34866 El futuro de la seguridad social en 12 América Latina Indermit Gill Truman Packard Juan Yermo MUNDIAL BANC0 TODOS ARA P DESARROLLO SERIE El futuro de la seguridad social en América Latina Indermit Gill Truman Packard Juan Yermo SERIE DESARROLLO PARA TODOS 1 2 B A N C O M U N D I A L Título original en inglés Keeping the Promise of Social Security in Latin America. Copyright © 2005 by The International Bank for Reconstruction and Development The World Bank 181 H Street, NW Washington, DC 20433, USA. El futuro de la seguridad social en América Latina Copyright © 2005 Banco Mundial The findings, interpretations, and conclusions expressed herein are those of the author(s) and do not necessarily reflect the views of the Board of Executive Directors of the World Bank or the governments they represent. The Word Bank does not guarantee the accuracy of the data included in this work. The boundaries, colors, denominations, and other information shown on any map in this work do not imply any judgment on the part of the World Bank concerning the legal status Para esta edición: of any territory or the endorsement or acceptance of © 2005 Banco Mundial such boundaries. en coedición con Alfaomega Colombiana, Calle 106A Nº 22-56, Los hallazgos, interpretaciones y conclusiones Bogotá, Colombia. expresadas aquí son del autor (autores) y no reflejan www.alfaomega.com.co necesariamente los puntos de vista de la Junta de Directores Ejecutivos del Banco Mundial ni de los Todos los derechos reservados gobiernos que ellos representan. El Banco Mundial no garantiza la precisión de los datos incluidos en este ISBN 958-682-544-2 (Colección) trabajo. Las fronteras, colores, nombres y demás ISBN 958-682-563-9 (Volumen) información expuesta en cualquier mapa del presente Diseño documento no implican ningún juicio por parte del Camila Cesarino Costa Banco Mundial sobre la condición jurídica de ningún territorio, como tampoco el respaldo o aceptación de Fotografías de interior y de cubierta tales fronteras. Archivo fotográfico del Banco Mundial Edición y diagramación Alfaomega Colombiana, S.A. Traducción al castellano Luis Eduardo Fajardo, Universidad del Rosario, Bogotá Impresión y encuadernación Cargraphics S.A. Avenida El Dorado Nº 90-10, Bogotá Impreso y hecho en Colombia Printed and made in Colombia C O N T E N I D O 4 LOS AUTORES 5 Introducción 12 El papel de las pensiones 18 El papel del gobierno 29 La reforma pensional en América Latina 36 ¿Han funcionado las reformas? 51 El camino a seguir 61 GLOSARIO LECTURAS RECOMENDADAS 63 PUBLICACIONES RELACIONADAS 64 SERIE DESARROLLO PARA TODOS L O S A U T O R E S INDERMIT S. GILL es consejero económico en la Red de Reducción de la Pobreza y Administración Económica (Poverty Reduction and Economic Management Network) en el Banco Mundial. Recibió un PhD en economía de la Universidad de Chicago y tiene gran experiencia en las áreas de política laboral y seguridad social en America Latina, incluyendo servicio como economista principal para los trabajos del Banco Mundial sobre reforma pensional en Brasil. Antes de vincularse al Banco en 1993, enseñó economía en State University of New York at Buffalo. TRUMAN PACKARD es economista principal en el departamento de América Latina y el Caribe en el Banco Mundial. Empezó su trabajo sobre pensiones en 1995, cuando trabajó con personal del Banco en México para desarrollar operaciones de ajuste, necesarias para apoyar la reforma pensional. Desde entonces ha tomado parte en ayuda analítica y de préstamos para apoyar tanto la reforma pensional como esfuerzos más amplios para reforzar la JUAN YERMO es administrador en la seguridad social. Su investigación se OCDE en París, donde dirige enfoca en la manera como las proyectos de pensiones privadas en pensiones y el seguro social afectan la división de asuntos financieros. la eficiencia de los mercados de Es actualmente secretario del grupo trabajo y los estímulos para ahorrar. de trabajo sobre pensiones privadas, Tiene un PhD en economía de la que lleva a cabo reuniones bianuales Universidad de Oxford. donde los responsables de formular las políticas y representantes de los sectores privados de 30 países miembros estudian las pensiones y aconsejan a los miembros sobre asuntos de política. Maneja un amplio programa de investigación sobre la operación, regulación y supervisión de planes y fondos de pensiones, y ha sido consultor para el Grupo del Banco Mundial sobre la reforma pensional latinoamericana. Tiene grados de maestría en economía de las universidades de Cambridge y Oxford. Introducción El propósito de este libro es examinar el papel apropiado de los in- dividuos y gobiernos en proporcionar medios de vida para los an- cianos, cuando ya no pueden devengar suficientes ingresos para mantenerse. Tradicionalmente, las personas de edad avanzada eran cuidadas por sus familias o por la caridad o eran indigentes. Mien- tras la familia sigue siendo el proveedor principal de apoyo financie- ro para las personas mayores en algunas partes del mundo, la indus- trialización y la urbanización crecientes han reducido el papel de la familia extendida en los países de ingresos medios y altos (como El futuro de la seguridad social en América Latina 5 América Latina), y los gobiernos han asumido una responsabilidad al menos parcial. El primer programa pensional patrocinado por el gobierno se intro- dujo en Alemania a fines del siglo xix. América Latina tiene una tradición relativamente larga de seguridad social formalmente insti- tucionalizada entre las regiones en desarrollo; los sistemas públicos nacionales de pensiones fueron establecidos primero en Chile en 1924 y en Uruguay en 1928. Para mediados del siglo pasado, todos los países de Suramérica tenían alguna forma de plan de pensión públi- ca, aunque muchos países de América Central y el Caribe adoptaron sistemas más recientemente. Las presiones fiscales y demográficas cuestionaron la viabilidad a largo plazo de estos sistemas de seguridad social.1 La mayoría de dichos programas se financiaron bajo el esquema de reparto simple (conocido en inglés como pay as you go, payg), en el que las pensio- nes actuales eran pagadas por pensiones actuales; es decir, los tra- bajadores de hoy estaban pagando por las prestaciones recibidas por sus padres o abuelos ancianos. Esto funcionó bien mientras el núme- ro de trabajadores aumentó más rápido que el número de ancianos, o mientras los salarios aumentaron mas rápido que las prestaciones. Sin embargo, con un envejecimiento secular de la población ­refle- jando a la vez mayor longevidad y menos niños por pareja­ las gene- raciones futuras podrían encarar América Latina tiene una aumentos insostenibles en los im- tradición relativamente larga de puestos para financiar las provisio- seguridad social, formalmente nes pensionales corrientes. Hay así institucionalizada entre un movimiento hacia el financia- las regiones en desarrollo. miento "plenamente fondeado", o de capitalización individual, mediante el cual los trabajadores actuales invierten en cuentas de jubilación que proporcionan los fondos para su propia seguridad pensional. 1 La "seguridad social" incluye a menudo el seguro de invalidez, con el tema común de la protec- ción contra una incapacidad para trabajar; en América Latina, la "seguridad social" también incluye con frecuencia los seguros de enfermedad. Este ensayo sólo trata el componente del sistema pen- sional de la seguridad social. 6 El futuro de la seguridad social en América Latina Las pensiones públicas en la región presentan problemas, notable- mente su cobertura inadecuada, especialmente para los pobres. La mayoría de los programas pensionales están diseñados para benefi- ciar a los trabajadores asalariados, mientras que los que trabajan en el sector informal ­que tienden a ser los menos privilegiados­ a menudo son cubiertos inadecuadamente. Los programas pensio- nales están siendo reestructurados en todo el mundo, pero ninguna región ha emprendido reformas tan significativas como las acome- tidas en América Latina. El enfoque de multipilares En la última década muchos gobiernos latinoamericanos han res- tructurado radicalmente sus sistemas de seguridad de ingresos de la vejez, siguiendo el ejemplo de Chile, que emprendió su reforma pensional "estructural" en 1981. La característica definitiva de las reformas ha sido un cambio en la base de las pensiones públicas, pa- Las reformas han mantenido un sando de la responsabilidad social papel para una versión modificada del hacia la responsabilidad indivi- "pooling" público: esta combinación dual. Numerosos países en la re- de ahorros individuales y sociales gión han comenzado a reemplazar para financiar las pensiones se el sistema anterior que "colectiviza- conoce como el enfoque de "pilares ba" o agrupaba (pooling, según la múltiples"o multipilares. expresión técnica en inglés) el ries- go de quedarse sin capacidad de devengar en la vejez, con un siste- ma que depende de cuentas de ahorros individuales. Algunas de estas reformas han mantenido un papel para una versión modifica- da de pooling público; esta combinación de ahorros colectivos e in- dividuales para financiar las pensiones se conoce como el enfoque de multipilares.2 En el primer pilar, el seguro contra la pobreza en la vejez es pro- porcionado generalmente por el gobierno. 2Ver: Banco Mundial (1994). El futuro de la seguridad social en América Latina 7 El segundo pilar, los ahorros ordenados por el gobierno, requie- re que los individuos ahorren dinero para sus propias necesida- des de jubilación. El tercer pilar es el ahorro voluntario, similar al segundo pilar excepto en que el gobierno alienta el ahorro de los individuos mediante el uso de estímulos como reducciones de impuestos, en vez de requerir que los individuos cumplan con ese ahorro obligatoriamente. En el primer pilar el gobierno define las prestaciones para facilitar la socialización de las pérdidas asociadas con la pobreza en la vejez. En el segundo pilar el gobierno define las contribuciones para asegurar que se suavice adecuadamente el consumo a través del ciclo vital. En el tercer pilar, el gobierno define los incentivos para promover el mantenimiento de un nivel de vida razonable durante la vejez. ¿Mejor o peor? Los gobiernos en 11 países, representando cerca de la mitad de los latinoamericanos, han adoptado o están en el proceso de adoptar varias formas del modelo de pilares múltiples sugerido por el Banco Mundial. Los responsables de formular las políticas públicas consideran que estos cambios son necesarios, pero muchos ciu- dadanos ven en ellos un abandono de responsabilidad por los go- biernos. El debate se mantiene: ¿lograrán estos cambios que los chilenos, argentinos, colombianos, mexicanos, y los ciudadanos en otros países estén mejor o peor que antes? En general, el asunto de interés no es si un país debe tener múlti- ples pilares o sólo uno.3 La pregunta crítica es cuál debe ser la im- portancia relativa de los tres pilares, sus "ponderaciones" en el sis- 3Algunos comentaristas prefieren el término escalones, ya que pilares sólo funciona cuando todos son del mismo tamaño (ver, por ejemplo, Barr, 2001). Como uno de los aspectos centrales de este libro es el tamaño relativo de los pilares, es un punto pertinente. Sin embargo, mantenemos la nomenclatura de publicaciones previas del Banco Mundial. 