Апрель 2014 ИНВЕСТИЦИОННЫЙ КЛИМАТ РУКОВОДСТВО К РЕФОРМИРОВАНИЮ СФЕРЫ БЕЗОПАСНОСТИ ПИЩЕВЫХ ПРОДУКТОВ Реформа законодательства Инвестиционный климат / Группа Всемирного банка © 2013 Группа организаций Всемирного банка 1818 H Street N. W., Вашингтон округ Колумбия, 20433 Все права защищены. Апрель 2014 Содержание Данное «Руководство» является результатом работы сотрудников Группы Всемирного банка при участии внешних специалистов. Хотя содержащаяся в нем информация основана на источниках, которые Группа Всемирного банка считает надежными, авторы не гарантируют ее точности и не претендуют на ее полноту. Эта информация не может заменить юридическую консультацию. Группа Всемирного банка не несет ответственности за последствия использования приведенных данных. Изложенные в «Руководстве» мнения являются авторскими и могут не совпадать с позицией IFC, Всемирного банка, Многостороннего агентства по инвестиционным гарантиям (МИГА) или каких-либо других аффилированных организаций. Введение 5 Аналогично выводы, сделанные в этой публикации, не отражают официальную политику Всемирного банка, его исполнительных директоров или стран, которые они представляют. Законодательная база, способствующая международной торговле Имена и географические названия в «Руководстве» используются исключительно для удобства читателя и не подразумевают пищевыми продуктами 7 какую-либо позицию IFC, Всемирного банка, МИГА или других аффилированных лиц относительно правового статуса той или иной страны, территории, города, района или их органов власти, делимитации их границ или национальной принадлежности. Продовольственная политика 8 Права и разрешения Типы законодательства 9 Содержание «Руководства» защищено авторским правом. Поскольку Группа Всемирного банка приветствует распространение своих публикаций, разрешается воспроизводить данную работу полностью или частично в некоммерческих целях при условии Модели закона о безопасности пищевых продуктов 10 указания полной ссылки на источники. Любые вопросы относительно прав и лицензий, в том числе производных авторских прав, следует направлять в Отдел Ответственность и обязанности 13 публикаций, Всемирный банк, 1818 H Street NW, Washington, DC 20433, USA, по телефону 202-522-2422 или электронной почте pubrights@worldbank.org. Пример молочного сектора 18 О Департаменте инвестиционного климата Группы Всемирного банка Список сокращений 20 Департамент инвестиционного климата Группы Всемирного банка помогает правительствам осуществлять реформы с целью улучшения деловой среды в их странах и привлечения и удержания инвестиций, тем самым содействуя развитию конкурентных Список рисунков, фотографий, вставок и таблиц 20 рынков, экономическому росту и созданию рабочих мест. Финансирование обеспечивается Группой Всемирного банка (IFC, Всемирный банк и МИГА) и более 15 партнерами-донорами, работающими через платформу ФИАС, поддерживаемую средствами стран-доноров. Введение Если законодательство основано на международных стандартах и согласовано торговыми партнерами, оно способствует торговле и дает возможность продукции из развивающихся стран быть конкурентоспособной на международном рынке. Странам, желающим экспорти- ровать свои товары в ЕС, следует стремиться привести свою законодательную базу в соот- ветствие с его правилами. Если экспорт на рынки ЕС не является для страны приоритетным, то она должна соблюдать требования Соглашения ВТО по применению санитарных и фито- санитарных норм (WTO SPS) и таким образом обеспечить доступ своих товаров к рынкам всех стран — членов ВТО. Законодательные модели регулирования безопасности пищевых продуктов как ЕС, так и ВТО основываются на риск-ориентированном подходе к средствам и методам контроля безопасности пищевых продуктов, фокусируя как средства, так и мероприятия, прежде все- го, на сферах, связанных с наибольшим риском. Реформы в этой области должны быть в первую очередь направлены на обеспечение безо- пасности пищевых продуктов, но важно позаботиться и о том, чтобы потребители получали качественные пищевые продукты, соответствующие их ожиданиям. При планировании за- конодательной реформы нагрузка на бизнес должна быть тщательно просчитана. Для того чтобы четко уяснить точку зрения бизнеса на этот вопрос, настоятельно рекомендуется про- вести консультации с деловым сообществом. При этом часть дискуссии следует посвятить положительному влиянию реформ на развитие частного сектора (см. Модуль 2). Кроме того, было бы целесообразно провести общественную информационно- разъяснительную кампанию о необходимости реформирования, а также проинформиро- вать о выгодах от улучшения законодательства по безопасности пищевых продуктов потре- бителей и их представительские органы, так как они могут помочь в проведении реформ и подкрепить их последствия. Модуль 3: Реформа законодательства 5 Законодательная станом и Россией; Восточноафриканское сообщество (ЕАС)1, соглашения о свободной торговле, такие как Ев- база, ропейская ассоциация свободной торговли (EFTA)2, Се- вероамериканское cоглашение о свободной торговле способствующая (NAFTA)3, Ассоциация государств Юго-Восточной Азии (ASEAN)4, и Центральноевропейское соглашение о сво- международной бодной торговле (CEFTA)5. Законо­ дательство ЕС6 состоит из согласованных между собой национальных законо- дательств государств-членов и так называемых третьих торговле пищевыми государств — тех, которые желают экспортировать свои товары в ЕС. продуктами Поскольку и ЕС, и США являются важными экспортны- ми и импортными рынками для остальных стран