Public Disclosure Authorized Public Disclosure Authorized Public Disclosure Authorized Public Disclosure Authorized 2008年8月 --------------------------------------- 世界银行工作论文 - 中国和蒙古可持续发展部门 世界银行东亚与太平洋地区 成就、挑战及展望 中国道路交通安全报告 49562 序言 1 据不完全统计，中国道路交通事故每年导致 50－100 万人 死亡或永久残疾，另有数百 万人住院治疗，受害家庭因此而支离破碎。 道路交通伤害是一个公共健康和社会公平问题，尤其会对弱势道路使用者和贫困人口 造成影响。中国道路交通事故伤亡人数中2，有 67％为 26－60 岁的成年人——他们是家中 的顶梁柱。道路交通伤害会造成巨大的经济和社会损失，也会拖延对千年发展目标等的实 现。 本《中国道路交通安全报告》由世行驻华代表处编写，旨在全面介绍道路交通安全现 状，包括中国政府在道路安全领域过去五年中取得的成就、世行过去二十年中积累的道路 安全经验以及对世行今后道路安全工作的建议。本报告也是综合叙述国际社会近期成就的 首份报告。 《世界道路交通伤害预防报告》（世行/世卫组织，2004 年 4 月）指出，道路 交通伤害可以预防。一些国家采取的一整套措施在交通量不断增加的情况下有效地 推动了道路交通伤害发生率和影响的大幅下降和减轻。 但是，要保持这一成果，需要有力的政府承诺和各级（中央、省和地方）在各 行各业持续并协同开展工作。扩大成果和借鉴经验是减轻道路交通伤害影响的关 键。世行（和国际社会）致力于支持中国政府实施有关计划，以在今后数年内减少 道路交通伤亡人数。 东亚与太平洋地区 中国和蒙古可持续发展部门 副局长 Ede Ijjasz 1 道路交通死亡总数见脚注 6。按其它地区的总体经验测算的结果显示，每一例道路交通死亡事故中，有 4 例严重永久性失 能（参见《全球道路交通伤害：问题综述》，Murray Mackay，《全球道路交通安全技术论文》，联合国，2003 年 5 月 29 日）。 2 《2006 道路交通事故统计报告》（公安部交通管理局）。中国总人口的 52％为 24－60 岁人口（《2006－2007 中国统计年 鉴》）。 汇率 （2008年8月1日） 货币单位 = 人民币元 1.00元 = 0.146美元 1.00美元 = 6.85元 财年 1月1日 – 12月31日 缩略词 ADB 亚洲开发银行 ATC 区域交通控制 CDC 国家疾控中心 GRSI 全球道路安全项目 GRSP 全球道路安全合作组织 HRI 交通部公路科学研究院 ICR 实施完工报告 MOC 交通部3 MOF 财政部 MOH 卫生部 MOST 科学技术部 MPS 公安部 MV 机动车 NDRC 国家发展和改革委员会 NH2 第二国道项目 NMV 非机动车 PAD 项目评估文件 PCD 省交通厅 PSB 公安局 PSD 公安厅 RTA 道路交通事故 RTI 道路交通伤害 RTSP 道路交通安全规划 RUE 道路使用者宣传教育 TAIS （交管部门）交通事故信息系统 TM 交通管理 TMC 交通管理子项目 3 2008 年之前，交通部主管城际公路，建设部交通司主管城市道路。2008 年，交通部和建设部交通司合并为交通运输部。 TMRI 公安部交通管理科学研究所 UNICEF 联合国儿童基金会 WB 世界银行 WHO 世界卫生组织 副行长： James W. Adams，东亚与太平洋地区 国家局局长： David R. Dollar，驻华代表处 局长： Christian Delvoie，东亚与太平洋地区 可持续发展局 副局长： Ede-Jorge Ijjasz-Vasquez ，东亚与太平 洋地区中国和蒙古可持续发展部门 项目经理： John Scales ，东亚与太平洋地区中国和 蒙古可持续发展部门 目 录 引言 ............................................................................... 1 1. 中国道路安全状况（2003－2008） ................................................... 4 1.1 中国政府取得的成就 ........................................................... 4 1.1.1 政策、战略和绩效目标 .................................................... 5 1.1.2 实施安排 ................................................................ 5 1.1.3 道路安全标准和规范 ...................................................... 9 1.2 道路交通事故：现状 .......................................................... 10 1.2.1 道路交通事故死亡人员 ................................................... 10 1.2.2 道路交通死亡事故的官方报告原因.......................................... 10 1.3 中国道路交通安全状况：挑战 .................................................. 15 1.3.1 政策、战略和绩效目标 ................................................... 15 1.3.2 实施安排 ............................................................... 16 1.3.3 道路安全标准和规范 ..................................................... 20 2. 世行在华道路安全工作经验（1985－2008） .......................................... 21 2.1 城际道路安全工作回顾 ........................................................ 21 2.1.1 城际道路安全工作（1985－2003）.......................................... 21 2.1.2 2004 年后：为下一阶段打基础 ............................................. 22 2.2 城市道路安全项目回顾 ........................................................ 25 2.2.1 城市道路安全项目回顾 ................................................... 25 2.2.2 城市道路安全项目概述 ................................................... 26 2.3 经验教训 .................................................................... 27 2.3.1 城际道路安全 ........................................................... 27 2.3.2 城市道路安全 ........................................................... 29 2.4 挑战 ........................................................................ 30 3. 世行今后工作.................................................................... 32 3.1 提升伤害问题在卫生部门工作中的地位 .......................................... 32 3.2 从循序渐进到快速反应 ........................................................ 33 3.3 从项目的子项目到单独项目 .................................................... 34 3.3.1 短期 ................................................................... 34 3.3.2 中期 ................................................................... 37 3.3.3 长期 ................................................................... 38 附件 1：“十一五”道路交通安全规划草案 附件 2：国家道路交通安全科技行动计划 附件 3：健全的道路安全管理系统 附件 4：2003－2008 年间制定的主要道路安全标准 附件 5：道路安全标准和规范――挑战 附件 6：世行在华道路安全子项目回顾 附件 7：世行在华主要公路安全子项目回顾 附件 8：世行在华城市交通管理子项目回顾 附件 9：世行在华道路安全工作经验教训 附件 10：中国第二代道路安全项目的机遇与挑战 附件 11：世行全球道路安全基金在华业务活动 附件 12：其它主要国际机构在华开展的工作 附件 13：拟议广州城市道路安全项目 本报告由世行专家 Emmanuel Py 编写，并在世行驻华代表处交通处主任 John Scales 先生的指导下完成。 本报告也可通过世行外网 http://www.worldbank.org/reference/（文件与报告）查 阅。 免责声明 本报告表述的发现、释义和结论系作者个人观点，不一定反映世行执董会或其所代表 的国家政府的意见。 世行不保证本报告数据的准确性。 引言 全球概况 道路交通伤害是全球一个重要的但又被忽视的公共健康问题。据测算，全世界每年有 近 120 万人死于道路交通事故，受伤人数可能高达 5000 万。如果不加大工作力度并采取 新举措，那么预计在 2000 年至 2020 年间，全世界道路交通伤亡人数将增加 65％，而同期 低收入和中等收入国家的道路交通死亡人数将上升 80％。4 2002 年，道路交通伤害是全球第 9 大减寿5原因，由此引起的损失相当于全球疾病负 担的 2.6％。按目前趋势看，到 2020 年，道路交通伤害有可能成为第三大减寿原因。 中国概况 据《世界道路交通伤害预防报告》（以下简称《世界报告》）预计，2000 年至 2020 年间，东亚与太平洋地区的道路交通事故死亡人数将位居全球首位，其 2020 年的道路交 通死亡人数将占全球总数的 28％。 据公安部统计，2003 年全国道路交通死亡人数达 104,372 人。但是，由于死亡人数的 计算方法不同，该数字有可能被低估了。6 据卫生部统计，2003 年全国道路交通死亡人数为 22 万，居世界首位，占全球道路交 通死亡人数的 18％，但中国的机动车保有量还不到世界的 5％。7 虽然公安部和卫生部的 统计数字有一定出入，其原因尚且不论，但中国应该成为世界银行道路交通安全战略的重 点。 2003 年以来，中国政府采取了一系列有力举措来改善交通状况，其中两大举措是： （ 1 ）于 2003 年 10 月建立全国道路交通安全工作部际联席会议（以下简称“联席会 议”）制度；（2）于 2004 年 5 月贯彻实施《道路交通安全法》。 卫生部和公安部统计显示，2005 年以来，人均道路交通死亡率开始下降8。人均伤害9 死亡率也在下降，10从 1992 年的十万分之 66.2 下降到 2005 的十万分之 61.5。总体伤害死 亡率也在下降，从 1992 年的 11.0％下降到 2005 年的 10.1％。但是，伤害仍然是第 5 大 4 2003 年数据，《世界道路交通伤害预防报告》，世界卫生组织/世界银行，2004 年 4 月。 5 按失能调整生命年计算。这是一种健康差距计算法，综合考虑了夭折导致的减寿年数和失能引起的健康损失。 6 公安部对事故发生后 7 天内死亡数据的测算显示，2003 年和 2005 年的道路交通死亡人数分别为 104372 人和 98738 人，而 卫生部根据国际标准对事故发生后 30 天内数据的调整测算表明，如按照英国的做法将公安部的数据乘以 1.07，那么这两 年的道路交通死亡人数则分别为 111678 人和 105650 人。即便如此，公安部的测算数据也大大低于卫生部数据，后者对这 两年的测算结果分别为 22 万人和 20.6 万人。 7 机动车包括小客车、公共汽车和卡车，不包括摩托车、三轮车和拖拉机。 8 这样看来,人均道路交通死亡率似乎已开始下降,比道路交通死亡率与人均 GDP 联动模型的预计时间提前 3 年。《交通死亡 与经济增长》研究报告（E. Kopits 和 M. Cropper，世界银行，2003 年）分析了 88 个国家 1963－1999 年间的数据。基于 各国的时序数据，两位作者提出一套模型，并据此得出重大发现，其中之一是：随着人均国内生产总值（GDP）的增长，人 均道路交通死亡率显著提高，但这种情况只出现在人均 GDP 较低的国家，也就是按 1985 年国际市场美元价格计算，人均 GDP 介于 6100 美元和 8600 美元之间的国家。人均 GDP 一旦超过上限，人均道路交通死亡率就开始下降。按 1985 年国际市 场美元价格计算，2008 年中国人均 GDP 预计将达到 7300 美元（为上述范围的平均水平）。 9 伤害包括道路交通伤害、工伤、自杀、溺水、跌落、中毒和他杀等。 10 《第三次全国死因调查》，2008 年 4 月，卫生部。 1 死亡原因，是 1－44 岁人群的首位死因。而其中，道路交通伤害占伤害的 28％，是中国 伤害死亡的主要原因11。 尽管如此，单是伤害死亡还不足以完全揭示问题的严重性。据卫生部测算，12 每发生 1 起伤害死亡，就伴随着 300 例伤害，其中 1.5 例是重度永久性残疾，20 例需要住院， 100 例需要医疗急救服务。13 伤害给全国卫生系统带来沉重负担，是导致 2003 年全国死亡和残疾的首要原因，14其 经济损失 15 位居第四位。 16 据卫生部测算， 2003 年伤害造成的的经济损失 占 GDP 的 1.32％。17其中，道路交通伤害约占 30％，为 GDP 的 0.40％。但是，这一数字仅为《世界 报告》关于低收入和中等收入国家估算的三分之一——这些国家因道路交通伤害造成的经 济损失占其 GDP 的 1－1.5％。 国际组织在华卫生项目的重点通常能与卫生部工作重点保持一致。在今后几年中，卫 生部和世行卫生部门的重点预计将集中在以下几个方面：（1）卫生部门改革，包括卫生 部门融资和健康保险等；（ 2 ）新型传染病，如禽流感；（ 3 ）非传染性疾病。18 截至目 前，卫生部和世行卫生部门尚未把伤害列为工作重点。尽管伤害很重要也可预防，但并未 被列入《全国科技发展规划（2006－2020）》关于人口和卫生工作的五项重点内容。 发达国家的经验表明，要想成功解决某一卫生问题，关键是要具备必要的政治承诺。 承诺的程度应基于对国情的合理评估，要明确与其它卫生问题相比，此项卫生问题当前和 预期的负担有多重。政府为解决不同卫生问题而分配的资源要与其相对重要性相符，依据 其对国民经济整体运行绩效和可持续发展的威胁而定。 为了确保长期成果和可持续性，世行对华道路安全战略应与世行/世界卫生组织对华 卫生战略 相统一，后者力图与 中国政府“十一五”规划的卫生战略 保持一致。从短期来 19 看，世行卫生部门、其它国际组织 和卫生部应在其工作议程中进一步关注交通事故伤害 问题。 2003 年 6 月，世行发布了《世界银行在华道路安全工作回顾》。如今五年过去了，中 国政府与世行迎来了又一个大好时机，依托中国政府已取得的成就开展合作，为“十二 五”规划（2011－2015）做好准备。正如《世界报告》所述，世行可在与世界卫生组织的 合作中发挥牵头作用，并与中国政府携手努力，对预期道路交通伤亡负担作出更加迅捷的 反应。 11 《中国伤害预防报告》，卫生部，2007 年。 12 《中国伤害预防报告》，卫生部，2007 年。 13 伤害治疗占急诊治疗的 18％（《中国伤害预防报告》，卫生部，2007 年）。 14 按潜在生产能力丧失年计算。据卫生部统计，2003年，伤害使潜在生产能力丧失年达到1040万年，高于任一疾病组别。潜 在生产能力丧失年理念依据个体（15－64岁）的生产能力界定，强调生产能力对国家发展的重要意义。相比而言，脚注5 提出的失能调整生命年还包括生产能力自然丧失之后的年份。失能调整生命年旨在衡量健康问题对个人生活质量的潜在影 响，而潜在生产能力丧失年则更关注医疗条件对国民经济的影响。 15 卫生部2003年计算结果显示，该数字包括直接和间接经济损失。直接经济损失包括诊疗费、住院费和医药费等；间接经济 损失的计算方法是用因病和早逝而丧失的生产能力年数（如果是用潜在生产能力丧失年计算，则包括短期失能、长期失能 和早逝等因素）乘以人均年收入（2003年水平为9101元）。 16 据卫生部 2003 年统计，排在前三位的是循环系统疾病（占 GDP 的 2.16%，包括心脑血管疾病）、呼吸系统疾病（占 GDP 的 1.54%）和消化系统疾病（占 GDP 的 1.41%）。 17 直接经济损失占GDP的0.46%，间接经济损失占GDP的0.86%。 18 据卫生部2008年4月发布的《第三次全国死因调查》，82.5％的死亡是由非传染性疾病造成的，而1992年为76.5%。主要的 非传染性疾病有癌症、心脑血管疾病、呼吸系统疾病等。 19 指世界卫生组织、亚洲开发银行和国际劳工组织（职业安全工作组）。 2 本报告的第一章介绍了中国政府在过去五年中所取得的成就及面临的挑战。第二章总 结了过去二十年间世行在华道路安全项目取得的经验。第三章针对今后世行在华道路安全 工作提出建议。20 20 这些建议虽切合（ 1 ）《世界银行在华道路安全工作回顾 (2003 年 ) 》；（ 2 ）《世界银行全球道路安全基金战略规划 （2006－2015）》提出的建议，但因其由外部专家提出，因而不构成世行的既定或最终道路安全战略。建议为世行今后道路 安全工作提供了依据，但应通过高层战略对话、根据中方官员和专家的预期予以确认。 3 1. 中国道路安全状况（2003－2008） 1.1 中国政府取得的成就 如果不制定一项目标明确的道路安全规划，道路交通伤亡数字将居高不下，从而严重 影响国民健康和经济效率。过去五年来，中国政府采取了一系列有力措施改善全国道路安 全状况。 1 政策、战略和绩效目标  编制《“十一五”道路交通安全规划（草案）》 2 实施安排  立法  贯彻实施《道路交通安全法》（2004）  领导与协调  建立部际联席会议制度，委托公安部牵头开展全国道路安全工作（2003 年）  成立省级和市级道路交通安全委员会（2004 年）  （重点工程）资金投入  交通：全国公路安全保障工程（2004－2007）  卫生：（ 1 ）建立全国紧急救援系统（ 2004 年至今）；（ 2 ）伤害预防项目 （2005 年至今）  交通安全宣传：“保护生命、安全出行”（2006－2008）  监测与评价  建立全国伤害监测系统（2006 年）  研究  全国伤害预防研究（2005－2007）  国家道路交通安全科技行动计划（2008）  国家研究院所实施的道路安全（研究）项目。交通部公路科学研究院将在 2009 年配置中国最先进的驾驶模拟器。 3 道路安全标准和规范  制订涵盖以下几方面的一整套标准：（1）道路使用者；（2）车辆；（3）道路基 础设施；（4）紧急救援。 4 1.1.1 政策、战略和绩效目标 《道路交通安全规划（草案）（2006－2010）》 《道路交通安全规划（草案）》由全国道路交通安全工作部际联席会议为“十一五” 规划（2006－2010）编制。规划纲要21已经通过国务院批准，目前正在实施中。该规划的 制定是国家为实现相关目标而采取的重大举措，道路交通死亡人数的下降幅度因此也有了 明确的目标。具体可归纳为以下几点： 1、 “十一五”规划期间（2006－2010），道路交通年均死亡人数22要低于“十五”规 划，也就是要少于105100人。 2、 2010年道路交通死亡人数低于9万人，道路交通万车死亡率不超过5，一次死亡10人 以上的事故数少于37起。 《道路交通安全规划（草案）》的制定是道路交通安全工作中的一项重要进步。该草 案确定了一系列中间目标，涵盖了诸如道路使用者、车辆、道路基础设施、紧急救援、信 息系统和研究等各方面问题，此外，草案还提出了建立国家、省、市（县）道路安全联席 会议（委员会）年度目标考核评价系统的要求。 1.1.2 实施安排 立法 《道路交通安全法》（2004） 2003 年 10 月，十届全国人民代表大会（中国最高立法机构）常务委员会第五次会议 表决通过了《道路交通安全法》，自 2004 年 5 月 1 日起生效。此次是全国人大首次针对 交通安全立法，具有极其重大的意义。此前，国务院颁布了一系列法规。《道路交通安全 法》明确了相关各方的职能23：  第五条规定，国务院公安部门负责全国道路交通安全管理工作；  县级以上地方各级人民政府公安机关交通管理部门负责本行政区域内的道路 交通安全管理工作；  地方公安局交警大队负责地方道路安全的管理工作；  第七十二条和第七十三条规定，公安机关交通管理部门负责收集和分析交通事故 数据，以便查明事故原因；  县级以上各级人民政府交通、建设管理部门依据各自职责，负责有关的道路 交通工作。 《道路交通安全法》立意鲜明，尤其强调“以人为本”，保护“弱势群体”（自行车 和行人）免遭“强势群体”（机动车）的伤害。 21 规划纲要尚未对外发布，世行对草案原件做了非正式翻译，详情参见附件 1。 22 由公安部监测。 23 2004 年 6 月，世行完成了《中国道路安全机构资料集》的编纂工作，对全国所有相关机构、其相互关系及法定职责作了 介绍。 5  行人的生命权高于机动车驾驶人的路权（第七十六条）。  特别关注骑车人、行人、儿童和盲人等弱势群体（第三十四条）。 从目前情况看，《道路交通安全法》可作为一种完善模式，供交通状况与中国类似的 其它亚洲国家乃至其它地区国家参考。 《道路交通安全法实施条例》 《道路交通安全法》提出的总体原则得到了《实施条例》的支持，后者也于 2004 年 5 月 1 日发布。二者为省级道路安全机构的成立提供了依据。《条例》第三条规定，县级以 上各级地方人民政府应当：  建立、健全道路交通安全工作协调机制；  组织有关部门对城市建设项目进行交通影响评价；  制定道路交通安全管理规划，确定管理目标，制定实施方案。 领导与协调 建立全国道路交通安全工作部际联席会议制度（2003 年） 全国道路交通安全工作部际联席会议成立于2003年10月，由国务院直接领导。与此同 时，委托公安部牵头开展全国道路安全工作。联席会议由17家单位组成，每季度召开一次 例会。其职能如下：  预防和减少道路交通事故；  推进、分析和规划全国道路安全工作；  制定全国道路安全战略；  建设长效全国道路安全机制；  向国务院提议道路安全政策；  指导和监督地方政府的道路交通安全工作；  促进部门协作配合。 公安部为联席会议牵头单位，但国务院保留领导权，负责制定政策，为参与道路安全 工作的 17 家单位分配任务与资金。 组建省、市道路交通安全委员会（2004 年） 2004 年，各省、市政府按照《实施条例》要求组建道路交通安全委员会。《实施条 例》要求建立、健全道路交通安全工作协调机制。省、市道路交通安全委员会每季度召开 一次由 17 家部门参加的例会。例会由交管部门负责准备，由副省长或副市长主持。委员 会由交管部门牵头，由副省长或副市长领导，后者负责决定下一季度需要采取的措施和资 金投入。 6 资金投入 过去五年来，中国政府为改善道路交通安全状况大幅增加财政投入，支持由以下几个 部门实施的多项重点工程： 交通部门 全国公路安全保障工程（2004－2007） 2004 年至 2007 年间，交通部为该国家级工程投资 90 亿元，旨在排查道路交通黑点。 8.3 万公里的公路沿线上共查出 27.8 万个黑点。工程启动伊始，交通部就发布了《公路安 全保障工程实施技术指南》（2004 年 9 月）。 卫生部门 建立全国紧急救援系统（2004 年至今） 过去五年来，卫生部为建立全国紧急救援系统开展了大量工作，制定了一系列规划、 24 法规和规范。 鉴于中西部省份比东部沿海省份更需要扶持，因此，这些规划主要针对中 西部省份，其重点项目包括：  紧急救援项目（2003 年至今）：每年投资 100 万元，用于开展紧急救援方面的培 训、会议和研讨会等；  医院管理年度项目（2005 年至今）：旨在提高医院应对突发事件的能力；  中西部 22 个省市紧急救援系统加强项目（2005 年）：国家投资 3.33 亿元，地方 投资超过 3.33 亿元，用于设备采购和 44 万名县级医生的紧急救援与医治能力培 训。 伤害预防 中国疾病预防控制中心于2002年成立了伤害预防室。该室与卫生部疾病预防控制局合 作开展工作，在研究和项目实施中提供有力的技术援助。疾病预防控制局参与政策制定工 作。 中国疾控中心针对伤害预防开展了一系列研究和试点项目，其中一些项目与国际机构 合作开展。疾控中心取得的一项主要成就是在2006年建立了全国伤害监测系统。 政府有关部门决定在今后几年内将中国疾控中心伤害预防室工作人员从 2名增加到20 －30名，这表明政府更加重视伤害预防工作。 24 国务院发布的一项重要文件是《全国医疗救治体系建设规划》。该规划用于指导各种事故的处理工作，但并不限于道路交 通事故。 7 交通安全宣传运动：“保护生命、安全出行”（2006－2008） 2006 年 4 月，中央宣传部、公安部、教育部、司法部和国家安全生产监督管理总局共 同发起了这一为期三年的交通安全宣传，宣传对象为全国道路使用者，其中驾驶人、儿童 和农村居民为重点对象。 监测与评价 建立全国伤害监测系统（2006 年） 中国疾控中心于 2006 年建立全国伤害监测系统，对之前的全国死亡监测系统予以补 充。该系统意义重大，因为发展中国家警方统计的数字往往不能准确反映伤害情况，而伤 害在道路交通事故给国民经济造成的医疗负担中占据很大比重。 研究 全国伤害预防研究（2005－2007） 2005年，卫生部与世界卫生组织合作，启动了全国伤害预防研究，并于2007年发布了 最终研究报告。报告的一大发现是，中国2005年伤害死亡总人数约为73.2万，其中道路交 通死亡人数25居首位，为20.6万，占伤害死亡总数的28％。 伤害预防试点项目（2005 年至今） 26 2005 年以来，卫生部实施了 11 项针对伤害预防的试点研究项目， 旨在评价国内多 项重大预防措施的成效。