BANCO MUNDIAL ·· BANCO INTERAMERICANO DE DESARROLLO 87111 NOTAS DE POLITICA REPUBLICA DOMINICANA ··Día del Diálogo, 9 de marzo de 2013·· NOTAS DE POLÍTICA Versión para el Día del Diálogo – 9 MARZO, 2013 BANCO INTERAMERICANO DE DESARROLLO - BANCO MUNDIAL Los conceptos, opiniones y las conclusiones presentadas en este documento corresponden por completo a sus autores y no han sido refrendados ni reflejan las opiniones del BID ni el BM, sus Directorios Ejecutivos ni los países que representan. Esta es una versión para discusión, y puede contener erratas. i Versión para el Día del Diálogo Notas BID-BM 9 de Marzo 2013 AGRADECIMIENTOS El Grupo del Banco Mundial (BM) y el Banco Interamericano de Desarrollo (BID) agradecen la colaboración y contribuciones del Gobierno de la República Dominicana en la preparación de esta publicación de notas de política. De la misma forma, las instituciones extienden sus agradecimientos a ministros y oficiales por su inestimable colaboración en este documento, especialmente al Dr. Juan Temístocles Montas, al Ministro de la Presidencia de La República Dominicana Gustavo Montalvo y al Ministro de Hacienda Simón Lizardo. Las presentes notas de política han sido preparadas conjuntamente por el Banco Interamericano de Desarrollo (BID) y el Banco Mundial (BM). Osmel Manzano (BID), Christine Richaud (BM), Rudy Loo-Kung Agüero (BID) y Miguel Eduardo Sánchez Martín (BM) coordinaron la elaboración de las notas. El equipo desea agradecer especialmente a Gina Montiel, Directora del BID para Centroamérica, Francoise Clottes, Directora del BM para el Caribe, McDonald Benjamin, Representante Residente del BM en República Dominicana, y Jorge Requena, Representante interino del BID en República Dominicana, por su orientación estratégica y asesoramiento. Especialmente valiosos fueron los aportes y contribuciones de Catherine Abreu, Karina Baba, Juan Barón, Juan Buchenau, Carmen Carpio, César Chaparro, Aline Coudouel, María Concepción Esteta, Anna Fruttero, Peter A. Holland, Martha Licetti, Juan Martin Moreno, Christine Lao Peña, Cristian Quijada, David Reinstein, Carolina Rendón, Maritza Rodríguez, Lucía Solbes, Vanessa Uchiyama, y Davide Zucchini, por parte del Banco Mundial; por parte del Banco Interamericano de Desarrollo, Horacio Álvarez, Alberto Barreix, Haydeeliz Carrasco, Gilberto Chona, Fernando De Olloqui, Esteban Diez, Maria Victoria Fazio, Álvaro García, Alejandro Gómez, Felipe Gómez-Acebo, Isabel Granada, Pablo Guerrero, Jorge Mercado, Sandro Parodi, Ferdinando Regalia, Laurence Telson, Ignez Tristao, Mercedes Velasco, Ziga Vodusek. ii Versión para el Día del Diálogo Notas BID-BM 9 de Marzo 2013 CONTENIDO 1. EL MARCO MACROECONÓMICO 2013- 2016 ........................................................................... 1 SOSTENIBILIDAD FISCAL EN LA REPÚBLICA DOMINICANA .................................................... 2 2. LA CALIDAD DEL CRECIMIENTO Y LAS PERSPECTIVAS ................................................ 11 INFRAESTRUCTURA Y DESARROLLO LOGÍSTICO ..................................................................... 12 FACILITACIÓN DEL COMERCIO ...................................................................................................... 23 LA COMPETITIVIDAD DOMINICANA ............................................................................................. 34 INSTRUMENTOS FINANCIEROS PARA EL DESARROLLO PRODUCTIVO ............................... 47 EL SECTOR AGROPECUARIO EN REPÚBLICA DOMINICANA .................................................. 53 EL SECTOR TURISMO EN REPÚBLICA DOMINICANA ............................................................... 58 3. ACTUALIDAD Y PERSPECTIVAS DEL SECTOR ELECTRICO ........................................... 64 El SECTOR ELÉCTRICO DOMINICANO........................................................................................... 65 4. EL PANORAMA DEL DESARROLLO SOCIAL ........................................................................ 74 MERCADO DE TRABAJO EN LA REPÚBLICA DOMINICANA .................................................... 75 EL SECTOR EDUCACIÓN EN LA REPÚBLICA DOMINICANA .................................................... 88 LA PROTECCIÓN SOCIAL ................................................................................................................ 103 EL SECTOR SALUD DE LA REPÚBLICA DOMINICANA ............................................................ 112 5. LA CALIDAD DE LA GESTIÓN PÚBLICA .................................................................................. 122 LA CALIDAD DE LA GESTIÓN PÚBLICA ..................................................................................... 123 iii 1. EL MARCO MACROECONOÓ MICO 2013- 2016 1 Versión para el Día del Diálogo Notas BID-BM 9 de Marzo 2013 SOSTENIBILIDAD Y GESTIOÓ N FISCAL EN LA REPUÚBLICA DOMINICANA 1 INTRODUCCIÓN Durante los últimos años, la República Dominicana ha tenido tasas de crecimiento económico relativamente altas, con estabilidad de precios internos y en el tipo de cambio. Esta expansión fue financiada de manera significativa con inversión extranjera directa, remesas y endeudamiento externo. Durante el 2005-2008, la economía dominicana registró un alto crecimiento que promedió 8,4%, muy por encima del 5,1% de América Latina y el Caribe. Sin embargo, en el 2009, el ritmo de crecimiento se redujo significativamente (3,5%) como consecuencia de la crisis financiera internacional. En respuesta, las autoridades llevaron a cabo una política contra cíclica que permitió reactivar fuertemente el crecimiento en 2010 (+7,8%). Sin embargo, en el contexto de una débil demanda interna, la economía se desaceleró a partir de 2011 y el crecimiento alcanzó un ritmo anualizado de 3,9% durante el 2012, por debajo de su nivel potencial estimado en 5,5%. La política monetaria ha sido efectiva de cara a mantener la inflación bajo control, estimular el crecimiento cuando ha sido necesario, y garantizar cierta estabilidad del tipo de cambio. La República Dominicana ha mantenido la inflación por debajo de los dos dígitos en 2009-2012, y ha introducido recientemente un régimen de metas de inflación. En un contexto de baja inflación (1.4% en promedio de 12 meses durante 2009) y desaceleración económica, el Banco Central rebajó su tasa de política monetaria para proveer estímulo a la economía. Se comenzó a retirar dicho estímulo en octubre de 2010, a medida que se dinamizó la actividad económica y el incremento de los precios internacionales de petróleo y alimentos comenzaban de nuevo a acelerarse. Más recientemente, la disminución de las presiones inflacionarias de origen externo junto con la desaceleración de la actividad doméstica, contribuyeron a que la inflación se reduzca gradualmente para alcanzar 3.9% en el 2012, por debajo de la meta (5.5% +/-1%). En los últimos años, el peso dominicano se ha ido depreciando en términos de manera progresiva y predecible frente al dólar, actuando como ancla nominal que ha contribuido a la estabilidad macroeconómica. No obstante, eventualmente podría ser necesario evolucionar hacia una mayor flexibilidad cambiaria para prevenir posibles shocks externos. Las reservas netas internacionales terminaron en 2012 alrededor de los 3.500 millones de dólares, o 2.1 meses de importaciones, nivel inferior al promedio de Latinoamérica. En política fiscal y administración financiera del estado, se realizaron algunos avances, cuyo éxito puede haberse puesto en peligro por la pérdida de disciplina observada en 2012. A 1 Esta nota ha sido preparada por Gilberto Chona (BID), Rudy Loo-Kung Agüero (BID), Alberto Barreix (BID) y Miguel Sánchez Martín (BM). 2 Versión para el Día del Diálogo Notas BID-BM 9 de Marzo 2013 principios de 2007 se logró finalizar un proceso de reforma legal e institucional que conforma la Administración Financiera del Estado. Los cambios introducidos en la Administración Financiera se orientaban a lograr un sistema de gestión de las finanzas públicas que asegure una ejecución del gasto público efectivo, eficaz y transparente. También, para intentar contrarrestar los efectos recesivos de la crisis económica mundial y la caída repentina de los ingresos fiscales en la primera mitad de 2009, el país negoció un acuerdo con el Fondo Monetario Internacional (FMI) para diseñar un programa de reactivación con carácter anti-cíclico que ayudó a recuperar el consumo y la inversión. A partir de la segunda mitad de 2010, el programa con el FMI priorizó limitar la expansión del gasto para lograr la consolidación fiscal que debía reducir el déficit del Gobierno central de 3,1% del PIB en 2009 a 1,6% en 2011. Sin embargo, el país tuvo dificultades para cumplir con dichas metas. En 2011, el déficit del Gobierno Central terminó un punto porcentual del PIB por encima del objetivo (2.6%), y en 2012, concluido ya el acuerdo con el FMI, el déficit del gobierno central se habría incrementado al 7.1% del PIB. Mediante un gran esfuerzo, el Gobierno de República Dominicana (GORD) ha reaccionado rápidamente ante el creciente déficit público, aprobando una reforma tributaria (Ley No.253-12) que permitiría incrementar la recaudación en 1.5% del PIB. Con esta reforma, el GORD espera revertir la caída estructural de la presión tributaria, al tiempo de reducir el gasto tributario, fortalecer el combate a la elusión y evasión y promover la formalización empresarial. Hoy día, el desafío principal para el gobierno consiste en continuar el proceso de consolidación fiscal con una visión de mediano y largo plazo que permita asegurar la sostenibilidad de las finanzas públicas, al tiempo de generar los recursos necesarios para atender las necesidades sociales del país y generar suficiente espacio para un manejo fiscal contra-cíclico que reduzca su vulnerabilidad. En línea con estos objetivos, el GORD se ha planteado ambiciosas metas para consolidar las finanzas públicas. En particular, el Plan Nacional Plurianual del Sector Público 2013-2016 respondiendo al primer objetivo de la Estrategia Nacional de Desarrollo 2030 (END) de lograr una administración pública eficiente, plantea una reducción (y eventual eliminación) de tanto el déficit primario (a partir de 2014) como el déficit fiscal del sector público consolidado. En el caso del balance del sector público no financiero, se contempla reducir el déficit estimado para 2012 de 7,3% del PIB, hasta lograr un balance equilibrado de ingresos y gastos en 2016. Las opciones de política incluidas en esta nota buscan contribuir a la consecución de los objetivos de política fiscal del GORD. DIAGNÓSTICO Tras el fin del acuerdo de Stand-By con el FMI en febrero de 2012, el gasto público en República Dominicana se incrementó significativamente, generando un déficit público consolidado que rondaría el 8.5% del PIB a final de año. La fuerte expansión del déficit público ha resultado en un crecimiento de la deuda pública de más de tres puntos del PIB en un único ejercicio, lo que podría comprometer su sostenibilidad en el mediano plazo. La imperiosa 3 Versión para el Día del Diálogo Notas BID-BM 9 de Marzo 2013 necesidad de consolidación fiscal puede llegar a comprometer el programa social y de generación de puestos de trabajo de la actual administración. A continuación se presentan algunas de las observaciones derivadas del análisis y algunos de los retos a los que se enfrenta el país. a. Las finanzas públicas dominicanas han presentado un fuerte deterioro en 2012, revirtiendo el proceso de consolidación del balance primario observado en 2008-2011. El déficit primario del gobierno central se redujo paulatinamente alrededor del 2% del PIB en 2008 hasta el 0,5% del PIB en 2011, en el contexto de acuerdo de Stand-By con el FMI y control de las transferencias al sector eléctrico. En 2012, sin embargo, el déficit primario del gobierno central alcanzó el 4,6% del PIB. El déficit del sector público consolidado promedió 4,3% del PIB en 2009-2011, para incrementarse hasta el 8,5% del PIB en 2012. La desviación del gasto primario ejecutado respecto al presupuesto inicial ha pasado de un estimado del 7% en 2011 al 25% en 2012. b. La República Dominicana sigue caracterizada por una baja presión tributaria, a pesar de varias reformas fiscales promovidas entre 2004 y 2011. La recaudación impositiva en la República Dominicana promedió el 13,7% del PIB en 2000-11, lo que sitúa al país a la cola de América Latina, junto con Guatemala. Los ingresos tributarios en República Dominicana dependen en gran medida de impuestos indirectos, lo que podría indicar cierta falta de progresividad. La presión tributaria en República Dominicana descendió del 16% en 2007 al 12,8% y 12,9% en 2010 y 2011. Esto puede en parte ser explicado por la desaceleración de la demanda en un contexto de crisis en las economías avanzadas, así como por el desmantelamiento progresivo de aranceles y otras tasas al comercio exterior en el marco del DR CAFTA, y la creación de nuevos incentivos fiscales para las empresas industriales (Ley No.392-07). La recaudación habría alcanzado un estimado de 13,5% en el año 2012, en parte impulsada por las medidas incluidas en el Decreto No.139-11 (incremento del tipo impositivo sobre la renta, impuesto del 1% sobre los activos financiero del sector bancario, etc.), algunas de las cuales fueron en principio contempladas como transitorias. c. La reciente reforma tributaria aprobada (Ley No.253-12) permitiría incrementar la recaudación en 1.5% del PIB. Entre las principales medidas se destacan, el incremento del impuesto al valor agregado (ITBIS) de 16% al 18% así como una reducción de bienes exentos y a tasa cero, el gravamen de 10% de dividendos e intereses de residentes, la introducción de un impuesto al patrimonio inmobiliario de las personas físicas (1%), entre otras. Cabe considerar que el incremento en recaudación efectiva derivado de dicha reforma podría ser menor al estimado si la actividad económica se resintiese más de lo esperado por la subida de las tasas impositivas. d. A pesar de las modificaciones recientes, el Gasto Tributario en la República Dominicana permanece alto. El gasto tributario se situó en el 5,0% del PIB en 2012 y para 2013 se estima que el gasto tributario global sería 5,9% del PIB. De acuerdo a estimaciones 4 Versión para el Día del Diálogo Notas BID-BM 9 de Marzo 2013 oficiales, el gasto tributario asociado al ITBIS representó 63% del total en el 2012. El resto del gasto tributario se distribuyó en exenciones a los impuestos al patrimonio (13%), hidrocarburos (10%), a la renta (10%) y en exenciones arancelarias y otros impuestos selectivos (5%). Por sectores, las Zonas Francas concentran la mayor parte de las exenciones, seguidas de las exenciones a contratistas del Estado y concesionarios, la generación eléctrica (por subsidios), las empresas del sector manufacturero (PROINDUSTRIA) y el turismo (Garcimartín y Díaz de Sarralde, 2012). Los altos gastos tributarios reducen la eficiencia recaudatoria e introducen distorsiones. En general, con el tiempo se ha desarrollado un sistema tributario complejo, basado en numerosos incentivos y exenciones, que provocan insuficiencia recaudatoria, ineficiencias, poca capacidad redistributiva y costos de administración. Existe una multitud de normas específicas de carácter sectorial (regímenes especiales al turismo, a las zonas francas, a la generación de energía eléctrica, etc.) o por tipo de rendimientos (intereses, dividendos, etc.). Se ha entrado, además, en un sistema de incentivos perverso, en el que la discriminación que supone beneficiar a ciertos contribuyentes a costa del resto ha provocado inercias de ampliación del universo de contribuyentes beneficiados, así como estrategias empresariales para recibir beneficios. e. Los componentes estructurales del gasto público habrían aumentado alrededor de 1.6% del PIB entre 2010 y 2012. En general, en 2009-2011, en el marco del acuerdo de Stand- by con el IMF, se observa cierta contención en el gasto público en la República Dominicana en términos reales. Sin embargo, tras la expiración de dicho acuerdo, el gasto primario (excluyendo intereses) se habría incrementado sustancialmente, pasando del 14% del PIB a finales de 2011 a un estimado del 18,5% del PIB en 2012 (un año electoral), principalmente debido al incremento de las transferencias corrientes y las inversiones en infraestructuras. En la República Dominicana las transferencias corrientes son casi 2 puntos del PIB más elevadas que el promedio de América Latina. Si consideramos los salarios, los pagos de intereses y las transferencias a la seguridad social como gastos rígidos, entre 2010 y 2012 dichos gastos se habrían expandido en alrededor del 0,8% del PIB, dado el incremento en pagos de intereses y transferencias a la seguridad social; los gastos de personal, en cambio se han mantenido a un nivel similar al de 2009 (cuando experimentaron una fuerte expansión). Las transferencias del sector eléctrico aumentaron aproximadamente en medio punto del PIB entre 2011 y 2012, hasta un nivel de 1,8% del PIB. Esto puede considerarse en la actualidad un componente "semi-rígido" del gasto público, de difícil eliminación hasta que se alcancen acuerdos en el sector eléctrico que cubran costos de generación. En definitiva, si bien la mayor parte de la expansión del gasto público en 2012 ha tenido lugar en partidas discrecionales, lo cual puede ser rectificado con un esfuerzo de consolidación, también se observa un crecimiento en los componentes estructurales del gasto que podría amenazar la sostenibilidad fiscal en el medio y largo plazo. f. La persistencia del déficit primario en el tiempo y un eventual choque de tipo de cambio serían las mayores amenazas para la sostenibilidad de la deuda pública dominicana. La deuda pública consolidada en República Dominicana se situaría alrededor del 5 Versión para el Día del Diálogo Notas BID-BM 9 de Marzo 2013 41.7% del PIB en 2012, comparado con el 39% en 2011 y sólo el 33% en 2007. Esto supone una inversión de la tendencia alcanzada en 2004-2007, cuando se lograron reducir significativamente los niveles de deuda pública. El stock de deuda pública en moneda extranjera ha crecido notablemente, lo cual incrementa su riesgo cambiario. Cabe destacar que gran parte del incremento experimentado se ha financiado con fondos de PetroCaribe, en términos concesionales; no obstante, persiste el riesgo de que cambios políticos en Venezuela puedan hacer más difícil el acceso a financiamiento en el futuro. De acuerdo con un reciente ejercicio, el stock de deuda pública dominicana se mantendría sostenible, asumiendo que el estado logre generar superávits primarios a partir del año 2014 y el país evite un eventual choque externo al tipo de cambio. g. La institucionalidad de la gestión fiscal presenta aún algunos retos. A pesar de importantes avances, persisten problemas en la institucionalidad fiscal en lo relacionado al control interno y externo, el escrutinio legislativo del presupuesto, el sistema de compras públicas, el control de la nómina de empleados públicos y registros apropiados de la información sobre el gasto de los gobiernos sub-nacionales. Es necesario mejorar el control de los registros y la ejecución presupuestaria para eliminar la brecha que existe entre la normativa legal y la realidad de su aplicación a nivel de las instituciones públicas. A pesar de que existen los mecanismos para una gestión fiscal estructurada, el país presenta importantes desviaciones en su ejecución presupuestaria y en sus metas y resultados de ingresos y gasto público. De acuerdo con el último informe PEFA 2012, hubo un empeoramiento en credibilidad, predictibilidad y control del presupuesto en los últimos dos años, y la República Dominicana sigue puntuando por debajo de la media regional en transparencia presupuestaria. El Sistema Nacional de Inversión Pública y la contabilidad fundamental han incrementado sus estándares en los últimos años, si bien sigue habiendo espacio para la mejora. OPCIONES DE POLÍTICA Considerar el establecimiento de un marco de responsabilidad fiscal. La síntesis de la programación estricta del gasto público debería estar reflejada en un marco fiscal de mediano plazo (MFMP) que oriente la trayectoria del balance fiscal primario, con metas anuales revisables y un sistema de monitoreo trimestral que permita anticipar desviaciones y medidas correctivas. Este proceso debe ser una tarea central del Ministerio de Hacienda (MH), en estrecha coordinación con el Ministerio de Economía, Planificación y Desarrollo, a través de la Unidad de Política Fiscal (UPF). La experiencia de los países de la OECD y varios países de América Latina muestra que establecer MFMP y un marco (formal/legal o informal) de responsabilidad fiscal, basado en reglas fiscales claras, disminuye la volatilidad fiscal y reduce significativamente la prima de riesgo soberano, con efectos de derrame positivos sobre la inflación y las tasas reales de interés. Este enfoque puede propiciar un círculo virtuoso que favorezca el crecimiento económico sostenible en la República Dominicana. 6 Versión para el Día del Diálogo Notas BID-BM 9 de Marzo 2013 Formular una estrategia explícita de consolidación fiscal y reducción de la deuda pública. Para la República Dominicana el reto más importante en cuanto a la gestión de la deuda externa sería reducir el costo del financiamiento en los mercados internaciones basado en la credibilidad generada por su proceso de consolidación fiscal de mediano y largo plazo. La prima de riesgo de República Dominicana sobre los bonos del Tesoro Americano (EMBI) gira alrededor de los 400 puntos básicos (Febrero 2013) y, a pesar de su descenso en el último año, tiene aún espacio para la mejora. Como objetivo de mediano plazo, se podría plantear un patrón de reducción de deuda que permita al país alcanzar un grado de inversión. Hacer efectiva administrativamente la reforma tributaria de 2012. Sería necesario emprender los cambios normativos necesarios para la completa implementación de la Ley para el Fortalecimiento de la Capacidad Recaudatoria del Estado para la Sostenibilidad Fiscal y el Desarrollo Sostenible. En particular, sería necesario aprobar todos los reglamentos relacionados y, sobre todo, apoyar técnicamente a la Dirección General de Impuestos Internos (DGII) para que las medidas aprobadas por el Congreso tengan un reflejo directo en la recaudación impositiva. El refuerzo en la administración tributaria se debe abordar sistemáticamente sobre el impuesto sobre la renta de personas físicas, el impuesto a la renta de personas jurídicas, el ITBIS e impuestos selectivos y los impuestos sobre la propiedad. Revisar el nivel, composición y racionalidad del gasto tributario. El diseño actual del sistema tributario dominicano está basado en la proliferación de beneficios fiscales y una abundancia de regímenes especiales según sector y tipo de rendimiento. Se podría modificar la orientación de este diseño para aumentar la base tributaria, la recaudación y su capacidad redistributiva, así como reducir su complejidad y las ineficiencias que genera. En particular, es necesario introducir normativas que limiten y regulen la concesión de incentivos fiscales por parte del Gobierno, los cuales deberían (i) responder a objetivos estratégicos (empleo, transferencia de tecnología y fomento a zonas de menor desarrollo humano relativo), (ii) estar condicionados a la verificación del cumplimiento de dichos objetivos y (iii) ser decrecientes en el tiempo. En términos del gasto tributario asociado al ITBIS, es necesario avanzar en la eliminación al 100% de la tasa cero o la reducción de bienes exentos. Parte del consiguiente aumento en la recaudación podría ser empleado para compensar a la población de menores ingresos afectados por estas medidas utilizando el Sistema Único de Beneficiarios (SIUBEN) como herramienta de focalización. Por supuesto, la revisión y racionalización del gasto tributario debe inscribirse en un planteamiento de pacto fiscal con todos los agentes implicados, de forma que el necesario aumento neto recaudatorio tenga su contrapeso (y base su aceptación social) en la mejora de la equidad en el reparto de la carga tributaria, la disminución de la ineficiencia del sistema y de los costes indirectos que implica para los agentes privados (costes de cumplimiento, distorsión de la toma de decisiones, falseamiento de la libre competencia, inseguridad jurídica, etc.) y la sostenibilidad futura de los resultados. 7 Versión para el Día del Diálogo Notas BID-BM 9 de Marzo 2013 Hacer una revisión rigurosa del gasto público. Para aumentar la credibilidad del proceso de consolidación fiscal, es necesario que el esfuerzo realizado en materia recaudatoria, sea acompañado con un incremento de eficiencia del gasto público. Como paso inicial para conseguir este objetivo, convendría analizar los componentes estructurales del gasto primario a través de una rigurosa revisión del gasto público, tanto desde el punto de vista funcional como sectorial, utilizando una metodología internacionalmente aceptada. Entre estos, cabría centrarse en la precisa proyección y mecanismos de control de las trasferencias corrientes y de capital al sector eléctrico, el gasto social, el nivel posible y deseable del gasto de capital, el gasto salarial del sector público, el gasto pensional y el servicio de la deuda. La revisión del gasto público permitirá identificar opciones para planificar los componentes rígidos y flexibles del gasto corriente y el gasto de capital, dentro de una trayectoria sostenible del gasto primario para el mediano y largo plazo, que sea conducente hacia un incremento de su eficiencia. Un tema importante en esta revisión es identificar opciones para modificar y/o eliminar algunas leyes especiales de gasto que pudiesen introducir distorsiones en el patrón de gasto primario sostenible. Reforzar instrumentalmente el Sistema Nacional Planificación e Inversión Pública. El sistema actual de planificación e inversión pública, reflejado en el Plan Nacional Plurianual del Sector Público (PNSP) 2013-2016, podría mejorarse en sus instrumentos operativos para vincularlo metodológicamente y operativamente a la estrategia de desarrollo, aguas arriba, y a la ejecución del presupuesto plurianual aguas abajo. Entre otras opciones posibles, se puede mejorar la calidad y cantidad de las evaluaciones de costo-beneficio, de costo-efectividad y elevar los requisitos para que los proyectos se registren y puedan ser incorporados al sistema de inversión pública, tratando de minimizar el impacto de inversiones no planificadas y de retorno económico sub-óptimo sobre la ejecución del presupuesto. Una programación rigurosa del gasto público requeriría considerar la adopción un proceso de “top-down budgeting” con presupuestos plurianuales, similar al de algunos países de la OECD, que reconcilie claramente las prioridades de planificación, el plan plurianual de inversión pública y la programación financiera. Otra área que cabría reforzar son los instrumentos de monitoreo y evaluación del PNPSP 2013-2016. Seguir mejorando los sistemas y procedimientos institucionales de la gestión fiscal. Cabría introducir nuevas mejoras en los planes de cuentas vigentes. Podría iniciarse una revisión y actualización al Clasificador por Objeto del Gasto y al Plan de Cuentas de la Contabilidad Gubernamental. Dicha revisión sería coordinada entre la UPF del MH y las Direcciones Generales de Presupuesto y de Contabilidad Gubernamental, para lograr la pronta actualización de estos instrumentos. Además de ponerlos en línea con las mejores prácticas internacionales, esta revisión posibilitará el procesamiento automático y más preciso de las estadísticas fiscales. Para mejorar la institucionalidad fiscal, se identifican las siguientes acciones que contribuirían a evitar la indisciplina fiscal, consolidar la programación financiera y mejorar los resultados 8 Versión para el Día del Diálogo Notas BID-BM 9 de Marzo 2013 fiscales: i) identificar y cuantificar de los ingresos propios de dependencias del Gobierno Central, especialmente aquellos ingresos que actualmente no ingresan a la Tesorería Nacional y son manejados en forma extrapresupuestaria; ii) analizar de la proliferación de instituciones desconcentradas del Poder Ejecutivo, sin respaldo normativo, creando un lista de dichas instituciones para su control y registro presupuestario y contable.; iii) verificar y registrar la deuda administrativa (gastos que se realizan sin autorización presupuestaria ni registro, violando la legislación vigente en materia de administración financiera pública). Esta deuda se regulariza periódicamente mediante leyes especiales que disponen su conversión a posteriori en deuda pública instrumentada; asimismo, habría que prestar atención y hacer una estimación rigurosa de los pasivos contingentes (incluidas garantías implícitas en concesiones estatales, asociaciones público-privadas, etc.); iv) implementar la regularización de la administración presupuestaria y financiera autónoma que establece la Constitución de la República para los poderes y otros órganos constitucionales; v) inventario, cuantificación y registro de pagos a proveedores mediante facturas pro-forma. Esta práctica debería eliminarse en forma definitiva de la gestión fiscal, requiriéndose para emitir facturas pro-forma una acción ejecutiva de la Contraloría General de la República; vi) revisión y actualización de los estados contables que produce el Sistema Integrado de Gestión Financiera (SIGEF), como consecuencia de registros incorrectos por parte de las Direcciones y Unidades Administrativas Financieras y unidades ejecutoras. Reformar la estructura de la Unidad de Política Fiscal del MH. La estructura aprobada el Decreto No. 489-07 que aprueba el Reglamento Orgánico Funcional de la Secretaría de Estado de Hacienda y crea en la Unidad la Dirección de Estadísticas Fiscales y la Dirección de Política y Estudios Fiscales podría ser objeto de mejora. La estructura inicial ha creado compartimientos relativamente estancos y poco comunicados en la UPF. La estructura actual podría evolucionar hacia un modelo matricial, donde se fortalezca el trabajo en equipos que desarrollen tareas multidisciplinarias del área fiscal, en este caso concreto de actividades estadísticas, formulación de un modelo contable, de estudios y análisis fiscal, así como de diseño de políticas fiscales, centradas en el establecimiento de una programación financiera consistente de mediano plazo. Los recursos humanos y materiales de la UPF se consideran suficientes, pero es necesario mejorar el nivel de conocimientos teóricos y prácticos en materia fiscal por parte de sus analistas. Para tal fin, se recomienda avanzar un programa de capacitación continua en política fiscal y programación financiera en la UPF. 9 Versión para el Día del Diálogo Notas BID-BM 9 de Marzo 2013 Bibliografía Artana et al. (Junio, 2012). “Una revisión del Gasto Público de República Dominicana”. Informe Final. (Confidencial). Banco Interamericano de Desarrollo. (Septiembre, 2012). Nota sobre Finanzas Públicas. (Confidencial). Fondo Monetario Internacional (IMF) (Julio, 2012). Fiscal Monitor Update. Fiscal Affairs Department. Garcimartín, C., y Díaz de Sarralde, S. (Agosto, 2012) “Análisis del Sistema Impositivo de la República Dominicana”. Borrador sujeto a revisión. (Confidencial). Public Expenditure and Financial Accountability (PEFA) (Julio, 2012). Report on the Dominican Republic. Sánchez, M.E. y Victoria, E., (2012). Rigideces presupuestarias y espacio fiscal en la República Dominicana. En: Mejoramiento de la Calidad del Gasto Público en la República Dominicana. Banco Mundial, MEPyD, 2012. 10 Versión para el Día del Diálogo Notas BID-BM 9 de Marzo 2013 2. LA CALIDAD DEL CRECIMIENTO Y LAS PERSPECTIVAS 11 Versión para el Día del Diálogo Notas BID-BM 9 de Marzo 2013 INFRAESTRUCTURA Y DESARROLLO LOGIÍSTICO2 INTRODUCCIÓN Tomando como guía la Estrategia Nacional de Desarrollo de República Dominicana 2030 (END) (Ley Orgánica promulgada el 26 de enero de 2012), esta nota se elabora teniendo en cuenta la necesidad de contribuir al cumplimiento de los siguientes objetivos: Eje 2: “Una sociedad cohesionada, con igualdad de oportunidades y bajos niveles pobreza y desigualdad”. OBJETIVOS GENERALES OBJETIVOS ESPECÍFICOS • Integrar la dimensión de la cohesión territorial en el diseño y la gestión de las políticas públicas. 4. Cohesión territorial • Reducir la disparidad urbano rural en el acceso a servicios y oportunidades económicas y promover un desarrollo territorial ordenado e inclusivo. • Promover el desarrollo sostenible de la zona fronteriza. Eje 3: “Una economía articulada, innovadora y sostenible, con una estructura productiva que genera crecimiento alto y sostenido con empleo decente, y se inserta de forma competitiva en la economía global”. OBJETIVOS GENERALES OBJETIVOS ESPECÍFICOS • Expandir la cobertura y mejorar la calidad y competitividad de la infraestructura y servicios de transporte y logística, orientándolos a la integración del territorio, al 3. Ambiente favorable a apoyo del desarrollo productivo y a la inserción competitiva en los mercados la competitividad y a la internacionales. innovación. • Convertir al país en un centro logístico regional, aprovechando sus ventajas de localización geográfica. • Impulsar el desarrollo exportador sobre la base de una inserción competitiva en los mercados internacionales dinámicos. 5. Estructura productiva • Elevar la productividad, competitividad y sostenibilidad ambiental y financiera de articulada e integrada las cadenas agro-productivas, a fin de contribuir a la seguridad alimentaria, competitivamente a la aprovechar el potencial exportador y generar empleo e ingresos para la población economía global. rural. • Apoyar la competitividad, diversificación y sostenibilidad del sector turismo. Estos objetivos son los que recoge también el Plan Nacional Plurianual del Sector Público 2013- 2016 en su “Capítulo II - Metas presidenciales y su expresión en el PNPSP 2013-2016: 2 Esta nota ha sido preparada únicamente por el BID, por Alejandro Gómez, con el apoyo de Isabel Granada, Pablo Guerrero y Esteban Diez. 12 Versión para el Día del Diálogo Notas BID-BM 9 de Marzo 2013 articulación con la END 2030”, en especial al mencionar que las metas presidenciales prioritarias para el desarrollo productivo incluyen: a) Infraestructura y servicios de transporte y logística expandida y de calidad; y b) El país, convertido en un centro logístico regional. La Nota se alinea también con el contenido del “Capítulo XI - Impulso a la competitividad e Innovación” en especial con lo indicado para el “Objetivo Específico 23: Infraestructura y servicios de transporte y logística”. DIAGNÓSTICO Recientes estudios realizados 3 permiten priorizar los principales problemas del sector infraestructura y logística en República Dominicana, que pueden resumirse en cuatro categorías: Infraestructura de Transporte e Infraestructura de Logística 4 Accesibilidad a principales nodos. Hay una carencia de vías alternas para el tránsito de paso de cargas en las principales ciudades, en especial Santo Domingo. La vialidad para el acceso/salida de los principales puertos presenta debilidades en materia de seguridad, capacidad y gestión de tránsito. Las inmediaciones de los accesos portuarios se ven afectadas por la presencia de usos mixtos que generan circulación desorganizada y conflictos entre peatones, vehículos particulares y transporte de carga. Conservación vial. La red de carreteras troncales se encuentra en general en buen estado de mantenimiento, situación contraria a la de la red de carreteras secundarias que conectan con las zonas de producción, que presenta un alto nivel de deterioro. El MOPC estima que más del 70% de la red total se encuentra en estado regular o malo, producto de una historia reciente de asignaciones presupuestarias limitadas para conservación preventiva (un promedio de USD 58 millones en los últimos 3 años – las necesidades se calculan en USD 90 millones por año). Los productores y las empresas agrícolas locales más pequeñas son los principales usuarios de la red de carreteras secundarias. Las malas condiciones de acceso a puntos de producción ocasionan pérdidas del valor de la carga por maltrato físico del producto agrícola (2% del producto en el caso del aguacate) y por demoras. En época lluviosa el acceso se ve interrumpido de forma permanente en las zonas afectadas. Una mayor atención al control de pesos y dimensiones de vehículos de carga, contribuirían al aumento de la durabilidad de los pavimentos reduciendo también costos operativos de los transportistas 5. 3 Ver Bibliografía al final de esta Nota. 4 De acuerdo al Logistics Performance Index de 2012, República Dominicana aparece en lugar 85 de 155 países, con un índice de 2.7 en un máximo de 5.0 puntos. El país presenta una posición intermedia en el indicador de calidad de infraestructura, con un puntaje de 2.61. 5 Un estudio más profundo a nivel nacional debe ser realizado para poder determinar con precisión el estado de la vialidad secundaria y su impacto en los costos de transporte, los costos logísticos y la economía nacional. 