мира, они требуют от своих торговых партнеров привести национальную нормативную базу и мероприятия в со- ответствие с международными принципами, лежащими Торговля пищевыми продуктами во многом зависит от в основе их собственного законодательства. взаимного признания торговыми партнерами законода- тельства и практик своих контрагентов. Если законода- Иногда государства пытаются защитить своих потребите- тельство какой-то страны не приведено в соответствие лей от продукции, поступающей из определенной стра- с одним из признанных международных стандартов, ны или с определенного рынка, путем предоставления предприятия могут столкнуться с проблемами в осу- льготного статуса собственной продукции либо установ- ществлении торговли на международном уровне. ления запретов на импорт продукции с определенными свойствами. Отсутствие такого запрета в их собственном ВТО требует гармонизации (в частности, с  WTO SPS), законодательстве приводит к возникновению нетариф- но  этого же требуют и различные региональные торго- ных барьеров на пути к торговле7. Если научного обосно- вые соглашения, стороны которых признают законода- вания такому запрету нет, его введение может повлечь тельство или практики друг друга. К таким соглашениям за собой судебный спор на двустороннем уровне или на относятся Таможенный союз между Бела­ русью, Казах- уровне ВТО. 1 EAC — Кения, Уганда, Танзания, Руанда и Бурунди. торговле между Албанией, Боснией и Герцеговиной, Хорватией, 2 EFTA — Европейская ассоциация свободной торговли между бывшей Югославской Республикой Македонией, Косовом, Исландией, Лихтенштейном, Норвегией и Швейцарией. Черногорией, Молдовой и Сербией. 3 NAFTA — Североамериканское соглашение о свободной 6 ЕС-27, Европейский союз в составе 27 государств-членов. торговле между Соединенными Штатами Америки, Канадой 7 В соответствии с Соглашением ВТО о технических барьерах и Мексикой. в торговле (WTO TBT), это политические меры, не касающиеся 4 ASEAN — Ассоциация государств Юго-Восточной Азии. тарифов, которые потенциально могут отрицательно 5 CEFTA — Центральноевропейское соглашение о свободной воздействовать на торговлю товарами. Модуль 3: Реформа законодательства 7 Продовольственная Следует подчеркнуть, что угрозу здоровью человека представляет не только отсутствие пищи, но и нали- Типы политика чие пищи небезопасной или загрязненной. В разви- вающихся странах средний класс имеет доступ к скоро- законодательства портящимся продуктам, таким как мясо, молоко, яйца и рыба. В некоторых странах эти продукты доступны даже самым бедным жителям, поскольку представляют собой основную пищу (например, молоко в Кении, рыба Законодательство должно основываться на соответству- в прибрежных районах Африки, Азии и Южной Амери- Существует два основных типа законодательных систем ющей политике в сфере безопасности пищевых продук- ки, яйца в Кыргызской Республике). Таким образом, под в отношении безопасности пищевых продуктов — си- тов страны. Такая политика обычно является одной из прицелом болезней пищевого происхождения, которые стема на основе стандартов, которые часто называют составляющих сельскохозяйственной политики, а ино- вызываются в основном потреблением небезопасных техническими, и система, основанная на научном риск- гда — частью политики защиты здоровья потребителей пищевых продуктов и воды, оказываются все слои обще- ориентированном подходе. и качества пищевых продуктов. ства. Пищевые заболевания, как правило, протекают в достаточно тяжелой форме, поэтому политикам следу- Система на основе технических стандартов. Этот тип Продовольственная политика зачастую больше ориен- ет рассматривать вопросы борьбы с болезнями пищево- системы, как правило, предусматривает и регламенти- тирована на качество пищевых продуктов и обеспече- го происхождения как приоритетные. Некоторые страны рует технологические процессы, характер продуктов Вставка 3.1. Пример законодательства по типу ние достаточного количества продовольствия, чем на больше внимания уделяют органолептическим аспектам (размер, форму, содержание питательных веществ и до- «технические стандарты» предотвращение прямых вредных для здоровья послед- пищевых продуктов (консистенции, форме, внешнему бавок, вес, и даже тип упаковки), микробиологические ствий от употребления пищевых продуктов, зараженных виду) или содержанию питательных веществ, чем веро- и химические загрязняющие вещества и маркиров- В России есть законодательные акты, регулирующие безопас- микробиологическими, химическими или физическими ятности возникновения прямых вредных последствий ку. Такая система зачастую является негибкой, может ность пищевых продуктов и их пищевую ценность, консолиди- опасными факторами. для здоровья людей, вызванных потреблением пищи, приводить к проблемам в международной торговле рующие требования различных нормативных документов зараженной микробиологическими, химическими или и требует специалистов, например, для подготовки за- в этой сфере8. Их требования затем детализируются отраслевы- Таким образом, необходимо различать три направления физическими опасными факторами. конодательных документов и поиска соответствующего ми нормами — СанПиНами, например, для рыбы9, молока продовольственной политики: стандарта для определенного типа продукции. Эта си- и молочных продуктов10. стема, как правило, фрагментарна, сложноуправляема 1) безопасность пищевых продуктов гарантирует, что и в основном ориентирована на вопросы качества. Она В странах, законодательство которых разрабатывалось в со- продукты являются