36809 Проблемы управления и финансовой отчетности государственного сектора Управление на местном уровне в индустриально развитых странах Под редакцией Анвара Шаха Всемирный банк Управление на местном уровне в индустриально развитых странах Предисловие к серии изданий, посвященных проблемам управления и финансовой отчетности государственного сектора Анвар Шах, ответственный редактор серии Правильно функционирующий государственный сектор, предоставляющий качественные ус- луги, учитывающие предпочтения граждан, который способствует экономическому росту, ор- ганизованному на принципах частной собственности и рыночных отношений, вполне обосно- ванно рассматривается как критический фактор в системе целевых задач Всемирного банка по преодолению нищеты и выполнению целей в области развития, сформулированных в Деклара- ции тысячелетия. С этим связан выпуск новой серии изданий, главной целью которых является распростра- нение и внедрение теоретических рекомендаций и обобщенного опыта практической деятель- ности и опыта других стран в деле проведения в жизнь принципа оперативного (через увязыва- ние государственных услуг с предпочтениями граждан), компетентного (путем обеспечения услуг населению, исключающих риск излишнего налогообложения и социально опасных ситуа- ций) и ответственного (в отношении граждан, занимающихся любыми видами деятельности) государственного управления в развивающихся странах. Настоящая серия создана в ответ на ряд появившихся в последнее время независимых ана- литических обзоров, в которых утверждается, что функционеры и лица, принимающие полити- ческие решения, ответственные за реформирование государственного сектора в развивающих- ся странах, а также те, кто реально занимается вопросами эффективности государственного управления, могли бы извлечь немалую выгоду из синтеза обновленных взглядов на реформы в государственном секторе. В настоящих изданиях подвергаются серьезному пересмотру су- ществующие в настоящее время научные знания и современные методы анализа проблем повы- шения эффективности и справедливости, а вместе с тем действенности самого государственно- го сектора. Ведущие эксперты в вопросах государственной политики и функционеры, имеющие богатый практический опыт в этой сфере, приняли участие в подготовке изданий этой серии. Первые 13 томов, перечень которых приводится ниже, посвящены вопросам финансового контроля и отчетности государственного сектора и имеют целью способствовать следующему: созданию разумной налогово-финансовой системы управления; защите интересов бедных, женщин, национальных меньшинств и прочих недостаточно защищенных слоев населения; усилению институциональных основ голосования, реализации права выбора и отказа от учас- тия в голосовании; поиску способов гарантирования государственной финансовой отчетности для сведения и получения обобщенных результативных данных; внедрения методов оценки программ, действующих в государственном секторе, фискального федерализма и финансирова- ния на местном уровне; применения международного опыта управления на местном уровне, наряду с распространением моделей и систем оперативного и ответственного управления. Fiscal Management Participatory Budgeting Public Services Delivery Budgeting and Budgetary Institutions Public Expenditure Analysis Local Budgeting and Financial Management Local Governance in Industrial Countries Tools for Public Sector Evaluations Local Governance in Developing Countries Accountability for Performance Intergovernmental Fiscal Transfers: Macrofederalism and Local Finances Principles and Practice Citizen-Centered Governance Проблемы управления и финансовой отчетности государственного сектора Управление на местном уровне в индустриально развитых странах Под редакцией Анвара Шаха 2010 Всемирный банк УДК 338.2 ББК 65.7 У 67 Переводчики: Артемьева Д.И., Демидов О.В., Ипполитов А.Ю., Кулагина А.А., Сагиева Д.Г., Сидоров И.Е., Таранникова А.Л., Федорова Н.А., Хабурзания Э.Ю. Редактор: Журавлева Е.И. Управление на местном уровне в индустриально развитых странах /Под ред. У 67 Анвара Шаха /Пер. с англ. – М.: Издательство «Весь Мир», 2010 – 416 с. ISBN 978-5-7777-0412-2 Данная книга об управлении на местном уровне, подготовленная экспертами Все- мирного банка, посвящена одной из ключевых проблем государственного управления в целом. Значение этого издания для российских специалистов трудно переоценить, поскольку никогда ранее на русском языке не выходили в свет столь фундаментальные и широкие по охвату исследования управления на местном уровне. Книга содержит очерк особенностей, присущих индустриальным странам, а также подробно раскрыва- ет наиболее значимый опыт. Таким образом, отдельные главы посвящены опыту Сое- диненного Королевства, Канады, Новой Зеландии, стран Северной Европы, США, Франции, Японии. Книга необходима специалистам по вопросам местного управления всех уровней, а также преподавателям и студентам, изучающим государственное управление. УДК 338.2 ББК 65.7 Содержащиеся в издании выводы, интерпретации и суждения являются мнениями его авторов и не обя- зательно отражают взгляды Совета исполнительных директоров Всемирного банка или правительств, которые они представляют. Всемирный банк не гарантирует точности сведений, содержащихся в настоя- щей публикации. Национальные границы, цвета, обозначения и прочая информация, указанная на кар- тах, включенных в настоящее издание, не является выражением мнения Всемирного банка относительно юридического статуса какой-либо территории либо одобрения или принятия таких границ. This work was originally published by the World Bank in English as Local governance in industrial countries in 2006. This Russian translation was arranged by Ves Mir Publishers. Ves Mir Publishers is responsible for the quality of the translation. In case of any discrepancies, the original English language will govern. Впервые опубликовано на английском языке под названием «Local governance in industrial countries» в 2006 году. Данный перевод осуществлен Издательством «Весь Мир», которое несет ответственность за его точность. В случае каких-либо расхождений следует руководствоваться языком оригинала. Отпечатано в России Local governance in industrial countries © 2006 by The International Bank for Reconstruction and Development/The World Bank Управление на местном уровне в индустриально развитых странах © 2010 Международный банк реконструкции ISBN 978-5-7777-0412-2 и развития / Всемирный банк Содержание   Вступительное слово 15 Предисловие 17 Выражение признательности 19 Об авторах 20 Принятые сокращения 24 Глава 1 Сравнительный анализ институциональных основ оперативного, компетентного и ответственного управления на местном уровне 27 Анвар Шах Введение: местное управление и управление на местном уровне 27 Очерк теории: концептуальные взгляды на проблемы местного управления и взаимоотношений центра и местного уровня 29 Практика: альтернативные модели местного управления и системы отношений центрального и местного уровня 51 Сравнительный обзор организации и финансирования местных органов власти в индустриально развитых странах 59 Заключительные замечания 68 Выражение благодарности 70 Библиография 70 5 6 Содержание Глава 2 Организация и финансирование местного управления: Канада 73 Мелвил Л. Макмилан Полномочия органов местного управления по расходованию средств 77 Доходы местных органов власти 82 Заимствования местных органов власти 94 Недавние перемены 96 Общая оценка финансирования органов местного управления 105 Уроки для развивающихся стран и других государств мира 112 Примечания 115 Библиография 117 Глава 3 Организация и финансирование местного управления: Франция 120 Рэми Прюдом Административно-территориальное деление 121 Роль в экономике 123 Органы управления 124 Ответственность местных органов власти в отношении расходования средств 126 Собственные налоги и сборы системы местного управления 131 Финансовые трансферты из центра на местный уровень 140 Система заимствования местных органов власти 148 Администрирование местных органов управления 152 Заключение 154 Примечания 158 Библиография 159 Глава 4 Организация и финансирование местного управления: Германия 160 Ян Вернер История развития 162 Финансовое положение местных органов власти: проблемы и существующие предложения по реформированию 165 Содержание 7 Местная система финансового выравнивания между федеральными землями и муниципальными образованиями 179 Пример: система финансового выравнивания в федеральной земле Гессен 180 Заимствования местных органов власти 183 Администрация местных органов власти 185 Администрирование местной системы налогообложения 186 Заключение и политические выводы 186 Примечания 189 Библиография 192 Глава 5 Организация и финансирование местного управления: Япония 194 Нобуки Мокида Обзор системы местного управления в Японии 195 Ответственность и полномочия в расходовании средств 199 Налоговое соглашение между центральной властью и органами местного управления 200 Целевые выплаты 210 Система бюджетного выравнивания 214 Муниципальные облигации и займы 224 Библиография 232 Глава 6 Организация и финансирование местного управления: Новая Зеландия Брайан Доллери Обзор современного состояния системы местного управления Новой Зеландии 234 Ответственность органов местного управления за расходование средств 239 Собственные источники налогов и сборов местного управления 242 Долевые налоги 245 Межбюджетные финансовые трансферты 245 Заимствования местных органов власти 247 Административная деятельность местных органов власти 248 Общая оценка финансов местного управления 249 Уроки для развивающихся стран 255 Примечания 269 Библиография 269 8 Содержание Глава 7 Организация и финансирование местного управления: страны Северной Европы 272 Йорген Лотц Правовые и организационные основы: развитие децентрализации в странах Северной Европы 275 Размер и структура местных органов власти: объединения и альтернативные варианты 280 Децентрализация расходов 284 Децентрализация доходов 285 Заимствования 294 Значение общих, специальных и дискреционных субсидий 297 Дисбаланс на горизонтальном уровне и выравнивание бюджетов 301 Расчет необходимых затрат 304 Заключение и основные выводы 307 Примечания 312 Библиография 314 Глава 8 Организация и финансирование местного управления: Соединенное Королевство 317 Дэвид Кинг Составляющие части Соединенного Королевства 317 Обзор последних реформ 318 Обзор современного состояния системы местного управления 319 Сферы ответственности местных органов власти в расходовании средств 334 Местные собственные налоги и сборы 337 Межбюджетные финансовые трансферты 345 Заимствования муниципальных образований и прочие доходы от капитала 358 Управление местными органами власти 361 Общая оценка управления на местном уровне в Великобритании 362 Опыт для развивающихся стран 365 Примечания 367 Библиография 367 Содержание 9 Глава 9 Организация и финансирование местного управления: США 369 Ларри Шрёдер Организация субнационального уровня управления 370 Выполняемые функции и расходные полномочия субнациональных правительств 378 Собственные доходы органов управления субнационального уровня 386 Долевые налоги 398 Межбюджетные трансферты 400 Заимствования субнациональных органов власти 405 Управление субнациональными органами власти 407 Ответственность местных органов власти 408 Уроки для развивающихся стран 410 Примечания 412 Библиография 414 Вставки 5.1. Формула расчета местных налоговых отчислений 218 7.1. Деятельность местных органов на промежуточном уровне 281 рисунки 1.1. Сравнительные величины долей местных органов власти в консолидированных государственных расходах, 2000 г. 60 1.2. Местные расходы как доля национального ВВП страны, 2001 г. 61 1.3. Структура текущих доходов местных органов власти, 2001 г. 63 1.4. Структура местных доходов от налогообложения, 2001 г. 64 4.1. Доходы от местного налогообложения федеральных земель по отношению к численности населения, 1949 г. 163 4.2. Доходы от местного налогообложения федеральных земель Германии по отношению к численности населения, 1999 г. 165 4.3. Доходы муниципальных образований западных земель Германии, 2001 г. 167 4.4. Доходы муниципальных образований восточных земель Германии, 2001 г. 167 4.5. Доходы от налоговых сборов муниципальных образований западных земель Германии, 2001 г. 168 4.6. Доходы от налоговых сборов муниципальных образований восточных земель Германии, 2001 г. 168 10 Содержание 4.7. Динамика средней ставки местного промыслового налога, 1992–2004 гг. 169 4.8. Динамика средней местной ставки налога на недвижимое имущество категории В, 1992–2004 гг. 170 4.9. Налоговая нагрузка от налога на недвижимое имущество, 1992–2001 гг. 171 4.10. Динамика инвестиций муниципальных образований в основной капитал, 1992–2001 гг. 172 4.11. Динамика отношения чистых заимствований к реальным инвестиционным затратам, 1991–2000 гг. 185 4.12. Структура федеральной налоговой администрации 187 4.13. Структура налоговой администрации в федеральных землях 187 4.14. Концепции муниципальных финансов в Европе 188 5.1. Структура местного налога, предполагаемые значения на 2005 фин. г. 202 5.2. Разбивка по статьям расходов правительственных выплат в 2004 г. 212 5.3. Доля муниципальных займов в валовом внутреннем продукте (ВВП), 1955–2000 гг. 224 6.1. Доля в ВВП совокупных доходов местного управления (налоговые и неналоговые поступления, субсидии) за 1980 и 1995 гг. 251 Таблицы 1.1. Распределение местных общественных услуг по уровням управления: муниципальный, региональный уровни управления крупным городским образованием 36 1.2. Основные элементы государственного управления, ориентированного на интересы граждан 47 1.3. Распределения муниципалитетов в индустриально развитых странах по размерам согласно данным на год проведения последней переписи населения 62 1.4. Средняя численность населения, проживающего на территории юрисдикции местных органов власти в странах ОЭСР 62 1.5. Межбюджетные трансферты как доля в доходах местных органов власти в странах ОЭСР, 2000 г. 65 1.6. Роль местных органов власти в рамках нового взгляда на местное управление 69 2.1. Расходы федерального уровня, уровня провинций и местного уровня управления в Канаде, выборка по годам 74 2.2. Уровень и распределение расходов муниципальных образований в Канаде по провинциям, 2001 г. 79 Содержание 11 2.3. Расходы на капитальные вложения муниципальных образований Канады, 2000 г. 81 2.4. Уровень и распределение доходов муниципальных образований по провинциям Канады, 2001 г. 83 2.5. Источники собственных доходов муниципальных образований Канады, средние данные по стране, 2001 г. 85 2.6. Целевые и безусловные трансферты, выделяемые из бюджетов провинций и территорий, по провинциям и по стране в целом, 2001 г. 89 2.7. Целевые трансферты, выделяемые из бюджетов провинций и территорий в целом по Канаде (1998, 1995, 2001 гг.) и по провинциям 2001 г. 91 2.8. Изменения в финансировании муниципальных образований Канады в отдельные годы 98 2.9. Некоторые изменения на уровне провинций в финансировании местных органов власти, 1988 и 2001 гг. 100 3.1. Площадь и численность населения французских департаментов 122 3.2. Доходы и расходы органов местного управления во Франции, 2004 г. 123 3.3. Расходы коммун, межкоммунальных объединений, департаментов и регионов, 2003 г. 124 3.4. Виды расходов коммун, департаментов и регионов, 2003 г. 131 3.5. Функциональная классификация расходов коммун, департаментов и регионов, 2003 г. 131 3.6. Виды местных налогов и их распределение по уровням системы управления, 2003 г. 132 3.7. Местные налоги как доля в ВВП, 1998 и 2002 гг. 139 3.8. Трансферты центральных органов власти органам местного управления, 2004 г. 142 3.9. Заимствования и задолженность центральных и местных органов власти, 2004 г. 148 3.10. Денежные потоки органов местного управления, связанные с заимствованиями, 2003 г. 149 3.11. Задолженность органов местного управления, по типу, 2004 г. 150 3.12. Распределение задолженности местных органов власти по кредиторам и уровням управления 150 4.1. Численность населения муниципальных образований Германии, 2000 г. 161 4.2. Распределение доходов от налогообложения между федерацией, федеральными землями и муниципалитетами 161 4.3. Распределение ответственности по некоторым видам расходов 162 12 Содержание 4.4. Финансовое выравнивание на местном уровне между федеральными землями и муниципальными образованиями, 2001 г. 181 4.5. Расчет вертикальных субсидий, предоставляемых федеральной землей Гессен муниципальным образованиям, 2005 г. 182 4.6. Распределение вертикальных субсидий между муниципалитетами, сельскими районами и городами-корпорациями с управлением, а также классификация обусловленных и безусловных субсидий, 2005 г. 182 4.7. Динамика отношения процентных платежей к общим доходам, 1991–1999 гг. 183 4.8. Структура задолженности местных органов власти 184 5.1. Основные статистические показатели, относящиеся к местным налогам, 1910–2000 гг. 198 5.2. Распределение расходов органов местного управления по функциям, 2003 г. 200 5.3. Совокупный годовой доход органов местного управления, 2003 г. 201 5.4. Неравномерность распределения и колебания местных налогов 208 5.5. Роль налоговых отчислений в бюджетном выравнивании, 2003 г. 218 6.1. Совокупные расходы по функциональным расходным обязательствам, 2004 г. 241 6.2. Обобщенная финансово-статистическая картина местного управления Новой Зеландии: фактические расходы, 1999–2003 гг. 242 6.3. Поквартальная финансовая отчетность органов местного управления (фактические доходы) 246 6.4. Показатели уровня финансовой децентрализации 252 6.5. Налоговые полномочия органов субнационального государственного управления в отдельных странах ОЭСР, 1995 г. 254 6.6. Стратегии обеспечения бюджетной дисциплины 256 6.7. Использование правил и санкций в отдельных странах 256 6.8. Особенности финансирования и механизмы регулирования 257 6.9. Среднее изменение процентной доли в конечных расходах, 1978–1997 гг. 261 6.10. Изменение процентной доли конечных затрат в ВВП, 1978–1997 гг. 261 6.11. Примеры изменений в функциональных сферах деятельности, Нижний Норт-Айленд, Новая Зеландия 261 7.1. Средняя численность населения муниципальных образований в странах Северной Европы по состоянию на 1 января 2000 г. 273 Содержание 13 7.2. Показатели уровня децентрализации в странах Северной Европы по сравнению с другими странами ОЭСР за последние годы 273 7.3. Соотношение значимости социальных услуг в местных бюджетах 285 7.4. Структура местных налогов, 1994 г. 289 7.5. Субсидии, предоставляемые местным органам власти 297 7.6. Субсидии, выплаты и вилки для солидарных моделей выравнивания дохода 303 7.7. Показатели, используемые для расчета необходимых муниципальных затрат в Дании, Норвегии и Швеции 306 8.1. Распределение численности населения Великобритании по административно-политическим частям, 2002 г. 318 8.2. Основные функции органов местного управления в Великобритании 321 8.3. Местные органы власти Великобритании, 2001 г. 324 8.4. Величина валовых расходов и доходов местных органов власти, Англия, 2001–2002 гг. 330 8.5. Расходы муниципального образования по видам услуг, Англия, 2001–2002 гг. 331 8.6. Чистые расходы муниципальных образований, Англия, 2003–2004 гг. 338 8.7. Группы муниципального налога и налоговые коэффициенты для муниципальных органов управления в Англии 341 8.8. Доходы от сборов местных органов власти в Англии 346 8.9. Основные виды специальных субсидий муниципальным образованиям в Англии 347 8.10. Итоговые суммы по группам услуг для муниципальных образований в Англии, 2003–2004 гг. 350 8.11. Источники финансирования капитальных вложений органов местной власти в Англии, 2001–2002 гг. 359 9.1. Количество муниципальных образований в США, 1962, 1992, 2002 гг. 372 9.2. Уровень расходов штатов и муниципальных образований, (2000 фин. г.) и относительная зависимость муниципальных образований 380 9.3. Совокупные расходы штатов и муниципальных образований по сферам ответственности (все штаты и Округ Колумбия), 2000 фин. г. 384 9.4. Распределение расходов и распределение расходов на душу населения по основным функциям на субнациональном уровне, 2000 фин. г. 385 14 Содержание 9.5. Доходы штатов и муниципальных образований от собственных источников, 2000 фин. г. 388 9.6. Сравнение доходов муниципальных образований, 1997 г. 389 9.7. Совокупные доходы штатов и муниципальных образований от собственных источников и совокупные налоги, по штатам, 2000 фин. г. 390 9.8. Межбюджетные трансферты, 2000 фин.г. 400 Вступительное слово   В условиях западных демократий властные структуры со свой- ственными им системами контроля и баланса составляют цен- тральное звено благополучного правления, в течение двух столетий способствующего укреплению благополучия граждан. Стимулы, мо- тивирующие государственных чиновников и политических деяте- лей — в виде наград и поощрений или, напротив, санкций — по ре- зультатам деятельности, помогающие сформировать образ и форму управления государственным* сектором, являются основой системы государственной финансовой отчетности. Надежное управление го- сударственным сектором и государственное бюджетное финансиро- вание помогают определить направление экономического развития и социальной справедливости, особенно в отношении бедных слоев населения и других обездоленных групп, к которым относятся жен- щины и лица пожилого возраста. Большое количество развивающихся стран продолжают стра- дать от неудовлетворительного состояния, а подчас полной разла- женности систем власти, включая взяточничество и злоупотребле- ние властью, неверное распределение ресурсов, неэффективную систему сбора доходов и слабость жизненно-важных государствен- ных услуг. Подобное слабое правление приводит к нежелательным последствиям, выражающимся в недоступности общественных благ для бедных и других незащищенных слоев населения, таких как жен- щины, дети и представители меньшинств. В этой связи приобретает особое значение развитие помощи со стороны всего общества в це- лом и, в частности, участие Всемирного банка, постоянно прилагаю- щего усилия по изучению опыта практической деятельности во всех *В данной публикации слово «public» в составе сложных терминов, таких как «public sector», «public government» и др. переводится как «государственный», поскольку бо- лее точный перевод как «общественный» не является устоявшимся. – Примеч. ред. 15 16 Вступительное слово странах мира с целью наиболее полно понять, что именно срабатывает, а что не срабатывает на пути совершенствования управления государственным сектором, в том числе, в вопросах борьбы с коррупцией и налаживания об- служивания бедных слоев населения. В изданиях этой серии сделана попытка усовершенствовать наши позна- ния путем изложения методов и инструментов, а также уроков из практи- ческого опыта усовершенствования эффективности и справедливости в обеспечении общественными благами и укрепления институтов отчетнос- ти правящих структур. В работах, представленных в серии, особое внимание уделено системе стимулирования и созданию обстановки поощрения и при- нуждения к надлежащему управлению как внутри самих органов власти, так и извне, со стороны внешних по отношению к этим органам управления сил. Описаны основы институциональных механизмов, позволяющих гражда- нам требовать отчетности от своих правительств. Представлены практичес- кие рекомендации по формированию схем обеспечения альтернативными услугами в целях расширения возможности доступа граждан к государс- твенным услугам. В работах серии затронуты также вопросы безопасности и защиты бедных, женщин, представителей меньшинств и других уязвимых групп населения; методы оценки государственных программ; системы опе- ративного и ответственного управления, а также проблемы фискального фе- дерализма и управления на местном уровне. Серия Проблемы управления и финансовой отчетности государственно- го сектора представляет интерес как для государственных чиновников и для функционеров, занимающихся реализацией программ развития, так и для более широкого круга лиц, изучающих проблемы развития и интересующих- ся вопросами государственного управления в развивающихся странах. Франье А. Лотье Вице-президент Института Всемирного банка Предисловие   Г лобализация и революция в информатизации подвигли все боль- шее число стран на пересмотр роли различных уровней государ- ственной власти и их взаимодействия с частным сектором и граждан- ским обществом, эти реформы, как правило, предполагают делегирование ответственности на уровень местных органов власти и передачу властных полномочий и функций за пределы правитель- ственных структур при одновременном усилении органов управле- ния на местном уровне. Подобные изменения вызывают значитель- ный интерес к изучению национальной истории отдельных государств, а также современной практики различных стран в сфере организации управления и финансирования на местном уровне. В этом контексте опыт индустриально развитых стран, отличающийся разнообразием подходов к организации управления на местном уровне, может играть роль своеобразной лаборатории для развивающихся стран. В настоящем издании приведены разработки институциональ- ных структур для оперативного, компетентного и ответственного управления в развивающихся странах. Проведен синтез аналитиче- ской литературы по вопросам управления на местном уровне. От- ражена историческая эволюция управления на местном уровне и представлен обзор альтернативных моделей местного управления в различных странах. В издании представлены также конкретные исследования по восьми индустриально развитым странам, осу- ществленные ведущими научными школами этих стран. Эти иссле- дования представляют глубокое изучение организации и финанси- рования управления на местном уровне в каждой из следующих стран: Канады, Франции, Германии, Японии, Новой Зеландии, Се- верных стран Европы, Великобритании и США, при этом особое внимание уделено вопросам, представляющим особый интерес для развивающихся стран. Предлагаемая работа является несомненным прогрессом Института Всемирного банка по пути изучения и при- 17 18 Предисловие внесения опыта различных стран в процесс реформирования государствен- ного управления. Предполагается, что она принесет пользу лицам, ответ- ственным за принятие решений как в развивающихся странах, так и в индустриально развитых государствах при совершении более правильно- го, основанного на достаточной информированности выбора в деле укре- пления управления на местном уровне и достижения значительного улучше- ния жизни граждан. Румин Ислам Руководитель Института сокращения бедности и экономического управления Всемирного банка Выражение признательности   В этом издании сведены воедино результаты изучения вопросов управления на местном уровне, проводимые в рамках различ- ных аналитических программ Института Всемирного банка под ру- ководством редактора в течение трех лет. Аналитические програм- мы финансировались правительствами Канады, Италии, Японии, Нидерландов и Швейцарии. Мы выражаем благодарность Канадско- му агентству по международному развитию, правительству Италии, японской программе развития политики и человеческих ресурсов, а также швейцарскому агентству по международному развитию за финансовую поддержку при подготовке и публикации этой работы. Редактор также благодарен Сане Шахин Шах (Вашингтонский уни- верситет, Сент-Луис), первой высказавшей идею подобного издания в период ее непродолжительной практики во Всемирном банке. Книга, несомненно, выиграла от участия Института Всемирного банка, изучающего опыт высшего руководства Австралии, Аргенти- ны, Бразилии, Индии, Индонезии, Казахстана, Канады, Киргизской республики, Мексики, Пакистана, Польши, России, США, Таиланда, Чили, Швейцарии и ЮАР. Редактор настоящего издания выражает благодарность также ведущим экспертам, авторам глав и рецензентам, высказавшим свои замечания. Сандра Гейн, Майк Ломбардо, Тереза Томпсон и Ян Вер- нер оказывали помощь на различных этапах подготовки книги и со- ставляли комментарии и резюме к отдельным главам. Мария Лурдес Ренафлор Госиенгфьяйо оказала неоценимую поддержку при осу- ществлении этого проекта. 19 Об авторах Брайан Доллери – профессор экономики, директор Центра местного управления Университета Новой Англии, Новый Южный Уэльс, Ав- стралия. Он является соиздателем и соавтором ряда книг по пробле- мам местного управления, в число которых входят Местное управле- ние в Австралии: реформы и обновление (1997), Перестройка Австралийской системы местного управления (2003) и Экономика Австралийской системы местного управления (на момент подготов- ки настоящего издания находится в печати). Дэвид Кинг – профессор экономики государственного сектора Уни- верситета Стирлинга, Шотландия. В течение многих лет занимается проблемами управления на местном уровне и финансирования мест- ных органов власти, имеет ряд работ, посвященных этой тематике. Изданная в 1984 г. книга Уровни фининсирования стала одним из основополагающих трудов по этой проблеме. Дважды он оставлял на год академическую деятельность, становясь советником правитель- ства Соединенного Королевства. Также являлся советником высоких должностных лиц в правительствах почти 20 зарубежных стран, не- редко в качестве консультанта Совета Европы, ОЭСР или Всемирно- го банка. В настоящее время его научные интересы сосредоточены в основном на сравнительном изучении макроэкономической ситуа- ции в странах с централизованной и децентрализованной системой власти, с проведением необходимых оценок и их анализа, а также на вопросах применения концептуальных понятий фискального феде- рализма в противовес идее повышения благосостояния, распростра- ненной в законодательстве стран с централизованной и децентрали- зованной политической системой. Йорген Лотц – экономист, получил образование в Университете Копенгагена, преподавал курс государственного финансирования 20 Об авторах 21 в местном экономическом институте. Возглавлял группу экспертов Совета Европы по проблемам местного финансирования, а также 2-ю рабочую группу экспертов ОЭСР по вопросам налоговой политики и статистическо- го учета. Работал в Департаменте по налогообложению МВФ. Впоследствии занимал должности заместителя постоянного секретаря в Министерстве внутренних дел, Министерстве здравоохранения и Министерстве финан- сов Дании. Мелвилл Л. Макмиллан – профессор отделения экономики и научный со- трудник Института экономики государственного сектора Университета Альберты, Канада. Возглавлял отделение экономики с 1987 г. по 1997 г. Сте- пень бакалавра и магистра получил в Университете Альберты, степень До- ктора философии – в Корнельском университете, США. До поступления в Университет Альберты в 1975 г., трудился в Университете Висконсин шта- та Мэдиссон. Круг научных и педагогических интересов МакМиллана свя- зан с проблемами экономики государственного сектора, в частности эконо- микой городов и местных муниципальных образований, фискальным федерализмом и вопросами спроса и предложения в области общественных благ и услуг. Эти же проблемы находились в поле его внимания и научного интереса в период работы в Австралийском национальном университете, Канберра, а также в Университете Йорка, Англия. Он публикует научные ра- боты по этой проблематике и разрабатывает практические рекомендации по выработке политики для правительственных структур и агентств. МакМил- лан также возглавляет Редакционный Совет Канадского журнала по налого- обложению (Canadian Tax Journal). Нобуки Мокида – доктор экономики, степень получил в Токийском универ- ситете, в настоящее время является профессором Высшей школы экономики при Токийском университете. Также является консультантом Института эко- номического развития Всемирного банка. Ранее занимал должности адъюнкт- профессора в Токийском университете (1992–1995), Университете «Токио- метрополитан» (1984–1987). Основная сфера научных интересов – проблемы государственного финансирования и межбюджетные финансовые отноше- ния, ему принадлежит авторство ряда научных статей по этим вопросам. Реми Прюдом – изучал курс бизнесадминистрирования и экономики в Уни- верситете Парижа и Гарвардском Университете. Был профессором экономи- ки в Университете Пном-Пеня, Университете Лилля, а также Университете Paris XII (с 1977), где сейчас состоит почетным профессором. Является также приглашенным профессором Мессачусетского Технологического Института (1982–1983, 1988–1989, 1998, 2002). В течение ряда лет сотрудничал с ОЭСР в качестве заместителя директора Генерального директората по вопросам ок- ружающей среды. Основная сфера его интересов относится к проблемам го- 22 Об авторах сударственного финансирования на местном уровне, транспортной полити- ки, городской и региональной политики, а также политики в области охраны окружающей среды. Являлся постоянным консультантом ряда правительс- твенных и международных организаций, в том числе Всемирного банка, куда он был приглашен в качестве прикомандированного научного сотрудника, а также Европейского Союза, ОЭСР и Межамериканского банка развития. Входил в состав Совета Международного института государственного фи- нансирования и Французской ассоциации экономических наук. Является ав- тором ряда учебников и учебных пособий, а также около 100 публикаций в Le Monde и Le Figaro, ведущих французских периодических изданиях. Ларри Шредер – профессор государственного администрирования Максве- ловской школы при Сиракузском университете, Нью-Йорк, а также эконо- мист в области государственного финансирования, чьи научные приоритеты лежат в области государственных финансов и финансирования на местном уровне, а также финансового менеджмента. Провел ряд научных исследова- ний по вопросам налогообложения и бюджетного финансирования на госу- дарственном уровне и на уровне местных органов власти как в США, так и за границей, в частности в развивающихся странах и переходных экономиках. Исследования концентрировались на проблемах, связанных с сооружением и поддержанием объектов общественной инфраструктуры в местных усло- виях, а также в области широкого спектра вопросов по проблемам децентра- лизации, межбюджетных финансовых отношений и влияния институцио- нального механизма обеспечения общественных услуг. Является соавтором нескольких книг и автором большого числа статей, посвященных этим воп- росам. Шредер осуществляет руководство и консультирование проектов в области политических исследований в ряде стран, главным образом в Юж- ной и Юго-Восточной Азии, а также в Африке и Восточной Европе. Анвар Шах – ведущий экономист и руководитель программ по управлению государственным сектором в Институте Всемирного банка, Вашингтон. Он также является научным сотрудником Института экономики государствен- ного сектора, Альберта, Канада. В прошлые годы работал в Министерстве финансов Канады, в Оттаве и муниципальном правительстве провинции Альберта. Он много писал по вопросам государственной экономики и про- блемам окружающей среды и опубликовал ряд книг и статей по управлению, глобальным проблемам окружающей среды, фискальному федерализму и вопросам управления налогообложением. Также выступает с лекциями в ведущих образовательных учреждениях мира. Жан Вернер – получил докторскую степень по экономике в Университете Иоганна Вольфганга Гете, Франкфурт, и является ведущим экономистом Ин- Об авторах 23 ститута местных государственных финансов в Германии. До этого он рабо- тал в Европейском парламенте в Страсбурге, Франция, и в законодательной палате немецкого парламента в Берлине. В 2005 г. в качестве приглашенного экономиста он работал в Совете Управляющих Управления по непрямому налогообложению в Сараеве, Босния и Герцеговина, а также в качестве при- глашенного профессора сотрудничал с Университетом Лиона 2 (Université Lumière de Lyon 2), г. Лион, Франция. Более того, на основе совместительства он читал лекции в Европейской Академии финансового планирования в Бад Хомбурге, Германия. Научные интересы сосредоточены в области государс- твенного финансирования управления на местном уровне, межбюджетного финансового взаимодействия, региональной экономики субнационального уровня и вопросов политической экономии. Принятые сокращения ВБ Всемирный банк ВВП валовой внутренний продукт ВНП валовой национальный продукт ЕС Европейский Союз ЛРД личный располагаемый доход МВД Министерство внутренних дел (Япония) МВК Министерство внутренних дел и коммуникаций (Япония) MВП Министерство внутренней политики (Япония) MФ Министерство финансов (Япония) НДС налог на добавленную стоимость НДФЛ налог на доходы физических лиц НИЭ Новая институциональная экономика Ном Новый общественный менеджмент ОЭСР Организация экономического содействия развитию РДР Расчет доли расходов ТПД Трансферт поддержки доходов ПЧФ Программа частного финансирования ЦФП централизованные финансовые поступления фин.г. финансовый год ACIR Консультативный комитет по межбюджетным отношениям BDI Федеральная Ассоциация промышленности Германии (Bundesverband der Deutschen Industrie) BMA Федеральное министерство труда и социальных отношений BMF Министерство финансов Германии CIT налог на доходы юридических лиц DGD общие субсидии на децентрализацию (dotation globale de decentralization) 24 Принятые сокращения 25 DGE субсидии на финансирование капитальных затрат (dotation globale d’équipement) DGF целевые субсидии на покрытие текущих расходов (dotation globale de fonctionnement) FOCJ функционально пересекающиеся конкурентные юрисдикции FCTVA компенсационные выплаты по налогу на добавленную стоимость (fonds de compensation pour la taxe sur la valeur ajoutéer) NZBR Ново-Зеландский круглый стол PILT налог на застройку SNCF Национальная ассоциация французских железных дорог (Société Nationale des Chemins de Fer) TIF районы или округа с повышенным уровнем налогобложения VCI Ассоциация Химической Промышленности Германии (Verband der Chemischen Industrie) Глава 1 Сравнительный анализ   институциональных основ оперативного, компетентного и ответственного управления на местном уровне Анвар Шах О формах власти спор – глупцов утехи. Где лучше правят – там верней успехи. Александр Поуп Введение: местное управление и управление на местном уровне Термин местное управление обозначает систему специфических ин- ститутов или организаций, созданных в соответствии с положения- ми конституций отдельных государств (Бразилия, Дания, Франция, Италия, Япония, Индия, Швеция), или на основе законоуложений от- дельных штатов (Австралия, США), в соответствии с законодатель- ством, принятым высшими органами центрального правительства (Новая Зеландия, Великобритания, большинство стран мира), на основании законодательства отдельных провинций или штатов (Ка- нада, Пакистан) или согласно правительственному постановлению или подзаконным актам (Китай), для предоставления определенного ряда услуг в относительно небольших, географически разграничен- ных районах. Управление на местном уровне – более широкое поня- 27 28 Анвар Шах тие и определяется как разработка и выполнение коллективных действий на уровне местных органов власти. Поэтому оно включает в себя осуществление как прямых, так и косвенных функций официальных институтов местных органов управления и иерархических структур, а также функций, выполняе- мых в неофициальном порядке, группами людей, организациями общин, ас- социациями проживающих по соседству при осуществлении ими коллектив- ных действий, определяемых рамками взаимодействия граждан между собой, а также граждан с государством, порядком коллективного принятия реше- ний и условиями предоставления общественных услуг на местном уровне. Таким образом, управление на местном уровне предполагает охват раз- нообразного набора целей местных общин – энергичных, жизнеспособных, деятельных, самостоятельных сообществ, оберегающих свое собственное ме- сто и роль во внешней среде. Надлежащее управление на местном уровне – это не только предоставление определенного спектра услуг локального значе- ния, но также обеспечение безопасности жизни и свободы жителей, создание пространства для демократического участия в управлении и гражданского диалога, поддержка рыночноориентированного и экологически сбалансиро- ванного местного развития и содействие достижению результатов, способ- ствующих улучшению качества жизни местных граждан. Хотя понятие управления на местном уровне не ново, как и сама история человечества, оно появилось в научном обороте недавно и стало предметом широкого обсуждения как в академической, так и в прикладной литературе. Глобализация и информационная революция вызвали необходимость перео- смысления отношений между гражданином и государством, равно как и пе- ресмотр вопросов функционирования и взаимоотношения различных уров- ней власти с субъектами, не относящимися к правительственным структурам, что делает проблемы управления на местном уровне объектами пристально- го внимания. Однако соответствующие концепции пока полностью относят- ся к кругу вопросов, рассматриваемых в литературе по экономике развиваю- щихся стран вследствие давней традиции сложившейся в обществе, а оказываемая помощь развитию нацелена в основном на местные органы власти либо на локальные сообщества и пренебрегает общей институцио- нальной средой, которая способствует или, напротив, затрудняет взаимодей- ствие, кооперацию или конкуренцию между организациями, группами, уста- новленными нормами и сетевыми структурами, служащими интересам государства и общества на местном уровне. Некоторые авторы (Bailey, 1999; Dollery and Wallis, 2001; Rhodes, 1997; Stoker, 1999) еще совсем недавно утверждали, что наличие обширной сети организаций, не входящих в систему официальных органов управления, вовлеченных в предоставление услуг местного значения, а также в решение вопросов, связанных с повышением качества жизни, делает нереальным рассмотрение местного управления как единой понятийной единицы (см. также Goss, 2001). Аналитическое подтверждение права на существование Сравнительный анализ… управления на местном уровне 29 подобной расширенной трактовки роли местных органов власти критиче- ски важно для разработки схемы управления на местном уровне, которое должно быть: во-первых, восприимчивым к нуждам людей (когда делается именно то, что надо, т.е. предоставляются услуги, согласующиеся с предпо- чтениями граждан или наиболее востребованные ими); во-вторых, компе- тентным (если делается то, что надо и так как надо, т.е. за счет улучшения качества работы, снижения издержек, руководствуясь наилучшим опытом); и в-третьих, подотчетным (для широких слоев населения, исходя из необхо- димости реализации прав граждан). Важность проведения подобного ана- лиза обусловлена наличием значительного несовпадения той роли, которую играет местное правительство в каждом конкретном случае или ситуации и традиционного понимания его роли. В настоящей главе прослеживается эволюция и дается аналитическое обоснование основополагающих положений концепции управления на мест­ ном уровне для лучшего восприятия практического опыта развивающихся стран, приведенного в последующих главах книги. Следующий параграф описывает аналитические подходы к управлению на местном уровне, что может быть полезным для понимания роли органов власти и сравнения и сопоставления институциональных установлений. Это способствует раз- работке модели управления на местном уровне, интегрирующей различные точки зрения, содержащиеся в литературе по этому вопросу. Данная модель имеет важное практическое значение для проведения оценки и реформиро- вания управления на местном уровне как в индустриально-развитых, так и в развивающихся странах. Третий раздел представляет реальные модели и ин- ституты управления на местном уровне в том виде, в котором они существо- вали в различных районах мира в течение прошлых столетий. Проводится сравнение и сопоставление древних индийской и китайской системы управ- ления на местном уровне со скандинавской, южно-европейской, североаме- риканской и австралийской моделями. Последняя глава содержит сравни- тельный обзор системы организации и финансирования местного управления в отдельных странах и выполняет роль вводного раздела к по- следующему более глубокому исследованию, проведенному на примере этих стран, чему посвящены остальные главы книги. Очерк теории: концептуальные взгляды на управление на местном уровне и взаимоотношения центральных и местных органов власти Некоторые получившие признание теории приводят серьезные доводы в пользу децентрализации процесса принятия решений и придания местному управлению большей значимости на основе эффективности, подотчетности и управляемости, а также автономности. 30 Анвар Шах „„ Меню Стиглера. Стиглер (Stigler, 1957) определяет два основных прин- ципа построения модели юрисдикции: —— Чем ближе представители власти к народу, тем лучше эта власть ра- ботает. —— Народ должен иметь право выбирать в каком виде и в каком объеме ему необходимы государственные службы. Данные принципы предполагают, что принятие решений должно проис- ходить на самом низовом уровне государственного управления, соот- ветствующем цели аллокационной эффективности. Таким образом, оп- тимальный размер юрисдикции (сферы ответственности, уровня властных полномочий) варьирует в зависимости от конкретного сочета- ния экономии на масштабе и внешнего эффекта издержки/ выгоды. „„ Принцип фискального равенства. Соответствующая идея модели юрис- дикции берет свое начало в литературе, посвященной теории обще- ственного выбора. Олсон (Olson, 1969) утверждает, что если политиче- ская юрисдикция и область выгоды взаимно пересекаются, то решается «проблема безбилетников», а предельные выгоды равны предельным издерж­кам производства, что обеспечивает тем самым оптимальных ха- рактер предоставление услуг государственных служб. Приравнивание осуществления политических полномочий к сфере действия предостав- ляемых населению выгод называется принципом фискального равенства и требует отдельной юрисдикции для каждого вида государственных служб и общественных услуг. „„ Принцип соответствия. Устанавливающую концепцию предложил Оутс (Oates, 1972): юрисдикция, определяющая уровень предоставления каждого общественного блага должна предполагать точно определен- ный набор индивидов, потребляющих это благо. Данный принцип в це- лом требует наличия большого числа пересекающихся юрисдикций. Фрей и Айхенбергер (Frey and Eichenberger, 1995, 1996, 1999) расширили эту идею до определения концепции функционально пересекающихся конкурентных юрисдикций (FOCJ). Они утверждали, что юрисдикции должны создаваться по функциональной направленности, даже с ча- стичным территориальным перекрыванием, и что индивиды и сообще- ства должны быть свободны в выборе между конкурирующими юрис- дикциями. Индивиды и сообщества выражают свои предпочтения напрямую путем выдвижения инициатив и проведения референдумов. Юрисдикции имеют полномочия в отношении своих членов и право увеличивать налоги в целях выполнения своих задач. Школьные комму- ны швейцарского кантона Цюрих и специальные округа в Северной Америке придерживаются концепции FOCJ. „„ Теорема о децентрализации. В соответствии с этой теоремой, сформули- рованной Оутсом (Oates, 1972, р. 55), «каждая общественная услуга Сравнительный анализ… управления на местном уровне 31 должна предоставляться юрисдикцией, распространяющейся на терри- торию, размеры которой минимально необходимы для освоения выгод и издер­жек от предоставления подобного рода услуг», потому, что —— местные власти знают и понимают потребности жителей данного региона; —— население, для нужд которого предназначаются данные обществен- ные услуги может воздействовать на принятие решений на местном уровне, тем самым оказывая положительное влияние на повышение финансовой ответственности и эффективности, особенно если фи- нансирование услуг также децентрализовано; —— ликвидируются излишние уровни юрисдикции; —— возрастает конкуренция между юрисдикциями и стремление к ин- новациям. Идеально децентрализованная система обеспечивает уровень и состав общественных услуг, согласующийся с предпочтениями избирателей и в то же время обеспечивающий наличие стимулов к эффективному предоставлению данных услуг. При предоставлении услуг могут обеспе- чиваться гарантии определенной степени контроля со стороны центра или предоставления компенсирующих трансфертов, когда во внимание принимаются внешние эффекты, связанные с географическим положе- нием, экономией на масштабах, административными издержками и за- тратами, связанными с соблюдением требований законодательства. К то- му же применение на практике данной теоремы требует большого числа пересекающихся юрисдикций. „„ Принцип субсидиарности. В соответствии с этим принципом налогооб- ложение, использование средств и регуляторные функции должны вы- полняться на наиболее возможных низовых уровнях государственного управления, если не существует убедительных причин, вызывающих не- обходимость передачи их исполнения на более высокие уровни. Данный принцип берет свое начало в социальном учении Римской католической церкви и впервые был предложен папой Львом XIII в 1891 году. В пос- ледствии папа Пий XI выдвинул преимущество принципа субсидиар- ности в качестве третьего возможного пути, промежуточного между диктатурой государства и невмешательством государства в экономику. По условиям Маастрихтского соглашения этот принцип стал руководя- щим при распределении ответственности среди членов Европейского Союза (ЕС). Данный принцип представляет собой полную противопо- ложность остаточному принципу, обычно использующемуся в унитар- ных государствах, где местные органы государственной власти прини- мают на себя функции, которые центральное правительство не хочет исполнять или считает невозможным для выполнения. 32 Анвар Шах Механизмы осуществления Достижение оптимального числа и размера местных юрисдикций делает не- обходимым процесс формирования местных сообществ и пересмотра гра- ниц юрисдикций. „„ Голосование ногами. По мнению Тибу (Tiebout, 1956), при принятии реше- ний о месте проживания люди учитывают существующие налоговые обя- зательства и набор общественных услуг, предоставляемых конкретной юрисдикцией. Таким образом, подобное «голосование ногами» ведет к образованию юрисдикции, создавая аналог действия рыночного меха- низма в сфере предоставления общественных услуг. Оутс (Oates, 1969) утверждал, что если люди голосуют своими ногами, фискальные разли- чия между районами капитализируются в стоимость жилищной соб- ственности. Данный вывод был опровергнут официальными экспери- ментами по расчету аллокационной эффективности, предложенными Брукнером (Brueckner, 1982) и Шахом (Shah, 1988, 1989, 1992). Оба иссле- дования показали, что оптимальное предоставление общественных услуг не обеспечивается только путем использования «голосования ногами», а зависит также и от рационального поведения избирателя. „„ Голосование избирательными бюллетенями. Сторонники этого направле- ния исследований считают, что коллективный способ принятия решений не в состоянии обеспечить максимизацию благосостояния электората, так как сами граждане и их представители в органах власти могут иметь различные цели. „„ Добровольные объединения. Буханан (Buchanan, 1965) выдвигает посту- лат о том, что предоставление общественных услуг через добровольные объединения (клубы) гарантирует образование юрисдикций, совпадаю- щих с оптимальным предоставлением общественных услуг. „„ Пересмотр юрисдикции. В современном обществе важным процессом формирования сообщества является пересмотр границ существующих юрисдикций в целях создания органов со специальными или многоцеле- выми полномочиями. Функции и обязанности местных органов власти: теоретические основы Существуют пять концепций способов взаимодействия государственного управления и функций и обязанностей местных органов власти: (1) традици- онный фискальный федерализм, (2) новый общественный менеджмент (НОМ), (3) теория общественного выбора, (4) новая институциональная экономика (НИЭ), (5) сетевые формы управления на местном уровне. Концепция фи- скального федерализма и НОМ концентрируются в основном на устранении Сравнительный анализ… управления на местном уровне 33 недостатков рыночного механизма и на поисках способов наиболее эффек- тивного и справедливого предоставления общественных благ. Теория обще- ственного выбора и концепция новой институциональной экономики делают упор на устранении недостатков государственного управления. Концепция сетевых форм государственного управления нацелена на использование ин- ституциональных механизмов и мероприятий в целях преодоления как про- валов рынка, так и недостатков государственного регулирования. Местное управление как инструмент более высокого уровня власти: точка зрения приверженцев традиционного фискального федерализма Подход с точки зрения концепции фискального федерализма рассматривает местное управление как подчиненный уровень в многоярусной системе и намечает принципы определения функций и обязанностей различных уровней государственного управления (см.: Шах (Shah, 1994) по означенным вопросам налогового законодательства). Отсюда видно, что в большинстве государств с федеративным устройством, таких как Канада или США, мест- ные органы власти являются как бы продолжением функций центральной государственной власти (двойной федерализм). В некоторых случаях, напри- мер, в Бразилии, местное управление является равноправным партнером государственного управления более высокого уровня (кооперативный феде- рализм), а в отдельных случаях, например в Швейцарии, местное управле- ние представляет собой главный источник происхождения суверенитета и имеет более высокое конституционное значение, чем федеральное прави- тельство. Следовательно, в зависимости от конституционного и юридиче- ского статуса местного правительства, государственное управление в стране с федеративным устройством принимает на себя различную степень контро- ля за предоставлением местных общественных услуг. В унитарном государ- стве субнациональные государственные органы действуют в интересах цен- трального правительства. Таким образом, при определении эффективного набора инструментов при распределении обязанностей по предоставлению местных общественных услуг в унитарном государстве могли быть упомя- нуты следующие: „„ Разработка политики и стандартов предоставления услуг на государ- ственном общенациональном уровне. „„ Надзор за проведением должен осуществляться на уровне штатов или провинций. „„ Услуги предоставляются местным отделением государственной власти либо руководством региона или крупного мегаполиса. Во всех странах оказание услуг может осуществляться как на общественной, так и на частной основе по усмотрению местных либо региональных орга- 34 Анвар Шах нов государственной власти. Ответственность за предоставление обще- ственных услуг, не носящих узколокальный характер, таких, как, например, пожарная охрана, может быть поделена с учетом рекомендаций данного ру- ководства. Отнесение конкретной общественной услуги к ведению местного госу- дарственного управления, а также передача ее исполнения на региональный уровень или под ответственность руководства крупного муниципального образования может осуществляться с учетом воздействия различных фак- торов, таких как: экономия на масштабе, экономия от диверсификации (в результате надлежащего укрупнения пакета коммунальных услуг, предо- ставляемых местными властями, проводимого в целях повышения эффек- тивности этих услуг путем повышения прозрачности и скоординированнос- ти хозяйственной деятельности, а также увеличения подотчетности, через участие избирателей в контроле и отслеживании окупаемости проектов), получение внешнего эффекта от предоставления финансовых льгот, выгоды от непосредственной близости к самим получателям благ, учета предпочте- ний потребителей и принятия более точных решений относительно направ- ления расходования бюджетных средств. Конкретный уровень государс- твенного управления, которому будет предписано обеспечение конкретными услугами, определяет частный или общественный характер услуг, исходя из соображений эффективности и справедливости в их распределении. В круп- ных метрополиях с населением свыше 1 млн чел. можно выделить относи- тельно небольшие муниципальные управления первого уровня, несущие ответственность за обеспечение услугами в масштабах микрорайона, и вто- рой уровень центральных городских органов власти, предоставляющих ус- луги в масштабах всей территории мегаполиса. Власти первого уровня могут формироваться в процессе прямых выборов, после чего избранные главы этих органов могут образовать общегородской совет, функционирующий на втором уроне. Двухуровневая структура управления большими городскими образованиями получила практическую реализацию в Мельбурне, (Австра- лия); Ванкувере (Канада); округе Аллеганы (штат Пенсильвания, США); Стокгольме (Швеция). В промышленно развитых странах специализированные агентства или органы предоставляют широкий спектр общественных услуг на городском и региональном уровне, включая образование, здравоохранение, землеуст- ройство, рекреационные услуги, защиту окружающей среды. В состав подоб- ных органов могут входить библиотечные советы, комиссии по городскому транспорту; полицейские комиссии; службы водо-, газо- и электроснабже- ния. Данные органы занимаются предоставлением общественных услуг на территориях размеры которых выходят за пределы отдельных юрисдикций, а их финансирование более разумно производить с использованием займов, сборов с потребителей и целевых налогов за пользование общественными ус- Сравнительный анализ… управления на местном уровне 35 лугами, таких, как, например, дополнительный сбор на финансирование мес- тных школьных советов, собираемый по ставке в одну десятую с каждого цента от суммы облагаемой базы налога на собственность. Если придержи- ваться цели минимизации затрат, подобные органы дают возможность пол- ностью использовать экономию от совмещения при предоставлении услуг там, где политические границы не совпадают с областью предоставления ус- луг. Быстрый рост подобных организаций способен привнести нечеткость в подотчетность и гибкость бюджетов местных органов управления. В случае, если члены специализированных органов не избираются, а назначаются, сни- жается степень подотчетности и реагирования на запросы избирателей. Гиб- кость бюджетов уменьшается, если большая часть местных затрат произво- дится за пределами сферы контроля местных советов. В таблице 1.1. представлена матрица для проведения субъективной оценки степени влияния различных критериев распределения на передачу обязанностей либо на местный, либо на общегородской уровень управле- ния, а также то, какой характер услуг – частный или государственный – яв- ляется наиболее предпочтительным с точки зрения эффективности и спра- ведливости. Критерии и оценки, представленные в этой таблице, носят произвольный, необязательный характер; подобный анализ следует прово- дить с точки зрения собственных практических и институциональных сооб- ражений, и читатели, вполне вероятно, могут сделать другие выводы исполь- зуя те же критерии. Участие частного сектора также может происходить с использованием большого многообразия форм, включая заключение контрактов с использо- ванием конкурентных заявок, франчайзинговые операции (местное прави- тельство действует как регуляторный орган), выдачи ваучеров (подлежащих выкупу местным правительством у частных поставщиков), предоставления субсидий (обычно на рекреационные и культурные мероприятия), участия добровольцев (главным образом в пожарной охране и больницах), оказания самопомощи в условиях местного сообщества (в целях предотвращения пре- ступлений), привлечения частных некоммерческих организаций (социаль- ное обслуживание). Соответственно, для предоставления местных обще- ственных услуг подходят комбинации различных схем. В большинстве развивающихся стран финансовые возможности местных властей весьма ограничены. Таким образом, поощрение участия частного сектора в предо- ставлении коммунальных услуг на местном уровне приобретает большое значение. Подобное участие усиливает подотчетность и возможности для выбора в сфере общественных услуг. Необходимо заметить, что распределение обязанностей за предоставле- ние услуг по определенным уровням государственного управления не озна- чает, что правительство должно предоставлять их самостоятельно. Наличие отдельных эмпирических свидетельств позволяет сделать предположение, Таблиц а 1.1. Распределение местных общественных услуг по уровням управления: муниципальный, 36 региональный или крупного городского образования Критерии распределения предоставляемых услуг Критерии распределения для государственного Внешние Эффект Экономичес- или частного производства Анвар Шах Экономия Экономия эффекты политиче­ Потреби- кая оценка на на от выгод ской тельский отраслевой Эффектив- Равенство Общественные услуги масштабе совмещении и расходов близости суверенитет селекции Сводный ность в доступе Сводный Пожарная охрана С С С С С Р С Ч О Ч Полицейская охрана С С С С С Р С Ч О О Сбор мусора С С С С С Р С Ч Ч Ч Парковое хозяйство (местные парки) С С С С С Р С Ч О О Содержание улиц С С С С С Р С Ч Ч Ч Регулирование дорожного движения С Р С С С Р С Ч Ч Ч Местный общественный транспорт С Р С С С Р С Ч Ч Ч Местные библиотеки С С С С С Р С О О О Начальное образование С С Р Р С Р Р Ч О Ч, О Среднее образование С С Р Р С Р Р Ч О Ч, О Общественный транспорт Р Р Р С, Р Р Р Р Ч, О О Ч, О Водоснабжение Р Р Р С, Р Р Р Р Ч О Ч, О Канализация Р Р Р Р Р Р Р Ч, О Ч, О Ч, О Удаление отходов Р Р Р Р Р Р Р Ч Ч Ч Здравоохранение Р Р Р Р Р Р Р О О О Больницы Р Р Р Р Р Р Р Ч, О О Ч, О Электроснабжение Р Р Р Р Р Р Р Ч Ч Ч Предотвращение загрязнения воды и воздуха Р Р Р Р Р Р Р О О О Специальная полиция Р Р Р Р Р Р Р О О О Региональные парки Р Р Р С, Р Р Р Р О О О Региональное планирование Р Р Р С, Р Р Р Р О О О Примечания: C = местное правительство, Р = региональное правительство или правительство метрополии, Ч = частный сектор, О = государственный сектор. Источник: Shah, 1994. Сравнительный анализ… управления на местном уровне 37 что частное производство некоторых услуг способствует повышению эф- фективности и достижению справедливости. Теоретические положения фискального федерализма, приведенные выше, имеют большое значение, но их практическое использование приво- дит к появлению значительных трудностей определенного характера – осо- бенно в развивающихся странах – так как представляется, что на практике основной акцент делается на самих структурах, а также процессах их фор- мирования, осуществляемых в соответствии с теорией фискального федера- лизма, и их создание рассматривается как конечный результат, а не как средство для достижения результата. Подобные структуры и процессы были разработаны в качестве инструмента для устранения недостатков функцио- нирования рыночного механизма и существующих преимуществ неодно- родности территорий, при минимальном учете фактора неправильного фун- кционирования государственного механизма и неверной роли субъектов, не входящих в систему государственного управления. Литература по НИЭ и НОМ (представленная в последующих параграфах) проливает свет на при- роду этих затруднений. В этой литературе выявляются источники ошибок в работе государственного управления и их значение для функционирова- ния местного государственного управления. Местные органы власти как независимый организатор создания общественной стоимости: концепции нового общественного менеджмента В последние годы в литературе по новому общественному менеджменту (НОМ) появились два взаимосвязанных критерия, определяющих, во-первых, что должно делать местное управление и, во-вторых, как это должно делаться наилучшим образом. При обсуждении первого критерия в литературе предполагается, что граждане являются принципалами, но при этом часто выполняют другие роли: распорядителя (собственник, определяющий полномочия, избиратель, налогоплательщик, члены местной общины); активного хозяйственника (поставщики услуг, участники производственного процесса, организующие людей на самопомощь); а также потребители (клиенты и бенефициарии) (см. Moore, 1996). В данном контексте большой акцент делается на местном уп- равлении, выступающем в роли агента местного населения по удовлетворе- нию общественных интересов и созданию общественных благ. Мур (Moore, 1996) определяет общественное благо как поддающееся измерению улучше- ние в социальных показателях или качестве жизни. Эта концепция полно- стью релевантна по отношению к местным и муниципальным услугам, для которых оправдано проведение измерений подобных улучшений и есть воз- можности провести их атрибуцию. Концепция оказывается полезной и при 38 Анвар Шах оценке конфликтующих и усложненных возможностей выбора вариантов использования местных ресурсов. Концепция также полезна при определе- нии роли правительства, особенно местного правительства. Она определяет границы обсуждения между теми, кто утверждает, что общественный сек- тор вытесняет инвестиции частного сектора, и считающими, что обществен- ный сектор создает условия деятельности, позволяющие частному сектору добиться успеха, в дополнение к простому предоставлению базовых комму- нальных и социальных услуг. Мур (Moore, 1996) утверждал, что местные правительства не склонны отвлекать ресурсы из частного сектора, они скорее будут использовать ре- сурсы, которые можно рассматривать как даровые блага – буквально, ре- сурсы согласия, гудвилл, ценности добрых самаритян, чувства принадлеж- ности к данному сообществу, конформность, и коллективные общественные действия. Данное утверждение предполагает, что задачей государственных менеджеров из местного правительства является мобилизация этих сво- бодных ресурсов и расширение границ более совершенных общественных результатов за пределы того, что можно было бы достичь при использова- нии лишь скромных местных доходов. Таким образом, государственные ме- неджеры создают блага путем мобилизации и содействия цепочкам постав- щиков, находящимся за пределами собственно местного государственного управления. Наличие демократической подотчетности гарантирует, что уп- равленческий выбор в отношении создания общественных благ опирается на расширенное согласие местных жителей (см. Goss, 2001). Таким образом, местный общественный сектор постоянно стремится учитывать предпоч- тения граждан и быть подотчетным им. Подобное окружение, нацеленное на создание общественных благ, поощрение инноваций и экспериментов, ограничено уровнем терпимости к риску медианного избирателя из каждо- го местного сообщества. Основные идеи, рассматриваемые в литературе по НОМ, связаны не с вопросом, что делать, а с проблемой, как это сделать наилучшим образом. В ней приводятся аргументы в пользу создания такой обстановки, в которой менеджерам предоставлена свобода маневра в использовании ресурсов, но остается в силе и ответственность за результаты. Тем самым контроль, осу- ществляемый сверху вниз, сменяется пристальным вниманием к результа- там, идущим снизу вверх. За несколько последних лет в рамках НОМ были разработаны две модели. В первой модели сделан упор на том, чтобы менед- жеры осуществляли реальное управление. В Новой Зеландии эта цель дости- гается в результате использования теории неоконтрактуализма, согласно которой государственные менеджеры ограничены рамками формального контракта на предоставление услуг, но обладают свободой маневра при рас- пределении ресурсов и выборе государственных или частных поставщиков. Малайзия пытается достичь подобного результата, используя хартии клиен- Сравнительный анализ… управления на местном уровне 39 тов, которые оценивают государственных менеджеров по результатам до- стижения определенных стандартов услуг (Shah, 2005). Вторая модель создает стимулы для мотивации менеджеров к управле- нию. В ней используется подход из теории нового менеджеризма, применяе- мый в Австралии и США, согласно которому функционирование управле- ния в сфере предоставления услуг и общественных благ должно находиться под мониторингом, но формальные контракты с менеджерами не заключа- ются, а подотчетность осуществляется в рамках неформальных соглашений. В Китае и Великобритании для создания подотчетности на основе показате- лей работы используются модели автономных агентств. Канада использует альтернативную структуру обеспечения услугами: государственные менед- жеры поощряются за оказание содействия и помощи сетям поставщиков услуг и за использование бенчмаркинга для наиболее эффективного исполь- зования общественных денег. Растущее внимание к повышению подотчетности по достигнутым ре- зультатам и степени ориентированности на интересы клиентов поощряет местное государственное управление к инновациям во многих странах мира (Caulfield, 2003). Местное управление как институт для достижения собственных интересов: теория общественного выбора Бейли (Bailey, 1999) разработал концепции четырех моделей местного управ- ления: „„ Модель «благожелательного деспота» – в ее рамках предполагается, что местные власти позиционируют себя как органы управления, действу- ющие лучше всех и знающие, как максимизировать благосостояние жи- телей. „„ Местное управление, предоставляющее услуги, соответствующие готов- ности местных жителей их оплачивать, соответствует модели «фискаль- ного обмена». „„ Местное управление, сконцентрированное на предоставлении обще- ственных услуг в интересах достижения общественных результатов, со- ответствует модели «фискального трансферта». „„ Местное управление, захваченное бюрократами и политиками, действу- ющими в собственных интересах, соответствует модели «Левиафана», согласующейся с теорией общественного выбора. В рамках той же самой традиции Бретон (Breton, 1995) предоставил ис- черпывающую типологию моделей государственного управления. Он разли- чает два широких типа управления. Первый олицетворяет доктрину обще- 40 Анвар Шах ственных благ, а второй действует в целях охраны личных интересов правящих элит. Второй тип может принимать вид либо монолитной, либо комбинированной структуры. В монолитной структуре местное управление является объектом поглощения со стороны бюрократии или групп, объеди- ненных общими интересами. Кроме того, местное управление может макси- мизировать экономическую ренту, получаемую доминирующими группами, объединенными общим интересом (как в модели «Левиафана») или может способствовать принуждению или сдерживанию. Если модель личной заин- тересованности принимает форму комбинированной структуры, то, по Тибу, возможно поощрение конкуренции между органами местного управления. В литературе по теории «общественного выбора» поддерживается докт­ рина о личной заинтересованности и доказывается, что многочисленные за- интересованные стороны, вовлеченные в процесс формулирования полити- ческих решений и их внедрения, предполагают использовать возникающие возможности и ресурсы для достижения собственных интересов. Для фор- мирования модели институтов местного управления данный подход имеет очень большое значение. Для того чтобы местное управление могло служить интересам людей, оно должно обладать полной местной автономией в нало- гообложении и осуществлении затрат, а также должно стать объектом кон- куренции как внутри, так и вне рамок управления. При отсутствии этих предпосылок местное управление будет неэффективным и безразличным к предпочтениям граждан (см. Boyne, 1998). Бэйли (Bailey, 1999) выступает за усиление механизмов выхода и гласности в рамках управления на местном уровне для преодоления ошибок в работе механизма государственного управления, ассоциирующихся с доктриной личной выгоды в теории обще- ственного выбора. Он предположил, что ослабление ограничений на сторо- не предложения общественных услуг через использование более широкой конкуренции расширит выбор и усилит позиции права на выход, равно как положения об использовании прямых демократических выборов повысят значения права «голоса» (см. также Dollery and Wallis, 2001). Теория новой институциональной экономики (НИЭ), обсуждаемая ниже, использует в ка- честве предпосылки оппортунистическое поведение правительственных агентов в отношении трансакционных издержек граждан как принципалов. Управление – поезд без машиниста: НИЭ озабочено институтами государственного управления НИЭ предоставляет рамки для проведения анализа фискальных систем, ана- лиза предоставления властных полномочий на местном уровне и механиз- мов сравнения функционирования местного управления. Эти рамки будут полезны при выработке модели многоуровневого государственного управ- ления на местном уровне и для прояснения функций органов местной вла- сти в более широком понимании местного управления. В соответствии Сравнительный анализ… управления на местном уровне 41 с  основными положениями теории НИЭ, различные уровни управления (в качестве агентов власти) создаются для служения интересам граждан как принципалов. Определение их юрисдикций должно гарантировать, что эти агенты будут служить общественным интересам при одновременной мини- мизации трансакционных издержек принципалов. Существующие институциональные рамки не позволяют проводить по- добную оптимизацию, так как принципалы в своих решениях ограничены ра- циональностью; то есть, они выбирают лучший вариант на основе имеющейся у них информации, но они недостаточно информированы о действиях прави- тельства. Расширение сферы их знаний требует осуществления высоких трансакционных затрат, которые граждане не желают производить. Сюда вхо- дят затраты на мониторинг и участие, законодательные издержки, издержки на принятие решений на уровне управления, издержки на агента или изде- ржки, понесенные для получения согласия агента на условия договора, а также издержки, связанные с неопределенностью, присущей нестабильным полити- ческим режимам (Horn, 1997; Shah, 2005). Агенты (различные уровни прави- тельства) лучше информированы о действиях государственного управления, чем принципалы, но у них есть стимулы придерживать информацию и пот- ворствовать оппортунистическому поведению или «достижению собственно- го интереса, доходящего до вероломства» (Williamson, 1985, стр. 7). Таким об- разом, принципал имеет только неполный договор со своими агентами. Существование подобной ситуации поощряет углубление проблем выполне- ния обязательств, так как агенты могут и не соблюдать условия договора. Ситуация дополнительно осложняется тремя факторами – бессильными или существующими на сегодняшний день уравновешивающими институ- тами, зависимостью от ранее выбранного пути и взаимозависимостью мно- гочисленного разнообразия действий. Компенсационные институты, такие как система судебных органов, полиция, парламент и группы гражданских активистов обычно не обладают достаточными силами и не способны обуз- дать желания политиков и бюрократов найти себе доходную ренту. Истори- ческие и культурные факторы и ментальные модели, в которых люди видят мало пользы, а также высокая стоимость проявления активизма препятству- ет осуществлению корректирующих действий. Дополнительное выделение полномочий местных советов на право действовать в пользу граждан зачас- тую ведет к потере отношений представительства между избирателями и со- ветом, так как члены совета могут вмешиваться в принятие решений испол- нительной властью или могут кооптироваться в подобную деятельность, при этом уклоняясь от исполнения своих законотворческих обязанностей. В рамках НИЭ особое значение придается необходимости использовать раз- личные элементы трансакционных издержек при создании юрисдикций по различным услугам, а также для осуществления выбора между конкурирую- щими механизмами управления на основе оценок. 42 Анвар Шах Местное управление как координатор сетевой структуры управления на местном уровне Теория НИЭ предлагает оценочные рамки для альтернативных форм и меха- низмов управления на местном уровне. Они, в частности, предоставляют руководство к действию в случае наличия ошибок, связанных с правитель- ственным механизмом в рамках иерархических форм государственного управления. Данные рамки подходят также и для исследований вовлечен- ности органов местного управления в партнерства с многоуровневыми ор- ганизациями со сложной структурой. Доллери и Уоллис (Dollery and Wallis, 2001) распространили подход НИЭ на эти вопросы. Они утверждают, что структура с ресурсной зависимостью ослабляет коллективные действия, ве- роятность верного направления предоставления общественных благ, так как «трагедия общедоступности» связана с единым источником ресурсов. Ис- пользование подобного сценария приводит к ошибкам в горизонтальной координации партнерств, состоящих из множества организаций. Одним из возможных решений может быть внедрение рыночного меха- низма в управление, когда агентство, заключившее контракт на управление, вступает в контрактные отношения со всеми партнерами. Однако это реше- ние не работает, так как количество потенциальных партнеров может ока- заться слишком большим, чтобы быть охваченным подобными контрактам. Второй способ преодоления ошибок горизонтальной координации – ис- пользование так называемого иерархического механизма государственного управления, опирающегося на институциональные договоренности по разъ- яснению функций и обязанностей, по созданию механизмов, предназначен- ных для проведения консультаций, кооперации и координации, как это уже имеет место в отдельных федеративных системах. Подобные институцио- нальные соглашения влекут за собой высокие трансакционные издержки и могут стать причиной провалов, происходящих в значительной степени из-за конфликта интересов между партнерами. Для решения проблемы высоких трансакционных издержек и легко за- метного безразличия рыночного и иерархического механизмов государствен- ного управления к подобным партнерствам, заключаемым организациями со сложной структурой, был разработан сетевой механизм го­ дарственного су­ управления как возможный способ управления данными партнерствами – способ который может быть использован в рамках местного управления. Се- тевая форма управления опирается на доверие, лояльность и взаимодействие между партнерами при отсутствии формальных институциональных гаран- тий. Сети, сформированные на основе совместных интересов (сети, на основе общих интересов), могут обеспечивать стабильную форму государственного управления, если членство партнеров, имеющих возможность сделать значи- тельные по размерам вложения ресурсов, ограничено и если соблюдается ба- ланс сил между партнерами. Члены подобных сетей имеют между собой тес- Сравнительный анализ… управления на местном уровне 43 ные взаимоотношения и рассматривают кооперацию в определенной области как возможность для кооперации в других областях. Повторяющиеся случаи взаимодействия между участниками создают атмосферу доверия. Сети, осно- ванные на надеждах, строятся на совместных чувствах и эмоциях их членов. Участники разделяют убеждения в ценности и философию создаваемых сетей и обладают желанием и готовностью к достижению поставленных целей. Ста- бильность подобных сетей в большой степени зависит от заинтересованности и стиле руководства ими (Dollery and Wallis, 2001). Местное правительство имеет возможность играть роль катализатора содействия выполнению функций как сетями, основанными на общих инте- ресах, так и сетями, опирающимися на общие чувства в целях улучшения социальных результатов для местных жителей. Для того чтобы играть эту роль местное правительство должно выработать стратегическое видение того, как могут быть организованы данные партнерства и какая поддержка им необходима. Но тогда для местного управления необходима новая пара- дигма местного управленческого менеджмента. Подобная парадигма требу- ет, чтобы местные правительства отделили функции выработки политики от функций, связанных с внедрением в практику положений принятых про- грамм, приняли на себя роль закупщика общественных услуг и не выступа- ли в порядке выполнения обязательств в роли их поставщика. Местное пра- вительство может использовать аутсорсинг при обеспечении услугами, требующими более высоких затрат на их предоставление и делать внутрен- них поставщиков объектом конкурентного давления со стороны внешних поставщиков, добиваясь снижения трансакционных издержек для своих граждан. Оно должно активно добиваться привлечения сетей, основанных как на общих интересах, так и на основе общих намерений в деле предостав- ления общественных услуг на местном уровне. Необходимо создавать воз- можности к тому, чтобы местное правительство могло играть роль посред- ника между различными группами. Синтез: на пути создания структуры управления на местном уровне, обладающего качествами отзывчивости, компетентности и подотчетности Мы сделали краткий обзор идей, возникающих после прочтения литературы по экономике, государственному управлению, политологии, юриспруден- ции, а также по федерализму и новой институциональной экономике с точ- ки зрения целей разработки интегрированных аналитических схем для про- ведения сравнительного анализа местного государственного управления и институтов управления на местном уровне. Согласно изложенному в данной литературе основное беспокойство вы- зывает тот факт, что стимулы и рамки подотчетности, с которыми имеют дело различные уровни управления, не соответствуют требованиям концентрации 44 Анвар Шах внимания на предоставлении услуг, соответствующих предпочтениям граж- дан. В результате – коррупция, расточительство, а также неэффективное взаи- модействие уровней государственного управления. Иерар­ хический контроль, осуществляемый сверху вниз, не эффективен, в нем слаба подотчетность, так как граждане не обладают полномочиями держать систему управления под своим контролем. Практика использования идей фискального федерализма во всем мире сконцентрирована на создании структур и процессов, при минимальном внимании к итогам и результатам. Данная практика поддерживает структу- ры, построенные сверху вниз, при сохранении приоритета федерального за- конодательства (то есть федеральное законодательство значит больше любо- го законодательства субнационального уровня). Центральное правительство является вершиной, осуществляющей прямой контроль и микроуправление системой. Иерархический контроль, осуществляемый различными слоями государственного управления, внутренне сфокусирован на основе системы правил при минимальной заботе о получении одобрения на его проведение со стороны жителей. Компетенция государственного управления определя- ется на основе технических и административных возможностей, при почти полном отсутствии внимания к ориентированности на клиента, подотчет- ности снизу вверх, и снижению трансакционных издержек граждан. Прави- тельства разных уровней получают одобрение своих действий, участвуя в односторонних играх с выходом в зеро в смысле возможностей контроля. Этот виток противостояния ведет к большим колебаниях в балансе сил. Совместное управление – источник больших недоразумений и конфликтов, особенно в федеральных системах. Местные правительства, как правило, яв- ляются результатом творчества правительства штатов или провинций и име- ют полномочия, завернутые в смирительные рубашки. В круг их полномочий входит только ограниченная автономия. Короче говоря, местные правитель- ства в данной системе «федерализма для правительства, созданного прави- тельством и осуществляемого правительством» втиснуты в рамки докучливо- го контроля со стороны более высоких уровней государственного управления. Граждане обладают лишь ограниченными возможностями по оказанию свое- го влияния и возможностями осуществить выход из-под юрисдикции. Управленческая применимость подобной системы вполне определенна. Различные уровни правительства страдают от наличия агентских проблем, связанных с наличием неполных контрактов и неопределенных прав собс- твенности, таких как распределение полномочий по налогообложению, осу- ществлению расходований средств, а властные полномочия в регуляторной сфере неясны и требуют подробного разъяснения – особенно в тех областях, где имеет место совместное управление. Ведение переговоров на межведомс- твенном уровне отзывается гражданам необходимостью покрывать высокие трансакционные издержки. Политика универсализма и «казенного пирога» выливаются в трагедию ресурсов общего пользования, так как различные Сравнительный анализ… управления на местном уровне 45 уровни правительства конкурируют за право на более высокую долю от об- щего фонда ресурсов. При данной системе управления граждане рассматри- ваются скорее в качестве агентов, а не принципалов. В попытке развернуть эту тенденцию и сделать государственное управле- ние отзывчивым и подотчетным гражданам основными идеями, обозначен- ными в литературе по этому вопросу, являются: использование принципа субсидиарности, принципа фискального равенства, создания общественной стоимости, подотчетности на основе результатов и минимизации трансакци- онных издержек граждан, что обсуждалось выше. Данные принципы имеют собственную практическую ценность, но они должны быть интегрированы в более широкие рамки управления, ориентированного на граждан, для со- здания в общественном секторе стимулирующей обстановки, согласующейся с нацеленностью этого сектора на предоставление услуг и подотчетность сни- зу вверх. Подобная интеграция предполагает, что проблема соответствия взятым обязательствам на различных уровнях управления будет решаться путем наделения граждан полномочиями и путем ограничения возможнос- тей их агентов оправдывать свое оппортунистическое поведение. Управление на местном уровне, ориентированное на интересы граждан Реформирование институтов управления на местном уровне требует нали- чия согласия по базовым принципам. Для начала данного обсуждения под- готовлены три базовых принципа: „„ Оперативное управление. Целью, заложенной в данный принцип, явля- ется получение в результате процесса управления правильных результа- тов – то есть предоставление именно тех услуг, которые совпадают с предпочтениями граждан. „„ Компетентное управление. Управление должно делать свое дело пра- вильно – то есть благоразумно управлять имеющимися финансовыми ресурсами. Оно обязано заслужить доверие со стороны населения, рабо- тая лучше и затрачивая как можно меньше средств, оно должно управ- лять фискальными и социальными рисками в пользу местного сообщес- тва. Оно должно прилагать усилия к повышению как качественной, так и количественной доступности общественных услуг. Для достижения этого необходимо нацелить процесс управления на достижение опреде- ленных ориентиров, моделей функционирования, подготовленных на ос- нове самых лучших образцов организации систем местного управления. „„ Ответственное управление. Местное управление должно быть подот- четным своему электорату. Оно должно придерживаться соответствую- щих мер предосторожности, обеспечивающих его надежное функциони- рование только в интересах общества. Для достижения подотчетности 46 Анвар Шах местного государственного управления в период между выборами может понадобиться проведение правовой и институциональной реформы – введения положений о действии хартий граждан или положений, позво- ляющих осуществлять отзыв официальных лиц с занимаемых постов. Схему управления на местном уровне, включающего эти принципы, на- зывают управлением, ориентированным на граждан (Andrews and Shah, 2005). Отличительными чертами управления, ориентированного на граж- дан, являются следующие: „„ граждане получают возможность использовать свои права благодаря применению подхода к управлению, основанного на учете их мнения (положения о прямой демократии, хартии граждан); „„ подотчетность по результатам деятельности снизу вверх; „„ оценка выполнения государственным управлением функций координа- тора сетей поставщиков со стороны граждан, выступающих как управ- ляющие, налогоплательщики и потребители общественных услуг. Концепция подчеркивает значение реформ, повышающих роль граждан как принципалов, и побуждает агентов управления действовать в строгом соответствии с их мандатами (табл.1.2). Проблема соответствия может быть смягчена путем создания управле- ния на местном уровне, ориентированного на граждан, – т.е. наличием поло- жений о прямой демократии, введением управления, ориентированного на результаты в управленческих действиях, реформировании структуры орга- нов власти, перемещая тем самым центр принятия решений в направлении рядовых граждан. Положения о прямой демократии требуют проведения ре- ферендумов по основным вопросам и крупным проектам, при этом необхо- димо предоставление гражданам права вето на введение в действие любых законодательных актов или правительственных программ. Рамки «управле- ния на основе результатов» требуют наличия подотчетности властей своим гражданам о состояния дел по предоставлению услуг. Таким образом, граж- дане получат хартию, определяющую их основные права, а также их право доступа к общественным услугам, соответствующим определенным стандар- там. Межбюджетные трансферты, подготовленные с учетом достигнутых ре- зультатов, усиливают соответствие подобным стандартам и увеличивают по- дотчетность и расширяют полномочия граждан (Shah, 2006b). Последствия разделения властных полномочий внутри государства: смена ролей центрального и местного управления Концепция управления, описанная выше, имеет важное практическое зна- чение для проведения реформы структуры государственного управления. Таблиц а 1.2. Основные элементы управления на местном уровне, ориентированного на интересы граждан Отзывчивое управление Компетентное управление Подотчетное управление Действует в соответствии с принципом субсидиарности В своей деятельности придерживается следующего: Обеспечивает освещение своей деятельности и самоуправления следующим образом: „„ принцип «ультра вирес» или общих компетенций Обеспечивает действие принципов непосредственной управления, или принципов управления „„ право местных жителей на информацию демократии сообществом гарантировано уставом местных органов власти Бюджетные приоритеты совпадают с предпочтениями „„ следованию процедурам, установленным „„ предложения по бюджету и ежегодная отчетность граждан местными органами власти о его выполнении выкладываются в интернетсети Определяет и соответствует стандартам доступности „„ разработанного местными властями плана „„ все решения, включая решения по издержкам на местных услуг и бюджета концессии выкладываются в интернетсети „„ проведения зонирования и регулирование на „„ аудит эффективности расходования средств Улучшает долгосрочные социальные результаты основе решений местных властей осуществляется независимыми аналитическими Обеспечивает безопасность для жизни и сохранность „„ обеспечивает имеющиеся полномочия финансовым центрами собственности наполнением „„ информация носит открытый характер и получает Обеспечивает жилье и питание для всех оценку со стороны общественности Является добросовестным в фискальном отношении Обеспечивает чистый воздух, безопасное через: Ведет работу по укреплению права голоса и права отзыва: водоснабжение и канализацию „„ использование «золотого правила» при „„ учереждая хартии граждан Обеспечивает охрану окружающей среды заимствованиях „„ проводя стандартизацию предоставляемых услуг и пониженный уровень шума „„ использование новых правил подготовки проектов „„ выполненяя требования по реализации права Обеспечивает удобные для повседневного капиталовложений на основе определения выбора и голоса граждан использования дороги без значительных дефектов издержек на содержание и способов выплаты „„ предоставляя право на разъяснение и освещение Обеспечивает наличие начальных школ в шаговой долговых обязательств информации доступности „„ соблюдение традиционных финансовых правил для „„ соблюдая положение об истечении срока Обеспечивает приемлемое время реагирования обеспечения состоятельности по долговым действия программ, проводимых пожарной охраны и медицинской помощи обязательствам правительством „„ утверждение на референдуме основных проектов „„ осуществляя межведомственное финансирование Сравнительный анализ… управления на местном уровне Обеспечивает доступ к библиотекам и интернету по капиталовложениям на основе равенства и достигнутых результатов Обладает программами и мощностями для „„ поддержание положительного баланса активов 47 оборудования парков и рекреационных мероприятий „„ проведение коммерческого аудита (продолжение) Продолжение таблицы 1.2. 48 Отзывчивое управление Компетентное управление Подотчетное управление Для достижения доверия населения обеспечивает: „„ Ориентируя результаты бюджетного процесса, на потребности граждан „„ Профессионализм и добросовестность персонала „„ Сопоставляя результаты в области обслуживания Анвар Шах „„ Меры по защите от злоупотреблений населения и затраты на предоставление услуг и неправомерных действий „„ Предоставляя гражданам специальных отчетных „„ Рационализацию процессов управления бланков, отражающих состояние дел в сфере и использование электронного правительства предоставления услуг „„ В порядке обратной связи с избирателями „„ Проведения обсуждения и защиту принятых рассмотрение жалоб и негативных отзывов решений по вопросам бюджета, заключения „„ Добросовестное и честное проведение контрактов и отчетов о деятельности на открытых администрирования налогообложения встречах и собраниях в специальных помещениях „„ Ведение деятельности в строгом соответствии со для таких форумов стандартами на услуги „„ Ведение документации в соответствии „„ Предоставление отчета о результатах работы по с потребностями граждан расходованию бюджетных средств и предоставлению „„ Обеспечивая открытый характер заключаемых услуг с учетом интересов граждан контрактов „„ Широкое участие в планировании планирование „„ Обеспечивая обязательность проведения и процессе составления бюджета референдумов по целесообразности Лучшее качество работы при меньших затратах осуществления крупных проектов обеспечивается за счет следующего: „„ Обеспечивая меры для участия в голосовании не менее 50% избирателей, имеющих право голоса „„ Все задачи подвергаются тестированию через „„ Используя советы граждан для обеспечения подключение альтернативных поставщиков услуг, получения оценочных показателей и отзывов на то есть предоставление услуг происходит на основе предоставление услуг конкурентного отбора поставщиков из числа как „„ Используя положения о народных инициативах правительственных поставщиков, так и отзыве государственных лиц и организаций, вне государственного управления „„ Используя постановления о правах налогоплательщиков „„ Используются способы финансирования, создающео стимулы к конкуренции и инновациям „„ Проведения сравнительных оценок поставщиков услуг „„ Государственный сектор выступает как закупщик, заключающий контракты на выполнение, при этом не обязательно являясь поставщиком услуг „„ Достигая управленческой гибкости, подотчетности по результатам деятельности „„ Отмены пожизненных назначений на должность или проведение ротации „„ Специализации по задачам „„ Распределения бюджетных средств и заключения контрактов по результатам использования бюджетных средств „„ Проведения функционально-стоимостного анализа затрат „„ Взимания платы за использование основного капитала „„ Ведение учета по методу начисления „„ Установления ориентиров на основе лучших образцов „„ Контроля со стороны общественности за уровнем общих затрат на администрирование „„ Установления границ выгод и издержек от эффекта масштаба и эффекта диверсификации, внешних эффектов и результатов принятия решений „„ Определения границ финансовой устойчивости Сравнительный анализ… управления на местном уровне Источник: автор настоящего издания. 49 50 Анвар Шах Получение местным управлением мандата от верхних уровней власти необ- ходимо заменить на договор, заключаемый по принципу снизу-вверх. Более того, роль местного управления должна быть расширена, чтобы оно могло выступать в качестве катализатора при формулировании, подготовке и фун- кционировании сетей из правительственных поставщиков и организаций, находящихся за пределами государственного управления. Традиционная приверженность местного государственного управления к сосредоточению внимания на технических возможностях в новых условиях и схемах снижает свою значимость. Гораздо более важное значение приобретают его институ- циональные возможности как приобретателя услуг и как координатора раз- личных альянсов, партнерств, ассоциаций, клубов и сетей, способствую- щих наработке социального капитала и улучшению социальных результатов. В этом отношении возможно наличие двух различных вариантов, но и в том и в другом случае признается важная роль местного государственного уп- равления в межведомственной системе управления. Вариант А – местное управление выступает как основной агент, являющийся субподрядчиком по отношению к органам власти местного уровня, уровня штата, федерального и центрального уровня и привлекающий к деятельности сети и организа- ции, выходящие за рамки государственного управления; и вариант Б – мест­ ное правительство, центральное и региональное правительство функциони- руют как независимые агенты. Вариант А: Местное государственное управление как ос- новной представитель граждан. В этой роли местное управление выступает в качестве (а) приобретателя местных услуг, (б) организатора се- тей, состоящих из поставщиков от правительственных структур и организа- ций, находящихся за рамками правительства и (в) диспетчера и куратора со стороны правительства штата или центрального правительства в рамках совместного управления или делегированных ему обязанностей. Само появ- ление данной роли отражает процесс перемещения властных полномочий от более высоких уровней власти к местным правительствам. Этот процесс имеет важное конституционное значение. Остальные функции сохраняются за местным управлением. Правительства штатов обеспечивают межмуници- пальные услуги. Центральному правительству отводятся функции, относя- щиеся к перераспределению, безопасности, внешним сношениям и межре- гиональные функции, такие как гармонизация и достижение консенсуса на основании общих концептуальных положений. Швейцарская система уп- равления в значительной мере приближается к данной модели. Вариант б: Различные уровни государственного управления как независимые агенты. Альтернативной возможностью достижения верховенства интересов принципалов является полное прояснение функций и обязанностей различных уровней правительства, выступающих в роли Сравнительный анализ… управления на местном уровне 51 независимых агентов. Данные рамки ограничивают совместное управление. Финансирование строго следует за функциональными обязанностями, и фи- скальные соглашения периодически пересматриваются в целях проведения более точной настройки. Местное управление получает право самоуправле- ния при полной автономии как в налогообложении, так и в проведении по- литики расходов. Бразильское налоговое законодательство имеет некоторое сходство с данной моделью, хотя и при наличии значительных отклонений. Возможность и целесообразность вариантов. Вариант А глубоко уходит корнями в историю развития современного государственно- го управления и в наибольшей степени применим для стран, которых мино- вали внутренние и внешние конфликты в течение довольно продолжитель- ного периода времени. Он уже используется в Швейцарии. Войны, всякого рода противостояния и озабоченность вопросами безопасности привели к изменению ролей различных уровней управления и к сокращению пере- чня функций, до недавнего времени сосредоточенных в руках местных влас- тей. Происходящие в настоящем глобализация и информационная револю- ция уже оказывают заметное давление в направлении необходимости придания более широких и сильных властных полномочий местному уров- ню управления (см. Shah, 2001). И хотя большинство правительств уже под- латали дыры в своих фискальных системах, радикальные перемены, реко- мендованные в этой работе, пока нигде не взяты на заметку. Это происходит вследствие наличия малой вероятности преодоления «зависимости от прой- денного пути», высокий ранг существующих ныне институтов власти и лич- ная заинтересованность делают проведение подобных реформ маловероят- ным делом. В подобных обстоятельствах вариант Б может оказаться более работоспособным, но обязательная при этом четкость разграничения функ- циональных обязанностей может оказаться политически неприемлемой. В общем можно сказать, что на сегодняшний день вряд ли где-то достанет политической воли для осуществления таких кардинальных реформ. Тем не менее в большинстве стран под давлением процессов глобализации и рос- том гражданского самосознания, происходящего под влиянием достижений информационной революции, неизбежно будет происходить постепенный переход к использованию данной модели. Практика: альтернативные модели управления на местном уровне и системы отношений центральных и местных органов власти Управление на местном уровне исторически предшествовало появлению на- ционального государства. В античной истории племена и кланы создали си- стему управления на местном уровне в большинстве стран мира. Они создали 52 Анвар Шах собственные своды правил, способы сбора доходов и предоставления услуг племени или клану (роду, общине). Старейшины племени или клана (рода, об- щины) достигали консенсуса по вопросам распределения прав и  обязанно- стей между его членами. В какой-то момент отдельные племена и кланы, об- ладавшие лучшей организацией и знаниями, делали попытки расширить сферу своего влияния путем завоевания или сотрудничества с другими племе- нами. Таким способом была установлена первая китайская правящая дина- стия Ся (2070 – 1600 до н.э.) (см. Zheng and Fan, 2003). Похожая ситуация на- блюдалась в древней Индии, где в третьем тысячелетии до нашей эры (около 2500 до н.э.) в долине Инда возникла богатая цивилизация (сейчас это терри- тория Пакистана). В этих развитых цивилизациях был сделан большой упор на автономию управления на местном уровне и сохранение согласия в вопро- сах распределения функциональных обязанностей между различными члена- ми общества. Подобная направленность вела к  созданию классового обще- ства, в котором каждый член играл заранее закрепленную роль: хранителя моральных ценностей, солдата, крестьянина, торговца, рабочего. В каждом сообществе достигался свой собственный консенсус относительно набора не- обходимых общественных услуг и способов его выполнения. Племена коренных жителей Северной Америки так же, как и племена, кланы, роды в Западной Европе прошли в своей истории времена самоуправ- ления. Последующие завоевания и войны привели к закату этих гармонич- ных систем самоуправления в области управления на местном уровне и к рез- кому повышению роли центральных правительств по всему миру. Ход исторического развития (примерно около 1000 г. в Западной Европе) в конце концов подвел к созданию однозначной системы местного управления и структуры отношений центр – регионы в большинстве стран. Тем не менее в целях проведения дальнейшего анализа данные системы могут быть разде- лены на несколько широких групп. Скандинавская модель В 15 веке Дания, Норвегия и Швеция находились под властью датской коро- ны. Жители этих стран вносили свой вклад в королевскую казну, но им было разрешено вести местные дела на условиях автономии (Werner and Shah, 2005). В отсутствие вмешательства со стороны центра проросли семена веде- ния дел на местах, что привело в будущем к созданию государства благосо- стояния, ориентированного на граждан. В результате местное управление взяло на себя выполнение большей части государственных функций, оста- вив центральному правительству в основном официальную церемониаль- ную роль, а также сферу отношений с другими странами. Таким образом, на местное управление возложена ответственность не только за предоставле- ние местных услуг, но также и функции, относящиеся к социальной защите и социальному благосостоянию населения. Местное государственное управ- Сравнительный анализ… управления на местном уровне 53 ление в скандинавских странах обслуживало потребности своих жителей, как говорится, от колыбели до могилы. Оно предоставляло услуги, ориенти- рованные как на собственность, так и услуги, ориентированные на человека. В наше время центральные правительства в скандинавских странах об- ладают обширными надзорными и регулятивными функциями, а доминиру- ющее положение местного управления – на его долю в Дании приходится более 30% валового внутреннего продукта (ВВП) – и его автономия все еще сохраняются по причинам удовлетворенности жителей состоянием ведения дел на местном уровне. В скандинавской модели сделан упор на малые мест- ные правительства (в среднем размеры юрисдикции не превышают 10 тыс. жителей), которые в основном находятся на самофинансировании. В Дании и Швеции около 75%, а в Норвегии – 64% местных расходов финансируются из собственных источников доходов. Подоходные налоги на физических лиц (используются местные ставки, дополнительные к ставкам государственных налогов) являются основой местных финансов (почти 91% налоговых пос- туплений), а налоги на собственность составляют только 7% от налоговых поступлений. Швейцарская модель Происхождение швейцарской конфедерации можно считать с момента уч- реждения кантонами Ури, Швиц и Унтервальден в 1291 г. оборонительного альянса. До этого события швейцарская территория находилась под контро- лем независимых местных правительств (кантонов). Данная традиция пре- обладания местного управления продолжается и в современной системе го- сударственного управления в Швейцарии: местные правительства обладают автономией не только в фискальной сфере, но и в таких вопросах, как им- миграция, гражданство, государственный язык и международные экономи- ческие отношения. Эта традиция сильного местного правительства получила дальнейшее развитие и усиление путем введения в швейцарскую Конституцию положе- ний об использовании прямой демократии, включая (а) народные инициа- тивы, (б) референдумы, (в) петиции. Согласно положениям о народных ини- циативах гражданам предоставлено право требования внесения изменений, которые они хотели бы видеть в действующей Конституции. Народные ини- циативы могут быть оформлены как в виде общего предложения, и как точ- но сформулированный текстовой документ положения которого не могут быть в дальнейшем изменены парламентом или правительством. Для начала рассмотрения подобных инициатив необходимо наличие подписей 100 тыс. граждан, имеющих право голоса, собранных в течение 18 месяцев. Для при- нятия решения о принятии подобной инициативы необходимо наличие большинства как по общему числу жителей страны, так и по наличию одоб- рения в большинстве кантонов. 54 Анвар Шах Использование положения о референдуме позволяет людям озвучивать свои суждения по вопросам, относящимся к законодательной или исполни- тельной областям или к вопросам, по которым уже было принято решение. В последнем случае референдум связан с возможностью наложить вето. Фе- деральные законы и международные договоры могут стать предметом про- ведения референдума, если в течение 100 дней после опубликования данных документов будут собраны требования от 50 тыс. граждан о необходимости его проведения по этим вопросам. Согласно положению о петиции, любой имеющий право голоса избиратель может представить на рассмотрение пра- вительства петицию и имеет право получить на нее ответ. Швейцария состо- ит из 26 кантонов и 2 842 коммун. Каждый кантон имеет собственную Конс- титуцию, парламент, правительство и суд. Коммуны создаются кантонами. Они выполняют отдельные порученные им задачи, такие как регистрация населения и гражданская оборона, но они обладают и определенными само- стоятельными компетенциями в вопросах образования и социального обес- печения, снабжения электроэнергией, строительства дорог, местного плани- рования и местного налогообложения (Government of Switzerland, 2003). Французская модель В основе французской модели заложена идея о том, что основная цель мест- ного правительства состоит в обеспечении на низовом уровне чувство при- частности граждан к принятию политических решений на общенациональ- ном уровне. Система воплощает в себе размышления Руссо и Вольтера о рациональности и социальном единстве, а также представления Наполеона об ощущении порядка и непрерывности власти. Национальное правительс- тво и его учреждения представляют центр данной системы, где непрерывная вертикаль власти идет от префектов регионов и департаментов к представи- телям исполнительной власти и мэрам коммун, располагающихся на самом нижнем уровне системы. Подобная иерархическая цепочка существует в от- раслевых и функциональных министерствах. Таким образом, иногда эту мо- дель относят к моделям управления на местном уровне с двойным контролем. Система предполагает наличие cumul des mandates (одновременно дейс- твующие политические мандаты или наличие комплексных служб или па- раллельных должностей) для обеспечения выбранных лидеров более низких эшелонов власти правом голоса на более высоких уровнях управления. Обеспечение общественными услугами остается основной обязанностью национального правительства, и его учреждения могут быть напрямую вов- лечены в предоставление местных услуг. Средний размер юрисдикции мест- ного управления невелик (менее 10 тыс. жителей), а местные власти облада- ют ограниченной степенью автономности в области обеспечения населения услугами. Местное управление использует ряд инструментов по получению местных доходов и одновременно в значительной мере финансируется из Сравнительный анализ… управления на местном уровне 55 центрального бюджета. Данная модель, рассчитанная в основном на получе- ние большинства распоряжений из центра и наличие двойного контроля, была распространена в колониальных режимах Франции, Португалии и Ис- пании, получила большую популярность у военных диктаторов, а также на- шла широкое применение в развивающихся странах (Humes, 1991). Немецкая модель В немецкой модели на первый план выносится принцип субсидиарности, ко- операции и административной эффективности. В рамках этой концепции функции разработки политики переданы на федеральный уровень, а обяза- тельства по предоставлению услуг – географически выделенным землям и местным правительствам, которым предоставлена большая степень авто- номности в вопросах обеспечения услугами. Вся деятельность по обеспече- нию услугами действительно местного характера передана на уровень мест- ного управления. В среднем местные власти управляют жизнью 20 тыс. жителей, а местные расходы составляют около 10% ВВП. Основным источни- ком пополнения местных финансов является общее распределение доходов. Британская модель Британская модель имеет элементы французской модели двойного контро- ля. В области предоставлении местных услуг основной упор делается на сильную роль, играемую назначаемыми из центра представителями, а также отраслевыми и функциональными министерствами. Местные власти обяза- ны скоординировать свои действия с этими руководителями. Местному уп- равлению предоставлена значительная автономия в выполнении чисто ло- кальных функций, но оно имеет доступ только к ограниченному кругу инструментом извлечения доходов. Местные правительства играют доми- нирующую роль в предоставлении таких ориентированных на обслужива- ние собственности услуг, как содержание дорог, сбор мусора, водоснабжение и канализация и ограниченную роль в услугах, ориентированных на челове- ка, таких как здравоохранение, образование и социальное обеспечение. На- логи на собственность являются опорой доходов местных правительств. Местное управление обычно получает две трети своих доходов от поступле- ния централизованных трансфертов. Оно не имеет доступа к подоходным налогам с физических лиц. Роль главы исполнительной власти невелика, а местные советы играют значительную роль в принятии решений на мест- ном уровне. В среднем местные правительства характеризуются немалыми размерами, охватывая около 120 тыс. населения, местные расходы составля- ют около 12% от ВВП (McMillan, в печати). В бывших британских колониях роль официальных представителей власти была усилена для обеспечения общего надзора и контроля над местными правительствами в интересах центральной колониальной администрации. 56 Анвар Шах Индийская модель Индия имеет одну из самых давних традиций самоуправления на местном уровне. В домонгольский период в Индии местное управление имело наи- более интенсивный характер, чем где либо еще в мире. Жизнь в небольших деревнях и городах регулировалась обычаями и главами общин, властными полномочиями обычно были наделены совет старейшин возглавляемый сар- панчом или нумбердаром. Верховным институтом был панчаят, на котором лежала ответственность за поддержание законности и порядка, предостав- ление местных услуг, управление земельными ресурсами, обсуждение реше- ний, применение норм права, обеспечение базовых потребностей и сбор до- ходов. Наличие данных институтов в каждой деревне и городе обеспечивали их гармоничное существование. Последующие войны и завоевания привели к ослаблению управления на местном уровне в Индии. В течение периода могольских завоеваний, от пан- чаятов требовалось только исправно собирать центральные налоги, хотя ав- тономия местного правительства и не была нарушена (Wajidi, 1990). В пери- од британского владычества с его основным вниманием к контролю и руководству и слабой заботой о предоставлении услуг произошло общее замедление развития системы управления на местном уровне. Властные пол- номочия были централизованы, а лояльность британскому режиму возна- граждалась выделением земель, что привело к созданию класса феодальной аристократии, игравшего главную роль на местной политической сцене и действующего в интересах британского правительства. Центральное пра- вительство для руководства местными делами назначало бюрократов, пере- мещавшихся по стране с одной должности на другую. С момента объявле- ния независимости и в Индии и в Пакистане основное внимание уделялось деятельности центрального правительства, хотя предпринимались некото- рые незначительные шаги в сторону усиления местной автономии. В Индии феодальная аристократия была уничтожена в ходе проведения земельной реформы, а в Пакистане подобную реформу осуществить не смогли. В ре- зультате в районах преобладания феодальных отношений в Пакистане мест- ное самоуправление находится под влиянием элиты. Китайская модель В данной модели уделено большое внимание созданию системы, в которой управление на провинциальном и местном уровне становится неотъемлемой и полностью зависимой частью национального правительства. Данное поло- жение на практике реализуется двумя путями: использованием методов де- мократического централизма, в рамках которого местные собрания народ- ных представителей интегрируются с всекитайским собранием народных представителей через систему выборов и через двойную подчиненность мес- тного государственного управления, в рамках которой провинциальное Сравнительный анализ… управления на местном уровне 57 и местное управление подотчетны правительствам более высокого уровня в целом, а его функциональные департаменты также подотчетны по своей вертикали организациям более высокого уровня. Функции управления пер- соналом также распределены между органами власти разных уровней. Вследс- твие своей интегративной природы такая модель обеспечивает наличие у провинциального и местного управления большой роли в сфере обеспече- ния услугами. В среднем размер юрисдикций местного государственного уп- равления в Китае довольно значителен. Расходы субпровинциального мест- ного государственного управления составляют 51,4% от консолидированных общественных расходов. В рамках субпровинциального государственного управления занято 89% от общей численности персонала государственного управления. Отдельные функции, без сомнения относящиеся к центральным, такие как страховка на случай безработицы, социальное обеспечение, а также система социальной защиты переданы провинциальному и местному госу- дарственному управлению. Степень автономии напрямую зависит от фис- кальных возможностей местного управления, когда более богатые юрисдик- ции ведут свою собственную мелодию, а бедные юрисдикции подпевают дудочникам из правительств более высокого уровня. Японская модель Система местного государственного управления, введенная в Японии в пери- од Мейдзи (около 1890 г.), имела элементы французской и немецкой моделей. Подчеркивалось значение контроля со стороны центра, как во французской модели местного управления, когда министерство внутренних дел назначало глав региональных правительств (губернаторов префектур), контролировав- ших на местах районы и муниципалитеты. Местное государственное управле- ние было призвано проводить спускаемую сверху политику центрального правительства. В период после Второй мировой войны были введены прямые выборы губернаторов, мэров и советов. Стала использоваться практика деле- гирования полномочий (немецкая модель) и от местного государственного управления стали ожидать исполнения функций, порученных центральным правительством или его агентствами. В 1960 г. было образовано Министерс- тво внутренних дел, игравшее основную роль по поддержанию местного управления (Maramatsu and Iqbal, 2001). Подоходные налоги являются осно- вой финансирования местного государственного управления, их доля состав- ляет 60% от доходов, получаемых из собственных источников, за ними следу- ют налоги на собственность (около 30%) и налоги на продажу (около 10%). Североамериканская модель В ранний период истории североамериканских штатов, местные коммуны функционировали как гражданские республики (Kincaid, 1967), управляемые на основе взаимного согласия граждан. Творцы Конституции США не при- 58 Анвар Шах знали местное управление. Гражданская война привела к централизации власти в США. В дальнейшем формальные институты местного государс- твенного управления создавались штатами. Впоследствии органы юстиции ограничили роль местного управления путем юридического закрепления ре- шения Диллона: местные власти могут исполнять только те полномочия, ко- торые прямо вытекают из прав, предоставленных им законодательством штата. В дальнейшем большинство штатов попытались предоставить мест- ному управлению автономию в выполнении ими определенных функций, используя положение об автономии (гомруле) (Bowman and Kearney, 1990). Местное управление в Канаде столкнулось с обстоятельствами, похо- жими на ситуацию в США. Таким образом, североамериканская модель признает местное управление как систему, создаваемую по решению каж- дого штата или провинции, но одновременно пытается предоставить авто- номию (право гомруля) местным правительствам в заранее определенных областях их ответственности – главным образом в предоставлении услуг, ориентированных на собственность. Местное государственное управление выполняет средний по объему набор функций. В среднем юрисдикция мест- ного управления в США распространяется на население численностью око- ло 10 тыс. чел., в Канаде около 6 тыс. чел. Налоги на собственность – преоб- ладающий источник местных доходов. Расходы местного государственного управления составляют около 7% от ВВП (см. McMillan, в печати). Австралийская модель Австралийская Конституция не признает местное управление. Она оставля- ет за штатами право принимать решения о создании системы управления на местном уровне на своей территории. Большинство штатов выделило мест- ному управлению минимальный набор функций, включающий предоставле- ние инженерных услуг (дороги, мосты, обочины, дренажные сооружения); социальное обеспечение (забота о людях старшего возраста, забота о детях, пожарная охрана); службы, связанные с охраной окружающей среды (орга- низация уборки мусора и мероприятия по защите окружающей среды); регу- ляторные услуги (зонирование, управление жилым фондом, строительство, рестораны, содержание животных); услуги в сфере культуры (библиотеки, художественные галереи, музеи). На долю местного управления приходится только 3% от величины сбора налогов по стране в целом и ответственность за распределение 6% консолидированных объемов расходов общественного сектора. Налоги на собственность (ставки) и сборы с потребителей являют- ся основой (около 70%) доходов, а финансовые субсидии из центра и штата покрывают около 20% местных расходов. Расходы на транспорт, коммуналь- ные удобства, рекреацию и культуру составляют две трети от местных рас- ходов. Местное управление в Новой Зеландии имеет много общего с австра- лийской моделью. Сравнительный анализ… управления на местном уровне 59 Сравнительный обзор организации и финансирования местных органов власти в индустриально развитых странах Мы уже отметили широкое разнообразие в подходах к управлению на мест- ном уровне в индустриально развитых странах. В этом разделе представле- ны некоторые из основных сравнительных показателей организации и фи- нансирования местных органов власти в странах–членах Организации экономического сотрудничества и развития (ОЭСР). Правовой статус местных органов власти В индустриальных странах местные органы власти имеют разный правовой статус. В Дании, Франции, Германии, Нидерландах и Швеции местные орга- ны власти наделяются полномочиями национальными конституциями; в Ав- стралии, Швейцарии и США – конституциями штатов (кантонов); в Новой Зеландии и Великобритании – национальным законодательством; и в Кана- де – законодательством провинций. Интересно, что не существует никакой абсолютной зависимости уровня автономности местных органов власти и широты диапазона, предоставляемых ими местных услуг от того, что явля- ется источником их полномочий: национальных конституций или конститу- ций штатов. В то же время местные органы власти, созданные на основе за- конодательства, значительно менее дееспособны. Относительная значимость местных органов власти Относительная значимость местных органов власти в индустриально разви- тых странах определяется путем сравнения двух показателей: доли в консо- лидированных общественных расходах (рис. 1.1) и процентного отношения местных расходов к размерам ВВП (рис. 1.2). По обоим показателям лидиру- ют скандинавские страны; за ними следуют Великобритания и США; а Ка- нада, Франция и Германия замыкают этот список. Выделяются местные ор- ганы власти Дании, на которые приходится, приблизительно, 50% всех расходов, что составляет, примерно, 30% ВВП. Среди индустриальных стран Новая Зеландия занимает обособленное положение при уровне местных расходов менее 3% ВВП. Численность населения, проживающего на территории юрисдикции местных органов власти Количество муниципальных образований от страны к стране значительно разнится: от всего лишь 74 в Новой Зеландии до 35 906 в США. В таблице 1.3 приведено распределение муниципалитетов по размерам в некоторых ин- дустриально развитых странах. Подобным образом в 1998 г. усредненный 60 Анвар Шах Рис унок 1.1. Сравнительные величины долей местных органов власти в консолидированных государственных расходах, 2000 г. 0,6 Относительный показатель местных расходов к уровню консолидированных 0,5 0,4 расходов на 2000 фин. г. 0,3 0,2 0,1 0 я ия я я я ша ия А я я да я ни еги ди ри ни ци ни СШ ец нд на ль ца Да ита ма ан ян рв Ка Шв ла По ей Фр нл Гер Но бр Ис Шв Фи ко ли Ве Источник: Werner and Shah, 2005. Примечание: столбцы с точками относятся к федеративным государствам. размер юрисдикции муниципального образования был наименьшим в Ис- ландии (1 160 чел.) и самым большим в Великобритании (приблизительно 160 000 чел.) (см. табл. 1.4 и данные Министерства по делам Шотландии, 1998 г.). В подавляющем большинстве индустриальных стран в юрисдикции муниципального правительства находится в среднем менее 20 000 чел. Ответственность местных органов власти за расходование средств По этому вопросу отсутствует единообразие, сходство отмечается разве толь- ко в том, что практически во всех странах на местном уровне предоставляют- ся услуги, связанные с реализацией права собственности. В сфере инфра- структуры местные органы власти Австралии контролируют 27% всех Сравнительный анализ… управления на местном уровне 61 Рис унок 1.2. Местные расходы как доля национального ВВП страны, 2001 г. 35 30 25 Процент в ВВП страны 20 15 10 5 0 ) я 1) я ия А ия ) ия да я я +1 +2 ни и ци ди СШ (+ ец он тан н на Да ма ан ан я( я( Ка Шв Яп ия ри Фр ел ни ци Гер он б яЗ Да ан ко Яп Фр ва ли Но Ве Источник: адаптировано из публикации: Werner (в печати). Обратите внимание: Франция (+2) включает муниципалитеты, регионы, и департаменты; Япония (+1) включает города и префектуры; Дания (+1) включает муниципалитеты и округа (Amtskommuner). расходов, для сравнения в Великобритании – 62%, а в странах ЕС и ОЭСР – 47% и 41%, соответственно. В области ориентированных на интересы челове- ка услуги показывают еще большее разнообразие. Местные органы власти Австралии не играют никакой роли в образовании, в то же время на эти цели приходится более 60% расходов на местном уровне в Канаде, Великобритании и США. В ОЭСР этот показатель составляет в среднем около 46%. В области здравоохранения местные органы власти Австралии не играют никакой роли, однако в Дании они преобладают (около 92%); в ЕС и странах–членах ОЭСР расходы составляют в среднем около 28% и 19%, соответственно. В большинс- тве индустриальных стран весьма значительна степень вовлеченности мест- ных органов власти в социальные услуги и нефондируемую деятельность в об- ласти охраны окружающей среды. В целом местные органы власти в скандинавских странах выполняют местные услуги в максимальном диапазоне, в том числе широкий набор ус- луг, ориентированных на население и собственность. Местные органы власти в Южной Европе и Северной Америке располагаются в среднем диапазоне и больше сосредоточены на услугах в области собственности. Австралийские местные органы власти в минимальной степени заняты услугами, ориенти- рованными на собственность, главным образом сосредотачивая деятель- ность в сфере «дороги и уборка мусора». 62 Анвар Шах Таблиц а 1.3. Распределения муниципалитетов в индустриально развитых странах по размерам согласно данным на год проведения последней переписи населения Новая Численность Канада Дания Франция Германия Япония Зеландия Швеция США населения 2001a 2002 1999 2001 2000b 2002c 2003 2002d 0–499 1 975 0 21 038 3 680 0 0 0 0 500–999 1 023 0 6 763 2 521 0 0 0 18 013 1 000–9 999 1 786 134 7 957 6 097 1 557 14 73 14 057 10 000–49 999 308 125 802 1 348 1 220 40 175 3 125 50 000–99 999 51 12 82 109 224 12 30 461 100 000–499 999 33 3 32 70 206 8 9 219 500 000–999 999 6 1 3 10 11 0 1 22 1 000 000 или более 2 0 2 3 12 0 0 9 Общее количество муниципалитетов 5 184 275 36 679 13 838 3 230 74 288 35 906 Источник: Statistics Bureau Japan 2000; Statistics Canada 2002; Statistics Nrw Zealand 2005; VS Census Bureau 2002; Werner (в печати). a. Высокая численность населения небольших канадских поселений базируется на том, что при- плюсованы представители коренного населения Америки. Например, в этот обзор включены 1 052 резерваций коренных жителей и 5 деревень Nisga’a. b. Данные по Японии включают все города (shi, machi), села и уездные центры (mura, gun). Столичная область (ku) Токио учтена как один город (shi), а население префектуры Окинава не учитывалось. c. Помимо 74 территориальных органов власти, в Новой Зеландии также имеется 1 860 единиц, представляющих собой очень маленькие поселения. d. В данные по США включены все города, муниципалитеты, города и малые населенные пункты. Кроме того, перепись 2002 г. представляет только общее количество всех местных органов влас- ти, которые имеют меньше чем 1 000 жителей. Таблиц а 1.4. Средняя численность населения, проживающего на территории юрисдикции местных органов власти в странах ОЭСР Средняя численность населения Страны ( в порядке возрастания средней численности населения в муниципальных образованиях муниципалитетов) 1 000–5 000 Исландия, Франция, Греция, Швейцария, Люксембург, Австрия, Испания 5 000–10 000 Канада, США, Италия, Германия, Норвегия 10 000–15 000 Финляндия 15 000–20 000 Бельгия, Нидерланды, Дания, Австралия 30 000–35 000 Швеция, Португалия 35 000–40 000 Япония 40 000–50 000 Ирландия, Новая Зеландия 100 000 + Великобритания Источник: Scottish Office 1998. а. отсутствуют страны со средней численностью населения муниципалитетов в диапазоне 20 000–30 000. Сравнительный анализ… управления на местном уровне 63 Местные доходы и автономия в области доходов Подоходные налоги, налоги на собственность и денежные сборы – главные источники доходов местного правительства. В Бельгии, Дании, Финляндии, Германии, Исландии, Японии, Люксембурге, Норвегии, Швеции и Швейца- рии более 80% налоговых поступлений обеспечивается за счет налогов на до- ходы физических и юридических лиц. Напротив, в Австралии, Канаде, Ир- ландии, Нидерландах, Новой Зеландии, Великобритании и США налоги на собственность составляют более 80% налоговых поступлений на местном уровне. В Австрии, Франции, Греции, Италии, Португалии и Испании основу составляет комбинация местных налоговых источников, например, в Испа- нии приблизительно 40% налоговых доходов приходится на налог с оборота. В ЕС в целом доминируют подоходные налоги, за ними следуют налоги на собственность, налоги с оборота и денежные сборы. В среднем в индустри- альных странах 50% местных доходов формируется за счет налогов, 20% – потребительских сборов и 30% – трансфертов с верхних эшелонов власти (см. McMillan). Рисунок 1.3 иллюстрирует состав местных текущих доходов, а ри- сунок 1.4 показывает структуру налоговых доходов в отдельных странах. Таблица 1.5 показывает, что межбюджетное финансирование играет от- носительно менее существенную роль в Австрии, Канаде, Дании, Финлян- дии, Новой Зеландии и Швеции, тогда как в большинстве стран ОЭСР доля Рис унок 1.3. Структура текущих доходов местных органов власти, 2001 г. 100 90 80 70 проценты 60 50 40 30 20 10 0 да я ия ия ия ия я ия А ни ци СШ на нц н он нд ан Да ма ве Ка ит ла ра Яп Ш р бр Зе Ф Ге ко я ва ли Но Ве  налоги  пошлины  трансферты Источник: адаптировано по: Werner (в печати). Примечания: долевые налоги в Германии и Японии объединены под трансфертами. Кроме того, местное заимствование исключено из рассмотрения. 