13 Versión para el Día del Diálogo Notas BID-BM 9 de Marzo 2013 Aumento de la competencia regional. Uno de los principales retos del país será poner en práctica una estrategia que viabilice inversiones para enfrentar la competencia inter-portuaria regional que aparecerá para captar operaciones de trasbordo con buques post Panamax luego de concluida la expansión del Canal de Panamá en 2014. Panamá (con varios puertos existentes y programados), Colombia (con Cartagena) y Jamaica (con Kingston), aparecen hoy como los principales competidores de los puertos dominicanos para la captación y redistribución hacia el Caribe. No debe descartarse la posibilidad de que los puertos competidores se apresuren a desarrollar zonas de actividad logística en sus inmediaciones, de manera de volver aún más atractiva su oferta. Disponibilidad/subutilización de infraestructura logística. El país aún no cuenta con infraestructura logística especializada para la agregación de valor a mercancías, especialmente en las inmediaciones portuarias. Tampoco, con instalaciones apropiadas para la consolidación o desconsolidación de carga en puertos y aeropuertos. El puerto más cercano a los Estados Unidos (principal socio comercial de República Dominicana en valor) es el Puerto de Manzanillo, que en la actualidad está orientado casi únicamente a la exportación de bananos a Europa. Desempeño de aeropuertos. El desempeño de los aeropuertos dominicanos para el manejo de carga es modesto. La tarifa de USD 0.02 por libra de exportación se considera alta. Siendo que el modo aéreo es utilizado principalmente para el transporte de productos «just in time» y productos altamente perecederos (p. ej.vegetales orientales), el sector agropecuario aparece como único pilar de crecimiento del sector aéreo en el país. Esto obliga a una mayor integración, especialización e inversiones en equipos y terminales aeroportuarios para carga refrigerada. Operaciones Logísticas 6 Costos de transporte terrestre. El costo del transporte terrestre de carga es comparable al de otros países de Mesoamérica (USD 300 para importación o exportación de 1 TEU). Sin embargo, es percibido por el sector industrial y productivo como el aspecto más crítico en los procesos de exportación e importación. Más crítico aún es la percepción de baja confiabilidad del servicio, el rechazo a la variabilidad de las tarifas y que sean fijadas de manera monopólica por la federación de transportistas de carga. La edad de la flota de transporte de carga (en promedio mayor a 20 años) impacta la seguridad vial y la rentabilidad de la operación por el mayor gasto de combustible. El mayor costo de los fletes por efecto de la restricción de libre competencia, la ineficiencia de los transportistas y la obsolescencia de los equipos es asumido como un costo regular por parte de los generadores de carga. A nivel público no existen indicadores que permitan identificar oportunidades para bajar costos. Los incrementos constantes del precio del 6 Estudios del Banco Mundial estiman que los costos logísticos en Mesoamérica superan el promedio latinoamericano en un 24%. No existe un estudio específico global para República Dominicana, pero se piensa que el país presenta esa misma tendencia. Un estudio específico comprehensivo es necesario para determinar una línea de base de costos logísticos en el país. 14 Versión para el Día del Diálogo Notas BID-BM 9 de Marzo 2013 combustible y del costo de insumos importados para el sector (repuestos de camiones), conspiran contra la estabilidad de los fletes de transporte terrestre. La sobre oferta de camiones, las prácticas gremiales utilizadas y la inexistencia de mecanismos de compensación resultan en una baja utilización de las unidades de transporte terrestre (45% de los viajes se realizan “en vacío”). Costos portuarios. Según el “Doing Business 2012” del Banco Mundial, República Dominicana tiene el más alto costo portuario de la región Mesoamericana, tanto en exportación como en importación (USD 400-460 por TEU - casi 40% del costo total). Se requiere avanzar en materia de regulación hacia un modelo de concesiones portuarias que promueva la mayor competencia para la provisión de servicios y costos más competitivos para el país. Disponibilidad de buques. Las decisiones de empresas navieras impactan la disponibilidad de frecuencias para las exportaciones. Esto afecta en mayor medida a los puertos no concesionados, elevando los tiempos de espera para el embarque de mercancías con destino en la región Caribe. El país no posee una flota mercante propia que permita mitigar este fenómeno. Rompimiento de la cadena de frío. En 2010, 45% de la carga aérea total manejada por los aeropuertos Las Américas, Cibao, Puerto Plata y Punta Cana estaba constituida por productos perecederos. Otros productos perecederos (frutas comerciadas en masa – banano, aguacate) son exportados vía marítima, con lo cual también existe la necesidad del mantenimiento de la cadena de frío en puerto. En mayor o en menor medida, todos los puertos y aeropuertos deben ampliar sus capacidades de almacenes y posiciones de frío para las operaciones de exportación, importación y tránsito. Deben mejorarse también las operaciones para evitar realizar inspecciones o depositar carga perecedera al aire libre o en almacenes no refrigerados. Procesos de facilitación para exportación e importación. Los exportadores e importadores, así como la comunidad logística en general, requieren de instrumentos de control centralizados para incrementar la seguridad y agilización de los flujos de mercancías. Lentamente se avanza en el uso de tecnologías de la información y la comunicación (TICs) en el transporte y la logística para agilizar los procesos, en la incorporación del Sistema Integrado de Gestión Aduanera (SIGA) y en el Sistema Integrado de Ventanilla Única de Comercio Exterior (SIVUCEX) para la automatización de los trámites y servicios asociados al proceso de exportación. Es necesaria una implementación acelerada del Operador Económico Autorizado y de perfiles de riesgo. En cuanto a las modalidades de contratación, normalmente los exportadores realizan ventas ExWorks (“en fábrica”), lo que obliga a ofrecer operaciones integradas. Sin embargo, no se emite un único documento de transporte a través de un operador multimodal, sino que es necesaria la figura de un freight forwarder o agente de carga que centralice el proceso de exportación. Coordinación inter-agencias / Bajo desempeño aduanal. En puertos y aeropuertos se perciben múltiples inspecciones de una misma carga por la diversidad de agencias gubernamentales que 15 Versión para el Día del Diálogo Notas BID-BM 9 de Marzo 2013 participan de las actividades de despacho aduanal, poniendo de manifiesto importantes retos de coordinación. En el caso de instrumental y equipos médicos de exportación esto genera contaminación, por lo que se pierde el producto. Se debe avanzar en la definición de indicadores de medición de desempeño que permitan identificar oportunidades de mejora en temas de coordinación y organización del trabajo, tanto de aduana como de las demás agencias presentes en puertos y aeropuertos. Desarrollo del concepto “Operador Logístico”. República Dominicana no cuenta aún con infraestructuras entendidas como Zonas de Actividad Logística. Sin embargo, comienzan a surgir iniciativas de Operadores Logísticos que tercerizan servicios de empaquetados y etiquetados en las inmediaciones del puerto de Haina. Existen en el país cada vez más operadores de transporte o agentes de carga que asumen la función integral de contratación del transporte y la coordinación del proceso exportador, pero no cuentan con los incentivos necesarios para convertirse en verdaderos operadores logísticos. Capacitación. Se perciben importantes necesidades de capacitación en comercio, aduanas y cuestiones logísticas, tanto a nivel público como a nivel privado. De igual manera y a un nivel más básico, son necesarios programas de capacitación para la obtención de licencias de conducir profesionales y para la transformación de los transportistas en empresarios formales. Un mayor nivel de innovación y tecnificación para el transporte y la logística debe ser promulgado. Seguridad en terminales. La Red Nacional de Transporte Terrestre (entidad no pública) administra una red informática de transportistas terrestres de carga a nivel nacional, que ha permitido la depuración de un conjunto de choferes, empresas y sindicatos para acceder a los recintos portuarios concesionados, a aeropuertos, a parques industriales y a empresas de zonas francas. Su gestión ha permitido cumplir con estándares de seguridad internacional, pero es necesario extender este tipo de gestión a los puertos públicos y al total de los choferes, empresas y sindicatos del país. Marco Institucional y Legal Institucionalidad. El país debe contar con un ente rector que visualice el transporte como un todo, que favorezca la planificación sectorial y que oriente su desarrollo en función de las demandas actuales y futuras. La información disponible a nivel público está dispersa, es escasa e incompleta. Debe centralizarse, completarse y actualizarse para el mejor desarrollo de políticas, programas y proyectos. Es necesario un marco institucional robusto que permita priorizar más óptimamente el uso de los recursos del sector para pre-inversión, inversión y conservación. Sector transporte marítimo. En el consejo de la autoridad portuaria, APORDOM, participan los propios sectores regulados. Los agentes navieros participan en la propiedad de los principales puertos, lo que ha favorecido un manejo monopólico para otorgar servicios de contenedores, 16 Versión para el Día del Diálogo Notas BID-BM 9 de Marzo 2013 servicios de arriendo de chasis para el traslado de contenedores y otros servicios conexos. Esto limita la competencia entre puertos y seguramente influye en el costo de los servicios logísticos. Fiscalización. El sector transporte y logística sufre de la dispersión de jurisdicciones y responsabilidades, y principalmente de debilidades institucionales y de marco legal para la fiscalización de servicios y la aplicación de reglamentos. Lo anterior incluye la fiscalización del cumplimiento de normas de pesos y dimensiones, y de las condiciones de operación de los proveedores de servicios de transporte. Debe elaborarse un marco regulatorio para futuras concesiones de puertos y aeropuertos siguiendo prácticas modernas. Marco legal. Es necesario un marco legal que establezca una institucionalidad fuerte y desfragmentada, que delimite claramente las responsabilidades en materia de planificación, administración, gestión, supervisión y control. Es necesario un marco legal del transporte que trate de manera integral el desarrollo del sector en el largo plazo, con base a la visión de país. La Ley que regula el tránsito y el transporte data del año 1967 y su actualización es una prioridad así como una legislación específica para servicios logísticos. Transporte y Logística en la Frontera con Haití Trasbordos de carga. Los pasos de frontera terrestre con Haití no cuentan con la infraestructura y el equipamiento adecuados para efectuar operaciones de trasbordo de productos exportados que requieren en algunos casos ser transferidos de patanas dominicanas a camiones con menor capacidad haitianos. Esta modalidad introduce demoras innecesarias. La provisión de infraestructura y equipamiento favorecería la seguridad del proceso. Debe asimismo cuestionarse la necesidad de efectuar tales trasbordos. Infraestructura y equipamientos. Los pasos de frontera terrestre tienen necesidades en materia de infraestructura y equipamiento para las funciones de comercio internacional, migración y controles. En el caso de transporte internacional de carga debe avanzarse en la provisión de espacios diferenciados para cargas comunes y peligrosas, instalaciones necesarias para el control sanitario o fitosanitario de las mercaderías, y balanzas. Instrumentos de integración. Uno de los principales desafíos en materia de integración, está en el desarrollo de acuerdos, disposiciones y protocolos para integrar los controles que se realizan en los pasos de frontera para movimiento de bienes y personas. Esto redundaría en una reducción de cobros ocultos y la aplicación aleatoria de medidas sanitarias y fitosanitarias. Debe mencionarse especialmente que los compromisos que está asumiendo el país con la Región Mesoamericana (Proyecto Mesoamérica) y con la Región Caribe (Foro para el Crecimiento del Caribe) crearán también para República Dominicana una mayor presión por resolver gran parte de los retos identificados más arriba. 17 Versión para el Día del Diálogo Notas BID-BM 9 de Marzo 2013 OPCIONES DE POLÍTICA La conclusión de la sección anterior puede resumirse así: “La necesidad de infraestructura de transporte y servicios logísticos se ve cubierta parcialmente por la oferta disponible en el país, existiendo la oportunidad y el interés de todos los actores de realizar importantes aportes y mejoras en todos los ámbitos: legal, institucional, infraestructura, operaciones y recursos humanos”. A pesar de tal fortaleza, los desafíos sectoriales siguen siendo importantes y por ello es necesario priorizar intervenciones de alto impacto. La solución de los problemas identificados más arriba puede lograrse paulatinamente si se encaran ciertas acciones urgentes que pueden ordenarse en tres áreas: Mejorar la Oferta de Infraestructura de Transporte y Logística Mejorar la accesibilidad de los principales nodos. Realizar mejoras de infraestructura vial y de gestión de tránsito para mejorar la accesibilidad a puertos, parques industriales y zonas francas (particularmente para los puertos de Haina y Caucedo – para este último será necesario un intercambiador a desnivel). Resolver los desafíos pendientes para la circulación de tránsito pesado por las principales ciudades del país (particularmente Santo Domingo – mejora de vías, horarios de circulación). Hacer la conservación vial más sustentable. Crear un mecanismo tipo “fondo de conservación vial” que permita contar con una fuente estable, oportuna y apropiada de financiamiento para atender el mantenimiento rutinario y preventivo de la red de carreteras secundarias y caminos vecinales (inicialmente podrá crearse en el MOPC un fondo fiduciario redireccionando los aportes del tesoro nacional que ya recibe el sector). Innovar introduciendo nuevos materiales y tecnologías, afianzando el concepto de mantenimiento por niveles de servicio contratado con empresas privadas y microempresarios. Aumentar la oferta y la calidad de la infraestructura logística. Facilitar la creación de Zonas de Actividades Logísticas en las inmediaciones de los puertos de Haina, Caucedo y Manzanillo para valorizar el trasbordo de carga y crear mayores oportunidades de comercio internacional con Haití, el Caribe y Mesoamérica. Facilitar la mejora del puerto de Manzanillo para permitir la salida de todo tipo de carga. Facilitar la mejora de las terminales de carga aérea de Santo Domingo, Santiago, Puerto Plata y Punta Cana para optimizar las operaciones de carga en general y en especial las de carga perecedera (cadena de frío). Facilitar la construcción o mejora de estaciones de consolidación de productos perecederos a nivel local en todo el país para aseguramiento de la cadena de frío de productos exportables y de consumo nacional (lácteos, etc.). Facilitar la participación del sector privado para desarrollar infraestructura logística y para incorporar equipos y prácticas de transporte más eficientes y con tecnologías menos contaminantes mediante financiamientos blandos y mecanismos de garantía. 18 Versión para el Día del Diálogo Notas BID-BM 9 de Marzo 2013 Estas ideas procuran crear las mejores condiciones para atender la mayor demanda por infraestructura que reclamará el crecimiento del país y para integrarse con la región Mesoamericana y el Caribe. Fortalecerse para Desarrollar Políticas, Estrategias y Planes Revisión de la institucionalidad y del marco legal del transporte y la logística. Dar un impulso al sector transporte y logística mediante nueva legislación e institucionalidad para todos los modos concentrando o reasignando algunas capacidades, funciones, responsabilidades y presupuestos. Impulsar la redacción y aprobación de una nueva ley para transporte y logística. Fortalecimiento del sector público en transporte y logística. Implementar un fortalecimiento institucional masivo en el ámbito público para dotarlo de los conocimientos, apoyos y herramientas para liderar el desarrollo del sector transporte y logística en el país. Deberá considerarse fortalecimiento en temas de planificación y economía de transporte, logística y competitividad, financiamiento, creación de bases de datos, benchmarking, modelación, priorización de proyectos y efectividad de la inversión pública. En una primera instancia, los fortalecimientos deberán ir dirigidos a resolver: a) la regulación de la libre competencia con el fin de evitar las prácticas monopólicas y reducir los costos logísticos del país; b) la fiscalización y la regulación de concesiones; c) la mejora de la seguridad en todas las terminales portuarias y aeroportuarias para cumplimiento pleno de acuerdos internacionales y para la obtención de las certificaciones requeridas por el comercio internacional; d) una mayor eficiencia en la provisión de servicios de transporte y logística 7; y e) el diseño de políticas públicas, estrategias y planes. Formular políticas, estrategias y planes para transporte y logística. Debe darse prioridad a la realización de un censo del transporte terrestre de carga y de una encuesta Origen/Destino de carga que permitan conocer mejor las necesidades de infraestructura y equipos para el sector. Debe realizarse una investigación de costos logísticos y su impacto sobre los costos de producción y exportación. Debe impulsarse el concepto de “landlord port” para facilitar mayor competencia en la provisión de servicios portuarios. Debe garantizarse la reserva de espacio para operaciones de transporte terrestre, marítimo y aéreo, para operaciones logísticas y multimodales, y para mantener armonía entre el desarrollo del transporte, el territorio y las áreas urbanas. Debe elaborarse un Plan Nacional de Transporte de Carga. 7 Una mayor eficiencia en la provisión de servicios de transporte y logística involucra también la promoción de mejores operaciones logísticas. El sector público tiene un rol fundamental para, por ejemplo: a) Facilitar se creen zonas únicas de despacho de carga en las principales terminales portuarias y aeroportuarias del país, con el fin de agilizar las operaciones; b) Negociar una gestión coordinada con Aduanas de otros países para intercambio de información y agilización de trámites; c) Lograr la implementación plena de la Ventanilla Única de Comercio Exterior; d) Facilitar una mayor interacción de las empresas de zonas francas con la industria local, en especial con las PYMES; e) Facilitar mayor asociatividad y encadenamiento de las industrias locales para mayor consolidación de carga de exportación y negociación de mejores costos de transporte; y f) Lograr una reducción en el costo por libra de carga aérea para exportación (principalmente para productos agropecuarios perecederos). 19 Versión para el Día del Diálogo Notas BID-BM 9 de Marzo 2013 La formulación de un Plan Nacional de Transporte de Carga deberá incluir al transporte terrestre, al marítimo y al aéreo. Como parte del Plan, y coherentes con la END en lo que toca a desarrollo regional y ordenamiento territorial, deberá específicamente formularse: a) Un Plan Maestro de Transporte Terrestre y Logística de Cargas (que considere los servicios de transporte y logísticos en general, y el desarrollo de zonas francas, parques industriales, zonas de actividad logística); b) Un Plan Maestro de Transporte Marítimo y Puertos; y c) Un Plan Maestro de Transporte Aéreo y Aeropuertos (ambos para desarrollo futuro de infraestructura y mejora de las operaciones). Potenciar el Desarrollo Fronterizo y la Integración con El Caribe y Mesoamérica Mejorar la infraestructura y el equipamiento en la frontera RD-Haití. Todos los pasos habilitados necesitan en mayor o en menor medida mejoras de procedimientos, sistemas TIC, equipamiento e infraestructura para la separación y fiscalización de la circulación de bienes y personas. Tales mejoras deben ser diseñadas e implementadas. De igual manera para las inspecciones de la carga y el cumplimiento de normas de seguridad y migración. El paso de Jimaní debe ser trasladado a una ubicación menos vulnerable e incluir instalaciones apropiadas para un mercado internacional. El paso de Comendador debe ser rediseñado para facilitar la circulación (visto lo particular de la forma de la línea fronteriza en ese lugar), incluyendo la construcción de un mercado internacional. Formular un plan de desarrollo de la zona fronteriza. Los beneficios del voluminoso comercio con Haití deben hacerse sentir con más intensidad en la zona fronteriza (la más pobre del país). La formulación y aplicación de un plan que movilice sus potencialidades productivas y capacite a sus agentes económicos, facilitará una mayor integración con la actividad comercial internacional. La situación de pobreza en la frontera requiere una intervención coordinada de diferentes agencias del Gobierno Central. La Dirección General de Desarrollo Fronterizo debe ser fortalecida para esta responsabilidad. Crear instrumentos de integración y facilitación. Deben firmarse acuerdos para la cooperación entre las aduanas nacionales y para el transporte internacional con el fin de facilitar el comercio bilateral. La vigencia y aplicación de los acuerdos regionales y bilaterales deberá ser monitoreado para potenciar sus efectos y ventajas para el país. Debe apoyarse el fortalecimiento y el funcionamiento de la Comisión Mixta Bilateral Dominico-Haitiana. El desarrollo fronterizo y la mayor integración con el Caribe y Mesoamérica dependen en gran medida de la posibilidad de República Dominicana de desarrollarse más intensamente a nivel local en términos territoriales y productivos. Esto obliga a movilizar fondos para apoyar al ámbito regional y municipal a aumentar su capacidad de gestión, y muy especialmente para pre- inversión y para financiamiento de proyectos piloto en infraestructura económica básica (caminos, puentes, energía, riego, mercados, cámaras frías). 20 Versión para el Día del Diálogo Notas BID-BM 9 de Marzo 2013 21 Versión para el Día del Diálogo Notas BID-BM 9 de Marzo 2013 Bibliografía “Impacto del transporte y de la logística en el comercio internacional de la República Dominicana”, Martin Sgut, Miguel Saiz y Karina Soriano para USAID-CNC, Diciembre 2008. “Información del transporte de carga marítima y aérea en República Dominicana”, Ing. Osiris M. Ramírez Ponce de León, Septiembre 2011. “Información de transporte de carga terrestre y comercio República Dominicana – Haití”, Ing. Salvatore Longo, Octubre 2011. “Diseño y formulación de lineamientos para desarrollar un plan de acción nacional de transporte de carga en la República Dominicana”, PÖYRY, Noviembre 2011 “Identificación de proyectos del Sector Transporte”, J. G. Cajiao y Asociados Ingenieros Consultores S. A., Noviembre 2011. “Informe de Situación y Diseño de Estudio de Conectividad entre la República de Haití y la República Dominicana”, Ec. Ricardo Sicra, Febrero 2012. “Identificación de prioridades en transporte y logística en la República Dominicana”, Ing. Mercedes Sánchez, Abril 2012. “Análisis de la Institucionalidad y Organización del Sector Transporte de República Dominicana”, Ing. Eduardo Bitrán, Abril 2012. “Análisis, estrategia e instrumentos para el mejoramiento de la logística de cargas y el comercio en Mesoamérica”, ALG-Europraxis, Noviembre 2012. 22 Versión para el Día del Diálogo Notas BID-BM 9 de Marzo 2013 FACILITACIOÓ N DEL COMERCIO8 INTRODUCCIÓN La República Dominicana no está aprovechando plenamente el potencial del comercio exterior como fuente de crecimiento y desarrollo. En comparación con los países del entorno, la participación del sector en la economía dominicana es menor y ha ido disminuyendo a través de los años. El comercio exterior de bienes representaba un 46,7% del producto interior bruto en 2011, frente a una cifra muy superior del 78,8% en los países centroamericanos (promedio simple). Simultáneamente, esta proporción se ha reducido de manera considerable en relación con el mayor nivel registrado en el año 2000 (63,4%) 9. La necesidad de potenciar la competitividad de la economía a través del comercio exterior constituye una de las áreas prioritarias de acción del Estado dominicano. Esto se manifiesta claramente en la “Estrategia Nacional de Desarrollo 2030” 10, que incorpora como uno de sus objetivos generales “el desarrollo de una estructura productiva articulada e integrada competitivamente a la economía global” a través de objetivos específicos como el impulso de las exportaciones, la promoción de las cadenas agroproductivas y el desarrollo de un sector manufacturero integrado a los mercados globales. Adicionalmente, en el “Plan Nacional Plurianual del Sector Público 2013-2016” elaborado en el mes de diciembre de 2012, se expresan las metas-compromiso de la Administración para el país en el cuatrienio 2013-2016. Varias metas requieren de un esfuerzo en el desarrollo del comercio exterior, entre las que destacan: i) Impulso a la competitividad e innovación (clima de inversión y negocios pro-competitivo, infraestructura y servicios de transporte y logística), y ii) Fomento a la producción integrada competitivamente a la economía global (desarrollo exportador, agropecuaria competitiva y sostenible, entre otros). 8 Esta nota ha sido preparada únicamente por el BID, por Ziga Vodusek y el Sector de Integración y Comercio. 9 Se trata del coeficiente de apertura, medido como la suma de las exportaciones e importaciones de bienes con relación al PIB (cálculos del Sector de Integración y Comercio del BID con base en el World Databank del Banco Mundial). Con la inclusión de los servicios se situó en 60,2%. Las exportaciones como porcentaje del PIB representaron en 2011 una proporción relativamente baja de 15,3% del PIB, disminuyendo de 23,9% en el año 2000 (datos del Banco Central de la República Dominicana). 10 La Estrategia Nacional de Desarrollo fue promulgada como ley el 25 de enero de 2012. 23 Versión para el Día del Diálogo Notas BID-BM 9 de Marzo 2013 DIAGNÓSTICO Una institucionalidad fragmentada La institucionalidad gubernamental que apoya la gestión del comercio exterior en la República Dominicana se ha caracterizado por un alto grado de dispersión y fragmentación, lo cual compromete de manera significativa su efectividad y eficiencia. Existen múltiples actores dedicados a los temas de negociación comercial y representación diplomática, implementación de acuerdos comerciales, aprovechamiento de los mismos, desarrollo exportador, promoción de exportaciones y atracción de inversiones. Algunas de estas funciones son cubiertas a veces por otras instancias dedicadas al fomento de la competitividad/país 11. Tal grado de dispersión no está acorde con las necesidades actuales de gestión del comercio exterior. Sector Externo Las exportaciones de bienes de la República Dominicana muestran un desempeño claramente inferior en comparación con los países vecinos de Centroamérica. Este retraso relativo se produjo en particular en el periodo de 2003 a 2008, caracterizado por tasas de crecimiento superiores en las exportaciones de los demás países de la región (gráfico 1, panel a). Gráfico 1. Exportaciones de bienes a. Evolución, 1995-2011 b. Nivel por habitante (nominal, en índices, 1995=100) (promedio 2009–2011, US$) Fuente: Cálculos BID/INT con datos de World Databank. En términos absolutos, las exportaciones sufrieron un estancamiento, sobre todo en la primera mitad de la década. Crecieron modestamente antes de la crisis internacional y aumentaron 11 En efecto, bajo el Ministerio de Relaciones Exteriores hay un Viceministerio de Relaciones Económicas y Negociaciones Internacionales, pero también está la CNNC (Comisión Nacional de Negociaciones Comerciales). Por su parte, bajo el Ministerio de Industria y Comercio hay una Dirección de Administración de Acuerdos Comerciales, y existen además el CEI-RD (Centro de Exportación e Inversión de la República Dominicana), el Consejo Nacional de Competitividad y la Mesa Presidencial de Negociaciones Comerciales Internacionales, entre las instancias principales. 24 Versión para el Día del Diálogo Notas BID-BM 9 de Marzo 2013 fuertemente en 2010 y 2011, con tasas de crecimiento de 23,2% y 26,4% respectivamente. Así, las exportaciones superaron netamente los niveles alcanzados antes de la crisis 12. El estancamiento de las exportaciones durante la década de 2000 coincide con el descenso de la participación de los Estados Unidos en las exportaciones totales dominicanas. Si bien el fin del Acuerdo Multifibras en 2005 y la creciente competencia de los países asiáticos, en primer lugar China, han tenido su impacto, las exportaciones de la República Dominicana a EE.UU. fueron las únicas - en comparación con los países centroamericanos - que han bajado en términos absolutos en el periodo 2000-2011 13. Aun así, EE.UU. sigue siendo de lejos el principal socio comercial de la República Dominicana (gráfico 2). Por otro lado, las exportaciones hacia la Unión Europea han aumentado su participación a 9,8% del total (promedio 2009-2011), no obstante su descenso en los últimos años. Cabe destacar la elevada dinámica de las exportaciones hacia Haití después del terremoto, que ha vuelto a ser el segundo socio comercial en importancia (16,6% de las exportaciones totales en 2009-2011versus un 2,0% en 2002). Las exportaciones han alcanzado también tasas muy elevadas de crecimiento hacia los mercados de Asia y el resto de América Latina, pero con una participación todavía relativamente baja. Es resaltable que la República Dominicana no tiene acuerdos comerciales suscritos con los países más grandes y dinámicos de estas regiones. Gráfico 2. Exportaciones de bienes por mercado de destino a. Evolución, 2002–2011 b. Distribución, 2009-2011 (índices, 2001=100) (porcentajes del total) Fuente: Elaboración BID/INT con datos de UN-COMTRADE, Sistema Armonizado 1996. En términos de estructura, los productos de zonas francas siguen siendo el componente principal de las exportaciones, pero su participación ha disminuido drásticamente hasta alcanzar un 57,2% del total en 2011 (versus 83,2% en 2000). A esto contribuyó el descenso de las exportaciones de productos textiles que se ha producido desde el año 2000, más acentuado en República 12 Durante los primeros nueve meses de 2012, el fuerte crecimiento de los años anteriores se ha ralentizado, ya que las exportaciones han crecido a un tasa del 2,1% interanual con respecto al mismo periodo de 2011. Fuente: Banco Central de la República Dominicana. En términos de perspectivas, para 2013 se prevé un fuerte aumento de las exportaciones, en gran medida debido a las exportaciones de minerales, incluyendo el oro. 13 Datos del Banco Central de la República Dominicana. 25 Versión para el Día del Diálogo Notas BID-BM 9 de Marzo 2013 Dominicana que en el resto de países centroamericanos (salvo Costa Rica) 14. Por otro lado, las exportaciones denominadas no tradicionales (o también menores) han sido el componente más dinámico del comercio en la década pasada, ascendiendo a US$2.363 millones en 2011 (versus US$352 millones en 2000; gráfico 3) 15. Si bien es cierto que la diversificación de las exportaciones es todavía limitada, en los últimos años se ha logrado alcanzar un cierto nivel de sofisticación mediante la exportación de productos como instrumentos quirúrgicos o aparatos eléctricos, por ejemplo. Grafico 3. Exportaciones de bienes totales y de zonas francas, por componente principal a. Exportaciones de bienes totales, b. Exportaciones de zonas francas, 2000-2011 (millones de US$) 2000-2011 (índices, 1995=100) 9000.0 8000.0 7000.0 6000.0 5000.0 4000.0 3000.0 2000.0 1000.0 0.0 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 Zona Franca: Textiles Zona Franca: Otros Tradicionales No Tradicionales Bienes adquiridos en puerto Minerales Nota: Las exportaciones tradicionales incluyen azúcar y otros derivados de la caña, café y sus manufacturas, cacao convencional y sus manufacturas, y tabaco y sus manufacturas. Los productos no tradicionales incluyen los demás agropecuarios, industriales y artesanales, entre otros. Los productos adquiridos en puertos corresponden principalmente a combustibles y alimentos para naves aéreas y marítimas extranjeras. Fuente: BID/INT con base en datos del Banco Central de la República Dominicana. Después del sector manufacturero (concentrado en las zonas francas), el sector agropecuario representa el segundo sector más importante del país, con un 25,5% de las exportaciones totales en 2011. Esta contribución ha aumentado de manera ostensible desde el año 2002, cuando representaba el 14,7% de las exportaciones 16. No obstante el comportamiento dinámico que presentan las exportaciones agropecuarias dominicanas, algunos factores sanitarios y fitosanitarios impiden su penetración en los mercados externos. Los datos del Servicio de Inspección de Sanidad Animal y Vegetal (APHIS por sus siglas en inglés) de la US FDA (Agencia de Alimentos y Medicamentos de Estados Unidos) indican que un 10% en promedio de las exportaciones más comunes de la República Dominicana viene infectado de plagas. Esto ha conducido al rechazo y detención de un número considerable de productos, a su tratamiento y en algunos casos a la destrucción del embarque. 14 En adición a la competencia de China y de los países centroamericanos, la dinámica decreciente de las exportaciones dominicanas de productos de textiles se atribuye también a la falta de adaptación a los cambios en mercados (paquete completo), escasa integración vertical en la cadena textil-confección, como también a los problemas en el sector energético (Análisis del impacto del RD-CAFTA – El caso de la República Dominicana, BID/IQOM, 2009). 15 En 2011 las exportaciones no tradicionales aumentaron un 38,2%, reflejando el dinamismo de las ventas externas de productos de acero y hierro, harina de trigo, frutas y vegetales, y aceite de soya, entre otros. Alrededor del 40% de estos productos se exportó a Haití (Banco Central de la República Dominicana). 16 Base de datos UN COMTRADE. 26 Versión para el Día del Diálogo Notas BID-BM 9 de Marzo 2013 Los servicios son un sector clave del comercio exterior dominicano. Estos representaron un 38,5% de las exportaciones totales en 2011 y un 9,6% del PIB 17. La gran mayoría (81,5%) corresponde a ingresos por turismo. Además de turismo y transporte, es importante notar la categoría de “Otros servicios”, que representaba un 10,2% de las exportaciones totales de servicios en 2011 (gráfico 4, panel a). Dentro de estos, los servicios empresariales, informáticos, profesionales, y técnicos (US$132,6 millones en 2011) son una categoría especialmente dinámica, con una tasa de crecimiento promedio anual de 20% en el periodo 2005-2011 (gráfico 4, panel b). Esta categoría es la más correlacionada con la prestación de servicios globales (offshoring), y en particular con aquellos vinculados con la subcontratación de procesos empresariales o BPO (Business Process Outsourcing), que se concentran en el área de actividades de los centros de contacto (Voice BPO) 18. El desarrollo del mercado de servicios globales (offshoring) del país se debe en gran parte a su localización "almost onshore", para describir su ubicación muy próxima al cliente más grande del mundo, lo cual representa una ventaja comparativa frente a muchos de los demás países de América Latina. Lo mismo con respecto a sus costos laborales, que son bajos frente a los de sus competidores regionales 19, además de que posee una infraestructura de telecomunicaciones (IT) relativamente sofisticada y competitiva. Clave para el desarrollo del sector ha sido también la ubicación en las zonas francas y la puesta en marcha de parques tecnológicos dentro las mismas. En la actualidad existen dos parques tecnológicos en los que se atienden los servicios de offshoring 20. Gráfico 4. Exportaciones de servicios a. Evolución por sector principal, 2000–2011 b. Otros servicios, evolución por subsector, 2005-2011 (millones de US$) (índices, 2005=100) 6000.0 350.0 5000.0 300.0 Empresariales, IT y profesionales 4000.0 250.0 Otros servicios Financieros y 3000.0 200.0 seguros Transporte Comunicaciones 2000.0 150.0 Turismo 1000.0 100.0 Gubernamentales 0.0 50.0 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 Fuente: Elaboración BID/INT con datos del FMI 17 Datos del Banco Central de la República Dominicana. 18 En la actualidad, el país cuenta con aproximadamente 35 de estos centros, los cuales proporcionan empleo a unas 30.000 personas. La proporción de agentes bilingües se estima en 33% frente al total (BID-Tholons, “The Dominican Republic: A Strategic Roadmap for the Services Outsourcing Industry”, abril de 2012). 19 El nivel del salario mensual básico de US$500-600 en BPO y de US$800-900 en tareas de informática (ITO por sus siglas en inglés) es muy competitivo en comparación con los demás países de la región (siendo el más bajo en BPO, con excepción de Colombia). Por otro lado, el costo más elevado de la electricidad (US$0,21 por kWh) en comparación con los países competidores en la región representa una clara desventaja (BID-Tholons, 2012). 20 El PTS (Parque Tecnológico de Santiago) y el PCSD (Parque Cibernético Santo Domingo). 27 Versión para el Día del Diálogo Notas BID-BM 9 de Marzo 2013 Altos costos del comercio Los indicadores de competitividad muestran un nivel bajo en comparación con los países de referencia de la región, y también con los centroamericanos. Según la clasificación del Informe del Foro Económico Mundial de 2011-2012 21 la República Dominicana ocupa en el Índice Global de Competitividad el puesto 110 (entre 142 economías), lo que representa un deterioro de nueve casillas frente al informe anterior. El costo de la tramitación en puertos y terminales (US$ 400) está muy por encima del que pagan los exportadores en los países de Centroamérica (US$128), Panamá (US$65) y Chile (US$210), al igual que el costo del despacho de aduanas y de control técnico (US$125, en comparación con US$122,5 de promedio en Centroamérica, y US$50 en Chile y Panamá; ver gráfico 5). Además, cabe notar que el índice de costos de manejo de contenedores y muellaje en los principales puertos de la República Dominicana es entre 30 y 60% más elevado que el de los países competitivos en la región 22. Gráfico 5. Costo de las exportaciones (en US$ por contenedor) 1200 Tramitación en 1000 tierra 300 800 547.5 Tramitación en puertos y terminales 600 400 400 128 350 Despacho de 400 122.5 aduanas y control 210 125 técnico 200 65 50 50 307 150 215 Preparación de 135 0 documentos Panamá Chile Rep. Dom MCCA Fuente: Elaboración BID/INT con base en Banco Mundial y Corporación Financiera Internacional (2012) En cuanto al Índice de Desempeño Logístico del Comercio, la República Dominicana ocupa la posición 85 a nivel global en 2012, con lo cual ha perdido 20 puestos con respecto a la clasificación de 2010 23. Los sub-indicadores que muestran un desempeño más deficiente son los de rastreo de mercancías y duración del trayecto de los embarques a su destino, en los que la República Dominicana tan solo supera a Jamaica y a Honduras. Según el informe sobre Competitividad Global 2012-2013 del Foro Económico Mundial, el sector privado en la República Dominicana se ve afectado por altos costos derivados de la inseguridad. El país ocupa puestos rezagados (ranking de 144 países) en los índices relacionados 21 Schwab, K., editor. 2011. The Global Competitiveness Report 2011-2012. Ginebra, Suiza: World Economic Forum. http://www3.weforum.org/docs/WEF_GCR_Report_2011-12.pdf 22 Bitrán, E. 2012. Análisis de la institucionalidad del sector transporte de República Dominicana. Documento Preliminar. Mayo 2012. 23 Banco Mundial, 2012. Connecting to Compete 2012. Trade Logistics in the Global Economy. The Logistics Performance Index and its Indicators. Washington, DC: Banco Mundial. 28 Versión para el Día del Diálogo Notas BID-BM 9 de Marzo 2013 con crimen y violencia (127), y crimen organizado (110). Si bien esta situación es común al resto de países de Centroamérica (promedio de 128 y 127 respectivamente), se encuentra lejos de los niveles deseables que tienen otros países de referencia en la región, como es el caso de Chile (puesto 65 y 54, respectivamente). OPCIONES DE POLÍTICA Fortalecimiento y reingeniería institucional La República Dominicana se ha caracterizado por contar con una institucionalidad fragmentada y dispersa en materia de política comercial y de inversiones. En tal sentido, se recomienda llevar a cabo un proceso de reingeniería institucional basado en los siguientes ejes funcionales: i) Centralización de funciones estratégicas, replanteándolas con más claridad y consolidándolas bajo un único techo institucional, idealmente bajo un ministerio dedicado exclusivamente al comercio exterior y a la inversión; ii) Alineación de políticas, estableciendo una estrategia nacional de comercio e inversión que permita alinear objetivos, funciones, incentivos, personas e instituciones. iii) Fortalecimiento de la capacidad programática institucional, incluyendo una actualización de las habilidades técnicas de los funcionarios en temas de diseño, ejecución y evaluación de políticas específicas relativas a comercio e inversión; iv) Planificación estratégica y gestión por resultados, y v) Fortalecimiento de la coordinación público-privada. Mejorar la seguridad y control fronterizo en las operaciones comerciales La República Dominicana ha avanzado en el tema de la facilitación comercial en los últimos años. En concreto, la Dirección General de Aduanas ha llevado a cabo varias iniciativas de modernización aduanera incluyendo, en el ámbito de la automatización, el desarrollo de un nuevo sistema informático y los diseños para la implementación de la ventanilla única; también lanzó oficialmente su programa de OEA (Operadores Económicos Autorizados) el pasado mes de marzo de 2012. Sin embargo, aún quedan retos por acometer para bajar los costos del comercio y mejorar la competitividad del país. A continuación se describen algunos de los desafíos más acuciantes y las recomendaciones para abordarlo: Fortalecer la figura del OEA. Para ello se necesita: (i) atender a las necesidades de coordinación interinstitucional establecida en el marco de la gestión de la figura del OEA (en cuanto a sistemas, capacitación y equipamiento); (ii) fortalecer los sistemas de gestión de riesgo en la aduana y en las otras instituciones para adecuarlos al proceso de despacho de las empresas certificadas; (iii) difundir el programa a nivel nacional entre el sector privado y también a nivel internacional de cara a entablar negociaciones dirigidas a la firma de acuerdos de reconocimiento mutuo; (iv) establecer mecanismos innovadores de apoyo financiero al sector privado para asistirlo en las inversiones necesarias para adecuar sus procesos y sistemas a los requisitos de los 29 Versión para el Día del Diálogo Notas BID-BM 9 de Marzo 2013 OEA; (v) ampliar el certificado de OEA a agencias navieras, agentes de aduana, correos expresos e importadores, entre otros. Establecer una estrategia nacional de seguridad fronteriza. Para ello, sería necesario: (i) fortalecer la coordinación institucional y la participación de las entidades gubernamentales ya iniciada con motivo del programa de OEA, y (ii) desarrollar un plan estratégico que incluya un modelo de gestión integrada de fronteras (GIF) cuya finalidad sea la mejora de la seguridad y la facilitación del comercio legal. Fortalecer la capacidad de control y seguridad de la aduana. Esto se puede lograr mediante acciones encaminadas a mejorar la fiscalización aduanera a posteriori, y potenciando el Sistema de Análisis y Gestión del Riesgo Integral y transversal para todas las instituciones de Control Fronterizo. Agilizar y facilitar el flujo de mercancías: i) Consolidar la implementación de la VUCE (Ventanilla Única de Comercio Exterior) atendiendo las necesidades de infraestructura tecnológica (equipos y redes) y ampliar la interconexión con todas las agencias que regulan el comercio exterior; ii) Analizar la factibilidad de la implementación del sistema de tránsito multimodal informatizado (TIM Multimodal, implantado en Centroamérica). Fortalecer la operativa logística para su adaptación a los nuevos desarrollos en materia de operación fronteriza portuaria e integración de la comunidad de operadores logísticos en los servicios e infraestructuras de facilitación del comercio (facilitación fronteriza, Ventanilla Única y Operador Económico Autorizado). Potenciar la exportación de servicios globales (offshoring) La República Dominicana se ha convertido en un destino idóneo para recibir inversiones destinadas a la instalación de call centers (centros de llamadas o contactos), manteniéndose líder en la región del Caribe con 112 empresas de centros de llamadas, unas 100 empresas más que en el año 2004 y una generación de ingresos de divisas superior a los US$250 millones al año. La República Dominicana tiene el potencial de ampliar sus exportaciones de servicios globales si se apoya en sus fortalezas y supera los retos que se presentan. El país tiene la oportunidad de dar un paso más en el desarrollo de los servicios de Voice BPO y de avanzar en la prestación de servicios más sofisticados como el outsourcing de procesos de conocimiento o KPO (Knowledge Process Outsourcing). Para ello es recomendable: i) Desarrollar una estrategia de promoción de exportaciones de servicios globales para identificar la especialización más apropiada de la industria en el país y poner en marcha un plan de acción; ii) Asignar la responsabilidad de su puesta en marcha a una organización líder especializada, y emprender iniciativas de fortalecimiento institucional; iii) Llevar a cabo iniciativas de desarrollo de talento específicas para las necesidades de los servicios globales especializados, y ejecutar iniciativas innovadoras de capacitación de recursos humanos orientadas a la inserción laboral en la industria de servicios 30 Versión para el Día del Diálogo Notas BID-BM 9 de Marzo 2013 globales, incluyendo de forma particular las escuelas de formación para estos fines; iv) Poner en marcha iniciativas innovadoras de promoción para establecer la marca país en función de la promoción de servicios globales especializados. Es especialmente interesante el aprovechamiento de inversiones en la incipiente industria de call centers y BPO en Haití. El CEI-RD tiene un compromiso con Haití de transferencia de mejores prácticas en call centers, se están organizando misiones de intercambio de empresas y varias multinacionales del sector tienen interés en invertir en el Parque de Caracol en Haití, una vez se dieran las condiciones de conectividad y de infraestructura necesarias. Para la República Dominicana, Haití representa acceder al mercado francófono a unos costos competitivos. Simplificar e informatizar los trámites en zonas francas Según estimaciones realizadas por el CNZFE (Consejo Nacional de Zonas Francas de Exportación), anualmente los usuarios de zona franca incurren en un costo adicional significativo en el proceso de solicitud de los servicios facilitados por esta institución, ya que empresarios y nuevos inversionistas deben trasladarse hacia las oficinas principales para depositar y hacer los pagos correspondientes a las solicitudes de cada uno de los 36 servicios ofrecidos. Dichos servicios son actualmente facilitados a través de una ventanilla física, lo cual limita la agilidad y eficiencia de los procesos de inicio de operaciones, y de importación y exportación de las empresas. En tal sentido se recomienda: i) Crear una oficina virtual de zonas francas de exportación que permita a los usuarios solicitar, tramitar y realizar los pagos por cada uno de los servicios a través de una plataforma web diseñada para tales fines. Dicha aplicación funcionaría como un módulo integrado del sistema actual de la CNZFE, de modo que los usuarios puedan solicitar y recibir los servicios de forma electrónica a través de procesos simplificados; ii) Para fines de validación de las informaciones, interconectar la oficina virtual con las instituciones que tienen mayor incidencia en los trámites de zonas francas: la DGA (Dirección General de Aduanas) y la DGII (Dirección General de Impuestos Internos). La oficina virtual representa también una oportunidad futura de interoperabilidad con el sistema de ventanilla única nacional del país. Promover la exportación de productos agropecuarios a Estados Unidos La República Dominicana exporta más frutas y vegetales que cualquier otro país del Caribe. Según se desprende del diagnóstico presentado anteriormente, el sector agrícola posee un potencial importante para incrementar significativamente sus exportaciones. No obstante, entre las varias restricciones que inhiben el aprovechamiento del potencial de las exportaciones hortícolas, sobresalen dos en particular: (i) La existencia de plagas, y (ii) La presencia de residuos de plaguicidas ilegales o en límites superiores a los autorizados. Para alcanzar este potencial, se recomienda: i) Fortalecer el sistema de vigilancia de plagas y de los controles fronterizos, mediante la mejora de infraestructura y sistemas informáticos existentes, de la capacitación de los inspectores en frontera, y de los tratamientos post-cosecha; ii) Mejorar los 31 Versión para el Día del Diálogo Notas BID-BM 9 de Marzo 2013 controles de plaguicidas, fortaleciendo la capacidad técnica y física para analizar bienes de consumo alimenticios en busca de contaminantes químicos o microbiológicos, así como mejorar el sistema de registro y control de plaguicidas, y desarrollando e implementado un programa nacional de buenas prácticas agrícolas que se centre en el uso y la administración seguros de pesticidas; y iii) Fortalecer el programa de inocuidad alimentaria, estableciendo un Programa Nacional de Residuos conforme a las nuevas reglamentaciones de inspección de carne de la República Dominicana y que sea considerado equivalente por las autoridades competentes en Estados Unidos (a saber, el Food Safety and Inspection Service o FSIS), y fortaleciendo el laboratorio del IIBI (Instituto de Innovación en Biotecnología e Industria) y el LAVECEN (Laboratorio Veterinario Central). Desarrollar programas de internacionalización de PyMEs Una de las prioridades del Gobierno constituye la mejora de la competitividad de las pequeñas y medianas empresas (PyMEs). Dado que la mayor parte de las empresas de la República Dominicana son PyMEs, éstas se constituyen como una herramienta importante para lograr un aumento en las exportaciones del país, las cuales se podrían fomentar a través de: Desarrollo de proveedores para empresas multinacionales. Es conveniente aumentar el valor agregado nacional en las exportaciones de las empresas multinacionales de alta tecnología (EMATs) establecidas en el país, incrementando las ventas de insumos y/o servicios de las PyMEs. Para ello se requeriría una mejora en la capacidad tecnológica-productiva que aumente la productividad de las PyMEs, que se podría alcanzar mediante: i) creación de una metodología para la vinculación entre PyMEs y EMATs para la exportación; ii) implementación de un Sistema Integral de Información sobre demanda y oferta de PyMEs, EMATs e instituciones de apoyo; y iii) creación de una oficina nacional de desarrollo de proveedores que aseguraría la continuidad institucional. Desarrollo de una plataforma tecnológica regional para la internacionalización de PyMEs. La participación de la República Dominicana en la creación de una plataforma tecnológica regional con una oferta unificada y articulada de información y servicios para la internacionalización de PyMEs, constituiría una herramienta importante para impulsar y fortalecer los lazos comerciales de las PyMEs dominicanas con el mercado de América Latina y el Caribe y Estados Unidos (EE.UU.). Esta plataforma lograría coordinar los diferentes programas y proyectos relacionados con la internacionalización de PyMEs tanto de organismos multilaterales como de organizaciones del sector público y del sector privado en América Latina y EE.UU. a través de una plataforma de colaboración articulada pero flexible. De este modo se evitaría la duplicación de esfuerzos y recursos, se promovería la innovación para las exportaciones, y se maximizaría el impacto de las intervenciones. 