8 El futuro de la seguridad social en América Latina tema. Esta es una de las preguntas que este libro busca resolver. Al hacerlo, explota dos dicotomías fundamentales: La naturaleza del instrumento: pooling, donde por definición hay una transferencia en cada período del más afortunado al menos afortunado; y ahorro, donde hay una transferencia de ingresos del individuo de un período a otro pero ninguna redis- tribución entre individuos. El futuro de la seguridad social en América Latina 9 El papel del gobierno o la razón principal para la participación del individuo: obligatorio, donde el gobierno ordena la partici- pación y define las reglas del juego; y voluntario, donde el go- bierno establece las reglas pero las personas tienen la opcion de participar o no. En la siguiente sección usamos conceptos bien desarrollados por la economía de los seguros para contestar la pregunta de la pon- deración relativa del primer pilar, el pooling, por una parte, y el segundo y tercer pilares, que se basan en el ahorro, en la otra. La sec- ción subsiguiente explora si las condiciones de fallas de mercado justifican los mandatos gubernamentales para tomar parte en esquemas de seguro. Combinada con conceptos obtenidos del estu- dio de la conducta de los hogares e instituciones financieras, la segunda dicotomía se puede utilizar luego para determinar los pesos relativos del segundo y tercer pilares. Conjuntamente éstos pueden ayudar a evaluar la agenda pendiente de reformas en los países que ya han adoptado el enfoque de pilares múltiples y las opciones que deben considerar en aquellos que contemplan reformas pensionales LOS INSTRUMENTOS PARA ABRIR LA SEGURIDAD DE INGRESO EN LA VEJEZ Herramienta Herramienta principal: ahorro Naturaleza del principal: "pooling" instrumento Obligatorio Obligatorio Voluntario Nombre común Primer pilar Segundo pilar Tercer pilar Función principal Asegurar contra Consumo suavizado Consumo suavizado pobreza en la vejez, a lo largo de la vida a lo largo de la vida menor desigualdad de ingreso Papel principal Define prestaciones Define Define incentivos del gobierno contribuciones Principal portador Gobierno Trabajador Trabajador del riesgo Instrumento Pay as you go Financiado: Financiado: cuentas financiero desfinanciado cuentas individuales individuales con preferencias tributarias 10 El futuro de la seguridad social en América Latina serias. La segunda mitad de este ensayo proporciona una breve vista general de la experiencia de América Latina con la reforma pen- sional, analiza el éxito de estas reformas en términos de la dicotomía antes mencionada, y obtiene conclusiones de política. El principio central de la mayoría de las reformas en la región ha sido una acrecentada dependencia en el ahorro obligatorio (segundo pilar). Esto ha traído beneficios significativos que incluyen posicio- nes fiscales mejoradas (en la forma de menores pasivos pensionales desfinanciados a largo plazo), menores distorsiones del mercado la- boral, y el desarrollo de mercados internos de capitales. Ha habido algún aumento en la equidad entre trabajadores cubiertos por siste- mas pensionales, aunque las mejoras en la cobertura han resultado desilusionantes. Sin embargo, se podría discutir que estos mismos beneficios podrían haberse alcanzado promoviendo el ahorro volun- tario (tercer pilar), y que los argumentos que justifican un mandato del gobierno a los individuos para que ahorren privadamente sólo deberían ser una política de transi- ción. Además, el aspecto de preven- En general, el asunto no es si ción de la pobreza de las pensiones un país debe tener tres pilares (primer pilar), justifica más conside- o uno. La pregunta crítica es ración por el gobierno que la que ha cuál debe ser la importancia recibido en reformas recientes. Se relativa de los tres pilares. necesita un mandato del gobierno para un sistema de prestaciones definidas que colectivice el riesgo de pobreza en la vejez, porque es improbable que los mercados priva- dos de seguros proporcionen tal cobertura. El futuro de la seguridad social en América Latina 11 El papel de las pensiones Muchos países tienen una edad de jubilación obligatoria, por lo que la mayoría de las personas vivirán por un tiempo mayor que el de su capacidad para ganar un sueldo. Aunque la expectativa de vida aumenta debido a mejoras en la higiene básica, en la medicina y en la educación, puede aumentar también la probabilidad de que la mayoría de las personas encaren un período de su vida en que necesitarán consumir pero serán incapaces de trabajar (gráfico 1). De hecho, las pensiones actúan como una póliza de seguros contra las consecuencias financieras del envejecimiento. GRÁFICO 1 AUMENTOS PROYECTADOS EN EL NÚMERO DE AÑOS DISFRUTADOS EN JUBILACIÓN Expectativa de vida de los hombres a los 65 años 17.0 16.0 15.0 14.0 13.0 12.0 11.0 10.0 2000 2010 2020 2030 2040 2050 2060 2070 Chile Argentina Bolivia Colombia Ecuador México Perú Uruguay Venezuela FUENTE: Proyecciones PROST basadas en datos de simulación en Bos, Massiah y Bulatao, 1994. 12 El futuro de la seguridad social en América Latina Asegurando contra el riesgo de pérdida Cuando se enfrentan al riesgo de pérdida ­como robo, incendio, o incapacidad para trabajar­ los hogares pueden tomar ciertas medi- das para reducir la probabilidad de que esa pérdida ocurra; asegurar contra la pérdida o no hacer nada y esperar que la familia y los ami- gos cuiden de ellos. Obviamente no hay manera de evitar el envejeci- miento, y por eso hay poco que pueda hacerse para reducir nuestro período de jubilación.4 Hay, por supuesto, algunas personas que son incapaces o no están dispuestas a protegerse de una pérdida de ingre- so en la vejez. Para los muy pobres, que a duras penas sobreviven, pocas El autoaseguramiento es la veces hay dinero de sobra para aho- manera más eficiente de rrar e invertir para el futuro. Otros protegerse contra la pérdida, pueden sentir que podrán depender si la probabilidad de que de la compasión de la sociedad para ésta ocurra es bastante alta. que cuide de ellos en la vejez. Esto genera preguntas sobre si el gobierno debería ordenar a los indi- viduos prepararse para la jubilación, lo cual se analiza en la siguiente sección. En la presente sección nos enfocamos en la manera como diferentes tipos de riesgo requieren diferentes aproximaciones para asegurarse contra la pérdida. Hay dos maneras de asegurarse contra el riesgo de pérdida: Individualmente (autoaseguramiento). Colectivamente (seguro de mercado o pooling del riesgo). Los individuos que escogen el autoaseguramiento ahorran dinero durante los "buenos" tiempos y utilizan esos ahorros durante los "malos" tiempos. Esta pauta de ahorro se conoce también como suavizacion del consumo; en efecto, uno fija un nivel de consumo que se puede mantener a lo largo de toda la vida y aumenta o reti- ra los ahorros según sea apropiado. 4 Además de morir joven, una opción más atractiva sería que los gobiernos consideraran aproxima- ciones más flexibles a la jubilación obligatoria y edades de derecho a las prestaciones. Esta discusión, sin embargo, está más allá del alcance de este libro. El futuro de la seguridad social en América Latina 13 El seguro de tipo de mercado, o pooling del riesgo, que a menudo se hace a través de una compañía de seguros, puede ser emprendido por el gobierno o por estructuras cooperativas o semejantes basadas en la comunidad. En esta opción, los individuos contribuyen a un fondo común de dinero o pagan una prima a una compañía de se- guros de modo regular. Las pérdidas individuales se cubren con los fondos colectivos. Mientras el autoaseguramiento implica una trans- ferencia de los recursos propios de un individuo a través del tiempo, el aseguramiento colectivo o pooling implica una transferencia de aquellos individuos que no sufren una pérdida a los individuos que sí la experimentan. La conveniencia de los dos instrumentos depende de las circunstan- cias y la probabilidad de la pérdida. El autoaseguramiento es la ma- nera más eficiente de proteger contra la pérdida si la probabilidad de que la pérdida ocurra es bastante alta. Por ejemplo, un granjero puede esperar que en algunos años su cosecha sea peor que en otros, y por consiguiente él puede guardar dinero de cosechas abundantes para sostener su familia durante las épocas de vacas flacas. Quizá busque el seguro colectivo de una compañía de seguros. Sin embar- go, la compañía sabe que es probable que el granjero sufra pérdida 14 El futuro de la seguridad social en América Latina de su cosecha y le cobrará una prima que cubra no sólo el valor es- perado de su reclamo (el tamaño de la pérdida contraída multiplica- do por la probabilidad de que tal pérdida ocurra) sino también sus propios honorarios administrativos y margen de beneficio. Por con- siguiente, el autoaseguramiento sería la opción menos costosa. Por el contrario, tiene sentido recurrir a seguros colectivos (pooling) si la probabilidad de que una pérdida ocurra es baja. Nuestro granje- ro puede estar preocupado de que su casa y granero se incendien. Afortunadamente, esto es un acontecimiento improbable. El granje- ro puede autoasegurarse, pero entonces él tendría que apartar sufi- cientes fondos para reedificar sus construcciones. Sería mucho más barato comprar el seguro. Aunque el tamaño de la pérdida de un fuego de- No estamos implicando que vastador quizá sea más alto que el co- una vida larga sea una cosa rrespondiente al fracaso de la cose- mala, sólo subrayamos el riesgo cha, la probabilidad de que ocurra es de quedarse sin dinero. mucho menor. Así, la prima que el granjero tendrá que pagar por la cobertura contra el fuego debe ser bastante razonable (menos que la cantidad que él necesitaría apartar para reedificar sus estructuras). Los principales riesgos financieros Todos encaramos tres riesgos financieros principales al tiempo que envejecemos: El primero, y más común, es que continuaremos viviendo ­y necesitando dinero­ mucho tiempo después de terminar nues- tra capacidad de generar ingresos.5 El segundo riesgo es tener una vida inesperadamente larga y por ello agotar nuestros ahorros. 5No estamos implicando que una vida larga sea una cosa mala, sólo subrayamos el riesgo de quedarse sin dinero. El futuro de la seguridad social en América Latina 15 El tercer riesgo es el de ser indigente en la vejez. Este último ries- go, que antes era motivo de preocupación, está disminuyendo al tiempo que aumentan los ingresos y las oportunidades de inver- tir y acumular activos a lo largo de nuestra vida. Dada la creciente esperanza de vida pero con edades de jubilación fijas, vivir más allá de nuestra capacidad para ganar un ingreso por nuestro trabajo se vuelve cada vez más común. El marco resumido anteriormente indica que debemos Dada la creciente esperanza estar autoasegurados contra una de vida pero las edades de jubilación prolongada. Es decir, jubilación fijas, vivir más allá debemos ahorrar mientras trabaja- de nuestra capacidad de ganar mos y luego vivir de esos ahorros un ingreso del trabajo se está durante la jubilación, suavizando el volviendo cada vez más común. consumo. Por otro lado, el pooling de recursos será la opción más apropiada para asegurarse contra los riesgos más inusuales de po- breza y longevidad inesperada. La perspectiva de la pobreza durante los años de jubilación de las personas llegará con el tiempo a ser re- lativamente inusual en América Latina, siempre que los ingresos sigan aumentando. Por esta razón, el costo de asegurar contra el ries- go de pobreza llegará a ser relativamente bajo, proporcionando la justificación para el pooling del riesgo mediante programas de pres- taciones definidas ­financiados ya sea a través de impuestos a la nómina o generales­ que comparten el riesgo de pobreza en la vejez entre los contribuyentes. Vivir una vida excepcionalmente larga ­y por tanto, calcular mal el monto de ahorros apartados para el con- sumo futuro­ es una ocurrencia rara, y por consiguiente los seguros colectivos son también apropiados. Los crecientes costos del pooling En ausencia de suficiente flexibilidad en las edades reglamentarias mínimas para obtener acceso a las prestaciones, la extensión del pooling en esquemas de prestaciones definidas aumenta al tiempo que las poblaciones envejecen. Cuando aumenta el costo del pooing, 16 El futuro de la seguridad social en América Latina los gobiernos se ven obligados a recaudar impuestos para financiar estos sistemas. Tales costos pueden ser soportables para un arreglo puro de pooling diseñado para prevenir o aliviar la indigencia en la vejez. Por otro lado, el costo creciente de los arreglos de pooling dirigidos a atender el deseo de suavizar el consumo por parte de los individuos puede agobiar las finanzas del gobierno. Los regímenes de contribución definida introducen un mecanismo automático de restablecimiento del equilibrio ya que las prestaciones dependen de la esperanza de vida de una generación dada. La preferencia cre- ciente por planes de contribución definida entre los planes pen- sionales ofrecidos por los empleadores en la Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económico (ocde) y el cambio a siste- mas de contribución definida hipotética (notional defined contribu- tion) en países como Italia, Letonia, Polonia y Suecia proporcionan evidencia del aumento en los costos relativos del pooling para se- guridad de ingresos de vejez. El futuro de la seguridad social en América Latina 17 El papel del gobierno Para la mayoría de las modalidades de seguro ­tales como el de incendio y de robo­ las fuerzas de mercado proporcionan cobertura eficiente y adecuada de los riesgos. El papel del gobierno se limita generalmente a ser un ente regulador. El aseguramiento no se considera generalmente un bien público que requiera apoyo del gobierno. Hay excepciones, sin embargo, como el seguro contra desastres naturales: dados los enormes pasivos potenciales, los aseguradores privados a menudo no están dispuestos a ofrecer la cobertura adecuada. Esto podría desalentar a los hogares o empresas de establecerse en ciertas áreas del país. Sin embargo, los potenciales beneficios públicos generados por la actividad económica en ciertas áreas de alto riesgo quizá sean considerados mayores que los costos potenciales que quizá sean asumidos por aseguradores privados de clientes en alto riesgo. Esto se considera una falla de mercado, y los gobiernos a menudo intervienen para cubrir los riesgos catastróficos. ¿Requieren las pensiones la intervención del gobierno ­y si este es el caso, en qué áreas? ¿En particular, debe el gobierno obligar a indivi- duos a tomar parte en planes pensionales? Los defensores del papel de los gobiernos en las pensiones señalan una serie de fallas de mer- cado, algunas de los cuales tienen más mérito que otras. Desde un punto de vista puramente teórico, encontramos que mientras un mandato del gobierno es justificable para asegurar contra la pobre- za, las justificaciones para exigir un ahorro obligatorio sustancial (segundo pilar) en vez de promover los ahorros voluntarios (pilar tres), son válidas sólo para un período transitorio pero no como una caracteristica permanente del sistema