ESTUDIO DEL BANCO MUNDIAL P( ECUADOR Problemas y Perspectivas de Desarrollo (En Dos Volumenes) Volumen I: Informe Principal JULO 97 ECUADOR Problemas y Perspectivas de Desarrollo Este informe se basa en las investigaciones de una misi6n al Ecuador en abril/mayo de 1978 integrada por las siguientes personas: Alenxandre C. Nowicki, jefe de misi6n Hursit Calika, asesor de inversiones publicas Jorge Hay, economista (consultor) Mary Shirley, asesor de organizaziones econ6micas (consultor) Dennis Mahar, experto en finanzas puiblicas (consultor) Darrell Fallen Bailey, ingeniero de petr6leos David Hughart, economista de petroleos Lorne Sonley, experto agricola Joerg-Uwe Richter, experto industrial Jose Marco Sugar, experto en deuda externa Brigitta Mitchell, expeto en colonizaci6n regional Jaime Roman, experto en colonizaci6n regional Marjorie Woodman, asistente administrativo Una misi6n complementaria integrada por Nydia Maraviglia y Roberto Cuca proporcionaron a la misi6n con analisis de poblaci6n y salud. Dominique Hachette y Caroline Doggart contribuye- ron en la preparaci6n del informe final. El informe fue discutido con el Gobierno del Ecuador en Marzo de 1979 por los sefhores Alex- andre Nowicki y Dominique Hachette y fue actualizado subsecuentemente. America Latina y el Caribe Oficina Regional Banco Mundial Washington, D.C., U.S.A. El Banico Mundial edita estuditos econ6micos sobre sus paises miembros en dos series. Este inurorme es un documento de trabajo y, como tal, forma parte de una serie informal basada totalmente en materiR.les originalmente preparados para uso restringido dentro de Banco. El texto no es un trabajo acabado, pero se of rece para hacer arnpliamente disponible para estudiosos y profesionales de todo el mundo los resultados de algunas investigaciones internas. Una segunda serie mis formal titulada World Bank Country Economic Reports es publicada para el Banco por la editorial de la Universidad de John Hopkins, en Baltimore y Londres. Titulos de estas y otras publicaciones se encuentran en el catalogo de publicaciones, el cual se puede obtener en forma gratuita del Banco Mundial, Unidad de Publicaciones, 1818 H Street, N.W., Washington, D.C. 20433, U.S.A. Este infome es una publicaci6n gratuita. Cuando sea necesario se cobrara el costo de coreo aereo. Los puntos de vista e interpretaciones en este informe son de los autores y no deberian ser atribuidos al Banco Mundial, a sus organizaciones afiliadas, o a cualquier persona actuando en representaci6n de ellas. Copyright 1980 The International Bank for Reconstruction and Development/The World Bank El Banco Mundial tiene derechos de propiedad literaria bajo el .rotocolo 2 de la Convenci6n Universal de Derechos Literarios. Sin ermbargo, se autoriza la reproducci6n de cualquier parte de este informe siempre que se indique la fuente en forma completa. PREFACIO El Banco Mundial prepara periodicamente informes economicos sobre los paises que proporcionan la informacion y ana.lisis necesarios para planifi- car los programas crediticios del Banco. Estos informes constituyen la base para el dialogo que sostiene con los funcionarios gubernamentales acerca de las politicas de desarrollo economico, las prioridades de inversi6n y la asistencia que puede ofrecer al pais. Se consideraron otros dos facto- res mis en relacion con la preparaci6n de este informe especial sobre el Ecuador, que es mas detallado que la mayoria. El primero es que la biblio- grafia econ6mica reciente sobre el Ecuador es mas bien limitada y que los informes econ6micos sobr^e el pafs preparados por el Banco con anterioridad son de alcance limitado. Segundo, creemos que serfa sumamente fitil para el nuevo Gobierno ecuatoriano, que tom6 posesion del mando en agosto de 1979, disponer de un analisis amplio y minucioso de la situaci.on socioecon6mica del pais. Este informe examina en detalle los principales sectores soCiAoecon6- micos del Ecuador e identifica las cuestiones de polftica n&s importantes. Analiza las caracterfsticas mas destacadas del desarrollo anterior del pafs y las tendencias que se esperan para los proximos diez afios. En particular, el informe se concentra en dos problemas ffundamrentales que enfrenta el pafs. Uno es la dualidad. tradicional de la economia ecuatoriana, que torna diffcil la tarea de hacer llegar los bereficios del desarroI'2.h moderno a lo, mayorla de la poblaci6n pobre del pafs. El segundo problema es la insuficiencia previst;A de divisas e ingresos fiscales del Ecuador, en comparacion con las necesidades del pais. Si bien el primer problema exige una soluci6n a largo plazo, el segundo no tiene por qu6 constituir mas que una lim'itaci6n finan- ciera a corto plazo si se adoptan en este momento las medidas adecuadas. En este aspecto, un esfuerzo vigoroso de exploracion petrolera y una revi- sion a fondo de la politica interna de precios para los derivados del petr6leo pueden contribuir en medida significativa a aliviar el problema financiero. Esperanmos que el esfuerzo realizado por la misi6n para compilar infor- macion, presentar un diagn6stico lo mis completo posible y sugerir diversas politicas para la soluci6n de las problemas encontrados constituira nma contribucion positiva para el bienestar del Ecuador. Nicol(s Ardito Barletta Vicepresidente Oficina Regional de Am6rica Latina y el Caribe P'agina 1 de 2 COUNTRY DATA - ECUADOR AREA POPULATION DENSITY 283,600 km2 7.6 million (1977) 27 versons oer km2 Rate of Growth: 3.5% (1970-74) POPULATION CHARACTERISTICS (1974) HEALTH (1977) Crude Birth Rate (per 1,000) 45.0 Population per physician 1,600 Crude Death Rate (per 1,000) 10.2 Population per hospital bed 990 Infant Mortality (per 1000 live births) 70.0 INCOME DISTRIBUTIONI (1975) DISTRIBUTION OF LAND OWNERSHIP (1974) itighest Quartile 70.0 % of farms: Below 5 ha.: 68.0 Lowest three quartiles 30.0 Above 50 ha.: 5.0 ACCESS TO PIPED WATER (1977) ACCESS TO ELECTRICITY (1974) % of Population Covered 46. 1 % of Dwellings 41.2 (Urban) 84.3 (Rural) 11.6 NUTRITION (1974) EDUCATION (1974) Daily Calorie intake per capita i,985 Adult literacy rate (%) 74 Daily Protein, intake per capita (grs) 37 Primary School enrollment (%) 96 GNP PER CAPITA IN 1977: USS770I/ ECONOMIC INDICATORS GROSS NATIONAL PRODUCT IN 19S8 AN'fUAL RATE OF GROWTH !% constant 1970 Sucres) US$ Mln. 970 - 77 1978 GNP at Market Prices 6,937 100.0 8.6 6.e Gross Domeotic Investment 1,784 25.7 11.1 - 10.0 Gross Nati.onal Saving 1,624 23.4 7.0 26.7 Resource Balance 6 0.1 22.2 Exports of Goods, NFS 1,734 25.0 8.1 15.5 Imports of Goods, NFS 1,728 24.9 12.4 21.0 OUTPUT, LABOR FORCE AND PRODUCTIVITY IN 1977 Value Added 2/ Labor Force ./ V. A. Per Worker US$ Mln. j Iln. % US$ %_ Agriculture 1,248 20.3 .943 43.1 1,323 47.1 Industry 2,188 35.6 .449 20.5 4,873 173.5 Services 2,716 44.1 .788 36.4 3,403 121.1 Unallocated .. .. Total/Average 6,152 100.0 2.190 100.0 2,809 1GO.O GOVERNMENT FINANCE General Government Central Gov'Prnment Sucres Mln. % of GDP (Sucres Mln.) % of GDP 1977 1977 1974-76 1977 1977 1974-76 Current Receipts 27,366 17.8 20.3 17,033 11.1 11.6 Current Expenditures 21,659 14.1 12.1 12,352 8.0 6.8 Current Surplus 5,707 3.7 8.3 4,681 3.0 4.8 Capital Expenditures 13,495 8.8 11.5 2,704 1.8 2.4 External Assistance (net) 3,869 2.5 .5 MONEY, CREDIT and PRICES 1973 1974 1975 1976 1977 1978 (Mlillion sucres outstanding end period) Money ahd Quasi Mor'ey 12,515 17,130 19,816 26,814 32,238 36,215 Bank Credit to Public Sector (net) - 53 -1,427 -2,134 -2,132 -4,972 -6,531 Bank Credit to Private Sector 11;444 16,141 21,340 29,018 36,354 43,649 (Percentages or Index Numbers) Money and Quasi Money as % of GDP 19.6 18.6 18.3 20.6 21.0 15.7 General Price Index (1970 = 100) 132.0 162.0 185.2 204.1 230.5 260.7 General Price Index (Annual growth rate) 12.0 22.7 14.3 10.2 12.9 13.1 not available - not applicable NOTE: All conversions to dollars in this table are at the average exchange rate prevailing during the period covered. 1/ World Bank Atlas, 1978 - Preliminary 2/ Industry includes mining, manufacture, electricity and water and construction. 3/ Total lIbor force; unemployed nrv allocated to sector of their normal occupation. "Unallocated" consists mainly of unemployed workers seeking their rirst job. Labor force for 1977 are estimated based on average annual growth rates hy sectLor during the period 1972-76. P'agina 2 de 2 ThAIE PAYMENTS AND CAPITAI, FLOWS BALANCE OF PAYMENTS MERCHANDISE EXPORTS (AVERAGE 1976-78) 1975 1976 1977 1978 US $ Mln. % (Millions US $) Exports of Goods, NFS 1110 1419 1603 1734 Petroleum 678 48.0 Imports of Goods, NFS -1295 -1340 -1811 -1728 Bananas 163 11.5 Resource Gap (deficit Coffee 220 15.6 = -) - 185 79 - 208 6 Cacao 48 3.4 Fishery 39 2.8 Net Factor Payments - 67 - 117 - 170 - 206 All other commodities 265 18.8 Net Transfers 32 31 36 40 Total. 1,413 100.0 Balance on Current Account - 220 - 7 - 341 - 161 Direct Foreign Investment 95 - 20 35 40 EXTERNAL DEBT, DECEMBER 31, 1978 Net MLT Borrowing Disbursements 137 233 637 514 US $ Mln. Amortization - 33 - 56 - 47 - 247 Subtotal 104 177 590 267 Public Debt, incl. guaranteed 1,401 Capital Grants - - - - Non-Guaranteed Private Debt Other Capital (net) - 45 53 - 172 - 109 Total outstanding and disbursed Other items n.i.e. - - - - Increase in Reserves (-) 65 - 203 - 112 37 1/ Gross Reserves (end DEBT SERVICE RATIO for 1978 year) 312 559 744 765 Net rl--serves (end year) 257 457 613 646 Public Debt, incl. guaranteed 14.1 Fuel and Related Materials Non-Guaranteed Private.Debt Imports Total outstanding and Disbursed of which: Petroleum 14 7 9 9 Exports of which. Petroleum 617 737 648 678 IT$RD/IDA LENDING, (Apr. 1979) (Million US $): IBRD IDA RATE OF EXCHANGE (official Rate) Through - 1971 Since - 1971 Outstanding and Disbursed 69.9 36. US $ 1.00 = 25 Sucres US $ 1.00 25 Sucres Undisbursed 128,1 i.6 S 1.00 = US $ 0.04 S 1.00 = US $0.04 Outstanding incl. Undisbursed 198.0 38.1 not available - not applicable 1/ Ratio of Debt Service to Exports of Goods and Non-Factor Services. EQUIVALENCIA MONETARIA 1 Sucre = US$0.04 1 US$ = 25 Sucres Ano Fiscal: 1 de enero a.31 de diciembre ABREVIACIONES AIPSE Asociacion Independiente.del Pueblo Shuar de Ecuador ASA Agencia de Servicios Agropecuarios BCE Banco de Cooperativas del Ecuador BEV Banco Ecuatoriano de la Vivienda BNF Banco Nacional de Fomento CAME Conscripcion Agraria Militar Ecuatoriana CEDEGE Comiision de Estudios para el Desarrollo de la Cuenca del Rio Guayas CENAPIA Centro Nacional de la Pequefia Industria y Artesanla CENDES Centro de Desarrollo Industrial CEPCO City Ecuadorian Production Company CEPE Corporacion Estatal Petrolera Ecuatoriana CEPECA Cautivo Empresa Petrolera Ecuatoriana CIP Centro Internacional de Informaci6on de Pre-inversio-n COFIEC Compafnla Financiera Ecuatoriana de Desarrollo S.A. CREA Centro de Reconversion Economica de Azuay, Canar Morona y Santiago CRM Centro de Rehabilitacion de Manabi CV-CFN Comision de Valores - Corporacion Financiera Nacional DECE Direccion Ecuatoriana de Construcciones Escolares DGH Direccion General de Hidrocarburos DINE Directorio Industrial de las Fuerzas Armadas DNP Direccion Nacional del Personal ECUFINSA Ecuatoriana de Financiamiento S. A. EMAG Empresa Municipal de Alcantarillado de Guayaquil ENPROVIT Empresa Nacional de Productos Vitales ENAC Empresa Nacional. de Almacenamiento y Comercializacion de Productores Agropecuarios ENDES Empresa Nacional de Semen FECOPAM Federacion de CooperativTas Agrdcolas y de Mercadeo FINANSA Financiera Nacional, S.A. FODEM Fondo de Desarrollo Municipal F'ODERUMA Fondo de Desarrollo Rural Marginal FONADE Fondo Nacional de Desarrollo FONAPAR Fondo Nacional de Participacion FONAPRE Fondo Nacional de Pre-inversion FOPEX Fondo de Promocion de Exportaciones IEOS Instituto Ecuatoriano de Obras Sanitarias IERAC Instituto Ecuatoriano de Reforma Agraria y Colonizacion IESS Instituto Ecuatoriano de Seguro Social IETEL Instituto Ecuatoriano de Telecomunicaciones INEC Instituto Nacional de Estad'sticas y Censos INECEL Instituto Ecuatoriano de Electrificacion INERHI Instituto Ecuatoriano de Recursos Hidraulicos INCRAE Instituto Nacional de Colonizacion de la Region Amazonica Ecuatoriana INIAP Instituto Nacional de Investigaciones Agropecuarias JNV Junta Nacional de la Vivienda Abreviaciones (continuacion) JUNAPLA Junta Nacional de Planificacion y Coordinacion MAG Ministerio de Agricultura y Ganaderla MFF Mecanismo de Fondos Financieros MICEI Ministerio de Industrias, Comercio e Integracion MRNE Ministerio de Recursos Naturales y Energla MOP Ministerio de Obras Publicas MSP Ministerio de Salud Pu'blica NIE Instituto Nacional de Energ'a OIPE Oficina Integrada de Planificacion de Esmeraldas PIDA Proyectos Integrados de Desarrollo Agropecuario PREDESUR Programa Regional para el Desarrollo del Sur de Ecuador SECAP Servicio Ecuatoriano de Capacitacion Profesional SPA Sector P'ublico Agrlcola INDICE Pagina No. RESUMEN I CONCLUSIONES .......................................... i - xix I. DESARROLLO SOCIAL ............................................... 1 1. Cambios en la estructura social ........................ 1 2. Cambios y puntos de tension en la estructura social 17 3. Politicas sociales ...................................... 26 II. GESTION ECONOMICA GENERAL ................................... 28 1. Fuente y estructura del crecimiento economico ........... 28 2. Las restricciones del desarrollo ............................ 34 3. Restricciones financieras ................................... 43 4. Politicas encaminadas a eliminar restricciones .......... 46 5. Potencial de desarrollo ................................. 50 6. Las pol'ticas de desarrollo 51 III. EVOLUCION RECIENTE Y PERSPECTIVAS FUTURAS .................. ...59 1. El desarrollo economico en 1978 ........................ 59 2. Variantes del crecimiento a largo plazo ................. 63 3. Resultados ............................................. 67 IV. HACIENDA PUBLICA: GESTION, PROBLEMAS Y PERSPECTIVAS 75 1. Introduccion ............................................ 75 2. Estructura y gestion .................................... 75 3. Gasto pu'blico ........................................... 85 4. Rentas fiscales ............................................ 89 5. Perspectivas futuras ....................................... 99 6. Otras perspectivas para el proximo decenio .............. 102 V. MONEDA Y BANCA ................................................ 106 1. Instituciones .......................................... 106 2. Dinero y polftica monetaria ................................ 107 3. Ahorro y su movilizacion ............................... ....110 4. Credito y politica crediticia .......................... 115 5. Administracion financiera y el sector bancario .......... 117 6. Conclusiones y recomendaciones sobre politicas .......... 124 Indice (continuaci6on) Pagina No. VI. EL SECTOR EXTERNO ........................................ 126 1. Tendencias y cambios estructurales 1971-77 ............. 126 2. Conclusiones y perspectivas ............................ 135 3. Potencial comercial y pol'ticas especlficas para cada sector ..................................... 141 4. Politicas de ampliacion general ........................ 143 VII. LA DEUDA EXTERNA ........................................... 146 1. Organizacion y procedimientos ......................... 146 2. La deuda privada ..................................... 148 3. Crecimiento y estructura de la deuda ................... 148 VIII. SECTOR AGROPECUARIO ....................................... ...152 1. Introduccion ........................................... 152 2. Caracterlsticas y comportamiento del sector ............ 152 3. Programas de mejora agropecuaria ....................... 164 4. Inceintivos, desincentivos y limitaciones de orden economico ........................................... 173 5. Evaluacion de la politica y recomendaciones ............ 184 IX. LA REGION DEL ORIENTE ..................................... 204 1. Preambulo ............................................. 204 2. Organizacion y politicas aplicadas ..................... 204 3. La region del Oriente: Caracterlsticas fisicas y humanas ........................................... 208 4. Actividades de desarrollo ............................. 228 5. Recomendaciones y esquema de proyectos para su financiamiento por presuntos dconantes ................ 236 X. INDUSTRIA ................................................. 242 1. Tendencias recientes .................................. 242 2. Politicas del gobierno ................................ .249 3. Perspectivas del desarrollo ........................... 261 4. Proyeccion del crecimiento industrial, 1978-,5 ......... 279 XI. PETROLEO ................................................. ...281 1. Introduccion ........................................... 281 2. Marco general .......................................... 283 3. Industria petrolera: Produccion ....................... 288 4. Mercados internos y externos: Demanda ................. 294 5. Sistema de fijacion de precios ............................. 297 Indice (continuacion) Pagina No. 6. Tributacion.............................................. 299 7. Conclusiones y recomendaciones ........................ 303 XII. ORGANIZACION DEL SECTOR PUBLICO ............................... 309 1. Resumen de las recomendacinnes ............................ 309 2. Administracion del desarrollo ......................... 317 3. Fijacion de prioridades nacionales ........................ 344 4. Administracion y tramitacion de proyectos ................. 351 XIII. INVERSIONES PUBLICAS ...................................... 367 1. Principales proyectcs de inversion del sector puiblico, 1979-83 .................................... 367 2. Programa quinquenal de inversiones publicas en proyectos especlficos, 1979-83 ......................... 377 A. ANEXOS TECNICOS I. CRECIbMIENTO DEMOGRAFICO Y PROYECCIONES DE LA POBLACION .... 392 1. Numero de habitantes, crecimiento y distribucion de la poblaci'on ..................................... 392 2. Dinamica de la poblaci'on .............................. 394 3. Poblacion futura del Ecuador ........................... 396 4. Repercusiones de las proyecciones en el sistema educativo ........................................... 399 5. Repercusiones de las proyecciones demograficas en la poblacion economicamente activa ..................... 401 II. EL SECTOR DE SALUD PUBLICA ................................ 403 1. Introducci-on .......................................... 403 2. Situaci.On sanitaria de la naci6on ...................... 403 3. El sistema de salud p'ublica ............................... 405 4. Problemas principales de la prestacion de servicios de salud publica ...................................... 412 III. ESTIMACIONES DE LA ELASTICIDAD DE SUSTITUCION DEL TRABAJO Y EL CAPITAL EN LA INDUSTRIA MANUFACTURERA ECUATORIANA .... 414 IV. MARCO DEL SECTOR PUBLICO PARA LOS PRINCIPALES SECTOWES DE BIENES .................................................. 426 1. Estructura del sector piublico en las actividades agropecuarias ........................................ 426 Indices(continuacion) Pagina No. 2. Estructura de la Corporacion Estatal Petrolera Ecuatoriana (CEPE) ............................. 448 Cuadros del Texto 1 Empleo y Valor Agregado en las Manufacturas, 1972 y 1975 ............................................... 10 2 Ingreso, Distribucion del Ingreso y Algunos de sus Determinantes en el Sector Urbano ........................12 3 Ingreso, Distribucion del Ingreso y algunos de sus Determinantes en el Sector Rural .................... 21 4 Algunos Indicadores del Bienestar .................... 24 5 Gastos en el Producto Interno Bruto ................... 29 6 Crecimiento Sectorial, 1965-1966.1970-1971 ........... 30 7 Crecimiento Sectorial, 1970-1971.1976-1977 ............ 31 8 Gastos y Ahorro, Proniedios Bienales, 1972-1973 y 1976- 1977 ............................................... 33 9 Comparaciones del Nivel de Precios entre el Ecuador y los Estados Unidos de America ............................ 39 10 Tendencias de los Precios y el Tipo Cambiario, 1974- 1979 en el Ecuador, Colombia, Periu y EE.UU ......... 40 11 Ahorro Interno, 1972-1977 ............................. 44 12 Tipos Caibiarios ImplUcitos y Reales de Importacion y Exportacion ............................................ 55 13 Proyecciones Petroleras .................................. 65 14 Efecto de la Eleccion de Variantes sobre las Variables Economicas ......................................... 68 15 Balance de Recursos .................................. 69 16 Coeficiente del Servicio de la Deuda .................. 69 17 Aumento Anual de las Exportaciones de Bienes ......... 70 18 Exportaciones de Petro:leo ............................. 70 19 Relacion de Intercambio .............................. 71 20 Composicion de las Exportaciones ...................... 72 21 Inversion y Ahorro Externo ........................... 73 22 Estructura del Sector Publico Consolidado, 1977 77 23 Cuentas Seleccionadas del Sector Publico Consolidado en Porcentajes del PIB, 1972-1977 .......................... 82 24 Comparacion de Ingresos y Gastos Corrientes del Gobierno del Ecuador con paLses seleccionados del Hemisferio Occidental, 1960, 1965, 1970, 1973 ...................... 83 25 Financiamiento del D'eficit del Sector Publico Consolida- do, por Fuentes Principales, 1973-1977 .................. 85 26 Formacion Publica y Privada Bruta de Capital Fijo, 1972- 1977 .............. ... ............................. . 86 Cuadros del Texto Pagina No. 27 Ahorro Publico en Cuenta Cor,iente en Porcentaje del Gasto P-iblico de Capital, 1972-1977 ........ 87 28 Gastos del Gobierno Nacional, por Sectores, 1970/ 1971-1976-1977 .................................... 88 29 Indicadores del Esfuerzo Trib,utario Distinto del Petr6leo y de la Movilidad, 1972-1977 91 30 Estructuras Tributarias de Palses Latinoamericanos Seleccionados, a mediados del decenio de 1970 93 31 Estructura y Movilidad del Sistema Tributario no Petrolero, por Impuestos Principales, 1972-1977 95 32 Recaudaciones de Derechos de Importacion, 1972-77 96 33 Niumero de Contribuyentes del Impuesto sobre la Renta de las Personas Fisicas y las Sociedades, 1972-1976 ........................................ 98 34 Hipotesis Basicas de las Proyecciones del Sector Puiblico ........................................ 103 35 Deficit del Sector Puiblico Consolidado en Tres Pro- yecciones Alternativas, 1978-1985 ...............105 36 Indicadores Monetarios Seleccionados, 1971-77 108 37 Balances Financieros, 1972-1977 .................. .111 38 Inversion y Ahorros, 1972-1977 ...................112 39 Activos Financieros del Sector Privado, 1973-77 114 40 Colocaciones de Prestamos en el Sector Privado a fines de afio, 1973-77 ...........................116 41 Estructura de las Exportaciones, 1970-71 y 1976-77. 126 42 Estructura de las Exportaciones No Petroleras, 1970-71 y 1976-77 en Dolares Corrientes U.S. 127 43 Volumen de las Principales Exportaciones, 1973-77 128 44 Indices de Precio de las Exportaciones del Ecuador, 1973-77 ......................................... 130 45 Exportaciones Menores y No Tradicionales, 1973-77, Estimados sobre su Volumen ...................... .... 131 46 Importaciones, 1970-71 y 1976-77 ................. 132 47 Coeficientes Seleccionados de Importacion ........ 134 48 Proyeccion de los Deflactores de los Precios de Ex- portacion, 1977-83 ...................................... 138 49 Composicion de la Deuda Publica Externa al 31 de diciembre, 1975-76-77 ................................... 149 50 Aumento .,aual de la Deuda Puiblica Externa y de la Exportacion de Bienes, 1970-71 .......................... 150 51 Estructura Industrial, 1970; 1974; 1977 .......... 243 52 Participaciones relativas de la Industria Fabril y de la Industria en Pequenia Escala en el Valor Agregado Industrial, 1975 ............................... 244 53 Costos Salariales y Productividad por Persona Emplea- da, Ecuador y Colombia, 1970-75 ................ 246 54 Rentabilidad Industrial, 1973-76 .......................... 247 55 Comercio Exterior de Bienes Industriales, 1970-77 248 56 Rentabilidad Promedio de las Industrias Inducidas por los Incentivos, Real y en el caso de no exis- tir Exenciones de Derechos y Proteccion Arancela- ria, 1974-75 ................................... 254 Cuadros del Texto Pagina No. 57 Sacrificio Fiscal Resultante de los Planes de Incentivos Industriales, 1970-77 ........... 255 58 Exportaciones Industriales al Mercado Comun An- dino y a Terceros Paises, 1972-77 .......... 272 59 Proyeccion del Crecimiento del Valor Agregado Industrial .................................... 280 60 Aporte del Petroleo a la Econom-a ............ 282 61 Reservas Recuperables, 1972-88 ............... 283 62 Producci6n de Crudo y de Refinados, 1970-77 285 63 Indicadores Principales del Sector Petrolero 286 64 Produccion y Demanda de Productos Derivados del Petroleo, 1977 ............................. 292 65 Consumo de Productos Derivados del Petroleo por Sectores en 1977, en porcentajes ........... 295 66 Consumo de Productos Derivados del Petr'oleo 296 67 Exportacion de Petr6leo Crudo del Oriente por Destinos ...................................... 297 68 Estructura de Precios de los Productos Derivados del Petroleo ................................... 298 69 Distribucion de la Recaudacion del Impuesto a la Renta Petrolera entre Distintos Benefi- ciarios ...................................... 302 70 Ejemplo de una parte del Presupuesto Programado del Instituto Ecuatoriano de Reforma Agraria y Colonizacion ................................. 342 71 Distribucion de las Inversiones del Sector Pu- blico en Capital Fijo por Sectores (Sucr-s de 1972) 1973-77, Previstos y Efectivos ....... 347 72 Proyectos de Inversion del Sector Publico: 1979-83 ..................................... 369/373 73 Programa de Inversiones del Sector Publico, 1979-83 ..................................... 379/389 Cuadros del Anexo A-1 Distribucion de la Poblacion segun los Tres Cen- sos Nacionales de la Poblacion ............. 393 A-2 Tendencias de las Tasas de Natalidad y Mortali- dad 1920-74 ................................ 394 A-3 Esperanze de Vida al Nacer por Sexos y Tasas Bru- tas de Reproduccion supuestas para los aiios 1974-2009 ..................................... 396 A-4 Poblaci6n Total correspondiente a determinados afios y Tasas Anuales Promedio de Crecimiento correspondientes a quinquenios segun Tres Su- puestos Dis2intos sobre la Trayectoria Futura de la Fecundidad, 1974-2009 ............... 398 A-5 Indice del Ingreso Per Capita seg'un Tres Tasas de, Crecimiento distintas del Ingreso Real y szg'un Tres Proyecciones de la Poblacion, 1974- 2009 (Base 1974 - 100,0) ................. 399 Cuadros del Anexo Pagina No. A--6 Poblacion en Edad Escolar correspondiente a Detern'`ados Afios segun Distintos Supuestos sobre Variaciones Futuras de la Poblacion .. 400 A-7 Poblaci6n Economicamente Activa seg-un Tres Su- puestos Distintos sobre el Crecimiento Futu- ro de la Poblacion Total ....................... 402 A-8 Estructura de los Servicios de Salud Puiblica, 1977 .................................. . . . 407 A-9 Recursos Humanos de Salud Puiblica en el Pals y que Trabajan en el Ministerio de Salud Piubli- ca, 1977 .............................................. 409 A-10 Estimaciones de la Elasticidad de Sustitucion del Trabajo y el Capital en la Industria Ma- nufacturera Ecuatoriana .................... .....415 A-ll Empleo, Masa Salarial y Valor Agregado, 1966- 75 ........................................ 417/420 A-12 Salarios por Empleado, 1966-74 .............. 421 A-13 Salarios Reales por Empleado, 1966-74 ....... 422 A-14 Valor Agregado, a Precios Constantes, 1966-75. 423 A-15 Valor Agregado por Trabajador, a Precios Cons- tantes, 1966-74 .............. ........... .424 A-16 Valor Agregado por Trabajador (v) y Costo del Salario Real por Trabajador (w) en la Indus- tria Manufacturera, 1966-74 .............. 425 A-17 Personal del Sector P5blico en las Activida- des Agropecuarias, 1970, 1973, 1976 ...... 427 A-18 Inversiones Consolidadas del Sector Publico en Capital Fijo .......................... 428 A-19 Gastos Realizados por Instituciones Piublicas en el Sector Agropecuario, 1973-77 ....... 429 A-20 Delegaciones Zonales del Ministerio de Agricul- tura y GanaderTa, 1978: Personal, ASA, PIDA y Unidades de Produccion que Recibiran Asis- tencia .................................... 433 A-21 Rendiimiento de los Principales Cultivos de Ex- portacion y de Consumo Interno, 1965-7T 444 A-22 Personal de CEPE por Categorias, 1972-77 449 A-23 Destino del Personal de CEPE por Categorias, 1977 ...................................... 451 RESUMEN Y CONCI.USIONES i. Este informe esta basado en la informacion recogida a mediados de 1978 y actualizada a finales de ese mismo aiio. A fines de Marzo de 1979, una misio6i Jel Banco Mundial sostuvo discusiones intensivas con miembros de la administracion Ecuatoriana, basadas en el primer borrador del informe y sus resultados fueron incorporados en esta version posterior. ii. Este informe examina en detalle una multitud de sectores, de problemas y de politicas economicas. Si se nos preguntara, sin embargo, resumir los elementos fundamentales, contestar-amos que Ecuador se enfrenta realmente a dos grandes problemas en el futuro cercano --uno es aquel de una economia dual, que tiene una larga historia e implicancias de largo plazo, y el otro es de una escasez en la disponibilidad de medios interna- cionales de pago y de ingresos fiscales, comparada con las necesidades del pals, fenomeno que contrariamente al anterior es de hechura reciente y podrla tambien ser eliminado rapidamente. La solucion al primero es o deberda ser, un objetivo de largo plazo, mientras que la importancia del segundo no debe- ria ser, en el peor de los casos, mas que un constreniimiento de corto plazo. iii. El analisis de la estructura de la economia sugiere un dualismo economico pronunciado que puede aun estar aumentando en algunos sectores. Una parte significativa de la tierra agrlcola y un numero sustancial de em- presas industriales, de la construcci'on y del comercio siguen subsistiendo fuera del marco moderno de produccion y de metodos de organizacion, usan equipos obsoletos, se benefician muy poco de la infraestructura recien esta- blecida asl como de una red existente de mercados y de distribu'ion. Vale la pena notar aqui que el concepto de "moderno" no es necesariamente equiva- lente al de intensivo en el uso de capital. Existe efectivamente toda una gama de tecnicas aplicables a procesos productivos de pequena escala que requieren un alto contenido de trabajo. iv. Como resultado, estas unidades, que quedarlan clasificadas como pertenecientes al sector tradicional, producen bienes y servicios con muy baja productividad laboral, y pagan salarios o proveen ingresos que permiten apenas mantener un nivel de subsistencia. Como un todo, esas unidades con- tribuyen poco al crecimiento de la economla. v. Iientras el sector tradicional ayuda a mantener el nivel de empleo, lo hace a un costo macro-economico significativo. Tres componentes de tal costo podrlan ser precisados. Primero, sus ingresos bajos generan presiones para ser incrementados de parte de aquellos que aspiran a un standard de vida mas alto que aquel de mera subsistencia. Sin embargo, los metodos pro- ductivos en ese sector no permiten que estos salarios e ingresos sean aumen- tados sin consecuencias inflacionarias. Segundo, las empresas industriales y agricolas de ese sector, si bien co-existen con aquellas del sector moderno, apenas tienen algunos eslabonamientos con las 'ultimas, sea en forma de oferta de insumos al sector moderno o a traves de subcontratos para dicho sector. Esta ausencia de eslabonamientos resulta en una discontinuidad intersecto- rial en Ecuador, con un sector moderno que depende predominantemente de la importacion de bienes intermedios. Tercero, la parte tradicional del sector dual continuia fundamentalmente orientado al mercado domestico. Su contribu- cion a las exportaciones es inexistente y, dado el tamafio de sus unidades y sus tecnicas obsoletas de produccion, difIcilmente puede competir efi- cientemente con las importaciones en areas donde tal competencia es aplicable. Provee, en consecuencia, expllcita o impllcitamente, una justificacion para introducir y mantener protecci'on contra las importaciones, proteccion que, en ultima instancia, el sector moderno no necesita --pero que puede afectar su eficiencia- y de la cuaaliparece ser el mayor-beneficiario. vi. Se requiere concebir una multitud de polfticas para reducir el pro,nunciado dualismo de la econom'ta Ect-atoriana. En la industria, tales pol'ticas podrlan consistir, por una parte, en extender la base crediticia de la pequeiia y la mediana empresa para permitirle modernizarse y, por otra, reemplazar los incentivos existentes para las grandes empresas, especia7mente aquellos que sesgan su seleccion de tecnicas hacia una intensidad excesiva en el uso de capital por otros que las inducirlan a buscar activamente fuentes de insumos en el sector de la industria tradicional y en la agricultura domes- tica y en el mercado de trabajo. En la agricultura, un mejoramiento en los servicios de extension, un acceso mas f'acil al credito y a insumos t'ecnicos, una red de distribucion comercial mas eficiente y algunos ajustes en la situa- cion de distribucion de tierra probarlan ser instrumentos poderosos hacia la modernizaci'on de los sub-sectores tradicionales. Sin embargo, el problema agricola se ve complicado por el hecho de que aproximadamente la mitad de la poblacion rural la componen grupos etnicos radicados en las partes m'as 6ridas del Ecuador y cuyo acceso al sistema educacional es inade- cuado. Estudios de su pasado cultural y de sus habitos deber'an ayudar para el disefio de incentivos especlficos que loo inducirla a aceptar mas facilmente metodos corntemporaneos, si no verdaderamente modernos, de cultivos de tierra y que sugerirlan el tipo de ajustes especlficos requeridos en el sistema educacional para asegurar su integracion rp ida y total a la corriente economica nacional. vii. El segundo problema mas serio que Ecuador enfrenta es aquel del desequilibrio financiero, que todavla mantiene un car'acter de corto plazo. Cuando la exploracion petrolera en gran escala comenzo en 1972 y cuando los precios de petroleo se cuadruplicaron a finales de 1973, la intensidad de los esfuerzos para movilizar recursos requeridos para pagar importaciones y solventar sus gastos puTblicos se relajo en algu'n grado dado que el ingreso proveniente del petroleo proveia los nuevos recursos necesarios. Pero el esfuerzo para promover exportaciones no-tradicionales y agricolas y los esfuerzos para aumentar los impuestos quedo a la zaga del rapido crecimiento de la eccnomla. Sin emi-argo, los gastos piublicos y las importaciones siguieron creciendo rap;Aamente, ajustandose al alto nivel de ingreso petrolero. En 1976, excedieron lo que los ingresos petroleros pod-ln proveer, especialmente dado que este mismo ingreso dejo de aumentar porque el consumo domestico de crudo y de sus derivados iba absorbiendo una parte creciente de la produccion total. Los deficits fiscales en cuenta corriente y de balanza de pago re-aparecieron y hubo que tomar medidas financieras severas para obtener que dichos Ideficits se mantuvieran dentro de magni- tudes manejables. Sin embargo, los esfuerzos dirigidos a inducir el retorno de la economla a un equilibrio financiero sostenible fueron dirigidos esen- cialmente hacia el control de los gastos mas bien que hacia la obtencion de mayores recursos. viii. Tales pollticas son aceptables, y aun necesarias, para enfrentar metas de estabilizaci'3n de corto plazo. Sin embargo, en una perspectiva ce largo plazo, son las fuentes alternativas de moneda extranjera y de ingresos fiscales aquellas que deben ser ampliadas dado que el uso tan solo de politicas de control de demanda frenaria el crecimiento de la economla manteniendola por debajo del nivel alcanzado durante el boom petrolero y, lo que es mas importante, por debajo del potencial humano y de recursos naturales del pa'is. Si el ultimo resultado prevalece, puede ocurrir que la solucion al problema del dualismo economico se torne aun mas diflcil, porque provocaria una escasez de medios necesarios a la expansion de la infraestructura que alcance al pobre rural o al aumento del cr-edito de manera que alcance a las empresas de pequeiia escala de los sectores industrial, agrl- cola y comercial. ix. Del mismo modo que en la mayorla de los pases, Ecuador puede recurrir a politicas economicas cl'asicas para aumentar los recursos en moneda extranjera y sus ingresos fiscales. Las exportaciones no-tradicionales y agrdcolas podrian ser estimuladas, la administracion tributaria podrda ser mejorada y las exenciones tributarias innecesarias podrian ser eliminadas. Sin embargo, a diferencia de la mayorla de los otros paises, Ecuador tambien tiene a su alcance una medida inmediata y altamente efectiva para aumentar sus ingresos. Los precios domesticos del petroleo y de sus derivados estan en Ecuador muy por debajo del nivel vigente en otros palses. Los precios internos de la bencina son un cuarto de lo que hoy dia son en Estados Unidos, aunque los precios en Estados Unidos son considerados todavla bajos en el standard europeo. Un incremento en los precios domesticos de petroleo en Ecuador deberia no solamente proveer de ingresos pu'blicos irmediatos y sus- tanciales, pero tambien ayudarTa en frenar el consumo domestico de dichos productos el cual ha ido creciendo a una tasa doble de la del crecimiento del PGB. Esta medida podria, en consecuencia, liberar en el futuro petroleo para exportaciones que de otra manera habria sido consumido en el pais. Aun mas importante que lo anterior, tal decision proveeria recursos para renovar esfuerzos de exploraciones petroleras, labor que decayo significativamente en los ultimos afios. x. Ecuador es un pais que tiene un potencial de desarrollo sustancial tanto en recursos naturales como en recursos humanos. Sin embargo, las politicas economicas que afectan el uso de este potencial fueron diseniadas gradualmente y fueron agreg'andose en el tiempo en respuesta a requerimientos a menudo divergentes y de corto plazo, produciendo un resultado actual algo incoherente. Estas polfticas necesitan ser revisadas ahora en su conjunto, para conocer su utilidad en una estrategia coherente de desarrollo. Toda estrategia economica y social es vacla a menos de que vaya acompaiiada por politicas especificas que dirigen la economia hacia un claro objetivo de desarrollo. De la misma manera, una estrategia economica es vacia a menos - iv - de que tenga un contenido de proyecto(s). Finalmente, cualquier estrategia serTa inaplicable si el pars sufre una escasez de divisas y de ingresos pub'icos. Se ha hecho un esfuerzo modesto para proveer en el presente in- forme estos elementos faltantes. Situacion Social xi. El proceso de urbanizacion se ha desarrollado rapidamente en Ecuador. En 1950, solo 28.5 por ciento de la poblacion vivla en las ciuda- des. En 1975, esta proporcion habUa crecido al 41.6 por ciento. De la po- blacion que quedaba en las areas rurales, casi la mitad (28 por ciento de la poblacion total) eran grupos ind-genas. Es dentro de estos grupos etni- cos que la tasa de analfabetismo es mas alta, la posibilidad de cambio rapido mas remota y la pobreza mas generalizada. xii. El proceso de urbanizacion, si bien ha trastocado la importancia relativa de los sectores moderno y tradicional en favor del primero, tambien ha ahondado aun mas el dualismo economico y social que ha sido una de las caracter-sticas sobresalientes del pasado Ecuatoriano. La nueva infraes- tructura, surgida aproximadamente durante la ultima decada ha beneficiado fundamentalmente a los centros urbanos. La construccion de caminos rurales ha ido a la zaga de la construccion de caminos de conexion inter-urbana. Tres cuartas partes de la empresas nuevas levantadas recientemente estan localizadas sea en Quito o en Guayaquil, sea en las dem-s ciudades. A me- diados de la d'ecada del 70, 42 por ciento de la poblacion rural no tenla agua potable, 88 por ciento no tenla electricidad y 87 por ciento no tenia sistema de alcantarillado. La nueva poblacion emigrada a las ciudades (43 por ciento de la poblacion de Quito y 34 por ciento de la de Guayaquil no nacio ahi) no encuertra siempre las oportunidades de trabajo para los cuales ha emigrado. El empleo en las ciudades esta creciendo a la tasa del 3.6 por ciento por ano, tasa similar a la del crecimiento de la poblacion total pero, por debajo del crecimiento de la poblacion urbana. La mayorla de las nuevas oportunidades de empleo se encuentra en los sectores de servicios y comercio, donde las posibilidades de aumentar la productividad y los salarios son li- mitadas. En consecuencia, el numero de personas empleadas informalmente, definidas como aquellas que reciben salarios al nivel o por debajo del mlnimo vital, ha ido creciendo rapidamente. Sin embargo, sus ingresos, aunque ma- gros, han estado considerablemente por encima de aquellos de los pobres rura- les de donde ellos provienen. xiii. Al otro extremo del espectro economico, un proceso significativo de inversion intensiva en capital ha ido ocurriendo en Ecuador. Este pro- ceso ha generado considerablemente menores oportunidades de empleo de lo que habrla sido en el marco de un sistema diferente de incentivos a la inversi'on. El costo medio de creacion de un empleo nuevo fue alrededor de US$18,000 (a precios del 77) durante el primer quinquenio de los 70, pese al hecho de que muchas de las nuevas ocupaciones creadas simultaneamente requirieron poco capital. En consecuencia, los nuevos empleos en los secto- res modernos implicaron un gasto en capital mucho mas alto de lo que el pro- medio parece indicar. Este alto coeficiente capital-trabajo, uno de los elementos importantes que fortalecen el dualismo de la economla es fundamen- talmente atribuible a fuertes incentivos dados a la inversion intensiva en capital y a las importaciones de equipos. Entre dichos incentivos se encuen- tran las exenciones al impuesto a la renta y a los derechos arancelarios, las tasas de interes reales negativas y el tipo de cambio relativamente sub- valuado. xiv. La clase media emergente se ha beneficiado inevitablemente de di- chas tendencias. El 55 por ciento de la poblaci'on urbana ubicada inmediata- mente por encima del 20 por ciento mas pobre, que incluye, ademas de la clase media propiamente dicha, alguna parte de los estratos m'as pobres, ha visto aumentada su participacion en el ingreso total en mas de 6 puntos porcentuales del ingreso total desde 1968. De ello, hasta 5.8 puntos porcentuales fue en perjuicio del cuartil mas privilegiado de la poblaci'on urbana. Sin embargo, los 0.4 puntos porcentuales restantes provinieron del 20 por ciento mas pobre de la poblaci'on. El incremento en el ingreso real de los pobres ha sido lento durante el perdodo 1968/75, al no sobrepasar el 1 por ciento anual. En 1975, un quinto de la poblacion urbana o de sus estratos mas pobres participaba solo del 3 por ciento del ingreso total urbano. En comparaci'on, el creci- miento del ingreso de la clase media urbana fue' del 5.1 por ciento por anlo en terminos reales mientras aquel del 0.5 por ciento mas privilegiado de aproximadamente 4 por ciento anual. La participacion de este u'ltimo en el ingreso total fue del 4.9 por ciento, esto es, mucho mayor que aquella de la poblacion mas pobre, que sobrepasa el nuimero del grupo mas privilegiado en cuarenta veces. xv. A pesar de todo ello, la distribucion de ingresos ha sido relati- vamente mas equitativa en las areas urbanas que en las areas rurales donde estuvo influenciada fundamentalmente por el tipo de tenencia de la tierra. Las fincas de menos de 5 hectareas representaron el 75 por ciento del nCmero total de predios pero cubrieron solamente el 11 por ciento del total de la tierra arable, situacion desfavorable comparada con el 78 por ciento de la tierra cubierta por las fincas sobre 500 hect'areas. Si bien el comienzo de la reforma agraria en Ecuador data del anlo 1964, solo alrededor de un septimo de la distribucion de la tierra planeada para el per-odo transcurrido desde entonces ha sido llevado a cabo. Asl mismo y tal vez mas importante, los metodos agr'colas modernos casi no han llegado a las fincas mas pequenas, mientras que la mayorla de las grandes si han hecho uso de ellos. Como re- sultado, los rendimientos por hectarea en las fincas grandes excedieron aquellos de las mas pequefias entre tres y seis veces, dependiendo del cultivo. xvi. Mientras el cuadro social permanece poco satisfactorio, se han sentado las bases para su mejoiamiento futuro. El proceso de ur1janizacion, que refleja una conjuncion de infraestructura urbana nueva y de inmigraci-on masiva, si bien resulta en un incremento del empleo informal, tambien conduce a una mayor exposicion hacia el cambio de un porcentaje mas elevado de la poblacion, cambio que ha sido mucho mas rapido en las ciudades que en las areas rurales. Se ha registrado un incremento rapido y generalizado en la escolaridad incluyendo las areas rurales, con incrementos del 5 por ciento por afio en el enrolamiento en la educacion primaria, del 12 por ciento por afio en la educacion secundaria y del 27 por ciento por afno en las universi- dades. El desempleo abierto se ha mantenido en los centros urbanos a un nivel tolerable y los salarios minimos que han alcanzado $86 (equivalentes) - vi - mensuales en 1977, han provisto un standard de vida por encima del nivel absoluto de pobreza. El nivel general de nutricion, aunque todavia inade- cuado, ha mejorado. Estudios recientes indican que la ingestion de calor-as est'a en 14 por ciento por debajo del nivel recomendado; estaba en 24 por ciento por debajo hace una decada. Sin embargo, es cierto que la brecha prote-nica sigue siendo substancial, representando el 40 por ciento del nivel teoricamente requerido. xvii. Mientras ha habido mejoramiento en los indicadores sociales rela- cionados con la educacion y la nutricion, el tipo de desarrollo no ha gene- rado el numero de oportunidades de empleo requerido para absorber la creciente fuerza de trabajo. Aunque la tasa global de crecimiento ha sido notoria, las polfticas economicas seguidas no han incentivado el desarrollo de areas donde el pals tiene mayores ventajas comparativas y no han sido suficientemente en- focadas hacia una distribuci'on mas amplia de sus beneficios. Desarrollo Economico xviii. La tasa de crecimiento economico de Ecuador ha alcanzado un promedio anual respetable del 5.5 por ciento en la segunda mitad de la decada del 60. Este fue inducido por la inversion con una tasa de formaci'on bruta de capital que crecio del 1.'.l por ciento del PGB a mediados de 1960 hasta alcanzar 23.8 por ciento en 1970-71. Los factores principales de crecimiento fueron las inversiones tanto en exploracion como en producccion del sector petrolero y un rapido proceso de sustitucion de importaciones. Pese a que las informaciones son escasas, la agricultura parece haberse practicamente estancado en dicho periodo. xix. El cuadro cambi'o dramaticamente en los 70. Durante el perlodo 1970-77, el crecimiento economico se acelero hasta alcanzar una tasa promedio anual del 9 por ciento enmpujado por la rapida explotacion de los recursos pe- troleros a partir del afio 1972. La economia fue llevada sobre una ola de fuertes incrementos en los gastos publicos, de gran optimismo de parte de los inversionistas privados y de desaparicion de la escasez de divisas. Todos los sectores economicos se expandieron rapidamente incluyendo la agricultura que crecio en un 5.3 por ciento por afio durante este perlodo. Sin embargo, el subsector agricola que provee subsistencia a los pobres rurales se mantuvo detr-as de los demas subsectores. xx. Despues de 1972, ocurrio una reversion en las relaciones basicas de la economTa Ecuatoriana. El ahorro domestico aumento mas r'apidamente que los gastos domesticos y el saldo de recursos extranjeros se movio desde un nivel fuertemente negativo equivalente al 8.4 por ciento del PGB en 1971 a un nivel positivo del 5.2 por ciento del PGB dos afios despues. Aunque el volumen de las exportaciones petroleras disminuyo en casi un tercio despues de alcanzar un maximo en 1973 al caer su produccion y al aumentar su consumo domestico, las repercusiones de los acuerdos de precios de la OPEP compenso con creces esta reducci6n a partir del afio 1974. Mientras que en 1976-77 las exportaciones, calculadas a precios del afio 1970 alcanzaron apenas 15.7 por ciento del PGB, cuando calculadas a precios corrientes, dicha pro- porci6n represento el 26.9 por ciento. Por lo tanto, los terminos de inter- - vii - cambio fueron altamente favorables a Ecuador y se calcula que hayan afiadido el equivalente del 7 por ciento del PGB por concepto de divisas. xxi. El periodo de bonanza irnducida por el petroleo est- llegando a su fin. Ya en 1978, Ecuador se estaba ajustando a restricciones de Balanza de Pagos y se estima que su crecimiento economico haya disminuldo hasta alcanzar 6.8 por ciento.l/ El Gobierno ha mostrado una prudencia conside- rable en el manejo de la economia en 1978, implementando politicas monetarias y fiscales restrictivas frente a la drastica calda en los terminos de inter- cambio. La oferta monetaria aumento en solo 10 por ciento y la inversion disminuyo en 10 por ciento en terminos reales en relacion al anio precedente, en parte como consecuencia de la restriccion crediticia, en parte como resul- tado de la incertidumbre con respecto al resultado de las elecciones. El credito total crecio en 17 por ciento, ligeramente por encima de la inflacion domestica. Su totalidad fue absorbida por el sector privado. Comparando con 1977, el Gobierno redujo su dependencia del endeudamiento externo. xxii. El deficit fiscal disminuy-O de 4.1 por ciento del PGB en 1977 a 3.4 por ciento del PGB en 1978. Como aumentaron las importaciones en solo 7.4 por ciento en 1978 como consecuencia del manejo de la demanda agregada y de la menor tasa de crecimiento, la brecha de recursos externos se estrecho desde US$208 millones en 1977 a US$6 millones en 1978. A pesar de un in- cremento rapido en el pago neto de servicios a factores extranjeros rela- cionados con el fuerte crecimiento en el endeudamiento externo de los dos anios precedentes, se genero nuevamente un excedente de balanza de pagos aunque inferior al de 1977. xxiii. El proceso de desarrollo en Ecuador ha sido relativamente equili- brado en los afios 70. Junto con un crecimiento muy rapido de la economla y especialmente en la tasa de inversion, la agricultura Ecuatoriana ha crecido dinamicamente aunque a menor ritmo que la demanda interna y el desarrollo de su sector industrial, aunque intensivo en el uso de capital, no se ha diri- gido hacia proyectos de gran envergadura dentro de un mercado domestico li- mitado y poco id-oneos para exportacion como ha sido el caso de otros paises. xxiv. Si bien la mayorla de las trampas en las cuales pueden caer los paises que se enriquecen rapidamente han sido evitadas, el proceso de desa- rnollo no ha sido optimo en Ecuador. La estructura de crecimiento no ha sido del tipo que haya contribuido a crear una base exportadora en bienes manufacturados de baja o mediana complejidad, o de transformacion de pro- ductos agricolas, lo cual permitirla reemplazar paulatinamente al petroleo como una fuente importante de divisas. Finalmente, el financiamiento del desarrollo ha sido excesivamente dependiente de los ingresos del petroleo. Otros ingresos tributarios se han rezagado como fuente de financiamiento de los gastos publicos y el sector privado ha descansado fuertemente en exenciones tributarias. 1/ La u'ltima revision de las Cuentas Nacionales indica un crecimiento de solo 5.3 por ciento. - viii - xxv. Si bien es cierto que la facil disponibilidad de ingresos petro- leros no ha distorsionado indebidamente la estructura de crecimiento, sl ha afectado las sefiales del mercado y ciertas relaciones de valor. Esto ha generado un marco de politicas que podrla desequilibrar la estructura futura de crecimiento. En particular, el tipo de cambio ha ido perdiendo lentamente su significancia como incentivo a las exportaciones y como patr-on para la sustituci'on eficiente de importaciones. En particular, para el perlodo 1971-77, el indice de precios al consumidor crecio en 45 por ciento mas en Ecuador que el 'ndice comparable de los Estados Unidos, mientras que el Tndice de precios industriales lo hizo en 27 por ciento mas. Durante el mismo periodo, el tipo de cambio con respecto al dolar aumento en solo 2 por ciento. Aunque el pals se ha tornado cada vez mas dependiente de las exportaciones, los estUmulos a las exportaciones no petroleras no han sido suficientes y su participacion relativa en el PGB h.! bajado en cincuenta por ciento desde 1950. xxvi. Las importaciones se han ido abaratando en relacion a los precios domresticos. Ello, combinado con los incentivos a la inversion, han generado una selecci'on de procesos productivos intensivos en el uso de capital y a un aumento significativo en las importacione- de equipos. La elasticidad de importaciones de los bienes de capital con respecto a la inversion ha sido muy alta en Ecuador durante el perlodo 1970-77 con un valor de 1.54. Paralelamente, la proporcion de plantas y equipos en la inversion total creci-O del 26 por ciento en 1970 hasta el 42 por ciento en 1977 y ello ocurri'o sin ningGun cambio en la participacion del sector manufacturero en el PGB. xxvii. La disponibilidad amplia de divisas ha empujado al Gobierno a recurrir en forma creciente al ahorro externo para finariciar su deficit publico, en vez de movilizar una mayor cuantla de recursos domesticos para este proposito. Solo durante 1977, la deuda externa de Ecuador aumento en alrededor del 60 por ciento. Sin embargo, en 1978, la deuda puiblica lo hizo en no mas del 14 por ciento. xxviii. Ecuador cuenta con un organismo de planificacion (JUNAPLA) con buena dotacion de personal. Creado para disefiar la estrategia de desarrollo del pals, ha cumplido este rol en forma responsable. Sin embargo, el proceso de definici'on de los objetivos de desarrollo no deberTa representar mas de un tercio de la tarea global de planificaci'on. Los aspectos remanentes son el disefio de las polfticas macroecon'omicas claves para alcanzar dichos obje- tivos y la seleccion y disefio de los proyectos y programas prioritarios. Estas bases de sustentacion de la planificacion no han sido establecidas aun y las politicas economicas han sido dominadas mas bien por la disponibilidad de recursos, un fenomeno de corto plazo, que por prioridades de desarrollo, una consideracion de largo plazo. Las Finanzas del Sector PuTblico xxix. Los ingresos del sector publico empezaron a crecer rapidamente en 1972 como resultado del auge petrolero. Los gastos del mismo sector fueron ajustandose a este incremento despues de un afio o dos, y su crecimiento - ix- -ultimamente ha excedido aquel de sus ingresos. Mientras los ingresos representaron el 20.9 por ciento del PGB, en 1972, declinaron al 18.8 por ciento en 1977, en forma concomitante con la calda de la produccion petrolera y de las exportaciones. Sin embargo, los gastos publicos to- tales que representaban 20.4 por ciento del PGB en 1972, crecieron al 22.9 por ciento en 1977, generando un gran deficit global. La mayor parte del incremento de los gastos de gobierno tom'o la forma de gastos en capital fijo que representaban el 6 por ciento del PGB en 1972, de manera tal que alcanzaron el 13 por ciento en 1976. En 1977, sin embargo, la inversion de sector publico cay'o a un nivel del 8.8 por ciento del PGB. xxx. Al crecer los ingresos generados por el petroleo, el sector pu'- blico disminuy-O sus esfuerzos de movilizacion de recursos no-petroleros. Durante 1972-77, el coeficiente de respuesta de los ingresos corrientes no petroleros (con respecto al PGB no petrolero) fue solo de 0.8. La alta de- pendencia del ingreso proveniente del comercio exterior, que represento la mitad de los ingresos no petroleros, hizo aun mas vulnerable esta fuente de ingreso piublico. xxxi. Solo alrededor de 100,000 contribuyentes o sea 5 por ciento de la poblaci6on economicamente activa estaba efectivamente pagando impuestos al ingreso en 1976, lo que representa un niumero menor que en la era pre- petrolera. Fuera de la calda relativa de los ingresos no-petroleros, el deficit presupuestario aument6o como consecuencia de las grandes transferen- cias hechas a entidades semi-autonomas y a eupresas gubernamentales para complementar sus propios presupuestos. Dichas transferencias representaron el 56 por ciento del ingreso total de las entidades semi-autonomas mientras que las mismas representaban un 15 por ciento del ingreso total de las em- presas estatales. La politica de precios seguida por estas instituciones es parcialmente responsable de dicha situaci'on. xxxii. Sin embargo, de todas las empresas publicas que siguieron pol'ticas erroneas de precios, la mas inadecuada fue la de la empresa petrolera del estado CEPE para los productos derivados de petroleo destinados al mercado dom-estico. Los precios de los productos petroleros han sido mantenidos en Ecuador a niveles fijados hace decadas, con la excepcion de una ligera modificacion efectuada por motivos impositivos. El precio del crudo para el consumo domestico es actualmente de US$1.48 por barril y los precios de los derivados de petroleo promedian alrededor de US$6.40 por barril. Ambos estan entre los mas bajos del mundo. El precio de un galon de gasolina de 80 octanos es inferior a US$0.20 en el pals. El subsidio implicito dado a los consumidores en 1977, considerando el costo alternativo internacional del petroleo, alcanz-0 los US$270 millones o sea 4.4 por ciento del PGB. Ademas, los bajos precios, al estimular fuertemente el consumo domestico, han desviado una parte creciente de la produccion a expensas de las exporta- ciones. El crecimiento promedio del consumo domestico de derivados de petroleo ha sido el 16 por ciento anual durante el perlodo 1972-77. xxxiii. Se requerira un conjunto claro de politicas para remediar la perdida de capacidad del sector publico para financiar el desarrollo. Un mejoramiento en la recaudacion de impuestos sobre un mayor nu'mero de con- tribuyentes, y, mas importante, un incremento gradual de los precios internos del petroleo podrTan proveer los recursos adecuados al sector publico capacitandolo para financiar en mayor medida las inversiones en base a su propio ahorro. Ademas, esto le permitirla al sector piublico reducir su dependencia del endeudamiento externo para financiamiento del deficit y ceder una mayor proporcion del credito interno al sector pri- vado. El Sector Externo xxxiv. Se ha llevado a cabo un cambio substancial en la estructura de las exportaciones durante los afios 70. Las exportaciones totales crecieron seis veces, de un nivel aproximado de US$200 millones en 1970-71 a un monto ligeramente superior a los US$600 millones; las exportaciones no-tradicio- nales que crecieron del 6 por ciento al 10 por ciento de las exportaciones no petroleras explican la diferencia. xxxv. Sin embargo, el incremento en el valor exportado parece haberse debido exclusivamente a movimientos favorables en los precios. La tasa de crecimiento de las exportaciones, a precios constantes, fue negativa (-0.2 por ciento anual) entre 1973-74 y 1976-77. Las exportaciones de pe- troleo, tambien en terminos reales, disminuyeron en 3 por ciento por anio, mientras los productos agrlcolas y sus derivados crecieron solo en algo mas del 2 por ciento. xxxvi. El excedente de la balanza comercial aumento fuertemente durante el apogeo de 1972-74, alcanzando la cifra de US$350 millones en 1974. Sin embargo, al declinar las exportaciones y al seguir aumentando lesimportacio- nes, el excedente bajo a solo US$40 millones en 1977. Simultaneamente, los deficits continuos en la balanza de servicios (excluyendo los pagos a fac- tores productivos) compensaron de sobra los e.xcedentes de balanza comercial. Consecuentemente, el proceso culmino en un deficit en cuenta corriente de US$341 millones en 1977. xxxvii. Tres fuerzas principales han sido determinantes de estas tendencias. En primer termino, la industria Ecuatoriana no se ha asentado firmemente sobre la base de los recursos naturales del pais. La amplia disponibilidad de importaciones y su bajo costo relativo indujo a la industria a producir bienes con dependencia creciente de insumos importados. Bienes intermedios importa- dos representaron el 80 por ciento de todos los insumos comprados por la in- dustria. En segundo termino, si bien el desarrollo agricola fue razonable- mente rapido, quedo rezagado con respecto a la demanda de consumo privado. En consecuencia, las importaciones agricolas crecieron de US$16 millones en 1970 a una cifra superior a los US$100 millones en 1977. En tercer termino, la politica petrolera fue responsable de la baja de exportaciones de petroleo. xxxviii. Las soluciones a estos problemas deben buscarse fundamentalmente en el estmulo al crecimiento de la agricultura mediante una gama amplia de po- 1iticas cuyo objetivo central sea el de un uso creciente de insumos y metodos modernos de produccion, en cambios basicos en la polftica petrolera, en el uso del tipo de cambio como un incentivo para las exportaciones no tradicio- - xi - nalLs y en la eliminacion de los incentivos excesivos a la industria para hacer dicho sector mas eficiente y competitivo dentro del marco de las ventajas comparativas. xxxix. Hasta hace poco, Ecuador seguTa una politica prudente de endeu- damiento externo. El endeudamiento externo nuevo era controlado por el Comite de Credito Externo, creado en 1973. Sin embargo, dicho Comite fue abolido a principios de 1977 y se eliminaron las trabas y los controles al endeudamiento externo. Su r'apido crecimtiento consiguiente resulto en un aumento violento de la deuda pu'blica externa total que, incluyendo la no desembolsada, crecio en alrededor de 60 por ciento en un solo anio (1977), y en 86 por ciento si se considera solamente la deuda desembolsada. El vencimiento promedio del nuevo endeudamiento tambien se ha ido acortando en afios recientes, de 19.6 afios que era en 1970-73 a solamente 11.9 afios en 1974-77. Esto fue el resultado fundamentalmente de una desviacion pau- latina de fuentes oficiales de credito hacia fuentes privadas. En 1977, las fuentes privadas de endeudamiento oficial alcanzaron el 77 por ciento de los montos cometidos. Los efectos de este incremento rapido del endeuda- miento externo se hara sentir agudamente en el servicio de la deuda de los proximos afios. Se espera que el servicio de la deuda baje en algu'n grado despue's de llegar a un maximo en 1978. Se proyecta, sin embargo, cue vuelva a subir para alcanzar una tasa aproximada del 20 por ciento de las exporta- ciones a principios de la decada del 80. Moneda y Banca xl. El rapido crecimiento en el ahorro privado no se canalizo a traves del sistema bancario. A pesar de que la proporci'on del ahorro pri- vado en el PGB se duplic-0 aproximadamente entre 1972 y 1977, los recursos canalizados a traves del sistema bancario se mantuvieron practicamente constantes como proporcion del PGB. Recursos canalizados a trav'es de los intermediarios financieros no bancarios siguen todavla teniendo poca inpor- tancia. xli. La intermediacion financiera en Ecuador, en consecuencia, esta muy por debajo de sus posibilidades y de su nivel deseado, y ello por varias razones. Por el lado de los pasivos, la inflacion substancial y la tasa de interes nominal baja han limitado el desarrollo de los depositos a plazo. Por el lado de los activos, su crecimiento fue frenado por el ra- cionamiento de creditos y las reservas de encaje. Ante las bajas tasas de interes, los bancos preferlan --y todav'la prefieren-- mantener reservas ociosas, dado, especialmente que el Banco Central pagaba interes sobre parte de dichas reservas. La solucion recomendada seri'a la de regular las tasas de interes mIinimas sobre los depositos mas bien que las maximas para permitir que estas tasas tengan flexibilidad hacia arriba. En lo que concierne al credito, puede ser deseable que las tasas de interes se vayan liberando gra- dualmente. Desarrollo Sectorial xlii. Los tres sectores mas vitales para el futuro Ecuatoriano son la agricultura, la industria y el petroleo. La agricultura represento el - xii - 23 por ciento del PGB no petrolero en 1977 y lo que implica una calda con respecto al 28 por ciento del afio 1970. El sector agricola ha ido creciendo a la tasa del 5.7 por ciento durante el perTodo 1970-76, con tasas de cre- cimiento sub-sectoriales de 4.1 por ciento para cultivos, de 6.0 por ciento para ganaderla, de 10.1 por ciento para silvicultura y de 15 por ciento para pesca. En 1977, el crecimiento agrlcola disminuyo al 1.4 por ciento, y cayo nuevamente en 1978 alcanzando la tasa del 1.0 por ciento. En forma general, el crecimiento del sector agrlcola podrla ser considerado como habiendo sido satisfactorio en el pasado, especialmente si se compara con el de otros paises. Sin embargo, el potencial agrlcola de Ecuador es tambien mas alto que el de otros paises, especialmente si se toma en cuenta las re- servas de tierra arable no explotada y la capacidad de riego. Al ser el cre- cimiento de la agricultura Ecuatoriana algo menor que el del consumo privado, la demanda de alimentos se ha volcado hacia las importaciones. Adem'as, las limitaciones de oferta han ejercido una presion ascendente sobre los precios internos de los alimentos. xliii. No era de esperarse sin embargo que la agricultura tradicional, orientada en gran medida hacia la axportaci'on, pudiera satisfacer en forma inmediata el aumento de la demanda. La agricultura Ecuatoriana estaba --y aun esta-- restringida por una infraestructura inadecuada, limitada asis- tencia tecnica a nivel de finca, fluctuaciones substanciales en los precios, fallas en el sistema de comercializacion e incertidumbres con respecto al futuro del programa de redistribucion de la tierra. Todos estos factores han entibiado las intenciones de inversion de parte de los agricultores y han postergado el incremento de la productividad. xliv. Uno de los pasos mas importantes dados para modificar este com- portamiento ha sido el cambio del marco institucional agrlcola. Las agen- cias principales de desarrollo fueron puestas bajo la egida del Ministerio de Agricultura. Sin embargo, los procesos presupuestarios y de planificacion siguen siendo algo primitivos y la coordinacion inter-agencias deja mucho que desear. Ademas, considerando la magnitud de los esfuerzos de desarrollo agricola y rural y su contenido multi-sectorial, serda util considerar la introduccion de sistemas de control y de evaluacion por proyectos y programas. En el trabajo de extension, el principal problema que queda aun por resolver es la necesidad imperiosa de preparar personal. Esta preparacion deber-a combinarse con la concentracion de los servicios de extension en unos cuantos productos esenciales e importantes sistemas de cultivos de algunas zonas y con una cuidadosa seleccion de unos cuantos agricultores cuyo exito pueda difundirse y usarse como modelo para las fincas aledanas. xlv. Dificilmente puede pasarse por alto la importancia del credito en el desarrollo agricola comercial. Sin embargo, se conoce muy poco acerca de su uso en ese sector del Ecuador. xlvi. El Gobierno interviene en. la distribucion de los productos agr- colas al regular ciertos aspectos como el de precios y de su comercializacion. ENAC, una de las principales instituciones de comercializacion esta dedicada a productos tales como el azucar y el algod'on, donde la intervencion no es realmente necesaria. Ademas, los decretos reguladores de precios no pueden llevarse a la practica y, aun si lo fueran, darian como resultado sistemas de - xiii - distribucion de alto costo y empeorarlan la situacion del consumidor de bajos ingresos. Ademas, las principales organizaciones de comercializacion tales como ENAC y ENPROVIT no son financieramente autonomas, lo que implica una carga sustancial adicional para el presupuesto fiscal. El sistema de subsi- dio existente es regresivo y mas bien contraproducente. As1, por ejemplo, el subsidio a la importacion de trigo, introducido para estabilizar los precios de los alimentos, beneficia a una gran proporcion del estrato rico de la poblacilon y producen un efectu adverso a la produccion interna de cereales, ralces y tuberculos. xlvii. El sector industrial se expandio durante el per'odo de 1970-77 en cerca del 10 por ciento por afio. Fue estimulado por un crecimiento rapido del ingreso impulsado por el auge petrolero, por un clima favorable a las inversiones, por la estabilidad financiera y, en cierto grado, por el desa- rrollo del mercado comun andino. Pese a este rapido crecimiento, el sector industrial Ecuatoriano se ha visto limitado por la co-existencia de un pequenc sector moderno que opera esencialnente en el campo de la sustituci'on de importaciones y con el resto formado por un numero amplio de empresas pequenias de caracter tradicional. Ademias, su desarrollo dinamico se ve restringido por la infraestructura flsica todavla insuficiente por el tamafio reducido del mercado dom'estico, por la fuerte concentracion de la propiedad industrial, por la renuencia de los duenios-directores a aceptar nuevos accionistas y a expandirse y, finalmente, por el financiamiento limitado a las empresas ya establecidas. xlviii. El Gobierno ha estimulado el desarrollo industrial mediante la concesion de generosos incentivos fiscales a la inversion y proteccion tarifaria y en merior grado, por la promoci-on de exportaciones. Si bien los incentivos fiscales son sustanciales y el rango de proteccion tarifaria fluctiua entre 50 y 70 por ciento (equivalente a una proteccion efectiva entre 100 y 150 por ciento) los incentivos a la exportacion son comparativamente recientes y reducidos. La interacci6on de los subsidios, con los impuestos y la proteccion tarifaria ha resultado en muy altas tasas de retorno a la inversion y han llevado a la fonmacion de estructuras oligopolicas e inefi- cientes en las industrias sustituidoras de importaciones, muchas de las cuales iperarian sin p-erdida en ausencia de dichos incentivos y con menor proteccion aduanera. xlix. El Gobierno esta en el proceso de modificar estos incentivos in- dustriales en el sentido de ligarlos mias bien a criterios economicos tales como creacion de valor agregado, generacion de eslabonamientos inter-indus- triales, contribuci'on o ahorro de divisas y composici6on de la propiedad in- dustrial. Este proceso empieza solamente ahora. Aun cuando se completara, no podr'a ser plenamente exitoso a no ser de ir acompaniado de cambios en el marco general de polftica economica. Estos 'ultimos deberlan incluir la eliminaci6n de la distorsion actual existente entre precios de los factores capital y trabajo, para reflejar mejor la escasez relativa de capital y de divisas y la abundancia de trabajo. Ademas, deberla acelerarse el entrena- miento especializado para aumentar la oferta de empleo idoneo a la industria. Finalmente, un ajuste en el tipo de cambio efectivo podrla estimular industrias exportadoras y promover mayor eficiencia en el uso de recursos en industrias sustituidoras de importaciones. - xiv - 1. El crecimiento futuro del sector industrial seguira dependiendo basicamente de la inversion privada y de la capacidad empresarial disponi- ble. Sin embargo, pareciera que el Gobierno favorece la instalacion de unas pocas industrias gr.?rd!3, complejas tecnologicamente, en los sectores automotriz, del acero\ y petroqulmico. Estas industrias no estaran en con- diciones de vender sino una fraccion pequefia de su produccion en el mercado interno. Adem'as, la relativa escasez de mano de obra calificada y de tecnicos experimentados requeridos para manejar estas empresas, podr-an generar altos costos de produccion y baja calidad, al menos durante los anios decisivos que siguen la termination del proyecto. Esto puede limitar la posibilidad de vender en mercados internacionales siendo que el grueso de la produccion e9ta destinado a la exportacion. Mas aun, su capacidad de generar actividad industrial adicional a traves de eslabonamientos hacia adelante y hacia atras es limitada. En consecuencia, parece aconsej able que estas inversiones grandes, que implican requerimientos financieros del orden US$2.1 billones, sean reconsiderados cuidadosamente. li. La produccion petrolera en gran escala empezo en Ecuador en 1972. Los aumentos en los precios internacionales de 1973 y comienzos de 1974 intensificaron considerablemente el rol de ese sector en la econom'a: su contribucion en 1974, alcanzo el 16 por ciento del PGB, el 50 por ciento de los ingresos provenientes de exportaciones y el 37 por ciento de las ingresos corrientes puiblicos. La produccion, despues de alcanzar un maximo de 76 millones de barriles por afio en 1973, cay6 a un nivel de alrededor de 65 millones de barriles por anio. Las exportaciones netas de crudo, que alcanzaron 71 millones de barriles en 1973 declinaron a 50 millones de barriles en 1977 (incluyendo 13 millones de barriles no destinados a la venta sino al pago por importaciones de productos derivados de petroleo). La brecha creciente entre produccion y exportaciones, que totalizo solamente 5 millones de toneladas de crudo en 1973, alcanz6 17 millones de toneladas en 1977. Ello es el reflejo del incremento rapido de consumo domestico estimulado por el fuerte crscimiento y los bajos precios domesticos del petroleo. lii. Las actividades de exploraci'on se han mantenido desde principios del afio 1973. El n'imero de pozos de exploracion perforados bajo de un maximo de 20 en 1972 a s-olo 3 en 1977. El estancamiento de las actividades exploratorias es consecuencia de incentivos inadecuados para atraer capital extranjero y de la falta de fondos y experiencia por parte de la empresa petrolera nacional para tomar la responsabilidad de esta labor. El bajo nivel de actividades de perforacion ha hecho bajar las reservas petroleras de aproximadamente 1,460 millones de barriles en 1974 a 1,270 millones de barriles en 1977. Ultimamente, el Gobierno ha introducido cambios en la Ley Petrolera con la esperanza de invertir la tendencia decreciente. liii. La companila petrolera nacional, CEPE, es una agencia joven que ha crecido muy rapidamente y ha estado sujeta a frecuentes cambios de direccion y de polftica de personal. El punto mas debil de su operacion es la forma de conducir la planificacion y la coordinaci-on general y control. La planificacion no cubre un horizonte de tiempo lo suficientemente amplio. No existe coordinacion entre los departamentos ni siquiera en areas tan obvias como capacidad, localizacion, construccion, programas de procesamiento -xv- y medios de transporte. Los n..iveles de inversion global y las prioridades no son consecuentes, a menudo, con las posibilidades y necesidades del pats. Uno de los efectos colaterales de los bajos precios irternos del petr6oleo es que CEPE esta sufriendo problemas financieros crecientes y como resultado de ello ha ido postergando inversiones requeridas para mantener o bien aumentar su produccion de petroleo. Se estima que si alrededor de US$70 millones adicionales hubiesen sido invertidos anual- mente durante el ultimo quinquenio, Ecuador podria haber mantenido la produccion al nivel de 1973 de 76 millones de barriles, en vez de extraer actualmente65millones de barriles. Se estima que la polftica actual de precios bajos ha costado al pals alrededor de US$170 millones de dolares anuales (o sea US$680 millones durante el perlodo 1974-77) en menor pro- duccion y exportacion. liv. Si el Gobierno continua retardando el disenio y la rapida imple- mentacion de cambios en la polftica, la reduccion de la contribucion petro- lera en la economla sera significativa. Dichos cambios deberlan consistir en (a) un aumento en los precios domesticos, eliminando con ello el subsidio actual, lo que permitiria limitar el crecimiento del consumo domestico y dejarla libre una proporcion creciente de la produccion para exportaciones; (b) un enfoque consecuente en la especificaci'on de los incentivos requeridos para atraer experiencia y capital extranjeros; (c) el fortalecimiento de la organizacion institucional de CEPE; (d) la racionalizacion del programa de inversiones de manera tal de dar prioridad a la inversion necesaria para aumentar las reservas recuperables y la produccion; y (e) la simplificaci'on y racionalizacion del sistema tributario aplicable tanto a los inversionis- tas extranjeros como a CEPE. Organizacion de la Economla lv. Las varias reorganizaciones de la estructura gubernamental que han tenido lugar desde 1970 han conducido a una situacion algo confusa y han complicado la tarea en la toma de decisiones claras. Las empresas del Estado no ostentan la suficiente autonomla y flexibilidad para alcanzar los objetivos que le son asignados. El control central de su actividad diaria le resta flexibilidad y el sistema de nombramientos desde afuera impide el acceso de elementos tecnicamente capacitados a las posiciones directivas de estas empresas. Las entidades descentralizadas no mantienen coordinacion entre si. Esto puede lograrse solo con el fortalecimiento de las oficinas de planificacion de los ministerios y con la preparacion de planes sectoriales de manera tal que proporcionen una guia para decisiones de dichas empresas, liberandolas al mismo tiempo de frecuentes interferen- cias en la implementacion de sus objetivos. lvi. No se ha avanzado en la descentralizaci'on de las decisiones eco- nomicas. Muchas decisiones rutinarias de las empresas estatales o de admi- nistracion regionales son tomadas en Quito, causando retrasos, incrementando gastos de operacion y complicando la administracion. Esto constituye un verdadero entorpecimiento en el manejo de proyectos situados fuera de Quito. Deberia existir politicas mas expllcitas que proporcionen a la administracion una guia y una mejor comprensi'on de sus funciones y deberla definirse en forma clara las acciones y decisiones que pueden ser tomadas o llevadas a - xvi - cabo en cada localidad. lvii. Respecto de las pollticas de personal, debe adoptarse ciertas medidas para mejorar la marcha deficiente de segmentos importantes del sector p-ublico. El oroblema principal a este respecto, es la inestabilidad del personal, la fuerte centralizaci'on y rigidez de su administracion, las escalas de sueldo cada vez menos atractivas a los profesionales y los me- canismos inadecuados de contratacion de personal calificado y de capacita- cion de los empleados puiblicos. lviii. Tambien existe una necesidad urgente de cambio en el proceso de elaboracion del presupuesto pu'blico. El presupuesto debe constituir una herramienta mas eficaz para promover el desarrollo. El actual sistema esta orientado en contra de la seleccion de inversiones con capacidad de auto- financiamiento, tiende a promover el endeudamiento, se caracteriza por controles restrictivos sobre la asignacion y la distribucion de fondos y al mismo tiempo no especifica controles sobre importantes cuentas especiales. La perpetuaci'on de fondos asignados a fines espec-ficos y de cuentas espe- ciales crea rigideces que dificultan el destino de recursos hacia usos al- tamente prioritarios. lix. Una conduccion mas eficiente del Sector Publico tendrla tambien un impacto favorable en la identificaci'on, preparacion y ejecucion de proyectos de desarrollo en el Ecuador. Planes operativos realistas tanto nacionales como sectoriales se constituirlan en el marco indispensable para una mejor identificacion y evaluacion de proyectos. Una simplificacion del proceso presupuestario eliminarla los costosos retrasos en la ejecucion de proyectos. Una mejor coordinaci'on entre las instituciones publicas permitir'a la realizacion de esfuerzos colectivos a nivel de proyectos. Finalmente, la flexibilidad en las pollticas de personal y mayores e;fuerzos para atraer elemento calificado permitirla mayor estabilidad en el puesto y tenderia a eliminar los problemas derivados de los frecuentes cambios de administracion a nivel de proyectos. Desarrollo de la Region Oriental lx. El Gobierno Ecuatoriano est'a empefiado en el desarrollo de la region oriental a fin de incrementar la produccion agrlcola y crear oportunidades de asentamientos que tenderian al desarrollo de fincas economicamente viables. Sin embargo, aun no existe el marco institucional adecuado. Aunque se creo un instituto autonomo (INCRAE) adscrito al Ministerio de Agricultura en 1977 y destinado a llevar a cabo esta tarea, no se han asignado hasta la fecha los recursos presupuestarios necesarios para mantener esta institucion y el Gobierno no ha determinado aun el grado de prioridad de la colonizacion del Oriente frente a la colonizacion de otras regiones (e.g., Esmeraldas) y de la implementacion de polfticas de desarrollo rural y de otra Tndole en el sector agricola. lxi. El potencial agrlcola en la region oriental ha sido escasamente explorado pero podrla encontrarse que es, a fin de cuentas, inferior a las expectativas. El censo realizado en la provincia de Napo identifico unas 600,000 hectareas de suelos aptos al desarrollo de cultivos y pastos, pero - xvii - los 4.5 millone3 de hectareas restantes,.a causa de la pobreza del suelo, de la topografla irregular y de severos problemas de inundacion deben per- manecer como bosques v'rgenes. Los censos de tierra de otras provincias no han sido completados aun. La heterogeneidad de los bosques tropicales naturales de la region hace diflcil evaluar el potencial para una explo- tacion forestal comercial ordenada; se estan realizando estudios de facti- bilidad tendientes a aclarar esta situacion. lxii. El patron de utilizacion de las tierras aptas para la agricultura esta orientado casi en su totalidad en estas areas al auto-consumo. Pequefias cantidades de ganado y de alimentos se destinan a otras regiones del pats con las cuales el Oriente tiene contactos diflciles y caros. lxiii. El Oriente reune solamente 2.7 por ciento de la poblacion total. Aproximadamente 60 por ciento de los habitantes son colonos que vienen de oL.ras provincias del Ecuador, los demas son nativos del Amazonas. Pese a lo espontaneo de la colonizacion, la ocupacion de tierras ha sido un proceso sorpresivamente ordenado, principalwente, como consecuencia de la reglamen- tacion imperante de tftulos de propiedad. Un pequefio numero de programas de colonizaciones dirigidas o semi-dirigidas patrocinados por agencias tales como IERAC, CREA y PREDESUR han beneficiado a un grupo muy pequefio de los colonos orientales y a un costo extremadamente alto para el Gobierno. No seria aconsejable la repeticion en gran escala de tales programas. Sin em- bargo, si se utilizan como estaciones experimentales para desarrollar sis- temas agrTcolas 'optimos para zonas ecologicas determinadas, los proyectos existentes podrlan lograr un impacto mayor en la region. lxiv. La infraestructura de caminos del Oriente no satisface los reque- rimientos basicos de la region. La conexion Norte-Sur que conecta las cuatro provincias del Oriente est'a hecha de grava mal acabada, incompleta en algunas partes, habiendose perdido puentes estrategicos. Las conexiones Este-Oeste que proveen rutas de acceso a los me.rcados importantes son pocas y alejadas unas de otras. Aun mas, no existen caminos rurales en las areas ue coloni- zacion. Los servicios como los de extension agrlcola y de cr'editos para los pequefios propietarios son practicamente inexistentes. La infraestructura social es representada por un nuimero razonable de escuelas primarias mal equipadas y unos pocos centros de salud muy esparcidos entre si con personal inadecuado. lxv. Las limitaciones mas serias para el desarrollo de la region oriental son, por lo tanto, la falta de caminos rurales y de servicios b'asicos de apoyo a la agricultura. En consecuencia, se requerir-la inversi'on en infraestructura y servicios sociales asi como en investigacion de cultivos de zona huimeda tro- pical si se pretende que los colonos alcancen un nivel de vida minimo adecuado. Proyectos de Inversion Piublica para el Financiamiento Externo lxvi. Este informe incluye una revisi'on sin'optica de 125 proyectos que implican un costo total estimado de US$6.7 billones sobre un perlodo de cinco afios comenzando en 1979, con un componente de moneda extranjera de alrededor de US$4.3 billones. Como un programa de inversion de esta magnitud excederia por mucho la capacidad de absorcion del sector piublico y acabaria - xviii - con los recursos financieros del Gobierno, se han agrupado los proyectos en tres grupos distintos, con ordenes de prioridad A (proyectos factibles considerados como inversiones prioritarias y cuyo monto total es igual al de los recursos piublicos proyectados para.gastos de capital), B (proyectos factibles que podr'an ser considerados dependiendo de la disponibilidad de los recursos financieros adicionales), y C (proyectos que actualmente no son del todo factibles). lxvii. De acuerdo < las conclusiones principales de este informe, la inversion en la agricultura ha sido seleccionada por la Mision y los expertos consultados como de primera prioridad. En consecuencia, el 30 por ciento de todos los proyectos revisados y el 22 por ciento de su voluimen total son agricolas. Los otros sectores que estan casi a la cabeza de la lista en terminos de importancia para el desarrollo nacional son: el sector petrolero, con 9 proyectos, el sector de energiaelectrica, con 11 proyectos, divididos en dos grupos --aquellos que se relacionan con el sistema de interconexion nacional y aquellos que se ocupan de los sistemas eletricos locales (el sistema nervioso de la estrategia de desarrollo regional). Finalmente, los proyectos de aprovisionamiento de agua potable y alcantari- llado con 15 proyectos se consideran dentro del grupo de mayor prioridad por cuanto determinaran el exito del esfuerzo de mejoramiento de la salud pub lica y de transformacion de las condiciones de vida urbanas para una poblaci'on r'apidamente creciente. Perspectivas. lxviii. El Ecuador tiene excelentes perspectivas de crecimiento en el mediano plazo y aun mejores en el largo plazo. Para transformar este poten- cial en realidad se debe eliminar las restricciones existentes y se debe &isefiar e implementar un conjunto de fuertes incentivos para el uso mas eficiente de los recursos productivos. Debe darse alta prioridad al aumento de los precios domesticos del petroleo y de sus productos. El diferencial entre los 'orecios domesticos e internacionales de estos productos, un m'ultiplo de 8, es demasiado grande para ser eliminado de una vez. Los efec- tos de tal cambio serTan contra-producentes, puesto que parte del consumo interno se convertirla en ingresos publicos los cuales serlan destinados en su mayor parte a importaciones, afectando en forma adversa el desarrollo economico y social, al menos en el corto y mediano plazo. Esta es la razon por la cual se deberla considerar que un aumento gradual del precio en una tasa anual de 36 por ciento en terminos reales, estimada como una tasa optima por una serie de razones explicadas en el texto del informe, permitir'an una disminuci-on de la tasa de crecimiento --vla ahorro de energla-- en el consumo domestico de petroleo y frenarla ademas la tendencia decreciente del petroleo exportable. Aun si, mediante aumentos graduales de precios, el nivel de consumo domesticoseestabilizara, la produccion total de petroleo declinarla como consecuencia de los debiles esfuerzos de exploraci'on de los 'ultimos afios. Sin embargo, los ajustes de precio recomendados permitirlan a las exportacio- nes de petroleo alcanzar niveles aproximados de 47 millones de barriles en 1980, en vez de solo 44 millones de barriles si los precios domesticos siguen estables. - xix - lxix, Ocro efecto igualmente importante de esta medida serla el de proveer al Gobierno ingresos suficientes para asumir un sostenido esfuerzo de exploracion. Estimamos que una inversion adicional de alrededor de US$100 millones al afio en exploraci'on petrolera permitirla la continuaci'on de la producci'on petrolera total, al menos, a su nivel presente de alrededor de 63 millones de barriles por anio. Sin exploraci6n, dicha produccion declinarla a-un m'as. La exploracion podrla ser financiada por el alza de precios domesticos del petr'oleo y por las divisas provenientes de las ex- portaciones adicionales. La diferencia entre exportaciones bajo una variante de precios dom-esticos estables y una variante que implique precios crecientes es de 3 millones de barriles por anio. Este volumen s'olo podrUa proveer la mitad del requerido financiamiento en moneda extranjera. Los efectos de la exploraci'on-cum-aumento de precios se harla sentir m-as claramente en el mediano plazo. En consecuencia, si no se efectuan esfuerzds sustanciales de exploracion y si los precios no varlan, las exportaciones de petroleo podrian reducirse en alrededor de 12 millones de barriles por anlo alrededor de 1985, siendo el potencial estimado de exportaci'on de 41 millones de barriles para la misma epoca en el supuesto de la combinacion de esfuerzo moderado de exploraci'on y de un aumento en el precio. De no adoptarse estas medidas, el mantenimiento de los niveles actuales de inversi'on implicarlan un incremento masivo del endeudamiento externo alcanzando el ahorro externo el 14 por ciento del PGB en 1985. En tales circumstancias, la inversion total dependerla en sus dos terceras partes de fondos externos, lo que clara- mente serla una situacion insostenible. lxx. Tanto la agricultura como la industria tienen relativamente buenas perspectivas en el mediano plazo, siempre que las polfticas que gu'en su desarrollo y determinen la eficiencia de su produccion sean ajustadas en forma id'onea. La agricultura deberia ser capaz de enfrentar la demanda creciente de alimentos y de insumos agro-industriales y proveer al mismo tiempo un excedente substancial para exportaciones. As- mismo, el sector manufacturero necesita desviar su base -de sustentacion hacia el mercado domestico, particularmente para materias primas y trabajo. Los incentivos a la inversion deberdan ser revisados para eliminar el sesgo presente favo- rable hacia m'etodos intensivos en el uso de capital y hacia la producci'on orientada al mercado interno. Al mismo tiempo, se requiere tomar medidas de ajuste y dar incentivos para favorecer las exportaciones y transformar la industria en un sector que compita m'as en mercados externos. lxxi. Un elemento importante en el diseino de una estrategia de desarrollo es considerar a los sectores de la economia, y a las politicas macro y micro- econ6micas como un sistema donde cada elemento es interdependiente. Este enfoque eliminarla las decisiones sectoriales y de proyectos espec-ficos aislados de las prioridades econ'omicas y podria conducir a la eliminaci6on de ajustes parciales y tambien aislados en la polftica econ'Omica. Ecuador tiene una administracion economica amplia, repartida entre su Junta de Planificacion, el Banco Central y el Ministerio de Finanzas. Los elementos valiosos de estas instituciones podr'an ser utilizados para el disenio del marco de la estrategia requerida, siempre que actiuen al unisono, lo que no siempre ha sido el caso en el pasado. Esperamos que el presenteinforme pueda contribuir, sin embargo, aunque modestamente, a la consecucion de tal meta, de la cual depende en gran medida el futuro de la economia del Ecuador. I. DESARROLLO SOCIAL 1. El presente cap'tulo se divide en tres partes relacionadas entre sl:. En la primera se examinan los cambios habidos en la estructura social del Ecuador, en la segunda se analizan los principales nucleos de cambio y de tension y, por ultimo, en la tercera se exponen unas politicas encaminadas a aliviar los pro- blemas sociales del Ecuador. 1. Cambios en la estructura social 2. En su mayor parte, las razones importantes a las que obedecen los problemas contempor;neos del Ecuador no son de reciente data. Aunque ninguna de ellas es verdaderamente un determinante, en su conjunto configuran la situa- ci6n social del Ecuador tal como ella existe en la actualidad. Los principales problemas son los siguientes: a) los cambios demograficos: en la distribucion por edades, la tasa de dependencia y el crecimiento de la poblacion urbana; b) las pautas de educacion y el papel especial de la minorla etnica; c) la estructura del empleo, que se podria dividir en varios componentes principales, a saber, el movimiento relativo de los sueldos y la productividad del trabajo, los cambios en las relaciones entre los precios de los factores, del trabajo y el capital, el aumento del empleo del sector no estructurado como consecuencia de una urbanizacion acelerada y una vigorosa migracion proveniente de las zonas rurales; d) la infraestructura del pals y su funcion como agente de la integra- cion de las regiones; e) la pauta de tenencia de la tierra; f) las polfticas fiscales y, en especial, la funcion de los incentivos tributarios y de iaver- sion; g) los presupuestos y la funcion que las consignaciones presupuestarias desempenan en la satisfaccion de las necesidades basicas. Aunque se carece de informaci6n confiable respecto de todos estos aspectos, se ha tratado de presentar o bien un analisis cuantificado o, al menos, algunas sugerencias fundadas. i) Cambios demogrMficos 3. Los aspectos generales del crecimiento demografico se examinan en el anexo relativo a la poblaci6n. En el presente capltulo nos referiremos sola- mente a los aspectos demograficos que influyen directamente en las tendencias sociales. 4. El Ecuador estai perdiendo rapidamente su caracter de sociedad esencial- mente rural. En 1950 la poblaci6n urbana representaba solo el 28,5 por ciento de la poblaci6n total, porcentaje que se mantuvo inalterado hasta 1960. Desde entonces se ha elevado con celeridad: a 36 por ciento en 1965, 38,7 por ciento en 1970 y hasta 41,6 por ciento en 1975. El porcentaje de poblacion urbana en la Costa, que es una regi6n mas pr6spera, ha superado este promedio, pues llego a 47 por ciento en 1975. En la Costa la Provincia de Guayas, cuyo centro es Guayaquil, representa el 23 por ciento de la poblacion ecuatoriana total, en tanto que en la Sierra la zona de Pichincha, que tiene su centro en Quito, representa otro 15 por ciento. Las dos urbes principales, Quito y Guayaquil, albergan en su conjunto al 25 por ciento de la poblacion total. -2- 5. Durante el u1timo cuarto de siglo se han modificado las estructuras por edades. En 1950 la poblaci6n en el grupo de edad de 0-14 anos representaba el 39,6 por ciento de la poblaci6n total, porcentaje que se habra elevado al 44,3 por ciento en 1968. De acuerdo con la encuesta de poblacion de 1975, esta tasa habia declinado a 41,6 por ciento. La poblacion de 60 anos o mas tambien se habla incrementado: de 5,4 por ciento en 1950 a 5,8 por ciento en 1975. La tasa de dependencia de la poblaci6n ecuatoriana se ha incrementado de igual modo, pasando de 0,82 en 1950 a 0,98 en 1968. Declino nuevamente a 0,90 en 1975. 6. La vigorosa urbanizaci6n del Ecuador se debio a una acelerada migra- ci6n interna proveniente de zonas rurales. En Quito hasta el 43 por ciento de la poblaci6n total no ha nacido en la ciudad. En Guayaquil este porcentaje es de 33 por ciento. De una poblacion urbana de 2,8 millones de habitantes en 1975, hasta 1,1 mill6n (38 por ciento) eran personas nacidas en el sector rural que hablan venido a asentarse en zonas urbanas. Un tercio de la poblacion no oriunda de la zona de Quito y algo mnis de la mitad de la poblacion oriunda de la zona de Guayaquil eran migrantes recientemente llegados que se habran asen- tado alll solo durante los pasados cinco anos. Por ultimo, de acuerdo con las encuestas mas recientes, hasta el 21,3 por ciento de la poblacion de Quito y el 24,7 por ciento de la de Guayaquil se ubican en la catagorla de migrantes de zonas rurales que se han asentado en estas ciudades, sin traer consigo otras pericias que la capacidad basica y con frecuencia rudimentaria de cultivar la tierra. 7. Paralelamente a los cambios estructurales antedichos se ha observado un aumento de la proporcion de la poblacion economicamente activa. Este cambio, claro esta, se vincula con el cambio en la distribucion por edades. La poblacion econamicamente activa, expresada en terminos de los mayores de 12 anos que han estado empleados o estan activamente buscando empleo equivalra en 1974 a alrededor de 1.940.000 personas, (30 por ciento de la poblacion total). Este coeficiente implica que cada persona economicamente activa de la poblacion, incluidos los desocupados manifiestos, debia sustentar a otras 2,3 personas. ii) Educacion 8. El numero de escolares que ingresan a la educacion primaria ha aumen- tado con relativa celeridad en el Ecuador, pasando de 1.116.000 ninos en 1970- 1971 a 1.318.000 en 1976-1977, o sea, que ha aumentado a razon de 4 por ciento por ano. El aumento de la matrlcula de la educaci6n secundaria ha sido aun mas rapido, pues ha pasado de 216.000 en 1970-1971 a 431.000 en 1976-1977, esto es, ha aumentado a razon de 12 por ciento por ano. La relacion entre la educa- cian secundaria y primaria paso de 21 por ciento en el ano inicial (1970-1971) a 33 por ciento en el ultimo ano (1976-1977). El crecimiento mas rapido, con todo, correspondi6 al de los estudiantes que ingresan en la ensenanza superior, pues esta matrrcula se elev6 de 40.000 en 1970-1971 a 70.000 en 1976-1977 (27,4 por ciento por ano). -3- 9. El coeficiente de deserci6n escolar de la instruccion primaria es to- davfa relativamente elevado. De 100 alumnos que ingresan a la escuela primaria solo quedan 54 al principio del cuarto grado. Este elevado coeficiente indica que se corre el riesgo de una repeticion del analfabetismo (secundario), espe- cialmente en lo que concierne a la poblacion rural. En la actualidad el nivel de analfabetismo de la poblacion urbana es extraordinariamente bajo, pues no pasa de 6 por ciento y es igual tanto para la poblacion urbana inactiva como para la poblaci6n urbana activa. 10. El rapido aumento de la educaci6n universitaria, aunque simult'aneo con una declinacion de su calid-ad, debido a una discutible polltica de libre ingreso a las universidades, se tradujo en un incremento muy considerable del porcentaje de empleados urbanos con educacion superior. Este porcentaje ha pasado de 5,1 por ciento en 1968 a 8,7 por ciento en 1975, porcentaje este ultimo que se aplica a una poblaci6n activa mucho mas elevada. El porcentaje de la poblaci6n activa con educacion universitaria en las ciudades principales, Quito y Guayaquil, es incluso superior: de 13 por ciento en Quito y de 10 por ciento en Guayaquil. Este proceso ha llevado, entre otros, a algunos cambios en la estructura de la distribucion del ingreso en el Ecuador durante el pasado decenio aproximadamente. 11. Esta tendencia se podria comparar con las pautas de educacion asombo- samente distintas -- y practicamente inalterables -- de la poblacion aborigen del Ecuador. La poblaci6n aborigen total del Ecuador ascendla en 1976 a 2.054.000 habitantes (28 por ciento de la poblacion total). Esta conipuesta principalmente de las tribus quechuas que habitan la Sierra, una region relativamente mas pobre. Solo una pequena fraccion de los quechuas -- unos 20.000 aborlgenes en total -- se asent6 en la Provincia de Oriente. Impartir educacion a la poblacion etnica plantea arduos problemas, por varias razones. Primera, el idioma. La poblacion aborigen usa su propia lengua, en la cual se han redactado pocos manuales esco- lares. El obstaculo lingulstico radica no solo en la dificultad de aprender un nuevo idioma en la escuela -- el espanol --, usado rara vez en las zonas rurales, sino tambien en la de aprender nuevos sTmbolos (signos), cuya importancia no re- sulta del todo evidente a la poblacion aborigen rural. Segunda, la divergencia entre la cultura familiar, que sigue siendo basicamente gtnica e involucra un distinto sistema de motivacion y comportamiento personales, y la cultura impuesta por la escuela, basicamente de raigambre espanola y ajustada a distintos criterios y sistemas de valores. 12. Las diferencias entre las zonas urbanas y rurales an las tasas de asis- tencia a la escuela primaria siguen siendo importantes. La tasa de asistencia escolar en zonas urbanas ha llegado al 100 por ciento; en cambio, en las zonas rurales es el 67,2 por ciento. Alrededor de un tercio de los ninos rurales, principalmente de origen etnico, permanece fuera del sistema escolar. Examinando el problema desde la perspectiva del pasado decenio, se observa un progreso vir- tualmente identico en la asistencia a la escuela primaria en las zonas urbanas y rurales. En las zonas urbanas el numero de escolares incorporados a la educa- cion primaria se incremento en 4,6 por ciento en 1965-1973, pasando de 412.000 a 590.000 ninos. Asimismo, la tasa de rendimiento de la educacion primaria ha mejorado mucho en los pasados 15 anos aproximadamente. Aunque solo el 17 por ciento de la poblaci6n rural egresaba de la escuela primaria a la escuela -4- secundaria entre mediados y finales del decenio de 1960, esta tasa se habra acrecido a 28 por ciento a mediados del decenio de 1970. La tasa correspon- diente a la poblacion urbana ha sido elevada, pasando de 62 por ciento en los anos sesenta a 69 por ciento a mediados de los anos setenta. 13. El analfabetismo en las zonas rurales, con todo, sigue siendc e>v-ado. De una poblacion rural total de 2.041.000 habitantes en el grupo de ed-. ,'ie 15 anos o mas, hasta el 38 por ciento eran analfabetos en 1974. Mas de la mitad (56 por ciento) de la poblacion rural analfabeta era de sexo femenino. El problenia de la poblaci6n etnica del Ecuador y, en especial, su bajo nivel de alfabetizaci6n revisten crucial importancia para el desarrollo social del pals. El analfabetismo y algunos otros factores que se examinan infra, como el acceso inadecuado a unos mercados y centros de produccion mas desarrollados, se refle- jan en el bajo nivel de la productividad agrlcola y la escasa difusion que co- rrelativamente tienen los metodos modernos de cultivo en las zonas rurales de la Sierra habitadas por esta poblaci6n. 14. Afortunadamente el problema de la educacion rural no carece de solu- cion especialmente si se tiene en cuenta la capacidad de esta poblacion para asimilar metodos modernos una vez que se les ha demostrado su utilidad. Ademas, dada la importancia de esta poblacion en el total, debiera considerarse de ca- racter apremiante la necesidad de ajustar los planes de ensenanza de las es- cuelas rurales a las necesidades del medio. Ya se han ensayado medidas de esta indole en otros paises que tienen un porcentaje sustancial de poblacion etnica. Serla iitil poder instituir seriamente un proceso de esta naturaleza en el Ecuador. Con todo, serla erroneo subordinar esas iniciativas a unas justificaciones puramente economicas. En especial, cabe decir que podrla utilizarse en mayor medida la organizacion de la poblacion etnica en comunas, que constituyen uno de los mas antiguos sistemas de orginizacion economica del continente sudamericano. En la actualidad, solo alrededlcr de 512.000 habitantes rurales (cerca del 13 por ciento de la poblacion rural total) estan organizados (.n 1.600 comunas. iii) Empleo 15. La informacion estadfstica ecuatoriana respecto del grado de desempleo padece de las deficiencias observadas en muchos otros palses. La informacion se aplica exclusivamente a zonas urbanas y refleja el porcentaje de personas registradas que buscan empleo activamente durante un largo plazo. En las zonas urbanas del Ecuador ese desempleo ha sido de alrededor del 4 por ciento en los pasados cuatro o cinco anos. Aunque esta tasa ha sido mas reducida en las zonas rurales (alrededor de un 2 por ciento) apenas si ha habido depen- dencias oficiales en el medio rural para registrar a las personas que buscan trabajo. 16. Otros datos que suelen ser utiles en este contexto se vinculan con el numero de personas empleadas por familia. En 1974 el 28,8 por ciento de la poblacion total (una de 3,4 personas o 1,6 personas en una familia media de 5,3 personas) estaba econ6micamente empleada. Este porcentaje se ha mantenido virtualmente inalterado hasta 1977 inclusive. Sin embargo, los coeficientes -5- parciales, que reflejan los porcentajes de poblacion econ6micamente activa en distintas areas, se modificaron junto con el porcentaje de personas empleadas en las zonas urbanas (expresado en porcentaje de la poblacion urbana total), decli- nando de 28,7 por ciento en 1974 a 21,9 por ciento en 1977; el porcentaje de personas empleadas en el medio rural se incrementc de 28,9 por ciento en 1974 a 38,1 por ciento en 1971. Esto podria implicar que para el final del periodo solo una de cada 4,6 personas en las zonas urbanas estaba activamente empleada, en tanto que en las zonas rurales esta proporcion se habrfa elevado de una de 3,4 personas a una de 2,6 personas. En cierta medida, este cambio en las pro- porciones se podrra explicar en funcion de una gran migracion rural-urbana durante el perlodo, que podrra haber aumentado el numero de personas marginal- mente empleadas o desempleadas en zonas urbanas. Sin embargo, la magnitud de este fen6meno ha sido obviamente exagerada por las cifras, que no se pueden considerar enteramente confiables. Estos cambios se vinculan con dos fen6me- nos no totalmente verosimiles: la poblacion rural disminuyo en 19 por ciento durante este breve perlodo, en tanto que el numero de personas empleadas en las zonas rurales aument6 a ra--in de 2,2 por ciento por ano. 17. El empleo total en el pais paso de 1.858.000 traDajadores en 1972 a 2.190.000 trabajadores en 1977, aumentando a razon de 3,3 por ciento por ano, o sea, algo menos que el crecimiento demografico. Esto significa que no ha habido mejora en el coeficiente de empleo en los pasados anos. Dos sectores que principalmente dieron cabida al aumento del empleo fueron los servicios y el comercio que absorbieron el 47 y el 15 por ciento respectiva- mente del aumento total. Ei. estos dos sectores, ademas, tradicionalmente y por razones tecnologicas, l.a productividad del trabajo se eleva muy lentamente. En el otro extremo, el sector de las manufacturas, cuya productividad suele aumentar con relativa celeridad, tuvo una tasa de absorcion de solo 19 por ciento; la del sector de la corstruccion fue-de 10 por ciento. 18. Esta comparaci6n tiende a mostrar que el nuevo empleo se encauzo hacia sectores con una productividad mas o menos estancada -- y estancada en un bajo nivel -- y que, por lo tanto, la expansion del empleo bien puede haber correspondido fundam2ntalmente a aumentos en el numero de personas empleadas en el sector no estcucturadoe Esta tesis se puede ilustrar comparando el aumento del empleo con el crecimiento del producto real. El comercio, la administraci6n publica y otros servicios registraron una tasa real de aumento anual de 9,6 por ciento en 1972-1977, en comparacion con un aumento anual del empleo en estos sectores de 6,3 por ciento. En consecuencia, los aumentos de productividad ascendieron a una tasa anual de 3,3 por ciento. En el otro extremo, la producci6n de los sectores de las manufacturas y la construcci6n ha ido aumentando en 12,5 por ciento, en comparacion con aumentos del' empleo de 5 por ciento y, consecuentemente, con aumentos anuales de productividad de 7,5 por ciento. -6- 19. La administracion publica es un elemento importante en la expansion del empleo en el Ecuador. La cuestion del sector publico es incluso mas impor- tante cuando suponemos -- con un elevado grado de probabilidad -- que virtual- mente todos los agentes del sector piublico -- salvo por un pequeno numero de maestros -- estan empleados en zonas urbanas, en las cuales representan cerca del 20 por ciento del empleo total. El empleo total del sector publico que ascendfa en 1975 a 150.800 agentes, se elevo a 187.900 agentes en 1978, mostran- do asl una tasa anual de crecimiento de 7,6 por ciento. El grupo mas importante, que representa algo menos de un tercio del empleo publico total, corresponde a los docentes, cuyo niumero ha venido aumentando a razon de 9,3 por ciento por ano, esto es, con mas rapidez que ?l total de agentes del sector publico; el resto del empleo publico se ha acrecido a una tasa anual de 6,9 por ciento. Aunque la carga global para la economia fue pesada, pues los sueldos del sector publico totalizaron S/7.700 millones (alrededor de US$300 millones o US$40 por habi- tante por ano en 1978), los sueldos piblicos declinaron en terminos reales. El aumento anual per capita de los sueldos del sector publico en 1975-1978 fue de solo 3,2 por ciento o sea, mucho menos que el aumento del costo de la vida. 20. Desde un punto de vista economico, este fenomeno exhibe dos aspectos negativos: primero, el acelerado aumento de la partida de sueldos y salarios del sector piublico (11 por ciento anual en terminos nominales en 1975-1978) no fue acompanado de aumentos correlativos de las rentas puiblicas y, en con- secuencia, se ha financiado fundamentalmente con deficit y al menos fraccio- nalmente podria haber intensificado la inflacion; segundo, dejar que el poder adquisitivo de los empleados publicos declinara sustancialmente en el tiempo, es una decision que indudablemente habra influido negativamente en la calidad (de las pericias, los antecedentes profesionales y las decisiones que deblan adoptar) de los funcionarios publicos, induciendo a los mas competentes a separarse del servicio publico o a aprestarse a abandonarlo. 21. La evoluci6n del Ecuador durante el pasado decenio aproximadamente pone -> manifiesto fenomenos que, aunque no fueron los mas deseables, tampoco fueron los menos beneficiosos para el bienestar de la poblacion indigente. En principio, como ocurre en otros palses en desarrollo, cabe distinguir cuatro grandes posibilidades de evolucion social, con 'n gran numero de permutaciones. La primera posibilidad es obviamente la peor. En esta primera hipotesis no hay migracion rural-urbana y la poblacion rural permanece en su medio en el cual continua sobreviviendo a duras penas, debido al bajo nivel de la productividad y el ingreso. En este caso no hay cambios estructurales en favor de la moder- nizacion. 22. La segunda posibilidad, algo superior, es la que se ha puesto fun- damentalmente de manifiesto en el Ecuador. Se cifra en una rapida migracion de la poblaci6n rural a las ciudades y un acelerado aumento del empleo en el sector no estructurado de las zonas urbanas. Los ingresos de las personas empleadas en el sector no estructurado de las zonas urbanas fueron superiores, en general, a los bajos ingresos que antes percibian en sus aldeas. Al propio tiempo, por cuanto una fracci6n de la poblaci6n abandono completamente el medio rural al tiempo que continuaba aumentando la produccion agrlcola global, los ingresos percibidos por quienes permanecieron en las zonas rurales pueden haber aumentado. En todo caso, su situacion fue ralativamente superior a la que habrian tenido en el caso de la primera posibilidad. -7- 23. La tercera posibilidad: un rapido aumento de la produccion agri- cola y una migracion rural-urbana algo mas lenta, habria contribuido a mante- ner el empleo no estructurado en las zonas urbanas en un nivel aceptable (en un nivel que fuera pals-especlfico o ciudad-especlfico) y, simultaneamente, quienes hubieran permanecido en las zonas rurales habrlan disfrutado de un aumento relativamente rapido del ingreso. 24. Por ultimo, la cuarta posibilidad, que es la mejor de todas: la creacion de oportunidades de empleo para los migrantes rurales recientemente Ilegados a la ciudad, no fundamentalmente en los sectores de servicios, sino en los sectores en los cuales la productividad ya era elevada y las posibili- dades de su aumento eran considerables (por ejemplo, la construccion y las manufacturas). Ademas, esta posibilidad podria haber ido acompanada -- ca- biendo decir que esto podrra ocurrir solamente en un mundo ideal, si bien a veces ocurre tambien en el mundo real -- de un aumento razonablemente acele- rado de la produccion agrrcola y el ingreso rural. En ese caso, por consi- guiente, la absorcion de los migrantes rurales no habrla sido de naturaleza "transitoria" (empleo en el sector no estructurado), sino "definitiva", esto es, empleos en los cuales podr'an perfeccionar sus pericias. 25. El grado de mejoramiento de la suerte de los grupos de rmgs bajo in- greso y de aumento del producto interno encuentran claramente su maxima expre- si6n en esta ultima combinaci6n. Las razones por las cuales no se la ha logrado en el Ecuador son distintas en cada zona. En las zonas rurales se ha debido a la pauta de tenencia de la tierra y a la baja utilizacion de las grandes tenen- cias, junto con la falta de educacion y conocimientos tecnicos, los elevados costos de los insumos modernos y la ausencia de incentivos de mercado (y acaso de estimulos culturales) que desaceleraron el aumento de la produccion. En las zonas rurales, los precios relativos de los factores de trabajo y el capital en sectores de alta productividad (como las manufacturas y la construccion) favore- cieron, en ultimo analisis, a las modalidades de produccion de gran intensidad de capital y no crearon suficientes empleos nuevos para las nuevas adiciones de trabajadores no calificados a la fuerza de trabajo. iv. Sueldos y salarios 26. El unico metodo que permite analizar los sueldos en el Ecuador es el uso de salarios minimos oficiales. En el Ecuador el salario mensual mlnimo propiamente dicho ha pasado de S/600 en 1970 a S/1.500 a finales de 1976 (no registr6 cambios en 1977), o sea, que ha aumentado 2,5 veces en un sexenio. Durante ese lapso se resolvio, sin embargo, abonar dos aguinaldos, incorporar partidas de compensaci6n por el costo de la vida y, por ultimo, abonar un tercer aguinaldo. Todas estas adiciones al salario m':nimo elevaron su cuanti:a basica en 45 por ciento, esto es, de S/1.500 a S/2.160. De este modo, el aumento real del salario mlnimo en 1977 se habla algo mas que triplicado en comparacion con 1970. Durante este perrodo, el costo del trabajo para el empresario se encarecio tambien debido a las contribuciones obligatorias a distintos fondos vinculados con el trabajo, como los fondos sociales y de reserva, en proporcion al aumento global del salario minimo. -8- 27. El salario m'nimo de los trabajadores de la agricultura fue sus- tancialmente inferior al de los trabajadores urbanos y tuvo una amplitud de S/960 por mes en la Sierra y S/1.080 en la Costa. Asimismo, en el sec- tor rural el aumento en el tiempo del salario minimo ha sido mucho mas lento que el de las zonas urbanas, pues si bien en las zonas urbanas ascendio a un aumento corriente de 16,5 por ciento por afio (excluidos los pagos adicionales, en las zonas rurales fue de solo 10 por ciento por afio. 2H. Durante el periodo que se examina (1970-1977) el Tndice del costo de la vida se incremento 2,3 veces, a razon de 12,5 por ciento por aino. El salario minimo, incluido los pagos adicionales, ha venido aumentando, en terminos reales, a una tasa anual de 3,6 por ciento para los trabajadores urbanos y declinando, tambien en terminos reales, en 2,2 por ciento para los trabajadores rurales. 29. Cabria preguntarse a esta altura que porcentaje de la poblacion urbana economicamente activa se beneficio gracias a los salarios minimos. Los analisis realizados en 1975 muestran que de 550.000 trabajadores urbanos, el 52 por ciento recibia remuneraciones inferiores al salario minimo vigente (incluidos los pagos adicionales) que era de S/1.840. Probablemente se po- dria considerar que esta proporcion sustancial de los empleados urbanos es- taba compuesta de quienes trabajaban menos de seis d'as por semana o estaban empleados en ocupaciones de baja productividad e ingreso en el sector no es- tructurado. El porcentaje de trabajadores urbanos no asalariados (pequenios empresarios o trabajadores independientes) que ganaban menos del salario minimo era ligeramente inferior (38 por ciento). 30. Aunque el salario minimo real ha venido aumentando en 3,6 por ciento por afio, el crecimiento anual real de la productividad del trabajo fuera de la agricultura fue de 6,7 por ciento. Incluso cuando se excluye al sector petrolero de este aumento, la productividad del sector no petro- lero mejoro en 4,5 por ciento por anio, o sea, algo mas que el aumento del salario minimo real. Considerando, ademas, que un numero sustancial de empleados urbanos percibia un salario inferior al m'inimo, cabe decir que se beneficiaron de incrementos mas lentos del ingreso que los garantizados por los aumentos del salario minimo. Ademas, en los sectores en los cuales se aplicaban generalmente los regimenes del salario mninimo, el aumento de la productividad ha sido considerablemente superior al promedio. En conse- cuencia, los costos del salario minimo por unidad de produccion no han aumen- tado en la decada de 1970. Sin embargo, otros costos salariales en el sector estructurado han aumentado con rapidez, circunstancia que ha contribuido a erosionar la posicion competitiva del Ecuador en los mercados de exportacion, que ya se habia visto desfavorablemente afectada por la sobrevaloracion del sucre. v) El sector no estructurado 31. De acuerdo con estimaciones del Banco Central (de febrero de 1978), alrededor del 47 por ciento de la poblacion economicamente activa se podrda considerar empleada en el sector no estructurado. Esta proporcion corresponde -9- aproximadamente a nuestro calculo, seg'un el cual el 52 por ciento de los tra- bajadores urbanos percibe salarios inferiores al minimo. Esta cifra implica que cerca de un millon sobre un total de 2,1 millon de personas economicamente activas -- en los medios urbano y rural -- estan empleadas en el sector no es- tructurado. vi) El problema del dualismo 32. El desnivel de los ingresos entre los sectores urbano y rural pone de manifiesto la naturaleza dualista de la economia ecuatoriana. Sin embargo, la coexistencia de una modalidad de produccion tradicional, de baja producti- vidad y de intensidad de trabajo, con unas pocas empresas modernas, de alta productividad y gran intensidad de capital, es observable tanto en la agricul- tura como en sectores distintos de la agricultura y tanto en las zonas urbanas como en las rurales de la economia. Si bien se cuenta con escasos datos, es virtualmente indudable que los altos niveles de productividad y el uso inten- sivo de los recursos de capital son caracteristicos de ciertas esferas de la produccion agricola. 33. La consecuencia de una estructura economica dualista es que la dis- tribucion del ingreso en la economia en general y entre algunos sectores estra- tegicos -- agricultura, manufacturas y servicios -- es binodal, esto es, los ingresos tienden a conglomerarse en torno de dos medias distintas que corres- pondan respectivamente a los procesos de produccion no estructurados (tradi- cionales) y modernos. Como cabe esperar a base de la experiencia de muchos paises, los datos de la industria vienen a confirmar esta hipotesis. Si bien de acuerdo con los datos censales y de hogares el valor agregado por trabaja- dor en la mineria y las manufacturas en 1972 fue de US$1.238 (a precios cons- tantes de 1970), en la encuesta de manufacturas del mismo aiio, que excluye las actividades "no estructuradas", se estima que ei valor agregado por trabajador es de US$2.981 (Cuadro 1). 34. La evolucion registrada en 1972-1975 indica aparentemente una gradual eliminacion del dualismo en las manufacturas. Si se entiende por manufacturas modernas (incluida la mineria) a las empresas enumeradas en las encuestas de manufacturas y por manufacturas no estructuradas a las dem-as firmas, el valor agregado por trabajador en el sector moderno en 1972 fue 4,5 veces superior al del sector no estructurado. Sin embargo, en 1975 el margen se habia redu- cido a 1,9 veces. 1/ 1/ Las caracter'isticas binodales del valor agregado por trabajador acaso se exageren por la arbitrariedad de la linea trazada para distinguir al sector tradicional del moderno. - 10 - Cuadro 1: EMPLEO Y VALOR AGREGADO EN LAS MANUFACTURAS, 1972 Y 1975 (US$ de 1970) 1972 1975 Niumero de Valor agregado Numero de Valor agregado trabajadores por trabajador a/ trabajadores por trabajador Sector tradicional 216.465 806 248.966 1.556 Sector moderno 53.666 2.981 75.010 2.744 Total 270.131 1.238 323.976 1.831 a/ Los datos correspondientes al valor agregado por trabajador utilizados en el presente cuadro difieren levemente de los obtenidos de las cuentas nacionales, pues provienen de datos censales y de hogares. Fuente: Encuestas de hogares y de manufacturas. 33. Los resullados antedichos sugieren, al parecer, que entre 1972 y 1975 hubo considerables cambios estructurales. Si biea el empleo en el sec- tor tradicional de las manufacturas corrio parejo con el aumento de la pobla- cion activa (3,6 por ciento por anio), la productividad casi se duplic6 pues aumento a una tasa de 24,5 por ciento por anio. Al propio tiempo, el empleo se expandi6 con gran rapidez en el sector moderno (a una tasa anual de 11,8 por ciento), en tanto que el valor agregado medio por trabajador decayo en 2,7 por ciento por afio. Esto parece sugerir que una gran proporci6n de em- presas no estructuradas perfecciono sus metodos de produccion y se incorpor6 al sector manufacturero estructurado. Esto dio lugar a un extraordinario aumento aparente de los niveles de empleo. vii) Los precios de los factores 36. En 1972-1977 la inversion total se expandi6 a la elevada tasa anual de 17 por ciento, en terminos reales. 1/ La inversion pudblica aument6 tambi6n en 23,4 por ciento por afio y la privada en solo 11,7 por ciento por anio. La inversi6n del sector p'ublico se vio grandemente influida por las inversiones petroleras aprincipios del periodo, aunque menos hacia sus finales. En igual per5odo el empleo se expandi6 a una tasa anual de 3,6 por ciento (o 2,7 por ciento por ano, segun la fuente de informaci6n utilizada). Esto significa que el proceso de inversi6n de capital ha sido mucho mas rapido que la expansion de las oportunidades de empleo. 37. En consecuencia, la intensidad de capital de los procesos productivos se ha realzado de manera considerable. Calculada en sucres constantes de lq70, la nueva inversi6n por cada nuevo trabajador contratado ascendi6 a SI 251.000 per capita o US$10.000 (US$18.000 a precios de 1977). Esta relacion es elevada, especialmente cuando se considera que cerca del 40 por ciento del nuevo personal contratado eran trabajadores que encontraban empleo en zonas rurales, en las cuales se efectu6 una cuantla relativamente menor de inversiones, que una pro- porci6n considerable de los nuevos empleados estuvo representada por empleados puiblicos en los niveles local y central cuyos trabajos, con frecuencia, reci- bieron una cuantia reducida de nuevas inversiox.es de capital fijo y que un por- centaje sustancial del resto fueron empleados urbanos marginales, cuyos empleos requerTan un nivel insignificante de inversion en capital fijo. A mediados del decenio de 1970 se observaron elevados coeficientes de inversion por empleo (RCT) 2/ en las manufacturas: US$30.000 por persona en las grandes empresas y US$6.500 en las pequefias, esto es, cuatro veces mas que a principios de ese decenio. 1/ Una gran parte de la inversi6n fija bruta, alrededor del 40 por ciento, corresponde a construcciones y un 10-20 por ciento a los aumentos de las exis- tencias. Si solo se tienen en cuenta la maquinaria y el equipo, que por termino medio representaron cerca de la mitad de la formacion total neta de capital fijo, los incrementos anuales reales de la inversion fija fueron incluso superiores: 18,8 por ciento en 1972-1977 o 19,1 por ciento en 1970-1977. 2/ Relaci6n capital-trabajo diferencial. -12- 38. En 1972-1977 la inversion piublica en recursos naturales y energ'a ascendio al 44 por ciento del total de la inversion publica fija, o sea, 18,6 por ciento del total de la inversi6n fija neta en el pals durante igual per-odo. Por lo tanto, aun si. se excluye del calculo anterior a la inversi6n en recursos naturales (principalmiente en petroleo), la inversi6n fija por trabajador segui- ria siendo elevad.a. 39. Existen dos razones independientes que explican estos rapidos aumen- tos de la intensidad de capital. Primera, el Ecuador estaba modernizando ace- leradamente su capacidad productiva e infraestructura. En los paises que han recibido unas re.ntas petroleras extraordinarias, los esfuerzos de modernizacion pir lo com'un se luasan en las tgcnicas mas modernas y, por lo tanto, de mayor intensidad de :..capital. Segunda, las politicas economicas a corto plazo eran mas favorables a las inversiones de capital que a los procesos de intensidad de trabajo. Egas politicas, que dependian de vigorosos incentivos en favor de la inversion dle capital y de la proteccion contra las importaciones, traducidos en un desinterJ's por las ventajas competitivas en la seleccion del disefic de los productos y las tecnicas de produccion, fueron incluso fortalecidas por unas leyes laboraleo que encarecian la movilidad del trabajo y transformaban los costos del trabajo en costos fijos. Los ajustes de la magnitud de la plantilla pasaron a ser cada vez mas costosos; esos mayores costos eran.corni3nmente evita- dos por el empre9ario, a quien el capital fijo le resultaba mas maleable. 40. Los costos de capital han declinado en relacion con el awmento de los costos del trabajo, A ello se debe, en parte, la justificacion de costo- beneficio de los procrcsos de reciente intensidad de capital adoptados en el Ecuador en los pasados cinco a seis afios. El factor que inclino el balance entre los precios relativos del capital y el trabajo en favor de los primeros fue la adopcion de unas po.liticas industriales que daban grandes incentiyos al capital (por ejemplo, la exencion de los derechos aduaneros para las maquinarias y equipos importados, las deducciones del impuesto sobre la renta de hasta el 100 por ciento en el caso de las utilidades reinvertidas y la exonerac.ion de otros tributos de menor importancia). Los incentivos a la inversion del Ecua- dor se cuentan entre los mas generosos de Ame'rica Latina. Por su parte, la politica de tipos de intergs contv-ibuyo tambien a abaratar relativamente el costo del capital en comparacio"r, cuw el del trabajo. El nivel de los tipos de inter's oficiales siempre ha sido bajo y los tipos de interes devengaclos por los creditos a sectores preferenci.ales fueron aun mas reducidos. Por ejemplo, la tasa cobrada por el Banco Central a los bancos privados por ei descuento de valores industriales ascenda a solo 7 por ciento a finales de 1976, cuando la tasa de.inflacion era de alrededor de 15 por ciento. El tipo de interes aplicado a los creditos al Goblierno Central era aun mas baja -- de solo 3 por ciento -- en una epoca Pr, que el Gobierno Central estaba adqui- riendo una elevada proporcion de ,inaqui2crrias y equipos importados. Incluso si los tipos de interes internos se hit1u;ieran establecido en niveles superiores, la abolici6n de los controles sobre 'os emprestitos externos en 1977 habria permitido que los inversionistas impc:Ltaran maquinarias y equipos con creditos de proveedores a un interes anua.l de solo 6-7 par ciento. -13- 41. Todas estas circunstancias atribuyeron un particular atractivo a las inversiones de capital. Los precios internacionales del equipo de capital se elevaban a una tasa algo inferior a la de los precios internos de los bienes que se iban a producir con este equipo de capital. En 1970-1977 el indice de la inflacion internacional -- que refleja los precios c.i.f. (en dolares de los Estados Unidos de Am-erica) de las exportaciones de manufacturas de los paises desarrollados a los paises en desarrollo -- aumento a una tasa anual de 11,3 por ciento. En igual periodolos precios internos de las mianufacturas en el Ecuador se elevaron a una tasa de 13 por ciento por afio. La diferencia apa- rentemente pequenia entre estas dos tendencias puede ser algo equivoca, pues se debe tener presente que en ese perodo las maquinarias y equipos fueron objeto de perfeccionamientos tecnol6gicos y que su mayor productividad se debiera sustraer de los crecientes precios unitarios de estas maquinarias. Ademas, a fin de completar el cuadro de costo-beneficio, se debe senialar que las ven- tajas de adquirir maquinaria importada que ahorra trabajo fueron aun mayores a ra{z de las exoneraciones fiscales concedidas a las inversiones de capital y que contribuyeron a enjugar parcialmente el aumento de los precios de impor- tacion. viii) La integracion regional por conducto de la ampliacion de la infraestructura 42. Aunque mejora con rapidez, la infraestructura existente en el Ecuador es todavi!a insuficiente para integrar a toda la poblacion en la vida economica del pals. En el analisis de la red de vialidad realizado en 1976 se comparo la densidad vial real y deseable por kilometro cuadrado. Si bien ha sido adecuada en los caminos principales (densidad real 0,072 Km por Km2, en comparacion con una densidad deseable de 0,050 Km por Km2, aunque con grandes variaciones de calidad), las redes de caminos secundarios y de acceso se ven5an rezagando mucho en relacion con el nivel considerado deseable. El Ecuador tenia solo 0,09 Km de caminos secundarios por Km2, en comparaci6n con un nivel deseable de 0,100, y iunicamente 0,062 Km de caminos de acceso por Km2, en comparacion con un nivel deseable de 0,250 Ku. En general, el pals tiene 0,143 Km de caminos por Km2 de superficie, por oposicion a un nivel deseable de 0,400 Km. 1/ 43. Pese a sus imperfecciones, desde 1960 se han venido realizando consi- derables esfuerzos por amptiar la red vial del Ecuador, con algunos resultados interesantes. La longitud total de los caminc-; que en 1960 ascendia solamente a 14.380 Kra, habla aumentado a 28.128 Km en 1976. En especial, se habla cua- druplicado con creces la longitud de los caminos asfaltados y la de los caminos permanentes se habia duplicado. El menor aumento correspondi6 a los caminos de acceso. Aunque en la Costa hasta el 57 por ciento de todos los caminos se ulbi- can en la categorUa de caminos de acceso, este porcentaje es mucho menor en la Sierra, una region mas pobre, donde anicamente liega a 26 por ciento. 1/ Datos dimanados del informe de la Misi6n BID-ILPES de 1976. -14- 44. Ademas del transporte, cabe decir que un suministro adecuado de electricidad, agua y otros servicios a las regiones habitadas por las pobla- ciones rurales pobres habia estimulado a los inversionistas a establecer alli pequefias unidades de produccion, cerca de los centros de consumo y los recur- sos de trabajo economicos. No ha ocurrido asi, pues si bien los incentivos regionales a la inversion en el Ecuador fueron relativamente atractivos, se carecio de la infraestructura basica. En los pasados cuatro anios el 80 por cien to de todas las empresas nuevas se ha establecido en Quito o Guayaquil y el 20 por ciento restante en otras ciudades. 45. Si el suministro de electricidad y agua a las viviendas urbanas, en comparacion con las viviendas urbanas, puede servir de indicador de la red existente, cabe decir que hasta el 83 por ciento de las viviendas en las ciu- dades contaba con cornexiones de agua directas o proximas en 1974, por oposicion a solo 15 por ciento en las zonas rurales. Hasta un 37 por ciento de las vi- viendas de zonas rurales ten'a acceso al agua de r'os o cursos de agua sola- mente. Un 84 por ciento de las viviendas urbanas estaba conectado a la red de electricidad, en comparacion con -unicamente 12 por ciento en las zonas ru- rales. Por 'ultimo, solo cerca del 20 por ciento de las viviendas urbanas ca- recia de un sistema de eliminacion de residuos y aguas servidas, en comparacion con 91 por ciento en las zonas rurales. Era evidente, pues, que pod'la interpre- tarse que la infraestructura basica beneficiaba fundamentalmente a las zonas urbanas, con el resultado de orientar hacia esas zonas a las nuevas inversiones, especialmente las realizadas por el sector privado. Esto, a no dudarlo, ha in- fluido grandemente en la estructura social y ha limitado la creacion de nuevas fuentes de ingresos en las zonas rurales. ix) Pauta de tenencia de la tierra 46. La reforma agraria ecuatoriana data de 1964 y recientemente se han hecho algunas tentativas por evaluar sus resultados. El analisis (a base de informacion de 1976) indica que en 12 anios de reforma solo se ha distribuido un 12-15 por ciento de la superficie que originalmente se habla previsto dis- tribuir en dicho periodo; ademas, el 73 por ciento de la tierra "redistribuida" provino de actividades de colonizacion; las nuevas tierras beneficiaron a 76.000 familias. La concentracion de la propiedad de la tierra en el Ecuador sigu. siendo muy elevada, con un coeficiente de concentracion de 0,82% en 1976. 47. Al igual que los cambios en la pauta de distribucion del ingreso, la modificacion de la pauta de tenencia de la tierra en los pasados 20 aiios favo- reci6 la creacion de tenencias medianas. Se redujo levemente la superficie de tierras en latifundios, sin alterar practicamente la extension de los minifun- dios. Por ejemplo, en 1954 el 0,34 por ciento (un tercio de 1 por ciento) de todas las explotaciones agricolas ocupaba el 45 por ciento de la superficie total, en tanto que el 73 por ciento de las explotaciones agricolas ocupaba no mas del 7,2 por ciento de la superficie. En 1974 el 0,27 por ciento (algo mas que un cuarto de 1 por ciento) de las explotaciones agricolas ocupaba el 27 por ciento de todas las tierras, tanto que el 67 por ciento de las ex- plotaciones agricolas solo representaoa todavia el 6,7 por ciento de toda la superficie. 48. Las explotaciones agricolas con una superficie tan reducida que resulta antieconomica constituyen todav-a un grave problema. Las explota- ciones de superficie inferior a una hectarea representaban el 33 por ciento de todas las explotaciones y el 74 por ciento de las explotaciones tenla una superficie inferior a 5 ha. y ocupaba, en su totalidad, solo el 11 por ciento de la tierra. Estas unidades eran el medio de bustento de 530.000 pequefios productores (el 60 por ciento del total de la poblacion economicamente activa en las zonas rurales). En el otro extremo de esta amplitud, las explotaciones de mas de 500 ha., ocupaban el 78 por ciento de la tierra, en tanto que las de mas de 1.000 ha., ocupaban mas de la mitad (56 por ciento de toda la tierra). Unicamente el 46 por ciento de la tierra cultivable de estas grandes explota- ciones (de mas de 1.000 ha) estaba incorporado al cultivo. 49. La distribucion de la tierra por tamafio de las tenencias refleja adecuadamente la pobreza y la desigual distribuci6n del ingreso. Otro fac- torimportante -- internamente correlacionado con aquel -- se refiere al grado de utilizaci6n de metodos tecnicamente actualizados en el cultivo de la tierra. Segiun la fuente de la informacion (la Misi6n recurrio a tres fuentes distintas), se consider6 que las explotaciones de superficie inferior a 10 ha. estaban to- talmente desprovistas de tecnicas de cultivo nuevas, incluso relativamente mo- destas, o a lo sumo el 69 por ciento de estas explotaciones carecia del bene- ficio de esas tecnicas. En el otro extremo de la escala, entre el 33 y el 72 por ciento de las explotaciones de 100 ha. o mas se cultivaban con las tecnicas mas modernas. Esto se refleja en los rendimientos por hectarea que, segun el producto, iban de rendimientos seis veces superiores para el ma'z dulce, a causa del uso de tecnicas modernas, por oposicion a las tecnicas tiadicionales, a rendimientos tres veces superiores en el caso del arroz, la papa, el ma{z duro, el trigo y la cebada. 50. Por 5ltimo, cabe decir que los pequefios tenedores tenian ur acceso limitado a los canales comerciales, circunstancia que se pon'la de manifiesto en el hecho de que los intermediarios se apropiaban de margenes sustanciales de los precios al productor. Por ejemplo, en 1976 los productores recibian solamente el 50 por ciento y el 78 por ciento respectivamente, de los precios mayoristas de plaza de la papa y la cebada. En los productos de exportaci6n recibUan el 30 y el 60 por ciento de los precios de exportaci6n del banano y el cafe lavado respectivamente. Los bajos rendimientos, atribuibles al uso de unas tecnicas de cultivo obsoletas, y los bajos precios, debidos a unos margenes co- merciales excesivos, deprimieron los ingresos de las pequenias explotaciones agricolas. Se calcula que el rendimiento medio por hectarea de esas explota- ciones no pasaba de US$180-200 por anio, suma que multiplica'-a por el reducido nudmero de hectareas de propiedad de los propietarios de estas explotaciones, generaba un ingreso inferior, en la mayoria de los casos, al nivel considerado esencial. x) Tendencias tributarias, presupuestarias y sociales 51. Se puede considerar que las politicas tributarias y presupuestarias son instrumentos por conducto de los cuales se procura realzar el valor justi- cia en la estructura social. Como en otro cap{tulo del presente informe se analiza el sistema fiscal, solo formularemos ahora unos pocos comentarios de caracter general. 52. El primero de estos comentarios se refiere al sistema tributario. El sistema tributario del Ecuador autoriza una deduccion ordinaria extraor- dinariamente elevada. En los pasados cinco afios esta deduccion se ha tripli- cado, de S/10.000 a S/30.000 (US$1.200), m-as de 1,5 veces el ingreso nacional per capita. En virtud de esta deduccion ordinaria quedan exceptuados de la obligaci6n de pagar impuesto sobre la renta alrededor de 600.000 integrantes de la fuerza de trabajo urbana. El ntumero total de contribuyentes asciende ahora a 98.000, o sea, alrededor de 7.000 menos que a principios del decenio de 1970. Esta circunstancia, por si sola, indicarla la inexistencia de una carga tributaria por concepto del impuesto sobre la renta para las personas pobres o virtualmente pobres. Sin embargo, los pobres estar'an exceptuados del impuesto incluso con una deduccion ordinaria mucho mas pequena. En el otro extremo de la escala no se creo ningrin arbitrio compensador y, por ejemplo, la recaudacion total del ingreso sobre la renta de las sociedades se elevo mas lentamente que el PIB o el valor agregado de la industria. Esto significaria que la carga tributaria es leve para quienes tienen capacidad de pago, ya sea debido a los incentivos fiscales o, cosa que es igualmente importante, a la evasi6n tributaria. El problema de la falta de equidad del sistema tributa- rio del Ecuador se agrava, ademas, por el hecho de que la reducida recaudacion proveniente del impuesto sobre la renta (de las personas flsicas) se compensa con unos impuestos indirectos sobre los bienes y servicios nacionales, que constituye un tributo de caracter regresivo que deben solventar tanto los ricos como los pobres. El tributo mas importante es el impuesto sobre el valor agregado (impuesto general sobre las ventas) que asciende ahora al 5 por ciento para la mayoria de los articulos. 53. Segundo, aunque la recaudacion tributaria ha generado rentas fisca- les cada vez menos suficientes para financiar los gastos presupuestarios, ello se ha compensado por conducto de los tributos sobre el petroleo (al menos en los primeros afios despues de que la produccion petrolera llego a un alto nivel y se podria haber exportado a precios relativamente elevados). En consecuencia, el gasto piublico se ha expandido a una tasa anual real de 14,5 por ciento en 1970/1971-1976/1977. El gasto en servicios sociales ha guardado armonia con la tendencia general del gasto presupuestario. En particular, el gasto en tra- bajo y bienestar, que represent6 una cuarta parte de los servicios sociales, se acrecio a una tasa anual de alrededor de 20 por ciento y el gasto en educacion, al cual correspondieron los tres cuartos restantes del gasto en servicios so- ciales, se incremento a una tasa anual de 13 por ciento, sieinpre en terminos reales. Esta expansion ha sido respetable a juzgar por cualquier criterio. En la categoria de gastos economicos, el sector directriz ha sido la agricul- tura, que exhibio un aumento anual real de 38 por ciento con una participaci6n en el gasto presupuestario total que de 2,4 por ciento en 1970-1971 pas6 a 8,9 por ciento en 1976-1977. 54. Tercero, cabe preguntarse en que medida el gasto presupuestario bene- ficio a las clases pobres. A este respecto, las aproximaciones sumamente ten- tativas que se han formulado indican que solo el 25 por ciento de la inversi6n publica total se ha encauzado hacia las zonas rurales y que los gastos plublicos fueron 5,5 veces mas favorables (per capita) a la poblaci6n ocupada en el sec- tor moderno de la economia que a la de los sectores tradicionales. Es verdad -17- que la primem aportaba un mayor caudal de ingresos tributarios, pues pagaba alrededor de 25 veces mas impuestos que la poblacion del sector tradicional. Este, con todo, no puede ser un criterio apropiado, ni en el Ecuador ni en California. Desde el punto de vista de la satisfaccion de las necesidades basicas mediante prioridades apropiadps de gasto presupuestario, habria que invertir dicha relacion. 55. El Ecuador se encuentra en la privilegiada posicion de contar con rentas fiscales derivadas del petroleo que esta en libertad de gastar con des- tino a sectores sociales prioritarios, sin que un grupo de contribuyentes es- time que esta "financiando" los beneficios concedidos a otro grupo. Gracias a estas rentas el Gobierno posee un valioso arbitrio para moderar algunos de los antagonismos sociales inherentes a la estructura dualista de la economia, sin dar lugar a una politica de la envidia. Estas rentas se deben maximizar; en cambio, estan disminuyendo debido a una declinacion de las exportaciones, la produccio'n y las reservas de petr6leo. A fin de invertir esta tendencia es menester adoptar en breve la valiente decision de aumentar los precios a los consumidores internos e iniciar un programa de exploracion de gran escala. 2. Cambios y puntos de tension en la estructura social 56. Los cambios en la infraestructural social del Ecuador han tenido un importante efecto, primero en la pauta de la distribucion del ingreso, segundo, en los correlativos niveles de nutricion y salud conexos y, tercero, en la vi- vienda y servicios basicos al alcance de la poblacion pobre. Seguidamente se examinaran los cambios y puntos de tension correspondientes. i) Distribucion del ingreso 57. La informacion disponible sobre la distribucion del ingreso en el Ecuador adolece de muchas de las deficiencias estadisticas a las cuales se debe que estudios similares realizados en muchos otros paises solo sean parcialmente confiables. Las estadisticas se compilan fundamental, sino exclusivamente, er; zonas urbanas, la informacion esta limitada principalmente a las rentas del trabajo y, por -ultimo, no se pueden determinar las relaciones entre los niveles de ingreso y el poder adquisitivo de la poblaci6n pobre -- que es lo que rczal- mente interesa -- porque se carece de los diferenciales de precios que reflejan la calidad de los bienes adquiridos por los pobres. 58. A pesar_de estas deficiencias, el cuadro que se perfila es bien claro. Ese cuadro sefiala la aparicion de una clase media cada vez mas importunte, que debe su situacion, en parte, al descenso de la participacion que hasta ahora tenla el grupo de mas alto ingreso y, en cierto grado, tambiln a una menor par- ticipaci6n relativa de la poblaci6n mas pobre. La determinacion del mecanismo concreto por cuyo conducto este cambio se relaciona con otras modificaciones habidas en la economia ecuatoriana (por ejemplo, la migracion de los empleos y zonas rurales a los empleos y zonas urbanas y la modernizacion del sector industrial) debiera reservarse para un estudio especial de mas profundidad que abrigamos la esperanza de realizar en el futuro. Luego de haber obtenido una percepci6n limitada de estos problemas podr'iamos sencillamente decir que la - 18 - aparicion de una clase media, a expensas de los estratos mas ricos y mas pobres de la poblacion, guarda relacion con los cambios en la estructura de la econo- mia ecuatoriana. Ademas, examinando la historia economica de los palses ahora en de.3arrollo, sentimos la tentacion de decir que esos cambios e interrelaciones no son desusados. Con todo, incluso si fuera posible explicarlos, ello no quiere deczir que se los deba justificar. Al final del presente capitulo analizaremos las medidas que podrian paliar el efecto negativo que estos cambios economicos han tenido sobre la posicion relativa de los grupos de mas bajo ingreso. 59. En el presente contexto nos referiremos a la distribucion del ingre- so desde varios puntos de vista. Primero, trataremos de determinar si las par- ticipaciones relativas del ingreso de distintos grupos de la poblacion se mo- dificaron en el tiempo y en que medida. Segundo, examinaremos los niveles ab- solutos de ingreso real de estos grupos en el tiempo y los compararemos con lo que podria considerarse como un nivel de ingreso mThimo, necesario para la sub- sistencia o, mejor dicho, para la supervivencia. Tercero, relacionaremos los cambios en el ingreso con los cambios en la estructura ocupacional de la pobla- cion. Cuarto, trataremos de comparar la distribucion rural y urbana del ingreso. 60. En 1968-1975 la estructura de la distribucion del ingreso se modifico sustancialmente. De este proceso salieron ganando los integrantes de la nueva clase media o clase media baja, grupos a los que asignamos un estrato medio o 55 por ciento de la poblacion total. A esta categorla pertenecen quienes per- ciben ingresos superiores a los del 20 por ciento de la poblacion con ingresos mas bajos, aunque considerablemente inferiores a los del 25 por ciento restante de la poblacion. Estos 'ultimos, a su vez, se han dividido en tres grupos: ingre- so intermedio alto (15 por ciento), ingreso mas elevado (5 por ciento) e ingreso alto superior (el 5 por ciento superior). 61. El 20 por ciento menos privilegiado de la poblacion representaba el 3,4 por ciento ael ingreso nacional (urbano) en 1968. Este porcentaje ha de- clinado levemente: a solo 3 por ciento en 1975. Los tres grupos mas privile- giados, que representaban el 25 por ciento de la poblacion total, perciblan el 63,3 por ciento del ingreso urbano en 1968. Este porcentaje declino a 57,5 por ciento en 1975. En consecuelLcia, la perdida acumulativa de los grupos mas privilegiados -- 5,8 puntos porcentuales -- y de los grupos menos privilegiados -- 0,4 puntos porcentuales -- ha sido apropiada por las clases medias. 62. El problema es menos sencillo de lo que parece. Si del 5 por ciento mas privilegiado de la poblaciron separamos a su estrato superior de 0,5 por ciento de la poblaci6n urbana total, veremos que tambien ha aumentado su por- centaje del ingreso urbano: del 4,6 al 4,9 por ciento del total. El avance de este reducido estrato de la poblaci6n, en puntos porcentuales (+0,3), es casi igual a lo que durante igual periodo ha perdido el 20 por ciento inferior de la poblacion (-0,4), que lo supera 40 veces en n-umero. 63. Correlativamente con lo antes expuesto, los incrementos de los ingre- sos absolutos han registrado su nivel mas bajo en el estrato del 20 por ciento inferior y mas elevado en el 0,5 por ciento superior de la poblacion. Por lo - 19 - Cuadro 2: INGRESO, DISTRIBUCION DEL INGRESO Y ALGUNOS DE SUS DETERMINANTES EN EL SECTOR URBANO 1. Poblacion urbana en porcentaje de la poblaci6n total: Tasa anual de crecimiento demografico urbano 1960 1970 1975 1960-1975 33,7 38,7 41,6 4,8 2. Empleo urbano: - En porcentaje del empleo total, 1975 42,4 - Empleo en los servicios y el comercio en porcentaje del empleo urbano 1972 1976 56,9 59,0 Empleo en las manufacturas (%) Sector Sector no moderno estrtucturado Empleo en las manufacturas (%) 48,4 51,6 Servicios, intercambio y comercio 17,2 82,8 Otros sectores 69,1 30,9 3. Valor agregado y einpleo: - Aumento del empleo y el valor agregado en distintos Valor sectores, 1972-1.976 (porcentaje anual) Empleo agreLLdo Manufacturas 4,7 11,1 Construcci6n 8,1 18,7 Otros sectores 6,7 7,3 - Valor agregado por trabajador en los servicios, en porcentaje del valor agregado por trabajador en las manufacturas: 1972 1976 98,9 55,1 4. Distribuci6n de las rentas del trabajo, comparaci6n del sector urbano con el rural, 1975: Cuartilo Ingreso anual Ingreso anual Porcentaje del por empleado a/ per capita a! b/ ingreso Porcentaje del ingreso Zonas Zonas Zonas Zonas Zonas Zonas urbano/rural urbanas rurales urbanas rurales urbanas rurales -1,0 US$ US$ US$ US$ (7.) (%) Primero 312 97 94 29 4,3 3,0 1,43 Segundo 918 290 278 88 14,6 8,9 1,64 Tercero 1.520 596 461 181 23,6 18,1 1,30 Cuarto 3.715 2.295 1.126 695 5725 70,0 0,82 100, 0 100,0 a/ Si25 - US$1. b/ Calculad:) a base de que una persona sostiene a 2,3. - 20 - tanto, en 1968-1975 el ingreso real del 20 por ciento mas pobre apenas se ha incrementado en 6 por ciento, o sea, ni siquiera un 1 por ciento por afio (0,8 par ciento por anio). En 1975 su ingreso medio ascendla a S/5.331, o sea, US$213 (a precios de 1975). 1/ Los ingresos medios anuales del 55 por ciento de clase media, que ascendian a S/25.534 (cerca de US$1.000), han venido aumentando a razon de 5,2 por ciento. Otto grupo cuyo ingreso se ha venido acreciendo con bastante rapidez (en 3,9 por ciento por anio en terminos reales) fue el de los estratos mas privilegiados, que representaron en total el 0,5 por ciento de la poblaci6n. Su ingreso anual medio en 1975 fue de US$14.000 por perceptor de ingreso. 64. La distribuci6n de las rentas del trabajo muestra los ingresos por persona empleada en las aglomeraciones urbanas. Las estadisticas de 1975 in- dican que solo uno de cada 3,4 habitantes de las zonas urbanas es aba empleado. Por cuanto el tamafio medio de la familia en zonas urbanas era de 5,3 personas, el ingreso medio por familia en 1975 (a precios de ese mismo anio) ascendia a S/8.300 para el 20 por ciento inferior y a S/39.790 para la clase media (55 por ciento). De acuerdo con calculos del Instituto Nacional de Nutrici6n, el costo anual de la ingesta nutricional recomendada por familia ascendia en 1975 a S/23.170 (o sea, cerca de US$175 por persona). De este calculo se desprende que el 20 por ciento inferior de las familias urbanas no podla solventar el costo de la alimentacion basica. Cabe sefialar que, de acuerdo con un estudio de la Instituci6n Brookings, 2/ lo gastos en alimentos y bebidas, en porcentaje del total, ascendian al 59,7 y al 68,5 por ciento respectivamente en Quito y Guayaquil, por termino medio, lo cual indica hasta que punto habra sido nece- sario reducir las ingestas nutricionales para poder solventar los gastos con los ni'nles de ingreso notificados. Asimismo, se debe observar que los traba- jadores que perciben el ingreso miaimo (el sueldo minimo mas las prestaciones de ley) no son los estratos menos privilegiados de la poblacion urbana. En 1975 el sueldo mensual minimo, mas los subsidios adicionales, ascendlia a S/1.840 (o sea, S/22.060 por anio); utilizando los coeficientes antedichos del tamanio de la familia y el empleo por familia, dicho ingreso ascenderia a aproxi- madamente S/34.390 por familia. Por lo tanto, cerca de la mitad del total de la poblaci6n urbana empleada percibia sueldos inferiores al minimo. En este grupo esta incluido el 20 por ciento de los trabajadores menos remunerados, compuesto exclusivamente de trabajadores en el sector no estructurado, y tam- bien m5s dela mitad de los trabajadores que, segun se estima, han recibido sueldos corrientes. 65. Otra fuente disponible de datos sobre la distribuci6n del ingreso 3/ si bien indica el mismo grado de desigualdad que la que sirvi6 de base a los calculos antedichos,4/ es algo menos pesimista, aunque solo en lo que se 1/ Los ingresos, en el presente contexto, reflejan los ingresos de la poblaci6n ecor.omicamente activa. El ingreso per capita de sus familias es 3,4 veces infe- rior a las cifras citadas en el presente parrafo. 2/ Brookings Institution, Consumer Behavior in Latin America, Income and Spending of Families in Ten Andean Cities, 1978, pags. 330-331. 3/ Junta Nacional de Planificacion. 4/ Derivados del estudio de la Facultad Latinoamericana de Ciencias Sociales TFLACSO), de nLoviembre de 1977. - 21 - Cuadro 3: INGRESO, DISTRIBUCION DEL INGRESO Y AIXUNOS DE SUS DETERMINANTES EN EL SECTOR RURAL 1. Poblaci6n rural en porcentaje de la poblaci6n total, 1975 59,4 2. Education - Tasa de analfabetismo, 1974 38,5 - Tasa de retenci6n en la escuela primaria, 1975 28,5 3. Empleo en porcentaje del empleo total, 1975 57,6 4. Valor agregado y salarios - Valor agregado por la agricultura, en porcentaje del PIB, 1975 24,6 - Valor agregado por trabajador en la agricultura 1972 1976 En porcentaje del valor agregado en las manufacturas 40,5 28,3 En porcentaje del valor agregado en los servicios 40,9 51,2 - Tasa de cambio del salario mLnimo vital real de los trabajadores -8,474 rurales, 1970-1975 5. Distribuci6n de la tierra de acuerdo con la dimensi6n de las explotaciones, 1969 Numero de explotaciones Superficie Superficie (porcentaje del total) (porcentaje del total) Menos de 5 ha. 75 10,8 MAs de 5 ha. 25 892 100 100, 0 6. Rendimientos de acuerdo con la superficie de la explotaci6n agricola, 1968 iNumero de explotaciones Rendimiento Superficie % - - (en quintales por ha.) Cebada Trigo Arroz Mais Menos de 10 ha. 86 8,2 12,5 7,6 6,0 MAs de 10 ha. 14 10,3 17,1 12,4 11,9 Diferencia de productividad de las grandes explotaciones, en porcentaje 25,6 66,8 63,4 98,0 7. Distribuci6n del ingreso, 1975 Num.ero de personas Ingreso (porcentaje del total) (porcentaje del total) 75 30 25 70 100 100 - 22 - refiere a los ingresos de los estratos mas bajos de la poblacion. Cuando se re- calculan los datos de JUNAPLA, se observa que en 1975 el 27 por ciento de la poblacion total urbana percibla, por te-rmino medio, S/5.290 (a precios de 1972), o sea, S/13.465 por familia a precios de 1975. El 56 por ciento de la pobla- cian situada sobre este nivel percibia S/55.870 por familia (a precios de 1975). Los calculos muestran ingresos superiores en alrededor del 60 por ciento para los mas pobres y superiores en 40 por ciento para la clase media que los deri- vados a base de los datos precedentes. Sin embargo, como ya se dijo, esta in- formaci6n es de caracter indicativo. 1/ Aunque las pruebas de congruencia que aplicamos a distintos conjuntos estadisticos han solido poner de manifiesto diferencias sustanciales, las conclusiones generales en cuanto al grado de des- igualdad y la situacion de virtual desposesion del 20 por ciento inferior de la poblacion urbana son practicamente unanimes. 