64 Анвар Шах Рис унок 1.4. Структура местных доходов от налогообложения, 2001 г. 100 80 60 проценты 40 20 0 да я ия А ия ия ия ия ия ни СШ на н н нд ец он ц Да ита ма ан Ка Шв ла Яп Фр Гер бр Зе ко я ва ли Но Ве  местные налоги на доходы физических лиц  местные налоги на доходы юридических лиц  доходы на имущество  прочие доходы Источник: вычисление автора, адаптировано по Werner (в печати). Примечание: долевые налоги в Германии ( подоходный налог на физических лиц и налог на добавленную стоимость) и в Новой Зеландии (налог на топливо , уплачиваемый региональным советам) исключены. финансирования местных расходов за счет дотаций и субсидий весьма вели- ка (см. рис. 1.3). Большая доля дотаций указывает на то, что во многих стра- нах ОЭСР местные органы власти, как правило, выполняют агентские функ- ции по отношению к органам управления более высокого уровня и имеют заметно ограниченный диапазон установленных на местах обязанностей. Многоцелевые субсидии, рассчитанные по определенным формулам с уче- том фискальных возможностей и потребностей, доминируют в большинстве стран ОЭСР за исключением Финляндии, Новой Зеландии, и США. В этих Сравнительный анализ… управления на местном уровне 65 Таблиц а 1.5. Межбюджетные трансферты как доля в доходах местных органов власти в странах ОЭСР, 2000 г. Трансферты как процентная доля общей Перечень стран суммы доходов местных органов власти (в порядке возрастания доли трансфертов) 10–20 Финляндия, Швеция, Дания, Новая Зеландия 20–30 Канада, Австрия 30–40 Франция, Япония, Австралия, США 40–50 Ирландия, Норвегия, Бельгия, Германия 50–60 Испания 60–70 Греция, Португалия 70–80 Италия, Великобритания, Нидерланды Источник: национальные статистические службы; см. справ. литературу. трех странах целевые трансферты играют более важную роль в формирова- нии местных финансов. В большинстве стран аэропорты, автостоянки, водопровод, канализа- ция и уборка мусора финансируются в основном за счет денежных сборов, тогда как социальное обеспечение финансируется главным образом за счет общих налоговых доходов и субсидий. Финансирование инфраструктуры происходит из разных источников, включая собственные источники дохо- дов и резервы, сборы, фискальные трансферты, заимствования и схемы го- сударственно-частного партнерства. В большинстве стран существенная помощь оказывается со стороны более высокого властного уровня путем обеспечения доступа местных органов власти на рынок кредитов. Облегчение местного доступа к кредитам Местный доступ к кредитам требует наличия хорошо функционирующего финансового рынка и кредитоспособных местных органов власти. Хотя эти предпосылки, безусловно, реализованы в индустриальных странах, сохраня- ются традиционные способы содействия местным органам власти со сторо- ны государственных органов власти более высокого уровня. В США распро- странены субсидии в виде процентных выплат по заимствованиям штатов и местных органов власти, это обусловлено тем, что доходы по процентам от такого рода долговых обязательств освобождены от федерального налогоо- бложения. Само собой разумеется, такого рода субсидия чревата множе- ственными деформациями: богатые юрисдикции и отдельные лица с высо- ким доходом получают преимущество, происходит дискриминация таких недолговых источников финансирования, как резервы и активы, поощряют- ся инвестиции местных органов власти в ущерб автономным структурам, создаются препятствия для участия частного сектора в форме концессий и создания собственных альтернативных схем финансирования. Некоторые 66 Анвар Шах американские штаты оказывают содействие слабым местным органам вла- сти в организации заимствований путем учреждения банков муниципаль- ных облигаций. Банки муниципальных облигаций учреждаются как авто- номные государственные агентства, которые выпускают освобожденные от налогов ценные бумаги в пользу инвесторов и используют полученные до- ходы для выкупа коллективных обязательств нескольких местных органов власти. За счет консолидации множества небольших эмиссий и использования более высокого кредитного рейтинга штата банки муниципальных облига- ций снижают стоимость заимствования для небольших муниципальных об- разований. В Канаде большинство провинций помогает местным органам власти в подготовке инженерной, финансовой и экономический документации по проектам. Местные органы власти в Альберте, Британской Колумбии и Но- вой Шотландии при организации заимствований получают помощь от про- винциальных финансовых корпораций, которые за счет более высокого кре- дитного рейтинга на уроне провинций обеспечивают снижение стоимости фондов для местных органов власти. Некоторые провинции, особенно Ма- нитоба и Квебек, помогают в оформлении и размещении на рынке местных облигаций. В Канаде правительства провинций при случае обеспечивают списание долгов местных муниципалитетов. В Западной Европе и Японии местному заимствованию оказывают помощь автономные агентства, дейс- твующие на коммерческой основе. Организация Финансы муниципалитетов Финляндии, которая прина- длежит ассоциации местных органов власти, обеспечивает консолидацию долгов муниципальных правительств. Точно так же «Комман Инвест» в Шве- ции принадлежит ассоциации местных органов власти, но управляется на основе частной собственности и занимается кредитованием местных орга- нов власти. «Кредит Коммуналь де Бельжик» находится в совместном владе- нии бельгийского центрального правительства и местных органов власти, а главным источником финансирования выступают депозиты. Французская «Дексия» находится в частном управлении и привлекает финансирование исключительно через выпуск облигаций. «Банко де Кредито Локаль» в Испании также управляется на частной ос- нове и занимается размещением долговых обязательств. В Дании местные органы власти совместно учредили кооперативный муниципальный банк. В Великобритании «Совет по кредитованию общественных работ» (Public Works Loan Board) направляет центральное финансирование на выполнение общественных работ на местном уровне. Важный урок из опыта индустриальных стран заключается в том, что муниципальные финансовые корпорации работают хорошо, когда они уп- равляются на коммерческих принципах и конкурируют за капитал и заем- Сравнительный анализ… управления на местном уровне 67 щиков. В подобной обстановке такие агентства обеспечивают покрытие рис- ков, лучше используют эффект экономии на масштабах и применяют свои знания местных органов власти и их финансового потенциала для получе- ния доступа к коммерческому кредиту на более благоприятных условиях (см. McMillan). Некоторые выводы и заключения об управлении на местном уровне в индустриально развитых странах Историческое развитие и текущая практика управления на местном уровне поучительны в извлечении уроков для реформы управления на местном уровне, особенно в развивающихся странах. Практика работы местного управления в индустриальных странах отличается большим разнообразием, в то же время для нее характерны некоторые общие составляющие. Разноо- бразием отличается институциональная основа, которая создавалась в тече- ние длительного периода времени. Это развитие вылилось в многообразие задач местного управления и разнообразие отношений с центральными пра- вительствами во всех государствах этой группы стран. В Скандинавских странах местные органы власти выступают в роли пер- вичного представителя населения, тогда как в Австралии, эту роль выполня- ет правительство штата, а местные органы власти выполняют минимальные функции на своем уровне. Нет никакой единой модели для размера местного органа власти, струк- туры, иерархии и перечня функций во всех странах ОЭСР. Существует, од- нако, множество интересных общих особенностей. Прежде всего, большинс- тво стран признает, что финансы должны обеспечивать функции, чтобы гарантировать способность местных органов власти выполнять свои обя- занности эффективно и беспристрастно. Во-вторых, решающее значение имеет удовлетворение местным управлением имеющихся на этом уровне ожиданий и отзывчивость по отношению к резидентам. Поэтому местные органы власти должны обладать существенной авто- номией в налогообложении, расходах и регулятивной деятельности, и они должны иметь возможность нанимать на работу, увольнять и определять ус- ловия работы сотрудников независимо от более высоких эшелонов власти. Только при этих условиях местные органы власти могут совершенство- вать управление путем введения отчетности на основе полученных результа- тов и введения новшеств в предоставлении услуг, развивая альтернативные схемы предоставления услуг на конкурентной основе, организуя подрядные работы и привлекая сторонние ресурсы там, где это необходимо. Они могут также расширить сеть управления на местном уровне и использовать энер- гию всего сообщества в интересах достижения лучших социальных результа- тов. Третье, и самое важное, подотчетность местному населению является 68 Анвар Шах наиболее значимым фактором успеха местного управления в индустриаль- ных странах. Эта подотчетность закрепляется процедурами демократическо- го выбора, соучастия, прозрачности, ориентированным на результат бюдже- тированием, соблюдением гражданских прав и различного рода правовыми и  финансовыми нормами, направленными на обеспечение более широкого права голоса, возможности выбора и различных опций для резидентов. Заключительные замечания Мы представили краткий обзор концептуальных и институциональных ма- териалов об управлении на местном уровне. Обобщение концептуальной литературы подсказывает, что современная роль местных органов власти сводится к устранению последствий провалов рынка, а также неудач в дея- тельности правительства. Эта роль требует, чтобы местный орган власти вы- ступал в качестве покупателя местных услуг, координатора сетей поставщи- ков для нужд правительства и других неправительственных структур, а также привратника и надзирателя в интересах правительства штата и нацио- нального правительства в том, что касается совместных полномочий. Мест- ный орган власти также должен играть роль посредника между различными субъектами и структурами для обеспечения более тесного взаимодействия и использования невостребованной энергии более широкой общности в ин- тересах улучшения качества жизни местных резидентов. Глобализация и ин- формационная революция укрепляют эти концептуальные перспективы ка- талитической роли местных органов власти. Эта точка зрения также имеет свое обоснование в истории развития ин- дустриальных государств. Местное правительство было первичной формой правительства до того момента, когда войны и завоевания не привели к пере- даче функций от местного органа власти центральным и региональным пра- вительствам. Эта тенденция оставалась неизменной пока глобализация и ин- формационная революция не высветили слабые стороны централизованного управления в повышении качества жизни и достижении социальных резуль- татов. Представленное здесь новое видение управления на местном уровне (см. табл. 1.6) свидетельствует в пользу лидирующей роли местных органов власти в многоцентровой, многоукладной или многоуровневой системой. Та- кой подход крайне важен при создании и обеспечении деятельности управле- ния, ориентированного на граждан, при котором граждане выступают в каче- стве конечных носителей верховной власти, а различные уровни власти должны служить исполнителями функций общественного управления. В раз- вивающихся странах только подобные гражданские полномочия могут при- вести к реформе системы общественного управления в условиях, когда сами правительства либо не склонны, либо не способны к реформированию своей деятельности. Сравнительный анализ… управления на местном уровне 69 Таблиц а 1.6. Роль органов местного управления в рамках нового взгляда на управление на местном уровне ХХ столетие: Прежние взгляды XXI столетие: Новый взгляд Опирается на остаточный принцип финансирова- Основывается на принципе субсидиарности и автоном- ния, а местное правительство рассматривается ности в качестве подопечного органа Опирается на принцип «непревышения власти» Опирается на управление коммуной Сфокусировано на администрировании Сконцентрировано на ориентированном на граждан управлении на местном уровне Является агентом центрального правительства Выполняет роль основного агента граждан, а также лиде- ра и диспетчера при совместном управлении Управляется извне и подконтрольно органам Управляется и несет ответственность перед местными из- управления более высокого уровня бирателями; принимает на себя роль лидера в деле улучшения управления на местном уровне Является прямым поставщиком местных услуг Является закупщиком местных услуг Сконцентрировано на решении проблем внутри- Является организатором сетевых механизмов управле- хозяйственного обеспечения ния на местном уровне, координатором государствен- ных поставщиков и организаций, находящихся за пре- делами государственного управления, посредником в конфликтах, является разработчиком и производите- лем общественного капитала Сконцентрировано на секретности Сконцентрировано на ясном освещении событий, практи- ке прозрачного управления Имеет входящий контроль Признается значение результатов Является внутренне зависимым Сконцентрировано на внешних факторах, является конку- рентоспособным; является горячим поклонником ис- пользования альтернативных возможностей предо- ставления услуг Закрытое и медлительное Открытое, быстрореагирующее и гибкое Обладает слабой устойчивостью к риску Прогрессивное, берет на себя риск в определенных пре- делах Зависит от директив из центра Обладает автономией в вопросах налогообложения, осу- ществления расходов, в регулятивной деятельности и сфере принятии решений по административным воп- росам Жестко следует определенным правилам Характеризуется управленческой гибкостью и ответствен- ностью за результаты деятельности Является бюрократическим и технократическим Осуществляется при активном участии общественности; работает на усиление значимости мнения граждан и  возможности использовать права на отказ путем внедрения положений о прямой демократии, граждан- ских хартий и составления бюджетов по результатам деятельности Имеет силовой принудительный характер Сконцентрировано на получении доверия населения, со- здании пространства для гражданского диалога, служе- нии гражданам и улучшении социальных результатов Отличается в финансовом отношении безответс- Проявляет осмотрительность в финансовых вопросах; твенностью работает более эффективно, при меньших затратах 70 Анвар Шах Продолжение таблицы 1.6. XX столетие: Прежние взгляды XXI столетие: Новый взгляд Носит замкнутый характер и подвержено захвату Имеет открытый характер, приветствуется активное учас- власти элитой тие граждан Преодолевает ошибки рыночного механизма Преодолевает ошибки рыночного и государственного механизма Жестко встроено в централизованную систему Связано с глобализованным миром и его локальными структурами на всех уровнях Источник: автор настоящего издания. Выражение благодарности Своим интеллектуальным содержанием эта глава во многом обязана профес- сорам Стивену Бэйли, Брайену Доллерай, Сью Госс, Сэмюэлю Хамесу, Мел- виллу Макмиллану и Джо Уоллису, работы которых в ней весьма подробно изложены. Я также выражаю благодарность Яну Вернеру за его вклад. Библиография Andrews, Matthew, and Anwar Shah. 2005. “Citizen-Centered Governance: A New Approach to Public Sector Reform.” In Public Expenditure Analysis, ed. Anwar Shah, 153–82. Washington, DC: World Bank. Bailey, Stephen. 1999. Local Government Economics: Theory, Policy, and Practice. Basingstoke, U.K.: Macmillan. Bowman, Ann, and Richard Kearney. 1990. State and Local Government. Boston: Houghton Mifflin. Boyne, George. 1998. Public Choice Theory and Local Government. Basingstoke, U.K.: Macmillan. Breton, Albert. 1995. Competitive Governments. Cambridge, U.K.: Cambridge University Press. Brueckner, Jan. 1982. “A Test for Allocative Efficiency in the Local Public Sector.” Journal of Public Economics 19: 311–31. Buchanan, James. 1965. “An Economic Theory of Clubs.” Economica 32: 1–14. Caulfield, Janice. 2003. “Local Government Reform in Comparative Perspective.” In Reshaping Australian Local Government, ed. Brian Dollery, Neil Marshall, and Andrew Worthington, 11–34. Sydney: University of New South Wales Press. Dollery, Brian, and Joe Wallis. 2001. The Political Economy of Local Government. Cheltenham, U.K.: Edward Elgar. Frey, Bruno, and Reiner Eichenberger. 1995.“Competition among Jurisdictions: The Idea of FOCJ.” In Competition among Jurisdictions, ed. Lьder Gerken, 209–29. London: Сравнительный анализ… управления на местном уровне 71 Macmillan. ———. 1996. “FOCJ: Competitive Governments for Europe.” International Review of Law and Economics 16: 315–27. ———. 1999. The New Democratic Federalism for Europe: Functional Overlapping and Competing Jurisdictions. Cheltenham, U.K., and Northampton, MA: Edward Elgar. Goss, Sue. 2001.Making Local Governance Work. New York: Palgrave. Government of Switzerland. 2003. The Swiss Confederation—A Brief Guide. Bern: Bundeskanzlei. Horn, Murray. 1997. The Political Economy of Public Administration. Cambridge, U.K.: Cambridge University Press. Humes, Samuel, IV. 1991. Local Governance and National Power. New York: Harvester/ Wheatsheaf. Kincaid, John. 1967. “Municipal Perspectives in Federalism.” Unpublished paper. Cited in Bowman and Kearney (1990). McMillan, Melville. Forthcoming. “A Local Perspective on Fiscal Federalism: Practices, Experiences, and Lessons from Developed Countries.” In Macrofederalism and Local Finances, ed. Anwar Shah.Washington, DC:World Bank. Moore, Mark. 1996. Creating Public Value. Cambridge, MA: Harvard University Press. ———.1999. “The Job Ahead.” In Community, Opportunity, Responsibility, Accountability— Report of the Symposium on the Future of Public Services. Washington, DC: Office of Public Management. Muramatsu, Michio, and Farrukh Iqbal. 2001. “Understanding Japanese Intergovernmental Relations: Perspectives, Models, and Salient Characteristics.” In Local 38 Anwar Shah Government Development in Postwar Japan, ed. Michio Muramatsu and Farrukh Iqbal, 1–28. Oxford, U.K.: Oxford University Press. Oates,Wallace. 1969.“The Effects of Property Taxes and Local Public Spending on Property Values: An Empirical Study of Tax Capitalization and Tiebout Hypothesis.” Journal of Political Economy 77: 957–71. ———.1972. Fiscal Federalism. New York: Harcourt Brace Jovanovich. Olson, Mancur. 1969. “The Principle of Fiscal Equivalence: The Division of Responsibilities among Different Levels of Government.” American Economic Review 59 (2): 479–87. Rhodes, R. A.W. 1997. Understanding Governance: Policy Networks, Governance, Reflexivity, and Accountability. Buckingham, U.K.: Open University Press. Scottish Office. 1998. “The Constitutional Status of Local Government in Other Countries.” Unpublished report, Central Research Unit, Edinburgh, Scotland. Shah, Anwar. 1988. “Capitalization and the Theory of Local Public Finance: An Interpretive Essay.” Journal of Economic Surveys 2 (3): 209–43. ———. 1989. “A Capitalization Approach to Fiscal Incidence at the Local Level.” Land Economics 65 (4): 359–75. ———.1992.“Empirical Tests for Allocative Efficiency in the Local Public Sector.” Public Finance Quarterly 20 (3): 359–77. ———.1994. The Reform of Intergovernmental Fiscal Relations in Developing and Emerging Market Economies.Washington, DC:World Bank. ———. 2001. “Interregional Competition and Federal Cooperation: To Compete or to Cooperate? That’s Not the Question.” Paper presented at the International Forum on Federalism,Veracruz, Mexico, November 14–17. 72 Анвар Шах ———. 2005. “A Framework for Evaluating Alternate Institutional Arrangements for Fiscal Equalization Transfers.” Policy Research Working Paper 3785, World Bank, Washington, DC. http://ssrn.com/abstract=873893. ———. 2006. “The Principles and the Practice of Intergovernmental Transfers.” In Intergovernmental Fiscal Transfers: Principles and Practice, eds. Robin Boadway and Anwar Shah.Washington, DC:World Bank. Statistics Bureau, Japan. 2000. 2000 Population of Japan. 1st ed. Tokyo:Ministry of Internal Affairs and Communication. Statistics Canada. 2002. Population and Dwelling Counts for Canada and Census Subdivisions (Municipalities), 2001 and 1996 Censuses. 1st ed. Ottawa: Statistics Canada. Statistics New Zealand. 2005. Census of Population and Dwellings: Final Counts 2001— New Zealand by Meshblock. 1st ed.Auckland,New Zealand: Statistics New Zealand. Stigler, George. 1957.“The Tenable Range of Functions of Local Government.” In Federal Expenditure Policy for Economic Growth and Stability, ed. Joint Economic Committee, Subcommittee on Fiscal Policy, U.S. Congress, 213–19. Washington, DC: U.S. Government Printing Office. Stoker, Gerry, ed. 1999. The New Management of British Local Governance. London: Macmillan. Tiebout, Charles. 1956. “A Pure Theory of Local Expenditures.” Journal of Political Economy 64 (5): 416–24. U.S. Census Bureau. 2002. Government Organization, Vol. 1, No. 1 of 2002 Census of Government,Washington, DC: U.S. Department of Commerce. Wajidi, Muhammad. 1990. “Origin of Local Government in the Indo-Pakistan Subcontinent.” Journal of Political Science 13 (1–2): 131–39. Werner, Jan. Forthcoming. Das deutsche Gemeindefinanzsystem: Reformvorschlдge im Kontext der unterschiedlichen Einnahmenautonomie der lokalen Gebietskцrperschaften in Europa [The Financing of Local Authorities in Germany: Future Fiscal Reforms and Methods of Resolution in the Neighboring European Countries]. Frankfurt am Main, Germany: Peter Lang. Werner, Jan, and Anwar Shah. 2005. “Horizontal Fiscal Equalization at the Local Level: The Practice in Denmark, Norway, and Sweden.”Unpublished paper,World Bank, Washington, DC. Williamson, Oliver. 1985. “The Economic Institutions of Capitalism.”New York: Free Press. Zheng, Yingpin and Wei Fan, eds. 2003. The History and Civilization of China. Beijing: Central Party Literature Publishing House. Глава 2 Организация и финансирование   местного управления: Канада МелвилЛ Л. Макмилан В Канаде насчитывается примерно 4600 муниципалитетов1. Наи- более типичными формами являются крупные города, малые города и поселки, а в сельской местности – графства и округа, сель- ские муниципалитеты и коммуны, другие формы включают некото- рые региональные муниципальные образования и муниципальные образования столицы. Количество и средний размер муниципаль- ных образований сильно отличаются в зависимости от провинции. Например, в двух провинциях – Квебек и Саскачеван, – сосредото- чена почти половина всех муниципальных образований страны. По- мимо муниципалитетов общей компетенции существует большое количество специализированных местных органов (около 8000), та- ких как советы и комиссии, отвечающих за школы, полицию, комму- нальные услуги, заповедники, местное здравоохранение и многое другое. Среди специализированных органов ведущее место занима- ют школьные советы, (а) так как они распространены повсеместно и их расходы часто сопоставимы с расходами муниципалитета, (б) так как их члены, так же, как и члены муниципалитетов, избира- ются прямым голосованием. Роль и даже наличие других специали- зированных местных органов значительно различаются в зависимо- сти от провинции, также различна степень их независимости (интеграции) от муниципалитетов общей компетенции, хотя обыч- но они являются нижним уровнем власти. Таким образом, муници- палитеты и школьные советы обычно рассматриваются как основ- ные формы местного управления в Канаде. 73 74 Мелвилл Макмилан Местные школьные советы отвечают за организацию школьного обра- зования (а именно: за начальное и общее среднее образование), а в сферу ответственности муниципалитетов входит широкий (но традиционный) круг местных услуг. Муниципальные службы обычно предоставляют услуги в сфере транспорта (общественный транспорт и обслуживание дорожного полотна), безопасности (полиция, пожарная охрана, скорая помощь), эколо- гии (водоснабжение, канализация, сбор и переработка мусора), культуры и отдыха, планирования использования земли, регулирования предприни- мательской деятельности, местного здравоохранения и социального обеспе- чения. Помимо сферы школьного образования, местные (а именно: муници- пальные) власти играют незначительную роль в предоставлении услуг социальной инфраструктуры, а именно: в сфере местного здравоохранения и социальной поддержки, поскольку эффективное предоставление данных услуг происходит на уровне провинций2. В валовом внутреннем продукте страны (ВВП) доля собственных доходов (обычно 4–5%) и расходов (обычно 7–8%) органов местного управления с 1970 г. поддерживается на относитель- но постоянном уровне. Однако в течение всего этого периода времени доля расходов местного управления в общегосударственных расходах снизилась с одной четвертой до одной шестой, в основном из-за того, что выросли рас- ходы на уровне провинции, главным образом в социальной сфере и, особен- но, в сфере здравоохранения. В таблице 2.1 показаны расходы трех уровней государственного управления в Канаде (с разделением местного уровня, где возможно, на муниципалитеты и школьные советы) и рост расходов про- винций и общегосударственных расходов с 1965 г. Таблиц а 2.1. Расходы федерального уровня, уровня провинций и местного уровня управления в Канаде, выборка по годам (% совокупных национальных расходов) Управление на местом уровнеа Федеральный Уровень Школьные Всего государственное Год уровень провинций Совместное Муниципалитеты советы управлениеа 1965 14,9 11,0 7,8 — — 26,6 1975 20,8 18,4 8,5 — — 38,8 1985 24,0 21,5 8,0 — — 45,9 1988 н.п. н.п. 8,3 4,54 3,74 н.п. 1995 22,6 23,3 9,0 5,11 4,78 47,7 2000 18,2 20,3 7,3 4,26 3,05 40,5 Источник: составлено по публикации Kitchen (2002, 16) с разбивкой и расчетом процентных пока- зателей по муниципалитетам и школьным советам, проведенными автором. Статистические дан- ные по местному уровню разделены на данные по муниципалитетам (то есть по местным органам общей компетенции) и данные по школьным советам только с 1988 г. Примечание: — = нет данных; н.п. = не применимо. а. Поскольку подсчеты велись не способом последовательного выделения, при суммировании процентных долей межбюджетных трансфертов общая сумма не может быть получена путем сложения приведенных в таблице значений. Организация и финансирование местного управления: Канада 75 Полномочия органов местного управления в Канаде полностью произво- дны от полномочий провинции. Конституция упоминает муниципальные образования только для того, чтобы закрепить их как исключительную юрис- дикцию провинций. Будучи «детещем провинций» (статус органов местного управления введен с 1867 г.), они обладают теми обязанностями и полномо- чиями, которые были переданы им возглавляющей провинцией, и должны согласовывать с ней все действия. Провинции имеют право изменять пере- чень обязанностей и полномочий, они имеют право создавать, изменять и упразднять муниципальные образования по своему усмотрению. Провин- ции не упускали возможность реформирования местного управления, изме- няя границы, обязанности, полномочия и финансирование. Например, в 1990-е гг. в Онтарио была проведена основная реформа местного управле- ния, которая заключалась в сокращении муниципальных образований на 45% и объединении шести муниципальных образований на территории То- ронто в единый мегаполис. В Квебеке также недавно произошло объединение большого числа муниципальных образований, а в Альберте произошло слия- ние большого числа школьных округов. Провинции тщательно контролиру- ют муниципальные образования при помощи значительного перечня зако- нов и нормативных актов. «Провинциализация» сферы школьного образования, широко распро- странившаяся в 1990-е гг., продемонстрировала полномочия провинций и их вмешательство в дела на местном уровне. Всего 15–20 лет назад традицион- ное соглашение о школьном образовании могло быть описано как разделение обязанностей между провинцией и местным управлением, где провинция обеспечивала (обычно) большую часть финансирования (на выравнивающей основе), а местные школьные советы обеспечивали дополнительное финан- сирование (насколько это было необходимо) за счет местного налога на иму- щество. Подобное соглашение о совместном финансировании сейчас харак- терно только для двух провинций. В остальных случаях провинции приняли на себя всю (или практически всю) полноту ответственности за финансиро- вание школьного образования и, как следствие, стали взимать местные школьные налоги на имущество в форме провинциальных (либо устанавли- ваемых на уровне провинции) налогов на имущество. У местных школьных советов были отобраны полномочия в сфере налогообложения (либо данные полномочия были существенно ограничены); следовательно, местные изби- ратели и налогоплательщики были лишены какой-либо свободы действий в области финансирования местных школ. В большинстве провинций в на- стоящее время именно правительство провинции определяет уровень рас- ходов на школьное образование. В границах предоставляемого провинцией финансирования выбранные на местах школьные советы имеют полную сво- боду действий по расходованию средств в сфере обеспечения школьного об- разования, что является предметом пристального контроля со стороны ми- 76 Мелвилл Макмилан нистерства образования провинции. Контроль со стороны провинции заключается, например, в определении учебных планов, определении требо- ваний к общим экзаменам, квалификации учителей, а также требований по организации обучения неполноценных учеников. Утрата школьными совета- ми реальных полномочий по налогообложению сделала их агентами провин- ции, нежели представителями местных органов власти. Поэтому школьные советы в дальнейшем упоминаться не будут3. Потеря органами местного управления доступа к налогу с оборота и на- логу на прибыль также дополняет картину контроля со стороны провинции. Во время Второй мировой войны было достигнуто соглашение между феде- ральным уровнем власти и уровнем провинции о том, что федеральному правительству будет принадлежать в первую очередь полный контроль над подоходным налогом и налогом на прибыль корпораций. Провинции получили компенсацию. И хотя провинции полностью вер- нули себе полномочия в этих сферах в 1962 г., органы местного управления, некоторые из которых использовали в качестве средств для самофинансиро- вания налог с оборота и налог на прибыль до Второй мировой войны, были исключены из этой сферы по соглашению, подписанному во время Второй мировой войны, и их полномочия не были восстановлены. С 1940 г. налог на имущество является практически единственным способом налогообложе- ния, доступным органам местного управления в Канаде. В 1990-е гг. законодательство провинций по регулированию местного управления неоднократно пересматривалось. Это законодательство разви- валось по пути, если не расширения местных полномочий, то по пути осла- бления контроля со стороны провинции. По большому счету, оно распро- странило на муниципальные образования права физического лица и позволило властям действовать преимущественно в сфере своей юрисдик- ции, нежели на территории, специально определенной в законе4. Общий эф- фект от подобных изменений остается неясным. Возможность действовать на контрактных основаниях, заключать договорные отношения (основное право физического лица) существовала и ранее, а законы, расширяющие юрисдикцию, часто сопровождались (и в большинстве случаев компенсиро- вались) ограничительными нормами. Хотя реформа законодательства о  местном управлении не достигла тех результатов, каких от нее ожидали многие муниципальные образования и аналитики, тем не менее местные ор- ганы власти получили значительную автономию и, как следствие, подотчет- ны перед населением, в рамках имеющихся у них полномочий. Местные со- веты избираются. Все канадцы, достигшие возраста, дающего право голоса (18 лет), и являющиеся резидентами муниципального образования, могут принимать участие в выборах. Советы управляют собственной администра- цией, включая наем (увольнение) всего служебного персонала. Как будет рассмотрено ниже, местные органы власти ответственны за определение Организация и финансирование местного управления: Канада 77 уровня услуг и финансирование (установление налогов, сборов и т.д.), не- обходимое для предоставления этих услуг. Следствием наличия у провинций полномочий в отношении местного управления является значительное разнообразие местных органов управле- ния от провинции к провинции. Хотя основные черты достаточно типичны, большое количество второстепенных (а иногда не совсем второстепенных) черт делает их обобщение не вполне корректным. Другим последствием явля- ется минимальное взаимодействие местного управления с федеральным уровнем, отчасти благодаря тому, что провинции тщательно охраняют свои полномочия в отношении местного управления. Тем не менее муниципальные образования (например, Федерация муниципалитетов Канады) отстаивают свои интересы на федеральном уровне, что обычно выливается в относитель- но скромном единичном федеральном финансировании муниципальных об- разований. Примером такой поддержки является федеральная программа по развитию инфраструктуры, начатая в конце 1990-х гг. и продолжающаяся по сей день. Во введении к данной главе акцент делается на особенностях финансиро- вания местного управления в Канаде. В первой части рассматриваются полно- мочия органов местного управления и находящиеся в сфере их полномочий расходы. Вторая часть посвящена доходам, включая собственные источники доходов, совместные доходы и трансферты. В третьей части акцент делается на займах, в первую очередь на финансировании инфраструктуры. В четвер- той части рассматриваются недавние изменения и направления потенциаль- ного реформирования, пятая часть, соответственно, подводит итог и предла- гает извлечь уроки из всего сказанного. Полномочия органов местного управления по расходованию средств Объем расходов органов местного управления составил 4,4% ВНП в 2001 г., что приблизительно составляет 10,5% от совокупных государственных рас- ходов. Данный процент немного меньше 4,5% ВНП, – уровня расходов мест- ных органов управления в 1988 г., – года, на который впервые имеются ста- тистические данные по муниципальным образованиям5. Несмотря на небольшое снижение доли расходов в ВНП, реальные расходы муниципаль- ных образований на душу населения (с учетом дефлятора ВВП), выражен- ные в кан. долл., выросли на 15% за данный период. Уровень расходов на душу населения и распределение процентных долей (удельных весов) местных расходов в 2001 г. показаны в таблице 2.2. Диапа- зон величины местных расходов на душу населения достаточно широк – от минимального значения 378 кан. долл. на Острове Принца Эдуарда до мак- симального значения 1948 кан. долл. в провинции Онтарио6. В среднем на 78 Мелвилл Макмилан душу населения в Канаде данные расходы составляют 1545 кан. долл. Все провинции можно разделить на две группы. В Квебеке и в западных провин- циях расходы на душу населения сравнительно высоки (больше 1050 кан. долл.), в то время, как в Атлантических провинциях Канады данные расходы обычно ниже (меньше 1050 кан. долл.). Новая Шотландия является провин- цией с наибольшим уровнем расходов в Атлантических провинциях Кана- ды, поскольку в отличие от остальных провинций выделяет достаточно мно- го средств на школьное образование (14,2% местных расходов). Более того, в Новой Шотландии имеет место сверхнормативное финансирование соци- альных услуг (4,5% объема местных расходов), при том, что его доля сущес- твенно сократилась (с 23,3% в 1988 г.). Муниципальные образования Онта- рио имеют наибольший уровень расходов, поскольку практически четверть из них идет на финансирование социальных услуг. В противном случае по величине расходов Онтарио оказалась бы на втором месте после Альберты. Среди остальных провинций, средняя доля расходов на социальные услуги не превосходит 1,5%. Что касается расходов, то Онтарио традиционно, в большей мере, чем другие провинции, перекладывала ответственность на муниципальные образования, однако реформа местного управления, про- веденная в 1990-е гг., усилила эту нагрузку. Провинция взяла на себя всю полноту ответственности за финансирование школьного образования (пос- редством новых для провинции налогов на имущество для покрытия изде- ржек) и взамен передала часть ответственности (а именно: все расходы на социальное жилье, расходы по содержанию дорог, ранее принадлежавших провинции, половину расходов на содержание наземной скорой помощи) на местный уровень (подробно см. Kitchen, 2002). Подобная передача ответс- твенности муниципальным образованиям, особенно в части социальных услуг, расходится с более широко принятой в Канаде практикой и противо- речит рекомендациям сторонников фискального федерализма. Уровень рас- ходов муниципальных образований и высокая важность расходов на соци- альные услуги выделяют Онтарио среди других провинций Канады. Можно даже сказать, что в Канаде существует три (а не два) региона, отличающихся по способу финансирования входящих в них муниципальных образований: Атлантическая Канада, Онтарио и остальные провинции. В таблице 2.2 отражены основные отклонения в расходах, в том числе социальные расходы в Онтарио, расходы на образование в Новой Шотлан- дии, а также низкая доля расходов на обеспечение безопасности в Ньюфаун- дленде и Лабрадоре. В остальном соотношения вполне идентичны. Основ- ные расходы приходятся на обеспечение безопасности (главным образом на полицию и пожарную охрану); транспорт (включая поддержание дорог, улиц, парковок и общественный транспорт); охрану окружающей среды (ус- луги по водоснабжению и канализации, вывозу твердых бытовых отходов и их переработке); организацию досуга (парки и игровые площадки) и куль- Таблица 2.2. Уровень и распределение расходов муниципальных образований в Канаде по провинциям, 2001 г. Ньюфаунд- Остров ленд Принца Новая Нью- Остров Британская Канада без Статьи расходов и Лабрадор Эдуарда Шотландия Брансуик Квебек Онтарио Манитоба Саскачеван Альберта Колумбия Канада Онтарио Расходы на душу населения (в кан. долл.) 767 378 1 020 865 1 284 1 948 1 091 1 141 1 581 1 284 1 545 1 296 Распределение в процентах Расходы общей компетенции 16,2 12,9 10,4 11,1 12,2 8,9 13,6 12,4 12,2 10,0 10,4 11,8 Безопасность 4,7 23,1 21,1 21,0 16,7 13,4 19,7 17,6 14,3 18,8 15,1 16,8 Транспорт 28,6 21,5 16,9 20,2 27,2 18,1 23,4 31,7 28,3 16,5 21,4 24,5 Здравоохранение 0,1 0,1 0,1 0,4 0,2 3,5 2,2 0,6 1,5 1,8 2,2 1,0 Социальное обеспечение 0,2 0,0a 4,5 0 1,4 24,7 0,3 0,5 1,5 0,2 12,5 1,2 Образование 0,1 0 14,2 0,0a 0,1 0,0a 0,0a 0,0a 0,3 0,0a 0,3 0,7 Охрана и развитие природных ресурсов 0,7 1,7 0,8 2,4 2,8 1,6 2,4 3,6 3,4 1,4 2,1 2,5 Окружающая среда 22,1 12,7 16,8 25,3 12,0 13,3 17,4 15,4 13,9 20,4 14,4 15,5 Культура и отдых 14,5 21,9 10,7 12,6 12,4 8,7 9,4 14,2 13,7 19,5 11,5 14,1 Жилищное строительство 0,6 0 0,2 0,3 2,9 5,0 0,4 0,4 0,7 0,6 3,2 1,6 Местное территориальное планирование 1,2 2,3 1,5 2,0 2,5 0,1 2,3 1,7 3,0 2,3 1,3 2,4 Погашение долговых обязательств 11,1 3,7 3,7 4,2 9,4 2,3 8,5 1,7 7,1 6,3 5,0 7,4 Проценты по долгам 0,0a 0,0a 0,0a 0,2 0,0a 0,2 0,4 0,1 0,0a 2,2 0,4 0,5 Итогоb 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0 Организация и финансирование местного управления: Канада Источник: Statistics Canada, Public Institutions Division. Данные на предыдущие годы в Statistics Canada (за разные годы). а. Несущественно (менее 0,05%). b. Из-за округления значения данных при их сложении суммы могут быть не равны 100. 79 80 Мелвилл Макмилан туру. В совокупности с административными расходами на общие службы (затратами на содержание муниципалитетов) расходы по данным категори- ям составляют более 85% всех муниципальных расходов. В 2001 г. на обслу- живание долга в среднем приходилось 5%, однако данная цифра варьирова- ла от 1,7% до 11,1%. В отличие от органов власти на федеральном уровне и на уровне провинций, муниципалитеты не имеют права осуществлять займы на финансирование текущих расходов, они могут получать займы только на финансирование капитальных затрат. Из-за размера провинции Онтарио ( проживает 38% населения Канады) и ее особенностей, данные о среднем распределении расходов в Канаде, представленные в таблице 2.2, способны ввести в заблуждение. Так, 12,5% расходов муниципальных образований Канады, направляемые на социаль- ные услуги, практически полностью получены за счет муниципальных обра- зований провинции Онтарио, которые направляют в данную сферу четверть своего бюджета. В то же время данные последней колонки показывают, что без учета провинции Онтарио, муниципальные образования в Канаде на- правляют на социальные услуги только 1,2% своих расходов. Также необхо- димо заметить, что расходы муниципальных образований на жилищное обеспечение, составляющие 3,2% в среднем по Канаде, превосходят уровень в 0,7% только в Онтарио и Квебеке. Расходы на капитальные вложения являются важной составной частью муниципальных расходов. В 2000 г. (последний год, на который есть данные по капитальным вложениям) капитальные вложения составляли 19,5% рас- ходов муниципальных образований и насчитывали 273 кан. долл. на душу населения. На муниципальные образования приходится несоразмерная доля расходов на капитальные вложения. В то время как расходы муниципалите- тов составляют около 10% всех государственных расходов, на долю муници- палитетов приходится 35–40% всех капитальных фондов государства. На остальные органы местного управления приходится еще 5% капитальных фондов. Капитальные затраты муниципальных образований сосредоточены в сфе- рах транспорта, защиты окружающей среды, культуры и отдыха, на долю ко- торых приходится 35,9%; 27,6% и 14,9% всех расходов муниципальных образо- ваний за 2000 г. приходится на капитальные вложения соответственно (см. табл. 2.3). Также существенными являются капитальные вложения в сфе- ре административных расходов (8,3%) и в сфере обеспечения безопасности (5,9%). На первые три сферы приходится 78,4% всех расходов на капитальные вложения, а все пять сфер представляют 92,6% всех капитальных затрат муни- ципальных образований. Такое распределение является достаточно устойчи- вым от провинции к провинции. Например, расходы в сферах транспорта, защиты окружающей среды и досуга составляют от 69% до 87% расходов на капитальные вложения во всех провинциях, за исключением одной. Организация и финансирование местного управления: Канада 81 Немаловажное значение для финансирования капитальных вложений имеют межбюджетные трансферты. Трансферты покрывают 9,4% расходов на капитальные вложения, что не намного превышает половину всех транс- фертов, выделяемых на текущие расходы. Трансферты на финансирование текущих расходов составляют 17,3%7. Федеральное правительство вносит относительно больший вклад в предоставление трансфертов на финансиро- вание капитальных затрат, нежели в предоставление трансфертов на финан- сирование текущей деятельности (9,5% против 2,0%). Межбюджетные транс- ферты в большей степени направлены на финансирование капитальных вложений в сфере транспорта (14,1%), рационального использования при- родных ресурсов и промышленного развития (13,1%), социальных услуг (11,3%) и защиты окружающей среды (9,0%). В остальных сферах за счет трансфертов финансируется от 1 до 6% расходов. Тем не менее значение трансфертов (по отдельным статьям и в совокупности) может измениться с течением времени по мере изменения приоритетов финансирования. Можно сказать, что обеспечение школьного образования во всех про- винциях, кроме провинций Манитоба и Саскачеван, а также предоставление Таблиц а 2.3. Расходы на капитальные вложения муниципальных образований Канады, 2000 г. Доля, финансируемая В процентах за счет субсидий Статьи расходов от общей величины или трансфертов (%) (%) Расходы на душу населения (кан. долл.) 273 Распределение расходов Расходы общей компетенции 8,3 4,5 Безопасность 5,9 2,2 Транспорт 35,9 14,1 Здравоохранение 1,0 5,8 Социальное обеспечение 1,0 11,3 Рациональное использование природных ресурсов 2,7 13,1 и развитие производства Окружающая среда 27,6 9,0 Культура и отдых 14,9 4,7 Жилищное обеспечение 0,7 5,2 Местное территориальное планирование и развитие 1,5 1,3 Прочие расходы 0,4 2,8 Итого 100,0 9,4 Источник: Statistics Canada, Public Institutions Division. а. Данные при сложении могут быть не равны 100 из-за округления. 82 Мелвилл Макмилан услуг по социальному обеспечению во всех провинциях, кроме Онтарио, преимущественно является сферой ответственности уровня провинций. Органы местного управления в Канаде обладают минимальными полномо- чиями в той сфере, которую, в широком смысле, можно назвать сферой об- щественных услуг. В действительности органы местного управления ответ- ственны главным образом за предоставление услуг, связанных с имуществом. И хотя существуют различия в уровне ответственности муниципальных об- разований от провинции к провинции, можно отметить и многочисленные параллели. Доходы местных органов власти В то время как уровень доходов и соответствующих им расходов муници- пальных образований различается от провинции к провинции, источники муниципальных доходов вполне идентичны. В среднем 83% доходов муни- ципальных образований поступают за счет собственных источников, таких как налоги и пошлины, по которым муниципальные образования самостоя- тельно определяют объем поступлений (см. табл. 2.4). Оставшиеся 17% до- ходов поступают в виде трансфертов из бюджетов провинций и федерально- го бюджета. Налоги на имущество и налоги, связанные с имуществом, являются единственными значимыми источниками налоговых доходов му- ниципальных образований и составляют половину собственных доходов муниципалитетов. Другим существенным собственным источником дохо- дов местных органов управления является реализация товаров и предостав- ление услуг, за счет которых муниципальные образования получают около четверти доходов. Собственные налоги и сборы Налоги на имущество и налоги, связанные с содержанием и использованием имущества, являются основными источниками собственных доходов мест- ных органов власти (около 63% от всех собственных доходов) и составляют по Канаде 52,2% всех доходов. Налоги на имущество и налоги, связанные с его использованием, состоят из налогов на недвижимость и имуществен- ного налога. Налоги на недвижимое имущество (налоги на земельные участ- ки и облагораживание территории) в среднем обеспечивают 41,9% всех до- ходов. Различие между налогами на имущество и связанными с ними налогами состоит главным образом в предпринимательских налогах, плате- жах, осуществляемых в счет налогов другими органами власти и их подраз- делениями, долевых налогах и специальных тарифах (обычно на отдельные преобразования). Предпринимательские налоги не взимаются в Британской Колумбии, Онтарио, Нью-Брансуике и на Острове Принца Эдуарда. Факти- Таблиц а 2.4. Уровень и распределение доходов муниципальных образований по провинциям Канады, 2001 г. Ньюфаунд- Остров ленд и Лаб- Принца Новая Нью- Британская Статьи доходов радор Эдуарда Шотландия Брансуик Квебек Онтарио Манитоба Саскачеван Альберта Колумбия Канада Доходы на душу населения (кан долл.) 704 437 1 013 839 1 293 1 914 1 120 1 062 1 739 1 137 1 513 Доходы от собственных источников (%) Налоги на имущество и связанные с ним налоги 54,3 62,3 73,7 55,1 64,3 48,3 46,7 54,3 44,4 53,0 52,2 (Налог на недвижимость) (36,3) (61,2) (58,0) (47,7) (44,2) (42,2) (35,3) (45,4) (31,6) (46,3) (41,9) Потребительский налог 0,1 0 0 0 0 0 1,4 3,6 0 0,2 0,1 Прочие налоги 1,0 0,5 0,1 0,5 0,3 1,3 1,1 0,8 1,6 2,4 1,2 Продажа товаров и услуга 16,4 26,9 16,4 25,3 16,5 23,9 23,4 24,3 26,1 29,3 23,0 Инвестиционный доход 1,9 1,6 3,5 1,0 2,0 4,1 8,0 4,4 10,3 8,5 4,9 Прочие собственные доходы 0,6 1,5 0,2 0,5 2,3 1,7 0,8 1,0 1,6 0,6 1,6 Всего доходов от собственных источниковb 74,3 92,8 94,0 82,4 85,5 79,3 81,5 88,5 84,1 94,2 83,0 Трансферты (в процентах) На текущие расходы 6,3 3,3 2,7 12,4 1,9 2,3 7,9 4,6 0,9 1,1 2,4 На целевые расходы 19,4 3,9 3,3 5,2 12,6 18,3 10,6 6,9 15,0 4,7 14,6 Федеральные трансферты 2,9 0,3 0,5 1,0 0,2 0,3 1,1 2,1 0,5 0,5 0,4 Трансферты провинции 16,5 3,6 2,8 4,2 12,4 18 9,5 4,9 14,5 4,3 14,2 Всего трансфертовa 25,7 7,2 6,0 17,6 14,5 20,7 18,5 11,5 15,9 5,8 17,0 Всего доходовb 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0 Организация и финансирование местного управления: Канада Источник: Statistics Canada, Public Institutions Division. а. Включая платежи, сборы и т.д. b. Данные при сложении могут быть не равны 100 из-за округления. 83 84 Мелвилл Макмилан чески на Острове Принца Эдуарда нет налогов, связанных с имуществом, и там взимается только налог на недвижимость. Значимость налога на иму- щество и связанных с ним налогов в относительном выражении существен- но колеблется, от 44,4% в провинции Альберта до 73,7% в Новой Шотландии. Значительно меньшие отклонения наблюдаются в величине суммы собирае- мых налогов на душу населения в реальном денежном выражении, что обус- ловлено различными подходами к формированию доходов муниципальных образований от провинции к провинции. В таблице 2.5 более детально показаны собственные источники доходов муниципальных образований. При том, что налоги на имущество и связан- ные с ним налоги составили в 2001 г. около 63% всех собственных доходов муниципальных образований, 50,5% приходится на долю налога на недви- жимость. Долевые налоги, специальные обложения (на отдельные улучше- ния или услуги), вмененные платежи и налоги на предпринимательства представляют собой практически всю оставшуюся часть налогов на иму- щество и связанных с ним налогов. Необходимо заметить, что хотя органы местного управления не могут облагать налогами собственность федераль- ного уровня и собственность уровня провинции, оба данных уровня власти (за исключением Острова Принца Эдварда) и их предприятия производят местным властям определенные выплаты вместо уплаты налогов на имущес- тво. Величина выплат зависит от количества собственности данных уровней власти на территории муниципального образования и налога на имущество, который собирается с аналогичной, но частной собственности. Окончатель- ное решение о размере таких выплат принимается, соответственно, на феде- ральном уровне или на уровне провинции, и иногда возникают споры об адекватности производимых выплат. Как можно увидеть из невысокой доли в доходах (0,4%), налог на передачу прав собственности редко используется в Канаде. Некоторые налоги на потребление являются достаточно типичны- ми, например, налоги на развлечения, доля которых в общих доходах чрез- вычайно мала. Прочие муниципальные пошлины главным образом за выда- чу лицензий и разрешений, также составляют небольшую (1,4%) часть доходов муниципальных образований от собственных источников. Следующая информация, касающаяся налога на имущество, закреплена в нормативных актах. Налоговой базой налога на имущество являются земля, здания и сооружения. В некоторых провинциях в нее включаются также стан- ки и оборудование, закрепленные за данным имуществом. Несмотря на то, что оценка имущества для целей налогообложения производится по рыночной стоимости8, оценка сельскохозяйственных земель, лесов и месторождений тре- бует специального рассмотрения. Также более выгодная оценка проводится обычно для жилой (особенно – занимаемой собственником) собственности, чем для коммерческой или промышленной собственности. Использование дифференцированных налоговых ставок (то есть ставок, изменяющихся в за- висимости от класса имущества) может способствовать возникновению разли- Организация и финансирование местного управления: Канада 85 чий в налоговой нагрузке на имущество, в зависимости от его принадлежности к определенному классу. Улучшение методов оценки (например, более частое проведение переоценки, использование компьютерных технологий) значи- тельно усовершенствовало систему налогообложения имущества в Канаде, особенно в некоторых провинциях (в первую очередь Онтарио). Таблиц а 2.5. Источники собственных доходов муниципальных образований Канады, средние данные по стране, 2001 г. Статьи доходов Поступления из собственных источников в процентном выражении (%) Налоги на имущество и связанные с ним налоги 62,8 Налог на недвижимое имущество 50,5 Долевые налоги 2,4 Специальные тарифы 1,8 Платежи, заменяющие налоги 3,9 Федеральное правительство 0,8 Правительство провинции 1,9 Государственные предприятия 1,2 Налог на передачу прав собственности 0,4 Предпринимательский налог 3,2 Прочие налоги на имущество 0,8 Потребительские налоги 0,2 Общий налог с продаж 0,2 Налог на развлечения n Прочие налоги 1,4 Лицензии и разрешения 1,4 Прочие доходы от налогов n Продажа товаров и услуг 27,7 Вода 6,6 Аренда 2,0 Концессии и франшизы 0,2 Прочие доходы от продаж 18,9 Инвестиционные доходы 5,9 Отчисления от прибыли 0,5 Процент от собственных предприятий 0,6 Прочие % и инвестиционный доход 4,8 Прочие источники собственных доходов 1,9 Прочие штрафы и пени 1,3 Прочие собственные доходы 0,6 Всего доходов от основных источников 100,0 Источник: Statistics Canada, Public Institutions Division. Примечание: n = значение меньше 0,05%. a. Данные при сложении могут быть не равны 100 из-за округления. 86 Мелвилл Макмилан Налоговым ставкам налога на имущество трудно дать единую характе- ристику. Поскольку стоимость имущества, методы ее оценки и муниципаль- ные расходы, так же, как и другие расходы, финансируемые за счет налога на имущество, сильно отличаются в зависимости от муниципального образо- вания, то и ставки налога тоже сильно отличаются. Однако целесообразно заметить, что типичной ставкой на жилую недвижимость является ставка в размере 1–2% от рыночной стоимости имущества9. Чтобы иметь лучшее представление о налоговой нагрузке, вызываемой налогом на имущество, необходимо сравнить его с ВВП или личным доходом. В 2001 г. реальные муниципальные налоги на имущество в Канаде составили 1,8% ВВП, 2,26% личных доходов населения и 2,96% личных располагаемых доходов (ЛРД) населения. А консолидированные налоги на имущество, собранные на мест- ном уровне и уровне провинций, составили 3,1% ВВП, 3,9% личных доходов населения и 5,1% ЛРД. В среднем по Канаде немуниципальные налоги на имущество (налоги провинций и там, где это позволено, сборы школьных советов) составляют 42% общего числа налогов на имущество. Значитель- ные вариации от провинции к провинции имеются по налогу на недвижи- мое имущество. Хотя муниципальные налоги на недвижимое имущество в среднем составляли 2,96% ЛРД в 2001 г., их доля в ЛРД по провинциям ва- рьировалась от 1,5 до 3,5% (подробно см. McMillan, 2003). Доход от продажи товаров и услуг является следующим важным источ- ником собственных доходов муниципальных образований. Данный источ- ник обеспечивает 27,7% всех собственных доходов и 23% общих доходов муниципального образования (доля в общих доходах варьируется от 16% до 30% в зависимости от провинции). Таким образом, налоги на имущество и связанные с ним налоги вместе с доходами от продажи товаров и услуг составляют около 90% собственных доходов и около 75% совокупных дохо- дов муниципальных образований. Сборы за пользование водой и арендные платежи выделены отдельно, однако прочие источники могут, среди проче- го, также включать сборы за пользование общественным транспортом, биб- лиотеками, объектами сферы досуга. Доходы, указанные здесь, не обязатель- но отражают степень использования муниципальными образованиями индивидуальных сборов. Данные сборы широко используются муниципаль- ными предприятиями главным образом в сфере коммунальных услуг и от- ражены здесь через инвестиционный доход, который они передадут муни- ципальному образованию. Инвестиционный доход – это скромный, но все-таки важный источник доходов муниципальных образований. Его вклад равен 4,9% общих доходов и 5,9% собственных доходов. Важное значение инвестиционный доход имеет в муниципальных образованиях провинций Альберта, Британская Колумбия, Манитоба. Данный доход большей частью состоит из отдачи от использования коммунальной собственности. Собственные доходы составляют в среднем 83% всех доходов муници- пальных образований. И хотя в большинстве провинций доля собственных Организация и финансирование местного управления: Канада 87 доходов близка к среднему, ее значение все же варьируется от 74% до 94%. Провинция Ньюфаундленд обладает самым низким показателем, а Новая Шотландия и Британская Колумбия – самым высоким показателем собс- твенных доходов. Оставшаяся доля доходов поступает в виде трансфертов от федерального уровня или уровня провинции и совсем малую часть со- ставляют долевые налоги. Трансферты и долевые налоги Различия в уровне опоры на собственные источники доходов более очевидны при их рассмотрении совместно с межбюджетными трансфертами. Муници- пальные образования в Новой Шотландии или Британской Колумбии полу- чают только 6% доходов в виде перечислений из вышестоящих бюджетов, тогда как в Ньюфаундленде около 25%10. В общем перечисления (трансфер- ты) обеспечивают 17% доходов муниципальных образований (см. табл. 2.4). Под межбюджетными трансфертами в первую очередь понимаются транс- ферты из бюджетов провинций муниципальным образованиям. Федераль- ные перечисления не превышают 2,9% всех доходов любой из провинций и в среднем равны 0,4% всех доходов всей Канады (или около 2,4% трансфер- тов муниципальным образованиям). Все федеральные трансферты выделяются на целевые расходы. Транс- ферты из бюджета провинций могут предоставляться на финансирование текущей деятельности (то есть не имеют особых условий использования) или целевых расходов. В целом и на уровне провинции тоже преобладают целевые трансферты, составляющие 14,2%, в то время как трансферты на финансирование текущей деятельности составляют 2,4% и такая ситуация складывается везде, кроме провинций Нью-Брансуик, Новая Шотландия и Остров Принца Эдуарда. Размер федеральных трансфертов очень мал. Даже в годы своего бума они никогда не превосходили 1,35% от муниципальных расходов (19 кан. долл. на человека). В 2001 г. они составляли 0,42% (6,5 кан. долл. на человека). Федеральные трансферты малы и с недавнего времени достаточно изменчи- вы. Несмотря на небольшой размер, федеральные трансферты могут сыграть важную роль в финансировании какой-либо конкретной программы. Около половины таких трансфертов направляется в сферу транспорта и жилищно- го обеспечения, хотя в период с 1988 г. по 2001 г. относительная позиция данных трансфертов была значительно пересмотрена после большого сокра- щения перечислений на жилищное обеспечение. До середины 1990-х гг. сфе- ра жилищного обеспечения получала значительные федеральные ресурсы, которая составляла одну шестую всех расходов муниципального образова- ния на жилищное обеспечение, но в 2001 г. федеральные трансферты резко сократились до 2,3% от расходов муниципального образования на жилищ- ное обеспечение. Помимо сферы жилищного обеспечения, только в сфере 88 Мелвилл Макмилан рационального использования природных ресурсов и промышленного раз- вития доля федеральных трансфертов превышает 1% муниципальных рас- ходов по данному направлению. Хотя перечисления из федерального бюд- жета на сферу транспорта также составляли значительную часть федеральных трансфертов, они покрывали лишь 0,6% расходов муниципальных образо- ваний в данной сфере. В настоящее время доля федеральных трансфертов минимальна во всех сферах муниципальных расходов. Тем не менее такие перечисления могут оказывать существенное влияние на некоторые подпро- граммы, однако они не оказывают влияние на агрегированные показатели. Трансферты из бюджетов провинций намного больше по своему размеру, однако и они значительно сократились с 24 до 16% общих муниципальных расходов. Необходимо отметить, что размер и распределение данных транс- фертов серьезно различаются в зависимости от провинции. В таблице 2.6 представлена информация на 2001 г. Трансферты из бюджетов провинций со- ставляют лишь 5% расходов муниципальных образований в Британской Ко- лумбии и Новой Шотландии и около 20% в Онтарио и Ньюфаундленде. Их денежное выражение на душу населения также существенно варьируется от нижней точки в 40 кан. долл. на душу населения на Острове Принца Эдуарда до 389 кан. долл. в Онтарио. Хотя провинции и предоставляют безусловные трансферты, доминируют все же условные (целевые) трансферты, за исклю- чением провинции Нью-Брансуик, а в масштабе страны целевые трансферты составляют 13,9% из 16,2% расходов муниципальных образований финанси- руемых за счет трансфертов из бюджета провинции. Таким образом, 86% всех трансфертов из бюджета провинций имеют целевой характер. Распределение трансфертов из провинций муниципальным образовани- ям отражено в таблице 2.6. Данные перечисления также значительно отлича- ются. Распределение по сферам расходов на национальном уровне в действи- тельности не отражает их распределения ни в одной из провинций. По Канаде в целом сфера социальных услуг получает больше всего трансфертов от провинций, но это только благодаря провинции Онтарио, которая направляет почти 80% своих трансфертов на эти цели. За исключе- нием провинции Онтарио, муниципальные образования в большинстве провинций не несут ответственности за предоставление социальных услуг, в оставшихся же провинциях их сфера ответственности очень мала. Транс- порт – другая сфера, на которую приходится большая часть выделяемых трансфертов, и, хотя в данном случае наблюдается большая идентичность, все же размер трансфертов на транспорт варьируется от 4,9% целевых транс- фертов в Новой Шотландии до 75% в провинции Альберта. Значительные различия могут быть обнаружены между провинциями и в других сферах расходов, например, в здравоохранении, в сфере защиты окружающей сре- ды, в сфере погашения обязательств. Интересным для рассмотрения представляется и вклад трансфертов в му- ниципальные расходы. В таблице 2.7 приводятся данные по этому вопросу, Таблиц а 2.6. Целевые и безусловные трансферты, выделяемые из бюджетов провинций и территорий, по провинциям и по стране в целом, 2001 г. Ньюфаунд- Остров ленд Принца Новая Нью- Британская Статьи расходов Канада и Лабрадор Эдуарда Шотландия Брансуик Квебек Онтарио Манитоба Саскачеван Альберта Колумбия Распределение целевых трансфертов (%) Услуги общей компетенции 1,6 9,1 3,7 7,8 8,6 2,0 0,7 9,3 5,0 2,8 2,7 Безопасность 1,0 2,3 2,7 7,9 1,3 1,1 0,8 2,6 4,0 0,4 3,6 Транспорт 18,1 6,6 67,1 4,9 26,2 31,5 3,0 38,9 38,2 75,0 12,8 Здравоохранение 6,0 0,0 0,0 2,1 0,1 1,5 8,3 5,2 0,1 0,1 11,0 Социальное обеспечение 50,9 0,0 0,0 0,8 0,0 10,5 78,5 0,0 3,7 5,1 0,9 Рациональное использование природных ресурсов и развитие промышленности 1,7 0,0a 13,8 0,3 5,7 3,3 0,8 5,1 10,4 3,7 1,5 Окружающая среда 6,4 14,2 0,3 18,7 27,1 18,6 2,1 11,1 15,1 3,0 15,0 Культура и отдых 4,5 22,2 11,9 55,2 26,0 9,1 1,1 17,4 22,3 7,3 7,1 Жилищное обеспечение 4,2 1,5 0,0 0,0 2,8 4,0 4,7 3,5 0,0a 0,8 2,0 Региональное планирование и развитие 0,5 1,1 0,5 0,0a 0,2 1,7 0,0a 0,6 0,2 0,3 0,9 Погашение обязательств 4,1 42,7 0,0a 1,5 1,8 12,4 0,0 0,0 0,1 1,7 42,0 Прочие расходы 0,9 0,2 0,0 0,7 0,0 4,2 0,0 6,3 0,9 0,0 0,2 Всегоb 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0 (продолжение) Организация и финансирование местного управления: Канада 89 Продолжение таблицы 2.6. 90 Ньюфаунд- Остров ленд Принца Новая Нью- Британская Статьи расходов Канада и Лабрадор Эдуарда Шотландия Брансуик Квебек Онтарио Манитоба Саскачеван Альберта Колумбия Трансферты, выделяемые из бюджетов провинций и территорий Процентная доля в общих расходах Целевые 13,9 15,2 4,1 2,8 4,1 12,0 17,7 9,7 4,5 16,0 3,8 Мелвилл Макмилан Безусловные 2,3 5,8 3,8 2,6 12,1 1,8 2,3 8,1 4,3 1,0 0,9 Всего 16,2 21,0 7,9 5,4 16,2 13,8 20,0 17,8 8,8 17,0 4,7 Доходы на душу населения (кан долл.) Целевые 214 116 16 29 35 161 345 106 52 253 49 Безусловные 36 44 14 28 104 24 44 89 49 15 12 Всего 250 160 30 57 139 185 389 195 101 268 61 Источник: Statistics Canada, Public Institutions Division. a. Значение меньше 0,05. b. Данные при сложении могут быть не равны 100 из-за округления. Таблиц а 2.7. Целевые трансферты, выделяемые из бюджетов провинций и территорий в целом по Канаде (1998, 1995, 2001 гг.) и по провинциям 2001 г. (% муниципальных расходов в отдельных сферах) Канада Ньюфаунд- Остров ленд Принца Новая Нью- Британ­ская Статьи расходов 1988 1995 2001 и Лабрадор Эдуарда Шотландия Брансуик Квебек Онта­рио Манитоба Саскачеван Альберта Колумбия Услуги общей компетенции 1,5 2,7 2,1 8,5 1,2 2,1 3,1 2,0 1,3 6,6 1,8 4,7 1,0 Безопасность 0,7 1,3 0,9 7,3 0,5 1,1 0,3 0,8 1,0 1,3 1,0 0,5 0,7 Транспорт 22,5 24,0 11,7 3,5 12,9 0,8 5,3 13,9 2,9 16,2 5,5 42,3 2,9 Здравоохранение 41,9 44,4 37,6 0,0 0,0 44,6 1,4 80,8 41,7 23,2 0,4 0,8 23,0 Социальные услуги 70,2 76,1 56,4 0,0 0,0 0,5 —a 91,0 56,1 0,1 31,4 52,1 14,5 Рациональное использование природных ресурсов и промышленное развитие 20,9 18,2 11,8 0,2 34,6 1,2 9,6 14,0 8,6 20,7 12,9 17,3 4,2 Окружающая среда 10,3 14,4 6,1 9,7 0,1 3,1 4,3 18,5 2,9 6,2 4,5 3,5 2,8 Культура и отдых 7,1 7,8 5,5 23,3 2,3 14,2 8,3 8,7 2,2 17,9 7,1 8,4 1,4 Жилищное обеспечение 19,8 39,7 17,9 41,1 —a 0,0 33,1 16,7 16,5 80,7 0,1 19,1 13,2 Региональное планирование и развитие 6,4 7,2 5,2 14,1 0,8 0,0b 0,5 8,2 4,5 2,6 0,6 1,6 1,6 Погашение обязательств по долгам 13,3 11,2 11,4 58,5 0,0b 1,1 1,8 15,7 0,0 0,0 0,2 3,7 25,2 Прочие расходы 12,2 11,4 34,5 107,4 0,0 562,9 0,0 142,3 0,0 146,7 59,3 0,0 0,5 Всего целевых расходов (% общей величины затрат) 16,00 20,8 13,9 15,2 4,1 2,8 4,1 12,0 17,7 9,7 4,5 16,0 3,8 Источник: Statistics Canada, Public Institutions Division. Организация и финансирование местного управления: Канада a. Отсутствие трансфертов и расходов муниципального образования в данной сфере. b. Значение меньше 0,05. 91 92 Мелвилл Макмилан как для Канады в целом, так и для отдельных провинций. С середины 1990-х гг. уровень трансфертов со стороны провинций сократился, однако направле- ния финансирования достаточно постоянны. Трансферты вносят существен- ный вклад в финансирование социальных услуг, здравоохранения и жилищ- ного обеспечения как в целом по стране, так и по большинству провинций. Обычно муниципальные образования не обладают высокими полномочиями в данных сферах. К данной группе можно отнести и сферу рационального использования природных ресурсов и промышленного развития. Транспорт является одной из сфер, где расходы муниципальных образований достаточ- но высоки, при этом существуют провинции, выделяющие как высокие трансферты на данную сферу, так и низкие. Охрана окружающей среды, рав- но как и сфера культуры и отдыха, получают поддержку во всех провинциях, а уровень такой поддержки имеет значительные различия. Обычно незначи- тельная часть трансфертов провинций (1% и менее) выделяется на финанси- рование расходов муниципальных образований по обеспечению безопаснос- ти. Трансферты из бюджетов провинций по финансированию расходов муниципальных образований главным образом значительны в тех сферах, в которых малы полномочия муниципальных образований, за исключением сферы транспорта, и незначительны в тех сферах, где высоки полномочия му- ниципальных образований. Безусловные трансферты выделяются только из бюджета провинций. Доля таких трансфертов, направленных на финансирование текущей де- ятельности, незначительна. Она составила лишь 2,4% общих доходов муни- ципальных образований в 2001 г. (см. табл. 2.4). Доля трансфертов на финан- сирование текущей деятельности является достаточно скромной по сравнению с долей целевых трансфертов, составляющих 14,5% всех транс- фертов провинций, и 14,1% трансфертов, выделяемых муниципальным об- разованиям. В 2001 г. только в одной провинции, Нью-Брансуик, объем без- условных трансфертов превысил объем целевых трансфертов. Трансферты на текущие расходы направлены на предоставление безу- словной финансовой помощи муниципальным образованиям на покрытие необходимых расходов по текущей деятельности. В результате такие транс- ферты до определенной степени уравновешивают налоговые полномочия муниципальных образований11. Нет единых критериев, используемых про- винциями при распределении безусловных трансфертов (см. Kitchen, 2002). Количество влияющих факторов на данный процесс достаточно велико. Небольшие трансферты в пересчете на душу населения используются в провинции Альберта. В то же время в провинции Нью-Брансуик использу- ются достаточно сложные методы, основанные на расчете необходимых рас- ходов и возможного объема получения доходов, для того чтобы обеспечить возможность всех сходных муниципальных образований предоставлять средний объем услуг при среднем уровне налогообложения. Такие методы Организация и финансирование местного управления: Канада 93 позволяют получать сравнительно большие межбюджетные трансферты (до 12,4% общих доходов муниципального образования). Критерии, используе- мые в Нью-Брансуике, соответствуют системе межбюджетного выравнива- ния, существующей в Канаде между федеральным уровнем и уровнем про- винций. Подобные критерии используются и в провинции Новая Шотландия, а также являются необходимой составляющей при выделении безусловных трансфертов в провинции Саскачеван. В Квебеке проводится политика вы- равнивания налоговых баз. В других провинциях трансферты на финансиро- вание текущей деятельности устанавливаются исходя из сочетания таких факторов, как выплаты на душу населения, выплаты на муниципальное обра- зование, выплаты на один километр дорожного покрытия, а также некоторых других факторов и иногда с учетом относительной налоговой базы. Транс- ферты предоставляются из бюджетов провинций муниципальным образова- ниям, за исключением провинции Новая Шотландия, где программа меж- бюджетного выравнивания является муниципальной, при которой провинция определяет распределение средств от более обеспеченных муниципальных образований менее обеспеченным муниципальным образованиям. Существует мало данных об эффективности программ предоставления трансфертов муниципальным образованиям Канады. Имеющиеся оценки предоставления безусловных трансфертов являются устаревшими. Олд и Эден (Auld and Eden, 1987), а также Эден (Eden, 1987) исследовали способы распределения трансфертов в различных провинциях и обнаружили, что большинство трансфертных программ вносят незначительный вклад в сни- жение неравенства в налоговых доходах. Это не касается способа, используе- мого в провинции Нью-Брансуик. Макмиллан и Нортон (McMillan and Norton, 1981) в исследовании существующих и альтернативных методов на примере провинции Альберта пришли к заключению, что альтернативные методы обычно являются более эффективными в обеспечении бюджетного равен- ства. Условные трансферты привязаны к определенным видам расходов, тем самым они поступают туда, где требуются средства, и в размере, определен- ном в статьях расходов. Условия предоставления целевых трансфертов муни- ципальным образованиям Канады мало чем отличаются от условий таких вы- плат в других странах и имеют те же недостатки (см. Fisher, 1996, и McMillan). Долевые налоги в Канаде не играют важной роли. Наиболее существен- ным и долгосрочным соглашением о разделе налогов между провинцией и му- ниципальными образованиями было соглашение между провинцией Мани- тоба и входящими в ее состав муниципальными образованиями. Манитоба отчисляла 2,2% доходов, получаемых от налога на доходы физических лиц, и 1% доходов, получаемых от налога на прибыль организаций, в фонд, кото- рый распределялся между муниципальными образованиями из расчета на душу населения. Недавно провинция Манитоба разработала программу раз- дела доходов, получаемых от работающих в провинции видеолотерей. Город 94 Мелвилл Макмилан Виннипег получает 10% доходов, полученных на территории города. Осталь- ные муниципальные образования получают 10% оставшегося дохода провин- ции от видеолотерей – 5000 канадских долларов на муниципальное образова- ние, а остаток распределяется из расчета на душу населения. В Британской Колумбии существовала программа раздела доходов с му- ниципальными образованиями (с 1978 г.), но она была прекращена в 1994 г. Британская Колумбия делит с муниципальными образованиями доходы, по- лучаемые от транспортных штрафов. Данный доход делится пропорцио- нально доли каждого муниципального образования в расходах на полицию. Ограниченная форма раздела доходов провинции от налога на топливо существует в трех провинциях. В Британской Колумбии провинция пере- числяет с налога на топливо, собранного в регионе, 11 центов с каждого лит- ра в региональный Совет Большого Ванкувера для финансирования сферы регионального транспорта. Она также перечисляет 2,5 цента на литр в сто- личный регион города Виктория. В Альберте провинция возвращает в Кал- гари и Эдмонтон с налога на топливо, собранного в этих городах, 5 центов за литр. В Квебеке, Монреаль получает 1,5 цента за литр от собранного в про- винции налога на топливо. Заимствования местных органов власти Муниципальный долг ограничивается исключительно долгосрочными зай- мами на капитальные вложения. Муниципальным образованиям запрещено финансировать текущий дефицит бюджета за счет займов. При наличии те- кущего дефицита бюджета муниципальное образование может получить краткосрочный заем, но должно предусмотреть в бюджете его погашение в течение следующего финансового года. Долгосрочные займы на финансирование вложений в инфраструктуру муниципального образования разрешены и являются обычной практикой. В каждой провинции существует уполномоченный орган, у которого или при помощи которого муниципальные образования могут получать займы. Данные уполномоченные органы являются агентствами, входящими в со- став органов власти провинций, за исключением провинции Британская Ко- лумбия, где такой орган принадлежит муниципальным образованиям и уп- равляется ими. Объединение муниципального долга в одном агентстве имеет ряд преимуществ. Провинциям это позволяет контролировать муни- ципальный долг. Поскольку муниципальные образования находятся на тер- ритории провинций, то на них возлагается безусловная, если не прямая обя- занность по выплате муниципального долга12. Фактически все корпорации на уровне провинции, занимающиеся предоставлением займов муници- пальным образованиям, гарантируют возврат выданных кредитов. Объеди- нение муниципального долга и гарантии провинции обеспечивают процен- Организация и финансирование местного управления: Канада 95 тные ставки по займу на более низком уровне, чем могло бы получить отдельное муниципальное образование, что связано со снижением риска для заемщика. К тому же агентства от провинций предоставляют консульта- ции муниципальным образованиям и минимизируют их административные расходы. Преимущества от существования агентств на уровне провинций особенно очевидны для небольших муниципальных образований. У боль- ших муниципальных образований в крайнем случае есть возможность вый- ти на рынок капитала напрямую. Поэтому облигации таких городов, как Эдмонтон, Саскатун и Виннипег, воспользовавшихся возможностями агентств, котируются на бирже. Онтарио является последней провинцией, создавшей орган по предо- ставлению муниципальных займов. Только в 2002 г. в провинции Онтарио был учрежден орган по финансированию экономической инфраструктуры муниципальных образований. Ему был предоставлен капитал в размере од- ного миллиарда канадских долларов, а в дальнейшем ему было перечислено еще 120 млн канн. долл. от Агентства чистой воды в Онтарио. Данному орга- ну также принадлежит право осуществлять займы для дальнейшего их пре- доставления в виде кредитов муниципальным образованиям на развитие инфраструктуры. Каждое муниципальное образование может подать заявку на получение займа, но должно пройти оценку на предмет финансовой ус- тойчивости. Предполагается, что процентные ставки по займам будут суб- сидироваться в размере 50% от уровня рыночных ставок. До этого времени муниципальные образования Онтарио получали займы относительно на- прямую на рынке капитала. Займы тем не менее должны были быть одобре- ны Советом провинции, который устанавливал ограничения на размеры займов, исходя из платежеспособности, существующих долговых обяза- тельств (и долгосрочного лизинга), уровня доходов и налоговой базы. Как только запрос удовлетворялся, муниципальное образование может присту- пать к организации финансирования. Обычной практикой снижения необходимости в займах или помощи в погашении долговых обязательств являются субсидии. Уже было упомяну- то о межбюджетных трансфертах, используемых для финансирования капи- тальных программ. Помимо этого, федеральные власти и власти провинций иногда предоставляют средства на определенные программы (например, ка- сающиеся окружающей среды, жилищного обеспечения) по сниженным процентным ставкам. Обычно провинции предоставляют субсидии на пога- шение муниципального долга по общим процентным ставкам и иногда про- водят списание задолженности. Муниципальные облигации, доходы по ко- торым освобождаются от налога на прибыль, представляют собой косвенную форму получения займов муниципальными образованиями по понижен- ным ставкам, такая форма займа встречается в США. Облигации такого вида появились в Канаде только в 2003 г. и только в провинции Онтарио. 96 Мелвилл Макмилан Правительство Онтарио выпустило специальные облигации (opportunity bonds), уплата процента по которым освобождала физических лиц от упла- ты подоходного налога провинции Онтарио (но не федерального подоход- ного налога), – с целью привлечения капиталов для нового в Онтарио органа по финансированию экономической инфраструктуры муниципальных об- разований. Более низкий процент по облигациям, вследствие освобождения от уплаты налога, обеспечивает более низкие процентные ставки по займам для муниципальных образований. Доходы, получаемые органом от исполь- зования собственного капитала, также способствуют снижению процент- ных ставок для муниципальных образований. Необлагаемые налогом инф- раструктурные облигации провинции не получили всеобщего одобрения со стороны экономического сообщества и были быстро отменены вслед за сме- ной правительства Онтарио после выборов, прошедших 2 октября 2003 г.13 Размер муниципального долга в Канаде не очень большой. Облигации местных органов власти (муниципалитетов и школьных советов) и долговые обязательства составляли около 1167 кан. долл. на душу населения в 2000 г. В тот год чистый долг (превышение финансовых обязательств над финансо- выми активами) составил 324 кан. долл. на душу населения. Если предполо- жить, что муниципальный долг находится в пропорциональной зависимости от доли муниципальных образований в капитальных расходах (около 0,88 в 1990-х), то муниципальный долг составит 1027 канадских доллара, а муни- ципальные капитальные расходы 285 канадских доллара на душу населения. Это соответственно составляет 68 и 19% доходов муниципальных образова- ний за год. Несмотря на то, что совокупный муниципальный долг по облига- циям и иным долговым обязательствам снижался медленно с 1996 г. (год его максимального размера) по 2000 г. (последний год, на который имеются дан- ные), можно увидеть, что муниципальный долг резко уменьшился с 1994 г. с 786 кан. долл. до 324 кан. долл. на душу населения в 2000 г. При том, что ве- личина чистой задолженности муниципалитетов по отношению к муници- пальным доходам постоянно снижалась на протяжении последних 25 лет, надо отметить его резкий спад с 30,6% до 12,7% в период с 1995 г. по 2000 г. Очевидно, что местные органы власти (особенно муниципалитеты) сумели накопить финансовые активы и сократить чистую задолженность, возможно в ожидании возобновления расходов по капитальным вложениям. Недавние перемены Данные об органах местного управления в Канаде, приведенные выше, пред- ставлены по состоянию на 2001 г. Не так давно произошли значительные из- менения в сфере муниципальных финансов, которые могут повлечь за собой последующие изменения. В данном разделе сначала будут рассмотрены тен- денции, имеющие место с 1988 г. (первый год, когда стала доступна инфор- Организация и финансирование местного управления: Канада 97 мация по муниципалитетам отдельно от общих данных по муниципальным образованиям). Далее будут рассмотрены перспективы развития на уровне провинций. Будут рассмотрены проблемы инфраструктуры. В заключение будут рассмотрены возможности потенциальных изменений. С общенациональной точки зрения В первой половине 1990-х годов федеральное правительство и правительс- тва провинций боролись с большим размером дефицита. Ими были пред- приняты значительные усилия, чтобы привести бюджет в порядок и в сере- дине 1990-х был достигнут профицит или, если рассматривать все провинции в совокупности, если и не профицит, то небольшой дефицит. Частью программы по снижению дефицита было значительное сокращение межбюджетных трансфертов как на федеральном уровне, так и на уровне провинций – меры, которые некоторые прозвали «федерализм, в котором каждый сам за себя» (Tindal and Tindal, 2003, 195). Муниципальные образо- вания несли основное бремя расходов, вызванных сокращением трансфер- тов. Данное сокращение отражено в таблице 2.8. Сумма трансфертов муни- ципальным образованиям составляла 22,36% муниципальных расходов в 1988 г., 25,47% в 1995 г. и только 16,64% в 2001 г. Основную долю в сокра- щении трансфертов составили снизившиеся на треть после 1995 г. транс- ферты из провинций, хотя и вклад от сокращения федеральных трансфер- тов, также был существенен14. Несмотря на сокращение трансфертов, муниципальные образования смогли в период с 1988 г. по 2001 г. сохранить местные расходы на прежнем уровне по сравнению с размерами совокупного продукта, доходов и прочих расходов субнационального уровня (провинции и школьные советы). Как видно из таблицы 2.8, общие муниципальные расходы в процентах от разме- ра ВВП составляли 4,54% в 1988 г. и 4,4% в 2001 г. Расходы муниципальных образований по программам также ненамного изменились за аналогичный период с 4,11% ВВП до 4,19% ВВП15. Более того, муниципальные расходы по программам в процентах от совокупных расходов провинций и муниципаль- ных образований (органов власти субнационального уровня) по программам также не отражают тенденции к значительным изменениям, варьируя от 16,1% и до 16,3%16. Несмотря на потерю в трансфертах, которая составила около 9% муниципальных расходов, муниципальные образования смогли со- хранить одинаковую долю своих расходов за весь четырнадцатилетний пери- од. Фактически реальные (учитывающие инфляцию) общие расходы муни- ципальных образований на душу населения выросли почти на 15% с 1262 кан. долл. до 1453 кан. долл.17 Отчасти муниципальным образованиям помогло сокращение расходов по обслуживанию задолженности (с 9,5% в 1988 г., 7,8% в 1995 г. до 5% в 2001 г.), но это не решало всех проблем, т.к. было необходимо получать средства от собственных источников доходов. 98 Мелвилл Макмилан Требуемый прирост собственных доходов был получен в основном за счет увеличения налогов на недвижимое имущество. Доля налогов на недви- жимое имущество возросла с 32,2% до 41,9% общей величины доходов от налогообложения, что означает рост на 9,7 процентных пунктов, эквивален- тный увеличению доли налогов на недвижимое имущество на 30,1%, при этом наиболее заметное увеличение произошло в последние 6 лет. В то же время налоги, связанные с имуществом, выросли ненамного, и их доля со- кратилась с 16,2% до 10,3% общих доходов. Доходы от продаж, пеней и штра- фов выросли с 20% до 23%, это вторая статья, по которой есть рост. Таким образом, можно отметить вклад в рост доходов таких источников, как про- дажи, пени, штрафы, однако основной упор был сделан на доходы от налогов на недвижимое имущество. Налоги на недвижимое имущество резко возросли в период с 1988 г. по 2001 г. Рост налогов на недвижимое имущество, выраженный в процентах от размера ВВП составил 26,8% (с 1,42% до 1,8%), а в процентах от ЛРД они Таблиц а 2.8. Изменения в финансировании муниципальных образований Канады в отдельные годы Затронутые статьи 1988 1995 2001 Межбюджетные трансферты (% расходов муниципальных образований) Федеральные 0,70 1,35 0,42 Провинций 21,66 24,12 16,22 Всего 22,36 25,47 16,64 Расходы муниципальных образований (% ВВП) Расходы по программам 4,11 4,71 4,19 Общая сумма расходов 4,54 5,11 4,40 Расходы муниципальных образований (% консолидирован- ных расходов провинций и муниципальных образований) 16,10 16,80 16,30 Постоянные расходы муниципальных образований на душу населения (в канн. долл.) 1 262 1 452 1 453 Долговые обязательства (% расходов муниципальных образований) 9,50 7,80 5,00 Доходы муниципальных образований от собственных ис- точников (% ВВП) 5,27 5,89 5,87 Налоги на недвижимое имущество (% общих доходов муниципальных образований) 32,20 33,80 41,90 Муниципальные налоги на недвижимое имущество (% ВВП) 1,42 1,71 1,80 Муниципальные налоги на недвижимое имущество (в процентах от ЛРД (личный располагаемый доход)) 2,21 2,67 2,96 Источник: McMillan, 2003. Организация и финансирование местного управления: Канада 99 выросли на 33,9% (с 2,21 до 2,96%). Суммарные налоги на душу населения в ценах 1992 г. возросли с 418 кан. долл.до 544 кан. долл., или на 30,1%. По- добные изменения отражают существенный рост бремени по этому виду на- лога, считающегося самым непопулярным. Проанализировав изменения имевшие место между 1988–2001 гг., мож- но сделать некоторые наблюдения и предварительные выводы. Муниципаль- ные образования смогли удержать расходы на одном уровне относительно величины ВВП, ЛРД и совокупных субнациональных расходов. Реальные расходы местных властей на душу населения даже выросли на 15%. Никакие новые расходные полномочия не оказали серьезного влияния на агрегиро- ванные расходы, что не исключает наличия таких полномочий. Хотя, по большому счету, новые расходные полномочия были незначительными либо покрывались за счет сокращения расходов в других сферах, или и то и дру- гое вместе, тем не менее они представляли собой определенную проблему. Капитальные расходы могли снижаться, и разрушающаяся инфраструктура может скрывать под собой реальные проблемы. С точки зрения субнационального уровня Так как деятельность муниципальных образований касается региональной политики, то общефедеральные данные могут больше ввести в заблуждение, нежели дать ясное представление. Поэтому полезно будет рассмотреть тен- денции на уровне провинции или на субнациональном уровне. В данной ра- боте невозможно представить обзор по каждой провинции отдельно, однако стоит обратить внимание на провинцию Онтарио, в которой используется отличающийся подход как во взаимоотношениях с муниципальными обра- зованиями, так и в отношении большинства проводимых в недавнее время реформ. Статистические данные показывают, что Онтарио отличается от других провинций. В Онтарио существует относительно большой муниципальный сектор (25,5% совокупных расходов провинции и муниципальных образова- ний, в то время как в других провинциях данное значение составляет 14,2%) и, в отличие от других провинций, данный сектор рос (с 22%), особенно по- сле проведенных в 1997 г. реформ (см. табл. 2.9). Данные свидетельствуют, что в Онтарио происходит реальная передача муниципальным образовани- ям расходных полномочий. В Онтарио, как и в остальных провинциях, муниципальные образова- ния стали больше опираться на доходы от собственных источников финан- сирования. В то же время нагрузка на собственные доходы в процентах от ЛРД в Онтарио выросла на 1,61 процентных пункта (до 6,62%), в то время как в других провинциях наблюдалось незначительное снижение с 5,46% до 5,34%. Нагрузка на муниципальный налог на недвижимое имущество (в про- центах от ЛРД) возросла во всех провинциях в следствие необходимости 100 Мелвилл Макмилан обеспечения возросшей потребности в собственных доходах, особенно она выросла в Онтарио с 2,14 до 3,52% в период 1988–2001 гг. по сравнению со средними значениями по другим провинциям, где наблюдалось повышение с 2,25% до 2,57%18. И снова самые сильные и существенные изменения про- изошли в Онтарио после реформ 1997 г. Интересная особенность существует в провинции Квебек. Статистичес- кие данные по провинции показывают, что Квебек был единственной про- винцией, которая не сократила трансферты муниципальным образованиям. В период 1988–2001 гг. совокупные трансферты муниципальным образова- ниям Квебека выросли с 8% до 14% муниципальных расходов. Отличитель- ным является и то, что правительство провинции Квебек требовало от му- ниципальных образований взнос в размере 35 млн кан. долл. в течение трех лет (1998–2000) в специальный фонд финансирования деятельности муни- ципальных образований, в качестве муниципального вклада в сдерживаю- щую бюджетную политику провинции. Годовой взнос в размере 356 млн кан. долл. практически был равен 30% общей суммы трансфертов. Заслуживают особого рассмотрения изменения в финансировании соци- альных услуг в Новой Шотландии. Во второй половине 1990-х гг. расходы на социальные услуги сократились с одной четверти всех муниципальных рас- ходов в 1995 г. до 4,5% в 2001 г., вследствие того, что провинция приняла на себя большую часть полномочий по финансированию социальных услуг. Так как трансферты покрывали три четверти муниципальных расходов на соци- альные услуги, трансферты муниципальным образованиям также сократи- лись, и сокращение трансфертов муниципальным образованиям на социаль- Таблиц а 2.9. Некоторые изменения на уровне провинций в финансировании местных органов власти, 1988 и 2001 гг. Статьи, затронутые изменениями 1988 2001 Муниципальные расходы по программам (% совокупных расходов провин- ций и муниципальных образований по программам) Онтарио 22,00 25,50 Другие провинции 15,70 14,20 Доходы муниципальных образований от собственных источников (% ЛРД) Онтарио 5,01 6,62 Другие провинции 5,46 5,34 Муниципальные налоги на недвижимое имущество (% ЛРД) Онтарио 2,14 3,52 Другие провинции 2,25 2,57 Источник: McMillan, 2003. Организация и финансирование местного управления: Канада 101 ные услуги составило 74% общего сокращения трансфертов муниципальным образованиям за тот период. Таким образом, существенное сокращение трансфертов в процентах от общих расходов муниципальных образований (с 24,8% до 5,9% в период 1988–2001 гг.), частично было обусловлено перерас- пределением расходных полномочий между провинцией и муниципальными образованиями. Для сравнения, если бы в 1995 г. действовало соглашение о социальных услугах 2001 г., то трансферты бы составили 15% муниципаль- ных расходов. Сокращение трансфертов с 15% до 5,9% было серьезным, но не столь значительным. Необходимость предоставления услуг в период сокращающихся транс- фертов во время экономического спада поставила ряд проблем перед муни- ципальными образованиями по всей стране в 1990-х гг. Результатом стала бюджетная нагрузка, особенно на доходную часть бюджета. В общем муни- ципальные образования достаточно хорошо справились с данными пробле- мами. Тем не менее нагрузка на муниципальные образования и налогопла- тельщиков провинции Онтарио стала чрезмерно высокой, поэтому сжатие бюджетов муниципальных образований стало проблемой преимуществен- но провинции Онтарио. Проблемы инфраструктуры Многие, включая федерацию муниципалитетов Канады (Federation of Canadian Municipalities, 1999), а также Вандер Плоег (Vander Ploeg, 2003), выражают опасения относительно качества муниципальной инфраструкту- ры в Канаде, а также способности муниципальных образований обеспечить финансирование инфраструктуры в будущем. Существует мнение, что в Ка- наде имеет место дефицит в сфере инфраструктуры; то есть муниципальные образования не обеспечивают должного финансирования капитальных рас- ходов и им не хватает средств на ремонт и замену существующих возмож- ностей. Более того, аналитики и другие специалисты высказывают сомнения о способности муниципальных образований не только преодолеть данный дефицит, но даже просто увеличить необходимые ресурсы на эти цели19. Существует не много подробных исследований, касающихся потребно- стей муниципальных образований в капитальных вложениях. Хотя недавно союз муниципальных образований Квебека и ассоциация советов Канады (Union des Municipalités du Québec and Conference Board of Canada, 2003) про- вели широкое изучение муниципальной инфраструктуры в Квебеке. В отчете содержится заключение о том, что у муниципальных образований провинции Квебек имеются проблемы с инфраструктурой. Средний возраст основных фондов является высоким (растет с 1970 г.), существующие резервы капитала истощены, а новые инвестиции недостаточны. Для того чтобы их восполнить нужно много средств, цена создания новых основных фондов будет еще выше. В отчете говорится, что муниципальные образования не смогут покрывать 102 Мелвилл Макмилан расходы за счет традиционных источников доходов (в первую очередь, налога на имущество). Следовательно, для содействия муниципальным образовани- ям в покрытии расходов на восстановление инфраструктуры необходима фе- деральная помощь и помощь провинций, главным образом в виде доли от на- логовых доходов. Некоторые аналитики склонны считать, что ситуация в Квебеке типична и для других провинций. Вандер Плоег (Vander Ploeg, 2003) подсчитал, что инфраструктурный дефицит в шести крупнейших городах за- падной Канады составляет 176 кан. долл. на душу населения. Реальные капитальные расходы муниципалитетов (и органов местного управления в целом) в расчете на душу населения в течение 1990-х годов были относительно стабильны. На уровне органов местного управления в целом (для которого существуют статистические данные на более долгий период) приобретение новых основных фондов продолжало сокращаться (с 1960 гг. по настоящее время) относительно их использования (хотя приоб- ретение все еще превосходит использование)20. подобное сокращение на- блюдалось повсеместно. С 1999 г. капитальные расходы органов местного управления значительно выросли. Реальные капитальные расходы в 2002 г. в ценах 1998 г. были на 30% выше, чем в 1998 г. Подобное восстановление в расходах органов местного управления, а следовательно, и в расходах му- ниципалитетов, может быть следствием улучшения состояния экономики и  увеличения доходов, снижения стоимости обслуживания долга, сравни- тельно низких процентных ставок, а также осознания необходимости рас- ходов на инфраструктуру. Будущие перспективы Значительные изменения в финансировании муниципальных образований в Канаде произошли после вступления в должность Пола Мартина, премьер- министра Канады, предложившего «новый курс» для муниципальных обра- зований. Он инициировал его во время предвыборной кампании Либераль- ной партии, и он в основном касался раздела федеральных доходов от налогов на топливо. Согласно данной инициативе, в 2004 г. федеральный бюджет пре- доставил муниципальным образованиям полное освобождение от федераль- ного налога на товары и услуги (вместо частичного на 57%). Предполагалось, что данная мера позволит муниципальным образованиям в первый год по- лучить 580 млн кан. долл. от освобождения от уплаты налога с продаж. В 2005 г. в федеральном бюджете предусмотрен «новый курс» для городов и сооб- ществ, который обеспечит 5 млрд кан. долл. муниципальным образованиям в течение следующих 5 лет, начиная с 600 млн кан. долл. в 2005–2006 гг. Сумма в 600 млн кан. долл. эквивалентна 18,75 кан. долл. на душу населения на на- стоящий момент, или около 1,2% муниципальных расходов на 2001 г. Единов- ременные потенциальные доходы от «нового курса» и средства, сэкономлен- ные на налоге на товары и услуги, составляют 2,4% муниципальных расходов Организация и финансирование местного управления: Канада 103 за 2001 г. – здоровый подъем после недавних размеров государственных трансфертов. Планируется, что «новый курс» обеспечит 3% муниципальных расходов в течение следующих пяти лет. Однако, будучи запущена, данная программа неизвестно как будет развиваться в дальнейшем, так как после выборов в январе 2006 г. произошла смена федерального правительства. В то же время провинции (за исключением провинции Альберта, которая в на- стоящее время получает высокие доходы от использования природных по- лезных ископаемых) без особого интереса восстанавливают трансферты му- ниципальным образованиям. Был проведен ряд исследований, касающихся ситуации вокруг бюджета муниципальных образований и путей ее улучшения (см., например, Canadian Tax Foundation, 2002a, 2002b, 2002c; Kitchen 2000, 2003; Kitchen and Slack, 2003; McMillan, 2003; TD Bank Financial Group, 2002; и Vander Ploeg, 2001, 2002a, 2002b). Многие видят значительный потенциал в восстановлении и реформировании системы трансфертов, как условных, так и безусловных, однако, учитывая опыт последних двух десятилетий, аналитики и муници- пальные образования относятся к такой идее с недоверием. Иногда предла- гаются, особенно муниципальными образованиями, формы раздела доходов с правительствами провинций, хотя остается неясным, почему подобная форма считается более надежной, нежели программы по предоставлению условных трансфертов, которые были значительно сокращены. Программу раздела доходов можно наблюдать на примере Британской Колумбии. Сей- час намного больше чем прежде, уделяется внимания расширению собствен- ных источников доходов муниципальных образований, чтобы предоставить им большую свободу в финансировании. Прежде, чем рассматривать новые источники доходов, необходимо ска- зать, что налог на имущество мог бы приносить большую пользу муници- пальным образованиям, если бы он был исключительно муниципальным налогом. В настоящее время в большинстве провинций налог на имущество является как муниципальным, так и налогом провинции. Налог на имуще- ство стал налогом провинциального уровня, с того момента как на этот уро- вень были переданы полномочия по финансированию школ (во всех провин- циях, кроме двух), и, как следствие, школьные налоги на имущество были заменены на провинциальный налог на имущество. Провинциальные налоги на имущество имеют существенные размеры. Они составляют до 70% муни- ципальных налогов на имущество и добавляют (на 2001 г.) налоговую на- грузку в размере 2,1% ЛРД к муниципальной налоговой нагрузке по налогу на имущество в 2,96%. Хотя местные налоги на имущество может не подхо- дили идеально для финансирования школ, они имели длинную историче- скую связь со школьным финансированием, а не так давно являлись един- ственным местным налогом, доступным органам местного управления, включая школьные советы. Правительства провинций обладают полным 104 Мелвилл Макмилан спектром вариантов налогообложения и поэтому могут отменить провин- циальный налог на имущество, распределив приходящуюся на него нагрузку по другим налогам провинции. Такая стратегия закрепила бы налог на иму- щество только за муниципальными образованиями в большинстве провин- ций, подобная ситуация предоставила бы органам местного управления больше возможностей по финансированию местных услуг. Было предложено большое разнообразие муниципальных налогов. Сле- дуя примеру США, где муниципальный налог с продаж составляет до 10% доходов местных органов (муниципалитетов) от услуг общей компетенции, на первый план выдвигается идея об общем муниципальном налоге с про- даж. Хотя данный налог типичен для США, существуют проблемы с тем, что (а) налоговая база налога с продаж неодинаковая и (б) с тем, что мобильность потребителей и принимаемые компаниями решения о своем местоположе- нии, приводят к внешним эффектам и экономическим искажениям (Sjoquist,Wallace и Edwards, 2004). Был также предложен муниципальный на- лог на автомобильное топливо. Проблемы с данным налогом сходны с про- блемами налога с продаж. Налог с продаж и налог на топливо лучше подходят под действие программ по разделу доходов, с помощью которых можно ре- шить проблемы, связанные с данными налогами. Однако раздел доходов под- разумевает передачу контрольных функций на уровень провинции, с кото- рой муниципальные образования делят доходы. Принимая во внимание важность муниципальных расходов на сферу транспорта, достаточно стран- ным является тот факт, что у муниципальных образований в Канаде нет до- ходов, связанных с транспортом. Для решения задачи был предложен сбор за регистрацию местных автомобилей, который одновременно позволял избе- жать проблемы с внешними эффектами, присущими налогу на топливо, и со- хранить местный контроль. Другой возможностью является местный налог на прибыль (также популярный в США)21. Хотя местные налоги на прибыль, так же, как и местные налоги на имущество, менее восприимчивы к проблеме мобильности налогоплательщиков (Oates и Schwab, 2004), им обычно уделя- ется меньше внимания при обсуждении. Заметим, что административные расходы и расходы по сбору этих налогов могут быть минимизированы пу- тем привязывания муниципального налога к существующему налогу про- винции (или федеральному налогу). Поскольку муниципальные образования все больше полагаются на собственные источники, вне зависимости от раз- меров самого крупного из этих источников, необходимо обращать повышен- ное внимание на выравнивающие трансферты, предотвращающие бюджет- ное неравенство муниципальных образований. Некоторые местные органы управления предпринимали попытки реформировать муниципальные фи- нансы. Например, город Виннипег предлагал бюджетные нововведения, так называемые мероприятия нового курса22. Результаты введения этих новшеств могли привести: к снижению общей суммы налогов на имущество с 39% до одной четвертой от суммарной величины доходов города, повышению отде- Организация и финансирование местного управления: Канада 105 льных сборов и пошлин, введению местного налога с продаж по ставке 1% и местного налога на топливо в размере 0,05 кан. долл. за литр, введению на- логов на спиртное и отели, в результате город получил бы долю (в виде дохода от 0,5%) провинциального налога на имущество и от федерального налога на топливо (0,05 кан. долл. на литр). И хотя бывший мэр города Глен Мюррей усиленно и искусно продвигал данные инициативы, остается неясным, на- сколько успешной оказалась бы эта идея, особенно после того, как он поки- нул свой пост. Данные предложения столкнулись с препятствиями, когда правительство провинции Манитоба заявило, что оно не поддерживает пере- дачу городу 1% налога с продаж или раздел доходов в размере 0,5% от налога с продаж. Правительство провинции, однако, выразило готовность обсудить муниципальные налоги на топливо, спиртное и отели. Общая оценка финансирования органов местного управления Краткий обзор поможет прояснить систему оценки финансов. На муници- пальные расходы приходится около 10% всех государственных расходов. Му- ниципальные расходы, за редким исключением, направлены на предоставле- ние услуг местным жителям (в первую очередь полиция и пожарная охрана, услуги общественного транспорта и поддержание дорог, водоснабжение и утилизация отходов, услуги в сфере культуры и отдыха). Муниципальные образования полагаются на доходы от собственных источников финансиро- вания, которые составляют до 80% всех доходов. К собственным доходам от- носятся доходы, главным образом получаемые от налогов на имущество и связанных с имуществом налогов, а также от индивидуальных сборов и пошлин. Трансферты, которые практически полностью поступают из бюд- жетов провинций, в настоящее время составляют около 17% общих доходов муниципальных образований (сократились с 23% в 1988 г.). Трансферты яв- ляются преимущественно обусловленными. Сокращение трансфертов при- вело к увеличению нагрузки на муниципальный налог на имущество, кото- рый вместе с провинциальным налогом на имущество (и школьными налогами на имущество, где они существуют) вернули налоговую нагрузку к ее пику 1960-х годов. Провинция Онтарио отличается по уровню налогов на имущество, их увеличению с 1997 года и мере ответственности муници- пальных образований за финансирование социальных услуг. Рост муници- пальных налогов на имущество мог сдерживаться при помощи отложенных капитальных вложений, что способствовало возникновению инфраструк- турного дефицита. В данном контексте не удивительно, что вопрос о муници- пальных финансах всплыл на повестку дня. Критерии для оценки были взяты из работы, посвященной проблемам бюджетного федерализма. В данной работе центральной проблемой является 106 Мелвилл Макмилан распределение расходных полномочий, а также полномочий по сбору дохо- дов и налогообложению. Принцип децентрализации или субсидиарности является основой бюджетного федерализма23. Данный принцип заключает- ся в том, что ответственность за предоставление услуг должна передаваться на самый нижний уровень управления, способный эффективно обеспечи- вать предоставление этой услуги. Для органов местного управления акцент делается на создание эффективного местного управления путем обретения автономии и следования принципам оперативности, подотчетности и улуч- шения показателя затраты-выгоды в результате предоставления местных услуг24. Расходные полномочия Основываясь на критериях бюджетного федерализма и реального функцио- нирования, можно сказать, что услуги, предоставляемые муниципальными образованиями Канады, хорошо подходят для органов местного управления. Обеспечение безопасности (полиция, пожарная охрана), транспорт, окружа- ющая среда (услуги по водоснабжению и канализации, утилизации твердых бытовых отходов), организация досуга и отдыха, общие административные услуги, обслуживание долга, рациональное использование природных ресур- сов и развитие, региональное планирование, составляющие в совокупности более 80% муниципальных расходов в стране в целом, в некоторых провин- циях более 90%, – все это услуги, которые преимущественно приносят пользу местному населению (некоторые выгоды могут выходить за пределы отде- льно взятого муниципального образования) и для которых местное управле- ние и сфера функционирования являются эффективными. Данные услуги хорошо соответствуют обязанностям органов управления, функционирую- щих за счет индивидуальных сборов и налогов на имущество. Важной и ин- тересной чертой местного уровня управления в Канаде за последние 20 лет была все растущая «провинциализация» школьного финансирования, кото- рая, в конечном итоге, сделала обеспечение среднего образования обязаннос- тью исключительно провинции (несмотря на наличие школьных советов). Социальные расходы муниципальных образований на здравоохранение, социальные услуги, образование и жилищное обеспечение незначительны в большинстве провинций. В восьми провинциях данные услуги составляют 4 и менее процента общих расходов. И хотя провинция Новая Шотландия отличается по уровню муниципальных расходов на школьное обучение, бо- лее всех отличается провинция Онтарио, где социальные расходы достигают одной третьей всех муниципальных расходов. Органы местного управления не вполне подходят для финансирования перераспределяемых услуг. Следо- вательно, социальные услуги в частности и социальные расходы в целом со- кращались ускоренными темпами (совсем недавно в Новой Шотландии) либо предоставление части из них перестало быть обязанностью муници- Организация и финансирование местного управления: Канада 107 пального образования (в восьми провинциях). Онтарио делает уступки пу- тем предоставления трансфертов, но эти трансферты покрывают только по- ловину затрат. Реформы 1990-х гг. в Онтарио усугубили ситуацию, поскольку, хотя изначально предполагалось, что данные реформы не повлияют на уро- вень доходов, но цифры показывают обратное. Онтарио представляет яркий пример провинции, принимающей на себя дополнительные расходные пол- номочия по финансированию услуг. В других провинциях такое перераспре- деление происходило в форме передачи муниципальным образованиям до- полнительных полномочий на увеличение доходов от собственных источников финансирования. Управление, обеспечивающее рост доходов Проблема распределения налогов возникает в государствах с многоуровне- вой структурой. Налоги, имеющие фиксированную базу (в первую очередь имущество), а также сборы и пошлины на выгодополучателей от предостав- ляемых услуг хорошо подходят для органов местного управления. Посколь- ку основной задачей местного управления является эффективное распреде- ление ресурсов, при этом крайне желательным является наличие жесткой связи между получаемыми на местном уровне прибылями и местными на- логами, другими словами, должен преобладать принцип полезности. Как за- метил в 1993 г. Берд, «ключевой экономической ролью местного управления является предоставление населению тех общественных услуг, за которые оно готово платить» (111). Более того, налоги, накладываемые на население для финансирования местных услуг, должны устанавливаться выбранными граж- данами органами местного управления. Финансирование, направленное на извлечение выгоды, и установление налогов на местном уровне являются основополагающими критериями местного финансирования. К тому же, ис- точники доходов в идеальной ситуации должны быть адекватными, пред- сказуемыми, честными, прозрачными, не передаваемыми и должны легко управляться. Структура доходов муниципальных образований Канады достаточно точно соответствует приведенной модели. Доходы от собственных источни- ков составляют 83% всех доходов (а в большинстве провинций более 90%) и практически полностью устанавливаются на местном уровне25. Половину общих доходов составляют доходы от налогов на имущество и связанных с имуществом налогов, а одну четвертую составляют доходы от индивиду- альных сборов. Долевые налоги и специальные тарифы (около 4% собствен- ных доходов) в наибольшей степени соответствуют критерию полезности. Более спорными в этом отношении являются налоги на бизнес (около 3% собственных доходов). Налоги на бизнес и высокие налоги на имущество не- резидентов поднимают споры об изменении налогов и внешних эффектах (Kitchen, 2002; Kitchen и Slack, 1993). Оправданным является использование 108 Мелвилл Макмилан индивидуальных сборов, особенно в сферах защиты окружающей среды и организации досуга. Однако, несмотря на все вызовы последнего десятиле- тия, индивидуальные сборы не заняли доминирующего положения. Вместо них основная нагрузка лежит на увеличивающихся налогах на имущество. До сих пор у муниципальных образований не было источника дохода, который бы соответствовал главной статье расходов – расходам на транс- порт. В частности, нет механизма, посредством которого муниципальные образования могли бы распределить издержки напрямую на автомобили и их владельцев. Налоги на топливо и лицензионные сборы относятся к фе- деральному уровню и уровню провинций. Сборы были ограничены несколь- кими проектами и общественным транспортом. Адекватность и правомерность налогов на имущество ставится под воп- рос, когда от муниципальных образований ожидается увеличение социаль- ных расходов без увеличения трансфертов на их покрытие. Ярким примером является провинция Онтарио. Социальные расходы в Онтарио составляют 33,2% муниципального бюджета, что, как минимум, на половину больше, чем в 1988 г. В других провинциях социальные расходы, если и увеличивались, то очень незначительно. Однако муниципальные образования в других провин- циях могут столкнуться с опасностью увеличения социальных расходов в ус- ловиях сокращения помощи от провинций и от федерального уровня. Принятие провинциями на себя полной ответственности за финансиро- вание школьного образования (например, провинций Альберта, Британская Колумбия, Онтарио) стало характерной чертой современных финансовых от- ношений между провинциями и муниципальными образованиями. Еще од- ной чертой, имеющей отношение к предыдущей, является неспособность та- ких провинций финансировать школьное образование за счет традиционных источников доходов провинции и их стремление превратить школьный на- лог на имущество в провинциальный налог. Применение школьного налога на имущество, который не соотносится с выгодой для школ или платежеспо- собностью налогоплательщиков, было обосновано, когда было необходимо дополнительное местное финансирование школьного образования и когда единственной налоговой базой являлось имущество. Отмена провинциаль- ных налогов на имущество для обеспечения школьного образования (по крайней мере, на имущество резидентов) может повысить способность му- ниципальных образований финансировать расходы из традиционных источ- ников. Потенциальная угроза заключается в том, что муниципальные образова- ния вынуждены чрезмерно полагаться на доходы от налогов на имущество, тогда как, если бы у них была возможность, то они бы уравновешивали нало- ги на имущество другими формами налогообложения. Вопрос в том, какие из альтернативных форм налогообложения считать подходящими. Идеальной является ситуация, когда налоги, переданные органам местного управления, Организация и финансирование местного управления: Канада 109 (а) следуют принципу затраты-выгоды и не распространяются на тех, кто не получает пользы от предусмотренных местных расходов, а также (б) налоги должны сводить к минимуму экономическое искажение, вызываемое нало- гообложением. Требование соответствия данным критериям, особенно в ре- гионах с большим количеством муниципальных образований, может суще- ственно сократить набор приемлемых альтернатив. Капитальные расходы муниципальных образований, как правило, час- тично финансируются за счет заемных средств. Поскольку муниципальный долг представляет собой неявные обязательства провинции, обоснованной является практика тщательного наблюдения за муниципальным долгом и займами со стороны провинций. В настоящее время во всех провинциях существуют агентства, которые содействуют муниципальным образовани- ям в минимизации рисков при капитальных вложениях. А муниципальным образованиям рекомендовано пользоваться услугами подобных агентств. Наряду с предоставлением услуг по наблюдению за муниципальной задол- женностью такие агентства обеспечивают значительные выгоды для муни- ципальных образований, и особенно для небольших муниципальных обра- зований, предоставляя им консультационные и экспертные услуги, сокращая их административные расходы, а также уменьшая расходы на обслуживание займа, путем создания пула займов и предоставления гарантий со стороны провинции. Несмотря на то, что агентства по финансированию муници- пальной инфраструктуры оказывают значительную помощь, другим доста- точно полезным способом могло бы стать разрешение муниципальным об- разованиям (по крайней мере, крупным из них) выходить на рынок капитала напрямую. Ограничение права муниципальных образований на долговое финанси- рование текущей деятельности является обычной практикой и для других стран. Принимая во внимание природу муниципальных расходов и их ис- точники доходов, такое ограничение является целесообразным. И хотя не во всех случаях применение такого ограничения является необходимым, оно способствует предотвращению некоторых проблемных ситуаций. Межбюджетные трансферты Объективное и независимое распределение расходных и доходных полномо- чий не обеспечивает ни эффективность, ни равенство бюджетной системы. Потенциальной проблемой является несоответствие между доходными воз- можностями бюджета и расходными обязательствами, в результате чего об- разуется брешь в бюджете, устранение которой требует перегруппировки расходных полномочий, либо новых источников доходов, либо безусловных межбюджетных трансфертов на покрытие такого разрыва, либо всех трех мер одновременно. Даже, если разрыв в целом на муниципальном уровне не наблюдается, при этом все равно будут существовать богатые и бедные му- 110 Мелвилл Макмилан ниципальные образования, создающие законный спрос на выравнивающие межбюджетные трансферты. Наличие внешних эффектов от выгод и нало- гов, распространяющихся на несколько муниципальных образований, так- же требует выделения трансфертов на сокращение диспропорций и восста- новление справедливости. Наилучшим видом трансфертов в данном случае являются целевые трансферты на сокращение влияния внешних эффектов. Целевые или обусловленные трансферты представляют собой инструмент, посредством которого разные уровни государственной власти делят между собой обязательства по финансированию услуг, которые не могут быть стро- го закреплены за каким-либо одним уровнем. Обеспечение школьного обра- зования является одной из таких услуг. Целевые трансферты являются так- же одним из способов, при помощи которого один уровень власти вступает в отношения с другим уровнем власти по поводу предоставления отдельных услуг. Более того, на межбюджетные трансферты оказывают влияние и поли- тические причины. Грубая политическая сила является одной из причин вы- деления трансфертов, однако положительная роль трансфертов заключается в том, что некоторые из них являются средством стимулирования взаимо- действия и взаимопомощи. Таким образом, существование трансфертов обусловлено рядом причин. Поскольку программы трансфертного финанси- рования, как правило, разрабатываются для решения одновременно не- скольких задач, их оценка является затруднительной. Безусловные трансферты выделяются муниципальным образованиям только со стороны провинций и в небольших размерах. В целом по Канаде средняя величина безусловных трансфертов составляет 2,4% муниципаль- ных доходов, наибольшее значение наблюдается в провинциях Манитоба (7,9%) и Нью-Брансуик (12,4%). Финансирование безусловных трансфертов обычно осуществляется из общих доходов провинций, а в провинции Мани- тоба деньги поступают от эффективно разработанной программы по разделу доходов. Данные трансферты распределяются по определенным формулам, с учетом принципа межбюджетного выравнивания. Очень часто доступные средства недостаточны для обеспечения требований межбюджетного вырав- нивания предусмотренных механизмом перераспределения. Обычно часть средств выделяется каждому муниципальному образованию, выделение без- условных трансфертов частично может быть вызвано необходимостью по- крытия бюджетных разрывов. Учитывая незначительный размер безуслов- ных трансфертов, можно сказать, что большинство провинций не придают большого значения проблемам межбюджетного выравнивания и покрытия бюджетных разрывов муниципальных образований. Для многих такая пози- ция может показаться странной, особенно, когда муниципальным образова- ниям приходится все больше полагаться на собственные источники финан- сирования. Уровень безусловных трансфертов и критерии их распределения могли бы быть улучшены при проведении подробного анализа. Организация и финансирование местного управления: Канада 111 Целевые трансферты в большинстве провинций выделяются на такие сферы, как транспорт, окружающая среда (водоснабжение и канализация), культура и отдых. Характерной особенностью сферы транспорта является наличие внешнего эффекта, притом, что данная особенность менее харак- терна для других подразделений муниципального хозяйства. Даже когда фи- нансирование не направлено прямо на капитальные проекты (или на обслу- живание долга), преимущественно оно с ними связано. Акцент на помощи в капитальном финансировании ставит вопрос о диспропорциях в распре- делении средств между финансированием капитальных и текущих расходов, которые были очевидны в ряде случаев. Отличительной особенностью целевых трансфертов является их раз- личный вклад в муниципальные расходы по отдельным сферам. Например, трансферты на сферу транспорта в Онтарио составляют 2,9% муниципаль- ных расходов, а в провинции Альберта они составляют 42%. Тем не менее внешние эффекты не всегда легко определимы и приоритеты могут разли- чаться. Интересным является тот факт, что трансферты на полицию, услугу, скорее всего, включающую в себя значительные внешние эффекты, незначи- тельно покрывают затраты на ее предоставление, тогда как трансферты на обеспечение досуга, удовлетворяющего местные нужды, покрывают более значительную часть затрат на предоставление данной услуги. Передача значительных расходных полномочий муниципальным обра- зованиям в Онтарио является исключением из правил. Такое необычное ре- шение может быть достаточно жизнеспособным, если соглашение о разделе расходных полномочий подкрепляется соответствующей программой рас- пределения трансфертов, то есть существуют большие целевые трансферты на социальную сферу и эффективная система межбюджетного выравнива- ния. Социальные трансферты в Онтарио покрывают только половину муни- ципальных расходов на социальную сферу, оставляя финансирование вто- рой половины за муниципальными образованиями, что составляет 16% общих муниципальных расходов и что намного превосходит размер муни- ципальных расходов на социальную сферу в любой другой провинции. Федеральные трансферты муниципальным образованиям невелики (0,4% муниципальных расходов в Канаде за 2001 г.), и чаще всего они на- правлены в сферу транспорта и социального жилья. Учитывая недавние со- кращения, федеральная доля в покрытии расходов по многим сферам умень- шилась и стала сверхмалой, самое высокое ее значение в 2001 г. наблюдалось в сфере жилищного строительства, где федеральные трансферты составили 2,33% (16% в 1995 г.)26. Федеральные трансферты могут вносить значитель- ный вклад в различные подпрограммы, однако их вклад в целом остается незначительным и сокращается. Федеральные трансферты должны выделяться в тех сферах, которые ка- саются внешних эффектов национального значения либо выгод, получаемых 112 Мелвилл Макмилан федеральной властью от взаимодействия на местном уровне. Логичными бу- дут меры, направленные на снижение бедности, такие как социальное жи- лье, расселение иммигрантов, помощь в адаптации аборигенов к городской жизни. Хотя жилищное обеспечение было обозначено как часть федераль- ной стратегии урбанизации, запланированные размеры трансфертов не уве- личат роль федерального уровня. Любопытно, что бюджетным приоритетом опубликованной недавно федеральной стратегии стала инфраструктура (см. OECD, 2002 , а также Prime Minister’s Caucus Task Force on Urban Issues 2002). Помимо видимого эффекта от вклада в муниципальные проекты для феде- рального уровня, федеральные трансферты должны давать широкие выгоды на местном уровне (в отличие от небольших проектов, направленных на поддержку узких групп населения либо инвалидов), национальный интерес и получаемую пользу в масштабах всей страны от реализации таких проек- тов достаточно трудно определить. Будет интересно проследить, как после принятия программы о разделе доходов от налогов на топливо с муници- пальными образованиями будет осуществляться финансирование в долго- срочном периоде и как данные доходы будут распределяться, особенно при новом федеральном правительстве. Уроки для развивающихся стран и других государств мира Из опыта местного управления в Канаде можно извлечь ряд уроков и не толь- ко положительных для стран, собирающихся усовершенствовать или рефор- мировать свою систему местного управления27. С точки зрения распределе- ния полномочий, расходные полномочия органов местного управления вполне соответствуют местному уровню управления. Большая часть услуг и необходимых на их финансирование расходов направлены на удовлетворе- ние нужд местных жителей, в основном за счет налогов на имущество. Не- которые из этих услуг предоставляются через муниципальные предприятия, осуществляющие предпринимательскую деятельность и отчисляющие при- быль в бюджет муниципальных образований. Муниципальные образования Канады, за некоторым исключением, не участвуют в финансировании услуг, носящих перераспределительный характер (социальных услуг). Провинция Онтарио является исключением, размер муниципальных расходов на соци- альные услуги в Онтарио крайне велик и половина этих расходов осущест- вляется за счет муниципальных источников доходов. Реформы в провинции Онтарио, которые увеличили нагрузку социальных расходов на муниципаль- ные образования, были ответом на общераспространенное мнение о том, что муниципальные образования не могут эффективно справляться с предостав- лением социальных услуг. Хорошим примером в достижении успеха в данной сфере являются скандинавские страны, однако данный успех предполагает более широкий набор налогов, чем взимаемый муниципальными образова- Организация и финансирование местного управления: Канада 113 ниями Канады, а также необходима четкая система межбюджетного вырав- нивания. В противном случае требуется хорошо продуманная система меж- бюджетных трансфертов, которая позволит высшим уровням власти взаимодействовать с низшими уровнями по предоставлению таких услуг. Обеспечение школьного обучения является главной социальной услугой от- носящейся к местному уровню управления в Канаде. Любопытным остается тот факт, что обеспечение школьного образования рассматривается как му- ниципальная расходная статья, несмотря на то, что власти восьми из десяти провинций взяли на себя основную часть его финансирования. Странно, но проделав это, провинции сохранили провинциальный (либо считающийся налогом провинциального уровня) налог на имущество, чтобы финансиро- вать расходы по услугам на образование, в то время как школьный налог на имущество, это практически все, что остается на финансирование местных школ. Хотя местное управление в Канаде хорошо структурировано, школь- ное образование вряд ли сегодня можно назвать функцией муниципальных образований, и многие сторонники бюджетного федерализма вряд ли оцени- ли его финансирование как совершенное. Услуги органов местного управления приносят пользу местному населе- нию и, следуя принципу полезности, местное население платит за их предо- ставление. Муниципальные образования полагаются на собственные доходы и покрывают за их счет от 85 до 90% муниципальных расходов. Учитывая природу предоставляемых услуг и природу местных доходов, использование налога на имущество как главного источника доходов, достаточно эффектив- но, то же самое можно сказать об индивидуальных сборах и пошлинах. В от- ношении налогов на имущество высказывается большое количество крити- ческих замечаний (например, о способах его оценки, о чрезмерной нагрузке на бизнес, о его регрессивной природе), однако лучшую альтернативу найти сложно. Далее, отчетность перед местными избирателями является высокой, так как местные советы устанавливают сборы и ставки по ним для покрытия расходов, необходимых для населения и за которые они готовы платить. За- метим также, что федеральные и провинциальные органы власти осущест- вляют взносы вместо налогов для покрытия расходов на предоставление ус- луг муниципальными образованиями, на территории которых имеется федеральная или провинциальная собственность. Недавнее сокращение межбюджетных трансфертов повысило опору му- ниципальных образований на собственные источники финансирования. Данный шаг поднял вопрос о том, насколько местные налогоплательщики готовы обеспечивать предоставление адекватных муниципальных услуг за счет существующих источников финансирования. Поскольку совокупный размер муниципального налога на имущество и налога на имущество про- винций (более 40% от общего объема налогов) с исторической точки зрения достаточно высок, возникает вопрос о том, что может налог на имущество был бы более приемлем и адекватен для муниципальных целей без сущест- 114 Мелвилл Макмилан вования провинциального налога на имущество. Исключение провинций из налога на имущество кажется вполне обоснованным. В данных обстоятель- ствах эксперты и муниципальные власти находятся в поиске альтернатив- ных источников налоговых доходов, главным образом налогов с продаж, налогов на топливо и сборов, взимаемых за регистрацию транспортных средств, однако они не вполне подходят и только провинции могут утвер- дить данные налоговые полномочия. Существенное сокращение межбюджетных трансфертов муниципаль- ным образованиям показало основную проблему, которую трансферты со- здают для муниципальных образований, а именно: их ненадежность. Транс- ферты могут быть обусловлены влиянием экономических факторов, но они устанавливаются политиками и исходя из положения предоставляющей трансферт стороны. Поэтому размер и распределение трансфертов между программами могут значительно изменяться с течением времени. Хотя усло- вия могут меняться от провинции к провинции, значительное несоответс- твие в предоставлении поддержки (потребуются исследования для провер- ки) характеризует случайный характер распределения целевых трансфертов. Неясно, была бы система межбюджетных трансфертов столь же эффектив- на, если бы большая часть средств распределялась в виде безусловных транс- фертов. Безусловные трансферты, как правило, незначительны (как в абсо- лютном, так и в относительном выражении) и оказывают небольшое влияние на сглаживание различий в бюджетной обеспеченности муниципальных об- разований. Система безусловных трансфертов, применяемая в провинции Нью-Брансуик (другими словами, система, которая учитывает различия в необходимости бюджетных средств и возможностей бюджетов и основан- ная на соответствующем финансировании) представляет собой наиболее эффективный подход достижения межбюджетного выравнивания. Тот факт, что межбюджетное выравнивание осуществляется из бюджетов провинций, за исключением Новой Шотландии, можно рассматривать как положитель- ную сторону предоставления безусловных трансфертов. Трансферты между бюджетами муниципальных образований вызывают недовольство и враж- дебное отношение со стороны муниципальных образований. Провинция Манитоба является единственным примером успешного и долгосрочного использования безусловных трансфертов посредством соглашения о разде- ле доходов и налогов. В целом система муниципальных трансфертов в Кана- де имеет ряд недостатков. С другой стороны, положительной особенностью является прозрачность системы. Распределение трансфертов осуществляет- ся, как правило, по четко заданным критериям, а дополнительное финанси- рование представляет собой открытую для общества информацию. Все провинции осуществляют контроль над муниципальной системой финансов и, особенно, над муниципальными займами. Контроль выгоден как для муниципальных образований, так и для провинций. Муниципаль- Организация и финансирование местного управления: Канада 115 ные образования могут брать займы только на финансирование капиталь- ных вложений (а не текущих расходов). В настоящее время в каждой про- винции существует орган, содействующий муниципальным образованиям в получении средств на финансирование инфраструктуры. Девять из десяти таких органов являются государственными юридическими лицами, которые обладают рядом преимуществ по сравнению с муниципальными агентства- ми. Данные преимущества заключаются в создании пула займов и предо- ставлении гарантий со стороны провинций (наряду с осуществлением конт- роля), а также в снижении стоимости займа и сложности его получения, особенно малыми муниципальными образованиями. Тем не менее для того чтобы сохранить конкурентоспособность таких органов муниципального финансирования, необходимо разрешить муниципальным образованиям самостоятельно обращаться за финансированием на рынок капитала. В целом органы местного управления в Канаде работают достаточно хо- рошо. Предоставляемые ими услуги являются местными, финансирование, по большому счету, осуществляется теми, кто получает пользу от данных услуг, размер расходов и налогов устанавливаются на местном уровне, вы- борными местными советами, члены которых отчитываются перед своим электоратом и отвечают за функционирование местной гражданской служ- бы. Межбюджетные трансферты не всегда хорошо подходят для снижения влияния внешних эффектов и сокращения межбюджетных диспропорций среди муниципальных образований, однако способ их распределения носит прозрачный характер и они служат источником муниципальных доходов, хотя и не совсем надежным. Примечания 1. Полезную информацию о местном управлении в Канаде можно найти в Kitchen (2002) и Tindal and Tindal (2003). 