32 Versión para el Día del Diálogo Notas BID-BM 9 de Marzo 2013 Las PyMEs dominicanas se verían beneficiadas a través de los siguientes pilares: i) facilitación del comercio y la inversión; ii) acceso a financiación y servicios de inversión para el comercio; iii) acceso a servicios empresariales para la internacionalización de las PyMEs. 33 Versión para el Día del Diálogo Notas BID-BM 9 de Marzo 2013 LA COMPETITIVIDAD DOMINICANA24 La República Dominicana debe reforzar sus esfuerzos para incrementar la competitividad y productividad de su sector productivo, principalmente en vista a la reciente falta de dinamismo que demuestra el desempeño exportador, con tasas de crecimiento por debajo de competidores regionales. El país debería replantearse el rol de dos de sus industrias más importantes, las zonas francas y el turismo, caracterizadas por un desarrollo tipo enclave, para potenciar el impacto directo e indirecto que ambos pueden tener en la economía del país. Esto requerirá promover, facilitar y habilitar vínculos con las empresas locales para que éstas puedan formar parte de estos dinámicos sectores. El gobierno juega un papel clave en la facilitación de este proceso ya que será necesario mejorar la calidad de lo siguientes insumos públicos: un marco regulador estable y conducente a la actividad emprendedora; una fuerza laboral calificada; infraestructura de calidad; eficiencia y transparencia en los procedimientos administrativos; despliegue de incentivos enfocados en áreas específicas; y un proceso de rendición de cuentas y evaluación sistemática de las políticas públicas. INTRODUCCIÓN El reto para la República Dominicana no es necesariamente cómo generar crecimiento sino cómo sostener su crecimiento y alcanzar su potencial pleno, a la vez de asegurar una distribución más equitativa de los ingresos de la población general. El país ha registrado unas de las tasas de crecimiento más altas en la región durante los últimos 45 años, a veces desinflado debido a las crisis financieras que se originan tanto a nivel local como en el extranjero. Sin embargo, a pesar de este crecimiento, la alta tasa de desigualdad de los ingresos no ha cambiado sustancialmente en los últimos 25 años. Estabilidad política, incentivos favorables, ubicación geográfica y recursos naturales han contribuido a una extraordinaria transformación estructural del país en los últimos 30 años encabezada por la manufactura en las zonas francas. Sin embargo, para tener un crecimiento más incluyente, aún hay que abordar varios asuntos, que abarcan desde la educación hasta la salud, el nivel de competencia del mercado y la eficiencia y transparencia en la administración pública. También hay que replantear el modelo de desarrollo de enclave para el sector privado que ha caracterizado las dos industrias más importantes, zona franca y turismo. Superar la actividad de tipo enclave significará promover, facilitar y habilitar vínculos con empresas locales para que ellas puedan formar parte de estos dinámicos sectores. 24 Esta nota ha sido preparada únicamente por el Banco Mundial, por Cristian Quijada, Vanessa Uchiyama, Martha Licetti y César Chaparro Yedro, apoyados por otros miembros de los equipos de Competencia y Competitividad del Banco Mundial. 34 Versión para el Día del Diálogo Notas BID-BM 9 de Marzo 2013 Esta nota de política ofrece ejemplos ilustrativos sobre los retos que actualmente enfrenta la República Dominicana, a la vez que propone algunas aéreas en las cuales el país debe enfocarse, así como iniciativas que pueden llevar a un crecimiento más sostenido e incluyente. DIAGNÓSTICO El crecimiento de la productividad es esencial para sostener un alto crecimiento económico. La productividad es clave para lograr aumentos sustentables en salarios reales, a la vez que mide la eficiencia general del país y cuan eficazmente puede asignar recursos a los medios más productivos. Se cree que gran parte de la brecha en el crecimiento entre América Latina y los países desarrollados en los últimos 50 años es el resultado de los bajos niveles de productividad y tasas de crecimiento25. Pagés (2009), por ejemplo, indica que la brecha acumulada de la productividad total de los factores (PTF) en República Dominicana en relación a los Estados Unidos durante el período 1960-2005 aumentó en un 10 porciento26. Evidencias más recientes sugieren un bajo desempeño del sector manufacturero. La Encuesta de Empresas realizada por el Banco Mundial midió una reducción de 5.7 por ciento en la productividad laboral en el sector manufacturero entre el 2007 y 200927. Hacer hincapié en aumentar la productividad será clave para mantener la competitividad del país ante la competencia regional. La competencia en la región va en aumento: los países de Centroamérica ahora mismo constituyen unos verdaderos competidores en prendas de vestir, habiendo sobrepasado ya a la República Dominicana en exportaciones a los mercados mundiales. El país también ha sufrido cada vez más la competencia de China desde el fin del Acuerdo Multifibras en el 2004. Desde 1995, las exportaciones de bienes en la República Dominicana han crecido un 4%, por debajo de Panamá, 8% y Costa Rica, 10%. Además, el potencial agrícola ha permanecido inexplotado mientras que otros países en la región son más dinámicos y están aprovechando la proximidad de los mercados norteamericanos mejor que la República Dominicana. 25 Ver por ejemplo: Pagés (2009), and Fajnzylber, P., Guasch, J. L., and Lopez, J. H. (2009). Does the investment climate matter?: Microeconomic foundations of growth in Latin America. Washington, DC: World Bank. 26 Esto se calcula como el incremento proporcional en la Productividad Total de los Factores (PTF) para República Dominicana en relación con el aumento correspondiente en PTF para Estados Unidos. 27 Otros países de la región mostraron crecimiento en este mismo indicador de desempeño: Panamá 0.2 por ciento, México 0.6 por ciento, El Salvador 4.4 por ciento, y Trinidad y Tobago de 6.0 por ciento 35 Versión para el Día del Diálogo Notas BID-BM 9 de Marzo 2013 Participación de exportaciones de prendas en mercados Exportaciones de productos agrícolas(2001-2011) mundiales (2001-2011) 5000 0.014 4500 4000 0.012 3500 Costa Rica Millones de US$ 0.01 Dominican Republic 3000 Dominican Republic Porcentaje 0.008 El Salvador 2500 Guatemala 0.006 Guatemala 2000 Honduras Honduras 1500 Nicaragua 0.004 1000 Panama Panama 0.002 500 0 0 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 Fuente: Base de datos de la OMC Fuente: Base de datos de la OMC Las características de enclave que tienen las industrias de zonas francas y el turismo limitan los beneficios indirectos a la economía en sentido amplio. Aunque las zonas francas han jugado un papel importante en el cambio estructural de la economía de la República Dominicana, su éxito no tuvo un impacto potencialmente mayor en la economía general28. Varios estudios han documentado la falta de vínculos entre las empresas dentro de las zonas francas y las que están fuera de ellas29. Además, durante la mayor parte de su desarrollo, la actividad en las zonas francas se ha caracterizado por la manufactura de maquila poco calificada, principalmente prendas de vestir con muy poco valor agregado. El modelo pareció haber alcanzado su umbral más alto a finales de los noventa y, en general, se ha estancado o hasta declinado en el transcurso de los 2000 con una reducción en empleos y en la participación de las exportaciones. De igual modo, el crecimiento y el éxito del sector turístico se ha caracterizado por un modelo de bajo costo, todo- incluido que ha limitado la generación de empleos y la vinculación comercial con el resto de la economía. Según citó UNCTAD (2009), en Mauricio, donde el crecimiento del turismo se ha enfocado en el segmento del mercado de mayor lujo, el coeficiente de empleo directo por habitación es de 1.8 en promedio mientras que en la República Dominicana el coeficiente es de sólo 0.8. Rendimiento de Zonas Francas como Participación del total de Empleo en Zonas Francas por nivel de especialización Exportaciones (2000-2011) 180,000 90.0 160,000 80.0 78.0 140,000 70.0 120,000 60.0 57.2 100,000 50.0 80,000 Tecnicos 40.0 60,000 Obreros 30.0 Perce ntage Employment 40,000 20.0 20,000 10.0 0 0.0 Fuente: Consejo Nacional de Zonas Francas de Exportación (CNZFE). Fuente: Banco Central de la República Dominicana Informes Estadísticos 28 Banco Mundial (2006). 29 Farole et. al (2011), World Bank (2006), UNCTAD (2009) and UNCTAD (2012). 36 Versión para el Día del Diálogo Notas BID-BM 9 de Marzo 2013 Un sistema de innovación débil limita la capacidad del país de avanzar hacia actividades de mayor valor agregado. A pesar del desarrollo de nuevos sectores (tercerización de procesos de negocio, BPO por su sigla en inglés, y Tecnologías de Información y Comunicación, TIC) con el potencial para un mayor valor agregado, los débiles sistemas de innovación del país evitan que se desarrollen vínculos más fuertes con el resto de la economía y de los empleos de alta especialización. Una evaluación reciente del Sistema Nacional de Innovación de la República Dominicana encontró debilidades importantes tanto en la oferta como en la demanda de tecnología e innovación 30. Los bajos niveles de inversión en actividades de investigación y desarrollo se ven exacerbadas por el estancamiento de la matriculación a nivel superior y una baja calidad de la educación, que limitan seriamente la capacidad del país para suplir la cantidad y el nivel de destrezas especializadas adecuadas para generar e impulsar la actividad de innovación en el sector privado. La interacción débil entre las universidades y el sector privado no facilitan el flujo de conocimiento o la correcta identificación de las necesidades de la industria en términos de desarrollo tecnológico. Un entorno tradicionalmente no competitivo donde los mercados cautivos no proveen incentivos para que las empresas sean más productivas, innovadoras o que busquen otros mercados conduce a bajos niveles de la demanda para mejorar en aspectos de innovación y tecnología entre las empresas. Esto se resume en las evaluaciones y clasificaciones presentadas en el Informe de Competitividad Global a continuación 31. 30 UNCTAD (2012). 31 El desempeño en competitividad e innovación de la República Dominicana, medido por el Foro Económico Mundial, viene sufriendo una caída desde el 2006, cuando el país fue calificado en la posición 93 en términos de competitividad y 92 en innovación. 37 Versión para el Día del Diálogo Notas BID-BM 9 de Marzo 2013 Indicadores seleccionados del pilar de innovación 53 Índice de Competitividad Global 57 105 75 Capacidad para la innovación 43 118 Calidad de instituciones de investigación 49 33 científica 126 59 Gasto de empresas en I&D 41 99 Colaboración entre universidades-industria en 42 36 I&D 89 Compras gubernamentales de productos 67 75 técnicos avanzados 93 71 Disponibilidad de científicos e ingenieros 27 125 México Costa Rica RD Fuente: Foro Económico Mundial, Informe de Competitividad Global 2012-1013. Cuanto más alto el ranking, peor el desempeño. Cuando se percibe que el entorno comercial está por debajo del promedio regional, puede ser más difícil avanzar hacia actividades de mayor valor agregado y mayor diversificación. El informe Doing Business 2013 clasifica a la República Dominicana en el lugar 116 en términos de la facilidad para hacer negocios. El mismo informe describe los procedimientos regulatorios como complejos y costosos y sus instituciones legales como débiles comparadas con el resto de la región. La complejidad de los procesos regulatorios y la debilidad de las instituciones sugieren que probablemente las nuevas inversiones industriales tienden a dirigirse hacia las zonas francas para beneficiarse del tratamiento preferencial de los aranceles e impuestos locales, lo cual podría, en potencia, perpetuar los problemas de la economía de enclave. 38 Versión para el Día del Diálogo Notas BID-BM 9 de Marzo 2013 El Entorno Comercial en la RD Chile 37 Mayor facilidad para hacer Puerto Rico Peru Doing Business 2013 en ALC Colombia negocios Mexico St. Lucia Panama Antigua and Barbuda Dominica T&T St. V&G Bahamas, The Barbados Uruguay Jamaica Guatemala St. K&Nevis ALC 97 Grenada Paraguay Belize Costa Rica El Salvador Guyana DR 116 Nicaragua Argentina Honduras Brazil Ecuador Mayor dificultad Bolivia para hacer Suriname negocios Haiti Venezuela, RB 180 1 21 41 61 81 101 121 141 161 181 Más fuertes Puerto Rico Fortaleza de las instituciones legales México Colombia Peru Uruguay Chile Argentina Trinidad y Tobago Jamaica Nicaragua El Salvador Panamá Paraguay Guatemala Bolivia Belice Rep. Dominicana Honduras Guyana Ecuador Brasil Costa Rica Haití Venezuela, RB Más débiles Complejos y más Complejidad y costo de procesos regulatorios costosos La burbuja representa la población Fuente: Doing Business 2013 39 Versión para el Día del Diálogo Notas BID-BM 9 de Marzo 2013 Esta debilidad en la calidad y capacidad institucional también se ve reflejada en la dificultad para consolidar esfuerzos con relación a políticas para mejorar la competitividad y el entorno comercial, que aunque se han conseguido algunas reformas, los avances en general han sido desiguales. El más reciente Informe de Competitividad Global (2012-2013) indica que los principales obstáculos a la competitividad en el país están relacionados con debilidades institucionales tales como corrupción y una burocracia gubernamental ineficiente. Según el informe, el país tiene una baja calificación en las siguientes dimensiones: El Índice Global de la Competitividad en detalle (2012-2013) 1er pilar: Instituciones Valor Calif./144 Favoritismo en las decisiones de los funcionarios gubernamentales 1.8 144 Despilfarro del Gasto Público 1.8 144 Fiabilidad de los servicios policiales 2 143 Desvío de fondos públicos 1.8 142 Confianza pública en Integridad de políticos 1.6 138 Costo que impone la violencia y la delincuencia a las empresas 3.4 127 Independencia del poder judicial 2.6 120 Protección de propiedad intelectual 2.7 119 Eficiencia del marco legal en desafiar normas 2.9 119 Comportamiento ético de las empresas 3.5 111 Crimen organizado 4.3 110 Pagos irregulares y sobornos 3.3 106 Servicios gubernamentales para mejorar el desempeño comercial 3.2 99 Fuente: Informe de Competitividad Global (2012-2013) Política de Competencia La Competencia efectiva es una parte clave de la agenda de desarrollo: exhorta a los negocios a operar eficientemente, asegura que las empresas puedan interactuar sobre igualdad de condiciones y promueve la actividad de emprendimiento. Las reformas que abren mercados y eliminan regulaciones que desincentivan la competencia como la eliminación de las restricciones al número de empresas, monopolios estatutarios, control de precios y el tratamiento no discriminatorio contra ciertas empresas pueden resultar en ganancias significativas en términos de productividad. La comunidad empresarial en la República Dominicana percibe que la competencia en los mercados locales es relativamente intensa. Sin embargo, sus políticas anti-monopolio son ineficaces y los mercados están dominados por pocas empresas. Según el Informe de Competitividad Global 2012, la República Dominicana exhibe una intensidad en la competencia 40 Versión para el Día del Diálogo Notas BID-BM 9 de Marzo 2013 local comparable (y hasta más alta) al resto de la región, en relación con el promedio de los países de Centroamérica, Jamaica y México, lo que indica una mejora desde 2006. Sin embargo, sus políticas anti-monopolísticas son altamente ineficaces y unos pocos grupos comerciales dominan los mercados; dos áreas donde el país ha empeorado desde 2006. De hecho, solo existen cinco países en el mundo cuya calificación es peor en términos de posiciones dominantes en el mercado. Las empresas manufactureras enfrentan menos competencia en la República Dominicana que empresas similares en otros países de Centroamérica, México y Jamaica. Los resultados anteriores del Informe de Competitividad Global (GCR, por sus siglas en inglés) se ven confirmados por informaciones a nivel empresarial de la Encuesta de Empresas del Banco Mundial. La información de esta Encuesta de Empresas muestra que los mercados de bienes manufacturados en la República Dominicana muestran altos niveles de concentración en relación con otras economías en la región. El 14% de los mercados poseen estructuras de mercado monopolísticas o duopolísticas y solamente la mitad de las empresas encuestadas compiten contra un gran número de empresas. Uno podría asumir que las economías pequeñas sólo pueden sostener una pequeña cantidad de empresas lo cual llevaría a estructuras monopolísticas. Sin embargo, hay ejemplos de economías más pequeñas que la República Dominicana que reportan un número menor de mercados concentrados incluyendo Costa Rica y El Salvador. Indicadores de competencia de mercado y política de competencia Estructura de mercado en sectores 6 manufactureros 65 56 Clasificación de 144 c 100% 5 75 90% 80% 75 52 70% 4 115 123 113 60% 50% 3 139 40% 30% 2 20% 10% 0% 1 0 Intensity of Local Effectiveness of Extent of market Competition anti-monopoly dominance (7=most) policy (7=most) (7=least) Monopoly Duopoly Jamaica Central America Oligopoly (3-6) more than 5 Mexico Dominican Republic Fuente: FEM, Informe de Competitividad Global 2012 Fuente: BM Encuestas de Empresas, 2010 La competencia limitada de mercados puede ser el resultado de regulaciones restrictivas que dificultan la entrada y operación de nuevas empresas, y de la aplicación ineficaz de políticas de competencia. Es necesario abordar las regulaciones que restringen el mercado o debilitan la aplicación de las políticas de competencia para generar un clima de inversión habilitador pero también es de igual importancia la implementación efectiva de las reglas de competencia. 41 Versión para el Día del Diálogo Notas BID-BM 9 de Marzo 2013 En la República Dominicana, el derecho a la libre competencia está enmarcado en la constitución. La Ley General de Defensa de la Competencia entró en vigencia en el 2008 y contiene disposiciones básicas, que abordan acuerdos horizontales, abuso de posiciones dominantes, defensoría de competencia y competencia desleal. Se aplica a empresas de propiedad privada y pública por igual. La Ley establece una Autoridad Competitiva, Procompetencia, cuya Junta de Directores cobró plena operatividad en junio del 2011. Sin embargo, algunas áreas relevantes de competencia no están previstas en la Ley, lo cual limita el rol de la Autoridad de Competencia para aplicar los principios de competencia. Cabe notar que el poder que tiene la Autoridad para revisar legislación nacional primaria o delegada para fines de cumplir con los principios de competencia está limitado a la publicación de informes no vinculantes, limitando su rol de defensoría. El papel de Procompetencia es puramente de asesor en el caso de asistencia estatal y regulaciones anti-competencia decretadas por el gobierno. Finalmente, la Ley no contiene disposiciones explícitas para controlar fusiones. Las medidas que minimizan las distorsiones a la asistencia estatal otorgada por el Gobierno de la República Dominicana siguen siendo limitadas 32. El control de asistencia estatal, un mecanismo esencial para salvaguardar la competencia efectiva y el libre comercio está ausente en la República Dominicana. El objetivo del control de asistencia estatal es asegurar que las intervenciones gubernamentales que podrían favorecer agentes económicos o sectores específicos no distorsionen la competencia en el mercado y el comercio. La introducción de un marco legal integral de asistencia estatal facilitaría condiciones equitativas para las empresas, y evitaría el uso de recursos públicos para la consecución de objetivos que distorsionan la competencia, favorecen ciertas empresas y limitan la expansión de la inversión privada desplazando la misma. Como un primer paso, se requerirá crear un inventario gubernamental – al menos en sectores claves – que identifique los beneficiarios de planes de asistencia estatal. Este aspecto es particularmente importante en la República Dominicana donde los subsidios parecen haber sido otorgados a empresas específicas sobre una base selectiva 33. Las regulaciones restrictivas para el mercado de productos, participación estatal en operaciones comerciales y participación gubernamental directa en los mercados juegan un papel significativo en muchos mercados y sectores importantes en la República Dominicana. El gobierno participa directamente en mercados que están típicamente abiertos a la participación del sector privado, tales como construcción, transporte y servicios. En el sector hidráulico, a las empresas de abastecimiento de agua y alcantarillado se les da competencia exclusiva para esta actividad y el Gobierno provee mayormente los servicios, dado que el mismo 32 La modalidades comunes de asistencia incluyen: Transferencias o contribuciones directas, exenciones fiscales, inyecciones de capital, participación en el patrimonio, préstamos blandos, prórrogas de los pago de impuestos, subsidios, garantías, transferencias o arrendamiento de tierras, gratuitos o por debajo del precio del mercado, acceso privilegiado a infraestructuras, gratis o a un precio subsidiado. 33 De León, Ignacio (2004). Desarrollo institucional de una política de competencia en República Dominicana. Informe de USAID. 42 Versión para el Día del Diálogo Notas BID-BM 9 de Marzo 2013 controla las empresas y existen restricciones específicas para la venta de sus acciones. El Gobierno controla también los precios y márgenes en los sectores donde la competencia puede ser potencialmente viable como la gasolina y los fármacos. Finalmente, algunas profesiones liberales imponen precios mínimos que limitan la competencia entre sus miembros. En conclusión, la eliminación de la regulación anti-competencia impulsará la competencia y ayudará a mejorar el funcionamiento de los mercados locales en la República Dominicana. OPCIONES DE POLÍTICA La coordinación de políticas para mejorar el entorno comercial sería clave para mejorar la competitividad del sector productivo y para atraer inversiones que puedan empujar una diversificación y desarrollo de actividades de mayor valor agregado en el país. Esto se podría implementar a través del desarrollo de planes de acción para la reforma del entorno empresarial que mejoren: (i) los procedimientos administrativos que afectan a las empresas, (ii) el marco legal y regulatorio para hacer negocios; y (iii) la capacidad de las instituciones públicas que interactúan con las empresas en los siguientes temas prioritarios: manejo de permisos de construcción; apertura de empresas; resolución de insolvencia, cumplimiento de contratos; y registro de propiedades. La Estrategia Nacional de Desarrollo 2030 (y el Plan Nacional de Competitividad) puede seguir desempeñando su rol como el punto focal de las reformas que optimizan la competitividad. A la vez, también se debe aprovechar las oportunidades generadas por plataformas como el Foro de Crecimiento del Caribe para promover un dialogo público-privado muy focalizado y orientado a la acción para comprometer a actores claves con iniciativas de reforma. El gobierno debe también emprender un esfuerzo sistémico para aumentar los vínculos entre las Zonas Francas, la industria turística y la economía más amplia. Este esfuerzo sistémico deberá centrarse en: a. Fortalecer significativamente los esfuerzos actuales por proporcionar fuerza laboral calificada pertinente para las necesidades de los sectores en expansión en las zonas francas y el sector turismo (ver la Nota de Política sobre Mercado Laboral para detalles específicos sobre recomendaciones). b. Mejorar y ampliar los programas de certificación de calidad para las PyMES, haciendo que algunas de éstos programas estén más dirigidos a inversiones y oportunidades específicas para suministrar bienes y servicios a empresas localizadas en las zonas francas y al sector turismo. También se debería apoyar a PyMES exportadoras agrícolas (o con potencial de exportación) para que puedan cumplir con requisitos de calidad y fitosanitarios requeridos por los mercados más exigentes como de Estados Unidos y de la Unión Europea. 43 Versión para el Día del Diálogo Notas BID-BM 9 de Marzo 2013 c. Apoyar vínculos con las universidades locales a través de esquemas de fondos con contrapartida (matching-grants) para consorcios de desarrollo público-privado y el desarrollo de capital humano especializado para facilitar la transferencia de tecnología 34. d. El enfoque coordinado para mejorar las actividades de facilitación de comercio, incluyendo la logística interna para que los suplidores potenciales puedan proveer bienes y servicios a tiempo y a costos razonables a empresas de las zonas francas y del sector turismo. El Sistema Nacional de Innovación debe ser fortalecido a corto plazo enfocándose en algunas prioridades claves: a. Mejoramiento del sistema de certificación de calidad promoviendo la legislación reguladora y la estructuración de capacidades en instituciones claves como DIGENOR (Dirección General de Normas y Sistemas de Calidad). b. Aumento de financiamiento para Investigación y Desarrollo que sea altamente pertinente para el sector productivo y la sociedad en general. Esto puede hacerse a través de consorcios de investigación y desarrollos de origen público-privado ya mencionados, donde el proyecto de desarrollo de tecnología sea financiado en gran parte por fondos públicos, con contribuciones del sector privado. La clave aquí es la participación empresarial para hacer que el proyecto de desarrollo sea relevante para las verdaderas prioridades y retos que enfrentan las empresas en el sector productivo. A fin de promover un entorno comercial que promueva mayor competencia, crea incentivos para el emprendimiento y aumente las presiones para la innovación, las prioridades deberían ser: a. Fortalecimiento de la Comisión Nacional para la Protección de la Competencia (Pro-Competencia). b. Revisar y mejorar la Ley de Competencia para incluir áreas importantes relacionadas a la competencia que no están contempladas en la ley actualmente. c. Revisar y mejorar el marco legal relacionado con la asistencia estatal. Como un primer paso, se debería crear un inventario gubernamental – al menos en sectores claves – que identifique los beneficiarios de planes de asistencia estatal. d. Eliminar regulación anti-competitiva, en particular regulaciones restrictivas para el mercado de productos, participación estatal en operaciones comerciales y participación gubernamental directa en los mercados. 34 Estas iniciativas ya han sido implementadas con éxito en varios países de la región incluyendo Chile, Brasil, Argentina y México. 44 Versión para el Día del Diálogo Notas BID-BM 9 de Marzo 2013 Finalmente, la calidad institucional y la capacidad relacionada con la formulación de políticas sobre la competitividad pueden mejorarse, entre otras cosas, produciendo y compilando de forma sistemática datos e información sobre el desempeño empresarial, especialmente sobre la innovación y el emprendimiento, donde existan brechas significativas en conocimientos. Además, la confianza en el Gobierno puede mejorarse aumentando la rendición de cuentas de las acciones y un enfoque sobre resultados (Ver Nota de Política sobre la Calidad de la Gestión Pública). La evaluación rigurosa de las políticas debe volverse cada vez más común de lo que es actualmente: es necesario conocer qué funciona y que no está funcionando muy bien para que se puedan hacer ajustes y modificaciones a los instrumentos. Conclusiones Se puede esperar más, tanto del sector privado como del sector público del país, en la promoción, desarrollo y actualización tecnológica de la actividad económica en la República Dominicana. Las empresas necesitan sentir la presión para innovar, actualizar sus tecnologías y buscar nuevos mercados y por lo tanto no debe haber margen para la complacencia. El gobierno, por otro lado, debe hacer su parte aportando insumos de calidad para facilitar el proceso de actualización: • Mano de obra calificada, • Infraestructura de calidad, • Eficiencia en los procedimientos administrativos, • Marco regulador transparente y conducente (incluyendo una mejora en la competencia de los mercados), • Incentivos focalizados, • Transparencia y rendición de cuentas en los resultados Algunos de estos insumos ya pueden encontrarse en las zonas francas del país. Como planteamiento final, habría que preguntarse por qué no se traen todos estos beneficios (en términos de mayor calidad de infraestructura y los servicios proporcionados, facilidad de inversión y operación de las empresas así como eficiencia de las operaciones de soporte) a toda la isla. 45 Versión para el Día del Diálogo Notas BID-BM 9 de Marzo 2013 Bibliografía De León, Ignacio (2004). Desarrollo institucional de una política de competencia en República Dominicana. Informe de USAID. Fajnzylber, P., Guasch, J. L., and Lopez, J. H. (2009). Does the investment climate matter? Microeconomic foundations of growth in Latin America. Washington, DC: World Bank. Farole, T., Akinci, G., & World Bank. (2011). Special economic zones: Progress, emerging challenges, and future directions. Washington, DC: World Bank. Páges, C. (2009). La Era de la Productividad: cómo transformar las economías desde sus cimientos. Washington, DC: Banco Interamericano de Desarrollo Conferencia de las Naciones Unidas para el Comercio y el Desarrollo. (2009). Revisión de la Política de Inversión: República Dominicana. Nueva York: Naciones Unidas. Conferencia de las Naciones Unidas para el Comercio y el Desarrollo. (2012). Revisión de la Política de Innovación: República Dominicana. Nueva York: Naciones Unidas. Banco Mundial (2006). Memorando Económico de País de la República Dominicana: Los Cimientos del Crecimiento y la Competitividad. Washington DC: Banco Mundial. Banco Mundial (2012). Doing Business 2013 Regulaciones Inteligentes para las Pequeñas y Medianas Empresas. Washington DC: Banco Mundial. Foro Económico Global (2012). El Informe Sobre la Competitividad Global: 2012-2013. Ginebra: Foro Económico Mundial. 46 Versión para el Día del Diálogo Notas BID-BM 9 de Marzo 2013 INSTRUMENTOS FINANCIEROS PARA EL DESARROLLO PRODUCTIVO35 INTRODUCCIÓN El Plan Plurianual del Sector Público 2013-2016 hace referencia a que el crecimiento económico deberá estar basado en una estructura productiva generadora de empleos de calidad. Para ello son necesarios un modelo productivo que conlleve incrementos crecientes y sustentables de productividad y una estrategia de generación de empleo vinculada a las políticas de promoción de la micro, pequeña y mediana empresas (MiPyMEs), en el entendido de que en la medida que estas empresas se fortalezcan, su demanda de mano de obra será considerablemente mayor. El Plan reconoce los importantes desafíos que supone para el aparato productivo nacional lograr una producción integrada competitivamente a la economía global. Al respecto plantea una estrategia que pasa por diseñar y aplicar instrumentos que apoyen el tránsito de las empresas nacionales hacia una mayor capacidad exportadora, con la correspondiente inducción a una cultura de la calidad en el aparato productivo local. En el caso específico del sector manufacturero y comercial, el Plan establece que las políticas públicas estarán orientadas a elevar los niveles de productividad de las empresas locales con énfasis en las MiPyMEs. DIAGNÓSTICO El segmento de las MiPyMEs El segmento de las MiPyMEs es un motor importante para impulsar el desarrollo económico y mejorar la calidad de vida de familias, así como protegerlas contra crisis, a través de la creación sostenible e inclusiva de empleos. Hay estudios 36 que indican que las MiPyMEs son responsables de generar aproximadamente 45 por ciento del empleo formal y pueden contribuir hasta con 33 por ciento del PIB en los países en desarrollo. En la República Dominicana, las MiPyMEs son muy importantes pues aportan el 27% del PIB, generan un 57% del empleo y suponen el 97% de las empresas del país 37. Al mismo tiempo: (i) su actividad es esencialmente informal, incorporan mano de obra muy poco calificada, sus capacidades gerenciales son bajas, su encadenamiento a las principales cadenas de valor es débil, 35 Esta nota ha sido preparada por Fernando De Olloqui (BID), Felipe Gómez-Acebo (BID) y Juan Buchenau (BM), Karina Baba (BM) 36 “Scaling-Up SME Access to Financial Services in the Developing World” (IFC, 2010). 37 Ministerio de Industria y Comercio. 47 Versión para el Día del Diálogo Notas BID-BM 9 de Marzo 2013 sus sistemas de mercadeo y comercialización son muy limitados; y (ii) desde un punto de vista financiero, tienen un gran déficit de fondos propios y un limitado acceso a financiación 38. Como consecuencia de ambos tipos de circunstancias el sector adolece de falta de inversión y, por tanto: (i) genera empleo y tiene productividad laboral por debajo de su potencial; (ii) es poco competitivo; y (iii) no está consiguiendo una participación en el crecimiento del PIB acorde con sus posibilidades. Sólo un 46,9% de las empresas en la República Dominicana reporta que invierte, casi 12 puntos porcentuales menos que el promedio en LAC 6 39. Además, la productividad laboral en el país disminuyó el 5.7%, mientras el grupo LAC 6 presentó un crecimiento anual del 2.5%. El sistema financiero dominicano La participación del sector financiero en la economía dominicana sigue siendo una de las más bajas de la región. El nivel de profundidad financiera, medido por el ratio de crédito sobre PIB, es del 22.7%, en comparación con el 43.9% que en promedio alcanza la región de América Latina y el Caribe. 40 Además, la estructura de depósitos del sistema, así como las exigencias de préstamos, restringe la expansión de la financiación de largo plazo 41. El sistema formal financiero dominicano está altamente concentrado y dominado por el sector bancario comercial, lo cual disminuye la competencia y, por tanto, incrementa los márgenes de intermediación. La banca múltiple concentra un 82% de todos los activos del sistema financiero regulado, y los tres bancos más grandes concentran un 60%. Los Bancos de Ahorro y Crédito (BAC), Organizaciones No Gubernamentales (ONGs) especializadas en microfinanzas y las Cooperativas de Ahorro y Crédito (CAC) son los principales proveedores de financiamiento a las MiPyMEs. A marzo de 2012, la cartera regulada de préstamos para este sector alcanzó los RD$ 92.2 mil millones (US$ 2.4 billones), cerca de 1.5 por ciento del PIB, y 18% de la cartera total de crédito (en 2006 estaba en torno al 14%). El 80% del total de la cartera de MiPyMEs corresponde a la banca comercial (e.g. Banreservas, Popular, y Scotiabank), aunque en términos de número de préstamos, son los BAC los que originan cerca del 50% de préstamos para el segmento. Además, los bancos comerciales atienden al segmento superior (en términos de activos y ventas) de las MiPyMEs: a marzo de 2012, el tamaño promedio de los préstamos de bancos a MiPyMEs era siete veces superior que el de los BAC. Además, un estudio del BID llegó a la conclusión que la falta de acceso al financiamiento de inversión de mediano y largo plazo del sector PyME formal en la República Dominicana se encuentra en el rango de US$700 millones y US$850 millones. 38 “Enterprise Surveys: Dominican Republic Country Profile 2010” (World Bank Group, 2010). 39 LAC 6: Incluye México, Brasil, Perú, Chile, Colombia y Uruguay. En base a clasificación FMI, WEO, 2011. 