pensional en economías ma- duras (ver recuadro). Sin embargo, los paises que reemplazan siste- 18 El futuro de la seguridad social en América Latina El papel del segundo pilar Las reformas en América Latina servido tanto para cambiar la han tendido a acentuar el papel base de la seguridad de del segundo pilar. Ya que la ingresos de vejez, de programas mayoría de los países de la región de prestaciones definidas ya tenían algunas pensiones de excesivamente generosos, a asistencia social y ahorros esquemas de contribución pensionales voluntarios, esta definida, que son por definición preocupación con esquemas de fiscalmente equilibrados. ahorro obligatorio es entendible. Por supuesto, las cuentas Hay otras dos justificaciones individuales manejadas privada- posibles para esta atención mente no son la única manera intensa a los esquemas de ahorro de cambiar la base de presta- obligatorio. ciones definidas a contribución definida: los esquemas de Salir de esquemas insostenibles contribución definida hipotética de prestaciones definidas. La son una opción obvia (ver Fox y mayoría de estos países Palmer, 2001). empezaron de una situación de esquemas de reparto simple fis- Fomentar el desarrollo del calmente insostenibles. mercado de capitales. Políticamente, puede haber sido La mayoría de estos países difícil incumplir esas promesas. empezaron de una situación de El segundo pilar puede haber mercados financieros privados El futuro de la seguridad social en América Latina 19 subdesarollados. El segundo pilar Basado en la experiencia de se vio como un instrumento para América Latina en la última década, hacer despegar el desarrollo el segundo pilar se ve en este libro financiero del sector. Aunque más como un dispositivo de hay maneras alternativas de transición. Por supuesto, esto no alentar los mercados financieros significa que los países nunca deban privados a empezar a ofrecer instituir un segundo pilar aun instrumentos financieros para el cuando las condiciones justifiquen ahorro a largo plazo, bien puede tales esquemas. ser que los planes de pensiones de segundo pilar sean un instru- Sin embargo, sería igualmente mento efectivo para lograr tal imprudente recomendar un segun- propósito. do pilar en cada país que desea mover la base de la seguridad de En cualquier caso, el papel de un ingresos de vejez del pooling (por sistema obligatorio de administra- ejemplo, esquemas de reparto sim- cion privada de cuentas de ahorros ple y prestación definida) al ahorro individuales parece ser más transito- (por ejemplo, esquemas de con- rio en su naturaleza que la impre- tribución definida), incluso si la sión dejada por "Averting the Old capacidad de regular efectivamente Age Crisis" (Evitando la crisis de la tal sistema existiera. Otros instru- vejez). mentos tales como las cuentas de contribución definida hipotética Las razones más importantes para ("Notional defined contribution un segundo pilar permanente son account") pueden servir ese de hecho una desconfianza general propósito igualmente bien o mejor. en la capacidad de los gobiernos De hecho, donde las obligaciones para manejar tales cuentas y/o la del sistema de reparto simple son creencia de que los individuos son excepcionalmente altas, las cuentas generalmente miopes o estan de ahorro obligatorio pueden ser seriamente mal informados acerca descartadas por preocupaciones de sus necesidades de la jubilación. macroeconómicas. mas pensionales de pilar único con sistemas multipilares basados primariamente en ahorro individual no empiezan de cero.Y muchos no tienen sectores financieros y mercados de capitales desarrollados 20 El futuro de la seguridad social en América Latina para suministrar una gama suficientemente amplia de instrumen- tos de ahorro y aseguramiento puramente privados y puramente voluntarios a los hogares. Por eso, en términos más prácticos, la magnitud apropiada de un mandato gubernamental para ahorrar y la duración de ese mandato variará ampliamente de un país a otro, El futuro de la seguridad social en América Latina 21 y dependerá de dos condiciones primarias en el momento de intro- ducir las reformas estructurales. a) La generosidad del sistema pen- sional unipolar que dibuja las expectativas de los hogares frente a una provisión pensional ordenada por el gobierno de la cual los hogares deben ser removidos gradualmente, y b) el grado en que el sector financiero privado puede suministrar instrumentos seguros de ahorro a precios competitivos. Justificaciones para la intervención del gobierno Una de las razones más comunes para justificar la participación del gobierno en las pensiones es la de las externalidades ­donde hay beneficios a la sociedad en su conjunto mayores que las que se le abonan al individuo. Un ejemplo de esas externalidades es el desarrollo de mercados internos de capitales. Para tres de los países latinoamericanos que han adoptado reformas de pilares múltiples (Argentina, Chile y Perú), parte de las mejoras clave en la infraestructura de merca- do de capitales, tal como el desarrollo de servicios de calificación de riesgo, han estado ligadas intrínsecamente a la reforma pen- sional. Además, la supervisión regulatoria del sistema financiero ­y en particular, de la nueva in- Los fondos de pensiones pueden dustria de fondos de pensiones­ contribuir al desarrollo del ha sido modernizada para aumen- mercado de capitales mejorando tar la seguridad de los ahorros de la liquidez de los mercados de jubilación. Los fondos de pensio- títulos valores y bajando el costo nes pueden contribuir al desarro- del capital para las empresas. llo del mercado de capitales mejo- rando la liquidez de los mercados de títulos valores y bajando el costo del capital para las empresas y permitir el desarrollo financiero a largo plazo (v. gr., de bonos y acciones). La participación del gobierno en la provisión de pensiones podría ser justificada también por condiciones de información imperfecta. 22 El futuro de la seguridad social en América Latina Por ejemplo, puede alegarse que las personas tienen una mejor idea de su expectativa de vida (basadas en estilo de vida y antecedentes familiares) que la que puede tener un proveedor de seguros. Ya que las mayores prestaciones pensionales corresponden a los que viven más, sólo aquellos que anticipan vidas longevas comprarían tal se- guro ­encareciendo las primas más allá del alcance de muchos o causando que las compañías de seguros no estén dispuestas a pro- porcionar las pensiones. Sin embargo, hay poca evidencia para sos- tener esta posición: es más, las compañías de seguros especializadas que tienen acceso a grandes cuerpos de datos actuariales tienen una mejor idea de la expectativa de vida de un individuo que el individuo mismo. Incluso si esto no fuera el caso, el problema estaría con las anualidades (v. gr., la manera como se pagan las prestaciones) antes que con el componente de ahorros. Donde la industria aseguradora privada no trabaja eficientemente, los gobiernos han ordenado algu- na forma de pago en anualidades de los ahorros individuales acu- mulados de los trabajadores en el momento del retiro. Un bien de mérito es aquel que un gobierno obliga a los Otra justificación para la interven- individuos a utilizar cuando ción del gobierno es el argumento cree que no actúan en sus de que los ahorros pensionales son mejores intereses propios. bienes llamados "de mérito".6 Un bien de mérito es aquel que un gobierno obliga a los individuos a utilizar cuando cree que no actúan en sus mejores intereses propios. El ejemplo más común es el de los cinturones de seguridad: éstos sal- van vidas en accidentes de tránsito, y muchos gobiernos exigen su uso. En términos de pensiones, se alega que los individuos tienden a ser imprevisivos o miopes: o calculan mal sus necesidades pensiona- les futuras, o carecen del autocontrol para hacer los sacrificios en el consumo actual necesarios para ahorrar para el futuro. Siguiendo esta línea de argumentación, el gobierno debe obligar a los indivi- duos a ahorrar para su propia jubilación (segundo pilar). 6En teoría económica, una ausencia de bienes de mérito no implica una ausencia de Pareto eficien- cia, y por tanto técnicamente no es una falla de mercado. Un bien de mérito afecta el bienestar indi- vidual, y es diferente de un bien público que afecta el bienestar de la economía en su conjunto. El futuro de la seguridad social en América Latina 23 Los defectos de los programas obligatorios Es posible que haya alguna verdad en estas observaciones, pero obligar a los individuos a ahorrar genera también preguntas políti- cas y filosóficas acerca del paternalismo del gobierno. Más allá de asegurar que los individuos no caigan en la pobreza en la vejez, ¿es apropiado para el gobierno decidir lo que corresponde a los mejores intereses de un individuo, y realmente sabe el gobierno cómo definir estos ultimos? Al obligar a las familias a invertir en pensiones, el gobierno les puede estar negando la Al obligar a las familias a invertir oportunidad de invertir en cosas en pensiones, el gobierno les como la educación o la vivienda. puede estar negando la Una persona joven, por ejemplo, oportunidad de invertir en cosas puede preferir diferir el ahorro para como la educación o la vivienda. la jubilación a fin de poder pagar su educación, la que le permitiría un salario futuro más alto, mejorando así las perspectivas de la ju- bilación por un monto mayor que el que le proporcionarían ahorros adicionales a una edad más temprana. El factor de riesgo moral La existencia del pilar uno (una póliza de seguros contra la pobreza) presenta el peligro de riesgo moral,7 lo que tiene implicaciones para los pesos relativos concedidos a los ahorros obligatorios y volunta- rios respectivamente. Si los individuos saben que un programa del gobierno les pagará un ingreso mínimo de jubilación si ellos no han ahorrado lo suficiente para garantizar su propia subsistencia, enton- ces algunos individuos pueden ahorrar menos que lo que harían en otras circunstancias. El riesgo moral podría eliminarse obligando a los individuos a actuar prudentemente, estableciendo ahorros obli- gatorios. Sin embargo, al igual que con otras pólizas de seguros, el riesgo moral puede ser reducido apreciablemente exigiendo a los 7El riesgo moral se refiere a incentivos reducidos para actuar con prudencia debido a la existencia de seguros, y es por tanto distinto a irracionalidad o improvidencia. 24 El futuro de la seguridad social en América Latina asegurados asumir alguna porción de la pérdida en la forma de un deducible. De hecho, el gobierno debería asegurar que las prestacio- nes de ese primer pilar sean suficientemente inferiores a una pen- sión anticipada bajo los pilares dos o tres, para garantizar que pocos decidan voluntariamente aceptar la pérdida implícita de ingresos al no ahorrar para su jubilación. La equidad, y el deseo general de la sociedad por no ver a los ancia- nos en condiciones de indigencia pueden proporcionar las razones más fuertes para la intervención del gobierno, pero esto es sólo pertinente al pilar uno.8 Proporcionar un ingreso mínimo para las personas mayores se puede percibir como un bien público. Cualquier modalidad de seguro implica una transferencia, desde los que pagan el seguro pero nunca hacen un reclamo hacia los que reciben un pago. Sin embargo, en términos del pilar uno esto no es un proceso enteramente aleatorio: la mayoría de las personas que son pobres 8Los pilares dos y tres son cuentas de jubilación individuales y no involucran transferencias entre indi- viduos. El futuro de la seguridad social en América Latina 25 GRÁFICO 2 AUMENTO EN LA RIQUEZA ACUMULADA CON LA EDAD Valor de activos (US$) Ingreso devengado (US$) 30.000 14.000 12.000 25.000 10.000 20.000 8.000 15.000 6.000 10.000 4.000 5.000 2.000 0 0 14-25 26-39 40-64 65+ Valor de activos Ingreso o pensión devengada durante la jubilación eran o pobres o cercanas a la pobreza durante su vida laboral, mientras pocas personas que fueron pudientes en su edad adulta tienen probabilidad de acabar como pobres en su vejez. Dejados al mercado ­con com- La mayoría de las personas que pañías de seguros capaces de dife- son pobres durante la jubilación renciar entre clientes­ los individuos eran o pobres o cercanas a la más ricos quizá no se molesten en pobreza durante su vida laboral. tener seguros de la modalidad del pilar uno, o tendrán primas bajas. Los pobres no serían capaces de comprar el seguro, o enfrentarían primas prohibitivamente altas. Al obligar a los individuos a tomar parte en el pilar uno, el gobierno está efectuando transferencias intrageneracionales implícitas entre individuos de poco (más ricos) y de alto (más pobres) riesgo. En el sistema de pay as you go todavía predominante en la mayoría de los países de la ocde ­efectivamente una combinación de los 26 El futuro de la seguridad social en América Latina pilares uno y dos­ hay también un grado de transferencia intergene- racional. Esto es casi inevitable cuando tales sistemas han sido re- cientemente creados, pues los recipientes iniciales no habrán pagado mucho o nada al sistema, pero su continuación a menudo se justifica por la solidaridad y los ingresos reales crecientes. Las generaciones más viejas recibieron en sus principales años laborales menores ingresos que los que reciben los trabajadores actuales, y sus pen- siones son bajas. La productividad (y de ahí el ingreso) creciente permite a los trabajadores actuales poder costear un suplemento al ingreso de los jubilados. Además, los impuestos de los trabajadores más viejos ayudaron a pagar cosas como la educación y la infraes- tructura pública que incrementan la productividad de la nación. Este argumento podría ser más convincente si las personas mayores estu- vieran en un riesgo superior al promedio de la pobreza, pero en la mayoría de los países no lo están. Los datos que permitirían afirmar lo contrario se enfocan exclusivamente en los ingresos, ignorando la riqueza acumulada de los ciudadanos más viejos (ver gráfico 2). Para concluir, es importante señalar que los argumentos anteriores son para un mandato limitado de ahorro, no la eliminación comple- ta del mandato de ahorro. Como se mencionó antes, los arquitectos El futuro de la seguridad social en América Latina 27 de las reformas pensionales multipilares en países en desarrollo no estaban comenzando de cero. Todas estaban restructurando siste- mas pensionales relativamente generosos y financieramente insos- tenibles basados en la colectivización del riesgo. Y muchos no tienen sectores financieros y mercados de capitales desarrollados para proveer una gama suficientemente amplia de instrumentos de ahorro y aseguramiento puramente privado y puramente volun- tario a los hogares. Nuevamente, la magnitud apropiada del manda- to gubernamental de ahorro y la duración de ese mandato diferirá ampliamente de un país a otro y dependerá de dos condiciones pri- marias en el momento de introducir las reformas estructurales. 