2. Онтарио является исключением, где органам местного управления принадлежат более высокие расходные полномочия по финансированию социальных расхо- дов, чем в других провинциях. 3. Помимо провинций в Канаде существует три Северных территории. Вследствие немногочисленности их населения (0,32% всей численности населения страны) и уникальных условий, они не учитывались при анализе. 4. Естественные права лица – это те права, которые присущи физическим лицам и организациям. Они включают право заключать сделки, покупать и продавать товары, нанимать рабочих, осуществлять займы, инвестировать, образовывать компании. Данных прав не было у муниципальных образований, муниципаль- ные образования имели отдельные полномочия, вытекающие из законодательс- тва. См. Garcea and LeSage (2005), стр. 61–62. 5. До 1988 года данные были доступны только по местному управлению в целом, то есть, включая местные органы общей компетенции (муниципалитеты) и мест- 116 Мелвилл Макмилан ные специализированные органы (школьные советы). На основе данных можно сделать вывод, что с 1965 г. относительный вклад местного управления был до- статочно стабильным. 6. В 2005 г. средний обменный курс одного канадского доллара составлял 0,825 дол- ларов США. 7. Размер трансфертов, непосредственно выделяемых на финансирование капи- тальных вложений, не отражает их реальной величины, поскольку многие дру- гие трансферты также связаны с капитальными расходами. 8. Рыночная стоимость – это стандарт для оценки имущества. Для видов имущества, с которыми совершается большое количество сделок (такие как дома, квартиры, здания), может быть легко проведено рыночное сравнение цен, особенно при при- менении компьютерной оценки. Для видов имущества, с которыми совершается, если вообще совершается, незначительное количество сделок (например, железно- дорожные пути, трубопроводы, электростанции), должны использоваться альтер- нативные методы оценки. Обычно в таких случаях стоимость рассчитывается как себестоимость, скорректированная на уровень инфляции, минус амортизация. 9. Для ознакомления с налоговыми ставками по налогам на имущество физичес- ких лиц и организаций, см. Bish (2003) и Kitchen (2002). 10. Трансферты на Острове Принца Эдуарда также относительно невелики, 7,2% об- щих доходов, однако и муниципальные расходы там также низкие. 11. Выравнивание играло особенно большую роль в поддержке, которую оказывали провинции школьным советам, когда школьные советы имели доступ и могли полагаться только на местные налоговые источники финансирования. После провинциализации школьного финансирования в большинстве провинций главную роль в этом процессе заняло финансирование из бюджета провинции. 12. В Онтарио ни одно муниципальное образование не объявляло дефолт по своим долгам с 1930 г. Хотя информации по другим провинциям нет, пример Онтарио не является исключением из правил. 13. Заметим также, что в отличие от США некоммерческие налоги на имущество не вычитаются из федеральных или провинциальных налогов на доходы физи- ческих лиц – другая форма косвенного субсидирования органов местного управ- ления. 14. Было много жалоб на то, что власти провинций брали на себя или передавали расходные полномочия муниципальным образованиям без соответствующей компенсации, однако (за исключением Онтарио) данные жалобы подавались не в документальной форме. 15. Расходы на программу – это расходы минус стоимость обслуживания долга (то есть это расходы, осуществленные напрямую на финансирование программы или услуги для сообщества). 16. В результате медленного роста ВВП в период экономического спада начала и се- редины 1990-х гг., данные за 1995 г. больше, вследствие обратного эффекта на знаменатель дроби. 17. Номинальные значения скорректированы с использованием индекса цен ВВП. Нет никакого индекса цен для местного управления, однако индекс ВВП кажется более подходящим, чем индекс потребительских цен, но он также приближает значение к (совокупным) текущим государственным расходам. Организация и финансирование местного управления: Канада 117 18. Совокупная (местная и провинциальная) нагрузка по налогу на имущество (по отношению к ЛРД) также выросла в период с 1988 по 2001 год. В Онтарио она выросла с 4,7 до 6,05%, а средний рост в других провинциях составил от 3,71 до 4,46%. В Онтарио существуют особенно высокие провинциальные налоги на имущество, с которыми могут сравниться только школьные налоги в провинции Саскачеван. 19. Проблема инфраструктуры не ограничивается только местным уровнем. Беспо- койство выражается и по тем объектам инфраструктуры, за которые отвечают провинции и федеральный уровень власти. 20. Заметим, что в течение 1990-х капитальные расходы муниципалитетов состав- ляли 88% всех местных капитальных расходов. 21. Местные налоги на зарплату являются одним из вариантов. 22. Дополнительную информацию смотри на сайте города Виннипег (http://www. winnipeg.ca/cao/) и сайте Канадской телерадиовещательной корпорации в про- винции Манитоба (http://www.cbc.ca./manitoba/). 23. Во всех книгах по государственным финансам есть глава, посвященная бюджет- ному федерализму, полезной является работа Oats (1972). Ссылки на местное управление содержатся в Bird (1993) и в McMillan (2002). 24. Разновидностью таких задач является акцент на децентрализации процесса при- нятия решений, местной автономии, эффективном предоставлении услуг, межмуниципальном равенстве и равенстве населения, а также на соответствую- щих ресурсах. 25. Основным исключением являются платежи, уплачиваемые провинцией и феде- ральным уровнем вместо налогов, которые включаются в собственные доходы и связанные с ними налоги. Но даже так они обоснованно сравниваются с мест- ными налогами. 26. Интересным является тот факт, что, несмотря на колебания в федеральном фи- нансировании, совокупные: федеральные, провинциальные и местные, – расхо- ды на жилищное обеспечение остаются достаточно стабильными на уровне 1% общих совокупных расходов в период с 1988 по 2001 год. 27. Для подробного изучения опыта местного управления в развитых индустриаль- ных странах см. McMillan (2002, 2004). Библиография Auld, D. A. L., and Lorraine Eden. 1987. “A Comparative Evaluation of Provincial-Local Equalization.” Canadian Public Policy 8 (4): 515–28. Bird, Richard M. 1993. “Threading the Fiscal Labyrinth: Some Issues in Fiscal Decentralization.” National Tax Journal 46 (June): 207–27. Bish, Robert L. 2003. Property Taxes and Business Property in British Columbia.Victoria, BC: Public Administration and Economics Department, University of Victoria. Canadian Tax Foundation. 2002a.“Municipal Finance and Governance Reform Symposium, Part One.” Canadian Tax Journal 50 (1): 145–210. ———. 2002b. “Municipal Finance and Governance Reform Symposium, Part Two.” Canadian Tax Journal 50 (2): 550–605. 118 Мелвилл Макмилан ———. 2002c. “Municipal Finance and Governance Reform Symposium, Part Three.” Canadian Tax Journal 50 (3): 968–1018. Eden, Lorraine. 1987. “Provincial-Municipal Equalization in the Maritime Provinces.” Canadian Public Administration 30 (4): 585–600. Federation of Canadian Municipalities. 1999. Quality of Life Infrastructure Program Proposal: Federal Budget Submission to Finance Minister Paul Martin. Ottawa: Federation of Canadian Municipalities. Fisher, Ronald C. 1996. State and Local Public Finance. Boston: Richard D. Irwin. Garcea, Joseph, and Edward LeSage, eds. 2005.Municipal Reform in Canada: Reconfiguration, Re-Empowerment, and Rebalancing.Don Mills,ON: Oxford University Press. Kitchen, Harry M. 2000. “Municipal Finance in a New Fiscal Environment.” Commentary 147. Toronto: C. D.Howe Foundation. ———. 2002. “Municipal Revenue and Expenditure Issues in Canada.” Tax Paper 107, Canadian Tax Foundation, Toronto. ———.2003.“Financing Cities and Fiscal Sustainability.” In Paying for Cities: The Search for Sustainable Revenues, ed. Paul Boothe, 19–36. Edmonton: Institute of Public Economics, University of Alberta. Kitchen, Harry M., and Enid Slack. 1993.“Business Property Taxation.”Government and Competitiveness Project Discussion Paper 93–24. Kingston, ON: Queen’s University, School of Policy Studies. ———. 2003. “Special Study: New Financing Options for Municipal Governments.” Canadian Tax Journal 61 (6): 2215-75. McMillan, Melville L. 2002. “Designing Local Governments for Performance.” The World Bank, Washington, DC. (unpublished) ———. 2003. “Municipal Relations with the Federal and Provincial Governments: A Fisсal Perspective.” Paper presented at the Municipal-Provincial-Federal Relations Conference, Institute for Intergovernmental Relations, Queen’s University, Kingston, ON, May 9–10. ———. 2004. “Financial Relationships between Regional and Municipal Authorities: Insights from the Examination of Five OECD Countries.” IIGR Working Paper 2004(3), Institute of Intergovernmental Relations, Queen’s University, Kingston, ON. http://www.iigr.ca/iigr.php/site/publication_detail?publication=349. ———. Forthcoming. “Local Perspectives on Fiscal Federalism.” In Macrofederalism and Local Finances, ed. Anwar Shah. Washington, DC. The World Bank. McMillan, Melville L., and Deryk G. Norton. 1981. “The Distribution of Unconditional Grants to Alberta Municipalities: Existing and Alternative Methods.” Canadian Tax Journal 29 (March–April): 171–83. Oates, Wallace E. 1972. Fiscal Federalism. New York: Harcourt, Brace, lovanovich. Oates, Wallace E., and Robert M. Schwab. 2004. “What Should Local Governments Tax: Income or Property?” In City Taxes, City Spending: Essays in Honor of Dick Netzer, ed. Amy Ellen Schwartz, 7–29. Northampton, MA: Edward Elgar. OECD (Organisation for Economic Co-operation and Development). 2002. OECD Territorial Reviews: Canada. Paris: OECD. Prime Minister’s Caucus Task Force on Urban Issues. 2002. Final Report: Canada’s Urban Strategy—A Blueprint for Action. Judy Sgro, chair, http://www.judysgro.com. Организация и финансирование местного управления: Канада 119 Sjoquist, David L., Sally Wallace, and Barbara Edwards. 2004. “What a Tangled Web: Local Property, Income, and Sales Taxes.” In City Taxes, City Spending: Essays in Honor of Dick Netzer, ed. Amy Ellen Schwartz, 42–70. Northampton, MA: Edward Elgar. Statistics Canada. Various years. Public Sector Statistics. Catalogue 68-213-XIE. Ottawa: Statistics Canada. TD Bank Financial Group. 2002. A Choice between Investing in Canada’s Cities or Disinvesting in Canada’s Future. TD Economics Special Report. Toronto: TD Bank Financial Group. Tindal, С Richard, and Susan Nobes Tindal. 2003. Local Government in Canada, 6th ed. Scarborough, ON: Nelson. Union des Muncipalites du Quebec and Conference Board of Canada. 2003. The Fiscal Situation of Quebec’s Municipalities: Summary Report. Ottawa: Conference Board of Canada. Vander Ploeg, Casey. 2001. Dollars and Sense: Big City Finances in the West, 1990-2000. Calgary, AB: Canada West Foundation. ———. 2002a. Big City Revenue Sources: A Canada-U.S. Comparison of Municipal Tax Tools and Revenue Levers. Calgary, AB: Canada West Foundation. ———. 2002b. Framing a Fiscal Fix-Up: Options for Strengthening the Finances of West ern Canada’s Big Cities. Calgary, AB: Canada West Foundation. ———. 2003. A Capital Question: Infrastructure in Western Canada’s Big Six. Calgary, AB: Canada West Foundation. Глава 3 Организация и финансирование местного управления: Франция Рэми Прюдом В настоящее время во Франции существуют по крайней мере че- тыре уровня управления: центральное правительство, регио- нальные власти, департаменты и коммуны. К перечисленному мож- но также добавить еще два полу- или квазиуровня управления: Европейский Союз и межкоммунальные объединения. Эти институ- ты имеют собственную систему налогообложения, схему расходова- ния средств, механизмы заимствования и регулятивные полномо- чия. Как бы то ни было, межкоммунальные объединения, как указывает их название, не имеют собственных напрямую избирае- мых советов и могут рассматриваться как производные от коммун образования. Их можно назвать так по аналогии с ЕС, который яв- ляется производным органом по отношению к правительствам госу- дарств, входящих в его состав. Принимающим решения ключевым органом Евросоюза является Совет министров стран-членов, перио- дически собирающийся в Брюсселе, а не избираемый прямым голо- сованием Европейский Парламент (обладающий лишь консульта- тивными правами), а также Европейская Комиссия, действующая на непостоянной основе. Настоящее исследование сосредоточенно на изучении роли, функций и механизма финансирования трех субна- циональных уровней управления во Франции: регионов, департа- ментов и коммун. 120 Организация и финансирование местного управления: Франция 121 Административно-территориальное деление Происхождение коммун и департаментов восходит к Великой французской революции. Перечень и географические границы коммун и департаментов мало изменились с 1790 г. В общей сложности насчитывается около 37000 коммун, при формировании которых за основу были взяты дореволюцион- ные церковные католические приходы. Около ста департаментов было со- здано во времена Французской Революции на смену бывшим провинциям старого режима. Париж является одновременно и коммуной и департамен- том. Однако толкования понятий как коммун, так и департаментов неод- нозначны: они распространяются не только на географические территории, но и на местные органы власти, осуществляющие управление этими терри- ториями. В этой главе мы будем пользоваться упомянутыми терминами пре- имущественно для обозначения органов управления местного уровня, хотя в некоторых случаях (которые будут четко различимы из контекста) они мо- гут также обозначать территории. При том, что в отношении коммун и де- партаментов изменилось немногое, значительные перемены затронули структуру населения. Массовая миграция из сельской местности в города и последующее развитие городских окраин привели к резкому сокращению численности жителей ряда коммун (некоторые из них фактически лишились постоянного населения). В сочетании с общим ростом численности населе- ния во Франции эти процессы демографического перераспределения приве- ли к столь же внезапному росту численности населения в других коммунах. Та же картина наблюдалась и в департаментах. В конечном счете это привело к колоссальным диспропорциям между показателями численности и плот- ности населения различных коммун и департаментов, что отображено в таб- лице 3.1. Более современными территориальными единицами во Франции явля- ются регионы. Они появились в 1960-х гг. как административные органы власти, с частично выборными, частично назначаемыми совещательными органами; со временем обрели влияние и к 1982 г. оформились как полно- ценные органы власти субнационального уровня. Сегодня во Франции на- считывается двадцать два региона уровня метрополии (включая Корсику) плюс четыре заморских территории. Почти все они разительно отличаются друг от друга по величине и по численности населения. Поскольку коммун много и они малы по размерам, существует объективная потребность в их слиянии. На протяжении многих десятилетий центральное правительство пыталось подтолкнуть коммуны к объединению, однако не было достигнуто значительных успехов на этом направлении. В 1960-х гг. были созданы го- родские коммуны, форма городского самоуправления, предполагающая, что коммуны в рамках городской агломерации совместно (а) заведовали рядом городских коммунальных служб и (б) собирали налоги. Такая структура была утверждена в качестве обязательной для четырех крупных агломера- 122 Рэми Прюдом ций (Лион, Страсбург, Бордо, Лилль) и рекомендована для остальных, одна- ко лишь девять агломераций согласились на дополнительное создание го- родских коммун. В настоящее время 14 городских коммун объединяют 355 коммун и 6,2 млн жителей. Более популярную – и гораздо более мягкую форму кооперации ком- мун – представляют собой синдикаты, которые создаются либо для реализа- ции одной конкретной функции, такой, как уборка мусора и водоснабжение, либо для реализации сразу нескольких функций. Существует около 15 тыс. одноцелевых и 3 тыс. многоцелевых синдикатов, финансируемых за счет ус- тановленных взносов от членов коммун. В зоне городских транспортных пе- ревозок было создано около 150 руководящих учреждений, финансирование которых обеспечивается за счет весьма актуального специального налога. В последние годы центральное правительство (посредством специаль- ных субсидий) стимулировало процесс образования агломерационных сооб- Таблиц а 3.1. Площадь и численность населения французских департаментов, 2002 г. Показатель Коммуны Департаменты Регионы Подразделения Европейские территории 36 570 96 22 Заморские территории 214 4 4 Площадь (Только европейские территории, кв. км) Средние размеры 15 5 700 24 700 Среднее медианное значение 11 5 900 25 700 Стандартная погрешность 15 1 900 11 200 Минимальная .. 105 8 300 Максимальная 758 10 000 45 300 Коэффициент дисперсии 1,00 0,34 0,45 Численность населения (Только европейские территории, кв. км) Средняя 1 600 610 000 2 660 000 Среднее медианное значение 200 503 000 2 080 000 Стандартная погрешность 13,9 466 000 2 240 000 Минимальная — 74 000 260 000 Максимальная 2 130 000a 2 560 000 10 950 000 Коэффициент дисперсии 8,7 0,76 0,84 Источник: Ministère de l'Intérieur, Direction Générale des Collectivités Locales 2006а, chapter 1. Расчеты произведены Бернардом-Анри Нико, SIRIUS, Университет Париж XII Валь-де-Марн. Примечания: .. = пренебрежимо малые значения; — = данные отсутствуют. Расчеты не включают коммуны, департаменты и регионы в заморских владениях. а. Париж, который одновременно является департаментом и коммуной. Организация и финансирование местного управления: Франция 123 ществ в условиях городских территорий и межкоммунальных объединений в сельских районах. На сегодняшний день существует более 150 агломераци- онных сообществ, охватывающих 3000 коммун и 20 млн жителей, а также бо- лее 2000 межкоммунальных объединений, объединяющих 28  000 коммун и 25 млн жителей. Роль в экономике Насколько важны органы местного управления во Франции? Таблица 3.2. представляет количественный подход к данному вопросу, основанный на данных национальных счетов Франции за 2002 г. Во-первых, совокупные до- ходы и расходы субнациональных уровней системы управления составляют около 10% объема валового внутреннего продукта (ВВП) Франции. Во-вторых, относительно расходов: объем расходов системы местного управления составляет около половины объема расходов центрального пра- вительства. В-третьих, местные налоги покрывают приблизительно полови- ну расходов местных бюджетов и составляют, таким образом, около 5% ВВП. В-четвертых, как следствие, трансферты федерального правительства орга- нам местного управления также составляют около 5% ВВП и формируют оставшуюся половину ресурсов системы местного управления. В-пятых, ор- ганы местного управления осуществляют инвестиции в объеме, в пять раз превышающем аналогичный показатель центрального правительства. Нако- нец, органы местного управления сводят свои счета и сумма их задолженнос- ти (измеряемая по величине процентных выплат по долгам) невелика по сравнению с долгами центрального правительства. Таблиц а 3.2. Доходы и расходы органов местного управления во Франции, 2004 г. Сумма Доля Доля центрального Статьи (млрд евро) в ВВП правительства Совокупные расходы 179 9,0 47,7 Промежуточное потребление 38 3,0 173,5 Заработная плата 51 2,8 45,9 Проценты по долгам 3 0,2 7,4 Услуги и трансферт услуг 46 2,8 23,6 Инвестиции 36 2,2 495,0 Совокупные доходы 177 10,7 55,0 Налоги 88 4,6 29,6 Иные статьи доходов (включая трансферты) 88 5,3 348 Сальдо баланса –2 –0,1 4 Источник: Ministère de l'Intérieur, Direction Générale des Collectivités Locales 2006а, chapter 2. Источ- ник использует данные национальных счетов. 124 Рэми Прюдом Какова же экономическая роль коммун, департаментов и регионов, вы- раженная в относительных единицах? Ответ дает таблица 3.3, содержащая данные по расходам за 2003 г. (впрочем, информация по доходам воспроиз- водит ту же самую картину). Представляется, что в структуре расходов явно преобладают расходы коммун, составляющие две трети от совокупного объема расходов органов местного управления. Расходы департаментов составляют около четверти от совокупной величины, а на долю регионов, несмотря на стремительный рост их значимости, приходится не более одной десятой. Роль объединений ком- мун, в качестве формально (но не политически) независимых от коммун об- разований, велика и продолжает расти. Органы управления Советы коммун (называемые также муниципальными советами) избираются каждые шесть лет. Граждане голосуют за партийные списки, и лидер голосо- вания получает преимущество, обеспечивающее большинство мест в совете. Совет избирает одного из своих членов – того, кто возглавляет лидирующий список – своим председателем, или мэром. Соответственно, после выборов не предусматривается никаких переговоров о формировании большинства в совете, равно как не допускается возможность возникновения конфликта между мэром и советом. Мэр может быть переизбран многократно. Получе- ние мандатов на два срока подряд (12 лет) – довольно распространенное яв- ление, на три – также не исключение, бывали случаи, когда мэры занимали свой пост в течение четырех (а в исключительных случаях и пяти) сроков. Мэры хорошо известны среди населения и пользуются уважением и популяр- ностью. (Люди часто говорят: «Все политики никуда не годятся, за исключе- Таблиц а 3.3. Расходы коммун, межкоммунальных объединений, департаментов и регионов, 2003 г. Уровень управления Сумма (млрд евро) Процент от общей величины Коммуны 122,7 66,5 Межкоммунальные объединения 44,3 24,0 Департаменты 46,0 24,9 Регионы 15,8 8,6 Итого, органы местного управления 184,5 100,0 Источник: Ministère de l'Intérieur, Direction Générale des Collectivités Locales 2006а, tabl. 3.1 Источник использует государственные концепции бухгалтерского учета. Примечание: показатели по коммунам включают в себя показатели по межкоммунальным объеди- нениям, которые выделены курсивом. Организация и финансирование местного управления: Франция 125 нием нашего мэра!») В этом смысле коммуны действительно являются одним из столпов демократии во Франции. Что касается межкоммунальных объединений, то они, напротив, полу- чили слабое признание. Их управляющие советы вместо избрания назнача- ются избранными мэрами коммун, входящих в объединение, даже если та- кие объединения наделены полномочиями по взиманию налогов. В электоральных целях департаменты подразделяются на 20–30 террито- риальных единиц, каждая из которых выдвигает в совет одного члена на шес- тилетний срок. Каждые три года для половины всех мест предусмотрена про- цедура переизбрания. Совет избирает одного председателя из числа своих членов. Каждые три года, в зависимости от возможных изменений в боль- шинстве совета, может быть избран новый председатель для предотвраще- ния потенциальных конфликтов между председателем и большинством в со- вете. При этом возможности переизбрания для членов совета и его председателей также не ограничены. Электоральная система регионов в на- стоящее время сходна с электоральной системой департаментов. Выборы по партийным спискам проводятся каждые шесть лет, с предоставлением лиди- рующему списку права преимущества, гарантирующего большинство мест в региональном совете. Совета избирает лидера победившего списка предсе- дателем совета. Коммуны и департаменты всегда пользовались определенной степенью формальной автономии. Они имели собственные выборные советы, собс- твенные налоги, фискальные органы и муниципальных либо департамент- ских служащих. Центральное правительство никогда не имело полномочий сместить неугодного председателя совета. Тем не менее центральное прави- тельство традиционно ограничивало рамки функционирования коммун и департаментов посредством принудительных административных мер, а также разнообразных каналов контроля. Такому влиянию властей спо- собствовала территориальная организационная структура центрального правительства, которая была – и остается основанной на системе географи- ческого деления на департаменты. В каждом департаменте (то есть на каж- дой географической территории, находящейся под административной юрис- дикцией органов управления соответствующего департамента) есть представитель Министерства внутренних дел, префект (который назначает- ся центральным правительством) и представитель каждого из центральных министерств (назначаемый соответствующим министерством). Департаменты и коммуны обладали свободой устанавливать собственные ставки налогообложения, хотя максимальные и минимальные пороги таких ставок определялись вышестоящими уровнями, а между уровнями ставок различных местных налогов устанавливалась жесткая зависимость. На протя- жении многих лет, и даже в период после Второй мировой войны, департамен- там и коммунам требовалась санкция центрального правительства на повы- 126 Рэми Прюдом шение тарифов по оказываемым муниципальным услугам. Сходным образом необходимо было получение разрешения центрального правительства для осуществления заимствований. Депозитно-сберегательная касса – специаль- ное учреждение, подконтрольное центральному правительству, фактически обладало монополией на предоставление ссуд органам управления субнацио- нального уровня. Центральные министерства осуществляли субсидирование в соответствии с принципом выделения средств отдельно по каждому проек- ту, что делало практически невозможным для мэра отдельного муниципали- тета расширение программ инвестирования в инфраструктуру без разреше- ния и поддержки центрального правительства. Долгое время департаменты и коммуны воспринимались центральной властью подобно детям, нуждаю- щимся в надсмотре и опеке. Префект департамента обладал более значитель- ным объемом полномочий, чем избранный председатель совета. Бюджет де- партамента фактически составлялся аппаратом префекта, а во многих случаях префект возглавлял заседания совета, невзирая на присутствие избранного председателя совета. Подобный многосторонний контроль за субнациональными уровнями управления, или прямая опека, определил характер централизации власти во Франции, что привело к установлению почти одинакового или близкого уровня местного и центрального налогообложения и степени ответствен- ности этих ветвей власти. История децентрализации во Франции, происхо- дившей на протяжении 1970–1990-х гг., скорее представляет собой историю смягчения и отказа от подобного контроля, чем историю подвижек в пере- распределении налогов и ответственности от центра к муниципалитетам. Сегодня субнациональные звенья французской управленческой систе- мы пользуются чрезвычайно широкой автономией. Они практически пол- ностью свободны в своих действиях по вопросам налогообложения, расхо- дов, управления долгом, нормативно-правового регулирования и отношений с работниками муниципальной сферы. В этом смысле современную Фран- цию можно назвать относительно децентрализованным государством. Ответственность местных органов власти в отношении расходования средств Сфера ответственности каждого уровня системы государственного управ- ления далеко не всегда является четко прописанной и нормативно закреп- ленной. Однако некоторые виды деятельности однозначно определены и за- креплены – например, обслуживание муниципальной дорожной системы возложено на коммуны, а обеспечение профессиональной подготовки явля- ется обязанностью регионов. Однако многие другие вопросы решаются при активном вмешательстве со стороны управленческих структур всех уров- ней. Например, коммуна, департамент и регион в равной степени обладают Организация и финансирование местного управления: Франция 127 полномочиями по принятию решения о финансировании оркестра. В допол- нение к вышесказанному, особенно в части вопросов, касающихся инвести- ций, сразу несколько уровней управления могут договориться о совместном финансировании конкретного проекта. Социальное обеспечение Фактическое осуществление выплаты пособий по социальному обеспече- нию находится в ведении департаментов. Однако решение об осуществле- нии большей части таких выплат принимается центральным правительс- твом, которое затем перечисляет департаментам средства в необходимом объеме для осуществления выплат пособий. (Департаменты при этом жалу- ются на то, что предоставляемые средства не покрывают величину утверж- денных расходов). Фактически устанавливаемые расходы определяются ве- личиной минимальных государственных выплат, однако департаменты могут проявить – и зачастую проявляют – большую щедрость, повышая объем выплат. Вдобавок, коммуны также могут осуществлять выплаты и предоставлять услуги нуждающимся категориям граждан. Образование Все четыре уровня управления оказывают значительное влияние на образо- вание. Суть базового разделения труда между уровнями управления состоит в том, что органы местного управления обеспечивают обслуживание и раз- витие основных материальных активов (а именно, школьных зданий), в то время как центральное правительство отвечает за комплектование штатов (конкретно, за набор, контроль за деятельностью, продвижение по службе и оплату труда учителей), а также за разработку образовательных программ. Коммуны ответственны за здания для начальных школ, департаменты, зда- ния для средних школ первой ступени (называемых колледжами) находятся в ведении департаментов, а здания средних школ второй ступени (лицеев) отнесены к компетенции регионов. Органы местного управления все боль- ше привлекаются к финансированию статей дополнительных образователь- ных расходов, таких как художественные училища или школьные столовые. Распределение обязанностей по осуществлению расходов в такой трудоем- кой сфере деятельности, как образование, до сих пор остается централизо- ванным, что имеет большое значение для объяснения относительно низкого уровня расходов органов управления субнационального уровня во Фран- ции. Набор персонала и уровень зарплат являются стандартными по всей стране. Это не означает отсутствия каких бы то ни было географических диспропорций в качестве школ: обилие занимающих более высокое положе- ние и зачастую лучших учителей обычно наблюдается в школах, территори- ально расположенных в наиболее благоприятных для проживания местах. 128 Рэми Прюдом Однако эти диспропорции не столь велики, как в тех странах, где система об- разования финансируется органами управления субнационального уровня. Профессионально-техническое обучение Профессионально-техническое обучение является одной из немногих услуг государственного сектора, ответственность за предоставление которой не распределяется между уровнями системы управления – поскольку полно- стью возложена на регионы. Транспортное сообщение Обеспечением транспортного сообщения, напротив, занимаются все уровни управления. В ведении центрального правительства находятся государс- твенные автострады, большая часть деятельности по регулированию транс- порта, а также надзор и интенсивное субсидирование железнодорожного транспортного сообщения, система водоканалов (через систему государс- твенных агентств) и, наконец, портовые акватории. Регионы отвечают за не- которые автомагистрали; в дополнение многие инвестиции в дорожную сис- тему осуществляются совместно регионами и центральными властями (а зачастую и департаментами). С недавнего времени ведущей тенденцией стало вовлечение регионов в развитие системы железнодорожного сообще- ния. Практика подобного привлечения началась в 1990-х в качестве экспери- мента на территории шести регионов и распространилась на все регионы страны. Функционирование системы пассажирского железнодорожного транспорта сегодня согласовывается по каждому региону между региональ- ными органами управления и региональным отделением Национальной ас- социации железных дорог (Société Nationale des Chemins de Fer [SNCF]), французского государственного железнодорожного агентства. Субсидии SNCF начинают и, безусловно, будут продолжать в будущем играть роль важной статьи региональных расходов. К сфере ответственности департа- ментов отнесены дороги на территории этих департаментов, а также органи- зация (и финансирование) автобусного сообщения, в том числе системы школьных автобусов. Центральное правительство в настоящее время пере- водит дороги из категории объектов государственного ведения в категорию объектов департаментского подчинения. Наконец, коммуны несут ответс- твенность за дороги в населенных пунктах, включая улицы, а также за город- ской общественный транспорт. В большинстве случаев внутригородское транспортное сообщение явля- ется исключительным предметом ведения и функцией городских властей. Поскольку во Франции так много коммун, практически каждая городская территория включает в себя относительно большое количество коммун. Следует упомянуть о специальном институте, созданном для того чтобы ис- Организация и финансирование местного управления: Франция 129 полнять обязанности коммун в сфере государственного дорожно-транспор- тного сообщения. В каждом городе в границах городской транспортной сети коммуны объединяются для создания административного ведомства. Орга- низация такого учреждения в принципе является делом добровольным, хотя нередко его создание инициируется и возглавляется префектом соответс- твующего департамента. Функционирование этого учреждения обеспечива- ется за счет специального транспортного налога (versement transport), кото- рый рассчитывается на базе заработной платы, предназначается для системы общественного транспорта и взимается вышеупомянутым органом. Испол- нительный совет этого учреждения состоит из представителей мэров входя- щих в нее коммун. Руководящее административное учреждение определяет автобусные маршруты и трамвайные линии, осуществляет их преимущест- венное финансирование (более 50% в большинстве случаев) и обычно пере- дает оказание услуг на субподряд частным предприятиям. Подобные адми- нистративные учреждения обычно создаются объединениями коммун, однако в некоторых случаях департамент также может входить в состав та- кого объединения. Организующие административные учреждения получа- ют финансирование, в частности инвестиционные дотации, от центрально- го правительства. Экономическое развитие Экономическое развитие представляет собой неоднородную сферу ответс- твенности, куда входит развитие производственных имущественных акти- вов, или инвестиционные дотации предприятиям (а также участие в капита- ле), зачастую проводимые для переориентации направления развития предприятий в определенные отрасли. В решение проблем обеспечения эко- номического развития вовлечены органы власти всех уровней. Планирование городов Коммуны ответственны за подготовку генеральных планов (то есть за обри- совку в общих чертах желаемого будущего экономического, социального и географического развития городской территории) и землеустроительных карт, распределяющих по определенным территориям конкретные виды де- ятельности (а также запрещающие отдельные виды деятельности на опреде- ленных территориях). Водоснабжение, санитарный контроль, уборка мусора Экологические службы, занимающиеся, в частности, сборкой и вывозом му- сора или обеспечением водоснабжения, находятся в сфере ответственности коммун. Как и в случае с городским общественным транспортом, коммуны могут объединяться и объединяются для обеспечения этих услуг. Они созда- 130 Рэми Прюдом ют специальные объединения, или синдикаты, в различных территориаль- ных границах с целью экономии на масштабах. Во многих случаях оказание услуги передается на субподряд частному предприятию. Культура, спорт и досуг Все уровни управленческой системы участвуют в обеспечении и финанси- ровании культурной сферы – например, в форме государственных театров, музеев, музыкальных консерваторий и концертных залов. Обычно комму- ны отвечают за обеспечение территории спортивными сооружениями и парками. Обеспечение безопасности Противопожарная охрана обычно относится к кругу обязанностей департа- ментов, однако центральное правительство вмешивается в случае лесных пожаров, равно как и в случае наводнений. Коммуны отвечают за регулиро- вание дорожного движения, а также в последнее время начинают участво- вать в обеспечении общественной безопасности (что выражается в создании невооруженных наблюдательных подразделений). При этом полиция отно- сится к исключительной компетенции центрального правительства. Некоторые замечания по поводу распределения ответственности Может ли информация о расходах органов местного управления предста- вить нам более точную количественную картину такого распределения? К сожалению, нет. Информация по видам расходов для каждого уровня систе- мы местного управления отображена на таблице 3.4. Как бы то ни было, мы не можем представить четкое разделение расходов по функциям. Мы соста- вили таблицу 3.5 на основании различных источников Министерства фи- нансов и Министерства внутренних ресурсов, однако в вопросе о том, явля- ются ли статьи расходов коммун аналогичными статьям расходов департаментов, ясность отсутствует. В таблице 3.5 избыточный размер статьи «иные расходы» свидетельству- ет о несовершенстве системы отчетности и ведения счетов. Трудно поверить, что общая администрация (в ведение которой не переданы специальные функции, как это следовало бы сделать) отчитывается за половину расходов органов местного управления. Тем не менее ранжирование функций по зна- чимости расходов (см. табл. 3.5), – благосостояние, экономическое развитие, образование, транспортное сообщение, культура и досуг, а также профессионально-техническое обучение – представляется достоверным. Организация и финансирование местного управления: Франция 131 Собственные налоги и сборы системы местного управления Органы местного управления во Франции собирают налоги на сумму, со- ставляющую около 5% ВВП. Существует более десятка разновидностей местных налогов. Таблица 3.6 отображает местные налоги, распределенные в зависимости от типа и уровня самоуправления. Перед детальным рассмот- рением наиболее важных из этих налогов мы должны осветить несколько общих вопросов. Таблиц а 3.4. Виды расходов коммун, департаментов и регионов, 2003 г. (млрд евро) Вид расходов Коммуны Департаменты Регионы Всего Зарплата 30,0 5,3 0,5 35,7 Трансферты 8,2 11,3 6,2 25,7 Проценты 3,2 0,7 0,3 4,2 Капиталовложения 43,3 16,1 7,8 67,3 Прочие 38,0 12,6 1,0 51,5 Итого 122,7 46,0 15,8 184,4 Источник: Ministère de l'Intérieur, Direction Générale des Collectivités Locales 2006а, tabl. 3.1. Примечание: приведенные данные не соотносятся с данными национальных счетов из таблицы 3.2; они не включают ни расходы межкоммунальных объединений, ни расходы некоторых квазимуни- ципальных органов. Таблиц а 3.5. Функциональная классификация расходов коммун, департаментов и регионов, 2003 г. (млрд евро) Вид расходов Коммуны Департаменты Регионы Всего Образование 14,7 3,5 3,4 21,6 Профессионально-техническое обучение и.н. и.н. 2,4 2,4 Социальное обеспечение 11,2 17,7 и.н. 28,9 Транспортное сообщение и.н. 5,7 4,4 10,1 Экономическое развитие 2,5 4,0 1,0 7,5 Культура, спорт и досуг 22,0 и.н. и.н. 22,0 Прочие 72,3 15,1 4,7 92,1 Итого 122,7 46,0 15,9 184,6 Источник: по департаментам и регионам – Ministère de l'Intérieur, Direction Générale des Collectivités Locales 2006а, tabl. 3.7; по коммунам – Ministère de l'Intérieur, Direction Générale des Collectivités Locales, 2006б. Примечание: и.н.= информация недоступна. Информация по возмещению расходов по выплате долговых обязательств была исключена. Процентные выплаты по долгам коммун, население кото- рых превышает 10 тыс. чел., включены в совокупные расходы всех коммун. 132 Рэми Прюдом „„ Распределяемые базы налогообложения. Как следует из таблицы 3.6, по некоторым видам налогов (в частности, с наиболее высоким объемом поступлений) несколько различных уровней управления имеют доступ к одной и той же налогооблагаемой базе. При этом речь идет не о доле- вых налогах в привычном смысле, распределяемых между центральным правительством и субнациональными уровнями управления – практи- ки, распространенной не только в Латинской Америке, но и в Германии. В данном случае распределению подлежат не налоговые поступления, а именно налогооблагаемая база. Рассмотрим, например, налог на недвижимое имущество, уплачиваемый за отдельное строение. Допус- тим, что налогооблагаемая база составляет 100 евро. Совет коммуны принимает решение об установлении ставки в размере десяти процен- тов, департамент устанавливает ставку в размере пяти процентов, реги- он – одного процента. В принципе, мы имеем дело с тремя различными Таблиц а 3.6. Виды местных налогов и их распределение по уровням системы управления, 2004 г. (млрд евро) Коммуны и межкоммунальные Вид налога объединения Департаменты Регионы Всего Налог на содержание жилищного фонда 8,6 3,9 и.н. 12,5 Налог на недвижимое имущество 10,7 4,6 1,2 16,5 Земельный налог 0,9 .. .. 0,9 Налог на предпринимательство 14,8 6,9 2,0 23,6 Налог на уборку территорий 3,9 и.н. и.н. 3,9 Транспортный налог 4,8 и.н. и.н. 4,8 Налог на регистрацию объектов недвижимости и.н. 4,3 и.н. 4,3 Налог на право управления транспортным средством и.н. 0,1 и.н. 0,1 Налог на электричество 0,9 0,4 и.н. 1,3 Дополнительный налог на регистрацию объектов недвижимости 1,8 и.н. и.н. 1,9 Налог на регистрацию транспортных средств и.н. и.н. 1,4 1,4 Налог на развитие городских территорий 0,4 0,1 0,1 0,6 Прочие 0,6 .. .. 0,4 Итого 47,3 20,5 4,8 72,5 Источник: Ministère de l'Intérieur, Direction Générale des Collectivités Locales 2006а, tabl. 5.1. Примечание: .. = пренебрежимо малые значения; и.н. = информация недоступна. Цифры могут не совпадать с итоговыми из-за округления. Организация и финансирование местного управления: Франция 133 налогами, и ставка по каждому налогу была установлена легитимным избираемым советом. Коммуна собирает 10 евро, департамент – 5 евро, регион – 1 евро. Владелец строения получает счет к уплате налогов, в ко- тором четко обозначено это разделение. На практике, как бы то ни было, немногие налогоплательщики досконально изучают свои налоговые сче- та, и владелец здания, скорее всего, воспринимает лишь то, что он дол- жен уплатить 16 евро в счет налога на недвижимое имущество. Такой подход не порождает отношений подотчетности. Департаменты и, даже в большей степени, регионы подвержены искушению повышать свои на- логовые ставки в надежде, что вся вина ляжет на коммуны. Прямо про- тивоположным образом, коммуны и, даже в еще большей степени, де- партаменты и регионы не испытывают никакого энтузиазма по поводу снижения налоговых ставок, поскольку знают, что не получат за это по- литических дивидендов, особенно если органы местного управления других уровней одновременно повысят свои ставки. „„ Налогообложение и взимание налогов. Местное налогообложение и взи- мание налогов не осуществляются самими органами местного управле- ния, а производятся от их имени органами центральной государствен- ной власти. Государственное Министерство финансов определяет размер налогооблагаемых баз, а органы местного управления устанавливают значения налоговых ставок. Центральное правительство собирает де- ньги и передает их органам местного управления за вычетом 4%-ной ко- миссии за оказанные услуги. Такая практика не выводит часть сборов из круга местных налогов: их местный характер заключается в политичес- ком решении, закрепленном актом утверждения налоговых ставок. На- логообложение и сбор налогов представляют собой практически техни- ческие функции, которые, по крайней мере теоретически, могут быть переданы частным агентствам при условии тщательного мониторинга их деятельности. Подобная система налогообложения и взимания нало- гов при посредничестве центрального правительства обладает несколь- кими весомыми преимуществами. Первое из них состоит в том, что та- кая система защищает налогоплательщиков от последствий, а местных чиновников от соблазна самоуправства и фаворитизма в процессе нало- гообложения и сбора налогов. Еще одно преимущество заключается в достижении экономии в результате укрупнения масштабов производс- тва. Действительно, при наличии большого числа небольших коммун, налогообложение и сбор налогов на местах оказались бы не только за- тратными, но и попросту невозможными для осуществления на практи- ке. Третье преимущество заключается в единообразии налогообложения на всей территории государства. Оно осуществляется одним институ- том в соответствии со стандартизированными процедурами. Местные налоговые базы, таким образом, играют роль сравнительного образца 134 Рэми Прюдом для всех органов местной власти, что позволяет разработать механизм межмуниципальных трансфертов, основанный, по крайней мере час- тично, на налогооблагаемых базах и предназначенный для некоторого сглаживания диспропорций в налогооблагаемых базах, что само по себе является наиболее значительной функцией системы межмуниципаль- ных трансфертов. „„ Вмешательство центрального правительства. Вообще говоря, советы органов местного управления пользуются огромной свободой в вопросах, связанных с налоговой системой. Они не могут вводить и учреждать нало- ги самостоятельно, однако они могут (и пользуются этим) принимать ре- шения относительно размера налоговых ставок. Свобода их, как бы то ни было, не является неограниченной. Отдельно взятая коммуна не может в одночасье принять решение о четырехкратном увеличении ставки нало- га на предпринимательство. По крайней мере в отношении основных на- логов существуют ограничения на максимальный размер ставки: она не должна более чем в два (либо в два с половиной) раза превышать средний национальный уровень ставки по соответствующему налогу. Существует также обязательная взаимосвязь между повышением ставки налога на предпринимательскую деятельность (уплачиваемого предприятиями) и повышением ставки налогов на содержание жилищного фонда и объек- тов социально-культурной сферы и на недвижимое имущество (уплачи- ваемых домохозяйствами и избирателями). Первая из указанных ставок не может быть выше, чем последняя, что представляет собой своеобраз- ный ограничитель, удерживающий органы местной власти от повышения ставок только по тем налогам, которые уплачивают не имеющие права го- лоса юридические лица – предприятия. В ряде случаев центральное пра- вительство осуществляет вмешательство с целью снижения бремени на- логоплательщиков, не предусматривающее уменьшение объема налоговых поступлений органов местного управления. Например, ради обеспечения экономического развития и занятости центральное правительство уста- навливает ограничение на размер выплачиваемого предприятием налога на предпринимательство в виде показателя, характеризующего его отно- шение к созданной за этот же отчетный период добавленной стоимости: размер этого показателя выплат по налогам не может превышать 4%. Если объем выплат по установленной налоговой ставке с установленной нало- говой базы оказывается равным 5% от величины созданной предприяти- ем добавленной стоимости, то предприятие уплачивает только 4% от этой добавленной стоимости. Разница в один процент выплачивается цен- тральным правительством местному. В результате центральное прави- тельство становится первостепенным – и даже основным – налогопла- тельщиком. Должен ли упомянутый один процент, выплачиваемый центральным правительством, рассматриваться как местный налог или как субсидия, остается предметом для дискуссий. Организация и финансирование местного управления: Франция 135 Теперь обратимся к рассмотрению пяти местных налогов, объем выплат по которым составляет три млрд евро: налога на предпринимательство, на- лога на недвижимое имущество и уборку территории, налога на содержание жилищного фонда, транспортного налога и налога на регистрацию объектов недвижимости. Вместе они составляют более 85% налогового дохода орга- нов местного управления. Профессиональный налог Налог с предпринимательской деятельности (taxe professionnelle) в течение долгого времени являлся важнейшим из числа местных сборов во Франции, и остается таковым до сих пор, несмотря на проведенное недавно сокраще- ние базы по этому виду налогов. Он уплачивается всеми учреждениями или, точнее, каждым юридическим лицом в рамках той юрисдикции, где они рас- положены. Другими словами, предприятие с 20 подразделениями или фаб- риками или складскими помещениями будет платить 20 отдельных налогов на предпринимательство. Налоговая база представляла собой комбинацию капитала и зарплат рабочих. В 1999 г. зарплаты были исключены из налого- облагаемой базы. Субсидии центрального правительства компенсировали последовавшее за сокращением налогооблагаемой базы снижение налого- вых поступлений. Как упоминалось выше, верхний предел объема средств, выплачиваемых в качестве платежа по профессиональному налогу конкрет- ным предприятием (или, более правильно сказать, юридическим лицом), составляет 4% от созданной им за отчетный период добавочной стоимости. Профессиональный налог на предпринимательство является важным налогом во Франции. Он занимает пятое место по оказываемой на платель- щиков налоговой нагрузке после НДС, НДФЛ, корпоративного и топливного налога. Сборы по нему составляют 1,4% от ВВП и намного большую долю от общей величины добавленной стоимости всего частного сектора (поскольку в состав ВВП включаются показатели не только частных предприятий). Не- удивительно, что этот налог был и остается объектом самой жесткой крити- ки во Франции. Основная критика звучит по поводу того, что налог является несправед- ливым, так как не предполагает единого подхода к обложению всех предпри- ятий; критики «демонстрируют» несправедливость на примере того факта, что размер платежа по налогу в расчете на каждого работника, или на 1 евро добавленной стоимости, варьирует по различным секторам экономики. Если следовать такому принципу, то несправедливым можно назвать любой налог на предпринимательскую деятельность. При любой налоговой базе всегда найдутся один или несколько критериев, (налог на единицу капитала, налог на 1 евро прибыли и т. д.), по которым будут наблюдаться диспропорции в сумме уплаченного налога между различными секторами или предприятия- ми. Более серьезным поводом для критики, актуальным для любого предпри- 136 Рэми Прюдом нимательского налога, однако вызывающим особое беспокойство в стране с небольшими по размерам административно-территориальными едини­ цами (такими, как французские коммуны) является тот факт, что основная часть налоговой нагрузки выводится из-под соответствующей юрисдикции. По дан- ным углубленного исследования (Prud’homme, 2000), проведенного по ряду коммун, предполагаемый размер утечки при экспорте составляет около 80%. Политические издержки повышения налоговых ставок в конкретной коммуне невысоки, поскольку налоговое бремя ложится преимущественно на плечи людей, не проживающих и не голосующих в данной коммуне. Страдает подот- четность. Профессиональный налог, напротив, обладает несколькими пре- имуществами. Он представляет собой местный налог с высоким объемом сбо- ров, а также основу фискальной независимости органов местного управления. Поскольку объектом налогообложения выступают факторы производства, его воздействие на эффективность является скорее стимулирующим, нежели угнетающим. Налог также зарекомендовал себя в качестве полезного стимула при размещении непривлекательных производств, таких, как мусоросжигаю- щие установки или электростанции. Коммунам, так же, как и зарегистриро- ванным на их территории избирателям не нравятся подобные производствен- ные сооружения, но им нравятся поступления от налога на них. Это преимущество способствует принятию решений при переговорах о размеще- нии производств. На протяжении многих лет профессиональный налог яв- лялся источникам еще одного блага: с ним был связан уравнивающий эффект. Производственные структуры, особенно промышленные предприятия, обыч- но располагались в индустриальных коммунах, населенных преимущественно рабочими с относительно низким уровнем личного дохода. Коммуны с наибо- лее низким уровнем налогооблагаемой базы по профессиональному налогу на единицу капитала оказывались коммунами с самым высоким уровнем налого- облагаемой базы на единицу капитала. По мере развития процесса деиндуст- риализации и расширения сферы услуг, объекты которой не обязательно рас- полагались в районах с низким уровнем доходов, описанная функция сглаживания диспропорций во многом утратила свое значение. Однако она не исчезла: коммуны, бедные в плане доходов домохозяйств, не обязательно яв- ляются коммунами, бедными с точки зрения налоговой базы. Как и в случае всех налогов на частные предприятия, налоговое бремя частично ложится на плечи центрального правительства, точнее, налогопла- тельщиков, на средства которых содержится центральное правительство. Размер налоговых платежей вычисляется исходя из объема корпоративной прибыли, и сокращение последней ведет к снижению объема платежей по налогу на прибыль корпораций, ставка которого составляет 35%. Межкоммунальные объединения оказывают влияние на профессио- нальный налог. Городские объединения коммун обладают полномочиями вводить данный налог в дополнение к тому, который принят во входящих в него коммунах. Бизнес-предприятие, расположенное на территории город- Организация и финансирование местного управления: Франция 137 ского объединения коммун, будет, таким образом, уплачивать налог на пред- принимательство четыре раза, по ставке, устанавливаемой административ- но-территориальным образованием каждого уровня: коммуной, городским объединением коммун, департаментом и регионом. Теоретически комму- нальная ставка налога в таком случае ниже, чем она была бы при отсутствии городского объединения коммун; на практике она может быть лишь не на- много ниже. Другие межкоммунальные объединения (агломерационные со- общества, объединения коммун) обладают возможностью выбора универ- сальной ставки профессионального налога на своем уровне, и центральное правительство поощряет их к этому выбору. Такой подход обладает преиму- ществом, поскольку устраняет налоговую конкуренцию внутри межкомму- нальных объединений. Налоговая конкуренция не обязательно плоха, одна- ко она должна сопровождаться конкуренцией за блага, что не выполняется в случае городских межкоммунальных объединений, когда блага в виде ус- луг государственного сектора зачастую доступны всем жителям и бизнес- предприятиям агломераций. Более 38 объединений, представляющих 38 млн жителей (63% от всего населения) воспользовались возможностью выбора универсальной в рамках межкоммунального объединения налоговой став- ки. При этом сохраняются различия между ставками профессионального налога по различным межкоммунальным объединениям, между коммунами в рамках одного объединения по другим налоговым ставкам. Налог на недвижимость и налог на уборку территории Налог на недвижимость, или taxe sur le foncier bâti (дословно «налог на за- строенную землю»), основывается на стоимости недвижимого имущества. Строго говоря, налоговая база представляет собой арендную стоимость не- движимого имущества, однако, вероятно, существует прямая взаимосвязь между продажной стоимостью и арендной стоимостью, так что этот крите- рий не имеет большого значения. Обложение налогом осуществляется цент- ральным Министерством финансов при помощи кадастра (который также ведется центральным правительством) и учитывает такие характеристики, как размер, удобство и расположение каждого объекта недвижимости. Мне- ния местных комитетов также принимаются во внимание. К сожалению, случаи повторного обложения являются редкой и непопулярной мерой, ко- торая встречает значительное сопротивление со стороны владельцев зданий, изначально недостаточно облагаемых налогом, так что лишь немногие сме- лые министры финансов решаются на проведение повторного налогообло- жения, рискуя уплатить за это высокую политическую цену. В результате считается, что отношение величины облагаемой налогом стоимости к ры- ночной стоимости значительно разнится для различных объектов недвижи- мости (так или иначе сколько-нибудь серьезные исследования, которые под- тверждали бы данное утверждение, не проводились). Обложение и сбор 138 Рэми Прюдом налогов с объектов недвижимого имущества промышленного и коммерчес- кого назначения осуществляются таким же образом, как и с объектов жилой недвижимости, и по сходным ставкам. Коммуны, департаменты и регионы самостоятельно решают вопрос о налоговой ставке, которая будет приме- няться, а все остальные вопросы (в частности, о сборе налога с владельцев недвижимого имущества и перечислении налоговых поступлений в каждую коммуну, департамент, регион) решает Министерство финансов. Налог на уборку территорий, или налог на организацию вывоза мусора (taxe d’enlèvement des ordures ménagères), имеет в точности ту же самую базу, что и налог на недвижимое имущество, и может рассматриваться как допол- нение или надбавка к последнему. Он называется налогом на уборку терри- торий, за счет обеспечиваемых поступлений от его сбора финансируется уборка и вывоз мусора. Налогом облагаются только коммуны, и при этом отнюдь не все, поскольку некоторые коммуны предпочитают вносить вза- мен него платежи, рассчитываемые в зависимости от количества собранного мусора и не учитываемые в качестве налогов. Налог на содержание жилищного фонда Налог на содержание жилищного фонда, или taxe d’habitation, представляет собой особую форму налога на недвижимое имущество и также рассчитыва- ется на основе арендной стоимости объектов недвижимого имущества. Он уплачивается жильцами, а не владельцем как с арендуемых, так и с находя- щихся в собственности жилых домов, не распространяясь, в отличие от на- лога на недвижимое имущество, на нежилую недвижимость. Налоговые ставки устанавливаются только коммунами и департаментами, поскольку регионы не получают средства от сбора данного налога. Налог на содержа- ние объектов жилищного фонда обладает большим политическим значени- ем, поскольку уплачивается приблизительно 25 млн домохозяйств, включая домохозяйства, не уплачивающие личный подоходный налог. Коммуны уполномочены принимать решения об освобождении от уплаты домохо- зяйств с низким уровнем доходов и пользуются этими полномочиями. В со- вокупности бремя налога на содержание жилищного фонда не является столь непосильным: налог составляет ровно 1% от величины доходов домо- хозяйства до налогообложения. Утверждается, что налог на содержание жилищного фонда является рег- рессивным относительно дохода, поскольку предполагается, что отношение стоимости содержания жилой недвижимости к доходу снижается по мере того, как доход растет. Однако схожим образом утверждается, что для упо- мянутого снижения не всегда имеются достаточные основания, особенно в сельской местности, где множество людей с относительно низким уровнем дохода проживают в субсидируемых домах с низкой арендной или рыноч- ной стоимостью. В любом случае изъятие из налогооблагаемой базы налога Организация и финансирование местного управления: Франция 139 на содержание жилищного фонда, широко практикуемое и имеющие боль- шое значение, в большой степени нивелируют его регрессивный характер. Транспортный налог Как упоминалось ранее, около 150 «административных организаций» сферы транспорта, созданных во всех важных индустриальных районах, обладают полномочием осуществлять обложение налогом – versement transport. Налог уплачивается всеми бизнес-структурами с числом сотрудников более десяти и рассчитывается на базе зарплат. (Несмотря на то, что налог собирается из зарплат, он называется транспортным, поскольку поступления от него на- правляются в сектор общественного транспорта.) Ставка устанавливается административной организацией и обычно составляет 0,75–2,00%. Сумма налоговых поступлений составляет 0,3% от ВВП. Налог на регистрацию объектов недвижимости В исключительном ведении департаментов находится обложение налогов на регистрацию объектов недвижимости, или droits d’enregistrement. Налого- облагаемая база складывается из всех сделок по купле-продаже недвижи- мости, заключаемых в пределах данной административно-территориальной единицы. Развитие налоговой системы Какова тенденция развития местного налогобложения за недавние годы? Относительно величины ВВП их доля снизилась, как показано в таблице 3.7, отображающей данные за 1998 г. и 2003 г. Таблиц а 3.7. Местные налоги как доля в ВВП, 1996, 2002 гг. (%) Изменение Налогоплательщик 1998 2004 в величине Субъекты местного налогообложения 3,9 3,2 –18 Органы государственного управления 0,9 1,4 +55 Итого 4,8 4,6 –4 Источник: расчеты Ministère de l'Intérieur, Direction Générale des Collectivités Locales 2006а, tabl. 5.6, а также Национального института статистики и экономических исследований (INSEE). Примечание: местными налогами считаются налоги, ставка по которым устанавливается органами власти на местном уровне; тем не менее существенная часть выплачивается органами государ­ ственного управления, что является компенсацией за налоговый потолок, устанавливаемый цент- ром для обложения на местном уровне. 140 Рэми Прюдом В таблице 3.7 четко разграничиваются местные налоги, уплачиваемые не- посредственно налогоплательщиками в муниципалитетах, и та часть местных налогов, которая выплачивается центральным правительством в качестве покрытия налоговых вычетов и в результате освобождения от уплаты (пос- ледние также могут рассматриваться как субсидии). Сокращение доли нало- гов, уплачиваемых налогоплательщиками, нельзя объяснить за счет снижения налоговых ставок. Согласно доступной информации, по большинству налогов ставки скорее возросли, нежели подверглись пересмотру в сторону снижения. Сокращение также нельзя объяснить за счет снижения эластичности местных налогооблагаемых баз по величине ВВП до уровня ниже единицы; эластич- ность базы профессионального налога по отношению к ВВП длительное вре- мя была выше единицы, та же картина наблюдается относительно стоимости аренды объектов недвижимости. Нет оснований полагать, что снижение эф- фективности сбора налогов способно объяснить упомянутое сокращение. Ос- новную причину следует искать в решениях центрального правительства по отмене некоторых местных налогов, таких, как ежегодный налог на управле- ние транспортным средством (который был департаментским налогом), и су- жению баз некоторых налогов, и, в частности, профессионального налога. Взамен органы местного управления получили определенные субсидии, пред- полагавшие некоторое повышение объемов обще­ государственных поступле- ний от налогообложения. С политической точки зрения эти нововведения носили достаточно последовательный характер. Общегосударственные нало- ги считались менее обременительными и болезненными, нежели местные. По- литически данные решения означали нечто большее, чем предполагаемое упразднение местной налоговой автономии, которое было реализовано и под- верглось осуждению. Финансовые трансферты из центра на местный уровень Как и в большинстве других государств, трансферты, гранты и субсидии от центрального правительства органам местного управления являются важ- ной составляющей ресурсов местной системы управления, а также пред- ставляют собой значимую статью расходов центрального правительства. Точные цифры варьируют в зависимости от трактовки понятия органов местного управления (включаются ли в их состав коммунально-бытовые службы), а также интерпретации государственных вливаний в систему местных налогов (рассматриваются ли они в качестве местных налогов как таковых либо в качестве трансфертов). В 2004 г. во Франции подобные трансферты составляли около половины доходов органов местного управ- ления, и около 16% расходов центрального правительства. Выбор способов распределения этих средств объективно является вопросом первостепен- ной важности. Следует выделить четыре общих момента. Организация и финансирование местного управления: Франция 141 Во-первых, все трансферты осуществляются автоматически в стандар- тизированном порядке. Субсидии органам местного управления не предо- ставляются произвольно. Верно то, что правила и формулы распределения могут изменяться таким способом, который приведет к увеличению объема трансфертов, получаемых каким-либо конкретным органом местного управ- ления, так же, как и другими муниципальными органами, обладающими сходными характеристиками. В любом другом случае ни одно официальное лицо, включая министра и президента, не вправе делать поблажки какому- либо отдельному органу местного управления. Во-вторых, практически все трансферты представляют собой дотации, выделяемые без каких-либо эко- номических условий и ограничений. Органы местного управления могут распоряжаться полученными средствами так, как им заблагорассудится, даже если эти средства рассчитывались исходя из четко определенных на- правлений использования. И лишь немногие специальные трансферты, вы- деляемые отдельными министерствами, являются исключением из правила, однако они составляют всего 2% от общей суммы трансфертов. Подобная схема представляет собой огромную разницу по сравнению с ситуацией тридцатилетней давности, когда за большинством субсидий закреплялось конкретное направление либо проект, на которые они выделялись. В офици- альных документах по-прежнему разграничиваются дотации на текущие потребности и капитальное финансирование (такого же разграничения придерживаются многие аналитики). Данное разграничение является ско- рее курьезом финансового учета, не имеющим особого практического смыс- ла. Для конкретного органа местного управления дотации ничем не хуже собственных поступлений от налогов. В-третьих, процедуры распределения весьма сложны, и лишь немногие люди, если таковые вообще имеются, – до конца в них разбираются9. Существует около двадцати различных видов го- сударственного финансирования муниципалитетов. Ни один из них на мо- мент утверждения не имел детально проработанного плана. Все они были разработаны с целью замены существовавшей ранее формы государственно- го финансирования муниципалитетов либо для компенсации налога, отме- ненного или видоизмененного центральным правительством. При введении каждого учитывалась ситуация в предшествующем периоде, для того чтобы не допустить существенных изменений, неприемлемых с политической точ- ки зрения. Соответственно, каждая расчетная формула опиралась на реалии далекого прошлого. Однако центральное правительство обычно использо- вало каждое изменение для введения в формулу распределения дополни- тельных целевых показателей, например, таких, как повышение равной до- ступности муниципалитетов к средствам государственного бюджета. Данный подход привел к появлению сложных формул, которые разрабаты- вались с расчетом на возможное изменение в будущем. Реальный результат расчетов по таким формулам предсказать очень трудно, а итоговые резуль- 142 Рэми Прюдом таты комплексных расчетов – и вовсе практически невозможно. Простой вопрос о том, в какой степени система трансфертов сглаживает диспропор- ции в объеме налогооблагаемой базы на душу населения и в какой степени упомянутое сглаживание диспропорций обеспечивается тем или иным ви- дом платежей, – если, конечно, здесь вообще есть зависимость, – остается по большей части без ответа. В-четвертых, система постоянно претерпевает изменения. Поскольку изменения чаще выражаются скорее в появлении новых элементов, чем в за- мене старых, подобное стремление к совершенствованию является одной из причин сложности системы. Последующая информация и описание отно- сятся к 2002 г., однако в 2003 г. начала функционировать новая система (точ- нее говоря – ее первая стадия). Упомянутая новая система делает приведен- ное описание устаревшим, однако лишь частично, поскольку, как уже говорилось, характеристики системы на какой-либо конкретный год во мно- гом повторяют ее характеристики на предшествующий год. Таблица 3.8 отображает основные типы государственного финансирова- ния органов местного управления на 2004 г. и выделяет наиболее важные из них. Некоторые дополнительные пояснения относительно общих дотаций, Таблиц а 3.8. Трансферты органов государственного управления органам местного управления, 2004 г. Вид трансферта Объем Доля Процентная доля трансферта от общей величины от совокупной величины (млрд евро) суммы трансфертов целевых трансфертов Целевые субсидии 59,1 98 Общие субсидии 43,3 73 DGF 36,8 FCTVA 3,8 DGE 0,9 Прочие 1,8 Субсидии на децентрализацию 3,9 7 DGD 0,8 Субсидии на профессионально-техническое обучение 1,9 Субсидии на образование 0,9 Прочие 0,3 Компенсационные субсидии 11,9 20 Особые субсидии 1,1 2 Итого 60,2 100 100 Источник: Ministère de l'Intérieur, Direction Générale des Collectivités Locales 2006а, chapter 6. Примечание: DGD = общие субсидии на децентрализацию, DGE = субсидии на финансирование ка- питальных затрат, DGF = общие субсидии на текущие расходы, FCTVA = компенсационные платежи по налогу на добавленную стоимость. Организация и финансирование местного управления: Франция 143 субсидий, связанных с децентрализацией и компенсационными выплатами, необходимы для понимания категории целевых субсидий. Общие субсидии Весьма полезными будут дальнейшие пояснения относительно трех видов общих дотаций, а именно: DGF (dotation globale de fonctionnement, или целе- вые субсидии на покрытие текущих расходов), FCTVA (fonds de compensation pour la taxe sur la valeur ajoutée, или компенсационные выплаты по налогу на добавленную стоимость), и DGE (dotation globale d’équipement, или платежи по финансированию капитальных затрат). DGF (целевые субсидии на покрытие текущих расходов) Около десятка трансфертов могут быть отнесены к числу общих субсидий. Без сомнения, наиболее важными из них являются целевые субсидии на покрытие текущих расходов, или DGF. Парламент определяет общий объем дотаций и критерии распределения ежегодно, руководствуясь общими при- нципами, определявшими решение данного вопроса в прошлом. Эти при- нципы могут быть пересмотрены, однако до тех пор, пока решение о пере- смотре не получит консенсусной поддержки, его реализация будет чревата высокими политическими издержками. Общий объем целевых субсидий определяется пропорционально соот- ветствующей величине за предшествующий год в реальном исчислении, при помощи следующей формулы: Bn = Bn–1(1 + r)(1 + t/2), где за Bn принимается объем дотаций за год n, за Bn–1 – соответствующая ве- личина дотаций за предшествующий год n–1, под r понимается уровень ин- фляции за год n, а t отражает темп роста ВВП в году n–1. Системе органов местного управления в целом гарантируются целевые субсидии в объеме не менее чем за предшествующий год в реальном выра- жении, а также возможность их увеличения на процентную величину, рав- ную половине темпа роста ВВП за последний год. Затем блочные дотации распределяются между коммунами и муниципалитетами, в соответствии с их долей за предшествующий год – то есть 72,5% достается коммунам и 27,5% департаментам. С 2004 г. наряду с другими органами местного управ- ления получателями блочных дотаций также являются регионы. Целевые дотации коммунам, в свою очередь, также подразделяются на две части: «стандартную» (81%) и «политическую» (19%). Постоянная часть (dotation forfaitaire) определяется исходя из показателей на 1993 г. Каждый год каждая коммуна получает объем средств, в расчете на душу населения равный тому, что она получила в 1993 г., и при этом умножаемый на универ- сальный (для всех коммун) коэффициент. В 1993 г. объем трансфертных 144 Рэми Прюдом выплат определялся на основании четырех критериев: (а) налооблагаемой базы, (б) потребности в расходах, (в) мобилизации налоговых поступлений и (г) объема трансфертов за предыдущие годы. Налогооблагаемые базы иг- рают важную роль в расчетах: коммуны с низкими в пересчете на душу насе- ления базами при прочих равных получают больше. Проблема, порожден- ная многообразием налогооблагаемых баз, была разрешена с введением понятия «налоговый потенциал», определяемого следующим способом: Bi = ΣkBi,k × Tk , где за Bi,k принимается налогооблагаемая база коммуны i по налогу k, Tk представляет собой среднюю ставку по налогу k для всех коммун Франции, в под Bi подразумевается налоговый потенциал коммуны i. Проще говоря, налоговый потенциал коммуны равен тому предполагаемому количеству на- логов, которое она собирала бы при средних национальных ставках на каж- дый налог, взимаемый на ее территории. Потребности коммун по нескольким различным аспектам также имели большое значение. Так, во внимание принималось количество населения в коммуне, при этом коммуны с большим значением данного показателя по- лучали больше средств в пересчете на душу населения, в соответствии с при- нципом возрастания потребностей по мере роста населения коммуны. Не- которые особые виды коммун, такие, как коммуны, расположенные в городских центрах и курортных зонах, также пользовались преимущест- вами. Наконец, учитывались такие критерии как длина дорожной сети ком- муны, количество детей школьного возраста и доля домохозяйств с низким уровнем доходов. Мобилизация налоговых поступлений, определяемая как отношение объема налоговых поступлений к потенциальному значению данного пока- зателя при использовании средних по стране налоговых ставок, также была введена в употребление (1985) и играла свою роль в процессе распределения государственных трансфертов, хотя и достаточно скромную. Наконец, опре- деленное значение имело и положение дел в коммуне в прошлом. Общий трансферт вводился в качестве замены отдельных местных налогов, упразд- ненных в отдаленном прошлом (1969 г.), и согласно новым критериям рас- пределения подразумевалось лишь постепенное замещение доходов комму- ны. Даже в 1993 г. на ситуацию оказывал влияние отголосок событий того далекого времени. Политическая часть (dotation d’aménagement) целевой дотации коммуне после ее получения используется в особых целях. Основная масса получен- ных средств направляется на финансирование межкоммунальных объеди- нений, в создании и развитии которых государство заинтересовано. Комму- ны, которые образуют сообщества агломераций или сообщества коммун, получают больше трансфертов, чем коммуны, не участвующие в объедине- ниях подобного рода. В определенной степени с действием этого стимула Организация и финансирование местного управления: Франция 145 связано быстрое развитие межкоммунальных объединений за последние годы. Оставшиеся средства направляются «нуждающимся коммунам» в го- родских территориях (dotation de solidarité urbaine) либо сельских территори- ях (dotation de solidarité rurale). Критерии, используемые для определения таких коммун и распределения среди них дотаций, отличаются сложностью, однако интересно отметить, что они относятся скорее к социально-экономи- ческим характеристикам (уровень доходов, доля домохозяйств с низким уровнем доходов и так далее), чем к фискальным и финансовым характерис- тикам (таким, как характеристики налогооблагаемых баз). FCTVA (компенсационные платежи по налогу на добавленную стоимость) Другой немаловажной разновидностью общей дотации являются компенса- ционные платежи по налогу на добавленную стоимость. Рассмотрим конкрет- ные капиталовложения (например, приобретение компьютера или строения) в размере 100 евро, осуществляемое предприятием частного бизнеса, либо ор- ганом местного управления. Оба субъекта уплачивают цену, в которую вклю- чен налог на добавленную стоимость (НДС) в размере приблизительно 20  евро. Предприятие частного бизнеса будет использовать компьютер или строение для производства товаров, которые будут продаваться по цене, включающей НДС в размере, скажем, 50 евро. Компания осуществляет вычет средств в 20 евро, уплаченных по статье капиталовложений, и посылает нало- говым органам чек лишь на 30 евро. Органы местного управления также будут использовать компьютер или строение для производства товаров и услуг, ко- торые, однако, как правило, не подлежат продаже и не имеют добавленной стоимости. Органы местного управления не могут осуществить вычет уже уплаченных 20 евро. Система уплаты налога на добавленную стоимость, таким образом, подвергает органы местного управления дискриминации. Чтобы устранить или сгладить данный перекос, правительство возмещает расходы органов местного управления на НДС, уплачиваемый последними в рамках капиталовложений. Совокупная уплачиваемая сумма отнюдь не является пре- небрежимо малой величиной и составляет более 5% от всех налогов органов местного управления. DGE (субсидии на финансирование капитальных затрат) Для коммун и департаментов предусмотрен также трансферт на финансиро- вание капитальных затрат. Сначала трансферт распределяется на уровне де- партаментов (в соответствии с налоговыми базами и налоговым потенциа- лом, численностью населения, длиной коммунальной дорожной сети, числом коммун), а затем распределяется каждым префектом совместно с комиссией мэров между коммунами в качестве функционального показателя их капи- 146 Рэми Прюдом таловложений. Зажиточные коммуны (то есть коммуны с налоговым потен- циалом, превышающим установленную планку) исключаются из списка по- лучателей трансферта. Субсидии на децентрализацию Вторая группа субсидий, известных как субсидии на децентрализацию, была введена в употребление в 1980-х, когда некоторые полномочия на распределе- ние затрат были переданы центральным правительством субнациональным органам управления. Были проведены оценки экономии на издержках в ре- зультате такого перераспределения полномочий, проведенного правительс- твом, и принято решение об осуществлении трансфертов в аналогичном раз- мере различным органам местного управления. Некоторые из таких выплат специфичны и легко распознаваемы, как, например, выплаты по покрытию затрат на профессионально-техническое обучение – сферы ответственности, перешедшей к регионам, или затрат на строительство и материально-техни- ческое обеспечение школьных зданий – также новой обязанности, вмененной регионам и департаментам; другие носят недифференцированный характер. Процесс децентрализации продолжается. В настоящее время обязанности по взаимодействию с Национальной ассоциацией французских железных дорог по вопросам функционирования регионального пассажирского транспорта, а также массированные субсидии системе железнодорожного транспорта, ко- торые подразумеваются в рамках такого взаимодействия, были переданы ре- гионам. Эта перемена дополняется еще одним специфическим видом субсиди- рования. Как и следовало ожидать, органы местного управления, получая новые полномочия по распределению затрат, которых они добивались, начи- нают жаловаться, что объем поступающих субсидий недостаточен для покры- тия возникающих дополнительных издержек. И обычно оказываются правы. Компенсационные субсидии Как уже упоминалось выше, центральное правительство имеет склонность вмешиваться в систему местного налогообложения и предоставлять всевоз- можные вычеты и скидки. Органы местного управления, которые обычно рады подобным вмешательствам, поскольку те способствуют снижению на- логов, уплачиваемых их электоратом, систематически заявляют, что цен- тральное правительство не может широко распоряжаться не своими деньга- ми, и требуют компенсации. И обычно они ее получают. Таким образом, органам местного управления удается и рыбку съесть, и с рыбаком подру- житься: поступления в их казну сохраняются на прежнем уровне, а уплачи- ваемые их жителями налоги снижаются. Наиболее свежий (и важный с финансовой точки зрения) пример – ис- ключение зарплат из базы профессионального налога. Ранее база профессио­ Организация и финансирование местного управления: Франция 147 нального налога состояла из капитала (около двух третьих от налогооблага- емой базы) и зарплат (около трети). В 1999 г. центральное правительство приняло решение исключить из налогооблагаемой базы компонент зарплат, что должно было способствовать снижению стоимости рабочей силы во Франции. Исполнение этого решения, при прочих равных, повлекло бы за собой сокращение на треть поступлений от важнейшего французского мес- тного налога. Центральное правительство тут же взяло на себя обязательс- тво компенсировать органам местного управления эту колоссальную поте- рю в поступлениях и таким образом учредило новую субсидию, размер которой в настоящее время составляет 8 млрд евро10. Как мы видим, система субсидирования чрезвычайно сложна, а итоги ее деятельности хаотичны. Большинство изменений, введенных за последние годы, разрабатывались для того, чтобы дать больше одним органам местного управления и в то же время не отнимать ничего у других органов управлен- ческой системы и не повышать совокупный объем субсидий. Целевые дота- ции на покрытие текущих расходов действительно обладают перераспреде- лительным эффектом в том смысле, что способствуют сглаживанию диспропорций в налогооблагаемых базах. Как бы то ни было, нельзя с уве- ренностью говорить о том, что подобный эффект присущ другим видам суб- сидий. К примеру, компенсационные платежи по налогу на добавленную стоимость распределяются в соответствии с объемом осуществленных ка- питаловложений, что дает основания полагать, что уровень капиталовложе- ний на душу населения будет выше в административно-территориальных единицах с высокой налоговой базой. Сходным образом субсидия, компен- сирующая исключение зарплат из расчетов базы налога на предпринима- тельскую деятельность в первую очередь направляется в муниципалитеты, предприятия которых платят высокие зарплаты: едва ли это будут бедней- шие муниципалитеты как в плане дохода жителей, так и в плане налогообла- гаемых баз. В общем и целом система скорее является перераспределитель- ной. Коэффициент Джини при измерении неравенства доходов органов местного управления после осуществления трансфертов оказывается ниже, чем тот же коэффициент, фиксирующий разрыв в доходах (либо налогообла- гаемых базах) муниципалитетов до момента осуществления трансфертов. Однако сходный результат мог бы быть достигнут и при равном распределе- нии трансфертов на душу населения. Текущая реформа В 2003 г. было принято решение об упрощении описанной выше системы. Ряд трансфертов и субсидий, ранее определяемых как децентрализационные или компенсационные, были переведены в разряд дотаций на покрытие те- кущих расходов. В бюджете на 2004 г. объем дотаций на покрытие текущих расходов практически удвоился и составил 36,7 млрд евро. Регионы, так же 148 Рэми Прюдом как коммуны и департаменты, должны получить от этого выгоду. Большинс- тво новых дотаций на покрытие текущих расходов будут использованы для предоставления всем органам местного управления (а) суммы трансфертов, которую они получали ранее, с мультипликатором не менее выраженного в процентном отношении номинального роста ВВП, и (б) перераспредели- тельного трансферта, по большей части исчисляемого исходя из налогообла- гаемых баз или налогового потенциала каждого субнационального органа управления. Система заимствования местных органов власти Органы местного управления во Франции не заимствуют много и, соответс- твенно, не имеют больших долгов, особенно по сравнению с центральным правительством. Этот факт иллюстрируется таблицей 3.9, отображающей данные национальных счетов при помощи широкого, но емкого определе- ния «органы местного управления». В то время как бюджет центрального правительства сводится с явным дефицитом, расходы превышают доходы более чем на 15%, бюджеты орга- нов местного управления (в совокупности) характеризуются сбалансиро- ванностью. Представленные в таблице данные на 2004 г. являются характер- ными и для прошлых десятилетий. Счета центрального правительства всегда отражали дефицит бюджета. По счетам органов местного управления на- блюдался и дефицит, и профицит, однако всегда с небольшим отклонением от состояния сбалансированности. Соответственно, долг центрального правительства обременителен даже с учетом его доходов и продолжает нарастать, в то время как долг органов Таблиц а 3.9. Заимствования и задолженность органов государственного управления и органов местного управления, 2004 г. Органы Органы государственного местного Данные национальных счетов управления управления Доходы (млрд евро) 322 177 Расходы (млрд евро) 374 179 Сальдо (млрд евро) –52 –2 Сальдо по отношению к доходам (%) –16 –1 Задолженность (млрд евро) 840 112 Задолженность по отношению к доходам (%) 260 63 Задолженность по отношению к ВВП (%) 51 7 Источник: Ministère de l'Intérieur, Direction Générale des Collectivités Locales 2006а, tabl. 2.1 и 7.7. Ис- точник использует термины и понятия системы национальных счетов. Организация и финансирование местного управления: Франция 149 местного управления невелик и сокращается. Долг органов местного управ- ления составляет лишь две трети от их ежегодного дохода и всего одну седь- мую от совокупного государственного долга страны. Таким образом, ситуа- ция в данной сфере пока не предполагает отнесение к разряду насущных макроэкономических проблем. Как бы то ни было, показатели нетто не дают исчерпывающей картины событий, и таблица 3.10, отображающая валовые суммарные показатели, яв- ляется полезным дополнением. Согласно ее данным, за каждый конкретный год сумма заимствований доходит до 10% от суммы совокупных доходов, даже несмотря на выплаты по возмещению расходов, представляющие со- бой поток величин сходного порядка (в действительности, на 2003 г., по ко- торому приводятся данные, порядковое значение несколько ниже). Таблица также отражает процентные величины выплат по отношению к совокупным расходам – немногим более 2%. Все органы местного управления осуществляют заимствования в при- близительно равной пропорции к величине собственных доходов, как пока- зано в таблице 3.11. Регионы обременены долгами несколько в большей мере, чем коммуны и департаменты, что отражает более значительную долю капиталовложений в структуре их расходов. Кто кредитует органы местного управления? Ответ на этот вопрос при- водится в таблице 3.12. Во-первых, оказывается, что долговые обязательства, размещенные на рынке, играют незначительную роль. Их суммарная номи- нальная стоимость составляет от 2 до 4% совокупного долга коммун и де- партаментов. Значение этого показателя намного выше для регионов (18%), однако в целом его величина остается вполне умеренной. Таблиц а 3.10. Денежные потоки органов местного управления, связанные с заимствованиями, 2003 г. Показатель Органы местного управления Ресурсы (млрд евро) 189 Ресурсы, полученные путем заимствования (млрд евро) 19 Расходы (млрд евро) 184 Расходы в форме выплат по возмещению (млрд евро) 17 Уплаченные проценты (млрд евро) 4 Чистые заимствования (млрд евро) +2 Отношение процентов к совокупным расходам (%) 2,2 Отношение заимствований к ресурсам (%) 10,0 Отношение выплат по возмещению к расходам (%) 9,2 Отношение чистых заимствований к ресурсам (%) 1,0 Источник: Ministère de l'Intérieur, Direction Générale des Collectivités Locales 2006а, tabl. 3.1. Источник применяет термины и понятия, используемые в счетах системы государственного финансирова- ния. 150 Рэми Прюдом Таблиц а 3.11. Задолженность органов местного управления, по типу, 2004 г. Тип органа Задолженность Доля в совокупных ресурсах Доля в ВВП управления (млрд евро) (%) (%) Коммуны 49,6 39 3,0 Департаменты 18,7 41 1,1 Регионы 8,4 54 0,5 Итого 76,7 40,5а 4,7 Источник: Ministère de l'Intérieur, Direction Générale des Collectivités Locales 2006а, tabl. 3.1 и 7.1. Ис- точник применяет понятия, используемые в счетах системы государственного финансирования и отличные от понятий системы национальных счетов, используемых в таблице 3.9. а. Данная цифра характеризует задолженность всех органов местного управления по отношению к ресурсам всех уровней местного управления. Таблиц а 3.12. Распределение задолженности местных органов власти по кредиторам и уровням управления (%) Виды задолженности Коммуны Департаменты Регионы Долговые обязательства в виде размещенных на рынке ценных бумаг 1,3 3,6 17,7 Государственные и квазигосударственные учреждения 34,8 17,2 20,1 Частные коммерческие банки 63,9 79,2 62,2 Dexia 38,5 41,2 30,3 Итого 100,0 100,0 100,0 Источник: расчеты автора. Примечание: информация приводится на 1996 г. по коммунам и на 2000 г. по департаментам и реги- онам. Показатели Dexia включаются в показатели частных банков, поэтому выделены курсивом. а. Депозитные и сберегательные кассы, Сберегательные кассы и Земельные банки. Во-вторых, большая часть (от 60 до 80%) ссуд органам местного управле- ния выдается коммерческими частными банками. В-третьих, среди послед- них лидирует институциональное объединение банков Dexia (около 40% от всей суммы ссуд). Dexia был учрежден в 1980-х под названием Crédit Local de France, в качестве дочерней структуры могущественной организации Депо- зитные и сберегательные кассы (Caisse des Dépôts et Consignations), находив- шейся в собственности государства и обладавшей длительным опытом со- трудничества с органами местного управления на почти монопольных началах. Позднее Crédit Local de France была приватизирована. Затем компа- ния объединилась с Crédit Communalde Belgique (Бельгийский банк, креди- тующий органы местного управления) для создания Dexia. Когда квазимо- Организация и финансирование местного управления: Франция 151 нопольное положение, преимуществами которого компания пользовалась во Франции, было утрачено, и рынок ссуд органам местного управления вступил в фазу открытой конкуренции, многие ожидали сокращения зани- маемой Dexia доли рынка. Этого не произошло, и Dexia распространила свою деятельность на другие области, такие, как программы государствен- ного финансирования и рынок международных заимствований. По опыту Dexia можно заключить, что кредитование органов местного управления представляет собой вид банковской деятельности, требующий особых зна- ний, возможность приобретения которых в рамках обычной банковской де- ятельности отнюдь не гарантирована. Чем объясняется относительная сдержанность органов местного управ- ления в осуществлении заимствований? Она не является следствием ограни- чений, устанавливаемых государством. Французские органы местного управления наделены почти полной свободой осуществлять заимствования у тех субъектов, у которых сочтут необходимым, размещать долговые обяза- тельства на рынке, брать займы у французских и зарубежных банков по мере желания и возможностей. Такое положение дел разительно отличается от ситуации, имевшей место ранее, в 1970-х гг. и 1980-х гг. Тогда органы местно- го управления могли осуществлять заимствования только у принадлежащих государству учреждений, таких, как Депозитные и сберегательные кассы (Caissedes Dépôts et Consignations) или Сберегательные кассы (Caisses d’Épargne), и только на суммы, утвержденные Министерством финансов. Изначально займы предоставлялись только в соответствии с принципом по- следовательно реализуемых проектов. В то же время такие займы предостав- лялись по льготным ставкам существенно ниже рыночных. Постепенно все эти ограничения всё в большей степени смягчались. К тому же, подобная сдержанность не вытекает из рыночной дисципли- ны, тесно связанной с рынком долговых обязательств и испытывающей вли- яние рейтинговых агентств. Данная модель, типичная для США и активно поощряемая к применению Всемирным банком в странах-клиентах, не рабо- тает во Франции – по крайней мере на сегодняшний день. Международные рейтинговые агентства (а также несколько французских агентств) ведут дея- тельность во Франции, ими были присвоены рейтинги некоторым регионам и департаментам, а также нескольким крупным городам. Однако доля рынка долговых обязательств слишком незначительна для успешного функциони- рования такой модели, по крайней мере на данный момент. Ограничения на заимствования имеют финансовую и политическую природу. Банки весьма неохотно пошли бы на предоставление займов орга- нам местного управления, чрезмерно обремененным долгами. Им хорошо известно, какие процентные ставки являются обоснованными с социальной и политической точек зрения, и поэтому они отказываются предоставлять займы по значительно более высоким процентным ставкам. Однако и сами 152 Рэми Прюдом органы местного управления весьма предусмотрительны. Они осознают, что финансирование долга является делом весьма затратным. Они опасаются того, что их политический имидж будет подпорчен чрезмерным долговым бременем. Размеры отношения совокупного долга к валовому доходу и вели- чины совокупных выплат процентов по долгам к валовому доходу являются вопросами общественного значения. Длительные сроки полномочий орга- нов местного управления (по меньшей мере 6 лет, обычно 12 лет, а зачастую и дольше) способствуют воспитанию ответственности в вопросах заимство- вания. Придет ли центральное правительство на выручку неплатежеспособно- му органу местного управления? Теоретически оно едва ли стало так посту- пать; на практике правительство до некоторой степени помогает муниципа- литетам. В одном случае достаточно крупная коммуна Ангулем (Angoulème) оказалась на грани банкротства в 1980-х гг. Мэр сбежал в Аргентину. Ми- нистерство финансов, кредитные банковские организации и местные поли- тики объединились и подписали соглашение, предусматривавшее действия на случай (а) серьезных убытков для банков, (б) чрезвычайно высоких нало- говых ставок для местных налогоплательщиков и (в) некоторые субсидии от центрального правительства. Это соглашение не было основательно закреп- лено, однако банки усвоили урок о том, что практика безответственной вы- дачи займов органам местного управления способна привести к огромным издержкам; урок политикам, в свою очередь, состоял в том, что излишний объем задолженности может обернуться повышением высоких налоговых ставок и ухудшением репутации. Другой любопытной особенностью, имеющей отношение к рассматри- ваемому вопросу, является то, что балансовые счета органов местного управления ведутся не частными коммерческими банками, а Казначейством. Каждый орган местного управления имеет счет в Казначействе. Казначей- ство пополняет этот счет (а) средствами, поступающими от сбора налогов, – по особой схеме, упомянутой выше (средства перечисляются не в момент фактического сбора налогов, а каждый месяц в размере одной двенадцатой от совокупного объема) и (б) субсидиями, выделяемыми органам местного управления. Вдобавок по запросу органа местного управления Казначейство списывает со счета все израсходованные суммы. Администрирование местных органов управления Традиционно занятие муниципального мандата (члена муниципального со- вета, мэра или председателя) рассматривалось в качестве почетной и неопла- чиваемой обязанности. Эта традиция сложилось в те времена, когда такая работа не отнимала много времени (и когда такие мандаты занимали люди, не нуждавшиеся в деньгах). Со временем ситуация изменилась. Занятие ва- Организация и финансирование местного управления: Франция 153 кансии мэра, к примеру, является работой на условиях полной занятости даже в сравнительно небольшой коммуне. Работа выборных чиновников му- ниципалитета теперь является оплачиваемой, однако размеры выплат не очень велики и определяются центральным правительством. Уровень зарплат чиновников зависит от размера административно-территориальной едини- цы. К примеру, мэр коммуны с населением 40 тыс. чел. зарабатывает около 27 тыс. евро в год. Мэры Парижа, Марселя и Лиона (трех крупнейших ком- мун) получают приблизительно вдвое больше. Вдобавок мэры могут быть – и зачастую являются – членами парламента. Денежное вознаграждение чле- нов советов департаментов и регионов колеблется в промежутке между 20 и 30 тыс. евро, однако эти позиции не подразумевают полной занятости. Штатные сотрудники общим числом около 1,5 млн чел. являются граж- данскими служащими. Они нанимаются на основе конкурсного отбора, и, будучи однажды нанятыми, не могут уволены. Такой подход несет как преимущества, так и издержки. С одной стороны, он ограждает муници- пальных служащих от политического самоуправства и обеспечивает весьма желательную преемственность функционирования системы управления му- ниципалитетами. С другой стороны, такая практика делает затруднитель- ным привнесение новых элементов в политический курс. Как же разрешает- ся этот потенциальный конфликт? Во-первых, во многих случаях муниципальные служащие проявляют ло- яльность ко вновь избранным политикам и прикладывают все возможные уси- лия для выполнения их указаний и распоряжений. Во-вторых, новый мэр или председатель, особенно в крупных коммунах, департаментах и регионах, при- водят с собой группу своих политических сторонников и формируют из них свой личный кабинет. Этот личный кабинет может состоять из 10–15 чел., не только имеющих высокую техническую квалификацию, но также полити- чески надежных специалистов, чьей задачей является курирование постоян- ного штата сотрудников, содействие в процессе принятия сложных и дели- катных решений и в целом контроль за тем, чтобы распоряжения мэра или председателя совета воплощались в жизнь. Когда мэр или председатель по- кидает свой пост, вместе с ними уходит его кабинет в полном составе. В-третьих, мэр или председатель может отправить в отставку ключевых штатных сотрудников, в случае если они не желают идти на сотрудничест- во либо, напротив, если сам чиновник не желает с ними работать. Эти со- трудники сохраняют свою зарплату, но лишаются какой-либо реальной от- ветственности и обладают предельно урезанным кругом полномочий. Некоторым может нравиться получать деньги ни за что, однако большин­ ство начинают искать другую должность в более дружественно настроенных орга- нах местного управления. Такая ситуация является достаточно распростра- ненным случаем в отношении главного секретаря коммуны – высшего по рангу муниципального служащего, работавшего совместно с бывшим мэром над вопросами частично технического, частично политического характера. 154 Рэми Прюдом Существуют сложные взаимосвязи между государственной и муници- пальной гражданской службой. Два различных вида гражданской службы во многом сходны. При определенных обстоятельствах служащие могут быть временно переведены из компетенции одного вида службы в компетенцию другого, что означает для них возможность возвращения в исходную власт- ную инстанцию. Например, в 1980-х гг., когда создавались регионы, сотруд- ники на ряд должностей, в том числе на высшие должности набирались из национальной государственной гражданской службы; причем кандидатам предлагались существенные бонусы сверх стандартной зарплаты гражданс- кого служащего. Необходимо упомянуть еще один фактор, обеспечивающий гибкость системы. Органы местного управления, в особенности коммуны, активно создают и контролируют сеть сателлитов, таких, как агентства по развитию, мусороуборочные компании и агентства общественного транспорта. Эти са- теллиты формально являются частными бизнес-предприятиями, даже если их капитал на 100% принадлежит коммуне, а совет директоров возглавляет мэр. Советы директоров уполномочены нанимать в компании тех, кого со- чтут нужным, и оплачивать их труд на уровне коммерческих структур. Заключение Сложно вынести окончательное решение относительно эффективности и подотчетности только что описанной системы органов местного управле- ния, в частности, из-за того, что она достаточно серьезно изменилась за пос- ледние десятилетия – и продолжает меняться в настоящее время. Тем не ме- нее, могут быть выделены некоторые общие моменты. Во-первых, новые обязанности, распространенные органами местного управления за недавние годы, были достаточно разумно и добросовестно взяты на себя коммунами, что обеспечило их выполнение на уровне, равном или превосходящем тот, что существовал ранее, когда они находились в ком- петенции центрального правительства. Регионы и департаменты осущест- вляют материально-техническое обслуживание школьных зданий более ка- чественно, чем это делало Министерство образования, однако при этом они тратят на выполнение таких задач большее количество средств, чем минис- терство в свое время. Согласно имеющимся данным, департаменты расходу- ют социальные трансферты более эффективно, нежели это делало централь- ное правительство. Регионы в большинстве своем намного лучше, чем центральное правительство, подготовлены к обсуждению с железнодорож- ными компаниями вопроса о том, какие региональные железнодорожные маршруты должны субсидироваться и в каком объеме (центральное прави- тельство в любом случае было неспособно решать эти вопросы). В этих сфе- рах децентрализация полномочий признается в целом успешной. Организация и финансирование местного управления: Франция 155 Во-вторых, механизмы подотчетности на сегодняшний день существу- ют, однако они слабы. Одним из таких механизмов является желание поли- тиков быть переизбранными, а также сама возможность их переизбрания. Этот механизм, впрочем, функционирует намного лучше на уровне коммун, чем на уровне департаментов и регионов. Люди знают (или полагают, что знают), плох или хорош их мэр, и во время выборов учитывают результаты его деятельности на посту в большей степени, чем его же партийную прина- длежность. Впрочем, на уровне регионов и департаментов люди голосуют так, как голосовали бы на национальных выборах – за пришедшуюся по нра- ву партию. Другим механизмом обеспечения подотчетности является большая доля местных налогов в структуре финансовых ресурсов органов местного управ- ления, особенно с учетом того факта, что два из этих налогов, налог на не- движимое имущество и (в меньшей степени) налог на регистрацию объек- тов недвижимости, уплачиваются большинством избирателей. К несчастью, некоторые факторы ослабляют этот стандартный и эффективный механизм. Он не работает в отношении налога на предпринимательскую деятельность, который выводится за пределы административно-территориальной едини- цы, в которой собирается. Тот факт, что несколько уровней системы местно- го управления взимают одни и те же налоги, распыляет их роль и значение в глазах налогоплательщиков-избирателей. Быстрое развитие системы меж- коммунальных объединений, которые не возглавляют напрямую избирае- мые чиновники, также приводит к размыванию принципов подотчетности и ответственности. Наконец, за последние годы произошло опасное снижение отношения величины налоговых сборов к субсидиям. В-третьих, в настоящее время на макроэкономическом уровне не возни- кает проблем, связанных с возросшим уровнем децентрализации. Органы местного управления сумели избежать злоупотребления предоставленной им свободой как в сфере налогообложения, так и вопросах заимствований. Их поведение было весьма ответственным. В-четвертых, во Франции, как и в большинстве государств, децентрали- зация была обусловлена скорее политическими мотивами, чем соображени- ями экономической целесообразности. Новые учреждения – по крайней мере часть из них, создавались для того чтобы более широко распределить властные полномочия, а также и доходы между чиновниками и их клиента- ми. Эти действия оборачивались издержками экономического характера. В процессе непосредственной деятельности любое учреждение, будь то ор- ган управления или частное бизнес-предприятие, несет постоянные фикси- рованные издержки. Часть расходуемых средств тратится на покрытие этих издержек, а не на производство общественных товаров и услуг. В прежние годы большинство департаментов и регионов строили дорогостоящие де- партаментские и региональные здания, являющие собой пример подобных 156 Рэми Прюдом постоянных издержек. Увеличение числа органов местного управления спо- собствовало росту постоянных издержек, не говоря уже о росте затрат на координацию. Недостаточность учета издержек делает затруднительной де- тальную проработку данного вопроса, однако существуют опасение по по- воду того, что чрезмерно большая доля общественных расходов органов местного управления направляется исключительно на администрирование. Проблема усугубляется сосуществованием регионов и департаментов. Мно- гие полагают, что уровней управления слишком много. Ликвидация одного из таких уровней снизила бы постоянные издержки, однако парадоксаль- ным образом, именно по этой самой причине данный шаг наталкивается на резкое политическое сопротивление и невозможность воплощения на прак- тике. Развивающиеся страны могут вынести несколько уроков из французс- кого опыта. Одним из них является то, что стандартные меры осуществле- ния децентрализации (управление отношением муниципальных расходов к совокупным государственным расходам, регулирование соотношения местных и совокупных налогов) являются слишком примитивными, чтобы иметь существенное значение. Изменение данных показателей позволяет добиться немногого. Ключевыми параметрами, характеризующими финан- совую и организационную систему местного управления, зачастую являют- ся детали избирательной системы и системы финансирования. Другим важным выводом должно стать понимание того, что сдвиги в процессе децентрализации, а также изменения ее природы и роли должны осуществляться постепенно. Во Франции потребовалось 30 лет на то, чтобы от системы с высокой степенью централизации перейти к достаточно децен- трализованному устройству. Идея проведения реформы децентрализации за несколько лет, или запуска ее посредством принятия единого закона явля- ется нереалистичной и способна стать контрпродуктивной. Третий важный вывод заключается в том, что не существует идеальной системы, не нуждающейся в дальнейшем развитии. Реформирование и со- вершенствование многоуровневой системы управления во Франции остает- ся актуальным вопросом и по сегодняшний день, как, впрочем, и в боль- шинстве других стран. Причина заключается в том, что многоуровневая система управления одновременно преследует слишком много целей: пере- распределение политической власти, повышение экономической эффектив- ности, снижение диспропорций между административно-территориальны- ми единицами и гражданами, содействие управлению макроэкономикой и так далее. Отставание в реализации одной из этих целей обычно проявля- ется и распознается, в систему направляются усилия по преобразованию для улучшения целевых показателей в данной области. Однако эти преобразова- ния осложняют движение в направлении достижения другой, также весьма обоснованной цели. Новые уязвимые места, в свою очередь, требуют допол- Организация и финансирование местного управления: Франция 157 нительных преобразований, и подобный процесс приобретает перманент- ный характер. Система не должна быть окончательной и сложившейся раз и навсегда, ей следует оставаться достаточно гибкой, чтобы с легкостью при- спосабливаться к изменениям. В частности, конституции не должны стре- миться дать детальное определение характера системы. Четвертый урок заключается в том, что число коммун и их местонахож- дение на карте не относятся к разряду важных вопросов. Колоссальное ко- личество коммун во Франции (37 тыс.) часто представляется в качестве су- щественного недостатка, однако это не так. Ситуация порождает некоторые определенные проблемы, однако коммунам удалось найти выход посредс- твом создания межкоммунальных объединений различных видов. Начнись развитие административно-территориальной системы Франции с чистого листа, не было бы системы сегодняшних 37 тыс. коммун. Однако поскольку эта схема существовала на протяжении нескольких столетий, издержки ее перекраивания и создания совершенно новой (и лучшей) схемы перевеши- вают возможные выгоды. В данной области результаты зависят от выбран- ного пути преобразований. Пятый из уроков заключается в том, что широкая местная автономия не подразумевает полной независимости местного управления. По определе- нию не существует органов местного управления, чье название имело бы смысл без значительной степени автономии от государства. Однако сильная местная автономия отнюдь не означает, что органы местного управления могут полностью отделиться от государства или что им следует так посту- пить. Местные налоги контролируются, устанавливаются и взимаются цен- тральным правительством; такая схема не оказывает серьезного влияния на автономию органов местного управления, и, возможно, повышает эффек- тивность сбора налогов на местном уровне. Другим примером являются зар- платы муниципальных чиновников. В некоторых странах ради укрепления муниципальной автономии избираемым местным советам дозволено произ- вольно определять уровень зарплаты мэра. Такая практика привела к тому, что некоторые политики в относительно небольших (и обычно очень бед- ных) муниципалитетах или провинциях устанавливают себе зарплаты на- много выше, чем зарплата члена Совета управляющих Федеральной резерв- ной системы. Во Франции такие зарплаты устанавливаются законом центрального правительства и никто не рассматривает это как посягательс- тво на местную автономию. Последний урок касается децентрализации и может заключаться в той известной истине, что лучшее может стать врагом хорошего. Четыре уров- ня управления (пять, если бы мы учитывали межкоммунальные объедине- ния и шесть, если считать Европейский союз) – это много, даже для такой относительно богатой страны, как Франция. На каждом уровне управления действуют механизмы выравнивания и льготы. Однако существуют также 158 Рэми Прюдом и издержки. Во Франции они, хоть и с трудом, но уравновешивают друг дру- га. Однако в менее благополучной стране издержки экономически малоэф- фективного нижнего уровня управления могут перевесить его достоинства. Примечания 1. Данная структура была введена в качестве обязательной также в Ле-Крезо, агло- мерации намного меньших размеров. 2. Во Франции социальное обеспечение, которое включает медицинское страхова- ние, пенсии, пособие по безработице и пособие по уходу за ребенком и которое по объему практически может быть приравнено к доходам центрального прави- тельства, не считается частью доходов центрального правительства. 3. Случай с Парижем является достойным упоминания исключением: с 1871 г. по 1976 г. мэр не избирался, а назначался. 4. Органы власти, подобные таким учреждениям, не осуществляют ведение учета. Зачастую описываемый транспортный налог исключается из списка «местных налогов», несмотря на то, что, без сомнения, является таковым. Таким же обра- зом, поскольку расходы руководящих учреждений не отображаются в комму- нальных счетах, они часто исключаются из списка коммунальных расходов. 5. Министерство финансов также гарантирует налогоплательщикам муниципали- тетов возмещение потерь в случае дефолта и требует считать уплачиваемый взнос частью страховой премии в рамках политики по страхованию средств на- логоплательщиков. 6. Для предприятий малого бизнеса, действующих в сфере услуг, например, адво- катских контор, эта комбинация может включать оборот. Между прочим, данная налоговая база предоставляет информацию по основному капиталу (и по выпла- чиваемым зарплатам) на уровне коммуны, департамента или региона, что очень полезно для анализа географического развития. 7. Более половины французских домохозяйств не уплачивают личный подоходный налог. 8. Профицит текущего бюджета используется для финансирования бюджета на развитие. Соответственно, субсидии на текущие нужды позволят увеличить внутрибюджетное перераспределение средств в бюджет на развитие и, таким об- разом, передачу денег на инвестиции. И напротив, субсидирование бюджета развития позволяет сократить этот внутренний перевод средств и, таким обра- зом, увеличить текущие расходы. 9. Сообщается, что пост председателя авторитетного муниципального финансового комитета с длительным сроком пребывания может занимать лишь тот чиновник, который положительно проявляет себя при выполнении распоряжений в систе- ме; некоторые утверждают, что коммуна, мэром которой становится такой чело- век, пользуется благосклонным отношением со стороны правительства. Как бы то ни было, внимательные аналитики отмечают, что взаимосвязь не случайна. 10. На практике изменения подобного рода не осуществляются в одночасье, они проектируются с расчетом на постепенное воплощение в соответствии со сколь- зящими графиками, охватывающими длительную временную перспективу. Организация и финансирование местного управления: Франция 159 Библиография INSEE (Institut National de la Statistique et des Études Économiques). 2006. Tableaux de l’économie française 2005–2006. Paris: INSEE. http://www.insee.fr. Ministère de l’Intérieur, Direction Générale des Collectivités Locales. 2006a. Les collectivités locales en chiffres 2006. Paris: Ministère de l’Intérieur. http://www.dgcl.interieur.gouv.fr. ———. 2006b. Les finances des communes de plus de 10,000 habitants 2003. Paris: Ministère de l’Intérieur. http://www.dgcl.interieur.gouv.fr. Prud’homme, Rémy. 2000. “‘Taxe professionelle’ as an Exportable Local Tax.” Environment and Planning C: Government and Policy 18: 545–53. Глава 4 Организация и финансирование местного управления: Германия Ян Вернер Г ермания – федеративное государство с тремя уровнями управле- ния. Кроме федерального правительства, с министерствами, рас- положенными в столице Германии, Берлине, а также в бывшей сто- лице, Бонне, существует 16 федеральных земель (Bundesländer)1 со своими органами власти, а также ряд органов местного управления. Уровень управления на местном уровне представлен местными союзами планирования, (regionale Planungsverbände)2, 323 сельскими районами (Landkreise), 116 городами, образующими самостоятель- ные районы (kreisfreie Städte), а также муниципалитетами, входящи- ми в состав сельских районов. Города и муниципалитеты в результа- те многочисленных территориальных реформ федеральных земель 1970–1977 гг. превратились в самые мелкие в Германии муниципаль- ные образования с малочисленным населением3. На конец 2000 г. в Германии существовало 13 897 муниципальных образований, ко- торые могут быть разделены по количественному составу населения так, как это показано в таблице 4.1. В Германии доходы от налогообложения, распределяемые меж- ду отдельными органами власти, представляют собой как собствен- ные средства от сбора налогов4, так и долевые поступления, проис- ходящие от распределения полномочий между различными уровнями управления. Так, например, денежные поступления от налога на недвижимое имущество полностью направляются муни- ципалитетам, а с денежных поступлений от налога на добавленную стоимость (НДС) и личного подоходного налога муниципальные об- разования получают фиксированный процент. Распределение дохо- дов от наиболее значимых налогов и сборов отражено в таблице 4.2. 160 Организация и финансирование местного управления: Германия 161 Таблиц а 4.1. Численность населения муниципальных образований Германии, 2000 г. Численность населения Количество муниципальных образований Менее 100 226 100-499 3 454 500-999 2 521 1000-499 4 809 5 000-9 999 1 288 10 000-49 999 1 348 50000-99 999 109 1000 000-199 999 43 2000 000-499 999 27 50 000 и выше 12 Источник: Statistisches Bundesamt 2002, p. 56. Таблиц а 4.2. Распределение доходов от налогообложения между федерацией, федеральными землями и муниципалитетами Долевое разделение налоговых поступлений в 2003 г. Доля Доля Доля Доходы федеративного федеральных муниципалитетов в 2001 г. Виды налогов центра (%) земель (%) (%) (млрд евро) Потребительский налогa 100,0 — — 60,750 Налог на наследство — 100,0 — 3,069 Налог на недвижимое имущество — — 100,0 9,076 Личный подоходный налог 42,5 42,5 15,0 141,396 Налог на добавленную стоимость 51,4 46,5 2,1 138,935 Налог на прибыль корпораций 50,0 50,0 — – 0,426 Частичный возврат процентов при досрочном погашении ссуды 44,0 44,0 12,0 29,846 Промысловый налогb 14,8 7,7 77,5 24,533 Источник: Werner 2003, p. 83. Примечание: — = не установлено. a. налог на нефтепродукты , электричество, табак, алкоголь, кофе и игристое вино. b. Распределение относится к 2001 налоговому году. Доля муниципалитетов в фонде «Объединения Германии» и доля муниципалитетов в послереформенной системе финансового выравнивания была отдана федерации. Политическая ответственность за расходование средств четко не опре- делена в Германии. Например, уровень и критерии определения социального благосостояния устанавливаются федерацией, но выплата субсидий и выяв- ление социальной необеспеченности находятся в компетенции местных ор- ганов власти. Более того, федерация делегирует большое количество управ- ленческих обязанностей, в основном в области социального обеспечения, федеральным землям и муниципальным образованиям и несет издержки за 162 Ян Вернер такое делегирование полномочий. В таблице 4.3 показано распределение от- ветственности по некоторым видам расходов между различными уровнями власти5. История развития В 1949 г., когда была образована Федеративная Республика Германия, муни- ципалитетам в соответствии с Конституцией6 было даровано право самоуп- равления, но не была предоставлена экономическая независимость. Федера- Таблиц а 4.3. Распределение ответственности по некоторым видам расходов Федеративный Федеральные Сельские Сферы ответственности центр земли районы Муниципалитеты Внешняя политика X Валютная политика X Оборона X Социальное обеспечение X Дороги, жел. /дор. и внутреннее речное сообщение X X X X Образование X Полиция X Надзор за ведением строительных работ X Текущий ремонт и строительство школ X Общественный транспорт X Текущий ремонт и строительство госуд. больниц X Детские сады X Пожарная служба X Театры и музеи X Парковая и спортивная инфраструктура X Переработка отходов (X) Электроснабжение (X) Водоснабжение (X) Источник: составлено автором. Примечания: (X) означает, что большинство муниципалитетов создали специализированное учреж- дение для решения данной задачи. Эти учреждения находятся в собственности муниципалитетов и контролируются ими. Небольшое количество муниципальных образований передали свои спе- циализированные учреждения частным компаниям, с ними чаще всего заключаются долгосрочные договоры. Организация и финансирование местного управления: Германия 163 ция получала доходы от НДС, наиболее важного источника ее доходов, федеральные земли – от личного подоходного налога, налога на прибыль корпораций и торгового налога. Муниципалитеты считались частью феде- ральных земель и в соответствии с государственными законами могли полу- чать долю торгового налога и местные акцизные сборы7. В 1949 г. появились различия в местных налоговых доходах у разных муниципалитетов. Про- мышленные города в федеральной земле Северный Рейн-Вестфалия получа- ли большой доход от торгового налога, в то время как небольшие, сельские города на юге, в основном в федеральной земле Баварии, получали крошеч- ные доходы от налогов. Рисунок 4.1, показывающий отношение налоговых поступлений к численности населения, иллюстрирует положение дел в каж- дой федеральной земле. Финансовая реформа в Германии 1955 г. изменила прежний, установ- ленный Конституцией порядок распределения налоговых поступлений. В результате реформы треть личного подоходного налога и налога на при- быль корпораций направлялась федерации. В то же время система налогово- го выравнивания федеральных земель была создана для компенсации до- полнительного налогового давления на земли. В результате финансовой реформы 1956 г. экономическая основа муни- ципалитетов была четко определена Конституцией. Доходы, получаемые от промыслового налога и налога на доход с недвижимого имущества, закреп- лялись за муниципалитетами. В результате финансовой реформы 1969 г. за муниципальными образо- ваниями закреплялась определенная доля личного подоходного налога, Рис унок 4.1. Доходы от местного налогообложения федеральных земель по отношению к численности населения, 1949 г. Северный Рейн-Вестфалия Вюртемберг-Гогенцоллерн Вюртемберг-Баден Баден Линдау Гессен Среднее значение Нижняя Саксония Рейнланд-Пфальц Шлезвиг-Гольштейн Бавария 0,75 0,85 0,95 1,05 1,15 1,25 Относительная величина местных налоговых поступлений по федеральным землям Источник: Werner, издание готовится к выходу в свет. 164 Ян Вернер включая налог на заработную плату и налог на полученный от имущества доход. В качестве компенсации за часть личного подоходного налога, выпла- чиваемого федерации и федеральным землям было предоставлено право на 50% денежных поступлений от промыслового налога в форме доли, которую муниципальные образования должны были передавать землям и федерации («доля передаваемого промыслового налога»). В итоге местные власти полу- чали выгоду от обмена установленной доли личного подоходного налога на часть (местного) промыслового налога. В результате реформ 1969 г. муници- палитеты больше не зависели полностью от экономического благосостояния местных компаний. Более того, структура местных налогов была диверси- фицирована, и у местных мэров появился стимул привлекать работников в виду заинтересованности в доле личного подоходного налога. До этой су- щественной финансовой реформы местные власти могли взимать налоги только с производственных компаний. С 1969 г. у небольших городов поя- вился стимул предоставлять своим жителям общественные блага высокого качества, поскольку они стали получать доход не только от налогов с корпо- раций, но и от налогов с физических лиц. 1 января 1980 г. в ФРГ был отменен налог на заработную плату, которая являлась одной из трех составляющих налогооблагаемой базы торгового на- лога. Последовавшее падение доходов муниципалитетов было компенсиро- вано сокращением доли передаваемого торгового налога и увеличением доли доходов, которые муниципалитеты получали от личного подоходного нало- га, с 14% до 15%. В финансовом 1980 г. поступления от местных налогов все еще по-раз- ному распределялись между муниципалитетами, но по сравнению с 1949 г. сократился разрыв между индустриальными и сельскими муниципальными образованиями. При этом несоответствия в налоговых поступлениях муни- ципальных образований возникали преимущественно между экономически сильной, южной частью Германии (Баден-Вюртемберг, Гессен, Бавария) и экономически слабым, северным побережьем (Нижняя Саксония, Шлез- виг-Гольштейн). С 1 января 1994 г. муниципалитетам передавалась доля в 12% от налога на процентный доход в качестве компенсации, так как налог на процентный доход уменьшил долю муниципалитетов в личном подоход- ном налоге. В 1998 г. налог на оборотный капитал, еще одна составная часть промыслового налога, был отменен в западных землях Германии8, и муници- палитетам была передана доля в 2,2% от НДС для того, чтобы компенсиро- вать дефицит. В результате объединения Германии в 1990 г. несоответствия в экономи- ческой базе муниципалитетов опять усилились. Перенаправление налого- вых доходов компенсировало разницу между севером и югом, а также между западом и востоком. Пять новых федеральных земель (Саксония-Анхальт, Мекленбург-Передняя Померания, Тюрингия, Саксония и Бранденбург) об- Организация и финансирование местного управления: Германия 165 ладали особенно низким уровнем налоговых поступлений по сравнению со средним национальным показателем на душу населения, тогда как муници- палитеты в некогда экономически слабой сельской федеральной земле Бава- рии имели уровень налоговых поступлений в 1999 г. на 10% превышающий средний по стране. На рисунке 4.2. представлены местные налоговые пос- тупления в 13 федеральных землях9. После того, как в Германии была проведена реформа системы финансово- го выравнивания путем принятия, так называемого Пакта Солидарности II, (книга Spahn и Werner, готовящаяся к печате; книга Werner и Spahn, которая выйдет в ближайшем будущем) предметом дискуссий о федерализме стали проблемы финансовой основы местного управления и многочисленные предложения по ее реформированию. Далее в этой главе будет объяснена структура доходов немецких больших и малых городов и муниципалитетов, а также дано краткое описание наиболее важных местных налогов, а именно торгового налога и налога на доход с недвижимого имущества. Финансовое положение местных органов власти: проблемы и существующие предложения по реформированию Третий уровень налогово-бюджетного федерализма Германии состоит из 13 897 муниципальных образований, а федерация и 16 федеральных земель представляют собой первые два уровня. В этом разделе будет дано описание структуры доходов и налоговых полномочий муниципалитетов в Германии. Рис унок 4.2. Доходы от местного налогообложения федеральных земель Германии по отношению к численности населения, 1999 г. Гессен Баден-Вюртемберг Северный Рейн-Вестфалия Бавария Среднее значение Нижняя Саксония Шлезвиг-Гольштейн Рейнланд-Пфальц Саар Саксония Бранденбург Саксония-Анхальт Тюрингия Мекленбург-Передняя Померания 0,35 0,6 0,85 1,1 1,35 Сравнительные величины местных налоговых доходов федеральных землях Источник: основано на данных Torgler and Werner 2004, p. 25. 