66. Otra respuesta respecto de como ha evolucionado la estructura de la distribucion del ingreso puede encontrarse en la estructura ocupacional de la poblacion urbana. El empleo urbano se puede dividir en cinco grupos profesio- nales bien caracterizados: a) los administradores, cuyo porcentaje se ha man- tenido practicamente inalterado en 1,9 por ciento de todos los trabajadores empleados en 1968 y 1,6 por ciento en 1975; b) los profesionales, tecnicos, conductores y empleados de oficina, cuyo porcentaje ha pasado de 23,9 a 27,9 por ciento de todos los empleados; c) los comerciantes y agricultores, cuyo porcentaje se ha elevado de 24,1 a 24,9 por ciento en 1975; d) los artesanos y peones, cuyo porcentaje ha declinado de 31,6 a 29,3 por ciento y, por -ultimo, e) la categoria mlas baja, o sea, la de los trabajadores empleados en los ser- vicios personales, cuyo porcentaje tambien ha disminuido de 18,4 a 16,2 por ciento. A este -ultimo grupo y, en cierta medida, aparte del grupo que le precede corresponden los ingresos mas bajos de las zonas urbanas. Su decli- nacion relativa pone de manifiesto una transicion hacia el grupo de ingreso medio de profesionales, empleados de oficina y conductores, que constituyen el nucleo principal de la nueva clase media. 67. Los cambios en las calificaciones educacionales que guardan rela- cion directa con un fenomeno antes mencionado se pueden observar tambien en el creciente nuimero de personas zon educacion secundaria, dentro del total de em- pleados urbanos, pas6 de 2b,4 a 29,1 por ciento; simultaneamente, el de per- sonas con educacion secundaria se elev6 de 5,1 a 8,7 por ciento del total. El porcentaje de personas con educacion primaria solamente disminuyo en 6 puntos porcentuales (de 62,2 a 56,2 por ciento) y el porcentaje de personas sin ninguna instruccion se mantuvo virtualmente inalterado. 68. El iultimo enfoque radica en comparar los ingresos urbanos y rurales. Si dividimos a la poblacion total en cuatro cuartilos, y en cada cuartilo com- paramos el porcentaje del ingreso total que le corresponde en zonas rurale& y urbanas, veremos que la distribuci6n es mucho mas desigual en las zonas rurales que en las urbanas. Los mas pobres, ubicados en el cuartilo mas bajo en las 1/ Supone, por ejemplo, que los demas familiares empleados perciben sueldos similares al recibido por el miembro principal empleado, cuando, en realidad, Flobablemente perciben menos. - 23 - zonas urbanas, tienen una participacion en el ingreso superior en 50 por ciento al cuartilo comparable en las zonas rurales. En el segundo cuartilo la parti- cipacion del ingreso total que corresponde a los empleados urbanos es superior en dos tercios (14,6 por ciento en comparaci6n con 8,9 por ciento y los ingre- sos por persona empleada son 3,2 veces mas altos; en el tercer cuartilo (a contar del mas bajo) esta relacion es un tercio mas elevada en cuanto a la participacion y 2,5 veces en cuanto al ingreso. Por altimo, la relacion en el cuarto cuartilo, el mas elevado, es virtualmente la contraria, pues la pobla- cicn rural mas privilegiada tiene una participacion un quinto mas alta (70 por ciento del total, en comparacion con 57 por cienLo) que la participacion urbana y los ingresos son inferiores solo en 38 por ciento a los urbanos en el cuarti- lo comparable. Cabe sefialar que los ingresos per capita en las zonas rurales no se pueden comparar con los de las zonas urbanas, pues, en general, los precios al consumo de los alimentos son mas bajos, existe un nivel mas elevado de auto- consumo y, por lo comiun, se realizan menos gastos en vivienda. ii) Nutricion 69. Si bien el Ecuador sigue siendo un importante exportador de productos agrfcolas (principalmente banano y cacao) y de alimentos manufacturados (cacao on polvo y mariscos), simultanea y paulatinamente ha pasado a ser un pais im- portador de alimentos. Las importaciones alimentarias se han elevado de US$3-4 millones a principios del decenio de 1970 a cerca de US$20 millones a mediados de la misma decada. Ademas, las importaciones anuales de materias primas agrl- colas han pasado de US$4 millones, a principios del decenio de 1970, a cerca de US$30 millones a mediados de los afios setenta. La importacion de algunos pro- ductos, como el trigo, se han elevado de 80.000 toneladas a 175.000 toneladas anuales y, a mediados del decenio de 1970, el Ecuador paso a ser un importante pars importador de leche (mas de 20.000 toneladas) y aceite (alrededor de 20.000 toneladas, en comparaci6n con 9.000 toneladas a finales del decenio de 1960). Estas tendencias reflejaxn un creciente consumo interno que, cada vez en menor medida, se satisface con la produccion alimentaria interna. 70. El aumento general de los ingresos se ha traducido en un mejoramiento de la ingesta calorica media. Esta ingesta se incremento de 1750 calorias dia- rias en 1968 a 2.000 calorlas en 1974, o sea, un nivel razonablemente cercano a las 2.300 calor-as recomendadas por el Instituto Nacional de Nutricion. 1/ La diferencia entre la ingesta calorica real y la recomendada declino de 24,0 por ciento en 1968 a 14 por ciento en 1974. Con todo, persiste un importante deficit nutricional en protelnas. La disponibilidad diaria de prote-inas por persona ha decrecido de 41 g en 1968 a 37 g en 1974, en comparaci6n con la in- gesta recomendada de 62 g. El deficit es del orden del 40 por ciento. 1/ Aunque, al parecer, las recomendaciones muestran un sesgo ascendente, se las ha tenido en cuenta en el presente documento por cuento constituyen los 'unicos datos pertinentes disponibles. - 24 - Cuadro 4: ALGUNOS INDICADORES DEL BIENESTAR 1. Indicadores de pobreza, 1975: (US$) Sector rural Sector urbano Todo el pa{s Ingreso medio per capita 232 921 512 Pobreza absoluta 183 269 218 Pobreza relativa 77 307 171 2. Dieta (per cApita), 1974: Proteinas Calorias (g) (cal) Disponibilidad 62 1. 985 Cantidad recomendada 37 2.300 D6ficit (%) 40,3 13,7 3. Costo del presupuesto minimo per capita, 1975: (US$) Dieta Presupuesto mfnimo Sector urbano 175 269 -Quito 212 317 -Guayaquil 157 242 Sector rural 110 183 4. Porcentaie de poblaci6n: Urbana Rural Total Por debajo de la linea de pobreza absoluta ,40 ,65 ,59 Por debajo de la linea de pobreza ,50 ,40 ,50 relativa 5. Indicadores demogrAficos, 1975: Coeficiente de dependencia 0,90 Tamaffo de la familia 5,3 6. Indicador de actividad de la poblaci6n: Poblaci6n activa, en porcentaje de la poblaci6n total: 30 por ciento 7. Otros indicadores: Agua potable Alcantarillados Porcentaje de poblaci6n servida 34,7 28,7 -25- 71. Gracias tanto a las importaciones como a la produccion interna, la oferta alimentaria mejor6 sustancialmente para mediados del decenio de 1970, en comparaci6n con la situacion vigente a finales del decenio de 1960. En especial, los desembarcos de pescado han venido aumentando a razon de 12,5 por ciento por afio, la oferta de aceites comestibles se ha incrementado en 26 por ciento al anio y la de huevos ha aumentado en 19 por ciento por ano. Estos tres productos registran un aumento mas acelerado que el incremento global de los ingresos, lo que pone de manifiesto un cambio de las preferen- cias en favor de los alimentos de mayor calidad. Sin embargo, la disponibi- lidad de frutos, cprnes y legumbres se ha rezagado en relacion con el creci- miento demografico. Pese a que ha mejorado la disponibilidad general, su comparaci6n con la demanda teorica -- basada en normas nutricionales -- deter- minada por el Instituto Nacional de Nutricion, muestra insu:iciencias sustan- ciales en virtualmente todos estos componentes. Las deficiencias mas sustan- ciales corresponden a la leche, los huevos y la carne, lo que claramente se refleja en el deficit proteinico global antes mencionado. 72. Se ha estimado 1/ que alrededor de 1.200.000 personas (16 por ciento de la poblaci6n total) estaban afectadas por desnutricion en 1973. Dentro de este grupo habia 965.000 nifios de 5 afios o menoE. Esto inevitablemente ha afectado a sus funciones biologicas. La malnutr-cion y su efecto en los nifios se sienten mas en las areas rurales que en las urbanas. A los tres meses de edad los ninios rurales son 2 cm mas pequefios que los niiios urbanos, en rela- cion con los cuales pesan 150 g menos y tienen una circunferencia cefalica de diametro 5 mm inferior. A los seis meses de edad, la diferencia de peso lle- gaba a 400 g y la altura a 4 cm. En un ano, la diferencia entre los nifios rurales y urbanos llega a 1,5 Kg. en peso, 5 cm en altura y 2 cm en circunfe- rencia cefalica. 2/ iii) Infraestructura social 73. Casi igual importancia que la desnutricion tiene el problema de la vivienda apropiada. Entre 1950 y 1970 el Ecuador se transformo en una nacion urbana. Las ciudades de mas de 5.000 habitantes, que albergaban a solo 740.000 habitantes en 1950, se han triplicado con creces. Este proceso dio lugar a un estilo de vida cada vez mas precario que se ha dado en denominar "marginalidad": en el empleo, los ingresos, la productividad o el nivel de vida. Por ejemplo, en Guayaquil casi la mitad de la poblaci6n -- 400.000 habitantes -- vive en viviendas deficientes (barracas privadas de servicios sanitarios). Lo mismo ocurre en las ciudades de Machala, Santo Domingo de los Colorados y Quevedo. Asimismo, se estima que algunas partes de Quito necesitan un sustancial mejora- miento urbano. 1/ Estimaci6n realizada por American Technical Assistance Corporation en 1973. 'i Veanse Dr. Jose Varea Toran, "Subdesarrollo biologico", Quito, 1976, y Mision Andina del Ecuador, "Encuesta alimentaria realizada en las zonas de Chimborazo Norte, Tunguragua y Cotopaxi", Quito, 1978. -26- 74. Se debe observar, con todo, que se ha hecho un sustancial esfuerzo publico por construir nuevas unidades de vivienda. En los ultimos cinco afios se han construido alrededor de 175.000viviendas nuevas. De este total, 101.000 unidades se edificaron por'conducto de programas del sector piublico en beneficio de alrededor de un millon de personas (15 por ciento de la poblacion total). Sin embargo, el 98 por ciento de estas construcciones'se realizo en zonas ur- banas, correspondiendo el 75 por ciento a Quito y Guayaquil, ciudades que al- bergan ahora al 23 por ciento de la poblacion total. 75. Los pobladores urbanos, ademas, fueron los principales beneficiarios de las mejoras de las obras de agua potable y eliminacion de residuos. Por ejemplo, 2,6 millones de personas (37 por ciento de la poblacion total) dis- frutan ahora de los beneficios de las obras de agua potable y 2,1 millones de habitantes de las redes de alcantarillado. La reciente ampliacion de los ser- vicios de agua potable y alcantarillado hizo extensivo su disfrute a 357.000 y 212.000 habitantes mas respectivamente. Estas nuevas inversiones se desti- naron fundamentalmente a las areas urbanas, pues el 69 por ciento de las redes de agua y el 54 por ciento de la construccion de alcantarillas se realizo en el sector urbano. En 1974 el 42 por ciento de la poblacion rural dependia todavia del agua de los r'os y cursos de agua, el 88 por ciento estaba fuera del alcance de la red de electricidad y el 87 por ciento carecia de servicios de alcantarillados. Las obras correspondientes a la poblacion urbana eran con- siderablemente superiores, pues solo el 12 por ciento carecia de agua corriente, el 16 por ciento de energla electrica y el 16 por ciento de alcantarillas en 1974. 76. En los servicios basicos se ha volcado un considerable caudal de in- versiones. Los gastos anuales (a precios de 1977) en obras de agua notable y alcantarillado se han casi cuadruplicado de S/200 millones en 197Ci-1972 a S/730 millones (US$30 millones) en 1977. Desde principios del decenio de 1970 a 1978 los porcentajes de poblacion total (urbana y rural) beneficiaria de obras de agua potable, por un lado, y de alcantarillado, por el otro, se ele- varon respectivamente de 30 a 49 por ciento y de 23 a 40 por ciento. El volumen de energia electrica volcado al consumo residencial ha aumentado en 12 por ciento por anio, pasando de 280.000 MWH en 1970 a 493.000 MWH en 1975. 3) Politicas sociales 77. Es mas deseable en el Ecuador ajustar las politicas economicas espe- clficas que formular politicas especiales de estrecho foco social. Asl ocurre, en particular, cuando las causas principales de una persistente desigualdad de los ingresos y unas estructuras sociales inadecuadas se remontan a politicas economicas que: a) continuan favoreciendo la concentracion de la tierra, b) no crean unas redes adecuadas de extension tecnica en beneficio de los pequenios productores agricolas, c) mantienen en un bajo nivel la productividad y los sueldos de los trabajadores empleados en el sector no estructurado de las areas urbanas, d) fomentan los procesos productivos de intensidad de capital y, por ultimo, e) dan fuerte preferencia a las mejoras en las condiciones sociales y la creacion de nuevas actividades productivas en los centros urba- nos, por oposicion a las areas rurales. En vista de todo ello, los aspectos en los cuales es mas apremiante perfeccionar las politicas econ6micas son los de la agricultura, la industria y las regiones. -27- 78. Agricultura. Se estima que alrededor del 56 por ciento de todos los trabajadores agricolas (670.000 personas) son migrantes potenciales a otras regiones. 1/ El Ecuador es uno de los muchos paises en los cuales dista de haberse alcanzado la frontera tecnologica de la agricultura. Asi- mismo, es uno delos pocos paises en los cuales no se ha llegado todavi7a a la frontera geografica de la agricultura. La enorme Provincia de Oriente en su totalidad, las tierras fertiles de la Costa (que necesitan obras de riego) y, por ultimo, las tierras sin utilizar de los latifundios constituyen un gran potencial agricola solo parcialmente explotado. 79. Existe una amplia gama de politicas que alentarian el uso de nueva tecnologia y acrecerian la productividad de los pequenos propietarios. Estas politicas podrian ser de naturaleza tecnica: mejoramiento de los servicios de extension del Ministerio de Agricultura, proyectos comunales, utilizacion comiun de herramientas y equipos arrendados por grupos de productores agricolas, inten- sificacion del riego y extension de las redes de acequias a las pequenias tenen- cias. Tambien podrian ser institucionales y de organizacion, como la formacion vocacional de los campesinos y el mejoramiento de las redes comerciales, vincu- lado organicamente a la extension agricola e incluyendo gradualmente pequenas unidades industriales para elaborar los insumos agricolas primarios. El -ulti- mo grupo de politicas corresponde a las politicas de consecuencias monetarias y fiscales, como el mejoramiento de los servicios de credito, especialmente cuando se los combina con la asistencia tecnica. El Banco Central del Ecuador inicio hace algiun tiempo su propio programa de extension crediticia a los cam- pesinos pobres y, al parecer, el sistema funciona de manera eficiente. 80. En la industria una de las polSticas mas importantes debiera ser el retorno a una relacion economica y socialmente justificable entre los precios del capital y el trabajo que tenga en cuenta: a) la abundancia relativa del trabajo y, en especial, de trabajadores marginalmente empleados, capaces de un desempefio productivo mas estructurado, y b) la escasez relativa de capital, especialmente cuando se considera que se lo debe importar y que las restriccio- nes cambiarias pueden llegar a ser agudas en los proximos afios. El cambio en los precios relativos de los factores debiera llevarse a cabo por conducto de una revision sustancial de los sistemas de incentivos que favorecen la inver- sion de capital fijo y, al propio tiempo, dando mayor movilidad al trabajo, posiblemente reduciendo o eliminando el costo -- por concepto de las elevadas indemnizaciones por despido -- que gravita sobre los empresarios que, en razon de la renta limitada de sus productos, deben reducir su fuerza de trabajo que, por otras razones, desean contratar trabajadores temporeros. 81. Se podra recurrir tambien a la politica de establecer regimenes espe- ciales de credito o fondos especiales en los bancos establecidos para redescon- tar valores comerciales de los empresarios pequefios y medianos y dar seguro de credito en los casos en que no se cuenta con una garantia real completa. Asi- mismo, debieran eliminarse los obstaculos que ahora traben el crecimiento de las empresas medianas y su transformacion en empresas mas grandes. 1/ Para una matriz interregional detallada de la migracion, vease Banco Mundial, Informe No. 1382-EC, del 1 de abril de 1977. -28- 82. Las politicas regionales encaminadas a mejorar la integraci6n de la poblacion rural en el nucleo de la vida economica podrian incluir, por lo menos en principio, un sistema educacional especialmente adaptado a las necesidades de la poblacion e'tnica del Ecuador. Ademas, debiera intensi- ficarse coo' celeridad la construccion de una red mas amplia de caminos de acceso a fin de vincular geograficamente a esta poblacion con los centros principales de produccion y consumo, en especial considerando la conveniencia de estimular una mayor capacidad de producir artlculos comercializables por conducto de los mejores servicios de educaci6n y extension. Esta nueva pro- ducci6ri procurara encontrar mercados de mas facil acceso y, a su vez, sera estimulada por ellos. Por -ultimo, debieran llevarse adelante energicamente unos proyectos orientados hacia el perfeccionamiento del desarrollo de la Costa y la apertura de la Provincia de Oriente a la colonizacion. II. GESTION ECONOMICA GENERAL 1. Fuente y estructura del crecimiento economico 83. 1965-1970. Los finales del decenio de 1960 se pueden considerar como un periodo de transicion entre una epoca previa de relativa estabilidad y la reciente prosperidad debida al auge del petroleo ecuatoriano. Esta epoca estuvo profundamente marcada por los nuevos descubrimientos de yacimientos petroliferos. Una gran proporcion de la inversion se destino a explotar los recursos petroleros recientemente descubiertos, especialmente en 1969-1971, y la mayor utilizacion de capital externo se vio facilitada por la esperanza de una explotacion remunerativa del petroleo a principios y mediados de los afios setenta. 84. En los iultimos 12 afios la economla ecuatoriana se expandio a una tasa anual media de 6,5-7 por ciento, en terminos reales. El crecimiento en la segunda mitad de los afios setenta registro un promedio anual de 5,5 por ciento y basicamente fue liderado por la inversion, como se pone de ma- nifiesto en el aumernto de la formacion bruta de capital de 16,2 por ciento del PIU en 1965-1966 a 23,8 por ciento en 1970-1971 1/ (Cuadro 5). La ex- ploracion exitosa y la posterior inversion en la extraccion petrolera por companijas privadas extranjeras explican la mayor parte del significativo incremento de la tasa de formacion de capital del Ecuador a finales del decenio de 1960, financiada en su mayor parte, por lo tanto, por el capital extranjero. Se presentaron nuevas oportunidades de desarrollo de las indus- trias de sustitucion de importaciones en el marco de unas leyes de promocion sumamente generosas. La brecha de recursos, que en afios anteriores habla ascendido a solo 0,5 por ciento del PIB, llego a 6,6 por ciento del PIB en 1970-1971. 1/ A precios corrientes. -29- 85. La economia ecuatoriana, ademas, paso por un proceso de ajuste a este auge de la inversi n. El consumo declino levemente, de 84,3 a 82,8 por ciento del PIB, pe a los aumentos de la participacion del consumo publico en el PIB. Aunque las importaciones se acrecieron con gran rapidez, las exportaciones se mantuvieron encalmadas y la tasa de crecimiento econo- mico perdio dinamismo al fin del decenio. 86. El porcentaje del ahorro interno en los recursos totales se elevC levemente, en lo fundamental gracias al crecimiento del sector puiblico. No obstante, la mayor parte del esfuerzo adicional de inversion corrio de cuenta del sector privado. Cuadro 5: GASTOS EN EL PRODUCTO INTERNO BRUTO (En porcentaje del PIB, a precios corrientes) Promedios anuales 1965-1966 1970-1971 Cambio Consumo 84,3 82,8 -1,5 Publico 10,3 11,7 1,4 Privado 74,0 71,1 -2,9 Inversion interna bruta 16,2 23,8 7,6 Fija 12,5 19,0 6,5 Puiblica (5,2) (5,9) (0,7) Privada (7,3) (13,1) (5,8) Existencias 3,7 4,8 1,1 Gasto interno 100,5 106,6 6,1 Exportaciones 17,3 15,9 -1,4 Importaciones -17,8 -22,5 -4,6 Balance de recursos -0,5 -6,6 -6,1 Producto interno bruto 100,0 100,0 - a precios de mercado Ahorro interno 15,7 17,2 1,5 Puiblico 4,0 6,5 2,5 Privado 11,7 10,7 -1,0 Ahorro externo 0,5 6,6 6,1 Inversion interna bruta 16,2 23,8 7,6 Fuente: Cuadro 2.9, Apendice Estadistico. 87. Desde el punto de vista de la oferta global, una caracterlstica relevante de finales del decenio de 1960 fue el estancamiento de la agri- cultura que, al principio del perlodo, contribuia un tercio del valor agre- gado total, porcentaje que habia declinado a poco mas de un cuarto al final del periodo. El crecimiento industrial colmo el vacio en alguna medida, pues las manufacturas se expandieron a una tasa anual real de alrededor de 7 por ciento. Esta epoca se distinguio, tambien, por un crecimiento sumamente rapido de la produccion de servicios econo-micos. Los servicios puiblicos y el transporte se incrementaron a unas tasas anuales de casi 12 por ciento -30- y 9 por ciento respectivamente. Debido en parte al crecimiento liderado por la inversion de finales del decenio de 1960 y al desarrollo de la in- dustria petrolera, el producto de la construccion tambien se acrecio con suma rapidez, a una tasa anual de alrededor de 17 por ciento (Cuadro 6). Cuadro 6: CRECIMIENTO SECTORIAL, 1965-1966/1970-1971 a/ (A precios constantes de 1970) Tasa anual de crecimiento Porcentajes 1965-1966 a 1970-1971 sectoriales 1970-1971 Agricultura 1,5 27,5 Mineria -7,0 1,1 Manufacturas 7,3 16,4 Servicios piublicos 11,9 1,2 Construccion 17,3 5,3 Transportes y comunicaciones 8,8 6,7 Otros servicios 6,2 41,7 PIB, a precios de mercado 5,5 100,0 a/ Promedios bienales. Fuente: Cuadro 2,3, Ap4nd1ice Estad'stico. 88. 1970-1977. La tasa de crecimiento economico se acelero en el dece- nio de 1970 cuando el PIB se acrecio a una tasa cercana al 9 por ciento, muy superior a la de 5,5 por ciento registrada en el quinquenic anterior. Las inversiones en el sector petrolero llegaron a su madurez y en 1972-1973 la economia ecuatoriana sintio el pleno impacto de la produccion y las exporta- ciones de petroleo. 89. En el aspecto de la oferta, cabe decir que el efecto directo de la produccion petrolera se observo fundamentalmente en 1972. En ese anio el PIB global se incremento en 7,5 por ciento, en tanto que la economia extrapetrolera solo se expandio a una tasa de 4,7 por ciento. En 1973, con todo, ya eran considerables los efectos indirectos de la produccion petrolera. El PIB se acrecio en 16,3 por ciento y la economla extrapetrolera se expandio a una considerable tasa de 12 por ciento, una tasa sin precedentes en la historia ecuatoriana reciente. Desde entonces la produccion petrolera se ha mantenido estancada, en un nivel inferior en alrededor del 15 por ciento a su nivel maximo de 1973, y solo ha contribuido de manera indirecta a la elevada tasa de crecimiento economico registrada por la economia (9,1 por ciento por afio en 1973-1977). -31- 90. La pauta de crecimiento sectorial experimento6 escasos cambios en los afios setenta. En su mayor parte los sectores economicos aumentaron sus tasas de crecimiento de conformidad con la aceleraci6n general del crecimien- to economico,con la unica excepcion de la construcci6n, que se mantuvo estan- cada en 1970-1973. La construcci6n comercial y residencial continuo amplian- dose vigorosamente, pero la inversion privada en otras actividades de cons- truccion se redujo a la mnitad al terminarse algunas de las grandes inversiones infraestructurales vinculadas con el petroleo. Este sector reaunudo su cre- cimiento en el ultimo ciiadrienioa una tasa anual elevada (15,8 por ciento), aunque todavla muy inferior a la sefialada en la segunda mitad de los anios sesenta (17,3 por ciento) (Cuadro 7). Cuadro 7: CRECIMIENTO SECTORIAL, 1970-1971/1976-1977 a/ (Tasas porcentuales anuales) 1970-1971 1972-1973 1970-1971 a a a 1972-1973 1976-1977 1976-1977 Agricultura 4,1 5,9 5,3 Miner'a 141,4 7,5 40,6 Manuf acturas 8,2 11,1 10,2 Servicios publicos 7,0 14,2 11,8 Construccion - 15,8 10,3 Transportes y comunicacIones 9,6 7,8 8,4 Otros servicios 8,1 9,5 9,0 PIB, a precios de mercado 9,2 9,1 9,1 a/ Promedios bienales. Fuente: Cuadro 2.3, Apendice Estadistico. 91. La produccion minera, que declino realmente en 1965-1970, cobro gran impulso en 1970-1977, como consecuencia directa de la actividad de extraccion del petroleo. El sector se expandi6 en 41 por ciento de 1970-1971 a 1976-1977, si bien la mayor parte de ese crecimiento tuvo lugar en 1972-1973, periodo en que la tasa de expansion llego a 141 por ciento en un anio. 92. Aparte de los cambios habidos en la mineria y la construccion, los cambios mas sorprendentes corresponden a la agricultura y las manufacturas. El sector agricola mejor6 enormemente su gestion. De 1970-1971 a 1976-1977 la produccion agricola total se expandio a una tasa anual de 5,3 por ciento, muy superior a su crecimiento de 1,5 por ciento durante el quinquenio anterior. - 32 - La producci6n aumento con gran rapidez en la pesqueria (tasa anual de cre- cimiento de 13,2 por ciento, la silvicultura (9,6 por ciento) y la ganaderia (6,1 por ciento), en tanto que la produccion de cultivos se rezago (3,5 por ciento). 93. En el subsector de los cultivos, las cosechas basicas de exportaci6n (banano, cacao y cafe) se mantuvieron estancados. Hubo progresos, con todo, en la produccion de cultivos para el mercado interno, particularmente de se- millas oleaginosas, legumbres y frutos. Entre las primeras, la produccion de palmera africana, manl y haba de soya aumento a un nivel anual muy superior al 5 por ciento. Entre los uiltimos los otros cultivos que se acrecentaron a una tasa muy superior al 5 por ciento durante el periodo incluyeron frutos coDIo la manzana, la pera, la pifia de America, la naranja, la mandarina, el mango, el durazno y el aguacate, las fibras vegetales (como el algodon y el abaca) y algunos articulos alimentarios de consumo corriente (como el arroz, el ma'z duro, las lentejas, el camote y la yuca). 94. El sector industrial tambien incremento sefialadamente su tasa de expansion en los afios setenta. De 1970-1971 a 1976-1977 la produccion de las manufacturas se expandio a una tasa anual media de 10,2 por ciento, en comparaci6n con 7,3 por ciento en 1965-1970. El crecimiento ya habla sido bastante acelerado en el decenio de 1960, en parte como consecuencia de las leyes de promocion industrial sancionadas a finales del decenio de 1950 y revisadas y actualizadas periodicamente en los afios siguientes. 95. Es difLcil determinar el aumento de la produccion de los distintos subsectores industriales, pues en las cuentas nacionales ecuatorianas se uti- liza un deflactor singular para todas las ramas de la industria. Sin embargo, elvestuario y el calzado, el mcbiliario y las sustancias qu5micas (productos finales) realzaron sus porcentajes en el valor agregado total de la industria, mientras que el porcentaje de la elaboracion alimentaria en las manufacturas disminuy6 apreciablemente. 96. En el aspecto del gasto, el primer efecto de la produccion petrolera se sintio en 1972-1973. Dado que las exportaciones reales de bienes y servi- cios no atribuibles a factores eleva,:on su porcentaje del PIB de manera muy pronunciada, de 14,7 por ciento en 1970-1971 a 18,6 por ciento en 1972-1973, el ingreso se expandi6 en 18,3 por ciento. En su mayor parte fue captado por el sector publico por conducto de tributos sobre la producci6n petrolera y su consumo interno. El ahorro se elevo con inas rapidez que el gasto in- terno de consumo o inversi6n. La propension media al consumo declino en 3,3 puntos porcentuales. El alza de la inversion fija del sector pufblico no fue suficiente para compensar, con la consiguienta exportacion de ahorro por conducto de un superavit externo. Entre 1970-1971 y 1972-1973 el cambio en el balance de recursos fue equivalente a 7 puntos porcentuales del PIB (Cuadro 8). Cuadro 8: GASTOS Y AHORRO, PROMEDIOS BIENALES, 1972-1973 Y 1976-1977 (Porcentajes del PIB) A precios corrientes A precios constantes de 1970 1970-1971 1972-1973 1976-1977 1970-1971 1972-1973 1976-1977 Consumo 82,8 76,6 73,3 81,6 78,3 83,0 Inversi6n 23,8 20,7 27,4 23,5 19,8 25,1 Exportaciones de bienes y servicios no atribuibles a factores 15,9 22,5 26,7 14,7 18,6 15,7 Importaciones de bienes y servicios no atribuibles a factores -22,5 -19,9 -27,4 19,8 16,7 23,8 Balance de recursos -6,6 2,7 -0,1 -5,1 1,9 -8,1 PIB, a precios de mercado 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0 Efecto de la relaci6n de intercambio - - - 0,6 - 7,6 IIB, a precios de mercado 100,0 100,0 100,0 99,4 100,0 107,6 Ahorro interno a/ 17,2 23,4 26,7 18,4 21,7 17,0 Propensi6n del ahorro b/ (17,2) (23,4) (26,7) (18,5) (21,7) (16,2) Relaci6n de intercam- bio c/ (n.a.) (n.a.) (n.a.) (-0,1) (-) (1,2) Ahorro publico (6,5) (6,8) (7,4) (7,0) (6,3) (3.9) Ahorro privado (10,7) (16.6) (19,3) (11,4) (15,4) (13,1) Ahorro externo 6,6 -2,7 0,7 5,1 -1,9 8,1 Ahorro total 23,8 20,7 27,4 23,5 19,8 25,1 a/ Ahorro interno en porcentaje del PIB. b/ Idem, en porcentaje del IIB. LI Igual a (1) - (2). Fuente: Cuadros 2.9, 2.17 y 2.19, Apendice Estadistico. 97. El nivel de las exportaciones petroliferas llego6 a su cima en 1973 con un volumen de 59 millones de barriles, declinando a un promedio. aproxi- mado de 42 millones de barriles en 1974-1977. Los efectos de la reduccion de 29 por ciento en el volumen de compensaron con creces gracias a las alzas del ;recio internacional del petro'leo a partir de 1974. Las exportaciones reales de bienes y servicios, en porcentaje del PIB, disminuyeron de 18,6 por ciento en 1972-1973 a 15,7 por ciento en 1976-1977; sin embargo, el porcentaje de exportaciones, en t'er'ninos corrientes, se incremento realmente de 22,5 a 26,7 por ciento. Los precios de las importaciones se elevaron con mucha mas lentitud y el pais disfruto de un gran mejoramiento de la relacio-n de intercambio, que en 1976-1977 aniadio el equivalente de 7,6 por ciento del PIB a los ingresos internos. 98. Entre 1965 y 1977 la economia disfruto de un perlodo de crecimiento elevado y sostenido, financiado fundamentalmente con la riqueza del petroleo recientemente descubierto. El PIB se duplico con creces en dicho perlodo. El proceso de crecimiento economico disto mucho de ser armonioso, pues fue acompafiado de grandes desequilibrios entre el crecimiento demografico y la capacidad del pais para generar nuevos empleos, grandes movimientos migra- torios, un acelerado proceso de constante urbanizacion y unas persistentes desigualdades de ingreso. Aunque fue desequilibrado y en algunos casos radi- cal, hubo alg'un progreso en el mejoramiento de la distribucio6n del ingreso en las zonas urbanas y en la reduccion del desnivel entre los sectores moder- no y no estructurado (tradicional) en las manufacturas. Sin embargo, en estos aspectos se plantean todavia enormes problemas de desarrollo y sera necesario empeiar grandes esfuerzos para reducir aun mas el dualismo economico y social que sigue caracterizando a la economla ecuatoriana. 2. Las restricciones del desarrollo 99. Pese a los progresos alcanzados en lo que concierne a reducir la polarizacion economica y social en las ciudades y en el sector de manufacturas, el Ecuador sigue siendo basicamente una sociedad dual y el desnivel entre sec- tores, si no dentro de ellos, probablemente se ha intensificado en los 'ultimos anos. Ademas, las mejoras recientes se han logrado en el medio excepcional- mente favorable creado por el auge de la produccion petrolera y la cuadrupli- caci6n de los precios internacionales del petroleo. -35- i) Divisas 100. Es de presumir que la situacion de auge no continuara en el proximo quinquenio. El reciente descuido de la exploracion petrolera (y el correlativo agotamiento de las reservas) y el rapido aumento del consumo interno parecen indicar que en el mejor de los casos, habra un estancamiento de las exporta- ciones de petroleo (en terminos reales) y probablemente un descenso progresivo. El sector agricola no puede desarrollar una base exportadora de mayor susten- tacion, ni siquiera aumentar los cultivos comestibles a la par del crecimien- to demografico. La previsible fase descendente de la relacion de intercambio del Ecuador, a causa de una politica industrial introspectiva y de un desa- rrollo tardios, con tenues concatenaciones con otros sectores productivos, indudablemente coadyuvara a recrear un periodo caracterizado por las res- tricciones de divisas y unas tasas Ue crecimiento sustancialmente mas bajas, a medida que declinen las capacidades de importacion y de ahorro. ii) Mercado interno 101 El futuro curso del desarrollo ecuatoriano se ve restringido, ademas, por factores estructurales vinculados con la profundidad y amplitud de su mer- cado y el nivel relativamente bajo de las pericias de trabajo. 102. La poblacio6n relativamente reducida del Ecuador (7,6 millones de habitantes en 1977), su bajo ingreso per capita (US$676 en 1977) 1/ y las grandes desigualdades en la distribucion del ingreso restringen mucho la di- mension de su mercado interno. Esto no impide una sustitucion de importa- ciones economicamente sana en muchos sectores industriales en los cuales las economias de escala sustanciales solo se pueden alcanzar mediante grandes voliumenes de producci6n. 103. El caracter dualista de la economia ecuatoriana entrafia una frag- mentacion de los mercados. Si bien el reducido estrato de receptores de alto ingreso en el sector moderno exhibe pautas de consumo similares a las observadas en las economlas maduras, es elevado el n'umero de ecuatorianos que unicamente participan en la economia de mercado como cons-;.iidores de un numero restringido de manufacturas sencillas y otros no participan en absoluto. Esta fragmentacion se ve reforzada geograficamente por la dis- persion de una gran parte de la poblacion en areas remotas y por la existencia de una red infraestructural aun incompleta. 1/ Ingreso nacional per capita. El PIB per capita es de US$814. -36- iii) Precios relativos 104. Ademas de las restricciones estructurales derivadas de las dotaciones de recursos fisicos infraestructurales y de capital humano del pa-s, las pers- pectivas de desarrollo del Ecuador se ven limitadas por las distorsiones de los precios relativos, derivadas en parte de las politicas econ6micas seguidas en el pasado. Entre estas se cuentan algunos precios que desempenian la funcion de sefiales fundamentales por conducto de las cuales la economia distribuye recursos entre el gasto en bienes nacionales y el gasto en bienes extranjeros; la producci&L para los mercados externos e internos; la proporcion de insumos de producci6n nacional que se incorporan a la produccion nacional final; la eleccion tecnica entre las modalidades de produccio6r de relativa intensidad de capital y trabajo y la eleccion entre el consumo presente y el futuaro. 105. Las cuestiornes antedichas se encuentran en la ra'z misma del proceso de desarrollo econ6mico. Entre otras cosas, determinan el aleance, la calidad y la pauta del esfuerzo de inversion, y, por ende, la composicion futura de la produccion sectorial y el contenido del consumo. En jultimo analisis, determi- nan el nivel de empleo, desempleo y subempleo, la tasa de aumento de los ingre- sos y su distribucion y, en consecuencia, la futura estructura social del pals. 106. Las principales sefiales que rigen la distribucion de recursos son los precios relativos de los bienes y servicios nacionales y extranjeros y del capital y el trabajo, como factores de produccion. Todos ellos estan intimamente ligados entre sT. Con todo, sus efectos sobre la asignacion de recursos difiercA y, por lo tanto, deben ser objeto de analisis por separado. 107. El precio relativo de las divisas. El primer conjunto de cuestiones se vincula con los valores relativoFi de los productos nacionales y extranjeros determinados por la combinacion de Las politicas comerciales, otras barreras al comercio internacional, los reglame'itos de importaci6n y exportacion, los arre- glos preferenciales, los incentivos a la industria y los controles y las poll- ticas cambiarios. 108. Los reglamentos antes mencionados han tendido, en el pasado, a redu- cir el precio de los bienes exportables (exportados o no) e importados en re- lacion con los bienes internos (producidos y consumidos totalmente dentro del pals) y, al propio tiempo, a modificar radicalmente la estructura de los pre- cios externos relativos percibida por los productores nacionales. 109. Para juzgar de la suficiencia de esta polftica es menester contar con algun criterio de referencia, aunque sea arbitrario. El criterio de refe- rencia mas comun es la existencia y estabilidad de un balance externo, junto con la maximizacion de la tasa de crecimiento, dado el grado deseado de aper- tura de la econom'la. Una interpretaci6n de estos criterios es que los precios relativos de la producci6n extranjera y nacional son "aceptables" cuando la economTa mantiene un equilibrio en su balanza de pagos y el pals no puede obtener un ingreso mas elevado mediante la reasignaci6n de recursos entre los usos internos y los externos. -37- 110. Se podria argiir, entonces, que la actual relacion entre los precios- internos y externos es aceptable, ya que el nivel de las reservas internaciona- les del Ecuador ha venido aumentando a un ritmo compatible con la creciente importancia del comercio exterior y que, en el decenio de 1970, la tasa media de crecimiento del PIB ecuatoriano ha sido mas bien elevada, cuando se la com- para con la de la mayor parte de los pa-ises latinoamericanos. 111. Aunque el criterio de las reservas en cuanto al equilibrio de la ba- lanza de pagos es un concepto iutil para determinar la politica financiera a corto plazo, no resulta tan valido para formular una politica de desarrollo a largo plazo e incluso puede encubrir algunas significativas fuerzas de desequi- librio en el corto plazo. Las medidas adoptadas para superar insuficiencias pasajeras de reservas pueden tener efectos perdurables sobre la produccion interna, corn independencia del grado de apertura de la economia. 112. En el Ecuador hay vinculos muy tenues entre los sectores que produ- cen para los mercados interno y externo. Con la exclusion del petroleo y unos pocos productos alimentarios (como el azucar) el consumo interno de bienes ex- portables es restringido. Es elevado el porcentaje de exportaciones que no es mu.y sensible a los cambios de precios a corto plazo. Las exportaciones de pro- ductos industriales no alimentarios son insignificantes. Al propio tiempo, las politicas nacionales no han sido favorables al fomento de las exportaciones. Los cambios en las politicas de endeudamiento han tendido a perpetuar la ausen- cia de vinculos vigorcsos entre los productores para los mercados interno y externo. Las medidas proteccionistas han sido de tal indole que han exacerbado esta falta de concatenacion. El resultado de ello ha sido: a) una proporcion rnas baja de exportaciones en el PIB en el decenio-de 1970 que en el decenio de 1950; deducido el petroleo, esta caida-ha sido superior al 50 por ciento; b) una mayor dependencia de las divisas que en los decenios de 1950 y 1960, debido al desarrollo artificial de las industrias de bienes de consumo; y c) la falta de desarrollo de las exportaciones no tradicionales frente a unas declinants exportaciones del petroleo. 113. Una politica de desarrollo a largo plazo requiere un enfoque congruente de la determinacion de precios relativoo de los productos internos y extranjeros. Esta determinacion de los precios relativos se puede sintetizar en el tipo cam- biario real de equilibrio. 114. Es dificil aplicar al Ecuador los metodos convencionales de determi- nacion del t--po cambiario de equilibrio. La formulacion de modelos del sector externo resulta ardua debido a los problemas estadisticos y a los controles cuantitativos que afectan a las transacciones corrientes y de capital (cuotas, prohibiciones y controles administrativos del endeudamiento externo). Un obstaculo sumamente importante que dificulta la formulacion de modelos del sector externo, con todo, son las descortinuidades propias de las economias dualistas. El alza del precio de las divisas extranjeras en una economla plenamente integrada, con un continuo de empresas que producen distintos productos y emplean un continuo de tecnicas productivas invariablemente lleva al primer plano a un grupo de firmas y ramos de produccion qun se pueden exportar rentablemente al nuevo nivel de precios. En una economia en desarrollo como la -38- del Ecuador, cuya estructura productiva se polariza en torno de dos tecnicas de producci6n -- una tradicional y otra moderna -- y que produce un nuimero limitado de bienes, el nuimero de firmas y productos existentes que pueden llegar a ser externamente competitivos a causa de un alza de los bienes extranjeros acaso sea insignificante a corto plazo. 115. Esto no significa que el tipo cambiario o, en general, cualquier conjunto de medidas sustantivas que altere el valor relativo de los bienes nacionales y extranjeros carezcan de utilidad en una economia de esa indole. Existe una gama de posibles proyectos en agricultura o industria que podrian adquirir rentabilidad gracias a esa alteraci6n de los precios relativos y estos proyectos, por su parte, no se materializaran si no hay un cambio en los valores relativos. Sigrnifica, con todo, que los analisis basados en datos del pasado no constituiran en general, una guia confiable para las medidas que se han de adoptar. 116. Al parecer, los medios convenizionales para evaluar el caracter apro- piado de la relacion de precios existente entre bienes nacionales y extranjeros indican que esta se ha deteriorado en afios recientes. Las comparaciones de paridad adquisitiva entre el Ecuador y los Estados Unidos -- el principal co- participe comercial del Ecuador, en relacion con cuya moneda esta fijada la paridad del sucre -- indicarian que el sucre ecuatoriano no estaba considera- blemente sobrevalorado en 1977 (Cuadro 9). 117. En las comparaciones infra se toma a 1971 como anio base, por dos razones: el iultimo cambio de paridad del sucre se instituyo a finales de 1970, y en 1971 el sucre estaba, en todo caso, sobrevalorado, pues en dicho afio hubo deficit tanto en la cuenta corriente como en la balanza comercial. Se pueden efectuar otras comparaciones utiles examinando la tendencia de las exportaciones de bienes manufacturados, la paridad sucre-dolar en el mercado libre y las perspectivas a mediano plazo de la balanza de pagos. 118. Las exportaciones de productos industriales deducidos los principa- les productos alimentarios elaborados (como el cacao, el az'ucar y el cafe), se acrecieron de US$7,7 millones en 1971 a US$92,8 millones en 1977, esto es, de 0,5 por ciento a 1,5 por ciento del PIB. Sin embargo, el crecimiento en su mayor parte se debio al pescado elaborado y a algunos otros alimentos elaborados (banano, aceites vegetales, etc.), lo que indica un desarrollo insuficiente en un periodo caracterizado por una rapid'sima expansion del comercio internacional. Esta gesti6n podria indicar que el crecimiento se ha visto trabado por los cambios en los precios relativos, entre los bienes extranjeros y nacionales por un lado, y entre distintos bienes extranjeros, por el otro, a causa de la estructura arancelaria, las cuotas, los controles administrativos, etc. -39- Cuadro 9: COMPARACIONES DEL NIVEL DE PRECIOS ENTRE EL ECUADOR Y LOS ESTADOS UNIDOS DE AMERICA 1971 1974 1977 Precios al consumo - Ecuador 100,0 150,3 216,8 - Estados Unidos 100,0 121,8 149,9 Ecuador .' Estados Unidos 100,0 123,4 144,6 Precios industriales - Ecuador 100,0 152,7 217,7 - Estados Unidos 100,0 134,9 171,1 Ecuador - Estados Unidos 100,0 113,2 127,2 Tipo cambiario (Sucres por US$) 25,4 24,9 26,0 Indice, 1971=100 100,0 98,0 102,4 Fuente: FMI, International Financial Statistics, Banco Central del Ecuador y estimaciones de la Mision. 119. Otro indicador de la probable insuficiencia de los precios relativos de la producci6n extranjera y nacional es el hecho de que casi el 70 por ciento de las exportaciones industriales distintas de los alimentos del Ecuador, ex- cluidos los derivados del petroleo, se orienta hacia el Grupo Andino, altamente protegido contra los competidores externos. Ademas, dos de los principales copart:.cipes comerciales del Ecuador en el Grupo Andino -- Colombia y el Peru -- han dejado depreciar considerablemente el valor de sus signos monetarios frente al d6lar norteamericano (vease el Cuadro 10). Estos dos paises absorbieron en 1977 el 80 por ciento de las exportaciones industriales ecuatorianas al area del Acuerdo de Cartagena. Toda la evidencia parece apuntar a la hipotesis de que el Ecuador no podrla desarrollar sus exportaciones (industriales o agrlcolas) si mantiene las actuales relaciones entre los precios externosy los internos. 120. Al propio tiempo, esta politica inadecuada afectaria a las importa- ciones. En este contexto se destacan dos hechos: a) la creciente relevancia de las importaciones totales, que pasaron del 15 por ciento del PIB en 1970-1971 al 24 por ciento en 1974-1977, y b) la creciente dependencia de las importaciones de cultivos alimentar'ios (trigo) y otras -aterias primas y bienes intermedios. El crpcimiento significativo de las importaciones estuvo vinculado con una acu- mulaci6n de deuda externa paxra "financiar el deficit del sector puiblico", que proporciono abundantes divisas y evit6 la necesidad de estrictas medidas de ajuste, dando lugar a senales distorsionadas respecto del valor social del tipo cambiario. El segundo hecho, Tntimamente vinculado con el primero, implica que la agricultura estuvo algo frenada, como consecuencia de las crecientes importaciones, y que el sector industrial dependio cada vez mas de la importacion de materias primas e insumos intermedios, alentado por un fuerte protecionismo y un tipo cambiario subvalorado. -40- Cuadro 10: TENDENCIAS DE LOS PRECIOS Y EL TIPO CAMBIARIO, 1974-1977 en el Ecuador, Colombia, el Peru y los Estados Unidos de Ame-rica (Indices 1974=100) 1974 1977 TPC Colombia 100,0 191,9 Peru 100,0 226,6 Estados Unidos 100,0 123,1 Indice del tipo cambiario Colombia 100,0 175,3 Peru 100,0 216,6 Precios relativos Colombia e Estados Unidos 100,0 155,9 Peru-P Estados Unidos 100,0 184,1 Nivel de precios corregido por las fluctuaciones del tipo cambiario Colombia 100,0 109,5 Percu 100,0 104,6 'Ecuador 100,0 138,1 Fuente: Fondo Monetario Internacional, International Financial Statistics. 121. El Ecuador ha mantenido un mercado cambiario dual por muchos afios. El mercado oficial comprende alrededor de dos tercios de las transacciones en divisas del pals, al tipo cambiario de S/25 por d6lar norteamericano, menos un pequefio margen. El tipo cambiario libre, que comprende el tercio restante de las operaciones cambiarias, fluctua libremente, si bien las autoridades in- tervienen para mantener los diferenciales dentro de limites estrechos. Hasta mediados de 1976 esta intervencion se realizaba principalmente mediante el aumento o restriccion del numero y la cuantia de .:s operaciones para las cuales el Banco Central proporcionaba divisas al tipo oficial. A mediados de 1976, con todo, a fin de reducir el creciente margen diferencial entre los tipos cambiarios libres y oficiales, el Banco Central comenzo a vender divisas directamente al piublico. -41- 122. La prima por el d6lar al contado del mercado libre tipo oficial, en sucres, comenzo a elevarse a principios de 1976, y en junio de ese anio habia llegado a 10-12 por ciento. Se mantuvo en dicha amplitud en diciembre de 1976 a mayo de 1977, en que se asent6 en alrededor de 10-13 por ciento. La intervencion del Banco Central llego a sli nivel maximo en febrero-abril de 1977, cuando dicha entidad efectuo compras netas de sucres a un promedio men- sual de US$15 millones. La prima del d6lar y la-int-rvenci6n del mercado ofi- cial declinaron en junio de 1977, y a finales de 1977 llegaron a niveles "normales": una prima de alrededor de 5 por ciento y unas compras de US$1-3 millones de sucres por mes. 123. Superficialmente, en consecuencia, pareceria que si bien el sucre fue objeto de presiones desde mediados de 1976 hasta mediados de 1977, la situacion volvi6 a normalizarse, sin efectos perdurables. Sin embargo, el vuelco del mercado cambiario libre casi ciertamente se puede atribuir a las crecientes incertidumbres sentidas antes de la primera rueda electoral de agosto de 1977, al rumor de un cambio en las reglas del juego de las impor- taciones y a dos factores sustantivos muy especificos, aunque de naturaleza transitoria: un extraordinario incremento de los emprestitos externos del sector pablico y la aplicacion de medidas restrictivas del credito interno en el segundo semestre de 1977. 124. Al parecer, el cambio de las politicas de la deuda externa y el credito interno no habria sido motivado directamente por la situacion del mercado cambiario, aunque en alguna medida fue influido probablemente por el creciente margen entre los tipos cambiarios libres y oficiales del sucre. 125. De las perspectivas a mediano plazo se desprenderla que, Pn ausencia de nuevas medidas de politica para mejorar la competitividad de los productos ecuatorianos, el equilibrio de la balanza de pagos solo sera compatible con un descenso de la tasa de crecimiento economico o un rapido ascenso del endeu- damiento externo. Se estima que las exportaciones ecuatorianas solo podran expandirse a una tasa modesta, en terminos del dolar, a causa del estancamiento de las exportaciones petroleras (por restricciones de la oferta), el proyectado descenso de los precios internacionales del cacao y el cafe y el desarrollo industrial de orientacion introspectiva. 126. El precio relativ., del capital. Otra importante restriccion que gravita sobre el desarrollo 'L1 pars corresponde a los precios relativos del trabajo y el capital. Se tiene evidencia de que la seleccion de tecnicas productivas en el Ecuador ha tenido un sesgo excesivamente favorable a los procesos de intensidad de capital y ahorro de trabajo. Por ejemplo, la elas- ticidad de las importaciones de bienes de capital en relacion con la inversion en bienes de capital fue de 1,54 en 1970-1977. Esta circunstancia tiende a indicar un uso creciente de maquinaria onerosa de alta tecnologla. Asimismo, el porcentaje de plantas y equipos en la inversion total ha venido aumentando de manera sostenida, de 26,0 por ciento en 1970 a 42,0 por ciento en 1977, si bien el sector de las manufacturas no ha alterado su importancia relativa clentro del PIB. La adopci6n de esas tecnicas se ha superpuesto en una economia -42- dotada con una abundante oferta de trabajo y una relativa escasez de recursos de inversi6n y, por lo tanto, a mas de agravar los problemas del dualismo, bien puede haber frenado la tasa de crecimiento economico general. 127. Como se dijo antes, el elevado nivel geneval de los prdcios de los bienes nacionales en relaci6n con los precios de los bienes extranjeros con- tribuyo a realzar la propension global a ifnportar y a frenar el potencial ex- portador del pals. Ademas, los aranceles diferenciales. las prohibiciones y los depositos previos de importaci6n que afectan a los bienes terminados han dado impetu a la utilizacion intensiva de insumos importados en el Ecuador. Estas politicas comerciales han reforzado el caracter dualista de la economra ecuatoriana y, al desalentar la creacion de mas vigorosas concatenaciones productivas internas, han discriminado en contra del ernpleo del trabajo local. 128. Los aranceles, las prohibiciones y los dep6sitos previos de impor- taci6n, con todo, han servido para neutralizar la desventaja general de pre- cios entre los productos nacionales y los bienes de consumo importados. Esto crea sus propios problemas, a saber, distorsiones en la eleccion de ramos de produccion para la sustitucion de importaciones. Se llega rapidamente a la saturaci6n del mercado en bajos niveles de produccion, lo que impide obtener las ventajas de las economras de escala. Simultaneamente, se protege a los productores nacionales de la competencia extranjera. 129. En gran medida, la polrtica comercial no ha sido eficaz para corre- gir las desventajas de precios de los bienes intermedios y de capital naciona- les. Los niveles de proteccion de estos productos sonI mucho mas bajos que los correspondientes a los bienes de consumo, y las leyes de promocion industrial han consignado numerosas excepciones y reducciones de los derechos de impor- tacion aplicados a estos productos. De este modo se ha reducido el nivel de proteccion real, mucho mas de lo que sugiere la comparacion directa de los aranceles nominales. Esto no solo ha intensificado la propension a importar, sino, cosa que es mas importante, se ha traducido en un abaratamiento del costo relativo del capital. 130. Entre 1970 y 1977 las importaciones de bienes de capital se han expandido con mas celeridad que el componente de planta y equipo de la for- maci6n bruta de capital fijo del pars. El componente importado de la inver- si6n en maquinarias ya era elevado (82,1 por ciento en 1970-1971, como cabra esperar de un pals con la poblaci6n y el nivel de desarrollo del Ecuador. En 1976-1977 el porcentaje de bienes de capital importados, con todo, se habra acrecentado a 94,4 por ciento; el bajo precio relativo de las impor- taciones de bienes de capital tambien influy6 en la composici6n sectorial de la inversi6n. Por ejemplo, si bien en 1970-1971 el 49,6 por ciento de la inversion del sector privado en maquinarias y equipos correspondia a bienes de capital para la industria, este porcentaje se habla elevado a 60,6 por ciento en 1976-1977. 131. El nivel y la estructura de los tipos de intereS han sido otro factor que ha tendido a reducir el costo del capital y a distorsionar las tecnicas productivas en favor de los metodos de intensidad de capital. Los -43- tipos de interes en el Ecuador han sufrido pocas modificaciones en los ulti- mos 30 anios, y las variaciones rara vez han pasado de dos puntos porcentuales, en terminos nominales. Los tipos anuales de interes trpicos de los prestamos a corto plazo concedidos por las instituciones crediticias son del 8-12 por ciento, segun la clase de operacion. Los tipos de interes de los creditos a mas largo plazo (mas de un ano) oscilan entre 9 y 15 por ciento por ano. Las llneas especiales de credito redescontables en el Banco Central devengan intereses mas bajos. De acuerdo con algunas estimaciones, los tipos de inte- res en el mercado crediticio no estructurado son generalmente del orden del 3 al 5 por ciento mensual, aunque a veces pueden llegar hasta el 10 por ciento mensual. 132. Las variaciones de la tasa de inflaci6n y de los tipos de interes reales han sido mucho mas amplias. Tomando el tipo de intergs del 12 por ciento como el mas representativo y al Indice de Precios al Consumo como Indice general de inflacion, se observa que los intereses en el decenio de 1970 oscilaron entre un mi:nimo de -10,7 por ciento (1974) y un maximo de +6,4 por ciento (1970). En el primer septenio de los anos setenta el tipo medio real de interes, definido de este modo, fue de -0,1 por ciento por ano. Los tipos reales de interes son ahora de -2,4 por ano. 133. El tipo de interes ejerce una influencia muy generalizada en las magnitudes economicas, incluidas el nivel y la naturaleza del ahorro, la distribucion del credito, la distribucion del ingreso, la administracion monetaria, la inflaci6n, el tipo cambiario y el endeudamiento externo. El efecto mas inmediato de unos tipos de interes bajos o de unos tipos de inte- res reales negativos es orientar la inversion hacia las inversiones de venci- miento a largo plazo, que tienden a ser de intensidad de capital, y a crear un medio en el cual las inversiones ineficientes no son excesivamente onero- sas para el inversionista, pero sl para el pals. En la economla en su con- junto, la productividad marginal del capital ha oscilado probablemente en la amplitud de 0,20-0,25 en el decenio de 1970. El elevado margen diferen- cial entre la productividad del capital y su costo de arrendamiento ha hecho sumamente rentable invertir en plantas y equipos. En consecuencia, el empleo se ha deteriorado. 3. Restricciones financieras i) Ahorro interno 134. El ahorro interno se incremento con gran rapidez en el primer lustro del decenio de 1970 debido al aumento de la produccion y al favorable giro de la relaciSn de intercambio, en un marco de elevada concentracion del ingreso. El ingreso bruto, en terminos reales, se acrecio en 18 por ciento en 1973 y en 20 por ciento en 1974. Los planes de gastos no se ajustaron inmedia- tamente y el ahorro interno se elevo arandemente de 19,5 por ciento del PIB en 1972 a casi el 30 por ciento del PIB en 1974. En 1975-1977 el ingreso interno bruto se incremento con mas lentitud a una tasa media de alrededor del 7,5 por ciento y el ahorro interno declino ligeramente a 25,7 por ciento del PIB (Cuadro 11). -44- Cuadro 11: AHORRO INTERNO, 1972-1977 (En porcentaje del PIB, a precios corrientes) 1963-64 1972 1973 1974 1975 1976 1977 Inversion interna bruta 14,0 20,2 21,1 24,0 28,4 25,7 28,8 Ahorro externo 2,0 +0,7 -5,2 -5,9 +3,7 -2,1 +3,1 Ahorro interno 12,0 19,5 26,3 29,9 24,8 27,8 25,7 Ahorro publico 6,5 7,4 9,2 11,0 10,5 4,7 Ahorro privado 13,0 18,9 20,7 13,8 17,2 21,0 Fuente: Cuadros 2.9 y 6.14, Apendice Estad'istico. 135. Es evidente' que en los ultimos anios el nivel de ahorro ceso de ser una de las mayores restricciones que gravitaban sobre el crecimiento de la economia ecuatoriana. El ahorro interno que llego a niveles similares a los registrados en algunos pa{ses industriales y seminidustriales, fue suficiente para financiar una alta tasa de crecimiento. 136. En 1972-1977 la mayor parte de la expansion del ahorro correspondio al sector privado. El ahorro privado, que en 1972 se encontraba ya en niveles hist6ricos relativamente elevados, pas6 de 13 a 21 por ciento del PIB en dos anos. Desde entonces y con la excepcion de 1975, el ahorro privado se ha mantenido en niveles sumamente altos. Las elevadas tasas de rentabilidad de capital, las perspectivas optimistas del mercado, a causa del auge petrolero y su repercusion sobre la demanda interna, y la concentraci6n del ingreso aparentemente fueron el fundamento de este crecimiento. La gesti6n de ahorro del sector publico fue mas modesta. El ahorro del sector publico se elevo en 5 puntos porcentuales del PIB y declino de manera pronunciada en 1977, debido al aumento del gasto corriente y -- simultaneamente -- al estancamiento de las rentas fiscales. La propension marginal al ahorro fue tfpicamente de 26 por ciento en el sector privado y de 22 por ciento en el sector publico. 137. En los anos por venir el ahorro privado posiblemente se estabilizara o incluso declinara en porcentaje del PIB. Al parecer, el ahorro privado es muy sensible a las variaciones de la tasa de crecimiento de la economia que, segun se proyecta, declinara. Serla deseable que el ahorro publico se acre- ciera con mas celeridad en el futuro a fin de mantener un razonable esfuerzo de inversion, sin una utilizacion excesiva del financiamiento externo, de modo de impedir un descenso de la tasa de crecimiento economico a niveles crrticos para la absorcion del empleo. El sector publico tendra que modificar su gestion de ahorro y probablemente armonizar su tasa de ahorro marginal con los niveles corrientes del sector privado. A este fin serla menester realizar un gran esfuerzo por realzar las rentas fiscales. Simultaneamente, habra que empenarse en perfeccionar la eficiencia de las decisiones y el proceso de inversi6n del sector publico con la mira de compensar el debilitamiento del ahorro. -45- 138. El aumento de las tasas tributarias aplicables a los precios internos del petroleo resolver{a, en gran medida, el problema del ahorro publico. Esta. acaso sea la medida de politica economica mas importante que el Gobierno tiene ahora a su disposicion. Los precios de la gasolina continuian a niveles ante- riores a la crisis del petr6leo, en terminos corrientes. Esto ha dado lugar a un extraordinario incremento del consumo de los derivados del petroleo, que se expandi6 a una tasa anual media de 16 por ciento en anos recientes. 139. El encarecimiento interno de los derivadoss del petroleo, asimismo, tendrla un efecto muy positivo en la distribucion de recursos del pals de acuerdo con su ventaja comparativa real e indirectanmente realzarla la capa- cidad de ahorro de la economla. El precio actual de la gasolina reduce el costo privado del consumo del petroleo a una fraccion de su costo de opor- tunidad. De este modo, se estimula el uso de derivados de petroleo, y la adquisicion de bienes de capital y equipo de transporte de intensidad de energia y se reducen los precios relativos de los productos de intensidad de energla. Esto bien podria llevar al empresario ecuatoriano a encaminarse hacia una especializacion en la elaboracion de ciertos artfculos para la exportacion que no entranan una ventaja comparativa a largo plazo para el pals. El empresario interpretarla que el precio competitivo de sus productos en los mercados internacionales se debe a genuinas ventajas de produccion (como la productividad del trabajo), cuando en realidad bien podrla deberse solamente a un elevado componente de energla de precio artificialmente bajo. El resultado equivaldrfa a la exportacion de energia a precios subvencionados. 140. Adem"as de sus efectos positivos en el ahorro publico y la distribu- cion eficiente de los recursos, el alza de los precios del petroleo es acon- sejable como medio para acrecentar las exportaciones del pals. Cada barril de petr6leo consumido internamente reduce las exportaciones y, por lo tanto, la capacidad importadora y el ahorro publico del pals. 141. El mejoramiento del ahorro piiblico de conformidad con lo indicado podrla afectar al ahorro privado, pues las pollticas antes mencionadas podrfan disminuir, en alguna medida, la tasa de rentabilidad del capital, especialmente en los sectores de las manufacturas y el transporte. Esta, con todo, no de- biera ser razon para que el Gobierno aplace la introduccion de cambios en el precio interno del petr6leo. ii) Ahorro externo 142. El financiamiento externo ha sido una fuente de fondos de inversion relativamente insignificante desde el auge petrolero. Si bien en 1975 y 1977 representaba el 12,9 y el 10,7 por ciento respectivamente de la inversion bruta, en 1973 y 1974 el ahorro interno ecuatoriano superaba a la inversion en alrededor de 25 por ciento. 143. Si bien no ha sido una fuente de recursos la inversion, el finan- ciamiento externo ha servido fundamentalmente para enjugar el deficit publico. Entre 1973 y 1976 el Ecuador cont;rajo nuevas deudas en una cuantla de alrededor de US$200 millones por ano. Er. 1976 y, en especial, en 1977 el publico contrajo deudas por valor de US$765 miliones en los mercados externos, esto es, una -46- cuantia equivalente a112,4 por ciento del PIB. Esta suma mas que duplico el endeudamiento contraido en 1976 (US$349 millones), elevo la deuda externa insoluta del Ecuador en 64 por ciento en tn solo ano. Los prestamos a me- diano y largo plazo ascendieron a US$595 millones en 1977. 144. A modo de ejemplo y en la hip6tesis de fungibilidad, cabe decir que en 1977 solo se necesit6 un 32 por ciento de los giros sobre la deuda oficial para financiar la inversi6n del pais. Un 19 por ciento se destino a aumentar el nivel de las reservas de divisas y un 20 por ciento a financiar los pagos del servicio de la deuda oficial a largo y mediano plazo ya con- tralda. Del 29 por ciento restante, mas de la mitad correspondio a pagos de ingreso de factores financiados privadamente y el resto a salidas de capital privado. 145. Lo antedicho claramente demuestra que, si bien la brecha de recursos externos del pals ha sido relativamente pequena en anos recientes, las nece- sidades financieras fueron cuantiosas, especialmente en 1977. Esta pauta se debe esencialmente a la utilizacion casi exclusiva del financiamiento externo por el sector publico durante el perlodo que se examina. En consecuencia, el flujo de fondos externos, que en cierto modo ha sido independiente a corto plazo del saldo en cuenta corriente, se ha utilizado para defender la paridad vigente del sucre, reforzar las reservas externas y, en su mayor parte, amor- tizar obligaciones anteriormente contraidas. Con todo, la deuda contraida en 1977 ha reforzado la carga de los anos por venir. La relacion entre los pagos de servicio de la deuda pGblic8t a mediano y largo plazo, por un lado, y las exportaciones de bienes y servV.cios, por el otro, que llego a un bajo nivel de 4,5 por ciento en 1975, se habla elevado a 7,8 por ciento en 1977 y sera de alrededor del 13 por ciento en 1978. 146. La carga de la deuda podrla facilmente transformarse en una res- triccion del crecimiento global si las autoridades establecen metas economicas en niveles elevados, carentes de realismo, o si ignoran la necesidad de fomen- tar unl mayor esfuerzo de ahorro y exportaci6n. En todo caso, las autoridades tendran que obrar con criterio mucho mas selectivo en la obtencion de fuentes de financiamiento en lo futuro. Un 85 por ciento de la deuda total (incluida la deuda sin desembolsar) vence antes de 1984 y los tipos medios de interes se han elevado considerablemente (de 5,8 por ciento en 1974 a 8,5 por ciento en 1977). Esto refleja el alto costo relativo y los breves vencimientos de gran parte de la deuda contrafda recientemente. En 1977, por ejemplo, de una deuda total contraida por valor de US$765 millones, US$593 millones se obtuvieron de fuen- tes "convencionales" -- instituciones financieras privadas., mercados de capital y creditos a proveedores -- y solo US$172 millones de fuentes "concesionarias". Recientemente se han hecho esfuerzos por modificar esta riesgosa tendencia (vease el capitulo siguiente). 4. Politicas encaminadas a eliminar restricciones 147. Algunas de las ya mencionadas restricciones del crecimiento de la economia ecuatoriana se pueden paliar y otras incluso transformar en ventajas para el pals. La dispersi6n de los mercados internos se puede aminorar mediante -47- inversiones en infraestructura y otros arbitrios; el limitado mercado para los bienes ecuatorianos se puede expandir por conducto de politicas que den mayor prioridad a la promocion de las exportaciones; las restricciones de capital humano se pueden mitigar mediante programas encaminados a mejorar la cobertura y calidad de la educacion primaria y mediante mejoramientos selectivos en la educacion secundaria y superior. 148. Las restricciones que se derivan de los precios distorsionados de los factores y las divisas son reversibles. Los precios relati,ros del trabajo y el capital se pueden establecer en niveles mas compatibles cona la dotacion de recursos del pars, por conducto de una ell,iminaci6n de las ventajas sustan- tivas dadas en el pasado a la inversion de intensidad de capital, de unas pollticas mas apropiadas para la fijacion de los precios de los bienes internos y externos y de la eliminacion, o al menos la reduccion, de algunos de los factores institucionales que encarecen el costo de la contratacion de trabajadores. Las restricciones financieras se podrran tambien mitigar armonizando los tipos de interes con la tasa de inflacion. Esto fomentarla el ahorro privado y la movi- lizacion de recursos por parte de las instituciones financieras. El Ecuador tiene la oportunidad de aumentar el ahorro del sector piiblico con mayor facilidad que la mayorla de los paises en desarrollo. A este fin serra sumamente uitil elevar el precio de los productos del petroleo consumidos internamente. 149. El establecimiento de unos precios relativos apropiados para el tra- bajo el capital y las divisas, reviste particular importancia debido al nivel de desarrollo del pars y la imperfeccion de los mecanismos de mercado. La eco- nomia muestra, en muchos aspectos, rigideces estructurales. Se advierte una fragmentacion en los mercados de los bienes, el trabajo, el capital y los re- cursos financieros. En estas circunstancias, la congelacion -- por largos plazos -- de los niveles de unas pocas variables claves que pueden ser direc- tamente influidas por las autoridades -- como los tipos de interes o los tipos cambiarios -- introduce rigideces y tiende a disminuir la capacidad de la economia para adaptarse a nuevas condiciones. El proceso de ajuste se lleva a cabo eventualmente, pero de una manera incontrolable y costosa. 150. En una economla como la del Ecuador las distorsiones de las prin- cipales relaciones de precios generan costos que, si bien elevados, no se pueden observar facilmente hasta que alcanzan proporciones crlticas. Los mecanismos de ajuste no estan, por lo comun, vinculados directamente con las relaciones distorsionadas de precios. Hay razon para creer, por ejemplo, que en el Ecuador el principal mecanismo de ajuste, aparte de los precios distorsionados de los factores, son la dimensi6n y la expansion del sector no estructurado. Con todo, las autoridades suelen interpretar este fenomeno como una consecuencia de factores demograficos y sociales ajenos al dominio de las decisiones de polltica macroeconomica. Por lo tanto, las pollticas encaminadas a resolver el problema del desempleo o el subempleo se han con- centrado en mitigar las peores consecuencias del desarrollo del sector no estructurado. En consecuencia, las soluciones que han sido de caracter marginal, no han hecho frente a los principales problemas en juego. La existencia de un doble mercado del trabajo es incompatible con el objetivo de ur.a mejor distribuci6n del ingreso y, a lo sumo, es excesivamente inefi- ciente. Ademas, la elimi.naci6n del desempleo se puede encarar de manera -48- mas definitiva desacelerando el crecimiento del sector no estructurado mediante la modificaci6n de los precios relativos del trabajo y el capital. Las medidas con este rubro contribuiran, tambien, a realzar la integracion del sector no estructurado en la economfa de mercado, y acaso permitan utili- zar mgs intensivamente los recursos naturales del paIs (como la tierra y las materias primas para la industria). 151. En el examen de las politicas encaminadas a eliminar las restricciones que gravitan sobre el desarrollo economico del Ecuador es menester referirse a las pollticas petroleras. Si bien estas se analizan con detalle en la seccion XIII del presente informe, cabe formular aqui un breve comentario. Los princi- pales factores de restriccion corresponden a los declinantes ingresos de expor- taci6n, los ingresos tributarios qub6ptimos y los bajos niveles de nuevas inver- siones, a causa, total o parcialmente, de las pollticas de precios internos. 152. El precio interno al productor de los productos del petroleo es alrededor de una octava parte del precio internacional. Debido a la incidencia tributaria, el precio interno al consumidor ecuatoriano oscila entre una cuarta parte y la mitad del precio c.i.f., que es el precio que refleja el costo econ6mico del petroleo crudo para el Ecuador. La diferen- cia entre los precios al consumidor ecuatoriano y el precio al consumidor en los parses que mas ahorran energia es de alrededor de 1:8 o de 1:10. 153. El desequilibrio existente entre los precios internos e internaciona- les del petroleo acaso sea demasiado pronunciado para corregirlo en un breve lapso. Si dicha medida fuera polrticamente factible, el aumento repentino del precio interno del petroleo ecuatoriano al nivel mundial tendrra grandes repercusiones economicas. Los consumidores sufrirlan una fuerte reduccion del ingreso real y los niveles de gastos declinarian. Los trabajadores agre- miados tratarlan de mantener los niveles de consumo real e insistirlan en salarios mgs elevados. Los productores, en consecuencia, quedarlan atrapados entre unos costos mas elevados, debido al aumento del costo de la energla y los salarios, por un lado, y la demanda declinante, causada por la reduccion del consumo, por el otro. El cambio de los precios relativos darla caracter obsc'- leto a una parte del equipo productivo del Ecuador, en tanto que la incertidum-- bre debida a la inflaci6n de costos, y la falta de recursos financieros, a causa de la reduccion de los flujos de efectivo a corto plazo, inhibirla las nuevas inversiones. 154. Se podrra sostener que el nivel de produccion no necesariamente ha de resentirse. La disminuci6n del consumo interno de petroleo se compensarra con el aumento de las exportaciones de petr6leo. Los mayores precios aplicados al consumo interno restante obrarran una transferencia de los consumidores a la CEPE o al Gobierno. En consecuencia, la demaLda agregada podrfa incluso aumentar de no 4doptarse medidas monetarias y/o fiscales compensatorias. 155. Sin embargo, otras consecuencias de ese aumento unico de los precios podrian dar lugar a impresiones suficientemente pesimistas para arrojar serias dudas en cuantc al buen fundamento de esa decisi6n. Primero las propensiones a importar y ahorrar de los destinatarios ultimos de las ganancias y perdidas de ingreso acaso no sean identicas. Las propensiones a importar del Gobierno y la CEPE pueden ser de tal rndole que, para decirlo con exageraci6n, todo el -49- ingreso adicional que reciban se gaste en importaciones. Aunque factible en terminos de disponibilidad de divisas, esto se traducirla en una reduccion de la demanda de produccion interna y un aumento del desempleo (vease Perspectivas futuras). Por lo tanto, aunque aumenta la disponibilidad de bienes y servicios, se plantearlan nuevos problemas sociales. El efecto final sobre el desempleo serra directnamente proporcional a la diferencia entre las propensiones a impor- tar del Gobierno y otros consumidores. Como es natural, no existe evidencia de que la propensi6n a importar es de tal rndole que la demanda interna total de- clinara, pero ello bien puede ocurrir si, por ejemplo, la mayor parte de los fondos al-iciopales obtenidos por el sector publico se destina a financiar nuevas inversiones de alta intensidad de importacion en la exploracion y explotacion del petroleo. 156. Segundo, se puede sostener que la propension a ahorrar del Gobierno serla mas elevada a corto plazo debido a la falta de oportunidades de invereiSn de facil acceso y, en consecuencia, que la demanda agregada disminuirla. En la hip6tesis de que los ingresos imprevistos fueran absorbidos enteramente por el Gobierno y que las autoridades los invirtieran (en lugar de mejorar los sueldos de los empleados piublicos), la inversion piiblica tendrfa que aumentar instanta- neamente en 40 por ciento para compensar la calda de la demanda consumidora. Cabe decir, tambien, que este aumento del gasto es factible. La inversion en petroleo requiere anualmente, como mlnimo, la mitad de las cuantfas involucradas e incluso de no haber otras inversiones alternativas el Gobierno podria compen- sar a los consumidores por la perdida de poder adquisitivo. 157. Sin embargo, incluso si las propensiones y medidas del Gobierno son de indole tal que la demanda agregada se mantiene o incluso se eleva, es probable que haya una perturbacion economica de no existir una gran flexibilidad en los precios y salarios. En ausencia de esa flexibilidad, el aumento de ocho a diez veces de los precios del petroleo darla lugar a una nueva crisis de inflacion, incertidumbre de inversion y desempleo. 158. Al parecer, por lo tanto, el aumento de los precios internos del petro- leo a los niveles mundiales debiera realizarse gradualmente a lo largo de varios anos. Un metodo razonable serla elaborar un programa que incrementara los precios de la energia en alrededor de 36 por ciento por ano, en terminos reales, hasta que llegaran a los niveles internacionales. Si la tasa de inflaci3n a mediano plazo del Ecuador se reduce a 8-10 por ciento por ano, el precio en sucres de los pro- ductos del petr6leo debiera elevarse en al-,ededor de 45 por ciento por ano. De este modo, los precios internos de la energia en el Ecuador se armonizarian con los precios mundiales hacia finales del decenio de 1980. Idealmente todas las etapas de un programa de ajuste de esta indole se debieran anunciar con antici- paci6n, a fin de que el sector privado pudiera ajustar de conformidad sus planes de gasto a largo plazo. El efecto polltico y econ6mico adverso de estas alzas se podri'a reducir grandemente instituyendolas a intervalos breves y en pequenas dosis, por ejemplo, de 2 por ciento por mes. 159. Las principales hip6tesis en que se sustenta el aumento anual sugerido de los precios son las siguientes: a base de los datos de consumo y precios del petr6leo se advierte que la elasticidad-ingreso a largo plazo de los productos del petroleo es del orden de 1,1 y que su elasticidad-precio a largo plazo es de aproximadamente -0,15. A base de estas estimaciones y en el supuesto de que -50- la tasa de crecimiento a largo plazo del PIB decline a 5-6 por ciento por ano, un aumento anual real del precio de los productos del petroleo por valor de 36 por ciento debiera estabilizar su consumo a lo largo de varios anos. 160. Al propio tiempo, debieran hacerse esfuerzos por alentar la conserva- cion de petroleo. Esto puede lograrse mediante la sustitucion de la generacion termoelectrica por la hidroelectrica y la reduccion del uso de procesos de inten- sidad de petr6leo en la industria, el transporte y las aplicaciones domesticas. Los precios de la energia son el instrumento de politica mas importante para lograr los cambios deseados. A los bajos niveles actuales del precios de la energfa la construccion de plantas hidroelectricas es una proposici6n finan- cieramente viable solo para una pequena fraccion del potencial total de recursos hidroelectricos del pals. Esto impide una sustituci6n de gran escala. Algunos proyectos hidrolectricos adquirirlan viabilidad financiera, con todo, si los precios de la electricidad y el petr6leo se elevan a niveles internacionales que reflejen su costo de oportunidad economico. 161. Las medidas de ahorro de energfa debieran complementarse con un esfuer- zo por mantener la produccion petrolera en un nivel superior a 60 millones de barriles por ano en la decada de 1980. A ese fin debiera ejecutarse en 1979 un nuevo programa de recuperaci6n secundaria por valor de US$100 millones en Sushufindi, asr como tambien un nuevo programa de exploracion con un :asto anual de US$100 millones hasta el final del decenio de 1980. Este programa tendria por objeto perforar 20 pozos exploratorios por ano. 5. Potencial de desarrollo i) Potencial de trabajo 162. Habida cuenta del crecimiento demografico proyectado, la creciente polarizaci6n de la economra entre un sector moderno y un sector tradicional harla sumamente diflcil elevar los niveles de vida de la mayorla, incluso en la hipotesis de altrsimas tasas de crecimiento economico. Esto se debe a que los ingresos de los estratos mas pobres solo comenzarran a aumentar rapidamente cuando hubiera una escasez generalizada de trabajo -- no solo de trabajo cali- ficado, categorla en la que ya se observan insuficiencias -- en el sector mo- derno. El nucleo actual de trabajo subempleado y las grandes adiciones a la fuerza de trabajo proyectadas durante los proximos dos decenios mas o menos podrfan neutralizar eficazmente estas insuficiencias. 163. Con todo, la dimensi6n y el crecimiento de la fuerza de trabajo asegu- ran al pals una oferta ilimitada de trabajo no calificado, a salarios en lento aumento, durante un largo perlodo. Esto significa que existen oportunidades de crecimiento. El Ecuador parece encontrarse en una posici6n relativamente satis- factoria para especializarse en la produccion de bienes sencillos para los mer- cados internacionales por conducto de metodos productivos de intensidad de trabajo. 164. La posicion geografica del pars le da tambien otras ventajas, por lo menos en lo que concierne al comercio con los palses del Grupo Andino. Pese a su importancia, el Pacto Andino adolece, tambien, de limitaciones que se derivan -51- de la similitud de las pautas de produccion de sus paises miembros. La filosoffa proteccionista en que se sustenta la constitucion de las zonas de libre comercio puede Ilevar tambi6n a adoptar decisiones riesgosas y desaconsejables de inver- tir en grandes empresas de intensidad de capital. 165. El desarrollo del Ecuador depende fundamentalmente del empleo de sus recursos naturales. Debido a la falta de tecnologlas mas sencillas, el sector petrolero inevitablemente se separara de la corriente central de la econom{a ecuatoriana y tendra naturaleza de "enclave" por muchos anos en el futuro. Es importantei sin embargo, crear concatenaciones vigorosas entre las restantes actividades basadas en recursos naturales que se emprenderan en el Ecuador. La ventaja comparativa del pa's debe radicar en la combinacion de sus recursos na- turales con su enorme fuerza de trabajo. ii) Recursos naturales 166. La tierra es otro factor de produccion, hasta ahora subutilizado, que ofrece un importante potencial de desarrollo. La poblaci6n esta distribuida de manera muy desigual. De acuerdo con el censo de 1974, mas del 97 por ciento de la poblacion se concentraba en el 52 por ciento de la superficie del pa's, en tanto que solo el 2,6 por ciento estaba asentado en la Provincia de Orieute, que representa el 48 por ciento de la superficie nacional. Solo una fraccion de las tierras potencialmente fertiles de Oriente esta incorporada al cultivo. Tanto en las regiones de la Sierra como de la Costa, donde habita la mayor parte de la poblaci6n, los rendimientos por hectarea se podrran aumentar sustancial- mente mediante el perfeccionamiento de las tecnicas de cultivo. En lo que concierne al potencial agricola, el Ecuador sera un pals de frontera por mucho tiempo. 6. Las politicas de desarrollo i) Planificacion 167. Las pollticas de desarrollo del Ecuador se enunciaron en el Plan Inte- gral de Transformacion y Desarrollo para 1973-1977. El Plan tuvo los siguientes objetivos: i) fomentar una mayor integracion nacional; ii) mejorar los niveles de vida de la poblacion ecuatoriana y, en especial, de los grupos mas pobres; y iii) expandir la producci6n, a fin de crear empleo productivo que absorba las nuevas adiciones a la fuerza de trabajo. Los instrumentos basicos para alcanzar estos objetivos eran las reformas agraria, tributaria y de la administraci6n publica. 168. Los resultados no acusan un signo definido. Los niveles de vida mejo- raron para un gran grupo de habitantes urbanos, aunque en muy poco para los estra- tos mas pobres de esta misma poblaci6n. El empleo productivo se incremento de manera sustancial, aunque no fue a la par del aumento de la fuerza de trabajo. Ademas de mgritos, la aplicacion del Plan ha adolecido de deficiencias que pueden haber contribuido a que la gestion economica no se haya caracterizado por una orientaci6n favorable o desfavorable definida. En el Plan no se especificaron ciertas pollticas macroeconomicas fundamentales, como las del tipo de interes y el tiro cambiario, que influyen en la distribuci6n de los recursos. El Plan -52- dependio fundamentalmente de programas y proyectos sectoriales, pero las priori- dades de desarrollo no se tradujeron apropiadamente en programas y proyectos sectoriales. Por ejemplo, en el Plan se establecieron tasas elevadas de creci- miento para las industrias quimica, mecanica y de metales basicos, que dieron lugar a tasas mas bajas de creacion de empleo por unidad de capital invertido. Ademas, algunos de los instrumentos generales de pol{tica para ejecutar programas sectoriales -- como las leyes de promocion industrial -- no se formularon de mane- ra apropiada para alcanzar los objetivos principales enunciados en el Plan -- maxima creacion de empleos y mayor igualdad en la distribucion del ingreso -- y bien pueden haber contribuido, de matiera indirecta, a agravar los problemas del subempleo y la pobreza. ii) Pollticas fiscales 169. Si bien no se puede afirmar inequivocamente que las polfticas fiscales obraron en detrimento de los objetivos declarados del Plan, existe razon para creer que, al menos, no colaboraro.r estrechamente en su realizacion. Cuando se sustrae la partida correspondiente al petroleo de las rentas fiscales, el esfuerzo tributario total disminuye de 14,4 por ciento del PIB no petrolero en 1972 al 12 por ciento en 1977. 170. Lo mismo puede decirse de la actuacion de los impuestos sobre el comercio exterior y la renta de las personas frsicas o de las sociedades. En el caso de los impuestos sobre la renta de las personas flsicas, las deducciones b,asicas, que se aumentaron en 1972, estan ahora establecidas en niveles que ex- cluyen a importantes sectores de las clases medias urbanas. El numero de contri- buyentes del impuesto sobre la renta de las personas f]sicas tambien ha declinado y en 1976 representaba menos del 5 por ciento de la fuerza de trabajo. Las recau- daciones del impuesto sobre la renta de las sociedades se incrementaron a una tasa mas reducida que la del PIB, debido fundamentalmente a los mayores incentivos a la inversion y las exportaciones. 171. Es difrcil determinar el efecto neto de estos incentivos. Al parecer, si bien pueden haber tenido un efecto positivo en el nivel de inversion, acaso distorsionen su composicion debido a su sesgo en favor de las industrias de intensidad de capital y en detrimento de las industrias de intensidad de trabajo. 172. El bajo nivel de los tributos sobre el consumo interno de productos del petroleo incorpora una dimensi6n regresiva al sistema tributario. Algunos poductos, como la gasolina, indudablemente han de tener una mayor incidencia en los presupuestos de las personas de mas alto ingreso. Si bien el producto mas importante del consumo popular -- querosene -- parece ser el mas subven- cionado, es el unico derivado del petroleo cuyos precios aumentaron reciente- mente (en 25 por ciento en 1976). 173. Incluso en la hipotesis de que los gastos tributarios fueran, en general, progresivos, el analisis antes expuesto muestra que la poll'tica fiscal no resulto eficaz en la realizaci6n del objetivo del Plan de elevar el nivel de vida del segmento mas pobre de la poblaci6n ecuatoriana. Asimismo, la polltica fiscal solo se oriento parcialmente hacia la creacion de empleos. Se concedie- ron exenciones y reducciones tributarias a las utilidades reinvertidas, y a las -53- importaciones de maquinaria, equipo y materias primas. Los incentivos, en con- secuencia, tendieron a foamentar el uso extensivo de estos factores y no del trabajo. iii) Fijacion de precios 174. En el Plan no se incorporaron politicas encaminadas a lograr los resul- tados deseados en los aspectos de generacion de empleos y distribucion del ingre- so, mediante ajustes de las pollticas de tipos de interes y tipos cambiarios. La polltica econ6mica, asimismo, tendio a subestimar los precios del capital, el trabajo, el dinero y las divisas, como mecanismo de distribucion de recursos. Hay razon para creer, por ejemplo, que los precios son un dispositivo eficaz para introducir cambios en la produccion agricola. Al parecer, las superficies cultivadas son sensibles a las tendencias de precio a largo plazo de distintos productos. Naturalmente, una polltica eficaz de fijacion de precios en la agri- cultura requiere un apoyo de almacenamiento y comercializaciSn, que solo se ha dado parcialmente. Sin embargo, los precios han sido solo instrumentos secun- darios de politica, incluso en los casos de pleno control por el sector publico, como en los sectores del petroleo y la electricidad. Los precios internos de la mayor parte de los productos petroliferos no se han modificado nominalmente desde finales del decenio de 1960 y estan ahora completamente desfasados en comparacion con los precios mundiales Aunque se ha hecho algun progreso en lo que concierne a aumentar las tarifas de electricidad, algunas compaiilas de electricidad no pueden solventar los costos y obtener un beneficio razonable sobre su capital. Tanto CEPE como INECEL, las empresas estatales del petroleo y de la electricidad respectivamente, necesitan grandes cuantias de prestamos externos para ejecutar sus planes de expansi6n. INECEL, ademas, es uno de los usuarios mas importantes de fondos del Gobierno. 175. En el aspecto del comercio exterior, cabe decir que las politicas de fijaci6n de precios se han aplicado por conducto de aranceles, restricciones de importaci6n, depositos previos de importacion e incentivos tributarios. La legislacion arancelaria se modifico en 1974 con objeto de reducir el nivel global de proteccion arancelaria y disminuir los aranceles aplicables a las importaciones de bienes de capital, bienes intermedios y materias primas, a fin de aumentar la proteccion real y sustituir derechos especfficos por aranceles ad valorem. El regimen de depositos previos de importacion se instituyo en 1975, luego de haber sido abolido en 1973. Los controles directos de importacion se aplican por conducto de una lista de importaciones prohibidas y otras tres listas de importaciones autorizadas, las llamadas listas IA, IB y II. La Lista IA esta compuesta de "importaciones esenciales", en tanto que las Listas IB y II respec- tivamente afectan a los bienes "semiesenciales" y "tno esenciales". Las importa- ciones de la Lista B requieren un dep6sito de importacion de 10 por ciento por seis meses y las de la. Lista II un dep6sito de 30 por ciento por seis meses, mas un recargo de importacion de 30 por ciento. Con frecuencia se autorizan cambios en la clasificaci6n y se conceden exoneraciones de una o varias condi- ciones. Los incentivos de exportaci6n se conceden mediante Certificados de Cre- dito Tributario (CCT) a los exportadores. Las exportaciones de productos tra- dicionales y de petr6leo estan sujetas a derechos de exportaci6n. -54- iv) Politica relativa al tipo cambiario real 176. El efecto global de las distintas medidas relacionadas con el inter- cambio comercial -- salvo las prohibiciones -- se puede observar en las modifi- caciones de los tipos cambiarios reales de importacion y exportacion. El primero corresponde al costo de las importaciones para el importador, una vez incluido el costo de los depositos previos de importacion y el pago de los aranceles de importacion. El segundo concepto corresponde a los ingresos de los exportadores nacionales, una vez que se han tenido en cuenta los derechos de exportacion y las subvenciones (CCT). 177. Como se indica en el Cuadro 12, el tipo cambiario real para las exportaciones de productos distintos del petroleo fluctuo en alrededor de un valor medio de S/23,7 en 1971-1977. Una gran proporcion del aumento de 1977 se debio al cambio en el valor del dolar en el mercado libre ecuatoriano y a la combinacion de una pequeina reduccion de los derechos de exportacion y un aumento en las exportaciones de productos distintos del petroleo, asl como tambien a un aumento pronunciado de los certificados tributarios recibidos por los exportadores. El tipo cambiario real para las importaciones exhibio una tendencia declinante entre 1972 y 1977, a causa de las modificaciones de la legislacion arancelaria, el aumento de las exenciones y los cambios en la estructura de las importaciones. La reimplantacion del regimen de. dep6sitos Drevios de importacion en 1975 solo neutralizo parcialmente la declinacion el tipo cambiario real debida a los factores antedichos. -55- Cuadro 12: TIPOS CAMBIARIOS IMPLICITOS Y REALES DE IMPORTACION Y EXPORTACION (Sucres por US$) Tipo cambiario de importacion Diferencia debida a las importaciones Real Nominal a/ Diferencia Depositos Aranceles 1970 27,3 19,9 7,4 0,6 6,8 1971 31,1 25,4 5,7 0,3 5,4 J972 33,6 25,6 8,0 1,5 7,5 1973 33,2 25,0 8,2 - 8,2 1974 29,4 25,1 4,3 - 4,3 1975 29,6 25,2 4,4 0,1 4,3 1976 30,9 25,9 5,0 0,3 4,7 1977 31,8 26,0 5,8 0,2 5,6 Tipos cambiarios de exportacion b/ Diferencia debida a las exportaciones Real. Nominal Diferencia Tributos CCT 1970 17,6 19,9 -2,3 -2,3 1971 22,1 25,4 -3,3 -3,5 +0,2 1972 23,5 26,0 -2,5 -2,8 +0,3 1973 22,9 25,2 -2,3 -2,7 +0,4 1974 23,1 24,6 -1,5 -1,8 +0,3 1975 24,5 25,4 -0,9 -1,4 +0,5 1976 24,0 25,3 -1,3 -1;9 +0,6 1977 25,5 26,1 -0,6 -1,6 +1,0 a/ Banco Central del Ecuador. b/ Excluidos los productos del petr6leo. -56- v) Pollticas de empleo 178. Si bien la creacion de empleos productivos es uno de los objetivos principales del Plan para 1973-1977, en el documento del plan se prevela la creacion de empleos por conducto de programas sectoriales. El Programa de Recursos Humanos se concentraba en las proyecciones de la fuerza de trabajo y las necesidades educacionales. No se hizo esfuerzo alguno por calificar o es- tablecer objetivos de absorcion del subempleo, y no se encomendo a ninguna ins- tituci6n en particular el fomento y la vigilancia del aumento del empleo. 179. El Plan no estableci6 un marco especlfico de politicas macroeconomicas para fomentar la creaci6n de empleos. En cambio, dependio de tres instrumentos generales: el control de la tecnologla, la reforma agraria y el crecimiento del sector industrial. El control de la tecnologla, con la mira de evitar el uso de tecnologra de initensidad de capital insuficientemente adaptada a las nece- sidades del Ecuador, se debia aplicar mediante arbitrios administrativos no especificados y el uso directo de tecnicas de intensidad de trabajo en la eje- cucion del programa de inversiones del sector publico. Se esperaba que la re- forma agraria creara nuevos empleos productivos en el campo y disminuyera la migraci6n hacia los centros urbanos. El aumento de la produccion industrial y, en menor medida, de la produccion en la construccion y los servicios debla absorber a las adiciones a la fuerza de trabajo y disminuir el nivel del subempleo. 180. Las medidas generales de polrtica en la esfera del empleo se han limi- tado al establecimiento de salarios mf-nimos. Desde 1970 se ha revisado cuatro veces el nivel del salario mlnimo: en 1971, 1974, 1975 y 1976. Los salarios mrnimos mensuales en 1976 se establecieron en el nivel de referencia de S/1.500 por mes, en tanto que los salarios mlnimos de artesanos y empleados domesticos se fijaron en los niveles respectivamente de S/ 1.140 y S/ 660. Se establecieron niveles de S/ 1.080 para los trabajadores agrlcolas de la Costa y de S/ 960 para los de la Sierra. vi) Politicas salariales 181. La fragmentaci6n de los mercados del trabajo reduce grandemente el impacto operacional de los salarios mlnimos. De acuerdo con un informe de la OIT, 1/ el 50-60 por ciento de la poblacion activa percibia ingresos inferiores al salario mlnimo, incluido el 52 por ciento de la fuerza de trabajo en zonas urbanas. En las zonas urbanas un 60 por ciento de la fuerza de trabajo tenia ingresos inferiores a la mitad del salario minimo legal. Por lo tanto, parece que los ingresos de los sectores no estructurados de las ciudades y el campo se vieron muy poco afectados por las leyes del salario mlnimo. 182. Asimismo, el salario mlnimo tiene aparentemente escasa influencia en el sector moderno. Los salarios en las industrias manufactureras son muy superiores a los salarios minimos. Mas aun, en anos recientes el margen ha tendido a ensan- charse considerablemente. Por ejemplo, en 1970 el salario minimo representaba 1/ PREALC, Situaci6n y Perspectivas del Empleo en Ecuador, OIT, febrero de 1975. -57- el 38 por ciento del costo salarial medio por empleado en las manufacturas y en 1973 dicho porcentaje fue de 34 por ciento. Analogamente, de acuerdo con datos sobre las pequenas industrias y artesanlas en el marco del plan de promo- cion industrial los salarios mlnimos representaron el 61 por ciento de los costos salariales en 1970, el 39 por ciento en 1973 y el 34 por ciento en 1976. Las estad'sticas sobre conflictos laborales, al parecer, confirman la falta de importancia relativa de la legislacion sobre salarios m'lnimos. De acuerdo con el Ministerio de Trabajo, solo el 3 por ciento de las demandas formuladas en 262 conflictos registrados en 1976 guardaba relacion con el pago de salarios minimos. 183. Los salarios en las manufacturas han exhibido dos tendencias definidas: los salarios reales han aumentado con lentitud en los ultimos cuatro anos y los diferenciales de salarios entre las grandes y pequenas firmas se han estrechado. En 1970-1974, conforme al Instituto de EstadTstica, los sueldos nominales de trabajadores manuales se incrementaron a una tasa media de 15,9 por ciento por ano. En terminos reales, el aumento significo un incremento anual de 1,2 por ciento en los ingresos medios de los trabaiadores manuales. Aunque desde 1974 no se han publicado encuestas de manufacturas, las estadiisticas de firmas incorporadas a los planes de promocion induistrial indican un rapido aumento de los pagos salariales a los empleados en anos recientes. De acuerdo con estos datos, entre 1973 y 1977 los pagos salariales por empleado en las grandes firmas se acrecieron a una tasa anual de 23-24 por ciento en terminos nominales (7-8 por ciento en terminos reales), en tanto que los pagos de las pequenas firmas y talleres artesanales se incrementaron a una tasa nominal de 25-26 por ciento (9-10 por ciento en terminos reales); simultaneamente, la productividad en las manufacturas se elevaba a una tasa anual de 8,4 por ciento. Sin embargo, el valor agregado por las industrias en el plan de promoci6n no representa mas del 9 por ciento del valor agregado de la industria y, en consecuencia, la an- tedicha tendencia de los sueldos reales no se puede considerar caracterlstica del sector manufacturero en su totalidad. 184. El estrechamiento de los diferenciales entre los salarios pagados por las pequenas y grandes firmas en 1973-1977, al parecer, forma parte de una ten- dencia. Tomando como base el salario medio de todo el sector manufacturero, los margenes en 1967 registraban una amplitud de 139 por ciento del promedio para las grandes firmas a 60 por ciento del promedio para las pequenas firmas; en 1973 la amplitud se habla estrechado a 127 por ciento y 70 por ciento. 185. El progresivo estrechamiento de los margenes salariales entre grandes y pequenas empresas acaso se deba a sus distintas estructuras de fuerza de tra- bajo. Las grandes empresas emplean una mayor proporcion de. empleados de ofici- na y, de conformidad con el Instituto de Estad{stica, los sueldos de estos ulti- mos se incrementaron con menos celeridad. Entre 1970 y 1974 los sueldos nomina- les de los obreros se incrementaron a una tasa media de 15,9 por ciento por ano, en tanto que los sueldos de los empleados administrativos solo aumentaron en 11,5 por ciento. En terminos reales, el aumento antedicho se traduce en un aumento anual de 1,2 por ciento del ingreso medio de los empleados de oficina. 186. Lamentablemente, poco puede decirse del nivel y expansion de los sueldos en el sector rural. Los sueldos en el sector urbano han ido en aumento. Los datos industriales y de distribucion del ingreso indican que -58- los ingresos reales en el sector urbano no estructurado tambien se han ele- vado, aunque probablemente no tanto como en el sector estructurado. El crecimiento relativamente lento de los sueldos reales indica, en general, que el gran numero de subempleados esta conteniendo el ascenso de los sueldos. Al parecer, asimismo, se esta evitando la aparicion de una clase privilegiada de obreros industriales. El estrechamiento de los margenes diferenciales en- tre empleados de las grandes empresas, por un lado, y entre obreros manuales y empleados administrativos, por el otro, sugiere que estan disminuyendo len- tamente las imperfecciones del mercado de trabajo y se esta intensificando la movilidad. -59- III. EVOLUCION RECIENTE Y PERSPECTIVAS FUTURAS 1. El desarrollo economico en 1978 187. Las restricciones de balanza de pagos obligaron al Ecuador a ajus- tarse a una tasa de crecimiento economico mas reducida al cabo de varios anos de una expansion liderada por el petroleo. Se estima que el aumento del pro- ducto interno bruto ha declinado de un promedio de 8,7 por ciento en 1970-1977 a 6,8 por ciento en 1978 (siempre en terminos reales), a causa de varios fac- tores. El gobierno ecuatoriano introdujo pol'iticas monetarias y fiscales res- trictivas y una mas cuidadosa estrategia de endeudamiento. Los factores coad- yuvantes, ajenos al control del Gobierno, fueron el pronunciado deterioro de la relacion de intercambio y una fuerte sequia. Otros factores, con todo, contribuyeron a evitar una declinacion mas significativa del crecimiento eco- nomico: las ventas de las existencias de cafe vinculadas con unas cosechas algo superiores de cacao y cafe, el modesto aumento de la produccion del pe- troleo y la utilizaci6n a plena capacidad de la nueva refinerla petrolera de Esmeraldas. 188. En el aspecto de la demanda, el Gobierno ha mostrado considerable prudencia en su gesti6n de la economia. El aumento de la oferta monetaria se mantuvo en 10 por ciento, mucho menos que en anos precedentes. La mayor parte de la expansion tuvo lugar durante el segundo semestre del ano a raiz de la presion de los sectores de la agricultura y la construccion. Por cuanto se estima que las reservas internacionales netas solo se han acrecido levemente, las actividades crediticias han aportado el grueso de los nuevos activos del sistema bancario. En su conjunto, el credito aumento en no mas de 17 por ciento, orientandose en su mayor parte hacia el sector privado, pues el credito interno al sector publico fue nulo o negativo. En terminos reales, la adici6n a la existencia de credito fue mlnima y se debe conside- rar como un reflejo de una polftica financiera sumamente prudente de las autoridades monetarias, por un lado, y del sector bancario comercial, por el otro. Ambos prefirieron acumular reservas excedentarias, al intensificar su percepcion del riesgo en 1978 debido a las incertidumbres derivadas de la ambigua situacion pol{tica. 189. El deficit presupuestario, en porcentaje del PIB, declino de 4,1 por ciento en 1977 a 3,4 por ciento en 1978. Las rentas fiscales se incre- mentaron en 14 por ciento y el gasto en 10 por ciento solamente, todo ello a precios corrientes. La combinacion de estos factores permiti6 que el de- ficit fiscal declinara en 10 por ciento. Se hicieron esfuerzos por mejorar la administraci6n del sistema tributario y, en especial, por limitar la mag- nitud de la evasi6n, si bien no hubo cambios importantes en la estructura tributaria. El financiamiento del deficit fiscal volvio a procurarse funda- mentalmente en los mercados financieros externos y, en alguna medida, en el mercado privado de capitales del pais. Sin embargo, el Gobierno trat6 en 1978 de obtener condiciones mas favorables en el nuevo endeudamiento y obro con mas prudencia en la seleccion de condiciones, utilizando en grado rela- tivamente mayor los creditos a mediano y largo plazo y las ventas de bonos a mediano plazo. La utilizacion de fondos externos para financiar el deficit -60- se redujo a la mitad, pero la venta de bonos en el mercado interno llego al equivalente de casi US$100 millones, o sea 1,5 por ciento del PIB. 190. La demanda externa no fue suficiente para paliar el debilitamiento de la demanda interna; por otra parte, hubo una declinacion en la relacion de intercambio. La demanda del Mercado Andino declino en 41 por ciento. Las exportaciones al Peru solamente declinaron verticalmente de un promedio anual de US$100 millones en 1976-1977 a solo US$3 millones. 191. Se estima que la inversion de capital ha declinado en 1,0 por ciento, en terminos reales. Los principales factores a los cuales obedecio esta de- clinacion fueron las incertidumbres pollticas y una polftica fiscal de con- traccion. Aunque las restricciones crediticias bien podrian explicar parcial- mente la declinacion de las inversiones, la evidencia senala una oferta abun- dante de credito a corto plazo en el mercado financiero. Aunque la contraccion del credito probablemente afect6 en lo fundamental al consumidor, pues redujo la demanda de bienes de consumo, bien puede haber sido sentida por inversionis- tas potenciales cuyas expectativas y esfuerzos de inversi6n conexos declinaron. Asimismo, los grandes proyectos en las industrias automotriz y petroquimica se encuentran todavi'a en sus etapas iniciales. Los nuevos contratos de explora- cion con empresas petroleras extranjeras estan todavfa en la fase de negociaci6n. 192. En el aspecto de la oferta, se estima que la agricultura, la industria y los "otros" sectores han tenido aumentos reales del 2,8 por ciento, 12,9 por ciento y 6,5 por ciento respectivamente. Esto indica una gestion relativamen- te mejor de la agricultura en comparacion con el ano precedente (1,4 por ciento), si bien resulta todavfa deficiente cuando se la compara con el periodo 1972-1976 (6,9 por ciento). Los cultivos comestibles han sido los mas afectados por la sequia recurrente, seguida por precipitaciones irregulares. Pese a un aumento de la inversion, la produccion de trigo, cebada, maiz y arroz ha disminuido considerablemente, y solo la favorable evolucion de los sectores pesquero y pecuario ha impedido que el crecimiento de las empresas del sector agrlcola fuera negativo. Las pollticas de precios internos, la caida de algunos precios internacionales y la falta de apoyo financiero y obras de almacenamiento son otros factores que explican la desalentadora evolucion de este sector en los uiltimos tiempos. En consecuencia, las importaciones de alimentos se elevaron extraordinariamente en 1978 (de US$30 millones en 1976-1977 a US$80 millones), previendose que superaran ese nivel en 1979. 193. El sector industrial tuvo una gestion relativamente favorable en 1978, por 'L menos en comparacion con el crecimiento medio de 10 por ciento anual, en terminos reales, registrado desde 1970. Esto se debio a una mayor dispo- nibilidad de credito, a corto y a largo plazo, en especial de fuentes externas, a la creciente demanda externa e interna y a la importancia relativa de la activiidad de la refinerla de Esmeraldas y el rapido auge de la industria del cemento; la bDaja base de comparacion de algunos subsectores (productos meta- licos y bienes durables) contribuye a explicar esta favorable evoluci6n. Al propio tiempo, el sector tiene ante sl crecientes dificultades de competencia con otros partlcipes del Mercado Andino (por lo menos en relaci6n con Colombia y el Peru), pies los costos de produccion iban en aumento, en tanto que el tipo cambiario se mantenia constante en terminos nominales. -61- 194. La produccion y exportaciones cirectas de petroleo registraron un mejoramiento en 1978; el volumen de produccion se increment5 en 9,6 por ciento y las exportaciones en 12,6 por ciento. Con todo, el valor de las exportacio- nes de petroleo (directas y para el consumo) y de sus derivados se mantuvo en el mismo nivel de 1977, esto es, US$650 millones. El aumento de la produccion se explica, por lo menos en parte, debido al primer efecto de las inversiones adicionales que previsiblemente produciran 30.000 barriles diarios en 1979 (14 por ciento mas que la produccion de 1978) y el retorno a la total norma- lidad de todas las operaciones del consorcio CEPE-TEXACO. Simultaneamente el consumo interno de derivados del petroleo se incremento en 10 por ciento, o sea, una tasa superior al aumento de la produccion de petroleo crudo. Sin embargo, debido a que la flamante refinerha de Esmeraldas llego al nivel de 70 por ciento de la capacidad total de 55.600 barriles por d{a, las expor- taciones compensatorias disminuyeron radicalmente y las de productos derivados se elevaron en cuantfa suficiente para aumentar el valor de las exportaciones de petroleo en su conjunto. 195. En 1978 se estaba revisando el ordenamiento jurrdico de la explora- cion y exportacion de petroleo a fin de dar mas estImulo a la inversion ex- tranjera. La nueva legislacion introduce la posibilidad de los contratos de riesgo, el aumento del plazo maximo de exploracion de cinco a ocho anos (con posterioridad al cual el permiso revierte al Estado), la ampliacion de la superficie contractual maxima a 200.000 ha. y algunas modificaciones fis- cales. Por ejemplo, la garantfa de cumplimiento que se exige desde el momento de comenzar la explotacion no quedara congelada ya por el trienio durante el cual se la requiere; los inversionistas que realizan sus actividades en el marco de contratos de riesgo no deberan abonar regallas o impuestos, sino un tributo anual con destino a un fondo de investigaci6n y desarrollo tecnolo- gico; las regallas ya no se podran percibir en especie. El Gobierno esta estudiando la posibilidad de invitar a varias nuevas firmas extranjeras a realizar actividades de exploracion y a "asociarse" con el Estado en la ex- plotacion de nuevos yacimientos. 196. La balanza de pagos en 1978 reflejo las tendencias de la economia nacional y puso de manifiesto las senales de la fuerte acumulacion de la deuda del ano anterior. Las reservas internacionales se incrementaron en US$36,9 millones y al final del ano eran suficientes para financiar cinco meses de im- portaciones a los niveles de 1978. El valor de las exportaciones de bienes y servicios no atribuibles a factores subio en 8,2 por ciento, a precios co- rrientes, lo que dio lugar a un saldo superavitario de recursos de US$6 mi- llones en 1978, frente a un saldo negativo de recursos de US$208 millones en 1977. La expansion de las exportaciones quedo detern,ineda por una buena co- secha de productos de exportacion (cacao y banano), La 1enta de existencias de cafe y el incremento de la producci6n de petroleo y sus derivados. Se redujo la expansion de las importaciones, a diferencia de lo ocurrido en 1970-1977 en que el crecimiento de las importaciones registro una tasa anual real de aumento superior al 8 por ciento. Entre los factores que afectaron la reduccion del crecimiento de las imnc,rtaciones se conltaron las polfticas restrictivas de la demanda y las incertidumbres en cuanto a las futuras - 64 - Table 20: COMPOSITION OF EXPORTS (percentages) Scenario ITEM 1978 1980 1985 1990 I Petroleum 36.9 34.8 12.6 - Traditional Agricultural Goods 44.6 40.6 57.1 60.8 Other 18.5 24.6 30.3 39.2 II Petroleum same 34.8 25.4 15.0 Traditional Agricultural Goods as 40.6 47.6 50.8 Other above 24.6 27.0 34.2 III Petroleum same 38.6 32.6 26.5 Traditional Agricultural Goods as 37.6 42.2 43.2 Other above 23.8 25.2 30.3 IV Petroleum same 36.1 32.2 26.0 Traditional Agricultural Goods as 39.6 41.7 43J5 Other above 24.3 26.1 30.5 Note: Other includes services. 215. The projections highlight the real weakness of the Ecuadorian economy: its dependence on petroleum exports and the unpreparedness of the country to replace petroleum by any other dynamically growing source of foreign exchange. Although the petroleum sector will still have to sustain the trade balance during the adjustment period, the petroleum boom is over and urgent measures must be taken in other sectors to generate new sources of foreign exchange. 216. An interesting outcome of the projections is that the country will have to rely increasingly on foreign savings. Hence the decline in gross domestic investment as a percentage of GDP, from 24.4 percent in 1978 to 23.5 percent in 1985. 217. Foreign savings in 1978 represent around 0.1 percent of domestic investment. The foreign proportion of investment rises abruptly to reach between 59.1 percent and 16.6 percent for Scenario I and III, respectively, in 1985. -65- GRAPH 3 INVESTMENT, FOREIGN AND DOMESTIC SAVING AS PERCENTAGE OF GDP 30 25L--- CINESTMENT 20 pI - E R C E -to 7017 72 73 74 75 76 77 78 79 80 81 82 83 84 85 YEAR Table 21: INVESTMENT AND FOREIGN SAVINGS World Rank-20452 (as percentage of GDP) Scenario 1978 1980 1985 Investment 24.4 25.9 23.5 Foreign Savings I 0.1 4.9 13.9 II 6.1 10.4 III 0.3 3.9 IV 3.4 6.2 One particular aspect of the results presented requires comment. Scenario III shows a lower dependence on foreign savings, because of the rise in domestic oil prices which results in larger domestic savings compared to other scenarios. The outcome is also influenced by the lower impo'rt content as in the years 1979 and 1980 no growth is expected in this sectLor (Graph 3). 218. As all projectionis are based on the assumption of 5 percent growth of 'he economy, it wotild be interesting to analyze the main implications of an increase in this rate by one percentage point, i.e. to 6 percent per annum. - 66 - Initially, the investment level will have to incre(se by 20 pi. ceis. Jvet tLhe level required to maintain a 5 percent rate of growth, assuming full capacity utilization. If additional savings are mobilized domestically, private consumption will have to be reduced by 5.6 percent 1/ and the obviovis result will be a ecline in the absolute average consumption per capita. The original projections (with GDP growing by 5 percent per annum) yield a growth of consumption at an annual rate of about 7 percent and a population growth by 3.4 percent annually during 1978-85. 219. This fall in consumption will imply a proportional rise in private savings. This is possible, if the burden of the price change is concentrated on the upper income groups. But this sacrifice is unlikely to occur if the only recourse is that of indirect encouragement to use the capital market mechanism. Taxes would be required to generate these additional savings Mlajor improvements in the collection of non-petroleum revenues through a better tax administration and structural reforms would help to achieve at least the 1972 average tax ratio (18.6 percent of GDP). If this ratio is attained, the additional revenues would provide savings required to achieve the additional one percentage point increase in the growth rate. However, part or all of these new revenues accruing to the Government may simply involve a substitute for private savings (and not a compression of consunption) in which case this effort will not be sufficient to generate the additional funds needed to raise the rate of growth of GDP. Other possibilities have to be sought in the improvement of efficiency of both private and public invest- ment, and in following a realistic petroleum policy which would provide additional public revenue with minimal negative impact on private savings. This effort should be accompanied by a tight current expenditures policy to enhance the public marginal propensity to save. Of course, all these policy suggestions could be recommended to obtain any desired rate of growth of the economy, but their importance and urgency increase steeply with the height of the chosen rate of growth. 1/ Consumption and investment are assumed to be 85 percent and 24 percent, respectively, on average during the period analyzed with a growth rate of GDP of 5 percent. The residual is explained by the resource balance. - 67 - IV. PUBLIC FINANCE: PERFORMANCE, PROBLEMS AND PROSPECTS I, Introduction 220. Since the early 1970s, the Ecuadorian public finances have undergone a number of important modificatiLons, most directly or indirectly linked to the dramatic increase in petroleum revenues which began in 1972-73. The pu-rpose of this chapter is to identify and analyze these modifications and to discuss their implications for future national development. Before doing so, however, it is useful to briefly describe the structure of the public sector, and the basic fiscal relationships between its components. 2. Structure and Performance (i) Organization of Sector 221. Following the pattern of many Latin American nations, the public sector of Ecuador is highly decentralized horizontally and highly centralized vertically. Its most important component is the "Central Government", com- prised of the budget (presupuesto), State enterprises, semiautonomous entities (entidades adscritas) and other miscellaneous fiscal accounts utilized by agencies with a national scope (e.g., cuentas especiales anld colegios fiscales). 1/ In 1977, on a consolidated basis (i.e., net of transfers), this level of goV-e ernment accounted for 81 percent of total current revenues and 83 percent of total current expenditures. It was also responsible for 75 percent of public savir.g on current account, 75 percent of public fixed capital formation, an- 77 percent of the public sector deficit (Table 22). 222. Within the "Ceatral Government", most current revenues and expendi- tures are attributable to the budget; since 1972 it has generally accounted for about three-fourths of the former and more than four-fifths of the latter. A clear trend toward decentralization of capital expenditures, however, may be noted. While more than half of all "Central Government" capital outlays were disbursed through the budget in 1972, it share in the total had fallen to less than 30 percent by 1977. This relative decline in the investment share of the budget was accompanied by rapid increases in the capital spending of the semiautoncmous entities; between 1972 and 1977, the share of these entities in I/ This concept of "Central Government" conforms ;o that utilized by the National Planning Board (JUNAPLA), the principal source of data on the consolidated public sector. Public financial institutions as well as special funds operating as such (i.e., National Development Fund--FONADE, National Preinvestment Fund--FONAPKE, and Municipal Development Fund--FODEM) are not considered to form a part of the consolidated public sector. However, their financial transactions with the public sector are reflected in the data. Table 22: STRUCTURE OF THE CONSOLIDATED PUBLIC SECTOR, 1977. a (percentages) Level of Revenues Expenditures Saving Deflcit Government Total Current Capital Total Current Capital CENTRAL GOVERNMENT 80.3 80.9 69.4 79.6 82.5 75.0 74.8 76.5 Budget 61.5 62.2 47.2 42.8 57.0 20.0 82.0 -42.5 Semiautonomous Entities 7.1 6.2 22.2 25.4 10.7 49.1 -10.7 108.9 State Enterprises 4.8 5.1 -- 5.8 5.7 5.9 2.7 10.1 Other Accounts 6.9 7.4 -- 5.6 9.1 -- - -- FONAPAR b_ 7.0 7.4 -- -- -- 35.3 -32.0 1 PROVINCIAL - LOCAL 8.2 7.0 29.8 12.9 8.8 19.4 .3 34.1 MISCELLANEOUS 4.5 4.7 .8 7.5 8.7 5.6 -10.5 21.4 T 0 T A L 100.0 100.0 100.0 100.0 100.0 100.0 100.0 100.0 (28,848.2) (27,365.9) (1,482.3) (35,154.5)(21,659.2)(13,459.3) (5,706.7)(6,306.3) C- Source: JUK ?LA a! Data are net of intergovernmental transfers. b/ National Participation Fund. ci Data in parentheses are totals in millions of current sucres. - 69 - "Central Government" capital expenditures rose fro-m 44 percent to 64 percent. 1/ The revenues of these entities (i.e., excluding transfers), however, did not keep pace with this greatly expanded investment activity. As a result, semi- autonomous entities continued to be the priacipal source of the overall deficit. 223. As implied in the preceding paragraphs, public activity performed outside of the "Central Government" is relatively minor and accounted for by the National Participation Fund--FONAPAR, provincial councils, municipalities, and miscellaneous entities with local, provincial or national jurisdictions (i.e., State universities, superintendencies of banks and companies, electric companies, etc). Moreover, in terms of control over resources, it would appear that the "Central Government" increased its dominance during the 1970s. This trend is suggested by the data which show its share in total revenues rising from 68.5 percent in 1972 to the 81 percent observed in 1977. Even these figures, however, understate the degree of fiscal control exerci,ed by the "Central Government" since they do not take into account that iransfers from FONAP!R to individual provinces and muaicipalities are contingent upon the approval of spending plans by the National, Planning Board (JUNAPLA). 2/ (ii) Intergovernmental Flows 224. Public activity in Ecuador is firanced through more than 100 sepa- rate revenue sources, the most important of them levied and/or controlled by the Central Government budget. Since spending decisions are highly decen- tralized, a complicated system of earmarking and inter-agency transfers has 1/ The decentralization of investment decisions (especially in the economic services) is a strategy followed by many other Latin American nations. It is generally defended on efficiency grounds, i.e., decentralized agencies are alleged to be more "business-like" and less prone to political influences than are agencies operating within the confines of the Central Government budget. The pros and cons or decentraliza- tion, based on three Latin American case studies, are discussed at length in J.W. Wilkie, "Decentralization: The Budgetary Dilemma in the Economic Development of Mexico, Bolivia and Costa Rica, " in D.T. Geithman, ed., Fiscal Policy for Industrialization and Development in Latin America (Gainesvillz: University of Florida Press, 1974), pp. 200-262. The main factor behind this decentralization in Ecuador has been the earmarking of petroleum revenues through FONADE for invest- ment purposes. 2/ In 1977, trarLsfers from FONAPAR constituted 70 percent and 41 percent, respectively, of total provincial and municipal current revenues. Five years earlier the analogous ratios were 68 percent and 29 percent. The origin and funiction of FONAPAR is discussed in more detail in the follow- ing section. - 70 evolved in order to adjust expenditure ne.eds to resource avaiiabiliLy. 1/ The criteria for calculating individual revenue shares vary ancl may be based on spending needs, fixed as annual sums, as a proportion of specific tax collection, or others. The two most important special funds (i.e., FONADL and FONAPAR), for example, are totally dependent upon tax-shares for theLr f inancing. 225. Both FONADE and FONAPAR were established during the early 1970s (1973 and 1971, respectively) as a means of improving the allocaLion of public funds. In the first case, it was deemed necessary to craate a special account through which petroleum revenues could be channeled to investment projects deemed high priority in the five-year development plan (Plan Integra! de Transformacion y Desarrollo, 1973-77)4 2/ According to the original legislation, FONADE was to receive the increment in public revenues resulting from increases in tne reference price of petroleum over its November 1973 level (US$7.30 per barrel). In practice, it has not received the entire increment but rather a share (estimated to be around 46 percent in. 1978) of the income tax on petroleum corporations. Fifteen (as of 1978) other public entities also share in petroleum related taxes and fees. As a result of the partici- pation of other entities, the annual share of FONADE in total petroleum revenrues has varied between 24 percent and 33 percent since 1974. 226. FONAPAR was created for the purpose of centralizing and rationalizing the provincial and municipal fiscal systems. Prior to 1971, these entities had relied upon their own tax collections, extrabudgetary transfers from the Central CGovernment, and shares of taxes accruinig to the n-ational budget. This latter system was established in the mid-1960s to compensate the provincial governments for revenue losses resulting from the tax reforms of 1964-65. With the creation of FONAPAR, thib tax-sharing nechanism was simplified through allocating the proceeds of specific taxes for the benefit of the provinces and municipalities. 3/ During the mid-1970s, FONAPAR's major sources of revenue have been: (i) taxes on foreiun trade (approximately 50 percent ot the total r-evenue): (ii) shares of the income tax (approximately 25 percent); 1/ The existence of such a system is reflected in Table 31, which shows that a given entity's percentage participation in total revenues ina: be far different than its share in total expenditures. 2/ During the first year of existence (1974), disbursements from FONAI)E .Were all in the form of grants. Since this date a grow-ing proporLion of its budget has been devoted to loan operations; a tendency consistent with the intention of eventually transforming it into a national develop- menZ bank. In 1977, FONADE loaned US$97.7 million (or about 53 percent of its total disbursements) to a large number of puibiic entities (see Xih-ble 3-11). 3/ Funds are also transferred to the Red Grosi, Etducat:ional -itab1iLuuL- semiautonomou-- entities and, occasional.ly, to the Centr1i1 GoveLr~inIt- budgve t - 71 - (iii) stamp taxes (approximately 20 percent); and (iv) other minor taxes. As of i977, its total revenues were equivalent to about 7.5 percent of total consolidated tax revenues. FONAPAR is administered by the Ministry of Finance and, as stated previously, individual shares are awarded on the basis of spend- ing plans sutf'cct to the approval of the National Planning Board (JUNAPLA). 227. The use of budgetary earmarking and transfers is also widespread with respect to financing State enterprises and semiautonomous entities. Here the experience is diverse, with the degree of fiscal interdependence varying considerably depending upon the entity in question. In general, how- ever, dependence upon interagency transfers is most pronounced with respect to the semi-autonomous entities. During the most recent year for which detailed data are available (1976), for example, about 56 percent of their total reve- nues were derived from this source. Of this flow, approximately 20 percent originated in the central government budget; the balance being accounted for by transfers from FONADE (18.9 percent), shares of petroleum taxes and fees (17 percent), transfers from other levels of government (2.4 percerit), and other unspecified extra-budgetary sources (41.7 percent). It should be pointed out, however, that these averages are highly influenced-by the budget of the Ecuadorian State Petroleum Corporation (CEPE) and National Electrification Institute (INECEL)--organizations which account respectively for 68 percent of the total revenues and 71 percent of the transfers, accruing to semiautonomous entities. If both CEPE and INECEL are excluded from the calculations, the share of transfers from the central government budget in total revenues rises from 44 percent to over 50 percent. 228. The role of transfers in the financing of State enterprises is much less important than that observed in the case of semiautonomous entities in both absolute and relative terms. in 1976, total transfers to the former reached S/ 283.5 million (versus S/ 7.0 billion to the latter), or about 15 percent of their total revenues. Once again, hiowever, the relative importance of transfers as a source of income varies considerably among individual enter- prises. On the basis of budgetary data, the most highly 3ubsidized of State enterprises appear to be the Government-owned railroad, the National Enterprise for the Storage and Sale f Agricultural Products (ENAC), and the National Vital Products Enterprise (ENPROVIT). Together, these three absorb 88 percent of the total funds transferred to state enterprises. Of these enterprises, the railway system seems least able to support itself through internally- generated funds, i.e., 80 percent of its total revenues are in the form of subsidies from the central government budget. The analogous figures for ENAC and ENPROVIT are 55 percent and 33 percent, respectively. In contrast, other enterprises such as the State Alcohol Enterprise, the Ecuadorian Telecommunica- tions Institute (IETEL) and the State Procurement Enterprise, are completely self-financing. - 72 (iii!~ ()',i'J'tl. v:. * Il i'rf K.-.'-l;: 229. The pcriod 172- 7/ wa.:; one cf rapi ri e,.p.aision for the Ecuadorian ptublic : ector, with touta x &:ture tnc; aLinp (in current prices) from SI! 9.6 billion tr $ 0 iiZ1 Vi ;. o ng S ,n"'rsiia1 growth rate of almost 30 percent pu:r v a r is vt , r tit I e it'. 1j ; a,verage annual inflation of the pe-ri, harri L-_ at. . n' i, y but still appreciable (when compared to the rDP) -c'v. -*)I it.E 0 of :r r-r per yev;. The primary factor explainint- tb:'s .r')i'mth ;: b ''npr';cdenLed inflow of revenues from petro!exin e z: p lo iLa t oto n` ly t he 1`j7L-74 period when these revenues increased (in lu,,r.' -;73t. t ' 1;*e than S/i billion to more than S/7 billion-. WhlehT' j' t Len1 in n L'; t- :i gn ted since 1974, their annual growth (in currenit C.S. Cf.: 'nr e 1972-77 period averaged around 27 petcen. 1! T or f ci :J.rr>e':m revenues to public expen- diture growth is ixrther t rierscored o'J - _ c(;ns t ders the performance of those revenue sources votc, dir-C-ctly 1ink.; d to the petroleum sector. While these revenue.. t-OOrLe than uo.blld in nciriinal terms (from S/ 8.9 billion to S/ 22.8 billion) ovrle- the !-.iu.io6 in question, t'eir real average annual growth rate was of the o:t:dr -AL 4.51 j:^ eis (see .Aii-nilx Table 5.1). 230. Furt!,- ::-- .-i ont tl, 5e,cr per-frirat-ce of the public sector are containied in >'-.!1 Z3. - .cutud ntinL1 -al C; unts of the consolidated public sec-;tor nre ;,, a ed ofnt;i-te. o the GDP. It sh.;:ld be noted that total 4- *e(1iure. -a ,im Product increased by 2.5 percenle.a~. pofnts b etween 1972 and 197i from 20,4 percent to 22.9 percent. It may -; - .: ':. r a rel t h1 ; 5oi wth occurred in the 1972-74 period; over t c.-- ; hr e S he eXDEsnditure share stabilized at Fetween 227T Th) A-r nt aioti 24-. 'hir- 7V;ni '.lue de-clined in relative terms. 231' pub)li rr-vjue.s :iid expeniditures as a Pe-. r - ot :; A .- .. o ;- coiuntries w!YFh a similar it vel .o r . 1;.. i"h4 in public activity (T'able . r ) ' U ' 'ridlUr of the General Govern- ment -lr 7ci .'t . a c- i, a-oita was US$380. For a1l1 r '' rF.,i w 't, h a P P ;'er capita between US$300- 600, .' 1 w ,! e t in Guyvana were it was 232, L!- 'uI--' 1i!k tended to grow at a much rab.n h '0'cij;L11y when the direct inf- ci -. of .. .s av . i:e ;ior is confirmed by the ca .- r. t, ., a,s - overed by this table, total , ': 'i :ic :et to 18.8 percent of the GDP; 1 VS to petr-oleum revenues w-1 it o r and cAii.de those retained bv f P, -,,nc. FQN,-A-%PRE and FODEM to jt ;.,t - ..r';>lr to the consolidated *r ,i-, 1972-77 period amounted 0%. ' - i7t 4 1974: S/ 10.1 billion; 9( 7 5 J1V7: q/ '10.2 billion. 73 -.blc 23: SELECTED ACCOUNTS OF THE CONSOLIDATED PUBLIC SECTOR AS SHARES OF GDP, 1972-77 (in percentages) 1972 1973 1974 1975 1976 1977 TOTAI, REVENUES 20.9 20.9 22.6 22.3 21.6 18.8 C. r -. 20.6 20.7 21.9 19.6 19.4 17.8 .-' . 18.6 16.4 14.4 13.8 13.9 13.8 2.0 4,3 7.5 5.8 5.6 3.9 CapL,;. 0.3 0.2 1e2 2.7 .1 1. 0 0.-.seroleu; 0.3 0.2 003 0.3 0.2 0.3 i'aj.7 ai - - 0.9 2.4 1.9 0.7 TOTA- ; i PFNDrIUR. E 20.4 21.3 23.9 23.0 24.0 22.9 Curreat 14.4 13.5 13.9 11.3 1110 14.1 Car . a:l 6.0 7.8 10.3 11.7 13.0 8.8 Savir,, e- Cap1ital Account b/ 6,2 7.2 8c0 8.3 8.4 3.7 (4.2) (2.9) (0.5) (2.5) (2r9) (-0.3) Deef . o r Su*:lus +0.5 -0.4 -0.8 -0.7 -2,4 -4.1 So? n:, TU!'.,1PLA for public sector accounts; Banco Central del Ecuador for GDP estimates a! from 7ONADE. b/ r> r* parentheses exclude petroleum revenues, the buw, y' ; 5efftcienL estimated for this period being approximately O091. 11f` Howevec, . .ugh a closer inspection of the data, ft would appear that the tirmes-: is can be divided into two distinct subperiods: 1972-74 and 1974-77- During f b irst of these, the total revenue share actually increased by 1.7 2ercc u. i )i;E',,. from 20.9 percenL to 2?.6 perc&-;L Betw^een 1974 and 1.977, howeve. b t ell by 3.3 percentag' points; from 22.6 percent to "i8 per c c 1/ m-..-yar ,3,ncy coisficnt" is the ratio of rhm- in tax rol Ie A .;[ s-,:-,- in C-DP. In c-ontrast to the `'elasvici,y caefficienr, it. -- L '1 ls -Lrdive cC.Llariges constant. - 73a - Table 24: ECUADOR - CONARISON OF CURRENT REVENUES AND EXPEN16T11JRES OF THE GENERAL GOVERNMENT OF ECUADOR WITH SELECTED a/ WESTERN HEMISPHERE COUNTRIES, 1960, 1965, 1970, 1973-t 1960 1965 1 970 l19v73 Current Revenue as % GDP Ecuador 20.6 22.9 26.9 27.3 Colombia 12.1 122.1 16.6 14.8 Dominican Republic 19.5 12.4 16.5 1 S El Salvador 12.0 11.5 10.8 l. Guatemala 10.4 11.2 10.4 9.1 Guyana 19.2 19.0 24.7 25.9 Honduras 12.0 11.6 13.0 12O. Nicaragua 13.5 15.2 14.5 i!J4 Paraguay 10.2 9.2 12.8 10.C Current Fxpenditure as % GD? Ecuador 19.1 21.1. 23.2 22e5 Colombia 7.5 8.4 11.3 1(. Dominican Republic 21.6 14.8 12.1 s.s El Salvador 9.8 8.8 10.1 10.0 Guatemala 8.7 8.7 8.2 6.5 Guyana 15.1 20.6 21.3 123. 1. Honduras 109 1,.1 11.2 10:.2 Nicaragua 12.4 11.2 11.9 l: ;z Paraguay 8.1 7.4 10.6 9.7) 1973 GNP Per Capita, Current US$ Ecuador Colombia Z.44 Dominican Republic 523 El Salvador 35" Guatemala iO ' Guyana 410 Honduras 32() Nicaragua 54 r) Paraguay 1'j a/ Countries selected on the basis of a similar GNP per capita in 1973 (between US$300 and US$600). Source: IBRD World Tables, 1976; iables 7 and 14 (data may differ froa information in other tables because of di.fference in sources) 233. A part of these divergent trends may be explained by the behavior of petroleum revenues which rose sharply as a proportion of GDP until 1974 (from 2 percent to 8.4 percer,L), and declined subsequently (to 4.6 percent). In contrast, the nou--i;etroleum CLZt'rnL revenue share declined during the entire 1972-75 teriod (from 18.6 percent to 13.8 percent) and stabilized at the 1975 level in 1976 and 1977. The buoyancy coefficient of non-petroleum. current revenues is thus a low 0.75 when total GDP is utilized in the calcula- tions, and only a slightly higher 0.1-D when nou-petroletum GDP is employed. 234. The most important implication or these findings is that Ecuador bas progressively substituted the taxation of petrcleum for the taxation of oLher more traditional bases. This strategy caused no great harm until 1975 as the rapid increase in petroleum revenues more than offset the sluggish behavior of non-petroleum revenues. 1/ Siarting in 1975, however, the stagnation (and decline relative to the GDP) of the former coupled with the inability to improve the buoyancy of the nonp-petrleum tax system has crc-2ted a serious problem on the reveniLe side of the public sector budget which may ultimately constitute an important constraint to future expenditure growth. 235. Since 1972, puAlic sector saving has not been sufficient to covc r all public capital outlays (see Section on Government Expenditures) and this has obviously generated a lar,e demand for other funds, esperi.ally during 1976 and 1977. As Table 25 indicates, this revenue gap has been increasingly filleci via foreign borrowing. In absolute terms, net foreign credit has increased from SI 83.3 million in 1973 to S/ 3.9 billion in 1977 (in current prices). Relative to the GDP, these figures indicate a rise from .22 percent in the former year to 2.5 percent in the latter. Funds from domestic sources also rose during the same period, though by 1976-77 they covered less than 40 per- cent of the total public sector deLicit (versus 43.4 percent, 66.3 percent and 11 percent in 1973, 1974 and 1975, rLspectively). Presumably, the re, ourse to foreign funds is related to their availability (i.e., given Ecuador's high credit rating in international money markets), relatively low interest rates, and the need to finance foreign e:;c.hange components of government investment projects. It is nossible, however, that it also reflects a reluctance or inability to raise noii-p'-mtroleum tax-su and/or prices for publicly-prclduce-rd goods and services. '/ It is probable, oAht er, t.tiL uie c isten.:c of petroleum re\rL!riuen contributed to the ri 'cli3. ir. .wi-ii-pe-troleum cax effort. GRAPH 4 PUBLIC REVENUES, i173-77 30e 28- 26- 24 TOTAL u 22- $ 18 N 6-3 YEARS Worlri Baink 20454 75Y Table 25: FINANCING OF THE CONSOLIDATED PUBLIC SECTOR DEFICIT, BY PRINCIPAL SOURCES, 1973-77 (as percentage of GDP) Net Domestic Foreign Year Net Credita Other/b Credit Total 1973 .13 .05 .22 .39 1974 .71 -.19 .26 .78 1975 .61 .25 -.13 . 73 1976 .58 .32 1.50 2.40 1977 1.50 .10 2.50 4.10 /a Includes sale of bonds. _b Includes net variations in cash balance and net utilization of revenues from other budgetary periods. Source: JUNAPLA 3. Public Expenditures 236. As measured by the ratio of public expenditures to GDP, the role of the State in the Ecuadorian economy increased appreciably between 1972 and 1977. In general terms, this relative growth was led by government investment activity financed, in a large part, by the new inflow of petroleum revenues. While the overall growth of public expenditures was described in the preceding section, here we examine the relationship between public savings and public capital expenditures, and the intersectoral distribution of total expenditures. 237. Unfortunately, the existing data on public expenditures are less than ideal for analytical purposes. They do not, for example, permit a separate analysis of current expenditures by sector. 1/ Total consolidated expenditures by sector are also unavailable. Given these statistical limita- tions, the discussion of intersectoral expenditure patterns is essentially descriptive. It is based on the combined expenditures of the Central Govern- ment budget, FONADE and FONAPAR (cumulatively referred to as the "National Government"). Though the expenditures of these administrative entities account for only two-thirds of total consolidated expenditures, it is unlikely that the inclusion of the remaining one-third would significantly change the basic patterns. 1/ Data on capital expenditures by function are available, but they are not considered reliable. These data are presented in Table 3.6 of the Statistical Appendix for reference purposes only. - 76 - Wi) Public Investment and Savings 238. A distinguishing characteristic of recent expenditure growth has been the extremely buoyant behavior of public capital outlays. With the exception of 1977, this expenditure category has expanded at a rate slightly faster than that of the GDP, causing its share to rise from 6 percent in 1972 to 8 percent in 1976. As Table 26 indicates, public investment also outpaced private investment; the share of the former rising from one-fourth to more than one-third of national gross fixed capital formation between 1972 and 1977. This occurred despite the fact that private capital formation as a proportion of GDP increased from 15.3 percent to .3.1 percent during the same period. Certainly, a major factor behind the rapid growth in public capital expendituires was the decision to allocate a significant portion of the new petroleum revenues to investment projects. It is certain that the increased inflow of foreign loans observed in the mid-1970s (itself a petroleum-related phenomenon) also facilitated the expansion of public capital outlays. Table 26: PUBLIC AND PRIVATE GROSS FIXED CAPITAL FORATION, 1972-77 (as percentage of total) Year Public Private Total 1972 25.9 74.1 100.0 1973 38.8 61.2 100.0 1974 43.0 57.0 100.0 1975 38.2 61.8 100.0 1976 43.8 56.2 100.0 1977 38.0 62.0 100.0 Source: Banco Central del Ecuador 239. Owing principally to the greatly expanded inflow of petroleum revenues, the Ecuadorian public sector was able to produce a positive current savi g rate in all years from 1972 to 1977. This important contribution of the p blic sector to national saving has been due not only to the impact of petrol1_im, but also to thE restraint (at least until 1976) applied to the growth of current expendil ares. 1/ Against this favorable situation, however, iL should be noted that savings generated within the public sector has become 1/ This relatively slow growth of current expenditures is probably more attributable to budgetary rigidities caused by tlhe earmarking of petroleum revenues to capital project3 than to aniy explicit restric- tive fiscal policy. less and less capabie u1t cuvering capital expenditures. As illustrated in Table 27, the ratio of public savings to public capital expenditures has fallen in every year of our series; from 1-03.3 percent in 1972 to 42.0 percent in 1977. This trend, of course, has been mainly responsible for five consecu- tive deficita.y years, culminating in 1977 when the deficit reached S/ 6.3 billion; or over 4 percent of the GDP. Table 27: PUBLIC SAVINGS ON CURRENT ACCOUNT AS A PERCENTAGE OF PUBLIC CAPITAL EXPENDITURES, 1972-77 Year Ratio (%) 1972 103.3 1973 92.3 1974 77.7 1975 70.9 1976 64.6 1977 42.0 1972/77 68.3 Source: JUNAPLA (ii) Sectoral Expenditure Pattern 240. The basic data on public expendi:ures by sector are presented in Table 28. As shown in the last two columns of this table, expenditures grew at least as rapidly as total GDP between 1970-71 and 1976-77, but real annual growth rates varied considerably between sectors. If these intersec- toral differences in growth rates reflect Government priorities, it would appear that the greatest concern of policymakers has been to increase state participation in the directly productive sectc,rs, i.e., the "Economic Services". 1/ Expenditures on the "Social Services", in contrast, have grown at about the same annual rate as total expenditures and, hence, their relative shares have remained essentially unchanged during the 1970s. The same obser- vation also applies to the "General Public Services". 241. Among the "Economic Services", the most dynamic sectors (in terms of expenditure growth) have beenl "Agriculture" and "Natural Resources and Energy". Between 1970/71 and 1976/77, expenditures on these functions grew at real annual rates of 38.3 percent and 27.8 percent, respectiuely. With respect to agriculture, the awarding of high-priority status seems to have been justified. As of 1972, about 49 percent of the economically-active labor 1/ On relations between planned and actual expenditures, see pp. 353-354. - 78 - Tab le 2 8: NATIONAL GOVERNMENT EXPENDITURES BY SECTORS, 1970/71 - 1976/77 a/ Real Annual Structure (%of total) Share in GDP (%) :ctional Categories Growth:1970/71- 17/ 1976/77 1970/71 1976/7 1976/77 (%)071 17/7 907 1-67 GENERAL PUBLIC SERVICES 13.9 30.7 29.5 3.2 4.4 Defense 14.2 18.o 17.6 1.9 2.6 Other 13.5 12.7 11.9 1.3 1.8 SOCIAL SERVICES 14.6 32.5 32.6 3.4 4.8 Education 12.9 27.5 24.9 2.9 3.7 Health 22.5 4.2 6.7 .4 1.0 Labor and Welfare 18.8 .8 1.0 .1 .1 ECONOMIC SERVICES 17.4 23.0 27.4 2.4 4.o firansp. and Communic. lo.4 17.4 13.4 1.8 2.0 Agriculture 38.3 2.4 8.9 .3 1.3 Natural Res. and Energy 27.8 1.7 3.6 .2 .5 Industry and Commerce 12.4 1.6 1.4 .2 .2 REGIONAL DEVELOPMENTb/ 10.3 13.8 1o,6 1.4 1.6 TOTAL c/ 14.5 100.0 100.0 10.5 14.8 (3,643.9) (20,995.3) Sources: Ministry of Finance and mission estimates a/ "National Government" encompasses the Central Government budget, FONADE and FONAPAR- b/ Expenditures of FONAPAR. Excludes Lnterest on public debt and "global allocations"; data in parentheses are absolute totals in millions of current sucres. force was engaged in this sector. In addition, agricultural output had been particularly sluggish between 1970-72, with real production i-ncreasing by only 3.1 percent a year comapred with 5.7 percent in industry. In an effort to deal with distribution problems apparent in the skewed pattern of land owner- ship, public expenditures on irrigation, storage and market.i.g, research and extension, and agrarian reform and colonization were sharply ircreased. 242. The accelerated growth of expenditures on "Natural Resources and Energy" is clocely associated with the increases in petroleum production. In fact, during the 1974-77 period about 80 percent of the total expenditures on this function were devoted to the construction of the Esmeraldae refinery and related port facilities. 1/ 4. Public Revenues 243. The sluiggish performance of public revenues, especially those not originating in the petroleum industry, has been a leading cause of the large budgetary deficits and rising public indebtedness observed in recent years. With this in mind, the present section examines the Ecuadorian public revenue system in a more disaggregated manner so as to identify the principal problem- areas, and to suggest ways in which its revenue-generating capaci.ty (and, to a lesser extent, its allocational and distributional impacts) may be enhanced. During the course of the present discussion, emphasis will be placed on the non-petro'leum tax system. This is done for three major reasons: (i) because non-petroleum taxes account for about three-fourths of total tax revenues; (ii) because they appear to offer the greatest opportunities for reform; and (iii) because it will be necessary to make more intensive use of them as the petroleum era wanes. 2/ (i) Overall Tax Effort 244. When assessing the revenue performance of a given country, or group of countries, it is common to employ some statistical measurement of tax effort. Many such indicators may be suggested, but the most frequently utilized are those which relate tax collections to some concept of national income or product. While the use of simple tax ratios is probably warranted in the case of one country over short periods of time, they have relatively little analytical value in cross-country comparisons unless more allowance is made for variations in taxable capacity. 1/ FONADE accounts indicate that US$125 million (or S/ 3.1 billion) was spent on this project between 1974 and 1977. 2/ It is assumed that revenues mobilized through the petroleum tax system will continue to be a function of total oil production, the sh'are of that production which is exported and the domestic price charged on petrleiubn consumption. While these factors are touched upon here, they are analyzCJ in much greater depth in the chapter on the petroleum sector. - 80 - 245. Durinig the late 1960s and early 1970s a number of tax effort studies were undertaken which sought to incorporate the concept of "taxable capacity" in the regressions. In general, the. most satisfactory statistical results were obtained when the share of mining in GDP and openness to foreign trade were employed as the independent variables. On the basis of one such equation (devised by R. Ghelliah et. al. of the IMF), Ecuador fell almost exactly on the regression line in 1969-71, i.e., its actual tax effort was about equal to its predicted one. 1/ However, since the date of the IMF study it would appear that overall tax effort (i.e., including petroleum taxation) in Ecuador has declined. When the Chelliah et. al. equation is solved on the basis of 1975- 77 data, for example, one finds the predicted tax ratio to be almost three percentage points higher than that actually attained (18.4 percent versus 15.6 percent). 2/ While the use of an equation based on the experience of 47 developing countries in 1969-71 for judging the performance of a single country six years later may be of dubious validity, the declining tax effort hypothesis tends to be supported by our 1972-77 time series (see Table 29 and below). 1/ See R. J. Chelliah, H. J. Baas and M. R. Kelly, "Tax Ratios and Tax Effort in Developing Countries, 1969-71," IMF Staff Papers, XXII, No. 1 (1975), 187-205. 2/ The equation utilized (47 developing countries, 1969-71) is as follows: T/y = 11.47 + 0.001 (Yp- 3 + 0.44 Ny+ 0.05 Xy1 (7.84) (0.38) (5.45) (1.17) 2= 0.376 Where: T/y tax ratio (excluding social security contributions). Y p-Xp per capita non-export irncome in U.S. dollars. Ny share of mining in GDP. x - export ratio excluding mineral exports. - 81 - Table 29: INDICATORS OF NON-PETROLEUM TAX EFFORT AND BUOYANCY, 1972-77 Average Incremental Buoyancy Year Tax Ratio_i Tax RatioLb Coefficient a (%) (%) 1972 14.4 7.5 1.060 1973 14.1 13.0 .918 :V'.74 13.0 10.0 .736 1975 11.6 4.9 .400 1976 12.3 16.0 1.339 1977 12.0 10.6 .868 1972-77 12.6 10.8 .835 Source: JUNAPLA for tax revenues; Banco Central del Ecuador for GDP estimates. /a Tax revenues as percent of non-petroleum GDP. /b Change in tax revenues as percent of change in non- petroleum GDP. /c Estimated on the basis of simple double logarithmic functions relating tax revenues to non-petroleum GDP. 246. The major source of the decline in overall tax effort has undoubtedly been the lagging performance of the non-petroleum revenues. Table 29, which assembles some alternative indicators of non-petroleum tax effort during the 1972-1977 period, further documents this assertion. Here one may observe, for example, that the ratio of non-petroleum taxes to non-petroleum GDP declined from 14.4 percent in 1972 to 12 percent in 1977. Furthermore, the incremental tax ratio, i.e., the average rate at which increments in GDP are taxed, while varying considerably on a year-to-year basis, averaged a verv low 10.8 percent for the entire 1972-1977 period. 1/ Finally, as may be implied from the behavior of the other two indicators, the average buoyancy coefficient of the non-petroleum tax system (with respect to non-petroleum GDP) has been well below unity (i.e., 0.835). Given the income-elastic nature of public expen- ditures, the obvious implication of these findings is that policy-makers must find ways in which to improve the responsiveness of non-petroleum tax collections to changes 'tn national income if growing budgetary deficits, inflationary pressu:res, a rapidly rising debt service ratio, and/or frequent (and politically difficult) changes in tax rates are to be avoided. The following discussion includes some general suggestions as to how this might be accomplished. 1/ This may be compai ed to the 17.9 percent incremental tax ratio calculated for the 1970-72 period. 82 - (ii) Tax Structure 247. As numerous studies have shown, the tax structure of a country ten.ds to change with economic development. Generally, the average tax ratio rises with per capita income; while the relative importance of individual taxes varies according to the nature and extent of the available bases (or "tax handles" to use Musgrave's term) 1/. During the early stages of economic development, countries tend to receive the bulk of their revenues from taxes on foreign trade. Imports and exports are readily identifiable, and taxable with a minimum of administrative problems. The role of income and consumption taxation, in contrast, is reduced owing to such factors as the absence of large domestic industries, rudimentary accounting practices, a large subsist- ence agricultural sector, and others. As the economy modernizes, these structural constraints on the effective taxation of domestic bases gradually disappear. Consumption and income-based taxes (in that order) therefore tend to gain in relative importance, usually at the expense of import and export duties. 248. While the idealized version of tax structure change outlined above may broadly describe the experience of a given country over time, one should not necessarily expect the tax structures of a group of countries at similar stages of development to be identical. 2/ This point is clearly illustrated by Table 30 whica compares the tax structure of Ecuador with those of six other Latin American countries--each with a population of less than ten million and per capita incomes in the US$500-US$1,000 range (as of the mid-1970s). Though the group averages do attest to the importance of indirect taxes on foreign trade and domestic goods and services during the middle stages of development, considerable variation around the mean may also be observed. Ecuador, for example, is considerably above average with respect to its dependence on foreign trade and income taxes, and considerably below average with respect to taxes on domestic goods and services. 1/ The theory of tax structure development and its empirical underpinnings are thoroughly discussed in R.S. Musgrave, Fiscal Systems (New IHaven: Yale University Press, 1969), Chapters. 4-6. 2/ Aside from the obvious fact that the economic characteristics of ;>ne country can never really be identical to those of another, social and political-administrative factors may also strongly affect, and even override, the purely economic determinants of tax structure. - 83 - Table 30: TAX STRUCTURES OF SELECTED LATIN AMERICAN COUNTRIES, MID-1970s a/ (Percentage of total) Tax Base Domestic Income Property Goods and Foreign Other b/ Total Country Services Trade Costa Rica 23.2 .9 44.8 29.4 1.7 100.0 Dominican Republic 23.5 .7 19.4 55.1 1.3 100.0 Ecuador 26.4 1.3 17.2 50.9 4.2 100.0 Guatemala 12.9 3.3 38.6 31.5 13.7 100.0 Nicaragua 15.1 5.9 46.0 30.3 2.7 100.0 Paraguay 11.4 9.0 29.3 34.6 15.7 100.0 Uruguay 12.0 3.2 58.5 16.2 10.1 100.0 Mean cI 17.8. 3.5 36.3 35e4 7.1 100.0 Source: International Monetary Fund, Goverminent Finance Statistics Yearbook, Vol. I (1977) a/ Excludes social security contributions. b/ Includes stamp taxes and miscellaneous. c/ Simple arithmetic. 249. At first glance, the tax structure of Ecuador appears paradoxical in light of the theory of tax structure change. That is, its high dependence on foreign trade taxation and low dependence on the taxation of domestic goods and services would seem to be the pattern of a country in the very early stages of development. Rowever, this observation is apparently - contradicted by the fact that of the seven countries in the sample, Ecuador is the most highly dependent upon income taxes--a characteristic more frequently associated with countries at advanced stages of development. The explanation of this paradox lies in the fact that roughly half of all income tax collections originate in the export-oriented petroleum sector. Thus, if one rearranges the data on tax collections so as to include petroleum taxation in the foreign trade category, the resulting structure becomes much more internally consistent. 250. Ir. the case of Ecuador, the existence of a tax structure over- whelmingly geared to the foreign sector should not necessarily be condemned out of hand. At this stage of the country's development it represents a productive and easil) tapped source of public revenues, as well as a neans of protecting domestic infant industries, of promoting balance of payments - 84 - stability, and of taxing luxury goods. It does, however, leave the public sector extremely vulnerable to disruptions in oil production and/or fluctua- tions in international markets for other major exports. One obvious way in which to reduce this vulnerability is to promote a more intensive taxation of domestic bases. Judging from. the calculations in Table 31, however, little has yet been done to attain this goal. In fact, it would appear that the taxation of foreign trade asstmed an even greater importance during the 1970s. 251. The highly buoyant behavior of foreign trade-based. (excluding petroleum) tax collections has been, entirely due to the rapid growth of import duties. According to the calculations presented in Table 31, this category of taxes was one of the very few (with the sole exception of the general sales tax) characterized by a buoyancy rnzeffirvient exceeding unity for the 1972-77 period. 1/ Some of tLre reasons behind this performance are suggested by the data assembled in Table 32. 252. Overall, it should be observed that zhe valu-. of imports increased very rapidly between 1972 and 1977; an occurrence mirroring the growth of Loreign -E.xchange earning,s via petroleum exports. Despite an abrupt decline i.i the eavaage tax rate in 1974, these risi-ng import:- catised a 80 perr.r nt m:naJ i.nicreass itn tax recaipta- during the 1972=74 period (Table 32, Columns 3 ;nid 7). Tax collections were also boosted during these years by a mLarked increase in the ratio of taxable imports to total imapc-ts (Column 7). 253. Since 1974, imp-)rts have continued to increa&e, albeit at a sluwer average annual rate than In the previous two l- Uwever, the combination of a more liberal polic-y of tariff exemptions (aertmi>Ing inly to capital goods and intlerzmediaLte industrial inputs) and an ice.sin-; pruporLion of .iwpo.3rts made by Ohi.ur public sector instiLkitiouno, execer.Lecf -zm ilmpcrt taxes, have tencded to er:o e the ,ox base (Columns 5 and 6). 2/ But hax revenLes haeze ; -M-Linued to Inc due ue Lo tLe more intensive taxat: of ..essnt.al iiipo . rr-Y %n 1975 (this policy is rEflec-! la the catculacf.^ recorded in Coluumn 71) 254. 