1) La generosidad de las pensiones unipolares que dibujan las expectativas de los hogares frente a la provisión pensional ordenada por el go- bierno de la que los hogares deben ser removidos gradualmente, y 2) el grado en que el sector privado financiero puede suministrar instrumentos de ahorro seguros a precios competitivos. GRÁFICO 3 EFECTOS PROYECTADOS DE ESTRUCTURAS DEMOGRÁFICAS CAMBIANTES EN ESQUEMAS DE REPARTO SIMPLE (PAY AS YOU GO) Edad Tasa de fertilidad (porcentaje) 90 6 80 5 70 60 4 50 3 40 30 2 20 1 10 0 0 1975 1980 1985 1990 1995 2000 2005 2010 2015 2020 2025 2030 2035 2040 2045 2050 Años Expectativa de vida al nacer Tasa de fertilidad total Expectativas de vida crecientes y tasas de fertilidad decrecientes 28 El futuro de la seguridad social en América Latina La reforma pensional en América Latina América Latina tiene una larga historia de seguridad social. Sin embargo, en los pasados 20 años un cambio lento pero dramático ha ocurrido a través de la región en el enfoque tomado por los gobiernos para proporcionar la seguridad social, principalmente en pensiones de jubilación.9 Mientras que la corrupción y la búsqueda de rentas por parte de grupos organizados de interés pueden ser identificados como fac- tores culpables de muchas de las debilidades de los anteriores sis- temas de seguridad social en la región, las presiones demográficas y fiscales han sido las fuerzas que han impulsado estos cambios. Como en otras regiones, la población de América Latina está enveje- ciendo. Los avances en higiene básica, tecnología, y asistencia sanita- ria han aumentado considerablemente los promedios de vida en los últimos 50 años. Aunque el ritmo de la transición demográfica de la región varía notoriamente, desde países relativamente"más jóvenes" como El Salvador hasta países relativamente "más viejos" como Uruguay, la caída en las tasas de fecundidad combinada con mayor esperanza de vida aumentan la por- ción de la población en la vejez y re- En América latina, la caída ducen el número de participantes en las tasas de fecundidad nuevos en la fuerza laboral. combinada con mayor esperanza de vida aumentan la porción Este cambio demográfico ha estado de la población en la vejez. acompañado de la liberalización económica y una integración más grande con la economía mun- dial. El ajuste estructural después de la crisis de la deuda en la déca- da de 1980, y la necesidad de lograr mayor eficiencia cuando los 9Junto con las prestaciones de pensiones de vejez, las reformas estructurales de sistemas de seguri- dad social en América Latina han afectado notablemente la provisión de seguro de incapacidad y de vida, y en algunos casos, de riesgo laboral. El futuro de la seguridad social en América Latina 29 países abrieron sus economías a la competencia externa en la década de 1990, forzaron una reasignación constante de la fuerza laboral. Los cambios en el tamaño relativo de ramas diferentes de la econo- mía muestran un aumento claro en el número de trabajadores em- pleados en firmas pequeñas y en el de los empleados temporales y trabajadores por cuenta propia, así como una caída en el número de los que trabajan en firmas privadas grandes y en el sector público. 30 El futuro de la seguridad social en América Latina Este crecimiento en la participación de personas de la tercera edad y el esfuerzo por la competitividad ha forzado a los responsables de formular las políticas en la región a reconsiderar las instituciones del mercado laboral ­especialmente los sistemas de seguridad social­ para acomodar estas tendencias. Sin embargo, América Latina es todavía Aunque las reformas han una región relativamente joven. Los variado sustancialmente, déficits fiscales y las crecientes obli- la mayoría de los países gaciones contingentes de sistemas han retenido o restructurado pensionales públicos excesivamente un primer pilar administrado generosos para unos pocos grupos y ordenado públicamente. privilegiados y plagados por la mala administración y el fraude, han sido frecuentemente el impulso más inmediato para la adopción de reformas estructurales. La reformas estructurales a la seguridad social en la región fueron iniciadas por Chile en 1981 y continuadas en la década de 1990 por Argentina, Bolivia, Colombia, El Salvador, México, Perú y Uruguay. Costa Rica, República Dominicana, Ecuador y Nicaragua decretaron las reformas entre 2000 y 2001;10 cada reforma implicó una transi- ción apartándose de sistemas pensionales puramente públicos ­se- mejantes a los administrados en Europa y Estados Unidos­ hacia sistemas con "pilares múltiples" explícitamente definidos, adminis- trados y/o ordenados por el gobierno. Elementos comunes de los modelos Aunque las reformas han variado sustancialmente, la mayoría de los países han retenido o restructurado un primer pilar administrado y ordenado públicamente, operado bajo el sistema de pay as you go (reparto simple) y de prestaciones definidas con una función redis- tributiva de red de seguridad. A esto se ha agregado un segundo 10Estas reformas, aunque aprobadas como ley, no han sido implementadas todavía en Nicaragua y Ecuador. Varios artículos de la reforma ecuatoriana han sido demandados por inconstitucionales. Es poco probable que ninguno de esos países implemente estas reformas en el futuro cercano. El futuro de la seguridad social en América Latina 31 pilar, ordenado públicamente pero administrado privadamente, de cuentas de ahorros individuales de jubilación, financiado con contribuciones definidas y manejado por una industria nueva de administradores dedicados de fondos de pensiones. Finalmente, los reformistas han tratado de aumentar los ahorros para la jubilación definiendo estímulos a través de la regulación de un tercer pilar de sistemas voluntarios de ahorro pensional acordados privadamente entre los empleadores y sus trabajadores. Aunque la función (y a veces la forma) de las instituciones pen- sionales formales que existían antes de estas reformas se podría clasi- ficar también en tres pilares, el modelo de pilares múltiples ha venido a distinguirse en América Latina por la prominencia de aho- rros privados obligatorios, relativa al seguro social público y obliga- torio y a las formas voluntarias de Pese a los reclamos en sentido ahorros y seguro. contrario hechos por varios adversarios de las reformas, no La mayoría de los sistemas de pilares hay un modelo único, de molde múltiples están diseñados para que "latinoamericano" para la reforma. la mayor parte de los ingresos de ju- bilación de los individuos se financie por ahorros privados obligatorios depositados en cuentas indivi- duales. Estos fondos son invertidos en bonos y acciones por adminis- tradores privados dedicados de fondos de pensiones.Aunque las acti- vidades de estos administradores de fondos y otros proveedores de servicios financieros en el pilar voluntario son regulados estricta- mente, el papel directo del Estado en el nuevo modelo se reduce a imponer la obligación de ahorrar, regular la nueva industria de la administración de fondos y garantizar un ingreso mínimo para evi- tar que los individuos caigan en la pobreza durante la vejez. Diferencias en los modelos Lo que se debe subrayar, sin embargo, es que el carácter general de las reformas de seguridad social en la región ha sido semejante. No obstante, pese a los reclamos en sentido contrario hechos por varios 32 El futuro de la seguridad social en América Latina El futuro de la seguridad social en América Latina 33 adversarios de las reformas, no hay un modelo único, de molde "la- tinoamericano" para la reforma. Hay diferencias importantes en la introducción de los nuevos sistemas pensionales de un país a otro. En Bolivia, en Chile, en El Salvador En algunos países, el primer pilar y en México, las cuentas individua- ampliamente definido consiste les de ahorro pensional obligatorio en prestaciones contributivas reemplazaron las instituciones pú- mínimas y garantizadas, blicas de reparto simple como la in- subsidios y otras ayudas tervención primaria del Estado para sociales a la vejez indigente. proporcionar ingreso de jubilación. En estos países, el primer pilar am- pliamente definido consiste en prestaciones contributivas mínimas y garantizadas, subsidios y otras ayudas sociales a la vejez indigente fi- GRÁFICO 4 DISTINTAS TASAS DE COBERTURA (LÍNEA DE TENDENCIA ESTIMADA BASADA EN UNA MUESTRA DE 74 PAÍSES, CON PAÍSES ESCOGIDOS PARA ILUSTRACIÓN) Contribuyentes / Fuerza laboral 100 90 Suecia Estados España Unidos 80 70 Chile 60 Argentina 50 Brasil 40 México 30 Ecuador 20 Nicaragua 10 0 0 5 10 15 20 25 30 Ingreso per cápita (en miles de US$) FUENTE: Palacios y Montserrat Pallares-Miralles, 2000. 34 El futuro de la seguridad social en América Latina nanciados por impuestos generales. En cambio, Argentina, Costa Ri- ca, Ecuador (si es que la reforma se aplica) y Uruguay apuntalan las pensiones financiadas con ahorros individuales acumulados me- diante un primer pilar redistributivo, explícito, que condiciona las prestaciones a un cierto número mínimo de años de contribución. Otra dimensión importante en que las reformas en América Latina varían es el grado de opciones ofrecidas a los trabajadores. En Boli- via, Chile, El Salvador y México, los sistemas de reparto simple se cerraron y los trabajadores fueron forzados a tomar cuentas indi- viduales de jubilación. En Chile, a los trabajadores que ya estaban contribuyendo a los sistemas de reparto simple que existían antes de las reformas se les permitió escoger entre cambiarse o no al nuevo sistema. Por el contrario, en Argentina, Colombia y Perú cada ge- neración nueva que se une a la fuerza laboral y toma un empleo for- mal puede escoger entre un pilar de reparto simple apreciablemente reducido y relacionado con el ingreso, y una cuenta de ahorro pen- sional individual como el mecanismo primario de financiamiento para sus pensiones. Una limitación importante de esas reformas es que en varios países ­notoriamente Argentina, México y Colombia­11 En la mayoría de los casos en los regímenes especiales se mantu- que se mantienen regímenes vieron vigentes pagando prestacio- separados especiales para nes excesivamente generosas a tra- trabajadores del sector público, bajadores del servicio civil, policía, estos siguen representando ejército y otras ramas del poder pú- un peligro considerable para blico. En la mayoría de los casos en la sostenibilidad fiscal y que se mantienen regímenes separa- la estabilidad económica. dos especiales para trabajadores del sector público, estos siguen representando un peligro considerable para la sostenibilidad fiscal y la estabilidad económica. 11Una reciente reforma constitucional (junio de 2005) suprimió muchos de estos regímenes privilegiados en Colombia, aunque con un largo período de transición. El futuro de la seguridad social en América Latina 35 ¿Han funcionado las reformas? Al rehacer fundamentalmente unos sistemas pensionales sobredimensionados e inequitativos, las reformas estructurales en América Latina y el Caribe representan un importante paso hacia adelante para la región. Logros de la reforma Al ser juzgado contra los objetivos de la reforma, el enfoque de pilares múltiples puede acreditar algunos logros importantes. La carga fiscal pensional se ha reducido. Esto se revela más ilus- trativamente en el hecho de que las proporciones totales de deuda pensional a producto interno bruto (pib) han caído en la mayor parte de estos países, debido a prestaciones reducidas en el componente reformado de reparto simple y a una tasa más baja de acumulación de nuevos pasivos. Comparado con el escenario hipotético de ninguna reforma, las proyecciones12 muestran que la deuda pensional implícita (dpi) como una proporción del pib en 2001 (ver el gráfico 5) fue menor en los sistemas reformados por 100 puntos porcentuales en Chile, 50 puntos porcentuales en Bolivia, y cerca de 25 puntos porcentuales en El Salvador, Perú y Uruguay. Sólo en Argentina y Co- Al ser juzgado contra los objetivos lombia estas reducciones son insig- de la reforma, el enfoque de nificantes.13 pilares múltiples puede acreditar algunos logros importantes. Las proyecciones a largo plazo para reducciones en dpi como una pro- porción del pib son mucho más altas: para 2030, por ejemplo, la diferencia entre los escenarios de reforma y no-reforma llega a ser 12Ver: Banco Mundial (2004), Keeping the Promise of Social Security in Latin America. 