Foto: Fedegan. Proyecto Ganadería Colombiana Sostenible. Operacionalización de la estrategia de zonificación para Fiebre Aftosa con objetivo de exportación REPORTE FINAL 15 de agosto de 2019 Consultoría preparada por: José Ignacio Gómez bajo la guía del Banco Mundial 1 1 Agradecimientos a la FAO por facilitar los aspectos administrativos de la consultoría, dentro del marco del convenio FAO-Banco Mundial. ii Indice Tablas .......................................................................................................................... iv Figuras ......................................................................................................................... iv Lista de acronimias ........................................................................................................ v Síntesis........................................................................................................................ vii 1. Objetivo y tareas de la consultoría .......................................................................... 1 1.1. Objetivo ............................................................................................................................... 1 1.2. Tareas .................................................................................................................................. 1 2. Alcance de la consultoría ........................................................................................ 1 2.1. Elementos considerados del escenario actual .................................................................... 1 2.2. Alcances............................................................................................................................... 2 3. Estrategias de desarrollo exportador y propuesta general ....................................... 2 3.1. Antecedentes de estrategias planteadas previamente por la institucionalidad agro- comercial ......................................................................................................................................... 2 3.2. Recomendación de estrategia para el aumento eficaz de la admisibilidad ........................ 6 4. Análisis de los mercados objetivos y prioridades ..................................................... 9 4.1. Estudios previos respecto a mercados priorizados ............................................................. 9 4.2. Identificación de prioridades para el escenario actual ....................................................... 9 5. Requisitos sanitarios de los mercados prioritarios ................................................. 17 6. Análisis de la estrategia de zonificación planteada ................................................ 19 6.1. La estrategia sanitaria de control y prevención de fiebre aftosa como marco de una zonificación.................................................................................................................................... 19 6.2. Marco normativo internacional y experiencias respecto a zonificación........................... 20 6.3. La propuesta de Zonificación ICA (Diciembre 2018) ......................................................... 22 6.4. Análisis rápido de la propuesta ICA de Zonas ................................................................... 27 7. Plan de Acción para implementar la propuesta de zonificación ............................. 30 7.1. Pasos previos para construir perfil de país con garantía sanitaria de clase mundial ....... 30 7.2. Implementación de la zonificación ................................................................................... 32 7.3. Planificación temporal – Carta Gantt ................................................................................ 33 8. Análisis de escenarios ........................................................................................... 35 8.1. Beneficios comerciales potenciales .................................................................................. 36 8.2. Costos de esquemas de zonificación del país ................................................................... 37 9. Recomendaciones finales sobre esquema de zonificaciones .................................. 43 iii Tablas Tabla 1. Países exportadores netos de carnes bovinas ....................................................................... 7 Tabla 2. Volúmenes de importación de carne bovina sin hueso, 2018 (MT) .................................... 11 Tabla 3. Importaciones de carnes bovinas totales según raza de origen, 2008 (%) ......................... 12 Tabla 4. Volúmenes exportados (Ton) de Carnes bovinas enfriadas y congeladas de Colombia ..... 13 Tabla 5. Características de los mercados donde ya hay acuerdos sanitarios ................................... 14 Tabla 6. Características de los mercados donde se ve conveniente trabajar la admisibilidad ......... 15 Tabla 7. Características de los mercados donde n se ve conveniente trabajar la admisibilidad ...... 16 Tabla 8. Mercados que requieren negociación sanitaria para FORTALECER admisibilidad .............. 17 Tabla 9. Mercados que requieren negociación sanitaria para ABRIR admisibilidad......................... 18 Tabla 10. Departamentos y Municipios de la Zona Norte-Caribe (exportadora de carne)............... 23 Tabla 11. Departamentos de la Zona de Frontera para Fiebra Aftosa .............................................. 24 Tabla 12. Planificación temporal – Carta Gantt ................................................................................ 34 Tabla 13. Posibilidades de continuar comercio bajo varios esquemas de zonificación.................... 36 Tabla 14. Importancia relativa de Zona Frontera y Zona Norte Caribe ............................................ 37 Tabla 15. Costos por control de movilizaciones ................................................................................ 37 Tabla 16. Variables parametrizadas consideradas ............................................................................ 39 Tabla 17. Actividades y presupuesto por zonas ................................................................................ 40 Tabla 18. Actividades y presupuesto por temporalidad (Año / Cuatrimestre) ................................. 41 Tabla 19. Análisis comparativa de las dos propuestas ...................................................................... 42 Tabla 20. Análisis de gasto excepcional en formación profesional................................................... 43 Tabla 21. Estimación de costos de identificación y trazabilidad (privado y público) ........................ 46 Tabla 22. Elementos organizacionales .............................................................................................. 48 Tabla 23. Elementos técnicos misionales .......................................................................................... 49 Figuras Figura 1. Zona de contención FA 2017 (Aprobada mediante Resolución ICA 11.595/2017) ............ 24 Figura 2. Zona de Frontera ................................................................................................................ 24 Figura 3. Mapa ilustrativo de la cobertura de la zona de Frontera (1) y zona Norte Caribe (2) ...... 25 Figura 4. Relieve geográfico aprovechado Zona 2 ............................................................................ 26 Figura 5. Puestos de control implementados ................................................................................... 26 Figura 6. Propuesta actual de 2 zonas (*) ......................................................................................... 35 Figura 7. Propuesta alternativa de 3 zonas (*).................................................................................. 35 iv Lista de acronimias BA Bienestar Animal BM Banco Mundial DIN(es) Dispositivo(s) de identificación nacional animal CONPES Consejo Nacional de Política económica y Social EE.UU. Estados Unidos de América FA Fiebre Aftosa FEDEGAN Federación Colombiana de Ganaderos ICA Instituto Colombiano Agropecuario INVIMA Instituto Nacional de Vigilancia de Medicamentos y Alimentos MADR Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural MSF Medidas sanitarias y fitosanitarias OCDE Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económico OIE Organización Mundial de Sanidad Animal PANAFTOSA Centro Panamericano de Fiebre Aftosa PINES Proyecto de interés nacional y estratégico SIGMA Sistema de información para guías de movilización animal TBb Tuberculosis bovina TLC Tratado de libre comercio UE Unión Europea v vi Síntesis Antecedentes y problemática Es satisfactorio reportar que un número de fuentes consultadas y documentos elaborados previos a este trabajo confirman que Colombia tiene las condiciones naturales y la diversidad de hato ganadero para apuntar hacia mercados diversos. El sector privado, por su parte, cuenta con la motivación y el poder de inversión para explotar el potencial exportador de carnes bovinas del país más allá de lo alcanzado hasta hoy. Estas capacidades e incentivos presentes en Colombia por décadas han sido objeto de diversas estrategias, planes y proyectos; empero, por diversas razones acá discutidas, abrir nuevos mercados o incrementar significativamente la participación en mercados ya existentes sigue siendo un reto. ¿Cuáles son los factores que han impedido el despegue de una estrategia efectiva en Colombia que imite las mejores prácticas de países competidores? ¿Por qué países con menor base de capacidad productiva que Colombia han logrado un progreso significativo en expandir mercados? La respuesta a estas dos preguntas es compleja pues no sólo entrar y competir en un mercado no sólo se trata de las características agroambientales para una buena calidad de la carne, sino del cumplimiento con estrictas medidas sanitarias. Para estas al nivel exigido en dichas medidas son necesarias la coordinación entre diversos actores, la existencia de leyes y regulaciones robustas que refuercen las capacidades instituciones de Instituto Colombiano Agropecuario (ICA) y la disponibilidad de recursos financieros necesarios para implementar los planes de manera consistente y sostenible. A pesar de varios intentos en el pasado reciente, el sector ganadero y el gobierno de Colombia no se rinde en intentar encontrar la fórmula estratégica que les permita alcanzar sus metas de mayor acceso a mercados. Un aspecto central de este objetivo es calificar ante los mercados importadores como un país que respeta los lineamientos sanitarios vis-a-vis la fiebre aftosa (FA) y otras amenazas sanitarias. En este respecto, la aparición de focos de FA en el 2017 y después el 2018 fueron una seria llamada de atención sobre varias amenazas epidemiológicas reales. Lo que queda claro de todas las estrategias pasadas es el convencimiento que es necesario un ICA fortalecido que brinde la solidez y transparencia al cumplimiento con normativas sanitarias internacionales con el más alto grado de credibilidad y transparencia. De esa cuenta, sin sistemas más eficaces de trazabilidad animal, de documentación de prácticas, de vigilancia sanitaria, de información epidemiológica, de leyes, regulaciones y procedimientos actualizados y del recurso humano calificado en ICA para realizarlos no hay manera que mercados objetivo puedan permitir mayor acceso a carne bovina colombiana. El rol central del ICA y la colaboración del Banco Mundial En respuesta a esta situación, el ICA estableció desde el tercer trimestre de 2018 un Plan de Acciones para alcanzar la admisibilidad sanitaria en países con tratados de libre comercio (TLC) que está enfocada en las acciones básicas necesarias que le competen como ente regulador para garantizar a las entidades regulatorias homólogas que se cumple con las normativas de control de FA. Además, el enfoque de este plan es demostrar Colombia puede proteger con la máxima eficacia las líneas de comercio ya establecidas frente a eventuales riesgos de eventos sanitarios (FA y otras plagas y enfermedades) de gama mayor. En apoyo a esta ambiciosa agenda del ICA, el Banco Mundial apoyo a la institución en la preparación de un plan de acción detallado para operacionalizar la estrategia de regionalización para establecer vii y mantener el estado de libre de FA con objetivos de exportación. Esta operacionalización implica también objetivos de exportación específicos como volúmenes esperados de producción y exportaciones de carne de res de regiones definidas, así como el cumplimiento de los requisitos generales y específicos de zonificación establecidos por los países destinados a la exportación. Metodológicamente, la secuencia de este trabajo consistió de tres pasos primordiales. Paso 1. La revisión documental exhaustiva de las Medidas Sanitarias y Fitosanitarias (MSF) en los mercados considerados como posibles objetivos para las exportaciones de carne de res colombiana. Paso 2. El análisis rápido de la propuesta actual del ICA para una estrategia de regionalización, comparando y contrastando mejores prácticas estudiadas en el Paso 1 y proporcionando recomendaciones para ajustar la estrategia donde fuese necesario. Paso 3. El desarrollo del plan de acción para operacionalizar la estrategia de regionalización el cual contiene los aspectos clave necesarios tal como se define en el Código Terrestre de la Organización Internacional de Epizootias (OIE) adaptada a mercados objetivos. Operacionalizar la estrategia de regionalización condujo necesariamente a la priorización de acciones a ser lideradas por el ICA las cuales son: La recuperación del estatus de “País Libre de Fiebre Aftosa” tomando en cuenta que lograr el reconocimiento de la OIE es solamente el primer paso antes de lograr el reconocimiento de cada país individual cuyo mercado es de importancia para Colombia. La implementación de programas que generen las garantías básicas para ser un programa exportador con particular interés en programas eficaces de vigilancia y gestión de eventos zoosanitarios, garantías sobre el control de movimiento de animales a nivel de trazabilidad individual (según exigencia de los mercados más sofisticados) y las garantías sobre los aspectos básicos de inocuidad de productos finales. El diseño de la “Estrategia de Zonificación” del país como la herramienta de gestión sanitaria intra- regional más importante bajo la responsabilidad del ICA cuya relevancia radica en la capacidad de mejorar la posición negociadora de Colombia con socios comerciales. El desarrollo del plan de negociaciones con mercados ya abiertos (Rusia, Perú, Angola y Curazao) con el objetivo de lograr aceptación de medidas de zonificación u otras medidas de gestión de riesgo que aseguren mantención de comercio en episodios de focos de Fiebre Aftosa o de diferentes enfermedades animales. El plan de negociaciones con mercados no abiertos y priorizados el cual presenta la Estrategia de Zonificación como elemento sustantivo de garantía sanitaria para mercados clasificados de corto plazo (Egipto, Jordania, Georgia, Libia, Líbano, Emiratos árabes, Cuba, Hong Kong, Vietnam y Singapur) y de mediano plazo (Chile, Argelia, China, EEUU, Indonesia, Israel, Canadá, UE, Arabia Saudita y Kuwait). ¿Por qué regionalizar? La OIE en el Artículo 4.3.1. destaca que “para un País Miembro puede ser ventajoso establecer y mantener una subpoblación de animales con un estatus sanitario específico dentro de su territorio con fines de comercio internacional” (OIE, 2018). En específico destaca que además de ayudar a un control progresivo y a la erradicación de una enfermedad, en el caso de un país que tenga definida una zona libre de una enfermedad y ocurra un brote de dicha enfermedad, la herramienta puede viii facilitar el control de ella, facilitará proseguir los intercambios comerciales, y limitar la extensión de la enfermedad a un área restringida y definida, protegiendo el estatus del resto del territorio. Apoyado en este artículo y con la lógica detrás de manejar regiones según su estatus sanitario y la dinámica comercial de sus perímetros, Colombia hará buen uso de su experiencia en la definición de zonas, presentación y obtención de aprobación por parte de OIE y gestión de las mismas. Este esfuerzo no olvida el objetivo estratégico enfocado a un mayor flujo de exportaciones, pero enfoca los recursos del ICA fundamentalmente en dar garantías de cumplimiento para los países según sus requisitos y formas de operar con las zonas. La propuesta de Zonificación del ICA (de fecha diciembre 2018) incluye: Zona Norte Caribe (o zona exportadora): Esta zona incluye la totalidad de los municipios de los departamentos de Córdoba, Sucre, Atlántico, Magdalena y parte de los municipios de Antioquia y Bolívar (Tabla 5), con una superficie total cercana a 10,8 millones de hectáreas. Zona de Frontera: Esta zona es denominada “Zona de Frontera” e incluirá todos los Departamentos fronterizos con la República de Venezuela (Tabla 6, Figura 1b). Adicionalmente, el hallazgo de nuevos focos en 2018 en los Departamentos de Cesar y La Guajira reveló la vulnerabilidad en que se encontraban los departamentos de frontera y terminó por confirmar la escasa eficacia de la zona de contención (Figura 1a). Zona libre FA sin vacunación: Cabe destacar que aún mantiene su vigencia la pequeña zona libre de FA sin vacunación en la región noroccidental del Departamento de Chocó establecida en 1996, pero no hay expresión ganadera para exportación en dicho territorio. Un plan de acción para implementar la propuesta de zonificación incluye elementos explicados a gran detalle en la operacionalización de la estrategia. Estos son: Análisis legal: Para implementar una zonificación, ICA cuenta con las facultades y las normas necesarias para ello, sin embargo, existen algunas acciones nuevas para su puesta en operación que requerirán algunos cuerpos normativos propios de ICA. Análisis organizacional: ICA tiene varias décadas de historia y con el tiempo ha ido construyendo una estructura y cultura organizacional que da bastante garantía de cumplimiento de sus tareas misionales encomendadas. Sin embargo, se aprecian problemas organizacionales en el funcionamiento de la estructura, debido a una débil descentralización de facultades administrativas y técnicas, y a algunas inconsistencias en el diseño de la estructura que generan ineficacias notorias. Análisis de recursos humanos necesarios: Ningún otro aspecto podría ser más importante que el de recursos humanos. Aunque el ICA tiene una dotación importante de personal en el ámbito animal, con cerca de 80 funcionarios para tareas técnicas de inspección y control en las zonas sanitarias de Frontera y Norte Atlántico, aspectos de rotación y presupuesto disponible para capacitación deben ser contemplados. Análisis de Recursos físicos y equipamiento necesarios: No se identificaron debilidades críticas de infraestructura y equipamiento y que puedan tener impacto sobre la implementación y operación de las zonas sanitarias propuestas. Si se observa un notorio déficit presupuestario y de planificación en el desarrollo de Sistemas de Información de salud animal básicos para un correcto manejo epidemiológico de las zonas, así como también para el desarrollo de un Sistema único de Identificación animal y trazabilidad de movimientos que integre los diferentes subsistemas actualmente en uso. ix Consideraciones finales La estrategia de zonificación es un paso importante en la dirección correcta para la expansión de mercados del sector cárnico de Colombia. La propuesta de operacionalización refleja las ambiciones expresadas por el ICA mientras que también recomienda la necesidad de realizar análisis de costo- beneficio que incluyan también aspectos sociales y políticos. Un aspecto importante que amerita reflexión es la velocidad a la cual se puedan alcanzar los objetivos, tomando en cuenta que empezar con las zonas que tienen mayor relevancia para el comercio en el corto plazo ya sea por avances comerciales ya hechos con mercados existentes o por amenazas de brotes de FA como sucedió en el 2018. Estas recomendaciones no retan la lógica y el entusiasmo del ICA y el gobierno de Colombia con respecto al plan, sino que exponen aspectos prioritarios que deben considerarse en contraluz a la capacidad presupuestaria y técnica en función de los mercados más accesibles. x 1. Objetivo y tareas de la consultoría 1.1. Objetivo El objetivo de la consultoría es ayudar al Instituto Colombiano Agropecuario (ICA) a poner en práctica su estrategia de regionalización para establecer y mantener un estado libre de fiebre aftosa en una zona de exportación de carne de vacuno definida, asegurando la relevancia y la rentabilidad de la estrategia con respecto a objetivos de exportación específicos (por ejemplo, volúmenes esperados de producción y exportaciones de carne de res de regiones definidas), así como el cumplimiento de los requisitos generales y específicos de zonificación establecidos por los países destinados a la exportación. El principal entregable es un plan de acción propuesto para operacionalizar la estrategia. 