166 Ян Вернер Далее будут рассматриваться различные проекты реформирования и собс- твенные соображения и предложения автора по проведению реформы. Структура доходов муниципальных образований в Германии Несмотря на то, что прошло более десяти лет с момента объединения Герма- нии, до сих пор сохраняется серьезный разрыв в уровне жизни граждан, проживающих на территории бывшей Федеративной Республики Германии (западные земли) и бывшей Германской Демократической Республики (вос- точные земли). Кроме достаточно ощутимой разницы в уровне безработицы (в феврале 2005 г. процентный показатель безработицы в западных землях составил 10,4%, в то время как в восточных землях 20,7%), – существует не- вероятный разрыв в показателях дохода и благосостояния населения. В 2003 г. каждое домохозяйство в западных землях располагало имуществом в среднем на сумму 149 000 евро, в восточных землях эта цифра составляла лишь 60 000 евро (BMA 2005a, xxv). Аналогичного порядка соотношение со- храняется в показателях уровня доходов. В 2003 г. валовой годовой доход немецкого наемного служащего в западных землях составил 28 747 евро, в то время как в восточных землях всего лишь 21 950 евро (см. BMA, 2005b, 101). По причине этих экономических несоответствий структура доходов му- ниципальных образований в западных и восточных землях различна. В 2001 г. муниципальные образования в западных землях имели доход, рав- ный 105,1 млрд евро, который может быть разделен так, как это показано на рисунке 4.3 (долевые налоги входят в налоги). Муниципальные образования в восточных землях в 2001 г. получили доход в 19,9 млрд евро, структура которого представлена на рисунке 4.4. Для муниципальных образований западных земель налоговые поступле- ния являются основным источником доходов, в то время как муниципальные образования восточных земель в основном финансируются за счет субсидий. Важнейший источник налоговых поступлений для муниципалитетов запад- ных немецких земель – фиксированная доля в личном подоходном и промыс- ловом налогах. В отличие от западных земель, для муниципалитетов восточ- ных земель промысловый налог и налог на недвижимое имущество составляют наибольшую часть статей доходов. Рисунки 4.5 и 4.6 показывают соответствующую структуру местных налоговых поступлений в 2001 г. Налоговые полномочия муниципальных образований Кроме фиксированных долей личного подоходного налога и НДС, муници- пальные образования в Германии имеют право устанавливать ставку налога на недвижимое имущество и промыслового налога, что гарантирует, по крайней мере, основу финансовой независимости муниципалитетов. Организация и финансирование местного управления: Германия 167 Промысловый налог Любой бизнес в Германии облагается промысловым налогом; однако исклю- чение составляют лишь деятельность представителей свободных профес- сий, не работающих по найму. Изначально налогооблагаемой базой явля- лись фонд заработной платы, оборотный капитал и операционная прибыль предприятия. Два из этих трех элементов были отменены: 1 января 1980 г. – налог на фонд заработной платы и 1 января 1998 г. – налог на оборотный капитал. В качестве компенсации после отмены налога на фонд заработной платы муниципальные образования получили большую долю в личном по- доходном налоге и в качестве компенсации после отмены налога на оборот- ный капитал – фиксированную долю НДС. Рис унок 4.3. Доходы муниципальных образований западных земель Германии, 2001 г. 16% Налоги 42% Сборы Субсидии 28% Прочие доходы 14% Источник: BMF 2002, p. 1. Рис унок 4.4. Доходы муниципальных образований восточных земель Германии, 2001 г. 15% 20% Налоги Сборы 10% Субсидии Прочие доходы 55% Источник: BMF 2002, p. 1. 168 Ян Вернер Промысловый налог рассчитывается путем вычитания освобожденной от уплаты налогов суммы из величины операционной прибыли и последую- щим умножением полученного результата на ставку налога, которая обычно равна 5% и устанавливается федеральным законом. Промежуточный резуль- тат, называемый суммой подлежащей налогообложению, затем умножается на соответствующую местную ставку налога. В последние несколько лет мес- тные ставки налогов, которые разрешается устанавливать муниципалитетам самостоятельно, находились в пределах уровней, показанных на рисунке 4.7. Рис унок 4.5. Доходы от налоговых сборов муниципальных образований западных земель Германии, 2001 г. 1% 16%  Фиксированная доля личного подоходного налога 43% Фиксированная доля НДС  Промысловый налог (чистый)  Налог на недвижимое имущество  Другие налоги 35% 5% Источник : BMF 2002, p. 7. Рис унок 4.6. Доходы от налоговых сборов муниципальных образований восточных земель Германии, 2001 г. 2% 27% 27%  Фиксированная доля личного подоходного налога Фиксированная доля НДС  Промысловый налог (чистый)  Налог на недвижимое имущество  Другие налоги 10% 34% Источник : BMF 2002, p. 7. Организация и финансирование местного управления: Германия 169 Рис унок 4.7. Динамика средней ставки местного промыслового налога, 1992–2004 гг. 400 390 380 370 360 350 340 330 320 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 западные земли восточные земли и Берлин Источник: BMF 2002, p. 14; Werner, готовится к изданию. В 2001 фин. г. города Кемптен (337%), Рюссельсхайм (340%) и Фульда (340%) установили наименьшие местные ставки торгового налога среди 191 городов с населением более 50 тыс. жителей. Наивысшие местные ставки были установлены в городе Ботроп (490%) и в метрополии Мюнхена (490%) и во Франкфурте-на-Майне (490%). Только в густонаселенных районах существует небольшой уровень нало- говой конкуренции между центральными городами и окружающими их му- ниципальными образованиями. Например, в районе вокруг Франкфурта- на–Майне, города Эшборн (300%), Бад Вильбель (300%) и Рюссельсхейм (340%) добились успеха в снижении налоговых доходов города Франкфурта. Аналогичная ситуация может быть продемонстрирована на примере города Винсена (280%) неподалеку от Гамбурга. Только небольшие скандинавские города в Нордерфридрихског могут позволить себе нулевую ставку промыс- лового налога и налога на недвижимое имущество. Однако, эти небольшие города на самом деле являются исключением10. Таким образом, мы можем заключить, что на местном уровне в Германии не существует значительной налоговой конкуренции. Налог на недвижимость В соответствии с немецкой системой налогообложения недвижимого иму- щества, со стоимости имущества – независимо от размеров приносимой экономической прибыли, взимается налог. Земельная собственность, ис- пользуемая для сельского и лесного хозяйства, подлежит обложению нало- гом на недвижимое имущество категории А, а все остальные виды собствен- ности – налогом на недвижимое имущество категории В. Государственное 170 Ян Вернер недвижимое имущество не облагается налогом. В соответствии с системой налогообложения недвижимого имущества, так же, как и в случае с промыс- ловым налогом, стоимость имущества умножается на ставку налога (0,6% в случае налога на недвижимое имущество категории А и 0,35% в случае на- лога на недвижимое имущество категории В)11, величина которой устанав- ливается на федеральном уровне. Получившаяся налогооблагаемая сумма умножается на местную ставку налога. Несмотря на то, что ставка для налога на недвижимое имущество кате- гории В меньше, чем для налога на недвижимое имущество категории А, на- логовые поступления от налога на недвижимое имущество категории В зна- чительно выше, так как муниципальные образования обычно устанавливают более высокую местную ставку для налога на недвижимое имущество кате- гории В. В течение последних нескольких лет муниципалитеты существенно повысили ставки налога на недвижимое имущество категории В (рис. 4.8). Однако, в мировом масштабе налогообложение недвижимого имущества в Германии достаточно умеренное (немного больше, чем 110 евро в запад- ных землях и меньше, чем 80 евро в восточных землях)12 (рис. 4.9). Прочие местные налоги в Германии В Германии существует ряд прочих местных налогов, которые могут быть рассмотрены как мелкие налоги. Эти мелкие налоги включают налог на алко- гольную продукцию, налог на зрелища, налог на регистрационное свидетель- ство на собаку, налог на регистрацию питейного заведения, налог на охотни- чью лицензию, налог на рыболовную лицензию и налог на второе жилье. Рис унок 4.8. Динамика средней местной ставки налога на недвижимое имущество категории В, 1992–2004 гг. 410 400 390 380 370 360 350 340 330 320 310 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 западные земли восточные земли и Берлин Источник: BMF 2002, p. 18; книга Werner, в печати. Организация и финансирование местного управления: Германия 171 Рис унок 4.9. Налоговая нагрузка от налога на недвижимое имущество, 1992–2001 гг. 120 110 евро на душу населения 100 90 80 70 60 50 40 30 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 западные земли восточные земли и Берлин Источник: основано на данных BMF 2002, pp. 9–10; книга Werner, в печати. В соответствии с местным законодательством муниципальное образо- вание самостоятельно решает, взимать ли данные налоги и по какой ставке. Поступления от мелких налогов в 2001 г. составляли 628 млн евро. Предложения по реформированию муниципальных финансов в Германии Финансовое положение муниципальных образований в Германии значи- тельно ухудшилось в последние годы, частично по причине существенного падения доходов от сборов промыслового налога в 2001 и 2002 гг. Эти дохо- ды уменьшились не только по причине неблагоприятной экономической си- туации, но и в результате увеличения доли от сборов промыслового налога, которую муниципалитеты должны передавать федеральным землям и феде- рации. Эта доля передаваемого промыслового налога устанавливается цент- ральным правительством13. Из-за значительных бюджетных проблем муни- ципальные образования сокращают расходы на инвестиции в основной капитал, что демонстрирует рисунок 4.10. Следующие разделы дают краткое описание двух основных проектов по реформированию муниципальных финансов и предложения автора по про- ведению реформы. 172 Ян Вернер Рис унок 4.10. Динамика инвестиций муниципальных образований в основной капитал, 1992–2001 гг. 680 630 евро на душу населения 580 530 480 430 380 330 280 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 западные земли восточные земли и Берлин Источник: BMF 2002, p. 21. Проект BDI и VCI: муниципальный подоходный налог и налог на прибыль Совместно с Ассоциацией химической промышленности Германии (Verband der Chemischen Industrie, или VCI) Федеральная ассоциация промышлен- ности Германии (Bundesverband der Deutschen Industrie, или BDI) предста- вила проект муниципального подоходного налога и налога на прибыль14. Предложение двух ассоциаций разрабатывалось Исследовательской груп- пой по реформированию промыслового налога, под руководством Воль- фганга Риттера. Предложение не предусматривает установление муниципальными обра- зованиями собственного налога, но дает им право взимать пропорциональ- ные или единые надбавки к личному подоходному налогу и налогу на прибыль корпораций. Эта концепция позволит минимизировать административную нагрузку, равно как и расширить круг налогоплательщиков, прежде ограни- ченный бизнес-сообществом, распространив налоговые обязательства на всех граждан (BDI и VCI 2001, 18). Модель BDI и VCI предполагает отмену промыс- лового налога, а также передаваемой доли торгового налога и 15%-ной доли муниципалитетов в личном подоходном налоге. Дивиденды будут освобожде- ны от муниципальных надбавок, так как они уже облагаются налогом на при- быль корпораций и личным подоходным налогом. Таким образом, исключает- ся двойное налогообложение15. Отмена промыслового налога могло бы стать средством финансовой разгрузки как для федерации, так и для федеральных земель. Промысловый Организация и финансирование местного управления: Германия 173 налог не смог бы впредь компенсировать обязательства по личному подо- ходному налогу и удерживаться из обязательств по налогу на прибыль кор- пораций. Эта мера с лихвой могла бы компенсировать дефицит, вызванный отменой доли промыслового налога, которую муниципалитеты должны пе- редавать федеральным землям и федерации. Кроме того, модель BDI и VCI содержала предложения по изменению ставок налогов в 2005 г.: „„ Минимальная ставка личного подоходного налога, взимаемая централь- ным правительством, уменьшалась до 11,5%, а максимальная ставка – до 32,2%. „„ В то же время ставка по налогу на прибыль корпораций увеличилась до 28,8%. Выполнение этих мер позволило бы расширить финансовые и полити- ческие возможности муниципальных образований по установлению надба- вок к личному подоходному налогу и налогу на прибыль корпораций. Это гарантировало бы, что в результате финансовой реформы не произойдет не- равного распределения налогового бремени. Реализация описанной модели BDI и VCI требует внесения изменений в Конституцию Германии, она должна быть изменена в соответствии с учас- тием всех политических сторон. Статья 106 раздела 5 должна быть изменена следующим образом: муниципалитеты больше не получают долю личного подоходного налога, но могут взимать надбавки к налогам. Статья 106 разде- ла 5 Конституции должна быть изменена в том отношении, что муниципаль- ные образования впредь не будут получать пропорциональную часть подо- ходного налога, но смогут самостоятельно устанавливать и собирать надбавку к налогу. Модель BDI и VCI имеет существенный недостаток, заключающийся в том, что, если эта налоговая реформа будет успешно реализована, то муни- ципальные образования перестанут быть заинтересованы в привлечении компаний на свою территорию. Скорее, налоговая нагрузка будет перенесе- на с бизнес-сообщества на жителей муниципального образования. Муници- палитеты сконцентрируются на налогообложении приблизительно 30 млн людей, обязанных платить личный подоходный налог, и не будут заинтере- сованы в низких доходах, получаемых при умеренных надбавках к налогам на прибыль корпораций16. Хотя сторонники этой модели частично призна- ют, что такая проблема существует, предлагаемое ими решение, заключаю- щееся в предоставлении права взимать надбавки к промысловому налогу, выплачиваемому бизнес-сообществом, а не жителями муниципального об- разования, на практике не осуществимо и сводит на нет одно из главных преимуществ модели BDI и VCI, состоящее в упрощении немецкого налого- вого законодательства (Fuest and Huber, 2001, 18). 174 Ян Вернер Еще одна проблема, которую необходимо рассмотреть, заключается в том, что отмена промыслового налога с одновременным вводом надбавок к личному подоходному налогу и налогу на прибыль корпораций может при- вести к значительным различиям в налоговых доходах внутри густо заселен- ных районов между центральными городами и окружающими их муници- пальными образованиями. Прибыльная для муниципальных образований зона вокруг главных немецких городов будет расширяться за счет роста плот- ности населения. Проведя аналитические расчеты17 для муниципалитетов земли Саар, Фюст и Губер пришли к выводу, что столица земли Саарбрюккен должна будет взимать муниципальную надбавку в 21%, в то время как адми- нистративный район Св. Венделя сможет получать налоговые поступления в том же объеме при муниципальной надбавке всего лишь в 8,4% (Fuest and Huber 2001, 37). Сомнительно, что такие налоговые различия будут воспри- няты в Германии благожелательно и не скажутся на социальной, а в длитель- ной перспективе и на политической атмосфере. К тому же целевая установка Конституции Германии, заключающаяся в создании равных условий жизни для каждого, признана наивысшей ценностью. Следовательно, обстановка значительной налоговой конкуренции, принятая, например, в Швейцарии, в  Германии неприемлема. Однако, несмотря на экономические различия18 и проблемы, нельзя преуменьшить успех швейцарского налогового федера- лизма, скорее необходимо отметить его позитивное влияние на прямую де- мократию (Feld and Savioz, 1997, 529; Freitag and Vatter, 2000, 598). Проект Ярасса и Обермайера: муниципальный налог на предпринимательство С марта 2003 г., когда модель Баварского Собрания муниципальных органов власти, разработанная Лоренцом Ярассом и Густавом Обермайером, с неко- торыми изменениями была принята и одобрена несколькими ведущими му- ниципальными объединениями страны19, реформирование налоговой сис- темы пошло в ином направлении. В отличие от модели BDI и VCI, проект Лоренца Ярасса и Густава Обер- майера не предполагает ликвидацию промыслового налога, а наоборот, пре- дусматривает его дальнейшее развитие в виде налога на предпринимательс- тво, что по сути означает его возрождение (Bavarian Convention of Municipal Authorities, 2003, 5). Модель Ярасса и Обермайера по реформированию про- мыслового налога основана на принципе муниципального НДС20, однако, Ярасс и Обермайер в случае налога на предпринимательство исключают из налогооблагаемой базы заработную плату21. Ярасс и Обермайер предлагают следующую структуру налогооблагаемой базы (Jarass and Obermair, 2003,159): (a) прибыль (б) чистая сумма уплаченных долговых процентов, и (в) сумма установленных на данный момент процентных платежей22 по ренте и аренде недвижимости и лицензированной продукции. Организация и финансирование местного управления: Германия 175 Ассоциации предпринимателей отвергли этот проект, в соответствии с которым налогооблагаемая база, включающая долговые проценты и час- тично рентные и арендные платежи, фактически распадается на две части, не увязанные с доходами. Они считают, что подобное налогообложение ак- тивов вызовет дальнейшее ослабление среднего бизнеса. Помимо увеличения налогооблагаемой базы налог на предприниматель- ство создается для расширения налоговых обязательств, которые будут воз- ложены не только предприятия, уже облагаемые налогом, но и на самозаня- тых граждан, а также сельскохозяйственные предприятия и лесные хозяйства (Jarass, 2003, 12). Расширение круга субъектов налогообложения и налоговой базы создаст финансовые возможности, которые позволят уменьшить став- ки по налогу на предпринимательство и увеличить суммы средств, не обла- гаемые налогом. Сумма, не облагаемая налогом, для индивидуального част- ного предприятия, составляющая сегодня около 24 500 евро, будет увеличена до 40 000 евро, хотя для торговых товариществ такого увеличения не предус- матривается. Однако в целях проведения зачета процентными платежами налогов для товариществ предполагается сумма, не облагаемая налогом, в 10 000 евро (20 000 евро для частных индивидуальных предприятий). Модель предусматривает в дальнейшем отмену промыслового налога для дочерних компаний23 и установление некоторых специальных норма- тивных положений для финансовых организаций. Эту модель достаточно сложно применить к трансграничной торговле, так как с финансовой точки зрения для продукции многих отраслей эконо- мики трудно определить, в каком конкретном месте была создана добавлен- ная стоимость. Проблема отсутствия налоговой конкуренции среди муни- ципальных образований, вызываемая неопределенностью налоговых ставок, так же еще не была четко объяснена в модели Ярасса и Обермайера. Несмот- ря на протесты различных лобби, налогообложение самозанятых лиц явля- ется весьма целесообразным, потому что как булочники, осуществляя пред- принимательскую деятельность, так и адвокаты пользуются муниципальной инфраструктурой, следовательно, обе профессии должны на равных нести затраты на создание и поддержание этой инфраструктуры. Новый проект: модель трех столпов Большинство моделей реформирования муниципальных финансов в Герма- нии не учитывают некоторые важные аспекты. Например, многие модели, которые предлагают модернизировать или заменить торговый налог, не при- нимают во внимание налог на недвижимое имущество. Как модель BDI и VCI , которая предполагает перемещение налоговой на- грузки с местных компаний на местных жителей, так и модель, разработанная Ярассом и Обермайером, в соответствии с которой налогооблагаемая база на- лога на предпринимательство основывается в основном на компонентах, ко- 176 Ян Вернер торые не увязаны с доходами, имеют структурные недостатки. С одной сторо- ны, BDI и VCI модель осложняет проблему города и окружающих его территорий, с другой стороны, модель Ярасса и Обермайра обременяет компа- нии налогом на активы, налогооблагаемую базу которого сложно определить в административном порядке. Несмотря на недостатки, однако, обе модели об- ладают рядом преимуществ, которые вобрала в себя модель трех столпов. Для того чтобы опираться на прочную финансовую основу даже в ситуа- ции изменения экономической конъюнктуры, муниципалитеты должны иметь три надежных источника налоговых поступлений, на которые они мо- гут воздействовать, устанавливая собственные налоговые ставки, гарантируя муниципальному самоуправлению финансовую автономию, а именно: (a) му- ниципальный налог на недвижимое имущество, (б) муниципальный личный подоходный налог, и (в) муниципальный налог на прибыль корпораций. До сих пор налоговая нагрузка на такие активы, как собственность и не- движимое имущество, была в Германии даже слишком умеренной. В миро- вом масштабе нынешний налог на недвижимое имущество (как категории А, так и категории Б) значительно меньше, чем, например, налоги на недвижи- мость в Северной Америке и Канаде, муниципальный налог в Великобрита- нии и grundskyld, daekningsafgigt, и frigorelseafgift в Дании, так же, как и фран- цузкий налог земельную собственность под застройкой (taxe sur le foncier bâti) и налог на земельную собственность без застройки (taxe sur le foncier no bâti). В Германии действующая методика оценки стоимости недвижимого имущества устарела. Предоставление права проведения оценки недвижимо- го имущества муниципалитетам и обеспечение соблюдения основных руко- водящих принципов через федеральное законодательство может решить проблему оценки активов достаточно просто: 1. Три сравнительных показателя могли бы использоваться для определе- ния налогооблагаемой базы в случае налога на недвижимое имущество: (a) максимальная площадь земельного участка, (б) максимальная пло- щадь помещения, и (в) размеры собственности24. Все три показателя, ко- торые фиксируются в любом плане застройки каждого муниципалитета, в учреждении, регистрирующем сделки по земельным участкам, или там и там одновременно, будут умножиться на определенную величину. Та- ким образом, будет безразлично, действительно ли на земельном участ- ке находится здание и было ли установлено ограничение размеров пло- щади строения при получении разрешения на застройку. 2. Муниципалитеты должны будут разделить частные земельные участки на особые зоны застройки, в соответствии с которыми будет присваи- ваться индивидуальный показатель зоны застройки. Представительные органы муниципалитетов будут самостоятельно определять не только величину этого показателя, но и размеры которые должны быть заняты зоной застройки. Организация и финансирование местного управления: Германия 177 3. Муниципальные представительные органы будут также устанавливать ставки налога на недвижимое имущество одинаковые для всех особых зон застройки. 4. Все виды собственности – частная, коммерческая, собственность, сель- скохозяйственного назначения и для лесного хозяйства, а также госу- дарственная – будут облагаться налогом на недвижимое имущество. Од- нако для государственной собственности показатель зоны застройки будет равен 1,0. 5. Федерация не будет устанавливать единую налоговую ставку, таким об- разом, будут устраняться существующие различия в налоговых ставках до 375 процентных пунктов. Итак, муниципальный налог на недвижимое имущество будет рассчи- тываться таким образом: Площадь × Площадь × Величина × Коэффици- × Муници- = Величина земельного помещения собствен- ент для зоны пальная налогового участка (десятичные ности застройки ставка обязательства (десятичные числа) (кв. м) (десятичные налога (евро) числа) числа) (евро/кв. м) Муниципальный налог на недвижимое имущество, первый в модели трех столпов, будет предусматривать налоговое стимулирование для макси- мально эффективного использования собственности, что в итоге приведет к увеличению инвестиций в строительство на свободных земельных участ- ках. Более того, налог будет способствовать увеличению плотности городс- кой застройки. Муниципальный личный подоходный налог, второй столп этой модели, учитывает преимущества модели BDI и VCI. Муниципалитетам предоставля- ется право устанавливать надбавку к личному подоходному налогу с одновре- менной отменой фиксированной доли поступлений от личного подоходного налога. Право муниципальных образований устанавливать дополнительно взимаемые суммы увеличит налоговую конкуренцию между местными орга- нами власти и в то же время обеспечит прямое участие населения в издержках создания и поддержания муниципальной инфраструктуры. Для налогопла- тельщиков, в частности, этот способ является гораздо более прозрачным, пос- кольку они больше не участвуют в финансировании общественной инфра- структуры (детских садов, субсидий организациям, муниципальных дорог, общественных бассейнов и социальных и культурных объектов) косвенным образом через фиксированную долю в личном подоходном налоге, а участву- ют через уплату более ощутимых муниципальных надбавок. Тем не менее верхний предел муниципальных надбавок должен быть обусловлен численностью жителей, как, например, в Хорватии (Loncarevic, 2002, 36), и величина ставки личного подоходного налога должна быть увя- 178 Ян Вернер зана со ставками других местных налогов, как во Франции (Guihéry and Werner, 2005). Следовательно, необходимо установить общегосударствен- ный нижний и верхний предел местных надбавок25. С одной стороны, это ограничение предотвратит «гонку уступок» между муниципальными обра- зованиями, а с другой стороны, не допустит существования огромных раз- личий в размерах налоговых ставок, устанавливаемых муниципалитетами. Однако модель трех столпов не решает проблему неравенства между города- ми и прилегающими к ним территориями. Скорее всего, на деле система фи- нансового выравнивания на местном уровне даже не рассматривает пробле- му налогового неравенства. В частности, необходимо извлечь урок из негативного опыта Швейцарии по использованию налоговой конкуренции, чтобы удостовериться в том, что налоговое неравенство между муниципа- литетами не может гарантировать, что модель трех столпов используется эффективно, в особенности ведущими муниципальными объединениями. Третий столп создаваемой муниципальной финансовой системы – му- ниципальный налог на прибыль корпораций. Этот налог является изменен- ным вариантом промыслового налога, который основывается на двух ком- понентах: величина прибыли и минимальная величина. В соответствии с муниципальной системой налогообложения корпора- ций как предприятия, так и самозанятые граждане, а также сельскохозяйс- твенные производители и лесохозяйства являются субъектами налогообло- жения, так как они пользуются муниципальной инфраструктурой. Все налогоплательщики обязаны уплатить налоги в соответствии с заявленны- ми в декларациях доходами. Однако все налогоплательщики будут иметь право на определение суммы, не облагаемой налогом, и эта сумма будет в два раза больше для торговых товариществ, чем для открытых акционерных компаний с ограниченной ответственностью. Величина сумм, не облагаемых налогом, будет достаточной для того, чтобы избавить от уплаты налогов мелкие фирмы. Увеличение суммы, не облагаемой налогом, для торговых то- вариществ будет способствовать усилению их позиций, так как нынешние возможности по зачету процентных платежей будут ликвидированы, в ре- зультате чего, администрирование станет эффективнее. Будет продолжать применяться принцип месторасположения предприятия, тем не менее му- ниципальный налог на прибыль корпораций сделает невозможным процесс аффилирования компаний. Если предприятие или самозанятый субъект не декларирует прибыль, будет применяется минимальная величина налога. Это необходимо для того, чтобы гарантировать минимальное налогообложение. Многие страны ис- пользуют минимальную величину налога, этот принцип успешно работает, например, в Швейцарии26. Расчет минимальной величины налога основан на численности работников и обороте предприятия, при том что фирмы с чис- лом работников до 3 чел. освобождены от его уплаты. Организация и финансирование местного управления: Германия 179 Хотя ставка налогообложения прибыли устанавливается муниципаль- ными образованиями самостоятельно, минимальная величина налога фик- сируется централизованно федеральным законодательным органом. Кроме того, налоговая нагрузка, которую представляет минимальная величина на- лога, должна быть исключительно умеренной и должна быть привязана к ставке процента по долгосрочным казначейским облигациям. Положения, применимые к налогообложению прибыли не требуют ус- ложнения через создание единого общегосударственного принципа опреде- ления налогооблагаемой базы и участия федерации и федеральных земель в этом процессе. Следует избегать таких случаев, как, например, установле- ние процентной доли торгового налога, которую муниципалитеты передают федерации и землям. Немецкие большие и малые города, в частности, запла- тили большую цену за недавние реформы27: им были делегированы новые обязательства при игнорировании принципа взаимосвязи обязанностей и возможностей. По этой причине реформа муниципальных финансов должна также гарантировать, что обязанности муниципальных образова- ний обеспечены денежными поступлениями. Местная система финансового выравнивания между федеральными землями и муниципальными образованиями В каждой федеральной земле Германии существует местная система финан- сового выравнивания (kommunaler Finanzausgleich). Эти системы значитель- но отличаются друг от друга. Каждая земля должна передавать часть своих доходов от сбора налогов28 местным органам власти в соответствии с меха- низмом обязательного распределения налоговых поступлений (obligatorischer Steuerverbund). С одной стороны, федеральные земли должны распределять часть своих налоговых доходов между городами, сельскими районами и му- ниципалитетами29. С другой стороны, федеральные земли могут самостоя- тельно устанавливать величину налоговых поступлений, подлежащих обя- зательному распределению. Размер доли в процентах может варьировать от 11,54% в Баварии и до 26,66% в Мекленбург-Передней Померании. В дополнение к обязательному распределению налоговых поступле- ний существует такой механизм, как необязательное распределение налого- вых поступлений (freiwilliger Steuerverbund), в соответствии с которым феде- ральные земли могут передавать местным властям долю следующих доходов: субсидий, получаемых федеральными землями по системе финансового вы- равнивания, субсидий, получаемых от федерации по причине экономичес- кой отсталости или доходов от налога на автотранспортные средства. Табли- ца 4.4 иллюстрирует положение дел в 2001 г. в 13 из 16 федеральных земель; 180 Ян Вернер в тот год система финансового выравнивания не применялась в трех горо- дах-землях: Гамбурге, Берлине и Бремене. Пример: система финансового выравнивания в федеральной земле Гессен В этом разделе на примере системы финансового выравнивания федераль- ной земли Гессен объясняется принцип системы финансового выравнива- ния муниципальных образований в Германии. Земля Гессен, являющаяся федеральной землей-донором (Werner and Xue 2004, 64) в системе финансо- вого выравнивания федеральных земель, в 2005 фин. г. передала местным властям 2 552 млрд евро. Таблица 4.5 показывает общую сумму вертикаль- ных субсидий, предоставленных муниципальным образованиям, сельским районам и городам районного подчинения, организованным на принципах самоуправления в федеральной земле Гессен. Эта сумма была разделена между 421 муниципалитетом, 21 сельским районом и 5 городами-корпорациями с системой самоуправления. Табли- ца 4.6. показывает распределение между тремя типами муниципальных об- разований: муниципалитетами, сельскими районами и городами районного подчинения с системой самоуправления – а также сводит обусловленные и безусловные субсидии, предоставленные в 2005 фин. г. Формула расчета безусловных общих субсидий (Schlüsselzuweisungen) весьма схожа с той, которая используется в системе финансового выравни- вания федеральных земель (для более детального разъяснения см. книгу Spahn and Werner, которая выйдет в ближайшем будущем). Показатель финансовой устойчивости должен рассчитываться для каж- дого муниципального образования на основе общей суммы местных налогов (промысловый налог, налог на имущество, фиксированная доля в личном по- доходном налоге и НДС). Показатель финансовой устойчивости сравнивается с показателем мест- ных потребностей, который основывается на численности жителей, безра- ботных и учеников. Показатель местных потребностей включает больше социальных компонентов, чем показатель выравнивания федеральных зе- мель (Länderfinanzausgleich), который рассчитывается только на основе чис- ленности населения. Если финансовые потребности муниципалитетов выше, чем их финан- совые возможности, тогда они получают средства для выравнивания от фе- деральной земли Гессен в виде безусловных общих субсидий (для более де- тального разъяснения см. Broer, 2001). таблиц а 4.4. Местная система финансового выравнивания между федеральными землями и муниципальными образованиями, 2001 г. (как % совокупного дохода) Налоговое Обязательное выравнивание Вертикальные Вертикальные распределение Налог на авто- Пошлина на между субсидии для субсидии на налоговых Промысловый транспортные передачу Налог на личное федеральными покрытия конкретные Федеральные земли поступлений налог средства имущества имущество землями дефицита цели Баден-Вюртенберг 23,000 23,000 23,390 55,000 0 23,000 0 0 Бавария 11,540 11,540 65,000 38,000 0 11,540 0 0 Бранденбург 25,000 25,000 25,000 25,000 25,000 25,000 25,00 25,000 Гессен 23,000 23,000 23,000 23,000 23,000 23,000 0 0 Нижняя Саксония 17,010 0 17,010 17,010 17,010 17,010 17,01 17,010 Мекленбург– Передняя Померания 26,990 0 26,990 26,990 26,990 26,990 26,99 26,990 Северный Рейн–Вестфалия 23,000 0 0 13,430 0 0 0 0 Рейнланд-Пфальц 21,000 0 21,000 21,000 21,000 21,000 21,00 21,000 Саарланд 20,000 0 20,000 20,000 20,000 20,000 20,00 20,000 Саксония 25,799 25,799 25,799 25,799 25,799 25,799 0 25,799 Верхняя Саксония 24,000 23,000 23,000 23,000 23,000 23,000 23,00 26,300 Шлезвиг-Гольштиния 19,780 19,780 19,780 19,780 19,780 19,780 19,78 19,780 Тюрингия 23,000 23,000 23,000 23,000 23,000 23,000 23,00 40,000 Источник: Werner 2003, p. 108. Организация и финансирование местного управления: Германия 181 182 Ян Вернер Таблиц а 4.5. Расчет вертикальных субсидий, предоставляемых федеральной землей Гессен муниципальным образованиям, 2005 г. (млрд евро) Источники дохода Распределение Доля личного подоходного налога, налога на прибыль корпораций, НДС и промыслового налога 11,613 Налог на личное имуществоа 0,010 Пошлина на передачу имущества 0,313 Налог на автотранспортные средства 0,645 Общие доходы от налогов 12,581 Вычет платежей в соответствии с системой финансового выравнивания федеральных земель – 1,750 Общие прочие доходы 10,831 Обязательное распределение налоговых поступлений (23% в Гессене) 2,491 Субсидии от Гессена муниципалитетам, окружающим город Франкфурт, на поддержание систе- мы общественного транспорта 0,002 Субсидии от Гессена всем муниципальным образованиям 0,092 Трансферт местным властям на поддержание муниципальных больниц 0,059 Общая сумма местной системы финансового выравнивания в Гессене 2,552 Источник: Расчеты автора, основанные на данных бюджетного плана федеральной земли Гессен в 2005 фин.г. а. Налог на личное имущество не взимается с 1997 г. При этом некоторые доходы до сих пор соби- раются за прошлые периоды. Таблиц а 4.6. Распределение вертикальных субсидий между муниципалитетами, сельскими районами и городами-корпорациями с самоуправлением, а также классификация обусловленных и безусловных субсидий, 2005 г. (млрд евро) Виды субсидий Распределение Безусловные общие субсидии (Schlüsselzuweisungen) 1,342 Муниципалитеты 0,6135 Сельские районы (Landkreise) 0,4595 Города районного подчинения (Kreisfreie Städte) 0,269 Субсидии общественным благотворительным организациям, поддерживающим муниципальные образования 0,064 Целевые субсидии 0,663 Безусловные субсидии на капитальные вложения 0,103 На общие цели 0,0515 На строительство школ 0,0515 Обусловленные субсидии на капительные вложения 0,380 На местные больницы 0,247 На местную инфраструктуру 0,133 Итого 2,552 Источник: Подсчеты автора, основанные на данных бюджетного плана федеральной земли Гессен в 2005 фин. г. Организация и финансирование местного управления: Германия 183 Заимствования местных органов власти В последние несколько десятилетий финансовое положение трех уровней управления существенно изменилось. Несмотря на то, что в начале 1950-х гг. самый большой государственный долг имел уровень федеральных земель (11 федеральных земель), к моменту объединения Германии центральный федеральный уровень стал лидером по объему государственной задолжен- ности. В процессе объединения Германии федеральное правительство разрабо- тало ряд «теневых бюджетов»30, необходимых для финансирования затрат по объединению страны. В результате в последние годы финансовое положе- ние федерации несколько улучшилось, в то время как федеральные земли взяли на себя обязательства по огромным суммам государственного долга в первое десятилетие после объединения. Местные власти, как правило, не испытывают таких трудностей с вы- платой платежей по процентам как федерация, но с момента объединения Германии долг местных властей восточных земель существенно возрос (сходные выводы могут быть сделаны путем сравнения западных и восточ- ных земель; данные по субсидиям в системе финансового выравнивания фе- деральных земель см. Spahn и Werner, в печати). Таблица 4.7 показывает от- ношение между процентными платежами и общими доходами на всех уровнях управления. Таблиц а 4.7. Динамика отношения процентных платежей к общим доходам, 1991–1999 гг. (%) Уровень управления 1991 1992 1993 1994 1996 1998 1999 Центральное правительство 11,4 11,3 11,7 12,0 13,5 14,0 18,9 Западные земли 8,2 8,3 8,3 8,3 8,0 8,0 7,9 Восточные земли 0,2 0,4 2,0 3,1 4,5 8,1 8,0 Западные муниципальные образования 4,5 4,3 4,4 4,3 4,2 3,9 3,7 Восточные муниципальные образования 0,4 1,0 1,8 2,3 3,1 3,4 3,4 Источник: Rehm, 2001, p. 21. По сравнению с федерацией и федеральными землями круг кредиторов местных органов власти однозначно определен. Более чем 90% местных за- имствований предоставляется банковским сектором; при этом муниципаль- ные облигации не играют важной роли в Германии. Кроме того, большинс- тво прямых займов берется в государственных сберегательных банках и в земельных расчетных клиринговых палатах (Landessparkassen). Необходимо отметить другую черту взаимосвязи государственных сбе- регательных банков и местных властей: местные органы власти одновремен- 184 Ян Вернер но являются владельцами государственных сберегательных банков и гаран- тируют их кредитный рейтинг (Gewährträgerhaftung). Сберегательные банки управляют счетами местных властей и обычно предоставляют им условия займа более выгодные, чем могли бы предложить частные банки. Отсюда мо- жет возникнуть ситуация, при которой местный мэр, как член правления государственного сберегательного банка, должен принять решение о его собственном муниципальном займе. Таблица 4.8 дает краткое описание структуры местного долга в период 1950–1999 гг. Таблиц а 4.8. Структура задолженности местных органов власти (млрд евро) Долговые обязательства Прямые займы (облигации) и ценные в финансовых Система социального Год бумаги институтах обеспечения Прочие займы 1950 0,000 0,205 0,000 0,051 1955 0,036 1,641 0,235 0,424 1970 0,359 16,527 0,503 3,201 1990 0,077 101,880 1,858 1,307 1995 0,716 96,599 1,715 1,373 1999 1,015 98,864 0,177 1,976 Источник: подсчеты автора, основанные на данных Федерального банка Германии. В соответствии с Маастрихтским договором более высокие процентные ставки предполагают регулирование долговых обязательств. В Германии ос- новное ограничение относительно федеральных заимствований содержится в статье 115 федеральной Конституции: «Доходы от заимствований не долж- ны превышать общих инвестиционных затрат, осуществляемых в соответс- твии с бюджетной сметой; исключения возможны только в целях предотвра- щения нарушения макроэкономического равновесия. Подробное описание процедуры содержится в законодательстве федеральных земель». Местные заимствования отличаются от заимствований федерации и фе- деральных земель по нескольким причинам. Приблизительно две трети го- сударственных инвестиций осуществляется на местном уровне. Отношение чистых займов к общей сумме реальных инвестиций отображено на рисун- ке 4.11. Так же, как и в случае с местной системой финансового выравнивания, федеральные земли могут самостоятельно устанавливать ограничения для местных заимствований; таким образом, в разных землях существует неоди- наковый набор законов, устанавливающих ограничения для местных заимс- твований. Как правило, местное заимствование разрешено только в целях финансирования затрат на инвестирование и местным мэрам разрешается прибегать к займам только в том случае, если все остальные источники дохо- Организация и финансирование местного управления: Германия 185 Рис унок 4.11. Динамика отношения чистых заимствований к реальным инвестиционным затратам, 1991–2000 гг. 55 динамика отношения чистых 45 заимствований к реальным инвестиционным затратам 35 25 15 5 –5 –15 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 западные земли восточные земли и Берлин Источник : Färber 2002, p. 139. дов (налоги и сборы) уже использованы. Более того, местные власти должны представлять на рассмотрение свои бюджеты федеральному Министерству Финансов или соответствующим региональным учреждениям. В крайних случаях финансовой некомпетентности местного мэра министерство отка- зывается признать местный бюджет и обязывает мэра предоставить исправ- ленный бюджет. Теоретически министерство также может взять под полный контроль местный бюджет. Эти жесткие правила весьма целесообразны, так как в случае неплатежеспособности местных органов власти, федеральная земля должна полностью погасить местный долг; таким образом муници- пальное образование защищается от банкротства. Администрация местных органов власти В Германии более 4,7 млн чел. занято в государственном секторе, что выра- жается в доле государственных служащих в общей численности населения равной 1/13. В число государственных служащих входят 2,3 млн чел. наем- ных работников, 1,7 млн чел. клерков различного ранга (сотрудники поли- ции, учителя, налоговые служащие, судьи) и более чем 600 000 производс- твенных рабочих. В июне 2003 г. средний ежемесячный общий доход клерка составил 3 200 евро, в то время как наемный работник получал 2 750 евро, а производ- ственный рабочий – 2 240 евро. Размер заработной платы устанавливается федеральным законом и различается только для западных и восточных земель 186 Ян Вернер Германии. Таким образом, местные власти не могут начать «конкуренцию по величине заработной платы» с другими муниципальными образованиями с целью привлечения лучших кадров. С одной стороны, местные власти абсо- лютно свободно могут нанимать новых работников, если оплата из труда не выходит за границы местных бюджетов. С другой стороны, уволить некомпе- тентного государственного служащего местные власти не могут по причине жесткого законодательства, защищающего от необоснованных увольнений. Администрирование местной системы налогообложения Немецкая система сбора налогов является крайне запутанной. Говоря в це- лом, федерация управляет рядом специальных учреждений с определенны- ми сферами ответственности. Более того, именно в компетенции федерации входит ответственность за таможенные пошлины, сборы, уголовные рассле- дования, в то время как федеральные земли занимаются сбором налогов. Федерация берет на себя затраты по сбору налогов и предоставляет средства федеральным землям на эти цели. Местные власти управляют также сбором незначительных мелких налогов, описанных ранее. Кроме того, местные власти выставляют налогоплательщикам итоговую сумму начисления про- мыслового налога и налога на недвижимое имущество, но полный расчет налога делается в региональных налоговых управлениях. В отличие от федерации местные власти не предоставляют средства феде- ральным землям на сбор налогов. Это обстоятельство, дополненное тем фак- том, что федеральные земли не получают налоговых поступлений от налога на недвижимое имущество, объясняет, почему федеральные земли и федерация уклоняются от проведения переоценки частного и коммерческого имущества: дополнительный налоговый доход получат муниципальные образования, в то время, как два других игрока федеральной финансовой системы должны бу- дут оплатить затраты на проведение переоценки. Рисунки 4.12 и 4.13 показы- вают структуру системы сбора налогов федерацией и федеральными землями. Заключение и политические выводы В последние годы немецкая федеральная финансовая система пережила че- реду реформ. С одной стороны, относительные налоговые доходы уменьши- лись по причине экономического развития Германии. С другой стороны, на- логовые поступления, существовавшие до сих пор, (налог на прибыль корпораций является удачным примером в этом случае) вскоре будут отме- нены по причине изменения всей налоговой системы. К тому же такие пре- циденты, как решение Конституционного суда в Карлсруэ31 требуют посто- янного обновления немецкой федеральной финансовой системы. Организация и финансирование местного управления: Германия 187 Рис унок 4.12. Структура федеральной налоговой администрации Министерство Финансов (Bundesministerium der Finanzen) Федеральное Федеральное Федеральное Федеральное Федеральное агентство агентство налоговое агентство таможенное по финансовым по монопольному агентство по управлению управление услугам праву (Bundesamt долговых по уголовным (Bundesamt (Bundesmonopol­ für Finanzen) обязательств расследованиям für Finanzdienst- verwaltung (Bundesschulden- (Zollkriminalamt) Leistungen) für Branntwein) Verwaltung) Региональное налоговое управление (Oberfinanzdirektion) Муниципальные таможенные управления (Hauptzollamt) Источник: составлено автором. Хотя распоряжение суда послужило началом реализации предваритель- ных реформ в системе финансового выравнивания немецких федеральных земель после издания Пакта Солидарности II, до сих пор не существует ре- ально применимого решения проблемы муниципальных финансов. К сожа- лению, комиссия по реформированию, созданная Министерством финан- сов, не смогла выработать единого решения, так как проекты BDI и VCI а также проекты реформ Ярасса и Обермайера абсолютно отличались друг от друга по концепции. Модель трех столпов, которая включает в себя пре- имущества обоих предложений и минимизирует их недостатки, рассматри- вается как компромисс между этими двумя проектами. В Европе существуют три концепции муниципального финансирования. В англо-саксонских странах и во Франции основой финансов местного уров- ня управления являются вертикальные субсидии и налоги на имущество. Напротив, группа стран, в частности Швейцария, Бельгия, Хорватия и скан- Рис унок 4.13. Структура налоговой администрации в федеральных землях Представительство Министерства Финансов в федеральной земле (Länderfinanzministerium) Региональное налоговое управление (Oberfinanzdirektion) Муниципальные налоговые управления (Finanzämter) Источник: составлено автором. 188 Ян Вернер динавские страны, предоставляют существенную налоговую самостоятель- ность местным властям; значит, местные надбавки к личному подоходному налогу являются типичными. И, наконец, третий способ финансирования местных органов власти выбран в Австрии, Германии и Польше, где разрабо- таны принципы муниципальной налоговой системы со своими собственны- ми доходами и самостоятельным распределением налоговых поступлений. Рисунок 4.14 демонстрирует основные различия между тремя концепциями. Одно из главных преимуществ немецкой системы муниципальных фи- нансов – это самостоятельное распределение налоговых поступлений. Бла- годаря этому принципу, местные власти получают стабильный доход и не за- висят от местного налога на предпринимательство или от промыслового налога. Более того, распределение налоговых поступлений обладает преиму- ществом по сравнению с вертикальными субсидиями, так как центральные власти в основном используют субсидии для поощрения или наказания мес- тных властей. Но единственный институт, который имеет обязанность и полномочия наказывать или поощрять местные власти, – это избиратели. Если эта функция избирателей исчезнет, то полезного эффекта от полити- ческой конкуренции не возникнет32. Еще одно преимущество немецкой системы муниципальных финансов заключается в предотвращении перевода налогов. За исключением налога на второй дом, все местные налоги имеют ту или иную связь с доходами соот- ветствующих местных органов власти. Эта связь может укрепиться, однако при условии, что фиксированная часть личного подоходного налога будет от- менена и муниципалитеты получат право взимать дополнительные налого- вые надбавки к личному подоходному налогу. Хотя право муниципалитетов взимать налоговые надбавки увеличивает налоговую конкуренцию между местными органами власти, это также способствует прямому финансирова- нию населением затрат на муниципальную инфраструктуру. Для самих граж- дан, в частности, эта схема гораздо более прозрачна, так как при этом не про- исходит косвенного финансирования коммунальных услуг. Как уже отмечалось выше, политическая ответственность за расходова- ние средств четко не определена в Германии. Более того, немецкая система Рис унок 4.14. Концепции муниципальных финансов в Европе Ориентация на муниципальное налогообложение в Европе Субсидии и налог на имущество Фиксированная доля от Местные надбавки на личный федеральных налогов подоходный налог Франция, Ирландия, Великобритания Австрия, Германия, Польша Бельгия, Хорватия, Дания Источник: составлено автором. Организация и финансирование местного управления: Германия 189 муниципальных финансов страдает от чрезмерной усложненности и, при- нимая во внимание все сказанное, можно сделать вывод, система налогового федерализма в Германии по-прежнему находится в состоянии постоянных изменений. Примечания 1. Три из 16 федеральных земель являются городами-федеральными землями (Бер- лин, Бремен, Гамбург). Эти три федеральные земли не отделяют муниципальные бюджеты от своих федеральных бюджетов и, таким образом, имеют только феде- ральный бюджет. Подобную структуру бюджета можно встретить в Австрии для муниципалитета Вены и федеральной земли Вены, так же, как и в Дании в столи- це Копенгаген и городе Фредериксберг, которые обладают статусом города и ста- тусом Amtskommuner. 2. Регионы-метрополии Штутгарта, Ганновера и Франкфурта называются ассоциа- циями регионального планирования. 3. Во Франции в 1999 г. было 36 679 муниципалитетов, в числе которых около 32 тыс. муниципалитетов имели численность населения меньше 20 тыс. жителей. Пока Германии еще далеко до создания выровненной муниципальной структуры, ко- торую создала Дания после того, как провела реформу территорий в 1970 г. 4. В соответствии со статьей 106 Конституции Германии. 5. Город как целостная административная единица обладает полномочиями и сель- ского района, и муниципалитета. 6. Версия от 23 мая 1949 г., статья 28, раздел 2. 7. Большинство этих налогов являются незначительными. Эти мелкие налоги включают налог на алкогольную продукцию, налог на зрелища, налог на регист- рационное свидетельство на собаку, налог на регистрацию питейного заведения, налог на охотничью лицензию, налог на рыболовную лицензию и налог на вто- рой дом. 8. В новых восточных федеральных землях Германии налог на оборотный капитал никогда не взимался. 9. Три города, имеющих статус федеральных земель – Берлин, Бремен, Гамбург – были исключены, так как они их муниципальный бюджет не выделен и входит в федеральный бюджет. 10. С 2004 г. нулевая ставка для промыслового налога невозможна, так как федераль- ное правительство установило минимальную налоговую ставку в размере 200%. 11. Ставка налога, устанавливаемая федерацией, равна 0,6% для налога на недвижи- мое имущество категории А и 0,35% для налога на недвижимое имущество кате- гории В. 12. В Хорватии, Дании, Франции и Великобритании налог на недвижимое имущест- во представляет большую налоговую нагрузку, чем в Германии. 13. В 2000 г. доля торгового налога, которую муниципальные образования должны были передавать федеральным землям и федерации, была примерно равна 5,52 млрд евро, и 2001 г. примерно 5,51 млрд евро. Однако поступления от про- мыслового налога упали на 2,5 млрд евро. 190 Ян Вернер 14. Еще в 1968 г. Экспертный научный совет при Министерстве финансов (Bundesmi- nisteriumder Finanzen, или BMF) пересмотрел и одобрил муниципальный подоход- ный налог с правом установления соразмерных надбавок. В своем докладе 1982 г., посвященном реформированию местных налогов, Экспертный научный совет при BMF вновь рассматривал эту возможность и не пришел к удовлетворительному ре- шению по поводу распределения и установления ставок муниципальных надбавок. По этой причине он отверг введение этого налога (см. BMF, 1982, 115, 123). 15. На уровне корпораций доход от дивидендов облагается не только муниципаль- ным налогом на прибыль, но и налогом на прибыль корпораций, он также обла- гается налогом на уровне акционеров, так как в соответствии с так называемым половинным налогообложением дохода, личный подоходный налог подлежит уплате и, следовательно, муниципальный налог на доходы должен быть уплачен. (см. Fuest and Huber, 2001, 31) 16. В частности, налог на прибыль корпораций стал приносить меньший финансо- вый доход после перехода от системы полного доходного налогообложения к системе половинного налогообложения дохода. 17. Расчеты основаны на налоговых поступлениях 1999 г. 18. Различия в средней величине дохода на душу населения двух находящихся по соседству швейцарских кантонов Юра (21839 евро) и города Базеля (53 602 евро) по данным на 1999 г. указывают на существенные экономические различия. 19. Эти объединения включают Собрание муниципальных органов власти Герма- нии, Собрание административных округов Германии и Конфедерацию больших и малых городов и муниципалитетов. 20. Идея налога на добавочную стоимость часто возникала в финансовой науке (см. BMF, 1982, 135; SVR, 1995, пункт 346). Налог на условную добавленную стоимость нельзя путать с традиционным налогом на добавленную стоимость или НДС, ко- торый является в основном налогом на продажу товаров и услуг. Цель налога на добавленную стоимость – налогообложение всей суммы цепочек добавленных стоимостей, которые создал бизнес за определенный период. Он складывается из (а) чистой выручки за вычетом всех предыдущих вложений, (б) косвенных нало- гов, (в) амортизации активов и (г) всех государственных субсидий. 21. В плане Шерфа (Scherf, 2002, 605) по введению налога на добавленную стоимость фактически предусматривается обложение налогом заработной платы. 22. До сих пор Ярасс говорит о соответствующей доле и не определяет конкретных процентных ставок. 23. Наличие дочерних организаций позволяет компаниям, имеющим отдельные подразделения в разных муниципальных образованиях, уравновешивать их внутренние доходы и убытки между отдельными подразделениями. По этой причине муниципальное образование, на территории которого находится бога- тая компания, может не получить никакого налогового дохода от промыслового налога, так как компания может компенсировать убытки других подразделений на территории страны и за рубежом. Однако, такого рода компенсации ослабля- ют связь налога и доходов и были ограничены новыми федеральными налогами от 16 мая 2003 г. и 23 декабря 2003 г. 24. Индикатор с измеряется в кв. м, в то время как два индикатора а и b – в десятич- ных числах и рассчитываются по отношению к общей величине собственности. Организация и финансирование местного управления: Германия 191 Например, если собственность имеет площадь в 400 кв.м и здание на ее террито- рии имеет два этажа площадью основания 240 кв. м, то соответствующие срав- нительные индикаторы будут: а=0,6, b=2 и c=400. 25. В этом случае является уместным пример Дании, где комбинированная налого- вая ставка федерации, муниципалитетов и административных округов ограни- чена общей величиной в 59%. 26. Швейцарский минимальный налог применяется к компаниям, которые пока не предполагают извлечение прибыли, а получают выгоду от государственных ус- луг. Минимальный налог, для которого в качестве налогооблагаемой базы вы- ступают оборот, недвижимость и инвестиции, применяется только в том случае, если доходы от минимального налога выше, чем от других налогов, взимаемых с корпораций. Он взимается в 14 из 26 швейцарских кантонов. Кантоны Нидвал- ден, Шаффхаузен и Ааргау взимают минимальный налог совместно с налогом на прибыль и капитальные доходы в случае, если налоговые доходы, которые они получают от ОАО и кооперативов меньше определенной суммы. Таким образом, гарантируется минимальное налогообложение. 27. В частности, объяснения, которые были даны Фехром и Трёгером (Fehr and Tröger, 2003, 750) ясно свидетельствуют, что при проведении финансовых реформ, вы- работка компромиссного решения между федерацией и федеральными землями дорого обходится муниципалитетам. 28. Как уже было описано выше, федеральные земли не обладают собственными до- ходами, но делят доходы от личного подоходного налога, налога на прибыль кор- пораций и налога на добавленную стоимость. 29. В соответствии со статьей 107 разделом 1 Конституции Германии. 30. С 1990 г. по 1994 г. теневыми бюджетами были фонд «Единство Германии» и фонд займов; с 1994–1998 гг. они основывались на федеральных железнодорожных ак- тивах; с 1995–1998 гг. – на создании наследственного фонда по выплате долгов и «каменноугольном» фонде выравнивания; и с 1996 года – на фонде компенса- ций. 31. Федеральные земли Баден-Вюртемберг, Бавария и Гессен выиграли дело в Конс- титуционном суде Германии в Карлсруэ. В этой связи 23 июня 2001 г. федераль- ные земли и федерация согласились на реформу финансового выравнивания, которая началась в 2005 г. и будет продолжаться до 2019 г.а (см. Torgler and Wer- ner 2005; а также Werner and Shah, в печати). 32. Более того, Торглер и Вернер проанализировали как финансовая автономия вли- яет на ответственное отношение к уплате налогов. Были найдены убедительные доказательства того, что более высокая степень финансовой автономии ведет к более высокой налоговой дисциплине, выявляемой при многофакторном ана- лизе (см. Torgler and Werner 2005). 192 Ян Вернер Библиография Bavarian Convention of Municipal Authorities. 2003. Reform der Gewerbesteuer— Anforde- rungen und Auswirkungen. Munich, Germany: Bavarian Convention of Municipal Au- thorities. BDI (Bundesverband der Deutschen Industrie) and VCI (Verband der Chemischen Indust- rie). 2001. Verfassungskonforme Reform der Gewerbesteuer, Konzept einer kommunalen Einkommen- und Gewinnsteuer. Cologne, Germany: BDI. BMA (Bundesministerium für Arbeit und Sozialordnung). 2005a. Lebenslagen in Deutsch- land: Der zweite Armuts- und Reichtumsbericht der Bundesregierung. Berlin: BMA. ———.2005b. Lebenslagen in Deutschland: Der zweite Armuts- und Reichtumsbericht der Bundesregierung-Daten und Fakten. Berlin: BMA. BMF (Bundesministerium der Finanzen). 1982. Gutachten zur Reform der Gemeindesteuern in der Bundesrepublik Deutschland. Schriftenreihe Heft 31. Bonn: BMF. ———.2002. Eckdaten zur Entwicklung und zur Struktur der Kommunalfinanzen.Berlin: BMF. Broer, Michael. 2001. Der kommunale Finanzausgleich in Hessen: Historische Darstellung und ökonomische Analyse unter besonderer Berücksichtigung der Schlüsselzuweisungen. Frankfurt am Main, Germany: Lang. Färber, Giessela. 2002. “Local Government Borrowing in Germany.” In Local Public Finance in Europe: Balancing the Budget and Controlling Debt, ed. Bernard Dafflon, 135–64. Cheltenham, U.K: Edward Elgar. Fehr, Hans, und Michael Tröger. 2003.“Wer finanziert den Fonds ‘Deutsche Einheit’? Die Gemeindefinanzen im Zeichen der Bund-Länder-Finanzbeziehungen.” Jahrbücher für Nationalökonomie und Statistik 223 (6): 743–51. Feld, Lars P., and Marcel R. Savioz. 1997. “Direct Democracy Matters for Economic Perfor- mance: An Empirical Investigation.” Kyklos 50 (4): 507–38. Freitag, Markus, аnd Adrian Vatter. 2000. “Direkte Demokratie, Konkordanz und Wirtschaftsleistung: Ein Vergleich der Schweizer Kantone.”Schweizerische Zeitschrift für Volkswirtschaft und Statistik 136 (4): 579–604. Fuest, Clemens, and Bernd Huber. 2001. Zur Reform der Gewerbesteuer: Gutachten erstellt im Auftrag des Ministeriums für Wirtschaft im Saarland. Munich, Germany: Ministry of Finance of Bavaria. Guihéry, Laurent, and Jan Werner. 2005. “Les finances publiques en Allemagne—Quelles réformes?” Revue de l’OFCE 94 (1): 111–37. Jarass, Lorenz. 2003. “Gewerbesteuer vernünftig reformieren.” ifo Schnelldienst 56 (9): 11–14. Jarass, Lorenz, and Gustav M. Obermair. 2003. “Von der Gewerbesteuer zur Kommunalen Betriebssteuer.”Wirtschaftdienst 83 (3): 157–63. Loncarevic, Branka. 2002. “Kroatien-Recht-Steuerrecht.” In Kroatien, ed. Bundesanstalt für Außenwirtschaft, 22–48.Cologne, Germany: Bundesanstalt für Außenwirtschaft. Rehm, Hannes. 2001. Management der Öffentlichen Schuld: Befund, Probleme, Perspektiven. Stuttgart, Germany: Deutscher Sparkassenverlag. Scherf, Wolfgang. 2002. “Ersatz der Gewerbesteuer durch eine anrechenbare Wertschüp- fungsteuer.” Wirtschaftsdienst 82 (10): 603–8. Spahn, Paul Bernd, and Jan Werner. Forthcoming. “Germany at the Junction between Soli- darity and Subsidiarity.” In Subsidiarity and Solidarity: The Role of Intergovernmental Relations in Maintaining an Effective State, 57–85. Cheltenham, U.K.: Edward Elgar. Организация и финансирование местного управления: Германия 193 Statistisches Bundesamt. 2002. Statistisches Jahrbuch 2002. Wiesbaden, Germany: Statist- isches Bundesamt. SVR (Sachverständigenrat zur Begutachtung der gesamtwirtschaftlichen Entwicklung). 1995. Jahresgutachten 1995/96—im Standortwettbewerb. Wiesbaden, Germany: SVR. Torgler, Benno, and Jan Werner. 2004. “Fiscal Autonomy and Tax Morale: Evidence from Germany.” Paper presented at the annual congress of the Verein für Socialpolitik, Dres- den, Germany, September 28–October 1. ———. 2005. “Tax Morale and Fiscal Autonomy: Evidence from Germany.” Public Finance and Management 5 (4): 423–52. Werner, Jan. 2003. “El Federalismo Fiscal Aleman: En Estado de Fluctuaciуn.” Zergak— Gaceta Tributaria del Pais Vasco 25 (3): 81–113. ———. Forthcoming. Das deutsche Gemeindefinanzsystem: Reformvorschläge im Kontext der unterschiedlichen Einnahmenautonomie der lokalen Gebietskörperschaften in Euro- pa. Frankfurt am Main, Germany: Peter Lang. Werner, Jan, and Anwar Shah. Forthcoming. “Fiscal Equalization and Subnational Govern- ments: Lessons from the German Experience.” In Macrofederalism and Local Finances, ed. Anwar Shah.Washington, DC: World Bank. Werner, Jan, and Xue Wue. 2004. [“Equalization among the German Federal States.”] [Public Finance Review] 5 (7): 63–5. Глава 5 Организация и финансирование   местного управления: Япония Нобуки Мокида Я пония – моноэтничное унитарное государство с двухуровневой системой местного управления. Система органов местного са- моуправления состоит из 47 префектур и около 3200 муниципалите- тов, подчиняющихся префектурам. Послевоенная Конституция Японии 1940 г. гарантирует автономию местного управления. Япон- скую систему можно охарактеризовать, опираясь на сводные данные по государственным финансам. На долю расходов местного управ- ления приходится более 70% общей величины государственных рас- ходов, что значительно превышает аналогичные показатели для ти- пичной страны – члена ОЭСР. Однако значительные муниципальные расходы не подразумевают контроль местных органов власти над доходной частью бюджета. Бюджетная децентрализация является одним из наиболее важных явлений, с которым столкнулась Япония в начале XXI века. Решение о децентрализации было поддержано обеими палатами парламента в 1993 г., и в 1995 г. либерально–демократическая и социалистическая партии, а также правительственная коалиция во главе с Сакигаке вве- ли в действие Закон о содействии децентрализации. Комитет по раз- витию децентрализации после пятикратного опубликования реко- мендаций в 1999 г. принял итоговый закон. В 2002 г. правительство провело смелую реформу трех главных компонентов ресурсного фи- нансирования местных органов власти: целевых субсидий, местных налогов и налоговых отчислений – так называемая трехчастная ре- форма. В последние годы правительство способствовало развитию муниципальных объединений с целью совершенствования админи- 194 Организация и финансирование местного управления: Япония 195 стративных функций. Число муниципалитетов планируется сократить при- близительно с 3 229 единиц в 1999 г. до 1 822 единиц в 2006 финансовом году. Обзор системы местного управления в Японии Краткая история взаимоотношений федерального центра и муниципалите- тов представлена в публикации Muramatsu and Iqbal, 2001. В данном разделе также в общих чертах описывается концепция контролируемой децентрали- зации. Централизованная система Примерно в 1890 г. в Японии в эпоху Мейдзи была создана централизован- ная система, основанная на германской модели. Со временем политические партии мобилизовали жителей, используя местные советы для укрепления местной демократии и представления интересов муниципалитетов перед правительством в 1920-х гг. однако военная мобилизация окончательно де- централизовала государство. После Второй мировой войны американскими оккупационными реформами было введено прямое голосование на уровне префектур и муниципалитетов, в результате чего они стали полностью са- моуправляемыми. Министерство внутренних дел было упразднено. Были приняты такие формы прямой демократии, как императивный мандат и гражданская инициатива. Однако миссия США в лице Доктора Карла Шо- упа (General Headquarters Supreme Commander for Allied Power 1949) – план разделения функций правительства по модели «слоеный пирог» и передача власти муниципалитетам – не были осуществлены. Вместо этого в послеоку- пационный период Япония провела централизацию многих правитель­ ственных функций (включая полицию и образование), восстановила ряд контрольных механизмов и приняла подход, охарактеризованный Акизуки (Akizuki, 2001) как «контролируемая децентрализация». С точки зрения административных функций, контрольные механизмы реализовались через делегирование функций агентствам, обмен персоналом и вновь созданное Министерство внутренних дел. Делегируя определенные функции агентствам, центральное правительство передавало обязанности по выполнению приоритетных программ префектурам и муниципалитетам, и, по большому счету, могло отозвать переданные полномочия в случае неисполнения. Министерство внутренней политики было восстановлено в 1960 г. как правопреемник довоенного Министерства внутренних дел. Однако деятель- ность новообразованного министерства не копировала довоенную структу- ру. Новое министерство обладало рядом административных и фискальных рычагов для осуществления контроля над органами местного управления. 196 Нобуки Мокида В 2001 г. в результате объединения Министерства внутренних дел и Мини- стерства почт и телекоммуникаций было образовано Министерство вну- тренних дел и коммуникаций (МВК). В рамках программы обмена кадрами определенные высшие позиции в администрации префектур были распределены центральным правитель- ством (Akizuki, 2001). Кадровый обмен стал функциональным инструмен- том, который доказал свою эффективность в реализации планов государ- ства и в построении эффективной структуры местного управления. Что касается финансов, центральное правительство контролирует мест- ные бюджеты, ставки местных налогов и налогооблагаемые базы, местные займы и крупные бюджетные трансферты (Моchida, 2001). В Японии госу- дарственное законодательство регулирует ставки и базы налогов. Однако муниципалитеты обладают некоторой свободой в установлении дополни- тельных налогов с санкции МВК, а также в изменении ставок налогов в пре- делах, установленных Законом о местных налогах. Министерство внутренних дел и коммуникаций также контролировало местные займы. По существующим условиям утверждения выпуска облига- ций местные администрации должны получить разрешение Министерства внутренних дел и коммуникаций на выпуск долгосрочных облигаций. В Япо- нии объем предоставляемых местным бюджетам трансфертов составляет около трети дохода государственного бюджета. В общей сумме трансфертов половину составляет муниципальная доля налога, программа выравниваю- щих трансфертов. Денежные средства перераспределяются по сложным фор- мулам, разработанным для уравнивания стандартов государственных услуг наряду с учетом бюджетного потенциала территориального образования. Контролируемая децентрализация Уникальность послевоенного опыта Японии заключается в том, что центра- лизация и децентрализация сочетались в ней не в антагонистической форме, а в форме сосуществования. Следует вспомнить концепцию контролируе- мой децентрализации, предложенную Акизуки (Akizuki, 2001). Вследствие снижения степени недоверия центрального правительства местной власти, их отношения перешли от характера «подконтрольный – контролирующий» к равноправному партнерству. Хотя Акизуки описывает кадровый обмен между центральной и местной властью как хороший пример такой транс- формации, альтернативой является система «агентство – делегированные функции» которые были четко детализированы в статье 150 Закона о мест- ном управлении. Делегированные агентствам функции описываются в ст. 150 в отноше- нии системы, которая обязывает руководителей местной администрации действовать в качестве агентов центрального правительства, несмотря на выборность. Делегированные агентствам функции ограничили дискуссии Организация и финансирование местного управления: Япония 197 городских советов. Если всенародно избранный лидер не подчинялся прика- зу правительства, его смещали с должности. Однако в 1992 г. критика в адрес этой системы, наряду с кампанией по совершенствованию местного управ- ления, привела к упразднению полномочий центрального правительства в части смещения с должности руководителя местной администрации. По- сле продолжительных дебатов делегированные агентствам полномочия по 561 вопросу были упразднены в 2001 г. по рекомендации Комитета по раз- витию децентрализации. Система делегирования полномочий агентствам, которая включала 40% обязанностей муниципалитетов и 80% обязанностей префектур, была упразднена, и 60% соответствующих обязанностей пере- шло в ведение органов местного управления. Примером дальнейшего дви- жения в направлении равноправного партнерства стало изменение роли министерств, контролирующих местные администрации (Akizuki, 2001). До- военное Министерство внутренних дел (Наимушо), которое обладало об- ширными полномочиями во всех вопросах внутренней политики, было рас- формировано и заменено Министерством внутренней политики и коммуникаций в 1960 г. В 2001 г. министерство было объединено с Мини- стерством почт и коммуникаций, в результате чего образовалось Министер- ство внутренних дел и коммуникаций (МВК). МВК осуществляет фискаль- ный надзор над местными органами власти как центральный орган, в то же время представляя интересы местных администраций через центральные правительственные департаменты. Таким образом, МВК осуществляет свои функции на двух уровнях. Стимулы МВК и местных администраций ко вза- имодействию друг с другом очевидны. Прежде всего, во всех вопросах, относящихся к местной администрации таких, как сокращения налоговых отчислений МВК, защищает интересы местных администраций и участвует во всех спорах с другими министерства- ми (особенно с Министерством финансов), которые стремятся приложить руку к местным финансам. Местные администрации, естественно, стремятся поддерживать такую систему. И, по мнению МВК, с потерей поддержки орга- нов местного управления, которая обеспечивает его властный потенциал, оно не сможет существовать как влиятельный игрок в центральном бюрокра- тическом аппарате. Главным ресурсом власти министерства в правительстве является роль МВК как представителя органов местного самоуправления. Несмотря на свою роль бюджетного контролера местных органов власти и несмотря на различные разногласия, возникающие между министерством и местными органами власти (например, случай «бюджетной войны» во вре- мя правления мэра Рёкиши Минобе), отношения между МВК и органами местного управления стали со временем более согласованными. 198 Нобуки Мокида Ответственность и полномочия в расходовании средств Концепция вертикального бюджетного дисбаланса и процесс делегирования центральным правительством расходных полномочий являются ключом к пониманию сути государственной системы расходования бюджетных средств в Японии. Вертикальный бюджетный дисбаланс Так называемый вертикальный бюджетный дисбаланс – это ключ к понима- нию межправительственных отношений во всех странах. Хотя местные ор- ганы власти играют значительную роль в расходных полномочиях, цент- ральное правительство занимает более высокое положение в вопросах распределения налоговых баз (табл. 5.1). Концентрация вопросов определения налогооблагаемой базы в прави- тельстве достигла своего апогея во время Второй мировой войны. После войны были предприняты меры по укреплению местных налогов, стимулом к чему стал доклад проектной команды во главе с профессором Карлом Шу- пом из Колумбийского университета (General Headquarters Supreme Commander for Allied Power 1949). Более того, местные налоги возросли практически до уровня государственных налогов в период бурного эконо- мического развития. Однако не было никаких признаков, свидетельствую- щих об улучшении соотношения между местными налогами и расходами. С 1970 г. годовые расходы местных органов власти превысили расходы цен- трального правительства, поскольку инвестиции местных органов власти в Таблиц а 5.1. Основные статистические показатели, относящиеся к местным налогам, 1910–2000 гг. Отношение государственные налоги: местные налоги Отношение государственные (с поправкой на межбюджетные Местный налог как процент Год налоги: местные налоги трансферты) от дохода муниципалитетов 1910 — — 47,0 1930 64,2: 35,8 57,7: 42,3 30,3 1940 84,5: 15,5 77,6: 22,4 20,6 1950 69,6: 30,4 56,0: 44,0 34,6 1960 68,0: 32,0 54,0: 46,0 35,6 1970 67,5: 32,5 50,8: 49,2 35,4 1980 64,1: 35,9 46,0: 54,0 34,0 1990 65,2: 34,8 47,0: 53,0 41,6 2000 59,7: 40,3 43,0: 57,0 35,4 Источник: на основании данных МIC 2005c; Mochida 1993. Примечание: — = данные недоступны. Организация и финансирование местного управления: Япония 199 образование, здравоохранение и общественные работы частично перекры- ли инвестиции правительства. Возникло несоответствие: расходы были де- централизованы, тогда как налогооблагаемые базы остались в руках цен- трального правительства. Посмотрим на итоговые издержки: доли центрального и местного прави- тельств составили соответственно 43% и 57%. Таким образом, доля органов местного управления превысила показатели правительства (табл. 5.1). Однако в отношении распределения налоговых поступлений положение изменяется (60% и 40%) в пользу правительства. Местные налоги генерируют 35% местно- го дохода. Такая ситуация привела к тому, что Комитет содействия децентра- лизации, являющийся совещательным органом при премьер–министре, вы- двинул задачу сокращения разрыва между расходами бюджета и налоговыми поступлениями в качестве стратегической задачи децентрализации. Что касается налоговых доходов и расходов государства, сравнение ор- ганов местного управления Японии со странами «большой семерки», имею- щих общие соглашения, показало, что зависимость Японии от трансфертов сопоставима с Италией, превышает показатели Франции, но ниже, чем в Ве- ликобритании (ОECD, 2000). Отношение независимых источников дохода к общим доходам – менее 15% в 65% муниципалитетов Японии (Моchida, 2004) Делегирование расходных полномочий Доля расходов местного управления превышает 70% общих расходов прави- тельства, что значительно больше среднего соотношения для стран ОЭСР. Таблица 5.2 резюмирует расходы органов местного управления по функци- ям. В сумме совокупных чистых расходов два вида – общественные работы и образование – являются максимальными. Расходы на общественные рабо- ты составляют 17,8% общей суммы расходов. Большая часть приходится на развитие города, муниципальные дороги и жилищное строительство. Рас- ходы на общественное благосостояние и текущую политику ниже, но тем не менее довольно высоки. Вопросы внутренней политики: дипломатия, обо- рона, судопроизводство, борьба с преступностью – входят в сферу ответ- ственности центральной власти. Расходы на противопожарную безопас- ность и полицию составляют 9,8% чистых расходов органов местного управления. В последние годы, несмотря на снижение расходов по некото- рым вопросам, относящимся к категории «иные экономические вопросы» такие, как сельское хозяйство, рыболовство и инженерные работы, выплаты по государственному долгу возросли. В отличие от федеративных стран с двухуровневой системой управле- ния в Японии функции центрального правительства и органов местного са- моуправления четко не разграничены. Многие полномочия различных уров- ней власти пересекаются и частично делегируются. Соответственно, полиция 200 Нобуки Мокида Таблиц а 5.2. Распределение расходов органов местного управления по функциям, 2003 г. Префектуры Муниципалитеты Чистый итог млрд процент млрд процент млрд процент Тип расходов иен к итогу иен к итогу иен к итогу Текущие расходыа 3 214 6,6 6 436 12,9 9 039 9,8 Общественная безопасность и благосостояниеb 3 966 8,1 11 930 24,0 14 540 15,7 Здоровье и гигиена 1 550 3,2 4 506 9,1 5 896 6,4 Образование 11 644 23,8 5 634 11,3 17 201 18,6 Общественные работы 8 289 16,9 8 438 16,9 16 439 17,8 Прочие хозяйственные нуждыс 6 763 13,8 3 524 7,1 9 534 10,3 Обслуживание долга 6 688 13,7 6 601 13,3 13 191 14,2 Прочее 6 803 13,9 2 715 5,4 6 741 7,2 Итого 48 917 100,0 49 784 100,0 92 581 100,0 Источник: данные МIC 2005с. а. в том числе законодательное собрание, полиция и пожарная безопасность. b. в том числе социальное обеспечение пожилых граждан и детей. c. в том числе коммерческие расходы и расходы на такие отрасли, как сельское хозяйство, лесное хозяйство, рыболовное хозяйство. и такие вопросы, как образование, медицинское обеспечение, обществен- ные работы входят в сферу ответственности центрального правительства. Контроль над выполнением осуществляется префектурами, а услуги предо- ставляются местными органами власти. Таким образом, японскую систему бюджетного финансирования можно охарактеризовать как сочетание централизации в распределении налогов при одновременном делегировании расходных полномочий. Иными слова- ми можно сказать, что японская бюджетная система представляет собой структуру кооперативно-административного федерализма (Shah, 1994.). На мой взгляд, по сравнению с другими федеративными системами, степень влияния правительства Японии сопоставимо с Германией, сильнее, чем в Ка- наде и Швейцарии, но слабее, чем в Австралии. Налоговое соглашение между центральной властью и органами местного управления В таблице 5.3 обобщены виды источников местных доходов. Доля местных налогов насчитывает 31% для префектур и 33,7% для муниципалитетов. Ин- тересно, что средняя величина составляет 23% для префектур и 18% для му- ниципалитетов, что отражает дисбаланс в распределении местных налогов. Органы местного управления активно привлекали заемные средства. Рас- пределение местных налогов – это безвозвратная ссуда от определенного фонда; сумма взносов и сборов незначительна. Местный налог на передачу Организация и финансирование местного управления: Япония 201 Таблиц а 5.3. Совокупный годовой доход органов местного управления, 2003 г. Префектуры Муниципалитеты Всего млрд процент млрд процент млрд процент Источник доходов иен к итогу иен к итогу иен к итогу Местный налог 15 426 31,0 17 239 33,7 32 665 34,4 Местный налог на передачу прав собственности 174 0,3 519 1,0 694 0,7 Налоговые отчисления 9 978 20,0 8 090 15,8 18 069 19,0 Целевые субсидии 7 842 15,7 5 218 10,2 13 060 13,8 Местные займы 7 652 15,4 6 205 12,1 13 789 14,5 Прочие 8 739 17,6 13 924 27,2 16 610 17,6 Итого 49 811 100,0 51 195 100,0 94 887 100,0 Источник: данные МIC 2005с. недвижимой собственности – это разновидность местного налога: он взима- ется центральным правительством в административно-хозяйственных це- лях. Японский местный налог характеризуется тем, что часть его налогообла- гаемой базы распределяется между государственным подоходным налогом и потребительским налогом (см. рис. 5.1). В части доходов от местного на- лога доля поступлений от муниципалитетов составляет 57%, что несколько превышает поступления от префектур (43%). Налог с доходов предприятия и налог с населения префектур составляют значительную долю налогов пре- фектур. Второй по величине – местный налог на потребление. Налог с дохо- дов предприятия – это налог, которым облагаются граждане или предпри- ятия, занимающиеся бизнесом. Налогооблагаемой базой выступает доход или добавленная стоимость. Налоги с населения префектур и муниципали- тетов схожи в том, что им облагаются физические и юридические лица тер- ритории. Оба налога носят название налога с населения. Налогооблагаемой базой местного налога на потребление является государственный налог на потребление ( налог на добавленную стоимость – НДС). Налог на недвижимость составляет большую часть налога муниципали- тета. Данный налог, а также налог с населения формируют около 90% общих налоговых поступлений. Налогом на имущество облагаются владельцы недвижимого имущества (земля, здания, имущество, изнашиваемое в про- цессе эксплуатации), при налогооблагаемой базе, соответствующей опреде- ленной цене на землю. Основные местные налоги К основным местным налогам относятся налог на собственность, налог с на- селение, налог с оборота и предпринимательский налог. Каждый из них под- робно рассматривается ниже. 202 Нобуки Мокида Налог на собственность В Японии 38,16 млн чел., или около 30% населения, платят налог на недвижи- мость муниципалитетам. Налогом облагается земля, здания и сооружения, износ (амортизация) имущества. Налогом на землю и постройки 177,94 млн земельных участков и 60,66 млн зданий, подвергающихся регулярной пере- оценке каждые три года.При установленной стандартной ставке 1,4% и дохо- дам от налогообложения в размере 8,679 млрд иен (на 2003 фин. год), налог на недвижимость остается первым по значимости местным муниципальным налогом. Следует отметить постоянные усилия властей по совершенствованию налогообложения недвижимости с целью приспособления к социально-эко- номическим условиям Японии. Именно налог на недвижимость сталкивает- ся с постоянными вызовами: повышением цен на землю и ростом налогов, вызываемым ее удорожанием. В течение периода быстрого экономического роста, край необходимо корректировать разницу между ставкой налога, установленной муниципали- Рис унок 5.1. Структура местного налога, предполагаемые значения на 2005 фин. г. Налоги с населения префектур – 2 377 700 (7,1%) Налогооблагаемая база налога с населения префектур –154 900 (0,5%) Индивидуальный налог с населения Налог с корпораций муниципалитетов – префектур – 803 100 (2,4%) 5 583 400 (16,8%) Налог с доходов Корпоративный налог предприятия – с населения 4 131 000 (12,4%) муниципалитетов – 2 098 400 (6,3%) Доход от местных Муниципальный налог налогов – Налог с потребления – на сигареты – 33 318 900 2 506 100 (7,5%) 82 400 (2,5%) (100%) Автомобильный налог – 1 771 300 (5,3%) Налог на недвижимость – Налог на поставки легкой 8 724 300 (26,2%) нефти – 1 055 600 (3,2%) Налог префектур на сигареты – 268 200 (0,8%) Налог на развитие Налог на приобретение городов –1 229 300 (3,7%) недвижимости – 44 730 (1,3%) Прочие – Прочие – 585 800 (1,7%) 758 500 (2,3%) Источник: составлено на основании данных Управления по муниципальным налогам, MIC 2005b. Организация и финансирование местного управления: Япония 203 тетом и полученной в результате оценки, так как оценочная стоимость недви- жимости ниже, чем рыночная, поэтому в 1964 г. была проведена стандартиза- ция метода оценки недвижимости по всей стране. Единая оценка проводится на основании использования следующих данных: (a) стоимость приобрете- ния плюс стоимость ремонта или восстановления здания, (б) приблизитель- ная стоимость покупки или продажи земли и (в) процент амортизации за износ недвижимости. В 1973 г., когда в Японии началсял экономический бум, вызванный Пла- ном преобразований Японского архипелага, был предпринят смелый шаг, благодаря которому оценочная стоимость и сумма налогооблагаемой базы, существовавшие отдельно с 1964 г., сравнялись за 3 года. Была предпринята особая мера, снизившая наполовину оценочную стоимость в небольших на- селенных пунктах в целях смягчения налоговой нагрузки. Несмотря на стремительный рост цен в период «экономики мыльного пузыря» конца 80-х, оценочная стоимость органов местного управления осталась неизменной. Оживленные споры возникли вокруг вопроса, приве- дет ли низкий налог на недвижимость к спекуляциям с землей. В дальней- шем в результате реформ 1994 г. оценочная стоимость налога на недвижи- мость возросла повсеместно до 70% от объявленной цены, получив название 70-процентной оценки. Правительство реализовало комплекс мер по сниже- нию налоговой нагрузки, которые стали результатом такой оценки. По- скольку реформа стимулировала стремительное развитие оценки земли, были приняты две ответные меры: 1) специальная налоговая база (расшире- ние сферы объектов на территориях небольших населенных пунктов, не по- падающих под оценку, с одной шестой до одной четвертой); 2) меры по регу- лированию налоговой нагрузки (установление 15%-ной планки роста налога, даже при условии троекратного роста оценочной стоимости). Перечислен- ные меры позволили снизить налоговую нагрузку. Подоходный налог с населения (налог с физических лиц) Налог с населения – это важнейший местный налог, которым облагаются до- ходы населения муниципалитетов и префектур. В 2005 г. поступления от этого налога в префектурах составили 2,378 трлн иен, в муниципалитетах – 5,583 трлн иен. Совокупный доход от данного налога составил около 24% общей суммы поступлений в местные бюджеты. Существующий налог с на- селения включает три элемента: а) доходная база (ставки 5, 10 и 13%), кото- рая подразумевает налогообложение дохода за предыдущий финансовый год (с использованием вычислений, применяемых при расчете государс- твенного налога на доходы); б) база на душу населения, подразумевающая равные ставки для всех домохозяйств (1000 иен в год для префектур и 3000 иен в год для муниципалитетов); в) налог на проценты, дивиденды и на прибыль от капитала (единая ставка 5%). Стоит отметить, что в целях 204 Нобуки Мокида равномерного распределения расходов местных жителей на общественные услуги, минимальный размер местного налогооблагаемого дохода установ- лен ниже государственного. Что касается граждан, получающих трудовой доход, состоящих в браке и имеющих двух детей, минимальный размер до- хода, подлежащего налогообложению, составляет 2,7 млн иен, тогда как в случае с государственным налогом этот минимум равен 3,25 млн иен. В начале каждого месяца из заработной платы налогоплательщика удер- живается налог на доходы и индивидуальный налог с населения. Далее рабо- тодатель перечисляет индивидуальный налог в казну муниципалитета, на территории которого он зарегистрирован. В настоящее время правительс- тво Японии стремится реформировать налог с населения. Руководствуясь «принципом выгодности и снижения региональных различий» правительс- твенная комиссия по налогам рекомендовала в своем докладе использовать единую ставку 10% как в отношении подоходного налога с населения так и в отношении государственного налога на доходы. Сегодня годовой доход от подоходного налога с населения составляет 7,9 трлн иен. Годовой доход от государственного налога на доходы составляет 14,3 трлн иен. В случае отме- ны прогрессивной (5, 10, 13%) и введения единой ставки 10%, годовой доход от местного налога составит 10,9 трлн иен. Годовой доход от государственно- го налога на доходы составит 11,3 трлн иен. Таким образом, в случае введе- ния 10%-ной ставки налогообложения, 3 трлн иен налоговых поступлений перейдут в местный бюджет. Налог с оборота Интересно отметить, что в отношении налога на добавленную стоимость, японский опыт несколько отличается от традиционной теории бюджетного федерализма. В Японии многоступенчатый налог на добавленную стоимость был введен в апреле 1989 г. Одновременно был принят налог на передачу прав собственности (shohijoyozei), который передает 20% государственного налога префектурам на основе таких показателей, как общая численность населения и численность занятых. Впоследствии новое коалиционное пра- вительство, в состав которого входили три политические партии (либерально-демократическая партия, Социал-демократическая партия Японии и Новая партия Сакигаке), упразднило этот налог в ходе налоговой реформы 1994 г. и ввело новый местный потребительский налог на уровне префектур, который стал взиматься в апреле 1997 г. Это сложный налог, учи- тывающий происхождение и местожительства. Он имеет следующие осо- бенности: а) взимается всеми префектурами, б) налогоплательщики – люди, занимающиеся бизнесом, в) налогооблагаемая база – государственный по- требительский налог, г) налоговая ставка составляет 25% (что составляет 1% потребления, при том, что государственный потребительский налог состав- ляет 4%), д) хотя обычно префектурами осуществляются самостоятельная Организация и финансирование местного управления: Япония 205 оценка и погашение, время от времени оплаты и оценка проводятся цен- тральным правительством (налоговыми инспекциями), е) префектуры должны урегулировать сумму уплачиваемого местного налога между собой для достижения соответствия итоговой статистике по налогам; ж) префек- туры передают половину поступлений муниципалитетам в своем составе в соответствии с общей численностью населения и численностью занятых. Таким образом, местные власти имеют некоторые налоговые полномочия в части потребительского налога. Однако в рамках существующей системы местный налог взимается центральным правительством, и в дальнейшем на- логовые поступления возвращаются в место конечного потребления через распределительную систему. За короткий промежуток времени существова- ния местного налога на потребление годовые поступления от него достигли 2 506 трлн иен (2005 г.) В результате по доходам сегодня этот налог занимает второе место после налога на предприятия. Среди достоинств следует на- звать его невысокую региональную дифференциацию и относительно низ- кую межрегиональную изменчивость. Коэффициент вариации налога пре- фектур и местного потребительского налога на потребление составляет 0,28 и 0,09 соответственно. Таким образом, последний имеет существенно более низкий уровень отклонения. Однако подобный критерий корректировки сталкивается с рядом проблем (Моchida, 2004) Предпринимательский налог ( налог с юридических лиц) До 2004 г. налогом префектур на доходы предприятий (jigyozei) облагалась та же база (чистая прибыль), которая применяется при расчете государственно- го налога на доходы предприятий. Налог на доходы предприятий – это важ- нейший налог, обеспечивающий около 30% налоговых поступлений в бюджет префектур. Прежде применялась прогрессивная ставка налога (в диапазоне от 5 до 9,6%), которой облагалась прибыль компании. В 2004 г. налог на дохо- ды предприятий, изначально ориентированный на крупные корпорации (с капиталом от 100 млн иен, что составляло около 33 000 компаний от обще- го числа 2,47 млн), был преобразован в формальный налог с целью стабили- зации налоговых поступлений и применения принципа выгоды в налогооб- ложении (предприятия, пользующиеся муниципальными услугами, уплачивают налог вне зависимости от того, получают ли они прибыль). Говоря более конкретно, МВП, предшественник МВК, инициировало ре- формы, которые усиленно продвигали идею использования налога на добав- ленную стоимость (прибыль + заработная плата до вычетов + выплаченные проценты + рентные платежи), как более продвинутого с точки зрения воз- можностей налогооблагаемой базы. Эту идею в качестве политического кур- са (июнь, 2000 г.) представила Правительственная налоговая комиссия в про- межуточном отчете (см. МIC, 2005). В 2003 г. был введен ориентировочный налог, с одной четвертой долей добавленной стоимости, ориентированный 206 Нобуки Мокида на корпорации с капиталом свыше 100 млн иен. Данный налог начали взи- мать в 2004 г. Налог с предприятия, уплачиваемый акционерными компаниями с ка- питализацией свыше 100 млн иен, включает в себя 3 элемента: а) доход, ко- торый облагается по более низкой ставке (3,8%), по сравнению с прежним налогом на предприятие (7,2%); б) 0,48% на добавленную стоимость компа- нии (заработная плата, чистые уплаченные проценты, чистые рентные пла- тежи, совокупная прибыль); в) активы по ставке 0,2% за вычетом пассивов. Четверть налогооблагаемой базы составляет ориентировочный налог, ос- тальные такие же, как в прежнем налоге на предпринимательство. Как и в случае с прежним налогом префектуры могут устанавливать ставку, не превышающую стандартную более чем на 20%. Для отраслей обрабатываю- щей промышленности, включенных в бизнес-процессы, которые охватыва- ют несколько префектур, налог устанавливается для каждого муниципаль- ного образования пропорционально численности занятых (для компаний с капитализацией свыше 100 млн иен численность работников умножается в 1,5 раза). Несмотря на ожидания стабильных поступлений от налога с предприятия, в бизнесе выявился ряд проблемных вопросов. Налоговая нагрузка от прогнозного налога оказалась тяжелее для новообразованных предприятий, имеющих, как правило, низкую прибыль. Более того, посколь- ку налогооблагаемая база сместилась с чистого дохода на внешние показате- ли и добавленную стоимость, экономические риски также переместились с органов местного управления на предприятия. Пересекающиеся базы налогообложения В данном разделе рассматриваются успехи и неудачи японского опыта в облас- ти местного налогообложения. Одной из характерных черт японской налого- вой системы является частое пересечение налоговых баз. Около 50 лет назад в своем докладе Шоуп (General Headquarters Supreme Commander for Allied Power 1949 г.) обозначил свое видение идеальной налоговой системы, в кото- рой налоговые поступления четко разделены между государственным, пре- фектурным и муниципальным налогами. Но послевоенная экономика Японии не воплотила в жизнь такую модель. Вместо этого она создала свою налоговую систему, которая модифицировала предложенный подход. В Японии автомо- бильные налоги и налоги на недвижимость (налог на недвижимость, налог на развитие городов) собирают только местные органы власти. Налоги на на- следство и на дарение взимает центральное правительство. В то же время сбор налога на доходы физических лиц осуществляется как центральным правительством (подоходный налог), так и местными органами власти (на- лог на проживание и часть налога на доходы). Налогооблагаемые базы по этим налогам разделены между государственным и местным налогами. Аналогично как центральное правительство (налог на бизнес), так и органы Организация и финансирование местного управления: Япония 207 местной власти (налог на проживание, компонент налога на доходы юриди- ческих лиц в налоге на проживание и налог с предприятий) взимают налоги на доходы юридических лиц и пересекающиеся базы налогообложения так- же имеют место. Интересно, что доля потребительского налога центрально- го правительства соотносится с долей органов местной власти в пропор- ции  8:2. Хотя пересечение налогооблагаемых баз – редкое явление для унитарных государств, Япония в данном случае – исключение из правил (Policy Research Institute, Minisyry of Finance 2002). Проблема пересекающихся налогооблагаемых баз заключается в том, что налогоплательщик не может определить, какая часть уплаченных им на- логов поступает в государственный бюджет, а какая – в местный. Помимо государственного налога на предприятие, акционерные компании уплачива- ют налог с предприятия, местный налог с корпораций и налог на недвижи- мость. Очевидно лишь немногие налогоплательщики знают, какие органы местного управления получают уплачиваемые ими налоги. Следующая проблема заключается в том, что, в силу пересечения нало- гооблагаемых баз, снижение поступлений в государственный бюджет также влияет на местные налоги. В рамках курса постоянного снижения налогов, проводимого кабинетом Обучи в 1999 г., было проведено снижение фикси- рованных ставок подоходного налога (20% от размера налога) и индивиду- ального налога с населения (15% от размера налога), и индивидуальный на- лог с населения был снижен на 1,1 трлн иен по сравнению со среднегодовой базой. Тем не менее система пересекающихся ставок налогообложения имеет некоторые достоинства. При сборе государственного и местного потреби- тельского налога снижаются административные издержки, так как государс- твенная налоговая инспекция может собирать оба налога. Более того, путем разделения гибкой налогооблагаемой базы (дохода), местные органы власти могут компенсировать негибкость налоговых поступлений по фиксирован- ным ставкам налога на недвижимость и покрывать растущие издержки на индивидуальные услуги такие, как образование и социальное обеспечение. Таким образом, налоги с пересекающимися налогооблагаемыми базами, по всей видимости, будут сохранены. Распределение налогооблагаемых баз налогов на доходы, потребление и недвижимость Еще одна характеристика налоговой системы Японии заключается в том, что налогооблагаемые базы распределены (данные на 2005 г.) равномерно между налогом на доходы физических лиц (24,5%), юридических лиц (22,2%), пот- ребительским налогом (21,1%) и налогом на имущество (32,2%). Такая систе- ма распределения противоположна концентрированной налоговой системе, в которой определенные виды налогов имеют значительный вес. Налог на 208 Нобуки Мокида бизнес во Франции и муниципальный налог в Великобритании относятся к местным налогам на недвижимость. В странах Северной Европы таких, как Дания, Швеция, существуют местные налоги на доходы. Таким образом, в этих странах налоговые системы построены вокруг местного налога (Mo- chida and Lotz, 1999). Достоинство распределительной налоговой системы в том, что с ее по- мощью можно сгладить неравенство регионов и риски колебания доходов по особым видам налога (Policy Research Institute, Ministry of Finance, 2002 г.). Хотя налог на доходы корпораций (местный налог на доходы корпораций и налог с предприятия) чаще всего неравномерно распределяется в крупных городах, подобная неравномерность сглаживается такими элементами нало- га, как налог на проживание и местный налог на потребление, которые рас- пределяются более равномерно (табл. 5.4). Аналогично налог на доходы кор- пораций значительно зависит от бизнес-циклов. Однако волатильность местных налогов в целом смягчается стабильными поступлениями от мест- ного налога на потребление и налога на недвижимость (Mochida, 2001; OECD, 2005). Более того, распределение налоговых источников способствует ослабле- нию регрессивных свойств некоторых элементов налога, а также пропорцио­ нально распределяет общую налоговую нагрузку (Boadway, Hobson and Mo- chida, 2001). В Японии регрессивный метод начисления косвенных налогов на потребление и на недвижимость уравновешен прогрессивным методом начисления налога с населения. Иными словами, структура налогового бре- мени тех налогов, в основу которых положен принцип резидента (постоян- ного проживания), зависит от величины дохода. Таблиц а 5.4. Неравномерность распределения и колебания местных налогов Степень неравномерности Колебания налоговых распределения по регионам поступлений Местный налог (2002) (1985–2002) Муниципальный налог с населения 0,27 0,09 Муниципальный налог с корпораций 0,40 0,21 Налог на предприятие 0,49 0,26 Местный потребительский налог 0,16 0,07 Налог на недвижимость 0,19 0,13 Итого 0,22 0,05 Источник: ОECD, 2005 г., tabl. 5.4. Примечание: Региональная дисперсия измеряется при помощи коэффициента вариативности на- логового дохода на душу населения. Колебания доходов от местных налогов измеряется при помо- щи коэффициента вариации соотношения местных налогов к размерам ВВП в период 1985–2000 гг. Организация и финансирование местного управления: Япония 209 Однако японская налоговая система – со всеми ее распределенными ба- зами и многочисленными элементами налогов – далека от прозрачности в отношении налогоплательщиков. В Дании и Великобритании, где сущест- вует концентрированная налогооблагаемая база, выплаты в местные бюдже- ты выравниваются путем регулирования налоговых ставок (Mochida and Lotz, 1999). Гибкость в установлении ставок местных налогов играет огромную роль в качестве моста между качеством услуг местных органов власти и оценкой самими получателями качества таких услуг. Поскольку в Японии налогооб- лагаемые базы распределены, остро встает вопрос, какой элемент налоговой ставки использовать, чтобы уравновесить доходы и расходы. Более того, поскольку корпорации как таковые не являются избирателями, они уязвимы со стороны увеличения налоговой нагрузки. Однородность налоговых ставок Третья черта японской налоговой системы заключается в том, что, несмотря на меньшую гибкость в установлении налоговых ставок по сравнению с дру- гими странами, не все органы местного управления в полной мере использу- ют свои полномочия. Согласно исследованию ОЭСР (ОECD, 1999), 94% на- логов муниципалитетов и 83% налогов префектур являются регулирующими и, по сути, это те налоги, на которые местные органы власти уполномочены устанавливать ставки. Дискреционные полномочия местных органов власти по самообложению в Японии сопоставимы с Австрией, Бельгией, Германией, Италией и Испанией (ОECD, 2005). В действительности широта полномочий по самообложению находится на уровне стран Северной Европы. По некото- рым налогам (местный потребительский налог, табачный акциз) ставки уста- новлены законодательно, и местные органы власти не вправе устанавливать собственные ставки. Однако для большей части местных налогов законода- тель установил стандартную и максимальную ставки, в пределах которых местные органы власти вправе установить собственную налоговую ставку. При этом, за исключением налога на проживание и налога с предприятия, на практике регулирование налоговых ставок местными органами власти не по- лучило широкого распространения, вопреки ожиданиям, возлагавшимся на Закон о местных налогах. Взимание индивидуального налога с населения, местного налога на потребление и налога на недвижимость сопоставимо с распределением налоговых поступлений. Ставки по этим налогам однород- ны практически на всей территории страны (Mochida, 2004). Полномочия по самообложению местных органов власти были усилены надзаконодательными налоговыми мерами (hoteigai-mokutekizei), которые были представлены в 2000 г. в рамках реформы местного налогообложения. Центральное правительство должно разрешить установление нового мест- ного налога при соблюдении трех условий: 1) ставка налога не должна быть 210 Нобуки Мокида чрезмерно высокой; 2) налог не должен препятствовать свободному товаро- обороту; 3) налог не должен противоречить экономической политике госу- дарства. Используя предоставленную возможность, многие префектуры и муниципалитеты ввели не предусмотренные законом налоги, среди кото- рых были налоги на промышленные выбросы, на номер в гостинице и на рыбалку. Однако некоторые проблемы, появившиеся в связи с введением этих налогов, удалось выявить. Поскольку налоговая нагрузка перешла на нерезидентов, снизилась дис- циплина налоговой политики, а поступления оказались низкими с учетом издержек на их сбор. Кроме того, недостаток возможностей по взиманию не установленных законом налогов в сельских местностях приводит к воз- растанию регионального неравенства. Тем не менее достоинство единых налоговых ставок в том, что они спра- ведливо распределяют налоговое бремя среди налогоплательщиков на всей территории страны для покрытия государственных расходов. Степень соот- ветствия размера налоговых ставок качеству муниципальных услуг положена в основу принципа выгоды в налогообложении. Однако если различия, возни- кающие между гражданами, вызванные исключительно тем, что они прожи- вают на разных территориях, не устранены, бюджетное равенство не может быть гарантировано. Япония с успехом создала конкурентные условия, устра- нив разрывы между налоговыми ставками, которые возникли по объектив- ным причинам (специальные требования бюджета, неравномерное распреде- ление источников налогообложения, катаклизмы и климатические условия). Целевые выплаты Несмотря на разнообразие целей, на которые направлены субсидии, можно классифицировать их по двум основным группам: нецелевые и целевые, в за- висимости от того, правомочны или нет органы местного управления, рас- поряжаться ими по своему усмотрению. В Японии налоговые поступления относятся к нецелевым субсидиям. Подобного рода финансовые инструмен- ты призваны устранять дисбалансы в региональных источниках дохода и гарантировать предоставление стандартного перечня государственных услуг. Напротив, государственные субвенции выступают в качестве целевых выплат. Их можно охарактеризовать как особые источники доходов, предо- ставляемые центральным правительством в определенных целях. Правительственные выплаты Политическое влияние – важный аспект в распределении субсидий цент- рального правительства. Как известно, в развивающихся странах и странах с переходной экономикой направления финансовых потоков определяются личными связями. В более развитых странах политическое влияние прояв- Организация и финансирование местного управления: Япония 211 ляется в иных формах. Приведем два противоположных примера: органы местного управления во Франции, которые распределяют субсидии в соот- ветствии с разработанными стандартами, и Италия, где субсидии волюнта- ристски распределяются политиками. По мнению Стивена Рида, японская система субсидий в большей степени близка к французской, нежели к ита- льянской (Reed, 2001). Несмотря на огромное количество анекдотов о могу- щественных японских политиках, использующих давление при распределе- нии субсидий в пользу своей территории, доказательств существования политики лоббирования местных интересов нет. В Японии государственные субсидии органам местного управления на- зываются правительственными выплатами (national government disburse- ments). В статьях 10–10.4 Закона о местных финансах, базового закона ных финансах, перечислены четыре типа правительственных выплат, о мест­ с помощью которых правительство финансирует определенную долю госу- дарственных услуг, выполняемую органами местного управления. „„ Расходы на выполнение обязательств местных органов власти по сов- местным с центральным правительством полномочиям в соответствии с нормами закона, согласно которым правительство покрывает такие расходы. Здесь можно упомянуть расходы на обязательное общее обра- зование, государственную финансовую поддержку, расходы на оборудо- вание в сфере здравоохранения, на охрану здоровья пожилых людей, детские пособия и расходы сельскохозяйственного комитета. „„ Расходы на строительство дорог, проекты строительства лесных дорог, градостроительные проекты, предусмотренные законом и подлежащие к исполнению в соответствии с комплексным планом и национальными стандартами. „„ Расходы на реализацию проектов устранения последствий чрезвычай- ных ситуаций, предусмотренные в законе и для которых сложно изыс- кать финансовые ресурсы из местных налогов и налоговых отчислений. „„ Государственные выплаты на покрытие расходов, возникающих при вы- полнении органами местного управления полномочий центрального пра- вительства. К таким обязанностям можно отнести выборы в Парламент и регистрация эмигрантов. Как следует из рисунка 5.2, правительственные выплаты органам местно- го управления в 2004 г. достигли 20,4 трлн иен. Как в префектурах, так и в муниципалитетах максимальные выплаты выделяются под проекты обще- ственных работ. Такие выплаты направляются не только на гражданское строительство (дороги, порты, бухты и т.д.), но и на поддержание зданий на- чальных, а также младших средних школ и специальной аппаратуры для по- жилых людей. Центральное правительство регулирует исполнение этих про- ектов с помощью законов и бюджета. Оно не принимает непосредственного 212 Нобуки Мокида Рис унок 5.2. Разбивка по статьям расходов правительственных выплат в 2004 г. Итого 20,4 трлн иен Образо- Общест­ вание венные Социальное обеспечение и наука работы Прочее 11,7 2,9 4,8 1,0 Доля Меди- Государс- Выплаты расходов цинское твенное Финансо- по уходу на обяза- обслужи- меди- вая под- за боль- тельное вание цинское держка ными общее пожилых страхо- госу- и преста- Уход за Прочие образо- людей вание дарства релыми детьми выплаты вание 3,6 2,5 1,7 1,7 0,6 1,6 2,5 Источник: данные MIC 2005b. участия в проектах. Местные же органы власти получают дискреционные полномочия. Хотя эти выплаты скорее направлены на сокращение издержек в силу того, что общественные работы покрываются правительственными облигациями, едва ли их можно приравнять к переводу налоговых доходов на местный уровень. К крупным выплатам относится также медицинское обслуживание лю- дей старшего возраста. Далее следуют расходы на обязательное общее обра- зование, государственное страхование здоровья, финансовая поддержка го- сударства и выплаты по уходу за больными и престарелыми. Правительство на законных основаниях требует от местных органов власти выполнения та- ких обязанностей и устанавливает специальные стандарты. Органы местно- го управления практически не имеют дискреционных полномочий. Даже в случае урезания выплат и передачи налоговых источников органам мест- ного управления, дискреционные полномочия в отношении перечисленных обязанностей не возникают и нагрузка по их выполнению распределяется на муниципальном уровне. Широкое применение регулирования В последнее время все большее внимание привлекает реформа правительс- твенных выплат и разделения полномочий. Это направление начало реализо- вываться, когда Комитет содействия децентрализации, основанный в 1995 г., как совещательный орган при премьер-министре, рекомендовал сократить правительственные выплаты в своем итоговом докладе (см. МIC 2005). Руко- водствуясь этим докладом, японское правительство разработало одобренную комитетом политику, направленную на сокращение субсидий в размере око- ло 4 млн иен. в 2006 г. Организация и финансирование местного управления: Япония 213 Зачем Японии понадобилась реформа правительственных выплат? Од­ ной из причин стало то обстоятельство, что контроль органов местного управ- ления с помощью выплат препятствовал развитию автономии и гиб­ кости местного управления. Правительство не только определяло целевые направ- ления выплат и распределение обязанностей (в области образования, здоро- вья и т. д.), но также на законных основаниях обязывало органы местного управления выполнять эти обязательства и устанавливало специальные нор- мативы. Например, согласно государственному стандарту совершенствова- ния дорог, проект не получал финансирования, если дорога не имела двух полос. Также количество учителей рассчитывалось исходя из соотношения 40 учеников на один класс. Более того, марки материалов, предназначенных для общественных работ, были четко оговорены. Вмешательство правительства в детские сады и младшие школы демонс- трирует возникшие трудности. Несмотря на то, что детские сады и началь- ные школы выполняют стандартные функции, первые находятся в юрисдик- ции Министерства образования, культуры, спорта, науки и технологий, тогда как начальные школы подведомственны Министерству здравоохране- ния, труда и здоровья. В результате, если относительно большое количество детских садов имело некий резервный запас, то для поступления в началь- ные школы нередко выстраивалась очередь. Стремление местных властей повысить эффективность использования ресурсов этих учреждений путем их объединения не привело к успеху. Процедуры составления заявления, слушаний, подготовки сложной документации органами местного управле- ния могут завершиться получением выплат, но требуют больших материаль- ных и временных затрат. Что касается небольших выплат, то про­ цедурные издержки могут даже превысить сумму самих выплат. Экономическая стабилизация и перераспределение дохода Несмотря на то, что межбюджетные трансферты также использовались в Японии как средство экономической стабилизации и перераспределения доходов между регионами, в результате возникло множество проблем. (ОECD 2005). Максимальный размер субвенций и обязательных вкладов в общественные работы составил 4,8 трлн иен. Кроме того, в отношении не- зависимых общественных работ соответствующие расходы были профинан- сированы за счет регулирующих налогов. Такого рода щедрая поддержка преследует комплекс целей. Так, общественные работы стали неким эконо- мическим стимулом в период экономических трудностей начала 1990-х. Кроме того, выравнивание доходов регионов стало важным элементом при определении размеров государственных инвестиций. Но несмотря на высо- кий коэффициент отдачи государственных инвестиций в префектурах с вы- соким уровнем дохода, в префектурах с низкими доходами объем инвести- ций на душу населения в два раза выше, чем в префектурах с высоким 214 Нобуки Мокида доходом. Тем не менее значительный объем государственных инвестиций не только не привел экономики регионов к самодостаточному развитию, но способствовал их зависимости от проектов общественных работ. Меры сти- мулирования с помощью государственных инвестиций нивелировали по- бочный эффект благодаря высокой марже. Такого рода щедрая поддержка государственных инвестиций стимули- рует вложения в проекты общественных работ. Серьезная проблема заклю- чается в недостатке конкуренции в сфере госзакупок. Нельзя отрицать воз- можность масштабных спекуляций на торгах со стороны местных органов власти. Более того, некоторые из них создают условия, которые ставят мест- ных предпринимателей в привилегированное положение по государствен- ным поставкам. Подсчитано, что совершенствование механизма государс- твенных поставок в 2000 г. способствовало 15%-ной экономии затрат (ОECD 2000). В 2000 г. был принят Акт о содействии надлежащему проведе- нию тендеров по общественным работам в целях развития прозрачности и справедливости механизма определения цен. Тем не менее позднее были раскрыты мошенничества в отношении городских водопроводных станций. Система бюджетного выравнивания Японский опыт в системе межбюджетных трансфертов примечателен еще по одной причине. В период интенсивного экономического роста (в 1950-х – 1960-х гг.) увеличился разрыв между крупными городскими районами и сельскими поселениями, что привело к миграции населения в города. Эта ситуация схожа с проблемой неравенства регионов в развивающихся стра- нах и странах с переходной экономикой. Следует иметь в виду, что даже в период наибольших темпов развития экономики, плоды этого роста равномерно распределялись по всем уголкам страны путем отчислений от регулирующих налогов. В Японии государс- твенные инвестиции (дороги, порты и бухты, строительство, шахты, лесона- саждение и борьба с наводнениями) в правительственном секторе более зна- чительны, нежели в других развитых странах. Что касается распределения по регионам, то сельские территории, отставшие в развитии в результате стремительного экономического роста, получили более щедрые выплаты. Финансовые ресурсы для этих фондов формируются за счет межбюджетных трансфертов в форме отчислений от регулирующих налогов и т.д. Иными словами, местные отчисления от регулирующих налогов создают рабочие места благодаря общественным работам в экономически отсталых регионах. Такие меры поддержки укрепили позиции правящей либерально-демокра- тической партии в сельских территориях, что, в свою очередь, способствова- ло экономическому росту в сочетании с политической стабилизацией. Организация и финансирование местного управления: Япония 215 Трансферты, определяемые величиной местных налоговых отчислений В Японии налоговые отчисления играют ключевую роль как система финан- сового выравнивания трансфертов. Доход от налоговых отчислений в сред- нем достигает 21% совокупных местных доходов. Во Вставке 5.1 представле- ны подробные расчеты налоговых отчислений (Mochida, 1998). Этот налог выводится из совокупного дохода, в который входят фиксированные доли пяти государственных налогов. Они распределяются по формуле, основыва- ющейся на различиях базовых потребностях и финансовых возможностях. Общий размер компенсации представляет собой фиксированную долю го- сударственных налогов на доходы физических и юридических лиц и налог на добавленную стоимость, а также табачные и алкогольные акцизы. Мест- ные налоговые отчисления выплачиваются ежегодно тем регионам, базовые финансовые потребности которых превышают доходы бюджетов. Экономи- чески развитые территории, чей доход превышает потребности, не имеют права на получение субвенций и не обязаны вносить деньги на бюджетное выравнивание. Используя такую формулу, правительство может направлять средства фондов на покрытие потребностей нуждающихся регионов и та- ким образом гарантировать, что власть при определенных усилиях сможет обеспечить достойный уровень государственных услуг. Эффект бюджетного выравнивания Следует подчеркнуть степень, в которой японская система бюджетного вы- равнивания сокращает финансовое неравенство территорий. Если сравнить налоговый доход на душу населения и доход на душу из общих финансовых источников (а именно: местные налоги и отчисления от регулирующих нало- гов) на уровне префектур в 2003 г., можно заметить, что отчисления от регу- лирующих налогов значительно сглаживают разрыв между самыми богатыми и самыми бедными территориями. Согласно таблице 5.5, например, в пре- фектуре Аичи, которая следует непосредственно за Токио по бюджетной обеспеченности (собираемости налогов), местный налог на душу населения составляет около 143,500 иен, тогда как в префектуре с наименьшей бюджет- ной обеспеченностью, Окинаве, он составляет 67,800 иен (2003 г.). Однако после распределения итоговый доход от местных налогов в Окинаве состав- ляет 210,500 иен, тогда как в Аичи он составляет 158,100 иен. Иными словами, чем ниже бюджетная обеспеченность муниципального образования, тем большую долю налоговых отчислений она может получить. Таким образом нивелируется положение, определяемое размером источников доходов. Система бюджетного выравнивания способствует снижению экономи- ческого неравенства территорий, возникшего в результате экономического роста. Эффект выравнивания можно измерить при помощи ценности, кото- 216 Нобуки Мокида Вс тавк а 5.1. Формула расчета местных налоговых отчислений Налоговые отчисления дошли до сегодняшнего дня с небольшими изменения- ми. С 1954 г. структура местных налоговых отчислений основывалась на распре- делительном налоге, действовавшем в период 1940–1949 гг., в то время, когда применялась формула для выравнивания субвенций для муниципальных обра- зований. В системе распределения местных налогов общая сумма, подлежащая распределению, представляет собой долю налоговых поступлений от основных государственных налогов (см. уравнение 5.1): TT = 0,32 × (NTy + NTa) + 0,358 × NTc + 0,295 × NTv + 0,25 × NTt , (5.1) Где ТТ – общий объем субвенций, NTy – совокупная доля налога на доходы физи- ческих лиц, NTc – доля налога на доходы корпораций, NTa – доля алкогольного акциза, NTv– 80% поступлений от НДС, NTt – доля табачного акциза. Доли пяти главных государственных налогов распределены среди местных органов власти пропорционально разнице между финансовой потребностью и доходом, в соот- ветствии с уравнением 5.2: LATi = Ni – Ci , (5.2) где LATi– местные налоговые отчисления i-ой территории, Ni – базовая потреб- ность в финансах i-й территории и Ci- базовый доход местного бюджета i-й тер- ритории. Ежегодно дотации выделяются местным органам власти тех террито- рий, чьи потребности в финансовых средствах превышают доходы бюджета. Экономически развитые территории с доходом, превышающим потребности, не имеют права на дотации, а также не выплачивают средства на бюджетное вырав- нивание, как это делается в некоторых других странах. Расчету базовой потребности в финансировании предшествует разделение на группы (gyôseikomôku) государственных услуг отдельно взятых префектуры и муниципалитета. В префектуре выделяется 24 типа услуг (например, вопросы, связанные с полицией, дорогами, мостами, начальным школьным образовани- ем). В муниципалитетах существует 24 типа услуг (градостроительство, парки, утилизация мусора). Расчет базовой потребности в финансировании – Ni i-го тер- риториального образования производится по формуле 5.3: Ni = ∑k(Iik × Uik × Mik), (5.3) где Iik – количество единиц k-й услуги i-й территории. Uik – единица стоимости k-й услуги i-го территориального образования; Mik– корректирующий коэффи- циент k-й услуги i-й территории. Согласно формуле, базовая финансовая пот- ребность каждого территориального образования рассчитывается как коли- чество услуг, умноженное на стоимость услуги, с поправкой на коэффициент корректировки. Совокупная базовая потребность муниципального образова- ния в финансовых средствах равна сумме финансовых средств, необходимых для каждого типа услуг. Прежде всего необходимо выбрать единицу измерения, которая отражает количество или объем бенефициаров соответствующих расходов. Например, в отношении образования за единицу принято количество учителей, в отноше- Организация и финансирование местного управления: Япония 217 нии полиции – количество полицейских, для дорог – протяженность дорожного полотна. Во-вторых, необходимо определить единицу стоимости. Единица стоимос- ти – это разновидность чистых стандартных издержек на единицу измерения по каждому типу услуг. Рассмотрим некоторое стандартное территориальное обра- зование. Единица затрат на каждую услугу рассчитывается по уравнению 5.4 (в префектурах только одно фиктивное территориальное образование с населе- нием 1,7 млн человек и площадью 6500 км2 квалифицируется как «стандартное территориальное образование»; для муниципалитетов численность населе- ния – 100 000 человек, площадь – 160 км2): U = (Cg – Rs) ÷ S, (5.4) где U – единица затрат; Cg – стандартные валовые издержки; Rs – специальный доход и S – показатель единицы измерения. В-третьих, необходимо определить корректирующий коэффициент. Стоит отметить, что единицы стоимости стандартны для всей страны, вне зависимости от уникальности услуги или специфики территории. Таким образом, расчет сложной корректировки производится на основе единицы стоимости услуг на определенной территории с помощью детальных соответствующих специфике территорий модификаций. Выделяется 8 категорий корректирующих коэффици- ентов. Базовый доход территориального образования можно представить как сум- му двух типов доходов: 1) 80% – для префектур и 70% – для муниципалитетов – суммы поступлений от постоянных местных налогов, при допущении, что каж- дый налог взимается по единой ставке или по стандартной ставке, прописанной в законодательстве о местных налогах; 2) доходы от налоговых отчислений. Рас- чет дохода показан в формуле 5.5: Ci = G × (Bij × tj ) + LTTi , (5.5) где G равно 0,75 (для муниципалитетов) и 0,8 (для префектур); Bij – налогооблага- емая база i-й территории; tj – стандартная ставка налога по j-й базе налогообло- жения; и LTTi – доход от налоговых отчислений i-го муниципального образова- ния. Использование предписанных соотношений объясняется двумя причинами. Во-первых, невозможно точно измерить базовую потребность в финансах всех органов местного управления одной формулой. Во-вторых, необходимо стиму- лировать органы местного управления ко взиманию собственных налогов. В то же время учитывается весь доход от налоговых отчислений, потому что налог взимается центральным правительством и не влечет операционных издержек для местных органов власти. Финансовые средства для отчислений рассчитываются заранее, однако не всегда покрывают сумму компенсационных выплат, то есть совокупный объем дефицитов местных бюджетов. Сегодня применяется метод увеличения размера фонда компенсаций за счет заимствований из бюджетов финансово-инвестици- онных и кредитных программ (Mochida, 2001). Источник: Mochida, 2001, pp. 109–111. 