40 Crédito interno al sector privado, Banco Mundial, 2012. http://datos.bancomundial.org/indicador/FS.AST.PRVT.GD.ZS 41 La base de ahorro en la República Dominicana representa un 11,1 % del PIB, en comparación a un promedio del 21,1% del PIB en América Latina y el Caribe 48 Versión para el Día del Diálogo Notas BID-BM 9 de Marzo 2013 En lo que respecta a las cooperativas, éstas proveen servicios financieros a las MiPyMEs en las zonas rurales, en particular a la micro y pequeña empresa. Hay 15 cooperativas – todas participantes de la Asociación de Instituciones Rurales de Ahorro y Crédito, AIRAC – operando en las zonas rurales. En 2011, estas cooperativas contaban con 102 oficinas, sirviendo a más de 420,000 miembros (9% de la PEA), con una cartera que crece rápidamente: en 2008, habían 81 oficinas y alrededor de 290,000 miembros. Aunque el entorno regulatorio es en general apropiado, la falta de regulación de las cooperativas cerradas y la incipiente regulación de las cooperativas que operan con el público implica un riesgo potencial para sus socios depositantes y un obstáculo para su crecimiento. Las ONGs otorgan créditos, en particular para las micros y pequeñas empresas. En 2011, su cartera de préstamos alcanzó RD$ 53.1 mil millones (aproximadamente US$ 1.3 mil millones), distribuidos en más de 80,000 clientes activos. Las ONGs obtienen fondos a través de préstamos de bancos comerciales, el Banco Nacional de Fomento de la Vivienda y la Producción (BNV), Fundación RESERVAS (programa gubernamental de financiamiento de segundo piso dirigido al segmento MiPyMES) y FONDOMICRO (ONG que otorga financiamiento de segundo piso dirigido al segmento). Las entidades públicas de intermediación financiera también proveen servicios de financiamiento dirigido a las MiPyMEs. El BNV, en menor medida, otorga financiamiento de segundo piso dirigido al segmento, principalmente para las CAC y ONGs especializadas en microfinanzas. Con respeto al Banco Agrícola, el 50% de su cartera son préstamos a pequeños productores. Se ha hecho un esfuerzo importante para coordinar las acciones de fomento a las MiPyMEs, por medio del programa gubernamental PROMIPYME, que otorga financiamiento directo y de segundo piso dirigido al sector y provee servicios de asistencia técnica. En 2011, el fondo desembolsó RD$ 1,133 millones a 11,000 pequeños comerciantes de la industria y el servicio. Casi 90% del fondeo se concede directamente a las empresas, a tasas subsidiadas. Problemas desde la demanda La situación del sistema apunta a que la falta de financiamiento de la MiPyMEs no debe ser atribuido exclusivamente a los problemas por el lado de la oferta de financiamiento (aparte de un problema de tasas de interés pasivas estructuralmente altas y exigencias de garantías rigurosas), sino también a los problemas apuntados desde el lado de la demanda. Los mismos pueden ser agrupados en dos categorías: • La falta de inversión, dado: (i) la falta de proyectos bancables por ausencia de compatibilidad entre la tasa de riesgo y la tasa de retorno de los proyectos; (ii) las bajas capacidades gerenciales de las empresas; y (iii) la poca capacitación de los empleados de las MiPyMEs; • Problemas estructurales propios del segmento, dado: (i) el alto riesgo de crédito que representa la ausencia de información fidedigna; (ii) la informalidad existente; (iii) la 49 Versión para el Día del Diálogo Notas BID-BM 9 de Marzo 2013 falta de encadenamiento a las principales cadenas de valor; y (iv) la debilidad de sus sistemas de mercadeo. Medidas adoptadas por el Gobierno Se han iniciado una serie de medidas y se han otorgado una cantidad sustancial de recursos frescos (alrededor de US$160 millones) a varias instituciones públicas para financiar el segmento de MiPyMEs, entre las cuales destacan tres tipos: 1.- Acciones de apoyo a la inclusión financiera. Las intervenciones buscan una mayor inclusión financiera del segmento de microempresas, mediante PROMIPYME (en primer piso) y Fundación Reservas (en segundo piso, a través de ONGs y cooperativas no reguladas). PROMIPYME, se encuentra renovado bajo una nueva administración, nuevos recursos (RD$1,500 millones) y su programa de Banca Solidaria En el corto plazo debería comprobarse que puede ser una institución financieramente viable y que actúa con criterios crediticios sanos, de otra manera, se arriesgará a ser un programa insostenible, ineficaz y fiscalmente costoso. Por su parte, Fundación Reservas inicia actividades con una fuerte dotación de recursos (RD$600 millones); de manera similar a PROMIPYME, debe mostrar su capacidad de recuperación de cartera a través de una gestión de riesgo adecuada que evalúe la capacidad de intermediación de las ONGs y cooperativas con las que trabaja. 2.- Acciones de apoyo a las PyMEs. El Gobierno busca atender el financiamiento de PyMEs principalmente a través de BanReservas, para lo cual éste ha planteado triplicar su cartera actual a este segmento (hasta RD$4,000 millones) a través de créditos que varían entre los RD$300 mil y RD$10 millones. Adicionalmente, aunque en menor medida, existe un rol del BNV y del Banco Agrícola. Cabe señalar que se está promoviendo la creación de un fideicomiso de garantía y de un fondo de capital de riesgo. 3.- Acciones estructurales. A través del nuevo Viceministerio de Fomento de la Pequeña y Mediana Empresa del Ministerio de Industria y Comercio se ha comenzado una nueva estrategia integral de atención a PyMEs, en particular: (i) la formación de un centro de desarrollo de PyMEs que apoye la regularización y la simplificación administrativa a través de una ventanilla única; y (ii) el levantamiento de información comprehensiva del sector; (iii) la promoción de diversas leyes que regulen sociedades de garantías recíprocas, factoraje y leasing, y de un reglamento de microcrédito; y (iv) la implantación del modelo de corresponsales no bancarios. 50 Versión para el Día del Diálogo Notas BID-BM 9 de Marzo 2013 OPCIONES DE POLÍTICA Sobre la base al diagnóstico anterior y teniendo en cuenta las acciones ya emprendidas por el gobierno, se recomienda un enfoque integral que: 1.- Induzca un movimiento de los intermediarios privados a financiar a las MiPyMEs. En principio, conforme los niveles de ingresos de las MiPyMEs descienden, disminuyen sus capacidades y aumentan los riesgos como acreditado y las tasa de interés que deben pagar, lo que a su vez, disminuye las probabilidades de obtención de financiamiento. Con el fin de mitigar este fenómeno y a la vez maximizar el impacto de los recursos públicos asignados (mediante el apalancamiento de recursos del sector financiero privado), se propone inducir un movimiento de los intermediarios privados hacia las empresas de menor tamaño. Para ello, el Gobierno podría potenciar o crear instrumentos que: (i) compartiesen el riesgo; (ii) buscasen reducir las tasas pagadas por los prestatarios finales (a fin de que sean consistentes con los niveles de rentabilidad de las empresas); y (iii) mejorasen las capacidades de las empresas a través de servicios de apoyo empresarial. Específicamente, algunas vías de actuación podrían ser: • El financiamiento de servicios empresariales asociado a créditos otorgados por bancos regulados. Las empresas que recibiesen créditos de inversión tendrían la opción de solicitar un apoyo no reembolsable para utilizarse en servicios que fortaleciesen las capacidades y rentabilidad de los negocios, convirtiéndolos así en un mejor riesgo presente y futuro. De esta manera, se lograría un enlace entre financiamiento y servicios empresariales que comúnmente están desarticulados y se garantiza una más eficiente selección de los beneficiarios de dichos servicios; • El otorgamiento de garantías y/o cofinanciamiento a la inversión productiva. Los esquemas de garantías podrían ser utilizados para ampliar el crédito otorgado a prestatarios existentes mientras que los esquemas de co-financimiento podrían ser utilizados para atraer a los intermediarios hacia nuevos sujetos de crédito; • El impulso al factoraje, ya que existe una necesidad clara de la PyMEs de allegar a un instrumento que minimice el alto costo que actualmente enfrentan al no poder descontar sus cuentas por cobrar, particularmente hacia grandes empresas. Los programas públicos juegan un papel muy importante en la provisión de crédito a bajo costo para un segmento de micro empresas que no va a ser atendido por el sector privado tan pronto. Con el fin de garantizar la provisión sostenible de crédito, será necesario revisar el funcionamiento de los programas públicos para que sus prácticas sean sanas y compatibles con las del mercado, especialmente relativas a la transparencia, la clasificación de activos y el reconocimiento de los ingresos. Además, para asegurar una co-existencia saludable con los sectores bancario, cooperativo y microfinanciero, es importante analizar si los programas públicos están actualmente apoyando a MiPyMEs que pueden ser atendidas por el sector privado. 51 Versión para el Día del Diálogo Notas BID-BM 9 de Marzo 2013 2.- Actúe sobre las cadenas productivas. Dicha actuación podría ser a varios niveles: • Explorar la posibilidad de otorgar incentivos crediticios a las inversiones de largo plazo de empresas anchors (esencialmente de agronegocios, exportadoras o no) que creen empleo y encadenen a unidades de menor tamaño. Al respecto, sería necesario: (i) apoyar las inversiones realizadas por anchors que incorporen a la población de menores ingresos en sus cadenas; (ii) abordar determinadas inversiones sociales destinadas a facilitar dichas incorporaciones; y (iii) en su caso, otorgar el capital semilla para los estudios y pilotos que resulten elegibles. • Interviniendo con inversiones puntuales en los eslabones relevantes de las cadenas más débiles, para fortalecer su estructuración, eliminar los cuellos de botella y fomentar su capacidad exportadora. • Implementando una serie de acciones de inclusión productiva para dar acceso a las cadenas productivas a aquellos productores de escala inferior que actualmente no pueden acceder al flujo de venta del excedente. 3.- Establezca apoyos específicos para el segmento microempresarial. Manteniendo las actuaciones de PROMIPYME y Fundación Reservas, asegurándose que actúan bajo el principio de subsidiariedad, es decir, únicamente en aquellos targets a los que las actuaciones del sector privado no llegan ni siquiera con los incentivos mencionados anteriormente. Aunque el direccionamiento de PROMIPYME y Fundación Reservas es adecuado, la actual coyuntura es una buena oportunidad para: • Adoptar una estrategia de monitoreo y de evaluación de sus operaciones; • Establecer apoyos para el fortalecimiento institucional de sus distintos eslabones operativos que aseguren la sostenibilidad del esquema. Así: (i) PROMIPYME podría afianzar su relación comercial con BanReservas e incluso llegar a convertirse en filial de éste; (ii) Fundación Reservas podría formalizar su actividad; y (iii) podría establecerse un programa de capacitación financiera para los intermediarios no regulados. 4. – Actúe bajo el concepto de una estrategia integral adecuadamente coordinada. De manera que el reto que enfrenta el financiamiento productivo: i) incorpore adaptaciones progresivas (en función de las circunstancias y de los resultados obtenidos); ii) permita una implementación coordinada de las distintas actividades; iii) incluya el fortalecimiento de las instituciones involucradas, particularmente en aspectos de gobernanza corporativa, o incluso su reordenamiento, de resultar factible y conveniente, con el objetivo de optimizar recursos fiscales; y iv) se impulsen una serie de medidas transversales dirigidas al apoyo del sector, como las ya emprendidas por el Gobierno. 52 Versión para el Día del Diálogo Notas BID-BM 9 de Marzo 2013 EL SECTOR AGROPECUARIO EN REPUÚ BLICA DOMINICANA42 INTRODUCCIÓN La Estrategia Nacional de Desarrollo (END) 2030 define el modelo de desarrollo sostenible al que aspira la RD mediante la articulación de las políticas públicas en torno a cuatro Ejes Estratégicos. El Plan de Gobierno en el Sector Agrícola, se concreta específicamente en el Tercer Eje de la END, que procura una “economía articulada, innovadora y sostenible, con una estructura productiva que genera crecimiento alto y sostenido con empleo decente, y se inserta de forma competitiva en la economía global”. El pleno aprovechamiento de las ventajas comparativas que presenta el sector agropecuario dominicano, es un desafío clave para contribuir a garantizar la seguridad alimentaria, expandir las exportaciones y aumentar el ingreso y los niveles de bienestar de las familias rurales de forma equitativa. En este sentido, la Nota de Política del sector agropecuario se encuentra alineada con la END 2030 y con el Plan Nacional Plurianual del Sector Público (PNPSP) 2013-2016, específicamente bajo el Objetivo Específico (OE) 3.5.3 de la END y bajo el Objetivo Especifico 26 del PNPSP: Agropecuaria Competitiva y Sostenible. DIAGNÓSTICO La economía rural, y en particular el sector agropecuario, son estratégicos para el desarrollo socio-económico de la República Dominicana. La tercera parte de la población dominicana vive en zonas rurales, 46% de la cual vive por debajo de la línea de pobreza (Banco Mundial, WDI 2010). En 2010, la tasa de pobreza nacional fue de 34% con una amplia brecha entre lo urbano (28%) y lo rural (46%) que ha prevalecido a lo largo de los últimos diez años. La pobreza rural extrema es de 15.5% (Morilla, 2012), y 38.1% de los pobres se dedican a la actividad agrícola (Rodríguez y Meneses, 2010: 12). En 2010, el sector agropecuario representaba cerca de un 7,7% del Producto Interno Bruto (PIB) nacional, generaba el 15% del empleo y cerca del 16% del valor total de las exportaciones. En dicho año, las exportaciones agropecuarias alcanzaron un record de USD 400 millones, habiendo crecido en un 70% en el periodo 2000-10. Si bien la participación del PIB agropecuario en el PIB global ha mostrado una ligera tendencia declinante (de 10% en 1995 al 7.6% en 2011), en las últimas dos décadas el sector ha mantenido un crecimiento anual promedio del 4.05%, superando 42 Esta nota ha sido preparada por Álvaro García (BID) y Diego Arias (BM) 53 Versión para el Día del Diálogo Notas BID-BM 9 de Marzo 2013 a países como Costa Rica (3.2%), El Salvador (3.1%), Honduras (3.1%), Guatemala (2.9%) y Nicaragua (2.9%). El sector agropecuario se puede tipificar en rubros tradicionales (ej., caña de azúcar, café, cacao, tabaco, arroz, frijoles, ganadería) y no tradicionales (frutales y hortalizas), con un desempeño productivo y comercial heterogéneo. Las exportaciones no tradicionales han mostrado un dinamismo importante, creciendo en un 65% en el 2000-09, mientras las tradicionales han decrecido en 20%. Según un reciente estudio de USAID-MIC (2011), la firma del tratado de libre comercio DR-CAFTA, produjo un aumento del 73% en la tasa de crecimiento de las exportaciones hacia los Estados Unidos, y de casi un 60% hacia Centroamérica. Cabe destacar que los rubros que mejor se han desempeñado son aquellos que han tenido menor protección arancelaria. La estructura productiva agropecuaria muestra una prevalencia de pequeños productores. Las propiedades de 100 tareas (6,3 hectáreas) o menos agrupan cerca del 80% de los productores agrícolas y pecuarios del país, ocupando un poco más de una cuarta parte de la superficie. Si se excluyen las tierras de ganadería, estos porcentajes se elevan al 90% de los productores y casi 50% de la superficie (SEA, 1999). En cuanto al régimen de tenencia de tierras, si bien se han realizado mejoras substanciales en la modernización de los sistemas de registro inmobiliario, aún persisten importantes debilidades en el sistema de administración de tierras del país: i) no existe información actualizada sobre el mercado de tierras; ii) 40% del área total de predios está bajo el sistema ministerial (regido por el Código Civil, no por las normas de registro); iii) 35% de los predios están bajo la Ley de Registro de Tierras, el resto no ha sido titulado; y iv) la fragmentación del sistema jurídico de tierras genera altos niveles de informalidad, afecta la inversión y afecta el crédito. Un estudio del ILD-2009 estimó que existen 1.1 millones de hectáreas de tierras agropecuarias extralegales, equivalentes al 57% de la superficie agropecuaria del país y cuyo valor aproximado es U$3.8 mil millones. Estas cifras reflejan el alto nivel de informalidad en torno a la propiedad, lo cual desincentiva la inversión en los predios, y lleva a un uso ineficiente de este recurso. La República Dominicana, y el sector agropecuario en particular, está expuesta a una alta frecuencia de riesgos naturales, tales como tormentas de viento, precipitaciones extremas asociadas con huracanes y ciclones tropicales, así como sequías recurrentes. El Ministerio de Agricultura estima, por ejemplo, que en 2012 el paso de la tormenta “Sandy” por el país causó daños en la agropecuaria por más de RD$933 millones (US$24 millones). Este evento y los anteriores han causado pérdidas severas al sector en el pasado y el sector público y privado han tenido que absorberlas a través de endeudamiento y descapitalización. Solamente un pequeño porcentaje de estas pérdidas han sido transferidas al mercado internacional a través de la comercialización del seguro agrícola. La penetración del seguro agropecuario en RD (0.070%) esta por debajo del promedio de Latinoamérica (0.37%) e inclusive de África (0.079%), medido 54 Versión para el Día del Diálogo Notas BID-BM 9 de Marzo 2013 como % de Primas/PIB Agropecuario. Debido a esta falta de acceso fácil al seguro agrícola o al crédito, los productores y agro negocios utilizan otros mecanismos informales y/o menos eficientes para financiar inversiones y rehabilitar sus campos y plantaciones en caso de eventos adversos. Existe un apoyo público (subsidio) a la prima del seguro agropecuario y líneas de crédito al sector, pero los instrumentos de financiamiento no son suficientes en relación al PIB Agropecuario (el crédito agropecuario como % del crédito total en RD es 3%, mientras que en otros países con un PIB Agropecuario similar (como % del PIB Total), tienen una penetración del crédito más elevada, como ser Costa Rica – 5%, Ecuador – 6%, Argentina – 7%, Brasil 6%, Chile 4.5%). Dentro de las inversiones para mitigar riesgos climáticos se encuentra la infraestructura de riego, la cual se puede resumir en dos características principales: relativamente alta cobertura y débil gestión. En primer lugar, 40% de la tierra agrícola es sembrada bajo riego y 60% se encuentra bajo secano. En segundo lugar, el marco institucional actual data de 1965, y no incentiva una participación efectiva del sector privado en la ampliación y gestión de los recursos hídricos 43. Las tarifas son establecidas en función del área regada (en lugar del volumen utilizado), y no permiten cubrir los costos de operación y mantenimiento. Según datos del INDRHI, entre 2001 y 2010 la superficie sembrada bajo riego para los distintos productos agrícolas se redujo en un 17%. El sector público agropecuario se ha visto caracterizado por una proliferación de entidades, con excesivos niveles jerárquicos en su organización: 10 instituciones descentralizadas adscritas al Ministerio de Agricultura, 8 direcciones regionales, 5 subsecretarías, 28 departamentos, 10 programas de inversión, y más de 9,000 funcionarios de nómina (Peña y Gurria 2011). El propio Plan Estratégico del sector 2010-2020 plantea el problema de la duplicidad de funciones y la necesidad de simplificar el aparato público agropecuario. RD presenta una estructura del gasto público agropecuario muy diferente a la de otros países, donde el 7% son apoyos a servicios generales o bienes públicos como investigación y desarrollo, Protección Sanitaria Animal y Vegetal, Infraestructura Rural, etc. (comparado con Chile 37%, OECD 25%), el 27% son apoyos directos como subsidios a productores individuales (insumos, adopción tecnológica) (Chile 55%, OECD 45%) y el 66% representa apoyos vía precios (Chile 8%, OECD 30%). Según Peña y Gurria (2011), el nivel de apoyo total a la agricultura derivado de la implementación de políticas agropecuarias, representó en el 2009 casi 1,400 millones de dólares, equivalente a casi el 3% del PIB del país, niveles superiores a los observados en países como EEUU (0.7%), Brasil (0.8%) o México (1%). Pero el 75% de dichos apoyos son principalmente transferencias fiscales de los consumidores a un grupo reducido de productos agropecuarios, donde se destacan el arroz (66%), las habichuelas rojas (54%), el azúcar (44%), el 43 El Congreso está actualmente debatiendo la adopción de una nueva ley de aguas que pretende incentivar la participación del sector privado pero todavía se está debatiendo el proyecto de ley. 55 Versión para el Día del Diálogo Notas BID-BM 9 de Marzo 2013 pollo (33%), y la leche (18%) 44. El 85% del dichos apoyos es financiado por los consumidores de la RD (en otras palabras, de no existir políticas de apoyo a precios de productos agropecuarios, los consumidores pagarían menos por los mismos). Esta estructura de apoyos al sector agropecuario se traduce en una baja productividad de los factores relativa a otros países. Si bien entre el periodo 2001-2007 la productividad total de los factores de dominicana se incrementó (1.7), aún se encuentra muy por debajo de países como Honduras (4.1) y Costa Rica (3.0). Asimismo, existen significativas brechas tecnológicas en los principales cultivos y crianzas agropecuarios. Se ha estimado que las pérdidas anuales por ingresos dejados de percibir son de US$ 551 millones (Chacón et. al. 2012). Para el nivel de apoyos totales al sector, RD debería estar beneficiándose de una productividad más elevada; lo cual señala a la necesidad de reformar la estructura de apoyos y sus políticas. OPCIONES DE POLÍTICA El diagnóstico del sector agropecuario de RD podría resumirse en tres grandes temas: i) a pesar de la apertura comercial, el productor dominicano aun es apoyado a través de una política de precios diferenciada con el mercado internacional. Los consumidores (incluyendo los más pobres) son los principales financiadores del agro dominicano (en particular de la producción de arroz, pollo y habichuelas rojas); ii) si bien ha aumentado la inversión pública en servicios agropecuarios, el gasto agropecuario aún está muy focalizado en apoyos directos, no necesariamente todos promoviendo eficiencia, competitividad, cobertura y equidad. iii) a pesar del apoyo y promoción del seguro agropecuario, su penetración en relación a otros países de la Región es muy bajo y los productores (en particular los pequeños) y el Gobierno absorben los riesgos de los desastres naturales en el sector. Para poder atender estos temas, la política agraria de RD debería regirse bajo tres principios: i) competitividad del sector vía promoción de ventajas comparativas (revisando la estructura de políticas y programas públicos hacia el sector agropecuario), sin distorsiones a las decisiones de producción y apoyando una transición ordenada hacia la apertura comercial; ii) inclusión social mediante una amplia cobertura de productores en las políticas y apoyos públicos (subsidios e inversiones en bienes públicos 45) al sector, y con énfasis en los pequeños; 44 Transferencias individuales por producto como porcentaje del ingreso. 45 Por bienes públicos, nos referimos a bienes y servicios agropecuarios como infraestructura rural, educacion agropecuaria, investigacion y desarrollo, sanidad animal y vegetal, etc. 56 Versión para el Día del Diálogo Notas BID-BM 9 de Marzo 2013 iii) apoyar con políticas, inversiones en bienes públicos y apoyos directos inteligentes (smart subsidies) a los pequeños productores y cadenas de valor hacia la alta rentabilidad económica y un manejo más efectivo de los riesgos que permitirá aumentar el bienestar de las familias rurales y la competitividad del sector. En este sentido, en materia de política agropecuaria, el Gobierno debería: i) revisar su política agropecuaria y actual estructura de apoyos y, por ende, el marco institucional del sector, racionalizando la estructura orgánica del sector, de manera a aumentar los bienes y servicios públicos y mejorar la eficiencia y efectividad de sus apoyos directos/gasto público agropecuario; ii) de cara a la paulatina liberalización comercial (reducción de los aranceles) de los productos agropecuarios más protegidos, deberían reducirse las transferencias hacia estos cultivos, y aumentar el gasto hacia bienes públicos, fomentando así la transición hacia productos de mayor competitividad y potencial; iii) como un instrumento efectivo para fomentar la inversión privada en el campo, deberían profundizarse y concluirse las reformas institucionales destinadas a modernizar la administración de tierras en el país y al manejo de riesgos agropecuarios, transfiriendo el riesgo de los eventos más catastróficos del sector a los mercados internacionales 46. En el largo plazo, el gasto público deber ir dirigido hacia aquellos servicios públicos que promuevan ventajas comparativas, logren amplia cobertura y contribuyan a la mejora del ingreso rural (sanidad agropecuaria, innovación agraria, formalización de la propiedad rural, infraestructura rural). 46 Un esquema de seguro agropecuario a nivel macro (país) puede darle protección a los agricultores más vulnerables de la República Dominicana contra los eventos de vientos extremos, que son generados por el paso de los ciclones tropicales. Sin embargo, el seguro solamente brinda cobertura contra ciertos riesgos, por lo tanto, las pérdidas que pueden ocurrir en todas las regiones debido a otros riesgos aún requieren de un sistema de asistencia post desastre- para apoyar a los pequeños agricultores. Para implementar un sistema de compensación se presentan dos opciones para los agricultores, estas son: por medio del pago de compensación fijo o un pago focalizado. Bajo el esquema de reglas de pago de un monto fijo, una vez que la póliza se haya activado como resultado de un evento climático, todos los agricultores registrados en las Unidades Aseguradas (regiones geográficas) recibirían automáticamente un pago en proporción al área registrada. Bajo el esquema con reglas de pagos focalizados, el Ministerio de Agricultura haría una evaluación de pérdidas de los agricultores más afectados, y focalizaría los pagos, posterior a un evento, basado en los programas de asistencia actualmente en funcionamiento. Una ventaja de los pagos de monto fijo es que estos son transparentes, y pueden efectuarse inmediatamente. Una ventaja de los pagos focalizados es que los fondos pueden ser focalizados hacia los agricultores más afectados. En cualquier caso, el planear con anticipación las reglas y procedimientos para hacer los pagos de manera transparente, ayudará mucho en la diseminación del esquema entre los agricultores. Finalmente, el Gobierno de la República Dominicana debería considerar revisar su sistema post-desastre ad- hoc. Una amplia gama de programas de asistencia contra desastres han sido implementados en el país en el pasado, actuando como una forma de aseguramiento de los pequeños productores por parte del Gobierno. Si un evento catastrófico ocurriese, el desarrollo del mercado comercial de seguros se vería afectado. Además, el Gobierno debería tomar ventaja de la posibilidad de transferir los riesgos catastróficos a fin de estructurar un esquema de ingreso-compensación claro y transparente para remplazar la expectativa de asistencia por programas post-desastre ad- hoc. Lo anterior tendría como finalidad que los agricultores diferencien claramente entre los sistemas de asistencia y los beneficios de un programa comercial que estén dispuestos a pagar para asegurar sus cosechas. 57 Versión para el Día del Diálogo Notas BID-BM 9 de Marzo 2013 EL SECTOR TURISMO EN REPUÚ BLICA DOMINICANA47 INTRODUCCIÓN La Estrategia Nacional de Desarrollo (END) 2030 define el modelo de desarrollo sostenible al que aspira la RD mediante la articulación de las políticas públicas en torno a cuatro Ejes Estratégicos. El Plan de Gobierno en el Sector Turismo, se concreta específicamente en el Tercer Eje de la END, que procura una “economía territorial y sectorialmente integrada, innovadora, diversificada, plural, orientada a la calidad y ambientalmente sostenible, que crea y desconcentra la riqueza, genera crecimiento alto y sostenido con equidad y empleo digno, y que aprovecha y potencia las oportunidades del mercado local y se inserta de forma competitiva en la economía global”. El Tercer eje incluye al Turismo con el objetivo de apoyar su competitividad, diversificación y la sostenibilidad del sector. En este sentido, la Nota de Política está alineada con la END y con el Plan Nacional Plurianual del Sector Público (PNPSP), específicamente dentro del Objetivo General 3.5, se incluye el Turismo con el Objetivo Específico (OE) 3.5.5 de la END y bajo el OE 28 del PNPSP: Turismo Sostenible. DIAGNÓSTICO El Sector en Cifras El Sector Turismo en la República Dominicana representa casi el 6.1% del PIB, provee el 5% del empleo nacional, atrae el 16% de la Inversión Extranjera Directa (IED) y genera más del 50% de las divisas, siendo el primer rubro exportador en el país, superando a las exportaciones tradicionales y remesas familiares. Entre el año 2004 y el 2010, la IED por turismo asciende a US$1,888 M y la IED en desarrollo inmobiliario turístico, asciende a US$2,830 M. con lo cual se convierte en el 2º sector por monto de IED. Teniendo en cuenta el número de llegadas de turistas, la RD se ha consolidado como el destino Nº1 en el área del Caribe y 4º en Latinoamérica. Las mismas se concentran en el aeropuerto de Punta Cana, seguidas por los aeropuertos de Santo Domingo, Puerto Plata y La Romana. En 2011 llegaron al país 4, 306,431 turistas no residentes (3,702,997 de nacionalidad extranjera) lo que representa un aumento del 4.4% con respecto a 2010, superando al crecimiento medio del 47 Esta nota ha sido preparada únicamente por el BID, por Mercedes Velasco y Álvaro García. 58 Versión para el Día del Diálogo Notas BID-BM 9 de Marzo 2013 Caribe (3,3%). Sin embargo, el peso de los turistas dominicanos residentes fuera del país ha disminuido del 18% al 14%. Adicionalmente, entre 2005 y 2012, las llegadas en los aeropuertos de Puerto Plata y La Romana disminuyeron un 40% y un 56% respectivamente, reflejando la fase de estancamiento que están experimentando estos polos turísticos. Desde 1993, la oferta hotelera ha crecido a un ritmo impresionante aunque se distinguen dos fases: entre 1993 y 1999 la oferta hotelera creció a un ritmo superior al 10% anual para después moderar su crecimiento a un 2.5% anual entre 2000 y 2011 llegando a 69,286 habitaciones. La oferta hotelera seguirá incrementándose, ya que hay proyectos aprobados hasta 2020 que incluyen 20,000 habitaciones adicionales. Dicha oferta se caracteriza por una elevada concentración en pocos destinos, donde Punta Cana es el que cuenta con mayor capacidad (49% del total), seguido por Puerto Plata (21%), Santo Domingo (10%), La Romana (7%) y Samaná (4%). La mayor parte de las nuevas habitaciones corresponden a hoteles de Punta Cana (cerca del 70%), Santo Domingo y Samaná. A pesar de sus indudables logros, el Sector Turístico de la RD está lejos de conseguir el desarrollo deseado, como consecuencia del modelo que se ha seguido hasta el momento. Dicho modelo se basa mayoritariamente en la oferta de grandes resorts All Inclusive (AI) de sol y playa ubicados en la costa este del país (donde reside solo un 2,2% de la población) y dependientes de los grupos turísticos internacionales. Si bien ha dinamizado enormemente al sector, este modelo ha generado también un crecimiento desordenado del mismo, concentrando la oferta en las playas del este 48 y generando diferencias en la estructura de la oferta 49 y el desempeño 50, produciendo externalidades ambientales 51 negativas, y dificultando el involucramiento de las comunidades locales, en especial de las pequeñas y medias empresas 52. 48 En 2011 la concentración de la capacidad alojativa en los hoteles de las playas del este se eleva al 50% del total de habitaciones (en 2005 representaba el 43,7%). El proceso tiende a agudizarse considerando que los nuevos proyectos turísticos y residenciales se concentran en la costa este. 49 Los hoteles de las playas del este representan el 13% del total del país, el 50% de la capacidad alojativa y presentan un ratio de 379 habitaciones por establecimiento muy por encima del ratio medio del resto de destinos que no alcanza las 60 habitaciones por establecimiento. 5050 Los ratios de ocupación hotelera presentan enormes diferencias entre los alcanzados por los hoteles de las playas del este que llegaron al 76,3% en 2011 y los de Puerto Plata, (2ª zona turística del país por capacidad alojativa) que se situó en el 53,4% o los de Santo Domingo que se situaron en el 60,3%. 51 De acuerdo al informe de Desarrollo Humano PNUD, 2005, la escasez de agua se refleja en la creciente competencia por asignación de agua superficial y la insostenible extracción de aguas subterráneas. La gravedad de este tipo de situaciones para la industria turística se puede inferir a partir de la sobreexplotación de los acuíferos calizos costeros (depósito de sedimentos) y la intrusión de agua marina que ya alcanza los 20 a 50 kilómetros hacia el interior. Los acuíferos calizos costeros apenas contienen el 4% de las reservas de aguas subterráneas y las actividades humanas en el sureste del país, desde Santo Domingo hasta La Romana y Punta Cana, dependen en gran medida de ellos. Por otra parte, el desempeño ambiental de los hoteles dominicanos es de baja calidad, no sólo en términos absolutos sino que también relativos frente a "mejores prácticas" de la región. 52 En 2003 el 80% de la oferta hotelera dominicana se encontraba en manos de cadenas hoteleras internacionales reemplazando a los inversionistas locales. "Turismo sin desarrollo: Los intereses creados como amenaza al sector turístico de República Dominicana" López Gómez, M.D. 2007. Informe de Investigación INTERMÓN OXFAM. 59 Versión para el Día del Diálogo Notas BID-BM 9 de Marzo 2013 En resumen, aunque exitoso en los actuales términos de mercado, dicho modelo limita las opciones futuras del país, sobre todo considerando los cambios que se vienen produciendo, donde cobra fuerza el turismo de experiencias, mientras que en la práctica el mercado identifica a la RD con el destino Punta Cana y el mono-producto “Sol y Playa”. Retos del Sector Es evidente que existe una brecha entre las características del desarrollo que propugna la END y el seguido por el sector hasta el momento. Sin embargo, el cambio de conciencia respecto a la necesidad de adoptar un nuevo Modelo turístico es una idea ya instalada en la RD; pero más allá del diseño que se haga de dicho Modelo, la implementación del mismo, exige afrontar una serie de retos que afectan a todos los componentes del Turismo, desde su organización, institucional y privada, pasando por la regulación, la adecuación de la oferta y los destinos, el fomento del empleo y la promoción. Los retos identificados se agrupan en tres grandes ámbitos: • Concentración de la oferta: monoproducto, concentrado en la costa Este y en los Resorts All Inclusive, cuyas consecuencias son: la generación de barreras de entrada, el uso intensivo y desordenado del territorio (con implicancias medioambientales), la fuga de beneficios hacia el exterior, bajo derrame y rentabilidad social a lo interno del país; y el desaprovechamiento del patrimonio histórico, cultural y nacional del resto del territorio como base de nuevos productos. • Gobernanza y marco regulatorio: falta de coordinación interinstitucional entre el MITUR y demás entidades que poseen competencias sobre los territorios donde se asientan destinos turísticos (ej. MARENA); (i) la falta de ordenamiento territorial, que genera la confluencia de competencias; (ii) una normativa legal desfasada, incapaz de regular la complejidad actual del sector; (iii) el bajo acceso a la información de mercado (en términos de conocimiento de las características de la oferta y la demanda), nuevas tecnologías y RRHH capacitados, que limitan el emprendimiento local y la calidad del servicio. • El Medioambiente: se trata de conducir el sector hacia la senda de la sostenibilidad ambiental, apoyando el ordenamiento territorial emprendido por MITUR y MARENA para impulsar el uso sustentable de los recursos naturales 53, y en particular Las pequeñas empresas ubicadas en las zonas donde los hoteles proveen servicios de todo incluido tienen menos operaciones, que las ubicadas en zonas donde no predomina el todo incluido a los clientes. PROEMPRESA 2007 Diagnóstico de las Pequeñas Empresas: Sector Turismo 53 El 85% de la oferta turística se ubica sobre la zona costero marina, sometida a los efectos del cambio climático, poniendo en riesgo la pervivencia de su biodiversidad. La RD cuenta con 119 AP que se extienden sobre el 25% del territorio. La mayor parte no cuenta con planes y medios para recibir visitas que contribuyan a su sostenimiento. Según estudios del MARENA en 2008 los turistas que visitaron las AP durante su estancia en la isla no superaron el 10% del total. 60 Versión para el Día del Diálogo Notas BID-BM 9 de Marzo 2013 de las áreas protegidas (AP); apoyar el cumplimiento de la legislación ambiental vigente (Ley 64-00) y fomentar la sostenibilidad en el sector. Mientras estos retos no sean debidamente atendidos, permanecerán las consecuencias negativas que se vienen dando hasta el momento, a saber: • Empleo crece menos que la oferta (el ratio de empleos/habitación pasó de 3,8 en 1995 a 2,9 en 2011). Según el último informe del FMI sobre el empleo 54, entre 1996 y 2011, el turismo ha contribuido por menos de 1 punto porcentual a la alza de 4.1 puntos de la tasa de empleo. • Tiempos de estadías que disminuyen (2002: 9.7: – 2011: 8.9 días/turista) • Gasto por turista estancado (2002: US$104 – 2011: US$109/turista y día). El gasto promedio por turista es bajo comparado a competidores del Caribe (ej. Bahamas US$1,471; Barbados US$2,102 y RD US$1,047/ turista). • Cumplimiento de las normativas ambientales en caída (2007:72 – 2011:139) 55. Avances Realizados Desde MITUR se han realizado importantes avances en este sentido, a través de acciones tales como: • La definición de Planes de Ordenamiento Territorial Turístico que impulsan destinos emergentes 56 y mejoran o reorientan los consolidados 57. • Apoyo a la diversificación turística con nuevas modalidades como el Programa de Fomento al Turismo Ciudad Colonial de Santo Domingo. Al mismo tiempo, este ajuste del Modelo debe considerar y reducir los posibles riesgos que se derivarían de un cambio brusco que desincentive a los grupos y operadores internacionales a continuar y mantener su inversión y desplazar los esfuerzos a otros destinos. 54 U. Abdullaev and M. Estevao, 2013, Growth and Employment in the DR: Options for a Job-Rich Growth, International Monetary Fund, Working Paper 13-40. 55 Indice de Competitividad Turística ranking de países, cumplimiento de las normativas ambientales. 56 Destinos emergentes: Pedernales, Barahona, Miches, Las Terrenas, Samaná, Jarabacoa, Constanza 57 Destinos consolidados: Bávaro-Punta Cana, Juan Dolio, Bayahibe, Puerto Plata, La Romana) 61 Versión para el Día del Diálogo Notas BID-BM 9 de Marzo 2013 OPCIONES DE POLÍTICA Si bien el crecimiento del sector ha sido espectacular en las últimas décadas, se ha producido de manera desordenada, marcado por la falta de planes de ordenamiento territorial, baja inclusión y equidad social, la escasa innovación en el desarrollo de nuevos productos que respondan a las tendencias de la demanda, e ineficiencias en la protección al medio ambiente. El modelo actual muestra signos adicionales de agotamiento que se evidencian en la reducción del gasto y la estancia promedios. Considerando el escenario de desarrollo cuantitativo del sector, tanto en lo que respecta a la oferta como a la demanda, y en base a los desafíos identificados, las lecciones aprendidas, y las prioridades del Gobierno, las recomendaciones de política se focalizan en la adecuación del modelo actual hacia un Nuevo Modelo de desarrollo turístico competitivo, inclusivo y sostenible. El Nuevo Modelo debería tener como principales objetivos: • el incremento del empleo, en mayor proporción que la oferta • la disminución de las diferencias actuales en el desempeño del sector • el incremento del peso relativo de las empresas locales • y el incremento del gasto turístico en el país Por lo tanto, las recomendaciones de política se resumen de la siguiente manera: Desarrollo de una oferta inclusiva • Promoviendo la diferenciación de la oferta, impulsando el desarrollo de nuevos destinos (que ya han generado una oferta más incluyente como Samaná, Sosua, Cabarate) y reorientando los destinos consolidados o en declive (como Puerto Plata, Boca Chica, Juan Dolio); • Desarrollando nuevas propuestas y modalidades de turismo cultural y ecoturismo que complementen la oferta de sol y playa. Acceso a mercados de mayor valor • Facilitando la promoción de los nuevos productos y el acceso de los turistas que forman parte de los mercado objetivo a la oferta. Fomento del emprendimiento local y la inclusión social • Facilitando el acceso de las Pymes a las nuevas tecnologías y al mercado, generando plataformas que permitan la promoción y comercialización “on line”; • Impulsando la formación turística que genere empleo y autoempleo de calidad para poder ofrecer un mejor servicio. 