3 L z- r yc - .a s, i t i s pnc le t.iat duties wi. I ;1 u.. asi. I. i .coce as tie:. of pf 3 ic 1:evc,-u . Severi-il .1 .t. sh;i d J^-A ;_'d 'Dv e ltui t in ZJ( s-d Li IT3tl2; 13 s..i^ txra.- i- t 1 2 i . n c-,l;,:; bytfe )c 'rL3 ).V 7 gE t,r C,- ; !pct:Ze- r (i 4 9 .r*Cs< .eeS;t>.'*: Sl'stlS .itutiton of 3 I, ( od | Lis f o s r - -_ : L ped' ' a:d (iii) the *nx. &arift - t 1 xoi r thi C;. Aorofnre ks th i S J; -;e.sit.. S ;-.u- j, ;il obviously bLA F- e : g r - n' a -,: c-re intern-fi. taxaticn ofL dom,r _1-e *o: 3.uut: e of pe - r . .ci c: ,-or a e income ta aes can a- -heh'iA i t be *-i it l.1ky (( I f - 'V *>ir trends) that their roles will cxp-w.a i..iC.t.,t 1,i 1n the iier Ef ;xport duties, in cEeal f ;el 7-h as a pf tn tal non-r 2etroleum taxes andL of the GDP; a phenor.:-'-ion closely rci.'ated tc. che oli .f.iL-in-o - sc on :-mg.u anid b-. t'in~76. 1 As f ,*pm va d m- 1 9 vli e, o -.,-, duty exemp!. ions .s ' t. of .e m, er . C,'; - 85 - Table 31: STRUCTURE AND BUOYANCY OF NON-PETROLEUM TAX SYSTEM, BY PRINCIPAL TAXES, 1972-77 Tax/Base Structure (% of total) Buoyancy Coefficient: 1972 1977 1972-77'a/ INCOME 16.2 14.6 .743 PROPERTY 10.3 7.7 DOM. GOODS AND SERV. 23.9 21.9 .757 Sales 9.2 13.2 1.169 Excises 13.0 7.3 .303 Other 1.7 1.4 .682 FOREIGN TRADE 43.3 52.4 1.010 Import Duties 32.2 44.2 1.125 Export Duties 11.1 8.2 .560 OTHER b/l 6.3 3.3 .261 TOTAL 100.0 100.0 .835 Source: JUNAPLA for tax revenues; Banco Central del Ecuador for GDP estimates a! Estimated on the basis of simple double logarithmic functions relating tax revenues to non-petroleum GDP. bt Includes stamp taxes and betterment levies. Table 32: IMPORT DUTY COLLECTIONS, 1972-77 (current S/ million). (1) (2) (3) (4) (5) (6) (7) Year Import Total (2) + (3) Exempt Taxable (2) + (14) (1) + (5) Duties Imports (%) Imports Imports (%) (%) 1972 2,130.8 7,965.0 26.8 3,767.8 4,197.2 52.7 50.8 1973 3,2614.3 9,932.1 32.9 3,1461.4 6,470.7 65.1 50.14 1974 3,821.5 23,962.2 15.9 5,30o4.3 18,657.9 77.9 20.5 1975 4,311.9 23,581.1 18.3 7,973.9 15,607.2 66.1 27.6 1976 5,003.1 24 ,828.1 20.2 9,126.6 15,701.5 63.2 31.9 1977 7,293.4 37,708.9 19.3 n.a. n.a. n.a. n.a. Souj ce: JUNAPLA for import duty collections; Banco Central del Ecuador for total imports; and Ministry of Finance for exempt imports - 87 255. Since 1972, income tax (personal and corporate) collections have grown at a slower rate than overall tax revenues and have thus declined as a percentage of the total. They have also lagged behind GDP, with a buoyancy coefficient estimated at 0.743 during 1972-1977 (see Table 31). The major reasons for the relatively slow growth of income tax revenues have been the generous deductions and exemnptions allowed by law, and weak administration. 256. In the case of the personal income tax (accounting for approximately half of non-petroleum income tax revenues), basic deductions have been signif- icantly raised since 1972 and are presently at levels which effectively exclude most of the labor force. The standard deduction, for example, has tripled (from S/10,000 to S/30,000) during the past five years, the presenit level being more than 60 p,Lx.enli above che 1977 per capita national income. It exempted about 600,000 members of the urban workforce (or about two-thirds of the total) from any income tax liability whatsoever in 1975. Additional de-ductions for married couples (presently S/20,000) and for dependent (pres- ently S/5,000 per dependent), which have also been raised since 1972, serve to erode the tax base even further. During 1977, for example, a family of five (husband, wife and three children) would have had to have earned at least S/65,000 (or 3.5 times per capita income) before they were liable for any income tax. 1/ In 1975, such an income would have placed this hypothetical family in the top 10 or 1r percent of the urban income distribution. 257. The relatively small and eroding base of the personal income tax is further illustrated by data on the number of taxpayers. As shown in Table 33, the number of individuals paying income taxes in 1976 totaled 98,389; about 6,600 persons fewer paying in 1972, and equivalent to less than 5 percent of the economically-active population. 2/ This decline in the number of taxpayers (occurring during a period when per capita incomes increased by 14.5 percent in nominal terms) mainly reflects the increases in personal deductions discussed above. However, to a certain extent, it also suggests that evasion is an important problem. Though no precise esti- mates of tax evasion exist, official sources claim that at least half of all potentially taxable income remains undeclared. 1/ This example presumes that no other deductions are taken. Since deductions are allowed for professional fees paid, mortgage payments, and industrial investments, the "tax-free" level of family income may be much higher than S/65,000 in some cases. 2/ The economically-active population in 1976 totalled 2.2 million individuals; of which about 1.3 million were engaged in non-agricultural pursuits. - 88 - 258. In contrast to the personal income tax, the number of corporate taxpayers actually increased by 72 percent between 1972 and 1976 (see Table 32)> Despite this record, however, total corporate income tax collections grew at a slower rate than either GDP or industrial value-added. While evasion (espe- cially among smaller firms) may have contributed to this relatively poor revenue performance, the availability of fiscal incentives was also instru- mental in reducing the tax base. With respect to the corporate income tax, the most relevant of these incentives are those which permit qualified firms to deduct up to 100 percent of their outlays for fixed capital (i.e., plant and equipment) from their taxable incomes, and those which provide for the issuance of "Tax Bonus Certificates?t (CATs) to exporting firms. The latter are fully negotiable instruments usable as credits against corporate income tax liabilities. I/ Table 33: NUMBER OF INDIVIDUALS( AND FIRMS PAYING INCOME TAX, 1972-76 Year Individuals Firms Total 1972 105,050 1,932 106,982 1973 98,389 2,199 100,588 1974 80,735 2,659 83,394 1975 116,376 3,066 119,442 1976 98,389 3,318 101,707 Source: Ministry of Finance 259. Unfortunately, the data do not permit a complete analysis of the impact of these incentives on corporate income tax col-ctions. However, in 1975 (the most recent year for which reiasonable estimates are possible), the "fiscal sacrifice" (i.e., public revenues foregone) asqociated with the fixed investment deduction, and CATs totalled approximately S/281 million; or 30 percent of total corporate income tax collections. Data on the deduc- tioi4s for capital outlays are not available for more recent years and it is thrs difficult to judge whether thL s incentive has increased or decreased in importance. It is certain, hlowe-ver, that CATs have continued to be an important source of tax base er'jsion. By 1977 their value had risen to more than S/ 800 million; an amount equivalent to 75 percent of total corporate income tax collections. I/ CATs are calculated on the FOB value of a firm's total exports and run as high as 15 percent in cases where annual exZports exceed US$10 million. 5. Future Outlook (i) Suggestions for Improvement 260. Over the next several. years, these is no reason to believe that non-petroleum income tax collections will increase significantly. Renewed efforts to detect and prosecute evaders--the Government has been making efforts in that direction lately--could yield some positive results in the short run, but the promotion of greater voluntary compliance (essentially an educational process) should be the primary long-run objective. With specific reference to the individual income tax, thought should be given to fixing personal deductions at their present levels, at least for the foresee- able future. If this is done, nominal increases in incomes will automatically increase the number of taxpayers, and hence improve collections. Though this strategy will impose tax liabilities on persons now earning less than S/30,000 (assuming the person is unmarried), it is probably preferable (in equity terms) to the alternative of increasing the rate of indirect (and regressive) taxation. The erosion of the corporate income tax base via CATs and deductions for fixed capital outlays will continue reducing the buoyancy of collections if presenit legislation remains unchanged. Though neither type of incentive is objectionable per se, the rapidly ,isin, "fiscal sacrifice" associated with them suggests that their economic merits be care- fully and periodically reviewed particularly, bearing in mind the need to raise the relative price of capital as a factor of production. 261. Very serious consideration should be given to the improvement of property taxes, even if their fiscal yield appear to be of secondary impor- tance, and to update Decree 869 of 1976 which governs real estate taxation. A careful and strict application of tax to land would help in (a) increasing its pro&'ctive use in the biggest landholdings There there is unused capacity; and (b) to slow down the demand for quasi-urban land for speculative purposes, a process which has been facilitated by the inability of the capital market to offer more attractive private investment alternatives. In that respect, a great effort to bring assessed values nearer to their market values and to maintain them at this level should be made promptly. Municipalities, to whom this tax revenue would most logically accrue should make the greatest effort in association with DINAC (Direccion Nacional de Avaluos y Catastros) to- improve assessment and collection methods. But, since it is likely that in a very decentralized organization, or at municipality level, evasion can be significant, Central Government should exercise a minimum degree of control over and provide support for local tax btreau. To give an additional incen- tive to municipalities to act diligently in these matters, alternative sources of income should be phased out. 262. For better, for worse, it would appear that the most promising way by which to improve tax revenues is through a reform of indirect taxes on domestic goods and services. Though such taxes are typically (but not necessarily) regressive, they are far easier to administer than income taxes, and provide a more stable source of revenue than import and export duties. At present, the most important levy on domestic goods and services is the value-added general sales tax. Created in the early 1970s, this tax 90 - lias played an increasingly important role in subsequent years. In fact, between 1972 and 1977, it had the highest buoyancy coefficient (i.e., 1.169) of any non-petroleum t-ax (see Table 31). Accolrring to official sources, problems zith the generall sales tax do exist, but they are more administrative than structural. By some estimates, the yield of this tax could be doubled if vigorous steps were taken to reduce evasion and to increase tlhe base of application. An increase in the basic rate (now 5 percent on most items) coujld also be considered as a revenue-generating measure although this proposal should be considered of a second-order priority. Since Ecuador's "sales tax effort1" (i.e., sales tax collections as a percent of GOP) of 1.2 percent falls below the 1. 7 percent group average of Costa Rica, Guatemala, Nicaragua, Paraguay and Uruguay, some latitude for rate increases would seem to exist. 263. As may be observed in Table 31, selective excises on goods and services have been among the poorest performers in the non-petroleum tax system; between 1972 and 1977 their coefficienlt oL buoyancy was a very lowd 0.303. Though a fairly large number of goods and services are subject to excise taxation, the most important bases (in descending order of collections) are: petroleum products, cigarettes, soft drinks, and alcoholic beverages. Given these bases, the slow growth of tax collections in relation to GDP is sumewhat puzzling. Wlile the demand for cigarettes, soft drinks and alcoholic beverages may in fact be income-inelastic, the same cannot be said for petro- leum products. Data on the domestic consumption of gasoline and other petro- leum derivatives suggest that their income elasticity coefficients may be of the order of 1.5. With this fact in mind, how does one explain why petroleum excise tax collections increased at an average rate of only 7 percent per annum in nominal terms? Barring the existence of widespread evasion, the most likely explanation is that tax-exempt sales to public entities (mtunicipalities, armed forces, INECEL, railroads, etc.) have significantly eroded the tax base. ,64. Of course, the greatest barrier to increasing the taxation of thomi.estically-consumed petroleum products is polit . cal, not administrative. As di3cussed i n the chapter on the petroleum secL :7, gasoline prices should he increased drastically, perhaps even tripled, Such a step would not only thave favorable allocational and distributional imupacts, but could also provi.de significant additional, funds to the public sector (around 4 percent of GDP). itiough the details would have to be worked out carefully, the inrrement in public reveInues a.ss-ci.ted with any c nge 1 t gasoline .rices &.o1d be divided betweten GEPE and the rbau. i.n!'. bu-gi... Ai- aeddtilo-a.j feature ot ;uch an ;.rrenge--l u;^ould be that all or part of CEPE's s iare be earmirked For neew p troleum explorat ion. InAdtP.ti to itnt:rea. inc nrnal pri es t xati.o.r, of petroleumn pr duct ., Government alstoricies cn s d;1i '- s ex1)ans t,n of the S,Aes tax i%-,tem to cover auma ri l-;od.eu. r gC..6)Js. The primary hternefit 'f su.h i rfi. :-n would b'e of diusco a .:t; f -iint- en.Jed. import lubstitution promoted by high `mpurl. duties (pres(ently tip to 230 percent) on Stiprerfluous" items. Imlpo.sing select.irve tax on luxurv goods could also be deendted on equ-i tLy groudfis. -s. eba'vts hae been . Wde latelys hD;ut mucI can sttill be done witlhout .ali.lin-i, into a re rtve trernd of taxation. - 91 - 266. While the import substitution of luxury goods in Ecuador has been limited so far to furniture, clothing and some appliances, this does not necessaxL[ly imply that ,Ie imposition of new taxes would be premature at this poinlt. On the contrary, a good case can be made for enacting the necessary legislation before domestic production gets under way. By doing so, the Government would be able to avoid the protests of producer interests, and perhaps forestall plant closings and unemployment. 267. As implied above, the most important merits of the suggested reform of sales taxation lie in its allocational and distributional implications. It should be stressed that such a reform could not be relied upon to provide much new revenue. In order to avoid complex administrative problems, increases would have to be confined to just a few products; a factor which would, in itself, restrict the system's revenue-generating potential. However, in the case of products characterized by high price elasticities of demand, collec- tions could bhe maximized by keeping tax rates low relative to the price of the product. 268. Government, aware of some problems posed by the present tax system, is considering several modifications which stress the need (a) to reduce drastically the existing degree of evasion, and (b) widening the basis of taxation on income, goods, and institutions. Several projects are contemplated such as (a) a reform of income tax to cover more carefully some economic sectors: e.g., construction and agriculture; (b) a reform of tax laws to allow greater expediency in tax disputes; (c) a change from specific duties to ad-valorem tax on products such as cigarettes, alcoholic beverages, beer, soft drinks; (d) a reduction of tariff exemptions obtained by firms through industrial promotion; (e) the creation of a capital tax on cars; and (f) a change in the management of CAT (from MICEI to Finance Ministry) and on the basis of its determination (from value of sales to the more modern and effi- cient value added). To the extent that evasion is reduced and exemptions eliminated, nonpetroleum tax revenues and their buoyancy coeffic:Lent will increase substantially allowing the actual tax system to become more reliable and responsive to growth in economic aggregates. So, it appears that the projected changes go in the correct direction but are only projects so far and go part of the way of the required transformation. So additional efforts will have to be made along the lines described above. Furthermore, the pre- vious arguments should not be considered as a deterrent to raise the tax on domestic consumption of petroleum which may become the single most important tax of all if, by this provision, the price is raised to international levels. 6. Alternative Visions of the Coming Decade 269. The ability of the Ecuadorian Government to continue an ambitious development program will largely depend on the future output and export performance of the petroleum sector, as well as the buoyancy of the non- petroleum revenue system. In order to estimate the quantitative impacts of alternative policies, three different projections were made; all of them covering the period 1978-85. Table 34 shows the underlying assumptions of each projection in summary form. Table 34: UNDERLYING ASSUMPTIONS OF PUBLIC SECTOR PROJECTIONS PROJECTIONS NON-PETROL. REVENUES PETROLEUM REVENUES CURRENT EXPENDITURES CAPITAL EXPENDITURES I.: Continuation of Assumes continuation Assumes continuation Assumes increase at Assumes increase cal- recent trends. of 1975-77 tax ratio of currenr policies. same rate as GDP culated on basis of (i.e., 14.1%) through See Projection I in (5%) average 1972-77 1985. projections chapter elasticity (with for details. respect to toial GDP) coefficient (i.e., 1.126) II.: Improvement in Assumes improvement in non-petroleum collections starting revenues during 1980. Goal is re- Same as P2oJection I. Same as Projection I. Same as Projection I. 1980-82. attainment of 1972 tax ratio (i.e., 18.9%) by 1982; constant ratio thereafter. III.: Improvement in Assumes inicrease in Same as Projection I non-petroleum Same as Projection domestic oil Drices Same as Projection I plus all expenditures and petroleum and ambitious explora- on new oil exploration revenues. tion program. See and development; other Projection IV, page cap.exp. increase at 58, for details. same rate, as GDP after 1982. - 93 - 270. Projection I is essentially a continuation of past trends with the exception of the production of petroleum. As in Scenario I, used for main macroeconomic projections, production is assumed to fall at an annual rate of 7.1 percent, while consumption will rise in proportion to the GDP annual rate of growth (5 percent) and influenced also by the implicit fall in the domestic real price of petroleum. 1/ It further assumes that the non-petroleum tax ratio remains at 14.1 percent, its 1975-77 average. Current expenditures are projected to grow at the same rate as GDP, and capital expenditures increase according to their 1972-77 average elasticity coefficient (i.e., 1.126 with respect to total GDP). Partial results of this exercise are presented in Table 33 (for the full projections, see Tables 5.12, 5.13 and 5.14 in the Statistical Appendix). Here it may be observed that the deficit increases from 3.4 percent of GDP in 1978 to 7.9 percent in 1985. This rapid growth in the relative size of the deficit is primarily due to a falling-off of petroleum exports starting in 1980. 271. Projection II estimates the impact of a major improvement in non- petroleum revenues (e.g., via better tax administration and/or structural reforms) starting in 1980. The goal would be re-attainment of the 1972 average tax ratio (i.e., 18.9 percent) by 1982. This goal implies an annual growth rate (in real terms) of non-petroleum revenues of 15.8 percent during the 1979-82 period (versus the 4.9 percent annual growth rate projected for 1977-79). As shown in Table 35, this strategy, if successful, would drastic- ally lower the overall deficit as compared to Projection I; by 1982, the deficit would be only 1.3 percent of the GDP, or less than one-fourth of the Projection I deficit of the same year. 272. Projection III shows the results of the domestic tax reform described above, coupledn;ith an increase in domestic petroleum prices and an ambitious new program of petroleum exploration and development. 2/ The latter program would cost US$112 million, US$106 milli-, US$139 million, US$129 million and US$149 million in each respective year from 1979 to 1983, and US$100 million annually thereafter. As may be expected, the fiscal implication of this set of assumptions is far more favorable than that associated with Projections I and II. In fact, a small budget surplus appears in 1980 and increases signif- icantly thereafter. This is the result of higher production exports and domestic prices for petroleum than in the previous two projections. 1/ In order to make the projections comparable to other public sector data presented in this chapter, only 70 percent of total petroleum revenues are included. The remaining 30 percent is assumed to accrue to entities (e.g., financial institutions and special funds) not considered to be part of the public sector. 2/ Both consistent with the assumptions of Scenario IV of the main projec- tions. - 94 - Table 35: CONSOLIDATED PUBLIC SECTOR DEFICIT UND)ER THREE ALTERNATIVE PROJECTIONS, 1978-85a/ (1977 S/ million) Projection I Projection II Projection III Years Deficit % of GDP Deficit % of GDP Deficit % of GDP 1978 -5,433.6 -3.4 -5,433.6 -3.4 -5,433.6 -3.4 1979 -6,131.6 -3.6 -6,131.6 -3.6 -7,065.2 -4.2 1980 -7,422.8 -4.2 -4,930.1 -2.8 -3,066.4 -1.7 1981 -9,723.7 -5.2 -4,301.9 -2.3 +676.5 +0.4 1982 -11,929.9 -6.1 -2,507.2 -1.3 +7,082.4 +3.6 1983 -13r795.2 -6.7 -3,901.4 -1.9 +8,027.6 +3.9 1984 -15,732.6 -7.2 -5,344.2 -2.5 +10,863.0 +5.0 1985 -18,054.6 -7.9 -7,146.7 -3.1 +12,656.2 +5.6 Source: See Tables '. 12, 5.13,and 5.14 in Statistical Appendix a/ See Table 34 for summary of underlying assumptions. - 95 - V. MONEY AND BANKING i. Institutions The Ecuadorian Financial System 273. The principal financial intermediaries in Ecuador are the monetary authorities, the banking system, and the non-bank financial intermediaries. The monetary authorities are composed of the Monetary Board, the Central Bank, and the Bank Superintendency. The Monetary Board has eleven members: the Chairman, apointed by the President of Ecuadcv:; tLe Ministers of Finance, Agriculture, Natural Resources, and Industry; the President of the National Planning Board (JUNAPLA); a representative of the Chambers of Agriculture, Commerce and Industry from the Costa and another one representing the Chambers of the Sierra and Oriente; a representative of the commercial banks; the General Manager of the Central Bank; and the Banks' Superintendent. The Monetary Board appoints the General Manager of the Central Bank and is in charge of formulating the monetary policy of the country. It determines the level of interest rates, Central Bank credit, minimum reserve requirements, import deposits, the exchange rate and other factors affecting the balance sheets of financial intermediaries. The measures adopted by the Monetary Board are enforced by the Central Bank and the Bank Superintendency. 274. The Central Bank is the institution in charge of executing the policies of the Monetary Board. It is jointly owned by the banks and by the Government. The Centrsl Bank provides a substantial amount of credit through the banking system as well as directly to the public. It operates through the banking system by providing nominal discount and rediscount facilities, as well as rediscounting credits to priority areas such as agriculture, livestock, industry, handicrafts, fisheries and tourism through the mechanism of Fondos Financieros. The internal resources of the Fondos Financieros come from the Central Bank and the Government (through FONADE); besides those, the Fondos Financieros are funded by four World Bank loans and three loans from US AID. The Central Bank deals directly with the public through the purchase of bankers' acceptances and by providing pre-export credit to Ecuadorian firms. 275. The Bank Superintendency supervises and controls the banks and other intermediaries, such as finance and insurance companies. The Superintendent is appointed by the Ecuadorian Congress out of three candidates proposed by the President of the Republic. The Superintendency is funded through compul- sory contributions from the financial intermediaries under its control. Besides supervising the application of banking law, the Superintendency is also in charge of collecting and publishing banking statistics. 276. There are 26 commercial banks in Ecuador, four of which are subsi- diaries of foreign banks, with a total of 163 offices. Branching proceeded rapidly in the 1970s, when a total of 61 new banking offices were established. In 1977, four Ecuadorian banks and one foreign bank had ten or more offices each. Most of the banks are concentrated in Quito and its province (54) and in Guayaquil and its province (48). In 1977 foreign banks accounted for 18.7 percent of total assets, up from 17.6 percent in 1976. Foreign banks tended - 96 - to hold fewer liquid assets (20 percent of total assets versus 40 percer,t); have fewer loans in arrears (1.2 percent versus 3.6 percent); and be more active in international business such as documentary credits and letters of credit (46 percent versus 19 percent). 277. The National Development Bank (BNF) started operations in 1944 and has 63 offices in the country, 23 of which were opened in the 1970s. A State-owned bank, BNF is the intermediary through which the authorities channel credit directly to priority sectors, particul arly agriculture, live- stock, industry, crafts and tourism, as well as fisheries and tourism. 278. The banking system is formed by the Central Bank, the private comercial banks and the National Development Bank. Other financial inter- mediar-ies include two specialized institutions catering to the construction industry--the Banco Ecuatoriano de la Vivienda (BEV) and the Savings and Loans Associations (Asociaciones I4lutualistas); a Cooperative Bank; six development finance companies--Corporacion Financiera Nacional--Comision de Valores (CFN-CV); CGrporacion Financiera Ecuatoriana (COFIEC); Ecuatoriana Financiera, SA (ECUFINSA); Financiera NaciorLal, SA (FINANSA); Financiera de Guayaquil; and Financiera del Austro; and the Ecuadorian Insitute for Social Secu.-ity (lESS) which makes loans to both private and public sectors. 2. Money and Monetary Policy (i) Monetary Developments in the 1970s 279. Up to the petroleum boom, the principal problem facing Ecuador's monetary policy makers was how to reconcile the financing of large public sector deficits while at the same time supplying the credit needs of the priviate sector and maintaining an adequate level of foreign exchange reserves. The need to protect international reserves was further complicated by the slow growth of export earnings and led to protection through tariffs, import quotas, prohibitions, and prior import depo!sits. Since the beginnling of large scale petroleum exports the problems chau7._d- The inflaLi.mnary impact of increased export earnings could be offset through import liberalization and capital exports under fiy_Ew exchange rates or t.^.g CurrelIcy appreciaticn. The couri:ry chose the first oethodL and in 1974 import C-*.strictions were a--ased and there were some anttcipated re-payments on ext.,,:rnal d9bt Despite the above measu--eas the pet:roleum -:'V. - -IG was monetized to a larg;e extent, and money supply, whiclh, h1l tor4cal., 'D e -i expand4ng at i;' X .i. between 10 and 15 percent, inc s_as:; boy 2$ perrent in 1973 a +4 par:w i in 1974. Net domestic credit Iiti-:re.e-sed acprealeh'bly in rh bar.s by 7 De .': 1973 and 1 5 percent -In 1974 1/ aotwiths1t,iAnding negative n- t,r9w-'.by the puiblic sector. 1/ As a per.:entage of the stocks of liabilities to the private sector outstandling at the bLginning of the year. - 97 - 280. Monetary policy in 1974-77 underwent a number of gyrations induced by exogenous changes in the balance of payments, largely caused by fluctuations in petroleum exportqs, but also by the erratic behavior in import demand. In 1974-75 imports increased very rapidly in response to liberalizing measures, but they remained almost constant in dollar terms in 1976 responding to the reintroduction of prior import deposits and other tightening measures, and again increased rapidly in 1977. Money supply increased at an average rate of 30 percent in 1974-77, while credit to the private sector 1/ (net of import deposits) increased at an average rate of 24 percent and the expansion of net domestic credit 1/ averaged 16 percent as a result of the restraint in domestic borrowing by the public sector. In contrast, nominal GDP increased by 25 per- cent annually and the GDP deflator by 16 percent annually (Table 36). Table 36: SELECTED MONETARY INDICATORS, 1971-77 (Annual growth rates) Private Net Nominal Money Sector Domestic GDP Supply Credit Credit 1971 17.4 11.9 14.9 21.9 1972 17.0 20.4 5.4 -6.2 1973 35.0 28.4 28.0 7.0 1974 47.2 43.6 33.3 15.4 1975 15.7 16.1 24.3 27.1 1976 20.3 38.1 22.3 12.1 1977 18.2 22.9 17.2 10.1 13.5 (ii) Mornetary Policy in 1977 281. At the beginning of 1977 the Ecuadorian economy had a substantial monetary overhang. Money supply in 1976 increased by 38 percent and the growth of money and quasi-money had been 35 percent. In contrast, the Gross Domestic Product increased by 20 percent. The threat posed by the excess liquidity was further reinforced by the anticipation of a substantial public sector deficit in 1977. The main objective of the Central Bank during the year was to neutralize the inflationary potential posed by both factors. 282. The 1977 monetary program aimed at a 21 percent increase in money supply in order to finance a similar increase in the nominal GDP. This expansion would have been consistent with an increase of 8 percent in real 1/ As a percentage of the stocks of liabilities to the private sector outstanding at the beginning of the year. - 98 - GDP and a 12 percent increase in the GDP deflatori The authorities did not anticipate any changes in the ratio of money supply to monetary base (1.42 at the end of 1976). Under this assumption, the monetary base would also have had to expand by 21 percent. 283. In 1977, the authorities were successful. Ln keeping close to the money target. Currency and demand deposits irncreased 22 percent, as comared to a 21 percent growth objective programmed at tiue beginning of the year. To achieve it, however, the Central Bank had to take unforeseen restrictive action. The behavior of the baniking system changed appreciably during 1977 as excess bank reserves were cut by almost one-half in absolute terms thus increasing the banks' ability to create private sector liabilities by more than anticipated. ThiE prompted the Central Bank to restrain the growth of the monetary base well below the target (by 11 percent versus a programmed 22 percent). 284. The growtth of the molnetary base was restrained through several actions. First of all, it was necessary to offset the impact of the public sector defioit, which was being financed through heavy recourse to external borrowing. This caused an increase in the Central Bank's Inet international assets that had to be offset by a reduction in net domest'.c assets to prevent it from inflating the monetary base. To that effect, a resolution was passed by the Monetary Board under which the use of foreign exchange resources to finance local costs was forbidden, except in the case of resources from inter- national development organizations. This led to a buildup of public sector deposits in the Central Bank which contributed to neutralize the inflationary potential of external borrowing. Net Central Bank credit to the public sector decreased by S/ 2,575 million, a little over US$103 million, and about 75 per- cent of the buildup in international reserves. 285.. Overall credit to the banking systen increased by 15 percent, a sub- stantial deceleration from the 26 percent increase that took place in 1976. Credit to thle commercial banks almost doubled, as bank-wide liquidity problems developed as a result of the near-bankruLptcy of one of Ecuador's largest banks. The increase was partially offset by a reduction of credit to the National Development Bank (BNF), which decl4ned 13 percent after increasing almost 8-fold in the four-year period between 1972 and 1976. 286. Finally, credit to the private sector (net of deposits in the Central Bank and non-monetary liabilities) declined by about S/ 200 million. Gross credit increased by 21 percent, equivalent to S/ 700 million, but liabilities grew much faster--by S/ 900 million. The largest increase in liabilities was achieved through the placement of Stabilization Bonds (S/ 860 m-i.llion) and Bankers Acceptances (5/ 285 million). The remainaing liabilities--demand deposits in the Central Bank, prior import deposits and other liabilities- declined by S/ 245 million. 287. It is interesting to note that wbhile in 1975 arnd in 1976 prior import deposits had a important impact in draining liquidity, irn 1977 they were practically neutral. rThis was va-gi-oly due tc a 50 perceInt -d.on in prLor import deposits for "semi-essentia.l," ? odc;v der-e-asca i-n the first half of the yea r to ease costi t t iaj re.res. Uther bau F tr; by i. monetary - 99 - authorities during the year included a temporary reduction in minimum reserve requirements for demand and short-term deposlts; an increase in the ceilings for credit expansion (from 1.5 to 3 percent per quarter) and the removal of credit ceilings for banks outside Quito and Guayaquil. The Central Bank also intervent- heavily to support the Sucre in the foreign exchange market. Net purchases of Sucres during the year amounted to US$77 million and helped to drain liquidity as well as to stabilize the value of the Sucre in the free market. 3. Savings and Their Mobilization (i) Domestic Savings - Recent Trends 288. In 1972-77 gross domestic investment increased very rapidly, from an average of 20.7 percent of GDP 1/ in 1972-73 to 27.3 perceDc of GDP in 1976-77. Public investment increased from 5.9 percent of GDP in the first two years of the period to 9.8 percent at the end, while private investment increased from 14.8 to 17.5 percent. The investment effort was accompanied by a parallel increase in domestic savings, which rose from 22.9 percent of GDP in 1972-73 to 27.2 percent in 1976-77. There were acute year-to-year fluctua- tions during the period, however, with gross domestic savings reaching a maximum of 29.9 percent of GDP in 1974 and investment peaking in 1977 at 28.8 percent of GDP. On the whole, domestic savings were slightly more stable than investment expenditures and both private investment and savings were more stable than the savings and investment of the public sector. 289. The evolution of savings and spending in 1973-74--the height of the petroleum boom-deserves closer attention. Public sector reserves in- creased dramatically as a consequence of the petroleum taxes. These revenues did not reduce the income of the private sector, which thus maintained its purchasing power intact. The increase in public sector revenues was used to increase current expenditures and to boost public investment, which jumped from 4.9 percent of GDP in 1972 to 7.8 percent in 1973-74. The public sector increased its GDP share of spending from 16.2 percent in 1972 to 18.8 percent in 1973-74. A great proportion of the Government expenditures were made locally; investment in construction, which had been 81.7 percent of public sector investment in 1972, increased its share of the much larger total to 83.2 percent. This boosted the income of the private sector and resulted in a dramatic increase in private savings, which jumped from 13.0 percent of GDP in 1972 to 19.8 percent in 1973-74. Private sector investment actually declined as a percentage of GDP (from 15.3 percent in 1972 to 14.8 percent in 1973-74) and the country had a lrge external surplus (Table 37). 1/ All the following discussion is in current prices. - 100 - Table 37: FINANCIAL BALANCES, 1972-77 (As Dercentages of GDP, current prices) Public Sector Private Sector Financial Balances Invest- Invest- Public / Priv-ate Domestic Foreign ment Savings ment Savings Sector- Sector Balance Balance 1972 4.9 6.2 15.3 13.2 1.3 -2.0 -0.7 0.7 1973 6.9 7.2 14.2 19.1 0.3 4.9 5.2 -5.2 1974 8.6 8.9 15.4 21.9 -0.6 6.5 5.9 -5.9 1975 9.6 8.3 18.8 16.4 -1.3 -2.4 -3.7 3.7 1976 9.9 8.4 15.8 19.4 -1.5 3.6 2.1 -21 1977 9.7 3.7 19.1 22.0 -6.0 2.9 -3.1 3.1 a! These figures differ slightly from those of Table 25 given that, in the present table, investment data come from National Accounts instead ot the budget. 290. After two years of financial surpluses, the public sector started running deficits in 1974. The deficits were financed internally in 1974 and 1976, when private sector surpluses were large enough to cover them. In 1975, however, private sector investment increased significantly, private sector savings fell due to a slowdown in economic activity and the private sector ran a financial deficit. As a result, the financial deficits of both the public and private sectors had to be financed externally. In 1977, the country's external deficit was attributed to the cutback in oublic savings, as the private sector ran a substantial surplus (2.9 percent of GDP). (ii) Private Sector Savings 291. As mentioned earlier, private sector savLngs increased very rapidly in recent years, peaking at 22.0 percent of GDP in 1977. Despite their rapid growth most of the savings have been either directly invested by firms and households or the matching of savings and investment needs has been made out- side the organized financial system. 1/ In 1974-77 private sector saving flows averaged 19.3 percent of GDP, out of which 12.6 percent were channeled outside the financial market and only 6.7 percent resulted in changes in financial assets (Table 38). 1/ For the purposes of the discussion the following institutions are included in the financial system: The Central Bank, BNF and commercial banks; Banco Ecuatoriano de la Vivi4enda, Savings and Loans Assoc iaL ionsi, Co p _r&- tive Bank, CNF-CV, CUFTIF7C, E',CU1NSA, FINANSA, Firinciera de Guaya.uli and Financiera del Austrc-4 'n"9- the instiLu1i-.nris excludedl are the foAl.uw4ng:; Instituto EciaLtori-io de la St,-turt:cd.ad Sol.;..n, nsuraee * 2i Lfd stock eXLhdPeg .e-. 1 rho ;n ccnannel private ei L f mo 1 L S ta.- - 101 - Table 38: INVESTMENT AND SAVINGS, 1972-1977 (as percentages of GDP in current prices) 1972 1973 1974 1975 1976 1977 Gross Domestic Investment 20.2 21.1 24.0 28.4 25.7 28.8 External Savings 0.7 -5.2 -5.9 3.7 -2.1 3.1 Gross Domestic Savings 19.5 26.3 29.9 24.8 27.8 25.7 Public Sector Savings 6.2 7.2 8.0 8.3 8.4 3.7 Private Sector Savings 13,2 19.1 21.9 16.4 19.4 22.0 Direct Savings ... ... 14.3 11.6 10.3 15.2 Direct Fixed Investment ... ... 10.3 8.3 7.2 12.8 Inventories 1.3 3.3 4.0 3.3 3.1 3.3 Financial Savings ... ... 7.7 4.8 9.1 5.8 Banking System 4.4 5.1 6.6 3.7 7.9 4.8 Money and Quasi-Money 3.6 4.2 5.3 2.2 5.4 3.4 Money 2.6 3.2 4.3 2.0 4.6 3.1 Currency in Circulation 1.0 1.1 1.2 0.6 1.6 1.0 Demand Deposits 1.6 2.1 3.2 1.4 2.9 2.1 Quasi-Money 0.9 0.9 0.9 0.2 0.8 0.3 Other Bank Insturments 0.9 1.0 1.4 1.5 2.5 1.4 Stabilization Bonds -- 0.6 -0.2 0.1 0.1 0.6 Mortgage Bonds 0.5 0.4 0.4 0.7 0.6 0.4 Bankers Acceptances -- -- -- - -- 0.2 Other Liabilities 0.4 -0.1 1.1 0.6 1.9 0.2 Non-Bank Financial Institutions ... ... 1.0 1.1 1.2 1.0 Deposits ... ... Quasi-Money ... ... 0.8 0.7 0.7 0.7 Bonds .. ... 0.2 0.3 0.3 0.1 Other Liabilities ... ... 0.1 -- 0.2 0.2 102 - 292. It appears that practically all the components of private savings have been elastic to GDP growth. Financial savings, however, fell dramatically in 1977 despite a large increase in overall savings. Given the data limita- tions (particularly the import data, which is largely used to estimate invest- ment and, therefore, savings) the phenomenon mtust be interpreted with caution. Money supply increased very rapidly in 1976 and, as monetary policy turned more restrictive, savings turned to other instruments mainly outside the finan- cial system. (iii) Private Sector Financial Assets 293. Ideally, the growth of financial assets ought to be matched to the country's total assets (wealth) or to the stock of capital. In the absence of information about those magnitudes, financial assets have been compared to GDP, i.e., a stock variable has been matched to a flrw vari.able. 294. Financial assets have btseen increasino rapidly in the last four years. 'Wr4ile ln 1973-75 they rceptesented 29.6 u.rcen-L of GDP, in 1976-77 Lhel r sha- .- w "p to 34 ,er cent of GD'P. T re volume of financial assel.s in LF-uador appc_ :; L, be me,e l.r less in 'liae with `A -. oitry s overal1. develop- s .Stuaticn pe!h p aerh1' he SoL-wl aat %;-LaTer tian OtW., i o Untrie. . of > 'h A.--lT ics Ln :4i.F- . dev.I. ri Lt. '*v ' i,.o>-F ri;9; ,,~ o'Fi vtil .r-,. Llir ,t'1 i>f3ttlo i c ouriLry. 'A t~);O r Z: o5i, -\-, c 1 ij , --)nI* ;- tj ' e 49; * ad GDP, rei;.iC ; 7 1. r .* t ' 7 t . - n- i 3 .i' .'. t L- . .' * ar p.u 'b or.f G? J it* . t'.)e 3 . z; I - e.LL i '.. '. z....... L............. a ;!J5F e b : n. i ..... 7t . -, i R ;, .e , 'r!' 1s, ,iT . a ' :oi ; , . t r t - ' r V s Lu '. - * . t ii x'-' 1 ., v , ' Ct'. r. 'L ,* ,) ui . - ; ~ee I r r ,. '. 4 ' i-\ *U,-.; '~ S' ji O L e' r , :1 pfx tent ol I .1, 7 Lu 2. 3 ,-7 i i in 1 i97hh H' ,t This 12:eilS u. o greater proporti)o of f ir.;aux LaL r er'r Ues o1u'.d e, 'l led to Suppy iO.' - rpy fuinds for pro4uctive activ-ities. N verI-e.ne?;3ss the decline in quasi.--1w-r held in the 1, tnls il.eStS that the sitructure ou incentives to savers i's discontinuo-x- and discriminates apaiull'c sav-.ngs and. time deposLtt, both usually of great importance in .,'j1oping countries, 296. The relative importance of non-bank f J.riancial intermediaries as a channel for private sector savings remains small. At the end of t977, their combined liabilities to the private sector amounted to 4.5 percent of GDP, versus 20.6 percent fc.r the cowaiercial banks. Their growth has been sub- stantial, 'nowever, sinee four years eariier they represented only 2.4 percent of GDP. Unlike the cui:ercL',l banks, t!:hev experiencod a rapid increase in time and sav:iny;s deposits r l:t to the fartF that they are allowed to pay 1 percent r.orea on lU iij'u.;qi dZ-r.-sitLs than the cu_.inLmercial 5)ank-s Bonds outstanding also increase- r Lapidly (labLe 39). - .0J - Table 39: PRIVATE SECTOR FINANCIAI, ASSETS, 1973-77 (as percentages of GDP in current prices) 1973 1974 1975 197 1977 By Type of Institution 30.8 28.6 29.5 33.7 34.3 Banking System 28.4 25.9 26.1 29.6 29.8 Central Bank 7.2 6.5 6.4 7.8 8.o Commercial Banks 20.2 18.1 18.5 20.5 20.6 National Development Bank 1.0 1.3 1.2 1.3 1.3 Non-Bank Financial Intermediaries 2.4 2.7 3.4 4.1 4.5 By lrpe of Instrument 30.8 28.6 29.5 33.7 34.3 Banking System 28.4 25.9 26.1 29.6 29.8 Money and Quasi-Money 19.7 18.6 18.3 20.6 20.9 Money (14-7) (14.3) (14.4) (16.5) (17.1) Currency 5.6 5.0 4.8 5.7 5.8 Demand Deposits 9.1 9.3 9.5 10.8 11.2 Quasi-Money (5-0) (4.3) (4.0) (4.1) (3.8) Other Assets 8.7 7.3 7.8 9.0 9.0 Stabilization Bonds (0.6) (0.2) (0.3) (0.3) (0.8) Mortgage Bonds (3.3) (2.7) (3.1) (3-1). (3.0) Bankers Acceptances (--) (--) (--) (--) (0.2) Other Assets (4.8) (4.4) (4.4) (5.6) (4.9) Non-Bank Financial Institutions 2.4 2.7 3.4 4.1 v Deposits -- -- -- -- 0.1 Quasi-Money 1.4 1.7 2.2 2.5 2.9 Bonds o.6 o.6 0.9 1.0 1.0 Other Assets 0.4 0.3 0.3 0.5 o.6 - 104 - 4. Credit and Credit Policy (i) Credit Developments in the 1970s 297. The proportion of credit to GDP, around 40 percent, reflects the relatively low level of intermediation in the economy, compared to more indus- trialized countries where it is around 190 percent. M4oreover, this ratio failed to increase during the period of rising real income in the early and mid seventies. Only in 1977 did the level of intermediation exceeded that of 1970 as a result of further participation of official banks, mainly the Central Bank and financieras in the financial market. 298. Credit to the private sector expanded rapidly after the petroleum boom years, increasing from 22 percent of GDP in 1973-74 to 27.5 percent in 1976-77. The origin of the increase was shared in almost equal parts by the banking system and non-bank financial institutions. The latter, however, experienced a much larger expansion in relative terms, increasing their outstanding credit to the private sector from an equivalent of 4.3 percent of GDP in 1973-74 to 6.9 percent in 1976-77. The National Development Bank was the banking institution showing greatest increases in credit outstanding, while the CFN-CV, the Savings and Loans Associations, and the Housing Bank were the fastest growing among the non-bank financial institutions (Table 40). 299. In 1977, 43 percent of bank credit financed commerce, followed by 24 percent for industry, 18 percent for agriculture and the remainder for other activities, notably construction. The distribution of credit changed appreciably since 1971, with the share of credit for agriculture, industry and other activities increasing continuously at the expense of commerce. In contrast, the regional distribution of credit has been very stable, with credit to the Sierra declining slightly (from 37 percent of the total in 1971. to 35 percent in 1977); and credit to other Pteas increasing slightly (from 63 to 64 percent for the costa and from 0.3 to 0.6 percent to Oriente and the Galapagos Islands). Long-term credit has been traditionally scarce in Ecuador; only some 10 to 11 percent of commercial banks' credit is granted for more than one year, and aormally about 27 percent of BNF credit has a maturity of over five years. While 72 percent of CEN credit is over 5 years, only 11 percent of the other finance companies' loans are for more than 1 year. (ii) Some Problems of the Financial_System 300. This section will attempt to identify some of the major problems affecting Ecuador's financial system. Inevitably, most of the problems hiave their roots and have manifested themselves in the recent past. However, Ecuador appears to be once more at a crossroads, and some problems will be related to the new constraints facing the country. The most important problem, among the latter, is the strategic choice of financial policy for the coming years, i.e., the fiscal) monetary, ex:change rate and external debt policy Tax that is more l ikely to ,eiz be the country 's devel cpm,--rnt potential. - 105 - Table 40: CREDIT TO THE PRIVATE SECTOR OUTSTANDING AT THE END OF THE YEAR, 1973-77 (as a percentage of GDP) 1973 19h14F 1975 1976 1977 Credit to the Private Sector 21.9 22.1 25.1 26.7 28.2 Banking System Credit 19.0 17.6 19.7 20.4 20.8 Central Bank 1.6 1.5 1.2 o.6 1.0 Commercial Banks 12.0 10.5 11.4 12.5 13.1 BNF 4.4 5.6 7.1 7.3 6.6 Non-Bank Financial Institutions 3.9 4.6 5.4 6.3 7.4 CFN-CV 1.7 2.1 2.4 2.9 3.5 Housing Bank (BEV) o.8 0.7 0.9 1.0 1.4 Savings and Loans Associations 0.9 1.0 1.3 1.4 1.6 COFIEC 0.5 0.7 0.7 0.7 o.6 Cooperative Banks O01 0.1 0.1 0.1 0.1 Other Finance CompaniesL/ -- -- -- 0.1 0.2 1/ Net of Prior Import Deposits / ECUFINSA, FINANSA, Financiera de Guayaquil and Financiera del Austro. 106 - 5. Financial Management and the Banking Sector (i) Financial Policy Mix 301. As indicated elsewhere in this report, the fact that the final objective is the transformation of the country's economic structure implies the need to maximize factor mobility. The country needs to build up new export industries based on its natural resources and using intensively the abundant factors--labor, natural resources--and sparsely the scarce factors-- capital. To achieve it, it is necessary to allow the price signals from the international market to reach actual and potential export producers. Fixed exchange rates may be complemented by a highly sophisticated and flexible administrative system of export incentives, but the drawbacks of such a system are evident: administrative decisI-ons are often taken with a lag; they tend to impose a burden on the tax system; they only operate effectively with existing, rather than with potential industries; they absorb scarce administra- tive talent and effort that might be better directed to other areas, such as the provision of essential infrastructural and other services out of the scope of the private sector. 302. Flexible exchange rates appear to dispense with most of the above objections. The signals are transmitted promptly and with a minimum oL admin- istrative talent involved. Flexibility in the exchange rate is not a panacea, however, and may have perverse effects. This is so because exchange rates tend to reflect existing rathier than desired economic conditions and economic structures, as well as to give a heavy weight to short-term random factors. If new export industries are to develop, the exchange rate must follow an upward trend in the niedium term, and fiscal and monetary policies must be tuned accordingly. 303. In general, the combination of expansive fLscal policies and tight monetary policies--as followed in Ecuador in 1977--tends to push the exchange rate towards a revaluation, whether the fiscal deficit is financed abroad or domestically, through borrowing from the public or from the banking system. Either of the three ways puts an upward pressure on domestic interest rates or, if the rates are fixed by the authorities, on the availability of domestic credit. This, in turn, induces borrowing from external markets, leads to capital inflows and to exchange rate revaluation. 304. Future financial policy ia Ecuador ought to aim at an exchange rate which to maintain its real value, grows smoothly over the medium term and this can be better achieved through neutral or contractionary fiscal policies and slightly expansive monetary policies. Since the existing interest rates do not reflect a position of equilibrium but rather of credit rationing, interest rates should be allowed gradually to find their own levels determined by market forces. It is likely that resulting real interest rates would approximate international borrowing rates (say, LIBOR, the London interbank borrowing rate) plus a premium (to reflect exchange risks and dealing costs). The effects would be, firstly, to strengthen the locELl savings incentlve, secondly, to improve the supply of funds available to local borrowers who will be corres- pondingly less tempted to resort to foreign short terr credits. A simultaneous - 107 adjustment in both exchange and interest rate policies would not deter invest- ment; investment will even increase and be directed toward more efficient projects than in the past. (ii) Monetary Management Issues 305. The main objectives of monetary policy in Ecuador are to keep aggregate demand in line with the country's productive potential; to maintain an adequate stock of international reserves; and provide credit for high priority areas. The main policy instruments are: bank reserve requirements; the setting of ceilings to bank credit operations; rediscount credit lines; open market operations by the Central Bank; prior import deposits; and official intervention in the foreign exchange market. 306. The use of monetary management instruments often reflects the potential conflict between two of the main objectives of monetary policy: the control of aggregate demand and the supply of credit to priority areas. The conflict appears more clearly in the use of rediscount facilities and credit ceilings. Credit to priority areas is extended mainly through the banking system at preferential interest rates. To encourage financial intermediaries to engage in those less profitable operations, the Central Bank provides rediscount facilities which in most cases are automatic and are not subject to credit ceilings. These facilities provide the financial interimtdiaries with an ample cushion of secondary reserves which makes difficult the task of controlling the monetary base. 307. As elsewhere, reserve requirements in Ecuador are an inflexible instrument to control the overall liquidity of the economy. Reserve require- ments are set at 35 percent for demand deposits and 12 percent for savings and time deposits, and have only been used sparsely in response to exceptional circumstances. In 1977, reserve requirements on demand deposits were lowered to ease bank liquidity problems which arose as customers from a large bank on the verge of bankruptcy flocked for credit to other commercial banks. The measure was temporary, however, and far from being used to pursue the objoc- tives set by the authorities, it had a directly opposite effect. 308. The fact that reserve requirements are set at different levels for different savings instruments is based on security considerations and histori- cal factors. Requirements are considerably higher for demand deposits because they are more liquid and unforeseen withdrawals are deemed to be more likely. Similarly, reserve requirements are set at a lower level for savings and time deposits given their lower liquidity and higher stability. Statistically, however, the differences in stability are unlikely to justify the difference in reserve requirements, particularly in view of the problems for monetary management that they create. Shifts in the composition of deposits lead to shifts in the banking multiplier and in domestic credit expansion, and create additional difficulties for monetary control. It appears, therefore, that it would be preferable to unify reserve requiremens at some intermediate level and--if circumstances permit--to reduce progresEively the liquidity ratio so as to improve the efficiency of financial intermediation. - 108 - 309. There are also some substantial objections to the use of Drior import deposits as a tool for monetary management. They provide little flexibility as changes cannot be too frequent in order to avoid adding to business uncertainty and providing opportunities for speculation. Their effects on liquidity and the balance of payments are uncertain, as they depend on import elasticities; and once set, their long term effect may be a hin- drance, rather than a help, in controlling liquidity. In 1977, for instance, their effect was expansive. 3104 The Central Bank of Ecuador is obviously conscious of the problems and limitatiorLs that rediscount facilitles, minimum reserve requirements and prior import deposits have as tools for monetary management. As mentioned previously, in 1977 the Central Bank relied heavily on open market operations to control the growth of liquidity. Its three pr-Incipal instruments were stabilization bonids, purchases of domestic curr,Tency in the foreign exchange market, and sales of bankers' acceptances, all of which dealt di; -ctly with the public. Bankers' acceptances were originally designed Lo provide funds for marketAJg agricultural and industrial products, and the Central Bank has also been authorized to issue export bonds to finan-ce export credit. 311. The use of open market operations has been a step fonrard in diversifying the number of financial instruments available to the public and thus increasing the sophistlcation of the financial mrket as well as pro- viding the Central Bank with additional instruments for monetary control. The recourse to massive open market, operations is not free from problems, how'ever, and may creLLe some serious difficulties 4n the immediate future. The shallowness of the capital markets in Ecuador means that the Central Bank may soon find itself in the inevitable position of running the capital market. In 1977, for instance, over 46 percent of the turnover on the Qu`ito and C-uavaquil stock exchanges were in secur-ities issued by the C-nntral Bank, as against 36 nercent in 1976. On the other hand, Ce-itral Ban& stabilization bonds have been given such favora'ble conditions that they n.l ie been crowdillL out other prilate bond issues. Stabilization bonds are suEirior in quality, maturity, yield and tax treatment to top grade private sector bonds such as mortgage bonds. As a result, placemeernts of mortga-e bonds were L'ut in great difficulties. Housing Einarice became very scarce in 1977, which ll1R' cause a severe downturn in constnuction activity. Furt'i-trmore, the Government may keep trying to finance its deficir t by sE11 1ing bonds in the domestic market as it did in 1978 (fur US$60 mi1licin);, so the f;iture efficiency of open market operati%Pns will be tied to the capacity of Governmenit to control its deficit, since, even if it is finaniced outside. it affects the premium on boolds necessary to attract would-be savers 312. While none of the above instruments of mon-tary controjl need to be abandoned, the authorities may experiment with other ways of controll.iLng liquidity. One way may be to subsidize dirEctly certain credit operations rather than to stimulate tlhem through open-ended rediscount fa,-UiLties or credit-ceiling 1/ frec status. Buth cI^Cd5t ceilings and iitw:es2ist .ubs dizotion 1/ Ihe ceiling -) xtiny,', c-edit was e r imi!.c -t r Lng 1997 b 109 - can create more problems than they solve, and other alternatives sho'uld be given active consideration. The size of the financial system, in terms of numbers of banks and "financieras" as well as in terms of their assets, may justify the creation of an organized money market which could be used by the authorities to regulate the liquidity of the banks with a greater degree of flexibility. In a first phase, the market might be restructured to the banks and, after a period of experimentation, other financial institutions--includ- ing the insurance companies, the Social Security Institute and large industrial companies--might be allowed to operate in it. 313. Finally, BCE should realize that its monetary policy is not independ- endent of the degree of openness of the country to foreign markets (goods and capital). So, an excess domestic liquidity will transform itself, at least partially, into additional demand for imports and consequently for assets of BCE, limiting the initial excess liquidity. And, contrari sensu, a strict monetary policy defeats itself, at least partially, by the increase in foreign reserves related to foreign credits attracted by changes in domestic interest rates. Nothing of the above said is hypothetical as a careful analysis of the 1974-77 would show. (iii) Commercial Banks 314. Most h-ank lending in theory is done on a short-term basis. In practice loan ,ecovery levels are low because short-term credits are rolled over as a matter of course. For the banks, rollover agreements have the advantage of yielding periodic commission payments which have supplemented income from interest charges limited by ceiling restrictions; of the 13.6 percent average earnings on commercial bank loans realized in 1977, 8.1 came from interest charged and 5.5 percent from commissions. The disadvantage of rollover credits for the banks is that they tie up funds in what are essen- tially long term loans, although borrowers are given no more security than with ordinary short-term loans. This situation is unsatisfactory for both sides. 315. Total payments of interest and commissions by private banks equalled 2.5 percent of deposits. This reflects both the low level of official interest rates and the heavy proportion (75 percent) of sight deposits in the private banks' monetary and quasi-monetary liabilities. Low interest rates appear to have discouraged demand for savings and time deposits and thus to have slowed down the development of financial intermediation. There seem to be important opportunities to increase the level of financial savings through an increase in interest rates. Quasi-monetary deposits, for instance, have been shown to be highly interest elastic, as evidenced by the large shift in deposits from banks to non-bank intermediaries that has taken place following a regulation allowing the latter to pay one percent more than banks on quasi-monetary deposits. 316. The considerable spread (8 percentage points) between earnings on loans and payments on deposits suggest that existing interest rate regulations may be fostering inefficiency in banking. The profitability of the banking industry may sometimes be taken as an indicator--albeit an imperfect one--of the presence of monopoly rents. In Ecuador it seems to be quite high; net - 110 - profits before and after taxes amounted, respectively, to 30.5 and 22.4 percent of capital and surplus in 1977. Another indicator pointing toward the exist- ence of an oligopolistic market in banking is excess capacity. Historically, Ecuadorian banks have tended to hold excess liquid reserves. In part, this has been stimulated by the Central Bank policy of paying interest on a propor- tion of excess reserves. It also points to the fact that lending rates are fixed at a level too low to cover risks and thus banks prefer to hold idle reserves rather than invest excess funds at official interest rates. While raising interest rates to reflect the economic cost of capital in Ecuador seems to be advisable on the grounds of improving general economic efficiency, the increase in deposit rates could be higher than that in lending rates. (iv) BNF 317. The National Development Bank (BNF) plays a central role in the Ecuadorian ban;:irng system. In 1977, its net domestic assets were one-fourth of those held by the private banks, up from less than one-fifth in 1973. The BNF also doubles the number of branches of the largest commercial banks. It acts as the channel through which the authorities provide credit to priority areas, particularly to agriculture and livestock. 318. The BNF has played a minor role in mobilizing domestic savings. Most of its funds come from the Central Bank; in 1977, its liabilities to tne monetary authorities amounted to S/ 3.3 billion, to be compared with the SI 2f.1 billion z-,wed by the commercial banks. The BNF free reserves situation is even more telling. While at the end of 1977 the commercial banks' free reserves were positive and amounted to SI 6.2 billion, the BNF's free reserves were negative to the tune of S/ 2.6 billion. In recent years the BNF has been increasing its share of bank deposits; but they only amounted to 6e 3 percent of the tl otal at the enid oL 1977 despite the dramratic increase in branching and in lendilng activity undertaken by the BNF in recent years. 319, The quality of the BNF's loan portfolio is also much poorer than that of the commercial banks. In 1977) some 17.5 percent of the BNF's loan portfolio was in arrears, as against 8 percent for the commercial banks. A. considerable proportion (47 percent) of the loans in ..:rears was overdue for more than one. year. 1J.e overdue loans are partly a reflection of the higher degree of risk associated to !.'F s lending operations, they are also a reflection of admiaistrative shortccorri: gs. The Institut1Iin -was trying to reduce the proportion of overdue loans to 11.6 percent of the loan porrtFolio by the end of 1978. 320. The BVNF is ufdergolrn; a perIod of change and reorganization. Problems have beeu id it ified . i: the help of outside consultanLt2s. The readjustmenrt is bound to be leingtlhy, ,s substantial changes will have to b( introduced in practically all areas of the bank's activities, from accoi.intancy procedures (which aT .- . 'ira.l. form for all branichLe7s' to Inan evalu1ation. Plan- niirg and control seems to an area `,c:ser7ving par.-icular art+-.tion. The problem may be :hc. bnank's relativ-.1y wide field of action; so.-. 29 pel>ce:nt of the credli planned fc,r 1978, for instance, was -r-ted to go to >rLivitis such as fishing, commerce, industry, crafts and tourism. The bank's efficiency could perhaps be improved through greater specialization in lending to agricul- ture and livestock. (v) Issues Related to Non-Bank Financial Intermediaries 321. The other financial intermediaries are very varied in their operations and scope. Together they provide some 25 percent of the credit available for the private sector. The National Finance Corporation (CV-CFN) is a State-owned development bank and is the largest lender to the private sector, about 48 percent of all the credit. supplied by non-bank financial intermediaries. The Ecuadorian Housing Baak (BEV) and the Savings and Loan Associations cater for the housing market and provide an additional 40 percent of the credit supplied by the non-bank intermediaries. The remaining 12 per- cent is provided by six smaller institutions, the most important of which is the Ecuadorian Finance Corporation (COFIEC) which, as the CV-CFN, specializes in project financing for industry. 322. Except for BEV and the Savings and Loans Associations, the non-bank financial intermediaries have played a minor role in mobilizing domestic savings. Their principal source of funds has been foreign borrowing, followed by capital resources from the public sector, in the case of CV-CFN, and from the private sector in the case of COFIEC. They resorted to foreign borrowing because local long term funds were not forthcoming at prevailing interest rates subject to ceiling restrictions. Their profitability outlook improved in 1976 when they were allowed to charge commissions ranging from 2 to 4.5 percent on credits with maturities of over 3 years. 323. Non-bank financial institutions face several problems. First of all, their objectives seem ill-defined. COFIEC and the other private financieras' operations are essentially of a short term character while most CFN loans are medium- and long-term. Besides, CFN, which has been acting as a "de facto" private financiera seems willing to go into loan operations typical of a public development bank (e.g. financing big industrial projects launched by the Government). For an efficient capital market, it would be recommended that this group of financial institutions concentrate its activi- ties on long-term lending to the private sector and/or to those public insti- tutions which are managed as if belonging to the private sector while leaving short-term lending to the commercial banks. The functions of a development bank for the public sector should be assigned to a different institution since the criteria for allocation of funds, type of relationships with borrowers and with the public institutions in charge of industrial and devel- opment policies are totally different to management requirements for private financing. The Banco Nacional de Desarrollo, which was created on paper years ago but never operated, could be the adequate institution; alternatively, CFN could be transformed into the development bank for the public sector by aban- doning its operations with the private sector. The second problem faced by those institutions is their limited capacity to attract long-term savings to back long-term lending. Resources used can be domestic and/or foreign. On the domestic side, the capital market is segmented and limited (only one third of private savings is channelled through financial intermediaries), the - 112 - structure of interest rates has favored short-term lending and the Government's growing use of the capital market either to wipe out excess liquidity with stability bonds and/or to cover the fiscal deficit with public bonds has made the placement of private bonds more costly. Measures taken to enhance the fluidity of !-he capital market, to favor decentralization of capital ownership, to alter the level and structure of interest rates, to increase the competition among banks, and to move financial managemen.t towards a combination of neutral fiscal policy and slightly expansive monetary policy. 6. Conclusion-s and Policy Recommendations 324. The level of domestic savings attained by Ectuador in recent years has been high in relation; to the countty's degree of development. Private savings have been stimulated by high rates of income growth, but in the coming years they will probably tend to decl4ne in proportion to the counitry's GDP under the influence of lower economic growth rates and, hopefully, of a more egalitarian pattern of income distribution. 325, The recent growth in private savings to a large extent has eluded the Ecuadorian financial system. The proportion of private savings to GDP almst doubled between 1972 and 1977, but the resources channeled through the banking system remained almost constant in relation to the country's GDP and those chanrneled thrrcugh non-bank financial intermediaries were still relatively un-iimportant at the end of the period (about 1 percent of GDP). As far as the growth of financial assets is concerned, their proportion to GDP increased very little once the growth of demand deposits is excluded. 326. The above considerations seem to indicate that financial inter- mediation inr Ecuador is well below the levels that are both desirable and possible and that t main issue f.c*.n- Ecuador in this field iS to improve the allocatioti of savings through arn J.ncrease in, the efrL c enry of the finan- cial institutions and the removal of those obstacles causi.ng distortionxs in factor pricl-: On tie liabilities side of the financial intermediaties balance sheet infTh:ion and low nominial inrterest rates combined have been imposing a heavy tax on financial savings. On the , set,s si- de, coatrolled i, nterest rates have lhad a parladoxical outcoie: c.-e,k rationing, particularly at the long end of the market, and e.:xcess re.serlvev -n ::hc- banking system. Civen low legal lending rate.; banks have pref.rced to hold idle r..s(-rves r'ther trie engage in riskier credit operati.ons. To a Lertai.ri ex>.-nt, thAis has Lbeen encon-irgmc by the Central 3 Binl. wi i ch paid, In.tt:UCSi t(- part of the reserves held by commerc-ial t'n. 327. The A ng-, P i o 'ec.ti':. u -ncIal poc:1 P-1;y _(old _ be tn ref':.u- to maximize the -;:Dply ! credit to the p-iat sector at ir r-est rates that reflect the re1 ,: - of Cialital in the *.-ouit-iny anni the Limyie p:v-fcr- - ences of 'r, 1v~L tigr~ -'7t`(-. '2 ~ ,1'uply of f cri ; -. c. ..J .trs 'K f nu' i d . ; .; . . pri. ~e cc r%' J-4it2i4, % *vc s v v 5 -tr-P .' ., ^ . ^ - 'r -'+ tA x-s f,{mf..C .1..' nT; coul;, W h r ~ rA y ove t Ft 't . - 113 - of time, starting with long-term rates untii all rates are determined by market forces. Measures to increase the banks' willingness to lend out funds--such as expediting legal processes to collect overdue loans--could also be helpful. 328. The instruments of monetary policy have been, on the whole, adequate to control the money supply. For purposes of improving control, however, differences between reserve requirements applicable to different finlancial institutions and instruments could be reduced gradually. Also, autoox-tic rediscount facilities should probably be phased out over time, as they now provide an ample cushion of secondary bank reserves that makes the contLol of money supply more uncertain. The monetary authorities could also consider means to foster the creation of a money market, which would increase the scope of open market operations to include the short-end of the market and would have the additional advantage of promoting the mobility of funds between institutions. Finally, the long-term development of the capital market requires stable financial conditions and, to foster them, the terms attached to open market instruments--such as stabilization bonds--should be carefully designed so as to cause the least possible disturbances in the markets for private sector instruments. 329. To sum up the above, the mobilization of resources for develop- ment requires a steady supply of funds to the private sector; relative price stability; and increasing international competitiveness for Ecuadorian products. These objectives can be better achieved through balanced public sector finances and flexible exchange rates. - 114 - VI. THE EXTERNAL SECTOR 1. Trends and Structural Shifts 1971-77 (i) Exports 330. The 1972-74 petroleum boom drastically changed the structure of Ecuadorian exports. In 1970-71, nine main commodities or commodity-based proDducts accounted for 93.7 percent of exports; a broad assortment of minor and non-traditional products accounted for 5.8 percent and exports of petroleum provided the remaining 0.5 percent. In contrast, xports of petroleum in 1976-77 contributed 51.2 percent, major agricultural products, 44.1 percent and minor and non-traditional exports, 5.4 percent of the total (Table 41). Table 41: STRUCTURE OF' EXPORTS, 1970-71 and 1976-77 (US$ million) 1970-71 1976-77 Crude Petroleum 1.5 51.2 Main Agrarian Products 93.7 44.1 Bananas 44.2 11.4 Coffee 22.1 14.0 Cacao 11.9 3.4 Timber 3.4 0.7 Fish 3.5 2.6 Processed Cacao 1.9 9.2 Processed Fish 1.3 2.1 Sugar 5.4 0.5 Processed Coffee - 0.2 Minor and Non-Traditional Exports 5.8 4.7 Exports, Excluding Petroleum 99.0 48.8 Total Exports 100 0 100.0 Total Exports, Millions of US$ (194.5) (1,354.0) Total Exports, Millions of US$ Excluding Petroleum (1L93.5) (660.1) 331. The structure of exports was completed altered by petroleum shipments. The structure of otlher exports, however, also experienced important changes. Exports of processed cacao, coffee processed fish minor and non-traditional products greatly increased their shares in exports of non-petroleum products, while exports of bananas, cacao beans and sugar lost ground (Table 42). - 115 - Table 42: STRUCTURE OF NON-PETROLEUM EXPORTS, 1970-71 AND 1976-77 AT CURRENT US DOLLARS (Percentages) 1970-71 1976-77 Variation Main Agrarian Products 94.2 90.4 -3.8 Bananas 44.3 23.4 -20.9 Coffee 22.2 28.7 +6.5 Cacao 12.0 7.0 -5.0 Timber 3.5 1.4 -2.1 Fish 3.5 5.3 +1.8 Processed Cacao 1.9 18.9 +17.0 Processed Fish 1.3 4.3 +3.0 Sugar 5.5 1.0 -4.5 Processed Coffee - 0.4 +0.4 Minor and Non-Traditional Exports 5.8 9.6 +3.8 Exports, Excluding Petroleum 100.0 100.0 - In US$ millions (193.5) (660.1) (466.6) 332. Export earnings increased very rapidly in the 1970s as a consequence of the new petroleum exports, the quadrupling of world petroleum prices in 1974, the acceleration of world inflation and favorable price movements for Ecuador's principal export products. According to Central Bank data, export revenues in the 1970s increased six-fold in current dollars from an average of US$194.5 million in 1970-71 to an average of US$1,354.0 million in 1976-77. Exports of crude petroleum rose from US$1.0 million to JS$693.9 million, while other exports increased from US$193.5 million to US$660.1 million. 333. The current dollar value of export permits boomed in the last five years, from US$487 million in 1973 to US$1, 192 million in 1977. In this particular period, the growth of export earnings appears to have been well balanced. Oil revenues increased by a factor of 2.5, from US$192 million to US$486 million while non-oil revenues grew by a factor of 2.4, from US$295 million to US$706 million. 334. Despite the rapid rise in dollar earnings, export performance in recent years has not been wholly satisfactory and present trends bode ill for the coming years. Gains in export earnings appear to have been due exclusively to favorable price movements. Table 43 presents the evolution of the volume of principal exports in constant 1977 dollars. Those computa- tions, which include products representing 94 percent of export earnings in 1977, show that the aggregate rate of growth was negative (-0.2 percent Table 43: Volume of Principal Exports, 1973-TT Annual Grovth Rate s$ 1Weights 1973-714 to 1976-T77 (percent) 1973 19714 1975 1976 1977 1973-74 1976-77 1. Gtnn ExoDrts ?rocesse& Cacao +57.9 29.5 49.8 74.1 126.5 186.1 2.1 10.7 Processed Fish +51.4 6.7 10.3 14.3 21.5 37.5 1.3 2.5 Proccssed Coffee +19.0 2.7 3.6 3.6 7.2 3.6 0.1 0.3 Raw Fish +15.3 21.3 24.7 40.0 34.9 25.4 2.4 3.0 Coffee +2.9 222.7 187.6 200.0 291.1 156..6 9.3 15.6 2. Declining E:xorts Cocoa -25.8 96.6 222.2 121.9 71.6 60.0 8.9 3.9 < Sugar -23.4 12.14 15.3 9.4 3.2 9.3 3.8 0.6 Timber -22.8 20.9 24.7 16.2 11.4 9.3 1.0 o.8 Bananas -0.9 156.0 154.6 154.2 1140.1 138.3 15.4 11.9 Peroleum -2.9 6)6.1 498.6 550.9 610.0 486.0 49.6 115.3 3. i*-m Agrarian Products b/ +2.1 568.9 692.8 633.7 707.5 650.4 44.4 149.3 4. ?rincipal Export Products c/ -0.2 1265.0 1191.14 1184.6 1337.5 1122.1 914.o 94.6 a/ Compensat ion exoorts not included Hi (3) (1) + (2) - Petroleum c/ (4j = (3) + Petroleum Source: Banco Central del Ecuador and mission estimates - 117 - annually) between 1973-74 and 1976-77 because of an appreciable fall in the volume of exports of crude oil (-2.9 percent per annum) which offse;t small gains in exports of major agricultural or agriculture-based products (2.1 percent per annum). 335. Both in exports of coffef and cacao the processed product gained ground. Total coffee exports grew due to an expanision of both exports of raw coffee (2.9 percent per annum) and of processed coffee (19.0 percent per annum). Exports of processed coffee, however, were still a very small propor- tion (2.4 percent) of total coffee exports in 1976-77. The substitution of processed product was much sharper in cacao. While the total volume of cacao exports grew by 3.6 percent per annum, processed cacao exports expanded by an average of 57.9 percent as raw cacao shipments declined by 25.8 annually between 1973-74 and 1976-77. (ii) Export Prices 336. Export prices were highly favorable for Ecuador in 1973-77. The export price deflator for the group of products which in 1977 represented 94 percent of Ecuadorian export earnings increased during the period at an average annual rate of 17.4 percent, while international inflation, measured by the index of US dollar prices of manufactured exports from developed countries, rose by an average of 10.8 percent per annum during the period. The increase in international petroleum prices had a favorable influence on Ecuadorian export earnings, but the price of Ecuador's main agrarian export products increased more rapidly, at an average rate of 19.5 percent per annum (Table 44). Table 44: PRICE INDICES FOR ECUADORIAN EXPORTS, 1973-77 (US Prices; 1977=100) Annuial Growth Rate, 1973-74 1973 1974 1975 1976 1977 to 1976-77 A. Petroleum 27.6 105.6 93.7 92.7 100.0 13.1 B. Main Agrarian Exports 44.9 55.9 53.6 71.8 100.0 19.5 Bananas 70.1 73.4 92.3 97.6 100.0 11.3 Coffee 29.9 35.8 32.1 69.8 100.0 37.2 Cacao 28.3 46.2 36.1 47.9 100.0 25.7 Timber 31.1 33.6 58.6 83.3 100.0 41.5 Fish 87.1 82.6 67.8 95.6 100.0 4.8 Sugar 97.6 278.4 160.6 153.1 100.0 -12.4 C. Major Exports /1 35.4 76.7 72.3 81.5 100.0 17.4 (International Inflation) (62.5) (78.2) (90.3) (91.2) (100.0) (10.8) /I A + 3 337. The greatest gains in export prices were obtained 4n timber, where unit values increased at a 41.5 percent annual compound rate between 1973-74 and 1976-77; coffee (37.2 percent annual rate) and cacao (25.7 percent annual rate). Unit prices of bananas kept well ahead of world inflation, growing at an 11.3 percent annual rate over the period. Fish values increased less rapidly, at an annual rate of 4.8 percent, but--as in the case of timber--the price trend may reflect changing composition of species exported rather than genuine price movements. Sugar prices, which reached an abnormally high level in 1974-75, declined during the whole period at an average rate of 12.4 percent per annum. 338. Minor and non-traditional exports, i.e., all other exports not inncluded in the above discussion, accounted for 6 percent: of exports in current US dollars in 1973-74 and 5.4 percent in 1976-77. On an aggregate basis, their performance was disappointing. Growth of minor exports in real terms was probably nil or negative during the period. In the absence of a specific volume index, the current values of minor and non-traditional exports have been deflated by three different price indices; the estimates of real growth rates thus obtained range from -7.5 percent per annum, if deflated by Ecuador's main exports deflacor, and +1.5 percent per annum if deflated by an index of international lilfl.dtion (Table 45). It should be noted that Ecuadorian minor and non-tradtional exports include all sorts of minor agricultural exports as well as a few industrial goods. lable 45: MINOR AND NON-TRADITIONAL EXPORTS, 1973-77 VOLUME ESTI2ATES (US$ million; 1977 prices) ------------- Deflated by prices of------------ Value of Index of Minor and Ecuador's Main Index of Agricultur Non-Traditional Exports Excluding International Commodity Exports Petroleum /1 Inflation 12 Prices (US$ Millions; Current Prices) 1973 39.2 87.3 62.7 73.3 1974 48,3 86.4 61.8 67.8 1975 41.3 77.1 45.7 69.1 1976 54.1 75.3 59.3 73.0 1977 70.9 70.9 70.9 70.9 Annual Growth, 1973-74 to 1 976-7 7 12.6 -5.6 1.5 0.7 /1 BCv:La5 coffee (raw and pru-:tssed) 5~ :'.'u (raw and pr:,-e '< ; fish (v.w atnd proces2se.1) ; timber; i!'d A. gar. .2 US Dbol]_. price i od ^ f Oi .f VirieteS :a ifCtured 9 'i i 'r:d':. uoun.triys t) a.ll :m tilK .)iS nnt {5(;il( ^- ,j 'S ::ar p i gr u1t ura c '- eits we w76 i-1 ' '~~~~~~~~~~~~~~~~ r 'i , . -. ' 5 . l.. .. . 1 - 119 - (iii) Imports 339. Between 1970-71 and 1976-77, the dollai value of Ecuadorian imports c.i.f. according to customs statistics and Central Bank import permits increased at an average rate of 26.4 percent annually, from US$307 million to US$1,251 million (Table 46). Taking international inflation as a proxy for annual changes in Ecuador's import prices, real imports appear to have grown at a rate of 11.6 percent per annum. Table 46: IMPORTS, 1970-71 AND 1976-77 Millions of Average US Dollars Percentage Growth Rate Average Average Composition 1970-71 1970-71 1976-77 1970-71 1976-77 1976-77 Consumer Goods 37.3 133.5 12.1 10.7 23.7 Non-Durable 23.4 58.8 7.6 4.7 16.6 Food (3.4) (19.' (1.1) (1.6) (33.9) Pharmaceuticals (14.8) (2. (4.8) (2.4) (12.1) Other (5.2) (9.-, (1.7) (0.7) (11.2) Durable 13.9 74.7 4.5 6.0 32.3 Household Goods (7.1) (C..) (2.3) (e ) Motor Cars (4.8) (.) (1.6) (.) Other (2.0) ( -) (0.7) ( .) C...) Raw Materials and Intermediate Goods 170.2 532.7 55.4 42.6 20.9 Fuel and Lubricants 22.4 8.4 7.3 0.7 -15.1 Other 147.8 524.3 48.1 41.9 (23.5) Agriculture (4.6) (28.8) (1.5) (2.3) (35.8) Industry (117.2) (415.6) (38.2) (33.2) (23.5) Construction (26.0) (79.9) (8.5) (6.4) (20.6) Capital Goods 98.3 581.4 32.0 46.5 34.5 Agriculture 7.2 26.8 2.3 2.1 24.5 Industry 52.5 327.2 17.1 26.2 35.7 Transport Equipment 38.6 227.4 12.6 18.2 34.4 Unclassified 1.2 3.2 0.4 0.3 17.7 Total, cif 307.0 1,250.8 100.0 100.0 26.4 Source: Table 3.5, Statistical Appendix Note: Imports do not include the counterpart of compensation exports of petroleum. 120 - 340. The main impulse to iLmports came from the high investment rates achieved during the period and the demand for foreign machinery and equipment. Imports of capital goods increased at an average rate of 34.5 percent in current US dollars, particularly boosted by high demand for capital goods on the part of industry and transport. 341. Imports of capital goods for agriculture also show a rapid growth rate (24.5 percent), but it may well be due to a purely statistical phenomenon. According to the available data, there was a considerable one-step jump in imports of capital goods for agriculture between 1973 and 1974, and the series shows a cut precisely in that period. Between 1974-75 and 1976-77, where the series is homogeneous, imports of capital goods for agriculture were practi- cally stagnant in current dollar terms. 342. Wide variations in growth rates of different import groups caused the structure of imports to change appreciably. Imports of capital goods increased their share of the total from 32.0 percent in 1970-71 to 46.5 percent in 1976-77, mainly as a consequence of the rapid growth of imports of machinery for industry, including petroleum which increased its share from 17.1 percent to 26.2 percent and transport equipment (from 12.6 percent to 18.2 percent). The share of imports of equipment for agriculture remained stagnant at a little over 2 percent of total imports (Table 47), 343. The relative gain of capital goods imports was offset by declines in the shares of two other main import categories--intermediate goods and consumer goods. The share of intermediate goods fell from 55.4 percent in 1970-71 to 42.6 percent in 1976-77 mainly as a result of a sharp cutback in the share of fuels and lubricants (from 7.3 percent to 0.7 percent) as well as a drop in the share of intermediate goods for industry (from 38.2 percent to 33.2 percent). The relative share of consumer goods fell slightly, from 12.1 percent in 1.970-71 to 10.7 percent in 1976-1977, particularly as a result of a slowdown in the growth rate of imports of pharmaceuticals; this sector even started to export i-n 1977 (US$3.9 million, lumped together with chemicals). Imports of consumer durables increased from 4.5 percent to 6v0 percent of total imports during the period. 344. Despite the high growth of imports between 1970-71 and 1976-77, the economy's overall dependence on imports does not seem to have increased much according to the national accounts and import permits figures. Ecuador's GDP in current dollars at the official exchange rate increased at an average rate of 25.0 percent during the period and imports increased at 30.3 percent anrnual rate. The long-term buoyancy of imports seems to be therefore of the order of 1.21, a magnitude that seems normal for Ecuador's stage of development. 345. The above result depends, however, on the level of the exchange rate. If the currency is overvalued, as it seems to have been, GDP is over- stated in dollar terms and buoyancy understated. However, imports were relatively cheaper than domestic grmzds and--given some positive price elasti- city of demand--grew more than they otherwise would have. This in turn pushed 1!p the 'impor-t buoyancy coefficient to a level above that of true income elasticity of demand for imports. Is:irJLing that the vi:ount of overvallation over the six-year period was some 20 perceoL. and that the long-rtnlm pri ce elasticiLtv imnrts ir io '-.i irl-r is -00 5, tiwe -'rt; 4L wm,,w j stiomit; ' 6 > z5 5 ; r 2;r > 5v e97 a - 121 - 346. Import dependence therefore increased rather moderately in the period from 1970-71 to 1976-71. Imports of consumer goods rose from 2.8 percent to 3.2 percent of consumption and imports of intermediate goods and raw materials for industry increased from 44.8 percent to 45.4 percent of manufacturing value-added. The most striking changes in import intensity took place in the imported capital goods component of investment, which rose from 82.1 percent in 1970-71 to 94.4 percent in 1976-77 and the sharp decline in the imported component of construction, which fell from 14.2 percent to 10.8 percent of value-added. The first may reflect the effect of investment incen- tives while the latter may reflect, among others, the high import component of certain types of construction, such as pipelines, carried out in the early 1970s (Table 47). Table 47: SELECTED IM4PORT RATIOS (Percentage) /a 1970-71 1976-77 Imports of Consumer Goods 2.8 3.2 Total Consumption Intermediate Imports for Industry 44.8 45.4 Industrial Value-Added Imports of Ca;,tal Goods 32e5 41.8 Gross Fixed Capital Formation Imports of Capital Goods 82.1 94.4 Investment in Plant and Equipment Imports of Construction Materials 14.2 10.8 Value-Added in Construction Intermediate Imports for Agriculture 1.7 2.5 Agriculture Value-Added Total Imports, c.i.f. 18.9 22.0 GDP, market prices /a Imports and import permits, c.i.f. and National Accounts figures in current US dollars at the official exchange rate. 122 - (iv) Balance of Payments 347. Since 1972, Ecuador's trade balance has been in surplus every year,, Total exports 11 increased five-fold in dollar terms between 1972 and 1974 as a result of maturing investments in the petroleum sector, the consequent rise in petroleum shipments and the four-fold increase in world petroleum prices0 After a slow start, the value of impo7:ts rose rapidly following the increase in domestic incomes and, by 1975, it was 3.5 times larger than in 1972. The trade surplus increased steadily in i972-1974 and reached a record US$350 million in 1974. Dollar exports declined by 17 percent in 1975, however, and after two years of rapid import growth, the trade surplus withered down to only US$6.5 million. A recovery in export earnings together with import moderation created a ne.w large trade surplus (US$259 million) in 1976. In 1977, the trade surplus fell to US$40 million due to an import boom and only a modest increase in export earnings. 348. Over the 1972-77 period, deficits in non-factor services in 1972, 1975 and 1977 wiped out the overall trade surpluses; the investment income account deficit fluctuated widely around US$120 million, while the balance of transfers provided the Ecuadorian economy with some US$25 million per annum. The result was a balance on current account that varied around an average deficit of US$100 million, with a maximum surplus of US$38 million in 1974 and a maximum deficit of US$341 million in 1977. 349. Current account deficits were financed without difficulty, even though the importance of direct investment diminished greatly during the period--from financing 52 percent of imports in 1970-71 to 4 percent in 1972-77. 350. Net inflows from long- and medium-term loans declined in 1972-1974 and increased later to moderate levels in 1975 and 1976. But, in 1977 net inflows from those sources trebled to over US$570 million. In 1972-77 the level of international reserves oscillated around an average of 4.9 months of imports, with a maximum of 6.3 months in 1973 and a minimum of 3.0 months in 1975. 2. Conclusions and Outlook 351. Ecuador's foreign sector ceased to be a constraint to cccnomic development in 1972-77. The oil bonanza brought a rapid increase in export earnings and foreign exchange resources were put, by and large, to produc- tive use. No evidence exists yet on the produ&:tivity of investment, but it can be said that funds were not misspent in premature or ill-conceived industrial, agricultural or publi c works projects. Impo,rts of capital goods grew miiore or less in line witli manufacturing oultput- Imports of consumer goods were discouraged throu-ghl tariffs, prohibitions and p.or:s Ln a few commodity t;roups with Nw 't-'-tl 'rowthp-"1 - ities, the -iromotion of uinor and non-tradii Aol d vXp 9p1.-ts ';uti to be on:e cf the principal pr ior4ties of deveI1-?p- mS" Foiicv. As;'.i 1 a 4t perceD t growth tr for' fr tradit .cin1l v,,.': rts, < per . ,! u] ';t-s Iic, t ;r;. ; r rcj.-t . ls *.t~e ; .* r j anfts L.i7 * :V . J" - . - .n . pe..n . . r * ~ ~*Of - 127 - 370. The above theoretical requirements are a far cry from practical prospects for minor and non-traditional exports, which have been growing at a rate between -5.6 and +1.5 percent per annum between 1973-74 and 1976-77 and which are projected to grow at an annual rate of 10 percent up to 1990. They point to the necessity to ensure that adequate incentives--including exchange rate policy--are set up to induce growth of non-traditional exports at high rates. (viii) The Import Problem 371. The oil bonanza brought a rapid increase in export earnings which, by-and-large, were prudently put to productive use. Imports of intermediate goods grew more or less in line with manufacturing output. The relative holding down of imports of consumer goods that took place in the period suggests a moderate process of import substitution. This does not rule out the existence of an import problem. While at the aggregate level import dependence does not seem excessive, import requirements cannot be judged in isolation of other economic trends. Two main forces will determine future import requirements: industrial and agricultural development. Industrial growth has shown to be very intensive in imported capital and interm-6i-Ate goods; its direct and indirect domestic value added is low. To the extent that future incentives to this sector do not change and that the annual rate of growth of this sector does not lower significantly, the pressure on imports of inputs and capital goods will remain at the high levels of the early seventies, This is all the more so because Government seems to be willing tu favor important capital intensive investments within the framework of Andean Market sectoral assignments (e.g., automotive indusLry, petro-k Thmicals), and given its definition of strategic industries (e.g., oil refinery, cement, steel, fertilizers, et). If no new investment is made in the already developed industrIal sect r, existing excess capacity may be sufficient to face groiwing dem.m-d for some ve:,rs to corae without additional reeuirements of capital e.iii,.nnerit; the rate of gr,),,'t i of imports of capital goods would tall but imports of intermediate orod!.cts would go on rising. On the otter hand, the high growth of population and slow development of food crops will also create additional pressure on the demand for foreign exchange through the increasing demand for imported food. This is already happening now and will not be reversed in the medium run unless an all out effort is made in this sector. So, on the assumption of growing foreign exchange constraints, a very serious import problem could develop in the near future if remedial measures are not taken soon. 3. Trade Potential and Sector-Specific Policies (i) Agriculture 372. The agricultural sector offers opportunities to boost the country's foreign exchange earnings and to reduce imports. imports of agricultural products increased from US$16 million in 1970 to US$77 million in 1975, and to well over US$100 million in 1977. Wheat and oats, oil and fats, dairy products, and tobacco are the main products imported. While self-sufficiency may not be attained in all these products at a reasonable cost, efficient import substitution opportunities appear to exist for some of them. Imports of - 128 - agricultural goods have sometimes been fostered by consumer-oriented pricing policies that have reduced incentives to domestic producers. This appears to have been the case for wheat and dairy products. 373. Shortcomings, in other areas, such as marketing, credit policies, extension services and distribution of improved seeds and fertilizers have depressed growth prospects of the agricultural sector. Agricultural value- added, particularly in the crop sector, has barely kept pace with population growth in the 1970s. Increased incomes and urbanization means that demand for agricultural products will probably increase at a faster pace than population growth in the coming years. In the absence of adequate incentives to producers and without an effort to upgrade infrastructural facilities, imports of food products will continue to grow rapidly. 374. Agricultural exports have grown little in real terms arc4 their future prospects are constrained by slow increases in world demand. Possi- bilities exist, however, to contain the decline in market share in some products through measures to improve productivity. Cocoa and coffee production and exports cotuld be enhanced through greater efforts to replant and rehabili- tate low productivity trees. The slow growth of exports has also been asso- ciated with increasing domestic consumption for some exportables. Sugar cane production increased by 4.6 percent annually in the last three years, but Ecuador has been unable to meet the United States sugar import quota. 375. Excluding petroleum, Ecuador's most successful exports in the last few years, were agricultural products such as processed cocoa and processed fish. There appear to be opportunities in the future in the production and export of crops such as fibers (manila hemp and cotton), oilseeds and fruits which have expanded rapidly in recent years and could provide the base for new transformation industries. (ii) Industry 376. The Government aims for accelerated industrial development to enhance the sector's contribution to output and employment growth and to strengthen the balance of payments. Industry should also replace petroleum as the leading provider of foreign exchange once the latter's potential starts declining. Attaining these aims would require a development strategy based on intensified utilization of Ecuador's substantial natural resources in agriculture including fisheries and forestry and non-metallic minerals, supported by policies aimed at improving the productive structure of the industrial sector and at removing price distortions in factor and product markets. Whereas structural policies would be required to unlock the productive potential of industry, adequate policies impacting on factor prices would assure that industrialization will be based on long-term comparative advantage, favoring labor- and domestic resource-intensive industries over capital- and import-intensive industries and increasing employment and improving income distribution in its wake. These policies include: (i) setting the exchange rate at or near its equili- brium level to eliminate subsidization of imports of capital goods and inter- mediate products inherent in currency overvaluation aid to stimulate exports of products for which Ecuador has a comparative advantage; (ii) more equitable tariff and foreign trade policies to scale down discrimination between different - 129 - product categories and to reduce effective protection, thus stimulating industrial efficiency and competition to the benefit of domestic consumers; (iii) labor and wage policies that would help to expand local production of industrial inputs, including the gradual dismantling of price controls; and (iv) credit policies conducive to increasing the share of medium- to long-term credit for the industrial sector. Additional incentives, if deemed to be required, should be granted through income tax preferences which are likely to be neutral with regard to choice of production methods. 377. Apart from Andean Common Market oriented projects in steel, auto- mobiles and petrochemicals, the potential economic viability of which is by no means proven, the Government is anxious to develop resourcebased industries such as sugar refining and the production of edible oils and alcohol as well as forestry-based projects and cement production both for import substitution and for export purposes. (iii) Petroleum 378. The projected downturn of petroleum exports is not the consequence of fortuitous factors or lack of resources. It has been the result of neglect in the areas of energy conservation and geological exploration. Oil export prospects can be altered, however, through the application of conservation policies and an intense exploration effort. Those policies would make substan- tial difference in the longer run prospects of the Ecuadorian economy. The impact of different types of oil policies on the balance of payments is examined in Scenarios for long-term growth (p. 54). 4. Across-the-Board Policies 379. Because of the change in export prospects, the growth model followed by Ecuador during the oil boom years seems to be no longer adequate for the needs of the 1980s. The country's dependence on imports, while not excessive had Ecuador's export prospects been more favorable, is likely to be well above the country's foreseeable export capacity. Economic policy measures would have to concentrate the.^efore on changes in structural parameters which, by their very nature, are difficult to modify. The first component of such policies would be to redress the existing imbalance between incentives for domestic production and incentives for the production of exports. Effective protection rates are high, once the combined effects of exchange rate, the structure of tariffs and manufacturing incentives are taken into account. The value and growth rate of imports of capital goods is certainly excessive, reflecting not only low production of capital goods in the country but the very high technological component of the canital goods imported that has resulted in low labor absorption. Ecuadorian industry, however, shows distinct possibilities of successful substitution of labor for capital (see Technical Annex A) and the historical experience demonstrates that Ecuador could achieve substantial capital accumulation with lower imports of capital goods. 380. Exchange rate policy is one of the principal instruments by which the international competitive capacity of Ecuadorian products could be enhanced. As shown elsewhere in this report (see Manufacturing Chapter), at the existing - 130 - exchange rate, labor costs are out of line with those of Ecuador's neighbors and partners in the Andean Group. Far from being an incentive, the exchange rate seems to have played the role of a barrier in integrating the economy s foreign sector with its domestic sector. This has precluded the foreign sector from expanding faster and has tended to perpetuate the "enclave" nature of export activities. In turn, this has no doubt aggravated the problems of dualism in the economy. 381. The Ecuadorian authorities would be well advised to look at the experience of neighboring countries with their diverse exchange rate policies and the results achieved by those policies in fostering the development of non-traditional exports and a diversified export structure. While the exchange rate policy should avoid currency overvaluation for substantial periods of time, maintenance of an exchange rate which would permit rapid growth in exports deserves careful attention, The experience of several countries in the area with crawling peg systems may prove to be particularly appropriate. 382. Exchange rate policy cannot be divorced from other economic policies. The present mix of expansio-nary fiscal policy and tight monetary policy seems to be a combination adapted to perpetuate overvaluation of the Sucre. By exercising pressure on domestic credit and internal interest rates, this policy mix tends to foster widespread borrowing abroad both by the public and private sectors, leads to unnecessarily high liquidLty levels and puts downward pressures on th- exchange rate as happened in 1977. The Central Bank's placement of high interest yielding instruments put pressure on the structure of interest rates and greatly reduced the avaIlability of funds for commercial banks. Record international borrowing ensured as both private and public sectors sought to finance their deficits. Spreads between official and free market Sucre rates narrowed dramatically. 383. A policy mix of the oppu.site nature. combining tight fiscal policy and relatively expansive monetary polici ir" would seem to serve the country's long-term economic objectives better. It would help to keep interest rates down and increase the availability of domestic credit to the private sector. At the same time it would facilitate management of the exchange rate in conformity with the country long-term objectives. 384. The above should not be interpreted as an argument against increas- ing public sector participation in the economy. Ecuador still has large social and economic infrastructural needs that must be taken care of by the public sector. This will require increasing the public sector's GDP through developmental fixed and current expenditures. But, government has also a good potential to increase its current revenues without trespassing inefficient and politically difficult levels of average taxation. Consequently, a desir- able neutral fiscal policy is possible even at slightly greater levels of involvement of government into economic activity. 385. The industrial promotcin laws and their practical application will have to be modified to restore the appropriate balance between incentives to production for the domestic market and to produtc i.on fcor exports. The exist- ing system favors the dev>.'opment of capital-intensive li du3,tries S.nstead of - 131 - giving priority to employment creation. This induces imports of expensive-- and often underutilized technology, contributes to the fragmentation of labor markets, puts a strain on exchange reserves and accentuates the dual character of Ecuador's economy. Criteria giving priority to industries according to investment levels and qualified labor inputs further reinforce the distortions described above. 386. It seems, therefore, that priorities should be reviewed and that a stronger emphasis should be given to exports, employment creation, a higher local component of investment and to comparative costs of exports and import substitution. Any changes in industrial incentives should create as little disruption as possible and should avoid any return to uncertainty in invest- ment decisions. But a decision to make the required gradual adjustments should be taken soon, giving entrepreneurs time to adapt their investment plans to the new laws. 387. .ariff policy is important for the integration of the foreign and domestic sectors and for cost saving through appropriate resource allocation. In the first place, the policy of treatments of exception should be phased out, even when it applies to public institutions. The cost of imported goods should be viewed disregarding its destination, whether to public or private sector, so that imports are directed to the most productive uses. Furthermore, the dispersion in tariff rates should be reduced and average tariffs brought down to a level compatible with Andean Common Market guidelines, until such time as a Common Tariff is agreed. Across-the-board tariff levelling may be less costly than discriminatory adjustments, and would certainly be more. efficient. Such a step should be accompanied by an increase in indirect taxes on domestic products, particularly luxuries, both to reduce effective protec- tion and to discourage inessential and inefficient import substitution indus- tries. 388. Another initiative that the authorities may like to consider to promote employment creation and exports is the establishment of free trade zones where production for exports would be located. Such establishments have proven to be successful in other countries of the area and in some have had a highly positive effect on industrial employment creation. Ecuador's relative proximity to some major trading zones (Panama Canal) and abundant labor supply are positive factors that may help in establishing such zones. 389. Ecuador's future economic performance depends largely on the country's ability to increase its exports. The mobilization of the public sector with its resources and decisions to support a nationwide export drive should contri- bute substantially to solve the export problem. To this effect, it would be helpful to carry out a survey of the diverse Government departments and private sector institutions which are directly related to the administration and promotion of exports. Coordination of the efforts made by the different institutions; elaboration of a national export plan with priorities, targets, programs and financial and administrative resources to implement it, would add to the impact of new incentive measures. - 132 - VII. EXTERNAL DEBT 1. Organization and Procedures Public Debt 390. Ecuador's reporting on its public external debt has always been prompt and, overall, of good quality. However, it does have a serious problem caused by the absence of a centralized office in charge of systematically collecting all external debt information. This type of data is scattered among different institutions, according to the specific needs of each one. The Hiniscry of Finance collects information on direct loans; JUNAPLA collects information on development projects; and the Central Bank collects all the information reportable to IBRD. The Central Bank through its Balance of Payments Division is the official institution reporting to IBRD/DRS and acts as a centralized office. However, it has to rely on the Ministry of Finance and JUNAPLA to obtain the information required by IBRD. The information collected at the above-mentioned ins ,itutions is crosschecked against informa- tion received from borrowers. Disbursement receipts of the Foreign Exchange Division, are used as a last resort in case of discrepancies or in order to prove the reliability--correctness of the data gathered from debtors. This procedure delays the flow of information. Also there is an apparent lack of communication between the interested or intervening parties, since there is no obligation to report to a specific office. As a consequence, it is not clear where the responsibility for overall debt management lies, if there is one. 391. During 1973, the Comite de Credito Externo was instituted and had under its direction the control, coordination and execution of Ecuador's external borrowing. At the same time, it had responsibility for centralizing the collection and crosschecking of relevant data. This Comite organized with members of the Ministry of Finance, the Central Bank and JUNAPL-A was abolished in the early part of 1977. The reason given for that decision was that the Minister of Finance was the appropriate legal authority to control the nation's external borrowing. Since then foreign borrowing has gone largely unmonitored which was perhaps one of the factors that contributed to the tremendous increase in Ecuador's external public debt. 392. All entities and institutions of the public sector are required to obtain Ministry of Finance approval for any borrow4ng abroad. The procedures for negotiating and contracting an external debt by the public sector are as follows: (a) An application containing all the necessary informa- tion must be submitted to the Office of Budget and Public Credit. The information should be complete in respect to the project, as well as the financial status. (b) The Office of Budget and Public Credit will request re- commendations and conclusions on the project from the Contralor General de la Nacion and the Junta Monetaria, which should submit their reports within 15 days. - 133 - (c) Once this information is received, a final report is prepared for the Minister of Finance. This report also contains information on the project, the terms of the proposed credit, the intervening institutions which will execute the project, the financial status of the borrower anid its borrowing capacity, the effect of the transaction, on the balance of payments, the analysis of the legal aspects, and finally the conclusions and recommendations. (d) Based on the above information, conclusion and recom- mendations, the Minister of Finance will approve or disapprove the application. (e) When the application is approved, an Executive Decree will authorize the execution of the contract. The decree will specifically contain the name of the borrower, the creditor, the guarantor if any and type of guarantee, purpose of the transaction and all financial terms of the transaction. The procedures for contracting external debt indicate that in theory Ecuador has a sound debt management system. However, the external public debt informa- tion gives an indication that the theory is not always applied in practice. 393. An effort was made during late 1977, by the Government to rationalize the utilization of external credits. In order that the external flows would not affect the repayment capacity of the debt in the next few years the Junta Monetaria resolved that: "External debt contracted by the public sector and official entities could not be used, either wholly or in part, to finance local expenditures, witb, the exception of those credits from official interna- tional organizations." Since Ecuador's abolition of the Comite de Credito Externo, the country has apparently lacked a effective debt management autthority. 2. Private debt 394. A system was set up in order to collect information relevant to the private foreign debt but not without encountering complex proAlems of data collection. Debtors are under no obligation to register their transactions with the Central Bank since Ecuador has limited restrictions on foreign exchange. The only obligation is that according to the Acuerdo de Cartagena all foreign debt should be registered, but for statistical purposes only. However, if a registration is sent to the Central Bank it has the prerogative of accepting it or not. The Central Bank does not guarantee any private debt and the only benefit of the borrower's registration is the assurance of availability of foreign currencies at official exchange rates. This being the case, there are no solid grounds for knowing if the registrations received and accepted refer to disbursements or commitments. Therefore, in order to have more reliable information registered companies (for foreign borrowing purposes) are visited periodically by the Central Bank and JUNAPLA. The purpose of these visits is to verify the information and compare it with the data received at the Central Bank. In order to minimize the work and make - 134 - it more effective, the two institutions have divided the task by debtor companies. Often while conducting these investigations they do not receive the necessary cooperation. Companies often allege that data are already at the Central Bank and that they are confidentlal. Another problem is the lack of follow-up on each of the transactions rsported or registered. 3. Growth and Structure of Debt (i) Growth 395. Ecuador's total outstanding external public debt including undis- bursed grew very fast in 1977, from US$1,067.2 million at end 1976 to US$1,752.4 million a year later. This growth is mainly attributable to colmit- men.its with private barnks which generally have rapid disbursements and sedium- term maturiLties. AnIother important contributory factor was the lack of tight debt management, Loans and credits from multilateral agencies and governments grew in nominal terms from US$357.7 million in 1976 to US$483.6 million at end-1977, but, as a percentage of total debt, decl ined from 33.5 percent to 27.6 percent. The total public debt grew 12 percent on average between 1970 and 1973, while during the period 1974-77 it grew by 30 percent a year. Between 1976 and 1977 the total public debt increased by 64 percent (inclucding, undisbursed credits) while the outstanding debt grew by 86 percent. Indebted- ness has been risIng steadily since 1970 with ar, annual growth of 16.5 percent through 1976. The overall trend in the level of commitments has gone upr.ard since 1974. While for the period 1974-76 growth was moderate, during 1977 the level of commitments grew 141 percent. (ii) Structure 9 i6. The proportion of debt owed to private creditors has increased from 41.0 percent in 1970 to 56.1 percent in 1977. Details of the composition of the external public debt as of December 1977 are given below. - 135 - Table 49: PUBLIC EXTERNAL DEBT COMPOSITION AS OF DECE14BER 31, 1975-76-77 (US$ millions) Disbursed and Total including outstanding undisbursed * Creditor source 1975 1976 1977 1975 1976 1977 Private creditors of which: 203.7 295.7 771.4 266.6 456.7 982.2 Suippliers 59.9 54.9 68.2 84.1 117.0 127.4 Finaancial Institutions 141.5 233.9 636.2 180.2 314.1 787.9 Others 2.3 6.9 66.9 2.3 25.6 66.9 Multilateral agencies of which: 131.3 164.8 191.5 309.8 357.6 483.6 IB RD 43.0 42.0 43.6 79.2 124.8 188.5 IDA 28.4 31.0 35.7 38.5 38.4 38.4 IDB 56.9 77.6 95.3 171.9 169.1 233.3 CAF 3.0 14.2 16.8 20.2 25.3 23.4 B ilateral 121.8 160.0 193.1 203.5 252.9 286.6 TOTAL 456.8 620.5 1,156.0 779.9 1,067.2 1,752.4 * Excluding foreign debt in local currency. If this debt is added, annual increase in foreign debt would be governmerLt slower. 397. After greatly reducing the debt service ratio after the oil price increase in the early 1970s, external borrowing began to iise, and as a result the ratio started to grow again. This i8 another consequence of stagnating exports, and of the growth in borrowing of private non-concessional credits which entailed a hardening of terms. Therefore, continued attention to exports will be essential to finance large flows of new borrowing and-service payments. Table 50: ANNUAL GRCWTH OF PUBLIC EXTERNAL DEBT AND EXPORTS OF GOODS 1970-77 1970 1971 1972 1973 1974 1975 1976 1977 Total public debt % 19.1 16.2 16.2 16.2 8.5 30.2 36.9 64.1 *Export of goods % 21.5 9.7 25.5 83.1 110.8 -21.7 34.7 9.5 Total public debt as a % of exports 149.8 158.7 146.9 93.0 48.0 80.0 81.0 121.6 Debt servrice as a % of export 9.1 12.4 10.5 7.4 7.2 4.5 5.8 7.8 - 136 - Debt Profile 398. Increased borrowing from private sources led to a marked shorten- ing of debt maturities during the last 3 years. Changes in maturity structure. are due to changes in the terms of borrowing and in the timing of amortization payments on existing debt. Average maturities on new borrowing shortened from 19.6 years for the period 1970-73 to 11.9 years for the period 1974-77. This "shortening" reflects mainly the shift of borrowing sources, from official to private creditors. The latter accounted for 77.2 percent of total amounts committed during 1977. Furthermore, since average maturities for nonconces- sional borrowing appear to be shortening, bunching of amortization payments will be very high during the next seven years. New borrowing and net flows increased so 'ast that net transfers in 1976 were. US$136.8 million and in 1977 US$478.5 million. Further long-term borrownlg will be essential to offset the recent shortening of maturities. 399. The use of private source financing also resulted in a rise of average interest rates from 5.8 percent in 1974 to 8.5 percent during 1977. However, since most borrowing is from private banks and the interest charged often fluctuates around the LIBOR, the nominal interest rate computed at time of commitment (or from a particular date) does not reflect the effect- ive cost of borrowing and if the upward trend in LIBOR continues, interest payments will become correspondingly more onerous. a. Agriculture, forestry, fishing Net flows to this sector experienced a sustained annual growth of approximately 21.5 percent per annum, for the period between 1975 and 1977. This growth was mainly due to the inflow of resources through commitments to international organizations, which accounted for 68.8 percent of the total debt of this sector, as of December 31, 1977. b. Manuf acturing Of the manufacturing sector's total public debt in December 1977, US$97.0 million came from private creditors, US$53.6 million from international organizations and US$63.7 million from bilateral loans. ""he sector accounts for only 12.2 percent of the total debt outstanding, even including the petroleum industry. Based on projected new commitments for 1978, it is not possible to foresee any increases in real terms for ithe next year. c. Electricity, gas and w&ter In contrast with other sectors, commitments to utility companies rapidly, by 33.0 percent per annum since 1975. The net flow for 1977 amounted to US$48.2 million, equal to 10.1 percent of total net flows reported by Ecuador. Total commitments for 1977 amounted to US$124.9 million or 16.3 percent of the total. - 137 - d. Transport, storage and communication By 1977 debt contracted by the sector had reached US$100.2 million compared with only US$15.6 million in 1970. During the 7-year period, the importance of suppliers' credits fell dramatically, from 46.6 percent of the total outstanding debt to 15.8 percent, while the proportion of debt to financial institutions rose from 13.3 percent in 1970 to 49 percent in 1977. 138 - VIII. AGRICULTURE 1. Introduction 400. Increasing emphasis has been placed on agricultural/rural develop- ment in recent years. Public outlays for agriculture have been sharply increased; a detailed study of socio-economic conditions and the natural resource base at local levels is about to be completed; the production and income impact of the agrarian reform program has been evaluated; the organization and administration of public services to the rural sector have been redesigned; the inadequacy of the agricultural statistical base has been recognized; and the project preparation effort has been expanded and improved. These and related measures will provide the basis for more effective and efficient policy and programs in the rural sector in the years ahead if implementation rates can be improved and if the private sector is more con- structively integrated into the overall rural development effort. 401. Section 2 of this report outlines some of the more important features of the rural sector, and its recent performance trends. Section 3 summarises agricultural developnent programs carried out by the Government. Public policy as it affects the economic environment of farmers is discussed in Section 4. (Technical Annex II discusses the sector's institutional framework). Section 5 brings together a set of suggestions for the considera- tion of Government on possible ways of helping to solve some key problems faced in the rural sector. 2. Sector Characteristics and Performance 402. Although somewhat overshadowed by the rapid growth in the petroleum industry since 1972, agriculture continues to provide most of the nation's food and makes important contributions to foreign exchange earning and the demand for labor,, The 1974 cenisus data indicaLe that about 46 percent of the economically active population was in agriculture in that year. However, there has been little improvement in agricultural standards of living because of low productivity levels. Although average rural incomes have risen 1/, poverty is widespread and underemployment rates are high. I/ Estimates by the Ministry of Agriculture indicate that the average daily wage rate for farm labor rose from the S/ 15 - S/ 20 range in 1972-73 to the S1 50 level in 1974, to about S/ 60 in 1975, and to the 51 70 figure in 1976. However, no current profile of the income and living levels of the rural population is available. INEC (National Statistics and Census Office) has underway a sample survey of household incomes and expenditures; this will provide basic evidence on the scale and nature of the poverty problem. The only previous work of this sort was done in the 1960s. - 139 - (i) Output and Foreign Trade Output 403. The Mission estimates that agriculture (including forestry and fisheries) accounted for 21.3 percent of GDP in 1977, down from 29.2 percent in 1970. 1/ 1970 1977 1970 1977 --_SY million -- ------ Agriculture 9,471 31,279 29.2 21.3 Total GDP 34,289 153,811 100.0 100.0 404. The agricultural s-ctor's contribution to GDP grew at an average annual rate of 5.0 percent in the 1970-77 period, with the subsector rates for crops - 4.1 percent; livestock, 6.0 percent; forestry, 10.1 percent; and fisheries, 13,4 percent. 2/ 405. Although declining in relative importance, in 1976 crops still accounted for almost half of the contribution of agriculture to GDP. The estimates of the Central Bank and the National Planning Board (JUNAPLA) for the main subsectors for 1970 and 1976 were as follows: 1970 1976 1970 1976 ---S/ million 3/--- Crops 5,437 6,219 57.4 47.4 Livestock 2,830 4,612 29.9 35.2 Forestry 928 1,548 9.8 11.8 Fisheries 252 703 2.7 5.4 406. Output growth rates for the main food crops varied substantialy in the 1970-76 period, as for: example: rice, 15.3 percent; peas, -4.8 percent; beans, -3.4 percent; broad beans, -0.5 percent; soft maize, -11.4 percent; wheat, -2.4 percent; potatoes, -2.2 percent; cassava, 7.2 percent. This broadly negative picture underlies the current concern with the supply I/ Most Government officials stress that the available statistical informa- tion on agriculture is subject to a wide margin of error. The data presented in the following paragraphs may not be more than broadly indicative. 2/ The JUNAPLA growth rate estimates for the 1972-76 period are 6.8 percent for the sector, 5.3 percent for livestock, and 9.2 percent for fisheries. 3/ In 1970 prices. - 140 - outlook for domestically produced staple foods, particularly if the uptrend in rice production is seen in terms of its vulnerability to weather conditions. Exports 407. In 1972, before petroleum became an important export item, the agricultural sector accounted for over 75 percent of total commodity exports. Although agricultural exports have since risen notably (in current terms), petroleum has taken over first place on the export list. The export data, based in part on export permits, are: Exports of Agricultural Produce % of Total 1972 1974 1977 1977 -------US$ million (FOB) -- Unprocessed 231.7 328.0 413.9 (36.7) Processed 29.1 78.2 236.1 (20.9) Total Agri. 260.8 406.2 650.0 57.6 Total - All Exports 326.3 962.4 1?127.3 100.0 408. Cacao, coffee, and bananas are the main agricultural exports. In 1977, cacao exports (in raw and processed form) were valued at US$245 million; coffee, US$160 million; and bananas, US$138 million. The exports of fisheries products totalled US$70.5 million in 1977. Imports 409, Imports of products of agricultural origin, as indicated in part by import permits, are estimated at US$56.7 million in 1972, and US$147.5 million in 1976. The distribution by groups of products was as follows: I/ 1/ Note that the data exclude capital goods for agriculture. - 141 - 1972 1976 US$ million (CIF Prices) Consumer Goods Foods 2.1 11.1 Beverages 2.4 7.9 Tobacco 8.6 Inputs for Agriculture Animal feeds 0.2 1.8 Inputs for Industry Edible agric. products 17.9 67.0 Non-edible agric. products 25.6 59.8 Total 56.8 147.5 410. The main import items are wheat, vegetable oils, animal fats, and dairy products, supplemented from time to time by items such as rice and sugar. 411. The Cartagena Agreement (Acuerdo de Cartagena) of May 1969 has not had a significant effect on trade in agricultural products. (ii) Price Trends. 412. Prices. In terms of 1970 Sucres, there has been a significant uptrend of late in the annual average wholesale price of most farm products. The percentage increase in 1976-77 wholesale prices over 1970-72 prices for important food items approximates the following: Price Increases 1970/72 - 1976/77 (x) Rice 159 Yuca 326 Peas 170 Tomatoes 374 Lentils 157 Plantains 242 Wheat 115 Apples 117 Potatoes 372 Beans 168 413. Data for the city of Quito indicate that in 1977 the consumer price index for the food and beverage group was 183 percent higher than in 1970, as compared to 135 percent for the overall consumer index. 414. Land price data are scarce. The available evidence suggests that a sharp upward movement is underway. For example, irrigated land in dairy zones in the Cuenca area is reportedly priced at some S/100,000 per ha, about double that of five years ago. In the San Gabriel zone, the price of land suitable for dairy farming ranged from S/ 60,000 to S/ 80,000 per ha in 1977. - 142 - (iii) Management and Technology - Improvement in Resource Use 415. Technical inputs. The rate of techinological change and the upgrading of resource use appears to be low, although growth rates for yields are estimated to have been positive for most crops in the 1970-76 period. Major exceptions were rice, beans, plantain, and coffee; for rice and coffee, expansion in harvested area is estimated to have been sufficient to sustain a positive output trend. However, close observers of the agricultural scene point out that the probable margins of error in the available data are large, and that there is no reliable empirical base for judgments on recent technical and economic change and its impact on productivity. 416. Fertilizer imports, ts indicated by data on import permits, fluc- tuated widely from year to year in the 1970-76 period. The lowest annual figure for the period was 29,300 tons (gross weight basis) in 1971; the highest figure was 231,000 tons, in 1973. 'Tnere does not appear to have been a significant upward trend in fertilizer use in recent years, and bananas continue to dominate the use pattern. 417. Urea (mainly for bananas) and phosphate rock typically account for a large part of fertilizer imports (for example, 47 percent of the tonnaae in 1972 and 84 percent in 1976). Phosphate rock is processed by FERTISA, which, in addition to superphosphate, produces a range of formulae designed to meet the needs of specific localities. 1/ FERTISA' s annual output averaged slightly more than 23,000 ton1s in 1974-76 period. Distribution is handled through cooperatives, the BNF, and private agercies, mainly the latter. 418. The supply of certified seed for use in 1977 was as fol lows (in tons): wheat, 1,344; rice, 238; maize (flint), 416; soybean, 309. At seeding rates of 100 kg per ha for wheat, 25 kg per ha for flint maize, 30 kg per ha for soybeans and 100 kg per ha for rice (paddy), the supply of certified seed was sufficient for about 33 percent of the wheat acreage, 10 percent of the flint maize area, and only 2-3 percent of the rice acreage. 419. The Ministry of Agriculture estimates that there are about 6,000 tractors on farms. 2/ Low fuel prices, exemptions from import duties, improvements in servicing facilities and the supply of spare parts, and the upward trend in wage rates have stimulated interest in tractor power in recent years. Imports in 1975 totalled 1,520 units; in 1976, about 1,140; and in 1977, about 1,010. The trend is toward higher horsepower equipment. 420. The Ministry of Agriculture provides machinery services to farmers. In early 1978, the service had 130 tractors (60-84 hp) and a range of land preparation and harvesting implements, including two self-propelled combines. The program, begun in 1974, operates out of 11 regional offices and serviced some 20,000 ha in 1977. 1/ Located in Guayaquil, the FERTISA plant is largely government-owned. 2/ In relation to cultivable area, knowledgeable observers believe the tractor horsepower/hectare ratio approximates 0.1. This ratio is negligible in relation to those of Western European countries. - 143 - 421. The imports of pesticides, mainly herbicides and nematocides, increased from an estimated 2,200 tons in 1972 to about 9,000 tons in 1976. Preliminary data suggest that imports in 1977 were less than in 1976, perhaps because of higher prices. The CIF value of pharmaceutical products, feed additives, and veterinary supplies imported for use in the livestock subsector approximated S/ 62 million in 1972 and S/ 116 million in 1976. 422. The Ministry of Agriculture operates two salt mineralization plants and a distribution system, and in 1976 began an artificial insemination program for beef and dairy cattle. The latter program is handled by ENDES (Empresa Nacional de Semen), a decentralized agency which reports to the Minister of Agriculture. ENDES operates through 14 field units in the Sierra and Coastal regions. 423. It is estimated that feed mixing plants 1/ almost doubled output in the 1972-76 period, with production in the latter year approximating 95,000 tons, mainly for poultry and hogs. 424. One of the major problems requiring urgent attention in Ecuadorian agriculture is soil erosion. Unless effective and widespread measures are taken, erosion will sharply constrain area expansion and productivity gains over the intermediate term. A recent report notes that severe erosion has taken place in many parts of the Sierra, from Tulcan in the north to Loja in the south and in Oriente. 2/ Among the causes are row-cropping steep hillsides, over-grazing, burning pastures and stubble, deforestation, wind (in the area south of Riobamba), improper management of irrigation water, and road design and construction shortcommings. In the coastal region, the problem is most severe in the cotton zones between Boliche and Pedro Carbo, More generally, river flooding is an important source of erosion on the coast, and itself is partly caused by improper soil and water management upstream. In the Pichilingue zone, where rainfall is high and the terrain rolling, the ongoing shift from banana to maize and soybeans is lkely to led- to severe erosion unless appro- priate soil conservation measuras ; e taken. Programs for opening the Amazon Basin must be designed with conqk&r';itJ-in as a principal component. (iv) Production and Productivitv 425. The outlook for productivity gains in livestock is promising. The output of livestock and livestock products is estimated to have increased from S/ 3,359 million in 1970 to S/ 5,367 million in 1976 (at 1970 prices). The commercial poultry industry showed outstanding growth in this period. The output distribution by species in 1976 was as follows: cattle, 61 percent; sheep, 2 percent; pigs, 17 percent; poultry, 14 percent; others, 6 percent. 1/ Agro-industry, discussed elsewhere inthe Mission report, centers to a considerable extent now in food processing, mainly in sugar, cocoa, vegetable oils, and fish. Aside from general industrialization incen- tives, development measures in the 1973-76 period included Government financial participation in some 20 private agricultural product and input enterprises. 2/ INIAP, Reporte de los Problemas de Erosion del Suelo en Ecuador, by J.C. Hicks, December 1977. - 144 - 426. The 1974 census estimated the cattle population at 2.46 million, pigs at 1.1 million, and sheep at about the same figure of 141 million. Sheep are concentrated in the Sierra, with both the pig and cattle population being about equally distributed between the coast and the Sierra. About 29 percent of the cattle population is specialized in milk production, 40 percent in beef, and 27 percent are classified as duai purpose. The milk industry is concentrated in the Sierra, and more than half of the output is sold for off-farm processing. The evidence, including a strong demand for breeding stock and the tendency to improve pastures suggests Lhat the cattle enterprise is being expanded at the expernse of crops Ln the Sierra, allegedly because of an outflow of labor to the cities ('.. diiscourages cropping) , and the relatively remunerative prices of milk and beef; and, irn Santo Domi.ngo and Quevedo areas, becatise of the relocation of banana production to more suitable zones. 427. e farmers have a long way to go to reach satisfactory pro- ductivity levels, in spite of the fact that they already make a considerable use of modern production techniques. A recent study of 29 farms in Carchi, an important milk-production zone, highlights some of the problems. The study showed that the majority of farmers were using one or several modern inputs and improved production practices, such as parasite controls, vaccines, fertilizers, rotational grazing, tractor power, concentrates, and mineralized salt. Nonetheless, 59 percent of the farms had reproduction rates of 70 percent or less; 17 percent had a calf loss rate of 20 percent or higher; and 31 percent had adult loss rates of 5 percent or higher. The explanation lies in shortcomings in herd and pasture management - such as inattention to input and practice complementaries, bookkeeping, herd culling, feed programs to enable calving at younger ages, and measures to shorten periods between calving and upgrade stock quality. These observations are important, because the management problem to which they point is equally severe in other sub- sectors, and because they suggest the great contribution which an effective extension service could make in expanding production and increasing productivity in agriculture. 428. Beef ranching is undertaken largely in the tropical zones; nearly 90 percent of the ranches are located in the coastal region. The stock is predominantly criollo-Brahman crosses. The weaning rate is about 55 percent, age at slaughter from 3 to 4 years, offtake around 13 percent, and annual beef output per ha ranging from 50 kg to 500 kg liveweight. Ass-ming an average carcass weight, including offal, of 175 kg, annual beef production is about 64,000 tons, a supply sufficient for a per capita average consumption of around 9 kg. There is, however, a substantial border trade in live animals which goes unreported and is not reflected in these figures. 429. !-ianagement shortcomings and the associated nutrition problem are mainly responsible for the low weaning rates and the lengthy period required to reach slaughter age. Aniimal bealth is not a major problem provYided preventive measures are takeni to c:ntrol foot and mouth diiseasF , tick ii'festatlon and internal larasites. Tick infestation, -oacti cilarly in the coastal re;.Jon, cnn caitse ser.ous osses uness frequ,&.nt dtp!i.Lng I.s pr-n.:-iced. mpmrc.. ed 'zt''! i aragel.rv r .n tu-t adDptlon of tm- r! tcl. t'L ijrtl.i ' '. p .2raf tes u - .:. t-ri'-..; . 'ifS.ci ntly to reducing thre *-r= :.. Lt ri, - 145 - With improved husbandry and appropriate types of investment, the offtake could be readily raised to 20 percent and carrying capacity could be sharply increased. 430. The commercial production of eggs and broilers has grown rapidly of late, particularly since 1973 when strong demand began to strengthen prices. Although estimates vary widely, the number of birds in commercial flocks may exceed four million, and annual growth rates may be of the order of 20 percent for the laying hen population and 35 percent for broilers. The industry centers in the Portoviejo, Quito, Guayaquil and Cuenca areas. Improved management and disease control, along with assuring the feed supply through imports of maize and sorghum as needed, have brought broiler prices down close to the beef price level. It is probable that the industry will continue to expand, in part because of gains in efficiency which remain to be picked up through improved marketing and economies of scale. Over the longer-term, the poultry research work now getting under way in INIAP will be helpful. 431. Although efforts to improve the sheep industry have been underway for many years, only limited progress has been made. Parasites take a heavy toll, as do nutritional deficiencies. 432. The hog industry, until recently centered in the Santo Domingo area, is tending to shift southwards to Guayas and El Oro where feed is more readily available, including banana, cassava, and rice by-products. Among the more important production problems is cholera. The demand for improved breeding stock is strong, and INIAP, by far the main source, has a long waiting list for its output. 433. With the MAG Livestock DirecLorate as the planning and monitoring agency, an animal health program is underway nation-wide. This centers on key disease problems, including aftosa and brucellosis. A quarantine station for imported livestock is in the advanced planning stage, as are control stations for the within-country movements of livestock. To promote genetic upgrading, about 26,500 Cebu cattle were imported from Costa Rica in 1976, and made av.ailable to farmers through BNF finance. Some 100 water buffalo were impor.:ed in early 1978 to test their suitability for the Oriente. 434. The fisheries subsector has grown rapidly in recent years, in part because of a sharp expansion in the catch of a sardine-related species 1/ and the associated growth in the output of fish meal and oil. On a tonnage basis, the sardine-type catch accounted for about 85 percent of the total catch in 1977. In that year, the catch of sardine-type species, some 370,000 tons, was more than ten times that of 1970. 435. Fisheries exports aproximated US$70.5 million in 1977, a more than threefold increase since 1970. Shrimp accounted for about 33 percent of export value in 1977; fish meal, 23 percent; and tuna, 14 percent. 1/ Locally known as pinchagua, or arenque, or hirring, or sardina. - 146 - 436. Shrimp farming is currently expanding at a rapid rate, and cultivated shrimp accounted for about 11 percent of total exported tonnage in 1977. Shrimp cultivation is centered in El Oro, although some of the several hundred enter- prises operate in Guayas, Manabi, and Esmeraldas. 1/ 4437. The Ministry of Natural Resources is preparing a national development plan for the fisheries subsector. A substantidl rate of expansion is foreseen, through such measures as Ecuadoirian processing of tuna caught under license by foreign fleets in national waters; 2/ soltitons to technical problems of shrimp culcivation; growth in canning of sardines; basing fisit meal production only on plant wastes; modernization of the pesca blanca activity (white meat fish such as corvina, pargo, and Iorado); and more intensive exploitation of the resource at the 300-400 m depths on the continental slope for species such as hake and small shrimp. 438. Design work for fishing ports at l4anta and Posorja is un6arway. Foreign financial assistance is being sought for the Manta port, and the project is ready for appraisal. 439. Almost 70 percent of the nation's total area is under nat-ural forest. Most of this is in the Amazon basin; only limited although uncontrolled exploitation has taken place, and the overall potential is not known. In contrast, the other major forest resource, the tropical hardwoods of the western .owlands, mainly in Esmeraldas, are likely to be exh:austed within 10 to 15 years. The Sierra has already been over-cut, and its contribution to the future supply of forest products depends on the rate of afforestation. The optiimum use of the AnLdean slopes will continue to be for environmental protec tion. 44). Balsa is the major item on the forest products export list; annual exports of balsa averaged abouit US$8.6 million in 1975-77. Plywood exports have grown sharply in the last few years, and are provisionally estimated at some US$4.7 million for 1977. Ranking at the top of the list of forest products imports, and at some US$40 million exceeding by several times total annual exports of forest products, are linerboard and corrugated medium for the manufacture of boxes used for exporting bananas. 441. Based mainly on bagasse and waste paper, the paper industry has grown rapidly in recent years. Installed capacity of some 55,000 tons per year (three mills) is roughly sufficient to meet current domestic market 1! Icaza y Arana, Criadores de Cau.ma_ronres -- Diagno .-J ro y Recomendaciones, Instituto Nacional de Pesea, Serie Informes Pes-i;eros 7`>. 09/78, 1978. The nation..- c;catch h,, ich is now about 25 percent of the tot.al processed tonnage, is ba&ed on shipjack , and output tends to i.riry on a 5 to 7-year cycle. Thle eyellowin available in ai1Lrce distanit waL:-,F and r -quli .ng larger boats, is e:-'boited under a system -anaazd by te Trter- a~~~~~~~~~~tner!alrz;.a O 5-S. ;, .uf. ;.nr, y o,,It.&lcv, Z- '- tr '7 - 147 - requirements, excluding linerboard for banana boxes; production in 1975 was about 34,000 tons. The plywood and sawn lumber industries have also been expanding of late. The tropical hardwoods, mainly from the Esmeraldas basin, are the main raw materials for these industries. Eucalyptus from the Sierra plantations ranks second as a source of material for sawn timber. (The eucalyptus is, however, also widely used in the Sierra as fuel for heating and cooking. Demand is strong, and prices (ranging from S/ 400 to S/ 600 per m3) force the lower income population to seek alternative fuels in ways which hasten t-,e denuding of the countryside. 442. The programs now being developed seek to promote a conservation- oriented exploitation of the natural tropical resource in the Oriente, through post-inventory concessions to the private sector and the armed forces. In zones suitable for permanent use for crops and livestock, the forest activity is to be linked to colonization and rural development. Several studies are now underway to further this effort, including WB-assisted work in Morona- Santiago. In the Sierra, emphasis is on afforestation with pine, 1/ to provide long-fiber raw materials for the paper industry and promote soil and water conservation; project development is severely handicapped by the lack of technical information, as noted above. The plantings of eucalyptus and other hardwood species in the Sierra are to be expanded to produce sources of fuel and sawn wood for local use. In Esmeraldas, utilization studies of the tropical hardwood resource, which includes many secondary and tertiary species not readily marketable, are being carried out. 443. The Forestry Department of the Ministry of Agriculture is preparing a project to reforest 50,000 ha with various species of pine in the 3,000-3,600 m zones of Pichincha and Cotapaxi provinces (the cantons are Quito, Cayamba, Mejia, Pedro Moncayo, Tuminahui, Latacunga and Saquisil). The cost of the 10-year project is estimated at S/ 358 million, of which S/ 100 million is in foreign exchange. At an estimated growth rate of 12 m3/ha/year and current prices, a remunerative cost-benefit ratio is foreseen, assuming a 15-year rotation and an interest rate of 12 percent. The project would be carried out through contract with landowners. The analysis shows that the proposed areas are now completely unproductive. The contribution of the pro3ect to employment and resources conservation would be substantial, as would the saving of foreign exchange through the production of long-fiber materials for pulp and paper. A high-altitude species research component is included in the project. Although PREDESUR has had a greater experience in that area than the Forestry Department, it is hoped that the project will be promptly and efficiently implemented. (v) Conclusion 444. Although a great deal remains to be done to improve the organization and use of agricultural resources, the available performance data for recent years, even if adjusted downward somewhat, do not justify any serious expressions 1/ The CAME (Conscripcion Agraria Militar Ecuatoriana) program is now assisting with colonization and forestation work, and recently provided much of the labor for a 10,000 ha reforestation project in Cotapaxi. - 148 - of alarm. The data suggest that considerable progress is being made in some subsectors such as fisheries, livestock, and vegetable oils. The present concern with the inability of the sector to fully satisfy the recent rapid growth in the demnand for food is well-founded, but should not be allowed to lead to emergency remedial measures, which by their very nature are likely to have a low return. 445. The domestic food supply problem now emerging, as evidenced by upward pressures on food prices and increasing imports, is partly a result of the chain of events set in motion by the petroleum-based economic expansion which began in the early 1970s, along with tinfavorable weather conditions in 1977 and early 1978 and, in the case of sugar, labor-management relations. While the need. for a radical change in methods of agricultural organization and technology is pressing, it is unlikely that a largely traditional and export-oriented agriculture could do it quickly enough to meet fully this demand growth. 1/ It is now constrained by a limited inf-rastructure; little meaningful farm-level technical guidance; severe inter-sector competi tion for financial resources; an antiquated tax system; substantial product price fluctuations and marketing shortcomings; yield uncertainties on investment which grow out of the ongoing land redistribution program; and generally difficult climatic and natural resource endowment conditions. 446. Both the fisheries and forestry subsectors merit a continuation of the increasing attention which they have been given of late, and each in the conservation context. 3. Agricultural Improvement Programs 447. Agriculture and the modernization of the rural sector now have a prominent place in public policy, although many of the development activities underway have not been in place long enough to oroduce a significant impact. The Government has been able to make this particular effort because since 1972 the petroleum sector has generated sufficient funds to finance new agricultural/rural development programs. 1/ To illustrate the point, assume a population growth rate of 3.4 percent per year, a per capita income growth rate of 1.7 percent per year, and an income elasticity of demand of 1.0 for- food at retail level. The result of these not unrealistic assumptions would be a growth rate of around 5.1 percent a year in the demand for food. If the above assumptions are adjusted in one respect only, by increasing the income growth rate Lrom 1.'7 percent. to 2.6 percent, the growth rate in lemand for food becomes 6 percent, or a 60 percent increase in less than a decade. If to this illu-strative constructiorn there is added the irwncome-induced shift in con- stumption patterns .andn the ine'cviL ably lengthy perl!o ds typically required for on-farm resource expansiorn and shifts in use, it should not be surprising if shortages and upw;ard price pressures appear for certain products supplied mainly by the domestic a:r;c U-ture. - 149 - 448. Through land redistribution, colonization, and integrated rural development programs, the Government intends to raise the living standards of the rural poor. Income-earning opportunities for the underprivileged are to be expanded by providing access to land, production and marketing services, and farm management assistance. Plans call for the provision of a full set of social services to the low-income groups. At the same time, the economic environment of the agricultural sector is to be improved by a wide range of measures, such as those aimed at stabilizing prices, reducing inefficiencies in product and input marketing, and promoting technology generation and transfer. (i) The Commodity-Based Programs 449. The Commodity Program offices of the MAG are charged with moder- nizing production methods and domestic and export marketing systems, developing producer associations, promoting integrated development of the areas in which the commodity of primary interest is concentrated, and making recommendations on policy and program design. 450. The common element in these programs is that each is concerned with a commodity which is imrrtant in the context of agriculture's net impact on the balance of payments, and in all cases, there are ample opportunities for output growth through technical change, area expansion, and improved farm management, although the banana enterprise is constrained by the market. Outline observations on each of these crops follow: 451. Coffee. Coffee, a major export item, is grown on some 250,000 ha, with Manabi accounting for slightly over half of the acreage and some 59 percent of the output. Some 54,000 farms grow coffee, and an estimated 60,000 families earn a significant part of their livelihood from the industry. Public revenues from coffee taxes approximated S/ 1,273 million (US$51 million) in 1976 and exports are valued at US$205 million irn that year and US$157 million in 1977. 452. Yields are low, with a national average which seldom exceeds 7 qq/ha, less than half that in El Salvador, about 60 percent of the Colombia level. The National Coffee Program estimates that some 75,000 ha are in need of renovation (replanting with improved varieties at higher densities), with the remainder needing rehabilitation through pruning, fertilization, and disease control measures. Substantial outlays for access roads, I/ expanded technical assistance, and a larger supply of improved planting materials are required, along with more long-term farm credit. Funds are also needed for processing and marketing facilities, and for expanding the role of cooperatives in the industry (there are now 45 active cooperatives, some of which handle exports). 4531 Cacao. Some 56,000 farms produce cacao on about 287,000 ha, and from 60,000 to 70,000 families are largely dependent on the industry. Production, which varies greatly from year to year in response to weather 1/ Costly transport by mule to truck pick-up points is currently commori. 150 - condftions, averaged 66,000 tons per year in the 1974-76 period. Fungus diseases take a heavy toll and are a main reason for the low average yields of about 6 qq/ha -- an industry characteristic which is partly offset by the high quality of the product. 454. The export tax for cocoa en grano is 25 percent ad valorem. This tax, along with export subsidies for processed cacao and other industrialization incentives, has led to a sharp upturn in the export of semi-processed cacao (powder, paste, butter and liquors) inl recent years. Fourteen processing plants are now irn ope-ration. In 1972, semi-processed products accounted for about 21 percent of total export earnings from cocoa. The comparable figure for 1976 was 66 percent. The preliminary estimate for semi-processed cacao exports in 1977 approximates US$185.7 million, an increase in current terms of eightfold over 1972. Cacao prices at point of first sale are fixed by government, based on the New York quotations. 455. Cotton. Cotton production is centered mainly in CGuayas and l4anabi. OutpuL targets are geared to meeting domestic demand. Medium staple cotton was grown on about- 17,000 ha, mainly rairnfed, in 1977. Production approximated 0.54 million qq of seed cotton. Short staple production was about 62,000 qq. Small farmers account folr some 80 percent of the output. Ginning plants are required to pay farmers the Government-establisaied price. The official price for the 1978 seed cotton crop at the ginning plant is S/ 700 per qq. 456. Rice. Although rice acreage and production have been trending upward, sharp fluctuations in output are typical because only about 10 percent of the area devoted to the crop is equipped with adequate Infrastructure (flood control, drainage and irrigation) and because of the price policy foi.Dwed (para. 755). Good weather and a large outturn depress prices and affect credit rCpayments. This leads to declines in acreage and shortfalls in output. Significant investments in land and water development will be neces- sary to stabilize and expand output. If complemented by the development and use of disease resistant varieties and fungus control measures, a relatively small acreage double-cropped in rice would assure an adequate supply for domestic use. The area suitable for relatively low-cost development for rice is much greater than needed to meet the domestic market requirements. 457. Oil Crops. Of the three edible oil crops (soybeans, groundnut, and sesame) being promoted by the MAG Program, soybean is by far the most important. Centered in the Quevedo, Babahoyo, and Milagro areas, soybean acreage increased from about 12200 ha in 1973 to 14,000 ha in 1977, and in the latter year produc- tion was about 19,000 tons (on a harvested area basis, the yield was 35 qq per ha). The lack of certified seed has been a key problem; EMSEMILLA is now expanding its production program and mAking interim import arrangements. Farmers will receive S/ 420 per qq at plant, clean and dry basis, for the 1978 crop if the official price is paid. 45&. The outlook for the oil crops in the Programii depends in part on the rate of growth in the output of Africa-n oilpalm. Palm acreage in recent years has grown rapidly in contrast to the slow growth d rr, the fe!?adl and a half fo lowingm the i.ntrod;ction of the crop in 1953. %, .ki - c r o n I9 n was -151- estimated at a little over 7,000 ha; the comparable figure in 1977 was 21,600 ha. The substantial private investment in the industry has included foreign funds, and has been strongly complemented by BNF loans. As of 1976, there were 14 extraction plants in operation, with a total capacity of 39.7 tons of raw material per hour. The bulk of the current acreage is planted with improved materials (Tenera) produced or imported by INIAP. The national average yield in 1975 was estimated at 11.45 tons per ha (1.76 tons oil). At that time, about 33 percent of the 8,142 ha in production was in low-yielding varieties; and some 61 percent of the producing acreage which was under improved varieties was less than seven years of age and hence not in full production. At nine years of age, the INIAP variety yields approximately 15 tons per ha (2 tons of oil). 