其中， 4 个项目专门评价道路交通事故伤害预防工作。 国家道路交通安全科技行动计划（2008 年） 本行动计划目前正由科学技术部、公安部和交通部共同编制。附件 2 是该计划的编制 指南。 该计划旨在“增强对道路交通事故预防和应急救援能力”，“有效遏制特大恶性交通 事故”，力争将万车死亡率（平均每万辆车的交通死亡数）降低到“接近中等发达国家水 平”。 由上述三部委组成的领导小组将负责编制项目建议书和科研报告，监督项目实施工 作。尽管领导小组尚需确定一系列研究和试点项目，但该计划将重点在以下几方面进行技 术改造：（1）道路使用者行为；（2）车辆；（3）道路基础设施；（4）交通管理。 25 按照国际惯例，道路交通死亡人数指事故发生后 30 天内的死亡人数。 26 这些项目与国际组织、私营部门、大专院校和协会合作实施。 8 国家各研究院所的道路安全工作 交通部公路科学研究院 公路科学研究院的道路安全工作包括：（1）编制交通部公路设计与安全标准；（2） 宣传教育和驾驶员培训；（3）车辆安全检测；（4）道路安全审核与检查；（5）实施道 路工程和其它交通相关工程。过去五年来，公路科学研究院实施了几项道路安全研究项 目，其中既有自主项目，也有与全球道路安全合作组织（GRSP）等国际机构合作实施的项 目。公路科学研究院已被选定建立道路安全国家重点实验室，因此其职能将在 2009 年得 到增强。同时，该院将配置中国最先进的车辆模拟器。 中国汽车技术研究中心 中国汽车技术研究中心是国务院国有资产监督管理委员会直辖的国家级技术研究机 构，其核心能力是小客车行业的技术研究、标准制定和政策咨询。过去五年来，中国汽车 技术研究中心建立了 C-NCAP(中国新车评价规程)，根据安全性测试结果对中国国内销售的 小客车进行 0－5 星级评价。虽然政府尚未强制实行该项测试，而且该测试最终有可能导 致国内小客车生产厂家在与国外厂家的竞争中处于下风，但这无疑是为消费者利益着想的 一次创新和大胆尝试。 科技部 2003 年以来，科技部在道路安全/交通管理方面共投资实施了 20 个左右研究项目，每 个项目投资额约为 80 万元（合 11.7 万美元）。这些项目的投标人主要为研究机构和大专 院校。 公安部交通管理科学研究所 2005 年来，交通管理科学研究所加大了对道路安全的研究力度，研究重点为事故分析 与调查、驾驶人行为和执法等方面。2006 年至 2008 年间，该所与亚洲开发银行合作，实 施了“事故成因分析/勘查与执法”培训项目。 1.1.3 道路安全标准和规范 过去五年来，针对道路安全出台了一整套标准，涉及以下几方面：（ 1 ）道路使用 者；（2）车辆；（3）道路基础设施；（4）紧急救援（详见附件 427）。 27 附件 4 仅列举了 2003 年至 2008 年间的几项主要标准，因此并不全面。需要另外开展研究来完成以下几方面工作：（1） 编制 2003 年至 2008 年间出台的道路安全法规、标准和规范大全；（2）如有可能，依照国际惯例对这些标准进行评价； （3）总结其实施效果。 9 1.2 道路交通事故：现状 本节对道路安全事故的分析基于公安部交通管理局公布的《2006 道路交通事故统计年 28 报》，重点分析道路交通死亡情况 ，因为交管部门关于受伤的统计似乎偏低，其它许多 国家通常也存在这种情况。 1.2.1 道路交通事故死亡人员 死亡人员的交通方式 图 1：道路交通事故死亡人员的交通方式分布（使用者包括驾驶人和乘车人） 客车/公交车使用者 卡车驾驶人 其它机动车使用者 6.2% 4.1% 3.5% 非机动车使用者 其它 14.8% 0.9% 摩托车使用者 28.1% 小客车使用者 16.4% 行人 26.0% 大部分（占68.9％）道路交通事故死亡人员为“弱势群体”或“弱势道路使用者”， 包括摩托车使用者（28.1％）、行人（26.0％）和非机动车使用者（14.8％）。 1.2.2 道路交通死亡事故的官方报告原因 虽然《道路交通事故统计年报》很有参考价值，但不一定能完全揭示事故的明确原 因。交管部门认为“无照驾驶”和“违法上道路行驶” 29是某些事故的根本原因。这些显 然是事故发生的危险因素，而未必是根本原因。 道路交通事故原因通常可按道路使用者、车辆和路况分为三类。 根据《2006 道路交通事故统计年报》一览表，官方对道路交通死亡事故责任的划分 如下： 28 按其它地区的总体经验测算的结果显示，每一例道路交通死亡事故中，有 4 例严重永久性失能，10 例需住院治疗，30 例 需进行急诊治疗（参见《全球道路交通伤害：问题综述》，Murray Mackay ，《全球道路交通安全技术论文》，联合国， 2003 年 5 月 29 日）。 29 参见第 13 页关于“违法上道路行驶”的定义。 10 （13.9％） 攻击性驾驶行为 （13.2％）超速行驶 （8.5％）无照驾驶 （6.8％） 违法占道行驶 （5.2％） 违法掉头和逆行 （4.9％）违法会车 （4.2％）酒后驾驶 （78.3％） （2.9％）违法超车 机动车驾驶人 （83.4％） （2.7％）行人 （2.1％）疲劳驾驶 道路使用者 （2.4％） （17.0％）其它30 非机动车驾驶人 （7.3％） （9.1％）机械故障 制动失效和制动不良 （4.4％） （16.5％）车辆31 （1.8％）其它 违法上道路行驶 （3.0％）违法装载 道路交通死亡事故 原因 （0.0％）路况 （0.1％）其它 30 机动车驾驶人造成的事故（占 17.0％）中的“其它”类别：1.8%事故的原因在《2006 道路交通事故统计报告》一览表中 有明确说明，15.2%的事故被划入“其它”驾驶人行为类别，但没有明确说明根本原因。 31 “违法上道路行驶”和“违法装载”在《2006 道路交通事故统计报告》一览表中被划入“道路使用者”类别，但在本表中 划入“车辆”类别（因此“车辆”占全部道路交通死亡事故原因的比重从官方的 9.1%上升到 16.5%）。 11 道路使用者（占全部道路交通死亡事故原因的比重为 83.4％） 前五位原因（占 47.6％） 1、攻击性驾驶行为（占 13.9％） 攻击性驾驶行为包括：（1）未按规定让行（占 10.0％）；（2）违反交通信号（占 2.0％）；（3）违法变更车道（占 1.2％）；（4）违法抢行（占 0.7％）。 2、超速行驶（占 13.2％） 3、无照驾驶（占 8.5％） 三分之二的道路交通死亡事故是由摩托车驾驶人造成的。 4、违法占道行驶（占 6.8％） 这种情况在中国比较普遍：城市里小客车经常驶入自行车道，城际公路上行驶缓慢的 卡车经常占用快车道。 5、违法掉头和逆行（占 5.2％） 驾驶人生理障碍（官方数据为 6.3％） 酒后驾驶（官方数据为 4.2％） 据官方统计，酒后驾驶占全部道路交通死亡事故原因的比重为 4.2％，是第七位的肇 事原因。这个数字有可能被低估了——全球道路安全合作组织（GRSP）在广西最大的两个 城市南宁和柳州资助实施的酒后驾车项目表明，在所有重大道路交通事故中32，25％与驾 驶人血液中酒精浓度超标有关。 疲劳驾驶（官方数据为 2.1％） 据官方统计，疲劳驾驶占全部道路交通死亡事故原因的 2.1 ％，是第九位的肇事原 因。其中，四分之三的事故是由职业驾驶人造成的。 33 车辆（占 16.5％ ） 1、机械故障（占 9.1％） 大部分故障 都与制动失效 或者制动不良有关，占全部道路交通死亡事故 原因的 7.3％。其它机械故障如车灯或仪表失灵以及轮胎、方向盘、油门踏板问题占 1.8％。 32 重大道路交通事故指造成重伤或死亡的事故。 33 请参考脚注 31。 12 2、违法上道路行驶（占 4.4％） “违法上道路行驶”包括以下几类：（1）警方禁止在特定路段行驶的车辆，如高速 公路上禁止行驶的拖拉机和摩托车；（2）未达到安全标准的车辆；（3）不适合上路行驶 的车辆；（4）未注册的车辆；（5）未上保险的车辆。 3、违法装载（占 3.0％） 此类道路交通死亡有 60％是由卡车造成的。 路况（官方数据为 0.0％34） 道路交通死亡事故案发地点 80％的道路交通死亡事故都发生在普通道路上，而非匝道或桥梁等特殊路段；14％发 生在叉道口。 道路交通死亡事故与道路类别 道路类别 死亡率 城市公路 25％ 高速公路 7％ 一级公路 10％ 二级公路 27％ 三级公路 18％ 四级公路 7％ 等外公路 6％ 合计 100％ 25％的道路交通死亡事故发生在城市道路上，但需通过研究测算城内交通量占全国交 通量的比重，根据每车公里道路交通死亡人数，确定是城内交通还是城际交通最有可能导 致事故。 高速公路是中国最安全的道路。据官方统计， 1 亿车公里道路交通死亡人数为 3.3 人。尽管如此这一数字仍比西方国家高出近 5 倍，西方国家高速公路平均每 1 亿车公里道 路交通死亡人数为 0.7 人。 大约三分之一的道路交通死亡事故（31％）发生在三级、四级和等外公路上，因为各 类道路使用者混杂行驶，车道未做划分。除驾驶人行为和车辆故障外，此类道路上发生道 路交通死亡的主要原因是：  高度混行，包括非机动车和行人；  机动车与非机动车/行人之间的速度差别很大；  道路安全设计缺陷：缺少交通安全设施、标记和标志等； 34 根据《2006 年道路交通事故统计报告》一览表，路况仅仅是 15 起死亡事故的官方原因（占所有道路交通死亡事故的 0.02％）。基于以上两小节（即“道路交通死亡事故案发地点”和“道路交通死亡事故与道路类别”）的讨论，这一数字显 然被低估了。 13  医院偏远，紧急救援服务反应迟缓；  执法力度低（很少有交警巡逻此类公路）；  道路使用者道路安全知识匮乏。 小结 据官方统计， 道路使用者和车辆占全部道路交通死亡事故原因的比重分别为 83.4％ 和 16.5％。各类车辆的责任如下表所示： 驾驶人和道路使用者 车辆 合计 卡车 22.2％ 6.4％ 28.6％ 公共汽车/客车 7.0％ 1.8％ 8.8％ 小客车 20.4％ 3.1％ 23.5％ 摩托车 19.7％ 2.3％ 22.0％ 其它机动车 9.0％ 2.9％ 11.9％ 非机动车和行人 5.1％ 0.0％ 5.1％ 合计 83.4％ 16.5％ 99.9％ 在全部道路交通死亡事故中，82.9％由以下因素造成： 1、职业运输业（占 37.4％，其中驾驶人占 29.2％，车辆占 8.2％）； 2、小客车（占 23.5％，其中驾驶人占 20.4％，车辆占 3.1％）； 3、摩托车（占 22.0％，其中驾驶人占 19.7％，车辆占 2.3％）。 道路安全措施不仅要针对上述造成道路交通死亡事故的三大原因，还要针对其无法惠 及的事故受害人，尤其是行人和非机动车使用者，因为这些人占道路交通死亡总人数的 40.8％。 14 1.3 中国道路交通安全状况：挑战 1.3.1 政策、战略和绩效目标 目前，中国政府正采取双管齐下的策略来处理道路交通安全问题，由公安部牵头加强 全国道路交通安全工作，卫生部负则参与预防事故性死亡和伤害。 公安部：道路交通安全规划（草案） 《道路交通安全规划（草案）》虽然较健全，但仍可在以下几方面加以完善：（1） 战略重点；（2）目标；（3）实施安排。 目标应力争： 1、 内容广泛，涵盖重大事故的主要原因及全方位的道路安全干预措施； 2、 按其改善最终结果的效力确定工作重点； 3、 切实可行，要考虑到时间、资金、机构能力等几方面的制约。 目前，《道路交通安全规划（草案）》针对以下两个关键方面尚未制定量化目标，一 是占全部道路交通死亡原因 8.5％的无照驾驶，二是至少占全国道路交通死亡原因 6.3％ 的驾驶人生理障碍35问题。现有目标重点不明，也未对具体实施方法做出详尽说明。 同时，草案也未明确以下三大实施问题: 1、具体由哪些单位负责完成这些目标，需要采取哪些措施； 2、采用何种融资36机制才能确保这些单位拥有充足人力和财力资源来实现相应目标； 3、如何监测目标，即在实施规划之前建立有效的监测系统。 卫生部：伤害预防 根据卫生部的统计，道路交通伤害约占伤害总数的 25％。37 伤害是中国最严重也是损 失最大的卫生问题之一。如本文 1.1 节所述，过去五年来，中国政府在一般性伤害预防方 面取得了巨大成就，但仍有很多工作要做。尽管伤害预防很重要，但并未被列入《全国科 技发展规划（2006－2020）》关于人口和卫生工作的五项重点内容。 因此，卫生部门面临的挑战是继续提高伤害预防在国家卫生工作日程中的地位。当 前，卫生部正在与世界卫生组织合作编制《全国伤害预防战略纲要》，拟于 2009 年底前 完成此项工作。 35 包括酒后驾车和疲劳驾驶。其中，前者至少造成 4.2%的道路交通死亡事故，后者至少造成 2.1%的道路交通死亡事故。 36 该规划仅提到两个具体资金来源：（1）各级政府负责建立交通安全宣传专项固定资金；（2）设立交通安全科技进步奖励 基金，对应用后产生重大效果的科技项目给予奖励。但该规划并未明确各级政府应如何确保与经济社会发展相适应的交通 安全管理经费投入水平。 37 《中国伤害预防报告》，卫生部，2007 年。 15 1.3.2 实施安排 立法 贯彻实施《道路交通安全法》 从目前情况看，《道路交通安全法》可作为一个完善的模式，供交通状况与中国类似 的亚洲国家及其它地区参考。但是，由于在发展中国家诸如机动车驾驶人等主流道路使用 者通常不会避让行人、骑车人和摩托车驾驶人等弱势使用者，因此，当前面临的挑战是执 行难。要应对这一挑战，需要改变文化理念，而这可能需要很长时间。但是，交管部门如 能一以贯之地高效执法，则改变进程将会加快。 领导与协调 与其它许多国家一样，关键问题是要取得各相关部门之间的有效协调配合。就交通安 全问题而言，公安部、交通部和卫生部之间要相互配合。 资金 明确道路安全工作的经费对于建立有效道路安全管理体系而言无疑是关键性的一步， 但无论是中央政府还是省市政府目前都做不到这一点。在中国，经费预算包括：  “项目经费”：包括具体的部门项目（通常为研究项目或试点工程）。道路安全 “项目经费”易于识别和获知；  “日常开支”：占支出的绝大部分，包括人员和管理费用。道路安全“日常开支” 分散在多个部门的预算之中，因此不易明确和监测。 应鼓励国家和省市各级部门明确和监测其在道路安全方面的支出。 道路安全监测 提高整体监测水平 公安部和卫生部的数据库对道路交通伤亡人数的记录存在冲突。2005 年，卫生部估计 的道路交通死亡人数为 20.6 万人，而公安部公布的数字要小得多，仅为 98,738 人。38 公 安部和卫生部可进行讨论，查清道路交通死亡总人数存在出入的原因。 目前，已开始对交通数据和中间目标进行监测，但监测工作并不系统。中间目标是指 车速、使用安全带和头盔以及驾驶人生理障碍问题等。 道路安全项目数量正逐年增多，但如上文所述，中央和省级部门在道路安全工作上的 支出尚未得到充分监控。 38 卫生部数据为事故发生后 30 天内的数据，而公安部公布的是事故发生后 7 天内的数据，为 98738 人。如按照英国做法将 该数字乘以 1.07，则事故发生后 30 天内的死亡人数为 105650 人。 16 进一步量化道路交通事故造成的经济损失 据卫生部测算，目前道路交通事故造成的经济损失占GDP的0.40％，39 不到《世界报 告》对低收入和中等收入国家测算结果的的三分之一。准确量化道路交通事故的经济损失 至关重要，有助于确保政府在道路安全上的经费投入能够满足需求。 道路安全措施的有效性 道路安全措施的评价工作需要加强。除了得到国际机构支持的少数发达城市（如上 海、广州）和少数试点项目40外，道路安全措施的效果未能进行系统监测，无论是从成本 效益还是从其对减少道路安全伤亡人数的影响来看都是如此。道路安全措施效果评价不可 或缺，它有助于确保公共资源的高效性和优化配置。 加强各部门间的信息或数据共享 尽管已有某些地方项目旨在统一各种道路安全数据库，但是总体而言，数据库的共享 和整合并非易事。2005 年 9 月，世界卫生组织举办了一次研讨会，就在公安部交通管理局 和中国疾控中心之间建立信息共享机制事宜进行了探讨，但最终因为两个系统差异过大而 无法整合，未达成正式协议。41 机构绩效评价 公安系统 交管部门负责以下几方面工作：  事故监测（通过交通事故信息系统开展）；  事故勘查、补救措施、交通安全设施检查；  驾驶人行为和车辆执法；  考核驾驶人、检测车辆、发放牌照/驾照与登记注册；  （城区）交通管理。 事故监测：交管部门交通事故信息系统 有必要完善交通事故信息系统的功能，改进其运行与管理，加强事故数据收集、分析 和调查。现有程序的优势在于一套全国联网计算机系统的建立与运行，这为进一步建立故 报告和分析系统打下了良好的基础。相关的机构安排也已落实。此外，事故报告与分析氛 围已经形成，开展此项工作的人员已经到位。但现有程序仍存在不足之处，主要缺陷在 于：  交通事故信息系统的首要侧重点是为中央和省级政府提供统计数据，其次才是收集 事故数据，分析事故原因，从而为采取补救措施提供依据。 39 参见第 2 页第 3 段。 40 如乔治国际卫生研究中心在 2004 至 2006 年间资助实施的广州安全带干预项目（参见附件 12 第七节）。 41 原因之一是对死亡数据的界定不同：交管部门采用的是事故发生后 7 天内的数据，而中国疾控中心采用的是国际标准，即 事故发生后 30 天内的数据。 17  对于城市道路事故，事发地点信息不够准确。因此对事故黑点的推算更多基于对 当地情况的了解和经验，而不是采用系统方法。  对于城际道路事故，交通事故信息系统与道路管理机构的数据库不统一，因此其 收集的路况信息有限，这进一步降低了事故原因分析和调查的有效性。 事故调查、补救措施和交通安全设施检查 可靠的事故数据系统将大大有助于对事故的勘查工作和深入研究，有利于弄清事故原 因并制定有效对策。其它制约事故调查和补救措施效果的因素有：  交警虽然可以利用交通事故信息系统的结构体系进行更为深入细致的分析，但他们 通常缺少相应的资源和时间。  事故调查重点更多地放在责任和过错划分和损失计算上，而较少注重补救措施。 执法 据官方统计，驾驶人责任占全部道路交通死亡事故原因的比重为 78.3％。执法和宣传 教育是持续影响驾驶人行为的两大措施。其中，执法可能会更有效。驾驶人只有清楚自己 的某些行为将遭到惩罚才会做出相应的改变。 执法面临的主要困难在于：  农村（县级）公路执法；  执法工作的监测和重点；  执法工作自动化。 2006 年 4 月召开的全国道路交通安全工作部际联席会议上，公安部副部长指出，由于 近三分之一的道路交通死亡事故发生在农村公路上，因此要切实加强农村公路执法。 从造成重大事故的根本原因来看，执法工作力度仍需加大。比如对无照驾驶和酒后驾 车的检查不够重视，这两项行为的罚单数量占驾驶人行为罚单总数的比重不到 3％，42 而 无照驾驶占道路交通死亡事故原因的比重为 11％，酒后驾车占 5％。此外，对执法工作的 效率43进行监测将更有助于交管部门确定其工作重点。 与国际标准相比，目前执法的自动化水平还很低。虽然主要城市或城际高速公路装配 了更多雷达测速仪，各城市也架设了更多闯红灯摄像头，但执法的自动化水平仍有上升空 44 间。驾驶人违章行为中有近 20％是超速行驶和闯红灯 ，因此应成为自动化执法的重点， 以便腾出更多警力和时间，更有效地开展其它执法工作。 驾驶人考核与驾照发放 2006 年 4 月召开的全国道路交通安全工作部际联席会议上，公安部副部长重点指出了 以下几个问题：  驾照考试不够严格； 42 《2006 年道路交通事故统计年报》。 43 包括各种道路安全措施的成本及其对降低死亡率的影响。 44 《2006 年道路交通事故统计年报》。 18  一些驾校课程内容讲授不全；  某些地区存在没通过考试也能拿到驾照的现象。 中国考核和审查部门人员的总体职业素养需要提升，也应重新审议摩托车驾照发放规 定。摩托车驾驶人问题较为严重，其造成的道路交通死亡事故中有 36％归因于无照驾驶。 与世界其它国家一样，他们比卡车和小客车驾驶人面临的风险要大得多。 交通 交通部门负责以下几方面工作：  道路设计、建设和养护；  驾校营业执照的发放、年审和吊销；  运输企业营业执照的发放、年审和吊销。 道路基础设施 有 58％的道路交通死亡事故发生在二级、三级、四级和等外公路上，其中大部分公路 需配备更好的交通安全设施和更好地进行养护。按适当的安全标准养护道路基础设施很重 要。但是，各级政府总体上并没有安排充足资金，这会增加上路车辆的风险。 驾驶人宣传教育和培训 2006 年 4 月召开的全国道路交通安全工作部际联席会议上，交通部副部长提到的首要 挑战之一是驾驶人宣传教育和培训。驾驶人宣传教育的重要性体现在以下几方面：（1） 驾驶人总数几近翻番（从 2001 年的 8,200 万增至 2006 年的 1.5 亿）；（2）每年需要培 训和考核的驾驶人人数在 1,000－1,500 万之间。交通部在驾校营业执照年审方面发挥了 关键作用。面临的主要挑战是如何保证培训质量。 职业运输业 2006 年 4 月召开的全国道路交通安全工作部际联席会议上，交通部副部长提到的另一 大挑战来自职业运输业。从本文 1.2.2 节可以看出，职业运输业占道路交通死亡事故的比 重最大，达 37.4％。交通部在职业驾驶员培训以及营业执照发放、年审和吊销方面发挥重 要作用。当前，面临的挑战是职业运输业高度分散，存在大量小型和民营运输企业。 卫生系统 紧急救援 紧急救援工作面临的主要挑战如下：  建立高效的全国紧急救援网；  对贫困人口进行紧急救援。 建立高效的全国紧急救援网。过去五年来，国家为紧急救援工作投入了大量资源，但 要缩小内陆和沿海省份服务水平的差距，还需投入更多资源。 19 45 对贫困人口进行紧急救援。半数以上道路交通死亡人口是农村居民 。他们的居住地 往往离医院较远，保险和存款也很有限。 伤害预防 中国伤害预防工作面临的主要挑战上文已经作了介绍：  伤害还未被政府列为一大重点卫生问题；46  有必要编制《全国伤害预防战略》。47 此外，2006年才开始启用的全国伤害监测系统也需要进一步加强。 宣传教育和意识增强 目前的挑战是通过投入低、效果好的安全意识提高工作，对占道路交通死亡总数 40.8％的行人和非机动车使用者广泛开展宣传教育。 研究 中国应继续投资道路安全研究，培养更多道路安全专家。 1.3.3 道路安全标准和规范 关于道路安全标准和规范方面遇到的挑战，请参见附件 5。 45 根据《2006 年道路交通事故统计报告》，53％的道路交通事故罹难者拥有农村户口。 46 《全国科技发展规划（2006－2020）》并未将伤害列为人口和卫生工作的五重点。伤害问题尚未被列入《全国科技发展规 划（2006－2020）》关于人口和卫生工作的五项重点内容。 47 卫生部正与世界卫生组织合作编制《全国伤害预防战略纲要》，拟于 2009 年底前完成。 20 48 2. 世行在华道路安全工作经验（1985－2008） 2.1 城际道路安全工作回顾 2.1.1 城际道路安全工作（1985－2003） 关于过去十五年来（1993－2008）世行贷款公路项目下开展的城际公路安全工作的总 体情况，请参见附件 6；关于主要城际道路安全工作的详细情况，请参见附件 7。 道路安全子项目投资一般不到项目总投资的 0.2%（从 5 万美元到 50 万美元不等）。 这些项目即为所谓的“第一代”公路安全项目，其各阶段发展进程不一。 直到近几年，世行中国道路安全战略才逐渐重视使用试点和示范项目，为在大型投资 项目中广泛推广道路安全子项目奠定基础。世行在华公路安全工作可归纳为三个主要阶 段： 1985－1995：公路安全项目的初始阶段（第一代公路安全项目一期） 1985 年，世行在第一国道项目下启动了全国道路交通安全研究，这是世行在华首个公 路项目下设置的首个公路安全子项目。 在这一研究推动下，一些公路项目也开始设置道路安全子项目。由于省交通厅并不直 接负责总体道路安全工作（此项工作由交管部门负责），同时普遍缺乏与交管部门的协 调，因此这一时期的很多项目都把第一步定为工程研究，为将来开展适当的安全项目奠定 基础。研究重点包括事故原因分析、黑点排查、安全审核与设计、安全设备配置和人员培 训。 山东公路项目（1989 年）、广东公路项目（1992 年）、福建公路项目（1993 年）、 新疆公路项目（1994 年）、浙沪公路项目（1995 年）均属这一类型。 但是，这项工作并不系统，有些公路项目并未设置道路安全子项目，如河南公路项目 （1992 年）、陕西公路项目（1992 年）、国家干线公路项目（1994 年）。 不过，从 1995 年开始，所有公路项目都系统设置了道路安全子项目。 1996－1999：注重实施安排和道路基础设施建设（第一代公路项目二期） 随着《世界银行对华道路安全提升框架》的制定，1996 年可以被视为中国公路安全工 作的转折点。该框架建议成立国家和省级道路安全委员会，加强众多道路安全相关机构之 间的合作与协调。该建议特别强调了交通部和公安部以及省交通厅和公安厅之间的关系。 新疆公路项目（1994 年）之后实施的第二新疆公路项目（1996 年）是这一阶段的首个 公路安全项目。这批项目49具有以下特点： 48 其它主要国际机构在华道路安全工作经验见附件 12。 49 还包括以下几个项目：（1）第二河南公路项目（1996 年）；（2）三省公路项目（1998 年）；（3）第四国道项目（1999 年）。 21  与第一阶段的公路安全项目相比，技术或工程工作在以下几方面得到强化和系统 化：  对事故原因与分析的监测，其内容通常包括建设省交通厅和公安厅联合事故分 析系统。  道路基础设施：（1）安全审核和审核建议实施相关的技术研究，包括编制安 全审核程序和手册；（2 ）对省交通厅负责公路安全设计、建设和养护以及安 全审核的工作人员进行的培训；（3）针对工地安全的技术研究；（4）安全设 备配置；（5）试点项目中的黑点排查。  省级道路安全工作的领导和协调：（1）成立有多个部门组成的交通安全指导委员 会；（2）组织召开公路政策研讨会，以建立部门制度。 2000－2003：制定省级政策和战略，扩大干预范围（第一代公路安全项目三期） 2000 年第三河南公路项目是这一阶段的首个公路安全项目。这一时期的项目50具有以下 特点：  与第二阶段的公路安全项目相比，加强了制度建设、道路安全监测和道路基础设施 建设。  第二阶段公路安全项目下成立的省级多部门指导委员会参与制定省级道路安全政策 和行动计划。  将道路安全工作范围扩大至道路使用者和车辆。 交通部体制改革和职能下放双管齐下，一方面将大量职权授予交通厅，另一方面要求 交通厅部分部门强制实行公司化改革。所有这些工作都有利于项目的顺利实施。 2.1.2 2004年后：为下一阶段打基础 2004 年，中国政府和世行在道路安全工作上均取得了巨大进展。2004 年 5 月，《道 路交通安全法》51实施，而就在不久前的 2003 年 10 月成立了全国道路交通安全工作部际 联席会议。几乎同时，世行发布了《世界银行在华道路安全工作回顾》。 直到 2004 年，世行采取的战略仅限于与某个业主（交通厅）就某一项公路项目经谈 判可达成的内容。这也使得安全子项目的设置仅限于复杂的道路安全管理系统52中的某些 具体要素，尽管是很重要的要素。 通过第三阶段的新疆、河南和湖北公路安全项目，世行从合作单位推广其运作方法及 与其它单位合作的意愿和能力方面对其道路安全战略进行了测试。这标志着 20 世纪 90 年 代中期《中国道路安全提升框架》建立的模式有了新发展。该框架现已到期，目标也已完 成。