пригодными для употребления имеет предписательный характер и не подходит для со- ответствии с российской моделью, общие СанПиНы содержат в пищу и не вредны для здоровья человека. За без- временной пищевой промышленности, где уже давно требования к гигиене помещений и здоровья работников. Есть опасность пищевых продуктов чаще всего отвечают предпочтение отдается более дешевым и эффективным также многочисленные обязательные стандарты по конкретным инспекторы в сфере ветеринарии, здравоохранения технологиям. Иногда очень трудно достичь соответствия продуктам, касающиеся требований к безопасности пищевых или сельского хозяйства; стандартам. Также бывает, что у производителя нет на продуктов, их качеству и пищевой ценности и устанавливающие местах специалистов, которые могли бы доказать, что способы изготовления продуктов, допустимые уровни загряз- 2) качество пищевых продуктов — это рыночная кате- соответствие стандартам было достигнуто. В итоге стан- няющих веществ и предписанные методы анализа продуктов. гория, различающая уровни качества того или ино- дарты могут превратиться в торговые барьеры. го продукта. Низкое качество не означает, что про- Общие СанПиНы, как правило, контролируют только отдельные дукт является опасным. Например, даже употребив Научный риск-ориентированный подход. Этот тип си- группы опасных факторов и, таким образом, не учитывают новые в пищу продукт самого низкого качества, человек не стемы направлен на управление рисками и, как правило, виды микробиологических и химических рисков, возникающих заболеет, если этот продукт безопасный. Качество регулируется общим законодательством, которое уста- вследствие применения современных методов производства продуктов питания включает в себя пищевую цен- навливает принципы безопасности и гигиены пищевых сельскохозяйственной продукции и новых отраслевых техноло- ность, долгосрочное влияние на здоровье, а также продуктов, и одновременно специальным законода- гий. Стандарты, относящиеся к конкретному продукту, предпи- гарантию, что клиенты получают то качество пищи, тельством, разработанным для отраслей, где существуют сывают использовать только утвержденную технологию и четко которое они ожидали. Качество пищевых продуктов высокие риски. определяют тип и характеристики продукции, разрешенной могут обеспечивать инспекторы в сфере как пище- к выпуску на рынок, что исключает диверсификацию продукции вых продуктов, так и рынка; Научный риск-ориентированный подход является меж- и внедрение новых технологий. Такие стандарты, как правило, дународным стандартом для законодательства в сфере также предусматривают использование схем отбора проб, кото- 3) продовольственная безопасность имеет финансо- безопасности пищевых продуктов. Нормативные базы рые не соответствуют наилучшей научной практике, и методов вый и социальный аспекты. Она означает, что опре- ЕС, Соединенных Штатов и других развитых стран по- выявления опасных факторов, не выдерживающих конкуренции деленная страна обладает достаточным запасом про- строены на риск-ориентированном подходе к контролю с признанными на международном уровне методами. довольствия для населения и никто не находится за безопасности продуктов питания. чертой бедности. 8 http://ec.europa.eu/food/international/trade/docs/SanPin2.3.2-1078-01_ consolidated_en.pdf 9 http://ec.europa.eu/food/international/trade/docs/allfood_ sanpin_23405096_en.pdf 10 http://ec.europa.eu/food/international/trade/docs/milk_dairy05_ru.pdf 8 Инвестиционный климат — Руководство к реформированию сферы безопасности пищевых продуктов Модуль 3: Реформа законодательства 9 Модели закона действующее законодательство существенно отлича- Таблица 3.1. Законодательство Европейского союза о безопасности ется от предложенных моделей или если его главной целью является не защита здоровья потребителей, то Примеры горизонтального законодательства Примеры вертикального законодательства пищевых продуктов необходимо разработать новый закон, который включал бы положения, содержащиеся в моделях. Общий закон о безопасности пищевых продуктов, устанавливающий Своды правил по определенным видам продукции: яйца, зерно, принципы безопасности пищевых продуктов вдоль всей пищевой минеральная вода, продукция из фруктов, сахар, молоко и молочные цепи продукты, какао и шоколадные изделия и т. п. Законодательство в сфере безопасности пищевых продуктов в Европейском союзе Регламенты по гигиене, охватывающие все виды помещений, где находятся пищевые продукты, во всех секторах (Регламент ЕС Своды правил по некоторым ветеринарным мероприятиям № 852/2004) или в одном секторе (Регламент ЕС № 853/2004) Рынок ЕС очень привлекателен для экспорта. Для того Модель общего закона о безопасности чтобы вывести на него свою продукцию, производите- Регламент по ветеринарным вопросам Своды правил по некоторым фитосанитарным мероприятиям пищевых продуктов ли должны добиться полного соответствия норматив- Регламент по фитосанитарным вопросам Органические пищевые продукты ным требованиям ЕС. Из-за таких проблем, как вспышки Модель общего закона о безопасности пищевых продук- губчатой энцефалопатии коров (коровье бешенство), Регламент по микробиологическим загрязняющим веществам Генетически модифицированные пищевые продукты тов11 была создана ФАО и ВОЗ как образец, на который наличие диоксинов и токсичных масел, а в недавнем в пищевых продуктах могут ориентироваться государства при разработке со- прошлом — случаи пищевых отравлений, вызванных эн- Регламент по химическим загрязняющим веществам в пищевых