459. The palm industry is located in the lower part of the Santo Domingo- Quininde-Quevedo triangle and plantations probably average about 150 ha in area. It was estimated that in 1975 the industry employed some 3,500 laborers. 460. Several privately-sponsored projects of substantial size are in an advanced stage of preparation for both the Santo Domingo area and the northern Oriente, and the public sector is preparing a project for the latter area which will link African palm development to smallholder colonization. 1/ Given the current large shortfall in domestic vegetable oil production relative to requirements, the adequate supply of technical and maniagerial talent at hand, and costs which should permit exports, a continuing rapid rate of growth in African palm investment and output is foreseen. 461. Sugarcane. Although sugarcane is largely a plantation crop and is not included in the Commodity Program list, its expansion potential and the industry's need for finance make the crop an important one for public policy. The production of sugarcane for sugar is centered in the provinces of Guayas and Canar, in which the three mills account for about 86 percent of the national milling capacity. Sugarcane acreage has been increasing, and in 1974 exceeded 104,000 ha for the first time. Yields are around the 68-70 ton/ha level on national average, although one enterprise gets close to 100 tons/ha. Production was estimated at 7.4 million tons in 1975. About 40 percent of the cane output is used for sugar (at about a 10 percent yield), 36 percent for panela, and the remainder for alcoholic beverages. 462. Domestic consumption of sugar has been growing rapidly, and approximated 31 kg per capita in 1975. This has led to decline in exports, which averaged about 68,000 tons per year in the 1972-75 period. In anti- cipation of a continuing strong domestic demand, the larger mills are expanding and modernizing capacity and enlarging planted area. Again, price policy has been critical in the development of this sector. 463. Sugar marketing is handled by ENAC (discussed below) on the basis of provincial quotas. Prices at the mill, at wholesale, and at retail are established by an inter-agency committee chaired by the Ministry of AgricultLre. Export quotas are assigned to each mill. The interests of consumers allegedly weigh quite heavily in the pricing and quota discussions, even though it is recognized that this bias is self-defeating in the intermediate term. 1/ The northern Oriente is discussed in another part of the Mission report. - 152 - (ii) Regional Development Programs 464. Besides the recently created INCRAE (Instituto Nacional de Colonizacion de la Region Amazonica Ecuatoriana), which, when it becomes operational, will be responsible for the Oriente colonization work, regional development agencies have been active for some years (although several have not yet moved much beyond the study stage). 465. PREDESUR. The regional program for the southern zone, PREDESUR (Programa Regional Para el Desarrollo del Sur de Ecuador) is an outgrowth of the Ecuadorian Sub-Commission set-up in 1971 to plan for the joint development with Peru of the Puyango-Tumbes river basin (a latter agreement covered the Piura-Chira system, of lesser interest to Ecuador). Based on a reservoir on the Ecuador side, the Puyango-Tumbes scheme would irrigate 50,000 ha in El Oro and 20,000 ha in Peru. On the basis of initial studies, which included prefeasibility work for the Tahuin irrigation sub-project based on thle Rio krenillas, and the JUNAPLA Overview of the development potential of Zamora Clinchipe province, it was decided to expand the Puyango-Tumbes work to a region-oriented level covering the provinces of Loja, El Oro, and Zamora Chinchipe, an area of some 3.5 million ha. 466. The Sub-Commission and PREDESUR completed a socio-economic diagnosis of the provinces in 1974. Since then the Program has completed a forest inventory, using foreign assistance, and identified about 56 project possibili- ties as the first step in the preparation of a master regional development plan and to forestall delays in getting investment underway. These project proposals include a number of irrigation possibilities, reforestation in LoJa, and assistance for spontaneous colonization in Zamora Chinchipe. A mineral resource inventory is underway, and tourism possibilities are being explored, along with economic and social infrastructure requirements. Foreign consultants have been brought in to assist with the preparation of the development plan, and negotiations for a foreign loan of about US$17 million to support a Zamora integrated rural development project are well advanced. This multi-component loan with IDB support centers on agricultural credit and rural roads. 467r PREDESUR works mainly through agreements (convenios) with government agencies, and 100 agreementts are now active. Its 1977 budget approximates S/ 400 million, and its technical staff members about 170. This institution has shown dynamism and efficiency. 468. CRM. The regional development agency CRM (Centro de Rehabilitacion de Mtanabi), set up in the 1960s, has a technical staff of about 45, and an annual budget of some S/ 8h00 million (mainly financed by the Ministry of Fi.nance plus an ear-marked fuel tax at the national level and a special levy on the income tax payable by residents of Manabi). Its main ongoing work is to complete the Poza Honda potable water and irrigation project and develop the Chone-Charrizal irr [ga-t Ion scheme. 469. The Poza Haroda reser-oir and the u.rban water distrlbution system have been completed; the dlis-L.-lbution canals and dratnige facl{it'e-s for the proposed 10,000 ha irrigation cLurnonent of the .;oject are scieulu ed for -omplL ti.- tn 1981, provided the laone redi.,r-iiai- rG:ro?ra-n ,goes for'.,ard as planned. - 153 - 470. The first phase of the Chone-Carrizal project, a 5,500 ha irrigation scheme based on a dam at Esperanza, is costed at S/ 1,200 million and is to be locally financed. The dam is scheduled for completion in 1981, simultaneously with the distribution system. The area to be irrigated is now cropped in the rainy season, a part using supplemental irrigation. Some land redis- tribution is planned, mainly in the northern zone. The cropping pattern includes the basic grains, fruits, vegetables, cotton and sugarcane. 471. At an estimated cost of S/ 1,000 million, the second phase will expand the irrigated area to a probable total of some 18,000 ha through the construction of additional distribution systems and pumping stations for the Esperanza water drainage facilities, and a dam to control seawater intrusion in the Rio Chone. The second phase, for which foreign finance is being sought, is scheduled for completion in 1984. 472. Although costs are high, approximately S/ 2,200 million including access roads and on-farm development, the carefully-studied project is seen by Government as the economic way of bringing a substantial agricultural resource into production and improving rural living levels. 473. OIPE. The Oficina Integrada de Planificacion de Esmeraldas, with JUNAPLA and OEA assistance, is developing a series of development projects for the Esmeraldas River Basin. This Basin, the second largest on the Pacific Coast, includes both the Pichincha and Esmeraldas Provinces. The latter has 1.5 million ha of the total basin area of 2.1 million ha; its population has approximately doubled between 1955 and 1974 to some 203,000 persons (65 percent rural). Despite this substantial in-migration, the population density is still relatively low; large parts of the province are still in the public domain and covered by virgin, humid-tropical forest. Precipitation ranges from 1,000 mm annually on the coast up to 3,500 mm in land at the foot of the Andes. Soils are shallow and frequently difficult to manage, but may be suitable for such crops as bananas, citrus, mangoes, oil palm, and for pastures. 474. Since the mid-1960s, the economy of the lower basin area has suffered from a decline in banana production. Owing to a change in consumer preferences, the effects of the Panama disease and a shift to the Cavendish variety, the center of Ecuador's banana industry has moved to the south. In Esmeraldas and Pichincha Provinces about 80 percent of the arable area is not cultivated; whLle there are 740,000 ha of pastures and 2,000,000 ha of forests. The pro- vision of economic and social infrastructure and services to the zone has not kept pace with the rapid population growth. Illiteracy in the rural areas is higher than the national average, and health services are also poor by national standards. Owing to these factors and the production potential of the basin, the Government attaches considerable priority to activities designed to improve conditions therein. 475. CEDEGE. Established in 1967 as a project preparation agency, CEDEGE (Comision de Estudios Para El Desarrollo de la Cuenca del Rio Guayas) is now implementing projects in its area of responsibility, the lower Guayas Basin. The basin covers 3.5 million ha or approximately half the coastal region of Ecuador. It is situated just south of the equator between a low coastal - 154 - mountain range and the high Andes. Its climate is hot and humid, with average monthly temperatures ranging between 23 and 27 C and an average annual rainfall of 1,500 mm or higher. The Guayas basin had 2.3 million people in 1971, about one-third of the national population. In the period 1971-73, the population of the basin has grown at an estimated 5.4 percent per annum (5.2 percent in the city of Guayaquil) in comparison with the overall 3.4 percent growth rate for the country, thus indicating the extent of inter- regional migration into not only the metropolitan center buit to the rural areas. The migrants, like the rest of the rural population, are confronited with adverse economic and social conditions. Health services and schooling are deficient. 476. The Lower Guayas Basin covers about 1.5 million ha, including the ecologically similar area extending to the Naranjal river. The lowlands have favorable conditions for substantial agricultural production similar to such areas as the river deltas of Mekong, Ganges, Irrawaddy and Mississippi. The soils are excellent but suffer from poor drainage and serious annual floods. According to recent estimates, at least 200,000 ha in the Basin are flooded every year because of river overflow and insufficient drainage oL rainfall. The flooding and poor drainage cause large-scale crop losses (mainly rice), serious damage to roads and buildings, and poor sanitary conditions, especially in villages and small towns. Moreover, haphazard construction of roads and dikes, typically undertaken without access to any type of plan, is progressively worsening the situation, 477. CEDEGE has tended to concentrate attention on the potential of the coastal area for irrigation, with only secondary emphasis on flood-control and drainage. 1/ This concentration may result in part from a tradition of irrigation, largely rudimentary, practiced for centuries in the comparatively dry Sierra. The lack of emphasis on flood control and drainage in the Lower Guayas Basin is also due to the fact that a comprehensive long-range develop- ment plan has yet to be prepared. In turn, the latter has been caused in large part by absence of adequate basic data such as aerial photography in the center and eastern sections of the basin where flood control has to be carried out through a system of dikes, floodways, drainage canals and river channel improvements because sites for storage reservoirs are lacking. Such works, if properly planned and phased, would contribute to a very significant increased 1/ For example, studies are nearing completion for the Daule-Peripa project. At a cost on the order of US$500 million to US$600 million, the project would construct a dam to store 5.4 million m3 of water, irrigate 50,000 ha in the Daule watershed, provide water for Guayaquil and for 50,000 ha of irrigation in the Santa Elena peninsula, and produce 50 million Kwh of electricity. (These studies were initiated in the context of long-run energy development planning, and in recognition of the power-irrigation relationship, the impressive magnitude of the Guayas resource, and the considerable amount of time required to develop and analyze data for projects of this type. Like ongoing studies for oth.er major projects, the Daule-Peripa 3tudies provide an invaluable body of information for the public decision-making prccess, the appropriate time-phasing of project implementation, and the determination of the opt.imum national iuvestiment pattern .o)r the years aheai,.) - 155 - iri the agricultural production of this fertile region (preliminary estimates range between 5 and 10 times) and to improving the living conditions of the rural poor. Moreover, these types of works are considerably less costly per ha, and higher yielding, than conventiornl irrigation projects, as well as being non-redundant with respect to any complementary irrigation development work which may be undertaken in the future. 478. CEDEGE's annual budget is about S/ 330 million, including foreign loans for the 11,000 ha Babahoyo project under implementation. Technical staff numbers about 120. 479. CREA. The Centro de Reconversion Economica de Azuay, Canar y Morona Santiago, with its predecessor agency, has been operating for some 25 years. For agricultural work it has an annual budget of about S/ 20 million and a technical staff of 50. Working mainly through groups of farmers, it uses demonstration centers and field visits to promote the use of yield-increasing technologies in Azuay and Canar, and cooperates in self-help schemes for road construction and other capital improvements. Its second task is to develop Lnfrastructure and assist settlers in Morona Santiago province. 480. Settlement schemes are based on careful selection of applicants. Settlers must agree to reside in the area 10 months per year, and have home- steading work well underway before bringing in the family (settlers receive ,I laLly wage to meet subsistence costs during the early homesteading period). The trunk road system is being given increasing attention. The Cuenca-Macas all-weather road (which needs improvement) is now being extended to Puyo by MOP, and CREA (with MOP funds) is building a road from Mendez to Gualaquiza. A Mendez-Morona road is under study, along with a road to link Taisha with the Macas-Puyo leg. The latter would enable exploitation of the substantial forest-pasture resource of the Taisha region. (iii) Education and Research 481. Two ongoing studies are of considerable importance for the longer term. One is intended to help with the design and implementation of rural development policy. The other deals with the outlook for trained personnel. 482. Regionalization. Assisted by France, a highly detailed nationwide inventory of the agricultural resource base and potential, socio-economic conditions, and infrastructure has been underway for several years and is about ready for publication. 1/ The data, recorded and interpreted on a sub-canton basis, will enable a refined delineation of agricultural/rural development regions and zones in terms of potentials and needs; the programs of the action agencies can be designed and coordinated. 1/ Published in January of 1978 by MAG and ORSTOM (Office de la Recherche Scientifique Et Technique Outre-Mer), Regionalization Bulletin No. 2 provides a detailed list of materials awaiting release. - 156 - 483. Training. Being undertaken by JUNAPLA, the investigation of the supply-demand outlook for agricultural personnel is timely because more and more institutions are offering courses related to agriculture and there is no assurance that quality standards are being maintainad. Eight of the 12 public and five private universities and professional level polytechnical schools in Ecuador offer agriculture-related courses. The two main facilities are the state universities in Quito and Guayaquil, which offer specializations in crops, plant sanitation, agricultural mechanization, irrigation and draLnage, soils, veterinary medicine, and animal production. Forestry is offered at the Esmeraldas Technical University, and at the Chimborazo Polytechnical School.. A specialization in basic sciences is available to the Catholic University in Guayaquil; in probabiliky analysis, at the Catholic Univ.ertity in Quito; and in agricultural engineering at the Technical Universities in Manabi, Loja and Esmeraldas. Eight of the university-level schools offer specialization in economics. A fisheries course is available at the Polytechnical School in Guayaquil. All of these schools are autonomous. Fees are minimal in the state institutions, and admission is not subject to entrance examinations. 484. Enrollments in the agronomy, veterinary, and fisheries courses approximated 7,400 in 1977. The Central University of Quito graduated 52 agronomists and 30 veterinarians in 1977. Plans are being made to extend the course by one year to a six-year basis, and to move the agricultural faculty to a 100-ha facility near Tumbaco; this is now used for experimental work and field training. The ongoing experimental farm of 106 ha at ralcedo (Cotapaxi) is to be continued in that use. Preliminary work has also been done on the design of a post-graduate course in technical agricultural fields, and for a 2-year practical course for secondary school graduates in agriculture. 485. About 1,400 are enrolled in agricultural courses in secondary schools offering that specialization in the final three years of a six-year program. These schools include both private and public institutions; the latter are administered by the Provincial Governments. The agricultural schools in Ambato, Latacunga, Chone, Daule, and Cuenca are among the most prominent in terms of staffing, facilities and product quality, 486. Informal training programs are underway on a significant scale. SECAP (El Servicio Ecuatoriano de Capacitacion Profesional) is increasing its work in agricultural training. About 23 percent of the 1,060 short courses given in. 1976 were for small farm operators and workers in agricul- ture. In 1977, some 350 agricultural courses were given; the courses were full-time over a one-or two-month period, with enrollment averaging 18 (mainly primary school leavers). The courses are of a practical nature, and center on the basics of crop and animal husbandry, the operation and maintenance of machinery, and farm management. The Ministries of Agriculture, Education, Labor and Defense cooperate with SECAP in this training program. (iv) Conclusion 487. Despite a rapid expansion in recent years, agricultural/rural development efforts are still. very modest. It is difficult to estimate the output of the effort, in eii,her absolute terLms or in rolation to cost. - 157 - ,either baseline or impact data are available and, in any case, program effects are difficult to extricate from other sources of change. Moreover, most types of agricultural programs are unlikely to have much impact in less than five years and, in many cases, eight or ten. 488. As a general judgment, it appears that the recent direction of change in the organization and administration of the public services to agriculture is of the right sort if appropriate follow-up steps can be taken, particularly concerning inter-agency coordination at both the planning and implementation levels. Nonetheless, it can be forcefully argued that a major weakness in the present approach to agricultural/rural development is in trying to attack on all fronts intensively and simultaneously; and that weak- ness is unlikely to disappear as long as major provinces keep a large degree of political autonomy. 4. Economic Incentives, Disincentives and Constraints 489. Although efforts are being made to establish an economic environment which will provide incentives for production expansion, a great deal remains to be done, both in terms of measures which penalize resource under-use and those which offer positive stimuli for investment and the adoption of modern production practices. (i) Agricultural Taxation 490. No data are available on the yield of the agricultural. income tax. However, few farmers pay taxes on income from agriculture, and most, none. The governing legislation is dated 1962. Farmers who do not keep accounts are liable for taxes on income estimated on the basis of the DINAC-established value of the land and improvements (see below). From this presumptive income, the amount of outstanding loans on the farm unit is deducted, and the balance draws a tax which varies from 3 percent to 6 percent. 491. Sales taxes on product transactions at the farm level are not levied and there are no import taxes on inputs for agriculture. Furthermore, the rates on the inheritance tax are minimal. Decree No, 869 of 1966 governs real estate taxation. The implementation agency for rural properties is DINAC (Direccion Nacional de Avaluos y Catastros) 1/ of the Ministry of Finance, which is responsible for the appraisal and billing. The municipios for which the tax is a main source of revenue, mnarnage the collections. DINAC's property appraisals are determined by means of an integrated multi-purpose rural cadastre. This involves a detailed compilation of data on climate, ecology, soils (current and potential use), production costs for the main farm enter- prises, infrastructure (including social capital and irrigation-drainage facilities), and historic and current land transaction prices. Detailed property maps and records are prepared. The exercise is intended to provide I/ Formerly ONAC, which began to operate in 1966, and through mid-1970 had completed a cadastre on about 12,000 farms with a total acreage of about 775,000 ha at a cost of about 12 sucres per ha. Ths work included the five cantons of Cotapaxi, and resulted in a rural real estate levy for 1970 at S/6.7 million as compared to a pre-cadastre levy of S/ 3.1 million in 1967. not only the basis for equitable taxation, but also the information needed for development planning. The multiple-purpose cadastre, first undertaken in 1976, requires a considerable input of professional staff time, and to date DINAC has been able to complete only six of the nation's 116 cantons (municipios), plus four zones for which development projects are being pre- pared. In addition to financial resources, a major problem is the lack of large scale aerial photogrnphy. Personal declarations of property values (some 50,000 propertie3), along with the property records (genera]ly hoary) of the cantonal offices and the above-mentio-ned 1966-75 work of the DINAC predecessor agency, complement the available multiple-purpose cadastral data in providing the base for rural real estate taxation. Based on these data. sources, DINAC now issues taSx rnotices (cartas de pago) for 80 of the 116 cantons. Properties in the remaining 36 cantons are taxed, but typically at nominal amounts based on very old property values and incomplete registration. (Even in the 80 cantons in which DINAC functions, property registration is highly defective. In one of the six cantons for which a multiple-purpose cadastre has been done, the existing records showed 400 rural properties, equivalent to about 13 percent of the 3,000 properties recorded and mapped by DINAC.) The tax rate is progressive; it begins at 6 per mil of the assessed value of the land (property improvements are excluded from the tax base). DIThAC receives 10 percent of the revenue generated by the rural real estate tax. This is supplemented by funds from the Ministry of Finance. (ii) Prices and Subsidies 492. The Government influences the prices of farm products at farm, wholesale, and retail levels through its control of imports and exports, through buying and selling in the market, through price decrees backed by the police powers of tne state, and by means of subsidies. 493. Prices. The governing decree of August 1977 on pricing groups products into three classes (basic, strategic and other) and authorizes a specific type of intervention for each class: a maximum consumer price may be established for basic products; a minimum producer price may be set for strategic products; and, for all other products, marketing margins may be set. Product classification is based on recommendations of the directly concerned ministries. When approved, each ministry may then proceed to design price intervention measures of the sort pres;ribed for each class of product. If the proposed measures are approved by higher authority, the concerned ministry issues a resclution and undertakes implementation. 494. The prici 1ng work in the MAtG is a responsibility of the Vice-Minister, assisted by the Dir-ector of Planning and the Director of Marketing (Comerciali- zacion) e Three types of ;icd vities rav be distinc-uished. First, the MAG main- tains five regiortn. offir es wiich have T1he task of monitoring prices, and (joinltly withl the? Mt.-z*str O Go'eV -nuent, which may i.LrokL- its p-lice powers, and with consune- fi-s,.Io.;s) i;l.uding compliance witb orficiail price decrees. Second, basedl Trtriy.1 On ..-of-r.tl i 'n t'idges, the 42 sets .:.mum pr4duc^r- prL-.-- for SiE *. ed farm proJc!, --, iplemen te r. v,h ; - 159 - program. Third, the MAG is responsible for the management of ENAC and ENPROVIT, the public agencies which purchase and sell in the market. 1/ 495. Price Policies. It is in this area that the sector has probably most suffered from the government's well-intentioned although occasionally erratic paternalism. The approach to price policy for the sector has tradition- ally been consumer-oriented. There is virtually no careful analysis available on the extent to which it has had economically significant negative or positive impacts on consumers and producers. Foodstuffs basic to the urban middle class have been subject to price controls, although some movement to a more balanced position has appeared in the past year or so. Prices a: - fixed for such key food items as meat, milk, sugar, rice and wheat flour, ia most cases at both producer and consumer levels. More numerous are the products (largely perishable) covered by indicative prices which are intended to serve as guidelines, as they are not policed as closely as fixed prices. The indicative list includes fruits, vegetables, pulses, potatoes and eggs. 496. As examples of the compounding of errors that has arisen from the government's price policies, the recent experiences with wheat, milk and rice could be quoted. As regards wheat, just before the 1975 planting season the government announced that the price of wheat would be supported at 250 sucres per quintal (100 pounds). 2/ Shortly after the farmers planted their wheat, the government announced a cash support price change from 250 sucres per quintal to 200 sucres per quintal, 3/ the remaining 50 sucres being paid to the farmer in the form of a certificate good for 30 sucres in fertilizer and 20 sucres in improved seed. After harvest, the farmer could take the certi- ficates received on the sale and exchange them at the distributing agency for fertilizer and improved seed. But at the time of harvest when farmers are generally pressed for repayment of loans obtained for financing their crop production, many small producers sold their 50-sucre in kind certificates to intermediaries at a discount. The seed and fertilizer for which the certificates could otherwise have been exchanged would not be required until the next planting. 1/ ENAC (Empresa Nacional de Almacenamiento y Comercializacion de Productores Agropecuarios) and ENPROVIT (Empresa Nacional de Productos Vitales) are discussed in detail in another part of the mission prort. Although ENAC took over ongoing programs from other agencies, the ENPROVIT was set up in 1971, each agency is still in the development stage, and has yet to acquire the needed infrastructure. The ENPROVIT budget for 1978 calls for a subsidy of some S/ 40 million to help meet administrative costs; the comparable figure for ENAC is S/ 62 million. The operating loss of ENAC is estimated conservatively at S/ 88 million in 1974-76. Similarly, ENPROVIT losses were substantial. 2/ US$220/metric ton. 3/ US$176/metric ton. The world price dropped in 1975 from the high level of 1974 (IBRD Report 814/76, p. 35). - 161 - 436. La explotacion del camaron esta aumentando actualmente con gran rapidez, y el camaron de vivero represento alrededor del 11 por ciento del tonelaje total exportado en 1977Q La crla del camaaron se centra en El Oro, aun cuando algunas de los varios centenares de empresas operan en Guayas, Manab' y Esmeraldas. 1/ 437T El Ministerio de Recursos Naturales y Energeticos est'a preparando un plan nacional de desarrollo para el subsector pesquero. Se preve una considera- ble tasa de expansion, gracias a medidas como la elaboracion en el pals de' atun capturado bajo licencia por flotas extranjeras en aguas nacionales; 2/ soluciones a los problemas tecnicos de la cria del camaron; aumento del envasado de sardinas; produccion de harina de pescado basada unicamente en desechos de plantas; moderni- zacion de la actividad de la pesca blanca (pescado de carne blanca como la corvina, pargo y dorado); y explotacion m'as intensiva de los recursos a 300-400 m. de pro- fundidad en la plataforma continental, de especies como la merluza y el camaron pequeno. 438, Se halla en marcha el disenio de puertos pesqueros en Manta y Posorja. Se est'a tratando de obtener asistencia financiera exterior para el puerto de Manta y el proyecto est'a listo para ser evaluado. 439. Cerca del 70 por ciento de la superficie total de la nacion est'a cubierta de bosques naturales. La mayorla de estos bosques se hallan en la cuenca del Amazonas; la explotacion que ha tenido lugar ha sido escasa, pero sin control, y se desconoce el potencial general. En cambio, el otro recurso forestal importante, las maderas duras tropicales de los llanos occidentales, principalmente en Esmeraldas, posiblemente queden agotadas en el plazo de 10 a 15 afnos. La Sierra ha sido ya excesivamente talada y su aporte al suministro futuro de productos forestales depender"a del ritmo con que se proceda a la re- forestacion. El aprovechamiento optimo de las laderas andinas continuar'a siendo con fines de proteccion del medio ambiente, 44o. La madera de balsa es la partida principal que aparece en la lista de productos forestales de exportacion; la exportacion anual de madera de balsa fue por termino medio de unos $8,6 millones en 1975-77, La exportaci6n de madera contrachapada ha aumentado mucho en los ultimos a-nos, y se estima provisional- mente en unos $14,7 millones en 1977. A la cabeza de la lista de importacion de productos forestales, y a un nivel de US$40 millones que supera varias veces la exportacion anual de productos forestales, figuran el carton de revestimiento y el carton corrugado para la fabricacion de cajas que se utilizan para exportar bananoa 1/ Icaza y Arana, Criadores de Camarones -- Diagnostico y Recomendaciones, Instituto Nacional de Pesca, Serie Informes Pesqueros No, 09/78, 1978e ,/ La captura nacional, que actualmente es aproximadamente el 25 por cientc ael tonelaje total elaborado, se basa en la pesca con farol, y la produccion tiu:-`'. a variar a lo largo de un ciclo de cinco a siete ahos. El atu'n, que p.uede caF- turarse en aguas m6as distantes mediante botes mayores, se explota confcrri a lu. sistema de cuotas administrado por la Comision Interamericana Tropical del Atun; las perspectivas del abastecimiento parecen ser satisfactorias. - 162 - 441. La industria pa elera, que se basa principalmente en el bagazo y en el papel de desecho, se ha expandido con rapidez en los uiltimos afios. La capacidad instalada, de unas 55,000 toneladas al ano (tres fa'bricas), es m'as o menos suficiente para atender las necesidades actuales del mercado interno, si se exceptiua el carton de revestimiento que se utiliza en las cajas para la exportacion del bananoa En 1975, la produccion fue de unas 34,000 toneladas0 Las industrias de la madera contrachapada y de la madera aserrada se han expan- dido tambien ultimamente. Las maderas duras tropicales, principalmente de la cuenca de Esmeraldas, son las materias primas principales que abastecen a estas industrias, El eucalipto de las plantaciones de la Sierra ocupa el segundo lu- gar como fuente de material para la madera aserrada, (Sin embargo, el eucalipto tambien se utiliza bastante en la Sierra como combustible para calefaccion y para cocinar)9 Hay una fuerte demanda, y los precios (que varlan entre S/hoc y S1600 por n3) obligan a la poblacion de bajos ingresos a buscar otros combustibles que aceleran. el despojamiento de los caimpos. 442. Los programas que se elaboran actualmente tratan de promover una ex- plotaci6onn que conserve los recursos tropicales naturales del Oriente mediante concesiones que se le otorgan al sector privado y a las fuerzas armadas solamente despues de realizar inventariosq En las zonas adecuadas para la explotacion agrl- cola y ganadero permanente, la actividad forestal irfi unida a la colonizacion y al desarrollo rural. Actualmente se estan realizando varios estudios para promo- ver estas actividades, incluyendo un trabajo con asistencia del Banco Mundial en Morona-Santiago. En la Sierra se presta atencion especial a la reforestacion con pinos, 1/ para obtener materias primas de fibra larga con destino a la industria papelera y promover la conservacion del suelo v del agua; la preparacion de pro- yectos se ve muy obstaculizada por la falta de informaci6n tecnica, como se ha observado antes, Las plantaciones de eucalipto y de otras especies de madera dura en la Sierra se ampliaran para producir combustible y madera aserrada para el consumo local, En Esmeraldas se estan efectuando estudios sobre el aprovecha- miento de los recursos tropicales de madera dura, que comprenden muchas especies secundarias y terciarias que no pueden comercializarse facilmente. 443. El Departamento de Silvicultura del Ministerio de Agricultura y Gana- derla est'a preparando un proyecto para reforestar 50.000 Ha. con diversas especies de pinos en las zonas de 3.000-3.600 im. de las provincias de Pichincha y Cotapaxi (los cantones son Quito, Cayamba, Mejla, Pedro Moncayo, Tuminahui, Latacunga y Saquisil). Se preve que el costo del proyecto de 10 afios ser'a de S/358 millones, de los cuales S/100 millones seran en divisas. Con una tasa de crecimiento esti- mada en 12 m3/Ha/affo y a precios corrientes, se preve una relacion de costo- beneficio remunerativa, siempre y cuando se obtenga una rotacion de 15 andos y un tipo de interes del 12 por ciento. El proyecto se llevaria a cabo mediante contrato El prograna de CAME (Conscripcion Agraria Militar Ecuatoriana) presta ayuda ahora a los trabajos de colonizacion y reforestacion, y recientemente propor- ciono gran parte de la mano de obra para un proyj,cto de reforestacion de 10.000 Ha. en Cotapaxi 0 con los propietarios de las tierras. El an'alisis indica que las zonas propues- tas son actualmente totalmente improductivasv El aporte del proyecto al empleo *- a la conservacion de recursos seria considerable, al igual que el ahorro de divisas por medio de la produccion de materiales de fibra larga para la fabri- cacion de pasta y papel. En el proyecto se incluye uin element- de investigacion de especies de grar altura. Aunque PREDESUR ha tenidco una experienicia mayor en esta regi6on que el Departamento de Silvicultura, se espera que el proyecto se llevara a cabo sin tardanza y con eficiencia. (v) Conclusion 444. Si bien queda todavla mucho por hacer para mejorar la organizacion y aprovechamiento de los recursos agropecuarios, los datos de qjue se dispone sobre la evolucion de los uiltimos afios, aun cuando se ajusten un poco hacia abajo, no justifican una alarma seria. La informacion parece indicar que se estan reali- zando progresos considerables en algunos subsectores, como el pesquero, el pecuario y el de aceites vegetales0 Ante la incapacidad del sector para sa- tisfacer plenamente el r'apido incremento de la demanda de alimentos, la inquietud actual tiene fundamento, pero no debe dar lugar a medidas correctivas de emergen- cia, que por su propio car'acter probablemente darSan un rendimiento escaso. 445. El problema del abastecimiento interno de alimentos que esta surgiendo ahora, seg'un ponen de manifiesto las presiones al alza de los precios de los ali- mentos y las crecientes importaciones, es en parte resultado de la serie de hechos que se pusieron en marcha al ocurrir la expansion economica basada en el petroleo que comenzo a principios de la decada de 1970, junto con condiciones meteorologi- cas desfavorables en 1977 y primeros meses de 1978 y, en el caso del az'ucar. pro- blemas de relaciones obrero-patronales. Aun cuando la necesidad de que se produz- ca un cambio radical en los m'etodos de organizacion y tecnologa agricolas sea apremiante, es improbable que una agricultura predominantemente tradicional y orientada hacia la exportacion pueda hacerlo con la rapid.ez requerida para hacerle frente plenamente al crecimiento de la demanda. 1/ Actualmente se ve limitada por una infraestructura reducida; escaso asesoramiento tecnico al nivel de las explotaciones agropecuarias; fuerte competencia entre los sectores para obtener 1/ A t{tulo de ejemplo, supongamos una tasa de crecimiento demogra'fico del 3,4 por ciento anual, una tasa de crecimiento del ingreso per c'apita de 1,7 por ciento anual y una elasticidad de la demanda con respecto al ingreso de 1,0 para los alimentos al nivel minorista. El resultado de estos supuestos, que mas o menos se ajustan a la realidad, seria una tasa de crecimiento de alre- dedor de 5,1 por ciento al afno en la demanda de alimentos. Si se ajustan los supuestos anteriores en un aspecto solamente, incrementando la tasa de creci- miento del ingreso del 17 al 2,6 por ciento, la tasa. de crecimiento de la demanda de alimentos pasa a ser del 6 por ciento, lo que representa un aumento del 60 por ciento en menos de una. decada. Si a este ejemplo se agregan los cambios ocurridos en la estructura del consumo inducidos por el ingreso y los periodos inevitablemente largos que ordinariamente son necesarios para la ex- pansion de los recursos agropecuarios y los cambios en el consumo, no es de sorprender que aparezcan escaseces y presiones al alz: de los precios en lo que respecta a ciertos productos agrlcolas del pa5s. - 164 - los recursos financieros; un sistema tributario anticuado; fluctuaciones consi- derables de los precios de los productos y deficiencias de comercializaci.6n; in- certidumbres en cuanto a la rentabilidad de la inversion que tienen su origen en el programa actual de redistribucion de la tierra, y condiciones generalmente dif'lciles de clima y de recursos naturales. 446. Los subsectores de la pesca y la silvicultura merecen que se continue prest'andoseles la creciente atencion que han recibido uiltimamente, y en ambos casos teniendo en cuenta los fines de conservacion. 3. Programas de MeJora Agropecuaria 447. El sector agropecuaric y la modernizacion del sector rural gozan actual- mente de un lugar destacado en la polftica oficial, ainque muchas d.e las actlvida- des de desarrollo no han tenido tiempo para producir efectos significativos. El Gobierno ha podido realizar esta labor especial gracias a que, desde 1972, eL sector petrolero ha generado los fondos suficientes para financiar nuevos programas de desarrollo agropecuario/rural. 448a Por medio de la redistribucion de la tierra, la colonizaci6n y los pro- gramas integrales de desarrollo rural, el Gobierno trata de elevar el nivel de vida del segmento pobre de la poblacion rural, Se van a ampliar las oportunidades de que los menos privilegiados puedan ganarse la vida ofreciendoles acceso a la tierra, a los servicios de produccion y comerc.alizacion y a asistencia para la explotacion de fincao. En los planes se preve la prestacion de toda una serie de servicios sociales a 2.os grunos de bajos ingresos, Al propio tiempo, se va a mejorar el marco econ6oico del sector agropecuario mediante una amplia gama de medidas, como por ejemplo, las que tienen por objeto estabilizar los precios, reducir las ineficiencias en la comercializacion de productos e insumos y promo- ver la generacion y transferencia de tecnologia, (i) Los Programas Basados en Productos Primarios 449, Las oficinas del Programa de Productos del Ministerio de Agricultlnra y Ganaderia tienen a su cargo los m6todos de modernizaci6n de la produccion y de los sistemas de comercializacion interior y para la exportaci6n, fomento de las aso- ciaciones de productores, promocion del desarrollo integral de las zonas en las que se hallan concentrados los productos de interes principal y la presentacion de re- comendaciones sobre la formulacion de ha polftica y de los programas. 450. El elemento commn en estos programas es que cada uno de ellos se ocupa de un producto primario que es importante en el contexto de los efectos que produ- ce el sector agropecuario en la balanza de pagos y, en todos los casos, hay amplias oportunidades de que aumente la produccion por medio del cambio tecnico, la exten- sion de la superficie y mejores metodos de explotacion agrlcola, aun cuando el cultivo del banano se ve limitado por el mercado. A continuacion se presentan en terminos generales observaciones sobre cada uno de estos cultivos: 451. Cafe. El cafe, articulo importante de exportacion, se cultiva en unas 250.000 ha., correspondiendo a Manabi un poco m'as de la mitad de la superficie y el 59 por ciento aproximadamente de la produiecion. Son unas 54.000 las fincas que cultivan cafetos, y se calcula que unas 60.000 faminias obtienen una parte importante de sus ingresos gracias a esta actividad. Los ingresos piublicos pro- venientes de los impuestos que gravan el cafe fueron de cerca de S/1.273 millones - 165 - ($51 millones) en 1976 y la exportacion se valoro en $205 millones en ese anio y en $157 millones en 1977. 452. Fl. rendimiento es bajo, con un promedio nacional que raras veces pasa de 7 QQ/Ha., menos de la mitad que en El Salvador y alrededor del 60 por ciento del nivel de Colombia. Seg'un estimaciones del Programa Nacional del Cafe hay uxias 75.000 Ha. que necesitan renovaci6n (replantar con variedades mejoradas y mayor densidad), necesitando el resto medidas de rehabilitacion consistentes en poda, fertilizacion y medidas fitosanitarias, Es necesario dedicar considerables sumas a la construccion de ceninos de acceso, l/ mayor asistencia tecnica y- un suministro m'as abundante de materiales mejorados de plan- tacion, junto con mas credito agrlcola a largo plaza0 Asimismo se necesitan fondos para instalaciones de elaboracion y comercializacion, y para ampliar la funcion de las cooperativas en ese ramo de actividad (actualmente hay 45 coopera- tivas en activo, algunas de las cuales se encargan de la exportaci6on). 453. Cacao. Producen cacao unas 56.000 fincas con una superficie en cul- tivo de este producto de 287.000 Ha., y de 60.000 a 70.000 familias dependen en gran parte de esta actividad. La produccion, que varia mucho de un ano a otro segiun las condiciones meteorologicas, fue por termino medio de 66.000 toneladas al afno en el perlodo 1974-76. Las enfermedades causadas por hongos ocasionan graves dafnos y son una de las razones principales del rendimiento promedio bajo de unos 6 QQ/Ha. caracteristica de esta actividad que queda en parte compensada por la gran calidaa del producto. 454. El impuesto de exportacion que grava al cacao en grano es del 25 por ciento ad valorem. Este impuesto, junto con subsidios a la importacion para el cacao elaborado y otros incentivos a la industrializacion, han inducido un pro- nunciado incremento de la exportacion de cacao semielaborado (polvo, pasta, man- teca y licores) en los 'ultimos afios. Actualmente se hallan en funcionamiento 14 plantas de elaboracion. En 1972, los produc 3 semielaborados representaban al- rededor del 21 por ciento del total de ingresJs de exportacion provenientes del cacao. La cifra equivalente fue del 66 por ciento en 1976. La estimacion preli- minar de la exportacion de cacao semielaborado en 1977 es de cerca de $185,7 millones, lo que representa un aumento en terminos corrientes del 800 por ciento con respecto a 1972. El precio del cacao en el punto de primera venta lo fija el gobierno, bas6ndose en cotizaciones de Nueva York. 455. Algodon. La produccion de algodon se centra principalmente en Guayas y Manabl. Las metas de produccion se fijan para satisfacer la demanda interna. En 1977 el algodon de fibra mediana se cultivo en unas 17.000 Ha., principalmente de secanoa La produccion fue de cerca de 0 ,54 millones de QQ de semilla de algo- don. La produccion de fibra corta fue de unos 62.000 QQ0 Correspondio a los pequenios agricultores alrededor del 80 por ciento de la produccion. Las desmota- doras deben pagar a los agricultores el precio establecido por el Gobierno. El precio oficial en la desmotadora para la semilla de algodon en 1978 es de S/700 por QQ. 1/ Actualmente es corriente el ransporte costoso por mula hasta los lugares en que los camiones lo recogen. - 166 - 456. Arroz. Si bien la superficie de cultivo y la produccion arrocera han tendido a aumentar, es normal que ocurran fuertes fluctuaciones de la pro- duccion porque 1) tan solo un 10 por ciento de la superficie dedicada a ese cultivo esta dotada de una infraestructura adecuada (regulacion de aguas, desaguie y riego) y 2) por la politica de precios (p6rrafo 755). Las buenas condiciones ciim'aticas y una gran produccion hacen bajar los preci.os y afectan el reembolso de las creditos. Esto da lugar a que disminuya la superf'icie plantada y se origine un dagficit de produccion. Sera liecesario realizar con- siderables inversiones en el aprovechamiento de tierras y del agua para estabi- lizar y ampliar la produccion. Si se complementara con el desarrollo y cultivo de variedades resistentes y medidas de control de las enfermedades causadas por hongos, una superficie menor, cultivada dos veces por ano, garantizara un abastecimiento suficiente para el consumo interno. La zona adecuada para el cul- tivo relativamente de bajo costo del arroz es mucho mayor que la necesaria para atender las necesidades del mercado interno. 457 Cultivos dei-smillas olearinosas. De los tres cultivos de oleaginosas Cla soya, el manI- y el ajonjoll) que fomenta el programa del Ministerio de Agri- cultura, la soya es con mucho la mas importante, Su cultivo se halla centrado en las zonas de Quevedo, Babahayo y Milagro, y la superficie dedicada a sil cultivo aumento de unas 1200 Ha. en 1973 a 14.000 Ha. en 1977, siendo la produccion en este ultimo afio de unas 19.000 toneladas (por unidad de superficie cosechada, el rendimiento fue de 35 QQ/Ha.). La falta de semillas certificadas ha sido un problema fundamental; ENSEMILLA est'a ahora expandiendo su prograna de produccion e importando semilla mientras se resuelve el problema. Los agricultores recibi- ran S/420 por quintal de semilla limpia y seca, puesta en planta para la cosecha de 1978, si se paga el precio oficial. 458. Las perspectivas de los cultivos de oleaginosas en el Programa depen- den en parte del ritmo de aumento de la produccion de palma africana. La super- ficie dedicada al cultivo "l la palma ha aumentado rapidamente, a diferencia del lento incremento experimentado durante la decada y media que siguio al comienzo de su cultivo ei 1953. La superficie plantada en 1970 fue de un poco mas de 7.000 Ha.; la cifra equivalente f.e en 1977 de 21.600 Ha. La inversion privada considerable en este cultivo ha incluido fondos extranjeros, y ha sido complemen- tada en gran medida por prestamos del BNF. En 1976 habia 14 plantas de extraccion en funcionamiento, con una capacidad total de 30,7 toneladas de materia prima por hora. La mayor parte de la superficie actual est'a plantada con materiales mejora- dos (tenera) producidos o importados por INIAP. El rendimiento promedio nacional fue en 1975, segun estimaciones, de 11,45 toneladas por Ha. (1,76 toneladas de aceite). En ese afio, alrededor del 33 por ciento de las 8.142 Ha. en produccion estaba dedicado a variedades de bajo rendimiento; y un 61 por ciento de la super- ficie productora en que se cul-ivaban variedades mejoradas ten'an menos de siete ahos de edad y, por consiguiente, estaban en plena produccion. A los nueve afnos de edad, la variedad del INIAP rinde aproximadamente 15 toneladas por Ha. (dos toneladas de aceite). 459. El cultivo de la palma se halla ubicado en la parte inferior del tri'angulo de Santo Domingo-Quininde-Quevedo y las plantaciones tienen probable- mente un promedio de unas 150 Ha. Se calc"-h6 que, en 1975, esa actividad daba empleo a unos 3.500 trabajadores. 46o. Se hallan en una etapa adelantdda de pr eparaci6"n varios proyectos de cierta magnitud patrocinados por particulares an. la oana de Santo Domingo y en la parte septentrional del Oriente, y el sector p'ublico est'a preparando un proyecto para esta ultima region que vincular'a la explotacion de la palma africana a la colonizacion por pequenos colonos. 1/ En vista del actual y cuantioso deficit en la produccion interna de aceite vegetal en relacion a las necesidades de la amplia disponibilidad de tecnicos y de personal admi- nistrativo y de que los costos deben hacer rentable la exportacion, es de es- perarse un conthnuo y 4 Pido ritmo de aumento de las inversiones en el cultivo de la palma africana y consecuentemente, de su produccion. 461. Cafna de az'ucar0 Aunque la caria de aziucar es p)rincipalmente un cul- tivo de plantacion y no figura en la lista del 2rograma de Productos B'asicos, su posible expansion y la necesidad de financiaamiento de esta industria hacen que el cultlvo sea importante para la pol{tica oficial. La produccion de cafia de azu'car se halla centrada en las provincias de Guayas y Cahar, en las aue tres ingenios represerntan alrededor del 86 por ciento de la capacidad nacional de refinacion de azu'car. La superficie dedicada a la cania de azucar ha venido aumentando, y en 1974 paso de 10h0000 Ha0 par primera vez0 El rendimiento promedio es de -unas 68 a 70 toneladas por Ha., aun cuando una empresa obtiene cerca de 100 toneladas por Ha. La produccion se estimo en 7t4 millones de tone- ladas en 1975. Alrededor del 40 por ciento de la cana obtenida se destina a la Droduccion de az'ucar (con un rendimiento de un 10 por ciento aproximadamente), 36 por ciento a panela y el resto a la produccion de bebidas alcoholicas. 462. El consumo interno de aziucar ha venido creciendo r6pidamente, y en 1975 fu'e de cerca de 31 kg. por habitante. Esto ha originado un descenso de la exportacion, que en el peraodo 1972-75 fue de 68.000 toneladas al dfno por termino medio. Como prevision de una fuerte y continua demanda interna, los ingenios mas grandes estan ampliando y modernizando su capacidad de producci6n y extendiendo la superficie plantada. Tambien en este caso le polftica de precios ha constituldo un factor fundamental para el desarroalo de este sector. 4630 La comercializacion del aziucar se realiza a traves de ENAC (que se examina mas adelante) en base a cuotas provinciales. Los precios en el ingenio, al por mayor y al por menor, son establecido5 por un comite interministerial presidido por el Ministro de Agricultura y Ganader.Ma. A cada ingenio se le asignan cuotas de exportacion0 Se supone que el interes de los consumidores influye fuerte-mente en las deliberaclones sobre precios y cuotas, aun cuando se reconoce que a plazo intermedio este favoritismo es contraproducente. (ii) Programas de Desarrollo Regional 464. Adem'as del recientemente creado INCRAE (Instituto Nacional de Coloni- zacion de la RegLon Amaz2nica Ecuatoriana), que cuando empiece a funcionar es- tara a cargo de las obras de colonizacion del Oriente, han participado activa- mente durante algunos anios los organismos regionales de desarrollo (aunaue variac de ellos no han avanzado mucho mas all'a de la etara de estuldio). 1/ La region norte del Oriente se examina en otra Tarte del informe de la Mision, - 168 - 465. PRIEDESUR. El programa regional para la zona sur, PREDESUR (Programa. Regional para el Desarrollo del Sur de Ecuador) tiene su origen en la Subcomi- sion cuatoriana establecida en 1971 para planear el aprovechamiento, conjunta- mente con el Peru, de la cuenca hidrografica del rlo Puyango-Tumbes (en un convenio posterior se incluyo el sistema de Piura-Chira, de menor inters para el Ecuador). Con base en un embalse en el lado ecuatoriano, el plan de Puyango- Tumbes regarla 50.000 Ha. en El Oro y 20.000 Ha. en el Periu. Conforme a los estudios iniciales realizados, que comprenden los trabajos de prefactibilidad para el subproyecto de riego de Tahuin basado en el rlo Arenillas, y el estudio general realizado por JUNAPLA sobre las posibilidades de desarrollo de la pro- vincia de Zamora Chinchipe, se decidi6o ampliar las obras de Puyango-Tumbes a un nivel de car'acter regional que abarque las provincias de Loja, El Oro y Zlmora Chinchipe, con una superficie de unos 3,5 millones de Ha. 466. La Subcomision y PREDESUR terminaron el analisis socioeconomico de las provincias en 1974. A partir de esa fec;Na el programa ha concluldo un in- ventario forestal, utilizando asistencia exterior y, para evitar retrasos en las inversiones ha identificado unas 56 posibilidades de proyectos como primera etapa en la preparacion de un plan maestro de desarrollo a nivel regional. Es- tas propuestas de proyectos comprenden varias posibilidades de irrigacion, re- forestacion en Loja y asistencia para colonizacion espontanea en Zamora Chinchipe. Se est'a realizando un inventario de recursos minerales y estudiando las posibili- dades turlsticas, junto con las necesidades econ6micas y sociales de la infraes- tructura. Se han contratado consultores extranjeros para que presten asistencia en la prenaracion del plan de desarrollo, y se hallan muy adelantadas las nego- ciaciones para obtener un prestamo de unos $17 miillones destinados a un prcyecto integral de desarrollo rural en Zamora. Este prestamo, con componentes muinJxples y filnanciamiento del BID, se destina principalmente a cr&dito agropecuario y cami- nos rurales. 467 PREDESUR traba,ja principalmente mediante convenios con organismo'3 publicos, y actualmente hay 100 de esos convenios vigentes. Su presupuesto para 1977 es de cerca de S/400 millones, y su personal tecnico es de unos 170. Esta entidad ha demcstrado dinamismo y eficiencia. 4680 CRM. El organismo regional de desarrollo CRM (Centro de Rehabilitaci6n de Manabl), creado a fines de la decada de 1960, posee un personal tecnico de unos 45 y un presupuesto anual de unos S/800 millones (financiado principalmente por el Ministerio de Finanzas, un impuesto pignorado sobre los combustibles a nivel nacional y un gravamen especial, adicional, al impuesto sobre la renta de los residentes de Manab1). Las obras principales enmarcha son las de termina- cion del proyecto de agua potable y riego de Poza Honda y el desarrollo del plan de regadio de Chone-Charrizal. 4690 Ya se termino la construccion del reservorio de Poza Honda y la red urbana de distribucion de agua potable. Se preve cue los canales de distribucion y las instalaciones de desaguae para el componente de regadlo del proyecto de 10.000 Ha. se terminar'an en 1981, siempre que el programa de redistribucion de la tierra marche conforme a lo planeado. - 169 - 470. El costo de la primera fase del proyecto de Chone-Carrizal, el plan de regad'o de 5.500 Ha. basado en una presa en Esperanza, es de S/1.200 millones, y se financiar'a con recursos internos. La conclusion de la presa est'a prevista para 1981, -imulta'neamente con la red de distribucion. La zona que se regar'a se cultiva actualmente en la estacion lluviosa, pero parte ya utiliza riego suplementario. Hay planes para proceder a una cierta redistribucion de la tierra, principalmente en la zona septentrional. Los cultivos son los cereales b'asicos, frutas, hortalizas, algodon y cania de azucar. 471. En la segunda fase, cuyo costo se estima en S/i.000 millones, se am- pliar'a la zona de regadio a un total probable de unas 18,000 Ha. mediante la construccion de nuevas redes de distribucion y de estaciones bombeadoras para las instalaciones de desaguie de Esperanza, y mediante una presa para evitar la intrusion de agua del mar en el rio Chone. La terminacion de la segunda fase, para la cual se trata de obtener financiamiento exterior, est'a prevista para 1984. 472. Atn cuando los costos sean elevados, apraximadamente S/2.200 millones incluyendo los caminos de acceso y la explotacion de las fincas, el Gobierno considera que el proyecto, que ha sido cuidadosamente estudiado, constituye el medio economico para poner en producci6n un importante recurso agrlcola y mejo- rar el nivel de vida en el medio rural0 473. OIPE. La Oficina Integrada de Planificacion de Esmeraldas E ba ela- borando, con la ayuda de JUNAPLA y la OEA, una serie de proyectos de tAsarrollo para la cuenca hidrografica de Esmeraldas. Esta cuenca, que es la segunda en extension de la costa del Paclfico, abarca las dos provincias de Pichincha y Esmeraldas. Esta u'ltima tiene 1,5 millones de Ha. de la superficie total de la cuenca de 2,1 millones de Ha.; su poblacion se ha duplicado m'as o menos entre 1955 y 1974, hasta llegar a unos 203.000 habitantes (el 65 por ciento de ellos rurales). A pesar de este fuerte movimiento innigratorio, la densidad de la poblaci6n es todavla relativamente baja; grandes partes de la provincia son todavla de dominio publico y estan cubiertas por bosques virgenes, hudmedos y tropicales. La precipitacion pluvial anual varla entre 1.000 mm. en la costa y 3.500 mm. en el interior, al pie de los Andes Los suelos son superficiales y con frecuencia diflciles de explotar, pero pueden ser adecuados para pastos y cultivos como el banano, los cltricos, el mango y la palma africana. 474. Desde mediados de la decada de 1960, la economla de la zona inferior de la cuenca ha sufrido un descenso de la produccion del banano. A causa de un cambio ocurrido en las preferencias del consumidor, de los efectos de la enfer- medad de Panam'a y de la adopcion de la variedad Cavendish, el centro de la acti- vidad bananera del Ecuador se ha trasladado a] sur0 En las provincias de Esmeraldas y Pichincha alrededor del 80 por ciento de la tierra arable no se cultiva, sin embargo, hay 740.000 Ha. de pastos y 2 millones de Ha. de bosques. El suministro de infraestructura economica y social y de los servicios corres- pondientes a la zona no se ha mantenido al mismo ritmo que el r'apido crecimiento demogr'aficoa En el medio rural el analfabetismo es m'as elevado que el promedio nacional, y los servicios de salud pu.blica son inferiores a los del resto del pals. Debido a estos factores y al potencial de produccion de la cuenca, el Gobierno atribuye considerable prioridad a las actividades que tienen por objetc mejorar las condiciones en la misma. - 170 475. CEDEGE. Creada en 1967 como entidad dedicada a la preparacion de proyectos, CEDEGE (Comision de Estudios para el Desarrollo de la Cuenca del Rlo Guayas) est'a ahora ejecutando proyectos en la zona que le corresponde, la cuenca inferior del rlo Guayas. Dicha cuenca tiene una extension de 3;5 miliones de Ha. o sea aproximadamente la mitad de la regi6n de la Costa del Ecuador. Se halla situada inmediatamente al sur de la lmnea del ecuador, entre una cordillera costera baja y las montanas altas de los Andes0 Su clima es caluroso y hu-Medo, siendo las temperaturas medias mensuales entre 230 y 270 C y la precipitacion pluvial media anual de 1.500 mm. o mayor. La cuenca del Guayas tenla 2,3 millones de habitantes en 1971, lo que representa una tercera parte, aproximadamente, de la poblacion del pa'ls. En el perlodo 1971-73, la poblacion de la cuenca aumento a un ritmo que se estima en un 5,4 por ciento anual (5,2 por ciento en la ciudad de Guayaquil), en comparacion con la tasa de crecimiento nacional del 3,4 por ciento, lo cual indica la importancia de los movimientos migratorios interregionales no solamente hacia el centro metro- politano sino tambien a las zonas rurales. Los nuevos inmigrantes, al igual que el resto de la poblacion rural, se ven confrontados con una situacion econo- mica y social adversa. Los servicios de salud p'ublica y escolares son deficientes. 476. La cuenca del bajo Guayas abarca unos 1,5 millones de Ha., incluyendo la zona ecologicamente semejante que se extiende hasta el r'o Naranjal. El llano posee condiciones favorables para una produccion agrlcola importante, semejante a zonas como los deltas fluviales del Mekong, Ganges, Irrawaddy y Mississippi. Los suelos con excelentes pero sufren de drenaje deficiente y de serias inundaciones anuales. Segun estimaciones recientes, como mn mimo, 200.000 Ha. de la cuenca se inundan todos los afios a causa del caudal excesivo del r'o y del drenaje insu- ficiente de las precipitaciones. Las inundaciones y las deficiencias del drenaje ocasionan grandes perdidas de cosechas (principalmente arroz), graves dafios a los caminos y edificios y malas condiciones sanitarias, especialmente en los pueblos y pequeias ciudades. Adema's, la construccion irregular de caminos y diques, que ordinariamente se llevan a cabo sin obedecer a un plan, est'a empeorarndo progresi- vamente la situacion. 477. CEDEGE ha tendido a concentrar la atencion en las posibilidades de riego de la region de la Costa, dando menos importancia a la regulacion de agua y al drenaje. 1/ Esta concentracion puede en parte tener su origen en una tradicion Por ejemplo, est'an casi terminados los estudios del proyecto de Daule-Peripa. Con un costo del orden de US$500 millon-.s a US$600 millones, se construir'a en virtud de ese proyecto una presa para embalsar 5,4 millones de m3 de agua, regar 50.000 Ha. en la cuenca hidrogr'afica del Daule, proporcionar agua para Guayaquil y parda 50.000 Ha. de regadlo en la peninsula de Santa Elena y producir 50 millones de Kwh de electricidad. (Estos estudios se iniciaron en el rarco de planes de desarrollo de la energla a largo plazo, reconociendo la relacion que existe entre la produccion de energia electrica y la irrigacion, la extra- ordinaria magnitud de los recursos del Guayas y el largo tiempo necesario para obtener y analizar informacion para proyectos de este tipo. Al igual que ocurre con los estudios en marcha relativos a otros proyectos importantes, los estudios del Daule-Peripa ofrecen uw conjunto valiosisimo de informacion para el proceso de toma de decisiones oficiales, la cronolog4a acertada de ejecucion del proyecto y la determinacion de la pauta Optima de inversion nacional para los anos venideros). - 171 - de riego, en gran medida rudimentario, practicado durante siglos en la Sierra relativamente seca. La relativamente escasa importancia que ie le atribuye a la regulacion de aguas y al drenaje en la cuenca del bajo Guayas se debe tambien al hecho de que todavia no se ha preparado un amplio plan de desarrollo a largo plazo. A su vez, esto ha sido causado en gran parte por la falta de datos b'asicos adecuados, como fotografla aerea de las secciones centrales y orientales de la cuenca en la que se ha de llevar a cabo la regulacion de aguas mediante un sistema de diiques, aliviaderos de crecidas, canales de desagiue y mejoras de los canales fluviales a causa de que se carece de lugares para em- balses. Si esas obras se planearan yllevaran a cabo en etapas correctamente contribuir'lan a un aumento muy significativo de la produccion agropecuaria de esta region tan fertil (las estimaciones preliminares varlan entre incrementos de entre cinco y diez veces la produccion actual) y a mejorar las condiciones de vida del segmento pobre del medio ruiral. Ademas, estos tipos de obras son bastante menos costosas por hectarea y producen urn rendimiento mayor, que los provectos ordinarios de regad'o, y no son redundantes con respecto a cualquiera otra obra complementaria de regad'6 que se lleve a cabo en el futuro. 4780 El presupuesto anual de CEDEGE es de unos S/330 millones, incluidos prestamos exteriores para el proyecto de llQOOO Ha, de Babahoyo que est'a ya en ejecucion0 El personal tecnico es de unos 120. 479. CREA. El Centro de Reconversion Economica de Azuay, Cafiar y Morona Santiago, si se cuenta la entidad que le precedio, ha estado funcionando durante uncs 25 anios. Para las obras agropecuarias dispone de un presupuesto anual de unos S/20 millones y de un personal tecnico de 50. Su labor la lleva a cabo principalmente por conducto de grupos de agric-ltores, utiliza centros de demos- tracion y visitas sobre el terreno para fomentar la aplicacion de tecnolog'as que mejoran el rendimiento en Azuay y Canar, y colabora en planes de auto-ayuda para la construccion de caminos y otras mejoras de infraestructura. Su segunda tarea consiste en desarrollar la infraestructura y ayudar a los colonos de la provincia de Morona Santiago. 48o. Los planes de colonizacion se basan en una seleccion cuidadosa de los solicitantes. Los colonos deben comprometerse a residir en la zona 10 meses al afno y a tener bien avanzadas las obras de la finca antes de traer a la familia (los colonos reciben un salario diario para satisfacer los gastos de manutencion durante el per'lodo inicial de instalacion). Se est'a prestando creciente atencion a la red vial principal. El Ministerio de Obras Piiblicas est'a prolongando cl camino, transitable en todo tiempo, de Cuenca-Macas (que necesita mejoras) hasta Puyo y CREA (con fondos del MOP), esta construyendo un camino de Mendez a Guala- quiza. Est'a en estudio un camino Mendez-Morona, junto con otro que enlazarla Taisha con el tramo de Macas-Puyo. Este ultimo permitir'a la explotacion de los considerables recursos forestales y de pastos de la region de Taisha. (iii) Educacion e In,vestigacion 481. Dos estudios en marcha revisten una importancia considerable a la larga. Uno de ellos tiene por objeto ayudar a formular y aplicar la polftica de desarrollo rural. El otro se ocupa de las perspectivas del personal capa- citado. - 172 - 482. Regionalizacion. Con asistencia de Francia, hace anios que se viene llevando a cabo un inventario muy minucioso y de ambito nacional de la base y el potencial de recursos agropecuarios, de las condiciones socioeconomicas y de la infraestructura, que ya est'a listo para su publicacion. 1/ Los datos, registrados e interpretados a nivel de sub-canton, permitiran llevar a cabo una delineacion minuciosa de las regiones y zonao de desarrollo agropecuario/ rural en lo que respecta a sus posibilidades y necesidades. De este modo po- dr'an formularse y coordinarse los programas de los organismos de ejecuci6on. 483. Capacitacion. Iniciada por JUNAPLA, la investigacion de las pers- pectivas de la oferta y la demanda de personal apto para trabajar en el sector agropecuario es oportuna porque cada vez son m'as las instituciones que ofrecen cursos relacionados con agronomla y no hay seguridades de que se mantenga el nivel de calidad. Ocho de las 12 universidades y escuelas politecnicas de nivel profesional de caracter puTblico y cinco de las privadas ofrecen en el Ecuador cursos relacionados con la agronomia0 Lab dos prir. ipales son las universidades estatales de Quito y Guayaquil, que ofrecen especializaciones en cultivos, fitosanidad, mecanizacion agrlcola, irrigacion y drenaje, edafo- logla, veterinaria y produccion pecuaria. La silvicultura se ofrece en la Unidad Tecnica de Esmeraldas, y en la Escuela Politecnica de Chimborazo. En 1.4l Universidad Catolica de Guayaquil se ofrece especializaciOn en ciencias b'asicas; en an'alisis de probabilidades, en la Universidal Catolica de Quito, y en ingenierla agricola en las Universidades Tecnicas c; Manab5, Loja y Esmeraldas. Ocho de los centros docentes superiores ofrecen especializacion en Ciencias Econ6omicas. Se puede estudiar un curso de pesca en la Escuela Politecnica de Guayaquil. Todos estos centros docentes son autonomos. Los derechos de matrlcula son mlnimos en las entidades estatales y para ingresar no es preciso presentarse a un examen. 484. El n'umero de alumnos matriculados en los cursos de agronomla, vete- rinaria y pesca era de cerca de 7.400 en 1977. En la Universidad Central de Quito se graduaron 52 ingenieros agronomos y 30 veterinarios en 19770 Se es- ta'n elaborando planes para prolongar el curso an-o por ano hasta llegar a seis ahos, y trasladar la Facultad de Agronom'a a un terreno de 100 Ha. cerca de Tumbaco; actualmente se utiliza este terreno para trabajos experimentales y adiestramiento pr'actico. Se continuara utilizando para los mismos fines ac- tuales la granja experimental de 106 Ha. que hay en Calcedo (Cotapaxi). Asi- mismo, se han realizado los trabajos preliminares para organizar un curso a nivel de postgrado en materias agrlcolas tecnicas, y de un curso practico de dos anios para graduados de escuelas secundarias. 485. En los cursos de agricultura de las escuelas cundarias que ofrecen esa especializacion en los tres 'ultimos afnos de tin pr ama de seis anios se hallan matriculados unos 1400 alumnos. Entre estz; scuelas figuran institu- ciones privadas y pulblicas; estas ultimas est'an aui.nInstradas por los gobiernos provinciales. Las escuelas agricolas de Ambato, Latacunga, Chone, Daule y Cuenca son las mnas destacadas en lo que se refiere a personal, instalaciones y calidad. 1/ Publicado en enero de 19t8 por el MAG y ORSTOM (Office de la recherche scientifique et technique outre-mer). El Boletn de Regionalizaci6on No. 2 ofrece una lista detallada de los materiales que estan listos. - 173 - 486. Se hallan en funcionamiento programas de adiestramiento no oficiales en escala importante. SECAP (Servicio Ecuatoriano de Capacitacion Profesional) esta intensificando su labor de adiestramiento agrlcola. Alrededor del 23 por ciento de los 1.060 cursillos que se dieron en 1976 se destinaron a pequer;os agricultores y trabajadores en la agricultura. En 1977, se dieron unos 350 cursos agricolas; los cursos fueron a horario completo durante uno o dos meses, siendo el promedio de matriculados de 18 (principalmente egresados de las es- cuelas primarias). Los cursos son de caracter pr'actico y se concentran en los elementos de agricultura y de zootecnia, la operacion y mantenimiento de maqui- naria y la administracion de fincas. Los Ministerios de Agricultura y Ganaderla, Educacion, Trabajo y Defensa, colaboran con CECAP en este progrania de capacita- c ion. (iiv) Conclusion 487. A pesar de la rapida expansion experimentada en los altimos anos, las actividades de desarrollo agropecuario/rural son todavla muy modestas. Es difi- cil calcular los resultados de esas actividades, tanto en terminos absolutos como en relaci6on al costo. No se dispone de datos que sirvan de punto de refe- rencia ni de datos sobre los efectos obtenidos y, en todo caso, los efectos del programa son diflciles de desentraniar de entre otras causas de los cambios ocu- rridos. Ademas, no es probable que la mayor parte de los diversos tipos de pro- gramas agropecuarios produzcan un gran impacto en menos de cinco afnos y, en mu- chos casus, antes de que transcurran ocho o diez,. 488. Como opinion general, parece que el sentido que ha tomado reciente- mente la evolucion de la organizacion y administracion de los servicios piublicos al sector agropecuario es acertada si se pueden tomar luego las medidas oportu- nas, especialmente en lo relativo a la coordinacion entre organismos tanto al nivel de planificacion como de ejecucion. No obstante, puede aducirse convin- centemente que una gran deficiencia del enfoque actual del desarrollo agrope- cuario/rural radica en tratar de atacar en todos los frentes intensivamente y a la vez; y no es probable que desaparezca ese defecto mientras haya provincias importantes que gocen de una gran autonomia politica, 4. Incentivos, Desincentivos y Limitaciones de Orden Economico 489. Aun cuando se estga haciendo lo posible para establecer un marco econ6mico que ofrezca incentivos a la expansion de la produccion, todav{a queda mucho por hacer, tanto en lo que respecta a medidas que desalienten el subapro- vechamiento de los recursos como las que ofrecen estUmulos positivos a la inver- sion y la adopcion de metodos modernos de produccion. (i) Tributacion del Sector Agropecuario 490. No se dispone de datos sobre el rendimiento del impuesto sobre la renta agropecuaria. Sin embargo, son pocos los agricultores que pagan impuestos sobre la renta proveniente de las actividades agropecuarias, y la mayor parte de ellos no pagan ningiun impuesto. La legislacion vigente se remonta a 1962. Los agricultores que no llevan cuentas estan obligados a pagar impuestos sobre la renta calculada segiun el valor de la tierra y las mejoras establecido por DITIAC 174 - (vease ma's adelante). De esta renta presuntiva se deduce el monto de los prestamos pendientes que graven la finca, y el resto se grava con un impuesto que varia entre el 3 por ciento y el 6 por ciento. 491. No hay impuestos sobre las ventas por las transacciones de productos al nivel de las explotaciones agropecuarias ni tampoco impue-cos a la importa- cion de insumos destinados a la agricultura. Adem'as, las tasas impositivas del impuesto sucesorio son mlnimas. La tributacion de los predios rurales se rige por el Decreto No. 869 de 1966. La entidad que se encarga de los predios rura- les es DINAC (Direccion Nacional de Avalilos y Catastros) 1/, dependiente del Ministerio de Finanzas, que tiene a su cargo el aval'uo y la recaudaci0n0 Los municipios para los cuales el impuesto constituye fuente principal de ingresos, administran las recaudacianes. Los avalu'os que efectu'a DINAC se determinan por medio de un catastro rural integrado de fines mualtiplesc Este consta de una re- copilacion minuciosa de datos sobre el clima, ecologla, suelos (uso actual y po- tencial), costos de produccion de las principales empresas agr'colas, infraes- tructura (incluido el capital social y las instalaciones de riego y desague) y pred.>s de las transacciones de tierras en el pasado y en la actualidad. Se preparan mapas y registros detallados de las propiedades. Esta actividad tiene por objeto establecer no solamente la base para una tributacion equitativa sino tambien obtener la informacion necesaria para la planificacion del desarrolloO El catastro de fines mniltiples, que se inicio en 1976, requiere la dedicacion de bastantes horas de personal profesional, y hasta la fecha DINAC ha podido terminar 'unicamente seis de los 116 municipios de la nacion, adem'as de cuatro zonas para las que se preparan proyectos de desarrollo. Ademas de los recursos financieros, un problema importante es la falta de fotograflas aereas en gran escala. Las declaraciones personales del valor de los predios (unos 50.000), los registros de la propiedad (generalmente antiguos) de las oficinas cantonales y el trabajo antes mencionado realizado en 1966-75 por el organismo predecesor de DINAC, complementan los datos catastrales de fines mu'ltiples de que se dis- pone para establecer la base de la tributacion de los predios rurales. Basan- dose en estas fuentes de informacion, DINAC extiende ahora cartas de pago para 80 de los 116 cantones. Se gravan los predios de los 36 cantones restantes, pero generalmente por una suma nominal basada en va:-ores prediales muy antiguos y en un registro incompletoa (Aun en los 80 cantones en los que funciona DINAC el registro de la propiedad es muy defectuoso. En uno de los seis cantones sobre los que se ha preparado un catastro de fines m'ultiples, los registros existentes indicaban 400 predios rurales, equivalentes a alrededor del 13 por ciento de los 3.000 predios registrados y trazados por DINAC). La tasa impositiva es progresiva; comienza en el 6 por mil del aval'uo de la tierra (se excluyen de la base imponible las mejoras de los predios). DINAC percibe el 10 por ciento de los ingresos ori- ginados por el impuesto sobre bienes ra'ices rurales. Estos ingresos se suplemen- tan mediante fondos provenientes del Ministerio de Finanzas, 1/ Anteriormente denominada ONAC, que comenzo a funcionar en 1966, y que a mediados de la decada de 1970 habla terminado un catastro de unas 12.000 fincas con una superficie total de uwas 775.000 Ha. a un costo de alrededor de 12 sucres por Ha. Esta labor abarco los cinco cantones de Cotapaxi y dio por resultado un gravamen sobre los predios rurales de S/6,7 millones en 1970, en comparacion con un gravamen anterior al catastro de S/3,1 millones en 1967. - 175 - (ii) Precios y Subsidios w," El Gobierno influye en los precios de los productos agrlcolas al n.vel de la finca, mayorista y minorista por medio del control que ejerce sobre la importacion y la exportacion, mediante compras y ventas en el mer- cado, dictando decretos relativos a los precios respaldados por los poderes ci Lrcitivos del Estado y por medio de subsidios. 493. Precios. El decreto vigente, de agosto de 1977, sobre los precios agrupa los productos en tres clases (ba'sicos, estrategicos y otros) y autoriza ur tipo espec'fico de intervencion para cada clase: puede establecerse un precio mgaximo al consumidor para los productos b'asicos; un precio m1nimo al productor para los productos estrategicos, y, para todos los dem'as productos, m6rgenes de comercializacion. La clasificacion de productos se basa en reco- mendaciones de los ministerios directamente afectados. Cuando se ha aprobado, cada ministerio puede proceder a formular medidas de intervencion en los pre- cios del tipo prescrito para cada clase de producto. Si las medidas propues- tas son aprobadas por la autoridad superior, el ministerio afectado dicta una resolucion y la aplica. 494w Las funciones del MAG relativas a precios corresponden al Subsecreta- rio, asistido por el Director de Planificacion y el Director de Comercializacion. Pueden distinguirse tres tipos de actividades. Primera, el MAG mantiene cinco oficinas regionales que tienen como mision vigilar los precios, y (conjuntamente con el Ministerio de Gobierno, que puede invocar sus poderes coercitivos, y con asociaciones de consumidores) el cumplimiento de los decretos oficiales sobre preciJs. Segunda, bas'andose principalmente en estudios del costo de produccion el M .3 establece precios m'lnimos al productor para algunos productos agr'colas selecionados, que se aplican mediante un programa de compras. Tercera, el MAG tie. e a su cargo la administracion de ENAC y de ENPROVIT, organismos puiblicos que compran y venden en el mercado. 1/ 495. Polftica de precios. Es probablemente en este aspecto que el sector ha sufrido m'as a causa del paternalismo bien intencionado, aunque a veces erra'tico, del Gobierno. La polltica de precios para el sector ha sido tradi- cionalmente orientada hacia el consumidor. Se puede decir que no hay ningiun a'l6isis minucioso sobre el grado en que haya tenido efectos econ6micos signi- ficativos ya sea a favor o en contra de los consumidores y productores. Los 1/ EITAC (Empresa Nacion i de Almacenamiento y Comercializacion de Productores Agropecuarios) y ENPROVIT (Empresa Nacional de Productos Vitales) se examinan con detalle en otra parte del informe de la mision. Si bien ENAC se hizo cargo de los programas en marcha tom'andolos de otros organismos, y ENPROVIT se creo en 1971, cada organismo se halla todavia en una etapa de desarrollo y aun tiene que adquirir la infraestr'uctura necesaria. El presupuesto de ENPROVIT para 1978 preve un subsidio de unos S/40 millones para contribuir a sufragar los gastos de adxninistracion; la cifra equivalente correspondiente a ENAC es de S/62 millones. La perdida por operaciones de ENAC se calcula con moderacion en S/88 millones en 1974-76. Las perdidas sufridas por ENPROVIT fueron tambien considerables. 176 - alimentos de primera necesidad para la clase media urbana han estado sometidos a controles de precios, aunque en el curso del ultimo ano m'as o menos ha pcdii.c apreciarse una cierta tendencia a una postura m'as equilibrada. Se fijan los precios de art'culos alimenticios importantes como la carne, leche, azu'car, arroz y harina de trigo, en la mayoria de los casos al nivel de productor y de consumidor. M'as numerosos son los productos (principalmente perecederos) abar- cados por precios indicativos que tienen por objeto servir de orientacion, porque no se vigilan tan estrechamente como los precios fijos. La lista de precios indicativos incluye las frutas, hortalizas, leguminosas, papas y huevos. 496. Como ejemplos de los errores m'ultiples que se han cometido como conse- cuencia de la politica de precios del Gobierno, puede mencionarse lo ocurrido recientemente con el trigo, la leche y el arroz. En lo que se refiere al trigo, inmediatamente antes de la siembra correspondiente a la campana de 1975 el Gobierno anuncio que se garantizarla el precio del trigo en 250 sucres el quin- tal (100 libras). 1/ Poco despues de que los agricultores sembraran el trigo el Gobierno anuncio una modificacion del precio al contado garantizado de 250 sucres el quintal a 200 sucres el quintal, 2/ pagandose los restantes 50 sucres al agricultor en forma de un certificado valido para 30 sucres de fertilizantes y 20 sucres de semillas mejoradas. Despues de levantar la cosecha, el agricul- tor pod'a presentar los certificados recibidos en la venta y cambiarlos en el organismo distribuidor por fertilizante y semilla mejorada. Pero, en el mo- mento de la recogida de la cosecha, cuando generalmente los agricultores se ven apurados para reembolsar los prestamos obtenidos para financiar los gastos de produccion, muchos pequefnos productores vendieron con descuento sus certificados en especie por valor de 50 sucres a intermediariosQ Las semillas y el fertili- zante por los que, en otro caso, se hubieran podido cambiar no se necesitaban hasta la siguiente siembra. 497. Si bien la raz6n fundamental de fijar un precio oficial del trigo al productor es dar un incentivo a la produccion, la produccion total es inferior a la demanda y ha sido preciso importar cantidades crecientes en los iultimos afios para cubrir el deficit. A fin de evitar que suban los precios de la harina por encima del nivel fijado por el Gobierno y, al mismo tiempo, impedir que aumente el costo del pan al consumidor, se paga un subsidio por el trigo imlpor- tado que reciben los molineros. Por ejemplo, en Julio de 1973 el Gobierno indi- co que pagaria a los molineros un subsidio sobre el costo del trigo importado a un precio superior a 3a224 sucres ($129) la tonelada metrica c.i,fQ Guayaquil. Se hizo esto para mantener un precio nacional al por mayor de la harina de 253 sucres el quintal m'etrico ($10,12 el quintal de EE.UUW,) en el molino. Aun cuando la industria molinera ha estado en general satisfecha (lo cual es logico) con el programa de subsidios a la importacio6n de trigo (ya que fomenta el empleo 1/ $220 la tonelada metrica. 2/ $176 la tonelada mietrica. El precio del mercado mtmdial bajo en 1975 con respecto al elevado nivel que h,bla alcanzado en 1974 (Informe del BIRF 814/76, p'agina 35). - 177 - de trigo importado subvencionado en vez del trigo de producci6n nacional), el costo para el Estado ha sido importante al elevarse considerablemente el pre- cio del trigo despues de haberse instituido el subsidio. 1/ (Tan solo en 1975, el subsidio al trigo importado costo el equivalente de unos $8,7 millones). 498. Como primera medida, el Gobierno deber'a reexaminar los objetivos que persigue su politica con respecto a este cultivo y adaptar sus nedidas en con- secuencia. El autoabastecimiento nacional constituiria una meta excesivamente costosa e inacecuada; es posible que no existan zonas suficientes para producir el trigo en una escala as'l de manera eficiente. 499. En el caso de la leche, el Gobierno fija el precio de todas las ventas que se realizan en la cadena que va desde el productor al consumidor. Como in- centivo a la produccion de leche fluida y con el fin de evitar el alza del precio del consumidor, el Estado pagaba a los productores un subsidio por sus entregas de leche fluida a las plantas de elaboracion. Los ?roductores que la vendlan de otra forma no perciblan el subsidio (aunque quiza recibieran un precio superior al oficial). Por la leche fluida entregada a las plantas elaboradoras (alrede- dor del 20 por ciento del consumo total de leche fluida), los productores perci- blan un subsidio de 54 centavos el litro en forma de vales para adquirir ferti- lizante y forrajes completos para su ganado. Puesto que el precio de la leche fluida estga controlado m'as estrictamente que el precio de la mantequilla y otros productos 16cteos, los productores y propietarios de las plantas de elaboracion tend'an a desviar mayores cantidades de la leche fluida hacia productos lacteos mas rentables, como la mantequilla y el queso. El efecto de este fenomeno ha sido el de reducir el abastecimiento de leche fluida elaborada y dio por resul- tado una importacion considerable de leche en polvo0 A fin de superar esta dis- torsion existente en la utilizacion de la leche fluida y, al propio tiempo, mejorar el rendimiento que perciben los lecheros como incentivo a la produccion, se suspendio el subsidio en septiembre de 1976, al decretarse un alza del 50 por ciento en el precio al contado de la leche fluida al nivel de productor y de minorista. 500C Como incentivo para ampliar la producci6n de arroz, el Gobierno subio el precio garantizado al productor a un nivel que podia compararse favorablemente con los precios internacionales. 2/ Gracias al considerable aumento experimen- tado por el credito a que ten'ian acceso en virtud del programa nacional del arroz, tanto los pequefios co,mo .os grandes productores aumentaron progresivamente la prc- duccion en 1974 y, especialmente, en 1975. Asimismo hubo una gran cosecha en 1976. Estas cuantiosas cosechas hani tropezado con graves dificultades de comer- cializacion que no se hablan previsto. Tampoco se hablan hecho los preparativos loglsticos necesarios para hacerle frente a esos problemas. Por ejemplo, hubo 1/ Existe una situacion analoga en el caso de la elaboracion de la soya cult- vada en el pass. C/ $317 la tm. (descascarado). Es preciso reconocer el caracter ampliamente fluctuante del precio internacional de este producto. Segun el informe del BIRF 814/76 (pagina 35), en 1970/72 el precio internacional fue de $140, elevandose a $542 en 1974 y bajando luego a $363 en 1975 y a $260 en el primer semestre de 1976. - 178 - una gran escasez de instalaciones de almacenamiento. Simult'aneamente, se ha producido un descenso del precio internacional del arroz en comparacion con el clevado precio fijo del Ecuador para la produccion de origen nacional. Nhumerosos agricultores no pudieron reembolsar los prestamos del BNF a causa de que los intermediarios que compraban el arroz no pagaban el precio oficial. 501. Subsidios. Actualmente hay un gran n'umero de subsidios vigentes en el sector alimentario y agropecuario0 Si se los define en funcion de las transacciones de productos como consecuencia de las cuales el Estado sufre perdidas financieras, se calculo que los subsidios fueron en el per'odo 1973-76 de S/3.200 millones. Sin embargo, un poco m'as del 50 por ciento de esta suma no es resultado de una polftica definida de subsidios. En realidad, es conse- cuencia de una mala interpretacion del mercado internacional de fertilizantes y de haber recurrido a subsidios para poner en circulacion las grandes existen- cias de fertilizantes acumuladas por el Estado en 1974, junto con medidas re- lativas a compras de car'acter extraordinario adoptadas para sostener el precio del arroz, el malz y otros cultivos (principalmente en 1975). 502. El 'unico producto por el cual pueden ahora los agricultores percibir un subsidio directo es el trigo. Iniciado en 1976, el subsidio adopta la forma de un certificado utilizable por su valor nominal para adquirir insumos. Se inicio, en parte para ayudar a poner en circulacion las existencias excesivas de fertilizantes (como se ha observado antes) y representa una perdida finan- ciera que no es consecuencia de la poltica agricola propiamente dicha. Se ha calculado el costo del subsidio en unos S/40 millones en 1976. (Se ha suspen- dido un plan semejante para los productores de leche; el costo del mismo en el afno 1976 fue de cerca de S/56 millones). 503. Las perdidas financieras sufridas por la exportacion de productos agri- colas, principalmente ma'z y arroz, totalizaron unos S/405 millones en 1973-76. Esto pone de manifiesto la puesta en circulacion de existencias excesivas acumu- ladas como resultado de las medidas extraordinarias antes mencionadas. 50o4 Las perdidas por importacion de productos alimenticios representaron el resto del subsidio a favor de los alimentos y la agricultura. El producto mas importante es el trigo, estim'andose las perdidas financieras en unos S/950 millones en el periodo 1973-76. Otros productos son el arroz, los aceites vege- tales y la leche en polvo, para los cuales las perdidas ascendieron a unos S/137 millones en el cuatrienio. El objetivo primordial del subsidio . la importacion ha sido el de estabilizar los precios al consumidor de los alimentos. (iii) Comercializacion 505. La opinion de que se hace mal la comercializacion de los productos agropecuarios y con un costo muy alto es casi universal en el Ecuador. Se des- crLe con frecuencia al subsector de comercializacion como desorganizado y anarquico, con el resultado de que los precios al productor son excesivamente bajos y los precios al consumidor son innecesariamente altos. En realidad, este juicio explica la creacion de ENAC, ENPROVIT, la Direccion de Comercializacion - 179 - del MAG, la Superintendencia de Precios 1/, y la instituci6n en 1973 del Pro- grama Iacional de Mercadeo Agropecuario. La estrategia del programa se centra en la ampliacion de las actividades de comercializacion que lleva a cabo el sector pG.blico, contribuyendo directamente de este modo a la mejora tecnica y economica de la red nacional, y estimulando indirectamente la competencia. 506. Como se ha mencionado anteriormente, el MAG ofrece medios de distri- bucion para los agricultores en lo que respecta a los cereales b'asicos, y de vez en cuando, a ciertos otros productos como el algodon. Sin embargo, a ENAC le han faltado instalaciones de almacenamiento y estaciones rurales de compra, y ocasionalmente se ha encontrado con situaciones de excedentes que han oca- sionado graves perdidas, como sucedio con el arroz. Adem'as, interviene en el mercado u.nicamente cuando los precios son superiores a los precios minimos ga- rantizados (que se anuncian antes de la siembra). En lo que respecta a las ventas al por menor, ENPROVIT, la legislacion relativa al cual se reviso en Ju- lio de 1977, tiene la mision de "regular el mercado interno por medio de la par- ticipacion directa en la distribucion de art'culos de consumo de primera necesi- dad con el objeto de beneficiar a los grupos de bajos ingresos". 507. Hasta donde la mision ha podido averiguar, no se han realizado estudios amplios ni sobre los efectos ni los aspectos de costos-beneficios de estos pro- gramas de compras pliblicas y de distribucion. No obstante, se ha hecho notar la falta de un plan general, la coordinacion insuficiente entre los organismos res- ponsables y la falta de infraestractura y de personal administrativo idoneo. 508. En el caso de la comercializacion de los produc+to pecuarios, un nlu- mcro limitado de intermediarios ejercen un control considerable de la comercia- lizacion del ganado en pie, la operacion de mataderos de reses y la distribucion de la carne en canal a los minoristas y elaboradores. Este grupo se ha opuesto a medidas encaminadas a modernizar el sistema de comercializacion del ganado mediante mejores instalaciones de sacrificio, introduccion de clasificacion de la carne de res, el establecimiento de corrales locales de subasta y otros medios. Con excepcion de tres mataderos modernos, dos de los cuales est'an ampliando sus actividades, la mayor parte del ganado se elabora todavla en mataderos de propie- dad mumicipal o en el campo. La tendencia al alza registrada por el precio del ganado vacuno (un 50 por ciento mas o menos en el perlodo 1972-76), junto con la intervencion estatal de los precios uinicamente para los cortes de carne de baja calidad al nivel minorista, ha aminorado probablemente el interes del ganadero en la reforma de comercializacion. El problema de la comercializacion ha quedado a veces tambien relegado a segundo termino por el grado en que el Gobierno tolera la entrada de ganado en pie proveniente de Colombia y la salida de ganado al Periu. 509. La distribucion de insumos la lleva a cabo principalmente el sector pri- vado, aunque hasta recientemente el BNF operaba una red de centros de distribucion de insumos y tractores. El MAG posee tres centros de distribucion importantes (a mediados de 1977), y CREA tiene 16. FE.RTISA vende una parte de su produccion di- rectamente a los consumidores. ENSEMILLA est6a en curso de instalar una red de 1/ Esta oficina se elimino en 1977, siendo absorbidas sus funciones por varios ministerios, entre ellos el Ministerio de Agricultura y Ganaderha. - 180 - instalaciones de distribucion de semillas. Las asociaciones de ganaderos, como la Asociacion de Ganaderos de la Sierra, mantiene almacenes de venta de insumos (las ventas de los seis almacenes de la Asociacion ascendieron a S/22 millones en 1977). 510 Revisten posible importancia varios acontecimientos ocurridos recien- temente en la esfera de la comercializacion. Primero, ENAC' est6a adoptando medi- das para superar una de sus dificultades principales, la falta de instalaciones de almacenamiento. Su programa est'a supuesto a comenzar dnMtro de poco y se espera que consista c,e 61.000 toneladas de capacidad de produiccion de cereales en zonas de la Costa; una instalacion portuaria de 20.000 toneladas en Guayaquil, y en una segunda fase, de 30.000 toneladas a 60.000 toneladas en la Sierra. Esta construccion ampliar'a mucho las instalaciones de ENAC, que ahora tienen una capa- cidad total de unas 64.000 toneladas (de las cuales cerca de la mitad es para al- macenamiento de productos no a granel), e incrementa significativamente la capa- cidad total del pals. 511. Segundo, el sector privado esta dando muestras crecientes de interes en construir instalaciones modernas de almacenamiento de cereales. En mayo de 1978 se inaugur6 en Dur'an una nueva instalacion de silos con una capacidad de 31.000 toneladas. Esta planta recibe, seca, limpia, clasifica y almacena cereales con base en certificados negociables de deposito y tarifas por el servicio que se pu- blican por anticipado. El sistema representa una innovacion, a la vez tecnica y economica, en la comercializacion de cereales, y al ejercer presion sobre los margenes puede contribuir a inducir mejoras en las instalaciones y en las tecni- -as de negocios de la industria en su totalidad de cereales, incluyendo a los ubicuitos molineros de arroz. Ademas, puede dar lugar al desarrollo de un mer- cado de productos agrlcolas. 512. Terce-io, con asesoria extranjera el Gobierno esta preparando los ter- minos de referencia para efectuar un amplio estudio de la comercializacion de productos e insumos agropecuarios. Se preveia que el estudio comenzarla en 1979, y que dar'a por resultado un conjunto de propuestas especlficas para la creacion y administracion de instalaciones de comercializacion por parte de los sectores privado y piiblico. (iv) Credi :) 513. La cuantla del credito que el sistema bancario pone a la disposicion del sector aumento mucho en los ultimos anos, tanto en terminos absolutos como en relacion con los creditos no agropecuarios. El total de prestamos a todos los sectores ascendio a S/35.736 millones en 1976, lo que representa un incre- mento del 157 por ciento con respecto a la cifra correspondiente a 1972 que fue de S/13.896 millones. En 1972, los prestamos agropecuarios representaban un poco mas del 12 por ciento del total de prestamos otorgados por el sistema bancario. La cifra correspondiente a 1976 fue'del 16 por ciento. 514. BNF. El BNF (Banco Nacional de Fomento), que a traves de sus 56 sucur sales proporciona normalmente del 60 por ciento al 70 por ciento del credito ins- titucional al sector agropecuario, aumento sus operaciones crediticias en terminos - 181 - corrientes de S/587 millones en 1973 a S/3.412 millones en 1976Q Los cultivos representaron el 60 por ciento del total de las operaciones crediticias del BNF en 1975; la ganaderia y los pastizales, el 28 por ciento; la maquinaria agrlcola, el 5 por ciento; la infraestructura y actividades conexas en las fincas, el 3 por ciento; y otros conceptos, incluido el financiamiento de la comercializacion de productos, el 4 por ciento. Al igual que en la mayorla de los anos anteriores, un 75 por ciento del credito agricola en 1976 fue para la Costa. La proporcion del -volumen total de prestamos con destino a los grupos de bajos ingresos (es decir, el credito de capacitacion) aumento de un 12 por ciento en 1970 a un 35 por ciento en 1974 y un 37 por ciento en 1975. 515. La distribucion porcentual de los prestamos del BNF concedidos en 1976 por actividades principales, cuan-las y plazos, fue la siguiente: Maquinaria Infraestructura Total Agri- Gana- e Implemen- en las Agro- cultura deria tos Fincas pecuario Cuantla del Prestamo Menos de S/50.000 22 20 6 9 20 M'as de S/200.000 54 42 82 80 53 Plazos Menos de 1 ano 78 8 5 2 52 Mas de 5 anos 6 24 27 68 14 516. La magnitud de los fondos destinados a la agricultura en 1976 fue aproxi- madamente nueve veces mayor que en 1970. Los incrementos fueron especial-nente no- tables en el caso del arroz y el trigo, los cuales, junto con el algodon, represen- tan una gran proporcion del credito a la agricultura (el 69 por ciento en 1976). Ni las oleaginosas sustitutivas de importaciones, ni los principales productos agricolas de exportacion absorben una proporcion importante del cr'edito; en 1976, el porcentaje del credito total agrlcola destinado a las oleaginosas, cacao, cafe, bananos y cafna de aziucar fue del 15 por ciento aproximadamente. La distribucion de los pr6stamos agrlcolas del BNF por grupos de productos fue en 1976 la siguiente: cereales, 57 por ciento; leguminosas comestibles, 1,4 por ciento; tuberculos, 5 por ciento; hortalizas, 2,6 por ciento; frutas, 3 por ciento; oleaginosas9 6 por ciento; fibras, 15 por ciento; otros productos, 9,5 por ciento. 517. Los prestamos concedidos a la industria pecuaria se multiplicaron por un factor de 5 aproximadamente en el perlodo 1970-76,, En 1976, el desarrollo de pas- tizales represento el 13 por ciento del volumen de pr'estamos ganaderos, y las aves de corral, el 9 por ciento (proporcion superior a la del 5 por ciento en 1970). Para inversiones en capital fijo, como la explotacion de tierras y aprovechamiento de aguas, los agricultores utilizani el credito del BNF iunicamente en grado muy li-- mitadoa 518. En terminos monetarios, un 15 por ciento de las operaciones crediticias del BNF en 1976 representaron renovaciones de prestamos pendientes de reembolso. La cifra correspondiente a 1975 fue el 17 por cientoQ La posicion con respecto a - 182 - los deudores morosos mejoro notablemente en el perlodo 1972-76 y, despu's de efectuar los ajustes correspondientes a renovaciones, se situaba en un 12 por ciento al finalizar 1976. Las sequ'as recientes y las medidas anti-inflaciona- rias han hecho que cambie de sentido la tendencia, y la cifra de atrasos era de cerca del 18,5 por ciento en febrero de 1978. 519. A pesar del rapido ritmo de crecimiento registrado recientemente en las operaciones del BNF y de sus continuos esfuerzos por mejorar su administra- cion, la proporcion de agricultores que reciben servicios del sistema bancario es bastante inferior al 10 por ciento y dichos servicios se hallan concentradaos en dos o tres cultivos. 520. Banco de Cooperativas del Ecuador (BCE). Creado en 1964, el Banco de Cooperativas ha realizado tan solo un progreso limitado. l/ El Banco prest- servicios a unas 318 cooperativas asociadas a el (de las cuales 78 son agr'i LGas, con un numero promedio de socias de 25), y tambien a personas naturales que tengan cuentas de deposito. En un estudio reciente de 113 de las cooperativas socias se seSalan graves problemas de capitalizacion y administracion, junto con la necesidad de adoptar medidas para mejorar y coordinar las actividades de desarrollo que lle- van a cabo los organismos puiblicos. 2/ 521. Fondos Financieros. El BNF y los bancos comerciales pueden recurrir al redescuento en el Banco Central; las operaciones se realizan a traves de una serie de Fondos Financieros que tienen por objeto encauzar los recursos internos y ex- ternos hacia las actividades -e desarrollo, especialmente el sector agropecuario. 522. Se exige a los bancos comerciales que destinen el 20 por ciento de su cartera a prestamos agropecuarios (en e'l caso de los bancos extranjeros la cifra es del 25 por ciento). Cualquier deficiencia que exista en esta cuenta puede cu- brirse con bonos del Estadao de baja rentabilidad. 523. Tasa de interes. Aparte de los creditos externos destinados a fines es- pecl1ficos, la tasa m'axima de interes para el sector agropecuario es 9 por ciento, mas una comision que tiene por objeto fomentar los prestamos a largo plazo. La comision va del 2 por ciento al 2,5 por ciento para los prestamos concedidos a m'as de 3 y menos de 5 anos; 3 por ciento a 3,5 por ciento para los prestamos otorgados a mas de 5 y menos de 8 afios; y 4,5 por ciento para los prestamos a m'as de 8 afnos. A pesar de este siscema de camisiones, que fue anunciado a fines de 1976, las tasas de interes de los prestamos a mas largo plazo, concedidos al sector agro- pecuario todavla son inferiores a las tasas de los prestamos no agr'lcolas. 3/ 1/ Al 31 de diciembre de 1977, los depositos ascendlan a S/107,5 millones; capital y reservas, S/50,2 millones; cartera de prestamos, S/184 millones. 2/ BCE, Breve Estudio de las Cooperativas Socias, 1978, 3/ La polftica oficial es la de mantener algunas diferencias entre las tasas de interes que se aplican a los diversos sectores de manera que salga favorecido el sector agropecuario. - 183 - (v) Caminos Vecinales 524. Los datos de que se dispone parecen indicar que solamente se est'a logrando un progreso limitado en la construccion de los caminos necesarios para que los agricultores puedan transportar los productos e insumos a un costo razonable. Si se toma el camino transitable en todo tiempo como slusti- tutivo del camino de acceso que llega hasta la entrada de la finca, y se supone un mantenimiento adecuado, la red de que disponen los agricultores se amplio a un ritmo anual de unos 142 km. en el peralodo 1962-70. 525. En marzo de 1973, el MOP establecio un Departamento de Caminos Vecina- les y, hasta junio de 1976 (en que quedo eliminado dicho Departamento), se llevo a cabo un programa de construccion de caminos vecinales con fondos de FONADE. Este programa se baso en el Plan Nacional de Carreteras, que se concluyo en 1973 despues de haber efectuado un estudio minucioso en el que se utilizaron servicios de consultores extranjeros. Desde mediados de 1976 las obras de ca- minos vecinales del MOP se han concentrado en terminar los proyectos que en aqluella epoca se hallaban ya en marcha o en una etapa avanzada de planificacion. Gran parte de las obras se efectuan por medio de contratos con los gobiernos pro- vinciales, facilitando estos altimos la maquinaria y pagando el MOP los gastos de operacion de la maquinaria y efectuando tambien los trabajos de disenao. El MOP contrata tambien con CREA. 526. Las estimaciones de la proporcion del total de fondos del MOP asignados a caminos vecinales en los proximos afnos llegan hasta una tercera parte. Parece probable que una proporcion de esta magnitud incluya gastos destinados a la tota- lidad de la red de caminos secundarios, m'as bien que 'unicamente a los caminos ve- cinales. 1/ El MOP tiene intencion de gastar uinicamente unos S/180 millones en 1978 en la construccion de caminos vecinales0 2/ Esto contrasta grandemente con las recomendaciones del estudio del MOP, en el que se recomendaban unos gastos en caminos vecinales del orden de S/2.500 millones en 1977. El estudio proponia la construccion de 1.280 km. de caminos vecinales y de 4.350 m. de puentes, junto con el disenEo de 1860 km. de caminos y de 2.815 m. de puentes0 Se proponia asi- mismo un programa contlnuo de esta magnitud general. 1/ Durante los iultimos afios del decenio de 1960 los gastos piublicos en carre- teras fueron por termino medio de unos S/450 millones al afoa De esta can- tidad, un 18 por ciento aproximadamente represento gastos efectup'nos por los gobiernos provinciales y locales en caminos secundarios, siendo gastado el resto por el Ministerio de Obras Piublicas (MOP) principalmente para la red de carreteras primarias. 2/ La prevision de gastos define el camino vecinal como un camino transitable en todo tiempo de 6 metros de anchura, con puentes. El costo promedio es del orden de S/l millon a S/1,3 millones por km. - 184 - (vi) Conclusiones 527. Parece que podr'lan tomarse varias medidas para adaptar el marco eco- nomico de la agricultura al interes nacional. Uno de los factores importantes es la racionalizacion del impuesto sobre los bienes inmuebles. Tal como se han utilizado hasta ahora, los subsidios estan principalmente orientados hacia el consumidor y, en grado considerable, son de car'acter ad hoc. Las medidas que ya se hallan en etapa de ejecucion para ampliar las instalaciones de almacena- miento permitira'n estabilizar los precios de una forma mas eficaz; ello contri- buir'a a mejorar el sector de comercializacion, pero hace falta reunir todav'a mucha m'as informacion antes de que se puedan abordar ampliamente los problemas de comercializacion. 5. Evaluaci6n de la Polftica y Recomendaciones 528. En las p'aginas precedentes se han descrito a grandes rasgos algunas de las caracterlsticas m'as importantes de la economla rural y las medidas que se est'an tomando para fomentar una mayor produccion y mejorar el nivel de vida del segmento pobre de la poblacion rural. En este examen puede apreciarse con claridad que las actividades cada vez mas intensas desplegadas en los ultimos anios para desarrollar el sector agropecuario/rural han dado lugar a diversos problemas. En general, parece haber cuatro clases generales de problemas a los que es preciso prestar atencion: el comportamiento del sector piublico agrope- cuario, prinacipalmente en lo que se refiere a la planificacion entre los diver- sos organismos y a las relaciones con respecto a las operaciones; activacion de la agricultura comercial; el proceso de seleccion y ejecucion de proyectos, y el subsector rural de bajos ingresos. A continuacion se examinan estos problemas, junto con algunas observaciones de caracter general sobre los subsectores silvl- cola y pesquero. (i) La Organizacion del Sector Publico y la Politica de Inversiones Organizacion y Responsabilidad 529. Las medidas tomadas hasta la fecha han dado por resultado que los principales organismos de desarrollo agropecuario se hallen bajo la egida del Ministerio de Agricultura y Ganader'la, facilit'andose de este modo la planifica- cion y preparacion de presupuestos para el sector. 1/ Esta fue la primera etapa necesaria para mejorar las actividades del sector publico. La tarea que queda por realizar consiste en continuar perfeccionando el proceso de planificacion y preparacion de presupuestos, y simulta'neamente, avanzando en la adopcion de me- didas que mejoren la ejecucion de programas, tanto en lo que respecta a su for- mulacion como a la coordinacion entre los organismos puiblicos. 2/ Se propone que se preste atencior a la posibilidad de ampliar grandemente las funciones y 1/ Vease en el Anexo Tecnico IV la estructura del sector puiblico que tiene que ver con el agropecuario. 2/ Por el vocablo "tprogramas" se entiende 1tactividadestt, e incluye los proyectosQ - 185 - facultades que con respecto a la formulacion y ejecucion de programas se delegan en los directores de los diversos organismos y oficinas de programas del MAG. Esta delegacion de facultades y funciones debe estar respaldada por modifica- ciones de la organizacion que promuevan una eficaz coordinacion entre los orga- nismnos puiblicos sobre el terreno. 530O Aun cuando no hay una soluci6n sencilla a este problema, una posible medida tendiente a solucionarlo podrla ser la de instalar organismos regionales de desarrollo en la totalidad del pais (actualmente son solo unas cuantas zonas las que no lo tienen), y otorgar a cada uno de dichos organismos las facultades necesarias de coordinacion de todas las actividades de desarrollo rural dentro de su 6mbito regional. Las oficinas de zona del MAG pasarlan a formar parte de los organismos de desarrollo regional. Las oficinas centrales de los organismos participantes prestar'an asistencia tecnica especializada para operaciones (gran parte de su personal central serla trasladado a trabajar sobre el terreno), y ayudarlan a sus oficinas sobre el terreno a elaborar planes anuales y a largo plazo para aprovechar los recursos de los organismos regionales y del Ministerio de Agricultura en su labor de planificacion y preparacion de presupuestos. Podrlan elegirse los jefes de los organismos regionales de desarrollo entre el personal tecnico experimentado (preferiblemente que estuviese familiarizado con la adminis- tracion), con categoria de Viceministro (tanto a causa de las dificultades intr n- secas de la tarea como para indicar la importancia que atribuye el gobierno a las actividades de desarrollo agropecuario/rural). 531. Los planes regionales anuales y a plazo m'as largo presentados al Minis- terio por los organismos regionales de desarrollo incorporar'an las actividades de los organismos participantes (como por ejemplo INERHI y BNF) sobre la base de proyectos y programas. El propio Ministerio no se ocuparla de los detalles de la organizacion de las actividades (que ahora absorben una gran parte de sus re- cursos, al parecer con resultados m'ninmos), 1/ sino mas bien con los aspectos mas generales de la asignacion de recursos financieros y humanos escasos segun se viera desde el pungo de vista de sus efectos en la produccion y en el problema del segmento de bajos ingresos. Adem'as, la sede del Ministerio instalar{a y ope- rarTa un sistema para vigilar y evaluar en las regiones cada una de las activida- des a.probadas. Hasta ahora, se ha prestado solamente una atencion limitada a la tarea de vigilancia. Se podrla nombrar en el seno del MAG un Viceministro Prin- cipal para dirigir las actividades de observacion y prestar servicios en calidad de mediador para cada una de las oficinas regionales de desarrollo. Podr{a crearse un cargo semejante para planificacion, programacion y evaluacion de proyectos. Podrla considerarse la posibilidad de crear un Grupo de Organizacion y Metodos que prestara auxilio a los Viceministros en la elaboracio6n de un nuevo sistema de administrac ion. 532. Entre las ventajas que podrlan derivarse de este metodo figuran las siguientes mejoras: a) en la coordinacion de operaciones entre los diversos orga- nismos (a causa de que la coordinacion quedarla incorporada en la etapa de plani- ficacion); b) en la planificacion regional, debido a que los planificadores podrl.; obtener f'acilmente informacion del personal de los organismos participantes (c por ejemplo INERHI) asignado sobre el terreno asl como del sector privado local 1/ Vease, por ejemplo, MAG, Politicas para el Sector Agropecuario, 1978. - 186 - conocedor de los problemas; c) en la planificacion del Ministerio, porque sus decisiones se basarlan en propuestas cuidadosamente formuladas e integradas a nivel regional; d) en el aprovechamiento del personal competente escaso, gra- cias a que gran parte del personal central serla reasignado a puestos rela- cionados con las operaciones sobre el terreno; y e) en la eficiencia de las operaciones, porque los Viceministros regionales estarlan desempefiando activi- dades plenamente aprobadas y presupuestadas, y la mayorla de los prcblemas po- drlan resolverse al nivel regional. 533. En principio, deben establecerse las regiones de manera que incluyan partes de la Costa, la Sierra y el Oriente en cada una de ellas, ya que es pro- bable que los elementos complementarios del desarrollo afecten a zonas dotadas de recursos naturales y humanos distintos. Es posible que las subregiones, b'a- sicamente ecologicas, resulten ser un medio ultil para la programacion; estas podr'lan determinarse f'acilmente tomando por base el estudio de regionalizacion antes mencionado. 534. Se hace hincapie en cue esta propuesta no entrana grandes modifica- ciones de la organizacion del sector pu.blico agropecuario; fundamentalimente, se trata de un cambio de procedimientos. Se reconoce en la misma que el cambio es costoso desde el punto de vista estructural. El sector ha experimentado en los altimos anRos un gran nu'mero de dislocaciones relacionadas con la estructura, y conviene que estas sean minimas en el futuro. 535. La Informacion Basica. Al concentrar las decisiones de planificacion y las relativas a las operaciones a niveles m'as cercanos a donde tienen lugar las actividades, la propuesta anterior contribuirla a resolver otro problema b'asico del MAG, es decir, la insuficiencia de la informacion de que se dispone para basar decisiones. No obstante, es preciso adoptar dos medidas mas para agi- lizar la corriente de informacion que fluye a la sede del MAG. Una de ellas es aprovechar los conocimientos directos que el sector pu.blico tiene de la situacion del medio rural. La segunda consiste en elaborar el sistema primario de recopila- cion y an'alisis de datos. 536. Si bien las disposiciones que regulan al MAG indican especlficamente la participacion del sector privado en los debates sobre decisiones puiblicas que afecten al sector agropecuario, dicha participaci6n solo parece haber ocurrido en grado muy limitado. La aparente ruptura del dialogo entre ciertos segmentos de la colectividad agr'lcola y las autoridades pu.blicas ha tendido a aislar a estas iultimas de fuentes valiosas de informacion y opinion, y ha predispuesto al sector privado a criticar con dureza la polftica agropecuaria y a poner en duda la capacidad del sector p'ublico. De hecho, ha habido escaso apoyo a la polftica oficial y a su aplicacion, o a la burocracia conexa. La mayor parte del sector agropecuario comercial, y quiz'a ciertos segmentos del sector agrope- cuario publico, parecen haber sido enajenados en cierta medida. 537. Ser'la conveniente reconocer la interdependencia que existe entre el sector privado y el sector puiblico en cuanto a las actividades agropecuarias, aprovechar a los agricultores y a las organizaciones agrlcolas como fuentes de informacion y tomar medidas para lograr un intercambio de ideas constructivas con caracter regular. - 187 - 538. La modernizacion del sistema estadastico es la segunda medida que debe adoptarse para mejorar la informacion basica. Los analistas, las auto- ridades que formulan la politica y los formuladores de programas tienen que trabajar con datos agropecuarios que, seg'un se cree en general, son aproxima- ciones muy burdas de cobertura limitada. En estas circunstancias. lo que puede reconocerse es apenas las tendencias muy visibles que se registran en el sector, y por lo tanto la formulacion de la polUtica y la preparacion de las actividades se fundamentan necesariamente en una base empirica muy floja. 539. El problema es ampliamente reconocido. Por ejemplo, en la evaluacion preliminar que hizo JUNAPLA del plan nacional de desarrollo de 1973-1977, se insistio en la necesidad de obtener informacion y datos estad'sticos mejores y mas abundantes. En ese mismo sentido, en un informe del Banco Mundial preparado en 1972 se le sefialaron al Gobierno ecuatoriano las deficiencias de los datos estad'isticos del sector agropecuario. 540. Desde hace mucho tiempo se vienen desarrollando esfuerzos para mejo- rar el sistema de informacion, incluyendao varias actividades costeadas por la FAO y el trabajo de varios comites mixtos ad hoc del Gobierno. Un hito en esta evolucion de los hechos fue la terminacion satisfactoria del Censo Agropecuario de 1974, del cual estan a punto de publicarse los ultimos voluimenes. Una se- gunda e importante etapa fue la legislacion promulgada en 1976 en virtud de la cual se encargo a INEC (Instituto Nacional de Estadisticas y Censos) el sistema estadastico de la nacion. Hasta que esta entidad termine su labor (y la de la oficina que la precedio) sobre el Censo Agropecuario, INEC se ha visto imposibi- litado de llevar a cabo todo trabajo sobre un sistema de datos agropecuarios, 1/ y la recopilacion de datos de actualidad ha continuado siendo funcion del MAG, que trabaja por conducto de sus diversas dependencias, incluyendo los Programas de Productos. Sin embargo, como medida preparatoria, INEC cre6o un comite de estad'isticas agropecuarias (en el que se hallan representados el MAG, el Banco Central, el BNF y JUNAPLA) al que se encargo de establecer un Sistema de Estadis- ticas Agropecuarias Nacional (SEAN). A principios de 1978, el comite estaba ul- timando los planes para poner en marcha el SEAN a mediados de afno. Se tiene previsto recibir asistencia del PNUD y contar con la participacion del Banco Central. 541. Esta encuesta por muestreo, institucionalizada con car'acter semestral, y el analisis conexo y su pronta publicacion, merecen maxima prioridad en las actividades en pro del desarrollo agropecuario/rural. 542. Inspeccion y evaluacion. En vista de la magnitud de las actividades de desarrollo agropecuario/rural ya en marcha o en etapa de planificacion y del 1/ A excepcion de la participacion en el Programa de Encuestas de Coyuntura, en- cuesta de opiniones que utiliza a los supervisores de pr6stamos del BNF para reunir informacion cualitativa proveniente de los agricultores en relacio6n con las tendencias de produccion y las perspectivas de inversi6n en los cul- tivos b'asicos y la ganaderla. La segunda encuesta agricola y la segunda en- cuesta ganadera se publicaron en marzo de 1978. 188 - caracter multisectorial de muchos de sus proyectos y programas, conviene consi- derar la posibilidad de instalar un sistema oficial de inspeccion y evaluacion para cada una de las actividades principales mencionadas. En ese caso, segura- mente convendr'a obtener asistencia del exterior para ese fin, y de este modo aprovechar la experiencia considerable que se ha acumulado en los ultimos afnos en este terreno. 543. Esta labor, que deberla llevar a cabo una dependencia especializada del Ministerio de Agricultura y Ganaderla, tendrla por objeto ofrecer al Minis- tro informacion actualizada sobre el progreso logrado en la ejecucion de los proyectos y programas; sobre los retrasos que vayan a producirse a fin de per- mitir la adopcion de medidas correctoras (es decir, un sistema de alerta); sobre otras maneras posibles de evitar en el futuro tipos semejantes de retraso, y al terminarse el proyecto o prDgrama, una evaluacion del resultado en relacion con el costo. Esta evaluacion se convierte en un dato para ser utilizado en los planes futuros y para la seleccion y formulaci6n de proyectos. 544. Podr'a considerarse un proyecto en dos fases. En la primera fase se examinar'an las practicas actuales de inspeccion que sigue el MAG y se identifi- carian las deficiencias principales; se examinar'an las clases principales de proyectos a fin de determinar, con respecto a cada clase, sus elementos adminis- trativos principales (por ejemplo, adquisiciones) y las etapas fundamentales (o puntos en el proceso de ejecucion) a los que deba vincularse el sistema de infor- macion; se especificarla la necesidad de informacion, incluyendo la de car'acter financiero; se preparar'la un plan de accion para la segunda fase, incluyendo un bosquejo del sistema de inspecc;oin propuesto, sus necesidades de personal, orga- nizacion, procedimientos y costos, junto con un programa de adiestramiento del personal. 545. Si se aceptara, el plan de accion propuesto se llevarla a cabo en una segunda fase. Se instalaria, ensayaria y revisarla (seg'un fuera necesario) el sistema, se adiestraria al personal principal, se elaboraria un plan para la uti- lizacion de computadoras, se redactaria un manual de inspeccion y evaluacion de proyectos y se preparar'lan materiales didacticos para la capacitacion. 546. El costo en divisas de este proyecto oscilarla entre $400.000 y $500.000 en el supuesto razonable de que para la primera fase se necesitar'an de cinco a ocho meses-hombre de especialistas y, para la segunda fase, tres especialis- tas, cada uno de ellos por un plazo de dos anos. Esta suma es insignaificante en relacion con la magnitud de los gastos publicos dedicados al desarrollo agrope- cuario/rural que se han previsto para el futuro inmediato. El rendimiento directo para el Ministerio de un desembolso de unos $500-000 para mejorar el sistema de inspeccion y evaluacion de proyectos serila probablemente mayor aun cuando no se tenga en cuenta su aporte indirecto por medio de la informacion util que se ob- tendr'a para el proceso de planificacion. Actividades Agropecuarias Comerciales 547. La parte principal de los recursos agrlcolas de la nacion, incluyendo los conocimientos tecnicos y los de administracion, se hallan actualmente en el sector de la econom)a rural que tiene una orientacion comercial. Es este el sector en el que el Ecuador debe concentrarse para lograr una expansion de la produccion a - 189 - plazo intermedio. Para dar impulso a este sector hace falta un marco economico que promue:a la inversion y la aplicacion de la tecnologia moderna. Teniendo esto presente, en los iultimos anios se han adoptado numerosas medidas, como por ejemplo la importacion de insumos libre de derechos y el aumento del credito. Por otra parte, las actividades agropecuarias comerciales han tenido que adap- tarse a factores como el exodo de la mano de obra, precios en rapida evolucion, una pol{tica generosa de industrializacion y reformas agrarias. No es probable que este conjunto de circunstancias haya estimulado la inversion y el cambio tecnico en el sector agropecuario. 548. Si la mayor produccion y productividad constituyen objetivos de las au- toridades con respecto al sector agropecuario, es posible que sea necesario volver a considerar la posicion de este sector en relacion con la industria como posibi- lidades de inversion, tal como se reconoce en el debate relativo a las modifica- ciones hechas a la Ley de Fomento Agropecuarioa En forma analoga, ser'a preciso eliminar la amenaza de expropiacion de las fincas productivas. Como otro posible estrmulo al crecimiento del sector puede que convenga considerar un impuesto sobre los bienes innuebles que desaliente la subutilizacion de recursos agricolas. 549. Tributacion de los Predios R'usticos. La carga fiscal que representa el impuesto sobre los bienes inmnuebles es actualmente insignificante. Este impuesto se basa en datos catastrales que, en gran parte del pals, no reflejan remotamente ni el valor actual de mercado ni la distribucion de la propiedad rural. Dada la importancia que tiene este impuesto para el aprovechamiento eficiente de la tierra y para los fines de redistribucion, se sugiere que se actualicen estos datos con suma urgencia y que se utilicen las cifras actualizadas para fijar el impuesto sobre la tierra. A intervalos frecuentes, por ejemplo cada cinco anlos, debera reexaminarse y actualizarse el impuesto. En los afios entre una revision y la siguiente se debe reajustar automaticamente el avaliuo a efectos tributarios, quiz6 en base a un indice de precios de los productos e insumos agropecuarios. 550 DINAC posee la capacidad tecnica suficiente para cumplir esta tarea. Necesitaria nuevos fondos para ampliar y adiestrar al personal y para hacer frente a los gastos por fotograflas de zonas de las que actualmente no se dispone de fotos a escala iutil. Este desembolso se ver{a compensado con creces por el incremento que experimentarlan los ingresos puiblicos locales durante un perlodo de unos cuantos afios y, a su vez, permitirla incrementar los gastos municipales de desarrollo sin recurrir al presupuesto del Gobierno Nacional. Y, lo m'as impor- tante de todo, la implantacion de un impuesto territorial a las tierras agr'lcolas afectaria el uso y mercado de tierras y, de este modo, complementarla la serie ya considerable de medidas vigentes que estimulan una mayor produccion y la aplica- ci6n de tecnologlas que produzcan un mayor rendimiento. 551. La modernizacion del sistema tributario que grava los predios riusticos podria vincularse a la eliminacion paulatina de los impuestos regresivos y contra- producentes que gravan los productos de exportacion. 552. Servicios de Extension. Contrariamente a una creencia muy generalizada, los agricultores comerciales necesitan servicios de extension0 Algunos de ellcs estain en condiciones de obtener por sl mismos informacion tecnica acudiendo a in- formes que dan a conocer los resultados de investigaciones, revistas agricolas y - 190 - otras fuentes, e introducen esta informacion en sus propias pr'acticas de produc- cion y sistemas de explotacion. Pero aun en estos casos raros, el metodo es em- pirico y lento. Las grandes ventajas que podrlan obtenerse si se aplicara en forma mas generalizada la informacion tecnica ya existente quedan bien ilustradas en el estudio de las explotaciones de ganado lechero preparado por INIAP, en el que se demuestra que aun cuando la mayor'a de los ganaderos utilicen una u otra practica perfeccionada, pocos son los que aplican muchas de ellas y casi todos estarlan dispues Ds a aprovechar la informacion que recibieran si pudieran obte- nerla fa'cilmentz y fuera asequible. 553. Los F,gricultores tienen una opinion muy desfavorable de las actividades actuales de extension, y son pocos los que tienen confianza en las opiniones y re- comendaciones que les hace el servicio. Una vez m'as, puede servir de ejemplo el estudio de las granjas lecheras realizado por INIAP, en el que se observa que, a menos que se proceda a un adiestramiento intensivo del personal de extension ac- tual, el servicio podrla convertirse en un factor que limitara las mejoras posibles. 554. Aunque todav'a es limitada la informacion sobre metodos de explotaci6n agropecuaria, el problema de la extension no es resultado de una falta de informa- cion tecnica que de buenos resultados. l/ Para obtener esta informacion el pals ha dedicado a ese fin grandes sumas de dinero durante los dos altimos decenios, y se ha creado una institucion de investigacion reconocida internacionalmente. El problema nb 9s tampoco la falta de personal competente e interesado, aurque la mayorla comienza a trabajar con una experiencia practica m'lnima. Ni lo es una escasez general de fondos, si bien la ampliacion excesiva del personal ha dejad.o demasiado poco dinero para transporte y materiales de extension. El pro- blema fundamental es la falta de capacitacion del personal para llenar el vaclo que separa los centros de informacion de los agricultores y ganaderos. 555. La u.nica manera de crear un servicio de extension producti-vo es mediante un largo proceso de formacion del personal, unido a una concentracion en unos po- cos productos y metodos agricolas en unas cuantas zonas, y la seleccion cuida- dosa de clientes cuyos exitos puedan mostrarse como modelo para que sean imitados por otros. La primera etapa debe ser la de seleccionar y adiestrar a graduados universitarios jovenes para una determinada tarea, y ampliar paulatinamente el servicio de acuerdo estrictamente con la disponibilidad de personal capaz y expe- rimentado. La segunda etapa debe ser la de establecer un vlnculo adecuado entre la investigacion y la extension. A tal fin podrla considerarse la posibilidad de aumentar paulatinamente los recursos de INIAP para su utilizacion en trabajos de extension. Cabe notar en este contexto que INIAP ha camenzado ya a trabajar sobre el terreno en materia de transferencia de tecnologia por medio de siete proyectos pequefios. 1/ A los costos y precios recientes, se calcula que el rendimiento del canbio tecnologico serla el siguiente (expresado en relaciones de beneficios/costos): de tradicional a intermedio, para el ma'z 1,4 a 1,9; de tradicional a moderno, para el arroz, 1,6; el trigo, 1,9 y la papa, l,4; de intermedio a moderno, para el algodon, 4,1. - '9' - 556. No deben esperarse resultados r'apidos. En el plazo de una decada, sin embargo, el impacto sobre la agricultura comercial podria ser tan signi- ficativo que amerite prestar atencion a un proyecto de extension que utilice fondos tomados a prestamo en el exterior. Esto facilitarla la capacitaci6n y la implantacion de metodos de extension que ya han dado buenos resultados y contribuirla a aprovechar las cuantiosas inversiones ya efectuadas en la crea- cion de tecnologlas perfeccionadas. 557. Credito. Tanto el gobierno como los agricultores subrayan la impor- tancia del cr'edito como medio de desarrollar las actividades agropecuarias co- merciales, y hay estudios que han demostrado la existencia de una estrecha correlacion entre la magnitud del credito desembolsado por el BNF y el aporte del sector agropecuario al PTBo Cualquiera que sea la forma en que se explique este resultado, convendr'la realizar un estudio a fondo, par medio de una muestra aleatoria, de una serie de interrogantes relativos a la sustitucion y al desv{o a otros fines que se derivan del car'acter fungible del credito y del hecho de que no es un recurso material. Por ejemplo, 4hasta que punto reemplaza un prestamo agropecuario del BNF o de un banco comercial a un prestamo personal y, por ende, cu&l es el efecto adicional que se produce? MHasta que punto da lugar un prestamo formal del sector a que el prestatario haga uso menor de sus propios recursos? LEn que medida se desvlan a otros fines en otros sectores los prestamos agropecuarios del BNF? Y, lo que es muy importante, Lcu6al es el efecto que sur- ten las actividades del BNF en el empleo de insumos modernos y en el cambio tec- nologico? IInfluye la cuantla de los prestamos del BNF en la magnitud de fondos formales no procedeites del BNF al que tiene acceso el sector? 558. Sini duda resulta diflcil encontrar la respuesta a estos interrogantes, pero es cierto que hasta pruebas empiricas limitadas proporcionarlan conocimien- tos ultiles sobre la forma de lograr que el sistema financiero formal contribuya mas al crecimiento del sector agropecuario comercial. En este momento, esa apor- tacion y las funciones que desempenan las instituciones crediticias se juzgan 'unicamente desde el punto de vista de la tendencia del volumen de los prestamos y de las tasas de reembolso. Aunque estos criterios son pertinentes, dejan sin responder muchas preguntas relativas a los mercados financieros rurales. 559. Este tipo de informacion coadyuvarla tambien al esfuerzo continuo por mejorar la actuacion del BNF, entidad que recibe numerosas cr'ticas de los agri- cultores y ganaderos y de otras personas. Estas crlticas han dado origen a diversos tipos de propuestas para mejorar el sistema crediticio. En algunas de ellas se sugiere una reduccion paulatina de los diversos tipos de actividades que despliega el BNF y la creacion de nuevos mecanismos para absorber las actividades descartadas. Una de esas propuestas es que el BNF preste iunicamente a los agri- cultores y que se excluya de su clientela a los grandes agricultores. 560. Esta propuesta podrla complementarse estableciendo una serie de fondos financieros especializados administrados por el Banco Central; conforme a este plan, se entregar'ian fondos internos y externos al sistema bancario con destino a una amplia gama 1e fines especificos, como por ejemplo reforestacion, industrias rurales en pequefia esca'a, fomento del cafe, instalaciones de almacenaje en las fincas y el desarrollo de nuevos cultivos como la soya. El resultado de esta propuesta serla, en definitiva, un sistema de fondos de desarrollo en el que cada elemento componente funcionaria segiun condiciones crediticias elaboradas especlfi- camente para adaptarse al car'acter de la actividad de que se tratara. El sistema - 192 - estar'ia respaldado por un fondo de gara-atIa que tendrla por objeto estimular una mayor participacion de los bancos comerciales en las operaciones crediti- cias para el desarrollo agropecuario. Una secuela autom'atica del sistema pro- puesto serla la disminucion del grado en que el sector agropecuario depende del BNF y, mediante la reduccion de la gama de las actividades del mismo, un problema de administracion menos diflcil. 561. Intervencion en el Mercado. El Estado interviene en la fijacion de precios y en la comercializaci6n de los productos agrlcolas en formas que los agricultores comerciales creen son contraproducentes y deben reexaminarse. Una cuestion tiene que ver con la lista de productos de ENAC. No esta clara la razon por la que ENAC deba de ocuparse del azuicar y el algodon. Son muy pocas las plantas que se dedican a la produccion de azu'car o al desmote de algodon, y estas pueden controlarse con facilidad si ello se creyera necesario. Adem'as, el nu'mero de productores de cana de azucar y de algodon es relativamente pequefio en comparacion con el de cereales basicos. 562. En segundo lugar, es importante que las actividades del gobierno ten- dientes a mejorar la comercializacion se concentren en mejorar la actuacion de ENAC y ENPROVIT. Estos organismos compran y venden en el mercado, iunica manera de conseguir efectos en los precios que no pongan en peligro la asignacion de recursos productivos. Por el contrario, los actuales decretos sobre precios pueden hacerse cumplir -.nicamente mediante medidas draconianas. A menos que se hagan cumplir, su efecto es escaso o nulo. Si se hacen cumplir, pueden debilitar rapidamente los cauces privados de comercializacion y al promover la aparicion de sistemas de distribucion de costo m'as elevado, empeoran la situacion del consumi- dor de bajos ingresos. Se propone que se estudie la posibilidad de suspender el decreto sobre precios y la correspondiente aplicacion de las facultades coerciti- vas del Estado como elementos del programa de desarrollo de la produccion alimen- taria y agropecuaria. 563. Por razones semejantes, ENAC y ENPROVIT deben estar en condiciones de cubrir sus propias necesidades financieras. Si continuian operando gracias a sub- venciones, limitaran la inversion y las mejoras de la administracion de las em- presas privadas que actuian en el sector de camercializacion. Si ocurriera asl, seria negativo el efecto que ern definitiva producirlan ENAC y ENPROVIT en el sistema de comercializacion. 564iQ A fin de evitar esta posibilidad, es preciso liberar a los organismos de intervencion de las limitaciones a las que actualmente se ven sometidos. Esto exigir'a una cantidad sustancial de fondos publicos. Ambos organismos deben estar en libertad de comprar y vender a precios que correspondan a su opinion de la si- tuacion y perspectivas del mercado. Por ejemplo, esto podrla significar que ENAC podria vender a precios que estuviesen por encima del nivel garantizado si, a su juicio, las perspectivas del mercado indicaban que el seguir ese curso de accion sera probablemente rentable. Su objetivo debe ser el de estabilizar los precios y no el de elevar el nivel de precios (que no lo puede hacer durante un periodo significativo). Hasta que se disponga de instalaciones y se adquiera m'as experiencia la perspectiva cronologica de estabilizacion debe ser el afno agrlcola. Si se insiste en la estabilidad de precios dentro del afio, se reducira al mlnimo el problema de deci- dir las existencias que se deben arrastrar de un afno a otro y los riesgos consiguientes, - 193 - Los errores que se cometan en la prevision de las cosechas y de la demanda dar'an por resultado perdidas financieras en algunos anios y ganancias imprevis- tas en otros. A lo largo de un perlodo de varios anos, el organismo de esta- bilizacion debe tratar de llegar a una situacion en la que no haya ni perdido ni ganado, despues de haber sufragado los gastos de operaciones y financieros y posiblemente despues de haber pagado incentivos a la gerencia. Cualquier otro resultado es indicio de que la formulacion y administracion del programa son contraproducentes desde el punto de vista de su aporte al crecimiento economico nacional. 565. Semejante plan de estabilizacion de la oferta y de los precios re- quiere evidentemente que el organismo encargado de llevarlo a cabo pueda for- mular sus programas de compraventas teniendo en cuenta la polftica de importa- ci6n y exportacion del Gobierno. Esta ultima podrla anunciarse declarando una gama permisible de precios, efectuandose importaciones y exportaciones unica- mente cuando los precios se salgan de esos limites. Si la polftica de comercio exterior se apartara de estas directrices, toda perdida resultante sufrida por el organismo de estabilizacion deberla ser reembolsable con cargo a la tesore- ria de la nacion. 566. Un sistema de estabilizacion como el que se acaba de describir en terminos generales no puede implantarse de la noche a la manana. Con todo, representa el sentido en que debe avanzarse y puede lograrse en unos pocos an-os si se lleva a cabo el programa de construccion de instalaciones de almacena- miento y si tiene exito la labor ya iniciada de mejorar la recopilacion y an'a- lisis de datos agropecuarios. 567. Esta racionalizacion de las actividades de ENAC tiene que ir acomra- fiada de otras tres medidas. La primera de ellas consiste en incrementar la cuantla del credito al que tiene acceso el sector privado para utilizarlo en la ampliacion de instalaciones de almacenamiento y de comercializacion, incluido el almacenanmiento en las fincas. La segunda consiste en acelerar el estudio de comercializacion de productos e insumos agropecuarios, para cuya elaboracion FONAPRE (Fondo Nacional de Prei:Lversion) est'a a punto de anunciar licitaciones. Probablemente se identifique en este estudio un nuimero considerable de posibili- dades muy rentables de inversion en el sistema de come?cializacion, junto con propuestas practicas para la formacion de personal de gerencia y la mejora de calidades y normas. La tercera es la necesidad de reexaminar el sistema de sub- sidios. 568. El actual sistema de subsidios es regresivo, contraproducente y anti- economico. Esto se reconoce extensamente y es posible que se este;n gestando ciertas medidas correctivas. Por ejemplo, es de esperar que se tomen medidas para reducir las perdidas que sufren ENAC y ENPROVIT, y que de ahora en adelante la polftica relativa a insumos evite problemas del tipo que han producido las grandes importaciones de fertilizantes por parte del sector p'ublico. En el caso de los subsidios a la importaci6n de trigo, que son parte de la actividad gene'-al para estabilizar los precios de ls alimentos, es preciso reconocer que entre :ns beneficiarios figuran tanto las clases acomodadas como las econ6micamente d61f.. y que el aprovechamiento de los recursos se ve desfavorablemente afectado, esTe- cial-mente en los subsectores de cereales, ralces y tuberculos. En el caso de - 194 - estos subsectores, y tambien en el de otros, seria conveniente que los precios internos fueran fiel reflejo de los precios internacionales. Cabe la posibili- dad de concebir otras formas de prestar asistencia a las familias de bajos in- gresos, aunque probablemente se presentar'an problemas diflciles de ndole ad- ministrat,iva. 569. No es probable que los subsidios a la exportacion, de los que sirven de ejemplo las perdidas financieras sufridas al liquidar la cosecha de arroz de 1976, se conviertan en in problema importante. La ampliacion prevista de la ca- pacidad de almacenamiento reducira el problema de que hacer con los excede-tes. En afios de condiciones clim6.ticas excepcionalmente buenas y de produccion elevada seria conveniente que todo elemento de subvencion que hubiese en un programa de liquidacion de existencias acumuladas beneficiase a los consumidores nacionales y no a los del extranjero. 570. Caminos Vecinales. La Misi6n no pudo examinar los planes actua1es re- lativos al desarrollo de caminos vecinales. Los agricultores y los lideres loca- les coinciden un'animemente en la opinion de que si se dispusiera de m'as y mejores caminos de acceso se obtendria un gran provecho al estimularse un mejor aprovecha- miento de la tierra y el cambio tecnologico, y al reducirse los costos de comer- cializacion y los precios de los insumos. Los organismos regionales de desarrollo, como por ejemplo CREA y PREDESUR, insisten enf6ticamente en la construccion de ca- minos de acceso (aun cuando se ven obstaculizados por la falta de fondos, inclu- sive de fondos para mantenimiento). Se espera que los proyectos de desarrollo rural integrado que ahora se estan preparando incluiran componentes adecuados de caminos de acceso; algunos de ellos haran hincapie en m'etodos de construccion que utilicen intensivamente la mano de obra. En vista de la magnitud del problema de los caminos vecinales y de sus efectos en la modernizacion y comercializaci6n del sector rural podr'ia ser conveniente volver a considerar las propuestas de desarrollo general expuestas en el estudio del MOP de 1976, (ii) Selecci6n y Ejecucion de Proyectos por RegionE, 571 En los ulltimos anos se ha prestado creciente atencion a la labor de iden- tificacion y preparacion de proyectos, y para contribuir a esta tarea se ha movili- zado asistencia externa considerable. Hay un buen nu'mero de proyectos en prepara- cion; algunos de ellos se hallan cerca de la etapa de elaboracion; otros estan al nivel de prefactibilidad; otros muchos, como por ejemplo los de Daule-Peripa y Chone-Carrizal, y el de Puyango-Tumbes, entrafian dedicar recursos de una magnitud tal que probablemente reduzcan bastante otras obras en el sector rural durante un numero considerable de anos. 1/ 572. Ser'a preciso establecer pronto el orden de prioridad de ejecuci6n de los proyectos, Esta es una tarea diflcil, debido en parte a que puede no ser posible mantener durante los proximos anios el ritmo reciente de expansion de las activida- des de desarrollo agropecuario/rural a menos que mejoren las perspectivas financieras. 1/ Las posibilidades de proyectos que probablemente exijan fondos provenientes del exterior se enumeran y describen a grandes rasgos en otra parte del informe de la Misi6on. - 195 - El factor fundamental que debe determinar el orden de prioridades de -L!S proyectos es la estrategia nacional de desarrollo. Que la mision sepa, no existe una declaracion precisa sobre esa estrategia. No obstante, la politica reciente implica una estrategia que asigna al sector agropecualii una funcion imiortante de desarrollo. Por ejemplo, algunos aspectos de la polltica tienen ;>r objeto fomentar una rapida expansion de la produccion agropecuaria, aumen- -rando de este modo el aporte neto del sector a las disponibilidades de divisas y a la capacidad nacional de inversion y prestando apoyo a la industrializacion mediante precios estables de los alimentos y de otras formas. Por consiguiente, parece que el sector agropecuario ocupa un lugar preferente en la lista de prio- ridades en relacion con otros sectores. 574. El panorama no estga tan claro en cuanto al orden de prioridades dentro del sector agropecuario. El plan de desarrollo de 1973-77 declara que la reforma agraria es la piedra angular del elemento agropecuario del plan. Y, de conformi- dad con esta importancia que se atribuye a la reforma, en el curso del 'ultimo anio a de los dos 6ltimos anios se ha prestadao gran atencion a los proyectos inte- grados de desarrollo rural. Si bien cualquier proyecto puede influir favorable- mente en el subsector de bajos ingresos asi como en la expansion de la produc- cion, no por ello deja de ser necesario tomar una decision sobre la importancia relativa que se va a atribuir a cada objetivo antes de que se pueda decidir el orden de prioridades de los proyectos agropecuarios. 575- La solucion pr'actica, como indica claramente el historial no muy bri- llante de la reforma agraria, consiste en reconocer que los factores restrictivos que pesan sobre los recursos humanos y las instituciones constituyen un lUmite mxnximo preciso del que no se puede pasar en las actividades de desarrollo encami- nadas a mejorar el bienestar rural. Aun cuando se despliegue un esfuerzo m'aximo habrain de transcurrir varios anos antes de que aminoren dichos factores restricti- vos. Este hecho, unido al aporte de la expansi6n de la produccion agropecuaria al crecimiento econ6mico global, indica que se debe dar un lugar destacado al objetivo de la produccion al seleccionar proyectos en un futuro imnediato0 ,76. Si se acepta este punto de vista, la region de la Costa pasa a ser el principal candidato para la ejecucion de proyectos. Esto se debe a los recursos naturales con que cuenta y al grado de subaprovechamiento de los mismos en compa- racion con otras regiones. Por razon de su clima y suelo y de sus recursos hi- dra.ulicos, la Costa, incluida la cuenca del Guayas y sus alrededores, ofrece grandes posibilidades de produc-ion de alimentos y forrajes, pastos y cultivos comerciales. El arroz, el malz, las oleaginosas y la cania de aziucar, que actual- mente figuran entre los productos que de vez en cuando escasean, deben tener preferencia en la lista de cultivos adecuados para la regi6on0 Y la expansion de la produccion de soya en la Costa, y de sorgo como grano y como forraje en las zonas mas secas, podria contribuir de manera importante a la expansion de las in- dustrias de aves de corral, ganado porcino y ganado vacuno. Las posibilidades que ofrece el cacao son extraordinarias, y la produccion de cafe puede ampliarse mucho. Adem'as, en gran parte de la region es posible obtener cosechas dobles o continuas. ~T7.e Seguidamente se presenta la distribucion de los recursos humanos y de tierras entre las diversas regiones (datos correspondientes a 1973-74): - 196 - Costa Sierra Oriente Total Poblacion Total (millares) 3.169 3.140 168 6,477 Poblacion Rural 1Q712 1940 145 3e797 Recursos de Tierras (miles de Ha.) 6.692 6.686 12.740 26,118 Tierra cultivable Real 880 653 34 1,567 Potencial 1.84o 1.043 834 3.717 Pastizales Reales 1.183 1.614 394 3.191 Potenciales 1.190 1Q992 3.777 6.959 Bosques Reales 2.770 3.630 12.312 18,712 Potenciales 3,246 2.052 6.595 11.893 Densidad de poblacion rural/tierra cultivable (Ha./ca'pita) Real 0,51 0,34 0,23 0,41 Potencial 1,07 0,54 5,75 o,98 578. En sintesis, apenas se ha empezado a explotar el potencial de produc- cion de la region de la Costa. Pero conviene recordar que gran parte de este potencial no puede aprovecharse sin proceder a un considerable desarrollo de la tierra y del agua. Aun cuando no es preciso que los costos unitarios sean ele.- vados en relacion con el rendimiento, todo programa de desarrollo de escala apropiada exigir'a unos gastos considerables y un desarrollo institucional serio. Esto se compensa parcialmente porque, dado el estado actual de la tecnologia y las expectativas razonables de costos y precios, la explotacion optima de la tierra incluye una elevada proporcion de empresas agrlcolas que utilizarlan in- tensivaieerite la mano de obra. 579. Por el contrario, la expansion de la agricultura en la Sierra depende casi totalmente de la evolucion tecnologica. Aun cuando se ha realizado un gran progreso eta la mejora de materiales fitogeneticos para la Sierra (incluida, re- cientemente, una variedad de malz que se desarrolla r'apidamente) y me'todos de produccion, las condiciones climaticas continuar'an imponiendo perlodos largos de gestacion de los cultivos y, de este modo, obstaculizaran la mejora de los me'to- dos de produccion agricola. La Lopografla agreste, el acelerado ritmo de creci- miento demografico, el elevado costo deli transporte, la distribucion de las pre- cipitaciones y la ineficacia de los serv5.cios publicos a la agricultura han ocasionado un grave problema de erosion que exige un cambio en el uso que se le da a la tierra, dedicandola mas bien a la silvicultura y pastizales. Un nuevo desarrollo de los recursos hidra'ulicos con fines de irrigaci6n puede defenderse unicamente por razones economicas bas6andose en cultivos de gran valor, como las - 197 - frutas y hortalizas; 1/ y en este 'ultimo caso hay que admitir la posibiliKad de limitaciones de la demanda, aun cuando se cuente con instalaciones mejoradas de almacenamiento, elaboracion y comercializacion. 580. Algunos de los aproximadamente diez valles importantes, como el de Cayambe, cuentan con recursos que pueden absorber productivamente inversiones que promuevan el progreso tecnologico, caminos de acceso, mejoras de la admi- nistracion de las fincas y una mejor explotacion de los recursos, especialmente si se orientan hacia la industria lechera. Cabe esperar que la region, bajo la influencia de la evolucion economica inducida por el petroleo (que origina nuevas posibilidades de empleo para la mano de obra y modifica el tipo de ali- mentos de los que hay demanda), junto con un abastecimiento en expansion de productos agropecuarios competitivos de la Costa, desplazar'an cada vez m'as los recursos agrlcolas hacia la produccion de leche. La subvencion de las importa- ciones de trigo, si es que continua, reforzar6a esta tendencia. 581. Aunque es muy poco lo que se conoce sobre lt tercera region ecologica del pals, el Oriente, es probable que requiera un sistema de explotacion que tenga en cuenta los fines de conservacion y se concentre en la silvicultura, complementado en diversos grados (segun la zona concreta de que se trate) por pastizales y unos cuantos cultivos arboreos, como la palma africana y el caucho. Queda por instalar gran parte de la infraestructura necesaria, y los costos de comercializacion ser'an relativamente elevados. El aporte de la region a la pro- duccion agrlcola ser'a limitado durante los proximos 10 o 20 anosQ 582. De estas consideraciones se deduce que, durante los proximos an-os, debe darse preferencia a los proyectos de la Costa, especialmente a los planes de drenaje y regulacion de aguas (que daran un rendimiento r'apido) en la cuenca del Guayas, complementadaos, seg'un sea necesario, por credito y servicios tecnicos a los agricultores para desarrollar las instalaciones suplementarias de riego donde estas sean economicas. Hay grandes posibilidades para este tipo de pro- yecto en el 1.000.000 de Ha. que hay aproximadamente en la zona inferior del Guayas. Hasta que se terminen los estudios basicos de las recursos de la zona (lo cual llevar'a varios afios), sera conveniente concentrar las actividades de desarrollo en varias areas para las que ya se han llevado a cabo considerables trabajos preparatorios. Estas son Manuel J. Calle, Samborondon, Mata de Cacao y Churute, con un total de unas 70.000 Ha. 583. Estos proyectos tienen un perlodo breve de preparacion y dan resultados en poco tiempo y, mediante la explotacion de los recursos de tierra y agua y la intensificacion de los cultivos, pueden contribuir a la produccion de aquellus cultivos de los que periodicamente hay escasez (como el arroz y la cafna de aziucar) asi como contribuir a elevar los ingresos del segmento pobre de la poblacion rural. Al seleccionar los proyectos debe asimismo reconocerse el rendimiento probablemente elevado de los proyectos que permitan aplicar la tecnologia de que se dispone a cultivos de mayor valor, especialmente el cacao. Tambien debe prestarse atencicn 1/ De acuerdo con su polftica firme de llevar a cabo las tareas para las cuales cuenta con el personal especializado necesario, INIAP ha comenzado por fin a investigar las frutas y hortalizas. No cabe esperar resultados importantes en mucho menos de una d6cada. - 198 - a elaborar un programa de sorgo para las zonas m'as secas, como por ejemplo la semiarida de Chone 1/ y zonas semejantes en Guayas, El Oro y Los R'los. En es- tas condiciones ecol6gicas, el sorgo, que requiere metodos de cultivo menos complicados que, por ejemplo, el ma'lz y el arroz, probablemente de resultados mas satisfactorios que la mayor parte de los demas cultivos anuales. Ademas, existe un amplio mercado interno para el sorgo. 584. En los anos venideros convendr'a evitar proyectos complejos e impor- tantes de riego a los que haya que dedicar grandes sumas y que tengan largos perlodos de preparacion, salvo que sean parte integral de proyectos de energia electrica que no dependan del elemento de riego para producir una tasa de ren- dimiento aceptable. Se han terminado estudios de factibilidad y, en algunos casos, los trabajas de ingenierla de unos siete planes importantes de aprove- chamiento de la energla electrica. Actualmente se estga estaLleciendo el orden de prioridades de estos proyectos dentro del marco de un plar. a largo plazo de desarrollo de la energ4a; este trabajo sera util para decidir el orden de prio- ridades de los proyectos agropecuarios. 585. Al escoger proyectos especlficos, el Ecuador se encuentra ein la situa- cion envidiable de haber establecido un orden de prelacion para las investiga- ciones. Se hallan ya en marcha un buen numero de estudios de factibilidad, mu- chos de ellos en una etapa avanzada. Esto permitir'a aplicar eficazmente el criterio economico al elegir proyectos para ser ejecutados, y har'a ver clara- mente a los que tomen las decisiones el costo de realizar proyectos por razones de orden social y polatico. Esta informacion sobre costos debiera acompanar la clasificacion por prioridades de los proyectos que han de ejecutarse, que JUNAPLA ha de presentar al Gabinete para que este u'itimo lo utilice al tomar las decisiones definitivas sobre el programa de inversiones publicas. 586. La clasificacion de los proyectos por prioridades que hace JUJNAPLA debe tambien responder a su opinion sobre la capacidad de los orar.anismos de ejecucion y la eficacia del mecanismo de coordinacion entre los diversos orga- nismos. Todos estos factores son importantes para determinar el conjunto de proyectos que se van a ejecutar. Sin embargo, por muy cuidadosamente que se haya evaluado un proyecto, dicha evaluacion entra-na supuestos impllcitos sobre la actuacion del organismo u organismos que lo habr'an de llevar a la pr'actica. Es preciso comprobar estos supuestos para evitar recargar el sistema de ejecu- cion o cualquiera de sus partes, como ha sucedido recientemente en casos como el programa de reforma agraria y los planes de regadlo de Guayas. 587. Para lograr una corriente contTnua de proyectos estudiados de entre los cuales puedan seleccionarse algunos para su ejecucion, es preciso que FONAPRE y las oficinas de identificacion de proyectos de los ministerios y sus dependencias dispongan de numeroso personal tecnico y amplios recursos finan- cieros. 