框架的成功之处在于： 50 还包括以下几个项目：（1）第三新疆公路项目（2002）；（2）湖北孝感－襄樊公路项目（2002）；（3）2004 年湖北十曼 高速公路项目（2004）。 51 2004 年 6 月，世行完成了《中国道路安全机构资料集》的编纂工作，对全国所有相关机构、其相互关系及法定职责作了 介绍。 52 完善的道路安全管理系统（参见附件 3）有以下几个特征：（1）绩效指标明确；（2）实施安排到位；（3）安全措施统 一。这些特点反过来也都是成功的关键因素。 22  通过安全审核、设计/审核手册以及黑点排查等项工作，发展了各省交通厅的道路 安全文化，其重点在于道路基础设施建设；  开始制定针对道路使用者的省级措施（包括宣传教育和执法）以及针对车辆尤其是 卡车超载和商业运输安全的措施；  建立了事故信息和分析系统；  建立了交通厅和公安厅之间的合作机制，在事故信息与事故分析以及卡车超载问题 上开展合作；  组建了由多个部门组成的省交通安全领导小组；  启动编制了省级道路安全行动计划。 在连续三阶段实施了项目的省份（主要是新疆、河南和湖北），第一代公路安全项目 的影响和可持续性最强。平均而言，世行花了 10 年时间将这些省份的道路安全工作提高 到当前的较高水平。尽管如此，世行战略仍在以下几方面存在局限：  由于在提高道路安全水平方面，项目省份并不对中央政府负责，因此此类项目的成 功与否在很大程度上取决于其是否具备合作与主导项目的意愿。  战略执行进程很长。一些省份花了 10 年时间才加强了道路安全管理。项目总投资 中只有不到 0.2％投入到道路安全子项目，因此世行项目虽然在项目省产生了一定 影响，但对全国的影响较为有限。  战略在很大程度上依托交通厅并未针对公安厅，在这方面交通厅权力有限，而公安 厅具有执法权和监测权。  世行曾努力邀请一些部门（如公安厅）参与实施工作，但大多数项目属于单一部门 项目，只由交通厅负责实施。而这实际上也是取得成功的原因，因为交通厅是最终 就项目成果向世行负责的唯一部门。  战略与世行传统项目省份（如新疆、河南和湖北）的公路项目挂钩，没有注重其它 省份，而这些省份对实施此类项目可能更感兴趣或在发展阶段更愿意实施此类项 目。 2003 年《世界银行在华道路安全工作回顾》得出的结论是，下一步也是更为艰难的一 步是寻求实施大型、独立、跨部门道路安全项目的机会。通过这些项目的实施，可以更好 地了解基于一套完善的道路安全方案，项目的实施可以取得哪些成果。 此类“第二代公 路安全项目”应在国家和省级层面实施，合作方不应限于交通部和交通厅。下表对比了第 一代和第二代项目的特点： • 第一代项目 • 第二代项目 – 大型基础设施项目中的小型 – 独立的大型道路安全项目 子项目 – 涉及多个部门 – 主要是单一部门 – 准备工作复杂 – 准备工作简单 – 成果更大 – 成果通常局限于项目层面 第二代项目的一大特点是能产生系统和可持续的影响，从而实现道路安全成果的最大 化。而第一代项目要达此目标，困难更大，耗时更长，而且往往局限于道路工程等领域。 此外，第一代项目下的道路安全子项目如果没有纳入针对某省的连续项目计划，其实施就 不具备系统性和长期性。第二代道路安全项目的其它主要特点包括： 23  覆盖道路安全管理系统的全部三要素53；  瞄准路网中交通伤亡事故最为集中的地区。 要具备上述特点，第二代项目一般要求项目省份对项目的主导权，要求机构对（基于 成果的）绩效负责，要具备充足资金，要管理复杂关系，同时要求政府和部门持续致力于 取得项目成功，并推广其成功经验。 世行通过瑞典咨询专家信托基金在湖北和江西开展了一项短期研究，其内容包括评价 单独道路安全项目的实施情况。该研究的建议之一是在湖北建立道路交通安全培训中心， 以加强道路安全意识，提高交通安全设施质量，建立地方道路安全从业人员网络以支持项 目实施工作。道路交通安全培训中心于 2007 年正式建成，世行全球道路安全基金54提供 50 万美元赠款，湖北省交通厅出资 20 万美元，标志雪铁龙集团也提供了赞助。 2006 年和 2007 年，世行开展了一项为期半年的研究，旨在分析在中国推行第二代道 路安全项目的机遇和挑战。该研究系统总结和分析了各种方案，共涉及 14 个项目（详见 附件 10），包括四个国家级项目（初步研究和安全宣传）、两个跨省项目（示范走廊和交 管局能力建设）、四个省级项目、四个市级项目（示范走廊、黑点治理 / 审核、安全宣 传）。其中，大多数是小规模、多部门且独立的项目，因此可以用世行研究基金和配套资 金实施。55 跨省方案不仅部门繁多还要跨省协调，因而可行性最低。国家和省市级方案则可行性 最高。 国家发改委和交通部表示，就道路安全问题实施研究项目更加可行。研究应与中国研 究机构合作开展。决定项目可行性的关键因素在于各部委为潜在研究工作划拨经费的意 愿。 省市级方案面临四大制约因素： 1、 意愿：省市政府是否愿意实施第二代项目并为非创收项目投入资金； 2、 资金配备能力：省市政府的财力是影响其意愿的一大因素； 3、 机构能力：省市政府部门的协调能力对第二代项目的成功至关重要； 4、 中央政府（财政部和国家发改委）的批准：获得中央政府批准对开展省市级大型独 立的第二代道路安全项目至关重要。 研究提出的主要建议是：省市级项目最好在经济较为发达的沿海省份进行。沿海省份 经济发达，在意愿、资金、机构能力等方面比其它省份更有优势。第二代项目在这些省份 更有可能取得最大且最具可持续性的成果。 研究提出了还贷主体问题。要强调的一点是，交管部门并不具备独立融资能力。 在推广第二代项目概念问题上，研究得提出了以下结论：  第二代道路安全项目概念对很多利益方和官员来说还很陌生，需要通过由各利益方 参加的广泛讨论，就其在中国国情下的适用性给出明确解释；  第二代项目的推广要符合国内现有道路的安全议程和计划；  要进一步明确为非营利性道路安全项目借款的可行性和激励措施； 53 （1）绩效目标；（2）实施安排；（3）干预措施（关于完善的安全管理系统，请参见附件 3）。 54 关于世行全球道路安全基金在华业务情况，参见附件 11。 55 资金可来自国家部委、当地政府的拨款或私营部门的捐赠。 24  要想把概念从理论推向实践，就要进一步分析各方的关注点或制约因素，这一点至 关重要。分析工作应借助持续的主动交流以及与相关政府部门的对话开展。 2.2 城市道路安全项目回顾 2.2.1 城市道路安全项目回顾 世行在上海、广州、辽宁、乌鲁木齐、石家庄、武汉和西安所有的城市交通项目，都 把道路安全项目纳入了交通管理子项目。道路安全项目投资从 15 万美元到 470 万美元不 等，所占份额一般不到项目总投资的 1％，而交通管理子项目占项目总投资的平均份额为 6％。作为一个整体，交通管理子项目旨在提高道路安全水平。世行对在华开展的城市交通 管理子项目进行了一次全面总结，详情见附件 8。附件 6 列出了过去十五年实施的世行城市 交通项目下的所有道路安全项目。典型城市交通管理和道路安全项目包括以下内容： 1、政策、战略和绩效目标  制定并执行统一的交通管理措施 2、实施安排  领导与协调  成立项目领导小组或交通管理委员会  监测与绩效评价  支持交通事故信息系统的更新改造，以便地方数据收集和分析工作能更好地满 足地方需求，同时提高事故地点确认和事故原因分析的能力；  提供技术援助，使用真实数据进行事故分析，以便直接制定以工程措施为核心 的黑点补救措施。 3、干预措施  道路使用者  道路使用者宣传教育，包括对更多专项宣传的支持、媒体宣传设备、公路法规 编制和交通管理地图制作；  偶尔与交管部门联合执法。  道路基础设施和交通管理  针对子项目的道路安全审核；  补救措施，包括排查黑点和改进路标等；  交通设计和管理等干预措施，包括土建工程、交叉道口渠化、行人与自行车 （非机动车）设施的设计和管理以及培训等；  安全或交通管理设备，包括信号系统、红绿灯、地区交通控制系统的规范与设 计、控制器等。 25 2.2.2 城市道路安全项目概述 上海城市交通一期和二期项目(1991－2000) 事故汇报、数据收集与分析等工作的加强使补救措施有了新发展，优于上海市交管局 以往采取的道路使用者宣传教育方法。尽管针对某一试点地区提出了建议，但由于新路建 设与原定方案有一定出入而没有落实，不过在事故分析基础上制定工程性措施的理念得以 采用。 建立道路安全中心旨在提供驾驶员培训和考核设备，培养处理道路安全问题的专业知 识。所有这些目标都得以实现。驾驶员培训和考核设备得到了充分利用，并推广到另外三 个中心。机构能力加强工作也取得了显著成果：驾驶员培训、考试和事故/违章后的二次 考试的管理得到了加强。1993 年上海市率先实行的驾驶人罚分制度于 2000 年 3 月在全国 推广。经国外考察培训，上海市创办了多所道路安全学校。此外，事故率有所下降，道路 安全中心对此发挥了关键作用。 广州市中心区交通项目（1998－2007） 这是世行的一项交通管理与安全项目，旨在提高行人的交通安全性而实施。 具体讲，道路使用者教育子项目制定了一项重点明确的计划，通过开展以下几项工作 来提升道路安全意识：编制公路法规、改进广州事故数据库、举办道路使用者教育展览、 开展多项针对特定儿童群体的工作。 交通管理子项目第一阶段开展的交叉道口渠化工作是在中国开展的首批低成本和高效 力示范项目之一。第三阶段建议采用国际最新渠化方法，设置行人安全岛，利用路缘和 “绿岛”分离行人和车辆。广州对低成本交通管理投资进行了有效示范，可作为其它城市 学习的典范。市交警支队与市规划局和市政工程局合作设计和实施了示范项目，这在中国 尚属首次。 辽宁城市交通项目（1999－2005) 项目交通管理子项目的规模很大，尤其体现在非机动车设施建设方面。项目实施过程 中可以清楚地看到，世行和三个项目城市在渠化和现代交通管理措施方面面临一定挑战。 道路安全研究就安全审核和事故总成本提出了几点很好的建议，其中城市道路安全审 核当时尚不为中国城市熟知。该研究为事故补救工作提出很好建议的同时，也提供了国际 优良实践案例。此外，项目已按照该研究提出的建议开展了事故黑点治理工作。 乌鲁木齐城市交通项目（2000－2007） 世行开展的一项道路安全工作审查和详细事故分析显示，2002 年前九个月环路共发 生事故 41 起，其中有涉及行人 33 起，造成 12 人死亡， 26 人重伤。显然有些道路的设计 和建设未达标准，行人防护设施也没有按计划建设而且严重缺乏。围绕如何防止行人穿越 高速公路的，世行提出了很多具体性建议。此外，世行还建议提高事故数据收集、分析和 调查工作，完善道路工人安全作业规范，加强行人安全设施建设，改进道口交通和护栏设 计，实行道路安全审核制度。 26 石家庄城市交通项目（2001－2008） 虽然石家庄市的事故数量和事故率近年来有所下降，但是死亡率仍然居高不下，事故 往往特别严重，尤其比人口数量和机动化程度类似的中国其它城市严重。每 10 万人道路 交通死亡人数为 19.6 人，而上海是 3.8 人，香港 2.9 人 (2000 年)。与其它省级城市一 样，石家庄也很少使用交通事故信息系统。2000 年，除了城乡交警大队事故勘查人员外， 交管局总部共有 10 人进行事故分析和调查。项目提出的补救措施主要集中在交通管理和 工程技术方面，建议安装交通信号灯（包括行人信号灯），设置护栏，建设行人过街天桥 和地下通道。 武汉城市交通项目（2004 至今） 除了城市交通项目设置的常规交通管理和道路安全子项目外，该项目还注重开展针对 儿童的道路使用者教育，并加入了道路安全审核培训和城市道路改造内容。 辽宁中等城市基础设施项目（2006 年至今） 辽宁中等城市基础设施项目中，常规交通管理与道路安全子项目按市道路交通安全委 员会的制度框架实施。由于该市干道和道口存在安全问题，因此该子项目与这些干道和道 口的改造与评估工作一同实施。 西安可持续城市交通项目（2008 年至今） 道路安全子项目吸取了以往项目的经验教训，增加了道路安全工作的专项投资。该子 项目的具体内容包括：（1）区域交通控制系统，配套开展道口渠化工作；（2）开展道路 安全事故的调查和分析，同时实施补救措施；（3）执法与道路使用者教育措施；（4）自 行车和行人交通设施；（5）道路标记设备。 2.3 经验教训 附件 9 详细列出了世行道路安全工作取得的所有经验教训。现将主要经验教训归纳如 下： 2.3.1 城际道路安全 政策、战略和绩效目标 要大幅提高交通安全性，就必须将安全问题提升到政府最高领导层加以解决（三省公路项 目《中期评价报告》，2002 年） 2002年开展的四个项目56都强调：“截至目前，世行的作用在很大程度上局限于项目 执行机构所负责的领域，也就是道路安全工程方面。而道路安全性的提升需要工程、教育 56 三省公路项目《中期评价报告》，2002 年：内蒙古公路项目《项目评估文件》，2002 年；新疆公路三期项目《项目评估 文件》，2002 年；安徽公路二期项目《项目评估文件》，2003 年。 27 和执法部门等多方共同协作。但是，目前不同领域的责任尚不明确，处理问题很难全面。 交通安全要想有大幅提高，就必须将其提升到政府最高层”。 项目如能采取更加广泛、多个部门共同参与的方式且期限更长，将能确保取得更多实质性 成果（新疆公路项目《实施完工报告》，2000年） 2000年，新疆公路项目《实施完工报告》强调指出：“项目经验表明，单个项目的风 险不容低估，期望值也不应过高。项目如能采取更加广泛、多个部门共同参与的方式且期 限更长，将能确保取得更多实质性成果。世行和中国中央及地方政府的对话中要重点强调 这一点。” 实施安排 领导与协调 交通厅和公安厅之间需要建立良好的合作关系（新疆公路项目《实施完工报告》， 2000 年） 交通厅仅能履行自身职责，即道路安全的工程方面。许多公路项目都指出，需要上级 政府来鼓励交通厅和公安厅之间建立更加有效的协调机制。安徽公路项目表明，一旦向省 政府摆明道路安全工作的利害关系，就有可能与交管部门取得协调，也就能更加高效地处 理道路安全问题。 干预措施 道路使用者 项目不仅要关注工程性干预措施，也要重视转变驾驶人和行人的态度（河南二期项目《中 期评价报告》57，2001年） 河南公路二期项目在中期对道路安全子项目进行了一次独立评价，调查了道路使用者 （驾驶人、行人和交警）对交通安全提升的认识，得出以下两大发现：（ 1）事故的主要 原因有超速、违章、驾驶禁止上路的车辆等；（ 2）不仅要关注工程性干预措施，也要重 视转变驾驶人和行人的态度，即重视教育和交通执法工作。 车辆 需要继续努力寻找解决超载问题的方案（江西二期项目《实施完工报告》，2007年） 卡车超载仍是中国很普遍的一个问题。多项研究发现，有75％以上的卡车超载，且平 均超载量有时可达一倍。许多高速公路通车没几年，右侧车道就因大量超载卡车驶过而留 下车辙。至于其它公路，因超载而导致桥梁垮塌的灾难性事件已有发生。政府承受着降低 运输成本的压力，不愿强制执行法定轴载。交警现场检查并罚款以及按载重征收过路费等 57 此外还有两个项目也强调了这一点，参见安徽一期项目《实施完工报告》（2006 年）和新疆三期项目的《项目评估文 件》（2002 年）。 28 现行措施，尚不足以说服所有卡车司机减少载货量。另一种解决方案可能尚未得到充分考 虑，即提高设计轴载。设计更结实的路面，最初的建设成本固然增加，但是，由于上路卡 车的载重量得以增加，且路面更适于行驶也更安全，因而运输总成本有望降低。获准轴载 的增加也将使运输企业更易接受现行措施。欧盟经过研究发现，增加轴载会降低运输总成 本，包括基础设施成本和车辆运行成本。 道路基础设施 道路基础设施方面取得的经验教训如下所示（详情参见附件 9）：  下坡太陡：应在设计阶段加大工作力度以提升新建道路的安全性（国道项目二期《实 施完工报告》，2005年）。要确保整个路段坡度适中和安全，多修建几条车道和紧急 停车带。  交叉道路（国道项目二期《实施完工报告》，2005年）：在项目设计阶段要更加关注 交叉道路项目。要慎重考虑高速公路的线路以及立体交叉的数量和位置。  严格审查设计和技术规范是否达标（江西二期项目《实施完工报告》，2007年）。  要保证世行项目组定期前往工地考察（江西二期项目《实施完工报告》, 2007年）。  世行应该更加关注工程建设对安全的影响，应该在施工期加入缓解措施（河南三期项 目《实施完工报告》，2007年）。 2.3.2 城市道路安全 政策、战略和绩效目标 需要将世行城市道路安全工作转化为机构性行动 早期城市交通项目的重点是一系列自下而上的行动，如交叉道口改造、非机动车隔离 和对交警的支持等。这些行动虽然很重要也很有价值，但不会转化为机构性行动。辽宁中 等城市基础设施项目和太原城市交通项目中，这些工作在与市道路安全委员会挂钩的一项 制度框架下开展。这种方式应能在世行资助的工作和城市自身的交通安全工作之间建立更 紧密的联系。该过程也为项目城市与世行就一般性交通安全问题开展合作搭建了平台，同 时也支持了项目城市的能力建设进程。 实施安排 关键决策者的敏感度对项目的成功实施至关重要 市长或市道路安全委员会通常是城市交通项目的主要驱动力。辽宁城市交通项目中， 世行和当地领导在有关问题理解上的差异是致使技术人员在实施交通管理子项目过程中遭 遇难题的主要原因。对已完成评估的交叉道口渠化工作以及领导们所追求的行人与自行车 道路空间缩小的看法不一致。城市交通问题应引起市级领导层的高度重视。为了改善城市 交通，政治决策者应通过政策对话、专题研讨会和座谈会以及考察等工作认识到相关问题 的存在。 29 需要整合交通工程管理机构 有必要加强交通管理系统和新建道路基础设施之间的协调工作。例如，可以改进的方 面是：完善内环路地面交叉道口的设计、整合内环路监测设备和区域交通控制系统。要开 展这项工作，需要组建由各机构代表组成的交通管理协调小组。 干预措施 道路设计和交通管理等方面工作的经验教训如下所示（详情参见附件 9）：  查清城市高速公路和主干道发生事故的原因。  完善道路设计。道路功能分类要更完善；要重新审视道路设计标准，使设计以道路功 能为本；要为新建和改造的城市道路建立一套道路安全审核的系统程序，以预防事故 发生。  制定综合性交通管理方法。  将交通管理和区域交通控制系统投资挂钩，以吸引交管部门的参与。 2.4 挑战 与公安部在国家层面的合作存在困难 公安部是国家层面负责道路安全的主要机构。但该部门仅有预算拨款，自身并无收 入，如果作为直接借款人将不具备偿贷能力。因而，世行向公安部直接贷款受到限制。 世行与市级交管部门开展了合作，但与省级交管部门的合作较少：  在市一级，负责交通管理的交管部门是世行城市道路安全项目的主要对口单位。  在省一级，交管部门在 144 项道路安全工作中仅有 4 项是世行的直接对口单位，其 中包括培训和提供执法设备。其它 25 项道路安全工作交管部门有不同程度的参 与，但由省交通厅负责领导。这些工作包括道路安全行动计划或改革方案、道路安 全领导小组、事故分析研究或事故分析系统、道路安全研讨会等。就大多数道路安 全项目而言，业主单位都是交通厅。如上所述，世行不能直接与省级交管部门合作 的主要原因是直接贷款受到机构限制。 项目对地方业主的影响各异 道路安全子项目切合世行道路安全战略，而且根据其对项目层面道路安全管理实践和 成果改进所做的贡献，可以定性判断出其成功性。问题是这些子项目对省市业主是否具有 持久的正面影响。 针对同一省份的连续几期省级公路安全项目易于对该省产生持久影响。相比之下，城 市道路安全项目要对项目城市产生持久影响则难得多。上海是唯一同时实施多项城市交通 项目的城市，而新疆、河南、湖北和其它各省至少实施了三期设有道路安全子项目的公路 项目。较好的做法是衡量一下这些工作的实际成果，考察其是否改善了业主省份当前的道 路安全管理工作，弄清这些项目是否对交通厅的工作产生了长期影响。此外，弄清项目的 实施方式是否使业主意识到项目的价值并决定向世行项目范围以外推广可能也会有所帮 助。 30 接受访谈的世行工作人员表示，这些子项目中大部分在项目层面上都产生了一定效 果，但还不确定业主以后是否会在其自身的项目中效仿。 项目之间应彼此交流经验 在中国的制度环境下，使以往项目所取得的经验最大化具有很大优势。尤其在聘用同 一咨询专家的城市交通项目道路安全子项目下，此类经验更是得到了成功借鉴。由于城市 交通项目数量较少，所以才有可能采用这种方法。十五年中有 8 个项目设置了大量交通管 理或道路安全子项目。 在公路项目中，一些项目（新疆、河南、湖北和江西）聘用了同一位咨询专家，因此 可以利用其它项目取得的经验。然而，由于公路项目数量较多——十五年中共有 24 个项 目，这就难免会涉及更多的项目经理和咨询专家,因此道路安全经验总体上并没有得到系 统共享。 找出成功项目案例，将其好的做法向其它地区推广 世行要找出成功项目案例，对其好的做法进行总结。之后，要考虑制定更系统的方 法，在同省市或其它地区系统实施或推广这些项目，这将有助于避免重复工作。 在湖北省六个村子开展的交通安全宣传项目就是很好的成功典范。这几个村子以前饱 受死亡事故影响，但通过成功开展涉及多个部门的安全教育，每年道路交通死亡人数从 7 人降至 0。 31 3. 世行今后工作 虽然《世界银行在华道路安全项目回顾 (2003 年)》提出的三个工作重点总体来说仍 然有效，不过在过去五年中取得的显著进展意味着目前对其进行调整的时机已然成熟：  58 第一项重点 应调整为：提升伤害尤其是交通事故伤害工作在世行卫生部门、其它 国际组织和卫生部工作议程中的地位（参见 3.1 小节）。  第二项重点仍应是：找出适当方法，更迅捷地应对道路交通伤亡造成的预期负担 （参见 3.2 小节）。  第三项重点仍应为：寻找机会投资于独立的综合性道路安全项目，而不再是之前采 取的方式，即在大型交通投资项目下实施部门单一的道路安全子项目（参见 3.3 小 节）。 上述建议为世行今后工作奠定了基础，但应通过展开高层战略对话，验证此类建议是 否符合中国官员和专家的预期。高层对话便于双方了解彼此在道路安全方面取得的新进 展，更进一步考察世行的作用及其为中国带来的附加值。 世行如果决定推进中国道路安全项目，就应该认识到所需人员和预算的投入水平。由 于机构上的复杂性，道路安全项目比其它交通项目需要更多的资源，因此建议指派一名熟 悉当地机构工作流程的全职人员在中国境内开展项目准备与实施工作。 近期拟准备两个项目： 1、 卫生研究项目（参见 3.1 小节第二段）； 2、 首个中国道路安全项目（参见 3.3.1 小节）。 3.1 提升伤害问题在卫生部门工作中的地位 59 与世行 中国局卫生部门、世界卫生组织、亚洲开发银行、联合国儿童基金会、国际 劳工组织60等国际机构展开合作，并与中国政府磋商： 1、世行可以利用与卫生部在其它领域业已建立的密切联系，力求将合作和磋商内容延伸 至提升伤害尤其是道路交通伤害工作在中国卫生议程中的地位61。卫生部最适合提升这 一地位，也最能帮助取得适度政治承诺以及在中长期内应对伤害问题所需的资金。 2、可与世界卫生组织合作，与卫生部共同开展一项研究，以提升总体伤害相关工作尤其 62 是道路交通伤害工作在中国卫生议程中的地位。此项研究可由一名高级卫生经济学家 牵头，拟回顾以往工作并提出相关建议，以开展以下工作：（1）加强中国现有疾病监 测系统（包括死亡和发病情况监测）；（2）完善用于评估伤害和疾病负担并对其进行 58 《世界银行在华道路安全工作回顾 (2003 年)》指出，首要工作是在中国国别战略层面上建立一种更具共享性的机制，而 不是像 2003 年采取的排他机制。当时，道路安全目标并未纳入国家发展计划。如本文 1.1 小节所述，这项工作在过去五年 中已经完成。 59 可在世行中国业务部门内部取得总体协同。例如在基础设施部门，安全议程也可以包括其它交通方式的安全、施工和养护 工作安全以及采矿安全。 60 数据来源：国际劳工组织职业安全工作组。据《中国伤患预防报告》（卫生部，2007 年），2005 年道路交通伤害和工伤 造成的死亡占所有因伤死亡人数的 47%。 61 作为中国伤害相关死亡的首要原因，交通伤害将成为一大工作重点。 62 最好要熟悉中国卫生机构的工作。 32 优先排序的成本核算方法；（3）分析今后 10－15 年伤害和疾病造成的预期负担及其 对中央和地方支出的影响。研究可以出版物或政府文件形式发布一份权威报告，作为 卫生部门制定项目规划、公共政策和干预措施的根据。 研究经费预计达 50 万美元。经费可来自：（1）世行全球道路安全基金；（2）全 球道路安全项目；（3）其它国际和双边机构；（4）私营部门；（5）非政府组织。例 如，由于受资金限制，在第二代道路安全项目的首选省份（如上海、江苏、浙江或广 东，参见 3.3 小节），可开展耗资较少（25 万美元）的初步试点研究，然后再将范围 扩大到全国。 3.2 从循序渐进到快速反应 与政府磋商，与其它捐赠机构与发展伙伴合作： 1、 世行应与公安部在国家层面建立正式合作关系，并向全国道路交通安全部际联系会议 提供援助。 2、 世行应继续与国家发改委在道路安全工作上保持紧密联系，原因如下：（1）世行与国 家发改委已经建立了很好的合作关系；（ 2 ）国家发改委是联席会议的关键成员； （3）第二代道路安全项目的实施需经国家发改委批准。 3、 世行可主动协助中国政府制定并实施《国家道路交通安全科技行动计划》。世行可以 很好地引入国际经验和资源，供中国参考。应首先与交通运输部探讨这一事宜，因为 交通运输部最适合邀请世行为该计划的编制出力。 4、 参与《国家道路交通安全科技行动计划》可有助于世行逐步与公安部建立国家层面的 合作关系，证明世行在道路安全方面是个很好的合作伙伴。下一步，世行可主动向公 安部和联席会议提供援助，以编制国家、省（地方）道路交通安全规划、战略。 5、 本文 3.1 节建议对中国现有疾病监控系统进行评估。与此类似，对于交管部门（包括 交通事故信息系统）的汇报或监测工具和程序，也可以借鉴国际经验进行评估。可提 出旨在完善这些工具和程序的建议，如果可能，可将其与卫生部的汇报和监测系统接 轨。可着手与公安部和卫生部开展对话，以了解其道路交通死亡数据存在出入的原 因。 6、 道路安全标准和规范及其实施也可以根据国际经验进行评估。可建议推行有成本效 益、在本质上有利于所有道路使用者尤其是弱势使用者安全的标准，也可对执行措施63 进行评估。此项工作可由以下国际捐赠机构共同承担：  世行和亚行便于与交通部、公路科学研究院、交通管理科学研究所和公安部合作评 估以下事项：（1）交通部道路安全标准64和规范；（2）商业运输管理规定；（3） 交通管理标准和规范；（4）事故勘查方法和补救措施。 63 执行措施旨在约束道路建设和经营单位、汽车业和道路使用者，使其遵守道路安全标准和规范。 64 也可以包括建设和养护工程的安全标准。 33  由于有私营部门支持，全球道路安全合作组织便于评估车辆安全标准和规范，包括 安全带和头盔标准和规范。  世界卫生组织可以评估紧急救援或治疗标准和规范。  联合国儿童基金会可以评估中小学道路安全教育工程的内容和实施情况。  执法工作65、道路安全教育工程、驾驶员培训、考核和驾照发放规定等方面的评估 工作可由国际机构和双边机构共同承担。 7、 可以评估中国在道路安全方面的研究能力，并提出相关建议，以明确主要国际合作领 域。 8、 可以汇总世行省级交通项目下编制的各类道路安全手册66，并向各省市发放，以便加快 学习进程，促进道路安全领域工作人员和管理人员的专业知识。 