13Una reforma reciente en Colombia (junio 2005) ha logrado algunas reformas adicionales. 36 El futuro de la seguridad social en América Latina de 200% del pib en Chile y Bolivia, y 100% del pib en Perú y El Salvador. Las mejoras en la salud fiscal de los sistemas no son los únicos be- neficios; hay tambien importantes beneficios distributivos. Todos los países reformistas de la región podrán gastar más en edu- cación pública, salud y asistencia social. Además, las estructuras regresivas de gasto pensional público se han reducido notable- mente para los que toman parte en los programas, cuando estas se miden utilizando tasas de retorno brutas de comisión y hono- rarios obtenidas por trabajadores más ricos y más pobres. En países como Chile y Argentina, las reformas ayudan a tornar sis- temas regresivos en sistemas progresivos. Las reformas parecen haber me- jorado los estímulos para contri- buir al sistema formal: análisis recientes indican que la intro- ducción de cuentas individuales ­donde las prestaciones están cercanamente ligadas a las con- tribuciones­ reduce las distorsio- nes de mercado laboral y mejora los estímulos para que los traba- jadores tomen parte en sistemas pensionales formales. Las reformas han aumentado la equidad: las tasas internas de rendimiento han llegado a ser menos regresivas. Se puede dar crédito a las reformas por un aumento en la pro- fundidad de los mercados de capitales y el establecimiento de una industria financiera nueva que ­en términos de la supervi- sión regulatoria­ ha sido un modelo para otras industrias en la región. A su vez, el desarrollo de mercados de capitales puede mejorar la eficiencia de la movilización de recursos y la inversión en la economía, contribuyendo al crecimiento económico. En El futuro de la seguridad social en América Latina 37 América Latina, la nueva industria pensional comienza a domi- nar el sistema financiero. El crecimiento de activos en los países que han experimentado la reforma pensional ha sido rápido. En Chile, el reformista más antiguo, los activos pensionales manejados por las administra- doras de fondos de pensiones han crecido a más de 50 por cien- to del pib. En América Latina en total, el tamaño de activos de los fondos de pensiones como una proporción del pib casi se ha duplicado en sólo cinco años. Los fondos de pensiones han sido vitales para el desarrollo de mer- cados de bonos corporativos de largo plazo en países como Chile y México, y han contribuido a desarrollar mercados equitativos en Perú y Chile. GRÁFICO 5 DEUDA TOTAL DE PENSIONES (EXPLÍCITA) ACUMULADA DESPUÉS DE 2001: CON Y SIN REFORMAS ESTRUCTURALES Deuda explícita total del gobierno, como porcentaje del PIB 400 350 300 250 200 150 100 50 0 Con Sin Con Sin Con Sin Con Sin Con Sin Con Sin Con Sin Con Sin reforma reforma reforma reforma reforma reforma reforma reforma reforma reforma reforma reforma reforma reforma reforma reforma Chile Perú Colombia Argentina Uruguay México Bolivia El Salvador 2010 2030 2050 38 El futuro de la seguridad social en América Latina Sin embargo, invierten fuertemente en deuda pública en muchos países, y aunque esto ha permitido el desarrollo de un mercado doméstico de bonos públicos de largo plazo y reducido el riesgo so- berano, redujeron su contribución efectiva a la inversión privada, dejándolos insuficientemente diversificados y excesivamente ex- puestos al riesgo soberano. Además, las industrias de fondos, en la mayoría de los países de la reforma fracasan al ofrecer portafolios diversificados14 y no transfe- rir completamente sus ganancias en eficiencia a los inversionistas. Las reformas han facilitado el crecimiento rápido de una forma nueva de ahorrar en la región. Además, las compañías de seguros han prosperado en su papel auxiliar como proveedores de seguros de incapacidad, de sobre- vivientes y de longevidad en los nuevos sistemas. Estas reformas parecen haber llevado a algunas mejoras en la cobertura; aunque un análisis casual muestra una caída en las tasas de contribución, las tasas de cobertura pudieran haber sido aún más bajas sin las reformas. Las limitaciones de las reformas No obstante, estos éxitos deben ser atemperados. En cada una de estas áreas la experiencia de las últimas dos décadas, especialmente desde mediados de la década de 1990, también ha revelado defectos: En Argentina, Colombia y Perú, la opción dada a los trabajadores nuevos de escoger entre los sistemas viejos y nuevos crea incerti- dumbre con respecto a los pasivos fiscales del gobierno. En Co- lombia, donde los trabajadores pueden cambiar su elección cada tres años, este problema es especialmente peligroso y debilita se- veramente al sistema reformado. 14Reformas recientes en Chile han comenzado a cambiar esta limitación. El futuro de la seguridad social en América Latina 39 Chile está cada vez más preocupado por los costos crecientes de la garantía mínima de pensión y transferencias directas de asis- tencia social a los ancianos indigentes, impulsados en parte por la caída en el número de contribuyentes activos en la fuerza laboral. Las pensiones de trabajadores estatales continúan ejerciendo una severa carga fiscal en países como Argentina, México y Perú, aunque estas constituyen claramente una carga más grande aún en países como Brasil que no han adoptado el enfoque de mul- tipilares. Estos y otros defectos, pese a no representar un fracaso del modelo de reforma, son verdaderamente fracasos en la imple- mentación real de dichas reformas en la región. La capacidad del modelo de multipilares para aislar el sistema pensional del abuso gubernamental puede haber sido exagerada por los reformistas. Es claro ahora que las políticas monetarias y 40 El futuro de la seguridad social en América Latina El sistema argentino en crisis A menudo se alega que el hacer obligatorias las cuentas pensionales individuales administradas por proveedores dedicados privados da a las pensiones de jubilación de los tra- bajadores un mayor grado de protec- ción contra la interferencia política que un régimen puramente público de PAYG. Sin embargo, el grado de protección contra el riesgo de política ofrecido por privatizar una porción sobrevaluada, deuda creciente y el grande de las pensiones obligatorias desmoronamiento de la confianza de puede ser objeto de exageración. La los inversionistas. Los intentos del reciente crisis económica y política en gobierno para lidiar con la crisis han Argentina ilustra cómo cualquier tenido un impacto directo en el sis- sistema gubernamental de seguridad tema pensional al alterar el valor de pensional puede caer presa de los las prestaciones corrientes, las tasas políticos. El sistema pensional privado de contribución y las reglas de de Argentina era vulnerable aun inversión para los administradores antes de la crisis actual. Desde el privados de fondos. comienzo del sistema en 1994, casi 50 por ciento de los activos privada- El sector privado no fue exonerado. mente manejados se invirtió en bonos A fines de 2001 el gobierno ejecutó del Estado. Esta concentración de un canje de bonos tenidos por inver- portafolios, usualmente explicada y sionistas nacionales, principalmente excusada por la falta de instrumentos bancos, asguradoras y fondos de alternativos y la alta prima de riesgo pensiones en el segundo pilar priva- pagada por los bonos gubernamen- do. El nuevo instrumento tenía una tales, dejó los fondos de pensiones tasa de interés más baja y no tenía peligrosamente expuestos a los mercado secundario, haciendo su problemas fiscales del gobierno. valoración subjetiva. Pese a que el canje fue "voluntario", estrictamente En medio de una larga recesión hablando, el gobierno ejerció fuerte económica, estalló una crisis fiscal a presión política sobre los adminis- comienzos de 2001. Las autoridades tradores privados de fondos tanto siguieron varias políticas para directa como indirectamente a través enfrentar la presion de una moneda del regulador de la industria para que El futuro de la seguridad social en América Latina 41 aceptaran el canje. Más aun, en las desde que inició los pagos del canje, semanas siguientes el gobierno en varias ocasiones los fondos de decretó un canje de depósitos al emi- pensiones han demandado legal- tir un decreto que ordenaba que mente la conversión y rehusado todos los activos pensionales inver- recibir pagos de interes sobre los tidos en certificados de depósito nuevos instrumentos. El gobierno deberían ser destinados a comprar continúa depositando esos pagos letras del tesoro directamente del en depósitos de custodia. gobierno. La mano pesada del gobierno Posterior a la caótica devaluación del en fijar portafolios de pensiones peso argentino, en marzo de 2002, privadas (además de recortes a la el gobierno decidió convertir los tasa de contribución al sistema instrumentos respaldados con présta- privado restaurado en 2002 y una mos garantizados ­todavía denomi- prohibición temporal a nuevas nados en dólares de US­ a pesos, a anualidades, restringiendo a los una tasa de cambio de 1.4 pesos por nuevos retirados del sistema privado dólar. Los nuevos préstamos fueron a retiros programados) tendrá un indexados a la inflación y reciben una efecto duradero sobre la credibilidad tasa de interés anual de entre 3 y del sistema. La creciente 5,5%. El primer pago programado concentración de inversión en la de intereses, en abril de 2002, fue deuda del gobierno ha incrementado efectuado por el regulador de la la participación de los bonos en las industria aplicando la tasa de cambio carteras pensionales combinadas. de 1,4. Esa conversión resultó en un Esta concentración sería peligrosa significativo aumento del valor real en tiempos normales, pero de activos, comparado con inflación considerando la historia reciente (por 40%) o con salario promedio de incumplimiento en el pago de (82%). Pese a que el gobierno no ha deuda del gobierno argentino, se declarado la cesación de pagos vuelve una preocupación mayor. FUENTE: Rofman 2002 para este informe, disponible en www. worldbank.org/keepingthepromise. fiscales insostenibles pueden presentar un riesgo aún para esquemas bien implementados y financiados. Esto se reveló con mayor dramatismo en Argentina durante la crisis económica en 2001 (cuando el gobierno ordenó a los administradores de fon- 42 El futuro de la seguridad social en América Latina dos de pensiones de segundo pilar aumentar sus tenencias de bonos estatales cada vez más riesgosos y eventualmente llegaron a confiscar sus depósitos en bancos). Amenazas semejantes a la viabilidad de planes financiados de pensiones pueden surgir en otros países de la región. En Bolivia, por ejemplo, ha habido ten- tativas de forzar a los fondos de pensiones a intercambiar deuda gubernamental denominada en dólares por bonos menos atrac- tivos denominados en moneda local. Es claro que ni los pilares de prevención de la pobreza ni de suavi- zación del ingreso pueden ser aislados completamente de los peli- gros generados por el riesgo de política. Los instrumentos de prvención de la pobreza requieren una transferencia mediada por el gobierno, de recursos entre trabajadores. De ahí que el riesgo de política siempre estará presente en tales esquemas, especialmente cuando los gobiernos son incapaces de mantener la disciplina fiscal y la estabilidad macroeconómica. Esquemas financiados, operados privadamente, como lo muestra claramente el ejemplo argentino, pueden terminar siendo presa fácil para gobiernos necesitados de fondos. Así como las promesas de repago de un hogar fiscalmente derrochador no son tomadas en serio, la promesa de la seguridad de ingresos de vejez hecha por un gobierno fiscalmente imprudente no será creíble. La prudencia fiscal es esencial para asegurar la confianza de la población tanto en el pilar de reparto simple como en La prudencia fiscal es esencial el del pilar financiado del sistema para asegurar la confianza de la pensional. población tanto en el pilar de reparto simple como en el pilar Los países que exigen que los aho- financiado del sistema pensional. rros pensionales sean invertidos principalmente en bonos del Estado con un alto riesgo de no pago no están en buena posición de exigir ahorro obligatorio. Para tales países, es probable que el riesgo de política sea agobiante para el nuevo sistema financiado, como ocurrió en Argentina en 2001. Aun así, eliminar el mandato de ahorro obligatorio es difícilmente la mejor solución, auncuando todavía exista un pilar básico de repar- to simple. El futuro de la seguridad social en América Latina 43 En Argentina, la venta de aun una pequeña parte del portafolio de bonos gubernamentales por parte de los fondos de pensiones podría desatar oleadas de pánico en el mercado y las tasas de interés podrían subir, dañando aún más la frágil economía del país. Por otra parte, reducir gradualmente el techo en las contribuciones obligatorias y en las tasas de contribución puede servir como un dispositivo de disciplina para el gobierno, que no podrá hacer pro- mesas que no puede cumplir. En general, los gobiernos deben enfocar su atención a la prevención de la pobreza y la administración macroeconómica prudente. Or- denar inversión en bonos del Estado durante los años iniciales del nuevo sistema puede ser un vehículo útil para aliviar el flujo de caja del costo fiscal de las reformas estructurales15 y asegurar un desem- peño estable de los fondos de pensiones nuevos de segundo pilar, pero sólo en la medida en que los gobiernos hayan construido una 15Aunque las reformas reducen el valor actual de pasivos del gobierno, incrementan el déficit de su flujo de caja durante algunos años mientras los gobiernos continúen pagando obligaciones previas, pero ahora fracasan al recibir contribuciones de trabajadores activos que comienzan a ahorrar en fondos privados de pensiones. Esto puede ser grande (hasta 5% del PIB en cerca de 10 años) en países como Chile con más alto cubrimiento. 