1/ En la que, por ejemplo, el arroz se produce con riego parcial, obtenien- dose resultados economicos dudosos. - 199 - 588. Hay un tipo de proyecto, el de conservacion del suelo y el agua, que no parece haber sido incorporado todavia en el proceso de seleccio6n de proyectos con el grado de prioridad que merece. Parte de la razon puede ser la creencia generalizada de que las actividades de conservacion dan escaso rendimiento, opinion que es dudosa si se tiene en cuenta la tecnologla moderna de conservacion. INTAP est6a preparando ahora un proyecto para la conservacion, ordenacion y rehabilitacion de suelos que se llevara a cabo conjuntamente con el MAG y varios de los organismos regionales de desarrollo. En virtud del proyecto se harla un diagnostico de la situacion actual, con atencion especial a las zonas cr'.ticas de Imbabura, Pichincha, Chimborazo, Cahar, Loja, Pedro Carbo, Quevedo-Balzar y el Noroeste; a construir y operar instalaciones para medir las perdidas sufridas por el suelo seg'un los metodos ma6s comunes de cul- tivo, y a ensayar la eficacia y econom'a de otros metodos de conservacion, in- clu'ldas las curvas de nivel, cultivo en fases alternadas, labranza mlnima, corrientes de agua sembradas de grama y diversas combinaciones protectoras de cultivos, pastizales y bosques. Se est'a haciendo lo necesario para adiestrar en el exterior al personal profesional; organizar cursos locales de capacita- cion; obtener asistencia tecnica del exterior; establecer granjas de demostracion para familiarizar a los agricultores con las tecnicas de conservacion y se est6an recopilando y analizando los datos necesarios para planificar las actividades de conservacion a largo plazo. El costo del proyecto, que tendrga una duracion de tres anos, se cifra en unos S/15 millones, incluldo el equipo de laboratorio y de campo. 589. El proyecto merece que se le asigne un orden elevado de prioridad. Aun cuando se amplle bastante, no constituir'la m'as que un comienzo modesto para resolver un problema grave. Deber'a ir seguido de un programa en gran escala y de ambito nacional de conservacion del suelo y el agua relacionandolo con las actividades de reforestacion de la Sierra y la apertura del Oriente a la coloni- zacion. (iii) La poblacion de bajos ingresos como objetivo del desarrollo 590. Ademas de las polfticas encaminadas a crear oportunidades de trabajo e ingreso para la poblacion mediante el fomento de una tasa maxima de crecimiento del PIB, se trata de prestar directamente asistencia a los grupos menos privile- giados de la poblacion rural mediante la redistribuci6n de la tierra y la coloni- zacion, y por medio de proyectos integrados de desarrollo rural (PIDA)o Se ha concluldo un estudio minucioso de la redistribucion de la tierra a traves de la Reforma Agraria y se espera que los resultados del mismo constituyan la base para efectuar modificaciones del programa, incluldo el sistema de administracion de IERAC. Tanto por razones de equidad como de expansion de la produccion, ser'a conveniente aclarar los criterios en los que se basa la decision de redistribuir una propiedad. Estos criterios deben concentrarse en la eficiencia del aprove- chamiento de los recursos agrlcolas y reconocer los efectos positivos que un re- gimen adecuado de tenencia de la tierra ejerce en la inversion, el empleo remu- nerado y la distribucion del ingreso, en vez de establecer los criterios de ex- propiacion en funcion de las dimensiones de la finca medida en hect'areas, o en base a si' situacion en cuanto a la tenencia de la tierra. Los criterios deben ser explUcitos cuantitativamente, f'aciles de comprender, estar incorporados en - 200 - la ley y permitir la administracion de la distribucion de la tierra y de los programas dQ tftulos de propiedad. 591 En segundo lugar, debe contenerse la expansion de los minifundios que se est6a produciendo como resultado de la eliminacion de formas precarias de tenencia mediante medidas ulteriores que fomenten la eficiencia en la ex- plotacion de los recursos, como el agrandamiento de la unidad de administra- cion agr'.cola mediante formas asociativas de organizacion y, en algunos casos, la expansion de las tierras explotadas en regimen familiar. Deben prestarse los servicios pu5blicos necesarios para mejorar la gestion de las nuevas unida- des, tal como se planeo cuando se inicio la reforma. En este mismo sentido, la adquisicion de tierras para su redistribucion debe armonizarse en el tiempo con la disponibilidad de servicios ulteriores encaminados a aumentar la produc- cion. 592. Las disponibilidades de tierras para fines agropecuarios y para su traspasc a las clases menos privilegiadas se ven ahora amenazadas por el desmem- bramiento voluntario de las fincas en unidades mas pequenas, especialmente cerca de los principales pueblos y ciudades, como consecuencia de la pronunciada alza del precio de la tierra. Aunque no se dispone de datos se dice que el fenomeno est'a muy extendido. Gran parte de estas tierras se mantienen sin explotar en prevision de una demanda mayor de tierra para fines no agricolas. Es inevitable que el crecimiento economico de lugar a que algunas tierras dejen de destinarse a la agricultura y se utilicen para otros usos mas rentables. Por esa razon, terminara siendo necesario zonificar las tierras segiun su usoa Entre-tanto, IERAC tiene la facultad legal de impedir la dist.ribucion de la tierra en la forma descrita, que es perjudicial para la economla nacional a plazo medioa IERAC debe ejercer esa facultad. En este sentido tambien debe prestarse aten- cion a la modificacion del sistema tributario que grava los predios rurales, segun se ha examinado anteriormente. 593. Tanto por razones de eficiencia como para simplificar la tarea de mejo- rar la administraci6n de IERAC, ser'.a conveniente limitar las actividades de esta entidad a lo siguiente: a) adquirir la tierra para su distribucion y otor- gar el tftulo traslativo de dominio, y b) organizar a los beneficiarios y prepa- rar planes de aprovechamiento de los recursos y explotacion de la tierra por di- chos beneficiarios. La tarea de prestar servicios auxiliares de produccion y es- tablecer la infraestructura debe asignarse a organismos especializados en esas funciones, quiz'a en virtud de un contrato de reembolso o algun otro acuerdo. 1/ Cualquiera que sea la forma en que se haga, es fundamental que exista una estrecha coordinacion entre los diversos organismos, comenzando en la etapa inicial de planificacion y preparacion de presupuestos. 594. Si bien la actuacion de IERAC ha dejado mucho que desear, hay que admi- tir que el ritmo al que avanza la redistribuci6n de la tierra y sus efectos en la 1/ Una manera posible de prestar servicios tecnicos y de ad-ministracinor es con- tratando a grupos privados. Podr'lan incorporarse en los contratos incentivos monetarios basados en indicadores cuantificables de la actuaci6n. - 201 - produccion, la productividad y la mejora de los ingresos, dependen m'as de la voluntad y actitud de la poblacion rural y de la estructura del poder qae de los cambios que puedan introducirse en la formulacion y administracio6 del programa, por muy bien que estos esten concebidos y se lleven a la pr6actica. 595. Las po*ibilidades de colonizar nuevas tierras existen principalmente en las cuatro provincias de la region del Oriente. Con todo, la informacion de que se dispone sobre los recursos naturales del Oriente es muy limitada. El nuevo acceso a la zona septentrional gracias a la explotacion del petroleo, junto con la labor de CREA y de PREFIESUR, esta6 confirmando la opini6n de que quiza la region ofrezca la posibilidad de mejorar los ingresos de numerosos colonos que utilizan diversas combinaciones de actividades agr'icolas, ganade- ras y silvlcolas. 1/ Al mismo tiempo, se reconoce que el mejorar los ingresos por medio de la colonizacion es por necesidad un proceso lento, ya que la acu- mulacion de la capacidad de produncion depende del ritmo con que se desarrolle la infraestructura y la tecnologa, lo cual a su vez requiere mucha preparacion y considerables recursos financieros. Teniendo esto presente se creo en un nuevo organismo (INCRAE, Instituto Nacional de Colonizacion de la Region Amaz6nica Ecuatoriana). 596. Es imperioso que la explotacion del Oriente quede sometida a normas estrictas de conservacion de los recursos. "Si se utiliza esta region para la agricultura y la ganaderla, sin aplicar tecnicas especiales para el aprovecha- miento de los recursos, puede ocasionarse un grave desequilibrio en el ecosis- tema." 2/ 597. El tercer elemento, y el mas reciente, en el ataque contra el problema de los bajos ingresos de la poblacion rural son los PIDA. Quiz'a se pueda llegar a incrementos anuales de unas 1.000 familias al aho mediante este mecanismo, aunque es limitada la posibilidad de que se mejoren mucho los ingresos, particu- larmente en la Sierra. Esto se debe a que no se dispone todavila de tecnolog{as de gran rendimiento y a que no ha hecho m'as que iniciarse la investigacion de nuevos metodos de produccion agr'cola. Adem'as, son muy limitados los servicios de extension que pueden movilizarse en apoyo de PIDA, y har'a falta que transcurra un decenio para que dichos servicios mejoren en grado apreciable. Cabe asimismo observar que son inmensos los problemas de coordinaci6n entre los diversos orga- nismos cuando se trata de una actividad del tipo de la que lleva a cabo PIDA, especialmente cuando se trata de la tenencia de la tierra y del agua, as como tambien son diflciles las relaciones intersectoriales. Otro posible problema es el enlace de PIDA con otras actividades que se llevan a cabo en la region natural, de la que es parte la zona que corresponde a PIDA, como por ejemplo el valle que limita con las cordilleras oriental y occidental y los p'aramos de Cotapaxi y Urbina. El estudio sobre la regionalizacion que ahora estg. terminando el MAG sera muy util para elegir zonas para las actividades de PIDA, y para asegurarse de que se evitan aquellas que cuenten con recursos mTnimos. En cambio, zonas como las de Samborondon en el Guayas gozaran de un elevado orden de prioridad. 1/ MAG, La Colonizacion de la Region Amazonica Ecuatoriana, Obra Nacional, 1977. 2/ INIAP, op. cit. - 202 - 598. Parece conveniente que PIDA lleve a cabo sus actividades con caracter estrictamente experimental, ampliandolas 'unicamente a medida que se vaya obte- niendo experiencia, se disponga de personal capacitado y se formulen, ensayen y perfeccionen los procedimientos operativos de FODERUMA (Fondo de Desarrollo del Sector Rural Marginal). Este Fondo, recientemente creado por el Banco Central, puede ofrecer el financiamiento para el desarrollo rural del que hasta ahora se ha carecido, si se pueden tomar las providencias oportunas para la coordinacion entre las instituciones encargadas de la ejecucion y los diversos organismos (especialmente en lo que se refiere a asistencia tecnica). Con fondos iniciales de S/100 millones, FODERUMA tiene por objeto prestar asistencia principalmente a la poblacion rural con ingresos anuales per capita inferiores a S/7O0O0 y tra- bajar'a a traves de PIDA y los programas de distribucion de tierras y colonizacion. Si el mencionado Fondo se complementa mediante un renovado esfuerzo para intensi- ficar y coordinar las actividades del gobierno en el campo de las cooperativas rurales, puede sin duda beneficiar el desarrollo de las instituciones cooperativas. En los iultimos afios ha sido escaso el progreso logrado en esta esfera. 599. Uno de los aspectos mas interesantes de FODERUMA es la insistencia en el esfuerzo propio o "autoayuda" y su negativa a imponer modelos de desarrollo paternalistas. Consciente de que con frecuencia son precisamente los ma.s nece- sitados los que nunca oyen hablar de esos programas, el equipo del Fondo utiliza extensamente las radios y los dialectos locales, y distribuye la informacion a traves de organizaciones nacionales y regionales de campesinos e indios. Ordi- nariamente, cuando un grupo rural pide ayuda a FODERUMA, se lleva a cabo un es- tudio de los problemas de la localidad, al propio tiempo que se escoge un area espeoSfica para proceder a una acci6n inmediata al objeto de demostrar que hay uxi compromiso serio. Una vez que se ha terminado el estudio general, con la participacion de la colectividad, se prepara un proyecto integrado de desarrollo rural. 600. Entre los elementos del proyecto pueden figurar la enseaanza sencilla de higiene, una revalorizacion de las tradiciones culturales, infraestructura y productividad. Las inversiones en infraestructura y productividad no son reembol- sables, pero los prestamos destinados a la agricultura, la pesca, la artesania u otras actividades productivas deben reembolsarse. Siempre que sea necesario se conciertan convenios con ministerios u otras organizaciones y FODERUMA proporciona los recursos. (iv) Aprovechamiento de los recursos forestales y pesqueros 60ol La estrategia de desarrollo para el sector silvicola consiste en fomentar la expansion de la produccion en forma que se ineremente el aporte del sector a la conservacion del suelo y el agua. Esto obedece al hecho de que se reconoce cada vez mas la interconexion decisiva que existe entre la agricultura y la silvicultura y las funciones productivas y de produccion de los recursos forestales. La estra- tegia reconoce la necesidad apremiante de dedicar de nuevo a la silvicultura algu- nas tierras que ahora son cultivadas o que se han abandona,do recientemente, as! como la posibilidad de que el aprovechamiento economico de algunas tierras que ac- tualmente se dedican a la silvicultura puedan dedicarse mejor a la agricultura y la ganaderla. - 203 - 902. Convendrta preparar una cuidadosa estimacion a largo plazo de la demanda interna de productos forestales. Esto reforzarla el marco en que se consideran las diversas alternativas de pol'itica, y en que se formulan y se establecen las etapas de los programas de explotacion y forestacion0 Es pre- ciso intensificar las investigaciones sobre las especies coniferas para la Sierra. Hay que mejorar las instalaciones y servicios para la ensefianza y capacitacion en silvicultura. Para los anios venideros se sugiere recurrir en mayor grado a centros docentes extranjeros. Las actividades silvlcolas deben estar estrechamente vinculadas al proyecto del INIAP de conservacion del suelo y el agua. Ademnas se necesitan incentivos financieros y orienta- cion tecnica suficientes para la forestacion privada0 603. Las concesiones para explotacion deben inspeccionarse cuidadosamente, y es preciso vigilar el rendimiento fiscal para obtener una valoracion adecuada de la madera en pie y un aprovechamiento optimo de los bosques que se talen, es- pecialmente cuando exista una gran densidad de especies secundarias y terciarias en relacion con las especies de las que haya gran demanda. La dependencia de silvicultura del MAG necesitar'a probablemente mayor financiamiento y refuerzos de personal al proseguir con sus planes de ampliacion para trabajar en el sector. Pero, aunque se ha declarado "estrategica" la industria de la pulpa y el papel, su crecimiento parece ser prematuro ya que debe aparecer como la consecuencia de una actividad previamente organizada y mantenida en relacion con la silvi- cultura y no como el paralelo de un desarrollo anterior. 60o4 Gracias al impulso de factores como la legislacion de incentivos industriales, perspectivas de precios altos de los productos, mejoras de la infraestructura y la extension de la zona nacional de pesca, el sector pesquero crece rapidamente. Puede convenir ampliar las investigaciones y la asistencia tecnica para la industria del camaron de crla, y asegurarse de que los fondos y el personal sean suficientes para recopilar datos y efectuar an'alisis relativos a las tendencias de los recursos basicos y al nivel optimo de captura. 605. Si el Gobierno trata de hacer cumplir la prohibicion relativa al empleo de pescado del tipo de la sardina para la elaboracicn de harina de pescado, es probable que en los anos venideros disminuyan la captura y los ingresos prove- nientes de la misma. Esto se debe a que las especies de que se trata no son probablemente de la suficiente calidad para permitir un gran volumen de expor- taci6n en conserva. - 204 - IX. LA REGION DEL ORIENTE 1. Preambulo 606. En este capitulo se analiza el potencial del sector agropecuario, las actividades economicas y los factores que limitan el desarrollo de la re-'n del Oriente solamente. No se examinan, a titulo de comparacion, las oportunidades de inversion que existen en las regiones andinas y occidenta- les, las cuales tienen tambien zonas de posible colonizacion. Puesto que el desarrollo de esta u'ltima region esta en general mas adelantado que el del Oriente, puede muy bien suceder que el rendimiento economico de los proyectos sea superior en estas dos regiones que en el Oriente. El presente informe tampoco indica que zonas deben colonizarse prioritariamente, y se limita a describir las condiciones y perspectivas actuales en la region amazonica en la que una apreciable --y creciente-- poblacion espera iniciati- vas del Gobierno que les ayuden a aumentar la produccion y a mejorar su nivel de vida. 2. Organizacion y politicas aplicadas (i) Antecedentes 607. En comparacion con la zona montafiosa y la region de la Costa, el Oriente esta formado por tierras practicamente vfrgenes. Constituye el 48 por ciento del territorio nacional, pero solamente tenia el 2,7 por ciento de la poblacion del pais cuando se realizo el censo de 1974. Los poblados se hallan concentrados a lo largo de las laderas orientales de los Andes y de los rlos, y el 95 por ciento de la region esta cubierta por bosque tropical natural. Hasta hace muy poco tiempo apenas existia informacion fidedigna sobre las posibilidades que ofrece la region para la explotacion agricola y de otros tipos. Pero el descubrimiento de petroleo en la parte septen- trional de la region del Oriente en la decada de 1960 hizo que, por primera vez, se construyeran caminos de acceso a las tierras bajas amazonicas, y desde entonces se ha intentado sistematicamente establecer un inventario satisfactorio de los recursos regionales. (ii) Marco institucional 608. Hasta 1964 la administracion de las tierras nacionales y de los planes de colonizacion estaba distribuida entre varios organismos publicos y se hallaba sometida a reglamentaciones diversas.l/ En 1964, en virtud de la Ley de Reforma Agraria!/ se creo IERAC como entidad adscrita al Ministerio 1/ Principalmente la Regulacion de Emergencia No. 12, del 31 de mayo de 1957: Creaci6on del Instituto Nacional de Colonizacion, que entonces dependia del Ministerio de Economia. 2/ Ley de Reforma Agraria promulgada por el Decreto Supremo 1480 del 11 de junio de 1964. - 205 - de Agricultura y Ganaderia. La ley sobre Tierras Publicas y Colonizaci-on/ consolido la legislaci6n nacional sobre tierras y colorizacion, y concentro la responsabilidad de su administracion en IERAC. Todas las tierras puiblicas pasaron a ~er de propiedad de IERAC y a esta se confirio la facultad de adjudicar parcelas a personas fisicas y expedir tftulos de propiedad. Las tierras publicas iban a adjudicarse en general como fincas familiares a per- sonas fUsicas constituidas en cooperativas, aunque, si seguia ciertos proce- dimientos y cobraba un precio m-as alto por la tierra, IERAC podia expedir tftulos de propiedad de unidades mayores que las fincas familiares y a favor de sociedades mercantiles. En 1973, se promulgo una nueva Ley de Reforma Agraria (Decreto Supremo 1172 del 7 de octubre de 1973), principalmente para modificar los procedimientos de redistribucion de la tierra, pero sin modifi- car las funciones que correspond-an a IERAC. Con arreglo a estas leyes, IERAC ha adjudicado unos 27.400 tftulos de propiedad correspondientes a mas de 1,1 millones de Ha. entre 1964 y 1976 y ha actuado de promotor de varios planes de colonizaci6n.2/ 609. En el sur del pais, hay otros dos organismos publicos que tambien tienen a su cargo operaciones de colonizacion de tierra: CREA y PREDESUR. Ambas entidades estan autorizadas para planificar, promover y, en algunos casos, ejecutar planes de desarrollo en sus respectivas zonas de jurisdiccion. La zona de CREA abarca las provincias superpobladas y que sufren de depresion economica de Azuay y Caniar en la region andina y de Morona Santiago en el Este, mientras que PREDESUR abarca la provincia de Oro en el Oeste, la pro- vincia superpoblada y pobre de Loja en los Andes y Zamora Chinchipe en el Este. Desde el punto de vista rural y de desarrollo regional, ambos orga- nismos persiguen el objetivo doble de desarrollar las zonas montaanosas po- bres mediante proyectos de desarrollo rural y de establecer planes de coloni- zacion en las provincias orientales donde pueden asentarse gentes provenien- tes de la zona andina superpoblada. 610. A principios de 1978, el Gobierno promulg-0 la ley para la Coloniza- cion de la Regi5n Amazonica3/ en virtud de la cual se creo INCRAE, organismo autonomo adscritoal Ministerio de Agricultura y Ganaderia (MAG). INCRAE tendra a su cargo la planificacion, coordinacion y ejecucion de los planes de colonizacion en las provincias orientales de Napo, Morona Santiago y Zamora Chinchipe. Para asegurar la participacion de los diversos organismos pu'blicos interesados (que ha sido un problema para instituciones regionales de desarrollo como CREA y PREDESUR), la ley declara que seran miembros o vocales ex oficio del Directorio de INCRAE ocho ministros4/ y el presidente 1/ Ley de Tierras Publicas y Colonizacion, promulgada por el Decreto Supremo 2120 del 22 de septiembre de 1964. 2/ Esto puede compararse con el programa de redistribxuci6n de tierras de IERAC en virtud del cual se adjudicaron titulos de propiedad a 63.750 beneficiarios por 850.000 Ha. en total, gran parte de ellas de tierra muy mala (vease el Cuadro 9.1). 3/ Esta ley fue promulgada por el Decreto Supremo 2092, del 12 de enero de 1978. 4/ Los de Relaciones Exteriores, Agricultura y Ganaderla, Obras PtTblicas, Salud Publica, Educacion Publica, Recursos Naturales y Energeticos, Finanzas y Defensa Nacional. - 2o6 - de JUNAPLA. En este momento, INCRAE se halla todavla en las etapas inicia- les de su establecimiento. Se ha nombrado un coordinador (denominacion que se da al director de la entidad), y un grupo de profesionales, prestados por el MAG y otros organismos publicos especializados, ha comenzado a ela- borar un programa de trabajo. Lo que es necesario aclarar en primer lugar es si INCRAE va a coordinar (o a hacerse cargo) de funciones que actualmente desempenian otros organismos, y de que forma lo va a hacer. La ley especifica que los planes pequefios de colonizaci-on que actualmente llevan a cabo IERAC en el Oriente pasaran a INCRAE, pero que IERAC continuara encargandose de la entrega de tUtulos de propiedad en todo el pais, y de algunos planes de colonizacion en la regi'on de la Costa. 611. La relaci'on con CREA y PREDESUR no esta clara. Aunque los primeros anteproyectos de la ley indicaban que estas instituciones actuarian en calidad de representantes de INCRAE en sus respectivas provincias orientales, el asunto no se menciona en la version definitiva. Las zonas de influencia y planes de desarrollo de CREA y PREDESUR tienen una direccion de Este a Oeste a traves del pats, mientras que la orientaci'on actual de INCRAE implica un sentido del desarrollo que va de Norte a Sur en la zona oriental. A fin de reconciliar ambos enfoques seria mejor que INCRAE se concentrara al principio en desarrollar las dos provincias mas septentrionales (Napo y Pastaza) y que dejara que CREA y PREDESUR continuaran trabajando en sus zonas respectivas, todo ello dentro de un marco nacional de colonizaci'on establecido por el Gobierno. 612. La cuestion del financiamiento de INCRAE es el segundo asunto de importancia que debe aclararse. Los fondos iban a provenir de: a) bonos de colonizacion por valor de $40 millones que se iban a emitir en 1977, pero que no lo han sido todavla; b) el 50 por ciento de los ingresos provenientes de las alzas del precio del petroleo (que probablemente no ocurran a corto plazo); y c) de prestamos de otras fuentes no indicadas. No es probable que ninguna de estas opciones garantice una afluencia segura de dinero en los proximos afios. Por lo tanto, si se quiere que el Instituto comience a fun- cionar eficazmente tendra que ser financiado debidamente con cargo al pre- supuesto general. (iii) Poltica de colonizaci6on 613. La colonizacion de las tierras vfrgenes a lo largo de la costa occidental y de la zona oriental amaz'onica ha sido un aspecto importante de los planes recientes ecuatorianos de desarrollo. El plan de 1964-73 conte- nia un programa de colonizacion de gran envergadura que ten'a por objeto prestar apoyo a los proyectos espontaneos ya en marcha e iniciar nuevos proyectos. En este plan se identificaban unos 28 proyectos, 13 de los cuales estaban en el Oriente. El plan de 1973-77 consider6 tambien la colonizacion de tierras como una de las estrategias para el desarrollo agropecuario. Ambos planes esbozan los objetivos de colonizacion, que son: explotar los recursos naturales, reasentar la poblaci6n de las zonas andinas super- pobladas y, especialmente en el Este, ocupar territorio nacional para proteger la soberani!a de la nacion. En este ultimo objetivo ha insistido el Gobierno en los ultimos afios y parece ser una de las razones principales de la creacion de INCRAE. Ademas, aunque la ley en virtud de la cual se creo INCRAE considera - 207 - a los agricultores civiles como posibles colonos, afirma que debe darse preferencia a los grupos de colonos constituidos en cooperativa y elegidos entre veteranos del ej'ercito y los organizados y respaldados por las Fuer- zas Armadas. Sin embargo, ninguno de los dos planes indico el grado de prioridad que se deba dar a la colonizacion, ni tampoco especifico los re- cursos presupuestarios que se le habrlan de asignar. 614.- En lo que respecta a los tipos de planes de colonizaci-on que se contemplan, el plan nacional de desarrollo de 1964-73 propuso un sistema consistente en: a) apoyo a las colonias espontaneas ofreciendo infraes- tructura y servicios b'asicos, y b) establecimiento de nuevos proyectos en los que se haya planeado por anticipado el destino que se va a dar a la tierra y el tipo de colonizaci6n, pero limitandose la intervencion del Estado a construir la infraestructura b'asica y prestar los servicios, de- jando a los colonos la iniciativa de trasladarse a `eas zonas y explotar sus fincas. El plan de desarrollo de 1973-77 y la ley por la que se creo INCRAE preven el establecimiento de planes de colonizaci'on dirigidos y semidirigidos en los que el Estado proporcionarla la infraestructura basica y viviendas asi como seleccionaria a los colonos y los transportarla, a ellos y a sus familias, a sus nuevos hogares. Sin embargo, en la practica la colonizacion ha sido en su mayor parte espont'anea y, salvo por la concesi6on de titulos de propiedad, ha recibido escaso apoyo del Gobierno. 615. Aunque Ino se suele insistir en ella, existe por supuesto una estre- cha interrelaci6on entre la reforma agraria y la polUtica de colonizaci'on de tierras. Oficialmente, ambos programas se consideran complementarios en cuanto que tienen por objeto resolver el mismo problema de diversas maneras: la reforma agraria opera en las regiones ya hace tiempo colonizadas (Sierra y Costa) y tiene por objeto conferir la propiedad de la tierra de los lati- fundistas (en su mayorla ausentes) a los que de hecho lahan estado cultivando; los planes de colonizaci'on ofrecen a los agricultores que son "excedentes" en sus localidades tradicionales la oportunidad de obtener y ser propietarios de tierras en regiones hasta ahora sin colonizar. El historial de las acti- vidades de IERAC en el Ecuador hasta la fecha parece confirmar el principio general de que es mas facil prestar apoyo a estructuras incipientes que mo- dificar las ya existentes. La extension de las tierras otorgadas por IERAC en las nuevas zonas colonizadas supera con mucho la de la reforma agraria (1.100.000 frente a 433.000 Ha.), y muchos de los 50.500 "beneficiarios" de la redistribuci6on de la tierra todav{a no tienen parcelas econ6micamente viables. 616. Puesto que las actividades de colonizaci6on tienden a ir acompafiadas de bastantes menos roces sociales que los de la reforma agraria, parece haber buenas posibilidades de que el Gobierno preste apoyo a INCRAE en el grado indicado en el proyecto de ley. Si sucediera as!, INCRAE tendrla la oportuni- dad de convertirse en un poderoso organismo con atribuciones para formular y aplicar polltica. La gerencia debe concentrarse ante todo en formar un grupo profesional experto que, con ayuda nacional o extranjera, pueda prepa- rar planes regionales de desarrollo as' como estudios de factibilidad relati- vos a uno o mas proyectos que ya hayan sido identificados. Al ejecutarse estos, podrUa establecerse una solida base empirica para proyectos futuros de mayor envergadura. - 208 - 3. La regi6n del Oriente: Caracterlsticas f1sicas y humanas (i) Recursos naturales 617. La region del Oriente tiene una extension de unos 130.000 km2, 0 sea alrededor de la mitad de la superficie terrestre del Ecuador. Comprende las provincias orientales de Napo (51.800 km2), Pastaza (32.000 km2), Morona- Santiago (25.430 km2) y Zamora-Chinchipe (20.800 km2), y se extiende desde O 30 N' a 40 30' S de latitud y de 750 20' a 780 01 de longitud. Ecologi- camente, la region se divide en dos zonas distintas: i) las laderas orientales de los Andes y la region de la llamada Tercera Cordillera (Cordillera del Condor, Cutucu) en la provincia de Morona-Santiago, y ii) las llanuras amaz6- nicas. La primera zona se halla situada aproximadamente entre 600 m. y 1.500 m. de altura y se caracteriza por una combinacion de mesetas, pequefnos valles y campos ondulados. Se estrecha hacia el sur donde se hallan las montafnas de Cutucu y Condor, con alturas de hasta 2.500 m. La llanura amazonica comienza a unos 600 metros de altura y desciende poco a poco hacia el Este. Por encima de 300 m. de altura, los llanos consisten de terrenos suavemente ondulados y valles aluviales que marcan la transicion entre la zona andina y la cuenca amnazonica. Por debajo de los 300 m. de altura, la superficie es mas ilana y presenta las caracter'sticas generales de la region amaz6nica. Los ros son generalmente navegables hasta esta linea. 618. Las cuencas hidrograficas de los rlos Napo y Marafion se hallan en la region del Oriente; la confluencia de estos rlos forma el Amazonas. Los principales r'os que desembocan en el Napo son (de Norte a Sur) el San Miguel, Aguarico, Coca y Curaray. El propio r'o Maranion fluye ma's alla de la frontera ecuatoriana, pero los rlos Tigre, Pastaza, Morona y Santiago, cuyos principales afluentes se hallan en el Este del Ecuador, desembocan en aquel. No se dispone de informacion sobre la descarga anual de estos rlos.l/ Sin embargo, se sabe que aguas arriba ofrecen un gran potencial hidroelectrico. 619. La informacion meteorologica es limitada. Las 13 estaciones meteo- rologicas de la zona se hallan situadas principalmente en la parte occidental (las laderas) de la region. La mayorla de ellas tienen registros ue se re- montan solamente a nueve afios, aun cuando han operado desde 1961.2/ El De- partamento de Regionalizacion del MAG ha preparado mapas nacionales de tempe- ratura, precipitacion, evaporacion y ecologicos (escala 1:1.000.000) 1/ Estimacion de la descarga anual segun aparece en: Luis Carrera de la Torre, Obras Hidra'ulicas y la Supervivencia del Ecuador, Quito, 1972, son las siguientes: Rlo Napo = 49.250 x 106 m3 R'o Pastaza = 29.000 x 106 m3 Blos Zamora Santiago = 20.000 x 106 m3 Todos los rlos del Oriente = 137.215 x 106 m3 2/ No obstante, las mediciones no son muy de fiar en lo que respecta a algunos anos y estaciones. - 209 - interpolando datos provenientes de otros paises (Colombia, Brasil) siempre que es posible. Las estimaciones de la precipitaci'on anual media oscilan entre 2.000 y 4.000 mm., siendo la m-axima de 6.315 mm. en Tena (capital de la provincia de Napo) y la mlnima de 1.240 mm. en Papallacta (en el extremo septentrional de la Tercera Cordillera). En general, la precipita- cion fluvial aumenta desde el Norte y el Sur hacia la parte central superior y disminuye de Oeste a Este. El nivel de precipitacion no varia mucho a lo largo del afio y todos los meses tienen algunos dlas lluviosos. Diciembre es el mas seco y julio el de mayor precipitacion. Ecol6gicamente, la mayor parte de los llanos pueden clasificarse como tropicales humedos, habiendo algunos lugares tropicales muy h'umedos cerca de la zona de Tena. En las laderas, el clima predominante es premontano muy humedo, cambiando a premon- tano humedo segiun se va hacia el Sur. 620. No hay registros sobre la luz solar. Se dice que las horas del sol son, en general, limitadas, pero parecen aumentar hacia el Este. La temperatura media varla entre 19C y 26C, aumentando de Oeste a Este. Los maximos varian entre 29C y 34C y la minimas entre 12C y 19C. 621. El Departamento de Regionalizaci6n del MAG esta llevando a cabo un reconocimiento edafologico del Oriente. Se ha publicado un mapa edafol6gico (escala 1:200.000) correspondiente a la parte Nororiental de la region (pro- vincias de Napo y Pastaza); asimismo se estan preparando estudios semejantes para las provincias meridionales. Parte de estas (zonas de Morona-Taisha) han sido estudiadas por consultores que han preparado un inventario forestal para CREA pero los resultados todavTa no se han publicado. 622. A excepcion de los valles de aluvion, los suelos predominantes en el Este son normalmente los suelos rojos y acidos de la cuenca amaz'onica. Son arcillosos, con filtracion interna deficiente y bajo contenido de nitro- geno y fosforo. Por lo tanto, no son muy buenas su fertilidad ni sus posibi- lidades para la agricultura y presentan problemas para su explotacion. Hay una gran controversia sobre cual es la utilizaci6on optima a que podrdan des- tinarse estos suelos: sin duda las laderas pendientes deben mantenerse con bosques. En otras zonas de la cuenca amaz6nica una parte de estos suelos se utiliza para pastizales naturales; tambien se podrlan cultivar en ellas algunos arboles (la palma de aceite, el caucho). 623. Los suelos de aluvion se encuentran en los pequenios valles entre las montanas, en las laderas de los Andes y en el llano amaz'onico a lo largo de las orillas de los rios. Son especialmente abundantes en la regi-on nor- este entre los rlos Aguarico y Napo en la provincia de Napo, donde al efec- tuar el reconocimiento edafol6gico se identificaron unas 600.000 Ha. de dichos suelos. Los suelos de aluvion est'an constituidos por yacimientos recientes de cenizas volcanicas y tienen las siguientes caracterlsticas ge- nerales: ligera acidez; elevado contenido de materia organica; textura entre fina y media; profundidad variable, y color pardo-grisaceo. Estos yacimientos son en general planos y algunos tienen problemas de desague o sufren inundaciones. No obstante, la fertilidad parece ser buena y, cori, tal de que se les explote bien, ofrecen grandes posibilidades para los cuP- tivos y pastos. La mayorla de los poblados existentes en la region de Lago Agrio-Coca se hallan en estos suelos. - 210 - 624. El principal recurso natural renovable del Oriente son sus bosques tropicales. Sin embargo, para aprovecharlos al maximo es preciso elaborar un plan cuidadoso de ordenacii5a forestal. Aunque el bosque natural contiene madera blanda y dura de buena calidad, es generalmente heterogeneo y posee hasta 200 especies por Ha. Segun algunos inventarios forestales preliminares, la densidad promedio de los arboles aprovechables (87/Ha.) y el volumen de madera (140 m3/Ha.) son bajos, lo cual hace que sea dificil la explotacion comercial. A pesar de ello, la madera es actualmente el principal producto de la region, especialmente en las zonas de colonizacion espontanea activa. Aqu- es donde ha tenido lugar cierta explotacion no con- trolada --y destructiva en potencia-- de las maderas duras m'as valiosas. Aun cuando el daio causado es todavia relativamente insignificante, se estan desperdiciando sin necesidad muchas de las maderas de calidad inferior y no se presta ninguna atencion al peligro de la erosion como consecuencia de la tala descuidada en las laderas pendientes y cerca de las orillas de los rlos. 625. El principal recurso de la zona baja que se ha explotado hasta la fecha es el petr6leo. Se descubrieron reservas importantes en la regi6n comprendida entre los rios Aguarico y Napo en la provincia de Napo en la decada de 1950, y la explotacion en gran escala comenz6 despues de haberse terminado los oleoductos que van a Esmeraldas (y Quito). La producci'on mayor lograda hasta la fecha fue la de 1973, con 76,2 millones de barriles; la producci6on de 1977 fue bastante inferior. (ii) Acceso 626. Hasta que se descubri-O petroleo no hab'a en realidad acceso te- rrestre a las ilanuras amaz'onicas desde el Oeste. Los unicos caminos (de grava o tierra) que llevaban hacia el Este desde la carretera andina central eran los de Ambato-Bafios (120 km.) hacia las zonas de Puyo y Pastaza, y desde Canar-Azogues-General Plaza hacia la zona de Macas. Estos caminos que lle- gaban hasta los poblados de las laderas del Este daban acceso unicamente cuando el tiempo era bueno, tornandose muchas veces intransitables durante las lluvias, Pero a los pocos poblados de los valles se podla llegar unica- mente en avi'on o, mas a menudo, mediante transporte fluvial. El primer camino que enlazo con las tierras bajas fue una carretera de grava de 266 km. (pero no transitable en todo tiempo) desde Baeza a Lago Agrio, centro de las ex- ploraciones de petr5leo. Desde all{ hay otro camino hacia el sur que va a Sacha y Francisco de Orellana-Coca (84 km.). Aunque no taya ningiun otro incentivo que la perspectiva de poseer un terreno extenso, los colonos han seguido las trayectorias de los nuevos caminos en numero creciente y se han establecido en una regi5n que, hasta ahora, habla sido dominio exclusivo de unas cuantas tribus dispersas de indios amazonicos. (iii) Caracter-sticas de la poblaci6or 627. El censo de 1974 establecio la poblacion total de las cuatro pro- vincias del Oriente en 173.500 habitantes, menos del 3 por ciento de la po- blacion del pal's. En relacion con la superficie esto significa una densidad de poblaci6n de 1,3 habitantes por kn2, en comparaci6n con 24 por km2 en la totalidad del Ecuador. Si bien la poblacion del Oriente es reducida en ter- minos absolutos, ha sido uno de los grupos de crecimiento mas rapido del - 211 - pals: en el perlodo intercensal de 1962-74 aumento de 73.900 a 173.500, o sea un 135 por ciento, frente a un incremento del 46 por ciento registra- do en la totalidad del pals. Los datos recopilados en la provincia de Napol/ indican una tasa de crecimiento anual continua del 15 Dor ciento en- tre mediados de 1974 y diciembre de 1976, de manera que haciendo uin calculo muy aproximado la poblacion del Oriente al comienzo de 1978 serla del orden de 250.000 a 265.000 habitantes. 628. Segun el censo de 1974, la regi6on oriental (junto con la provincia de Pichincha)2/ experiment'o el mayor incremento neto de poblacion del pals por movimientos migratorios. Dicho aumento vario entre el 39 por ciento en Zamora-Chinchipe, el 29 por ciento en Napo, el 20 por ciento en Morona- Santiago y el 15 por ciento en Pastaza. La proporcion de migrantes vitalicios3/ en la poblaci6on de la region es de cerca de la mitad (48 por ciento) en el Oriente, en comparacion con un 25 por ciento en el conjunto del pals. 629. Como cabe esperar en una zona recientemente colonizada, la relacion entre varones y mujeres (118/100) es significativamente superior en el Oriente que el promedio del pals (100/100). La proporcion de la poblacion economica- mente activa (es decir de mas de 14 afios de edad) es el 60 por ciento, frente al 50 por ciento en todo el pals. Mas de una tercera parte (el 37 por ciento) de la poblacion economicamente activa del Oriente est'a empleada en el sector primario; esa proporcion es menos de una cuarta parte (el 24 por ciento) en el conjunto de la poblaci-on del pals. El 41 por ciento de la poblacion del Ecuador esta clasificada como urbana, pero los clasificados de ese modo en el Oriente en conjunto es solamente el 13 por ciento. La proporcion de hogares urbanos es la minima en las provincias de Zamora (11 por cientc) y Napo (7 por ciento). 630. Dada la escasez de servicios de salud publica, es diflcil evaluar el estado de salud y nutrici'on de los residentes de la zona. El nuimero de nacimientos vivos por 1.000 habitantes es ligeramente superior al promedio 1/ Ministerio de Agricultura/O.R.S.T.O.M.: Informe sobre reasentamiento en la provincia de Napo y sobre la transformacion de las sociedades indlgenas, Quito, 1978. 2/ El aumento de poblacion debido a movimientos migratorios fue de +19,5 por ciento en Pichincha. Esto corresponde a la migracion rural/urbana hacia la capital y a nuevos reasentamientos en Santo Domingo. Las 'unicas otras provincias en las que la inmigracion fue superior a la emigracion fueron Guayas (+12 por ciento), El Oro (+10,5 por ciento) y Esmeraldas (+8 por ciento). Fuen,_: Ministerio de Agricultura, Departamento de Planificacion, estudio de O.R.S.T.O.M. Migraci'on de la poblacion en el Ecuador, septiembre de 1975. 3/ A los que se define como los nacidos en otra provincia distinta de la que habitan actualmente. - 212 - correspondiente al pals (38,7 frente a 36,0) y el toteal de defunciones es algo inferior (7,6 frente a 9,9): esto puede ser 1-c.:1secuencia u'nicamente del predominio de los grupos mas j6venes entre las personas migrantes. Con respecto a la morbilidad, en la provincia de Napo se establecio una frecuencia de malaria especialmente elevada (418/l0,ooo). La tuberculosis y la fiebre tifoidea ocurren tambien en una proporcion superior a la del resto del pals. En una encuesta por muestreo de hogaresk/ efectuada en Napo se mencionaban la anemia y la desnutricion, especialmente de los ninos, como los problemas mas graves; las enfermedades de la piel parecen ser tambien frecuentes en los grupos mas jovenes. Los voluntarios que prestan servicios de salud publica entrevistados en la :egion mencionaron tambien un elevado nu'mero de casos de tuberculosis, anemias, infecciones gastrointestinales y enfermedades de la piel. 631. Con respecto al nivel de educacion basica, la region se acerca al promedio correspondiente al pals: 73 por ciento (frente al 74 por ciento global) de las personas de 10 afnos o mas que saben leer y escribir. (iv) Algunos aspectos de la organizacion socio-cultural 632. Aun cuando las cifras normales del censo indican en terminos generales como se compara la poblacion del Oriente con la del resto del pa's, es necesario contar con un examen mas detenido del origen y organizacion socio-cultural de los residentes de la zona para llegar a apreciar las peculiaridades de la region y la transformacio'n que est'a experimentando actualmente. 633. Los ?iabitantes indigenas. El censo de 1974 confirmo que una minoria apreciable (alrededor del 40 por ciento) de la poblacion del Oriente eran indios amazonicos aborgenes. Las colectividades principales son los shuar en las provincias de Morona y Zamora (25.000 a 30.000) y los yumbo en la zona de Tena-Baeza de la provincia de Napo (22.000 a 25.000). Los indios amazonicos son bastante distintos de los de la Sierra en aspecto, idioma, organizacion social y valores culturales. Todavia difieren mgas de los colonos "blancos" de orgenes diversos que llegan a la region en numero creciente. 634. Historicamente, las tribus de indios amazonicos han podido mantener su independencia muy bien frente a los posibles conquistadores: derrotaron al inca Huayna Capac cuando trato de incorporarlos a su Imperio en el siglo XIV; destruyeron las primeras colonias espafiolas del siglo XVI en Macas y otros lugares de las laderas de los Andes. En el siglo XIX algunos de ellos fueron obligados a trabajar (practicamente como esclavos) para los colonos que explo- taban el caucho silvestre en los bosques septentrionales y para los lava- dores de mineral de oro en el sur. En el siglo XX, algunos renunciaron a su estilo de vida que consista en recoger frutos silvE ;res, cazar y pescar, y comenzaron a emular a los colonos de las laderas andinas que convertfan los bosques en pastizales para el ganado. Otros se retiraron mas adentro de los bosques ante la llegada de los "colonizadores" que siguieron las primeras rutas hasta Tena, Puyo y Macas, y ante los nuevos colonos que ocuparon la tierra a 1/ Gonz6lez, A., y Ortiz de Villalba, J.S. Biografa de una colonizacion, Centro de Investigaciones Culturales de la Amazonia-Ecuatoriana. (CICAME), 1976, p'ag. 63. - 213 - lo largo de los caminos que se construyeron con ocasion de la explotacion del petroleo en la provincia de Napo. En 1973, los indios auca mataron a un grupo d( tres geologos-exploradores que penetraron en la zona a la cual se hablan retirado. Pero este incidente fue excepcional, un gesto de de- fensa cometido por una tribu totalmente selv'atica compuesta 'unicamente de unos cuantos centenares de familias. El empefino principal de las diversas colectividades indligenas grandes se encamina actualmente a establecer un titulo de propiedad valido a un terreno lo suficientemente extenso de lo que habian considerado indiscutiblemente "su tierra" para permitirles prosperar junto con los nuevos colonos y posibilitarles al mismo tiempo mantener su identidad cultural. 635. Tradicionalmente, la poblacion indlgena (principalmente shuara o jlbara) habitaba en pequefias unidades familiares que se trasladaban regular- mente de un lugar a otro, cada uno de los cuales ocupaban durante un perlodo de 2 a 3 afios. Erigian una vivienda y sembraban las plantas que consumian corrientemente (yuca, banano, maiz) en pequefios claros en el bosque, comple- mentando las cosechas que recoglan con la abundante pesca y caza. Esto solia garantizar a las pequenias colectividades un medio de vida adecuado y una dieta alimenticia equilibrada. 636. La agricultura indigena se basaba, pues, en la rotaci6n del cultivo de la tierra entre lugares que a menudo estaban bastante distantes entre sl, cualquiera de los cuales se cultivaba como maximo quiza durante dos de cada 10 afios. En cada uno de estos lugares, lo redu:ido de la tala para desbrozar y el breve periodo de cultivo reducla al mlnimo la erosion y optimizaba el rendimiento. El derecho a la tierra era derecho al usufructo, y la costumbre regulaba que parcelas y que campos se asignaban a cada hogar de la colectivi- dad. Puesto que la region era muy extensa y la poblacion aborigen reducida (40.000 a 50.000), no surglan conflictos por la explotaci'on de la tierra. 637. Cuando los colonos comenzaron a acudir a la zona de Tena-Puyo- Macas a comienzos del siglo XX, los indios --desconocedores de los conceptos occidentales de propiedad de la tierra-- cedieron a veces las mejores tierras por una miseria. Cuando, al acelerarse la llegada de colonos en los afios sesenta, surgio una amenaza parecida para ellos en las zonas bajas a las que se hablan retirado, algunas de las colectividades comenzaron a organizarse para proteger sus intereses. 638. Un ejemplo de como surgio una organizaci5n de ese tipo es la "Federacion de Centros Shuara". Los jlbaros habitan principalmente en las provincias de Morona y Zamora, aunque se encuentran tambien pequenos grupos en otras partes del Oriente. Tribus que guardan estrecha relacion con los jibaros habitan al sur en la zona fronteriza comprendida entre el Ecuador y el Per-u. La poblaci6on principal jibara (de 25.000 a 30.000 habitantes) se halla concentrada en la regi6n comprendida entre el rio Palora al Norte, el rio Zamora al Sur y el rio Morona al Este. En 1961, algunos poblados o centros shuara alrededor del pueblo de Sucua se constituyeron oficialmente como Asociacion con el apoyo de misioneros salesianos. Otras colectividades siguieron su ejemplo y, en 1964/65, se constituyeron en Federacion unas 7 Asociaciones que representaban a 52 pueblos o centros. Al frente de la Fe- deracion hay un grupo de representantes de la comunidad de siete miembros - 214 - elegidos para el cargo durante perodos de dos afnos: presidente y vice- presidente, mas cinco cargos directivos, cada uno de los cuales se encarga de una determinada actividad. Estas son: facilitar la obtencion de t'tulos de propiedad de la tierra; promover la produccion y comercializacio'n de pro- ductos agrlcolas y productos artesanos locales; prestar servicios docentes y religiosos; coordinar y extender los servicios de salud publica y, por atimo, establecer medios de comunicaci6n (radio) para contribuir a crear y estimular un sentido comunitario y fines comunes entre los asociados. 639. En sntesis, la colectividad Jbara ha tratado de elaborar, a lo largo de los altimos 10 o 15 afnos, su propio programa de desarrollol/ teniendo presentes sus propias prioridades. A pesar de dificultades y reveses en los 1/ Puede ser instructivo enumerar algunos de los proyectos que se estgan llevando a cabo en los diversos grupos de trabajo. El grupo encargado de los titulos de propiedad de la tierra esta estableciendo un registro civil completo de todas las familias y personas jbaras y lleva a cabo medicio- nes topograficas de todas las tierras de los centros shuara, tarea que IERAC deberla de hacer pero que no ha llevado todav'a a cabo debido a la falta de fondos y de personal. Hasta ahora, se han concluido las medicio- nes relativas a 861156 centros. El grupo a cargo de obras y comercializa- cio6n ha construldo varios puentes colgantes y cruces con poleas para fa- cilitar el acceso a las diversas localidades. Construyo un moderno centro de capacitacion de jovenes en Sucua y una casa shuara "tpica", que es el comienzo de un museo shuara en proyecto. El grupo concerto un contrato con el Ministerio de Educacion Publica para la construccion conjunta de 180 aulas: la poblacion local proporciona la madera y construye las aulas aportando su propio trabajo personal gratuitamente, y el Ministerio faci- lita los tejados de metal. Por atimo, este grupo ha organizado 68 pro- yectos de mejora de ganado vacuno por toda la r--ion. Para estos pro- yectos presta servicios veterinarios, supervisiba de credito y servicios de comercializacion, as' como ganado de cr'a mejorado proveniente de una granja experimental. El grupo m6dico, que depende de personal medico alem'an, ha adiestrado a 90 visitantes sanitarios jbaros que trabajan en los centros, concentrandose en higiene basica y lucha contra la tuberculo- sis, El primer me'dico jlbaro esta' estudiando ahora en el extranjero. El grupo a cargo de educacion ha financiado 140 becas secundarias y 15 becas universitarias con cargo a un fondo rotario establecido para tal fin. La mayora de los graduados ha regresado a la organizacion para trabajar. Por Qltimo, y esto quizas sea lo mas extraordinario, el grupo de medios de comunicacion social ha elaborado con gran e'xito un programa de radio que presenta informacio'n regularmente (e invita al dialogo) no solo sobre pro- blemas J'baros sino tambien sobre asuntos latinoamericanos de caracter m6s general. Presenta informacion mu'sical y cultural y, algo que es muy im- portante, tiene un programa escolar diario bilingiae (en shuar y castellano) que se recibe en 224 clases (cursos 1 a 4) en 130 centros escolares jbaros: de hecho, dos terceras partes de todos los ninos jlbaros que asisten a la escuela primaria dependen del programa radiofonico escolar. Actualmente la Federacion tiene un transmisor de 5 KW y otro de 10 KW. El grupo de comunicaciones ha sacado tambien 30 publicaciones; estas van desde libros de texto, pasando por una coleccion de leyendas jlbaras, hasta escritos sobre la integraci6n entre la poblacion jlbara y los colonos. - 215 - primeros afios, la Federacio6n ha continuado creciendo. A fines de 1976 con- taba con 13 Asociaciones que representaban a 156 centros. Durante este perlodo se ha reducido continuamente el grado de dependencia con respecto a los misioneros. Se acoge bien la asistencia tecnica exterior en las materias en que los conocimientos especializados de los Jlbaros son todavl'l .eficien- tes: actualmente trabajan con los jljbaros dos medicos, un tecnico en radio y tres topografos provenientes de diversas organizaciones de ayuda. Pero uno de los fines principales que persigue la Federacion es la formacio'n practica de jlbaros para que desempenen funciones de administracion, planificacion, organizacion y tecnicas a todos los niveles del programa de la misma. 640. Hasta la fecha, la Federacion ha funcionado con un presupuesto mnimo. Al principio, los fondos provenan exclusivamente de la mision sale- siana (hasta 1969); ulteriormente la Federacion ha dependido de donaciones de diversas entidades beneficas nacionales e internacionales. El Estado paga los sueldos de 70 de los 224 maestros teleauxiliares. Se utilizan creditos y subvenciones de varios organismos de desarrollo (nacionales e internacionales) para financiar compras de ganado vacuno con destino a varios centros shuara: en 1975-76, se prestaron a 932 agricultores (al 5 por ciento de interes) un total de 6,1 millones de sucres (equivalentes a un poco menos de $250,000). Parece que hasta ahora no ha habido problemas para obtener los reembolsos. 641. A pesar de las realizaciones importantes de la Federacion, un numero considerable de jlbaros y de otros grupos indgenas no esta dispuesto a aso- ciarse a la misma. Hay notable oposicion de las comunidades patrocinadas por los misioneros protestantes. Estos tienen su propia organizacion: la Aso- ciacion Independiente del Pueblo Shuara del Ecuador (AIPSE) (que cuenta con una tercera parte aproximadamente de los asociados de la Federacion) y se insiste en la "etica protestante de trabajo" en vez de en los valores tradicionales shuara. Hay tambien familias que creen que pueden defenderse mejor por sl mismas y que no se identifican con la cultura tradicional shuara. La Fede- racion Shuara esta tratando de reducir lo que considera como b'asicamente animosidades inducidas por "textranjeros" entre el pueblo indlgena, concentr6n- dose en proyectos basicos de desarrollo que proporcionen a todos ellos un nivel de vida mejor y mas seguro. Trascendiendo su propia colectividad, la Federa- cion Shuara est'a trabajando ahora en un programa radioescolar en lengua quiche pare. el numeroso grupo indio yumbo (22.000) que se halla concentrado en la zona de Tena y Baeza en la provincia de Napo. Aun cuando b'asicamente esta poblacion esta mucho ma's asimilada culturalmente que la poblacion Jlbara, actualmente est'a experimentando fuertes presiones de competencia por la tierra cultivable de que se dispone. Muchos de los nuevos colonos que se asientan a lo largo de ambas orillas del ro Napo al sur de Coca, as' como en la zona de Shushufindi son indios yumbo. Se ha dichol/ que estan sufriendo una con- siderable discriminaci6n y a menudo son objeto de un trato irnjusto por parte de los colonos que han acudido de fuera de la provincia. 642. Los colonos. Los residentes que han acudido a la region desde otras partes del pals (o del extranjero) forman dos grupos distintos, a los que podrla denominarse los colonos "antiguos" y los "nuevcs". Los primeros se hallan 1/ Ministerio de Agricultura O.R.S.T.O.M. 1978, op. cit., p'ags. 48 y sig. - 216 - principalmente en las laderas de los Andes (a lo largo de la l1nea Baeza- Tena-2'uyo-Macas) donde a fines del siglo XIX comenzaron a establecerse colo- nias permanentes, habiendo ocurrido otra afluencia notable en las decadas de 1930 y de 1940. Muchos de los colonos acudieron a hacer fortuna lavando mineral de oro en los rlos montafnosos, y luego se quedaron y comenzaron a establecer fincas ganaderas Con frecuencia, se apoderaron de tierras de los indios ya establecidos; despues de haber vendido sus tierras a precios irrisorios, los indios se encontraron en muchos lugares trabajando como peones agrfcolas y sirvientes en la tierra que les habla pertenecido durante siglos. Sin embargo, los pequefios poblados de colonos no crecieron, permanecieron aislados y, por falta de acceso, orientados hacia la agricultura para el con- sumo propio; de una poblacion total en el Oriente de 46.500 en 1950 proba- blemente no pasaban de 10 a 15-000 los colonos "blancos", que solamente se hallaban integrados de una manera precaria, si es que lo estaban en absoluto, a la econom'a nacional. 643. Al intensificarse la presion demografica en la Sierra y en algunas de las regiones de la Costa, aumento6 a fines de la decada de 1950 la "nueva" inmigracion en las zonas bajas hasta ahora sin ocupar y luego se acelero con el descubrimiento y explotacion de petroleo en la region. Se calculo que en 1976 el n'umero de nuevos colonos en la provincia de Napo era superior a la poblaci6n ya establecida (indgena y colonos antiguos) 'n una proporcion de 54/46.1L Seguramente este proceso esta menos adelantado en las otras tres provincias del Oriente, pero tambien en estas se ha venido acelerando la afluencia de nuevos colonos. 644. Se han realizado varias encuestas que establecen algunas caracterlsti-- cas de los nuevos movimientos migratorios a la regi6n.V/ Si se analizan los datos del censo de 1974 puede apreciarse que la mayora de los nuevos colonos se trasladaron a la provincia que les resulta mas facilmente accesible desde su propia region de origen: 76 por ciento de los que se trasladan a Zamora- Chinchipe provienen de la provincia lim'trofe de Loja; el 68 por ciento de los que se establecen en Morona-Santiago tienen su origen en Azuay, y el 36 por ciento de los que se asentaron en Pastaza provienen de Tungurahua, que est'a inmediatamente al Oeste. Aun cuando la mayor proporcion (el 26 por ciento) de los que se reasientan en la provincia de Napo tienen su origen tambie'n en la provincia lim'trofe de Pichincha, la zona de Lago Agrio-Coca atrae a poblacion proveniente de todas las provincias del pa's. Algunas de estas personas buscan empleo en la industria petrolera, pero la gran mayorla acuden en bu'squeda de tierra. Una encuesta por muestreo de unidades familiares rea- lizada en 19763/ indico que el 79 por ciento de los informantes eran agricul- tores, en comparacion con el 14 por ciento de trabajadores diurnos (parte de los cuales se empleaban tambien en la agricultura). Nueve de cada diez unida- des familiares encuestadas tienen intencion de quedarse en la region, pero el 10 por cientopiensantrasladarse; estas son con frecuencia personas que se 1/ Ministerio de Agricultura O.R.S.T.O.M. 1978 op. cit. pag. 23. 2/ Ministerio de Agricultura O.R.S.T.O.M. 1975 op. cit. 3/ CICAME, op. cit. pag. 56. - 217 - fueron hacia el Este para huir de problemas personales diflciles en sus hogares, pero que no tienen verdadera intencion de quedarse. 645. Una seleccion de biografl'as de colonosL/ indica que el "nuevo" trabajador migrante representativo tiene entre 25 y 40 afios; no posela ninguna tierra o muy poca en su localidad de origen; dispone de ahorros m.nimos provenientes de empleo asalariado (principalmente en la agricultura); tiene la ambicion de poseer su propia finca y criar un hato de ganado, que espera vender con buenas utilidades. Despues de pasar un afno solo en la zona de colonizacion que le es mas f'acilmente accesible desde su propia localidad, comienza a establecer su derecho a una parcela de 40 a 50 Ha. ocupando a tal fin la esquina de la misma que este m'as cerca a un camino o sendero y empieza a desbrozar parte de la tierra para sembrar cultivos con los que subsistir. Al quedarse sin ahorros trata de encontrar empleo asalariado trabajando para los colonos ya establecidos. En el segundo afno, es posible que traiga a su familia, construya una vivienda mas solida y continue trabajando para desbrozar su parcela (5 Ha.) a fin de reunir los requisitos para recibir de IERAC el tftulo de propiedad de la tierra: a tal fin debe tambien hacerse socio de una precooperativa junto con algunos de sus vecinos. 646. Es posible que tarde o temprano la cooperativa reciba una cierta a:istencia estatal para proyectos comunitarios, como la construccion de una escuela o de pequenos caminos. Pero por ahora, la venta de madera de calidad comercial es la 'unica fuente de ingresos de efectivo a disposicion del colono provenientes de su finca. Principalmente los 'arboles los tala un equipo am- bulante de "taladores" equipado con tractores pesados. Al arrastrar los 6arboles probablemente destruyan la capa vegetal fertil y se inicie un proceso de erosi'rn. El colono trata de evitarlo sembrando grama: -oara tener derecho a recibir cre- dito oficial para la compra de ganado vacuno no solamente tiene que poseer el titulo de propiedad de la tierra sino tambien 10 Ha. de pastos. 647. Como probablemente no este familiarizado con los tipos de cultivos de subsistencia de esta nueva region, el agricultor tendra que proceder por tanteo y observar lo que ha dado buenos resultados a sus vecinos. No hay agentes de extension que le ayuden a determinar los cultivos ma's adecuados o a evitar las plagas. Durante muchos afios (especialmente mientras tenga que buscar empleo fuera de su finca para satisfacer las necesidades b'asicas de su familia) es posible que el colono no sisnta que se halla en una posicion mas acomodada que en su antigua localidad (y a menudo se sienta en peores condicio- nes), donde ten'a vlnculos ma's estrechos con su familia y amistades y donde por lo menos existian algunos servicios rudimentarios. Al no haber servicios aluxi- liares y ser muy tenue el acceso al mercado de cualquiera de sus posibles pro- ductos, el colono puede encontrarse, desruts de afnos de trabajo muy pesado, con que es un "ganadero sin ganado" en una parcela de 50 Ha. que poco a poco va absorbiendo el bosque de nuevo. Est+. es e2 momento en que quiza' empiece a bus- car un comprador y regrese a su antigua localidad o pase a engrosar las filas de los que acuden a las grandes ciudades. '/ Vease CREA, Diagnostico Socioeconomico de Azuay, Cafiar de Morona-Santiago, Parte Seis: Colonizacion y Poblacion Ind'gena en Morona-Santiago, Cuenca, Julio de 1976. - 218 - 648. En conjunto, los colonos --que proceden de diversos medios y tienen ante sS la tarea difl'cil de establecer su finca con poco capital y ningun apoyo salvo el de sus familias inmediatas-- se encuentran en una situacion mas precaria que la poblacion aborigen de la region. Ambos grupos necesitan asistencia para sacarlos de su nivel de vida marginal al nivel que podria lograrse si se tiene en cuenta el potencial agropecuario de la zona. Una condicion previa para ello es la creacion de una infraestructura basica, adecuada de servicios. Aunque se supona que las funciones de IERAC iban a abarcar el apoyo a los asentamientos (espont6aneos) existentes mediante la prestacion de dichos servicios basicos, las limitaciones presupuestarias han restringido la actividad de IERAC en el Oriente a los servicios de concesion de ttulos de propiedad de la tierra y al establecimiento de unos cuantos asen- tamnentos "dirigidos" en escala experimental que no han afectado ma's que a unos pocos centenares de familias durante los a1timos 10 o 12 afnos. (v) Configuracion e infraestructura de la colonizacion 649. Asentamientos. En toda la region del Oriente hay tan so'lo 120 pueblos o aldeas con una poblacion de 300 habitantes o mas. Si se examina mas de cerca la distribucion espacial de los habitantes de la region pueden apreciarse algunas diferencias interesantes entre las zonas colonizadas "antiguas" y las 'nuevas . Los predios de los colonos "antiguos"t, situados principalmente en unas zonas bastante circunscritas alrededor de Tena Napo, Puyo en Pastaza, Macas-Sucua en Morona y Los Encuentros en Zamora se hallan concentrados en pequefios pueblos o repartidos por todo el territorio de manera irregular. Unos cuantos se encuentran en las tierras bajas, distribuidos casi siempre a lo largo de las orillas de los rlos principales que han servido de medio principal ;1e comunicacion con el resto del mundo. Un gran nu'mero de estas poblaciones son grupos indgenas. 650. En cambio, los colonos "nuevos" se han establecido casi todos de una forma regular a lo largo de ambos lados de los nuevos caminos de la region (vease como ilustracion el mapa de la provincia de Napo). Conocedores de las normas que aplica IERAC para conceder los t'tulos de propiedad, los colonos delimitan una parcela a lo largo del camino que tenga de 200 a 250 metros de anchura y 2.000 metros de profundidad, es decir, con una extension de 14 a 50 Ha., que es el ma'ximo que IERAC permite para las fincas familiares. A medida que los terrenos a lo largo del camino se van llenando, los recien lle- gados se trasladan a la lTnea de 2.000 m. donde termina la propiedad de los co- lonos anteriores y delimitan alll parcelas paralelas. A lo largo de ambos lados del camino de Lago Agrio-Coca, as como en otros varios en las provincias de Napo y Morona, estos "respaldos"' son ya de cuatro a seis en fondo, lo cual hace que los de la altima 1lnea se hallen por lo menos de seis a diez kilometros alejados de los caminos transitables en todo tiempo ya existentes. 651. Puesto que la mayorla de los colonos solamente han podido desbrozar una pequefna parte de sus presuntas tierras, aun la tarea de establecer un sen- dero o senda de mulas que conduzca a estos "respaldos" es agotadora; no hay practicamente ning'un camino lateral por el que puedan transitar vehlculos que vayan desde la llnea principal a los lugares ma's apartados donde vive la mayori'a de los nuevos colonos. Su aislamiento es casi total; el acceso a los servicios o a los pequefos mercados locales es sumamente diflcil. - 219 - 652. Las viviendas de los colonos tienden a ser de la calidad m's ele- mental. El colono ordinario construye una cabafna de una habitaci6n (de 6 m. x 4 m.) utilizando las maderas de calidad inferior de su parcela para construir un piso desigual y ligeramente elevado, y los maderos que sostienen las paredes y el techo. Las paredes se hacen de cafia hueca y a menudo el tejado consiste de una cubierta de hojas, pero se prefiere el metal y este se instala en cuanto el colono se puede permitir esa proteccion ba'sica contra las liuvias que caen continuamente. El mobiliario no suele consistir mas que de una mesa toscamente labrada y algunas banquetas o bancos. Se separa una parte pequena de la casa para que en ella duerman los padres. Las estufas se fabrican pri- mitivamente de arcilla y metal, y la mayorra de los hogares utilizan madera como combustible para cocinar. Muchos dependen de pozos artesianos rara ob- tener el agua. No existe ninguna otra comodidad. En cambio, la poblacion indgena construye casas mucho m's solidas y mayores, generalmente de 7 x 12 metros. Las habitaciones est'an siempre separadas de la cocina, y el piso esta siempre elevado bien por encima del terreno para protegerlo contra la humedad y los animales. El mobiliario es mlnimo, pero las tribus producen y utilizan ceramica atractiva. 653. Unicamente en los pueblos ya establecidos desde hace tiempo y en los pocos lugares en los que IERAC y CREA han iniciado planes de colonizacion piloto "dirigidos" hay viviendas de buena calidad y de un disenlo ma's atractivo. Los pueblos tienen tambien algunos servicios b'asicos como agua corriente (en su mayor parte sin depurar); energla electrica (en su mayor parte temporal); algunos servicios sanitarios, y unas cuantas tiendas (donde, seg'un se dice,l/ los precios son un 40 por ciento ma's altos que los de Quito). Pero el 90 y pico por ciento de la poblacion que esta clasificada como rural vive sin dis- poner ni siquiera de los servicios de infraestructura mas b'asicos. 654. Infraestructura regional. Dadas las caracterIsticas particulares de la region del Oriente --una poblacion relativamente pequena muy dispersa sobre una superficie extensa-- las estad'sticas sobre los servicios de infraestructura existentes tienden a indicar, cuando se las presenta sobre una base "per capita" una dotacion mas satisfactoria de la que de hecho gozan los residentes.2/ Por ejemplo, en relacion con los servicios medicos, el nulmero de establecimientos (hospitales, casas de salud) y de camas de hospital por 1.000 habitantt.s a los que se presta servicio es en realidad superior en el Oriente que en el conjunto del pals, y la proporcion de dentistas, enfermeras y auxiliares de enfermerla es casi igual o superior a la del resto del pals, aun cuando la de medicos es inferior (2,59 frente a 4,75/10.000). Estos servicios presentan dos proble- mas: acceso y calidad. Como cabe esperar, los establecimientos de atencior. m6dica se encuentran en las principales localidades, donde habita solamente una minorla de la poblacion de la region. Para el resto, una visita al hospital puede entranar un viaje de una jornada o ma's en canoa o a pie, viaje que los pacientes de urgencia no estan en buenas condiciones de realizar. Hay quejas3A 1/ CICAME, op. cit., pag. 38. 2/ Vease un resumer en el Cuadro 9-3. 3/ Vease CICAME, op. cit.., pags. 62-3. - 220 - de que l1 atencion que se recibe en el hospital es muchas veces muy deficiente, mientras que el precio que se cobra es alto. Segu'n se dice, 'unicamente los me- dicos militares de algunos de los campamentos militares de la region ofrecen atencion competente con caracter gratuito. 655. En relacion a los servicios docentes, su extension cuantitativa es favorable una vez m'as si se la compara con la de otras regiones del Ecuador, por lo menos en lo que se refiere a las escuelas primarias. De un total de 760 escuelas primarias en la region, 717 se hallan en el medio rural: la mayor parte de los ninos viven a una hora de camino de la escuela. Sin embargo, la mayoria de los edificios escolares no son m'as que estructuras de una sola habi- tacion con unos cuantos bancos y mesas y, a veces, una pizarra. Rara vez se dispone de libros o de otros materiales didacticos: lo que los ninos aprenden, si es que aprenden algo, depende principalmente de la dedicacion e ingenio de los maestros. Aunque algunos de los maestros que trabajan en el Oriente son extraordinarios en ambos sentidos, hay otros muchos que no lo son. De entrevis- tag celebradas sobre el terreno parece deducirse que la tasa de deserci6n escolar es muy elevada en los cursos superiores. 656. La limitacion infraestructural mas grave que mencionan repetidamernte los residentes no radica, sin embargo, en los servicios sociales, sino en eL ser- vicio m'as fundamental para su viabilidad economica: el acceso a los mercados. Desde la zona de Lago Agri-Coca en Napo al valle de Gualaquiza en Zamora-Chinchipe, los colonos alegan que los caminos existentes (transitables en buen tiempo) no cumplen la funcion b'asica de comunicarlos con los centros principales de consumo del pals donde debieran vender sus productos. 657. La rea rial del Oriente .o cuenta actualmente mas que con 1 170 k- , o sea un poco mas del 5 por ciento del total del pa'ls. Hay tan s5lo 40 knm. de ca- minos pavimentados, siendo el resto de grava gruesa (880 km.) y tierra (25o km.). Tal como existen ahora, ofrecen un enlace b'asico de norte a sur -- el "marginal de la selva"-- que va de Loja-Zamora a Baeza-Lago Agrio (950 km.). Esto enlaza los asentamientos de las laderas entre si y con las pocas conexiones que van de Este a Oeste hasta la carretera andina central. Los enlaces importante., que fal- tan, que estan en construcci6n desde hace varios anos pero han sido abai:-ionadcs por los contratistas < causa de los fuertes sobrecostos, son Macas-RUo Pastaza (62 km.), el cruce del puente de Pastaza y un tramo de unos 12 km. al Norte del rio. En Morona, se inicio recientemente la construcciorn del camino de enlace entre Gualaquiza y Limon (de unos 80 km.)0 Se encuentra en etapa de -la1-i`ica- cion un nuevo camino (40 km.) entre los Encuentros y I`4iazhi como :arte de un proyecto de colonizacion (preparado por PREDESUB y que ser'a finarncieldh por el BID), en el valle del r'o Nangaritza; actualmente, esta region tiene sc,'olar-ente unos cuantos senderos para el ganado y, para todo lo den,as, de,r ,G delrrsir.e fluvialu 658. La segunda parte de la red vial del Orierte consiisti en an rel4 l"ei- piente construida por las companias petroleras en la d v"r:-i1 ' o mente, es el comienzo de um camirnc de las tierr-: ba) le br, -! sigue mas o menos la curva de nivel de 3CC: metrs,s apro::in'. - r km.n al Este del "mar4inal de la selva?). Actualmente conpniste d* vir c' Lrainr grava de 120 kri. quae va desde Puerto San 14ig,uel a Lrlr- Arri--- ------i--f'r'a y - 221 - hasta un lugar inmediatamente al Norte del r'lo Tiputini a unos 60 km. al Sud- este de Coca. Asimismo hay un camino de 50 km. de direccion Este-Norte-Este desde Shushufindi al r'lo Aguarico. Se tiene intencion de prolongar, tarde o temprano el "camino amaz6nico" hacia el Sur hasta Curaray (en el rlo del mismo nombre), Montalvo (en el rlo Bobonaza, tributario del Pastaza) y, desde ahi, hacia el Suroeste hasta una nueva zona de colonizacion en la region de Taisha (entre los rlos Cangaime y Macuma) en la provincia de Morona. La zona por la que va el trazado en proyecto es actualmente casi todo bosque virgen; se acaban de empezar a preparar los mapas edafologicos que indiquen la extension de las zonas que posiblemente sean adecuadas para su aprovechamiento agropecuario. Hay planes para construir enlaces de Este a Oeste desde el "marginal de la selva" entre Hollhn (al norte de Tena) pasando ror Loreto hasta Coca; desde Canelos (al sur de Puyo) hacia Vilano y Curaray al Noreste, y hacia Montalvo en el Sureste. Ass, pues, la estrategia a largo plazo preve el acceso vial hasta esos lugares, en los cuales los rlos principales son navegables para las embarcaciones de cierto tonelaje (de 5 a 15 toneladas). 659. Sin duda las contfnuas actividades de exploracion de petroleo dar'an lugar a que durante los proximos anos se construya una parte de la "carretera amaz6nica", pero debe darse preferencia al camino ya existente de Coca-Lago Agrio-Baeza, que es verdaderamente "transitable en todo tiempo" reconstruyendo a tal fin los dos puentes que cruzan el r'lo Coca (Canion de los Monos) y el r{o Aguarico inmediatamente al sur del Lago Agrio. Ambas estructuras fueron arras- tradas tan solo un afno m'as o menos despues de haberse terminado, durante una inundacion particularmente asoladora que ocurrio en julio de 1973. Como medida, supuestamente de corto plazo, se inicio un servicio de trasbordador por el cual el Gobierno y las companias petroleras (que oficialmente todavla estan encarga- das del mantenimiento de sus caminos) han pagado un derecho diario desde enton- ces. En el curso de los ultimos cinco afios, estos trasbordadores han costado mas que la reconstruccion de los puentes y han prestado un servicio muy n-o confiable. 1/ La produccion incipiente (de pl'atano, yuca y hortalizas) para el mercado (Quito, Cuenca, Guayaquil) ha cesado pr'acticamente desde 1973/74 (aho en que la mayor parte de los cultivos se pudrieron en los campos). Hasta las ven- tas en los mercados locales se ven gravemente afectadas por la falta de puentes desde que los dos pueblos principales, Lago Agrio y Coca, se encuentran "al otro lado del rio" con respecto a las principales zonas de produccion. El tr'afico de mercancias se reduce pra.cticamente a "productos no perecederos": madera, ganado y, en casos ma.s raros, pl'atano. 660. Despues de que se haya logrado un acceso en todo tiempo a la regior., la segunda prioridad debe ser la creacion de una red b'asica de caminos de acceso aue sirva para integrar a los "respaldos" en la red de comuricaciones intraregionaies e interregionales. Unicamente de esta forma ser'a posible que surjan modalidatdes 1/ Segiun el dicho: "O los rl'os estan muy altos y el ferry no puede navegar, c- los rlos estan muy secos y el ferry no puede navegar, Si el rlo est'a bien, el ferry est'a descompuesto y el ferry L-O puede navegar". Mi7agrosamente, ambos trasbordadores funcionaron en el momento en que la mision visito el lugar. - 222 - de explotacion de la tierra acordes con el potencial agropecuario: al no haber caminos, las modalidades actuales de explotacion de la tierra quedan restringi- das a los pastos para el ganado vacuno y a pequenias zonas dedicadas a huertos para el consumo propio. 661. El transporte fluvial, cque puede llegar a ser importante si aumenta la colonizacion en las tierras baias orientales, reviste actualmente escasa im- portancia comercial salvo por las canoas que prestan servicios de transporte cruzando los r'os Coca y Aguarico cuando no funcionan los trasbordadores. A veces, cuando resulta intransitable el camino para el petroleo que va de Lago Agrio a Quito (a causa de los desprendimientos de tierras), se reanuda el trans- porte fluvial en el rlo Napo con pasajeros que van de Coca a Mishahualli, desde donde pueden ir en autobu.s a Puerto Napo y Quito. En el valle de Nangaritza, donde est'a aumentando la colonizacion pero todav'la no hay caminos, la poblacion j'bara ofrece transporte fluvial. Los botes a motor que utilizan llevan cargas de hasta 1,5 toneladas. 662. El transporte aereo es el uinico enlace con algunas de las coloniza- ciones orientales mfis remotas. En total, la region cuenta con 53 pistas de ate- rrizaje, 40 de las cuales son estrictamente para aviones particulares pequenios. Los aviones comerciales (DC-3) prestan servicio en 13 aeropuertos con frecuencia variable; cinco de estos se hallan situados en las laderas y el resto en las tierras bajas. Hay dos aeropuertos militares importantes en Coca y Puyo, centro de operaciones del Oriente. Las condiciones meteorologicas restringen fuertemente los vuelos durante los meses mas lluviosos y hay pocos vuelos regulares. Pero es practica comuin dejar que los colonos vayan gratuitamente en asientos libres de un avion militar o de una compafIla privada si se encuentran en la pista de aterrizaje a tiempo. (vi) Agricultura y Ganader'ia 663. Predios y tenencia de la tierra. El censo de 1975 de los estableci- mientos agropecuarios registraba un total de 23-510 UPA (unidades de producci6n agropecuaria) con im total de tierras de 716.400 Ha. 1/ Esto signiLica unas di- mensiones promedic por predio de un poco mas de 30 Ha., mas que en la regi6n de la Costa (22 Ha./LUPA) y bastante mas que en ia Sierra (9,5 Ha/UPA). En compara- cion rton el resto del pa{s, la distribucion de las fincas segun sus dimensiones (vease el Cuadro 9-4) est-a mucho mas equilibrada: las fincas de 10 Ha. y m'as representan el 14 por ciento de la tierra, pero la mayorla de los predios (65 por ciento) tienen entre 10 y 100 Ha. de extension y poseen el 83 por ciento de la tierra. Naturalmente, esto es reflejo de la pra5ctica reciente seguida por IERAC que permite explotaciones familiares de 40 a 50 Ha. Esta practica ha ser- vido muy bien para implantar una cierta disciplina en la ocupacion de las nuevas tierras, Por otra parte, no tiene en cuenta la "calidad" y potencial agropecua- rio de la tierra para la cual se conceden los t'tulos de propiedad: una finca de 50 Ha. es una dotacion rica en zonas adecuadas para el cultivo intensivo, pero puede ser un "minifundic" en aquellas zonas en quie los suelos sean malos y sola- mente sirvan para pastos. 1/ Encuesta AgropecuLaria Nacional, Derartarnento de FPeionalizaoi6n, MAG, citado en NIAP, Boletin Tecnico 23, diciembre de 1973. - 223 - '64. 4 Casi la totalidad de los agricultores son ocupantes-propietarios, pero no todos ellos poseen un titulo de propiedad v'alido de la tierra. Tan solo el 50 por ciento de las 716.000 Ha. en poder de los agri^ultores de la zona tenlan tftulos de proDiedad validos. El ocho por ciento de la zona se hallaba en diversas formas precarias de propiedad, pero el 42 por ciento de la tierra agricola se poseia sin t'itulo. En parte, esto es consecuencia de las actividades de colonizacion que han rebasado la capacidad de IERAC para llevar a cabo los trabajos topogr'aficos necesarios para preparar los tltulos de propiedad; pero algunos de los colonos simplemente no disponen de los me- dios para pagar los derechos de tftulo (nominales) de 100 a 300 sucres por hect'area. 665. Existe una situacion especial con respecto a algunos de los poblados ind.igenas. Puesto que han ocupado su tierra desde mucho antes de la llegada de los nuevos colonos y la poseilan en regimen comunal, pidieron que IERAC les con- cediera el tftulo de propiedad de sus tierras y los absolviera de tener que pa- gar ning'un derecho por la misma. Durante un largo per.lodo, IERAC insistio en expedir titulos individuales de 50 Ha. o ninguno en absoluto. Esto dio por re- sultado que muchas de las tierras de los poblados tradicionales aparezcan como "isin tftulo" y hayan sido invadidas por colonos del exterior, lo cual causa conflictos y roces considerables. Al crearse los centros shuara y otras orga- nizaciones ind.lgenas, IERAC establecio procedimientos para otorgar tftulos de propiedad comunales; hay m'as de 25.000 Ha. de estos en la provincia de ":'-aona- Santiago, as'i como un numero apreciable en la de Napo. 666 En resumen: con respecto al regimen de tenencia de la tierra los futu- ros proyectos de colonizacion deberan tratar de: (i) Acelerar el proceso de concesion de t{tulos de propiedad. (ii) Permitir que en las decisiones relativas a las dimensiones de las fincas se tenga presente el potencial agropecuario de las mismas. (iii) Tener cierta flexibilidad para adaptarse y legalizar las modalida- des tradicionales ind.lgenas de propiedad de la tierra. 667. Utilizacion de la tierraO Como se ha mencionado, la mayor parte de la region oriental del Ecuador es todavla bosque tropical, dedic'andose a la explota- cion agropecuaria menos del uno por ciento de la extension total. El Censo Agro- pecuario de 1975 1/ establecio que la superficie cultivada era de 356.000 Ha0 en total; en vista d.e la cont'nua afluencia de colorios a la region, probablemente la cifra correspondiente a principios de 1978 se acerque a las 600.000 Ha. Hasta que se disponga de mapas edafologicos m'as detallados sobre todo el Oriente, es diflcil calcular que proporcion representa esto de la tierra potencialmente cul- tivable. En la provincia de Napo, donde seguramente las condiciones del suelo son mas favorables que en las provincias meridionales, la extension actualmente cultivada es aproximadamente del 16 por ciento de la tierra potencialmente cul- tivable. 1/ INIAP, 1977, op. cit., vease tambien el Cuadro 9-5. - 224 - 668. La mayorla de las tierras cultivadas en 1975 eran pasuizales para la cria de ganado vacuno: de las 356.000 Ha. el 70 por ciento eran pastos arti fl>$ ciales y el 15 por ciento yerba natural. Tarn solo el 12 por ciento estaba en cultivo y el tres por ciento en barbechoa La mayor parte de los pastizales me- jorados y naturales (el 70 por ciento) se hallan en las dos provincias australes, representando las de Napo y Pa:;taza el 20 por ciento y el 10 por ciento respecti- vamente. Los pastos principale">s de la zona son la espadafia 1/ y el gramalote moradoa 2/ Se ha intentado implantar otras gramlneas y leguminosas, 3/ pero son todav'a pequefias las extensiones plantadas de estas 'ultimas. 669. Los cultivos se realizan en casi su totalidad en pequefas parcelas al- rededor de las viviendas de los colonos. Principalmente tienen como destino el consumo domestico, aunque hay envlos ocasionales a otras zonas. Los dos cultivos mas frecuentes son el ma'.z (12.000 Ha.) y la naranjilla 4/ (12.000 Ha.)0 El pl'atano (6.000 Ha.) y la mandioca (4.500 Ha.) son otros productos inmportantes de consumo corriente. Hay 3.000 Ha. plantadas de cafia de azuicar y 1.500 Ha. de cafe. En la zona de Palora en la provincia de Pastaza se ha establecido una plantacion de te de 800 Ha. La ampliacion de esta plantacion se ha visto limi- tada por la Lalta de mano de obra. Otros cultivos en menor escala son el arroz, banado, cacao, frutos citricos y varias hortalizas, Asl, pues, las condiciones existentes en el Oriente permiten el cultivo de una amplia gama de productos adem6as de los que son indlgenos o la region amazonica (por ejemplo, el caucho y el cacao). 670. Seg'un la encuesta realizada por el MAG, hablan unas 141O000 cabezas de ganado vacuno en el Oriente en 1975; esto significa una densidad media de 0,6 aniraales por hect'area. Parece que esta cifra baja no es necesariamente indica- tiva de la mala calidad de los pastizales sino de la falta de asistencia finan- ciera y tecnica y de una verdadera escasez de ganado vacunoa El ganado que all, se produce encuentra un mercado facil con intermediarios del exterior de la regi6na pero son bajos los precios que se pagan a los productores. 671. De las 141.000 cabezas de ganado, el 67 por ciento se hallaban en las provincias de Morona-Santiago y Zamora-Chinchipe, el 23 por ciento en Napo y el nueve por ciento en Pastaza. La mayor parte del ganado vacuno es de razas abo- rigenes cruzadas principalmente con Brahma y, en grado menor, con Holstein, Sarnta Gertrudes y Charolais. En la mayor parte del Oriente la gente utiliza una tecnica de pastor,-eo muy poco corriente que llaman "sogueo": se ata a los animales que hay en los pastos por los cuernos a un palo con una cuerda de cuatro a cinco metros de longitud durante per'odos de unas 8 horas, despues de transcurridas 1/ Pennisetum purpureum. 2/ Axmipus scopuarius. 3/ Por ejemplo, Guinea (penisteum maximum), Puntero (hypanirhenia rufa), r:gJa (digitaria decumpens), desmondium hetherophilium y pueraria pheseoloides. 4/ Solaium sp. Esta se cultiva principalmente en las laderas andinas de las pro- vincias de Napo y Morona; la produccion va disminuyendo a causa de una enfer- medad. - 225 - las cuales se les lleva a otro lugar. Esta practica parece lograr un aprove- chamiento eficiente de los pastos y evita que los animales pisoteen el pasto y un apacentamiento excesivo; asimismo reduce la necesidad de colocar cercas. 672. El ganado porcino constituye una actividad pecuaria importante en el Oriente, principalmente para el consumo local. Hay unas 175.000 cabezas de ese ganado. El 60 por ciento se halla en las provincias meridionales, el 35 por ciento en Napo y el cinco por ciento en Pastaza. La mayor'la de los colonos tiene tambien aves de corral de uno u otro tipo; estas ofrecen protelna muy necesaria en la dieta de los colonos y son fuente de dinero en efectivo cuando se venden en los mercados locales. 673. Produccion y comercializaci6n agropecuarias. Como hasta las estima- ciones de la superficie cultivada exhiben una variacion considerable seg'un la fuente que se consulte, las estimaciones correspondientes a la produccion del Oriente son evidentemente indicaciones, en el mejor de los casos, de ordenes de magnitud, Las cifras presentadas por el Departamento de Estadistica del MAG 1/ correspondientes a 1976 parecen indicar que el rendimiento de la mayoria de las cosechas es inferior al promedio del pals; esta tendencia es especialmen- te notable en el caso de los cereales y de las raices y tuberculos, aunque menos en el de las frutas y cultivos arboreos como el cafe y el cacao. El bajo rendi- miento indica malos metodos de cultivo y semillas poco adaptadas; asimismo, en algunas zonas los colonos se han asentado en suelos que no son adecuados para los cultivos agrlcolas. Gracias a la asistencia tecnica b'asica (extensi6n o di- vulgacion), la productividad debe aumentar considerablemente. 674. Sin embargo, en la actualidad, la region no es ni siquiera autosufi- ciente en cultivos alimentarios: importa productos coma arroz y papas y tambien alimentos elaborados, gran parte de ellos para la poblacion inmigrante que tra- baja en los campos petrol'feros. No se dispone en absoluto de informacion sobre la produccion de madera y de ganado vacuno, que actualmente son los productos mas importantes de la region con destino al mercado. 675. La escasa actividad de comercializacion que tiene lugar en la region la llevan a cabo intermediarios privados, sin casi ninguna intervencion estatal de entidades como ENPROVIT 2/ (hay dos o tres tiendas en Macas-Limon). Algunos comerciantes locales compran productos a los agricultores, pero la mayorla de los intermediarios m'as importantes que trabajan en la region provienen de fuera de la misma. Hasta la fecha, el parque movil de camiones registrado en el Orien4r,e 1/ !'itadas en: "La Colonizaci6n de la Region Amazonica Ecuatoriana", MAG, Quito, marzo de 1977. 2/ Empresa Nacional de Productos Vitales, organismo que vende al por menor productos de consumo de primera necesidad a precios fijos por intermedio de tiendas instaladas o de tiendas ambulantes por todo el pals. ENAC (Empresa Nacional de Almacenamiento y Comercializacion) cumple funciones similares al nivel de por mayor. - 226 - consiste tan solo en 110 vehUculos (o sea, el 1,7 por ciento del total nacional). 1/ En consecuencia, hay relativamente pocos presuntos compradores de los produc- tos de la region que ofrecen pr'acticamente la 'unica posibilidad de que los colo- nos vendan algo al contado. Los intermediarios se hallan en una posicion tlpica de "monopolio espacial" para explotar a los productores, pagandoles tan solo una pequena ,raccion del precio que ellos mismos obtienen en los centros mayores de consumo. Unicamente en la provincia de Morona parece haber una actividad inci- piente de los colonos para formar cooperativas de transporte y realizar su propia comercializacion a fin de garantizarse una rentabilidad aceptable por sus produc- tos. 676. Actualmente la madera y el ganado vacuno son los principales productos de exportacion de la region. Ordinariamente, la madera la cortan, sierran y ex- portan madereros profesionales (algunos de ellos independientes y otros empleados por grandes empresas), que compran 'unicamente maderas duras de elevado valor comercial pagando a los agricultores/colonos nada m'as que de 100 a 150 sucres por arbol. El mercado principal para estas maderas de gran valor es Quito. Es dificil de calcular el volumen total exportado. 677. El ganado vacuno se vende casi siempre "en pie"', por lo general en pequefios mercados locales, y en su mayor parte a intermediarios de fuera de la region que los revenden en los mercados de las grandes ciudades de Quito, Guaya- quil, Ambato, Cuenca y Loja. Generalmente, no hay balanzas en los mercados lo- cales a los cuales los ganaderos traen sus animales en marchas que a veces duran dos y tres dias. El ganado se vende segu'n una estimacion del peso; ni siquiera el ganado vacuno cue se vende a traves de cooperativas a los mataderos de las ciudades recibe pago m'as que por el peso en canal solamente, y no por la piel, etc. 678. Entre los c Itivos, la naranjilla, el pl6tano y la yuca (mandioca) son los unicos que actualmente se exportan de la region en cierta cantidad; el malz excedente y otros productos agricolas se venden en los mercados locales. 679. La iunica informacion sistematica sobre la exportacion por carretera desde el Oriente y sobre la importacion de la region la ofrece una encuesta de una semana del origen y destino realizada por JUNAPLA y MOP entre el 24 y el 30 de noviembre de 1975. 2/ Todo el trafico que sal'la o entraba en la region del Oriente se contaba en los cruces de las carreteras que van de Este a Oeste con la red de la carretera central en Papallacta (caminos de Lago Agrio y Tena), Bafios (camino de Puyo), Gualaceo (camino de Macas) y Loja (camino de Gualaquiza), En la encuesta se conto un total de 1.538 vehiculos que entraron en la region y 1.496 vehfculos que salieron de la misma. Transportaron un total de 10.948 1/ El numero total de vehiculos registrados es de 1.381 (o sea el 2,8 por ciento del total nacional); v6anse detalles en el Cuadro 9-3. / Flujos de transporte terrestre regional oriental con el resto del Ecuador, Junta Nacional de Planificacion y Coordinacion Economica, con la colabora- cion del Ministerio de Obras Publicas, agosto de 1977, - 227 - viajeros desde el Oriente al resto del pals, m's de la mitad de los cuales (el 7 por ciento) viajaban por autobus y taxi. El volumen global exportado fue de 1.962,7 toneladas (= 280 t/dla), siendo el 60 por ciento de las mismas la madera, el nueve por ciento ganado vacuno en pie y el cinco por ciento naran- jilla. El volumen correspondiente de importacion fue de 982,3 toneladas (= 140 t/dla); entre estos fueron los mas importantes el gasoleo, la gasolina y el cemento (16 por ciento, 13 por ciento y tres por ciento, respectivamente). 6bo. Suponiendo que la semana del estudio --que fue en un per'lodo relativa- mente seco-- tuviera quiz'a un trafico algo superior al promedio, una estimacion razonable del promedio anual del trafico diario podrla ser de alrededor del 70 por ciento del volumen comunicado. Esto situar'ia a la exportacion anual de madera del Oriente en unos 43.000 m3; unas 18.000 cabezas de ganado vacuno (10 por ciento de la produccion nacional), 3.800 toneladas de naranjilla (18 por ciento del total producido) y 2.500 toneladas de pl'atano muno por ciento del total producido). 681. Casi dos terceras partes (el 64 por ciento) del voluumen exportado tuvo su origen en la provincia de Napo, otra quinta parte provino de Morona-Santiago y las dos provincias restantes tuvieron una proporcion del ocho por ciento aproximadanmente cada una. La mayorla de los productos de exportacion ten'an por destino Quito (el 58 por ciento, principalmente procedente de la provincia de Napo); el siguiente volumen en importancia tuvo por destino Cuenca (11 por ciento, principalmente proveniente de la provincia de Morona-Santiago). Una proporcion considerable de los productos de exportacion (el nueve por ciento y el siete por ciento respectivamente) eran para los mercados de Ambato y Loja; el resto se repartio por todo el pa'is, 682. Servicios agropecuarios de apoyo0 El bajo rendimiento de los cultivos del Oriente se debe, por lo menos en parte, a una falta casi total de servicios agropecuarios en la region. Aun cuando el MAG ha establecido una "Delegacion Zonal" en cada una de las cuatro provincias del Oriente para prestar servicios de extension a los colonos, el nvmero total de profesionales y tecnicos es infe- rior a 50, es decir, cada uno de ellos tendrla teoricamente que ocuparse de 400 a 500 fincas en lugares muy dispersos. Ademas de la prestacion espor'adica de servicios veterinarios, hasta la fecha no se han establecido servicios tecnolo- gicos viables para las diversas subzonas. El suministro de semillas mejoradas, fertilizantes y otros insumos agrlcolas casi no existe, y en general, el programa de extension surte muy poco efecto. Los colonos, que a menudo provienen de zonas en las que existen suelos y condiciones meteorologicas muy distintas, tienen que preparar sus propias combinaciones de cultivos --y de materiales geneticos vege- tales-- mediante tanteos y con frecuencia se ven asolados por enfermedades fito- patologicas con las que nunca hablan tropezado en sus lugares de origen. 683. Empiezan a surgir ciertas esperanzas para ellos gracias a la labor que lleva a cabo el Instituto Nacional de Investigaciones Agropecuarias, INIAP. Ac- tualmente se estan realizando varios ensayos de plantas en pequena escala en co- iaboracion con IERAC (en Payamino y Coca en la provincia de Napo), CREA y PREDESURB En Limon-Cocha, en la provincia de Napo, se hallan en marcha experimentos para establecer un mnetodo de cultivo que sea viable en los tropicos huimedos para - 228 - fincas de 30 a 50 hect'areas. 1/ El objetivo consiste en adaptar los principios de la "agricultura de rotacion" desarrollados por la poblacion indlgena a una parcela ordinaria familiar mediante una combinacion y ordenacion acertada de actividades agrfcolas-ganaderas-silvlcolas que mantenga y mejore la fertilidad del suelo al propio tiempo que ofrezca al agricultor un rendimiento aceptable por su trabajo. Las investigaciones se hallan 'unicamente en sus etapas inicia- les, pero ya se estan estableciendo ciertas pautas que parecen una mejora con respecto a las tecnicas al azar que emplean la mayor parte de los colonos, aun- que probablemente no son todav'a "optimas" por lo que se refiere a las condi- ciones locales. Debe hacerse mayor hincapie en la aplicacion practica en las fincas de lo que es "mejor", mientras que se espera que "lo mejor de todo" surja gracias a la experimentacion contTnua. INIAP tiene tambien planes en firme para establecer una estacion experimental extensa (de 800 Ha.) en el ki- lometro 50 del camino Lago Agrio-Coca. Su inauguracion est'a prevista para 1979 y esa estaci6n se concentrar'a en 'experimentos con cultivos comerciales perennes (como la palma africana de aceite, el caucho, cafe y cacao, y pastos), que se espera se conviertan en aspectos importantes de la agricultura de la zona a medida que se extienda la colonizacion. 684. Actualmente el acceso al credito constituye otro problema grave que tienen planteado los agricultores del Oriente, El Banco Nacional de Fomento (BNF) tiene cinco agencias en la region: dos en la provincia de Pastaza y de Morona, y una en la de Zamora. En 1974, ano m'as reciente para el cual se dis- pone de informacion, el BNF concedio creditos por un total de S/83,8 millones; el 91 por ciento de dichos creditos se destinaron a operaciones pecuarias. La mayor parte del nueve por ciento restante del credito se supone fue recibido por la plantacion de te de Palcra0 685. Se desconoce el nivel actual del credito en la region. El Banco Coope- rativo ha otorgado algunos creditos recientemente en la provincia de Napo, pero hasta ahora no tiene ninguna agencia en la misma. La queja general que manifies- tan los agricultores es la falta de disponibilidad de credito, especialmente en lo que se refiere a los pequenEos agricultores. Esto lo confirma la experiencia del Programa Ganadero financiado mediante el credito 222 de la AIF: los regis- tros indican que la totalidad de los subprestamos concedidos en el Oriente se destinaron a ganaderos que poselan m'as de 100 Ha. El 46 por ciento de la canti- dad prestada en el proyecto se destino a cuatro ganaderos con haciendas de 800 Ha. y mas. La cuanta promedio del resto fue de 535.000 sucres por finca0 Estos resultados indican que todo plan regional de desarrollo para el Oriente debe con- tener un programa que de a los pequefios agricultores acceso al credito oficial. 4. Actividades de Desarrollo 686. Como se ha sefialado anteriormente, han habido varias iniciativas modes- tas de colonizacion encaminadas a desarrollar algunas de las posibilidades de que 1/ El programa se lleva a cabo bajo la direccion del Dr. Bishop de la Univer- sidad de Florida, cuya labor recibe apoyo del Programa Ganadero del MAG y est'a financiado en parte por el prestamo 1459-EC. - 229 - el Oriente contribuya a la econom'la del pals0 Esas iniciativas presentan por lo menos una cierta experiencia tangible de las dificultades y esperanzas de las actividades de colonizacion en. la region oriental amazonica; a continuacion se examina con cierto detalle el enfoque que ha ido surgiendo (o ha dejado de surgir) a lo largo de los ultimos cinco a siete afnos. (i) Proyectos Respaldados por el Gobierno 687. El Gobierno ha respaldado varios proyectos de colonizacion en pequenia escala, ejecutados por IERAC en Napo, por CREA en Morona-Santiago y por PREDESUR en Zamora Chinchipe. Las semejanzas de su metodolog4a son mayores que las dife- rencias, aunque las diferencias en la disponibilidad de financiamiento y de ca- pacidad de planificacion y ejecucion entre las organizaciones mencionadas y en el tiempo se ponen de manifiesto claramente en los proyectos examinados. 688. IERAC. La Ley de Tierras Publicas y Colonizacion concedio a IERAC un mandato para i) adjudicar tftulos de propieded de la tierra, (ii) proporcionar servicios de infraestructura a las colonizaciones espontaneas, y (iii) fomentar proyectos de colonizacion "dirigida". En realidad, la falta de fondos 1/ impi- dio a IERAC desplegar actividades en gran escala distintas de la concesion de tftulos de propiedad. 689. En el Oriente, y mas especlfic.mente en la Provincia de Napo, IERAC ha iniciado hasta la fecha tres "colonizaciones dirigidas": Shlushufindi, Paya- mino y San Miguel. De esta, Shushufindi es la m'as antigua (1972). Ubicada en una region de excelente potencial agropecuario a lo largo del camino de Lago Agrio-Coca (a mitad de camino aproximadamente entre estas dos localidades), el proyecto comprende una extension total de 3.500 Ha. y tiene por objeto alojar a unas 80 familias de colonos que poseerian y trabajarlan la tierra en regimen cooperativo. Las labores de cultivo iban a ser en parte individuales y en parte comunales: cada colono recibe una hectarea para construir su casa y su "huerto para el consumo propio" m'as 10 hect'areas de tierra agrlcola para su cultivo in- dividual; el resto de la tierra se cultiva en regimen comunal. A principios de 1978 Shushufindi ten'la un total de 34 familias de colonosc 690o Se espera que los colonos trabajen cuatro dlas a la semana para la cooperativa, desbrozando el terreno, atendiendo el ganado, cuidando los cerdos, preparando una plantacion experimental de palma africana de aceite, etc, Para ello, se les paga un salario nominal en efectivo (30 sucres, o sea alrededor del 60 por ciento del salario vigente en la zona) y se les acredita un n'umero de puntos que les da derecho a participar en una cierta proporcion en las utilidades futuras. En la actualidad, las ingresos de la cooperativa se obtienen principal- mente de la venta de madera cortada; 2/ en el futuro, se preve que la venta de 1/ Durante el perlodo 1964-76 IERAC desembolso por term>ao medio solamente el 20 por ciento de los fondos planeados para operaciones y el 50 por ciento de los fondos presupuestados. 2/ Los gastos de funcionamiento del aserradero los paga IERAC, - 230 - ganado vacuno se convierta en la fuente mas importante de fondos y utilidades de explotacion. 691. No se dispone de informacion minuciosa sobre la forma en que se eli- gio y recluto a los presuntos colonos del proyecto de Shushufindi. Por regla general, los colonos deben tener de 20 a 40 anos, estar casados y tener antece- dentes en la agricultura o en un oficio, y no tener tierras en su lugar de origen. Cada colono presunto de Shushufindi tiene que pasar un "perlodo de prueba" de tres meses: participa en las actividades de la cooperativa junto con los socios ordinarios (es decir, se le paga uinicamente un salario nominal). Si los socios de la cooperativa piensan que es un compafiero de trabajo que les conviene lo ac_ptan en la comunidad. Parece que muchos abandonan el lugar antes de que transcurra el per'odo de tres meses, prefiriendo tratar de establecerse por su propia cuenta. Para llegar al nucleo actual de 34 socios de la coopera- tiva, pasaron por Shushufindi mas de 300 presuntos colonos. 692. Esto supone una tasa de desercion notablemente elevada en vista del apoyo notable concedido por IERAC. Para explicar este hecho se adujeron varias razones: en primer lugar, en los primeros ahos de funcionamiento, los inicia- dores del proyecto experimentaron una hostilidad considerable proveniente de los colonos "espont'aneos" que les rodeaban, algunos de los cuales fueron desahu- ciados por IERAC de las tierras que hab'an comenzado ya a trabajar --sin titulo de propiedad-- en los predios delimitados para la cooperativa; en segundo lugar, a la mayorla de los presuntos colonos les resulto diflcil de aceptar la teor'a econ6mica "a largo plazo" que exigla la disciplina de la cooperativa (salario bajo en efectivo, acumulacion lenta del patrimonio): puesto que tienen unos antecedentes muy marginales tienden a dar gran importancia al "dinero en efec- tivo ahora mismo" y a desconfiar de "los bienes futuros"; en tercer lugar, es posible que haya renuencia a que los socios de la cooperativa ya establecidos compartan el activo ahora creciente de la cooperativa entre un grupo mas extenso: su exigencia fue de m'as maquinas y no de mas socios. 693. El proyecto de Payamino, iniciado a fines de 1975, se halla situado inmediatamente al Norte de Coca, en la orilla derecha del rlo Payamino cerca de su confluencia con el rlo Napo. Est'a respaldado conjuntamente por IERAC y por "Hermanos de los Hombres" (HH), organizacion privada de ayuda con base en Suiza. Segu'n los planes actuales, se prev'e que el proyecto de 16.000 Ha. de cabida a 400 familias, todas ellas provenientes de Mariano Acosta en la provincia de Imbabura, donde HH ha estado trabajando durante varios anfos y donde hay una gran presion sobre la tierra disponible. Tambien en este caso, cada colono re- cibirga una parcela individual de 12 Ha., mientras que 5.200 Ha. de la tierra restante se explotarlan en regimen comunal (teniendo cada colono la obligacion de desbrozar y poner en produccion cinco Ha. al afio). Se espera que queden unas 6.0cc Ha. de tierras del proyecto como reserva forestal. Los asentamientos esta- ran reunidos en pueblos integrados por 30 o 40 familias cada uno. El proyecto facilitar'a credito para viviendas, la compra de ganado vacuno y los cultivos anuales. 694h En abril de 1978 se habUan ya construido los edificios de administra- cion del proyecto, incluidos una escuela y un puesto medico, todo ello con mate- riales locales, pero con un nivel muy alto de artesania y equipados con un - 231 - sistema sanitario de Irimera clase. 1/ Se han plantado parcelas de demostra- cion con una variedad de distintos cultivos de subsistencia. Sin embargo, el n6mero total de familias asentadas era solo de 14; se hablan desbrozado y plantado con pastos 90 Ha. y se hablan adquirido 120 cabezas de ganado. Se esta experimentando tambien con b'ufalos, que parecen ofrecer un mayor rendi- miento que el ganado vacuno. En el centro hay un aserradero y un tractor fo- restal y varios camiones proporcionados por IERAC. 695. El proyecto de San Miguel, situado a siete kilgrrjetros al norte de Lago Agric en el camino del rlo San Miguel, se comenz6 en agosto de 1976. Com- prende 18.000 Ha. y se supone que ser'a colonizado por 360 fanilias en total, Seglin los planes habr'a nueve m6dulos de 2.000 Ha., dando cabida cada uno de ellos a 40 familias. Estas se asentarlan en el centro del modulo, extendien- dose radialmente desde las fincas las parcelas individuales de 10 Ha., y for- mando un anillo exterior las zonas explotadas comurmalmente. Los m6dulos esta- rnn conectados entre si y con el camino de Lago Agrio-San Miguel por un camino de acceso transitable en todo tiempo. El primer modulo, que incluye iin edifi- cio administrativo y un aserradero, est'a cercano al camino existente.. Hasta ahora, se han asentado 12 familias que trabajan en el desbrozo de la tierra, ccr.struuci6n de viviendas y (en parte) las operaciones del aserradero: el equipo principal se halla todavia en jaulas de embalaje y nio se ha puesto to- davia en funcionamiento. Asimismo el proyecto posee un buen equipo de construc- -i6I-n de caminos (niveladora, maquina cargadora y tres o cuatro camiones) que, r.asta la 4echa, ha traba.ado en la construccion del camino del primer m6dulo ( metros) y en la mejora de la carretera principal que va al rlo San Miguel; ' a nr resiorn -e Tie el equipo no se utiliza plenamente. En el personal del i --atc +ide TEFAC hiay un sociologo que ayuda a lus colonos a resolver algunos le scs *rstlemas de adaptacion al nuevo medic am'ciente, lo cual parece una me- -i.sd a'_ ert ada ,ara evitar la gran rotaci6n de personal que se experimento en el rru et ant+erior (rh.c;shu-ufindi). . ''r,uarto -royecto, el de San Pedro (Rucullacta) Tena difiere de los demas en i 'e, Asfcamernte, presta apoyo a los colonos ya instalados, tanto a _s indics yuzi a;Lor genes como a los recien llegados a la zona, por medio de i:-'raestructura social y creditos, La zona del I.royecto de S-an Pedro abarca * r Ha. y tiene alrededor de 500 familias beneficiarias. El regimen de pro- jedad es diverso: individual, comumal (tra'licional) y cooperativo. Adem6s i.e cma ctnsiderahle rro :cci6n agr{cola para el conrsurro proplo, el I.royecto in- cl Aue .-r.~3I Ha,, de T.asts en los que se apacentar 3,000 ca'tezas de ganado. La act ii.1h'd i. EAC er. esta region relativamente densamente c-lri zada se ha con- cenr-ada er. conceder credito para la cor<.rr de gans vacuno (ned'ar.te la con- esio'n de tltulcs de prc.piedald de la tierra) y la construccion de casas Para reUn ,rnes de la comunidad y de escuelas en 10 subcentros de Ia regi6n; Ia crea- dr. ie uan -entro medicc en el centro ilrjnciral de Bucull'acta; la meI,ora d.e los cazi.n s le acceso a la zcna (Ho1llT-RPuc,illacta (7 km.), a dcms ie varios enlaces mau ptcuer.OS t:r;JrC S s subcentros), y el establecimiento i.e una rranr a modelo. :-.c r:trui6n p,ara; las vivien r.iav de'L :ersciaa prcesiona n e i.e e::.te 1> r&d y ll1r' for viviendla. - 232 - 697. La informacion de que se dispone sobre los costos del proyecto de San Pedro tn comparacion con los tres proyectos de colonizacion r?dirigida" es dema- siado escasa para que se pueda efectuar una evaluacion de costc-electividad- Tan s6lo en 1977, las inversiones de IERAC en infraestructura realizadacs en Shushufindi totalizaron 4,9 millones de sucres (equivalentes a $200,000), es decir, 144.o00 sucres por colono (= 34), 61.000 sucres por familia beneficiada prevista (= 80); los de San Pedro ascendieron a 6,4 millones de sucres, a sea, 13.000 por familia beneficiada. Aun cuando estas cifras son mernente :T..a-- tivas, no dejan de subrayar el elevado costo por beneficiario de los ' "dirigidos" y hacen dudar de que puedan volver a repetirse en una e : '. en la que las actividades de colonizacion comiencen a tener la magnitud nece>.ar ia para aliviar las presiones demogr6aficas en la region montafiosa y a *-v Lir en realidad el potencial agropecuario de las tierras bajas amaz6nicas, 698. En la actualidad parece existir una tendencia contradictoria entre las dos actividades principales de IERAC: por medio de sus metodos de caci6n de tllulos de propiedad de la tierra (para los colonos espontaneos), IERAC estimula una configuracion de la colonizacion armoniosa (i-arnelas de '150, Ha. en una hilera seguida a la otra, unas al lado de las otras) pero muy disper- sa, y para la cual resultara muy costoso establecer una infraestructura adecuada de servicios de transporte y sociales. Por el contrario, en sus activiIades de colonizaci6on, IERAC promueve un modelo de asentamiento en torno a u.n n'icleo, lo cual facilita la prestacion de servicios de infraestructura. Aun cuando se FuT,^- ne que estos servicios atraigan a los presuntos colonos, el nuevo requisito en esas colonizaciones dirigidas de una explotacion parcial de la tierra en regimen comunal y de un ahorro forzoso con el fin de acumular patrimonio r.itrec e de hlerhc disuadir a los posibles colonos, y es la colonizacion espontat e-1n 'La iv : - -Itrgute aumentando a pesar de la carencia casi completa de servicios de i,. en las zonas recientemente ocupadas. Una posible solucion --ahora Vl' se- irf :ne de mayor informacion sobre los suelos, cultivos, rendimientos, etc. e; T.a reg- -- podr{a estribar en utilizar la propia tramitaci6n de los tftulos de p.ac.ie3 - ra lograr una modalidad mas conveniente de aprovechamiento de la tierra y de co lonizacion, dejando a los colonos la eleccion entre la explotatcon ind.; o mancomunada. Esto podr5a lograrse simplemente designando dislr'm suL.;x - tipos diferentes de organizaci6n agrlcola y dando a conocer a rue te cada subzona. En la actualidad parece que una parte importante de 1-. r,laci.;r1 de colonos de la provincia de Napo no esta afectada en absoluto y. I as a1-v des de IERAC, en tanto que un numero muy reducido de agricultores rr disfrutan de toda una gama de servicios de apoyo que ser' any, siLl sivos a la mayor'la de los residentes de la zona a causa de T-ir1; puestarias. 699. En la provincia de Morona Santiagt, las activ laclc= de TF4-t' Ia'. mitado tambien a la legalizacion de los predios ccupados ynla r-OjIrnF- que comenzaron a llegar a la region en numnero apreciable dK-r,r- e e. -i 1937-70. 1/ Tan solo entre 1964 y 197 t T,TB7AC ex-idir 4,a4 1'F t,' rrespondientes a 212.000 Ha. a favor de unos 4.CCC PCr' F -- 1/ 1930-41: afluencia ccn motivo de la extracc ir. JI,. 1950: disminucion de la ir`diistria del somtrerr ;I, - 233 - para un proyecto de colonizacion dirigida que ejecutarla IERAC en la region de Palora, pero esos planes no llegaron a convertirse en realidad por falta de fondos. 700. CREA, la entidad de desarrollo regional creada en 1952 para aliviar las dificultades econ6micas de las provincias de Azuay y Caniar tras el desmoro- namiento de la industria del sombrero de Panam'a amplio en 1965 sus labores con la de "colonizacion" y el desarrollo socioeconomico de la provincia de Morona- Santiago. Desde entonces, CREA ha iniciado tres proyectos. En el primero se prestan servicios de apoyo a los colonos espont'aneos del valle del r{o Upano; el segundo ayuda a los proyectos de colonizacion "semidirigida" de la region de Upanao-Palora; el tercero es un proyecto de colonizacion "dirigida" en Morona. El principal elemento componente del proyecto de Upana (iniciado en 1966) fue la construccion de 128 km. de carretera principal entre Limon Indanza y General Proano, que dio acceso a la orilla derecha del r'lo Upano para su colonizacion; adem'as, se construyeron unos 60 km. de caminos de acceso; se mejoraron las pis- tas aereas de Macas, Sucua, Chupianza; se construyo en Macas un dispensario, y se facilito credito agropecuario para la compra de ganado por un total de 22,6 millones de sucres. El costo total del proyecto ascendio a 100.000.000 de sucres, 60 por ciento de los cuales se cubrieron mediante un credito del BID. 701 El proyecto de Upano-Palora comenzo en 1969. Este proyecto iba a abarcar la zona delimitada por los rl'os Upano, Palora y Pastaza, con una exten- sion de 120.000 Ha. En el proyecto se previo el reasentamiento de 3.800 fari- lias, la creacion de cuatro molos de crecimiento urbano-rural y la formacion de 50 poblados durante un decenio. En el curso de la ejecucion del proyecto se descubrio que el 80 por ciento de la zona propuesta para el proyecto estaba de hecho colonizada por habitantes abor'igenes j{baros a quienes, por intermedio de la Federacion Shuar, se les concedio por fin tftulos de propiedad validos de sus tierras. En la zona bastante reducida ahora del proyecto (24h000 Ha.) existen en la actualidad siete cooperativas de colonos (o precooperativas). CREA les proporciona alimentos y credito para viviendas durante los dos Irimercs afios; ulteriormente les ofrece asistencia t6cnica para dar a los colonos acceso al credito bancario, servicios m6edicos y dentales, servicios docentes de educa- ci6n primaria y de adultos y algunos servicios de comercializacion (que, se ad- mite, no son suficientes). CREA contribuye tambien a la construccion de vivien- das comunales y presta servicios sociales basicos. El proyecto ha sufrido ini- cialmente de mala planificacion, financiamiento insuficiente y falta de personal profesional competente; CREA considera este proyecto mas como una experiencia de la que derivan ensefianzas que como un modelo de proyecto, 702. El 'ultimo proyecto de CREA (prcyecto de Morona) se inicio en la n al Este de las montanas Cutucu y comprende aproximadamente 300.000 Ha. sit-'uami. er-n tre los rios Undamangosiza, Cangaime y Morona. Se espera que, en definitiva, este proyecto ofrezca fincas para 4)250 familias de las provincias de A. ,- Jr Cafnar. Hay planes, en su primera fase, para la creaci6n de un polo reg>r-: . desarrollo integrado por unas 1.000 familias y para la constitucion de >c-P rativas. 703. En la actualidad, el 'area es accesible ilnicamente por avi'n. 2F h>. construldo una pista de aterriza4e a unos 3,5 la.. de la rrurera cooperati-a (2a - 234 - Jose de Morona, de unos 65 colonos) que es atendida semanalmente por aviones de la FAE 1/ y de manera irregular por otros. La localidad mas cercana es un poblado jTbaro a unos 15 km. Para enlazar la cooperativa con el camino m'as cercano en Mendex seria preciso construir unos 180 km. de carretera. 704. Durante el primer afno o los dos primeros anos de la colonizacion, la uinica fuente de ingresos para los colonos de Morona ha sido la paga recibida de CREA para la construccion de la infraestructlura basica. Esta fue de un pro- medio de unos 50 sucres al dia (1975/76), de los cuales 12,5 sucres se dedujeron para alimentos. BSe espera que cada colono trabaje unos 60 das al a-no en pro- yectos de infraestructura para la comunidad. En su propio tiempo construye su casa (con materiales locales pero con credito de CREA) y comienza a desbrozar la tierra y a cultivarla para el consumo propio. Dado que hasta hace poco tiempo no exist{a una escuela en la cooperativa muchos colonos todav'a no han tra'.do a sus familias al lugar: la poblacion total despues del primer aflo era de 156 personas. 705. Seg'un los registros de tftulos de propiedad de IERAC, en datos prove- nientes del Programa Cooperativo de Colonizacion y en su propia experiencia con proyectos, CREA estimo 2/ los costos promedio directos de colonizacion en el Oriente por familia y hect'area, como sigue: Costos Comparativos de Colonizacion Directa de la Tierra (1976) Costo por familia Costo por hectarea 2/ Sucres $ (equi- Sucres $ equi- valente) valente) (i) Solamente t'.tulos de propie- dad de la tierra 5.000 200 134 5 (ii) Apoyo a colonos esponta'nrros I/ 20.000 800 500 20 (iii) Colonizaciones dirigidas 90.000 31600 3.000 120 1/ Incluye principalmente caminos, escuela, servicios de salud pdblica y centro de la comunidad. 2/ PREDESUR (Desarrollo Rural Integral, Canton de Zamora, junio de 1977, pags. 142-3) calculo aos gastos de operacion y rentabilidad de una finca de 30 Ha. consistente en 5 Ha. de cultivos/huertos, 15 Ha. de pastc- para 26 cabezas de ganado y 10 Ha. de bosques (a desarrollar durante un decenio), como sigue: Sucres $ Afio 9: Valor bruto de producci6in 71.000 2.84o Costo de produccion 10.000 4Qo Valor neto de producci6r. 61.000 1.44o 1/ Fuerza Aerea Ecuatoriana. 2/ Resumen del diagncstico socioeconomico, or. cit., p'ag. 195. - 235 - ,e podria considerar que el primero es el que mas se acerca al nivel real del apoyo recibido por los colonos, mientras que el u'ltimo es ei nivel deseado, pero inalcanzable, y el segundo es probablemente viable y susceptible de mejora. CREA est'a actualmente preparando un inventario socioeconomico minucioso de los proyec- tos de colonizacion existentes por toda la provincia de Morona-Santiago junto con los estudios sobre los recursos potenciales de las tierras sin colonizar. En Dase a estos estudios ser'a posible establecer un orden acertado de prioridades relativo al tipo o tipos de actividades de colonizacion a las que deba prestar- se apoyo, y planear un orden adecuado de los servicios de apoyo que m'as necesi- tan los actuales y futuros colonos. 7060 PREDESUR. En la provincia de Zamora-Chinchipe, PREDESUR ha terminado los estudios socioeconomicos detalladaos 1/ de las regiones de los valles de Zamora y Nangarit:a y, bas'andose en los resultados de esos estudios, ha propuesto un proyecto o plan de desarrollo regional integral. 2/ La zona del proyecto pro- puesto es el canton de Zamora; tiene una extension de 7.800 km2 e incluye los dos valles antes mencionados. El valle de Zamora cuenta ya con uma numerosa pobla- cion de colonos espont'anecs (unas 4.000 familias); el valle de Nangaritza tiene una pequena poblacion abcMlgen (jibara) ademas de unos cuantos colonos y ofrece considerables posibilidacles de colonizacion. 707. Se estima el costo total del proyecto en $31,3 millones; un poco menos de la mitad de esta cifra ($15,2 millones) se financiar'a mediante un credito del BID. se preve que el elemento de divisas ascienda a $8,6 millones (= 33 por ciento). El proyecto contempla inversiones en infraestructura (caminos, centros de la comunidad, centros de salud, agua potable, escuelas, levantamientos topo- gr6ficos) por valor de $21,1 millones (el 67,5 por ciento del costo total del proyecto); las inversiones de apoyo a la produccion (asistencia tecnica a la agricultura y la ganader'la; reserva forestal y centro de investigaciones silvl- cclas; estudio de factibilidad para la exploracion de yacimientos de sllice) por valor de $h,2 millones (13,3 por ciento) y credito para compras de ganado y cons- truccion de viviendas por $5,3 millones (16,9 por ciento). El perlodo propuesto para la ejecuci6n del proyecto es de cuatro anios. Se prev'e que se beneficiar'an directamente 3.000 familias (de nuevos colonos) e indirectamente 40625 familias (= 70 por ciento de la poblacion actual de la provincia), que se beneficiaran de las rejoras de infraestructura y tambien de la mayor actividad econ6omica que se producira6 como resultado en la regi6n. 70o8. Tal como se ha presentado, el proyecto de PREDESUR parece ser un buen prototipo de proyecto: presenta un plan completo, coherente y concreto para la 1/ "Diagnostico Socioeconomico de los Valles de los Rlos Zamora y Nangaritza"t, Publicacion No. 70 de PREDESUR, Quito, junio de 1977, y "Diagnostico Socio- economico del Valle del R'o Nangaritza", Publicacion Noa 71 de PREDESUR, abril de 1977. / "Desarrollo Rural Integral - Provincia de Zamora-Chinchipe, Canton Zamora". Fublicacion No. 72 de PREDESUR, Quito, junio de 1977, - 236 - totalidad de una subregion, y ofrece apoyo tanto a los colonos ya existentes como a los presuntos, hace hincapie en la buena administracion de los recursos renovables existentes y lo logra a un costo por familia beneficiaria de $4.100 (que incluye un elemento importante de infraestructura). (ii) Proyectos Industriales Privados 709. Hasta la fecha en el Oriente casi no ha habido desarrollo de la in- dustria privada (aparte de las companias petroleras). En vista de la distancia que media entre la region y los principales centros de consumo, todo plan de desarrollo regional integral debe tratar de fomentar la capacidad local de "transformaciron" de un gran volumen de productos primarios, a fin de reducir al m'nimo el costo del transporte, aumentar la ventaja competitiva del Oriente y diversificar las fuentes de posible empleo asalariado para los residentes de la zona. 710. El primer proyecto agroindustrial que se ha iniciado en el Oriente es una empresa mixta (Estado/privada): el complejo de la plantacion de te en la provincia de Pastaza. La mision no pudo obtener datos sobre sus operaciones hasta la fecha. 711. Tras un perlodo de estudios exploratorios varias empresas estgan consi- derando actualmente la posibilidad de establecer una plantacion de palma africa- na de aceite en la provincia de Napo. Palmeras de Los Andes, empresa colombiana, es la que est'a m'as adelantada en sus planes: ha obtenido el tftulo de propiedad de unas 10.000 Hab de IERAC y ha comenzado plantaciones experimentales en una zona al Noreste de Shushufindi. Una ernpresa belga (Sofinco) y otra suiza (l.V.A.) parecen estar considerando la posibilidad de establecer plantaciones en la zona de Huashito (al Suroeste de Shushufindi), en la que el Gobierno desea promover la produccion de la palma de aceite por pequenEos agricultores, 712. El Centro de Desarrollo Industrial del Ecu'ador (CENDES), adscrito al MinisfcrHn de Industrias, Comercio e Integracion ha estado fomentando activamente varios proyectos agroindustriales posiblemente interesantes para el Oriente. Entre estos figuran instalaciones de elaboracion de carne; molinos de aceite de palma africana; plantas de harina de yuca, e instalaciones de elaboracion de ma- dera de diversos tipos. A largo plazo conviene establecer la capacidad necesaria para elaborar el cafe y el te. Sin embargo, no es probable que llegue a materia- lizarse un gran desarrollo industrial hasta que la region disponga de la infraes- tructura basica necesaria. 5. Recomendaciones y Esquema de Proyectos para su Financiamiento por Presuntos Donantes 713. lDesde el punto de vista general de los recursos potenciales y de las actividades actuales de colonizacion en el Oriente, la falta de caminos de acceso y de servicios b'asicos de apoyo agropecuario parecen ser evidentemente las limita- ciones al desarrollo m'as importantes. Adem'as, serg necesario tambien invertir en servicios sociales de infraestructura y en investigaciones agr{colas sobre culti- vos tropicales hu6medos para ayudar a los colonos a lograr un nivel de vida m'lnima- mente adecuado. Esto sefiala la conveniencia de formular un programa de acci6On de acuerdo a los lineamientos que se sefnalan a continuaci6n. - 237 - (i) Recomendaciones 714. El Gobierno debe definir con claridad la prioridad relativa de: (a) los planes de colonizaci6n para el desarrollo agropecuario en general; y (b) la colonizacion en el Oriente en comparacion con el fomento de planes en otras regiones. En caso de que se de car'acter prioritario a la colonizacion del Oriente, INCRAE debe comenzar a trabajar como organismo coordinador y no como entidad de ejecucion. Deber'a concentrarse en formular un concepto coherente para un plan de aimbito re- gional en apoyo de la colonizacion, pero depender para la ejecucion del proyecto de la capacidad de trabajo sobre el terreno de las organizaciones existentes. CREA y PREDESUR deben continuar ejecutando proyectos de colonizacion en sus res- pectivas esferas de influencia. 715. Si se decidiera que IERAC --que ha estado llevando a cabo proyectos de colonizacion en la provincia de Napo (asi como en otras regiones del Ecuador)-- fuera a concentrarsp exclusivamente en las cuestiones relativas a la concesion de tftulos de propiedad y de la reforma tributaria, INCRAE deber'la asumir fun- ciones m'as directas en relacion con la planificacion y ejecucion de proyectos en las provincias de Napo y Pastaza. Es preciso tener presente que toda "unidad de colonizacion de INCRAE" asumirla principalmente funciones de planificacion, coordinacion y supervision, mientras que la ejecucion propiamente dicha de los diversos elementos componentes de los proyectos seguirla correspondiendo a los diversos organismos especializados tales como MAG, MOP, MEP, BNF, etc. 716. La primera estrategia para todo programa de colonizacion del Oriente debe ser la de prestar servicios b'asicos de apoyo productivos, de infraestructura y sociales a las zonas de colonizacion "?espont'anea"? en las que se haya confirmado que gozan de un buen potencial agropecuario. Los elementos componentes mas esen- ciales de un programa asl serlan los siguientes: (a) Prestacion de servicios de extension agropecuaria, de credito y de tftulos de propiedad a los pequenios colonos0 (b) Establecimiento de acceso satisfactorio a los principales mercados extraregionales (Quito, Guayaquil) y conistruccion de una red b'asica de caminos de acceso transitable en todo tiempo dentro de las sub- zonas mas densamente colonizadas. (c) Establecimiento de instalaciones para los servicios sociales, tales como una red b'asica de centros de salud y capacitacion de personal paramdico (local) para dotarlos; instalaciones docentes; centros ad- ministrativos y de servicios a la comunidad. 717. Las nuevas zonas aue se colonicen en etapas ulteriores deber'an estar contiguas a los asentamientos ya existentes, es decir, deben extender gradual- mente los l'mites de la colonizacion agr{cola, logr'andose de este modo la distri- bucion m'as amplia posible de todo nuevo servicio administrativo o de infraestructura - 238 - de que se disponga en el futuro. Inicialmente, podrlan establecerse nada mas que caminos de acceso a determinadas zonas, junto con informacion sobre suelos y sobre los cultivos m"as adecuados para los diversos lugares, y una delineacion precisa de las partes de las zonas propuestas de colonizacion en las que no po- dr{a cortarse el bosque y este quedarla como reserva para evitar la erosion. 718. Simultaneamente con todo programa de colonizacion, el Gobierno tendra que realizar y reforzar investigaciones agropecuarias, posiblemente utilizando los pocos "proyectos de colonizacion dirigidari como lugares de ensayo o proyec- tos piloto para establecer sistemas agrlcolas apropiados para la region. 719. Las investigaciones preliminares indican que la palma africana y el caucho son posibles cultivos en la zona de Lago Agrio-Coca. El te, el cafe y el cacao podrlan dar buenos resultados en otras provincias. Sin embargo, para muchos de estos cultivos es ,)reciso plantar inicialmente 1.000 Ha. como m'nimo para justificar la creacion de servicios tecnicos de apoyo y de instalaciones de elaboracion. Lo mas probable es que seria necesario crear una entidad espe- cializada para planear, establecer y dirigir toda plantacion o complejo molinero; esa entidad podr'la ser de car'acter paraestatal, una empresa privaea o una coope- rativa de colonos. 720. La explotacion de los recursos forestales, que hasta ahora ha ocurrido en forma desordenada simplemente como subproducto de las actividades de coloniza- cion, debe llevarse a cabo de una manera mas racional. Conviene establecer un programa silv'cola de ordenacion cuidadosa y a largo plazo de este recurso reno- vable e importante del pa'Is. (ii) Proyectos para su Financiamiento por Presuntos Donantes 721. En consecuencia, hay dos tipos distintos de proyectos que pueden ser adecuados para recibir financiamiento del Banco o de otro organismo de ayuda y que se beneficiarlan de la misma, a saber: (a) Proyecto(s) de apoyo para colonizaciones espont'aneas. (b) Proyecto(s) de desarrollo de la palma africana o del caucho. Los proyectos de apoyo a la colonizacion parecen ser mas necesarios en dos luga- res de la provincia de Napo: Lago Agrio-Coca y Baeza-Tena; cada uno con 5.000 a 7.000 hogares beneficiarios; y en dos lugares en la provincia de Morona Santiago: Upano-Palora y la region al Este del camino de Macas-Sucua, cada uno con 3.000 a 5.000 hogares. Todos ellos, excepto la region de Lago Agrio-Coca, se hallan ubicados en las laderas de Los Andes que ofrecen buenas posibilidades de pastos y cria de ganado. Aunque actualmente se concentra en esto la actividad agrope- cuaria de la region baja, esa zona ofrece posibilidades para una explotacion mas diversificada, incluldo el cultivo de la palma africana. 71. 4 La ,:ositle nueva infraestructura Iara la colonizaciOn lodrla situarse en la zona que esta al TTorte y al Oeste de Coca (Huashito, 280C km-) y/o en la oiona e 6o70 I2 al Eurceste de Coca de la que Loreto es el ceinturo. - 239 - 723. Los proyectos de apoyo para las colonizaciones espontaneas tendran por objeto prestar servicios b6asicos a unas 5.000 familias de colonos que ocu- pan una extension de 200.000 a 300.000 Ha. Los estudios socioeconomicos lleva- dos a cabo por el MAG e INIAP en Napo, y por CREA en la provinzia de Morona ofrecen informacion suficiente para preparar planes de desarrollo para estas zonas. La preparacion de esos planes y de los estudios de factibilidad corres- pondientes debe ser sencilla y orientarse a satisfacer las necesidades b'asicas de los colonos ofreciendoles los servicios antes descritos. La preparacion del plan deben llevarla a cabo tecnicos ecuatorianos (supuestamente de INCRAE/ CREA), auxiliados por uno o dos especialistas en preparacion y organizacion de proyectos de cultivos tropicales hiunedos. 724. Los proyectos de desarrollo de la palma africana de aceite podr'lan consistir en una "plantacion" central de unas 5.000 Ha. que se establecerla durante un perlodo de cinco a siete a-nos, mas unas 2.000 Ha. de pequenos culti- vos de esa planta entre los colonos espont'aneos de zonas contiguas, cuya produc- ci6n prevista constituirla tambien parte del proyecto. Se ha demostrado que las condiciones ecologicas de la provincia de Napo son adecuadas para la palma afri- cana de aceite; en realidad, se est'a ahora estableciendo una plantacion privada en ese lugar. Sin embargo, ser'a necesario disponer de mayor informacion sobre suelos y condiciones meteorologicas para elegir una zona adecuada para el pro- yecto. La decision sobre el tipo de empresa a la que se encargue la formulacion del proyecto tendrla que hacerla el Gobierno. 7'5. El exito de todo proyecto que se lleve a cabo en el Oriente dependera fundamentalmente de mejores comunicaciones entre la region y el resto del pa'Is. Como minimo harla falta establecer puentes que crucen los rlos Coca y Aguarico y ur acceso practicable en todo tiempo a la region montan-osa, quiza a traves de un camino m'as directo de enlace entre Holllfn (en la carretera de Baeza-Tena) y Loreto-Coca (para el cual ya existen planes preliminares). Ser'a de vital impor- tancia que exista una coordinacion estrecha y armonizacion en el tiempo entre el MOP y el MAG para toda actividad de colonizacion en el Oriente. 726. Seguidamente se presentan los elementos componentes indicativos y los costos del proyecto correspondientes a los dos tipos de proyectos sugeridos: - 240 - A. Proyecto de Apoyo a la Colonizacion Espont"anea Numero de beneficiarios - 5.000 familias2 Area de influencia - 2.000-3.000 km Perfil cronologico del proyecto - 5-7 afios Equivalente % del Sucres en $ Total (millones) (millones) Apoyo de la Produccion 275-385 11,0-15,5 50-53 Inversiones en las Haciendas 225-335 9,0-13,5 (para 1.000 a 1.500 familias, para explotacion de la tierra (ganado vacuno/ cultivos arboreos) 15 Ha. a sucres 15.000/Ha. como promedio Servicios de Extension (Instalaciones, capacitacion) 50 2,0 Servicios de Apoyo a la Infraestructura 205-265 8,2-10,5 37-36 Camainos de Acceso 155-210 6,2- 8,5 (Red minima para atender los respaldos de 120 a 160 km., a sucres 1,2 millo- nes/km.) Mercados 50 2,0 Instalaciones de Servicios Sociales 75 3,0 13-11 Programas de saneamiento, servicios de salud publica inclui.dos servicios medicos/paramedicos, centros de la comunidad, etc. 565-725 22?6-29,9 100-100 - 241 - B. Proyecto de Desarrollo de la Palma de Aceite (Fases I y II) (Prelio mas cultivadores en pequefnas fincas fuera del predio) Niumero de beneficiarios - 1.000 familias trabajadoras en el predio 2.000 familias en pequefnas fincas Area de influencia - 1.000 km2 Perfil cronologico del proyecto - Desarrollo del predio = 7 afios Decarrollo de las pequefias fincas = 5 afios a partir del ano 5 del proyecto Equivalente Sucres en $ % (millones) (millones) Establecimiento de la Plantacion 562,5 22,5 38-35 (inclu'do el desbroce del terreno, ca.minos y desagiue, plantacion, mantenimiento, etc. a sucres 37,5 00/Ha. Predio (5.000 Ha.) 187,5 7,5 Pequefias fincas (l0o000 Ha) 375,0 15,0 (a partir del afno 5) Instalaciones de Elaboracion a sucres 43.700 a 50.000 por Ha, 875-1.000 35,o-4o,0 60-63 (a instalar en etapas) Viviendas para Trabajadores 25,0 1,0 2- 2 (para unas 1.000 familias) Total 1.190-1.588 58,5-63,5 100-100 - 242 - X. INDUSTRIA 1. Tendencias recientes (i) Trayectoria del crecimiento 727. De acuerdo con la expansi6n economica general registrada en la decada de 1970, el crecimiento industrial fue elevado y acelerado en los ultimos anos. El incremento real del valor agregado en la industria alcanzo un promedio de cerca del 10 por ciento anual (a precios de 1970) --el cre- cimiento en volumen fue ligeramente superior-- y desde 1975 supero al cre- cimiento del PIB por un margen significativo. Casi todos los subsectores participaron en esta expansion, registr-andose un crecimiento superior al promedio en las industrias nuevas tales como las de produccion y elaboracion de productos qu'micos, minerales no metalicos, metales y productos metalicos. El desarrollo industrial se ha basado tradicionalmente en las agroindustrias, incluldas las relacionadas con la pesca y la silvicultura y, mas recientemente, en actividades que utilizan la mano de obra con relativa intensidad tales como la manufactura de metales ligeros. La expansion fue estimulada por el rapido incremento de los ingresos a ralz de la transformacion del pais en una econo- mna basada en el petroleo, un clima favorable a la inversion resultante de la politica oficial beneficiosa al sector privado, la estabilidad financiera y, hasta cierto punto, la aparicion del Mercado Comu'n Andino que ha contribuido a imprimir una orientacion dirigida m-as hacia el exterior a las industrias ecuatorianas. 728. La participacion de la industria en el PIB durante 1970-77 permanecio casi invariable en un 17,5 por ciento, pero si se excluye el sector petrolero aumento del 17,5 por ciento a cerca del 20 por ciento. Por lo tanto, la industria represento algo menos de una quinta parte del incremento registrado en el PIB. Su participacion en la inversion en capital fijo en la dgcada de 1970 puede haber sido de un 25 por ciento aproximadamente, inclulda la in- version extranjera, que aument6 en 1970-75 de $60 millones a $196 millones. Por otra parte, su aporte a la generaci6n de empleo fue mucho menor. El nuevo empleo generado en la industria durante 1972-77 fue de unos 60.000 nuevos empleos, o sea el 18,5 por ciento del incremento experimentado en la fuerza de trabajo. Se calcula que el iumero de empleados industriales aument6 a razon del 2,7 por ciento anuall/ desde 1970, y asciende a unos 332.000. Su participaci6n en el empleo general en este ultimo afio habria sido del 15 por ciento, permaneciendo casi sin modificacion alguna desde los primeros anios de la decada de 1960. 1/ Esto parece indicar que el aumento de la productividad de la mano de obra explica cerca de las tres cuartas partes del crecimiento industrial, aumen- tando a la elevada tasa del 7,3 por ciento anual en 1970-77. Sin embargo, la productividad de la mano de obra en las fabricas aumento en 1970-75 un 3 por ciento anual, lo cual indica que los aumentos de la productividad de la mano de obra en la pequena industria fueron bastante superiores al pro- medio, o bien que el incremento del empleo industrial fue en realidad mayor, y los aumentos de la productividad de la mano de obra correlativa- mente menores, que los obtenidos a partir de los datos anteriores. - 243 - (ii) Estructura industrial 729. A pesar de su rapido crecimiento, la industria ha permanecido en conjunto en una etapa relativamente inicial de desarrollo, habiendo un sector moderno y reducido de industrias de sustitucion de las importaciones sobre- puesto a un sector principalmente tradicional en el que predominan las empre- sas pequenias. Las actividades tradicionales, como la elaboracion de alimentos, textiles y elaboracion de madera, representaron en 1970-75 el 55 por ciento del valor agregado y cerca de las dos terceras partes de la inversi6n en capital fijo en el sector, mientras que los productos qu'micos, minerales no metalicos y metales contribuyeron alrededor de una tercera parte al valor agregado y a la inversion. La participacion de los bienes de consumo en el valor agregado industrial durante 1970-77 aumento ligeramente, mientras que disminuyo la de bienes intermedios (incluidos los productos qu'micos y algunas otras ramas de produccion) y permanecio practicamente constante la reducida proporcion de los bienes de capital (Cuadro 51). Cuadro 51: ESTRUCTURA INDUSTRIAL, 1970; 1974; 1977 Millones de S/ corrientes Porcentaje 1970 1974 1977 1970 1974 1977 Valor agregado industrial 5.671 12.'803 25.743 100,0 100,0 100,0 Bienes de consumo 3.341 7.819 15.722 58,9 61,1 61,1 Alimentos, bebidas y tabaco (1.942) (4.448) (9.056) (34,2) (34,7) (35,2) Ropa, calzado (36) (114) (230) (0,6) (0,9) (0,9) Mobiliario (61) (222) (436) (1,1) (1,7) (1,7) Papel, Imprenta (527) (1.175) (2.335) (9,3) (9,2) (9,0) Productos quimicos - produ,tos finales (588) (1.468) (2.928) (10,4) (11,5) (11,4) Otros bienes de consumo (187) (392) (737) (3,3) (3,1) (2,9) Bienes intermedios 1.739 3.641 7.307 30,7 28,4 28,4 Textiles, cuero (760) (1.694) (3.423) (13,4) (13,2) (13,3) Madera (194) (335) (658) (3,5) (2,6) (2,5) Productos quimicos - productos intermedios (454) (869) (1.733) (8,0) (6,8) (6,8) Minerales no metalicos (251) (572) (1.161) (4,4) (4,5) (4,5) Metales basicos (80) (171) (332) (1,4) (1,3) (1,3) Bienes de capital 591 1.343 2.714 10,4 10,5 10,5 Maquinaria, equipo (591) (1.343) (2.714) (10,4) (10,5) (10,5) Fuente: Cuadro 9.1 del Apendice Estadistico - 244- 730. La dimension media de la empresa industrial ha continuado siendo pequeiia. Las industrias en pequena escala y los talleres artesanales (es decir, las empresas que emplean menos de siete personas) han proporcionado d rante el periodo 1970-77 el 7r por ciento del empleo industrial pero algo mas de una tercera parte del valor agregado industrial (Cuadro 52). A ellas correspondio el 38 por ciento del incremento del valor agregado, pero cOIi- tribuyeron 'unicamente el 20 por ciento del aumento del empleo industrial, lo cual indica un cr cimiento de la productividad muy superior al del conjunto de la industria.! Son importantes en la elaboracion de madera, productos quimicos, imprenta y textiles, mientras que su participacion en los metales basicos (a diferencia de los productos metalicos) es muy baja.Z! Es posible que actualmente haya unas 1.500 empresas de dimension entre mediana y grande, que representen un 5 por ciento de los establecimientos industriales. Sin embargo, aun estas empresas son pequefias si se las compara con las interna- cionales: en 1974, tan solo unas 150 empresas (de 1.255 incluidas en la encuesta industrial de ese afio) empleaban mas de 100 personas, y tan s6lo cinco empresas --en textiles, productos quimicos y productos metalicos-- han tenido un empleo de mas de 500 trabajadores y una produccion bruta anual equivalente a unoo $10 millones. El empleo en fabricas por empresa se elevo en 1970-75 de 49 a 56 personas. Cuadro 52: PARTICIPACIONES RELATIVAS DE LA INDUSTRIA FABRIL Y DE LA INDUSTRIA EN PEQUENA ESCALA EN EL VALOR AGREGADO INDUSTRIAL, 1975 (porcentajes) Industria en pequena C.U.C.I. Industria escala y artesanlas TOTAL 63,9 36,1 31 AlimBntos, bebidas y tabaco 72,6 27,4 32 Textiles y ropa 66,7 33,3 33 Madera y productos derivados 52,8 80,5 34 Papel e imprenta 47,7 52,3 35 Productos qu'micos 43,0 57,0 36 Minerales no metalicos 75,5 24,5 37 Metales basicos 96,3 3,7 38 Productos metalicos; maquinaria y equipa 67,9 32,1 39 Otros productos 95,6 4,4 Fuente: Banco Central del Ecuador; INE 1/ Es posible que aparezca subestimado el aporte de las pequefias empresas al incremento del valor agregado y del empleo puesto que un numero signifi- cativo de estos establecimientos ha pasado de la categorla "pequeiat' a la de "mediana a grande". 2/ La elevada participaci6on de las pequefias industrias en los productas qul- micos se debe probablemente a que este tipo de actividad lo llevan a cabo principalmente laboratorios y no fabricas. Evidentemente el subsector de productos metalicos comprende reparaciones donde predominan los pequefios establecimientos. - 245 - 731. Costo de la mano de obra, productividad y rendimiento. El tamanio reducido de la empresa cue predomina en la industria impone limites al aumento de la productividad. Como resultado de la estructura superficial del sector industrial, su valor agregado fabril nunca ha pasado del 40 por ciento del valor de la produccion bruta y en los ultimos afios ha tendido a disminuir. En este sentido sirve de ilustracion una comparaci6n de las tendencias recientes en los costos de mano de obra y la productividad en el Ecuadcr y Colombia. En el Ecuador el costo de la mano de obra en el sector marufacturero aument6 en el periodo 1970-74 en un 9 por ciento anual medido en d6lares corrientes de EE.UU (pero tan solo un 1 por ciernto anual en ter- minos de S/ constantes), lo cual fue casi dos veces mas que en Colombia. Desde 1975, estos incrementos en el Ecuador se han acelerado a alrededor del 20 por ciento anual (7,5 por ciento en terminos constantes) principalmente a causa de la escasez iincipiente de mano de obra calificada y de la mayor actividad sindical. La ligera ventaja competitiva del Ecuador con respecto a Colombia que predomin6 durante los primeros afios del decenio de 1970 desa- parecio y, a partir de 1974, los costos salariales ecuatorianos fueron, como .romedio, un 15 por ciento superiores a los de Colombia. Mientras el valor agregado por empleado era comparable hasta 1974,1/ la relaci6n de costo de mano de obra a valor agregado ya, en ese anio, .era superior a la de Colombia (35 por ciento contra 30 por ciento). Asimismo, los costos industriales de mano ee obra como proporcion del producto bruto permanecieron en la industria ecuatoriana casi invariables durante el periodo 1970-74, en un 13,5-14 por ciento, mientras que en Colombia se logro una reducci6n significativa de esta proporcion (del 15 por ciento a un 12 por ciento aproximadamente). Ademas, los costos industriales de Ta mano de obra exceden en el Ecuador los costos de mano de obra del conjunto de la economlia por un margen muy superior al que la productividad de la mano de obra industrial excede a la productividad del conjunto de la economla. En consecuencia, en 1975 los costos por empleado en la industria fabril fueron 4,7 veces superiores al promedio de costos de mano de obra por empleado en la economia, mientras que el valor agregado por trabajador en la industria fabril fue superior al PIB por empleado en un factor de 3,08 (en comparacion con 2,45 y 2,82 respectivamente, en Colombia) lo cual indica la posicion privilegiada que ocupa la fuerza de trabajo industrial dent.o de la economla ecuatoriana (Cuadro 53). 1/ El equivalente de $5,482 frente al equivalente de $5,537 en Colombia. Con todo, es posible q:e los resultados correspondientes al Ecuador esten in- flados por sobrevaluaci6n del tipo de cambio. - 246 - Cuadro 53: COSTOS SALARIALES Y PRODUCTIVIDAD POR PERSONA EMPLEADA, ECUADOR Y COLOMBIA, 1970-75 (en $ a tipo de cambio corriente) ECUADOR COLOMBIA 1970 1974 1975 1970 1974 1975 (1) Costo salarial industrial 1.319 1.936 2.320 1.393 1.678 1.815 (2) Valor agregado industrial 3.611 5.482 5.586 3.950 5.537 5.742 (3) Costo salarial en toda la economia 241 410 494 466 679 741 (4) PIB por persona empleada 799 1.614 1.811 1.132 1.870 2.034 (1):(3) 5,47 4,72 4,70 2,99 2,47 2,45 (2):(4) 4,52 3,40 3,08 3,49 2,96 2,82 Nota: Las cifras correspondientes a 1975 son provisionales. Fuente: INEC, Banco Central del Ecuador; INEC, Banco de la Repulblica (Colombia). 732. El crecimiento de la productividad de la mano de obra en la industria manufacturera ascendio al 3 por ciento anual en 1970-74, superando de este modo el incremento de los costos del factor trabajo. Aun cuando posiblemente dicho crecimiento se haya acelerado en los ultimos afios, los aumentos del costo de la mano de obra han sido probablemente superiores a los de la productividad. En cambio, es posible que la productividad del capital haya aumentado de acuerdo con la mejor utilizacion de la capacidad de produccion que, junto con la im- portacion exenta de derechos arancelarios de los bienes de capital y de las ma- terias primas por las empresas que reciben incentivos a la inversi6n, da por resultado reducciones de los costos unitarios y una mejor rentabilidad. El alza de los precios al por ma or industriales fue como promedio 14,5 por ciento anual en el per'1odo 1974-77.1/ Sin embargo, puesto que este 'ndice da una ponderaci6n significativa a algunos articulos cuyo precio est'a controlado (como los alimentos y los combustibles de petroleo) la mayoria de los precios industriales probablemente subieron mas de lo que muestra el Tndice. La renta- bilidad industrial ha disminuido algo desde los primeros anos de la decada de 1970 --probablemente como consecuencia del aumento real de los costos salariales-- pero ha permanecido elevada en lo que se refiere a las industrias principales de exportaci6n (pesca; elaboracion de cacao) y en las industrias de sustitucion de importaciolies con un grado considerable de proteccion arancelaria (elaboracion de metales; aparatos electricos). Al otro extremo de la escala, la rentabilidad ha sido baja e incluso negativa en el caso de las industrias que, en general, son administradas con prudencia y estan sujetas a controles de precios, como por ejemplo las alimentarias (Cuadro 54). 1/ El Tndice comenzo a estimarse en 1974. - 247 - Cuadro 54: RENTABILIDAD INDUSTRIAL, 1973-76 (porcentajes) Rentabilidada/ Rentabilidada/ Intensidad del patrimonio de las ventas de mano de obrak/ 1973 1974 1975 1976 1973 1974 1975 1976 1973 1974 1975 1976 Pesca 54,0 52,9 45,0 41,1 36,8 40,0 36,1 30,2 14,2 15,4 15,2 14,3 Elaboracion de cacao 17,5 24,8 27,0 9,8 12,i 12,1 .. 11,4 10,6 10,6 Elaboraci6n de metales 34,5 41,9 37,5 35,1 24,1 17,0 15,9 12,3 .. 20,6 .. 27,5 Aparatos el6ctricos 28,4 24,6 1Q,9 15O 13,4 15.9 7,6 5,7 10,4 17,7 18,2 15,6 Textiles 16,6 17,2 15,0 19,9 11,8 10,5 9,4 11,8 26,6 28,0 32,6 31,6 Productos farmaceuticos 25,6 25,8 11,i 14,4 14,8 14,1 5,8 8,6 19,1 .. .. 24,4 Elaboracion de madera 13,2 13,3 .. 14,8 .. .. .. 21,1 Bebidas 3,9 2,6 4,6 3,8 3,2 1,5 2,6 1,7 7,5 6,4 7,7 7,9 Alimentos 8,2 -2,7 .. 2,1 -1,4 .. . .. 8,1 No se dispone de datos. a! Utilidades antes de deducir los impuestos. b/ Participacion de los costos de mano de obra (inclulda la administracion) en las ventas despues de deducidos los gastos de distribucion. Fuente: Junta Supervisora de Empresas, basado en los estados financieros de empresas representativas de los diversos subsectores. 733. Dependencia de las importaciones y capacidad de exportaci6n. La expansiJon de la industria ha estado vinculada al crecimiento todavia mas rapido de las necesidades de importacion de bienes de capital, pero asimismo de insumos corrientes, y hasta de bienes de consumo. Durante el perlodo 1970-77, la importacion de bienes de capital expresada en dolares corrientes de EE.UU. se multiplico casi por 10, y la de insumos corrientes por 4, lo cual ha sido superior al incremento experimentado por el producto industrial. Las empresas de escala mediana y grande importan cerca de la mitad de sus insumos corrientes, proporcion que ha cambiado poco a lo largo del uiltimo decenio. La proporcion que las importaciones representan de los insumos corrientes es especialmente elevada en los ramos con valor agregado inferior al promedio industrial, por ejemplo, papel y metales basicos. En la etapa de industriali- zaci'on en que se encuentra actualmente el Ecuador, es de esperar que haya gran necesidad de importar bienes de capital. No obstante, el exceso de inflacion interna con respecto a la inflacion internacional, la constante revaluacion real del tipo de cambio y el aumento cada vez mayor de los costos de mano de - 248 obra hacen que a las empresas ecuatorianas les resulte rentable mecanizar y depender cada vez mas de equipo y materiales importados, en detrimento de los recursos nacionales, inclulda la mano de obra. No es necesario decir que la dependencia creciente con respecto a la importacion hace que el sector sea susceptible a la posici6n de divisas de la econom'a. 734. Entretanto ha habido un aumento notable de las exportaciones indus- triales, que llegaron - $290 millones en 1977, en comparaci'on con la cifra inferior a $20 millones en 1970. Sin embargo, tanto en lo que respecta a Su magnitud como a su composicion, las exportaciones industriales indican ia etapa inicial de desarrollo del sector si se las compara con los parses rmas industrializados de la America Latina. Dos terceras partes del aumento de las exportaciones industriales obedeci'o a la sustitucion del cacao en grano por cacao elaborado, pero tambien registraron aumentos importantes los productos pesqueros (para consumo animal y humano), los productos derivados de la madera y los aparatos elgctricos. Tambien influy6o el acceso exento de derechos de algunos productos ecuatorianos al Mercado Comuin Andino, aunque la exportacion a la subregion aumenta menos que al resto del mundo (Cuadros 7.8 y 7.9 del Apendice Estadistico). A pesar de estos importantes adelantos, ha aumentado la diferencia que existe entre las exportaciones y las importa- ciones industriales que necesita la industria, que ha llegado a $586 millones en 1977, frente a $139 millones en 1970 (Cuadro 55). Cuadro 55: COMERCIO EXTERIOR DE BIENES INDUSTRIALES, 1970-77 (millones de $) 1970 1973 1975 1976 1977 Importaciones del sector industrial 158,0 233,3 528,3 609,3 876,4 Materias primas y productos intermedios (116,1) (149,3) (292,4) (355,4) (475,9) Bienes de capital (41,9) (84,0) (235,9) (253,9) (400,5) Exportaciones industriales 18,6 48,4 83,8 119,9 290,5 Productos derivados del cacao (2,6) (8,8) (28,4) (62,4) (185,7) Otros productos (16,0) (39,6) (55,4) (57,5) (104,8) Fuente: Cuadros 9.6 y 9.8 del Apendice Estad'.stico. 735. Factores limitativos del desarrollo industrial. Pese al crecimiento raDido que recientemente ha experimentado la industria, hay varios factores que han obstaculizado el desarrollo del sector. En primer lugar, la infraes- tructura institucional y fUsica no se ha desarrollado con la rapidez necesaria para hiacer frente a las necesidades crecientes que conlleva la industrializaciAn. Con frecuencia ha sido deficiente el suministro de energla electrica, lo cual ha ocasionado interrupciones de la producci6n industrial. A mediados de la decada de 1970, cerca del 30 por ciento de la electricidad consumida por la - 249 - industria era autogenerada, lo cual daba por resultado un elevado costo de energia a los productores industriales. Asimismo los sistemas de transporte y telecomunicaciones se estan acercando al l'hmite de sus capacidades respec- tivas. Gracias a las inversiones que se estan realizando actualmente en el sector de energla electrica deber'an superarse a su debido tiempo las limita- ciones del suministro de energia. La falta de personal administrativo idoneo y la escasa preparaci6on tecnica de la fuerza de trabajo reduce el nivel de productividad, problema que probablemente se resolver'a a mediano o largo plazo. 736. En segundo lugar, es limitado el mercado interno de la mayorla de los productos a causa de la reducida dimension de la economia interna y de los bajos ingresos que percibe la mayor parte de la poblacion. Mientras que los productos de los que hay una gran demanda tienden a ser producidos prin- cipalmente por pequenas empresas de caracter tradicional y a menudo anticua- das, muchas de las empresas mas modernas y dinamicas se dedican principalmente a producir para los grupos de mayores ingresos, con productos como aparatos electrodomesticos, artculos de tocador y productos farmaceuticos, etc., con los cuales se est-a cerca de saturar el mercado. En tercer lugar, con frecuencxi: las empresas no aprovecharon las oportunidades de crecimiento en parte a causa de la fuerte concentracion de la propiedad industrial y de la renuencia por parte de los capitalistas a aceptar nuevo capital en acciones, encargar a gerentes profesionales la administraci6n de sus empresas y adoptar otras me- didas tendentes a abrir y dinamizar el sector industrial. En cuarto lugar, las medidas de pol{tica del Gobierno que dependen principalmente de subven- ciones a la inversion y de la proteccion arancelaria han contribuido poco a aumentar la eficiencia industrial. En quinto lugar, la limitada disponibi- lidad de financiamiento para las empresas industriales que no gozan de la mayor solvencia, especialmente las pequefias empresas, ha frenado tambien la expansion industrial. Por u'ltimo, la falta de personal administrativo com- petente y las dificultades de adaptacion y absorcion de la nueva tecnolog'a contribuyen a las limitaciones antes mencionadas. 