1.2. Tareas Paso 1. Revisar la documentación proporcionada por el Banco Mundial (BM) e ICA y otras fuentes sobre los requisitos de importación de medidas sanitarias y fitosanitarias (MSF) en los mercados considerados como posibles objetivos para las exportaciones de carne de res colombiana. La revisión debe centrarse especialmente en (i) las normas vigentes en esos mercados objetivo con respecto a la regionalización, y (ii) las normas internacionales de la OIE y las mejores prácticas sobre estrategias de regionalización (relevantes para la exportación de carne y el control de la fiebre aftosa). Paso 2. Realizar un análisis rápido de la propuesta actual para una estrategia de regionalización, teniendo en cuenta los resultados del Paso 1, y proporcionar recomendaciones para ajustar la estrategia si es necesario. Paso 3. Desarrollar un plan de acción para operacionalizar la estrategia de regionalización. El plan de acción debe abarcar todos los aspectos clave necesarios para implementar una estrategia de regionalización, tal como se define en el Código Terrestre de la OIE (que debe servir como referencia), y debe adaptarse a los requisitos específicos de los mercados objetivos. El plan de acción debe resultar del análisis de los ajustes que se realizarán en el sistema actualmente implementado para garantizar su cumplimiento con las normas de los países objetivos. 2. Alcance de la consultoría 2.1. Elementos considerados del escenario actual Tal como lo sostienen diferentes diagnósticos sectoriales, es completamente cierto que Colombia tiene las condiciones naturales y productivas para tener un potencial exportador significativo de carnes bovinas. Para lograrlo, se han planificado diversas estrategias y proyectos durante las últimas décadas, pero por diversas razones ellas han tenido pobres resultados básicamente por una baja eficacia en el objetivo de abrir o profundizar mercados para la oferta exportable del país. Esta situación no sólo es fácilmente evidenciable en la práctica, sino que también ha sido identificada por análisis técnicos de eficacia de las políticas públicas realizados por los organismos de control técnico y administrativo del Estado (Contraloría General de la República, 2018). Las diferentes estrategias planteadas han abordado todas las materias que teóricamente son necesarias para lograr un desarrollo exportador, sin embargo, esa misma amplitud de objetivos hace 1 perder cierta potencia y foco en el factor más clave para la inserción comercial internacional del sector ganadero: contar con sistemas e instituciones que den garantía de sanidad e inocuidad. En específico, la prioridad y paso inicial de cualquier estrategia en el ámbito del comercio mundial de productos animales debe ser la sanidad de la masa animal, de sus procesos de industrialización, y la robustez de los sistemas e instituciones que la sostienen. En este proceso de avances menores y parciales en admisibilidad sanitaria, justo desde el 2017 ocurren eventos de brotes de fiebre aftosa que no sólo detuvieron abruptamente los esfuerzos por apertura de mercados, sino que agravaron más la situación al hacer retroceder los logros de mercados que habían podido ser abiertos. En este escenario de escaso avance después de dos décadas, hoy la mirada es justificadamente más práctica y asertiva. Desde el tercer trimestre de 2018 ICA ha establecido un Plan de Acciones para alcanzar la admisibilidad sanitaria en países con tratados de libre comercio (TLC) que está enfocada en no realizar amplios planes de desarrollo exportador, sino en realizar las acciones básicas necesarias para acceder a mercados alcanzables en el corto y mediano plazo, y al mismo tiempo proteger con la máxima eficacia posible las líneas de comercio ya establecidas frente a eventuales riesgos de eventos sanitarios de gama mayor. 2.2. Alcances Por los antecedentes descritos en el punto anterior, el análisis tuvo presente en este documento tuvo el siguiente alcance: (a) Enfoque en los aspectos relativos a la sanidad animal y no considera las otras áreas temáticas de un desarrollo exportador, tales como el fomento productivo, la productividad animal, costos de producción, desarrollo de la cadena agro-comercial, aspectos comerciales internos. (b) Enfoque en la eficacia para la admisibilidad, es decir considerando que los elementos a proponer sean útiles para asegurar negociaciones y aceptación lo más efectiva y rápida posible de los mercados objetivos a los productos cárnicos colombianos. (c) Considerar como base las decisiones institucionales ya activas a la fecha, y buscarán aportar recomendaciones para aumentar la eficacia de ellas y disminuir el costo sectorial e institucional de dichas definiciones y planes. 3. Estrategias de desarrollo exportador y propuesta general 3.1. Antecedentes de estrategias planteadas previamente por la institucionalidad agro-comercial CONPES 3376 /2005 En base a su rol como órgano superior de planificación en Colombia, el Consejo nacional de política económica y social (CONPES) ya destacaba el importante potencial exportador de la cadena de la carne bovina del país y declaraba que su crecimiento dependía fundamentalmente del mejoramiento del status sanitario y del sistema institucional correspondiente, y que sin ellos se dificultaba una mayor admisibilidad sanitaria en los mercados internacionales. 2 De hecho, este documento 3376/2005 (CONPES, 2005) establecía con precisión que una de las tareas importantes a implementar para mejorar la sanidad, era implementar zonificaciones para proteger el status sanitario de cada una de ellas mediante el control de movimientos animales, tomando en cuenta que en esas fechas existían diferentes status sanitarios dentro del país. Esta estrategia tenía la fortaleza de impulsar fuertemente la gestión sanitaria de los movimientos animales entre zonas, estableciendo que “para la protección del territorio nacional contra la diseminación e introducción de enfermedades se requiere el establecimiento de controles estratégicamente ubicados para evitar el tránsito indiscriminado de animales de zonas endémicas a libres de enfermedades de control oficial y su complementariedad con el control de las fronteras”. De forma similar, también consideraba la visión de que estas medidas eran la herramienta estratégica para obtener el reconocimiento de algunos mercados y lograr la admisibilidad. A modo de ejemplo, establecía que se debían implementar un total de 72 puestos de control en el territorio nacional como requisito “para obtener la certificación de las zonas por parte de Estados Unidos”. Las acciones establecidas por esta estrategia eran muy diversas y amplias, y los antecedentes técnicos para respaldar las sugerencias técnicas no siempre eran claros. Esto puede haber atentado a que el nivel de concreción no fuese alto, ya que muchas de las medidas se aprecian dimensionadas a un nivel que las hacían financieramente difíciles de implementar. No obstante lo anterior, la estrategia si ayudó a dar prioridad a la implementación de los sistemas de barreras internas de control en el país que funcionan hasta hoy. Plan estratégico de la Ganadería Colombiana (FEDEGAN) Como un aporte sólido de la trayectoria que los productores ganaderos planificaban tener para su futuro, la Federación Colombiana de Ganaderos (FEDEGAN) elaboró un diagnóstico y un robusto estudio de la capacidad competitiva del sector, y una planificación estratégica mirando al 2019, la cual está encaminada a solidificar sus fortalezas y lograr resolver sus debilidades (FEDEGAN, 2007). Esta estrategia establecía con muy buena claridad la apuesta exportadora del sector, e identificaba acertadamente varias de las acciones privadas y públicas que eran más esenciales para insertarse adecuadamente en el comercio internacional de productos animales. No es clara la razón del porqué esta estrategia no alcanzó niveles de implementación altos durante su período planificado, pero al ser un documento elaborado por el sector privado, no necesariamente consideraba en detalle las restricciones organizacionales y operacionales que tiene la institucionalidad a cargo de implementar y dirigir la política sanitaria pecuaria exportadora. Se debe entender entonces que, por su naturaleza privada, su propósito ha sido básicamente establecer información referencial y de consulta para otras instituciones tomadoras de decisiones, en especial las instituciones públicas, lo cual logra mayor impacto cuando existen relaciones de alta coordinación y colaboración público – privada. La relación entre esta Federación privada y los organismos Ministeriales del agro han experimentado diferentes etapas en la última década, lo que puede haber incidido en el rendimiento del Plan estratégico. Plan de desarrollo para el sector de la carne bovina 2010. Diagnóstico sectorial mundial y nacional en Colombia (MADR - Ministerio de Comercio, 2010) Como parte de la elaboración de Planes de desarrollo para cuatro sectores claves de la agroindustria de Colombia, ambos Ministerios realizaron inicialmente una profunda revisión de los escenarios externos e internos que el país enfrentaría como potencial exportador de carne bovina. En este 3 estudio se proyectaba (acertadamente a la luz de la realidad actual) que el mercado internacional mantendría un ritmo de crecimiento persistente y cercano al 2,2%, determinado principalmente en el hecho de que el consumo de carne bovina en países de OCDE no crecerá por encontrarse cerca de la saturación, pero si ocurriría en grandes países no OCDE tales como China, Brasil entre otros. Por su parte, la producción a inicios de la década no mostraba expansión significativa en los países líderes como EEUU y Australia por estar cerca de sus límites de producción sustentable, pero si lo hacía en Brasil y otros países medianos exportadores. Un dato relevante de rescatar de este estudio es el perfil de tipo de animal que han priorizado los países exportadores, demostrando que Australia, EEUU, Uruguay y Argentina exportaban carnes de alto valor y razas principalmente de raíz europea (con mejores accesos hacia la UE y Asia principalmente), mientras Brasil y Paraguay exportaban principalmente carne commodity (de un menor estándar de calidad y precio) de raíz Bos indicus. Respecto a los mercados que mostraban mayor crecimiento en consumo y valor, el diagnóstico del Plan de desarrollo de la carne bovina destacaba a EEUU, UE, China – Hong Kong Rusia y Japón, pero agregaba otras variables adicionales para dimensionar aquellos mercados potencialmente más convenientes para Colombia. En parte, esta estrategia de desarrollo se articuló con el sector privado mediante la institucionalidad llamada Cadena cárnica, y el Acuerdo de competitividad de la Cadena de la carne 2009 - 2019 (Cadena de la carne bovina- MADR, 2009). Si bien este acuerdo de competitividad identificaba gran parte de las variables importantes de tomar en cuenta para el aumento de la competitividad, su acento se observaba más marcado hacia el mercado interno y hacia un aumento de la calidad de los productos. El componente de desarrollo exportador de este Acuerdo estratégico público – privado tenía una mirada marcada hacia el alto flujo de envíos que Colombia realizaba hacia Venezuela en gran parte de ese período, y establecía orientación hacia la búsqueda de nichos en otros mercados, lo cual perdió sentido en el momento que el mercado del país vecino comenzó a cerrarse. Los bajos resultados de esta estrategia también pueden deberse a que el Acuerdo es más bien un documento de orientaciones donde se asumían compromisos por parte de las instituciones, pero no significaban obligaciones concretas al sector público o privado a implementar tareas y a obtener resultados medibles. Proyecto PINES 2016 Después del diagnóstico sectorial del 2010, se identificaron diversas tareas que tenían prioridad para adecuar la cadena productivo-industrial bovino a estándares de exportación. Para implementarlas, se comenzaron a trabajar diferentes fórmulas, y el 2016 finalmente se cristalizaron bajo la figura de un Proyecto de interés nacional y estratégico (PINES). Esta figura creada por Decreto en 2014, comandada por la Presidencia de la República pero con secretaría ejecutiva en el Ministerio de Agricultura, buscaba alinear y coordinar los esfuerzos públicos y privados dirigidos a aumentar las exportaciones de carne bovina (Presidencia de la República de Colombia, 2016). Para ello, se identificaron los cuellos de botellas que sufría el empresariado para generar exportaciones de carnes, y en base a esos elementos agrupó el trabajo de coordinación bajo 5 líneas de acción: admisibilidad sanitaria, (aumento de la) oferta exportable, promoción comercial, cultura exportadora, y (hacer cumplir la) regulación de mataderos. Respecto a la primera línea de acción (la más clave para la etapa inicial de acceder a mercados), PINES tuvo la valiosa virtud de realizar un ejercicio de priorización de mercados en forma participativa. Sin embargo, se observa que la 4 priorización final no tuvo para todos los casos, una justificación suficientemente clara si se analiza objetivamente el impacto real que pudiesen tener dichos mercados para el desarrollo ganadero de Colombia, y el nivel de esfuerzo que se requiere para conseguir su apertura. El proyecto PINES carne bovina ha tenido muy importantes logros en materias tales como la implementación gradual del Programa de control de residuos, el mejoramiento del estándar de calidad de los mataderos de exportación, y la implementación de los sistemas de inspección veterinaria en plantas faenadoras con estándar de exportación. Sobre este último punto cabe hacer notar el alto esfuerzo presupuestario público en montar el sistema de inspección, ya que todo el período de implantación ha sido íntegramente costo estatal. Si bien esta acción tiene toda validez como herramienta inicial de fomento, los diversos planes no abordan el traspaso que debe hacerse de este costo a los actores privados, para asegurar la sustentabilidad financiera del sistema de inspección sanitaria oficial. Esto cobra aún más relevancia al considerar que las dotaciones de inspección veterinaria de productos exportables deberán aumentar, ya que no cubren los puntos exigidos por la mayoría de los mercados. Acorde a la OIE, la inspección veterinaria en mataderos, así como la certificación de embarques es responsabilidad oficial, pero el financiamiento de este servicio debe tener la contribución de las empresas que se benefician con la exportación, bajo algún mecanismo que mantenga garantizada la independencia de los inspectores oficiales, tal como también lo concluye el informe de brechas PVS de la OIE (OIE, 2016). El proyecto PINES como estrategia exportadora logró obtener algunos resultados interesantes respecto a admisibilidad sanitaria, pero lamentablemente los eventos de brotes de FA fueron un elemento muy poderoso que cambió las prioridades técnicas y de financiamiento en todos los actores. Hoja de Ruta 2018 – 2022 de la Ganadería Colombiana (FEDEGAN) Similar al documento presentado el 2007, esta asociación de ganaderos plantea el 2018 un completo diagnóstico sectorial y las directrices y propuestas sobre el camino que se espera que transite la ganadería de Colombia en un horizonte de 4 años (FEDEGAN, 2018) La mayor parte del estudio se refiere a aspectos de producción, costos y a la falta de un desarrollo de ventajas competitivas principalmente para el mercado interno. Identifica tareas pendientes respecto a Bienestar animal, y mejoramiento del sistema de Guías Sanitarias de Movilización Interna Animal. En algunos puntos describe una somera mirada hacia el desarrollo exportador e identificación las debilidades públicas y privadas a resolver para insertarse con mayor eficacia en los mercados internacionales. En uno de los capítulos se resalta la necesidad de aumentar la competitividad país, identificando con precisión que entre los temas que producen más limitaciones críticas están el escaso desarrollo de las BPG (Buenas Prácticas Ganaderas), las debilidades de complementariedad interinstitucional pública relacionada al sector, y los retrasos en implementar un sistema de inspección, vigilancia y control de la sanidad e inocuidad eficaz que permita niveles significativos de admisibilidad de la oferta colombiana de productos de origen animal en el exterior. También analiza el tema del sistema de trazabilidad y su bajo desarrollo, no obstante el documento hace planteamientos sobre financiamiento y tercerización sin entregar sustento técnico para dichas propuestas, por lo que no se observan robustas y pueden ser fuertemente cuestionadas a la luz de la experiencia de numerosos países 5 Plan ICA de acciones para alcanzar admisibilidad sanitaria en países con TLC (2018) Además del efecto negativo que produjeron los brotes de FA ocurridos en 2017 y 2018, por razones de otra naturaleza, la comunicación y cooperación entre las instituciones Ministeriales del agro y los organismos gremiales de los ganaderos disminuyo y se distanció en esos años. Para avanzar en el desarrollo ganadero, ICA hizo un trabajo de recomponer las confianzas con los gremios y estableció en Noviembre 2018 un plan específico dirigido a lograr apertura significativa de mercados para las carnes bovinas de Colombia. El Plan es muy concreto y contiene 5 componentes: (i) la recuperación del status libre de FA con vacunación; (ii) la definición de una zona exportadora, (iii) la articulación interinstitucional para mejorar la eficiencia de los programas sanitarios sobre la exportación; (iv) el fortalecimiento de ICA; y (v) la conformación de alianzas estratégicas para mejorar la entrega de servicios. Este plan de acciones tiene la virtud de ser muy objetivo en identificar los temas más críticos para la exportación de productos cárnicos y ser muy concreto en las soluciones planteadas. Además, toma como punto de partida, el diseño del Plan de erradicación de FA hecho en conjunto con el Centro Panamericano de Fiebre Aftosa (PANAFTOSA). 3.2. Recomendación de estrategia para el aumento eficaz de la admisibilidad Las diferentes estrategias para el desarrollo ganadero exportador que se han revisado en este trabajo, han mostrado un bajo nivel de implementación lo que en parte se puede deber a que abordaban demasiadas líneas de trabajo y no se enfocan con eficacia en los aspectos más claves para lograr y mantener admisibilidad sanitaria a otros mercados. Considerando el escenario en que se encuentra la ganadería de Colombia en estos años, a continuación se plantea una síntesis de los elementos más esenciales que debe prestar atención el sector pecuario y las instituciones, para lograr mayor eficacia en sus estrategias exportadoras. Colombia tiene un gran y evidente potencial para ser un actor interesante en el mercado exportador de carne bovina mundial. Dispone de un stock de animales bastante alto comparado con el contexto regional, e incluso comparado con países exportadores netos de otros continentes (Tabla 1). Países con menor base de capacidad productiva logran generar significativas ofertas exportables, siendo la expansión de sus masas animales una restricción crítica para la mayoría de ellos. Incluso comparando con países exportadores de otros continentes, tales como Australia y nueva Zelandia se aprecia la importancia del potencial que tiene el contar con un inventario bovino alto, como es el caso de Colombia. Si bien algunos documentos diagnósticos plantean que no existe una vasta disponibilidad de territorios adicionales para expandir la ganadería de carne desarrollada de la manera en que se realiza hoy, todos los estudios coinciden que existe un enorme espacio para aumentar la productividad del rebaño existente utilizando las mismas superficies actuales. Aunque han existido iniciativas para aumentar la productividad animal, el incentivo más fuerte que experimentan generalmente los países para un mejoramiento transversal y rápido de dicha productividad, es el crecimiento de la demanda y su traducción a precios al productor, que es justamente el círculo virtuoso que produce el flujo exportador. 6 Tabla 1. Países exportadores netos de carnes bovinas Cabezas bovinas Habitantes Volumen exportado 2018 País (millones)* (millones)* (MT)** Brasil 230 210 1.354.000 Argentina 55 43 370.000 Colombia 24 49 18.000 México 16 122 220.000 Uruguay 12 3,5 332.000 Canadá 12 37 351.000 Australia 28 25 1.193.000 Nueva Zelandia 10 5 435.000 * Valores redondeados a la unidad más cercana sólo con fines de comparación general ** Volumen de Carnes enfriadas, refrigeradas y congeladas (Fuente: tradeMap). Redondeo en miles Adicional a lo anterior, se suman otras fortalezas del país, ya que se ha destacado por un buen entendimiento y colaboración público privado, y proyectos de apoyo al sector privado en inversión productiva a nivel predial y agroindustrial de la cadena cárnica. Si bien existen varios elementos que Colombia debe resolver para calificar como país elegible ante los mercados importadores, todos ellos son de relativa fácil solución, y podrían ser adecuadamente resueltos en un horizonte máximo de 2 a 3 años si se actúa con disciplina, liderazgo y coordinación. Temas tales como decidir e implementar programas y sistemas más eficaces de trazabilidad animal, de vigilancia sanitaria, de información epidemiológica, y robustecer la institucionalidad pública a cargo de dichos temas para acumular y estabilizar un sólido nivel de experticia técnica en sus equipos humanos. En base a los antecedentes anteriores, y el escenario actual de la institucionalidad pública y privada relacionada con la cadena cárnica, una estrategia que busque aumentar la admisibilidad, y que asegure eficacia en las negociaciones de apertura o solidificación de dichos mercados, debe concentrarse casi exclusivamente en los temas sanitarios –inocuidad y darle prioridad completa. Se debe entender que, aunque en todo proceso de negociación con mercados se involucran diversos actores de cancillería, técnicos, comerciales, políticos, privados, etc., la decisión final de un país de abrir acceso a su mercado a productos cárnicos de Colombia dependerá fundamentalmente de la evaluación técnica sanitaria animal, y por lo mismo serán las autoridades de ICA quienes deben encabezar las acciones de negociación y ser apoyadas en esa tarea. INVIMA tiene participación en una parte del sistema de garantías, y por lo mismo deberá coordinarse y aportar información a ICA quien es la institución reconocida por los mercados como interlocutor principal para negociaciones. Acciones esenciales para una estrategia de negociaciones de admisibilidad sanitaria eficaz: (a) Mantener primera prioridad y lograr completos resultados en el programa de control y erradicación de Fiebre Aftosa (FA), y recuperar el status de País libre FA con vacunación. En los hechos, la recuperación del status sanitario en el ámbito de la OIE es solo el primer paso que deben realizar los países para recuperar su acceso a mercados. Luego de este reconocimiento comienza un lento proceso para recuperar su status sanitario ante las autoridades nacionales competentes de cada país. 7 (b) Implementar programas que generen las garantías básicas para ser un país exportador en el contexto internacional, asegurando que sean programas de fácil auditoría: • Garantías de gestión y conocimiento completo de la sanidad animal: Asegurar sistemas de información altamente eficaces en vigilancia y en gestión de eventos zoosanitarios: El contexto mundial para el comercio de productos animales es hoy cada vez más sofisticado en sus requisitos. Exige el cumplimiento técnico de estándares sanitarios, pero además exige sistemas que puedan demostrar y acreditar el cumplimiento de los mismos (Labraga, 2016). Por tanto, desarrollar sistemas de información de alta eficacia y capaces de gestionar y comunicar la información requerida por la comunidad internacional, es un elemento imprescindible en la actualidad y es un factor relevante para la competitividad de un país exportador de alimentos de origen animal. • Garantías sobre el control de movimientos animales: Asegurar un performance razonable de funcionamiento, independiente del sistema que se utilice. En este aspecto se debe considerar que la trazabilidad individual no es exigencia explícita para los mercados excepto para UE, pero sigue creciendo como exigencia indirecta de mercados más sofisticados. • Garantías sobre los aspectos básicos de inocuidad de los productos finales: Asegurar inspección en plantas faenadoras y de procesos claramente orientada a la exigencia internacional, y programas de monitoreo de residuos y contaminantes gestionadas idealmente por una sola autoridad. (c) Diseñar e implementar una Estrategia de Zonificación del país, tal como la que acertadamente está generando ICA en la actualidad. Esta zonificación debe estar orientada para ser utilizada como herramienta de gestión sanitaria en regiones según riesgo, y como garantía sanitaria para negociaciones de comercio. En la parte II del presente estudio se analizan en detalle los elementos de esta estrategia actual de ICA, para apoyar su implementación eficaz. Los efectos que un brote de FA produce a las exportaciones de carnes de un país son siempre muy amplios y graves. De hecho, un sólido estudio realizado sobre este efecto en 4 países exportadores de Mercosur demostró econométricamente que tanto la existencia de brotes, como el período de duración hasta la recuperación del reconocimiento por los mercados importadores, tiene una asociación negativa y significativa con el volumen de comercio exterior de productos cárnicos (Labraga, 2016). Por dicha razón, el planteamiento de medidas de zonificación que permiten en parte acotar este efecto exportador negativo, es una medida razonable y necesaria, que ICA está buscando implementar con eficacia y eficiencia. (d) Plan de negociaciones con mercados ya abiertos con el objetivo de lograr aceptación de medidas de zonificación u otras medidas de gestión de riesgo que aseguren mantención de comercio en episodios de focos de Fiebre Aftosa o de diferentes enfermedades animales. (e) Plan de negociaciones con mercados no abiertos y priorizados, presentando la Estrategia de Zonificación como elemento sustantivo de garantía sanitaria. 8 4. Análisis de los mercados objetivos y prioridades 4.1. Estudios previos respecto a mercados priorizados En base a distintas metodologías y escenarios, los diversos estudios diagnósticos y de definiciones estratégicas han priorizado mercados donde la eventual oferta exportable Colombiana tendría mejor acceso competitivo, o donde habría una decisión sectorial de estar presentes. En el plan estratégico de la ganadería colombiana (FEDEGAN, 2007) se estableció una propuesta de modelo exportador que en su lógica también distinguía dos objetivos: (i) el consolidar los mercados naturales; y (ii) el capitalizar oportunidades de mercados nuevos. Respecto al primer objetivo, mencionaba a los mercados de Venezuela, Perú, Ecuador e Islas del Caribe como prioritarios, y en el segundo grupo proponía enfocarse principalmente en exportación de carnes de muy alta calidad y mercados de nicho, para lo cual priorizaba trabajar la admisibilidad hacia México, EEUU, Oriente medio, UE y Asia. Por su parte, el Plan de desarrollo para el sector de la carne bovina 2010, como sector clave de la agroindustria de Colombia (MADR - Ministerio de Comercio, 2010), realizó un estudio de diferentes variables de los mercados para identificar aquellos más atractivos para Colombia para la exportación de carne deshuesada. Según el análisis técnico teórico de variables de consumo, importaciones, valor, preferencia del mercado sobre Bos Indicus, y aranceles, señaló que se debían priorizar los mercados de UE, EEUU, Rusia, Venezuela, Arabia Saudita, Angola, Suiza, Egipto, Irán, China – Hong Kong. Al mismo tiempo, se realizó una consulta a actores de la industria y de la institucionalidad agrocomercial vinculados a la cadena cárnica de esa época, quienes priorizaron los mercados de Rusia, México, Chile, UE, Irán, Corea y Egipto para exportar carne bovina deshuesada colombiana (también se mencionaba Japón, pero quizás se debió a simple desconocimiento, ya que la legislación de Japón solo permite importar de países libres de FA sin vacunación). De manera similar, el Proyecto PINES Carne (Presidencia de la República de Colombia, 2016) planteó tres niveles de prioridad. En primer lugar, definió los mercados que se debía asegurar su mantención (Rusia, Perú, Angola y Curazao), y otros con quienes se debía lograr admisibilidad para carne bovina en el corto, mediano y largo plazo. Para lograr acceso en el corto plazo priorizó los mercados de Egipto, Jordania, Georgia, Libia, Líbano, Emiratos árabes, Cuba, Hong Kong, Vietnam y Singapur. Aquellos mercados que se indicaron como prioridad para el mediano plazo fueron: Chile, Argelia, China, EEUU, Indonesia, Israel, Canadá, UE, Arabia Saudita y Kuwait. En la presente consultoría 2019 también hubo oportunidad de entrevistar a ejecutivos de las plantas faenadoras de exportación sobre sus prioridades de mercados internacionales a trabajar en el corto plazo. No obstante, se observó cierta debilidad en definiciones estratégicas sectoriales, los actores consultados igualmente manifestaron sus percepciones y anhelos, pero con un sentido de realidad como exportadores futuros, describiendo que tendrían mayor prioridad en recuperar en plenitud los mercados de Chile y Rusia, fortalecer los mercados de Arabia Saudita y Emiratos árabes, y de comenzar la apertura del mercado de China, EEUU, y UE (en particular Holanda). 4.2. Identificación de prioridades para el escenario actual Prácticamente todos los documentos de planificación en materia productiva ganadera hacen mención de que Colombia ha firmado tratados de libre comercio (TLC) pero no ha aprovechado los 9 beneficios de ellos (arancelarios). Sin embargo, un TLC firmado no significa la seguridad automática de iniciar comercio exterior de productos animales, ya que este tipo de productos está sujeto a cumplimiento de requisitos y mecanismos adicionales de autorización establecidas en las MSF. De los TLC firmados por Colombia, solo el de la UE establece reconocimiento reciproco de status sanitario (y probablemente esquemas de zonificación), y equivalencia de autoridad zoosanitaria (inspección delegada de plantas de exportación), y el resto de los TLC sólo contienen reconocimiento básico de que las autorizaciones de comercio de productos animales estarán regidas por los principios y procedimientos MSF de la Organización Mundial de Comercio, es decir, todos requieren negociación de asuntos zoosanitarios bilateralmente. Considerando la información de estudios anteriores sobre mercados objetivos, actualmente aun es difícil definir qué mercados debiesen ser abordados, y con qué orden de prioridad. Sin embargo, tomando como base la propuesta de Estrategia para las negociaciones de admisibilidad reseñadas en el punto 3.2, hay 4 variables más útiles a tomar en cuenta para realizar un análisis práctico de mercados a priorizar desde un punto de vista sanitario y comercial (eficacia en generar un flujo significativo de exportaciones cárnicas). Las variables son: volumen de importaciones, tipo de presentación y de animal de origen de la carne importada, junto con el comportamiento exportador de los últimos años de Colombia respecto a carnes rojas. 4.2.1 Mercados mayores importadores de carnes rojas y tipo de presentación Si bien, muchos países realizan importaciones de carnes rojas sin hueso (el principal producto que Colombia incluirá en su oferta exportable al menos en el mediano plazo), el 90% de todo el volumen de importaciones lo realizan sólo 30 países, y el 70% sólo 14 países (Tabla 2). Dos tercios del comercio mundial se realiza en presentaciones de cortes congelados, formato fuertemente preferido por todos los mercados del medio oriente y de Asia. Países como EEUU, Canadá, y Japón muestran una cartera de productos importados casi perfectamente equilibrada entre presentaciones enfriadas-refrigeradas, y las congeladas. Prácticamente todos los países europeos priorizan fuertemente las importaciones de carnes bovinas sin hueso frescas refrigera-das (comercio intracomunitario), al igual que lo hace Chile y México desde sus países vecinos. 10 Tabla 2. Volúmenes de importación de carne bovina sin hueso, 2018 (MT) Carne Total Carne Total Carne Carne País fresca, carnes País fresca, carnes congelada congelada enfriada sin hueso enfriada sin hueso Mundo 32% 68% 7.475.931 16 México 95% 5% 132.414 1 China 2% 98% 874.570 17 Canadá 54% 46% 125,715 2 EEUU 47% 53% 855.282 18 Taipéi, Ch 24% 76% 122.175 3 Vietnam 0% 100% 609.613 19 Filipinas 0% 100% 121.216 4 Japón 46% 54% 605.486 20 Italia 61% 39% 119.225 5 Hong Kong 2% 98% 384.111 21 Israel 15% 85% 91.318 Emiratos 6 Corea 29% 71% 274.505 22 Árabes 26% 74% 91.297 7 Rusia 6% 94% 248.606 23 Irán 0% 100% 90.137 Reino 8 unido 62% 38% 236.107 24 Arabia Saudita 21% 79% 86.282 9 Egipto 0% 100% 228.000 25 Irak 0% 100% 78.179 10 Chile 87% 13% 223.268 26 Suecia 58% 42% 67.911 11 Alemania 77% 23% 212.703 27 Dinamarca 88% 12% 64.244 12 Francia 57% 43% 176.487 28 España 62% 38% 60.114 13 Holanda 70% 30% 159.451 29 Portugal 74% 26% 57.993 14 Indonesia 3% 97% 139.736 30 Algeria 28% 72% 37.856 15 Malasia 1% 99% 137.310 31 Curazao 39% 61% 2.939 Fuente: Elaborado en base a TradeMap 2018 4.2.2 Principales razas que consumen los mercados Colombia tiene predominantemente ganado de raíz Bos Indicus en su inventario bovino nacional lo cual queda confirmado con un reciente estudio que identificó 6 razas con dicha raíz, y que representan cerca del 67% del stock bovino total (Red Conbiand, 2018). Si bien es conocida la tendencia general respecto a cuales razas tienen mayor preferencia de importación por parte de de los mercados o bloques de mercados, el estudio diagnóstico del sector cárnico bovino a nivel mundial y nacional (MADR - Ministerio de Comercio, 2010) entrega una información objetiva sobre esta preferencia en el año 2008 que puede ser utilizada en forma referencial (Tabla 3). En general se puede decir que, entre los grandes importadores mundiales de carnes bovinas, todos los países europeos, EEUU y Japón muestran una marcada preferencia por ganado de origen Bos Taurus, mientras que Rusia y China mantienen un volumen de importación equilibrado entre razas de ambos orígenes. Países árabes se caracterizan por preferir muy fuertemente razas de origen Indicus, mientras que Chile realiza casi dos tercios de sus importaciones desde razas Taurus y un tercio Indicus. Esta información cobra relevancia cuando se identifica el tamaño potencial de un mercado al cual se puede acceder, ya que la raza que origina la carne a exportar puede limitarlo o ampliarlo, y también determinar diferenciales de precios. 11 Tabla 3. Importaciones de carnes bovinas totales según raza de origen, 2008 (%) Pais Bos Taurus Bos Indicus Japón 98 2 EEUU 82 18 UE 94 6 Suiza 69 31 Arabia Saudita 2 98 Egipto 3 97 Irán 47 53 China 50 50 Israel 60 40 Chile * 70 30 Elaborado en base a información de Estudio “Diagnóstico del sector en el mundo, punto de partida, y del sector en Colombia” (MADR - Ministerio de Comercio, 2010). Fuente citada: Trademap, Comtrade, USDA *= Estimación para año 2018 según país de origen de importaciones 4.2.3 Comportamiento de Colombia como exportador de carnes rojas Tomar en cuenta la forma en que se ha desenvuelto Colombia para las exportaciones de carnes rojas para un análisis de prioridades puede tener un alto sesgo, ya que las diferentes estrategias de admisibilidad planificadas en el pasado se han visto detenidas o alteradas por eventos zoosanitarios de alto impacto. No obstante lo anterior, pese a las dificultades coyunturales, el sector privado exportador ha mantenido cierta actividad con algunos mercados, por lo que representan vías comerciales activas y en régimen, que también se deben mantener y algunos de ellos profundizar, por la vía de la negociación sanitaria oficial. 12 Tabla 4. Volúmenes exportados (Ton) de Carnes bovinas enfriadas y congeladas de Colombia Total País importador 2014 2015 2016 2017 2018 quinquenio Mundo 8.994 10.021 10.075 17.156 18,099 Rusia 1.768 7.430 4.703 3.834 11,379 29.114 Jordania 0 538 2.254 5.221 1,719 9.732 Líbano 0 0 472 3.632 1,863 5.967 Venezuela 5.662 0 0 0 0 5.662 Curazao 1.150 1.083 1.137 539 251 4.160 Hong Kong, China 89 28 622 1.588 1,049 3.376 Vietnam 56 188 1.207 1,339 2.790 Perú 221 480 261 266 0 1.228 Libia 178 444 622 Angola 104 236 52 392 Emiratos árabes 391 391 Egipto 73 108 108 289 Chile 196 196 Fuente: Elaborado en base a TradeMap En esta categoría se puede considerar los mercados de Rusia, Jordania, Emiratos árabes, Egipto, Líbano y Vietnam, los cuales mantuvieron o aumentaron sus volúmenes de envíos pese a los eventos de Fiebre aftosa. 4.2.4 Propuesta de mercados a priorizar en un plan de negociaciones de admisibilidad sanitaria Si bien un objetivo de largo plazo es contar con la mayor cantidad de mercados abiertos para el acceso de los productos de origen animal desde Colombia, desde un sentido práctico, se deben priorizar los esfuerzos en aquellos mercados donde se pueda lograr un flujo significativo y permanente de exportación que sea capaz de generar un dinamismo sectorial general. Si bien esto no significa renunciar a los mercados donde se puedan hacer ventas spot, o en escala menor, para efectos de las prioridades que debe adoptar el negociador zoosanitario (ICA), se deben privilegiar mercados capaces de lograr el impacto comercial mencionado como ejes de la Estrategia de desarrollo exportador. Al respecto, las recomendaciones son las siguientes: 13 (a) Se ve muy conveniente dar muy alta prioridad a recuperar/crecer en los países donde ya hay acuerdos sanitarios y que tienen aceptación de la oferta colombiana, altos volúmenes de importación, y precios internacionales sobre el promedio. Tabla 5. Características de los mercados donde ya hay acuerdos sanitarios País Características Rusia - Importa principalmente carne congelada, y 50% de razas Bos Indicus - Importa un total de aproximadamente 280.000 Ton/año y es el 7° importador de carne sin hueso a nivel mundial. - Los precios del mercado están en un rango medio-bajo (Promedio USD3.800) , pero el mercado ya está penetrado, se cuenta con requisitos ya negociados y definidos, y opera en régimen con tendencia al alza. Chile - Recibe carne refrigerada, que es un producto de mayor valor y que por logística Colombia si puede entregar con relativa facilidad. Ya compra una proporción importante de carnes de razas Bos Indicus desde Paraguay y Brasil. - Importa un total cercano a las 225.000 Ton/año y es el 10° importador de carnes sin hueso a nivel mundial y el 3° de carnes frescas refrigeradas. - Los precios del mercado están en un rango alto (Promedio USD5.000), y es un mercado donde Colombia puede alcanzar una importante participación en muy corto plazo con un impacto alto en el crecimiento del flujo exportador (Se puede estimar que logrando un 5%-6% de las importaciones que hace Chile, ese sólo mercado podría aproximadamente igualar en valor las exportaciones que realiza Colombia actualmente hacia todo el mundo). - Hoy las exportaciones hacia ese mercado están temporalmente detenidas por los eventos de FA, pero ya se cuenta con requisitos negociados y definidos, por lo que una vez recuperando el reconocimiento del status por parte de Chile, el flujo comercial crecerá rápidamente. Vietnam - Recibe carne congelada y también de razas Bos Indicus. - Importa cerca de 610.000 Ton/año y es el 3° importador a nivel mundial. - Los precio están en un rango bajo (USD3.200), pero el mercado ya está penetrado, y muestra una tendencia al alza. - Hoy se exporta hacia ese mercado con certificado zoosanitario de exportación (CZE) genérico y la falta de requisitos negociados no da certeza administrativa al flujo comercial lo que lo detiene a crecer. Sin embargo, el proceso de negociación sanitaria ya comenzó y están recién en etapas iniciales de construcción. Egipto - Recibe principalmente carne congelada, y de razas Bos Indicus. - Importa un total de aproximadamente 228.000 Ton/año y es 9° comprador mundial. - Los precios del mercado están en un rango muy alto para carne congelada (Promedio USD 5.024). El mercado ya está penetrado, con requisitos ya negociados y establecidos, y opera en régimen y con volúmenes posibles de expandir. Emiratos - Recibe principalmente carne congelada, y de razas Bos Indicus. Árabes - Importa un total de aproximadamente 91.000 Ton/año. Los precios del mercado están en un rango bajo (Promedio USD3.627), pero el mercado ya está penetrado. Opera con volúmenes mínimos posibles de expandir. - Hoy se exporta hacia ese mercado con CZE genérico y la falta de requisitos negociados, no da certeza administrativa al flujo comercial lo que lo detiene a crecer. Es un mercado que da importancia al tema control de residuos, por lo que deben resolverse las fallas a dicho Programa. Fuentes de información de volúmenes y precios carne sin hueso 2018: Trademap 14 (b) Respecto a países donde trabajar la admisibilidad para apertura, se ve conveniente priorizar aquellos donde el mercado reciba razas de raíz Bos Indicus, y exista una fuerte demanda por carne bovina sin hueso para consumo o uso industrial. Tabla 6. Características de los mercados donde se ve conveniente trabajar la admisibilidad País Características China - Recibe principalmente carne congelada, y 50% de razas Bos Indicus, y recibe normalmente cortes no finos con buen precio. - Importa un total de aproximadamente 875.000 Ton/año y es el 1° importador a nivel mundial. Los precios del mercado están en un rango medio alto para carne congelada (Promedio USD4.556). - Los requisitos sanitarios exigidos son relativamente fáciles de cumplir, pero los procesos de negociación son largos y la velocidad dependen bastante de las relaciones políticas entre los países. Hong - Recibe principalmente carne congelada, y 50% de razas Bos Indicus, y recibe normalmente Kong cortes no finos con buen precio. - Importa un total de aproximadamente 384.000 Ton/año y es el 5° importador a nivel mundial. Los precios del mercado están en un rango medio alto para carne congelada (Promedio USD4.924). - Los requisitos sanitarios exigidos son relativamente fáciles de cumplir, pero los procesos de negociación son difíciles de predecir. EEUU - Recibe principalmente carne congelada, y un quinto de razas Bos Indicus, con destino a procesos industriales con un buen precio. - Importa un total de aproximadamente 855.000 Ton/año y es el 2° importador a nivel mundial. - Los precios del mercado están en un rango medio alto para carne congelada (Promedio USD4.855). - Los requisitos sanitarios exigidos son difíciles de cumplir, y los procesos de negociación son largos en el tiempo. UE - Recibe principalmente carne fresca refrigerada y cortes finos. - Aunque el bloque se caracteriza por preferir fuertemente razas europeas de raíz Bos Taurus, llegando al 94% del consumo según estudio 2010 (MADR - Ministerio de Comercio, 2010) ). - Como bloque importa cerca de 1.350.000 Ton/año, pero la mayor parte de este comercio es intracomunitario, y referido a razas Europeas. - Los precios del mercado están en un rango medio alto para carne congelada (Promedio USD4.556). - Los requisitos sanitarios exigidos son difíciles de cumplir si se piensa para ser implementados a una escala nacional, pero dicho mercado permite hacer elegibles a un subconjunto de granjas animales que se adhieran a un programa especial de control sanitario bajo normas UE. Fuentes de información de volúmenes y precios carne sin hueso 2018: Trademap 15 (c) En cambio, no se ve conveniente priorizar países con niveles de importación global muy bajos, para ser considerados ejes de la estrategia de expansión de los mercados, ya que, aunque se pueda acceder a ellos en forma relativamente simple, las posibilidades de crecer y generar un flujo exportador importante son inexistentes. Si bien se debe mantener un monitoreo por parte de ICA de las condiciones sanitarias negociadas con estos mercados, las eventuales gestiones de expansión pueden quedar como una tarea comercial de privados. Tabla 7. Características de los mercados donde n se ve conveniente trabajar la admisibilidad Mercado Características Curazao - Importa sólo aproximadamente 2.900 Ton/año, carne congelada. - Los precios del mercado están en un rango alto (Promedio USD5.192). - El mercado ya está penetrado, opera en régimen con algunas complicaciones transitorias por el evento de focos de F.A. Perú - Importa solo aproximadamente 4.000 Ton/año, carne congelada. - Los precios del mercado están en un rango alto (Promedio USD6.017). - El mercado ya está penetrado, hoy no opera por complicaciones transitorias por el evento de focos de F.A. Libia - Importa solo aproximadamente 7.000 Ton/año, carne congelada. - Los precios del mercado están en un rango bajo (Promedio USD3.280). - El mercado ya está penetrado, opera en régimen sin complicaciones por el evento de focos de F.A. Jordania - Importa solo aproximadamente 34.000 Ton/año, carne congelada. - Los precios del mercado están en un rango bajo (Promedio USD3.378). - El mercado ya está penetrado, opera en régimen sin complicaciones por el evento de focos de F.A. Líbano - Importa solo aproximadamente 27.000 Ton/año, carne congelada. - Los precios del mercado están en un rango bajo (Promedio USD3.871). - El mercado ya está penetrado, opera en régimen sin complicaciones por el evento de focos de F.A. Fuentes de información de volúmenes y precios carne sin hueso 2018: Trademap 16 5. Requisitos sanitarios de los mercados prioritarios Para establecer un plan de negociaciones sanitarias prioritarias con miras a solidificar y ampliar la admisibilidad de los productos de origen animal de Colombia, se deben considerar los principales requisitos de los mercados a abordar, que puedan representar dificultades mayores en la negociación (y para los cuales se debe estar preparados con respuestas contundentes que den garantías de capacidad de hacer cumplir dichos requisitos). A continuación, se extractan aquellas exigencias y características de los mercados claves que Colombia debiese abordar, y las recomendaciones sobre las formas de abordarlas. Tabla 8. Mercados que requieren negociación sanitaria para FORTALECER admisibilidad País Requisitos claves Forma de abordar en la actualidad Rusia • País, zona o Territorios - Mantener restricción de exportación sólo de Administrativo o predios libres de Departamentos donde hubo focos F.A. y considerar FA por 12 Meses, Leucosis por 12 elegibles los animales de cualquier origen diferente a Meses, Tuberculosis bovina por 6 esos Departamentos. Meses. - Mantener trazabilidad mediante sistema actual de • Animales nacidos y criados en control de movimiento Sigma. territorios elegibles para - No presentar ni mencionar propuesta de zonificación exportación. para análisis del mercado hasta que esté aprobado • Muy alta sensibilidad al control por OIE 2020. de residuos. - Completar el plan de control de residuos y contaminantes y presentar su alcance país y por planta exportadora, y con un sistema de administración por parte de 1 autoridad sanitaria. Chile • País o zona libre de FA Reconoce - Recuperar status país libre de FA con vacunación zonificaciones pero por norma - Solicitar y acelerar visita para reconocer status y nacional, requiere acción de reactivar exportaciones. reconocimiento (dossier y visita). - Preparar dossier y decreto de zonas y presentar a OIE • Animales nacidos y criados dentro y luego a SAG Chile solicitando su evaluación, (el de la zona y sistema de tener reconocimiento OIE de una zona no es trazabilidad que dé garantías que condición suficiente para ser reconocida por SAG) animales cumplen con lo anterior - Presentar la mayor cantidad de Zonas a evaluación • Garantías de zoosanidad en el (no sólo la zona norte-atlántica). procesamiento mediante - Mantener trazabilidad mediante sistema actual de exigencia de carne sin hueso y control de movimiento Sigma, pero reforzar maduración según estándar. información auditable acerca de registro de predios de origen. Vietnam • País o zona libre de FA con - Acelerar negociación para abrir este mercado vacunación. - Mantener trazabilidad mediante sistema actual de • Animales nacidos y criados dentro control de movimiento Sigma de la zona y sistema de - Presentar el sistema de zonificación para análisis del trazabilidad que dé garantías que mercado durante la etapa de negociación como animales cumplen con lo anterior herramienta de garantía adicional (puede facilitar • Sensibilidad normal sobre positivamente la negociación) programas de control de residuos - Completar el plan de control de residuos y y contaminantes contaminantes y presentar su alcance país y por planta exportadora 17 Tabla 9. Mercados que requieren negociación sanitaria para ABRIR admisibilidad País Requisitos claves Forma de abordar en la actualidad CHINA • País libre de FA (y estomatitis vesicular o - Implementar sistema de información de las programa de Control efectivo) y granjas vigilancias activa y pasiva de fácil auditoría, ya sin restricciones cuarentenarias. que China inspecciona. • Sistema de Trazabilidad que asegure - Avanzar hacia la trazabilidad individual, o rastreo de un bovino faenado hasta la Programa de granjas inscritas. granja que nació (identificación y registro - Preparar sistema de autosuspensión, recall de único para el ganado para faena). No carga en viaje en casos de eventos zoosanitarios exige explícitamente trazabilidad de enfermedad animal crítica. individual, pero cada vez está - Preparar sistema de control de anabólicos promoviendo más dicho sistema. (prohibir uso, controlar venta, o implementar • En caso de focos o contaminación en la sistema de granjas elegibles para China). zona, se debe auto-suspender e informar - Implementar Plan de zonificación del territorio a China para decisión. nacional para F.A., pero no presentar a China • Alta sensibilidad a programa de control para aprobación, sino que utilizarlo como de residuos y patógenos y no uso de herramienta técnica sustantiva en caso de que hormonas anabolizantes ocurra un brote, y así lograr rápida aprobación • Exigencia de faena segregada exclusiva de China de mantener exportación de las zonas para China. no afectadas. EEUU • Zona libre de FA. - Recuperar status país libre FA con vacunación. • Matadero NO puede recibir animales de - Preparar dossier y decreto de zonas y presentar zona infectada. a EEUU solicitando su evaluación, sin necesidad • Animales nacidos y criados en zona de haber sido antes presentado y reconocido Sistema de trazabilidad que garantice por OIE. rastreo inverso de un animal. - Acordar con EEUU que las exportaciones hacia • Normal sensibilidad programas de control ese mercado se realizarán exclusivamente de residuos y contaminantes. desde la zona norte-Atlántica, lo cual se debe • Alta sensibilidad a inocuidad de los cortes dejar consignado en el Certificado Zoosanitario finales intactos y precursores, en especial que se acuerde entre ambos países en la forma control bacteriológico de trimming para de un requisito adicional. uso industrial. - Establecer una Normativa liviana de BA e implementarla. • Creciente sensibilidad por tema de Bienestar Animal (BA) como requisito. UE • UE reconoce la Zona autodeterminada - Recuperar status país libre FA con vacunación. por el país según normas OIE. - Implementar zonas y activar bloqueos en caso • Muy alta sensibilidad por Trazabilidad de existencia de focos de FA para informar a UE individual y capacidad de (…) y continuar con comercio desde las otras zonas. • Alta sensibilidad programas de control de Esta zona no requiere haber sido antes residuos. reconocida por OIE. • Alta sensibilidad a control en uso - Preparar sistema de control de uso de restringido de antibióticos. anabólicos (prohibir uso, controlar venta, o • Alta sensibilidad a inocuidad en programa de granjas elegibles para UE. faenamiento sin uso de técnicas externas - Robustecer los sistemas de control y de de sanitización. información sobre uso de antibióticos. • Alta preocupación por Bienestar animal. - Establecer e implementar una Normativa liviana de Bienestar Animal. 18 6. Análisis de la estrategia de zonificación planteada 6.1. La estrategia sanitaria de control y prevención de fiebre aftosa como marco de una zonificación Al igual que la mayoría de los países de la región, ICA Colombia tiene mucha experiencia en la gestión preventiva y de atención de emergencia relacionadas con la Fiebre Aftosa. Adicionalmente, se cuenta con el directo apoyo y asesoría de una de las instituciones más prestigiosas a nivel mundial relativas a la gestión de la enfermedad, como es el Centro Panamericano de Fiebre Aftosa (PANAFTOSA). El Programa Nacional para la Erradicación de la Fiebre Aftosa, es coordinado por ICA y cuenta con la participación del sector privado en su operación. Las acciones realizadas tienen coherencia técnica, ya que son necesarias para los objetivos de erradicación, pero además porque son las exigencias mínimas según estándares OIE para mantener el status de País libre de FA con vacunación. Estas acciones permanentes incluyen: • Un Plan de Vacunación sistemática de 2 ciclos por año obligatorio para todos los bovinos y programas de medición de la eficacia de la vacunación. • Un robusto sistema de Vigilancia pasiva, con un procedimiento eficaz para investigación de todas las notificaciones de sospecha de enfermedades vesiculares (PLAN-SA-001). • Acciones de vigilancia activa acordes a requisitos de OIE. • Un sistema de control de movimientos animales (Resolución 3640/2013) en base a un sistema de información en línea para emitir guías de movilización y a la disposición de puestos de control físico en el territorio, o que permite restringir movilizaciones en situaciones de riesgos diferentes en cada área. La aparición de focos de FA en el 2017 y después el 2018 dieron cuenta de varias realidades epidemiológicas reales, de las cuales hay cuatro de mayor importancia: • Colombia mantenía un riesgo real alto de introducción del virus y debía aumentar el nivel de protección en sus departamentos limítrofes. • Si bien las coberturas de vacunación se observaban adecuadas, es probable que el nivel de protección vaccinal no estaba correctamente evaluado, en especial en poblaciones jóvenes, lo que no habría impedido la transmisión de la infección (PANAFTOSA a, 2018). • Existen zonas con niveles de riesgo objetivamente diferentes y es posible controlar la difusión de la enfermedad entre ellas. • En las zonas de mayor riesgo se deben implementar medidas de mitigación diferentes a las diseñadas transversalmente para todo el país. Frente a estas conclusiones, ICA junto a las instituciones internacionales especializadas, implementó una estrategia para controlar la emergencia dirigida a detener la transmisión viral, a establecer protección efectiva en las zonas, y a recuperar la condición de País libre con vacunación. Se implementaron medidas adicionales como ciclos extraordinarios de revacunación, de monitoreo de la protección vaccinal, de disposición de nuevas exigencias para movimientos, de mayor control de la vacunación y de las existencias de ganado en los predios, de disposición de nuevos puestos de control y de estudio de un nuevo esquema de zonificación (PANAFTOSA b, 2018). El cronograma de actividades de esta estrategia de emergencia y de mejoramientos al Plan nacional se ha cumplido muy oportuna y eficazmente. 19 El Programa Nacional de Fiebre Aftosa hoy se observa con una mayor robustez técnica, y con completa capacidad de brindar garantía sanitaria a otros países. De acuerdo al correcto avance observado en el Plan de erradicación de FA elaborado en base al Código OIE, se espera que el país pueda recuperar su condición de libre de FA con vacunación durante el último trimestre de 2019. 6.2. Marco normativo internacional y experiencias respecto a zonificación Desde hace muchos años existe y se utiliza la segregación de territorios geográficos determinados como una forma de manejar la sanidad animal en un país. Las orientaciones y estándares sobre esta metodología las establece la OIE, cuya asamblea general recién pasada (2018) actualizó las definiciones, requisitos y procedimientos para establecer y manejar zonificaciones, agrupándolos en el capítulo 4.3 del Código Terrestre. En este capítulo se plantean los estándares generales para una zona, y en los capítulos específicos por enfermedad hay definiciones adicionales, tal como ocurre en el capítulo 8.8 sobre Infección por el virus de la FA. Dado que la FA es una de las enfermedades para las cuales OIE reconoce internacionalmente el status en un país, la determinación de una zona relativa a dicha enfermedad también debe ser reconocida por este Organismo, a diferencia de zonas para otras enfermedades que no requieren reconocimiento OIE, y para las cuales su diseño y los estándares sanitarios específicos se definen y aceptan bilateralmente entre países. La zonificación se aplica a una subpoblación de animales definida esencialmente en función de criterios de separación geográficos, y que serán gestionadas sanitariamente de una forma singular. Las subpoblaciones pueden ser separadas por barreras naturales, artificiales o legales. Si bien la zonificación tiene un objetivo de mejor prevención o control de una enfermedad, también se le reconoce explícitamente su rol como herramienta para clarificar y dar mayor seguridad al comercio de animales y sus productos. El mismo Artículo 4.3.1. destaca que “para un País Miembro puede ser ventajoso establecer y mantener una subpoblación de animales con un estatus sanitario específico dentro de su territorio con fines de comercio internacional”. (OIE, 2018) En específico destaca que además de ayudar a un control progresivo y a la erradicación de una enfermedad, en el caso de un país que tenga definida una zona libre de una enfermedad y ocurra un brote de dicha enfermedad, la herramienta puede facilitar el control de ella, facilitará proseguir los intercambios comerciales, y limitar la extensión de la enfermedad a un área restringida y definida, protegiendo el estatus del resto del territorio. Para definir una zona relativa a FA con vacunación (caso de Colombia), los principios y estándares generales claves que se exigen en Cap 4.3, y Art 8.8.3 OIE son las siguientes: • La autoridad suprema dentro de la Zona para efectos de comercio internacional es el Servicio Veterinario del país, y debe disponer los recursos humanos, financieros y capacidades para mantener los sistemas de vigilancia, diagnóstico y control dentro de ella. • Contar con un sistema de vigilancia adecuado, basado en la epidemiología de la enfermedad, y demostrable: Esto quiere decir que debe comprender las variables de la epidemiología de la enfermedad, y ser de fácil auditoría. Para una Zona Libre, ese status se mantendrá mientras la vigilancia demuestre que no hay aparición de la infección. • Debe existir colaboración activa y comunicación entre el sector ganadero y el Servicio Veterinario, y el sector productor debe llevar registros confiables. • Debe existir un sistema de identificación de los animales, ya sea por rebaño o individualmente. • Se debe contar con medidas sanitarias de control para los desplazamientos de animales hacia una zona los cuales deben quedar documentados. 20 • Para las mercancías de origen animal también deben controlarse y registrarse sus movimientos (semen, carnes, leche y cueros). En lo que respecta a una zona relativa a FA, el capítulo 8.8 establece los estándares específicos respecto a los movimientos de animales y productos entre zonas, independiente de que sean zonas de igual status sanitario (OIE, 2018). Entre los principales se pueden mencionar: • Movimientos de bovinos, porcinos y semen (8.8.11,15): permanencia en zona de origen al menos 3 meses; prueba negativa a detección de FA. Implicancia práctica: tener que controlar con mayor prolijidad la identificación y el movimiento de porcinos. • Movimiento de carnes (8.8.15): No deben moverse productos de riesgo entre zonas (cabezas, faringe, lengua, ganglios). Implicancia práctica: prohibir el movimiento de estos productos entre zonas y controlar eso. • Movimiento de leche y cueros (8.8.24,29): solo permitido movimiento desde zonas libres. Implicancia práctica: no requiere control especial, sino solo prohibición de movimiento de estos productos desde una zona donde eventualmente hubiese un brote. Experiencia de ICA sobre zonificación: Colombia tiene mucha experiencia en la definición de zonas, presentación y obtención de aprobación por parte de OIE y gestión de ellas, por lo que existe certeza de que se planificarán adecuadamente. ICA ha utilizado la zonificación para la prevención, control y/o erradicación de enfermedades prioritarias, como la FA desde hace 20 años, teniendo su primer resultado exitoso con el reconocimiento por parte de la OIE de la Zona Noroccidental del Departamento del Chocó como zona libre sin vacunación (1997). La Ley No. 395/97 que declara de interés nacional la erradicación de la FA, privilegia la ampliación y conservación de las zonas libres de la enfermedad, (Art 5) aspecto que se cumplió con el reconocimiento por parte de la OIE de 5 zonas libres con vacunación en el período (2003 al 2009) que abarcaban todo el país. Sin embargo, en esta oportunidad el diseño de las zonas deberá estar estratégicamente enfocado hacia la protección comercial del futuro flujo de exportaciones cárnicas frente al riesgo de FA, por lo que debe considerar fundamentalmente dar garantías de cumplimiento para los países según sus requisitos y formas de operar con las zonas. Bajo ese prisma a continuación se realiza un análisis más profundo de la propuesta de zonificación de ICA. Ejemplos de zonificaciones sanitarias y área ganadera de exportación: Cabe señalar que una zonificación para FA tal como es definida por la OIE busca estandarizar la gestión sanitaria para una subpoblación animal que se encuentra en un territorio determinado, para dar garantía sanitaria a los mercados importadores. Por esta razón, si un país logra varias zonas con un status sanitario que le permite exportar a un mercado determinado, lógicamente buscará extraer animales desde todas esas zonas para faena de exportación. Ejemplos de lo anterior hay muchos, como el caso de Argentina que fue agregando zonas libres de FA sin vacunación desde el extremo sur del país hacia el norte, y desde todo ese territorio fue extrayendo animales para ofrecer en países que importan carne con hueso. Similarmente lo hizo Brasil, que al lograr dicho status para su zona de Santa Catarina, comenzó a exportar desde todos los predios de esa zona. Colombia hizo algo similar en el pasado, logrando ir progresivamente adicionando zonas libres con vacunación, hasta completar casi la totalidad del país durante esta década. Al hacerlo, inmediatamente todos los predios ganaderos del país fueron elegibles para exportar carne sin hueso a los mercados donde se iban logrando admisibilidad. Sin embargo, el unificar todas las zonas tuvo la consecuencia de que al 21 haber tenido un foco de FA hizo perder el status al país completo con las consecuencias comerciales conocidas. No obstante lo anterior, es decisión de cada país y de las negociaciones bilaterales, el decidir de qué zona específica extraer animales para el mercado con que se negocia, ya sea de todas las zonas aprobadas por OIE, o sólo de algunas. 6.3. La propuesta de Zonificación ICA (Diciembre 2018) Después de los grandes problemas que significaron los últimos focos de FA para los planes exportadores que tenía el sector ganadero de Colombia, se encargó a ICA buscar una fórmula de mitigar este gran riesgo de pérdida de mercados. Para ello se diseñó una propuesta de territorios a zonificar: 6.3.1 Zona Norte Caribe (o zona exportadora) En Diciembre 2018 se propuso establecer una zona especial relativa a FA que lograría mayor protección al ganado de ese territorio frente a una eventual reintroducción de virus a un territorio determinado, y así ofrecer garantías a los socios comerciales de la condición sanitaria de los productos exportados. Se le denominó “Zona Norte Caribe” o “Zona exportadora de carne” (ICA - Subgerencia de Vigilancia Epidemiológica, 2018). Esta zona incluye la totalidad de los municipios de los departamentos de Córdoba, Sucre, Atlántico, Magdalena y parte de los municipios de Antioquia y Bolívar (Tabla 5), con una superficie total cercana a 10,8 millones de hectáreas. 22 Tabla 10. Departamentos y Municipios de la Zona Norte-Caribe (exportadora de carne) Cantidad Departa- Municipios Nombre de Municipios mento incluidos Arboletes, San Pedro de Urabá, San Juan del Urabá, Necoclí, Turbo, Apartado, Carepa, Chigorodó, Mutatá, Valdivia (veredas: Astilleros, Santa Bárbara, La Antioquia 14 América, Montefrío, Cachirime, Pensilvania, Monte Blanco, La Siberia, La Paulina, Puerto Raudal, Las Palomas El Quince, Playa Rica, Juntas y San Jose Génova), Taraza, Cáceres, Caucasia y Nechí Baranoa, Barranquilla, Campo de la Cruz, Candelaria, Galapa, Juan de Acosta, Luruaco, Malambo, Manatí, Palmar de Varela, Piojó, Polonuevo, Ponedera, Atlántico Todos Puerto Colombia, Repelón, Sabanagrande, Sabanalarga, S. Lucía, S. Tomás, Soledad, Suan, Tubará y Usiacurí Arjona, Achí (Los Mísperos, Tres Cruces, Playa Alta, El Gallego, Corocoro, Sincerin, Caimancito y El Guayabo), Arroyohondo, Calamar, Cartagena de 27 Indias, Cicuco, Clemencia, Córdoba, El Carmen de Bolívar, El Guamo, Hatillo de municipios Loba, Magangué, Mahates, Margarita, Maria La Baja, Mompós, Pinillos completos (veredas Las Flores, Los Limones, Palenquito, Palomino, armenia, la victoria, Bolívar y3 santa rosa, tapoa, y las conchitas), San Cristóbal, San Estanislao, San Fernando, municipios San Jacinto del Cauca (Los caimanes, Tenche, Astilleros Mata Guaduas, Mata de parciales caña El Brazuelo, La Loma y Caño Gil), San Juan Nepomuceno, Santa Catalina, (veredas). Santa Rosa, Soplaviento, Talaigua Nuevo, Turbaco, Turbaná, Villa Nueva y Zambrano Rio Sucio (veredas: Campo Alegre, Caño de Oro, Caracolí, Cerritos, Cuchillo Blanco , El diez, El 7 de Agosto, El Brillante, La Florida, La Fortuna, La Línea, La Madre, La Pala, La Posa, La Punta, Largaova, Lomitas, Mancilla, Nueva luz, Pabón, Peñitas, Playa Roja, Puerto Cesar, Puerto Rivas, Quebrada del Medio, Chocó 2 San Andres, Santa Cecilia, Santa Maria y Villanueva) y Carmen del Darién (veredas; Apartadocito, Bracito de Zapayal, Arrastradero, Brisas, Caño Claro, Caño Manzano, Caño Monteria, Corobazal, Costa de oro, Despensa Baja, Despensa Media, Caracolí, el Cerrado, El guamo, La Iguana, La Nevera, Llano Rico, Los Pisingos, Puerto lleras, Urada y Zapayal) Ayapel, Buenavista, Canalete, Cereté, Chima, Chinú, Ciénaga de Oro, Cotorra, La Apartada, Lorica, Los Córdobas, Momil, Moñitos, Montelíbano, Montería, Planeta Rica, Pueblo Nuevo, Puerto Escondido, Puerto Libertador, Purísima de Córdoba Todos la Concepción, Sahagún, San Andres de Sotavento, San Antero, San Bernardo del Viento, San Carlos, San José de Uré, San Pelayo, Tierra Alta, Tuchín, Valencia. Buenavista, Caimito, Chalán, Colosó, Corozal, Coveñas, El Roble, Galeras, Guaranda, La Unión, Los Palmitos, Majagual, Morroa, Ovejas, Palmitos, Sucre Todos Sampúes, San Benito Abad, San Juan de Betulia, San Luis de Sincé, San Marcos, San Onofre, San Pedro, Santiago de Tolú, Sincelejo, Sucre, Tolú Viejo. Algarrobo, Aracataca, Ariguaní (El Difícil), Cerro de San Antonio, Chivolo, Ciénaga, Concordia, El Banco, El Piñón, El Reten, Fundación, Guamal, Nueva Granada, Pedraza, Pijiño del Carmen, Pivijay, Plato, Puebloviejo, Remolino, Magdalena Todos Sabanas de San Ángel, Salamina, San Sebastián de Buenavista, San Zenón, Santa Ana, Santa Bárbara de Pinto, Santa Marta, Sitionuevo, Tenerife, Zapayán y Zona Bananera. Fuente: Dirección Técnica de Vigilancia Epidemiológica ICA. Colombia 2018. 23 6.3.2 Zona de Frontera La identificación de brotes de FA dentro de la zona de contención llevó al Programa Nacional de FA a concluir que dicha zona de contención no fue eficaz por si sola para mitigar el riesgo de transmisión del virus. Adicionalmente, el hallazgo de nuevos focos en 2018 en los Departamentos de Cesar y La Guajira reveló la vulnerabilidad en que se encontraban los departamentos de frontera y terminó por confirmar la escasa eficacia de la zona de contención (Figura 1). Figura 1. Zona de contención FA 2017 (Aprobada mediante Resolución ICA 11.595/2017) A raíz de lo anterior se comenzó a diseñar una segunda zona en el territorio nacional, que considera también el mismo objetivo de mantener un status de zona libre de FA con vacunación, pero que tiene la particularidad que a ella se le reconoce mayor riesgo de exposición al virus por su cercanía a la frontera nororiente (Figura 2). Esta zona es denominada “Zona de Frontera” e incluirá todos los Departamentos fronterizos con la República de Venezuela (Tabla 11 y Figura 2). Tabla 11. Departamentos de la Zona de Frontera Figura 2. Zona de Frontera para Fiebra Aftosa Departamento La Guajira Cesar Norte de Santander Boyacá (Municipio Cubará) Arauca Vichada Zona de alta vigilancia Zona de Frontera Fuente: Comunicación personal- Dirección Técnica de Vigilancia Epidemiológica ICA 24 Ambas zonas de Frontera y zona Norte Caribe tendrán el mismo status sanitario (libres de FA con vacunación), y pese a estar adyacentes, no se fusionarán y se mantendrán separadas como zonas independientes, tal como lo permite el Art 8.8.3 del Código terrestre OIE (Figura 3). Figura 3. Mapa ilustrativo de la cobertura de la zona de Frontera (1) y zona Norte Caribe (2) 6.3.3 Zona libre fiebre aftosa sin vacunación Cabe destacar que aún mantiene su vigencia la pequeña zona libre de FA sin vacunación en la región noroccidental del Departamento de Chocó establecida en 1996, pero no hay expresión ganadera para exportación en dicho territorio. Elementos considerados en diseño de Zona Norte Caribe (de exportación): Esta zona tiene un diseño propuesto elaborado en base a las siguientes variables y elementos contemplados para su implementación: • La subpoblación animal que concentra la zona es un conjunto identificable de subsistemas de producción estrechamente integrados entre sí. Los circuitos comerciales de plantas industriales de faena y procesamiento de carnes para la exportación existentes en la zona, prácticamente se autoabastece de proveedores de los diferentes tipos y edades de ganado que componen la cadena productiva y que se encuentran dentro de la misma zona, así como de empresas comercializadoras y subastas. • Vale destacar que los circuitos ganaderos de las regiones centro sur de Colombia proveen fundamentalmente los mercados de esos mismos Departamentos centro sur y no se movilizan hacia el norte en búsqueda de faenamiento industrial. Por esa razón, los movimientos de animales desde otras regiones hacia la zona Norte Caribe son mínimos (cerca del 3,9% del total de los ingresos a la zona provienen de Regiones externas a ella). 25 • Define sus límites apoyándose en barreras naturales que aseguran completa hermeticidad (sierra nevada de Santa Marta, Rio Magdalena, Rio Cauca, Región de Selva al norte de Antioquia, Valdivia y Taraza, Cordillera occidental y central) (Figura 4). • Se dispusieron 16 puestos de control en puntos estratégicos para inspeccionar y verificar los movimientos autorizados de animales hacia la zona (Figura 5), en especial aquellos movimientos originados en la Zona de Frontera, a los cuales se les exigirán condiciones especiales descritas en el punto 6.3.2. • Se cuantificaron los puertos navieros y aéreos internacionales y las importaciones, la cantidad y capacidades de los recursos humanos de ICA que gestionarán la zona, la red diagnóstica involucrada, y la dimensión del Programa de control y erradicación de FA. Figura 4. Relieve geográfico aprovechado Zona 2 Figura 5. Puestos de control implementados Elementos considerados en diseño de Zona de Frontera La Zona de Frontera es la zona de mayor riesgo de eventuales introducciones del virus, por lo que tendrá medidas adicionales de control y de mitigación de FA tal como se ha realizado bajo la nueva estrategia del Programa Nacional de erradicación. Según el diseño expresado por la unidad a cargo (Dirección Técnica de Vigilancia Epidemiológica), la Zona de frontera considera acciones más fuertes para el control de existencias animales y sanidad en predios bovinos (fiscalización de los predios registrados, cumplimiento de los esquemas de vacunaciones, inventarios animales sin variaciones injustificadas), y para el control de movimientos dentro de la zona, hacia la zona, o hacia afuera de ella: • Movimientos desde la zona hacia territorios fuera de la zona: Para este tipo de movilización animal se le exigirá identificación individual (DIN) de los animales que tengan destino a predios y 26 subastas, visita de inspección oficial ICA (“concepto sanitario”) al momento del despacho de los animales, y precinto del camión. En este punto es preciso destacar que el código OIE establece la exigencia de tener algún sistema de identificación de los animales para su correcto control al ser trasladados fuera de la zona, sin embargo, no exige necesariamente el uso de un sistema de identificación individual de los animales. Este requisito establecido en la definición de la zona de frontera ha sido definido así por ICA como una medida extra de seguridad en movimientos, debido al riesgo potencial que pueda existir al realizar movimientos con destino a predios o subastas ganaderas fuera de la zona de frontera. Los animales que tengan destino a matadero, podrán movilizarse con el sistema vigente de identificación de lotes, sin necesidad de identificación individual. • Movimientos hacia la zona: En este caso se le exigirán los requisitos básicos prediales (registro, inventario animal claro y sin variaciones injustificadas, cumplimiento de esquemas de vacunaciones), y adicionalmente una solicitud previa de movimiento desde la oficina ICA del predio de origen y autorizada por la oficina de destino. • A lo largo de toda su frontera interior que limita con la zona norte Caribe, y que limita con los otros departamentos del centro del país, se implementarán puestos de control en puntos estratégicos para garantizar la eficacia del control de movimientos animales. 6.4. Análisis rápido de la propuesta ICA de Zonas Cuáles serían los ajustes recomendados para mejorar su eficacia como herramienta de negociación sanitaria para admisibilidad de exportaciones? Para realizar un análisis rápido de una zonificación, se debe opinar sobre 2 aspectos: su diseño, y la factibilidad de una implementación eficaz acorde al diseño. El diseño será clave para formular los dossiers que se presentan a la OIE y a los mercados, y el análisis de una implementación eficaz es vital para los momentos en que los mercados evalúen en terreno el modelo de Zona (para abrir un mercado), o realicen auditorías futuras para analizar el performance sanitario de la Zona (para mantener un mercado abierto). 6.4.1 Zona de Frontera El diseño de esta Zona se observa adecuado, y demuestra robustez al ser definida como una zona libre de FA con vacunación, pero con una exposición al riesgo mayor, por lo que se le han establecido medidas de prevención y de vigilancia de FA mayores que para otros territorios. Al respecto, la recomendación es asegurar una muy alta implementación de las medidas diferenciadas, las cuales se debiesen expresar al menos en las siguientes herramientas: (a) Dar máximo alcance a la identificación individual de la mayor cantidad de animales de la zona con Dispositivos de identificación nacional animal (DIN) oficiales: Esto debido a las evidencias de ingresos ilegales de animales a la zona, y la constatación de que el sistema de identificación animal actual entrega pocas garantías para identificar los bovinos de riesgo que no pertenezcan a la subpoblación original del territorio. (b) El establecimiento de un procedimiento regular de verificación de las existencias animales de cada predio respecto a los stocks declarados en los sistemas oficiales de registro. (c) La intensificación de las medidas de vigilancia de la enfermedad, y el monitoreo de la presencia y transmisión del virus. (d) La intensificación de las medidas de prevención de ingreso y de transmisión de la FA. 27 (e) Procedimiento de control de las movilizaciones animales dentro de la Zona (especialmente verificación de vacunaciones en el predio y de consistencia de inventarios) (f) Procedimiento de Control de las movilizaciones animales que salen de la Zona: exigir cumplimiento de la identificación individual para animales con destino a predios y subastas, la cual debe estar obligatoriamente registrada en las Guías de Movilización emitidas y procesadas por el Sistema SIGMA, inspección oficial de salida y precintado. (g) Procedimiento de Control de las movilizaciones animales hacia la Zona: verificación de vacunaciones y consistencia de inventario animal en predio de origen, y comunicación del movimiento entre oficinas ICA. Cabe destacar que varias de las verificaciones a realizar, deberán ser hechas presencialmente en un primer momento, pero en la medida de que los Sistemas de información de stocks animales, identificación y sanidad animal se mejoren en calidad e integración, será posible realizar varias de estas tareas en forma electrónica. 6.4.2 Zona Norte Caribe (zona de exportación) Respecto al diseño, la propuesta de esta Zona Norte Caribe libre de FA con vacunación se aprecia en general adecuada y robusta, ya que contiene las medidas necesarias para asegurar una gestión independiente de las subpoblaciones animales y los procedimientos respecto a: • Declaración de la institucionalidad y recursos necesarios. • Medidas de prevención. • Medidas de Vigilancia pasiva y activa. • Sistema de Identificación animal. • Sistema de trazabilidad y control de movimientos animales. • Procedimiento de Control de las movilizaciones animales hacia la Zona. La definición de los límites geográficos de la zona se aprecia muy consistente y sólida respecto al uso de los accidentes geográficos como barreras naturales, y respecto a las dinámicas productivo-comerciales de las masas animales que aseguran una lógica de circuitos bastante cerrados que entregan mejor garantía de aislamiento de las subpoblaciones. Si bien en las conversaciones que se sostuvo con los gremios porcinos, avícolas y bovinos existieron consultas sobre la posibilidad de ampliar esta zona hacia el sur del país, desde el punto de vista de la gestión epidemiológica de la zona, dicha posibilidad se ve como completamente inconveniente, ya que desnaturalizaría el sentido sanitario de ella, y debilitaría fuertemente el nivel de garantía que ofrece. Respecto a la implementación de la Zona y la eficacia real que pueda lograrse en la gestión de la sanidad animal, el análisis de la operación actual observada de los Programas claves, hace pensar que habrán fallas de eficacia en algunas áreas, lo cual representará debilidad en las garantías a entregar a mercados (y de ser verificadas en visitas o auditorías, pueden hacer perder un mercado). Las áreas donde se ha identificado una potencial baja eficacia son: • Identificación y trazabilidad de animales: El programa actual está basado principalmente en la identificación de rebaños y trazabilidad del último movimiento de un lote de animales. Si bien son varios los países que aún utilizan ese sistema y sigue siendo aceptado por la gran mayoría de los mercados, se debe señalar que es el sistema que presenta la mayor debilidad en ofrecer garantías. Adicionalmente hay que considerar que en la actualidad ya hay mercados que exigen 28 identificación individual (ej. UE) y otros que lo están fuertemente sugiriendo a sus países proveedores (ej. China). Para el Servicio Veterinario, el sistema de trazabilidad actual por lotes representa un mayor costo de inspección de las movilizaciones animales originadas en zonas de riesgo (ej. zona de frontera), ya que debe realizar un trabajo de verificación física y aritmética de cuadraturas de stock para garantizar la validez del origen, todas acciones que pueden ser hechas por sistema en caso de contar con identificación individual debidamente registrada. • Sistemas de información sobre Sanidad Animal y capacidades de gestión del staff profesional de campo: Los sistemas actuales no tienen una lógica integrada, son parciales en sus contenidos y sus reporterías no están dirigida hacia la facilidad de realizar análisis epidemiológicos de la realidad sanitaria de cada zona. Por esta razón, el manejo segregado de la información de vigilancias y de la salud animal dentro de la zona será dificultoso (en caso de que no se realicen sistemas nuevos) y probablemente la información no se logre disponibilizar oportunamente para auditorías. Al mismo tiempo, si se consigue desarrollar un sistema de información adecuado, se generará una gran base de datos que será la base para los análisis y gestión de las zonas a nivel local y seccional. Para eso, se requerirán mayores y más estandarizadas capacidades profesionales analíticas en todos los niveles, y en especial a nivel de las oficinas locales y que abarque a la gran mayoría de los profesionales veterinarios y zootecnistas de la institución, independiente de que sea personal de Planta como Contratistas. Las recomendaciones de ajustes para esta propuesta de zona son: (a) Recomendaciones de presentación general: Indicar explícitamente que esta zona sanitaria se gestionará en forma independiente a las otras zonas, no obstante tener el mismo status sanitario. De cambiar la condición sanitaria de otras zonas a una condición menor a la de zona libre de FA con vacunación, no se permitiría movimientos animales hacia esta Zona. (b) Recomendaciones de alcance geográfico: La zona está construida aprovechando muy bien a geografía, y durante la visita de terreno a la zona, se identificó la posibilidad de incluir un pequeño territorio adicional ubicado en el pie de monte de la cordillera de Santa Marta, ya que se pueden aprovechar esas altas cumbres como límites de la zona en vez usar necesariamente límites administrativos. Estimaciones de área indican que la superficie a sumar seria cerca de 190.000 Hás. (c) Recomendaciones sobre el sistema de Control de Movilización descrito en la Propuesta: Dado que los movimientos hacia la Zona deben cumplir con los principios y estándares exigidos por OIE (descrito en el punto 6.2 de este documento), y al mismo tiempo ser eficientes, el sistema de control descrito en el Punto 3.1 del documento ICA, debe ser profundizado respecto a los requisitos para el Origen de los animales: • Considerar también el requisito OIE de que los animales a movilizar deben ser chequeados negativos al virus. Este requisito no necesariamente implica que cada animal deba chequearse individualmente, pero debe establecerse la forma equivalente que garantice lo anterior, como 29 por ejemplo se podría cumplir si los predios o sus zonas han participado en la vigilancia activa de FA. • Considerar también el requisito OIE de que el animal debe haber permanecido al menos 3 meses en el predio de origen. Si se implementa identificación individual eso será posible de exigir fácilmente, pero si se mantiene el sistema de identificación animal actual, se requerirá instruir algún método de verificación de permanencia de las existencias por predio, lo cual representa cierta complejidad. Cabe destacar que este requisito cobra relevancia cuando alguna zona pierde su condición y queda en un status sanitario inferior a la zona adyacente, y exista necesidad de movilizar animales entre zonas. • Considerar también el requisito de que se deberán controlar los Productos animales que ingresen a la zona: se deberá generar la normativa correspondiente para incluir esta acción en las tareas de los puestos de control de ICA. • Considerar viable la posibilidad de tránsito de animales de otras zonas (incluso infectada) si es destino a matadero de no exportación en la zona, siguiendo los resguardos descritos en el Art 8.8.8 del Código OIE. • No considerar la definición de realizar control de arribo de cada embarque en el predio de destino: si ya se controló la salida de un movimiento animal en su predio de origen, y luego en el puesto de control de ingreso a la Zona, no tiene sentido volver a controlar aspectos sanitarios en predio de destino y es un costo innecesario para la institución. 7. Plan de Acción para implementar la propuesta de zonificación 7.1. Pasos previos para construir perfil de país con garantía sanitaria de clase mundial No obstante una Zona pueda estar bien presentada en un documento, su aprobación por parte de OIE y de los mercados no está asegurada si existen evidencias de debilidad estructural de la institución sanitaria o sus Programas. ICA tiene buena experiencia en Zonificación, lo que fue incluso observado en la evaluación institucional PVS de la OIE (OIE, 2015), quien en el punto IV-7 asignó la calificación de ser “un Servicio Veterinario (SV) que colaboran con los stakeholders para definir responsabilidades y tomar medidas que les permiten establecer y mantener zonas libres de determinadas enfermedades para una selección de animales, en función de las necesidades”. Sin embargo, dicha calificación no es la más alta que puede obtener una institución que ha implementado Zonificaciones, sino que hay una categoría superior que es a la que debe apostar un Servicio Veterinario enfocado a tener alta experticia en implementar zonas y lograr usarlas eficazmente y fácilmente para abrir y mantener mercados: “El SV puede demostrar el fundamento científico de cualquiera de las zonas libres de determinadas enfermedades y obtener de sus socios comerciales el reconocimiento de la conformidad de las mismas con los criterios establecidos por la OIE y por el Acuerdo MSF”. Es muy probable que las razones del porque no se obtuvo la categoría superior, se deban al hecho de que se verificó que no todas las medidas establecidas en las zonas pueden ser debidamente respaldadas con Programas y Sistemas que entreguen información científica de muy alta calidad, completitud y oportunidad sobre el resultado de dichas medidas. Por esta razón, es necesario previamente analizar aquellos Programas y Sistemas que sean críticos y débiles para el funcionamiento de un esquema de Zonificación y que pongan en riesgo dar garantías de cumplimiento de los estándares exigidos a una zona. 30 Para el caso analizado de ICA, el mejoramiento de los siguientes Programas y Sistemas debe ser motivo de prioridad para no poner en riesgo la Zona como herramienta de gestión sanitaria y garantía de comercio: Sistema de identificación animal: • Realizar ajuste al sistema oficial para lograr ampliar la cobertura de identificación individual y entregar información confiable sobre stocks. Esta sugerencia no se refiere a montar el sistema de identificación individual como un sistema obligatorio para todo el ganado del país, sino a tomar las medidas para hacer más fácil y controlable el uso privado del DIN oficial ICA en forma creciente. Implementar y operar un sistema individual tiene un costo total mayor que el método tradicional, pero para muchos sistemas productivos les resultaría altamente conveniente implementarlo (En Anexo 1 se representa un análisis de costos entre los dos sistemas). Sin embargo, hoy aunque un productor viera que el trade-off costo-conveniencia es positivo para implementarlo, no tiene la posibilidad legal de hacerlo. • La administración del Sistema de identificación animal y de control de movimientos debe radicarse en ICA, y no se ve indicado que se considere una actividad tercerizable en el mediano plazo. El principal argumento para lo anterior es que la normativa OIE plantea con mucha fuerza la característica Oficial de este programa, pero sobretodo porque los mercados por lo general exigen gestión oficial directa de dicha tarea, en especial cuando son países relativamente nuevos como proveedores de los mercados internacionales. • Generar mercado privado de distribución de DINes bajo control oficial (para descargar a ICA de tarea no misional de gestión logística y comercial de dispositivos). • Permitir compra e instalación privada de DINes (Utilizando flexibilidad de Art 9 de Ley 1659, u otro sistema). • Tercerizar las tareas de instalación y registro, ya sea bajo la forma de aplicación por acreditados, o instalación privada y verificación por certificadora acreditada. • Generar reportería única y de fácil auditoría sobre stock animales prediales, ya sea usen identificación individual, por rebaños o mixta. Sistema de registro de movimientos: • Realizar ajustes para mejorar la completitud de datos y facilidad de auditoría. • El sistema de registro de movimientos (Actualmente SIGMA) debe tener la posibilidad de ingresar información de animales individuales. • La reportería del sistema de movimientos debe entregar los movimientos de animales identificados individualmente, o por lotes en forma fácilmente auditable. Programa de control de residuos y contaminantes: • Si bien no es un requisito sanitario para implementar una zona, en el caso de la Zona Norte Atlántica (Zona exportadora), sin resolver los déficits en esta materia, la Zona no tendrá efecto positivo en el comercio. Sistema de información en salud animal: • Integrar la información de vigilancias activas y pasivas que permita su análisis por zona sanitaria y de fácil auditoría. 31 • Implementar un sistema único o integrado de datos de todo tipo de muestreos animales que se realicen en los territorios, y que genere información parametrizada para análisis epidemiológicos temporales o espaciales. 7.2. Implementación de la zonificación 7.2.1 Análisis de recursos y capacidades necesarias para el Plan de acción (a) Análisis legal: Para implementar una zonificación, ICA cuenta con las facultades y las normas necesarias para ello, sin embargo, existen algunas acciones nuevas para su puesta en operación que requerirán algunos cuerpos normativos propios de ICA: • Norma que refuerce la obligación de tener identificados y registrados los animales en la zona de frontera, y establezca la obligación de tener trazabilidad individual para animales de esta zona fronteriza que requieran moverse hacia otras zonas del país. • Norma que regule la distribución privada de DINes. • Norma que regule el funcionamiento de la identificación individual y el registro de animales gestionada en forma privada (requiere norma para acreditar esta tarea). • Norma que implemente algún Programa voluntario de predios elegibles para la exportación a mercados sofisticados (y que incluyan la trazabilidad individual privada), especialmente para dar garantías y facilitar admisibilidad con EEUU, UE y China. (b) Análisis organizacional: ICA tiene varias décadas de historia y con el tiempo ha ido construyendo una estructura y cultura organizacional que da bastante garantía de cumplimiento de sus tareas misionales encomendadas. Sin embargo, se aprecian problemas organizacionales en el funcionamiento de la estructura, debido a una débil descentralización de facultades administrativas y técnicas, y a algunas inconsistencias en el diseño de la estructura que generan ineficacias notorias. Si bien se han identificado diversos aspectos organizacionales con debilidades que afectan notoriamente la gestión (que se describen con mayor detalle en el Anexo 2), y pese a que se observa que pueden ser de relativa fácil solución, en general se puede decir que los puntos más críticos hoy se refieren a que la cadena de mando se observa desarticulada y poco eficiente, y la gestión técnica a nivel seccional y local tiene escaso margen de flexibilidad y de capacidad de decisión (que es precisamente lo que explícitamente se le exige a la institucionalidad de un Servicio Veterinario que debe administrar parte o la totalidad de una Zona sanitaria). Para reforzar esta debilidad se recomienda: • Revisar y aclarar la estructura y la relación que deben tener las subgerencias técnicas con el personal Seccional y Local, y dar mayor poder de decisión a dichos niveles de la organización, en especial reorganizando y alineando los roles del personal de programas de la Subgerencia Animal. • Difundir internamente los nuevos énfasis que se establezcan en la estructura, con el fin de ir cambiando la cultura organizacional marcada en algunas áreas por un estilo de centralismo poco eficiente. (c) Análisis de recursos humanos necesarios: ICA tiene una dotación importante de personal en el ámbito animal, que en general no se ve como un problema para la implementación de las Zonas. Adicionalmente fueron incorporados cerca de 80 funcionarios para tareas técnicas de inspección y control en las zonas sanitarias de Frontera y Norte Atlántico. Sin embargo, la organización si tiene dos serias debilidades respecto a los recursos humanos que deben gestionar una zona sanitaria: 1) La muy alta rotación que existe en el personal y que no permite 32 generar experiencia acumulada debido a una administración deficiente de la modalidad de Contratistas que tiene gran parte del personal, y 2) La baja capacidad observada en terreno de análisis epidemiológico para una gestión eficaz y eficiente de los programas de vigilancia. Para mejorar estas debilidades se recomienda lo siguiente: • Declarar internamente en la organización que se priorizará la continuidad de los funcionarios Contratistas de las áreas misionales, realizar evaluaciones de desempeño y confirmación de continuidad adelantadas, y exigir a las unidades administrativas de apoyo resolver los problemas administrativos y financieros que afectan asegurarles continuidad de contrato y sueldo. • Concentrar los escasos recursos para capacitación de un año en implementar cursos de análisis epidemiológico animal básico para todo el personal profesional de las oficinas seccionales y locales del ámbito pecuario, independiente de su tipo de contrato de planta o contratista (Una auditoría de un país importador evaluará si las capacidades del staff global son adecuadas, no sólo del personal de planta). (d) Análisis de Recursos físicos y equipamiento necesarios: No se identificaron debilidades críticas de infraestructura y equipamiento y que puedan tener impacto sobre la implementación y operación de las zonas sanitarias propuestas. Si se observa un notorio déficit presupuestario y de planificación en el desarrollo de Sistemas de Información de salud animal básicos para un correcto manejo epidemiológico de las zonas, así como también para el desarrollo de un Sistema único de Identificación animal y trazabilidad de movimientos que integre los diferentes subsistemas actualmente en uso. 7.3. Planificación temporal – Carta Gantt En el Plan de implementación de las zonas sanitarias, existen tareas que son pasos previos a otras, comenzando por la restitución del status país libre de FA con vacunación. Al mismo tiempo de avanzar en dicha tarea que es el objetivo principal del Plan diseñado por ICA junto a PANAFTOSA, se comenzarán a realizar las acciones para implementar la zona de frontera, y la zona norte caribe (o también denominada “zona de exportación”). 33 Tabla 12. Planificación temporal – Carta Gantt 2019 2020 2021 # Actividades A M J J A S O N D E F M A M J J A S O N D E F M Restitución status país por OIE 1 Estudio Vig inmunidad y transmisión 2 Preparación dossier restitución país 3 Presentación dossier a OIE 5 Respuesta de OIE (Restitución) Documentación zonas 6 Preparación dossier zona frontera 7 Preparación dossier zona N-A (export) 8 Presentación dossiers zonas a OIE 9 Respuestas OIE a zonas Implementación zona frontera 10 Disponer puestos de control 11 Elaborar normas de identific. animal 12 Implementar Plan de identific animal 13 Elaborar norma de movimientos anim 14 Implementar acciones de control mov 15 Elaborar plan de vigilancia 16 Implementar plan de vigilancia Implementación zona N-C (export) 17 Disponer de puestos de control 18 Elaborar norma de movi. animales 19 Implementar acciones de control mov. 20 Elaborar plan de vigilancia 21 Implementar plan de vigilancia Otras acciones para activar zona export 22 Diseño sistema Trazabilidad privado 23 Norma trazabilidad privados 24 Norma distribución privada DINEs 25 Diseño Programa granjas export -A Temas transversales- Sist información 27 Integración Sistema registro con Sigma 28 Operación Sistema integrado 29 Desarrollo Sist informac sanidad animal 30 Marcha blanca y capacitación Temas transversales- organizacionales 31 Ajustar estructura territorial y difundir 32 Plan Capacitación especializada Vets Negociaciones de admisibilidad 33 Rusia – solicitar reconocimiento 34 Chile-Solicitar visita reconocimiento Pais 35 Chile Solicitar reconocimiento zonas 36 Todos países- Informar nuevas zonas 37 EEUU solicitar evaluación zona N-A 38 EEUU Visita y negociación 34 8. Análisis de escenarios Tal como se ha descrito anteriormente, la herramienta de Zonificación tiene gran justificación al facilitar el manejo sanitario y protección de una subpoblación animal asociada a un territorio determinado. Sin embargo, el valor más relevante que tiene dicha herramienta se refiere a su capacidad de facilitar el comercio desde un área específica del país que no esté afectada por una enfermedad de importancia económica. La propuesta de zonificación realizada a la fecha se refiere a implementar dos nuevas zonas libres con vacunación: zona de Frontera, y zona Norte Caribe (o zona de exportación), junto con mantener la zona libre sin vacunación del departamento de Chocó. En base a esta definición, el resto del país no estaría bajo el formato de una zona, pero sí tendría el status de territorio libre de FA con vacunación, en la medida de que el País recupere dicho status ante la OIE y pueda mantener esa condición sanitaria en todo el territorio de la nación (Figura 6). Figura 6. Propuesta actual de 2 zonas (*) Figura 7. Propuesta alternativa de 3 zonas (*) Nota: La numeración de las zonas ha sido realizado sólo para efectos de facilidad de análisis Zona 1 Zona de Frontera Zona 2 Zona Norte Caribe (“zona exportadora”) Zona 3 Zona Centro Sur (*) Para efectos de análisis no se cuenta la zona libre de FA sin vacunación del noroccidente de Chocó, la cual se encuentra plenamente reconocida (área verde oscura en los mapas). Bajo este entendido, el régimen especial de protección sanitaria de cada una de las dos nuevas zonas le permitiría mantener su status libre de FA con vacunación en el escenario que existiese algún brote en cualquier parte de Colombia fuera de dicha zona, mientras que para el caso del resto del país (territorio centro sur de Colombia) dicho status se perdería inmediatamente, aunque el brote hubiese ocurrido en cualquiera otra parte del país, incluso dentro de la Zona de Frontera. Considerando que el territorio centro sur del país tiene una alta cantidad de ganado que también podría participar de estrategias exportadoras en el futuro cercano, una estrategia alternativa para manejar y 35 garantizar la sanidad animal para exportación (respecto a FA), sería el establecer tres zonas libres de FA con vacunación en el territorio nacional, de forma tal de cubrir la totalidad del país bajo esquemas de zonificación (Figura 7). Así se permitiría que la región centro sur de Colombia también pudiese beneficiarse de una protección especial en caso de que ocurriesen brotes dentro de la Zona de Frontera. La inversión que ICA ha decidido realizar para implementar la zona de Frontera y la zona Norte Caribe prácticamente cubre todos los costos que significarían implementar el resto de territorio de Colombia como una tercera zona, por lo que se observa como una medida factible de implementar. La implementación de un esquema u otro no es una decisión simplemente técnica, sino que dependerá de los beneficios comerciales potenciales, y de los costos financieros de las alternativas. También en cierta manera depende de los costos sociales y políticos de cada alternativa, ya que diferenciar territorios que tengan igual status sanitario, pero asignarles diferentes grados de protección frente a escenarios de crisis sanitarias, pueden significar limitaciones al comercio que son difíciles de comunicar a los actores relacionados. 8.1. Beneficios comerciales potenciales Gran parte de los mercados ya tiene normativa y experiencia en aceptar zonificaciones para el comercio, desde donde autorizan extraer animales para la carne que importan. Si un país completo y sus zonas tienen el mismo status sanitario determinado, se podrá extraer animales de todo el territorio, y por esa razón, los beneficios de zonificar se notarán principalmente en el momento en que ocurra un brote de enfermedad y los territorios que no estén zonificados queden prohibidos de enviar productos, aunque no tengan brotes. Para el caso de Colombia y asumiendo que el mayor riesgo de brote seguirá estando en la zona 1, si ocurriese un caso de FA en dicho territorio, los territorios desde donde se podría continuar el comercio dependerán de cuantas zonas se le presenten y reconozcan. Tabla 13. Posibilidades de continuar comercio bajo varios esquemas de zonificación Modelo a presentar / aceptar Origen autorizado en tiempos Origen autorizado en tiempos (territorios libres con vac.) sin brotes FA en el país con brote FA en Zona 1 País Zonas 1, 2, 3 0 Zona 1 y 2 Zonas 1, 2, 3 Zona 2 Zona 1, 2 y 3 Zonas 1, 2, 3 Zonas 2 y 3 Esta situación cobra relevancia en el caso de presentar a un país sólo las Zonas 1 y 2, y ocurriese un brote en la zona 1, ya que dicha zona quedaría interdictada para exportar, pero adicionalmente anularía la capacidad de exportarse animales desde el área equivalente a la zona 3, ya que dicho territorio no tendría medidas de protección sanitaria reconocida bajo estándar OIE. Así, las producciones ganaderas de Departamentos con grandes poblaciones bovinas (ej. Casanare, Santander, Cundinamarca, Meta, Caquetá) quedarían fuera de los circuitos exportadores. Cabe destacar que, si bien la zona norte Caribe concentra casi un tercio del inventario bovino nacional, mayoritariamente ganado de carne y con sistemas de producción más sofisticados, el centro sur del país mantiene más de la mitad de las existencias bovinas del país que podrían eventualmente también tener potencial exportador en el mediano plazo (por ejemplo, implementando un desarrollo productivo de la masa, o exportando a mercados que priorizan compra de carne para uso industrial). 36 Tabla 14. Importancia relativa de Zona Frontera y Zona Norte Caribe Área geográfica % población bovina % predios bovinos Zona Frontera 14% 9% Zona Norte Caribe 31% 21% Resto del país (centro-sur) 55% 71% Fuente: Elaborado a partir de datos generales del Censo Agropecuario, Proyección 2018. Más detalles de las poblaciones por Departamento se presentan en ANEXO 3 8.2. Costos de esquemas de zonificación del país Costos por control de movilizaciones: A la hora de definir qué sistema de zonas elaborar, preparar, presentar y negociar su aceptación, también deben considerarse los costos de las alternativas. Los costos incrementales de desarrollar y gestionar 3 zonas en vez de las 2 zonas de la propuesta actual no serían significativos respecto al control de movimientos animales, y se explican de la siguiente manera: Tabla 15. Costos por control de movilizaciones Tipo costo Costo Justificación Costo de puestos de control $0 Las líneas de fronteras internas de las zonas 1 y 2 incrementales hoy ya están con puestos de control instalados y financiados. Si bien esos controles están enfocados a los movimientos hacia las zonas 1 y 2, esos mismos puestos de control pueden funcionar bidireccionalmente sin costos adicional Costo incremental de controlar el $0 En tiempos en que no existan focos de FA embarque de animales desde un en el país, los movimientos de animales de predios predio de la zona 3 hacia las otras equivalentes a la zona 3 hacia predios de las Zonas zonas (Costo ICA para financiar el 1 o 2 deberán cumplir con exigencias básicas de personal que hará la certificación movilización y no requerirá inspección de de embarques desde predios embarque. Dicha acción y costo solo ocurriría si ubicados en la zona 3). existiese algún foco de FA en la zona 3 y necesitara movilizar animales a otras zonas. Costo incremental de controlar el Costo real Sin la existencia de la Zona 3 como Zona, estos embarque de animales desde un incremental movimientos se podrían hacer sin mayores predio de la zona 1 hacia la zona $ = Cantidad exigencias al embarque a excepción de las 3 (Costo ICA para financiar el estimada de obligaciones habituales de cualquier movimiento. personal que haga certificación movimientos x Con la zona 3 activa, se obliga a realizar esta de embarques desde predios $ Unitario actividad en origen (predios de zona 1 frontera): ubicados en la zona 1). inspección de - Costo ICA: Personal para realizar la embarque certificación de embarques - Costo privado: tarifas, implementación de identificación individual a animales que serán movilizados a predios o subastas de zona 3. 37 Tipo costo Costo Justificación Costo de preparar un dossier de $ costo Costo adicional de Zona 3 para presentar a OIE y a Zona (Costo ICA) insignificante los mercados que se les quiera pedir reconocimiento. Otros elementos claves de una zonificación para la exportación, que significan costos: Tal como es conocido, existen numerosas formas y proyectos de zonificación ejecutados en todos los países, los cuales en su gran mayoría se establecen para realizar una gestión sanitaria determinada entre territorios que tienen diferentes status sanitarios. Sin embargo, cuando una de esas zonificaciones va a ser presentada y mantenida como una garantía sanitaria para exportación, los países importadores la evaluarán de manera más estricta y le darán mayor peso a las capacidades humanas y operativas de gestionarla con perfección, y a los sistemas de información que registran y acreditan el status sanitario ofrecido y las acciones que controlan dicha condición. Mirado de esta manera, se entiende el por qué una zona puede estar muy bien definida en la normativa de un país, o tener un Programa técnico que la administra, pero si no cuenta con los elementos antes señalados, no será aprobada como garantía por los países importadores, o tendrá alto riesgo de perder su aprobación en la primera auditoría que hagan dichos países. Bajo este contexto, se plantean acciones complementarias a la propuesta original de zonificación (que establece implementar una zona de Frontera más una zona Norte Caribe): • Implementar y operacionalizar una tercera zona Centro-Sur. • Implementar un plan especial de capacitación para profesionales pecuarios en gestión epidemiológica de una zona. • Implementar un sistema de información adecuado de vigilancia y salud animal en zonas. • Implementar algunas acciones para mejorar el rendimiento del sistema de identificación y salud animal. A continuación, se realiza un análisis más detallado y parametrizado de los diferentes escenarios y costos que significaría implementar sólo dos zonas, o las tres con las acciones adicionales. Los cálculos se han hecho en base a supuestos, precios de mercado, y datos de estimaciones realizadas por estudios previos. 38 Tabla 16. Variables parametrizadas consideradas Tipo Parámetro Parámetro Valor U.med de RRHH Valor sueldo mes Veterinario (*) 12,57 USD Valor sueldo promedio mes Técnico – administr (*) 483 USD Cantidad técnicos por puesto de control 5 Un de operación Distancia promedio por inspección predial (*) 30 km Valor km uso vehículo ICA (*) 0,2 USD Horas veterinario por inspección 2 hr Costo DIN (unidad) 2,8 USD de formación Viáticos promedio dia para 15 personas (*) 1,575 USD Arriendo salas y materiales para 15 pers (*) 288 USD Costo profesor nacional/ dia (*) 224 USD de sistemas Costo mes equipo de levantamiento requerimiento 10,000 USD información Costo mes equipo de desarrollo 15,000 USD Costo mes soporte y entrenamiento 8,000 USD (*) Valores estimados en estudio PVS de OIE 2016, ajustados por variación del Tipo de cambio Movimientos animales 2018 (**) y estimación de servicios Estimación inspección Real inspección de embarque (***) Zona Frontera a Zona Norte 2.400 720 Zona Frontera a Zona Centro-sur 2.675* 802,5 Zona Centro-Sur a Zona Norte 2.950 885 Zona Centro-Sur a Zona Frontera 2.675* 802,5 Zona Norte a Zona Centro-Sur 2.000* 600 Zona norte a Zona Frontera 2.000* 600 * : Valores estimados ** : Movimientos a subastas y predios registrados en Sigma *** : Se estimó que un 30% de los movimientos registrados entre la regiones seguirían existiendo debido a que el procedimiento será más complicado. Cabe recordar que los movimientos entre zonas de igual status sanitario no requieren inspección especial y precintado del despacho de animales, por lo que mientras las zonas mantengan su status de libre de FA con vacunación no es necesario incurrir en costos para realizar esa actividad. No obstante lo anterior, y como una medida para disminuir riesgos, ICA ha decido implementar ese control de despacho de animales exclusivamente para los bovinos que se movilicen desde la zona de frontera hacia otras zonas del país, por lo que esa actividad existirá y tendrá costos incluso en tiempos en que el status sanitario entre zonas sea el mismo. 39 8.2.1 Actividades y presupuesto por zonas Tabla 17. Actividades y presupuesto por zonas ITEM Costos incrementales Zona Zona Zona Transversal Frontera Norte Car Centro Sur 1. Implementación Puestos de control entre zonas Cantidad de puestos de control 11 16 0 costos en personal 318.450 463.200 0 costos en materiales y equipos (20% costo personal) 63.690 92.640 0 Subtotal 382.140 555.840 0 2. Inspección de embarques hacia otras zonas Cantidad estimada de inspecciones /año 5.075 0 0 Cantidad estimada de inspectores incrementales 14 0 0 Costo inspectores incrementales ICA 217.475 0 0 Costo movilización para inspección incremental 30.450 0 0 Subtotal 247.925 0 0 3. Formación en análisis epidemiológico de zona 2 Veterinarios a entrenar en gestión epidemiológica 258 258 258 Costo producción programa capacitación veterinarios 44.032 44.032 44.032 Costo viáticos para capacitación veterinarios 135.450 135.450 135.450 Subtotal 179.482 179.482 179.482 4. Desarrollo sistema información vigilancia animal Meses levantamiento requerimientos 3 Meses desarrollo 12 Meses soporte y entrenamiento 2 Subtotal 315.000 5. Programa de identificación individual 3 Personal incremental para identificación 15 0 0 Cant incremental dispositivos DIN 300.000 0 0 Digitadores incrementales 5 2 2 Costo personal 115.800 11.580 11.580 Costo operacional 840.000 0 0 Desarrollo integración sistemas iden. y trazabilidad 4 240.000 Subtotal 955.800 11.580 11.580 240.000 Total elementos esenciales por cada Zona 1.765.347 746.902 191.062 555.000 Total general (USD) 3.258.311 2 Considera capacitar en un período de 2 años al 60% del personal pecuario de ICA en curso de análisis epidemiológico veterinario de zonas, y al 20% en Análisis sanitario avanzado espacial. 3 Considera que la entrega subsidiada adicional de DINes se realizará sólo en Zona de Frontera (300.000 unidades), pero en las demás zonas se aplicaría la compra privada de DINes 4 Considera 12 meses de desarrollo de integración entre SIGMA y SINIGAN, y adecuación parcial a SIGARI 40 8.2.2 Actividades y presupuesto por temporalidad (Año / Cuatrimestre) Tabla 18. Actividades y presupuesto por temporalidad (Año / Cuatrimestre) ITEM 2019 2020 2021 1 2 3 4 1 2 3 4 1 2 3 4 1. Implementación Puestos de control entre zonas Operación incremental Zona Frontera 95.535 95.535 95.535 95.535 95.535 95.535 95.535 95.535 95.535 95.535 95.535 operación incremental Zona norte-Caribe 138.960 138.960 138.960 138.960 138.960 138.960 138.960 138.960 138.960 138.960 138.960 138.960 operación incremental Zona Centro-Sur 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 2. Inspección de embarques hacia otras zonas Costo inspecciones incrementales Zona Front 61.981 61.981 61.981 61.981 61.981 61.981 61.981 61.981 61.981 61.981 Costo inspecciones incrementales Zona Norte-C 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 Costo inspecciones incrementales Zona Centro-S 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 3. formación en análisis epidemiológico de zona Costo programa capacitación profesionales 134.612 134.612 134.612 134.612 4. Desarrollo sistema de información vigilancia animal Costo actividades implementación sistema 45.000 60.000 60.000 60.000 60.000 30.000 5. Programa de identificación individual y trazabilidad Costo personal zona frontera 28.950 28.950 28.950 28.950 28.950 28.950 28.950 28.950 28.950 28.950 28.950 Costo personal zonas Norte-Caribe y Centro-sur 5.790 5.790 5.790 5.790 5.790 5.790 5.790 5.790 Costo operacional 210.000 210.000 210.000 210.000 210.000 210.000 210.000 210.000 210.000 210.000 210.000 Desarrollo integración sistemas identif y trazabilidad 80.000 80.000 80.000 Total por cuatrimestre 138.960 473.445 615.426 795.038 815.828 601.216 601.216 735.828 705.828 541.216 541.216 541.216 Total Anual 2.022.869 2.754.088 2.329.477 41 8.2.3 Análisis según esquemas de Zonificación propuestos A continuación, se realiza un análisis comparativo entre la propuesta original de zonificación que establece implementar una zona de Frontera más una zona Norte Caribe (Propuesta 1), la propuesta de adicionar actividades fundamentales para viabilizar y dar solidez a la gestión de las zonas, y la propuesta complementaria para implementación de una tercera Zona Centro Sur (Propuesta 2). Tabla 19. Análisis comparativa de las dos propuestas Propuesta 1 Actividades (Z.Frontera y adicionales Propuesta 2 ITEM Z.Nte-Caribe) fundamentales (Z Centro-Sur) 1. Implementación Puestos de control entre zonas Operación incremental Zona Frontera 382.140 operación incremental Zona Norte-Caribe 555.840 operación incremental Zona Centro-Sur 0 2. Inspección de embarques hacia otras zonas Costo inspecciones incrementales Zona Front 247.925 Costo inspecciones incrementales Zona Norte-C 0 Costo inspecciones incrementales Zona Centro-S 0 3. formación en análisis epidemiológico de zonas Costo programa capacitación profesionales 538.446 4. Desarrollo sistema de información Costo implementación sistema vigilancia animal 315.000 Costo mejoramiento sistema identific. y trazabilidad 240.000 5. Programa de identificación individual y trazabilidad Costo personal y operación zona frontera 955.800 Costo personal y operación zonas Norte-C 11.580 Costo personal y operación zonas Centro-S 1.1580 Total por propuesta 2.153.285 1.093.446 11.580 A partir de los datos se puede observar que el costo anual de implementar las zonas Frontera y Norte-Caribe se estima en cerca de USD 2,15 millones, a los cuales sería necesario adicionar cerca de USD 1,1 millones como inversión ejecutable en un plazo de 2 años para generar capacidades sólidas de gestión de las zonas acorde con los escenarios internacionales actuales. Estas capacidades se refieren a contar con sistemas de información eficaces y completos para la gestión de la sanidad animal territorial, y capacidades profesionales adecuadas para dicha gestión sanitaria en una proporción alta del staff pecuario de ICA. Estas acciones se consideran las mínimas imprescindibles para que las zonas sean gestionadas de una manera que dé garantías, y presenten sistemas de información que den garantías y sean auditables. Lo anterior aumentará sus probabilidades de ser aceptadas por los diferentes mercados, y así lograr y mantener un flujo exportador con mayor seguridad y solidez. Las cifras también muestran que un presupuesto adicional marginal cercano a los USD 12.000 sería necesario para implementar una tercera zona Centro- Sur. 42 8.2.4 Análisis especial del elemento formación y entrenamiento profesional Relacionado con lo anterior, resulta útil revisar el aspecto de la capacitación y entrenamiento. Debido a la alta rotación de personal que normalmente tiene ICA, y al escaso presupuesto de capacitación de la institución, es previsible estimar que las capacidades técnicas del personal profesional que tiene actividad de terreno no son altas ni específicas a las tareas de análisis y gestión que deben realizar. En las diferentes entrevistas y conversaciones que existieron durante las visitas a terreno contempladas en esta consultoría se pudo apreciar lo anterior (aunque se debe aclarar que corresponde a una impresión cualitativa y restringida a pocos casos entrevistados). Esto cobra más importancia cuando deben hacerse cargo de la gestión sanitaria de una zona, ya que deben tener un grado mayor de autonomía para estudiar y decidir sobre aspectos zoosanitarios a diferencia de cuando son programas nacionales estandarizados. La tarea de análisis y gestión de la sanidad de un territorio no es un conocimiento que se dicte normalmente en instituciones educativas ya que es específica de un Servicio Veterinario, y depende de las realidades de salud animal de los territorios y de los recursos disponibles para acción. Debido a eso, se deben desarrollar iniciativas de capacitación ad-hoc, bajo formatos de formación continua, comenzando por un programa masivo de formación en análisis y gestión epidemiológica aplicado a zonas. Un curso taller especializado de 5 días se considera adecuado para lograr una elevación y estandarización completa de las capacidades técnicas de la institución. Para efectos presupuestarios, se considera que, de los casi 1.000 profesionales veterinarios y zootecnistas de la institución, un 80% tendría acción permanente o eventual de terreno, y podían participar de cursos-talleres de una semana para 15 personas (52 cursos), los cuales pueden ser formateados y dictados en los diferentes Departamentos. El proyecto completo ha sido costeado para desarrollarse en 2 años, sin embargo, en un esfuerzo de Gasto Excepcional, podría desarrollarse en sólo una temporada, y obtener los beneficios e impacto en forma concentrada. Tabla 20. Análisis de gasto excepcional en formación profesional ITEM Costo (USD) Total veterinarios/as y zootecnistas ICA 969 Cant Veterinarios a entrenar en gestión epidemiológica 774 Cant de Cursos de 5 días para 15 personas 52 Costo en viáticos profesionales 406.350 Costo en Arriendo salas y materiales 74.304 Costo profesor nacional 57.792 Subtotal 538.446 9. Recomendaciones finales sobre esquema de zonificaciones La decisión de qué modelo de zonificación desarrollar dependerá no sólo del análisis técnico que busca asegurar garantías de sanidad a la masa animal que sea oferta exportable potencial, sino que también depende de un profundo análisis de costos y beneficios económicos, sociales y políticos que realice el cuerpo ejecutivo de ICA y los gremios involucrados. 43 Si bien la estrategia propuesta por ICA de implementar una zona de frontera y una zona norte Caribe tiene coherencia respecto a la protección del status sanitario y al fortalecimiento de las exportaciones, se debe evaluar también la gestión que se haga sobre el restante territorio del país. La herramienta de la zonificación requiere una gestión sanitaria especial, pero al mismo tiempo ofrece un nivel de protección de la actividad ganadera en la eventualidad de que existiera un brote de FA en otra parte del país. En un escenario así, el no contar con esa protección puede significar dejar a todo ese territorio con menos oportunidades de comercio, lo cual puede tener un costo económico y social significativo. Debido a lo anterior, la recomendación es considerar seriamente la posibilidad de montar las tres zonas en vez de sólo dos, por las siguientes razones: • En el pasado, Colombia tuvo por muchos años el status de libre de FA con vacunación para todo el país, por lo que la imagen que existe en la comunidad internacional es de una nación que recuperará la condición sin mayores contratiempos. El obtener nuevamente esa condición sanitaria y sólo disponer 2 zonas para proteger el país, no es sencillo de entender desde el punto de vista de una medida sanitaria ni comercial. • El costo incremental de desarrollar 3 zonas en vez de 2 no es alto, ya que la mayoría de los costos ya están asumidos en las medidas implementadas para las otras zonas. • El beneficio económico para el país de montar 3 zonas en vez de 2, es proteger la ganadería de la zona centro sur, y mantener su calidad de elegible para la exportación en caso de que ocurriese un brote de FA en la zona 1. Estos departamentos del área centro sur reúnen cerca del 55% de la masa bovina nacional, varios de ellos también tienen vocación productiva de carne para exportación, y además con políticas adecuadas también producción menos especializada puede convertirse en oferta exportable potencial. • Para el caso de la negociación con el mercado de EEUU, se ve como conveniente solicitar la evaluación y reconocimiento de todas las zonas, o en su defecto la 2 para un inicio, y progresivamente adicional la zona 3 y la zona 1, en acuerdo con dicho mercado. 44 BIBLIOGRAFIA Cadena de la carne bovina- MADR. (2009). Acuerdo de competitividad de la cadena agroalimentaria de la carne bovina. CONPES. (2005). Politica sanitaria y de inocuidad para las cadenas de la carne bovinas y de la Leche. Bogotá: Consejo Nacional de Política Económica y Social - Departamento de Planeación. Contraloría General de la República. (2018). Estudio sectorial sobre la producción cárnica en la Region Caribe (Colombia). Bogotá: CGR. FEDEGAN. (Noviembre de 2007). Federación Colombiana de Ganaderos- Plan estratégico. https://www.fedegan.org.co/plan-estrategico-de-la-ganaderia-colombiana-2019 FEDEGAN. (2018). Ganaderia Colombiana; hoja de ruta 2018 - 2022. Bogotá: Federación Colombiana de Ganaderos. ICA - Subgerencia de Vigilancia Epidemiológica. (2018). Documento Técnico: Zona Propuesta para exportación de Carne. Bogotá. Labraga, J. (2016). Eportaciones de carne bovina del Mercosur: una cuantificación de los efectos comerciales de medidas sanitarias nuevas y tradicionales . Montevideo: Banco Interamericano de Desarrollo. Niota tecnica IDB-TN-1046. MADR - Ministerio de Comercio. (2010). Diagnóstico del sector en el mundon y punto de partida y diagnóstico del sector en Clombia. Sector Carne Bovina. Bogotá: ATKEARNEY. OIE. (2018). Cap 8.8. Infeccion por el virus de la Fiebre Aftosa. En Codigo sanitario de animales terrestres. Paris. OIE. (2018). Cap.4.3. Zonificación y compartimentación. En OIE, Código sanitario de los animales terrestres (pág. Cap 4.3). Paris. OIE. (2016). Informe de análisis de brechas PVS. Bogotá. OIE. (2015). Informe de evaluación PVS de seguimiento - Colombia. Paris. PANAFTOSA a. (2018). Propuesta de estrategia de intervención sanitaria para enfrentar la emergencia por Fiebre Aftosa. Colombia 2017-2018. Bogotá. PANAFTOSA b. (2018). Actualización de la Estrategia para enfrentar la emergencia de Fiebre Aftosa en Colombia. Bogotá. Presidencia de la República de Colombia. (2016). Proyecto PINES Carne bovina. Bogotá: Ministerio de Comercio - MADR. Red Conbiand. (Noviembre de 2018). Contexto ganadero. Recuperado el Abril de 2019, de https://www.contextoganadero.com/ganaderia-sostenible/conozca-el-inventario-estimado-de- razas-bovinas-en-colombia 45 ANEXO 1 Tabla 21. Estimación de costos de identificación y trazabilidad (privado y público) Parámetros Animales a identificar 400 Animales a embarcar 50 Parámetros: Marca hierro DIN U.Medida Personal necesario 4 2 Productividad equipo (anim/hora) 45 120 Costo por hora de operario (USD) (*) 4 4 USD Valor unitario elemento identificador 0,01 2,8 USD Valor referencia animal ($4629 x250k) 5 348 348 USD Costo venta inoportuna (% valor mercancía) 6 3% 0% % Horas funcionario ICA para inspección predio (*) 3 0 hr km a recorrer promedio en inspección (*) 30 0 km Costo hora funcionario ICA inspección predio (*) 7,14 7,14 USD Costo km Vehículo ICA (*) 0,2 0,2 USD Materiales inspección ICA predio (*) 2 0 USD Horas necesitadas equipo 8,9 3,3 Costo en personal identificador 142,2 26,7 USD Costo en elemento identificador 4 1120 USD Costo oportunidad despacho tardío 2 días 522 0 USD Subtotal costos privados 677,1 1150,0 USD Costo inspección ICA en predio (sin viatico) 29,42 0 USD Total costos sistema 706,5 1150,0 USD Este ejercicio de estimación de costos muestra que el sistema de identificación individual es casi 51% más caro de implementar y operar que el método de marca por hierro y manejo de los movimientos por lotes. No obstante lo anterior, hay beneficios no cuantificados del sistema de identificación individual relacionados a la eficiencia operacional y a la garantía para exportación que debe ser considerados para estimar el trade-off entre facilidad y costo: - Da completa garantía de trazabilidad a mercados por ser 100% auditable - Los eventos sanitarios en predios (vacunaciones, tratamientos, enfermedades, muestras) son asignados al animal evitando repeticiones y errores 5 Valor promedio subastas para animal gordo (Fedegan, 17 mayo 2019) y peso de 250k 6 Se estima que el obtener un servicio de inspección de embarque de ICA puede tomar 2 días en ser agendado y realizado, en cambio un sistema de identificación individual permitiría autodespacho de animales. Se asignó un 3% de diferencia de precio de los animales por oportunidad de precios. 46 - Los hallazgos sanitarios en matadero son asignados al animal, lo que permite mejor estudio sanitario track-back, y transparenta la liquidación de faena cuando hay decomisos parciales o totales. 47 ANEXO 2 Síntesis de debilidades en diseño organizacional y programático observadas en el ámbito pecuario a nivel nacional y local Tabla 22. Elementos organizacionales Debilidad crítica Antecedentes 1 Debilidades en el Ejemplo a nivel nacional es la SG Pecuaria Nacional donde la DT de Salud funcionamiento de la animal gestiona la vigilancia activa y Programas de enfermedades bajo estructura que hacen perder control oficial, mientras que la DT de Epidemiología gestiona la vigilancia lógica operacional al Instituto pasiva y el Programa de Fiebre Aftosa que también es una enfermedad así como generan relaciones bajo control oficial. entre las unidades sin Pese a que toda esa gestión e información debiese estar en una mano, claridad en las líneas de en la práctica no hay integración eficiente de los temas a nivel nacional y mando de los niveles local. nacionales, seccionales y locales. A nivel seccional se aprecia un desorden práctico de la estructura, ya que existen figuras de coordinadores seccionales que responden a una Dirección técnica específica que manejan directrices técnicas y presupuestos con independencia de la estructura seccional y local, asumiendo tareas de coordinación y hasta de ejecución en terreno de las oficinas locales. 2 Debilidad en el diseño de 1).- Gestión de cuarentenas de entrada programas que alteran la En el caso del Programa de seguimiento y autorización de cuarentenas estructura organizacional y de postentrada, la SG de cuarentena realiza toda la actividad operativa hacen perder eficiencia: de entrada y continúa hasta la postentrada en los territorios de las oficinas locales, sin entregar el control, la gestión y el manejo de la información a dichas unidades territoriales quienes son los que debiesen manejar dicho aspecto por la incidencia que tiene sobre la salud animal territorial (y que es generalmente tema auditado por los mercados). 2).- Unidades de Análisis de riesgos ICA diseñó su estructura central separando el análisis de riesgos de las subgerencias técnicas animal y vegetal. Si bien esa medida puede ser vista como eficiente para concentrar en una unidad la evaluación de los productos de importación, en la práctica la evaluación de riesgos es una herramienta muy indispensable en las unidades que gestionan sanidad, que es además donde se acumula la experiencia profesional y el criterio técnico necesario para realizar análisis de riesgos adecuados. Pese a que este aspecto no impacta sobre la gestión sanitaria a nivel seccional ni local, a la luz del rendimiento observado de esta parte de la organización, se ve aconsejable estudiar otro diseño de esta estructura. 48 Tabla 23. Elementos técnicos misionales Debilidad crítica Antecedentes 1 Existencia de programas 1) Programa de certificación de BPG: En ningún país se precisa que que no corresponden a estas tareas de certificación sean oficialmente realizadas por el Roles relacionados Servicio Sanitario. Cobra sentido el sacarlo de las tareas de ICA, estrictamente a misión ICA: dejar que el sector privado lo asuma, mantener supervisión sobre el sistema, y mantener el tema como exigencia para proveedores de plantas de exportación. 2 Debilidad en no evaluar la 1) Plan de muestreo de medicamentos y de alimentos animales: se eficacia y eficiencia de realizan en base al volumen de ventas, pero no por riesgo. Por ser programas técnicos y programas cuyo objetivo es la inocuidad, es cuestionable que actividades para decidir su analicen control de genuinidad y no se considere los niveles rediseño mínimos de hallazgos en ciertos tipos de productos controlados para hacer ajustes a los niveles de muestreos. 2) Programa de fomento a Sensores: implica un alto esfuerzo y costo institucional, pero las evidencias preliminares señalan que el efecto sobre aumento de notificaciones es bajo. 49 ANEXO 3 Población bovina total y predios bovinos por Departamentos en Colombia Departamentos Total bovinos Total fincas bovinas LA-GUAJIRA 286.962 4.827 CESAR 1.415.681 13.509 NORTE-SANTANDER 467.782 19.339 ARAUCA 1.162.032 10.147 VICHADA 254.820 1.655 Zona Frontera 3.587.277 49.477 ATLANTICO 238.413 6.461 BOLIVAR 1.172.465 17.477 MAGDALENA 1.359.672 14.924 CORDOBA 2.140.312 28.649 SUCRE 1.076.327 15.847 ANTIOQUIA (parte) * 1.519.390 32.486 CHOCO (parte) * 99.927 1.467 Zona Norte Caribe 7.606.505 117.311 ANTIOQUIA (parte) * 1.519.390 32.486 CHOCO (parte) * 99.927 1.467 AMAZONAS 823 68 BOYACA 1.172.503 87.495 CALDAS 448.895 10.027 CAQUETA 1.809.702 16.708 CASANARE 1.992.767 15.248 CAUCA 298.135 20.416 CUNDINAMARCA 1.422.452 80.998 DISTRITO-CAPITAL 34.238 1.834 GUAINIA 4.547 77 GUAVIARE 406.242 4.184 HUILA 411.720 15.598 META 1.948.553 17.235 NARINO 394.874 43.366 PUTUMAYO 255.912 7.657 QUINDIO 83.425 2.486 RISARALDA 109.334 3.876 SANTANDER 1.595.532 39.733 TOLIMA 685.274 20.675 VALLE 523.306 12.020 VAUPES 1.159 72 Resto del país 13.599.393 399.773 50