9、 可将世行在中国道路安全工作的成功案例（包括公路和城市交通项目）汇总成册，发 放到各项目团队。 这些工作可以分开进行，也可以在中国首个道路安全项目（参见 3.3.1 节）的全国道 路安全战略和绩效管理框架子项目下进行。如果这些工作分开进行，资金来源将与卫生研 究工作（参见 3.1 节）相同。 3.3 从项目的子项目到单独项目 《世界银行在华道路安全工作回顾 (2003 年)》和《世界银行全球道路安全设施战略 计划（2006－2015）》67均建议，可探讨在省市安排独立的综合性道路安全投资项目（第 二代道路安全项目）并将其作为重点示范项目实施的可能性。 下面将逐一介绍第二代道路安全项目实施过程中的短期、中期和长期目标。在短期 内，需要为中国首个道路安全项目（3000－5000 万 美金68）做好准备。 3.3.1 短期 准备中国第一道路安全项目（贷款 3000－5000 万美元） 该项目可与《国家道路交通安全科技行动计划》挂钩，并在该计划下将安排示范项 目，但这种挂钩并不是准备和实施项目的必要条件。 项目贷款额/规模 世行质量评价局在 2004 年对《世界银行在华道路安全工作回顾 (2003 年)》的审计报 告中指出：“专家组认为，应更多地考虑单独启动实施小型道路安全项目，以便测试已达 65 亚行已开始与公安部交通管理科学研究所合作评估《道路交通安全法》的执行情况。 66 道路安全审核手册、工地安全手册和事故黑点排查手册等。 67 《世界银行全球道路安全基金战略规划（2006－2015）》，参见基金的使命和目标（第 2、3 段）。 68 参见本页“项目贷款额/规模”，世行中国项目的有效贷款额最低为两千万美元左右。如果贷款低于这一数额，项目的准 备和实施实际上将不具备可持续性。 34 成共识的制度机制的运行情况和相关主管部门对道路安全工作的重视程度，然后再实施大 型项目。” 对于重要项目,3000-5000 万美金是一个比较合适的额度。 业主单位 业主单位最好是国家发改委，因其可协调公安、卫生和交通等主要相关部门以及省市 各级发改委。因此，应先与国家发改委商讨本项目的可行性。 项目的子项目 道路安全项目可能包括两大子项目： 1、 国家道路安全战略和绩效管理框架； 2、 道路安全示范试点项目（市级或省级项目）。 子项目 1：全国道路安全战略和绩效管理框架（300－500 万美元） 该子项目可以支持 3.2 节介绍的一些项目的准备和实施工作，可由几项在国家层面实 施的技术援助项目组成。 除了上述工作，该子项目也可能包含以下几个小子项目：  建立道路安全筹资机制，制定资源分配程序；  总结并加强协调或领导安排；  开展中央、省级和地方各级能力建设和培训。 子项目 2：道路安全示范试点项目（2700－4500 万美元） 第二代道路安全试点项目的实施。短期内，第二代项目更有可能在市级范围内进行准 备，原因如下： 1、 由于城市规模较小，因此便于更高效地集中资金和资源，而不是将其分散到地域更大 人口更多的省份。 2、 世行和市级交管部门的关系最为密切。交管部门是城市交通项目交通管理和道路安全 子项目的对口单位，而在公路项目道路安全子项目中的参与则比较有限。 69 3、 需要指出的一点 是，要通过一系列先期小型示范试点项目（很可能是市级项目）或卫 生研究，说服各省为大型第二代项目借款（参见 3.1 小节）。 但是，不太可能每个城市都愿意为道路安全提供 2700－4500 万美元的借款，更现 实的借款额为 1300－2300 万美元。 两种可能方案： 1、 最少涵盖两三个城市的项目（每个城市的借款额约为 1300－2300 万美元）； 2、 两期项目：（1）一期在一两个城市开展市级示范试点项目；（2）二期在主要城际 干道开展省级示范试点项目。这些城市和干道要位于一两个省，每期项目耗资 1300－2300 万美元。 69 这是世行资助开展的“以往经验总结和今后发展方案展望”研究（2006－2007）得出的结论之一。 35 每个项目都可由 3 部分组成：1）省市级道路安全评估； 2）体制和能力建设计划； 3）沿主要省、市级致命性通道的示范试点建设。 1、 省市级道路安全评估将：（a）描述和评估目前省市级道路安全管理系统（参见附 件 3）以及相关道路安全部门机构的工作能力70；（b）与省市级客户协商制定项目 2)、3)部分的行动计划。 2、 体制和能力建设计划将改善省市级道路安全管理系统，提高相关道路安全部门机构 的工作能力。该工作将与省市级道路安全委员会进行密切合作。 3、 示范试点建设是一项综合性一揽子计划,涵盖执法、教育、工程、紧急救援等各领 域内优秀的道路安全推动行为,该工作将沿主要省、市级的致命性通道展开。 根据上述方案，可在中长期内准备和实施省级规模更大的省级第二代道路安全项目 （参见 3.3.2 和 3.3.3 节）。 项目城市和项目省份的选择 世行资助开展的“以往经验总结和今后发展方案展望”研究（2006－2007）建议，可 将沿海经济较为发达的地区71引入新型道路安全项目。沿海经济发达地区在意愿、资金和 机构能力上比其它地区更适于实施此类项目，项目成果可能会更好且更具持续性。 这些项目城市最好集中在一两个省份，以便：  促进项目实施；  结合沿主要省道（也可能是这些城市之间的道路）实施的城际道路安全试点项目， 准备项目二期（如有可能实施两期项目）；  在临近省份准备更多道路安全项目（参见 3.3.2 和 3.3.3 小节）。 方案 1：长江三角洲地区（上海、江苏、浙江） 上海将是最先考虑的城市，原因如下：  上海市交管局是全国“先进单位”之一。上海城市交通项目《实施完工报告》得出的 结论是，上海市交管局在道路交通安全工作方面可以成为全国牵头单位。此外，该局 还与卫生部门和保险公司交叉核对死亡数据。  上海是唯一成功实施世行交通项目和世行卫生项目的沿海城市，其中世行卫生项目包 括了伤害预防干预内容。  上海卫生部门在紧急医疗服务和伤害预防方面都很先进。  上海有多所一流大学，这些大学可以成为国家级道路安全研究中心。此外，上海毗邻 公安部交通管理科学研究所（位于江苏省无锡市）。  市级项目之后的下一步工作是提升城市周边城际道路的安全性。上海毗邻两大沿海省 份江苏和浙江，而后者是南北－东西交通要道，地理位置具有战略重要性。 对上海而言，与世行合作开展道路安全项目，将向全世界发出一个很强的信号，表明 上海正全盘考虑城市管理工作，将其自身建成全球一个重要的可持续发展城市，并希望与 香港、新加坡等亚洲其它城市竞争。 70 技术、管理能力以及正在使用的工具，流程和规范/规章。 71 这需要与财政部和国家发改委进行深入探讨，因为世行贷款计划需要与财政部和国家发改委制定的重点相符。但世行应该 表明其取向，即这两三个城市中至少要有一个位于较发达的沿海地区。 36 其它城市最好位于临近上海的江苏或浙江。 江苏省可成为世行道路安全项目的目标省份，原因如下：  是毗邻上海的沿海发达省份；  地理位置重要；  是公安部交通管理科学研究所所在地（位于无锡）；  江苏省交通厅被评为全国“先进单位”。 可考虑在南京和无锡实施市级项目。南京是省会，而无锡是交通管理科学研究所所在 地。 如果不能在江苏省实施项目，那么可以考虑将其近邻浙江省的杭州或宁波作为潜在项 目城市。 方案 2：珠江三角洲地区（广州、深圳和东莞） 另一可能的项目城市可以是广州，因为广州交管部门表示有兴趣与世行合作开展道路 安全项目。关于拟议道路安全工作，见附件 13。广州已经成功实施了含有交通管理和道路 安全子项目的世行城市交通项目（参见本文 2.2.2 小节）。交管部门和乔治国际卫生研究 中心成功实施了“广州安全带干预项目”。在广州开展项目的不足之处似乎在于卫生部门 对道路安全的监测尚不系统，道路交通伤亡监测工作主要依靠交管部门自身力量。卫生部 门也不如上海的实力强。 广东的其它城市如深圳和东莞都可作为项目城市，准备一期或两期道路安全示范试点 项目。 方案 3：渤海三角洲地区（北京、天津、河北） 最后，北京、天津和河北省都可作为项目城市，准备一期或两期道路安全示范试点项 目。 方案 4：中西部省份和城市 中西部省份和城市与沿海省份相比经济相对落后，因此第二代道路安全试点项目的实 施会给已经很复杂的问题又增加一定难度。短期项目不建议选用此方案，但长期项目可以 考虑。 3.3.2 中期 首个中国道路安全项目将为省级大型第二代道路安全项目的准备打下基础。此类项目 的准备工作需要中央政府的大力支持。 按照世行资助的研究“以往经验和今后方案”建议，应优先考虑沿海发达省份，即江 苏、浙江、广东和河北。优先选择江苏的原因有：（1）地理位置重要；（2）公安部交通 管理科学研究所所在地（位于无锡）；（3）省交通厅被评为全国“先进单位”。 37 3.3.3 长期 第二代道路安全项目可在其它省份准备，最好能临近试点实施过第一批项目的省份。 实施第二代道路安全项目的第一批省份可以是江苏、浙江、广东和河北，第二批可以是山 东和福建（位于河北、江苏、浙江和广东之间）和湖北（其经济不那么发达且更偏向内 陆，但可作为向中国西部推广项目的窗口）。 38 39 附件 - 目录 附件 1：“十一五”道路交通安全规划 草案 ........................................ 42 前言 ........................................................................ 42 1、道路交通安全现状与趋势 ................................................... 42 2、指导思想和目标 ........................................................... 44 3、主要任务 ................................................................. 45 4、规划实施的重点项目（工程） ............................................... 50 5、规划实施的保障措施 ....................................................... 51 附件 2：国家道路交通安全科技行动计划 ........................................... 53 1、背景 ..................................................................... 53 2、原则 ..................................................................... 54 3、目标 ..................................................................... 54 4、重点任务 ................................................................. 55 5、组织与管理 ............................................................... 55 附件 3：健全的道路安全管理系统 ................................................. 56 1、绩效目标 ................................................................. 56 2、实施安排 ................................................................. 56 3、干预措施 ................................................................. 56 附件 4：2003－2008 年间制定的主要道路安全标准 .................................. 58 附件 5：道路安全标准和规范―挑战 ............................................... 60 1、城际道路安全 ............................................................. 60 2. 城市道路安全 ............................................................. 62 附件 6：世行在华道路安全子项目回顾 ............................................. 66 附件 7：世行在华主要公路安全子项目回顾 ......................................... 72 1、政策、战略和绩效目标 ..................................................... 72 2、实施安排 ................................................................. 72 3、干预措施 ................................................................. 73 附件 8：世行在华城市交通管理子项目回顾 ......................................... 75 1、行人设施 ................................................................. 75 2、非机动车设施 ............................................................. 76 3、交叉道口渠化 ............................................................. 77 4、区域交通控制和交通信号灯 ................................................. 78 5、执法 ..................................................................... 79 附件 9：世行在华道路安全工作经验教训 ........................................... 80 1、城际道路安全 ............................................................. 80 2、城市道路安全 ............................................................. 83 附件 10：中国第二代道路安全项目的机遇与挑战 .................................... 85 附件 11：世行全球道路安全基金在华业务活动 ...................................... 87 1、湖北道路交通安全培训中心项目（2007 年至今） .............................. 87 2、中国安全带使用情况研究（2007 年至今） .................................... 87 3、新疆道路安全研讨会（2008 年 4 月 7 日-9 日） ................................ 87 附件 12：其它主要国际机构在华开展的道路安全工作 ................................ 92 1、亚洲开发银行 ............................................................. 92 40 2、世界卫生组织 ............................................................. 93 3、全球道路安全合作组织 ..................................................... 94 4、联合国儿童发展基金会 ..................................................... 96 5、标志雪铁龙集团 ........................................................... 97 6、米其林 ................................................................... 98 7、北京中德安驾科技发展有限公司 ............................................ 101 8、乔治国际卫生研究中心 .................................................... 102 9、全球儿童安全网络-中国 ................................................... 104 附件 13：拟议广州城市道路安全项目 ............................................. 106 41 附件 1：“十一五”道路交通安全规划 草案 全国道路交通安全工作部际联席会议 二 OO 六年六月 前言 道路交通安全是交通运输正常运转和快速发展的前提，是经济社会发展的重要条件， 是人民安居乐业的基本保证，是全面建设小康社会必须解决的重大问题。加强道路交通安 全工作，保障人民群众的生命财产安全，是实现好、维护好、发展好最广大人民的根本利 益的实际行动，是全面落实科学发展观的具体体现。 “十五”期间，我国道路交通事故增长势头得到了初步遏制，但是仍处于道路交通事 故的高发期，交通事故死亡人数绝对数居世界首位，群死群伤特大道路交通事故多发， 人、车、路等方面的基础性条件没有根本改变，管理方面的一些深层次问题没有根本解 决，影响和制约交通安全的问题和困难仍比较突出，道路交通安全形势依然严峻。“十一 五”期间，我国经济社会将持续快速健康发展，交通运输需求将大量增加，给道路交通带 来压力，道路交通安全问题将会更加突出。 为全面预防道路交通事故，提高各级政府及全社会对道路交通安全的重视与投入，实 现道路交通安全工作的可持续发展，依据道路交通安全法律法规和国家有关政策，对“十 一五”道路交通安全进行总体部署，特编制本规划。 “十一五”道路交通安全规划包括：道路交通安全现状与趋势，指导思想和目标，主 要任务，规划实施的重点项目（工程）以及规划实施的保障措施等五个部分。 1、道路交通安全现状与趋势 党中央和国务院高度重视道路交通安全工作。“十五”期间，国家颁布实施了《道路交通 安全法》，国务院多次召开会议研究部署道路交通安全工作，批准建立了全国道路交通安 全工作部际联席会议制度。各地、各有关部门认真贯彻落实党中央、国务院关于加强道路 交通安全工作的重要部署，全面贯彻实施《道路交通安全法》及相关法律法规，开展了预 防道路交通事故“五整顿”“三加强”工作，通过整顿驾驶人队伍、整顿路面行车秩序、 整顿交通运输企业、整顿机动车生产改装企业、整顿危险路段，加强责任制、加强宣传教 育、加强执法检查，全力预防和减少道路交通事故特别是群死群伤特大道路交通事故，形 成了道路交通安全工作合力和整体推进的良好态势，初步实现了道路交通事故“从高发到 基本遏制直至逐年下降”的目标。2003 年至 2005 年，全国道路交通事故起数平均每年减 少 9 万起，死亡人数平均每年减少 5000 多人，万车死亡率从 10.8 下降到 7.6。 42 “十一五”期间，我国经济社会将持续快速协调健康发展。2010 年，全社会货运量预计将 达 220 亿吨、客运量将达 250 亿人次，分别比 2005 年增长 65%和 48%；城镇化进程加快， 进一步推动汽车进入家庭的步伐。机动车保有量将达 1.85 亿辆，比 2005 年增长 42%，机 动车整体构成将趋于更加合理，车辆的生产、改装和维修更加规范，车辆安全性会明显提 高。公路通车里程将达到 230 万公里，其中高速公路通车里程将达到 6.5 万公里，分别比 2005 年增长 19%和 58%。政府领导、部门负责、齐抓共管、综合治理的道路交通安全综合 治理机制将进一步发挥作用，各级政府对交通安全的重视与投入将会产生明显效果，交通 执法队伍的素质、管理能力和水平进一步提高，交通安全宣传教育工程的成效将逐步发 挥。这些对于进一步改善道路交通环境，促进道路交通安全形势的良好发展，都起着积极 的推动作用。 但是，道路交通安全依然面临着严峻的形势。 （一）我国仍处于道路交通事故的高发期 1、交通事故总量大。2005 年全国共发生道路交通事故 45 万起，占全国各类安全事故总起 数的 62.7%；“十五”期间年平均交通事故量与“九五”期间相比上升了 60.7%。 2、交通事故伤亡惨重。2005 年全国道路交通事故共造成 98738 人死亡、469911 人受伤； 道路交通事故死亡人数占全国各类安全事故总死亡人数的 77.7%。 3、群死群伤特大交通事故突出。2005 年全国共发生一次死亡 10 人以上特大道路交通事故 47 起；“十五”期间平均每年发生一次死亡 10 人以上特大事故 45 起，其中西部山区尤为 严重。 4、交通事故万车死亡率仍较高。2005 年我国道路交通事故万车死亡率为 7.6，而美国、 欧盟等发达国家和地区的万车死亡率约为 1-2，日本仅为 0.9，韩国、马来西亚等其它周 边国家为 4-5。 （二）影响和制约交通安全的问题和困难仍然比较突出 1、交通参与者的交通安全意识和法制意识淡薄。我国将长期处于社会主义初级阶段，与 经济发展水平相对应的交通参与者意识和素质的提高也需要一个渐进的过程，特别是农村 地区交通参与者的意识和素质需要更长的时间才能明显提高。当前机动车驾驶人整体素质 不高，超速行驶、疲劳驾驶、酒后驾驶、违法装载等严重影响道路交通安全的行为大量存 在；非机动车驾驶人、行人的交通安全违法现象比较普遍。 2、道路交通工具总体构成庞杂，机动车辆整体安全性能较差。“十一五”期间我国仍将 面临城乡区域发展不平衡，摩托车、低速货车、三轮汽车、拖拉机等低安全性能的机动车 构成比例仍然比较高，将会保持在 70%左右；客运、货运车辆的整体安全性难以得到根本 的改善。报废车、非法拼组装车、无牌无证车违法上路行驶的问题难以得到有效根治。 3、道路通行安全条件较差，机动车、非机动车和行人混合通行状况仍较普遍。目前，公 路网中低等级公路占通车总里程 80%以上，低等级公路的交通安全设施缺乏，交通标志标 线和交通控制设施不完善。“十一五”期间，公路技术结构构成和公路等级的提高短期内 43 难以根本改善，农村地区，特别是西部山区的道路等级差、安全设施不完善的问题还难以 根本解决。 4、道路运输企业安全管理的长效机制还没有完全建立。车辆和交通运输量的增长速度远 高于道路建设及道路通行安全条件改善的速度，道路运输供需矛盾将加大，诱发交通事故 的因素增多。而与社会主义初级阶段的粗放型经济增长方式相对应的交通运输管理体制和 交通安全管理机制等难以迅速改善，一些道路运输企业安全生产责任制落实不到位，特别 是对客运、货运驾驶人和车辆的动态监管效果不明显。 5、道路交通安全管理不到位。目前，交通安全管理水平总体较低。一些地方、部门和单 位对交通安全工作不重视，交通安全管理措施不落实；一些执法队伍素质不高，管理理 念、管理方法、管理手段及管理机制还不适应当前交通安全严峻形势的需求，执法不严。 6、道路交通事故紧急救援与急救体系不健全。紧急救援与急救机制和预案不完善，道路 交通事故致死率远高于发达国家。 综上因素， “十一五”期间，为有效遏制我国道路交通事故的增长势头，并由高发逐步 到下降，事故死亡人数进入高位的小幅波动阶段，必须在机制创新与资金投入、教育与宣 传、安全研究与工程技术应用、安全管理与交通执法、事故救援与急救等方面综合制定政 策并采取有效措施，并狠抓措施落实。 2、指导思想和目标 （一）指导思想 以邓小平理论和“三个代表”重要思想为指导，以科学发展观为统领，坚持以人为本、安 全发展的理念，按照“政府领导，部门负责，齐抓共管，综合治理”的总体要求，深入落 实“五整顿”“三加强”，大力开展创建“平安畅通县区”活动，统筹推进道路交通安全 工作，为构建社会主义和谐社会、建设社会主义新农村、建设节约型国家创造有序、安 全、畅通的道路交通环境。 （二）总体目标 “十一五”期间，通过健全道路交通安全综合治理机制，全面提高交通参与者的交通安全 意识、法制意识和文明意识，改善道路交通基础设施，加大执法和管理的力度，形成良好 的道路交通秩序，有效提高预防道路交通事故能力，最大限度地减少道路交通事故及死亡 人数。 “十一五”期间每年道路交通事故死亡人数不超过“十五”期间年平均数；到 2010 年， 全国道路交通事故死亡人数低于 9 万人，交通事故万车死亡率不超过 5.0，一次死亡 10 人 以上特大事故起数比 2005 年下降 20％以上。 44 3、主要任务 （一）加强交通安全宣传教育，提高全民交通安全素质 1、建立政府主导的社会化交通安全宣传教育体系 成立由政府牵头，宣传、公安、教育、司法行政、安全监管、交通、农业（农机）、建 设、文化、广播影视等部门组成的各级交通安全宣传工作领导协调机构；机关、企事业单 位、学校、社区、村镇建立交通安全宣传责任制，落实专职或兼职责任人，实行目标管 理，形成全社会共同参与的全民交通安全宣传教育体系。 2、建立交通安全宣传长效机制 各级政府制定交通安全宣传教育计划，组织开展交通安全宣传教育工程活动，推动交通安 全宣传进农村、进社区、进单位、进学校、进家庭，促进交通安全宣传长期化、制度化。 加强全社会交通安全法制教育，把交通安全法律法规纳入“五五”普法的重要内容。 3、将交通安全教育纳入各级各类学校的教学内容 制定交通安全公共教育计划，将交通安全知识纳入各级各类学校的教学大纲，列入教学计 划，作为各级各类在校学生的必修内容，将学生遵守交通安全法律法规的情况纳入操行评 定；将交通安全知识教育和学生交通守法率、交通事故率纳入学校工作考核范围。到 2010 年，中小学生交通安全常识普及率达到 95%以上。 （二）严格培训、考试和管理，提高驾驶人的安全素质 1、强化驾驶人培训 进一步完善机动车驾驶人培训制度，不断深化驾驶人素质教育工程。加强驾驶人培训学校 和教练员管理，督促驾驶人培训学校和教练员落实驾驶人素质教育大纲，严格从事道路客 运、货运经营的驾驶人和危险化学品道路运输驾驶人的从业资格培训、驾驶培训和管理制 度。 2、严格驾驶人考试 严格考试员培训、考核、监督与管理的机制，提高考试员素质；不断改革驾驶人考试的内 容和方式，有效提高驾驶人的安全意识和文明行车理念；进一步规范对申领机动车驾驶 证，特别是申领大中型客车、牵引车、大型货车以及拖拉机驾驶证的考试；严格从事客 运、货运经营的驾驶人，危险化学品运输驾驶人以及学校校车驾驶人的从业资格考试。 “十一五”期间，健全低驾龄驾驶人及其教练员、考试员的事故倒查和责任追究制度。到 2010 年，低驾龄驾驶人交通肇事导致的死亡人数比 2005 年下降 10%。 