737. Estos limites a la expansi6n industrial explican tambien la baja proporcion de productos que exportan la mayoria de las empresas, lo cual re- fuerza a su vez los factores limitativos del crecimiento industrial. Con fre- cuencia no se aprovechan las oportunidades existentes de exportar a causa de la falta de experiencia, incapacidad por parte de las empresas de garantizar entregas regulares en una escala que muchas veces excede a su capacidad produc- tiva y, tambien, a causa de que la rentabilidad suele ser superior en los mer- cados internos que en los de exportacion. En consecuencia, salvo por unas pocas industrias que exportan una elevada proporcion de su produccion, las empresas tienden a exportar unicamente excedentes que no pueden vender en el mercado nacional, a menudo al costo marginal. Por otra parte, el grado relativamente elevado de dependencia de las principales industrias en creci- miento con respecto a la importacion ha tendido a obstaculizar el establecimimi. de vlnculos de integracion con las industrias suministradoras y con otros sec- tores de la economia interna que podrlan suministrar insumos industriales. 2. Polfticas del Gobierno 738. En el curso de los ultimos 20 anios, el Gobierno ha tratado de aceleri-^ el proceso de industrializacion con el fin de estimular la sustitucion de irnmp.-- - 250 - taciones, exportar productos industriales, generar empleo y lograr un desarrollo regional mas equilibrado de la economla. Para alcanzar estos fines, el Gobierno ha recurrido tradicionalmente al sector privado y no a la participacion directa --en calidad dc inversionista o productor-- en las actividades industriales. Sin embargo, 'a aumentado en importancia la participacion de las entidades fi- nancieras estatales en el capital social de empresas industriales y la Direccion Industrial de las Fuerzas Armadas (DINE) ha comenzado a producir una serie de bienes, ademas de participar como accionista en algunas empresas industriales. 739. El Gobierno estimula las actividades industriales por medio de incen- tivos fiscales, proteccion arancelaria y financiamiento a tasas de interes fa- vorables. M'as recientemente, se han utilizado tambien incentivos a la expor- tacion por medio de certificados de abono tributario para las exportaciones no tradicionales y exenciones de derechos arancelarios para los insumos impor- tados incorporados en los productos de exportacion. (i) Incentivos a la inversion, proteccion arancelaria y promoci6n de la exportacion Incentivos fiscales a la inversion 740. Las exenciones y reducciones tributarias son el elemento mas impor- tante de la polftica de incentivos industriales que sigue el Gobierno. Con- sisten en exenciones de derechos de importacion para la maquinaria y equipo y exenciones de impuestos de menor importancia, como por ejemplo sobre la transmision de bienes inmuebles, timbres, etc. El grado en que se conceda la exencion o deducci6n de estos impuestos depende del caracter y ubicacion de la inversion de que se trate. Son mayores en el caso de industrias que utili- cen materias primas nacionales, establezcan nuevas series de producci6n y se hallen fuera de las regiones de Quito y Guayaquil (es decir, las clasificadas en las categorlas "Especial" y "A" de la Ley de Incentivo Industrial). Por el contrario, los incentivos menores o nulos se conceden a las empresas que trabajen en industrias ya establecidas o que se establezcan en las regiones mas adelantadas del pass. Existen incentivos parecidos a favor de las indus- trias en pequefia escala y artesanas que parecen concederse con menos investi- gaci'on que las que se otorgan a las industrias de mediana y gran escalas. 741. Los incentivos a la inversion que se conceden en el Ecuador figuran entre los mas generosos de la America Latina. Recientemente se han aumentado para las operaciones que se realicen en lugares espec-ficos fuera de las regio- nes de Quito y Guayaquil para tratar de dar un mayor impulso al desarrollo industrial de las regiones relativamente subdesarrolladas. Los incentivos que figuran en la Lista de Inversiones Dirigidas (LID) comprenden la plena exencion del impuesto sobre la renta durante los 10 afios iniciales (o sea, no solamente en lugar de las utilidades riroinertidas), ruayores abonos tributarios por ex- portacion y nuevas deducciones de impuestos personales para los empleados de las empresas incluldas en el plan de la LID. La aplicacion de las exenci:nes y rebajas de los derechos de importacion no tiene limite de tiempo. 742. Protecci6n. Como parte del conjunto de incentivos, se concede tambien proteccion frente a la importaci6n a las empresas industriales que perciben incentivos fiscales. El grado de protecci6n se basa en una evaluaci6n de los - 251 - costos de produccion, m-argenes de utilidades y capacidad de las empresas para u211-isti.ar el mercado nacional, entre otros factores. La proteccion frente a la importacion se concede principalmente mediante aranceles: se ha res- tringido el empleo de restricciones cuantitativas, inclulda, las prohibiciones de importar, a fin de no perturbar los suministros de la industria en lo que se refiere a costos y cantidades y para evitar la aparici6n de monopolios lo- cales. Por consiguiente, las restricciones cuantitativas se aplican princi- palmente a los articulos de tipo suntuario, como los autom6viles. No obstante, las entidades publicas y las empresas que perciben incentivos fiscales estan obligadas a "comprar los productos nacionales" en la medida en que los produc- tos que necesiten se produzcan en el pais. Los aranceles nominales solian ser muy elevados, pero desde la reforma arancelaria de 1974 se han aplicado tarifas moderadas (es decir, de 0 a 20/30 por ciento) a las importaciones de maquinaria y equipo de materias primas, en tanto que los aranceles que gravan los bienes de consumo se hallan al nivel del 50 al 70 por ciento y se acercan al 200 por ciento en el caso de algunos art-culos, por ejemplo, los autom-oviles particulares. Asimismo, se grava con una sobretasa del 30 por ciento la importacion de bienes de consumo que no sean de primera necesidad, pero tambien la importaci6n de algunos insumos industriales que se producen en el pals. La dispersion de las tarifas (incluida la sobretasa) entre los insumos industriales, por una parte, y los productos terminados, por la otra, puede dar por resultado una proteccion efectiva que puede llegar hasta el 100-150 por ciento. Ademas, desde 1975 han estado en vigor los dep6sitos previos de importaci6n, que varian entre el 10 y el 30 por ciento del valor c.i,f. segun el artUculo importado de que se trate.I/ Las empresas clasifi- cadas en las categorlas "Especial" y "A" de la Ley de Incentivo Industrial se hallan exentas de los depositos previos de importaci6n. 743. Promocion de la exportacion. Las medidas adoptadas por el Gobierno para estimular la exportacion se iniciaron en los primeros afnos de la decada de 1970. Las exportaciones distintas de las de materias primas agricolas y el petr'oleo crudo reciben un abono tributario cuyo grado depende del valor de exportacion del ano anterior. Exportacicn en el ano anterior Abono tributario (millones de $, FOB) (% del valor de exportacion FOB) hasta 3,0 7,0 5,0 9,0 7,0 11,0 10,0 13,0 mas de 10,0 15,0 Las empresas que operan a! amparo del plan de LIDD reciben un 3 por ciento adicional de abono tributario por exportaci6n. El abono se concedio en prin- cipio unicamente a las empresas que perciblan .centivos fiscales, pero se 1/ La sobretasa aduanera y el plan de depositos previos de :importacion se han aplicado por razones de balanza de pagos, es decir, para contener el cre- cimiento de la importaci6n en 1974-75 y no para aumentar la proteccion de la produccion industrial interna. - 252 - hizo extensiva ulteriormente a todas las empresas. En forma analoga, a todos los exportadores, independientemente de si reciben incentivos fiscal-. o no, se les permite importar temporalmente libre de derechos los bienes in- corporados en las exportaciones ("importacion temporal"), sistema que ofrece evidentes ventajas al exportador con respecto al reembolso de derechos sobre los insumos importados una vez que se materializa la exportacion ("draw-bad k" 744. Aparte de los abonos tributarios, el Gobierno presta apoyo tambi6n a la exportacion por medio de servicios financieros especiales antes y despues del embarque. Se esta estudiando la posibilidad de implantar un plan de seguro de la exportacion. 745. Evaluacion de las politicas industriales. Los incentivos fiscales a la inversion, unidos a la proteccion arancelaria, han actuado de estlmulos importantes al crecimiento y a la diversificacion del sector industrial. Tai solo durante el periodo de 1970-77, 486 empresas entre medianas y grandes y 1.432 empresas pequefias registraron inversiones al amparo de los planes de incentivos, produciendose una aceleracion importante a partir de 1973. Durante el mismo perlodo, parece que los proyectos inducidos por los incentivos han generado unos 48.200 nuevos empleos que equivaldrian al 96 por ciento del aumento del empleo industrial experimentado en 1970-77, y contribuyeNon en un quinto como minimo al crecimiento del valor agregado industrial.- La inversion estimulada por los incentivos ha ocasionado la expansi6n y moder- nizacion de la capacidad industrial, que puede compararse favorablemente con otros palses andinos, lo cual ofrece buenas oportunidades de crecimiento a plazo mediano. 746. Con todo, el sistema de incentivos ha tendido a favorecer un rnodelo de industrializacion que no contribuye mucho aaprovechar las ventajas compa- rativas de la economla y que podrla afectar desfavorablemente a la estructura industrial y a la eficiencia. La exencion y reduccion de los derechos sobre los bienes de capital importados e insumos corrientes ha favorecido a las ac- tividades con elevado coeficiente de capital o de productos importados. Si se incluye la expansion de las empresas existentes, los costos de inversion por empleo creado se han elevado acusadamente y se acercan ahora al equivalente de $30.000 en las industrias de dimension entre mediana y grande y hasta $6.500 en las industrias en pequena escala. Una proporcion considerable de los insumos corrientes es de importacion, especialmente en las industrias nuevas (productos qu'micos, elaboracion de metales), pero tambien en la industria textil. Pareceestar aumentando el nuimero de operaciones puramente de montaje, aun cuando todavia este sea pequefio. Como resultado, son relativamente escasosz; los vTnculos de integraci6n que se establecen con el resto de la econom5A, y no se concede la debida importancia al aprovechamiento de los recursos naturales del Ecuador, que consisten principalmente en el potencial agroindustrial y la 1/ Sin embargo, los datos sobre inversion, produccion y empleo de las enpre-L; acogidas a las leyes de incentivos se basan en informaci6n obtenida de solicitudes, no habieudose hecho estudio ulterior alguno. Seguln estimacio- nes del Ministerio de Industrias, se lleva a cabo efectivamente alrededor del 80-85 por ciento de la inversion indicada en las solicitudes. - 253 - mano de obra. Asimismo, el valor agregado que crean las empresas estimuladas por los incentivos parece ser inferior al del conjunto de la industria, es decir, alrededor del 30 por ciento en el caso de las empresas de dimension entre medidna y grande y el 33 por ciento en el de las empresas pequenas. La combinacion de los subsidios fiscales y de la proteccion arancelaria --conce- diendose esta ultima seg'un la posicion competitiva de la empresa que solicite la protecci-on y no segun el caracter del producto-- ha dado por resultado una rentabilidad elevada para las empresas que perciben incentivos. Han surgido oligopolios cuyas practicas de fijacion de precios no estan frenadas por la importaci6n y que, ademas, reciben devoluciones de impuestos sustanciales, mientras que casi nunca se han trasladado a los consumidores los beneficios que obtienen las empresas como resultado de los incentivos fiscales. Segiun estimaciones de la Mision, se reducirTa en una cuarta parte la rentabilidad de las empresas que reciben incentivos --del 18,4 por ciento al 14,1 por ciento-- si no se permitiera la importacion de materias primas libre de dere- chos. Si se eliminara la proteccion arancelaria a la importacion, la rentabi- lidad seria negativa e indicarla la vulnerabilidad de las inversiones inducida, por los incentivos a las modificaciones de la polftica arancelaria del Gobierno (Cuadro 56). 747. Por ultimo, los incentivos a la inversion ocasionan la perdida de ingresos fiscales provenientes de la industria, que en 1976 ascendieron al equivalente de $13,5 millones, en relacion con las exenciones de los derechos de importaci6n (frente a $5,7 millones en 1970) y una cifra estimada en $2 millones del impuesto a la renta por concepto de utilidades reinvertidas. El sacrificio fiscal ha sido aceptable en relacion con el valor agregado gene- rado por la inversion inducida por los incentivos, pero es igual a una propor- cion importante de las recaudaciones de impuestos provenientes del sector in- dustrial. Puesto que la ventaja principal de la inversion relacionada con los incentivos se concede por medio de la proteccion arancelaria y no por reduccio- nes tributarias, puede suponerse que la proporcion mayor de dicha inversion se hubiera llevado tambien a cabo auin en el caso de no existir exenciones de los derechos de importacionh/ y, en consecuencia, que el sacrificio fiscal con relacion a las exenciones de derechos de importacion fue en gran parte innecesario para estimular la inversion (Cuadro 57). 1/ Esto viene corroborado por el hecho de que las empresas que perciben incentivos preLieren muchas veces importar materias primas y pagar el derecho de importaci6n (en vez de comprar productos nacionales), inde- pendientemente de los costos. Cuadro 56: RENTABILIDAD PROMEDIO DE LAS INDUSTRIAS INDUCIDAS POR LOS INCENTIVOS, REAL Y EN EL CASO DE NO EXISTIR EXENCIONES DE DERECHOS Y PROTECCION ARANCELARIA, 1974-75 Utilidades sin Utilidades sin Utilidades exenci6n de protecci6n Producci6n bruta Insumos de origen interno Insumos importados reales derechos arancelaria (7)-C(1)-(2)3+ (1) (2) (3) (4) (5) (6) (7) (7)-(5)-(6) E(3)-(2)1 Precios Precios Precios Precios Precios Precios internos sin internos con internos mundiales internos mundiales exenciones exenciones Pd/ (1+ta) Pd/ (1+ti) Pd (1+.20) 100.0 55.6 28.9 22.2 25.7 21.4 18.4 14.1 -19.3 Supues tos: ta = 80% (Arancel sobre el producto final). Exenci6n del derecho de importaci6n recibida por las empresas inducidas por los incentivos, promedio de 66,7%. ti = 30% (Arancel sobre insumos). Pd = Precio interno. Fuente: Ministerio de Industrias, Comercio e Integraci6n; INEC; estimaciones de la Mision. - 255 - Cuadro 57: SACRIFICIO FISCAL RESULTANTE DE LOS PLANES DE INCENTIVOS INDUSTRIALES, 1970-77 (Millones de Sucres y porcentajes) 1970 1973 1974 1975 1976 1977 (1) Valor agregado -- 1/ 1.007 2.000 3.620 5.740 9.100 (2) Importaciones por indus- trias acogidas a las concesiones de dere- chos 2/ 448 iio14 2.162 2.683 2.676 (3) Concesiones de derechos de importacion 115 241 295 314 336 (3) Como % de (1) .. 23,9 14,8 8,7 5,9 (3) Como % de (2) 25,7 21,8 13,6 11,7 12,6 (4) Impuesto a la renta pagado por la industria 3/ O. 240 359 407 (3) Como % de (4) e 100,0 82,2 77,2 . j Como aqul solamente se consideran las inversiones efectuadas durante el periodo de 1970-77, la produccion entrarla en juego en 1971 (suponiendo un desfase de un aflo), S( Bienes de capital e insumos corrientes, 3/ Incluldo el impuesto sobre el capital de explotacion, gravamenes universi- tarios y otros conceptos. Fuente: Ministerio de Finanzas; CENDES; estimaciones de la Mision. 748. El Gobierno esta consciente de las deficiencias de los planes vigentes de incentivos y ha preparado una nueva ley de incentivos que probablemente se promulgue pronto. En el futuro, los incentivos se otorgaran con mayor selecti- vidad y dependeran del aporte al crecimiento y la modernizacion de la industria que haga la inversion por la cual se pidan los incentivos, seg'un indiquen: (1) La creacion del valor agregado. (2) Los vfnculos de integracion con el resto de la economla. (3) Los ingresos o ahorros netos de divisas. (4) La posicion del productor en el mercado y los precios cobrados por los productos. (5) Lai tecnologla utilizada. (6) La distribucion del capital en acciones (grado de apertura de las sociedades). - 256 - Las industrias en gran escala y tecnologicamente adelantadas ("industrias basicas") recibiran incentivos algo superiores. Se estimular'an la& :s"o entre sociedades que den lugar a una mayor productividad. Por ultimo, se am- pliar'a el abono tributario por reinversion permitiendo como partida deducib3e los gastos en investigaciones tecnologicas. 749. Las modificaciones previstas eliminaran algunas de las deficiencias del plan vigente, pero quedar'an otras por abordar. Lo mas importante es que deben restringirse las exenciones de derechos por importaciones de bienes de capital y materias primas. Aun cuando podran escogerse las tecnologlas de produccion con elevado coeficiente de capital y de importacion a causa de que son mas eficientes, en su forma actual, el sistema de incentivos abarata el capital y los insumos importados y encarece la mano de obra por las prestaciones sociales, la distribucion obligatoria de utilidades a los empleados y otras car- gas sociales que actuan de hecho como un impuesto salarial. Deben considerarse los incentivos directamente relacionados con la expansion del empleo y la utili- zacion de insumos de produccion nacional, por ejemplo, mediante abonos -tributa- rios por la creacion de empleo y el consumo de insumos de produccion nacional en vez de insumos importados. Podran concederse incentivos relativamente mayores a la pequefia industria, sin inducir con ello a que esas empresas "permanezean pequefias". Debe hacerse que los incentivos industriales dependan en mayor grado de criterios como la productividad, crecimiento previsto y organizacion de la empresa, entre otros, y no deben concederse si las empresas no cumplen los re- quisitos mnimos de eficiencia. En todo caso, los incentivos deben eliminarse gradualmente durante un perlodo maximo de, por ejemplo, cinco afnos, independien- temente de si las empresas funcionan o no entonces con eficiencia. Por filtimo, debe comprobarse periodicamente si las empresas que perciben incentivos cumplen los fines que hayan declarado. 750. A diferencia de los incentivos a la inversion y la importaci6n, los incentivos a la exportacio'n no son excesivos ni parecen ir mas alla de mitigar las desventajas de costos que sufren los productores ecuatorianos. En 1970-77 los abonos tributarios relacionados con la exportacion representaron como pro- medio un 11 por ciento de la exportacion de productos manufacturados. Este por- centaje es inferior al de los pa'ses latinoamericanos que poseen un potencial industrial de exportacion mas importante que el del Ecuador y, probablemente, es tamabien muy inferior a la desventaja de costos que sufren los productos indus- triales propiamente dichos exportados por el Ecuador, 1/ incluldos los afectados por el tipo de cambio sobrevaluado. Sin embargo, el sistema de promocion de la exportacion que ha surgido es erratico, ya que la mayor parte de los abonos tributarios benefician a productos que no necesitan esos incentivos, es decir, los productos semielaborados y los exportados al Mercado Comiun Andino, donde cst-ir. exentos de derechos. 2/ Por otra parte, los productos de nueva exportacion a los 1/ Seg'un lo indica la proteccion arancelaria. 2/ Del abono tributario a los productos exportados que se concedi6 entre 1970 y junia de 1977, el 42 por ciento fue para el cacao elaborado; el 34 por ciento para productos pesqueros, y el 10 por ciento para productos expor- tadaos en gran parte o en su totalidad al Mercado Comfun Andino. - 257 - mercados internacionales reciben incentivos escasos o nulos, por lo menos en las etapas iniciales, ya que los aboncs tributarios dependen de la exportacion que se haya efectuado en afios anteriores y esta puede haber sido muy reducida o nula. 751. Por consiguiente, es preciso racionalizar el plan de incentivos a la exportacion a fin de estimular la produccion de productos de exportacio6n en los que el Ecuador tenga una ventaja comparativa. Hay que abandonar como patron para determinar los incentivos el monto exportado de los anios anteriores. Si se establecen diferencias en las ventajas concedidas, aquellas deben concederse de acuerdo con el valor agregado que se haya incorporado al producto en propor- cion a la sobrevaluacion del Sucre y a los impuestos indirectos y aranceles que no se devuelvan a los productores por medio de otros mecanismos y costos inicia- les de entrada en mercados extranjeros no protegidos. Por lo tanto, deben revi- sarse sin tardanza los abonos tributarios que se conceden a los productos que c;e exportan a los paises andinos, donde est'an exentos de derechos de importacion. i,simismo convendr'a eliminar gradualmente durante un perlodo fijo los incentivos a la exportacion una vez que los productores ecuatorianos puedan competir en los mercados internacionales. (ii) Financiamiento Industrial 752. Desde 1974 ha aumentado considerablemente la disponibilidad de finan- ciamiento industrial a causa principalmente de la expansion monetaria a ralz de los mayores ingresos de exportacion provenientes del petroleo, la mayor afluencia de prestamos del exterior y un cierto aumento en la movilizacion de recursos in- ternos. Al mismo tiempo, ha tenido lugar un proceso importante de creacion y fortalecimiento de instituciones a traves del Banco Nacional de Fomento (BNF), y especialmente de CV-CFN y COFIEC en las que han influldo las sucesivas opera- ciones de prestamo del BIRF y la participacion en el capital social por parte de la CFI. Recientemente se han constituldo seis financieras, en parte con asistencia tecnica y capital de CV-CFN. Aun cuando estas instituciones prestan principalmente a corto plazo, actualmente estan formando sus carteras a mediano y a largo plazoa 753. Tan solo en 1974 el aumento de los prestamos industriales ascendio al 65 por ciento, pero en los tres afios siguientes dicho aumento se redujo a un 23 por ciento anual. Ajustados segrun el deflactor del sector industrial, estos au- mentos fueron del 39 por ciento en 1974 pero tan solo del 9,4 por ciento anual en 1975-77, lo cual fue inferior al crecimiento del valor agregado industrial en los tres ultimos afios. La mayor parte de los prestamos industriales se conceden a corto plazo y provienen del Banco Central (por medio del credito directo e, indi- rectamente, de redescuentos y anticipos) y de los bancos comerciales. Las finan- cleras, consideradas como fuente principal dc credito a largo plazo, aunmentaron su participacion a mas del 30 por ciento en 1974-77, en comparacion con menos del 25 por ciento en los cuatro afios anteriores. Esto incluye los prestamos in- dustriales otorgados por el BNF. El aumento experimentado por las inversiones en capital social de CV-CFN y COFIEC desde 1975 es todava mas notable. Fue equi- valente al 11 por ciento del financiamiento industrial global de estas institucirc'i (es decir, prestamos e inversiones en capital social) en 1975-77, en comparacion con el 4,6 por ciento en 1970-74. La inversion en capital social se ha concentrr;;. en los ramos de elaboracion de alimentos, textiles, productos quImicos y produc;-c metalicos que, salvo por el primer rubro, obtienen una elevada rentabilidad. Si se incluyen los fondos del exterior que fluyen a traves del sistema fi- :.a:,xerc, este timo hubiera podido representar cerca de la mi. iLd del finan- ciamiento de las inversiones industriales, proviniendo el resto en partes iguales de utilidades acumuladas y creditos de proveedores extranjeros. Por Qltimo, desde 1972 se ha dispuesto de financiamiento de las exportaciones para productos no tradicionalesL/ a traves de FOPEX, plan administrado por CV-CFN. Esto viene a agregarse al financiamiento previo a la exportacion, principal- mente para productos agropecuarios que concede el Banco Central ("operaciones sui generis"). Los fondos de FOPEX pueden obtenerse para -Inanciamiento tanto previo como ulterior a la exportacion a un tipo de interes Dajo (8 por ciento anual) y por un perfodo maximo de dos anos, por una cuantIa de hasta el 80 por ciento del valor de los productos exportados. 754. Factores limitativos del financiamiento industrial. Aunque la dis- ponibilidad de fondos para prestamos no ha constituldo un obstaculo importante para que se efectuen inversiones rentables, el financiamiento del desarrollo industrial plantea algunos problemas que deben resolverse en interes de la asignacion eficiente de recursos. Las empresas sufragan una parte de sus gastos de capital por medio de las utilidades acumuladas que, por terrmino medio, no pasan del 37 por ciento, lo cual deja un gran margen de accion. Esto se debe en parte al caracter muy restringido de la propiedad industrial, reforzado por una disposicion en la ley sobre sociedades anonimas de que toda ampliacion de capital debe ofrecerse primero a los que ya son accionistas. Como resultado, son muy pocOs los accionistas nuevos que pasan a formar parte de las sociedades ya constituldas, excepto por las financieras, y el capital nuevo tiende a ser aceptado uiicamente por las sociedades recientemente constituldas o por las que sufren dificultades financieras. Las dos bolsas de valores del Ecuador son insignificantes para movilizar la inversion de capital interno. Pero, al propio tiempo, el 70 por ciento de los prestamos que absorben las sociedades provienen de "partes conexas", es decir, de sus propietarios, lo cual significa en primer lugar un margen de accion "treal" inferior al que se indico anteriormente y, en segundo lugar, una tendencia a la concentracion del capital industrial que no se pone de manifiesto en la distribucion del capital social y, por fltimo, una gran dificultad para que se desarrolle un mercado de capitales mas abierto y eficiente. Las empresas industriales est.en ahora aumentando la proporci6n de autofinanciamiento, en parte a causa de la insisten is de las financieras, que condicionan la concesion de credito a un aporte minimo a traves de los propios fondos de las empresas. Es posible que esto contribuya a aumentar la partici- pacion de los propietarios en las obligaciones a largo plazo, pero no aumentar'a necesariamente el grado de apertura y eficiencia del mercado de capitales, si bien puede que incremente la proporcio'n que los prestamos a largo plazo repre- sentan del credito total. 755. Una proporcion relativamente limitada de los prestamos industriales se concede a un plazo entre mediano y largo, lo cual es el tipo de credito que precisamente necesitan las empresas cue se hallan en curso de rapida expansion, 1/ Es decir, todos los productos excepto las materias primas agropecuarias y el petro6leo crudo. - 259 - Las financieras son practicamunte la uGnica fuente de financiami>; a plazo J-e iiimndiano y largo,L/ pero tan solo la cartera de CV-CFN es doniinante- e a largo plazo (el 75 por ciento). De los prestamos recienmemente con- .cnqiidos por COFIEC y BNF, la mitad aproximadamente parecen ser a plazos superior a ?:-, afios. Esto se ha debido en parte a la disponibilidad limitada de recursos fi'ir,tncieros a largo plazo, pero tambien al hecho de que hasta mediados de la -7c-da de 1970 los tipos de interes efectivos (includas las comisiones) eran mayores para los prestamos a corto plazo, lo cual hacla que esta forma de cre- ditc fuera mas rentable para los intermediarios financieros. Al reformarse en 197" la estructura de las tasas de interes, se carrigieran alguunas de estas deficiencias y ahora las tasas de interes aumentan de acuerdo con la longitud de los plazos.2/ M'as recientemente, se ha dificultado el financiamiento del sector privado a causa de las emisiones de bonos en gran escala realizadas jpar la Tesoreria y el Banco Central en condiciones que a los intermediarios fi'nancieros les resultan dificiles de cumplir3/ y que en gran parte dejan sin recursos al reducido mercado de capitales interno. Por este motivo, pero tambien a causa de que el financiamiento a plazo medio puede obtenerse mas barato en el exterior, CV-CFN y COFIEC asl como algunas otras empresas industriales ,m-r.d1es han aumentado considerablemente los emprestitos que obtienen de bsancos extrari,jeros. Tambien han aumentado eni importancia los cr'editos de proveedores de la industria. Los tipos de interes de los mercados internacionales son m6s b*jc'f rue en el Ecuador, pero los intermediarios financieros y los prestatarias finales podran asumir un riesgo cambiario excesivo si contin'uan aumentado los enpr6- sstitos externos. 756. Es limitado el credito a las pequefias industrias y artesanas, lo cual afactf.tr6 sin duda a la expansion de estas empresas. Puesto que los l'mites ml- nim-.s de los prestamos que aplican la mayora de las financieras es superior al vol r!;e:m que normalmente tienen las operaciones de las industrias en pequena es- cl.'.1 ,sl eas aitimas puedei uinicamente recurrir al BNF para obtener credito con fines de inlrersian. No obstante, el BNF na ha sido muy eficaz como prestamista in:L8;rial debido a su inexperiencia en la preparacion y supervision de prestamos industriales; a que su estructura organica esta adaptada principalmente a los prestamos agropecuarios; a su insistencia en una proporci6n elevada de garantlas, y a la escasez de fondos para la industria. Aunque el BNF tiene acceso al re- l/ A los bancos comerciales les est'a prohibido legalmente otorgar pr6starmos a r7aaos superiores a dos afios, salvo en el caso de pre'stamos hipotecarios to sea, financiamiento principalmente a la construcci6n). 2/ ffi naturales y prodactos quimicos organicos; y las industrias basadas en la mE. h- como las de madera contrachapada, estructuras pre~abricadas y tambieri las de mobiliario y pulpa y papel. - 262 - 762. La segunda estrategia posible se orienta hacia una aceleracion de la integracion regresiva y una mayor capitalizacion del sector, y por consiguiente, hace hincapie en establecer industrias avanzadas de bienes intermedios y de ca- pital para la sustitucion de importaciones. Hay dudas sobre lo adecuado de una estrategia de esta 'ndole para el Ecuador, en vista de los recursos con que cuenta la economa y de las exigencias del desarrollo. Las industrias de este tipo necesitan un elevado coeficiente de capital, una tecnologla complicada y, con frecuencia, requieren una elevada proporcion de insumos importados que limi- tan el ahorro de divisas que se espera produzca la sustitucion de importaciones. Proporcionan poco empleo pero, al mismo tiempo, necesitan una mano de obra cali- ficada que muchas veces ha de recibir su adiestramiento en el exterior0 En la mayoria de los casos el mercado interno serla demasiado reducido para una pro- duccion eficiente0 En consecuencia, hay pocas probabilidades de que un pas como el Ecuador llegara a competir en los mercados internaciont.les en industrias que utilicen intensivamente el capital y la tecnolog{a en un futuro previsible y parecen muy lejanas las posibilidades de exportacion para estas industriEas. Podrlan surgir graves distorsiones en la estructura del sector industrial e ine- vitablemente sufrirla la eficiencia general a causa de los mayores costos de los insumos de produccion nacional o de la mayor proteccion que seria necesaria frente a las importaciones que competirlan con estos. 763. Las medidas de polftica del Gobierno contienen elementos de ambas alter- nativas. Tienen por objeto mejorar la viabilidad del sector industrial mediante un aprovechamiento intensificado de los recursos naturales del pa's; aumentar la productividad de la inversion industrial; establecer una integracion mas estrecha dentro del sector industrial y con el resto de la econom'a, y estimular la descen- tralizaci6n regional de la inversion. Para lograr este fin, el Gobierno tiene in- tencion de aumentar considerablemente su participacion directa estableciendo in- dustrias de escala relativamente grande y coeficiente relativamente alto de capi- tal en los sectores "b'asicos" que han de utilizar los recursos naturales internos (por ejemplo, la produccion de cemento, la reduccion directa del mineral de hierro, los productos petroqu'micos) o suministrar al Mercado Co=iGn Andino en virtud de convenios de produccion conjunta (automoviles, productos petroqu-micos). El Gobierno considera estos proyectos como instrumento para el adelanto tecnologico y, por lo tanto, est'a interesado en que en los mismos participen eimpresas extran- Jeras a fin de obtener acceso al capital y a la tecnologla. En cuanto a los sec- tores que no son "b'asicos" , el Gobierno da preferencia a la sustitucion selectiva de las importaciones basada en ventajas comparatiras y teniendo presentes los compromisos de inversion industrial contraldos en virtud del Pacto Andino. Las exportaciones industriales se estimular'an por medio de incentivos fiscales9 764. Se preve que los programas ampliados de capacitacion de mano de obra que se llevan a cabo por intermedio de SECAP den por resultado una mayor produc- tividad del factor trabajo. La descentralizacion regional de la industria reci- bir'a el apoyo de parques industriales y otras mejoras de la infraestructura en zonas alejadas de los centros tradicionales de actividad econ6mica, ademnas de incentivos especiales a la inversi6on. Por 'ultimo, se habrai de intensificar el apoyo a la pequen1a empresa a fin. de utilizar mejor su petencial como fuente barata de abastecimiento interno y para crear empleos industriales para los que ingresan en la poblaci6n economicamente activa que no puedan encontrar empleo en las fabricas. Una mecanizaci6n adecuada habr'a de mejorar la productivlidad y la calidad de la produccion en las industrias pequeinas y en los talleres artesanales - 263 - &1 mismo tiempo que se espera que la excelente tradicion ecuatoriana en las artesanelas siente las bases para desarrollar la exportacion de productos con un valor unitario relativamente grande. (ii) Requisitos de la Politica de Desarrollo 7650 El logro de un crecimiento industrial eficiente que aumente el aporte del sector a la balanza de pagos, a la generacion dae empleo y al mejoramiento de la distribucion del ingreso exige fundamentalmente una actuacion estatal en dos aspectos de poltica. Primero, las politicas estructurales y las inversiones pubiicas deben producir mejoras bgasicas en la infraestructura. Segundo, las me- di.das del Gobierno que influyen en los precios de los factores de produccion de- ben tener por objeto eliminar o reducir las distorsiones en los mercados de fac- tores y de productos, estimulando de este modo la industrializacion basada en las vc-btajas comparativas a largo plazo del Ecuador. Estas polfticas favorecerlan un desplazamiento de la produccion con utllizacion intensiva de capital y de importa- ciones hacia la produccion con uso intensivo de la mano de obra --en la medida compatible con la eficiencia industrial-- mejorandose de este modo el empleo y la distribucion del ingreso0 Se ampliar'an los mercados internos para los pro- ductos industriales, lo cual, junto con una mejor distribucion de los recursos., mejoraria su potencial de crecimiento. 7r66a Polticas istructurales. El aporte de la industria a la generacion de empleo mejoraria considerablemente mediante vlnculos m'as estrechos con activida- des con gran intensidad de mano de obra, como las del sector agropecuario y el de servicios. Con todo, es preciso superar serios obst'aculos estructurales que se oponen al desarrollo de esos sectores si se quiere que el estImulo ejercido por la expansion industrial de lugar a una generacion intensificada del empleo en el resto de la econom'a. Las medidas encaminadas a un aumento sostenido de la capacidad de produccion en el sector agropecv L o, incluidas las mejoras de la comercializacion, son por lo tanto importantes para desarrollar las agroindustrias. A fin de aprovechar las oportunidades de desarrollo en la industria propiamente dicha, ser'a necesario llevar a cabo grandes mejoras en la infraestructura flsica e institucional. Ello incluye la mejora de los servicios puiblicos, especialmente el transporte y el suministro de energia electrica, pero tambien la -nejora de la competencia del personal directivo y de la pericia de la mano de obra0 Si se eximieran de impuestos los gastos que se realicen en la capacitacion en las f'a- bricas podr'la acelerarse el adiestramiento de la mano de obra en la industria. Asimismo, los incentivos fiscales para la investigacion industrial --como ya con- templa el Gobierno--, concentr'andose en la b6usqueda de soluciones a los problemas practicos, podria contribuir de manera importante a mejorar la productividad a plazo mediano y largo. 767. Polfticas que Influyen en los Precios de los Factores. La formulacion de una politica para fijar el tipo de cambio en su. punto de equilibrio o cerca del mismo es una condicion b'asica para lograr el 'xito del desarrollo industrq.ql. Los precios m'as altos de los insumos importados darlan a la industria un incenti- vo para intensificar el aprovechamiento de los recursos del pals. La mayor pro- teccion impllcita en precios m'as altos de los productos importados estimularla los ramos de la produccion interna ln los que el Ecuador podrla competir. Las exportaciones industriales se harla inas competitivas en los mercados interna- clonales y m'as rentables frente al nercado interno. U-na polltica encaminada a - 264 - fijar un tipo de cambio realista surtirla de este modo el mismo efecto que la proteccion arancelaria y la promocion de la exportacion sin produicir distorsion-- de precios y la necesidad permanente de intervenir con medidas correc-toras, tal como sucede con el actual sistema de aranceles dispersos y devolticiones de im- puestos sobre los productos importados. El incentivo para sustituir importa- ciones y aumentar las exportaciones ser'Ca general y contribuir'a a elevar el ri- vel de empleo. Los mayores ingresos y su distribucion se basaran en aportes al crecimiento industrial y no en incentivos distorsionados y condiciones oligopo- listas del mercado. 768. Un tipo de cambio realista permitirla aplicar una polltica arancelaria mas equitativa y una polltica de comercio exterior ma's liberal, dando lugar a que se redujera la discriminacion que existe entre las distintas categorias de produc- tos. Debe continuar reduciendose la dispersion que existe er';re las diversas ta- rifas de los derechos de importacion (incluidas las sobrel_.,js). El objetivo que debe perseguirse es el de equiparar la proteccion efectiva a las actividades in- dustriales y no unificar los aranceles nominales que gravan det,erminados produc- tos. 1/ Los aranceles y otros gravamenes sobre la importacion de bienes inter- medios y de consumo qlue corTniten con la produccion interna deben rebajarse -on respecto a su elevado nivel, lo cual reforzarla la competencia y limitarl'a las alzas de precios de los productos finales. En estos se deben incluir tambien los derechos excesivam,ente elevados que gravan los bienes de consumo suntuarios que cc-nonan la prod:uccion interna ineficiente con utilidades elevadas y que po- drla ser reemplazada por impuestos indirectos m'as elevados sobre los productos tanto importados como de crigen interno. Por otra parte, deben restringirse en gran medida, las concesiones arancelarias a favor de los bienes de capital y de los insumos corrientes, gue dan impulso a los metodos de produccion con elevado coeficiente de capital y de importaciones. Podrla quiz'a justificarse una protec- cion un poco mayor para las industrias recientemente creadas (mediante aranceles y subsidios a la exportacion; vease el parrafo 586), pero esto deber'a ser es- trictamente con car'acter temporal y segun una escala decreciente a fin de evitar que se establezcan y mantengan indefinidamente actividades ineficientes. Sin em- bargo, los subsidios directos mediante la creacion de infraestructura, in,Pstiga- cion inidustrial, etc. serlan probablemente preferibles a una proteccion m'as elevada. 769. Como corolario de la polftica arancelaria, el sistema actual de incenti- vos a la exportacion debe racionalizarse y hacerse m'as eficaz. Estos incentivos se justifican en la medida en que estimulen la produccion de art'iculos con ventajas comparativas para mercados que sean practicamente ilimitados, dada la dimension del sector industrial del Ecuador. A su vez, las mayores exportaciornes contribu- yen al desarrollo industrial eficiente y orientado hacia el exterior y evitan la necesidad de adelantar en la industrializacion mediante la s.ustitucion de impor-- taciones ccai costos siempre crecientes. En una situacion iceal, los incentivos deben concederse con car'acter general para todas las exportaciones industriales a tasas que no sean superiores al arancel promedio que grave las importaciones indus- triales (si.poniendo que estas altimas sean reflejo de la desventaja relativa de costos de los productores nacionales), lo cual ofrecerTa una ventaja a las actividades 1/ Vease Balassa, Reformiir-g the System of Incentives in Developing Countries, World Development, vol. 3, No. 6, junio de 1975. - 265 - intrSnsecamente eficientes. No obstante, las industrias rilativamente nuevas podrlan recibir, con justificacion, mayores incentivos para compensarles sus desventajas iniciales de costos y el riesgo que entrafia el introducirse en nuevos mercados. Al objeto de estimular la eficiencia, los incentivos a la exportacion deben concederse unicamente durante un perlodo limitado y no deben aplicarse a productos que ya compitan. en los mercados internacionales o se ex- porten a mercados regionales si estos ultimos son de hecho una extension del mercado interno. Los costos del plan ampliado de incentivos a la exportacion, podrlan cubrirse mediante mayores impuestos indirectos. Sin embargo, la mag- nitud --y los costos-- del plan podr-an reducirse si se fijara el tipo de cambio mas cerca de su nivel de equilibrio, eliminando de este modo en gran parte la desventaja relativa de costos de la industria nacional, En este sentido, es importante la exencion de derechos de importacion sobre los insumos incorpora- dos en los productos exportados, que ya se aplica en el Ecuador, ya que mejora la rentabilidad de las exportaciones frente a las ventas en el mercado interno. Tambien podrla reducirse la necesidad de subsidios directos a la exportacion mediante la aplicacion de medidas complementarias, como mayor credito a la ex- p?ortacion, seguro de exportacion, aplazamiento de impuestos con respecto a los ingresos prcvenientes de exportaciones y la promocion de la exportacion por conducto de los organismos piublicos. 7700 Ademas, ser'a preciso adoptar medidas encaminadas a mejorar la movilidad de los factores a fin de movilizar las ventajas comparativas del Ecuador con mi- ras al crecimiento industrial. Las polfticas relativas a la mano de obra y los salarios deben contribuir a eli-minar las restricciones institucionales que cons- tituyen un obst'aculo a la exnansion del empleo industrial. El Gobierno podria tratar, por medio de directrices, de que las diferencias existentes entre los costos salariales dentro de la industria y entre la industria y otros sectores de la economla se basen en la productividad y que las subidas de salarios esten acordes con el incremento de la productividad. Las prestaciones sociales que se conceden a los empleados del sector industrial, que de hecho actilan a modo de impuesto salarial, podr'an financiarse, por lo menos en parte, con cargo a in- gresos puiblicos y no por los patronos y al mismo tiempo deber'an armonizarse con las prestaciones que existen en otros sectores de la economla. El Gobierno podria asimismo liberalizar la legislacion laboral restricUiva, especialmente los proce- dimientos de despido --que con frecuencia han servido de factor disuasivo para que las empresas contraten m;as trabajadores-- por razon de conservar un grado razona- ble de seguridad en el trabajo para los empleados. Como resultado de esas medi- das, se reducirla el incentivo a sustituir mano de obra con capital y mejorarLa la distribucion del ingreso en la econom'a en general, asi como entre los traba- jadores industriales, ya que aumenta]'la el numero de puestos de trabajo con re- lativamente buena paga en la industria y no solameyite los ingresos de una fuer7.a de trabajo 5.ndustrial de lento crecimiento, que eS lo que sucede en la situaciori actual, 1/ 1/ En terminos generales, podria ampliarse el empleo industrial modificando Loo procedimientos de produccion y la coinposicion de los productos --con un in- cremento relativo en la produccion de bienes producidos por asalariados- :- como mediante el crecimiento del mercado. Sin embargo, puesto que la inteL- venci'o6 estatal en las dos primeras esferas tendria que ser muy espec'lfica y su resultado seria incierto, no se recomienda ninguna medida que trascienda las que tienen por objeto reajustar los precios de los factores de producc'Ln y mejorar la distribucion del ingreso. -.266 - 7710 Aun cuando el Gobierno ejerce poca influencia directa en los precios de los insumos industriales debe tratar, mediante la polltica arancelaria y me- didas que influyan en la competencia interna, de que los precios de las materias primas de origen interno y de los bienes intermedios se fijen a un nivel lo mas cercano posible al vigente en los mercados internacionales. Debe tratar de evi- tarse a) el abastecimiento de algunos productos por debajo de su costo (por ejem- plo, de productos agropecuarios cuyo precio esta controlado) que ahogue los in- centivos a la produccion en los proveedores de la industria y b) precios de los bienes intermedios de produccion nacional que sean superiores a los del mercado mundial, lo cual afecta a los costos de produccion en toda la industria. No debe concederse ninguna subvencion por medio de precios de los servicios publi- cos inferiores al costo, especialmente en lo que se refiere a la energls, que con frecuencia actqa como incentivo adicional a la produccion con utilizacion intensiva de capital (y de energla)0 772. La poltica crediticia debe conducir a incrementar la proporcion de re- cursos internos para el financiamiento industrial a mediano y largo plazo. Esto tiene repercusiones directas en la polltica monetaria y fiscal de cara'cter gene-- ral, ya que exige: a) una mayor movilizacion y mejores intermediarios de los recursos financieros internos, lo cual exige, a su vez, tasas de interes positi- vas para los depositos y los prestamos; b)un menor grado de dependencia con res- pecto al credito interno para fina.nciar los deficits fiscales. A1 aumentar el volumen del credito y asignar el credito industrial de acuerdo con criterios ba- sados en la eficiencKa y en el potencial de crecimiento de las empresas, se mejo- raraln las posibilidades del crecimiento irndustrial. 773. Las pollticas macroeconomicas que favorezcan el ahorro y la inversion actuar'an de importante estlmulo al desarrollo industrial, Si se considera que es necesario ofrecer nuevos y especlficos incentivos a la inversion privada, estos deben concederse por medio de beneficios fiscales temporales del impuesto a la renta para las utilidades reinvertidas. Podrlan ampliarse los incentivo'3 vigen- tes a favor de la reinversion, posiblemente liberalizando las disposiciones del impuesto a la renta a favor de las utilidades no distribuldas (y, concomitante- mente, mayores impuestos a las utilidades distribuidas}, Los incentivos rela- cionados con e- impuesto a la renta serlan neutros en relacion con el grado de intensidad de capital y el origen de los insumos (es decir, importados frente a producidos internamente) siempre que la polftica general favorezca el desarrollo industrial en el sentido de las ventajas comparativas. Puesto que la rentabili- dad conforme a esta pol'tica serla un indicador relativamente preciso de la efi- ciencia, los incentivos fiscales que favorecieran a las empresas rentables (en vez de a las que utilizan una elevada proporcion de importaciones) ofrecerlan un mayor esta'mulo a la eficiencia industrial. Ademas de la mejor situacion de las empresas en cuanto a las utilidades --gracias a las mayores exportaciones, mode- racion de los salarios, etc.-- los incentivos relacionados con el impuesto a la renta contribuirlan a aumentar el autofinanciamiento de la inversion.. Por otra parte, las tasas impositivas mas altas sobre las utilidades distribuidas restrin- girlan el excesivo consumo de los capitalistas, contribuyendo de este modo a un crecimiento m'as equitativo. - 267 - 774. La poltica seguida por el Gobierno de atraer a la inversion extranjera en el sector industrial ha tenido un exito razonable. Las restricciones impues- tas por las disposiciones del Mercado Comun Andino no se aplican plenamente todavla al Ecuador, como sucede en el caso de los palses miembros mas grandes. Las dispo- siciones relativas a la inversi6n extranjera deben tambien aplicarse en el futuro con la mayor flexibilidad que permitan las disposiciones del Mercado Comun, espe- cialmente si dicha inversion ha de orientarse hacia las regiones relativamente suibdesarrolladas del pais. Es preciso estudiar la manera de mejorar el aporte de la inversion extranjera al financiamiento industrial, la generacion de empleo, la creacion de tecnologlas adecuadas y el crecimiento de la exportaci6n. 1/ (T5. Desarrollo de la peguefia industria. La viabilidad del sector industrial podra beneficiarse grandemente de una expansion ma's acelerada de las pequenEas em- presas. En realidad, ern vista de la importancia que tiene la pequena empresa para la industria ecuatoriana, ninguna estrategia de desarrollo puede tener exito si prescinde de este segmento. Las posibilidades que se ofrecen a los productores industriales pequefios radican principalmente en las agroindustrias, la elaboracion de nzadera y los suministros para la construccion, pero tambien incluye prendas de vestir sencillas para la exportacion y piezas electronicas. Aunque las empresas en pequefia escala forman un grupo heterogeneo que va desde las fabricas pequefias hasta los talleres de un solo trabajador, poseen caracterlsticas en comuin que pa- recen corresponder bien a las exigencias del desarrollo industrial del Ecuador, a saber: (1) Utilizan con mucha menor intensidad el capital y dependen menos de insumos importados que las empresas de dimension mediana o grande, teniendo as importancia para la generaci6n de empleo, la ampliacion del mercado interno y el establecimiento de vlnculos de integracion progresiva o regresiva. (2) Los gastos de explotacion, incluidos los gastos generales, son rela- tivamente bajos, lo cual 1-s permite competir con empresas mayores. (3) Producen principalmente bienes con alto contenido de mano de obra que si bien pueden ser de calidad inferior usualmente son de precio mas bajo y se hallan al alcance de los grupos de bajos ingresos, que los demandan, contribuyendo de este modo a un crecimiento econo- mico mas equitativo. (4) Se hallan m'as representados en las regiones subdesarrolladas del pals y estan en mejores condiciones de hacer frente a la demanda relativamente pequeFia y sencilla de mercados fragmentados fuera de los principales centros urbanos. (5) Es elevada la propension al ahorro de los productores industriales pequefios. (6) Contribuyen a formar el personal directivo y tecnico de las empre- sas, que es necesario para desarrollar el sector industrial en general. 1/ Hasta ahora, las empresas extranjeras en el Ecuador han contribuido poco a crear tecnologas que utilicen mas intensivamente la mano de obra. - 268 - 776. Por otra parte, las pequenas empresas suelen sufrir de graves deficien- cias en cuanto a la gestion, administraci6n, produccion y comercializacion. Las decisiones no suelen basarse en criterios racionales sino exn la intuicion y prac- ticas tradicionales y muchas veces se desconocen los adelantos tecnologicos re- cientes. Hay deficiencias en la gestion empresarial como resultado de lo redu- cido del grupo y de la falta de especializacion en materias como financiamiento, compras, ventas y relaciones laborales. Con frecuencia la ccntabilidad es rudi- mentaria. La planificaci6n de la produccion y el control de la calid.ad son malos o no existen en absoluto. Normalm.ente las empresas poseen un conocimiento muy limitado de los mercados, disefno de los productos y tecnicas de comercializaoion. Los insumos materiales tienden a ser de calidad inferior y qu abas'Uecimiento irre- gular, en parte coma cotnsecuencia de la falta de capital de trabajo. Las empresas pequefaas no pueden muchas veces ofrecer entregas contnuas y la calidad del pro- ducto varia. Debido a que est'an concentradas en las regiones subdesarrolladas del pas tienden a verse m'as afectadas por las c4eficiencias de la, infraestructura. 777O La polftica industrial del Gobierno ha 'a.vorecido tradicionalmernte a las empresas grandes frente a las pequenas. At,nque, basicamente, se ofrecen los mismos incentivos a la inversion a ambos grupos de empresas, el sesgo favorable al capital y a la produccion que utiliza una elevada proporcion de importaciones, inbc-ente en el sistema, vigente de incentivos, beneficia principalmentU a las Igrandes empresas o puede inducir a las pequenas a mecanizarse excesivamente, De la misma manera, los incentivos a la exportacion beneficiani principalmente a las grandes empresas. La asistencia tecnica e institucional del Estado y los progra- mas de capacitacion no parecen extenderse mucho mas alla de las empresas de dimen- sion mediana. Han existido durante algunos ahos las entidades especializadas en promocion y asistencia tecnica (CENAPIA) y en comercializacion de productos arte- sanales (OCEPA), pero los resultados han sido limitados a causa de la falta de una estrategia gubernamental con respecto al desarrollo de la pequena indust.ria y a la escasez de fondos y de personal experimentado. 778. Una polftica m'as equilibrada de desarrollo industrial, segu'n se ha in- dicado antes, cor,ribuiria mucho a eliminar el sesgo a favror de J.s produccion que utiliza intensivamente el capital e insumos importados. A fin de superar la defi- ciencia estructural irnherente en el sector de la pequena empresa del Ecuador, el Gobierno debe iniciar un programa de asistencia tecnica en gran escala y bien coordinado, respaldado por organismo s internacionales especializados. Los orga- nismos piiblicos deben transformarse de hecho en un servicio de e:tensicn o divul- gacion para las industrias pequenias que ofrezca asistencia, entre otiras cosas, en capacitacion en gestion empresarial y en subcontrataci6n, y divulgue informacio&. sobre las disposiciones oficiales, incluy endo el credito industrial. Los -nter-- mediarios financieros podrlan tambilen cont-ribuir de mailera importante a mejorar la eficiencia de las empresas pequefnas, y es preciso estudiar la manera de combi- nar la asistencia te6cnica y la financiera, que en realida.d son en gran parte in- terdependientes. Son especialmente apremiantes las necesidades de asistelncia en el caso de las empresas ubicadas fuera de las zonas urbnanas principalese Estas empresas necesitan apoyo institucional para obtener inforn.acil.6 sobre mprcadoF en- crecimiento y dise?ios, calidades y precios. La in-vestigaci6n de la tecnologia apropiada para la produccion industrial en nequeina escala producirla beneficios a mediano y a largo plazoa Los servicios rmancomunados, como par ejemplo para las compras y vrentas, arreidaxmiento de equipo y preparacicn de proyectos, ayudarian - 269 - especialmente a las empresas mas pequenas y a los artesanos. La creacion de pargues induStriales, que forma parte del programa de desarrollo del Gobierno, contribuirga a mejorar la infraestructura y a establecer vlnculos entre las in- dustrias. 779. Ya se ha mencionado la falta de financiamiento adecuado para la pe- quena industria a pesar de la exist;encia de llneas de credito especiales a ta- sas de interes subvencionadas. Las empresas pequenias, sobre todo, tienen nece- sidad de capital de trabajo --que con frecuencia es su inversion principal-- para lograr una produccion mas regular y una utilizaci6on m'as completa de la ca- pacidad productiva. Los obst'aculos que se oponen al financiamiento provienen del hecho de que se considera a las empresas pequenas como poco solventes y que con frecuencia no administran bien sus asuntos financieros, el costo de las transacciones de los prestamos de poca cuant5a son relativamente mas altos pero, tambien a causa de la incapacidad de las empresas pequefias de ofrecer garantlas suficientes, ya que al evaluar las solicitudes de prestamo los bancos tienden a prestar mayor atencion al activo actual y menos a las posibilidades de crecimiento de los prestatarios. Los mayores prestamos a largo plazo --que son de los que mtenos ha habido-- a la pequeha industria, especialmente a la que se encuentra en fase de crecimiento y a punto de convertirse en empresa de di- mension mediana, contribuirlan significativamente a una expansion mas acelerada de la totalidad del sector. A1 estimular la inversion en pequenas empresas, esos prestamos movilizarian una parte importante del ahorro. Se sabe que las empresas pequenas han reembolsado los prestamos por lo menos con la misma pun- tualidad que los pres-tatarios importantes. 1/ Por consiguiente, podrla darse mayor flexibilidad a los requisitos relativos a Tas garant{as prendarias, o el incremento en la disponibilidad de "fondos financieros" para este fin aceptando participaciones en el capital social. La creacion de un fondo con garantUa del Estado podria hacer mras aceptables los prestamos industriales en pequena escala. En particular, haria que los bancos comerciales y las asociaciones mutuas de ahorro y credito fueran ma's accesibles a los peque?ios prestatarios. En compara- cion con la disponibilidad de credito, las tasas de interes tienen menos impor- tancia. Estas no deben ser inferiores a las que se aplican a otros prestamos industriales. Como los prestamos a las pequefias empresas se consideran m'as arries- gados, que las tasas de interes sean iguales a las que se cobrar a los grandes prestatarios ya implica un subsidio. Las pequefias empresas con buenas posibili- dades deben estar en condiciones de pagar las tasas de interes vigentes en los mercados organizados. Asimismo, las condiciones ordinarias del cre'dito contri- buir'lan a imbuir disciplina financiera y a dar imnportancia a las utilidades en las empresas pequei,as. En consecuencia, la polltica crediticia debe tener como objetivo principal aumentar la disponibilidad de financiamiento a corto y a largo plazo. 1/ De los prestamos pendientes de reembolso otorgados por el BNF a las ?equenias empresas industriales y artesanas, alrededor del 10 por ciento estan en mora- mientras que esa proporcion llega al 20-30 por ciento en el caso de las in- dustrias mayores. En la banca comercial, los prestamos a las pequefias indus- trias representan el 15 por ciento de la cartera, pero tan s6lo el 2 por ciento de los morosos. - 270 - 780. Politicas del MJercado Com'un Andino. Entre los pa'lses miembros del Mercado Comun AndEno, el Ecuador atribuye gran importancia a esta agrupaci6n como estmulo al desarrollo industrial. La integraci6n andina persigue esta- blecer un mercado subregional como base para una industrializacion acelerada. Esto se lograr'a por los siguientes medios: a) la liberacion del intercambio entre los palses miembros eliminando a tal fin los aranceles internos y esta- bleciendo un arancel externo comun frente a terceros paises; b) el desarrollo de nuevas industrias de ambito regional, y c) la formulacion de pollticas co- munes de inversion, especialmente frente a la inversion extranjera. El Ecuador espera que sus industrias nacientes se beneficien mas que proporcionalmente por el surgimiento de un mercado amplio y protegido. Como pals relativamente menos desarrollado, el Ecuador (junto con Bolivis) ha obtenido un trato preferencial que 1) le permite vender varios de sus productos libre de derechos antes de que se liberalice la legislacion aduanera; 2) le otorga un perlodo m'as largo para eliminar sus propios derechos de importacion sobre las mercancas provenientes de palses miembros y ihara aplicar el arancel externo comuin; y 3) le deja liber- tad para establecer disposiciones m'as flexibles en relacion a la inversion ex- tranjera. 781. Al igual que otros palses del Mercado Com'un, el Ecuador est'a especial- mente interesado en establecer industrias niuevas de ambito regional como parte del Pacto Andino. Estas industrias son: a) un grupo heterogeneo que produce pequenos aparatos mec'anicos, papel especial, etc.; b) elaboracion de metales; c) fabricacion de automoviles, y d) productos petroqul'micos. 1/ Ya se han esta- blecido algunas de las industrias asignadas al Ecuador en virtud de los dos pri- meros programas y ya estan exportando a la subregion. Otras se hallan en curso de ser establecidas. En lo que se refiere a los dos ailtimos programas, el Go- bierno est'a negociando con inversionistas extranjeros para establecer instala- ciones para la fabricacion de automoviles y piezas de repuesto, y ha encargado un estudio de prefactibilidad en relacion con los productos petroqulrmicos. 732. En conjunto, el Mercado Comun Andino ha ejercido una influencia favora- ble en el desarrollo industrial del Ecuador. Sin apartarse de un modelo de indus- trializacion b'asicamente adecuado, se han realizado inversiones basadas en el vi- gor del mercado ampliado que no habran sido factibles para el mercado interno por s solo, contribuyendo de este modo a diversificar la estructura intdustrial. Las exportaciones industriales a los paises andinos han aumentado considerablemente, en un 45 por ciento anual en 1972-77, si bien no con la misma rapidez que las des- tinadas a terceros palses (56 por ciento anual durante el mismo perodo). Sin embargo, la subregion ha sido el mnzrcado mgas importente para varios productos cuya valor unitario es relativamente alto, y su proporci6n de valor agregado mas impoa-tante, como por ejemplo los productos derivados de la madera, los farmaceu- ticos y los met'alicos. El intercambio de productos industriales entre el Ecuador y los palses del Mercado Com'un durante el periodo 1972-77 ha estado m'as o menos equilibrado (Cuadro 58). Cabe prever que las exportaciones industriales al Mer- cado Andino continuarg-n aumentando con cierta rapi-dez a corto plazo y a mediano plazo, aunque es de esperar que se produsca una cierta desaceleraco'n. La 1/ Se preve tambien el desarrollo conjunto de los productos siderflirgicos, farma- c6uticos y electroniccs, pero es posible que esto no pase de la etapa de inter- carnbio de informaci6n, recopilacion comurL de datos, etc. - 271 - -;rmpetitividad de la industria ecuatoriana en la subregion es mas limitada, aunque goce de una posicion arancelaria preferente, a causa de que se encuen- tra en una etapa relativamente inicial de desarrollo, de la reducida capacidad d: producci6n y de los costos rm's elevados de produccion (especialmente los costos &e mano de obra), que la de la mayorla de los demas paises miembros, ckn la posible excepcion de Venezuela. No es probable que los nuevos produc- tos asignados al Ecuador en virtud de asignaciones sectoriales ofrezcan la base para una campana sostenida de exportacion, ya que otros paises andinos producen bienes que, directa o indirectamente, compiten con los asignados al Ectuador o van a competir pronto probablemente. Por ultimo, hay una cierta in- certidumbre en cuanto al mercado potencial que presenta el Grupo Andino, puesto que algunos de los pa'ses con tendencia a experimentar dificultades de balanza de pagos podran recurrir a restricciones de la importacion sin tener en cuenta los compromisos contraldos de liberalizacion. 783. Pasando a las asignaciones sectoriales importantes en virtud del Pacto Andino, es dudosa la viabilidad de la produccion en el Ecuador de automoviles y productos petroqulmicos. Estos planes utilizan muy intensivamente el capital y son tecnologicamente complejos y, por lo tanto, dependen en gran medida de capi- tal y tecnologa provenientes del exterior. La creacion de empleo y de vlnculos interindustriales serlan escasas. Las exigencias de la tecnologla imponen un volumen de produccion que rebasa con mucho el que pueda absorber el mercado ecuatoriano y hasta el Mercado Andino, haciendo necesaria la exportacion a ter- ceros palses. Caso de que los costos de produccion fueran superiores a los inter- nacionales, como es probable que sucediera, tendrla que subvencionarse la expor- taci6n a terceros pa'lses. 784. La implementacion de las asignaciones de automoviles y productos petro- quimicos entrafiarla inversiones sumamente cuantiosas y una gran labor de planifi- cacion, mientras que las ventajas que se espera obtener de estos planes --es decir, la sustitucion de importaciones, adelanto tecnologico, acumulacion de activos pro- ductivos-- son, en el mejor de los casos, inciertas. 1/ Estos planes no deben po- nerse en practica antes de que se demuestre con claridad que si se efectuararn in- versiones de igual magnitud en otras industrias o en otros sectores de la economa no se obtendrla un crecimiento ma's r'apido del producto, los ingresos y el empleo. La Mision est'a consciente del hecho de que si el Ecuador no cumple sus asignaciones sectoriales conforme al Pacto Andino, es posible que algiun otro pass miembro efec- tue la inversion, en cuyo caso sera preciso importar los productos en cuestion desde el Grupo Andino en vez de importarlos del mercado mundial (a precios mas bajos). Suponiendo que la aplicacion de los convenios sobre automoviles y produc- tos petroqumicos siga adelante segun los planes y que las asignaciones hechas al Ecuador las tomara de hecho alg'un otro pals, es posible que todavla resultara menos costoso a la larga importar del Mercado Andino en vez de establecer esas industrias, si esto supone una grave distorsion de la estructura industrial. A1 igual que en el caso de la estrategia industrial general, los vnculos del Ecuador con el Tlercado Andino deben ser reflejo de sus ventajas comparativas dentro de la subregi6n. Por lo tanto, parece que la elaboraci6on de los recursos naturales que son exclusivos del pa'is ofrecer{a tambien las mayores posibilidades de expansion en el Mercado Andino. Por altimo, es posible que el Mercado Comn6n Andino ejerza en el futuro otro efecto favorable en el desarrollo industrial del Ecuador. Como se ha analizado 1/ Vease un analisis mas completo de estos proyectos en los parrafos 794-797. - 272 - Cuadro 58: EXPORTACIONES INDUSTRIALES AL MERCADO COMUN ANDINO Y A TERCEROS PAISES, 1972-77 (millones de $) 1972 1973 1974 1975 1976 1977 Mercado Comun Andino 1,0- 1641 24,7 30,3 42,0 -63p Aziucar refinado y melaza - - - - - 0,5 Productos derivados del cacao 2,1 3,5 5,9 12,9 17,5 19,5 Productos pesqueros 5,9 7,9 12,0 11,4 13,9 20,2 Otros productos 2,0 4,7 6,8 6,0 10,6 22,8 Terceros paises 24,7 32L3 66,1 53,5 77,9 227,5 Azucar refinado y melaza 13,2 14,0 23,8 16,4 6,2 10,5 Productos derivados del cacao 4,4 5,3 17,7 15,5 44,9 166,2 Productos pesqueros 6,0 11,1 22,9 15,0 17,0 35,1 Otros productos 1,1 1,9 1,7 6,6 9,8 15,7 Total de exportaciones industriales 234,7 90, 2,8 83,8 _119,9 290,5 Azucar refinado y melaza 13,2 14,0 23,8 16,4 6,2 11,0 Productos derivados del cacao 6,5 8,8 23,6 28.4 62,4 185,7 Productos pesqueros 3,1 6,6 8,5 12,6 20,4 38,5 Otros productos 11,9 19,0 34,9 26,4 30,9 55,3 Fuente: Cuadro 7.9 del Apendice Estad'stico. - 273 - en parraf os anteriores, la estructura de los aranceles favorece una composici'on industrial que es muy artificial y alejada de las ventajas ccoparativas de que goza el pals. En la medida en que los aranceles externos comunes convenidos por los miembros del Acuerdo de Cartagena sean m'as razonables o menos inefi- cientes que los del Ecuador, y en la medida que no se retrase indefinidamente su aplicacion obligatoria y que el Gobierno este dispuesto a cumplir con las nuevas normas, tendr'a lugar un cambio necesario de las tarifas arancelarias que, en otro caso, no habr'la ocurrido. Pero hay que comparar este efecto favorable con la imperfeccion de la estructura arancelaria comun convenida, desde el punto de vista del Ecuador, si el pals no puede alcanzar su posicion preferente en las negociaciones y en contra de la buena disposici'on y capacidad del Gobierno para progresar en el futuro inrmediato hacia una tarifa arancelaria preferente de una manera independiente. 1/ (iii) Proyectos de Desarrollo Industrial Patrocinados por el Gobierno 785. El Gobierno promueve una amplia gama de proyectos industriales, in- cluyendo agroindustrias, pulpa y papel, productos farmac6uticos y maquinaria sencilla, pero tambien empresas en gran escala como cemento, siderurgia, auto- moviles y productos petroquimicos basicos, incluyendo los fertilizantes. Unica- mente algunos de estos proyectos contribuiran probablemente a mejorar la viabi- lidad del sector industrial en general. Estos proyectos varlan mucho en el grado de participaci'on estatal, que se tiene intenci'on de que no sea m'as que nominal en las agroindustrias, pero adoptarTa una forma m'as significativa en otros proyectos. En lo que se refiere a los productos petroqulmicos basicos, el Estado poseer'a mayorla en el capital social. Se han constituldo algunas sociedades compuestas de instituciones del sector puiblico para poner en marcha los planes de mayor envergadura (Selva Alegre para el cemento; ECUASIDER para la sider"- La; CORDIIUAUTO para los autom6oviles). Se preve que CV-CFN sea el agente principal para organizar y capitalizar los proyectos de inversion (junto con CEPE en el caso de los produc;.,os petroqulmicos). Esto transformarla de hecho a CV-CFN en una corporaci'on industrial de desarrollo y podr'la afectar a su cara.cter en perjuicio de su funci'on de prestamista de la industria. 786. En lo que se refiere a los proyectos agroindustriales, incluldos los forestales, hay planes para la expansi'on de la refinacion de aziucar con el fin de aprovechar en mayor grado las oportunidades de exportaci'on al amparo de los convenios internacionales. La produccion de alcohol a partir de melazas de la cafna de az'ucar aumentar'a las disponibilidades internas y reducir'a la necesidad de importE . Con el mismo fin, se incrementara. la elaboracion de aceites comestibles como parte integral de un plan para una plantacion de palma africana as! como de otros proyectos. 2/ Como parte del proyecto forestal de Cayapas, hay planes para construlTr instalaciones que produzcan maderos y chapas de madera, cart'on ondulado y papel de envolver. Por ultimo, se halla en etapa de preparaci'on un proyecto para producir papel especial. (Esta ultima produccion se le asigno al Ecuador conforme al Pacto Andino.) I/ El Gobierno esta actualmente examiinrando la posibilidad de introducir cambios en los aranceles. Esta medida puede constitulr una indicaci'on de fuerza y un acto racional, pero puede tambien indicar el deseo de estar en condicione: de negociar el arancel externo comtun. 1/ Lradicionalmente, mas de dos terceras partes del consumo de aceite comestib!7i ha tenido que satisfacerse mediante la importacion. - 274 - 7870 Estos proyectos se basan en una considerable expansi'on de la capacidad productiva de la agricultura y la silvicultura., lo cual entrafna fuertes in- versiones y desfases considerables. Los gastos para los elementos industriales de estos proyectos no seran probablemente muy cuantiosos, mientras que se ob- tendr'an beneficios importantes al aumentar el valor agregado y el empleo, el ahorro de importaciones y la capacidad de exportacion, si bien es posible que no sean suficientes para que estos proyectos resulten ventajosos a precios fronterizos. Por el contrario, otros proyectos estatales utilizan muy inten- sivamente el capital y la tecnologla y tiene largos desfases en casi todos los casos. Su aporte al crecimiento industrial, el ahorro de importaciones y el incremento de las exportaciones variarla considerablemente. A continuaci'on se analizan brevemente los principales proyectos. 788. La produccion de cemento es en potencia una de las actividades m'as importantes que pueden desarrollarse en el Ecuador con base en un recurso na- tural. Gracias al auge de la construccion, la demanda interna de cemento aumento durante el decenio pasado cerca del 11 por ciento anual, superando en un amplio margen el incremento de la produccion. De la demanda interna por un total de 1,2 millones de toneladas en 1977, alrededor del 40 por ciento tuvo que satisfacerse mediante la importacion. Los controles de precios debilitaron la inversion durante largos per'lodos, pero a partir de 1975 ha tenido lugar una fuerte expansion que aumento la capacidad de produccion en un 20 por ciento (a 2.400 toneladas diarias en 1977). En los primeros afios de la d'ecada de 1980 se instalarga una capacidad adicional por Tin total de 2.800 toneladas diarias que requerir'a inversiones del orden de $225 millones (a precios de 1977). Al igual que en el pasado, habrga una importante participaci'on del sector puiblico.l/ Para algunos de los proyectos se han obtenido prestamos del BID y de bancos comerciales canadienses. A pesar de esta importante expansion, la producci6n interna desde el principio hasta mediados de la d'ecada de 1980 todavla no llega- rMa a satisfacer la demanda por lo menos en 0,4 millones de toneladas anuales, aun cuando se hiciera mas pausado el ritmo de aumento de la demanda. Por lo tanto, puede que sea oportuno considerar la posibilidad de ampliar la capacidad de produccion por encima de lo previsto hasta ahora. 789. Aunque la expansi'on de la produccion de cemento probablemente no cree muchos empleos, ahorrar-a importaciones por un valor mlnimo de $40 millones anuales. Asimismo, la expansion de las f'abricas existentes reducira los costos unitarios de producci6n, que actualmente estan algo por encima del nivel inter- nacional. A fin de asegurarse de que se dispondr'a de los recursos naturales necesarios para la expansion a largo plazo de la industria, convendr'a intensi- ficar la exploracion en busca de piedra caliza por el servicio geologico del pals. Para mejorar la situacion financiera de la inrdustria del cemento deben eliminarse los controles de precios. 790. Se hallan muy adelantados los planes para la producci'on integrada de acero basada en la reduccion directa del mineral de hierro o de pellas, utili- zando para ello gas natural de origen submarino que se encuentra en el golfo de Guayaquil. Suponiendo un crecimniento futuro del consumo interno de acero 1/ En la actualidad, las compaMlas de cemento son en gran parte de propiedad de entidades del sector piublico, por ejemplo, BNF, CV-CFN y el Banco de la Vivienda. - 275 - del orden del 12 por ciento anual hasta mediados de la decada de 1980, se fija la capacidad prevista en 0,41 millones de toneladas anuales para los tochos (dos terceras partes de los mismos se venderLan a los trenes de lami- nacion que ya existen) y 0,14 millones de toneladas anu&les de productos laminados. La inversi6n se estima en unos $340 millones sin inclufr, no obstante, la energ4a electrica y el abastecimiento de agua. Se espera que fuentes del exterior proporcionen m'as del 75 por ciento del capital social, ademais de tido el financiamiento del prestamo. 791. El Gobierno considera que las ventajas principales que se derivar'ra del proyecto ser'an las siguientes: (i) utilizacion de los recursos de ga2 natural; (ii) garantla del suministro de acero a precios estables, y (iii) ahorro neto de importacion de $70 millones anuales como mlrnimo. Sin embargo, hay algunas dudas sobre si estas ventajas guardan proporci'on con la inversi6n necesaria y Si este proyecto es verdaderamente viable. Puesto que en el Ecuador no hay yacimientos de mineral de hierro importantes, ser'a necesario importar las materias primas. La inversion para suministrar gas natural, la electricidad y el agua es considerable 1/ y podrla retrasar el comienzo del proyecto. 792. Actualmente no se ve solucion alguna para explotar los yacimientos submarinos de gas natural, ni tampoco se ha establecido con precision la magnitud de esos yacimientos. Aun cuando el impacto en el empleo serla ligero -- no se prev' la creacion de m's de 1.200 empleos -- una gran proporcion de la mano de obra tendria que poseer un elevado grado de pericia, lo cual exi- girla su adiestramiento en el extranjero. Los gastos de explotaci6n del proyecto siderurgico podrlan superar el nivel internacional por un margen significativo, probablemente alrededor del 30 por ciento. Aun teniendo en cuenta la proteccion arancelaria y una exencion del impuesto a la renta de 10 anos, se calcula que la tasa financiera de rentabilidad serAa de un 10 por ciento mras o menos, que es baja para un proyecto siderurgico basado en una tecnolog'1a de reduccion directa. El rendimiento es especialaernte bajo en la etapa final de elaboraci6n -- que competirla con la produccion ya existente -- ya que los costos unitarios son elevados debido al volumen relativamente pequeno de produccion y a la combinacion desfavorable de productos. El proyecto depende totalmente del mercado interno, puesto que otros paises productores de acero de la subregi'on tienen planes de proceder a una expansion considerable que les permitir'a autoabastecerse y hasta podrian crear una cierta capaciJad exce- dente para la exportacion. 793. Si llegara a llevarse a cabo el proyecto, probablermente convendr{a reducirlo en su magniitud (por ejemplo, a la mitad de la capacidad que actual- mente se contempla) y limitarlo a sus partes m'as rentables. Podrla determi- narse la viabilidad de la expansi6t-i teniendo en cuenta la evolucion futura de los mercados interno e internacional, inclulda la produccion en potencia y otros posibles usos del gas natural. 1/ Las necesidades anuales de gas natural para el plan serlan de cerca de 3,5 bn CF y las necesidades de energia el'ectrica, de 420 GWH (esto atimo es equivalente a un 25 por ciento aproxiimadamente de la actual produccion anual de energ'a electrica). - 276 - 794. La produccion de veh'culos de motor se limita actualmente en el Ecuador al montaje de poco volumen de autobuses y automcviles, con un gran componente de importacion en ambos casos. La demanda interna de automoviles ha aumentado con gran rapidez, no obstante el mercado sigue siendo demasiado pequefno y la estrucLura industrial general es demasiado incipiente para permitir que se establezca una industria muy tecnificada en la que las econo- mias de escala sean muy grandes. En base a la asignacion de la producci6n de autom6viles dentro de la zona del Mercado Comun Andino,l/ el Gobierno tiene intenci6n de construfr instalaciones para producir 16.000 camiones ligeros (de hasta 4,6 toneladas), 40,000 autom6viles pequenos (1.050-1.500 cm3) y un numero bastante mayor de piezas de repuesto y de accesorios (motores, cajas de cambios, etc.). Se tiene intencion de exportar estos ltimos tambien a terceros palses. Se preve que algunas de las piezas de repuesto asignadas al Ecuador pasaran a Venezuela a cambio del montaje de jeeps, cuya producci6n ha sido asignada a este Ultimo pa'ls. El Gobierno est'a negociando la participaci'on de inversionistas extranjeros que se espera vendan una parte de las piezas de repuestos producidas en terceros palses, ademas de proporcionar capital y tecnologla e inclusive la preparacion de estudios de factibilidad y el disefno de los proyectos. Se calcula que las inversiones necesarias seran de $250 millones, de los cuales el 40 por ciento se financiara mediante participaciones en el capital social. Puesto que menos de una tercera parte del capital social tpndrla un origen interno, proviniendo el resto de inversionistas extranjeros, la mayor parte del financianiento, incluldos los prestamos, vendria del exterior. 795. El Gobierno preve que este plan crear6a directamente unos 6.500 empleos nuevos, adem-as de los puestos de trabajo que se creen en las industrias de los proveedores. De la producc-'in total, que se estima tendr'a un valor de unos $300 millones, se exportar'a el 80 por ciento. Se espera tambien que la pro- ducci6n de automoviles estimule el desarrollo de una tecnologla industrial apropiada. No obstante, dado el volumen muy reducido de la produccion y los eslabonamientos anteriores relativamente profundos que contempla el Gobierno, lo mas probable es que en el Ecuador la producci6n de vehlfculos de motor sea muy ineficiente y que los costos de produccion sean todavla superiores a los de otros 1/ El Pacto Andino trata de uniformar la produccion de vehlr-ilos para todo el Mercado Andino con el fin de obtener una produccion eficiente. A tal fin ha asignado cuatro grupos de automoviles, seis grupos de camiones y un modelo de jeep entre los palses miembros, vehfculos que entrar'an en la totalidad del Aercado Andino libres de derechos a partir m'as o menos de 1982. Al mismo tiempo se establecera. un arancel externo com'un para los veh{culos de motor importados. A fin de que se le califique de producto "andino", es necesario que una proporcion mlnima de insumos se haya producido dentro del mercado o, en otro caso, los elemenrtos extraregionales que excedarn de esa proporci6rn teldriran que ser compensados por exportaciones a terceros palses. El convenio de autom6viles permite tambien la coproduccion de ciertos tipos de vehl'culos por dos o m'as palses mieinbros y el intercambio de asignaciones tanto de vehliculos corilo de piezas de repuest:o. - 277 - paises andinos en los que ya existe la industria automovilistica.l/ E^to podria ser menos en el caso de los autobuses y camiones que normalmente s,e producen en series relativamente menores, utilizan algo mas intensivamente la mano de obra y cuando el ahorro de costos del transporte en comparacion con las importaciones es mas importante. Sin embargo, en lo que se refiere a la produccion de automo- viles la dimension optima para un tipo unico de vehiculo basico es del orden de 240.000 unidades anuales. La decisi6n del Gobierno de localizar la producci6n de autom6viles en zonas relativamente subdesarrolladas agravar{a todavia mas la ineficiencia de las operaciones. Casi toda la mano de obra tendra que ser adiestrada desde el principio. Aunque habr{a margen para la producci6n interna de insumos, los costos y la confiabilidad de los suministros se verian afectados desfavorablemente si las industrias proveedoras se fragmentaran y no estuvieran bien organizadas, dado que los autom6viles producidos en el Ecuador tendrTan que competir en el Mercado Andino -- incluldo el pronio Ecuador -- con un modelo equivalente ya producido en Colombia, y podr'a ocurrir que el mercado de este producto resultara mucho menor de lo previsto. Como resultado, la produccci6n de autom6viles en el Ecuador requeriria una gran protecci6n al nivel andino, en perjuicio de los consumidores no solamente del Ecuador sino tambien de los demas paises andinos. Los planes para la producci6n de metroqulrricos se hallan todavla en una etapa muy preliminar de evaluaci6n. En un estudio de prefacti- bilidad contratado con BEICIG (Bureau d Etudes Industrielles et de Cooperation de 1 Institut Franaise de Petrole) se identificaran los productos y mercados factibles dentro y fuera de la region andina. Seg6n el concepto que actualmente tiene el Gobierno, se establecera un complejo por valor de $1. 500 millones con-- sistente en una nueva refiner{a de productos petroquimicos, una unidad de craqueo de et7leno de 0,3 millones de toneladas anuales y otras unidades para productos intermedios y finales (o sea, resinas, plasticos, materiales para la producci6n de fibras, caucho sintetico). Una tercera parte aproximadarmente de la inversi6n se cubrirg. mediante participaciones en el capital social, reser- vandose cerca del 60 por ciento de estas ultimas para el Estado. Se preve que la inversi6n directa extranjera y los prestamos extranjeros proporcionara1n cerca del 75 por ciento del Linanciamiento. 796. El Gobierno considera que la principal ventaja de la producci6n de petroquimicos radica en la creaci6n de un mayor valor agregado, en comparacio-n, con la exportaci6n de petroleo crudo, que es de importancia para u.n pals como el Ecuador con una capacidad relativamente limitada de exportaci6n de excedente crudo. Segun las estimaciones preliminares del Gobierno, las ventas finales de productos petroqulmicos serian del order de $450 millones una vez que se alcanzase la plena capacidad. Se prev' que el Mercado Andino atsorberla del 30 al 40 por ciento de la producci6n, exportandose el resto a terceros paises, po- siblemente Brasil y Argentina. Aunque el sustancial exceso de capacidad depri- mira probablemente el mercado internacional de productos petroquirnicos a plazo 1, Er- el plano interniacionial, los costos nmitarios de prcducci6,n se nia.velani at una producci6n anual de unas 120.000 unidades en las operaciones de 7ncnltaAe, 240,o00. motores y otras piezas de engranrajes y 600.000 estampados del chasis que unica- mente logran las empresas mayores de los palses industrializados y que segura- mente rebasa la capacidad del mercado de todo el Grupo Andino. La experienci.;R obtenida con la industria autocmovillstica en los paises en desalriollo indica put: los costos de prcduccia'n, son suoeriores por t'ermino medio a los de los paises desarrollados en un 15 por ciento si solarriente se realiza el montaje, rerc es-te porcentaje aumenta bastante si se incorporan mas piezas producidas en el tails, llegando al 75 por ciento al incorporarse los motores y trasfisiaries de prJdcl i' nacional. Vease: Baranson, Automotive Industries ir Developing Countries, per> de Estudios del perscnal del Bancc Nunidial, DIo. 8, 1969. - 278 - medio, se estima que la demanida de etileno --el elemento petroquimico mas importante-- crecera un 7 por ciento anual como minimo hasta 1985, lo cual haria que la oferta y la demanda volvieran a equilibrarse entre principios y mediados del decenio de 1980. La inversion ya efectuada en esas fechas podrla ser factible si la producci6n se destinara principalmente a los mercados in- terno y region;il. No obstante, el plain ecuatoriano depende en gran parte de los mercados internacionales, los cuales contrnuaran siendo muy competitivos. Por otra parte, aun los volumenes de produccion en gran escala planeados para el proyecto relativo al potencial del Mercado Andino parecen ser en algunos casos inferiores a la dimension econ6mica m-hnima actual de las plantas petro- qu5micas. Caso de que el mercado regional de productos petroqu-micos fuera bastante inferior al minimo de produccion econ-Omica, la unica opci6n viable que le quedarla al Ecuador seria la de producir productos finales como plas- ticos y fibras sint'eticas a partir de materias primas e intermedias importadas. Por ultimo, todavla no esta claro si las reservas de petroleo crudo del Ecuador son lo suficientemente grandes para atender las necesidades de materia prima durante toda la existencia del complejo petroquimico, ademas de suministrar combustiole para el consumo interno y la exportaci6n. 797. Si bien es cierto que no debe descartarse de plano el concepto de la producci6n de petroqu'imicos en el Ecuador, su factibilidad depende de a) la demanda futura en los mercados interno y andino, y b) la magnitud que en el ultimo termino tengan las reservas de petroleo. Ambos factores deben estable- cerse claramente antes de tomar una decision positiva en relaci6n con ese plan. En vista de las inversiones cuantiosas necesarias, la ejecuci6n serla eviden- temente posible unicamente si se realizara en etapas a lo largo de un perlodo de 10 a 15 anios. 798. Por ultimo, el Gobierno tiene intenci6n de expandir la producci6n de fertilizantes basada en urea amoniacal mediante la utilizaci6n de gas natural. La actual produccion de nitrogeno y de fertilizantes compuestos del Ecuador asciende a unas 20.000 toneladas anuales, equivalentes a una quinta parte del consumo interno. El Gobierno esta evaluando diversas opciones con respecto a la cuantia de la inversi6n necesaria y de la combinaci6n de productos, incluida en estos ultimos la producci6n de alcohol metflico para la exportacion. La dimension economica minima de un proyecto como el contemplado por el Gobierno es de 1.000 toneladas diarias de amoniaco/1.500 toneladas diarias de urea, lo que necesitarla 40 millones de pies cubicos diarios de gas natural. La inversion serTa de cerca de $300 millones sin incluir los gasoductos. La factibilidad de producir fertilizantes es sensible al precio del gas natural y, evidentemente, depende de las disponibilidades de-. mismo. Si el mercado interno absorbiera completamente la produccion, el consumo de fertilizantes tendr'a que aumentar un 15 por ciento anual durante los pr6ximos 10 anos mas o menos. Con todo, seria posible exportar algunos fertilizantes a paises deficitarios de la region una vez que se alcanzara la pleina capacidad. - 279 - 4. Proyecci-on del crecimiento industrial, 1978-85 799. El crecimiento industrial futuro continuara siendo determinado en gran parte por la expansi5n economica general que, segiun se prev'e, sera a un ritmo menor que el mantenido a principios y mediados del decenio de 1970. De acuerdo con la proyeccion de las tendencias del crecimiento de los ingresos y gastos internos, se calcula que el crecimiento de la demanda de productos in- dustriales sera del orden de 5,5 por ciento anual en 1978-85. Sin embargo, puesto que probablemente ocurrira una cierta sustitucion de importaciones en las industrias de bienes intermedios y finales, se supone que el aumento de la demanda de bienes industriales producidos en el pais sera algo superior, es decir, un 6,0 por ciento anual. Probablemente las exportaciones industriales aumentar'an paralelamente a la producci'on destinada al mercado interno, lo cual permitira que el crecimiento global del valor agregado industrial en el periodo 1978-85 sea de un 6 por ciento anual aproximadamente. En base a este supuesto, aumentaria ligeramente la participaci6on de la industria en el PIB hasta llegar al 18 por ciento en el iultimo a-no, en comparacion con el 17,5 por ciento en 1977. La producci6n de bienes intermedios y de capital aumentar'ia un poco mas rapidamente que la de la industria en conjunto. Se preve que la proporcion que las exportaciones representan de la produccion industrial aumente en 1978-85 del 12,5 por ciento a cerca del 16 por ciento (Cuadro 59). 800. Las necesidades de inversion para la expansion industrial podrian ser superiores a S/ 75.000 millones, cifra equivalente a mas de $290 millones (ambas cifras a precios de 1977) como promedio anual.l/ Suponiendo que la proporcion en que participan las fuentes internas en el financiamiento de la inversi6n in- dustrial --tanto proveniente de utilidades acumuladas como de prestamos internos-- pudiera aumentarse del 60 por ciento, segun se estima ahora, a un promedio del 75 por ciento para el perdodo 1978-85, tendrian que obtenerse cerca de $73 millo- nes anuales de instituciones financieras internacionales, bancos comerciales y creditos de proveedores, objetivo que no parece alcanzable. 801. El crecimiento industrial y las necesidades de financiamiento serdan muy distintos si el Gobierno decide seguir adelante con la ejecucion de proyec- tos en las industrias siderurgica y automovilistica y en la de productos petro- qulmicos. Para 1986 estos proyectos podrdan aumentar el valor agregado industrial en un 10 por ciento y el PIB en algo menos del 2 por ciento. Sin embargo, ven- drian a sumarse a la inversion y a las necesidades de financiamiento unos S/ 50.000 millones (a precios de 1977). En conjunto, los efectos desfavorables que se producirdan en la estructura de la industria y en la eficiencia industrial como resultado de estos proyectos tienen un alcance mucho mayor que el incremento rapido, pero de breve duracion, del producto industrial. 1/ Esto se basa en un ICOR de 3,2. - 280 - Cuadro 59: PROYECCION DEL CRECIMIENTO DEL VALOR AGREGADO INDUSTRIAL (en millones de SI a precios de 1977 y en porcentajes) Proporciones (%) Aumento 1977 1985 1977 1985 anual (%) TOTAL 25.743 41.030 100,0 100,0 6,0 Bienes de consumo 15.722 23.920 61,1 58,3 5,4 Consumidos internamente (13.302) (19.762) (5,1) Exportados (2.420) (4.158) (7,0) Bienes intermedios 7.307 12.391 28,4 30,2 6,3 Consumidos internamente (7.037) (11.565) (6,4) Exportados (270) (826) (15,0) Bienes de capital 2.714 4.718 10,5 11,5 7,2 Consumidos internamente (2.644) (4.658) (7,1) Exportados (70) (150) (10,0) Fuente: Estimaciones de la Misi6n. - 281 - XI. PETROLEO 1. Introduccion 802. La produccion de petroleo en gran escala comenzo en el Ecuador en 1972, A partir de ese aflo la produccion y exportacion de petroleo ha contribul'do a la economia como modalidad importante de actividad econ6mica. Las alzas del precio internacional del petroleo ocurridas en octubre de 1973 y enero de 1974, que fueron acompanadas de reajustes del sistema fiscal petrolero, aumentaron considerablemente la participacion de este sector en la economla. El valor agregado en la industria petrolera contribuye mnas del 10 por ciento del PIB del Ecuador (si se expresa a precios corrientes) y representa alrededor del 50 por ciento de los ingresos de exportacion y el 25 por ciento de los ingresos pfiblicos corrientes (Cuadro 60). 803. Despues de que la produccion alcanzo un maximo de 76 millones de barriles anuales (m B/A) en 1973, ha fluctuado alrededor de un promedio m'as bajo de 67 m B/A. La exportacion neta de petroleo crudo ha sido por termino medio de unos 46 m B/A y ha venido disminuyendo debido a la combinacion del mayor consumo interno, produc- cion relativamente estable y, en 1977, la operacion de una nueva refinera que ha refinado unos 6 m B/A de petroleo crudo de exportaci6n convirtiendolO en combusti- bles refinados para la exportacion. Pero, aun incluyendo los productos refinados, la exportacion bajo de volumen y como proporcion de la exportacion total. Tanmbin han disminuldo los ingresos puiblicos por concepto del petroleo exportado. 8o4. En la actualidad, el sector tiene ante sl problemas como el estancamiento de las actividades de exploraci6n, reservas comprobadas en disminucion, falta de una estrategia adecuada de inversion y precios bajos de los productos petrol'feros de origen nacional, lo cual da por resultado fuertes subvenciones al consumidor, un gran aumento del consumo interno y un excedente menor para la exportacion. Si contin'ua la tendencia actual de la produccion y el consumo, el Ecuador se converti- ria en importador neto de hidrocarburos a mediados de la decada de 1980. Sin em- bargo, las posibilidades tecnicas y perspectivas de los recursos parecen indicar un potencial suficiente para desarrollar el sector petrolero y tambien posiblemente el del gas natural. Entre los factores que limitan el logro de este potencial fi- guran la incertidumbre relativa a la participacion extranjera en la exploracion de petroleo, la falta de un orden de prioridades para las inversiones en explotaciothes petroleras y de una polltica de precios internos para los productos petrollferos. Es preciso resolver pronto estas cuestiones dado que hay una necesidad urgente de una estabilidad clara y duradera de las operaciones del sector, La formulaci6n de una pol'tica a largo plazo y bien definida sobre la energia que abarcara todas las cuestiones relativas al suministro, demanda y precios de la energla y a las inver- siones en el sector contribuirla a eliminar la incertidumbre actual. 805. Conforme al sistema actual de precios e impuestos, las ventas en el mercado interno originan perdidas financieras a los productores y rinden ingresos tributarios mlninos al Estado. En consecuencia, si se produce un fuerte descenso de las exportaciones se planteara. la necesidad de efectuar reajustes financieros en el Ecuador as! como de reemplazar los ingresos de div-isas que se perderlan. Si suponemos que el Gobierno dar'a a los productores de petroleo los recursos necesarics; para mantener las operaciones y que no se reduciran drasticamente los gastos fuera de la industria petrolera, el d'eficit de recursos que se producirta como consecuei- cia de una disminucion de los ingresos por exportacion de petroleo podr'la ser cubierto por los consumidores 'unicamente mediante precios m'as altos de los produlctc'.: petrollferos, auxnentos de los irnpuestos no petroleros, o aimbas cosas. Cuadro 60: APORTE DEL PETROLEO A LA ECONOMIA (millones de SI) 1972 1973 1974 1975 1976 1977 PIB a precios de mercado 47.102 63,575 93.583 108,246 130.183 153.811 Valor agregado por el sector petrolero 1.092 5,496 15.197 12,976 16.489 16.366 Porcentaje del sector petrolero con respecto al PIB 2,3 8,6 16,2 12,0 12,7 10,6 Total de irigresos publicos corrientes 9.721 13.158 21.343 23.837 27.824 28.395 Ingresos petroleros a/ 939 2.744 7.889 8.889 9.692 7.103 1 R) Porcentaje de ingresos petroleros con respecto a ingresos totales 9,7 20,8 37,0 37,3 34,8 25,0 (millcnes de $) Total de exportaciones 323 585 1.225 1.013 1.307 1i4o1 E:portaciones de petroleo u0 192 626 617 735 651 Porcentaje de las exportaciones de petroleo con respecto al total de exportaciones 18,6 32,8 51,1 60,9 56,2 46,5 a/ Incluye transferencias de FONADE al Gobierno Central y excluye los ingresos que perciben directamente FO'NAPRE y FODENI y los que retiene FINADE. - 283 - 2. Marco General 8o6. Variables Cuantitativas. Desde comienzos de 1973, la exploracion ha permanecido estancada; el n'umero de pozos perforados con fines de exploracion bajo de un m'aximo de 17 en 1972 a solamente cinco en 1977. Este estancamiento dLe la actividad de exploracion es consecuencia de incentivos insuficientes para atraer al capital extranjero, del temor a la inestabilidad en las reglas del juego y de la falta de fondos y de experiencia suficiente de que sufre CEPE 1/ para llevar a cabo los trabajos necesarios de exploracion. El estancamiento de las actividades de perforacion ha ocasionado que desde 1974 disminuyan las re- servas comprobadas. Estas reservas disminuyeron de un maximo de aproximadamente 1.460 millones de barriles en 1974 a 1.269 millones en 1977, lo que representa un descenso anual del cuatro por ciento (Cuadro 61). Cuadro 61: RESERVAS RECUPERABLES, 1972-88 a/ Reservas Produccion Afio (millones de (miles de barri- barriles) les al dla) 1972 1.290 78.480 1973 1.263 208.820 1974 1.460 177.020 1975 1.402 160.960 1976 1.335 187.290 1977 1.269 183.430 1978 1.100 219.000 1979 1.025 204o000 1980 1.030 204.000 1981 1.000 200.000 1982 950 193.000 1983 900 183.000 1984 850 169.000 1985 800 153.000 1986 750 140.000 1987 700 127.000 1988 650 117.000 a/ 1972-77, reales; 1978-88, estimaciones, incluldas las probables reservas, aumentar'an en 695 barriles. Todo ello en el supuesto de que no se efec- tuara ning'un nuevo descubrimiento importante de petroleo. Fuente: Direccion General de Hidrocarburos, Ministerio de Recursos NIaturales y Energeticos, enero de 1978. 1/ Corporacion Estatal Petrolera Ecuatoriana. - 284 - 807. Despues de alcanzar un m'aximo en el primer anlo de pleno funcionamiento, 1973, la produccion de petroleo crudo ha fluctuado en torno a un nivel promedio de 65 m B/A, debajo del mnaximo legal de 76,7 m B/A asignado por el Gobierno a CEPE-TEXACO (que representa el 99 por ciento del total). Este comportamiento se explica por las condiciones del mercado externo, unidas a politicas desacertadas de comercializacion, rupturas de los oleoductos e insuficiente capacidad de alma- cenamiento. Se exporta una parte de la produccion, pero una proporcion creciente de la misma (el 98,9 por ciento en 1977) se destina a las refinerlas nacionales principalmente para el consumo interno (Cuadro 62). Esta proporcion ha -,umentado considerablemente en 1978 al alcanzar la nueva refinerla de Esmeraldas alrededor del 70 por ciento de su capacidad de produccion. Como consecuencia, se redujeron las importaciones necesarias para el consumo interno y las exportaciones utiliza- das para financiarlas conforme al plan de "compensacionn", Tan solo un 55,8 por ciento de la produccion de crudo ce destino a la exportacion directa en 1977, mientras que el 19,6 por ciento se designo como "compensaci6on" de las importa- ciones (Cuadro 63). Estga aumentando la exportaci6n de productos derivados del petroleo como resultado de la mayor capacidad de refinacion y de la dificultad para absorber internamentn la produccion de todos los productos refinados, por ejemplo el petroleo combustible (fuel oil). 808. Instituciones. Las principales instituciones que participan activamente en el sector petrolero en el Ecuador son: la compaM,Ia estatal petrolera (CEPE), la Direccion General de Hidrocarburos (DGH) del M4inisterio de Recursos Naturales y Energeticos (MRME) y la subsidiaria ecuatoriana de TEXACO, que opera en un consor- cio con CEPE. 809. CEPE es un instrumento para la participacion directa estatal en el sector. Esta entidad se fundo en 1972. Posee el 62,5 por ciento del consorcio que produce el 99 por ciento del petroleo ecuatoriano y es propietaria del 50 por ciento del oleoducto transecuatoriano y las instalaciones conexas de los terminales de expor- tacion. Es tambi'en propietaria de la mayor refineria de petroleo (la de Esmeral- das) y de los oleoductos de productos y los terminales de distribucion. Goza de un cuasimonopolio en el comercio al por mayor interno de productos petroliferos, pero contrata con una compafila naviera piublica (FLOPEC) y empresas del sector pri- vado para transportar la mayor parte de los productos que no utilizan los oleoduc- tos. Los establecimientos de venta al por menor son de propiedad privada, CEPE no goza de una autonomna adaministrativa total, sino pue esta "adscrita" al MRNE y est'a obligada a seguir las normas del Gobierno sobre personal. Su presupuesto y las decisiones irnportantes de inversion han de ser aprobadas por un Directorio integrado por los Ministros de RNE, Industrias, Finanzas y los jefes de 3UNAPLA y el Comar-9o Conjunto de las Fuerzas Armadas. 810. CEPE es un organismo nuevo que ha crecido con gran rapidez. Ha estado sometido a frecuentes cambios de gerencia y, al parecer, a la consi,derable influen- cia del Gobierno en asuntos como la fijacion de precios y las no-mas relativas a personal que --casi inevitablemente-- han limitado su capacidad de cumplir sU funcion con eficiencia y eficacia. Sus puntos debiles son la planificacion, coordinacion general y control. La planificacion no abarca una perspectiva cro- nologica lo suficientemente amplia. No hay coordinacic6n entre sus diversos depar- tamentos, tanto en lo que se refiere a la debida armonizacion de, por ejemplo, la capacidad, ubicacion, calendarios de construccion de las instalaciones de elabora- cion y transporte, como en lo que respecta a establecer ni.reles generales de Cuadro 62: PRODUCCION DE CRUDO Y DE REFINADOS, 1970-77 (millares de barriles anuales) Productos 1970 1971 1972 1973 1974 1975 1976 1977 Crudo - l.200.0 28.579,0 76.211.0 64.616i.0 58 752.0 68.361.0 66.954oO Refinado 8.607.6 9.8842.1 10.320,,3 i11o489.5 12.892.8 14.1454o5 15.274.0 14.364.5 Gasolina 63 Octanos 1.375.1 1.1433.7 1.302.6 1.311 6 1.393.3 1.400.0 1.2246.0 846.9 Gasolina 80 Octanos 1.724.3 2,086.6 2.302.0 2.790.8 3.544.2 4,280.5 4.833.5 4.092.1 Total 3o099,4 3.520.3 3.60o46 4.102.4 4.837.5 5.680o4 6.079.5 4.939.0 Kerex 502.2 388.9 417.0 399 5 593.6 lo1429.0 1.9114.6 lo900o0 r Gasoleo 1.842.14 2,072.5 2 313.7 2.730,3 3.113.0 3.1514.6 2.885.8 2.063,7 Combustible turbo para turbinas de combustion 611.9 546.8 811.9 920.3 960.5 466.3 466.9 375.5 Petroleo residual 2e330.1 3.169.1 3.002.14 3.161.0 3.277,8 3.582.0 3 775.7 14.954.2 Petroleo pulverizado 212.3 130.7 159.3 169.6 97.5 127.3 1316 104.1 Disolventes 5.2 5.7 4.o 8.0 3.5 700 10.9 14.5 Terpentina mineral 4.1 8.0 7.4 8.4 9.4 8.o 9o0 13.6 Asfalto - - - - - - Fuente: Estadstica Petrolera 1976. BoletTn Mensual de Hidrocarburos Direccion General de Hidrocarburos, Ministerio de Recursos Naturales y Energeticos. Cuadro 63: INDICADORES PRINCIPALES DEL SECTOR PETROLERO (En el equivalente de millones de barriles de petroleo crudo, a no ser que se inaique otra cosa) 1970 1971 1972 1973 1974 1975 1976 1977 (Enero-Setbre.) Produccion Crudo 1.2 28.6 76.2 64.6 58.8 68.4 67.0 54.0 Productos derivados (En el equivalente de productos) 8.6 9.8 10.3 11.5 13.0 14.5 15.3 19.4 21.0 Exportaciones Brutas 25.0 71,1 59.2 52.3 61.3 50.5 37.4 Directas 25.0 59.0 143.8 428 37.1 3o.4 Compensacion - 12.1 15.4 9.5 14.2 13.1 2.5 Productos derivados 0.1 1.7 4.5 c Consumo (En el equivalente de productos) 801 9.2 9.1 10.3 11,9 13.9 16,o 19.4 19.4 Importaciones (En el equivalente de productos) 7.8 9.0 8.7 7.1 9.6 9.8 9.6 1.1 1.9 a/ Crudo 701 8.9 8.5 6,9 9 9.5 8.0 5.2 - Productos 007 0.1 0.2 0.2 0.2 0.3 1.6 3.9 1.9 a/ Ilota: La relacion entre el equivalente de crudo y el equivalente de productos var'la de un anfo a otro debido a cambios en la composicion de la produccion y en el consumo de productos refinados. a/ Corresporidiente iunicamente al perlodo enero-junio, - 28'7 - f ersi6i y prioridades acordes con las necesidades del pais. El sistema de infor- raa2ion a la gerencia se ha establecido en forrma ad hoc, siendo lenta y escasa la p)reparaci6n de datos de contabilidad y otras fuentes, lo cual da lugar a que no d disponga de una base adecuada para tomar decisiones y efec-tuar el debido con- urol, La falta de una suficiente delegacion de funciones y atribuciones al nivel - ntermedio de gerencia origina varios estrangulamientos y multiplica las dificul- ,ades para un funcionamiento eficiente. Consciente de estos problemas, CEPE ha encargado a una firma de consultores que estudie su organizacion y procedimientos y elabore nuevos sistemas de informacion, contabilidad y control. i1A. La DGH es el brazo tecnico y administrativo del MRNE que se encarga del uetroleo. Su existencia antecede a CEPE considerablemente, ya que en el Ecuador liabla una industria petrolera de propiedad privada que requirio un cierto grado de inspeccion oficial durante mas de 50 anios antes de que se creara CEPE, La DGIH administra los contratos con las compai'as petroleras extranjeras que operan en el Ecuador y concede licencias a empresas que intervienen en la distribucion de productos petrolfteros, Asimismo prepara an'alisis en base a los cuales el Banco Central retiene regaltas y pagos de impuestos, y realiza una gran variedad de estudios tecnicos y econ6micos, entre ellos muchos que normalmente los llevar{a a cabo la compafila petrolera estatal. 831:. En 1978, se cre6 un Consejo de la Energa con una composici6n semejante al IDirectorio de CEPE, encargado de formular polfticas energeticas. Ademas, para me,jcrar la coordinacion a nivel del Directorio, se creo el Instituto Nacional de Fnergla (INE) para que sirviera de lugar de reunion de los ejecutivos de los or- anr.ismos que intervienen en el sector y para patrocinar y coordinar la preparacion dc estudios energeticos. En vista de la apremiante necesidad de prestar atencion a! problema energetico y a las diversas opciones para solucionarlo como un todo, 1uede parecer que la creacion de INE es un paso acertado. No obstante, puede -,Lambin significar un riesgo de mayor burocracia con un aporte escaso a resolver lcs problemas, puesto que la DGH ya tiene a su cargo el mismo tipo de estudios, Adem6s, a pesar de la composicion del Directorio de CEPE, la coordinacion entre esta y los organismos que trabajan en el sector energetico, como por ejemplo INECEL, 1/ ha sido sumamente deficiente. Esta falta de coordinacion parece indi- car que la solucion de los problemas del sector no se conseguir'a probablemente raediante la creacion de nuevas instituciones. 813. TEXACO tiene una participacion del 37,5 por ciento en los principales -ampos petrol{feros y un 50 por ciento de participacion en el oleoducto transecua- t+riano. Opera las instalaciones en las que tiene participacion, y posee una refi- noerma muy pequefia cerca de los campos petroliferos con el objeto de suministrar cc;mbustible a sus operaciones. La City Ecuadorian Production Co. (CEPCO), de propiedad de la City .nvesting Co., compania de cartera con base en Estados Unidos, comparte con CEPE D.I prcpiedad de la segunda operacion en importancia del pals productora de rTt r ,4leo. 1/ Instituto Ecuatoriano de Elcctrificaci6v, a, cargo de la producci'rn y distri- buci6n de energia electrica, - 288 - 815. Con frecuencia se califica de "consorcios" a los acuercos de 7Thr(ACO y de CEPCO para indicar la propiedad nancomunada con CEPE. Sin embargo, estos consorcios no existen con personalidad jurldica por separado, si bien en el caso de CEPE/TEXACO se esta creando una sociedad de propiedad conjunta. 816. Otras companiias que operan en el Ecuador son la Gulf Oil y la Anglo- Ecuadorian Oilfields ("Anglo"), que son propietarias de dos pequenas refiner'as de elaboracion de petroleo en virtud de contrato con CEPE. Esta ha adqyuirido una participacion minoritaria en estas dos refinerlas invirtiendo en instala- ciones necesarias para ampliar la produccion. Se hallan en marcha negociaciones, especialmente con Anglo, para modificar el contrato vigente. 817. En la fase de exploracion de la industria operan, ademas de CEPE, TEXACO y CEPCO, la compailia estatal petrolera argentina YPF, en virtud de un convenio que abarca una zona en el Oriente, y la Northwest Corporation, empresa norteamericana qcue posee derechos en una zona submarina con yacimientos de gas natural en el golfo de Guayaquil. 3. Industria Petrolera: Produccion 818. Conviene considerar a la industria petrolera ecuatoriana dividiendola en tres segmentos: uno que participa en la exploracion, otro en las actividades de producci6rn y afines, y un tercero que interviene en el suministro de los mer- cados internos. 819. Exploracion. Hasta ahora se han realizado exploraciones en la penin- sula de Santa Elena y en el Oriente y, m'as recientemente, en zonas submarinas en el golfo de Guayaquil. 820. Las reservas comprobadas que se han descubierto en la pen'lnsula repre- sentan menos del 1 por ciento del total. Despues de 50 anos de una produccion lentamente decreciente, se calcula que solamente se ha explotado el 12 por ciento del petroleo que contiene el lugar, aun cuando es preciso realizar nuevos estudios para confirmarlo. No obstante, un programa de rehabilitacion y recuperacion seria mags eficiente que nuevos pozos para explotar mejor este yacimiento, y ya se estan realizando trabajos para preparar dicha rehabilitacion. En realidad, uiltimamente se han perforado en la region varios pozos, tanto terrestres como marftimos, pero no se han logrado descubrimientos con posibilidades comerciales. Sin embargo, si se tienen en cuenta las tecnologlas modernas y los precios actuales no se debe descartar la zona cootera al Norte de los campos petrol'feros de Santa Elena. Al Sureste, bajo el golfo de Guayaquil, hay un extenso yacimiento de gas natural, y el Per'u est'a produciendo petroleo obteniendolo de yacimientos submarinos mill- cercanos a la lTnea de demarcacion. Puesto que esta region es cualitativament- muy semejante a la penlnsula de Santa Elena, parece que valdr'la la pena rea1izar nuevas investigaciones. Las estimaciones efectuadas sobre las reservas de gas de este yacimiento del golfo de Guayaquil (Amistad) vari.an grandemente y van del equivalente de 2 a 12 billones de pies cu'bicos al equivalente de unos 300 a 2.000 millones de barriles de petroleo valioso para calefacci6n, Los amplios llmit'es de las estimaciones se deben al reducido nu'mero de pozos petrolfreros y a la complejidad geologica de la zona, que tiene muchas fallas y, por lo tanto, muchos posibl'.s bloques productivos independientes. El yacimiento se encuentra - 289 - a unos 30-45 metros de agua a profundidades de hasta 30.000 metros bajo el lecho marino. Segun se dice harlan falta unos 75 kmo. de oleoductos submarinos para explotar el yacimiento. El principal obstaculo tecnico-econ6mico que se opone al aprovechamiento de este recurso parece ser que las economlas de escala de las instalaciones de produccion y los oleoductos requieren un mercado mayor del que existirla a fin de reducir los costos u:nitarios a un nivel competitivo. Con todo, la compafila petrolera Oda ha realizado una exploracion sismica de toda la region costera. 821. El Gobierno est'a negociando con la Northwest Company, poseedora de concesiones en el golfo de Guayaquil, nuevas exploraciones y explotaciones de las reservas de gas. Hasta ahora, se han perforado cuatro pozos en el yacimient- de Amistad, de los cuales tres han dado un buen rendimiento. Aunque algunas cuestiones juridicas en los Estados Unidos que afectan a la Northwest Co. (Ve'as- al p'arrafo siguiente) pueden explicar la lenta actividad hasta la fecha, esta se debe tambien a algunos desacuerdos entre la Northwest Co. y el Gobierno en relacion principalmente con la utilizacion del gas que se va a obtener. Mien- tras que el Gobierno desea que el gas se utilice para fabricar fertilizances y otros productos petroquimicos, la Northwest propuso utilizar el gas para la pro- duccion de energla electrica. La opinion del Gobierno es que cuando se dispone de otras fuentes de energa (hidra'ulica) para la producci6n de electricidad, el gas natural debe destinarse a usos que tengan un mayor valor agregado. Coro re- sultado, la Northwest ha hecho poco para explotar el yacimiento de gas. LI Go- bierno ha preparado un plan de inversion mlnima para ia Northwest, segun el cual se espera que la compafila invierta en dos plataformas para perforar nueve pozos a lo largo de un per'odo de tres afnos. Estos pozos se necesitan para delinear la estructura y comprobar la reserva. Hasta la fecha, no est'a claro si la INorth- west Co. llevar'a a cabo este programa por sl sola o en asociacion con CEPE. En caso Northwest se neg.ra a aceptar este programa mlnimo, el Gobierno considerarl" la posibilidad de rescindir el contrato con dicha sociedad. 8&-,2. En este sentido, cabe tambien observar que la Northwest celebro su. col- trato con el Gobierno Ecuatoriano para un 'area que ya habla explotado antes la Ada Oil Company. La Ada Company, empresa estadounidense, ha acusado a la North- west de infringir el caracter confidencial de su contrato cuando utiliz .os d g,ol6gicos de la zona del golfo de Guayaquil y ha demandado a la Northwest ante los tribwnales de Estados Unidos. En estas circunstancias, hay fundadas re,ones para creer que la Northwest desea retrasar la explotacion de gas hasta que se re- su_tiva la controversia. La configuracion que ha surgido hasta ahora de la exploracion de petr- leo en el Oriente es que, generalmente, hay un eje en direcci6n Norte-Sur de gran- des yacimientos productivos que van de Lago Agrio y Aguarico a Shushufindi hacia el Sur hasta Auca flanqueados al Este y al Oeste por campos mas peque?ios, la r, ,r parte de los cuales son secos o contienen petroleo pesado. La extension septen.- trional de la banda mas interesante cruza la frontera con Colombia, mientras r;; el extremo meridional parece ser Auca; Conanaco, Tiguino y Curaray son campo, -- LloAferos relativamente pequefios. Los campos grandes representan alrededor de ..500 millones de los 2100 millones de barriles de reservas recuperables clas' ficados por CEPE como comprobadas o probables en el Or ente, - 290 - 824. En la dimension vertical, los estratos productores que se hallan en los campos petroliferos principales de CEPE-TEXACO est'an a 3-3.500 metros de profundidad; los pozos de CEPE-CEPCO son un poco mas superficiales. Este aho se estg.n perforando varios pozos mas profundos en el campo petrolifero de Shushufindi para ensayar si son potencialmente productivas estratas mnas pro- fundas que se han identificado mediante estudios slsmicos, y si de hecho con- tienen hidrocarburos que puedan producirse a escala comercial. Estos ofrecen la unica esperanza de un descubrimiento extraordinario en el futuro inmediato, 825, En general, a medida que uno se aleja mas de Lago Agrio, que es el extremo oriental del oleoducto transecuatoriano, disminuye la densidad de las exploraciones; no se sabe mucho acerca de la zona a unos 100 km. de la l1nea del protocolo de 1942, Parece que serla conveniente realizar nuevas explora- ciones en esta zona, especialmente en vista de que se ha descutbierto petroleo en cantidades comerciales en el lado peruano. 826. De 1973 a 1977 tan solo una compafila petrolera extranjera celebr6 un nuevo contrato (en contraposicion a una renegociacion) para la exploracion y explotacion de petroleo con el Ecuador y ulteriormente llego a perforar un pozo. Esta es YPF, la compafi{a petrolera estatal argentina que perforo tres pozos ex- ploratorios en 1977 en una zona de 200.000 Ha., para lo cual celebro un contrato de asociacion en enero de 1975. No hay planes para realizar nuevas perforaciones. 827. El Gobierno ha estado revisando la ley de hidrocarburos y, en noviembre de 1978, promulgo una codificaci6n de esta ley. La ley establece una base general para invitar a compaias extranjeras a que realicen exploraciones y formen con- sorcios con CEPE para la explotacion y produccion de hidrocarburos en los bloques aue no se hallan bajo el control de esta u'ltima. El Gobierno trabaja ahora en distintos modelos de condiciones, contratos e incentivos para atraer a empresas extranjeras a que acudan al Ecuador a explorar en busca de petroleo. Se espera terminar en breve estas labores. Hasta ahora, han mostrado interes hasta 15 com- paMlas extranjeras en explorar en el Ecuador para descubrir petroleo, 828. Si bien parece que el Gobierno conoce las ventajas que entrafna la aso- ciacion con capital extranjero para la exploracion de petr6leo, las medidas que se toman en este sentido son bastante lentas. El per{odo actual de transicion polftica ha intensificado la incertidumbre sobre los lineamnientos que se pueda seguir en el futuro. Como resultado, no se espera que durante 1979 se tome nin- guna medida concreta. Este aplazamiento de una intensificaci6n muy necesaria de la exploracion de petroleo afectarga probablemente a la balanza de pagos del Ecuador hasta que comience a subir de nuevo el nivel de produccion. 829. A-tividades Relacionadas con la Produccion. Las principales actividades relacionadas con la produccion son la operacion del consorcio CEPE-TEXACO, que produce unos 200.000 barriles al dia (1MBD), de unos 150 pozos que se hallan en cuatro campos petrol'feros del Oriente y transporta este petroleo por el oleoducto transecuatoriano a Esmeraldas, o a Balao como se denomina a veces al terminal del petr6leo, la mayor parte del cual se carga para su exportacicn en buques petrole- ros a traves de oleoductos de carga submarina y boyas flotantes, En 1977 se refi- naron unos 35 MBD en Esfmeraldas y se mandao una cantidad semejante a La Libertad en la peni'nsula de Santa -lena al Oeste de Guayalaquil para refinarlo en ese lugar. - 291 - 830. CEPE est'a construyendo una planta en Shushufindi para separar el gas que se produce juntamente con el petroleo de este campo en varias corrientes separadas: la "gasolina natural" y el gas -de petroleo licuado se enviar'a a Quito por un oleoducto comu6n, mientras que el resto, principalmente metano, volver'a a inyectarse en el yacimiento o se quemara. 1/ Esta operaci6n reem- plazar'a al procedimiento actual de quemar todo el gas producido. 2/ 831 El consorcio CEPE-CEPCO comenzo a operar a mediados de 1978 y produce unos 3 MBD en tres peque-nos campos petro'iferos del Oriente. Este petroleo se transporta tambien a Esmeraldas por el oleoducto transecuatoriano. 832. En la peninsula de Santa Elena CEPE y CEPECA 3/ se producen unos 2 TBE en unos 800 pozos en yacimientos que han sido explotados durante unos 50 afios. 833. El petroleo crudo ecuatoriano v-arla considerablemente de calidad, La mayor parte, sin embargo, es de 30 a 330 API 4/ con un contenido de azufre del 0,8 por ciento, y un rendimiento de un 50 por ciento de petr6leo combustible me- diante la destilaci6n atmosferica simple. Estas caracter'!sticas lo hacen menos conveniente que el crudo de Arabia Saudita que se utiliza como precio de referen- cia, pero mejor que los crudos pesados venezolanos. El petr6leo producido por CEPE-CEPCO, en cambio, tiene tan solo 210 API, mientras que el crudo de Santa Elena no solamente es ligero (alrededor de 360 ) sino que tiene cualidades u.tiles para la produccion de lubricantes. 834. Abastecimiento del Mercado Interno, Alrededor de 19 MBA (equivalente de productos) de los productos derivados del petr6leo se consumen actualmente en el Eciador y alrededor de 13,1 MBA de crudo se destinan a la exportacion "directa" para ser utilizado como insumos de las refinerlas o para su venta como exporta- clones de crudo de "compensacion", que se utilizan para financiar importaciones de productos. La produccion de refinados esta acorde con la demanda interna con dos excepciones: petr6leo y combustible pesado, que se produce en exceso de la demanda interna y del cual se exporto en 1977 alrededor de 1,0 MBA y gasolina de la cual hubo un deficit considerable el mismo afno. Cabe esperar el mismo dese- quilibrio en un futuro inmediato (Cuadro 64). 1/ Conforme a la ley ecuatoriana todo el gas que se produce junto con el pe- troleo es de propiedad del Estado. 2/ No resulta pr'actico reinyectar gas sin extraer los elementos que se licua- rlan bajo las presiones que se ejercen al bombear. 3/ Cautivo Empresa Petrolera Ecuatoriana, filial de CEPE. 4/ Escala de densidad que sra de -131,4 a infinito y en la cual un numero m'as alto indica un crudo m'as ligero (menos denso) y por lo general mas conve- niente. La mayorla de los crudos oscilan entre 1?2 y 45. - 292 - Cuadro 64: PRODUJCCION a/ Y DEMANDDA DE PRODUCTOS DERIVADOS DEL PETROLEO, 1977 (en miles de barriles) Produccion Produccion Real Demanda Excedente + D6ficit() Gasolina 6.144ho 7.496.6 - l.352D6 Kere/kerosenes 2.381.2 2.484.5 - 103.3 Gasoleo 3.234.3 4.355,2 - 1.120.9 Combustible para motores a reaccion y turbinas de combustion 537.4 51.8 + 485-r Residual/petr6leo combustible 6.6690o 3.343.4 + 3.325.6 Asfalto 208.0 479.2 - 271.2 Petroleo pulverizado lo4oO 116.6 - 12Q 6 Disolventes de caucho 144.5 lla2 + 3.3 a/ Cifras preliminares. Fuente: Ministerio de Recursos Naturales y Energeticos, Estadlstica Petrolera, 1977. 835. En el Ecuador funcionan cuatro refinerlas de petroleo. La mayor de ellas es la de CEPE en Esmeraldas. Est'a disenEada para elaborar 55,6 TBD de crudo del Oriente, pero parece estar restringida en la practica a unas 40 TED por la capacidad de las instalaciones I'provisionales" de que se dispone para trasladar productos desde la refinerla a los buques petroleros. Se trata de una refiner.a nueva y el ritmo de elaboracion se elev6 de 0 a 30 TBD entre la primavera y el verano de 1977. 836. Conviene observar que el valor agregado por esta refineria, calculado a precios internacionales, no cubre los gastos, si se incluye entre estos ultimos la amortizaci6n. Esmeraldas produce un 30 por ciento aproxiriadamente de petroleo combustible residual y un 65 por ciento de productos ligeros y pierde alrededor de un 5 por ciento en volumen. A los precios a los que se realizaron las tran- sacciones recientes el valor agregado por barril elaborado puede calcularse aproxi- madamente como sigue: $15.20 x o0965 $90 88 por barril $10.50 x 0930 -3.15 valor del producto 13.03 menos valor del petroleo crudo 12a50 (precio internacionel) diferencia = valor agreg,ado 0.53 1/ 1/ i'odo ello a precios de 1978. - 293 - Cuando la refinerla pueda funcionar a su capacidad nominal de 55 TBD, el valor agregado anual a los precios actuales seria de unos $11 millones anuales, en comparacion con una inversion de mas 'Ae $120 millones. En consecuencia, para satisfacer todo aumento futuro de la demanda interna, por encima de la capaci- dad efectiva de refinacion, parece apropiado que el Gobierno considere en serio la posibilidad de importar productos refinados en vez de ampliar las refiner'ias nacionales, especialmente en vista del exceso actual de capacidad de refinacion en los palses del Caribe, aun cuando seg'un algunos criterios deba considerarse que una refiner'a es un proyecto "estrategico". 1/ 837. En la zona de Santa Elena funcionan dos refiner'as pequenas, 2/ La mayor de las dos, operada por Anglo-Ecuadorian Oilfield, tiene una capacidad de unos 30 TED cuando funciona con crudo procedente del Oriente. La refinerla del golfo elabora unas 7 TBDo Estas dos refinerlas se construyeron para elaborar crudos locales de Santa Elena. Al disminuir el suministro de estos crudos, se uti-izaron insumos importados 3/ para suplementar el suministro y funcionaron con una mezcla de crudos del Oriente, algo de crudo de Santa Elena y materiales importados. Puesto que la refinerla de Esmeraldas comenzo a funcionar al nivel de 30 TMD, las dos refinerlas de Santa Elena han utilizado i'Mnicamente crudo del Oriente junto con la pequefna cantidad de petroleo producido en la penlnsula de Santa Elena. 838. La cuarta refinerla la opera el consorcio de CEPE-TEXACO en Lago Agrio y elabora 'unicamente un TBD para su consumo en las operaciones del yacimiento petrolfero del Oriente. 839. El mercado interno de combustibles petrolferos lo suministra actual- mente CEPE con productos provenientes de su refinerla en Esmeraldas y de dos re- fineras pequenas en la peninsula de Santa Elena y con algunos productos importa- dos por los que paga con fondos provenientes de exportaciones de "compensacion". 84o0 A excepcion de la pequena planta de destilacion primaria de Lago Agrio, las refinerlas ecuatorianas est'an situadas en la Costa. La ubicacion de la in- dustria de refinacion plantea problemas relativos al transporte interno de pro- ductos refinados. CEPE ha encargado ya la construccion de dos oleoductos0 Un oleoducto de 259 km. con una capacidad de 58,4 TBD irga desde Esmeraldas a Quitoq Por este oleoducto se transportaran productos "blancos" (gasolina, kerosene, aceite pesado) y su escala permitir'a ampliar la refinerla de Esmeraldas0 841. Otro oleoducto para el que se dispone de financiamiento transportar6a hasta 6,5 TBD de LPG y "gasolina natural" desde la planta de separaci6n del gas que se halla en construccion en Shushufindi hasta Quito. 1/ A fines de 1978 se decidio ampliar la refinerla de Esmeraldas. 2/ Desde 1974, CEPE ha adquirido una participaci6n en ambas refiner{as pagando las mejoras para ampliar su capacidad de produccion. 3/ Crudo ligero boliviano y crudos venezolanos despues de eliminar los elermentos pesados. - 294 - 842. Hay en proyecto la construccion de otros tres oleoductos. Uno de ellos enlazarla las dos refinerlas de Santa Elena con Guayaquil y Dur'an. Otro inver-ti- ria la direccion de la corriente del oleoducto de 14,4 TBD de Dur6n a Quito (de Norte a Sur) y el tercero anadirla un trano de este oleoducto hasta Cuenca. 4. Mercados Internos y Externos: Demanda 843. Mercado Interno. El consumo de productos derivados del petroleo ha au- mentado en el Ecuador a un ritmo anual del 12,4 por ciento entre 1968 y 1977 hasta alcanzar cerca de 53 TBD (Cuadro 65). En 1972-77, anEos en los que el Ecuador paso a ser un productor comercial de petroleo, la tasa de crecimiento del PIB paso de un promedio del 5,5 por ciento entre 1965 y 1971 a un proxaedio de 9,7 por ciento entre 1972 y 1977, y el suministro interno continuo a un precio muy bajo. Como resultado, el consumo aumento acusadamente y crecio6 un 16 por ciento anual a par- tir de 1972, en comparacion con una tasa de crecimiento del 7,8 por ciento entre 1968 y 1972a El consumo de productos derivrados del petroleo por sectores, en 1977, indica que el sector de transportes represento el 60 por ciento, seguido por el de electricidad, la industria y los sectores domesticos (Cuadro 66)a 844. En el sector de transportes, los precios muy bajos del petroleo y, hasta hace poco tiempo, la poltica de importacion sin restriccion alguna de au- tomoviles contribuyeron tambien a este acusado aumento del consumo interno de gasolina. De 1970 a 1977 el nuimero de automoviles paso de 82e000 a 223.000, registrandose un 15,5 por ciento de aumento anual. La relacion entre el incre- mento en el consumo de gasolina y el aumento del niumero de automoviles fue de 1,35. Los sectores de energla electrica e industria van muy a la zaga con res- pecto al sector de transportes , Las industrias, en vista de la polftica de petroleo barato, han tendido a producir su propia electricidad. Si del consumo total de petroleo del sector industrial se deduce el consumo para fines de gene- racion de energ'a, el bajo volumen resultante parece indicar indirectamente la magnitud relativamente reducida de este sector en la economla. El precio bajo del petroleo ha afectado desfavorablemente el ahorro y la conservacion de energia y ha contribuldo a pronunciados aumentos dcl consumo a partir de 1973. El efecto producido por el mayor consumo interno a precios antieconcEiicos y el escaso aumento del nivel de produccion ha originado una disminucion de la exportacion. 845. 1-fercado EIxterno, Los mercados externos continuan siendo el factor principal que impulsa la demanda total del petroleo ecuatoriano, A pesar del rapido aumento del conswno interno, la exportaci6n neta absorbio todavla un 58 por ciento del suministro en 1977 (Cuadro 63), 846, Las perspectivas para la exportaci.on de crudo del Ecuador son funcion de su posicion competitiva en el mercado mundial frente a otros crudcos, Ademas de la competencia tradicional que p resentan las reEiones del Caribe y del Oriente Medio, el Ecuador tiene 'lue luchar contra la cormpet encia de nuevas fuentes de abastecimiento: Alaska. y .lexico. En 17" el mercade estadounidense representaba todava mnas del 40 por ciento, pero ba,6 al 27 po'r ciento en 1977. Sin embargo, el Ecuador ha podido diversificar sus m--:co )d,e de exp,ortacion aumentando sus exportaciones al Canad'. y obtenieiicio tn nue,:v- .ercado en Colombia (Cuadro 67)j A pesar de la afluencia de poetroleo crudc, de oitras fuentes como Alaska y Mexico al mercado est.adoumidense, las perspectivas de exportacion no deberlan sufrir a la larga debido a que, en primer lugar, el Ecuador es tan s5lo0 un pequerso Cuadro 65: COIJSUMO DE FRODUCTOS DERIVADOS DEL PETROLEO POR SECTORES EN 1977, EN PORCENTAJES Produictos Derivados Agrope- Pes- Domes- Indus- Energia Trans- Transporte Transporte Total del Petr6leo cuario quero tico trial Electrica porte Marltimo Aereo Gasolina 80 oct. 0,1 0,0 - 0,6 O,l 99,0 0,2 - 100,0 Gasolina 63 oct. 0,0 0,0 - 0,4 - 99,3 0,0 - 100,0 Kerex 0,3 0,0 70,0 3,3 26,4 - 0,0 - 100,0 Gas6leo 1,3 1,9 - 15,7 25,2 52,1 3,8 - 100,0 Residuo (pesado) 2,4 0,2 - 36,4 40,9 10,6 9,5 - 100,0 Asfalto 1,5 0,0 - 13,5 3,7 81,3 0,0 - 100,0 Petr6leo pulverizado 59,6 - - 1,8 - 38,6 - - 100,0 Disolventes - - 96,3 - 3,7 - - 100,0 Terperntina mi neral - - 96,9 - 3,1 - - 100,0 Petroleo combustible 14,7 18,3 - - 67,0 - 100,0 Coinbustible para buques - - - - 100,0 - - - 100,0 Combustible para turbinas de combusti6n - - - - - - - 100,0 100,0 Total 1,4 0,5 9,8 11,o 16,4 57,4 3,1 o,4 100,0 Fuente: Direcci6n General de Hidrocarburos. Cuadro 66: CONSUMO DE PRODUCTOS DERIVADOS DEL PETROLEO 1968 - 77 (b/a en equivalente de productos) Total Gasolina Gasolina Total Combustible Gas Petroleo Combus- Afo Productos Extra Corriente Gasolinas Kerosenes Turbo Licuado Gasoleo tible Residual 1968 18.480 3.901 3.544 7.455 2.o44 3.572 4.660 1969 20.677 4.314 3.746 8.o6o 2.301 662 126 4.097 5.431 1970 22.266 4.844 30850 8.694 2.167 598 183 4.729 5.895 1971 25.273 6.188 3.629 9.817 2.698 528 253 5.506 6.471 1972 24.996 6.427 3.554 9.981 2.561 553 304 5.707 5.890 1973 28.226 7.718 3.512 11.230 2.947 657 431 6.857 6.104 1974 32.592 9.613 3.460 13-073 3.515 784 600 8.021 6.599 1 P0 1975 37-994 11.898 3.414 15.312 4.oo4 1.122 790 9.623 7.073 ON 1976 43.795 14.268 3.283 17.551 4.732 1.223 1.032 1'1135 8.122 1 1977 52.739 17.994 2,541 20.535 6.843 1.603 1.474 12.404 9.880 Fuente: Direccion de Comercializacio'n, Departamento de Planificacion, CEPE - 297 - productor y, en segundo lugar, porque desde 1978 ha imprimido mayor -lexibilida.d a los precios del petroleo de exportacion. Hasta 1978, los impuestos estatales sobre la exportacion de crudo se calculaban sobre un precio de referencia de $13,90 el barril. Desde enero de 1978, los impuestos estatales se basan en el precio re21 de exportacion y esto permite a las companias reducir el precio en grado limitado si es necesario; esta nueva escala se aplica retroactivamente desde enero de 1977. Cuadro 67: EXPORTACION DE PETROLEO CRTJDO DEL ORIENTE POR DESTINOS (Barriles) Pais 1975 1976 1977 Antillas 2.211 411 Bahamas - - Brasil - - - Canad'a 319 1.132 2.669 Colombia - 3.520 - Chile 4.895 5.154 5.6449 Estados Unidos 17.510 9.897 10.097 Panam'a 11.170 12.784 9.587 Periu 4.627 9.706 8.266 Puerto Rico 4.107 1.042 715 Trinidad - 1.693 - Total 42.628 47.139 37.394 Fuente: Banco Central del Ecuador. Boletl'n Estad'stico No. 26. 5. Sistema de Fijacion de Precios 847. Los precios de exportacion del Ecuador guardan relacion con el precio del crudo del mercado de la OPEP y, aun cuando de vez en cuando puede ser nece-- sario efectuar ajustes para permanecer en posicion competitiva, se supone que estan de acuerdo con el nivel internacional de precios. Los precios de los prc- ductos derivados del petroleo en el mercado interno desempeniaron un papel imrp;r- tante para estimular el consumo interno. En realidad, los precios de los rro- tos derivados del petr6leo se han mantenido en el Ecuador al nivel que se fij'6 hace varios decenios, con la excepcion de una ligera modificacion a efector.s ` cales. El petroleo crudo para el consumo interno se fija en $1,48 el barril, el precio de los derivados del petroleo fue de un promedio de unos $6,40 el barril, figurando ambos precios entre los mas bajos del mundo. En el Cue,.r.T: puede apreciarse la estructura de los precios vigentes de los productos. La subvencion implicita que se dio a los consumidores en 1977, si se toma el cc. - 298 - internacional del petroleo crudo y de los productos refinados como base de com- paraci6n con los precios efectivos, ascendio a $270 millones, o sea el 4,4 por ciento del PIB de ese afno. 1/ 848. Cabe observar asimismo que, puesto cque todo barril de petroleo consu- mido en el mercado interno desplaza un excedente exportable, los precios bajos han estimulado el consumo interno, y el sector piublico pierde ingresos y el pa1s pierde divisas. Suponiendo para el per{odo 1973-77 un coeficiente de reaccion del consumo de petroleo de uno, que es m'as bien bajo aun teniendo en cuenta el efecto de las alzas de precios, el pals habrla perdido unos $100 millones al afno (6,6 por ciento de las exportaciones de bienes en 1977 y 1,7 por ciento del PIB de 1977) desde 1973. Cuadro 68: ESTRUCTURA DE PRECIOS DE LOS PRODUCTOS DERIVADOS DEL PETROLEO (Precios del crudo a $1,48 el barril) (Precios por galon en Sucres) Gasolina Gasolina G Especial Ordinaria Gasoleo Precios del petroleo crudo 1,07 1,07 1,07 Precios en la refinerla 2,30 1,70 1,55 Impuestos 1,88 1,86 1,14 Precios en los establecimientos de distribucion 5,02 4,52 3,53 Precios en los lugares de consumo 5,84 5,33 4,36 Precios de venta efectivos en Quito 4,65 4,10 3,55 P6rdidas (-) 1,19 (-) 1,23 (-) 0,81 Fuente: Direccion General de Hidrocarburos y CEPE. 849. Adem'as, la polftica de precios puede haber afectado negativamente al abastecimiento de petroleoQ Debido a los bajos precios que se pagaban a CEPE y TEXACO por el petroleo destinado al consumo interno, CEPE experiment6o problemas 1/ Esta estimacion se basa en el consumo de 24,5 M4BA de equivalente de petroleo crudo (Cuadro 66) y un precio internacional del petr6leo crudo de $12,50 el barril de productos refinados. - 299 - financieros y ninguna de las dos entidades efectuo nuievas inversiones para man- tener o elevar la produccion0 1/ En el supuesto de que, con $70 milloaies de in- versiones extranjeras al afio se hubiera podido mantener la produccion al nivel de 1973, 2/ el Ecuador perdio una exportacion adicional promedio de 11 MBA, 3/ o, en otros terminos, $70 millones netos anuales de divisas y de ingresos adiciona- les para el pa-s. 4/ Esta perdida de $70 millones debe compararse con el valor ac- tual de la corriente de ingresos futuros que el pals puede obtener por la exporta- cion de las reservas no explotadas debido a la falta de formulacion de una poltica como se ha mencionado antes. Pero, dado la elevada tasa de actualizacion yLe con toda probabilidad deberla aplicarse a este tipo de proyecto en el Ecuador, debe considerarse el resultado obtenido como una aproximacion util. En consecuencia, podemos llegar a la conclusion, .bajo el supuesto anterior, de que la poltica de precios ha costado al pars una suma anual de $170 millones ($680 durante 1974-77) debido al precio interno inferior al del mercado y a la inversion adicional que no se realizo. Esto es igual a 2,8 por ciento anual del PIB de 1977 (una pro- porcion acumulada del 11,3 por ciento desde 1974). 850. Al fijar los precios internos a un nivel artificialmente bajo, el Gobierno no solamente ha estimulado el consumo excesivo de productos derivados del petroleo sino que tambien ha impedido que se generen ingresos excedentes en el sector petrolero para financiar las inversiones necesarias. Ha estimulado la inversion ineficiente en unidades pequefias de energia y en industrias consumido- ras de energla0 Los intereses creados podr{an resistir la racionalizacion de esta polftica petrolera. Aun en el caso de que no se modifique la estructura de precios es necesaria reexaminar cuidadosamente el orden de prioridades, por lo menos lo relativo a las inversiones publicas, ya que algunas de las inversiones consideradas (productos petroqulmicos, expansion de la capacidad de refinacion y fertilizantes) pueden no ser economicas y quiz'a llegaran a absorber una gran pro- porcion de los recursos disponibles para inversion0 La evaluacion de los proyec- tos puiblicos debe efectuarse en base al precio internacional del petroleo y no del precio artificialmente bajo. 6. Tributacio6n, 851. Hasta el 10 de octubre de 1975 habla hasta 18 impuestos y derechos distintos que era preciso tener en cuenta al calcular el costo de los impuestos pagados por barril de petroleo exportado. En diciembre de 1977, el Decreto No., 2059 simplifico este procedimiento en grado considerable y establecio las bases para calcular el costo del impuesto pagado para los productDs extranjeros, a saber, TEXACO y CEPCO. Un decreto anterior, de agosto de 1977, definio las bases para calcular los impuestos que debe pagar CEPE. Un aspecto importante de la 1/ Tambien han podido influir en esta pasividad otros aspectos de la Ley de Hidrocarburos. 2/ No se tienen en cuenta los desfases. 3/ 76 MBA menos el promedio de 65 MBA de produccion efectiva desde 1974. 4/ El valor anual de las exportaciones menos la inversion extranjera anual. - 300 - nueva base de calculo es que no se utiliza ya el precio teorico de $13,90 el barril a efectos de c'alculo del impuesto. En su lugar los impuestos actuales para TEXACO y CEPE se basan en el promedio efectivo mensual de los precios f.o.b. de exportacion que obtiene CEPE por sus exportaciones directas. Sin embargo, el sistema tributario, especialmente el que se aplica a CEPE, puede todav'a crear importantes distorsiones en lo que respecta a la proporcion de impuestos que han de pagarse en relacion con los ingresos obtenidos, ya que los impuestos se calculan sobre la produccion y la exportacion y no tienen presente la deduccion por conicepto de costos. 852. El elemento m'as importante del. sistema tributario para determinar la afluencia de recursos provenientes de la industria petrolera al sector publico, excluidas las regallas de CEPE, son los impuestos a la renta y las "participa- ciones" en los ingresos fiscales que se destinan a CEPE. Las caracterlsticas principales son las siguientes: (1) Regallas. La base sobre la que se calculan las regallas dadas a conocer es el producto del 85 1/ por ciento del precio f.o,b. 2/ corregido segu'n el costo del transporte por el oleoducto 3/ y un determinado factor que se supone representa la produccion de crudo9 4/ 5/ La tasa que se aplica a esta base es el 17 por ciento en el caso de CEPE, el 18,5 por ciento en el de TEXACO y el 12,5 por ciento en el de CEPCO. 6/ Adem'as, hay un decreto 7/ en el aue se establece un gravanien, parecido a una regall'., del 8 por ciento del valor de la exportacion "directa" 8/ destinado 1/ Remanente de un sistema anterior que incluia un 15 por ciento de impuesto a la exportacion. 2/ El que sea mas alto, el precio declarado de un embarque o un precio mensual promedio obtenido por CEPE. 3/ Estimacion del costo del oleoducto en el caso de CEPE y TEXACO, CEPCO tendr'a que pagar un derecho de transporte m'as elevado y es de suponer que obtenga una deduccion correlativamente m'as alta. 4/ En realidad, la base es unicamente el volumen de exportacion, pero se mul- tiplica la tasa por la relacion estimada entre la produccion y la exportacion9 5/ La formula correspondiente es: R = r (Pv x o,85-TO) x Q/(l-a) en la que R = valor de la regalia r = porcentaje de la regalla PY = precios de venta f.o.b. efectivos TO = costo del transporte por el oleoducto Q = cantidad neta de exportacion directa en barriles 1-a = factor de ajuste por convertir de Q (exportacion) a produccion. 6/ La tarifa que se aplica a las empresas privadas sigue una escala decreciente con la produccion. 7/ Pero, Nuevo No. 46, actualizado, pag. 26 da a coiaocer su fecha y n:umero, 8/ Es decir, excluldas las exportaciones de "compensaci6n", - 301 - a la Junta Facional. de Defensa, y CEPE paga este gravamen adem'as de las regallas dadas a conocer. En el caso de las empresas privadas, no es un impuesto adicional sino un derecho prioritario a percibir los impuestos sobre las utilidades. No se aplica impuesto alguno a la exportacion de productos refinados que haga CL?E. (2) Impuesto a la renta. 1/ a) Para las empresas privadas, la base de este inmpuesto es el ingreso total 2/, 3! provenien- tes de la venta de petroleo crudo deduciendose las regal'as, el costo efectivo de produccion y el cargo por el uso del oleoducto ($0,226/barril en el caso de TEXACO). La tasa es de 87,31 por ciento para TEXACO. b) Para CEPCO, las deduc- ciones impositivas por concepto de costo de produccion son de $4,92 por barril. CEPCO paga tambien el uno por ciento a CEPE/TEXACO por el transporte de su petroleo crudo pesado0 c) CEPE paga el 72 por ciento de sus ingresos de exportacion "directa" leducidas las regallas y el gravamen del 8 por ciento. (3) "Participacio'n"'0 CEPE recibe una participacion del 0,1236 por ciento de la recaudacion del "impuesto" sobre sus utili- dades y una proporcion del impuesto sobre la renta de TEXACO del 0,1154 por ciento mas $0,20/barril (de las exportaciones de TEXACO). 8539 Tambien es importante el requisito de que los productores suministren petr6leo crudo para el consumo interno a un precio de aproximadamente $1,50 el barril (menos que las regallas que de hecho pagan para producir este petroleo) en proporcion a su participacion en la produccion nacional. En este sentido el "consumo interno" incluye la exportacion de productos al amparo del plan de com- pensacion. Se paga a CEPCO un precio m-as elevado ($6-7/barril) y se le exige que entregue un porcentaje inferior de la produccion (20-25 por ciento, en con- traposicion al 30-40 por ciento en el caso de CEPE y TEXACO), Otro aspecto que complica el sistema tributario es que los ingresos fiscales se asignan para su distribucion entre un gran nnumero de organismos. El sistema se simplifico algo en 1977, pero la recaudacion todavla tiene que dividirse en 16 partes (vease el Cuadro 69). 1/ En el caso de CEPE, no se utiliza el vocablo "impuesto", pero las utilidades de esta entidad se distribuyen seguin una formula clue surte el mismo efecto. 2/ Tambien en este caso la f6rmula que de hecho se utiliza emplea una base de exportacion, pero la tasa se multiplica por un factor estimado para hacerla equivalente a una base de ingresos totales Q 3/ A los efectos de este impuesto, se calculan los ingresos provenientes de ex- portacion correspondientes a cada mes segun la que sea mayor, la cifra real o una cifra basada en el precio promedio recibido por CEPE ajustado al pago en el plazo de 30 d'as. 302 Cuadro 69: DISTRIBUCTOPN D[E LA RECAUDACION DEL YIY-UESTO A LA RENTA PETIROLERA ENTRE DISTINTOS BEIKrEFICIARIOS Porcentaj es . .;do IJacioiial de Electrificacion 2,8254 Desarrollo de la provrincia de Esmeraldas 0,1808 Ministerio de Salud P-'blica 1,67514 Ministerio de BTienestar Social 2,5137 Patronato Nacional del ITiio 0,8370 Banco Ecuatorianao de la Vivienda 3,3508 Presupuesto General. del Estado 33,3059 Fondo Nacional de Participaciones 6,0730 Universidades y Escuelas Politecnicas Estatales 2,2682 Universidades y Escuelas Politecnicas Particulares 0,2270 (FONADE) Fondo Nacional de DesarrollT 43,5815 CEPE 0,1154 Banco Central. del Ecuador 0,0248 Instituto Ecuatoriano de Credito Educativo y Becas 0,1314 Junta de Defensa Nacional 1,7338 Fuerza Aerea Ecuatoriana 1,1559 100,0000 Fuente: Decreto No. 2059 de fecha 15 de diciembre de 1977. Ministerio de Finanzas, Ecuador, 854. La administracion de los impuestos aue gravan a las productores intro- dujo nuevas complicaciones a las ya inherentes a la legislacion fiscal. Una de ellas fue que los impuestos se reten'{an segun estimaciones, determinadas admi- nistrativarnmente, de los costos de produccion y del consumo interno que solamente se reajustaban para indicar datos reales de 2manera irregular y a veces con un retraso considerable, OtI;ra complicacion Tue que la distribucion que hacla el Banco Central de los fondos recaudados de las exportaciones no era regular. Algunas de estas dificultades desaparecieron al promulgarse el Decreto Noa 2059, pero aparecieron otras, como por ejemplo la administracio6n de una base :"oositiva calculada segin el precio internaciornal efectivo que varIa diariamente, 855. Otro factor que debe considerarse atentamente es el efecto del sistema tributario en las finanzas de CEPE seguln las definiciones que se utilizan. En la actualidad (1978) el sistema da lugar a que CEPE pague impuestos que ascienden a un 55 por ciento del total de ingresos y alrededor del 78 por ciento de las uti- lidades antes de deducidos los impuestos. El problema es que los impuestos guar- dan relacion principalmente con los ingresos de CEPE (especialinente los ingresos por exportacion de petroleo crudo deduicidas las exportaciones de compensacion) y no con las utilidades y, en el caso del impuesto de regalla, con la produccion de petroleo crudo independientemente de los ingresos y costos., Si se supone una - 303 - demanda interna creciente y una exportaci6n decreciente, disminuir'an los im- puestos pero, como el impuesto de regalla se basa en la produccion de petroleo crudo, existe la posibilidad de que CEPE tendrla que pagar mas inpuestos de los ingresos que percibe. El sistema puede tambien funcionar incorrectamente en sentido inverso. Si subieran los precios internos y mejorara considerable- mente la rentabilidad de CEPE, aun cuando dentro de un marco hipotetico de de- manda interna creciente y exportacion decreciente, disminuiria el aporte de CEPE al fisco y la proporcion de sus utilidades que se destinarlan al pago de impuestos, ya que en la actualidad la mayor parte de los impuestos gravan a los ingresos por concepto de exportacion. 7. Conclusiones y Recomendaciones 856. Existe el peligro de que -se produzca una fuerte reduccion del aporte que hace el sector a la economla a menos que el Gobierno introduzca modifica- ciones en su polftica. Es evidente que la direccion que debe adoptar dicha po- lftica debe ser con miras a: (i) aumentar el precio interno a fin de eliminar subsidios regresivos y controlar la expansion del consumo interno; (ii) adoptar un enfoque acertado con respecto a los inversionistas extranjeros, estableciendo incentivos suficientes para atraer su capital y conocimientos especializados en el caso de que se considere necesario; (iii) dinamizar el mecanismo institu- cional de CEPE; (iv) racionalizar el programa de inversiones para dar prioridad a las qTle permitirian aumentar las reservas recuperables y la produccion, y (v) continuar simplificando y racionalizando el sistema tributario que se aplica tanto a los inversionistas extranjeros (en relacion con el reexamen de los in- centivos) como a CEPE. En este momento no es posible recomendar con detalle las medidas que deben adoptarse en relacion con estos cinco aspectos de pol'.tica. Convendr'a llevar a cabo un estudio completo del sector para determinar los cambios necesarios de polftica, a continuacion de lo cual podr{a prepararse un programa de accion. Con todo, deben tomarse lo antes posible las medidas iniciales en el sentido antes examinado, especialmente las relativas al nivel de inversion y de los precios internos. 857. En otra parte de este informe (Cap'Ltulo II) se ha justificado la intro- ducci6n de modificaciones a la pol{tica de precios. Las cuestiones principales son el nivel deseado y la estrategia que deba seguirse para alcanzarlo. En prin- cipio, el precio internacional FOB del petroleo crudo (en cualquier puerto ecuato- riano) debe ser el precio de referencia para las refinerlas, y el precio CIF de los productos refinados debe ser el precio b'asico para el consumo. En ambos casos, estos precios representan el costo de oportunidad del petr6leo consumido internamente. En el primer caso, en vez de obtener el precio artificialmente bajo de $1,48 el barril vendido internamente, CEPE o el "Tpa's" podra obtener $12,50 el barril vendiendolo en el mercado exterior. Esto puede expresarse en bienes nacionales o extranjeros, pero se expresa como el equivalente del costo de bienes externos. En consecuencia, el costo real alternativo, o costo en re- cursos internos para la refineria de un barril utilizado, no es $1,48 sino $12,50.1/ De la misma forma, el "costo alternativo" de un barril de productos refinados que 1/ Aqul no se tienen en cuenta las diferencias que pueda haber en la calidad del petr6leo. - 304 - se consuma internamente es su precio CIF en algen puerto ecuatoriano (sin im- puestos). 1/ Aqul podr'a surgir una discusion sobre si debe elegirse el prCcio FOB o el CIF; la decision correcta dependerla de la capacidad de refinacion, pero puede considerarse como un simple detalle dentro de la cuestion principal que aqui se presenta. 858. Los impuestos y los subsidios no contradicen las recomendaciones ante- riores. Para establecer impuestos por encima del precio de referencia o restar subsidios de los mismos pueden alegarse motivos de redistribucion, control del consumo, ingresos fiscales, cargos a los usuarios de las carreteras o razones de orden estrategico. Pero estos impuestos y subsidios pueden llevar consigo cos- tos, ya sea en relacion con la asignacion de recursos y/o la redistribucion del ingreso. Aunque en el caso ecuatoriano los impuestos indirectos vigentes crean una cierta diferencia entre los precios a los productores y a los consumidores, la distorsion mas importante y significativa de los precios de referencia es el subsidio del 88 por ciento sobre el precio base a favor de los consumidores de petroleo. Para juzgar lo "acertado" de esta polftica, deberia asignarse un fac- tor de panderacion adecuado a las distintas Justificaciones del subsidio. Pero es diflcil ver la manera en que los enormes costos en lo que respecta a la asig- nacion y redistribucion del ingreso puedan compensarse o hayan sidTo compensados de hecho por beneficlos sociales de magnitud parecida. 859. En sntesis, el precio internacional es el que debe utilizarse como precio de referencia para efectuar analisis economicos y tomar decisiones y como informacion adecuada para calcular los costos y beneficios de toda polltica de impuestos y subsidios que se aplique. 86o. Dado clue los precios reales est'an muy por debajo del precio de refe- rencia y de los precios "razonables", lco6mo deberga adaptarse al pais a un nuevo nivel? Dos son las principales opciones: la polltica basada en una sola etapa y la politica gradual basada en etapas sucesivas o polftica de "fijacion de pre- cios gradualmente mas altos". Los efectos economicos de ambas polfticas se han analizado en otro lugar (vease el Capltulo sobre las perspectivas y proyecciones conexas)a Los beneficios que reporta la primera opcion son mayores que los de la segunda si se tienen presentes la balanza comercial, la distribucion del in- greso y los ingresos fiscales. Aun en funcion del crecimiento economico, la primera opcion permite una explotaci6n mas r'apida de las ventajas comparativas del pals y, en consecuencia, de su crecimiento potencial. Por lo tanto, a pesar de una posible perturbacion temporal de la economia ocasionada por la modifica- cion en una sola etapa del precio del petroleo, a la larga un ritmo m'as acelerado de crecimiento puede llegar a compensar la perdida transitoria de ingresosQ Ambas opciones atribuyen una mayor importancia al sector puablico en comparacion con el sector privado (especialmente con respecto a la capacidad total del ahorro), pero la primera introducirla la modificacion de una sola vez, dejando al sector puiblico la tarea suplementaria de asignar debidamente los nuevos recursos sin tener el tiempo necesario para prepararse y desempenar esa nueva funcion. Por supuesto, 1/ Si en el pals hay capacidad de refina;ion, debe escogerse el precio FOB; si esa capacidad no existe, no puede satisfacerse la demanda interna a precios internacionales, y debe utilizarse el precio CIF. el sector petrolero podr{a absorber facilmente los mayores ingresos durante varios afios, pero hay diversos factores que quedan por analizar: (i) en q.ue medida es mayor el rendimiento social de toda nueva inversion en el sector petrolero que el precio de cuenta. o de sombra del capital; (ii) cuales son los proyectos adecuadlos para invertir, y (iii) si el desarrollo del sector petrolero debe depender totalmente de sus propios fondos. La poltica de Li- jacior de precios gradualmente m'as altos da tiempo a que el Gobierno y el sector privado prevean y se adapten a la evolucion de las circunstancias. Na- turalmente, el momento oportuno dependera del mecanismo que se elija. Las E sibilidades son numerosas yr van desde el reajuste diario hasta la modificacion anual y desde pequefnas alz&s reales a incrementos importantes. No es posible analizar todos ellos en este lugar. No obstante, puede ser 'util concentrarse en uno de ellos, que podrla considerarse como el punto de referencia. A fin de evitar perturbaciones importantes en la economia pero, al mismo tiempo, para introducir algunos cambios significativos, la subida del precio podr a escogerse de manera que quedara congelado durante varios afios el nivel efectivo del consumo interno. 1/ Si se elige la opcion de precios gradualmente mas altos, deberan anunciarse las fechas aproximadas de modificacion de los precios para que puedaa revisarse los planes de inversion a fin de evitar la eleccion de proyectos no rentables. Aun cuando no se lleguen a alcanzar precios "finales"t, por lo menos deben evaluarse las nuevas inversiones piiblicas dentro del marco de los precios finales. Hasta ahora no se ha efectuado ning'un an'alisis en serio de la polltic. de precios del petroleo. Deben abordarse rapidamente y en serio algunas de las cuestiones planteadas hasta ahora sobre las diversas posibilidades de ajuste, el efecto inflacionario de cada alternativa propuesta, las medidas complementa- rias de los cambios de precios, etc. 861. Puesto que los productos refinados est'an integrados por una com1.