62 Versión para el Día del Diálogo Notas BID-BM 9 de Marzo 2013 Promoción de la Gestión Ambiental, a fin de corregir los impactos negativos generados, y reconducir el sector hacia la senda de la sostenibilidad ambiental. • Apoyando el ordenamiento turístico territorial, consolidando la acción emprendida por MITUR en este ámbito mediante los Planes Sectoriales de Ordenamiento Territorial Turísticos • Aprovechando de manera sostenible las Áreas Protegidas como recursos turísticos productivos (que beneficiará a la competitividad y capacidad de generación de rentas y empleos del sector turístico para la población local, a la vez que generará ingresos al MARENA para reinvertir en la conservación de dichas áreas -contribuyendo a la sostenibilidad financiera del SINAP). • Fortaleciendo la capacidad técnica y financiera del Ministerio de Medioambiente y Recursos Naturales para permitir la plena aplicación de la Ley 64-00 en lo relativo a la gestión y cumplimiento, a fin de evitar o mitigar los impactos de las actividades turísticas sobre la calidad de los recursos naturales y el medio ambiente. Fortalecimiento de la gobernanza y la gestión concertada público/privada/civil en los destinos • Adecuando el marco regulatorio a una realidad que ha cambiado y a las prioridades del País; (i) actualizando la Ley 541-69 que regula la oferta (establecimientos de hospedaje, restaurantes y similares, agencias de viajes y de turismo, guías turísticos); (ii) desarrollando una ley que contemple el transporte turístico, establecimientos y actividades de ecoturismo, turismo rural, turismo de naturaleza, turismo de intereses especiales, deportes acuáticos y otras actividades complementarias cuya práctica no está sujeta a regulación ni sanción; (iii) planteando una normativa sobre la gestión concertada pública privada para los destinos; y (iv) revisando la ley que regula los incentivos a la inversión para incluir iniciativas empresariales que contribuyan a la diversificación de la oferta y los destinos. 63 Versión para el Día del Diálogo Notas BID-BM 9 de Marzo 2013 3. ACTUALIDAD Y PERSPECTIVAS DEL SECTOR ELEÉCTRICO 64 Versión para el Día del Diálogo Notas BID-BM 9 de Marzo 2013 El SECTOR ELEÉ CTRICO DOMINICANO58 INTRODUCCIÓN El sector eléctrico de la República Dominicana, se ha caracterizado durante mucho tiempo por un desempeño deficiente que se manifiesta en la poca fiabilidad del suministro y en recurrentes problemas financieros. Este bajo desempeño del sector constituye un escollo fundamental para el desarrollo del país porque afecta tanto al clima para los negocios como la economía de los hogares. El sector eléctrico también ha provocado un grave problema fiscal, en tanto que el déficit que tiene el sector se ha financiado con transferencias gubernamentales, recursos que representaron, en promedio, más del 10 por ciento del total del gasto primario entre 2006 y 2012. Por lo tanto, para poder reducir la vulnerabilidad fiscal y asegurar la disponibilidad de recursos públicos para gastos prioritarios es importante resolver los problemas estructurales y financieros que afectan al sector eléctrico. DIAGNÓSTICO Desempeño del sector eléctrico A pesar de la profunda reforma del sector eléctrico en el periodo 1999-2002, con modelos de participación privada en la generación y la distribución, así como con la creación de un mercado mayorista de electricidad con libertad de entrada, los problemas estructurales del sector eléctrico en la República Dominicana no han tenido una solución efectiva. Prueba de ello son las continuas transferencias de recursos que debe realizar el GORD para cubrir el déficit operativo del sector eléctrico. Estos problemas han restringido el crecimiento económico del país en varios aspectos. En primer lugar, han desincentivado la inversión interna y externa, especialmente en sectores que tienen alta demanda de electricidad. En segundo lugar, han obligado a los hogares y a las empresas a incurrir en gastos adicionales para instalar fuentes de electricidad alternativas. Se estima que el 18 por ciento de los hogares cuenta con su propio inversor o generador y que alrededor del 50 por ciento de todas las empresas y negocios tienen un generador de respaldo; de hecho, algunas empresas más grandes incluso han construido sus propias centrales eléctricas. Las ineficiencias del sector también han hecho mella en el medio ambiente, debido al uso de tecnologías de generación térmica altamente contaminantes y obsoletas, y de generadores de respaldo ineficientes en las empresas e incluso en algunos hogares. 58 Esta nota ha sido preparada por Jorge Mercado (BID) y David Reinstien (Banco Mundial). 65 Versión para el Día del Diálogo Notas BID-BM 9 de Marzo 2013 Los problemas sectoriales siguen siendo complejos e interrelacionados, y su manejo requiere de múltiples acciones imprescindibles de implementar en forma conjunta. Se ha visto que los problemas esenciales a tratar se relacionan con: (1) la insuficiencia de ingresos de las distribuidoras por los cobros a los consumidores; (2) la interrupción sistemática de la cadena de pagos y la insuficiencia de liquidez para lograr una generación estable y capaz de cubrir la totalidad de la demanda; (3) un sistema deficiente de identificación, priorización y ejecución de inversiones (particularmente en generación y transmisión), lo que ha contribuido a la ineficiencia y alto costo del parque de generación; y (4) marcada debilidad institucional y en general carencia de una administración adecuada en el sector. Comportamiento de las pérdidas de distribución eléctrica Cómo parte integral del “Plan de Acción del Sector Eléctrico 2010-2015”, desarrollado por la CDEEE a finales de 2009, y con base en el análisis y recomendaciones de los principales problemas del sector desarrollado por el BM y el BID en el “Plan de Acción para Modernizar el Sector Eléctrico en la República Dominicana”, el GORD ha inició en 2010 un “Programa de Reducción de Pérdidas y Mejoramiento Comercial (PRPMC)”, el cual contemplaba inversiones importantes por parte de las EDEs durante un período de 4 a 5 años, así como recursos para su monitoreo y seguimiento. Las pérdidas promedio de energía eléctrica de las empresas de distribución (EDEs) han mostrado una reducción consistente desde el 2009 (cuando registraron 36.2%) para alcanzar un promedio de 32% durante los siete primeros meses del 2012 (una reducción promedio de 4,2 puntos porcentuales, pp). Cabe destacar que estos resultados han sido obtenidos manteniendo la disponibilidad promedio del servicio cerca al 80%. Pérdidas de Energía Promedio EDEs Por Empresa 37% 45% 36.2% 36% 43% Edenorte 35.2% 41% Edesur 35% 39% Edeeste 34% 37% 32.9% 33% 35% 32.0% 32% 33% 31% 31% 29% 30% 27% 29% 25% 2009 2010 2011 Ene-Jul 2009 2010 2011 Ene-Jul 2012 2012 66 Versión para el Día del Diálogo Notas BID-BM 9 de Marzo 2013 La comparación entre los promedios observados durante Enero-Julio del 2011 y 2012 muestra una reducción promedio en el nivel de pérdidas 2,1 pp durante el último año (2,5pp para EdeNorte; 3,1pp para EdeSur; y de 0,8pp para EdeEste). Esta reducción en el nivel de pérdidas y la estabilización de los niveles de cobranza han permitido un aumento de la recuperación de efectivo. Así, se observa que el CRI ha aumentado en 2.9pp en promedio desde el 2009 para alcanzar 61.3% durante los primeros siete meses del 2012. Si bien estos resultados indican un avance en la recuperación operativa del sector, este ha sido muy modesto en comparación a las metas planteadas en el “Plan de Acción del Sector Eléctrico 2010-2015” y enfatizan la necesidad de redoblar esfuerzos en su implementación y acelerar su ritmo. Dada la situación fiscal del país, la reducción de pérdidas de energía a un ritmo más acelerado es una prioridad nacional. La leve mejora financiera del sector se puede medir por el comportamiento de las transferencias que el Gobierno Central proporciona al sector eléctrico para cubrir su déficit. Como se observa en el gráfico, las transferencias totales registraron un incremento de US$397 entre el 2009 y el 2011. Cabe resaltar sin embargo, que este incremento fue explicado en buena medida por mayores subsidios asignados al sector para mantener los precios invariables de la tarifa eléctrica, a través del Fondo de Estabilización de la Tarifa Eléctrica (FETE). De hecho, el FETE pasó de representar el 30% de las transferencias totales al sector en el 2009 a casi el 60% durante el primer semestre del 2012. Este aumento está directamente asociado al incremento de los precios del petróleo, que en un contexto de inflexibilidad de los precios de la electricidad y de una matriz de generación vulnerable (basada esencialmente combustibles fósiles), se traduce en un mayor déficit financiero en el sector. Transferencias de Gobierno Central al Sector Transferencias por FETE y el Precio del Petróleo Eléctrico (millones de US$) 1,000 70% 120 868 900 60% 100 800 664 50% 700 80 600 40% 471 502 60 500 450 30% 400 40 273 295 20% 300 10% 20 200 150 100 0% 0 0 2009 2010 2011 Ene-Jun 2009 2010 2011 Ene-Jun 2012 2012 FETE (% de Transferencias totales) Total Por Concepto de FETE Precio Fuel Oil #6 (US$/bbl) 67 Versión para el Día del Diálogo Notas BID-BM 9 de Marzo 2013 Ineficiencia operativa de las empresas de distribución eléctrica. Las EDEs presentan indicadores de gestión por debajo de los estándares para empresas similares en la región. Las altas pérdidas técnicas y comerciales así como los bajos indicadores de cobranza son el reflejo de lo que ha sido una pobre capacidad de gestión técnica, comercial y financiera. La ineficiencia de las EDEs ha contribuido a agudizar una situación financiera deficitaria recurrente, la cual ha requerido de transferencias significativas de recursos públicos al sector para continuar funcionando. En las Empresas de Distribución de Electricidad (EDEs), los altos niveles de pérdidas técnicas y comerciales (en los primeros siete meses de 2012 59, del 32% de la energía entregada al sistema) y el bajo nivel de recaudo (en igual periodo de 2012 el nivel de recaudo permanece en un promedio mensual cercano al 90% de la energía facturada), además de sus altos gastos operativos, han generado la situación financiera deficitaria antes descrita. La reducción en el nivel de pérdidas y la estabilización de los niveles de cobranza han permitido un aumento leve de la recuperación de costos. Así, como se observa en el grafico siguiente, el Índice Recuperación de Efectivo (CRI, por su siglas en inglés) ha aumentado en 2.9pp en promedio desde el 2009 para alcanzar 61.3% durante los primeros siete meses del 2012, cifra aún muy distante de la operación comercial eficiente requerida para las EDEs 60. Índice de Recuperación de Efectivo (CRI) Promedio EDEs Por Empresa 62% 61.3% 68% Edenorte 59.9% 66% 60% Edesur 58.4% 58.7% 64% Edeeste 58% 62% 60% 56% 58% 54% 56% 54% 52% 52% 50% 50% 2009 2010 2011 Ene-Jul 2009 2010 2011 Ene-Jul 2012 2012 59 Estas cifras son comparables con las que se venían manejando desde finales de 2010. Una depuración mayor de la base de datos comercial de las EDEs como la llevada a cabo en el segundo semestre de 2012 puede elevar el nivel de perdidas promedio a cerca de un 35 – 36 %. 60 Se espera que el valor de CRI sea de al menos 85%. 68 Versión para el Día del Diálogo Notas BID-BM 9 de Marzo 2013 Altos costos y vulnerabilidad de la matriz de generación. En la última década, la República Dominicana ha enfrentado un costo relativamente alto de suministro de electricidad al usuario final 61, debido fundamentalmente a dos factores: el 86% de la energía eléctrica generada se produce con combustibles fósiles importados, y el paso a al precio de la energía de elevados niveles de pérdidas en los sistemas de distribución, muy por encima de los valores de eficiencia. Como consecuencia del primero de estos factores (y de la tecnología con que se ha expandido la generación) el usuario final enfrenta tarifas promedio de aproximadamente US$0.21/kWh en promedio en 2012. Uno de los restos es reducir los costos de generación eléctrica, incorporando a la matriz de generación tecnologías que permitan no solo cubrir la totalidad de la demanda del país sino disminuir considerablemente la vulnerabilidad de la matriz existente a los precios internacionales de los hidrocarburos líquidos. Repercusiones fiscales El sector eléctrico de la República Dominicana, que depende en gran medida de combustibles fósiles importados, es muy vulnerable a las fluctuaciones del precio del petróleo y de los tipos de cambio. A partir de 2004, y sobre todo durante la primera mitad de 2008, el alza de los precios internacionales del petróleo ejerció presión sobre los costos de producción de la electricidad, hecho que provocó un deterioro de la posición financiera de las empresas distribuidoras y aumentó la brecha entre los costos de generación y los pagos de electricidad. El déficit del sector eléctrico aumentó súbitamente de US$580 millones en 2006 a US$1300 millones en 2008, a la par del incremento de los precios del petróleo. A medida que los precios fueron bajando en 2009 y 2010, el déficit también se fue reduciendo. Sin embargo, ante la nueva alza de los precios del petróleo a principios de 2011, las proyecciones indicaban que el déficit llegaría a US$690 millones ese año, a pesar de que desde diciembre de 2010 el precio de la energía se ajustó varias veces. Para evitar que se acumulen pagos atrasados a las empresas generadoras, la República Dominicana ha financiado el déficit del sector eléctrico a través de voluminosas transferencias presupuestarias. Estas transferencias a la CDEEE alcanzaron en 2008 el equivalente al 2,7 por ciento del PIB o el 15,4 por ciento del gasto primario. En 2011, se había presupuestado que las transferencias llegarían a US$350 millones, pero como resultado del alza de los precios del petróleo en la primera mitad del año, esas proyecciones se duplicaron a US$690 millones, es decir el 1,2 por ciento del PIB (véase el gráfico1). 61 El precio de la energía promedio ponderada que paga el usuario final a las tres EDEs fue de US$0,24/kWh en 2009 y 2010. Para los mismos años, el precio de la energía promedio al usuario final en Centroamérica fue de US$0,16/kWh y US$0,15/kWh respectivamente. 69 Versión para el Día del Diálogo Notas BID-BM 9 de Marzo 2013 Transferencias presupuestarias al sector eléctrico 16% 14% 12% 10% 8% 6% 4% 2% 0% 2006 2007 2008 2009 2010 2011* Transferencias presupuestarias a la CDEEE (porcentaje del PIB) Transferencias presupuestarias a la CDEEE (porcentaje del gasto primario) Fuente: Ministerio de Hacienda Subsidios directos al consumo eléctrico El GORD mantuvo durante más de cinco años, un programa que pretendía hacer más asequible la electricidad a los pobres: el Programa de Reducción de Apagones (PRA). Creado en 2001 y dirigido a los consumidores de barrios pobres, el PRA se concibió para aumentar las horas de suministro eléctrico a los usuarios y mejorar las tasas de pago del servicio, manteniendo al mismo tiempo los elevados subsidios. Sin embargo, el subsidio no resultó muy eficaz en cuanto a beneficiar a los consumidores pobres: se estima que solo el 44 por ciento de los 450 000 hogares ubicados en las zonas donde operaba el PRA eran en realidad pobres. En consecuencia, el Gobierno remplazó el PRA por un nuevo programa denominado BonoLuz, que aplica los mismos criterios del programa Solidaridad de transferencias monetarias condicionadas para seleccionar a los beneficiarios y es, por lo tanto, más eficaz para llegar a las personas necesitadas. A fines de 2011, el BonoLuz cubría cerca de 264 mil familias, identificadas a través del Sistema Único de Beneficiarios (SIUBEN), ubicadas tanto en las zonas cubiertas por el antiguo PRA (primera fase) como en áreas fuera del antiguo PRA (segunda fase). A fines de mayo de 2012, el programa BonoLuz incluía en su nómina a cerca de 402 mil familias. Se estima que en 2012 existían alrededor de 822 mil familias que calificarían según los criterios del SIUBEN para ser beneficiarias del BonoLuz. De esta manera, actualmente el BonoLuz está cubriendo al 49% del universo de pobres estimados como elegibles para recibir el subsidio. Parte del problema fue que en 2011 y buena parte de 2012 BonoLuz no recibió ninguna asignación presupuestaria, y el programa tuvo que financiarse con recursos que fueron reasignados de programas de asistencia social del Gabinete de Coordinación de Políticas Sociales. Sin embargo, aún existiendo fondos disponibles, las empresas de distribución eléctrica (EDEs) no están realizando gestiones de cobro comercial lo suficientemente efectivas para lograr que los hogares 70 Versión para el Día del Diálogo Notas BID-BM 9 de Marzo 2013 beneficiarios del Programa BonoLuz utilicen los recursos del subsidio depositados en sus tarjetas electrónicas para pagar las factura de la electricidad. OPCIONES DE POLÍTICA Las medidas prioritarias que se adopten a corto y mediano plazo deberían procurar consolidar las reformas que ya se han adoptado mediante el establecimiento de un marco institucional más adecuado y eficaz para la formulación, implementación, regulación y evaluación de la política energética. En el mediano y largo plazo, sería aconsejable dar prioridad a los esfuerzos orientados a lograr la sostenibilidad financiera del sector y a asegurar su capacidad de responder en forma oportuna y eficaz a la demanda de electricidad en el futuro. Además, se deberían revisar los planes de subsidio vigentes, a fin de fomentar la equidad en el sector una vez que se introduzcan las reformas, y de atender las necesidades de los consumidores más pobres. Es también necesario que el Gobierno continúe atacando los problemas importantes como la reducción de pérdidas y la mejora de las cobranzas. Al mismo tiempo, se debe avanzar en la mejora de la comunicación e información a la ciudadanía sobre los planes y programas del sector, así como también aumentar el número de circuitos con servicio 24 horas y el número de horas y calidad del servicio de electricidad en todo el país. Para consolidar las reformas se requieren medidas interrelacionadas en seis áreas, que contribuirán a lograr la sostenibilidad operativa y financiera del sector eléctrico: Mejorar la eficiencia operativa del sector. La adopción de un plan para mejorar la eficiencia contribuiría a garantizar que una mayor recuperación del costo efectivo no se diluya a causa de las ineficiencias administrativas y técnicas. La Superintendencia de Electricidad (SIE) debería establecer sin demora indicadores de gestión para las EDEs, y se deberían aplicar mecanismos de control y seguimiento de su gestión administrativa, financiera y técnica. La capacidad de gestión se puede medir y el rendimiento operativo se puede monitorear por medio de indicadores de gestión (indicadores técnicos, indicadores comerciales, indicadores laborales e indicadores del servicio). También urge implementar planes para el suministro de energía en forma competitiva, y aplicar una rigurosa planificación financiera que permita a la CDEEE regularizar los pagos a las empresas generadoras actuales y, al mismo tiempo, asumir compromisos con nuevos inversionistas. Continuar la rehabilitación de redes. La modernización y el blindaje de las redes de distribución de electricidad permitirán optimizar los esquemas de recobro de efectivo, control de pérdidas y administración de la red de distribución con una adecuada respuesta de calidad de servicio a los consumidores. El GORD ha iniciado desde 2010 un “Programa de Reducción de Pérdidas y Mejoramiento Comercial 71 Versión para el Día del Diálogo Notas BID-BM 9 de Marzo 2013 (PRPMC)” el cual demanda inversiones cuantiosas en las EDEs durante un período de 4 a 5 años, así como recursos importantes para su monitoreo y seguimiento. Desde un punto de vista técnico, y dadas las experiencias en varios países de América Latina, lo más importante en un PRPMC es su continuidad. La reputación de las empresas en su esfuerzo por reducir el robo de electricidad, y la experiencia técnica de los equipos que la implementan, no sobreviven interrupciones o brechas en el tiempo debido a deficiencias financieras. Una vez iniciado un Plan de Reducción de Pérdidas, lo peor que se puede hacer es interrumpirlo. Continuar trabajando para lograr la sostenibilidad financiera del sector eléctrico. Es indispensable tomar las medidas necesarias para garantizar la sostenibilidad financiera del sector eléctrico, evitar sus crisis periódicas y reducir el impacto del sector sobre el déficit fiscal. Hasta ahora se prevé que el déficit del sector requiera transferencias del gobierno central por US$800 millones el 2013. No obstante, es probable que la reducción en el costo de la generación de energía asociada a las iniciativas del GORD se materialice recién en el 2016 (o posteriormente, si hay retrasos en su ejecución), en cuyo caso el déficit operacional del sector de distribución podría mantenerse en niveles similares durante los próximos años; en claro contraste con el patrón de reducción de transferencias corrientes proyectado en el Plan Nacional Plurianual del Sector Público (PNPSP) 2013-2016 62. ¿Cómo piensa el GORD financiar la brecha fiscal resultante? La respuesta a esta pregunta es esencial para lograr nuevos contratos de generación a través de mecanismos competitivos y transparentes, utilizando nuevas tecnologías (por ejemplo, usar más gas natural o carbón para la generación de electricidad). Expansión eficiente de la generación Una de las principales ineficiencias del sector se encuentra en los actuales costos de la generación de electricidad. La reducción de los costos y la recuperación de la confianza del público en el sector deberían estar basadas en un plan de expansión de mínimo costo. Esto ha sido demostrado en muchos países en los que se ha logrado reducir costos con base en un proceso competitivo y transparente. En el corto plazo, es necesario reducir los costos de generación con energía de base en gas natural y carbón, pero la calidad del proceso de contratación y los costos de la transacción tienen un impacto grande al extender los beneficios al resto de la economía. A este respecto, la transparencia del proceso tiene impactos muy importantes sobre el futuro interés del sector privado y potencialmente en el resultado del proceso. 62 Cálculos propios indican que en ausencia de una reducción del precio promedio de compra de energía, y asumiendo el cumplimiento de las metas de reducción de pérdidas y aumento de cobranzas planteadas por las autoridades del sector, el déficit corriente de las empresas de distribución en 2014-2015 se mantendría en niveles similares a los proyectados para el 2013. Por otro lado, el PNPSP estima transferencias corrientes a la CDEEE por US$600 y US$261.7 millones en el 2014 y 2015, respectivamente 72 Versión para el Día del Diálogo Notas BID-BM 9 de Marzo 2013 A pesar de existe un periodo de tiempo reducido para negociar la nueva capacidad de generación, es conveniente mantener (al margen de la propiedad), procesos licitatorios para la incorporación al sistema de la capacidad de generación requerida, operada con combustibles de menor costo que los actuales, lo cual impactaría considerablemente a la baja los costos de producción de energía eléctrica (alrededor de un 25%), el precio de la electricidad al usuario final y el déficit sectorial 63. Esta medida debería implementarse como un proceso institucionalizado. Adicionalmente, en la dirección de aumentar la capacidad de generación con costos marginales mucho más bajos que los actuales, también debería trabajarse en un programa de recuperación y modernización de aquellas plantas hidroeléctricas existentes que por el tiempo de servicio y obsolescencia de equipos podrían beneficiarse de inversiones costo efectivas. Continuar la implantación del BonoLuz El reemplazo del PRA por el programa BonoLuz, que beneficia a la población pobre, fue un paso importante en la dirección correcta. Sin embargo, es necesario continuar reduciendo gradualmente los subsidios cruzados, con el fin último de entregar subsidios únicamente a los hogares pobres cuyo consumo mensual de electricidad sea considerablemente más bajo que el promedio del país. En el examen del gasto público de 2004 de la República Dominicana se aconseja al Gobierno reducir gradualmente los subsidios a los grandes consumidores, y continuar protegiendo a aquellos que consumen menos de 200 kWh al mes. Además, los recursos para pagar a las distribuidoras el resto del subsidio al consumo deberían provenir de un fondo de estabilización. Es una prioridad trabajar en el proceso de diseño y planificación de la extensión de la cobertura del BonoLuz. En este proceso de extensión de la cobertura del subsidio es necesario considerar temas como la redefinición del universo de cobertura (incluir sólo niveles I y II de pobreza y descartar al nivel III) y su consistencia con el universo de cobertura del Programa Solidaridad (sólo niveles I y II). Es necesario coordinar y definir los procesos operativos con las EDEs y CDEEE para elevar la contratación de hogares y definir su ritmo de crecimiento hasta lograr el universo de cobertura definido por el Ejecutivo 64. Asimismo, es prioritario definir, conjuntamente con el Ministerio de Hacienda, el esquema de financiamiento del BonoLuz. Es necesario continuar con los procedimientos de cálculo y de asignación presupuestaria que aseguren un financiamiento adecuado y oportuno del programa. 63 De acuerdo con el Plan de Expansión elaborado por CDEEE, el país requiere de la instalación de 1500 MW nuevos en los próximos 5 años, con el fin de poder suplir el 100% de la demanda, reemplazar generación ineficiente y tener una adecuada capacidad de reserva. 64 Si se llega a la cobertura total de los hogares dentro niveles de pobreza I y II sería necesario expandir el programa hasta cercea de los 782 mil hogares. 73 Versión para el Día del Diálogo Notas BID-BM 9 de Marzo 2013 4. EL PANORAMA DEL DESARROLLO SOCIAL 74 Versión para el Día del Diálogo Notas BID-BM 9 de Marzo 2013 EL MERCADO DE TRABAJO65 El Mercado Trabajo de República Dominicana enfrenta actualmente cuatro grandes retos. En primer lugar, a pesar del crecimiento económico sostenido de la economía, se observa una baja reducción del desempleo, y un escaso crecimiento del empleo formal. En segundo lugar, los jóvenes y las mujeres aún enfrentan grandes barreras al intentar conseguir un buen empleo. En tercer lugar, la inserción laboral de las personas que reciben el programa Solidaridad es escasa. Finalmente, existe una brecha entre las habilidades demandadas por los empleadores y las habilidades adquiridas por la fuerza laboral, que afecta la empleabilidad y la productividad de los trabajadores. En este contexto, el Ministerio de Trabajo (MT), ha desarrollado una serie de instrumentos para hacer frente a las distintas y cambiantes problemáticas del mercado de trabajo. El incipiente Sistema Nacional de Empleo provee servicios de capacitación, intermediación, subsidios al empleo (focalizados) y creación de empleos (temporales) directos. La coordinación y la consolidación de los programas e instituciones que implementan este ‘sistema’ representan un quinto reto ‘institucional’ en materia de política de empleo para la próxima década. La articulación de la política de empleo con la red de Protección Social es altamente deseable a los efectos de hacer más eficiente el gasto público social. INTRODUCCIÓN La generación de más y mejores empleos y la incorporación productiva de la fuerza de trabajo en las oportunidades laborales existentes es uno de los temas principales de la Estrategia Nacional de Desarrollo 2030 del Gobierno de la República Dominicana (GORD). Uno de sus objetivos prioritarios es consolidar el Sistema de Formación y Capacitación Continua para el Trabajo con el objetivo de facilitar la inserción en el mercado laboral y la posibilidad que la fuerza laboral pueda actualizar sus capacidades y adquirir nuevas capacidades de manera continua durante su vida laboral 66 En este sentido, el GORD ha venido implementando y fortaleciendo sus políticas activas de mercado laboral mediante los servicios provistos por el Servicio Nacional de Empleo 65 Nota preparada conjuntamente en Febrero de 2013 por Maria Victoria Fazio (BID) y Juan Martin Moreno (BM). Se utilizó como base la nota preparada por Laura Ripani (BID). 66 Referencia al objetivo específico dentro del marco de la Estrategia Nacional de Desarrollo del GORD: O.E. 3.4.2 Consolidar el Sistema de Formación y Capacitación Continua para el Trabajo, a fin de acompañar al aparato productivo en su proceso de escalamiento de valor, facilitar la inserción en el mercado laboral y desarrollar capacidades emprendedoras. Una meta asociada a este objetivo y al reto de cerrar la brecha entre oferta y demanda de habilidades es la línea de acción 3.4.2.2 Adecuar de forma continua los currículos, las metodologías de enseñanza y las plataformas tecnológicas para asegurar su correspondencia con las demandas actuales y previsibles de las empresas y con el desarrollo de las iniciativas emprendedoras. 75 Versión para el Día del Diálogo Notas BID-BM 9 de Marzo 2013 (SENAE) y el Observatorio del Mercado Laboral Dominicano (OMLAD); y los programas Juventud y Empleo (PJE) y Santiago Trabaja. Retos para el Mercado de Trabajo Dominicano Crecimiento económico con bajo descenso del desempleo y limitado aumento en el empleo, especialmente del empleo formal. El mercado de trabajo en República Dominicana no ha acompañado el crecimiento en el PIB real y la productividad de la economía en la última década. El aumento en la creación de empleo no ha sido suficiente para aumentar las tasas de empleo de la población, y ha predominado la creación de empleo informal, mientras que los salarios reales permanecen bajos. 6768 Varios estudios concluyen que el crecimiento económico en el país no ha mejorado la inclusión laboral de la población, debido a que persisten altos niveles de informalidad laboral, inactividad, desigualdad y pobreza, a pesar del crecimiento. 69 El crecimiento económico se ha dado en sectores con baja demanda de mano de obra, y por consiguiente el desempleo se redujo relativamente poco (o aumentó entre 2009-2011), mientras que más de la mitad de los empleos se han creado en la economía informal. A pesar del crecimiento, persisten dos retos importantes en términos de empleo: 1) reducir el desempleo y 2) aumentar la creación del empleo formal. Bajos niveles de empleo y de participación en la fuerza laboral: No obstante el fuerte crecimiento económico del país entre 2001 y 2011, la tasa de desempleo se ha reducido a un ritmo menor que en América Latina y las tasas de participación permanecen en niveles bajos comparados con el resto de la región. El desempleo ampliado (personas que no trabajaron, buscaron trabajo o estaría disponibles para hacerlo), se redujo de 18.3% a 14.3% entre el 2005 y 2012. El desempleo abierto (personas que no trabajaron pero buscaron), también disminuyó aunque en menor medida, de 6.3% a 5.9% 70, reflejando una reducción en el desempleo oculto o desalentados. (ver Gráfico 1). 67 Para un análisis de la dinámica del crecimiento económico, la productividad y el nivel y calidad del empleo en República Dominicana ver Abdullaev, U. y M. Estevao, (2013),”Growth and Employment in the Dominican Republic: Options for a Job-Rich Growth”. IMF Working paper WP/13/40. 68 El Producto Bruto Interno de República Dominicana creció a una tasa promedio de 5.6% en el periodo 2001- 2011. Una vez superada la crisis económica y financiera de 2003 la economía dominicana creció a tasas elevadas entre 2005 y 2008 (8.4% promedio). La actividad económica local se desaceleró, aunque siguió creciendo luego de la crisis internacional en 2009 a una tasa del 3.5%, repercutiendo en los niveles de empleo. 69 Bussolo y otros (2010), Guzmán y Cruz (2010), y Sánchez-Ancochea (2012). 70 La tasa de desempleo abierto de República Dominicana en 2011 es 1.5 puntos porcentuales más baja que a comienzos de la década pasada. Sin embargo, esta reducción es tres veces menor que la observada en América Latina, en donde este indicador pasó de 10.2% en 2001 a 6.7% en 2001. 76 Versión para el Día del Diálogo Notas BID-BM 9 de Marzo 2013 Una característica del mercado laboral dominicano son las bajas tasas de participación laboral. La participación laboral en República Dominicana es 10 puntos porcentuales inferior que el promedio de la región. Luego de 2009, la tasa se ha recuperado y por primera vez superó el 50%. Luego de la desaceleración económica de 2009 la tasa de actividad se recuperó más que la tasa de empleo, incrementando el desempleo. De hecho, se observa que los sectores con mayor crecimiento e incremento de productividad en los últimos años (telecomunicaciones, servicios financieros, etc.) no son los que más han contribuido a generar empleo; en cambio, se han generado puestos de trabajo en actividades de menor valor añadido (como por ejemplo, servicios domésticos). Gráfico 1. Producto Bruto interno y Desempleo en Gráfico 2. Producto Bruto interno y Desempleo en RD (y LAC). 2001-11, en % de la PEA y RD$ RD (y LAC). 2001-11, en % de la PEA y RD$ constantes constantes 65 12 450 400 60 10 350 8 300 55 250 6 200 4 150 50 100 2 50 45 0 0 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 RD PEA LAC PEA RD Ocupados LAC Ocupados Desempleo RD (eje izq) Desempleo LAC (eje izq) PBI RD (eje der) Fuente: En base a la ENFT para el periodo 2001-2011 y Banco Central de la República Dominicana para el PBI. Escaso crecimiento del empleo formal: El empleo informal explica el 60% del crecimiento del empleo entre 2001 y 2011. Excepto por el período del lanzamiento del sistema de seguridad social solo para los trabajadores asalariados en 2003, el empleo informal creció sostenidamente a lo largo de la última década. La mayor parte de los empleos creados entre 2004 y 2011 han sido informales (3 de cada 4), en su mayoría en sectores que en el país registran muy baja productividad (servicios, comercio, transporte), mientras que los sectores de alta productividad han disminuido la generación de puestos de trabajo. En 2011 sólo un 30% de los trabajadores cotizaba para obtener beneficios de la seguridad social asociados a un empleo formal. La tasa de la población ocupada que cotiza a la seguridad social se utiliza como definición legal de informalidad, por lo tanto, en el sentido legal, un 70% de los trabajadores se encuentran en la informalidad. El gráfico 3 combina la definición legal de informalidad con la definición productiva de informalidad utilizada en las estadísticas oficiales. 77 Versión para el Día del Diálogo Notas BID-BM 9 de Marzo 2013 Según la definición productiva de informalidad, la proporción de trabajadores informales ha crecido de 53.2% en 2000 a 56.7% en 2011 71 Una característica del empleo informal es la alta incidencia del empleo por cuenta propia: Comparado con el resto de la región el empleo por cuenta propia ocupa a un alto porcentaje de dominicanos. El gráfico 4 muestra que el país tiene uno de los índices más altos de trabajadores por cuenta propia de la región (45% en 2008), y que aún no cuentan con un sistema de seguridad social, debido a la implementación parcial del sistema de seguridad social, solo para trabajadores asalariados desde 2003. 72 La informalidad tiene altos costos para el país en materia económica, social y fiscal. La gran mayoría de estos trabajadores informales no cuentan con protección social, aumentando su nivel de vulnerabilidad y su probabilidad de caer en la pobreza durante su vejez. Gráfico 3. Empleo Informal, Formal y Cotizantes a la Seguridad Social. 2001-11 100% 3,500,000 90% 80% 3,000,000 70% 2,500,000 56% 56% 57% 56% 57% 60% 53% 2,000,000 2,210,562 50% 1,500,000 40% 1,223,060 30% 1,000,000 20% 500,000 10% 0 0% Sep-03 Dec-03 Mar-04 Jun-04 Sep-04 Dec-04 Mar-05 Jun-05 Sep-05 Dec-05 Mar-06 Jun-06 Sep-06 Dec-06 Mar-07 Jun-07 Sep-07 Dec-07 Mar-08 Jun-08 Sep-08 Dec-08 Mar-09 Jun-09 Sep-09 Dec-09 Mar-10 Jun-10 Sep-10 Dec-10 Mar-11 Jun-11 Sep-11 Dec-11 Ocupados Formales Cotizantes Informales Informales en % de los ocupados Nota: Formal e informal se refiere a la definición productiva. Fuente: En base a la ENFT para el periodo 2000-2011 y registros administrativos de SIPEN. 71 El sector informal comprende a todos los ocupados asalariados que laboran en establecimientos de menos de 5 empleados, además de los trabajadores por cuenta propia y patronos que pertenezcan a los siguientes grupos ocupacionales: Agricultores y ganaderos operadores y conductores, artesanos y operarios, comerciantes y vendedores no calificados. En adición se incluye el servicio doméstico del hogar (lavandera, cocinera, limpiadora, ama de llaves, jardinero, chofer, etc.) y los trabajadores no remunerados (aprendices, pasantes universitarios que están en una etapa de formación profesional 72 El empleo por cuenta propia ha crecido desde 2004, pasando de 39% a 41% en 2011. Mientras que el empleo asalariado en empresas privadas disminuyó de 78 Versión para el Día del Diálogo Notas BID-BM 9 de Marzo 2013 El bienestar de estos adultos mayores que no han ahorrado lo suficiente durante su vida laboral puede verse seriamente deteriorado, haciéndoles dependientes de una pensión mínima asistencial y un seguro de salud mínimo. A su vez, niveles importantes de informalidad, pueden conllevar a costos fiscales ligados al gasto público asociado a los programas de asistencia social. Estos programas, brindan pensiones subsidiadas a personas que no han ahorrado lo suficiente para su vejez, generalmente por haberse mantenido en el sector informal durante largos periodos de su etapa activa. El contexto de alta informalidad opera también como un obstáculo a la creación de empleos de calidad. Las firmas informales suelen mantenerse en escala pequeña para no ser capturadas y son menos productivas. La baja productividad y la precariedad de la relación laboral en las firmas informales afecta la inversión en capital humano de los trabajadores, su poder de negociación salarial, y por lo tanto sus salarios reales. Las políticas para reducir la informalidad tienen efectos positivos sobre la productividad y los salarios reales. Gráfico 4. Proporción de empleados por cuenta propia/total empleo Dom. Rep. (2008) 45% Colombia (2009) 41% Peru (2009) 34% Jamaica (2007) 32% Paraguay (2008) 32% Bolivia (2007) 30% Honduras (2009) 30% Guatemala (2010) 29% Ecuador (2010) 29% Nicaragua (2010) 29% El Salvador (2009) 28% Venezuela (2007) 28% Belize (2007) 22% Uruguay (2009) 21% Mexico (2008) 20% Brazil (2009) 20% Panama (2008) 20% Chile (2009) 19% Argentina (2010) 18% Costa Rica (2009) 18% 0 0.1 0.2 0.3 0.4 0.5 Fuente: En base a Encuestas en hogares de cada país. 79 Versión para el Día del Diálogo Notas BID-BM 9 de Marzo 2013 Los jóvenes y las mujeres son los más afectados por el desempleo y la precariedad laboral La situación de los jóvenes en el mercado laboral La tasa de desempleo juvenil triplica a la de los adultos y duplica a la tasa promedio. La evolución del desempleo juvenil es también creciente a partir de 2005 (tanto en valor absoluto como relativo al promedio) (Ver Gráfico 5). Asimismo, comparando con otros países de la región la República Dominicana presenta la tasa de desempleo juvenil entre 15 y 29 años más alta de la región.73 Según los datos de ENFT 2010, 34% de los jóvenes de 18 a 29 años de edad ni trabaja ni estudia (NiNis), de los cuales un tercio tampoco busca trabajo 74. La desconexión de los jóvenes NiNi puede presentar consecuencias negativas como el crimen y la violencia. Siete de cada diez ‘NiNis’ eran mujeres; seis de cada diez no tenían experiencia laboral previa; y el 80% de esos jóvenes tenían al menos 1 hijo. Si bien la incidencia de los ‘NiNi’ es decreciente a lo largo de la última década, la proporción de jóvenes sin experiencia laboral previa se ha incrementado. La informalidad laboral es también más alta entre los jóvenes. Casi un 80% de los jóvenes entre 15 y 24 años tiene un empleo informal, comparado con un 68.4% entre los adultos. Esta situación podría ser temporal y remediable en el largo plazo, aunque la literatura sobre las trayectorias de los jóvenes señala que tanto el desempleo como la informalidad al comienzo de la vida laboral pueden condicionar el desempeño laboral futuro de estos jóvenes (scarring effect). Gráfico 5. Tasas de desempleo juvenil, hombres y mujeres, relativo a la tasa de desempleo abierto. 2001/11 3.00 2.00 1.00 0.00 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 Hombre Mujer Jovenes (15-24) Fuente: En base a las ENFT. 73 Massari, Renzo (2011), "La juventud en los mercados laborales de América Latina y el Caribe," mimeo. 74 De computarse la proporción de jóvenes de 18 a 29 años que no trabaja, no estudian y tampoco buscan trabajo (es decir, restando la categoría desocupados), esta proporción desciende a 11% para 2012. 80 Versión para el Día del Diálogo Notas BID-BM 9 de Marzo 2013 Para atender este tipo de problemática, la región ha invertido importantes recursos en el desarrollo de programas de entrenamiento laboral juvenil. Los programas han mostrado tener impacto en la calidad del empleo encontrado por el joven, aunque aún deben mejorarse en cuanto a la integralidad de sus acciones, su focalización, y su vínculo con los Servicios Nacionales de Empleo. 75 Las mujeres también enfrentan inequidades importantes: Aun cuando las mujeres dominicanas en la fuerza de trabajo tienen nivel educativo superior al de hombres, ellas enfrentan una tasa mayor de desocupación y reciben salarios ligeramente inferiores. La tasa de desempleo masculina representa el 20% o 25% inferior a la tasa de desempleo global, mientras que la tasa de desempleo femenina es 40% o 50% superior al promedio. Gráfico 6. Tasas de desempleo según tramo etario. Gráfico 7. Tasas de informalidad, s/tramo 2010 etario. 2010 Tasa de desempleo 85% Informalidad 35% 79.6% 30.0% 80% 30% 75% 25% 70% 68.4% 20% 15% 65% 10.6% 10% 60% 5% 55% 0% 50% 15-24 años 25-64 años 15-24 años 25-64 años Edad Edad Fuente: En base a la ENFT, 2010. Los hogares beneficiarios de Solidaridad enfrentan desventajas para participar en el mercado laboral Los beneficiarios de Solidaridad tienen mayor inactividad: la tasa de inactividad de jóvenes de 15 a 29 años de edad, no Jefes, de Hogares Beneficiarios (2010) es de 58%, comparado con un grupo similar en la Encuesta Nacional de Fuerza de Trabajo (ENFT 2010) que es de 49%. En el caso de los Jefes de Hogar, estas tasas son de 32% para las personas de Solidaridad, comparadas con 14% en la ENFT. Es necesario apoyar la integración laboral de los beneficiarios de Solidaridad a través de: su participación en programas de activación, capacitación en habilidades demandadas por el sector 75 Para mayor detalle de las recomendaciones que surgen de las evaluaciones de impacto de programas de entrenamiento juvenil en la Región, ver González, Carolina, Laura Ripani y David Rosas (2011), “Mejorando las Oportunidades de Inserción Laboral de Jóvenes en América Latina” BID, Nota Técnica. 