44 El futuro de la seguridad social en América Latina reputacion de política macroeconómica prudente. El gobierno chileno reforzó apreciablemente su superávit fiscal primario antes de la reforma pensional en 1981 y estaba por tanto en una posición de limitar la inversión de los fondos de pensiones a sus bonos públicos de grado de inversión. Al tiempo que los costos de tran- sición disminuyeron con el tiempo, las restricciones a la inversión se levantaron gradualmente. Argentina presentó el escenario opuesto. El déficit fiscal del gobierno argentino empeoró aprecia- blemente en los años que siguieron a la reforma pensional estruc- tural, lo que forzó al gobierno a confiar cada vez más en los fondos de pensiones de segundo pilar como una fuente del financiamien- to cautiva de su deuda explosiva. Otros países como Bolivia enfrentan riesgos semejantes. El requisito previo de la disciplina fiscal La lección principal de estas experiencias diversas es que un apretón fiscal significativo es una condición previa básica para el éxito de las reformas pensionales estructurales, especialmente para los gobiernos que parten de una postura fiscal ya frágil. Habiendo reformado ya su sistema, Argentina no está en posición de empezar de nuevo. Sin embargo, para garantizar la sostenibilidad de su sis- tema de jubilación, el primer paso para el gobierno todavía debe ser poner sus finanzas internas en orden. Luego podría convertir los préstamos corrientes indexados a la inflación que extendió a los fondos de pensiones en bonos estatales canjeables de madurez cre- ciente. Mientras la situación fiscal esté bajo control, tales bonos po- Para garantizar la sostenibilidad drían ayudar a reforzar el interés en de su sistema de jubilación, el ahorro a largo plazo. el primer paso para el gobierno todavía debe ser poner sus En América Latina, sólo Chile y más finanzas internas en orden. recientemente México han logrado desarrollar un mercado líquido de bonos estatales de largo plazo indexados a la inflación con grado de inversión. Realmente, Chile y México están entre los pocos países en la región donde la disciplina El futuro de la seguridad social en América Latina 45 fiscal existente de tiempo atrás ha levantado exitosamente los bonos estatales al grado de inversión. Gracias al desarrollo del mercado de deuda pública, los mercados de deuda corporativa de largo plazo también están creciendo en Chile y México y las compañías chilenas de seguros son capaces de ofrecer garantías de desempeño y anuali- dades a precios competitivos. Los fondos de pensiones de segundo pilar encuentran también en los bonos estatales chilenos y mexi- canos una fuente atractiva y segura de renta de inversiones. En cualquier caso, los países que insisten en un modelo de seguridad social inspirado por la experiencia Quizá la limitación más grave chilena deben al menos conocer al proceso de reforma es que estos desarrollos en Chile. la cobertura de los sistemas de seguridad social sigue Las reformas han creado sistemas siendo inaceptablemente baja. pensionales privados complejos y sofisticados que requieren fuerte re- gulación, pero tal vez no se ha prestado suficiente atención a la capa- cidad regulatoria de los gobiernos, especialmente ante presiones oli- gopolísticas fuertes. Aun en países como Chile, que han demostrado con el tiempo ser reguladores competentes de fondos de pensiones obligatorias, se encuentran resultasos inquietantes relacionados con la equidad, notablemente los altos costos administrativos de muchos fondos de pensiones. La estructura de comisiones en países como Chile implica que los pobres pueden acabar pagando una proporción más alta de sus salarios en comisiones que los ricos, lo que lleva a que las tarifas de administración actúen como un impuesto regresivo. Tasas inaceptablemente bajas de cobertura Quizá la limitación más seria al proceso de reforma es que la cober- tura de los sistemas de seguridad social sigue siendo inaceptablemen- te baja. Las tasas de cobertura ­aun con la mejora en los estímulos producida por las reformas­ se ha estancado en niveles de cerca de la mitad de la fuerza laboral en los países donde la participación de los trabajadores es más alta. En la mayoría de los países las tasas son mu- cho menores. Aunque muchos factores distintos a las reformas pen- 46 El futuro de la seguridad social en América Latina sionales, como los cambios en la legislación social y laboral, puedan afectar la participación, las tasas estancadas de cobertura son indica- tivas de escepticismo acerca de los nuevos sistemas, a pesar de sus virtudes. En su forma más extrema, pueden llegar a señalar un recha- zo de muchos trabajadores al ahorro obligatorio. El fracaso por parte de las reformas en mejorar apreciablemente las bajas tasas de cobertura ha frustrado a reformistas que esperaban que establecer una conexión entre contribuciones y prestaciones a través de cuentas de ahorros individuales proporcionaría los estímulos adecuados para que más trabajadores contribuyeran al sistema. La evidencia que surge sugiere que el estancamiento en la cobertura no es el resultado de la irracionalidad de los trabajadores ni de falta de información acerca de los beneficios de contribuir a los sistemas reformados. Por el contrario, la cobertura estancada puede ser el resultado de la elección racional por parte de traba- jadores que han decidido que las prestaciones del nuevo sistema son insuficientes para inducirlos a contribuir cuando ellos pueden ahorrar para su propia jubilación de maneras más efectivas. Riesgo y costo relativo más altos Una de las preocupaciones clave es que los individuos no perciban el nuevo sistema como más atractivo que los vehículos alternativos de ahorros. Los retornos a la inversión en los nuevos pilares finan- ciados, aunque relativamente altos, han sido volátiles. Las tarifas de la administración privada de ahorro pensional, que llegan a cerca de un tercio de las contribuciones de los trabajadores, son percibi- das como altas, y los afiliados iniciales han tenido que pagar el grueso de los costos de puesta en marcha de los nuevos sistemas. Las tarifas de administracion han sido especialmente duras para los trabajadores con ingresos más bajos en por lo menos un país. Finalmente, ya que muchos países reformistas requieren que las prestaciones tomen la forma de una anualidad, esto puede ser costoso para algunos grupos desfavorecidos de la sociedad con una El futuro de la seguridad social en América Latina 47 baja esperanza de vida, ya que las primas cargadas por los provee- dores de anualidades (basadas en la expectativa de vida promedio de la población entera) están por encima de lo que sería actuarial- mente justo para estos grupos. Estos factores pueden elevar el costo y el riesgo relativos del nuevo pilar financiado comparado con otros instrumentos formales e informales disponibles para asegurar ingresos adecuados de jubilación; el costo y el riesgo relativos más altos pueden explicar por qué tantos trabajadores en América La- tina escogen todavía ignorar los sistemas pensionales formales, a pesar de las reformas. Preferencia del trabajador La mayoría de las reformas han dividido esencialmente en dos el papel del gobierno en la provisión de las pensiones: este ahora pro- porciona (o por lo menos regula) un vehículo de ahorros, mediante cuentas de ahorros individuales, y un vehículo de reduccion de po- breza, mediante un mecanismo de pooling y las pensiones de asisten- cia social. En Chile, los resultados de encuestas y la conducta con- tributiva de los trabajadores sugieren fuertemente que lo que ellos quieren del gobierno es algún seguro contra la pobreza en la vejez. Los trabajadores tienden a contribuir al sistema público apenas lo suficiente para tener derecho a fondos suplementarios del gobierno, es decir, la certeza de una pensión Los trabajadores tienden a mínima para asegurarse contra la contribuir al sistema público pobreza en la vejez. Ya que esta con- apenas lo suficiente para ducta se observa entre trabajadores tener derecho a fondos que ganan ingresos medios y supe- suplementarios del gobierno. riores ­los menos probables de su- frir pobreza en la vejez­ esto revela una preferencia por instrumentos proporcionados por el gobierno para hacer pooling contra el riesgo de la pobreza, por encima del ahorro forzoso para suavizar el consumo. Si los trabajadores no sienten que quedan en mejor condición al con- tribuir a los sistemas pensionales reformados, ellos pueden dejar de 48 El futuro de la seguridad social en América Latina creer en cualquier"ilusión de la pensión"y escogen racionalmente no contribuir. Ellos pueden ser también adversos al riesgo de política inherente aún en sistemas pensionales públicos manejados por el sector privado, como bien lo recuerda la crisis argentina. Regresividad del pilar único Aunque fueron presentados como un modelo de solidaridad cuan- do fueron introducidos hace décadas, los sistemas de seguridad social de pilar único en los países en desarrollo que operan con base en prestaciones definidas pueden ser regresivos en varias maneras: Primero, las prestaciones pensionales se basan en ingresos antes que en la necesidad y a menudo son calculadas para favorecer a los trabajadores mejor educados con perfiles más escarpados de edad/ingreso. Segundo, las contribuciones de los trabajadores más pobres con la mortalidad media más alta a menudo subvencionan las prestaciones pagadas a los trabajadores de más altos ingresos y vidas más largas. El futuro de la seguridad social en América Latina 49 Tercero, los trabajadores más pobres tienden a empezar a traba- jar y contribuir más temprano que los de ingresos más altos­ los trabajadores en empleos mejor remunerados que requieren más educación tienden a ingresar a la fuerza laboral posteriormente; ya que ellos empiezan a trabajar más pronto, los pobres contribu- yen por más tiempo durante su vida activa, para recibir una co- rriente relativamente más corta de prestaciones en su jubilación. Cuarto, varias exenciones, tales como menores edades de jubi- lación para grupos selectos de trabajadores como maestros y policías, y menores tasas de contribución para funcionarios del Estado a menudo redistribuyen los ingresos de los grupos más pobres a los más ricos. ¿Reversión de regresividad? Al reemplazar sistemas de pilar único con prestaciones definidas y regresivos que con frecuencia pagaron pensiones excesivamente generosas a unos pocos privilegiados con sistemas que diversifican los riesgos al ingreso de jubilación a través de múltiples pilares, las reformas esperaron introducir un sistema más efectivo para reducir la desigualdad. Los sistemas reformados ofrecerían garantías míni- mas de ingresos, al tiempo que liberarian recursos públicos para for- mas mejor focalizadas de ayuda social. La pregunta es: ¿corrigieron o no los sistemas de multipilares el impacto regresivo de sistemas públicos de pilar único? Desgraciadamente, muy poca evidencia existe de una u otra respuesta. Los gobiernos reformistas pagan todavía los costos de las transiciones y el impacto final de reformas estructurales en la desigualdad de ingresos no puede ser medido precisamente hasta que segmentos grandes de la población comien- cen a jubilarse con pensiones financiadas principalmente mediante cuentas individuales de jubilación. Sin embargo, simulaciones de econometría sugieren que las reformas generalmente reducirán o aun reversarán retornos regresivos a lo largo de niveles de ingresos y género. 