Пищевые продукты, произведенные традиционным способом ответствующих местных законов. Кроме того, специаль- терогеморрагическим штамом кишечной палочки E.coli, продуктах но для африканских стран ВОЗ подготовила руководя- сегодня в ЕС огромное внимание вопросам пищевой щие принципы создания закона о продовольствии12. Эта безопасности уделяют и на уровне государства, и в част- Регламент по добавкам Обогащенные пищевые продукты (с добавлением витаминов, минералов, кисломолочных бактерий и т. д.) модель ФАО — ВОЗ предлагает структуру и международ- ном секторе. Регламент по проверкам пищевых продуктов во всех секторах ные принципы, которых необходимо придерживаться. (Регламент ЕС № 882/2004) или Европейская модель законодательства в одном секторе (Регламент ЕС № 854/2004) В качестве модели для общего закона о пищевых про- дуктах также может рассматриваться Регламент ЕС Законодательная модель ЕС состоит из: Более подробная информация о законодательстве ЕС приводится в Приложении 1. № 178/2002: все страны — члены ЕС разработали свои национальные законы на его основе. Однако если сбли- • горизонтального законодательства, которое охваты- жение национального законодательства с законодатель- вает аспекты питания, общие для всех пищевых про- ством ЕС не является приоритетом для какой-то страны, дуктов (табл. 3.1); и она может воспользоваться моделью ФАО — ВОЗ. Эта модель более проста и при этом включает в себя все не- • вертикального законодательства, которое имеет дело обходимые положения закона о безопасности пищевых с конкретными продуктами или производственными продуктов. методами высокой группы риска, а также с пищевы- ми продуктами, которые обладают определенными Страны могут разработать новое законодательство свойствами, требующими регулирования. о безопасности пищевых продуктов на основе модели общего закона о пищевых продуктах, или же внести из- менения в свое действующее законодательство. Если Врезка 3.1. Модели общего закона о безопасности пищевых продуктов Модели общего закона о безопасности пищевых продуктов охватывают: Обязанности государственного сектора (принятие нормативных актов и обеспечение их выполнения) Обязанности частного сектора (обязанность обеспечивать безопасность пищевых продуктов возложена на работников пищевой промышленности и общественного питания) Обязанности в критической ситуации и в случае отзыва продукции Экспорт/импорт пищевых продуктов Принципы, в соответствии с которыми должна обеспечиваться и контролироваться безопасность пищевых продуктов Санкции Лишение права заниматься деятельностью Модель общего закона о безопасности пищевых продуктов ФАО — ВОЗ. http://www.fao.org/ag/agn/food/pdf/foodlaw.pdf 11 12 ВОЗ: «Руководящие принципы закона о безопасности пищевых продуктов и пищевой ценности продовольствия». 10 Инвестиционный климат — Руководство к реформированию сферы безопасности пищевых продуктов Модуль 3: Реформа законодательства 11 Законодательная система США Ответственность Подход к законодательной реформе В Соединенных Штатах система законодательства децентрали- зована в связи со спецификой конституционного устройства го- и обязанности В развивающихся странах, как правило, существует не- сколько параллельно действующих типов законодатель- сударственного управления. Вопросы безопасности пищевых ства: технические регламенты, какие-то документы по продуктов регулируются как федеральным законодательством, управлению рисками, какие-то законодательные акты, так и законодательством штатов. К числу федеральных законов, защищающие местный рынок, — и все они зачастую на- которые применяются во всех штатах, относятся: правлены на решение различных задач. Чтобы система безопасности пищевых продуктов могла • Федеральный закон о пищевых продуктах, медикаментах работать эффективно, законодательство должно содер- Реформа законодательства всегда должна начинаться и косметических средствах; жать требование об ответственности оператора рынка с реформирования нормативно-правовых докумен- • Закон о модернизации мер по обеспечению безопасности продуктов, вступивший в силу в 2011 году в качестве поправки пищевой продукции наряду с законодательными меха- тов, охватывающих основные звенья пищевой цепи. пищевых продуктов; к Федеральному закону о пищевых продуктах, медикаментах низмами применения соответствующих санкций. Также Такие документы, известные также как рамочные за- • Федеральный закон об инспекции мяса; и косметических средствах, регулирует сферу безопасности необходима судебная система, способная обеспечивать коны, могут обеспечить базу для реформирования • Закон об инспекции мяса птицы; пищевых продуктов. Новое законодательство представляет выполнение законодательных положений. Если такая других частей законодательства. Только тогда, когда • Закон об инспекции яиц и яичных продуктов; собой результат кардинального пересмотра положений по система существует, санкции могут служить сдерживаю- эти рамочные законы будут приведены в соответствие • Закон о защите качества пищевых продуктов; безопасности пищевых продуктов основного Закона. Следует щим фактором для предприятий, которые ведут бизнес, с международными рекомендациями, можно присту- • Закон о здравоохранении населения. отметить, что новый закон в настоящее время не распростра- не соблюдая нормативных требований. Если правовая пать к пересмотру документов, касающихся конкретного няется на мясо, птицу, или яичные продукты, безопасность ко- система поощряет коррупцию, то возможность возбуж- сектора или продукта. Вопросы безопасности пищевых