218 Нобуки Мокида Таблица 5.5. Роль налоговых отчислений в бюджетном выравнивании, 2003 г. Местный налог, Распределение налоговых Доход от основных источников, Префектуры яп. иены отчислений, яп. иены яп. иены Токио 325 772 0 325 772 Аичи 143 512 14 575 158 087 Шизуока 119 819 50 826 170 645 Фукуи 119 398 168 706 288 104 Осака 114 529 35 463 149 993 Точиги 112 560 85 673 198 233 Мие 112 451 96 574 209 024 Исикава 107 217 128 170 235 387 Ибараги 107 213 73 436 180 649 Яманаши 105 607 160 711 266 318 Шига 104 482 104 728 209 210 Мияги 104 412 84 269 188 681 Тояма 104 160 139 991 244 151 Гунма 103 489 80 459 183 948 Канагава 102 406 18 893 121 299 Нагано 101 941 116 727 218 668 Токушима 101 520 178 082 279 603 Фукушима 99 634 120 295 219 929 Гифу 99 598 98 265 197 864 Кагава 99 397 121 268 220 665 Ниигата 98 870 128 467 227 338 Хиросима 97 927 81 409 179 336 Киото 97 138 76 330 173 467 Хоккайдо 96 740 129 278 226 018 Окаяма 95 137 106 169 201 307 Фукуока 93 600 58 474 152 075 Ямагучи 93 189 133 680 226 869 Сага 92 631 168 358 260 989 Чиба 92 630 38 174 130 804 Сайтама 90 718 37 582 128 300 Хиого 90 027 71 601 161 629 Аомори 88 851 163 347 252 198 Ивате 87 880 179 920 267 799 Тоттори 87 785 218 352 306 137 Шимане 87 608 253 507 341 115 Ямагата 85 903 162 057 247 960 Ехиме 84 076 130 432 214 508 Оита 83 778 163 324 247 102 Акита 83 079 192 508 275 587 Вакаяма 81 142 166 008 247 151 Кумамото 81 111 130 813 211 924 Кочи 78 640 221 602 300 242 Нара 78 536 112 506 191 042 Кагошима 78 265 169 058 247 323 Миязаки 77 887 171 568 249 455 Нагасаки 70 931 161 247 232 178 Окинава 67 760 142 741 210 501 Источник: МIC 2005. Организация и финансирование местного управления: Япония 219 рая выявляется при делении разности коэффициента Джини местного нало- га в расчете на душу населения и коэффициента Джини общих налоговых источников на коэффициент Джини местного налога в пересчете на душу населения. В 1960-е гг., когда усилились региональные различия, вызванные экономическим ростом, снижение разрыва бюджетной обеспеченности че- рез местные налоговые отчисления достигало 70% (Mochida, 2004). Более того, налоговые отчисления сократили финансовый разрыв между территориями не менее чем на 70% (Моchida, 2004). Но из-за отмены обяза- тельных корректировок в период «потерянного десятилетия», начавшегося в 1990-х гг., роль налоговых отчислений в бюджетном выравнивании ослабла. Однако такое снижение не говорит о том, что налоговые отчисления не нуж- ны. Центральное правительство Японии возлагает на органы местного управления множество полномочий, не обеспечивая их достаточными ре- сурсами. Сложно переоценить роль налоговых отчислений в выполнении минимальных установленных государственных стандартов даже в условиях стагнирующей экономики и снижения разрыва между территориями. Упразднение различий в чистых налоговых льготах Пожалуй, самые веские доводы в пользу выравнивающих трансферов основы- вались на концепции «горизонтального равенства граждан» (Buchanan, 1950). Согласно этой концепции, выравнивание должно быть полным, в соответс- твии с логикой японских местных регулирующих налогов. В силу отсутствия корректирующих инструментов, а также децентрализации жители двух тер- риториальных образований с одинаковым доходом имеют разные чистые на- логовые льготы. Такое несоответствие нарушает принцип бюджетного вырав- нивания и способствует неэффективному распределению трудовых ресурсов. В качестве эталона обычно принимается ситуация, при которой налоги рези- дентов приблизительно соответствуют уровню доходов, а государственные расходы на душу населения приблизительно одинаковы (Boadway and Hob- son, 1993). При расхождении средних доходов на душу населения различных территорий нарушается принцип нейтралитета в распределении средств меж- ду местными бюджетами, а также разрушается система бюджетного выравни- вания. В такой ситуации необходимо уравнять величину резидентских нало- гов на душу населения. Аналогичных результатов можно достичь в отношении налогового выравнивания и налоговой эффективности. Изучив институциональный контекст, Бодуэй, Хобсон и Мокида (Boad- uay, Hobson, and Mochida, 2001) пришли к выводу, что система выравниваю- щих трансфертов в Японии не противоречит принципам выравнивания. Такой вывод был сделан на основании того, что сочетание резидентских и ресурсных баз налогообложения на местном уровне в сочетании с расхо- дным функциям местных органов власти соответствует принципу выравни- вания. Результаты исследования показали, что, с точки зрения налогов, так 220 Нобуки Мокида называемая эталонная ситуация неприменима к Японии. Иными словами, резидентские налоги слабо соответствуют уровню доходов, за исключением семей с самыми низкими доходами. Это не удивительно с учетом того, что прогрессивный налог на проживание (налог на доходы физических лиц) компенсируется за счет регрессивных косвенных налогов и налога на иму- щество. Согласно расчетам Бодуэя, Хобсона и Мокиды (Boaduay, Hobson, and Mochida, 2001), с точки зрения расходов бремя двух главных видов обще- ственных товаров должно рассматриваться как прогрессивное. Они сдела- ли вывод, что местные бюджеты, за исключением отчислений от ресурсных налогов и чистых общественных благ, обычно являются перераспредели- тельными. Местные налоги на резидентов можно назвать пропорциональ- ными доходу, а расходы местных органов власти – распределяемыми на прогрессивной основе. Последнее ведет к обязательству полного выравни- вания объема налогов резидентов в Японии. Основные препятствия процессу бюджетного выравнивания в Японии Структура системы и роль межбюджетных трансфертов зависит от стадии исторического развития, политического климата в каждой стране. Один подход для всех неприемлем. Справедливо, однако, и то, что типичные чер- ты просматриваются на хороших примерах. В этом разделе сведен воедино японский опыт, в том числе неудачный, в применении межбюджетных транс- фертов. Во-первых, японский опыт доказывает, что фонд бюджетного выравни- вания должен быть стабильным, чтобы местные органы власти могли надле- жащим образом подготовить бюджет. Однако фонд межбюджетных транс- фертов должен быть в определенной степени гибким во избежание каких-либо препятствий к макроэкономической стабилизации. Для разре- шения этого конфликта необходимо зафиксировать фонд на определенном процентном уровне к национальному доходу и подвергать этот уровень ре- гулярному пересмотру (Litvack, Ahmad and Bird, 1998). На Филиппинах 40% доходов бюджета зарезервировано для фонда бюд- жетного выравнивания, тогда как в Индонезии для этих целей выделено 25% национального дохода. Однако при осуществлении реальных операций дис- креционные полномочия правительства продолжают оказывать влияние на этот фонд. В Японии около 32% поступлений от пяти государственных налогов (на- лог на доходы физических лиц, налог на доходы предприятий, НДС, алко- гольный и табачный акцизы) защищены законом как фонд налоговых от- числений. Достоинство этого метода в том, что ресурсы в изобилии Организация и финансирование местного управления: Япония 221 поступают в фонд налоговых отчислений в период интенсивного экономи- ческого роста. Однако финансирование фонда чувствителено к колебаниям экономической конъюнктуры и поэтому финансовые поступления то сужа- ются, то расширяются. К сожалению, налог на доходы физических лиц и на- лог с предприятий, составляющие фонд налоговых отчислений, а также важ- ные для местных органов власти налоги на проживание и с предприятия, имеют совпадающие налоговые базы. Все эти налоги действительно чувс- твительны к колебаниям экономики, что привело к значительным сокраще- ниям финансовых ресурсов во время «потерянного десятилетия», начавше- гося в 1990-х гг. Несмотря на законодательно закрепленные правила выравнивания фон- да и причитающихся выплат, эти правила не всегда функционируют эффек- тивно. В пункте 3-2 статьи 6 Закона о налоговых отчислениях (Закон № 211 от 1950 г.) рассматривается ситуация, в которой сокращение финансовых ре- сурсов при планировании местного бюджета достигает 10% и более нор- мального уровня налоговых отчислений в течение двух лет и более. Законом установлено, что в таких случаях доля налоговых отчислений будет расти. На практике этот рост проявляется с 1954 г., когда доля отчислений состави- ла 20%. В 1966 г. доли трех государственных налогов были повышены до 32% для снижения эффекта от сокращения финансовых ресурсов местных орга- нов власти. Более того, в 1989 г. НДС и табачный акциз были включены в структуру фонда. Однако, несмотря на то что описанная в шестой статье Закона о налоговых отчислениях ситуация, начиная с 1996 г., продолжалась 6 лет, доля налоговых отчислений не была повышена. (В 2002 г. сокращение финансовых ресурсов составило 99,3%, то есть фактически фонд налоговых отчислений около года был недостаточен.) Во-вторых, опыт Японии свидетельствует, что система бюджетного вы- равнивания должна идеально определять причитающиеся выплаты после учета базовой финансовой потребности и скрытого бюджетного потенциала (Bird and Vaillancourt, 1998). Развивающиеся страны столкнулись с сокраще- нием объема базовых услуг: образование, санитарный надзор, благосостоя- ние, канализационная система, дороги. Вне зависимости от региона, систе- ма, принимающая во внимание потребности и бюджетный потенциал, необходима для обеспечения соответствующими финансовыми ресурсами для предоставления услуг, отвечающих государственным стандартам. Про- блема такого метода заключается в том, что, из-за ограниченных данных, он опирается на общие показатели такие, как численность населения, площадь и вид органа местного управления. В этой связи в послевоенном опыте Японии можно видеть как удачи, так и промахи в этом направлении. В 50–60-х годах XX в. Япония была экономи- чески отсталым государством. Огромные разрывы имели место от террито- рии к территории по таким параметрам, как школы и образовательная сфера 222 Нобуки Мокида в целом, дороги, больницы, водопроводные сооружения, медицинское обес- печение людей старшего возраста. Японское общество остро нуждалось в приведении услуг к единым стандартам. Налоговые отчисления укрепили финансовую базу, что позволило местным органам власти в любой части страны, объединяя налоговые отчисления и местные налоги, предлагать стандартные государственные услуги. Однако когда был достигнут минимальный уровень услуг в сфере обра- зования, охраны здоровья и медицинского обеспечения, понятие уровня стандартной финансовой потребности стало неопределенным. Проблема за- ключается в том, что налоговые отчисления распределяются неравномерно в зависимости от экономического цикла (Mochida, 2004; OЭСР, 2005). Фонд налоговых отчислений, представляющий собой установленную долю государственного налога, растет в период экономического подъема. Та- ким образом, когда экономика Японии была сильной, люди склонялись к мнению, что такой неожиданный налоговый доход более справедлив, чем минимальные стандарты услуг местных органов власти. Однако в период экономического спада снижение налоговых отчислений стало проблемой. В результате значительного сокращения фонда налоговых отчислений зай- мы на специальный счет под налоговые отчисления и выкуп капитала и про- центов по этим займам были компенсированы за счет эмиссии муниципаль- ных облигаций (временные специальные финансовые облигации), которые погашались за счет будущих налоговых отчислений. Иными словами, кор- ректировка регулирующих налогов относительно экономических циклов несимметрична. Чтобы выйти из этого порочного круга, японское прави- тельство пересматривает «стандартные финансовые потребности», учиты- ваемые в муниципальном финансовом планировании. Фактические затраты на независимые муниципальные общественные работы, превышающие пла- новые величины, будут неизбежно снижаться. В-третьих, Япония пришла к выводу, что механизмы бюджетного вырав- нивания должны быть нейтральными и не должны подрывать автономию фи- нансового управления местных органов власти. Более того, такие механизмы должны мотивировать к применению эффективного финансового управле- ния. Финансовые трансферты, которые покрывают разрывы между текущими расходами и доходами, нежелательны, поскольку ведут к недобросовестности органов местного управления. В данном случае опыт Японии демонстрирует как удачи, так и промахи. Формула расчета налоговых отчислений содержит ряд компонентов, которые призваны контролировать недобросовестность. Поскольку он рассчитывается, исходя из стандартного налогового дохода, причитающиеся налоговые отчисления неизменны даже при изменении став- ки налога. Соответственно, налоговые отчисления не увеличиваются даже при снижении ставки местного налога. Более того, 25% ожидаемого дохода (коэффициент резервирования) исключен из системы бюджетного выравни- Организация и финансирование местного управления: Япония 223 вания. В результате органы местного управления заинтересованы в расшире- нии своей налогооблагаемой базы. Тем не менее некоторые считают, что, по- скольку предельная ставка налога равна 75%, доля резервирования недостаточна для выхода из «ловушки бедности». Однако налоговые отчисления сдерживают инициативы правительства по предоставлению качественных услуг в некоторых направлениях. Основ- ными проблемами являются следующие: „„ Расходы по выплате основной суммы и процентов по муниципальным облигациям включаются в стандартную потребность в финансах, в сум- му налоговых отчислений через корректирующий коэффициент для по- гашения долга (то есть расчет капиталовложений с учетом численности населения, площади, и т. д., а также количества муниципальных облига- ций). Из-за корректирующего коэффициента для погашения долга мест- ные органы власти становятся все более и более зависимыми от муници- пальных облигаций. Например, в комплексных проектах регионального развития 75% финансовых ресурсов аккумулируется за счет эмиссии муниципальных облигаций, а 55% расходов по выплатам основной сум- мы и процентов по облигациям включены в сумму налоговых отчисле- ний следующего года. Такое положение дел объясняется тем, что система местного налогообложения является частью бюджетно-налоговой сис- темы страны. Из 130 трлн иен. выпущенных муниципальных облигаций около 47,4 трлн иен.(или 36%) погашается правительством через налого- вые отчисления (Mochida, 2004). Была проведена корректировка величи- ны коэффициента включения (в налог на государственные облигации) в сторону сокращения, чтобы предотвратить ослабление местных бюд- жетов. Такая мера начала применяться в новых проектах в 2002 г. Одна- ко ее нельзя назвать достаточной. „„ Надбавки по налоговым отчислениям для малых территориальных об- разований (так называемый корректирующий коэффициент для учета размера муниципалитетов) учитывают причины роста издержек ввиду малых масштабов. Однако практика выплаты значительных премий критикуется за дестимулирование к административным реформам и ук- рупнению территорий. По этой причине корректирующие коэффициен- ты для учета размера органов местного управления были снижены в 2002 г.: сначала был отменен особый режим для муниципалитетов с на- селением менее 4000 человек, затем сокращен интервал выборки соот- ветствующих муниципалитетов от стопроцентной до включающей на- иболее эффективные две трети. „„ Так как предельная ставка налога равна 75%, неоклассики критикуют на- логовые отчисления за снижение мотивации местных органов власти к развитию муниципальной экономики. В этой связи в 2002 г. правитель- 224 Нобуки Мокида ство повысило резервную ставку для префектур с 20% до 25%. Однако не- которые специалисты считали, что подобная критика не имела под собой достаточных оснований (Horiba, Mochida and Fukae, 2003). Другими слова- ми, местные органы власти не могут без достаточных оснований получать налоговые отчисления от центрального правительства, намеренно снижая эффективную ставку налога на недвижимость. Зато это препятствует раз- витию иждивенческих настроений со стороны местных органов власти. Муниципальные облигации и займы Во многих странах муниципальные займы являются важным источником финансирования таких долгосрочных проектов, как строительство дорог, мостов и водопроводных сооружений. Местные займы под такие проекты оправдываются тем, что положительный эффект подобных проектов часто продолжается несколько десятилетий. Таким образом, рассчитываться по ним будут будущие налогоплательщики. Неразмещенная муниципальная задолженность На рисунке 5.3 показаны соотношение муниципального долга к валовому внутреннему продукту (ВВП), а также доля муниципальных облигаций в до- ходе за последние 55 лет. Начиная с послевоенного времени и до 1974 г. мест­ ных налогов и налоговых отчислений вполне хватало для покрытия расту- щих расходов. Муниципальные облигации были выпущены в целях развития инфраструктуры, необходимой в условиях экономического роста (дороги, Рис унок 5.3. Доля муниципальных займов в валовом внутреннем продукте (ВВП), 1955–2000 гг. 40 35 30 Доля ВВП (%) 25 20 15 10 5 0 1955 1960 1965 1970 1975 1980 1985 1990 1995 2000 Источник: Mochida, 2004, figure 6-1. Организация и финансирование местного управления: Япония 225 мосты, порты и бухты), но за последние 20 лет доля долга в величине ВВП снизилась до 5% и менее. Нефтяной кризис 1974–1975 гг. стал поворотной точкой в местных фи- нансах. Кризис и сохранение продолжение курса строгой экономии после его завершения привели к стагфляции. Увеличился разрыв между расходами и доходами, что привело к драматическому росту доли непогашенного долга до 15–20%. Этот период ознаменовал начало применения муниципальных облигаций для покрытия бюджетного дефицита, а также начало заимствова- ний на специальный счет налоговых отчислений из Управления трастовых фондов (Trust Fund Bureau),что стало главным вектором совершенствования бюджетной политики органов местного управления. Во время «экономики мыльного пузыря» конца 80-х тенденция к росту непогашенных долгов прекратилась, и печальное наследие кризиса – долг, накопленный на специальном счету налоговых отчислений, – был погашен. Однако в начале 90-х годов доля непогашенных долгов в величине ВВП до- стигла нового максимума: от 14 до 36%, и тенденции к снижению не прояв- лялись. 30% и более – высокий показатель не только для японской истории, но и для стран Европы и Америки. Коэффициент долговых расходов и план финансового восстановления Хотя нижеперечисленные источники доходов считаются исключениями для некредитной политики, они названы в статье 5 Закона о местных финансах (Local Finance Law) как объекты, под которые могут быть выпущены муни- ципальные облигации: а) издержки в сфере транспорта, газо- и водоснабже- ния, а также других услуг, предоставляемых муниципальными предприяти- ями; б) инвестиции и займы; в) рефинансирование муниципальных займов; г) покрытие издержек по временным мерам, восстановительным работам и мерам по оказанию помощи во время катастроф; д) покрытие издержек по строительным работам и приобретению земель органами власти тех терри- торий, местная ставка налогов которых выше средней. На протяжение полувека с 1950-х гг. до 2005 г. префектуры были обяза- ны получать разрешение на выпуск облигаций у центрального правительс- тва, а муниципалитеты, соответственно, у органов власти префектур. Целью данного правила было не только предотвратить чрезмерный муниципаль- ный долг, но и не допустить концентрации финансовых средств в руках со- стоятельных органов местного управления. И хотя свободный выпуск об- лигаций, не требующий санкции центрального правительства, предусмотрен ст. 226 Закона об органах местного управления, статья 250 того же закона устанавливает, что «на настоящий период времени» требование утвержде- ния центральным правительством или правительством префектур должно выполняться. 226 Нобуки Мокида Закон о комплексной децентрализации от 2000 г. в рамках политики уси- ления автономии и ответственности местных органов власти выступает за отмену разрешительной системы выпуска муниципальных облигаций в 2006 г. и требует перехода к преимущественно совещательной системе. В рамках данной системы эмиссия муниципальных облигаций будет осу- ществляться не на основе правительственной директивы, но главным обра- зом на основе совещаний с министром внутренней политики и коммуника- ций, равно как и с остальными министрами. Муниципальные облигации, на выпуск которых получено согласие министра, получат гарантии на средства государственных фондов, а основная сумма долга и проценты будут включе- ны в планы местных бюджетов. Однако даже в случае отказа министров ор- ганы местного управления могут получить разрешение на выпуск облига- ций, предварительно уведомив об этом муниципальный совет. Иными словами, различие в степени ответственности центрального правительства по предоставлению гарантий будет распределяться между муниципальными облигациями, выпущенными в соответствии с действующей разрешитель- ной системой, и облигациями, эмитированными после перехода на консуль- тационную систему. Так или иначе МВК продолжит внимательно следить за финансовым по- ложением местных органов власти во избежание неисполнения обязательств. Коэффициент долговых расходов, используемый при выдаче разрешения на выпуск муниципальных облигаций (Kisaiseigen-hiritu), будет применяться в качестве оценочного критерия при контроле данного процесса. Коэффици- ент долговых расходов представляет собой отношение средних величин про- центных выплат по государственным облигациям (за исключением тех, что отчуждаются через налоговые отчисления) к совокупному доходу за преды- дущие три года. Расчет производится по следующей формуле: A – (B + C + E) Коэффициент долговых расходов = , D – (C + E) где А – расходы по государственным облигациям; В – доход по государс- твенным облигациям; С – издержки по погашению облигаций, включенные в базовое финансирование таких статей, как ликвидация последствий чрез- вычайных происшествий в расчете стандартных налоговых отчислений; D – стандартные целевые ресурсы (главным образом, налоги, налоговые от- числения, налог на передачу прав собственности); Е – выплаты по облигаци- ям, включенные в базовую финансовую потребность через общественные работы при расчете простых налоговых отчислений. Если коэффициент долговых расходов превышает 15%, местные органы власти должны будут подготовить план по снижению долговой нагрузки и будут обязаны снизить показатель до 13% в течение 7 лет путем ежегодного Организация и финансирование местного управления: Япония 227 сбережения доходов и сокращения расходов. Более того, если коэффициент превышает 20%, диапазон, в пределах которого органы местного управления смогут выпускать облигации, будет значительно сужен. 15% – пограничная величина, так называемая предупредительная линия, служащая верхним пределом суммы издержек по облигациям. В случае превышения установленной величины дефицита местного бюд- жета соответствующая территория включается в план финансовой реабили- тации и функции по ее управлению переходят в руки центрального прави- тельства. Расчет производится по следующей формуле: Доля доход – расход – источники дохода, перенесенные на другой счет чистого = дохода местный налог + налог на передачу собственности + налоговые отчисления В том случае, если соотношение чистого дохода к расходам превысит де- фицит – 5% (для префектур) или – 20% (для муниципалитетов), их полномо- чия по эмиссии облигаций будут существенно ограничены. Такие ограниче- ния будут применены в случае, если МВК утвердит план финансовой реабилитации, представленный к рассмотрению местными органами влас- ти. Тогда при текущем дефиците местного бюджета местные органы власти включаются в план финансовой реабилитации, а полномочия по непосредс- твенному управлению территорией переходят в руки центрального прави- тельства. И хотя местные органы власти обеспечиваются краткосрочным финансированием и специальными налоговыми отчислениями в соответс- твии с планом финансовой реабилитации, они в то же время обязуются при- нять меры по сокращению избыточного штата, снижению заработной пла- ты, повысить пошлинные сборы и ряд других требований. Хотя финансовый кризис произошел во время экономического спада, последовавшего за Вой- ной в Корее (в течение которой 70% префектур и 40% муниципалитетов столкнулись с дефицитом), благодаря системе финансовой реабилитации из кризиса удалось выйти в 1959 г., не прибегая к эмиссии муниципальных об- лигаций. Свежий пример введения центрального управления – город Ака- ике в префектуре Фукуока. Косвенные правительственные гарантии До сих пор косвенные правительственные гарантии (система утверждения муниципальных облигаций, планы муниципальных облигаций, включаю- щие в себя государственные фонды, коэффициент долговых расходов, ис- пользуемый при выдаче разрешений на эмиссию муниципальных облига- ций, и введение системы финансовой реабилитации), защищавшие местные органы власти от банкротства, играли в Японии главную роль, тогда как ры- 228 Нобуки Мокида ночной дисциплине была отведена небольшая роль. Муниципальные обли- гации, обеспеченные косвенными государственными гарантиями, исполь- зовались долгое время, в силу общественных и экономических причин. Первая причина – интегрированные межправительственные отноше- ния, с пересекающимися функциями центрального правительства и мест- ных органов власти. В Японии центральное правительство обязует местные органы власти предоставлять общественные услуги и устанавливает соот- ветствующие стандарты, не учитывая финансовое состояние местных бюд- жетов. Косвенные государственные гарантии, таким образом, закрепляют, что органы местного управления, которые эмитируют небольшое количе- ство облигаций, имеющих низкий рейтинг, не будут вытеснены с рынка. Слабые органы местного управления смогут получить финансирование на законных условиях a) без индивидуальной оценки кредитного риска инве- сторами и финансовыми институтами и б) вне зависимости от размера и финансового состояния, если они незамедлительно примут меры для соот- ветствия государственным стандартам, установленных центральным пра- вительством. Вторая причина, которую стоит иметь в виду, заключается в том, что, хотя государственные инвестиции оставляют 8% ВВП, что, по международ- ным стандартам, весьма значительно, местные органы власти используют 80% этих инвестиций. При проведении антициклической фискальной поли- тики государственные инвестиции невозможно осуществить без согласия и взаимодействия с местными органами власти (Hayashi, 1998; Mihaljek, 1997). Применяются меры, при помощи которых центральное правительство конт- ролирует и определяет направления налогово-бюджетной политики. Напри- мер, одного Закона о местных налогах достаточно, чтобы изменить местное налоговое законодательство во всей стране; государственные программы местных финансов, которые стимулируют лояльность органов местного управления к макроэкономической политике государства; наконец, планиро- вание муниципальных облигаций через утвердительную систему. Снижая государственные выплаты и инвестиции, центральное правительство упол- номочило местные органы власти прибегнуть к независимым общественным работам для стимулирования экономики. В ответ местные органы власти прибегли к эмиссии муниципальных облигаций и к системе налоговых от- числений. Однако косвенные государственные гарантии характеризуются рядом побочных явлений. С момента окончания Второй мировой войны и до насто- ящего времени большинство местных органов власти Японии не задумыва- лись о рыночной дисциплине, осуществляя эмиссию муниципальных обли- гаций, так как условия выпуска были одинаковы для всех органов местного управления, вне зависимости от их ликвидности и кредитоспособности. На- пример, условия выпуска публичных облигаций были одинаковы для всех Организация и финансирование местного управления: Япония 229 органов местного управления, выпускающих такие облигации (включая Большой Токио) вплоть до 2000 г. Такая ситуация объясняется отсутствием каких-либо различий в кредитоспособности муниципальных облигаций в силу скрытых государственных гарантий, а также в силу того, что муници- пальные облигации приравнивались к государственным. Ряд положительных оценок благоприятно сказался на стоимости муниципальных облигаций на вторичном рынке. Воспользовавшись данными декабря 2001 г., Мокида (Mo- chida, 2004) пришел к выводу, что главная причина ценовых разрывов – раз- личная ликвидность и кредитный риск. Более того, поскольку фонды негосу- дарственного сектора составляют лишь 40% фондов муниципальных облигаций, государственный сектор оказывает значительное влияние на условия эмиссии публичных ценных бумаг и бумаг, размещенных по закры- той подписке. Таким образом, возникает парадокс: чем более косвенный ха- рактер приобретают гарантии правительства, тем слабее контроль инвесто- ров и налогоплательщиков над местными органами власти. Бюджетно-налоговое регулирование и дисциплина рынка Поскольку разрешительная система выпуска облигаций вскоре будет отме- нена, возрастает важность комплексных регулирующих инструментов: бюд- жетно-налоговых правил и дисциплины рынка. Такой механизм, как финан- совая реабилитация местных органов власти, может быть унизительным для органов местного управления, а система может быть расценена как меха- низм принудительного исполнения налогово-бюджетных правил. Более того, ОЭСР, проанализировав в 2005 г. ситуацию в Японии, рекомендовала отменить краткосрочное финансирование и специальные налоговые отчис- ления в рамках плана финансовой реабилитации, чтобы предотвратить де- мотивацию местных органов власти. Бюджетно-налоговое регулирование должно ужесточиться, так как, не- смотря на стремительный рост муниципальных облигаций, существующие правила выплаты основной суммы и процентов не всегда носят обязатель- ный характер. Основная причина в том, что доли, выплачиваемые с помо- щью налоговых отчислений, вычитаются из коэффициента долговых расхо- дов. В силу последнего половина 80-х годов от 30 до 100% издержек по выплате основной суммы долга и процентов по нему (в зависимости от типа муниципальной облигации и эмиссионного потенциала местных органов власти) включались в базовую финансовую потребность налоговых отчисле- ний. Из 130,9 трлн иен выпущенных муниципальных облигаций нагрузка на налоговые отчисления по выплате основной суммы долга и процентов по нему достигла 47,4 трлн иен. Сегодня резиденты, выигрывающие от эмиссии муниципальных облигаций, не несут долговую нагрузку по таким облигаци- ям. Таким образом, местные органы власти не заинтересованы в сбаланси- 230 Нобуки Мокида рованных бюджетах, что порождает кризис бюджета на местном уровне. Соответственно, возникнет необходимость отказаться от преобразования общественных работ и более тщательно определить объем основного долга и процентов по нему. Другая причина, по которой требуется ужесточить бюджетно-налоговое регулирование, заключается в том, что такие правила, закрепленные ли в форме коэффициента долговых расходов при выдаче разрешений на эмис- сию облигаций или в фактическом остатке, – определяются согласно бухгал- терским показателям, основанным на расходах. Они не имеют большого обязательного авторитета в отношении непогашенного долга. В силу того, что долг местных органов власти напрямую связан с их кредитоспособно- стью, это базовый фактор измерения кредитного риска. Мокида (Mochida, 2004) предлагает матрицу коэффициента корреляции 28 органов местного управления, выпустивших публичные облигации в 2001 г. Мокида доказыва- ет, что значительной корреляции между коэффициентом долговой нагрузки, используемым при выдаче разрешений на эмиссию муниципальных облига- ций, и периодом, в течение которого может быть осуществлена выплата дол- га, не существует. Для осуществления регламентированного надзора и со- блюдения рыночной дисциплины должны быть подготовлены бухгалтерские балансы, отражающие реальное состояние бюджета и консолидированные финансовые отчеты, включающие третий сектор. Наконец, последний аргумент в пользу ужесточения правил – концеп- ция чистого дохода, на основе которой местным органам власти присваива- ется статус «органы местного управления под контролем плана финансовой реабилитации», является слишком щедрой. Органы местного управления могут управлять чистым доходом с помощью эмиссии облигаций или при- бегая к средствам фондов. Таким образом, чтобы измерить чистый денеж- ный поток за определенный год, местные органы власти должны исключить из дохода муниципальные облигации и ликвидированные фонды для под- счета чистого дохода. В заключении по анализу экономики Японии за 2005 г. ОЭСР рекомендовала заменить правило чистого дохода правилом сбаланси- рованной операционной прибыли и издержек. До сегодняшнего дня фонды для муниципальных облигаций зависели от государственных фондов. Если взглянуть на источники, можно сделать вы- вод, что, хотя доля негосударственных фондов равна приблизительно 40%, совокупная доля Управления трастовых фондов и японской Финансовой корпорации муниципальных предприятий достигает 60%. Доля государс- твенных фондов была резко сокращена в рамках реформы инвестиционных и кредитных программ в 2000 г. Таким образом, местные органы власти должны диверсифицировать и расширить источники привлечения средств (особенно публичные облигации) в негосударственном секторе. Организация и финансирование местного управления: Япония 231 Однако для обеспечения рыночной дисциплины необходимо выполнить некоторые обязательные условия (Ter-Minassian and Craig, 1997). Прежде всего, необходимо раскрытие достаточной информации о крупных займах и о кредитоспособности должника. От 80 до 90% органов власти префектур и городов государственного значения предоставляют бухгалтерские балан- сы и бланки счетов, характеризующие финансовое состояние местных орга- нов власти и административные издержки институциональных инвесторов. Однако оценка активов не по справедливой цене и включение в некоторые бухгалтерские балансы так называемого третьего сектора представляют проблему. Вторая предпосылка заключается в том, что пакеты регулирующих мер не должны распространяться на финансовые институты (например, квоты на выпуск государственных и муниципальных облигаций). В Японии кон- курсные системы и методы формирования синдикатов уже сделали успехи в выборе финансовых институтов, которые гарантируют размещение не только государственных, но и частных облигаций. Третья предпосылка – это надежные правительственные гарантии мест- ным органам власти для недопущения дефолта по обязательствам. В Японии центральное правительство не берет на себя расходы по выплате основной суммы долга и процентов по обязательствам местных органов власти, попа- дающих под план финансовой реабилитации. Однако в результате заимство- вания со специального счета налоговых отчислений и применения мер нало- говых отчислений для выплаты долга, тяжесть бремени, которую признают органы местного управления, составляет менее половины муниципального долга. Так как в Японии не существует законов о банкротстве местных орга- нов власти, неясным остается вопрос, достаточно ли надежными будут пра- вительственные гарантии в случае возникновения проблем с погашением долга. Наконец, последняя предпосылка заключается в том, что заемщики должны оперативно принимать решения в ответ на сигналы рынка (напри- мер, снижение рейтинга облигаций), прежде чем они потеряют возможность брать новые кредиты. Непродолжительный срок полномочий глав местных администраций приводит к недальновидной политике. Часто местные орга- ны власти Японии неоперативно реагируют на сигналы рынка (например, снижение рейтинга облигаций) и проводят дополнительную эмиссию обли- гаций, несмотря на выход финансовых институтов из синдикатов или отказ от гарантии размещения выпуска ценных бумаг на рынке. Следовательно, необходимо предпринять усилия для расширения источников дохода и их финансирования за счет негосударственного сектора, при условии, что авто- номные источники местных органов власти будут укреплены. 232 Нобуки Мокида Библиография Akizuki, Kengo. 2001. “Partnership in Controlled Decentralization: Local Governments and the Ministry of Home Affairs.” In Local Government Development in Post-War Japan, ed.Michio Muramatsu, Farrukh Iqbal, and Ikuo Kume, 63–84. Oxford,U.K.: Oxford University Press. Bird, Richard M., and François Vaillancourt, eds. 1998. Fiscal Decentralization in Developing Countries. Cambridge, U.K.: Cambridge University Press. Boadway, Robin, and Paul Hobson. 1993. “Intergovernmental Fiscal Relations in Canada”. Canadian Tax Paper 96, Canadian Tax Foundation, Toronto. Boadway, Robin W., Paul A.Hobson, and Nobuki Mochida. 2001.“Fiscal Equalization in Japan: Assessment and Recommendations.” Journal of Economics (University of Tokyo) 66 (4): 24–57. Buchanan, James M. 1950. “Federalism and Fiscal Equity,” American Economic Review 40: 583–99. General Headquarters Supreme Commander for Allied Power. 1949. Report on Japanese Taxation by the Shoup Mission.Tokyo: General Headquarters Supreme Commander for Allied Power. Hayashi,Takehisa.1998.“Macroeconomic Policy and Local Finance.” [In Japanese.] Local Finance (May): 4–12. Horiba, Isao, Nobuki Mochida, and Keishi Fukae. 2003. “Moral Hazard Effect of Local Allocation Tax on Property Tax.” [In Japanese.] Aoyamagakuin Journal of Economics 54 (4): 27–58. Litvack, Jennie, Junaid Ahmad, and Richard Bird. 1998. Rethinking Decentralization in Developing Countries.Washington, DC: World Bank. Local Tax Bureau, MIC (Ministry of Internal Affairs and Communication). 2005. Report on Local Taxes. [In Japanese.] Tokyo: MIC. MIC (Ministry of Internal Affairs and Communication). 2005a. Annual Report of Local Finance. [In Japanese.] Tokyo: MIC. ———. 2005b. “Materials on the Local Tax System.” [In Japanese.] Unpublished document. Tokyo: MIC. ———. 2005c. “White Paper on Local Public Finance.” [In Japanese.] MIC, Tokyo. Mihaljek, Dubravko. 1997.“Japan.” In Fiscal Federalism in Theory and Practice, ed. Teresa Ter-Minassian, 285–323.Washington, DC: International Monetary Fund. Mochida,Nobuki. 1993.Toshizaisei no Kenkyu. [Public Finance of Japanese Cities.] Tokyo: University of Tokyo Press. ———. 1998.“An Equalization Transfer Scheme in Japan.” In Welfare State, Public Investment and Growth, ed. Toshihiro Ihori and Hirofumi Shibata, 269–93. Tokyo: Springer-Verlag. ———. 2001. “Taxes and Transfers in Japan’s Local Finances.” In Local Government Development in Post-War Japan, ed. Michio Muramatsu, Farrukh Iqbal, and Ikuo Kume, 85–111. Oxford, U.K.: Oxford University Press. ———. 2004. Fiscal Decentralization and State-Local Finance: Fundamental Perspectives. [In Japanese.] Tokyo: University of Tokyo Press. Mochida, Nobuki, and Jørgen Lotz. 1999. “Fiscal Federalism in Practice: The Nordic Countries and Japan.” Journal of Economics (University of Tokyo) 64 (4): 55–86. Local Government Organization and Finance: Japan 187 Организация и финансирование местного управления: Япония 233 Muramatsu, Michio, and Farrukh Iqbal. 2001. “Understanding Japanese Intergovernmental Relations: Perspectives, Models, and Salient Characteristics.” In Local Government Development in Post-War Japan, ed.Michio Muramatsu, Farrukh Iqbal, and Ikuo Kume, 1–28. Oxford, U.K.: Oxford University Press. OECD (Organisation for Economic Co-operation and Development). 1999. “Taxing Powers of State and Local Government.” OECD Tax Policy Studies 1, OECD, Paris. ———. 2000. Economic Surveys: Japan. Paris: OECD. ———. 2005. Economic Surveys: Japan. Paris: OECD. Policy Research Institute,Ministry of Finance. 2002. Comparative Study of Local Finance System (in Japanese). Tokyo: Policy Research Institute. Reed, Steven. 2001.“Impersonal Mechanisms and Personal Networks in the Distribution of Central Grants to Local Governments in Japan.” In Local Government Development in Post-War Japan, ed. Michio Muramatsu, Farrukh Iqbal, and Ikuo Kume, 112–31. Oxford, U.K.: Oxford University Press. Shah, Anwar. 1994. “The Reform of Intergovernmental Fiscal Relations in Developing and Emerging Market Economies.” Policy and Research Series 23, World Bank, Washington, DC. Ter-Minassian, Teresa, and Jon Craig. 1997. “Control of Subnational Government Borrowing.” In Fiscal Federalism in Theory and Practice, ed. Teresa Ter-Minassian, 156–74.Washington, DC: International Monetary Fund. Глава 6 Организация и финансирование   местного управления: Новая Зеландия Брайан Доллери Обзор современного состояния системы местного управления Новой Зеландии Принятие Законодательным советом в 1842 г. Закона о муниципаль- ных корпорациях (Municipal Corporations Ordinance 1842) положило начало местному управлению в Новой Зеландии. Этот законодатель- ный акт обеспечил правовую основу формирования системы управ- ления на местном уровне в любом территориальном округе с населе- нием более 2 тыс. чел. Созданным муниципальным образованием управлял избираемый орган, обладающий правом формирования до- ходов от местных налогов и обязанностью обеспечивать функциони- рование пожарной охраны, тюремных учреждений, дорог, системы канализации и водоснабжения (Bush, 1995). Однако расхождения конституционного порядка вынудили правительство Британской империи запретить постановление в 1843 г. Первоначальный закон был позднее замещен схожим нормативным актом в форме Поста- новления об общественных дорогах и работах 1845 г. (Public Roads and Works Ordinance 1845). Тем не менее «местное управление в том виде, как мы понимаем его сегодня, развивалось стихийно до при- нятия в 1867 г. Акта о муниципальных корпорациях (Municipal Corporations Act 1867), предусматривавшего единую структуру го- родских территориальных органов управления, хотя его применение не было обязательным» (Palmer and Palmer, 2004, стр. 247). Дальнейшее развитие муниципального управления в Новой Зе- ландии затруднялось противоречиями между системой управления 234 Организация и финансирование местного управления: Новая Зеландия 235 провинциями и традициями централизации вплоть до отмены деления страны на провинции и введения Закона о муниципальных корпорациях 1876 г., а за вслед ним – и Закона об округах 1876 г. (Counties Act, 1876). Этот закон подчинял все действующие местные власти единым правовым стан- дартам и предусматривал создание новых муниципальных образований. Так, «начиная с 1876 года и далее, количество местных органов власти, уве- личивалось, пополняясь такими специализированными органами власти как управления портов, управления по борьбе с кроликами и управления по водным ресурсам» (Palmer and Palmer 2004, p. 247). С точки зрения конституции, Новая Зеландия представляет собой цен- трализованную унитарную систему государственного управления, в кото- рой национальное правительство наделено всей полнотой власти. Местное управление, таким образом, целиком и полностью является законодатель- ным продуктом центральной власти, не имея формального конституцион- ного закрепления и будучи зависимым от закона, который в любой момент может быть изменен волею национального правительства. Действующая за- конодательная основа местного управления в Новой Зеландии – Закон о местном управлении 2002 г. (Local Government Act, 2002), Закон о местных налогах и сборах 2002 года (Local Government (Rating) Act, 2002) и Закон о местных выборах 2001 года (Local Election Act, 2001). Принятие этих законо- дательных актов при содействии национального муниципального предста- вительного органа, известного как Местное правительство Новой Зеландии, стало кульминацией широкомасштабной реформы местного управления и ознаменовало собой новый этап управления на местном уровне в Новой Зеландии. Закон об управлении на местном уровне 2002 г. устанавливает правовые рамки, определяющие цели муниципальных властей, права муниципальных образований и порядок их осуществления. Законодательный акт преследует цель повышения уровня подотчетности органов местного управления и, по сравнению с предыдущим законом, позволяет местному управлению играть более значимую роль. Элементом критики здесь является то, что закон на- деляет местные органы власти правом общей компетенции впервые за всю историю их существования. Хотя право общей компетенции пока еще не стало «полноценным» полномочием местных властей, оно тем не менее под- разумевает, что «обладая правом общей компетенции, местное управление может делать все, что прямо не запрещено законом или не отнесено к исклю- чительной компетенции других структур» (Palmer and Palmer, 2004, p. 250). Таким образом, местная власть может заниматься любым видом коммерче- ской и иной деятельности, вступать в любое взаимодействие. Она обладает всей полнотой прав, привилегий и возможностей для выполнения своей роли, согласно Закону о местном управлении 2002 г., а также иным постанов- лениям и законодательным актам. Территориальные управления и  регио- 236 Брайан Доллери нальные советы обязаны осуществлять свои права, в первую очередь, во благо собственных территорий. В настоящее время система управления на местном уровне Новой Зелан- дии включает 12 региональных советов и 74 территориальных управления, которые подразделяются на 16 городских муниципальных советов и 58 окружных муниципальных советов (Local Government New Zealand 2004а)1. Более углубленная классификация органов власти на местном уровне пред- ставляет собой деление на четыре категории: территориальные управления, региональные советы, управляющие комитеты общин и прочие комитеты. Территориальные управления охватывают 16 городских советов с населени- ем свыше 50 тыс. жителей и 58 окружных советов, предоставляющих раз- личные местные услуги общего назначения. Значительную роль в управле- нии играют 12 региональных советов, средняя численность населения в каждом из которых составляет 303 735 чел. Аффилированные от террито- риальных управлений 159 управляющих комитетов общин, образуют связу- ющее звено между этими органами власти и местными сообществами. Про- чие местные комитеты состоят из 24 лицензирующих трестов, которые различным образом регулируют розничную торговлю алкогольной продук- цией, и семи профильных организаций разной направленности, таких как Совет по инфраструктуре Окленда и Попечительский комитет музея Отаго. В общем плане «местное управление в Новой Зеландии осуществляет широкое управление, в том числе водными и земельными ресурсами, до- рожной сферой, занимается обеспечением деятельности парков, библиотек и других объектов местной инфраструктуры и общественных благ» (Kerr, Aitken and Grimes, 2004, р. 1). В сферу его полномочий не входят ни образо- вание, ни здравоохранение. Таким образом, новозеландское местное управ- ление в своей деятельности делает акцент на обслуживании недвижимости, аналогично австралийской модели местного управления, которая характе- ризуется предоставлением достаточно узкого спектра услуг местным общи- нам, по сравнению с американской, британской и канадской системой мест- ного управления, сосредоточивших свою деятельность прежде всего на услугах населению. Можно выделить 60 функций, самостоятельно выполняемых местными органами власти в Новой Зеландии. Для удобства анализа Буш (Bush, 2003, р. 163) объединил эти функции в 6 основных категорий: „„ Контроль над неблагоприятными воздействиями. Муниципальные влас- ти осуществляют широкую надзорную деятельность, включая наблюде- ние за распространением вредителей, опасных для растений и живот- ных, отходами, уровнем шума, загрязнением, твердыми отбросами и сточными водами. „„ Регулирование специфических видов деятельности. Многочисленные проблемы, включая распространение алкоголя, оборот наркотических Организация и финансирование местного управления: Новая Зеландия 237 веществ, производство и сбыт опасных материалов, плавательные бас- сейны и водные артерии, требуют регулирования со стороны местных властей. „„ Планирование. Эта комплексная функция, зачастую имеющая противо- речивый характер, осуществляется согласно Закону об управлении ре- сурсами 1991 г. и заключается в управлении природной и физической средой посредством процесса планирования. „„ Развитие местных общин. Территориальные органы управления ответс- твенны за улучшение условий жизни общин путем экономического раз- вития (например, землеотведением и развитием туризма), созданием условий для досуга и отдыха (например, библиотек и парков), финанси- рования выбранных муниципальных проектов и учреждений, дорог и тротуаров, программ модернизации городов. „„ Социальное обеспечение. Территориальные управления в ограниченной степени вовлечены в некоторые программы по социальному обеспече- нию, касающиеся, например, создания центров детского социального обеспечения и домов для престарелых. „„ Предприятия инфраструктуры. Большинство территориальных орга- нов управляют различными предприятиями инфраструктуры (аэропор- тами, электрическими компаниями, предприятиями по оказанию услуг водоснабжения) и муниципальными торговыми организациями (напри- мер, венчурными компаниями, участвующими в торговле алкоголем и игорном бизнесе). В дополнение к перечисленным 6 основным группам функций местная власть также несет обязательства, вытекающие из Договора Вайтанги 1840 г. между Британской короной и вождями племени маори, в особенности каса- тельно осуществления традиционных прав маори при соблюдении уважи- тельного отношения к пользованию природными ресурсами и исполнении Закона об управлении природными ресурсами 1991 г. (Resource Management Act, 1991), (Hayward, 2003). Хотя недавнее изменение в законодательстве име- ло целью урегулировать вопросы представительства маори в местных органах управления и усилить их роль в принятии решений на местном уровне, значе- ние принципов Договора Вайтанги в системе местного управления остается неясной. Действительно, очевидным является тот факт, что «отношения меж- ду маори и местной властью вызывают обеспокоенность, озабоченность, яв- ляются источником проблем и противоречий, актуальность которых для обе- их сторон постоянно возрастает» (Hayward, 2003, р. xi). Финансовые операции местных органов власти в Новой Зеландии зако- нодательно прописаны достаточно тщательно, в особенности деятельность по формированию доходов. В среднем в 2001 г. поступления от местных на- логов и налогов на имущество составили 57% валового дохода; различные 238 Брайан Доллери сборы с пользователей транспорта, включая штрафы и налоги на бензин, со- ставили почти 20%; межгосударственные ассигнования и субсидии от нацио- нального правительства, большей частью направленные на реконструкцию и поддержание дорог, достигли примерно 10%; различные коммерческие вен- чурные предприятия обеспечили приблизительно 9%. Остальные доходы были извлечены из дивидендов от инвестиций или от участия в капитале (Bush, 2003). Особого внимания заслуживают три особенности этих источни- ков доходов. Во-первых, усредненные данные скрывают существенную диф- ференциацию между отдельными территориальными управлениями, осо- бенно крупными городскими центрами, такими, как Окленд-сити, которые зачастую обладают сравнительно крупными предприятиями инфраструкту- ры назначения и осуществляют значительные торговые операции. Во-вторых, согласно международным стандартам, межгосударственные ассигнования используются в незначительной степени. Местное управление в Новой Зе- ландии в степени обладает достаточной финансовой самостоятельностью. Наконец, несмотря на то, что налоги на имущество представляют собой про- стой по своей идее способ налогообложения, в Новой Зеландии применение и исчисление таких налогов исключительно сложны. Грэхем Буш описывает эти сложности следующим образом: Налогоплательщик, в конечном счете, выплачивает налоги не менее чем по четырем различным ставкам (в центах на каждый доллар), два единых еже- годных налога, а также сборы за пользование водоснабжением и канализа- цией. Сами ставки обычно исчисляются дифференцировано, в результате чего различные налоговые ставки в долларовом выражении применяются к аналогичному по стоимости, но отнесенному к разным классификацион- ным группам имуществу (например, жилая и коммерческая недвижимость) (Bush, 2003, р. 164). В отличие от доходов, именно структура расходов наиболее полно отра- жает природу новозеландской системы управления на местном уровне и его основные функции. Для среднестатистического территориального управле- ния характерно такая структура расходов: 52% средств на оказание услуг, приблизительно 23% – на оплату сотрудников, около 20% на амортизацию основного фонда и приблизительно 4% – на погашение муниципального долга и процентов по нему. Займы как источник привлечения денежных средств законодательно раз- решены в качестве способа финансирования капитальных вложений на осно- вании необходимости проведения амортизации инфраструктуры по истече- нии срока ее службы. В Новой Зеландии муниципалитетам не разрешается использовать заемные средства для финансирования текущей деятельности. Буш характеризует местное управление в Новой Зеландии как «рациональ- ное, целесообразное, большей частью унифицированное, с простыми для по- нимания основными характеристиками». По сути, «за исключением комите- Организация и финансирование местного управления: Новая Зеландия 239 тов общин, каждая муниципальная единица представляет собой самостоятельное юридическое лицо, называемое муниципальным образова- нием и наделенное определенными юридическими правами» (Bush, 2003, р. 161). Муниципалитетами управляют выборные лица, члены советов (комите- тов), под руководством мэра, избираемого всенародно, а в региональных со- ветах и управляющих комитетах общин – под руководством назначаемого главы. В существующей на сегодняшний день избирательной системе исполь- зуется либо традиционный способ избрания простым большинством голо- сов, либо альтернативный – путем голосования с указанием кандидатов в по- рядке предпочтения. Местные выборы проводятся во вторую субботу октября каждые три года (Statistics New Zealand, 2002). Партийные програм- мы и политика национальных партий Новой Зеландии в целом играют не- значительную роль в выборах на местном уровне. Хотя юридические права муниципалитетов формально сосредоточены в руках выборного органа, служащие территориальных управ де-факто об- ладают значительными полномочиями, в особенности высшие должностные лица (Dollery, 2003). Такие муниципальные служащие назначают сотрудни- ков, получающих вознаграждение за свой труд, и руководят их деятельнос- тью на основании Закона о трудовых отношениях 2000 г. С принятием в 2002 г. Закона о местном управлении для местных орга- нов власти Новой Зеландии началась новая эпоха. Новый правовой режим уделяет особое внимание подотчетности и исполнительности органов мест- ного управления, что отразилось на их работе. К примеру, принцип подот- четности требует от местных органов готовить и публиковать ежегодный план, который подвергается активному общественному рассмотрению, а также отчитываться за его исполнение по окончании каждого финансового года. Кроме того, обязательным является разработка долгосрочных планов. Что касается принципа исполнительности, то органам местного управления в настоящее время доступно множество различных механизмов осущест- вления своих функций. Более двух третей муниципальных услуг, ранее про- изводившихся самими местными администрациями, теперь передано авто- номным муниципальным коммерческим предприятиям или отдано на контрактной основе частным фирмам. Ответственность органов местного управления за расходование средств Основные обязательства 12 региональных советов Новой Зеландии регули- руются Законом об управлении природными ресурсами 1991 г. и Законом о предотвращении эрозии почв и осуществлении контроля за речными водами 1941 г. (Soil Conservation and Rivers Control Act, 1941). Данные обя- зательства охватывают деятельность в сфере контроля за вредоносными 240 Брайан Доллери видами растений и насекомых, регулирования портовой деятельности и контроля за загрязнением морских вод, организации гражданской обо- роны, регионального транспортного планирования и региональных грузо- перевозок. Дополнительные обязательства были возложены на некоторые региональные органы управления, включая деятельность, ранее осущест- влявшуюся управлениями по осушению земель. Для сравнения, 74 терри- ториальных управления, состоящие из 16 городских советов и 58 окруж- ных советов, в гораздо большей степени сосредоточены на традиционных функциях управления муниципальной собственностью, характерных как для австралийского, так и для новозеландского местного управления. От- ветственность за расходование средств территориальных управлений установлена не только в сфере управления земельными ресурсами, обеспе- чения библиотек, местных дорог, парков, водоснабжения, утилизации от- ходов, а также прочих объектов местной инфраструктуры и общественных благ, но и включает гражданскую оборону, медицинский надзор, лицензи- рование алкогольной продукции и предоставление жилья пенсионерам. Управляющие комитеты общин в основном являются консультативными органами, в то же время выполнение функций узкоцелевой направленнос- ти возложено на специально образованные организации. Существенную сложность для специалистов, изучающих местное управ- ление, представляет получение необходимой информации. Причина про- блемы заключается в том, что ежегодный доклад Министерства статистики под названием «Статистика местных органов власти» перестал публиковать- ся по окончании бюджетного периода 1987–1988 гг. С того времени исследо- ватели имеют доступ к меньшим объемам информации, а полученная ин- формация характеризуется фрагментарностью и меньшей достоверностью. Тем не менее детализированная разбивка фактических расходов органа местного управления дается в статистической отчетности о деятельности местного управления Новой Зеландии за 2004 г. [(Local Government New Zea- land Measures Reports–2004 (Local Government New Zealand 2004b)], получен- ной из базы данных NZLG Database (версия 2004) на основании сведений, предоставляемых всеми органами местного управления Новой Зеландии, по следующим категориям расходов: общие текущие расходы, капитальные за- траты, дороги, утилизация отходов и твердых отбросов, сточные воды, водо- снабжение и водоочистка, экономическое развитие, контроль уровня воды и осушение земель, численность сотрудников органов местного управления, оплата труда глав органов местной публичной власти2. Если из этого массива данных выделить функциональные категории и агрегировать информацию на 2004 г. по всем 74 территориальным управ- лениям, может сложиться некое представление об относительной величине бремени расходов. Итоги представлены в таблице 6.1. Следует подчеркнуть, что поскольку 6 категорий расходов в отчетности охватывают не все направ- Организация и финансирование местного управления: Новая Зеландия 241 ления расходования средств, в таблице представлены не все текущие расхо- ды, что делает невозможным расчет процентных соотношений. Основные расходные функции перечислены в порядке убывания. Из таблицы видно, что категория «поддержание дорог и дорожное строительс- тво» представляет собой самое важное расходное обязательство из всех пе- речисленных. Однако обобщенная информация скрывает значительные раз- личия между территориальными управлениями. К примеру, окружной совет Кайкуры расходует на дорожную сферу лишь 926 000 новозел. долл. в год, в то время как Городской совет Окленда тратит 153 459 000 новозел. долл. по этой же расходной статье. Аналогичные различия имеют место по всем про- чим категориям, указанным в таблице 6.1. Исключительная диверсификация размеров территориальных управлений сближает местные органы власти в Новой Зеландии с системой местного управления в Австралии, обладаю- щей в значительной степени схожей характеристикой (см., к примеру, Worthington and Dollery, 2001). Для выявления тенденций развития сферы ответственности органов местного самоуправления в условиях ограниченности информации следова- ло бы изучить, основные источники расходования средств. В таблице 6.2 представлена обобщенная информация по 174 территориальным управле- ниям в период 1999–2003 гг. Из данных таблицы 6.2 вытекают, по меньшей мере, две особенности развития местного управления. Во-первых, в период 1999–2003 гг. наблюдал- ся профицит доходов местного управления. Во-вторых, на протяжении все- го обозначенного периода суммарные расходы по различным расходным категориям имели постоянные соотношения. Таблиц а 6.1. Совокупные расходы по функциональным расходным обязательствам, 2004 г. Функциональная категория Совокупные расходы (н. з. долл.) Поддержание дорог и дорожное строительство 959 514 000 Сточные воды 335 516 000 Водоснабжение и водоочистка 311 297 000 Утилизация отходов и твердых отбросов 194 881 000 Экономическое развитие 130 250 000 Контроль уровня воды и осушение земель 30 753 000 Суммарные текущие расходы 3 890 934 000 Капитальные расходы 17 426 898 000 Источник: составлено по: Local Government New Zealand, 2004b. 242 Брайан Доллери Таблиц а 6.2. Обобщенная финансово-статистическая картина местного управления Новой Зеландии: фактические расходы, 1999–2003 гг. (тыс. н.з. долл) Суммарные рас- ходы, включая незапланирован- Покупка товаров ные расходы и услуг, дотации и расходы, Итоги и субсидии, Расходы на не связанные деятельности прочие виды оплату труда Проценты Амортизацион- с основной (профицит или Год расходов сотрудников по долгам ные отчисления деятельностьюа дефицит)a 1999 1 754,3 849,1 165,6 697,3 3 466,4 +160,0 2000 1 808,1 830,9 153,9 715,7 3 508,5 +241,2 2001 1 891,9 839,7 146,1 730,5 3 608,2 +230,7 2002 2 002,7 880,0 143,1 765,5 3 791,3 + 356,5 2003 2 043,7b 944 9b 149,8b 832,9b 3 971,2b + 258,8b Источник: составлено по: Statistics New Zealand, 2004. а. Вследствие округления отдельных величин, взятые вместе они могут быть несводимы к указан- ным суммам. b. Данные за 2003 г. являются предварительными. Собственные источники налогов и сборов местного управления Деятельность местного управления по формированию доходов тщательно регламентирована законодательством Новой Зеландии. В основном местно- му управлению доступны шесть источников формирования доходов. Оттал- киваясь от исторически сложившейся денежной привлекательности этих источников, они могут быть перечислены в порядке следующей очередно- сти: налоги на имущество, продажа товаров и услуг, гранты и субсидии (от центрального правительства), штрафы и лицензионные платежи, налоги на нефтепродукты, процентные платежи и дивиденды по привлеченным ресур- сам (Bush, 1995). Налог на имущество является, безусловно, самым важным источником доходов для местного управления, обеспечивая почти 60% от общего раз- мера их доходов. Налог на имущество представляет собой местный налог на землю и имущество. По сравнению с другими формами местного налогоо- бложения налог на имущество имеет несколько очевидных преимуществ. Освободиться от бремени налога не так просто, налог весьма очевиден (в от- личие от местного налога с продаж), издержки на его сборы относительно невелики, так как собственность легко идентифицировать и измерить. Этот налог – источник автономии и подотчетности местной публичной власти, а также источник существенной прибыли (Bailey, 1999). Организация и финансирование местного управления: Новая Зеландия 243 Правовую основу налогообложения имущества составляет Закон о мес- тных налогах и сборах 2002 г. Закон преследует три основные цели: Предоставить местным органам власти достаточно гибкие права устанавли- вать, определять и собирать налоги для финансирования деятельности местного управления. Гарантировать, что налоги устанавливаются в соответствии с решениями, принимаемыми в открытой и совещательной форме. Обеспечить все необходимые процедуры и информацию, чтобы позволить налогоплательщикам определить и осознать свою налоговую ответствен- ность (Palmer and Palmer, 2004, p.164). Как уже было отмечено, система налогообложения Новой Зеландии чрез- вычайно сложна, так как муниципальные советы располагают возможностью выбора из множества различных методологий определения налога. К приме- ру, налогами может облагаться капитальная стоимость земли или, как альтер- натива, годовая стоимость (но никак не рыночная стоимость земли). Также возможно дифференцированное налогообложение, посредством которого территориальные управления могут варьировать величину налоговой базы, формируемой путем взимания единых ежегодных сборов, и, таким образом, устанавливать желаемое распределение суммарного налогового бремени между предприятиями и местными жителями. В текущих условиях 50 терри- ториальных управлений используют в целях налогообложения земельную стоимость, 23 – капитальную стоимость, и одно управление облагает налогом годовую арендную стоимость (Kerr, Aitken, and Grimes, 2004). Местное управление в Новой Зеландии обладает правом устанавливать целевые налоги, например, для специально определенных объектов инфра- структуры. Закон о местных налогах и сборах 2002 г. освобождает различные категории земельных участков от налогообложения, включая земли, исполь- зуемые в благотворительных, образовательных, религиозных целях, а также земли Королевской семьи и национальные парки. Керр, Айткен и Граймс представили интересный макроэкономический обзор налогов всей экономи- ки Новой Зеландии. По утверждению авторов, совокупная стоимость всего имущества в Новой Зеландии, в 2002 г. составлявшая 336 млрд новозел. долл., представляет собой довольно обширную базу для налогообложения по срав- нению с затратами на предоставление услуг местных властей. Если предпо- ложить, что реальная доходность собственности составляет 5% годовых, еже- годный доход от налоговых поступлений составит 17 млрд новозел. долл., т.е. почти 14% национального дохода. Суммарные расходы местного управления в 2002 г. составляли 976 млн новозел. долл. из 33 млрд новозел долл., затра- ченных в государственном секторе, или примерно 3% всех расходов государ- ственного сектора. Таким образом, «даже если бы все расходы органов мест- 244 Брайан Доллери ного управления финансировались за счет налогообложения имущества, ставка налога была бы очень мала – меньше половины ставки НДС и прибли- зительно равна одной семнадцатой верхней ставки налога на движимое иму- щество» (Kerr, Aitken and Grimes, 2004, p. 17). Несмотря на существенные преимущества доходов от налогообложения как метода финансирования деятельности местного управления, сумма по- ступлений по налогу на имущество при имеющейся ставке или базе налогоо- бложения будет значительно колебаться для разных муниципалитетов, так как органы местного управления обладают различными налоговыми полно- мочиями в зависимости от стоимости земли и имущества. И, следовательно, база для исчисления ставки налога, различна. Проблема горизонтальной на- логовой несбалансированности свойственна системам местной власти, где основной акцент делается на налоги при отсутствии существенной финансо- вой поддержки со стороны центральной власти (как, например, система местного управления Новой Зеландии). Хотя проблема горизонтальной налоговой несбалансированности в де- ятельности местных советов Новой Зеландии мало изучена, в 2004 г. Керр, Айткен и Граймс предприняли попытки осуществить эмпирическое иссле- дование. Они выявили ряд серьезных возможных последствий того, что фи- нансирование деятельности местных органов власти по предоставлению благ и услуг населению в значительной степени зависит от местных налогов. Вследствие того, что отдельные территориальные управления обладают су- щественно отличающимися емкостями налогового потенциала по разным видам налогов в границах различных юрисдикций, наиболее бедные мест- ные советы обладают наименьшей величиной налоговой базы в пересчете на душу населения. Соответственно, «по сравнению с теми системами местного управления, которые финансируются на национальном уровне и в которых расходы на душу населения приблизительно выравнены», как, например, в  Австралии, где существуют государственные и территориальные комис- сии по предоставлению субсидий органам местного управления, «категории услуг, предоставлением которых могут заниматься территориальные управ- ления, значительно разнятся», так что «налоговые базы и стоимость предо- ставления услуг неодинаковы в граничащих друг с другом территориальных управлениях, а значит, и предприятия, географически близко расположен- ные, могут платить разные налоги и получать несхожие услуги». Хотя «на- личие некоторых расхождений может оказаться действенным механизмом приспособления к неравным условиям», все же ситуацию нельзя назвать оптимальной» (Kerr, Aitken and Grimes, 2004, p. 39). Небольшой, но все же значимый источник денежных ресурсов, на долю которого приходится почти 20% общего дохода, представляет собой прода- жа товаров и услуг либо через муниципальные предприятия (аэропорты, электроэнергетические компании, предприятия водоснабжения), либо через Организация и финансирование местного управления: Новая Зеландия 245 совместные компании, работающие в сфере торговли алкогольной продук- цией, сфере игорного бизнеса и др. По существу, эти виды деятельности фи- нансируются посредством взимания платы с потребителей соответствую- щих товаров и услуг. Долевые налоги Местное управление в Новой Зеландии уполномочено взимать налоги толь- ко с налогооблагаемого имущества и не может вводить никакие другие виды сборов. Кроме того, в национальной казне поступления от налогов не разделяются между центральным и местным уровнями. Некоторое исклю- чение имеет место при налогообложении нефтепродуктов. Вот что по этому поводу пишет Буш (Bush, 1995, p. 249): Налог на топливо, облагаемый по предельной ставке 0,0066 новозел. долл. за литр бензина и 0,0033 н.з. долл. за литр дизельного топлива, распределяется в той же пропорции, что и любые другие налоги и ставки, применяемые на данной территории. Его использование осуществляется по усмотрению, од- нако поступления от этого налога весьма незначительны – от 0,5% до 1% дохода большинства местных органов, так что многие из них уже не указы- вают этот налог отдельной строкой в балансе. Региональный налог на топ- ливо, введенный в середине 1990-х гг. и отмененный в конце 1995 г., взимал- ся в пяти основных городских районах с целью поддержки общественного транспорта. В 1995–1996 гг. в бюджет регионального совета Окленда был включен налог на топливо для финансирования 15% из суммы в 50 млн но- возел. долл., направляемой на поддержку поездов, паромов и автобусов. Межбюджетные финансовые трансферты Степень вертикальной бюджетной несбалансированности между централь- ным правительством и муниципальными советами в Новой Зеландии ис- ключительно мала по международным меркам. Для системы местных орга- нов управления характерна весьма высокая степень самофинансирования. Это утверждение не теряет силы даже при сравнении с Австралией, где мест- ное управление осуществляет практически тот же набор функций, что и в Новой Зеландии (Dollery, 2002). В отличие от развитой австралийской систе- мы государственных и территориальных комиссий по предоставлению суб- сидий, Новая Зеландия не обладает повсеместно распространенной систе- мой межправительственных субсидий, использующихся для корректировки вертикальной бюджетной несбалансированности. Данные, содержащиеся в таблице 6.3, показывают, что за период 1999– 2003 гг. доля дотаций и субсидий от национального правительства составля- ла более 10% в общих доходах местного управления и весь этот период со- 246 Брайан Доллери Таблиц а 6.3. Поквартальная финансовая отчетность органов местного управления (фактические доходы) (тыс. н.з. долл.) Доход от капиталовложений Итого доходов, включая Дивиденды, незаплани­ доброволь- рованные ные пожерт- статьи Налоги, вования, доходов Продажа налог на страховые и доходы, товаров топливо, ли- Правитель- выплаты Итого не связанные и услуг, цензионные ственные и потери по доходов с основной прочие виды платежи дотации Доходы безнадежным от капитало­ деятельно­ Год доходов и штрафы и субсидии по акциям долгам вложений стьюа 1999 687,5 2 176,0 390,6 153,1 219,2 372,3 3 626,4 2000 712,4 2 304,3 398,7 147,3 187,0 334,3 3 749,7 2001 730,5 2 416,7 398,6 143,2 150,0 293,2 3 838,9 2002 769,7 2 518,2 440,0 126,5 293,4 419,9 4 147,8 2003 812,1 b 2 646,1 b 471,4b 153,6 b 146,8b 300,5b 4 230,0b Источник: составлено по: Statistics New Zealand, 2004. а. Вследствие округления, величины, взятые по отдельности, могут быть несводимы к указанным суммам. b. Данные за 2003 г. являются предварительными. хранялась на одном и том же уровне. Большая часть этих финансовых средств направляется на общественный транспорт, поддержание дорог и до- рожное строительство. На практике размер денежных ресурсов, направляе- мых центральным правительством любому территориальному управлению, напрямую зависит от численности дорог на территории данного управле- ния. Более того, подавляющая часть средств, выделяемых на общественный транспорт, рассчитана на поддержку автобусных и железнодорожных пере- возок в Окленде и Веллингтоне (Bush, 1995). Существуют также прочие незначительные дотации и субсидии. Соглас- но Закону о налоговых льготах 1973 г. (Rates Rebate Act, 1973), национальное правительство осуществляет покрытие упущенного дохода местного управ- ления вследствие снижения налоговых ставок малообеспеченным категори- ям граждан. Часть арендного жилищного фонда, жилья для престарелых по- прежнему субсидируется национальной казной. Небольшие субсидии выделяются также на финансирование обязательств, вытекающих из Закона об управлении природными ресурсами 1991 г. и Закона о предотвращении эрозии почв и контроле за речными водами 1941 г., деятельности по контро- лю за вредоносными видами растений и животных. Специальные проекты по развитию общин получают гранты от национального правительства. Организация и финансирование местного управления: Новая Зеландия 247 Заимствования местных органов власти Заимствование местными органами власти в целях финансирования теку- щей деятельности законодательно не запрещено, за единственным исключе- нием: случая привлечения средств для заблаговременного обеспечения час- ти ожидаемой прибыли приближающегося финансового года. Как бы то ни было, привычным стало финансирование долгосрочных проектов по разви- тию инфраструктуры путем займов в соответствии с обычным в местной финансовой практике правилом, допускающим амортизацию стоимости основных средств на протяжении срока их службы. Финансовая деятель- ность местных органов власти, включая заимствования, тщательно прове- рятся главным аудитором от центрального правительства, наделенного об- ширными полномочиями в отношении требования отчетности. Он может проводить специальные расследования, если возникают основания для по- дозрений в растрате денежных сумм или в случае недостаточного контроля за процедурой (Palmer and Palmer, 2004). Согласно Статистической отчетности о деятельности местного управле- ния Новой Зеландии за 2004 г., совокупный долг территориальных управле- ний по состоянию на 30 июня 2003 г. составил 2 366 362 000 н.з. долл. На каждое муниципальное образование приходится в среднем 31 977 856 н з. долл., но этот усредненный показатель не дает представления о существен- ных различиях между отдельными местными советами – начиная от не име- ющего долга местного совета Островов Чатем и до окружного совета Мак- кинзи, долг которого составляет 4000 н.з. долл., а также городского совета Крайстчерч с общей задолженностью 366 441 000 н.з. долл.3 Оценивая размеры заимствования местных органов на протяжении дол- госрочного периода, Буш (Bush, 1995, p. 251) пришел к следующему выводу: Дать истинную оценку величине заимствований и задолженности местных органов власти, основываясь лишь на необработанных цифрах, невозмож- но. Значение представляют не ежегодно занимаемые миллионы долларов или совокупная задолженность в несколько миллиардов долларов, но то, ка- кая часть дохода уходит на погашение выплат по кредиту и акциям, надеж- ность создаваемых активов и отношение величины долга к активам. С этой точки зрения кредитное поведение местных органов власти представляется очень осторожным и даже консервативным. Такой вывод подкрепляется и эмпирическими данными. К примеру, в 1994 г. было рассчитано отношение величины долга к совокупному доходу, получаемому из всех возможных источников. Лишь 14 муниципальных об- разований превысили верхний предел, равный 0,5 (Bush, 1995). 248 Брайан Доллери Административная деятельность местных органов власти Управленческая деятельность местного управления подчиняется законода- тельству, согласно которому местные органы власти обязаны открыто и над- лежащим образом осуществлять руководство, разграничивая функции ре- гулирования от всех прочих функций, гарантировать направленность всех действий на благо избирателей (Caulfield, 2003). Закон о чрезвычайных пол- номочиях обязывает советы устанавливать четкие ориентиры, готовить стратегические планы, осуществлять мониторинг и оценку эффективности. Территориальным управлениям позволяется приватизировать и передавать муниципальные торговые предприятия в частный сектор и осуществлять деятельность в типичных отраслях производства. Кроме того, муниципали- тетам разрешено использовать конкурентные торги, чтобы передавать де- ятельность по предоставлению услуг либо собственным корпоративным предприятиям, на которые могут быть отнесены затраты, либо частным коммерческим подрядчикам. Правомочия местного совета, возникающие в силу закона, закреплены за избираемым органом, денежное вознаграждение членов которого обычно складывается из надбавок за ежедневные заседания и постоянного оклада, устанавливаемого Высшей комиссией по трудовым окладам. Формируемые путем избрания советы могут назначать главу муниципального образования в качестве генерального управляющего, работающего по срочному контрак- ту. При согласии местного совета генеральному управляющему предостав- ляется право назначать, руководить, смещать как постоянных, так и времен- ных сотрудников с учетом условий Закона о трудовых отношениях 2000 г. Совет должен также осуществлять программу по предоставлению равных возможностей. Начиная с момента введения в 1989 г. Закона о местном управлении и принятого позднее Закона о местном управлении 2002 г., придавшего до- полнительный импульс процессу, для системы местного управления Новой Зеландии началась новая эра. Что касается управленческой деятельности, принятые в ходе реформ меры стимулировали переход от «руководства» к «управлению», наделивший главы муниципалитетов большей широтой пол- номочий, а также усилив принцип «предоставления управленцам возмож- ности управлять», что стало неиссякаемым источником противоречий меж- ду выборными представителями и высшими должностными лицами (Drage, 2002). Новая законодательная основа местного управления устанавливает регулятивный режим, включая повышение уровня подотчетности и требо- вания к результативности органов местного управления, что означает суще- ственные последствия для управленческой деятельности этих органов. Та- ким образом, критерий подотчетности требует от местных органов подготовки и публикации ежегодных планов, организации обширного об- щественного обсуждения и отчета о выполнении плана незадолго до конца Организация и финансирование местного управления: Новая Зеландия 249 финансового года (30 июня). Кроме того, обязательной является разработка долгосрочных планов. Как было отмечено выше, муниципальные образова- ния располагают разнообразными механизмами предоставления услуг. Бо- лее двух третей услуг, ранее предоставлявшихся самими муниципалитета- ми, теперь передано либо автономным муниципальным торговым предприятиям, либо частным фирмам по контракту. Роберт Хоуэлл (Robert Howell, 1995) провел интересное исследование воздействия, оказанного новым законодательством на управленческую де- ятельность местных органов власти Новой Зеландии. Проанализировав 10 местных органов управления, Хоуэлл (Howell, 1995, p. 82) подвел следую- щие итоги: Если понимать под управлением процесс сбора информации и принятия ре- шений, посредством которого определяются цель организации, стратегии и правила достижения цели, а также полномочия по использованию ресур- сов в целях реализации стратегий, тогда на основании данных по 10 изучен- ным местным органам власти нельзя сделать вывод, что в Новой Зеландии осуществляется хорошее управление на местном уровне. Ни в одном муни- ципальном образовании не была четко очерчена роль выборных представи- телей по отношению к управленческому персоналу. При наличии инструк- ций, перечня делегированных функций (delegation registers), планов работ члены местного совета оказались поглощены текущими заботами. Частично это произошло из-за неадекватности понимания самого понятия «полити- ки», но также в силу чересчур большого количества членов местных советов, что породило слишком большое количество комитетов. Необходимо привес- ти к единому стандарту определение хозяйствующего субъекта и структур- ного подразделения, а проблему ответственности за руководство и управле- ние этими единицами следует подвергнуть дальнейшему изучению. В защиту сегодняшней системы местного управления можно сказать, что исследование Хоуэлла предшествовало Закону о местном управлении 2002 г. и сопутствующему ему законодательству. Однако все описанное дей- ствительно имело место значительно позже знаменательного Закона о мест- ном управлении 1989 г. Общая оценка финансов местного управления Вероятно, лучшего всего будет представить оценку финансов местного управления Новой Зеландии в контексте сравнения финансового положения других систем управления на местном уровне стран – членов ОЭСР. В раз- витых демократических странах масштаб и значимость местного управле- ния чрезвычайно разнятся в основном вследствие большого отличия в функциях, осуществляемых органами власти этого уровня. К примеру, по наблюдениям Дж. Колфилд (Caulfield, 2002, p. 159), «в скандинавских стра- 250 Брайан Доллери нах местное управление несет бремя ответственности за «государство все- общего благоденствия», в то время как в Австралии и Новой Зеландии дея- тельность местного управления большей частью сводится к функциям управления муниципальной собственностью. Неудивительно, что местное управление в Новой Зеландии, обладая узким набором функций, играет сравнительно малую роль в экономике страны. Рисунок 6.1 дает представление о довольно небольшом в финансовом выражении размере местного управления Новой Зеландии, по сравнению с  другими странами ОЭСР в период 1980–1995 гг. Федеративные государ- ства, за исключением Австралии, обычно обладают сектором местного правления относительно большого размера, по сравнению со странами уни- тарного типа. Из всех унитарных государств самое незначительное местное управление у Новой Зеландии. Ее несколько опережают Япония, Люксем- бург, Исландия и Франция. В исследовании, посвященном разделению налоговых обязательств меж- ду различными уровнями власти в странах-членах ОЭСР, Жумар и Конгсруд (Joumard and Kongsrud, 2003, pp. 7–9), разработан перечень критериев оцен- ки финансовых взаимоотношений между уровнями власти. Этот перечень в перспективе может облегчить процесс оценки местного управления Новой Зеландии. Жумар и Конгсруд выделили четыре основных критерия. Во- первых, важным показателем степени децентрализации является распреде- ление ответственности по расходованию средств. Важными составляющими этого признака становятся размер полномочий, наличие пересекающихся обязательств, социальных трансфертов, функции перераспределения. Во- вторых, принципы, на которых построено финансирование местных орга- нов власти, имеют первостепенное значение, в особенности правомочия на- логообложения, налоговая конкуренция, межправительственные дотации, компенсационные схемы. В-третьих, макроэкономическое регулирование в условиях децентрализации, подразумевающее стабильность, налоговые пра- вила, дисциплину рынка требует тщательного мониторинга. Наконец, в-четвертых, важны степень совместного пользования информацией и про- зрачности деятельности, в особенности ясность формулирования расход- ных обязательств местной власти и функций формирования доходов. Мы рассмотрим те аспекты исследования Жумара и Конгсруда, которые имеют отношение к новозеландскому местному управлению. Вследствие от- носительной простоты устройства местного управления в Новой Зеландии, выражающейся в небольшом перечне функций и существовании прямого ме- тода финансирования, многие аспекты типологии, предложенной авторами, не являются в данном случае значимыми, например, социальные трансферты и функции перераспределения, межбюджетные дотации, схемы выравнива- ния горизонтальной и вертикальной бюджетной несбалан­ сированности. Организация и финансирование местного управления: Новая Зеландия 251 Рис унок 6.1. Доля в ВВП совокупных доходов местного управления (налоговые и неналоговые поступления, субсидии) за 1980 и 1995 гг. 40 35 30 проценты 25 20 1980 г. 15 1985 г. 10 5 0 ст я ль я Ка гия Ш рм ада йц и я СШ я Ф Да А ля ия Но вец я Ис рве я ла гия ра я Лю Ит ия Ни ксе лия рл рг п ы я по я ла ия ко ла я ит ия ия Ав али Бе ри и Ш ди и Ф нди ва Я ани ли Ир нди Ис анд де мбу ве ан ар ин н нц Зе н бр нд ан Ге н а н р ст Ав Но Ве Страны Источник: Caulfield 2002, p. 160, табл. 2. Примечание: высокий прирост совокупного дохода Италии и Испании в период 1980–1995 гг. объясняется введением регионального уровня управления в этих странах. Степень финансовой децентрализации сложно проиллюстрировать эм- пирически в силу ряда причин, одна из которых состоит в различиях прояв- ления бюджетной автономии, порой вступающих в противоречия и трудно поддающихся оценке. Кроме того, весьма сложно найти соизмеримые дан- ные, которые бы позволили осуществить сравнения с другими странами. С учетом всего вышесказанного таблица 6.4 должна немного помочь в реше- нии данной проблемы. Совершенно очевидно, что таблица 6.4 подтверждает истинность дан- ных представленных на рисунке 6.1. По международным стандартам мест- ное управление в Новой Зеландии характеризуется малым размером с точки зрения занятости и доходов. Хотя доля местного управления в совокупных расходах государственного сектора не приведена, из таблицы 6.2 известно, что в период 1999–2003 гг. местные органы власти имели профицит доходов. Кроме того, как уже было проанализировано нами выше, при финансирова- нии национальным правительством лишь 10% необходимых средств, мест- ное управление Новой Зеландии является практически полностью самофи- нансируемым, при весьма незначительном уровне вертикальной бюджетной несбалансированности (Joumard and Kongsrud, 2003, p. 28). Эта точку зрения высказывают Залаи и Тассоний в недавно проведенном исследовании (Szalai and Tassonyi, 2004, p. 502). С точки зрения общепринятых критериев и взгля- дов на государственное финансирование, показатели местного управления свидетельствуют о достаточно высокой степени бюджетной автономности этого уровня власти в Новой Зеландии. 252 Брайан Доллери Таблиц а 6.4. Показатели уровня финансовой децентрализации (%) Расходы и занятость в органах субнационального уровня Доходы субнационального государственной власти уровня государственной власти Распределение налоговых Доля доходов в общей Доля в процентных долях Доля численности в совокупной от совокупной в совокупных занятых величине величины государственных в государственном государственных налоговых расходаха секторе доходов b поступлений c Страна 1985 d 2001e 1990f 2001g 1985 d 2001e 1985 2001 Федеративные государства Австралия .. .. 76,7 83,3 .. .. 18,6 17,2 Австрия h 28,4 28,5 62,6 62,3 24,6 21,4 23,8 18,9 Бельгия 31,8 34,0 .. .. 11,4 11,3 4,8 28,6 Канадаi 54,5 56,5 84,7 86,0 50,4 49,9 45,4 44,1 Германия 37,6 36,1 87,6 88,5 31,9 32,4 30,8 29,2 Мексика .. .. .. .. .. .. 1,0 3,1 Швейцария .. .. .. .. .. .. 44,1 40,4 США 32,6 40,0 81,8 85,5 37,6 40,4 32,7 31,7 Унитарные государства Чешская Республика .. .. 32,3 34,0 .. .. .. 10,6 Дания 53,7 57,8 .. .. 32,3 34,6 28,4 33,8 Финляндия 30,6 35,5 74,7 77,8 24,8 24,7 22,4 22,4 Франция 16,1 18,6 .. 45,8 11,6 13,1 8,7 9,3 Греция 4,0 5,0 .. 87,8 3,7 3,7 1,3 1,0 Венгрия .. .. 65,5 65,1 .. .. .. 5,5 Исландия .. .. , .. .. .. 18,6 24,3 Ирландияi 30,2 29,5 13,2 11,3 32,3 34,6 2,3 1,9 Италия 25,6 29,7 .. 20,6 10,7 17,6 2,3 12,2 Япония 46,0 40,7 .. .. 26,8 26,0 26,0 25,9 Южная Кореяh .. .. 32,3 34,8 .. .. .. 17,8 Люксембург 14,2 12,8 94,8 92,5 8,0 7,4 6,6 5,6 Нидерланды 32,6 34,2 27,5 25,6 11,4 11,1 2,4 3,5 Новая Зеландия .. .. 12,2 9,5 .. .. 6,5 5,6 Норвегияj 34,6 38,8 .. .. 22,5 20,3 17,7 16,3 Польшаh .. .. 6,5 6,2 .. .. .. 18,3 Португалия 10,3 12,8 .. .. 7,6 8,3 3,5 6,5 Словацкая Республика .. .. .. .. .. .. .. 3,8 Испания 25,0 32,2 47,1 63,6 17,0 20,3 11,2 16,5 Швеция 36,7 43,4 .. .. 34,3 32,0 30,4 30,8 Организация и финансирование местного управления: Новая Зеландия 253 Продолжение таблицы 6.4. Расходы и занятость в органах субнационального уровня Доходы субнационального государственной власти уровня государственной власти Распределение налоговых Доля доходов в общей Доля в процентных долях Доля численности в совокупной от совокупной в совокупных занятых величине величины государственных в государственном государственных налоговых расходаха секторе доходов b поступлений c Страна 1985 d 2001e 1990f 2001g 1985 d 2001e 1985 2001 Турция .. .. 84,2 85,5 .. .. 10,2 13,1 Великобритания 22,2 25,9 .. .. 10,5 7,6 10,2 4,1 Среднее значение показателяk 29,8 32,2 55,2 57,0 21,5 21,9 16,4 17,8 Источник: Joumard and Kongsrud, 2003, p. 11. Примечание: «..» – значение незначительно. а. За исключением трансфертов другим уровням государственной власти, согласно национальной финансовой отчетности. b. За исключением трансфертов, полученных от других уровней государственной власти, с учетом распределения налоговых поступлений между уровнями, согласно национальной финансовой отчетности. с. С учетом распределения налоговых поступлений между уровнями, согласно статистической ин- формации о доходах. d. Либо самый ранний временной период, информация по которому доступна: Ирландия – 1986 г.; Нидерланды и Великобритания – 1987 г.; Япония, Люксембург и Норвегия – 1990 г.; Германия – 1991 г.; Швеция – 1993 г.; Австрия, Бельгия, Дания, Финляндия, Греция, Португалия и Испания – 1995 г. e. Либо самый поздний временной период, информация по которому доступна: Ирландия – 1996 г.; Канада – 1997.; Португалия – 1999г.; Япония, Люксембург и Великобритания – 2000 г. f. Либо самый ранний временной период, информация по которому доступна: Германия и Новая Зеландия – 1991 г.; Польша – 1994 г.; Нидерланды – 1996 г.; Чешская Республика, Венгрия и Тур- ция – 1997 г. g. Либо самый поздний временной период, информация по которому доступна: Греция и Италия – 1998 г.; Франция – 1999 г.; Австрия, Германия, Нидерланды, Польша, Турция и США – 2000 г. h. Сведенья о занятости в государственном секторе регистрируются в формате эквивалента пол- ной занятости. i. Данные основаны на методологии Системы национальных счетов 1986 г. j. Доля в совокупных государственных доходах выражена в виде процента от доходов правительс- тва в материковой части государства. k. Среднее арифметическое показателя по федеративным и унитарным государствам. В столбце «Среднее значение показателя» учитываются только те страны, данные по которым доступны за оба года. Иной взгляд на данный вопрос отражен в таблице 6.5, приводящей ин- формацию о различных показателях, свидетельствующих о возможностях местного управления по формированию доходов. Страны, перечисленные в таблице, ранжированы по значению «суммарного показателя», образуемого двумя компонентами – значением отношения местных налогов к ВВП и сте- пенью самостоятельности в установлении налогов. Однако, несмотря на 98 баллов по значению показателя «Степень самостоятельности полномочий 254 Брайан Доллери по установлению налогов», Новая Зеландия занимает всего лишь девятое место в итоговом рейтинге, вследствие того, что доля местных налогов в ВВП страны невелика. Как видно из таблицы, местное управление в Новой Зеландии обладает обширными полномочиями по установлению местных налогов. Сравнивая финансовую самостоятельность местного управления в Новой Зеландии и в Норвегии, Колфилд (Caulfield, 2002, p. 157) отмечает, что «степень финан- совой самостоятельности в Новой Зеландии гораздо выше, так как полно- Таблиц а 6.5. Налоговые полномочия органов субнационального государственного управления в отдельных странах ОЭСР, 1995 г. (%) Доля налоговых поступлений субнационального уровня Степень Итоговое значение в общей сумме самостоятельности показателя налоговых при установлении налоговых Страна поступлений в ВВП налоговa полномочийb Швеция 32,6 15,5 100,0 15,5 Дания 31,3 15,5 95,1 14,7 Швейцария 35,8 11,9 92,4 11,0 Финляндия 21,8 9,8 89,0 8,7 Бельгия 27,9 12,4 57,9 7,2 Исландия 20,4 6,4 100,0 6,4 Япония 24,2 6,8 90,3 6,1 Испания 13,3 4,4 66,6 2,9 Новая Зеландия 5,3 2,0 98,0 2,0 Германия 29,0 11,1 12,8 1,4 Польша 7,5 3,0 46,0 1,4 Великобритания 3,9 1,4 100,0 1,4 Нидерланды 2,7 1,1 100,0 1,1 Австрия 20,9 8,7 9,5 0,8 Португалия 5,6 1,8 31,5 0,6 Чешская Республика 12,9 5,2 10,0 0,5 Венгрия 2,6 1,1 30,0 0,3 Норвегия 19,7 7,9 3,3 0,3 Мексика 3,3 0,6 11,2 0,1 Источник: Joumard and Kongsrud, 2003, p. 13. Примечание: страны ранжированы в порядке убывания значения итогового показателя налоговых полномочий. а. Приведена доля в суммарной величине всех налогов государства, на которые распространяют- ся полномочия субнационального правительства по установлению налоговой ставки, налоговой базы или и того, и другого. Значение показателя 100 означает абсолютные полномочия и само- стоятельность в установлении налогов. b. Итоговое значение показателя вычислено как результат умножения доли субнациональных на- логов в ВВП и показателя самостоятельности в установлении налогов. В случае 100% значения показателя самостоятельности итоговый показатель исчисляется как процент от ВВП. Организация и финансирование местного управления: Новая Зеландия 255 мочия местного управления распространяются на установление как налого- вой ставки, так и налоговой базы». Таким образом, местное управление в Новой Зеландии обладает сравнительно высокой степенью финансовой са- мостоятельности с точки зрения полномочий по установлению налогов. Стоит напомнить, что в Новой Зеландии налоги на имущество составляют самую весомую долю в местном налогообложении. До настоящего момента в данной главе не были затронуты вопросы ма- кроэкономического регулирования в управления на местном уровне, пред- ставляющие собой важную часть в таксономической системе Жумара и Конгсруда (Joumard and Kongsrud, 2003). Бюджетная дисциплина на мест- ном уровне требует особого внимания с макроэкономической точки зрения, так как большие незапланированные расходы местного управления могут невыгодным образом сказаться на национальной экономике в целом. В боль- шинстве стран ОЭСР эта проблема решается либо посредством методов «корпопативного федерализма», как например в Австралии, либо посред- ством введения финансовых законов и правил, как, например, в Новой Зе- ландии. В таблице 6.6 Новая Зеландия представлена среди других стран ОЭСР в контексте сравнения характера бюджетной дисциплины. Существуют различные виды режимов поддержания бюджетной дис- циплины, включая те режимы, которые устанавливают ограничения на де- фицит бюджета, текущий дефицит, верхнюю границу субнационального долга, верхний предел расходов. Как показано в таблице 6.7, Новая Зеландия препятствует использованию органами местного управления текущего бюд- жетного дефицита. Хотя центральное правительство Новой Зеландии не регулирует заимс- твования, совершаемые муниципальными советами, за исключением запре- та на заимствования с целью покрытия текущего дефицита, кредитная дея- тельность контролируется рынком, так как долг органов местного управления не гарантирован Министерством финансов. Как было показано выше, такой подход хорошо зарекомендовал себя в случае с Новой Зеланди- ей. Правила формирования бюджетов для новозеландских местных органов власти, введенные центральным правительством, приведены в таблице 6.8. Уроки для развивающихся стран Как и в большинстве других развитых англоязычных демократиях, самоуп- равление в Новой Зеландии в течение двух прошлых десятилетий подверг- лось достаточно жесткому реформированию. Хотя содержание преобразо- ваний, произошедших в Австралии, Канаде, Великобритании и США, значительно различалось как в деталях, так и в масштабах, ядром этих ини- циатив стало повышение экономической эффективности предоставления местных услуг. Тем не менее опыт Новой Зеландии представляется полез- 256 Брайан Доллери Таблиц а 6.6. Стратегии обеспечения бюджетной дисциплины Отсутствие Административный Законодательное Официальное институционального контроль регулирование из центра сотрудничество контроля Франция, Греция, Бразилия, Финляндия, Австралия, Австрия, Канадаb, Чешская Ирландия, Япония, Венгрия, Италияа, Новая Бельгия, Дания, Республика, Мексика, Южная Корея, Зеландия, Норвегия, Польша, Германия, Исландия, Швейцария b, США Люксембург, Турция, Португалия, Словацкая Нидерланды, Испания Великобритания Республика, Швеция Источник: Joumard and Kongsrud, 2003, p. 43. Примечание: указаны основные координационные стратегии, нашедшие свое применение в раз- ных странах. Однако взаимоотношения между уровнями государственной власти сложны, вследс- твие чего классификация стран, данная в таблице, не является однозначной. На практике подоб- ные методы контроля оборачиваются ограничением финансовой самостоятельности органов власти субнационального уровня. а. Договоренность о поддержании внутренней стабильности была введена сверху – центральным правительством, но приведение в исполнение возложено на совместные ведомства b. Канада и Швейцария практикуют нестрогие, неформальные механизмы координации в бюджет- ной сфере. Таблиц а 6.7. Использование правил и санкций в отдельных странах Санкции в случае невыполнения Администра­ Тип правил Отсутствие тивные Финансовые или санкций санкций санкции санкции Установленный предельный дефицита Финляндия, Швеция Бельгия, Испания Австрия Установленный предельный Италия, Новая Зеландия, Норвегия Словацкая текущий дефицитb Португалия Республика Верхняя граница задолженностиc Венгрия Польша Бразилия, Португалия Верхний предел расходов Германия Бельгия Источник: Joumard and Kongsrud, 2003, p. 44. Примечания: а. Обычно в форме требования сбалансированности бюджета. b. Может быть «золотым правилом». с. Ограничения распространяются на величину обслуживаемого долга, на величину доли долга в доходах или на процент долга в ВВП. ным, так как реформам местного управления предшествовала радикальная перестройка всего государственного сектора, которая не только обогнала во времени аналогичные преобразования в других странах, но превзошла их по степени и масштабу (Dollery and Wallis, 2001). Большая часть авторов, специализирующихся на политике в области местного управления Новой Зеландии, сходится во мнении, что принятие За- кона о местном управлении 1989 г. знаменует собой переломный этап в исто- рии новозеландского местного управления (см. к примеру, Bush, 2003; Palmer and Palmer, 2004). Произошедшие вслед за принятием закона территориаль- Организация и финансирование местного управления: Новая Зеландия 257 Таблиц а 6.8. Особенности финансирования и механизмы регулирования Страна Принятая структура финансирования Обеспечение соблюдения Новая Зеландия Принцип бюджетного финансирования: закон обязывает Дисциплина рынка цент­ органы местного управления устанавливать операцион- раль­ное правительство ные доходы на уровне, достаточном для покрытия теку- не выступает гарантом щих расходов в любом финансовом году (при по долгам властей субна- небольшом исключении для покрытия дефицита). ционального уровня. Большая часть местных органов власти функционирует на условиях самофинансирования, и центральное прави- тельство не участвует официально в рассмотрении или утверждении местных бюджетов. Займы: ограничения на заимствования отсутствуют. Источник: составлено по: Joumard and Kongsrud 2003, pp. 50–57, annex tabl. A1. ные и организационные преобразования способствовали эффективной мо- дернизации государственного сектора и позволили органам государственной власти, ответственным за разработку политики, рассмотреть возможность передачи органам местного управления права общей компетенции, чему, в конечном счете, содействовал Закон о местном управлении 2002 г. Любые уроки, извлекаемые из новозеландского опыта реорганизации местного управления, следует рассматривать с учетом этой относительно не- давней модернизации. Из исторической эволюции управления на местном уровне в Новой Зеландии следует, что с 1876 г. (когда в стране впервые была создана двухуровневая структура управления) по 1989 г. местному управле- нию было позволено развиваться в направлении, сохранявшем его институ- циональную слабость. И хотя по сравнению с большинством государств ОЭСР, сравнимых по размерам с Новой Зеландией (за исключением Австра- лии), эта страна всегда отличалась значительным числом органов местного управления (более 700 местных органов власти до реформы 1989 г.), функ- ции местного управления в Новой Зеландии были чрезвычайно ограничены. Органы местного управления в Новой Зеландии никогда не несли основного груза ответственности за здравоохранение, перераспределение дохода, пра- восудие, содержание полиции или образование. Более того, до 2002 г. они даже не обладали узаконенными правами общей компетенции. Быстрое раз- растание маленьких муниципальных образований и создание узкоспециа- лизированных органов самоуправления привели к тому, что чем больше ста- новилось органов местного управления, тем больше их ослабляли пересекающиеся полномочия и тем сильнее, как следствие, становилось цен- тральное правительство. Вопрос реформы местного моуправления, в особенности, что касалось предложения о реорганизации путем объединения советов, периодически 258 Брайан Доллери поднимался среди политических проблем. Но те, кто поддерживал сложив- шийся порядок вещей, каждый раз оказывали достаточное сопротивление, чтобы блокировать первый шаг на пути к модернизации местного самоуп- равления. Сопротивление было эффективным не только потому, что за ним стояло упорство, связанное с местной узостью взглядов и интересов, но и потому, что функции местного управления по сравнению с центральным правительством были столь ограничены, что более эффективная и целесоо- бразная структура местного самоуправления не принесла бы ощутимых ре- зультатов. Соответственно, несмотря на возникновение достаточно широ- кой поддержки, объединения муниципалитетов со стороны обеих партий вслед за формированием в 1946 г. Комиссии по делам местногоуправления, ни одна из двух главных политических партий не была способна и не желала брать на себя риск продвижения инициативы столь необходимых реформ. Ситуация изменилась после избрания в правительство реформаторской лейбористской партии в 1984 г. Объединение небольших советов в муници- пальные образования большего размера не просто упоминалось в ее предвы- борном манифесте, но стало инициативой реформы, выдвинутой лейбори- стом Майклом Бассеттом, министром по делам местного управления, и Брайаном Элвудом, возглавившем в 1985 г. Комиссию по делам местного управления. В написанной им статье Бассетт (Bassett, 1996) дал собственный анализ того, как двум «политическим антрепренерам» удалось сочетать идею объединения муниципалитетов со стремлением их правительства создать в  Новой Зеландии контрактную систему государственного управления на всех уровнях государственной власти и преуспеть там, где их предшествен- ники терпели поражение, – в преодолении сопротивления структурным пре- образованиям. По словам Бассетта, процесс реформы был похож на военную кампанию, в которой решающую роль играют скорость, «контроль за ко- мандными высотами» политического процесса и отказ отклониться от четко-намеченных целей. Эта тактика блицкрига подвергались жесткой кри- тике за тенденцию к введению в заблуждение и подрыву общественного до- верия в демократическом процессе политической жизни страны. Однако и Бассетт, и Элвуд, как оказалось, хорошо усвоили, что цель оправдывает сред- ства, если можно разработать реформы так, чтобы уравновесить демократиза- цию процессов и эффективное использование ограниченности ресурсов. С точки зрения архитекторов этого преобразования, цели реформы местного управления были относительно просты. Бассетт добивался «более технически сильного, функционально эффективного и политически подот- четного местного управления, с которым центральное правительство могло быть обсудить столь важную проблему передачи функций на местный уро- вень». Более того, по утверждению самого Бассетта, «целью был переход к последующему этапу, который я видел в узаконивании права общей ком- петенции местного управления», потому что «я считал и считаю, что мест- ное управление должно быть действительно самоуправлением, при мини- Организация и финансирование местного управления: Новая Зеландия 259 мальных ограничениях его полномочий, советы должны руководствоваться принципами здорового бизнес-управления, а их действия отличаться про- зрачностью и подотчетностью». Наконец, «переход к предоставлению услуг на контрактной основе, продажа совместных коммерческих предприятий всегда найдут мою поддержку там, где эти действия соответствовали долж- ным критериям» (Bassett, 1996, p. 34). Способ, посредством которого Бассетт и Элвуд стремились примирить потенциально конфликтные ценности, – развитие демократии на местном уровне и эффективности местного управления, включив политическую под- систему местного управления в игру за более высокий уровень подотчетно- сти, стал предметом споров. К примеру, МакКинли (McKinlay, 1998) оцени- вает процесс реформы с точки зрения того, «что хотели» и «что получили». Он проанализировал способ, посредством которого продвигалась полити- ческая идея реформы, – введение дополнительных требований отчетности согласно Акту 1996 г. о внесении поправок в Закон о местном управлении (the Local Government Amendment Act, 1996), направленного на повышение уровня прозрачности долгосрочных решений, принимаемых советами в  сфере финансов и предоставления местных услуг. Преобразования, осу- ществленные в период 1989–1996 гг., можно рассматривать как процесс, по- родивший в итоге совершенно новую структуру органов местного управле- ния Новой Зеландии. Наиболее примечательные аспекты этой структуры составляют сферы управления, администрирования, организации, предо- ставления услуг, консультирования, финансов и управления человеческими ресурсами. МакДермотт и Форжи (McDermott and Forgie, 1999) провели подробный эмпрический анализ того эффекта, который оказали структурные преобра- зования на фактическое денежное выражение, реальную величину и функ- циональную структуру расходов местного управления Новой Зеландии, а  также на демократические процессы. Статистический материал, собран- ный МакДермоттом и Форжи, отображает тенденцию к увеличению актив- ности местного управления в 1990-е гг. вследствие того, что местные органы изменили подход к направлению расходования средств – акцент был смещен от расходов по обслуживанию объектов собственности к расходам на услу- ги, направленные на удовлетворения потребностей людей. При этом удалось в значительной мере покрыть издержки, связанные с требованиями законо- дательства о подотчетности и увеличением официальных полномочий по экологическому контролю вследствие принятия Закона об управлении ре- сурсами 1991 г., избежав существенного возрастания расходов и увеличения налогового бремени. МакДермотт и Форжи считают наметившиеся тенден- ции определенным достижением. Но объединение противников активных преобразований, руководство которыми в основном осуществляет Круглый стол представителей бизнеса Новой Зеландии (New Zealand Business Roundtable (NZBR), видит в них источник для беспокойства. Круглый стол 260 Брайан Доллери представителей бизнеса Новой Зеландии, самовыборная лоббистская груп- па, членством в которой обладает большинство крупных руководителей но- возеландского бизнеса, обеспокоена тем, что растущая активность местного управления, вероятно, способно вывести из-под контроля центра большое число услуг, финансируемых из бюджета, и ослабить возможность энергич- ных местных советов удовлетворять потребности в «традиционных» мест- ных общественных благах. Выводы МакДермотта и Форжи касательно изменений в фактическом де- нежном выражении, реальной величине и функциональной структуре рас- ходов местного управления представлены в таблицах 6.9, 6.10 и 6.11. Выводы служат эмпирическим основанием, посредством которого и сторонники ак- тивных мер и их противники стремились дать оценку последствий реформ 1989 г. Таблица 6.9 свидетельствует о том, что если следствием реформы госу- дарственного сектора стала тенденция понижения роста расходов централь- ного правительства, хотя и незначительного, то утверждать аналогичное о местном управлении нельзя. Снизившись на 0,9% в период, предшествую- щий реформе, за 1990-е гг. расходы местного управления возросли на 2,7% в реальном выражении. Из таблицы 6.10 видно, что влияние вышеупомяну- тых тенденций на масштабы местного управления было ничтожным. Доля местного управления в ВВП возросла на 0,4% в период 1978–1984 гг. и впо- следствии застыла на уровне приблизительно 2,4%. Тем не менее обобщенные данные не дают представления о значительных изменениях в функциональной структуре расходов, отображенных в табли- це 6.11. Хотя таблица является результатом проведенного МакДермоттом и Форжи анализа ежегодных докладов 15 городских, и сельских местных сове- тов Нижнего Норт-Айленда за период с 1993 по 1997 гг., она отображает обще- национальный тренд, демонстрируемый как противниками, так и сторонни- ками активных изменений. Рост издержек в демократических процессах и расходах на деятельность по регулированию – следствие не только дополни- тельных требований, предъявляемых к отчетности, мониторингу и консал- тингу, на уровне местных советов, но и возросшей ответственности этого уровня власти за экологический контроль. При этом самое значительное уве- личение расходов наблюдается в сфере услуг местным сообществам, более чем компенсировавшее уменьшение расходов на обслуживание объектов собс- твенности. В результате чего укрепилось мнение, что всякая перспектива уве- личения масштабов местного управления сводится на нет изменением в его функциях. С точки зрения противников активных преобразований, вызывает опа- сение то позитивное восприятие, которое, вслед за МакДермоттом и Форжи придается этим тенденциям сторонниками активных мер. Вышеупомянутые авторы считают достижением тот факт, что органы местного управления су- мели покрыть издержки, связанные с введением требований подотчетности Организация и финансирование местного управления: Новая Зеландия 261 Таблиц а 6.9. Среднее изменение процентной доли в конечных расходах, 1978–1997 гг. Источник 1978–1984 1985–1990 1991–1997 Центральное правительство 3,0 1,5 – 0,11 Местное управление 6,1 – 0,9 2,70 Домохозяйства 1,9 1,9 2,40 Источник: составлено по: McDermott and Forgie, 1999. Таблиц а 6.10. Изменение процентной доли конечных затрат в ВВП, 1978–1997 гг. Источник 1978 1984 1990 1997 Центральное правительство 15,5 16,4 17,2 15,0 Местное управление 2,0 2,4 2,3 2,4 Потребление домохозяйств 67,0 65,9 71,1 73,6 Сбережения 14,2 14,2 7,2 7,5 Услуги некоммерческого сектора 1,0 0,9 1,2 1,5 ВВПa 99,7 99,8 99,0 100,0 Источник: составлено по: McDermott and Forgie, 1999. а. Вследствие округления, величины, взятые по отдельности, могут быть несводимы к 100. Таблиц а 6.11. Примеры изменений в функциональных сферах деятельности, Нижний Норт-Айленд, Новая Зеландия Изменения в период 1993–1994 1997 1993/94–1997 млн млн млн Сферы деятельности н.з.долл % н.з.долл % н.з.долл % Демократия 19,0 3,3 20,9 3,6 1,9 10,0 Регулирование 49,9 8,7 52,6 9,0 2,7 5,4 Обслуживание объектов собственности 339,9 59,7 315,5 53,8 -24,4 -6,7 Услуги местным сообществам 161,7 28,3 196,7 33,6 35,0 21,6 Итого 570,5 100,0 585,7 100,0 15,2 30,3 Источник: составлено по: McDermott and Forgie, 1999. в результате реформ 1989 г. и увеличением официальных полномочий по экологическому контролю вследствие принятия Закона об управлении ре- сурсами 1991 г., избежав существенного возрастания расходов и увеличения бремени для налогоплательщиков. Однако Круглый стол занимает позицию, что такое достижение не есть благо. Центральные правительственные ве- домства также претерпели радикальные преобразования после 1989 гг., им 262 Брайан Доллери пришлось справляться с грузом тех требований, которые Шик (Schick, 1996, p. 13) обозначил термином «бескомпромиссный конвенционализм». Тем не менее тот факт, что расходы местного управления имели тенденцию к воз- растанию в период 1991–1997 гг. (когда жесткая бюджетная дисциплина дала обратный эффект в виде роста государственных расходов), можно хотя бы частично объяснить тем, что местное управление находилось под меньшим давлением и могло работать над повышением эффективности с целью со- кращения дополнительных издержек. При этом оно по-прежнему располагало полномочиями перекладывать издержки на увеличение налогов. В противоположность сторонникам активных мер, их противники рас- сматривают тенденцию изменения функциональной структуры государс- твенных расходов. С одной стороны, МакДермотт и Форжи высказывают мысль о том, что эффект реформ 1989 г. следует позитивно оценивать скорее с точки зрения повышения возможности местного самоуправления прини- мать на себя большее количество функций и потому играть более активную роль в социальном и экономическом развитии общин, чем с точки зрения глобального увеличения масштабов этого сектора. С другой стороны, Круг- лый стол высказал озабоченность тем, что такие тенденции приведут к выво- ду из-под контроля центра все большего количества услуг, финансируемых из бюджета и, соответственно, ослаблению возможности энергичных местных советов удовлетворять местные потребности в «традиционных» обществен- ных благах. Круглый стол аргументирует свою позицию тем, что городские советы, «продолжающие осуществлять многочисленные виды деятельности, которые стоило бы передать частному сектору или центральному уровню власти», возможно, «пренебрегли своими традиционными функциями – на- пример, очисткой сточных вод, осушением земель, регулированием дорож- ной сферы – до такой степени, что их непрофильная деятельность препятс- твует росту и развитию» (Kerr, 1999, p. 2). Именно подобные аргументы Круглого стола могли породить атмосферу сомнений в среде представителей местного управления, выдвинувших недавно инициативы реформирования сферы предоставления местных услуг в автодорожной инфраструктуре и в системе водного обеспечения. Желание противников активных мер сузить масштабы местного управ- ления и сконцентрировать его деятельность в традиционных профильных направлениях нашло отражение в работе Роджера Керра (Kerr, 1999). Он по- лагает, что политика в сфере местного управления должна формироваться по остаточному принципу, сущность которого заключается в том, что «мест- ное управление должно формироваться только там, где выгоды от его при- сутствия выше, чем от деятельности всех прочих институциональных обра- зований и организационных структур» (Kerr, 1999, p. 3). Керр допускает, что местные органы могут иметь сравнительное институциональное преимуще- ство «в осуществлении регулирования на местном уровне» (Kerr, 1999, p. 4) Организация и финансирование местного управления: Новая Зеландия 263 и  финансировании (но как правило, не в предоставлении) общественных благ, действительно принадлежащих к категории местных услуг, как напри- мер, библиотеки, ассенизация, польза которых существенно не распростра- няется за пределы отдельного местного сообщества. Тем не менее доказыва- ет автор, даже когда местные советы обладают всей полнотой информации о той значимости, которую для их сообществ представляют данные блага, не- сколько слабая система подотчетности может препятствовать их стремлени- ям использовать это знание во благо населения. Иная точка зрения представлена Рейдом, выражающим свою озабочен- ность тем, что в 1990-е гг. передача государственных функций имела несис- тематический характер при отсутствии всеобъемлющих политических ра- мок, в которых протекали бы процессы организации и структурирования отношений центрального и местного уровней власти. Рейд высказал идею о том, что передача государственных функций на местный уровень должна осуществляться согласно принципу субсидиарности, так, чтобы «ни одно государственное или муниципальное образование не имело больших разме- ров, чем необходимо, и никакая деятельность, которая может быть реализо- вана на нижестоящем уровне, не осуществлялась вышестоящим уровнем» (Reid, 1999, p.166). Автор доказывает, что этот принцип применим при фор- мулировании перечня ключевых критериев, позволяющих определить по- дотчетность не только в различных сферах центрального управления, но и между центральным и местным уровнями. Таким образом, хотя принцип субсидиарности вступает в противоречие с принципом остаточности, так как он скорее допускает, а не отрицает делегирование ответственности на местный уровень, его практическое применение потребует эмпирической оценки возможностей различных уровней государственного управления по выполнению определенных функций. Наделение местного управления пра- вом общей компетенции согласно Закону о местном управлении 2002 г. мо- жет, вероятно, свидетельствовать о значительном достижении сторонников активных мер в борьбе за принципиальный для них вопрос о делегировании полномочий (Reid, 2003). Какой урок могли бы извлечь развивающиеся страны из всех описанных выше возможных изменениях в организации местного управления? Во- первых, с точки зрения политической экономии, реформа местного управле- ния Новой Зеландии может расцениваться как успех реформаторов в прео- долении сопротивления радикальному преобразованию в этой сфере. Реформаторы приняли тот факт, что сопротивление такого масштаба вполне закономерно утихнет только в том случае, если будут созданы возможности постреформенного консенсуса по поводу ключевой цели преобразований, относительно которой они могут быть оценены. В таком случае завершение процесса реорганизации устранило бы неминуемо возникающую неясность, кто же является победителем, а кто побежденным, которая, по утверждению 264 Брайан Доллери Родрика, обеспечивает группы противников структурной реформы боль- шей политической поддержкой. Оно также перенастроило бы политические коммуникации в системе местного управления таким образом, что эти ком- муникации, как канал постреформенного сопротивления, могли бы оказать- ся заблокированы. На данном этапе органы принятия решений реформиру- емого местного управления способны оказать большое противодействие с целью приостановки процесса реформы, так как вследствие исполнения требований совершенствования законодательной базы они понесут невоз- обновимые потери. При этом вышеупомянутые органы могут столкнуться и с неожиданными выгодами реформы, подобно увеличению компетенции местного управления как результатом их попыток подчиниться законода- тельно предписанным преобразованиям и управленческим обязанностям. По мнению Бассетта (Bassett, 1996), разработчики реформы, кажется, поняли, что ожидаемый спад сопротивления преобразованиям не наступит, если в процессе реформы достижение целей эффективности управления на местном уровне будет противостоять целям его укрепления и улучшения гибкости реагирования на требования местных жителей. Могло бы прои- зойти так, что группа поддержки реформ и группа сопротивления «борьбе за эффективность», как лейтмотиву этих реформ, оказались бы едины в дви- жении за упрочение местной демократии. Рассматривая такую возможность, Дженкинс-Смит и Сабатье (Jenkins-Smith and Sabatier, 1994, p. 194) заявляют, что значительные пертурбации во внешнем окружении (например, измене- ния социально-экономических условий, состава правящих коалиций в мас- штабах всей политической системы или в политических результатах, про- дуцируемых другими подсистемами) могут изменить распределение ресурсов среди враждующих групп и предоставить коалиции местного управления возможность оказать существенное воздействие на местную по- литику или даже изменить ее направление. Для того чтобы предотвратить появление оппозиционных коалиций, Бассет (Bassett, 1996) попытался спроектировать реформу местного управле- ния так, чтобы согласовать конфликтующие между собой понятия об эффек- тивности и демократизации, вовлекая преобразованные органы местного управления в борьбу за повышение подотчетности. Таким образом, подот- четность была принята как основной объект политической среды местного управления. Поэтому сложилась возможность логически последовательного осуществления реформы в этой области, что Шик связал с процессами ре- формирования государственного сектора Новой Зеландии на всех уровнях, где «подотчетность была продумана не наспех, а спланирована на начальном этапе, и как только обнаружились недостатки концепции подотчетности, были введены дополнительные требования» (Schick, 1996, p.73). Можно утверждать, что Акт 1996 г. о внесении поправок к Закону о мест- ном управлении является следствием успеха реформаторов в установлении Организация и финансирование местного управления: Новая Зеландия 265 консенсуса по поводу руководящих принципов, которые должны определять политику развития местного управления, так как данный Акт представляет собой логическое продолжение концепции подотчетности, содержащейся в Законе о местном управлении 1989 г. И напротив, можно найти противопо- ложные доводы, о том, что Акт 1996 г. вывел на новый уровень поиски лучшей концепции подотчетности, требуя внимания к вопросу доверия между цен- тральным и местным уровнем управления, – вопросу, имеющему значитель- ный потенциал, чтобы разделить эту политическую подсистему по линии сто- ронников и противников реформ, упомянутых выше. Такая тенденция сохранялась в латентном состоянии из-за отсутствия ясности в понимании «ошибок государственной политики», допущенных различными участниками реформенной коалиции 1989 г. С одной стороны, разработчики реформ, защищая преобразования 1989 г., видели в них клю- чевой этап процесса модернизации местного управления посредством рас- ширения полномочий местного управления, что, по их мнению, было доста- точным для решения сложных задач и удовлетворения потребностей местных сообществ» (Reid, 1999, p. 168). С другой стороны, Министерство финансов Новой Зеландии и весьма влиятельные представители частного сектора присоединились к Круглому столу, добивавшемуся обеспечения си- стемного восприятия процесса реформ в Новой Зеландии. Среди них были сторонники рационального подхода, поддерживавшие планы совершен- ствования путем преобразований, так как на их взгляд, эти планы были со- вместимы с моделью реформы, которая стремилась минимизировать ошиб- ки органов власти и сократить размах финансовой безответственности на всех уровнях власти в стране. Таким образом, несмотря на достигнутый в постреформенный период консенсус по поводу подотчетности, взгляды на институциональное преимущество преобразований местных органов разо- шлись, что разделило местную политическую подсистему на лоббистские коалиции сторонников и противников реформ. Три аспекта взаимодействия оппозиционных коалиций, предложенные Дженкинс-Смитом и Сабатье (Jenkins-Smith and Sabatier, 1994), остаются ак- туальными в условиях существующего спора о будущем курсе политики местного управления в Новой Зеландии. Во-первых, Дженкинс-Смит и Са- батье утверждают, что любая полемика в политической подсистеме местного управления должна включать обсуждение взглядов противоборствующих коалиций на центральном уровне власти. Относительно вопроса степени от- ветственности, которую центру следует предоставить местной власти, такое обсуждение действительно имеет место. Эта проблема непосредственно за- трагивает разницу взглядов на институциональное преимущество местного управления, принадлежащих противникам радикальных преобразований, выраженных Роджером Керром (Roger Kerr, 1999), и сторонникам таковых, представляемых Майком Ридом (Mike Reid, 1999, 2003). Становится очевид- 266 Брайан Доллери ной возможность разделения всей политической подсистемы на противобор- ствующие коалиции «за» и «против». Во-вторых, та разница, с которой сто- ронники и противники оценили тенденции изменения расходов местного управления в 1990-х гг., что хорошо описано у МакДермотта и Форжи (McDermott and Forgie, 1999), по-видимому, не противоречит мнению о том, что подобного рода коалиции будут использовать политическую информа- цию, касающуюся существа вопроса, для подкрепления своей позиции в про- пагандистской манере. В-третьих, резкие смены в политическом курсе мест- ной власти, последовавшие за недавними преобразованиями в правительстве Новой Зеландии, соответствуют прогнозу о возникновении такого рода пере- мен там, где «изменения претерпят ресурсы и возможности различных групп» (Jenkins-Smith and Sabatier, 1994, p. 193). Распад двухпартийной коали- ции, сформировавшейся в 1996 г. после первых выборов по принципу сме- шанного пропорционального представительства, позволил Национальному Кабинету партии меньшинства избавиться от усталости от преобразований, столь неотъемлемой для новозеландского правительства начиная с 1993 г., и приступить к выполнению решительных реформенных инициатив в рам- ках минималистской позиции, защищаемой Круглым столом. В 1998 г. две из этих инициатив: решения правительства о дорожной реформе, под лозун- гом «Чем лучше транспорт, тем лучше дороги» и выступление министра тор- говли о проведении комплексной экспертизы воды – предстали в глазах местных сообществ в качестве некой угрозы вмешательства в их традицион- ные дела. Местная власть истолковала эти действия как сигнал недоверия со стороны центра ее способности эффективно выполнять свои традиционные обязанности и посчитала, что Национальный Кабинет и его советники из Министерства финансов вступили на Круглом столе для того, чтобы найти институциональные альтернативы муниципальной собственности и управ- лению в обозначенных сферах деятельности. Эти инициативы вызвали существенное отклонение от основной цели – повышения эффективности местного управления путем повышения его по- дотчетности, – цели, послужившей основой самого консенсуса по поводу политики местного управления. Сторонники радикальных преобразований, находившиеся в рядах местного правительства, были способны найти об- щий мотив и для прочих его членов, чтобы пролоббировать изменение этих инициатив и, таким образом, позволить местной власти сохранить свою долю в управлении дорогами и водоснабжением. Спорным оставался вопрос степени доверия, которое центральное правительство было готово оказать местным советам при регулировании соперничающих интересов, соблюде- нии прав граждан на доступ к основным услугам, определении будущей му- ниципальной собственности и мероприятий по предоставлению услуг с точ- ки зрения активов, которые играют огромную роль в повышении эффективности и сплоченности местных сообществ. Организация и финансирование местного управления: Новая Зеландия 267 Проблема доверия местному управлению со стороны центрального пра- вительства заслонила собой проблему подотчетности, являвшуюся главным предметом споров о политике местного управления. Несмотря на консенсус, выработке которого способствовало стремление усилить подотчетность, спор вокруг реформы полномочий местного управления в области дорог и водоснабжения породил политическую подсистему, более категорично рас- павшуюся на противоборствующие позиции. Круглый стол, Министерство финансов, Ассоциация производителей и «новые правые» политики, кажет- ся, приготовились все вместе помешать местному управлению в его попытках сохранить свою самостоятельность и доверительные отношения с центром. Как бы то ни было, баланс сил смещается в сторону местного управления. Поддержав движение за социальный капитал, местному управлению удалось приобрести сочувствующую поддержку тех государственных учреждений и левоцентристских политиков, которые стремились «изменить соотношение сил в пользу изменения политики» (Robinson, 1997, р.7) посредством учета фактора воздействия политики на социальный капитал и общественную сплоченность. Поддержка стала заметной после победы на выборах в 1999 г. лейбористской коалиции, когда новое правительство сразу же приступило к  выполнению своих предвыборных обещаний касательно восстановления доверительных отношения, инициировав создание постоянного форума с це- лью «выявления политических тем, требующих обсуждения и дальнейшего решения, а также разработки долгосрочной согласованной стратегии для местного управления в целом» и подчеркнув, что идея «чем лучше транспорт, тем лучше дороги» «абсолютно себя изжила» (Hutchings, 2000, pp. 11–12). Этот новый политический курс увенчался принятием Закона о местном управлении 2002 г., который поддержал требования сторонников реформ о передаче полномочий местным органам власти, признав в конечном итоге за ними право общей компетенции. Установив механизмы подотчетности деятельности местных органов власти, законодательство подтвердило ту воз- растающую роль, которую местное управление стало играть в развитии мест- ных сообществ. Главный вывод для развивающихся стран может быть сделан из полити- ческой экономии реформы местного управления Новой Зеландии и разви- тия местной политики после радикального преобразования, приведенного в действие Законом о местном управлении 1989 г. Вывод гласит, что сложнее добиться эффективной консолидации, чем эффективного внедрения. Хотя сопротивление реформам значительно ослабело, как только процесс преоб- разований был завершен, в реформаторской коалиции выявились скрытые источники конфликта, и стремление примирить эффективность и демокра- тические ценности, сделав местное управление более подотчетным, себя ис- черпало. Конфликтные зоны, связанные с несовпадением представлений об институциональном преимуществе местного управления, обнажили идео- 268 Брайан Доллери логические расхождения между право- и левоцентристскими партиями. Вследствие этого конфликты обладали потенциалом, способным вызвать более резкие смещения местного политического курса после изменений в составе правящих коалиций, чем те, что возникли бы, если последователь- ность в изменении политики была бы поддержана эффективным слиянием основополагающих принципов реформы. Второй вывод, который можно сделать из новозеландского опыта ре- формирования государственного сектора, среди прочих вопросов изложен в работах Уоллеса и Доллери (Wallis and Dollery, 2001), а также Шика (Schick, 1998). Анализируя реформу государственного сектора в целом, в противовес подходу, рассматривающему частные вопросы реформы местного управле- ния, Уоллес и Доллери утверждают, что «хотя новозеландская модель может предложить логичный и комплексный набор контрактных решений распро- страняющейся проблемы неэффективности государственного регулирова- ния, логика ее бескомпромиссного контрактуализма может препятствовать развитию социального капитала, необходимого для увеличения возможно- стей [развивающихся] государств в тех сферах, где при внедрении методов политики требуется применение принципа разработки снизу вверх (Wallis and Dollery, 2001, p. 259). Авторы поддерживают точку зрения Шика, что раз- вивающимся странам следует соблюдать «логическую последовательность шагов по сокращению нарушений формальных требований в процессе на- копления управленческих навыков, уверенности и опыта» (Schick, 1998, p. 129). В частности, в развивающихся странах «политики и должностные лица должны сосредоточиться в большей мере на самом процессе государствен- ного управления», а не на эзотерических моделях управленческих преобра- зований (Schick, 1998, p. 130). Бюрократический аппарат, таким образом, обязан научиться «контролировать факторы производства прежде результа- тов; обязан вести учет использования наличных денег, до того как их попро- сят отчитаться за издержки; обязан соблюдать единообразные правила, пре- жде чем их наделят полномочиями создавать собственные; обязан работать в интегрированных, централизованных ведомствах, прежде чем им доверят самостоятельную работату в государственных учреждениях, на прин­ ципах самоуправления» (Schick, 1998, p. 131). Одним словом, развивающимся стра- нам следует в первую очередь сосредоточиться на достижении качественно- го государственного управления и накоплении требуемых административ- ных навыков, прежде чем приступать к более сложным методам предоставления населению местных благ и услуг вроде тех, что используют- ся в новозеландской модели местного управления. Таким образом, хотя из опыта реформирования местного управления в Новой Зеландии следуют важные выводы для развивающихся стран, в особенности, в части, касаю- щейся политической экономии процесса реформирования и сложностей за- крепления программы преобразований после ее внедрения, существующему государственному управлению не следует перенимать особенности новозе- Организация и финансирование местного управления: Новая Зеландия 269 ландской модели, пока не будут закреплены основополагающие элементы эффективно действующего местного управления. Примечания 1. Наименования и границы действия всех местных советов Новой Зеландии даны в Local Government New Zealand (2004a). 