50 El futuro de la seguridad social en América Latina El camino a seguir En la última década, muchos gobiernos latinoamericanos han restructurado radicalmente sus sistemas de seguridad de ingresos para la vejez, siguiendo el ejemplo de Chile, que emprendió su extensa reforma pensional en 1981. La característica que define las reformas ha sido un cambio en la base de las pensiones públicas al pasar de la responsabilidad social a la responsabilidad individual: en vez del sistema extensamente utilizado que "colectivizó" el riesgo de quedarse sin la capacidad de obtener ingresos en la vejez, numerosos países en la región han adoptado un sistema que depende de cuentas de ahorros individuales. Las reformas han mantenido un papel para una versión modifica- da del pooling público; esta combinación de ahorros individuales y sociales para financiar las pensiones es conocida como el enfoque de "multipilares". El enfoque del multipilares para la reforma pensional se basa en la creencia de que el gobierno tiene dos papeles fundamentales en la promoción de la seguridad de ingresos de la vejez: Prevenir la pobreza en la vejez. Facilitar la suavización del consumo mediante el reemplazo de ingresos en la vejez. Un marco sencillo de la economía del aseguramiento demuestra que si hay que escoger entre mecanismos de ahorro o de pooling para la financiación del papel suavizador del consumo, debe optar- se primariamente por el ahorro. Cuando las pérdidas llegan a ser más frecuentes, uno debería autoasegurarse, ya que el pooling pro- bablemente será costo-efectivo sólo para pérdidas relativamente El futuro de la seguridad social en América Latina 51 infrecuentes. A medida que aumenta la expectativa de vida, la pér- dida de la capacidad para generar ingresos en la vejez se está vol- viendo una pérdida más frecuente en América Latina. Hay todavía un papel de pooling para el gobierno, pero está relacionado con la reducción de la pobreza: asegurar contra las pérdidas relativamente inusuales representadas por la incidencia de la pobreza en la vejez. La mayoría de los campos dentro de la economía que procuran jus- tificar un papel para el gobierno empiezan con la premisa de la racionalidad individual. El caso para la intervención del gobierno generalmente se centra en alguna falla de mecanismos de mercado para inducir a los individuos y firmas a escoger los niveles óptimos del consumo y la producción. En el caso del subconsumo o produc- ción insuficiente de algo bueno, por ejemplo, vacunas contra la tuberculosis o automóviles que funcionan con energía solar, la solu- ción usual propuesta es la de subvencionar su producción o consu- mo. Esta "regla" surge del principio que afirma que las restricciones a la cantidad son más distorsionantes ­en términos de efectos in- deseados­ que las intervenciones para manipular los precios. Cuando las sociedades imponen una actividad obligatoria, por ejemplo la matriculación obligatoria de niños en la educación bási- ca, se espera siempre que el go- Si hay que escoger entre bierno proporcione este servicio a mecanismos de ahorro o de un precio más bajo que el determi- "pooling" para la financiacion nado por el mercado. del papel suavizador del consumo, debe optarse De un modo algo distinto, los dis- primariamente por el ahorro. cursos de política pensional general- mente presumen irracionalidad de parte de los individuos o la poca disposición a obtener información exacta sobre necesidades de jubilación. Donde esto no se asume, se subrayan a menudo los beneficios externos del ahorro para la vejez. Las más veces, la receta deberá depender de niveles obligatorios mínimo de ahorro en vez de, por ejemplo, proporcionar estímulos fiscales para inducir a los individuos a ahorrar más que lo que ocurriría en ausencia de tales incentivos. El resultado es que muchos individuos son obligados a ahorrar más de lo que deberían, dados 52 El futuro de la seguridad social en América Latina sus gustos por el consumo actual o las necesidades de las personas en su etapa de la vida. Los jóvenes y los pobres son a menudo los ob- jetivos principales de tales políticas paternalistas, y ellos sufren la mayor probabilidad de acabar peor que en ausencia de tales inter- venciones. Lecciones aprendidas La experiencia latinoamericana con la reforma pensional es todavía joven, pero no es demasiado temprano para obtener lecciones im- portantes de ella: En primer lugar de importancia, las reformas han sido un paso importante en la dirección correcta, y han llevado a significati- vas mejoras en los sistemas puramente públicos unipilares que tanto han puesto en peligro la estabilidad macroeconómica, a un costo para los hogares, especialmente por el impuesto de la inflación. Pero los éxitos de la reforma no son del todo satisfac- torios. Hay también significativas limitaciones y problemas con los nuevos sistemas pensionales multipilares que demandan la atención de los diseñadores de política para continuar mejorán- dolos. La aproximación general debería ser a pasos posteriores en la misma dirección, no una reversión del progreso logrado Los esquemas de contribución hasta el momento. definida pueden ser tan efectivos en colectivizar el Segundo, el pilar de la preven- riesgo de longevidad dentro ción de la pobreza debe recibir de la misma generación, como mucha más atención que la que le los de beneficios definidos. han brindado en la última déca- da. Este papel del gobierno puede ser aún más importante que el de proporcionar un instrumento seguro de ahorros a un precio razonable. El papel gubernamental en la prevención de la pobre- za sólo aumenta en importancia con el desarrollo económico ­a medida que desciende la probabilidad de la pobreza en la vejez, los fundamentos del aseguramiento hacen que la colectivización El futuro de la seguridad social en América Latina 53 54 El futuro de la seguridad social en América Latina de este riesgo entre individuos sea más, y no menos, apropiada. Una orden gubernamental es necesaria para un sistema de pres- taciones definidas de ese estilo, pues los mercados privados de aseguramiento probablemente no ofrecerán dicha cobertura. Cuando se financia de rentas generales (en contraposición a ser financiado por impuestos de nómina con destinación específica) y no está condicionado a las contribuciones, tal esquema se llama a veces un"pilar cero". Independientemente del nombre asignado, ese sistema puede permitir que los gobiernos jueguen un papel menos ubicuo en otras formas de la seguridad de ingresos de vejez. Mientras la mayoría de los países tienen alguna forma de prestación de pensión mínima, algunos países (Chile, Colombia, El Salvador, México y Perú) han atado la elegibilidad a este dere- cho con el historial de contribución en el componente de ahorros. Estos países deberían considerar volver a abrir el debate acerca de la necesidad de un pilar cero que ofrezca las prestaciones que mantienen a los hogares fuera de pobreza y que se basan en prin- cipios de pooling puro, tal como ocurre en un esquema de presta- ciones definidas. El diseño de tal pilar, sin embargo, no es sencillo. Primero, debe minimizarse y aislarse el riesgo moral al fijar la prestación de pensión de pobreza a un nivel que disminuya los Las altas tasas de contribución incentivos para evadir la contri- y de ganancias gravables bución al pilar de suavización del máximas pueden desalentar consumo. Segundo, las restriccio- a los trabajadores a participar nes fiscales deben tenerse en y dejar poco espacio para cuenta. Los países que no han ter- el crecimiento de los ahorros minado las reformas de primera voluntarios. generación (como México y Co- lombia, donde todavía existen regímenes especiales para los tra- bajadores del sector público) probablemente necesitarían termi- narlas para crear el "espacio fiscal" requerido para un programa de pensión antipobreza. Tercero, se debe subrayar que mientras tales esquemas de pri- mer pilar proporcionarán una pensión mínima a los que son in- fortunados o imprudentes, la base para el reemplazo de ingresos El futuro de la seguridad social en América Latina 55 durante la vejez ­a saber, los mecanismos para cubrir la pérdida de la capacidad de ingresos durante la vida­ deben ser los aho- rros. Para la mayoría de los trabajadores, esto debería consistir en esquemas que no implican redistribución de prestaciones ni colectivizacion del riesgo de longevidad a través de las genera- ciones. El diseño de esquemas de contribución definida se ajus- ta mejor para esta función de reemplazo de ingresos, porque estos desconectan las contribuciones de individuos en una gene- ración de las prestaciones obtenidas por generaciones previas. Los esquemas de contribución definida pueden ser tan efectivos en colectivizar el riesgo de longevidad dentro de la misma gene- ración como los de beneficios definidos, ya que a menudo ellos incluyen un mecanismo de pooling en la etapa de pago. En todos los países latinoamericanos, una opción de jubilación es comprar una anualidad que ofrece tal protección. El movimiento de sitemas de beneficio definido a cuentas individuales de contri- 56 El futuro de la seguridad social en América Latina bución definida es por tanto claramente una mejora ­que se ajusta a los principios más sencillos de la economía del asegura- miento porque lleva a un mejor emparejamiento de instrumen- to a riesgo cubierto, aumentando el papel del ahorro frente al del pooling. Esta razón por sí sola basta para que valga la pena preser- var y fortalecer las reformas en América Latina. Sin embargo, se debe reconocer el progreso hecho en países como Brasil, que se han movido de prestaciones definidas puras a un híbrido que tie- ne como resultado una conexión más cercana entre el monto de contribución del trabajador y lo que este último recibe como pensión. Cuarto, debe prestarse mayor atención al tamaño del ahorro obligatorio frente a circunstancias específicas al país. Aun en países que tienen la capacidad de aplicarlos, los esquemas sus- tanciales de ahorro obligatorio no son siempre necesarios. Las altas tasas de contribución y de ganancias imponibles máximas pueden desalentar a los trabajadores de participar y pueden dejar poco espacio para el crecimiento de los ahorros voluntarios. Esto es muy probable en países en desarrollo, donde los trabajadores tienen otras demandas urgentes que compiten sobre su ingreso Para los países que tienen disponible. Las pensiones gran- esquemas de ahorro obligatorio, des de segundo pilar pueden ser la prioridad debe ser bajar los un instrumento útil para afectar costos a los afiliados y mejorar una transición lejos de sistemas la administración del riesgo. públicos o de prestaciones defi- Las reducciones adicionales en nidas o extremadamente genero- comisiones mejorarían también sos y para proporcionar un la atracción del pilar financiado. impulso inicial a los mercados de capitales y seguros. Algunos países no tienen tales necesidades, haciendo que los esquemas de ahorro obligatorio sean su- perfluos. Países como Brasil, con mercados de capitales razona- blemente bien desarollados, bien pueden escoger alterar los parámetros de sus sistemas pensionales de reparto simple y pro- mover ahorros voluntarios adicionales, en vez de cambiarse a un esquema obligatorio financiado. Por el contrario, países como El futuro de la seguridad social en América Latina 57 Paraguay, que todavía tienen que reformar sus pensiones públi- cas de prestaciones definidas y desean rejuvenecer o desarrollar su sector financiero podrían considerar esquemas de ahorro obligatorio. Sin embargo, aunque es probable que los trabajadores respon- dan a estímulos mejorados para contribuir en el margen, debe advertirse a tales países que no esperen que un segundo pilar au- mente por sí mismo la cobertura La subestimación sistemática de contra los riesgos asociados con necesidades de consumo en la vejez y aconsejarles que también vejez implica un segundo pilar consideren conformar un esquema mucho más pequeño y quizá pensional robusto de pilar cero, por menos permanente. modesto que sea, en la medida en que lo permitan las restricciones fiscales. Quinto, para los países que tienen esquemas de ahorro obli- gatorio, la prioridad debe ser bajar los costos a los afiliados y mejorar la administración del riesgo. Las reducciones adicio- nales en comisiones mejorarían también la atracción del pilar financiado. Varias opciones pueden considerarse para lograr esta meta. En un extremo está el modelo centralizado de la ad- ministración. El otro extremo es un mercado completamente rebatible donde proveedores diferentes compiten ofreciendo una diversidad de productos. Los países latinoamericanos nece- sitarán valorar cuál es la mejor solución para ellos, y nosotros no proponemos en este ensayo so- La evidencia de la región indica luciones específicas a países. La que el ahorro obligatorio es de elección dependerá en gran parte eficacia limitada para inducir la del grado en el cual otras institu- participación, cuando los ciones financieras son reguladas y instrumentos de ahorros no son supervisadas apropiadamente y de suficientemente atractivos. la capacidad de la población para tomar decisiones difíciles. Con respecto al manejo del riesgo, debe darse más consideración al valor de la diversificación internacional de carteras de fondos de pensiones y de la elección del trabajador. 