продуктов в основном регу- торых регулируется USDA. дения судебного иска против оператора рынка пищевой лируются двумя федеральными агентствами и 50 агентствами продукции, нарушившего закон, вряд ли улучшит ситуа- Отношения с другими законодательными штатов. Управление по контролю за пищевыми продуктами Закон выделяет четыре основные проблемы, перечисленные цию с безопасностью пищевых продуктов. актами и медикаментами (FDA) отвечает за все продукты питания, в табл. 3.2. а к компетенции Министерства сельского хозяйства США (USDA) Важно помнить, что проблемы с правовой системой Законодательство в сфере безопасности пищевых про- относятся только продукты, содержащие больше чем «малое Срок реализации закона составляет от шести месяцев до двух могут потребовать значительных изменений в институ- дуктов охватывает широкий спектр видов деятельности, количество» мяса или птицы. Хотя зачастую федеральный за- лет в зависимости от конкретной предусмотренной меры. циональном устройстве и практиках, и такие изменения связанной с продовольствием, и тесно переплетается кон заменяет собой регулирование на уровне штатов, они также Закон призван способствовать повышению эффективности могут выходить далеко за рамки компетенции проектов с рядом других областей законодательства и политики. обладают некоторой автономией и параллельными полномо- партнерства между государственными и местными органами, Группы Всемирного банка. В некоторой степени в дан- Приведем некоторые из них: чиями. Различия между обусловленными законодательством довести до сведения и разъяснить иностранным производи- ной ситуации может помочь координация с другими полномочиями и философией нормативного регулирования телям и правительствам требования к безопасности пищевых донорами и организациями. Но при этом необходимо • качество пищевых продуктов. Это рыночная ка- федеральных ведомств и ведомств на уровне штатов ино- продуктов в США и уполномочить FDA полагаться на резуль- понимать, что она также может затруднять достижение тегория, устанавливающая качественные характе- гда приводят к непоследовательному регулированию. Закон таты проверок других ведомств, удовлетворив таким образом ожидаемого успеха реформ. ристики, которые являются приемлемыми для по- о модернизации мер по обеспечению безопасности пищевых возросший спрос на инспекции. требителей и в основном определяют физические Санкции и сенсорные свойства продукта, такие как вкус, фор- ма, размер, вязкость, плотность и цвет. Качество Таблица 3.2. Краткое изложение требований Закона о модернизации мер по обеспечению безопасности пищевых продуктов За несоблюдение закона предусмотрены санкции — от ингредиентов и сырья также может оговариваться разъяснения оператору рынка пищевой продукции, что и обычно оценивается по сортам, например, перво- Новые полномочия в случае, если нужно сделать для соблюдения требований, и вручения му, второму, третьему и т. д. Нормативная и кон- Принцип Проверки и соответствие проблемы возникают, несмотря Новые требования для предупредительных писем до обращения в суд или на- трольная системы в развитых странах создавались профилактики требованиям на превентивные меры импортеров ложения финансовых взысканий на лиц, занимающих- на основе контроля качества продукции, который со Наличие в письменном Установлена регулярность Обязательный отзыв Обязательный контроль внедрения ся обработкой пищевых продуктов. Вид санкции будет временем трансформировался в контроль качества виде планов проверок профилактических программ со зависеть от уровня имеющегося или потенциального процесса, поскольку именно последний непосред- предварительного Расширенное административное стороны FDA контроля на всех Доступ к записям задержание риска для безопасности пищевых продуктов. Финансо- ственно влияет на безопасность продукции. Тем не перерабатывающих производителя о безопасности Получение у третьих сторон вые санкции должны быть соразмерны с уровнем риска менее до сих пор существуют страны, где требова- мощностях пищевых продуктов Приостановка регистрации сертификатов, подтверждающих соответствие продуктов стандартам для безопасности пищевых продуктов и опубликованы ния к качеству такие же строгие, как и к безопасно- Нормативные документы Создание программы Усиленные возможности для США по безопасности пищевых в целях обеспечения прозрачности и информирования сти, и где обеспечение выполнения норм в большей на научно обоснованных аккредитации для прослеживаемости продуктов продуктов потребителей о потенциальных рисках. степени ориентировано на выявление отклонений минимальных стандартах лабораторий с целью для безопасного проведения некоторых Ведение дополнительных записей Обязательные сертификаты третьих продукции от государственных стандартов качества. выращивания и уборки анализов для продуктов высокой группы риска сторон / другие доказательства Иногда лица, занимающиеся переработкой пищевых Если стандарты качества устанавливает государство, фруктов и овощей безопасности пищевых продуктов продуктов, предпочитают платить штрафы, вместо того то рынок не отличается разнообразием продуктов высокой группы риска Нормативные документы, чтобы устранить проблему, выявленную инспектором. и защищен от входа на него продукции низкого каче- позволяющие Добровольные программы Одна из причин такого поведения заключается в том, ства. Это обеспечивает монопольное положение для предотвратить для импортеров по подготовке намеренную экспортеров в США что им дешевле заплатить штраф, чем инвестировать местных производителей