45 3、进一步完善驾驶证管理 加强机动车驾驶证的核发和管理，健全道路交通安全违法记分审核制度，创新管理办法， 使之适应道路交通安全的需求；完善驾驶人奖惩制度。 “十一五”期间，交通违法累积记分达到 12 分的驾驶人参加学习考试率达到 95%以上。 4、驾驶人管理与再教育 加强驾驶人日常管理，对从事客运、货运的驾驶人和低驾龄驾驶人实行严格的管理制度； 建立驾驶人信用制度。积极研究驾驶人管理新模式，充分发挥驾驶人协会、单位、社区、 乡村基层组织的作用，对管辖范围内的驾驶人定期进行安全驾驶教育。 （三）强化机动车管理，改善机动车的安全性 1、逐步提高机动车总体构成水平 发展改革委、质检总局、认监委等部门要通过制定和调整机动车产业发展政策、强制性产 品认证要求和技术标准，逐步提高摩托车、低速货车、三轮汽车、拖拉机等车辆的产品质 量和安全性能，逐步减少和淘汰安全性能低、排放污染大的机动车车型，大力发展公共交 通，推动我国机动车辆构成向着更安全、更环保、更高效的方向发展。 2、加强对机动车生产、改装企业的管理与监督 加强对各种客运、货运车辆的生产，特别是改装过程的管理与监督，禁止对罐车、集装箱 车进行改装。健全公告管理制度，建立和完善对生产厂家违规生产、经销商违规销售处罚 追究制度；加强和完善车辆产品强制性认证制度，加强样车检测、质量保证能力审查及产 品生产一致性检查，严把车辆生产及市场准入关，对已获证车辆加强跟踪检查和执法监 督；形成完善的安全监管机制，确保新出厂机动车的安全性能全部符合技术标准。大力推 动车辆零部件产品认证工作，确保零部件产品质量和使用安全。 到 2010 年，消除货运车辆“大吨小标”现象，杜绝危险化学品运输车辆“大吨小标”、 “大罐小车”现象。 3、加强机动车安全装置的研究和推广 加强对各种类型机动车安全性能的研究，不断提高车辆安全防护水平。对汽车主动安全性 和被动安全性装置的配备做出强制性要求，使汽车的整体安全性得到明显提高，接近国际 先进水平。 到 2010 年，用于公路营运的载客汽车、重型载货汽车、半挂牵引车全部安装、使用获得 国家强制性产品认证的汽车行驶记录仪；载货汽车粘贴机动车反光标识、装配后防撞设 施。 46 4、加强对机动车安全技术检验、维修等行业的监管 强化对机动车维修行业和机动车安全技术检验行业的监管；加大便携式拖拉机检验设备的 开发与推广应用。建立健全机动车辆缺陷召回制度和机动车强制报废制度，保证在用机动 车的安全性能适应安全行驶的实际需要。 5、严格机动车登记和行驶准入 严把机动车登记关，在办理机动车登记时按照规定确认机动车的唯一性，提高识别盗抢 车、非法拼组装车的能力；加大机动车的日常管理力度，严格机动车的定期检验，对大型 客运、货运车辆、危险化学品运输车辆和学校校车等重点车辆实行档案化管理。完善拖拉 机信息管理系统，推广全国统一的计算机登记软件。 （四）落实交通安全责任制，强化对运输企业的安全监管 1、全面落实运输企业安全生产主体地位 交通部门严格把好运输企业市场准入关、营运车辆技术状况关、营运驾驶人从业资格关， 做好汽车客运场站的安全监督。交通、公安、安全监管等部门深化运输企业安全生产专项 整治，督促指导运输企业建立有效的交通安全责任制和行车安全管理制度，建立行业协 会、运输企业、驾驶人共同组成的交通运输安全企业自律机制，引导运输企业自觉落实安 全生产主体地位、落实道路客运及危险化学品运输承运人责任保险制度。 2、严格客运线路安全的审批 交通部门按照客运企业等级、公路等级和通行安全条件等因素审批客运线路，对途经三级 以下(含三级)山区公路达不到夜间安全通行条件路段的夜间客运班线不予审批，并监督客 运企业落实客运班车夜间运行的规定。 3、加强对危险化学品道路运输企业的管理 安全监管、公安、交通、质检、工商等部门加强对危险化学品运输行业的协调管理，严格 危险化学品运输企业、运输车辆、驾驶人和押运人的市场准入与监督，严格对危险化学品 运输线路、时间等的审批，消除危险化学品充装、储存、运输中的安全隐患。 到“十一五”中期，危险化学品运输车辆及容器检验合格率达到 100%；到 2010 年，危险 化学品运输车辆安装车辆定位与管理系统达到 100%。 （五）加强交通安全设施建设，改善道路通行条件 1、完善交通管理设施和交通安全设施 各级政府及有关部门要完善重点规划建设项目的交通安全影响评价制度；切实加大对交通 标志标线、交通控制等交通管理设施和安全防护设施的投入，保证在新建、改建道路时， 47 交通标志标线、安全防护设施与道路同时设计、同时施工设置、同时验收；进一步加强道 路建设的交通安全审核。 到 2010 年，新建道路具备完善、科学、合理的交通管理设施和安全防护设施。 2、加强对事故多发路段的综合治理 交通部门按照公路安全保障工程的实施要求，加大对事故多发路段的整治力度。公安部门 要加强交通管控措施，必要时可以实施交通管制。对重要的事故多发路段，实行省、市、 县挂牌督办治理制度，由各级政府及交通部门筹措资金，制定治理方案，完成治理。 到 2010 年，新建、改建道路不再出现事故多发路段。全国东部地区的事故多发路段按治 理方案整治率达到 95%、安全隐患路段的整治率达到 90%，中部地区分别达到 90%和 80%， 西部地区分别达到 80%和 60%。 （六）科学管理严格执法，改善道路交通秩序 1、引导、规范、监督道路交通行为 进一步明确道路通行权利与义务，科学规划组织交通，加强对道路交通参与者交通行为的 引导、规范和监督，维护良好的交通秩序；加强对道路交通行为监管方法的研究，并根据 不同的执法内容、执法环境不断予以修改和完善，提高交通安全执法行为的针对性和有效 性。依据《机动车交通事故责任强制保险条例》，加强对机动车所有人或者管理人参加机 动车交通事故责任强制保险情况的监督检查，公安部门要依法对未按规定投保机动车交通 事故责任强制保险的单位和个人进行查处。 2、强化对重点交通安全违法行为的整治 将超速行驶、疲劳驾驶、酒后驾驶、违法装载以及无证驾驶、驾驶无牌车辆、未使用安全 带或安全头盔等严重交通安全违法行为作为长期的整治重点，确定近期和中、远期的整治 目标，制定相应的治理方案，建立科学的执法整治评价标准和方法。 到 2010 年，全国超速行驶交通安全违法行为及由此引起的交通死亡事故分别比 2005 年下 降 15%；汽车安全带使用率达到 70%以上，摩托车驾乘人员安全头盔佩戴率达到 80%以上； 货运汽车、拖拉机违法载人和报废、非法拼组装拖拉机上路得到有效治理。 3、依法惩处交通违法肇事行为 严格依法处理交通事故，对肇事人的交通违法行为依法处罚，保护当事人的合法权益。对 发生交通死亡事故负有监督、管理和领导责任的责任人，坚决依照有关规定予以查处；对 发生特大事故的运输企业，依据《道路交通安全法》、《安全生产法》、《道路运输条 例》等法律法规倒查责任。严厉打击交通肇事逃逸行为。 48 4、加强交通执法队伍培训 加强全国交通执法队伍的建设，强化对交通执法人员执政为民、科学管理、严格执法的培 训与教育，实现交通执法人员安全管理培训的正规化和制度化，通过定期、系统的教育培 训，提高交通执法人员的基本素质和执法技能。 “十一五”期间，建成全国道路交通安全管理业务培训基地，各省、自治区、直辖市建成 本地培训基地。 （七）建立交通事故救援与急救体系，降低事故致死率 1、建立、完善交通事故紧急救援联动机制 完善由公安、消防、卫生、交通、农机部门及保险、社会救助基金、紧急救援机构共同组 成的道路交通事故紧急救援联动机制，建立交通事故快速反应系统、紧急救援与急救预案 系统和紧急救援与急救“绿色通道”，推动交通事故救援的专业化，提高及时抢救伤员和 快速处置事故现场的能力。 “十一五”初期，在全国高速公路建成交通事故紧急救援联动机制；到 2010 年，形成覆 盖全国高速公路及国、省道的道路交通事故紧急救援与急救网络。 2、建立交通事故紧急救援综合信息平台 建立道路交通事故紧急救援综合信息平台，提高交通事故信息传递、现场急救、转运等方 面的综合反应和处理能力，确保消防、急救和牵引起吊、破拆救援、应急照明、事故处理 的车辆和设备快速赶赴事故现场。 到 2010 年，全国县级公安交警大队（包括高速公路交警大队）应全部与消防、急救中心 （站）或卫生部门指定的医院建立交通事故紧急救援联动机制，确保运转畅通。急救中心 要有效提高交通事故伤情统计分析能力。 3、加强紧急救援与自救知识的培训 各级公安部门组织驾驶人、各级卫生部门组织其它交通参与者开展紧急救援与自救的基础 知识教育；将紧急救援与自救知识作为驾驶人驾驶培训、考试的必要内容；对居住在公路 沿线两侧的居民，保证有一定比例的人接受基础医疗知识学习和急救训练。 4、建立危险化学品道路运输事故应急救援预案机制 省、市政府建立、完善危险化学品道路运输事故应急救援预案和保险保障救助机制。危险 化学品运输企业建立相应的应急救援预案，并配合有关部门每年组织演练。 49 （八）加强基础研究和技术应用，提高预防事故科学水平 1、加强对交通事故的分析及预防对策的研究 加强对道路交通安全管理政策的研究，全面开展对道路交通安全基础理论、交通事故发生 机理、交通事故预防技术的研究。重点研究驾驶人的驾驶特性、道路与交通事故的关系、 车辆与交通安全的关系、道路交通事故再现技术、道路交通安全辅助决策系统等。 2、建立交通管理信息资源共享与交换平台 完善道路交通事故信息管理系统，建立特大交通事故分析系统，提高交通事故的综合分析 能力。整合机动车、驾驶人、交通事故、交通违法信息资源，强化对机动车和驾驶人的安 全管理；实现公安、交通、卫生、保险、农机、质量监督、工商等行业之间的交通管理信 息的双向数据交换；推进保险费率与交通违法挂钩的费率联动机制。 到 2010 年，建成道路交通管理信息跨行业共享交换平台。 3、加强对交通管理设施和交通安全设施的研究与应用 继续加强对交通控制技术、交通标志标线及其设置方法的研究，全面开展对有效、实用的 道路交通缓冲和防撞设施的研究、开发与应用，加强对各种限速设施的研究与应用。 4、综合采用高新技术改善道路交通安全 利用科技手段加大对运输企业车辆及驾驶人的动态监控，完善公路监控系统；加强车辆防 撞技术和驾驶人疲劳驾驶、酒后驾驶、超速行驶预防技术的研究、开发与应用，采用高新 技术改善道路和车辆行驶的安全性；加强交通事故现场勘察、处理技术和事故鉴定技术的 研究与应用。 5、加强交通执法装备的开发与应用 加强道路交通电子监控设备、测速仪、酒精检测仪等交通执法装备的开发、升级与推广应 用；严格交通执法装备质量的检测、标定，加大行业管理力度；制定测速仪、酒精检测仪 等基础交通执法装备的配备标准。 4、规划实施的重点项目（工程） （一）农村道路交通安全工程 1、县、乡镇政府配备专人负责农村交通安全工作；整合基层组织和农业（农机）等有关 部门参与交通安全整治；在重点乡镇组建公路巡逻民警中队，组建交通安全协管员队伍； 建立、健全道路交通安全防控网络，综合治理农村地区交通安全。 2、广泛开展“保护生命、平安出行”的农村交通安全宣传教育活动，使交通安全宣传深 入到每个村庄、每个农户，提高农民的交通安全意识、法制意识和文明意识。 50 3、规范农村道路交通管理设施，逐步完善交通安全设施，改善农村道路通行安全条件。 采取优惠政策，鼓励发展农村公共交通，扶持农村客运站点的建设，有效解决农民出行难 问题。 4、加强农村地区机动车源头管理，提高农村摩托车、低速货车、三轮汽车、拖拉机的注 册登记率。 （二）高速公路交通管理和紧急救援与急救示范工程 1、建立科学、高效的高速公路安全行车管理模式，建设并完善高速公路交通监控系统、 超速行驶监控系统和交通诱导系统。 2、加强对高速公路交通组织和安全管理的研究，规范高速公路的安全行车秩序，减少高 速公路超速行驶、违法占道行驶和违法变更车道等重点违法行为。 3、建立高速公路气象预警系统、交通突发事件和交通事故自动检测系统、高速公路紧急 救援预案和紧急救援与急救绿色通道，全面提高高速公路交通事故应急反应能力和救援、 急救能力，减少高速公路交通事故死亡人数。 5、规划实施的保障措施 （一）落实地方各级政府交通安全责任 1、省、市、县三级政府建立健全道路交通安全工作领导机构，将交通安全工作纳入地方 各级政府的重要议事日程，建立年度交通安全考核指标体系和评价制度。 2、地方人民政府建立社会化的道路交通安全宣传教育机制，实现交通安全宣传教育的长 期化、制度化。 （二）加大交通安全经费支出投入 1、各级政府要从安全发展的角度出发，建立与经济社会发展相适应的交通安全管理经费 投入渠道。加大交通安全设施和交通管理设施建设资金的投入比重；建立交通安全宣传专 项固定资金。 2、调动各方积极性，广开资金渠道，为道路基础设施、交通管理设施、交通安全设施以 及交通事故紧急救援与急救系统建设提供资金保障。 3、投入专项资金，全面加强和改善全国道路交通安全执法人员、医疗卫生救援人员的培 训和交通执法装备、医疗卫生救援装备的配备；建设全国道路交通安全管理业务培训基 地。 4、设立交通安全科技进步奖励基金，对应用后产生重大效果的科技项目给予奖励。 51 （三）健全法律法规和技术标准 1、进一步加强《道路交通安全法》配套法规、规章的建设，形成以道路交通安全法为核 心，道路交通安全法实施条例、机动车交通事故责任强制保险条例及国务院部门规章为主 体，地方性法规规章为补充，系统、完备的道路交通安全法律法规体系。加强对交通违法 行为追究法律责任的政策研究，完善追究交通违法行为行政责任、民事责任、刑事责任的 法律体系。 2 、进一步完善道路设计与建设和车辆安全技术标准，及时补充、修订道路交通管理设 施、交通安全设施和车辆安全装置等技术标准，基本形成比较完善的道路交通安全技术标 准体系。 （四）提供交通安全技术支持 1、建立国家级道路交通安全研究机构，建立交通安全研究实验平台，全面提升我国交通 安全研究水平。 2、加强交通安全科技队伍建设，建立一支结构合理、人员精干、富有创新思维的并具有 国际先进水平的交通安全科研队伍。 3、加强交通安全重大科技项目的研究，开发先进、实用的交通安全产品。 4、统一交通安全产品及信息技术标准，完善交通安全产品认证制度。 5、加强与各国政府、国际组织和国外民间团体在交通安全领域的交流与合作。 全国道路交通安全工作部际联席会议 二 OO 六年 六月 52 附件 2：国家道路交通安全科技行动计划 关于印发《国家道路交通安全科技行动计划》的通知 国科发高〔2008〕120 号 各省、自治区、直辖市科技厅（委、局）、公安厅（局）、交通厅（委、局）： 为贯彻党的十七大关于“更加注重社会建设，着力保障和改善民生”的重大战略部 署，进一步落实《国家中长期科学和技术发展规划纲要（2006－2020 年）》，充分发挥科 技创新对交通安全保障的重要支撑作用，努力减少群死群伤特大道路交通事故，构建安全 和谐的道路交通环境，科技部、公安部、交通部共同制定了《国家道路交通安全科技行动 计划》。现印发给你们，请结合实际，积极推动实施。 附件：国家道路交通安全科技行动计划 科学技术部 公安部 交通部 二ＯＯ八年二月二十日 附件： 国家道路交通安全科技行动计划 道路交通安全事关人民群众的安居乐业，事关社会的和谐稳定，建立健全道路交通安 全保障体系是保障与改善国计民生的重大社会工程。为贯彻落实党的十七大关于“更加注 重社会建设，着力保障和改善民生”的重大战略部署，以及党中央关于“高度重视改善民 生，切实解决人民最关心、最直接、最现实的利益问题”的总体要求，落实《国家中长期 科学和技术发展规划纲要（2006-2020 年）》，努力构建安全和谐的道路交通环境，充分 发挥科技创新对交通安全保障的重要支撑作用，建立符合国情的道路交通安全保障技术、 标准、措施和可持续发展能力体系，特制定《国家道路交通安全科技行动计划》 (以下简 称《行动计划》)。 1、背景 在党中央、国务院的领导下，经过各部门以及各地的共同努力，我国道路交通事故起 数、死亡人数、万车死亡率连续四年实现“三下降”，特大道路交通事故明显减少。但随 着经济社会发展和城镇化、机动化进程的不断加快，影响道路交通安全的因素仍然很多， 有的未得到有效解决，我国仍处于道路交通事故的高发期，道路交通事故死亡人数总量仍 然很大，万车死亡率处于较高水平，群死群伤特大恶性事故时有发生，事故预防、预警预 53 报和应急救援手段相对滞后于工作的需要，存在很大的道路交通事故反弹压力。据统计， 2007 年全国共发生道路交通事故 32.7 万起，造成 8.16 万人死亡，占我国各类安全事故死 亡人数的 75%左右；在我国汽车保有量仅占全世界汽车总量 8%的情况下，道路交通事故死 亡人数却占了全世界的 16%左右；万车死亡率为 5.1，交通事故死伤比为 1:4.66，远远高 于发达国家水平。道路交通事故已成为危害人民群众生命财产安全，影响社会和谐稳定的 重要因素之一，并引起了党和政府的高度重视，以及社会各界的广泛关注。特别是 2008 年奥运会将在北京举办，创造安全畅通的道路交通环境，对于树立我国政府良好的形象， 保障奥运会的顺利举行具有重要的现实意义。 我国人口众多、城市化与机动化快速发展的形势，决定了人、车、路、环境、管理等 影响道路交通安全的因素比任何国家都要复杂。从国际经验和我国的实践来看，科技进步 和应用是解决道路交通安全问题的重要手段。动员和集成相关科技、产业和政府资源，通 过科技创新建立和完善我国道路交通安全保障技术、措施和标准体系，提升道路交通可持 续发展能力，已成为全面提高我国道路交通安全保障水平的必然选择。 2、原则 1．需求引导。根据当前我国道路交通安全形势、突出矛盾及发展特点，有针对性开 展研究，推进先进、适用的道路交通安全保障技术体系的建设。 2．自主创新。从增强道路交通安全保障相关科技创新能力出发，充分借鉴国外先进 理念，形成适合国情的道路交通安全保障关键技术，实现解决我国道路交通安全问题的技 术跨越。 3．综合集成。针对复杂的道路交通安全问题，采取综合措施，集成和提升围绕人、 车、路、环境、管理等方面的适用技术研究和推广应用。 4．重点突破。针对群死群伤恶性交通事故危害大和安全保障技术薄弱的实际，以及 保障奥运会道路交通安全畅通的需要，开展关键技术研究和工程示范，有效改善道路交通 安全状况。 5．示范带动。选择典型路段、典型城市、典型工程，开展示范应用，形成与完善相 关的国家或行业标准，引导和推动相关适用技术的标准化、规模化、普及化运用。 3、目标 组织国内相关行业和部门，开展道路交通安全保障关键技术的研究与示范应用，形成 一批技术水平高、实践效果好、应用前景广、具有自主知识产权的科研成果。依靠科学技 术，增强对道路交通事故的预防、预警、控制和应急救援能力，有效遏制群死群伤特大恶 性交通事故。通过几年的努力，实现道路交通事故死亡人数逐年下降，特大道路交通事故 进一步减少，万车死亡率接近中等发达国家水平的目标，最大限度保障人民群众生命财产 安全。 54 4、重点任务 以群死群伤特大恶性交通事故为重点开展以下关键技术研究和典型示范工程： 1．交通参与者行为干预技术 道路交通参与者行为特征分析技术，道路交通参与者行为监控、干预技术与装备，营 运车辆驾驶人异常状态识别及预警技术，驾驶人培训、考试、管理新技术和装备，驾驶人 交通环境适应技术，道路交通安全宣传新技术，交通安全科普技术与装备。 2．车辆安全、运输组织技术 车辆安全性能及新技术、装备应用，道路运输组织安全技术，营运车辆运行安全监控 技术与装备等。 3．道路基础设施安全保障技术 道路基础设施安全设计、运营和评价技术及装备，道路交通基础设施病害监控、预 警、整治技术及装备，特大桥梁、隧道安全运营监控、应急处置技术与装备，恶劣气候条 件下道路运行状态监控、预警技术和装备等。 4．道路交通管理与安全保障技术 道路交通管理执法新技术与装备，道路交通事故处置、紧急援救技术与装备，交通管 理信息发布与服务技术，交通管制与诱导技术，道路交通安全管理规划、安全评价技术， 非常态交通组织与安全保障技术，交通违法行为、交通事故分析及交通事故再现技术，特 大交通事故快速处置技术、限制车辆的识别、信息交换与控制技术等。 5、组织与管理 1．成立组织机构 成立由科技部、公安部、交通部领导组成的《行动计划》领导小组。下设由三部委主 管业务司局领导组成的办公室，具体实施《行动计划》。根据需要，吸收有关部门和地方 参加。 2．成立专家组 由相关领域专家组成《行动计划》专家组，负责可行性研究和实施方案编制，并提供 技术咨询。 3.编制实施方案 在领导小组领导下，办公室组织专家组编制《行动计划》实施方案，经领导小组审批 后编制项目建议书和可行性研究报告，按相关规定进入论证、审批、立项程序。 4．设立专项资金 科技部、公安部、交通部安排专项资金启动《行动计划》，鼓励和调动社会资源共同 推动《行动计划》的实施。 55 附件 3：健全的道路安全管理系统 健全的道路安全管理系统具有以下几个特征：（1）绩效指标定义清楚；（2）实施安 排完善；（3）安全干预措施统一。这些特点反过来也都是成功的关键因素。 通过对这些战略要素的思考，发现了几项很重要的问题，这些问题在中国项目总结中 得到了处理。 1、绩效目标 绩效目标的设定引出了一些伦理方面的问题，如可接受的安全级别包括哪些内容？谁 来负责保证该安全级别？ 虽然已发现在干预措施的效益大于其成本时，其效力反过来也能影响可接受的安全级 别和责任分配，但上述问题在战略性评审之初就应加以考虑。 此类考虑无论明确与否，都会转而产生复杂问题，即如何以及是否计算伤亡损失。 2、实施安排 实施安排必须解决效率和效用的核心问题，如政府和机构的领导工作是否明确？有没 有按照健全的评价标准专门制定和协调干预措施来实现安全成果最大化？法律法规是否实 现其目标？筹资机制是否具有可持续性？干预措施是否得到监测、评价和调整？ 这些是管理和治理安排的核心问题，探索了安全项目成功建设的制度基础。 3、干预措施 干预措施要解决路网的设计和运行问题，规定车辆和道路使用者使用道路的条件，制 定相关安全标准和规范或监督其执行情况。干预措施一定要统一，是对标准、规章和执行 制度的系统应用。 具体讲，在制定干预措施时会遇到疑问，如怎样营造道路环境、如何控制风险以及标 准、规章和遵守之间如何取舍。 56 道路安全管理系统的战略要素 绩效目标  终期结果包括社会成本、死亡人数和重伤数， 绩效目标是指道路安全工作成果和相关 而这些是我们要力争避免的。 的项目产出。这些成果和产出得到社  中期成果本身并不是工作目标，但它们决定了 区、参与机构和各级政府的支持。 终期能否取得更好的成果。中期成果包括平均 交通速度、醉酒驾驶人比例、佩戴安全带比 例、佩戴头盔比例、路网状况和车辆标准。  产出代表了实际工作量，即交警巡逻频率。产 出也相当于是表明完成某项具体工作的里程 碑。 实施安排  领导和协调  筹资机制 需有一系列工具、机制和程序来有效地  立法  监测和评价 执行干预措施。执行过程也包括增强安  资源分配 全干预措施效力的工作。 干预 干预是指提升道路安全的措施，包括设 道路安全标准和规范的 道路安全标准和规范 计和运行路网以及允许车辆和道路使用 执行 者使用道路的条件，也与道路安全标准 和规范或其执行情况有关。 路网设计与运行 标准和规范规定了如何 执行类干预措施旨在约 路网干预工作旨在管理其安全设计和运 创造和使用道路安全财 束道路建设企业、运行 行，并依道路类型不同而有所差异（如 产以及如何开展道路安 企业、运输业和道路使 引道、集散道路、城乡道路）。 全工作。具体的条例规 用者，使其遵守安全标 定了如何使用路网，如 准和规范。可以联合开 均与路况有关。 车速限制、车辆标准和 展下列工作来提高干预 路网出入口条件 道路使用者的驾照要 效果： 这些条件规定了哪些交通主体可以安全 求。安全标准也涉及道  教育（取决于说服） 路设计、建设和养护以 使用路网以及如何使用。  执法（取决于威慑） 及相应的紧急医疗服 适用于车辆（卡车、公交车、小客车、 务。  绩效评价（取决于奖 摩托车和自行车）和道路使用者（驾驶 励和激励） 人、骑车人、行人和乘客）。 57 72 附件 4：2003－2008 年间制定的主要道路安全标准 1、道路使用者  《最高人民法院关于审理人身损害赔偿案件适用法律若干问题的解释》（最高人民法 院，2003 年 12 月）  《机动车驾驶证申领和使用规定》（2004 年 4 月）  学生：（ 1 ）《义务教务法》修订后增加《中小学幼儿园安全管理办法》（教育部， 2006 年 9 月）；（2）批准《中小学公共安全教育指导纲要》（国务院， 2007 年 2 月）  驾驶人：《机动车驾驶员培训管理规定》（交通部，2006 年 4 月） 2、车辆  《关于维护道路交通安全加强车辆管理的通知》（国家发改委，2005 年 5 月）  《车辆生产企业及产品公告》（国家发改委，2005 年）  《机动车安全技术检验机构管理规定》（国家质检总局，2006 年 2 月）  《关于进一步加强道路运输车辆管理的若干意见》（交通部，2006 年 4 月）  《关于贯彻国家标准 <道路运输危险货物车辆标志 >的通知》（交通部、公安部、国家 质检总局、国家发改委，2006 年 5 月）  《中国新车评价规程》（2006 年）  卡车超载：（1）《关于 2006 年全国治超工作要点的通知》（交通部、公安部联合九 个其它部委下发）；（2）《公路保护条例》（国务院，立法计划，编制中）  机动车：《机动车驾驶证管理办法》（公安部，2008 年 10 月 1 日起生效）  《省级商业运输经营管理条例》（交通部，定期更新） 3、道路基础设施  《加强公路安全项目指南》（交通部，2004 年 9 月）  《公路护栏安全性能评价标准 JTG/TF83》73（交通部，2004 年）  《公路工程质量检验评定标准 JTG/F80》（交通部，2004 年）  《农村公路建设管理办法》（交通部，2006 年 1 月）：该办法要求在农村公路上设置 防护设施、警示标志和排水工程。  《公路交通安全设施设计规范 JTG/D81》（交通部，2006 年）  《省级公路管理条例》（交通部，定期更新） 4、紧急救援  《道路交通事故受伤人员临床治疗指南》（卫生部，2006 年）  《救护车国家标准》（卫生部，2007 年） 72 附件 4 仅列举了 2003 年至 2008 年间的几项主要标准，因此并不全面。需要另外开展研究来完成以下几方面工作：（1） 编制 2003 年至 2008 年间出台的道路安全法规、标准和规范大全；（2）如有可能，依照国际惯例对这些标准进行评价； （3）总结其实施效果。 73 目前正在开展这些标准的更新工作（交通运输部，2008）。 58 5、交通事故  《交通事故处理程序规定》（2004 年 4 月 30 日）  《道路交通安全违法行为处理程序规定》（2004 年 4 月 30 日） 59 附件 5：道路安全标准和规范―挑战 从高收入国家的标准和规范来看，中国道路基础设施的工程设计不可避免地在本质上 会偏向机动车。虽然有些地方很好地照顾到了弱势群体的需求，但总的来说还是强调为汽 车和卡车创造高速通畅的行车环境。如果交通主体混杂、车速各异，这会带来明显的风 险。 如果要避免今后发生大规模伤亡，就要更加重视满足行人、自行车、摩托车、慢速农 用车和其它专用车的安全要求。 1、城际道路安全 1.1 道路基础设施 责任 道路标准和规范的编制 交通部公路司负责颁布城际道路标准和规范，但编制工作由研究机构完成。其中交通 部公路科学研究院为主要编制单位，在过去三年中已经编制了约 64 项标准和规范。 