58 El futuro de la seguridad social en América Latina ¿El componente de ahorros obligatorios? La mayoría de los países de la región partieron de una situación de tasas de reemplazo altas e insostenibles y bajas edades de retiro, prometidas por sistemas de prestaciones definidas de pilar único. Políticamente, el segundo pilar fue un instrumento conveniente para reducir esas promesas. Fue también útil crear un pool de capi- tal que promovió la oferta de instrumentos de inversión. El futuro de la seguridad social en América Latina 59 Pero el segundo pilar de ahorro privado obligatorio como una parte grande y permanente del sistema de la pensión es asumir la irracio- nalidad de los individuos ­no tener fe en la capacidad de las per- sonas para planear su propio futuro­ asumir que los gobiernos tienen la capacidad de regular vigorosamente estos crecientes pools de dinero ­y tener mucha fe en que los gobiernos se comporten de una manera justa. Aun en caso de asumir la imprevisión genera- lizada de la población ­la subestimación sistemática de necesidades de consumo en la vejez hasta que Los gobiernos deberían sea demasiado tarde­ antes que su concentrarse en aumentar las irracionalidad, implica un segundo opciones para el ahorro voluntario pilar mucho más pequeño y quizá y asegurar que aun los menos permanente. trabajadores de bajos ingresos puedan disfrutar de los incentivos A menudo se ha recomendado tributarios u otros estímulos hacer obligatorio el componente de fiscales al ahorro. ahorros por su potencial para au- mentar la cobertura al forzar la par- ticipación de los trabajadores para que sean elegibles de recibir prestaciones. Sin embargo, la evidencia de la región indica que el ahorro obligatorio es de eficacia limitada para inducir la partici- pación cuando los instrumentos de ahorro no son suficientemente atractivos y las contribuciones obligatorias son muy altas. Dado que es deseable que los ahorros voluntarios constituyan una parte creciente de la función de suavización del consumo en la jubilación, los gobiernos deberían concentrarse en aumentar las opciones para el ahorro voluntario y asegurar que aun los trabajadores de bajos ingresos puedan disfrutar de estímulos fiscales al ahorro, mediante esquemas innovadores como contribuciones compensatorias o créditos al ingreso devengado. Los gobiernos de la región harían bien en prestar más atención a sus responsabilidades en la prevención de la pobreza de lo que ha sido hasta ahora en América Latina. 60 El futuro de la seguridad social en América Latina G L O S A R I O Autoaseguramiento: acciones tomadas Irracionalidad: la conducta contradictoria con por un individuo u hogar para transferir los incentivos económicos. ingresos de situaciones "buenas" a situaciones "malas", que reducen las Miopía: una preferencia racional por mayor pérdidas financieras o mitigan su impacto; consumo en el presente, a costa de menor el autoaseguramiento difiere del seguro de consumo en el futuro; es decir, una mercado (o el pooling del riesgo) en que preferencia por el bienestar hoy sobre el riesgo es soportado por el individuo y bienestar en el futuro. no es compartido. Multipilar: sistema de seguridad de Contribución definida: un plan pensional en ingresos de jubilación que diversifica el que la contribución periódica está fijada los riesgos (político, demográfico y reglamentariamente y la prestación financiero) a los ingresos adecuados depende de la contribución más el retorno en la vejez esparciendo estos riesgos de la inversión. sobre tres componentes (pilares), descritos a continuación: Externalidad: el costo o el beneficio incurrido por una parte distinta a aquellos que Primer pilar: el componente del sistema entran en una transacción. de seguridad social cuyo propósito principal es prevenir la pobreza en la Financiación completa: la acumulación de vejez; generalmente en la forma de reservas pensionales que totalizan el 100 pensiones de prestaciones definidas por ciento del valor actualizado de todos financiadas sobre la base de PAYG los pasivos pensionales debidos a los (siglas en inglés de Pay as you go, miembros actuales, generalmente asociada o sistema de reparto simple). con planes pensionales de "contribución definida". Segundo pilar: el componente del sistema de seguridad social cuyo propósito principal Garantía de pensión mínima: una garantía es suavizar el consumo a lo largo del ciclo proporcionada por el gobierno para traer vital; generalmente toma la forma de las pensiones a algún nivel mínimo, pensiones contributivas de financiación posiblemente complementando la completa basadas en cuentas de ahorro acumulación de capital necesaria para individual obligatorias. financiar las pensiones. Tercer pilar: el componente del sistema de Imprevisión: la subestimación sistemática de seguridad social cuyo propósito principal necesidades de consumo en la vejez; por es proporcionar estímulos para la ejemplo, no ahorrar adecuadamente para suavización voluntaria del consumo a lo la jubilación. largo del ciclo vital; se basa generalmente en cuentas de inversión o esquemas de Información asimétrica: la situación en la que seguro individuales voluntarias. un bando en una transacción sabe más acerca de la transacción que el otro Obligación de ahorro: la obligación impuesta bando; puede llevar a fallas de mercado por el gobierno de ahorrar una porción al distorsionar los incentivos o reducir la de los ingresos en cuentas pensionales de cantidad de transacciones acordadas. segundo pilar. El futuro de la seguridad social en América Latina 61 Pay As You Go (PAYG) o Régimen de reparto Seguridad social: en este libro, se refiere al simple: en su sentido más estricto, un sistema de seguridad de la jubilación; en método de financiamiento por lo cual los muchos países latinoamericanos, se refiere desembolsos actuales en prestaciones a la pensión pública, la asistencia médica y pensionales se pagan con rentas actuales sistemas de seguro de desempleo. de un impuesto de destinación específica, a menudo un impuesto de nómina. Selección adversa: un problema que proviene de la incapacidad del asegurador para Pensión: los ingresos regulares y periódicos distinguir entre indviduos de alto y bajo recibidos en la jubilación. riesgo. El precio del seguro refleja entonces el nivel medio del riesgo, lo que Pilar cero: el componente de un sistema de lleva a los individuos de bajo riesgo a seguridad de ingresos de jubilación retirarse y empuja el precio del seguro diseñado para prevenir la pobreza, pero en todavía más alto hasta que el mercado de el que los viejos reciben las pensiones sin seguros se descompone. importar su historial de contribución. Suavizacion del consumo: el proceso por el Pooling: mecanismo de seguro por el cual cuál el nivel de consumo se equilibra a los riesgos de pérdidas financieras se través del ciclo vital, a pesar de niveles comparten y son cubiertos por fondos variables de ingresos en el tiempo. recogidos de miembros de un grupo asegurado. Nota: La distinción crítica entre la imprevisión Prestación definida: una garantía del y la miopía y la irracionalidad es que i) las asegurador o de la agencia pensional de personas impróvidas aprecian su bienestar que una prestación basada en una fórmula futuro y se preparan para hacer algo prescrita será pagada. acerca de ello; pero ii) ya que ellos están basando sus esperanzas en la longevidad Proporción de cubrimiento de pensión: en pasada (de sus padres o de un pariente este libro, el número de trabajadores que mayor), no tienen información suficiente contribuyen activamente a un esquema de acerca de las nuevas tendencias (sin jubilación o contributivo públicamente precedentes) en la longevidad para basar reglamentado, dividido por fuerza laboral en estas últimas una expectativa "en estimada. promedio" de qué tan largo tiempo vivirán. Riesgo moral: una situación en la que las personas aseguradas no se protegen a Nota: las definiciones de selección adversa, sí mismas del riesgo tanto como lo harían prestación definida, contribución definida, si no estuvieran aseguradas. financiación completa, garantía de pensión mínima, riesgo moral, Pay as you go Sector informal: fuerza de trabajo no (esquema de reparto simple), y proporción registrada; no paga impuestos de nómina de cubrimiento pensional son tomadas de y por tanto no está cubierto por la Averting the Old Age Crisis: Policies to seguridad social. Protect the Old and Promote Growth (Washington DC: World Bank, 1994; pp. xxi-xxii). 62 El futuro de la seguridad social en América Latina L E C T U R A S R E C O M E N D A D A S Banco Mundial, 1994. Averting the Old Behavior, and Social Policy". Oficina Age Crisis: Policies to Protect the Old del Economista en Jefe, América and Promote Growth. World Bank Latina y el Caribe (Banco Mundial), Policy Research Report. Oxford Washington, D.C. University Press. Gill, Indermit, Truman Packard y Juan Barr, Nicholas. 2000. "Reforming Pensions: Yermo. 2004. Keeping the Promise of Myths, Truths, and Policy Choices". Social Security in Latin America. IMF Working Paper WP/00/139. Stanford University Press. Development Issues Division, Interna- OIT, 2000. Social Security Pensions: tional Monetary Fund (Fondo Mone- Development and Reform. Ginebra: tario Internacional), Washington D.C. (OIT). Fox, Louise, y Edward Palmer. 2001. OCDE, 1998. Maintaining Prosperity in an "New Approaches to Multipillar Ageing Society. París: OCDE. Pension Systems: What in the World Palacios, Robert J. y Montserrat Is Going On?" en Robert Holzmann y Pallares-Miralles. 2000. Joseph Stiglitz, eds., New Ideas about "International Patterns of Pension Old Age Security: Toward Sustainable Provision". Documento de discusión Pension Systems in the 21st Century. sobre protección social 0009. Human Washington, D.C.: Banco Mundial. Development Network, Banco Gill, Indermit, y Nadeem Ilahi. 2000. Mundial. Washington, D.C. "Economic Insecurity, Individual P U B L I C A C I O N E S R E L A C I O N A D A S El presente texto se basó en la publicación del BANCO MUNDIAL: Keeping the Promise of Social Security in Latin America. por Indermit S. Gill, Truman G. Packard y Juan Yermo, 360 pp. Informe original: Keeping the Promise of Primera edición en castellano: Social Security in Latin America. (en preparación) por Indermit S. Gill, Truman G. Packard Coedición Banco Mundial, Alfaomega y Juan Yermo, 2004 ISBN: 958-682-563-9 ISBN: 0-8213-5817-0 Para ordenar este libro en castellano, Para ordenar este libro, favor solicitarlo a: favor solicitarlo a: World Bank Publications Alfaomega Colombiana, P.O. BOX 960 - Herndon, Calle 106A Nº 22-56, VA 20172-0960, USA PBX: (571) 619 7677 Teléfono: +1 (703) 661 1580 Bogotá, Colombia. Fax: +1 (703) 661 1501 e-mail: scliente@alfaomega.com.co e-mail: books@worldbank.org www.alfaomega.com.co www.worldbank.org/publications El futuro de la seguridad social en América Latina 63 S E R I E D E S A R R O L L O PA R A T O D O S 1. La desigualdad en América Latina. ¿Rompiendo con la historia? Francisco H.G. Ferreira 2. Agricultura, comercio y desarrollo. Multilateralismo vs. proteccionismo. John D. Nash 3. Se buscan buenos empleos. Los mercados laborales en América Latina. Carmen Pagés y Rita Funaro 4. El desafío global de los conflictos locales. Paul Collier 5. Las nuevas fronteras de América Latina. Robert Devlin, Antoni Estevadeordal y Ernesto Stein 6. ¿Puede la globalización beneficiar a todo el mundo? David Dollar 7. Acceso a la tierra, desarrollo y reducción de la pobreza. Klaus Deininger 8. El crecimiento económico en América Latina. Guillermo Perry 9. Cerrar la brecha en educación y tecnología. Indermit S. Gill, J. Luis Guasch, William F. Maloney, Guillermo Perry y Norbert Schady 10. Globalización y pobreza. Ian A. Goldin y Kenneth A. Reinert 11. Un mejor clima de inversión para todos. Warrick Smith 12. El futuro de la seguridad social en América Latina. Indermit Gill, Truman Packard y Juan Yermo 64 El futuro de la seguridad social en América Latina 12 Latina El objetivo de la serie Desarrollo para Todos es poner a disposición de formadores de opinión, dirigentes públicos y privados, estudiantes y académicos, los América resultados y discusiones en torno a tópicos clave de la agenda actual de los países en desarrollo en los foros en multilaterales: globalización, desigualdad, integración económica, empleo, comercio internacional y proteccio- nismo, pensiones y clima de inversión, entre otros. Todos los materiales han sido escritos y presentados para social permitir que personas no expertas en el tema puedan leerlos fácilmente, aunque tienen como base los más complejos y recientes informes e investigaciones tanto del Banco Mundial como del BID. América Latina ha tenido gran éxito con sus reformas a la seguridad social, teniendo como resultado una seguridad sostenibilidad fiscal incrementada, una cantidad la sustancial de ahorros canalizados al sector financiero, y una mejora en la equidad social de las prestaciones de de seguridad social. A pesar de estos éxitos notables, ha habido también desilusiones significativas. La principal de ellas es el fracaso en extender el acceso a la seguridad social a un segmento más amplio de la futuro sociedad. En este libro accesible e intuitivo, los autores están a favor de aumentar la atención que se presta a El la prevención de la pobreza social, considerando las reformas de seguridad social en la región, midiéndolas contra sus beneficios promedios.