81 Versión para el Día del Diálogo Notas BID-BM 9 de Marzo 2013 privado, conectar con oportunidades laborales, apoyar a jóvenes pobres en su búsqueda de un buen empleo sin desincentivar inversión en educación. Brecha entre la oferta y la demanda de habilidades. A la baja elasticidad crecimiento-empleo formal, se suma un problema de escasez de aquellas habilidades que son más requeridas por el sector productivo. 76 Por el lado de la oferta de servicios, se enfrentan dos problemas fundamentales para ayudar a resolver la brecha entre la oferta y la demanda de habilidades en el mercado laboral: (i) la baja calidad de la educación77; y (ii) la ausencia de una oferta de capacitación laboral de calidad dirigida a fortalecer las habilidades más valoradas por los empresarios para una mejor y más rápida inserción laboral. Por el lado de la demanda, no existe una sistematización de lo que necesita el sector empresarial en términos de mano de obra. Esto impide unir esfuerzos del sector público (INFOTEP, Ministerio de Trabajo, Hacienda, Economía) para atender tales necesidades y potenciar el crecimiento de los sectores económicos del país. El levantamiento de información acerca de la demanda de habilidades por parte del sector productivo es un tema aún pendiente en el país, que debe ser trabajado a través de un instrumento sistematizado de información. En resumen, el mercado laboral dominicano se caracteriza por una oferta laboral en expansión, una demanda laboral creciente, especialmente en el sector Servicios, pero que no alcanza para que el desempleo se reduzca a la par del crecimiento de la económica dominicana. En este contexto, no sorprende la expansión del sector informal, especialmente impulsado por el empleo por cuenta propia. Acelerar el proceso de vinculación entre vacantes y buscadores de empleo (creciente especialmente entre los jóvenes), adaptando las calificaciones para lograr puestos de trabajo más productivos, duraderos y beneficiosos para el individuo, la sociedad y el sector productivo son algunos de los objetivos incorporados en el diseño de la política de empleo. Afortunadamente, República Dominicana cuenta con las instituciones necesarias para encarar estos desafíos, trazando un puente que garantice la transición entre el sistema educativo y la demanda laboral. El reto radica en el uso y fortalecimiento del Sistema Nacional de Empleo para alcanzar una mejor productividad de la fuerza laboral. 76 Según la encuesta World Business Environment Survey (WBES), en el 2010 el 36,2% de las empresas del sector manufacturero consideraban que las habilidades laborales eran una restricción mayor para su funcionamiento. Este porcentaje es de 56,2% para las grandes empresas. Por otro lado, de acuerdo a Guzmán (2008), ENDECA (2003), Fazio (2011) y Gestión Moderna (2011), los empleadores en todo tipo de actividad y tamaño de empresa coinciden en que las competencias más valoradas en los trabajadores son la capacidad de trabajar en grupo, la capacidad de aprender cosas nuevas, la capacidad de organización y planificación, la responsabilidad, puntualidad, disposición al trabajo y honestidad. 77 La calidad de la educación es una de las más bajas de la Región, lo cual se manifiesta en el último informe del Programa Internacional para la Evaluación de Estudiantes (PISA, por sus siglas en inglés). 82 Versión para el Día del Diálogo Notas BID-BM 9 de Marzo 2013 Avances en Políticas y programas de empleo El Ministerio de Trabajo ha desarrollado un conjunto de instituciones e intervenciones laborales orientadas a atender las problemáticas del mercado laboral dominicano. Los mayores desafíos para la conformación de un Sistema Nacional de Empleo (SNE) radican en la consolidación de estas instituciones, así como en la articulación de roles y funciones de las mismas. Las instituciones más relevantes del SNE son: el Instituto Nacional de Formación Técnico Profesional (INFOTEP), el Servicio Nacional de Empleo (SENAE), el Observatorio Nacional de Empleo (OMLAD); y entre los programas implementados se destacan el Programa Juventud y Empleo (PJyE) y el Programa de Empleo Temporal implementado de manera piloto como ‘Santiago Trabaja’. El SNE, analizado según la clasificación de la OCDE (Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económico), cubre las cuatro alternativas de políticas activas de mercado de trabajo: capacitación, empleo directo, subsidio al salario e intermediación laboral. En República Dominicana existe una larga tradición de políticas de capacitación, implementadas tanto por INFOTEP como por el Ministerio de Trabajo a través programas como el Juventud y Empleo. Más recientemente ha comenzado a desarrollar el SENAE para brindar servicios de intermediación laboral, reducir los tiempos de búsqueda, cubrir las vacantes y generar puestos de trabajo donde la calificación de la oferta este acorde a las características del puesto demandado. Recientemente el MT ha incursionado en políticas relacionadas con el subsidio al salario (pasantías en nuevas versiones del PJyE), y creación directa de puestos temporarios a través del programa Santiago Trabaja. Estas instituciones, junto con el OMLAD constituyen las bases de un incipiente Sistema Nacional de Empleo, el cual precisa de consolidación para mejorar la coordinación interinstitucional así como su articulación y vinculación con las demás áreas de la Protección Social. En materia de capacitación, INFOTEP es la institución líder que ofrece diplomados, carreras y cursos técnicos. Creada en 1980, esta institución se financia con recursos contributivos (aportes patronales) y no contributivos (rentas generales), donde la junta de directores con representación tripartita (Estado, sector privado y trabajadores) esta presidida por el Ministerio de Trabajo. El Programa Juventud y Empleo es implementado desde 2001 por el Ministerio de Trabajo, está focalizado en los jóvenes ‘NiNi’ y ha atendido a más de 75 mil jóvenes a la fecha. Este programa combina cursos de competencias básicas o sociales, cursos técnicos específicos, y pasantías laborales en empresas. Los resultados de las evaluaciones de impacto destacan los resultados positivos en la probabilidad de encontrar un empleo y la importancia de los aspectos motivacionales o psico-sociales de la capacitación, así como efectos secundarios como la reducción del embarazo adolescente o la menor participación en conductas de riesgo. 78 El Ministerio de Trabajo ha comenzado un proceso de transferencia de capacidades y 78 Ver los resultados de la evaluación en Ibarrarán, P., Rosas Shady, D., 2009 83 Versión para el Día del Diálogo Notas BID-BM 9 de Marzo 2013 conocimiento a INFOTEP para integrar las políticas de capacitación, garantizando homogeneidad en la calidad y la cobertura de estos programas. Como respuesta a las crisis de empleo de 2009, el Ministerio de Trabajo implementó de manera piloto en la zona de Santiago un programa de empleo temporal. Este programa combina actividades laborales y capacitación orientada a la reinserción laboral durante 4 meses, abonando el equivalente horario al salario mínimo con cobertura de riesgos laborales y de salud, así como contribuciones a la Tesorería de la Seguridad Social. Focalizado en los sectores menos ‘empleables’ del mercado de trabajo, este programa se adapta a las distintas fases del ciclo económico, alternando su rol ‘activador’ de grupos vulnerables en periodos de crecimiento, con su papel pasivo en periodos de crisis económica y de empleo. OPCIONES DE POLÍTICA La desconexión entre el mercado de trabajo y la evolución de la economía justifican la intervención del Estado a través de políticas de empleo que permitan facilitar la inserción de la fuerza laboral a través de la intermediación, incrementar la productividad mediante la capacitación, vincular a grupos etarios específicos (i.e. jóvenes) con experiencias laborales o atender temporalmente problemas puntuales de empleo (temporales o geográficos). El Ministerio de Trabajo ha desarrollado el herramental básico para atender las distintas problemáticas del mercado de trabajo durante las distintas fases del ciclo económico. No obstante, se recomienda construir sobre esta base para avanzar en las siguientes líneas de trabajo: Consolidar las instituciones del mercado de trabajo: su articulación, coordinación e integración de manera que le permitan al conjunto de programas de empleo conformarse en un sistema de empleo. Puesta en funcionamiento a escala de los programas de empleo: El desarrollo y fortalecimiento institucional de programas y actores vinculados con la política de empleo requiere de la puesta en funcionamiento a escala de los mencionados programas. La existencia de capacidad institucional instalada redunda en la capacidad de dar respuesta adecuada, tanto respecto de la calidad como la temporalidad. Consolidar un sistema de monitoreo y evaluación: que pueda retroalimentar a los responsables de la política de empleo, a efectos de internalizar las lecciones aprendidas. El desarrollo de las distintas herramientas del sistema de empleo es desigual dada la cronología con la que fueron implementados. Promover inversiones en sectores que generan mayor mano de obra formal: Simplificar regulaciones laborales, reducir costos asociados a seguridad social para trabajadores de bajos ingresos, reducir incentivos a la informalidad procurando desvincular la seguridad social de la 84 Versión para el Día del Diálogo Notas BID-BM 9 de Marzo 2013 condición laboral (asalariado vs. Cuenta propia). Resulta igualmente importante evaluar el rol de la legislación vigente ante la expansión de los programas de financiamiento no contributivo, a efectos de mejorar la coexistencia con sus antecesores contributivos. Coordinar las políticas laborales con las políticas de la red de Protección Social: para prevenir, proteger los riesgos sociales inherentes de los distintos grupos poblacionales, así como promover la igualdad de oportunidades, mejorar la equidad y reducir la pobreza de los segmentos más vulnerables. En este sentido, resulta necesario diseñar las intervenciones del sistema nacional de empleo conjuntamente con el resto de la red de Protección Social. La fuerte superposición de las poblaciones objetivos de los diversos programas que la conforman pone de manifiesto la importancia de coordinar acciones como la focalización de los beneficiarios como estrategia para hacer más eficiente el gasto público social. 85 Versión para el Día del Diálogo Notas BID-BM 9 de Marzo 2013 Bibliografía Abdullaev, U. y M. Estevao,(2013),”Growth and Employment in the Dominican Republic: Options for a Job-Rich Growth”. IMF Working paper WP/13/40. Bussolo, M., Freije-Rodriguez, S., Diaz-Bonilla, C. and Zebaze Djiofack, C., 2010, “Crecimiento Económico y Desarrollo Social en la República Dominicana”, en Senderowitsch, R and Tsikata, Y.M., (ed.), De la Crisis Financiera Internacional al Crecimiento para Todos, Notas de Política, (Washington: World Bank). Documento Base de la Propuesta de Estrategia Nacional de Desarrollo 2010-2030, República Dominicana, 2010. ENDECA (2003), Encuesta Nacional de Demanda de Capacitación: Informe Final Ministerio de Economía, Planificación y Desarrollo de República Dominicana (2012). Proyecto de Presupuesto General del Estado 2013, Plan Nacional Plurianual del Sector Público 2013-2016 y Estrategia Nacional de Desarrollo 2030. Primer Informe de Vinculación. Diciembre Fazio, María Victoria (2011). Análisis de la percepción de los empleadores acerca de las pasantías y las perspectivas de inserción laboral en esas empresas. BID, Nota Técnica IDB-TN-240. Gestión Moderna (2011), “Estudio cuantitativo / cualitativo sobre los vínculos entre los centros operativos del sistema (COS) y las empresas de pasantía del PJE, Informe Final”. González, Carolina, Laura Ripani and David Rosas (2011), “Mejorando las Oportunidades de Inserción Laboral de Jóvenes en América Latina” BID, Nota Técnica. Guzmán (2008), “Competitividad y Desarrollo de la Fuerza Laboral, Consejo Nacional de Competitividad”. Guzman, R., Cruz, C. , 2010, Estudio, Salario y Seguridad Social en el Tránsito de la Crisis a la Recuperación, Observatorio del Mercado Laboral Dominicano. Ibarrarán, P., Rosas Shady, D., 2009, Evaluating the impact of job training programs in Latin America: evidence from IDB funded operations, Journal of Development Effectiveness, 1(2), 195-216. Massari, Renzo (2011), "La juventud en los mercados laborales de América Latina y el Caribe," mimeo. OMLAD (2012). PANORAMA LABORAL DOMINICANO 2005-2012. Ministerio de Trabajo Dirección General de Empleo. 86 Versión para el Día del Diálogo Notas BID-BM 9 de Marzo 2013 Sánchez-Ancochea, D., 2012, A Fast Herd and a Slow Tortoise? The Challenge of Upgrading in the Dominican Republic, Studies in Comparative International Development, 47, 208- 230. 87 Versión para el Día del Diálogo Notas BID-BM 9 de Marzo 2013 EL SECTOR EDUCACIOÓ N EN LA REPUÚBLICA DOMINICANA79 INTRODUCCIÓN Esta nota de política presenta un análisis del sector educación de República Dominicana, con énfasis en la educación pre-universitaria. Ésta describe los principales logros y avances a la fecha, los desafíos que aún presenta y una serie de recomendaciones de corto y mediano plazos que apuntan a resolverlos. La nota se encuentra alineada al objetivo general 2.1 del segundo eje estratégico de la Estrategia Nacional de Desarrollo 2030 (END), que procura una sociedad “en la que toda la población tiene garantizada la educación” y en la que se ofrece una “educación de calidad para todos y todas” (Ley 1-12, Ley Orgánica de la Estrategia Nacional de Desarrollo 2030). En cuanto a los objetivos específicos, la nota aporta al establecimiento de un sistema educativo nacional de calidad (Obj. 2.1.1) 80, la universalización de la educación desde el nivel inicial hasta el nivel medio, atendiendo a todos los habitantes del país (Obj. 2.1.2) 81, y el establecimiento de un sistema de protección que procure la igualdad de derechos y oportunidades (Obj. 2.3), el cual se detalla en el Capítulo de Protección Social. Esta nota se inscribe también en el contexto de la Iniciativa Dominicana para una Educación de Calidad (IDEC), un proceso participativo liderado por el gobierno que permite a la sociedad contribuir a la definición de las prioridades nacionales en del sector, promoviendo un espacio de diálogo abierto y participativo. 79 Esta nota ha sido preparada por Horacio Álvarez (BID), Peter Holland (BM) y Juan Baron (BM). 80 La END llama a fortalecer la función rectora del Ministerio (2.1.1.15), procurando su modernización institucional y tomando como eje a la escuela (2.1.1.1), asignando los recursos presupuestarios para proveer una educación de calidad (2.1.1.2) por centro educativo y población atendida (2.1.13) y promoviendo la participación social en el proceso (2.1.1.13). El sistema deberá a su vez, fortalecer la formación inicial y en servicio de los docentes (2.1.1.4) y establecer una entidad de certificación de personal del sistema educativo (2.1.1.5) así como sistemas de evaluación del desempeño, incentivos económicos y no económicos (2.1.1.6). Por último, el sistema debe permitir la revisión periódica del currículum nacional (2.1.1.7), y establecer un sistemas de monitoreo y evaluación de la calidad educativa que garanticen la buena gestión escolar (2.1.1.10) y el alcance de los objetivos de aprendizaje de acuerdo a estándares internacionales (2.1.1.11) y el establecimiento de un Sistema Nacional de Evaluación (2.1.1.12). 81 La END también manda a proveer infraestructura, recursos pedagógicos, tecnológicos y personal docente para universalizar el acceso a la educación a partir de los 3 años de edad (2.1.2.1), y brindar apoyo especial para reducir la sobre-edad, repitencia y deserción (2.1.2.2), así como diversificar la oferta educativa para que ésta responda a las distintas necesidades de la población. 88 Versión para el Día del Diálogo Notas BID-BM 9 de Marzo 2013 DIAGNÓSTICO Avances y Desafíos República Dominicana ha hecho esfuerzos significativos por ampliar el acceso de la población a la educación y mejorar la calidad educativa. En 2008 el Gobierno puso en marcha el Plan Decenal de Educación (PDE) 2008-2018, con el objetivo de incrementar la cobertura educativa, mejorar la promoción y graduación y reducir la deserción, y establecer estándares de calidad y un sistema de evaluación del desempeño escolar, así como crear las condiciones para el cumplimiento del horario y calendario escolar. En materia de ampliación del acceso, el Gobierno emprendió una agresiva política de construcción de planteles escolares desde 2004. Durante el período 2004-2011 el MINERD ha rehabilitado 7.511 y construido 6.644 aulas. Gracias a ello, el país ha logrado avances importantes en la ampliación de los servicios educativos, que según las estadísticas más recientes alcanzan tasas educativas brutas equivalentes a 38% en inicial, 104% en básica y 70% en media para 2010. La actual administración ha colocado el tema educativo como la primera prioridad en la agenda nacional. Prueba de ello es el incremento histórico que ha recibido el presupuesto para educación pre-universitaria, que en 2013 ha crecido en más del 75% con respecto al año anterior, y ha alcanzado el 4% del PIB que asigna la legislación nacional, el cual no había sido alcanzado desde la promulgación de la Ley General de Educación 66-97 de 1997. El compromiso de la actual administración con el sector se ha Porcentaje de alumnos que no logra las concretado en una serie de ambiciosas competencias básicas en comprensión lectora y iniciativas en los próximos cuatro años, matemáticas tales como: i) el Programa Nacional de 3er grado 6to grado Edificaciones Escolares, mediante el cual País Lectura Mate. Lectura Mate. se construirán 10.000 aulas, de las cuales ya se encuentran en construcción unas Costa Rica 12 27 5 5 6.000; ii) el Plan Nacional de El Salvador 34 55 22 21 Alfabetización “Quisqueya Aprende Guatemala 57 67 36 28 Contigo”, que tiene por meta alfabetizar a unas 850.000 personas; iii) el Programa Nicaragua 44 60 23 26 “Quisqueya Empieza Contigo” para la Panamá 48 66 31 30 atención integral en la primera infancia, República 78 90 52 48 que tiene como meta atender a unos Dominicana 528.000 niños menores de 5 años y unas Promedio 33 46 17 15 ALyC 426.000 familias, mediante el Fuente: OREALC, SERCE, 2006. establecimiento de 330 estancias infantiles y 1.100 centros comunitarios para padres, así como integrar a unos 200.000 niños adicionales de 5 años al preescolar; y, iv) el Programa de Tanda Extendida, con que se ofrecerá el servicio 89 Versión para el Día del Diálogo Notas BID-BM 9 de Marzo 2013 educativo en una única tanda diaria de 8 horas, así como alimentación escolar. Para 2016 se espera que el 80% de los estudiantes estén cubiertos por este programa. El sistema aún enfrenta grandes desafíos en materia de calidad, que se reflejan en los bajos aprendizajes que se evidencian en pruebas estandarizadas nacionales e internacionales. Por una parte, en las pruebas nacionales, los resultados muestran que los estudiantes en promedio apenas logran superar la mitad del puntaje en todos los niveles y materias. Los estudiantes del sector público y del área rural consistentemente sacan resultados menores que los del sector privado y que habitan en áreas urbanas. Por otra parte, los resultados a nivel internacional colocan a los estudiantes dominicanos entre los alumnos de la región con peor desempeño en comprensión lectora y matemáticas. En el Segundo Estudio Regional Comparativo y Explicativo (SERCE, 2005), los estudiantes de dominicanos de 3º y 6º grados obtuvieron los puntajes más bajos de toda la región. Este desalentador resultado se observa además en todos los niveles socioeconómicos, aunque los estudiantes de familias de mayores ingresos se desempeñan relativamente mejor que los de bajos ingresos. Fuente: Elaboración propia con base en estadísticas del Ministerio de Educación. 90 Versión para el Día del Diálogo Notas BID-BM 9 de Marzo 2013 Esta baja calidad educativa incide a su vez en la persistencia del fracaso escolar, la sobre- edad y la baja cobertura en el nivel medio. La baja comprensión lectora y dominio de matemáticas en los primeros grados tiene consecuencias en el resto de la trayectoria escolar. Durante los primeros grados de la educación básica los niños deben aprender a leer, para luego poder leer para aprender. Estas, y otras deficiencias en la calidad educativa, producen altas tasas de fracaso escolar en los primeros grados, y sucesivos fracasos en la trayectoria escolar, inclusive para aquellos estudiantes que pasan al nivel medio. En promedio, la tasa de promoción en el nivel básico fue de 87,7% y la de abandono 3,4% en 2009-2010. Ambos indicadores han mostrado una leve mejora desde 2004-2005 cuando se ubicaban en 86,3% y 6,4%, respectivamente. Sin embargo, la no promoción no ha mostrado la misma evolución: en 2009- 2010 fue de 8,8% y en 2004-2005 era de 7,3%. Esto implica que a pesar de que se ha reducido la cantidad de alumnos que dejan la escuela, muchos de ellos no se promueven año con año. Además, se observan elevadas tasas de reprobación en el primer ciclo de básica, a pesar de que por ley existe la promoción automática en 1º y 2º grados. . La tasa de sobre-edad continúa siendo alta en cada nivel del sector público, a pesar de reducciones importantes. Aunque la proporción de la población de 25 o más años sin escolaridad ha disminuido considerablemente en las últimas décadas, los bajos niveles de terminación en primaria, secundaria y superior, continúan siendo un reto. Fuente: Elaboración propia con base en datos de la Oficina Nacional de Estadísticas. 91 Versión para el Día del Diálogo Notas BID-BM 9 de Marzo 2013 Estas deficiencias en calidad y eficiencia interna del sistema son producto de una serie de factores, entre los cuales se destacan el ingreso tardío a la escuela y la ausencia de servicios de desarrollo infantil. Por una parte, únicamente el 84,0% de la niñez con 6 años de edad se encuentra inscrito en algún grado de básica (ENHOGAR 2009-2010). Alrededor del 12,0% se encuentra inscrito en inicial y el 4,0% no se encuentra inscrito en ningún nivel. La pobreza es una de las causas principales para el ingreso tardío; solamente el 80,3% de los niños más pobres de 6 años, comparado con el 93,1% de los niños más ricos se encuentra inscrito en algún grado de básica. La entrada tardía a la educación tiene severas consecuencias en el desarrollo cognitivo de los alumnos y suele afectar la trayectoria educativa y laboral en la vida adulta (Schady, 2012). Este ingreso tardío combinado con la ineficiencia del sistema genera sobre edad, especialmente en el nivel medio (grados 9 al 12), donde también se encuentran las tasas de abandono más elevadas. Por otra parte, la ausencia de servicios de desarrollo infantil, particularmente para los niños de familias más desfavorecidas, incide también en la eficiencia interna del sistema. Diversas investigaciones muestran que los niños de hogares pobres, aún antes de ingresar a la escuela, enfrentan fuertes rezagos en cuanto a su desarrollo físico, emocional y cognitivo debido a un limitado acceso a servicios de salud, nutrición inadecuada, padres con bajo capital educativo y falta de acceso a procesos de estimulación (Paxson y Schady, 2007). Existe amplia evidencia internacional que indica que el acceso a la educación inicial permite aumentar el rendimiento escolar de los estudiantes en los niveles superiores (por ejemplo, en Argentina, un año de preescolar aumenta el promedio de tercer grado en los puntajes de las pruebas de matemáticas y español (Berlinski et al., 2006)). Además, las intervenciones en la primera infancia dirigidas a niños provenientes de hogares socioeconómicamente desfavorecidos contribuyen a reducir brechas en el desarrollo infantil por nivel socioeconómico del hogar (Vegas y Santibáñez, 2010), y también son más costo efectivas en comparación con las realizadas en otros niveles educativos (Heckman, 2006). Por último, Tansini (2010) encontró evidencia de mejoras en el rendimiento escolar en niveles superiores asociadas con la asistencia a educación preescolar. El Ministerio de Educación atiende de forma obligatoria a los estudiantes desde los 5 años de edad (75,4% de los estudiantes de 5 años asiste a la escuela) y la Estrategia Nacional de Desarrollo 2030 (END) establece como obligatoria la educación a partir de los 3 años. El desafío se encuentra en ampliar la cobertura de servicios de atención temprana y educación prescolar de calidad a niños de edades entre 0 y 5 años, sobre todo para los sectores más vulnerables de la sociedad. 92 Versión para el Día del Diálogo Notas BID-BM 9 de Marzo 2013 Asistencia a educación temprana por área de residencia e ingreso, 36 a 59 meses de edad Área de Residencia Quintil de Ingreso 35% 60% 30% 50% 25% 20% 40% 15% 30,9% 30% 52,0% 10% 20% 16,1% 5% 10% 11,7% 0% 0% Área urbana Área rural Quintil más rico Quintil más pobre Fuente: Oficina Nacional de Estadística (2011). Informe General Encuesta Nacional de Hogares de Propósitos Múltiples, ENHOGAR 2009- 20010. La falta de un sistema de provisión integral de los servicios de primera infancia agrava su baja cobertura. Además de la limitada cobertura de los servicios que se prestan desde las diversas instituciones gubernamentales (unos 26,000 niños en estancias infantiles y 150,000 menores de 5 años en el sistema educativo), la prestación de estos servicios y la relación de las instituciones prestadoras no cuenta con un marco regulatorio común. Entre las entidades prestadoras se encuentran el Ministerio de Educación (MINERD), el Ministerio de Salud Pública y Asistencia Social (MSPAS), el Gabinete Social, el Instituto Dominicano de Seguros Sociales (IDSS) y el Consejo Nacional para la Niñez y la Adolescencia (CONANI), entre otros. Cada institución desarrolla sus propios programas, currícula e instrumentos de evaluación, no articulados ni coordinados entre sí. Las debilidades en la calidad docente, que van desde la formación inicial, hasta los mecanismos de promoción y formación en servicio, inciden negativamente en la calidad educativa. Diversos estudios han identificado al docente como el elemento clave para mejorar la calidad educativa. El Gobierno ha realizado esfuerzos significativos por mejorar la formación inicial, a cargo de las universidades y públicas y privadas y del Instituto Superior de Formación Docente Salomé Ureña (ISFODOSU), pero persisten fuertes desafíos. Al igual que en otros países de la región, pareciera existir un divorcio entre la titulación universitaria y la calidad educativa. Además, el ingreso a la formación inicial no es selectivo, por lo que es una de las carreras universitarias con menores requisitos de ingreso, convirtiéndose en una de las carreras con mayor número de estudiantes y egresados, quienes exceden significativamente los puestos del trabajo disponibles en el sistema educativo. En cuanto a la formación en servicio, a cargo del Instituto Nacional de Formación Capacitación del Magisterio (INAFOCAM), ésta responde a las demandas de capacitación de los propios docentes y de la oferta de los prestadores de servicios de capacitación (en su mayoría las universidades que hacen formación inicial), pero no necesariamente a los desafíos en la formación identificados por el Ministerio. Adicionalmente, 93 Versión para el Día del Diálogo Notas BID-BM 9 de Marzo 2013 no se existen mecanismos para evaluar la calidad de los procesos de capacitación de los docentes en servicio y, aunque en el Estatuto Docente cuenta con un sistema de evaluación de desempeño y un esquema de incentivos, estos no se aplican ya que adolece de un sistema que permita monitorear y evaluar la labor docente y en las áreas en que requieren apoyo técnico-pedagógico. Por último, la asignación de recursos docentes entre escuelas y dentro de las mismas debería estar explícitamente orientada hacia una mayor de distribución de docentes efectivos a las escuelas y alumnos más vulnerables. La debilidad en la gestión administrativa y pedagógica, y la organización del sistema educativo en todos sus niveles sigue siendo un desafío. A pesar de los avances en la última década en términos de organización y descentralización del sistema, así como de una mayor participación (ej. juntas regionales y de padres), la organización del sistema educativo en todos los niveles sigue siendo un desafío. La mayoría de las decisiones se toman en el nivel central y no existen mecanismos claros para que las escuelas rindan cuentas a la comunidad por la calidad de la educación impartida (PREAL, 2006 y 2010); además, se mantiene una duplicación de funciones entre los diferentes niveles del sistema. Por último, la función de los directores sigue siendo débil con sobrecarga de atribuciones y responsabilidades, pero con limitada autoridad sobre el trabajo docente. Para superar estos desafíos el MINERD ha establecido la Escuela de Directores e impulsado la capacitación del personal distrital y regional. Además, estableció el Sistema de Gestión de Centros Educativos (SGCE) para gestionar y monitorear el trabajo de los centros educativos. 82 La ausencia de mecanismos efectivos de gestión y supervisión al nivel escolar y distrital ha provocado un desaprovechamiento generalizado de los recursos educativos disponibles, principalmente del tiempo de los docentes. Los alumnos de las escuelas públicas reciben un poco más de 50% del tiempo de clases que establece el currículo: 2,5 horas por día en lugar de las 5 requeridas (EDUCA-GALLUP, 2008) y en las jornadas vespertinas es 30 minutos menor que en las matutinas. En la educación media ocurre algo similar, con el agravante que hay un porcentaje mayor de alumnos en los turnos vespertino y nocturno (55% de la matrícula de media). También existe un alto nivel de ausentismo docente; un 38% de los docentes admite, en la encuesta, haber faltado alguna vez a clases durante las últimas 4 semanas (EDUCA-GALLUP, 2008). Esto se agrava por el hecho que un grupo considerable de docentes trabaja en más de una tanda; el promedio de tandas por docente es de 1,5 (PREAL, 2007). Este problema lo acentúa el ausentismo estudiantil, ya que según los estudiantes asisten un promedio de 3,5 días por semana a la escuela. Finalmente, otros estudios señalan que del ya limitado tiempo en el aula, poco más del 50% se usa en actividades académicas. 82 Por el momento, sólo el módulo de matrícula estudiantil está funcionando plenamente, mientras que los módulos de registro de asistencia de alumnos, registro de asistencia de docentes, progresión estudiantil y pruebas formativas, no están siendo utilizados aún. Tampoco existe un sistema de evaluación formativa que permita al docente evaluar el progreso de sus alumnos en el transcurso del año escolar a fin de poder tomar acciones correctivas y evitar la reprobación de los alumnos. 94 Versión para el Día del Diálogo Notas BID-BM 9 de Marzo 2013 La infraestructura escolar es limitada y está saturada. Los centros educativos de las zonas urbanas se encuentran fuertemente saturados (muchos de ellos son demasiado grandes) mientras que en las zonas rurales suelen ser pequeños y subutilizados. En la actualidad, 85,0% de los planteles ofrecen al menos dos tandas, mientras el resto ofrece una sola tanda. Adicionalmente, el número de estudiantes por aula es alto (78,2 en el sector público y sólo 29,2 en el privado); situación que afecta tanto al nivel básico como al medio. Los problemas más graves de hacinamiento y multiplicidad de tandas se concentran en los mayores centros poblados. Las múltiples tandas y una gestión débil y desintegrada por plantel, genera problemas de cumplimiento del horario de clase y conflictos entre los directores y administradores de cada tanda. A pesar de estos problemas, hay oportunidades para mejorar la asignación de la planta física escolar existente y planeada mediante ejercicios de micro-planificación y simulación a nivel de distrito (actualmente se realizan a nivel municipal y provincial). Currículum desactualizado y escuelas, docentes y estudiantes sin recursos educativos. El Ministerio de Educación ha emprendido recientemente un proceso de actualización del currículo nacional en todos los niveles. Esto, con el objetivo de que este sea congruente con las necesidades actuales, ya que el mismo fue promulgado hace más de 15 años. Por otra parte, aunque el Ministerio de Educación provee de textos y materiales educativos a las escuelas, estos no siempre están alineados con la maya curricular y con las necesidades y características de los docentes. Por otra parte, la entrega de textos y materiales no es regular ni consistente. Por ejemplo, entre 2010 y 2011 se repartieron textos a todas las escuelas de básica bajo el modelo de “texto integrado”, pero el proyecto fue descartado al poco tiempo por adolecer de una serie de deficiencias formales y de fondo. En años anteriores, a su vez, se entregaron guías didácticas a docentes y estudiantes de escuelas multigrado, pero dicho esfuerzo fue descontinuado en 2010 y no se han vuelto a producir. Por último, las escuelas están usualmente desprovistas de materiales manipulables y útiles básicos como lápices, hojas y cuadernos que, cuando no son adquiridos por los padres de familia, no están disponibles en la escuela para los estudiantes y docentes. 95 Versión para el Día del Diálogo Notas BID-BM 9 de Marzo 2013 OPCIONES DE POLÍTICA Corto y mediano plazos Ampliar la cobertura de educación inicial de calidad, especialmente en las zonas con mayores necesidades. Dadas las restricciones fiscales existentes, se recomienda iniciar los procesos de atención a la primera infancia focalizando los recursos, en una primera etapa, hacia los más pobres. Asimismo, se recomienda aprovechar la puesta en marcha de Quisqueya Empieza Contigo para reorganizar el marco institucional y organizacional a cargo de los servicios para la primera infancia en el país. Esto facilitará la delimitación de las funciones de rectoría, de entrega de servicios, de acompañamiento y supervisión, así como el establecimiento de estándares y protocolos mínimos de atención, adaptables a las necesidades locales. Mejorar los recursos físicos básicos y su administración. Se debe invertir en infraestructura para reducir el hacinamiento escolar en todos los niveles, teniendo en cuenta la oferta y la demanda existente y futuras (durante las próximas décadas) al nivel geográfico más pequeño. Esto permitirá la reducción de escuelas con múltiples jornadas y la extensión y cumplimiento del horario escolar. Los recursos físicos también incluyen recursos educativos al aprendizaje (libros de texto, bibliotecas, aulas de informática, recursos artísticos y deportivos). Se debe, además, llevar a cabo un proceso de integración administrativa en aquellos establecimientos con más de una jornada, para que exista una sola dirección del plantel y se aprovechen mejor los recursos. Esta meta se podría lograr a través de profundizar los procesos de descentralización en las escuelas y los equipos de gestión del centro escolar como vehículo para unificar, cuando aún existan varias tandas en un plantel, las funciones de dirección bajo el mando de un solo equipo de administración. Mejorar los sistemas de evaluación y seguimiento estudiantil. Además del sistema de pruebas nacionales que ya está en marcha, es necesario contar con información actualizada e individualizada para medir el progreso de cada estudiante desde el primer grado y a lo largo de su trayectoria escolar. La introducción de un sistema de pruebas formativas, objetivas e individuales vinculado al SGCE permitiría, a su vez, extender la participación de las APMAEs al ámbito de la calidad educativa. Estas pruebas deben ser formativas para el ciclo de educación básica y se recomienda desarrollar un sistema de información que permita a los docentes conocer el progreso periódico de los estudiantes y poder tomar medidas correctivas con el fin de que el estudiante logre los aprendizajes esperados (sistema de alerta temprana de identificación de estudiantes en riesgo de dejar la escuela). Las pruebas nacionales se deben complementar con la participación en pruebas internacionales en los diferentes niveles. Profundizar la política de la jornada extendida y utilizar esta oportunidad en conjunto con todas las reformas para hacer cumplir el horario escolar. La jornada completa o extendida ha mostrado ser una política exitosa en términos del aumento del número de horas en el aula y la participación comunitaria. Aunque hay cosas por mejorar dentro del uso del tiempo dentro de las 96 Versión para el Día del Diálogo Notas BID-BM 9 de Marzo 2013 escuelas de jornada extendida, también se espera que esta política rinda sus frutos en términos de la mejora de la calidad educativa, del acceso (sobre todo a la educación media) y de una reducción de los riesgos de los jóvenes dominicanos. Reorientar los esfuerzos de formación en servicio docente, acompañados de sistemas sólidos de evaluación y apoyo al docente en servicio, y acoplarlos a las necesidades del sistema educativo. El Gobierno de la República ha hecho un esfuerzo sustantivo por incrementar la provisión de recursos para la formación en servicio. Esto ofrece una oportunidad única para replantear el modelo de oferta de formación bajo el cual ha operado INAFOCAM por algún tiempo. Esto conllevaría la realización de diagnósticos individuales de los equipos docentes para identificar las fortalezas y oportunidades de mejora, para luego contratar los servicios de oferentes locales o internacionales, privados o públicos, que puedan satisfacer sus necesidades. También podrían establecerse centros modelos de formación, en escuelas públicas y privadas efectivas que ya estén logrando resultados de aprendizaje positivos en sus estudiantes, e implementar mecanismos de inducción al servicio a nuevos docentes y de actualización para docentes en servicio. Esta reorientación podría ser acompañada con la dotación de recursos educativos estructurados y de alta calidad, acordes a las necesidades y características de los docentes y estudiantes. Mediano y largo plazos Continuar con los procesos de reforma en la calidad docente. Diseñar e implementar una carrera docente integral que incentive el buen desempeño en el aula y dignifique el trabajo de los docentes. Esta debe incluir políticas efectivas para atraer a los mejores a la docencia, prepararlos con una formación útil y práctica en el aula, crear los incentivos para ubicarlos donde más se necesitan, acompañarlos con directores formados e incentivados, monitorear la enseñanza y el aprendizaje, apoyarlos continuamente para mejorar la instrucción, motivarlos para obtener un mejor rendimiento, ser claros con las expectativas que se tiene de ellos. Continuar el proceso de actualización curricular en básica y secundaria. El Ministerio de Educación emprendió un proceso de actualización curricular en 2012, que debe continuar y ser fortalecido. Dicho proceso deberá tomar en cuenta los más recientes avances de la neurociencia y la neuro-cognición para hacer las actualizaciones necesarias, principalmente en la enseñanza de materias básicas como matemáticas y lenguaje. Adicionalmente, se deberá profundizar el proceso de actualización curricular del nivel medio, tomando en cuenta las necesidades académicas y laborales futuras de los estudiantes, y la estructura del mercado laboral. La pertinencia de los contenidos enseñados en la escuela es un gran determinante de la retención y graduación de los jóvenes, y de su potencial para contribuir al mundo productivo y la sociedad Más del 40% de los encuestados en República Dominicana argumenta que han dejado de estudiar por “falta de interés” (Fernandes, 2009/2010 usando ENHOGAR). Para disminuir la deserción, la educación debe despertar el interés de los jóvenes y contribuir efectivamente a su transición exitosa al mundo laboral y a la sociedad en general, y ofrecerles el “paquete” de habilidades 97 Versión para el Día del Diálogo Notas BID-BM 9 de Marzo 2013 cognitivas y socioemocionales que los empleos en nuestro mundo cada vez más globalizado y tecnológicamente avanzado requieren para desempeñarse exitosamente en el trabajo y en la sociedad (Bassi et al., 2012). 98 Versión para el Día del Diálogo Notas BID-BM 9 de Marzo 2013 Bibliografía Aguilar, Renato y Ruben Tansini (2010). Educación Preescolar y Rendimiento Escolar en las Escuelas Públicas de Montevideo. Montevideo, Uruguay. Alderman, Harold H., and Emiliana Vegas. 2011. "The Convergence of Equity and Efficiency in ECD Programs." In No Small Matter: The Impact of Poverty, Shocks, and Human Capital Investments in Early Childhood Development, ed. Harold Alderman. Washington, DC: World Bank. Álvarez, Carola (2004). La Educación en la República Dominicana: Logros y Desafíos Pendientes. Serie de Estudios Económicos y Sectoriales RE2-04-015, Banco Interamericano de Desarrollo, Washington, DC. Banco Interamericano de Desarrollo (2008). Calidad de Vida: Más Allá de Los Hechos. Washington, DC. Banco Interamericano de Desarrollo y Banco Mundial (2006). Informe sobre la Pobreza en la República Dominicana: Logrando un Crecimiento Económico que Beneficie a los Pobres. Santo Domingo, República Dominicana. Banco Mundial (2008). Education Statistics. Washington, DC. Disponible en http://www.worldbank.org/education/edstats Berlinski, S., Galiani, S., y Gertler, G. (2006). The Effect of Pre-Primary Education on Primary School Performance. Working Paper (04/30). Berrueta-Clement, Schweinhart, Barnett, Epstein, & Weikart (1984). The perry Preeschool Study. Estados Unidos. Brophy, Jere (2006). Grade Repetition. UNESCO e IAE, Paris, Francia. CONANI (2010) Informe de resultados a la Gerencia. CONDEI (2012). Cantidad de Niños y Niñas en las Prestadoras de Servicios. Consorcio de Evaluación e Investigación Educativa, CEIE (2006). Un Estudio de la Educación Básica en República Dominicana. Albany, NY. Darling-Hammond, Linda (2000). Teacher Quality and Student Achivement. Stanford University, United States. 