设计审查 所有设计文件的编制工作分两个阶段：初步设计和详细或最终设计。中央或省级部门 （交通部或省交通厅）要审查这两个阶段的工作。  如果公路是国家路网的一部分或者省里希望交通部审查，设计方案就应由交通部审 查。  至于省级和地方公路，则由交通厅审查。 设计审查由有资质的设计院进行。中国勘察设计协会负责定期对设计院进行审计，并 更新其证书。省级设计人员要严格遵守国家技术标准和指南。 目前，没有一项由交通部组织对省级设计人员进行系统培训的计划。培训通常在重要 新规范或新标准颁布时开展。 道路类型和安全标准与规范 道路类型 中国公路分为五类：  高速公路（45339 公里，车速上限 120 公里/时，下限 70 公里/时）；  一级公路（45289 公里，车速上限 100 公里/时）；  二级公路（262678 公里，车速上限 80 公里/时）；  三级公路（354734 公里，车速上限 80 公里/时）；  四级公路（1574833 公里，车速上限 80 公里/时）； 60 此外还有 1174126 公里的等外公路。 道路安全标准与规范 世界银行公路项目检查团过去五年来多次发现的道路安全问题包括：  最终设计阶段的设计图中，几乎没有标注岔道口、障碍防护、安全距离和通行区域。  障碍防护，安全护栏（包括安全距离）：  世行检查团提出了对安全标准进行系统执行和检查74的关注。  最终设计图中缺少关于护栏的详细设计和准确位置。  障碍防护的设计初衷通常是保护道路基础设施免受车辆撞击，而不是保护车辆。  中国的某些下坡坡度标准在其它国家是不被许可的。设计阶段还可以执行以下几项措 施：（1）确保整个路段的坡度不变；（2）额外增加车道和紧急停车带。  指示和标志要完善，尤其是在二、三、四级公路和等外公路的通行区域。  通过农村地区的主干道（新疆道路安全研讨会上讨论的“沿线村庄”问题，参见附件 11）。 可按照国际上好的做法对中国道路基础设施标准75进行评估。 计划和协调问题  缺乏整合高速公路和地方公路的计划。高速公路和地方公路、道路安全和道路养护工 作分别由不同的机构负责，这给计划和协调带来了很多问题。 1.2、道路安全审核与道路安全检查 道路安全审核 中国并不强制推行针对道路设计的安全审核。交通部公路科学研究院应客户要求对高 速公路项目开展了几项道路安全审核，并由客户支付服务费用。交通部内部一直在讨论是 否要强制推行高速公路项目的道路安全审核。今后的挑战将是针对其它所有类型公路强制 推行安全审核（因为 1－4 级公路和等外公路最危险）。 当前，交通部面临的主要问题有：  资金：需要找出办法，将支付安全审核费用纳入项目投资。  培训：需要培训大量胜任的审核人员。 74 2004 年颁布的《公路工程质量检验评定标准》（JTG F80 2004）对安全设施检查作了规定。 75 关于公路安全设施的设计标准见《公路交通安全设施设计规范》（JTG D81 – 2006）；关于护栏设计标准见《高速公路 护栏安全性能评价标准》（JTG TF83-01-2004，将在 2008 年更新）。 61 道路安全检查 通车之前 《公路工程质量检验评定标准》（JTG F80，2004 年颁布）规定，通车之前必须对各 类公路进行检查。一级资质检测中心（如交通部公路科学研究院）负责在通车前开展公路 检查。 通车后 道路安全检查是交警部门的责任。每年各县交管部门都安排专门部门负责检查辖区内 所有道路的安全状况，特别要检查指示牌、标志、道路安全设施等，并向县级道路安全委 员会和县级道路机构提交年度报告。如发现重大问题，县级道路安全委员会将向省交管局 汇报。目前还不清楚交管部门是否已经建立了道路安全检查方面的专项数据库。 公路部门也开展道路检查工作，但主要检查道路养护情况，他们有单独的数据库。交 管部门和公路部门应密切配合，建议首先在道路检查和有效地共享信息、数据库方面开展 合作。 1.3 事故黑点路段治理 交管部门使用自己的事故数据库进行黑点排查。黑点治理工作经费由地方政府或省政 府、交管部门和公路部门安排。 1.4 道路评估项目 国际道路评估项目(iRAP)与交通部公路科学研究院讨论在华实施试点项目事宜。 2. 城市道路安全 2.1 道路基础设施 需要按功能完善道路分类，同时也要审查道路设计标准，使设计更基于实现其道路功 能。道路和道口设计的国家标准由国务院发布。目前为迎合新型交通模式和需求，普遍认 为有必要改变道路和道口设计国家标准。现在地方做法不符合国家标准（如车道宽度）的 例子并不少见。交叉路段和道口设计也需要修改，以便提高安全性和效率，比如修建中央 专用区和道口渠化岛。应为行人和自行车修建更多设施，要特别重视安全问题。郊区道路 不够安全，因为没有充分考虑行人和自行车的需求。 为预防事故发生，有必要对新建和改建的城市道路项目进行系统的道路安全审核。 2.2 交通管理 城市道路安全与有效的交通管理密切相关。交通管理旨在基础设施混用情况下采取交 通稳静化措施，从而将机动车和非机动车分离开来。 62 非机动车交通 目前，行人设施建设正参考西方的早期经验，即将一些商业街和文化街定为步行街， 但还没有一项总体战略来改善行人的交通条件。过去十年中，很多大城市的行人交通条件 无疑得到了很大改善，为此采取的典型措施是越来越多地使用了多相位交通信号灯和行人 过街中段信号灯，提升了安全性和效率。由于安排了更多资金，路面铺设得更好了，修建 了方便残疾人的路缘斜坡，为盲人修建了路面带有纹理的盲道，人行道设计也因此大幅完 善，但仍有大量工作要做。下表总结了中国城市行人设施发展的历史趋势： 年代 行人设施 备注 1990-1999 分离和边缘化  随着机动化和道路建设步伐加快，使用障碍物和立体 交叉设施分离交通主体。  街市逐步走入室内，“街道生活”日益减少。 2000 至今 商业驱动  受经济和商业利益驱动，把商业街定为步行街。  多相位信号灯使行人路灯时段不发生冲突。  在道口中段设置信号灯。  中央安全岛的设计得到改进，设置也更普遍。 自行车设施逐年减少，对安全性产生了不利影响。单板式断面设计不提供自行车专用 道，逐渐将自行车和其它非机动车边缘化。此外，机动车占用非机动车道行驶和停车的现 象越来越多。在许多城市，随着大量廉价交通工具涌入市场，越来越多的人选择使用电动 自行车出行。 针对非机动车的交通信号灯几乎没有创新。虽然许多城市的非机动车交通灯使用自行 车符号，交通灯切换系统与机动车不同，但切换时段却相同。目前尚没有将自行车停车线 提前的设计，使自行车绿灯提前，也没有给非机动车道的路面染色以示区分。下表总结了 中国城市非机动车设施发展的历史趋势： 年代 非机动车措施 备注 1990-1999 限制  城市道路上数量庞大的自行车被认为是造成交通拥堵日 益严重的一个原因。  自行车被认为是落后的交通方式。  某些城市路段开始强制实行自行车禁行令和其它限制性 措施。  取消非机动车道是边缘化甚至取缔自行车的第一步。  努力减少自行车和摩托车等私人交通方式（不包括小客 车），发展公共交通。  机动车占用自行车道行驶和停车。 2000 年 边缘化和电动化  主路逐渐禁止非机动车通行。 至今  非机动车被迫占用人行道。  机动车占用非机动车行驶和停车，给非机动车道带来安 全隐患。  电动自行车逐渐流行，并开始取代非机动车和轻便摩托 车，给非机动车道带来安全隐患。 63 交叉道口渠化与设计 国家标准可能阻碍了世行项目下道口渠化工作的顺利开展。采取的措施通常是拓宽道 口，因为国家标准规定道口区域要大。过去城市主管部门和部分国内交通专家认为扩大道 口区域是提高通行能力的关键，但这种看法往往会妨碍道口渠化设计方案的落实。 不过近来上海、广州、武汉等城市逐渐有了改变，修建安全岛而不是修补标志线的道 口渠化工作卓有成效。上述城市认识到渠化的效率优势，如使道口设置更紧凑，束窄道口 车道，用直接清楚的路径疏导车辆，停车线提前以缩短通过道口的时间和提高效率等。 目前，中国城市交叉道口的设计出现以下三种趋势：  采用更先进的信号灯切换系统，使行人信号灯与车辆信号灯不发生冲突，如采用交错 人行道，使行人分阶段通过较宽的街道。  使交叉道口布置更紧凑，如设置道口渠化岛同时将停车线提前。  束窄道口停车线处的车道，提升交叉道口的通行能力。尽管这些车道可能不符合国家 标准，中国越来越多的城市尝试这种方法。 区域交通控制和交通信号 （ATC） 区域交通控制和交通信号系统正逐渐为中国多数大城市采用，发展趋势是安装适应性 系统，如目前市场上的领先产品澳大利亚的“最优自动适应交通控制” （SCATS）系统和 英国的“绿信比-信号周期-相位差优化技术” （SCOOT）系统。中国至今还没有与之相当 的国产系统。 信号顺序逐渐标准化，《道路交通安全法》（2004）对此作出了规定。信号灯的切换 顺序沿袭西方习惯，先是红灯亮，然后红灯闪烁黄灯亮，接着是绿灯亮，最后是黄灯亮。 以前没有红灯闪烁黄灯亮这一顺序，但是北京和上海交管部门发现它具有安全和效率优 势，所以开始系统地将所有信号灯调整为这一顺序。 仍需纠正的各项缺陷：  政策问题  政策需按交通信号设施、信号设计和操作标准分类，也包括倒计时信号灯政策。  信号系统和交叉道口设计的国家标准需要更新，以便反应交通管理的新要求。  系统设计问题  系统规模和交叉道口数量需要进行信号化与协调。  与土建工程尤其是道口渠化设施取得协调。  系统类型——定时、反应或适应性系统。  详细设计问题  自行车信号时段一般太长，通常超时 3 分钟，这降低了道口的通行效率。对于大多 数的交叉道口来说，一般 2 分钟的时段更为合适。  绿灯间隔时间（前一次绿灯结束至下一次绿灯开始的时间）通常过短，部分行人和 车辆来不及安全通过道口。  应重新评审倒计时信号灯（在许多省市很普遍）。倒计时信号灯位于交叉道口处的 信号架或路中央的信号台上，可向过往车辆和行人指示信号时间。据西方经验，驾 64 驶人的注意力更多集中在倒计时而不是交叉道口的交通情况上，因此这一装置存在 安全隐患。 闭路电视监控系统和闯红灯摄像系统 虽然超速是许多道路都面临的重大问题，但目前安装的测速相机却很少。现在，关于 电子或自动方式处理的违法/违章数量和比重的数据日益增加。例如在广州，经测算闭路 电视监控系统和闯红灯摄像系统每月要处理五万起道路使用者的违章案件。 65 附件 6：世行在华道路安全子项目回顾 下文全面回顾了世行交通项目过去十五年（1993-2008）来开展的所有城际和城市道 76 路安全工作。 评价表明，每个项目都在以下方面产生了影响：（1）政策、战略和绩效目标；（2） 贯彻实施；（3）干预（关于完善的道路安全管理系统，请参见附件 3）。评价得出了以下 结论： 城际道路安全工作 可分为 4 个主要阶段77： 1、1985－1995：公路安全工作的起步阶段（第一代公路安全项目一期）：1995 年之前，世 行公路项目并不都设有道路安全子项目，如国道项目（1994 年）。道路安全工作主要是 道路安全监测和道路基础设施建设。 2、1996－1999：重点为实施安排和道路基础设施建设（第一代公路安全项目二期）：随着 《世界银行对华道路安全提升框架》的制定，1996 年可以被视为中国公路安全工作的 转折点。该框架建议成立国家和省级道路安全委员会，加强众多道路安全相关机构之 间的合作与协调。该建议特别强调了交通部和公安部以及省交通厅和公安厅之间的关 系。1996 年以后，世行所有公路项目都增设了道路安全工作，其重点主要是：（1）监 测；（2）道路基础设施建设；（3）省级实施安排。 3、2000－2003：制定省级政策和战略，扩大干预范围（第一代公路安全项目三期）：这一 时期的项目具有以下特点：（1）加强二期公路安全项目的工作，包括制度建设、道路 安全监测和道路基础设施建设；（2）二期项目下成立的省级多部门领导小组参与制定 省级道路安全政策和行动计划；（3）将道路安全干预范围扩大至道路使用者和车辆。 4、2004 年后：为下一阶段打基础：新疆、河南和湖北实施的公路安全项目三期从合作单位 推广其业务方法以及吸引其它机构参与的意愿和能力两方面对世行道路安全战略进行了 测试。这标志着 1996 年《中国道路安全提升框架》建立的模式有了新发展。该框架已 到期，目标也已完成。2004 年以来，世行逐步从公路安全项目的第一代模式向新模式 转变。 城市道路安全子项目 相比之下，城市交通项目更为统一，因为自 1993 年以来一直使用同一位咨询专家设 计并实施交通管理或道路安全子项目。 76 关于世行全球道路安全基金的工作，请参见附件 11。 77 在下表中用黑色粗线标注。 66 项目批准年份 94/08 1994 1994 1995 1996 1996 1996 1996 1998 1998 1998 1999 1999 2000 2001 2002 2002 2002 2003 2004 2005 2006 2006 2007 2008 内蒙 福建公 安徽 新疆 河南 江西 内蒙 新疆 湖北 安徽 湖北 江西 陕西 公路项目 合计 国道 浙沪 河南 2 新疆 2 国道 2 陕西 2 国道 3 三省 安徽 1 国道 4 福建 2 古 路部门 公路 1 3 2 古 3 孝襄 2 十漫 3 安康 2 投资 改造 道路安全工作总数 144 0 6 6 9 9 8 6 12 7 4 11 2 4 7 6 7 12 7 5 1 4 3 3 5 1、政策、战略和绩效目标 9 关于道路交通事故造成省内经济损失的 研究 2 省级多部门安全委员会编制的长期道路 安全行动计划 1 交通安全领导小组编制的道路安全制度 规划 2 交通厅编制的道路安全基础设施行动计 划 2 以工程和教育宣传措施为重点的公路安 全行动计划 1 一、二级公路安全管理计划 1 2、实施安排 33 2.1 领导与协调 16 成立省级多部门交通安全领导小组（和 秘书处） 3 成立交通厅和交管局道路安全联合协调 小组（重点处理管理卡车超载问题） 3 成立由副省长领导的省级公路安全委员 会 1 每个项目办公室设立道路安全处，参与 公路设计和运行等道路安全工作 2 成立交通厅和交管局联合研究小组 1 为建立部门制度组织召开公路政策研讨 会 6 2.2 道路安全监测 17 编制道路安全监测计划 1 建立（交通厅和交管局使用的）事故分 析系统 9 交通事故因素研究（交通事故基本数据 收集） 6 对土建工程施工期间及施工后采取的安 全措施进行监测 1 67 项目批准年份 94/08 1994 1994 1995 1996 1996 1996 1996 1998 1998 1998 1999 1999 2000 2001 2002 2002 2002 2003 2004 2005 2006 2006 2007 2008 内蒙 福建公 安徽 新疆 内蒙 湖北 湖北 陕西 公路项目 合计 国道 浙沪 河南 2 新疆 2 国道 2 陕西 2 国道 3 三省 安徽 1 国道 4 福建 2 河南 3 江西 2 新疆 3 安徽 2 古 江西 3 路部门 公路 1 古 孝襄 十漫 安康 2 投资 改造 3、干预措施 102 3.1 道路使用者 8 执法 4 交警培训 3 交警设备配备 1 宣传教育和意识提升 4 设计和贯彻驾驶员培训课程 1 建立六个交通安全村 1 道路使用者安全信息宣传（主要针对 行人） 1 针对道路项目沿线社区的道路安全培 训 1 3.2 车辆 6 针对卡车超载制定省级行动方案 3 制定和评价卡车超载试点测试措施 1 商业运输安全性研究 1 针对运输企业员工和交通厅工作人员 的培训课程 1 3.3 道路基础设施 88 设计、施工和养护安全标准 57 道路安全审核 18 制定编制道路安全审核程序、清单和 手册 10 编制公路施工和养护安全手册 5 编制道路设计、施工和运行安全指南 3 编制隧道安全手册定 3 培训 18 安全设备和设施 7 道路安全设备和设施的配备 7 补救措施 24 省内黑点排查和试点研究或项目的完 善 10 黑点治理工程（土建工程、指示牌和 标志线工程） 12 工地道路安全工作 2 68 项目批准年份 1993 – 2008 1993 1998 1999 2000 2001 2004 2006 2008 辽宁中等城市基础 西安可持续城市 城市交通项目 合计 上海城市交通 2 期 广州市中心区交通 辽宁城市交通 乌鲁木齐城市交通 石家庄城市交通 武汉城市交通 设施项目 交通 道路安全工作总数 130 12 17 16 16 17 17 23 12 1、政策、战略和绩效目标 9 制定提升城市干道安全性的行动计划 1 执行统一的交通管理措施 8 2、实施安排 26 2.1 领导与协调 9 动员市级道路安全委员会承担适当的交 通管理工作 1 成立交通管理委员会 1 成立项目领导小组 7 2.2 道路安全监测 17 事故数据收集、分析/调查 4 交通事故管理方面的计算机软件 2 评估事故信息收集程序 2 道路事故研究与分析 3 为事故分析制定控制措施 2 研究改进交通事故信息系统 1 完善交通管理信息系统 2 监测干道上的交通流量、车速和执法行 动 1 69 项目批准年份 1993 – 2008 1993 1998 1999 2000 2001 2004 2006 2008 辽宁中等城市基础 西安可持续城市 城市交通项目 合计 上海城市交通 2 期 广州市中心区交通 辽宁城市交通 乌鲁木齐城市交通 石家庄城市交通 武汉城市交通 设施项目 交通 3、干预措施 95 3.1 道路使用者 7 执法 1 有效贯彻《道路交通安全法》 1 宣传教育和意识提升 6 组建道路安全中心 1 道路使用者宣传教育 3 道路安全手册 1 道路安全宣传教育车辆 1 3.2 道路基础设施和交通管理 88 设计 7 道路安全审核 7 补救措施 14 黑点完善措施 7 指示牌和标志线 7 交通管理措施 35 交通管理——土建工程 7 分交通工具渠化（包括交叉道口渠化） 8 行人和自行车（非机动车）安全设施 7 单独开辟自行车道 4 规划非机动车和行人路线 2 培训 7 安全和交通管理设备 32 信号化（交通信号灯、区域交通控制、 控制器） 8 闭路电视监控系统采购 7 闯红灯摄像系统采购 3 交通信息感应变量信息板 5 70 项目批准年份 1993 – 2008 1993 1998 1999 2000 2001 2004 2006 2008 辽宁中等城市基础 西安可持续城市 城市交通项目 合计 上海城市交通 2 期 广州市中心区交通 辽宁城市交通 乌鲁木齐城市交通 石家庄城市交通 武汉城市交通 设施项目 交通 事故热线电话 1 交通管理宣传教育设备 1 交通管理指挥中心升级改造 1 其它道路安全设备 6 71 78 附件 7：世行在华主要公路安全子项目回顾 1、政策、战略和绩效目标 综合性道路安全行动计划（湖北孝襄和安徽二期） 湖北孝襄公路项目79制定了一项长期综合性道路安全行动计划（2002－2006）。该计 划覆盖全省，通过协调行动调动了各类省级单位的参与。安徽公路二期项目也制定了类似 的计划。 一、二级公路的公路安全管理计划（湖北十漫高速公路） 在湖北十漫高速公路项目中，湖北省交通厅正在制定省级公路安全管理计划，以明确 一、二级公路的道路安全目标、政策和重点工作、组织程序以及配套落实措施。 河南省道路交通事故经济损失研究（2004）（河南三期） 研究报告提出了包括开展黑点治理工作在内的11项建议，河南省随后在交管部门的协 助下根据《交通安全法》针对几条国道贯彻了这些建议，并对贯彻情况进行了监测。 2、实施安排 领导和协调 组建省级多部门交通安全领导小组和秘书处（河南二期项目） 道路安全协调领导小组及其秘书处组建于项目之初，由省委书记领导任组长，河南省 交通厅和公安厅副厅长任副组长。领导小组为项目各种工作的贯彻落实提供了有效指导， 首先指导改进了事故数据汇报与分析系统，后来指导制定了安全审核程序。 道路安全处室（国道三期、国道四期、湖北孝襄和湖北十漫） 项目组建了专门负责道路环境、质量控制和道路安全工作的处室，为减少交通事故、 提高全省路网管理效率作出了巨大贡献。实践证明，这些处室具有延续性，不仅仍在开展 工作，而且改进了其业务工作。该处室的主要工作包括：（1）开展道路安全审核、道路 事故分析和统计数据收集；（2）为安全措施和安全工作提供建议；（3）监测土建工程施 工期间和施工后所采取的安全措施。 78 本回顾仅介绍了世行在华公路安全项目下的几项关键工作。 79 湖北孝襄指湖北孝感－襄樊公路项目。 72 交通厅和公安厅联合研究小组（安徽一期） 为开展公路安全研究，安徽省交通厅成立了由安徽省交管局参加的研究小组。该小组 对安徽省交通安全问题的解决和交通安全性的提高发挥了关键作用。作为一个有效途径， 外国专家组可以通过该小组收集交通事故数据并展开分析。 为建立部门制度组织召开公路政策研讨会（国道二期、国道三期、国道四期、湖北孝襄、 福建二期和江西二期） 国道四期项目期间又召开了国道三期研讨会，湖南省官员表示，国道四期结束后将继 续召开研讨会。研讨会制定了针对制度建设和道路安全的全面监测计划。 道路安全监测 开发事故分析系统（陕西二期、湖北和江西项目）  陕西二期：交通事故管理和分析软件（陕西二期， 1996年）：该软件成为新疆、河南 和江西的标准软件。  国道四期（湖北）  在交管部门的配合下，事故分析系统正进一步得到完善。例如在湖北，交通厅与湖 北省警官学院签约，委托其开发和维护事故分析系统。  在湖南省设计的模型基础上，通过开展涉及湖南湖北两省的国道四期项目，在107 国道的湖北段开发并测试了事故分析系统。湖北省交通厅和交管局共同使用了同一 事故分析操作系统。 3、干预措施 道路使用者 驾驶员培训研究（陕西二期） 驾驶员培训研究于1998年12月结束，研究与陕西省交通培训学校和陕西省技术培训学 校合作开发了中高级驾驶员培训课程。这些课程目前在中国很受欢迎，已被安徽、福建和 山西等其它省份采用。 交通安全村（湖北孝襄） 湖北省设立了六个交通安全村，并取得巨大成功。六村过去交通事故频发，通过开展 多部门教育，年均死亡人数从 7 人降至 0。 73 车辆 超载车辆研究（湖北孝襄和安徽二期） 该项目支持的内容是：准备并评价就卡车超载实用控制措施所开展的试点测试工作， 以制定全面的省级政策法规框架。该研究由几下几部分组成：  明确可能的政策方案，制定超载车辆所导致损失的评定标准。  在省内三个不同地点针对三种不同等级的公路准备开展试点测试工作，目标是在交管 部门和运输业代表的帮助下确定并测试相关实用控制措施。此外还要评价在发现超载 卡车后可能采取的措施，考察其效率和效果。  评价测试结果，并针对超载车辆制定全省适用的政策法规。 安徽公路项目二期还制定了省级卡车超载问题行动计划（包括政策法规）。 针对道路客货运输企业的安全评估程序（湖北十漫） 目前，该项目正在制定一套针对湖北省道路客货运输的安全评审程序，针对客货运输 经营执照的发放、延期和吊销，规定了强制性的安全要求、程序和监测安排。 该项目也包括针对运输企业管理人员和业务人员以及湖北省交通厅工作人员的培训课 程的设计和实施，其宗旨是确保各方遵守安全要求、程序和监测安排。 道路基础设施  道路安全审核手册（多数项目均有）：截至目前，质量控制和道路安全方面的手册和 培训以及手册的使用已很好地显示了改进措施的长效性。例如，国道四期项目定期对 高速公路设计方案进行安全审核，并改变了典型横向和纵向路段的设计，以增加可视 距离。  工地交通安全管理手册（国道三期）。  黑点排查和治理工作（多数项目均开展）。  道路安全检查（江西二期）：明确交通安全改善措施，如改进护栏和排水系统防护设 施。 74 附件 8：世行在华城市交通管理子项目回顾 1、行人设施 项目城市 行人设施 背景 世行项目 上海一期 新路的修建破坏了城市的“人文关 引进多相位交通信号灯系统后， 上海二期 怀”。近年来修建了更多商业利益 SCATS 区域交通控制系统和交叉道 驱动的行人设施，如步行街等。 口渠化措施最终提高了行人的安全 性。 广州 新路的修建破坏了城市的“人文关 全球城市交通系统（GUTS）中的行 怀”。首次修建了交错人行道。 人战略。行人设施包括 1.9 公里的 人行道和 30 条配有信号系统的过街 人行道。 辽宁沈阳 机动车优先，行人设施不足，行人 改造了 27 个交叉道口的行人设施。 既不安全也不方便。 世行提倡在 40 个主要交叉道口采用 完善的行人设施设计方案。 辽宁抚顺 行人设施很少。 虽然区域交通控制有可能包括行人 时段，但还没有开展具体工作。 辽宁鞍山 城市清洁，绿化很好，对人行道进 对 5.7 公里人行道进行改造，增添 行了升级改造。行人过街设施水平 了安全岛和行人护栏等设施。 滞后北京或上海 10 年。 乌鲁木齐 行人交通成为问题，需要用障碍物 过街人行道中段信号试点项目；78 或立体交通方式分离行人与车辆。 处行人交通信号灯的安装工作； 18 购物区和住宅区的交通问题严重。 座过街天桥和 1 条地下通道的修建 由地下防控设施改建的地下通道过 工作； 38.4 公里人行道安全护栏 深。机动车占用人行道停车和行 的安装工作。但至今实施的内容很 驶。没有步行街。 少。 石家庄 城市道路主要为机动车而设计，因 在主路上修建过街天桥；人行道停 此行人交通问题严重，人行道有中 车取缔措施尚未实施。 断的情况，行人安全程度低。 武汉 鉴于已开始使用中段行人过街设施 63 处中段行人过街信号灯，99 处区 和交叉道口渠化安全岛，武汉有可 域交通控制的交叉道口修建行人交 能成为行人友好型城市。 通灯（占 54％），1 条步行街，13 座过街天桥，7 条过街通道，40 公 里人行道改造。 世行项目的初衷是大量增设行人交通子项目，但项目单位的重点是为机动车新建道 路。因此，上述世行项目下的行人子项目很少。世行原本希望通过更好的交叉道口设计来 改善行人交通条件，但这项工作一直难于落实，仅有少数几项交叉道口渠化设计方案中加 入了保护行人的区域。尽管如此，通过改善交通管理设施，包括安装区域交通控制系统和 交通信号灯、新建配有人行道和立体行人过街设施的道路、开展人行道改造等道路养护工 作，行人交通条件也得到了改善。 75 世行强调行人设施的修建，这点尽管并不总能在项目单位的实际工作中得到反映，但 显然已引起相关各方的重视。目前，交通专家认识到了计划和修建行人设施以及确保城市 人性化的重要性。现在需要在实际工作中融入这些内容，并通过适当措施加以落实。 城市交通项目的主要内容仍是道路基础设施建设。因此，行人交通工作侧重人行道的 重建和改造，以及立体和路面过街设施。世行曾试图加入步行化方案，但未得到项目单位 的认可，它们希望在没有世行参与的情况下实行此类方案。 2、非机动车设施 项目城市 非机动车设施 背景 世行项目 上海一期 很多主路禁止非机动车通行。机动 修建 19.4 公里的非机动车专用道； 车和非机动车专用道的概念限制了 填补 1.6 公里的非机动车道路中断部 供非机动车使用道路的延伸，未充 分；在苏州河上修建非机动车专用 分针对非机动车实施。 桥。 上海二期 采取一整套交通管理措施，改进道路 空间的分配，提高非机动车交通安全 性。但是，非机动车的概念没有充分 或适当地落实。设计、设施建设和执 法工作还不力。 广州 很多主路禁止非机动车通行。机动 项目中关于非机动车的工作很少。非 车和非机动车专用道的概念限制了 机动车交通几乎没有得到改善。公交 供非机动车使用道路的延伸，这一 优先设施其实恶化了非机动车的交通 概念未充分针对非机动车实施。 条件。 辽宁沈阳 非机动车因机动车道的拓宽而遭边 仍未落实与公交专用道配套的非机动 缘化，被迫占用人行道。 车道。 