-ic2- cion de m's de 10 productos, (a) el cambio propuesto en cualquiera de las c; ;:es del precio promedio de la combinacion de productos podrla ir acompanEada de cie-,-yta modificaciones de los precios relativos de sus elementos compo?&..Ites (por ejemrmlo<., determinadas consideraciones relativas a la distribucion del ingreso podrian aconsejar subvencionar el keroseno y gravar la gasolina de elevado octanaje); (b) la modificacion del precio promedio no surtir'a el mismo efecto en la deman.da de cada ur.o de los elementos componentes, ya que algunos sectores reaccionar,A. mas que o'4-ros. Por consiguiente, ser6 preciso efectuar reajustes de la jrrtl;du- cion y/o importacion de petroleo simulta'neamente con reajustes de los precic -f ciertos bienes y servicios que consumen petroleo, como por ejemplo la electric-i dad y el transporte. Esto se aplica de manera especial a! sector energekticc cuya estructura futura va unida estrechamente al precio del petrolec. 862. Si se resuelve el problema de los precios y CEPE percibe la mayor parte de los nuevos fondos que ol`;endrla el pals, esta eritidad podr'a disponer de un considerable capital especulativo para dedicarlo a la exploracion y explc- tacion necesarias del petroleo a lin de evitar un rapido declive de la producc `I56 Si se elevan los precios con gran lentitud ser'a necesario obtener fondcs del Ex- terior para reemplazar a los presuntos fondos de origen interno. Pero, aurt en 1/ Ser'a necesario efectuar un analisis minucioso del mercado ecuatorianr I-i.,. obtener las elasticidades pertinentes y los par'.netros necesarnos. - 306 - el caso de que el Estado obtenga los mayores ingresos posibles del petroleo del pals, todavla puede ser conveniente para el pals obtener fondos adicionales del exterior para invertirlos en el sector. En consecuencia, deben tomarse va- rias medidas que contribuyan a preparar las bases para el futuro. Estas medidas son las siguientes: (a) Establecer una buena relacion de trabajo, basada en la confianza mutua, con las compaMlas petroleras extranjeras: los presuntos inversionistas tendr'an presente el rendimiento que actualmente se permite que obtengan por sus inversiones las compafilas petroleras extranjeras activas (TEXACO y CEPCO)fJ (b) Establecer un sistema eficaz de incentivos que atraiga a posibles inversionistas y, al propio tiempo, sea aceptable para el Ecuador. Como corolario, si se tomase la decision de subir los precios in- ternos de los productos petrol'feros, se demostrarla que se posee la necesaria resolucion y firmeza para adoptar medidas impopulares pero necesarias desde el punto de vista economico0 (c) Simplificar el regimen fiscal de las operaciones petroleras. El Gobierno ha estado consciente de algunos problemas y ha demostrado estar dispuesto a efectuar los cambios necesarios. El Decreto No. 2059 del 15 de diciemb e de 1977 constituye un buen ejemplo, si bien ha modificado a posteriori las reglas del juego que se aplican a los inversionistas privados. No obstante, todavla quedan algunas dificultades por superar, por ejemplo, la base de aplicacion del im- puesto a CEPE y la variacion diaria de precios. (d) Aplicar un regimen fiscal uniforme a las compafilas petroleras extran- jeras. 863. Las medidas de caracter administrativo o de organizacion con respecto a CEPE que pueden ser utiles son las siguientes: (a) Aumentar la independencia de la Corporacion con respecto a la regla- mentacion administrativa normal del Gobierno, especialmente en lo que se refiere a la seleccion y administracion de personal. Aunque probablemente CEPE es demasiado importante para que se le conceda completa autonomia presupuestaria, el sistema que se elija deber'a permitir la r6apida ejecucion de decisiones tanto entre el gobierno y CEPE como en el seno de la propia entidad. Ser'a preciso formular planes a largo plazo que permitan un crecimiento relativamente esta- ble y una incorporacion mas eficaz de las metas de p'anificacion y de las prioridades del Gobierno en CEPE y viceversa, (b) Dinamizar las funciones de planificacion, coordinacion e informacion de CEPE, y los procedimientos de contabilidad, control y organizacion en general de la entidad. Algunas cuestiones que exigen atencion lo antes posible son la programacio6n y evaluacion de las inversiones para facilitar las proyecciones a largo plazo y la fijacion del orden de prioridades, tanto para CEPE como para los consorcios y contratis- tas; si se logra remediar las deficiencias de la actual contabilidad y auditorla de CEPE se podr'an asignar con mayor precision las funciones - 307 - a los diferentes departamentos y determinar la rentabilidad de los mismos. A su vez esto permitiria determinar mejor los costos aue para la econom1a tienen las operaciones de CEPE (especialmente la explotaci6n, transporte y refinacion). (c) Evitar que el nuevo marco institucional, especialmente el Instituto Nacional de EnergSa, se convierta en una burocracia ineficiente. (d) Llevar a cabo sin tardanza el estudio general de la energia que tanta falta hace y del cual podrlan derivarse en el futuro las po- lfticas de CEPE. 864. Es necesario desplegar un vigoroso esfuerzo de exploracion para evitar que disminuya la producci6t- como est'a previsto y que el pass se convierta pronto en importador de petroleo; las zonas m"as interesantes para una b'usqueda sistem'a- tica son la costa de Manabl, la region Sureste del pals y el golfo de Guayaquil. No deben perder impulso las actividades petroleras ni la introduccion de los cambios que sean necesarios. 865. No es posible, con la informacion de que se dispone, exponer sucinta- mente la estructura de las inversiones que deben realizarse en la elaboracion de productos y en las instalaciones de distribucion0 El determinar esa estructura exige comparar un gran numero de posibles sistemas y su evolucion con el trans- curso del tiempo, al igual que sucede en el caso del planeamiento de servici2-s ptblicos de electricidad. CEPE debe obtener expertos del exterior que aporten conocimientos especializados para realizar este trabajo, por lo menos para for- mular un plan inicial que luego pueda modificarse o ampliarse segu'n sea necesario0 866. Sin embargo, parece razonable plantear aqul algunos interrogantes de caracter general para los cuales debe prepararse una respuesta que luego se uti- lizaria para tomar decisiones 6ptimas de inversion: (a) Con unas ciertas reservas comprobadas, 2cual ser'a el perfil cronolo- gico optimo de explotacion en un marco en el que evolucionan constan- temente los precios del mercado mundial, los costos, la situacion y el contexto polftico? Un asunto conexo seria el de determinar la di- mension optima de la explotacion. (b) .Debe el pals preferir el ahorro externo al ahorro interrno para desa- rrollar la industria petrolera? IHasta que punto deben utilizarse uno o el otro ahorro? Aun cuando se refiere a la macro'.zconomla esta pre- gunta puede aplicarse al sector petrolero, puesto que las inversiones aue se efectuan en este sector pueden representar una proporcion sig- nificativa de la inversion total en vista de la posibilidad de que el aho-rro externo vaya unido a la inversion externa y a causa de que el factor riesgo puede ser lo suficienternente importante para afectar a la inversion interna en este sector, IConvendrla que el pals prefi- riera fondos extranjeros atados en vez de no atados para fomentar la produccion de petroleo? (c) Es posible aumentar las reservas recuperables si se acrecientan las reservas comprobadas mediante una exploracion que obtenga resultados - 308 - y/o por medio de la extraccion secundaria0 Es preciso proceder a una evaluacion meticulosa y continua de estas dos posibilidades antes de decidirse a explorar nuevos campos. (d) LDebe ampliarse la capacidad de refinacion invirtiendo en el pa's o bien se debe depender de la capacidad de refinacion extranjera en vista del exceso actual de capacidad que existe en la region del Caribe? CEPE debe percatarse de que los escasos fondos de que dispone para invertir podrian destinarse mejor a otros fines en vez de a aumentar la capacidad de refinaci6n. Ademgas, si se fuera a proceder a ampliar la capacidad de refinacion ser'a necesario efectuar un ana.lisis minucioso de la cuestion de localizacion antes de tomar una decision definitiva, a fin de evitar costos iimecesa- rios. Estas interrogantes y otras que se plantean en distintos lugares del presente cap'tulo exigen un an6alisis a fondo que debe hacerse extensivo a todos los as- pectos del sector energetico. - 309 - XIIo ORGANIZACION DEL SECTOR PUBLICO lo Resumen de las Recomendaciones 867. En el an'alisis siguiente se proponen varias medidas para mejorar el mecanismo administrativo y las practicas del sector piublico que se resumen aqui. 868. La Estructura de la Administracion PfSblica0 Las numerosas reorgani- zaciones que han tenido lugar desde 1970 han mostrado, por una parte, la dispo- sicion del Gobierno a mejorar la administracion plblica pero, por la otra, han creado una situacion confusa y han complicado su labor. Es necesario reexaminar estos cambios introducidos y definir la politica nacional en algunas esferas. Las medidas especlficas que podrlan tomarse en este sentido son las siguientes: (i) Podran modificarse las operaciones de las empresas estatales para adaptarlas mejor a la funcion importante que se les ha asignado en el desarrollo ecuatoriano. Se debe dar a estas empresas mayor au- tonom'a y flexibilidad y conviene que las mismas adopten pr'acticas comerciales en sus operaciones. Esto exigir'a que los gerentes de las empresas estatales sean administradores competentes m'as bien que funcionarios nombrados por razones politicas, que se eliminen los controles burocr'aticos de las actividades cotidianas de la empresa y que se conceda a las entidades mayor flexibilidad en sus polfticas de personal que al resto del sector pfblico, que todas las empresas adopten pr'acticas modernas y compatibles de contabilidad y de control financiero, y que se les permita cobrar tarifas razonables por sus servicios y aplicar una parte de sut ingresos para cubrir sus gastos. (ii) Podrla lograrse una mejor coordinaci6n de las entidades descentrali- zadas reforzando las oficinas de planificacii6n de los ministerios centrales de manera que aquellas puedan formular anualmente planes completos de accion para las instituciones piublicas de sus sectores y facilitar la informaci6n necesaria para tomar las decisiones per- tinentes sobre la asignacion de recursos por medio de procedimientos presupuestarios. Podrla mejorarse la coordinacion en este campo dando mayores atribuciones a los directores de los proyectos y con- cediendoles autoridad sobre todo el personal de los mismos. Podrla tambien mejorarse la coordinacion especificanda con mayor detalle las funciones que incumben a los grupos coordinadores y los directo- rios que en la actualidad no funcionan debidamente, interfieren con las operacione, de las empresas estatales, retrasan las decisiones y hacen perder el tiempo a los altos ejecutivos. Es necesario defi- nir una polftica nacional orientada hacia los grupos y directorios restantes para establecer el nivel adecuado de representacion y es- timular a los participantes a intercambiar ma's informacion y coordi- nar sus acciones. En los casos en que hace falta una direccion firme de las operaciones cotidianas (como sucede con las empresas estatales) debe considerarse la posibilidad de eliminar totalmente el directorio o, por lo menos, delimita con claridad sus atribuciones, - 310 - (iii) Se han tomado varias medidas para descentralizar algunas actividades, pero hay todav'a numerosos casos en los que las decisiones de carac- ter rutinario deben pasarse a Quito, lo cual ocasiona retrasos, eleva los costos y complica la administracion, especialmente de los proyectos. Conviene dar a los representantes regionales directrices de polfticas m'as expllcitas y una mejor comprension de sus funciones a fin de establecer con claridad que medaidas o decisiones pueden tomarse sobre el terreno. Asimismo, mnas mecanismos de coordinacion sobre el terreno, como por ejemplo grupos de planificacion para ciertas regiones, promoverlan la descentralizacion al permitir a las entidad s comunicarse directamente entre si en vez de a traves de las oficinas centrales en Quito. 869. Se han iniciado varias mejoras de los sistemas para la recopilaci6n y proceso de datos del sector puiblico, lo cual aumentar'a probablcrnmente la infor- maci6n fidedigna, actualizada y coherente de que dispondran los adnministradores ecuatorianos. En este sentido, algunas medidas que se proponen son las siguien- tes: (i) Las decisiones que se tomen sobre los datos que deban recopilarse y los planes de clasificacion que se vayan a aplicar como parte de estas mejoras debera.n tomarse en consulta con los funcionarios que vayan a utilizar los datos0 De la misma forma, deber'a adiestrarse a estos funcionarios para determinar sus necesidades de informacion y aprovechar mejor la misma. (ii) Las instituciones pilblicas debergan estar mejor informadas sobre la recopilacion de informacion que llevan a cabo sus organos rectores y se les deber'a estimular a que intercambien datos, colaboren en las investigaciones y examinen las razones que pueda haber para la existencia de estadisticas contradictorias. (iii) Ser'a muy valioso un inventario, actualizado periodicament'e, de la informacion de que dispone el sector pu'blico. (iv) Hay tambien necesidad de establecer directrices nacionales sobre las disposiciones que restringen la difusion de informacion, a fin de que informacion u'til no sea clasificada sin necesidad como de caracter secreto. 870. En lo que respecta a polfticas de personal, podrlan tomarse medidas para abordar algunos de los problemias que restringen el funcionamiento eficaz del sector piiblico, como por ejemplo la inestabilidad administrativa, la admi- nistracion de personal sumamente centralizada y rigida, la baja y decreciente escala de sueldos, clue constituye un obst'aculo para obtener funcionarios publi- cos competentes y para adiestrar a los empleados puiblicos. (i) La inestabilidad administrativa tiene que ver con la rotacion que ex-ste en la alta gerencia y qua puede evitarse unicamente por medio de una decision pol'tica de alto nivel. Si esta r'apida rotacion persiste, convendra recomendar a los nuevos ejecutivos que se absten- gain de reorganizar, por lo menos en las entidades que ya hayan sido reestructuradas en el curso del ano anterior. - 311 - (ii) La gran rotaci6n de personal de segundo nivel y de nivel intermedio puede reducirse mediante una politica administrativa. Es preciso hacer lo posible para establecer la posibilidad de ascender ern las instituciones y dar preferencia al ascenso del personal competente que ya trabaje en las instituciones a fin de mejorar la continuidad de, por lo menos, un nilcleo de personal administrativo. Algunos cargos podrlan designarse como puestos de confianza, y los que los ocuparan estarlan sometidos a cesar en los mismos a capricho del jefe, mientras que el resto del personal administrativo no podrla cambiarse sin razon justificada. Esto contribuiria a lograr que el ra.pid.o ritmo de rotacion que existe al nivel maximo de gerencia no se traduzca en una inestabilidad institucional de caracter general,Q (iii) Deben flexibilizarse las politicas de personal del sector publico de manera que respondan mejor a las necesidades de las diversas ins- tituciones. Es preciso reforzar las oficinas de personal y dotarlas de la capacidad para planear las necesidades de recursos humanos de sus instituciones en colaboracion con la unidad de planificacion de la entidad y la oficina nacional de personal. La flexibilidad del sistema se podrla mejorar si se concediera un subsidio para educacion y un plus o paga adicional por destinos distintos del de residencia del funcionario0 (iv) Debe efectuarse un estudio del personal profesiDnal publico, del numero de empleados que lo iTtegran y de su productividad para de- terminar la necesidad de aumentar selectivamente los sueldos, espe- cialmente cuando sea elevado el nu'mero de empleados capacitados, como directores de personal, planificadores y directores de proyecto que renuncian a sus puestos. No debe de permitirse que los sueldos del sector publico continuen descendiendo en terminos reales puesto que en ese caso los funcionarios m'as competentes dejan sus puestos y, a la larga, aumentan los costos al haber mayor ineficiencia y perdida de recursos. 871. Hay necesidad apremiante de modificar el procedimiento presupuestario que se sigue en el Ecuador a fin de que el presupuesto se convierta en un instru- mento m'as adecuado para fomentar el desarrollo. Por varias razones que se des- criben mas adelante, el sistema actual es desfavorable a los gastos de inversion, tiende a estimular los emprestitos externos y se caracteriza por controles es- trictos de la asignacion y distribucion de algunos fondos y de un escaso control de las cuentas especiales y de otros fondos. Las rigideces ocasionadas por los fondos destinados a fines especlficos y por las cuentas especiales dificultan la asignacion de recursos publicos a fines prioritarios. Para que el presupuesto se transforme en un instrumento de la planificacion del desarrollo debera basarse en un procedimiento que, ante todo, prevea los recursos disponibles y luego cla- sifique los gastos segiun el orden de prioridades del desarrollo y, por ultimo, asigne los recursos y autorice el endeudamiento exterior segun esas prioridades del desarrollo. 872. Algunas de las medidas especlficas que podr'an contribuir a que el pre- supuesto fuese un instrumento mejor de administracion del desarrollo son las siguientes: - 312 - (i) Presentar los presupuestos de todas las entidades piublicas en un documento utilizando clasificaciones uniformes, con informaci6n consolidada sobre los ingresos y gastos pu.blicos por sectores. Esto darla a las autoridades la informacion que necesitan para programar y evaluar las actividades del sector pf.blico. (ii) Formular y ejecutar el presupuesto en forma ma's flexible, determi- nando las asignaciones y controlando los desembolsos a un nivel global o agregado0 La programacion y evaluacion presupuestarias tendrlan lugar al nivel de los programas y la ejecucion estarla descentralizada en los organismos de ejecucion. Evidentemente esto entraifaria mejorar la capacidad de las entidades pG.blicas en lo que se refiere a progra- macion y control presupuestario, asl como los sistemas de contabilidad plblica. (iii) Es necesario establecer en todo el sector puablico procedimientos y fechas uniformes para elaborar el presupuesto. A fin de contar con informacion mas ajustada a la realidad para elaborar y evaluar los proyectos de presupuesto, los diversos organismos deber'an propor- cionar a la oficina central informacion sobre la ejecucion y costo del presupuesto y la Direccion del Presupuesto deber!a indicar con caracter preliminar a las entidades su probable asignacion global. JUNAPLA y otras instituciones deberlan facilitar informacion adicional, como por ejemplo los costos previstos de los insumos importados. (iv) Una vez que se hayan adoptado procedimientos para garantizar que la planificacion del desarrollo constituye la base para la asignaci6n de recursos y se tomen medidas para que el presupuesto tenga mayor flexibilidad, las cuentas especiales debergn incorporarse en el pre- supuesto y eliminarse los fines especiales a que se destinan los in- gresos. Como parte de esta labor para restablecer el control de los recursos publicos, FONADE y FONAPAR debe' ser incorporadas tambien al presupuestoa Esto no impedir'a que FOqADE se transforme en un banco de desarrollo tal como se tiene en proyecto. 873. El procedimiento de determinar y aplicar el orden de prioridades na- cionales economicas en el Ecuador ha sufrido, en primer lugar, de falta de planes especificos operativos y, en segundo lugar, de la falta de estrechos vinculos ins- titucionales entre el proceso de planificacion y la asignaci6n efectiva de recur- sos. El nuevo Gobierno tendr'a la oportunidad de reformar el procedimiento para establecer las prioridades para el desarrollo puesto que, conforme a la nueva Constitucion, la Junta Nacional de Planificacion ser'a reemplazada por un Consejo Nacional de Desarrollo presidido por el Vicepresidente, y la Secretarla de Plani- ficacion se transformara en la Secretarla Tecnica del Consejo. El Gobierno podrla tomar diversas medidas para asegurarse de que la nueva estructura de la planifi- cacion sirva para preparar planes operativos en los que las prioridades del desarrollo sean coherentes y mantengan un orden, y se utilicen como base para la asignaciOln de recursos. - 313 - (i) El nuevo Consejo Nacional de Desarrollo deber'a actuar como el organo con facultades decisorias que debe existir si se quiere que la plani- ficacion sea algo m'as que un puro ejercicio teorico en el Ecuador. Un Consejo que funcionara bien ofi'ecer'a la direccion necesaria para que los planes de JUNAPLA se rijan por las decisiones de los que son autenticamente responsables de formular la polftica economica. Un Consejo de Desarrollo que se reu'na con frecuencia y que cuenta con el respaldo del Presidente serla tambien un mecanismo para lograr que las prioridades de desarrollo incorporadas en los planes formen la base para la asignacion de recursos. (ii) A causa de que el nnumero de personas que integran el Consejo podrla a veces dificultar la convocatoria de una reunion de muchos funcionarios de alto nivel en un momento determinado, quiz6a sea aconsejable crear un grupo peclueno, tecnicamente competente y prestigioso que asesore al Consejo de Desarrollo y al Presidente para recomendar la direccion que deba adoptar la polltica y para imprimir orientacion a la planifi- cacion entre una reunion del Consejo y la siguiente. (iii) Para que esta reforma sea eficaz deber'a coincidir con una mejora de la capacidad de JUNAPLA para preparar planes operativos, lo cual su- pondria a su vez mejorar la capaeidad tecnica y analltica de su per- sonal y los procedimientos de recopilacion de datos. (iv) Asimismo se reforzarlan las entidades que ti-Lenen a su cargo la plani- ficacion y los proyectos de manera que estuvieran en condiciones de formular planes de accion para los organismos de ejecucion en una forma que estarla estrechamente coordinada con la elaboracion de planes y programas nacionales que lleva a cabo JUNAPLA. Al mismo tiempo mejoraria la capacidad de las unidades encargadas de proyectos para identificar y preparar estos en concordancia con la estrategia sectorial. El intercambio entre JUNAPLA y las entidades de planifi- cacion sectorial y de proyectos tendrla por objeto preparar un orden de prioridades y proyectos que fuese reflejo de las metas nacionales de desarrollo y se utilizase como base para formular previsiones pre- supuestarias y asignar los recursos por medio del procedimiento presu- puestarioa (v) Si se restableciera el Comite de Credito Externo se darla otro paso fundamental para crear el mecanismo institucional que establezca un estrecho nexo entre las prioridades del desarrollo y las decisiones economicas importantes. (vi) Asimismo serla fundamental establecer un estrecho vinculo institucional entre el proceso de planificacion y la formulacion del presupuesto, tal como podrla servir para tal fin un Comite Presupuestario revitali- zadao, para que los planes operativos formen la base de las decisiones presupuestarias. 874. Muchas de las recomendaciones para mejorar la eficiencia del sector publico al nivel general antes mencionadas surtirian tambien un efecto - 314 - beneficioso en la identificaci6n, preparaci6n y ejecucion de proyectos de desarrollo en el Ecuador. Los planes nacionales y sectoriales ajustados a la realidad formarlan la base para una mejor identificacion y evaluacion de pro- yectos. La agilizacion del procedimiento presupuestario eliminar'a retrasos costosos en la ejecucion de proyectos. La mejor coordinacion entre las en- tidades publicas permitir'a u.na accion concertada al nivel de proyectos. Las pol'.ticas de personal mas flexibles y los esfuerzos para retener al personal idoneo contribuirlan a la continuidad de personal competente especializado en proyectos y eliminarla los problemas inherentes a la r'apida rotacion de admi- nistradores al nivel de proyectos. 875. Seguidamente se presentan alguanas recomendaciones especlficamente orientadas a simplificar el ciclo de los proyectos y obtener un inventario adecuado de proyectos bien preparados: (i) Deben aplicarse politicas de personal para tratar de conseguir per- sonal competente para los proyectos, inclusive progranas de capaci- tacion en todas las fases de la administracion de proyectos (identi- ficacion, preparacion, supervision, licitaciones, evaluacion), nor- mas administrativas y sobresueldos para retener al personal y direc- tores de proyectos m'as independientes. (ii) Se debe encargar a un organismo o unidad todos los aspectos del proyecto, incluida la coordinacion de otras entidades puiblicas que participen en el control ulterior del proyecto y en el mantenimien- to de este. Ese organismo director prepararia programas de trabajo interdependientes, se pondr'a en comunicaci6n con otras entidades publicas y, cuando fuese posible, controlarla todos los fondos y todo el personal del proyecto. (iii) Es preciso prestar mayor atencion al control ulterior de los pro- yectos y al mantenimiento de estos. Deben evaluarse los proyectos despues de que hayan funcionado durante alg6n tiempo, quiz'as un afno, en lo que respecta a su impacto social y economico y deben evaluarse tambien los resultados mnas directos del proyecto. (iv) Conviene realizar un estudio del ciclo de los proyectos y de la le- gislacion que los regula (como por ejemplo la ley de licitaciones) a fin de descubrir la manera de simplificar los procedimientos y eli- minar estrangulamientos. Por ejemplo, podrla modificarse la ley para aclarar y simplificar las condiciones aplicables a los reajustes de precios en los contratos. 0, para dar otro ejemplo, podria encon- trarse la manera de reducir el tiempo necesario para que FONAPRE de- senbolse los fondos. (v) Es necesario mejorar la capacidad propia que posee el sector publico para preparar proyectos mediante la capacitacion y la asignacion de fondos suficientes. Un gran numero de proyectos, especialmente los mas pequenos y sencillos, los preparan organismos pG.blicos sin recu- rrir a consultores. Si se mejorara la capacidad que tienen estas en- tidades de ejecutar proyectos por sl mismas se observarla un efecto beneficioso inmediato en el inventario de proyectos. - 315 - 876. Si se examinan las operaciones del sector pfblico en la agricultura y la ganaderla 1/ puede apreciarse la posibilidad de realizar mejoras que van mas alla de las de caracter general antes examinadas. (i) Basandose en la mayor informacion de que se dispondr'a gracias a las investigaciones realizadas en virtud del Prograna de Regiona- lizacion del MAG, ser'a posible analizar las opciones estrategicas que existen en el sector y elaborar un plan de aceion a plazo me- dianoa Este plan deber6a formularse en colaboracion con otros or- ganismos pudblicos que tra.bajan en el sector agropecuario, con el sector privado y con JUNAPLA e integrarse con la estrategia econo- mica general de esta ultima entidad. Lo ideal seria que este plan sectorial reemplazase a los actuales planes y progranas fragmenta- dos por planes generales y un marco para coordinar las actividades en el sector agropecuario. (ii) Podrla mejorarse la coordinacion en el sector agropecuario tomando por base este plan sectorial completo y utilizando a tal fin los mecanismos existentes, como el Consejo Supremo Agropecuario, y las facultades de coordinacion del Ministerio de Agricultura y Ganader'a. Asimismo la presentacion de un presupuesto consolidado relativo al sector permitir'a una mejor coordinacion. (iii) Se meJorar'la la coordinacion de las actividades sobre el terreno si se asignara a las delegaciones zonales y a los PIDA una funcion ca- talizadora semejante a la que a veces han desempefiado las organiza- ciones regionales. Los organismos firmarian convenios de colabora- cion con un PIDA y se asignarla personal de este para que esta cola- boracion fuese eficaz con la ayuda de las delegaciones zonales. Se debe ofrecer a las delegaciones zonales y a los PIDA la opcion de ofrecer primas por encima del sueldo por trabajar en las zonas ru- rales a fin de asegurarse de que puedan atraer personal competentea 1/ Vease el Anexo Tecnico 4. I I I 00:00.10 0?000 _____ ____________________ 0 IC0:o:ooo:o:o::o.1oo.1o::4oo.oo.1i..:  I '0 .0'0"* I, 0 .0 .1 .110 J0 3 00*0..0040 04' 000 04o I I - 00q1'C'O :0.-.. 00000400 40.40,'  040 0.00. 0 0 0 4400'04 0 0.04 CO '2001 000 0.00 00 0 I .04oo:ap Our" :o0oo::o:o:o .1o.1:' 0:00.1 0  uJOOCO IC 000-0 :0:0:0000 *0 000'?000p400: 0024.1 - 0 0 : -- 0 0 040 000 0"0004l ______________ _______ o o :ooodotooo '40:00:: oo -- - -. 0.010000 030.0110201 00000 0 000000.0 000CC Oo."' *0; t00'.'0 0 000!000010' 00 01000 .4.100 -0: 400 0:t 00: "040 0 00 I *CoJ 00'?r.000100 '0 00 00.000 {C U.40J000 000.2:00' u?00I0t',04000000- '100:1 0001 004: .100000 o00S0.1;04:0O 0 00000o' o ..-.-- - - 0 00000'O4 T0000040*  : -- 0004 0.00'V'..*. I 040, - 000.0" :o pouo'. op (-ul 000" Ol04 OOCo4 0000000300' 0000 900.' 0"0000'0 00004304.0 ;jo:'- :00oo4.' 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Este aumento fue especialmente espectacular en 1972-74 debido a la afluencia de recursos petroleros, que eliminaron las limitaciones financieras a los gastos piublicos, unido al compromiso contraido por el Gobierno de incrementar grandemente la participacion del sector publico en el proceso de desarrollo, segun se expreso en el Plan Integral de Transformacion y Desarrollo, 1973-77. Aunque el descenso de los ingresos petroleros ocurrido en 1975 y en 1977 puso fin a esta ex- pansion rapida, habla aumentado ya significativamente la intensidad y alcance de la participacion del sector puiblico en la economla y las dimensiones de la maqui- naria de la administraci6n piublica. 878. Se registr6 tambien una gran expansion del cuerpo de funcionarios puibli- cos, ya que el sector plablico no financiero paso de tener 77.218 funcionarios en 1973 a 109.187 en 19760 La mayor parte de los nuevos funcionarios ingresaron para trabajar en educaci6n, salud puiblica y agricultura. De la misma forma, la propor- ci6n de los gastos pudblicos nacionales corrientes y de capital destinados a salud p6blica aumento del 3,6 por ciento en 1970 al 7,2 por ciento en 1977 y los destina- dos al sector agropecuario pasaron del 1,6 al 6,3 por ciento, mientras que la edu- cacion continuo recibiendo mas del 20 por ciento de los gastos publicos nacionales (el 24,1 por ciento en 1977).l/ (ii) Maguinaria Administrativa 879. Estructura del Gobierno Ecuatoriano. Desde 1972 la estructura del go- bierno ecuatoriano ha consistido en el poder ejecutivo bajo el mando conjunto de las fuerzas armadas y del poder judicial. Los organos mas importantes con facul- tades decisorias en lo que se refiere al desarrollo econ6mico del Ecuador son el Frente Economico, el Frente Externo y la Junta Monetaria. Esta estructura ser6 modificada cuando entre en vigor, despues de las elecciones, la nueva Constituci6n adoptada en enero de 1978. Esta nueva Constitucion crea un organo legislativo uni- cameral con 12 miembros elegidos por toda la poblacion del pals, dos miembros de las provincias de mas de 100,l000 habitantes y uno de todas las dem'as provincias, y un delegado por cada 300.000 habitantes. Al frente del poder ejecutivo habr6 un Presidente y un Vicepresidente, y un nuevo organo tendr'a a su cargo la toma de decisiones economicas: el Consejo Nacional de Desarrollo., 2/ No habr'a modifica- ci6n alguna en la estructura del resto del poder ejecutivo. 880. La maquinaria administrativa del pals consiste en la Presidencia de la Rep6blica, que tiene 12 instituciones de "apoyo" adscritas a la misma (como, por ejemplo, la Direccion Nacional de Personal, la Junta Nacional de Planificacicn y 1/ Veanse los Cuadros llcl y 11.2 en el Apendice Estadlstico, 2/ Los miembros del mismc son: el Vicepresidente (en calidad de Presidente del Consejo), los Ministros que presiden el Frente Econ6mico (Finanzas), el Frente Interno (Gobierno), el Frente Externo (Relaciones Exteriores) y el Frente Mili- tar (Defensa), un delegado de la Camara de Representantes, el Presidente de la Junta lonetaria, y representantes de los sindicatos, camaras de produccion y las universidades. - 318 - el Instituto Nacional de Estadlsticas) . los 11 ministerios, 43 entidades des- centralizadas adscritas a los ministerios, 24 empresas publicas (municipales) y nueve instituciones financieras del sector pl.blico (vease el organigrama en el Gr'afico 2). AdemEs hay aproximadamnente otras 160 entidades descentraliza- das, entre ellas 25 empresas mixtas, cinco autoridades portuarias locales, dos universidades y escuelas politecnicas, 14 empresas municipales, 20 sistemas electricos locales, etc. 1/ Hay tambien 42 comites, comisiones y consejos de coordiinacion y consulta, ademgs de unas 155 instituciones publicas dirigidas por un directorio. 881i Las 43 entidades descentralizadas del Gobierno Nacional son entidades adscritas y empresas ptiblicas. Las empresas pu.blicas estatales son relativamente nuevas en el Ecuador y su funcion en el sector publico todav'ia no se ha definido con precision. No hay una distincion clara entre empresas estatales y otras en- tidades descentralizadas; instituciones como la Corporacion Estatal Petrolera Ecuatoriana (CEPE) y el Instituto Ecuatoriano de Electrificacion (INECEL) las clasifica JUNAPLA como entidades adscritas y no como empresas estatales. Las operaciones que llevan a cabo las empresas estatales son diversas; algunas de ellas no llevan un balance comercial.; otras dependen en gran parte de subvenciones del Gobierno Central (el 80 por ciento de los ingresos de la red de ferrocarriles proviene del Gobierno Central). El grrado de autonom'la de todas las entidades des- centralizadas del Gobierno Nacional depende de los afios que hayan transcurrido desde su creacion, de su capacidad pare ejercer su propio poder independientemente, del acceso a ingresos distintos de los que provienen del presupuesto general y del grado de poder que ejerza el ministerio del Gobierno Nacional que opere en su sec- tor. Actualmente se delibera sobre un proyecto de ley sobre empresas publicas. 882. En lo que se refiere a la administracion local, el pals se halla divi- dido en provincias, cantones o municipios y parroquias. Las 20 provincias son gobernadas pcr un prefecto y un concejo provincial, y los 116 muricipios son gober- nados por un alcalde y un concejo municipal, elegidos todos por voto popular direc- to. El Gobierno Nacional est'a representado por un gobernador en cada provincia, un jefe pol'.tico en cada canton y un teniente polftico en cada parroquia, nombra- dos por el Presidente. 1/ Estas cifras son aproximadas, dado que el numero de entidades del sector pu.blico var'a cont'Tnuamente y las fuentes difieren en cuanto a la manera de c3asificar el sector pu.blicoa - 319 - CHART 2 BAS IC S TRUCTURE OF THE ECUADORIAN E cowsiontssrtPRECSIDENCIA DE LA REPUBLICA ~ 0~-~ , ,, - c-- [II' -.- *, ,. ,-__ I___ m - - I _n_|__zT RAW0NXD CJ U tOLtCI _ _ _ _ | _ _ - - | j r 1 |p- - _ _ _ _ _ = = = |_ _ _ _D*+|I} 51M 1R M I~ IT-EZV|HD V7S EIR S-OU T Er I 0 | 1XoLE . ( r UE E A 51 | = |~ -|5*DA |0K- D De DA|CeI^ o, M L E i | c 3 fc- ||t a| r^ - li -i -b DlKDt|5ttos w |g S2~CtYtS| |C-o To FEL| P | C - t - [ D w D D U l} f i E - - a t e | F ;~ D n | C - - w - | |D etL ffi 0 Yta |D z tLo b^ D V l| | D - c r w h t o| | Lj ei - i - | " W T | i * 4 g D - f i D -c | - s -4tusC Yc L = bf f j | Fw-1 - .. -- .- - . --E li t - -- - --T - ---T | T ," | ^ {^^ l D .,lZA l l Al O~ loE I j 319 - WIR 2 THE EGUADORTAN EXECUTIVE POWER DE LA REP>UBLICA ^rwoocet| - !~~ ~ ~ ! -- , , --------- ----- - -- - - - -- - -- -i 1 11 11 I SrarErIc.oo | |,ff 3 | - , UtR OSt *E IO I | * | D | | -;- | r- . t | *--+ | | ;C(DA |0-- F t - | ! |~~ LI-IL |~I ; I ||||| ;e || r-e1 | | f -' } l LJ l _ _ _| _ _ _ _ _ _ _ _ _O _ _E. _/ _r|| _ _ _- -tl !1< K |{w 1[} -- | I t t CIOt ~ - i [[ CE7 ic cdebido a que no hay aumentos de sueldo dentro de la misma categora y, aun -l. Nse dispuso la concesion de primas por antiguedad en el empleo o por estu- s adicionales y por ubicacion geogr'afica, no se aprobaron las disposiciones que .arari de aplicar estos subsidios. (Recientemente se decreto6 una prima por anti- -dedad en el empleo superior a cuatro afios). Los puestos del personal auxiliar <'..rnis+-rativo se han revaluado recientemente, pero la mayor parte de los cargos r-17 :rnales han quedado como estaban. A'lgunas entidades publicas han evitado la rigidez del sistema de sueldos enpbleados pi.blicos tratando dle obtener clasificaciones especiales con esca- r^e eldos mas altas para sus empleados. Por ejemplo, INIAP, el Instituto 1 -le Investigaciones Agropecuarias, clasifica a sus empleadas como inves- ; oc. agropecuarios mas bien que como ingenieros agronomos, lo cual les da ar:a ' igeramente superior de la que obtendr{an en el Ministerio de AgriclGtura t-n<. -er{a. Con frecuen-cia se recurre a una reclasificaci6n con el fin de subir los. Por ejemplo, en 1977 se reclasificaron m'as de 16.000 puestos, o sea Cr ciento del total, Como resultado de estos reajustes, el sistema no ha -ra4c garantizar una paga igual por funciones semejantes en el sector publico. - 329 - 917. Sueldos del Sector Piublico. Si bien las reclasificaciones han permitido un cierto reajuste para tener en cuenta la inflacion, el sueldo medio de los em- pleados del sector piublico durante el perlodo 1973-1977 fue inferior al nivel de 1972, segu'n indican las siguientes cifras: Sueldo mensual promedio (en Sucres de 1970) a/ Gobierno Ministerios Nacional b/ solamente 1970 1.825 1971 1.679 1972 2.027 1973 1.998 1974 1.878 1075 1.866 1976 1.911 1.867 1977 1.942 a/ Deflactado segun el ndice de precios al consumidor. b/ Incluye a los ministerios, entidades adscritas y empresas publicas. 918. Aun cuando no se ha realizado ning'un estudio sistem6atico, parece tambien que los sueldos del sector publico han ido rezagados con respecto a los sueldos del personal profesional y tecnico en el sector privado. Por ejemplo, el gerente financiero y administrativo de una empresa con un promedio de ventas de mas de S/100 millones gana como promedio entre S/34.000 y s/44.ooo al mes (mas S/3.000 a S/26.000 de participacion en las utilidades), mientras que el Ministro de Agri- cultura (con un presupuesto central para operaciones de mas de S/200 millones y un presupuesto total de S/2.000 millones para 1978) gana S/20.000 al mos. el Sub- secretario S/18.000 y el Coordinador General S/15.900. Un director financiero ganara en el sector privado entre S/19.000 y S/43.000 por termino medio (ma's una participacion e.. las utilidades comprendida entre S/5.000 y S/15.000), mientras que lo m'as que un director financiero del sector publico gana es S/14.700. Para tomar un ejemplo del personal tecnico, un ingeniero de petroleo de CEPE con uno o dos anios de experiencia puede esperar un aumento de sueldo del 50 al 100 por ciento si pasa a trabajar al sector privado. Hay tambien competencia dentro del propio sector publico; una auxiliar de enfermerla gana S/1.600 al mes en el Minis- terio de Salud Publica, S/2.800 en el Instituto de Seguro Social y S/3.500 al mes en los hospitales de las Fuerzas Armadas. 919. En este sentido, es preciso no olvidar que el sector privado no compite necesariamente con el sector puiblico en todos los terrenos, a pesa: de las dife- rencias que hay en las escalas de sueldos. Por ejemplo, un medico del Ministerio de Salud Piublica gana S/7.000 al mes si trabaja una jornada de cuatro horas y S/9.000 por una jornada de ocho horas (que ya de por si es una situacion extrafia), - 330 - mientras que la Asociacion Medica de Pichincha estima cue un medico que ejerza la profesion privadamente gana S/20.000 al mes. No obstante, debido a la super- abundancia de medicos y a la breve jornada de trabajo en el Ministerio (el 78 por ciento de los medicos de su personal trabajan cuatro horas), hay un exceso y no una escasez de medicos. (Por el contrario, el Ministerio, que adiestra a auxiliares de enfermerla, pierde a la mayora de ellas porque estas se van a otros servicios medicos piablicos). En forma analoga., la gran proporcion de di- rectores administrativos con mas de cinco a?ios en el sector puablico a que antes se ha hecho alusion contrasta vivamente con las diferencias de sueldos que exis- ten entre el sector pudblico y el privado seg'un se acaba de describir. Adem'as, los empleados del sector puiblico tienen con frecuencia empleos docentes en las universidades, lo cual complementa su sueldo. El sector pu5blico parece sufrir la competencia m'as fuerte del sector privado en lo que se refiere a tecnicos ca- pacitados. Las entidades puiblicas que ofrecen capacitacion o experiencia prac- tica al personal se quejan generalmente de perderlo porque este se va al sector privado; CEPE e INIAP son dos ejemplos de ello. En forma semejante, el Servicio Ecuatoriano de Capacitacion Profesional (SECAP) tiene problemas para mantener a sus profesores tecnicos, como ingenieros y arquitectos, a causa de los bajos sueldos. 920. Mecanismos para formar Funcionarios Publicos. En general, el Gobierno hace poco para influir en el niumero o en la calidad del personal que egresa del sistema educativo. No se ha efectuado un estudio iinucioso de las necesidades de personal del sector piablico que pudiera utilizarse para orientar el sistema educativo y son escasos los contactos entre las escuelas y universidades que for- man a los tecnicos y"profesionales, por una parte, y las entidades del sector piablico que contratan a los egresados, por la otra. 921. Un problema conexo surge del hecho de que el nfumero de estudiantes uni- versitarios ha crecido rapidamente en los altimos afios, en gran parte a causa de la polltica m's liberal de acceso a los centros docentes superioi'es. El numero de estudiantes universitarios paso de 40.000 en 1970-72 a 170.000 en 1976-77. La capacidad del sistema se ha expandido con mucha menos rapidez (la relacio6n entre estudiantes y profesores que era de 9 a 1 en 1965 subio a 14 a 1 en 1970 y a 24 a 1 en 1974) y ha sufrido la calidad de la enseFianza. 922. En especialidades como la medicina, agronoma y economra, esto ha origi- nado una escasez de solicitantes debidamente formados y una superabundancia de personas que buscan empleo sin tener una preparacion adecuada. Tanto la super- abundancia como la escasez pueden tener graves reper-cusiones, puesto que el Go- bierno ecuatoriano, que emplea a una tercera parte de todos los profesionales del pais, se ve ooligado a tratar de impedir el desempleo de person-s cultas. 923. Estos problemas pueden verse en el caso de los m6dicos. Seg'un el linis- terio de Salud Pdblica, la formacion de los mledicos es generalmente mala, hay falta de medios, se insiste sobre todo en la medicina curativa y poco en la preventiva o en la higiene y la salud a pesar de la atencion que dedica el Vainisterio a estos aspectos. El Nlinisterio de Saluid Piablica no tiene control alEuno sobre la polltica de las universidades a este respecto. En realidad, las umiversidades son las iunicas instituciones con facultades para certificar a medicos, enfermeras, etc., y el Ministerio debe solicitar de las universidades la certificacion de los gra- duados de sus propios progranas docentes. En consecuencia, el Ministerio de Saluid - 331 - Publica ejerce escasa influencia en la preparacion y calificacion del personal medico. Las normas de ingreso en la universidad las fijan los propios estudian- tes y estas se han vuelto cada vez ma's liberales. 1/ El ingreso en la Facultad de Medicina es libre y gratuito (hay un derecho nominal de matricula de unos $15 al anlo) no exigiendose m'as requisito que el poseer el bachillerato y no hay examenes de ingreso. El nu'mero de graduados en medicina se duplico en 1977 y se preve que de la universidad egresen 1.000 medicos este afio. El Ministerio de Salud Piublica est'a obligado por ley a contratar a todos los internos para una practica de utn ano en las zonas rurales (con un costo anual estimado en $96 millones) y el reciente aumento de los graduados ha dado por resultado un per- sonal excesivo en las casas rurales de salud, algunas de las cuales tienen dos medicos que atienden solamente a 16 personas. 924. En 1977 el Ecuador tena 4.664 medicos, cifra que supera su capacidad para utilizarlos plenamente puesto que el pals tiene am n'umero escaso de enfer- meras, de auxiliares de enfermerla y de instalaciones hospitalarias en relacion al niumero de medicos. 2/ La Asociacion Medica de Pichincha calcula que en 1982 habra6 12.500 medicos en el Ecuador, lo cual significa 7.836 medicos nuevos en cinco anios. En cambio, el Ministerio -le Salud Piublica tiene planes para sola- mente 1.500 nuevos puestos en 1982 y la Asociacion M6dica calcula que el niumero total de nuevos puestos en los sectores pulblico y privado ser'a de 2.500 entre 1978 y 1982. 925. El desaprovechamiento de recursos, tanto humanos como financieros, que indican estas cifras es causa de gran inquietud. Asimismo es preocupante la probable presion que este exceso de medicos ejerza sobre el sector piiblico para que incremente el nnumero de puestos paramedicos, con todo lo que eso signi- fica en lo que se refiere a inversiones en servicios curativos costosos que tienen una cobertura limitada. Adem'as, puede ocurrir que esto reemplace a los planes actuales de programas medico-rurales de bajo costo y de atencion preven- tiva m'as extensa. 926. Tambien en la agricultura, las entidades del sector puablico ejercen escasa influencia en la capacitacion de los profesionales en sus respectivas es- pecialidades. Cada universidad provincial tiene una Facultad de Agronomia. Esto 1/ Las normas de la Universidad Central las fija la Asamblea, en la que el 42,5 por ciento de los votos pertenece a los profesores, el 42,5 por ciento a los estudiantes y el resto al personal auxiliar que generalmente vota con los es- tudiantes. 2/ El Ecuador tena, en 1977, 3,8 medicos por cada enfermera, 1,6 auxiliares de enfermeria por medico y tres camas de hospital por medicu, En comparacion, Estados Unidos tiene 3,9 enfermeras, 2,7 auxiliares de enfermerla y 4,1 camas de hospital por m'edico. Colombia tiene 1,1 enfermeras, I auxiliar de enferme- r{a y 4,2 camas por me'dico. Chile, tiene 2,3 mendicos por enfermera y 3,5 auxiliares y 6,6 camns por m6dico. - 332 - ha dado lugar a que los recursos publicos esten muy dispersos, lo cual hace que resulte aun mas diflcil planear la formacion de tecnicos agronomos. Las facul- tades ofrecen tarn s6lo una preparacion practica limitada y se hallan situadas en las zonas urbanas. La mayor parte de las entidades pudblicas que operan en la agricultura se quejan de la formacion "teorica" que se da en las universidades, paro ninguna de ellas se ha puesto en contacto con las escuelas de agronomia a fin de tratar de elaborar conjuntamente programas que se ajusten a las necesida- des del sector pudblico de personal capacitado en la agricultura. En vez, estas instituciones se valen de la capacitacion en el empleo para mejorar el nivel de sus profesionales. Por ejemplo, el Instituto Nacional de '.nvestigaciones Agrope- cuarias, INIAP, contrata temporalmente a estudiantes que bayan terminado sus asignaturas para que terminen la tesis mientras trabajan kn INIAP y obtienen experiencia practica. Entonces esta6 en condiciones de decidir si desea contra- tar a estos estudiantes como empleados permanentes. Esto ayuda a INIAP a obte- ner personal id6neo a pesar de los sueldos bajos que ofrece y contribuye a mejo- rar con un costo bajo el deficiente adiestramiento practico que tienen los que solicitan empleo en el mismo. 927'. Pro;graas de Capacitacion. La capacitacion de los empleados puiblicos se halla bastante extendida en el Ecuador y hay 23 unidades permanentes de capa- citacion en diversas instituciones piublicas del Gobierno Nacional. En una encues- ta realizada de h0 entidades pudblicas se averigu6 que en 1976 se estaban adies- trando 11.606 personasl. 1/ Puesto aue estas 40 instituciones ten'an un total de 22.772 empleados, esto significa que cerca de la mitad reciblan adiestramiento (suponiendo que no es grande la participaci6n de funcionarios en mas de un curso o de funcionarios que no pertenezcan a ninguna de las 40 instituciones). Dos terceras partes de los asistentes a los cursos se hallaban matriculados en las llamadas especialidades "sustantivas" (como ingeniera de petroleo, teciiologla medica, administracion de proyectos) y una tercera parte en especialidades "auxiliares" (administracion de personal, relaciones piblicas, organizacion y metodos). Los cursos duran entre una semana y un ano y es posible que una ins- tituci6n ofrezca 10 cursos distintos mientras que otras ofrecen uno o ninguno. La mitad aproximadamente de las institucioines estudiadas tienen una asigna^ion presupuestaria especfica para capacitacion que varla entre $200 a $2 millones. Las entidades que parecen participar m'as activamente en la capacitacion de su personal son CEPE, la entidad de telecomunicaciones (IETEL), la corporacion de electricidad, el Banco Central y el Banco Nlacionral de Fomento, mientras que la Contralorla General de la Naci6n participa especialmente en la capacitacion de funcionarios de otras instituciones. 928. El n'umero de cursos que se ofrecen en las especialidades sustantivas justifica la queja que se oye en muchas instituciones de que se ven obligadas a compensar el adiestrairiento deficiente, o la falta de el, que ofrece el sistema educativo. Por ejemplo, CEPE ofrece cursos de ingenierla de petroleo e IETEL ofrece un curso denominado "introducci6n- a las telecomunicaciones" a su personal profesional. Puesto que el 60 por ciento aproximadamente de los participantes siguieron un curso de dos semanas o menos en 1976, es evidente que este adiestra- miento no puede ser muy eficaz para compensar las deficiencias que puedan existir en la formaci6n profesional de, por ejemplo, un ingeniero de petr6leo. 1/ Direccion Ilaciona1 de Personal. La c-.pacitacion en la administra.cion p6blica ecuatorian-ia (Quito, 1977). - 333 - 929. La educacion y capacitacion es especialmente importante en el caso de los gerentes, puesto que estos son las personas que determinan la direccion y eficacia de las activlidades del sector puiblico. 930. Segun una m-uestra del 43 por ciento de los empleados puiblicos del Go- bierno Nacional y las entidades autonomas del Ecuador, hay cerca de 5.000 gerentes de nivel intermedio y superior en estas instituciones (de un total de 52.653 fun- cionarios publicos). 1/ La distribucion de estos gerentes y la proporcion de los mismos con estudios superiores es la siguiente: Estudios Superiores realizados por los Altos Funcionarios Piublicos % de graduados % con algunos universita- estudios uni- %_- rios versitarios Directores (305) 6,5 50 74 Jefes de Division (255) 5,4 76 99 Jefes de Departamento (1486) 31,8 38 73 Jefes de Seccion (1977) 42,2 40 78 Jefes Regionales (359) 7,7 61 70 Asesores Especiales (271) 5,8 87 95 Otros (28) o,6 51 98 TOTAL (4.681) 100,0 46 80 Adema's, un 16 por ciento del total estudiaron el bachillerato. 931. Los directores parecen tener menos estudios que otros gerentes, hecho que puede quedar en parte compensado por la mejor formacion que tienen los ase-- sores y jefes de division. 932. El nnumero de administradores que hace falta para dirigir el sector piablico ecuatoriano parece grande en comparacion con la capacidad del sistema educativo y es reflejo del gran nrumero de entida.des pudblicas antes mencionado. 933. En comparacion, es de unos 1.000 el nirn_ero de personas qTue es-u,ipn ad- ministracion y economia y que egresan (no todos ellos graduados) del sistema uni- versitario todos los afios, y el niumero de estudiantes de la escuela de administra- cion publica es solamente de 300. El adiestrar a tantos administradores es una gran tarea. La encuestra revelo la siguiente proporcion de administradores que haya recibido alguna capacitaci6n: 1/ Direcci6n Nacional de Personal, op. cit. - 334 - % del % de % de Jefes Especialidad Total Directores de Divisi6n Planificacion 24 10 3 Preparacion de presupuestos 11 8 2 Administracion financiera 10 11 2 Adiinistracion de personal 23 4 3 Organizacion y administracion 21 4 5 Negociaciones 23 5 - Tecnicas de capacitacion 19 - 3 Inrvestigacion 21 8 3 Sistemas de informacion 23 4 Otros 17 3 1 Aunque aproximadamente una cuarta parte del total de funcionarios ha recibido capacitacion en planificacion, administracion de personal, etc., son mucho menos los funcionarios de nivel maximo que han participado en cursos de capaci- tacion. 934. Ademas, el numero de administradores que reciben capacitacion en pre- paracion de presupuestos o administracion financiera es especialmente bajo si se tienen en cuenta los problemas que existen en estas esferas y que se describen mas adelante. 935. Conclusiones. La r'apida rotacion de personal de alto nivel en el Ecuador puede evitarse u'nicamente mediante una decision pol'tica que, por con- siguiente, trasciende el tema de este documento. En todo caso, se debe desalen- tar a los nuevos ejecutivos a que se dediquen a reorganizar, por lo menos si su entidad ha sido ya reorganizada en el curso del aito anterior. La rotacion de ejecutivos de nivel segundo e intermedio y de directores de proyecto, en cambio, parece ser mas una cuestion de politica administrativa, y probablemente tiene re- percusiones mgas graves a la larga para la continuidad de la polltica entre la institucion puesto que los cambios frecuentes de ministros o directores pueden compensar"se por un cuadro permanente de funcionarios experimentados de segunda categorla. No est'a claro hasta que punto la rotacion de directores de nivel in- termedio tenga que ver con la rotacion del personal de nivel m'aximo, si es que los adininistradores superiores se llevan a sus subordinados o bien deciden nom- brar nuevos directores cuando llegan. El hecho de que haya tanta rotaci6n al nivel de director de personal o jefes de unidades de capacitacion y de que muchos de estos acixinistradores de nivel intermedio provengan de cargos y departamentos distintos de la misma instituci6n, parece indicar que el problema es en parte de caracter administrativo. Debe hacerse lo posible para establecer ascensos verti- cales dentro de las instituciones o departamentos, para dar prefer .ncia al ascenso de personal competente de dentro de la institucion a fin de mejorar la continuidad por lo menos de un n'ucleo de personal administrativo. Ciertos puestos podran designarse como de confianza, y los que los ocupan ser'an reem- plazados por decisi6n personal de sus superiores, pero el resto del personal ad- ministrativo no debe cambiarse sin causa justificada. 936. Debe ta-mbien hacerse lo pobible para que las pollticas de personal sean mas flexibles y respondarn mejor a las necesidades de las div%ersas instituciones. - 335 - Deben reforzarse las oficinas de personal de las instituciones publicas y do- tarlas de la capacidad de planear las necesidades de recursos humanos de sus instituciones en colaboracion con la dependencia de planificacion del organismo y la Direccion Nacional de Personal. Esta planificacion ser'a ma's eficaz si coincide tambien con vinculos mas estrechos con las instituciones docentes de las que recibe personal el sector publico. Una vez que los organismos pu.blicos hayan estudiado sus necesidades deber'an cooperar con las escuelas de capacita- ci6n y las universidades para ayudarles a elaborar programas que respondan a esas necesidades. Parece evidente que el szstema de capacitacion del sector publico no puede compensar las deficiencias del sistema universitario, especial- mente en el caso de los administradores. Esto no debe interpretarse en el sen- tido de que no deba estimularse y ampliarse la capacitacion que se lleva a cabo en el sector publico. Una manera de hacerlo podria consistir en fijar asigna- ciones mxanimas presupuestarias para capacitacion en todas las entidades publicas, que podrian destinarse a programas de capacitacion o becas. 937. Debe darse mayor flexibilidad a los sueldos mediante un subsidio de educacion y una paga adicional por destino en lugar distinto del de residencia. No debe permitirse que los sueldos de los empleados del sector puiblico descien- dan en terminos reales ya que esto hace que renuncie el personal mejor preparado y, a la larga, representa un costo mayor. Independientemente de si es v'alido o no el argumento que se oye con frecuencia de que el reajuste por costo de la vida de los empleados del sector publico es especialmente inflacionario a causa de su efecto sicologico, a la larga ser'a mayor el costo para la economrna de de- cisiones desacertadas, ineficiencia y desaprovechamiento de recursos en el sector publico por razon de la perdida de personal competente. 938. Hay tambien necesidad de estudiar la posibilidad de subir selectiva- mente los sueldos del personal profesional, especialmente en los casos en que haya numerosas rerluncias de personal capacitado, como es el caso de los inge- nieros de CEPE y las auxiliares de enfermerla del Ministerio de Salud Publica. Tambien debe considerarse la posibilidad de mejorar los sueldos del personal auxiliar de car'acter logistico, como directores de personal y planificadores, a fin de atraer personal id6neo a estas funciones y mejorar las dependencias. Debe prestarse atencion espedoaiel a la administracion de proyectos tanto en los progra- mas de capacitaci6n como en:i los de reajuste de sueldos. (iv) Formulacion y Ejecucion de Presupuestos 939. En el Ecuador el procedimiento de formulaci6n y desembolso del presu- puesto exhibe varias caracterlsticas que han resultado perjudiciales para la ejecucion eficaz de los proyectos prioritarios de desarrollo. La formulacion de los presupuestos del sector puiblico es un procedimiento complejo y fragrjerntado en el que las decisiones que hay que tomar se hallan sumamente centralizadas. La. estructuaa del sistema reduce el control que los responsables de formular la po- ltica ejercen sobre los recursos pGblicos, los procedimientos colocan en situa- ci6n desfavorable a los nuevos programas y el lento procedimiento de desembolso del presupuiesto nacional es causa de retrasos en los proyectos de invers i6n. ,)4C. Estructura de las Cuentas. La asignaciorn de los recursos es en el Ecuador un procediimienito complejo a causa de la fragmentaci6n del sector piiblico. El presupuesto nacional representa un 62 por ciento del total de ingresos yib)li- cos y un 43 por ciento de los gastos, y el resto se distribuye entre un gran numero de otras cuentas. La estructura de estas cuentas es la siguiente: - 336 - 1. Gobierno Central Presupuesto Fondos Especiales: Fondo Nacional de Participacion (FONAPAR) Fondo Nacional de Desarrollo (FONADE) Fondo de Desarrollo Municipal (FODEM) Fondo Nacional de Preinversion (FONAPRE) Entidades Adscritas Empresas Estatales Cuentas Especiales ExtrFpresupuestarias del Gobierno Central 2. Entidades Autonomas a. Gobiernos Locales Concejos Proviniales Empresas Municipales b. Empresas Puiblicas Autonomas No Financieras c. Cuentas Especiales de Entidades Autonomas Cabe observar que el Instituto Ecuatoriano de Seguro Social, IESS, esta' clasifi- cado como entidad financiera autonoma. Unicamente los presupuestos de los minis- terios y las fondos que estos transfieren a otras entidades publicas se incluyen en e' presupuesto nacional. Los presupuestos de las dema's entidades no se pre- sentan en forma consolidada. 941. La asignacion de fondos a las distintas instituciones pfiblicas es un procediiniento complicado a causa del sistema de ingresos destinados a fines es- pec'ficos. Por ejemplo, el 90 por ciento de la recaudaci6n del impuesto a la renta se destina al fondo general presupuestario y el 10 por ciento a FONAPAR, el 60 por ciento de los ingresos provenientes del impuesto sobre las empresas que se benefician de la Ley de Desarrollo Industrial se destina al fondo presu- puestario, el 36 por ciento a la Junta Nacional de Alcohol y el 4 por ciento al Servicio Ecuatoriano de Capacitacion Profesional (SECAP), la mitad de los ingre- sos por multas de la policia va a parar a la Junta Nacional de Prisiones y la otra mitad al MIinisterio de Gobierno. Los ingresos mas importantes destinados a fines especlficos son los petroleros, que se distribuyen entre el presupuesto (un 36 por ciento), FONADE (un 46 por ciento) y otras 1)4 instituciones pi.blicas entre ellas la Corpcraci6n- Petrolera (CEPE). 942. El sistema se ve todava mas complicado por razon de que se emplean fondos y cuentas especiales. Los ir,gresos que se registran en las cuenltas espe- ciales son fondos provenientes de inuresos y destinados a fines espec'ficos, in- gresos provenientes de multas o tasas, prestamos del exterior, los propios in- gresos de la entidad o (con menos frecuencia) transferencias presupuestarias. Si bien los fondos y cuentas especiales esta.n sometidos al control general del Ministerio de Finanzas, el procedimniento para el desembolso de estos fondos es - 337 - mucho mas flexible que el que se utiliza para los recursos presupuestarios, que es una razon importante de que continruen existiendo. Los nuevos programas, especialmente los proyectos de inversi6n prioritarios, se financian con frecuen- cia con cargo a fondos especiales. Asimismo, la mayor parte de los prestamos externos se anotan en cuentas especiales, al igual que la mayor parte de los ingresos no tributarios. 943. Las numerosas cuentas especiales hacen que sea mas difcil la gestion y el control financieros. Algunas cuentas especiales permiten desembolsar f'on- dos para -royectos prioritarios sin el retraso que entrania el presupuesto general, pero otras cuentas no se utilizan para ning'un fin especifico excepto como fondos en reserva. Cabe la posibilidad de que en las cuentas especiales se acumulen fondos en reserva. Cabe la posibilidad de que en las cuentas especiales se acu- mulen fondos ociosos al mismo tiempo que la cuenta unificada necesita ingresos. Aunque el control ha ido mejorando, muchas cuentas especiales se utilizaban antes como fondos para sobornos pollticos. 944. Hay todavia mas de 100 cuentas especiales en el sector puiblico, si bien el n'umero se redujo al crearse una cuenta corriente unificada para la mayor parte del Gobierno Central en 1975. Cabe observar que la cuenta no elimina el concepto de ingresos destinados a fines especlficos, aun cuando simplifica las transac- ciones. Las entidades con derechos a ciertos ingresos tributarios continuan re- clamando estos fondos cuando se depositan en la cuenta corriente unificada. 945 Los fondos especiales como FONADE y FONAPAR presentan problemas seme- jantes a las dificultades causadas por las cuentas especiales. 1/ Fragmrentan las cuentas y complican los problemas de administracion; y hacen que resulte dificil asignar recursos puiblicos segiun criterios de desarrollo. 946. El Fondo Nacional de Participacion (FONAPAR) se cre6 en 1971 a fin de agrupar un gran numero de ingresos tributarios destinados a fines espec'ficos en un fondo 'unico. Los ingresos de FONAPAR provienen de impuestos especlficos (en 1977 ma"s de la mitad provinieron del impuesto sobre el comercio internacional y la mayor parte del resto de impuestos del timbre y a la renta) esos xe&ucrscs se asignan a los concejos provinciales, municipios, instituciones docentes y ot.ras entidades publicas. La experiencia de FONAPAR es interesante puesto que repre- senta una tendencia a alejarse de los ingresos asignados a fines especficos. Los participantes en FONAPAR reciben una proporcion de los recursos del fondo igual a los ingresos que reciblan anteriormente de impuestos a ellos asignados, pero -todo aumento de los recursos del fondo se asigna de acuerdo con las necesi- dades de las entidades y los criterios del Iinisterio de Finanzas que administra el fondo. 947. El Fondo Nacional de Desarrollo (FONADE) se creo para asegurarse de que los recursos provenientes del petroleo se asignaran a proyectos que fueran fundamentales Dara el desarrollo del Ecuador. El fondo recibe una proporcion 1/ Veanse en el capitulo sobre Finanzas Puiblicas mayores detalles sobre Y: ingresos y gastos de estas cuentas. - 338 - de los ingresos petroleros para asignarlos a proyect;os de inversion. FONADE forma parte del M4inisterio de Finanzas y se supone que sea administrado por una junta interinstitucional (integrado por los ministros de Finanzas, Obras Publi- cas, Recursos Naturales y Energeticos, Agricultura y GanaderIa e Industrias, y el Presidente de JUNAPLA) que nunca se convoco. Las solicitudes de fondos son evaluadas por JUNAPLA a medida que llegan y la junta determina si el proyecto tiene caracter prioritario. Puesto que los proyectos se eval'uan uno por uno, el orden de prioridades se establece aisladamente y no evaluando wa conjunto de pro- yectos alternativos, procedimiento que es especialmente diflcil al no contarse con wn prograna operativo de inversiones0 Adem6as, algunos proyectos no son eva- luados porque el Frente Economico puede ordenar a FONADE que financie un proyecto o transfiera una parte de sus fondos para financiar el presupuesto. 948. Alrededor del 20 por ciento de los recursos de FONADE se han diestinado a financiar el presupuesto y una cuarta parte a financiar la refinerla de petro- leo. Los fondos restantes se han asignado a una gran diversidad de sectores y proyectos, entre ellos transferencias a entidades financieras. A1 parecer no hay un orden de prioridades en la asignacion de estos fondos, a excepcion de la prefe- rencia que se da al petroleo, y la distribucion de recursos no ha variado signifi- cativamente con respecto a la de los gastos de inversion financiados por el fondo presupuestario. Ademas, el utilizar ingresos de FONADE para financiar el presu- puesto contrad--e evidentemente su finalidad original. De hecho FONADE ha fun- cionado como un fondo extrapresupuestario administrado por las mismas personas que administran el presupuesto. 949. FONADE ha contraado actualmente obligaciones excesivas, debido a la dis- minucion de los ingresos petroleros y a la falta de planificaci6n al distribuir sus recursos. Los ingresos normales del fondo financiaran solamente un 50 por ciento de los proyectos aprobados para ser financiadosQ Como resultado, estfi con- siderando la posibilidad de obtener creditos exteriores para cubrir el dieficit. La situacion es incompatible con la finalidad original de FONADE, que fue la de asignar la riqueza petrolera limitada del Ecuador a los mejores fines posibles desde el punto de vista del desarrollo futuro del pa'sQ 950. FONADE no ha funcionado eficazmente como mecanismo para asignar fondos de acuerdo con las prioridades del desarrollo por varias razones. En primer lugar, no se han enunciado con claridad las prioridades de desarrollo del Ecuador en lo que respecta a programas y proyectos. En segundo termino, el mecanismo de toma de decisiones que iba a supervisar la asignacion de los fondos no funciono nunca y, al no existir, la asignacion de recursos fue determinada por la interacci6n ordina- ria de las fuerzas institucionales. Adem'as, FONADE ha aumentado la fragmentacion de los ingresos puiblicos y complicado a'un mas la administracion de los mismos. 951. Por otra parte, FONTADE ha cumplido el fin de servir de cauce para los fondos petroleros y dirigirlos hacia la inversion en vez de hacia gastos corrien- tes, si bien las transferencias al presupuesto y al BNF no pueden verdaderanLente considerarse como inversiones. Por las razones que se indican mas adelante, si se hubieran incorporado los ingresos petroleros en el presupuesto hubiera habido mu- chas menos posibilidades quae de haber sido asignados a pro-ectos de inrversi6n. - 339 - 952. La estructura del sistema presupuestario ecuatoriano hace que resulte sumamente difl'cil la planificacion del desarrollo y la asignaci6n racional de los recursos de acuerdo con el orden de prioridades del plan. En primer lugar, como resultado de la existencia de tantos presupuestos independientes y de tantos fines especificos a los que se destinan los ingresos, es diflcil determinar cu'a- les son los recursos asignados a un determinado programa o la cantidad gastada en ese programa por el sector puiblico consolidado. Esto hace que sea diflcil eva- luar los resultados de los gastos puiblicos efectuados con el objeto de planear las medidas futuras. En segundo lugar, los fondos destinados a fines especlficos re- presentan ingresos que no pueden asignarse de acuerdo con un orden de prioridades del desarrollo. Muchos recursos destinados a fines especlficos se remontan a va- rios anEos y la finalidad especial a la que se destina el ingreso no suele evaluar- se comparandola con otras posibles actividades. Dado que esta evaluacion no tiene lugar, puede surgir una situacion en la clue haya proyectos de menor prioridad que tengan fondos excedentes en una cuenta especial, mientras que otros proyectos prio- ritarios no avancen a causa de la falta de ingresos o se financien por medio de deuda externa. Es mas, es posible que a medida que varia la situaci6n cambien tambien los ingresos, lo cual significa que los ingresos asignados a urn fin espe- cJfico o a una determinada institucion aumenten o disminuyan sin que se tome nin- guna decision sobre la conveniencia de aumentar o disminuir los fondos asignados a esa actividad. 953c La asignacion de los ingresos a determinados fines presenta tambien otros inconvenientes, ya que hace que la administracion financiera sea rigida y complicada. Es posible que los Ingresos provenientes de impuestos de menor impor- tancia tengan que distribuirse entre varias instituciones distintas. Por ejemplo, el 70 por ciento de los ingresos provenientes de tasas y multas sobre la pesca se destinan a la Marina, el 20 por ciento al Consejo de Seguridad ITacional, el 5 por ciento a la Empresa Nacional de Pesca. Adem'as, gran parte de los ingresos desti- nados a fines especlficos provienen de sobretasas, lo cual hace que el sistema tri- butario sea especialmente complicado y dif'lcil de administrar. Aun estas sobreta- sas puede que sean solamente aplicables en ciertas regicnes, lo cual significa que la presion fiscal varia de una region a otra y de un impuesto a otro. Por ejemplo, en Guayas se suma un 16 por ciento al impuesto de sucesiones que se destina a la Junta de Beneficencia de Guayaquil, y se ahade un 1 por ciento a la tasa impositi- va sobre las sucesiones y donaciornes con destino al Colegio de Senoritas de Guaya- quilf. An'alogamente, en Manabl se suma un 8 por ciento al impuesto a 1E renta, que se destina al Centro de Behabilitacion de Manabl, y en Guayas se carga otro 8 por ciento (para la Comision de Tra.nsito de Guayas), mientras que a nivel nacional se agrega otro 10 por ciento para las universidades y las escuelas politecnicas y un 1 por ciento para las universidades privadas. 954. El hecho de destinar fondos a fines especlficos puede tambien servir de incentivo negativo para que las entidades puablicas aumenten sus propios ingresos elevando las tarifas u operando con mayor eficiencia. El destinar ingresos tribu- tarios a determinados fines significa que automaticamente se transfieren fondos publicos al beneficiario sin tener en cuenta las posibilidades que tenga la insti- tuci6n para obtener sus propios recursos. >55. Las decisiones sobre la asignaci6n de fondos se han venido centralizando cada vez mas en el Ministerio de Finanzas. Los diversos organismos pu'bicos Ore- sentan a este ministerio los proarectos de presupuestos y aquel determina las - 340 - cantidades globales que han de asignarse a cada entidad y, en la mayor"a de los casos, decide asignaciones por rubros. (En el presupuesto de 1977 habla m'as de 20 6o6 rubros). 956. Formuliaci6n1 de Presupuestos. Los factores principales que se tienen en cuenta al preparar las previsiones presupuestarias son la interaccion entre dis- tintas instituciones, los lineamienitos del Frente Economico, la poltica fiscal del Ministro de Finanzas, el presupuesto del anRo anterior y los proyectos de pre- supuestos presenitados por las diversas entidades. Los proyectos de presupuestos son probablemente menos importantes de lo que deberlan serlo en este procedimienlto, ya que por lo general se considera que est'an inflados y no indican los costos rea- les de los programas. El uso del presupuesto del afno anterior como orientaci6n se debe a la falta de informacion sobre los gastos ocurridos en el pasado0 Las defi- ciencias de los procedimientos de contabilidad utilizados en el sector publico, que ya se han mencionado, significan tambien que se dispone de escasa info=macio6n fidedigna sobre la que pueda basarse el presupuesto. A causa de la falta de infor- macion proveniente de los organismos de ejecucion y de la escasez de la informacion sobre costos, unido al hecho de que el Ministerio de Finanzas asigna los fondos por rubros, cabe la posibilidad de que el presupuesto aprobado no responda bien a las verdaderas necesidades del organismo de ejecucion. 957. Se pierde bastante tiempo y se desperdician recursos en la preparacion de proyectos de presupuestos que luego es preciso volver a preparar de acuerdo con las carntidades asignadas por el Ministerio de Finanzas. (Los ministerios descen- tralizados como los de Agricultura y GanaderLa o Salud Publica formulan sus previ- siones presupuestarias despu6s de extensas consultas con el personal que trabaja sobre el terreno). Los directores de presupuestos del sector piublico suelen que- jarse de que el Mirnisterio de Finanzas no les da ninguna estimacion de los ingresos que se les asignar'a que pudiera utilizarse como base para formular sus propios pro- yectos de presupuesto. Puesto que el Ministerio de Finanzas hace asignaciones por rubros, la reprogramacion exige una revision completa de los objetivos y los gastos segun se f.Indica en el Cuadro 70. El ejemplo que aparece en el Cuadro 70 es un pro- yecto revisado de prestupuesto correspondiente a la delegacion en Loja del Instituto Ecuatorianc de Re.forma Agraria y Colonizacion (IERAC). El proyecto de presupuesto se presento en octubre de 1977, y en mayo de 1978 el Ministerio de Finanzas estaba todavfa estudianto el presupuesto vuelto a programar. 958. No es de sorprender que el presupuesto de la mayorla de las instituciones piublicas sea objeto de frecuentes modificaciones. Por ejemplo, en 1976 los gastos sobrepasaron el Presupuesto General en S/3,8 millones, y en 1977 los gastos fueron S/6,2 millones mas que la cifra presupuestada. 1/ A pesar de las frecuentes modi- ficaciones, el sistema es rlgido; el presupuesto aprobado se convierte en ley y alm cuando no se trate mas que de aumentos, disminuciones o transferencias m'nlimas de fondos de luna a otra partida hace falta aprcbaciorn del 14Iinisterio de Finarzas, La, entidades pu'blicas tratan de conseguir flexibilidad estableciendo cuentas espeiaJeo y obteniendo asignaciones presupuestarias "globales" (es decir, sin asignar'. (nr. 1978, el 8 por ciento del total de gastos del Presuruesto Jeneral, deducidas las transferencias, se asignaron a gastos "globales"). 1/ El Presupuesto General incluye a los ministerios y a las transferencias :rt estos al resto del sector piablico. - 341 - 959. Desembolso. El Presupuesto General del Estado se desembolsa mediante un sistema lento de cuotas que se aplica a un nivel muy detallado. A cada partida del Presupuesto General hay que asignarle una cuota trimestral para el desembolso de fondos. Para los gastos variables, especialmente los gastos de capital, es pre- ciso solici tar la cuota del Ministro de Finanzas acompafiando la solicitud de la documentacion pertinente, entre ella planes de trabajo o recibos y justificaciones de los gastos. Este procedimiento origina retrasos de varios meses en los proyec- tos de inversion, no solamente debido a las negociaciones burocraticas y al papeleo sino tambien a los retrasos que se producen cuando los fondos se agotanitemporal- mente. Por ejemplo, un proyecto de construccion de escuela comenzado en 1968, que actualmente tiene un retraso de cinco an5os con respecto a las fechas previs- tas de terminacion, experimento numerosos retrasos a causa de no haberse presupues- tado los fondos de contrapartida del prestamo internacional y de no haberse efec- tuado sin tardanza el desembolso de los fondos. En 1973, por ejemplo, se asigna- ron S/40 millones a este proyecto en el presupuesto. En abril de ese mismo afio se desembolsaron S/15 millones de la asignacion y esa suma se utilizo para pagar las cuentas ya vencidas, pero fue necesario suspender la construccion para esperar nuevos desembolsos. 960. El procedimiento de desembolso es una de las razones por las que son tan pocos los gastos de capital que se efectiuan a traves del Presupuesto General. Pues- to que el sistema de cuotas no se aplica a las cuentas extrapresupuestarias, esta es otra causa de la fragmentacion de las cuentas y explica en parte la razon de que las nuevas actividades se suelan incorporar en entidades descentralizadas en vez de en los ministerios del Gobierno Nacional. Asimismo, como consecuencia de lo anterior, programas parecidos reciben sus fondos de maneras muy distintas; algunos estan sometidos a un control exhaustivo y a grandes retrasos mientras que otros funcionan con autonoma casi total. 961. Conclusiones. El procedimiento de preparaci6n de presupuestos, especial- mente el del Presupuesto General, se ha utilizado principalmente como medio para controlar los gastos y no como instrumento para fomentar el desarrollo. Se ha tra- tado de contrarrestar la rigidez ocasionada por los fondos destinados a fines es- pec'ficos y por los controles estrictos de las asignaciones y distribuciones a traves del Presupuesto General, por medio de cuentas especiales y de un control poco estricto de los fondos extrapresupuestarios. 962. Por varias razones este sistema perjudica los nuevos programas y favorece los gastos fijos. La falta de informacion sobre los gastos efectivos y el empleo del presupuesto del afno anterior como orientacion hacen que resulte facil presupues- tar los gastos corrientes periodicos. El papel importante que desempefna el Minis- terio de Finanzas, con su largo historial de tratar de reducir los gastos y la im- portancia menor de la planificaci6n del desarrollo en el presupuesto, hacen que sea mas dificil conseguir la aprobacion de nuevos gastos, especialmente de nuevos pro- gramas de inversion. Asimismo, como ya se ha mencionado, el sistema de desembolsar el Presupuesto General mediante cuotas no resulta favorable a los gastos de inver- sion0 Por esas razones, los gastos de inversion son muchas veces financiados esta-- bleciendo fondos especiales o recurriendo a emprestitos externos, puesto que estos ingresos se reciben generalmente a traves de cuentas especiales. 963. La rigidez del sistema, unida a la actual poll'tica fiscal de austeridad y al buen credito de que goza el Ecuador entre las instituciones financieras inter- nacionales, han hecho que los emprestitos exteriores sean una manera m'as facil para - 342 - Cuaaro 70: EJEI,lLO DE UNA PARTE DEL PRESUPUESTO PROGRAMADO DEL INSTITUTO ECUATORIANO DE REFOR1A AGRARIA Y COLONTZACION REPROGRAMACION DE ACTIVIDADES Y GASTOS EN LA REGION MERIDIONAL (LOJA) ACTIVIDADES EN 1978 Prevision Presupuesto Presupues- Reprogra- taria mado No. de demandas Expropriaciones que se entablar'an 26 18 Adjudicaciones " 16 17 Asistencia a organizaciones de campesinos No. de Organ. que re- Promocion de grupos cibiran asistencia 10 5 Organizacion de grupos 9 4 Legalizacion de organizaciones tl 9 4 Adiestramiento de campesinos 16 4 No. de hectareas Reconocimientos topogr'aficos a reconocer - 8 GASTOS EN 1978 Partida Prevision Aumento Disminucion Asignacion Presupues- Reprogramada taria Salarios 10100.000 166.ooo 934 0ooo Sueldo 13 92.000 20.000 72.000 Sueldo 14 92.000 20.000 72.000 M4anutencion 210.000 190.000 400.ooo Viajes 30.000 70.000 100.000 Alquileres 12.000 12.000 - Aporte del patrono 83.000 1n000 82.000 Fondos de reserva 92.000 20.000 72.000 260.000 239.000 Fuente: Proyecto de presupuesto de IERAC presentado al Ministerio de Finanzas el 27 de octubre de 1977 y reprograinacion del presupuesto (sin fecha) en estudio en mayo de 1978. - 343 - que algunos organismos obtengan fondos en vez de por conducto del mecanismo pre- supuestario. Los controles de la deuda externa han sido menos estrictos que los de los fondos internos y varias entidades mencionaron su intencion de endeudarse a fin de cubrir de'ficit presupuestarios y de este modo poder terminar los proyec- tos prioritarios. La asignacion de fondos a fines especlficos ha contribu{do tambien a aumentar los emprestitos externos, puesto que asigna recursos publicos a fines que no siempre son prioritarios, lo cual obliga al Estado a endeudarse para finLiciar pDroyectos prioritarios. Por ejemplo, la participacion de CEPE en los ingresos petroleros sumada a prestamos obtenidos de FONADE no han podido cu- brir sus necesidades financieras y la Corporaci6n ha recurrido al credito exterior para financiar sus pr_yectos de inversion, que en el Ecuador tienen un orden muy elevado de prioridad. Al propio tiempo, los ingresos petroleros se destinan a los gobiernos regionales y locales, los Ministerios de Trabajo, Salud Publica, el Ban- co Ecuatoriano de la Vivienda, las universidades estatales y las escuelas politec- nicas y otros fines mucho menos prioritarios. 964. Unicamente si el presupuesto se transforma en un instrumento de planifi- cacion podran eliminarse algunos de los problemas antes mencionados, como por ejem- plo el trato desfavorable que reciben los gastos de inversion y la tendencia a es- timular el endeudamiento externo. Esto significa que se establece una prevision de los recursos disponibles, se clasifican los gastos por orden de prelacion seguTn las prioridades del desarrollo, se asignan los recursos y se autoriza la deuda ex- terna, de acuerdo con el orden de prioridades del desarrollo. Esto exigir'a mejorar el procedimiento mediante el cual se establece el orden de prioridades del desa- rrollo en el Ecuador. Asimismo hay varios cambios que, de llevarse a cabo, harlan del presupuesto un instrutmento mejor para la administracion del desarrollo. 965. Primero, los presupuestos de todas las entidades publicas deben presen- tarse en un solo documento, utilizando clasificaciones unif'ormes y con informaci6n consolidada sobre los ingresos y gastos publicos por sectores. Esto darla a las autoridades la informacion completa que necesitan para programar y evaluar las ac- tividades del sector piublico. Segundo, podr'a conseguirse una mayor flexibilidad en la formulacion y ejecucion del presupuesto si se determinaran las asignaciones y se controlaran los desembolsos a un nivel mas global que los rubros. La progra- macion y evaluacion presupuestarias tendran lugar al nivel de programas, y la eje- cucion quedaria descentralizada en manos de los organismos de ejecucion. Esto en- traiiaria evidentemente un refuerzo de la capacidad de control de los programas y presupuestos por parte de las entidadeE- p'ublicas, asl como de los sistemas de con- tabilidad publica. La mayor flexibilidad simplificarla los procedimientos adminis- trativos de asignacion de fondos y eliminarla una de las razones principales que originan la necesidad de recurrir a cuentas especiales. 966. Tercero, para todo el sector publico deben establecerse procedimientos y plazos uniformes para preparar el presupuesto. Como parte de este procedimiento, las diversas entidades proporcionarlan a la oficina central informaci6n sobre la e jecucion del presupuesto y sobre los costos y la Direccion del Presupuesto dara a las entidades una indicacion preliminar de su asignacion probable global. JUNAPLA y otras entidades podrlan facilitar nueva informaci6n, como por ejemDlo los costos previstos de los insumos importados. Esto garantizaria una informacion mas a'uusUada a la realidad para elaborar y evaluar los proyectos de presupuestos, 967. Cuarto, debe seguir haciendose lo posible por eliminar las cuentas es- peciales y los ingresos destinados a fines especlficos. Una vez que se adopten procedimientos para lograr que la planificacion del desarrollo constituya la base para la asignacion de recursos y una vez que se tomen medidas para que el presu- puesto sea mas flexible y se reduzcan los retrasos, las cuentas especiales debe- ran incorporarse en el presupuesto y eliminarse los ingresos destinados a fines espec{ficos. Tanto las instituciones como los fines especiales se financiar.an por medio de transferencias presupuestarias y sus asignaciones se basar'an en un orden de prioridades del desarrollo. A causa de que puede haber derechos insti- tuciornales en pugna que reclamen los ingresos destinados a fines especiales, puede ser necesario utilizar una especie de mecanismos intermedios, como por ejem- plo, un fondo de cuentas especiales, con ciertas disposiciones para disminuir gradualmente la proporcion de fondos afectados a fines especficos. Como parte de esta iniciativa para que el Gobierno recupere el control de los recursos, FONADE y FONAPAR debera'n incorporarse tambien en el presupuesto. Esto no impedi- rla la transfiormacion en proyecto de FONADE en un banco de fomento y eliminarla los dos presupuestos principales paralelos. 3, Fijaci6n de Prioridades Nacionales (i) El Organismo de Planificacion 968,, Oficialmente incumbe a la Junta Nacional de Planificacion (JUNAPLA) la elaboracion: de planes y programas de desarrollo. JUNAPLA fue creada en. 1954, y durante los 24 afnos transcurridos desde entonces ha experimentado varias modifi- caciones de su posici6,n dentro del sector p'ublico. En 1961, JUNAPLA desempeno urna fu.ncion importante en el proceso de toma de decisiones economicas. Se convir- tio en asesora directa del Presidente y se le concedieron facultades para supervi- sar la ejecucion de los planes, incluidas las atribuciones de caracter amplio para la revision presupuestaria y facultades para decidir el endeudamiento publico ex- terno. En 1969, se rebajo su influencia sobre las decisiones relativas a asuntos economicos, y JUNAPLA perdio sus facultades amplias y gran parte de su personal tecnico. En 1972 se restablecio una parte de sus funciones al encargarle el nuevo Gobierno que formulara un plan de desarrollo, si bien no se le dio la autoridad que en otra epoca habla tenido para decidir la ejecucion de los planes. 969. JUNAPLA tiene un directorio integrado por los principales responsables de tomar las decisiones economicas, que tiene a su cargo formular los lineamientos generales de pol{tica en que se fundamentan los planes. 1/ Al mismo tiempo, los 1/ Los miembros de la misma son: un representante del Presidente de la Republica (en calidad de Fresidente de la Junta); el 1linistro de Finanzas; el Mlinistro de Agricull'nura y Clanader1a; el Nlinistro de Recursos Naturales y Energeticos; el Ministro de Obras Ptiblicas, Comunicaciones y Transporte; el Gerente Gerileral del Banco Central; el Gerente General del Banco INacional de Fomento; un repre- sentante de los sectores ag;ropecuar-io, industrial y comercial desigrnado por sus respeczivras Camaras. - 345 - miembros del Directorio reciben el asesoramiento y analisis del personal tecnico de JUTAPLA como informacion en la que basan sus decisiones econ6micas y para ac- tuar en calidad de cauce para distribuir los planes y programa por los sectores p4blico y privado. Al frente de JUNAPLA hay un Presidente y la entidad se halla dividida en un departamento administrativo y un departamento tecnico. El depar- tamento tecnico se subdivide en secciones encargadas de planificacion a corto piazo, planificacion general y regional y planificacion sectorial, y tiene una oficina especial en Guayaquil. JUNAPLA ha preparado nueve planes de desarrollo; el dltimo plan fue el Plaun Integral de Transformacion y Desarrollo, 1973-77. JUINAPLA esta preparando actualmente una estrategia de desarrollo a largo plazo para el futuro. La entidad no formula planes operativos anuales aunque ha pre- parado listas anuales de proyectos prioritarios y estimaciones de sus necesidades financieras. Asimismo colabora con los ministerios y entidades descentralizadas para elaborar programas de actividades y proyectos de presupuestos. (ii) La Experiencia del Plan de Desarrollo de 1973-1977 970. La intencion del Plan Integral de Transformacion y Desarrollo, 1973-77 (PITD) ecuatoriano fue la de utilizar la riqueza petrolera para transformar la es- tructura productiva del pal's. El Plan observo que el Ecuador habia experimentado otros perlodos de prosperidad ocasionados por una mayor exportacion y llego a la conclusion de que el pa'.s no aprovechaba suficientemente estos per'odos para trans- formar y desarrollar su estructura productiva. "Las etapas de relativa bonanza se tradujeron, a breve plazo, en inestabilidad economica manifestada en problemas de balanza de pagos y deficit fiscal, con una magnitud mayor aun que en las preceden- tes al perlodo de auge". 1/ La estrategia del PITD se baso en este an'alisis de la historia del Ecuador y trato de aprovechar el nuevo ciclo de mayores ingresos de exportacion para modificar considerablemente las condiciones economicas y sociales del pars. 971. Los objetivos b'asicos del Plan fueron los siguientes: 1) fortalecer en forma integral al pals, mediante una mayor integracion nacional y una constante reafirmacion de su soberan'a; 2) mejorar las condiciones de vida de sus habitan- tes, especialmente de los sectores m'as pobres, y 3) vigorizar y expandir el apa- rato productivo para aumentar la absorcion de mano de obra en los niveles cre- cientes de la productividad. 2/ Para lograr estas metas el Plan pidio una inter- vencion mas decisiva del Estado en la economla y, en particular, mediante tres re- formas b'asicas: la reforma agraria, la reforma tributaria y la reforma de la ad- ministracion publica. La reforma de la administracion p'ublica darla al Estado la maquinaria que necesitaba para participar efectivamente en la promocion y tranz.- formacion de la estructura economica; la reforma tributaria ofreceria al Estado los ingresos que necesitaba para sus programas de inversiones y contribuirla al objetivo de redistribucion del ingreso; la reforma agraria era fundamental para los ocbjetivos del Plan de eliminar la pobreza en el medio rural, mejorar la productividad 1/ Gobierno del Ecuador, Plan Integral de Transformacion y Desarrollo, 1973-77, (1972), p'ag. 3. ./PITD, p'ag. 4. - 346 - y fomentar la integracion social y un aprovechamiento mas racional del espacio economico, transformando la estructura de la agricultura y ofreciendo empleo pro- ductivo a los grupos marginados. 972. AuLque el Plan contenla otros varios programas y proyectos para estimu- lar el desarrollo economico del Ecuador, estas tres reformas eran b&sicas para los objetivos del PITD. La reforna del sistema tributario no llego a producirse y las realizaciones de la reforma agraria no llegan ni con mucho a alcanzar los objetivos. 1/ Se obtuvo mayor progreso en la reforma del sector puiblico y en la expansion de su funcion para promover el desarrollo economico, pero tambie.n en este caso los resultados no llegaron a alcanzar los objetivos, a pesar del hecho de que los recursos de que dispon'a el sector publico fueron muy superiores a los previstos a causa de la subida de precio del petroleo exportado. 2/ Aunque las inversiones del sector pilblico en capital fijo aumentarorn a un ritmo anual promedio del 21,5 por ciento (a precios de 1972) de 1972 a 1977 y, por consiguiente, supera- ron el objetivo del Plan del 19,5 por ciento, la distribucion de las inversiones fue distinta de las cantidades previstas (vease el Cuadro 71). Se presto mucha me- nos atencion a la industria y a la salud puiblica y bienestar social de lo planeado. Ademnas, los gastos corrientes aumentaron a un ritmo muy superior al previsto du- rante este perlodo (11,6 por ciento anual de aumento real frente a un incremento previsto de 7,2 por ciento al afno en el PITD). Esto se debio en parte a que el Plan no previo debidamente los gastos corrientes que exigen ciertas inversiones de capital (como por ejemplo en hospitales). Los gastos del sector p'ublico no au- mentaron de manera constante tal como habia previsto el Plan, sino que aumentaron bruscamente en 1973 y 1974 y luego disminuyeron en 1975, crecieron de nuevo en 1976 y luego apenas aumentaron en 1977, siguiendo la tendencia de los ingresos pe- troleros. 3/ Al no llevarse a cabo los planes de reforma tributaria, los gastos del sector pu.blico, especialmente los gastos de inversion (que en el Ecuador son mas f'aciles de reducir que los gastos corrientes), quedaron vulnerables a la fluc- tuac-n de los ingresos petroleros. 1/ Veanse los capitulos sobre el financiamiento publico y el sector agrope- cuario. 2/ Fl valor de las exportaciones de petroleo fue mas del doble del previsto. De 1973 a 1977 el valor total de las exportaciones de petroleo FOB fue de $2.540,l millones frente a un valor de $1.235,5 millones previsto en el PITD. (Los ingresos petroleros fueron por termino medio el 69 por ciento de las exportaciones durante ese periodo). 3/ Vease el Cuadro 11.1. - 347 - Cuadro 71: DISTRIBUCION DE LAS INVERSIONES DEL SECTOR PUBLICO EN CAPITAL FIJO POR SECTORES (SUCRES DE 1972) 1973-77, PREVISTOS Y EFECTIVOS (porcentaj es) Previsto Efectivo Sectores Sociales 20 5 12.8 Educaci6n ,9 5,3 Salud Publica 11,-8 6,9 Bienestar Social y Desarrollo Urbano 3,8 o,6 Sectores Economicos 77,8 86,7 Transporte y Comunicaciones 30,7 31,7 Agropecuario 15,5 11,9 Recursos Naturales y Energeticos 20,1 43,0 Industrias y Comercio 11,5 0,1 Servicios Publicos Generales 1,7 0,5 Total 100 0 100 0 Fuente: Cuadro 3.6 del Apenaice Estadstico (deflactado segun los coeficientes de deflacion de las inversiones pfiblicas del Banco Central del Ecuador) y Plan Integral de Transformacion y Desarrollo, 1973-77, p'ag. 16. (iii) Prioridades del Desarrollc en la Toma de Decisiones Economicas 973. El proceso de establecer el orden de prioridades nacionales como base para la toma de decisiones econ6micas en el Ecuador ha sufrido de la falta de planes espec'ficos operativos quae puedan traducirse en proyectos y utilizarse como base para asignar recursos entre las diversas opciones. La estrategia de desarrollo que aparece en el PITD, 1973-77, nunca llego a detallarse en opera- ciones concretas, y los objetivos de las inversiones pfiblicas no se formularon concretamente en progranas anuales de inversiones desglosados en proyectos. Tam- poco hay planes operativos anuales que evaluen los resultados obtenidos en el pa- sado y las circunstancias actuales, calculen los recursos disponibles, y sobre esta base, establezcan el orden de prioridades para las inversiones puablicas y las pollticas por las que se hayan de regir las actividades privadas. La plani- ficacion ha sufrido tambien por falta de datos fidedignos y coherentes y por ei escaso intercambio de inaformacion en el sector pdblico a que antes se ha aludido, 974. JUNAPLA ha tratado de preparar listas de proyectos prioritarios para el sector publico, pero estos intentos han sufrido de la falta de informacion sobre la disponibilidad de recursos, los resultados obtenidos en el pasado y la situacion econ6mica actual, asl como de falta del mecanismo institucional para relacionar es- tas lisTas con el procedimiento presupuestario (vease mas adelante). El programa - 348 - de 1976 se formul6 despu6s de que se puso en ejecuci6n el presupuesto y consiste en estimaciones de los recursos adicionales necesarios para algunos proyectos prioritarios. El programa de 1977 asigno recursos a proyectos prioritarios. Es dudosa la eficacia de estas asignaciones puesto que el mismo documento preve que las cuentas financieras del Gobierno Central con inversiones fijas totalizargan S/14.100 millones, de los cuales una tercera parte se destina a proyectos en eje- cucion que no se contemplan en la lista de proyectos prioritarios. La inversi6n real del Gobierno Central fue en 1977 de S/10.000 millones, pero no se disponie de informaci6n sobre que proporci6n de esta cantidad se destino a proyectos prio- ritarios. La lista de 1978 contiene proyectos prioritarios que son bastante dis- tintos de los de la lista de 1977 en casi todos los sectores, aun cuando la mayo- ria de estos proyectos estaban en ejecuci6n en 1977. 975. JUNTAPLA ha estado tratando de desarrollar la capacidad de elaborar pla- nes operativos con ayuda del PNUD. Cabe esperar que esta labor, unida a los pro- gramas para mejorar los datos basicos antes mencionados, establezca una mejor com- prensi6n de la evoluci6n reciente de la produccion sectorial, la balanza de pagos, la deuda externa, la situacion monetaria, los precios y las finanzas pu.blicas. Pa- ra comparar los resultados obtenidos en el pasado con las metas establecidas y pa- ra reexaminar los resultados que hayan dado las polticas principales, como la po- lUtica de precios, la polltica crediticia, la politica del tipo de cambio; y para predecir las teindencias economicas y la disponibilidad de recursos pu'blicos. Esto daria a JTJNAPLA la base para establecer el orden de prioridades y proyectos en un plan de inversiones del sector p6.blico y para formular planes anuales que puedan incorporarse en el presupuesto. Es tambien necesario desplegar un mayor esfuerzo para evaluar ulteriormente el proceso de planificaci6n, a fin de determinar si los recursos se asignaron a proyectos prioritarios y que proporcion del proyecto se ha ejecutado ya. 976. El proceso de incorporar las prioridades del desarrollo en la toma de decisiones econ6m-icas se ve dificultado en el Ecuador por la falta de vnculos es- trechos institucionales entre el proceso de planificacion y la asignaci6n de re- cursos. Para empezar, el Directorio de JUNAPLA no se reune a causa de que el Go- bierno no lo ha utilizado como organo importante con facultades decisorias. Esto impide que JUNAPLA ejerza una fuerte influencia en las decisiones econ6micas y tambi6n reduce la validez de sus programas. 9770 Actualmente, la polftica economica general la formula el Frente Econo- mico en tanto que la politica crediticia y monetaria la determina la Junta Mone- taria. El Frente Econ6mico est'. presidido por el Ministro de Finanzas y tiene en calidad de Secretario al Director del Presupuesto, quien le da una orientaci6n distinta de la que espera la Junta de Planificacion presidida por un delegado del Presidente y que incluye representantes del sector privado. 1/ Como parte de la l/ La compo:K"i6n de los grupos es la siguiente: Frente Econ6om.ico: Ministro de Finanzas (D{rector); Presidente de JUNAPLA; Ministro de Recursos NIaturales y Energeticos; Ministro de Agricultura y Ganaderla; Ministro de Obras Publicas, Comunicaciones y v ar.J te; Ministro de Industrias, CUomercio e Intecracibi- Director del Presupuesto NIacional (Secretario); Subdirector del Presupulesto :racional (Subsecretario). Junta Monetaria: Delegadc del Presidente (Presidernte de la Junta); Ministro de Finanzas; Ministro de Agricultura y Ganaderia; Minis- tro de Recursas ilaturales y Energeticos; Ministro de Industrias, Comercio e In- tegraci6n; Presidente de JUTN.APLA; Representantes de los bancos privados; repre- sentantes de la C6_mara de Produccion de la Sierra; representante de la Camara de Produccion de la Costa; Gerente General del Banco Central; Superinterndente de Bancos. - 349 - asignacion anual de recursos cada ministerio presenta una definicion de los obje- tivos y de la pol{tica de su sector correspondiente al afno al Frente Economico, en el que se examina y convierte en directrices amplias que se utilizaran para formular el presupuesto. El vTnculo entre JUNAPLA y el proceso de asignacion de recursos se establece mediante la participacion de su presidente en el Frente Eco- n6mico. JUNAPLA solla tener otro vfnculo a traves del Comite del Presupuesto, in- tegrado por el Presidente de JLiMAPLA, el Ministro de Finanzas, el Contralor Gene- ral, el Director de Personal y representantes de los organismos cuyos presupues- tos se estudiaban. El Comite recibla las directrices del Frente Econ6omico y las prioridades de inversion formuladas por JUINAPLA y celebraba sesiones para determi- nar la asignacion adecuada de recursos. Al eliminarse este Comite en 1977 la Jun- ta perdio urn vlnculo con el procedimiento presupuestario y los organismos de eje- cucion perdieron un foro en el que defender sus programas. En 1978 JUNAPLA ela- bor'o un programa de inversiones, pero al no existir un Comite del Presupuesto nun- ca se presento y la asignacion de los recursos del sector p6.blico fue en gran par- te decision del Ministro de Finanzas siguiendo las directrices del Frente Economico. Cabe observar que el Ministro de Finanzas no est'a obligado legalmente a consultar a las entidades de ejecucion en este proceso. 978. Ocurrio una situacion semejante en el caso de los creditos externos. Se pidio a las instituciones que presentaran proyectos que necesitaran financiamiento externo a JUNAPLA, la cual efectuaba un estudio de la prioridad del proyecto y pre- sentaba un informe al Comite de Credito Externo. Este Comite, presidido por el Ministro de Finanzas e integrado por el Ministro de Relaciones Exteriores, el Pre- sidente de JUNAPLA y el Gerente General del Banco Central, aprobaba o rechazaba en- tonces la solicitud de concertar un credito externo. Luego hacla falta la aproba- ci6n de la Junta Monetaria y del Procurador General. Al eliminarse este Comite en 1977 quedo en suspenso el examen de la deuda externa teniendo en cuenta las priori- dades del desarrollo. Afortunadamente, el Gobierno ha decidido recientemente reins- taurar el Comite de Credito Externo. 979. Otro v'lnculo institucional deficiente en el proceso de convertir en rea- lidad las prioridades del desarrollo lo constituyen las oficinas de planificaci6n de los ministerios y entidades descentralizadas. Estas oficinas varlan grandemente en su o: ganizacion y funcionamiento y algunas entidades clave del sector pfblico, como el Ministerio de Finanzas y CEPE, ni siquiera tienen oficinas de planificacion. La mayorla de las oficinas sufren cronicamente de falta de personal. Su funcion primordial suele consistir en preparar el presupuesto segGin las normas que se ela- boran en otro lugar, generalmente por los altos funcionarios directivos sin su par- ticipaci6n. En muchos casos estos presupuestos no se basan en ninguna especie de plan o estrategia sectorial, sino en objetivos aislados de las diversas dependen- cias del ministerio u organismo formulados sin una idea clara de cuales ser6an las limitaciones que impongan los recursos. La coordinacion entre estas oficinas y JUNAPLA se suele limitar a colaborar en la preparaci6n del proyecto de nresupuesto. JTUNAPLA ofrece tambien crlticas de los progranas anuales y estrategias de desarrollo de los organismos piublicos, pero ha participado menos en la elaboraci6n de planes o en el reforzamiento de la dependencia de planificacion. Un problema conexo es la escasa capacidad de identificacion y preparacion de proyectos que existe en los organismos publicos (ve'ase mas adelante). Como consecuencia de estos factores, la planificacion sectorial y de proyectos es deficiente o no existe en absoluto en la mayorla de las instituciones puiblicas. - 350 - 980. En el futuro surgir'a una mejor oportunidad de reformar el procedimiento para determinar y aplicar las prioridades economicas nacionales en el Ecuador. Al amparo de la nueva Constitucion, el Consejo Nacional de Desarrollo reemplazar'a a la Junta Nacional de Planificacion y la Secretarxa de Planificacion se transfor- mara en la Secretara Tecnica del Consejo. El Consejo estar'a presidido por el Vicepresidente de la Rep'ublica, quien harga que la funcion de planificaci6n este mas cerca de la Presidencia de la Repuiblica. Esto podra dar al proceso de pla- nificacion una mayor eficacia y garantizar tambien una mayor continuidad de direc- cion a JUNAPLA. Los miembros que integran el Consejo difieren de la unta de Pla- 7 nificacion ya que entre ellos figuran los funcionarios que presiden los diversos "Frentes" y la Junta Monetaria, que en el actual gobierno han sido los focos en que se ha concentrado el poder economico. 1/ Sin embargo, en el Consejo no parti- cipa el Gerente General del Banco Central, lo cual podrla reducir su influencia en la polftica crediticia y monetaria. Tambien inquieta la magnitud del Consejo ya que serag dificil convocar para una misma hora a tantos altos funcionarios. Po- dra tambien crearse un pequefto grupo tecnicamente competente y prestigioso de ase- sores del Consejo de Desarrollo y del Presidente que recomendara la orientacion que debiera seguir la polftica y orientara en cuanto al proceso de planificacion en los perlodos que transcurrieran entre dos reuniones consecutivas del Consejo de Desarrollo. 981. La creacion del Consejo de Desarrollo ofrece la oportunidad de reactivar el mecanismo decisorio que es necesario si se quiere que la planificacion sea algo mas que un ejercicio puramente te6rico en el Ecuador. La direccion del Consejo de- be asegurarse de que los planes de JUNAPLA se rijan por las decisiones de los prin- cipales responsables de formular la polltica economica. Sin embargo, para que este cambio sea eficaz tendria que coincidir con un reforzamiento de la capacidad de JUNAPLA para elaborar planes operativos, lo cual significa mejorar la capacidad tecnica y analftica de su personal y los procedimientos de recopilacion de datos, y entraEa asimismo dinamizar Jas diversas dependencias de planificaci6n y de pro- yectos de los ministerios y de las entidades descentralizadas. Las diversas ofi- cinas de planificacion deben de estar en condiciones de formular planes de acci6n para las agencias de ejecucion en un proceso que estarla estrechamente coordinado con la elaboracion de planes y programas nacionales por parte de JUNAPLA. Tambien se reforzarla la capacidad de las unidades de proyectos para identificar y preparar proyectos apropiados a la estrategia sectorial. El intercambio entre JUNAPLA y las unidades de planificacion y de proyectos sectoriales tendrla por objeto preparar un orden de prioridades y de proyectos que fuera reflejo de las metas nacionales de desarrollo, asf coma las circunstancias pra'cticas de los organismos de ejecucion, y que podrla utilizarse como base para formular proyectos de presupuesto y asignar los recursos mediante el procedimiento presupuestario. 982. El exito de esta reforma dependera tambien de que se cree un solido meca- nismo institucional pie garantice que las prioridades del desarrollo formen la base de la asignacion de recursos. Un Consejo de Desarrollo que se reiuna frecuente y periodicamente y cuente con el respalia del Presidente se-ri'a -uno de esos mecanismos; el Comite de Credito Externo podria ser otro. Hay tambien necesidad de estallecer 1/ Vease la pag. 348 - 351 - un v{nculo institucional entre el proceso de planificacion y la formulacion de presupuestos de manera que las decisiones presupuestarias se rijan por los pla- nes operativos. 4. Administraci6n y Tramitacion de Proyectos 983. 'Auchas de las cuestiones institucionales que ya se han planteado en re- lacion con el sector publico ecuatoriano tienen repercusiones en la preparacion, ejecucion y aplicacion de los proyectos de inversion puiblica. El examen del marco institucional de los propios proyectos ilustra los efectos que produce la interac- cion de los factores institucionales antes mencionados al nivel de los proyectos. (i) Sistema Nacional de Proyectos 984. A fin de que los recursos del sector pablico se asignen a proyectos de inversion bien preparados y minuciosamente analizados que gocen de un elevado or- den de prioridad para el desarrollo nacional, el Gobierno ecuatoriano esta apli- cando un Sistema Nacional de Proyectos. El sistema est'a formado por JUNAPLA, que se encarga de establecer y ordenar las prioridades de inversion; las oficinas de planificacion y de proyectos de los organismos de ejecucion, que deben identificar, preparar y ejecutar los proyectos de acuerdo con las directrices del Plan de Desa- rrollo; FONAPRE, que proporciona fondos y capacitacion para la preparacion de los proyectos, y FONADE que financia la ejecucion de proyectos prioritarios. 985. JUNAPLA. Ya se han descrito antes las operaciones de JUNAPLA. La Junta tropieza en el cumplimiento de su funcion dentro del sistema de proyectos con la falta de un programa de inversiones integrado con un plan de desarrollo reciente. Aunque JUNAPLA ha preparado cuatro inventarios de proyectos, conteniendo el Ultimo de ellos cerca de l.OCO proyectos (de los cuales ma's de la mitad se hallan en eje- cucion), estas listas de proyectos no son, ni pretenden ser, programas de inver- sion basados en metas nacionales de desarrollo. En su lugar, los inventarios re- presentan recopilaciones de informacion sobre actividades planeadas o en marcha en el sector puiblico que pueden o no armonizar con las prioridades del plan. 986. A fin de asignar un determinado grado de prioridad a un proyecto, la Oficina de Planificacion debe poseer un conjunto coherente de nietas de desarrollo y un plan de accion para lograr estas metas, basado en una evaluacion ajustada a la realidad de la disponibilidad de recursos actual y en potencia. Este plan de accion debe distribuir los recursos disponibles entre los sectores y deben desa- gregarse las medidas que las instituciones p'ublicas tengan intencion de tomar, des- glosandolas por proyectos importantes, cada uno de ellos con una prioridad asignada y una fecha de comienzo. En el Ecuador faltan actualnmente todos estos elementos. El Plan de Desarrollo tiene ya seis antos y sus metas no se han reexaminado teniendo en cuenta las nuevas circunstancias. El Plan se elaboro para un per5odo de ingre- 50s publicos en r-pida expansion, perodo que ya ha pasado, y aun cuando sus obje- tivos generales son todavla pertinentes hay necesidad de una estrategia basada en una nueva evaluacion de los recursos. El Plan estableci6o metas totales de inver- sion directa, puiblica y privada por sectores en sucres de 1972, pero en muchos sectores los programas de inversion no estan desglosados en proyectos con estima- ciones de costos y fechas de iniciacion, ni tampoco clasificados por orden de prio- ridades. Tampoco son adecuadas las escasas listas de proyectos prioritarios, que no tienen continuidad ni evaluacion de los resultados obtenidos en el pasado, ni tampoco estimaciones de los gastos que vayan mas all'a de un afno. Como resultado, - 352 - cuando JUNAPLA recibe una propuesta de proyecto de FONADE o FONAPRE, evalua su orden de prioridad basandose en sus conocimientos del sector, pero no puede cla- sificarlo compar'andolo con todos los proyectos alternativos que se hayan planeado en todos los sectores de acuerdo con la estrategia de desarrollo. 987. Unidades de Planificaci6n y de Proyectos. Despues de JUNAPLA, el segundo vTnculo en el Sistema Nacional de Proyectos lo constituyen las unidades de planifi- cacion de proyectos que existen en las instituciones piublicas. Estas unidades va- ran grandemente en cuanto a sus dimensiones y funciones y en lo que respecta a su capacidad para identificar, preparar, ejecutar y evaluar proyectos, Por ejemplo, PREDESUR, entidad regional que opera en tres provincias, tiene 18 o 20 personas dedicadas a la identificacion y preparacion de proyectos, mientras que el Ministe- rio de Agricultura y Ganaderla, con funciones de a'mbito nacional, tiene una unidad de proyecto integrada por 12 personas. La unidad de proyectos del MAG no identifi- ca proyectos, aun cuando esto es una de sus funciones oficiales; prepara proyectos (cuando no se utiliza una firma de consultores) a solicitud de uno de los diversos programas del Ministerio. Algunas entidades puablicas ni siquiera tienen unidades de planificacion. La falta de una unidad de esa clase en CEPE, por ejemplo, fue una de las razones por las que se construyo la refinerl'a en Esmeraldas sin contar con el transporte de su produccion. 1/ 988. La falta de planes sectoriales recientes y la escasez y mala calidad de los datos a que antes se ha hecho alusion presentan dificultades para que las uni- dades de proyectos evalden la situacion y las necesidades de su sector e identifi- quen proyectos factibles que tengan un elevado orden de prioridad para el desarrollo sectorial y nacional. En estas circunstancias, los proyectos que se identifican es- tan muchas veces mal adaptados a las necesidades del sector. Por ejemplo, un pro- yecto para obtener agua subterranea para riegos en la regicn baja de la Costa se ubico en una region que sufrla inundaciones anuales y tuvo que convertirse en un proyecto de drenaje y regulacion de aguas, 989. Var'a la capacidad de las instituciones puiblicas para preparar proyectos, y en el pasado el empleo de consultores para este fin se ha visto limitado por la falta de fondos y la aplicacion de la escala de sueldos de la administracion pu- blica a los consultores. Se espera que FONAPRE pueda superar algunos de los pro- blemas que lleva consigo el empleo de consultores, aunque habra de transcurrir al- g'in tiempo antes de que dicha entidad influya en los proyectos que ya est'an en pre- paracion. 990. En lo que se refiere a la capacidad de las entidades del sector p'ublico para ejecutar pro-ectos de inversion, si se examinan algunos de los proyectos ac- tuallmente en ejecuci6n se observan ciertos problemas persistentes relacionados con la ejecucion de los proyectos en la mayorla de los sectores. 2/ Parece que el ma- yor obst'aculo que retrasa la ejecucion de los proyectos es la insuficiencia de 1/ VeasE el Anexo Tecnico 4. 2/ Este ?.xamen se basa en evaluaciones de la ejecucion presupuestaria efectuadas por el Ministerio de Finanzas y en evaluaciones de la ejecucion de los proyec- tos realizadas por el BIRF y el BID. - 353 - personal local competente para supervisar la ejecucion de los proy-ectos. Por ejemplo, entidades como el Ministerio de Obras Publicas han tenido dificultades para contratar y retener a ingenieros experimentados a causa de que los sueldos del sector publico no compiten con los del sector privado en esta especialidad. A causa de que el Gobierno no desea suspender el requisito de que a los consul- tores se les pague de acuerdo con las categorias de los sueldos de los funciona- rios publicos, resulta casi imposible contratar a firmas de consultores locales para complementar el personal del organismo. En vez hay cierta tendencia a con- tratar consultores individuales, lo cual puede retrasar la iniciacion del proyec- to y hacer que la administracion resulte mfis complicada. 991. Un problema conexo es la rapida rotacion de personal del proyecto y de otro personal del organismo de ejecucion debido a que los empleados se marchan para obtener empleos mejor pagados en el sector privado o, sencillanmente, a causa de la situacion inestable en que se hallan los empleados piublicos. Es posible que los nuevos funcionarios del proyecto sean muy competentes, pero a causa de que no est'an familiarizados con el historial del proyecto, surgen equ'lvocos y re- trasos. Los frecuentes cambios de los altos funcionarios administrativos del or- ganismo de ejecucion pueden tambien producir retrasos y problemas. Es posible que el nuevo director o ministro no atribuya tanta importancia al proyecto con el que se sentia m'as identificado su predecesor, y es posible qcue el proyecto no re- ciba ya la atencion o los fondos que necesita. En otros casos, cabe la posibili- dad de que el nuevo administrador retrase la ejecucion hasta que tenga tiempo para reevaluarlo o para familiarizarse con el mismo. Por ejemplo, un proyecto de cons- truccion y dotacion de personal de una escuela de capacitacion de pescadores se retraso tres meses mientras el nuevo Subsecretario de Recursos Pesqueros y el. per- sonal del Ministerio de Recursos Naturales se familiarizaban con el proyecto. Los consultores del proyecto fueron trasladados del trabajo de preparacion de las ins- talaciones a preparar un informe sobre la marcha del proyecto y un analisis de las obligaciones de las partes contratantes para el Ministerio. Tambien han ocurrido retrasos a causa de que los cambios ocurridos en el directorio de una entidad han modificado la composicion del comite de licitaciones mientras examinaba las lici- taciones recibidas. 992. La insuficiente planificacion de la ejecucion del proyecto es otro pro- blema cronico, que ocasiona retrasos a causa de que no se dispone del equipo o de los materiales cuando se necesitan, Los proyectos mas complicados estgan especial- mente sujetos a retrasos porque puede suceder que la entidad de ejecucion no tenga un control o calendario globales para el proyecto, sino tan solo calendarios indi- viduales de trabajo para los distintos contratos, El control eficiente del uso del equipo es otro problema que se cita con frecuencia (muchas veces relacionado con la cuesti6n de centralizacion que se examina mas adelantel, La planificacion y con- trol financieros deficientes es una dificultad general que menciona el Ministerio de Finanzas y que se ha visto acentuada por las presiones inflacionarias que ha experimentado el Ecuador desde 1970O 993, La aceleracion de la inflacion en el Ecuador desde 1972 ha creado nuevos problemas para la ejecucion de proyectos. Algunos proyectos han sufrido retrasos o modificaciones a causa de que se formularon antes de que subieran los precios o se subestimo el impacto que tendrlan las alzas de precios en los costos del proyec- to. Por ejemplo, un proyecto para disenfar y construir 12 embarcaciones para la - 354 - pesca del awtun por medio de redes en forma de bolsa que se iban a v'ender a parti- culares ecuatorianos tuvo que reducir el numero de embarcaciones a cuatro a causa de la falta de demanda que se deba a causas diversas, entre ellas la subida de precio de las embarcaciones. Algunos proyectos se han visto en un clrculo vicioso de retrasos durante los cuales subieron los costos, tuvieron cue obtenerse fondos adicionales lo cual a su vez produjo nuevos retrasos durante los cuales siguieron aumentando los costos, y asl sucesivamente. 994. Surgen nuevas dificultades cuando la ejecucion del proyecto exige cola- boracion entre diversas entidades de ejecucion. Por ejemplo, el proyecto de riego que ejecuta INERHI en la zona de Milagro se preparo con insumos provenientes de otros cinco organismos piblicos. Se suscribieron convenios de ejecucion del pro- yecto con cada una de esas instituciones en 1973. El Instituto Ecuatoriano de Re- forma Agraria y Colonizacion, IERAC, se Lba a encargar de los tftulos de propiedad de la tierra y de ayudar en el trazado de los nuevos lUmites, el Instituto Nacional de Investigaciones Agropecuarias, INIAP, iba a dirigir las actividades de investi- gaciones relacionadas con el proyecto, proporcionar semillas mejoradas, dar semi- narios, etc., por medio de una estacion experimental situada cerca del proyecto que iba a colaborar estrechamente con INERHI; el servicio de extension del Minis- terio de Agricultura y Ganaderia (MAG) iba a colaborar con IThERHI en la prestacion de asistencia tecnica a agricultores del proyecto; el Banco Nacional de Fomento (BNF) iba a trabajar con INERHI para ofrecer credito a los agricultores del proyec- to, y la Federacion de Cooperativas Agrlcolas y de Mercadeo (FECOPAM) se comprome- tio a ayudar a crear las cooperativas. A mediados de 1977, ninguno de estos con- venios funcionaba satisfactoriamente. FECOPAM habla desaparecido y no se habla creado nada en su lugar. IERAC habla extendido fnicamente 62 titulos de propie- dad (la mayor parte de los la052 agricultores de la zona no poseen tftulos), si bien algunos agricultores de la region del proyecto esperaban recibir ttulos a principios de 1975. Todavia no funcionaba ningGin programa para la ejecucion de los convenios con INIAP, MAG o BNF y los contactos entre la unidad del proyecto y las oficinas locales de estas entidades eran extraoficiales y ocasionales. La uni- dad del proyecto no estaba enterada de la cuantia de los prestamos del BNF que ha- blan recibido los agricultores que participaban en el proyecto. 995. Aun en las proyectos en los que participe una sola entidad de ejecuci.on, la falta de coordinacion e intercambio de informacion puede retrasar el proyectoa Por ejemplo, la empresa municipal de agua de Guayaquil tuvo que retrasar un pro- yecto de abastecimiento de agua durante cuatro meses porque habla formulado el proyecto sin consultar al Ministerio de Obras Pfiblicas sobre la localizacion de las l'neas de transporte del agua en el arcen o bordo de una carretera principal. El Ministerio exigio que las lTneas de conduccion se reubicaran a 15 o 20 metros de la carreteras En una zona, el mismo proyecto tuvo que volver a ser disenado a causa de la decision de la emnpresa de desarrollo urbano de Guayaquil de construir una nueva localidad sin alcantarillado en un lugar en el que ha'bla peligro de in- filtraciones de aguas residuales en la red de agua potable del proyectoa 996. Como se ha Diencionado antes, algunos proayectos han experimentado difi- cultades por no haber una delineacion precisa de las atribouciones del director del proyecto o por razon de que las decisiones estaban demasiado centralizadas en Quitoa Como resultado, en el primer caso la autoridad central de Quito daba ins- trucciones que contradecian las decisiones que tomaba el director del proyecto - 355 - sobre el terreno. En el segundo caso, a veces parec{a que Quito pasaba por alto las decisiones del director del rroyecto basandose en imenos informacion sobre las condiciones existentes sobre el terreno o podla suceder que el proyecto se retra- sara porque el director del mismo ten'a que esperar que se tomara una decision en Quito. 997. FONAPRE. El tercer elemento importante del Sistema de Proyectos es el Fondo Nacional de Preinversion (FONAPRE)O FONAPRE se creo con el fin de aumentar el nuimero de proyectos prioritarios y bien preparados que estuvieran listos para efectuar inversiones publicas y privadas. FONAPRE financia los servicios de con- sultores para estudios de preinversion que, a juicio de JUNM:LA, son prioritarios. FONAPRE funciona como entidad p'ublica autonoma, adscrita a JJNAPLA, con un Direc- torio integrado por el Presidente de JUNAPLA, el Ministro de Finanzas y el Secre- tario General del Consejo de Seguridad Nacional. En parte a causa de las defi- ciencias de muchas de las unidades de proyectos que existen en las entidades de ejecucion, FONAPRE ha rebasado su funci6n original y participa actualmente en di- versos aspectos de la preparacion de proyectos. Prepara terminos de referencia y redacta contratos, evalua firmas de consultores y lleva un inventario de la actua- cion que en el pasado hayan tenido dichas firnas; supervisa la preparacion del es- tudio, y evaliua los resultadosQ Asimismo ayuda en la seleccion de consultores a solicitud del prestatario. Ademas, FONAPRE adiestra a funcionarios piublicos en las actividades de la preparacion de proyectos y se encarga de organizar y mante- ner un Centro Internacional de Informacion de Preinversion (CIP). FONAPRE se ha expandido r'apidamente. De seis funcionarios que contaba en 1974 habia pasado a mas de 60 a comienzos de 1978. 996. En marzo de 1978, FONAPRE habia recibido 156 solicitudes de prestamo, de las cuales 38 se hablan firmado (y ocho de estas haban terminado los estudios) y otras 28 se estaban estudiando. Del resto, siete ser'an consideradas por FONAPRE si este recibe fondos suficientes. Trece fueron rechazadas por JUNAPLA por no re- ferirse a proyectos prioritarios, 17 fueron rechazadas por FOITAPRE por no cumplir sus normas jurldicas o tecnicas y tres por no caer "dentro del 6mbito" del finan- ciamiento de FONAPRE, 26 fueron retiradas por los solicitantes, 17 fueron "aban- donadas" por los propios solicitantes y siete fueron suspendidas por el Directorio. 999. Los procedimientos para e-valuar las solicicLdes han resultado requerir bastante tiempo, segun se indica en el Grafico 3. En el gr'afico se indica el periodo medio necesario para cada etapa e-n el caso -Ic las solicitudes de prestamo que hablan terminado esa etapa (en base a un estudio de las 123 primeras solicitu- des de las 150 que ha tramitado FONAPRE). FONAPRE calcula que el per{odo medio que transcurre entre la solicitud y el primer desembolso es de 229 d{as. El tiem- po promedio para los 18 prestamos (prznsentado en el Gr'afico 4) que terminaron la totalidad del ciclo es de 480 d'as. A excepcion de la primera fase (desde la so- licitud hasta que JUNAPLA expide el informe sobre prioridad), el tiempo medio ne- cesario para cada etiapa de la tramitacion del prestamo paso apreciablemente del perodo asignado para estas etapas por FONAPRE en su Grafico PERT. 1000. Algunos de estos retrasos tienen su origen en la lentitud de las opera- ciones de FONPARE. La expansion del volumen de las solicitudes de prestamo unida a la participacion de FOINAPRE en tantos aspectos de las negociaciones, asl' como sus actividades de capacitacion y el CIP parecen haber sobrecargado su personal. mt~ ~ ~ ~ .-4 s .s me ro 0' 41 ; ! '-"0"[ - *4C . - .4- I *4. 4 0 ,' '- 40n - 357 - Aunque ha aumentado el personal, muchos de los empleados son nuevos y no tienen experiencia y el Fondo ha perdido a empleados competentes a causa de los bajos sueldos. El flujograna indica tambien que el Directorio se ha convertido en un estrangulamiento que obstaculiza la tramitacion de prestamos, la cual requiere mas de 50 d'ias en vez de cuatro para aprobar un prestamo que ha sido estudiado a fondo por el personal tecnico de FONAPRE. Los retrasos han sido tambien ocasiona- dos por los procedimientos burocraticos complejos que exige la ley. En junio de 1977 se eximio a FONAPRE de cumplir algunas de las disposiciones m'as complica- das 1/ en los casos en que intervienen fondos provenientes de organismos interna- cionales. Esto debiera acelerar algo la tramitacion. 1001. Habr'a de transcurrir algiun tiempo antes de que FONAPRE pueda influir en gran medida en la labor del Ecuador para crear un conjunto suficiente de proyectos bien preparados y de car'acter prioritario. En febrero de 1978 se habian terminado satisfactoriamente siete estudios bajo los auspicios de FONAPRE, otros dos tenian borradores aceptables de los informes finales y 13 segulan adelante satisfactoria- mente. Como se ha mencionado, habla tambien 28 proyectos que se estaban conside- rando en ese momento, pero a juzgar por el periodo promedio que hasta ahora ha he- cho falta para tramitar las solicitudes, todos esos proyectos a excepcion de dos se hallaban todav'ia a un ano de percibir el primer desembolso. 1002. FONADE. Ya se han examinado las operaciones del segmento final del sis- tema de proyectos, FONADE. (ii) El Ciclo de los Proyectos 1003. A fin de ilustrar el ciclo de los proyectos en el Ecuador, se presentan en los Graficos 4 y 5 dos proyectos de muestra. El primero de ellos es un hospi- tal de 220 camas construido bajo los auspicios del Instituto Ecuatoriano de Obras Sanitarias (IEOS) y el segundo es un proyecto de riego del Instituto Ecuatoriano de Recursos Hidra'ulicos (INERHI). Estos proyectos hipoteticos y los per odos que se indican son representativos. Tambien se presentan algunos factores que pueden ocasionar retrasos u otras modifica-iones del ciclo de los proyectos. 2/ Estos 1/ Entre estas figuran los informes obligatorios de la Procuradurla General de la Nacion, la Contralorla General de la Nacion, el Ministerio de Finanzas y la Junta Monetaria, la necesidad de un decreto presidencial especlfico que permita a los ministerios o a las instituciones publicas que no tienen personalidad Jurldica firmar un contrato y la necesidad de cumplir con la ley de licitaciones y las leyes de funcionarios publicos cuando se contrata a consultores. 2/ Algunos ejemplos de otros per'odos del ciclo de los proyectos son: un proyecto de construccion de escuelas firmado en junio de 1968, con vigor a partir de agosto de 1968; programado para su terminaci6n en junio de 1972; terminado en diciembre de 1977 (nueve anos). Un proyecto pesquero c sn vigencia en 1968, pro- gramado originalmente para su terminacion en junio de 1974; ahora programado para su terminacion en 1978 (10 anos). Un proyecto de abastecimiento de agua potable con vigencia en enero de 1975; programado para su terminacion en setiembre de 1977; programado ahora para su terminacion en 1980 (cinco afnos), C R A I T A S.KLi PrB.Jcr CTCLA: CNSMith Tl',h ;F A 2O-hECLD I;SPIrAL BY I S 0 S u b1 n l-gr h-o- Prrt I tPm- _____ CO.ItL' r>.. Ar.p.fc rr5r Hr.;iptc.- quftS I1 i- A. pl- k I~~~7 C I- I I air.- *p; ru1 1.f Ysrsr1 4Ih 1 . -1" Y I |~~~ tor rAU 3onh6| trr cmn I--h ,tl,. Z Z |~..p 1 oo,- . rnti 7 m.nlk. B ontho 9mronthta - n-1| ers - - - 359 - CHART 5 SArIr. rR0F.1CT LYCLI: CONS(l5'ICTT0O4 (Fr AN 5 - s - --i-rri Cuumulative Time Process of -Operation l dcritirica i.,. 1-1-1/2 vonh1l t;1/ths Project 4 mui,ths 3 monthth [ | a- ' 0y Y~.dStudy r Fin.1StUAY- 4-)/2 ronthcs 1S days A| is vailobiurc h r-cquesr L.co.n for rrcp.r.Etili. F0NAlk 1 20 .outlist 16 months of rroj--ct A; prcxc I.c- 2 yemrs *.nd 6 tiontits Prcpari.t ion o' I ta,jie; 2 ronthls r 1 by Lcr- ...l t: .s ---I -2 yenr nd 6C ilth. - Negpc.tiate iin;.icin - jir h 82 yzoarrr s d I yI.ar IntLrfl'l ir,ranl Jir.'n"-: y--V -ri-tinnp0roq s yt . Appro-.l of Fina,iciic - --; tiiiis Il ii!:.:', 30 suan0ir 2 montlhH I.Xoneirr. r-C.a 2 yeZrsi rn l --C----.---..c....... -|Snt.^ I:rcia1 , _____ 0 uztli2mn sSiEn Cunltr.ct, :Corniply Fr....... - - rcs i-, r, L .'.... sI; :eCC with 1'i:LtC-cc n-t'.i t iOI'!. - i - -., Call f.-I FuI']ic C iug j -- Pul.lic Bidding! 3 yuklI t:. t ;,fl6JIIthls-, - - - ---- 4 mozithr - 1 yca b Soel.ct Pr lip-snls . Si,-iy CunLr.c i rb --ij';wia7o.PU';.lfi1. istl1en :k1Thngurahua, Paira acolerar lEi. ex.plotacion del poten- " a tdeI pa's, se harn identit'icado para que sean objeto . rl+t Cittt'? L lvricrharia 1.rl{ne2tcrS'<_a conceder cr6dito a emprjras pesqueras pri- ;rte var c1,'-, ia 1 as 4 'I t-.,A t'is p esq-Lueros. - 375 - 1032. En el sector petrolero, los aspectos prioritarios inmediatos son, a juicio de la Mision, el desarrollo del potencial de produccion del pals y la uti- lizacion de la infraestructura existente para obtener una productividad m6xima. Dentro de este marco, la M4isio6n concede caracter prioritario al terminal marltimo de la refinerla de petroleo de Esmeraldas, a los termirnales de alLaacenamientos de productos petro'iferos en diversos puertos, y a los proyectos del oleoducto de Libertad-Guayaquil (que elevarlan al maximo los -bene` cio's i que reportarlan las inversiones realizadas), a la rehabilitacion de dos pozos de petr6leo ya existen- tes y a nuevas perforaciones de pozos de petroleo en la region del Oriente. Puede ta-mbien eFLtar justificada la ampliacion propuesta de la refineria de petroleo de i>cmeraldas. En cambio, la Mision tiene dudas considerables sobre la prioridad en e3te momecnto de un complejo grande de productos petroqulmicos que se ha propuesto (vease el Capltulo X) y de la planta de fertilizantes propuesta de urea amoniacal. 1033. Para hacer frente al crecimiento de la. demanda de electricidad en el Ecuador durante la proxima decada, el Gobierno, suponiendo un incremento anual del 13 por ciento, ha abordado el problema en dos frentes. Segun una "red nacional de interconexion", se c earan durante 1977-86 varias estaciones hidroelectricas y ter- moelectricas qae, j-unto con las inversiones auxiliares, producir'an hasta 1.817,4 MW de energi.a e1trica para INECEL. Adem'as, se crearan Ttredes electricas regiona- les" principplmente para que las entidades regionales de electricidad compren ener- gia de IINECEL y la distribuyan entre los consumidores de sus respectivas zonas. En casos pertinentes se permitir'a a estas entidades regionales que posean sus pro- pias centrales de produccion de energla hidroelectrica o termoelectrica (con una capacidad de 133,2 MW). La lista de proyectos de energia electrica, que es reflejo de esta estrategia basica, incluye varios planes grandes hidroele'ctricos. Uno de los tres proyectos prioritarios (Coca, Paute II y Taochi) deben ejecutarse durante el proximo quinquenio. El Gobierno esperara que se terminen los necesarios estu- dios tecnicos y financieros antes de tomar una decision. Entre los otros proyectos enumerados, la Mision considera como de caracter relativamente prioritario el proyec- to hidroelectrico de Agoyan, el termoelectrico de Esmeralda.s-Cuenca y el de produc- cion termoelectrica por gas de Milagro, el de transmision de Paute, los proyectos regionales de subtransmision y distribucion de energia y el proyecto propuesto de electrificacion rural. 1034. Los principales objetivos que persigue el Gobierno en la promocion de la industrializacion en el Ecuador ha.- sido la sustitucion de importaciones, mayor ex- portaci6n y nivel m'as elevado de empleo, y un desarrollo interregional bien equili- brado. Tradicionalmente, el Gobierno ha dependido principalmente de la inversion privada para lograr estos objetivos y, a ta' fin, ha ofrecido incentivos fiscales y credito a los industriales y artesanos. Los mayores ingresos provenientes del petroleo y la creacion del Mercado Andino han dado un nuevo est{mulo. Sin embargo, la participacion de las entidades financieras del Estado en el capital social de ciertas empresas industriales est'a siendo cada vez m'as frecuente. Los proyectos de desarrollo industrial que se enumeran en este informe son reflejo en general de los objetivos que persigue actualmente la poltica del Gobierno. Entre estos, el proyecto de la palma africana y los proyectos de cemento de Cotopaxi y de P1XDESUPB en Puyango los considera la Mision como inversiones prioritarias. Los proyectos de sulfato de aluminio (fertilizante), forestal de Cayapas, ingenio azucarero, alcohol indnstrial y parque industrial de Atacunga pueden tambi6n ser calificados de re- lativamente prioritarios. En cambio, la IIision tiene dudas considerables sobre el cara.cter prioritario en este momento de dos grandes proyectos, uno relativo a la creacion de una industria automovillstica y el otro de una empresa sideruirgica integrada (vease el Cai'tulo X). - 376 - 1035. Los proyectos de infraestructura que figuran en la lista de proyectos consisten en la construccion de aeropuaertos y carreteras, rehabilitacion de ferro- carriles y desarrollo del transporte marltimo y de puertos. De los tres proyectos de desarrollo de aeropuertos, la Mision considera que el Aeropuerto Internacional de Quito constituye una inversion prioritaria. El programa de desarrollo propues- to de los aeropuertos nacionales puede tambien justificar prioridad. En cambio, la creacion de un segundo aeropuerto internacional en Guayaquil no parece tener caracter prioritario en este momento. La red de transporte terrestre existente, incluidos los servicios de transporte, satisfacen b'asicamente la demanda actual de transporte en el Ecuador. Sin embargo, los costos son relativamente elevados y las decisiones de inversion en los diversos subsectores requieren coordinacion tanto en la etapa de planificaci6n como en la de preparacion de los proyectos. Es necesario mejora, las carreteras de acceso a las principales ciudades, especial- mente a Quito y Guayaquil. El desarrollo de los puertos marltimos tiene que armo- nizarse con transporte terrestre complementario. Pero las redes de carreteras se- cundarias y de caminos vecinales merecen la m'axima prioridad en este subsector por ser condicion fundamental para el desarrollo regional y rural y por la relativa- mente escasa atencion de que han sido objeto hasta ahora. Varios proyectos enu- merados responden a estas necesidades. Por otre parte, la Mision tiene conside- rables dudas sobre la prioridaZ de un proyecto propuesto de rehabilitacion de ferrocarriles que aparece en la lista de proyectos. En la actualidad hay conges- tion en los puertos principales del Ecuador debido en parte al volumen mucho mayor del tr'afico en los fltimos afos, El Gobierno esta ejecutando proyectos para ex- pandir la capacidad de los puertos de Esmeraldas y Bolivar. Tambien tiene inten- cion de ampliar la capacidad portuaria agregando nuevas o mayores zonas de descar- ga y almacenamiento, nuevos terminales y nuevo equipo portuario en los puertos de Manta, Bolivar y Esmeraldas. En la lista figuran proyectos relacionados con estos puertos, asi como con la compra de buques para el transporte de petroleo y la cons- truccion de un astillero naval que ha sido muy reducido; estos proyectos merecen consideracion prioritaria. (Entre los proyectos del sector petrolero figura un proyecto prioritario para un oleoducto de Libertad a Guayaquil). 1036. Aun cuando el Ecuador posee importantes atracciones naturales e histori- cas, todav'a no ha desarrollado una gran parte de sus posibilidades en relacion con el turismo. La lista de proyectos contiene un proyecto interesante que tiene por objeto desarrollar la region sin par del archipielago de Colon como "museo na- tural". Asimismo se enumeran unos cuantos planes para la construccion de hoteles y un "proyecto de desarrollo del turismo nacional" que requiere mayor planificacion y preparacion. 1037. La lista de proyectos incluye i6nicamente unos cuantos en el sector social (educacion, salud D'ublica y desarrollo urbano), principalmente a causa de la prefe- rencia que muestVa el Gobierno de financiar dichos proyectos con recursos internos. Los pocos prc.-j,-ectos de educacion, salud puablica y desarrollo urbano que aparecen en la lista :_-> prioritarios. La lista contiene tambien varios proyectos de agua -otable y alcentarillado, la mayor parte de ellos pequegos pero que deben califi- carse de priorit rios (a excepcion del gran proyecto I de abastecimiento de agua potable a Pita.-TazI'bo). 1038. Por jiltimo, el Ecuador necesita todava una considerable asistencia ex- terna en la esfera de preinversion, y los dos proyectos, incluidos en la lista con este fin, son inversiones prioritarias,. - 377 - 2. Programa Quinguenal de Inversiones Publicas en Proyectos Especlficos, 1979-83 1039. En base a los proyectos examinados y dentro del marco del analisis reali- zado por la Mision de las prioridades sectoriales y de la cacacidad de las finanzas nublicas del Ecuador durante el proximo quinquenio, se ha preparado un programa de inv?rsiones del sector publico en proyectos especlficos. Este programa se presenta en el Cuadro 73. Todos los proyectos que figuran en la misma se han seleccionado entre los proyectos que aparecen en las categorlas primera y segunda de proyectos de la Mision segu.n se han descrito en el p'arrafo 1172. Se han efectuado ciertos ajustes en lo relativo a la magnitud de los proyectos o en las fases de las inver- siones propuestas durante el pera!odo 1979-83. Asignaciones para Imprevistos 1040. A excepcion del sector de energia electrica, en el que se entiende que ya se han anadido a los costos de los proyectos propuestos los debidos m'argenes para imprevistos fl'sicos y de precios, se ha anRadido una proporcion iFja del 25 por ciento para imprevistos a los costos de los proyectos de todos ios sectores, con el fin de presentar una estructura de costos del proyecto mas ajustada a la realidad, Se tiene entendido que varlan considerablemente las practicas que si- guen los diversos ministerios del Gobierno ecuatoriano en lo que respecta a las asignaciones para imprevistos de costos en los proyectos. En algunos sectores (co- mo por ejemplo el de carreteras y de agua potable y alcantarillado) y en el caso de algunos proyectos de desarrollo agropecuario, se hacen asignaciones (aunque sean insuficientes) para imprevistos. La Mision considera que una asignacion uni- forme del 25 por ciento en el Cuadro 73 nivelar'a estas diferencias en lo que se refiere a las estimaciones globales de costos y al costo anual de las inversiones totales. En una etapa posterior ser'a preciso establecer una asignacion para irn- previstos mas precisa antes de qua se contraiga ningUn compromiso. 1041. Proyectos Adicionales. En el Cuadro 73 se ha hecho una asignacion para costos de los "proyectos en marcha" (es decir, los proyectos que ya han sido apro- bados para ejecucion o los que se hallan en etapa de ejecucion); estas asignaciones se basan principalmente en los registros de JUNAPLA y en las propias estimaciones de la Mision. Tambi"en se han hecho asignaciones para los "ziuevos proyectos" que pueden ser aprobados ulteriormente para su ejecucion, despues de que se hayan ter- minado satisfactoriamente los necesarios estudios de factibilidad. Estos proyectos podran proceder b'asicamente de la lista de proyectos no prioritarios (prioridad "C") segun el orden de prioridades establecido por la Mision en este momento. Se supone que esta categorla de proyectos pasar'a a ser importante en 1982, y especialmente, en 1983. 1042. Programa Propuesto. A continuacion se presenta un resumen del programa de inversiones p'ublicas para 1979-83 por sectores; los detalles de los proyectos y las asignaciones anuales se presentan en el Cuadro 73: - 378 - Nimero Costo de % del Total % del Proyectos Total (millones de $) Total Sector agropecuario 23 23,0 726,7 14,7 Transporte aereo 2 2,0 285,6 5,8 Educacio6n 1 1,0 287,0 5,8 Energia el-'ctrica 7 7,0 8QO,1 16,2 Pesca/puertos pesqueros 4 4,0 235,3 4,7 Carreteras 19 19,0 468,2 9,5 Industria 8 8,0 380,1 7,8 Petroleo 7 7,0 580,1 11,7 Reinversion 2 2,0 51,5 1,') Edificios pyblicos 181,4 3,4 Salud Pfiblica 1 1,0 293,5 5,9 Transporte marltimo/puertos 6 6,o 150,3 3,0 Turismo 4 4,0 67,5 1,4 Desarrollo urbano 2 2,0 243,7 4,9 Abastecimiento de agua potable/ alcantarillados 14 14,0 203,0 4,1 TOTAL 100 100.0 4.954,0 -OO,O 1043. El costo total de la inversion (unos $4.900 millones) para el quinquenio incluye asignaciones para imprevistos, costos de los proyectos en marcha y "nuevas inversionest". La cuantla anual de los gastos de capital (en millones de dolares corrientes), que )scila entre $680.900 en 1979 y $1128.500 en 1983, est-an en ar- monia con las sumas globales de gastos de capital recomendados en el Capltulo VI de este infcz-me, teniendo en cuenta el analisis efectuado por la Mision de las re-- cursos finar-cieros del Ecuador y su capacidad de absorcion d-urante el proximo quin- quenio. io44. Desglose Sectorial. Las asignaciones sectoriales son reflejo de las prioridades sectoriales de caracter general que se establecen en este informe. Tambien ha sido un factor determinante la disponibilidad de proyectos prioritarios. En cuanto al n'6nero total de proyectos, los sectores predominantes son agropecuario/ pesca, carreteras y agua potable/alcantarillados. En lo que se refiere a la cuantUa total del costo de inversion, agropecuario/pesca (19,6 por ciento), energla el6c- trica (16 por ciernto) y petroleo (11,8 por ciento) son los principales sectores de inversion. Tambien son sectores de inversion destacados el de carreteras (8,8 por cientoa, industria (7,7 por ciento), salud p-6blica (6 por ciento), educacion (5,8 por ciento), transporte aereo (5,8 por ciento) y desarrollo urbano (5,0 por ciento). El elemento componente de proyectos dentro del programa de inversiones propuesto refleja la informacion de que dispone la Mision en este momento; a medida que se vayEn terminando los estudios de factibilidad de proyectos es posible que haya necesidad y justificacion de efectuar realustes en la composicio6l de los proyectos. - 379 - Cuadro 73: PROGRFMA DE INVERSIONES DEL SECTOR PUBLICO, 1979-83 TOTAL DE GASTOS POR SECTORES RESUMEN Estimacion de Gastos (miles de $) 1979 1980 1981 1982 1983 Total 1. Sector agropecuario 44.148 99.037 161.954 204.864 216.740 726.743 2. Transporte ar 25.625 37.93( 50.250 74.875 96.938 285.625 3. Educacion 25.314 48.183 62.707 73-779 77.006 286.989 4. Energ'a electrica 118.203 171.616 189.573 182.111 138,,634 800,137 5. Pesca/puertos pes- queros 32.777 28.819 )44.130 62.115 67.430 235.,271 6. Carreteras 64.958 1050366 118.563 90.954 97.464 477.305 7. Industria 20.162 42.375 99.950 106.638 110.925 380.050 8. Petroleo 77.240 128.337 125.688 121.188 127.600 580.053 9. Preinversio'n 3.000 6.ooo 13.500 13.750 15.250 51.500 10. Edificios publicos 52.531 28.292 27.530 31.977 41.105 181.435 11. Salud pu.blica 55.978 43.047 54.219 60.281 80.000 293.535 12. Transporte aereo/ puertos 46.573 10.477 17.573 27.573 48.104 150.300 13. Turismo 3.o65 10.989 16.412 17.950 19.106 67.522 14. Desarrollo urbano 59-781 44.586 41.94o 46.o65 51.354 243.726 15. Agua potable/alcan- tarillados 26.172 35.377 43.993 46.672 50.572 202.966 TOTAL 655.527 84o.438 1.o67-982 1.160.792 1.238.408 4.963.14T "Adelantos y retrasos" (desfases) +25.373 -55.138 -162.082 -115.892 -109.908 -417.647 Total Ajustado de Gas- tos de Capital 680.900 785.300 905.900 1.044.900 1.128.500 4.545.500 - 380 - Cuadro 73: (Cont.) PROGRAMA DE INVERSIONES DEL SECTOR PUBLICO, 1979-83 TOTAL DE GASTOS POR SECTORES 1. Sector Agropecuario Estimaci6n de Gastos (miles de $) 1979 1980 1981 1982 1983 Total Almacenamiento y comercia- lizacion - - 2.000 44.0OO 6.ooo 12.000 Rehabilitacion del cacao 3.000 6.ooo 9.000 9.000 3.000 30.00O Palma de aceite (Oriente) - - 5.000 7.500 10.000 22.500 Desarrollo de oleaginosas - 13.200 19.800 - 33.000 Riego en Churute - 800 1.800 1.400 - 4.000 Manuel J. Calle - 2.100 3.150 4.200 6.300 15,750 Samborondoni - 2.000 4.000 6.ooo 5.000 18.000 Chaupi-Palama - - 4.560 6.840 9.120 20,520 El Artezan-El Angel-Mira - 2.000 4.000 8.ooo 6.ooo 20.000 Mocha-Tisaleo-Cevallos - - 360 720 1.440 2.520 Pedro Moncayo - 440 880 1.760 1.320 4.1400 Pillaro - - 1.200 2.1400 3.600 7.200 Pimanpiro - - - 1.1440 3.2240 44.680 Tabacundo - 3.200 6.1400 9.600 9.600 28.800 Puerto Ila-Chone - 4.ooo 8.ooo 16.000 12.000 140.000 Colonizacion de tierras en Nor Oriente - - 2.000 3.000 4.000 9.000 Quininde-Malimpia-Nueva Jerusalen - - 2,500 3.750 5.000 11.250 Tungurahua 5.;,6oo 8.4cc 11.200 16.800 8.4oo 50.400 Latacunga-Salcedo - 2.690 2.690 14.035 14.035 13.450 Pindo-Calvas - 3.000 6.ooo 9.000 9.000 27.000 Puyo-Gualaguiza - 2.500 3s250 5.000 7.500 18.250 Quimiag-Penipe - - 900 900 1.350 3.150 Zamora-Chinchipe - 3.010 6.020 12.0o40 9.030 30.100 Subtotal 8.6oc 53.340 1014.710 133.385 125,935 1425.970 Impre'ristos 2.150 13.335 26.177 33.346 31.484 106.492 Proyectos en marcha 23.398 17.362 11.067 8.133 9.321 69.281 Subtotal 34.148 84.037 141.954 174.864 166a740 601.743 Nuevos proyectos 10.000 15.000 20.000 30.000 50.000 125.000 Total sector agropecuario 44. 148 99.037 161.954 2014.864 216.740 726.743 - 381 - Cuadro 73: (Cont.) PROGRAMA DE INVERSIONES DEL SECTOR PUBLICO, 1979-83 TOTAL DE GASTOS POR SECTORES 2. Sector de Transporte Aereo Estimacion de Gastos (miles de $) proyecV- 1979 1980 1981 1982 1983 Total Aeropuerto de Quito 19.700 29.550 39,1400 59.100 29.550 177.300 Aeropuertos nacionales - - - 8.ooo 8.ooo Subtotal 19.700 29.550 39.400 59.100 37.550 185.300 Imprevistos 4.925 7.387 9.850 14.775 9.388 46.325 Subtotal 24.625 36.937 49.250 73.875 46.938 231.625 Nuevos proyectos 1.000 1.000 1.000 1.000 50,000 54.o000 Total de trans- porte aereo 25.625 37.937 50.250 74.875 96.938 285.625 3. Sector de Educacion Educacion rural 3.650 5.475 7.300 10.950 5.475 32.850 Subtotal 3.650 5.475 7.300 10.950 5.475 32,850 Imprevistos 912 1.369 1.825 2.738 1.369 8,213 Proyectos en marcha 19.752 40.339 52.582 50.091 30.162 192.926 Subtotal 24.314 47.183 61.707 63.779 370oo6 233.989 Nuevos roroyectos 1.000 1.000 1.000 10.000 40.ooo 53.000 Total de educacion 25.314 48.183 620707 73.779 77.oo6 286.989 - 382 - Cuadro 73: (Cont.) PROGRAMA DE INVERSIONES DEL SECTOR PUBLICO, 1979-83 TOTAL DE GASTOS POE SECTORES 4. Sector de Energla Electrica Estimacion de Gastos (miles de $) Proyectos 1979 1980 1981 1982 1983 Total Energ4a hidroelectrica en Agoyan - 19,720 44.370 34,510 - 98.600 Energla termoelectrica en Esmeraldas 6.880 13.760 27,520 20.640 - 58.800 Distribuci6n regional de energ4a el6ctrica 11.000 22c000 33.000 33.000 11.000 110.000 Energ'ls termoel. en Cuenca - 2.4oo 5.400 4.200 - 12.000 Energia termoel. por gas en Milagro - 1.000 2.250 1.750 - 5.000 Transmisi6n en Paute 11.640 26.190 20,370 - - 58.200 Electrificacion rural - - 6.ooo 12.000 24.000 42.000 Subtotal 29.520 85.070 138.910 106.100 35.000 394.600 Imprevistos - - - - - Proyectos en marcha 87,683 85.546 49.663 26.011 3.634 252.537 Subtotal 117.203 170.616 188.573 132.111 38.634 647.137 Nuevos proyectos 1.000 1.000 1.000 50.000 100.000 153.000 Total de energ'a electrica 118.203 171.616 189a573 182.111 138.634 800.137 5. Sector de Pesca/Puertos Pesqueros Ci6d.ito a empresas pes- queras privadas - 5.000 10000 15.000 15o000 45.000 Puerto pesquero de Manta - 3.300 6.600 13Q200 9.900 33.000 Puerto pesquero de Posorja - 3.800 7.600 15.200 11.400 38.ooo Ampliacion empresa pesquera - 360 54o - - 900 Subtotal - 12.460 24.7)40 43.4oo 36.300 116.9o0 Imprevistos - 3.115 6.185 10.850 9.075 29.225 Proyectos en marcha 31.777 12.244 12.205 6,865 2.055 65.146 Subtotal 31.777 27.819 43.130 61.115 47.430 211.271 Nuevos pro-ectos 1.000 1.000 1.000 1.000 20.000 24.000 Total de pesca/ puertos pesqueros 32,777 28.819 44.130 62.115 67.430 235.271 - 383 - Cuadro 73: (Cont.) PROGRAMA DE INVERSIONES DEL SECTOR PUBLICO, 1979-83 TOTAL DE GASTOS POR SECTORES 6. Sector de Carreteras Estimacion de Gastos (miles de $) Proyectos 1979 1980 1981 1982 1983 Total Banios-Puyo -- 12.000 18.000 - 30.000 Guayaquil-Daule 11.200 16.800 - - - 28.000 HollU n-Loreto-Coca -- 2.760 6.210 4.830 - 13.800 Quito-Aloag 4.800 10.800 8.400 - - 24.000 Sesme-Jama 4.200 6.300 - - - 10.500 Suma-Pedernales 6,920 10.380 - - - 17.300 Cuenca-Azogues -- 4.000 9.000 7.000 - 20.000 Carretera de circunva- lacion de Guayaquil -- 6.400 14.400 11.200 - 32.000 Manta-Portoviejo - 800 1.800 1.400 - 4.000 Mejoramiento de carre- tera en El Oro - 2.400 5,400 4.200 12.000 Nobol-Jipijapa - 2.600 5.850 4.550 - 13.000 Quininde-Esmeraldas - - 2.000 4.500 3.500 10.000 San Juan-Vinces- Palestina - - 2.400 5.400 4.200 12.000 Loja-Zamora - - 2.200 4.950 3.850 11,000 Manta-Rocafuerte - - - 1.600 2.400 4.000 Pifo-Papalacta - 4.400 6.600 - - 11.000 Quininde-Chila - 640 1.280 2.560 1.920 6.400 Quiroga-Pichincha - 1.180 2.655 2.o65 - 5, 900 Carretera de circun- valaci6n de Quito - - 6.400 12.800 25.600 44.8oo Subtotal 27.120 79.o60 89.595 68.255 45.670 309.700 Imprevistos 6.780 19.765 22.399 17.064 11.417 77.425 Proyectos en marcha 30058 5.541 1.569 635 377 38.180 Subtotal 63.958 104.366 113.563 85.954 57.464 425.305 Nuevos proyectos 1.000 1.000 5.000 5.000 40.000 52.000 Total de carre- teras 64,! 58 105,366 118.563 90.954 97.464 477.305 - 384 - Cuadro 73: (Cont.) PROGRAMA DE INVERSIONES DEL SECT: .. PUBLICO, 1979-83 TOTAL DE GASTOS POR SECTORES 7. Sector Industrial Estimacion de Gastos (miles de $) Proyectos 1979 1980 1981 1982 1983 Total Elaboracion de aceite de la palma africana 2.120 2.120 3.180 3.180 4.240 14.840 Cemento en Cotopaxi - - 14.500 31.500 24. 500 70.500 "emento en PREDESUR - - - 6.ooo 12.000 18.000 Fertilizante sulfato amoniacal - 2.160 3.240 - - 5.400 Forestal en Cayapas 9Q210 18.420 36.840 27.630 - 92.100 Parque industrial en Latacunga - 1.200 2.700 2.100 - 6.000 Alcohol de melaza - 1.200 2.700 2.100 - 6.ooo Ingenio azucarero 4.000 8.000 16.000 12.000 - 40.OQO Subtotal 15.330 33.100 79.160 84.510 40,740 252.840 Imprevistos 3X832 8.275 19.790 21.128 10.185 63.210 Subtotal 19.162 41.375 98.950 105.638 50.925 316.050 Nuevos proyectos 1.000 1.000 1.000 1.000 60.o00 64.000 Total sector industrial 20.162 42.375 99.950 106.638 110.925 380.050 - 385 - Cuadro 73: (Cont.) PROGRAMA DE INVERSIONES DEL SECTOR PUBLICO, 1979-83 TOTAL DE GASTOS POR SECTORES 80 Sector Petrolero Estimacion de Gastos (miles de $) Proyectos 1979 1980 1981 1982 1983 Total Campos petro'iferos de Santa Elena - 2.000 4,500 3.500 - 10.000 Campos Sacha y Shushufindi - 12.000 18,000 - - 30.000 Terminal d,e Esmeraldas 21.480 32.220 - - - 53.700 Oleoducto L:ibertad-Guayaquil 10.200 22.950 17.850 - - 51000 Perforaci6n pozos petr6leo - 12.000 18.000 - - 30.000 Terminales de almacenamiento de petroleo 2.670 5.340 10.680 8.010 - 26.700 Ampliacion refinerla de petroleo - 15.360 30.720 61.440 46.o80 153.600 Subtotal 34.350 101.870 99.750 72.950 46.o80 355.000 Imprevistos 8.588 25.467 24.938 18.238 11.520 88.751 Proyectos en marcha 34.302 1.000 1.000 - - 36.302 Subtotal 77.240 128.337 125.688 91.188 57.600 480o053 Nuevos proyectos - - - 30.000 70.000 100.000 Total sector pc- trolero 77.240 128.337 125.688 121.188 127.600 580.053 9. Sector de Preinversiones FONAPRE III - 3.200 7.200 5.600 - 16.000 FONAPRE II - - 2.400 5.4oo 4.200 12.000 Subtotal - 3.200 9.600 11.000 4.200 28,000 Imprevistos - 800 2.400 2.750 1.050 7.000 Proyectos en marcha 3.000 2.000 1.500 - - 6,500 Subtotal 3.000 6.000 13,500 13.750 5.250 41.500 Nuevos proyectos - - - - 10.000 10.000 Total sector de preinversiones 3.000 6.ooo 13.500 13.750 15.250 51.500 - 386- Cuad.ro 73: (Cont.) PROGRAMA DE INVERSIONES DEL SECTOR PUBLICO, 1979-83 TOTAL DE GASTOS POR SECTORES 10. Ed.ificios Piiblicos Estimaci6n de Gastos (miles de $) Proyectos 1979 1980 1981 1982 1983 Total Proyectos en marcha 51.531 27,292 12,530 6.977 6.105 104.435 Nuevos proyectos 1.000 1.000 15.000 25.000 35.000 77.000 Total de edificios piblicos 52.531 28.292 27,530 31.977 41.105 181.1435 11. Sector de Salud P'ublica Casas de salud rurales - 44.700 10l585 8.225 - 23,500 Subtotal - 41. 