99 Versión para el Día del Diálogo Notas BID-BM 9 de Marzo 2013 EDUCA-Acción para la Educación Básica, Inc (2005 y 2008). Uso del Tiempo en la Escuela Dominicana. Santo Domingo, República Dominicana. Fernandes, R. (2009/2010). EM: ¿Cómo aumentar el atractivo y evitar la deserción? Instituto Unibanco. Guzmán, Rolando y Consuelo Cruz (2009). Niños, Niñas y Adolescentes Fuera del Sistema Educativo en República Dominicana. Foro Socioeduacitivo. Krueger, A.B., Whitmore, D.M. (2001). The Effect of Attending a Small Class in the Early Grades on College-Test Taking and Middle School Test Results: Evidence from Project STAR," Laboratorio Latinoamericano de Evaluación de la Calidad de la Educación, LLECE (2001). Primer Estudio Internacional Comparativo sobre Lenguaje, Matemática y Factores Asociados, Para Alumnos del Tercer y Cuarto Grado de la Educación Básica: Informe Técnico. UNESCO, Santiago, Chile. Manzi, Jorge, Katherine Strasser, Ernesto San Martín y Dante Contreras (2007). Quality of Education in Chile. Trabajo presentado en el seminario The Quality of Education in Latin America, Banco Interamericano de Desarrollo, Washington, DC. Mejía, Radhamés, Gineida Castillo, Fátima Portorreal y Minerva Vincent (2006). El Caso de República Dominicana. En Vaillant, Denise y Cecilia Rossel (eds.), Maestros de Escuelas Básicas en America Latina: Hacia una Radiografía de la Profesión. PREAL, Santiago, Chile. Monroe, McDonald (1981). The Head Start Study in Rome, Georgia. Estados Unidos. Oficina Nacional de Estadística (2011). Encuesta Nacional de Hogares de Propósitos Múltiples (ENHOGAR 2009-2010). Santo Domingo, República Dominicana. Oficina Regional de Educación para America latina y el Caribe, OREALC (2008). Los Aprendizajes de los Estudiantes de America Latina y el Caribe: Primer Reporte de los Resultados del Segundo Estudio Regional Comparativo y Explicativo. Santiago, Chile. Organización Económica para la Cooperación y el Desarrollo, OECD (2008). Informe sobre las Políticas Nacionales de Educación: República Dominicana. París, Francia. Organización Económica para la Cooperación y el Desarrollo, OECD (2012). La educación superior en República Dominicana. 100 Versión para el Día del Diálogo Notas BID-BM 9 de Marzo 2013 Paxson, C., y Schady, N. (2007). Cognitive Development among Young Children in Ecuador: The Roles of Wealth, Health and Parenting. The Journal of Human Resources, 42 (1), 49-84. Programa de Promoción de la Reforma Educativa en América Latina, PREAL (2006). Informe de Progreso Educativo: República Dominicana. Santo Domingo, República Dominicana. Programa de Promoción de la Reforma Educativa en América Latina, PREAL (2007). Mucho por Hacer: Informe de Progreso Educativo de Centroamérica y la República Dominicana. Santiago, Chile. Programa de Promoción de la Reforma Educativa en América Latina, PREAL (2010). El reto es la calidad: Informe de Progreso Educativo de República Dominicana 2010. Santo Domingo, República Dominicana. Ripani, Laura y Dimitris Mavridis (2008). Protección Social y Mercados Laborales en la República Dominicana. Aporte para el Diálogo de Políticas. Manuscrito no publicado, Banco Interamericano de Desarrollo, Washington, DC. Rivkin, Steven, Hanusheck, Erick y John Kain (2005). Teachers, shools and academic achivement. Econometrica. Schady, Norbert (2012). El desarrollo infantil temprano en América Latina y el Caribe: acceso, resultados y evidencia longitudinal de Ecuador. In M. Cabrol, y M. Szekely, Educación para la Transformación (pp. 53-92). Washington DC: Banco Interamericano de Desarrollo. Secretaría de Estado de Educación, SEE (2008a). Camino a la Segunda Reforma del Sector Educación en la República Dominicana. Proyecto de Asistencia Técnica Institucional de la Unión Europea. Santo Domingo, República Dominicana. Secretaría de Estado de Educación, SEE (2008b). Dirección General de Evaluación y Control de la Calidad Educativa: Objetivos y Metas Estratégicas. Santo Domingo, República Dominicana Disponible en http://www.educando.edu.do/sitios/gestion_calidad/index.htm Secretaría de Estado de Educación, SEE (2008c). Plan Decenal de Educación 2008-2018: Construyendo la Respuesta Nacional para Lograr la Educación Dominicana de Calidad que Queremos, 5ta Revisión. Santo Domingo, República Dominicana. Secretaría de Estado de Educación, SEE (2010a). Boletín de Indicadores 2009-2010. Santo Domingo República Dominicana. 101 Versión para el Día del Diálogo Notas BID-BM 9 de Marzo 2013 Secretaría de Estado de Educación, SEE (2010b). Boletín Estadístico 2009-2010. Santo Domingo República Dominicana. Secretaría de Estado de Educación, SEE (2011). Memoria de Labores 2010. Santo Domingo República Dominicana. Urquiola, Miguel y Valentina Calderón (2005). Apples and Oranges: Educational Enrollment and Attainment across Countries in Latin America and the Caribbean. Serie Estudios de Dialogo de Política Regional, Banco Interamericano de Desarrollo, Washington, DC. UNESCO (2006). Dominican Republic: World Data on Education 2006-2007. París, Francia. Vegas, E., y Santibáñez, L. (2010). La promesa del desarrollo en la primera infancia en América Latina y el Caribe. Washington DC: Banco Mundial. 102 Versión para el Día del Diálogo Notas BID-BM 9 de Marzo 2013 LA PROTECCIOÓ N SOCIAL 83 INTRODUCCIÓN Esta nota de política presenta un análisis del sector de la Protección Social de la República Dominicana, con foco principal en la asistencia social no contributiva. Describe los principales desafíos que enfrenta actualmente y presenta, además, unas recomendaciones de política prioritarias que apuntan a resolverlos. La nota se encuentra alineada al objetivo general 2.3 del segundo eje estratégico de la Estrategia Nacional de Desarrollo 2030, que procura la “igualdad de derechos y oportunidades”. En cuanto a los objetivos específicos aporta a: i) elevar el capital humano y social y las oportunidades económicas para la población en condiciones de pobreza, a fin de elevar su empleabilidad, capacidad de generación de ingresos y mejoría de las condiciones de vida (Obj.2.3.2); ii) disminuir la pobreza mediante un efectivo y eficiente sistema de protección social, que tome en cuenta las necesidades y vulnerabilidades a lo largo del ciclo de vida (Obj, 2.3.3); iii) proteger a los niños, niñas, adolescentes y jóvenes desde la primera infancia para propiciar su desarrollo integral e inclusión social (Obj. 2.3.4). Asimismo, la nota brinda insumos con relación a los objetivos sociales del Plan Nacional Plurianual del Sector Público 2013-2016, que tiene como prioridad “el impulso de los programas de protección social a la familia y la atención integral temprana a la primera infancia, así como la protección de los adultos mayores y personas con discapacidad”. DIAGNÓSTICO Avances La República Dominicana ha reforzado significativamente el marco de asistencia social con el programa Solidaridad. En el contexto de la crisis económica 2003-2004, el país definió una nueva estrategia de asistencia social; dio inicio a la racionalización y ordenamiento de los programas de protección social no contributiva; y puso en marcha su primer programa de transferencias monetarias condicionadas. El programa Solidaridad inició con un piloto de 5 mil hogares en el 2004 y en menos de una década logró una cobertura importante en términos comparativos con otros programas de la región 84. En el año 2012 el programa alcanzó a 83 Esta Nota ha sido preparada por Ferdinando Regalia, Sandro Parodi, Haydeeliz Carrasco (BID) y Aline Coudouel, Maria Concepción Steta y Anna Fruttero (BM). 84 De acuerdo a Szekely (2012) la República Dominicana, a través de Solidaridad, ocupa el quinto lugar en la región en términos de cobertura de un Programa de Transferencias Monetarias Condicionadas, con 22.6% de su 103 Versión para el Día del Diálogo Notas BID-BM 9 de Marzo 2013 beneficiar un total de 655,394 hogares 85, cubriendo el 90% de los hogares elegibles en pobreza extrema y el 80.2% de los elegibles en pobreza moderada 86. Solidaridad incentiva las inversiones en salud y educación de las familias beneficiarias a través de las corresponsabilidades de dos componentes: Comer Es Primero (CEP) e Incentivo a la Asistencia Escolar (ILAE) 87. Adicionalmente, desde el 2008 el programa funge de plataforma para hacer efectivo el desmonte de subsidios generalizados, al entregar dos nuevos subsidios focalizados al consumo: Bonogás y Bonoluz. Al final del 2012, el primero benefició 818 mil hogares y el segundo a unos 521 mil 88. La implementación de Solidaridad trajo consigo la creación de un trípode institucional y de herramientas claves para el desarrollo del sector. El Trípode lo componen tres instituciones: 1) el SIUBEN (Sistema Único de Beneficiarios) que se encarga de identificar, caracterizar y seleccionar los hogares elegibles a los programas sociales; 2) el programa Progresando con Solidaridad que asigna los beneficios de los programas sociales a los hogares elegibles, y coordina con los sectores de salud y educación para que las familias reciban los servicios; y 3) la ADESS (Administradora de Subsidios Sociales) que se encarga de transferir los subsidios a las tarjetas de los beneficiarios. Este modelo innovador en la región provee a la red de protección social del país una mayor transparencia y mecanismos automáticos de contrapeso institucional. A mediados de agosto del 2012 se crea el programa Progresando con Solidaridad. Este nuevo programa resulta de la fusión entre Solidaridad y el programa Progresando, que se caracteriza por su énfasis en intervenciones socio-educativas. Progresando alcanzó a beneficiar a aproximadamente 200,000 hogares en el año 2012. El nuevo programa tiene como objetivo proveer a las familias beneficiarias: i) las transferencias monetarias condicionadas; ii) acompañamiento socioeducativo a través de enlaces familiares voluntarios; iii) el acceso a Centros Tecnológicos Comunitarios y Centros de Capacitación Progresando; y iv) la vinculación con otros programas y servicios públicos, en particular los servicios de salud y educación. El programa tiene como meta aumentar su cobertura en 200,000 nuevos hogares en 4 años, dando prioridad a hogares beneficiarios de Progresando que califiquen como elegibles según los criterios del SIUBEN. El programa Quisqueya Sin Miseria se suma a la lucha contra la pobreza. Se desarrolla y coordina desde la Dirección General de Programas Especiales de la Presidencia (DIGEPEP). El población total. En breve período Solidaridad ha alcanzado niveles relativos similares a los de Brasil y México, que iniciaron sus esfuerzos hace más de 10 años. 85 Fuente: Dirección Técnica del Gabinete de Coordinación de las Políticas Sociales (GCPS). 86 El criterio de elegibilidad para el programa (a nivel de hogar) se determina a partir del Índice de Calidad de Vida (ICV) calculado por el SIUBEN (Sistema Único de Beneficiarios). 87 Las corresponsabilidades del CEP comprometen a las embarazadas a asistir a sus chequeos médicos prenatales y a las familias a llevar a sus hijos en edad de 0-5 años a los centros de salud para el seguimiento de su desarrollo físico (peso/talla) y buena salud (vacunación básica y refuerzos). Por su parte, los beneficiarios de ILAE se comprometen a la matriculación y asistencia mínima de 80% en los miembros en edad escolar (de 5 a 21 años). 88 Fuente: Dirección técnica del GPCS. 104 Versión para el Día del Diálogo Notas BID-BM 9 de Marzo 2013 programa consta de 3 componentes: (i) Quisqueya Aprende Contigo, que tiene como objetivo erradicar el analfabetismo del país a partir de la movilización nacional; (ii) Quisqueya Empieza Contigo que persigue la implementación de la Atención Integral en la Primera Infancia (0-5 años) y (iii) Quisqueya para Todos, que tiene como objetivo la promoción del Desarrollo Integral Local. Logros alcanzados El sector de protección social ha contribuido a reducir marginalmente la pobreza y desigualdad, y a mejorar algunos indicadores de salud y educación de los beneficiarios. Con la recuperación económica, la tasa de pobreza ha ido disminuyendo sostenidamente a partir del 2005. A causa de la crisis del 2004 la pobreza alcanzó un pico de 49.8% y luego se redujo a un 40.8% en el año 2011 89; aunque cabe señalar que este indicador todavía continúa por encima de los niveles pre-crisis 90 (32% en el año 2000). Al mismo tiempo, se observan progresos en términos redistributivos: el coeficiente de Gini se redujo de 0.50 en el 2004 a 0.49 en el 2011. Los avances, en parte, son atribuibles a Solidaridad. Un ejercicio de simulación de equilibrio parcial arrojó que, en promedio, la pobreza y la desigualdad hubiesen sido un punto porcentual más alto en ausencia de Solidaridad. 91 En cuanto al desempeño de Solidaridad para incentivar el capital humano, los estudios indican que las familias beneficiarias del Programa están asociadas positivamente a un menor riesgo de gasto catastrófico de salud 92; una mayor talla/edad en los niños mayores de 3 años 93; un menor riesgo de maternidad adolecente 94; un menor riesgo de repitencia escolar en el Nivel Medio 95 y efectos ligeramente positivos pero no significativos en el empleo 96. Además, el programa Solidaridad y los subsidios Bonogás y Bonoluz han sido claves para el incremento del gasto focalizado en asistencia social. Han contribuido a que la proporción del 89 Nueva línea oficial de la pobreza monetaria (2012), basada en una canasta de consumo calórico mínimo. 90 En el período 2000-2011 la economía dominicana creció cerca del doble del promedio de América Latina y El Caribe (3.7% vs 2.4%), sin embargo, la elasticidad crecimiento económico y pobreza para el periodo 2005-2011 fue de -0.88, por debajo del promedio para ALC que alcanzó -1.70. (Bourgignon, 2008). 91 Parodi, Sandro, (2012). Efectos de Solidaridad sobre el ingreso per cápita y los niveles de pobreza. Mimeo. 92 Mieses, Julio (2012). Incidencia y Determinantes del Gasto Catastrófico de Salud (GCS): Análisis en hogares beneficiarios y elegibles del programa Solidaridad en República Dominicana. Rathe, Magdalena (2012). Protección Financiera En Salud En La República Dominicana: Análisis del gasto catastrófico y empobrecedor en salud de los hogares dominicanos beneficiarios del sistema de subsidios sociales. 93 Unar, Mishel & González, Teresita (2012). Evaluación de la relación entre la pertenencia al Programa Solidaridad/Comer es Primero y el estado de nutrición y prácticas de lactancia en niños menores de 5 años: Un diseño cuasi-experimental. 94 Carrasco, Haydeeliz (2012). El Embarazo Adolescente en Hogares Pobres de la República Dominicana: Evidencia a partir de la EEPS 2010. 95 Lozano, José M. (2012). Determinantes de la Deserción y Repitencia Escolar de los Hogares en Condiciones de Pobreza en la República Dominicana: Evidencia de la EEPS 2010. 96 Canavire, Gustavo & Vásquez, Harold (2012). Impacto del Programa Solidaridad en el Mercado Laboral de la República Dominicana. . 105 Versión para el Día del Diálogo Notas BID-BM 9 de Marzo 2013 gasto social que se asigna siguiendo los mecanismos oficiales de focalización haya aumentado de 6.3% en el año 2005 a un 53.1% para el año 2011 97. Finalmente, el país cuenta con sólidas herramientas para el sistema de protección social. En particular, mecanismos de focalización y de entrega de transferencias eficientes, los cuales permiten una mayor eficacia e impacto del gasto en protección social. Estos instrumentos vienen siendo utilizados por otros programas –principalmente el seguro de salud no contributivo (SENASA), el Bonoluz/Bonogás, y el pago de otras transferencias sociales. Retos y oportunidades Todavía hay considerable espacio para mejorar la eficiencia y eficacia del gasto en asistencia social. Esta nota quiere resaltar 5 retos importantes del sector – tres transversales y dos relacionados con programas particulares – que se presentan a continuación: • El primer reto es el de seguir mejorando la focalización del gasto para un mejor impacto en pobreza y desigualdad. No obstante los avances, el 47% del gasto en asistencia social (casi medio punto del PIB) 98 todavía no se asigna en base a criterios oficiales de focalización. Al mismo tiempo, sigue existiendo una sub-cobertura de los beneficios de Solidaridad entre los más pobres (25.6%) 99. Una causa de la exclusión de los programas es la falta de documentos de identidad de la población caracterizada como pobre por el SIUBEN 100. • Un segundo reto es el de mejorar la eficacia del sector de asistencia social, reduciendo la fragmentación del sistema y las duplicaciones entre los programas existentes, y mejorando la eficacia de la atención a nivel territorial. • Un tercer reto está relacionado a la necesidad de fortalecer la institucionalidad del sector, para seguir mejorando la coordinación entre los varios actores bajo una visión estratégica compartida y un marco legal común para aprovechar de sinergias y mejorar el enfoque en resultados. • El cuarto reto está en la definición e implementación de Progresando con Solidaridad, para ajustar las corresponsabilidades a la problemática actual del país (en particular a la sobreedad y deserción escolar en el nivel medio); definir un modelo de gestión para operativizar la nueva estrategia y mejorar la verificación del cumplimiento de los corresponsabilidades y compromisos de los hogares; y seguir apoyando la mejora de la calidad de los servicios de salud y educación para un mayor impacto en capital humano. • El quinto reto está relacionado a la definición e implementación de Quisqueya Empieza Contigo, dado que no existe un modelo nacional de atención integral a la primera infancia y 97 Cálculos propios en base a datos de la Dirección Técnica del GCPS. 98 Cálculos propios en base a datos de la Dirección Técnica del GCPS. 99 Cálculos propios en base a la ENFT 2011 100 En el 2004, se estimó que más de 300,000 pobres del SIUBEN no tenían documentos. 106 Versión para el Día del Diálogo Notas BID-BM 9 de Marzo 2013 existen grandes brechas de cobertura 101, particularmente dentro del grupo de 0 a 2 años y la población vulnerable. OPCIONES DE POLÍTICA Mejorar la focalización del gasto: • Incrementando la asignación del gasto en asistencia social que se rige por los criterios oficiales de focalización; ampliando el número de programas que utilizan estos criterios en el sector social; y explotando el potencial de la información del SIUBEN para la definición de políticas que apuntan a mejorar las condiciones de vida de los hogares vulnerables. • Aplicando el nuevo Índice de Calidad de Vida (ICV) del SIUBEN a todos los programas focalizados (siendo los niveles I y II los elegibles) y limitando los errores de exclusión. Se debe dar prioridad de entrada a los más pobres (SIUBEN I) a fin de eliminar la sub-cobertura de beneficios existente en los mismos. • Promoviendo la mayor inclusión social, garantizando la dotación de documentos de identidad para todos los dominicanos pobres, ya que es la puerta de entrada para acceder a servicios y programas sociales. • Consolidando el SIUBEN con esfuerzos para: (1) mejorar las estrategias para llevar a cabo oportunamente el censo de hogares; (2) definir un proceso de actualización del padrón de elegibles que garantice su vigencia intra-censal y permita una implementación en base a información real; y (3) optimizar el instrumento de focalización para reflejar posibles cambios estructurales en los determinantes de la calidad de vida desde su primera definición en el 2004. Fortalecer la eficacia del gasto en protección social: • Racionalizando los programas de asistencia social que son dispersos y con duplicación de objetivos. La diversidad de programas y actividades existentes en la función 224 de asistencia social del Presupuesto no está en consonancia con la definición conceptual de un sector de asistencia social moderno 102. Esto requiere evitar duplicaciones entre intervenciones. Por ejemplo entre la recientemente lanzada: Quisqueya sin Miseria y Progresando con Solidaridad. 101 Se estima que la oferta consolidada (sector público, privado y semioficial) tan sólo cubre a un 24% de los niños menores de 5 años, cuando la demanda supera el millón; de hecho, en el segmento de 0-2 años la cobertura apenas alcanza el 1.5% . [Fuente: Plan de Acción mesa 4: Atención Integral a la primera Infancia; en base a datos de la MINERD y de otros proveedores del sector]. En cuanto a las inequidades de acceso, se tiene que sólo el 11.7% de los niños del quintil más pobre ha recibido educación temprana, en contraste con el 52% de los niños del quintil más rico. [Fuente: ENHOGAR 2009] 102 Un sector de asistencia social moderno se enfoca en un abordaje integral de la pobreza, a partir de la articulación de intervenciones que eslabonan la creación de capacidades con las oportunidades para su uso productivo (Szekely, 2012). 107 Versión para el Día del Diálogo Notas BID-BM 9 de Marzo 2013 • Promoviendo la vinculación y articulación entre intervenciones sectoriales, pero priorizando para asegurar efectividad y logros de resultados en un contexto de restricción fiscal severa. La articulación, vinculación y portabilidad de los beneficios y servicios son críticos para aprovechar sinergias y complementariedad entre programas. En particular entre programas de asistencia social y programas que promueven la capacidad de generación de ingresos de las familias o mejoran la calidad de servicios de educación o salud, y entre programas que atienden a distintas dimensiones de pobreza de las familias vulnerables (por ejemplo: vivienda, guarderías, incapacidad, vejez, prevención y mitigación de desastres, entre otros.). Estas sinergias sientan las bases para una atención integral centrada en las familias, con intervenciones que además se corresponden con su ciclo de vida. • Asegurando una estructura operativa sólida y profesional a nivel territorial para asegurar la ejecución y legitimidad de los programas. Consolidar la institucionalidad del sector: • Estableciendo una visión de largo plazo y metas para el sector de protección social, bajo el liderazgo del Gabinete de Coordinación de Políticas Sociales. • Fortaleciendo el marco institucional del sector de protección social, definiendo de manera clara las responsabilidades, lineamientos para su funcionamiento, y articulación efectiva entre las diferentes instituciones que lo componen, construyendo sobre la base de los comités interinstitucional e intersectorial establecidos para el manejo del programa Solidaridad, quienes incluyen los Ministerios de Salud, Educación, Economía y Hacienda. • Estableciendo mecanismos para la asignación y el seguimiento del gasto alineado a resultados. Fortaleciendo la institucionalidad de las herramientas claves del sector, en particular el SIUBEN y ADESS. Consolidar el diseño y la implementación de Progresando con Solidaridad: • Potenciando el impacto en la acumulación de capital humano de las familias mediante ajustes al diseño de las corresponsabilidades a la problemática del país. En educación, por ejemplo, se puede reestructurar el ILAE para incentivar la permanencia y promoción en el nivel medio. • Incorporando en el diseño del programa acciones que contribuyan a una transición escuela trabajo exitosa de los beneficiarios. • Definiendo una estrategia de entradas y salidas al programa. • Promoviendo la inclusión financiera de las familias para promover su capacidad de ahorro y de inversión productiva. • Redefiniendo el modelo de atención a las familias, la estrategia operativa, el modelo de profesionalización del personal, los mecanismos de participación y veeduría ciudadana, y la cadena de supervisión. Esta estrategia tendrá que reflejar la inclusión de nuevas dimensiones, desarrollando la capacidad y los sistemas del programa para su inclusión gradual. 108 Versión para el Día del Diálogo Notas BID-BM 9 de Marzo 2013 • Consolidando la intersectorialidad de las intervenciones. La eficacia de las intervenciones del programa descansan en que los servicios que impulsa, en particular servicios de salud y educación, sean pertinentes y de calidad. Asimismo, el programa debe asegurar la recepción oportuna de información sobre la verificación de las corresponsabilidades de los hogares desde los sistemas de información sectoriales. Definir un diseño y plan de implementación de Quisqueya Empieza Contigo: • Desarrollando un modelo de atención integral a la primera infancia de amplia participación intersectorial, basado en las buenas prácticas internacionales y adecuado a la realidad del país. • Realizando los cambios institucionales necesarios para implementar este modelo: división de funciones de rectoría y provisión, homogeneización de las normas y protocolos de atención, definición de acuerdos intersectoriales que aseguren que la provisión de las intervenciones sean oportunas y de calidad. • Definiendo un plan operativo que permita la reducción de las brechas en la provisión de servicios y para el reclutamiento de los recursos humanos con el perfil adecuado para este tipo de intervenciones, desde la dimensión curricular hasta la socioemocional. 109 Versión para el Día del Diálogo Notas BID-BM 9 de Marzo 2013 Bibliografía Bourgignon, François (2008). The growth elasticity of poverty reduction: Explaining heterogeneity across countries and time periods. World Bank Canavire, Gustavo & Vásquez, Harold (2012). Impacto del Programa Solidaridad en el Mercado Laboral de la República Dominicana. Carrasco, Haydeeliz (2012). El Embarazo Adolescente en Hogares Pobres de la República Dominicana: Evidencia a partir de la EEPS 2010. Congreso Nacional de la República. Ley Orgánica de la Estrategia Nacional de Desarrollo de la República Dominicana. LEY No. 1-12. Santo Domingo. 2012 Gabinete de Coordinación de las Políticas Sociales (GCPS). Reordenamiento Institucional del Sector de Asistencia Social. Jaramillo, Miguel (2012). Análisis del gasto social. Lima, Perú: Grupo de Análisis para el Desarrollo (GRADE) Lozano, José M. (2012). Determinantes de la Deserción y Repitencia Escolar de los Hogares en Condiciones de Pobreza en la República Dominicana: Evidencia de la EEPS 2010. Mieses, Julio (2012). Incidencia y Determinantes del Gasto Catastrófico de Salud (GCS): Análisis en hogares beneficiarios y elegibles del programa Solidaridad en República Dominicana. Ministerio de Economía, Planificación y Desarrollo de la República Dominicana, MEPyD (2012). Plan Nacional Plurianual del Sector Público 2013-2016. Santo Domingo, Rep. Dom. Morillo, Antonio (2012). Evolución, determinantes agregados y dimensión espacial de la pobreza monetaria en la República Dominicana, 2000-2011. Santo Domingo: Ministerio de Economía Planificación y Desarrollo (MEPyD) Morillo, Antonio (2012). Líneas oficiales de pobreza monetaria extrema y moderada 2000-2012. Santo Domingo: Ministerio de Economía, Planificación y Desarrollo (MEPyD) Parodi, Sandro (2012). Efectos de Solidaridad sobre el ingreso per cápita y los niveles de pobreza. (mimeo) 110 Versión para el Día del Diálogo Notas BID-BM 9 de Marzo 2013 Rathe, Magdalena (2012). Protección Financiera en Salud en la República Dominicana: Análisis del gasto catastrófico y empobrecedor en salud de los hogares dominicanos beneficiarios del sistema de subsidios sociales. Szekely, Miguel (2012). Hacia la consolidación de una política social integral en la República Dominicana. Unar, Mishel & González, Teresita (2012). Evaluación de la relación entre la pertenencia al Programa Solidaridad/Comer es Primero y el estado de nutrición y prácticas de lactancia en niños menores de 5 años: Un diseño cuasi-experimental. 111 Versión para el Día del Diálogo Notas BID-BM 9 de Marzo 2013 EL SECTOR SALUD DE LA REPUÚ BLICA DOMINICANA 103 INTRODUCCIÓN Esta nota de política presenta un análisis del sector salud de la República Dominicana: describe algunos logros y oportunidades, así como los principales desafíos que enfrenta actualmente. Presenta, además, algunas recomendaciones que apuntan a resolverlos. Su foco principal es la reforma del sector salud, iniciada en el 2001. La nota brinda insumos con relación al objetivo general 2.2 de la Estrategia Nacional de Desarrollo 2030 (END) 2030, que procura lograr: “una salud y seguridad social integral”. Más aún, aporta a los tres objetivos específicos de la misma, i) “garantizar el derecho de la población al acceso a un modelo de atención integral, con calidad y calidez, que privilegie la promoción de la salud y la prevención de la enfermedad, mediante la consolidación del Sistema Nacional de Salud”; ii) “universalizar el aseguramiento en salud para garantizar el acceso a servicios de salud y reducir el gasto de bolsillo”; iii) “garantizar un sistema universal, único y sostenible de seguridad social frente a los riesgos de vejez, discapacidad y sobrevivencia, integrando y transparentando los regímenes segmentados existentes…” Asimismo, la nota ofrece un diagnóstico y recomendaciones con relación al Plan Nacional Plurianual del Sector Público 2013-2016, que tiene como uno de sus ejes centrales es “garantizar el derecho a la salud de calidad de todos los dominicanos y dominicanas”, en aras a mejorar los principales indicadores de salud de la población. DIAGNÓSTICO En las últimas décadas, la República Dominicana (RD) ha incrementado el acceso a los servicios de salud y logrado resultados positivos en áreas claves. Sin embargo, persisten altos niveles de mortalidad y morbilidad en relación con otros países de la región. La RD tiene un nivel de esperanza de vida más alto y una mortalidad en niños más baja que hace veinte años. 104 Un análisis de las Encuestas Demográficas y de Salud (ENDESA) realizadas entre los años 1986 y 2007 muestra reducciones en las tasas de: (a) mortalidad en niños menores de cinco años; (b) mortalidad infantil, y (c) mortalidad neo-natal. De igual manera, en el período 1990- 2010, las tasas de mortalidad materna disminuyeron de 220 a 150 por 100,000 nacidos vivos.105 103 Esta Nota ha sido preparada por Ignez Tristao (BID), Haydeeliz Carrasco (BID) y Christine Lao Peña (BM), Carmen Carpio (BM). 104 WorlddataBank. (databank.worldbank.org). Los estimados del MSPAS en 2010 fueron (126.5 por 100,000 nacidos vivos) pero a pesar de esta cifra, el país no logrará su meta de ODM (55 por 100,000 nacidos vivos basado en estimado modelado o 57 por 100,000 nacidos vivos basado en datos de ENDESA). 105 World Bank HNP at a Glance for the Dominican Republic 2012. 112 Versión para el Día del Diálogo Notas BID-BM 9 de Marzo 2013 Sin embargo, el país no está en camino a alcanzar su meta de los Objetivos de Desarrollo del Milenio (ODM) de reducir la mortalidad materna. Tiene una de las tasas más altas de la región. Asimismo su tasa de mortalidad infantil (22.3 por 1,000 nacidos vivos) es más alta que el promedio de la región (19 por 1000 nacidos vivos). En adición, a pesar que la incidencia de tuberculosis (67 por 100,000 personas) y la prevalencia del VIH en el grupo de edad de 15-49 años (0.9) ha disminuido según datos del 2010, aún se encuentran en los niveles más altos que los promedios de América Latina y el Caribe - de 43 por 100,000 y 0.5, respectivamente. 106 La República Dominicana todavía enfrenta una alta carga de enfermedades perinatales al tiempo que comienza la transición epidemiológica hacia enfermedades crónicas cuya gestión y tratamiento implica fuertes presiones de gasto. El perfil epidemiológico del país se caracteriza por una doble carga de enfermedad: la persistencia o resurgimiento de enfermedades infecciosas y problemas de salud materno-infantil típicos de países en desarrollo, y el incremento simultáneo de enfermedades crónicas y degenerativas que afectan a sociedades más ricas. De manera paradójica coexisten altos niveles de cobertura de partos institucionales (98.3% del total) con altas tasas de mortalidad materno-infantil, lo que refleja importantes problemas en la calidad de los servicios, particularmente los públicos que es donde ocurren la mayoría de los nacimientos (77% del total de partos institucionales) 107. En el 2008, las Enfermedades Crónicas No transmisibles (ECNT) causaron el 68 por ciento de las muertes en el país 108. La tendencia al incremento de las ECNT implicará mayores presiones sobre el gasto público en el futuro. La reforma de salud sigue incompleta y está pendiente la consolidación de los regímenes de aseguramiento. En el año 2001, la RD adoptó una reforma con la visión de transformar radicalmente su sistema de salud. En el sistema anterior coexistían tres subsistemas segmentados por nivel de ingreso y tipo de vínculo laboral. Al interior de los subsistemas público y de seguridad social, las funciones de rectoría, financiamiento y prestación se encontraban integradas y había poco espacio para la competencia. Con la reforma se planteó como meta llegar a la cobertura universal en salud para el año 2011, mediante un sistema en el cual confluyeran actores privados y públicos en el aseguramiento y en la prestación, y donde el Ministerio de Salud Pública (MSP) dejara de asumir directamente la prestación de servicios para concentrarse esencialmente en la dirección y orientación del sistema. Esta reforma comenzó a operar realmente en septiembre del 2007, con el establecimiento de un decreto presidencial que obligó a la puesta en marcha del régimen contributivo. De esta manera, la cobertura de aseguramiento público pasó de un 6% (cerca de 500 mil personas en 2007) a 49% (cerca de 4.89 millones de personas en 2012) de la población. Sin embargo, muchos elementos de la reorganización del sistema de salud contemplados en la reforma aún no se han logrado implementar, y otros han generado desafíos importantes a la hora de llevarlos a la práctica. Así, uno de los principales 106 World Bank Statistics, 2012. 107 108 WHO. DR: NCD Country Profile. 2012. 113 Versión para el Día del Diálogo Notas BID-BM 9 de Marzo 2013 retos del sector salud dominicano se vincula con la necesidad de profundizar la reforma del sistema, a través de la división y fortalecimiento de sus funciones: la rectoría, el financiamiento, la prestación y la generación de recursos. La función de rectoría del MSP presenta debilidades en los ámbitos de inteligencia sanitaria y regulación. Una evaluación cualitativa 109 del 2006 sobre la función rectora del MSP identifico a las siguientes áreas como las que tenían las mayores debilidades: el análisis de la situación de salud, la formulación de estrategias, políticas, planes y programas de salud, y la evaluación del desempeño del sistema de salud. En el ámbito de la vigilancia epidemiológica, se identificó que la producción de estadísticas vitales, sobre todo, en lo concerniente a la mortalidad por causas es muy débil. En el ámbito de los servicios de salud personales y colectivos, aún no hay información confiable y sistemática sobre la producción de servicios de salud por establecimiento prestador 110.Este aspecto es clave para la regulación, supervisión y evaluación de la eficiencia productiva de la red a nivel nacional. El MSP está en proceso de mejorar y consolidar progresivamente sus diferentes módulos de información bajo el lanzamiento del Sistema General de Salud (SIGS). Una vez se cuente con dicha información, será necesario atender a los elementos más débiles del rol de la MSP como Autoridad Sanitaria Nacional: la fiscalización y la intervención según corresponda 111. El gasto público en salud es bajo para el nivel de ingreso del país, sin embargo, es crítico mejorar su eficiencia frente a las actuales restricciones fiscales. El gasto público per cápita en salud en República Dominicana sigue siendo muy bajo comparado con los demás países de ingresos similares. Al mismo tiempo, en comparación con otros países en la región, tales como Guatemala y Jamaica, que están gastando menos o similar en salud, la RD está logrando menores resultados en salud, especialmente en lo respectivo a la tasa de mortalidad materna (Tabla 1). Esto pone de relevancia la interrogante de si el país está dando el mejor uso a los recursos con los que cuenta. 109 Ver: SESPAS, CERSS, OPS (2006). Resultados de la Evaluación del Desempeño y Fortalecimiento de la Función Rectora de la Autoridad Sanitaria Nacional en República Dominicana. Juan Dolio, Rep. Dom. 110 Sigue siendo un problema la limitada información sobre el sector privado, en términos de capacidad instalada, cantidad, calidad y distribución de recursos humanos, equipamiento, utilización de servicios, y movilización de recursos, y sobre la calidad de los servicios personales y colectivos 111 Ver: Soraya González-Pons (2011). Sistema de Monitoreo del Desempeño del Sistema de Salud, Informe de consultoría dentro del proyecto Observatorio de la Salud, Fundación Plenitud – BID – OSALC, Santo Domingo, RD. 114 Versión para el Día del Diálogo Notas BID-BM 9 de Marzo 2013 Tabla 1. Visión General Comparativa de Indicadores Claves en Salud, 2010 Indicador Rep. Colombia Guatemala Jamaica LAC Dom. promedio * PBI per capita (current US$) 5195.4 6237.5 2873.1 5133.4 _ Gasto en salud , público (% de PBI) 2.4 5.4 2.6 2.8 3.9* Gasto en salud, público (% del gasto 14.0 20.1 16.2 6.3 NA público) Per cápita gasto total en salud en 578 713 325 522 855 términos internacionales $ (PPP) Gasto público en salud, per cápita 250 518 116 123 434 internacional $ (PPP) términos Gasto de bolsillo como % del gasto 65.7 71.5 84 89.5 72 privado. Esperanza de vida al nacer, total (años) 73.2 73.4 70.8 72.8 74* Tasa de mortalidad maternal (por 150 92 120 110 81* 100,000 partos vivos), estimado modelado Tasa de mortalidad infantil, (por 1,000 22.3 18.1 24.8 20.2 19* partos vivos) Tasa de mortalidad en menores de 5 28 22 32 22 22* (por 1000 partos vivos) % of partos asistidos por personal 96 98 51 98 90 capacitado *excluye los países con alto ingreso en la región. Fuentes: WB World databank and WHO Statistics 2012. La afiliación al aseguramiento ha aumentado pero existen brechas importantes, sobre todo, entre los más pobres. Se observan incrementos en las cifras de afiliación de los regímenes contributivo (58% de la población elegible) y subsidiado (73% de la población elegible), pero el Gobierno aún no ha iniciado el Régimen Contributivo Subsidiado a través del cual se debería cubrir la pequeña empresa y el sector informal. A la fecha todavía un 51% de la población total no se ha afiliado y depende enteramente de su propio financiamiento para acceder a los servicios de salud. Además de esto, en muchos indicadores las regiones más pobres y alejadas tienden a mostrar muchas mayores dificultades de acceso. Mientras que la proporción de personas que no pudo acceder a los servicios es de 1.7% entre el 20% más rico de la población, dicho número es tres veces más alto (6%) entre el 20% más pobre 112. Aunque el gasto público ha aumentado desde 1995, el gasto privado aún financia más de la mitad del gasto total de salud, con un 66% correspondiente a gasto de bolsillo. El gasto público per cápita bajo y su uso ineficiente pudieran explicar los problemas en la calidad de los servicios públicos de salud, que a su vez inciden en la baja credibilidad de los mismos por parte de la población beneficiaria y en la necesidad de recurrir a alternativas pagando con recursos del 112 Ver: Rathe, Magdalena (2012). Financial Protection in Health in the Dominican Republic. [En proceso de publicarse como capítulo del libro Financial Protection in LAC, Harvard University Press, 2012] 115 Versión para el Día del Diálogo Notas BID-BM 9 de Marzo 2013 bolsillo. En la RD, a pesar de que el gasto público ha incrementado de 21% del 1995 al 43.4% del 2010, casi 57% del gasto total en salud es financiado con fondos privados, de los cuales un 66% corresponde a gastos de bolsillo.113 Inclusive en los segmentos más pobres, un 15% de la población prefiere utilizar los proveedores privados para consultas ambulatorias y un 20% para internarse a pesar de tener que pagar por estos servicios 114. Todavía no se ha logrado que la atención primaria sea la puerta de entrada al sistema de salud. El diseño del nuevo modelo de atención del sistema de salud tiene como meta que el 80% de la demanda efectiva pase por los Centros de Atención Primaria (CAPs). Sin embargo, existen problemas de capacidad resolutiva y brechas de establecimientos. En efecto, un 78% de las CAPs que se encuentran operando no cumplen con los estándares mínimos normados por el MSP 115. El déficit de cobertura se da principalmente en el área urbana donde sólo el 30% de la población pobre no asegurada o asegurada bajo el sistema subsidiado, tiene acceso a establecimientos públicos de salud. Esto obliga a la población a acudir a clínicas privadas o de ONGs, afectando sus gastos de bolsillo, y consecuentemente, provoca un incremento en la demanda de atención básica en el segundo y tercer nivel. El resultado es una mayor congestión y presiones al gasto público. OPCIONES DE POLÍTICA El fortalecimiento de la función rectora del Ministerio de Salud Pública es un aspecto crucial para la reorganización institucional del sector. Las siguientes áreas son centrales: i) fortalecer al MSP en la conducción sectorial a través del establecimiento de metas concretas, planeación y evaluación de acciones; ii) apoyar a las diversas entidades productoras de estadísticas en la recolección y producción de información 116 para la toma de decisiones basada en la evidencia (información sobre ingresos y gastos, perfil epidemiológico; información sobre la producción y eficiencia hospitalaria, tanto a nivel público como privado; mejores prácticas, entre otros); iii) fomentar el papel de veeduría de las políticas públicas por parte de la sociedad civil, mediante el fortalecimiento de la capacidad de análisis y la promoción de la transparencia en la producción y diseminación de los datos vinculados al desempeño del sistema de salud; y iv) fortalecer la capacidad de regulación del MSP y la implementación de un plan de garantía de calidad, con especial atención a la habilitación de establecimientos públicos y privados de salud, 113 World Databank and WHO Health Statistics 2012 114 Encuesta Demográfica de Salud (ENDESA), 2007. Asimismo, según la ENDESA 2007, 54 por ciento de los gastos de salud realizados por tipo de establecimiento corresponde a personas que visitaron clínicas o consultorios privados frente a 38 por ciento relacionados con consultas en establecimientos del MSP y solo 2 por ciento en establecimientos de iglesia o patronato 115 Censo de centros públicos de atención primaria, MSP-Gabinete de Coordinación de Políticas Sociales. 116 Entre ellas, las cuentas nacionales de salud y las estadísticas que permitan monitorear el desempeño del sistema de salud. 116 Versión para el Día del Diálogo Notas BID-BM 9 de Marzo 2013 y a la prestación de servicios de todos los proveedores, incluyendo los establecimientos privados que se financian con fondos públicos. Culminar el proceso de separación de funciones entre rectoría y prestación de servicios, utilizando una ruta critica bien definida. Esta separación es uno de los ejes centrales plasmado en el marco legal de la reforma del sector del 2001. Una propuesta de ruta crítica para lograrlo sería que: i) el MSP clarifique el marco legal e institucional que posibilite y haga funcional la separación de funciones; ii) se establezca la separación financiera entre los presupuestos de rectoría y salud colectiva, y los de provisión de servicios individuales (cuyos fondos deberían pasar progresivamente al Seguro Nacional de Salud (SENASA); iii) una vez definido el marco legal e institucional, el MSP debe acompañar y apoyar la organización de la nueva institucionalidad, en particular, el proceso de restructuración y organización financiera e institucional de las entidades rectoras y desconcentradas; y iv) el MSP introduzca la regulación necesaria para una descentralización real los Servicios Regionales de Salud (SRS), otorgándole autonomía de gestión sobre sus factores de producción (recursos humanos, equipamientos, insumos, entre otros). En este proceso, sería importante que el MSP revise las experiencias de varios países tales como Costa Rica y Polonia que han pasado por experiencias de reformas de separación de funciones, En particular sus experiencias enfatizan que el proceso de separación de funciones debería ser acompañado por (i) el fortalecimiento de la capacidad de entidades para que desempeñen sus funciones; (ii) sistemas de información confiables; y (iii) mecanismos estandarizados y transparentes para monitorear y determinar el desempeño de varias entidades en el sector. Apoyar el fortalecimiento de cada una de las sub-funciones del financiamiento: recaudo, aseguramiento y compra. En la primera sub-función se requiere diseñar e implementar estrategias que le permita aumentar los recaudos de los regímenes del Sistema Familiar de Salud (SFS). Más análisis y recursos se necesitarían para implementar el Régimen Contributivo Subsidiado (RCS). Basado en un análisis el cual debe incluir un estudio del mercado laboral que trate sobre el vínculo entre el status de empleo sobre la afiliación, el Gobierno podría considerar tres opciones para el RCS: (i) implementarlo como fue planteado en las reformas del sector salud del 2001; (ii) pilotearlo; o (iii) progresivamente ir hacia un plan de seguro en salud común para la población. La unificación progresiva de los fondos de los tres regímenes es importante para garantizar que los beneficiarios de los distintos sistemas estén recibiendo el mismo monto per cápita para financiar un mismo Plan Básico de Salud. En la sub-función de aseguramiento, y específicamente para el régimen subsidiado, se recomienda: (i) facilitar los trámites para acelerar el proceso de documentación de la población elegible; (ii) estudiar alternativas de cobertura para la población extranjera que hoy recibe servicios de la red pública; (iii) evaluar en profundidad la conveniencia de crear un pool de aseguramiento dedicado exclusivamente a la cobertura de los eventos catastróficos, entre los cuales se encuentran los accidentes de tránsito, que hoy tienen un plan especial. Respecto a la sub-función de compra debe: i) diseñarse un sistema de priorización explícita organizado bajo la rectoría del MSP y la regulación del Consejo Nacional de Seguridad 117 Versión para el Día del Diálogo Notas BID-BM 9 de Marzo 2013 Social (CNSS), que permita ajustar, costear y presupuestar de manera transparente, participativa y técnicamente robusta el plan básico de salud; y ii) la revisión de los mecanismos de asignación de los recursos a los diferentes actores que componen el sistema Fortalecer la prestación de servicios de calidad mediante la separación de funciones y los mecanismos de pago. En esa línea, el MSP no debería recibir fondos de la Tesorería de Seguridad Social (TSS) para financiar insumos a la provisión de servicios de salud individual o de población no asegurada. Dichos fondos deberían ser transferidos directamente al SENASA cuya capacidad para administrar y monitorear el uso de fondos debe ser fortalecida, y que, mediante contratos de gestión basados en resultados se compren los servicios directamente a los SRS y hospitales públicos. La transformación de subsidios de oferta a demanda no sólo implica una flexibilidad de gastar los recursos financieros y contratar los recursos humanos sino también una mayor responsabilidad y rendición de cuentas en la generación de los recursos. Garantizar la autonomía de los Servicios Regionales de Salud (SRS) como prestadores de servicios. En esa dirección se recomienda: i) analizar la capacidad real de los prestadores para funcionar como entes autónomos en el marco actual de gestión del recurso humano; ii) fortalecer la capacidad real de gestión de los prestadores como entes autónomos; y iii) optimizar los incentivos que enfrentan los prestadores para que se alineen con los objetivos de mejorar la salud de la población y la eficiencia del sistema. Una ruta crítica sería establecer un plan de fortalecimiento de la gestión de los SRS para: (i) establecer mecanismos transparentes de gobierno y rendición de cuentas; (ii) fortalecer su capacidad de gestión, incluyendo la administración de su personal y la gestión clínica utilizando un modelo que les permita trabajar en red; y (iii) fortalecer la capacidad financiera para establecer contratos con el SENASA y otras Administradoras de Riesgo de Salud (ARS), que deberán constituir la forma principal de obtención de ingresos. También se podrán evaluar sus necesidades en términos de infraestructura y equipamiento, dentro de un concepto de eficiencia sectorial, bajo el supuesto de que actuarán en red. En este proceso, sería importante que la RD revise las experiencias de otros países que han tratado de fortalecer sus servicios locales bajo el proceso de descentralización. Por ejemplo, se ha mejorado la calidad de servicios del primer nivel de atención en Brasil, pero aún existen brechas importantes especialmente en el segundo nivel de atención y en la integración entre niveles de atención.117 Articular las redes de proveedores basadas en un modelo de atención familiar y comunitaria, con el primer nivel como puerta de entrada. Una atención integral y eficaz no puede lograrse en un sistema donde existen proveedores aislados y fragmentados. En el régimen subsidiado, como prerrequisito para lograrlo, se requiere que se produzca la separación funcional y se defina cuáles serán las entidades dentro de la red que tendrán la potestad de establecer contratos con el SENASA. Luego habrán de establecerse los mecanismos actualizados de 117 Bernard Couttolenc and T. Dmytraczenko. 2012. Brazil’s Primary Health Care. Universal Health Coverage Series (UNICO Studies Series No. 2). World Bank. 118 Versión para el Día del Diálogo Notas BID-BM 9 de Marzo 2013 sectorización para asignar la población de manera territorial a las Unidades de Atención Primaria (UNAPs) y definir los mecanismos de referencia y contra-referencia, monitoreando su implementación. Asimismo, se recomienda establecer un plan de trabajo para el fortalecimiento en gestión clínica, administrativa y financiera en las UNAPs reformadas. Las zonas urbanas, que concentran la mayor parte de la población y donde se han identificado brechas para el primer nivel, deben ser priorizadas para desplegar el modelo de atención primaria. Las ARS pueden contribuir a la organización en red de los proveedores, fomentando la implementación de la estrategia de atención primaria, en particular, a través de un rol activo del consumo de los servicios preventivos. En este sentido es clave la supervisión de la Superintendencia de Salud y Riesgos Laborales (SISALRIL) a las ARS, más allá del ámbito de la “sostenibilidad financiera”. Impulsar la generación y uso eficiente de recursos. Para este fin se recomienda: i) realizar una evaluación (tanto de servicios públicos como privados) de la infraestructura, recursos humanos y equipamiento a ser contrastada con la demanda actual y proyectada a nivel nacional y regional; ii) diseñar estrategias de capacitación del personal de salud que promuevan el uso de la medicina basada en la evidencia, por ejemplo, a través de la aplicación de las guías de práctica clínica; iii) mejorar el uso sistemático del sistema de gestión clínica, y expandiendo su uso a otros niveles de atención y a otras regiones; iv) alinear mejor la formación del recurso humano con las necesidades del país, lo que requerirá la implementación de una estrategia que vincule mejor al MSP, las universidades, el Colegio Médico y las sociedades especializadas; v) elaborar estrategias específicas para mejorar la distribución del personal calificado según las necesidades regionales y por nivel de atención. Podría ser útil establecer un sistema de incentivos que atraiga recursos humanos especializados a las demás regiones del país. Sería recomendable que el MSP revise el sistema de pasantías, y establezca acciones para mejorarlo y complementarlo con la contratación de personal médico capacitado y permanente; vi) dadas las restricciones fiscales, se hace necesaria la adopción de una visión de compra estratégica de servicios con gran impacto en salud a bajo costo (por ejemplo, la compra consolidada de medicamentos por el Programa de Medicamentos Esenciales/Central de Apoyo Logístico), así como la potenciación de las estrategias de recaudo de aportes. Esto último, ya sea vía incrementos en los aportes de los sectores de mayor ingreso o mediante la ampliación de la población cotizante. 119 Versión para el Día del Diálogo Notas BID-BM 9 de Marzo 2013 Bibliografía Centro de Estudios Sociales y Demográficos (CESDEM) & Macro International Inc. (2008). Encuesta Demográfica y de Salud República Dominicana 2007. Santo Domingo, Rep. Dom.: CESDEM y Macro International Inc. Congreso Nacional de la República Dominicana. Ley de la Seguridad Social. LEY No. 87-01 Santo Domingo. 2001 Congreso Nacional de la República Dominicana. Ley General de Salud. LEY No. 42-01. Santo Domingo. 2001 Congreso Nacional de la República. Ley Orgánica de la Estrategia Nacional De Desarrollo de la República Dominicana. LEY No. 1-12. Santo Domingo. 2012 Couttolenc, Bernard and T. Dmytraczenko. 2012. Brazil’s Primary Health Care. Universal Health Coverage Series (UNICO Studies Series No. 2). World Bank. González-Pons, Soraya (2011). Sistema de Monitoreo del Desempeño del Sistema de Salud. Informe de consultoría dentro del proyecto Observatorio de la Salud, Fundación Plenitud – BID – OSALC, Santo Domingo, Rep. Dom. Ministerio de Economía, Planificación y Desarrollo de la República Dominicana, MEPyD (2012). Plan Nacional Plurianual del Sector Público 2013-2016. Santo Domingo, Rep. Dom. Ministerio de Economía, Planificación y Desarrollo de la República Dominicana, MEPyD (2010). Objetivos de Desarrollo del Milenio. Informe de Seguimiento 2010 República Dominicana. Santo Domingo, Rep. Dom. Naciones Unidas, bajo la coordinación de Alicia Bárcena, Secretaria Ejecutiva de la Comisión Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL), (2010). El progreso de América Latina y el Caribe hacia los Objetivos de Desarrollo del Milenio. Desafíos para lograrlos con igualdad. Santiago de Chile, Chile: Naciones Unidas. Organización Panamericana de la Salud, OPS (2010). Redes Integradas de Servicios de Salud: Conceptos, Opciones de Política y Hoja de Ruta para su Implementación en las Américas. Serie: La Renovación de la Atención Primaria de Salud en las Américas No.4. Washington D.C. 120 Versión para el Día del Diálogo Notas BID-BM 9 de Marzo 2013 Rathe, Magdalena (2012). Financial Protection in Health in the Dominican Republic. [En proceso de publicarse como capítulo del libro Financial Protection in LAC, Harvard University Press, 2012] Secretaría de Estado de Salud Pública y Asistencia Social (SESPAS), Comisión Ejecutiva para la Reforma del Sector Salud (CERSS) & Organización Panamericana de la Salud (OPS), (2006). Resultados de la Evaluación del Desempeño y Fortalecimiento de la Función Rectora de la Autoridad Sanitaria Nacional en República Dominicana. Juan Dolio, Rep. Dominicana. World Bank. 2012. World Development Indicators. World Health Organization . 2012. Core Health Statistics. 121 Versión para el Día del Diálogo Notas BID-BM 9 de Marzo 2013 5. LA CALIDAD DE LA GESTION PUÚ BLICA 122 Versión para el Día del Diálogo Notas BID-BM 9 de Marzo 2013 LA CALIDAD DE LA GESTION PUÚ BLICA118 INTRODUCCIÓN En las últimas décadas, la República Dominicana ha reformado el marco legal que da lugar al Sistema Nacional de Planificación 119. Este proceso ha culminado con la aprobación de la Ley Orgánica de la Estrategia Nacional de Desarrollo 2030 (END) que establece que las políticas públicas se articularán en torno a 4 Ejes Estratégicos. El primer eje es el que “procura un Estado Social Democrático de Derecho” (art.7). Entre las líneas de acción para lograr el primer objetivo de una “Administración pública eficiente, transparente y orientada a resultados” para prestar los servicios públicos que solicita la ciudadanía, están los temas básicos que impactan la calidad de la gestión gubernamental. Son elementos esenciales para promover mayor transparencia y rendición de cuentas y mejorar calidad de la gestión pública procurando una mayor integración de procesos institucionales; la dotación de un servicio civil modernizado; una eficaz articulación entre la planificación estratégica y operativa, así como la efectiva interacción y cooperación con la población y el sector productivo nacional. En paralelo, el Plan Nacional Plurianual del Sector Público (PNPSP) 2013-2016 establece las principales líneas de política a seguir durante el actual periodo de gobierno y en relación a la gestión de las finanzas públicas, hay un capítulo (XIX) titulado “Fortaleciendo la reforma de la gestión pública” 120 en línea con el END, el PNPSP, y de los desafíos que destaca el Informe de Gestión Pública y medición de Desempeño (PEFA) 2012. Esta nota de políticas está dividida en tres bloques: una sección sobre reforma de del servicio civil, administración pública y presupuesto; una segunda sobre transparencia y rendición de cuentas que incluye temas transversales como compras, contrataciones, gestión financiera, monitoreo y evaluación así como herramientas innovadoras como el gobierno abierto y el e- gobierno. Finalmente, una breve sección con algunas recomendaciones generales de naturaleza 118 Esta nota ha sido elaborada por Catherine Abreu (BM), Gilberto Chona (BID), Carolina Rendón (BM), Maritza Rodríguez (BM), Laurence Telson (BID)y Davide Zucchini (BM). 119 Las 14 leyes aprobadas o modificadas son: Ley del Sistema de Planificación e Inversión Pública, Ley Orgánica de la Secretaria de Economía, Planificación y Desarrollo, Ley Orgánica de la Secretaría de Hacienda, Ley del Sistema Integrado de Administración Financiera, Leyes Aplicación del DR-CAFTA, Ley de Crédito Público, Ley de Tesorería, Ley de Compras, Contrataciones y Concesiones Ley de Control Interno, Ley Orgánica del Presupuesto, Ley de Contabilidad Gubernamental, Leyes aumentan la independencia y rendición de cuentas del Banco Central y la Superintendencia de Bancos, Leyes de reforma de la administración tributaria y aduanera y Ley de Rectificación Tributaria. 120 Los temas incluidos en este capítulo son: (i) Macro-estructura del Sector Público no Financiero; (ii) Sistema Nacional de Planificación e Inversión Pública; (iii) Gestión orientada a Resultados; (iv) Reforma y Modernización de la Administración Financiera; (v) Organización de la Administración Pública y Gestión de los Recursos Humanos; (vi) Gobierno Electrónico y Tecnologías para la Gestión de la Información y Comunicación; (vii) Calidad en la prestación de los servicios públicos y; (viii) Combate a la Corrupción. 123 Versión para el Día del Diálogo Notas BID-BM 9 de Marzo 2013 transversal a todas las áreas cubiertas por esta nota resumidas en un compendio de recomendaciones que tienen como objetivo apoyar al logro de un cambio sustantivo en la calidad de la Gestión de las Finanzas y Función Públicas y en la Transparencia y Rendición de Cuentas. GESTION DE LAS FINANZAS Y FUNCION PÚBLICAS Mejorar la gestión pública requiere recursos humanos profesionales que aseguren que los procesos sustantivos se realicen con calidad y procesos de gestión presupuestaria ajustados a las buenas prácticas internacionales. Servicio Civil y Administración Pública En cuanto al Servicio Civil y Administración Pública, los desafíos que enfrenta la Función Pública dominicana hacen referencia a los subsistemas de recursos humanos (RRHH) y a las propias capacidades internas del Ministerio de Administración Pública (MAP). Entre éstos, según el estudio de Elaboración de Propuesta de Gestión de RRHH del Servicio Civil de la RD (2012), se destacan: (i) la ausencia de mecanismos que impulsen los procesos de planificación de los recursos humanos; (ii) una descripción de cargos que no incluye el apartado de competencias profesionales; (iii) un déficit en la aplicación de las normas de concurso basados en mérito y capacidad; (iv) la ausencia de una escala salarial de referencia que permita asignar de forma objetiva la retribución de cada cargo en base a las características de sus funciones; (v) la falta de focalización del MAP en cumplir con su mandato como rector de la Administración Pública; y (vi) su alta dependencia de consultores para investigación y propuestas de implantación de políticas, entre otros aspectos. Con respecto a las recomendaciones de políticas es posible destacar las siguientes: (i) aprovechar los diagnósticos ya elaborados y aplicar las recomendaciones del estudio de Elaboración de Propuesta de Gestión de Recursos Humanos del Servicio Civil de la RD; (ii) consolidar el modelo de las Oficinas de Recursos Humanos; (iii) desarrollar e implantar un modelo de dirección pública; (iv) establecer un sistema retributivo equitativo para facilitar la implantación de una escala salarial de referencia; (v) capacitar al personal técnico del MAP en las áreas de gestión de RRHH, desarrollo organizacional y evaluación institucional; y (vi) crear indicadores de impacto de la gestión de los organismos regulados que tengan relación con la mejora de los servicios públicos. Presupuesto El segundo elemento importante para mejorar la gestión pública es la implementación de buenas normas para la formulación del presupuesto. El conjunto de regulaciones que crea el Sistema Nacional de Planificación, ha significado importante avances en la gestión financiera, principalmente por la integración - aun parcial y 124 Versión para el Día del Diálogo Notas BID-BM 9 de Marzo 2013 sólo para el gobierno central – de algunas operaciones en línea a través del SIGEF y la creación de un sistema nacional de inversión pública que revisa de manera sistemática los gastos de inversión del gobierno central que asigna un número único e indicadores a cada inversión pública. No menos importante es la vinculación entre este gasto y las prioridades que establece la Estrategia Nacional de Desarrollo 2030 (END). El avance en la integración de los procesos de planificación con los propios de la gestión financiera del estado es notable aunque, como destacan las últimas evaluaciones PEFA (2008,2010,2012) todavía quedan aspectos a mejorar. Entre éstos, cabe destacar que, pesar de haber desarrollado un modelo de formulación que involucra tanto al Ministerio de Economía, Planificación y Desarrollo como a la Dirección General de Presupuesto, el proceso de formulación del presupuesto sigue débil. Existen, en la actualidad, dificultades en relación a las estimaciones plurianuales y su reflejo en los techos de gasto anuales, en parte debido a las correcciones en las estimaciones macroeconómicas (como señala el informe PEFA 2012) y en parte por el proceso de formulación del presupuesto que es incremental y tiene en cuenta las apropiaciones de años anteriores, dejando un espacio limitado para la definición de nuevos programas. En cuanto a la credibilidad del presupuesto, hay problemas significativos de desviaciones en el gasto cuando se compara este con el presupuesto aprobado, especialmente en la etapa de modificaciones al presupuesto en la que existen todavía amplios márgenes de discrecionalidad. Así, el informe PEFA 2012, muestra que la ejecución del gasto primario se desvió con respecto al presupuesto inicial aprobado en 16.3% en 2009, en 7.5% en 2010, y en 17.2% en 2011 (ID-1) En cuanto a la calidad del presupuesto y el enfoque en resultados, no existe información clara sobre los objetivos y los resultados esperados de las políticas públicas. La END, que establece metas quinquenales, sienta la base para la formulación de un presupuesto por programa que forma parte de una agenda pendiente de reformas. Partiendo de los avances ya mostrados en el manejo de las finanzas públicas, algunas acciones podrías lograr resultados positivos en el corto plazo. En este sentido, es posible identificar tres grupos de acciones centrales: (i) Mejoras del proceso de presupuesto (definición de una nueve serie de clasificadores presupuestarios, herramientas informáticas para la vinculación de la END, plan plurianual y presupuesto, supervisión del riesgo fiscal agregados especialmente para instituciones autónomas y descentralizadas); (ii) Definición de las normas y de los instrumentos para la transición a un presupuesto por programa con enfoque de resultados, empezando con un inventario de programas y el con la preparación de una metodología para la evaluación y; (iii) Ampliación de la cobertura del Sistema Integrado de Gestión Financiera y desarrollo de otras herramientas para la captura de datos que permitan ampliar la cantidad de información para la toma de decisión (como los módulos de formulación presupuestaria, compras y contrataciones públicas o registro de informaciones para aquellas instituciones, como las empresas públicas, cuyas necesidades difieren de las instituciones del gobierno central). 125 Versión para el Día del Diálogo Notas BID-BM 9 de Marzo 2013 TRANSPARENCIA Y RENDICION DE CUENTAS Mejorar la calidad del gasto también requiere mayor transparencia y rendición de cuentas, no sólo por el buen funcionamiento de los órganos de control interno y externo y del sistema de compras y contrataciones, sino también por una ciudadanía activa que desempeñe su rol de control social. Un sistema de monitoreo y evaluación permite mejorar el “valor por dinero” y asegura que las metas puedan ser alcanzadas. Finalmente, el gobierno abierto y el e-gobierno permiten abrir y acercar el proceso de toma de decisión a la ciudadanía. Sistema de compras y contrataciones públicas El sistema nacional de compras y contrataciones públicas (SNCP) ha sido evaluado extensivamente. A principios del año 2012 la Dirección General de Contrataciones Públicas (DGCP) llevó a cabo la Evaluación del SNCP basada en la Metodología OCDE/CAD, el puntaje total obtenido fue 1.63 (siendo 3 el puntaje máximo bajo esta metodología). Asimismo, en el 2012 se llevó a cabo una actualización del Informe de Gasto Público y de Rendición de Cuentas en Medición Desempeño PEFA, en el cual el indicador 19 relativo a compras y contrataciones pasó de D a D+. Sin embargo, ambos reportes señalan aspectos importantes a mejorar en el SNCP. La DGCP acaba de concluir una revisión de su Plan Estratégico para alinearlo con las prioridades de las nuevas autoridades. La importancia que ha dado el Presidente Medina a las compras y contrataciones ha generado una gran demanda y expectativas que la DGCP se ve en la necesidad de responder con recursos limitados. Teniendo en cuenta los resultados de las evaluaciones al SNCP es posible destacar las siguientes oportunidades de mejora: (i) Desarrollo e implementación de una plataforma electrónica que incluya módulos de transacciones para licitaciones y compras, facilite el control del cumplimiento con el Marco Normativo y sea capaz de generar datos estadísticos confiables; (ii) Fortalecimiento de las capacidades técnicas de los servidores públicos para la gestión de compras y contrataciones públicas, mediante la creación de un sistema de acreditación a ser gestionado por la DGCP, con apoyo de otras instituciones claves; (iii) Estandarización de las prácticas y documentación de adquisiciones, así como obligatoriedad en el cumplimiento con la planificación de las adquisiciones por parte de las instituciones del Estado; (iv) Modernización del Marco Normativo para corregir debilidades e incorporar nuevas metodologías de contratación –por ejemplo Convenios Marco - para la compra y contratación de bienes y servicios de uso común e intensivo. Sistema de Gestión y Control de las Finanzas Públicas El mayor desafío para lograr un sistema de gestión financiera integrado se presenta al tratar de mitigar los riesgos de dispersión de las actividades de reforma y vincular las acciones a los niveles adecuados para priorizar y secuenciar las actividades, así como en los bajos niveles de coordinación. De primer nivel secuencial es la meta de que el país cuente con una ejecución presupuestaria realista, predecible y creíble, fundamental además para el control de la deuda interna y externa. A ese fin se deben continuar enfocando actividades tendentes a seguir 126 Versión para el Día del Diálogo Notas BID-BM 9 de Marzo 2013 fortaleciendo y expandiendo el Sistema Integrado de Gestión Financiera (SIGEF) vinculadas a las funcionalidades de gestión y control interno y externo, preservando su naturaleza integral, tal como lo contempla la END. Igualmente, aunque han mostrado avances en años recientes, el ámbito de control interno y externo, continúa siendo uno de los eslabones más débiles de la gestión financiera gubernamental. En cuanto a la contabilidad, una parte significativa de los registros y los procesos conexos siguen siendo deficientes. Un plan integral de reformas en el sistema de contabilidad gubernamental, que vincule el desarrollo coordinado y gradual de la contabilidad de la tesorería, la contabilidad presupuestal, y la contabilidad financiera o patrimonial queda todavía como tarea pendiente. El marco legal ha institucionalizado el proceso y el control social del presupuesto en las etapas de planificación, ejecución y el control y, por otro lado, el control social del presupuesto ha mostrado avances importantes. La publicación en línea del presupuesto público (www.portaldelciudadano.gov.do), aún pendiente de ampliar el alcance más allá del gasto de las instituciones del Gobierno Central y la cobertura de la información, permite a las organizaciones de la sociedad civil (OSCs) tener acceso fácil y rápido a los gastos presupuestarios actualizados y asignaciones. Las OSCs especializadas en el país han contribuido a la difusión periódica de análisis del presupuesto con una mirada crítica y constructiva. La capacidad de monitoreo de las OSCs se ha traducido en una mejora de las campañas de alfabetización del presupuesto a nivel local y la promoción de la mejora de las capacidades de las organizaciones de base. La mejora de los procesos sustantivos del Sistema de Gestión y Control de las Finanzas Públicas puede ser lograda con acciones en cuatro áreas clave: sistema integrado de gestión financiera, control interno, control externo y control social, según lo abajo descrito. Sistema Integrado de Gestión Financiera: (i) Integrar a los demás órganos rectores en el fortalecimiento del SIGEF en la toma de decisiones de sus respectivas áreas; (ii) Descentralizar los registros de SIGEF más allá de las entidades del nivel central y de la ciudad de Santo Domingo, hasta abarcar todo el sector público; (iii) Implementar las Normas Internacionales de Contabilidad del Sector Público (NICs SP) contemplando la Contabilidad como eje integrador de todo el sistema de gestión financiera; (iv) Integrar los módulos existentes en el SIGEF y desarrollar los módulos que están pendientes; (v) Establecer mecanismos de control en el SIGEF; v) Institucionalizar el sistema de registro de bienes muebles e inmuebles en el momento que se adquieren los bienes o se finalizan las obras públicas y su integración en el módulo de contabilidad patrimonial del SIGEF; vi) Emitir trimestral y anualmente los estados financieros y patrimoniales completos y consolidados. Control Interno: (i) Apoyar a la implementación de la Estrategia Institucional de la Contraloría General de la República Dominicana para fortalecer su función como ente rector del control interno; (ii) Fortalecer el proceso formal de rendición de cuentas anual guiado en un esfuerzo inter-institucional, de acuerdo al marco referencial implementado recientemente (Marco Integral de Control Interno COSO -Commitee of Sponsoring Organizations of the Treadway Commission); (iii) Capacitar a los titulares, mandos medios y oficiales del área financiera de 127 Versión para el Día del Diálogo Notas BID-BM 9 de Marzo 2013 todas las entidades del sector público en los conceptos claves del marco COSO de control interno; (iii) Conjuntamente con la Tesorería, consolidar el sistema de Cuenta Única del Tesoro como mecanismo para contar con registro integral de los ingresos; (iv) Continuar las jornadas intensas de capacitación a los auditores de la Contraloría, en las Normas Internacionales de Auditoría para el Sector Público; (v) Fortalecer la capacidad de coordinación inter-institucional entre la Contraloría, los entes auditados y otros entes rectores. Control Externo: (i) Fortalecer la capacidad de la Cámara de Cuentas de la República Dominicana, como entidad fiscalizadora independiente, para realizar auditorías financieras y dar seguimiento a los hallazgos de las auditorías; (ii) Fortalecer la vinculación de la entidad de fiscalización externa con los demás entes rectores, incluyendo la Contraloría General y el Congreso Nacional; (iii) Continuar fortaleciendo la capacidad del Congreso para realizar la función de escrutinio legislativo, tanto de la ejecución presupuestaria del ejecutivo contenido en su informe anual al Congreso, como de los informes de auditoría externa y; (iv) Fortalecer el mecanismo de control social que le asigna el marco legal vigente. Control social: (i) Implementar el Índice de Presupuesto Abierto Municipal para la República Dominicana elaborado por el Banco Mundial en colaboración con la Asociación Internacional de Presupuesto (International Budget Partnership en inglés) para ayudar a sensibilizar sobre la importancia de la transparencia presupuestaria, mientras fomenta la creación de incentivos importantes para aumentar la transparencia y rendición de cuentas a nivel de municipios. (ii) Mejorar la capacidad del personal de las autoridades locales en la ejecución del componente de presupuesto participativo y de las organizaciones de la sociedad civil para asegurar la calidad del proceso participativo. (iii) Fortalecer el relacionamiento con las entidades de fiscalización y los entes auditados para mejorar el monitoreo de la función de auditoría gubernamental. Monitoreo y Evaluación de la Gestión Pública La END, el Plan Nacional Plurianual del Sector Público y los planes sectoriales e institucionales representan hitos importantes en el proceso de consolidación con miras a potenciar la evaluación de las políticas públicas. La puesta en marcha del Sistema de Monitoreo y Evaluación (SMyE) de la Gestión Pública es necesaria para consolidar bajo un marco común éstas y otras iniciativas aisladas y dotar al país de instrumentos para maximizar el valor por dinero, mejorar la calidad del gasto y la transparencia. En este sentido, algunas de las acciones que permitirían la creación del sistema de SMyE son: (i) Aprobar el reglamento de la Ley 1-12 sobre el SMyE, que incluya un plazo para su implementación y asigne responsabilidades claras, sobre todo en lo relativo a la alimentación de datos y el control de calidad; (ii) Utilizar una plataforma informática moderna que incorpore datos geo-referenciados e información en varios medios (publicaciones, bases de datos, Internet); (iii) Diseñar una metodología de formulación presupuestaria que vincule claramente la producción institucional con indicadores de resultado e impacto en varios niveles para que puedan atender diversos fines, como monitorear la END, apoyar la evaluación presupuestal, o 128 Versión para el Día del Diálogo Notas BID-BM 9 de Marzo 2013 convenios de desempeño; (iv) Consolidar y alinear la producción estadística a las necesidades del sistema de planificación a través del seguimiento al Plan Estadístico Nacional (PEN) e incorporar procesos de control de calidad de indicadores, inclusive la validación por muestreo del órgano de control externo; (v) Permitir la integración de información financiera del SIGEF y de otros sistemas administrativos; (vi) Adoptar buenas prácticas para el diseño del sistema de evaluación, entre estas se destacan la promoción de evaluaciones basadas en estadísticas y registros administrativos de calidad, el desarrollo de distintos niveles de evaluaciones con varios estándares de rigor, la incorporación de criterios claros de selección de sujetos de evaluación, entre otros; y (vii) Asegurar la sostenibilidad del SMyE mediante una adecuada dotación de recursos humanos y financieros. Dos otros procesos dan la oportunidad de lograr mayor transparencia y una relación más cercana y de confianza con la ciudadanía: el Gobierno Abierto y el Gobierno Electrónico. Gobierno Abierto En relación al Gobierno Abierto, en los últimos años, el país ha dado pasos importantes en el marco de política de prevención de la corrupción y promoción de la transparencia, tales como la Iniciativa Participativa Anti-Corrupción (IPAC) y la incorporación del país a la Alianza para el Gobierno Abierto (OGP), y la reciente creación de la Dirección General de Ética e Integridad Gubernamental. Sin embargo, según el Latino Barómetro de las Américas 2012, el país “se coloca entre los países (de las Américas) que registran mayor promedio en percepción de corrupción con 78.1 puntos, similar a los promedios registrados en años anteriores”. Se señalan debilidades importantes en torno a la implementación eficaz de mecanismos institucionales en este sector: (i) las calificaciones otorgadas por el PEFA 2012: C y C+, respectivamente, para la efectividad de la auditoria interna y el control externo; (ii) la debilidad operativa de estos organismos registrada por estudios y la Iniciativa Participativa Anti-Corrupción (IPAC). Es posible avanzar ágilmente en los indicadores de Gobierno Abierto, implementando acciones, tales como (i) Cumplir los compromisos asumidos por el país en el Plan de Acción presentado a la OGP de 24 compromisos de proyectos concretos, 12 de los cuales buscan mejorar la integridad en la gestión pública (Balanced Scorecard Presidencial, creación por Ley del IPAC, rediseño y fortalecimiento de las Comisiones de Ética en Instituciones Públicas, entre otros) y 7 que aspiran a mejorar los servicios públicos, como la profesionalización del empleo público, incluyendo el monitoreo del cumplimiento de la Ley de Función Pública y la implementación de un sistema de administración de servidores públicos, entre otros. Igualmente están las áreas priorizadas en el PNPSP 2013-2016, entre éstas, la implementación de un sistema web de evaluación institucional de transparencia y cumplimiento de la Ley General de Libre Acceso a la Información Pública; el sistema de control de las declaraciones juradas patrimoniales de los funcionarios públicos; y la implementación de políticas de gobierno electrónico); (ii) Desarrollar el portal www.data.gov.do como herramienta de consulta de los diferentes valores o indicadores de gestión gubernamental; (iii) Fortalecer los órganos de transparencia, del acceso a la información y los sistemas de 129 Versión para el Día del Diálogo Notas BID-BM 9 de Marzo 2013 control, en especial, la Dirección General de Ética e Integridad Gubernamental; y (iv) Implementar herramientas TIC para una provisión más eficiente de servicios públicos y atención ciudadana; así como la promoción de una mejor participación para la rendición de cuentas. Otra herramienta para acercar los ciudadanos al gobierno es el desarrollo del E-Gobierno. Cuando comparamos el grado de desarrollo del país para E-Gobierno con otros países de la región, podemos apreciar que su desarrollo es muy bajo: (i) el Latino Barómetro 2011 emitió la más baja calificación en cuanto a Eficiencia del Estado, con un puntaje de 3.9 de 10, mientras que la media de América Latina fue de 5.3; (ii) en la calificación 2012 de las Naciones Unidas, el país descendió 5 lugares respecto a su posición del 2010; (iii) existe una gran fragmentación y heterogeneidad institucional que afecta la calidad de los servicios; (iv) el país no cuenta con una agenda común de gestión para el gobierno electrónico, tal como el “Plan Maestro de GE”, como el que hubo para el período 2008–2012; (v) el Centro de Atención Ciudadana todavía no ha logrado un manejo integrado de los diversos canales de relación con los ciudadanos. Para cerrar la brecha en E-Gobierno se debería: (i) Desarrollar mecanismos y herramientas que apoyen la coordinación institucional por medio del fortalecimiento de instancias colegiadas (como la Comisión Nacional para la Sociedad de la Información y el Conocimiento) y del refuerzo de la legitimidad institucional de la Oficina Presidencial de Tecnología de Información y Comunicación ; (ii) Fortalecer la capacidad técnica de la OPTIC y su interacción con el MAP para apoyar la incorporación de las TIC en la construcción de soluciones innovadoras a nivel de políticas sectoriales, particularmente en las áreas de seguridad ciudadana y salud; (iii) Formular e implementar políticas de atención a los ciudadanos con base en el manejo de múltiples canales en el ámbito del Centro de Atención Ciudadana; (iv) Avanzar en la racionalización de las inversiones y gastos en TIC del sector público; y (v) Promover el desarrollo y oferta de servicios corporativos compartidos dentro del Gobierno. OPCIONES DE POLÍTICA INTEGRADAS El diagnóstico de los distintos temas que incluye esta nota presenta múltiples aristas con un menú de opciones para mejorar la calidad de la gestión pública en varios aspectos relevantes, en numerosas ocasiones de naturaleza multisectorial e inter-institucional que, en la mayoría de los casos, impactan de manera transversal. Consecuentemente, varias de las reformas aquí presentadas están estrechamente vinculadas y la priorización y secuencia en la implementación del conjunto de acciones es un factor crítico para el éxito del proceso. Implementar acciones aisladas y de forma fragmentada ralentizaría el proceso y se contrapone a los avances potenciales y significativos que se pueden lograr de contar con una efectiva acción coordinada. Por esta razón y en línea con el END 2030 y el PNPSP 2013-2016, conforme a las mejores prácticas internacionales, y alineados igualmente con prácticas exitosas a nivel nacional, se sugiere la creación de un Consejo Consultivo de Gestión Pública, Transparencia y Rendición de Cuentas para apoyar en la priorización, en la secuencia de eventos de cada reforma para asegurar 130 Versión para el Día del Diálogo Notas BID-BM 9 de Marzo 2013 que los aspectos críticos tanto de Oferta como de Demanda de los servicios de la gestión pública sean debidamente considerados. Un consejo multidisciplinario de naturaleza consultiva donde se encuentren representados los actores claves para liderar las intervenciones, agregaría valor al proceso de reforma y garantizaría la vinculación de los procesos de reforma clave. Se proponen las siguientes características para el funcionamiento del Consejo Consultivo: (i) Entre los roles del Consejo estarían el de asesorar en la priorización y secuencia de las actividades de reforma; apoyar la definición del Plan de Acción –tiempo, responsables y recursos; acordar grupos focales temáticos sectoriales, multisectoriales y transversales; y socializar las informaciones relevantes –avances , resultados, estudios; (ii) Los miembros de este consejo serían representantes del Sector Público, Donantes, Sector Privado y Sociedad Civil; y (iii) Para formar parte del Consejo, se requeriría ser Ministros, Representantes, Delegados y Especialistas en las áreas relevantes a discutir, ya sea en representación o actuando intuito personae. 131 Versión para el Día del Diálogo Notas BID-BM 9 de Marzo 2013 Matriz de resumen de las alternativas de política para el corto y mediano plazo 132