2. Вследствие большого объема, не вся информация может быть представлена в данной главе. Вся полнота сведений об источниках, природе и характере ин- формации на http://www.measures.net.nz/. 3. Совокупный долг по состоянию на 30 июня 2003 г. по каждому из 74 территори- альных управлений, характеристики показателей, используемых при его расче- те, – http://www.measures.net.nz/. Библиография Bailey, Stephen. 1999. Local Government Economics: Principles and Practice. London: Mac- millan. Bassett, Michael. 1996. “The Context of Local Government Reform: The New Zealand Per- spective.” In An Agenda for Local Government, ed. Philip McDermott, Vickie Forgie, and Robert Howell, 29–38. Local Government Studies Occasional Paper. Massey Uni- versity, Palmerston North, New Zealand. Bush, Graham. 1995. Local Government and Politics in New Zealand. Auckland, New Zea- land: Auckland University Press. ———. 2003. “Local Government.” In New Zealand Government and Politics, 3rd ed., ed. Raymond Miller, 161–70. Auckland, New Zealand: Oxford University Press. Caulfield, Janice. 2002. “Local Government Finance in OECD Countries.” In Local Govern- ment at the Millennium, ed. Janice Caulfield and Helge O. Larsen, 153–68. Berlin: Leske and Budrich. ———. 2003. “Local Government: Reform in International Perspective.” In Reshaping Aus- tralian Local Government: Finance, Governance, and Reform, ed.Brian E. Dollery, Neil A.Marshall, and Andrew C.Worthington, 11–34. Sydney,Australia: University of New South Wales Press. Dollery, Brian E. 2002. “A Century of Vertical Fiscal Imbalance in Australian Federalism.” History of Economics Review 36: 26–43. ———. 2003. “Local Government Failure.” In Reshaping Australian Local Government: Fi- nance, Governance, and Reform, ed.Brian E. Dollery,Neil A.Marshall, and Andrew C. Worthington, 212–28. Sydney, Australia: University of New South Wales Press. Dollery, Brian E., and Joe L.Wallis. 2001. Political Economy of Local Government: Leadership, Reform, and Market Failure. Cheltenham, U.K.: Edward Elgar. Drage, Jean. 2002. “New Zealand’s Local Government: What of the Future?” In Local Gov- ernment at the Millennium, ed. Janice Caulfield and Helge O. Larsen, 93–110. Berlin: Leske and Budrich. 270 Брайан Доллери Hayward, Janine. 2003. “Introduction.” In Local Government and the Treaty ofWaitangi, ed. Janine Hayward, xi–xvi.Melbourne, Australia: Oxford University Press. Howell, Robert. 1995. “Governance and Management: The New Zealand Experience.” In An Agenda for Local Government, ed. Philip McDermott,Vickie Forgie, and Robert Howell, 77–82. Local Government Studies Occasional Paper. Massey University, Palmerston North, New Zealand. Hutchings, John. 2000. “Creating Solutions to Transport Concerns: The New Zealand Expe- rience.” Paper presented to the 2000 National Rural Roads Congress, Moree, New South Wales, New Zealand,March 5–8. Jenkins-Smith,Hank C., and Paul A. Sabatier. 1994. “Evaluating the Advocacy Coalition Framework.” Journal of Public Policy 14 (2): 175–203. Joumard, Isabelle, and Per Mathis Kongsrud. 2003. “Fiscal Relations across Government Levels.” Economics Department Working Paper 375, Organisation for Economic Co- operation and Development, Paris. Kerr, Roger. 1999. Toward a More Efficient and Democratic Local Government. Hamilton, New Zealand: Business Network. Kerr, Suzi, Andrew Aitken, and Arthur Grimes. 2004.“Land Taxes and Revenue Needs as Communities Grow and Decline: Evidence from New Zealand.” Motu Working Paper 04-01, report to the Lincoln Institute of Land Policy,Wellington. Local Government New Zealand. 2004a. Council Websites and Boundary Maps. http:// www. lgnz.co.nz/lg-sector/maps. ———. 2004b. Local Government New Zealand Measures Reports—2004. http://www.mea- sures.net.nz. McDermott, Philip, and Vickie Forgie. 1999. “Trends in Local Government: Efficiency, Functions, and Democracy.” Political Science 50 (2): 223–41. McKinlay, Peter. 1998. Local Government Reform: What Was Ordered and What Has Been Delivered.Wellington: Local Government New Zealand. Palmer, Geoffrey, and Matthew Palmer. 2004. Bridled Power: New Zealand’s Constitution and Government, 4th ed.Melbourne, Australia: Oxford University Press. Reid, Mike. 1999. “The Central-Local Government Relationship: The Need for a Frame- work.” Political Science 50 (2): 164–81. ———. 2003. Policy Effectiveness and the New Zealand Local Government Act.Wellington: Local Government New Zealand. Robinson, David, ed. 1997. Social Capital and Policy Development.Wellington: Institute of Policy Studies. Rodrik, Dani. 1996. “Understanding Economic Policy Reform.” Journal of Economic Litera- ture 34 (1): 9–41. Schick, Allen. 1996. The Spirit of Reform: Managing the New Zealand State Sector at a Time of Change.Wellington: State Services Commission. ———. 1998. “Why Most Developing Countries Should Try New Zealand’s Reforms.” World Bank Research Observer 13 (1): 123–31. Statistics New Zealand. 2002. New Zealand Official Yearbook 2002.Wellington: Statistics New Zealand. ———.2004. Local Authority Statistics.Wellington: Statistics New Zealand. Szalai, Ákos, and Álmos T. Tassonyi. 2004. “Value-Based Property Taxation: Options for Hungary.” Environment and Planning C: Government and Policy 22: 495–521. Организация и финансирование местного управления: Новая Зеландия 271 Wallis, Joe L., and Brian E. Dollery. 2001. “Government Failure, Social Capital and the Ap- propriateness of the New Zealand Model for Public Sector Reform in Developing Countries.”World Development 29 (2): 245–63. Worthington, Andrew C., and Brian E. Dollery. 2001. “Diversity in Australian Local Gov- ernment: The Case against the Imposition of National Uniform Standards.” Interna- tional Review of Public Administration 6 (1): 49–58. Глава 7 Организация и финансирование   местного управления: страны Северной Европы Йорген Лотц К странам Северной Европы относятся Дания, Финляндия, Ислан- дия, Норвегия и Швеция. Население этих стран составляет лишь 24 млн чел., из них самой крупной страной является Швеция с насе- лением около 9 млн чел. (см. табл. 7.1). Жители этих стран разделяют единые культурные ценности и даже понимают друг друга при раз- говоре, за исключением финнов, язык которых имеет другие корни. Политическая система этих стран основана на пропорциональ- ной представительной демократии и включает множество партий, а также коалиционные правительства или даже правительства мень- шинства, которые ассоциируются со слабым контролем расходов1, вследствие чего местные политики и их объединения периодически получают значительную политическую власть. Представители стран Северной Европы являются сторонниками строго эгалитарной по- литики и допускают налоговые ставки, близкие к 50% валового вну- треннего продукта (ВВП), для финансирования таких бесплатных для всех социальных услуг, как образование, здравоохранение, со- циальное обеспечение и услуги по уходу за престарелыми. Тем не менее система государственных финансов этих стран – одна из наи- более здоровых систем среди стран ОЭСР, для нее характерно поло- жительное сальдо основных государственных счетов. Средняя величина ВВП в странах Северной Европы на 20% выше средней величины по Европе, главным образом по причине высоко- го уровня занятости, а не высокой производительности. Кроме того, высок уровень занятости женщин, трудоустроенных в организаци- ях по уходу за детьми и пожилыми людьми2. 272 Организация и финансирование местного управления: страны Северной Европы 273 По сравнению с другими странами ОЭСР, в странах Северной Европы очень высок уровень децентрализации государственной власти (см. табл. 7.2). Расходы местных властей достигают 20% ВВП, для сравнения, аналогичное среднее значение в других странах ОЭСР составляет менее 10%; в основном такая разница объясняется расходами на социальное обеспечение, включа- ющими некоторые социальные трансферты. В странах Северной Европы до- ходы местных органов власти, как и доходы от местных налогов на доход, вдвое превышают аналогичные цифры по странам, не относящихся к Север- ной Европе. Высокий уровень децентрализации активно поддерживается населени- ем. Общепризнанно, что государственный сектор в странах Северной Евро- пы менее бюрократизирован, более приближен к потребителю и более эф- фективен, чем в странах с меньшим уровнем децентрализации. По данным исследований, жители стран Северной Европы больше удовлетворены Таблиц а 7.1. Средняя численность населения муниципальных образований в странах Северной Европы по состоянию на 1 января 2000 г. Средняя численность населения Уровень власти Данияа Финляндия Исландия Норвегия Швеция Муниципалитеты 19 600 11 400 2 200 10 300 30 700 Округа 333 100 нет нет 235 700 422 000 Страны 5 330 000 5 146 000 278 700 4 478 500 8 861 000 Источник: на основе Mǿnnesland, 2001 и национальных статистических источников. а. В ходе реформы в Дании к 2007 г. вместо округов будут образованы 5 регионов, ее результатом станет также добровольное объединение 271 муниципалитетов с последующим образованием 98 муниципалитетов. Средняя численность населения округа составит 1 082 200 чел., средняя численность населения муниципалитета составит 56 500 чел. Таблиц а 7.2. Показатели уровня децентрализации в странах Северной Европы по сравнению с другими странами ОЭСР за последние годы Средний уровень по странам ОЭСР, Средний уровень не относящимся по странам Северной Показатель к Северной Европе Европы Расходы местных властей (% ВВП) 9,2 19,1 Местные расходы на социальное обеспечение (% ВВП) 4,2 12,3 Местные текущие доходы (% ВВП) 9,0 19,7 Местные текущие доходы (% общегосударственных доходов) 26,2 42,3 Доходы от местного налога на доходы (% ВВП) 1,3 10,6 Источник: на основе данных IMF, 2002 и OECD, 2001. 274 Йорген Лотц деятельностью организаций государственного сектора, чем жители других стран (Finansministeriet, 1998). Опыт стран Северной Европы показывает, что обширный децентрали- зованный государственный сектор не противоречит экономическому про- цветанию и удовлетворению потребностей граждан. Однако принцип повы- шения благосостояния как результат децентрализации в традиции модели Тьебо – Месгрейва – Отса не вполне уместна3. Децентрализация в странах Северной Европы имеет совершенно иное содержание, чем описанное в классической литературе, являясь в основном следствием децентрализа- ции распределительных функций, низкой мобильности домохозяйств и ори- ентации на предоставление всем гражданам государственных услуг одина- ково высокого качества. В данной главе представлен ряд особенностей децентрализации в стра- нах Северной Европы в сравнении с системами других стран. Сначала рас- смотрены правовые и организационные основы и развитие скандинавской системы, а также размер и структура местных органов власти. Затем внима- ние акцентировано на децентрализации расходов и децентрализации дохо- дов, в частности на вопросах, относящихся к значительным собственным налоговым правам местных органов власти и местному налогу на доходы в странах Северной Европы. В главе также выделены проблемы, касающиеся заимствований и бюджетных ограничений, а также роль общих, особенных и дискреционных субсидий4. Наконец, рассмотрены ситуация горизонталь- ной несбалансированности и способы ее выравнивания. В конце подведены итоги и представлены выводы. В настоящей главе освещена проблема контроля – контроля не только поддержания жестких бюджетных ограничений, но и, более того, обеспече- ния удовлетворения национальных потребностей без потери преимуществ от децентрализации. Набор таких проблем варьирует от страны к стране и не возникает одновременно повсюду. Например, датчане обеспокоены тем, как не допустить, чтобы местные органы власти подняли налоговые ставки до неприемлемого уровня в условиях глобализирующегося мира. Шведы и фин- ны обеспокоены тем, как поддержать интертемпоральный баланс и избежать увеличения дефицита местных бюджетов, способствующего перегреву эко- номики. И все жители стран Северной Европы разделяют обеспокоенность тем, как гарантировать предоставление местными органами власти услуг вы- сокого качества, доступных по низким ценам всем гражданам. Если бы эта глава была написана 20 лет назад, картина проблем органов власти в странах Северной Европы было бы совершенно иной. В то время основной задачей было совершенствование регулятивной базы и освобож- дение местных органов власти от слишком бюрократичных правил. Ключе- выми моментами были эффективность и экономия посредством совершенс- твования регулирования. Организация и финансирование местного управления: страны Северной Европы 275 Однако времена изменились. Сегодня перед политиками стран Север- ной Европы стоит совершенно иная, сложная задача – найти лучшие методы контроля в условиях возможного компромисса между децентрализацией и национальными приоритетами. Правовые и организационные основы: развитие децентрализации в странах Северной Европы В странах Северной Европы в формировании системы децентрализованных государственных органов были и остаются значимыми два момента5. Во- первых, это проблема административной эффективности. Во-вторых, это необходимость расширить и упрочнить демократию и шире распределить политическую власть. Законодательные основы местного управления в Дании и Швеции восхо- дят к олигархическим типам управления на местном уровне, существовавшим несколько веков назад. Для тех времен характерны неудовлетворительные условия осуществления управления. Эффективное центральное управление было невозможно, поскольку каналы коммуникации требовали больших вре- менных затрат и было низким качество управления. Таким образом, даже аб- солютные монархи нуждались в местном управлении, осуществляемом глав- ным образом агентами, назначаемыми королем, или духовными лицами. Возможно, также имела значение политическая готовность делиться властью. Современные шведские историки утверждают, что союз с духовны- ми лицами и крестьянами на местном уровне был нужен королю в противо- вес власти аристократии (Wetterberg, 1997). А влиятельные и осведомленные советники скандинавских королей осознавали важность революционных изменений в Центральной Европе. В результате в середине XIX века начался процесс демократизации мест- ных администраций. Возможно, целями этого процесса были как эффектив- ность, так и демократия. Центральное правительство нуждалось в опыте на местах и людских ресурсах. А в начале XX века современные идеи демократии начали играть свою роль в поощрении развития местного управления. Но демократия приобрела большую ценность. Очевидно то, что, пока органы местного управления состояли из выборных и назначаемых членов, центральное правительство имело серьезный инструмент контроля. Окру- га – имея в начале своего существования как контрольные, так и оценочные полномочия в отношении муниципалитетов – возглавлялись назначенными центром чиновниками, и главы администраций в городах также назнача- лись королем. Назначаемые служащие приходили со своих постов в цен- тральных органах власти, обычно назначение в органы местного управления было финальным этапом их карьеры. В отдельных случаях вплоть до недав- него времени главы местных исполнительных органов назначались центром. 276 Йорген Лотц В целом на сегодняшний день роль назначаемых центром чиновников сводится к обработке запросов по проверке законности местных норматив- ных актов. Как правило, по отношению к муниципалитетам округа не имеют контрольных функций, а главы их органов власти избираются. Проблема контроля остается нерешенной. В законодательстве, определяющем функции местных органов власти, делается различие между местной коммунальной деятельностью и местной уполномоченной деятельностью (т.е. кругом обязанностей, делегированных на местный уровень). Поскольку различия между этими терминами опреде- лены на законодательном уровне, необходимо их прояснить. То, что в эконо- мических терминах относится к местному (муниципальному) общественно- му благу, подпадает под категорию местной коммунальной деятельности. Напротив, сложно было бы классифицировать национальное общественное благо как нечто иное, чем относящееся к деятельности, делегированной на местный уровень. Местная коммунальная деятельность В Норвегии и Швеции местные органы власти имеют право не только ре- шать все местные коммунальные проблемы, но и финансировать расходы на их решение. Например, в Швеции местные коммунальные проблемы были определены как проблемы, имеющие отношение к более чем 75% населения муниципалитетов. Сейчас в Швеции некоторым образом изменены право- вые условия: местные органы власти в Швеции (как и в Норвегии) сейчас могут наделяться любыми полномочиями местного значения, не отнесенны- ми к сфере ответственности другого государственного учреждения или ком- мерческой организации. Согласно отчету норвежской комиссии (Norwegian commission report, NOU 1990), такая политика считается чрезмерно либе- ральной, однако, несмотря на критику, деятельность на местном уровне ос- тавалась маловажной вплоть до начала XXI века. Дания придерживается более централизованного подхода. До недавнего времени в Дании местным органам власти было разрешено исполнение только тех функций, которые были делегированы им по закону6. Однако дан- ное отличие не относится к существенным различиям в размерх и функциях органов местного управления этих трех стран. Итак, в целом по странам Северной Европы в прошлом веке, когда усили- лась активность на местном уровне, именно органы местного управления – в частности, самые крупные из них – брали на себя новые, комбинированные функции. Впоследствии, после того как местный опыт был положительно оце- нен, эти новые функции становились обязательными в соответствии с полно- мочиями, закркпленными центральным законодательством. Организация и финансирование местного управления: страны Северной Европы 277 Местная уполномоченная деятельность (делегированные функции) Сегодня в странах Северной Европы большинство местных полномочий по расходованию средств относится к числу делегированных (или обязатель- ных) функций. Эти функции описываются специальным законодательством, обычно очень детально, не только в части производимого ими результата, но и в части методов их осуществления. В каждой отдельной стране отраслевые министерства составляют и пе- редают на рассмотрение в парламент законопроекты. В 1950–1960 гг. перед министерствами, ответственными за делегируемые вопросы, стояла пробле- ма координации и контроля деятельности местных администраций. Стрем- ление к контролю было и остается, пожалуй, наиболее характерным для Норвегии, где до недавнего времени муниципалитетам для осуществления делегированных полномочий предоставлялись местные целевые субсидии и по каждому вопросу муниципалитеты должны были соотносить соответс- твующие расходы и распределенные по назначению доходы. Во всех странах Северной Европы подобные попытки привели к разрастанию бюрократии. На протяжении 1970-х гг. активно критиковалась существовавшая сис- тема контроля местных выборных органов. Было отмечено много примеров сверх детализированных, усложненных и запутанных процедур принятия решений. Например, в датской газете можно было прочесть, что для уста- новки придорожной туалетной кабины требуется одобрение более 20 ве- домств. Развитие в таком русле совпадало с общемировой тенденцией, согласо- ванной с политикой дерегулирования, проводимой Рональдом Рейганом и Маргарет Тэтчер в США и Великобритании. В этих странах закончилась эпоха веры в планирование и значительную роль правительства. Вместо это- го перед институтами и учреждениями ставилась задача достичь необходи- мого результата теми способами, которые они сами сочли бы наилучшими, и им выделялись средства для достижения этого результата. Контроль осу- ществлялся по факту и касался того, соответствует ли достигнутый резуль- тат ожидаемому и насколько эффективен и результативен способ его дости- жения. Уже в 1970-х гг. были предприняты шаги в сторону устранения того, что называется «двойным подчинением». В 1980 гг. в Дании и Швеции были про- ведены эксперименты со «свободными коммунами», в результате которых были сделаны некоторые упрощения в законодательстве. Сегодня в редких случаях местные администрации имеют основания считать регулирование помехой для эффективности. Однако целью этих реформ не было лишение центрального правительс- тва права планировать результат исполнения делегированных обязаннос- тей. Целью было создание более эффективного и гибкого сектора государс- 278 Йорген Лотц твенной власти – важного момента, который чуть было не упустили в ажиотаже реформ и дерегулирования 1970–1980 гг. Парламенты стран Се- верной Европы в редких случаях пытались децентрализовать результаты осуществления государственных функций. Целью децентрализации было, прежде всего, предоставление общественных услуг, делегированных цент- ром, более эффективное по сравнению с тем, если бы они предоставлялись напрямую центром. Вопросы контроля Существует несколько аргументов (например, Lotz, 1991) в пользу того, что необходим контроль центра за местными администрациями: „„ Действия местных администраций носят антициклический характер. „„ Расширение местных администраций вытесняет капитал и реальные ре- сурсы. „„ Заимствования на местном уровне вызывают инфляцию. „„ Следствиями повышения местных налогов на доходы являются требова- ния повышения заработной платы и демотивация к труду, уменьшение личных сбережений и сокращение предложения на рынке труда. Отсюда следует, что странам Северной Европы необходимо найти спо- собы обеспечения соответствия решений, принимаемых на местном уровне как национальным приоритетам, так и целям макроэкономической полити- ки. Для обеспечения соответствия местных приоритетов национальным приоритетам можно использовать различные инструменты, такие, как зако- нодательство, целевые субсидии, дискреционные субсидии и правила заимс- твований. Однако в целях макроэкономического контроля центральное пра- вительство не может использовать для контроля деятельности местных органов власти те же инструменты, которые использует для воздействия на частный спрос (налоговая и кредитная политика), поскольку процесс при- нятия решений на государственном уровне не настолько оперативен и эф- фективен, как реакция частного сектора на экономические стимулы. Следу- ет искать другие инструменты. В Норвегии с 1911 года основным инструментом макроэкономического контроля является установление пределов изменения ставок местных нало- гов. В Исландии установлен особенно узкий интервал, в пределах которого могут изменяться ставки местных налогов. В Финляндии основными инс- трументами контроля являются предоставление блочных субсидий, а также система переговоров между основными министрами и ассоциациями мест- ных органов власти. В Швеции проблема контроля обострилась в 1990-е гг., тогда были предприняты попытки заморозить налоговые ставки и, позднее, взимать штрафы при повышении местных налогов. Эти меры сейчас замене- ны правилами балансирования бюджетов местных администраций. Организация и финансирование местного управления: страны Северной Европы 279 В Дании и менее формально в других странах Северной Европы ежегод- но проводятся переговоры между руководителями ассоциаций местных ор- ганов власти и главными министрами правительств этих стран, то есть меж- ду ассоциациями местных органов власти и центральным правительством. В Дании такие переговоры завершаются составлением соглашения, и там это является основным инструментом контроля. Такое соглашение предус- матривает обязанность национального правительства добиться одобрения парламентом предоставления оговоренного объема субсидий, а также обя- занность местных администраций соблюдать установленные в соглашении налоговые ставки и уровень активности в следующем году. Однако дейс- твенность системы, основанной на соглашениях, зависит от того, следуют ли члены ассоциаций рекомендациям, оговоренным в соглашениях. Согласно данным некоторых исследований, в Дании местные администрации в недо- статочной степени следовали рекомендациям, установленным в соглашени- ях (ОECD, 2003а). В странах Северной Европы ассоциации местных органов власти играют существенную роль при консультировании по вопросам национального за- конодательства, связанного с делегированными функциями, и при передаче макроэкономических сигналов от центрального правительства на местный уровень. Считается, что наличие сильных ассоциаций местных органов власти является национальным преимуществом. В Дании такие ассоциации стали особенно влиятельными после того, как объединились в две ассоциа- ции, одна из которых представляла все муниципалитеты, а другая – все ок- руга. Сейчас эти объединенные ассоциации представляют местные интере- сы в переговорах с центральным правительством и его ведомствами. Такую же роль ассоциации местных органов власти играют в Швеции, для повыше- ния влиятельности муниципалитеты и округа объединяются в одну ассоци- ацию. Однако, по сравнению с ассоциациями в Дании, ассоциации в Швеции в меньшей степени влияют на формирование национальной политики. Ас- социации в других странах Северной Европы также сильны и влиятельны, однако не настолько, как в Дании и Швеции. Способ воздействия центрального правительства на организацию де- ятельности местных органов власти зачастую изменяется с приходом к влас- ти нового правительства. Чаще всего в разных странах министерства внут- ренних дел (МВД) ответственны за законодательство в области организации местных органов власти, а министерства финансов (МФ) ответственны за обеспечение соответствия местной политики национальным приоритетам и макроэкономическим целям. В Норвегии обязанность по предоставлению субсидий закреплена за Министерством внутренних дел, а функции по мак- роэкономическому контролю деятельности местных администраций разде- лены между Министерством внутренних дел и Министерством финансов. В Дании и Швеции контроль относился к сфере ответственности Минис- терства внутренних дел. Но в Дании в начале 1990 гг. ответственность за 280 Йорген Лотц контроль была передана Министерству финансов, в Швеции в 1996 году Ми- нистерство внутренних дел было упразднено, а правовые вопросы были пе- реданы Министерству юстиции (в 2003 году они также были переданы Ми- нистерству финансов). В Дании вопросы законодательства, заимствований и распределения субсидий относятся к сфере полномочий Министерства финансов. Имели ли успех эти попытки осуществления контроля? Лоц (lotz, 1991), сравнивая цели осуществления политики и фактическую деятельность мест- ных органов власти в 1980-е гг. в Дании, Нидерландах, Норвегии, Швеции и Великобритании, обнаружил, что результативна оказалась лишь переговор- ная модель в Дании. К такому же выводу пришел Йенс Блом-Ганзен (Iens Blom- Hansen, 1997), проведя аналогичное исследование для Дании, Норвегии и Швеции вплоть до 1997 года. Но с середины 1990-х гг. в Дании, как и в Нор- вегии, растет недовольство центрального правительства деятельностью мест- ных органов власти. Размер и структура местных органов власти: объединения и альтернативные варианты Количество населения муниципальных образований определяет набор фун- кций, которые могут осуществлять местные органы власти. Во всех странах Северной Европы изменения в структуре местных органов власти требуют законодательного закрепления, и в принятии решения подразумевается уча- стие местных органов власти (Council of Europe 1995). В странах Северной Европы муниципальные образования сравнительно крупные по размеру, что явилось следствием волны объединений во второй половине XX века, причинами которых послужили миграция населения из сельской местности в города и образование мелких муниципалитетов. Сейчас в странах Северной Европы – не только в Финляндии и Норве- гии, муниципальные образования которых самые мелкие, но и в остальных странах – возобновилась дискуссия относительно оптимальных размеров муниципальных образований. Вновь обсуждаются вопросы, связанные со структурой местных органов власти, функционированием центральных ор- ганов власти на региональном уровне (т.е. с промежуточным уровнем влас- ти) и осуществлением функций органами власти мелких муниципальных образований. Возможно, в следующем году в странах Северной Европы про- изойдут изменения в структуре органов местного управления. Однако объединения муниципальных образований связаны с определен- ными издержками. После того, как объединение муниципальных образова- ний на добровольной основе оказалось неудачным, последние волны объеди- нений проводились в обязательном порядке. При этом высоки политические риски объединений в обязательном порядке. Современные исследования Организация и финансирование местного управления: страны Северной Европы 281 Вс тавк а 7.1. Деятельность местных органов на промежуточном уровне Региональный уровень исполнительной власти, который существует в федера- тивных государствах или крупных унитарных государствах, таких, как Франция, Италия, Испания и Великобритания, в большинстве случаев не представлен в странах Северной Европы. В 1994 году в Финляндии, которая считается страной с одним уровнем исполнительных органов, были созданы региональные органы для осуществления функций по региональному планированию и обеспечению занятости на местах. Однако эти органы – это подразделения в структуре цент- ральных органов исполнительной власти и их бюджеты очень малы. Исландия – страна, слишком маленькая для существования промежуточного уровня власти. Но в Дании, Норвегии и Швеции существуют сильные выборные советы на уровне округов (см. табл. 7.1). Органы местного управления в Дании и Швеции обладают собственными налоговыми правами, могут управлять лечебными учреждениями и курировать учреждения среднего образования, осуществлять социальную политику. Однако в настоящее время критикуется роль местных ор- ганов власти в управлении лечебными учреждениями. В Норвегии лечебные учреждения были переданы под контроль региональных органов исполнитель- ной власти. В Дании к 2007 году вместо 14 округов образованы 5 регионов, орга- ны власти которых ответственны за предоставление услуг медицинской помо- щи. Большинство других функций передано государству или более крупным муниципалитетам. Регионы будут иметь выборные советы, но в отличие от су- ществующих сейчас округов не будут наделены правом взимать налоги. Промежуточный уровень власти в странах Северной Европы имеет ряд от- личительных характеристик. Суть скандинавской модели сводится к тому, чтобы иметь на этом промежуточном уровне образования, достаточно крупные по сравнению с муниципальными образованиями, для осуществления определен- ных функций в условиях большей численности населения. Органы на промежу- точном уровне не стоят над муниципалитетами, а функционируют параллельно с ними, имея теоретически другие обязанности, что не всегда реализуется на практике. Эта модель отличается от моделей других стран, где основной функцией ор- ганов промежуточного уровня являются наблюдение и контроль за органами местного управления, включая в некоторых случаях элементы правительствен- ного управления в регионах. Источник: автор главы. в Дании и Финляндии (Moisio, Uusitalo, 2003) показывают, что, когда объеди- няются крупное и мелкое муниципальные образования, несмотря на эконо- мию на административных расходах, увеличиваются местные совокупные расходы. В результате проведенного ранее исследования в Дании (Mouritzen, 1991) было выдвинуто предположение, что удовлетворенность деятельностью местных органов власти выше в небольших муниципальных образованиях, 282 Йорген Лотц чем в крупных. Однако согласно последующим исследованиям разница скорее между степенью удовлетворенности сельского населения и степенью удовлет- воренности городского населения (Finansministeriet, 1997; Lolle, 2001). Веттерберг (Wetterberg, 1997) утверждает, что уменьшение числа муни- ципальных образований может ослабить демократические начала местного управления, поскольку, чем меньше муниципальных образований, тем мень- ше выборных членов органов местного управления, а значит, меньше людей, участвующих в осуществлении политики. Петерсон-Лидбом и Виклунд (Pet- tersson-Lidbom, Wiklund, 2002) обнаружили, что чем крупнее орган местного управления, тем ниже расходы, это справедливо в случае, если в большом муниципальном образовании орган местного управления также имеет зна- чительные размеры7. Стимулом к объединению мелких муниципальных образований явилась идея о том, что диапазон полномочий муниципального образования зависит от его размера и что объединение муниципальных образований приведет к эффекту экономии на масштабах. В отношении идеи, что диапазон полно- мочий зависит от размера муниципального образования, считается, что мел- кие муниципальные образования не имеют возможности осуществлять бо- лее сложные функции, что мешает эффективной децентрализации функций. Считается также, что мелкие муниципальные образования не в состоянии привлечь квалифицированных членов в местные советы и сотрудников шта- та для осуществления различных функций, включая налоговое регулирова- ние, защиту окружающей среды, решение сложных социальных проблем. Другой подход состоит в том, что объединение муниципальных образо- ваний способствует возникновению эффекта экономии на масштабах, как было предложено в некоторых эмпирических исследованиях (Mau Pedersen, Moller, 2001). Однако специалисты признают, что, хотя экономия на масшта- бах теоретически оправдана, ее не всегда можно достичь посредством объ- единения муниципальных образований (например, когда небольшой размер связан с низкой плотностью населения или муниципалитет существует в пределах маленького острова). Как было отмечено выше, практика доказы- вает, что объединение муниципальных образования скорее ведет к увеличе- нию расходов. Более того, в исследованиях эффекта экономии на масштабах присутствуют проблемы постановки четких гипотез и сбора необходимой информации. В качестве альтернативы идее объединения муниципальных образова- ний разрабатывается подход, согласно которому органы власти нескольких муниципальных образований кооперируются для совместного предоставле- ния услуг. Такой подход в полной мере реализован в Финляндии, где не су- ществует промежуточного уровня власти и финские муниципалитеты или их ассоциации курируют лечебные учреждения. Существуют опасения от- носительно того, что следствием такого совместного предоставления услуг Организация и финансирование местного управления: страны Северной Европы 283 местными органами разных муниципальных образований станет снижение их подотчетности. Поэтому в некоторых случаях учреждения, предоставля- ющие услуги, отделены от органов местного управления; пример тому – от- деление потребителей от производителей в Швеции и Дании. Кроме того, в странах вводятся система свободного индивидуального выбора поставщи- ка услуг, социальное законодательство, регулирующее систему социального обеспечения, и ваучерная система. Возникает существенная экономия от пе- редачи на конкурсной основе функций частному сектору. Исследователи приходят к выводу, что развитие в таком направлении ведет к возникновению угроз самой идее децентрализации предоставления этих услуг. В Дании Министерство финансов (Finansministeriet 1996а) под- готовило несколько сценариев, показывающих, каким образом более актив- ное применение рыночных механизмов может привести к снижению значи- мости органов местного управления как политических единиц. Кроме того, Лотц (Lotz, 1998) доказывает, что, во-первых, свободный выбор означает по- вышение мобильности населения и появление рисков создания на террито- рии муниципальных образований «налоговых убежищ», в которых богатые смогут получать услуги высокого качества, уплачивая при этом низкие на- логи. А во-вторых, свободный выбор, в сочетании с наблюдаемой тенденци- ей падения общественной поддержки политики партии, может способство- вать исчезновению местных политических объединений и повышению значимости коммерческих поставщиков. В Швеции Зёдерштрём (Söderström, 2002) считает, что социальное обеспечение ведет к достаточно серьезной проблеме выравнивания положения муниципальных образований, что тре- бует передачи финансирования их потребностей от местных органов власти национальному правительству. В Норвегии фон Хаген и Раттсо (Rattso, 2002) показывают, что новая тенденция предоставления права на получение со- циальных услуг, а также необходимость предоставления одинаково равных услуг всеми органами власти и право людей свободно выбирать поставщика социальных услуг способствуют тому, что муниципалитеты теряют статус поставщика социальных услуг, а их функциями остаются в основном про- блемы местного коммунального хозяйства. Все эти вопросы не были до сих пор освещены на политическом уровне, за исключением, возможно, Норвегии. Однако парламенты стран сейчас на- чинают интересоваться вопросами влияния размера муниципальных обра- зований на компетенции органов местного управления в области оказания общественных услуг; делаются попытки мотивировать добровольные объе- динения муниципальных образований. В течение 15 лет система финансо- вой мотивации безрезультатно существовала в Финляндии; в 2001 г. финан- совая поддержка была увеличена, результатом чего стало увеличение числа добровольных объединений. В Исландии длительное время осуществляется процесс объединения муниципальных образований, однако до сих пор 284 Йорген Лотц в 40% муниципальных образований насчитывается менее 200 жителей. В Да- нии до недавнего времени объединения осуществлялись на добровольной основе, и для содействия этому процессу правительство страны внесло из- менения в систему выравнивания. Касательно возможных преимуществ промежуточного уровня власти, в прессе активно критикуются лечебные учреждения и практика ожидания предоставления медицинских услуг. Поскольку лечебные учреждения явля- ются основной сферой ответственности органов власти промежуточного уровня, эта критика относятся и к управлению, осуществляемому органами промежуточного уровня. Поэтому критики выступают за объединение ор- ганов власти на промежуточном уровне либо за их упразднение. В Норве- гии лечебные учреждения были национализированы. В Дании в 2007 году будет осуществлена реформа, в соответствии с которой вместо 14 округов будут образованы 5 регионов, что повлечет за собой добровольное объеди- нение 271 муниципалитетов с последующим образованием 98 единиц. В Швеции в 1990-е гг. правительство решило сформировать 2 округа, объ- единив 5 округов. Децентрализация расходов В странах Северной Европы расходы органов местного управления состав- ляют примерно 20% от ВВП (для сравнения аналогичный показатель для стран ОЭСР составляет менее 10%), органы местного управления этих стран являются основными работодателями. Доля занятости в органах местного управления по отношению к общей занятости населения в 1999 году варьи- руется от 12% в Исландии до 26% в Швеции. Этот показатель составляет 25%, 21% и 24% в Дании, Финляндии и Норвегии соответственно (Mon- nesland, 2001). Поскольку в странах Северной Европы предоставление практически всех социальных услуг было передано местным органам власти в результате децентрализации, муниципалитеты и округа, в сущности, не имеют функ- ций, которые были бы местными по своей природе. Однако они имеют до- статочно свободы для того, чтобы определять механизмы предоставления этих услуг. В их обязанности входят планирование на местном уровне, реше- ния относительно общественной инфраструктуры и количества школ и ле- чебных учреждений, решения относительно того, оказывать ли помощь пре- старелым на дому или в специальных учреждениях и т.д. Они также ответственны за решение кадровых вопросов и могут нанимать и увольнять сотрудников. Размер заработной платы определяется посредством проведе- ния переговоров между ассоциациями органов местного управления и про- фсоюзами на национальном уровне, приобретают значение также перегово- ры на местном уровне. Организация и финансирование местного управления: страны Северной Европы 285 Местные органы власти в настоящее время имеют в основном делегиро- ванные функции, предоставляя услуги перераспределительного характера, такие, как бесплатные школы, помощь неимущим, лечение и забота о боль- ных. Кроме того, они участвуют в предоставлении денежных трансфертов. Развитие в таком направлении было ускорено созданием в XX веке сов- ременной системы социального благосостояния, результатом чего стали вы- сокие расходы на предоставление социальных услуг на местном уровне, включающие местную долю трансфертов, таких, как пособия по болезни, помощь в улучшении жилищных условий, пенсии по нетрудоспособности и социальную поддержку (см. табл. 7.3) – все это подкрепляется условными субсидиями (субсидиями, предусматривающими выполнение получателями определенных условий). Как было отмечено выше, исследователи в послед- нее время выражают беспокойство относительно того, будет ли поддержи- ваться такой уровень расходов. Правительства стран сейчас обеспокоены качеством услуг, предоставля- емых на местном уровне8. Существуют различия в степени их стремления к контролю, однако эти различия чрезвычайно сложно измерить. В Норве- гии уверенность в том, что муниципалитеты могут справиться с вызовами современности, возможно, ниже, чем в других странах, и, несмотря на то что муниципалитеты ответственны за предоставление гражданам большинства основных услуг, национальное законодательство большей частью определя- ет лишь минимальные стандарты их качества (см., например, ОECD, 2002b по Финляндии). Децентрализация доходов Следующее отличие системы, существующей в странах Северной Европы, от систем большинства других стран состоит в использовании собственных Таблиц а 7.3. Соотношение значимости социальных услуг в местных бюджетах Расходы Вид расходов местных органов власти местных (% общей величины расходов) органов власти Здраво- Cоциальное Социальные Страны, группы стран (% ВВП) Образование охранение обеспечение услуги, всего Страны, не относящиеся к Северной Европе (средняя величина) 8,8 20,8 11,2 12,2 44,3 Страны Северной Европы (средняя величина) 20,2 21,2 16,2 30,2 67,5 Источник: IMF, 2002. 286 Йорген Лотц налогов. В странах Северной Европы каждый муниципалитет наделен пра- вом устанавливать налоговую ставку. Более того, основным местным нало- гом является личный подоходный налог, который приносит очень высокий, по сравнению с собственными налогами других стран, доход от местных на- логов (см. табл. 7.2). В данном разделе сначала описаны практика и проблемы макроэконо- мического контроля местных собственных налогов. Затем система местных налогов стран Восточной Европы сравнивается с системой местных налогов других стран и описывается местный личный подоходный налог в странах Северной Европы. Далее рассматривается риск того, что распределение на- логовых поступлений может стать более заметным элементом финансирова- ния органов местного управления в странах Северной Европы. В конце раз- дела описано использование пошлин и сборов. Система местных собственных налогов: подотчетность или безответственность? В странах Северной Европы доходы местных органов власти от собственных налогов гораздо выше, чем в других странах. В систематизированном виде до- ступна лишь ограниченная информация относительно того, в какой доле мес- тным органам власти разных стран разрешено вводить собственные налоги. ОЭСР (OECD, 1999) представляет данные за 1995 г. о том, что в 10 из 18 стран местным органам власти разрешено получать 85% от их налоговых доходов в виде поступлений от местных налогов. Однако только в 5 странах (в Япо- нии и четырех скандинавских странах) доходы от местных собственных на- логов превышают 5% от ВВП. Таким образом, система местных собственных налогов является, по-видимому, отличительной чертой стран Северной Евро- пы, будучи важной еще только в Японии (и в некоторой степени в Швейца- рии). Органы местного управления в странах Северной Европы активно за- щищают свое право собирать местные собственные налоги. Они утвержда- ют, что результатом осуществления их прав в отношении собственных на- логов является подотчетность и большая ответственность местного населе- ния и местных советов. Система собственных налогов означает, что если местные жители заинтересованы в получении услуг более высокого качест- ва, то местные налоги повышаются; повышение налогов может быть, кроме того, и следствием неэффективности и нерациональности местных органов власти. Средние стандарты предоставления услуг и хороший уровень управ- ления способствуют снижению местных налогов. С позиции центрального правительства преимущество собственных на- логов состоит в том, что они в определенной степени лишают местные сове- ты возможности перенесения ответственности за непредоставление услуг на Организация и финансирование местного управления: страны Северной Европы 287 местном уровне на центральное правительство, которое не предоставило достаточную для этого сумму средств. Сочетание небольшой вертикальной несбалансированности, не финансируемой заранее, и системы местных собственных налогов используется в качестве средства повышения эффек- тивности, этот вопрос будет рассмотрен далее в данной главе. Показывает ли сравнение систем разных стран, что система собственных местных налогов ассоциируется с большой ролью правительства? Не вызы- вает сомнения тот факт, что страны, в которых существуют собственные мес- тные налоги и хорошо развита система социальных услуг, являются также и странами с самой высокой налоговой нагрузкой. Однако группа стран ОЭСР, являющихся социальными государствами с высокой налоговой на- грузкой, включает страны, в которых налоговые полномочия местных орга- нов, если такие полномочия имеются, ограничены (Австрия, Франция или Норвегия). А Швейцария – это пример децентрализованной страны с нали- чием собственных местных налогов и небольшим государственным сектором экономики. Следовательно, невозможно представить четкий вывод относи- тельно связи децентрализации налоговых полномочий и повышения налого- вой нагрузки. Возникают тем не менее сомнения. Стало модно говорить о глобализа- ции и международной налоговой конкуренции, поднимается проблема того, что местные органы власти повышают налог на доходы, поскольку не учиты- вают отрицательные внешние эффекты в виде сокращения предложения на рынке труда и потенциала роста. Для того чтобы система местных собствен- ных налогов соответствовала принципу подотчетности, деятельность мест- ных органов власти должна быть ответственной. Способна ли скандинавс- кая модель соответствовать такой потребности в строго рациональном бюджетном ограничении? Борг и Раттсо изучили реакцию местных органов власти на изменение демографической ситуации в муниципальных образованиях в Норвегии. Они сделали вывод, что в местностях, где в возрастных группах наблюдается убыль населения, местные органы власти могут препятствовать перераспре- делению и, следовательно, экономить на расходах на душу населения. В Да- нии Министерство финансов (Finansministeriet, 1996b) выявило те же асим- метричные реакции на уровне муниципальных образований. Эти результаты ставят под вопрос возможность основываться на системе местных собствен- ных налогов в условиях будущих демографических изменений при увеличе- нии доли лиц пожилого возраста. Кроме того, считается, что местные органы власти не поднимают нало- ги, поскольку, несмотря на их желание, повышение налогов ведет к необхо- димости увеличения расходов, и это ограничивает их стремление повысить налоги. Здесь значимо управление на уровне центрального правительства. Если Министерство финансов или канцелярия премьер-министра не может 288 Йорген Лотц или не будет контролировать деятельность отраслевых министров здраво- охранения, образования, социальной политики, защиты окружающей сре- ды, вынуждающих местные органы власти увеличивать расходы, тогда ре- зультатом становится сдвиг предпочтений местных органов власти в сторону повышения налогов (Lotz, 2001). В Норвегии, как было уже отмечено, несколько лет назад был установлен фиксированный максимум для ставки местного налога на доходы, и сейчас все органы местного управления используют максимальную налоговую ставку (OECD, 2002с). Похожая ситуация наблюдается в Исландии (Mon- nesland, 2001). В Норвегии правительственная комиссия предложила пакет реформ, предусматривающих предоставление всем муниципалитетам сво- боду в установлении ставок налога на имущество, однако эта реформа не состоялась по причине непопулярности налога на имущество (Rattso, 2003). В Дании фиксированные ставки местных налогов могут нести, по край- ней мере временно, серьезные угрозы – в виде подавления вариативности в налоговой системе, которая является основным обоснованием наличия местных собственных налогов (OECD, 2003а). Интересным решением явля- ется предложение о введении системы реализуемых разрешений на увеличе- ние налогов (Det Okonomiske Rad, 2002; OECD, 2003а), однако это предложе- ние не получило поддержку, поскольку было определено как радикальное. Более того, любые действия, направленные на предотвращение повышения налогов, не принесут результата, пока министры здравоохранения и соци- альной политики не снимут требование повышения качества услуг. В Швеции в начале 1990-х гг. местные налоги были фиксированы. Затем в 1997–1999 гг. были введены денежные взыскания на повышение налогов в размере 50% от дополнительного дохода на три последующих года. Такая стратегия эффективно препятствовала изменениям ставок местных налогов9. Однако эта схема конституционным судом страны была признана неконститу- ционной и отменена. С тех пор в Швеции местные органы власти не сосредота- чиваются на налогах, будучи сейчас более занятыми балансированием бюдже- тов и заимствованиями, чем изменением ставок местных налогов. Тем не менее в Швеции в 2003 г. произошло серьезное увеличение местных налогов. Среди всех стран Северной Европы в Финляндии процесс установления налоговых ставок назван «сбивающим с толку» (OECD, 2003b). В последние годы в Дании и Швеции уменьшается разрыв между самыми высокими и са- мыми низкими налоговыми ставками, этот разрыв сейчас составляет менее 5%-ных пунктов в Швеции и 6%-ных пунктов в Дании. Однако в Финляндии разрыв еще меньше. Несмотря на одинаковую свободу в установлении нало- говых ставок, большинство финских муниципалитетов устанавливают став- ки налогов на доходы между 18 и 19%10. ОЭСР (OECD, 2003b) объясняет та- кие действия, как результат негласного соглашения не использовать режим личных подоходных налогов в целях борьбы за налогоплательщиков. Организация и финансирование местного управления: страны Северной Европы 289 В заключение, в Дании правительство не удовлетворено осуществлени- ем за последние 10 лет макроэкономического контроля органов местного управления. В Швеции фиксация налоговых ставок в течение нескольких лет в начале 1990-х гг., по-видимому, препятствовала росту налогов, однако недавний опыт показал, что «датская болезнь» может перекинуться и на Швецию. И сможет ли Финляндия впоследствии избежать распространения этой инфекции? Какие налоги децентрализованы? До сих пор эмпирические исследования не касались того, почему страны вы- бирают разнообразные налоговые системы и почему сближение систем – чрезвычайно длительный по времени процесс11. В таких же разъяснениях нуждается вопрос о том, почему на местном уровне существуют различные налоговые модели. Структура местных налогов напрямую зависит от национальных исто- рии, культуры, традиций. Эти культурные различия можно проследить по данным, представленным в таблице 7.4. В англоязычных странах существует традиция введения такой системы местного налогообложения, при которой доминируют налоги на имущество. Обычно специалисты сходятся во мнении, что налоги на имущество проще всего передавать на нижестоящие уровни управления, в частности муници- палитетам. Таким образом, эти налоги важны в странах, где существенна роль субнационального уровня власти (Tanzi, 2001). Однако в качестве ис- точника дохода налоги на имущество имеют ограничения, данные ОЭСР за длительный период времени показывают, что ни в одной стране доходы от налога на имущество не превысили 3% от ВВП12. Для структуры местных налогов унитарных стран Центральной и Юж- ной Европы значимы «другие налоги». Другие налоги могут включать налоги, исчисляемые по комбинированной налоговой базе, которые сейчас не приме- Таблиц а 7.4. Структура местных налогов, 1994 г. (простое среднее, %) Вид налога (включая доход от распределения Англоязычные Страны Унитарные налоговых поступлений) страныa Северной Европыb государстваc Налог на доходы 1 91 18 Налог на имущество 92 7 39 Другие налоги 7 2 43 Итого 100 100 100 Источник: на основании OECD, 2002е. а. Австрия, Канада, Ирландия, Новая Зеландия, Великобритания и США. b. Дания, Финляндия, Норвегия и Швеция. c. Франция, Италия, Португалия и Испания. 290 Йорген Лотц няются. Например, налоги на бизнес, такие, как профессиональный налог во Франции (taxe professionalle) или промысловый налог в Германии (Gewer- besteuer), изначально начислялись на общий фонд заработной платы, выруч- ку от реализации и стоимость аренды зданий и оборудования, однако в пос- ледние годы налоговая база была сужена. С двумя налогами, налогом на имущество и налогом на доходы на прак- тике связаны интересные возможности, позволяющие использовать их в ка- честве местных налогов, однако в качестве таковых они используются в на- логовых системах лишь нескольких стран. Даже в том случае, когда признаны их достоинства, такие, как объективность местного налога на имущество или динамичность налога на доходы, редко встречаются реформы, в ходе которых один основной налог заменяется другим13. Введение местных нало- гов имеет политическую подоплеку; сложно вводить новые налоги, а однаж- ды введенные налоги сложно заменять на другие местные налоги. Система местных налогов на доходы в странах Северной Европы В странах Северной Европы местным органам власти разрешено использо- вать налог на доходы в качестве собственного местного налога. Местный на- лог на доходы в странах Северной Европы представляется собой комбини- рованную систему; ежегодно местные органы власти утверждают плоскую ставку налога на доход, подлежащий налогообложению исходя из нацио- нальных целей подоходного налогообложения. Местная плоская ставка до- бавляется к общегосударственной (прогрессивной) ставке. Личный подоходный налог (налог на доходы физических лиц) Доходы от личных подоходных налогов относятся к тому муниципальному образованию, в котором налогоплательщик проживает, а не к тому образо- ванию, в котором он работает, поскольку местные расходы, которые в ос- новном идут на предоставление социальных услуг, в первую очередь направ- лены на оказание благоприятного воздействия на его семью. Были попытки делить доходы между муниципальным образованием, в котором налогопла- тельщики проживают, и образованием, в котором они работают, однако они не состоялись по административным причинам. Налог на доходы юридических лиц В основном в странах Северной Европы местные налоги на доходы применя- ются только к личным доходам. Первоначально они применялись и к дохо- дам организаций, однако организации стали перемещать головные офисы в муниципальные образования, в которых налоговые ставки были ниже, по- этому местный налог на доходы юридических лиц стал долевым налогом. Это изменение привело к другим проблемам, касающимся теперь не нало- Организация и финансирование местного управления: страны Северной Европы 291 гоплательщиков, а местных органов власти, которые вступают в юридичес- кое противостояние относительно права получения дохода от налогообло- жения компаний, офисы которых находятся в разных муниципальных образованиях (например, банки). В Норвегии и Швеции впоследствии мест- ный налог на доходы юридических лиц был отменен. Дания и Финляндия до сих пор бьются над системой долевых налогов, которые они не могут отменить, поскольку доход непропорционально пере- распределяется в сторону больших городов, расходы которых высоки и по- литическое влияние которых значительно. Однако недавно в Финляндии местная доля была сокращена, снижение местных доходов было компенси- ровано блочными субсидиями, поскольку это лучше защищает местные ор- ганы власти от циклических шоков. В 2003 г. правительство Норвегии приняло решение восстановить систе- му долевых налогов для налогообложения организаций. Доводом было то, что такая мера способствует созданию стимулов муниципалитетам для при- влечения бизнеса. Два муниципальных образования (одно из них представ- ляет собой столицу, Осло) получат 40% доходов, и предполагаются измене- ния в системе выравнивания для предоставления компенсации другим муниципалитетам, которые потеряют доходы вследствие возврата к системе долевого налогообложения организаций. Правительство Норвегии полно- стью осознает недостатки этой системы; оно не будет делать попытки рас- пределить доход там, где была создана прибыль, а будет осуществлять рас- пределение на основе того, из каких муниципальных образований сотрудники компаний. Величина доходов от налогообложения организаций колеблется год от года, что является аргументом против использования налога на доходы ор- ганизаций в качестве источника местных доходов. В Финляндии высока обеспокоенность относительно нестабильности бюджета, обусловленной колебанием величины поступлений от налога на доходы организаций. В Да- нии местным органам власти перечисляется их доля доходов с использова- нием трехлетнего временного лага, что позволяет сделать эти колебания предсказуемыми для бюджетирования на местном уровне. Налоговое администрирование и система взимания налогов Во всех странах Северной Европы, кроме Дании, налоговое администрирова- ние является полномочием центрального правительства. Но даже в Дании си- туация изменяется: централизуется налогообложение доходов компаний, а небольшие местные органы власти в Дании все больше осуществляют нало- говое администрирование совместно с другими органами власти. Возникает определенный нравственный риск, когда высок уровень выравнивания нало- гов, а определение налогов осуществляется на местном уровне. Правительство Дании нашло техническое решение14, однако это может быть не тем решением, 292 Йорген Лотц которое подходит другим странам. В итоге полученный опыт показывает, что не стоит делать децентрализованным процесс определения налогов. Расходы на налоговое администрирование на местном уровне невелики, поскольку налоги комбинированы с существующим на уровне государства налогом на доходы. Единственное дополнительное требование, характерное для этого подхода, состоит в необходимости установления места житель­ ства/пребывания всех налогоплательщиков. Сбор налогов осуществляется посредством вычетов с работодателей. Ра- ботодатель отчисляет часть дохода либо местному органу власти (как, на- пример, в Норвегии), либо центральному правительству (как, например, в Дании и Швеции). В Дании и Швеции объемы средств, ежемесячно пере- числяемых центральным правительством местным органам власти, не сов- падают с объемом всех собранных средств. В целях обеспечения стабиль- ности финансирования на местном уровне, каждый местный орган власти получает столько, сколько прописано в его бюджете. В Швеции местные ор- ганы власти предусматривают в бюджете годовой объем поступлений от на- лога на доходы, предоставляя центральному правительству прогнозы изме- нения доходов15 (но в последующие годы осуществляются корректировки, отражающие фактические доходы). Существенно то, что в обеих странах стадия экономического цикла не влияет на местные доходы, местные органы власти получают защиту от непредвиденных циклических колебаний дохо- дов16. Таким образом, при любых обстоятельствах они получат прописанное в бюджете финансирование на покрытие своих расходов. В Дании корректи- ровки, относящиеся к последующим годам, объявляются заранее, так что они включаются в местные бюджеты и не приводят к неожиданным пробле- мам с доходами. Иная ситуация характерна для Норвегии, где работодатели передают часть своего дохода местным органам власти, которые, в свою очередь, на- правляют центральному правительству его часть дохода, что делает систему местных финансов подверженной циклическим колебаниям дохода. В Нор- вегии разрабатывались предложения перехода к системе, существующей в других странах, однако местным органам власти удалось не допустить одобрения этой идеи в парламенте. Распределение налоговых поступлений Широко известное в континентальной Европе (особенно в немецкоязыч- ных странах) распределение налоговых поступлений не является в странах Северной Европы основным источником доходов на местном уровне. К ис- ключениям, описанным выше, относятся система ограничений на колебание ставок налога на доходы в Норвегии и система распределения поступлений от налога на доходы организаций в Дании и Финляндии. Накопленный опыт показывает, что, если предпочтение отдается собственным местным нало- Организация и финансирование местного управления: страны Северной Европы 293 гам, налоговая ставка должна определяться свободно. Любые ограничения или интервалы изменения ставок порождают систему, которая со временем трансформируется в распределительную налоговую систему. Платежи и сборы В странах Северной Европы по-разному применяются местные платежи и сборы, исключение составляет только то, что во всех странах затраты на переработку мусора и очистку сточных вод полностью несут предприятия, загрязняющие окружающую среду. Другой, общей для стран особенностью является строгое правило, запрещающее местным органам власти занимать- ся любой деятельностью, составляющей конкуренцию частному сектору17, хотя кредитные гарантии для ведения коммерческой деятельности на мест- ном уровне существуют и зачастую вызывают проблемы (см. Rattso, 2003). В процентном отношении к общей величине местных доходов доля пла- тежей и сборов в 1999 г. варьировалась от 5% в Исландии до 25% в Финлян- дии. Для Дании, Норвегии и Швеции эти показатели составили 21%, 14% и 22% соответственно. Тем не менее сравнение местных доходов, получаемых от платежей и сборов, дает мало представления о различиях самих платежей и сборов, налагаемых на плательщиков. Во многих случаях предприятия, пре- доставляющие коммунальные услуги – электричество, газоснабжение, водо- снабжение и канализацию, – стали независимыми, их счета больше не вклю- чаются в местные бюджеты. Более того, данные по платежам и сборам включают доходы, полученные не от пользователей, а от других местных ор- ганов власти за использование больничных коек, бытовые удобства в домах престарелых и т.д. В Дании и Финляндии для коммунальных предприятий поддерживают- ся отдельные счета, и, согласно традиции, цены должны быть равными се- бестоимости, то есть ни излишек, ни дополнительное финансирование не разрешены, хотя некоторое смягчение этого правила предусмотрено для предприятий по предоставлению энергии, что рассматривается в качестве первого шага на пути к будущей приватизации. В Норвегии, согласно требо- ванию законодательства, цены на услуги коммунальных предприятий долж- ны быть ниже себестоимости, хотя в области переработки мусора и очистки сточных вод цены должны полностью покрывать себестоимость. Платежи по социальным услугам в целях обеспечения справедливости обычно регулируются на законодательном уровне, за исключением Ислан- дии, где муниципалитетам предоставляется свобода в сборе платежей за ус- луги. В Дании, Норвегии и Швеции законодательно устанавливаются макси- мальные платежи за услуги по социальному обеспечению детей и престарелых; в Швеции платежи за услуги по социальному обеспечению детей использу- ются, чтобы повысить степень присутствия женщин на рынке труда. Сущес- твуют, кроме того, за исключением Дании, небольшие платежи за оказание 294 Йорген Лотц первичной медицинской помощи и пребывание в больницах, а также во всех странах существует система совместной оплаты лекарственных препаратов. Заимствования Согласно теоретическим утверждениям по своему назначению кредиторы, лица, имеющие собственные дома, и местные избиратели могут предоста- вить хорошую поощрительную базу для принятия решений на субнацио- нальном уровне (Rodden, Eskelund, Litvack, 2003). Несмотря на то что этой возможности есть место в устройстве стран Северной Европы, в этих стра- нах основным правилом заимствований является традиционное «золотое правило», правило сбалансированного бюджета, когда текущие доходы мес- тных органов власти идут на финансирование текущих расходов, включая обслуживание долга. Инвестиции в большой степени финансируются за счет займов. Финансирование инвестиций распространяется во времени, такой подход направлен на стимулирование эффективности во времени. Однако Родден, Эскелунд и Литвак задаются вопросом о причинах регу- лирования заимствований местных органов власти. Первоначально регули- рование было введено тогда, когда доверие и уважение местных органов власти были ниже, чем сейчас. Происходили случаи, когда местные органы власти имели проблемы из-за чрезмерных заимствований. Частью правовой традиции стран Северной Европы является то, что муниципалитет не может стать банкротом; отсюда необходимо наличие мер по выводу его из кризиса, указывающие на существование риска. Идея регулирования местных заимс- твований в соответствии с «золотым правилом» встречает мало сопротивле- ния и перестает, таким образом, ставиться под сомнение (кроме Дании, си- туация в которой будет описана ниже). Другой причиной поддерживать регулирование является тот факт, что финансируемые за счет займов расхо- ды делают фискальную политику неподконтрольной национальному прави- тельству. Но ресурсы по преодолению кризисов не могут считаться основными условиями, смягчающими бюджетные ограничения. Условия, предоставлен- ные для поддержки, в виде сбережений и консолидации бюджета, рассмат- риваются как оскорбительные для членов муниципальных советов и имеют существенный превентивный эффект (см. также Rattso, 2003). В сложивших- ся условиях на рынке капитала не существуют причины не предоставлять займы местным органам власти, находящимся в затруднительном положе- нии и вряд ли найдутся какие-либо рыночные меры взыскания за безответс- твенные действия муниципалитетов. Несмотря на ограничения, налагаемые «золотым правилом», не располо- женные к риску местные органы власти стран Северной Европы часто выби- рают финансирование инвестиций за счет их сбережений, инвестиции на Организация и финансирование местного управления: страны Северной Европы 295 местном уровне не финансируются на 100% за счет займов. В Норвегии, на- пример, в текущем году в среднем за счет займов финансируется от 40 до 50% местных инвестиций. В Финляндии за счет займов финансируется толь- ко 30% местных инвестиций. Такой уровень заемного финансирования озна- чает, что существует скрытый резерв под дополнительные расходы, который теоретически может однажды материализоваться, способствуя проведению гибкой бюджетной политики. Однако наблюдается недостаточная вариатив- ность действий на местном уровне по отношению к этой возможности, кото- рая могла бы стать проблемой на практике. За период после Второй мировой войны в Норвегии произошло несколь- ко ситуаций, когда местные органы власти столкнулись с серьезными эконо- мическими дисбалансами. В ситуации экономического спада местные органы власти имели бы два года на восстановление бюджетной сбалансированнос- ти. Если бы им не удалось этого достичь, они перешли бы под контроль цен- трального правительства, которое должно было утверждать их бюджеты и заимствования. На протяжении 1970-х гг. в Дании возникало много вопросов по поводу макроэкономической дестабилизации, вызванной высокими темпами увели- чения расходов местных органов власти. По причине таких высоких темпов в тот период правительство ежегодно сокращало долю инвестиций, финанси- руемых за счет займов; к 1980 г. доля этих инвестиций достигла нуля и заимс- твования на муниципальном уровне не были разрешены. Но были разреше- ны заимствования для финансирования инвестиций на коммунальных предприятиях, причина в том, что долговое обслуживание оплачивается пот- ребителями, а не налогоплательщиками. Такие заимствования не нуждаются в предварительном одобрении. Со временем область автоматического досту- па к заимствованиям расширилась посредством политического процесса и включает другие важные сферы инвестирования, такие, как энергосбере- жение, снос ветхих домов, паромное сообщение с маленькими островами, дома престарелых. Мау Педерсен (Mau Pedersen, 2002) из Министерства внутренних дел Да- нии, участник ежегодных переговоров с местными органами власти в тече- ние нескольких лет, описывает некоторые интересные последствия такой политики. Одно следствие заключается в том, что ужесточение или ослабле- ние ограничений на заимствования включается в план ежегодных перегово- ров между национальным правительством и ассоциациями местных орга- нов власти. Он описывает такую практику как менее сложную и быстрее реализуемую по сравнению с изменением величины субсидий, которое тре- бует одобрения в парламенте. Кроме того, он отмечает, что разрешение за- имствований более предпочтительно по сравнению с предоставлением суб- сидий, поскольку не уменьшает профицит на счетах национального правительства. Однако Европейский валютный союз устанавливает лимиты 296 Йорген Лотц для политики заимст­ вований (по этому вопросу Дания имеет амбициозный план), поскольку долг для Европейского валютного союза включает долг не только местных органов власти, но национального правительства. Мау Пе- дерсен отмечает также, каким образом в целях стимулирования деятельно- сти были ослаблены ограничения на заимствования – ценой фискального направления. Он также затрагивает проблему использования ежегодно доступного фонда, из которого Министерство внутренних дел распределяет свободные ссуды в ответ на запросы со стороны местных органов власти. Этот фонд был предназначен для поддержки мелких муниципалитетов, испытываю- щих трудности с выравниванием инвестиций во времени, но сейчас он ис- пользуется для достижения общего соглашения с местными ассоциациями, ослабляя бюджетные ограничения. В итоге Мау Педерсен (Mau Pedersen, 2002) отмечает, что запрет на за- имствования как источник финансирования муниципальных инвестиций привел к тому, что муниципалитеты используют все виды соглашений о про- даже с последующим лизингом. Такие соглашения требуют детального и сложного регулирования и постоянного контроля. В Финляндии предполагается, что муниципалитеты поддерживают на среднесрочной основе соответствие между текущими поступлениями де- нежных средств и расходами на обслуживание долга. В муниципалитетах нередки займы на финансирование строительных проектов, в то время как займы на покрытие эксплуатационных затрат распространены мало. В Финляндии не требуется предварительного одобрения на заимствования. В Исландии муниципалитетам дана свобода в привлечении займов и одобрение не требуется. Если муниципалитет не способен расплатиться по своим долгам, там вводится прямое управление со стороны государства. В Швеции муниципалитетам также дана свобода в привлечении займов. На современном этапе там существует проблема относительно того, как обеспечить такой бюджетный баланс, чтобы снизилась потребность в за- имствованиях. Политика изменяется. С 1979 г. по 1991 г., согласно существо- вавшему правилу, бюджет должен быть сбалансированным, однако это пра- вило было признано слишком жестким и в 1991 г. заменено на требование проведения местными органами власти ответственной финансовой полити- ки. Однако в 1997 г. было введено новое правило балансирования бюджета, реализация которого местными органами власти предполагалась не позд- нее, чем к 2000 г. Это правило было более определенно, чем старое, и было основано на цели баланса, связывающего разные временные этапы (Petters- son-Lindbom и Wiklund, 2002). С 1997 г. по 1999 г. действовало денежное взыскание на увеличение налогов, ограничивая местные финансы и усугуб- ляя, возможно, проблемы балансирования бюджетов, что привело к введе- нию нового правила балансирования бюджета. Время покажет, заключается Организация и финансирование местного управления: страны Северной Европы 297 ли проблема местных органов власти в Швеции в самом долге местных орга- нов власти или проблема в том, что в Швеции ставки местных налогов про- должают повышаться, являясь дополнением к налоговой нагрузке, которая там и так самая высокая в странах ОЭСР. Значение общих, специальных и дискреционных субсидий Вряд ли в какой-либо стране в мире национальное правительство не предо- ставляет субсидии местным органам власти. Национальные правительства никогда не предоставляют местным органам власти налоговые полномочия, достаточные для финансирования всего объема им приписанных расходов. В данном разделе описаны субсидии, необходимые для финансирования вертикальной несбалансированности. Статистический обзор обеспечивает основу для последующего разговора об использовании субсидий для регули- рования деятельности местных органов власти в странах Северной Европы. В заключении раздела представлено описание специальных и дискрецион- ных субсидий, используемых в качестве инструментов контроля приорите- тов на местном уровне. Политика предоставления субсидий в странах Северной Европы Если рассматривать долю субсидий в процентах к ВВП, очевидно лишь небольшое различие между странами Северной Европы и другими странами (см. табл. 7.5). Но совокупные местные расходы в странах Северной Европы гораздо выше (см. табл. 7.2), и с учетом этих данных вертикальная несбалан- сированность в странах Северной Европы является менее значительной. Интересен вопрос, почему вертикальная несбалансированность и суб- сидии существуют в таких странах, как Дания, Финляндия и Швеция, в ко- торых местные органы власти обладают налоговыми полномочиями, доста- точными для покрытия своих расходов. В начале 1990-х гг. округа в Дании выступали за отмену субсидий; они предлагали поднять ставки налогов в округах, если бы национальное правительство использовало накопленные бюджетные средства для снижения ставок налогов, взимаемых на общегосу- Таблиц а 7.5. Субсидии, предоставляемые местным органам власти, 1999 г. Совокупные Субсидии Субсидии текущие местные (% общей вел. Страны и группы стран (% ВВП) доходы доходов) Страны, не относящиеся к Северной Европе (среднее) 4,1 9,0 46,0 Страны Северной Европы (среднее) 5,7 19,7 29,0 Источник: IMF, 2002. 298 Йорген Лотц дарственном уровне, но национальное правительство категорически отказа- лось принять предложение. Приемлемым является только одно объяснение: субсидии – это инструмент контроля, который центральное правительство не может терять. Одно из отличий политики предоставления субсидий в странах Северной Европы от политики предоставления субсидий в других странах заключается в механизме регулирования предоставления субсидий, осуществляемого на ежегодной основе. В странах Северной Европы национальные правительства обязаны компенсировать местным органам власти все расходы, которые налагаются на них в связи с утверждением национальными парламентами новых правил и законов. Более того, каждый год величина общих субсидий корректируется так, чтобы покрывать разницу между потребностями и ожи- даемым доходом от налогов. В целом такая корректировка способствует ста- билизации предусмотренных финансовых параметров в течение цикла, пре- доставляя местным органам власти возможность оказывать, не повышая налоги, услуги, признанные обязательными центральным правительством. В реальной политической жизни, однако, существует тенденция увели- чения субсидий, когда резко повышаются доходы от местных налогов. В пе- реговорах местные органы власти настаивают на том, чтобы национальное правительство предоставляло широкие компенсации при введении новых законов и демографических изменениях, ведущих к дополнительным расхо- дам местных органов власти. И наоборот, национальные правительства стран Северной Европы предпринимают попытки снизить субсидии, осно- вываясь на предполагаемом росте производительности в местном секторе, и концентрируются на небольшой местной несбалансированности, сущест- вующей до составления местных бюджетов. По причине асимметричности информации центральным органам влас- ти затруднительно выявить, где существует сбалансированность; поэтому национальные правительства стран Северной Европы обычно предъявляют достаточно жесткие требования к производительности. Однако если они слишком жесткие, это вполне вероятно может привести к непредусмотрен- ному повышению налогов или дефицитному финансированию и накалива- нию местного долга. Согласно ОЭСР (OECD, 2002b), в Финляндии не существует формаль- ной взаимозависимости между налогами и субсидиями. В частности, отме- чается, что в Финляндии не предусмотрены автоматические механизмы уве- личения субсидий в период снижения доходов от налогов. Однако, возможно, проблема в Дании, Финляндии и Швеции состоит в том, как избежать увели- чения субсидий в период резкого увеличения местных доходов от налогов. В заключение, в скандинавской модели субсидии используются в качес- тве инструмента повышения предсказуемости финансирования на местном уровне и предотвращения применения политики стабилизации к местным Организация и финансирование местного управления: страны Северной Европы 299 услугам, таким как обеспечение школами и предоставление медицинских и социальных услуг. Тем не менее текущая ситуация экономического кризи- са в Финляндии и Швеции показывает, что невозможно полностью избежать проциклического сокращения субсидий. Однако общие субсидии – не единс- твенный вопрос, выносимый на ежегодные переговоры. Свою роль играют также специальные и дискреционные субсидии, а также заимствования. Специальные субсидии В 1980-е и 1990-е гг. в странах ОЭСР был проведен ряд реформ, направлен- ных на замещение специальных субсидий общими субсидиями в крупном масштабе18. Проведение реформы было обусловлено несколькими причинам. Высокие ставки возмещения увеличивали расходы и уменьшали средства на- циональных правительств зачастую потому, что недооценивалась свобода действий на местном уровне. Кроме того, использование специальных субси- дий требовало контроля, аудита и большей бюрократии. Более того, утверж- далось, что использование специальных субсидий ведет к неэффективному принятию решений и снижает ответственность на местном уровне. Однако в некоторых странах специальные субсидии всегда использовались для опре- деленных целей и не являются несущественными по величине, хотя на меж- дународном уровне не представлены сопоставимые данные по субсидиям. В странах Северной Европы большинство специальных субсидий пре- дусматривает выполнение получателем определенных условий (то есть явля- ются условными), и аудиторы устанавливают контроль постфактум. Там, где на местном уровне низка свобода действий, субсидии обычно условные, но в целях компенсации недостатка информации из центра и проверки значи- тельности местных приоритетов часто используется софинансирование на местном уровне. В Дании такие условные специальные субсидии применя- ются для местных расходов на предоставление обязательных трансфертов (как досрочный выход на пенсию, социальные денежные пособия и др.), пос- кольку эти расходы считаются вне контроля местных органов власти. Одна- ко сейчас в Дании этот подход пересматривается, там недавно были сниже- ны ставки возмещения для того, чтобы дать местным органам власти четкие стимулы инициировать обращение за помощью вместо требования посто- янных трансфертов19. Специальные субсидии, требующие предварительного одобрения, – обычно на инвестиции, оборудование или проекты – встречаются редко, но им уделяется все больше внимания. В Финляндии специальные субсидии ис- пользуются в инвестиционных целях, однако многочисленные примеры сви- детельствуют, что требования часто настолько громоздкие и жесткие, что местные органы власти предпочитают займы финансированию посредством получения субсидий. 300 Йорген Лотц Как отмечалось выше, сейчас предоставляются существенные дискреци- онные субсидии, некоторые из них требуют предварительного одобрения, под целевые проекты в области не только здравоохранения, но и образова- ния, социального обеспечения детей и престарелых. Согласно ОЭСР (OECD, 2002b), в Финляндии нет формальной взаимозависимости между налогами и субсидиями и нет механизма, автоматически увеличивающего субсидии в период снижения налоговых доходов; однако в Дании, Финляндии и Шве- ции, возможно, больше внимания уделяется тому, как не допустить увеличе- ния субсидий, когда резко возрастают местные налоговые доходы. Сейчас прикладывается много усилий, чтобы заработал так называемый эффект «липкой бумаги от мух», то есть чтобы деньги оставались там, где они есть, и чтобы специальные субсидии расходовались на предоставление местных услуг, а не обогащение местных жителей. Дискреционные субсидии До сих пор мы говорили о роли субсидий, порядок распределения которых определяется законом. Однако в попытке контролировать качество предо- ставляемых на местном уровне государственных услуг со стороны централь- ной власти активно используется такой инструмент, как дискреционные субсидии, хотя в некоторых случаях элемент дискреционности может ока- заться не совсем четко прописанным в законе принципом. Использование дискреционных субсидий стало одной из последних яр- ких тенденций в Дании. В Финляндии и Норвегии роль таких выплат до сих пор обсуждается. ОЭСР недавно заявила, что «моральный риск злоупотреб- ления бюджетом на муниципальном уровне в значительной степени сфор- мирован применением государственной дискреционной поддержки в отно- шении муниципальных органов во время переживаемых ими финансовых трудностей» (2003). Норвегия может послужить конкретным примером. Дискреционные субсидии здесь не велики и в 1970-е гг. использовались, для поддержки тех муниципальных органов, которые оказывали дорогостоящие, требовавшие внешних заимствований услуги, что повлекло усиление контроля со сторо- ны центральной власти за заимствованиями на местном уровне (Rattso, 2003). Как отмечалось выше, все местные власти Норвегии поддерживали максимальную налоговую ставку из страха получить отказ при распределе- нии центральной властью дискреционных субсидий в случае сокращения налогов ниже зафиксированной максимальной ставки. Такая реакция ка- жется странной, так как выравнивание местных бюджетов в Норвегии зави- сит не от заявленных, а от реальных налоговых поступлений. Система диск- реционных субсидий сокращает стимулы для повышения эффективности затрат муниципальных программ и сокращения местных налогов. Организация и финансирование местного управления: страны Северной Европы 301 Дисбаланс на горизонтальном уровне и выравнивание бюджетов У стран Северной Европы с их амбициозными эгалитарными целями со- здать частный капитал, их масштабной децентрализацией в предоставлении социальных услуг и определении ставок налогов местного уровня существу- ют серьезные причины для эквивализации (equalization), или выравнивания, бюджетов местного уровня. Во-первых, между местными органами значи- тельно различие в расходах. Затраты на социальную помощь высоки в город- ских и густонаселенных округах. Затраты на образование и уход за детьми выше в тех районах, где проживает много молодых семей с детьми. Расходы на помощь пожилым людям и содержание учреждений для них максималь- ны в тех районах, откуда уехали люди трудоспособного возраста и где боль- шинство – это люди старшего возраста. Подобные различия существуют и при оказании государственной поддержки центральной властью, однако с децентрализацией этой функции значимость различий ощущается острее. Государственная цель в оказании услуг одинакового качества требует урав- нивать затраты муниципальных округов. Вторая причина для выравнивания на местном уровне важна с точки зрения перераспределяемых ресурсов: налоговые доходы для округов значи- тельно различаются, так как неодинаковы поступления от налогооблагае- мых доходов и частной собственности. Выравнивание (equalization) необхо- димо для того, чтобы предотвратить завышение налогов органами местного управления в округах с низкими налоговыми доходами и снижение налогов в районах, получающих высокие доходы. Выравнивание позволяет также предотвратить формирование так называемых налоговых убежищ, где обе- спеченные люди могли бы получать государственные услуги высокого каче- ства, платя при этом низкие налоги. Различия между муниципальными округами особенно велики в отноше- нии налоговой базы на душу населения. В Дании этот показатель в самом бедном муниципальном округе на 24% ниже среднего по стране, а в самом богатом на 100% превышает средний уровень. Такое же ассиметричное рас- пределение наблюдается и в других странах Северной Европы. Различия в необходимых затратах на душу населения не столь остры; в Дании самые высокие затраты на человека на 14% превышают средний уровень по стране, а самые низкие на 14% ниже этого уровня. В североевропейских странах выравнивание как в затратах на оказание услуг населению, так и в объеме собираемых налогов происходит между окру- гами без предоставления субсидий со стороны центральной власти. Более того, выравнивание бюджетов происходит по так называемой модели соли- дарности, или модели «Робин Гуда» (как это называется в Германии). По этой модели, ресурсы, необходимые для поддержки малообеспеченных субъектов самоуправления, выделяются из бюджетов более обеспеченных образований. 302 Йорген Лотц Такой метод потенциально способен создать более однородную ситуацию, чем та, при которой средства на поддержку необеспеченных субъектов выделяют- ся государством, а более обеспеченные образования вообще не охватываются. Модель солидарности как раз вовлекает обеспеченные субъекты местного са- моуправления в систему бюджетного выравнивания20. ОЭСР (OECD, 2002) обеспокоена тем, что такая система может составлять угрозу для обеспечен- ных местных образований: при низкой потребности в выравнивании боль- шой объем налоговых доходов может спровоцировать высокий уровень рас- ходов, который тяжело сократить в более трудные времена, из-за чего малообеспеченные образования столкнутся с дефицитом бюджета. Система субсидий во всех североевропейских странах имеет схожие эле- менты. Например, в Дании выплаты общего назначения распределяются в за- висимости от объема налоговой базы, приходящейся на тот или иной округ, в Швеции критерием распределения является доля населения того или иного местного образования. Третий возможный критерий распределения субси- дий общего назначения, который рассматривается в Дании – это потребность в определенном объеме затрат на местном уровне. Очевидно, таким разным моделям соответствуют различные принципы выравнивания бюджетов, что, однако, необязательно должно приводить к неодинаковым результатам вы- равнивания (см. Lotz, 1997, где эти связи отражены подробнее). Что касается дохода, таблица 7.6 представляет обобщенный сравнитель- ный анализ величины выравнивания бюджетов в североевропейских стра- нах. Несмотря на то что все страны Северной Европы используют модель солидарности в выравнивании, некоторые (например, Финляндия и Норве- гия) склонны опекать обеспеченные субъекты местного управления от пол- номасштабной системы выравнивания. Как бы то ни было, богатые округа выплачивают определенные суммы во всех странах Северной Европы, а Шве- ция сейчас добилась такого уровня выравнивания, который считался недо- стижимым во многих странах21. Такая мощная система выравнивания вызы- вает проблемы, когда объем трансфертов определяется показателями прошлого года. Если экономический кризис приводит к потере части налого- вого дохода в каком-либо году, выплаты с целью компенсировать эти потери могут не осуществиться в течение следующих нескольких лет. В Швеции эту проблему решили: там основой для определения объема налоговых доходов и трансфертов в целях выравнивания является объем до- хода за два года, дисконтированный с учетом инфляции, ожидаемой в теку- щем году. Дания не смогла сформировать общий фактор перерасчета для налоговых доходов прошлого года, но решила эту проблему, введя систему самостоятельно исчисляемого «мгновенного выравнивания», при которой объемы выплат исчисляются по бюджету того же периода, что и доходы. ОЭСР (OECD, 2002) рекомендовано, чтобы Финляндия ввела аналогичную систему в целях решения проблемы, вызванной отсутствием синхронизации между сроками получения дохода и осуществления выплат. Организация и финансирование местного управления: страны Северной Европы 303 Таблиц а 7.6. Субсидии, выплаты и вилки для солидарных моделей выравнивания дохода Объем Максимальный субсидий или выплат размер (% возможного (% от среднего налогового дохода национального Страна местного образования) налогового дохода) Субсидии, полученные малообеспеченными местными муниципальными образованиями Данияa 85 90 ь 45 90–100b Финляндия 100 90 Норвегия 90 110 Швеция 95 100 Выплаты, осуществленные обеспеченными местными образованиями Дания 85 100b Финляндия 40 90 Норвегия 50 134c Швеция 96 100 Источник: Mønnesland, 2001; OECD, 2002, 2003. а. Показатели описывают систему 2006 г. Первая строка характеризует беднейшее муниципальное образование (средний объем налоговых доходов на 90% ниже общего по стране) и городские муниципалитеты (почти все свыше среднего объма налоговых доходов по стране). Вторая стро- ка характеризует уровень трети муниципальных образований с уровнем налоговых доходов, близким к среднему по стране. b . Приближение; 10 (из 215) негородских образований, налоговые доходы которых превышают средний уровень по стране на душу населения сталкиваются с низким уровнем (45%) выравни- вания, и 8 (из 60) городских образований с доходом ниже общего по стране сталкиваются с вы- соким уровнем выравнивания (85%). c. Данные на 2004 г. Выравнивание может быть основано на налоговой прибыли с каждого конкретного человека как мера потенциального налогового дохода. Норве- гия – это исключение: выравнивание происходит на основании реального дохода от налогов (этот метод обеспечивает стимулы для сокращения нало- гов независимо от результатов). Выравнивание подвергается критике со стороны определенных органов управления в Северной Европе как мера, лишающая органы местного управ- ления развивать собственные источники получения налоговых доходов. Правительство Норвегии прибегло в 2003 г. к этому аргументу, чтобы вновь ввести упраздненную в 1993 г. систему перераспределения подоходного на- лога, собираемого консолидированно. Раттс утверждает, что в случае Норве- гии выравнивание на основе налоговых доходов исключает «стимулы для промышленного развития» (2003). 304 Йорген Лотц Сёдерстрём (Söderström, 1994) подробно проанализировал эту ситуа- цию. Политики на местном уровне хотят быть вновь избранными, говорит он, а лучший способ гарантировать переизбрание – это привлечь бизнес и трудящихся. Такой стимул гораздо мощнее, когда вложения бизнееса состав- ляют казну местного управления22. Эксперты ОЭСР (OECD, 2003) утвержда- ют, что большое количество факторов, влияющих на решения местных орга- нов в большой степени контролируются муниципальными властями и, таким образом, они не могут использоваться, чтобы обеспечить низкий уро- вень выравнивания для обеспеченных образований Финляндии. Еще один повод для критики – это сложность системы выравнивания. Такая система сложна по целому ряду причин. Категория затрат, необходи- мых для обеспечения потребностей, – с трудом поддающаяся оценке пере- менная. Выравнивание тяжело в политическом смысле, так как проигравшие жалуются, что им пришлось многое отдать, а выигравшие – что многого не- дополучили. Должны достигаться сложные компромиссы, зачастую путем удовлетворения незначительных «потребностей-просьб», однако количест- во таких ситуаций лишь увеличивается из года в год. В заключение отметим, что система выравнивания сложна и подвергает- ся критике, однако она необходима, когда важнейшие функции децентрали- зованы. Понятно, почему модель выравнивания нашла так мало сторонни- ков за пределами североевропейских стран. Может создаться иллюзия, что альтернативный метод выравнивания за счет предоставления государствен- ных грантов нуждающимся образованиям – это идеальный для всех вари- ант: все что-то получают и никому не нужно платить23. Расчет необходимых затрат Базовым условием в странах Северной Европы, как и везде, является то, что система выравнивания, равно как и система субсидирования, не должна не- гативным образом искажать действия местных властей, однако должна на местном уровне предоставлять им свободу выбора в оказании услуг наибо- лее оптимальным образом. Потребности каждого конкретного местного образования должны быть описаны со ссылкой на потенциальное – не фак- тическое – число получателей услуг. Критерии, ориентированные на резуль- тат, такие, как километраж дорог или количество мест в общежитии вуза на территории местного образования, не могут использоваться в прямом виде. Например, для расчета местных затрат на поддержание пожилых людей необходимо учитывать не только количество тех, кто находится в доме пре- старелых, но и число людей данной возрастной группы, которым, согласно национальной статистике, наверняка понадобится институциональный уход. И такой способ расчета не ограничивается демографическими показа- Организация и финансирование местного управления: страны Северной Европы 305 телями, он должен принимать во внимание долю пожилых людей, живущих в одиночку, на случай, если им понадобятся дополнительные услуги. Проблемы поиска приемлемых объективных критериев для расчета не- обходимых издержек обширны и труднопреодолимы, а способы расчета, ос- нованные на объективных критериях, как правило, сложны. Из-за того, что в североевропейских странах большое число функций государства было де- централизовано, число факторов, которые необходимо учитывать возросло. Насколько сложными стали североевропейские способы измерения изде- ржек, показывает таблица 7.7, представляющая критерии, используемые в Дании, Норвегии и Швеции для расчета необходимых издержек. Существует три фактора, которые объясняют различие в уровнях затрат между местными образованиями: различия в объеме потребностей, разли- чие в уровнях услуг и различия в эффективности. Выбор каждого такого критерия и определение его значимости при расчете издержек основывает- ся, по традиции, сформированной в Дании и Великобритании в 1970-х, на эмпирическом знании о его значимости с учетом различий в уровнях мест- ных затрат на душу населения. Регрессионный анализ, который используется для описания необходи- мых затрат и основан на объективных факторах (каждый из которых очень значителен), объясняет чуть более половины возможных вариаций в муни- ципальных расходах. Некоторые шведские обозреватели – Шварц и Вайнберг (Schwartz and Weinberg, 2000), а также Сёдерстрём (Söderström, 2002) – вы- ступали с критикой, аппелируя к тому, что несмотря на высокую значимость, данный уровень объяснения недостаточен. В Дании регрессионный анализ применяется повсеместно. Г-н Педерсен, представитель министерства Да- нии, пишет: «Мы считаем возможным найти объективные показатели и при- менять их объективным образом. Однако мы не можем избежать споров о ценности показателей» (Mau Pedersen и Kabelmann, 1999). Ратсе (Rattsø, 2003) утверждает, что норвежская система вычисления приводит к излишнему фи- нансированию маленьких образований и допускает упущения относительно больших. Кроме того, Ратсе считает, что местные власти будут продвигать выгодные им показатели и таким образом определенные правилами необхо- димые затраты станут дискреционными со временем. Проще ли в политическом смысле отстоять маленькое число показате- лей, чем большое? На этот вопрос сложно ответить. Число показателей в Швеции больше, чем в Дании. Это отличие может объясняться более зна- чительными географическими различиями жизненных условий Швеции по сравнению с Данией. Тем не менее географические условия Норвегии похо- жи на шведские, однако Норвегия до определенной степени была более спо- собна противостоять требованиям добавления новых показателей. Итак, возможно, ответ в том, что число показателей отражает различную силу стремления к уравнению. 306 Йорген Лотц Таблиц а 7.7. Показатели, используемые для расчета необходимых муниципальных затрат в Дании, Норвегии и Швеции Дания, 2003 Норвегия, 2000 Швеция, 2000 Возрастной показатель Возрастной показатель Показатели заботы о детях Количество людей в возрастных Количество людей в следующих Число детей, 1–9 лет группах: возрастных группах: Частота занятости 0–6 лет 0–5 лет Уровень дохода 7–17 лет 6–15 лет Плотность населения 7–16 лет ± 3 года 16–66 лет 17–19 лет 67–79 лет Показатели начального 20–24 года 80–89 лет образования 25–39 лет 90+ лет Число детей, 7–15 лет 40–64 года Доля иноязычных учеников 65–74 года Другие показатели Плотность населения 75–84 года Число разведенных людей, Размер школ 85+ лет 16–59 лет Время на перемещения для Уровень смертности учеников Социальный показатель Число одиноких людей, 67+ лет Число детей, имеющих одного Число иммигрантов Показатели среднего родителя Прогнозируемое время образования Число многоквартирных домов для перемещения (для ряда Число подростков, 15–18 лет людей преклонного возраста показателей плотности Специализации обучения Число безработных 20–59 лет распределения населения) Плотность населения Число иммигрантов из Число обращений за Удаленность проживания определенных стран психиатрической помощью, Число жителей нищих кварталов за 16+ лет Уход за пожилыми людьми пределами метрополии Число обращений за Число людей пожилого возраста Копенгагена психиатрической помощью, Семейное положение 0–16 лет Прежнее место работы Число безработных, Иностранное происхождение 15–59 лет Плотность населения Удаленность проживания Другие показатели Доля иммигрантов Уровень безработицы Количество родителей-одиночек Количество семей с низким уровнем дохода Качество почвенного слоя Зимний климат Затраты на отопление в общественных зданиях Сокращение населения Численность жителей, работающих за пределами муниципального образования Источник: данные для Дании – Indenrigsog Sundhendsministeriet, 2002; данные для Норвегии и Швеции – Mønnesland и the Norwegian MOI. Организация и финансирование местного управления: страны Северной Европы 307 Заключение и основные выводы Описанные в настоящей главе децентрализованные системы стран Север- ной Европы представляют собой непростую задачу поиска лучших методов контроля для достижения компромисса между децентрализацией и приори- тетами национального развития. Если бы эта глава была написана 20 лет на- зад, проблемы управления в североевропейских странах были бы представ- лены с гораздо большим числом отличий. В то время вводились изменения, призванные улучшить регулирующую структуру, освободить органы мест- ного управления от чрезмерно забюрократизированных правил и увеличить роль, которую играет рынок. Однако в короткий промежуток времени условия изменились, причины чего не до конца ясны. Достигли ли действия, направленные на улучшение регулирования, своих целей? Остались ли еще какие-либо проблемы? Или парламенты уделяют больше внимания предоставлению децентрализован- ных услуг по обеспечению благосостояния, так как Евросоюз взял на себя часть их прежних функций? Сделало ли усиливающееся международное со- перничество в области налогообложения высокие налоговые ставки более рискованными?24 Способствовали ли правила регулирования бюджетного дефицита, разработанные на уровне Евросоюза сосредоточению внимания парламентов на секторе финансов местного управления? Или в силу разви- тия новых технологий в сфере транспорта и коммуникаций налоговые пре- ференции сместились с местного на национальный уровень?25 Танзи (Tanzi, 1999) сравнивает такие колебания в мировоззрении с раскачиванием маят- ника. Он описывает, как достигая наибольшей силы в 1980-е гг. и ранние 1990-е гг. «решительная атака на образ мышления прежних лет заставила многих людей с большей настороженностью и предубеждением относиться к возросшей роли государства и открыла фазу большего доверия к рынку». Танзи опасается, что «маятник может качнуться слишком сильно: от точки зрения, которая предоставляет решение абсолютного большинства проблем государству, к точке зрения, рассматривающей само государство как про- блему» (Tanzi, 1999). Последний опыт государств Северной Европы показы- вает, что такая точка зрения необоснована: маятник мог уже начать свой путь обратно, к позитивному взгляду на роль государства. Две силы в прошлом оказывали влияние на формирование децентрали- зованного гражданского сектора в Северной Европе. Во-первых, это необхо- димость в усилении административной эффективности в гражданском сек- торе, а во-вторых, – готовность к укреплению демократии и распространению политической силы на более широкие горизонты. Будет невозможно сказать, что одна из этих сил важнее другой; обе нашли плодородную почву в ма- леньких и однородных странах Северной Европы. В результате в странах Северной Европы была децентрализованы не только все услуги по социальному обеспечению, но и значительная доля рас- 308 Йорген Лотц ходов на социальные нужды перешла местным властям. Эти функции стали основными для муниципальной власти; роль обеспечения традиционных «общественных благ на местном уровне» сократилась. Благодаря децентра- лизации, вероятно, усилилась эффективность в обеспечении социальных услуг, однако процесс децентрализации функций, связанных с перераспре- делением на национальном уровне, не обошелся без проблем. Сегодня, однако, даже самые сложные функции децентрализованы, а с введением индивидуального свободного выбора поставщика услуг, вста- ют вопросы не только выбора большего объема, но и улучшения админист- ративных и технических возможностей властей на местном уровне, а также возможностей муниципальных властей управлять этим развитием. Наибо- лее острой является потребность в возможности лучшего контроля того, как аккумулируемое на национальном уровне стремление к качественным услу- гам реализуется на практике. В этой связи лидирующий североевропейский исследователь в области местных финансов Йорн Ратсе пришел к выводу, что муниципальные образования стран Северной Европы заметно отлича- ются от того, что описывает экономическая теория. Местные власти в Се- верной Европе обеспечивают перераспределение услуг; население, которому эти услуги оказываются, однородно и обладает низкой мобильностью, а по- литический акцент на равенстве спровоцировал со стороны центральной власти сокращение принятия решений на местном уровне. Соответственно, многие скандинавские коллеги отмечали, что международная литература о финансовом федерализме не отражала реальности в полной мере (Lotz, 1998). Когда муниципальные власти впервые оказывают услуги перераспре- деления, перспектива изменяется и мы начинаем воспринимать оказание социальных услуг на муниципальном уровне скорее как административное преимущество, нежели чем действие, основанное на экономических при- нципах.26 Общая черта для управления на местном уровне в Скандинавских стра- нах – это наличие мощных ассоциаций органов местного управления. Из-за них, а также вследствие установленной традиции, что они не участвуют в ре- шении вопросов национальной политики, текущие переговоры между мест- ными и центральными властями способствовали улучшению управления и законотворчества в гражданском секторе. В течение более чем 20 лет в Да- нии различные уровни управления добивались ежегодных соглашений, за- крепляющих целевые показатели для налоговых ставок и затрат; в последнее время эти соглашения сильнее сфокусированы на установлении националь- ных стандартов предоставления муниципальных услуг. Причина того, что местные власти стали способны выполнять эти слож- ные функции, – это реформы по объединению, проведенные во второй поло- вине ХХ века и вызванные миграцией, в результате которой сократилось на- селение сельских областей и размер муниципальных образований увеличился, Организация и финансирование местного управления: страны Северной Европы 309 как минимум, в Швеции и Дании, до размеров, позволяющих выполнять эти функции. Как уже упоминалось, новые вызовы могут в ближайшем будущем спровоцировать новые волны объединений или, вероятно, даже исключить функции по социальному обеспечению с уровня местных властей. Важным отличием североевропейских стран в сравнении с остальными является использование местного подоходного налога, когда каждое муни- ципальное образование устанавливает свои ставки и повышает до невероят- ных пределов местные налоговые доходы. Подробное изучение скандинавс- кой системы налогообложения дохода приоткрывает ряд необычных результатов: „„ Местный подоходный налог приносит результат в размере 16% ВВП. „„ Различие в подоходных налогах, собираемых на местном уровне, не- смотря на сокращение в последнее время, значительно – в некоторых случаях до пяти пунктов. „„ Налоговые убежища не столь перспективны из-за сильной системы вы- равнивания. „„ Миграция, вызванная налогами, не кажется проблемой, возможно, в си- лу того, что различия в уровне налогообложения компенсируются цена- ми на имущество. „„ Налогообложение юридических лиц на местном уровне вызывает серь- езные административные проблемы. „„ Стабильность, получаемого на местном уровне дохода, была усилена пу- тем устранения зависимости между периодом цикла и налоговым дохо- дом местной администрации. Однако не так давно высказывалась критика в адрес местного подоход- ного налога. В частности, основным аргументом было, что растущие налого- вые ставки негативно сказываются на предложении рабочей силы и конку- ренции в условиях постоянной глобализации. Только Норвегия и Исландия из всех стран Северной Европы ввели налог, основанный на постоянной базе; однако в обоих случаях практика привела к системам с распределением налоговых поступлений. Тем не менее терпимость населения к различиям на муниципальном уровне в последнее время угасла и другие страны Северной Европы могут обратиться к опыту Норвегии и Исландии. Парламенты пока не готовы принимать соответствующее законодательство. Подоходный на- лог, взимаемый на местном уровне, стал прямо ассоциироваться с независи- мой местной администрацией. Однако маятник может качнуться назад, как это часто случалось прежде, и изменить общую тенденцию антидецентрали- зации. Другие методы усилить контроль не переходя при этом границ – на- пример, реализуемые права на увеличение налогов, – были предложены, но еще не были в полной мере осознаны правительствами. 310 Йорген Лотц Всегда существует проблема внутри центрального правительства. Если Министерство финансов не в состоянии предотвратить давления со сторо- ны отраслевых министерств на местные власти с целью улучшения качества предоставляемых услуг, то выбор на местном уровне между сокращением налога и совершенствованием услуг искажается и страдает ответствен- ность. Разумеется, имеют место серьезные бюджетные ограничения, но в целом государственные финансовые активы в странах Северной Европы находятся в отличном состоянии. Однако в Швеции дискуссии привели к ужесточению правил для бюджетного баланса. Вообще, соблюдается золотое правило и займы допускаются для финансирования инвестиций, но не текущих рас- ходов. Между тем, в Дании довольно необычные правила для заимствова- ний на местном уровне: датские местные власти не имеют права на заимс- твования, за исключением инвестиций в коммунальные услуги, когда долговая нагрузка ограничивается получателями услуг, а не налогоплатель- щиками. Как бы там ни было, строгое ограничение порождает многочислен- ные проблемы избежания и контроля. Средний размер обычной субсидии местному уровню в Северной Евро- пе незначительно отличается от величины подобного гранта в других стра- нах ОЭСР. Однако может отличаться способ регулирования субсидий после ежегодных консультаций с ассоциациями местных правительств. Во-первых, субсидии предназначаются для компенсации любых эффектов изменений в  федеральном законодательстве и политике регулирования расходов на местном уровне. Во-вторых, по своему принципу субсидии действуют об- ратно циклам, стремясь стабилизировать финансовое положение местных властей на протяжении цикла. Специфические и дискреционные субсидии, так же, как и условия ссуды, стали инструментами, с помощью которых центральная власть оказывает влияние на приоритеты местных властей и в некоторых случаях покупает поддержку своей политики на местном уровне. Высказывались сомнения о моральных рисках использования дискреционных инструментов таким образом. Выравнивание на местном уровне в странах Северной Европы, как мож- но было бы ожидать, довольно значительно. Наиболее сильна система вырав- нивания в Швеции: экваливизируется 95% разницы, то есть доход наиболее обеспеченных муниципальных образований всего лишь на 5% превышает средний по стране уровень. Сепецифической особенностью является ис- пользование модели «Робин Гуда» в выравнивании, по который необходи- мые малообеспеченным образованиям ресурсы оплаты предоставляются более состоятельными. В принципе для выравнивания (эквивализации) не требуются субсидии со стороны центрального правительства, однако на практике протекционистские силы в пользу обеспеченных муниципальных образований настаивают на дополнительных субсидиях. Другая отличи- Организация и финансирование местного управления: страны Северной Европы 311 тельная черта – это использование подробного показателя для сравнения необходимых затрат, что отражает сложность функций управления благо­ состоянием, которые были делегированы местной власти. Каковы же основные аспекты опыта стран Северной Европы в децентра- лизации? Настоящая глава выделила три: „„ Страны Северной Европы десятилетие за десятилетием подвергались влиянию упоминавшегося «эффекта маятника», колеблющегося между либерализмом и регулированием, что было в той или иной мере прису- ще всем странам ОЭСР. Спустя десятилетия либерализации и выбора рыночного механизма регулирования, в первые годы XXI столетия стра- ны вновь обращаются к необходимости более высокой степени контро- ля за деятельностью местного управления. „„ Высокая степень децентрализации, понимаемая как индивидуальные различия в предоставляемых услугах на местном уровне, пользуется под- держкой населения в большинстве случаев. Исследования показывают, что население североевропейских стран в большей степени удовлетворе- но состоянием общественного сектора, чем их соседи в других странах. Жители стран Северной Европы склонны верить, что децентрализован- ный общественный сектор менее бюрократизирован, четче ориентиро- ван на клиента и более эффективен, чем в менее децентрализованных странах. Но некоторое исследователи считают, что последний тренд к ин- дивидуальному выбору и праву на услуги, наблюдающийся сейчас в стра- нах Северной Европы, может оказаться слишком сложным в поддержа- нии и обеспечении для местных органов власти. „„ Наконец, местные власти поднимали налоговые ставки в некоторых слу- чаях свыше запланированного центральной властью. возможно, что местные органы управления по сути не столь опытны в осуществлении финансовой дисциплины, как органы центральной власти, или это свя- зано с тем, что они ближе к реальным предпочтениям и потребностям населения27. Изучив системы децентрализации в ряде стран, Родден и и Эскелунд (Rodden and Eskelund, 2003) высказывают свои соображения: «Степень дове- рия и мотивы изменяются со временем, что приводит к тому, что децентрали- зация может усилиться со временем, в силу возрастания доверия, которое она предполагает. Усиление децентрализации проявляется в области высоких доходов, образования, ведомственной вместимости и, как отражение в пра- вовой системе, независимости судебной системы, укреплении механизмов демократического участия». Децентрализация в странах Северной Европы – пример именно такого типа развития. Опыт этих стран показывает, что об- ширный и децентрализованный общественный сектор отнюдь не противо- речит процветанию и высокой степени удовлетворенности граждан. 312 Йорген Лотц Примечания 1. См. Rattsǿ (2003), где рассмотрены бюджетные эффекты политической системы стиля Норвегии. Кроме того, см. Annett (2002), где содержится свежий обзор ли- тературы, рассказывающей о влиянии на финансовые поступления политичес- ких и институциональных факторов. 2. Эмпирическое обоснование этой зависимости, OECD (2002а). 3. О европейском разрыве с американской школой см Rattsǿ (2002). 4. Для определения субсидий настоящая глава использует экономические указания для европейских определений (Council of Europe, 1985), также применяемые ОЭСР. Общие субсидии – это субсидии, не закрепленные за какими-либо специ- альными целями; если критерии их распределения не закреплены в законе, общие субсидии называются общими дискреционными субсидиями. Специальные суб- сидии могут использоваться только для специфических целей; критерии исполь- зования и распределения зафиксированы законодательно. Если специальные субсидии не требуют предварительного утверждения, они называются условны- ми специальными субсидиями и контроль предполагается. Если критерии рас- пределения не зафиксированы в законе, субсидии называются дискреционными специальными субсидиями. 5. Этот раздел частично основан на NOU (1990) и SOU (1996). 6. Это утверждение было сформулировано в общем законе, названном kommunal- fuldmagten (местная власть). 7. Интересно, что число жителей, стоящих за одним представителем, гораздо выше в Дании (1084) и, что именно здесь наиболее остро стоят проблемы контроля расходований на местном уровне по сравнению с Финляндией (представлено 394 жителя), Норвегией (515 жителей) и Швецией (667 жителей). (Council of Europe, 1995) 8. Можно привести несколько примеров, чтобы лучше объяснить, что сейчас проис- ходит. В Норвегии Министерство по социальным вопросам и ассоциация органов местного управления официально заключили соглашение, определяющее каче- ство ухода за пожилыми людьми, а Правительством были введены минимальные стандарты обеспечения жильем бездомных. Были опубликованы планы по ис- пользованию субсидий в деле ухода за детьми и пожилыми людьми (это стало своеобразной игрой стратегий, когда муниципальные органы не спешат первыми выполнять свои функции, ожидая субсидий от правительства). Дания и Швеция законодательно закрепили возможность выбора поставщика услуг, а в Дании жи- тели могут получать услуги в любом муниципальном образовании, даже там, где они не проживают. Несколько примеров последних изменений в Швеции: (а) в Швеции была ограничена свобода муниципальных образований; (б) муници- пальные органы обязали предоставлять дошкольное образование всем детям в возрасте 4–6 лет, (в) муниципальным органам было запрещено распродавать го- сударственный жилой фонд, и (г) Швеция законодательно установила максималь- ный порог издержек по уходу за детьми и пожилыми людьми. Однако в сравнении с мероприятиями, проведенными в Дании, ОЭСР (OECD, 2002b) признает измене- ния в Швеции более простыми, легко определяемыми и менее спорными. Что ка- сается Дании, ОЭСР (OECD, 2002а) недавно отметила, что законодательное регу- лирование должно увеличиться в объеме и степени детализации. Организация и финансирование местного управления: страны Северной Европы 313 9. Во время периода замораживания налогов налоговые поступления применялись двумя муниципальными образованиями, которые были освобождены от штра- фов, так как тяжело пострадали от одновременных изменений в системе вырав- нивания, а остальные небольшие муниципальные образования повысили нало- говые ставки и заплатили штрафы. Однако произошло и несколько сокращений налогов. Для сравнения, в обычный год около 30% всех муниципальных образо- ваний Дании вносят изменения в налоговые ставки. 10. Различие между минимальной и максимальной налоговыми ставками в Фин- ляндии очень похоже на различия в Швеции и Дании. К 2000 году налоговые ставки колебались от 15% до 20% (OECD, 2002b). 11. Meссер (Messere,1998, 1988) отмечает, что «между 1965 и 1985 гг. значительно усилились различия между странами». Однако «в последние годы этот тренд к изоляции был в огромной степени, но не повсеместно, преодолен, в большин- стве случаев как последствие возрастающей глобализации национальных эконо- мик, международной налоговой конкуренции и влияния Европейского Союза». 12. В странах Северной Европы ставки налога на имущество разнятся от нуля в Шве- ции до 1,2% в Исландии. Для стран, ожидающих децентрализации высокого уров- ня расходов, как североевропейские страны, использование налога на имущество привело бы к вертикальной несбалансированности, которая должна быть устра- нена другими методами, а относительно небольшие различия в расходах отзовут- ся значительными различиями в ставках налога на имущество. 13. Мессер (Messere, 1998, 26) отмечает, что «большинство сходится на ряде момен- тов», в том числе: «подчиненные уровни в унитарных государствах лучше фи- нансируются с использованием одновременно и местного подоходного налога, и налога на имущество с некоторым, но не очень большим допущением изменять ставки и базу на подчиненном уровне управления». 14. Решением проблемы является обоснование выравнивания на самостоятельном определении доходов, чтобы изменения, обнаруженные во время оценки на му- ниципальном уровне, на выравнивание не повлияли. Такой выход возможен, так как «самостоятельно исчисляемые» доходы определяются центральными влас- тями на основе общего фиксирования почти всех транзакций, значимых для на- логовой политики. 15. Подобное правило было предложено и Дании, однако датский Парламент не су- мел достичь согласия и пришел к нежелательному компромиссу, который позво- лял местным властям выбирать: использовать собственную оценку или следовать общегосударственному прогнозу (имея государственную гарантию доходности бюджета). 16. Они защищены от предсказуемых циклических изменений благодаря ежегодно- му пересмотру субсидий местному уровню власти (см. Следующий раздел). 17. Это правило не означает, что центральное правительство ратует за четкое раз- граничение деятельности между частным и общественным секторами. Финлян- дия и Швеция в числе европейских стран с наиболее обширными долями госу- дарства в рыночных компаниях (СЕЕР, 2000). 18. См. Сноску 3 – определение субсидий. 19. Таким образом, имеет место значительное изменение. Все больше и больше пра- вительство компенсирует за увеличение расходов на социальное обеспечение, 314 Йорген Лотц так как эти траты покрываются гарантией компенсации издержек, отраженной в новом законодательстве. Сокращается доля финансирования подмандатных трансфертов, которые ранее финансировались за счет условных субсидий. 20. Довод «поймать» состоятельные муниципальные образования был сформулиро- ван в Швеции в целях усиления процесса выравнивания (см. SOU, 1994). 21. Говоря о выравнивании различий в необходимых затратах (передаваемые ресур- сы гораздо важнее), в Норвегии и Швеции существует стопроцентное выравни- вание, в Дании – 45%, в Финляндии различные модели выравнивания для раз- ных секторов (Mǿnnesland, 2001). Эффекты применяемых моделей в этих странах, конечно, зависят от того, как сформулированы потребности, и того, как применяются дискреционные элементы в формуле. 22. Однако позднее Сёддерстрём (Södderström, 2002) выразил обеспокоенность от- носительно системы выравнивания (будет обсуждаться ниже), опираясь на то, что необходимые для выравнивания трансферты станут неподъемными, в то время как сокращение затронет местные бюджеты. 23. Конечно, перераспределительные субсидии должны финансироваться за счет более или менее прогрессивных налогов в пользу центрального правительства, такое финансирование всегда служит перераспределению ресурсов от более обеспеченных администраций в пользу менее обеспеченных. 24. Этот ряд аргументов противоположен – и в контексте стран Северной Европы более реалистичен – чем аргументация Taнзи (Tanzi, 1998), утверждающего, что глобализация сократит важность национальных правительств, таким образом, оставляя муниципальным органам наиболее решающую роль. 25. Гроес и Петерсен (Groes and Petersen, 2001) утверждали, что различие в налоговых ставках и преференциях местного уровня сократится с развитием глобализации. 26. См. Rattsǿ (2002), где такая оценка распространяется не только на стран Север- ной Европы, но на все европейские страны. 27. Последний провокационный момент был отмечен Эрнесто Штайном (Ernesto Stein, 1998), который на основе эмпирических данных из проведенного им объ- емного межсекторного анализа доказывал, что децентрализации соответствуют растущие расходы правительства. Библиография Annett, Anthony. 2002. “Politics, Government Size, and Fiscal Adjustment in Industrial Countries.” IMF Working Paper WP/02/162, International Monetary Fund, Washing- ton, DC. Blom-Hansen, Jens. 1997.“Macroeconomic Controls of Local Governments in Scandinavia.” In Studier i statens styring af den kommunale sektors økonomi. Århus, Denmark: Politica. Borge, Lars-Erik, and Jørn Rattsø. 1995.“Demographic Shift,Relative Costs, and the Alloca- tion of Local Public Consumption in Norway.” Regional Science and Urban Economics 25: 705–26. CEEP (European Centre of Enterprises with Public Participation and of Enterprises of Gen- eral Economic Interest). 2000. CEEP Statistical Review 2000. Brussels: CEEP. Council of Europe. 1985. Policies with Regard to Grants to Local Authorities. Strasbourg, France: Council of Europe. Организация и финансирование местного управления: страны Северной Европы 315 ———. 1995. The Size of Municipalities, Efficiency and Citizens Participation. Local and Re- gional Authorities in Europe Series 56. Strasbourg, France: Council of Europe. Det Økonomiske Råd. 2002. Dansk Økonomi, Efterår 2002. Copenhagen: Det Økonomiske Råd. Finansministeriet. 1996a. Budgetredegørelse ’96. Copenhagen: Finansministeriet. ———.1996b. Kommunal budgetredegørelse. Copenhagen: Finansministeriet. ———.1997. Budgetredegørelse ’97. Copenhagen: Finansministeriet. ———.1998. Borgerne og den offentlige sector. Copenhagen: Finansministeriet. IMF (International Monetary Fund). 2002. Government Finance Statistics Yearbook. Wash- ington, DC: IMF. Local Government Organization and Finance: Nordic Countries 261 Indenrigs- og Sund- hedsministeriet. 2002. Kommunal udligning og generelle tilskud 2003. Copenhagen: In- denrigsog Sundhedsministeriet. Lolle, Henrik. 2001. “Kommunestørrelse og borgertilfredshed.” In Det fremtidige kommune- styre, ed. Rolf Norstrand and Nils Groes, 201–16. Copenhagen: AKF Forlaget. Lotz, Jørgen. 1991. “Controlling Local Government Expenditures.” In Public Finance with Several Levels of Government, ed. Rémy Prud’homme, 249–62. The Hague/Koenigstein: Foundation Journal Public Finance. ———.1997.“Denmark and Other Scandinavian Countries: Equalization and Grants.” In Financing Decentralized Expenditures, ed. Ehtisham Ahmad, 184–212. Cheltenham, U.K.: Edward Elgar. ———. 1998. “Forholdet mellem stat og kommuner: Teori og praksis.” Nationaløkonomisk Tidsskrift 136: 224–42. ———. 2001. “Styrer staten kommunernes valg af skat og service?” In Det fremtidige kom- munestyre, ed. Rolf Norstrand and Nils Groes, 275–84. Copenhagen: AKF Forlaget. Mau Pedersen,Niels Jørgen. 2002.“Local Government and Debt Financing in Denmark.” In Local Public Finance in Europe, ed. Bernard Dafflon, 93–114. Cheltenham, U.K.: Ed- ward Elgar. Mau Pedersen, Niels Jørgen, and Thomas Kabelmann. 1999. “Measuring Social Expenditure Needs—Is It Possible to Be Objective?” Paper presented at the International Institute of Public Finance 55th Congress,Moscow, August 23–26. Mau Pedersen, Niels Jørgen, and Inge Lene Møller. 2001. “Economies of Scale in Local Go­ vernments: Theoretical and Empirical Investigations of Danish Municipalities.” Paper presented at the International Institute of Public Finance Conference, Linz, Austria. Messere, Ken, ed. 1998. The Tax Systems in Industrialized Countries.Oxford,U.K.: Oxford University Press. Moisio, Antti, and Roope Uusitalo. 2003. Tukimus kuntien ydhistymisten menovaikutuksista. Helsinki:Ministry of Interior. Mønnesland, Jan. 2001.“Kommunale Inntektssystemer i Norden.”Working Paper NIBR 2- 2001. Norsk Institutt for By- og Regionforskning, Oslo. Mouritzen, Poul Erik. 1991. Den politiske cyclus. Århus, Denmark: Politica. NOU (Norges Offentlige Utredninger). 1990. “Forslag til ny lov om kommuner og fylkes- kommuner.” NOU 1990:13, Norges Offentlige Utredninger, Oslo. OECD (Organisation for Economic Co-operation and Development). 1999. “Taxing Powers of State and Local Government.” Tax Policy Studies 1, OECD, Paris. ———.2001. Revenue Statistics, 2001. Paris: OECD. ———.2002a. Economic Survey of Denmark, 2002. Paris: OECD. 316 Йорген Лотц ———.2002b. Economic Survey of Finland, 2002. Paris: OECD. ———.2002c. Economic Survey of Norway, 2002. Paris: OECD. ———.2002d. Economic Survey of Sweden, 2002. Paris: OECD. ———.2002e. Revenue Statistics, 2002. Paris: OECD. ———.2003a. Economic Survey of Denmark, 2003. Paris: OECD. ———.2003b. Economic Survey of Finland, 2003. Paris: OECD. Pettersson-Lidbom, Per, and Fredrik Wiklund. 2002.“Att hålla balansen: En ESO-rapport om kommuner och budgetdisciplin.” Ds 2002:18, Expergruppen för Studier i Offentlig Ekonomi, Stockholm. Rattsø, Jørn. 1998. “Introduction.” In Fiscal Federalism and State-Local Finance, ed. Jørn Rat- tsø, xi–xiv. Cheltenham, U.K.: Edward Elgar. ———.2002.“Fiscal Controls in Europe:A Summary.” In Local Public Finance in Europe, ed. Bernard Dafflon, 277–90. Cheltenham, U.K.: Edward Elgar. ———. 2003. “Vertical Imbalance and Fiscal Behavior in a Welfare State: Norway.” In Fiscal Decentralization and the Challenge of Hard Budget Constraint, ed. Jonathan Rodden. Cambridge, MA: MIT Press. Rodden, Jonathan, and Gunnar S. Eskeland. 2003. “Lessons and Conclusions.” In Fiscal De- centralization and the Challenge ofHard Budget Constraint, ed. Jonathan Rodden. Cam- bridge, MA: MIT Press. Rodden, Jonathan, Gunnar S. Eskeland, and Jennie Litvack. 2003. “Introduction and Over- view.” In Fiscal Decentralization and the Challenge of Hard Budget Constraint, ed. Jona- than Rodden. Cambridge, MA: MIT Press. Schwartz, Brita, and Susanne Weinberg. 2000. Serviceproduktion och kostnader, att söka or- saker till kommunala skillnader. Stockholm: Ekonomisk Forskningsinsitutet, Han- delshögskolan. Söderström, Lars. 1994. “Utjämning och kommunala incitament.” Appendix 8 of Betänk- ande från beredningen för statsbidrag och utjämning i kommunsektorn, SOU 1994:144, Statens Offentliga Utredningar, Stockholm. ———. 2002. “Hotet mot kommunerna.” Ds 2002:7, Expergruppen för Studier i Offentlig Ekonomi, Stockholm. [Working paper.] SOU (Statens Offentliga Utredningar). 1994. “Ütjämning av kostnader och intäkter i kom- muner och landsting.” In Betänkande från beredningen för statsbidrag och utjämning i kommunsektorn SOU 1994:144, Statens Offentliga Utredningar, Stockholm. ———. 1996. Den kommunala självstyrelsen och grundlagen. SOU 1996:129, Statens Of- fentliga Utredningar, Stockholm. Stein, Ernesto. 1998.“Fiscal Decentralisation and Government Size in Latin America.” In Democracy, Decentralisation, and Deficits in Latin America, ed. Kiichiro Fukasaku and Ricardo Hausmann, 95–120. Paris: OECD Development Centre. Tanzi, Vito. 1998. “The Demise of the Nation State?” IMF Working Paper WP/98/120, Inter- national Monetary Fund,Washington, DC. ———. 1999. “The Changing Role of the State in the Economy.” In Fiscal Decentralisation in Emerging Economies, ed. Kiichiro Fukasaku and Luiz De Mello Jr. Paris: OECD Devel- opment Centre. ———. 2001. “Pitfalls on the Road to Fiscal Decentralization.” Working Paper 19, Carnegie Endowment for International Peace,Washington, DC. von Hagen, Terje P., and Jørn Rattsø. 2002.“Trenger vi kommunene.”Aftenposten, July 1. Wetterberg, Gunnar. 1997. Kommunerne. Stockholm: SNS Förlag Глава 8 Организация и финансирование   местного управления: Соединенное Королевство Дэвид Кинг В этой главе исследуются организация и финансирование струк- туры местного управления в Соединенном Королевстве. Снача- ла раскрываются система и расходы местного управления. Затем рассматриваются источники, включая налоги и сборы, бюджетные трансферты и займы. Глава кратко затрагивает функционирование местных администраций, давая общую оценку местному управле- нию в Соединенном Королевстве и предлагая опыт этой страны в развитии местного управления для изучения и использования раз- вивающимися странами. Но прежде всего, необходимо определиться с тем, что подразу- мевается под названием страны – Соединенное Королевство. Составляющие части Соединенного Королевства Находящийся в центре Лондона, в Вестминстере Парламент Велико- британии управляет Соединенным Королевством Великобритании и Северной Ирландии – страной, в состав которой входят четыре административно-политических части. Три из этих четырех частей – Англия, Шотландия и Уэльс – образуют собственно Великобрита- нию. Четвертая часть – Северная Ирландия. Из данных таблицы 8.1 видно, что в Англии проживает более 80% всего населения страны. Хочу выразить благодарность Мэтью Пэшли за его постоянную помощь в подборе ста- тистических данных для этой главы. Черновик главы был составлен в январе 2004 г. 317 318 Дэвид Кинг Таблиц а 8.1. Распределение численности населения Соединенного Королевства по административно-политическим частям, 2002 г. Численность Процент общей численности населения Территории населения Великобритании Англия 49 558 800 83,673 Шотландия 5 054 800 8,534 Уэльс 2 918 700 4,928 Англия 57 532 300 97,136 Северная Ирландия 1 696 600 2,864 Соединенное Королевство 59 228 900 100,000 Источник: Статистические данные взяты на веб-сайте Управления национальной статистики. Сайт (http://www.statistics.gov), 23 октября 2003 г. Уэльс был фактически присоеден к Англии в 1284 г., хотя акт, подтверж- дающий союз, датируется 1536 г. Шотландия присоединилась к Англии и Уэльсу в 1707 г., и именно с этого времени правительство в Вестминстере стало управлять единой Великобританией. Соединенное Королевство воз- никло в 1800 г. в результате присоединения к Великобритании всей Ирлан- дии. Но в 1922 г. произошло отделение южной и центральной Ирландии, образовав Республику Ирландию, поэтому в настоящее время в состав Сое- диненного королевства входят Великобритания и Северная Ирландия. Среди органов местной власти в четырех административно-политичес- ких частях страны особо явных различий не существует. Наибольшие разли- чия существуют в Северной Ирландии, где вследствие столкновений между религиозными фанатиками центральное правительство взяло на себя полно- мочия, в прошлом осуществлявшиеся органами местного управления. Даль- нейшая судьба местного управления находится в руках новой ассамблеи Се- верной Ирландии, выборы которой проходили в 1998 и 2003 гг. Однако деятельность ее приостановлена в 2001 г. Принимая во внимание существо- вавшие в прошлом различия и будущую неопределенность, проблемы Север- ной Ирландии рассматриваться не будут, основное внимание уделено Вели- кобритании – главным образом Англии, представляющей большую часть страны. Однако будут затронуты вопросы, связанные с небольшими отли- чиями в местном управлении Шотландии и Уэльса. Обзор последних реформ Начиная с 1960 г., правительство Соединенного Королевства предпринима- ет решительные действия в реформировании структуры местного управле- ния, осуществив ряд радикальных изменений. Так, с 1988 г. правительство предпринимает шаги по снижению финансовой независимости местных ор- ганов власти. В результате в Соединенном Королевстве система сбора нало- Организация и финансирование местного управления: Соединенное Королевство 319 говых поступлений является высшей степени централизованной среди стран ОЭСР. Что до сторонников децентрализации, по поводу финансовой стороны проблемы, вероятно, в лучшем случае можно сказать, что в настоя- щее время местный налог на недвижимость приобрел новые выгодные ха- рактеристики и что система выравнивающих субсидий упорно стремится достичь эффекта выравнивания. Обзор современного состояния системы местного управления Этот параграф посвящен истории местного управления1, поочередно рас- сматриваются структура, правовой статус, доходы и расходы местного управления. История возникновения местного управления Местное управление в Великобритании возникло в 1130 г. До этого времени короли независимых друг от друга Англии и Шотландии разделили свои страны на графства. Но графства не являлись формой местного управления. Напротив, они были административными единицами центральной власти и  возглавлялись шерифами, которые проводили политику правительства. Основная функция шерифа заключалась в обеспечении закона и порядка. Позже система графств была распространена на Уэльс и Ирландию. Крупные города выражали недовольство властью шерифа, и в 1130 г. ан- глийскому городу Линкольн, в графстве Линкольншир, было разрешено выйти из-под юрисдикции графства, осуществляя уплату налогов непос- редственно королю (Stenton, 1962, 173). Фактически шериф нес ответствен- ность за всю территорию графства, за исключением города Линкольна, нахо- дившегося в его центре. Вскоре все большее количество городов стали выходить из-под контроля шерифов графств, становясь таким образом пер- выми местными органами власти. Основные функции шерифа переходили к местным органам управления. Через некоторое время этим городам воз- вратили старинное название города-графства. Создание городов-графств отвечало интересам королей, поскольку города регулярно осуществляли па- ушальные платежи в казну, и в целях сбора средств для крестовых походов короли поощряли создание большого количества городов-графств. Но даже в тех частях графства, где шерифы сохранили свои полномочия, их власть была подорвана созданием небольших округов, выполнявших незна- чительные функции. Роль округов возросла в 1601 г., когда приходы Анг­ лии и Уэльса взяли на себя ответственность за помощь бедным. Это изменение вы- звало проблему миграции бедных людей в самые богатые районы. Проблема была решена с принятием ответственности за помощь бедным округам Шот- ландии, что позволило людям получать помощь там, откуда они родом. 320 Дэвид Кинг К концу XIX века центральная власть взяла на себя ответственность за помощь бедным. Но к этому времени участие государства в делах местного управления возросло, включая функции по жилищному строительству, об- разованию, сбору и переработке отходов, пожарной службе, социальному обслуживанию, водоснабжению и канализации, а также возросшие обязан- ности по строительству и обслуживанию дорог. Первоначально эти полномо- чия принадлежали большому количеству избираемых органов, называемых советами, которые в действительности представляли собой монофункцио- нальные местные органы власти. Сферы деятельности многочисленных сове- тов зачастую дублировали друг друга. Совершенствование системы в 1890-е гг. Существование различных советов привело к запутанной системе местного управления, и поэтому центральное правительство усовершенствовало си- стему в результате радикальных реформ 1890-х гг. Основополагающей це- лью реформ было создание двухуровневой системы органов местного управ- ления. Прежние графства сформировали верхний уровень и впервые стали настоящими органами местного управления. Благодаря тому, что прави- тельство сохранило прежние границы между городами-графствами, некото- рые из них были слишком малы. Например, в Кинроссе, Шотландия, про- живало всего 8 тыс. чел. Нижний уровень сформировался за счет большого количества мелких органов, называемых округами, которые являлись само- стоятельными церковными приходами. Разделение полномочий между дву- мя уровнями показано в первой колонке данных в таблице 8.2. Однако завершение реформы по созданию двухуровневой основы мест- ного управления отменило бы независимость городов-графств. Так, чтобы этого избежать, были приняты две поправки. Во-первых, 90 самых крупных городов-графств сохранили свою полную независимость и возможность осуществлять свои функции. Следовательно, они по-прежнему оставались неподотчетными для верхнего уровня местного управления графств. Во- вторых, большое количество мелких городов-графств стали независимыми от их округов, самостоятельно осуществляя функции нижнего уровня мест- ного управления. В результате многие округа также не могли распростра- нить власть на всю подотчетную территорию. Период 1960–1996 гг. К 1960 гг. назрела необходимость дальнейших реформ. Первая проблема за- ключалась в том, что независимые города-графства создавали дополнитель- ные трудности. Например, все города-графства несли ответственность за жи- лищное строительство и уборку отходов, несмотря на то, что они имели мало места для строительства новых домов и уничтожения отходов. Вторая пробле- ма возникла из-за того, что мелкие территории не могли предоставлять услуги Организация и финансирование местного управления: Соединенное Королевство 321 Таблиц а 8.2. Основные функции органов местного управления в Великобритании Лондон Шотландия, Уэльс 1965–1986 гг. и большая часть Лондон Большая и территории Англии и территории Шотландия, часть шести 1974–1996 гг., шести Уэльс территорий английских а также многие английских и некоторые с 1890 метрополий, муниципалитеты по метрополий части Англии Функции по 1974 г.a 1974–1986 гг.b сегодняшний деньc с 1986 г.d с 1986 г.e Образование высший низший высший низший унитарный Дороги местного значенияf высший высший высший низший унитарный Полиция высший высший высший объединенное объединенное управление управление Пожарная служба высший высший высший объединенное объединенное управление управление Социальное обеспечение высший низший высший низший унитарный Второстепенные дорогиf низший низший низший низший унитарный Жилищное строительство низший низший низший низший унитарный Вывоз отходов низший низший низший низший унитарный Утилизация отходов низший высший высший объединенное унитарный управление Водоснабжение низший n.a. n.a. n.a. n.a. Канализационная система и очистка сточных вод низший n.a. n.a. n.a. n.a. Источник: составлено автором. Примечание: n.a. – данные не применимы. a. Почти в 90% населенных пунктов имеются самостоятельные органы, отвечающие за выполнение всех перечисленных пунктов. Центральное правительство отвечает за деятельность полиции в регионе Большого Лондона. В некоторых частях Шотландии разделение на высшие и низшие уровни местного управления мало отличаются. С 1965 г. для Лондона была введена новая струк- тура (см. вторую колонку данной таблицы). b. Центральное правительство продолжает обеспечивать охрану порядка на территории Лондона. В Англии имелось шесть агломератов, располагающихся вокруг Бирмингема, Лидса, Ливерпуля, Манчестера, Ньюкасла и Шеффилда. До 1974 г. водоснабжение и канализационная система при- надлежали высшему уровню местной власти во всей Англии и Уэльсе, после 1974 г. эти функции перешли к центральному правительству. Затем эти услуги были приватизированы. c. Эта колонка не относится к территории Лондона и шести агломератов (см. вторую и четвертую колонки) и трем группам Шотландских островов, где функции были распределены между тремя едиными органами. В настоящее время объединенные советы обеспечивают охрану порядка. Водоснабжение и канализационная система в Англии и Уэльсе перешли к центральному прави- тельству в 1974 г. и позже были приватизированы. До 1996 г. в Шотландии водоснабжение и ка- нализационная система относились к полномочиям местных органов власти (высший уровень), а затем они были переданы независимым органам (см. пятую колонку). d. Центральное правительство продолжало обеспечивать деятельность полиции в Лондоне до 2000 г. Затем, был воссоздан более высокий уровень местного управления для Лондона, т.н. Со- вет Большого Лондона. e. Данные этой колонки не относятся к тем областям Англии, где сохранилась двухуровневая си- стема (см. третью колонку) и к Лондону с шестью агломератами. f. Центральное правительство изначально удерживало в своих руках автодороги как объекты го- сударственной важности. 322 Дэвид Кинг за небольшую плату. Как отмечено в предыдущем фрагменте, в одном из графств проживало 8 тыс. человек, в то время как население многих округов не превышало 2 тыс. чел. Третья проблема заключалась в том, что графства несли ответственность за социальное обеспечение, помогая бедным семьям, среди которых основной проблемой являлось отсутствие жилья, а жилищное строительство находилось в сфере полномочий округов. Реформы проводились постепенно. Первая реформа началась в Лондоне в 1965 г., где на совершенно новых границах была создана особая двухуров- невая структура: (а) высший орган, Совет Большого Лондона, созданный путем слияния графств Лондона и Мидлсекс с частями окружающих их графств и (б) 33 администрации низшего уровня. Ни на одном уровне не было пробелов в юрисдикциях. Территории администраций соответствова- ли объему их полномочий. Как показано во второй колонке таблицы 8.2, функции по социальному обслуживанию и жилищному строительству пере- давались в ведение одного уровня. Чаще всего это был нижний уровень му- ниципальных образований с населением от 150 тыс. чел. и выше. В результа- те реформа в Лондоне столкнулась с теми же проблемами, что и система местного управления в 1890-е гг. В 1970 г. были проведены реформы на всей территории страны: „„ В шести агломератах, по образу Лондона, была введена двухуровневая структура управления (см. табл. 8.2, вторая колонка). „„ В остальных районах также сформирована двухуровневая структура ор- ганов местного управления с таким же разделением полномочий, который существовал до реформ (см. третью колонку). Новые местные территори- альные образования по-прежнему назывались графствами и округами, за исключением Шотландии, где территориальные образования высшего уровня назывались регионами. В результате реформ территориальные об- разования включали большое количество населения, доходящее по чис- ленности до 3 млн. человек в регионе Стратклайд в Шотландии. Властные полномочия вновь созданных муниципальных образований распростра- нялись на всю подотчетную территорию. „„ На нескольких Шотландских островах введена одноуровневая структура местных органов власти, называемых едиными органами местной власти, которые осуществляли все функции (см. сноску в третьей колонке). В результате реформ местного управления были выявлены две проблемы, которые не проявились в Лондоне и агломератах. Первая проблема состояла в том, что функции по социальному обслуживанию и жилищному строитель- ству по-прежнему рапределялись между двумя уровнями. Вторая проблема была связана с большой территорией местных образований. Правительство предполагало, что создание крупных местных территориальных образований приведет к появлению эффекта экономии на масштабе, который позволит Организация и финансирование местного управления: Соединенное Королевство 323 снизить расходы на предоставление услуг в рамках большой территории. На- пример, было подсчитано, что для снижения расходов на образование соот- ветствующие управления должны обслуживать территорию с населением от 200 тыс. до 250 тыс. чел. При этом во внимание не принимался тот факт, что местные органы власти, управляя большой территорией, не способны учесть все предпочтения жителей при предоставлении услуг сферы образования. Стремление воспользоваться преимуществами экономии на масштабе приве- ло к тому, что за пределами Лондона и шести агломератов средняя числен- ность населения местных территориальных единиц, получающих услуги сфе- ры образования от высшестоящего уровня местных органов власти, составляла 750 тыс. чел. Для решения этих проблем стали разрабатываться реформы 1980-х гг. Но была осуществлена только одна реформа, заключавшаяся в упразднении верхнего уровня местной власти в Лондоне и шести агломератах. Практичес- ки никто не сомневается, что причинами ликвидации верхнего уровня стали чрезмерные расходы и нелояльная политическая позиция. Упразднение верх­ него уровня привело к тому, что одна часть функций верхнего уровня была передана на нижний уровень, а другая – совместным советам, которые явля- лись монофункциональными органами, управляемыми представителями от каждого муниципального образования. Текущее разделение функций на этих территориях представлено в четвертой колонке таблицы 8.2. Реформы 1996 и 2000 гг. К 1990-м гг. правительство осознало, что необходимо пересмотреть двух- уровневую структуру органов управления, существующую на остальной территории страны, за пределами Лондона с шестью агломератами. По за- мыслу правительства идеальным решением было бы создание единых орга- нов местной власти, ответственных за все функции. Данные органы были созданы только в Шотландии и Уэльсе, правительства которых провели ре- формы на всей территории. В Англии же правительство осуществило ре- форму лишь частично, создав единые органы только в некоторых местах. По иронии судьбы, созданные в Англии единые органы, образовали пробелы в юрисдикции верхнего уровня органов местного управления графства. Во всех трех частях страны на территориях, где были образованы единые орга- ны, наряду с ними созданы совместные советы для выполнения ряда функ- ций, как показано в пятой колонке таблицы 8.2. Создавая там, где имелась такая возможность, единые органы местной вла- сти правительство опиралось на четыре аргумента. Во-первых, образование лишь одного уровня местного управления снизит административные расходы и путаницу. Во-вторых, некоторые созданные в 1970-х гг. муниципальные об- разования были слишком обширными по территории, чтобы считаться мест- ными. В-третьих, новая концепция местного управления, позволяющая пере- 324 Дэвид Кинг давать по контракту предоставление ряда услуг частным компаниям, уменьшила необходимость в крупных муниципальных образованиях, главное преимущество которых – использование эффекта экономии на масштабе. В-четвертых, население не признало власти нескольких новых муниципальных образований, из которых наиболее ярким примером был Хамберсайд в Ан- глии, образованный из двух частей старых графств, Линкольншир и Йоркшир, расположенных на противоположных берегах широкой реки. В 2000 г. проведена очередная реформа в Лондоне, где воссоздан орган высшего уровня – Совет Большого Лондона. Как отмечено в сноске к четвер- той колонке таблицы 8.2, Совет преимущественно несет ответственность за обеспечение общественного порядка, который всегда находился в сфере ве- дения центрального правительства, и за организацию противопожарной службы. Но, возможно, самым заметным достижением Совета стало взима- ние обязательной платы за въезд машин в центр Лондона по будням. Органы управления на местном уровне в 2004 г. Результатом всех проведенных реформ стало многообразие органов мест- ной власти. В таблице 8.3 представлены различные типы органов и среднее количество населения в муниципальном образовании. Реформы 1970-х гг. и 1990-х гг. показали, что радикальные реформы воз- можны. Тем не менее полученный результат не идеален. Как отмечено выше, до сих пор существуют пробелы в юрисдикции некоторых муниципальных образований и на многих территориях социальное и жилищное обеспечение предоставляется различными уровнями. И, как будет рассмотрено ниже, до- статочно спорным является тот факт, что деятельность совместных советов не всегда удовлетворительна. Таблиц а 8.3. Местные органы власти Великобритании, 2001 г. Средняя численность населения Население, Количество в муниципальном Территория всего муниципалитетов образовании Совет Большого Лондона 7 188 000 1 7 188 000 Округа Лондона 7 188 000 33 218 000 Округа агломератов 10 822 000 36 301 000 Единые органы местной власти Англии 8 181 000 46 178 000 Двухуровневые территории Англии: верхний уровень 22 991 000 34 676 000 Двухуровневые территории Англии: нижний уровень 22 991 000 239 96 000 Единые органы местной власти Шотландии 5 064 000 32 158 000 Единые органы местной власти Уэльса 2 903 000 22 132 000 Источник: данные взяты с http://www.statistics.gov.uk/STATBASE/Expodata/Spreadsheets/D6545.xls и http://www.gro-scotland.gov.uk/grosweb/grosweb.nsf/pages/01-populations. Организация и финансирование местного управления: Соединенное Королевство 325 Правовой статус местных органов власти Правовое положение местных органов власти определяется тремя основны- ми принципами: расширение компетенций, роспуск и автономия. Эти при- нципы рассматриваются ниже. Расширение компетенций (Ultra vires) Во многих странах местные органы власти обладают достаточно широким объемом полномочий, которые позволяют им брать на себя все, что напря- мую не запрещено законом. В Великобритании ситуация прямо противопо- ложная. Местные органы власти не могут осуществлять полномочия, выхо- дящие за рамки их компетенций, если только они не укажут на специальный законодательный акт, дающий им право на осуществление отдельных видов деятельности. Если же они возьмут на себя дополнительные функции, то пре- высят свои полномочия (то есть выйдут за рамки, установленные законом). Тем не менее принцип превышения полномочий не означает, что у мест- ных органов власти нет выбора при определении направления деятельности. Напротив, наряду с установленными законом обязательными функциями, например, такими, как обеспечение обязательного обучения для всех детей школьного возраста, за исключением тех, чьи родители выбрали частные школы, существуют дополнительные виды деятельности, связанные, напри- мер, с рекреационными помещениями. Большинство общих функций, пред- ставленных в таблице 8.2., состоят из обязательных и дополнительных видов деятельности. Так, для муниципального образования наличие противопо- жарной службы для тушения огня обязательно, но муниципальное образо- вание решает самостоятельно, следует ли использовать противопожарную службу для высвобождения людей, застрявших в машинах после аварии, или для спасения кошек, забравшихся на деревьях и не могущих слезть. Дальнейшее расширение полномочий местных органов власти произош- ло в 1998 г., когда им предоставили право осуществлять любые виды де- ятельности, способствующие росту благоустройства подведомственной им территории. Примечательно, что при этом местные органы власти не полу- чили никаких дополнительных ресурсов. Роспуск Из истории становления местного управления видно, что местные органы власти создаются и распускаются по инициативе центрального правитель- ства. Причем правительство страны имеет право вывести из-под юрисдик- ции органов местной власти любую сферу, управление которой признано неудовлетворительным. 326 Дэвид Кинг Автономия Деятельность органов местного управления ограничена несколькими прин- ципами. Во-первых, как отмечено выше, это принцип превышения полно- мочий. Во-вторых, на органы местного управления возложено большое ко- личество обязательных видов деятельности, некоторые из которых специально определяются правительством как предмет достижения нацио- нальных задач на местном уровне. В-третьих, муниципальные образования обладают ограниченными возможностями в контролирования своих дохо- дов (будет рассмотрено позже). Помимо вышеперечисленных принципов на деятельность местного управления влияют следующие три фактора: Аудитор­ская комиссия, резервные трансферты на конкретные цели и лими- тирование. А удиторская комиссия . В Англии и Уэльсе деятельность органов местного управления находится под контролем Аудиторской комиссии. Ко- миссия несет ответственность перед аппаратом заместителя премьер- министра и наряду с мунициальными образованиями взаимодействует с центральными органами здравоохранения и внутренних дел. Аудиторская комиссия является не просто контролером отчетности. В течение долгого периода времени комиссия изучала уровень предоставления услуг местны- ми органами и по результатам исследования опубликовала доклады о луч- ших достижениях в данной сфере. В последнее время комиссия занимается оценкой качества услуг органов местной власти на основе методики наилуч- ших значений показателей результативности. Во многих отношениях муниципальные образования выигрывают от кон- троля комиссии, поскольку получают возможность использовать опыт дру- гих. И, действительно, задача комиссии заключается в помощи местным обра- зованиям в улучшении уровня предоставляемых услуг. Но возможная угроза состоит в том, что невыборная комиссия станет указывать местным органам власти, как организовывать предоставление услуг. И, в самом деле, можно представить, что в недалеком будущем комиссия будет решать не только, ка- кие услуги и как следует предоставлять жителям, но и поощрять гомогенность вместо разнообразия, лежащего в основе обоснования децентрализации. В настоящее время влияние аудиторской комиссии растет. Этот факт подтверждается новым документом по комплексной оценке результативнос- ти за 2002–2003 гг. В документе закреплено, что комиссия контролирует, как муниципальное образование предоставляет ключевые услуги, – например, образование, социальное обеспечение и жилищное строительство, – и оце- нивает работу каждого совета, при этом в дальнейшем оценка будет влиять на качество предоставляемых услуг каждым муниципальным образованием. В соответствии с этой системой каждое муниципальное образование оцени- вается по ключевым видам услуг, эффективности использования ресурсов Организация и финансирование местного управления: Соединенное Королевство 327 и деятельности совета. Кроме того, муниципальное образование получает общую оценку деятельности: неудовлетворительно, слабо, удовлетворитель- но, хорошо и отлично. О бособленн ы е субсидии . Следующим фактором, ограничивающим деятельность местных органов власти, является использование специаль- ных трансфертов, которые известны в Великобритании как обособленные субсидии (ringfenced grants). С приходом к власти в 1997 г. Лейбористской партии доля таких выплат в составе трансфертов правительства в Англии увеличилась с 5 до 12%. Очевидно, что увеличение трансфертов снизило ав- тономию муниципальных образований. Л имитирование . Органы центрального правительства Великобрита- нии всегда стремились к контролю над расходами муниципальных образо- ваний, приводя в качестве главного аргумента необходимость достижения макроэкономических целей. Фактическая же причина контроля является предметом дискуссий, поскольку не так давно было доказано, что страны, где местные органы власти обладают финансовой свободой, также являются странами с наилучшими макроэкономическими показателями (см. 1999а, 1999б). До 1980-х гг. попытки правительства повлиять на расходы местных орга- нов власти в основном заключались в том, что оно обеспечивало большую часть местных доходов через систему трансфертов. Следовательно, прави- тельство, изменяя общий объем трансфертов, могло влиять на снижение или увеличение местных расходов. Однако изменения в объеме трансфертов могли быть нивелированы через регулирование ставок местных налогов, и в 1980-х гг. Консервативная партия осуществила более практичный подход к контролю над расходами, в основном через лимитирование ставок, кото- рое представляло собой способ ограничения роста расходов каждого муни- ципального образования. Лимитирование применялось до каждого 1 апре- ля – отчетного периода местных органов власти. К этому времени каждое муниципальное образование должно было составить проект бюджета, и ес- ли бюджет нарушал правила лимитирования, то правительство имело право потребовать пересмотра местного бюджета. Способы применения лимитирования изменялись в ходе реформ, но правила для 1994/95 г. представляют ясный пример использования лимити- рования на практике. Правила лимитирования затрагивали две группы дан- ных: (а) величина расходов на 1994/95 г., превышающая объем расходов му- ниципального образования в 1993/94 г., и (б) сумма средств, которая, по оценкам правительства, понадобится муниципальному образованию для предоставления услуг на приемлемом уровне. (Эти расчеты производятся ежегодно для системы трансфертов с целью определения потребности каж- дого муниципального образования в предоставлении отдельных услуг.) 328 Дэвид Кинг Таким образом, если муниципальное образование намеревалось расхо- довать меньше средств в 1994/95 г., чем рассчитывало правительство, то ему разрешали принять данный бюджет. Это условие действовало в независи- мости от того, насколько объем текущего бюджета превышал бюджет про- шлого года. Очевидно, что правительство вряд ли бы применило санкции к муниципальному образованию, намеревавшемуся расходовать меньше, чем рассчитывало правительство. Стоит добавить, что чем дольше действо- вали правила лимитирования, тем меньше муниципальных образований планировали расходы ниже, чем было необходимо. Если же муниципальное образование планировало увеличить объем бюджета выше расчетов правительства, то оно должно было удостовериться в том, что данный бюджет не нарушал ни одного критерия, ведущего к его лимитированию. В 1994/95 г. существовало четыре критерия лимитирова- ния местных бюджетов: „„ Муниципальное образование не могло увеличить свой бюджет более чем на 1,75%, если это могло привести или привело к превышению уров- ня расходов, установленных для данного муниципального образования правительством. „„ Муниципальное образование не могло увеличить свой бюджет более чем на 1,25%, если это могло привести или привело к превышению более чем на 5% уровня расходов, установленных для данного муниципально- го образования правительством. „„ Муниципальное образование не могло увеличить свой бюджет более чем на 0,75%, если это могло привести или привело к превышению более чем на 10% уровня расходов, установленных для данного муниципаль- ного образования правительством. „„ Муниципальное образование не могло принять бюджет, более чем на 12,5% превышающий уровень расходов, установленных для данного му- ниципального образования правительством, за исключением специаль- но определенных случаев. Лежащие в основе лимитирования законодательные и административ- ные механизмы были довольно сложными, поэтому фактически муници- пальное образование могло принимать бюджет, превышающий установлен- ный уровень, и устанавливать необходимые налоговые ставки. Но в дальнейшем правительство могло пересмотреть принятый бюджет муни- ципального образования и осуществить громоздкую административную процедуру по снижению бюджета и налоговой ставки. Поэтому на практике бюджеты практически всех муниципальных образований соответствовали правилам лимитирования. Нынешнее лейбористское правительство провозгласило, что мероприя- тия 1998 г. отменили «непродуманную и поголовную» систему лимитирова- Организация и финансирование местного управления: Соединенное Королевство 329 ния. Тем не менее трудно утверждать, что лимитирование исчезло полно- стью. Правительство имеет право пересматривать расходы муниципальных образований и ограничивать местные бюджеты. Также недавнее увеличение ставок местных налогов вынудило правительство пригрозить муниципаль- ным образованиям введением системы лимитирования. Более того, обеща- ние правительства предоставить полную свободу муниципальным образо- ваниям в формировании местных бюджетов в настоящее время находится под вопросом. Структура бюджета: соотношение доходов и расходов В этом разделе дается общее представление о структуре доходов и расходов. Статистические данные относятся к Англии за 2000/01 г. и представлены в трех таблицах. Более подробная информация представлена в следующих параграфах. Бюджеты расходов и доходов Бюджеты муниципальных образований можно разделить на две группы. Первая группа состоит из так называемого бюджета доходов, являющегося текущим бюджетом, и капитального бюджета. Текущий бюджет каждого му- ниципального образования, в свою очередь, состоит из бюджета коммерчес- ких услуг, жилищного строительства и бытового обслуживания. Доходы от предоставления коммерческих услуг происходят их различных платежей и сборов, взимаемых с бизнеса за пользование промышленными объектами, биржами, платными дорогами и мостами, железными дорогами, городскими зданиями и театрами. Бюджет жилищного строительства состоит из жи- лищного фонда, находящегося в собственности муниципального образова- ния. Бюджет бытового обслуживания в основном финансируется за счет налогов и грантов. С 1989 г. бюджет жилищного строительства финансируется за счет ре- зервных трансфертов, поэтому аренда муниципальной собственности не мо- жет дотироваться из общих фондов муниципального образования, и аренд- ная плата не может быть повышена с целью снижения уровня местных налогов. Кроме того, существуют ограничения на размер трансфертов меж- ду бюджетами коммерческих услуг и бытового обслуживания. На таблице 8.4 представлена структура расходов и доходов, распреде- ленных по различным бюджетам муниципальных образований Англии в 2001/02 г. Суммарный объем доходов и расходов муниципальных образова- ний составил 97 974 млн ф.ст., что, в свою очередь, равнялось более 10% вну- треннего валового продукта (ВВП) Англии. Примерно 90% расходов прихо- дилось на текущий и оставшиеся 10% – на капитальный бюджет. Около 40% всех доходов поступает в форме трансфертов. И, несмотря на то, что 29% до- ходов поступает от налогов, налоги на предпринимательскую деятельность 330 Дэвид Кинг Таблиц а 8.4. Величина валовых расходов и доходов местных органов власти, Англия, 2001–2002 гг. Процент Процент общей общей Количество величины Количество величины Расходы (млн ф.ст.) расходов Доходы (млн ф.ст.) расходов Счет поступлений Счет поступлений Услуги общей компетенции Услуги общей компетенции Занятость 41 297 42,2 Налог на имущество 15 144 15,5 Текущие расходы 39 635 40,5 Местный налогb 13 359 13,7 Минус субсидии на другие счета –890a –0,9 Общие субсидии 21 095 21,6 Специальные субсидии 18 793 19,2 Сборы и пошлины 8 165 8,3 Прочие доходы 5 099 5,2 Счета жилищного строительства Счета жилищного строительства Управление и ремонт и т.д 4 088 4,2 Арендаc 2 925 3,0 Субсидии 4 053 4,1 Прочие доходы 412 0,4 Коммерческие услуги Коммерческие услуги Занятость 140 0,1 Доходы от продаж 858 0,9 Текущие расходы 566 0,6 Прочие доходы 140 0,1 Платежи по процентам 2 922 3,0 Поступления платежей по процентам 917 0,9 Итого расходы b 87 760 89,7 Итого доходы 90 960 93,0 Счет капитальных затрат Счет капитальных затрат Услуги общей компетенции 6 412 6,6 Субсидии центрального Жилищное строительство 3 110 3,2 правительства 2 027 2,1 Коммерческие услуги 219 0,2 Прочие субсидии и т.д. 757 0,8 Поступления капитала 3 579 3,7 Чистые заимствования –197 –0,2 Минус инвестиции –797 –0,8 Прочие 428 0,4 Всего доходов Всего капитальные в капитальные затра- затраты 9 741 10,0 ты 5 797 5,9 Минимальная корректировка 293 0,3 Поправки нарастающим итогом 1 037 1,1 Итого расходы 97 794 100,0 Итого доходы 97 794 100,0 Источник: OPDM, tabl. 1.6b. а. Эти расходы исключены, так как они учитываются в следующих пунктах. b. Расходная сторона текущего бюджета не включает социальные платежи, перечисляемые мало- обеспеченным жителям муниципального образования из местного налога, они учитываются в доходной стороне текущего бюджета как чистый полученный местный налог. c. В расходную сторону текущего бюджета не включаются скидки, предоставляемые малообеспе- ченным съемщиками муниципального жилья, они учитываются в доходной стороне текущего Организация и финансирование местного управления: Соединенное Королевство 331 едва ли можно отнести к местным, как будет отмечено позже в параграфе о едином налоге на предпринимательскую деятельность. Расходы по видам услуг Как следует из таблицы 8.5, валовые расходы муниципальных образований Англии составили 97 794 млн ф. ст. на 2001/02 г. В таблице 8.5 показано рас- пределение расходов по видам муниципальных услуг. Почти половина всех расходов приходится на образование и социальное обеспечение. «Прочие расходы жилищного фонда», которые не входят в бюджет жилищного фонда, формируются за счет целевых субсидий называемых жилищными пособия- ми, выплачиваемые малоимущим съемщикам частного и муниципального жилья. Более подробная классификация расходов по видам муниципальных услуг за прошедший год представлена в последнем параграфе. Организация органов местного управления Как показано в таблице 8.2, большая часть муниципальных образований Анг- лии имеет двухуровневую структуру местных органов власти. Уровни, как правило, называются графствами и округами, но в Лондоне они носят назва- ние Совет Большого Лондона и административные районы Лондона. Несмот- ря на это, в некоторых частях Англии, а также Шотландии и Уэльсе, существу- ют одноуровневые органы местной власти. В одноуровневых муниципальных образованиях созданы совместные советы, ответственные за управление ор- ганами правопорядка и пожарной службой. Но даже в двухуровневых муни- ципальных образованиях управление органами правопорядка осуществляют совместные советы. Кроме того, в некоторых муниципальных образованиях Таблиц а 8.5. Расходы муниципального образования по видам услуг, Англия, 2001–2002 гг. Количество Процент общей Услуги (млн ф.ст.) величины затрат Образование 30 903 31,6 Социальное обслуживание 15 110 15,5 Обеспечение общественного порядка 8 711 8,9 Пожарная служба 1 827 1,9 Бюджет жилищного фонда 7 099 7,3 Прочие расходы жилищного фонда 7 198 7,4 Транспортные услуги 6 437 6,6 Прочие услуги 17 182 17,6 Неделимые услуги (например, процентные платежи) 3 326 3,4 Итого расходы 97 794 100,0 Источник: OPDM, 2003с, tabl. 1.6c. 332 Дэвид Кинг существует дополнительный подуровень органов местной власти с второсте- пенными функциями, стоящий ниже округов и единых органов местной влас- ти. Этот уровень органов в Англии и Уэльсе называется приходом или город- ским муниципальным советом, а в Шотландии – советом общин. Подробные аспекты органов местной власти представлены ниже. Организация центральных советов Все крупные уровни местных органов власти выбирают своих представите- лей, называемых советниками или членами совета. В следующем ниже тексте используется первое название. Каждый совет разделяется на районы. В боль- шинстве случаев один район может выбрать одного советника, но в некото- рых случаях один район выбирает двух или трех советников. В общем в боль- ших муниципальных образованиях на одного советника приходится 10 000 избирателей, в то время как в маленьких – 2 500 избирателей. Принимая во внимание, что двухуровневая система существует на большей части Англии, общее количество советников составляет 20 000 человек. Границы между из- бирательными районами определяются Пограничной комиссией. Если район можно выбрать только одного советника, то каждый изби- ратель голосует за одного кандидата, если же от района может быть выбра- но два или три советника, избиратель может голосовать за двух или трех кандидатов. Победитель или победители определяются большинством го- лосов. Как правило, выборы проводятся в мае, за исключением дополни- тельных выборов для замещения умершего или ушедшего по различным причинам в отставку советника. Во многих муниципальных образованиях советы избираются на четыре года. В других – каждый год переизбирается одна треть членов совета голосующими по очереди районами. Никто, буду- чи на службе в совете, не может выдвигать свою кандидатуру на выборах в советы. Высшие муниципальные служащие также не могут баллотиро- ваться на выборах. Избранный совет назначает председателя и основных должностных лиц. Тем не менее в настоящее время, как показано ниже, вводятся новые ме- ханизмы голосования. Причиной нововведений явилась низкая избиратель- ная явка, составляющая в Англии почти 30% по сравнению с 40% в 1990-х гг. Возможно, что низкая избирательная активность не является результатом недостатков существующей системы голосования, скорее всего, она связана с тем, что свобода местных органов власти ограничена, поэтому исход голо- сования ничего не сможет изменить. „„ Совет Большого Лондона, где каждый район избирает одного советника, разрабатывает избирательную систему, позволяющую избирателям ука- зывать два варианта выбора, при этом второй вариант будет учитывать- ся при подсчете голосов. Организация и финансирование местного управления: Соединенное Королевство 333 „„ Некоторые административные районы в Лондоне предложили разре- шить избирателям голосовать не только за партию, но и за советника. Тогда в дополнении к советникам, избранными от районов, несколько советников будут выбраны на партийной основе, что позволит сформи- ровать структуру партий, соответствующую желаниям избирателей. „„ Некоторые муниципальные образования изучают возможность приме- нения электоронного голосования, голосования по почте и досрочного голосования. „„ Как правило, советники выбирали из своего числа главу совета, назы- ваемого мэром. Тем не менее в некоторых муниципальных образовани- ях мэры избираются напрямую населением, следовательно, им не обяза- тельно быть избранными в качестве советников. Самым известным при- мером такого муниципального образования является Совет Большого Лондона. Совместные советы Избиратели не избирают напрямую своих представителей в совместные со- веты. Напротив, органы местной власти выбирают из своего числа тех, кто будет их представлять в местных советах. Тем не менее положение дел в сов- местных советах, руководящих охраной правопорядка и пожарной службой, немного отличается. Все члены совместного совета по пожарной службе избираются членами совета тех муниципальных образований, территорию которых обслуживает данная пожарная служба, с учетом политического веса каждого муници- пального образования. Совет собирается несколько раз в год, назначает вы- сших должностных лиц и несет полную ответственность за пожарную служ- бу. Также совет устанавливает величину налога на содержание пожарной службы. В Соединенном Королевстве представление об охране общественного порядка как функции местных органов власти довольно необычно, поэтому она и рассматривается как необычная функция местной власти. С одной сто- роны, часть членов совместного совета по охране общественного порядка из- бираются советниками муниципальных образований с учетом политическо- го веса каждого образования. С другой стороны, в советы входят представители местных магистратов и независимые члены, утверждаемые правительством. Тем не менее представители местных органов власти нахо- дятся в большинстве, по-видимому, обладая всей полнотой контроля. На са- мом деле, их полномочия ограничены назначаемым ими главным офицером полиции, называемым начальником территориального управления полиции. Главный офицер полиции является независимым в осуществлении своих полномочий от совместного совета, а следовательно, – и от муниципального образования и правительства. Преимуществом данной системы является то, 334 Дэвид Кинг что полиция не подотчетна ни одной политический силе. Недостаток же за- ключается в том, что независимость работы главного офицера полиции мо- жет быть достигнута только за счет трудной процедуры увольнения советом неэффективного офицера. Совместный совет по охране общественного по- рядка назначает всех высших должностных лиц, предлагает и высказывает свое мнение по стратегиям развития, осуществляет надзор над исполнением бюджета и определяет величину налога на содержание органов правопоряд- ка. Приходы и городские муниципальные советы Территория Англии разделена на 10 тыс. приходов, варьирующихся от неболь- ших поселений с населением в 50 человек до маленьких городков в 25 тыс. чел. За пределами Лондона в большей части приходов создан совет прихода или городской муниципальный совет. Аналогичный орган местной власти суще- ствует в Уэльсе в виде совета прихода и в Шотландии – в виде совета общины. Данные советы являются, скорее, инструментом передачи мнения жителей по местным вопросам вышестоящим органам центральной и местной власти. Но для решения сугубо местных вопросов советы могут распоряжаться лишь не- большими финансовыми средствами, поэтому за исключением Шотландии им разрешено взимать налог в дополнение к местным и центральным налого- вым сборам. В настоящее время правительство рассматривает возможность усиления влияния советов приходов через предоставление им прав введения новых налогов и передачу большим приходам части функций верхнего уров- ня. Самым большим объемом полномочий на территории Великобритании в настоящее время обладают советы приходов в Уэльсе. Сферы ответственности местных органов власти в расходовании средств Основные функции местных органов власти следующие: „„ Образование. Муниципальные органы власти обеспечивают функцио- нирование начальных и средних школ, которые посещает большинство детей, хотя небольшое количество детей посещают частные школы. Так- же местные органы власти ответственны за дошкольные учреждения и ряд других учебных учреждений. Помимо всего прочего, муниципаль- ные органы предоставляют специальное образование для детей с серьез- ными проблемами и для различных категорий взрослых. Тем не менее они никогда не несли ответственности за университеты. До 1989 г. муни- ципальные органы обеспечивали функционирование политехнических колледжей, однако в 1989 г. правительство передало колледжи под свою Организация и финансирование местного управления: Соединенное Королевство 335 юрисдикцию, придав им позже статус университетов. Подобным обра- зом до 1993 г. в сферу полномочий местных органов власти входили кол- леджи дальнейшего образования, переданные затем правительству. „„ Социальное обеспечение. Муниципальные органы обеспечивают про- живание, обучение и передачу на воспитание бездомных детей. Они пре- доставляют различные типы поддержки для взрослых непенсионного возраста с физическими, умственными ограничениями и проблемами обучаемости. Также они обеспечивают дома престарелых для пожилых людей, которые не могут проживать в своих собственных домах, предо- ставляют финансовую помощь для пенсионеров, живущих в частных до- мах для престарелых, и помощь пожилым людям, проживающим в собс- твенных домах. „„ Обеспечение безопасности. Местные органы власти обеспечивают функционирование пожарной службы и полиции, разрабатывают про- тивожарные правила безопасности, планы действий в чрезвычайных ситуациях, таких, как наводнения, химические выбросы и террористи- ческие атаки. Но как отмечено в предыдущем параграфе о совместных советах, роль местных органов власти в поддержании порядка ограниче- на. Также муниципальные органы обеспечивают создание мировых су- дов, являющихся нижним звеном судебной системы и рассматривающих незначительные правонарушения. „„ Жилищное обеспечение. С 1920-х по 1980-е гг. местные органы обеспе- чивали большую долю жилого фонда в основном за счет сдачи жилья по субсидированной ими арендной плате. Несмотря на то, что в настоящее время объем жилищного фонда, находящегося в собственности муни- ципальных органов, значительно уменьшился, они по-прежнему ответ- ственны за обеспечение всех резидентов жильем, поэтому местные орга- ны должны предоставить жилье для каждого, кто может стать бездомным. Также они выплачивают денежные пособия малообеспечен- ным резидентам, снимающим частное или муниципальное жилье, хотя на деле данные выплаты осуществляются специальным агентством, действующим от лица правительства. К тому же местные органы предо- ставляют субсидии жителям для обновления их домов. „„ Транспорт. Муниципальные органы обеспечивают и обслуживают вто- ростепенные и третьестепенные дороги, регулируют правила дорожного движения и автостоянок на этих дорогах. В юрисдикцию правительства входят автострады и дороги государственного значения. Местные орга- ны также выплачивают субсидии частным транспортным компаниям для компенсации льготного проезда на общественном транспорте для пенсионеров и других групп населения. „„ Культурное обеспечение. Местные органы обеспечивают функциониро- вание большинства публичных библиотек. Кроме того, они несут ответс- 336 Дэвид Кинг твенность за содержание некоторых исторических зданий, картинных галерей и музеев. Также муниципальные органы содержат спортивные здания, плавательные бассейны, площадки для игр, парки и различные рекреационные зоны. Кроме того, они создают условия для развития ту- ризма в основном через организацию туристических справочных бюро. „„ Планирование. Местные органы определяют территорию для нового строительства и устанавливают правила для оформления проектной за- явки, которая может быть принята или отклонена с возможностью оспо- рить отрицательное решение в центральных органах власти. „„ Окружающая среда. Муниципальные органы ответственны за уборку улиц, сбор и утилизацию отходов. Они согласовывают работу различ- ных экологических функций, включая организацию общественных туа- летов, контроль за безопасностью продуктов питания, жилищными ус- ловиями, уровнем шума, различными видами загрязнений, кладбищами и крематориями. Часть людей по-прежнему хоронят на церковных клад- бищах, в настоящее время практически заполненных. В дополнение к этим главным функциям местные органы власти выпол- няют различные второстепенные функции, включая регистрацию рожде- ний, браков, смертей и контроль за численностью избирателей. Роль центрального правительства в функционировании органов местной власти Довольно трудно утверждать, что местные органы власти обладают свобо- дой в выполнении своих функций. Они создаются правительствами адми- нистративно-политических частей Великобритании, и, несмотря на то, что основная цель деятельности муниципальных органов заключается в предо- ставлении услуг, изменяющихся в соответствии с предпочтениями местных жителей, правительства устанавливают многочисленные правила и норма- тивы. И, в самом деле, можно предположить, что местные органы власти осуществляют большую часть функции в национальных рамках, обладая лишь небольшой свободой действий. Ярким примером является образование. В этой сфере правительство оп- ределяет возраст, с наступлением которого дети обязаны посещать школу, и минимальный возраст, когда дети могут покинуть образовательную систе- му. Также, особенно в Англии, правительство устанавливает единый учеб- ный план во всех школах и предоставляет стипендии школьникам шестого класса, минуя местные органы власти, обеспечивающих функционирование школ. Правительство может затруднить работу местных органов власти в управлении специализированными школами, хотя в последнее время оно склоняется к расширению полномочий местных органов в этой области. Бо- лее того, правительство предприняло ряд мер по обеспечению независимо- Организация и финансирование местного управления: Соединенное Королевство 337 сти школ от местных органов, требуя: (а) присутствия во всех руководящих органах школы представителей от родителей и муниципальных органов и  (б) передачи от местных органов большей части функций управления и финансовой независимости школам. Другой пример – пожарная служба. В этой сфере правительство регули- рует политику отбора, обучения и продвижение кадров по службе, выплаты пенсий и устанавливает нормативы для пожарных машин и их необходимо- го количества в муниципальном образовании. Тем не менее, несмотря на то, что правительство значительно влияет на деятельность муниципальных образований, местные органы власти в основ- ном выполняют отличные от центрального правительства функции. Так, хотя правительство обеспечивает содержание автострад и магистралей и субсидирует в большой степени деятельность университетов, оно не со- держит дороги местного значения и не обеспечивает финансирование школ начального и среднего образования. Расходные обязательства Основываясь на данных о расходах, представленных в таблице 8.4, можно сделать вывод, что в 2001/02 г. муниципальные образования Англии потра- тили 80 042 млн ф.ст. из текущего бюджета на выполнение функции общей компетенции. В таблице 8.6 представлено детальное распределение расхо- дов по функциям. Однако необходимо отметить, что данные в таблице 8.6 отличаются от аналогичных данных таблицы 8.4 в двух отношениях. Во- первых, данные таблицы 8.6 касаются 2003/04 г. Во-вторых, они являются чистыми расходами, то есть они исключают доходы от платежей, сборов и различных специфических трансфертов. Эти вычеты приводят к гораздо меньшей итоговой цифре в 64 310 млн ф.ст., которая, однако, также отно- сится к 2003/04 г. Местные собственные налоги и сборы Для понимания системы местных налогов и сборов необходим краткий обзор истории местного налогообложения, включая коммунальный и подушный налог. С XIII в. по 1980 гг. единственным местным налогом в Великобритании был налог на недвижимость, называвшийся коммунальным налогом. Дан- ный налог взимался с жителей, проживающих в муниципальных и частных домах, по ставкам налога, известным как процент, отчисляемый с каждого фунта стерлинга при сделке. Каждое муниципальное образование устанавли- вало свой процент на муниципальную и частную собственность, хотя иногда правительство предоставляло трансферты муниципальному образованию для его снижения. Налоговой базой служила годовая или арендная стоимость собственности. Пересчет налоговой базы проводился каждые пять лет, но за- 338 Дэвид Кинг Таблиц а 8.6. Чистые расходы муниципальных образований, Англия, 2003/04 г. Количество Процент общей Виды услуг (млн ф.ст.) величины затрат Образование Дошкольное образование 824 1,3 Начальное образование 10 251 15,9 Среднее образование 10 376 16,1 Специальное образование 1 072 1,7 Образовательные услуги, предоставляемые административными органами муниципального образования 3 964 6,2 Иное образование 904 1,4 Итого образование 27 390 42,6 Социальное обеспечение Опека и попечительство 3 241 5,0 Взрослые, моложе 65 лет с физическими, умственными недостатками 3 453 5,4 и проблемами обучаемости Обслуживание пожилых людей 5 192 8,1 Иные социальные услуги 791 1,2 Итого социальное обеспечение 12 677 19,7 Обеспечение безопасности Пожарная служба 1 714 2,7 Полиция 8 257 12,8 Мировые суды и т.п. 374 0,6 Итого обеспечение безопасности 10 345 16,1 Жилищное обеспечение (за исключением бюджета жилищного фон- 848 1,3 да) Транспорт Дороги и мосты 1 698 2,6 Общественный транспорт 1 486 2,3 Иной транспорт –13 0,0 Итого транспорт 3 172 4,9 Культурное обеспечение Библиотеки 745 1,2 Культура и историческое наследие 432 0,7 Спорт и отдых 575 0,9 Парки и рекреационные зоны 642 1,0 Туризм 102 0,2 Итого культурное обеспечение 2 496 3,9 Организация и финансирование местного управления: Соединенное Королевство 339 Продолжение таблицы 8.6. Количество Процент общей Виды услуг (млн ф.ст.) величины затрат Планирование 1 236 1,9 Окружающая среда Уборка улиц 454 0,7 Сбор отходов 754 1,2 Утилизация отходов 1 057 1,6 Иные функции, связанные с окружающей средой 840 1,3 Итого, на окружающую среду 3 105 4,8 Административные органы муниципального управления (в основном администрация и т.п.) 2 404 3,7 Иные функции 637 1,0 Итого 64 310 100,0 Источник: OPDM, 2003а, tabl. 3. частую он откладывался. Например, в Англии и Уэльсе пересчет налоговой базы был осуществлен в 1973 г., но не в 1978 г., и не 1983 г. и даже не 1988 г. На самом деле, следующий после 1973 г. пересчет налоговой базы был осущест- влен лишь в 1990 г., когда произошла отмена коммунальных налогов на муни- ципальную собственность, поэтому отсроченный пересчет относился только к недвижимости, находящейся в частной собственности. К 1980 гг. одна половина расходов муниципального образования покры- валась за счет коммунальных налогов, не включая пошлины и сборы, и дру- гая половина – за счет трансфертов правительства. Коммунальные налоги, покрывавшие половину расходов, состояли в равных долях из налогов на муниципальную и частную недвижимость. В Шотландии в 1989 г. и в Англии и Уэльсе в 1990 г., правительства устано- вили единый налог на частную собственность. И одновременно заменили на- лог на муниципальную недвижимость подушным налогом (см. Gibson, 1990, HMSO, 1986, и King, 1990). В результате налог на муниципальную недвижи- мость сохранился только в Северной Ирландии. Скорее всего, главная причи- на замены коммунальных налогов на муниципальную недвижимость состояла в предстоящем – и постоянно откладывающемся – пересчете, в результате ко- торого налоговая база в некоторых районах значительно бы изменилась, что могло вызвать недовольство там, где налоговые платежи возросли. (С другой стороны, можно было предположить, что районах, где налоговая база расши- рилась, налогоплательщикам пришлось бы платить более низкий процент на недвижимость, при этом система уравнивающих трансфертов потребовала установления равных налоговых ставок во всех районах со сравнимыми объ- емами расходов.) Однако официально в основе замены коммунальных нало- гов на муниципальную недвижимость лежало четыре аргумента: 340 Дэвид Кинг 1. Коммунальная налоговая нагрузка была особенно высока в районах с высокой стоимостью жилья, в основном в Лондоне и на юго-востоке Англии. 2. Коммунальные налоги считались несправедливыми. Классическим при- мером было сравнение двух соседних домов, в одном из которых жил одинокий пенсионер, а в другом – семья из двух работающих родителей и двух взрослых работающих детей. Если пенсионер и данная семья проживают в похожих домах, то они будут платить одинаковый налог, несмотря на значительную разницу в доходах. 3. Большинство жителей никогда в глаза не видели счет на коммунальный налог, так как этот документ посылается только одному человеку в каж- дом домохозяйстве. Следовательно, остальные члены семьи, не зная раз- мера налога, могут голосовать за введение дорогостоящих услуг. 4. Утверждается, что муниципальные образования предоставляют услуги жителям, а не домам, и поэтому люди, проживающие в дорогих домах, необязательно получали дорогостоящие услуги. Хотя все эти аргументы могли использоваться для отмены коммуналь- ного налога, но главным образом это была идея, лежащая в основе четверто- го аргумента, которая привела к введению подушного налога. Подушный налог являлся единой ставкой налога с взрослого человека, устанавливаемой муниципальным образованием. Тем не менее не все жители платили одина- ковую сумму налога, поскольку примерно 30% малообеспеченных жителей получали целевые социальные субсидии на выплату части или всей суммы налога. Следовательно, подушный налог, являясь действительно подоход- ным налогом для малообеспеченных взрослых жителей, оставался единым подушным налогом для всех остальных. Подушный налог не пользовался популярностью из-за того, что некото- рые жители, будучи недостаточно бедными для получения социальных суб- сидий, были вынуждены платить такую же сумму за местные услуги, как и обеспеченные жители. Возможно, этот довод оказался недостаточно убе- дительным, чем предполагалось, потому что поступления от подушного на- лога покрывали только 25% местных расходов, а оставшиеся 75% финанси- ровались за счет трансфертов. В свою очередь, трансферты формировались из центральных налогов, в основном взимаемых с богатых людей, нежели с бедных. Тем не менее негативное отношение к подушному налогу сохрани- лось даже после снижения доли подушного налога в покрытии расходов до 15%, после увеличения доли трансфертов. В конце концов, в 1992 г. под дав- лением общественности подушный налог был отменен везде, за исключени- ем Северной Ирландии, где до сих пор существуют коммунальные налоги. Организация и финансирование местного управления: Соединенное Королевство 341 Муниципальный налог В Англии, Уэльсе и Шотландии вместо отмененного в 1992 г. подушного на- лога введен так называемый муниципальный налог. Муниципальный на- лог – это налог на недвижимость, взимаемый с жителей, проживающих в муниципальных домах, который значительно отличается от предыдущих коммунальных налогов и общепринятых налогов на недвижимость несколь- кими чертами. Во-первых, в зависимости от стоимости каждого дома относительно средней стоимости домов, каждый дом относится к одной из 8 групп, ранжи- руемых от А до H. Первые три колонки таблицы 8.7 показывают распределе- ние жилищной недвижимости между 8 группами в Англии. В Шотландии и Уэльсе используется похожая процедура, но исходной точкой отсчета при делении по группам служит самое низкое значение средней стоимости до- мов в данной административно-политической части. Распределение жилой собственности по группам привело к более простой процедуре их оценки, нежели присвоение каждому дому предполагаемой точной стоимости. Пер- вые оценки жилищной недвижимости вызвали ряд замечаний, так как воз- можность уплаты небольшого налога в нижней группе частично перекрыва- лось меньшей вероятностью продать дом выше той цены, которая установлена в группе. Оценку стоимости домов на рынке жилья осущест- вляет центральное правительство. Таблиц а 8.7. Группы муниципального налога и налоговые коэффициенты для муниципальных органов управления в Англии Сумма к выплате Сумма к выплате по налоговой по налоговой декларации декларации Интервал стоимости (коэффициент ( в виде отношения к вы- Интервал стоимости жилья на момент пересчета плате по налоговой де- жильяa переоценки на собственность кларации Группа (% средней стоимости) (ф.ст.) в группе D) по группе D) A до 50 до 40 000 0,67 6/9 B 50–65 40 000–52 000 0,78 7/9 C 65–85 52 000–68 000 0,89 8/9 D 85–110 68 000–88 000 1,00 9/9 E 110–150 88 000–120 000 1,22 11/9 F 150–200 120 000–160 000 1,44 13/9 G 200–400 160 000–320 000 1,67 15/9 H более 400 более 320 000 2,00 18/9 Источник: OPDM, 2003c, tabl. 2.2с. а. Принадлежность каждого дома определенной группе определяется на основе его стоимости на момент переоценки. 342 Дэвид Кинг Во-вторых, в границах муниципального образования счет на муници- пальный налог, предъявляемый к уплате каждому домохозяйству в одной группе, одинаков. Так, в Англии, например, счет, присланный в дом, стои- мостью в 161 000 ф.ст., соответствует счету на дом, стоимостью в 319 000 ф. ст., потому что они оба принадлежат к группе G. Счет высылается налого- вым органом, который может быть административным районом в Лондоне, округом или единым органом, но в счет помимо муниципального налога включаются налоги, устанавливаемые графствами, совместными советами и приходами, наряду с собственным налогом налогового органа. Также нало- говый орган занимается сбором налогов. Как правило, собираемость состав- ляет более 97%. В-третьих, муниципальные образования самостоятельно устанавлива- ют ставку налога для группы D. В двухуровневом муниципальном образова- нии каждый уровень определяет ставку налога для своей юрисдикции. Уста- новив ставку налога для группы D, муниципальное образование должно использовать формулу для вычисления суммы налога для остальных групп. Эта формула отражена в данных в четвертой колонке таблицы 8.7. Напри- мер, если муниципальное образование определяет для каждого дома груп- пы D налоговую сумму к уплате в 1000 ф.ст., то тогда сумма для домов груп- пы A определяется как 0,67×1000 ф.ст., или 670 ф.ст., а для домов группы H – как 2×1000 ф.ст., или 2000 ф.ст. Процентные коэффициенты в четвертой колонке имеют логическое обоснование, которое лучше всего видно через выражение их как долей в пятой колонке таблицы 8.7. Нужно от- метить, что процентные коэффициенты не увеличиваются пропорционально возрастанию стоимости жилья от группы к группе. Например, стоимость жи- лья в группе G превышает стоимость жилья группы B в четыре или пять раз, тогда как налоговый коэффициент группы G превышает B меньше, чем в два раза. И в действительности налоговый коэффициент на самый дорогой дом в группе H всего лишь в три раза превышает коэффициент на самый скром- ный дом в группе А. Ограниченный набор интервалов стоимости жилья под- вергся критике со стороны общественности, поэтому в настоящее время пра- вительство рассматривает возможность создания дополнительных групп. В-четвертых, некоторые домохозяйства могут рассчитывать на предо- ставление скидки на сумму налога, определенную для данной группы домов. Так, скидка в 25% предоставляется домохозяйствам, где (а) проживает толь- ко один взрослый или (б) проживает несколько взрослых, но только один из них не является студентом. Приблизительно 34% домохозяйств получают данные скидки. Еще одна группа домохозяйств получает скидку в 50% от суммы налога. Эта группа гораздо меньше и составляет только 3% домохо- зяйств. Скидка предоставляется на дома, которые не являются местом пос- тоянного проживания. Такая ситуация возникает с пустыми домами (они должны быть нежилыми свыше 6 месяцев) и со вторыми домами. Начиная Организация и финансирование местного управления: Соединенное Королевство 343 с 2004/05 гг. муниципальным образованиям разрешено ввести скидку любо- го размера от 10% до 50%. В-пятых, 3% муниципальной жилищной собственности, находящейся в частном владении, полностью освобождено от уплаты налога. Данные виды домов подразделяются на различные категории, но, возможно, дома, занимаемые студентами, заслуживают особого внимания. Категории вклю- чают следующие дома: „„ Пустующий дом, подлежащий ремонту и перестройке (освобождение от налога до 12 месяцев). „„ Пустующий дом, оставленный из-за того, что владелец стал студентом, попал в тюрьму, больницу или приют, переехал в другое место, чтобы ухаживать за кем-либо, или умер. „„ Любой пустующий дом, в котором никто не проживал в течение 6 меся- цев (по истечении которых предоставляется скидка в 50%, рассмотрен- ная выше). „„ Жилье студентов. „„ Дома, в которых все проживающие взрослые являются студентами, вы- пускниками школы или колледжа, или умственно отсталыми. „„ Дом, в котором проживают только люди, моложе 18 лет. „„ Дом, в котором хотя бы один член семьи является дипломатом. Различные черты муниципального налога приводят к тому, что данный налог в определенной степени избегает недостатков коммунальных налогов. Например, сумма налога, которая может взиматься с владельцев дорогой собственности (группа H), ограничена, поскольку они платят всего лишь в три раза больше собственников дешевого жилья (группа А). Данное ограничение отражает недостаток коммунальных налогов, когда владельцы дорогого жи- лья платили значительно больше за местные услуги, чем собственники деше- вого жилья. Также муниципальный налог устанавливает, что единственный жилец в одном доме платит налог немногим меньше, чем соседний дом с дву- мя работающими родителями и двумя работающими взрослыми детьми. Любопытной чертой муниципального налога является отсутствие регу- лярной переоценки стоимости домов. В качестве довода приводится тот факт, что если бы переоценка стоимости домов основывалась на новой средней вели- чине, то у большинства домов была бы та же стоимость по отношению к новой средней величине, которая у них была по отношению к старой величине, следо- вательно, они бы остались в той же группе. Тем не менее тот факт, что в некото- рых муниципальных образованиях со временем стоимость жилья все же меня- ется, не учитывается муниципальным налогом. Так, функционирующее в настоящее время правительство приняло решение о проведении переоценки, которая должна повлиять на налоговые суммы, рассчитанные на 2007 г. 344 Дэвид Кинг Единый налог на имущество Муниципальные образования получают налоговые поступления от коммер- ческих предприятий, но это происходит не за счет местного налога на пред- принимательскую деятельность. Центральное правительство требует от му- ниципальных образований осуществлять сбор неместных налогов по единой, централизованно установленной ставке. Затем правительство пере- распределяет сумму собранного налога таким образом, что каждое муници- пальное образование получает одинаковую сумму на душу населения. В двух и более уровневых муниципальных образованиях правительство определя- ет процедуру разделения общей суммы налога, предназначенного для данно- го муниципального образования, между уровнями. Несмотря на то, что в таблице 8.4 единый налог на имущество представ- лен как доход от налогообложения, на самом деле его лучше воспринимать как центральный налог, собираемый выступающими в качестве агентов мес- тными налоговыми органами, которые передают собранный налог прави- тельству, и затем возвращаемый муниципальным образованиям, распреде- ленный на равной основе из расчета на душу населения, являясь формой общего трансферта. В пользу восприятия данного налога как центрального свидетельствует тот факт, что налоговая база (ежегодная оценка стоимости недвижимости), оценка и единая ставка определяются исключительно пра- вительством, и только сбор налога осуществляется местными органами. Тем не менее в настоящее время правительство рассматривает возможность пре- доставить отдельным муниципальным образованиям свободу в получении дохода от данного налога (см. DETR, 1998). Одна из идей – предоставить воз- можность для местных органов власти ввести небольшой дополнительный налог на имущество в определенных районах, называемых районами улуч- шения предпринимательской активности, и затем использовать полученные средства для развития деловой активности в данных районах (см. OPDM, 2001, 7.41). Наиболее вероятные территории для сбора налога – депрессив- ные районы с низким уровнем деловой активности. Возможно, одним из преимуществ разделения налогов по категориям жилой и коммерческой недвижимости является тот факт, что правительство проводит переоценку коммерческой недвижимости каждые пять лет. Пере- оценка осуществлялась в 1990, 1995, 2000 и 2005 гг. Фактически единый налог на имущество охватывает не только фирмы, но и всю немуниципальную недвижимость, включая общественные здания, трубопроводы, рекламные щиты и знаки. Тем не менее церкви, посольства, сельскохозяйственные угодья и здания освобождены от налогообложения. На определенные виды недвижимости предусмотрены обязательные нало- говые льготы. Основные примеры: (а) благотворительные учреждения полу- чают налоговую льготу в 80%; (б) сельские магазины, бары, автозаправочные станции и продуктовые магазины, расположенные в отдаленных районах, Организация и финансирование местного управления: Соединенное Королевство 345 получают налоговую льготу в 50%; (в) пустые здания – 50% или 100%. Вла- дельцы недвижимости, стоимость которой в результате переоценки резко возрастет, получают налоговую скидку, называемую переходной льготой, которая финансируется за счет налоговых поступлений от собственности, стоимость которой резко сократится. Рассмотренные выше налоговые льго- ты, за исключением последней, практически не уменьшает общую сумму собранного налога, предназначенную для перераспределения между муни- ципальными образованиями. Однако местные органы власти могут предоставлять на собственное ус- мотрение и за счет собственных средств другие налоговые льготы. Например, они могут увеличить налоговые льготы для благотворительных учреждения до 100% и предоставить 100%-ные льготы различным некоммерческим орга- низациям таким, как спортивные клубы, а также любым плательщикам дан- ного налога, находящихся в трудном финансовом положении. Последняя на- логовая льгота широко использовалась в 2001 г. во время вспышки ящура. Правительство планирует ввести ряд дополнительных обязательных на- логовых льгот. Одна из них будет применяться к малому бизнесу. Налоговая льгота в 50% будет предоставлена для тех фирм, ежегодная облагаемая стои- мость которых составляет 3000 ф.ст., и уменьшена до 0 для фирм с ежегод- ной облагаемой стоимостью в 8000 ф.ст. Также планируется ввести обяза- тельные льготы для некрупных некоммерческих организаций и небольших магазинов в бедных городских районах. Сборы и пошлины Согласно таблице 8.4 в 2001/02 гг., муниципальные образования Англии фи- нансировали только 8 165 млн ф.ст., или 3% своих расходов на общие услуги за счет сборов. В источнике, использовавшемся для составления таблицы 8.8, представлено распределение 8 137 млн ф.ст. сборов между основными вида- ми услуг. В таблице 8.8 отражены доходы от сборов от каждого вида услуг. В течение долгого времени правительство обсуждает проблему увели- чения средств, поступающих от сборов, но какие-либо конкретные шаги в данной области не предпринимаются. Тем не менее в настоящее время правительство рассматривает возможность разрешения муниципальным образованиям взимать плату за дополнительные услуги, если только это специально не запрещено. До этого времени местные органы не могли взи- мать плату за дополнительные услуги без специального разрешения. Межбюджетные финансовые трансферты В таблице 8.4 показано, что в 2000/01 гг. муниципальные образования Англии получили 21 095 млн ф.ст. в качестве общих трансфертов и 18 793 млн ф ст. – специальных трансфертов. Данные два типа трансфертов будут рассматри- 346 Дэвид Кинг Таблиц а 8.8. Доходы от сборов местных органов власти в Англии Доходы Услуги от сборов Примеры Образование 1 718 Профессиональные курсы в колледжах повышения квалификации Кулинарные изделия и поделки из дерева, забираемые школьниками дерева, забираемые школьниками домой Социальное обеспечение 2 258 Школьные обеды Помощь пожилым людям на дому Доставка горячей пищи на дом престарелым и инвалидам Обеспечение безопасности 265 Дневные ясли для детей Присутствие полиции на больших спортивных мероприятиях Сопровождение полицией больших грузов на дороге Сборы за неэкстренные вызовы пожарной службы Дороги и транспорт 1 040 Сборы за стоянку Сборы за некоторые платные дороги и мосты Культурное обеспечение 551 Входная плата в музеи, галереи и спортивные центры Плата за ксерокопирование в библиотеках Планирование и окружающая среда 1 297 Плата за кремирование Плата за пользование общественными туалетами Плата за получение прав на осуществление градостроительных работ Плата за сбор небытового мусора и утилизацию отходов Прочие 1 008 Итого 8 137 Источник: данные по доходам взяты из OPDM, 2003c, tabl. 1.6b, примеры из Bailey, 1999. ваться в данном разделе. Необходимо отметить, что рассматривавшееся ра- нее 15 144 млн ф.ст. поступлений от единого налога на предпринимательскую деятельность также можно считать одним из типов общих трансфертов. Специальные трансферты Специальные гранты, полученные муниципальными образованиями Англии в 2001/02 г., предоставлялись под различные программы. Часть программ на- ходится в ведении осуществляющего контроль за местным управлением Секретариата заместителя премьер-министра, другая часть – в ведении де- партаментов правительства в рамках достижения их целей. Тем не менее поч- ти 80% перечислений в форме специальных трансфертов предоставляются в рамках реализации 8 программ, представленных в таблице 8.9. Первые два трансферта относятся к двум программам по выплате посо- бий людям с низкими доходами, выплачиваемых муниципальными образо- Организация и финансирование местного управления: Соединенное Королевство 347 Таблиц а 8.9. Основные виды специальных субсидий муниципальным образованиям в Англии Субсидии Величина (млн ф. ст.) Обязательные пособия на оплату жилья 5 183 Пособие на оплату муниципального налога 1 937 Субсидии органами правопорядка 3 798 Субсидии на образование 1 558 Выплаты из школьного фонда 583 Субсидии на заработную плату учителей 547 Субсидии для политических беженцев 541 Транспортная субсидия Совету Большого Лондона 596 Прочее 4 050 Итого 18 793 Источник: OPDM, 2003b, tabl. С2b. ваниями. Первая программа предоставляет пособия – иногда в размере 100% – для оплаты арендной платы малообеспеченными съемщиками жи- лья. Другая программа предоставляет пособия – также иногда в размере 100% – для выплаты муниципального налога бедными налогоплательщика- ми. По сути дела, муниципальные образования осуществляют эти програм- мы, выступая в качестве агентов правительства, поскольку все правила, ус- ловия и уровни определяются центральной властью. Можно ожидать, что являясь агентом, муниципальное образование могло бы возмещать 100% того, что оно распределяет в виде пособий через специальные трансферты. Тем не менее такого рода соглашение привело бы к тому, что у муниципаль- ного образования не было бы стимула проверять достоверность обращений резидентов, претендующих на получение пособий. В основном благодаря этому предоставляемые под эти программы трансферты расходуются толь- ко на 95%. Трансферты, предоставляемые на содержание органов правопорядка, отражают рассмотренный выше факт, что совместные советы по охране об- щественного правопорядка не находятся под полным контролем муници- пального образования, и, в свою очередь, функция по охране правопорядка не рассматривается как традиционная функция местных органов. Данные трансферты рассчитываются Министерством внутренних дел на основе сложной формулы, которая отражает расходы каждой полицейской едини- цы на расследование преступлений, обработку звонков от граждан, регули- рование движения, охрану общественного порядка, обеспечение порядка и патрулирования в жилых районах и выплату пенсий. Трансферт на образование на самом деле представляет собой совокуп- ность более 40 видов перечислений, предназначенных на улучшение школ, 348 Дэвид Кинг внешкольную деятельность, на школы, проходящие трудный период, по- мощников учителей, обучение преподавателей и развитие учебных планов. Во многих случаях данный трансферт соответствует перечислениям, покры- вающих 48% значимых расходов. Трансферт школам предоставляется непос- редственно каждой местной школе в виде единовременно выплачиваемой суммы, зависящей от размера учебного заведения. Трансферт на заработную плату учителей предназначен для помощи муниципальным образованиям в обеспечении достойной оплаты труда учителей. Трансферты для политических беженцев предоставляются муниципаль- ным образованиям, которые сталкиваются с расходами на политических бе- женцев во время рассмотрения их заявлений. И, последнее, транспортный трансферт для Совета Большого Лондона выплачивается в связи с опреде- ленными потребностями общественного транспорта в Лондоне. Трансферт введен одновременно с созданием Совета Большого Лондона в 2000 г. Общие поддерживающие трансферты Общие трансферты перечисляются муниципальным образованиям Англии на основе равной трансфертной схемы, известной как трансферт поддержки доходов (ТПД). В Шотландии и Уэльсе применяются похожие схемы. Приме- нение ТПД включает 4 шага: 1. Правительство определяет для каждого муниципального образования объем средств, необходимых для предоставления услуг на приемлемом, по расчетам правительства, уровне, за исключением специальных транс- фертов и сборов. 2. Правительство определяет для каждого муниципального образования объем средств, которые могут быть получены от муниципального нало- га при назначении приемлемой ставки налога на дома группы D (следо- вательно и на остальные группы). 3. Правительство определяет для каждого муниципального образования объем средств, которые могут быть получены от распределения единого налога на имущество. 4. Для каждого муниципального образования правительство вычитает из суммы, определенной на 1 шаге, суммы второго и третьего шага, и затем предоставляет трансферт, соответствующий получившейся разнице. В результате применения данной процедуры два любых муниципальных образования, предоставляющих услуги на приемлемом для правительства уровне, могут устанавливать одинаковый муниципальный налог. Организация и финансирование местного управления: Соединенное Королевство 349 Расчет доли расходов Самая спорная часть в ходе применения ТПД – это определение суммы, ко- торую по расчетам правительства необходимо потратить каждому муници- пальному образованию. Данные суммы называются расчетами доли расхо- дов (РДР). Методики расчета РДР устанавливаются правительством (OPDM, 2003b). Несмотря на то, что правительство предлагает РДР в качестве про- ектных оценок, измеряющих скорее относительную потребность муници- пального образования, нежели абсолютную, учитывая роль этих оценок в процессе расчета трансферта, они представляют собой все же реальную по- требность муниципального образования в данном объеме средств. Процедура по расчету РДР включает 5 шагов: 1. Правительство в соответствии с макроэкономической политикой опре- деляет общую сумму налогов и грантов, финансирующих расходы, кото- рая, по его расчетам, будет соответствовать расходам муниципального образования. 2. Правительство определяет объемы средств, которые необходимо рас- пределить по основным статьям местных расходов. Как правило, мест- ные расходы делятся на 7 групп услуг. 3. Правительство определяет, какая часть из объема средств на каждую группу услуг будет покрываться за счет специальных трансфертов. Ос- тавшаяся сумма утвержденных расходов называется итоговой суммой. 4. Правительство распределяет каждую итоговую сумму между органами муниципального образования. 5. Наконец, правительство проверяет каждый орган муниципального об- разования. Затем оно складывает итоговые суммы местных органов, чтобы подсчитать РДР муниципального образования. И, как отмечено выше, правительство вычитает сумму, которую муниципальное образо- вание может получить от муниципального налога, и сумму, которую оно может получить от единого налога на предпринимательскую деятель- ность, для расчета величины ТПД. Итоговые суммы на 2003/04 г. В таблице 8.10 представлены итоговые суммы, применявшиеся в Англии в 2003/04 г. В семь основных групп услуг входило образование; социальное обеспечение; полиция; пожарная служба; ремонт и содержание дорог; куль- турное обеспечение, окружающая среда и обеспечение защиты; финансиро- вание капиталовложений. Как показано в таблице, итоговые суммы для пер- вых двух групп разделены на несколько подгрупп. Правительство несет ответственность за распределение 57 908 млн ф.ст. между различными итоговыми суммами. Многочисленные споры между ми- нистрами правительства неизбежны. Например, министр транспорта потре- 350 Дэвид Кинг Таблиц а 8.10. Итоговые суммы по группам услуг для муниципальных образований в Англии, 2003/04 г. Статьи расходов Величина (млн ф.ст.) Проценты целого Образование 25 013,9 43,20 Начальное образование (дети от 5 до 11 лет) 8 242,2 14,23 Среднее образование (дети от 11 до 16 лет) 8 835,3 15,26 Дошкольное образование (дети до 5 лет) 2 600,6 4,49 Школьники, обучающиеся за счет бюджета 2 304,5 3,98 Основные функции местного отдела образования 2 418,3 4,18 Другие виды обучения 613,0 1,06 Социальное обеспечение 11 171,0 19,29 Социальное обеспечение для детей 3 038,4 5,25 Социальное обеспечение для пожилых людей 4 893,2 8,45 Социальное обеспечение для взрослых 3 239,4 5,59 Полиция 4 152,0 7,17 Пожарная служба 1 777,6 3,07 Ремонт и поддержание автомагистралей 1 954,2 3,37 Культурное обеспечение, окружающая среда и обеспечение безопасности 11 570,4 19,98 Финансирование капиталовложений 2 269,3 3,92 Итого 57 908,4 100,00 Источник: OPDM, 2003b. бует большее распределение средств на ремонт и содержание дорог, министр образования – на обучение, министр по социальному развитию – на социаль- ное обеспечение. Данные аргументы могут показаться удивительными: „„ Может показаться странным, что правительственные министры забо- тятся о том, чем занимаются муниципальные образования. Тем не менее правительство верит в то, что оно несет полную ответственность за уп- равление на местном уровне (такая уверенность обоснована, поскольку правительство обеспечивает большую часть поступлений муниципаль- ных образований), и министры хотят, чтобы избиратели одобряли услу- ги, относящиеся к их министерствам. „„ Суммы, используемые только для расчета РДР и, в свою очередь, транс- фертов, не налагают на муниципальное образование обязательство рас- ходовать данные суммы на различные виды услуг. Тем не менее данные суммы устанавливают своего рода эталоны, так, увеличение в распреде- лении – например, в пользу полиции за счет дорог – может привести к действительному перераспределению местных расходов в пользу по- лиции за счет дорог. Организация и финансирование местного управления: Соединенное Королевство 351 Последствия изменения итоговых сумм Распределение средств среди итоговых сумм влечет за собой одно важное последствие. Если средства были перераспределены в пользу полиции за счет дорог, то общая сумма трансфертов, выплачиваемая муниципальным образованиям с относительно низкой долей расходов на дороги и относи- тельно высокой долей расходов на полицию, будет выше, чем сумма транс- фертов, выплачиваемая муниципальным образованиям с относительно вы- сокой долей расходов на дороги и относительно низкой долей расходов на полицию. Следовательно, изменяя распределение средств между итоговыми суммами, правительство может менять общую сумму трансфертов, выпла- чиваемую различным муниципальным образованиям. Если правительство желает поддержать определенный вид муниципаль- ных образований, то для этого оно может осуществить соответствующие изменения в распределении средств. Предполагается, что правительство та- ким образом манипулирует муниципальными образованиями. Несомненно, манипуляции имеют место, но в меньшем масштабе, чем предполагается, по- тому что изменения в распределении для одних муниципальных образова- ний, которым правительство хочет помочь, наносят вред другим муници- пальным образованиям, которым правительство также хочет помочь. В общем и целом можно сказать, что все консервативные правительства склонны помогать сельским муниципальным образованиям, в то время как правительство лейбористов – городским органам власти. Разделение итоговых сумм между местными органами власти: проблемы регрессии Распределение каждой итоговой суммы внутри муниципального образова- ния является основной задачей правительства. В 1970-х гг. в данном процес- се использовался метод регрессии. Например, было возможно вернуться к предыдущим местным расходам, используя многочисленные факторы, для выведения уравнения, которое, в определенной степени, объясняло уровень местных расходов на образование. Затем аналитики использовали данное уравнение для оценки суммы, которую муниципальное образование имело право обоснованно потратить, при этом сумма могла быть скорректирована для соответствия итоговой сумме на образование. Тем не менее регрессионный анализ большого количества независимых переменных перестал использоваться. Недостаток регрессионного анализа можно рассмотреть, взяв в качестве примера шесть муниципальных образо- вания с высоким уровнем детей иммигрантов. Данные шесть муниципаль- ных образований знают, что если они резко увеличат расходы на образова- ние, регрессионный анализ покажет, что высокие расходы на образование связаны с большим количеством детей иммигрантов. В свою очередь, дан- 352 Дэвид Кинг ные муниципальные образования обнаружат, что используемая для следую- щего года формула для расчета трансфертов классифицирует их как муни- ципальные образования с высокой долей расходов и предоставит им большие трансферты. Регрессия до сих пор используется в некоторых процедурах. Однако она в основном используется в базовом году для определения относительной важности нескольких ключевых факторов. В следующем разделе для объяс- нения применения современных методов рассматривается каждая итоговая сумма10. Определение расходов муниципального образования на каждый вид муниципальных услуг Формулы для определения расходов каждого муниципального образования на каждую группу и подгруппу услуг довольно сложные. Данный раздел рас- сматривает лишь некоторые виды услуг, при этом образование, являясь са- мой важной статьей местных расходов, рассматривается более подробно. В каждой группе услуг одним из факторов, влияющих на расходы муници- пального образования, является стоимость рабочей силы на данной терри- тории. Однако этот фактор не будет приниматься во внимание, за исключе- нием последней части, где рассматривается корректировка затрат. Начальное образование Итоговая сумма, выделенная на начальное образование в 2003/04 г., состави- ла 8 242,2 млн. ф.ст., согласно таблице 8.10. В основе распределения этой сум- мы между муниципальными образованиями – а также в основе всей систе- мы распределения ряда итоговых сумм – лежит концепция «клиентской группы». По существу, клиентской группой для начального образования яв- ляется количество школьников младших классов, посещающих местную школу. Так как трансферты рассчитываются заранее, количество школьни- ков должно быть определено до начала очередного финансового года. В 2003/04 г. РДР определило сумму расходов в 2 004,65 ф.ст. на каждого школьника младших классов. Тем не менее расходы на обеспечение одинакового уровня образования в двух муниципальных образованиях с одинаковым количеством школьни- ков могут быть разными. Существуют несколько причин, объясняющих дан- ную разницу. Первая причина заключается в том, что некоторые школьники нуждаются в дополнительном образовании. Например, около двух процен- тов детей должны обучаться в специальных школах – возможно, потому, что они имеют умственные или физические отклонения, и стоимость их обуче- ния в четыре раза превышает расходы на обыкновенных детей. Более того, в обыкновенных школах необходимы расходы для детей с ограниченными возможностями, например на дополнительные занятия. Вместе с тем, неко- Организация и финансирование местного управления: Соединенное Королевство 353 торые дети нуждаются в осмотре психологов и других специалистов. Для одних муниципальных образований такие формы дополнительных расхо- дов составляют существенную часть бюджета, для других – нет. Было бы неправильно использовать для расчета трансфертов количество школьников с ограниченными возможностями, поскольку муниципальные образования проводят различные политики в данной сфере. Вместо этого аналитики используют предварительные оценки. Этому способствуют три фактора. Во-первых, дополнительные 520 ф.ст. выплачиваются на каждого школьника, в семье которого английский не является первым языком. Во- вторых, дополнительные 1001 ф.ст. выплачиваются на каждого школьника, родители которого не работают и полагаются на социальные пособия. В-тре- тьих, дополнительные 312 ф.ст. выплачиваются на каждого школьника, роди- тели которого работают на низкооплачиваемых должностях, предоставляю- щих право на получение трансфертов от центрального правительства. Тем не менее рассмотренные выше денежные пособия не являются столь щедрыми, поскольку проектировщики предполагают, что если требуемая сумма в муниципальном образовании составляет меньше 158,92 ф.ст. на каж- дого школьника, то тогда муниципальные власти могут финансировать до- полнительные расходы из суммы расходов на школьников без специальной помощи. Следовательно, фактическая дополнительная сумма, рассчитывае- мая РДР, является либо требуемой суммой – 158,92 ф.ст. на каждого школьни- ка либо равняться нулю, в зависимости от того, какая из сумм больше. Другая причина различия расходов муниципальных образований заклю- чается в том, что на некоторых территориях населения распределено неком- пактно. Основной проблемой таких муниципальных образований является необходимость содержания небольших школ в отдаленных районах, что при- водит к тому, что большому количеству учителей по отношению к населению. РДР финансирует данные расходы за счет начисления дополнительных 577,50 ф.ст. на каждого школьника, живущего на территории самого уда- ленного избирательного участка – районе с плотностью населения от 0,5 до нескольких чел. на гектар. Сверх этого, проектировщики определяют допол- нительную сумму в 165 ф.ст. на каждого школьника, проживающего в отда- ленном районе – районе с плотностью населения свыше 0,5–4 чел. на гектар. Среднее и дошкольное образование РДР для среднего образования схож с начальным образованием, хотя и есть небольшие различия. Основное различие состоит в сумме на одного школь- ника – 2 656,92 ф.ст. Необходимо отметить, что данная сумма покрывает расходы на детей до 16 лет. Финансирование на старших школьников школа получает от правительства – через специально созданный орган, называе- мый Совет по обучению и развитию навыков – а не от местных органов. Следовательно, муниципальным образованиям не требуются средства для 354 Дэвид Кинг данной категории школьников. Исходя из предположения, что старшие школьники, в случае необходимости, будут самостоятельно добираться до крупных школ, денежные выплаты муниципальным образованиям с неком- пактным населением не предоставляются. РДР для дошкольного образования схоже с начальным. Сумма, начисля- емая на каждого четырехлетнего школьника, составляет 2 546,58 ф.ст. Сумма на каждого трехлетнего школьника составляет половину суммы на четырех- летнего, исходя из предположения, что трехлетние школьники находятся в школе половину дня, в то время как четырехлетние – весь день. Денежные пособия для муниципальных образований с некомпактным населением так- же не предоставляются. Другие основные составляющие образования Расходы на подгруппу школьников, обучающихся за счет бюджета, направ- лены на финансирование дополнительных расходов на школьников, чей уровень знаний на четыре или больше лет ниже нормального уровня для их возраста. РДР предоставляет 6 800,86 ф.ст. на каждого школьника, обучаю- щегося за счет бюджета. Правительство могло бы узнать у каждого муници- пального образования количество детей, попадающих в данную категорию, но проблема заключается в том, что у каждого муниципального образова- ния могут быть «различные подходы к расчетам». Поэтому правительство самостоятельно оценивает количество. Предварительные оценки включают 1% всех детей, проживающих на данной территории, также 7% детей, чьи родители не работают и получают социальные пособия, и также 21% детей, родившихся с весом ниже 2500 грамм. Подгруппа основных функций местного отдела образования включает виды деятельности, осуществляемые непосредственно местными органами об- разования. Формула расчетов сложна, но примерно можно оценить расходы в 212,84 ф.ст. на каждого школьника. Дополнительные выплаты предостав- ляются на учеников с ограниченными возможностями и на некомпактное население. Некомпактное проживание населения имеет непосредственное отношение к местным органам образования, поскольку одной из их функ- ций является транспортировка детей в школу и обратно. Социальное обеспечение детей Обеспечение детей включает определение в приюты бездомных детей, поиск приемных родителей, социальную работу с детьми и специальные услуги для детей с физическими и умственными отклонениями. На детей младше 18 лет правительство выплачивает основную сумму в 92,60 ф.ст. на каждого ребенка. Смысл заключается в том, что, когда данные средства направляют- ся на сравнительно небольшое количество нуждающихся детей, выделенная сумма должна будет пройти сложную процедуру распределения на другие статьи бюджета. Организация и финансирование местного управления: Соединенное Королевство 355 Тем не менее допускается, что доля нуждающихся детей будет выше в тех районах, где проживает большое количество детей из малоимущих семей. Во внимание принимаются пять факторов: дополнительные 267,71 ф.ст. начис- ляются на каждого ребенка, живущего в многоквартирном доме; дополни- тельные 2 066,05 ф.ст. начисляются на каждого ребенка с ограничивающим хроническим заболеванием; дополнительные 384,30 ф.ст. начисляются на каждого ребенка, родители которого не работают и получают государствен- ные пособия; дополнительные 743,71 ф.ст. начисляются на каждого ребенка, который живет в неполной семье; и допускаются дополнительные денежные начисления, что позволяет увеличить общую сумму трансфертов для терри- торий с высокой плотностью населения. Однако на самом деле РДР являются не столь большими, как показано выше, поскольку существует предположе- ние, что если требуемая муниципальному образованию сумма меньше 106.97 ф.ст. на одного ребенка, то местные власти могут финансировать дополни- тельные расходы из основной суммы на одного ребенка без специальной по- мощи. Следовательно, реальная дополнительная сумма, определяемая РДР, составляет либо требуемую сумму в 106,97 ф.ст. либо ноль. В конечном итоге дополнительные суммы выплачиваются территориям, на которых прожива- ет большое количество людей, родившихся либо за пределами Великобрита- нии либо в отдельно определенных странах. Социальное обеспечение для взрослых Все взрослые делятся на «старших», от 65 лет, и «младших» от 18 до 64 лет. Базовая сумма, начисляемая на каждого «старшего» взрослого, составляет 337,77 ф.ст. Если доля тех, кто старше 74 лет или 84 лет, превышает установ- ленный уровень, то сумма увеличивается. Начисление дополнительных средств зависит от количества пенсионеров в следующих категориях: пенси- онеры, живущие в съемном жилье; пенсионеры с ограничивающими хрони- ческими заболеваниями; пенсионеры, полностью живущие за счет транс- фертов центрального правительства; пенсионеры, живущие в одиночестве; пенсионеры, нуждающиеся в посещениях; пенсионеры-инвалиды; пенсио- неры, не живущие как пары; и пенсионеры, не являющиеся хозяевами дома. Также дополнительные суммы предоставляются для территорий с неком- пактным населением. Базовая сумма, начисляемая на каждого «младшего» взрослого, составля- ет 73,84 ф.ст. Дополнительные средства начисляются для тех граждан, у кото- рых нет семьи и которые живут муниципальных снимаемых квартирах. Полиция Расчет РДР для полиции в основном зависит от двух показателей населения территории. На каждого постоянного резидента начисляется 28,70 ф.ст. и 35,53 ф.ст. – на дневное население, которое включает постоянных резиден- тов, примерное количество людей, проезжающих через данную территорию, 356 Дэвид Кинг гостей из Великобритании и иностранных государств. Дополнительные средства предоставляются территориям с высокой плотностью или распы- ленностью населения. Дополнительные средства предоставляются на каж- дый километр автострады и дорог, где введено ограничение скорости ниже максимальной скорости по стране, составляющей 70 миль в час, – для терри- торий с высокой плотностью населения. Дополнительные средства начисляются для бедных районов. Бедность измеряется с учетом следующих факторов: количество семей, проживающих в съемном жилье; в стандартных домах (ряд одинаковых домов); состоящих из одного родителя; имеющих более одного человека на комнату; имеющих только одного человека 16 лет и старше; включающих безработных взрослых, живущих за счет социальных пособий или безработных в течение долгого времени. Наконец, дополнительные средства перечисляются на содержание отдельных сил полиции со специальными охранными обязательствами, воз- можно, для охраны собственности членов королевской семьи и высокопос- тавленных политиков. Пожарная охрана Ключевым компонентом в расчете РДР для пожарной охраны является местное население в расчете 17,50 ф.ст. на каждого резидента. Территории с  береговой линией получают дополнительные средства в основном из-за того, что у них меньше возможности получить помощь от соседних муни- ципальных образований в тот момент, когда все их ресурсы задействованы. Подобным образом, дополнительные средства предоставляются территориям с опасными сооружениями, такими, как химические заводы. Также дополни­ тельную помощь получают муниципальные образования с высоким уровнем бедности, который измеряется следующими факторами: количество детей с безработными родителями, живущих за счет социальных пособий прави- тельства; количество домов, не являющихся отдельными местами житель- ства; количество людей, проживающих в съемном жилье, и количество школьников, пропускающих занятия по различным причинам. Другие фак- торы включают количество домов, нуждающихся в получении сертификата пожарной безопасности – подтверждающего наличие пожарных выходов и средств борьбы с огнем. Ремонт и содержание дорог Как отмечено выше, центральное правительство содержит самые важные магистральные пути. Местные власти ответственны за дороги меньшей важ- ности. Основным компонентом в расчете РДР для ремонта и содержания до- рог является протяженность дорог различного типа. По существу, муници- пальному образованию предоставляется показатель «взвешенная длина дороги», что представляет собой удвоенную протяженность дорог в районах с ограничением скорости ниже максимальной по стране в 70 миль в час (по- Организация и финансирование местного управления: Соединенное Королевство 357 тому что данные дороги располагаются в самых густонаселенных местах) плюс протяженность остальных дорог. На каждый километр «взвешенных длин дорог» начисляется сумма в 406,33 ф.ст. Кроме того, подсчитываются три дополнительных вида начислений. Во- первых, это дополнительные средства, зависящие от транспортного потока на дорогах, со специальной помощью для машин с тяжелым грузом (помощь зависит от коэффициента загрузки машины, способной перевозить тяже- лый груз, вне зависимости уровня загруженности). Во-вторых, это дополни- тельные средства, зависящие от дневного населения (определение которого слегка отличается от определения, используемого полицией). В-третьих, это дополнительные средства, объем которых зависит от среднего количества дней, необходимых для очистки снега, и среднего количества дней, когда требуется из-за холодной погоды посыпать дороги песком. Культурное обеспечение, окружающая среда и обеспечение защиты Данная статья бюджета по культурному обеспечению, окружающей среде и обеспечению защиты финансирует широкий спектр услуг – все, что не фи- нансируется другими статьями бюджета. Также данные услуги разделены между уровнями в двухуровневых муниципальных образованиях. В резуль- тате формула расчета РДР довольно сложна. По существу, формула зависит от постоянного населения, дневного населения, плотности населения и ко- личества людей, претендующих на социальные пособия от правительства. Дополнительные начисления предусмотрены для территорий, ответствен- ных за борьбу с наводнениями, береговую защиту и национальные парки. Финансирование капиталовложений Может показаться странным, что, несмотря на то, что РДР относится только к текущим расходам, существует итоговая сумма для капитальных вложе- ний. Однако местные власти финансируют часть своих капитальных вложе- ний за счет заимствований, и данная итоговая сумма относится в основном к выплатам их прошлых ссуд и процентным платежам по текущим ссудам. Процедура распределения средств весьма сложная, но, ориентировочно, РДР покрывает сумму выплат и процентных платежей, которые должны быть выплачены муниципальным образованием в рамках погашения своих дол- гов, но только в том случае, если местные власти занимают суммы, одобрен- ные правительством, и выплачивают старые долги по ставке 4% в год. Территориальные корректирующие коэффициенты Необходимо рассмотреть дополнительный фактор, касающийся распределе- ния РДР. В дополнение ко всем факторам, рассмотренным выше, правительс- тво стремится компенсировать расходы муниципальных образований, свя- занные с высокой стоимостью рабочей силы. Так, для каждого местного органа 358 Дэвид Кинг на территории с высокой стоимостью рабочей силы, РДР для каждой группы услуг (за исключением финансирования капиталовложений) увеличивается. Размер увеличения РДР немного отличается между группами услуг, поскольку одни группы услуг несут пропорционально большие затраты на рабочую силу, чем другие. Например, стоимость рабочей силы составляет большую часть расходов на полицию, поэтому обеспечение правопорядка привлекает самые большие территориальные корректирующие коэффициенты. Стоимость рабочей силы наиболее высока в Лондоне и других частях юго-восточной Англии, поэтому здесь наибольшие территориальные кор- ректировочные коэффициенты. Итоговый результат данных корректировок проявляется в том, что в Лондоне муниципальные образования имеют РДР на 20–35% выше, чем они получали бы, в то время как муниципальные обра- зования около Лондона имеют РДР на 5–15% процентов выше, чем они полу- чали бы. Некоторые муниципальные образования также получают неболь- шие дополнительные начисления. Фактор стоимости рабочей силы может казаться довольно логичным, но он приводит к обратному эффекту. Стоимость рабочей силы является высо- кой в основном из-за того, что рабочие хотят возместить высокую стоимость жилья вследствие высокой плотности населения. Если бы муниципальные образования не получали бы дополнительные РДР и, следовательно, не по- лучали бы дополнительные выплаты за высокую стоимость рабочей силы, то их местные налоги были бы выше. Такая ситуация вынудила бы людей пере- ехать в другие районы, что, в свою очередь, снизило бы стоимость жилья и, следовательно, рабочей силы. Вместо этого, высокие субсидии просто консервируют данную проблему и, в действительности, обостряют ее. Также данные корректировки снижают объем средств, которые богатые районы страны должны передавать остальным через государственный бюджет. Заимствования муниципальных образований и прочие доходы от капитала В таблице 8.4 показано, что в 2001/02 гг. муниципальные образования Анг- лии потратили 9,741 млрд ф. ст. на капитальные вложения. Данная цифра в основном включает расходы на здания, землю, машины, заводы и оборудо- вание. Для облегчения расчетов наряду с данной суммой учитываются рас- ходы, не связанные напрямую с капитальными вложениями, и в результате итоговая сумма на капитальные расходы составляет 10 028 млн ф.ст. Источ- ники финансирования данной суммы представлены в таблице 8.11. Первый источник, утвержденные кредиты, связан с ссудами. Общая сумма в 2 551 млн ф.ст. может показаться неожиданной, учитывая сумму в – 197 млн. ф.ст. в таблице 8.4. Однако сумма в таблице 8.4 получается в ре- зультате разницы между заимствованной и выплаченной суммами, в то вре- Организация и финансирование местного управления: Соединенное Королевство 359 Таблиц а 8.11. Источники финансирования капитальных вложений органов местной власти в Англии, 2001/02 г. Источник финансирования Величина (млн ф.ст) Процент целого Утвержденный заем 2 551 25,4 Трансферты центрального правительства 2 027 20,2 Прочие трансферты и отчисления 757 7,5 Использование соответствующих доходов от капитала 1 975 19,7 Финансирование за счет доходов 2 330 23,2 Прочие источники 387 3,9 Итого 10 028 100,0 Источник: OPDM, 2003с, tabl. 4.2а. мя как в таблице 8.11 представлена лишь сумма заимствованная. Ссуды рас- сматриваются в следующем параграфе. И, несмотря на то, что четверть капитальных расходов финансируется за счет займов, необходимо сделать краткий обзор прочих источников. Субсидии центрального правительства предоставляются только под специальные проекты – обычно под проекты, связанные с транспортом, жи- лищным строительством или восстановлением. Субсидии предоставляются соответствующими департаментами центрального правительства. Разуме- ется, правительство предоставляется муниципальным образованиям допол- нительное финансирование капитальных проектов, помимо таблицы 8.11, так как предусмотренные в трансферте на поддержание местных доходов ка- питальные расходы помогают муниципальному образованию обслуживать свой долг. Местные власти получают дополнительные трансферты и отчисления не только от центрального правительства. К ним можно отнести перечисле- ния от Национальной Лотереи и отчисления частного сектора на содержа- ние подъездных дорог и схем управления транспортным потоком. Кроме того, некоторые трансферты выплачиваются неправительственными орга- низациями, такими как Комиссия по использованию и охране природы и Спортивный совет. Доходы от капитала образуются за счет продажи активов и доходов, по- лученных в качестве выплат по трансфертам и займам, предоставленными самим муниципальным образованием. За последние 25 лет большая часть капитальных доходов приходится на продажу муниципальных домов их жильцам. Однако только часть данных доходов может использоваться для финансирования новых капитальных расходов. Именно поэтому сумма ка- питальных доходов в 1 975 млн ф.ст. гораздо меньше общей суммы доходов от капитала (3 579 млн ф.ст.), как показано в таблице 8.4. Данный источник финансирования может работать в пользу муниципальных образований 360 Дэвид Кинг с большими активами для продажи, но на самом деле у правительства есть своя точка зрения на данное положение дел, и оно, возможно, введет ком- пенсирующее сокращение объемов заемного финансирования для данных муниципальных образований. Утвержденные займы В течение более 100 лет муниципальным образованиям требовалось разреше- ние центрального правительства на осуществление заимствований. Начиная с 1990 г. и по настоящее время в Англии местные заимствования регулируются через ограничение объемов расходования средств на проекты, финансирую- щиеся за счет кредитов. Для того чтобы расходовать средства на данные про- екты, муниципальное образование должно было иметь соответствующий утвержденный займ. Каждому муниципальному образованию присваивалось два типа утвержденных займов. Первый тип – основной утвер­­ жденный займ. Муниципальное образование ежегодно получало основной утвержденный займ и могло тратить его на любой капитальный проект в  течение данного года. Второй тип – дополнительный утвержденный заем, который выдавался под специальный проект. Дополнительный утвержденный займ мог расходо- ваться в течение двух лет. Однако начиная с 2004 года система в Англии изменилась. Вместо предо- ставления кредитов муниципальные образования обязаны устанавливать «разумные ограничения» на объем заимствований, и в пределах установлен- ных ограничений они обладают свободой действий. Местные власти не име- ют права превышать установленные ограничения, и правительство может изменить ограничения, если они будут завышены. На первый взгляд данная реформа увеличивает свободу местных орга- нов. Но муниципальные образования вынуждены при определении границ заимствований принимать во внимание свои будущие доходы и, учитывая сложность финансирования текущих расходов, даже игнорируя обслужива- ние долга, любой разумный лимит будет казаться очень жестким. При опре- делении разумных ограничений нужно принимать во внимание размер те- кущих долгов и уровень резервов. Кроме того, правительство устанавливает национальный лимит кредитования для всех муниципальных образований, и если собственный уровень разумного заимствования превышает нацио- нальный лимит, муниципальные образования должны урезать свои планы. Для осуществления заимствований муниципальные образования могут выходить на рынки капитала и занимать средства у банков или прочих фи- нансовых посредников, и они могут выпускать облигации и прочие финан- совые обязательства. Иногда местные власти осуществляют заимствования заграницей. Тем не менее муниципальные образования занимают большую часть средств в Управлении по кредитам на общественные работы, который, действуя от их имени, как правило, обеспечивает лучшие условия. Организация и финансирование местного управления: Соединенное Королевство 361 Программа частного финансирования На основе таблицы 8.11 можно предположить, что муниципальные образова- ния могут приобрести новые активы, используя один из источников финанси- рования, перечисленных в таблице. Однако начиная с 1996 г. местные власти получили возможность использовать другой подход, называемый програм- мой частного финансирования (ПЧФ). В 2001/02 гг. данная программа профи- нансировала приобретение местных активов на сумму в 634 млн ф. ст., допол- нительно к активам, приобретение которых осуществлено за счет источников, указанных в таблице 8.11. Следующий пример поможет объяснить, как действует ПЧФ. Предполо- жим, муниципальному образованию нужна новая школа. Традиционно оно заняло или нашло бы средства другим способом и построило бы школу, кото- рая стала бы муниципальной собственностью. В рамках ПЧФ муниципаль- ное образование договаривается с частным консорциумом, который изыски- вает средства, строит и управляет школой. Местные власти заключают долгосрочный контракт с консорциумом, согласно которому муниципальное образование будет платить ежегодную плату за пользование школой. Идея о создании ПЧФ возникла из-за осознания того, что контроль над инфляцией означал контролирование денежной массы, что, в свою очередь, вело к регулированию заимствований муниципальных образований. ПЧФ предложила выход для местных властей в обеспечении использования но- вых активов без заимствования, и ПЧФ также используется центральным правительством. ПЧФ не является идеальной, поскольку муниципальное образование теряет контроль над проектированием актива, которым оно бу- дет пользоваться. Муниципальные образования ограничены в объемах использования ПЧФ. Правительство определяет общую стоимость ПЧФ проектов, которые могут быть осуществлены в данный год, и затем проекты распределяются среди департаментов правительства. Департаменты, в свою очередь, опреде- ляют, какое количество ПЧФ будет доступно для муниципальных образова- ний. Отдельные муниципальные органы подают заявления для получения ПЧФ под конкретные проекты. Управление местными органами власти Выбранные местные советники нанимают муниципальных служащих. Со- ветники могут устанавливать сроки службы. Тем не менее большинство му- ниципальных образований добровольно присоединилось к национальному соглашению, устанавливающему широкие рамки для заработной платы, ус- ловий и трудовых отношений. В новом отчете (Муниципальная комиссия по заработной плате) исследовались условия работы местных органов, и, в об- щем, в отчете предполагается, что соглашение будет продлено. Разумеется, 362 Дэвид Кинг правительство может выразить свои пожелания, и одной из проблем, кото- рая в настоящее время им подчеркивается и приводится в качестве аргумен- та комиссии, является необходимость введения оплаты по качеству сделан- ной работы. Муниципальные служащие подразделяются на различные категории, включающие учителей, полицейских, пожарников, заработная плата кото- рых по соглашению между муниципальными образованиями и профсоюза- ми соответствует общенациональным размерам. Но существует возмож- ность для установления более высокой заработной платы в таких районах страны, как юго-восточная Англия. Общая оценка управления на местном уровне в Великобритании С точки зрения автора, основной эффект от реформ местного управления в последние годы проявился в ослаблении местной власти и уменьшении ее подотчетности местным избирателям. И в самом деле, трудно припомнить хотя бы одно мероприятие за последние 20 лет, которое бы значительным об- разом усилило местное управление. Подтверждением этой точки зрения яви- лась низкая явка избирателей на местных выборах. Ослабление местной вла- сти вызвано как организационными, так и финансовыми изменениями. Влияние организационных изменений В прошлом веке были проведены три основные организационные реформы местного управления. Естественно, что ситуация меняется с течением вре- мени, и проблемы территорий с пробелами в юрисдикции, разделение со- циального и жилищного обеспечения между различными уровнями власти требуют постоянного вмешательства, несмотря на то, что они до сих пор не решены. Однако можно утверждать, что реальной причиной для столь ча- стых изменений является отсутствие четко сформированных правитель- ством целей функционирования местного управления. Его первостепенной целью должно быть, безусловно, предоставление услуг в соответствии с раз- личными предпочтениями граждан. Данная цель не связана с наличием про- белов в юрисдикции, получивших актуальность в 1890-х гг., или с большими муниципальными образованиями в 1970-х гг. и даже с запутанными согла- шениями, существующими в настоящее время. Эти реформы руководство- вались пониманием того, что можно было предложить, нежели того, что тре- бовалось жителями на самом деле. Другая проблема заключается в том, что недавние частые изменения структуры местных органов власти снизили понимание жителями механиз- мов функционирования местного управления. Естественно, что эта пробле- ма будет частично решена, если существующая структура сохранится в тече- Организация и финансирование местного управления: Соединенное Королевство 363 ние долгого периода времени. Но прошлый опыт показывает, что правительства вряд ли применят политику невмешательства. Еще одна организационная проблема касается существования совмест- ных советов, демократичность которых остается под вопросом. Данные сов- местные советы, как минимум, напрямую не подчиняются избирателям му- ниципального образованиям, на территории которого они функционируют. Безусловно, косвенная подотчетность ослабляет их власть. Необходимость в хотя бы одном совместном совете наряду с единым местным органом ста- вит под вопрос целесообразность существования одного уровня власти на данной территории. Влияние изменений в системе финансирования С финансовой стороны с сокращением поступлений от местных налогов возможности местного управления также уменьшились. В 1980-х гг., когда местные органы власти непосредственно устанавливали ставки местных и неместных налогов, 50% расходов муниципального образования финанси- ровалось за счет налогов и трансфертов. На таблице 8.4 видно, что един- ственный местный налог – муниципальный налог – покрывает только 20% местных расходов, финансируемых за счет налогов и трансфертов, при этом налог на предпринимательскую деятельность рассматривается в качестве трансфертов. Этот низкий показатель приводит к ряду проблем. Во-первых, так как центральные правительства финансируют значитель- ную часть расходов муниципального образования, они претендуют на боль- шую часть в их контроле. Но увеличение контроля ведет к фактической по- дотчетности муниципальных образований центральным правительствам. Во-вторых, из-за того, что поступления от единственного местного на- лога невелики, небольшое увеличение в расходах ведет к непропорциональ- ному увеличению налоговых ставок. И, в самом деле, налоговые ставки мо- гут увеличиться на несколько пунктов без видимых изменений в качестве предоставляемых услуг, и муниципальные образования винят в этом непро- порциональные местным расходам субсидии. В начале 2004 г. ответствен- ность за значительное увеличение налоговых ставок была возложена на пра- вительство, поэтому политики пообещали изыскать новые источники местных доходов. Тем временем местные политики сумели избежать крити- ки. В связи с этим правительство ввело лимитирование – и с 2003 г. угрожает ввести его снова – которое заметно усилило подотчетность муниципального образования правительству. Еще один способ взглянуть на данную проблему – рассмотреть пробле- му фиксированной доли трансфертов в общих местных доходах. Допустим, что муниципальное образование расходует Х млн. ф.ст. и получает 0,5 млн. ф.ст. за счет налоговых сборов. Затем предположим, что муниципальное об- разование хочет увеличить общий трансферт и налоги, финансирующие 364 Дэвид Кинг местные расходы, на 10% до 1,1Х млн ф.ст. Оно будет вынуждено увеличить налоговые поступления, подняв ставку налога на 20%, чтобы получить до- ходы от налогов в размере 0,6Х млн ф.ст. Для обычного муниципального об- разования Англии налоговые поступления составили бы 0,3Х млн ф.ст., по- этому для того, чтобы получить дополнительные 0,1Х млн ф.ст. налоговые поступлений, необходимо увеличить ставку налога на 33%. Для некоторых муниципальных образований доходы от налогов составляют меньше 0,2 млн ф.ст., поэтому увеличение расходов на 10% повлекло бы повышение ставок налогов на 50%. Чтобы решить проблему фиксированной доли трансфертов в общих местных доходах, центральные правительства должны правильно начислять ТПД для отдельных муниципальных образований. Эта ответственность пра- вительства ведет к внедрению сложной системы оценки расходов муници- пальных образований. Система оценки расходов, представляя собой неболь- шое изменение в процессе распределения трансфертов, может оказать большое влияние на некоторые муниципальные образования и их налого- вые ставки. Как можно было бы увеличить доходы муниципального образования? На первый взгляд увеличение муниципального налога может решить дан- ную проблему. Но налоги на собственность не связаны с платежеспособнос- тью, к тому же мировой опыт показывает, что практически невозможно уве- личить поступления от налога более чем на 2% ВВП. Таким образом, с расходами муниципальных образований в более чем 10% ВВП необходим новый налог, и только местный подоходный налог в состоянии покрыть большую часть разницы между расходами и существующим налогом. В на- стоящее время правительство проводит анализ финансирования местного управления, результаты которого могут привести к увеличению уровня местного налогообложения. Но лишь немногие будут согласны на значи- тельное увеличение налогов. Тем не менее система местных финансов Соединенного Королевства со- держит две положительных черты. Во-первых, муниципальный налог учи- тывает некоторые недостатки традиционных налогов на недвижимость че- рез отсутствие платежей, пропорциональных стоимости жилья, и наличие системы скидок и освобождений от налога. Во-вторых, в Соединенном Королевстве создана одна из немногих си- стем, которая пытается установить полное равенство и успешно осущест- вляет это на протяжении нескольких лет. Любая система, которая устанав- ливает чуть менее полное равенство, подталкивает людей перемещаться из территорий с небольшими ресурсами и высокими потребностями на терри- тории с большими ресурсами и низкими потребностями, что не ведет к бла- гоприятному экономическому эффекту. Как отмечено выше, формула рас- четов могла бы быть намного проще, если бы расчеты были менее точными, что было бы целесообразно при определении менее важных трансфертов. Организация и финансирование местного управления: Соединенное Королевство 365 Тем не менее поощряя различные уровни заработной платы в разных частях страны, система трансфертов приводит к перераспределению средств от территорий с низкой заработной платой к территории с высокой заработ- ной платой. Более того, такая система перераспределения удерживает людей от перемещения с территорий с высоким доходом на территории с низким, что могло бы привести к снижению стоимости местных услуг. Опыт для развивающихся стран Проведенное в данной главе исследование – большая часть вопросов рас- сматривалась ранее – выделяет ряд интересных моментов для развивающих- ся стран, которые начали проводить реформы своих систем местного само- управления: „„ При реформировании местного управления необходимо обладать чет- ким видением роли местного управления. Должны ли местные власти избираться на местных выборах для выражения интересов местных жи- телей или они создаются в качестве предствителей центрального прави- тельства? Соединенное Королевство двигается от первого подхода в сто- рону второго, и, правительства тем не менее удивлены низкой явкой избирателей на местных выборах. Если правительство хочет единообра- зия в местном управлении, то, возможно, было бы лучше не создавать местное управление вообще, поскольку в противном случае оно может стать простой фикцией. „„ Когда система местных органов власти нуждается в реформировании, нет времени для раздумий. Но могут существовать обстоятельства, ког- да целесообразнее оставить структуру местных органов власти без изме- нений. К тому же, если жители привыкли к существующей структуре, то потом им, возможно, будет сложно привыкнуть к другой структуре. „„ Крупные муниципальные образования могут получать выгоды как от эффекта масштаба (хотя практически нет доказательств в пользу данной идеи), так и от величины расположенных в них объектах, например, му- ниципальное образование может быть достаточно большим для созда- ния крупного музея или парка. Но их недостатком является снизившая- ся способность удовлетворять различные потребности жителей. „„ Создание муниципальных образований с пробелами в юрисдикции, ког- да другие местные органы ответственны за предоставление услуг на всей территории, может привести к проблемам. „„ Проблемы могут возникнуть тогда, когда связанные услуги – такие, как социальное и жилищное обеспечение, – поручены различным уровням. „„ Совместные советы имеют ряд специфических проблем, возможно, поэто- му лучше создать несколько уровней одного муниципального образова- ния. Одна из проблем, связанная с совместными советами, заключается 366 Дэвид Кинг в том, что их члены не избираются напрямую. Следовательно, если расхо- ды муниципального образования будут чрезмерными или услуги недоста- точными, то члены советов, скорее всего, не будут ответственны напрямую перед избирателями. Кроме того, у советов нет возможности оценивать приблизительную эффективность размеров расходов на их услуги по срав- нению с другими. „„ Если правительство хочет предоставить определенную свободу местным органам власти, то ему следует предоставить полномочия по взиманию налогов муниципальным образованиям, чья зависимость от трансфер- тов – основной предлог для вмешательства центральной власти – будет ограничена. Следующие проблемы с ограниченными местными налога- ми заключаются в том, что незначительное увеличение расходов ведет большому росту налоговых ставок, и поэтому для более тщательной оценки потребностей муниципальных образований необходима система оценки местных расходов. Если трансферты составляют только 25% рас- ходов, то понадобится лишь небольшое увеличение налоговых ставок для преодоления недостатков системы оценки. Существуют аргументы в пользу точки зрения, что у стран с децентрализованной системой нало- гообложения есть трудности с проведением макроэкономической поли- тики, в то время как есть факты, утверждающие обратное. „„ Опыт Соединенного Королевства наводит на мысль, что местные налоги на недвижимость не могут принести больше чем 2% ВВП. Их слабая связь с платежеспособностью и очевидность, что они могут приносить большой доход, политически неприемлемы. Но если развитие страны способствует этому, то местный подоходный налог является наилучшим способом увеличить доходы муниципальных образований. „„ Налог на недвижимость в Соединенном Королевстве обладает нескольки- ми интересными чертами. Одна из них – распределение недвижимости по группам вместо отдельной оценки каждой. Данный подход может быть особенно интересен для развивающихся стран в связи с отсутствием ква- лифицированных оценщиков. Кроме того, данный подход уменьшает ко- личество жалоб, так как нет смысла жаловаться на возможные ошибки, если только они не проявились в определении недвижимости в более вы- сокую группу по сравнению с ее стоимостью. К тому же упрощается про- цесс оценки и необходимость в частой переоценке уменьшается. „„ Муниципальный налог Соединенного Королевства предлагает широкий набор освобождений от налога и компенсаций, в особенности, компен- саций в 25% на дома, где проживает один взрослый. „„ Система оценки расходов в Соединенном Королевстве весьма сложна, но она является примером полного выравнивания. И у данной формулы есть ряд интересных черт. Тем не менее остается под вопросом уравни- вание различий в стоимости рабочей силы, поскольку данный подход Организация и финансирование местного управления: Соединенное Королевство 367 может привести к тому, что система трансфертов косвенно способствует переводу средств из бедных территорий с низкой стоимостью труда в богатые муниципальные образования с высокой стоимостью труда. „„ Концепция программы частного финансирования подойдет для стран, где частным фирмам легче найти заемные средства, чем правительству, или где правительство следит за уровнем заимствования общественного сектора. Примечания 1. По вопросам истории местных органов власти с ранних времен и до последних реформ см. Watt (1996, 21–38). 2. Обзор реформ в Англии см. Redcliffe-Maud and Wood (1974). 3. Перед проведением этих реформ, правительство учредило комиссию по изуче- нию местного управления в Лондоне, см. Herbert (1960). 4. Перед проведением этих реформ, правительство учредило комиссию по изуче- нию местного управления в Англии (см. Redcliffe-Maud 1969), а также другие ко- миссии по изучению местного управления в Шотландии (см. Wheatley 1969). 