и тормозит развитие рын- фальсификацию в новые мощности, модернизировать существующие ка. Государственный контроль качества практикует- пищевых продуктов Полномочия отказывать в допуске на или внедрять новые технологии. ся в таких странах, как Украина, Беларусь, Армения рынок 12 Инвестиционный климат — Руководство к реформированию сферы безопасности пищевых продуктов Модуль 3: Реформа законодательства 13 Таблица 3.3. Этапы реформирования законодательства в сфере безопасности пищевых продуктов Этапы реформирования законодательства в сфере безопасности пищевых продуктов • стандарты пищевых продуктов. Это стандарты в области • характеристики пищевой ценности предоставляют ин- управления технологическими процессами, наиболее ча- формацию об основных ингредиентах и составе продукта Разработка общего закона о безопасности пищевых продуктов или внесение изменений в существующий закон (в некоторых Этап 1 странах безопасность пищевых продуктов может быть охвачена более широким законом о продовольствии — точная структура сто применяющиеся в определенных секторах. Они могут и поддерживают задачи общественного здравоохранения законодательства будет зависеть от конкретных условий) разрабатываться на национальном или международном путем содействия выбору здоровой пищи. Они, как прави- уровне, а затем приниматься предприятием, или представ- ло, регулируются законодательством о маркировке; Пересмотр (или разработка отдельного) закона о проверках пищевых продуктов, если уместно (зависит от структуры лять собой интеллектуальную собственность конкретного Этап 2 законодательства и конкретных условий страны) предприятия / торговой организации. Эти стандарты могут • доступ к пищевым продуктам, устойчивое снабжение Определение рамочных законодательных документов по ветеринарии и здоровью/защите растений (разработка новых быть полезны как средство поддержки развития нового пищевыми продуктами (иногда называется «продоволь- Этап 3 документов или приведение существующих в соответствие с международными стандартами или законодательством ЕС) бизнеса, если они находятся в свободном доступе и прове- ственная безопасность»). Случается, что один и тот же закон ряющие органы рассматривают их как утвержденное руко- регулирует одновременно безопасность пищевых продук- Определение, разработка или пересмотр планов мониторинга и ликвидации зоонозов13, заболеваний растений, остатков водство, однако они также могут использоваться и с менее тов, их качество и вопросы снабжения продовольствием Этап 4 ветеринарных препаратов и пестицидов конструктивной целью: для ужесточения требований для (например, монгольский закон о пищевых продуктах). Для Определение, разработка или пересмотр законодательных документов о требованиях к производству, дистрибуции, применению некоторых секторов, что приведет к ограничению рынка. того чтобы подчеркнуть ответственность производителей Этап 5 и инспекциям ветеринарных препаратов, пестицидов и агрохимикатов Правила и законы о защите потребителей устанавливают и важность безопасности для здоровья общественности, обязанности продавцов и покупателей на основе договор- целесообразно отделить закон о безопасности пищевых Разработка точных мер по внедрению и инструкций по применению законов (исчерпывающее объяснение мероприятий, ного (частного) права. Они регулируют права и обязанности продуктов от закона о продовольственной безопасности; Этап 6 принципов, которые следует соблюдать, и ожидаемых результатов)14 продавцов и потребителей, определяют ответственность за некачественную продукцию, неправдивую информацию, Обучение персонала регуляторных и контролирующих органов международному законодательству и практикам с целью их Этап 7 правильной трактовки15 необоснованные гарантии и ценообразование, перекла- дывая таким образом обязанность доказывания на про- Пересмотр существующих нормативных документов по безопасности и качеству питьевой воды в соответствии изводителей или продавцов (трейдеров). Такое законода- с международными стандартами. Общепризнано, что нормы ЕС по многим пунктам являются более строгими, чем нормы тельство должно быть отделено от законодательства по в развивающихся странах, так как последние не только не включают важнейшие параметры безопасности, но и не устанавливают Этап 8 точные параметры химического состава воды. Так как питьевая вода может загрязнять конечные продукты и сама является безопасности пищевых продуктов, поскольку проблемы конечным продуктом, целесообразно принять такие требования, которые бы обеспечивали самый высокий уровень безопасности с их безопасностью непосредственно влияют на здоровье питьевой воды при минимальных затратах населения, тогда как проблемы в сфере защиты прав по- требителей касаются в основном отношений между потре- Пересмотр ряда документов: • правил по микробиологии бителями и производителями. Законодательство по защите Этап 9 • правил отбора образцов пищевых продуктов (в соответствии с Кодексом Алиментариус16) прав потребителей может затрагивать качество пищевых • перечня добавок, разрешенных к применению в производстве пищевых продуктов (в соответствии с JECFA17) продуктов: например, покупатели должны быть уверены, • методов проведения анализов (должны быть приведены в соответствие со стандартами ISO) что, купив товар, они получат продукт такого качества, ко- Этап 10 Оценка других законодательных документов торое было заявлено (в рекламе); • состав, упаковка и маркировка. Правила упаковки и ис- 13 Зоонозы — это заболевания животных, передающиеся людям. пользования