700 10.585 8.225 - 23e500 Imprevistos - 1.175 2.6644 2.056 - 5.875 Proyectos en marcha 54.978 36,172 40o.000 35.000 30.000 196.150 Sulbtotal 54.978 420o47 53.219 45.281 30.000 225.525 Nuevos proyectos 1.000 1.000 1.000 15.000 50.000 68.ooo Total de salud puiblica 55.978 43.047 54.219 60.281 80.000 293.525 - 387 - Cuadro 73: (Cont.) PROGRAMA DE INVERSIONES DEL SECTOR PUBLICC, 1979-83 TOTAL DE GASTOS POR SECTORES 12. Sector de Transporte Marltimo/Puertos Estimacion de Gastos (miles de $) Proyectos 1979 1980 1981 1982 1983 Total Compra de (dos) buques I 25.000 - - - - 25.000 Compra de (cuatro) bu- ques II - - 7.200 16.200 12.600 36.000 Astillero naval - - - 2.000 4.ooo 6,ooo Puerto de Esmeraldas II - - - - 6.ooo 6.noo Puerto de Manta - - 1.000 2.000 40ooo 7.000 Puerto de BolUvar - - - - 3.4440 3,440 Subtotal 25.000 - 8.200 20.200 30.0o40 3)e4)40 Imprevistos 6.250 - 2.050 5.050 7.510 20.860 Proyectos en marcha 14.823 9)477 6.323 1.323 554 32.500 Subtotal 46.073 9.477 16.573 26,573 38.104 136.800 Nuevos proyectos 500 1.000 1.000 1000 10.000 13.500 Total transporte ma- rltimo/puertos 4U. 573 10)477 17.573 27.573 48.o104 150.300 13. Sector Turismo Desarrollo del archipie- lago de Colon 1,070 1.605 2.140 3.210 1.605 9.630 Hotel Esmeraldas 1.240 1.860 - - - 3.100 Hotel Guayaquil - 4.o040 9.090 7.070 20.200 Hotel Huaynacabac - 1.160 1.740 - - 2.900 Subtotal 2.310 8.665 12.970 10.280 1.605 35.830 Imprevistos 578 2.166 3.242 2.570 401 8.957 Proyectos en marcla 77 58 100 100 100 435 Subtotal 2.965 10.889 16.312 12.950 2.106 45.222 Nuevos proyectos 100 100 100 5.000 17.000 22.300 Total turismo 3.o65 10.989 16.412 17.950 19,106 67 522 - 388 - Cuadro 73: (Contj) PROGRAMA DE INVERSIONES DEL SECTOR PUBLICO, 1979-83 TOTAL DE GASTOS POR SECTORES 14. Sector de Desarrollo Urbano Estimnacion de Gastos (miles de $) 1979 1980 1981 1982 1983 Total Lotes y servicios en Guayaquil - 4.000 9.000 7.000 - 20.000 Desarrollo de mercados en Quito - 600 1.200 2.400 1.800 6.000 Subtotal - 4.6oo 10200 9.400 1.80o 269000 Imprevistos - 1.150 2.550 2.350 450 6.500 Proyectos urbanos en marcha 52.453 35.5o6 26a9933 18.474 19,000 1529366 Proyectos munici- pales en mnarcha 6.828 2.830 1.257 841 lo4 11.860 Subtotal 59.281 44.o86 40.940 31.065 21.354 196.726 Nuevos proyectos 500 500 1.000 15.000 30.000 47.000 Total desarrollo urbano 59-781 44.586 41.940 46.o65 51.354 2430726 - 389 - Cuadro 73: (Cont.) PROGFAMA DE INVERSIONES DEL SECTOR PUBLICO, 1979-83 TOTAL DE xASTOS POR SECTORES 15. Sector de Abastecimiei.to de Agua Potable/Alcantarillados Estimacion de Ga.stos (miles de $) Proyectos 1979 1980 1981 1982 1983 Total Alcantarillado en De Daule 640 960 - - - 1,600 Alc.ntarillado II en Guaya- quil 2.400 3.600 4.8oo 7.200 3.600 21.600 Alcantarillacio en La Li- bertad 800 1.200 - - - 2.000 Alcantarillado en Milagro - 1600 2.400 - - 4.000 Alcantarillado en Salinas - 360 810 630 - 1.800 Alcantarillado en Santa Elena - 400 600 - - 1.000 Alcantarillado en Ambato - 1.600 2.400 - - 4.000 Babahoyo - - 1.280 o 9' - 3.200 Agua potable en Ambato - 800 1.200 - 2,000 Abastecimiento de agua en El Oro 2.400 4.8oo 7.200 7.200 2.400 24.000 Agua potable en Latacunga - 1.a200 - -- - 1,200 Alcantarillado en Machala - 960 2.160 1.680 - 4.8oo Alcantarillado en Quevedo - 1.440 2.160 - - 3.600 Alcantarillado en Salcedo - 400 - - - 400 Subtotal 6.240 19.320 25.010 18.630 6.000 75.200 Imprevistos 1.560 4.830 6.252 4.658 1.500 18.800 Proyectos en marcha (alcantarillado) 11.181 8.671 4.426 4. L26 3.140 31.844 Proyectos en marcha (agua potable) 6.691 2.056 7.805 3.958 112 20.622 Subtotal 25.672 34.877 43.493 31.672 10.752 146.466 Nuevos proyectos 500 500 500 15.000 4o.ooo 56-500 Total abastecimiento agua potable/alcan- tarillados 26.172 35,377 43.993 46.672 50.752 202,966 - 390 - 1045. En las p'aginas siguientes se presentan datos resumidos relativos a los principales pro;rectos de inversion del sector piiblico para los qut Duede ser nece- sario financiamLento externo durante 1979-83 (veanse los parrafos 1031-1038). A fin de indicar la clasificacion que hace la Mision de los proyectos en categorlas primera, segunda o tercera (pa'rrafo 1029), en las secciones que figuran en la par- te de abajo de cada proyecto resumido se indica, respectivamente, (1), (2) o (3). - 391 - A. ANEXOS TECNICOS .I - 392 - I CRECIMIE1NTO DEMOGRAFICO Y PROYECCIOINES DE LA POBLACION 1. Numero de Habitantes, Crecimiento y Distribuci6n de la poblacion 1o46. Se preve'la que la poblaci6n del Ecuador llegar'a a 7,8 millones a media- dos de 1978. Esta cifra es unas ocho veces superior a la de principios de siglo e indica una aceleracion de la tasa de crecimiento desde aproximadamente 1 por ciento anual a fines del siglo XIX hasta alrededor de 3,4 por ciento anual en la actualidad. La poblacion ecuatoriana es actualmente una de las que crecen con mas rapidez en el mundo. Solamente se han efectuado tres censos nacionales en el Ecua- dor, pero las tasas de crecimiento intercensales indican claramente la aceleraci6n. De 1950 a 1962 la tasa de crecimiento anual promedio fue de 2,8 por ciento; de 1q62 a 1974 esa tasa ya se hab'.a elevado a 3,3 por ciento; se preve que en el curso de los cuatro 'ultimos afios se ha registrado otro aumento, aunque pequeiao. 1047. Las principales regiones del Ecuador han experimentado tasas distintas del crecimiento demogr-afico (vease el Cuadro A.l). En consecuencia, se ha modifi- cado su posici6n relativa en lo que se refiere a la poblacion. En 1950 la Sierra ten'a m'as de la mitad de la poblacion (58 por ciento); en 1962, tenla el 51 por ciento, y, en 1974 la proporcion habla disminuido al 48 por ciento. En cambio, aumento la proporci6n de la poblacion que habita en la region de la Costa, al pa- sar del 40 por ciento en 1950 al 49 por ciento en 1974. Tambien aumento en los periodos intercensales la proporcion de poblacion del Oriente; en 1950 tenia tan solo el 1,4 por ciento de la poblacion pero llego al 2,6 por ciento en 1974, debi- do en parte al desarrollo de la industria petrolera en la region. 1048. M'as importante desde el punto de vista de la modernizacion es la evolu- cion que experimenta la composicion rural-urbana del pa's. 1/ En 1950 tan solo el 28 por ciento de la poblacion estaba clasificada como urbana; en 1962 esa propor- cion habla pasado al 36 por ciento y en 1974 habla alcanzado el 41 por cientot La proporcion que corresponde a las tres ciudades principales del pals --Guayaquil, la mayor; Quito, la capital, y Cuenca-- aumento del 16 por ciento en 1950 al 23 aor ciento en 1974. Sin embargo, este aumento no fue desproporcionado con el increment<; experimentado por la poblaci6n urbana. La proporcion de la poblacion urbana que ha- bita en las tres ciudades mayores permanecio mfis o menos cons-atante entre 1950 y 1974, en un 56 por ciento aproximadamente. En el primer perlodo intercensal (1950-3l9?) la poblacion de Guayaquil aumento con mayor rapidez cue la de Quito o Cuenca, pc-o en el perlodo de 1962-74 se invirtio el orden, creciendo Cuenca con mayor rapfI.dez que Quito y a su 'vez creciendo Qiito mas r6pidanente que Guayaquil. 1049. La estructura por edades de la poblacion ha experirmentado tarrOtign e.,ur> cambios en los perlodos intercensales. A causa del rapido ritmo de crecmieri . poblacion se torno m'as joven entre 1950 y 1974. La proporcion de la poblaci6.n ; de 15 anos pas6 del 42,5 por ciento al 44,5 por ciento en ese peraodo, lo cual ar - gura una elevada tasa de natalidad en el futuro, a menos que disnirnuyFa considerable- mente la fecundidad. 1/ En el Ecuador son las divisiones administrativas las que dan el concepto de no- blacion rural-urbana. El Ecuador se divide en provincias, que a su vez se di- viden en c >itones y estas a su vez en parroauias. La polbTacih'%c q*ue habl-ta en la ca-,pital de provincia o en el principal centro urban- del .6n :' poblaci6on urbana. El resto el poblacion rural. - 393 - Cuadro A-1: DISTRIBUCION DE LA POBLACION SEGUN LOS TRES CENSOS NACIONALES DE LA POBLACION Poblacion Enumerada 1950 1962' 1974 1978 Poblacion total (miles) 30203 4.476 60552 7.814 Varones 1.595 2.236 3.282 MuJeres 1.608 2.240 3.270 Poblaci6n por regiones (miles) Sierra 1.856 2'271 3.167 Costa l.298 2.127 3.189 Oriente 46 75 174 Archipielago de Colon 1 2 4 Poblaci6n seg'un residencia (miles) Rural 2.289 2.864 3.846 Urbana 914 1.612 2.706 Edad (%) 0-14 42.5 44.6 44.5 15-49 46.2 44.8 44.5 6o-64 7.7 7.3 7.1 64+ 3.5 3.2 3.8 Ciudades (miles) Guayaquil 259 511 823 Quito 210 355 600 Cuenca 40 60 104 a/ Estimacion del 30 de junio de 19780 Fuentes: Direccion General de Estadlstica y Censos: Informacion Censal; Resumen de los Resultados Definitivos del Censo Nacional de Poblaci6n de 1950. Quito, Ecuador, 1952 Junta Nacional de Planificacion y Coordinacion Economica. Division de Estad'stica y Censos. Segundo Censo de Poblacion y Primer Censo de Vivienda, 1962. Quito, Ecuador, 19614 Junta Nacional de Planificacion y Coordinacion Economica. Division de Estad'stica y Censosc III Censo de Poblaci6n y II de Vivienda, 1974 Resultados Definitivos. Quito, Ecuador, 1977 - 394 - 2. Din'amica de la Poblacion 1050: La aceleracion del ritmo de crecimiento demografico que tuvo lugar en el Ecuador en el presente siglo se ha debido principalmente a cambios ocurridos en la mortalidad, segun se ilustra en el Cuadro A.20 Durante este perlodoa, la tasa bru- ta c.5e mortalidad (fallecimientos por 1.000 habitantes) disminuyo un 65 por ciento aproximadamente, de alrededor de 29 a unos 10. En cambio, la fecundidad expresada segun la tasa bruta de natalidad (nacimientos por 1.000 habitantes) ha disminuido un 6 por ciento. Los movimientos migratorios no han afectado a la poblacion total del pass de manera significativa. Cuadro A-2: TENDENCIAS DE LAS TASAS DE NATALIDAD Y MORTALIDAD 1920-74 Sucesos por mil habitantes Crecimiento Perlodo Nacimientos Fallecimientos (%) 1920-1924 47,7 28,9 1,9 1940-1944 46,o 24,0 2,2 1960-1964 45,4 14,7 3,1 1965-1969 45,2 1l,l 3,4 1970-1974 45,0 10,2 3,5 Fuentes: Collver, O.A., Birth Rates in Latin America: Niew Estimates of Historical Trends and Fluctuations, Universidad de Cali- fornia, Instituto de Estudios Internacionales, Berkeley, 1965. Merlo, Pedro. Caracterlsticas Demograficas de la Poblacion del Ecuador y su Distribucion en el Territorio Nacional. Junta Nacional de Flanificacion y Coordinacion Econo6mica, Instituto Nacional de Estadlstica y Censos, Quito, Ecuador, mayo de 1977. 1051. El nivel actual de mortalidad queda expresado mejor por la esperanza ma- tematica de vida al nacer. En 1950 la esperanza de vida al nacer de ambos sexos era de unos 45,5 afios. El Centro de An6.lisis Demogr'afico 1/ utiliz6 una esperanza de vida de 60,5 afnos como base al efectuar las proyecciones en 1974. Esto signifi- ca una mejora de la esperanza de vida de 15 anos, o sea alrededor de 3,1 afnos por quinquenia, entre 1950 y 1974. 1/ Junta Ilacional de Planificacion y Coordinacion Econ6mica, Centro de Anxalisis Demogr'afico. Ecuador: Prayecciones de Poblacion par Grupos de Edad y Sexo, 1974-2009. Quito, febrero de 1976, pag. 4' - 395 - 1052. Otro 'hdice de mortalidad, la tasa de mortalidad infantil (defunciones antes de cumplir un aflo por 1.000 nacimientos), disminuyo por lo menos in 50 por ciento entre el per'lodo 1915-1920, en el que era de alrededor de 180, y 1974, en que llego a alrededor de 70. Puesto que las cifras se toman de los datos regis- trados, probablemente tienden a ser m'as bien bajas. En todo caso, son indicati- vas de una mejora que todava tiene margen para continuar (por ejemplo, Panama tiene una tasa de mortalidad infantil de 36 por 1.000 nacidos vivos y Vfenezuela de alrededor de 46 por l.o), 1053. En el Ecuador las defunciones de niflos de menos de un ano de edad ccns- tituyen, incluso hoy dla, alrededor del 26 por ciento del total de defunciones del pals, y los nifios que fallecen de menos de cinco afios constituyen alrededor del 42 por ciento del total de defunciones. El elevado porcentaje de defunciones en edad tan tierna es producto de la elevada morbilidad en estos grupos y de las con- diciones desfavorables del medio ambiente; se debe tambien a la elevada proporcion de la poblacion que hay en esos grupos de edad. 1054. A diferencia de la disminucion de la mortalidad, la fecundidad no ha cam- biado significativamente en el Ecuador durante el ciclo actual. La tasa bruta de natalidad, que era de unos 48 nacimientos por 1.000 ha'bitantes a principios de la decada de 1920, disminuyo unos 45 en el primer quinquenio de la decada de 197C. El promedio de nacidos vivos por mujer que sobrevive durante la edad de procrear es ahora de unos 6,7, cifra que ha permanecido bastante constante durante todo es- te siglo. 1055. A pesar del elevado nivel de fecundidad en el Ecuador hay diferencias significativas de fecundidad entre diversos grupos de mujeres. En un analisis del censo de 1974 realizado por el Centro de Analisis Demogr'afico I/ se ponen de relie- ve diferencias en la fecundidad segun el nivel Ge educaci6n, actividad economica de la mujer y urbanizacion. La tasa de fecundidad total (promedio de nacimientos por mujer que sobrevive durante la edad de procrear) fue de 7,7 en el caso de las mujeres analfabetas; 7,6 en el de las mujeres con alguna instruccion primaria; 5,9 en el de las mujeres que terminaron la ensefianza primaria, y 4,4 en el de las mu- jeres con educacion secundaria o superior. Las mujeres econ6omicamente activas te- nlan una tasa total de fecundidad del 4,6, frente al 7,2 correspondiente a las mu- jeres economicamente inactivas. Las mujeres que resid{an en las ciudades de mas de 50.000 habitantes tenlan una tasa de fecundidad total de 5,7, en comparacion con 7,2 en el caso de las mujeres que habitaban en localidades de menos de 50,000 habitantes. 1056. Al interpretar las diferencias anteriores conviene tener presente que es reducido el nuimero de mujeres con fecundidad relativamente baja y que esas mujeres comparten varias de las caracterlsticas relacionadas con la dimrension de la fami- lia: la mayorla de ellas habitan en zonas urbanas, participan en actividades eco- nomicamente productivas fuera del hogar y, en general, tienen un nivel relativa- mente alto de cultura. 1/ Ibid, pags. 51-56. - 396 - 3. Poblacion Futura del Ecuador 1057. El Centro de Ana'lisis Demogr'afico del Ecuiador ha efectuado proyecciones de la poblacion futura del pa'ls. Esta seccion se basa totalmente en esas proyec- ciones. Las mencionadas proyecciones utilizan como datos b'asicos los resultados del censo de 1974 (reajustado para tener en cuenta la enumeracion inferior a la realidad) y las tendencias observadas en el curso de los iiltimos perlodos inter- censales, los de 1950-1962 y 1962-1970. Las predicciones incluyen un supuesto sobre la trayectoria futura de la mtortalidad y tres supuestos acerca de la travec- toria futura de la fecundidad (vease el Cuadro A-3). Cuadro A-3: ESPERANZA DE VIDA AL NACER POR SEXOS Y TASAS BREUTAS DE REPRODUCCION a/ SUPUESTAS PARA LOS AROS 1974-2009 Esperanza de vida al Proyecciones de la tasa bruta Aflo nacer en afnos de reproduccion b/ Varones Mujeres Alta Media Baja 1974 59,11 61,83 3,28 3,17 3,05 1979 61,28 63,63 3,28 3,05 2,82 1984 62,84 65,21 3,28 2,95 2,61 1989 644,23 66,61 3,28 2,84 2,39 1994 65,47 67,84 3,28 2,75 2,21 1999 66,58 68,95 3,28 2,66 2,04 2004 67,50 69,93 3,28 2,58 1,87 2009 a/ La tasa br-uta de reproduccion es el promedio de nifias nacidas por mujer que sobreviva durante toda su edad de procrear, Al multiplicar este numero por el coeficiente del sexo al nacer (alrededor de 2,05) se obtiene la tasa total de fecundidad. b/ Las cifras relativas a la tasa bruta de reproduccion se refieren a qcuinquernio-, y por lo tanto las correspoindientes al periodo 1974-1979 son distintas para las tres proyecciones, lo que significa que en las proyecciones media y baja disminuyeron entre 1974 y 1979. Fuente: Junta Nacio-nal de Planificaci6n y Coordinacion Econo6rica. Centro de An'alisis Demogr'afico. Ecuador. Proyecciones de Poblacion por Grupos de Edad y Sexo, 1974-2009. Quito, febrero de 19764 1058. Los supuestos relativos a las tendenicias futuras de mortalidad y feclLn- d.idad se efectuaron. basandose en las t endencia.r regic-s, t radas e-n el pa.s-.-2 ;a i n t';- bargo, mas emert.t.a as mie el su:u-otSO ine.:. .t ..o.d rfC . b6 tEs rencias segun la educacion, tasas de acti-Vidad ecrf>:ff:>. y U:i a-r - 397 - consecuencia, los cambios de fecundidad correspondientes a la proyeccion mediana representan los efectos previstos de la modernizacion en el Ecuador duran-te los 25 anios de la proyeccion. La proyeccion alta supone que la fecundidad es constan- te, es decir, que la fecundidad es independiente de la situaci6n socioeconomica o que las condiciones socioeconomicas no variaran significativamente durante el periodo, lo cual es poco probable. La proyeccion baja supone que la fecundidad disminuir'a con una rapidez dos veces superior a la que indica la proyeccion me- diana; esta proyeccion se cumpliria unicamente si tuavieran lugar variaciones sig- nificativas en la tendencia de la fecundidad. 1059. En el caso de los supuestos de fecundidad mediana y baja, se supone que los matrimonios que esten dispuestos a tener menos hijos tendr'an acceso a servi- cios de planificacion de la familia. En la actualidad, se supone que los servi- cios de planificacion de la familia sean parte de los servicios de higiene mater- noinfantil del Ministerio de Salud Puhblica, pero en la practica su disponibilidad es limitada y su existencia no es ampliamente conocida porque no se divulga la in- formacion relativa a ese programa. La proyeccion baja de poblacion serla improba- ble a no ser que aumentaran considerablemente los servicios de planificacion fami- liar y se intensificaran las actividades de informacion y educacion de la pobla- ci on. 1060. Estas proyecciones (que aparecen en el Cuadro A-4) ilustran varias ten- dencias posibles; si el nivel de fecundidad permanece constante durante el per'lodo 1974-2009, la poblacion llegar'la a 24,5 millones en el ano 2009, o sea mas de tres veces el nuimero actual. Si se cumple la proyeccion mediana, la disminucion de la fecundidad ocasionada por cambios de los factores socioeconomicos compensarla mnas o menos la disminucion prevista de la mortalidad; aun asl, la poblacion serla unos 3 millones inferior en el ano 2009 que si permaneciera constante la fecundidad, La proyeccion baja, que supone una disminucion del 43 por ciento de la fe2irlndidad du- rante el per'odo a que se refiere la proyeccion, darMa por resultado una poblacion de 18,9 millones en el ano 2009, o sea 5,6 millones menos que de acuerdo con la proyeccion alta. La tasa de crecimiento de esta proyeccion se reducirla del ac- tual 3,4 por ciento anual a solamente un 2,5 por ciento en los cinco ultimos afnos de la proyeccion. Con todo, esta tasa de crecimiento todaavla seria muy elevada, ya que la poblacion continuarla aumentando y llegara a una magnitud absoluta muy alta en el curso del siglo venidero. Aun adoptando el supuesto de la T!rA'xim,a dis- minucion de la fecundidad, la poblacion del Ecuador casi se triplicarla en el pe- r{odo 1974-2009. - 398 - Cuadro A-4: POBLACION TOTAL CORRESPONDIENTE A DETERMINADOS Ai-OS Y TASAS ANUALES PROMEDIO DL CRECIMIENTO CORRESPONDIEN- TES A QUINQIJENIOS SEGUN TRES SUPUESTOS DISTINTOS SOBRE LA TRAYECTORIA FUTURA DE LA FECUNDIDAD 1974-2009 Tasa arnual promedio de Afio Poblacion total (en millares) crecimiento (%) Alta Mediana Baja Alta Medi;na B'Lja 1974 6.830 6.830 6.830 3,44 3,36 3,29 1979 8.112 8.078 8.052 3,54 3,37 3,18 1984 9.684 9.559 9.4)40 3,62 3,34 3,06 1989 11.6o8 11.299 11.000 3,66 3,30 2,92 1994 13.942 13.326 12.727 3,70 3,26 2,78 1999 16.777 15.686 14,625 3,75 3,22 2,64 2004 20.234 18o428 16.685 3,79 3,17 2,47 2009 24.459 21.596 18.876 Fuente: Junta Nacional de Planificacion y Coordinacion Economica, Centro de Analisis Demografico. Ecuador: Proyecciones de Poblacion por Grupos de Edad y Sexo 1974-2009. Quito, febrero de 1976. 1061. En la actualidad el ingreso per c'apita es en el Ecuador tan solo una cuarta parte mas o menos del de Europa meridional y una decima parte del de Europa. occidental. Si el Ecuador fuera a tener una tasa de crecimiento economico del 6 por ciento anual durante los proximos 20 anlos, el ingreso per capita se habria du- plicado con creces en el afo 2009 de acuerdo con cualquiera de las tres proyec- ciones (vease el Cuadro A-5), pero todavia serla solamente la mitad del ingreso per capita actual en Europa occidental. Si la tasa de crecimiento de la economia bajara a un promedio del 3 por ciento durante los proximos 20 aios, el ingreso per capita disminuirla hasta un 20 por ciento. En cambio, una tasa de crecimiento de la econom'a del 9 por ciento anual garantizarla que los ecua.torianos alcanzaran en el ano 2004 el nivel de ingresos actual de Europa meridional. Entretatito, si el PNB per capita de Europa meridional continua aumentando igual que en el perlodo 1960-1976 (alrededor del 5 por ciento anual), aumentara un 452 por ciento en est periodo y el PNB per capita del Ecuador en el anlo 2009, aun adoptando los slupues- tos mas optimistas, serla unicamente una tercera parte del de Europa meridional en ese mismo afno. - 399 - Cuadro A-5: INDICE DEL INGRESO PER CAPITA SEGUN TRES TASAS DE CRECIMIENTO DISTIiTTAS DEL INGRESO REAL Y SEGUN TRES PROYECCIONES DE LA POBLACION, 1974-2009 (PTse 1974 = 100,0) Proyecciones 1974 1979 1984 1989 1994 1999 2004 2009 La econom'a crece el 3% anual Alta 100,0 97,6 94,8 91,7 88,5 85,2 81,9 78,6 Mediana 100,0 98,o 96,o 94,2 92,6 91,2 90,0 89,o Baja 100,0 98,3 97,2 96,7 96,9 97,8 99,4 101,8 La economa crece el 6% anual Alta 100,0 112,7 126,3 141,0 157,1 174,7 193,9 214,6 Mediana 100,0 113,1 128,0 144,9 164,4 186,9 212,9 243,1 Baja 100,0 113,5 129,6 148,8 172,1 200,4 235,1 278,1 La economla crece el 9% anual Alta 100,0 129,5 167,3 214,3 274,6 351,0 447,8 570,0 Mediana 100,0 130,1 169,2 220,2 287,2 375,5 491,7 645,6 Baja 100,0 130,5 171,3 226,2 300,8 402,7 543,1 738,6 Fuente: JUPLA, Centro. Ecuador: Proyecciones de Poblacion par Grupos de Edad y Sexo 1974-2009. Quito, febrero de 1976. 1062. LDe que forma afectar'a el ingreso per c'apita al crecimient-o demogr'a- fico que se registre en los proximos 20 anos? Independientemente de cual sea la tasa de crecimiento del PNB, el ingreso per capita serga alrededor de un 30 por ciento superior en el anio 2009 si la poblacion crece de acuerdo con la proyeccion baja y no segun la proyecci6n alta. La diferencia serga de un 13 por ciento si la poblacion crece segun la proyeccion intermedia y no segun la proyeccion alta. Por consiguiente, el crecimiento demografico afectara al nivel de vida de la poblacion futura. Una tasa m'as lenta de crecimiento demografico fomentar'a un mayor ahorro, una mayor inversion y un ritmo m'as r'apido de crecimiento economico. A su vez, es- to originaria una mayor demanda de trabajo, una mejor distribucion del f`ngreso y mayores fondos publicos para prestar servicios sociales. Al propio tiempo, el me- jor nivel de vida es probable que produzca tasas menores de fecundidad, lo cual tiende a reforzar el ciclo, 4. Repercusiones de las Proyecciones en el Sistema Educativo 1063. Todo gobierno se fija como objetivo proporcionar a su poblacion la suficiente educacion para convertirlos en miembros productivos de la sociedad. Con frecuencia esto no puede lograrse a causa de las limitaciones financieras; es- tas limitaciones pueden verse agravadas si existe una elevada tasa de crecimiento de la poblacion. Las proyecciones demogra~ficas propuestas por el Centro de Anali- sis Demogr'afico dan una idea de la magnitud del problema que el Gobierno tendr'a que afrontar en el curso de los proximos 25 anios para ofrecer escolaridad a nivel primario y secundaric (vease el Cuadro A-6). - 4oo - lo64. Ensenanza Primaria. En el anEo escolar de 1973-74, habla unos 1,2 mi- llones de ninos en edad escolar y un nu'mero parecido de alumnos matriculados en este nivel, lo cual indica que se disponla de los servicios necesarios para una educacion primaria universal. Habla unos 40 alumnos por aula y por maestro. En el peraodo de 1974-2009 la poblacion en edad de 6 a 11 afios aumentarga en 1,6; 2,4, o 3,2 millones segfin las proyecciones baja, mediana o alta, respectivamente. A fin de continuar ofreciendo ensefianza primaria con caracter universal serga necesa- rio crear nuevos puestos en las escuelas para ese niGmero de alumnos, con todo lo que eso significa en lo que se refiere a gastos de capital y ordinarios. La dife- rencia entre la proyeccion baja y la alta es muy importante. Si la poblacion cre- ciera seg&n una trayectoria semejante a la proyeccion baja, el n'umero de afnos- alumno de escolaridad que habr{an de proporcionarse durante el perlodo se reduci- ria en 16,3 millones, lo cual equivale a los servicios de 4087000 anlos-maestro. El n:umero de nuevas aulas que habr'an de construirse se reducir'a en uiias 40.000. Cuadro A-6: POBLACION EN EDAD ESCOLAR CORRESPONDIENTE A DETERMINADOS AROS SEGUN DISTINTOS SUPUESTOS SOBRE VARIACIONES FUTURAS DE LA POBLACION (en millares) Proyeccion 1974 1979 1984 1989 1994 1999 2004 2009 Primaria (6-11) Alta 1.163 1.380 1.692 2.051 2.479 2.983 3.599 4.361 Mediana 1.163 1.380 1.641 1.936 2.660 2.630 3.051 3.538 Baja 1,i63 1.380 1.631 1.838 2.061 2.288 2.523 2.753 Secundaria (12-17) Alta 947 1.118 1.304 1.597 1.938 2,343 2,583 3.405 Mediana 947 1.118 1,304 1,567 1Q834 2.144 2.490 2.889 Baja 947 1.118 1.30o4 1.539 1.736 1.948 2.164 2.387 Fuente: Junta INacional de Planificacion y Coordinacion Economica. Centro de An'a- lisis Demografico. Ecuador: Proyecciones de Poblaci6n por Grupos de Edad y Sexo 1974-2009. Quito, febrero de 1Q76. 1065. Ensenanza Secundaria. En 1973-74 hab'la solamente 300.000 alumnos en las escuelas secundarias del Ecuador. El nnumero de ninos en el grupo de 12 a 17 afios era de 947.000 a mediados de 1974, con un coeficiente de matrlcula de un 32 por ciento aproximadamente. Como es necesario ofrecer alguna modalidad de educacion a esta poblacion para que sea economicamente productiva, el deficit de puestos !s- colares en este grupo de edad ascenda a unos 647.000. A fin de llegar a una edu- cacion media universal en el periodo hasta el ano 2009, ser'a necesario crear mas puestos escolares. Si se cumpliera la proyeccion alta de poblacio6r, para el afio 2009 se necesitaran 3,1 millones de nuevas plazas; si la poblacion aument&ra se- giun se ilustra en la pro-eccion medialna, se necesitarlan 2,6 millones de puestos nuevos; si la poblacion crece segin la proyeccion baja, tan solo se necesitaran 2,1 millones de plazas nuevas. La diferencia de crecimierito demografico entre la proyeccion alta y la baja significarla, por lo tanto, un ahorro de construccion de unas 30.000 aulas seg'un la proporcion actual de 34 alumnos por aula, y se reduci- rian los gastos ordinarios en 7,9 millones de a?ios-alu=no de escolaridad. - 401 - 5. Repercusiones de las Proyecciones Demopr6ficas en la Poblacic&q Econ6omica- mente Activa. 1o66. La poblacion economicamente activa (PEA) del Ecuador llego a cerca de dos millones en 1974. Tan solo el 17 por ciento de la PEA eran mujeres y el 3,2 por ciento estaban sin empleo. Como la poblacion total era de 6,5 millones de habitantes en esa epoca, de ello se deduce que por cada persona econ6micamente activa habla 2,27 personas a cargo, excluida la propia persona activa. Dado el raipido ritmo de crecimiento demografico que se ha registrado en los i3ltimos aFaos, la PEA continuar'a aumentando por lo menos duranrte los p:oximos 15 aFios. Despues de ese perlodo la tasa de crecimiento de la PEA aepender'a del nivel de fecundidad que predomine en los proximos anos. 1067. Tomando por base las proyecciones demogr'aficas preparadas por el Centro de Analisis Demogr'afico se han preparado proyecciones de la PEA correspondientes al perlodo 1974-2009. Comenzando con las tasas de participacion observadas en 1974 se han hecho los siguientes supuestos: Edad Sexo Supuesto menos de 15 ambos disminuye linealmerte hasta llegar a 0 en 2009 65 y mas ambos disminuye linealmente hasta llegar a 0 en 2009 15-64 varones constante al nivel de 1974 15-19 mujeres aumenta linealmente en 50% 20-39 mujeres aumenta linealmente en 25% 40-49 mujeres aumenta linealmente en 9% 50-64 mujeres constante al nivel de 1974 Al aplicarse estos supuestos a las tres proyecciones demogr'a6icas que aparecen en la seccion sobre poblacion, se obtienen los resultados que se presentan en el Cua- dro A-7. 1068. La PEA correspondiente al periodo 1971439 ser'a la misma para las tres proyecciones demograficas a causa de que los participantes en la PEA durante este periodo ya hablan nacido en 1974; todio cambio de la fecundidad que se produzca en los an~os venideros afectar'a unicamente a la PEA a partir de 15 a 20 afnos despues de que ocurran. De 1974 a 1989 la PEA crecer'a de 2 mrillones a 3,2 millones, lo cual significa que serga necesario crear durante este peralodo 1,2 millones de em- pleos mas para que trabaje esa poblacion. Por consiguiente, ser'a necesario aurien-- tar el numero de empleos en la economTa en un 3,2 por ciento anual por termino medio. - 402 - Cuadro A-7: POBLACION ECONOMICAMENTP ACTIVA SEGUN TRES S!JPUEST0ES DISTINTOS SOBRE EL CRECIMI'TTO FUTITRO DE LA POBLACION TOTAL Proyecciones 197)4 1979 1984 1989 199)4 199 2004 2009 Varones Alta 1.668 1.947 2.280 2.674 3.159 3.758 4M482 5.358 Mediana 1.668 1.947 2.280 2.673 3.149 3.713 4.369 5.126 Baja 1.668 1.947 2.280 2.672 3.139 3.671 4.259 4.903 Mui eres Alta 334 392 462 547 650 775 932 1.123 Mediana 334 392 462 547 647 767 907 1.075 Baja 334 392 462 546 645 759 884 1.026 Total Alta 2.002 2.339 2.742 3.221 3.809 4.533 5.414 6.481 Mediana 2.002 2.339 2.742 3.220 3.796 4.480 5.276 6.201 Baja 2.002 2.339 2.742 3.218 3.784 4.430 5.143 5.929 Tasa de crecimiento del total: % Alta 3,16 3523 3,27 3,41 3,54 3,62 3,66 Mediana 3,16 3,23 3,27 3,35 3,37 3,32 3,28 Baja 3,16 3,23 3,25 3,29 3,20 3,03 2,88 Fuente: JUNAPLA, Centro de Analisis Demogr'afico. Ecuador: Proyecciones de Poblaci6n por Grupos de Edad y Sexo 1974-2009. Quito, febrero de 1976. 1069. De 1989 a 2009 el crecimiento de la PEA se ver'a in1flaido por el nlu- mero de nacimientos que ocurran entre 1974 y 1989. Segiun cual sea el supuesto de fecundidad que se cumpla, la PEA existente en el afno 2009 variar'a entre 5,9 y 6,5 millones de personas, lo que representa un incremento de entre 2,7 y 3,3 millones de nuevos trabajadores en potencia en el perlodo 1989-2009. Por lo tanto, el n'u- mero de empleos en la economia tendr'a que aumentar entre 3,1 por ciento y 3,6 por ciento anual. - 403 - IT. EL SECTOR DE SALUD PUBLICA 1. Introduccion 1070. En el Ecuador la esperanza matematica de vida se prolongo6 significativa- mente en los iltimos 25 anos. La situaci&n sanitaria ha mejorado y se ha reducido el riesgo de mortalidad de muchas enfermedades. Estos cambios se deben a mejoras de orden social y economico, a la mayor produccion y mejor distribucion de alimen- tos, a la prolongacion de las redes de abastecimiento de agua potable y sistemas de eliminacion de desechos y, hasta cierto punto, a los aspectos curativos de los servicios de salud p'ublica. Pero la situacion est'a todavia muy lejos de ser opti- ma; aun queda mucho por hacer para reducir el sufrimiento y las perdidas economi- cas producidas por las enfermedades y la muerte prematura. En la actualidad, el Gobierno est'a haciendo mucho hincapie en mejorar la salud pliblica; sin embargo, es preciso adoptar un nuevo enfoque a la prestacion de servicios con el fin de maximizar los efectos de las inversiones que actualmente se planean. En la si- guiente seccion se examina brevemente el actual sistema de salud pfiblica, las ac- tividades del Ministerio de Salud P'ublica (MSP) pertinentes a la prestacion de los servicios basicos de salud, y las principales cuestiones que sera necesario resolver a fin de mejorar las condiciones sanitarias. 2. Situacion Sanitaria de la Nacion 1071. Se dispone de menos informacion sobre la morbilidad que sobre la morta- lidad, y resulta diflcil determinar el nu'mero de casos de las distintas enfermeda- des y d scernir la evolucion a lo largo del tiempo. Las principales fuentes de in- formaciSn son las estad'isticas sobre hospitalizacion y las relativas a las enferme- dades q:le han de declararse obligatoriamente. La primera fuente no es de fiar por- que tiene unicamente que 'rer con las personas que han sido tratadas como pacientes hospitalazados e incluye muchas operaciones quiruirgicas y partos normales. Segun esta fuenWe, las enfermedades infecciosas, parasitarias y diarreicas, y el enfise- ma y el asma, representan alrededor del 16 por ciento de las hospitalizaciones; las enfermedades cardiovasculares, el 3 por ciento, y los partos normales el 25 por ciento. Los datos indican que la malaria y el sarampion constituyeron en 1976 aproximadamente el 50 por ciento de los casos comunicados obligatoriamente. 1072. Todav'a es menor la informacion de que se dispone sobre la frecuencia de las enfermedades, pero a partir de la informacion sobre mortalidad como hospi- talizacion y enfermedades comunicadas obligatoriamente se puede deducir que las enfermedades diarreicas y las enfermedades por deficiencias de nutricion son toda- via muy frecuentes en el pass, especialmente entre la poblacion rural. La propor- cion de defunciones que se debe a gastroenteritis y enfermedades disentericas per- manecio casi constante entre 1968 y 1975. (i) Factores relacionados con la Mala Salud 1073. Al igual que en la mayorla de los palses en desarrollo, los problemas sanitarios del Ecuador estriban en la pobreza generalizada, especialmente en el medio rural. Las malas viviendas, el deficiente abastecimiento de agua potable, la falta de alcantarillado, la mala higiene personal y la desnutricion pueden ci- tarse como factores basicos determinantes de la mala salud. La elevada mortalidad de las mujeres y de los nifnos puede tambien atribuirse a la gran fecundidad. Esta situacion se ve agravada por la falta de servicios adecuados de atencion medica. - 4o4 - 1074. Condiciones Atribuibles al Medio: La falta de viviendas con servicios sanitarios adcecuados se pone de manifiesto en los resultados del censo ;1il?'. Segu'n ese censo, solamente un 42 por ciento de los hogares estan conectados a la red plublica de abastecimiento de agua potable y la mayoria de ellos se hallan en los centros urbanos. En las zonas rurales tan solo un 13 por ciento de las vxLvien-- das se hallan conectadase El alcantarillado presenta las mismos problemas; un 60 por ciento de las viviendas rurales tienen alguna forma de alcantarillado acept-F- ble; en cambio, en las zonas rurales u6nicamente un 13 por ciento de las viviendas gozan de este servicio, lo cual representa un promedio para el pals de solo 42 por ciento. En consecueilcia, la falta de estos servicios b'asicos explica, por lo me- nos en parte, la frecuencia de las infecciones parasitarias. Sin embargo, el sum- ple suministro de agua limpia y la provision de sistemas de eliminacion de dese- chos no va a resolver el problema; es necesario contar con un buen programa de ensenanza de la higiene para que la gente aprenda a utilizar estos servicios a medida que se disponga de ellos. 1075. Desnutricion: Actualmente se acepta en general la relacion que existe entre la desnutricion y la mala salud. Las deficiencias alimenticias y las enfer- medades infecciosas se afectan mutuamente de dos maneras: (a) las personas mal nutridas son mnas susceptibles a las enfermedades, y (b) las infecciones pueden precipitar la desnutricion. El Instituto Nacional de Nutricion estima que un 47 por ciento de los parvulos sufren de un cierto grado de desnutricion, entre ellos un 1,2 por ciento que sufren desnutricion de tercer grado. El Instituto sefiala tambien que la dieta media es deficiente en calorlas (18 por ciento); en prote'l- nas (19 por ciento); en calcio (44 por ciento) y en vitamina A (44 por ciento). La presencia de bocio indica la falta de sal yodada, por lo menos hace algunos afios. Datos del Ministerio de Salud PThblica indican que, a mediados de 1978, un 85 por ciento de la sal que se consum'la en el pais era yodada. 1076. Fecundidad Elevada: Las tasas elevadas de fecundidad afectan a la salud de las madres y de los hijos. Generalmente aumenta la mortalidad materna con el numero de hijos y la edad de la madre. Las razones de ello son basicamente la des- nutricion de la madre, la falta de atenciones prenatales adecuadas y la falta de un lugar adecuado en que tenga lugar el parto. A esto puede anfadirse la mortalidad de- bida a complicaciones de los abortos provocados que, a causa de que son ilegales, suelen efectuarse en condiciones muy poco higienicas. En el Ecuador hubo unas 5.000 defunciones registradas de mujeres en edades coanprendidas entre 15 y 49 anos en 1975. De estas, alrededor del 10 por ciento se debLeron a complicaciones del embarazo y el aborto provocadoa Es posible que la proporcion sea mayor debido a que se haya declarado mal la causa de la defuncion o a que no se haya declarado, Adem'as, en 1975 del total de hosp:ltalizaciones el 5 por ciento se debieron a abor- tos y un 6 por ciento a complicaciones del embaraza. Adem'as, buba 2,3 defunci-Lones de madres por 1.000 nacidos vivos en ese afno. 1077. La salud de los hijos est'a tambien afectada por el orden en que fl2:'ii (primero, segndlo, etc., embarazo), por el periodo entre los nacimientos y por I- edad de la madre, debido basicamente a las mismas razones que alectan a 1a s-'K- de la madre, es decir, la desnutricion, la falta de la debida atencion prenatc-4 y la carencia de ir.stalaciones higienicas para el partoa Los datos de que se ne no permiten calcular la tasa de mortalidad corr-espondiente a los nifnos 1ir. ft. edad de la madre o el orden de su nacimiento. Sin embargo, las defuncicrn: s .,- les son un buen indicio de los efectos. Las defunciones fetales de partcs de jeres de 20 a 34 afnos de edad totalizaron el 19 por 1.000 de nacidos viv-9,i - 405 - hubo por lo menos 25 por 1.000 en el caso de las mujeres de menos de 20 o de m'as de 34 anios de edad. Ademas, hubo 21 muertes ietales por 1.000 nacidos vivos de partos de mujerF- unlparas; 17 por 1.000 de mujeres con dos a cinco hijos, y 20 por 1.000 de mujeres con seis o m'as hijos. Estos datos indican que la mortalidad fetal es superior cuando las madres son muy j6venes o viejas, y que a excepcion del primer parto, la mortalidad fetal aumenta con el niumero de embarazos. (ii) Consecuencias de la Mala Situacion de la Salud 1078. La mala salud produce varias consecuencias negativas para la sociedad, las familias y las personas. En primer lugar se presenta el problema de la ele- vada mortalidad infantil, que representa un perjuicio emocional y economico y que con frecuencia da por resultado una mayor fecundidad al tratar los padres de reem- plazar al hijo muerto, o tienen muchos hijos teniendo en cuenta un cierto nuimero de hijos que en definitiva desean tener porque preven que algunos de ellos moriran en su infancia. Un segundo problema es que los ninos enfermos y desnutridos tienen dificultades en sus estudios. El tercer problema de las enfermedades de los adul- tos que tiene considerable importancia para la econoama es el nuimero de d'ias de trabajo que se pierden a causa de enfermedades y la consiguiente menor productivi- dad. Se han calculado las consecuencias ecoanomicas de las enfermedades para pal- ses distintos del Ecuador, y estas se presentan a titulo ilustrativo. Por ejemplo, en un estudio realizado por el Banco en Indonesia se puso de manifiesto que el tra- tamiento de los trabajadores anemicos con hierro elemental durante 60 das daba por resultado un aumento de la productividad del 19 por ciento. 3. El Sistema de Salud P1ublica 1079. Los servicios de salud publica del Ecuador los presta el Ministerio de Salud Publica, el sistema de Seguro Social, las Fuerzas Armadas, empresas privadas y mendicos que ejercen la profesion libremente. Los dos primeros y el G1timo son los m'as importantes en cuanto al nuimero de pacientes que abarcan. (i) El Ministerio de Salud Piublica (MSP) 1080. El MSP se creo tan solo en 1967. Antes de ese afno, la salud piublica co-- rrespond'a a las beneficencias provinciales y a otros ministerios como el de Agri- cultura y Ganader'la. No fue sino hasta 1972 que el MSP comenzo a ejercer cierta influencia, y solamente en 1977 se hizo cargo de los servicios de salud publica en las zonas rurales. 1081. El Ministro recibe el asesoramiento de un Consejo Nacional de Salud Pu- blica. Las funciones se ven divididas entre un Subsecretario de Salud Pdblica y un Subsecretario de Salud Ambiental y Obras Sanitarias. La Subsecretaria de Salud Piublica tiene una Direccion General de Salud y, ademas de los departamentos admi- nistrativos y financieros, tiene departamentos de Servicios de Salud, Salud de la Familia, Control Sanitario y Vigilancia, y Desarrollo Rural y Servicios Tecnicos, Inmediatamente por debajo de la Direccion General de Salud vienen los departamentos rr-vinciales de salud que tienen a su cargo la ejecucion de los programas de salud pudbiica. La Subsecretaria de Higiene Ambiental y de Obras canitarias comprende al Instituto Ecuatoriano de Obras Sanitarias (IEOS) que tiene a su cargo la construc- cion de instalaciones sanitarias, redes de abastecimiento de agua potable y letri- nizacion (vease el Grafico A-1). CHART A-I ORGANIZATIONAL CHART OF THE MINISTRY OF HEALTH N"tiooei- 1 H--l-h - ----- PAHO/WNO Council InTnrc.l -n.o. oo N .o.-1 - CoHhdin Co - Ai tdi CormunOci. h SO P1111 -- - 0f d--S ., S t- PlnningE Comminoe r q ~~~~Sohofararhips C,nmict.c%at ciSfnmtt Technical |-- -_ Offica of h. P-th,Ca-in- C oi- m - Council ljndarcrtary l for Public HoIlth a - ,Adnionitr8tion Oevnonfonrnt Comnmitrntc| Diractoraca of Ec'r,doniar Icatitot- PfiorSracHiohWoSk. lIEDSis Nation-l Ntionalt National aalth. i Nltional Family National Htfth11 Nationul Aural - dIng iH th Co-ltol and Dealo-ontaIt I Natronf Tacti cI D*atetOpnan 7stet I mamn atanmant Surv alialnco | | Oapartnmnc Sua rvct Dapantlttatt Prsulm nt |{ <| |Dapartma3nt Pr oHraming |Haalch S-r|icatic: Admmohtr u C t of ob 1 4 d I-o- tIcat A4 and 4a ct inluol adc Aul C l N i CitlfcNHo AmcranaiSupport P,oadn ph"..l Reglstry" H l tLl Epd'i Prucuaman Aie Nar:a OfieDigoti a l ifalt Plamc tcl Connmnityraalg EtdctotSrnc- _cd FaiyWtiftrt] Prducta DarlP-", Ed-caion Or f Malari iSNEM1 TrS rWorditA iC Foduff Soci R.i"Nutition Epid-aic Prapard by Nacrocal Want..ing aoin Oraiatorad SFdatod DiVsioo if Hoch APril 1978 World Bank-20c81 - 407 - (ii) Estructura del MSP 1082. La estructura de los servicios de salud del MSP corresponde a las divi- siones polltico-administrativas del pal- (vease el Cuadro A-8). En las ciudades principales del pals hay hospitales especializados y de las universidades que ofrecen uno o m'as de los servicios tradicionales (mA-dicina interna, cirugla, gine- cologla-obstetricia y pediatrla). Cuadro A-8: ESTRUCTURA DE LOS SERVICIOS DE SALUD PUBLICA, 1977 Nu'mero 1/ Establecimiento real Camas- Lugar Hospital 37 5.730 - Ciudades principales y capita- les de provincia Hospital-Centro de salud 64 1,952 - Capitales de canton Centro de salud urbano 68 - - Centros urbanos Subcentro de salud 354 - - Sede de parroquia con m'as de 1.500 habitantes Puesto de salud 191 - - Pueblos con menos de 1.500 habitantes Otros 7 - - TOTAL 721 7,682 1/ Camas para tratamiento de pacientes hospitalizados. No se dispone de datos sobre camas que son umicamente para observacion, Fuente: Ministerio de Salud P0blica, 1083. En cada capital de provincia (20) hay un hospital base que ofrece los cuatro servicios tradicionales. Algunos de ellos ofrecen tambien psiquiatrila. Ademas, la capital de provincia tiene un centro de salud urbano para 30.000 habi- tantes que ofrece servicios de consulta externa. 1084. Las capitales de canton (91) tienen un centro de salud hospitalario do- tado de 15-25 carmas con servicios para pacientes hospitalizados de ginecolog'ia- obstetricia, pediatrl a y servicios de urgencia; se especializa en servicios de consulta externa. lo85, Cada paxroquia (unas 820 en el pa's) se. supone que posea-un subcentro de salud, La dotacion de personal del subcentro de salud es como sigue: un medico, una enfermera auxiliar, un odontologo, un odontologo auxiliar y u.n inspector sani- tario. El subcentro puede tener una o dos canas para observacion, pero principal- mente ofrece servicios de consulta externa y se halla en localidades de m'as de 1,500 habitantes, En. los pueblos mas pequefios hay puestos de salud dotados de un auxi- liar de enfermerla que tambien hace visitas domiciliarias, El puesto de salud lo visita unas dos veces al mes un equipo de salud semejante al que trabaja en el sub- centro, -1408 - io86. Se remite a los pacientes desde el puesto de salud hacia un nivel supe- rior, pero hay limitaciones al buen funcionamiento de este sistema debido al costo del transporte y al tiempo necesario para viajar a servicios de salud pi.blica de un orden m'as alto. El sistema no funciona para el 25 por ciento de la poblacion que vive en zonas rurales aisladas. Este grupo de poblacion (alrededor de 1,8 millones) recibe los servicios de los curanderos y parteras tradicionales. 1087. La estructura que se acaba de indicar significa la existencia de una infraestructura considerable. No obstante, los servicios se hallan distribudLs en forma irregular y, en grados diversos, no se utilizan plenamente. En algwuios casos la subutilizacion se debe a la proximidad que hay entre dos servicios, pero en otros casos puede obedecer a la escasa confianza de la poblacion en los servi- cios ue se prestan, a la falta de medicinas y a la escasez de persornal. 1088. A fin de abordar el problema de la distribucion deliciente de los servi- cios de salud publica por todo el puls, y de ampliar los qcrvicios para que abar- quen a la poblacion que actualmente no los recibe, el Gobierno ha preparado un proyecto para la construccion de unas 550 instalaciones, para las cuales ha sol- citado financiamiento del BID. Si se aprobara este proyecto se construirlan, amueblarlan y dotarlan de equipo unos 54 subcentros de salud y 400 puestos de salud. Asimismo se reemplazarLKan y equiparian otros 99 subcentros, se pr.loporcio- narMan vehlculos para el transpcrte de los pacientes y para supervision, se esta- blecerla un sistema de comunicacion entre las unidades de salud y se prestara asisterncia tecnica para la capacitacion del personal necesario para dotar las nue- vas instalaciones. La ejecucion de este proyecto cantribuirla en gran medida a dotar al pals de las instalaciones materiales que necesita, Sin embar-go, enrtrana- ria la formacion de un numeroso cuadro de personal ne'dico y param6dico paIa el buen funcionamiento de sus servicios. (iii) Personal para los Servicios de Salud Piiblica 1089. En el Ecuador el personal de los servicios de salud publica eesia muy mal distribuido, como puede apreciarse en el Cuadro A-9. Hay un exceso de me'dicos de- bido al hecho de que la universidad nacional no impone restricciones al ni'mero de estudiantes aue ingresan en diversas especialidades, y la medicina atrae a un grari numerD de estudiantes. En 1977, el pals tenia 4.700e medioGs, o sea un me-:zo por cada '.600 habitantes, en comparacion con aproxi.rnadarrmente, un i..edico por 60C habi- tantes en los palses desarrollados y uno por 20,000 habitaftes en otros pa'ises en desarrollo. Del total, 1.459 medicos trabajaban para el MSP. En el Ecuador los es-,udios de medicina hacen hincapie en los tratavientos curativos, prest-arndo esc'a- sa atencion a los aspectos preventivos y de divulgacion de la higiene y la Salud publica. Asimismo, a causa de la remuneracion econ6mica mas baja y de la menor categorla profesional, son proporcionalmente pocos los m6dicos que se lelicar. al ejercicio de la salud pilblica, y todavla me.nc's los que salen de la ra;i;Lal o las ciudades prinoipales para trabajar en las zonas rurales, 1090. En teorla, los estudiantes de medicina tienen 'me ) ,eiicr 4. a,:;r:-' requisito previo a su graduacion, a trabajar en el. medio rural en seriojo VUI1I205, Esta medida se adopto hace algnos afnos a fin de dotar de. m; rr: a 1S i ' ciones rurales de salud p'ublica en las localidades en las que no es -r s., 0 contra - tar m6dicos con caracter perrnanente. El programa tratGff tci'i. f4 . .s f tudiantes, antes de que se graduaran, un contacto direct,o crcn r.2 :- c... + dt; 'r - 409 - zonas rurales y, se esperaba, inducirlos a quedarse y a prestar servicios a esas localidades durante algunos afios. Sin embargo, para que esos programas sean efi- caces es preciso que los estudiantes reciban un adiestramiento adecuado en salud puiblica, una orientacion anterior a la prestacion de sus servicios y una supervi- sion y respaldo constantes, ya sea de la universidad o del personal del gobierno o, mejor todavia, de ambos. Esta no es la situaciSn que existe en el Ecuador. con el resultado de que los servicios medicos que los estudiantes pueden prestar son limitados, las ausencias son frecuentes y no hay dedicacion a la tarea que han de realizar. El servicio rural de los estudiantes de medicina le resulta caro al MSP, que todos los afnos tiene aue recibir, colocar y pagar sueldos a unos 1.000 estu- diantes en sus servicios rurales de salud p'ublica, obteniendo a cambio un rendi- miento relativamente bajo en lo que se refiere a la atencion medica que recibe el pudblico. Ahora bien, el servicio rural de los estudiantes de medicina podrla con- vertirse en un complemento importante del per-onal de salud piublica en el Ecuador si se elaborara un programa que tuviera por objeto convertir al estudiante de me- dicina en un verdadero miembro del equipo rural de salud publica mediante una orientacion inicial y una supervision adecuada, y utilizando esas experiencias para introducir cambios en el programa de estudios de las facultades de medicina (me- diante la participacion del profesorado de la facultad de medicina en el programa rural del MSP) para que responda mejor a las necesidades del pass en materia sani- taria. Cuadre A-9: RECURSOS HUMANOS DE SALUD PUBLICA EN EL PAIS Y QUE TRABAJAN EN EL MINISTERIO DE SALUD PUBLICA, 1977 En el Trabajan para Tipo pag's el MOH Medico 4.664 1.459 Odontologo 1.643 325 Tocologo 308 215 Enfermera diplomada 1.388 489 Auxiliar de enfermeria 10.300 2.076 Auxiliar tecnico 1Q121 446 Fuente: Ministerio de Salud Puiblica, Division de Recursos Humanos. 1091. A diferencia de la elevada proporcion de m'edicos con respecto a la pobla- cion, hay una grave escasez de enfermeras (menos de una enfermera por m'idico, pro- porcion inversa a 'a necesaria para prestar adecuadamente los servicios). A me- diados de 1977 habla cerca de 1.400 enfermeras diplomadas con estudios urniversita- rios y unas 10.000 auxiliares de enfermer'la (con ocho meses de adiestramiento des- pues de la escuela primaria). De este grupo, 500 enfermeras diplomadas y 24100 auxiliares de enfermerla trabajaban para el MSP. El MSP tiene problemas Para ie- tener a enfermeras en sus servicios a causa de los sueldos relativamente bajos. Las enfermeras y las auxiliares de enfermerla (estas Ultimas adiestradas por el MSP) se quedan trabajando para el MSP mientras tienen vigencia sus contratos ini- ciales y despues se van para obtener empleos con sueldo mas alto en el Instituto de Seguro Social o en las Fuerzas Armadas. En el caso de las a=xiliares de enfer- meria, la r'apida rotacion representa para el MSP una constante pErdida de recu:rC.s costosos. - 410 - 1092. Hay escasez de otros varios profesionales (odontologos, ingenieros sa- nitarios, pedagogos, etc.) que trabajan para el MSP, y estos sufren los mismos problemas que las enfermeras en lo que se refiere a los sueldos relativarnente ba- jos. 1093. A fin de ampliar los servicios de salud publica con un costo razonable para el Estado hay necesidad de: (a) distribuir geoEraficamente y utilizar mejor el personal medico; (b) aprovechar mejor a los estudiantes de medicina e introducir cambios gradualmente en los planes de estudios de las facultades de medicina para que los programas respondan mejor a las necesidades del pals, y (c) concertar con- venios con el MSP y otros organismos sobre el numero necesario de enfermeras y de auxiliares de enfermera y la elaboracion de planes de capacitacion que se aplica- rMan obteniendo recursos de varios organismos pfiblicos. (iv) Servicios de Salud Publica 1094. La poltica de salud p'ublica del pals persigule los siguientes objetivos: integrar los servicios de salud publica en los prozramas de desarrollo regionales; hacer extensivos los servicios integrados a todas las zonas, especialmente las ru- rales; mejorar el accese a los servicios; mejorar su eficiencia; disminuir los riesgos de mortalidad infantll y materna y disminuiir la mortalidad debida a, causas que pueden evitarse; y mejorar el sistema de estadlsticas demograficas. 1095. Para lograr estos objetivos el MSP dispone de servicios de p-romocii,rn, prevencio6n y curacion, atribuyendc'se importancia especial a la higiene maternoin- fantil y a la alimentacion. En lo que se refiere a la higiene maternoinfantil el Gobierno ha establecido metas precisas para los servicios. En 1972 solamente um 13,5 por ciento de las mujeres embarazadas reciblan atenricin prenatal, mientras que para 1977 el objetivo era tratar el 40,2 por ciento, y se logro un 33,0 por ciento; el 28,1 por ciento de los partos fueron atendidos por personal profesional en 1970; la meta para 1977 fue la de asistir al 53,4 por ciento, pero solamente se logro el 36 por ciento. Se prestaron servicios de planificaci6n de la familia so- lamente al 1,7 por ciento de las mujeres en edad de procreaci6n en 1977, aunque el objetivo habla sido del 2,7 por ciento. Por consiguiente, el prJrama de higiene maternoinfantil ha logrado algunos progresos, pero todavia queda mucho por hacer. Las metas de los ser'icios prenatales para el 60,5 por ciento de las mujeres emba- razadas, servicios de parto para e' 70,2 por ciento de las mujeres emtarazadas y atencion posterior al parto Dara el 34,5 p.or cierto de lao parturientas, asi como un incremento de los servicios de planificaci6n de la familia que llegue al 4,3 por ciento de las muJeres en edad de procrear, que habrlan de lograrse en 1979 son factibles y, en vista de la proyecIada ampliacion de los servicios, es muy probable que se alcancen. 1096. Se supone que los servPicios de ,anificaciJr de la ffamilia esten integra- dos en los servicios generales del D14S. En la nr'actica no son generalmente accesi- bles. El personal medico de que estfra do' adas las unirdades de salud putlica (in- cluidos los estudiantes de medicina que rea'ear. las prgacticas rurales) carecen con frecuencia. de la capacit,acitrn y del eiet.nlsnecesarios pa- prrestar servicics de rilanificacion de la familia. Con tujdo, las 'ispos cio-nes vigerntes rrecenrtuan que unicamente medicos puleden ofrecer sirvi:ios de r1anifca?i6r: famiiiar, :. se per- mite a las enferuieras ni a las auxi:ires de enferner-a recetar pldcras o inser- tar aparatos intrauterinos sin per' i6n mYra'-Ia, Yor cons-igui;ente, es indispe- sable que el medicc tenga una acti4tud favorable hacia los me6t,o,d-s de nlanificaci6n - 411 - familiar antes de que un establecimiento m'edico del MSP pueda facilitar estos ser- vicios. Adem'as, el personal sanitario no est'a adiestrado para hacer campafias de promocion; por lo tanto, es posible que los presuntos usuarios no sepan que en un determiriado establecimiento disponen de esos servicios. Esto eculica en parte los malos resuitados obtenidos. 1097. Programas de Alimentacion del MSP; El MSP est'a llevando a cabo varios programas para remediar las diversas deficiencias de nutricion de que sufre la po- blacion de grandes grupos o de grupos especlficos a los que se ha elegido como ob- jetivo de los programas. Ademas del programa de yodizacion de la sal, hay pro- gramas para la fluorizacion del agua potable y para la administracio6n de hierro a las mujeres embarazadas y un programa dietetico para los hospitales. El MSP tiene taml.ie6n un programa de intervencion en la alimentacion para las mujeres embaraza- das y madres lactantes. El progratma se halla dividido entre medidab preventivas para las mujeres embarazadas y madres lactantes y para los lactantes de menos de seis meses, y un programa curativo para los nifnos desnutridos de dos a seis afios de edad. El programa abarca a unas 100.000 personas, principalmente de localidades urbanas y semiurbanas, y cuesta S/70 millones ($2,8 millones) al afno. Utiliza un producto llamado Leche-Avena (de leche, avena y soya) como suplemento. Sin embar- go, este medio no se utiliza para dar las vitaminas y hierro necesarios a la po- blacion a la que se trata de beneficiar. (v) El Instituto Ecuatoriano de Seguro Social (IESS) 1098. Los servicios que presta este instituto abarcan unicamente a un 7 por ciento de la poblacion (el 25 por ciento de la poblacion economicamente activa). Presta servicios a sus asociados pero no a sus familias. El IESS presta todo tipo de servicios y tiene un cierto grado de coordinaciSn con el MSP en la prestacion de los mismos; en algunos lugares, el MSP utiliza las instalaciones del IESS y este emplea las del MSP. Las tarifas que cobran se basan en los costos, pero es- tos no tienen en cuenta la depreciacion. Como resultado de ello y del resto de los servicios que presta, en realidad el MSP subvenciona al IESS. 1099. Los servicios del IESS se financian mediante aportes tripartitos. El patrono contribuye el equivalente del 8 por ciento de la nomina; el empleado, el 5 por ciento, y el Estado, el 2 por ciento. Los servicios se prestan utilizando el 3,41 por ciento de los aportes de los patronos. El resto se destina a otras prestaciones de seguros sociales. 1100. Recientemente, el IESS inicio un programa de servicios limitados en las zonas rurales de los cuales el Estado financia el 90 por ciento de los costos y el IESS sufraga el otro 10 por ciento. En este caso los servicios se ofrecen a toda la familia, la cual paga S/20 al mes ($o,80). En la actualidad son unas 85.000 las personas que se benefician de este servicio. (vi) El Sector Privado 1101. La mayor parte de los ecuatorianos tienen que depender de medicos que ejercen privadamente la profesion. La poblacion rural recurre a los curanderos y parteras tradicionales. La poblacion urbana utiliza los servicios de medicos, far- maceuticos, enfermeras, etc. La mayor{a de los 4.700 medicos del pals tienen otro - 412 trabajo adem6s de ejercer privadamente su profesi6n. El creciente excedente de medicos, que se halla principaThente concentrado en los centros urbanos, puede que haga que el ejercicio privado resulte antieconomico. 4. Problemas Principales de la Prestacion de Servicios d Salud Publica 1102. El objetivo principal para el futuro de los servicios de salud publica debe ser el aumento de la cobertura con una distribucion adecuada de servicios preventivos y curativos y con la participacion de la colectividad. Como se ha ex- plicado antes, los servicios de salud publica no llegan a las personas pobres que habitan en zonas rurales aisladas y que constituyen el 25 por ciento de la pobla- ci6n; los servicios que recibe el resto de la poblacion son de caracter principal- mente curativo; en la actualidad hay tan solo una participacion limitada de la co- munidad en la prestaci6n de servicios. 1103. El MSP es una instituci6n relativamente nueva. Sus planes de ampliacion consisten principalmente de instalaciones f'lsicas, sin que se haya prestado la su- ficiente atencion a la formaci6n de personal o a los sistemas de referencia y su- pervisi6n. El sistema es curativo por tradicion, si bien el personal del MSP est'a cada vez mas consciente de la necesidad de imprimir a los servicios una orienta- cion mas preventiva y de divulgaci6n y, a tal fin, reconocen la necesidad de po- nerse en contacto con la comunidad y hacer que esta participe tamrbien. La univer- sidac7. en su inrtento de seguir una polftica de puertas abiertas para los estudian- tes y un sistema de participacion de estos en su administracion, todavla no ha pre- sentado propuestas de reforma que podrlan dar lugar a un enfoque mas preventivo de los problemas de salud p'ublica. Sin embargo, es posible que esta situaciron cambie si se ilega a crear la Escuela de Salud P'ublica o se refuerzan los departamentos ya existentes de medicina preventiva en las facultades de medicina. La idea es acertada y debe adoptarse el metodo que sea mejor (que parece ser el segundo). La solucion de este problema mejorarla sin duda las posibilidades de practicar la medicina preventiva en el pals y mejorarla la calidad de los servicios de salud del Estado. iie4. La correcci6n de la mala distribucion del personal dara lugar -&-ibien a una mejor atencion medica. Hasta la fecha, hay una proporci6n elevada de medicos con respecto a las enfermeras. Seria conveniente para el pals considerar la posi- bilidad de ampliar la formaci6n de enfermeras a un ritmo m'as rapido que el de me- dicos. Puede haber posibilidades de capacitar profesionales intermedios que no re- qluieren estudios tan caros como los medicos, pero que podrian prestar una variedad mayor de servicios medicos que las enfermeras. 1105. Una buena capacitacion en materia de salud p'ublica contribuiria tambien a una mejor salud. Aunque hay un divulgador de salud p'ublica en cada provincia, es imposible que estos profesionales puedan pur si solos hacer que su mensaje de diwulgaci6n llegue a un piublico numeroso o -xL;nso. Asimismo, al aislar esta acti- vidad el resto del personal considera qae la divUlgaci('n de la salud p6blica no es parte de sus funciones. La opinion general que existe en otros passes con siste- mas semejantes es que los divulgadores de salud p'ublica deben poseer conocimientos especializados en comunicaciones, tanto con grupos como con personas individuales; pueden estar en condici(nes de planear y dirigir los programas de divulgacio'n e in- fornaci6n de la salud plCblica y de obtener la colaboracion y participaci6n activa - 413 - de otro personal clue trabaje en los mismos servicios, A fin de lograrlo, serla preciso reorientar debidamente la formacion de los divulgadores de salud puiblica. 1106. En el Ecuador no deberla ser diflcil lograr la participacion de la comu- nidad en los servicios de salud pu.blica. La costumbre de la participacion de la comunidad enl los asuntos del pais se remonta a la epoca precolombina. Cuando la colectividad desea que se haga algo, la gente se re'une para formar "mingas" (gru- pos de personas que trabajan juntas para construir un camino o proyecto); una vez que se ha logrado el objetivo, desaparece la "minga". Cuando se decide llevar a cabo un nuevo proyecto en comun se forma urna nueva "minga" con personas distintas. El Gobierno ha utilizado hasta ahora esta institucion como ayuda en la construccion de caminos, viviendas comunales, casas de salud, etc. El problema radica en lograr que la colectividad se organice con car'acter permanente sin supervision del perso- nal de salud puiblica, para mantener la eficacia y la calidad. Si se lograra esto se mejoraria sin duda alguna la calidad de los servicios. 1107. Otra idea que tienen algunos de los planificadores de la salud piublica del Ecuador es que el MSP debe concentrarse exclusivamente en la salud nublica (me- didas ambientales, de promocion y preventivas), dejando el aspecto curativo al IESSo Esta idea parece acertada y concuerda mas estrechamente con las funciones que el MSP debe desempenar. Ser'a preciso resolver dos problemas: (a) la baja es- tima en que se tiene a la salud piiblica, reforzada por los sueldos bajos que per- ciben los empleados del MSP; y (b) el problema de financiar los servicios de salud puiblica que se prestan a los grupos de bajo ingreso. Para este segundo problema existe el principio de una solucion en el Ecuador. Los usuarios de los servicios curativos, inclusive los proporcionados por MSP, tienen que pagar una pequefia can- tidad como contribucion al costo de los mismos. Los servicios preventivos son gratuitos excepto en el caso de planificacion de la familia. Aunque los pagos no cubren los gastos, ni se tiene intencion de que asl sea, la gente est6a ya acostum- brada a hacerlos. El incrementarlos a medida que mejore la situacion economica no sera diffcil siempre que los servicios que se presten sean de buena calidad. 1108. A fin de facilitar la gestion del sistema y que este sea m'as eficiente es tambien necesario contar con un buen sistema de declaraci6n de datos y de ins- peccion. En la actualidad, se recopilan numerosas estadsticas sin ningun fin es- peci.fico, que se publican como informes estad'sticos con un retraso de unos dos afios. Es necesario adiestrar a los gerentes a leer las estadIsticas, analizarlas y utilizarlas como base del proceso de toma de decisiones. A tal fin, es necesario reorientar los objetivos de la recopilacion de datos, acelerar el proceso de estos, mejorar la administracion por objetivos y contar con un sistema organizado de eva- luacion. Esta tarea no es facil, y algunos funcionarios del MSP ya est'an inici'an- dola, pero necesitan mucho ma's direccion, est'imulo y apoyo de ese ministerio si se quiere que obtengan buenos resultados. Las deficiencias de los lderes son visi- bles en este caso al igual que sucede en otros campos. 1109. La solucion de estos problemas contribuir'a sin duda a evitar numerosas enfermedades mediante la inmunizacion o el saneamiento del medio ambiente, la pro- longacion de la vida mediante la atencion medica curativa, la dismi.ucion de la fecundidad ofreciendo servicios de planificacion familiar y la reduccion de la mor- talidad infantil. Esto contribuiria a una poblaci6n m'as sana y con un rienor creci- miento y sentaria las bases para una distribucion mas amplia de los beneficios que reportar'a el crecimiento economico. - 414 III. ESTIMACIONES DE LA ELASTICIDAD DE SUSTITUCION DEL TRABAJO Y EL CAPITAL EN LA INDUSTRIA MAJHCTUREFLA. ECUATORIANA 1110. En general, puede lograrse una mayor capacidad de unIa econom'a para ab- sorber mano de obra mediante una disminucion del pr( *io relativo del factor tra- bajo. Esto inducirla desplazamientos de la demanda en el mercado de bienes y en el de factores. El primer reajuste tendra lugar al nivel macroeconomico y, el segundo, al de empresa/industria. 1111. En el mercado de bienes, el alza relativa del precio del capital daria lugar a una elevacion relativa de los costos y precios de produccion de los bienes para cuya produccion se utilizara intensivamente el capital. La demanda de estos bienes bajarla al mismo tiempo que aumentarla la demanda de los bienes que se pro- dujeran utilizando intensivamente la mano de obra. Esto mejorar'a la rentabilidad de los sectores con elevado coeficiente de mano de obra e inducira una expansion mas rapida de la produccion de esos sectores, aumentando de este modo la demanda de trabajo. El proceso depende de la elasticidad-precio de la demanda de distin- tos productos y de la configuracion de las correspondientes funciones de produc- 6ion. Pero el proceso tendrla lugar mientras fuesen diferentes las relaciones capital-trabajo de los diversos sectores, aun cuando la elasticidad de sustituci6n del trabajo y el capital fuera cero en todos los sectores. 1112. El reajuste en el mercado de factores tiene lugar al nivel de empresa- industria y depende basicamente de la configuracion de las correspondientes fun- ciones de produccion. La e'asticidad de sustitucion entre el trabajo y el capital desempe?ian una funcion fundamental para determi'ar la intensidad de la reaccion ante las variaciones de los precios de los factores y, si los factores recibieran sus productos marginales, la distribucion del producto entre ellos. Si la elasti- cidad de sustitucion es mayor que cero, una baja del precio relativo del trabajo aumenta la demanda de este factor. La participacion del trabajo disminuye, perma- nece la misma o aumenta seg'un la elasticidad de sustitucion sea inferior, igual o superior a la unidad. En consecuencia, puesto que los mismos bienes pueden produ- cirse con tecnicas distintas, toda modificacion de los precios relativos de los factores producir'a lentamente cambios en la tecnologia utilizada por la industria para reducir los costos al m'nimo. Los cambios que ocurran dentro de las empresas y entre las empresas ocurrir'an de tal manera que en el futuro sergan una estructura mns favorable para el empleo de la mano de obra. 1113. Para calcular la elasticidad de sustitucion en la industria ecuatoriana se han ajustado funciones de produccion de elasticidad constante de sustitucion (ECS) a los datos anuales de 1966-74 provenientes de las encuestas de las empresas manufactureras. A fin de evitar dificultades al calcular la masa de capital, la estimacion se ha hecho bsas'andose en una forma reducida de la funcion de produccion ECS, haciendo una regresion del valor agregado por trabajador sobre los salarios reales en un formulario de doble entrada logarltmica. Los resultados aparecen en el Cuadro A-10. - 415 - Cuadro A-10: ESTIMACIONES DE LA ELASTICIDAD DE SUSTITUCION DEL TRABAJO Y EL CAPITAL EN LA INDUSTRIA MANUFhCTURERA ECUATORIANA Elasticidad de R Cuadrado sustitucion 1/ Raz6n-t Ajustado Alimentos, bebidas y tabaco 1,03 2,49 0,39 Textiles e inadumentaria 1,53 5,21 0,77 Madera y sus derivados 0,40 1,00 - Papel e imprenta 1,21 2,41 0,38 Productos qu'micos 0,59 1,20 - Minerales no metalicos 0,54 0,98 - Metales basicos 1,47 6,99 o,86 Productos metalicos, maqui- naria y equipo 2,47 5,75 0283 Total industria manufacturera 121 2,94 0,49 1/ Insignificante. Fuente: Encuestas de la industria manufacturera y estimaciones de la Mision. 1114. Las estimaciones parecen ser bastante exactas en el caso de los secto- res de textiles e indumentaria; minerales no metalicos; metales b6sicos, y produc- tos metalicos, maquinaria y equipo. La estimacion correspondiente a la industria manufacturera en conjunto parece ser aceptable, en vista de los supuestos que res- tringen la funcion de produccion ECS. No es de sorprender que los R cuadrados ajustados sean generalmente bajos, puesto que la funcion de produccion ajustada tiene uinicamente en cuenta el trabajo y el capital, y prescinde de otros factores --como el cambio tecnico o los recursos naturales-- y efectos externos que pueden ser muy importantes poara determinar el valor agregado por trabajador en algunos sectores. 1115. Segun las estimaciones anteriores, parece haber bastante margen para crear nuevas oportunidades de empleo aplicando medidas que eleven el precio del capital en relacion con el del trabajo. La elasticidad de sustitucion del traba- jo y el capital en toda la industria parece ser relativamente alta (1,21) y signi- ficativa. Esto significa que si se elevara el precio del capital un 10 por ciento aumentarla el empleo general un 12 por ciento aproximadamenite, teniendo en cuenta la masa de capital de que se dispone. Se crearia nuevo empleo especialmente en los subsectores de metales basicos; productos metalicos, maquinaria y equipo; pa- pel e imprenta. La reaccion de otros subsectores ser{a ambigua. Ademas, la su- bida del precio del capital tenderla a elevar la proporcion del ingreso que co- rresponde al factor trabajo. A su vez, esto podr'a reforzar la absorci6n de mano de obra al intensificar la sustitucion en el mercado de bienes. 1116. La elavacion general del costo relativo del capital podrla lograrse apli- cando varias mediuriss: aumentando el costo de los bienes de capital y subvencionandc - 416 - el empleo de mano de obra. La primera opcion parece ser la mas facil de seguir, especialmente debido a que no impondra una carga al presupuesto del Estado. iii aumento del costo de los bienes de capital podra lograrse elevando el costo de las divisas, eliminando la mayor parte de las exenciones arancelarias, imponiendo una sobretasa a la importacion de bienes de capital o elevando los depositos pre- vios de importacion que se aplican a los mismos. Probablemente la polltica m6as acertada serla la combinacion de una elevacion del costo de las divisas y la eli- minacion de las exenciones. Estas medidas agrandarian los mercados interno y ex- terno de los productos ecuatorianos al propio tiempo que harlan que los recursos se destinaran a fines mejores. 1117. Los efectos en el empleo podrlan maximizarse mediante la aplicacion de las medidas generales antes descritas, unidas a otras medidas para elevar selec- tivamente el costo de los bienes de capital en aquellos sectores industriales que registran elasticidades elevadas de sustitucion del trabajo y el capital. En la practica esto podrla lograrse imponiendo aranceles distintos a los bienes de ca- pital importados y distintos depositos previos de importaci6n. - 417 - Cuadro A-li: EMPLEO, MASA SALARIAL Y VALOR AGREGADO, 1966-75 (millones de sucres) Niunero de esta- Emplea- Sueldos y Valor Salarios como % blecimientos dos Salarios Agregado del valor agregado 31 - Alimentos, Bebidas y Tabaco 1966 276 12.473 195,6 890,1 22,0 1967 270 13.173 214,9 997,4 21,5 1968 279 15.212 229,3 1,086,3 21,1 1969 303 15.778 272,0 1.165,7 23,3 1970 335 16.145 325,1 1.554,7 20,9 1971 432 16.995 377,2 1.914,1 19,7 1972 337 17.499 458,2 2.021,7 22,7 1973 363 19.056 557,2 2.346,7 23,7 1974 372 22.178 772,6 3.875,2 19,9 1975 372 26j717 ... 4.188,9 32 - Textiles e Indumentaria 1966 172 10.601 119,9 303,9 39,5 1967 168 10.993 125,7 352,9 35,6 1968 167 11.178 135,6 400,9 33,8 1969 174 11.473 159,5 422,9 37,7 1970 188 11.802 179,8 520,6 34,5 1971 207 12.858 229,0 639,4 35,8 1972 207 13.379 261,7 782,8 33,4 1973 217 14.367 326,7 1.024,5 31,9 1974 232 14.oo4 418,7 1.306,8 32,0 1975 255 16.240 ... 679,8 33 - Madera y sus Derivados 1966 69 2.484 32,8 72,8 45,1 1967 62 2.517 38,0 73,5 51,7 1968 58 2.646 42,7 92,2 46,3 1969 47 2.509 42,4 92,8 45,7 1970 60 3.052 53,3 115,7 46,1 1971 71 3.270 65,3 143,8 45,4 1972 77 3.560 80,2 169,2 47,4 1973 92 4.195 103,4 221,3 46,7 1974 87 4.565 127,5 310,2 41,1 1975 93 4.985 ... 371,9 - 418 - Cuadro A-11: (Cont.) Nu6mero de esta- Emplea- Sueldos y Valor Salarios como % blecimientos dos' Salarios Agregado del valor aEregado 34 - Papel e Imprenta 1966 76 2.972 48,6 159,5 30,5 1967 76 3.235 58,7 152,2 38,6 1968 78 3.182 65,2 220,9 29,5 1969 90 3.465 75,5 251,3 30,0 1970 108 3.838 97,8 293,9 33,3 1971 116 3.925 109,8 392,3 28,0 1972 115 4.288 133,4 371,9 35,9 1973 120 4.655 156,5 506,3 30,9 1974 134 5.200 200,2 672,2 29,8 1975 138 5a727 ... 712,4 35 - Prod-uctos Qu'micos 1966 72 4.415 115,1 380,6 30,2 1967 74 4.609 120,0 402,2 29,8 1968 76 4.537 110,1 480,0 22,9 1969 109 5.899 168,2 723,0 23,3 1970 125 6.124 172,5 628,4 27,5 1971 140 6.050 202,1 749,9 27,0 1972 153 6.483 236,4 846,1 27,9 1973 162 6.852 271,5 i.ol8,6 26,7 1974 176 7.518 323,1 1.309,0 24,7 1975 121 5.124 ... 1.280,1 36 - Minerales No Metglicos 1966 26 1.447 24,1 1o4,1 23,2 1967 24 1.542 29,1 i08,4 26,8 1968 27 1Q830 33,1 143,2 23,1 1969 30 1.998 44,8 165,7 27,0 1970 38 2.410 54,6 214,0 25,5 1971 40 2,427 66,3 253,8 26,1 1972 45 2.984 80,0 255,1 31,4 1973 48 3.165 101,5 343,0 29,6 1974 54 3.634 137,1 484,4 28,3 1975 60 4.oo4 ... 558,8 - 419 - Cuadro A-li: (Cont.) Niumero de esta- Emplea- Sueldos y Valor Salarios como % blecimientos dos Salarios Agregado del valor agregado 37 - Metales Basicos 1966 1 74 0,8 1,9 42,1 1967 2 189 1,9 8,2 23,2 1968 2 201 3,3 12,0 27,5 1969 3 303 5,6 19,3 29,0 1970 5 340 8,6 33,5 25,7 1971 5 293 10,8 44,9 24,1 1972 5 302 13,0 69,1 18,8 1973 7 382 16,7 116,1 14,4 1974 7 421 22,5 102,5 22,0 1975 15 695 ... 206,5 ... 38 - Productos Metalicos, Maquinaria y Equipo 1966 59 2.231 29,6 75,0 39,5 1967 65 2.659 37,5 109,8 34,2 1968 70 3.087 46,5 151,0 30,8 1969 75 3.007 53,0 182,0 29,1 1970 103 3.863 72,5 259,0 28.o 1971 105 3.861 88,3 325,1 27,2 1972 111 4.453 111,8 387,5 28,9 1973 131 5.4o0 142,5 575,5 24,8 1974 158 7.018 231,0 960,5 24,0 1975 159 7.803 ... 1.174,2 .. 39 - Otros 1966 32 913 12,0 47,6 25,2 1967 32 1.095 16,1 63,9 25,2 1968 37 1.360 21,1 69,6 30,3 1969 15 389 5,3 12,0 44,2 1970 22 531 6,6 14,4 45,8 1971 27 654 9,4 29,4 32,0 1972 30 718 11,8 36,4 32,4 1973 34 828 14,8 50,0 29,6 1974 35 962 21,2 78,9 26,9 1975 117 3.715 ... ... ... - 420 - Cuadro A-l1: (Cont.) Nu'mero de esta- Emplea- Sueldos y Valor Salarios como blecimient6s dos Salarios Agregado del valor agregado Total Industria 1966 783 37.610 578,14 2.035,5 28,4 1967 773 40.012 642.0 2.268,5 28,3 1968 794 43.233 686,9 2.656,1 25,9 1969 846 44.821 826,3 3.034,7 27,2 1970 984 48.105 970,9 3.634,1 26,7 1971 1.053 50.333 1.158,2 4.492,7 25,8 1972 1.080 53.666 1.386,4 4.939,8 28,1 1973 1.174 58.940 1.690,9 6.202,0 27,3 1974 1.255 66.4oo 2.254,0 9.099,6 24,8 1975 1.330 75.010 ... 9.632,4 Fuente: Encuestas de la industria manufacturera. Cuadro A-12: SALARIOS POR EMPLEADO, 1966-74 (miles de sucres corrientes) Minera- Prodcuctos Al;imenitos, Textiles Madera y Papel e Produc- les no Meta- met6licos Otros Total bebidas y e indu- sus de- im- tos qul- met'a- les maquin. y Industria tabaco mentaria rivados prenta micos licos b6sicos equipo (31) -(32) (33) (34) (35ij- (36) (37) (38) (39) 1966 15,7 11,3 13,2 16,4 26,1 16,7 10,8 13,3 13,1 15,4 1967 16,3 11,4 15,1 18,1 26,0 18,9 10,1 14,1 14,7 16,0 1968 15,1 12,1 16,1 20,5 24,3 18,1 16,4 15,1 15,5 15,9 1969 17,2 13,9 16,9 21,8 28,5 22,14 18,5 17,6 13,6 18,14 1970 20,1 15,2 17,5 25,5 28,2 22,7 25,3 18,8 12,4 20,2 1971 22,2 17,8 20,0 28,0 33,14 27,3 36,9 22,9 14,14 23,0 1972 26,2 19,6 22,5 31,1 36,5 26,8 43,0 25,1 16,4 25,8 1973 29,2 22,7 24,6 33,6 39,6 32,1 43,7 26,2 17,9 28,7 1974 34,8 28,1 27,9 38,5 43,0 37,7 53,4 3259 22,0 33,9 4 Fer Fuente: C;;adro A-ll. Cuadro A-13: SALARIOS REALES POR EMPLEADOL/, 1966-74 (miles de sucres de 1970) Productos Aliimentos, Textiles Madera y Papel Produc- Minerales met6licos Deflactor 'bebidas y e indu- sus de- e im- tos qu.- no meti.L Metales maquin. y Otros Total Industrial tabaco mentaria rivados prenta micos cos b6sicos equipo industria (31) (32) (33) (34) j05) (36) (37) (38) (39) - 1966 8o,4 19,5 14,1 16,4 20,4 32,5 20,8 13,4 16,5 16,3 19,2 1967 81,8 19,9 13,9 18,5 22,1 31,8 23,1 12,3 17,2 18,0 19,6 1968 85,4 17,7 14,2 18,9 24,0 28,5 21,2 19,2 17,7 18,1 18,6 1969 90,0 19,1 15,4 18,8 24,2 31,7 24,9 20,6 19,6 15,1 20,4 1970 100,0 20,1 15,2 17,5 25,5 28,2 22,7 25,3 18,8 12,4 20,2 1971 107,8 20,6 16,5 18,6 26,0 31,0 25,3 34,2 21,2 13,4 21,3 1972 123,5 21,2 15,9 18,2 25,2 29,6 21,7 34,8 20,3 13,3 20,9 1973 138,2 21,1 16,4 17,8 24,3 28,7 23,2 31,6 19,0 13,0 20,8 1974 164,6 21,1 17,1 17,0 23,4 26,1 22,9 32,4 20,0 13,4 20,6 l\ 1/ Costo al patrono Fuente: Cuadro A-l1: Banco Central del Ecuador; estimaciones de la Mision. Cuadro A-14: VALOR AGREGADO, A PRECIOS CONSTANTES, 1966-75 (niillonies de sucres de 1970) Productos Alimerntos, Textiles :a,Irm-a y ,ai-.1 ' zI- rl metalicos Deflactor bebidas y e indu- s'Is de- e in- ti, ),I a - io eti-- 'ales maquin. y Otros Total Ir-dusti-ial tabaco mentaria rivapi!s s rr-nta i2 1"oI nt- b-isicos equipo industria l96C 8o),4 1.107,1 378,0 90,5 198,4 473,4 129,5 2,4 93,3 59,2 2.531,7 1967 81,8 1219,3 431,4 89,9 186,1 491,7 132,5 10,0 134,2 78,1 2.773,2 1968 5,4 1.272,0 469,4 108,0 258,7 562,1 167,7 14,1 176,8 81,5 3.110,2 1969 90,0 1.295,2 469,9 103,1 279,2 803,3 184,1 21,4 202,2 13,3 3.371,9 1970) 103,0 1.554,7 520,6 115,7 293,9 628,4 214,0 33,5 259,0 14,4 3.634,1 11971 l37,8 1.775,6 593,1 133,4 363,9 695,6 235,4 41,7 301,6 27,3 4.167,6 1972 123,7) 1.637,0 633,8 137,0 301,1 685,1 206,6 56,o 313,8 29,5 3.999,8 1973 138,2 1.698,0 741,3 16o,l 366,4 737,0 248,2 84,o 416,4 36,2 4.487,7 1974 164,6 2.354,3 793,9 188,5 408,8 744,6 294,3 62,3 583,5 47,9 5,528,3 1975 175,8 2.382,8 886,7 211,5 405,2 728,2 317,8 117,5 667,9 ... 5,479,2 Fuente: Cuadro A-il; Banco Central del Ecuador; estimaciones de la lisi6n. Cuadro A-15: VALOR AGREGADO POR TPABAJADOR, A PRECIOS CONSTANTES, 1966-74 (miles de sucres de 1970) Productos Alimen-tos, Textiles Madera y Papel Produc- Minerales met6licos bebidas y e indu- sus de- e im- tos qui- no meta- T,etales maquin. y Otros Total tabaco mentaria rivados prerita inicos licos basicos equipo industria (31) (32) (33) (34) (35) (36) (37) (38) (39) 19 88,8 35,7 36,4 66,8 107,2 89,5 32,4 41,8 64,8 67,3 19.267 92,6 39,2 35,7 `7,5 106,7 85,9 52,9 50,5 71,3 69,3 iY68 83,6 42,0 40,8 81,3 123,9 91,6 70,1 57,3 59,9 71,9 19 t 82,1 41,0 41,1 80,6 136,2 92,1 70,6 67,2 34,2 75,2 1970 96,3 44j,1 37,9 76,6 102,6 88,8 98,5 67,0 27,1 75,5 1071 104,5 46,1 40,8 92,7 115,0 97,0 142,3 78,1 41,7 82,8 1072 93,5 47,4 38,5 70,2 105,7 69,2 185,4 70,5 41,1 74,5 1973 Q8J,1 51,6 38,2 78,7 107,6 78,14 219,9 76,5 43,7 76,1 1974 1o6,2 53,3 41,3 78,6 99,0 81,o 148,0 83,1 49,8 83,3 fuente: Cuadro A-11, Banco Central del Ecuador; estimaciones de la Misi6n - 425 - Cuadro A-16: VALOR AGREGADO POE TRABAJADOR (v) Y COSTO DEL SALARIO REAL POR TRABAJADOR (w) EN LA INDUSTRIA MANUFACTURERA 1966-74 Alimentos, be- Textiles e in- Madera y sus bidas y tabaco dumentaria derivados v w v w V w 1966 88,8 19,5 35,7 14,1 36,4 16,14 1967 92,6 19,9 39,2 13,9 35,7 18,5 1968 83,6 17,7 42,0 114,2 40,8 18,9 1969 82,1 19,1 41,o 15,4 41,1 18,8 1970 96,3 20,1 44,1 15,2 37,9 17,5 1971 104,5 20,6 46,1 16,5 4o,8 18,6 1972 93,5 21,2 47,4 15,9 38,5 18,2 1973 89,1 21,1 51,6 16,4 38,2 17,8 1974 106,2 21,1 53,3 17,1 41,3 17,0 Papel e Productos Minerales no imprenta qulmicos metalicos v w v w v w 1966 66,8 20,4 107,2 32,5 89,5 20,8 1967 57,5 22,1 106,7 31,8 85,9 23,1 1968 81,3 24,0 123,9 28,5 91,6 21,2 1969 80,6 24,2 136,2 31,7 92,1 24,9 1970 76,6 25,5 102,6 28,2 88,8 22,7 1971 92,7 26,0 115,0 31,0 97,0 25,3 1972 70,2 25,2 105,7 29,6 69,2 21,7 1973 78,7 24,3 107,6 28,7 78,4 23,2 1974 78,6 23,4 99,0 26,1 81,0 22,9 Metales Productos bMasicos met6licos Total basicos maquin. y equipo industria v w v w v w 1966 32,4 13,4 41,8 16,5 67,5 19,2 1967 52,9 12,3 50,5 17,2 69,, 19,6 1968 70,1 19,2 57,3 17,7 71,9 18,6 1969 70,6 20,6 67,3 19,6 75,2 20,4 1970 98,5 25,3 67,0 18,8 75,5 20,2 1971 1142,3 34,2 78,1 21,2 82,8 21,3 1972 185,14 34,8 70,5 20,3 74,5 20,9 1973 219,9 31,6 76,5 19,0 76,1 20,8 1974 148,0 32,4 83,1 20,0 83,3 20,6 Fuente: Cuadro A-ll Banco Central del Ecuador; estinaciones de la '4is>5 r - 426 - IV. MARCO DEL SECTOR PUBLICO PARA LOS PRINCIPALES SECTORES DE BIENES 1. Estructura del Sector Pfiblico en las Actividades Agropecuarias (1) Panorama General 1118. Las entidades puiblicas ecuatorianas que operan principalmente en el sec- tor agropecuario son el Ministerio de Agricultura y Ganaderla (MAG), cuatro enti- dades descentralizadas y cuatro entidades regionales adscritas al Ministerio, tres empresas pudblicas y el Banco Nacional de Desarrollo. El Ministerio se en- carga de formular y coordinar la politica nacional en lo relativo a la agricuL- tura y la ganaderia y es tambien la principal institucion que ofrece asistencia tecnica a los productores. Los cuatro insbitutos descentralizados tienen a su cargo un segriento especlfico de actividad publica en el sector. Las investiga- ciones y experimentos los lleva a cabo el Instituto Nacional de Investigaciones Agropecuarias (INIAP); riego, drenaje y regulacion de aguas es funcion que corres- ponde al Instituto Ecuatoriano de Recursos Hilrgulicos (INERHI); la reforma agra- ria y la colonizaci6n las lleva a cabo el Instituto Ecuatoriano de Reforma Agra- ria y Colonizacion (IERAC), salvo en la region amazonica en la que los proyectos de colonizacion seran supervisados por un nuevo organo descentralizado, INCRAE (Instituto Nacional de Colonizacion de la. Rego6n Anazonica Ecuatoriana). 1119. Las cuatro entidades regionales operan en provincias especlficas del pals que participan en una amplia gama de actividades entre las que figuran no solamente proyectos de riego y agropecuarios, sino tambien de desarrollo rural, construcci6n de caminos, proyectos industriales, etc. 1120. Hay tres empresas ptiblicas que actualmernte operan activamente en el sec- tor agropecuario del Ecuador. Dos de ellas intervienen en la comercializacion: la Empresa Nacional de Alr.-acenarniento y Comercializacion de Productos Agropecuarios (E:tAC) compra productos agropecuarios a los agricultores a un precio garantizado y los almacena o vende a minoristas. Tambi6n puede im-portar productos agropecua- rios cuando hay escasez de los mismos en el pals; la Empresa Nacional de Productos Vitales (ENTPROVIT) est'a integrada por una serie de tiendas que venden productos agrcpecuarios y de otra 'ndole. La tercera empresa es la Empresa Nacional de Semen (E:T!OES) cuya funcion consis.,e en mejorar el hato nacional del Ecuador. 1121. El Banco Nacional de Fomernto (BTF) se ha convertido en un proveedor im- portante de credito agropecuario en el Ecuador. Es 1974-76 el BNF suministro el (2 por ciento de todo el credito concedido al sector agropecua.Jrio; el resto pro- -iene de fuentes privadas. (En cambio, en 1971-73 los creditos del BUJF represen- taron sclamente el 36 por ciento de todos los prestamos concediKos al sector). (ii) Funci6n del Sector PFu'lico ern las Actividades A-ropecuarias El sector p'.blico que participa, etn las actividades agro pecuarias ha cre- 2iAc rapidamente en los 'ultimos afios, tanto en lo que se re-iere al nunmero de em- p)1eados como a la cuantla de los gastos. El personal de todas las instituciones `1-.il,as que operan en el sector, incluido el ENTF, aumnent' de 6.808 en 1973 a 10 . :1 en 1976 (vrease el Cuadro A-19). Los gastos del Gotierno flacional destina- dcs a! sectcr agropecuario (corrientesP y de capital) aumentar-n por te'vmino medic ra& t asa anual del 35 por ciento a prr-cios constantes entre 1970 y 1977, y la - 427 - participacion del sector agropecuario en el total de gastos paso del 2,5 al 9,4 por ciento en el mismo perlodo. 1/ Las inversiones p'ublicas en capital fijo realizadas en el sector agropecuario aumentaron tambien continuamente hasta 1977, afio en que la limitaciion de los ingresos ocasiono una reduccion de la inversi6n pudblica que afectc' especialmente a ese sector. La proporci6n que del total de las inversiones fijas consolidadas del sector pu'blico se ha destinado al sector agropecuario ha evolucionado del modo siguiente: Cuadro A-17: PERSONAL DEL SECTOR PUBLICO EN LAS ACTIVIDADES AGROPECUARIAS, 1970, 1973, 1976 1973 1976 Ministerio de Agricultura 1.990 20918 INIAP 956 715 IERAC 5)2 1.498 TNERHI 439 600 CREA - 295 CEDEGE 190 345 CRM 117 117 CPH 42 176 PREDESUR 27 155 ENAC - 168 ENPROVIT r934 1.559 OTROS BNF 1,521 1825 Total 6.808 10.371 Fuente: Ministerio de Finanzas 1/ Vease el Cuadro 5.7 de la seccion sobre el sector pilblico. Los gastos del Gobierno Nacional destinados al sector agropecuario fueron de S/7,4 millones en 1970 y de S/2.131,5 millones en 1977 (a precios corrientes). - 428 - Cuadro A-18: INVERSIONES CONSOLIDADAS DEL SECTOR PUBLICO EN CAPITAL FIJO (millones de S/) 1972 1973 1974 1975 1976 1977 Inversiones en el sector agropecuario 262 316,0 607,6 1.341,9 i.646,o 458,3 Inversion total 1.836,7 3.088,9 5.142,3 8.085,2 10.992,8 9.837,5 Agropecuario/total 14,3 10,2 11,8 16,6 15,0 4,7 Fuente: Cuadro 5.6 (seccion sobre el sector puiblico). 1123. Tambien ha aumentado extraordinariamente el credito puiblico concedido al sector agropecuario. Los creditos otorgados por el BNF al sector agropecuario pasaron de S/530 millones en 1970 a mas de S/2.000 nillones en 1974 y a S/2.500 millones en 1976. 1124. El aumento de los gastos destinados a la agricultura y la ganaderl. no se ha concentrado en ning'un instituto en particular, seg'un puede apreciarse en el Cuadro A-li. Los gastos de las entidades regionales, de las empresas estatales y del instituto de riego no :umentaron con mayor rapidez que los del MAG y las dem'as entidades. La mayor parte del aumento de los gastos agropecuarios se registr6 en 1974, anEo en el que se duplicaron con creces los gastos de las en:idades piiblicas, segun aparecen en el Cuadro A-20. (iii) El 14inisterio de Agricultura y GanFderia 1125. La institucion fundamental en el sector agropecualio es el llinisterio de Agricultura y Ganaderia, que ha existido como ministerio desde 1973. Antes pas6 por perodos en los que fue parte o estuvo separado de otros ministerios, seguin indica el grafico siguiente: Min. de Agricultura. y Ganaderia I inis- Min. de Min. de terio ---Agric. y-, Produc-'F de Fo- Ganade- cion Mm. de Industria, Min.Agric. mento ra Comercio e Inte- Comercio, Ministe- Industria y rio de Min. de -Jin. de M4,in. de Minerla Ecooromia Econo- SIndus- Recursos imia, Co- bria y IUatura- cuinisteria de se- mercio y Doiner- les y cursos Nat' les y Banca Wio Turismo Energeticos 1944 1957 1f '7-Gt 1970 - - 429 - Cuadro A-19: GASTOS REALIZADOS POR INSTITUCIOI'IES PUBLICAS EN EL SECTOR AGROPECUARIO, 1973-77* (millones de S/) 1973 1974 1975 1976 1977 Gastos Corrientes y de Capital A. Presupuesto Ministerio de Agri- cultura y Ganaderla 453,7 1.405,8 1.452,1 1.417,4 1.883,9 1. Programas 254,9 701,9 482,6 552,3 777,0 2. Transferencias a entidades des- centralizadas 186,8 663,6 957,5 850,0 1.106,9 INIAP 67,0 123,0 130,0 124,7 137,9 IERAC 55,0 130,2 265,0 118,3 214,0 INERHI a/ a/ 202,9 234,7 286,0 CEDEGE 31,8 52,4 71,6 105,7 133.5 CRM 18,0 40,5 33,1 46,9 122,1 POZA HONDA - 185,0 101,8 68,3 - CREA 15,0 99,6 91,6 80,4 89,5 PREDESUR b/ - 33,0 61,4 71,1 123,9 B. Entidades Descentrali- zadas 479,4 i.040,4 1.246,2 1.191,3 INIAP 75,3 112,9 151,6 142,4 IERAC 102,0 115,0 175,8 211,7 INERHI 114,2 222,9 338,3 305,1 CEDEGE 31,2 277,0 210,2 192,5 CRM 52,2 65,3 22,5 47,5 POZA HOINDA 65,4 135,7 192,4 104,9 CREA 39,1 111,6 97,1 lo8,1 PREDESTUR b/ c/ c/ 58,3 79,1 C. Empresas 25,3 62,9 113,9 111,7 ENPROVIT 25,3 62,9 75,5 73,0 ENAC - - 38,4 38,7 (Transferencias del Gobierno Central) (iO,O)d/ (38,O)d/ (114,6) (84,8) Total (deducirias las transferencias) 749,6 1-767,2 1.728,1 1.770,5 * A causa de las diferencias que existen entre las diversas fuentes es qxsible rn;& este cuadro no coincida con la inforrnaciori que aparece en otros cuadros. a/ Hasta 1975 INERHI estuvo adscrito al Min. de Recursos Ilaturales y Energeticr1 . b/ Incluye a la Comision Ecuatorianra-Perluana. c/ No se dispone de informac icrn . d/ Estimaciones. Fuentes: JlJNAPLA, M4inisterio de Finanzas y estimaciones de la 14ision. - 430 - 1126. Seguin el decreto de 1973 en virtud del cual se creo el Ministerio de Agricultura y Ganaderla, este tiene a su cargo la formulaci6n, direccion y apli- cacion de las pollticas nacionales en lo relativo a investigaci.on, producci6n y comerciailizacion de los pr-oductos agropecuarios, la reforma agraria y coloniza- cion, riego, desarrollo rural y conserracion de los recursos naturales, con el ob- jeto de mejorar la produccion y la productividad agr'cola, ganadera y forestal, de crear mayores oportunidades ce empleo y de fcmneritar la poltica de redistribu- ci6n del ingreso de la poblacion ecuatoriana. 1127. La Peorganizaci6n de 1977. El Ministerio fue reorganizado en 1977 y la estructura actual ararece en el or-anigrama del Grafico A-2. Como indica el orga- nigrama, el Mirnisterio se halla dividido en diez Direcciones Generales, cinco para administracion y cinco parda diverso, aspectos de sus operaciones: agricultura, ga- naderla, silvicultura, comercializacion y desarrollo campesino. Las operaciones regionales se llevan a cabo bajo la direccion de diez delegacionaes zonales. Ade- mas, hay cinco programas nacionales que se ocupan de cultivos especlficos, un pro- grama de sanidad pecuaria y un programa de regionalizacion. 1128. Administracion. El MAG est'a dirigido por el Ministro y el Suibsecretario, que se r gen en su actuacion por los mandatos del Consejo Suprerno Agropecuario. Son auxiliados por un Consejo Tecnico, integrado por el Subsecretario, el Coordi- nador y los Directores Generales del MAG. El Consejo celebra sesion semanalmente para iniciar las medidas de pol'tica, analizar programas, proyectos y presupues- tos, y -oordinar las actividades del MAG. La funcion de la oficina del coordina- dor quedo ampliada despues de la reorganizacicn; ahora est'a encargada de coordinar no solamente las actividades del MAG y sus relaciones internacionales, sino tam- bi6n las actividades de ].as entidades adscritas. La reorganizacion tambien refor- z6 la T)irecci6n de Planifi-acion, cre'andose un Departamento de Planificacion Agro- pecuaria para preparar planes a largo plazo para el Ministerio por primera vez, y otro departamerinto para planear la reforzma agraria. 1129. Operaciones. Las operaciones del MAG incumben a las cinco Direcciones Generales, las diez oficinas de zona y los programas agrlcola y ganadero. Las Direcciones Generales asesoran al f`iinistro sobre las pollticas, :identifican pro- yectos y supervisan, coo-dinans y prestan auxilio a las oficinas cle zona de los programas nacionales de agricultura y -anaderia. 1130. El Ministerio tiene cinco prograrrmas agrlcolas, para el banano, cacao, cafe', algod6n y oleaginosas, y el arroz y el maliz, que son cGordinados por la Direccion Geineral de Agricultura, y un pr-ogramia de sanidad pecuaria del que estg. a cargo la, Direccion General de Ganaderla. Los progr-amas ofrecen servicios de extensi6n a los productores del producto de que se trate y tambi6n regulan la comercializacio6n del prodiu.lcto, incluida su exPortaci6n. Algnrios de ellos inter- vienen tarmbi-en en ct' ros aspect-c4os, como la construccicn de camLialos o instalaciones de almacenamierto c ensavcs de laboIratorio para controlar la calidad. Los progra- mas ayudan taribit` a las deiegac ir-nes zcnpaleF al I roorcionarles expertos para que den asistencia t&cnica a loc cl]tivradores de ese 7roduacto. 1131. Estos pri- raxas -'zan. du cQ-nsiderable indeTenden-cia, sus presupuestos est6n senara3os del presup':tsto g_.eneral del ',,IC y se hallan fuera de Quito (en Guayaquil, exceTt- el. rr ;r-va 1:-I o ' cue csta' en u:erto Vieja),, Agunos tienen sus propios in.;;re-cs, ern f 1'? t 2ti:21cs a clc s tsIec"icamri e, p> - 431 - en el caso del programa del cafe representan el 99 por ciento de sus ingresos corrientes. Puesto que en algunos casos ofrecen asistencia a grandes einpresas comerciales, estan respaldados por clientes poderosos. 1132. Como resultado de la resultado de la reorganizacion se modificara con- siderablemente la funcion que desempefian las diez delegaciaones zonales. Las ofi- cinas gozarar. de m'as autonaomna y los agentes trabajaran mas en colaboracio'n. Las operaciones sobre el terreno que se lleven a cabo en las zonas las ejecutararn uni- dades especiales de servicio, Agencias de Servicios Agropecuarios (ASA) y Proyec- tos Integrales de Desarrollo Agr'cola (PIDA). Las unidades especiales de servi- cio estan encargadas de los programas de mecanizacion, semillas mejoradas, sanidad pecuaria y fitosanidad, fertilizantes, alimentacion animal y mejora gen'etica, sil- vicultura, comercializacion y fomento de cooperativas. Los servicios de exten- sion seran administrados por las ASA y los PIDA. Las ASA son agencias que operan en una subregion dentro de la zona, prestando asistencia t6cnica a unidades de pro- duccio6n de su area. Los PIDA son unidades de proyectos que operan en otras sub- regiones en las que el Ministerio ejecuta un proyecto de desarrollo agropeculario multidimensional. Los PIDA prestaran una atencion mas completa que las ASA, por ejemplo en la construicciiOn de caminos de acceso o promocion de proyectos de desa- rrollo de la comunidad. 1133. Se preve que las ASA y los PIDA permitan que el NAG preste &sistencia a las fincas consideradas como unidades y adapte mas los programas a la situacion local y a las necesidades de las f-ncas pequeEas desde el punto de -rista tecnico. Hasta ahora, la asistencia estaba orientada hacia los productos y se dirigla a nivel nacional. Podla suceder que una finca recibiera visitas anuales de distin- tos expertos, cada uno de ellos portadcr ae un conjunto de tecnologias para produ- cir un cultivo y siguiendo cada uno de ellos una cierta mrieta nacional de produc- cion de ese cultivo. La coordinacion era escasa y el sistema estaba mal adaptado a las necesidades de los agricultores ecuatorianos peqlieijos y mediarlos que suelen dedicarse a diversos cultivos. Las ASA se orientaran hacia las unidades de produc- cion y reuniran sus propios expertos y agentes de los programas nacionales de cul- tivos y de la iuidad especial de servicios de la zona para ofrecer asistencia inte- gral a los agricultores pequeFios y medianos. Los PIDA reuniran a estos Tismas ex- pertos y a emplaados de las instituciones descentralizadas filiales a fin de lle- var a cabo proyectos agropecuarios de fines multiples. Mas adelante estas entida- des abarcaran la totalidad del pass; toda zona que no este incluida en un PIDA sera abarcada por una ASA. 1134. Para 1978 hay planes de creaci6n de 108 ASA y 21 PIDA, pero la mayor parte de estas ASA estan ahora en su etapa inicial y tienen todavla irry poco vi- gor y, a comienzos de 1978, todavla no operaba nin' PnIDA, En 1978, habra 716 profesionales trabajando en las zonas, de los cuales de 150 a 200 estan asignados a la administracior. dt. zonas o a las unidades esp-eciales de servicios (de 15 a 20 personas por zona), lo cual deja de 500 a 550 en las ASA y los PIDAh Estos agen- tes prestaran asistencia a mas de 25.000 unidades de prc*duccio6n El nersonal de las ASA sera complemertado por agentes prestados por los Frogramas :e-.ionales de Cultivos que cuentan c1n unos 600 profesionales. 1135. Besultados de la Reorganizacion. Pars 7lF-era ;s A+ tirecs, la rerJrga- nizacion se lha fundamerntado en las entidades m'as re-:hes y 5ie-ts` , las ASA y los PIDA, a fin de que coordinen a las entidades a's arwti-,j3- y vi-70ro'Saz, los (2BA2T A -2 ORGrOJIZATIONAL CHAWIR OF THiE MlNJISTR'f OF AGRICULTFtRE --------- ------------------------------- . E1 L 7 .dKl l% A1k |j,I V ....... . _ 1 -432- r T !: r-4- - -I - l- l7l l I ------ ----------- - 433 - programas de productos y las instituciones descentralizadas. La experiencia obte- nida con la nueva estructura es muy breve, pero a juzgar por las opera- -nes del primer aho de las ASA en la zona tres, las facultades de coordinacion de los jefes de las ASA seran muy limitadas. En la zona tres, los directores de los programas nacionales asignaron tecnicos para que realizaran tareas especlficas, pero no po- di{an asignar a los tecnicos a otra tarea. En cuanto dicha tarea se terminara los tecnicos volveran a este programa. Cuadro A-20: DELEGACIONES ZONALES DEL MINISTERIO DE AGRICULTURA Y GANADERIA, 1978: PERSONAL, ASA, PIDA Y UNIDADES DE PRODUCCION QUE RECIBI- RAN ASISTETCIA Personal pro- Unidades de pro- fesional y duccion que recibi- Zona Sede tecnico ASA PIDA ran asistencia 1 Esmeraldas 78 9 3 1.705 2 Portoviejo 46 10 - 1.100 3 Guayaquil 154 18 3 2.142 4 Machala 35 4 4 1.584 5 Ibarra 73 12 - 1.733 6 Quito 108 15 5 3.000 7 Ambato 61 11 1 9.550 8 Riobamba 46 5 1 2.675 9 Cuenca 52 12 2 1.004 10 Loja 65 12 2 958 Total 716 108 21 25.451 Fuente: v14inisterio de Agricultura y Ganader'a. 1136. Hay una diferencia de orientacion entre los programas de productos y las ASA que trasciende la distincion entre la asistencia tecnica integral y 1a destinada a un solo cultivo. La reorganizaci6n persegula como objetivo furidaecr.=- tal mejorar la asistencia . los pequefnos y mnedianos agricultores, mientras quo .c programas de productos est'an mas bien orientados hacia las grandes empresas comer- ciales en las que los conocimrientos especializados sobre un solo cultivo son Tns apropiados. A los programas de cultivos les cabe una funcicn importante qu --r-* siste en prestar asistlencia a las fincas comerciales para que aumeniten la r;rc'm- cion, funcion que debe estar contrapesada por la de auxiliar a los pequc4.c- s. r., cultores por -ntermedio de las ASA y los PIDA. Esto requerir'a que el MAG f.rm, con claridad una pol{tica nacional y un orden de prioridades que puedan t-rLi U. base para dirigir los servicios de extension. 1137. Esto planuea otra cuestion relativa a la posicion amrbipua er q- ,- quedado las Direcciones Generales desde que se llevc a cabo la reorgari , Hasta entonces, las actividades sobre el terreno se hallaban divididas sigul -L- el inismo criterio que las Direcciones y est-as iltimas pose-an un cornsiderFiI,e control de los agentes que operaban sobre el (--rrenD en sus respecti-va. cr'as de actividad. En realidad, en 1976 se eliminaron los presupuestos de zcr.ra excepcion de una peqluena suma para dirigir las delegaciones zonales y se otorgo a cada Direccion el control del presupuesto en lo que respectaba a la proporcion que le correspondla de las actividades zonales. Desde la reorganizaciorn de 1977, los agentes han de reorientar sus actividades hacia la finca o proyecto, han de colaborar mas y depernden del jefe de la zona que habra de actuar con mayor inde- pendencia con respecto a Quito. No obstante, continfia correspondiendo a las Di- recciones la formulaci6n de las polticas nacionales y la elaboracion de proyec- tos que habran de ejecutarse sobre el terreno al mismo tiempo que han de renun- ciar a una gran parte de su control de las operaciones. Podr'an surgir conflic- tos entre el enfoque sectcrial de las Direcciones y la orientacfi6n regional que se espera uengan las agencias que operan sobre el terreno, y pudiera resultar di- flcil para las zonas lograr la independencia que recibieron oficialmente en vir- tud de la reorganizaci6n. 1138. La coordinacion de todas las instituciomns p-blicas de la zona la lleva- rgn a cabo los consejos agropoecuarios provrinciales, que est6n integrados por el jefe de la oficina del MAG, quien act'ra ern calidad de presidente, los directores de los Programas Nacionales en las provincias y los representantes del BNF, INERHI, IERAC, I lAP, EiPROVITI, ENuAC, ENDES y todas las entidades regionales que operen en la zona. Estos 'organos tienen a su cargo la coordinacion de las acti- vidades del sector ptiblico en la zona, determinar los problemas que existan y pre- sentar recomendaciones al ACAG, identificando y contribuyerndo a preparar PIDA. A fin de estimular la cooperacion, estos organos halcrgn de examinar los planes de operaciones y los proyectos de presupue-sto de cada entidad y recomendaran metcdos oporturios para mejorar la colaboracion y tamtirfen estudiariin las evaluaciones de los proyectos y programas agropecuarios y concertaran convenios que contribuir6n a lograr los objetivos de dichos prcyectlcs y prcraiamas. 13'l. ,a experiei:cia obtenida por el c-inse-jc La sido variada, y el exito de estos organos parece hater dependido l asta ahora en gran parte de la -Tersonalidad del director de la delegacio6n zonal y de los demas representantes. En los casos en que ha Tredcmrinado una actitud de celos profes`--nales es poco lo que se ha lo- grado. Otro cr.sacu.7o que se cporr- al intentc de los consejos de estimular la coordinacio6n son las distintlas jurisdicicnes de las entidades y la falta de co- laboraci6rn nue existe entre los diferentes rei.resentanites de la risma instituci6n, cada uno de los cieles derende dire2+tamen]te de Cuito. Por ejexnplo, es posible que en una zcna del MAG haya varios jefes de distritus de agua y entidades de riego del LIEEHI que crerar. -rniep,endier.temente unos de otros. Puede su-ceder tarrbiien que en esa zona hay-a ar ircy cto de i rue sea ct-ra unidad independierrte con la que 'ay qu'ae tratar. ir;. dificultadl la cnr-, tituye el elevado grado de centra- lizaci6n del proceso decisarinc. Pr ejerIl1-, el rrado de cclatcraci6n posible con el gerente local del E.v er limi"adc, rulesto que ste no puede decidir la cuant'a del cr6dito n.ue se ha,ra de ccrcer-re- ciert s culivos o repiones y debe de pasar el asw'r.tc^ a sus si,trfr en t.r fi. 4asc C. u.4 una de las ocasiones. 1140. El &r -r.ie--f- r ;- -r -r "'a in Eergr; los IDA.. Est':s pr -.yeccs `-endrar. e 4r:ir Toc On un c - integral del resrrr.1c, P-t;-s rn' .' , r* - -o A .. f.Iric.n:, s prnr.ra.turo azgar SI serra' r-, -r a a srr'ta rdi.ta di"cil dr i7'ar a - ' y-'; --K - 435 - 1141. La Reorganizacion de 1978. Se est6n ultimando los detalles de otra re- organizacion del Ministerio. El MAG se dividir6 en dos subsecretarlas, una a cargo del desarrollo agropecuario y la otra del desarrollo rural. La subsecre- tariia de desarrollo rural absorber'a a la Direccion General de Tesarrollo Rural y tendrla tambien probablemente una Direccion General de servicios a la comuni- dad. EstaraL a cargo de las relaciones cOn las entidades regionales, IERAC e INCRAE. Las delegaciones zonales dependerlan de ambas subsecretarlas y del coordinador. 1142. La creacion de una subsecretar'a de desarrollo rural es parte de la polftica del Ministerio de prestar mayor atencion a las necesidades de los cam- pesincs ecuatorianos y de llevar a cabo proyectos de fines maltiples en las zo- nas rurales. Se conf'a en que la nueva subsecretarla imprimir'a tambien una ma- yor coherencia a la pol'tica y a la actuacion del Gobierno en lo que respecta al desarrollo rural. Hasta ahora esta esfera se ha caracterizado por una multipli- cidad de organizaciones que actiuan independientemente y muchas veces con uala coordinacion. 1143. Un obstaculo que se opone a la creacion de una nueva subsecretar{a es que se crearia muy poco tiempo despues de las modificaciones introducidas en 1977, las cuales ya dejaron al personal del MAG confuso en cuanto a sus fun- ciones y atribuciones. No esta claro todavla cugal ser'a el lugar que corresponda a las ASA y los PIDA en la nueva organizacion y como habran de rendir cuentas a dos subsecretarlas. Los problemas de coordinacion y de asignacion de funciones podr'an verse agravados si se t: 2tara de establecer una distincion entre el de- sarrollo rural y el desarrollo agrlcola en las operaciones sobre el terreno. (iv) Instituciones Descentralizadas 1144. A las instituciones descentralizadas adscritas les corresponde aproxi- madamente el 67 por ciento de los gastos p'ublicos, corrientes y de capital, en las actividades agropecuarias: del 25 al 30 por ciento a las entidades regiona- les, del 15 al 17 por ciento a INERHI, el 12 por ciento a IERAC y del 8 al 10 por ciento a INIAP. A las empresas piublicas les ha correspondido una proporcion cre- ciente de los gastos que se realizan en actividades agropecuarias. Aun cuando desde el punto d, vista jurldico las empresas publicas son mas independientes que las entidades adscritas, de hecho todas las entidades descentralizadas del sector operan con un grado semejante de autonom'la. Se utilizan transferencias del Go- bierno Central para financiar entre el 70 y el 75 por ciento de los gastos de las entidades descentralizadas. El MAG da directrices generales de polftica a los or- ganismos descentralizados; los planes especlficos de las operaciones los deciden las entidades con arreglo a los recursos que les asigna el Ministerio de Finanzas. Aun cuando el Ministerio de Agricultura y Ganaderia o su representante participa en los Directorios de todas las instituciones adscritas, ese medio no se ha utili- zado para dirigir sus actividades salvo con un caracter muy general. 1145. I1HERHI. IITERHI reemplazo a dos instituciones: una entidad de riego in- dependiernte y la Division de Recursos Hidraulicos del Ministerio de Agricultura y Ganader'la. Estas dos actividades no han sido totalmente integradas por TIITEFHI. El Instituto tiene una division de recursos hidr6ulicos que opera por intermedio de nueve organismos de aguas que tienen jurisdiccion sobre el agua de sus respec- tivas zonas (las zonas se basan en las cuencas hidrogrificas). Estos organismos - 436 - tienen personialidad jur'dica y las facultades de regular la utilizacio6n del agua. INERHI tiene taxnbiren raa Division de Riego, Drenaje y Control de Iriundaciones con 12 distritos que no coinciden con los organismos de aguas. El Instituto ha par- ticipado especialmente en la planificacion y construccion de proyectos de riego. A fines de 1977 habla 34.709 Ha. en regadalo en virtud de proyectos (le INERHI. 1146. INERHI opera tod.avla con mas autonomla que las dem'as entidades descen- tralizadas porque puede contratar cr6ditos exteriores. En 1978, un 37 por ciento aproximadamente de sus ingresos presupuestados provendr6.n de prestamos del. exte- rios, otro 18 Ipor ciento de FONADE y un 2 por ciento de sus propios ingresos (cargos por riegos, venta de aguas, etc.). Las transferencias del Gobierno Cen- tral proporcionaran tan solo el 42 por ciento de sus ingresos de S/552,8 rmillones en 1978. 1147. INERHI construye canales principales y secundarios, pero no redes tsr- ciarias ni tampoco sistemas de distribucion dentro de las fincas, Esto ha creado algunos problemas de acceso a los agricultores pobres sin t'tulo de propiedad de la tierra que no pueden obtener cr'edito ni asistencia tecnica. para ^construir re- des de distribucion. Los efectos beneficiosos de los proyectos de IiTEPHI en la producci6n se ven tambien limitados por la escasa colaboracion d.e las entidades que ofrecen servicios conexos (vease la seccion relativa a proyectos). En gene- ral, INERHI se ha concetntrado en construir redes y ha prestado mucha menos aten- cion a las cuestiones relacionadas con la explotacion de las fincas. 1148. INERHI ha trabajado mucho menos en obras de drenaje clue de riego. Su unica obra de dcsaguce ha sido parte de proyectos de riego y QT'LiAPLA calculo que, en 1976, solamerite la mitad de la zona de regadlo tenia un drt*naje suficiente. El Ecuador tiene grandes extensiones de terrenos que, segdn se cree, serian uti- les pa.ra el pastoreo de ganado vacuno si tuvieran un drenaje adecuado. 1149. IERAC. IERAC no solamente esta eneargado de la Reforma Agraria sino tambien de olrcE proyectos de colonizacion y de expedir titulos de propiedad de la tierra. En el U'ltimo plan de desarrollo se dio6 importancia especial a la Re- forma Agraria, rienciornandose que el problema de la pobreza rural en el Ecuador radicaba en los latifundios. Los titulos de propiedad de la tierra son tarbie'n una cuestion flndamertal, puesto que la ley prohibe a los agricultoreF. partici- par en los benelicios de la mayorla de los provectos (riego, c-redito, etc. a menos que tengan titulos legales de propiedad. 1150. IERAC recibe ingresos del presupuesto, rediante la en-:isin de boncs de la reforma agraria, y de la venta de tierras a beeficiarios de la ec"r,a. En 1978, el 62 por ciento de sus ingresos presupuestarios proverlian de trar~sferez- cias del (3cbierno Central. El presupuesto de IERAC no es muy euar.t.s: si Se tiene en cuenta e nr.mero de funcionarios (1.343 en 1978) y la importan.cia `e su mision. En 1978, sll presupuesto de ingresos ascendia a lincs S/500 i7lcnes. En cambio IIEP.hHI, con 'in personal de 584, tenia un przesupuesto de S/552 millm-Xes pRa- ra 1978. No obst-aite, hasta ahora IERAC ha ejecutado IMicairentc un L ror cie-rto aprroximada..ente dec su presupuesto. La mayor parte del presu,ipucet(. cue. sr Oe..e- cuta se dest.ina a inlrersiones. Segun el programa. de in.rersiones de -'-AT .- arL 1978, el cCstG totl1 de las invzersiones en provectos prioritarics dlc refrc-. agraria es de S/2.600 millones, de los cuales se habTan invertJicr al fir.ail (. 1977 tan solo el 5 rcr cien-ro. - 437 - 1151. IERAC tiene seis oficinas regionales (que no coinciden con las 10 zonas del MAG) y aproximadamente dos terceras partes de su personal ^trabaja fuera de Quito. Adema's de su labor de reforma agraria y colonizacion, IERAC ayuda a cons- tituir cooperativas y a adiestrar campesinos. Asimismo IERAC se dedica a cons- truir caminos, escuelas, edificios y puentes, en gran parte a causa de que no ha logrado obtener la colaboracion de otras entidades publicas para prestar los servicios y la infraestructura necesarios a las zonas que son objeto de la refor- ma agraria. 1152. IERAC ha sufrido de un elevado grado de rotacion de su personal de alto nivel en gran parte a causa de la tendencia del Gobierno a cambiar a la gerencia de IERAC siempre que han surgido controversias. En 12 anos ha tenido 18 directo- res. IERAC ha sufrido tambien de la falta de direccion central con miras al de- sarrollo rural que hubiera podido lograr la colaboraci6n de otras entidades en la labor de la reforma agraria. 1153. De 1973 a 1977 IERAC distribuyo 243.000 Ha. de tierra en virtud de la Reforma Agraria (el 28 por ciento de la meta fijada en el plan de 863.000 Ha.) en beneficio de 18.688 familias, o sea el 25 por cie-'1to del objetivo fijado de 75.000 familias. Ha reasentado tambien a unas 15.000 familias en proyectos de colonizacion durante ese perlodo, lo que representa el 100 por ciento de la meta del plan. IERAC ha tardado en extender los tftulos de propiedad de la tierra, en parte a causa del procedimiento largo y complicado que es necesario seguir. 1154. INIAP. INIAP se encarga de las investigaciones agropecuarias encami- nadas a mejorar el rendimiento, reducir los costos de produccion y diversificar y mejorar la produccion destinada al consumo, la exportacion y la industria. Las investigaciones se dividen en tres grupos: agrlcolas, pecuarias y auxilia- res de los dos primeros grupos (mejora del suelo, elaboracion de semillas, esta- d{sticas, etc.). La entidad tiene seis estaciones experimentales, tres de ellas dirigidas por un subdirector en Guayaquil y otras tres por un subdirector general en Quito. Ademas, todos los antos se utilizan unas 400 fincas privadas para ensa- yar y divulgar los resultados obtenidos en las estaciones experimentales. 1155. INIAP no ha participado en la distribucion de sus resultados a los agricultores; esta funcion la lleva a cabo el Ministerio de Agricultura y Gan-a-- derila. En el pasado fue deficiente la colaboracion entre INIAP y MAG, pero ulti- mamente ha mejorado gracias a la reorganizacion del Ministerio. INIAP participa en los Comites Provinciales Agropecuarios del MAG y tambien organiza cursos y reuniones con agentes del MAG para comunicarles los resulta4os de sus actividades. Adem s, se invita a representantes del MAG a las reuniones anuales de evaluacion que tienen lugar en las estaciones experimentales. 1156. Han surgido problemas al transferir la tecnologla desarrollada en IFIIAP a causa de que era demasiado avanzada para los pequefios agricultores ecuatorianos, de la falta de credito y de insumos conexos y de las deficiencias del servicio de extension fragmentado y orientado hacia los cultivos del Ministerio. IHIIAP ha tomado medidas para adaptar mejor sus investigaciones a las necesidades de los pequeFlos agricultores, pero los problemas relacionados con los servicios ccnexos y el credito tienen que resolverse tambien si se quiere que sus investigacic>-- beneficien mas a estos agricultores. 1157. Instituciones Regoales. Hay cuLatro instituciones regionales adscri- tas al MAG: CREA, CRM, CEDEGE y PREDESUR. El Centro de Reconversion Economica de Azuay, Ca?lar y "aorona-Santiago (cREA) es un.o de los organismos regionales mas antiguos (fue creado en 1958) que se encarga de! fomento de las tres proviricias que abarca. El Centro de Reehabilitacion de Manabl fue creado en 1962 para eje- cutar proyectos de desarrollo en 414mabl. La Comisi6n de Estudios para el Desa- rrollo de la Cuenca del Ro Guayas (CEDEGE) realiza estudios y proyectos para desarrollar una extension de 35.000 km2 que abarce. parte de ocho provincias (Bollvar, Caflar, Cotopaxi, Chimborazo, Guaayas, Los RBos, Pichincha y Manab). 1158. Por ultimo, el Pr-ograma Regional para el Desarrollo del Sur de Ecuador (PREDESUR) se estableci6o al principio (en 1971) para participar en proyectos conjuntos de desarrollo con el Perl en la reFi6on fronteriza de ambos paises, pe- ro desde entonces se ha encargado de las actividades de fomento de las provin- cias de El Oro, Loja y Samora-Chinchipe. 1159. Dos de las entidades regionales se crearon ante una situaci6n de crisis o problema persistente aue sufr'an las regiones respectivas. CREA nacio como con- secuencia de una crisis economica en la regi6n ocasionada por una crisis en la industria de sombreros, y CRM se creo para hacer frente al problema de la sequia persistente. CEDEGE Lue constituida por el Gobierno Nacional con el fin de ex- plotar el enorme poterncial de la re-io'n de Guayas. PREDESUR fue al principio un proyecto para explotar las agua-_ que discurren entre e3 Ecuador y el Peru. 1160. La gamE. de actividades de las entidades regionales varla de una a otras. CREA y PREDESUR se ocupan ahora de una amplia gama de actividades de desarrollo de sus regiones respectivas. Anbas entidades han analizado las nece- sidades de sus regiones y CREA ha formulado, y ?REDESIJR est6 formulando, un plan de desarrollo que puede formar la base para la identificaci6n de proyectos. Estas dos entidades participan tambien cada vez un, activamente en proyectos integrales de desarrollo rural. CEDEGE y Ci, tienen unas actividades m'as limitadas. CEDEGE se ha concentrado en F:royectos de riego y drenaje y el CRM, que tiene 37 proyectos en marcha, se ocupa de ccnstruir redes de alcantarillado, agua potable y riego. 1161. Para ejecutar sus proyectos las er,ntdades firnan convenios con insti- tuciones p'ublicas (entre ellas el MAG) y entidades privadas. Por ejemplo, un proyecto puede requerir contr atos con INERHI para la construccion de infraestruc- tura de riego, con el NAG para servicios de s.xtension, con IERAC para la expedicion de t'tulos de propiedad, con el Nfinisterio de Obras PUblicas para la construccion de caminos, etc. De este m-do '-an podido elec-ttar proyectos con un mayor grado de colaboracion de la que suele existir, 1162. A excepcion de CF3, que tiene acceso a ingresos trilutarios que le han sido asignados especlficamente, par:a cubcrir sus gastos las enrtidades dependen de transferencias del Gotierno Central y de emrrestitos exiternos. Aunque nominal- mente dependen del HA.G, las instituciones regionales operc.n con un grado consi- derable de independencia. Sus asignaciones presuyuie!7tarias vienen determinadas por el Ministerio de Finanzas y no las .Utiliza el YAG como instrumento de con- trol. El Ministerio ha ejercido escasa inf-luencia en s-u; programas, y los facto- res regionales han sidc los aue han deterniinado principa2lrnente sus actividades. Coma ya se ha mencionado, no ha habida una rol'tica de desarrol2o regional a nivel nacional ni ura -icina a ece nivel ,iue dirija sus actividades. - 439 - 1163. Empresas de Comercializacion: ENAC y ENPROVIT, ENPROVIT fu:e creada en 1971 para comprar y vender art{culos de consumo de primera necesidad con el objeto de reducir la especulacion y la adulteracion de estos productos. La en- tidad tiene unos 1500 empleados y una red de 145 tiendas administradas por cinco subdirectores regionales. Las ventas han totalizado por terminos medio entre S/650 y S/700 millones desde 1974. Aproximadamente el 60 por ciento de las comnras se efecttian a productores y el 40 por ciento a inter=ediarios. ENPROVII puede tambien importar ciertos productos si considera que hay escasez de lus mismos; en 1977 importo 2.050 Tm. de leche en polvo, 1.200 Tm. de lernte- Jas y 514.000 galones de aceite Oa soya. En 1977, el Gobierno Central aport6 el 31 por ciento de los recursos presupuestarios de ENPROVIT de S/40 millones, 1164. ENAC es una empresa mas nueva, creada en 1974, para comprar y vender productos agropecuarios al objeto de estimular y dirigir la producci6n y gar,a- tizar el suministro interno. ENAC tiene una capacidad limitada para almacenar productos agropecuarios (364.000 quintales en sus propios almacenes y silos in- cluido el almacenamiento temporal) y actualmente est'a construyendo nuevas insta- laclones de almacenamiento (con una capacidad de 1.342.000 quintales) l/e Est'a tambien facultada para importar y exportar productos agropecuarios. Sus activi- dades son administradas por tres subdirecciones regionales, una subdirecci6n fi- nanciera, una subdireccion comercial y una subdireccion de almacenamiento. 1165. ENAC suele comprar un producto a iniciativa del Frente Econo6mico o del MAG. En ese caso ENAC lleva a cabo un an'alisis de los efectos de la inter- vencion en colaboracion con el MAG, el BNF y otras entidades, Elabora un plan para comprar el producto, incluidas las necesidades financieras, y sobre esa base la Junta Monetaria y el Banco Central autorizan uma lnea de credito a traves del BNF. ENAC ha comprado y vendido cinco productos: arroz, malz duro, azucar, algodon y trigo. 1166. Antes, las decisiones relativas a los precios las tomaba la 6uperinten- dencia de Precios. Al eliminarse esa entidad en 1977, los precios han sido fija- dos por el Ministerio. Se ha creado una nueva comision de precios, en la que fi- guran funcionarios del MAG, que fijara precios mlnimoc a los productores y pre- cios m'aximos a los consumidores. Igual que antes, estos precios son solamente indicativos y se sostienen mediante las actividades de ENAC y ENPROVIT. (v) Programas Funcionales 1167. Los progranmas que tienen una orientaci'n basicamente funcional y um n3m bito nacLonal son los de investigacion tecnicn- refornna agraria y desarrollo del riego. 1168. Investigaci6n Tecnr-ca Con un presupuesto de S/160 r 'llonrfs para y 165 funcionarios de cate- r1a profesional (de los cuales el 28 por ciento ps-sei. titulos acadeJicos superiores), INIAP, el organismo de investigaciones teciicas L/ ENAC utiliza tambign instalaciones de almacenamiento de otras institucianes puiblicas y alquila a3rnaenes, lo cual aumenta su capacidad en 1.245.O00 cuin- tales hasta un total de .609,000 quintales. I340 - cantidades globales que han de asig narse a cada entidad y, en la mayor'a de los casos, decide asignaciones por rubros. (En el presupuesto de 1977 habla m'as de 20606 rubros). 956. Formulaci6n de Presupuestos. Los factores principales que se tienen en cuenta a. preparar las previsiones presupuestarias son la interaccio'n entre dis- tintas instituciones, los lineamientos del Frente Econ6mico, la politica fiscal del Ministro de Finanzas, el presupuesto del afio anterior y los proyectos de pre- supuestos presenrtadoa por las diversas entidades. Los prcaectos de presupuestos son probablemente menos importantes de lo que deber'an serlo en este procedixmientao, ya que por lo general se considera que estan inflados y no indican los costos rea- les de los programas. El uso del presupuesto del anio anterior como orientacion se debe a la falta de informacion sobre los gasros ocLrridos en el pasadoa Las defi- ciencias de los procedimientos de contabilidad utilizados en el sector p'ublico, que ya se han mencionado, significan tambien que se dispone de escasa informaci6n fidedigna sobre la que pueda basarse el presupuesto. A causa de la falta de infor- macion proveniente de los organismos de ejecucion y de la escasez de la informacion sa,bre cos'tosa, unido al hecho de cue el Ministerio de Finanzas asigna los fondos por rubros, cabe la posibilidad de que el presupuesto aprobado no responda bien a las verdaderas necesidades del organismo de ejecucion. 957. Se pierde bastante tiempo y se desperdician recursos en la preparacion de proyectos de presupuestos que luego es preciso volver a preparar de acuerdo con las cantidades asignadas por el Ministerio de Finanzas. (Los ministerios descen- tralizadas como los de Agricultura y Ganaderla o Salud Pliblica formulan sus previ- siones presupuestarias despues de extensas consultas con el personal que trabaja sobre el terreno). Los directores de presupuestos del sector publico suelen qule- jarse de que el Ministerio de Finanzas no les da ninguna estimacion de los ingresos que se les asignar'a que pudiera utilizarse como base para formular sus propios pro- yectos de presupuesto. Puesto que el l4inisterio de Finanzas hace asignaciones por rubros, la reprograracion exige una revision completa de los objetivos y los gastos segun se indica en el Cuadro 70. El ejemplo que aparece en el Cuadro 70 es un pro- yecto revisado de presupuesto correspondiente a la delegacion - Loja del Instituto Ecuatoriano de Reforma. Agraria y Colonizacion (IERAC). El proyecto de presupuesto se present-6 en octubre de 1977, y en mayo de 1978 el Ministerio de Finanzas estaba todav'a estudiando el presupuestc vueltc a programar. 958. No es de sorprender que el presupuesto de la mayorIa de las instituciones publicas sea objeto de frecuentes modificaciones. Por ejemplo, en 1976 los gastos sobrepasaron el Presupuesto General en S/3,8 millores, y en 1977 los gastos fueron S/6,2 millones mas que la cifra presupuestada. 1/ A pesar de las frecuentes modi- ficaciones, el sistema es rlgido; el presupuesto aproaado se convierte en ley y aun cuando no se trate mas que de aumentos, disminuciones o transferencia3 minimas de fondos de una a otra partida hace falta aproba,i6r del Mirnisterio de Fins.nzas0 Las e-tuidades pu5blicas tratan de conseguir flexibilidad establecierdo cuentas especiales y obteniendo asignaciona s pre Lupuestarias "globales" (es decir, sin asignar). (3n 1978, el 8 por ciento del total de gactos del Presupuesto General, deducidas las transferencias, se asignaron a gastos "globales"). 1/ El Presupuesto General incluye a lcz ministerius y a las transferencias de estos al resto del sector p6.blico. - 441 certificadas producidas por INIAP y desempefna un papel fundameintal en el ma.yor uso de semillas mejoradas. Dispone de amplios fondos para los ri.':imcs anos, en parte gracias a un prestamo exterior. 1173. Quinto, INIAP trabaja en estrecha colaboraci6n por medio de conienias con los centros internacionales de investigaciones agrlcolas, espece-ialLn-nte CTMMYT (Centro Internacional de Mejoramiento de Malz y Trigo), y es la sede del programa andino de esta uiltima entidad para ensayar materiales geneticos con el objeto de desarrollar resistencia a las enfermedades y crear variedades que ma- duren en menos tiempo. Estos trabajos se concentran en el malz, trigo, cebada y triticale (hibrido del trigo y centeno). En 1977 se agrego a la lista otro ce- real que. puede llegar a ser importante, al ensayarse 73 variedades de sorgo en las zonas de altitud intermedia y secas del pats. El sorac. puede convertirse en un cultivo forrajero fundanental para las aves de corral y el ganado porcino, 1174. Sexto, INIAP comenzo en 1976 a experimentar con una labranza m{nima o nula para la cebada y el malz. Esta tecnolog'la puede cont.ribuir significativa- mente a resolver el probleima cada vez m'as grave de la erosio6n del suelo. 1175. Por illtimo, se est'an ahora finalizando los planes para empezar trabajos de investigacion sobre frutas, hortalizas y aves de corral (vease el parrafo 813). 1176. Redistribuci6n de la Tierra. El Instituto Ecuatoriano de Reforma Agra- ria y Colonizacion (IERAC), que trabaja por intermedio de siete oficinas regiona- les, tiene a su cargo la reforma agraria (entendida como la redistribucion de la tierra y los servicios conexos ulteriores a los beneficiarios). El presupuesto de IERAC para 1978, incluidaos fondos para las obras de colonizacion, era de unrs S/500 millones. Su personal ha sido recientemente del orden de 1.400-1.500 em- pleados. 1177. La redistribucion de la t.ierra fue un objetivo central del plan de trans- formacion y desarrollo de 1973-77. Durante esos anos, al igual que en afios ante- riore.s desde su comienzo en 1964, las actividades de redistribucion sufrieron de graves deficiancias. Los resultados del programa durante los cuatro primeros afnos del perlodo abarcado por el plan, medidos cuantitativamente, fueron alrededor del 2.5 por ciento de la meta, aun cuando se logro un progreso considerable en la elimi- nacion de formas precarias de tenencia y de relaciones parecidas a las de servidum- bre entre terratenientes y campesinos. Se calcula que en el periodo 1964-76 la distribucion de tierras fue de cerca de 433.000 Ha. y beneficio a unas 50.500 fa- inilias .1/ 1178. A principios de 1978 se concluyo una evaluacion minuciosa del programa de reforma agraria realizada por varios organismos y que todavla no se ha publi- cado. En el estudio se identifican numerosas deficiencias concretas del programa y se atribuyen estas a defectos de la legislacion vigente; mala administracion 1/ MAG, Referencia General de la Evaluaci6n de la Reforma Agraria Ecuatoriar:n, 1964-76, Quito, pag. 81. Durante el mismo perlodo, la colonizaci3zi beneil- cio a 27.700 familias con 1,1 millones de Ha. - 342 - Cuadro 70: EJEMPLO DE UNA PARTE DEL PPESUPUESTO PROGRAMADO DEL INSTITUTO ECUATORIANO DE REFORMA AGPARIA Y COLONIZACION REPROGRAMACION DE ACTIVIDADES Y GASTOS ET LA REGION MERIDIONAL (LOJA) ACTIVIDADES EN 1978 Prevision Presupuesto Presupues- Reprogra- taria mado No. de demandas Expropriaciones que se entablaran 26 18 Adjudicaciones " 16 17 Asistencia a organizaciones de campesinos No. de Organ. que re- Promocion de grupos cibiran asistencia 10 5 Organizacion de grupos it 9 4 Legalizacion de organizaciones 9 9 4 Adiestramiento de campesinos t 164 No. de hectareas Reconocimientos opograficos a reconocer - 8 GASTOS EN 1978 Partida Prevision Aumento Disminucion Asiignacion Presupues- Reprogramada taria Salarios 1100.000 166.000 934o0oo0 Sueldo 13 92O000 20.000 72.000 Sueldo 14 92000 20.000 72,000 Manutencion 210.000 190.000 4oo.ooo Viajes 30.000 70.000 100,000 Alquileres 120000 120O000 - Aporte del patrono 83.000 1.000 8200 Fondos de reserva 92.000 20.000 72.000 260.00Q 239. O0O Fuenze: Proy.ecto de p-esupuesto' de IEF&C ,.resertc on al M:iristerbo de Fihar>.as el 27 df o-zubre de 1977 y de-,ogramaci6r del pxrs-pucstc (sin f.rh1m ei; &;tli'> en m-yr.-A servicios a los agricultores para la mejora de las explotaciones agr{colas por parte de IN.ERIHI y otros organismos, y de la renuencia a reforzar la capacidad interna recurriendo a firmas de consultores privadas. 1183. El presupuesto de INERHI era de unos S/317 millones en 1976, incluidos los fondos provenientes de emprestitos externos. El presupuesto para 1978, que preve 580 puestos tecnicos y administrativos, es de S/552 millones. 1184. El Instituto est'a plenamente consciente de la magnitud de la -tarea de reordenacion de los recursos nacionales hidrologicos que tiene a su cargo, y de las numerosas deficiencias de su actuacion, tanto si tienen su origen dentro de la entidad como fuera de la misma. Teniendo esto presente, ha obteniido asisten- cia de Francia para trazar su trayectoria futura, aclarar las facultades y fun- ciones de los numerosos organismos que se ocupan del aprovechamiento del agua, mejorar las relaciones entre organismos y elaborar un plan nacional de desarrollo y ordenacion de los recursos hidra'ulicos.L/ (vi) Resultados de la Intervenci6n P4.blica en las Actividades Agropecuarias 12.85, Auique siempre es diflcil evaluar los resultados de las polticas que aplica el sector publico, especialmente a corto plazo, la aprecialle expansion de los recujrsos y del personal del sector piublico asignados a las actividades agropecuarias no parecern haber producido ninguin cambio extraordinerio en el sec- tor. La produccion agrlcola y ganadera parecen aumentar, pero el rendimiento, que es un indice mejor de los efectos surtidos por los servicios del Gobierno, especialmente los servicios de extension y la provision de insuimoE. mejorados, no indican ninguna tendencia ascendente que sea evidente, Como indica el Cuadro A-22, eL rendimiento de la mayorla de los cultivos contin'ua fluctuando irregu- larmente, en la mayorla de los casos como consecuencia probablemerte de condi- ciones meteorologicas. 1/ INERHI, SOGREAH, Estudio de Diagnostico Fel2.tivo a la Situaci6n de los Recursos Hidrologicos del Ecuador con l4iras a la Elaboraci6n del Plan Nacional de los Recursos Hidrologicos, febrero de 1977- - 444 - Cuadro P-21: REJ'DDIIENTTO DE LOS PRINCIPALES CULTIVOS DE EXPORTACION Y DE CONSUMO INTERNO, 1965-78 Cafe Malz Ma'z Cacao sacos Banano Az'ucar Arroz Trigo duro blando Tm/Ha de 60 Tm/Ha Tm/Ha Tm/Ha Tm/Ha Tm/Ha Tm/Ha kg/Ha 1965 ,21 7,14 14,58 7,0 1,06 ,87 ,62 1966 ,20 6,72 14,70 7,0 1,12 ,88 ,65 1967 ,27 7,29 14,49 9,43 ,95 ,92 , 63 1968 ,34 5,68 20,09 8,36 1,17 ,97 ,51 1969 ,23 4,34 20,35 8,97 1,28 ,88 1,06 ,61 1970 ,24 6,05 19,05 8,61 1,29 ,88 1,27 ,73 1971 ,30 5,12 19,40 9,04 1,31 ,86 1,09 54 1972 ,27 4,52 19,30 8,82 1,37 ,83 ,99 ,63 1973 ,20 3,83 19,79 8,20 1,60 ,96 1,09 ,75 1974 ,32 5,08 22,38 7,66 1,38 ,96 1,15 ,64 1975 ,33 5,16 20,62 7,79 1,48 ,86 1,15 ,78 1976 ,24 5,62 23,15 7,95 1,4o ,89 1,20 ,65 1977 /a ,26 L,61 19,00 7,72 1,17 ,77 ,65 1978 /a ,26 5,47 19,00 7,61 1,48 ,86 ,65 /a Estimaciones Fuente: AID. 1186. Son escasos los datos de aue se dispone, pero hay indicios de que los mayores recursos que el sector pyblico ha destinado a las actividades agropecua- rias no se han asigna.do siempre de manera de conseguir los mejores resultados. Por ejemplo, de 1973 a 1976 los gastos corrientes del MAG aumentaron un 75 por ciento a precios constantes (de 1970). Durante ese periodo tambien aumento su personal un 18 por ciento, pero la mayor parte de ese aumento fue de personal auxiliar; el personal profesional y t6cnico crecio solamente un 2,7 por ciento. Como resultado, el persona". profesional y tecnico disminuyo como proporcion del personal total, pasando del 66 por ciento en 1973 al 55 por ciento en 1976. Al mismo tiempo, las pocas cifras de que se dispone sobre las actividades del Mi- nisterio en este perlodo indican un crecimiento m'as lento de la produccicn que el de los costos o del nersonal. El nU'Mero de hectareas que reci'oi eron asisten- cia tecnica integral del Ministerio fue, en 1973, de 280Q500; en 1976 la exten- si6n era de 305.000 Ha., lo qae represenLta un incremento del 9 por ciento. El numero de unidades de produccion ganadera que recibieron servicios de extension del MAG aument6o tn 15,6 por ciento, pasando de 14,528 en 1973 a 16,791 en 1976. Otro factor que ha aminorado el impacto de las actividades de desarrollo del sector puiblico en el sector agropecuario es las deficiencias de programacio6n y - 445 - coordinaci6n a nivel nacional que existen en el sector.l/ ( 1187. La formulacion de la politica nacional y la coordinacion de las activi- aades del sector p'ublico en la agricultura y la ganader'a corresponaden al Consejo Supremo Agropecuario, integrado por el Ministro y Subsecretario de Agricultura y Ganader'la, los directores generales del MAG, los jefes de los institutos y ei~- sas adscritos al Ministerio, el Gerente del BNF y el Director de JUMTAPLA. Sin en.- bargo, el Consejo se reune con muy poca frecuencia (unas dos veces al afno durante dos dlas) y no da coordinacion u orientacion al sector. 1188. Entre una reunion del Consejo y la siguiente no hay ninguna institucinri que determine la pol'tica y dirija las actividades del sector piublico en la agri- cultura y la ganaderla. Como consecuencia de lo limitado de los datos basicos de que se dispone y de las facultades de que goza JUNAPLA, esta entidad no ha desempenado un papel importante en la formulacion de la poltica ni ha furncionaJc. en calidad de coordinador de las actividades del sector publico en el sector a- gropecuario. El Ministerio de Agricultura y Ganaderla ha desempefiado una furcion mas importante en lo que respecta a dirigir las medidas de polftica, pero no ha surgido como un instrumento eficaz para coordinar las actividades que se llevan a cabo en el sector. La tendencia a subordinar al MAG a las entidades descentra- lizadas del sector ha extendido las facultades oficiales del Ministerio para di- rigir las actividades publicas en el sector, pero el MAG no ha dispuesto del per- sonal ni de los mecanismes necesarios para fiscalizar las actividades de tantas entidades. La oficina del Coordinador del MAG, cue ahora est'a encargada de coor- dinar las entidades desc:entralizadas, cuenta con 15 profesionales, inclluido el Coordinador General, de los cuales cincc se ocupan dle relaciones internacionales, lo cual deja tan solo a nueve funcionarios para dirigir las 10 delegaciones zcnn- les, cinco programas de cultivos y 11 organos descentralizados. 1189. El hecho de que no se imprima una direcoion general a la poltica puccie apreciarse en lo que se refiere a los llamados planes de regionalizaci6n. El RA ha dividido el pals en zonas, INERHI tiene distritos de riego y zonas de recursos hidrologicos, IERAC tiene un sistema de regiones, zonas y sectores, y cada enti- dad regional tiene una region de su competencia. JUTIhYLA elabor6 una propuesta nacional de regionalizacion basada en un estudio de dos anos realizado en colabC.-- racion con la CEPAL y asistencia tecnica de las Naciones Unidas para reemj,1aPr los diversos planes existentes, estudio que no se ha adoptado. Ahora el 'MAG es4..ica preparando otro plan nacional de regionalizacion con ayuda de una firma francrs- de consultores. Cabe esperar que la propuesta del MAG se adopte para todo el Tr- bito nacioiial porque se basarga en un estudio minucioso de la situacion de la or:aM 1/ Estas de-ficiencias tienen que ver con la proliferacIon de enti-dades puK:.: en el sector agropecuario y la falta de un mecanismo eficaz de p1ani2ic-:c.i(' y coordinaci6on globales, as{ como la falta de un presupuesto gencral y l deficiencias de los datos basicos que han existido en el pasado. 1190. La falta de un presupuesto conscli-lado de los gastos que se destinan al sector agropecuario co;n sntituy e tambi6n un olstculo para eormular un enfoque coherente de las actividades del sect-r p"thlico en aquel sector. Cada entidad formula independienterjente su rmopio prr%recto de presupuesto (algunos de ellos con ayuda de JUNAPLA) y deslpues de ser ex:aminados por el Ministerio de Agricul- tura y Ganaderla (e1 MIAG no sucle hc-'n: nrnodificaciones), la ir.fstitucion negocia directamente el presupuesto con el 14infiterio de Finanz.as. Es imposible deter- minar la cuantUa de los -ecursos Tdblicos que se han asignndo a, por ejnemplo, el desarrollo rural, puesto que la infC,macibn nunca est'a consolidada por pro- gramas. En el sector agropecuario, al iFual que sucede en oi:rcs secto-2es, algu- nas entidades publicas tienen acceso a fondos que les han sido asignadDs espec- ficamente, lo cual significa que una prorpcci6n de los ingresos piablicos se asig- na autormaticamente, sin realizar niln-na :.1a,nif-caci1n a e'raluaci6ri ara compa:ar con otros posibles fines (vease un exaaien del presupuesto en la seccion relativa a administracion). 1191. La fornrilaci&n de una pol{tica nacional c-,herent e para el sector agro- pecuario se ha visto tamti6n muy obstacuilizada por la falta de datos b'asicos su- ficientes. No hablJa ningiin programna sistear.gtico para recopilar daatos con carac- ter regular en el sector, y las estad'sticas provenienites de distintas fuentes (y aun de distintas oficinas de la misma fuente) variaban grandemente. Esta si- tuacicn est"a mejorando gracias al prograna de regionalizaci6'n del MAG, en virtud del cual se est'a tratando de recoger de uns manera completa y cuidiadosa informa- cion sobre las actividades agropecuarias. 1192. Desafortunadamente, los resulltados hanz sido clasifica.dos hasta ahora como de distribuicion limitada, lo cual reduce mucho el nu'mero de funcionarios respolisa.bles de tomar decisiones que pueden beneficiarse de la mayor informacion b'asica disponible. Un obstaculo importante que se opone a una actuacion eficaz del sector publico en este terreno es la deficiente coordinacio6n. En el Ecuador se reconoce perfectamente el car'acter complernentario de los serviccios que se prestan al sector agropecuario, y en las declaraci'ones de polltica se inasiste en la necesidad de coordinar el credito, la extension, la investigacion, los insumos, el riego, la reforma agraria, los servicios de comerciali'zacion y la pol{tica de precios. [No obsta`Ce, la experiencia obtenida con el prayecto 34ilagro demuestra la dificul'tad de obtener la colaboraci6n de todas las entidades publicas para que prester. servicios conplementarios a un proaect;o, aun cuando exista un convenio oficial en ese senL.dc, En general, el nivel de coordinacion que existe sobre el terreno indica la coordiracion, o falta de la misma, en Quito, puesto que la mayor parte de los represernantes locales no gozan de las atribuciones necesarias para adaptar sus actividades a fin de colatorar r.as ccn otras entidades9 1193. Por uiltimo, un problersa impor.r ar.nte mie tiene el sector piublico en la agricultu-ra es el de atraer y retener a rers-rnal suf-icientemente preparado. Ya se hal: mencionadco las de rc.io$n de los tecnicos agr6nomos y el problerna de los sueldos lajosz. na falta de rermuneracl-n especial por traba,jar en lugares aislados hace di:cil colocar a ner.o-rnl comnznetente en las ASA y los PIDA. El problema no es solamrente el aisl1::-K--nto de los organismos rurales, siIo tanbien qaue el personal de las capitales cde ryIovinrci2a pueda suplernentar su paga dando clases en una escuela local de a-ronom'ia. - 447 - (vii) Conclusiones y Recomendaciones 1194. La mejora de los datos basicos relativos al sector agropecuario mediante los estudios que se estan realizando en virtud del programa de regionalizacio6n da- ran por primera vez al Ecuador una idea exacta de la situacion que existe en el sector agropecuario. En base a esos estudios sera posible analizar las opciones estrategicas del sector y elaborar un plan de accion a plazo mediano. La expan- sion del personal y de las funciones de la oficina de planificacion del MAG haran que este sea la entidad logica para llevar a cabo esta tarea con la estrecha cola- boracion de otros organismos y del sector privado bajo la orientacion y direccion de JUNAPLA. El plan agropecuario deber'a integrarse con las actividades de JUNAPLA encaminadas a elaborar una estrategia economica para el futuro y para reemplazar los actuales planes y programas fragmentados por metas amplias y un marco de ac- cion concertada en el sector agropecuario. 1195. El Ecuador posee ya una estructura administrativa adecuada para coordi- nar las actividades del sector publico en la agricultura y la ganaderla al nivel nacional. El que esa estructura funcione es m'as bien una cuestion de orden pol3- tico. En la 'ultima reunion celebrada por el Consejo Supremo Agropecuario se lle- go a la conclusion de que este se reunla con muy poca frecuencia. Ademas, el MAG posee bastantes facultades de coordinacion que no utiliza. La formulacion de una poltica nacional y de un plan de accion para el sector podria constituir la base para dinamizar la coordinacion de las instituciones pfiblicas en lo que se refiere al sector agropecuario. En este sentido, tambien serla conveniente poner fin a la separacion que existe en el Ecuador entre la planificacion y la preparacio'n de presupuestos. La presentacion de un presupuesto consolidado para todas las insti- tuciones piublicas que act'uan en el sector serla el primer paso para determinar que las actividades publicas que se dedican al programa en relacio6n con la agricultura y la ganadera'a estan acordes con el orden de prioridades del desarrollo. 1196. Es diffcil determinar cual ser'a el resultado de las diversas reorgani- zaciones del MAG. Un plan nacional para el sector que establezca con claridad la funcion que corresponde a las ASA y a los Programas Nacionales de Productos, o mas fundamentalmente el enfoq_ue del sector publico con respecto a los pequenos agricul- tores y a la agricultura comercial, ofrecerla un marco para la formulacion de la pol'tica del que han carecido hasta ahora los cambios institucionales. Se est'a tambien creando una subsecretarla de desarrollo rural sin una declaracio6n precisa de cuales ser'an las repercusiones de este cambio para la formulacion de la pollti- ca. Una declaracion de la politica y planes nacionales para el desarrollo rural que detallara cual va a ser el papel que corresponder'a a la nueva subsecretara y a los dem'as organismos que operan en esta esfera constituir'a un paso hacia el enfoque coordinado de los problemas de este sector de que siempre se ha carecido. 1197. En lo que respecta a la coordinacio6n de las actividades sobre el terreno al examinar la experiencia del sector publico e, la agricultura y la ganaderl-, destacan las operaciones de las entidades regionales a causa de su exito para ob- tener la colaboracion de las distintas entidades publicas en el sector en relacion con proyectos de fines mUltiples. La clave para lograr el exito parece ser la promocion activa de la colaboracion por parte de las instituciones regTcnalesQ Si un agente no puede prestar asistencia tecnica en una zona de un proyecto porque no dispone de un jeep, este lo facilita la institucion regional,, Si una institucion - 448 - pfiblica no est'a cumpliendo el convenio que ha concertado, la institucion regional despacha alguien a Quito para lograr que esta institucion haga algo. Esto con- trasta con la exqeriencia obtenida en el proyecto de riego de Milagro antes des- crito, en el que los convenios de cooperacion nunca llegaron a aplicarse porque no habla una institucion que actuara de estlmulo o catalizador. 1198. INERtiI no desempefio esa funcion porque en lo que se concentra, tal como debe hacer, es en el riego. En cambio, las instituciones regionales tienen un 6ambito m'as amplio, y organizaciones como CREA y PREDE5UR realizan cualquier ac- tividad que favorezca el desarrollo de las areas respectivas que les incumben. 1199. Podr'a generalizarse esta coordinacion asignando a las delegaciones zonales y a los jefes de los PIDA un papel catalizador semejante. Los organis- mos suscribir'an convenios de cooperacion con un PIDA y se asignarla al personal de este para que se asegurara de que esa cooperacion era una realidad, con la co- laboracion de las delegaciones zonales. 1200. De este modo, el MAG actuarla en calidad de coordinador de las activida- des del sector gracias a su estructura m'as descentralizada. Para contribuir a es- ta operacion, se debe dar a las delegaciones zonales y a los PIDA el personal su- ficiente para que lleven a cabo la labor de coordinacion y una prima por trabajar en zonas rurales para atraer pJrsonal competente. 2. Estructura de la Corporacion Estatal Petrolera Ecuatoriana (CEPE) (i) Antecedentes 1201. La Corporacion Estatal Petrolera Ecuatoriana (CEPE) se creo en 1972 como empresa publica adscrita al Ministerio de Recursos Naturales y Energeticos. La Ley de Hidrocarburos, en la que se dispone que lps yacimientos de hidrocarburos y sustancias conexas pertenecen al Estado, otorga a CEPE la responsabilidad de todas las actividades de exploracion, producci6n, refinacion, productos petroqul- micos, transporte y comercializacion, y la construccion y operacion de oleoductos y gasoductos. CEPE puede llevar a cabo estas actividades directamente o por medio de consorcios o convenios de servicios con empresas ecuatorianas o extranjeras. (ii) Estructura 1202. El nivel maximo de direccion de CEPE estga constituido por su Directorio, integrado por el Ministro de Recur.sos Naturales y Energeticos, que actiua en cali- dad de Presidente; y los M4inistros de Industria, Comercio e Integracion, Finanzas y Agricultura y Ganadera; el Presidente de JTUNAPLA, y el Presidente del Comando Conjunto de las Fuerzas Armadas. A diferencia de otros muchos Directorios, el de CEPE se reune con frecuencia y participa actirvamente en la formrulacion de la poll- tica de la Corporacion. La formi.laci6n de la poltica relativa C'EPE y al sector energetico en conjunto tiene importancia especial para el Ministerio de Recursos Naturales y Energeticos, que posee una dependencia por separado a tal fin (la Direc- cion General de Hidrocarburos). 1203. En el organigrama del Gr'afico A-3 aparece la estructura de CEPE. La direcci6n general de la entidad esta a cargo del Gerente General, a quien inicumbe - 449 - la aplicacion de las decisiones del Directorio. La planificacion, administra- cion y control de las operaciones de CEPE est6n divididas entre un Subgerente a cargo de asuntos tecnicos y un Subgerente Adjunto a cargo de asuntos administra- tivos. La Oficina del Subgerente a cargo de asuntos tecnicos se encarga de pro- ducci6n, transporte, elaboracion y comercializacion del petr6leo, gas y sus de- rivados, mientras que la Oficina de Administracion se encarga de todos los aswu- tos financieros y administrativos. (iii) Personal 1204. En los filtimos aRos se ha expandido considerablemente el personal de CEPE, pasando de 83 en 1972 a m'as de 2.000 en 1977 (vease el Cuadro A-22). La distribuci6n del personal era en 1977 la siguiente: Niumero % Gerencia 14 1 Profesional 426 21 Tecnico 908 44 Auxiliar 703 34 12050 Las operaciones de CEPE se hallan muy descentralizadas, ya que cerca del 75 por ciento del personal trabaja fuera de la oficina principal, la cual tiene 527 empleados. El mayor n'umero de empleados C738) esta asignado a la ofi- cira regional de Esmeraldas y a la refineria de Esmeraldas. Hay otras 520 per- sonas en las demgas oficinas regionales: 10 en Guayaquil, 299 en la penInsula de Santa Elena y 112 en el Oriente, adem'as de 208 empleados que est'an asignados al oleoducto de Duran-Quito.l/ Cuadro A-22: PERSONAL DE CEPE POR CATEGORIAS, 1972-77 1972 1973 1974 1975 1976 1977 Gerencia 11 13 14 14 15 14 Profesional 40 65 146 258 334 426 Tecnico 4 24 70 203 505 908 Secretar{a 20 38 66 97 243 358 Servicios 8 113 165 220 226 345 83 253 461 792 1.393 2,051 Fucnte: CEPE 1206. El personal de CEPE forma parte del cuerpo de funcionarios ecuatorianos y sl escalafon est'a determinado por la Ley de Remuneraci6n y Clasificacion0 Las 1/ izn el Cuadro A-23 puede verse el lugar de destino del personal por catego- rtas. owGA]qTION O' CEf'. 1978 Di-t- ,f T DeWt. Di Tr orr~x -eino ,et tf - IopAo1oro1 - - --i - - 4 iEnjzSop. rl-tooernt ttrC;h^;1 | , iEectrlpcl Depte.<|Dp O Cuadro A-23: DESTINIO DEL PERSONAL DE CEPE POR CATEGORIAS, 1977 PENINSULA OFICINA DE SANTA CEIITI.AL GUAYAQUIL ELENA ORIENTE ESMERALDAS AGENCIAS OLEODUCTO TOTAL GERENCIA 12 - - - - 1 14 PROFESIONAL 210 7 27 36 122 - 24 426 TECNICO 59 40 196 54 412 23 124 908 SECRETARIA 144 35 37 6 93 25 18 358 SFR.VICIOS 102 27 39 16 110 10 41 345 TOTAL: 527 109 299 112 738 58 208 20051 Fuente; CEPE - 452 - escalas de sueldcs del personal tFcnico y profesional son muy bajas en komrpara- cion con las del sector privado; el personal de CEPE calcula que un t'cnic-) ca- pacitado puede ganar de un 50 a un 100 por ciento m'as si trabala en el ,-etor privado. CEPE ha -tr.atado de resolver este problema utilizarlo contrat,os a cor- to plazo que no estan sujetos a las restricciones de paga de la adlinistraci'on publica y, como resultado, mns del 65 por ciento de su personral `..rataja con contratos temporales. No obstante, existe una gran rotaci6n de ---rconal tt|cfni- co y hay tendencia a contratar a personas recientemente gradir ias qo-1 rsarchan despues de raber trabajado en la Corporaciori durante uno o dr..: ar,?o, 1207. Un problerna conexo es la inexperiencia del per sonal tecnicn de de- G bida en parte a la intensa rotaci6n de personal, pero tambien 1l he-h i.. dle que la participaci n del Ecuador en la produccion de petroleo a la escala a-tual es tri fen6meno relativmnerte reciente. CEPE esta tratando de amplliar la experienci. de su personal recurriendo a capacitar al personal en campos petrollferos y reffine- rlas de otros palses, como Argentina, Brasil y Mlexico. TamYlcien se han utili.ado en grado limitado consultores extranjeros. (iv) Adrninistracio6n 1208. La Ley de Hidrocarburos permite a CEPE participar directairentlte o por medio de contratos de servicios en todas las fases de la industria. Desde la creaci6n de CEPE sus actividades se han intexisificado e x:traorUinamriamente, lo cual se pone de manifiesto en la expansion de su personal, y la ent4-dad tiene planes ambiciosos para el futwr-o. Entr e estos figuran una exploracion e.:*tens`va y urn plan de expansi6n de la producci6n de petroleo crudo, la posibte an'ili6n de la refiner.a de Esmeraldas, la mayor explotacion de los recursos de gas, etc., todo lo cual har6a que la Corporaci6n tenga un voluien mzayor de trabajo y Y,arti- cipe en varios campcs distintos en divrersas fases de las operacioneqs. U es de sorprender que esta rapida expansion cree problemas de adnImistracifn y Inonpa a prueba el sistema administrativo de la Corporacion. 1209. Hasta ahora la coordinacion de las operaciones ha sido d-ficiente. Los Directorios trabajan aisladamente y la gerencia no reci'.te una afluencia ..u- ficiente de informacion. A causa de la estructura de 'a rganizaci6n, la oersona que est'a en condiciones de actuar como coorainadcr es e- Gerelnte 'eneral de CEPE, pero este cargo lo ihan ocupado personas sin una gran experiencia en la industria y ha habido una rapida rotacion de gerentes (que ha llegado hasta tres en un ano). 1210. La Lalta de informacion adecuad.c y disponible oportunamentle que tenga el alcance sificiente, como se ha mencicnado antes, ha lirniCadc la eficacia. de la gerenicia de CEPE y ha aislado todavia mas a sus diversas divisiones. La adminis- tracion financiera ha sufrido no solamente a causa de la falla de inf.-rmacinri sino tambien porque no se aplican de ur'a manera coherente los -or nciri,os de cGnt.a- bilidad generalniente aceptados, de manera que no pueden comparrrsr 7.s di.ersos estados financieros. CEPE no 'oerna una oficina central encarg,ada de reuriir, - borar y distribuir informacion sobre las distintas actividades y dif'erentes ccera- cioines regionales de la Corporacion y para garantizar que se arliqlien rreedimion- tos coherentes. Es posible que esta situaci6n mejore al crearise en 1275 tine ti- dad de sistemas de iniformacion. - 453 - (v) Planificacion 1211. CEPE no tiene una oficina central encargada de planificacion y prcgrana ci3n. CP.da uno de los departamentos planea sus actividades aisladamente y con c- caso conocimiento de cuales seran los recursos de que se disponga para la activi- dad a la que se dedica. Por ejemplo, una vez construida la refiner'a de EsrLC--aI das esta se encontro con que no disponla de un oleoducto para transportar sus pro-. ductos al mercado principal en Guayaquil, (Las refiner'as corresponden a la divi- sion de industrializacion y los oleoductos pertenecen a la division de transporte). La refineria inicio sus operaci.one;s en 1977, mientras que habran de transcurrir dos antos y medio hasta que se termine el oleoducto. Entretanto el Ecuador tiene que r.. portar petroleo para satisfacer la demanda interna y la refiner'a no puede operar a plena capacidad a causa del problema del transporte de los productos. Est6a sur- giendo una situacion semejante en la planta de depuracion de gas de Shushufind'i comienzo de cuyas operaciones est'a previsto para octubre a noviembre, mientra:; qu,'- aun no habia empezado a construirse el gasoducto. Esto podr'a originar un retraso3 de seis meses a un afno en el comienzo de las operaciones, lo cual, unido al desa- provechamiento de capacidad de produccion y de gas, har'a cue el Ecuador se vea c- bligado a importar gas licuado de petroleo para satisfacer la demanda durante periodo. Hay otros ejemplos que parecen indicar que se han aplicado critericE d'*- ficientes al adoptar algunas decisiones de inversion. La refinerla de petrOleo Jr Esmeraldas no se halla situada cerca de una instalacion marltima con agua pro:ui'.. y es necesario transportar en barcos pequefi-os el petroleo crudo hasta los burj-1,- petroleros grandes, procedimiento lento que impide tambien que la refiner'la oyerre a plena capacidad. 1212. Un problema conexo es el que tiene que ver con la falta de proyecCi .-- financieras que permitan a la gerencia programar las actividades de acuerdo ccn recursos disponibles. Las deficiencias de la afluencia de informacion interrnea a tes mencionada hace que sea diflcil elaborar previsiones financieras detailad-s- el momento en que se necesitan. Por ejemplo, la gerencia de CEPE no conto con". prevision del flujo de fondos correspondiente a 1978 sino hasta octubre de 1977. de una proyeccion de perdidas y ganancias hasta febrero de 1978. (vi) Conclusiones 1213. CEPE tiene el monopolio de todas las fases de una industria que tiencn -im- portancia fundamental para la economla ecuatoriana. Su funcionamiento efici.en'E- y su eficacia para planear las actividades futuras son de importancia estrategica ra el desarrollo del pals. El estudio de las operaciones de CEPE indica que b. varios aspectos en los que es necesar;o mejorar la eficiencia, especialmente bne.-^^L do la coordinacion de las actividades, de la planificacion y de la informaci(nr - necesario analizar y mejorar la estructura y division de funciones, los m6to>A" administracion financiera y los sistemas de contabilidad, las pol'ticas de par-.;; los sistemas de informacion para la gerencia, la programacion de las inversirf. y la planificacion financiera. 1214. Se estan ya tomando medidas para mejorar la institucion en todas eEtau esferas. En 1978 se creo una unidad de sistemas de informacion. Tambien se cs.-, prestando cierta atencion a la posibilidad de que el personal de CEPE no pcrtcYr< al cuerpo de funcionarios publicos, lo cual permitir6a mejorar las esc'as rs . del personal permalnente. Adem6as, como parte de las condiciones de su :r.i 454 - el BID relativo al proyecto del oleoducto de Esmeraldas-Quito y el gasoducto de Shushufindi-Quito, CEPE contratar'a a una firma de consultores en administracion para que estudie y evalie a la Corporacion, recomiende metodos para mejorar la eLiciencia de todas las fases de sus actividades, elabore y aplique un programa de refuerzo de la institucion basado en sus recomendaciones, y supervise los resultados. El programa de fortalecimiento de la institucion abarcara' la organi- zacion, procedimientos y mecanismos de programacion y ejecucio6n de inversiones, la division de funciones y asignacion de atribuciones, los sistemas de conta- bilidad, preparacion de presupuestos y control interno y las necesidades presen- tes y futuras de personal y las polticas de personal, asl como la capacitacion de este.