5. Для анализа логики правительства, см., напр., DoE (1991) and Scottish Office (1992). 6. Разбивка по секторам проведена приблизительно в соответствии с Watt (1996, 32–33) 7. Более подробно, см. http://www.audit-commission.gov.uk/cpa/. 8. Краткий исторический обзор коммунальных налогов см. Foster, Jackman, and Perlman (1980, 152–71). 9. Обзор ТПД, см. King (1990). 10. Обсуждение основано на публикации ODPM (2003b). Библиография ACC (Association of County Councils). 1994. Revenue Support Grant 1994/95, England. London: ACC. Bailey, Stephen J. 1999. Local Government Economics: Principles and Practice. London: Mac- millan. DETR (Department of the Environment,Transport, and the Regions). 1998.Modernising Lo- cal Government: Business Rates. London: DETR. DoE (Department of the Environment). 1991. Local Government Review: Shaping the New Councils: A Consultation Paper. London: DoE. Foster, Christopher D., Richard A. Jackman, and Morris Perlman. 1980. Local Government Finance in a Unitary State. London: Allen & Unwin. Gibson, John. 1990. The Politics and Economics of the Poll Tax: Mrs. Thatcher’s Downfall. West Midlands, U.K.: EMAS. Herbert, Edwin, chairman. 1960. “Royal Commission on Local Government in London 1957–60.” Report Cmnd. 1164,Her Majesty’s Stationery Office, London. 368 Дэвид Кинг HMSO (Her Majesty’s Stationery Office). 1986. “Paying for Local Government.” Report Cmnd. 9714, HMSO, London. King, David. 1990. “Accountability and Equity in British Local Finance: The Poll Tax.” In Decentralization, Local Governments and Markets, ed. Robert J. Bennett, 143–56. Ox- ford, U.K.: Clarendon Press. King, David, and Yue Ma. 1999a. “Central Government Control over Local Authority Ex- penditure: The Overseas Experience.”Public Money and Management 19: 3, 23–28. ———. 1999b. “Decentralisation and Macroeconomic Performance.” Applied Economics Letters 7: 11–14. Local Government Pay Commission. 2003. Report of the Local Government Pay Commis- sion. http://www.lgpay.org.uk/Documents/lgpayreportoct03.pdf. ODPM (Office of the Deputy Prime Minister). 1999. Local Leadership Local Choice. http:// www.odpm.gov.uk/index.asp?id=1135553. ———. 2001. White Paper—Strong Local Leadership: Quality Public Services. London: ODPM. ———. 2002. Formula Grant Distribution System—Methodology. London: ODPM. http:// www.local.detr.gov.uk/finance/0304/method.pdf. ———.2003a. “Local Authority Revenue Expenditure and Financing England 2003–04 Budget.” Statistical release, July, ODPM, London. http://www.local.odpm.gov.uk/fi- nance/capital/natstats/natstats3.pdf. ———. 2003b. Local Government Finance in England: The Local Government Finance Report (England) 2003/2004. London: ODPM. ———. 2003c. Local Government Financial Statistics England, No. 14, 2003. London: ODPM. Redcliffe-Maud, Lord, chairman. 1969. “Royal Commission on Local Government in Eng- land 1966–69.” Report Cmnd. 4040,Her Majesty’s Stationery Office, London. Redcliffe-Maud, Lord, and Bruce Wood. 1974. English Local Government Reformed. Oxford, U.K.: Oxford University Press. Scottish Office. 1992.“The Structure of Local Government in Scotland: Shaping the New Councils.”Consultation paper, Scottish Office, Edinburgh. Stenton, Doris May. 1962. The Pelican History of England: English Society in the Early Middle Ages.Middlesex, U.K.: Penguin. Watt, Peter A. 1996. Local Government Principles and Practice: A Text for Risk Managers. London:Witherby. Wheatley, Lord, chairman. 1969.“Royal Commission on Local Government in Scotland 1966–69.” Report Cmnd. 4150,Her Majesty’s Stationery Office, London. Глава 9 Организация и финансирование   местного управления: США Ларри Шрёдер С убнациональная система государственного управления в США достаточно развита как в организационном плане, так и в бюджетно-финансовом отношении; организационная структура и финансовые отношения отличаются разнообразием и сложностью построения. Поэтому в рамках короткой главы нельзя сколько- нибудь полно раскрыть все те значительные различия, существую- щие между штатами в области организации местного управления, предоставляемых услуг и финансирования. Поэтому в данной рабо- те будет представлен общий обзор, содержащий ряд общих черт и отличительных особенностей с целью пролить свет на всю слож- ность изучаемого предмета. Система управления в США является федеральной, состоящей из федерального (центрального) правительства, 50 правительств штатов и большого количества местных органов власти. В отличие от других федераций, таких, например, как Индия, конституция США прямо не закрепляет полномочия федерального правительства и правительств штатов. Фактически конституция США (10 поправ- ка) устанавливает: «Полномочия, не закрепленные законодательно за государством, при этом не запрещенные для осуществления на уров- не штатов, закрепляются за штатами или за населением». Десятая поправка означает, что отдельные штаты сохраняют значительные полномочия, среди которых – право образовывать ор- ганы местного управления (так как в федеральной конституции нет упоминания об органах местного управления). Поэтому организа- ционная структура субнационального уровня управления, функци- ональные обязанности, доходные полномочия различаются от шта- та к штату (а во многих случаях внутри одного штата). 369 370 Ларри Шрёдер В первой части данной главы акцент сделан на общей информации об организации местного управления, во второй части рассматриваются рас- ходные полномочия. Третья, четвертая и пятая части посвящены текущим доходам субнационального уровня управления, собственным источникам финансирования, долевым налогам и трансфертам. В шестой и седьмой час- ти обсуждаются полномочия по осуществлению займов штатами, органами местного управления и сферой государственной и муниципальной службы. В восьмой части рассматриваются механизмы, обеспечивающие подотчет- ность органов местного управления, а в девятой части делается попытка обобщить опыт США для развивающихся стран. Организация субнационального уровня управления По данным Бюро статистики США на 30 июня 2002 г. в стране функциониро- вало более 87 тыс. единиц органов государственного управления1. Кроме фе- дерального (центрального) правительства и правительств 50 штатов Бюро переписи населения выделяет пять основных типов муниципальных образо- ваний, в трех из которых – в графствах, муниципалитетах, районах, – сущес- твуют местные органы общей компетенции, которые предоставляют боль- шой спектр общественных услуг. Выделяются также два дополнительных типа органов местного управления с ограниченными полномочиями: школь- ный округ и специальный округ. Цель данного раздела – дать общий обзор различных уровней власти, объяснить их взаимосвязи и методы управле- ния. Однако невозможно дать детального описания каждого из них из-за значительного разнообразия и различий2. Основные виды муниципальных образований Штаты, за некоторым исключением, делятся на графства, и количество графств в одном штате значительно варьирует от 254 графств в Техасе до 20 графств в некоторых штатах. Численность населения графств варьирует от менее 100 человек в одном из графств Техаса до 9,5 млн чел. в Лос-Анджеле- се, Калифорния3. Графства обычно осуществляют ряд общественных функ- ций и при финансировании используют налогообложение, индивидуальные сборы и межбюджетные трансферты. Муниципалитеты наиболее приближены к тому, что называется мест- ным управлением. Однако понятие «муниципалитет», определяемое Бюро переписи населения США, включает широкий круг муниципальных образо- ваний: от больших городов до поселков и деревень с относительно неболь- шим количеством проживающих. Муниципалитеты могут располагаться внутри одного графства, но в некоторых случаях они выходят за границы одного графства (а иногда и штата). Количество муниципалитетов также Организация и финансирование местного управления: США 371 значительно варьирует от штата к штату, так, в Иллинойсе, Пенсильвании и Техасе насчитывается больше 1000 муниципалитетов, а в штатах Гавайи и Род-Айленд – 1 и 8 муниципалитетов соответственно. Население, прожива- ющее вне муниципалитета, пользуется общественными услугами, предо- ставляемыми либо графством, либо третьим видом муниципальных орга- нов общей компетенции – тауншипами (районами округа), которые существуют в 20 штатах, в основном на северо-востоке и на Среднем Западе (в 9 из 20 штатов такие образования называются городками – towns). История тауншипов и графств в 13 первых штатах представляет на- ибольший интерес (можно провести параллели с развивающимися страна- ми сегодня). В северо-восточных штатах графства образовывались как ад- министративные единицы правительства штата; в этих штатах небольшой город стал основной единицей местного самоуправления. Фактически го- родское собрание в штатах Новой Англии, в котором участвуют все жители города, до сих пор воспринимается как олицетворение прямого местного управления. В южных штатах в XVIII веке графства не только выполняли административные функции, но и рассматривались как главные органы местного управления. Любопытным является тот факт, что и сегодня мест- ные услуги в южных штатах в основном предоставляются графствами, в то время как в северо-восточных штатах главная роль принадлежит муниципа- литетам (включая тауншипы). На Среднем Западе тауншипы формировались случайным образом по мере освоения территории, поэтому они не были привязаны к местной эко- номике или даже к естественным границам. Наоборот, картографам дава- лось указание нарезать районы размером в 36 квадратных миль – по 6 миль с каждой стороны. Начальное и среднее школьное образование в США в большинстве слу- чаях предоставляется специальным школьным округом, нежели муниципа- литетов или графством общей компетенции. Школьный округ управляется независимым советом, состоящим из лиц, выбранных местным населением. Данный совет обладает правом устанавливать некоторые налоги, получать межбюджетные трансферты и привлекать займы на образование молодежи, проживающей в границах школьного округа. Иногда услуги по школьному образованию являются обязанностью графства или муниципалитета. На- пример, в штатах Мэриленд и Коннектикут не существует независимых школьных округов, в штате Виржиния всего один школьный округ, на Га- вайях начальное и среднее образование предоставляется штатом напрямую. В некоторых штатах часть школьных округов представляет собой независи- мые органы местного управления, в то время как в другой части школьное образование обеспечивается муниципалитетом или графством. Последним видом органов местного управления с ограниченными пол- номочиями является специальный округ. Данные округа образуются в соот- 372 Ларри Шрёдер ветствии с законами отдельных штатов для предоставления определенной услуги либо ограниченного набора услуг. В то же время они обладают значи- тельной административной и бюджетной автономией, что позволяет им осу- ществлять свою деятельность независимо от других органов местного управ- ления. Некоторым из них принадлежат полномочия по сбору налогов, и большинство имеет возможность брать займы. Примером общественных услуг, предоставляемых специальными округами, является обеспечение по- жарной охраны, водоснабжения, канализации, системы ливнеотводов, а так- же капиталоемкие услуги, такие, как обеспечение функционирования аэро- портов. Так как законодательство штатов регулирует образование специальных округов, их количество значительно различается от штата к штату. В 2002 г. в штате Иллинойс было более 3100 специальных округов, в Калифорнии – более 2800. В других штатах, напротив, количество специ- альных округов является небольшим: на Аляске – 14, на Гавайях – 15, в Луи- зиане – 45. В работах Маккейба (2000), а также Стефенса и Уикстрома (1998) можно найти подробную информацию о роли специальных округов. Как и в большинстве других стран, столичный регион США имеет осо- бый статус по сравнению с другими штатами и муниципальными образова- ниями. Федеральный округ Колумбия, Вашингтон, официально не является ни штатом, ни муниципальным образованием4. Он сочетает в себе функции как штата, так и города (хотя для статистических целей Бюро переписи насе- ления населения США рассматривает округ Колумбию как муниципалитет). Количество муниципальных образований В таблице 9.1 приведены данные по каждому виду муниципальных образо- ваний на 2002, 1992 и 1962 гг. Количество графств слегка сократилось в пери- од с 1992 по 2002 гг. в основном из-за того, что штат Массачусетс ликвидиро- вал ряд графств в конце 1990-х годов и передал принадлежащие им функции правительству штата. За последние 40 лет количество муниципалитетов не- сколько увеличилось, в то время как количество районов сократилось. Таблиц а 9.1. Количество муниципальных образований в США, 1962, 1992, 2002 гг. Вид муниципального образования 1962 1992 2002 Графства 3 043 3 043 3 034 Муниципалитеты 17 997 19 279 19 429 Тауншипыа 17 144 16 656 16 504 Школьные округа 34 678 14 422 13 506 Специальные округа 18 323 31 555 35 052 Всего 91 185 84 955 87 525 Источник: U.S. Census Bureau, 2002. а. называются городками в 11 штатах. Организация и финансирование местного управления: США 373 Как видно из таблицы 9.1 основной причиной сокращения общего числа муниципальных образований в течение 30 лет с 1962 по 1992 г. является уменьшение числа школьных округов. Многие небольшие школьные округа, особенно в сельской местности, были объединены в более крупные округа. Данная тенденция продолжалась в течение последних 10 лет. В то же время количество специальных округов росло высокими темпами и в настоящее время на их долю приходится приблизительно 40% всех муниципальных об- разований. На основе краткого обзора структуры муниципальных образований США можно сделать несколько выводов. Во-первых, очевидно, что сложная структура обусловлена тем фактом, что каждый штат обладает свободой вы- бора того, как организовывать местное управление. Во-вторых, несмотря на большой географический размер страны с населением, превосходящим 290 млн. чел., 87 тыс. муниципальных образований является достаточно боль- шим количеством (около 1 муниципального образования на каждые 3333 чел.) Наконец, данные таблицы 9.1 раскрывают важную особенность местного управления в США, а именно: оно далеко от статичности. Можно выделить как преимущества, так и недостатки такой системы. К недостаткам можно отнести большое количество сфер местных полномо- чий, которые часто пересекаются и могут вводить в заблуждение избирате- лей и налогоплательщиков. Один человек может быть резидентом графства, небольшого городка, муниципалитета, школьного округа и одного или не- скольких специальных округов. Он должен будет платить налоги в каждом из муниципальных образований и участвовать в выборах глав каждого из них. Простое изучение вопроса, к кому же следует обратиться для решения местной проблемы, может сопровождаться значительными трансакционны- ми издержками. Большое количество муниципальных образований также приводит к дублированию усилий и увеличению издержек на координацию. Более того, так как некоторые расходы являются постоянными, особенно те, кото- рые связаны с административным аппаратом, расходы муниципальных об- разований могут увеличиваться в связи с большим количеством второсте- пенных полномочий. В качестве позитивного момента следует отметить, что многочислен- ность муниципальных образований не расходится с основополагающим принципом децентрализации. При наличии большого количества мелких муниципальных образований частные нужды и запросы населения в обще- ственных услугах в рамках относительно гомогенного сообщества с большей вероятностью будут удовлетворены, нежели если бы предоставлялись оди- наковые услуги для большей географической территории. Подобным обра- зом транзакционные издержки голосования по поводу количества и качест- ва муниципальных услуг будут ниже, если выборные чиновники будут рядом. Наконец, угроза мобильности (то есть выхода) в альтернативное 374 Ларри Шрёдер муниципальное образование, предлагающее более подходящий набор услуг и налоговые ставок, будет выше, когда существует большое количество их различных комбинаций. Все эти факторы могут приводить к увеличению эффективности в предоставлении местных общественных услуг. Опора на независимые школьные округа и большое количество специ- альных округов позволяет отличить местное управление США от других стран. Местный контроль над образованием в США имеет долгую историю. Несмотря на то, что от начального и среднего образования могут возникать значительные внешние эффекты (особенно, когда студенты, обучающиеся в местной школе, переезжают в другую местность), местное население обычно не позволяет правительствам штатов и федеральному правительству вме- шиваться в процесс принятия решений в сфере образования. Тем не менее поскольку штаты часто вносят существенный вклад в доходы местных школ, они пользуются этим для увеличения контроля над школьными советами, избираемыми на местном уровне. Данный контроль заключается в установ- лении расписания, размеров классов, минимальных требований к выпуск- никам, а также в осуществлении слабого, а подчас не такого уж слабого дав- ления на школы с целью их объединения. Не менее интересна роль специальных округов в США. В пользу их со- здания, по крайней мере для выполнения отдельных функций, приводятся концептуальные аргументы. Например, обширные границы систем водоот- водов тяжело совместить с границами муниципальных образований, таки- ми как графств и муниципалитетов, поэтому система ливнеотводов подчи- няется законами гидрологии. Таким образом, формирование специального округа, занимающегося исключительно проблемами водоотвода, принесет большую пользу, чем требуемая координация ряда независимых многофун- кциональных муниципальных образований. Подобным образом, масштаб предоставления некоторых капиталоем- ких общественных услуг, таких как функционирование аэропортов и боль- ниц, часто превосходит границы отдельного муниципалитета или графства. Финансирование данных услуг за счет займа, который будет выплачен всеми пользователями, считается более справедливым и эффективным, чем их от- несение к одному муниципальному образованию общей компетенции или ряду таких муниципальных образований, которые бы предоставляли дан- ную услугу самостоятельно. Возможность специальных округов выпускать долговые обязательства считается главной причиной, объясняющей быст- рый рост данных муниципальных образований, особенно за последние 20 лет (см. Leigland, 1994). Поскольку многие штаты накладывают ограниче- ния на возможность графств и муниципалитетов взимать налоги, осущест- влять расходы и выпускать долговые обязательства (о чем будет сказано да- лее), данные муниципальные образования могут создавать специальные округа, чтобы обходить данные ограничения. Организация и финансирование местного управления: США 375 В конечном счете, тот факт, что специальный округ создается для предо- ставления одной или ограниченного набора услуг, как правило, приводит к улучшению управления и более эффективному предоставлению услуг. Од- нако неэффективное дублирование административных функций может ни- велировать потенциальные выгоды. Выборные должностные лица За исключением специальных округов все перечисленные выше виды муни- ципальных образований управляются выбранными должностными лицами. Однако существуют различия в структуре выбранных органов. В муниципа- литетах обычно существуют три типа структуры: мэр – муниципальный со- вет, муниципальный совет – менеджер, комиссия. Заметим, что каждая из приведенных структур может существовать в разных муниципалитетах внутри одного штата, другими словами, не существует единого принятого стандарта. При структуре управления мэр – муниципальный совет населением вы- бирается лицо, которое является высшим должностным лицом муниципа- литета. При таком формате мэр обладает значительными полномочиями, поскольку он или она может назначать глав департаментов и осуществлять надзор за составлением годового бюджета, который в конечном итоге дол- жен быть одобрен большинством голосов членов муниципального совета5. Муниципальный совет в данной системе также полностью состоит из вы- борных представителей. В некоторых муниципалитетах (обычно неболь- ших) все члены совета выбираются населением, имеющим право участво- вать в выборах; в других муниципальных образованиях некоторые члены совета избираются на основе территориальной принадлежности в рамках муниципалитета. В оставшихся муниципалитетах часть членов совета изби- рается от округов, а другая часть избирается большинством голосов. Голосо- вание, основанное на принадлежности к округу, рассматривается как более подходящий способ обеспечения представительства в муниципальном сове- те малых групп, живущих на определенной территории. В начале 1900 гг. в США в некоторых городах была проведена реформа, направленная на предотвращение злоупотреблений со стороны отдельных политически сильных мэров. Вместо избрания мэра непосредственно насе- лением для исполнения функций высшего должностного лица и главы адми- нистрации города стали нанимать профессионального администратора для выполнения функций управляющего городом по поручению муниципаль- ного совета. Таким образом, при модели муниципальный совет – менеджер население избирает совет, а он, в свою очередь, нанимает менеджера для ру- ководства муниципалитетом. Хотя совет по-прежнему обладает правом ут- верждать бюджет, менеджер осуществляет его подготовку. Менеджер также обладает правом назначать глав департаментов и осуществлять контроль 376 Ларри Шрёдер над предоставлением услуг в рамках муниципального образования. В горо- дах, использующих модель муниципальный совет – менеджер, остается долж- ность мэра, но его полномочия являются исключительно символическими. Третьей формой организационной структуры муниципальных образо- ваний является комиссия. В данной модели члены комиссии избираются (большинством голосов внутри муниципального образования). Затем каж- дый член комиссии берет на себя ответственность за осуществление отде- льных муниципальных функций, например, охрана правопорядка, финанси- рование и т.д. Данная форма местного управления не характерна для муниципалитетов, но во многих графствах управление осуществляется пос- редством данной формы. Выборные должности членов муниципального совета и мэра могут при- равниваться к основному месту работы. По общему правилу, выборные чи- новники в небольших муниципалитетах сохраняют основное место работы и исполняют свои должностные обязанности, работая неполный рабочий день. В больших городах (в которых не используется модель совет – менед- жер) должность мэра обычно является основным местом работы (с соот- ветствующей заработной платой). Большие города даже при использовании модели мэр – муниципальный совет часто нанимают профессионального ме- неджера для осуществления функций главы администрации и контроля над текущей деятельностью города. Такие управляющие тем не менее не облада- ют тем объемом полномочий, которым наделен администратор при исполь- зовании модели совет – менеджер, поскольку глава администрации подчи- нен мэру. Формы управления в графствах и районах также различаются. В боль- шинстве графств и районов работает относительно небольшое количество выборных должностных лиц (обычно осуществляющих свою деятельность неполный рабочий день). Как отмечено выше, графства обычно управляют- ся выборными членами комиссии. Тем не менее некоторые графства приня- ли форму управления, похожую на модель мэр – совет, при которой высшее должностное лицо (мэр) и совет избираются. Независимые школьные округа обычно управляются советом, состоя- щим из избираемых населением членов. Совет обычно осуществляет выра- ботку решений относительно общей политики школьного округа, а глава администрации школьного округа нанимается по контракту и является про- фессиональным преподавателем. Члены советов специальных округов также могут избираться всем насе- лением. Специфика зависит от законодательства штата, определяющего фор- мирование округов. В своем исследовании Фостер (Foster, 1997) отмечает, что большинство (но не все) округов, обладающих правом устанавливать налоги, имеют избираемый совет, в то время как округа, доходы которых образуются от предоставления услуг, обычно назначают членов совета. Такие назначения Организация и финансирование местного управления: США 377 обычно осуществляются графством (графствами) или муниципалитетами, которые находятся в зоне предоставления данной услуги. Ограничение местной автономии со стороны штатов Как отмечалось выше, штат Массачусетс в последние два десятилетия проводил политику по ликвидации некоторых графств, присваивая себе их функции. Подобная ситуация все-таки является исключением в отношениях между штатами и муниципальными образованиями в США. Частично дейс- твия штата Массачусетс основывались на том, что исторически власти райо- нов и муниципалитетов играли основную роль в предоставлении местных общественных услуг, а роль графств была относительно незначительной. Различия между штатами существуют и в степени ограничений, наклады- ваемых ими на местное управление (многие из которых будут рассмотрены в следующей части)6. Институциональной особенностью, касающейся кон- троля штатов над местным управлением, которая достойна рассмотрения, является концепция автономии. В 1868 г. судья Верховного Суда штата Айова – Джон Форест Диллон принял следующее решение: «Муниципальные образования обязаны своим происхождением, а также по- лучают права и полномочия, основываясь исключительно на законодательс- тве штата. Оно наделяет их полномочиями, без которых они не могут сущес- твовать. И, создавая их, оно может их ликвидировать. А поскольку оно может их ликвидировать, оно может их ограничивать и контролировать». (City of Clinton v. Cedar Rapids and Missouri River Railroad Co., 24 Iowa 455, 1868.) Данное решение было поддержано Верховным Судом США и стало из- вестно как «правило Диллона», означающее, что полномочия органов мест- ного управления полностью ограничиваются властью штата и муниципаль- ные образования могут осуществлять только те действия, которые разрешены правительством штата7. Отчасти в ответ на правило Диллона многие штаты приняли другой принцип взаимоотношений между штатом и муниципальными образовани- ями, впервые принятый в штате Миссури в 1875 году. Данный принцип, из- вестный как «принцип автономии», устанавливает, что муниципальное об- разование может осуществлять любые функции, которые не были прямо запрещены правительством штата. Таким образом, согласно «правилу Дил- лона» муниципальные образования могут осуществлять функции и иметь полномочия только с разрешения правительства штата; согласно «принципу автономии» муниципальное образование может выполнять функции и иметь полномочия, которые не запрещены правительством штата. Обычно «принцип автономии» применяется в больших муниципальных образованиях, например, первоначально конституционным правом исполь- 378 Ларри Шрёдер зования «принципа автономии» в Миссури обладали города с населением более 100 тыс. чел. (данному требованию соответствовал только город Сент- Луис). Конституции других штатов закрепляют «принцип автономии» за всеми муниципальными образованиями (иногда включая графства) с насе- лением, превосходящим определенное значение, но также запрещают ис- пользовать референдум в муниципалитетах, которые претендуют на исполь- зование «принципа автономии» в независимости от их размера. В настоящее время в 45 штатах существуют определенные условия использования при- нципа автономии. Подобные условия могут расширять и децентрализовать полномочия муниципальных образований. Несмотря на то, что почти все штаты разрабатывают условия по исполь- зованию «принципа автономии» они могут ограничивать и ограничивают доходные полномочия муниципальных образований. Еще одним ограниче- нием полного контроля муниципальных образований над предоставляемы- ми услугами является использование расходных мандатов, как федеральным правительством, так и правительствами штатов. Мандаты представляют со- бой правила, устанавливаемые высшими уровнями власти, в которых содер- жится требование исполнения определенной функции муниципальным об- разованием. В то время как некоторые штаты компенсируют муниципальным образованиям стоимость предоставления предписанных услуг, некоторые штаты не предоставляют компенсации либо предоставляют ее частично. Та- кая ситуация приводит к уменьшению бюджетной автономии участвующих муниципальных образований. (Федеральное правительство также передает полномочия как штатам, так и муниципальным образованиям.) Выполняемые функции и расходные полномочия субнациональных правительств Правительства штатов и муниципальных образований играют важную роль в общих расходах США. Предварительные подсчеты за 2003 год показывают, что государственные расходы на потребление и валовые инвестиции всех уровней власти составляют 18,7% валового внутреннего продукта, из этой суммы расходов три пятых (63,1%) приходятся на субнациональные прави- тельства. Так как конституция США не закрепляет перечня функций субнацио- нальных правительств и поскольку от штата к штату существуют значитель- ные различия в структуре местного управления, неудивительно, что расход- ные полномочия штатов и муниципальных образований также значительно отличаются от штата к штату. В этом разделе будут рассмотрены показатели совокупных расходов штатов и муниципальных образований, а также собс- твенно расходы штатов и муниципальных образований. Затем будет прове- ден анализ расходных полномочий по различным общественным функциям. Организация и финансирование местного управления: США 379 Расходные полномочия штатов и муниципальных образований Анализ объема расходов субнационального уровня в США требует объеди- нения расходов штата и муниципальных образований в связи с тем, что шта- ты по-разному опираются на муниципальные образования в предоставле- нии отдельных услуг. Расходы штатов и муниципальных образований осуществляются на реализацию различных целей. Совокупные расходы включают прямые затраты на общественные услуги, трансферты населению, процент по обслуживанию долга и капитальные расходы. Каждый из этих компонентов может подвергаться влиянию специфических условий, сущес- твующих в отдельном штате в определенном промежутке времени. Напри- мер, капитальные расходы пользуются дурной славой; в определенные годы штат может выделять большие средства по сравнению с обычным уровнем. Трансфертные платежи в значительной мере зависят от экономических ус- ловий, с которыми сталкиваются домохозяйства в определенный период времени, а процент по обслуживанию долга зависит от кредитной истории и уровня процентных ставок. Поэтому будет проведен анализ (а) совокуп- ных расходов на уровне штатов и муниципальных образований (но в пере- счете на душу населения) и (б) только расходов на финансирование текущей деятельности, в которые не включаются трансферты населению, процент по обслуживанию долга и капитальные затраты. В таблице 9.2 приведены общие прямые расходы пяти штатов (включая округ Колумбию) с максимальными расходами на душу населения и пяти штатов с минимальными расходами по состоянию на 2000 г.8 Налицо сущес- твенное различие в уровне расходов среди 50 штатов и округа Колумбия с расходами на душу населения, варьирующимися от 4500 долларов в штате Арканзас до суммы, в три раза превышающей это значение в штате Аляска9. Однако некоторые различия могут обуславливаться уровнем доходов шта- тов, тем не менее данный фактор не является единственным. Как показано в таблице 9.2, изменение прямых расходов на душу населения в 2000 г. соста- вил 24,7%, в то время как изменение доходов на душу населения в 2000 г. было значительно меньше, на уровне 16,5%. В правой колонке таблицы 9.2 приводится доля расходов муниципаль- ных образований в совокупных расходах штата и муниципальных образова- ний (включая все виды муниципальных образований: графства, муниципа- литеты, районы, школьные округа и специальные округа). Хотя в среднем по стране около половины расходов осуществляется муниципальными образо- ваниями, их доля все же варьируется от 21,8% в штате Гавайи до 66, 2% в штате Невада. При исключении из данных капитальных расходов, трансфертов населе- нию и процентов по обслуживанию долга и учете только расходов на финан- сирование текущей деятельности получается достаточно похожий результат, хотя в пятерку первых и пятерку последних попадают другие штаты. 380 Ларри Шрёдер Таблиц а 9.2. Уровень расходов штатов и муниципальных образований (2000 фин. г.) и относительная зависимость муниципальных образований Прямые расходыа Совокупные расходы штатов и муниципальных Прямые расходы муниципальных образований образований на душу населения (долл. США) (% общих расходов) Среднее значение 6 220 Среднее значение 50,9 Медианное значение 5 891 Медианное значение 52,1 Коэффициент вариации 24,7% Коэффициент вариации 17,8% Пять штатов с наивысшим уровнем затрат Пять штатов с наивысшим уровнем затратb (долл. США) (%) Аляска 13 583 Невада 66,2 Округ Колумбия 11 410 Калифорния 64,0 Нью-Йорк 9 023 Флорида 63,1 Вайоминг 7 578 Аризона 62,0 Миннесота 7 201 Нью-Йорк 61,7 Пять штатов с наименьшим уровнем затрат Пять штатов с наименьшим уровнем затрат (долл. США) (%) Миссури 4 996 Род-Айленд 38,0 Южная Дакота 4 981 Западная Виржиния 38,0 Айдахо 4 949 Делавэр 34,9 Оклахома 4 614 Аляска 34,4 Арканзас 4 480 Гавайи 21,8 Текущие расходы Совокупные текущие расходы на душу населе- Текущие расходы муниципальных образований ния (долл.США) (% общих расходов) Среднее значение 4 635 Среднее значение 54,3 Медианное значение 4 405 Медианное значение 55,8 Коэффициент вариации 23,7% Коэффициент вариации 16,5% Пять штатов с наивысшим уровнем расходов Пять штатов с наивысшим уровнем расходовb (долл. США) (%) Аляска 9 615 Невада 68,8 Округ Колумбия 8 897 Калифорния 65,0 Нью-Йорк 6 443 Флорида 65,0 Вайоминг 5 466 Аризона 64,1 Миннесота 5 268 Нью-Йорк 63,5 Пять штатов с наименьшим уровнем расходов Пять штатов с наименьшим уровнем расходов (долл. США) (%) Техас 3 793 Кентукки 43,3 Миссури 3 752 Вермонт 42,8 Арканзас 3 648 Делавэр 39,0 Южная Дакота 3 626 Аляска 33,8 Оклахома 3 421 Гавайи 22,3 Источник: U.S. Census Bureau, 2003b. а. Прямые расходы включают текущие расходы, капитальные расходы, проценты по обслужива- нию долга, трансферты населению, но не включают межбюджетные трансферты. b. Округ Колумбия исключен из статистических данных, поскольку он одновременно сочетает в се- бе функции штата и муниципального образования, несмотря на то, что согласно Бюро переписи населения США его относят к муниципальным образованиям. Организация и финансирование местного управления: США 381 Существуют значительные различия в уровне расходов и опоры на му- ниципальные образования при их осуществлении. Расходы по функциям Дадим краткий обзор видов услуг, предоставляемых субнациональным уровнем, и рассмотрим различия в расходных полномочиях среди штатов. Образование – начальное, среднее и высшее – как правило, является совместной функцией штатов и муниципальных образований, при этом на- чальное и среднее образование обычно входит в сферу ответственности местного управления, а высшее образование – в сферу штатов. Тесно связан- ное со сферой образование обеспечение публичных библиотек обычно вхо- дит в сферу ответственности муниципалитетов. Особенно важной функцией является обеспечение общественного бла- госостояния. Данная функция входит в сферу ответственности федерально- го уровня, уровня штатов и местного управления. Еще в начале XX века обе- спечение малоимущих считалось обязанностью местных органов власти. Однако по мере проведения программ по преодолению бедности участие фе- дерального уровня сильно возросло. В настоящее время многие программы по улучшению общественного благосостояния устанавливаются федераль- ными законами, в которых определяются семьи и индивиды, имеющие пра- во на участие в данных программах; тем не менее как реализация данных программ, так и часть расходов по их осуществлению возлагаются на штаты и муниципальные образования. Некоторые штаты берут на себя все обяза- тельства по финансированию доли федеральных программ, относящейся к субнациональному уровню, в то время как в небольшом количестве шта- тов субнациональная доля расходов, выделяемая на реализацию программ повышения благосостояния, распределяется между штатом и муниципаль- ными образованиями (обычно графствами). Сфера здравоохранения также разделена между штатами (обычно она финансируется также за счет федеральных трансфертов). Большинство шта- тов управляет больницами штата (особенно медицинскими учреждениями на базе высших учебных заведений), но муниципалитеты и графства (равно как и специальные округа) тоже иногда предоставляют услуги в сфере здра- воохранения. Сфера общественной безопасности, включающая службы пожарной ох- раны и полицию, разделена между штатом и муниципальными образовани- ями. Услуги пожарной охраны предоставляются муниципалитетами, райо- нами и, иногда, специальными округами по обеспечению пожарной охраны. Полиция включает отдел по расследованию преступлений, дорожную поли- цию, относящиеся к уровню штата, и услуги полиции на местном уровне. Хотя местные власти обеспечивают функционирование тюрем и колоний, исправительные учреждения строго режима относятся к уровню штата. 382 Ларри Шрёдер Ответственность по обеспечению транспортной сферы разделена между всеми уровнями власти. Например, главные дороги (включая автомагистра- ли между штатами) подразумевают совместную ответственность федераль- ного уровня и уровня штатов, при этом капитальные расходы разделяются между двумя уровнями, а расходы по обслуживанию обычно входят в сферу ответственности штатов. Все уровни субнационального управления могут поддерживать нефедеральные трассы и дороги. Например, на определенной территории может находиться автомагистраль штата, дороги графства и до- роги района (особенно в сельской местности), а также муниципальные доро- ги и улицы. Для поддержания платных дорог могут создаваться специальные органы управления. Содержание аэропортов обычно входит в полномочия муниципалитетов, графств, а иногда специальных округов. Муниципальный транспорт (автобус и скоростной транспорт) предоставляется муниципали- тетам и специально создаваемым транспортным органам, которые в некото- рых случаях даже выходят за границы штата. Штаты наряду с графствами и муниципалитетами несут ответственность за содержание парков и сфер досуга, при этом большие парки входят в сферу ответственности штатов, а местные парки – муниципалитетов. Другие при- родные ресурсы, такие, как леса, являются сферой ответственности штатов. Власти муниципалитетов, районов и специальных округов отвечают за предоставление коммунальных услуг, таких, как канализация, вывоз мусора, водоснабжение. Несмотря на то, что в США электричество и газ поставля- ются частными компаниями, некоторые муниципальные образования также участвуют в предоставлении данных услуг. Жилищное обеспечение, как правило, относится к деятельности частно- го сектора, однако некоторые виды жилья предоставляются государством, где основную роль играют органы местного управления (хотя финансирова- ние осуществляется из федерального бюджета). Таблица 9.3 дает возможность важность различных субнациональных расходов. Общими для всей страны являются (а) доля различных видов де- ятельности по отношению к расходам (некапитальные) и (б) доля расходов, осуществляемых муниципальными образованиями, по отношению к сово- купным расходам штатов и муниципальных образований. Таким образом, первая цифра в таблице показывает, что из совокупных расходов штатов и муниципальных образований в 2000 г. 9,23% приходилось на высшее об- разование и что доля муниципальных образований в данных расходах со- ставила 16%. Из таблицы видно, что на сферу образования приходится наибольшая доля совокупных расходов штатов и муниципальных образований. Около одной четверти данных расходов было направлено на обеспечение началь- ного и среднего образования, а расходы на высшее образование составили 9,23%. Расходы на повышение общественного благосостояния составляют Организация и финансирование местного управления: США 383 около 18% всех расходов. Расходы на обслуживание шоссе (включая улицы и дороги) составляют незначительную часть общих расходов; тем не менее по данной категории, а также по другим капиталоемким сферам, таким, как канализация, водоснабжение и другие коммунальные услуги, данные могут вводить в заблуждение, поскольку в приведенных в таблице данных не учи- тываются капитальные расходы. Доля расходов муниципальных образований в данных сферах не откло- няется от средних значений. Органы местного управления преобладают в  финансировании начального и среднего образования, библиотек, поли- цейских и пожарных служб и обеспечении коммунальных услуг: водоснаб- жения, канализации и переработке твердых бытовых отходов, иногда по- ставляя электричество и газ. Данные в таблице 9.3 приведены для страны в целом. Если бы проводил- ся анализ каждого штата, по крайней мере по некоторым категориям расхо- дов были бы выявлены значительные расхождения. Например, несмотря на то, что почти все штаты в обеспечении начального и среднего образования полагаются на местное управление, штат Гавайи является исключением, где образование полностью входит в сферу ответственности штата. Возможно, наилучшим примером, отражающим различия между штатами с точки зре- ния их роли в отношениях с местным управлением, будет сфера обществен- ного благосостояния. Девять штатов (Аляска, Арканзас, Делавэр, Массачу- сетс, Род-Айленд, Южная Каролина, Вермонт, Вашингтон и Западная Виржиния) полагаются на муниципальные образования, финансируя менее одного процента расходов на общественное благосостояние. Напротив, му- ниципальные образования Калифорнии, Нью-Йорка, Виржинии и Вискон- сина финансируют более 20% расходов в данной сфере. Результаты передачи полномочий наиболее очевидны при сравнении расходов по функциональным направлениям. Теория децентрализации ис- ходит из того, что существуют значительные различия в том, как субнацио- нальные органы власти распределяют свой бюджет, основываясь на спросе на общественные услуги. В таблице 9.4 приведены некоторые данные по этой теории, показаны основные расходные статьи, а также максимальные и ми- нимальные показатели, показатель отклонения среди штатов как по доле штатов в общих субнациональных расходов по отдельным функциям (верх- няя часть таблицы), так и в расчете на душу населения (нижняя часть табли- цы). Таким образом, первая строка в верхней части таблицы показывает, что средние субнациональные расходы на высшее образование составляют око- ло 10% всех расходов; один штат направляет более 15% всех расходов на вы- сшее образование, в то время как доля другого штата менее двух процентов. Нижняя часть таблицы дает возможность увидеть не только средние дан- ные, но и изменения в расходах на душу населения по отдельным сферам. Расходы на начальное и среднее образование обладают наименьшим отно- 384 Ларри Шрёдер Таблиц а 9.3. Совокупные расходы штатов и муниципальных образований по сферам ответственности (все штаты и округ Колумбия), 2000 фин. г. Совокупные расходы Расходы штатов и муниципальных муниципальных образований образований на выполнение функций (% общих расходов Расходы по функциям (% всех расходов) по функциям) Услуги в сфере образования Образование Высшее образование 9,23 16,14 Начальное и среднее образование 24,80 99,11 Библиотеки 0,55 95,33 Социальное обеспечение и поддержание бла- госостояния граждан Общественное благосостояние 18,08 14,86 Больницы 5,59 57,13 Здравоохранение 3,98 46,71 Транспортная инфраструктура Автомагистрали 3,48 54,80 Прочие дорожно-транспортные сооруженияa 1,36 87,80 Общественная безопасность Полиция 4,40 84,89 Пожарная охрана 1,79 100,00 Исправительные учреждения 3,49 32,19 Обеспечение надзора и контроля 0,71 36,57 Окружающая среда и жилищное обеспечение Природные ресурсы 1,23 22,94 Парки и сфера досуга 1,40 83,42 Жилищное обеспечение и развитие сообществ 2,06 88,11 Канализация 1,39 96,93 Утилизация твердых бытовых отходов 1,22 86,41 Государственное управление Администрация 6,33 57,75 Водоснабжение 2,77 99,01 Электроэнергия 3,08 92,56 Газоснабжение 0,29 99,85 Транспортная система 2,47 76,77 Продажа алкоголя 0,28 16,59 Источник: U.S. Census Bureau, 2003b. а. Включая аэропорты, речные и морские порты, парковки и субсидии на транспортную систему. Организация и финансирование местного управления: США 385 Таблиц а 9.4. Распределение расходов и распределение расходов на душу населения по основным функциям на субнациональном уровне, 2000 фин. г. Функциональные коэффициент обязанности среднее медианное минимум максимум вариации Общие расходы штата и местных органов управления в штате (%) Высшее образование 10,14 10,57 1,45 15,51 22,90 Начальное и среднее образование 24,86 25,74 14,88 34,50 14,10 Общественное благосостояние 18,16 17,75 7,52 27,73 22,51 Больницы 5,44 4,66 0,10 14,71 64,00 Здравоохранение 3,76 3,39 1,40 7,37 33,41 Дороги 4,29 3,94 0,26 8,49 40,38 Полиция 4,08 3,90 2,37 6,63 22,11 Пожарная охрана 1,66 1,64 0,50 3,32 35,78 Исправительные учреждения 3,25 3,19 1,41 5,87 28,65 Парки и сфера досуга 1,45 1,32 0,60 3,59 41,91 Жилищное обеспечение и развитие сообществ 1,90 1,81 0,43 4,80 46,22 Государственное управление 6,61 6,47 4,04 10,19 20,33 Водоснабжение 2,60 2,34 1,01 8,08 50,74 Общие расходы штата и местных органов управления в штате на душу населения (долл. США) Высшее образование 456 454 275 661 22,76 Начальное и среднее образование 1 117 1 099 810 1 865 18,44 Общественное благосостояние 811 804 257 1 538 28,26 Больницы 240 219 5 702 65,97 Здравоохранение 167 148 71 337 37,24 Дороги 196 167 80 625 46,74 Полиция 180 171 95 301 25,61 Пожарная охрана 73 69 24 145 36,60 Исправительные учреждения 143 136 59 282 31,45 Парки и сфера досуга 64 58 30 146 39,95 Жилищное обеспечение и развитие сообществ 89 74 20 296 58,31 Государственное управление 298 283 195 804 32,48 Водоснабжение 113 99 49 329 48,37 Источник: U.S. Census Bureau, 2003b. 386 Ларри Шрёдер сительным отклонением (самый низкий коэффициент вариации) по двум измерениям; однако и для этого сектора дисперсия достаточно высока: сре- ди штатов по данному направлению варьируются от 15% до 34% общих рас- ходов, а расходы на душу населения – от 800 до 1850 долл. США. С другой стороны, большие диспропорции в распределении расходов на душу населе- ния наблюдаются в сфере здравоохранения и водоснабжения. В данном отчете обнаруживается взаимосвязь между распределением расходных полномочий и положениями экономической науки. Услуги, поль- зу от которых получает местное население, предписываются органам мест- ного управления. Крупные объекты инфраструктуры и предоставление услуг для более широкого круга населения обычно закрепляются за прави- тельствами штатов. И, несмотря на то, что органы местного управления мо- гут участвовать в программах повышения общественного благосостояния, финансирование данных программ обычно делится между федеральным и субнациональным уровнями власти. Собственные доходы органов управления субнационального уровня Власти штатов и местного управления США должны обеспечивать значи- тельную часть доходов от использования полномочий по налогообложению и взиманию пошлин. По стране в целом более 70% общих доходов штата по- ступают от собственных источников финансирования; доля собственных доходов на уровне местного управления составляет около 60%. Следуя общему формату изложения материала, в данной части будет по- казано, что использование таких полномочий значительно различается от штата к штату. Сначала будут рассмотрены общие виды налоговых инстру- ментов, используемых на субнациональном уровне, а затем будет дан обзор того, в какой мере используются данные налоговые полномочия. Основные собственные доходы на субнациональном уровне Для получения доходов практически во всех штатах используются три уни- версальных налоговых инструмента. Налог на имущество является основ- ным источником финансирования муниципальных образований, а именно графств, районов, муниципалитетов и школьных округов. Большинство штатов устанавливает налоги на доходы физических лиц и налоги на при- быль организаций; иногда правом устанавливать такие налоги наделяются и муниципальные образования. В большинстве штатов существуют налоги на розничную торговлю; и снова некоторые штаты наделяют муниципаль- ные образования полномочиями по установлению дополнительных налогов на розничную продажу. Обычно когда муниципальным образованиям пре- Организация и финансирование местного управления: США 387 доставляется право устанавливать местные налоги, их сбором занимается штат, а затем они перечисляется муниципальному образованию10. Помимо трех вышеперечисленных налогов на субнациональном уровне используется и ряд других налогов. Они включают различные налоги с про- даж отдельных товаров, например, автомобильное топливо, табак, алко- гольные напитки, а также потребление коммунальных услуг, как то: пользо- вание телефоном и электричеством. Сборы за выдачу водительских удостоверений рассматриваются Бюро статистики США в качестве нало- гов, хотя их также можно отнести к сборам за получение права пользования улицами и дорогами. Помимо этого власти штатов и муниципальных образований устанавли- вают сборы за пользование общественными услугами. Например, штат взи- мает плату за обучение со студентов, посещающих университеты штата, а местные власти устанавливают сборы за пользование канализацией и местными учреждениями, такими, как больницы. В итоге власти штатов и  муниципальных образований получают доходы от большого количества других источников, среди которых наиболее важными являются проценты по депозитам. В таблице 9.5 показаны доли различных источников в совокупных дохо- дах всех штатов (за исключением доходов, полученных в 2000 финансовом году от коммунальных услуг, таких, как водоснабжение, электроснабжение и система общественного транспорта). Статистические данные показывают, что налоги составляют три четверти всех собственных доходов штата не- многим более 60% собственных доходов муниципальных образований. Влас- ти штата сильно зависят от налогов с продаж (как общего налога с продаж, так и налогов с продаж по отдельным видам товаров) и от подоходных нало- гов с физических и юридических лиц. Подоходные налоги составляют более четверти собственных налогов штата. Почти столько же составляют налоги с розничных продаж. Таблица 9.5 показывает, что муниципальные образова- ния зависят от налогов на имущество. Налоги на имущество составляют около 44% собственных доходов муниципальных образований и более 70% всех налоговых доходов муниципальных образований. Штаты также ис- пользуют сборы за пользование услугами, особенно связанные с высшим образованием. Муниципальные образования в значительной степени зави- сят от индивидуальных сборах (если включить доходы от коммунальных услуг, доля индивидуальных сборов была бы выше). Поскольку Бюро переписи населения США предоставляет подробные данные о доходах (и расходах) по различным видам муниципальных образо- ваний (перечисленных выше в данной главе) только на годы сбора статисти- ческих данных, то нельзя дать распределение местных доходов по источни- кам их получения за 2000 фин. г. Однако, используя данные таблицы 9.6, можно сформировать представление об источниках доходов различных 388 Ларри Шрёдер Таблиц а 9.5. Доходы штатов и муниципальных образований от собственных источников, 2000 фин. г. (% общих доходов от собственных источников) Уровень органов власти Всего на уровне штатов Уровень Местный Собственные источники доходов и муниципальных образований штатов уровень Налоги На имущество 19,94 1,55 44,19 Общие налоги на розничную торговлю 17,22 24,56 7,54 Налоги с продаж отдельных товаров 7,54 10,94 3,06 Автомобильное горючее 2,48 4,22 0,18 Алкогольные напитки 0,35 0,58 0,05 Табачные изделия 0,69 1,18 0,04 Коммунальные услуги 1,43 1,30 1,60 Прочие налоги с продаж 2,60 3,66 1,19 На индивидуальный доход 16,94 27,39 3,17 На прибыль организаций 2,89 4,58 0,66 На лицензирование транспортных средств 1,31 2,13 0,24 Прочие налоги 3,98 4,83 2,87 Всего 69,82 75,96 61,73 Потребительские сборы Образование 5,25 7,03 2,90 Высшие учебные заведения 4,43 6,95 1,10 Продажи обедов в школах 0,44 0,00 1,01 Больницы 4,37 2,62 6,69 Дороги 0,59 0,66 0,51 Воздушные перевозки (аэропорты) 0,89 0,12 1,90 Парковки 0,11 0,00 0,25 Услуги морских и внутренних портов 0,20 0,10 0,34 Природные ископаемые 0,24 0,25 0,22 Парки и сфера досуга 0,50 0,16 0,95 Жилищное обеспечение и развитие сообществ 0,34 0,06 0,70 Канализация 1,95 0,01 4,50 Переработка твердых бытовых отходов 0,82 0,05 1,83 Прочие сборы 2,64 1,12 4,64 Всего 17,89 12,17 25,42 Прочие доходы Доходы в виде процентов 5,64 4,93 6,58 Специальные налоговые сборы 0,31 0,01 0,69 Продажа имущества 0,16 0,07 0,29 Иные доходы 6,18 6,86 5,29 Всего 12,29 11,86 12,85 Источник: U.S. Census Bureau, 2003b. Примечание: Сумма отдельных данных может не совпадать с указанными итогами вследствие округления. Организация и финансирование местного управления: США 389 муниципальных образований, сравнив доходы графств, муниципалитетов и других муниципальных образований на 1997 финансовый год. (Данные таблицы 9.6 дают возможность увидеть важность межбюджетных трансфер- тов в их относительном выражении.) Из таблицы 9.6 можно сделать вывод, что налоги, за исключением налога на имущество, являются важной состав- ляющей доходов для графств и муниципалитетов; районы и школьные округа практически полностью зависят от налогов на имущество. Как было отмече- но ранее, специальные округа полагаются на индивидуальные сборы. В предыдущей части акцент делался на рассмотрении значительных раз- личий в уровне общественных расходов штатов и муниципальных образо- ваний для того, чтобы определить относительный размер общественного сектора в разных штатах. Немного другую картину можно получить, рас- смотрев собственные доходы штатов. Особенно полезным будет рассмотре- ние различий в долях доходов, полученных от доходов населения, поскольку в отличие от расходов на душу населения, данные показатели отражают же- лание и возможность населения платить за услуги штатов и муниципальных Таблиц а 9.6. Сравнение доходов муниципальных образований, 1997 г. (% общих доходов) Уровень местного правительства Муниципа­ Школьные Специальные Виды доходов Графства литеты Тауншипы округа округа Доходы от собственных источни- ков Налоги на имущество 24,7 20,7 55,6 31,2 8,9 Общие налоги с продаж 6,4 7,4 0 0 2 Налоги с продаж отдельных товаров 1,5 4,9 0 0 0 Налоги на доходы 1,2 6,2 0 0 0 Налоги на транспортные средства 0,4 0,2 0 0 0 Все прочие налоги 1,4 3,2 4,6 1,0 0,8 Всего налогов 35,5 42,5 60,2 32,3 11,6 Индивидуальные сборы 18,6 19,1 10,7 2,8 56,0 Прочие собственные источники 8,4 10,1 6,2 3,5 8,3 Всего доходов от собственных источников 62,6 71,8 77,1 38,5 75,9 Межбюджетные трансферты Федеральные 2,6 5,3 1,3 0,6 6,5 Штатов 33,5 20,7 19,7 51,8 6,5 Других муниципальных образований 1,5 2,3 2,0 9,0 11,1 Всего трансфертов 37,5 28,3 22,9 61,4 24,1 Источник: U.S. Census Bureau, 2003b. 390 Ларри Шрёдер образований, и они не учитывают различий в трансфертах, получаемых штатами от федерального правительства11. Левая колонка таблицы 9.7 показывает, что в среднем около 15% доходов населения собирается в форме собственных доходов штата (налоги плюс ин- дивидуальные сборы). Но отметим, что данные значения существенно раз- личаются (как видно по коэффициенту отклонения, составляющему около 25%). Значительную долю в данное отклонение вносит Аляска со своим по- казателем в 40,6%. Столь высокий показатель обусловлен тем, что нефтяные компании платят штату роялти от объема добываемой нефти. Правая колонка таблицы 9.7 свидетельствует о том, что совокупные на- логи штата и муниципальных образований составляют приблизительно 10% доходов, получаемых с доходов физических лиц, однако данное значение ва- рьируется от 7,9% в штате Нью Гемпшир до 14%в округе Колумбии. Несмот- ря на то, что относительное отклонение данных показателей (измеряемое при помощи коэффициента отклонения) меньше, чем отклонение по расхо- дам на душу населения, можно сказать, что желание населения разных шта- тов платить налоги со своих доходов различается. Отличие между долей на- логовых доходов и совокупных доходов свидетельствует о разном подходе к использованию индивидуальных сборов. Таблиц а 9.7. Совокупные доходы штатов и муниципальных образований от собственных источников и совокупные налоги, по штатам, 2000 фин. г. Собственные источники доходов уровня штата Налоги штата и местные налоги и муниципалитетов (% от дохода физ. лиц) (% от дохода физ. лиц) Среднее значение 15,8 Среднее значение 10,5 Медианное значение 15,1 Медианное значение 10,3 Коэффициент вариации 24,9 Коэффициент вариации 11,2 Пять штатов с наивысшим уровнем дохода (%) Пять штатов с наивысшим уровнем дохода (%) Аляска 40,6 Округ Колумбия 14,1 Нью-Мексико 19,3 Нью-Йорк 13,0 Вайоминг 19,3 Мэн 13,0 Делавэр 17,9 Аляска 12,3 Мэн 17,7 Висконсин 12,2 Пять штатов с наименьшим уровнем дохода (%) Пять штатов с наименьшим уровнем дохода (%) Массачусетс 13,2 Алабама 8,9 Миссури 13,2 Техас 8,9 Техас 13,1 Южная Дакота 8,9 Теннеси 12,3 Теннеси 8,3 Нью Гемпшир 11,4 Нью-Гемпшир 7,9 Источник: U.S. Census Bureau, 2003b. Организация и финансирование местного управления: США 391 Доходы от налогообложения физических лиц Тремя главными источниками доходов штатов и муниципальных образова- ний в США являются налоги на имущество, налоги с розничных продаж и налоги на доходы. Необходимо освятить главные составляющие этих на- логов и различия в налоговых базах и ставках, используемых на субнацио- нальном уровне12. Налог на имущество Как видно из таблиц 9.5 и 9.6 налоги на имущество являются основными налоговыми источниками доходов муниципальных образований. В законах штата обычно определяются основные характеристики налога, а муници- пальные образования обычно его применяют. Закон штата может предус- матривать различные условия применения налога, включая условия, отно- сительно видов имущества, которые могут включаться в налогооблагаемую базу, применяемых налоговых ставок и других особенностей, связанных с уплатой налога (например, должен ли налог уплачиваться полностью к ка- кой-то дате или его уплата может осуществляться по частям). Налоги на имущество в США обычно взимаются в идее процента (доли) от стоимости недвижимого имущества; однако существуют различия в пере- чне имущества, включаемого в налогооблагаемую базу в разных штатах. Не- смотря на то, что недвижимое имущество (земля и здания) всегда включает- ся в налогооблагаемую базу, некоторые штаты относят к ней запасы предприятий или стоимость их машин и оборудования, а также собствен- ность физических лиц, например, в виде автомобиля. В некоторых штатах налогообложению подлежат и нематериальные активы, такие как акции, об- лигации и другие ценные бумаги, принадлежащие физическим лицам, хотя сложность с выявлением подобных активов постепенно приводит к исклю- чению данной категории из налогооблагаемой базы13. Как и в большинстве стран, имущество больниц, школ, университетов и некоммерческих организаций не включается в налогооблагаемую базу му- ниципальных образований. Собственность штатов, муниципальных образо- ваний и федеральная собственность в США не облагается местными налога- ми. Федеральное правительство владеет около 29% земли в США в виде национальных парков, лесов, пастбищ и т.д. (U.S. Census Bureau, 2000б). По- скольку муниципальные образования не могут облагать налогом эти земли, это существенно сокращает налоговые доходы графств. По этой причине фе- деральное правительство в лице Бюро по землепользованию финансирует программу, по которой графствам, в которых расположено большое количе- ство федеральных земель, осуществляются платежи вместо налогов. Анало- гичным образом федеральное правительство осуществляет такие платежи школьным округам, в которых обучается большое количество детей феде- ральных государственных служащих (например, военнослужащих). 392 Ларри Шрёдер Хотя обычно рыночная стоимость имущества используется для опре- деления налогооблагаемой базы, некоторые штаты используют часть от рыночной стоимости. Более того, эта доля различается от штата к штату в за- висимости от вида собственности (например, жилая, коммерческая, сельско­ хозяйст­венная). Оценка собственности входит в сферу компетенции муниципальных об- разований (исключением является штат Мэриленд, где этим занимается правительство штата)14. Согласно исследованию (Behrens, 1998, 245), в стра- не существует около 13 500 образований, проводящих оценку, чья сфера компетенции обычно совпадает с территорией графства. Отличительной чертой данной системы в США является то, что в некоторых штатах местные эксперты по оценке избираются, а в других штатах они назначаются местны- ми должностными лицами наряду с главами департаментов. Несмотря на то, что местные эксперты по оценке определяют стоимость, подлежащую нало- гообложению, агентства многих штатов обладают контрольными полномо- чиями; фактически штат может изменить местную оценку, если она кажется ошибочной. Другой функцией, выполняемой подобными агентствами, явля- ется выравнивание стоимости, подлежащей налогообложению. Отдельные эксперты по оценке, несмотря на законодательные требования, при оценке имущества используют различную долю от его рыночной стоимости. Вырав- нивание предполагает подсчет того, какой была бы стоимость оцениваемого имущества, если бы использовалась одинаковая доля от рыночной стоимос- ти. Эта функция важна по ряду причин. Первая причина связана со структу- рой вышеупомянутых муниципальных образований. Определенная часть имущества может попадать под налогообложение различных муниципаль- ных образований. Однако если налоговая юрисдикция, к примеру, школьно- го округа совпадает с двумя оцениваемыми округами, которые используют иную долю от рыночной стоимости, выравнивание призвано обеспечить применение единой доли от рыночной стоимости в данных округах. Вторая причина выравнивания в оценке связана с налоговыми лимитами (о которых будет сказано далее). Если общая сумма налогообложения не пре- вышает определенной доли налогооблагаемой стоимости (когда определены, по крайней мере, некоторые лимиты по налоговым ставкам), налогооблагае- мая стоимость должна быть твердо установленной. Кроме этого, в расчетах по предоставлению трансфертов (о которых также будет сказано далее) ис- пользуется размер налогооблагаемой базы муниципального образования. Принцип равенства муниципальных образований требует, чтобы их налого- облагаемые базы основывались на единой доле от рыночной стоимости иму- щества. Структура местного налога на имущества определяется законами штата, хотя налоговые ставки обычно устанавливаются исключительно му- ниципальными образованиями. В большинстве штатов к различным видам имущества в рамках налоговой юрисдикции применяется единая ставка на- Организация и финансирование местного управления: США 393 лога. Однако в штате Пенсильвания органам местного управления позволено устанавливать более высокие налоги на землю, чем на улучшения. Многие штаты тем не менее устанавливают верхний предел налоговых ставок. В некоторых случаях эти лимиты определяются как отношение со- вокупных налогов к (выравненной) стоимости налогооблагаемой базы. В последние годы большое внимание уделяется деятельности штатов по ог- раничению количества налогов при помощи населения посредством мани­ пу­ рования оценочной стоимостью индивидуального имущества. Возможно, ли­ самой успешной среди таких попыток был референдум, проведенный в Ка- лифорнии в 1978 г. (закон штата №13), который в значительной степени ог- раничил рост налогов на имущество физических лиц. В частности, в данном законе закреплено следующее: „„ Ставка налога на любой вид имущества не может превосходить одного процента от его стоимости. „„ Налогооблагаемая стоимость всех видов имущества будет установлена на уровне на 1975–1976 гг. „„ Налогооблагаемая стоимость любого имущества не может расти более чем на два процента в год, за исключением случая смены собственника, при котором имущество переоценивается в соответствии с его рыноч- ной стоимостью. Данные положения закрепляют, что рост доходов от налога на имущест- во не может быть быстрым, поскольку была установлена максимальная ставка налога, а рост налогооблагаемой базы был ограничен двумя процен- тами в независимости от рыночных условий. Третье положение стало при- чиной того, что для многих сходных видов имущества определяется разная налогооблагаемая стоимость. В 1980-х гг. многие штаты последовали приме- ру Калифорнии и установили ограничения на полномочия органов местного управления в сфере налогов на имущества либо установили лимиты по рас- ходам. Существуют и другие механизмы, посредством которых правительства штатов пытались снизить налоговую нагрузку по некоторым видам имущес- тва. Например, во многих штатах налогооблагаемая стоимость домов, зани- маемых собственниками (а не предназначенных для сдачи в аренду), ниже только потому, что в них проживают собственники; в некоторых случаях штат возмещает муниципальным образованиям упущенные доходы, однако чаще всего местные власти вынуждены либо повышать налоги на имуще- ство, либо искать альтернативные источники доходов. Отдельные группы населения, например, пенсионеры, ветераны, инвалиды, также иногда осво- бождаются от уплаты налогов. Практика по освобождению от налогов обыч- но является частью законодательства, которое касается всех муниципальных 394 Ларри Шрёдер образований (или отдельных видов муниципальных образований, напри- мер, школьных округов). Другим способом освобождения от налогов, ис- пользование которого обычно предоставляется на усмотрение местных вла- стей, является освобождение от налогов или их снижение для отдельных видов предприятий с целью стимулирования экономического развития. Как и в предыдущем случае, подобные меры влекут либо увеличение налогов на имущество либо вынуждают местные власти искать альтернативные источ- ники финансирования (либо сокращать расходы). Одним из популярных вариантов финансирования, используемым му- ниципальными образованиями, является создание округов с повышенными налогами (tax increment financing districts – TIF district) (Johnson, 1999). Мес- тная власть осуществляет экономическую деятельность в рамках определен- ной географической территории (TIF district), и при этом расходы финанси- руются за счет займов. Затем, считается, что в результате дополнительных инвестиций стоимость имущества на данной территории возрастет, а нало- говые доходы, получаемые от увеличения стоимости имущества, использу- ются для выплаты долга. Ключевой идеей здесь является то, что собственни- ки, выигрывающие от роста инвестиций, сами их оплачивают. Конечно, данная стратегия предполагает, что на имущество вне данного округа ло- жится вся нагрузка по предоставлению общих услуг, которые обычно фи- нансируются за счет налогов на имущество. В заключение, налоги на имущество остаются основой финансирования местного управления в США, а органы местного управления сохраняют за собой значительные полномочия не только по установлению размера нало- гооблагаемой базы, но и по определению налоговых ставок. Тем не менее сте- чением времени неприязнь к налогам на имущество подтолкнула многие штаты (либо напрямую через референдум, либо посредством законов шта- тов) к установлению лимитов по доходам от налогов на имущество. Поэтому неудивительно, что многие муниципальные образования широко полагаются в финансировании местных расходов на иные налоги. Для пополнения бюд- жета используются как налоги на доходы, так и налоги с розничных продаж15. Налоги с розничных продаж Из таблицы 9.5 видно, что налог на розничные продажи является вторым по значимости источником налоговых доходов штатов и муниципальных обра- зований. Как и в случае с налогом на имущество, полномочия по разработке законодательной базы и управлению данным налогом принадлежат прави- тельствам штатов. Налогооблагаемой базой является цена продажи товаров и услуг покупателям; однако определение того, какие товары и услуги подле- жат налогообложению, осуществляется каждым штатом самостоятельно. К товарам, которые не подлежат налогообложению во многих штатах, отно- сятся продукты питания, предназначенные для потребления дома (еда, по- Организация и финансирование местного управления: США 395 купаемая в ресторанах, обычно облагается данным налогом), медикаменты и некоторые виды одежды. В других штатах данные товары подлежат нало- гообложению, но по более низким ставкам16. Услуги в отличие от товаров потребления не облагаются данным нало- гом повсеместно. Например, некоторые штаты начисляют налог на услуги по ремонту, другие штаты начисляют налог только на материалы, используемые для ремонта, в третьих штатах данные услуги не подлежат налогообложению (хотя в штатах, в которых используется подоходный налог, доход, получен- ный от предоставления услуг по ремонту, подлежит налогообложению). Тем не менее большинство штатов не облагает налогом услуги, предоставляемые на профессиональной основе: такие, как услуги юристов, бухгалтеров, инже- неров, докторов (см. Federation of Tax Administrators, 1997). Ставки налога с розничных продаж в 2003 г. варьировали от 0% (в шта- тах Аляска, Делавэр, Монтана, Нью-Гемпшир, Орегон) до 7% (в штатах Мис- сисипи, Род-Айленд, Тенесси). В штатах Миссисипи и Род-Айленд продукты питания и медикаменты не облагаются налогом, в то время как в штате Тен- несси продукты питания облагаются налогом с розничных продаж по сни- женной ставке 6%. В 32 из 50 штатов доходы от налогов с розничных продаж перечисляются муниципальным образованиям. В то же время в двух штатах, Калифорнии и Виржинии, данный налог устанавливается на территории всего штата и без предоставления муниципальным образованиям право регулировать налого- вые ставки, следовательно, в данных штатах существуют соглашения по разде- лу налогов (о чем будет сказано далее), нежели истинно местные налоги. Налог с розничных продаж может рассматриваться как местный в том случае, если местные власти имеют право либо устанавливать его, либо нет (даже если они не обладают правом определения товаров, подлежащих налогообложению). Местные власти не управляют налогам с продаж напрямую, несмотря на то, что они решают, вводить данный налог или нет. Налоговые службы шта- тов получают совокупные доходы штата и муниципальных образований по данному налогу, перечисляемому предприятиями розничной торговли (в не- которых штатах предприятиям розничной торговли выплачивается компен- сация расходов, связанных со сбором данного налога). Затем налоговый ор- ган штата перечисляет муниципальным образованиям их долю налога с продаж. Максимальная доля налога с продаж варьируется от 0,25% в штате Миссисипи до 6% в штате Алабама. Налоги на доходы Самым большим источником налоговых доходов штатов являются налоги на доход. Большинство штатов использует данный вид налогов. Тем не менее в 7 штатах: Аляска, Флорида, Невада, Южная Дакота, Техас, Вашингтон, Вайоминг, – налог на доходы не используется. (В двух штатах, Нью-Гемпшир 396 Ларри Шрёдер и Тенесси, налогообложению подлежат только рентные (процентные дохо- ды) и доходы по дивидендам.) Как и в случае с другими доходами, каждый штат определяет структуру налога по своему усмотрению, что приводит к существенным различиям. Штаты определяют структуру данного налога, чтобы налогоплательщики, подающие декларацию на возврат федеральных налогов на доходы, могли использовать информацию для подачи деклара- ции и по налогам штата17. (В США физические лица обязаны подавать годо- вую декларацию на возвращение налогов на доходы, даже если большая часть налогов была удержана их работодателями.) Прямое сравнение ставок налога на доходы между штатами невозможно, поскольку определение налогооблагаемого дохода отличается от штата к шта- ту; например, несмотря на то, что большинство штатов незначительно кор- ректирует определение налогооблагаемого дохода, используемого Федераль- ной налоговой службой США, некоторые штаты, например Индиана, облагают налогом скорректированный валовый доход, который представляет собой годовой доход физического лица до различных вычетов. Во всех шта- тах, за исключением пяти, используется прогрессивная ставка налогообложе- ния с применением нулевой ставки к доходам, не превышающим определен- ного уровня, и которая затем повышается с увеличением дохода. Поскольку диапазон дохода варьируется от штата к штату, было бы нецелесообразно проводить прямое сравнение налоговых ставок. Самая простая структура данного налога существует в штате Род-Ай- ленд, где доля налога штата составляет 25% от федерального налога на дохо- ды. В других штатах используются более сложные способы определения дан- ного налога (например, в штатах Миссури и Монтана используется 10 различных диапазонов доходов). Некоторые штаты позволяют налогоп- лательщикам вычитать сумму налогов на доходы, уплачиваемую в федераль- ный бюджет, хотя в большинстве штатов эта практики не распространена. В 11 штатах муниципальным образованиям (или по крайней мере неко- торым из них) предоставлено право устанавливать дополнительные мест- ные налоги на доходы. К этим штатам относятся: Делавэр, Индиана, Айова, Кентукки, Мериленд, Мичиган, Миссури, Нью-Джерси, Нью-Йорк, Огайо и Пенсильвания. Управление налогами в основном осуществляется налого- выми службами штатов, а доля местных налогов на доходы затем перечисля- ется муниципальным образованиям. В штате Миссури только двум городам разрешено устанавливать местные налоги на доходы, это города – Сент-Луис и Канзас-Сити, и данные города самостоятельно собирают данный налог. Налогооблагаемой базой налогов на доходы в данных городах являются до- ходы физических лиц, проживающих или работающих в этих городах. Штат Миссури не является единственным штатом, разрешающим толь- ко некоторым муниципальным образованиям устанавливать налоги на до- ходы. Например, в штате Нью-Йорк только два города имеют такую возмож- Организация и финансирование местного управления: США 397 ность – Нью-Йорк и Йонкерс. Города в штате Мичиган могут взимать налоги с доходов резидентов, а также нерезидентов. В штате Мериленд все графства могут устанавливать местные налоги на доходы. То же самое касается штата Индиана, однако в штате Индиана графства могут выбирать среди трех ви- дов местных налогов на доходы. Ставки местных налогов на доходы обычно невысоки и достаточно про- сты в определении. Например, в штате Мериленд единая ставка налога ва- рьируется от 1,25 до 3,10% налогооблагаемого дохода от графства к графству. В Индиане максимальная ставка составляет 1,25%, а в штате Мичиган мак- симальные ставки (за пределами Детройта) составляют 1% на резидентов и организаций и 0,5% на нерезидентов. Городу Детройт было позволено ус- танавливать более высокие ставки – до 2,65% на резидентов, 2% на организа- ции и 1,325% на нерезидентов. Ставка местных налогов на доходы все же не всегда является низкой и простой в определении. Например, в городе Нью-Йорк ставка является прогрессивной с максимальным значением в 4,25% на доходы, превышающие 150 тыс. долл. США, для супружеских пар, подающих совместные декларации по возврату налогов (и на доходы, пре- вышающие 100 тыс. долл. США, для иных физических лиц). Прочие доходы штатов и муниципальных образований от собственных источников Налоги на имущество, налоги с розничных продаж и налоги на доходы со- ставляют основу доходов штата и муниципальных образований. Конечно, данный список не является исчерпывающим. Муниципальные образования в большинстве штатов, особенно на территориях с большим количеством туристов, обычно устанавливают налоги на отели и мотели. Другим важным налогом на местном уровне является налог на продажу домов или на ипотеч- ные займы. Доходы от предоставления коммунальных услуг, например, от услуг телефонной связи, составляют значительную часть в некоторых муни- ципальных образованиях. Наконец, большинство штатов в США развивают некоторые формы азартных игр. Также еще не было сказано о налогах, устанавливаемых на покупку от- дельных товаров, таких, как нефтепродукты (в основном бензин и дизельное топливо), табачная и алкогольная продукция. И хотя структура акцизных налогов незначительно различается от штата к штату, их ставки могут суще- ственно отличаться. Хорошим примером является налог на табачную про- дукцию. По состоянию на январь 2004 г. налог на одну пачку сигарет в Нью- Джерси был 2,05 доллара, в то время как в Кентукки (штат, в котором производится табачная продукция) данный налог составлял 0,03 долл. США. Муниципальным образованиям в 6 штатах разрешено устанавливать допол- нительный налог на продажу сигарет в границах муниципального образова- ния. Несмотря на то, что местные налоги обычно не превышают 0,15 долл. 398 Ларри Шрёдер США на одну пачку сигарет, в городе Нью-Йорк местный налог составляет 1,5 долл. США в дополнении к 1,5 долл. США налога штата на сигареты18. Большие различия, наподобие существующих в городе Нью-Йорк, способ- ствуют развитию незаконного бизнеса: когда покупается большая партия сигарет в штатах с низкими ставками налога, а затем нелегально продается в штатах с высокими налогами. Возможность не только легального избега- ния налогообложения из-за различий в налоговых ставках между муници- пальными образованиями, но и вероятность незаконного ухода от налогов, представляет значительную угрозу для существования местных источников доходов. Долевые налоги Раздел налоговых доходов между уровнями власти в США в отличие от большинства развивающихся стран менее распространен. Например, феде- ральное правительство практически не делит федеральные налоги с муни- ципальными образованиями19. Тем не менее в некоторых случаях прави- тельства штатов определяют структуру и ставки налогов, устанавливая долю отчислений, исходя из определенных расчетов либо в зависимости от места сбора налога. Затем они делят доходы с муниципальными образова- ниями. Однако не существует единого механизма раздела налоговых дохо- дов для всех штатов. Чаще всего к долевым налогам относятся налоги, связанные с автотран- спортом, а именно налоги на топливо и выдача водительских прав. Как отме- чалось ранее, графства и муниципалитеты обеспечивают содержание улиц и дорог, в то же время установление местных налогов на автотранспорт, осо- бенно налогов на топливо, может быть достаточно дорогостоящим, и в слу- чае, если в разных муниципальных образованиях ставки по данным налогам отличаются, владельцы автомобилей могут легко избежать уплаты данных налогов, покупая топливо в соседних муниципальных образованиях с более низкими налоговыми ставками. Поэтому, хотя штаты устанавливают налоги на топливо, многие из них отчисляют часть доходов муниципальным обра- зованиям, содержащим местные дороги. Будет нецелесообразно перечислять все возможные способы раздела до- ходов от налога на топливо. Тем не менее не будет лишним описать процеду- ру распределения доходов на примере одного штата20. В штате Канзас 40,5% доходов от налога на топливо распределяются между городами и графства- ми; из этого количества 57% распределяется между городами и 43% – между графствами. Распределение между городами осуществляется исходя из про- живающего в них населения; механизм распределения между графствами более сложен. Каждое графство получает сумму в 5 тыс. долл. США; из ос- тавшихся средств 44,06% распределяется на основе сбора регистрационных Организация и финансирование местного управления: США 399 сборов в каждом графстве, 44,06% распределяется на основе среднедневного пробега автомобиля (за исключением пробега по междуштатному шоссе) и оставшиеся 11,88% распределяются исходя из общей протяженности до- рог в каждом графстве. Далее штатом устанавливается, что по крайней мере одна четвертая часть средств, поступающих в графства, должна идти на со- держание дорог и мостов, которые используются школьными автобусами и службами почтовой доставки. Большинство штатов распределяет средства между графствами и муни- ципалитетами, используя определенную пропорцию (хотя данные пропор- ции могут быть обусловлены как политическими выгодами, так и научными исследованиями). Как и в Канзасе, большинство штатов использует опреде- ленные формулы распределения средств между графствами или муниципа- литетами; другие штаты осуществляют распределение средств между муни- ципальными образованиями по своему усмотрению. Большое количество доходов от налогов штатов делится с муниципаль- ными образованиями. Некоторые штаты отчисляют часть доходов от нало- гов с широкой налогооблагаемой базой, например, от налога на доходы. Штат Иллинойс отчисляет 10% налога на доход муниципальным образова- ниям, основываясь при распределении на численности населения. Подоб- ным образом штат Аризона распределяет 15% налога на доход между боль- шими и малыми городами. И вновь численность населения является критерием распределения. Штат Тенесси также использует численность на- селения в качестве критерия распределения доходов от налогов на рознич- ные продажи между муниципалитетами; распределению подлежит около 5% доходов по данному налогу. Используя численность населения в качестве критерия распределения средств, а не основываясь в распределении на тер- ритории, где данный налог был собран, возможно перераспределение средств из высоко развитых в экономическом отношении территорий в менее разви- тые территории. В некоторых штатах наряду с налогами, связанными с автотранспортом, разделу подлежат и акцизы. Например, в штате Теннеси от налогов на алко- гольную продукцию (налог на алкогольные напитки, акциз на пиво и налог на оптовую продажу пива) производятся отчисления в графства и муници- палитеты. По каждому из этих налогов используются различные формулы распределения средств. Налог на алкогольную продукцию распределяется между графствами на основе территории (25%) и населения (75%). Графства с населением в 250 тыс. человек и включающие в себя город с населением, превышающим 150 тыс. человек, должны направлять 30% средств, поступа- ющих в графства в качестве перераспределения в город. Акцизы на пиво распределяются между графствами и городами (10,05% от общего количест- ва собранных акцизов в каждый вид муниципальных образований); доля города распределяется на основе численности населения, в то время как все- 400 Ларри Шрёдер ми графствами перечисляется равная доля; 96,5% доходов от налога на опто- вые продажи пива распределяется на основе того, где расположены места оптовой продажи розничным компаниям; то есть если 4% всех оптовых за- купок были сделаны в городе Мемфис, то город получит 4% доходов от дан- ного налога. В штате Теннеси на основе критерия территории, на которой налог был собран, распределяется ряд налогов. Например, половина дохо- дов, собранных от налогов на алкогольные напитки, перечисляется в то му- ниципальное образование, где расположено данное заведение; также одна треть налога на добычу угля, сырой нефти и натурального газа возвращает- ся в графства, в которых производилась добыча (Tennessee Advisory Commission on Intergoverenmental Relation, 2000) Межбюджетные трансферты Межбюджетные трансферты, перечисляемые как из федерального бюджета в бюджеты штатов и муниципальных образований, так и из бюджета штата муниципальным образованиям, включают в себя большое количество про- грамм, о которых в данной главе можно получить лишь общее представле- ние. В данной части будет рассмотрено значение налоговых трансфертов из федерального бюджета в бюджеты штатов и муниципальных образований, а затем будут вкратце раскрыты основные механизмы предоставления трансфертов. Из таблицы 9.8 можно увидеть, что трансферты из федерального бюдже- та составили приблизительно четвертую часть доходов штатов в 2000 г. За- висимость муниципальных образований от федеральных трансфертов не- значительна, тем не менее около одной трети доходов муниципальных образований было получено за счет трансфертов из бюджетов штатов (ниж- ний уровень федеральных трансфертов муниципальным образованиям тя- жело определить в связи с тем, что часть из них поступает через казначейс- тва штатов и в конечном итоге расходуется на местном уровне, однако для Таблиц а 9.8. Межбюджетные трансферты, 2000 фин.г. (% общего дохода штатов и муниципальных образований) Уровень власти Уровень штата Источник трансфертов и местный уровень Штат Местный Федеральное правительство 18,9 26,3 3,7 Правительство штата 35,7 Источник: U.S. Census Bureau, 2003b. Организация и финансирование местного управления: США 401 целей статистики такие федеральные трансферты принято считать транс- фертами в бюджет штатов). Зависимость от трансфертов значительно отличается в разных штатах. Например, штат Аляска, получающий значительную часть доходов от добы- чи нефти, зависит от федеральных трансфертов в меньшей степени (16,3% совокупных доходов), чем большинство штатов; в то время как 37,5% сово- купных доходов штата Теннеси в 2000 г. были получены за счет федеральных трансфертов. Муниципальные образования также в разной степени зависят от трансфертов, как из федерального бюджета, так и бюджетов штатов. Как показано в таблице 9.6, зависимость от трансфертов отличается в разных видах муниципальных образований, из которых наибольшая зависимость наблюдается в школьных округах. В штате Вермонт более половины сово- купных доходов всех муниципальных образований образуется за счет транс- фертов из бюджета штата. В штате Гавайи только 10% совокупных доходов муниципальных образований образуются за счет трансфертов, с чем связа- но предоставление начального и среднего образования за счет средств бюд- жета штата, а не за счет бюджетов школьных округов. Федеральные субсидии штатам В настоящее время на федеральном уровне действует около 660 программ по предоставлению трансфертов штатам и муниципальным образованиям (U.S. Census Bureau, 2003а). Тем не менее ни в одном из случаев данные сред- ства не предоставляются исключительно на финансирование текущих рас- ходов и ни одна из программ не предназначена исключительно для выравни- вания бюджетной обеспеченности на субнациональном уровне. Трансферты штатам предоставляются в трех основных видах: в виде дотаций (несвязан- ных безусловных трансфертов), неограниченных и ограниченных субсидий. (Неограниченные субсидии не имеют предела, определяемого величиной об- щих расходов, в то время как для ограниченных субсидий существуют пре- делы21.) Самым важным видом трансфертных программ является выделение средств напрямую или косвенную поддержку малообеспеченных граждан и семей, поддержку образования, на содержание дорог и шоссе. В настоящее время самой крупной программой по социальной поддержке является про- грамма медицинской помощи, из средств которой оплачивается медицинское обслуживание малообеспеченных граждан и семей. Данная программа пред­­ с­ тавляет интерес в нескольких аспектах. Во-первых, она является федеральной программой социальной защиты и поэтому каждая семья или гражда­ нин, со- ответствующий определенным требованиям, имеет право на получение соци- альной помощи. Также данная программа установлена федеральным законом, в котором закреплено, что каждый штат разрабатывает и осуществляет свою собственную программу социальной поддержки. Во-вторых, программа меди- 402 Ларри Шрёдер цинской помощи финансируется как из средств федерального бюджета, так и средств бюджетов субнационального уровня. Федеральный бюджет предо- ставляет трансферты штатам для финансирования данной программы, но, по- скольку это программа социальной защиты, данные трансферты могут рас- сматриваться как неограниченные субсидии, так, если в каком-либо штате увеличивается необходимость в дополнительных средствах, федеральные трансферты также возрастают. В-третьих, размер субвенций отличается в раз- ных штатах. Штаты с более низким средним доходом получают большую долю средств за счет федеральных трансфертов. Например, в 2004 г. размер феде- ральной доли субвенций варьировался от 50% в штатах с высоким уровнем дохода до 77% в штате Миссисипи (в штате с большой долей малообеспечен- ных семей). Также, так как каждый штат разрабатывает свою собственную программу, некоторые штаты требуют от муниципальных образований (обычно графств) финансировать определенную долю расходов по данной программе. Например, штат Нью-Йорк (который получает 0,5 долл. США на каждый доллар, потраченный на программу медицинской помощи) требует от графств финансировать половину затрат штата. Важной чертой системы, используемой федеральным правительством при предоставлении трансфертов штатам и муниципальным образованиям, является использование целевых денежных трансфертов. Данные трансфер- ты представляют собой сочетание целевых субсидий и дотаций, предостав- ляемых штатам, которые затем самостоятельно их распределяют в рамках определенной сферы. Таким образом, штаты, получая целевые денежные субсидии, как и в случаях с дотациями, обладают свободой действия, отно- сительно того, как распоряжаться свободными средствами. Тем не менее фе- деральное правительство в этом случае определяет размер средств, предо- ставляемых различным сферам, что отличается от целевых субсидий. Некоторые трансфертные программы распределяются исключительно на основе формул. Одной из них является программа по распределению средств для строительства дорог и шоссе. (Федеральная программа помощи строи- тельства шоссе ограничивает использование средств штатами для строитель- ства и реконструкции дорог и требует от штатов и муниципальных образова- ний самостоятельно обеспечивать поддержание дорожной инфраструктуры.) Принимая во внимание огромное различие штатов по территории и числен- ности населения, неудивительно, что формула распределения трансфертов довольно сложна (что служит причиной значительных политических деба- тов). Тем не менее в настоящее время формула включает протяженность шос- се в штате (по отношению к общей протяженности в стране), количество миль, пройденных автомобилями в данном штате, объем дизельного топли- ва, использованного на шоссе в штате и протяженность дорог по отношению к численности населения в штате. Организация и финансирование местного управления: США 403 Трансферты штата муниципальным образованиям Механизмы, используемые для перечисления налоговых трансфертов от 50 штатов муниципальным образованиям, не могут рассматриваться как система, потому что данные механизмы не упорядочены. Каждый штат по- разному регулирует перечисление трансфертов различным муниципальным образованиям. Механизмы включают распределение на основе формулы (используя ряд формул) для дотаций или субвенций, наряду с целевыми суб- сидиями (с требованием выравнивания или нет). Одной из сфер, для которой перечисляются трансферты из бюджета штата муниципальным образованиям и к которой в настоящее время при- влечено внимание многих штатов, является помощь штата в сфере образо- вания. И это неудивительно, принимая во внимание данные таблицы 9.6, на основе которых видно, что в среднем школьные округа в стране в значитель- ной степени зависят от трансфертов и именно данные трансферты составля- ют значительную часть расходов бюджета штатов. Но внимание к роли шта- тов в финансировании образования было вызвано другой ветвью власти в штатах – судебной. С 1973 г. большинство судов штатов осознало, что не все муниципальные образования имеют равные возможности финансиро- вания начального и среднего образования, так как основным инструментом финансирования образования на местном уровне является налог на иму- щество. В некоторых муниципальных образованиях налогооблагаемая иму- щественная база невелика, что, в свою очередь, ограничивает размер средств, расходуемых на образование, в то время как в других муниципальных обра- зованиях налогооблагаемая имущественная база значительно больше, что позволяет расходовать на сферу образования гораздо больший объем средств, не принимая во внимание численность детей на территории муни- ципального образования. В результате наблюдаются значительные различия между школьными округами в качестве образования, измеряемые объемом расходов на одного учащегося, и во многих штатах суды признали неконсти- туционными такие различия. Так, в 2003 г. судебные иски по этой проблеме были поданы в 43 из 50 штатов; а в 25 штатах суды обязали законодательные органы штатов предпринять меры по обеспечению равного перечисления средств всем школьным округам. Штаты используют по крайней мере пять типов трансфертных механиз- мов для обеспечения покрытия текущих расходов местных школ (Blanchard and Duncombe, 1999). Первым типом трансфертного механизма является единый трансферт, по которому каждому школьному округу перечисляется одинаковая сумма на каждого учащегося вне зависимости от доходов округа или его актуальной потребности в расходах или более высокой себестоимос- ти обучения учащихся, например, обучающихся по специальным образова- тельным программам. В 1990 г. только два штата использовали данный меха- низм. Второй механизм является наиболее распространенным, более 404 Ларри Шрёдер известный как базовая программа. В 1990 г. ее использовали 38 штатов. Штат определяет (а) минимальную (базовую) сумму расходов, необходимую для обучения учащихся в штате, и (б) «справедливую» ставку налога на имущес- тво. Предоставляемый трансферт покрывает разрыв между тем количест- вом средств, которые необходимы для обучения учащихся в округе и объ- емом налогов, которые округ мог бы получить, используя установленную штатом справедливую ставку налога на имущество. Третий механизм, про- грамма по выравниванию долей или полномочий, в 1990 г. использовался в шести штатах. В соответствии с данным механизмом правительства шта- тов сопоставляют процент местных расходов на образование с показателем обратно пропорциональным налоговым полномочиям школьного округа. Хотя по существу данные трансферты могут быть неограниченными, штаты, как правило, устанавливают ограничения на максимальный размер транс- ферта, который может получить округ. Четвертый механизм, гарантирован- ная налоговая база или программа налогового дохода, в 1990 г. использова- лась только в двух штатах. Данный подход схож с программой по выравниванию долей или полномочий, и штат гарантирует, что школьный округ получит определенную сумму совокупных доходов (собственные ис- точники плюс трансферты), если обеспечит определенный уровень налого- вых поступлений. Следовательно, если школьный округ, имея низкие нало- говые доходы, приложит значительные усилия по сбору налогов, то он получит больший объем финансовой поддержки, чем округ, приложивший меньшее количество усилий. Пятый механизм, используемый в штатах Га- вайи и Вашингтон, не включает трансферты, так как штаты полностью фи- нансируют сферу местного образования. Наряду с программами финансирования текущих школьных расходов, многие штаты также предоставляют различную целевую помощь школьным округам. Например, они могут финансировать перевозку учащихся или фи- нансировать профессионально-техническое образование. Многие штаты предоставляют трансферты для строительства новых зданий (с требованием выравнивания или нет.) Таким образом, несмотря на значительно высокий уровень бюджетной автономии, предоставляемой муниципальным образованиям в США, нельзя утверждать, что местные власти несут полную ответственность за сбор на местном уровне всех ресурсов, необходимых для предоставления местных услуг. В то же время используемые трансфертные программы не позволяют муниципальным образованиям расходовать средства по своему усмотрению без установления контроля над их налоговой политикой. Именно по этой причине большинство трансфертных программ либо требуют наличия мес- тных (или на уровне штатов) соответствующих фондов, либо включают ме- роприятия по сбору налогов и обеспечению требуемого объема собираемых налогов. Организация и финансирование местного управления: США 405 Заимствования субнациональных органов власти За редким исключением штаты и муниципальные образования в США име- ют право занимать деньги. Фактически в 2000 году совокупный долг штатов и муниципальных образований составлял более 5 тыс. долларов на человека. В данной части будут рассмотрены различные виды долговых инструмен- тов, используемых на субнациональном уровне, а также цели, на которые привлекаются займы, отдельные институциональные особенности, связан- ные с займами в государственной сфере, включая правила, ограничивающие возможности муниципальных образований на привлечение займов. В соответствии с Конституцией и законами большинству субнациональ- ных правительств запрещено осуществлять займы на финансирование теку- щего бюджетного дефицита. Тем не менее штатам и муниципальным образо- ваниям разрешено выпускать долгосрочные долговые обязательства на финансирование капитальных инвестиций в инфраструктуру: дороги, сис- темы водоснабжения и канализации, и ливнеотводы. Поскольку денежные поступления от налогов не всегда совпадают с осуществлением текущих рас- ходов, в некоторых случаях субнациональные правительства могут занимать и занимают средства на краткосрочный период. Чтобы не зависеть от банков и специализированных институтов по фи- нансированию субнациональных правительств, штаты и муниципальные образования в США напрямую участвуют на рынке капитала посредством выпуска облигаций. Данные облигации покупаются финансовыми институ- тами, частными компаниями и физическими лицами. Поскольку данные об- лигации должны конкурировать с долговыми инструментами, выпускаемы- ми корпорациями и федеральным правительством, процент, уплачиваемый по ним органами власти штатов и муниципальных образований, должен быть значительно выше, чтобы привлечь покупателей. Одной из характеристик рынка капитала США, которая дает преиму- щество субнациональным правительствам в конкуренции, является то, что доходы, получаемые владельцами облигаций субнационального уровня, по данным облигациям не облагаются федеральным налогом на доходы. По этой причине проценты, уплачиваемые штатами и муниципальными обра- зованиями по облигациям, ниже, чем у других эмитентов. Облигации штатов и муниципальных образований (обычно называются муниципальными облигациями, несмотря на вид эмитента) могут быть кратко- или долгосрочными, хотя в основном на рынке муниципальных об- лигаций преобладают долгосрочные облигации. Срок, на который выпуска- ется долгосрочная облигация, может достигать 30 лет; тем не менее сущест- вует вторичный рынок долговых инструментов, где владельцы облигаций могут их продать22. Краткосрочные «ноты» представляют собой займы, ко- торые должны быть уплачены в течение одного года; они обычно выпуска- 406 Ларри Шрёдер ются для покрытия краткосрочных разрывов в поступлениях денежных средств, возникающих в период, когда доходы еще не поступили в бюджет. Штатами и муниципальными образованиями выпускаются два вида об- лигаций: облигации, обеспеченные признанием и доверием, и необеспечен- ные облигации. В первом случае эмитент ручается, что полученные налого- вые доходы будут использованы для выплаты процентов и основного тела долга; краткосрочные займы обычно осуществляются в форму облигаций, обеспеченных признанием и доверием. Источником финансирования вы- плат по необеспеченным облигациям являются доходы от капитальных про- ектов; поэтому эти долговые инструменты обычно называются доходными облигациями. Поскольку риск для владельцев доходных облигаций выше, чем для владельцев облигаций, обеспеченных признанием и доверием, про- цент, уплачиваемый штатами и муниципальными образованиями по таким облигациям, обычно выше (несмотря на то, что эти проценты не облагаются федеральным налогом на доходы). Существуют два ограничения по выпуску облигаций субнациональны- ми правительствами. Один из них – законодательный. Практически каждый штат устанавливает ограничения на количество нот и облигаций, обеспе- ченных признанием и доверием, которые может выпустить муниципальное образование. Данное ограничение обычно связано с налогооблагаемой имущественной базой муниципального образования, поскольку налог на имущество является основным собственным источником доходов боль- шинства муниципальных образований. Подобным образом конституции некоторых штатов устанавливают ограничения на количество займов, ко- торые гарантируются за счет налогооблагаемой базы. Другим ограничени- ем в некоторых штатах на выпуск облигаций, обеспеченных признанием и доверием, является требование, чтобы долгосрочные займы были утверж- дены большинством голосов (а в некоторых случаях квалифицированным большинством голосов), поскольку в конечном итоге налогоплательщик вы- нужден будет возвращать этот долг. Также поскольку некоторые штаты и муниципальные образования получали выгоду из необлагаемых налого- вым статусом процентов по муниципальным облигациям, выпуская облига- ции и повторно ссужая их юридическим лицам, федеральное правительство в 1986 г. установило ограничение на подобное использование муниципаль- ных облигаций. Рынок капитала накладывает второго ограничение на выпуск муници- пальных облигаций. Если участники рынка считают, что субнациональное правительство выпускает необоснованно большое количество облигаций, что снижает вероятность их погашения, то процент, который придется выплатить заемщику, будет расти, что крайне нежелательно для эмитента. Конечно, на финансовом рынке существует значительный дефицит информации о воз- можностях муниципального образования по выплате долга. Для снижения Организация и финансирование местного управления: США 407 данной асимметрии информации существует как минимум два вида институ- тов. Первым из них являются частные рейтинговые агентства, такие, как Stan- dard & Poor’s, Moody’s Investors Service и Fitch Investors Service. Перед тем, как выпускать муниципальные облигации, заемщик может обратиться за услуга- ми к этим фирмам для изучения экономического и финансового состояния муниципального образования и присвоения ему рейтинга, который в даль- нейшем будет использоваться потенциальными покупателями облигаций. Низкий рейтинг, вызванный неблагоприятным экономическим и финансо- вым состоянием (включая высокий уровень уже существующего долга), будет способствовать установлению более высоких процентных ставок по облига- циям. Вторым рыночным институтом, используемым для сокращения асим- метрии информации, являются гарантии по облигациям. Гарантии по облига- циям могут существовать в нескольких формах. Стали образовываться фирмы, страхующие муниципальные облигации (страховая премия по которым вы- плачивается эмитентом). Покупатель застрахованной облигации получает га- рантию, что даже если муниципальное образование не сможет выплатить проценты и основную часть долга, то страховая компания сделает это за него. Коммерческие банки также выпускают аккредитивы, по которым долг заем- щика обеспечивается ресурсами банка. Некоторые штаты дают гарантии шта- та по долгам муниципальных образований. Сила таких гарантий, безусловно, зависит от платежеспособности штата и поэтому они могут рассматриваться как менее надежные, чем гарантии частных финансовых институтов. Управление субнациональными органами власти В 1997 г. около 20 млн человек работало во всех уровнях власти США. Из них около 84% работало на уровне штатов и муниципальных образований. На субнациональном уровне больше человек было занято в органах местного управления. Такое преобладание отражает тот факт, что услуги органов местной власти, особенно в сфере образования и здравоохранения, являют- ся более трудоемкими по сравнению с услугами, предоставляемыми феде- ральным уровнем и уровнем штатов. Федеральное правительство, например, при предоставлении таких услуг, как национальная оборона и исследование космоса, полагается на контракты с частными фирмами. Требования к государственной службе на федеральном уровне, как пра- вило, не применяются на субнациональном уровне. Другими словами, в США не существует единой гражданской службы. Вместо этого государст­ венная служба регулируется отдельными штатами. В каждом штате сущест- вует собственная система гражданской службы, в которой определены усло- вия найма и увольнения гражданских служащих. Некоторые штаты (но не все) обязывают графства и муниципалитеты вводить на своей территории систему оплаты по заслугам. Более того, штаты 408 Ларри Шрёдер также устанавливают определенные минимальные требования к работни- кам конкретных сфер (например, образования), в некоторых случаях вклю- чая правила по прохождению дополнительной подготовки. Тем не менее му- ниципальные образования сохраняют значительную автономию в сфере муниципальной службы. Еще одним фактором, который может ограничивать данную автономию, являются коллективные договоры. Федеральный закон применяет понятие коллективного договора к федеральным служащим, однако не упоминает иные формы объединений служащих. В каждом штате существуют свои за- коны и подзаконные акты. В настоящее время около половины штатов рас- пространили право на заключение коллективного договора служащими, как штатов, так и муниципальных образований; 15 штатов закрепили ограниче- ния на заключение коллективных договоров определенными категориями служащих штата и муниципальных образований. Даже если им разрешается заключать коллективный договор, большинство штатов ограничивает их право на забастовку. Ответственность местных органов власти В США существует большое количество механизмов, обеспечивающих по- дотчетность местных властей, и данные механизмы достаточно хорошо себя зарекомендовали. К данным механизмам относится как прямое голосование налогоплательщиков и голосование ногами, так и надзор со стороны прави- тельства штата и в меньшей степени федерального правительства. Как было отмечено ранее, большинство муниципальных образований (за исключением большинства специальных округов) имеют выборных на- селением должностных лиц, осуществляющих свою деятельность в органах исполнительной и законодательной власти. Местные выборы обычно прово- дятся через два – четыре года. В некоторых штатах и муниципальных обра- зованиях существуют ограничения по количеству сроков пребывания вы- борного должностного лица на службе, однако такие ограничения не распространены повсеместно. Поэтому население вполне может выска- заться за или против непосредственно путем прямого голосования. Однако иногда явка избирателей на местных выборах является невысокой, за исклю- чением случаев, когда на голосование ставится очень важный вопрос. Как отмечалось ранее, во многих штатах и муниципальных образовани- ях требуется квалифицированное согласие избирателей на выпуск долго- срочных облигаций, обеспеченных признанием и доверием. В небольшом количестве штатов годовой бюджет должен утверждаться электоратом. На- пример, в штате Нью-Йорк бюджет школьного округа должен быть утверж- ден голосованием населения. Организация и финансирование местного управления: США 409 Гражданское общество в США традиционно было сильным. Местные организации, включая группы активистов района, торговые палаты и другие группы интересов, информируют местных должностных лиц о своих нуж- дах и обращают внимание на решения, принимаемые местными должност- ными лицами. Подобным образом, местные СМИ информируют электорат о действиях местных властей. Данный обмен информацией особенно интенсивен в период принятия бюджета. Как только составляется проект бюджета, местные власти публи- куют его в местных печатных СМИ и общественность может давать свои комментарии и предложения в ходе открытых слушаний до принятия бюд- жета в виде закона. Таким образом, для выражения одобрения или неодоб- рения действия местных властей у населения есть ряд возможностей. Большое количество местных властей в США подотчетно своему населе- нию. Поскольку многие местные должностные лица представляют относи- тельно небольшие группы граждан, то вполне вероятно, что выборное долж- ностное лицо хорошо знает свой электорат. Данная близость повышает эффективность высказываемых предложений должностным лицам. Но она также повышает вероятность голосования ногами, эффективность которого обеспечивает подотчетность действий местных должностных лиц. Населе- ние США очень мобильно. По данным Бюро статистики США, за период с марта 2002 года по март 2003 года около 15% населения сменило место своего жительства. Из переселившихся около 58% (около 9% всего населе- ния США) сменили место жительства в рамках своего графства; однако, учи- тывая большое количество школьных округов, районов и муниципалитетов, вполне возможно, что большая доля из переселившихся пересекли границы какого-либо муниципального образования. Остальные пересекли границы округов, включая 20% переселившихся в другой штат. Несмотря на то, что уровень и количество предоставляемых услуг, а так- же налоговые ставки, не являются самыми важными причинами сменами места жительства, тот факт, что люди переезжают или могут переехать, по- буждает местных должностных лиц создавать привлекательный уровень предоставления местных услуг, налогов и сборов. (Например, родителей школьников часто волнует качество предоставляемого образования, и они учитывают этот фактор при переселении.) Хотя все вышесказанное касается физических лиц, компании также могут переезжать, что, в свою очередь, влияет на местную налогооблагаемую базу. Возможность миграции бизнеса и домохозяйств оказывает существенное влияние на местных политических лидеров и заставляет их предоставлять услуги по наименьшим ценам. Некоторые механизмы усиливают (если не гарантируют) финансовую подотчетность. Один из них – это использование внутренних аудиторов, чьей задачей является повышение эффективности деятельности муници- пальных властей. В начале 1990-х годов большинство штатов определили 410 Ларри Шрёдер подотчетность городов и графств аудиторским органам штатов. Подобным образом, федеральное правительство провело аудит выполнения штатами и муниципальными образованиями тех полномочий, под которые выделя- лись федеральные трансферты. Многие местные власти (по крайней мере, в больших муниципальных образованиях) также заключают контракты с частными аудиторскими фирмами для проведения аудита их финансовой отчетности. Все эти усилия более целесообразны при установлении Комите- том по стандартам учета для государственных органов общих принципов бухгалтерского учета. Также существуют влиятельные профессиональные группы, такие как Национальная ассоциация аудиторов местных органов власти, которая предоставляет информацию и проводит обучение муници- пальных служащих, а также Государственная ассоциация финансовых инс- пекторов. А когда муниципальное образование занимает деньги на рынке капитала, рейтинговые агентства также проводят финансовый анализ де- ятельности местных органов власти23. Последним институтом, который обеспечивает подотчетность местных властей, является судебная система. Органы власти штата и муниципальных образований в США не только имеют право обращаться с иском в суд, но и могут быть привлечены к ответственности за незаконное или ненадлежа- щее поведение. Граждане могут и используют судебную систему для получе- ния компенсаций при неспособности местных властей предоставлять услуги на том уровне, который определен в законе. Даже сама угроза таких исков повышает подотчетность местных властей. Таким образом, существует достаточно большой перечень механизмов, повышающих вероятность того, что деятельность местных властей окажется подотчетной населению и в силу этого они не смогут расходовать ресурсы впустую. В то же время нельзя утверждать, что местные власти всегда в пол- ной мере ответственны перед своими избирателями и никогда не прибегают к растратам и коррупции. Каждый год публикуются статистические данные о том, что некоторые главы муниципальных образований, губернаторы шта- тов и другие выборные должностные лица были вовлечены в ту или иную форму преступной деятельности. Тот факт, что подобные события освеща- ются в СМИ, свидетельствует о том, что подобное поведение, к счастью, яв- ляется исключением, нежели правилом; тем не менее это говорит и том, что совершенство еще не достигнуто. Уроки для развивающихся стран Структура субнационального уровня управления в США, а также финансо- вые отношения на данном уровне могут послужить как положительным, так и отрицательным примером для развивающихся стран. Существование боль- шого количества органов управления имеет как свои преимущества, так и не- Организация и финансирование местного управления: США 411 достатки. Во-первых, как было изложено в данной главе, в стране существует колоссальные различия между различными муниципальными образования- ми; людям легче найти подходящее соотношение расходов и налогов посред­ ством переселения, нежели добиваться единообразия в налогообложении. Во-вторых, относительно маленький размер большинства муниципальных образований с выборными должностными лицами повышает вероятность того, что мнение избирателей будет услышано. А наличие специальных окру- гов имеет два преимущества – это специализация и границы, которые соот- ветствуют территории предоставления услуги, чего не было бы в простых муниципальных образованиях. Однако очень большое количество местных властей с различным объ- емом полномочий (а) повышает трансакционные издержки, связанные с не- обходимостью выяснения, какое из образований отвечает за ту или иную местную услугу и (б) повышает вероятность того, что некоторые запро- сы в услугах останутся неудовлетворенными вследствие сложности процес- са и дороговизны координации усилий. Более того, большое количество на- логовых юрисдикций с различными налоговыми структурами повышает затраты по уплате местных налогов, особенно для предприятий, работаю- щих в нескольких юрисдикциях. Подобным образом, неопределенность того, какое из муниципальных образований отвечает за ту или иную услугу, ус- ложняет процесс сравнения налогоплательщиками уровня предоставляемых услуг и соответствующего им количества уплачиваемых налогов. И, нако- нец, свобода в определении структуры налогов дает штатам и (в некоторой степени) муниципальным образованиям большую свободу в установлении налогов на нерезидентов, что может привести к неэффективно высоким местным расходам (поскольку избиратели, которые могут влиять на уровень предоставления услуг, не несут бремя по их финансированию). Общеизвестным фактом является то, что на власти штатов и муниципаль- ных образований в США накладывается ряд бюджетных ограничений. Муни- ципальное образование, столкнувшись с бюджетным дефицитом, не может рассчитывать на то, что правительство штата автоматически предоставит ему межбюджетный трансферт. Этот факт, наряду с тем, что значительная часть местных расходов должна финансироваться за счет собственных налогов и сборов, стимулирует высокий уровень подотчетности и эффективности в предоставлении услуг. Конечно, как оно часто и бывает, местные политичес- кие лидеры предпочли бы получать трансферты, нежели устанавливать нало- ги на своих избирателей; даже в богатых графствах люди не любят платить налоги. По этой причине здания законодательных органов штатов часто за- полнены местными выборными должностными лицами, старающимися убе- дить законодателей штата предоставить им дополнительные трансферты. Система межбюджетных отношений подвергается критике. Несмотря на то, что все еще существуют случаи предоставления трансфертов муници- 412 Ларри Шрёдер пальным образованиям по политическим соображениям, большинство трансфертов из бюджета штата муниципальным образованиям основыва- ются на специальных формулах, а также разделе затрат; предоставление це- левых трансфертов более прозрачно. Возможно, главным уроком для развивающихся стран является широ- кий выбор инструментов. Изучая большое разнообразие способов предо- ставления общественных услуг в разных штатах, политики могут найти тот способ, который в наибольшей степени подходит для их страны. Примечания 1. Бюро статистики США, офис находится в департаменте по торговле, собирает ста- тистические данные о государственных органах, каждые 5 лет (года закан­чиваются стические данные на 2 и 7). Хотя в 2002 г., когда готовилась данная глава, стати­ были собраны, большая часть финансовой информации еще не была опубликова- на; поэтому мы основывались на информации за 2002 и 1997 гг. См. веб-сайт Бюро статистики США: http://www.census.gov. 2. Для получения информации о муниципальных образованиях в США, включая их историческое становление, см. Miller (2002) или Ostrom, Bish and Ostrom (1988). 3. Даже сам термин «графство» не везде используется на территории США. В штате Луизиана данный тип муниципального образования называется «приходом», в штате Аляска используется термин «округ». 4. Поскольку Округ Колумбия не является штатом, у него нет представителей с правом голоса ни в Палате Представителей, ни в Сенате США. Комитеты обеих палат Конгресса наблюдают за деятельностью выборных должностных лиц, управляющих Округом Колумбия. 5. Моделью, при которой глава муниципального образования может назначать глав департаментов, является форма «мэр–совет», иногда ее называют «слабой формой мэр–совет». При данной модели руководители основных департамен- тов, например, департаментов по сбору налогов, полиции, налоговой оценке, вы- бираются напрямую населением. Поэтому полномочия мэра значительно мень- ше. В колониальную эпоху данная модель в основном использовалась в городах Новой Англии. 6. Несмотря на немного устаревший характер, данные Консультативной комиссии по межбюджетным отношениям (ACIR, 1993 г.), касающиеся законов штатов о струк- туре управления муниципальными образованиями, наглядно отражают различия в структуре управления штатов. К сожалению, Конгресс США прекратил финан­ си­ рование деятельности данного органа в 1995 г. До этого времени этот орган был главным источником информации о межбюджетных отношениях в США. 7. Для США обычной практикой является принятие федеральными судами и суда- ми штатов постановлений, оказывающих существенное влияние на муниципаль- ные образования. Случались также, что суд брал на себя функции по предостав- лению местных услуг. См. O’Leary and Wise (1991, 2003). Организация и финансирование местного управления: США 413 8. Заметим, что даже определение финансового года отличается не только в разных штатах, но и в разных видах муниципальных образований. Во многих штатах финансовый год длится с 1 июля по 30 июня, но есть и исключения, например в штате Нью-Йорк финансовый год длится с 1 апреля по 31 марта. Подобным образом, в муниципальных образованиях финансовый год может совпадать с календарным годом, а может начинаться и заканчиваться в другое время. Ин- формация в таблицах относится к финансовым годам, которые включали в себя часть 2000 г. 9. Штат Аляска представляет собой особый случай, в первую очередь из-за струк- туры доходов, о чем будет сказано позже. 10. Несмотря на то, что управление налогами осуществляется на уровне штата, они считаются местными, если местная власть может принимать решение об их введе- нии или, в некоторых случаях, решение об уровне ставок. Данное условие не рас- пространяется на долевые налоги. Долевые налоги устанавливаются высшим уровнем власти, который затем перечисляет часть доходов муниципальным об- разованиям. В данном случае долевые налоги похожи на бюджетные трансферты, поскольку решение принимается верхним уровнем власти. 11. Конечно, имеются различия и в том, в какой степени штат переносит налоговую нагрузку на нерезидентов; данные различия не отражены в показателях. 12. Для более детальной информации об этих налогах штатов и муниципальных об- разований см. соответствующие главы в публикациях Cornia and Wheeler (1999), Ficher (1999), Mikesell (1999), а также Wallace and Edwards (1999), в книге Hildreth and Richardson (1999). 13. Эти и другие характеристики законодательной базы налогов на имущество в США на 1991 г. можно найти в публикации U.S. Census Bureau (1994). 14. Обычно штаты оценивают стоимость коммунальной инфраструктуры и железных дорог отчасти из-за специфики технологического процесса, отчасти для того, что- бы предотвратить переоценку данных объектов муниципальными образованиями. 15. Также использовались другие доходные инструменты. Особенно важными из них являлись сборы, устанавливаемые муниципальными образованиями за пользование определенными услугами. 16. Информацию о структуре налогов на уровне штата, включая текущие налоговые ставки, можно найти на сайте Федерации налоговых управлений (http://www. taxadmin.org/). 17. Федеральная налоговая служба США и налоговые службы штатов обмениваются информацией, чтобы улучшить собираемость федеральных налогов и налогов штатов. 18. Местный акциз на сигареты в штате Нью-Йорк применяется только в городе Нью- Йорк. Закон, наделяющий город полномочиями по установлению такого вида на- лога, не упоминает напрямую город Нью-Йорк, а разрешает всем муници­ палитетам с населением более 1 млн. человек устанавливать данный вид налога. Однако в штате существует всего один муниципалитет с таким населением. 19. В 1973 году федеральное правительство начало программу по разделу доходов, по которой средства передавались всем штатам и муниципальным образовани- ям общей компетенции, однако данная программа не продлевалась с 1987 г. 414 Ларри Шрёдер 20. Полный список методов, используемых каждым штатом при распределении до- ходов от налога на топливо, можно найти на сайте U.S. Federal Highway Admini­ stration Web site (http://www.fhwa.dot.gov/ohim/hwytaxes/2001/tab6_toc.htm). 21. Современный анализ по предоставлению федеральных трансфертов можно най- ти в Gamkhar (2002). 22. Текущие цены муниципальных облигаций, как и иных подобных долговых ин- струментов, колеблются вслед за изменением курса, возрастая при уменьшении процентных ставок и уменьшаясь при увеличении процентных ставок. 23. Детальный анализ финансовой деятельности в муниципальных образованиях, включая требования по финансовой отчетности муниципальных образований, см. в Finkler (2001). Библиография ACIR (Advisory Commission on Intergovernmental Relations). 1993. State Laws Governing Local Government Structure and Administration.Washington,DC: ACIR. Behrens, John O. 1998. “Levels and Dispersion of Assessment Ratios in Taxable Property Values and the Courts.” In Proceedings of the Ninety First Annual Conference of the Na- tional Tax Association, 241–45. Washington, DC: National Tax Association. Blanchard, Lloyd A., and William. D. Duncombe. 1999. “Tax Policy and Public School Fi- nance.” In Handbook on Taxation, ed.W. Bartley Hildreth and James A. Richardson, 345–400. New York:Marcel Dekker. Cornia, Gary C., and Gloria E.Wheeler. 1999.“The Personal Property Tax.” In Handbook on Taxation, ed.W. Bartley Hildreth and James A. Richardson, 119–48. New York: Marcel Dekker. Federation of Tax Administrators. 1997. State Sales Taxation of Services—1996 Update. Washington, DC: Federation of Tax Administrators. Finkler, Steven. 2001. Financial Management for Public, Health, and Not-for-Profit Organiza- tions. Upper Saddle River, NJ: Prentice Hall. Fisher, Glenn W. 1999. “The Real Property Tax.” In Handbook on Taxation, ed.W. Bartley Hildreth and James A. Richardson, 91–118. New York:Marcel Dekker. Foster, Kathryn A. 1997. The Political Economy of Special-Purpose Government.Washington, DC: Georgetown University Press. Gamkhar, Shama. 2002. Federal Intergovernmental Grants and the States. Northampton, MA: Edward Elgar. Hildreth, W. Bartley, and James A. Richardson, ed. 1999. Handbook on Taxation. New York: Marcel Dekker. Johnson, Craig. 1999. “Tax Increment Debt Finance: An Analysis of the Mainstreaming of a Fringe Sector.” Public Budgeting and Finance 19 (1): 47–67. Leigland, James. 1994.“Public Authorities and Their Use by State and Local Governments.” Journal of Public Administration Research and Theory 4 (4): 521–44. McCabe, Barbara C. 2000.“Special-District Formation among the States.”State and Local Government Review 32 (2): 121–31. Mikesell, John. 1999.“Sales Taxes.” In Handbook on Taxation, ed.W. Bartley Hildreth and James A. Richardson, 71–90. New York:Marcel Dekker. Организация и финансирование местного управления: США 415 Miller, David Y. 2002. The Regional Governing of Metropolitan America. Boulder, CO:West- view Press. O’Leary, Rosemary, and Charles Wise. 1991. “Public Managers, Judges, and Legislators: Re- defining the ‘New Partnership.’” Public Administration Review 51 (4): 316–27. ———. 2003. “Breaking Up Is Hard to Do: The Dissolution of Judicial-Administrative Part- nerships.” Public Administration Review 63 (2): 177–91. Ostrom, Vincent, Robert Bish, and Elinor Ostrom. 1988. Local Government in the United States. San Francisco: Institute for Contemporary Studies. Stephens, Ross G., and Nelson Wikstrom. 1998. “Trends in Special Districts.” State and Lo- cal Government Review 30 (2): 129–38. Tennessee Advisory Commission on Intergovernmental Relations. 2000. State Shared Taxes in Tennessee. Nashville: Tennessee Advisory Commission on Intergovernmental Rela- tions. U.S. Census Bureau. 1994. 1992 Census of Governments, Vol. 2, Taxable Property Values, No. 1, Assessed Valuations for Local General Property Taxation. Washington, DC: U.S. Government Printing Office. http://www.census.gov/prod/2/gov/gc/gc92_2_1.pdf ———. 2000a. 1997 Census of Governments, Vol. 4, No. 1, Public Education Finances; No. 2, Finances of Special District Governments; No. 3, Finances of County Govern- ments; No. 5, Finances of Municipal and Township Governments. Washington, DC: U.S. Government Printing Office. http://www.census.gov/govs/www/cog.html. ———. 2000b. Statistical Abstract of the United States, 2000. Washington, DC: U.S. Govern- ment Printing Office. ———. 2002. 2002 Census of Governments, Vol. 1, No. 1, Government Organization. Wash- ington, DC: U.S. Government Printing Office. http://www.census.gov/prod/2003pubs/ gc021x1.pdf ———. 2003a. Federal Aid to States for Fiscal Year 2002. Washington, DC: U.S. Government Printing Office. ———. 2003b. Government Finances 1999–2000. Washington, DC: U.S. Government Print- ing Office. Wallace, Sally, and Barbara Edwards. 1999. “Personal Income Tax.” In Handbook on Taxa- tion, ed. W. Bartley Hildreth and James. A. Richardson, 149–90. New York: Marcel Dekker. Издательство «Весь Мир» является соиздателем и официальным дистрибьютором публикаций Всемирного банка в Российской Федерации Наш адрес: 117342, Россия, Москва, Бутлерова ул., 17б Тел: (495) 739-09-71 Факс: (495) 334-85-91 e-mail: info@vesmirbooks.ru http://www.vesmirbooks.ru В издательстве можно приобрести и заказать по каталогу любые издания международных организаций Управление на местном уровне в индустриально развитых странах Корректор: Долгова Н.М. Руководитель производственного отдела: Н.А. Кузнецова Верстка: Голодко С.А. В этой серии публикаций по проблемам управления на местном уровне в индустриально развитых странах представлен широкий ряд описаний и оценок деятельности значительного ряда существующих институтов. Отсюда возникает необыкновенно ясная система разнообразных моделей местного управления и  взаимоот- ношений центрального и местного уровня власти. — Уоллес Оатс Профессор экономики Университета штата Мэриленд, США Главный редактор издания Studies in fiscal federalism and State-Local finance, Edward Elgar Press Т олько с возникновением общественного образа жизни, связанного с развитием самоуправления и появлением крупных городов, местные органы власти стали играть определяющую роль в жизни людей. В наше время мест- ные правительства неразрывно связаны с широкими народными массами в условиях демократического обще- ства. Многообразие моделей организации дало материал для богатого обобщения опыта и знаний, которые Анвар Шах и ряд известных авторов изложили в этой антологии. Настоящая книга представляет собой ценный источник информации для политиков, практиков и всех изучающих проблемы государственной политики. — Пауль Бернд Шпан Почетный профессор государственного финансирования, Университет им. Гёте, Франкфурт, Германия Н астоящее издание представляет собой блестящую смесь концептуального и институционального анализа мест- ного управления в ряде индустриально развитых стран, характеризуя его новую роль в 21-м веке и представ- ляя поучительные примеры, которые могут быть использованы при проведении реформ в других странах — Стефен Бейли Профессор экономики государственного сектора Каледонианского университета, Глазго, Соединенное Королевство ISBN 978-5-7777-0412-2 Всемирный банк www: vesmirbooks.ru 9 785777 70412 2 >