ингредиентов, таких как добавки, ферменты 14 В Беларуси аудиторы ЕК неоднократно сталкивались с непоследовательностью подхода к безопасности пищевой продукции в молочном и другие вещества для производства пищевых продуктов, секторе из-за отсутствия рекомендаций по внедрению HACCP (каждый производитель пищевых продуктов и каждый инспектор имел разрабатываются согласно соответствующим междуна- собственное понятие о международных требованиях и о том, как их нужно выполнять на практике, но только некоторые понимали сами родным стандартам. Правила маркировки призваны обе- принципы и правильно их применяли). С другой стороны, в Украине, когда была подготовлена инструкция по применению НАССР спечить, чтобы соответствующая информация в отношении и контрольный список, позволяющий следить за ее внедрением, все инспекторы стали применять единообразный подход. безопасности пищевых продуктов, а также аллергенов, 15 В Беларуси группа инспекторов, специализирующаяся на проверках компаний, подавших заявки на получение лицензий на экспорт была аккуратно отображена на этикетке; молочной продукции в ЕС, была переведена в другой сектор пищевой промышленности, а контроль потенциальных экспортеров поручили другой группе, не осведомленной о требованиях ЕС к молочной продукции. Посетив компании, аудиторы ЕК решительно воспротивились такой практике и признали, что контроль осуществлялся в соответствии с национальными правилами и не был рассчитан на выполнение правил потенциального импортера. 16 Общие принципы отбора образцов Кодекса Алиментариус CAC/GL 50-2004. 17 Объединенный экспертный комитет ФАО/ВОЗ по пищевым добавкам (JECFA) — это международный научный комитет экспертов, который проводит оценку рисков, связанных со вкусовыми добавками, ароматизирующими веществами, остатками ветеринарных препаратов, природными токсинами и загрязняющими веществами. и Кыргызстан, где приняты стандарты качества пищевых качество, количество болезней пищевого происхождения продуктов, выполнение которых обеспечивается с тем же возрастет. Обычно это связано с их боязнью потерять дан- рвением, что и требования к безопасности пищевых про- ную сферу контроля, а вместе с ней — и возможность по- дуктов. Государственные органы иногда намеренно пугают лучения неофициальных платежей; потребителей тем, что если они не будут контролировать 14 Инвестиционный климат — Руководство к реформированию сферы безопасности пищевых продуктов Модуль 3: Реформа законодательства 15 • защита продовольствия и чрезвычайные ситуации: • охрана окружающей среды. Утилизация твердых и жидких • пищевые продукты, изготовленные по новым техноло- • новые виды пищевых продуктов и ингредиентов. Это отходов может угрожать безопасности пищевых продук- гиям. Производители продуктов питания постоянно нахо- продукты и ингредиенты: • правила защиты продовольствия определяют мероприя- тов и загрязнять окружающую среду, при этом различные дятся в поиске новых технологий, чтобы улучшить харак- • содержащие новую или измененную первичную молеку- тия в области сельского хозяйства в случае террористи- источники экологического загрязнения могут попадать теристики (срок годности, устойчивость к вредителям или лярную структуру; или ческих, злоумышленных или преступных актов и деяний, в пищевую цепочку (диоксины и полихлорбифенилы с про- микробиологическим загрязняющим веществам, измене- • состоящие из микроорганизмов, грибов или водорослей; а также программы адекватного реагирования на них. мышленных предприятий, радионуклиды, свинец, фтор, ние сенсорных или технологических свойств) или повысить или Наглядным примером являются программы защиты про- нитраты); пищевую ценность продуктов. Новое оборудование и тех- • выделенные из растений и/или животных; или довольствия США. Они предусматривают конкретные нологические процессы также могут изменять некоторые • со значительно измененными в ходе производственного обязанности и роли правительства, штатов, ассоциаций, • вода. Правила, касающиеся питьевой воды, непосред- свойства пищи. Все эти новые процессы/технологии могут процесса пищевой ценностью, метаболизмом или уров- частного сектора в проведении мероприятий, направ- ственно связаны с безопасностью пищевых продуктов, по- войти в регулярное производство пищевых продуктов нем нежелательных веществ в них20. Зачастую новые ленных на защиту продовольствия; скольку питьевая вода к ним относится и участвует во всех только после многолетней напряженной эксперименталь- виды пищевых продуктов регулируются специальным этапах производства других пищевых продуктов. В странах, ной фазы, в течение которой будет всесторонне оценено их законодательством, например, в ЕС в соответствии с Ре- • правила поведения в случае эпидемиологических чрез- где соответствующее законодательство отсутствует, требо- потенциальное воздействие на здоровье человека, живот- гламентом ЕС № 258/97 перед размещением таких про- вычайных ситуаций определяют действия, которые вания к питьевой воде могут быть изложены в отдельном ных и окружающую среду; дуктов на рынке необходимо получить предварительное должны быть предприняты на всех уровнях — прави- разделе закона о безопасности пищевых продуктов. В стра- разрешение от EFSA. тельством и их контролирующими органами, произво- нах же, где есть соответствующие министерства с эксперта- • генетически модифицированные организмы (ГМО). Ча- дителями, розничными торговцами и предприятиями ми и всеми необходимыми ресурсами, безопасность и ка- сто в странах существует законодательство, регулирующее