辽宁抚顺 虽然非机动车交通所占比重很大， 项目中没有非机动车内容。 但是分离机动车和非机动车的设施 很少。 辽宁鞍山 随着鞍钢的下滑，高峰期非机动车 4 公里的非机动车专用道。 流量大幅减少。 乌鲁木齐 受气候和地形限制，非机动车交通 项目中没有非机动车内容。 所占比重较低。几乎没有分离机动 车和非机动车的设施。 石家庄 随着城市道路的拓宽，非机动车交 推出非机动车优先道路的概念，并新 通所占比重较大。 建 5 公里道路。但是，目前还有 24 公里道路没能按计划改造。 武汉 虽然非机动车仍是重要的交通方 60 公里的非机动车优先道路，或分 式，但其机动性下降。此外，非机 离机动车与非机动车，或限制机动车 动车设施需要完善。 驶入。 世行旨在维持并提高非机动车交通占城市交通方式的现有比重，同时也力求避免因机 动车的发展而把非机动车边缘化，并提高非机动车出行的安全性。世行获得的经验教训 是，非机动车和机动车专用道同时建设才会有效，但上海和广州除外。（如石家庄建设 76 的）非机动车优先道路这一概念使大量非机动车路网得到了养护。但是，项目中非机动车 设施建设工作不力而且不系统，可能不足以扭转非机动车交通状况恶化的局面。 3、交叉道口渠化 项目城市 交叉道口渠化与设计 背景 世行项目 辽宁沈阳 6－10 车道的大型交叉道口基本没有 150 项渠化设计仍未得到世行批 渠化。20％的交叉道口建有安全岛。 准，因为这些设计基本上都是要 拓宽交叉道口。 辽宁抚顺 更倾向于采用道路标志线的方式渠 58 个交叉道口中只有 6 个设计合 化。 理，其它各处有待安装区域交通 控制设备。 辽宁鞍山 仍然固守传统渠化理念，基本采用拓 8 个交叉道口拓宽，但未渠化。 宽交叉道口的方法。 乌鲁木齐 近年来的相关工作很少。仍然固守采 经过多次反复修改，最终有 100 用道路标志线方式进行渠化的传统理 个交叉道口的设计方案达到世行 念。但世行原则在三个项目点得到了 标准。 成功应用。 石家庄 使用 2.75 米宽的较窄车道来提升交叉 62 处安装了自动区域交通控制系 道口的通行能力，但不符合国家标 统的交叉道口实现渠化。 准。 武汉 已经很好地开展了交叉道口渠化工 包括修建中段行人过街设施在内 作，世行项目前景喜人。 共 300 处路口渠化，其中 46 处采 用设施渠化方法。 在所有项目中，世行都为交叉道口渠化设计工作配备国内外咨询专家以提供技术援 助。一般而言，这种做法有利于得出更好的设计方案，但也不尽然。大多数项目的典型周 期如下所示： 1、 在国内外咨询专家的技术援助下，业主单位设计交通信号灯和区域交通控制系统等交 叉道口渠化方案。 2、 尽管有技术援助，最终设计方案往往倾向于注重拓宽交叉道口，且经常对行人的交通 安全和效率欠考虑。 3、 世行要求重新设计，新设计方案要让道口布置紧凑，修建安全岛，要保证行人交通安 全方便。 4、 设计方案在世行和业主之间多次反复之后才能达到要求，或者双方均做出适当让步， 然后交叉道口的渠化实施工作才得到批准。 5、 一旦购置了交通信号灯，接下来的执行工作基本上就会按设计原则进行下去。早期项 目中，交叉道口的渠化工作和交通信号灯的安装之间协调不力，往往顾此失彼。近期 项目中，协调工作得到了很大改善。 77 4、区域交通控制和交通信号灯 区域交通控制是世行项目交通管理工作的核心，因为其不仅在交通效率上有成本效 益，而且能对机动化快速发展和日新月异的交通模式及时做出反应，所以区域交通控制也 是保障行人和非机动车过街安全和效率的有力措施。世行项目中区域交通控制工作的责权 明确，但采购方面仍有问题，如选用什么设备补充现有系统。如下表所示，目前仅有两个 项目开展了区域交通控制工作。租赁或购置电话线或铺设专用光缆网络等通讯工作仍面临 挑战。 单位：设有交通信号灯的交叉道口数量 1 2004 年数量 世行项目 2 项目城市 定时 适应性 交通 已安装 计划 总数 交通控制设备 3 4 信号灯 信号灯 信号灯 数 安装数 总数 上海 1,893 982 2,875 70 - 70 五个交通控制分 指挥中心、闭路 电视监控系统和 通讯的设备。 广州 457 63 520 51 167 218 闭路电视 监控系 统和通讯设备。 辽宁沈阳 143 172 315 - 150 150 无 辽宁抚顺 33 - 33 - 58 58 内部配套设备、 电视墙、闭路电 视监控系统和通 讯设备。 辽宁鞍山 88 10 98 - - - 无 60 - 60 - 88 88 闭路电视监控系 统和通讯设备。 石家庄 63 17 80 - 130 130 闭路电视监控系 统和通讯设备。 5 武汉 185 71 256 - 246 246 两个交通控制分 指挥中心和闭路 电视监控系统的 设备。 1、世行项目下的交通信号灯工作包括现有信号灯升级和新信号安装两项； 2、几乎所有运行中的适应性系统都是澳大利亚的 SCATS 系统，但鞍山使用北京线控系统，武汉使用西班牙的 SAINCO/Telvent 和 SICE 系统； 3、SCATS 系统； 4、广州和沈阳使用 SCATS 系统，抚顺使用 SAINCO/Telvent 系统，其它城市仍在招标； 5、包括汉口计划使用的 SICE 系统。 78 5、执法 执法子项目与道路使用者教育子项目联系紧密。近年来，世行资助了大量执法设备。 例如，武汉项目中，闭路电视监控系统、闯红灯摄像系统和测速系统占交通管理子项目总 投资的 13%。 2004 年数量 世行项目 项目城市 闭路电视 闯红灯 变量信息 闭路电视 闯红灯 变量信息 备注 监控系统 摄像系统 指示牌 监控系统 摄像系统 指示牌 系统 系统 1 上海 800 700 6 - - - 25 2 广州 142 60 2 30 - 3 180 330 50 宁沈阳 101 87 5 50 100 2 辽宁抚顺 - - - 23 9 - 辽宁鞍山 18 156 7 - - - 乌鲁木齐 - - - 52 - - 石家庄 - - - 62 - - 3 武汉 82 19 14 20 60 6 设备尚待 采购和安装 2004 年状况 1、 上海变量信息指示牌系统：现有 6 个，2004－2006 年间还要安装 25 个； 2、 广州闭路电视监控系统：现有 142 个，计划还要安装 180 个。闯红灯摄像系统：现有 60 个，计划还要安 装 330 个。变量信息指示牌系统：现有 2 个，计划还要安装 50 个； 3、 包括武汉沌口，也包括汉口计划安装的 SICE 系统。 闭路电视监控系统：该系统目前存在争议，因为它有可能被用于非交通目的。此外， 项目城市往往没有足够资源来充分发挥闭路电视监控系统的优势。该系统还存在通讯方面 的问题，因为通常需要用光缆，购置或租赁光缆网络。该系统并不是区域交通控制系统的 必要组成部分，但可作为交通监管方面有用的辅助设施。 闯红灯摄像系统：中国城市交警经常将闯红灯现象列为主要的道路交通安全问题，因 此发展的趋势是安装大量摄像头。尽管道路事故数据显示超速驾驶是引发事故的主要原因 （占 2006 年有记录道路交通死亡事故原因的 13%80），而且很多西方国家都取得了显著道 路安全效益，但是安装测速摄像头的动力仍然不足。 变量信息指示牌系统（ VMS）：项目单位经常要求在交通管理子项目中加入变量信息 指示牌系统。中国交管部门的思路通常是将其作为道路使用者教育工作的一部分。除了执 法、指路和信息公告等变量信息指示牌系统的一般用途之外，上海和广州显然更好地利用 了该系统。 80 《2006 道路交通事故统计报告》。 79 附件 9：世行在华道路安全工作经验教训 1、城际道路安全 1.1 政策、战略和绩效目标 要大幅提高交通安全性，就必须将安全问题得到政府高层的重视（三省公路项目《中期评 价报告》，2002 年） 2002年开展的四个项目81都强调：“截至目前，世行的作用在很大程度上局限于项目 执行机构所负责的领域，也就是道路安全的工程方面。而道路安全性的提升需要工程、教 育和执法部门等多方共同协作。但是，目前不同领域的责任尚不明确，处理问题很难全 面。交通安全要想有大幅提高，就必须得到政府高层的重视”。 项目如能采取更加广泛、多个部门共同参与的方式且期限更长，将能确保取得更多实质性 成果（新疆公路项目《实施完工报告》，2000年） 2000年，新疆公路项目《实施完工报告》强调指出：“项目经验表明，单个项目的风 险不容低估，期望也不应过高。项目如能采取更加广泛、多个部门共同参与的方式且期限 更长，将能确保取得更多实质性成果。世行和中国中央及地方政府的对话中要强调这一 点。” 1.2 实施安排 领导和协调 交通厅和公安厅需要建立良好的合作关系（新疆一期，《实施完工报告》，2000） 交通厅仅能履行自身职责，即道路安全的工程方面。在上级政府的指导下，交通厅与 主管执法和宣传教育工作的交管局之间需要建立良好的合作关系。 交通厅与公安厅之间的成功合作（河南二、三期项目和安徽二期项目） 安徽成功开展的道路安全研究证明，一旦向省政府管理层阐明道路安全工作的利害关 系，就有可能与交管部门取得协调，也就能更加高效地处理道路安全问题。虽然达成协调 的途径并非只此一条，但各种途径和方法都依赖于政策环境与制度框架。 81 三省公路项目《中期评价报告》，2002 年：内蒙古公路项目《项目评估文件》，2002 年；新疆公路三期项目《项目评估 文件》，2002 年；安徽公路二期项目《项目评估文件》，2003 年。 80 1.3 干预措施 道路使用者 项目不仅要关注工程性干预措施，也要重视转变驾驶人和行人的态度（河南二期项目《中 期评价报告》，2001年；安徽一期项目《实施完工报告》，2006年；新疆三期项目《项目 评估文件》，2002年） 河南公路二期项目在中期对道路安全子项目进行了一次独立评价，调查了道路使用者 （驾驶人、行人和交警）对交通安全提升的认识，得出以下两大发现：（ 1）事故的主要 原因有超速、违章、驾驶禁止上路的车辆等；（ 2）不仅要关注工程性干预措施，也要重 视转变驾驶人和行人的态度，即重视教育和交通执法工作。 车辆 需要继续努力寻找解决超载问题的方案（江西二期项目《实施完工报告》，2007年） 卡车超载仍是中国很普遍的一个问题。多项研究发现，有75％以上的卡车超载，且平 均超载量有时可达一倍。许多高速公路通车没几年，右侧行车道就因大量超载卡车驶过而 留下车辙。至于其它公路，因超载而导致桥梁垮塌的灾难性事件已有发生。为降低运输成 本，政府不愿采取强制措施从法律上限制轴载。交警现场检查并罚款以及按载重征收过路 费等现行措施，尚不足以说服所有卡车司机减少载货量。另一种解决方案可能尚未得到充 分考虑，即提高设计轴载。设计更结实的路面，最初的建设成本固然更大，但可能会降低 运输总成本，因为载重量更大的卡车可以上路。获准轴载的增加也将使运输企业更易接受 现行措施。欧盟经过研究发现，增加轴载会降低运输总成本，包括基础设施成本和车辆运 行成本。 道路基础设施 下坡过陡：应在设计阶段加大工作力度以提升新建道路的安全性（国道项目二期《实施完 工报告》，2005年）。 大多数发生在下坡较陡路段的事故都是由卡车超载造成的，而直到近期交通厅才可以 拦截超载卡车，因为这以前是交管部门的执法内容。尽管超载工作的加强会限制超载程 度，但今后也应在设计阶段采取其它措施来提升新路的安全性，例如确保整个路段坡度适 中，增设车道和紧急停车带。但是这些改进措施尚未纳入交通部的设计标准。设计人员没 有强制性标准，也没有以前设计标准的应用方法供参考。与交通部一同更新设计标准、加 强设计人员培训以及开展适当设计安全审核将大大改善类似项目的安全工作。 交叉道路（国道二期项目《实施完工报告》，2005年；江西二期项目《实施完工报告》， 2007年） 在项目设计阶段要密切关注交叉道路方案。要慎重考虑高速公路线路以及立体交叉的 数量和位置，确保充分实现高速公路的潜在效益。必须严格审查交叉道路的级别和设计方 81 案，以保证其充分满足潜在交通需求。设计院设计的平面交叉道口有时并不科学，如果这 些道路上的车速很快，就会产生重大交通安全问题。 严格审查设计方案和技术规范是否达标（江西二期项目《实施完工报告》，2007年） 中国高速公路存在的普遍问题是设计工作由不同人员或机构完成。分散的设计方式会 导致相互矛盾和不一致，如指示牌和噪声屏障设计在同一地点（这样噪声屏障就会形成空 隙）、噪声屏障没有安放在合适地点、桥墩等路面障碍没有得到适当防护等。一定要全面 审查设计方案，确保杜绝此类问题。为此，一方面不同设计团队可以召开协作会议，借此 共同审查设计文件并解决不一致问题，另一方面应安排经验丰富的工程师在开标之前对所 有招标文件进行彻底审查。 施工期间如发生设计变更，则需要进行更加严格的审查，以确保变更遵循与原设计相 同的技术标准。很重要的一点是，当现场条件与设计方案不符时，应按实际情况更新设计 方案。例如，路堤如果高于设计高度，边坡防护就要相应延伸。 此外还要做好以下几项工作：（ 1）避免在路面留置障碍物，如果无法拆除，一定要 做好防护；（2）交叉道路设计要合理，有充足的可视距离；（3）所有道路指示牌要摆放 在适当位置，保证其清晰可见；（4）车道标志线和过渡线的设计和涂刷要合理；（5）辅 路要清楚地涂刷车道标志线并进行渠化；（6）噪声屏障中间不能出现空隙，要将之延伸 至所要防护建筑的前后，并要选用适当建材；（7）取土区必须慎重选择，最好是无坡地 段，而且挖掘方式要适当，以便最终复原；（8）要按实际情况来设计护坡，同时也要采 用合理的技术。 要保证世行项目组定期前往工地考察（江西二期项目《实施完工报告》, 2007年） 世行检查团多次发现的高速公路安全问题包括：（1）设计失误的道路立交存在事故 风险；（ 2 ）存在交通安全缺陷；（ 3 ）噪声屏障设置不正确；（ 4 ）边坡防护不充分； （5）取土区恢复不当。世行检查团认识到，如果检查团当初能够进行更频繁且时间更长 的实地考察，就可能避免上述部分问题。 世行应该更加关注工程建设对安全的影响（河南三期项目《实施完工报告》，2007年） 世行应更加关注工程建设对安全的影响，应在施工阶段加入缓解措施。道路施工和养 护期间，交通事故可能会增加，造成更多人伤亡。据观察，新建高速公路刚刚开通之际， 道路交通伤亡事故就有了大幅减少。 82 2、城市道路安全 2.1 政策、战略和绩效目标 需要将世行城市道路安全工作转化为制度性行动 早期城市交通项目（包括武汉城市交通项目）的重点是一系列自下而上的行动，如交 叉道口改造、非机动车隔离和对交警的支持等。这些行动虽然很重要也很有价值，但不能 转化为制度性行动。 辽宁中等城市基础设施项目和太原城市交通项目中，这些工作在与市道路安全委员会 挂钩的一项制度框架下开展。这种方式应能在世行资助的工作和城市自身的交通安全工作 之间建立更紧密的联系。该过程也为项目城市与世行就一般性交通安全问题开展合作搭建 了平台，同时也支持了项目城市的能力建设进程。 2.2 实施安排 关键决策者的重视度对项目的成功实施至关重要 市长或市道路安全委员会通常是城市交通项目的主要驱动力。辽宁城市交通项目中， 世行和当地领导在有关问题理解上的差异是致使技术人员在实施交通管理子项目过程中遭 遇难题的主要原因。对已完成评估的交叉道口渠化工作与领导们所追求的行人与自行车道 路空间缩小的看法不一致。城市交通问题应引起市级领导层的高度重视。为了改善城市交 通，政治决策者应通过政策对话、专题研讨会和座谈会以及考察等工作认识到相关问题的 存在。 需要整合交通工程管理机构 有必要加强交通管理系统和新建道路基础设施之间的协调工作。例如，可以改进的方 面是：完善内环路地面交叉道口的设计、整合内环路监测设备和区域交通控制系统。要开 展这项工作，需要组建由各机构代表组成的交通管理协调小组。 2.3 干预措施 需要弄清城市快速路和主干道发生事故的原因 上海和乌鲁木齐提供的数据令人堪忧：城市快速路和主干道上发生的事故越来越多。 《道路交通事故年度统计报告》表明，1998年以来，城市等级公路上发生的道路交通伤亡 事故有60%来自快速路和主干道。要获取有关城市道路长度和等级的更多数据，进而结合 总体情况来更好地理解这些数据。 需要完善道路设计 道路功能分类要更完善。道路设计标准（如车道宽度标准）需要重新评审，确保设 计以道路功能为本。也要为行人和自行车修建更多的设施，保障其交通安全。郊区道路一 83 般不太安全，因为没有充分考虑到行人和自行车的交通需求。要为新建和改造的城市道路 建立一套道路安全系统审核程序，以预防事故发生。 需要制定综合性交通管理方法 目前存在过分依赖道路而忽略系统规划的情况，对兼顾交通管理以及行人和自行车设 施的综合解决方案也缺少了解。应利用这一机会创新且恰当地设计非机动车设施。分离机 动车和非机动车的概念现已得到各方认同，但要做到完全分离尚需时日。 需要将交通管理和区域交通控制系统投资挂钩，以吸引交管部门的参与 交管部门负责交通运行和执法工作，在综合性交通管理方面的经验和知识往往有限。 世行交通项目的经验显示，需要将交通管理与项目支持的区域交通控制系统投资结合起 来，这样才能促使交管部门更全面地认识到交通管理的重要性。 行人和自行车机动性不断下降 非机动交通是中国城市的传统主流交通方式，现在依然是社会中下层群体普遍采用的 出行方式，但目前没有得到城市交通规划部门的足够重视，就交通安全方面而言更是如 此。行人过街设施有限，而针对自行车的交通管理主要采取控制和禁止的做法。此外，目 前还没有非机动交通网，自行车往往被迫驶入危险的混合交通区。新路实际上专门为满足 汽车需求而建，从而加剧了这些问题。 在交通管理方案的制定过程中需要交管部门的参与 在交通管理方案的制定过程中需要交管部门的参与，同时应使这些方案尽可能得到自 觉执行。 84 附件 10：中国第二代道路安全项目的机遇与挑战 2006－2007 年，世行开展了一项为期半年的研究，82 旨在分析中国开展第二代道路安 全项目的机遇和挑战。该研究对几个方案进行了系统考察和分析，确定了以下 14 个项 目： 序号 项目状态 部门 潜在资金来源 项目范围 规模 中央 世行研究基金 1 独立 多部门 初步研究 小型 和 Chf1 世行研究基金 小型 2 独立 多部门 意识宣传 和 Chf1 世行研究基金 小型 3 独立 多部门 初步研究 和 Chf3 世行研究基金 小型 4 独立 多部门 意识宣传 和 Chf3 跨省 5 子项目 单一单部门 世行贷款 示范走廊 小型 世行研究基金 小型 6 独立 单一单部门 能力建设（CB） 和 Chf1 省级 7 子项目 多部门 世行贷款 示范走廊 小型 世行贷款和 8 独立 多部门 黑点治理、审核、CB 和技术援助、意识提升 大型 Ch2 世行研究基金 小型 9 独立 多部门 黑点治理、审核、CB 和技术援助、意识提升 和 Chf1 世行研究基金 小型 10 独立 多部门 黑点治理、审核、CB 和技术援助、意识提升 和 Chf3 市级 11 子项目 多部门 世行贷款 城市示范改造 小型 世行贷款和 黑点治理、审核、CB 和技术援助、意识提升 12 独立 多部门 大型 Ch2 世行研究基金 黑点治理、审核、CB 和技术援助、意识提升 小型 13 独立 多部门 和 Chf1 世行研究基金 黑点治理、审核、CB 和技术援助、意识提升 小型 14 独立 多部门 和 Chf3 注： 1、 Chf 代表中方资金：  Chf1: 科技部、公安部、交通部等部门的研究补助费；  Chf2：省市政府拨款，也包括国家开发银行的软贷款；  Chf3：大型企业捐款。 2、“世行贷款”此处指“世行贷款余款”。 3、“世行研究基金”指世行信托基金，如世行咨询专家信托基金（CTF）等。 4、 至于项目规模，“小型”指项目投资少于一百万美元，“大型”指项目投资大于一百万美元，但该定义并不绝对。 目前最不可行的方案是跨省项目（项目 5 和项目 6），因其除了要协调不同部门还要 协调不同省份。此类项目需要中央政府的大力支持，以便协调各个项目省份的工作。这要 远远超过省级项目第一种方案的工作量。 82 《以往经验回顾和今后方案》（世界银行，2006－2007）。 85 最可行的方案是国家、省市级项目： 国家级 国家发改委和交通部等主要利益方表示，在国家层面实施道路安全研究项目更可行。 该研究拟利用世行筹集的赠款，由国内（中国有关研究所）和国外专家联合开展。其它经 费来源包括科技部、交通部、公安部等部委的研究经费拨款和具有社会责任感的社团捐 款。举例讲，国家级项目（项目 1－4）可以包括多部门支持的初步研究和安全意识宣传。 中央政府还没有准备好实施项目，这似乎是在国家层面启动潜在研究项目的最大制约 因素。决定项目可行性的核心因素是公安部、交通部和科技部等部委为潜在工作划拨研究 经费的意愿。 省市级 主要有四大制约因素： 1、 意愿：省市政府是否愿意实施第二代项目并为非创收项目投入资金； 2、 资金配备能力：省市政府财力是影响其意愿的一大因素； 3、 机构能力：省市政府部门的协调能力对综合性、跨部门且准备和实施工作都很复杂的第 二代项目的成功至关重要； 4、 中央政府（财政部和国家发改委）的理解和重视：所有省市级项目都利用世行研究基金 或（已经财政部批准的）世行贷款余款，而且项目规模都很小。这些项目在实施前所需 办理的中央政府审批程序很少。但是，如果世行打算全面实施一项大规模且独立的省市 级第二代道路安全项目，就需要更多资金，光靠贷款余款和研究基金已不能满足需要， 此时，中央政府（财政部和国家发改委）的理解和重视将是项目能否获批和实施的关键 所在。 研究提出的主要建议是：省市级项目最好在经济较为发达的沿海省份进行（如广东、 浙江、上海、江苏和山东）。沿海省份经济发达，在意愿、资金、机构能力等方面比其它 省份更有优势。第二代项目在这些省份更有可能取得最大且最具可持续性的成果。 该研究提出了省市级大规模（投资大）独立第二代项目的牵头单位问题。需要指出的 是，交管部门不具备独立融资能力。 在推广第二代项目概念过程中发现以下几点问题：  对于许多利益方和官员来说，第二代项目的概念较新，因此需要向更广泛的利益方明 确解释其在中国的适用性，也要在这些利益方中间对该适用性进行讨论；  第二代项目的推广应符合国内现行的道路安全议程和计划安排；  需要进一步明确为非赢利的道路安全工作借款（贷款）的可行性与激励措施；  进一步分析已提出的关切或限制因素是将第二代项目概念从理论推向实践的关键。分 析工作要借助持续的主动交流以及与政府相关部门的对话开展。 86 附件 11：世行全球道路安全基金在华业务活动 截至目前，世行全球道路安全基金在华业务活动包括： 1、 支持建设湖北道路交通安全培训中心（2007 年至今）； 2、 支持莫纳什大学在江苏和浙江开展中国安全带使用情况研究（2007 年至今）； 3、 支持在乌鲁木齐召开了新疆道路安全研讨会（2008 年 4 月 7 日－9 日）。 1、湖北道路交通安全培训中心项目（2007 年至今） 道路交通安全培训中心于 2007 年正式成立，世行全球道路安全基金投资 50 万美元， 湖北交通厅拨款 20 万美元，此外标志雪铁龙集团提供赞助。 该项目的目标是建立一个多学科省级中心——湖北省道路交通安全培训中心，以强化 人们的道路安全意识，改进道路基础设施，建立道路安全综合反馈网络，降低道路交通事 故率。该项目包括以下几项内容：  收集国内外道路安全问题相关知识，尤其是安全道路的设计、事故预防、道路安全指 标、危险区域和事故黑点方面的知识。数据收集工作旨在为道路安全部门工作人员员 提供道路安全管理和实施工作方面的培训。  为参与世行道路安全项目准备工作的工作人员编写并开设培训课程。  为道路安全设计、道路安全审核、紧急卫生服务、驾驶人行为和交通安全管理等培训 课程编写培训材料，此外也要为驾驶人的教练培训编写培训材料。  针对省级道路安全问题，为湖北省交通厅、公安厅、卫生厅和教育厅工作人员开设传 统和电子学习类培训课程。  为湖北道路交通安全培训中心建立道路安全网站。  开展交通安全相关工作，包括道路安全审核、黑点排查、道路安全教育、车辆超载检 查和控制以及应急反应等。 2、中国安全带使用情况研究（2007 年至今） 该研究评价中国江苏南京和浙江舟山两市在过去三年中，机动化快速发展和政策法规 变化的情况下，安全带佩戴变化情况，并与澳大利亚墨尔本在上世纪 70 年代加大执法力 度情况下安全带使用变化情况做比较。 目标：  以避免伤亡事故为目标，在中国解决道路安全这一重要问题，同时开展示范评价工 作。  在中国建立道路安全和伤害研发能力。 3、新疆道路安全研讨会（2008 年 4 月 7 日-9 日） 中、法、澳、加和新西兰五国专家发表了对几方面的看法：事故统计和分析、基础设 施安全管理和安全审核、道路使用者行为、宣传教育、执法和车辆、可持续的道路安全设 计和道路安全评级（包括国际道路评估项目）。 87 来自新疆各公路管理机构、设计院和交管局的60多位代表参加了此次研讨会。 第一天（4 月 7 日） 上午 9：30 注册 上午 10：00-10：20 开幕致词 新疆交通厅领导—10 分钟 世行代表邓菲女士—10 分钟 上午 10：20－下午 1：45 第一部分 事故统计和分析 (1) 国际道路安全良做法 (2) 中国普遍发生的事故 (3) 事故数据记录 (4) 事故统计 (5) 事故原因分析 (6) 伤害监测系统 发言人： Fergus N Tate （新西兰国家道路安全工作领导兼 MWH 全球公司代表）、何勇 （交通部公路科学研究院院长）、Jean-Marie Braun（世行咨询专家、公路设计和道路安 全专家） 日程 10:20-11:05: Fergus N Tate （新西兰 MWH 全球公司代表） 题目：新西兰经验 (1, 3, 4, 5, 6)，45 分钟 11:05-11:35: Jean-Marie Braun （世行咨询专家） 题目： 法国经验 (1, 3, 4, 5, 6)，30 分钟 11:35-12:05: 提问、讨论：30 分钟 茶歇：35 分钟（集体照） 12:40-1: 25 交通部公路科学研究院何勇 题目：中国的行动 (2－6)，45 分钟 1:25-1:45: 提问、讨论：20 分钟 下午 1:45 – 3:00: 午餐 下午 3：00 – 5：30 第二部分 基础设施安全管理 (1) 道路安全影响评价 (2) 道路安全审核 (3) 道路安全检查 (4) 事故黑点治理 (5) 路网安全管理 (6) 安全评级 88 发言人： Fergus N Tate （新西兰国家道路安全工作领导兼 MWH 全球公司代表）、何勇 （交通部公路科学研究院院长）、Alain Dube（加拿大魁北克交通厅厅长） 日程 3:00 – 4:30: Fergus N Tate（话题 1－5 和国际道路评估项目） 4:30 – 5:00: Alain Dube（安全评级） 5:00 – 5:30: 何勇 下午 5:30 – 5:50: 茶歇 下午 5:50 – 7:20 第三部分 道路使用者行为、宣传教育、执法和车辆标准 (1) 行为 (2) 宣传教育 (3) 执法 (4) 车辆 发言人：Jean-Marie Braun（世行咨询专家、公路设计和道路安全专家）、何勇（交通部 公路科学研究院院长） 日程 5:50 – 6:20：世行咨询专家 Jean-Marie Braun：法国现状，30 分钟 6:20 – 6:50：交通部公路科学研究院何勇先生 6:50 – 7:20: 提问、讨论：30 分钟 第二天（4 月 8 日） 上午 10：00－下午 1：50 第四部分 可持续的安全道路设计：理论部分 (1) 可持续的安全原则 (2) 道路功能 (3) 道路类型 发言人：世行咨询专家 Jean-Marie Braun，澳大利亚公路研究集团有限公司（ARRB）Paul Hillier 日程 10:00 – 11:30: 世行咨询专家 Jean-Marie Braun：法国的原则和现状，90 分钟 11:30 – 12:00: 提问、讨论：30 分钟 茶歇：20 分钟 12:20 – 1:20: 澳大利亚国家道路安全工作领导、ARRB 公司代表 Paul Hillier：澳大利 亚和其它国家的理论与现状形势，60 分钟 1:20 – 1:50: 提问、讨论：30 分钟 1:50 – 3:00: 午餐 89 下午 3:00 - 7:00 第五部分 可持续的安全道路设计：实践部分 (1) 剖面 (2) 交叉道口 (3) 平面图 (4) 路侧保护 (5) 行人设施 (6) 自行车设施 发言人：世行咨询专家 Jean-Marie Braun、澳大利亚 ARRB 公司代表 Paul Hillier、国内 设计院的一名专家 日程 3:00-4:30: 世行咨询专家 Jean-Marie Braun：法国的原则与实践和中国的实践，90 分钟 4:30-5:00: 提问、讨论 茶歇：20 分钟 5:20-6:20: 澳大利亚 ARRB 公司代表 Paul Hillier：澳大利亚和其它国家的实践以及如何 按中国国情做出调整，60 分钟 6:20-6:50: 提问、讨论：30 分钟 第三天（4 月 9 日） 上午 10:00 – 下午 1:30 第六部分 沿线村庄和城市的安全 (1) 遇到的问题 (2) 问题分析 (3) 解决方案 发言人：澳大利亚 ARRB 公司代表 Paul Hillier、世行咨询专家 Jean-Marie Braun、国内 设计院的一名专家 日程 10:00-11:30: 澳大利亚 ARRB 公司代表 Paul Hillier：澳大利亚和其它国家的实践以及如 何按中国国情做出调整，90 分钟 11:30-12:00: 提问、讨论：30 分钟 茶歇：20 分钟 12:20-1:05: 世行专家 Jean-Marie Braun：法国的原则与实践和中国的实践，45 分钟 1:05-1:30: 提问、讨论：25 分钟 下午 1:30 – 3:00: 午餐 下午 3:00 – 4:30 第七部分 新疆案例研究 Kui-Sai Highway 奎赛公路 S201 S201 省道 90 发言人：新疆设计人员和警官，每人 45 分钟 下午 4:30 – 7 所有参会人员讨论如何解决新疆的道路交通安全问题 行动计划建议 晚上 7 – 7:20: 研讨会闭幕总结：新疆交通厅和世行 91 附件 12：其它主要国际机构在华开展的道路安全工作 1、亚洲开发银行 亚洲开发银行在过去十年中实施了两项大型的技术援助项目：  交通安全规划与管理能力建设（1999－2003，投资 80 万美元）  道路安全提升（2005－2008，投资 150 万美元） 国内主要合作单位 亚洲开发银行在道路安全方面与以下单位开展了合作：  公安部交通管理局  公安部交通管理科学研究所（位于江苏无锡）  交通部 干预范围 政策、战略和绩效目标 技术援助：交通安全规划和管理能力建设（1999－2003，投资 80 万美元，其中日本专项 基金提供 50 万美元，公安部出资 30 万美元） 中国政府向亚洲开发银行申请技术援助（技援）赠款，用以指导公安部改善道路安全 工作。这是首个与公安部合作的项目，也是首个在全国处理道路安全问题的项目。 本技援项目的目标是：（1）回顾交通立法、法规和条例；（2）评估交通管理和事故 系统；（3）开展国内外培训；（4）编写宣传材料；（5）制定国家公路安全规划；（6） 评价公安部和省公安厅加强能力建设需求。 制定了全面的国家道路安全改革方案。该方案包括十项主要内容：（1）成立国家道 路安全委员会；（2）立法；（3）完善道路基础设施；（4）数据系统；（5）选出教育； （ 6 ）紧急医疗服务；（7 ）交通管理和交警执法；（ 8 ）驾驶员培训；（9 ）车辆检测； （10）捐赠人支持。 中国政府高度重视国家道路安全改革方案的实施工作。其中前两项内容在技术援助结 束后很快就得到了实施，即： 1、2003 年 10 月成立全国道路交通安全工作部际联席会议，由公安部牵头； 2、2004 年 5 月依照技援项目的建议贯彻《道路交通安全法》。 92 技援：道路安全提升（2005－2008，投资 150 万美元，其中亚洲开发银行 62.5 万美元， 全球道路安全项目 37.5 万美元，公安部 50 万美元） 本技援项目旨在：（1）在“模范省份” 83通过政策和体制改革实施国家道路安全改革 方案的内容，展示道路安全提升的效益；（2）制定可进行监测的行动计划，以便向其它 省份推广；（3）制定国家道路安全投资计划，推进国家道路安全改革方案在全国的贯彻 实施。 2、世界卫生组织 世界卫生组织于 2004 年受联合国指派开展全球道路安全工作。目前，其工作主要集 中在急救援和治疗以及道路交通事故预防两个领域。 世界卫生组织在华工作也集中在以上两个领域。道路交通事故预防工作通过更广泛的 84 伤害预防工作开展。 国内主要合作单位 世界卫生组织在道路安全工作方面的国内合作单位有： 紧急救援和治疗  卫生部医政司医疗服务管理处。 伤害预防  卫生部疾控中心。在伤害预防方面，疾控中心的工作重点是全国（伤亡）监测、研 究、教育培训和试点项目的实施。  卫生部疾病预防控制局精神卫生处。  卫生部人才交流服务中心世界卫生组织联络办公室。该办公室也参与教育培训和试点 项目的实施工作，参加了全球道路安全合作组织和世界卫生组织在广西联合开展的酒 后驾车项目。 干预范围 政策、战略和绩效目标 世界卫生组织强调制定全国伤害预防战略的重要性。卫生部正与世界卫生组织合作， 争取在 2009 年底完成该战略的编制工作。 世界卫生组织与疾控中心合作于 2007 年 6 月在北京召开了由国内外专家参加的多部 门道路安全论坛。 83 亚洲开发银行选择了广西。 84 道路交通伤害约占中国伤害总数的四分之一（《中国伤害预防报告》，卫生部，2007）。 93 2007 年 11 月，米其林必比登挑战赛之前，世界卫生组织在上海召开了国际私营部门 道路安全论坛。该论坛旨在明确大型私营部门企业在道路安全方面的职责，鼓励这些企业 更积极地参与道路安全工作。 实施安排 监测与评价 世界卫生组织支持疾控中心建立伤害监测系统。疾控中心按照世界卫生组织《关于伤 害和暴力开展社区调查的指南》要求（2004 年发布）开发了全国伤害监测系统。 干预措施 世界卫生组织参与了如下项目或工作： 1、 与乔治国际卫生研究中心合作实施广州安全带干预项目（2004－2006）。 2、 与世界银行、卫生部、公安部和交通部联合发布了中文版《世界道路交通伤害预防报 告》（2004 年 10 月）。 3、 与疾控中心合作针对“TEACH-VIP”课程85召开全国培训研讨会（2004 年 11 月）。 4、 与疾控中心和公安部合作召开了“道路事故数据收集和应用”研讨会（ 2005 年 9 月）。 5、 出版了短篇报告——《推进中国伤害与暴力预防工作》（2006 年）。 6、 联合国道路安全周（2007 年）。 7、 支持编写了《中国伤害预防报告》（卫生部，2007 年）。 8、 与全球道路安全项目合作在广西实施了酒后驾车项目（进行中）。 9、 启动全国伤害与死亡数据收集工作（2008 年）。聘请中国疾控中心开展调查。 3、全球道路安全合作组织 全球道路安全合作组织通过全球道路安全项目在中国开展工作。86 该组织的工作重点 是处理《世界道路交通伤害预防报告》（国际卫生组织、世界银行，2004 年 4 月）提出的 主要道路安全问题，包括行人安全、酒后驾驶、安全头盔的使用、车速管理和安全带的使 用等。 国内主要合作单位 自 2005 年在中国开展工作以来，全球道路安全项目与以下单位开展了密切合作：  北京市交通局  北京科技大学  北京市交通管理局  公安部交通管理科学研究所（位于江苏无锡） 85 TEACH-VIP 是一套综合性伤害预防和控制课程，包括 60 节课，每节 1 小时。TEACH-VIP 在世界各地得到广泛测试，受到一 致好评。所有愿意讲授伤害预防知识的机构都能获得该课程。 86 全球道路安全项目为期五年（2005－2009），由全球道路安全合作组织负责实施，世界七大汽车公司和石油公司（福特、 通用、本田、米其林、雷诺、壳牌和丰田）提供资金支持。自实施以来，该项目一直以东盟、中国和巴西为重点。 94  卫生部人才交流服务中心  南宁市和柳州市交通管理局  交通部公路科学研究院  国家发改委综合运输研究所 干预范围 政策、战略和绩效目标 全球道路安全项目对亚行道路安全提高技术援助项目提供了支持（2005-2008）。 实施安排—监测与评价 全球道路安全项目的所有项目都分两期实施：  第一期：形势研究：理解问题的性质和程度。  第二期：基于阶段 1 的研究成果开展干预项目并设定明确的目标。 干预措施 提高交叉道口处弱势道路使用者的安全程度 项目旨在提高北京交叉道口处弱势道路使用者的交通安全性。交警部门数据显示，北 京地区发生的撞车事故中有 45%涉及弱势道路使用者。该项目的目标是弄清城市地区交叉 道口处弱势道路使用者所面临的问题及其性质，然后设计、实施和评估改进工作。 按项目计划，2006 年召开了两次研讨会。第一次研讨会的重点是加强项目组的相关知 识和技术。第二次研讨会的级别较高，于 2006 年 12 月在北京召开，其主题是“提高交叉 道口弱势道路使用者的交通安全”。研讨会的主要目的是将各领域代表集中在一起，探讨 中国道路安全问题，分享国际良好做法，提高各方对城市弱势道路使用者过街安全重要性 的认识。 该项目选择了六个道口进行改造。项目完工后，选定的道口将用于向专家和公众展示 道路安全的改善成果。此外，项目组还将编制关于城市弱势道路使用者过街安全的实用手 册。 酒后驾车项目 全球道路安全项目目前与世界卫生组织、卫生部和交管部门合作，在广西南宁和柳州 实施该大型项目。该项目为期四年，旨在调查广西最大的两座城市中醉酒驾驶人问题的严 重程度，并引进适当的专项措施来降低这两个试点城市的酒后驾车发生率。 95 车速管理项目 该项目为期两年（2008－2009），由全球道路安全项目和交通部公路科学研究院共同 准备。该项目有两项目标，一是将《车速管理手册》87译成中文，二是重点管理三个选定 路段，即广西的一条高速公路和一条二级公路以及北京的一条城市道路。试点项目将找出 并分析造成事故的因素，包括道路使用者行为、车辆和道路基础设施等，同时特别强调车 速管理。 中国青少年儿童道路交通安全项目 该项目仍然处于准备阶段，计划在哈尔滨和广州实施，重点内容为儿童道路交通伤 害。项目目标是：  减少儿童道路交通伤害；  向中国政府建议儿童安全方面的主要法律和国家标准；  增强公众对儿童安全问题的认识；  与当地主管部门合作推行儿童安全措施；  鼓励车辆生产商为儿童改进车辆安全设计。 4、联合国儿童发展基金会 联合国儿童发展基金会在儿童伤害预防领域积极开展工作，为此每年投入预算资金 45 88 万美元，其中 10 万美元为私营部门捐款。 国内主要合作单位 在道路安全方面的国内主要合作单位有：  国务院妇女儿童工作委员会（含省级及以下委员会）  卫生部疾控中心  卫生部疾控司 干预范围 政策、战略和绩效目标 联合国儿童基金会一直与中国政府保持对话，探讨安全指标和国家及省级标准。该对 话已取得一些成果，如《北京伤害调查》的指标已被列入即将在北京市 “十一五”规划 中提及的卫生指标。 87 由全球道路安全项目、国际汽联和世界银行联合发布。 88 苏州市青田企业发展有限公司和阿斯顿·马丁汽车公司。 96 干预措施 试点项目 联合国儿童基金会与卫生部合作实施了几个试点项目，在中国各省市宣传安全住宅、 安全学校和安全社区。 研究 联合国儿童基金会近期在中国针对儿童伤害开展了两项主要研究：  《北京市伤害调查：儿童伤害报告》（2004年9月）  《关于儿童伤害的技术报告》（2007年5月） 5、标志雪铁龙集团 89 中国小客车市场 75%的份额由国外生产商占据。标志雪铁龙集团是欧洲第二大 车辆生 产集团，其企业社会责任主要体现在以下几个方面：（ 1 ）城市机动性；（ 2 ）环境； （3）道路安全。 雪铁龙通过与中国合资建立的东风雪铁龙汽车公司，在过去十四年中产销了 60 万辆 车。 2005 年，该集团占据中国 4.5% 的小客车新车市场份额，销量达 14.04 万辆，位居第 九。雪铁龙在湖北设有两大工厂，一家是武汉汽车制造厂，另一家是襄樊机械零件厂。 国内主要合作单位 标志雪铁龙公司在国内有下列几家合作单位：  卫生部疾控中心  北京交通工程协会  科技部中国科技协会  北京中德安驾科技发展有限公司  中国媒体 干预范围 干预措施 湖北道路交通安全培训中心 标志雪铁龙集团正支持世行在湖北省建立道路交通安全培训中心，为该中心提供培训 设备和授课专家。 89 按销量计算。 97 意识提升 全国道路安全专题小组讨论（2004－2007） 2004－2007年间，标志雪铁龙集团在中国牵头开展了道路安全专题小组讨论。专题小 组定期与国内外道路安全专家召开会议，并邀请记者和当地主管部门参加。讨论的宗旨是 借助媒体力量提高全国道路安全意识。过去三年来，讨论取得了一些成果，媒体更加了解 安全问题，宣传与安全意识得到相应增强。 国际道路安全研讨会（2005） 2005 年 6 月 28 日，标志雪铁龙集团与中国疾控中心和北京交通工程协会合作，组织 在北京召开了国际道路安全研讨会。 儿童道路安全宣传（2005）（标志雪铁龙集团出资10万美元） 标志雪铁龙集团与疾控中心和媒体合作开展了此项宣传，共发放 20 万份宣传册。 “道路安全·生命之链”主题创意大赛（2008）（标志雪铁龙集团出资 20 万美元） 标志雪铁龙集团对疾控中心主办的三项全国道路安全竞赛提供了赞助，包括： 1、 道路安全宣传海报 2、 道路安全电视宣传片 3、 道路安全电台访谈 道路安全展览（2008）（标志雪铁龙集团出资 20 万美元） 2008 年 6 月，标志雪铁龙集团在中国科技展览馆举办了道路安全展览。该展览以保护 儿童安全为主题，重点放在交通法规、事故预防、紧急救援等方面。 道路安全宣传车队（2008）（标志雪铁龙集团出资 15 万美元） 该项目由标志雪铁龙集团与北京中德安驾科技发展有限公司合作实施，旨在保护青少 年安全，重点放在驾驶技能培训上。 6、米其林 米其林集团旗下米其林、回力、百路驰三大品牌占据中国小客车轮胎市场 20％的份 额。企业社会责任是公司价值、规章和目标中不可或缺的一部分，主要体现在可持续机动 性方面。安全是一大工作重点。米其林也是支持全球道路安全项目的七家公司之一。 98 国内主要合作单位 米其林在华主要合作单位有：  国家道路交通安全协会  北京公交集团公司  危险品运输协会  中国媒体 干预范围 政策、战略和绩效目标 2004 和 2007 年米其林必比登挑战赛 必比登挑战赛由米其林公司于 1998 年创办，得到了汽车行业领军企业的大力支持， 包括车辆制造商、技术合作伙伴、能源供应商和研究机构的支持。该挑战赛旨在使政治和 经济决策者以及民意领袖深入了解最新的先进汽车技术，以便实现燃料效率更高、更清 洁、更安全和更畅通的道路交通。 2004 年和 2007 年的必比登挑战赛在上海举行，得到了中国科技部、国家环境保护总 局、国家发改委和上海市政府的大力支持。 2007 年 11 月，在必比登挑战赛前夕，米其林赞助召开了世界卫生组织全球道路安全 论坛。该论坛旨在明确大型私营部门企业在道路安全方面的职责，并鼓励这些企业更积极 地投身道路安全事业。 卡车超载行动计划 米其林认为卡车超载是中国的一大安全问题。米其林集团通过其零售网点收集了大量 卡车超载方面的数据，为私营部门编制了一项行动计划，并准备与主要运输企业的代表和 中国政府展开讨论。 干预措施 全球道路安全项目酒后驾车项目（广西） 米其林中国公司为该项目的第二阶段提供资金支持。本项目为期四年，旨在调查广西 最大的两座城市醉酒驾驶问题的严重程度，并采用专项措施来减少这两个试点城市的酒后 驾车现象。 99 意识提高 “米其林驾驶学校”项目 2007 年，米其林向位于北京、上海和沈阳的五家驾校发放了《米其林安全手册》，约 有七万名驾驶人新手得到了该手册。 米其林安全俱乐部 2006 年，米其林中国公司拍摄了 13 部标准电视宣传片，重点针对轮胎安全性、超 载、道路安全法规以及燃料节约等内容。米其林将这些宣传片刻制成光盘，将其命名为 “米其林安全俱乐部”。 2006—2007 年间，米其林投入大量资金在中国多家电视台播放 这些宣传片。 上海交通安全手册项目 2005—2006 年间，米其林与上海市交管局和上海市交通局合作，启动了一系列“交通 安全”项目，其中一项是为 2006 年 5 月 5 日上海交通安全日编制《交通安全手册》。 贵阳小黄帽项目 米其林与中国道路交通安全协会合作，在贵州省贵阳市实施了该项目，为中小学生共 发放了 30 万顶小黄帽，以此提高增强其在道路上的可见度，降低事故风险。 产品 北京市公交车 2006年，北京公交集团公司为公交车选择装配米其林的子午线轮胎，取代斜交轮胎。 结果，公司的轮胎破损率下降了80%，既取得了安全效益，又节约了能源。 除北京外，米其林还向天津、郑州、大连、杭州和厦门的公交公司提供轮胎服务。 服务 “随你行”项目 该项目始于 2006 年 3 月，面向小客车。每购买两个轮胎，米其林就提供 24 小时的路 边援助、免费补胎、质量保证和独家客户服务。该服务目前遍及全国 200 多个城市，是中 国市场上最全面的售后服务。客户如果再额外购买一年期的服务，还将得到《米其林道路 安全手册》。2008 年 4 月，米其林公司庆祝其客户总数超过 50 万大关。该项目的成功经 验预计将推广到卡车服务。 100 社区轮胎安全检查项目 该项目始于 2005 年 8 月。米其林通过“轮胎增值服务网”实施该项目。米其林在社 区内设置免费检查点，为社区居民检查轮胎压力。该项目在北京、上海和广州等 41 个城 市进行，共检查了 2 万多辆车。 零售人员安全培训项目 米其林向零售人员和大型公交公司提供了内容广泛的培训项目，在轮胎生产商中当属 首例。米其林北京培训中心每年都要培训 750 多名零售人员。公司每两年会为客户组织一 次全国性的培训。 7、北京中德安驾科技发展有限公司 北京中德安驾科技发展有限公司（中德安驾）成立于 2004 年，是中国道路安全领域 首家中外合资企业，由交通部公路科学研究院和德国 Degener 国际有限公司共同投资。公 司业务得到了中德两国政府的大力支持。 中德安驾致力于提升道路安全水平，其业务主要集中在以下领域：驾驶人安全教 育和驾驶培训、职业运输业以及道路交通管理。 中德安驾为公共和私营部门合作单位定制开发培训课程，旨在增强驾驶人安全驾驶技 能、通过交通相关社会责任宣传活动推广道路安全品牌和推销产品。 国内主要合作单位 中德安驾的合作单位有：  交通部公路科学研究院  省市交通厅局  专业运输企业  市交通管理局 干预范围 干预措施 编制道路安全指南或手册 编制下列道路安全指南或手册：  《驾驶学员安全驾驶指南》  《的士营运安全掌中宝》  《的士手册》（专为北京奥运会编制）  《北京市的士驾驶员（含残疾驾驶员）培训手册》 101  《职业驾驶人（公路客运和货运驾驶人）培训教材》  《陕西省公路交通管理人员培训教材》  《安全驾驶手册》（石油运输为重点内容）  《儿童安全意识手册》 私营运输或物流公司培训课程 车队管理培训 2008年，中德安驾与各省市交通厅局合作，针对12个城市物流公司的2500多名车队管 理人员组织并开办了车队管理培训，重点培训内容为道路安全、现代化车队组建、业务开 发以及车队安全可持续营运等。 危险品运输（石油运输为重点内容） 对石油运输业的1800多名车队管理人员提供了职业驾驶或安全驾驶培训。 2008 北京奥运会：北京的士和公交车驾驶员培训 中德安驾开设了一系列教练员培训课程，对北京各出租车和公交公司的3500多名车队 管理人员和教练员进行了培训。中德安驾还定制开发了高效驾驶培训课程和软件。 公司或单位驾驶员培训课程 为各公司或单位开设驾驶培训课程，包括大众汽车公司、安联保险集团和德国商会 等。 意识提升 道路安全宣传车队（2008） 该项目由中德安驾与标志雪铁龙集团合作实施，旨在保护青少年安全，重点放在驾驶 技能培训上。 组织各类儿童道路安全教育活动 8、乔治国际卫生研究中心 乔治国际卫生研究中心（乔治中心）致力于提升全球卫生水平，在卫生领域开展高质 量的研究，并将研究成果应用到卫生政策和实践。该研究中心是法律上独立的非赢利组 织，是澳大利亚悉尼大学的分支机构。 中国一直是该中心卫生研究工作的重点，因为中国人口众多，在发展成为世界主要经 济体之一的过程中面临很多卫生挑战。该中心已在心血管疾病、伤害预防、神经和精神卫 生、营养和生活方式等方面开展了多个项目。 102 2006 年，乔治中心成立了具有正式法律地位的中国项目办公室——乔治中国。中国办 公室地位的巨变体现了乔治中心在中国长期开展工作的决心，尤其是进行本地能力建设的 决心。 国内主要合作单位： 在道路安全方面，其在华主要合作单位有：  广州市交管局  交通部交通管理局  卫生部  北京中德安驾科技发展有限公司  北京科技大学 干预范围 实施安排——监测与评价 广州安全带干预项目（总投资 43 万美元） 乔治中心与广州市交管部门和BP中国合作，启动实施了广州安全带干预项目。世界卫 生组织和公安部交通管理局在项目准备和实施过程中提供了指导。 项目实施的一项干预措施由卫生宣传（包括社会营销和卫生教育）、培训和交警执法 等内容组成，旨在使广州的驾驶人和副驾驶位置的乘客普遍使用安全带。项目采用了一项 对比组在测试前和测试后的设计方案（包括一项广泛的成本效益评价）对干预措施的成效 进行了评价。 为期12个月的干预之后，安全带的使用情况得到很大改善，干预城市的安全带使用率 90 从50%升至62%。由于安全带使用率的提高，干预措施还挽回了很多失能调整生命年 ，其 总数约为530年。 这一干预为政府在道路安全方面建立能力提供了机会，同时也为政府将专项财力用于 降低道路交通伤害造成的损失提供了信息依据。该研究也取得了一些成果，如改变了交警 的执法方式，并制定了全面的道路安全宣传战略。 具体项目 非标准摩托车头盔研究（中国国别研究：1.5万美元） 本研究为期一年，将在十个国家开展，旨在了解未达标头盔的使用情况，评估影响未 达标头盔使用的因素。 90 关于失能调整生命年的概念及说明，参见第 1 页和第 2 页的脚注 5 和 14。 103 中国驾驶人新手研究（投资概算：13.3 万美元） 本研究将考察当前驾驶人新手的注册系统，并为驾驶员培训提供建议。研究可能包含 以下几项内容：  考察中国的现行系统；  考察某些发达国家的做法；  干预阶段将使用比较组（测试前后的设计）来说明良好做法的效益。 卡车研究（项目概算：10 万美元） 本研究处于讨论阶段，其目标是弄清卡车事故的主要风险因素。研究将依托乔治中心 在悉尼开展的一项类似研究。项目将包含以下几项内容：  考察现行标准、立法和事故统计数据；  编制主要风险因素（驾驶人、车辆和道路基础设施）图谱；  提出建议。 9、全球儿童安全网络-中国 全球儿童安全网络的使命是避免儿童意外伤害这一儿童的主要“杀手”。该网络由强 生、通用雪佛兰和联邦快递赞助，通过综合方式来减少伤害。中国办公室建于 1999 年， 年度预算约为 25 万美元。 国内主要合作单位 该网络在道路安全方面的国内主要合作单位有：  卫生部疾控中心  卫生部疾控司  市交管局 干预范围 干预措施 研究 三市儿童行人伤害调查 本次调查于 2000－2004 年在北京、上海和广州与市交管局/交警支队合作开展。调查 考察分析了交管部门和医院提供的数据，测算了儿童行人伤害问题的程度，为伤害预防工 提出了几点建议。 104 宣传教育和意识提高 儿童安全步行宣传项目（2005） 2005 年 4 月 12 日，全球儿童安全网络—中国在北京启动了儿童安全步行项目。包括 25 名联邦快递员工在内的志愿者向 350 名中小学生传授安全出行的相关知识。该项目在上 海、北京和广州共惠及了三万名中小学生。本项目活动得到了疾控中心和公安部的支持。 联邦快递－宝马威廉姆斯 F1 车队日 此次活动是与交管部门合作于 2004 年 9 月 27 日在上海举行，其主题为“车速与骑车 人安全”，此外还为中小学生组织了骑车活动。 花木社区试点项目 花木社区位于上海，有 9 所学校，其中 5 所小学，4 所中学。 试点项目始于 2008 年 1 月，主要包括以下三个子项目：  社区需求评价。需求评价旨在帮助项目规划部门了解更易遭受伤害的人群，并测算充 分消除导致伤害问题的因素所需的资源缺口。更重要的是，需求评价的完成有助于明 确是否真正要在社区实施专门项目。  可步行程度调查表。该表向孩子们提出了以下五个问题：（1）你是否有足够的安全步 行空间？（2）过马路容不容易？（3）司机抢不抢路？（4）遵守安全法规容不容易？ （5）你觉得步行好不好？  面向儿童的“影像之声”项目。让儿童拍下社区中的危险区域，并在照片上写几句 话。 该项目到 2008 年底将延伸至上海的六个区。 学校道路安全教育项目 该项目针对 9 个城市的 800 所学校，目前仍在实施。项目的目标群体是 6－12 岁儿 童。项目于 2004 年启动，预计今后几年内仍将继续实施。全球儿童安全网络为儿童编写 了 30 页的道路安全培训手册，包括案例研究、小测验、演示和电影资料。这些教材已刻 成光盘。项目计划每年开两节课，每节 45 分钟。项目还附带一个可步行程度调查表。全 球儿童安全网络每年都收到教师的反馈，然后对培训内容做出相应的调整。2004 年以来， 项目已推广到 2000 所学校，惠及了 100 万名中小学生。 105 附件 13：拟议广州城市道路安全项目 2008 年 4 月 30 日，星期三，世行与广州市公安局交警支队领导会议：  广州市公安局交警支队队长吴光辉  广州市公安局交警支队安全宣教处处长卜永强  广州公安局交警支队技术处处长安先生 子项目 1：道路基础设施综合规划、建设和管理系统（道路安全是重点） 广州市公安局交警支队（交警支队）希望参考国际良好做法，学习如何更安全地设 计、建设和运行道路。该支队也希望在上述三个阶段中，相关单位（即设计院或设计事务 所、城建局和交警支队）能从项目之初就开展合作。 交警支队管理的公路是其它单位设计和修建的，而这些单位在交通管理和道路安全方 面的经验有限。为了提升道路安全，交警支队向主管城市道路安全委员会的副市长建议补 救措施（如事故黑点治理和交通安全设施改造等），然后道路安全委员会决定是否出资开 展工作。但是，这种做法成本很高，而且仅仅是补救性的。 子项目2：道路使用者宣传教育 交警支队表示将重视行人（主要是老少人群等弱势群体，尤其是儿童和中学生）安全 工作，也愿意考虑对所有道路使用者的宣传教育。 子项目 3：从发达国家引进高科技设备（如雷达、体内酒精测量仪、救护车等）及相关好 方法 交警支队已将超速行驶和酒后驾车列为事故高发的原因。该支队希望发达国家能提供 以下几方面的援助：（ 1）先进技术和设备；（ 2）配套检测速度和体内酒精含量的好方 法。该支队也讨论了救护车问题和卫生部门也加入到该项目的可能性。 106