общественного питания — и направлены на предотвра- чество питьевой воды должны регулироваться отдельным производство ГМО. В США производство ГМО не требует щение/ликвидацию загрязняющих веществ, вредителей законодательным документом18; предварительного одобрения, тогда как в странах ЕС такое или вспышки заболевания; разрешение должно быть получено19. За предоставление • таможня. Процедуры импорта и экспорта пищевых про- научного заключения о рисках возможных вредных воз- дуктов должны разрабатываться путем консультаций с со- действий ГМО на здоровье человека ответственность несет ответствующими органами контроля, поскольку пищевые Европейское управление безопасности пищевых продук- продукты нельзя импортировать/экспортировать, пока тов (EFSA), в то время как национальные органы выдают орган контроля пищевых продуктов не даст на это разре- разрешение на выращивание и проводят оценку экологи- шение. Возможно, понадобится пересмотр таможенных ческих рисков; правил; Точки зрения и руководящие принципы законодательства 18 19 Директива № 2001/18/ЕС о намеренном выпуске ГМО в окружающую среду и Регламент ЕС № 1829/2003 о генетически модифицированных пищевых о пищевых продуктах с новым типовым законом о пищевых продуктах и кормах, о разрешении на использование ГМО до выпуска их на рынок. продуктах. Исследование законодательных баз ФАО, 87. 20 Регламент EC № 258/97 о новых видах пищевых продуктов и новых компонентах пищевых продуктов. 16 Инвестиционный климат — Руководство к реформированию сферы безопасности пищевых продуктов Модуль 3: Реформа законодательства 17 Пример молочного сектора В1. Учитывает ли текущая продовольственная политика Требуется разработка НЕТ политики безопасности В1. Политика в этом секторе должна устанавливать приоритетность безопасности пищевых вопросы безопасности пищевых продуктов? пищевых продуктов продуктов и рассматриваться как отдельное направление в связи с высокорисковыми процессами в молочном секторе, такими как пастеризация молока и производство про- ДА дукции с добавленной стоимостью, например, сыра. Политика в области безопасности пищевых продуктов не должна регулировать качество пищевых продуктов, стандарты или устойчивое развитие: она должна быть четкой и стратегической. В2. Основывается ли законодательство на международных стандартах WTO НЕТ Выявите пробелы В2. Вполне возможно, что многие слаборазвитые страны положат в основу своих нацио- SPS? нальных законодательных баз международные стандарты, поскольку они уже доказа- ли свою эффективность и основываются на опыте применения лучших практик. Наряду ДА с Кодексом следует учитывать и требования WTO SPS. В3. Если стандарты носят чрезмерно предписывающий характер (например, стандарты В3. Что лежит в основе качества, устанавливающие требования к размеру картонной тары для молока и мар- законодательства: стандарты или СТАНДАРТЫ Выявите проблемы кировке) вместо того чтобы регулировать безопасность пищевых продуктов и оценку оценка рисков? рисков (например, устанавливать обязательные критические пределы для температур- ного контроля), необходимо пересмотреть и определить, основано ли отраслевое за- ДА конодательство на стандартах, и внести в него изменения с тем, чтобы оно учитывало В3.1. Возможны ли следующие этапы реформирования? риски во всех аспектах молочного сектора. В4. Можно ли пересмотреть существующее законодательство В4. Если в действующее законодательство, касающееся молочного сектора, можно внести с тем, чтобы привести его НЕТ СТОП изменения, для этого следует использовать модель общего закона о пищевых продуктах в соответствие с моделью общего (эта модель подробно описывается в данном Модуле). закона о пищевых продуктах? ДА РЕФОРМА ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВА Модуль 3: Реформа законодательства 19 Список сокращений ASEAN — Ассоциация государств Юго-Восточной Азии ВОЗ — Всемирная организация здравоохранения CEFTA — Центральноевропейское соглашение ВТО — Всемирная торговая организация о свободной торговле ГМО — генетически модифицированные организмы EAC — Восточноафриканское сообщество EK — Европейская Комиссия EFSA — Европейское управление безопасности EС — Европейский союз пищевых продуктов ООН — Организация Объединенных Наций EFTA — Европейская ассоциация свободной торговли СанПиН — Санитарные правила и нормы FDA — Управление по контролю за пищевыми продуктами и медикаментами США ФАО — Продовольственная и сельскохозяйственная организация ООН JECFA — Объединенный экспертный комитет ФАО/ВОЗ по пищевым добавкам HACCP — система анализа опасных факторов и критических точек контроля ISO — Международная организация по стандартизации NAFTA — Североамериканское соглашение о свободной торговле USDA — Министерство сельского хозяйства США WTO SPS — Соглашение ВТО по применению санитарных и фитосанитарных норм WTO TBT — Соглашение ВТО о технических барьерах в торговле Список рисунков, фотографий, вставок и таблиц Вставка 3.1. Пример законодательства по типу «технические стандарты» 9 Врезка 3.1. Модели общего закона о безопасности пищевых продуктов 10 Таблица 3.1. Законодательство Европейского союза 11 Таблица 3.2. Краткое изложение требований Закона о модернизации мер по обеспечению безопасности пищевых продуктов 12 Таблица 3.3. Этапы реформирования законодательства в сфере безопасности пищевых продуктов 14 Фотографии: BigStockPhoto (титульный лист, стр. 5), Кен Пилон (стр. 7), Кети Юлет (стр. 8, 15), Эллен (стр. 9), Синнамон Майлз (стр. 11), Брук Бекер (стр. 12), Дэниел Ортелт (стр. 16). in partnership with: