WDP77 Spanish 7, 7S Documentos para discusión 1 del Banco Mundial La Educación Superior en América Latina Cuestiones Sobre Eficiencia y Equidad Donald R. Winkler TISD WB DPFIECP sno. 7- i 1 77S ~ Documentos para discusión del Banco Mundial La Educación Superior en América Latina Cuestiones Sobre Eficiencia y Equidad Donald R. Winkler Banco Mundial Washington, D.C. Copyright 0 1994 Banco Internacional de Reconstrucción y Fomento/BANCo MIJNDIAL 1818 H Street, N.W. Washington, D.C. 20433, EE.UU. Reservados todos los derechos Hecho en los Estados Unidos de América Primera impresión: julio 1994 En los Documentos para discusión se presentan los resultados de los análisis económicos sobre paSses o de las investigaciones realizadas en ellos, con objeto de alentar el debate y los comentarios entre los que se dedican a la tarea del dearrollo. A fin de ofrecer los resultados con la menor demora posible, el material de este documento no se ha preparado de acuerdo con los procedimientos que ordinariamente se siguen para los textos impresos oficiales, por lo que el Banco Mundial no asume ninguna responsabilidad por los errores que pudiem contener. Aglgnos de los documentos citados como fuentes no tienen carácter oficial y no es posible obtenerlos con prontitud Los resultados, interpretaciones y conclusiones expresados en este documento pertenecen enteramente al autor o autores y no deben atribuirse en modo alguno al Banco Mundial ni a sus afiliadas, ni tampoco al Directorio Ejecutivo o a los países representados en él. El Banco Mundial no garantiza la exactitud de los datos incluidos en esta publicación y no acepta responsabilidad alguna por las consecuencias que su uso pudier tener. 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La relación completa de publicaciones del Banco Mundial aparece en el Indcx of Publications, de carácter anual, que contiene todos los títulos por orden alfabético (con instrucciones completas par hacer pedidos), asI como Indices de temas, autores, paises y regiones. La edición más reciente puede obtenerse gratuitamente solicitándola a Distribution Unit, Office of the Publisher, The World Bank, 1818 H Street, N.W., Washington, D.C. 20433, EE.UU., o bien a Publications, Banque Mondiale, 66, avenue d'Iéna, 75116 Paris, Francia. Donald R. Winller es un economista de larga trayectoria de la División de Recursos Humanos, Departamento Técnico, de la Oficina Regional del Caribe y de América Latina del Banco Mundial. ISSN: 0259-210X La Biblioteca del Congreso de los Estados Unidos ha catalogado la edición en español de esta publicación de la mianera siguiente: Winkler, Donald R. [Higher education in Latin America. Spanish] La educación superior en América Latina: Cuestiones sobre eficiencia y equidad 1 Donald R. Winkler. p. cm. - (Documentos para discusión del Banco Mundial ; 77S) Trmnslated f"rm English. Includes bibliographical references. ISBN 0-8213-2857-3 1. Education, Higher-Latin America. 2. Educational equalization- Latin Amenca. 3. Higher education and state-Latin America. 1. Tide. Il. Series. LA543.W56 1994 378.8-dc2O 94-11505 CIP Resumen Analftico Las inscripciones en universidades latinoamericanas se han multiplicado diez veces entre 1960 y 1985, lo que significa oportunidades de educación superior equiparables a las de muchos países industrializados. Los gastos gubernamentales, sin embargo, no han aumentado en la misma medida que la demanda de inscripciones, dando lugar a una instrucción de menor calidad en las universidades públicas y a un crecimiento dramático en la educación superior privada. Actualmente, las instituciones privadas reciben un tercio de las inscripciones en América Latina. Esta heterogeneidad en la educación superior en Latinoamérica dificulta elaborar conclusiones sobre eficiencia y equidad que se apliquen a todas las instituciones y a todos los países. La asignación de recursos en las universidades públicas en América Latina es con frecuencia, ineficiente. Los salarios de los profesores son demasiado bajos para atraer a académicos a dedicarse a tiempo completo a la instrucción e investigación y usualmente, el plantel facultativo carece del material y equipo necesarios para llevar a cabo su trabajo. Al mismo tiempo, el presupuesto administrativo y el personal administrativo de apoyo son excesivos. Una mejora en la eficiencia interna requerirá la introducción de modernos sistemas información gerencial aplicados a los flujos de estudiantes y recursos, así como la introducción de criterios de desempeño en la asignación de recursos para la educación superior. El incremento de las inscripciones en la educación superior en las últimas dos décadas ha sido acompañado de una reducción en la calidad de la instrucción en muchos países. Al mismo tiempo, ha disminuido la retribución privada y social a la educación superior, y se han elevado las tasas de desempleo para universitarios graduados. La eficiencia externa podría elevarse con mejoras en la calidad de la instrucción al proporcionar al estudiante la información de sueldos que le permitirá tomar una decisión informada al seleccionar su carrera, y al introducir una mayor flexibilidad en el currículum, a fin de que éste cuente con más tiempo para definir su campo de especialización. Aún cuando las oportunidades para la educación superior han incrementado enormemente en las últimas dos décadas, los beneficios recaen en jóvenes provenientes de los hogares de mayores ingresos. Los jóvenes de hogares de menores ingresos carecen de la preparación académica suficiente, ya sea para lograr ingresar o para competir exitosamente en la universidad pública. Los egresados de escuelas secundarias de menores ingresos optan por no inscribirse o lo hacen en instituciones privadas que, con frecuencia, tienen estándares de ingreso más bajos que los de la universidad pública. El resultado es que los estudiantes de menores ingresos tienen más probabilidades que los de mayores ingresos de tener que pagar por su educación; y que los subsidios financiados por el gobierno para la educación superior favorecen marcadamente a las familias de mayores ingresos. La equidad en la educación superior puede mejorar incrementando el acceso de los grupos de menores ingresos, principalmente al mejorar la educación primaria y la secundaria, y al elevar las subvenciones a estudiantes de menores ingresos a través de más ayuda financiera y la reducción de las subvenciones a los estudiantes de mayores ingresos. -viii- Eglnidad IV. 1. Acceso a la Educación Superior, Países Seleccionados IV.2. Razón de Estudiantes Aspirantes a Admitidos en el Primer Año Universitario IV.3. Distribución de Inscripciones y Población por Nivel Socioeconómico, Principales Regiones del Mundo IV.4. Indices de Desigualdad y Subsidios por Tipo de Institución en México, 1976 IV.S. Probabilidad de Exito en Ingreso a la Universidad de Acuerdo al Nivel Educacional del Padre, Costa Rica, 1981 IV.6. Porción de los Subsidios para la Educación Superior Recibida por Grupos de Diferentes Ingresos Pianciamiento V. 1. Proyección de Inscripciones en Educación Superior y Gastos para América Latina V.2. Patrones de Financiamiento de la Educación Superior en Tres Países V.3. Fuentes de Financiamento de Universidades de América Latina V.4. Cuotas de Usuarios como Porcentaje del Costo de la Educación Superior en Regiones Selectas del Mundo, 1980 V.5. Cuotas Efectivas de Usuarios y Costos Privados de la Educación Superior, Impacto de un Incremento del 10 % en las Cuotas de Matrícula si se Utilizaran Ingresos Libres para Expandir la Educación Superior V.6. Número de Estudiantes Receptores de Préstamos en la Educación Superior, Pafses Seleccionados V.7. Gastos, Presupuesto e Inflación en la Educación Superior en Brasil, 1979 -1984 Investigación y Educación de Postgrado VI. 1. Número de Científicos e Ingenieros por Millón de Habitantes y Gastos en Investigación y Desarrollo Como Porcentaje del PNB por Regiones del Mundo VI.2. Gastos en Investigación y Desarrollo e Investigadores por Países VI.3. Evolución de Gastos en Investigación y Desarrollo en Países Seleccionados VI.4. Indicadores de Productividad en Ciencia y Tecnología VI.S. Indicadores de Esfuerzos de Investigación en Universidades VI.6. Inscripción de Estudiantes de Postgrado por Area, Pafses Seletos Aneos I. 1. Evolución de Inscripciones en Educación Superior por Paises I.2. Tasas de Inscripción en la Educación Superior por Pafses, 1960 - 1985 I.3. Gastos en la Educación Superior Como Porcentaje de los Gastos Totales en Educación I.4. Gastos totales en Educación y Educación Superior por Paises I.5. Participación Privada en la Educación Superior en América Latina por países, 1960 - 1985 -ix- I.6. Gastos en la Educación Superior en América Latina 11.1. Una Estructura Contable para el Producto de la Educación Superior 11.2. Indicadores de Insumo y Producto Relacionados a la Calidad de la Universidad 11.3. Tasas de Repetición Entre Beneficiarios del Préstamo ICETEX en el Período 1969 - 1972 II.4. Promedio de Salarios del Plantel Facultativo, Argentina 11.5. Costos Promedio de las Universidades Peruanas Públicas y Privadas, 1984 11.6. Ingresos Totales y Promedio de las Universidades Públicas y Privadas en Colombia, 1970 II.7. Costos Promedio de las Universidades Mexicanas Públicas y Privadas, 1976 II.8. Guías para la Autoevaluación de los Programas Académicos II.9. Colombia: Distribución de los Gastos en Instituciones de Educación Superior mI. 1. Colombia: Tasas de Desempleo de Graduados Universitarios 11.2. Subempleo Entre Graduados de Universidades Públicas y Privadas en Brasilia, Graduados de 1972, 1975 y 1978 1I.3. La Educación Superior: Distribución de Estudiantes por Area de Estudio III.4. Composición Educacional de la Fuerza Laboral IV. 1. Acceso a la Educación Superior, Países Seleccionados IV.2. Inscripción Femenina y Puntuación Mínima de Admisión por Area de Estudio Universitario, Chile, 1972 IV.3. Admisiones a Instituciones de Educación Superior por Niveles de Ingreso, Venezuela, 1985 - 1986 V. 1. Proyección de las Inscripciones y los Gastos para la Educación Superior V.2. Población Entre los 20 y los 24 años de Edad V.3. Datos sobre Financiamiento y Recursos de Universidades Católicas en Brasil, 1986 VI. 1. Científicos e Ingenieros Involucrados en Investigación y Desarrollo VI.2. Brasil: Crecimiento en Número de Estudiantes Graduados y Títulos Otorgados VI.3. Inscripción de Postgraduados por Area de Estudio VI.4. Crecimiento de los Gastos Gubernamentales Federales en Investigación y Desarrollo 0 RESUMN EJECUTWO Las inscripciones en la Educación Superior aumentaron diez veces entre 1960 y 1985, dando lugar a niveles de acceso que se aproximan a los encontrados en muchos paises industrializados. Las instituciones privadas absorbieron en exceso su cuota de este crecimiento y representan ahora un tercio del total de inscripciones en la región. Los gastos gubernamentales no han mantenido el paso del crecimiento de las inscripciones en los últimos años. La Educación Superior vino a absorber una porción más grande de un pastel más pequeno mientras decliba la participación total de la educación en los gastos gubernamentales. El resultado neto ha sido el de grandes reducciones en los gastos públicos reales en Educación Superior por alumno desde 1980. Estas reducciones han dado lugar, a su vez, a salarios más bajos para el plantel facultativo, menores desembolsos para materiales y equipos, y una disminución perceptible en la calidad de la instrucción y de la investigación. En un futuro cercano, la política pública debería preocuparse más por mejorar la calidad en lugar de la cantidad o el acceso. Es difícil generalizar los problemas y las políticas alternativas en la educación superior latinoamericana debido a la gran variedad de instituciones y sistemas. En términos de inscripciones, algunos sistemas son predominantemente públicos, algunos predominantemente privados y uno es una combinación. Existe una gran variedad de instituciones en la región, con frecuencia dentro de un mismo país. Hay grandes universidades públicas con políticas abiertas de admisión, universidades públicas y privadas de investigación extensiva, instituciones especializadas más pequeñas e instituciones emergentes que incluyen universidades abiertas y un gran número de nuevas instituciones privadas que han surgido en respuesta a la creciente demanda por Educación Superior. Las instituciones públicas y privadas generan tipos similares de beneficios sociales que les justifican recibir subvenciones públicas a la Educación Superior, pero las políticas del sector público y los fondos públicos ignoran en su mayoría al sector privado. Eficiencia interna. La asignación de recursos dentro de la universidad pública latinoamericana es ineficiente. La proporción de estudiantes en relación al plantel facultativo, administradores y personal es bajo con respecto a los sistemas de otros países; se asignan fondos inadecuados a categorías de gastos no ligadas al personal; los salarios del profesorado y la carga de enseñanza son bajos en relación a estándares internacionales. Al mismo tiempo, la percepción general es que la calidad de la instrucción es baja. Se podría mejorar la eficiencia incrementando la relación estudiantado-profesorado, reduciendo el tamaño del personal administrativo por estudiante, intensificando el uso de servicios de capital, utilizando los ahorros en costos para mejorar la calidad del plantel facultativo (al aumentar la proporción de profesores a tiempo completo y elevar sus salarios) e incrementando la inversión en equipo y materiales. Para mejorar la eficiencia interna se precisará aplicar sistemas de información gerencial a los flujos de estudiantes y de recursos para así poder evaluar los costos y la productividad; se precisará introducir criterios de desempeño en la asignación de recursos entre unidades dentro -xi- -xii- de la misma universidad; se requerirá establecer mecanismos para la evaluación del desempeño de los programas y entrenar a los administradores universitarios en el uso de estas herramientas. Las restricciones que obstaculizan significativamente la mejora de la eficiencia incluyen un sistema de gobemanza que con frecuencia sustituye criterios políticos por criterios de desempeño; un énfasis en la autonomía universitaria que rechaza las directrices políticas del gobierno (y algunas veces también de la administración universitaria); la carencia de una tradición de carreras en administración universitaria; y una falta de normas en medidas de eficiencia. Eficiencia externa, Varios indicadores sugieren que el incremento de la oferta de fuerza laboral con educación superior debe priorizarse menos que antes. Ultimamente, las tasas de desempleo para la fuerza laboral con educación universitaria han aumentado tanto en lo absoluto como en relación a las tasas de desempleo general; la tasa social de retomo a la educación superior parece haber declinado desde 1980; y las tasas de retomo a otros niveles de educación continúan superando a las de la educación superior. No hay evidencia sobre la tasa de retomo a las mejoras en la calidad de la instrucción en la educación superior, pero una hipótesis admisible es que ésta superarla a la de expansión de la cantidad. Las tasas sociales de ingresos varían considerablemente de acuerdo al área de estudio, lo cual sugiere que la eficiencia extema podría mejorarse con cambios en la mezcla de instrucción. Estos cambios podrían lograrse influyendo en la demanda estudiantil mediante estudios de seguimiento y otro tipo de información sobre sueldos y oportunidades de empleo conforme a la especialidad. Una mayor flexibilidad en el currículum que diese más tiempo a los estudiantes para decidir su área de estudio podría también acelerar la respuesta a los cambios en las condiciones del mercado de trabajo. Finalmente, se podría proporcionar incentivos mediante fórmulas de financiamiento para inducir a las universidades a adecuar sus ofertas de cursos a las tasas sociales de retomo. Eguidad, Aún cuando, en general, el acceso a la educación superior ha mejorado en las últimas dos décadas, hay aún grandes diferencias entre grupos de diversos ingresos. Son varias las causas que explican el restringido acceso de jóvenes de bajos ingresos, e incluyen la inadecuada preparación en los niveles primario y secundario y la falta de financiamiento para cubrir el costo privado de la educación superior. Aparte de la problemática de la equidad, el fracaso en proporcionar acceso a la juventud bien calificada pero de bajos ingresos puede perjudicar la productividad económica. Las diferencias en el acceso a la educación superior de acuerdo a grupos de ingreso se refleja en las diferencias en subvenciones gubemrnamentales. Contra toda creencia popular, la educación superior pública subsidiada beneficia, en realidad, a grupos de mayores ingresos en detrimento de los de menores ingresos. Se puede adoptar varias políticas públicas para incrementar el acceso de grupos de bajos ingresos y mejorar la distribución de las subvenciones a la educación superior pública. Estas incluyen, proporcionar ayuda financiera a estudiantes de bajos ingresos, mejorar la preparación académica de los niveles primario y secundario, definir el precio de la educación superior de -xiii- acuerdo a los ingresos, y adaptar los horarios de enseñanza para facilitar la asistencia de estudiantes que trabajan. FinanciamientIo Los beneficios sociales de la educación superior son un fuerte argumento en apoyo del financiamiento gubernamental de la investigación básica y de la educación de postgrado ligada a la investigación, pero los beneficios privados de la instrucción de pregrado y profesional son a menudo suficientemente grandes como para que el subsidio público sea pequeño. La participación privada en el conjunto de los gastos de la educación superior ya es importante debido a la gran proporción de inscripciones en las instituciones privadas, pero los estudiantes de instituciones públicas, además de pagar bajos derechos de matrícula, reciben subsidios en los servicios no relacionados a la instrucción. Dado que no es probable que los desembolosos reales del gobierno vayan a aumentar significativamente en un futuro cercano y considerando el continuo crecimiento de las inscripciones, la participación privada en el financiamiento de la educación superior continuará creciendo, ya sea con el crecimiento del sector privado o con la recuperación de costos en el sector público. Se podría estimular el crecimiento del sector privado con programas de préstamo para financiar pagos de derechos de matrícula o proporcionando acceso a los mercados de capital para financiar las inversiones de capital que se requieren para la expansión. Se puede aumentar el costo de recuperación en instituciones públicas eliminando los subsidios a servicios no ligados a la instrucción y elevando los derechos de matrícula mientras que se introducen, a la vez, programas de préstamos y becas para que garanticen el acceso de estudiantes de bajos ingresos. Los gobiernos asignan fondos a las universidades a través de un proceso presupuestario que incentiva en forma implícita su comportamiento. Se podría mejorar la eficiencia en la asignación de los fondos entre las universidades incentivando explícitamente el comportamiento con criterios de desempeño, Estos incentivos podrían incluir donaciones de contrapartida o recompensas a mejoras en la eficiencia interna. Dado que el introducir criterios de desempeño en la asignación de fondos gubemamentales entra, hasta cierto punto, en conflicto con la autonomía universitaria, los consejos de rectores o asociaciones universitarias similares podrían jugar el mismo rol que el gobierno en la asignación de fondos. Educación de Postgrado e Investigación. La investigación en América Latina está concentrada notoriamente en Argentina, Brasil, México y Venezuela. En general, el esfuerzo latinoamericano en Investigación y Desarrollo supera al de otros países en desarrollo en términos de personal de investigación pero no en términos de gastos en investigación. Unicamente el 0.49 por ciento del PNB de Latinoamérica se utiliza para la investigación, comparado con el 2.23 por ciento de países industrializados. Las universidades emplean una gran proporción de los investigadores disponibles en cada pais pero reciben una parte del financiamiento para Investigación y Desarrollo, que no se compara con su capacidad de investigación. El apoyo gubernamental a la investigación consiste tanto en respaldo institucional como en financiamiento de proyectos. La mayor parte del apoyo institucional se da en forma de cargas reducidas de enseñanza para los catedráticos. Pese a esto, la productividad real de -xiv- investigación en la universidad es baja. Los recursos de investigación deberían ser reasignados en la educación superior, tanto entre investigadores como entre instituciones, conforme a criterios de desempeño. Los beneficios sociales de la educación de postgrado y de la investigación abogan por que el gobierno adopte un tratamiento equitativo para instituciones públicas y privadas. Estrategias para mejorar la eficiencia y la equidad. Aunque en la educación superior latinoamericana existen problemas de eficiencia y equidad, también existen casos exitoços. Estos incluyen intentos innovadores para reducir los costos de la instrucción, incrementos en la recuperación de costos, programas de evaluación entre colegas, criterios de desempeno para la asignación de recursos, políticas que traten equitativamente a las instituciones públicas y privadas, y asistencia técnica regional para mejorar la calidad y la eficiencia administrativa. Estos ejemplos de éxito pueden ser utilizados como modelos para mejorar la eficiencia y la equidad. 1. INTRODUCCION En el período de veinticinco años entre 1960 y 1985, las inscripciones en educación superior en América Latina se incrementaron diez veces. Cada uno de los principales países de la región aumentó dramáticamente la inversión gubemrnamental en la educación superior. El rol de la educación superior se transformó con el tiempo, de la preparación de una élite técnica y política, a la educación de las masas. Esta evolución en la espectativa social respecto al rol de la educación superior y al acceso a ella ha configurado los debates de política pública en la región sobre el papel apropiado del gobierno en el financiamiento y el suministro de la educación superior. La educación superior juega un rol positivo e importante en el desarrollo económico de la región. Esta proporciona las habilidades laborales necesarias para las economías industrializadas, genera el nuevo conocimiento que se requiere para la adaptación tecnológica exitosa y la innovación, y puede facilitar la movilidad social. Por otro lado, puede tambien afectar al crecimiento en forma adversa si absorbe recursos que producirían mayores beneficios sociales en inversiones alternativas o si su rendimiento es de calidad insuficiente, considerando los recursos utilizados. Fl acelerado crecimiento de la educación superior medido a través de inscripciones, número de instituciones, gastos, o financiamiento gubernamental ha tenido consecuencias importantes en la distribución de habilidades en el mercado laboral, en la asignación de recursos dentro del sector, en las fuentes de financiamiento, en la equidad en términos del acceso a la educación superior y en la distribución de las subvenciones gubernamentales. Este documento explora la situación actual de la educación superior en América Latina; intenta identificar los principales problemas de eficiencia, financiamiento y equidad del sector; y ofrece políticas alternativas para mejorar el desempeño universitario y la calidad, al mismo tiempo que maximiza el retorno social de esta considerable inversión. Este documento es un estudio de la economía de la educación superior latinoamericana y, por ello, se lo ha organizado en las siguientes secciones: (i) el contexto institucional que proporciona los límites de análisis y de debate de políticas públicas; (ii) la eficiencia en la asignación de recursos dentro del sector de la educación superior; (iii) la eficiencia en la asignación de recursos entre la educación superior y otros sectores; (iv) la equidad en la distribución del acceso a la educación superior y las subvenciones gubernamentales al sector y (v) fuentes de financiamiento para la educación superior. Las secciones dos a cinco se enfocan en la instrucción del pregrado, con énfasis en la educación universitaria en los principales paises de América Latina; la educación no universitaria y los países más pequeños reciben menor atención únicamente debido a los limitados recursos del estudio en sí. La sección seis del documento es una descripción de la investigación y la educación de postgrado en América Latina con un análisis de temas de eficiencia y financiamiento en ese subsector. Por último, la sección siete concluye el documento con una discusión de prescripciones para mejorar la equidad y la eficiencia de la educación superior en América Latina. ¡ ~~~~~~~~~~~~~~~-1- -2- El análisis presentado aquí precisa algunas observaciones importantes. Primero, al intentar generalizar el análisis a través de los países, las variaciones institucionales relevantes a ese análisis no han recibido siempre la suficiente atención. El análisis y las recomendaciones contenidas aquí se presentan como una guía general para políticas públicas más que como prescripciones de especificidad institucional. Segundo, este documento enfatiza el rol económico de la educación superior en economías industrializadas. La educación superior también juega un importante papel cultural y político que no es fácil de analizar utilizando el modelo económico y que, por esta razón, recibe poca atención en este documento. Tercero, los recursos materiales disponibles limitan en parte la calidad de este documento y afectan con mayor seriedad al análisis de la eficiencia interna. El análisis en este documento y sus hallazgos sobre la asignación intra-sectorial de recursos se hallan limitados por la escasez de estudios sobre eficiencia interna, tanto a nivel institucional como sectorial, y por las incadecuadas bases de datos que imposibilitan llevar a cabo dichos estudios. A. Antecedentes La educación superior tiene una historia larga y destacada en América Latina, particularmente en los países de origen hispánico.2 La primera universidad, la Universidad de Santo Tomás de Aquino en Santo Domingo, fue autorizada por el Papa Paulo III en 1538, aún cuando la primera universidad que se inuguró fue la Universidad Real y Pontificia de México en 1533. Las universidades coloniales eran esencialmente aristocráticas y religiosas en diseño y función, modelo que continuó hasta el período republicano. La organización y el contenido de la educación superior permaneció relativamente estable hasta mediados del siglo diecinueve, época en la que numerosos cambios, mayormente conformados por cambios paralelos en Europa, introdujeron nuevos conceptos y cursos de estudio en áreas como medicina, ingeniería, ciencia y agricultura. La educación superior se convirtó en un componente clave en el ordenamiento de las instituciones sociales y económicas de élite establecidas en el siglo diecinueve. Con la expansión de las inscripciones y la ampliación de su base social, las universidades se convirtieron gradualmente en centros de debate político. Políticos y teóricos políticos llegaron a luchar dentro, sobre y por el control de las universidades. El movimiento reformista de Córdoba en 1918 incluyó a estudiantes en esta competencia. Su ambición política pronto dio lugar, con considerable éxito, a presiones por la participación directa de los estudiantes en la gobemanza de las universidades. Hasta el momento, la política en la universidad ha tendido a polarizar a la comunidad académica y a la universitaria causando que muchas universidades sufran de largos períodos de interrupción de servicios, frecuentes intervenciones de fuerzas externas a la institución y conflictos con las autoridades públicas. La naturaleza altamente politizada de las universidades latinoamericanas restringe significativamente los cambios en la política pública de la educación superior. 2 Brasil es una excepción, pues su primera universidad formal apenas se organizó en la década de 1930; la educación superior en Brasil es mayormente obra del siglo diecinueve. -3- Cuadro 1.1 Inscripciones en Educación Superior en América Latina (en miles) 1950 1960 1970 1980 1985 2000 Inscripciones en Educación Superior 279 567 1,640 4,852 6,416 Estimación Alta 9,692 Estimación Baja 8,006 % en Instituciones Privadas 15.4 29.6 34.4 Población de 20-24 años 17,933 24,034 33,705 39,173 48,878 Inscripiones en Educación Superior 3.16 6.82 14.40 16.38 como % de Pobl. de 20-24 años Estimación Alta 19.83 Estimación Baja 16.38 Nota: La estimación baja asume un porcentaje constante de las inscripciones del grupo de edad en educación superior, la estimación alta asume una relación constante entre inscripciones de educación superior y secundaria a través del tiempo, y un incremento en la tasa de inscripciones en educación ecundaria (en relación al grupo de edad) del 1,5 por ciento por año. Fuentes: Anuario Estadístico Unesco, 1987; 1972. Proyección de población para el año 2000 del Banco Mundial, Proyecciones de Población Mundial. B. Tendencias Recientes La segunda mitad del siglo veinte ha visto grandes cambios en la escala y el alcance de la educación superior. Como se observa en el cuadro I.1, las inscripciones se triplicaron en la década de 1960 a 1970 y nuevamente se triplicaron entre 1970 y 1980. El crecimiento de las inscripciones se refleja en un mayor acceso. La proporción del grupo de edad relevante inscrita en la educación superior se cuadruplicó en las dos décadas 1960 - 1980. El acceso en América Latina es ahora considerablemente mayor que el encontrado en otras regiones en desarrollo. El cuadro I.2 muestra una tasa de inscripciones para América Latina diez veces mayor a la del Africa anglófona y más del doble de la tasa de Asia del sur. El crecimiento en la oferta de educación superior ha provocado un mayor nivel de acceso a la educación superior en América Latina. -4- Cuadro 1.2 Tasas de Inscripción en, América Latina y Principales Regiones del Mundo (porcentaje de población escolar) Región Primaria Secundaria Superior Africa Anglófona 77 17 1.2 Africa Francófona 46 14 2.4 Asia del Sur 71 19 4.4 Asia Oriental y Pacífico 87 43 9.1 América Latina 80 44 12.0 Medio Oriente y Africa del Norte 82 36 9.4 Países en Desarrollo 75 23 6.9 Pafses Desarrollados 100 80 21.0 Fuente: Mingat y Tan (1986). Puesto que mucho del crecimiento en las inscripciones en la educación superior se ha dado en instituciones financiadas por entidades públicas, los gastos del gobierno en la educación superior también se han incrementado. En 1980, 23.5% del gasto gubernamental en educación se destinaba a la educación superior, un incremento del 15.9% en relación a apenas una década anterior (Cuadro I.3). Más aún, este incremento en la participación de la educación superior en los gastos de educación sucedió en un momento en el que declinaba la participación de la educación en el presupuesto total del gobierno, de 18.9% en 1970 a 15.3% en 1980 (Cuadro I.4). En relación a otros países en desarrollo asi como a países desarrollados, América Latina gasta una proporción mayor del presupuesto gubernamental en educación y una proporción mayor del presupuesto de educación en educación superior. Con bastante claridad se ve que los gobiernos latinoamericanos han dado a la educación superior una importante prioridad presupuestaria. l |~~~~~~~~~~~~~~5 Cuadro I.3 Asignación de Gastos Ordinarios en la Educación por Niveles, 1965 - 1980 (porcentajes) Región y Nivel de Educación 1965 1970 1975 1980 América Latina Primaria 62.4 57.4 51.6 50.9 Secundaria 23.3 26.7 25.0 25.6 Superior 14.3 15.9 23.4 23.5 Países Desarrollados Primaria 44.7 39.7 38.0 36.6 Secundaria 41.4 41.7 42.6 44.3 Superior 13.9 18.6 19.4 19.1 Fuente: Banco Mundial (1986a). Cuadro I.4 Gastos Públicos en Educación como Participación del Presupuesto Gubernamental Región 1965 1970 1975 1980 América Latina 18.7 18.9 16.5 15.3 Países en Desarrollo 18.1 15.8 14.5 14.7 Países Desarrollados 16.0 15.5 14.1 13.7 Nota: Los porcentajes principales se calcularon solamente para pafses con datos para los cuatro periodos. Fuente: Banco Mundial (1986a). -6- La Década de 1980 La década de 1980 ha sido menos generosa con la educación superior que las dos décadas anteriores. Como se revela en el cuadro I.1, el crecimiento en las inscripciones y la mejora en el acceso se han moderado desde 1980. No obstante, en respuesta a la aguda recesión económica y a la disminución de las rentas públicas, el gasto público en la educación superior en muchos países ha decrecido considerablemente entre 1980 y 1985, especialmente en términos unitarios por estudiante. El cuadro 1.5 muestra los resultados para cuatro pafses. Por ejemplo, el gasto por estudiante en universidades brasileras federales disminuyó en casi la mitad (48.6%), y el gasto en la educación superior mexicana en cerca a un tercio (29.9%). La disminución en el gasto se reflejó en sueldos mas bajos para el plantel facultativo. 3 Cuadro 1.S Indice de Presupuesto y Razón de Presupuesto ¡ Estudiante en la Educación Superior Pública para Países Selectos Presupuesto en Precios Constantes Presupuesto por Estudiante País 1970 1980 1985 1970 1980 1985 Argentina 100 53 54 100 32 17 Brasil (Fed.) 100 278 147 100 170 87 México 100 884 811 100 244 171 Chile 100 152 88 100 86 34 Venezuela 100 342 339 100 114 82 Fuentes: FMI, Estadísticas Financieras Gubernamentales Unesco, Anuario Estadístico Brasil, Ministerio da Educacao (1986) 3 E1 anexo 11.3 muectra que los aalaoa roea para el profesorado en Arge~tia diaminuyeron en casi do tercios entre 1980 y 1985. -7- La recesión económica no sólo redujo el gasto gubernamental en la educación superior, mayormente en instituciones públicas, sino que también redujo la demanda estudiantil por educación superior privada. Como resultado, se ha reducido la participación privada en el total de las inscripciones para la educación superior, o se ha moderado el crecimiento de esta participación, al menos en aquellos países de cuya información se dispone.' C. Tipología de Instituciones y Sistemas Institun La educación superior latinoamericana no se distingue únicamente por su gran nivel de acceso sino también por un variado conjunto de instituciones entre las cuales pueden escoger los estudiantes. Con frecuencia, los estudiantes calificados están en condiciones de escoger entre universidades públicas grandes y extensivas, universidades privadas relativamente más pequeñas y extensivas, instituciones públicas y privadas pequeñas y nuevas instituciones emergentes. Las universidades públicas grandes y extensivas frecuentemente se originaron como las instituciones tradicionales de preparación para la élite técnica y política del país. Cuando se expandió la demanda social por educación superior, se permitió que muchas de estas instituciones creciesen, lo cual dió lugar a numerosas inscripciones. La Universidad de San Marcos de Lima, por ejemplo, tuvo alrededor de 44.000 inscripciones (en 1983), la Universidad Central de Venezuela (UCV) más de 52.000 estudiantes en 1982 y la Universidad de Sao Paulo más de 49.000 estudiantes en 1986. Posteriormente, la introducción de políticas de admisión abierta en algunos países dieron lugar a versiones desproporcionadas de estas instituciones. La UNAM en México, por ejemplo, tiene 300.000 inscripciones (incluyendo las de educación secundaria afiliada a la UNAM) y recibió (en 1983) el 27% del total de gastos federales para la educación superior. La Universidad de Buenos Aires inscribió a 250.000 estudiantes en 1986, un incremento a partir de 90.000 en 1983. La universidad pública extensiva es con frecuencia la institución líder del país en ofrecer una gran variedad de áreas de estudio de pregrado y postgrado. Su condición especial la ubica en una categoría separada a la de todas las demás universidades, al momento de determinar la asignación de recursos. La universidad privada extensiva es usualmente religiosa y más pequeña que la universidad pública. La Universidad Católica de Lima, por ejemplo, tenía cerca a 8.200 estudiantes en 1983 y la Universidad Católica Andrés Bello en Caracas, 8.300 estudiantes en 1982. Hay algunas excepciones importantes a la naturaleza religiosa de la universidad privada extensiva, por ej., la Universidad de los Andes en Bogotá y el Instituto de Estudios Técnicos Superiores de Monterrey en México. 4 Por ejemplo, la participación privada en Brsil disminuyó de 64.3% a 59.3%, y ea Argentina de 21.7% a 16.5%, entre 1979(80 y 1985. -8- Las instituciones públicas y privadas más pequeñas abrazan un conjunto más amplio de actividades, aún cuando su naturaleza es mayormente de pregrado; son con frecuencia altamente especializadas. Van desde escuelas normales para la preparación de profesores hasta institutos técnicos de destacada reputación, e.g., el Instituto Tecnológico Aeronaútico del Brasil, que es el mejor instituto del país en capacitar ingenieros aeronaúticos, o la Universidad Nacional Agraria del Perú. Algunas de las instituciones privadas más pequeiías se orientan a la educación de la juventud proveniente de hogares de mayores ingresos (e.g., Universidad MacKenzie en Sao Paulo), y algunas de las instituciones públicas se orientan marcadamente hacia la comunidad (e.g., la red de colegios universitarios municipales en Santa Catarina, Brasil (ACAFE) .5 En último término, están las nuevas instituciones emergentes en Latinoamérica, muchas de las cuales son no tradicionales o privadas. Hay, por ejemplo, universidades abiertas en Colombia (e.g., UNISUR con más de 7.000 estudiantes) y Venezuela (UNA, con más de 12.000 estudiantes).' Adicionalmente están las nuevas instituciones privadas que han surgido a lo largo de América Latina, muchas de las cuales tienen reputación de ofrecer instrucción de baja calidad pero algunas de las cuales han mejorado y se han expandido con rapidez (e.g., Facultades Objetivo en Sao Paulo). Estas instituciones enfatizan el suministro de una instrucción de bajo costo, como se observa por la distribución de especialidades en el cuadro I.6: en comparación con las instituciones públicas, las privadas tienden a ofrecer menos vacantes en áreas como medicina e ingeniería y más en derecho y administración, que tienden a ser áreas de instrucción de menor costo de financiamiento debido a sus menores requerimientos físicos de planta. Las nuevas instituciones privadas se hallan solo relativamente reguladas y casi nunca son sujetas a evaluación. Como resultado, poco se sabe sobre su calidad.' En algunos países, sin embargo, han tenido un rol importante en extender el acceso a la educación superior. 5 ACAFE es un cuerpo coordinador sin afán de lucro con campos universitarios en dieciocho comunidades alrededor del estado brasilero de Santa Catarina. Un campo universitario es la Universidad para el Desarrollo del Estado de Santa Catarina (UDESC) mientras que los otros diecisiete son instituciones municipales; los últimos obtienen sus ingresos por lo general y principalmente de los derechos de matrícula. 6 Arias Ramírez, et.al. (1985), y Barrios (1986); véase Batista (1985) para una anlisis de la universidad abierta en Brasil. 7Las instituciones privadas son reguladas mayormente en términos de los niveles de derechos de matrícula y no en base a la calidad de su instrucción. Los trámites de acreditación no son muy rigurosos y en la mayoría de los países las instituciones son con poca frecuencia objeto de evaluaciones de reacreditación. -9- Cuadro I.6 Distribución de Inscripciones por Areas de Estudio, Instituciones Púiblicas y Privadas (porcentaje) Pair Adminigtración Y lneenieria Dcrch Medicina Cincil Negocioa Púiblica Privada Pública Privada Pública Privada Púiblica Privada Pública Privada México 16.0 34.0 23.6 3.3 9.4 6.9 21.0 25.5 4.0 1.5 1978 Colombia 7.1 24.9 25.5 16.9 4.1 15.6 9.4 4.4 12.1 3.9 1977 Ecuador 12.6 18.0 16.6 7.6 5.7 6.2 11.4 1.5 5.3 2.7 1977 Perú 16.5 30.5 28.8 8.2 3.8 5.0 7.0 1.4 3.9 6.3 1977 Fuente: Adaptado de Levy (1986) Nota: La figuras repreecntan el porcentaje del total de estudiantes en inutitucionapdblica y privad, rueivament. Sistmas La estructura del sistema de educación superior varía de acuerdo al país; siendo el ta~año del sector privado el principal factor de distinción. Como se observa en el cuadro L.7, la participacióil privada en el total de inscripciones en la educación superior creció en más del doble entre 1960 y 1980, resultando en más de un tercio del total de las inscripciones latinoamericanas y 63 % de matrículas en instituciones privadas en Brasil. -1'- Cuadro 1.7 La Participación Privada en la Educación Superior en América Latina (porcentaje) RegiónlPafs 1960 1970 1980 1985 América Latina en Total 15.4 29.6 34.4 35.2 Brasil 44.0 55.0 64.3 59.3 Hispanoamérica en Total 9.2 19.6 23.0 24.1 (exceptuando Brasil) * Estimación en base a datos disponibles para Argentina, Brasil, Colombia, México, Perú y Venezuela. Fuente: Adaptado de Levy (1986), Cuadro 1.1; Brasil, Ministerio da Educacao, Unesco, Anuario Estadfstico, varios años. Se puede distinguir tres tipos de sistemas de educación superior en Latinoamérica: (i) dominio público, (ii) dominio privado y (iii) dominio compartido.' El sector público es dominante en casi todos los países latinoamericanos; el dominio público se origina con la política pública de intentar cubrir la demanda social por educación superior, expandiendo las inscripciones en instituciones públicas, aún si no hay recursos suficientes para mantener los niveles de calidad. El dominio público toma su forma más extrema en Cuba y en Uruguay; en estos países no hay instituciones privadas. Sin embargo hay numerosos países (e.g., Argentina, Bolivia, Ecuador) donde el sector privado juega notoriamente un papel secundario al del sector público, especialmente en términos del número de estudiantes. En otros países (e.g., México, Perú), el sector público es claramente dominante en términos de inscripciones pero la educación superior privada se ha desarrollado parcialmente en respuesta a problemas de política y de calidad en el sector público9 ; aquí las instituciones privadas tienen una participación desproporcionada en los programas instruccionales de alta calidad. El sector privado domina, en términos de matrículas, solo en dos países (Brasil, Colombia). La incapacidad de las instituciones públicas de expandirse al ritmo acelerado de la demanda en estos paises, creó la oportunidad para que se desarrollen nuevas instituciones privadas. Estas surgieron menos como resultado de una política pública para estimular la oferta de educación superior privada, que como una consecuencia de política de no canjear una Esta tipologfa se ha adaptado de Geiger (1986). 9 También Brasil y Colombia esablecieron los mayor« programas de préstamo a dian e Latiaomica, proporcionando asu apoyo financiero indirecto a instituciones privads. -11- expansión en las matrículas por una calidad inferior en el sector público. Como resultado, las instituciones públicas de Brasil y Colombia continuan siendo las más prestigiosas en esos pafses. Instituciones privadas de alta calidad existen en estos países, pero las instituciones privadas tienen una participación desproporcionada en los programas de instrucción de baja calidad. Finalmente, un país, Chile, exhibe un dominio compartido entre los sectores público y privado. Con excepción de las instituciones privadas creadas recientemente, el financiamiento público llega a las instituciones públicas y privadas de tres maneras: (i) apoyo institucional directo, (ii) apoyo indirecto en forma de ayuda financiera a estudiantes y (iii) apoyo a través de incentivos de desempeño para captar mayores proporciones de los estudiantes más calificados. Esta discusión sobre instituciones de educación superior en América Latina sirve de trasfondo para el análisis de temas de eficiencia y equidad. Cada tipo institucional tiene sus propios problemas, especialmente en cuanto a financiamiento y eficiencia interna; hasta donde es posible, el análisis busca generalizar los tipos institucionales que se presentan aquf. Cuando se discuten las grandes diferencias que existen entre los problemas--por ejemplo, entre instituciones públicas y privadas--se les aborda en forma separada. II. EFICIENCIA INTERNA A. Introducción Se dice que un gobierno es eficiente cuando asigna los recursos en forma tal que maximiza el bienestar de la sociedad. La educación superior, a su vez, puede llamarse eficiente cuando los recursos no pueden ser reasignados, ya sea de la educación superior a otros sectores, como al interior mismo de la educación superior, para mejorar el bienestar social. Eficiencia externa, el estudio de la eficiencia en cuanto cantidad apropiada de recursos sociales a gastarse en las actividades de la educación superior y la mezcla apropiada del producto de la educación superior, especialmente la distribución de mano de obra calificada resultante de estas actividades, será el tema de la sección III de este artículo. Eficiencia interna es el estudio de la eficiencia como maximización del rendimiento de la educación superior, dados los recursos que ésta recibe. A su vez, el estudio de la eficiencia interna muestra dos aspectos separados pero relacionados. La eficiencia intrasectorial considera la toma de decisiones a nivel de sector o de sistema y la asignación de recursos entre las diversas instituciones dentro del sector. El gobierno, por ejemplo, toma las decisiones sobre cómo asignar el presupuesto público. Debe decidir si establece y financia instituciones públicas, y si otorga a instituciones privadas subsidios directos, indirectos o alguna combinación de ambos. También debe seleccionar el criterio a utilizar para la asignación del presupuesto a la educación superior pública. En esta sección se discuten algunos de estos aspectos de la eficiencia intrasectorial; mientas otros, especialmente las implicaciones de eficiencia de las prácticas presupuestarias, se discuten en la Sección IV, que describe y analiza el financiamiento de la educación superior en Latinoamérica. El segundo aspecto de la eficiencia interna, que es el punto focal de esta sección, es la eficiencia intrainstituciorial que considera la toma de decisiones a nivel institucional y la asignación de recursos al interior de la institución. Claramente, las eficiencias intrainstitucional e intrasectorial están estrechamente ligadas y este artículo no intentará separarlas artificialmente. Los ministerios de educación, por ejemplo, establecen con frecuencia la escala de sueldos del profesorado y determinan la distribución general del presupuesto entre categorías de recursos relativos o no al personal. Estas decisiones, pese a que se realizan fuera de la misma institución educativa, claramente afectan la eficiencia intrainstitucional. Principales Problemas La medida que se utiliza comúnmente para determinar la eficiencia interna es la eficacia en función de los costos, tal como se refleja en el costo promedio por unidad de producto de una calidad dada. La eficacia en función de los costos en la educación superior es, en principio, difícil de determinar porque las universidades son organizaciones que generan una variedad de productos algunos de los cuales (e.g., investigación y educación de postgrado) se producen conjuntamente. Determinar la eficacia en función de los costos en la educación superior en América Latina es aún más difícil debido a la limitada información que existe sobre los costos -12- -13- unitarios y a las casi inexistentes mediciones de la calidad de los productos. Aún así, es posible identificar los principales problemas que acarrean costos excesivos o inadecuada calidad en la educación de pregrado. A nivel intrasectorial, se pueden identificar los siguientes problemas: 1. Los recursos públicos para la educación superior no se asignan para maximizar la eficacia en función de los costos. No se utilizan criterios de desempeño ni de costo para asignar fondos públicos tanto entre las mismas instituciones públicas como entre las instituciones privadas y las públicas. 2. En general. la política pública no considera a la totalidad del sector de la educación superior cuando decide asignar recursos. Aún cuando las instituciones privadas generan muchos de los mismos beneficios sociales que generan las públicas, las decisiones en política pública frecuentemente las ignoran. 3. Las universidades no están organizadas para llevar a cabo una planificación interna y proporcionar al ministerio información de planeamiento. Además las secretarías de educación superior en los ministerios de educación carecen con frecuencia de autoridad y capacidad para llevar a cabo un planeamiento para todo el sistema. El rector de la Universidad Nacional Autónoma de México (UNAM) ha identificado los principales problemas intrainstitucionales de dicha institución, la mayor parte de los cuales se aplican generalmente a las grandes instituciones públicas en América Latina (Carpizo, 1985): 1. No se emplean criterios objetivos al asignar recursos al interior de las universidades. Con frecuencia, no hay relación entre el empleo de personal y la demanda de estudiantes por área. 2. La planificación y la evaluación no se llevan a cabo a nivel de Colegios o Facultada y no están integradas a la toma de decisiones. La planificación y la evaluación presuponen, por supuesto, la existencia de una base de datos actualizada sobre flujo de estudiantes, patrones de cursos, etc. 3. Con frecuencia se sacrifican los estándares académicos en favor de los ideala políticos. Tanto políticos como estudiantes utilizan con frecuencia la universidad para fines políticos. 4. Los sistemas de admisión son ineficientes. Una política de libre ingreso va contra los mejor calificados. 5. Pocos estudiantes de pregrado completan sus estudios. Las tasas de abandono y de repetición son bastante altas, especialmente en universidades que tienen políticas de libre ingreso. -14- 6. La productividad del personal académico es baja. El ausentismo entre el personal académico es alto la preparación es inadecuada y con frecuencia se carece de supervisión. 7. El plantel facultativo no dedica el tiempo y el esfuerzo suficientes a sus obligaciones universitarias, Los salarios de los facultativos son bajos y, típicamente, se carece de una evaluación de su desempeño; con lo cual se les incentiva a que tomen un segundo empleo e ignoren sus obligaciones universitarias. 8. Los patrones de empleo de personal académico y administrativo son con frecuencia excesivamente altos. La autonomía académica puede dar lugar a una falta de control sobre la nómina del profesorado. Además, existen problemas propios a las instituciones privadas: 1. Se peibe baja calidad de instrucción. El énfasis estudiantil en recibir credenciales no es suficiente incentivo para que las instituciones proporcionen instrucción de alta calidad. 2. El esfuerzo del plantel facultativo es frecuentemente bajo. La baja proporción de profesores a tiempo completo impide desarrollar más aún la institución. Gobernanza La gobernanza es el marco institucional donde se establece las prioridades, se toma decisiones sobre políticas y se asignan recursos. El sistema de gobernanza en la educación superior en América Latina es una seria restricción a cualquier mejora en la eficiencia interna. Su naturaleza mayormente política influye en los objetivos de la universidad y en la asignación de recursos. Más aún, el grado de apoyo político a los actuales sistemas de gobernanza sugiere que es improbable lc,grar cambios fundamentales. De allí que el desafío que se les presenta a quienes elaboran políticas es el de desarrollar estrategias que mejoren la eficiencia al interior de la estructura actual de gobernanza. Hay varios protagonistas en la gobernanza de la educación superior pública en América Latina: el gobierno que proporciona financiamiento, los consejos interuniversitarios, la administración universitaria, el consejo universitario, los colegios o departamentos al interior de la universidad, el profesorado y los estudiantes. En comparación con la importancia del papel que en Europa juega en asignar recursos, el gobiemo, en América Latina, tiene un rol menor en el manejo de la educación superior. En México, por ejemplo, Levy (1985) argumenta que la universidad ha prevalecido sobre el gobierno en establecer políticas y presupuestos más altos para la educación superior. Los regímenes militares han sido más intervencionistas que los gobiernos democráticos, pero aún los militares han respetado hasta cierto punto el principio de la autonomía universitaria. -15- La debilidad del gobierno en lidiar con las universidades públicas ha dado lugar a la introducción de concejos interuniversitarios, compuestos básicamente de rectores . Algunos concejos (e.g., Colombia, Ecuador, Perú) incluyen representantes tanto de instituciones públicas como de privadas, mientras algunos (e.g., Argentina, México) mantienen concejos separados para instituciones públicas y para las privadas. Como el gobierno tiene poco poder para planificar la educación superior, estos concejos se desarrollaron para identificar problemas, desarrollar políticas y hacer recomendaciones sobre políticas. Estos cuerpos coordinadores han mejorado los sistemas de información estadística sobre la educación superior y proporcionado asistencia técnica para mejorar las operaciones internas de la universidad, pero no han tenido éxito en proporcionar planificación integrada para desarrollar la educación superior. Por ejemplo, en México la Asociación de Universidades (ANUIES), de carácter voluntario, no ha sido muy efectiva debido a la oposición a la participación gubernamental en la organización; pese a que no se puede coordinar esa planificación sin la participación de la principal fuente de financiamiento. Los administradores universitarios tienen mayor poder en relación al gobierno que en Europa, pero menor que el que se da en la mayor parte de la educación superior pública en los Estados Unidos. El hecho de que los rectores sean elegidos por la comunidad universitaria significa que responden más a las presiones políticas internas que a la presión externa o a los objetivos de calidad académica. El cambio frecuente de rectores , como resultado de la naturaleza política del cargo, socava la autoridad del (la) rector así como la capacidad para planificar la universidad.'" El concejo universitario consiste generalmente de representantes elegidos de entre los facultativos, el personal y los estudiantes. El concejo es el principal cuerpo legislativo de la universidad, con la participación activa de los (las) estudiantes. En México, los (las) estudiantes representan del 25 al 50% de los miembros del concejo. En Perú, los estudiantes tienen derecho a un tercio de las posiciones en todos los cuerpos gobernantes de las universidades públicas; cuya esfera de acción abarca todo el panorama de cuestiones académicas: la contratación y promoción de catedráticos, cambios curriculares, la asignación de recursos económicos universitarios, y la tónica de investigación a seguirse.` En Brasil, la situación presenta variaciones; el poder del voto estudiantil varía según la universidad y es poco el que tiene en la principal universidad de investigación, la Universidad de Sao Paulo. lo Una encuesta en 28 universidades en México encontró que sólo ocho tenían el mismo rector en 1976 que en 1972, y diez tuvieron dos cambios (Levy, 1985. p.S8). 11 Por ende, se espera que estudiantes que aún no han finalizado su programa de grado voten sobre tema curriculares especializados, evalúen la calidad de sus catedráticos y decidan las prioridades de investigación de la universidad. -16- Aunque varía de acuerdo al país, la toma de decisiones al interior de las universidades está, con frecuencia, bastante descentralizada: son los colegios o las facultades los que ejercen un poder considerable.'2 Llevada esta situación a un extremo, la administración central no tiene capacidad para controlar la nómina de pago del plantel facultativo. Por ejemplo, en la UNAM, los colegios pueden incrementar su plantel facultativo sin el consentimiento de la administración central. El resultado en los últimos años ha sido la inflación del plantel facultativo."3 Hasta hace poco, un individuo miembro del plantel facultativo a cargo de una cátedra tenía considerable poder, equivalente al de un catedrático de departamento. En la mayoría de los pafses (con la notable excepción de Argentina), se ha reemplazado el sistema de catedrático o se lo ha fusionado con departamentos académicos modernos. Considerando el poder de voto que tienen el personal y los estudiantes en muchas universidades y otros países, es poca la influencia de las facultades sobre la asignación de recursos y la política universitaria. Por último, el rol de los estudiantes en la fijación de políticas y en la asignación de recursos en la universidad es unico (en relación a otras regiones) y conlleva mucho poder; tanto en forma indirecta con su derecho a participar en la elección del rector, como directamente con su derecho a participar en el concejo universitario. Administración Aparte de los temas de gobernanza respecto a quién tiene el poder de determinar los objetivos y las políticas de la universidad, hay temas administrativos relativos a cómo se implementan los objetivos y las políticas. Estos temas incluyen incentivos, información y personal. Como se anota repetidamente en este artículo, las universidades carecen de incentivos fuertes para mejorar la eficiencia interna o la calidad del desempeño académico. Los presupuestos institucionales no se hallan ligados a medidas de costo o calidad y, por ello, no se considera a las universidades responsables en este sentido. En respuesta a las presiones del fisco, en Europa y en los Estados Unidos se ha progresado mucho en esta área en los últimos años; allf se han adoptado normas y establecido incentivos. Dichas normas incluyen las requeridas para desarrollar, utilizar y mantener las instalaciones físicas; reclutar y remunerar al personal; y operar servicios de apoyo como bibliotecas y laboratorios. Entre las prácticas bas en incentivos, están los procedimientos de acreditación que abarcan información sobre normas y eficiencia; y los sistemas de evaluación que incluyen la autoevaluación y la evaluación realizada por colegas externos, quienes evalúan e informan sobre el desempeño de los 12st sisa e de gobenaa tabié so encuentra fuera de Latinoamérica, e.g., en la Univenidad de 13 Por ejemplo, una facultad que tena en 1974 20.000 estudiantes y 2.897 facultativos, llegó a tener en 1984 11.000 estudiantes y 6.669 facultativos (Carpizo 1985). -17- departamentos, las facultades o las instituciones en su conjunto. En América Latina, el programa de evaluación CAPES, para cursos de postgrado en Brasil, proporciona un excelente modelo para este tipo de crítica externa. Una administración efectiva y eficiente requiere de buena información sobre las actividades de la universidad, especialmente sobre el flujo de estudiantes y sobre las finanzas. Para que los administradores de la universidad puedan supervisar los progresos, evaluar programas académicos y anticipar los requerimientos de recursos, se precisa de registros actualizados y detallados sobre admisiones de estudiantes, inscripciones, selección de cursos, áreas de estudio, desempeño académico y otras características. En las universidades latinoamericanas, los sistemas de información gerencial son, por lo general, inadecuados. Ante la ausencia de dichos sistemas, algunas instituciones--e.g., San Marcos en Perú y la Universidad de Buenos Aires--han llevado a cabo censos estudiantiles; pero los censos intermitentes no permiten que la institución perciba con suficiente rapidez, cambios en el flujo de estudiantes ni que responda en consecuencia. Además de la información sobre las actividades universitarias, los administradores requieren buena información financiera; de ésta también carecen muchas universidades. Una contabilidad precisa de costos requiere de información sobre las fuentes y la clasificación de los ingresos, y sobre la clasificación de los gastos, ya sea por área funcional o por área programática. Una clasificación funcional de ingresos y costos ayuda a establecer las necesidades de financiamiento para los diversos programas académicos y, también, ayuda al gobierno a introducir incentivos basados en desempeño para asignar recursos. Un sistema moderno de administración financiera estimula la rendición de cuentas, al proporcionar la información requerida para auditorías de finanzas y de desempeño. Finalmente, en la mayoría de las universidades hay una carencia de destrezas en áreas espcializadas de la administración universitaria. La administración de universidades no es aún vista, por lo general, como una carrera; la prueba la constituye la escacez de programas latinoamericanos para el entrenamiento de administradores universitarios. Más aún, la naturaleza política de algunos cargos administrativos lleva a que sean ocupados por individuos de gran destreza política, antes que por quienes tienen experiencia y destreza para la administración universitaria. -22- Cuadro IL.1 Asignación de Recursos para Personal y Otros, Países Selecionados Pafs (Año) Razón Razón Materiales y Suministros Estuds/Profs. Profs/Admins Total Costos Ordinarios % Argentina (1986) Todas las Instituciones 22.0 10.7 Buenos Aires 38.0 16.4 Area Metropolitana Univ. Nacionales (1983) 15.8 Univ. Privadas (1983) 6.7 Brasil (19811 Univ. Públicas 8.4 4.0 Univ. Privadas 18.0 12.6 Univ. Federales (1986) 6.6 2.2 10.0 Univ. de Sao Paulo (1986) 10.0 2.8 20.2 Colombia (1983) Univ. Públicas 12.0 5.6 10.7* Univ. Privadas 25.0 12.0 19.5 Ecuador (1980) Univ. Públicas 22.8 Univ. Privadas 17.1 Politécnicos Públicos 50.7 México (1984) Nivel pregrado 10.0 Nivel Postgrado 4.0 Venezuela (198l) Univ. Públicas 9.6 Europa ( años. 1981-86) Univ. Públicas 14.9 34.6 Humanidades 26.0 Ciencias 9.8 Ingeniería 12.8 Medicina 9.2 Fuentes: Adaptado de Franco (1986) para Brasil y Colombia; Cano (1985) y Gortel (1986) para Argentina; ANUIES, Anuario Estadístico 1984, para México; Wolynec (1987) para Brasil y Europa; Pareja (1986) para Ecuador; Mendoza Angulo (1986) para Venezuela. * Los Gastos Generales están divididos por el total de costos ordinarios. -23- La tasa de estudiantes a personal universitario, incluyendo tanto al personal facultativo como al administrativo, es baja: 5.6 en universidades pdblicas en Colombia y 2.2 en universidades federales en Brasil. En Brasil y Colombia, la relación de estudiantes a personal universitario es de por lo menos el doble en instituciones privadas, en relación a las públicas. No aparecen claras las zones para los patrones de sobreempleo de muchas universidades públicas. En algunos países (e.g., México), la administración universitaria y el gobierno carecen de control sobre la nómina de pago académica. En otros países (e.g., universidades federales en Brasil), los excesivos nombramientos de personal administrativo son un misterio.22 Las consecuencias del sobreempleo, sin embargo, son claras. En épocas en las cuales los presupuestos universitarios reales disminuyen, los cargos del plantel facultativo y del personal se hallan protegidos, no así sus salarios. El resultado es que no se gasta lo suficiente en rubros no relacionados al personal; que incluyen materiales, provisiones, mantenimiento e inversión en nuevos laboratorios y equipo de oficina. Como se observa en el cuadro II. 1, el porcentaje de gastos ordinarios asignados a rubros no relacionados al personal es apenas del 10% en las universidaes públicas del Brasil (sólo las federales), de Colombia y de Venezuela.3 En las universidades públicas europeas, el porcentaje que se encuentra es casi del 35%. 22 Aparte de ello, con frecuencia se exagera el número de facultativos, puesto que éstos son usualmente prestados" para otros servicios públicos; aún cuando en algunos países permanecen en la nómina de pago de la universidad; más aún, las estadísticas sobre los patrones de empleo característicamente pasan por alto la distinción entre plantel facultativo a tiempo completo y a medio tiempo (ie., las tasas no se computan sobre la base de facultativos equivalentes a tiempo completo), lo cual resulta en una estimación particularmente baja para aquellas instituciones que tienen una alta proporción de plantel facultativo a medio tiempo. 23 La situación, en apariencia, ha empeorado. Velloso (1987) informa que en el período de tiempo comprendido entre 1972 y 1986, el porcentaje de gastos universitarios federales dirigidos a sueldos y salarios aumentó de 72 a 93 %, mientras que el porcentaje que se usaba para materiales y provisiones disminuyó de 23 a 7%, y el que se destinaba a trabajos de capital disminuyó de S a menos de 1%. -24- Cuadro 11.2 Cambios en los Usos de Fondos Públicos en la Educación Superior, 1965 - 1978 (porcentaje de países) Salarios incrementaron mAs rápido que gastos por estudiante: Otros gastos por estudiante declinaron: Otros países Otros pafes Peiodo América Latina de ingreso medio America Latina de ingreso medio 1965-70 69 40 S0 S0 1970-75 S0 S0 50 50 1975-78 60 S0 75 66 1970-78 80 100 100 100 Fuente: Heller y Cheasty (1984). Como se observa en el cuadro 11.2, la asignación de fondos para rubros no relacionados a personal ha empeorado con el paso del tiempo. Los gastos no correspondientes a sueldos, por estudiante, disminuyeron en términos reales en odos los países latinoamericanos entre 1970 y 1978. La evidencia más reciente nos indica que hay continuas reducciones en gastos reales no correspondientes a sueldos. En las universidades federales en Brasil, entre 1980 y 1985, los gastos reales que no son salarios disminuyeron en un 64%.' Mientras incrementaban los sueldos como proporción de la totalidad de los gastos en la educación superior, declinaban los salarios reales del plantel facultativo. Por ejemplo, los salarios reales del plantel facultativo en Argentina en 1985 eran un tercio de lo que fueron en 1980.Y Y mientras los patrones generales de empleo tienden a ser altos en la educación superior pública, la proporción de facultativos a tiempo completo es baja. El cuadro I.3 nos muestra que el porcentaje de facultativos a tiempo completo es menor al 30% en Colombia y México. 24 Brsil, Ministrio de Educaçao e Cultura, 1985, cuadro II. 2mVéase el Anexo 11.4. -25- Cuadro 11.3 Profesorado Dedicado Exclusivamente al Empleos Universitario (Porcentaje de la Facultad en Total País 1975 1980 1985 Brasil Univs. Federales. nivel pregrado 74.3 Univs. Privadas 16.9 Facultades aisladas privadas 11.6 Colombia (Universidad Nacional) 27.0 26.0 México pregrado 19.6* postgrado 25.4* * 1984 Fuente: Colombia: López P. (1984); México: ANJIES, Anuario Estadístico 1984 Brasil: Tramontin y Brags (1984), MEC, Sinopse de Ensino Superior 1985 Una de las consecuencias del decremento en los sueldos reales, así como de los ambientes de trabajo de atractivo reducido por la carencia de apoyo a la instrucción y a la investigación, es que aún los facultativos a tiempo completo consiguen un empleo suplementario y se convierten de hecho en empleados a medio tiempo. C. Costos de la Educación Superior Los costos de la educación superior, por inscrito y por graduado, varían considerablemente al interior de las instituciones y entre ellas. Dada esta variación, pocas veces los gobiernos utilizan el costo como un criterio para asignar recursos o determinar cuáles instituciones van a expandir y cuáles van a contraer. Por ejemplo, en México, la UNAM recibe el 74% de los fondos de la educación superior federal y produce el 42% de los graduados, comparados con el 3.99% de los fondos y el 7.6% de los graduados para Guadalajara, y el 2.09% de los fondos y 7.2% de los graduados para Veracruz. A pesar de las diferencias en la misión, el objetivo y la calidad de las instituciones pueden explicar las diferencias en costo, también pueden hacerlo las diferencias en la eficiencia. Si el costo no se utiliza como criterio para asignar recursos, el gobierno puede estar premiando un comportamiento ineficiente. -26- Costos Promedio y Marginales Para usar los costos como un criterio, ya sea para asignar recursos intrainstitucionalmente como para asignarlos intrasectorialmente, se necesita información sobre costos promedio o costos unitarios por departamento o por área de estudio o especialidad26. El mandato normal es que los salarios del plantel facultativo sean asignados a los cursos (por nivel o por departamento) según la proporción que el curso toma del tiempo del facultativo en el aula. El resultado es un costo unitario de curso o un costo unitario de crédito por el tiempo del(de la) facultativo. Los costos indirectos también pueden ser prorrateados a los cursos para rendir el costo unitario total del curso, que puede ser combinado con los patrones de selección de cursos de los estudiantes para rendir costos por estudiante de acuerdo al área o a la especialidad. Los planificadores pueden entonces utilizar información histórica sobre la elección de cursos para computar "cargas de cursos inducidas," por ej., el impacto de los cambios en las inscripciones a los cursos en general o según la especialidad en toda la institución. Esta información se utiliza para presupuestación interna (asignación de recursos intrainstitucionales) así como para justificar la solicitud de fondos a las autoridades públicas (asignación de recursos intrasectoriales).27 Se requieren mediciones desagregadas de costos porque los costos unitarios o costos promedio varían típicamente según el área o la disciplina, el nivel de instrucción, el tamaiío de la institución o el programa y los ingresos.28 El cálculo de los costos directos e indirectos incluye el uso de un marco referencial de contabilidad, que use reglas algo arbitrarias para asignar recursos. La contabilidad de los fondos universitarios divide los costos, en costos directos por tres actividades--instrucción, investigación y servicio público--y costos indirectos asociados al apoyo institucional (administración general), apoyo académico (bibliotecas, centros de computadoras), servicios a estudiantes (admisión y asesoramiento), a la operación de planta y al mantenimiento. Además, hay empresas auxiliares como librerías, cafeterías u hospitales, cada una de las cuales tiene su propia contabilidad de fondos. Todos los fondos, directos, indirectos y auxiliares, ingresan a la corriente presupuestaria de la universidad. Por supuesto, las universidades son organizaciones de productos múltiples y algunos de sus productos (instrucción de pregrado y postgrado; investigación e instrucción) se generan colectivamente. La asignación de costos entre bienes producidos colectivamente siempre es algo arbitraria. 26 Esto presupone una organización departamental moderna, en donde los estudiantes de un área de estudio en particular eligen cursos de una variedad de departamentos; en un departamento o facultad tradicional, todas las clase se toman al interior de un mismo departamento. 27 Característicamente, los gastos de depreciación y los costos de oportunidad de los fondos que se usan para equipos y planta se ignoran en estos cálculos de costo unitario, pese a que pueden ser utilizados en establecer las tasas de gastos fijos de la institución para contratos con el gobierno o contratos de negocios. 28 Por ejemplo, en los Estados Unidos, la tasa del costo unitario a nivel de mastría en relación al nivel de pregrado cae en el rango de 2.59 a 3.87; mientras que la tasa de costo unitario a nivel doctoral en relación al nivel de pregrado cae en el rango de 4.28 a 9.12. También se sabe que las instituciones que tienen mayores ingresos, simplemente gastan más. (Brirn a, 1986). -27- Los costos promedio pueden variar con el tamaño del programa o de la institución, así como con el alcance de las actividades de la institución. Por lo general, los estudios de la función de costos de la educación superior en los Estados Unidos y en la Gran Bretaña encuentran que la tasa de costos marginales y costos promedio de la instrucción varían de 0.5 a 0.7 (Verry y Davis, 1976; Brinkman, 1986).29 Una encuesta de las funciones de costo de la educación superior estimada para Estados Unidos y para la Gran Bretaña proporciona evidencia de las economías de escala; tu decrecimiento del costo promedio mientras se incrementa el tamaño del departamento y de la institución, por lo menos hasta cierto punto. Por ejemplo, Brinkman (1986) muestra que el costo promedio disminuye en varias áreas al incrementarse el tamaño de la institución, de 600 a 2.400 estudiantes: instrucción (16%), administración (34%), biblioteca (20%), operación y mantenimiento de planta (26%). Varios estudios muestran, en esencia, costos marginales uniformes más allá de un tamaño institucional mínimo. En su encuesta, Brinkman concluye que las economías de escala probablemente se agotan a 2.000 estudiantes para las instituciones de pregrado en humanidades y a los 4.000 para instituciones de mayor alcance. En su trabajo, Cohn y Santos (1986) encuentran economías de escala en alrededor de 25.000 universidades de investigación. La evidencia sobre las economías de alcance-el punto hasta el cual la producción es eficiente--es menos voluminosa que aquella que existe sobre las economías de escala. James (1978) encontró que el costo promedio por estudiante de una división menor, era menor en universidades de investigación que en colegios universitarios de dos años. Cohn y Santos (1986) proporcionan algo de evidencia empírica sobre las economías de alcance en la producción de instrucción e investigación. 29 La evidencia de las funciones de costo y de las estimaciones de costos mrginale pun sr cuestionadas en varios terrenos: (i) las universidades no necesariamente minimizan sus costos y, por ende, no oporan en la frontera de producción; (ii) aún si desearan minimizar costos, pueden no saber cómo hacrlo, y la falta de competencia en los precios tampoco les fuerza a ello; (iii) la forma funcional de la función de costo no es obvia y las estimaciones del costo marginal son susceptibles a la forma de la función. -28- Cuadro II.4 Gasto Público por Estudiante en América Latina y Principales Regiones del Mundo, 1980 (como % del PNB per cápita) Costo Unit. Educ.Sup.1 Región Primaria Secundaria Superior Costo Unit. Educ. Prim. Africa Anglófona 18 50 920 51.2 Africa Francófona 29 143 804 27.7 Asia del Sur 8 18 119 14.9 Asia Oriental y PacIfico 11 20 118 19.7 América Latina 9 26 88 9.8 Medio Oriente y Africa del N. 2 28 150 75.0 Países en Desarrollo 14 41 370 26.4 Países Desarrollados 22 24 49 2.2 Fuente: Adaptado de Mingat y Tan (1986) Costos Unitarios en América Latina Como se observa en el cuadro 11.4, los gastos por estudiante en la educación superior en Latinoamérica no son altos comparados con los de otras regiones en desarrollo del mundo; aún cuando, expresados en porcentaje del PIB per cápita, sean más altos que en otros países en desarrollo. Además, la relación que existe entre el costo unitario en la educación superior y el costo unitario en la educación primaria es menor en América Latina que en otras regiones en desarrollo, aunque mayor que la que se da en pafses desarrollados. Sin embargo, si únicamente comparamos a América Latina con otros países de ingresos medios, las diferencias en esta relación parecen menores, especialmente dada la variación sobre el tiempo (Véase el cuadro 11.5). Lo más sorprendente del cuadro 11.5 es la evidencia de que los costos unitarios en la educación superior han decaído consistentemente a través del tiempo; ya sea que se los mida en términos absolutos (gastos reales por estudiante) como en términos relativos (en relación al ingreso per cápita o al costo unitario de la educación primaria). Como ya se mostró en el cuadro I.5, los costos unitarios en la educación superior pública, en varios países, parecen haber continuado su declive entre 1980 y 1985. -29- Cuadro II.5 Gastos por Alumno en la Educación Superior, en Términos Absolutos y Relativos, 1965 - 1981 Categoría 1965 1970 1975 1981 América Latina Gastos Reales Promedio 1,133 970 766 991 por Estud. (en US$) Gastos Prom. por Estud. en 1.41 1.00 0.83 0.67 Relación al Ingresos per Capita Gastos en Educ. Sup. por Estud. 16.60 13.60 11.50 8.10 en relación a Gastos en Educ. Primaria por Estud. Gastos en Educ. Sup. por Estud. 7.90 7.10 5.10 5.71 en relación a Gastos en Educ. Secundaria por Estud. Otros Países de Ingresos Medios Gastos en Educ. Sup. por Estud. 9.10 13.10 9.30 en relación a Gastos en Educ. Primaria por Estud. Gastos en Educ. Sup. por Estud. 5.20 8.60 6.00 en relación a Gastos en Educ. Secundaria por Estud. Fuente: Adaptado de Heller y Cheasty (1984) y Schiefelbein (1987). Finalmente, hay evidencia de variación en costos unitarios según el área de estudio y el tipo de institución. El cuadro II.6 resume la información sobre costos unitarios por tipo de institución para algunos países. Ante la ausencia de información sobre la calidad de la instrucción (así como sobre la mezcla de actividades universitarias), poco se puede concluir sobre esta información. Los costos unitarios son mayores en la Universidad Católica en Rfo que en otras universidades católicas, por ejemplo, porque ella tiene una gran actividad de investigación contratada. La Universidad Católica en Lima tiene mayores costos que otru instituciones privadas en Perú y, también, se la considera de mayor calidad. La pregunta que -30- surge de esta información es: Son las diferencias en rendimiento educacional entre instituciones, suficientemente grandes para respaldar la diferencia en costos? Por ejemplo, rinde una universidad federal en Brasil seis veces más, por estudiante, que una universidad católica en el mismo Brasil? Si la respuesta a estas preguntas es "no', se puede, sin duda, mejorar la eficiencia interna. Cuadro II.6 Costos Unitarios en Universidades Públicas y Privadas (en US$ de 1984) País/Institución Públicas Privadas Brasil Universidades Federales 4,074 Universidades Católicas 720 Colombia Universidades Públicas 2,418 Universidades Privadas 1,004 México Universidad Pública (UANL) 1,035 Esc. Normal Pública (NENL) 253 Politécnico Público (ITRA) 1,687 Universidad Privada (UCEM) 1,664 Universidad de San Marcos 278 Otras Instituciones Públicas 440 Universidad Católica de Lima 794 Otras Instituciones Privadas 353 Fuente: Instituto de Planejamento Economico e Social (IPEA) (1987), Anexos 11.5, 11.6, 11.7 D.Políticas Alternativas L-a educación superior en América Latina ha pasado por épocas fiscales difíciles. Los gastos reales por estudiante han disminuido, la inversión en rubros no ligados al personal ha disminuido y, por inferencia, la calidad de la instrucción de pregrado ha decaído. Se puede -31- plantear argumentos sólidos a favor del incremento en los gastos por alumno, pero la asignación incorrecta de recursos que existe actualmente no asegura que un gasto adicional sería usado eficientemente. A continuación presentamos recomendaciones y opciones de políticas. Nótese que la viabilidad politica y administrativa de estas recomendaciones varía de acuerdo al país y depende de los valores prevalentes sobre la autonomía universitaria y el rol de la educación superior privada. Aunque los costos unitarios en la educación superior pública no son excesivamente altos, comparados con otros países y vistos a través del tiempo, puede ser que sean más altos de lo que deberían, dados los actuales niveles de calidad de las actividades universitarias y de rendimiento. Para resumir la anterior discusión sobre eficiencia interna, los costos unitarios podrían ser reducidos siguiendo estas acciones: 1. Los fondos públicos deberían ser asignados de forma más eficaz en función de los costos, entre instituciones. Los fondos gubernamentales deberían ser asignados tanto entre instituciones públicas como entre las privadas para maximizar la combinación deseada de cantidad y calidad universitarias. Las autoridades financiadoras deberían evaluar tanto la calidad como el costo de las instituciones altemativas y asignar fondos conforme a esa evaluación; premiando, en algunos casos, a las instituciones más eficaces en función de los costos y, en otros, proporcionando fondos adicionales para elevar los programas a un nivel mínimo de calidad. En aquellos casos en los que las instituciones (públicas o privadas) parecen proporcionar una calidad de instrucción dada a un costo menor, se les debería dar incentivos fiscales para estimular su expansión; posiblemente mientras se contrata programas selectivos en otras instituciones. Para asignar fondos consistentes con criterios de eficacia en función de costo se requiere desarrollar sistemas de información y capacidad de planificación y análisis, tanto a nivel de ministerios de educación como de universidades. Las restricciones políticas y administrativas a estas opciones son aún muy limitantes en algunos países. 2. Debe usarse criterios objetivos para asignar recursos intrainstitucionalmente. Criterios de costo, desempeño, demanda estudiantil y oportunidades de empleo deben usarse con mayor amplitud para asignar recursos al interior de las instituciones de educación superior. El uso de estos criterios implica que existe información sobre ellos y también que existen oficinas de planificación en la universidad para organizar la información y conducir el análisis que guiará la asignación de recursos. La determinación de los gastos por universidad puede significar cambios en los sistemas internos de contabilidad que permitan distinguir entre gastos directos e indirectos, al interior de la unidad, y gastos fijos de la institución en su conjunto. La determinación del desempeño requiere, como mínimo, que la unidad se someta a una autoevaluación, y a evaluaciones externas periódicas.3' 30 Véase Anexo 11.8 para un modelo de autoevaluaci6n. -32- Con frecuencia, la demanda estudiantil se puede medir directamente comparando las solicitudes de admisión a un curso con el número de espacios disponibles. Las oportunidades de empleo incluirían, idealmente, estudios de seguimiento de los graduados de la unidad para descubrir si trabajan en el área para la cual han sido entrenados y para evaluar el éxito de sus carreras. Las unidades académicas rara vez tienen la capacidad de llevar a cabo dichos estudios; sin embargo, las economías de escala alcanzables al realizar estudios de seguimiento, sustentan que quien debe hacerlos es la administración central. El desarrollo de información de costos y productos a nivel de unidad facilitarla la planificación y la coordinación a niveles institucional y sectorial. Si se usa esta información para tomar decisiones, conduciría a generar ganadores y perdedores entre las unidades académicas; lo cual implicaría cuestionar la viabilidad politica de adoptar dicho sistema de información. 3. Los gastos en personal deberían ser reasignados para mejorar la calidad de la instrucin., La relación entre estudiantes y personal facultativo y administrativo deberla incrementarse en muchas instituciones y el ahorro en sueldos que resultase, utilizarse para elevar la calidad del profesorado y la proporción de profesorado a tiempo completo. El incremento en la razón estudiantado-profesorado puede darse expandiendo las inscripciones y utilizando más intensivamente las instalaciones de capital; en algunos casos, introduciendo clases nocturnas. En otras instituciones, se puede reducir la cantidad de profesorado a medio tiempo y aumentar el tamañío de las clases. El ahorro que resulta de clases más grandes y mayores tasas estudiantado-profesorado puede utilizarse para emplear más profesores con títulos académicos más avanzados o empleando más profesores a tiempo completo (que en realidad trabajen a tiempo completo). Cualquier alternativa requeriría de aumentos en los niveles reales de pago al profesorado. 4. Los gastos en rubros no relacionados con los sueldos deberían. en general. ser incrementados, e incrementados como una proporción del presupuesto universitario total. La inversión en materiales, provisiones, equipo y mantenimiento es inadecuada y constituye un cuello de botella si se pretende mejorar la calidad en la instrucción. Puesto que los gastos no relativos a sueldos son lo primero en cortarse durante épocas fiscales difíciles; las normas para desembolsos no relacionadas a sueldos, por alumno o por miembro del profesorado deberían establecerse como una guía para futuros presupuestos. 5. El costo unitario por graduado debería reducirse disminuyendo las tasas de repetición. Las tasas de repetición pueden reducirse utilizando varias políticas alternativas: (i) procedimientos de selección más estrictos para admisiones, (ii) mejores servicios de asesoría al estudiantado, (iii) incrementos en los derechos de matrícula para desalentar el que la universidad se use como un bien de consumo o como una sala de espera de una buena oferta de empleo, y (iv) becas y/o préstamos que permitan a estudiantes de bajos ingresos utilizar más tiempo en estudiar y menos en trabajar. Otras políticas que pudieran reducir el costo por graduado acabarían con el problema de estudiantes que no progresan hacia la titulación en un tiempo oportuno. Se debería estudiar los costos y los beneficios de cada una de estas alternativas antes de optar por una o por alguna combinación de ellas. -33- 6. El procedimiento de admisiones deberia ser organizado para minimizar costos a la istitución y, también. para proporcionar información comparativa sobre la calidad de lo estudiantes que ingresan. Los exámenes de ingreso a la educación superior deberian estandarizarse en todas las instituciones similares para reducir costos administrativos y poder comparar la calidad del estudiantado y las evaluaciones de logro educacional. Las cuotas de examinación deberían establecerse para cubrir los costos de desarrollo, administración y evaluación de los exámenes y, también, desalentar a quienes toman exámnenes irresponsablemente y sin estar preparados. 7. Las agencias que acreditan la enseñanza u otras organizaciones (ministerio de educación. concejo de rectores) deberían realizar evaluaciones extemas tanto de los programas como de las instituciones, para guiar la mejora en la calidad de la instrucción y asegurar un mínimo de la misma. Para acreditar programas e instituciones inicialmente se les debe evaluar cuidadosamente, conforme al criterio de colegas y la acreditación misma tendría que tener un límite de tiempo, digamos cinco años, para luego reacreditarlos después de una cuidadosa evaluación externa. El cuerpo acreditador podría ser gubernamental o independiente. 8. La administración de las universidades podría mejorarse introduciendo sistemas información gerencial aplicados a estudiantes y flujos financieros, y mediante capactación especializada del personal universitario. Aunque la existencia de sistemas de información gerencial sobre estudiantes y finanzas no asegura el uso racional de información en la toma de decisiones, es una condición necesaria para la eficiencia interna. A diferencia de otras posibles acciones políticas, la mejora de la información tiene mayores probabilidades de ser viable políticamente. M. EFICIENCIA EXTERNA A. Introducción Los gobiernos de América Latina han enfrentado épocas difíciles en años recientes pues las grandes sumas en el pago de la deuda externa, el crecimiento económico bajo o negativo y los reducidos ingresos por petr6leo y minerales han dado lugar a la redu,cción de los ingresos disponibles para la inversión pública. Esta restricción en la inversión pública hace que sea aún más importante asignar esos recursos disponibles para maximizar el bienestar de la ciudadanía tanto ahora como en el futuro. Maximizar el bienestar social con url presupuesto público restringido es la esencia de la eficiencia externa. El análisis de la eficiencia externa de la educación superior intenta responder a dos preguntas: (i) De los escasos recursos de la sociedad, debe asignarse más o menos a la educación superior? y (ii) Hay alguna forma de reasignar el nivel existente de la inversión en la educación superior para mejorar el bienestar de la sociedad?3' Las preguntas a la eficiencia externa suelen contestarse utilizando las técnicas de análisis (le costos-beneficios sociales. Las preguntas que arriba se plantean podrían ser replanteadas con mayor precisión: puede una sociedad reasignar los recursos que se gastan en la educación superior para elevar la tasa de rendimiento de su inversión? Una de las dificultades en contestar preguntas sobre eficiencia externa en la educación superior es que las universidades, e instituciones relacionadas, son empresas multiproductoras que generan una variedad de beneficios pecuniarios y no pecuniarios. En particular, las universidades se involucran en tres actividades claves -- instrucción, investigación y trabajos de extensión/servicio público que generan una variedad de beneficios -- mano de obra calificada, nuevos conocimientos y una ciudadanía mejor informada. Algunos de estos beneficios son, en principio, fáciles de medir y evaluar en términos monetarios. La mano de obra calificada debería reflejarse en tasas más altas de salarios para los que reciben instrucción universitaria. Los nuevos conocimientos deberían dar lugar a nuevas tecnologías que lleven a un mayor crecimiento económico. Una mejor información debería repercutir en una ciudadanía más productiva. Pero no todos los beneficios son pecuniarios en naturaleza ni todos los beneficios pecuniarios son fáciies de determinar; lo que hace dificil evaluar con precisión la eficiencia externa de la educación superior. La literatura sobre la eficiencia externa en la educación superior se ocupa básicamente de comparar los costos de instrucción con las ganancias adicionales asociadas a la educación. Este tipo de análisis ignora, sin embargo, un sinnúmero de beneficios que abarcan desde los beneficios de consumo privado que disfrutan los estudiantes hasta el aumento en la productividad que genera la nueva tecnología, y una comunidad mejor informada hasta los beneficios sociales asociados a nuevas obras de arte, y un pueblo mejor educado. Es posible que las sociedades den gran valor a estos beneficios, no tan mensurables y menos tangibles, de la educación superior y los utilizen en parte para justificar las subvenciones a la educación superior. 31 En forma implícita, esta definición tradicional de la eficiencia externa ve a la educación superior como uno de muchos factoros que contribuyen al crecimiento de la economfa y a la provisión de capital humano; algunos críticos rechazan enfáticamente este punto de vista sobre el rol de la educación superior (Piguciredo, 1987). -34- -35- El resto de esta sección revisa la evidencia que existe sobre eficiencia externa en la educación superior, desde la limitada perspectiva del aumento en las ganancias asociadas a las actividades de instrucción. La eficiencia que existe en la educación de postgrado y la investigación se considerará en forma separada en otra sección. No se tratará los beneficios asociados a las actividades de extensión y a la investigación que realiza el profesorado de pregrado. Aunque el ignorar estos beneficios subestima el rendimiento de la inversión social en la educación superior, la magnitud de estos beneficios puede no ser muy grande. Con frecuencia surgen quejas sobre la falta de actividades de extensión en las universidades latinoamericanas, sobre la debilidad de sus lazos con otras instituciones sociales importantes, especialmente con el gobierno y las empresas comerciales, y sobre la baja productividad de su investigación. Por ejemplo, Levy (1985) cita la insatisfacción entre los funcionarios de gobierno y los de las universidades respecto a la situación de torre de marfil de la universidad mexicana.32 B. Oferta y Demanda de Mano de Obra Calificada La eficiencia externa en las actividades de instrucción universitaria se evalúan, generalmente comparando los costos de la instrucción universitaria, tratados anteriormente, con los beneficios de esa instrucción, medidos en el aumento de esas ganancias. En mercados laborales competitivos, las ganancias a su vez se determinan por la oferta y la demanda de mano de obra calificada con educación superior. Sin embargo, las tasas de ganancias y salarios no siempre se encuentran en los niveles de compensación de mercado, lo cual resulta en excesos (desempleo o subempleo) o escacez (puestos vacantes). Por ende, además de las comparaciones entre gastos y ganancias, la medida de la escacez o el exceso de mano de obra calificada proporciona evidencia sobre la eficiencia externa. Dos características del mercado laboral para profesionales explican el porqué se puede dar exceso o escacez. El primero es el fenómeno de los salarios "adhesivos", en el cual las tasas de salarios en el mercado no se mueven a la velocidad de los niveles de compensación del mercado, lo que da lugar a la escacez o al exceso de mano de obra al nivel de las tasas existentes de salarios; este fenómeno es menos problemático en economías inflacionarias, donde los salarios nominales "adhesivos" no tienen probabilidades de evitar que las tasas de salarios reales se ajusten a las tasas reales de compensación del mercado. El segundo es el período de larga gestación requerido para producir una habilidad técnica (por ej., ingenierIa) y profesional (por ej., medicina). El resultado es el modelo "telaraña" de desequilibrio persistente; este modelo describe mejor a los mercados laborales donde el período de entrenamiento es largo y altamente especializado, y donde los profesionales de otras áreas no pueden adquirir con facilidad el entrenamiento necesario para ingresar en áreas especializadas, donde las tasas salariales son altas. (Freeman, 1971) 32 Los débiles lazos que existen entre la universidad, el gobierno y las empresas pueden, en parte, remontarse al movimiento de Córdoba, que produjo un grado único de autonomía en la universidad latinoamericana. -36- Cuadro III.1 Expansión de la Educación Superior, Desempleo e Ingresos en Venezuela 1961 1971 1975 1981 1984 Inscrip. Educ. Sup. 24,907 85,675 193,264 298,884 376,209 Cant. de Graduados 1,825 5,931 9,250 15,250 24,933 Tasa de Desempleo 5.81 6.04 12.42 Agregada Tasa de Desempleo 2.79 3.91 9.94 en Educ. Sup. Relación de Educ. Sup. 0.48 0.65 0.80 y Tasas Agregadas % Total de Desempleo 5.10 7.60 con Educ. Sup. Ganancias Anuales en Bolívares y USS de 1975 * 1975 B 1975S 1984 B 1984 S Educ. Superior Total 48,461 11,309 31,726 6,034 (21.5) (15.0) Universidad 51,366 11,987 32,964 6,528 (23.1) (15.6) Ciencias 48,061 11,216 24,924 4,740 (17.1) (10.9) Leyes 54,606 12,744 38,856 7,389 sin datos (14.1) Humanidades y 35,608 8,310 26,195 4,982 Educación (12.4) (8.0) Ingeniería 56,430 13,169 36,776 6,994 sin datos (20.3) Economía y 49,163 11,473 32,760 6,230 Ciencias Sociales (21.5) (15.7) * Las tasas privadas de retorno están dadas entre paréntesis. Fuente: Adaptado de Tovar y Negretti (1985) y Psacharopoulos y Steier (1988). -37- Como se anotó anteriormente, las inscripciones en la educación superior en América Latina han aumentado velozmente desde 1960. Esto, a su vez, se ha reflejado en un acelerado crecimiento de la población económicamente activa educada a nivel superior. El cuadro m1. 1 muestra que en Venezuela el número de nuevos graduados universitarios integrándose a la fieza laboral se triplicó en una década (1971 - 1981). Más aún, como se muestra para Méjico en el cuadro I1.2, las inscripciones han crecido en unas áreas con mayor rapidez que en otras; las inscripciones en administración de empresas incrementaron casi en un 450% entre 1970 y 1984, mientras que en medicina aumentaron en un 150%. El cuadro III.1 también demuestra que, a través del tiempo, la demanda por mano de obra educada a nivel superior creció con menor rapidez que la oferta. En Venezuela, la tasa de desempleo entre los educados a nivel superior se incrementó de 2,79% en 1971 a 3,91% en 1981, con un incremento adicional del 9,94% en 1984.33 No obstante, esta información refleja en parte la grave crisis económica que enfrentó Venezuela después de la conmoción del petróleo en 1974; crisis que incrementó la tasa de desempleo agregado en la economía. Más sorprendente que el crecimiento en las tasas de desempleo para la fuerza laboral con educación superior, es la absorción de grandes cantidades de nuevos graduados de universidades por la economía. 33 Un estudio reciente del Banco Interamericano de Desarrollo (1987) confirma la misma tendencia para Chile y Colombia entre 1980 y 1984. -38- Cuadro III.2 Inscripciones por Area Pregrado de Estudio , Países Seleccionados País/Area 1970 1980 1985 México 1/ Medicina 29,391 90,701 72,478 Derecho 22,605 60,623 81,181 Ingeniería Qufínica 10,409 14,176 16,954 Economía 7,128 19,535 19,515 Administración de Empresas 11,381 41,220 62,118 Basil Medicina 48,231 Derecho 132,373 Economía 64,863 Física 10,199 Uruguay 21 Medicina 4,573 4,720 7,538 Derecho y Ciencias Sociales 8,581 10,960 19,756 Ingeniería 810 1,836 7,322 Economía 4,562 sin datos 8,427 Administración sin datos 1,183 4,048 TOTAL 27,475 29,868 60,415 Venezuela Medicina 16,940 Derecho 15,567 Ingeniería Qufmica 3,822 Ingeniería Civil 12,188 1/ los datos en 1985 se refieren a 1984 2/ los datos en 1970 se refieren a 1972 Fuente: Brasil: Ministerio da Educacao, (1986). México: Hughet (1986); Venezuela: Nery (1985); Uruguay: Cresalc. -39- C. Indicadores de Eficiencia El indicador de eficiencia externa de la educación más utilizado, es la tasa estimada de rendimiento a la inversión educacional. Esta estimación se calcula comparando los gastos de la educación con el aumento en las ganancias asociado a la educación adicional. Se dispone de tasas de rendimiento estimadas para la mayoría de los países de América Latina. Existen, sin embargo, varias observaciones que es preciso considerar al interpretar las tasas de rendimiento estimadas: 1. La educación superior puede ser un método costoso de identificación de habilidades relacionadas con la productividad y no así contribuir en efecto a la productividad del trabajador.3 La "hipótesis de filtración" pese a que es difícil de refutar, no explica porqué los empleadores no desarrollan métodos más baratos para tal identificación en lugar de recurrir a varios años de costosa educación. 2. Los mayores ingresos asociados a la educación superior pueden estar reflejando mayormente la superior habilidad y situación socioeconómica del estudiante; así como la inversión posterior a la escuela en capital humano.35 Las estimaciones de la funciones de ganancias demuestran que la habilidad y otras características del individuo en efecto contribuyen a las ganancias; pero aún controlando estos factores, la educación continúa explicando s6lo el 70 a 80% del aumento en las ganancias (Psacharopoulos, 1975). 3. La tasa de rendimiento usualmente estimada y presentada en estudios sobre el mercado laboral, tiene limitada utilidad en la toma de decisiones de política pública relacionada a la expansión o contracción de la oferta de vacantes en la educación superior. La toma de decisiones en política pública precisa comparar los costos adicionales de expansión con las ganancias adicionales de los graduados, por ej., estimaciones de tasas marginales de rendimiento. 4. Las tasas estimadas de rendimiento son útiles para responder preguntas relacionadas a la oferta apropiada de vacantes en la educación superior, pero ignoran preguntas igualmente importantes sobre los rendimientos de la inversión en educación para la mejora de la calidad de la enseñanza.36 5. En países con grandes diferencias regionales puede darse un sesgo al agregar las diversas geografías, lo cual implica una desviación incremental en los estimados de retribución a la educación a nivel nacional; ésto debido a las variaciones geográficas existentes en la calidad de la enseñanza, en el costo de vida y en los mercados laborales.37 34 Véase Winlder (1987) para una exposición resumida de la hipótesis do identificación. 35 Véase Griliches y Mason (1972) para una explicación nia detallada de este rgumnto. 36 Véase Behrnan y Birdsall (1983) para una elaboración de este argumento. 37 Birdsall y Behrman (1984) encontraron un gran sesgo en la conglomeración ,porfica en Bradl; Stelcner, Arriagada y Moock (1987) hallaron que ¿ato también se daba en Perd. -40- 6. Las tasas rendimiento se estiman utilizando información histórica, o transversal sobre las ganancias. En cualquier caso, las tasas de rendimiento estimadas pueden no ser indicadores precisos del rendimiento de nuevas inversiones; especialmente en un ambiente donde la fuerza laboral educada a nivel superior se expande aceleradamente. Aún cuando cada una de las críticas mencionadas tiene cierta validez, la tasa de rendimiento estimada para la educación continúa siendo una medida de eficiencia facilmente entendida y aceptada por la mayoría. Esta cuenta además, con la ventaja adicional de que una gran cantidad de estudio empírico ya ha producido bastante información sobre las tasas de retomo en América Latina y en otros lugares. D. Evidencia de Eficiencia Externa para América Latina Una revisión de la investigación empírica existente sobre el mercado laboral para la fuerza laboral con educación superior en América Latina ofrece las siguientes conclusiones: * El retomo privado a la educación superior privada se mantiene bastante alto, aún cuando hay ciertas evidencias sobre su disminución sobre el tiempo al aumentar la tasa de su participación en la educación superior; * La tasa de retomo social a la educación superior también parece haber declinado con el tiempo y, es probablemente menor al retorno a las inversiones alternativas en sectores no educacionales en algunos países. * La tasa de retomo social a la educación superior es considerablemente menor que el retomo social a las inversiones en educación primaria; lo cual sugiere que el retorno total a la inversión de la sociedad en educación podría mejorarse reasignando parte de los desembolsos públicos del nivel superior al nivel primario; * El retomo privado a la educación superior varía considerablemente según el área de especialización: ingeniería se caracteriza por producir el retomo más alto, seguida por derecho y administración, mientras que la educación rinde el retomo más bajo; * El coeficiente entre la tasa de desempleo para la mano de obra educada a nivel superior y la tasa agregada de desempleo ha aumentado con el tamaño de la fuerza laboral educada a nivel superior. -41- Cuadro III.3 Tasas de Retorno Social y Privado a la Educación Social Privado Pafs/Regi6n Año Primaria Secundaria Superior Primaria Secundaria Superior Argentina 1975 16.7 6.4 7.1 30.0 9.0 11.0 Brasil 1870 23.5 13.1 24.7 13.9 1980 12.7 18.1 18.2 Chile 1959 24.0 16.9 12.2 1982 12.1 9.0 6.8 27.8 11.2 10.1 Colombia 1976 18.4 24.9 1985 7.0 9.0 13.0 México 1963 25.0 17.0 23.0 32.0 23.0 29.0 Paraguay 1982 14.0 11.0 13.0 Peri 1974 34.3 9.0 15.0 1980 41.4 3.3 16.1 1985 12.7 7.6 10.9 Viienezuela 1957 82.0 17.0 23.0 18.0 27.0 1975 16.4 14.6 11.2 24.5 20.2 21.5 1984 17.5 10.5 8.7* 24.3 12.4 15.0* Promedios América Latina 14.0 17.7 1980 o antes 16.5 22.4 después de 1980 8.9 12.0 Africa 45.0 26.0 32.0 Países Industrializados 12.0 12.0 Fuentes: Argentina: Kugler y Psacharopoulos (1988); Brasil: Psacharopoulos (1987a); Chile: Riveros (1986); Colombia: Mohan (1985); Perú: Staloner et.al (1987); Venezuela: Psacharopoulos (1988); otros países, de Psacharopoulos (1985). * Los números dados para toda la educación superior; sólo para la educación universitaria, el ingreso social fue de 11,6 en 1975 y 10,7 en 1984, y el ingreso privado fue de 23,1 en 1975 y 15,6 en 1984. -44- a universidades públicas. Asimismo los ingresos para graduados de universidades de Lima metropolitana son superiores a los de los graduados de universidades provinciales y los ingresos para graduados de universidades extranjeras son superiores a los de graduados de universidades peruanas. Nuevamente, en un mundo de perfecta información y factores móviles de producción, el gobierno asignaría sus recursos de modo que la tasa de retomo social sea igual en todas las áreas. Como se muestra para Venezuela en el Cuadro m. 1, éste no es el caso usual. El retomo total a la inversión venezolana en educación superior podría incrementarse aumentando los recursos asignados a (y expandiendo las inscripciones en) ciencia y economía, y reduciendo los recursos asignados a humanidades y educación. Desafortunadamente, no se dispone de estimaciones detalladas de tasas sociales de retorno por área de estudios para otros pafses, aunque existen informes anecdóticos de malas asignaciones de recursos en todas las áreas. Un estudio reciente del Banco Mundial sobre la educación superior en Perú informa que actualmente se están capacitando unos 5000 estudiantes en Ingeniería de minas, de los que se gradúan 200 por año, para ocupar unos 35 plazas aperturadas cada año. Las tasas estimadas de retorno no reflejan por completo los cambios recientes en el mercado de trabajo para graduados universitarios y ese mercado de trabajo ha cambiado rápidamente en lo que a oferta se refiere, debido a un gran incremento de inscripciones en educación superior, así como en lo que a demanda se refiere, debido al crecimiento de sectores manufactureros sofisticados en algunos países. Los cambios recientes en el mercado de trabajo para graduados universitarios de algún modo se reflejan en las tasas de desempleo y de subempleo. Por supuesto, las tasas globales de desempleo se han incrementado en muchos países como resultado de la severa recesión económica experimentada en la región. Como muestra el Cuadro I11.1, la tasa de desempleo en Venezuela se ha duplicado entre 1981 y 1984. Cuadro III.S Tendencias de Desempleo para Educación Superior, 1980-1984 % de Desempleados con Educación % de Incremento en Desempleados p/Nvel Superior de Educación Pafs 1980 1984 Sin Universidad Nivel Universitario Colombia 9.5 12.0 40.4 81.0 Chile 5.0 6.6 72.5 131.8 Venezuela 5.1 7.6 143.0 264.7 Fuente: Banco de Desarolo Interamericano (1987), cuadro VmI-9 -45- Las tasas de desempleo para la educación superior también se han incrementado en los últimos años. Además, la razón de la educación superior a la tasa global de desempleo se ha incrementado significativamente con los años, de 0,48 en 1971 a 0,80 en 1984 en Venezuela. Otro modo de ver el mismo fenómeno se muestra en el Cuadro III.5. La cantidad de desempleados con educación superior ha aumentado con mayor rápidez que la de los desempleados sin educación superior en Colombia, Chile y Venezuela, entre 1980 y 1984.' Estos datos nos dan alguna evidencia de que las tasas de salarios para graduados a nivel superior deben disminuir más a fin de alcanzar las tasas históricamente bajas de desempleo experimentadas por este grupo laboral. En otras palabras, las tasas decrecientes de retorno que ya se han observado para mano de obra con educación superior pueden disminuir aún más en el futuro. E. Explicando los Desequilibrios Persistentes El análisis anterior revela dos problemas específicos con respecto a la eficiencia externa en la educación superior latinoamericana. Primero, la tasa social de retorno para la educación superior es más baja que la de otras inversiones educacionales (especialmente la educación primaria), sin embargo, esto no ha conducido a una reducción en la participación de la educación superior en el presupuesto educacional público. La tasa de retorno a la educación superior ha declinado, pero las inscripciones continúan aumentando. Segundo, las tasas de retomo social y privada (así como las oportunidades de empleo) varían considerablemente de acuerdo a las áreas de estudio. Con todo, esto no ha conducido a mayores cambios en la asignación de recursos por áreas al interior de la universidad. Si los individuos y los gobiernos buscan maximizar el retorno de sus inversiones, por qué persisten estos desequilibrios? Educación Primaria vs. Educación Superior Por qué continúa la sobreinversión gubernamental en la educación superior en relación a la educación primaria? Numerosos académicos y agencias de desarrollo multilateral y bilateral han observado este fenómeno y recomendado que se dé más prioridad a la educación primaria. También han notado la experiencia histórica de la mayoría de los países desarrollados, y la reciente experiencia de los países asiáticos en desarrollo acelerado, que aseguraron acceso universal a niveles más bajos de escolaridad antes de desarrollar grandes sistemas de educación superior. Se puede ofrecer tres hipótesis (que no se excluyen mutuamente) como explicaciones para la falta de atención prestada a las tasas estimadas de retorno a la educación superior vs. la educación secundaria y primaria. Primero, hasta hace poco, las tasas sociales de retorno a la educación superior eran altas y las tasas de desempleo para graduados universitarios eran bajas. 41 La diferencia en las tasas de desempleo entre graduados universitarios y los que se retiran de la universidad es alarmante. El Anexo III.1 informa una tasa de desempleo del 6,5% para graduaclos colombianos en 1984, comparados al 16,6% para aquellos que concluyeron 8US estudios. -46- Por lo tanto, la educación superior y la primaria garantizaban la expansión y mayores inversiones públicas. Más aún, en una era de mayores presupuestos del gobierno y de los ministerios de educación, no habla necesidad de pensar en términos de compensaciones entre las inversiones en educación primaria y las que se hacían en educación superior. Las inversiones en ambos subsectores eran deseables, y ambos presupuestos se incrementaron. Fue sólo al comienzo de la década de 1980 que los recursos educacionales se restringieron drásticamente, conduciendo a reducciones en los gastos reales por alumno en todos los niveles de educación. Una segunda hipótesis es que, en muchos países no existe una planificación sistemática del sector educacional que obligue a considerar las compensaciones entre inversiones a nivel primario y a nivel universitario. Las secretarías de educación primaria y educación superior están localizadas dentro del ministerio de educación e informan al ministro, y generalmente al secretario general. Pero las secretarías de planificación del ministerio de educación juegan con frecuencia un rol menor en la asignación de recursos dentro del sector, y no están conectadas del proceso de colocación de presupuestos.42 Un síntoma de su rol limitado es la creencia, entre los altos funcionarios ministeriales, de que no existen de hecho concesiones recíprocas en gastos entre los diferentes niveles educacionales. Esta creencia es válida en países como los de Centroamérica, que designan los ingresos para educación superior en sus Constituciones. Las políticas de los grupos de interés constituyen la tercera hipótesis. En relación a la educación primaria, la educación superior puede presionar más efectivamente para lograr desembolsos presupuestarios. Muchos funcionarios de alto nivel ministerial tienen cargos universitarios concurrentes, están en licencia temporal de sus empleos regulares como facultativos, o estuvieron antes afiliados a alguna universidad. Por lo tanto, están familiarizados ya con los problemas de la educación superior, y proporcionan un fácil acceso a los funcionarios universitarios que desean plantear sus propios puntos de vista. Diferencias por Areas de Estudio Por qué persisten los desequilibrios en las oportunidades de empleos y tasas de retorno a áreas especializadas de instrucción? Hay dos preguntas relacionadas: (i) por qué las autoridades de educación superior no reasignan recursos de áreas de bajos retornos a áreas de altos retornos, y (ii) por qué los estudiantes no eligen las áreas de altos retornos? A diferencia de las compensaciones entre educación primaria y superior, el problema de la asignación de recursos por áreas es reconocida ampliamente por los funcionarios en educación en América Latina.43 Las causas de este problema incluyen la naturaleza fija de los recursos 42 Por supuesto, en sistemas federales como Brasil y México, el ministerio de educación juega un rol limitado en determinar las asignaciones totales y los gastos entre niveles educacionales. 43 El director general para educación superior en México ha lamentado el alto y continuo porcentaje de estudiantes inscritos en ocupaciones tradicionales como derecho y contabilidad, y expuso la necesidad de expandir ofertas en campos como ingeniería eléctrica y computación. -47- de cada facultad, las restricciones respecto a los salarios de los facultativos, la falta de incentivos en las universidades públicas para responder a las señales del mercado, el alto grado de autonomía universitaria del ministerio de educación, y una tradición de responder a la demanda estudiantil, especialmente en áreas donde el costo instruccional es relativamente bajo. Las universidades son instituciones conservadoras, renuentes al cambio, en parte por que el plantel facultativo ocupa cátedras en áreas altamente especializadas. El reducir inscripciones en cualquier área puede significar el subemplear facultativos permanentes que típicamente, no pueden ser trasladados a las áreas que se desee expandir. Uno podría entonces esperar mayor flexibilidad al reasignar recursos en aquellas instituciones, privadas mayormente , que tienen una baja proporción de facultativos permanentes a tiempo completo. La introducción de nuevas áreas o la expansión de áreas donde los retornos sociales son altos, se torna más difícil por las escalas de pago a nivel de toda la universidad que no permitan a la universidad competir exitosamente con otros empleadores por facultativos de destrezas técnicas especializadas. La universidad pública, a diferencia de la privada, no tiene fuertes incentivos para responder a las señales del mercado respecto a los graduados universitarios. Ia autonomía universitaria significa con frecuencia que las universidades reciben financiamiento en forma de donaciones globales, desligadas de cualquier programa o actividad universitaria en particular, aunque existe alguna evidencia de que el financiamiento se halla íntimamente ligado a los niveles de inscripción.4' Entonces, no le es necesario a la universidad pública responder a las señales del mercado a fin de recibir financiamiento, y tiene cierto incentivo para acomodar el crecimiento en las inscripciones acrecentandondo ofertas en áreas de bajo costo y no tanto así en las de costos altos. Si a las universidades se les recompensa por incrementar las inscripciones pero no por expandir el tamaiío de los programas de costos altos, se genera a los administradores un incentivo para expandir inscripciones en programas de costos bajos a fin de generar 'inactividad" o ganancia interna, que puede ser designada a programas que consideren de mayor prioridad. Por qué no se inscriben un mayor número de estudiantes en áreas con altas tasas privadas de retomo? La evidencia sobre la razón de aspirantes a posiciones en diferentes áreas sugiere que éstos en parte encaran restricciones en la oferta que presenta la misma universidad. Sin embargo, aun cuando no se encare tales restricciones, los estudiantes eligen con frecuencia áreas tradicionales, como derecho, sobre áreas técnicas donde los salarios son más altos. Un argumento dado para explicar este fenómeno es que los estudiantes eligen sus carreras basándose en los ingresos que pueden esperar individuos empleados exitosamente en un área, ignorando el desempleo o el subempleo en su área seleccionada. Una explicación adicional es que pocos estudiantes ingresan a la universidad preparados para estudiar en áreas técnicas. 44 Por ejemplo, la UNAM de México tiene bastante influencia polftica que puede desviar los procedimientos presupuestarios ministeriales y negociar directamente con autoridades de alto nivel para llegar a un presupuesto universitario (Levy, 1985). -48- F. Políticas Alternativas Se dispone de una variedad de polfticas alternativas para mejorar la eficiencia extema en la educación superior. La viabilidad política y administrativa de adoptar y poner en práctica estas altemativas, varía, por supuesto, de país a país. El primer problema identificado en la eficiencia externa, es la sobreinversión en la educación superior en relación a la educación primaria, y el retorno insuficientemente alto a la inversión en la educación superior (en forma de expansión de inscripciones). Las políticas alternativas para tratar este problema incluyen lo siguiente: 1. Reasignar recursos educacionales de la educación superior a otros niveles educacionales. Los niveles de financiamiento para la educación superior se han reducido enormemente en muchos países en los últimos años, pero no como resultado de decisiones serias para reasignar más recursos a otros niveles educacionales. Las decisiones explícitas de reasignación requerirían que alguna otra agencia gubernamental (tal vez el ministerio de finanzas o de planeamiento) adoptara una visión global del sistema de la inversión educacional. Como se anotó anteriormente, existen numerosas restricciones políticas e institucionales para la implementación efectiva de dicha visión. 2. Reasignar recursos educacionales al interior de la educación superor para elevar la tasa social de retomo global. Es evidente que la tasa social de retorno global a las inversiones en la educación superior ha disminuido con la enorme expansión de inscripciones en las últimas dos décadas. La evidencia sostiene el limitar un mayor crecimiento en las inscripciones del sector público en muchos países. Sin embargo, algo de inversión adicional podría ser otorgada para mejorar la calidad instruccional en instituciones públicas y privadas. Asimismo, un análisis más detallado de los costos y beneficios de las diferentes instituciones de educación superior podría determinar que una mayor inversión es otorgada para ampliar inscripciones en algunas instituciones, en forma del desarrollo del aprendizaje a distancia, la introducción de colegios universitarios comunales públicos a bajos costos, o la provisión de subvenciones selectivas a algunas instituciones privadas de educación superior. El segundo problema en la eficiencia externa, discutido anteriormente, es la variación en las tasas de retorno por áreas al interior de la universidad, y el continuo mal emparejamiento entre la mezcla de habilidades producida por la universidad y el conjunto de destrezas laborales que demandan los empleadores. Varias políticas alternativas podrían ayudar a alterar la mezcla instruccional que ofrece la universidad y las áreas que eligen los estudiantes: 1. Establecer incentivos presupuestarios para mejorar la mezcla instruccional de la universidad. Entre las restricciones descritas arriba, las universidades ya cuentan con la capacidad de reasignar recursos por áreas. Los incentivos a universidades para alterar su mezcla instruccional podría tomar la forma de subvenciones variables por estudiante, dependiendo de los costos de instrucción por áreas y de la tasa social de retorno por áreas; además, las universidades tendrían que proporcionar información detallada sobre costos e inscripciones por -49- área de instrucción en sus solicitudes de presupuesto. En muchos países el establecimiento y la ejecución de dichos incentivos por las autoridades financiadoras, sean éstas los ministerios de educación o finanzas, podría verse como incidente en la autonomía universitaria. 45 Una posible solución, ejemplificada por los institutos técnicos regionales de México, es desarrollar nuevas instituciones vinculadas más estrechamente a las políticas gubernamentales. El mejoramiento de la mezcla instruccional en algunos casos requiere de la expansión o el desarrollo de programas donde los costos laborales son inusualmente altos (por ej., ciencias de computación, ingeniería eléctrica); se requeriría una escala salarial diferente para dichas áreas para atraer exitosamente personal facultativo de alta calidad. 2. Lntroducir programas académicos más flexibles y curriculums que ermitan azlo¡ estudiantes cambiar de áreas más fácilmente. Persisten las facultades tradicionales y las modernas estructuras departamentales en las universidades latinoamericanas. Los aspirantes son admitidos en una facultad o departamento tan pronto inician sus estudios universitarios, en vez de permitirles seguir estudios generales inicialmente para luego escoger un área de especialización. El permitir una especialización posterior lograría combinar mejor las habilidades del estudiante y su área de elección, y permitiría a los estudiantes adquirir mejor información sobre ingresos y los prospectos de empleo antes de comprometerse con un área en particular. 3. Emprender periódicamente estudios de seguimiento sobre graduados de programas y universidades específicos para desarrollar información más detallada sobre ingresos y empleos de los graduados. Hasta la fecha, se dispone de información sobre ingresos y retribuciones en áreas especializadas, y ésta ha sido analizada s6lo a nivel regional o nacional. Como se muestra en el caso de Perú (Carnoy, 1978), los ingresos varían según el tipo de universidad al que se asistió, y las tasas sociales de retorno tienden a variar de igual manera. Estudios de seguimiento podrían ofrecer más información a los estudiantes sobre las áreas y las instituciones que eligen, y más información a las autoridades financiadoras que toman las decisiones sobre dónde expandir o contraer programas instruccionales específicos. 4. Proporcionar información actualizada a estudiantes sobre ingresos y oportunidades de empleo por áreas, así como sobre el tipo de institución. En un mercado de trabajo cambiante, los estudiantes pueden elegir erróneamente sus carreras sobre la base de comentarios e información histórica. Al proporcionar información actualizada sobre ingresos, tasas de empleo y oportunidades de empleo por áreas, se podría ayudar a elegir mejor las carreras. Además, si se dispusiera de información proporcionada por instituciones (públicas, privadas, politécnicas, etc.), ésta podría también ayudar a la elección del estudiante. 45 En la última década se ha visto requerimientos para presupuestos mucho más detalados en vanos pases desarrollados, incluyendo el Reino Unido y algunos estados de los Estados Unidos. IV. EQUIDAD A. Introduccién La equidad en la educación superior se refiere al grado de acceso a la educación superior que tienen los diversos grupos sociales, y a los efectos de la educación superior sobre la distribución de ingresos y la movilidad social. Como se dijo antes (Cuadro I.1 y I.2), el acceso global a la educación superior en América Latina ha mejorado mucho en las últimas dos décadas. La proporción de grupos de edades inscritos en la educación superior se duplicó en la década de 1960-1970 y nuevamente en la década de 1970-1980. El acceso a la educación superior es considerablemente más alto que en otras regiones en desarrollo del mundo. A pesar del increíble crecimiento en las inscripciones en educación superior en América Latina, la demanda ha crecido aún más rápidamente. El Cuadro IV.2 revela que la razón de aspirantes a admitidos se ha incrementado en Colombia y Chile, a pesar de los grandes incrementos en la oferta de educación superior. Los países que tienen políticas de admisión libre (por ej., Argentina, Ecuador, Perú) tienen razones cercanas a 1.0, pero en esos países, el primer año universitario se conviertc en un mecanismo para seleccionar a individuos que continuarán los estudios de educación superior; la medición de acceso reelevante se vuelve entonces la razón de estudiantes de segundo año a los de primer año. Más aún, a pesar del crecimiento en las inscripciones, no todos los grupos tienen igual acceso a la educación superior. En particular, el acceso tiende a variar con los ingresos familiares, la educación de los padres, el sexo, y la ubicación urbana/rural. Un acceso desigual no sólo es importante por sí mismo, sino que tiene consecuencias importantes para la productividad econórnica, la movilidad social, y el desarrollo regional. Un acceso desigual es el primer problema que se discute en esta sección. El segundo problema discutido aquí es el resultado de los métodos por los cuales la educación superior está financiada en América Latina. La educación superior pública es por lo general (no siempre) financiada en su totalidad por el estado. Un acceso desigual a la educación superior pública se traduce pues en subvenciones gubernamentales desiguales, por clase de ingresos. El resultado puede ser una distribución de ingresos aún peor. Ciertamente, éste no es un problema único de América Latina, pero aún así, es una consecuencia no deseable de un sistema educacional que popularmente se percibe como beneficioso para los grupos de menores ingresos." 4 Por ejemplo, en un artículo clásico, Hansen y Weisbrod (1972) encontraron esta misma realidad en la educación superior pública en el estado de California. -50- -51- Cuadro IV. 1 Acceso a la Educación Superior, Pafses Seleccionados (porcentajes). Inscrip. Secun./ Inscrip. Univ./ Gradu. Univ./ lnscrip. Univ./ País Pobl. por edad Inscrip. Secun. Inscrip. Univ. Pobl. por edad Argentina 1960 34.12 31.43 5.38 11.0 1970 46.45 28.17 8.74 13.8 1980 58.52 35.97 21.6 1985 73.50 47.01 36.4 Brasil 1960 16.48 8.13 18.37 1.6 1970 39.83 10.54 14.88 5.3 1980 20.50 49.99 16.61 11.9 1985 21.20 50.12 17.14 11.3 Chile 1960 31.52 11.14 8.55 4.0 1970 33.07 25.96 10.53 9.3 1980 44.82 27.03 10.81 13.0 1985 57.62 29.49 10.29 15.8 Colombia 1960 13.77 9.32 8.42 1.8 1970 27.87 11.57 8.71 4.8 1980 55.80 15.67 10.52 10.6 1985 58.87 20.24 12.45 13.0 México 1960 14.49 15.34 21.32 2.6 1970 29.36 16.69 3.t3 5.8 1980 61.90 18.93 7.75 14.1 1985 72.53 18.44 9.36 16.0 Venezuela 1960 26.58 14.66 10.69 4.0 1970 41.55 19.88 4.89 10.9 1980 48.40 36.11 5.15 21.4 1985 55.48 42.69 5.62 26.4 Fuentes: Anuario Estadístico Unesco, 1964;1972;1973;1974;193;j1984j1987. Anuario Demográfico NN.UU., suplemento Histórico, 1979. Banco Mundial, Proyecciones de la Poblacion Mundial, 1987/88. También, Véase Anexo I.1. -52- Cuadro IV.2 Razón de Aplicantes a Estudiantes Admitidos en el Primer Año de Universidad (pública y privada) No. de Aplicantes ¡ No. de Admisiones Año Colombia Chile Ecuador Costa Rica 1966 1.6 1.5 1967 1.4 1973 2.2 2.5 1.0 1974 3.0 1975 3.5 1980 3.6 3.7 1981 3.7 1982 3.0 1983 3.0 Fuente: Schiefelbien and de Acuna (1984), Cuadro S. B. Desigualdad en el Acceso El acceso que un joven tiene a la educación superior depende del estatus ocupacional de quien encabeza su familia, así como de su capacidad individual. Esto se demuestra claramente en el Cuadro IV.3. Los hijos de familias donde la ocupación de quien la encabeza es un trabajo manual o mercantil, representa una proporción menor de las inscripciones en educación superior que las inscripciones en educación primaria en América Latina. Por otro lado, los hijos de familias de empresarios o burócratas representan sólo el 17% de la educación primaria, pero constituyen cl 45 % de las inscripciones en la educación superior. La sobrerepresentación (por ej., la razón de la participación de la educación superior a la proporción de la población) de hijos de familias de estatus socioeconómico elevado es mayor en América Latina que en Asia, Medio Oriente, o los países de la OECD. Sorprendentemente, el alto nivel de acceso a la educación superior en América Latina generalmente no ha resultado en una mayor equidad de la que se encontró en el Africa francófona, donde el acceso es mucho más limitado. -53- Cuadro IV.3 Distribución de Iscripciones y Población por Nnivol Socioeconómico, Regiones Principales ded Mundo Rogi3ón/ive1 Porcentaje de Inscripciones % del Tobal deRazón de Partic. de Socioecontómico Primaria Secundaria Superior Población a/ Educ. Sup. a Partic. de Poblac. b/ América LUtipn Agricultores 31 12 10 36 0.3 Trab.Manuales 52 54 45 49 0.9 y Comercian. Profesionales 17 34 45 15 3.0 Total 100 100 100 100 Afric Fcófona Agricultores 61 36 39 76 0.5 Trab. Manuales 26 27 21 1 1.2 y Comerciant. Profesionales 13 37 40 6 6.7 Total 100 100 100 100 Agricultores 53 25 19 5t 0.3 Trab.Manuales 34 43 38 32 1.2 y Comerciant. Profesionales 13 32 43 10 4.3 Total 100 100 100 100 Medio Oriente Africa del Norte Agricultores 39 15 22 42 0.5 Trab. Manuales 49 57 31 48 0.6 y Comerciant. Profesioale s 12 28 47 10 4.7 Total 100 100 100 100 OECD Agricultores 12 11 11 12 0.9 Trab. Manuales 53 45 32 53 0.6 y Comerciant. Profesionales 35 44 57 35 1.6 Total 100 100 100 100 Fuente: Adaptado de Mingat y Tan (1986). a/ La población total se refiere a la población de padres con hijos en edad escolar. b/ El valor 1,0 muestr la igualdad entre la participación de la población y la participación de inscripciones para un grupo dado. Los valores sugieren una discriminación contra el grupo. Los valores por encima de 1,0 muestra una sobre representación del grupo de inscripciones. -54- Los estudios específicos de países de América Latina corroboran los resultados agregados dados en el Cuadro IV.3. Por ejemplo, el 61,3% de estudiantes admitidos a universidades colombianas en 1981 provenían del 40% superior de la población, en términos de ingresos familiares mientras que sólo un 3,4% de los estudiantes provinieron del quinto inferior de la distribución de ingresos.4' Además, la distribución de estudiantes por estatus de ingresos familiares tiende a variar con el tipo de institución. En Colombia, una mayor proporción (70,1%) de estudiantes en instituciones privadas de educación superior provienen de los dos quintos superiores de la distribución, en comparación con los que asisten a instituciones públicas (53,0%). Se encuentra el mismo patrón en un estudio de las instituciones mexicanas de educación superior. El Cuadro IV.4 muestra que una institución privada tiene una representación mucho más alta de estudiantes con ingresos altos y una representación mucho más baja de estudiantes de bajos ingresos que la que tienen las instituciones públicas. Asimismo, la mezcla de estudiantes por clase de ingresos varfa según el tipo de institución. En relación a otras instituciones, un instituto técnico tiene menor representación de estudiantes con ingresos altos y una mayor representación de estudiantes de ingresos medios.4 Cuadro IV.4 Indices de Desigualdad por Tipo Institucional en México, 1976 Indice de Desigualdad por Ingreso Familiar Institución Alta Media Baja Púb. Extensiva 6.54 10.20 0.85 (UANL) Púb. Extensiva 15.09 28.62 0.65 (UAA) Normal, Estatal 9.52 12.58 0.61 (NENL) Priv. Exteniva 57.21 12.62 0.09 (UCEM) Técn. Federal 2.81 15.32 0.85 (rIRA) Nota: El índice de desigualdad representa el porcentajo de estudiantes en la clase de ingresos en la institución, dividida por el porcentaje de familias en la clase de ingresos en México. Fuente: Adaptado de Quintero (1978). 47 liménez y Tan (1987). 48 liménez y Tan (1987) no encontraron la misma realidad en Colombia, donde las inscripciones en instituciones técnicas tienen mhs peso (64,5%) para estudiantes de familias acomodadas, que las universidades. También existe una fuerte relación entre el acceso a la educación superior y el estatus educacional de los padres. Por ejemplo, el Cuadro IV.5 muestra cómo la probabilidad de admisión a la Universidad de Costa Rica varIa directamente con el estatus educacional del padre. Mientras que sólo se admitió al 15,3% de los aspirantes cuyos padres no tuvieron educación formal, el 46,8% de los aspirantes cuyos padres tuvieron alguna educación a nivel de grado fueron admitidos. Cuadro IV.5 Probabilidad de Exito en Ingresar a la Universidad, de acuerdo al Nivel Educacional del Padre, Costa Rica, 1981 Nivel de Educación Cant. de los Cantidad Porcentaje del Padre que dan el Admitida de Tasa de examen ingreso Exitos Ninguno 649 99 15.3 Primaria Incompleta 7,034 1,311 18.6 Primaria Completa 5,004 1,122 22.4 Secundaria Incompleta 2,616 755 28.9 Secundaria Completa 1,520 450 29.6 Univ. Incompleta 986 348 35.3 Univ. Completa 1,295 549 42.2 Nivel Postgrado 361 169 46.8 Total 22,495 5,922 26.5 Fuente: Schiefelbein y de Acuna (1984). Cuadro 6. La participación desigual en la educación superior entre hombres y mujeres está desapareciendo rápidamente en América Latina, pero aún quedan diferencias, especialmente cuando se comparan áreas de especialización. Por ejemplo, en Argentina, en 1983 hubo más mujeres (54%) que hombres en el sistema de educación superior, un incremento del 38% de mujeres en 1963.49 Igualmente, en Brasil el porcentaje de mujeres estudiantes en el sistema de educación superior se incrementó de un 30% en 1965, a un 38% en 1970 y a un 49% en 1982.`O 49 Cano (1985), p. 132. 50 Pontes (1985), p. 40. -56- La proporción de mujeres varía según el típo de institución. Por ejemplo, en Argentina, la proporción de mujeres en el sistema universitario (44%) es más baja que en el sistema de educación superior en su totalidad, mientras que por otro lado, en Venezuela, la proporción de mujeres en universidades (59%) es ligeramente superior que la que existe en el sistema de educación superior en su totalidad (57%).`51 Mientras que la participación total de mujeres en la educación superior es aproximadamente igual a la de hombres, persisten diferencias significativas según las áreas de especialización. Por ejemplo, en Chile, un estudio reciente mostró que s6lo 6% de los estudiantes de ingeniería eran mujeres, comparadas con el 61% en educación, y el 90% en enfermería.`2 En Venezuela las mujeres constituyen el 30% de inscripciones en ingeniería, arquitectura y tecnología, el 72% de las inscripciones en ciencias de la salud, y 79% de las de educación.13 Finalmente, en México, las mujeres representan el 15% de las inscripciones en ingeniería y tecnolcgía, en comparación en el 57% en educación y humanidades.'4 Al comiparar el porcentaje de mujeres y los ingresos esperados por área, se encuentra una correlación inversa. Los adultos jóvenes que viven en las principales áreas metropolitanas tienden a tener mayor acceso a la educación superior que aquellos individuos que viven en otras áreas. Por ejemplo, en Argentina, el 55,7% del total de las inscripciones y el 63,2% de inscripciones en instituciones privadas están en la ciudad de Buenos Aires.`5 En Colombia, el 41% de los estudiantes está en Bogotá, comparados con el 20% de la población.`6 Finalmente, un estudio reciente del Banco Mundial encuentra que el 59% del total de inscripciones en la educación superior peruana está en Lima, comparado con el 35% de la población total; si sólo se toma la educación superior privada, el 88% de las inscripciones está en Lima. 5' Silva G., et. al. (1985), cuadro 38. 52 Véase el Anexo IV.2. 3 Silva g., et. al. (1985), Cuadro 13. '4 Ibola (1986), p. 44. 5 Cano (1985), p. 130. 5A as, et. al (1985). -57- Causas de la Desigualdad en el Acceso Las causas de la desigualdad en el acceso de hijos de familias de estatus socioeconómico bajo (ya sean ingresos familiares o educación de los padres) son (i) costos privados altos de la educación superior y mecanismos de financiamiento inadecuados, (ii) baja calidad en la educación primaria y secundaria, y, consecuentemente, bajo desempeño en los exámenes de ingreso, (iii) oferta limitada de educación superior en horarios convenientes para trabajadores, y (iv) falta de conocimientos sobre cómo postular para la admisión. Mientras que la educación superior pública es generalmente 'gratuita" en América Latina, el costo privado, incluyendo costos de oportunidad y la inversión directa en material instruccional puede lo bastante onerosa para impedir que se inscriban estudiantes de bajos ingresos. Generalmente no se dispone de empleos a medio tiempo en los campos universitarios, que ayuden a sufragar dichos costos, la ayuda financiera en forma de donaciones y becas es muy limitada, y los préstamos a estudiantes, cuando los hay, algunas veces están limitados sólo a financiar pagos de derechos de matrícula y con frecuencia requieren garantías colaterales, limitando así el acceso a estudiantes de bajos ingresos.5' Otro factor que afecta el acceso es la calidad de la educación primaria y secundaria. Las familias de ingresos altos envían a sus hijos a escuelas primarias y secundarias privadas, para prepararlos para la educación superior, que se traduce tradicionalmente en universidades públicas.5` En Colombia, por ejemplo, más del 60% de los estudiantes inscritos en la prestigiosa Universidad Nacional han tenido educación primaria y secundaria privada.` Por supuesto, las familias de menores ingresos no pueden pagar escuelas privadas, y así pues, sufren los diversos problemas de las escuelas públicas, que resultan en calificaciones más bajas en los exámenes universitarios de ingreso. La correlación inversa entre el estatus socioeconómico y el desempeño en dichos exámenes está bien documentada. Esta correlación inversa también significa que, si son admitidos a la universidad, los estudiantes de antecedentes socioeconómicos bajos tienen menor posibilidad de acceder a las áreas más prestigiosas y mejor pagadas, que con frecuencia imponen los requerimientos más exigentes de ingreso.60 n Por ejemplo, en Brasil, los préstamos estudiantiles están disponibles sólo para cubrir los derechos de matrfcula y en consecuencia, ha sido un medio de financiar (y de algún modo subsidiar) la educación superior privada. St Ya que las inscripciones en universidades públicas tradicionalmente elitistas (por ej., la Universidad de San Marcos en Lima) se están incrementando, la calidad de esa educación ha disminuido. Por lo tanto, en cierto modo el patrón tradicional se está desbaratando, y las familias de ingresos altos prefieren enviar a ss hijos a universidades privadas. En otros países (por ej., Brasil y Colombia) donde no se ha dado la masificación de la universidad pública, aún se mantiene el patron tradicional. '9 Levy (1986), p. 39. 60 Véase Anexo IV.2 para un ejemplo de cómo varfan las calificaciones mínimas de los exámenes de ingreso por campos de estudio. -58- El acceso limitado a la educación secundaria es otro factor que a su vez limita el acceso de hijos de familias de pocos ingresos a la educación superior. El Cuadro IV.3 demuestra que los hijos de granjeros, por ejemplo, representan el 31% de escuelas primarias, el 129% de las escuelas secundarias, y el 10% de inscripciones en educación superior. La falta de acceso a la educación secundaria es una restricción mucho más seria que cualquier otro factor para los hijos de familias de estatus socioeconómico bajo. Debido a la falta de ayuda financiera, los individuos calificados de antecedentes de bajos ingresos deben con frecuencia trabajar e intentar asistir a la escuela sólo medio tiempo. Irónicarnente, son las instituciones privadas los que han respondido a esta demanda ofreciendo cursos a horas convenientes para estudiantes que trabajan. Las instituciones públicas (por ej., ¡as universidades federales de Brasil) no han respondido de igual modo, en parte por falta de voluntad del plantel facultativo para dar clases nocturnas. Finalmente, como se muestra en un estudio del proceso de admisión en la Universidad de Costa Rica, los estudiantes de bajos ingresos encuentran diffcil adquirir la documentación apropiada para la adraisión, e no saben cómo llevar a cabo todas las etapas del proceso de admisión.`' La desigualdad en el acceso por regiones geográficas, especialmente las principales áreas metropolitanas versus el resto del país, es en parte el resultado de factores históricos que condujeron a fundar las tniversidades en primer lugar, y, como se dijo antes, muchas de las más prestigiosas universidades públicas de América Latina cuentan con cientos de años desde su fundación. Además, la educación superior privada se ha inclinado más a concentrarse espacialmente que el sistema público. Las razones por las cuales las instituciones privadas se ubican donde están, no han sido estudiadas, pero su concentración en las principales áreas urbanas, parece ser el resultado de consideraciones de oferta y demanda. Muchas instituciones privadas son más especializadas que extensivas y las mayores áreas urbanas tienen sufuciente demanda para garantizar subsistencia a las instituciones especializadas. Por el lado de la oferta, una gran proporción de profesores de universidades privadas mantienen simultáneamente posiciones en instituciones públicas. Por lo tanto, esta permanencia de instituciones públicas en un área geográfica puede implicar costos menores por facultativo a las instituciones privadas. Consecuencias de la Desigualdad en el Acceso Las consecuencias de la desigualdad en el acceso de individuos provenientes de familias de status socioeconómico bajo son la pérdida de productividad económica, una movilidad social más baja, y, como se mostrará después, una distribución desigual de subvenciones para la educación superior. Como lo demostraron Pinera y Selowsky (1981), si la capacidad y la educación se complementan para determinar la productividad de un individuo, las limitaciones al acceso sobre la base del status socioeconómico reducen los niveles de capacidad de los 61 Schiefelboin y do Acuna (1984). -59- estudiantes matriculados, y por lo tanto, también reducen las retribuciones de la educación superior. Un estudio de Jimenez y Tan (1987) sobre admisiones a la educación superior colombiana demostró que si el acceso estudiantil a la educación superior fuera determinado solamente por la capacidad, la proporción de estudiantes de bajos ingresos en la educación superior se incrementaría, mientras que la proporción de estudiantes de mayores ingresos podría decrecer. Entonces, el instituir mecanismos de admisión acompañados de ayuda financiera para asegurar el acceso sobre la base de la capacidad podría mejorar simultáneamente la eficiencia externa y la equidad en la educación superior. Los estudiantes de antecedentes socioeconómicos menores tienen menos posibilidades de acceso a la calidad de la educación primaria y secundaria requerida para una admisión exitosa en las instituciones de educación superior, o no acaban exitosamente el primer año de estudios en las universidades con políticas de admisión libre. Además, aún cuando tuvieran las calificaciones necesarias para la admisión, la falta de becas y préstamos para financiar los costos privados de la educación podrían forzarlos a no inscribirse. Finalmente, si es que se inscriben, sus bajos desempeños en secundaria les impediría acceder a las áreas más remunerativas y prestigiosas. Juntos estos factores, limitan seriamente la movilidad social, a pesar de la política de educación superior pública "gratuita." Una consecuencia final del la desigualdad en el acceso amerita mencionarse. Varios países tienen programas de desarrollo regional, pero la concentración de universidades y estudiantes en las principales áreas metropolitanas podría estar en conflicto con esos programas. Existen buenas razones históricas para la ubicación de las universidades, y las ubicaciones urbanas pueden atraer mejor a un buen plantel facultativo y proporcionar algo del intercambio intelectual necesario para la erudición. Pero, si se pide a los estudiantes que se trasladen a las áreas urbanas más grandes en busca de educación superior, se continúa drenando el capital humano de las regiones alejadas hacia los centros, en desventaja del desarrollo regional. C. Distribución de Subvenciones e Ingresos Las subvenciones totales del sector público para la educación superior son iguales a la inversión directa total en la educación superior, más el valor de alquiler atribuido a las instalaciones y servicios de capital, más los gastos de impuestos, todos estos asociados a la educación superior. Estos últimos incluyen excenciones a colegios y universidades para el pago de impuestos, negocios o impuestos personales reducidos, asociados a contribuciones deducibles de impuestos y a pagos de derechos de matrícula y el verdadero costo de los programnas de préstamos a estudiantes.'2 En principio, la distribución del total de las subvenciones por grupos socioeconómicos en la sociedad se puede determinar (i) observando la distribución de inscripciones por grupo socioeconómico, área de estudio y tipo institucional, (i) calculando 62 El verdadero costo de los préstamos estudiantileca es la diferencia entro deaebolsoa de próstmnw y el valor actual de los rembolsos. -60- las subvenciones del sector público por área de estudio y tipo institucional, y (iii) multiplicando las distribuciones de inscripciones por subvenciones de estudiante. Un estudio terminado recientemente simplificó de alguna manera este procedimiento ignorando los gastos impositivos y considerando solamente las distribuciones de inscripciones por grupos de ingresos para instituciones públicas, tomadas en conjunto y para instituciones privadas tomadas en conjunto.' Los resultados de ese estudio se dan en el Cuadro IV.6, y demuestran que los subsidios a la educación superior se distribuyen con más equidad en Argentina (donde el quinto inferior recibe el 8.3% del total de subsidios), y con menos equidad en la República Dominicana (donde el quinto inferior recibe una participación cero del total de subsidios).' Los resultados se resumen en el coeficiente Gini computado para los subsidios; la República Dominicana tiene el Gini más alto (0.667), que indica el mayor grado de desigualdad, mientras que Argentina tiene el Gini más bajo (0.310).`5 6 Petrei (1987). 6Para propósitos de comparación, un estudio reciente del Banco Mundial (1986) encontró que el 'decil' infeior en Brasil recibió d 1.1 %, y los dos máximos deciles recibieron el 48.3% de los subsidios para la educación superior; sus respectivas participaciones de ingreso personal agregado son de 1.1% y 59.39%. 65 Estos resultados ocurren a pesar del hecho de que Argentina tiene una proporción mucho mayor (30.7%) de estudiantes en educación secundaria privada que la República Dominicana (229%), mientras que la República Dominicana tieme una proporción mucho mayor (39%) de estudiantoa en educación superior privada que Argentina (20.9%) (Petrei, p.75). -61- Cuadro IV. 6 Participación de Subsidios para Educación Superior Recibidos por los Diferentes Grupos de Ingresos Quinto Argentina Costa Rica Chile Rep. Uruguay Dominic. Primer (Decil) 8.3 4.1 5.5 0.0 7.2 Segundo 9.1 13.3 6.7 2.3 6.7 Tercero 17.5 10.6 14.4 4.0 17.2 Cuarto 27.1 30.3 19.6 18.1 34.8 Quinto (Ultimo) 38.1 41.7 53.7 75.6 34.1 Subsidio Gini 0.310 0.369 0.437 0.667 0.328 Educ. Superior Subsidio Gini -0.114 -0.074 -0.124 0.243 -0.112 Educ. Secund. Subsidio Gini -0.303 -0.282 -0.316 -0.085 -0.375 Educ. Primar. Ingresos Gini 0.322 0.368 0.506 0.423 0.345 Fuente: Petrei, (1987) Notas: Los subsidios incluyen gastos recurrentes y valor de la renta del capital sugerido El subsidio Gini se puede comparar con el coeficiente Gini computado para la distribución de ingresos para ver cómo afectan los subsidios de educación superior el grado de igualdad en la distribución de ingresos que incluyen a los subsidios a la educación superior. Pan tres países --Argentina, Costa Rica y Uruguay--, el subsidio Gini es aproximadamente igual al ingreso Gini, lo que implica que el subsidio para educación superior tiene poco impacto sobre el grado de igualdad en la distribución de ingresos más el subsidio. En Chile, el subsidio Gini es menor que el ingreso Gini, lo que sugiere que los subsidios para educación superior tienen un leve efecto igualador, mientras que en la República Dominicana, el subsidio Gini es substancialmente más grande que el ingreso Gini, implicando que los subsidios para educación superior tienen un impacto de desequilibrio sobre la distribución de ingresos más el subsidio. -62- Causas y Consecuencias de los Subsidios La distribución de los subsidios para educación superior es un resultado directo de quien asiste y quien paga la educación superior. La tasa de participación en la educación superior varía directamente con el ingreso familiar, lo que resulta en mayores subsidios por familia entre los grupos socioeconómicos altos que en los bajos. Además, las políticas de uniformizar precios, combinadas con ayuda financiera muy limitada significa que los estudiantes de familias de ingresos bajos y altos tiendan a pagar la misma cantidad en derechos de matrícula y cuotas al interior de las instituciones públicas y las privadas. Para determinar el impacto global del financiamiento y los subsidios de la educación superior, también se debería incluir el impacto de los impuestos en la medición de los ingresos netos (iguales al ingreso bruto más el subsidio de educación superior, menos el impuesto a la educación superior) para cada quinto en el análisis descrito arriba. Si la carga impositiva es aproximadamente proporcional al ingreso, se puede concluir, por lo menos para Argentina, Costa Rica y Uruguay, que el sistema de educación superior tiene poco impacto sobre el ingreso neto. Si la estructura impositiva es regresiva con respecto al ingreso, el sistema de educación superior probablemente haga que la distribución del ingreso neto no sea tan equitativa. D. Políticas Alternativas Los efectos de equidad de la educación superior en América Latina se pueden mejorar adoptando una variedad de políticas alternativas. Muchas polfticas a ser consideradas podrlan mejorar simultáneamente la equidad en el acceso y en las subvenciones a la educación superior. 1. Incrementar ayuda financiera en forma de becas y donaciones a estudiantes potenciales calificados de antecedentes socioeconómicos bljos. La ayuda financiera a estudiantes potenciales de bajos ingresos podría ayudar a reducir los costos privados asociados a la educación superior, y así incrementar la probabilidad de su asistencia a la universidad a tiempo completo.' En el caso de las instituciones públicas que no cobran derechos de matrícula, la ayuda financiera podría limitarse a cubrir alguna porción de los costos de vivienda, libros, y suministros. En el caso de instituciones privadas que cumplen con estándares de acreditación, la ayuda financiera sería contingente a los ingresos, pero cubriría los derechos de matrícula además de otros costos privados. La ayuda financiera podría tomar la forma de donaciones, becas, préstamos subsidiados (donaciones parciales efectivas) y préstamos no subsidiados. En términos de efectos de equidad, no hay razón alguna para que se limite la ayuda financiera a estudiantes de bajos ingresos que asisten a instituciones públicas. Más aún, para mejorar el TJimenez y Ten (1987) demuestran, para d cao de Colombia, que al eliminar las barreras financieras respecto a las incripciones, de tal modo que las admisiones se determinen solmnte sobre la base de la capacidad, podría incrementar significativamente la proporción de estudiantes de estratos bajos en instituciones públicas y privadas, y us también mejorar la equidad en la distribución de subsidios. -63- acceso de estudiantes en regiones donde son pocas las oportunidades de educación superior, la ayuda financiera también podría cubrir tambien parcialmente los costos de transporte. Además de mejorar el acceso, una mayor ayuda financiera a estudiantes de bajos ingresos podría incrementar directamente su nivel de subvenciones a la educación superior, y así mejorar la equidad en la distribución de subvenciones. 2. Mejorar la calidad y el acceso a la educación rcundaria. Un impedimento mucho más importante al acceso que el que representan los costos privados de educación superior, es el acceso limitado y la calidad de la educación secundaria. De hecho, la reasignación de gastos públicos de la educación superior (que significa reducción de inscripciones) para expandir el acceso a la educación secundaria podría tener el efecto neto de mejorar el acceso a la educación superior para hijos de familias de bajos ingresos. Al mejorar el acceso y la calidad de la educación secundaria , por medio de mayores tasas de participación en la educación superior, indirectamente podría mejorar la equidad en la distribución de subvenciones para educación superior. Pero en un sentido más amplio, al incrementar los gastos para ampliar el acceso y mejorar la calidad en la educación secundaria (y posiblemente la primaria), se podría mejorar significativamente la equidad global, medida en ingresos mas subvenciones educacionales. Como se muestra en el Cuadro IV.6, el subsidio Gini para educación primaria y secundaria es consistentemente negativo (exceptuando la educación secundaria en la República Dominicana), demostrando que esos niveles de educación son redistributivos, de ricos a pobres. 3. Introducir el cobro d contingentes pa la educación super. Las propuestas para aumentar significativamente los niveles de matriculas en las instituciones públicas son controversiales en cualquier país. Sin embargo, la poca viabilidad política de una política alternativa no es razón para ignorarlas. Las pensiones de ingresos contingentes para la educación superior pública podrían reducir directamente el nivel de subvenciones que reciben los grupos de ingresos altos y mejorar la equidad de la distribución de estas subvenciones.'7 Además, en el mundo ideal, la introducción de pensiones podría estar acompañada de ayuda financiera a estudiantes de menores ingresos, para cubrir algo de de los costos privados de la educación superior (incluyendo las pensiones si se establecieran niveles de pensiones uniformes para la institución). 67 No hay diferencia si las cuotas de contingents a los ingreso toman la forma de niveles de cuots que varían con el estatus de ingresos del estudiante, o si los niveles uniform de cuotas se establecen junto con la ayuda financiera, el amao de la cual se determina por el estatus de ingresos del estudiante. Esto ultimo es mus plausible, pero el efecto es el mismo. -64- 4. Adaptar los horarios de enseñanza universitaria a las necesidades de los estudiantes que trabian. Tal vez los medios menos costosos y menos controversiales de mejorar el acceso a la educación superior , es modificando los horarios de enseñanza (por ej., clases nocturnas y de fin de semana) de las universidades tradicionales, o introduciendo universidades no tradicionales (por ej., aprendizaje a distancia) con horarios flexibles de enseñanza y aprendizaje. Irónicamente, las universidades privadas logran adaptarse mejor a las necesidades de estudiantes trabajadores que las universidades públicas. Así pues, una tercera opción para el gobierno es ofrecer subsidios directos a los derechos de matrícula para que los trabajadores de bajos ingresos (que de otro modo no podrían sustentar las cuotas) a fin de que asistan a dichas instituciones. V. FINANCIAMENTO A. Introducción El criterio para el financiamiento gubernamental de la educación superior se basa en los beneficios sociales que generan las actividades de la educación --instrucción, investigación y servicio público. Se puede visualizar cada una de estas actividades como generadoras de beneficios pecuniarios y no pecuniarios en favor de la sociedad. Un importante beneficio pecuniario es el aumento de la productividad del capital físico y laboral. Por ejemplo, la instrucción conduce a incrementos directos (incrementos en la destreza y la productividad laboral) e indirectos (complementaridad entre el capital humano y físico) en la productividad." Un ejemplo de beneficio no pecuniario es la posible contribución de la educación superior a la movilidad social y a una distribución de ingresos más equitativa. La existencia de beneficios sociales no justifica por sí sola las subvenciones públicas a la educación superior. Si los beneficios privados son suficientemente grandes como para realizar inversiones privadas considerables en la educación superior, el rol que se requeriría del gobierno sería pequeño. Los beneficios privados tienen más probabilidad de ser mayores para la instrucción y la investigación aplicada y el desarrollo, y menores para la investigación básica. Por supuesto, realzar la movilidad social y mejorar la distribución de ingresos, no son actividades por las que el sector privado se caracterice. La implicancia de este análisis es que el gobierno necesita jugar un rol importante en el financiamiento de investigación básica, incluyendo educación de postgrado relacionada con la investigación, y políticas de financiamiento (por ej., préstamos a estudiantes, becas para necesitados) que mejoren la equidad social, mientras que de algún modo ponga menos atención al financiamiento de la instrucción, incluyendo la educación profesional de postgrado. El hecho que se requiera el financiamiento gubernamental para lograr niveles óptimos de inversión social en la educación superior, no implica nada acerca de cómo se deben proporcionar los servicios en educación superior. Los objetivos sociales respecto a eficiencia y equidad se pueden proporcionar influyendo en el comportamiento de las instituciones privadas, proporcionando directamente educación superior por medio de instituciones públicas, o alguna mezcla de ambas. En América Latina, muchos países muestran una mezcla de instituciones públicas y privadas de educación superior, pero las políticas gubernamentales (y el financiamiento) a veces consideran con renuencia que las instituciones privadas tengan de hecho un propósito público. 65 Se ha usado varias aproximaciones para demostrar la relación entre educación y crocimiento económico, incluyendo la contabilidad de recimiento (por ej., Denison, 1962), la estimación de tasas de retribución al capital humano (por ej., Schultz, 1963), y la estimación de las funciones de producción agregadas (por ej. Hicks, 1980). Otra investigación ha mostrado la complementaridad entre capital humano y físico (por ej., Jamison y Lau, 1982). Sólo el enfoque de la tasa de retribución ha intentado identificar la contribución específica de la educación superior. -65- -66- Problemas en el Financiamiento Esta sección identifica varios problemas que confronta el financiamiento de la educación superior en América Latina. Estos problemas incluyen: 1. Los gastos gubernamentales en educación superior se restringirán en un futuro r6ximo. En los últimos años, las inscripciones en la educación superior pública se han incrementado más rápidamente que los gastos, lo que resulta en una menor calidad en la instrucción y en la investigación. La restricción de los gastos parece que persistirá, lo que sugiere que los gobiernos necesitan encontrar medios mas eficaces en función a los costos para lograr sus objetivos de educación superior. 2. Las instituciones de educación superior son excesivamente dependientes de fuentes únicas de ingresos. Las instituciones públicas dependen casi por entero de los subsidios gubernamentales, mientras que las instituciones privadas dependen de los ingresos por derechos de matrícula. Los criterios económicos de eficiencia y equidad abogan por diversificar las fuentes de ingresos. 3. Las instituciones públicas y privadas tienen capacidad limitada para financiar la construcción de instalaciones y servicios. Las dificultades en financiar servicios de capital limitan la expansión de instituciones privadas e incrementan la politización en la asignación de fondos de construcción gubemamental. 4. Lo resupuestos universitarios se determinan sin criterios claros de desempeño. La política y las negociaciones siempre juegan un rol preponderante en el presupuesto, pero la ausencia de criterios explícitos de desempeño para guiar las asignaciones presupuestarias causa una baja eficacia en función de los costos en el uso de los fondos públicos. 5. Gastos de Educaci6n Superior Los gastos de la sociedad en la educación superior igualan la inversión pública y privada, tanto en instituciones públicas como privadas; por supuesto, la inversión pública se concentra principalmente en las instituciones públicas. Como se mostró en el Cuadro I.S, los gastos públicos reales aumentaron significativamente entre 1970 y 1980, sólo para volver a declinar, especialmente en términos por estudiante. No existen datos comparables sobre la inversión privada, ya sea en términos de costos de oportunidad o desembolsos por derechos de matrícula para instituciones privadas, pero si se considera el hecho de que mas de un tercio de los estudiantes en educación superior en América Latina asisten a instituciones privadas, la totalidad de la inversión privada es substancial, posiblemente igual o mayor que los gastos gubernamentales. -67- Cuadro V.1 Proyecciones de Inscripciones en Educación Superior y Gastos para América Latina (millones de dólares de 1980) Actuales Proyección 1970 1980 1925 2000 Inscrip. en Educ. Secundaria 9,859 15,636 18,667 Asumiendo 23,604 una Tasa Constante de Particip. del grupo de 15-19 años Asumiendo el 1,5 % de 29,638 Crecimiento Anual en la Tasa de Participación Grupo de 20-24 Años 24,034 33,705 39,173 48,878 Inscrip. Educ. Superior 1,640 4,852 6,416 Asumiendo Tasas Constantes Participación del grupo de 20-24 Años en 1985 (AI) Asumiendo Razón 9,692 Constante de Inscip. Socund. y Educ. Superior (AII) Gastos Reales Educ. Superior 11,898 33,051 25,343 (cambio de % de 1985) Asumiendo Costos Unitarios Constantes a niveles de 1980 Al 54,535 (115%) All 66,020 Asumiendo Costos Unitarios (1619) Constantes a niveles de 1985 Al 31,624 (25%) All 38,284 (51 %) Nota: AI asume una tasa de participación constante del grupo de 20-24 años en educación superior, que asume implfcitamente tasas de particpación constantes en educación secundaria, y una rzón constante de inscripciones secundarias y superiores; AII asume una tasa de crecimiento anual de 1.5 por ciento en la tasa de participación a nivel secundaria, y una razón constante de inscripciones en secundaria a inscripciones en educación Superior. Ver Anexo V.1 para detalles. -68- Lógicamente, los futuros cambios en los gastos gubernamentales para educación superior dependerán de la demanda de inscripciones y la globalidad de las restricciones presupuestarias. El Cuadro V. 1 demuestra que las determinantes demográficas de la demanda-tamaño de la universidad, población elegible-continuarán creciendo. No sólo crecerá el tamaño del grupo de 20-24 años, sino que también la cantidad de estudiantes en secundaria, y los graduados crecerá con más rápidez. E históricamente, el porcentaje de bachilleres que continúan hasta el primer año de educación universitaria ha sido alto en América Latina (estimado en un 80% en México y 52% en Uruguay). Si los gastos gubernamentales aumentan en proporción al crecimiento de las inscripciones, se espera que aumenten en un 51 % para el año 2000. Sin embargo, los gastos por alumno han declinado ,desde 1980; si se incre:mentaran los gastos por alumno en términos reales a sus niveles de 1980, se incrementaría el gasto gubernamental en un 161% para el 2000, como resultado del aumento en inscripciones y las mejoras en la calidad. Varios factores siemnbran dudas sobre estas proyecciones: (i) la globalidad de los presupuest:os gubernamentales pueden restringirse lo suficiente como para no permitir el crecimieni:o en los gastos de la educación superior; (ii) un incremento en la competencia para financiar el sector educativo, tanto desde dentro como desde fuera, puede reducir aún más la proporción del presupuesto gubernamental asignado a la educación superior; (iii) la tasa de conversión entre educación secundaria y superior puede decrecer si los bachilleres adicionales tienen capacidades académicas más bajas; (iv) las tasas de participación de la educación superior pueden declinar en respuesta a la disminución en las tasas privadas de retorno; y (v) la demanda de educación superior puede declinar si la calidad o el acceso del sistema público disminuye, y si más estudiantes potenciales encaran el hecho de pagar derechos de matrícula en instituciones privadas. Argentina proporciona un ejemplo de cómo las proyecciones de inscripciones dadas en el Cuadro V. 1 podrían ser subestimadas. Las inscripciones en educación superior crecieron rápidamente en el periodo 1970-1985 a pesar de una tasa alta de participación y una baja tasa de crecimiento de la población. Además, esto ocurrió solamente con un ligero incremento en la relación de inscripciones entre educación secundaria y superior entre 1970 (0,26) y 1980 (0,29). La causa principal del crecimiento en las inscripciones en educación superior parece ser el incremenlo del 39,4% en las inscripciones de educación secundaria entre 1970 y 1980. El ejemplo argentino sugiere que, de estar disponible el financiamiento público para proporcionar la oferta, las inscripciones y los gastos pueden exceder aquellos proyectados en el Cuadro V. 1. Además del crecimiento de la población elegible por universidades, el crecimiento de inscripcianes también se explica por los cambios en la oferta. En algunos países (Argentina, Perú), las polfticas públicas operativas respecto a la oferta se han encaminado para satisfacer la -69- demanda de tarifas cero.69 En otros países (Brasil, Chile) las políticas públicas operativas han enfatizado el mantener estándares de calidad en las instituciones públicas y el depender de las universidades privadas para proporcionar servicios instruccionales de menor calidad. Bajo cualquiera de estas políticas, con frecuencia hay presión para establecer nuevas universidades, especialmente en áreas geográficas donde no las hay en la actualidad. En sistemas federales como los de Brasil y México, los estados pueden establecer nuevas universidades y luego buscar los medios para financiarlas. Simultáneamente, mientras encaraban fuertes restricciones en el presupuesto educacional en 1987, diez estados de Brasil tomaron medidas para establecer nuevas universidades.'7 C. Fuentes de Financiamiento para la Educación Superior Las fuentes de financiamiento para la educación superior varían según el país, el sector público/privado, la naturaleza de la institución (universidad, politécnico, etc.), el tipo de gasto (ordinario, capital), y la actividad (instrucción, investigación). Un ejemplo de la variedad de patrones latinoamericanos se resume en el Cuadro V.2. Todas las actividades en instituciones públicas son abrumadoramente financiadas por el gobierno. Por otro lado, las actividades instruccionales en las instituciones privadas son financiadas privadamente a través de ingresos por derechos de matrícula. Las fuentes de financiamiento de las instituciones privadas varían de algún modo por clase de actividad. En Chile, el gobierno distingue solo ligeramente entre las instituciones públicas y las instituciones privadas más antiguas.7" En México, las instituciones privadas reciben poco financiamiento público para cualquiera de sus actividades. En Brasil, la instrucción universitaria en instituciones privadas se financia mayormente con derechos de matrícula, pero la educación de postgrado y la investigación las financia el gobiemo federal.' 69 Sin embargo, las restricciones de gastos han causado un incremento en la oferh de servicios instruccionales de baja calidad, forzando así a los estudiantes interesados en una instrucción de mayor calidad, a buscar alternativas privadas. 70 Mientras que el gobiemo federal ha publicado varios decretos prohibiendo el etablecimiento de nuevas universidades y nuevos cursos, por varias razones estos decretos tienen poco efecto sobre la expansión universitaria (Instituto de Planejamento Economico e Social, 1987). 71 Por otro lados, las nuevas instituciones privadas, en general no son elegibles para recibir fondos pdblicos para actividades instruccionales. 72 La situación en Brasil es compleja con las universidades públicas federales, completamente financiadas por el gobierno federal, las actividades instruccionales en las universidades estatales públicas financiadas por los gobiernos estatales, y las actividades instruccionales en las universidades municipales públicas, parcialmente financiadas a través de derechos de matrícula. Además, los programas de préstamos estdiantiles del gobierno federal a veces han servido efectivamente como garantes para cubrir los rembolsos de derechos de matrcula en el sector en el sector privado. -70- Cuadro V.2 Patrones de Financiamiento de la Educación Superior en Tres Países Mayores Fuentes de Fondos del Sector Privado País Sector Público Gastos Recurr. Gastos Capital Gastos de Invest. y Grad. Chile mixto mixto mixto estatal México estatal privado privado privado Brasil estatal privado mixto estatal Fuente: Adaptado de Levy (1986). Para América Latina en conjunto, las diferencias en las fuentes de financiamiento entre instituciones públicas y privadas se detallan en el Cuadro V.3. Como se anotó en el anterior Cuadro, las instituciones públicas dependen sobremanera del estado para sus financiamientos, con sólo el 6,4% (en1971) de sus fondos proveniente de propias fuentes, incluyendo lo pagado por servicios universitarios no instruccionales. Por otro lado, las instituciones privadas reciben cerca del 63 % de sus fondos, de sus propios recursos, por ingresos de derechos de matrícula, en primer lugar, y otro 28 % del gobierno. Aquí también se encuentra una variación considerable entre los diferentes países. En 1984, en Perú, la Universidad Católica recibió del gobiemo el 23% de sus ingresos, pero otras instituciones privadas no recibieron nada; en Brasil, las universidades católicas reciben el 58% de sus ingresos de derechos de matrícula, otro 23% proveniente de otros pagos (principalmente de ingresos de hospitales), 12% de contratos gubernamentales (sobre todo para investigación), y menos del 4% de donaciones gubernanentales incondicionales.73 73 Véase Anexo V.2. La universidad católica (PUC-Rio) de río de Janeiro es diferente de ls demds universidades privadas del Brasil, ya que recibe el 59% de sus ingresos en forma de contratos gubernamentales, mientras que sólo un 24% se deriva de ingresos por derechos de matrícula. -71- Cuadro V.3 Fuentes de Financiamiento de Universidades América Latina (porcentajes) Fuentes de Finarciamiento Número de Donantes De Ingresos Sector Universidades Estatales Privados Propios Otros Total Privado 21 27.4 6.0 65.5 1.1 100 Público 103 84.1 1.8 12.6 1.5 100 Total 124 79.0 2.2 17.4 1.4 100 121 Privado 61 27.9 0.6 62.8 8.7 100 Público 130 87.3 2.3 6.4 4.0 100 Total 191 79.9 2.0 13.4 4.7 100 Nota: Los gastos totales para educación superior en 1962 fueron de US$ 2237 millones y en 1971 fueron de US$ 888 millones Fuente: Levy (1986), p.222. Las donaciones privadas no juegan un rol preponderante en financiar la educación superior pública o la privada, debido en parte a la falta de tradición en donaciones caritativas a favor de la educación, y debido en parte a la falta de incentivos en las leyes de impuestos sobre los ingresos. Sin embargo, el potencial para donaciones privadas existe. América Latina tiene su participación de gente adinerada, quienes en otros países (por ej., los Estados Unidos) han formado fundaciones de investigación o han donado universidades. Además, las mismas corporaciones multinacionales que hacen grandes contribuciones a la educación superior en otros países, también se hallan en Latinoamérica. Causas y Consecuencias de la Dependencia Fiscal La dependencia de instituciones públicas en el financiamiento gubernamental es el resultado de un acuerdo social ampliamente sostenido sobre la educación superior latinoamericana, que data por lo menos desde el movimiento de Córdoba, en 1918. Este acuerdo enfaiza el acceso equitativo, que se implementa como admisión gratuita y autonomna institucional, que toma la forma de financiamiento gubernamental de la educación superior y en -72- la cual las universidades no son responsables de cómo se usan esos fondos. El recibo de fondos de otras fuentes -contratos o contribuciones de negocios, donaciones de personas adineradas, o contratos de investigación gubernamentales- implica la responsabilidad de la rendición de cuentas y la pérdida de autonomía. Sin embargo, la dependencia en el financiamiento gubernamental también tiene sus dificultades. Los regímenes políticos enemigos de la universidad pueden causar mucho daño a la institución simplemente reteniendo el financiamiento gubernamental. Y el bienestar fiscal de la universidad está estrechamente unida al del gobierno, que en la década de 1980 resultó en agudas reducciones en los gastos reales gubernamentales para la educación superior. Las instituciones privadas tienden a no ser tan dependientes de una sola fuente de recursos como las instituciones públicas. Aún así, como se muestra en el Cuadro V.3, casi dos tercios del total de ingresos se deriva de matrículas y honorarios. La renuencia del gobierno para promover o ayudar a la educación superior privada también tiene sus raíces históricas. Siempre ha habido preocupación acerca de la influencia de la religión dominante en la región, en los asuntos políticos. Ya que muchas de las mejores universidades privadas tienen una afiliación religiosa, esta posición se ha expresado en esfuerzos para limitar su rol, o para negarles ayuda financiera. En los últimos años ha disminuido esta preocupación, y algunos países (Brasil, Chile, Perú) proporcionan ayuda directa a las universidades católicas. No obstante, la gran mayoría de las instituciones privadas de educación superior no reciben ayuda directa del gobierno. En países con programas de préstamos a estudiantes, reciben sin embargo, alguna ayuda indirecta en forma de descuentos en los derechos de matrícula a los estudiantes. Las consecuencias de la dependencia en los ingresos por derechos de matrícula son la innovación, la baja calidad, y las ofertas limitadas de cursos . Las instituciones privadas se han innovado en términos de tipos de programas y horarios de instrucción para satisfacer la demanda de su clientela. En este respecto, son más sensibles a la demanda que las instituciones públicas. Por otro lado, su clientela también es sensible al precio, y muchas instituciones privadas más nuevas se consideran de bajos costos y de baja calidad. Aquellas pocas instituciones privadas que son consideradas como de buena calidad o con el potencial de desarrollarse para ser centros de excelencia, encaran otro problema proveniente de la dependencia en los ingresos por derechos de matrícula. Frecuentemente los gobiernos controlan los derechos de matrícula que las instituciones pueden cobrar, y por lo tanto limitan directamente sus ingresos, e indirectamente restringeri la calidad de la instrucción. Finalmente, una gran dependencia en los ingresos por derechos de matrícula combinada con una falta de discriminación en los precios por áreas, proporcionan incentivos a las instituciones privadas para ofrecer principalmente especialidades en áreas de costos bajos (educación, derecho, administración) y evitar las áreas de altos costos como ciencia e ingeniería. -73- D. Financiamiento Privado de la Educación Superior Se puede medir la participación privada en el financiamiento de la educación superior de tres modos diferentes: (i) las cuotas de usuario como un porcentaje del costo de la unidad en instituciones públicas, (ii) costos privados totales (cuotas de usuario, costo de oportunidad, y otros gastos privados directos) como un porcentaje del costo social total de la educación superior pública, y (iii) costos privados totales en los sectores público y privado como un porcentaje de los costos sociales totales de la educación superior en los dos sectores. Cuadro V.4 Cuotas de Usuario como Porcentaje del Costo de la Educación Superior en Regiones Selectas del Mundo, 1980 Región % de Países Matrfculas sin Matrículas como porcentaje del Costo de Unidad Africa 69 8.3 Asia 13 12.0 América Latina 0 5.9 Todos 30 8.2 Fuente: Jimenez (1987). Cuadro 2-2. Como se muestra en el Cuadro V.4, en relación a Africa y Asia, las cuotas de usuario, como un porcentaje del costo de unidad en las instituciones públicas de America Latina, son pequeñas. Además, ya que las matrículas incluyen cuotas pagadas para servicios no académicos, tales como servicios de hospital universitario, las figuras en el Cuadro V.4 exageran la participación privada del financiamiento de la educación superior pública. Más aún, como se muestra en el Cuadro V.5, existe una variación sustancial en la región con respecto a esta medición del financimiento privado, que varía desde menos del 1 % en Paraguay hasta un 25% en Chile. Esta medida es más útil desde la perspectiva fiscal del financimiento de la educación superior pública -74- Cuadro V.5 Cuotas Efecivas de Usuario y Costos Privados de la Educación Superior, e Impacto de un Incremento del 10% en las Cuotas de Matrícula si los Ingresos Libres se usaran para ampLiar la Educación Superior País Matriculas Costo privado % Incremento en Inscripciones como % del Costo si la elasticidad de costo fuera: d del Costo Social Total 0 -0.5 Púb. de unid. Bolivia 1.0 17.0 0.1 0.2 Brasil 5.0 18.3 0.5 1.1 Chile 25.0 25.0 3.3 10.0 Colombia 3.4 17.8 0.4 0.7 Costa Rica L.0 19.3 0.9 1.9 Rep. Dominicana 1.0 17.0 0.1 0.2 Ecuador 2.0 17.3 0.2 0.4 Guatemala 10.0 20.0 1.1 2.5 Honduras 10.0 20.0 1.1 2.5 Paraguay 0.7 16.9 0.1 0.1 Uruguay 5.0 18.3 0.5 1.1 Fuente: Jimenez (1987), Cuadros 7-6 y D-1 El Cuadro V.5 también presenta para varios países, los costos privados totales como un porcentaje del costo social total de la educación superior pública; el promedio (sin ponderar) para los once países descritos es del 18.8%. Así pues, la oportunidad y otros costos directos, asociados con la educación pública superior exceden la magnitud de las matrículas en América Latina. Esta medida es útil desde la perspectiva de la participación privada de inversión social en la educación superior pública. Finalmente, conociendo los costos de unidad, los costos de oportunidad, y las fuentes de financimiento en la educación superior pública y privada, se puede calcular los costos privados de la educación superior, en relación a los costos sociales totales de la educación superior en un -75- país.74 El volumen de la participación privada de las inscripciones en la educación superior influiría enormemente en esta medición de la participación privada en el financiamiento de la educación superior. Por ejemplo, la participación privada del financiamiento puede ser muy alta en un país como Brasil, donde casi dos tercios de los estudiantes se hallan inscritos en instituciones privadas, mientras que para un país como Uruguay, donde no hay instituciones privadas, la participación privada no variaría la figura (18.3%), que se muestra en el Cuadro V.5. Esta medida es muy útil desde la perspectiva de la participación privada de la inversión social en toda la educación superior. Ya que esta medida refleja con precisión la política pública respecto al financimiento privado de la educación superior, es lamentable que no existan estudios que comparen a todos los países de América Latina, o que comparen a América Latina con otras regiones en desarrollo en el mundo. Políticas de Precios La educación superior puede, y de hecho cobra, ciertos precios por una cantidad de servicios, incluyendo instrucción (derecho de enseñanza), investigación (gastos generales), y productos vendidos por empresas auxiliares como hospitales, librerías, cafeterías, y albergues para estudiantes. La teoría económica arguye que los precios deberían fijarse al costo marginal de los servicios. Sin embargo, hay varias razones sobre por qué el precio del costo marginal puede no ser enteramente apropiado en el caso de la educación superior. Estas razones incluyen las fallas de mercado en otros sectores (por ejemplo, imperfecciones en el mercado capital con respecto a los préstamos para inversiones en capital humano), beneficios externos (por ejemplo, nuevos conocimientos), posibles consecuencias adversas en la equidad, y la posibiliWdad de un decremento en los costos promedio.75 Como se discutirá más tarde, estos problemas se manejan mejor, no estableciendo precios cercanos a cero, sino, en la mayoría de los casos, estableciendo precios cercanos al costo marginal, e instituyendo políticas específicas de gobierno, y programas para tratar fallas de mercado, equidad, y otras instancias. 74 Los costos de oportnidad pueden variar entre instituciones públicas y privadus, ya que la proporcida de estudiantes que trabajan difiere de los estudiantes en instituciones privadas, que trabajan durante el día y aiste. a claso nocturnas. 75 Se examinan estas razones detalladamente por Jimenez (1937), por lo tanto, no se explican aquf. -76- La política pública en casi toda América Latina es establecer un precio cercano a cero para la enseñanza en las instituciones públicas mientras se establece un precio cercano al costo marginal para la instrucción en instituciones privadas.`6 No se dispone de datos exactos sobre los precios que cobran las instituciones públicas y privadas por investigaciones, pero, la universidad más prestigiosa de Brasil, la Universidad de Sao Paulo, ha tenido éxito recientemente solo al instituir una tasa superior al 5% en algunos contratos` Asimismo, tampoco hay datos publicados sobre los precios que cobran empresas auxiliares como hospitales, cafeterías, etc., pero se sabe que son fuertemente subsidiadas. El Cuadro V.3 indica que todos los países latinoamericanos recaudan algo en cuotas en la educación superior pública, pero es poco lo que se cobra, ya que cubren en total sólo el 5.9% de los costos unitarios, un porcentaje menor que el que se encuentra en Africa o Asia. Hay algunas instituciones públicas (por ejemplo, universidades estatales en México, universidades municipales en Brasil) que cobran derechos de matrícula considerablemente más altos, pero hay muy pocos ejemplos recientes, aparte del de Chile, de grandes incrementos en derechos de matricula en las universidades públicas existentes. Por qué la educación superior pública no pondera correctamente el monto de sus servicios'?P Una de las principales explicaciones sería la tradición de educación superior gratuita y la ampliamente difundida percepción de que un derecho de enseñanza muy bajo asegura la igualdad de oportunidades educacionales. Además, los estudiantes se oponen a derechos de matrícula muy altos, y bajo el sistema de governanza de muchas universidades de América Latina, juegan un rol importante,en elegir la administración universitaria que tornará las decisiones de precios. Autonomía significa característicamente que el gobierno asigna incondicionalmente fondos a la universidad, y ésta tiene considerable libertad para usar estos fondos, ya sea para mantener las matrículas bajas o para mejorar la calidad. Políticamente, dentro y fuera de la universidad, hay grandes riesgos en incrementar los derechos de matrícula y pocos beneficios a corto plazo. 76 Hay una pequeña justificación económica para estas políticas de precios tan radicalmente diferentes. Supuestamente, en la medida en que la educación superior genera beneficios externos, lu instituciones públicas y privadas lo hacen y reciben subvenciones estatales. La equidad podría sustentar que existan precios diferentes, si la educación superior pública estuviera reservada para estudiantes de bajos recursos, mientras que la educación superior privada estuviera compuesta mayormente por estudiantes con altos ingresos, pero en algunos países latinoamericanos, las instituciones privadas albergan mucho más a estudiantes de bajos ingresos que las instituciones pdblicas. n Un análisis hecho por el Consulado de Relaciones Gubernamentales sugiere que una tasa de gastos generales superior al 50-70% es producto de los costos reales de actividades de investigación en las universidades. n Se hará e pregunta en varias regiones del mundo. Por ejemplo, en los Estados Unidos, los cargos por derechos de matrícula están por debajo del costo marginal, y mucho más bajos que los montos de las instituciones privadas; además, las instituciones públicas tienden a cargar tasas elevadas de gastos generales para contratos de investigación, que nuevamente, son menos que los costos reales, y casi la mitad de las tas recaudadas por las universidades privadas. -77- Las consecuencias de cobrar precios incorrectos son varias: (i) exceso de demanda (a precios cercanos a cero) por plazas universitarias, especialmente en áreas con altas tasas de retorno, (ii) menor calidad y/o menor acceso, (iii) equidad reducida en términos de la distribución de ingresos y (iv) costos promedio más altos por cada graduado uniiversitario. La demanda de admisión a universidades públicas depende de varios factores, incluyendo los demográficos, la calidad relativa a instituciones privadas, y los precios relativos a instituciones privadas. Además, la demanda de admisiones en campos especializados depende en parte de las diferencias entre las áreas en términos de las supuestas ganancias; ya que característicamente, los niveles de derechos de matrícula no varían de campo a campo, el exceso de demanda es típicamente más alto en las áreas especialmente remunerativas. Puesto que una matrícula baja limita los ingresos universitarios, una consecuencia es, ya sea una menor calidad que la que existiría de otra forma o un acceso reducido. Por ejemplo, el Cuadro V.5 enlista una expansión que podría ser financiada por un 10% de incremento en las cuotas de usuario bajo dos suposiciones alternativas acerca de la elasticidad de la oferta. De acuerdo a estos cómputos, un incremento del 10% en cuotas podría implicar más de un 10% en inscripciones. Otro efecto de derechos bajos de enseñanza es una distribución desigual de subvenciones entre las diferentes clases de ingresos, y consecuentemente, una distribución de ingresos empeorada; esta consecuencia fue examinada más detalladamente en el capItulo anterior. Finalmente, un derecho de enseñanza bajo no incentiva a los estudiantes a terminar su carrera rápidamente, para luego buscar empleo inmediatamente. Al contrario, un derecho de enseñanza bajo combinado con comidas subsidiadas impulsa a los estudiantes a permanecer estudiando, a repetir cursos y a esperar ofrecimientos de empleo que logren sus expectativas más altas. El resultado es un costo mayor por graduado universitario, que de otra manera no existiría. Préstamos Estudiantiles Se sugiere préstamos a estudiantes como un medio de corregir fallas en el mercado de capital y de expandir el financiamiento privado de la educación superior (i) permitiendo establecer mayores cobros por derechos de matrícula en instituciones públicas y (ii) fomentando el aumento de inscripciones por medio del sector privado, a un costo público bajo. Otra razón fundamental para los préstamos estudiantiles es mejorar la equidad, ayudando a estudiantes de bajos ingresos a financiar los costos de la educación superior privada. En principio, los préstamos estudiantiles pueden lograr todos estos objetivos a un bajo costo para el tesoro del gobierno. En la práctica, han tenido un éxito limitado. Dieciocho países de América Latina y el Caribe ya han establecido programas de préstamos estudiantiles, y los más amplios se hallan en Brasil y Colombia (ver Cuadro V.6).' 79 Woodhall (1983) ha proporcionado una evaluación de estos programas, que constituye la mayor fuente para esta sección. -78- No hay evidencia de que estos programas conduzcan a cuotas de usuario más altas, pero, en por lo menos un caso (Jamaica), el programa de préstamo estudiantil se extá expandiendo como resultado de grandes incrementos en los niveles de derechos de matricula universitarios. Por otro lado, los préstamos para cubrir los derechos de matrícula en universidades privadas ayudaron a expandir rápidamente la demanda de inscripciones en nuevas instituciones privadas. Los países con los dos mayores programas de préstamos en América Latina tamnbién tienen los mayores sectores privados en educación superior.'0 Cuadro V.6 Número de Estudiantes Receptores de Préstamos en la Educación Superior Estudiantes, Países Seleccionados (en miles) Pa(s Núm. de Estudiantes Núm. de Préstamos en Educ. Sup., 1978 1976 - 78 Brasil 1,251 388 Colombia 211 56 (ICETEX) Ecuador 235 14 (IECE) Panamá 34 4 (IFARHU) Venezuela 282 2 Nota: Acronimo de la Organización de préstamos a estudiantes entre paréntesis. Fuente: Woodhall (1983), p.33. So Una reciente evaluación hecha por Jallade (1974) de ICETEX de Colombia, para el periodo 1969-1971, mostró que estudiantes inscritos en universidades privadas recibieron un36 % de los préstamos y 44 % de fondos de préstamos; en esa misma época, las inscripciones en universidades privadas representó el 46 % de las inscripciones totales colombianas. Además, ICETEX financió cerca de 10 % del los ingresos por derechos de matrícula del sector privado. Ms aún, el 72.4% del de préstano promedio por estudiante en una institución privada fue reservado para gatos de subsistencia. -79- En principio, los prograrnas de préstamos estudiantiles pueden volverse autofinanciados a través de rembolsos de los préstamos estudiantiles. Esto no ha ocurrido en América Latina como resultado de un alto crecimiento en los programas, incumplimiento de pagos, y fallas en el indice de rembolsos por inflación, lo que en algunos casos ha convertido a los préstamos en donaciones.`' Aún el ICETEX de Colombia, el programa más antiguo y exitoso de América Latina, generó únicamente el 20% de fondos de préstamos en 1979, en parte, debido a un crecimiento rápido en el monto total de préstamos. Aunque aparentemente los programas de préstamos estudiantiles han sufrido defectos en su diseño, administración inadecuada (especialmente en las recaudaciones) y cambios imprevistos (por ejemplo, inflación) en el entorno económico, han logrado expandir las inscripciones en la educación superior privada a un costo menor de lo que podria haber sido bajo una expansión similar en el sistema público. La experiencia latinoamericana con préstamos estudiantiles debería verse menos como un fracaso del programa mismo y más como una experiencia de aprendizaje en cómo organizar y administrar dichos programas y como un éxito en el incremento de inscripciones en la educación superior, a un costo público reducido. La reciente experiencia brasileña con préstamos estudiantiles, por ejemplo, fue esencialmente equivalente a un experimento con comprobantes de pago de derechos de matrícula contingente a los ingresos. Becas Además de niveles de cuotas y préstamos estudiantiles subsidiados, otro factor que influye en la participación privada en el financiamiento en la educación superior son las becas o donaciones para estudiantes necesitados o especialmente meritorios. Mientras que las donaciones basadas en el mérito son comunes a nivel de postgrado dentro y fuera del país, las becas a nivel pregrado son raras. Tales becas, si existen provienen con frecuencia del presupuesto general de la universidad en vez de ser una partida presupuestaria o un programa especial del gobierno. E. Servicios de Capital El financiamiento para nuevos servicios de capital en la educación superior pública ha sido provisto típicamente por el presupuesto de gobierno o por fuentes financieras bilaterales y multilaterales extranjeras. La inversión de capital en la educación superior privada generalmente al Por ejemplo, el programa Crédito Educativo de Brasil se inició en 1976 con tasa de interés anuales del 15%, pero sin ninguna corrección monetaria por la inflación (Mello e Souza y Faro, 1980). as altas tasa de inflación anuales luego de 1976, combinadas con omisiones en exceso del 50% congdujeron a una discontinuación del progrma en 1980. Se reformuló el programa efectivamente en 1983 con una tasa de interés anual del 5 %, index del principal al 80% de los cambios de precios, y el requerimiento de un cosignatario (Junio de 1987, entrevist con Walter García). 82 En 1986, por ejemplo, las universidades federales brasile5au crearon tres tipos de ayuda financiera fuer de sus propios presupuestos - donaciones de 'controlP para estudiantes destacados que deseen continuar carrerus universitarias, donaciones para proyectos especiales de investigación, y donaciones de estudio-trabajo para estudiantes con necesidades econóicas. La suma total erogada fue de menos del 0.01 por cieto del gasto fedel para educación de pregrado. -80- ha provenido de la comunidad comercial privada, del capital privado de empresa, de superávits acumulados de la institución, y de préstamos de instituciones financieras privadas. La principal excepción es Chile, donde ya desde 1954 el gobierno asignó fondos para la construcción de servicios de capital en universidades privadas.53 En ninguna parte de América Latina existe la tradición de hacer donaciones privadas para servicios de capital, tradición que existe en otras regiones. El Banco Interamericano de Desarrollo (BID) ha sido la fuente extranjera más importante de financiamiento en los últimos años. El BID inici6 22 proyectos de educación superior entre 1970 y 1984 con un costo total de US$703 millones, y préstamos por US$379 millones, principalmente para financiar la construcción de nuevas plantas físicas (BID, 1985)." La Agencia para el Desarrollo Internacional de los Estados Unidos también jugó un papel importante en el financiamiento de inversiones de capital en la década de 1960: los proyectos cdsi siempre fueron grandes (US$20 millones o más) y a largo plazo (hasta 20 años), incluyendo un proyecto en Brasil que dur6 21 años (Seymour, 1985). F. Presupuesto para la Educación Superior Pública El proceso de establecer un presupuesto para la educación superior establece incentivos de conducta: es el mecanismo del que ser sirve el gobierno para inducir con mayor eficacia a las universidades a actuar conforme al interés público (por ejemplo: maximizar la eficiencia externa). El proceso de presupuestación se puede usar no sólo para proporcionar incentivos, smo también para aprender más sobre el costo y la efectividad de programas específicos de educación superior pública o privada, que reciben donaciones públicas. En general, existe un problema de asimetría de información en los procesos de presupuesto público: el proveedor de servicios (la universidad) tiene más información acerca de los costos de la institución y sus funciones de producción de la que tiene el donante (en la forma de órganos ejecutivos y legislativos). La universidad puede dirigir mal al donante respecto a los costos necesarios para lograr los objetivos del donante, y por lo tanto ganar recursos inactivos para usarlos conforme a sus propios objetivos. La asimetría de información puede reducirse a través de presupuestación de programas que proporcionen información sobre costos y los rendimientos de programas específicos. Generalmente, la presupuestación de la educación superior en América Latina no establece incentivos explícitos para la conducta universitaria, ni genera la información requerida para guiar las decisiones de financiamiento público. Por ejemplo, los niveles de financiamiento en México parecen estar determinados por la magnitud del presupuesto del año anterior, por las inscripciones estudiantiles, y por las políticas ad hoc. Los criterios de rendimiento casi no juegan t La legislación de 1954 designó l 0.5 % de los ingresos del gobiemo para la construcción de facilidades de investigación; 7118 del total de ingresos se designaron a instituciones privadas (Levy, 1986, p.79). ¿4 Bn el periodo mAs largo de 1961-1984, el BID apoy6 el desarrollo de mJs de 100 instituciones de ejuc-ación superior en la region, con una contribución total de US$530.6 millones, incluyendo préstamos por TJS$508.0 millones, y cooperación técnica por US$22.6 niillones, que sustentaron becas y asistencia técnica (Herman, 1985). -81- papel alguno en determinar el presupuesto de una institución, aunque la población estudiantil por sf sola explica el 91 % de la variación del financiamiento total de las universidades.`5 El único nivel de autonomía universitaria encontrado en muchos países parece ser inconsistente con la presupuestación de programas. Mayormente, a las universidades se les otorgan presupuestos en sumas globales, no especificados por programas, y tienen la libertad de asignar fondos al interior de la institución. Nuevamente, en México, los requerimientos de presupuesto van desde la facultad o el departamento, hasta el rector, quien hace un pedido en suma global al gobierno. La universidad no tiene que rendir cuentas ante el gobierno por el uso de estos fondos, sólo necesita informar a su consejo universitario. Ya que no existen programas de presupuestación, no hay necesidad de una auditoría financiera ni una de rendimiento.`6 Cuadro V.7 Gastos y Presupuestos, e Inflación en la Educación Superior en Brasil. 1979-1984 (Cr$ billones) Año Presupuesto Gastos Diferencia Tasa de Inicial Finales de % Inflación anual 1978 16.7 23.7 41.8 40.8 1979 26.9 38.3 42.2 77.2 1980 42.7 94.9 122.2 110.2 1981 91.7 176.3 92.3 95.2 1982 212.8 397.0 86.6 99.7 1983 536.1 773.5 44.3 211.0 1984 1,257.1 2,396.8 90.7 223.8 Fuente: Velloso (1987), Cuadro 9 Aún cuando se use el proceso de presupuestación, ya sea dentro de la universidad o entre universidad y gobierno, para proporcionar incentivos de conducta, los incentivos y planes pueden volverse inefectivos debido a la inflación. Por ejemplo, en Brasil, el presupuesto es mayormente ficticio. Como se muestra en el Cuadro V.7, entre 1978 y 1984, con una inflación que promedia '5 Levy (1985), p. 124. 86 El financiamiento brasileño en la educación postgrado es una excepción. LA Coordenacao de Aperfeicoamento de Pessoal de Nivel Superior (CAPES) en el Ministerio de Educación lleva a cabo evaluaciones para todos los programas a nivel postgrado que reciben donaciones públicas, y esa información es usada para construir el presupuesto de cada programa para los siguientes años. -82- más del 100% por año, la variación entre los gastos finales y el presupuesto inicial osciló entre un 429% y un 122%. Cualesquiera sean los incentivos en el presupuesto inicial, son más importantes los criterios para la determinación de apropiaciones suplementarias.37 G. Polfticas Alternativas Las nuevas disposicioness financieras en la educación superior en América Latina podrían incrementar la diversidad en las fuentes de financiamiento, permitir más acceso con pocos incremetos o ninguno en los gastos gubernamentales, mejorar el acceso de estudiantes potenciales de familias de escasos recursos, y mejorar el uso eficaz en función de los fondos gubernamentales en la educación superior. A continuación se detallan varias recomendaciones especIficas y políticas alternativas. 1. La participación prvada en el financiamiento de la educación superior deb¡a incrementarse, impulsando el desarrollo de instituciones privadas e incrementando la recuperación de costos en instituciones públicas. El incrementar la participación privada en el financiamiento de la educación superior podría permitir una expansión continuada de insclipciones y acceso y/o mejoramiento en la calidad de instrucción ante la restricción en los gastos del gobierno en la educación superior. Incrementar la recuperación de costos en instituciones públicas, especialmente incrementando las cuotas de usuario, lo que podría ayudar a diversificar las fuentes de recursos y a mejorar la equidad en la distribución de las sub'venciones del gobierno. La expansión y las mejoras de calidad en el sector privado pueden ser impulsadas por ciertas políticas alternativas específicas: (i) eliminar el control de precios de la enseñanza; (ii) proporcionar subvenciones gubernamentales directas seleccionadas y limitadas (por ejemplo, para una planta física) para ayudar a desarrollar nuevas instituciones o mejorar la calidad de las existentes; y (iii) limitar las inscripciones en el sector público a un número que pueda ser atendido adecuadamente con los niveles existentes de gastos del gobierno destinadas a la educación superior. En países donde hay grandes sectores privados (por ej., Brasil, Colombia), el énfasis de la política pública podría encontrarse más en mejorar la calidad de esas instituciones, que en extender su tamaño. La recuperación de costos en las instituciones públicas se puede mejorar de varios modos: (i) incrementando los pagos netos por derechos de matrícula para los/las estudiantes que estén en disponibilidad de pagarlas; (ii) permitiendo a los/las estudiantes elegir entre un servicio público obligatorio luego de su graduación o pagar la matrícula; (iii) recaudando sobrecargos por impuestos a los ingresos de los graduados o a sus familias (una idea seriamente considerada en Argentina); (iv) aumentando los precios de hospital, cafetería y librería para cubrir los gastos efectivos; (v) introduciendo cargos de tazas de gastos generales por contratos comerciales o 87 Irnicamente una queja sobre este efecto de la inflación es que la autonomía universitaria se reduce ante la necesidad de pedir asignaciones suplementarias al gobiemno (Velloso, 1987). -83- gubernamentales; y (vi) expandiendo las actividades de investigación bajo contratos comerciales o gubernamentales. Ya que los costos de oportunidad representan la mayor parte de los costos privados de la educación superior, los derechos de matrícula se podrían aumentar significativamente con impactos menores en el total del costo privado, y en las inscripciones de los afectados. Por ejemplo, al usar los datos de los Cuadros V.3 y V.4, si se duplicaran las cuotas del usuario de un promedio de 5.9% a un 11.8% del costo por unidad, el total promedio de costos privados, como un porcentaje de los costos sociales de la educación pública superior en América Latina, se incrementaria de 18.8% a aproximadamente 24%. Para garantizar el acceso de estudiantes de bajos recursos, sus cargos netos por derechos de matrícula no se deberían incrementar; esto podría asegurarse a través de becas basadas en la necesidad o por medio de un sistema de cuotas contingentes a los ingresos. Las cuotas de derechos de matrícula también se pueden aumentar selectivamente, dependiendo del área de especialización. Esta es una práctica común en las instituciones públicas o privadas de cualquier parte del mundo. Por ejemplo, los/las estudiantes que se inscriben en especializaciones de alto costo (por ej., ingeniería, medicina), con altas tasas de retorno, deberían pagar más que el promedio de derechos de matrícula de las otras carreras, aunque tal vez en un esquema (por ej., préstamos estudiantiles) que permita posponer el pago hasta que el estudiante perciba sus propios ingresos. Las dificultades políticas en poner precios adecuados a los servicios de la educación superior no deben ser menospreciadas; en algunos casos la Constitución Nacional o la Ley de Educación pueden requerir que toda la educación pública sea gratuita. " Por este motivo, los sobrecargos por impuesto a las utilidades o el servicio público obligatorio serían más aceptables políticamente que una violación del principio de derechos de matrícula cero. Los precios en las librerías y cafeterías se podrían corregir con mayor facilidad, permitiendo a las universidades borrarlas de su agenda de actividades, o contratando a empresas privadas para que se hagan cargo de servicios no subsidiados en los campos universitarios. 2. Los programas de ayuda financiera a estudiantes se deberían mejorar. expandir y extender a estudiantes inscritos en instituciones públicas y privadas. La introducción de programas efectivos de recuperación de costos en las universidades públicas requeriría y proporcionaría recursos para una ayuda financiera más amplia. Esta ayuda tendría la forma de (i) becas y donaciones para compensar los pagos de derechos de matrícula y otros costos privados de la educación superior en que incurren jóvenes de escasos recursos, y (ii) préstamos para costear los pagos de la enseñanza para estudiantes de ingresos medios. Los estudiantes de as Por ejemplo, la Constitución Nacional Venezolana estipula que toda la educación pública debe ser gratuita, pero también establece especfficamente que pueden permitirse excepciones para estudiantes económicamente aventajados en la educación superior (Mendoza Angulo, 1986). El principio de admisión gratuita y la restricción de fondos públicos para instituciones públicas también han sido seriamente debatidos en la asamblea constituyente brasileña. -84- farnilias pudientes no serían beneficiados con becas ni préstamos. Además, no se haría ninguna distinción entre instituciones públicas y privadas acreditadas respecto a la elegibilidad del estudiante para esta ayuda financiera. Al permitir a los/las estudiantes de universidades privadas recibir ayuda financiera del gobierno, mejoraría la igualdad de oportunidades educacionales; más aún, mientras que la elegibilidad del sector privado incrementarla el presupuesto gubernamental para la educación superior, también permitirla al gobierno ampliar las inscripciones en instituciones privadas a costos más bajos que si lo hiciera en instituciones públicas. Los mismos programas de préstamos a estudiantes mejorarían en términos de recuperación de costos, indexando el monto principal a la inflación, recaudando tasas reales de interés a nivel de mercado, requiriendo cosignatarios adultos, y mejorando las prácticas administrativas.`' Además, existen buenas razones para subsidiar los programas de préstamos estudiantiles con tasas de interés por debajo del mercado, o en términos de atraso en los pagos si los programas ampliados se acompañan por derechos de matrícula más altos en las universidades públicas, o una mayor participación en las inscripciones de educación superior en universidades privadas. 3. Las instituciones públicas y privadas deberían tener un mejor acceso al financiamiento de servicios de capital. Los procedimientos y criterios por los cuales las instituciones públicas reciben financiamiento para plantas físicas deberían ser lo más explícitos, regularizados y despolitizados, que sea posible. Además, las instituciones privadas deberían ser elegibles para subsidios gubernamentales directos o acceso asegurado por el gobierno a mercados de capital para financiar su expansión y mejoramiento. La razón fundamental para el acceso de la universidad privada al crédito gubernamental para inversiones de capital es que las inscripciones estudiantiles y la calidad de la instrucción puedan mejorar a un costo público más bajo. Este argumento es especialmente importante en las instituciones públicas en las que hay niveles muy bajos de derechos de matrícula. Las políticas de créditos de este tipo han sido empleadas exitosamente en Japón y Korea del Sur para expandir y mejorar la calidad de la educación superior privada. *9 Por ejemplo, el BID informa que los procedimientos mfs rigurosos redujeron la tasa de retrasos del 77 % al 6% sobre un penodo de cinco para un programa de préstamos especffico que se ayudó a financiar (BID, 1985). -8S- 4. El presupuesto en la educación superior pública debería estar estrechamente relacionado al desempeño de la universidad en el logro de obietivos del gobierno. Se podría mejorar la presupuestación (i) adoptando criterios explícitos de desempeño al determinar los niveles de presupuesto, (ii) indexando el presupuesto por cambios en los precios en economías altamente inflacionarias, y (iii) introduciendo programas de prácticas presupuestarias que incluyan información sobre costos y rendimientos.'0 Las propuestas para nuevas prácticas presupuestarias plantean la compensación entre la autonomía universitaria y la eficiencia en el uso de fondos gubernamentales. En la década pasada, ha habido un alejamiento de la autonomía para asegurar una mayor responsabilidad y eficiencia universitarias en el uso de los fondos del gobierno en Gran Bretaña y en algunos estados norteamericanos. Ya que la autonomía universitaria es muy valorada en América Latina, el desafío se traduce en cómo mejorar las prácticas presupuestarias con el menor impacto en la autonomía. '0Por ejemplo, un catodrítico Mexicano propone los siguientes criterios para la asignación de los fondos federales para educación superior en México: un porcentaje de fondos recibidos de los propios recursos; diversidad de fondos, incluyendo los de la comunidad y los de propia producción; eficiencia en la asignación de recursos; satisfacer las necesidad socioeconómicas de la región; existencia de planes coherentes para un autodesallo; y edad y atus de las instituciones (Castrejon Diaz, 1979). VI. EDUCACION DE POSTGRADO E INVESTIGACION A. Introducción La mano de obra altamente calificada y los nuevos conocimientos han jugado un papel muy importante en el desarrollo de las economías industrializadas, y jugarán un rol aún más importante en el crecimiento de América Latina." El rol cada vez mayor para la ciencia y la tecnología en las economías de la región requiere mayores inversiones en infraestructura científica y tecnológica, y en el desarrollo de la fuerza laboral. Estas inversiones serán financiadas y llevadas a cabo en los sectores público y privado y cubrirán una gama de funciones, incluyendo el desarrollo de capacitación de capital humano, investigación básica y aplicada, desarrollo de tecnología, y aplicación a la producción. La información es un bien público clásico que sugiere que, sin la intervención del gobiemo para impulsar la producción de información (por ej., investigación), la cantidad producida por el mercado sería muy pequeña. Además, por su naturaleza básica, la investigación ocasiona nmás efectos externos que la investigación aplicada; por lo tanto, la tasa social de retorno a los trabajos de Investigación y Desarrollo básicos, es mucho más alta que la tasa privada. Entonces, los gobiernos deben jugar un rol importante en el financiamiento de Investigación y Desarrollo, y una alta proporción de esta investigación es llevada a cabo característicamente en la universidad, donde se produce en conjunto con la instrucción de postgrado.92 Por otro lado, la Investigación y Desarrollo aplicados es por lo general financiado y suministrado en fonna privada. En relación a las regiones industrializadas, el esfuerzo latinoamericano en Investigación y Desarrollo es pequeño, y se concentra mayormente en la investigación básica; casi toda la investigacion en América Latina tiende a ser básica en su naturaleza, comparada a sólo el 10- 20% en los países industrializados (Jones, 1971). La cantidad de científicos e ingenieros en relación a la población, es baja. Los gastos en Investigación y Desarrollo, como porcentaje del producto nacional bruto, son pocos. La inversión privada en Investigación y Desarrollo es muy pequeña; el sector privado de América Latina sólo contribuye con el 3.5% del total de 91 Los intentos por determinar la relación entre educación, nuevas tecnologfas, y productividad económica han incluido ejercicios en la contabilidad del crecimiento (Denison, 1962), estimaciones directas de productividad, en funciones de producción agregadas (Solow, 1957; Jorgenson, 1983) y cálculos de tasas de retorno privado y social para inversiones enr Investigación y Desarrollo (Griliches, 1958). Estos estudios han determinado que la educación y las nuevas tecnologías son imnportantes para explicar el crecimiento económico. En el último trabajo de McMahon (1984) sobnr las determinantes de crecimiento de la productividad en las naciones de la OCDE no se encontró una relación eetadísticamente significativa entre las inversiones en Investigación y Desarrollo y la productividad laboral, pero concluyó que tiene importantes efectos indirectos en la profundización de capital ffsico y humano. 92 Ver Averch 11985) para la elaboración de estos argumentos. Los efectos externos asociadas con Jnvestigación y Desarrollo disminuyen a medida que la investigación se vuelve mAs aplicada, arguyendo la intervención del gobierno más enfocada hacia la investigación que hacia el desarrollo de Investigación y Desarrollo. -86- -87- inversiones en Investigación y Desarrollo, comparado con el 60 - 70 por ciento de otras economías de mercado desarrolladas (Herrera, 1973). Los gobiernos no solo juegan un rol especialmente importante en el financiamiento de la educación de postgrado y de la investigación en América Latina, sino también proporcionan la mayor parte de la Investigación y Desarrollo y casi toda la educación técnica y científica de postgrado. La producción conjunta de la educación de postgrado y la investigación implican que, lo demás constante, las universidades pueden hacer investigaciones a menores costos que otros institutos privados o públicos de investigación. Sin embargo, cabe la pregunta de si las universidades deben seguir disfrutando de este casi monopolio en la oferta de Investigación y Desarrollo.93 B. Esfuerzos de Investigación y Desarrollo La infraestructura de ciencia y tecnología se puede medir usando varios indicadores, incluyendo la composición de la fuerza de trabajo, niveles de gasto en Investigación y Desarrollo, y la productividad del gasto en Investigación y Desarrollo. En cada una de estas instancias, América Latina está muy rezagada del mundo desarrollado y mientras que América Latina supera a gran parte del mundo desarrollado en términos del acceso a la educación superior, no se puede decir lo mismo de los esfuerzos de Investigación y Desarrollo, especialmente en términos de investigación. Fuerza Laboral en Investigación y Desarrollo Un indicador común del nivel de la capacidad en Investigación y Desarrollo es el número de científicos e ingenieros en relación al tamaño de toda la fuerza de trabajo. Como se muestra en el Cuadro VI. 1, América Latina parece encontrarse en una buena situación en relación al conjunto de países en desarrollo al usar este criterio. Hay 251 científicos e ingenieros por un millon de residentes en América Latina, comparados con 127 por un millón en los países en desarrollo de América Latina; más aún, el Indice latinoamericano casi se duplicó entre 1970 y 1980. Pero al comparar a América Latina con el mundo desarrollado se presenta una figura diferente. América Latina tiene sólo un décimo del número de científicos e ingenieros en relación a su población, tal como los países desarrollados. Además, mientras que existe una variación considerable en este indice entre los países latinoamericanos, los países más grandes de la región no varían mucho de este porcentaje.'9 93 Sagasti (1979), por ejemplo, argumenta el llevar a cabo investigaciones aplicadas y orientadas a la acción en centros afiliados a la universidad, en vez de en centros de investigación independientes. 94Ver Anexo VI. 1 -88- Cuadro VI. 1 Número de Cientfficos e Ingenieros por Millón de Habitantes y Gastos en I y D como porcentaje del PNB por Regiones del Mundo Región Científicos e Ingenieros Gastos en 1 y D 1970 1980 1970 1980 Africa 56 91 0.34 0.36 Asia 219 271 0.99 1.08 América del Norte 2,515 2,679 2.59 2.33 América Latina 135 251 0.30 0.49 Pafses en 84 127 0.32 0.45 Desarrollo Países 2,317 2,986 2.36 2.23 Desarrollados Fuente: Anuario Estadfstico de la Unesco (1987). Otra medida del desarrollo de la ciencia y tecnología es el número de investigadores en relación a la población de un país, que se muestra en el Cuadro VI.2. El número por 100.000 habitantes en Latinoamérica varía desde 6 en Paraguay a 43 en Uruguay, y los países más gndes tienen entre 20 y 30. -89- Cuadro VI. 2 Gastos en 1 y D e Investigadores por País (en US$ actuales) Pafs Gastos I & D I & D como I & D per Gastos por Gastos por f do Autores (millones S) X del PBI cápita (USS) Investigador 100,000 Cientff. en habitantes America Latina Argentina 684.70 0.47 24.21 82,944 31 17.3 (1980) Bolivia 6.00 0.07 1.14 0.5 (1978) Brasil 1,231.24 0.58 9.28 51,270 21 30.5 (1984) Chile 98.45 0.41 8.57 23,919 26 9.3 (1982) Colombia 42.97 0. 15 1.60 29,655 16 2.0 (1982) Costa Rica 5.19 0.16 2.22 12,628 18 1.7 (1981) Ecuador 11.63 0.41 8.57 15,183 10 0.3 (1979) Guatemala 13.50 0.22 2.06 24,590 8 0.6 (1978) México 442.71 0.27 6.05 42,519 26 14.5 (1982) Paraguay 4.83 0.12 1.52 27,919 6 0.10 (1980) Perú 64.23 0.30 3.71 17,082 23 1.6 (1980) Uruguay 12.64 0.20 4.35 10,310 43 0.6 (1980) Venezuela 252.58 0.43 16.81 164,435 14 14.4 (1980) Fuente: Sagasti y Cook (1986), Cuadros 8, 29; Centro de Investigación y Desarrollo Intenacionl (IDRC) ( 1982), Cuadro 5. Nota: Los datos de gastos son para I y D en universidades, institutos gubenamentales, institutos de investigación privada y empresas piSblicas; no se dispone de datos sobre los gastos en 1 y D en los que incurren las empresas privadas de producción. -90- Gastos en Investigación y Desarrollo Los gastos en Investigación y Desarrollo, como un porcentaje del PNB, son bajos en América Latina." Como se muestra en el Cuadro VI.l, el índice es de 0.49 para América Latina, lo que significa que es solo ligeramente más alto que el de otros pafses en desarrollo, y mucho más abajo que los países desarrollados (2.23)." Aquí también, hay una considerable variación entre los países, que varían del 0.07 en Bolivia al 0.47 en Argentina, y al 0.58 en Brasil, pero nuevamente, todos los países están muy alejados del promedio de los países desarrollados. Los gastos en Investigación y Desarrollo para América Latina son subestimados porque incluyen sólo Investigación y Desarrollo financiados públicamente. Por otro lado, los gastos en Investigación y Desarrollo para los países desarrollados incluyen los de Investigación y Desarrollo relacionados a la defensa; por ejemplo, en los Estados Unidos, la defensa representa casi un cuarto del total de Investigación y Desarrollo (Nelson, 1984). Hay otras cuatro características de los gastos en Investigación y Desarrollo en América Latina que ameritan atención. Primero, los gastos en Investigación y Desarrollo per capita están positivamente correlacionados con el ingreso per capita, con los mayores gastos en los pafses de mayores ingresos: Argentina y Venezuela. Segundo, los gastos por investigador reflejan los salarios del investigador y el nivel de apoyo a la investigación. Estas figuras tienden también a variar directamente con el ingreso per capita. Tercero, los mayores gastos en Investigación y Desarrollo están altamente concentrados en pocos países, con Argentina, Brasil, México y Venezuela como representantes, con el 91% del total de gastos informados en la región. " Nótese que los gastos en Investigación y Desarrollo incluyen gastos en universidades, empresas pdblicas, e institutos de investigación públicos y privados. No se dispone de datos uniformes de gastos en Investigación y Desarrollo por industria; por lo tanto, los datos informados son subestimaciones del total de gastos en Invesdigación y Desarrollo en todos los pses. f Una explicación parcial para las diferencias entre padses desarrollados y en desarrollo es la mejor recolección de datos sobre los gastos en Investigación y Desarrollo de la industria privada; el total de gastos en Investigación y Desarrollo en los paíse en desarrollo ea generalmente subestimado. -91- Cuadro VI.3 Evolución de Gastos de Investigación y Desarrollo en Paise Seleccionados (en millones de dares de1980) País 1879 1980 1981 1982 1983 1984 Brsil (1) 1,432.0 1,347 (519) 1,480 (860) 1,559 (982) 1,194 (751) 958 (699) Chile (2) 104.9 119.6 112.3 82.5 México (3) 507 (50) 796 (73) 1,014 (104) 558 (64) 368 (45) 640 (50) Perú (4) - 64.2 62.8 49.5 42.3 23.3* Argentina 309.0 648.0 633.0 - - - * estimado Notas: (1) Gastos totales de I & D. Las Figuras entre paréntesis son gastos del gobieno federal para I & D en millones de US$ de 1980; los gastos federales en I & D en 1985 fueron de $1.220 millones. (2) Gastos de I & D en millones de US$ de 1980. (3) Gastos del gobierno federal en ciencia y tecnología en millones de dólares de 1980; los números entre paréntesis son los gastos de CONACYT. (4) Gastos en ciencia y tecnología en universidades públicas e institutos estatales de investigación Fuente: Centro Nacional de Pesquisa (CNPq) (1987), Cuadro II.1, y Sagasti y Cook (1985), varios cuadros; UNESCO, Anuario Estadístico, varios años. Cuarto, los gastos reales en Investigación y Desarrollo crecieron rápidamente en la década 1970-1980, y se redujeron luego abruptamente.97 El Cuadro VI.3 muestra que en Brasil, los gastos declinaron en casi un tercio entre 1982 y 1984; en Chile hubo una reducción de un cuarto desde 1981 a 1982; en México, el gasto de 1983 fue 64% más bajo que en 1981. El cuadro general del financiamiento gubernamental para Investigación y Desarrollo es uno de cambio bruscos de anio en anio. 97 Lo gastos rdes de invesigación dkl gobieno fedea on Brasil crecieron a una usa aual de 31.55 de 1970 a 1975 y a una tasa de 4.4% de 1975 a 1980 (IDRC, 1982). -92- productiviad La productividad de los gastos en Investigación y Desarrollo en términos de publicaciones y patentes varía grandemente entre los países de América Latina; no se dispone de datos comparables mundialmente. El Cuadro VI.2 demuestra que cuatro países dominan la región en términos de publicaciones científicas. Argentina, Brasil, México y Venezuela tienen el 76.7% de todas las publicaciones científicas, lo cual no es proporcionado con su participación de gastos totales en Investigación y Desarrollo. El Cuadro VI.4 nos da otra visión de cómo la productividad en la investigación varía de país a país. La razón de investigadores equivalentes a tiempo completo, a autores nos da una medida sobre la cantidad de tiempo de investigación que se requirió para producir una publicación. Según esta medida, Chile, República Dominicana y Venezuela son relativamente eficientes en comparación a Ecuador y Perú. Otra medida de la productividad en la investigación es el aumento de la producción resultante de la investigación. En este respecto, América Latina también se halla en desventaja, en comparación con otras áreas más desarrolladas. Por ejemplo, en las décadas que siguieron a la Segunda Guerra Mundial, la producción agrícola se incrementó a una tasa anual de 3.7%, y s6lo un tercio se debió a la productividad mejorada. Por otro lado, en Europa, el 80% del incremento en la producción agrícola fue debido a mejoras en la productividad. Y en los Estados Unidos, el rendimiento agrícola agregado incrementó en un 25S%, mientras que la tierra cultivable decrecía en un 18 por ciento (Schatan, 1970). El índice de gastos de Investigación y Desarrollo entre autores nos da otra medida del esfuerzo requerido para producir una publicación. Aquí también, Chile aparece como especialmente eficiente en comparación con Brasil, Perú y Ecuador. Las diferencias en leyes y regulaciones de patentes hacen que el número de patentes emitidas sea una medida cuestionable de la productividad de Investigación y Desarrollo. Sin embargo, dada la falta de buenas mediciones de producción de la investigación en general, esta medida amerita alguna atención. Los resultados son bastante consistentes con los encontrados para índices de esfuerzo de investigación a autores. La relación de investigadores a patentes es especialmente alta en Colombia, Ecuador y Perú, y baja en Argentina, República Dominicana y Venezuela. La razón de gastos a patentes muestra a Ecuador y Brasil como relativamente ineficientes, en relación a Argentina y Costa Rica. -93- Cuadro VI4 Indicadores de Productividad en Ciencia y Tecnología (gastos en millones de US$) País/Año Cociente de Cociente de Cociente de Cociente de Investigadores Gastos 1 & D Investigadores Gastos I & D a Autores a Autores a Patentes a Patentes Argentinal982 12.38 0.45 11.91 0.43 Brasil 1982 13.58 0.75 67.72 3.74 Chile 1982 4.18 0.09 63.80 1.39 Colombia 1982 42.58 0.38 132.47 1.19 C. Rica 1982 14.17 0.09 65.38 0.40 Rep.Dom 1980 8.33 0.32 14.29 0.54 Ecuador 1979 54.71 0.83 191.50 2.91 México 1980 11.12 0.40 59.84 2.14 Perú 1980 53.98 0.71 131.30 1.74 Venezuela 1980 8.58 0.59 32.22 2.22 Fuente: Sagasti y Cook (1985), Cuadro 30 Nota: Se incluye en los cálculos sólo el número de patentes registradas por residentes del país Explicando el Bajo Esfuerzo en Investigación y Desarrollo Las Academias de Ciencias de América Latina (ACAL) se reunieron en Chile en 1984, y enumeraron ciertos factores que afectan adversamente a la ciencia (Segal, 1987). Estos incluyeron: * énfasis en títulos profesionales más que en los orientados a la investigación; * limitada experiencia en investigación de los instructores de cursos de postgdo; * aislamiento y falta de intercambio entre científicos latinoamericanos; * continuo agotamiento intelectual de los investigadores; * falta de participación de los científicos en decisiones referidas a proyeco de investigación; -94- * separación de comunidades científicas de los sectores económicamente productivos'; y * insuficiente comprensión de la comunidad y del gobierno acerca del rol de la ciencia en el desarrollo. C. Investigación y Educación de Postgrado en la Universidad Investigación Las universidades juegan un papel preponderante en producir investigación y mano de obra altamente calificada en América Latina. El Cuadro VI.S muestra, que para la mayoría de los países, más de la mitad de los investigadores trabajan en universidades. En términos de personal, las universidades juegan un rol especialmente importante en Brasil, Costa Rica y Chile. Nuevamente, se nota el dominio de pocos países -Argentina, Brasil y México- en términos de capacidad de investigación. Cuadro VI.S Indicadores de Esfuerzos de Investigación en Universidades. Número de % de Investig. % de Proyect. % de Gastos I & D Sect. Inst. Investigadores Nacionales Nacionales Universidades Privados Argentina 8,545 45.1 42.1 33.3 s.d. (1982) Brail 15,518 64.6 sin datos 26.7 s.d. (1978) Colombia 2,592 54.4 64.4 15.3 13.0 (1982) Costa Rica 642 75.5 53.7 46.0 9.60 (1981) Chile 3,691 81.5 78.1 54.2 20.3 (1982) Ecuador 306 39.9 39.9 14.2 21.7 (1979) México 8,858 46.0 sin datos 24.7 8.50 (1984) Perú 2,747 58.5 62.9 9.3 5.10 (1980) Venozuela 2,240 61.0 61.1 28.2 s.d. (1980) Puente: Sagasti y Cook (1985), Cuadros 11,14; IDRC (1982), Cuadros 10.11 n Vdae Sabato and Botana (1970) para mayor anílisis de este problema y sus consecuencias para la ciencia. -95- Sin embargo, los fondos para la investigación universitarios no se equiparan con la capacidad investigativa (medida en porcentajes de investigadores). Del total de gastos en Investigación y Desarrollo, cuya mayor parte es financiada por el gobierno, s6lo las universidades chilenas reciben más del 50%. Las universidades brasileñas, con el 65% de todos los investigadores, reciben sólo el 27% de los fondos para ínvestigacíón. Y las universidades colombianas, con el 54% de los investigadores, reciben sólo el 15% de los fondos para la investigación. 9 Las desviaciones entre la participación de la capacidad investigativa y la de los fondos para investigación pueden ser causa y consecuencia de la baja productividad en investigación (en términos cuantitativo y cualitativo) de las universidades. Se pueden identificar cuatro causas de la baja productividad en América Latina: (i) falta de una fuerte tradíción investigativa empírica; (íi) juventud e inmadurez de la mayoría de los programas de postgrado orientados a la investigación; (iii) falta de una masa crítica en términos de investigadores experimentados y capacitados; y (iv) falta de incentivos, especialmente financieros, para conducir las investigaciones. Es difícil encontrar estudios sobre el desempeño investigativo universitario. Un estudio brasileño encontró que los costos por unidad de investigación publicada variaban entre $3.841 y $272.000, con costos unitarios más altos en las nuevas universidades. Una razón de los altos costos es que el plantel facultativo tiene cargas ligeras de enseñanza que le permiten hacer investigaciones, pero de hecho, pocos facultativos lo hacen. La falta de mecanismos para recompensar o penalizar al plantel facultativo en relación al desempeño investigativo no proporciona un incentivo financiero para la investigación. Educación de Postgrado El desarrollo de la educación moderna de postgrado en América Latina ha tenido que luchar contra patrones institucionales y tradiciones. Antes de la Segunda Guerra Mundial, los títulos de postgrado se ofrecían en poca escala, se organizaban alrededor de un estudio individual bajo la supervisión de un profesor veterano. Esta capacitación era vista como una preparación para una carrera catedrática, no organizada para proporcionar una capacitación altamente especializada para economías industrializadas. Además, la calidad de la educación de postgrado era cuestionable, dada la relativa independencia de cada programa y la pobreza de recursos materiales, que caracterizaban las colecciones investigativas y los materiales de referencia de muchas universidades. Se logró la introducción de programas de grado a gran escala con curriculums sistemáticos, en oposición a aquellos que ocupaban cátedras claves. A pesar de estos problemas, el número de programas de postgrado y las inscripciones han crecido rápidamente, más 99 Los datos para Brasil y Colombia probablemente reflejan el importante rol de la educación superior privada, donde reside un gran número de investigadores que reciben muy poco apoyo instiuciond de fond públicos para investigación. -96- notoriamente en Brasil (ver Cuadro VI.6). Una gran proporción de inscripciones de postgrado son a nivel maestría, que tienden por lo tanto a ser incluisvas y muchas veces requieren de una tesis. Cuadro VI.6 Inscripción de Estudiantes de Postgrado por Areas, Pafses Seleccionados País Inscripción Tasa de Inscripciones % de Inscripc. Postgrado Postgrado Crecimiento Postgrado como % del Ciencia Nat. Salud Total Inscripc. México 39,675 7.67 3.28 5.5 29.6 1985 Brasil 40,405 10.04 2.73 14.7 12.2 1983 Chile 2,371 11.35 1.2 24.0 6.4 1984 Colombia 7,850 6.59 2.01 5.8 20.8 1985 Nota: La tasa de crecimiento es el porcentaje de incremento anual desde 1975 para México, 1974 para Brasil, y 1977 para Chile y Colombia. Fuente: Unesco, Anuario Estadístico (1987) El crecimiento de los programas de postgrado ha ocasionado en cierto modo demasiados programas en relación a los fondos disponibles; el tamaño de las clases es pequeño, la proporción maestro-alumno es baja, y mayormente, el plantel facultativo no está lo suficientemente calificado. La dispersión de estudiantes y facultativos en medio de tantos programas permite en teoría la competencia y supervivencia de los mejores (alta calidad) programas. Pero en la práctica, la baja calidad y los programas costosos siguen vigentes, y la dispersión de esfuerzos impide el desarrollo de una masa crítica, tanto en términos de estudiantes como de facultativos, para desarrollar verdaderos centros de excelencia. -97- D. Financiamiento de la Investigación Universitaria y de la Educación de Postgrado Las universidades reciben apoyo gubernamental para la investigación institucional y para proyectos de investigación; el apoyo institucional , que toman la forma de instalaciones y servicios de apoyo investigativo y reducidas cargas de enseñanza para los facultativos, y representa con seguridad la mayor proporción del total. Desafortunadamente, el apoyo institucional está pocas veces acompañado por la evaluación del desempeño investigativo institucional, y rara vez el plantel facultativo recibe recompensas o incentivos positivos para hacer investigaciones. Otro problema del apoyo institucional para la investigación es que éste no se puede distinguir del apoyo institucional para la instrucción. Como consecuencia, las reducciones de los gastos totales universitarios pueden estar asignadas desproporcionadamente a la investigación. El financiemiento de proyectos de investigación revisados externamente es una innovación relativamente nueva en América Ltina, pero varios países han establecido consejos separados para ciencia y tecnología, para este propósito. Estos programas gubernamentales para el financiamiento de la investigación sufren de varias dolencias (i) generalmente, los niveles de fondos son inadecuados y decrecientes;100 (ii) no hay rembolso de gastos generales universitarios;'"' (iii) los niveles de fondos son inciertos. Los niveles de fondos son inciertos en dos respectos. Primero, como se muestra en el Cuadro V.3, estos niveles varían dramáticamente de año en año, poniendo en riesgo los ya existentes y la iniciación de nuevos. Segundo, en economías inflacionarias hay grandes diferencias entre los gastos de investigación presupuestados y los reales, otra vez poniendo en riesgo los proyectos de investigación. `<2 La educación de postgrado es financiada directamente a través del presupuesto generl universitario, e indirectamente a través de becas estudiantiles. Los patrones de financiamiento varían de país a país, en México, solo la educación pública de postgrado recibe financiamiento público, mientras que en Brasil tanto la educación pública como privada a nivel de postgrado reciben fondos del gobierno. Los problemas principales que involucra el financimiento de la 100 Por ejemplo, las universidades nacionales de Argentina recibieron s61o d 6.1% de los fondoa gubernamentales para ciencia y tecnología en 1983, lo que significa una reducción de un 22.8% en 1984 [G«et (1986)]. ° Si los contratos de investigación representan una proporción considerable de la actividad total universitaria, la falta de rembolso de gastos generales universitarios implica que la universidad subsidia proyectos de investigación del gobierno, con recursos tomados de otras actividades universitarias, especialmene de la instrucción. '02 El Anexo VI.4 muestra que ls variaciones entre los gastos pregupuestados para Investigaida y Desarrollo y los reales en Brasil son de un 32 %. -98- educación postgrado son la dispersión de fondos entre demasiados programas y la ausencia de mecanismos de financiamiento que proporcionen incentivos de desempeño.'03 E. Políticas Alternativas Los problemas que confrontan la educación de postgrado y las investigaciones universitarias latinoamericanas se pueden resumir en (i) falta de efectividad en función de costos en la educación de postgrado; (ii) baja productividad investigativa; y (iii) inadecuada asignación de recursos para la investigación universitaria. Las recomendaciones específicas para aliviar estos problemas se describen abajo. 1. Se puede reducir el número de programas de postgradº ofrecidos en la Región. La educación de postgrado no es eficaz en cuanto a costos, debido a la gran cantidad de programas de postgrado que cuentan con números reducidos de estudiantes y la escacez de masa critica en términos de personal facultativo y estudiantes. La continua proliferación de los programas de postgrado puede impedir el desarrollo de centros regionales de excelencia en áreas específicas. A nivel nacional, las agencias de acreditación deberían adoptar estándares mínimos de desempeño para el establecimiento de nuevos programas. Las autoridades responsables de distribuir los recursos públicos, sean los ministerios de educación o los consejos de rectores, deberían asegurarse de que vendrán fondos en los próximos años, antes de aprobar el financiamiento de nuevos programas de postgrado. Además, se debería determinar la selección de programas de expansión o contratos, basándose en parte, en criterios de desempeño. En la mayoría de los países, las inscripciones en postgrado son muy limitadas para permitir una competencia efectiva entre los mejores estudiantes y profesores investigadores. Mayormente existe sólo un par de programas de prestigio en un país en cualquier área. Sin embargo, en toda la región existen suficientes programas postgrado en cierta área como para permitir comparaciones basadas en la calidad, y por lo tanto, ayudar a fomentar una competencia constructiva que conduzca al desarrollo de centros de excelencia. 2. Los recursos de investigación podrían asignarse para favorecer el incremento en la poductivida investigatdv. La productividad investigativa es baja en América Latina, y de acuerdo a estándares internacionales, los gastos en investigación son bajos y desproporcionados con el número de personal facultativo calificado, involucrado en la investigación. Quizás se deberían incrementar los gastos en la investigación, pero primero se tendrían que reasignar los recursos existentes para mejorar la productividad. El financiamiento gubernamental o universitario son para proyectos de investigación es relativamente bajo en todos los países, y los fondos inadecuados para las instalaciones de investigación, equipos y suministros. Pero el financiamiento de la investigación, en términos del 103 Aunque esto es generalmente cierto, como se notó anteriormente, el mecanisno de evaluación del programa de graduados CAPES proporciona algunos incentivos para mejorar el desempeño. -99- tiempo del personal facultativo, es grande, debido en parte al mito de que todo el plantel facultativo a tiempo completo realiza investigaciones, y, por lo tanto, se deberían reducir las cargas académicas. Es discutible que la productividad investigativa mejore al reasignar los recursos totales para investigación del personal facultativo no productivo (en términos de investigación) a personal productivo, y de programas o instituciones no productivos (en términos de investigación) a productivos. Particularmente, las cargas académicas estándares podrían incrementarse para aquel personal facultativo que no produzca investigaciones, y así se permitirían reducciones en el total de facultativos y los ahorros derivados se podría usar para incrementar el soporte institucional a la investigación. La factibilidad política de esta conducta es altamente cuestionable, pero podría ser más atractiva si algunos ahorros de las reducciones por facultativos se usaran para aumentar los salarios de investigadores y no investigadores. 3. El apoyo financiero investigativo podría dirigirse al desarrollo de la capacidad investigativa. así como a proyectos especfficos. y criterios más estrictos de desempeño podrían integrarse a los criterios de financiamiento. El financiamiento gubernamental para investigación debería darse en forma de apoyo institucional y de proyectos. El apoyo institucional podría tener que desarrollar la infraestructura y la masa crítica para una investigación altamente cualitativa por un largo período de tiempo. Más aún, ya que los fondos gubernamentales para la investigación son siempre limitados, se debería restringir el número de programas receptores de apoyo institutional y dar prioridad a aquellos que se juzgue más exitosos o más factibles de tener éxito. Esta lógica conduce a la conclusión de que algunas entidades públicas (no necesariamente el ministerio de educación) deberían asignar fondos para áreas específicas de apoyo institucional, en vez de designar donaciones en bloque a las universidades para que éstas las asignen entre sus departamentos, de acuerdo a sus propios criterios. También se debería adoptar criterios de desempeño en la asignación de fondos gubernamentales para proyectos de investigación. En la mayoría de los países, los consejos de ciencia y tecnología ya están utilizando un proceso de revisión entre colegas para asignar fondos usando criterios de calificación del personal y de las instituciones que requieren fondos. Finalmente, por la naturaleza de los beneficios sociales de investigación, sería necesario que todas las instituciones, públicas o privadas, sean elegibles para el financiamiento gubemamental de la investigación, ya sea en forma de apoyo a instituciones o como apoyo a proyectos. VII. ESTRATEGIAS PARA MEJORAR LA EFICIENCIA Y LA EQUIDAD A. Resumen de Hallazgos Las inscripciones en educación superior en América Latina han crecido rápidamente en las últimas dos décadas, y continuarán creciendo si la tasa de participación grupal por edad permanece constante. También ha crecido el financiamiento gubernamental para la educación superior, pero desde 1980 el gasto real por alumno ha declinado significativamente. El status fiscal de la mayoría de los gobiernos no puede mejorar lo suficiente como para crecer de acuerdo al gasto real por alumno. El futuro aumento de inscripciones necesitará ser financiado por el sector privado, a través de recuperación en función de costos en el sector público o por expansión ,del sector privado. Además de las restricciones del gasto futuro, este documento ha identificado varios problemas en cuanto a la eficiencia y equidad en la educación superior de América Latina. Los problemas y las estrategias para subsanarlos se resumen debajo. Sin embargo, el énfasis de estos problemas en la educación superior no debe desmerecer los éxitos de América Latina en este sector. Este crecimiento sin precedentes en las inscripciones ha sido en la mayoría de los casos, absorbido lentamente a través de una expansión combinada de los sectores público y privado. A pesar de la calidad cada vez menor en la educación, el acceso a ¡as universidades ahora se aproxima al de los países industrializados. En muchos países, las nuevas instituciones privadas han ingresado al mercado con relativa facilidad. El aumento de instituciones públicas innovadoras y experimentales ha dado por resultado una rica diversidad de ofertas de educación superior. Se puede encontrar respuestas a muchos de los problemas identificados en este estudio dentro de los limites de las propias regiones. La diversidad de ofertas de educación superior ha conducido a una cantidad de políticas e instituciones modelo. Algunas de éstas son identificadas más abajo. B. Eficiencia Interna La asignación de recursos no es eficiente en muchas universidades, ya que existen demasiados profesores y demasiado personal administrativo en relación al número de estudiantes, y muy pocos suministros, equipos y mantenimiento muy pobres. Los sueldos de los facultativos y el porcentaje de facultativos de tiempo completo son muy bajos. Si se quiere mejorar la eficiencia interna, se requerirá la introducción de criterios de desempeño para asignar recursos dentro de las universidades; la reasignación de recursos, de la cantidad de recursos de personal a recursos de otros tipos y a la calidad del personal; la reducción del número de aiíos de estudio necesarios para producir graduados; la disminución de costos en los procedimientos de admisión; y un uso más intensivo de los servicios de capital. -100- -101- La implementación de propuestas de reasignación de recursos requiere (i) la existencia de mediciones de desempeño objetivas (producción, costos, flujo de estudiantes) y sistemas de información y procedimientos de evaluación para generar esa información; (ii) capacitación administrativa sobre cómo usar esa información; (iii) desarrollo de exámenes de ingreso uniformes y estadarizados que puedan ser usados por la mayoría de universidades; y (iv) asistencia técnica para mejorar el curriculum universitario, métodos de ensenanza, etc. Mientras que la reasignación actual de recursos puede ser controversial polfticamente, no lo será tanto el desarrollo de la infraestructura requerida. Existen ejemplos de este tipo de infraestructura en varios lugares de América Latinay, pueden servir de modelos. La Pontificia Universidad Católica de Chile ha adoptado un modelo descentralizado de administración central de costos, que proporciona información a unidades dentro de la universidad con respecto a costos e ingresos, y proporciona incentivos presupuestarios para reducir costos. 10 Un modelo de evaluación de programas es la evaluación de programas a nivel de postgrado CAPES del Brasil, analizada anteriormente.'0` La Universidad de Los Andes de Bogotá y la Universidade Federal de Santa Catarina de Brasil nos dan ejemplos de preparación profesional para administración universitaria, mientras que el Centro Interuniversitario de Desarrollo (CINDA) proporciona asistencia técnica en administración universitaria a veinte instituciones latinoamericanas. INCAE de Costa Rica es un ejemplo de una institución que puede proporcionar exitosamente asistencia técnica regional pera mejorar la calidad instruccional. Generalmente, las instituciones privadas han usado sus instalaciones de capital más intensamente que las instituciones publicas, y han ofrecido clases nocturnas a estudiantes que trabajan. El Instituto Tecnológico (INTEC) de Santo Domingo da clases durante todo el año, lo cual permite a los estudiantes recibir títulos de ingeniería en un mínimo de cuatro años, comparados con los seis usuales. Finalmente, un ejemplo de un sistema nacional de exámenes de admisión es provisto por Chile. 104 Este modelo incluye el cílculo de la tasa de gastos generales de toda la universidad, que son recaudados como impuestos sobre ingresos de cada unidad; también en los Estados Unidos se usa la administción central de costos para varias universidades independientes. los Los resultados de esta evaluación reciben gran publicidad en Brasil, incluyendo una publicación anual de reutados en la revista Playboy, y es la base de la guía studiantil ma completa para l ucación speior Basil. -102- C. Eficiencia Externa La tasa social de retomo para la educación superior parece haber declinado con el acelerado crecimiento de la fuerza de trabajo con educación universitaria. Sin embargo, las variaciones en tasas de retomo entre los diferentes campos indican que si se altera la mezcla instruccional de la universidad, se podría mejorar la tasa general de retomo. Otras políticas para mejorar la tasa social de retomo son la adopción de costos alternativos más bajos (por ej., universidades comunales de dos años, enseñanza a distancia) y la reasignación de recursos de la expansión de la cantidad a la mejorara de la calidad de instrucción.`<0 La implementación de políticas para mejorar la eficiencia extema por medio de alteraciones en la mezcla instruccional requiere de información e incentivos tanto a estudiantes como a instituciones. Los estudiantes no eligen su carrera sólo por los ingresos pecuniarios, sino que las ganancias potenciales influyen en su decisión. Sus respuestas a las señales de mercado podrían mejorar dando información sobre las oportunidades de empleo y ganancias por áreas, y si es posible, por instituciones; esto último requerirla estudios de seguimiento de graduados. También se podría mejorar las respuestas por medio de programas académicos flexibles que permitan a los estudiantes prorrogar su elección específica de la carrera a seguir. Finalmente, se puede mejorar las respuestas a través de incentivos financieros bajo la forma de diferenciales en los derechos de matrícula y apoyo financiero en forma de préstamos y/o becas. Los únicos ejemplos de políticas que influyen en la elección de carreras son las becas que algunos países (Argentina, Brasil) proveen a nivel postgrado en áreas específicas. La universidad no se interesa necesariamente en la eficiencia externa; sus intereses se basan mayormente en la calidad de programas y en el prestigio. Por lo tanto, es apropiado que, alguna institución a nivel nacional establezca incentivos presupuestarios para cambiar la mezcla de aperturas por áreas que ofrece la universidad. Para las instituciones públicas, esto se podría traducir en variaciones por área ( o mejor por grupos de áreas) en términos de subsidio neto por estudiante que se dé a la institución, y que este subsidio neto sea la diferencia entre el pago a la institución y el costo instruccional promedio por estudiante en un área dada. Las instituciones privadas serían más proclives que las públicas a incrementar la oferta ea respuesta a la demanda. Aunque las variaciones en subsidios netos pueden ser implícitas en los resultados de las negociaciones presupuestarias entre universidades y autoridades públicas financiadoras, las fórmulas de financiamiento con subsidios netos explícitos por área no existen. 106 No hay un apoyo empírico para el retorno a los mejoramientos cualitativos en la educación superior, aunque las investigaciones sobre niveles más bajos de escolaridad nos dan evidencias sugestivas [Bebrman and Birdsall (1983)]. Ya que los argumentos de la universidad pública para mayores subvenciones gubernamentales implícitamente proponen este caso, deberla existir un amplio soporte a las investigaciones empíricas sobre este tema. -103- Varios países han explorado la idea de mejorar la eficiencia externa introduciendo costos alternativos bajos a la universidad tradicional. Estas alternativas no s6lo serían de costos bajos, sino que también darían mejores resultados que la universidad en proporcionar conocimientos orientados vocacionalmente. Venezuela tiene un sistema único de universidad comunal, y el aprendizaje a distancia o la universidad abierta existen como en Colombia y Venezuela. Como en el caso de la inversión en la calidad instruccional, sin embargo, no existe evidencia empírica de que estas alternativas hayan mejorado la eficiencia externa. Finalmente, la eficiencia externa se puede mejorar estableciendo nexos más estrechos entre el curriculum universitario y las necesidades de los empleadores. La mejora en las relaciones entre la universidad y su comunidad podrían contribuir, en general, a un mayor entendimiento. La falta de relevancia del curriculum universitario público para el empleador en el sector privado ha estimulado el desarrollo de algunas instituciones privadas de educación superior, únicas en su género. La Universidad del Pacifico en Perú, por ejemplo, está coadministrada por un grupo de empresas privadas. D. Equidad La educación superior no proporciona un acceso equitativo a todos los ciudadanos, más allá de su estatus socioeconómico, y no es un medio efectivo de redistribución de ingresos. Sin embargo, se puede adoptar políticas para mejorar el acceso de jóvenes de familias con escasos recursos, y para asegurar que grandes proporciones de subvenciones públicas para educación superior vayan a grupos de bajos ingresos. Las políticas para mejorar el acceso incluyen ayuda financiera a estudiantes de menores ingresos para compensar los costos privados de la educación superior; mejoras en el acceso y calidad a niveles de educación más bajos; e incremento en la oferta de educación superior a horarios convenientes para estudiantes que trabajan. Los programas de préstamos gubernamentales en Brasil y Colombia han ayudado anteriormente a financiar costos privados de educación superior, y la elegibilidad y la magnitud del préstamo han estado de acuerdo a las necesidades financieras. No obstante, los programas de becas gubernamentales son de muy poco alcance. Las mismas universidades ofrecen programas becarios insuficientes, pero éstos están basados en el mérito y no así en la necesidad económica. Hay varias instituciones públicas y privadas que ofrecen instrucción en horarios convenientes para estudiantes que trabajan. Lo que sorprende es que algunas instituciones públicas (por ej., muchas universidades chilenas y la mayoría de las universidades federales brasileñas) no adoptan este sistema. La principal política para asegurar que proporciones mayores de subvenciones públicas para la educación superior lleguen a grupos de pocos ingresos es un prorrateo en base a ingresos, o la recaudación de niveles uniformes de derechos de matrícula al mismo tiempo que se compensa con ayuda financiera a estudiantes de menores ingresos. Aparte de Chile, esta -108- Cano, Daniel, La Educación Superior en la Argentina. Buenos Aires: Grupo Editor Latinoamericano, 1985. Carison, D.E., The prodution and Cost Behavior of Higher Education Institutions. Ford Foundation Program for Research in University Administration. Berkeley: Universidad de California, 1972. Carnoy, Martin, "La Educación Universitaria en el Desarrollo Económico del Perú", Revista del Centro de Estudios Educativo, Vol. VUI, N° 3, 1978, pp. 1-58. 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Zimmer, Lauro Ribas, "Expansao do Ensino superior a Realidade Catarinense e a Autonomia dos Sistemas Estaduais de Ensino" en Mendez y Castro (1984), pp. 171-177. -117- Anexo I.1 Evolución de Inscripciones en Educación Superior por Paises (en miles) Pafs 1950 1960 1970 1980 1985 Argentina 85.2 180.8 274.6 491.5 846.1 Bolivia 5.0 12.0 35.3 60.9 2/ 56.6 Brasil 51.1 95.7 430.5 1,409.2 2/ 1,479.4 31 Colombia 10.0 22.7 85.6 271.6 391.5 Costa Rica 1.5 4.7 15.5 55.6 60.3 4/ Chile 9.5 1/ 25.5 78.4 145.5 196.9 Ecuador 4.1 9.4 38.7 269.8 280.6 El Salvador 1.2 2.4 9.5 16.8 57.431 Guatemala 2.4 5.2 15.6 50.9 2v 47.4 Guyana - 0.2 1.1 2.5 2.13, Honduras 0.8 1.7 4.0 25.8 33.7 4í México 35.2 78.0 247.6 897.7 1,207.8 Nicaragua 0.6 1.4 9.4 35.3 29.0 Panamá 1.5 4.0 8.2 40.4 52.2 4/ Paraguay 1.7 3.4 8.2 26.9 33.2 4/ Perú 16.1 31.0 126.2 306.4 305.4 Rep. Domninic. 2.3 3.4 23.5 42.4 2/ 139.3 Surinam - 0.4 0.3 2.4 2.9 4/ Trinidad & 0.2 O.S 2.4 5.6 2 5.5 Tobago Uruguay 11.7 15.4 - 36.3 77.5 Venezuela 6.9 26.5 100.8 307.1 443.1 1/ 1949 2/ 1978 3/ 1983 4/ 1987 Fuentes: Anuario Estad Ltico de la UNESCO, 1987; 1972;1964. -118- Anexo 1.2 Tasas de Inscripción en Educación Superior por Países País 1960 1970 1980 1985 Argentina 11.0 13.8 21.6 36.4 Bolivia 3.6 8.6 3/ 16.5 19.5 ll Brasil 1.6 5.3 11.9 11.3 2/ Chile 4 .0 9.3 13.0 15.0 Colombia 1.8 4.8 10.6 13.0 Costa Rica 4.8 10.4 23.0 23.0 Rep. Dominicana 1.3 5.3 3.9 13.8 Ecuador 2.6 7.7 36.5 33.1 v El Salvador 1.1 3.4 8.4 8.4 Guatemala 1.7 3.6 - - Guyana 0.4 1.9 2.6 2.1 Honduras 1.0 2.2 8.2 9.5 México 2.6 5.8 14.1 16.0 Nicaragua 1.2 5.7 14.1 9.8 Panamá 4.5 6.6 22.0 25.9 Paraguay 2.6 3.7 8.8 9.7 Perú 3.6 10.6 19.4 24.0 Surinam - - 7.0 6.9 u Trinidad y Tobago 0.8 2.9 4.9 4.2 Uruguay 7.8 8.4 16.1 31.7 Venezuela 4.0 10.9 21.4 26.4 1/ 1984 2/ 1983 3/ 1973 Nota: Las tasas de inscripciones representan la relación de inscripciones en educación Superior, con la de población de 20 a 24 afños. Fuentes: Anuario Estadístico UNESCO, 1987; 1972; 1975 -119- Anexo 1.3 Gastos en la Educación Superior como Porcentaje de los Gastos Totales en Educación Pafs 1960 1970 1980 1985 Argentina - 21.0 22.7 19.2 2v Bolivia - 15.4 4/ 17.1 - Brasil 20.1 - 18.9 20.8 2/ Chile 21.0 7/ 37.9 5/ 33.2 20.3 Colombia 16.9 7/ 23.9 24.1 22.2 Costa Rica - 10.4 4/ 26.1 41.4 Cuba - - 6.9 12.9 Rep. 16.5 si 21.3 23.9 20.8 Dominicana Ecuador 21.9 7/ - - 17.8 El Salvador - 21.4 14.2 - Guatemala - 13.1 - 19.7 t Guyana 1.0 14.7 15.2 3/ 17.8 Honduras - 11.9 19.3 26.5 S México - 10.4 26.5 29.2 Nicaragua - 10.0 10.5 23.2 Panamá 7.4 10.8 13.4 20.4 Paraguay 20.0 si 16.5 - 23.8 Perú 10.9 s/ 15.7 6/ 25.2 34.3 2/ Surinam - - 7.4 - Uruguay - 19.0 16.1 22.4 Venezuela - 25.5 39.2 43.4 Fuente: Anuario Estadístico de UNESCO, 1987;1974 y 1964 1/ 1982 2/ 1984 3/ 1979 4/ 1968 5/ 1969 6/ 1971 7/ 1961 8/ 1962 -120- Anexo I.4 Gastos Totales en Educación y Educación Superior por Países, 1960 - 1985 (en US$ constantes). Gasto Total en Educación Gastos en Educación Superior Pafs 1970 1980 1985 1970 1980 1985 Argentina 1,232 3,347 3,802 213 1,148 1,287 Brasil 2730 2,085 1,387 1,067 1,251 442 Chile 1,244 1,524 655 487 506 143 Colombia 226 745 1,235 54 180 274 México 1,551 6,509 4,343 156 1,725 1550 Venezuela 919 3,346 2,454 340 1,312 1,065 Fuentes: Estadísticas Financieras del Gobierno, FMI, 1986; 1982. Anuario Estadístico UNESCO, 1987; 1984; 1982; 1974. Brasil, Ministerio da Educacao (1985). Nota: Todos los datos están en millones de dólares americanos de 1985. Los datos de la columna de 1970 para Chile son de 1973. Los datos en la columna de 1985 para Argentina, Brasil y Venezuela son para 1984. Los datos de 1970 sobre los Gastos en Educación Superior para Brasil son para todas las universidades federales. -121- Anexo 1.5 Participación Privada en la Educación Superior en América Latina por País, 1960 - 1985 (Números en miles y porcentaje del total) 1960 1970 1980 1985 Argentina 3.6 2 46.7 17 108.1 22.0 ii 135.4 16.0 Bolivia 0.1 1 1.1 3 1.8 3.0 21 Brasil 42.1 44 236.8 55 887.8 63.0 556.7 59.0 Chile 9.4 37 26.7 34 53.8 37.0 56.0 33.0 3/ Colombia 9.3 41 39.4 46 171.1 63.0 238.8 61.0 3/ Costa Rica 0 0 0 0 4.4 8.0 1/ Cuba 0 0 0 0 0 0 0 0 Rep. 0 0 5.4 23 19.5 46.0 1/ Dominic. Ecuador 0.8 8 8.1 21 40.5 15.0 El Salvador 0 0 2.5 26 2.0 12.0 5s Guatemala 0 0 2.8 18 11.7 23.0 Honduras 0.2 10 0.2 6 0.8 3.0 4/ México 10.9 14 37.1 15 116.7 13.0 205.3 17.0 31 Nicaragua 0 0 3.7 39 12.0 34.0 5/ Panamá 0 0 0.6 7 2.4 6.0 5i Paraguay 0.1 2 2.1 25 9.1 34.0 5/ Perú 3.4 11 27.8 22 82.7 27.0 97.7 32.0 Uruguay 0 0 0 0 0 0 0 Venezuela 2.9 11 11.1 11 36.9 12.0 75.3 17.0 1/ 1979 2/ 1978 3/ 1984 4/ 1981 5/ 1977 -122- Anexo I.6 Gastos en la Educación superior por PaSs (en US$ constantes) Pafs Presupuesto en Educación Superior Presupuesto por Estudiante 1970 1980 1985 1970 1980 1985 Argentina 213 1,148 1,287 938 2,983 1,913 Brasil 1,067 1,251 442 5,508 3,950 1,353 Chile 487 506 143 9,408 5,350 1,077 Colombia 54 180 274 1,169 1,786 1,790 México 156 1,725 1,550 741 2,261 1,268 Venezuela 340 1,312 1,065 3,791 4,910 2,921 Fuentes: Estadísticas Financieras del Gobierno, FMI Anuario Estadístico UNESCO Brasil, Ministerio da Educacao (1985) Nota: Todos los datos están con precios de 1985. Las cantidades presupuestarias están en millones de dólares americanos, mientras las cantidades por estudiante aparecen sólo en dólares. Los datos en las columnas de 1970 para Chile se refieren a 1973. Los datos en las columnas de 1985 para Argentina, Brasil y Venezuela se refieren a 1984. Nótese tambi6n que las cantidades por estudiante están basadas en las inscripciones en educación superior pública. En 1970 los datos de Brasil son para todas las universidades. Los datos de y 1985 son sólo para universidades federales. -123- Anexo II. 1 Una Estructura Contable para el Producto de la Educación Superior Variables Fuente de Mediciones Productos de la Instrucción Atributos Cognitivos de los Estudiantes: Nivel de Conocimientos Generdes Calificaciones Nivel de Conocimientos por Areas Calificaciones Habilidades Bísicas en Lenguaje y Arte Calificaciones Razonamiento y Pensamiento Críticos Calificaciones Inteligencia General Calificaciones Atributos Afectivos de los Estudiante.: Autovaloración Respuestas a Cuestionario Satisfacción con la Experiencia Educativa: Respuestas a Cuestionario Ciudadanía Respuestas a Cuestionario Valores Respuestas a Cuestionario Motivación de Logros Respuestas a Cuestionario Atributos Tangibles de los Estudiantes: Capacidad Salarial Datos de Empleos y Colocaciones Condecoraciones Cantidad y Nivel de ls Condcocioes Afiliaciones Cantidad y Clase de Afiliaciones Diversiones Cantidad y Clae de Entretaimientos G.P.A. Datos de Regstros Académics Nivel de Logros Educacionales Datos do g Académicos Flexibilidad de Empleos Datos de Empleos y Colocaioe Areas de Interés Académico Respue a Cuestionario -124- Anexo IL.I (continuación) Variables Fuente de Mediciones Prouctos del Entomo Inatucil Atributos del Entorno Académico: Tas de Exito Estudiantil Datos de Bajas Tiempo Promedio para la Titulación Datos de Registros de Estudiantes Movimiento del Personal Facultativo Datos de Registros de Facultad I'isponibilidad de Personal Facultativo Cuestionarios a Estudiantes Recursos Académicos Disponibles Datos de Bibliotecas Calidad de la Instnrcción Cuestionario de Facultad y Estudiante Mezcla de Aptitudes Académicas Puntaje en el Exmien de Ingreso de Tensión del Estudiante Estudiantes Aceptdos Tensión del P«sonal Facultativo Cu onario a Estudiantes Cuestionario a Facultativos Atributos del Entorno Social: Grado de Actividad Social en el Campo Registro de Actividades y Cuestionario Universitario Registros de Estudiantes y Facultativos Mezcla Racial Registros de Estudiantes Mezcla Socioeconómica Cuestionario Caractrísticas Familiares Cuestionario Desenvolvimiento Social de estudiante Registros de Vivienda y de Estudiants % de Estudiantes Residentes en al campo Registros de Estudiantes Universitario Datos de Planta Física y Cuestionario Tasa de Matrimonios entre Estudiantes Entorno Físico Productos de la Inveetigación Reorganización del Conocimiento Cant.idad de libros nuevos, textos, etc. Inventos Nuevos y Desarroilo Cantidad de patents, procedimientos ( Productos de Investigación Aplicada) adoptados Ides Nuevas y Conceptos Cantidad de Artículos, Documen, (Rendimiento de Investigación Pura) Premios, Menciones, etc. Compromiso Peo de Estudiantes Cantidad de horas trabajadas de los y de Otros Boneficios Indirectos de la estudiantes en proyectos, industria, Insruccin personal, etc. -125- Anexo 1. 1 (continuación) Variables Fuente de Mediciones Producto de Servicios Públicos Interrelación del Estudiante con la Comunidad Horas de trabajo, tipo de proyectos, cuestionario Interrelación del Personal facultativo con Horas de trabajo, tipo de proyectos, la comunidad cuestionario Actividades Culturales Disponibles Cantidad, tipo, duración, asistencia, participación Actividades Recreativas Disponibles Cantidad, tipo, duración, asistencia, participación Otras Actividades de Educación Cantidad, tipo, duración, inscripciones, calidad y aceptación, cuestionario Crftica Social Cantidad, frecuencia, intensidad, efectos de confrontación, estudiantes y comunidad, personal facultativo y comunidad Servicios Personales Cantidad de pacientes para asistencia a la salud, asesoría a pacientes, exámenes sicológicos, asesor(a legal (servs. en dls.) Beneficios Indirectos a la Comunidad Estudiantes disponibles para trabajos, poder de atracción de la comunidad como lugar de residencia para profesionales y personal capacitado Ingresos Psicológicos a la Comunidad Orgullo público, certeza de que se dispone de expertos en caso necesario Ensayo de Productos Cantidad y tipos de productos analizados para el gobierno y la industria Fuente: Comisión Interestatal Occidental para la Educación superior -126- Anexo II.2 Indicadores de Insumo y Producto Relacionados a la Calidad Universitaria 1. Características del personal académico, por programas académicos o de facultades a. Cantidad, por rango, y tiempo completo versus medio tiempo b. Cantidad de personal titulado a nivel avanzado c. Cantidad de personal reconocido a nivel nacional o internacional 2. Población estudiantil por programas académicos o facultativos, 1981-83 a. Inscripción actual por sexos b. Agotamiento 3. Proyectos de investigación terminados, 1980-83 a. Cantidad de proyectos b. Su naturaleza: si tienen relación con la ciencia básica y si son de especial interés local o nacional c. Duración de proyecto d. Undisciplinarios o multidisciplinarios, según el número de investigadores e. Participación estudiantil, por nivel f. Fuente de financiamiento g. Publicaciones resultantes, por tipo 4. Investigaciones en progreso, 1984, por las mismas características S. Reuniones científicas patrocinadas durante 1983, por tipo, duración, interés regional o nacional, y asistencia S. Características del currículum, por facultad y especialización a. Número de créditos requeridos para el bachillerato, por aulas y laboratorios b. Número de créditos requeridos para el título profesional c. Composición del currículum por tipo de cursos (cultura general, ciencia básica, ciencia aplicada y tecnología) d. Cantidad promedio de semestres requeridos para teminar la carrera, por tipo de título e. Si se requiere tesis, por tipo de grado f. Intervalo entre revisiones de currículum 7. Programas en continuación de la educación, dirigidas a la comunidad, 1983 -127- Anexo II.2 (Continuación) 8. Planta física: arcas techadas y condiciones de mantenimiento a. Aulas b. Laboratorios c. Bibliotecas d. Oficinas administrativas e. Otros, por ej., almacened, cafeterías, auditoriums 9. Laboratorios, plantas piloto, museos, centros de computación a. Cantidad b. Condición de los equipos c. Relativa sofisticación de los equipos d. Frecuencia de uso 10. Bibliotecas a. Cantidad b. Tenencia, por libros, tesis, panfletos c. Cantidad de suscripciones a periódicaos d. Mantenimiento de las suscripciones a través del tiempo 11. Contratos con otras organizaciones, nacioanales e internacionales, por valor a. Contratos de investigación b. Contratos de desarrollo c. Contratos por servicios 12. Tamaño de la institución Fuente: Banco Mundial (1985) -128- Anexo II.3 Tasas de Repetición Entre Beneficiarios de Préstamos del ICETEX Durante el Perfodo 1969 - 1972 (porcentajes) Tasa de Repeicó IQW 15 Universidades Pdblicas 18 IngCresos Familiares 0- 18000 9 18000- 36000 6 36000- 54000 23 54000 -72000 22 72000- 120000 2 120000 -y más 10 Caoacidad Académica 00 -67 26 99 -76 13 77 - 85 10 86 -99 5 Fuente: Jallade (1974), Cuadro 25 -129- Anexo 11.4 Promedio de Salarios del Personal Facultativo, Argentina (Australes de 1985) Año Salario Indice 1976 325 100 1977 532 163.2 1978 722 221.5 1979 746 220.8 1980 1013 310.7 1981 906 277.9 1982 511 156.7 1983 442 135.6 1984 592 181.6 1985 334 102.5 Fuente: Argentina: Fundación de Investigaciones Económicas Latinoamericanas (FIE) (1986) -130- Anexo II.S Costos Promedio en Universidades Peruanas Públicas y Privadas, 1984 (en dólares) San Marcos Otras Públicas Católica Otras Privadas Inscripciones 1983 43,866 164,503 21,769 8,266 Graduados 1983 1,731 10,998 1,156 208 Productividad 3.95% 6.68% 5.31% 2.52% Graduados a Inscribirse Presupuesto 1984 12,197 72,472 5,567 7,679 (miles) Costo promedio $278 $440 $794 $353 por Estudiante Fuente: Datos del Banco Mundial. -13 1- Anexo 11.6 Ingresos Totales y Promedio de Universidades Nblicas y Privadas en Colombia, 1970 (en miles de pesos) Universidades Universidades Públicas Privadas Ingreso Total Universitario 776,600 269,400 Ingreso Total por Matrículas 37,800 187,000 Matriculas como Porcentaje 4.9 69.4 del Total de Ingresos Número de Estudiantes Inscritos 46,618 38,942 Ingresos Promedio por Estudiante 16,659 6,918 Matrículas Financiadas por 5.1 8.6 Préstamos ICETEX como % del Ingreso total por Matrfculas Fuentes: Jallade (1974), Cuadro 9, y Anuario Estadbstico UNESCO -132- Anexo II.7 Costo Promedio de las Universidades Públicas y Privadas de México, 1976 (en pesos) Institución Gastos Inscripciones Costo por Subsidio por (en miles) Estudiante Estudiante Pública No 223,468 25,431 8,747 6,018 Especializ.(UANL) Píblica No Especializ. (UAA) 11,765 1,189 9,895 4,807 Normal, Estatal (NBNL) 5,127 2,400 2,136 557 Priv. No Especializ.(UDEM) 27,770 1,974 14,068 0 Técnica Federal (ITRA) 5,305 358 14,341 14,341 Fuente: Quintro: (1978), Cuadro 4 -133- Anexo II.8 Lineamientos para la Auto Evaluación de los Programas Académicos 1. Se debería definir claramente las metas de evaluación, diferenciándolas de las metas del área específica que se está evaluando. El enfoque principal de evaluación debería basarse en la calidad educacional, medida según los resultados que se generan a partir de las metas que se han planteado; 2. Toda persona afectada e interesada en los programas sujetos a revisión debe tomar conciencia y formar parte del proceso de evaluación. Para esto, se debe designar a personas idóneas y responsables para diseñar el proceso de evaluación, establecer prioridades, recolectar y analizar los datos, y evaluarlos y usarlos; 3. Se debe determinar el progreso de las metas del área específica evaluada. Se debe seleccionar y administrar instrumentos y técnicas apropiados según la instancia implicada (por ejemplo, administradores, personal facultativo, estudiantes, graduados, empleados, y grupos foráneos); 4. Se debe establecer el proceso de recolección de datos de modo que pueda continuar más allá de la primera evaluación como una función rutinaria del plan maestro y del proceso de toma de decisiones; 5. Las personas responsables de la evaluación deben controlar cuidadosamente el análisis de datos, el informe de los resultados y las recomendaciones. Para determinar si hay resultados efectivos, es esencial contar con seguimientos periódicos de las recomendaciones; 6. La evaluación periódica del sistema mismo es esencial para una autoevaluación efectiva. El sistema debe ser efectivo en función a los costos, tanto en dólares como en el tiempo de trabajo que se requieran para proporcionar información vital para la toma de decisiones. Fuente: Departamento de Educación del Estado de Nueva York, (1979),pp.S -134- Anexo I1.9 Colombia: Distribución de los Gastos en Instituciones de Educación Superior: Servicios Transferencias Gastos Deudu Inversiones Total Personales Generales Univ. Nacional 1,341 149 217 72 30 1,809 (74.1) (8.0) (12.0) (4.0) (1.7) Otras Univ. 1,233 241 109 102 149 1,924 Nacionales (64.1) (12.5) (10.3) (5.3) (7.8) Universidades 2,705 625 403 407 135 4,175 Departament. (64.8) (12.0) (9.6) (9.8) (3.2) Universidades 5,279 915 819 S81 314 7,908 Públicas (a) (66.8) (11.6) (10.3) (7.3) (4.0) Universidades 1,702 57 503 82 286 2,630 Privadas (b) (64.7) (2.2) (19.1) (3.1) (10.9) Total Nacional 6,981 972 1,322 663 600 10,538 (66.2) (9.2) (12.6) (6.3) (5.7) Fuente: Rodríguez y Franco, (1980). (a) Incluye a todas las universidades públicas, excepto escuelas militares. (b) Incluye 39 instituciones de educación superior que representan el 69.8% del total de inscripciones en el sector privado. -135- Anexo III.1 Colombia: Tasas de Desempleo de Graduados Universitarios (Porcentajes) 1976 1980 1985 Hombres 20-29 años 11.6 9.4 14.8 30-39 0.6 2.9 5.0 40-49 0.6 0.6 1.8 50-59 0.0 0.0 2.1 Mujeres 20-29 años 14.4 9.2 19.4 30-39 5.5 3.2 9.3 4049 0.0 0.0 0.0 50-59 4.0 Educ. Superior Terminada 2.3 3.0 6.5 Educ. Superior no Terminada 12.2 16.4 16.6 Fuente: Ocampo (1986), Cuadro 5. -136- Anexo III.2 Subempleo Entre Graduados de Universidades Públicas y Privadas en Brasilia, Graduados en 1972, 1975, y 1978 (porcentajes) Área/Universidad Tasa de Subempleo 1972 1 75 1978 Graduados Graduados Todos los(as) Graduados(as) 51 65 Administración 60 (9) 63 Economía 56 (10) 61 Derecho 47 (17) 70 Pedagogía 41 (16) 63 Univ. Pública 56 (Universidad de Brasilia) Univ. Privada (Associacao de 60 Ensino Unificado do Distrito Fed. Nota: Los números entre paréntesis representan el porcentaje de grupos que voluntariamente informan subempleo. Fuente: Adaptado de Velloso y Bastos (1984). -137- 1~~~~~~~~~0 e.-~~~~~~~~~~~~~~~~~~~e .-- - - - - - - - - - - 1 1 Q u -- - t} @ i 8rt-F 1 Xi i ~~ - 3-5nfisg^n¡ i-Ci¡ w f ] #Ea|X f RnaRE "Bi| E^_ .*1 j f n~ ~ l iX°i »Ri f l5|eR|§S 0§ S~ ~ ~~:J 1. * if Off i u 1 1 -138- Anexo II.4 Composicion Educacional de la Fuerza Laboral ........ . % De la Fuerza Laboral con ....... Promedio Primaria Scuadaña Años de Pabs Año Sin Educac. Incompleta Completa Incompleta Completa Superior Escolaridad Argentina 1960 7.0 35.4 38.2 5.7 9.9 3.7 6.2 1980 4.7 24.9 34.8 17.7 9.5 8.4 7.4 Brsil 1960 48.2 45.1 3.4 2.3 0.4 0.5 2.4 1980 24.7 35.3 7.9 19.6 6.6 06.9 5.6 Chile 1969 18.6 36.0 20.5 11.3 11.2 2.3 5.9 1981 4.1 32.2 18.8 24.4 12.2 8.3 8.1 Colombia 1951 42.3 41.7 8.0 5.3 1.7 1.0 2.2 1964 28.9 48.5 12.1 5.8 3.3 1.3 2.8 1973 16.8 35.5 20.1 10.1 13.2 4.3 4.8 1978 16.3 31.3 23.6 9.2 14.9 4.7 5.0 Guatemala 1964 63.6 27.0 S.1 2.6 0.6 1.1 1.7 1973 51.7 12.7 28.1 2.6 3.5 1.4 3.0 Honduras 1961 53.3 33.3 8.2 2.0 2.6 0.7 2.1 1974 42.3 27.2 21.6 3.6 3.9 1.4 3.0 Mzico 1970 23.6 43.5 17.0 6.3 5.5 4.1 4.2 1977 26.9 28.8 26.9 8.9 3.2 5.2 4.5 Pm 1960 43.9 13.0 22.5 8.5 8.8 3.3 4.0 1970 34.2 19.5 19.5 11.2 10.5 S. 1 4.8 1980 12.5 17.9 30.0 19.9 11.7 8.0 6.6 Paraguy 1972 10.5 52.2 11.2 7.6 5.9 2.6 4.3 1982 8.1 39.4 26.4 15.4 6.9 3.8 5.6 Perd 1961 31.1 3.7 20.7 6.1 5.4 3.0 3.9 1981 13.5 20.7 26.2 12.9 14.6 12.1 7.0 Urugy 1963 8.8 44.8 24.5 14.7 3.7 3.4 5.1 1975 S.1 33.8 29.2 12.3 7.3 12.4 6.7 Venezuela 1979 15.9 24.8 24.8 17.1 11.1 6.3 6.2 1982 14.1 23.4 23.4 19.8 12.1 7.2 6.4 Fuete: PachauopoUloa y Aiñagada (1986). -139- Anexo IV. 1 Acceso a la Educación Superior, Palses Seleccionados 1960 1970 % en el timo 19t0 % en el dltimo 1985 % en dltimo año de escuela año de escuela dio de esuea baeripeidn Secundria: Argentina 575,154 974,326 16 1,366,494 15 18,549 Brail 1,177,427 483,586 13 2,819,1t2 24 2,951,624 23 Chile 223,491 302,064 14 53t,309 17 667,797 16 Colombia 243,226 739,540 7 1,733,192 9 1,934,032 11 Mexico 512,216 1,483,856 - 4,741,850 5 6,549,105 5 Venezuela 180,62 509,936 10 850,470 10 1,037,950 11 Nota: Los datos de 1970 para México se refieren a 1969. Los datos de 1980 par Argentina e refieren a 1979. Los datos de 1985 par Brasil se refieren a 1934. Onduados Universitarios: Argentina 9,731 23,991 Brsil 17,577 64,049 234,124 253,553 Chile 2,175 8,255 15,722 20,256 Colombia 1,907 7,454 2t,573 48,736 Mexico 17,758 9,478 69,572 113,050 Venezuela 2,831 4,927 15,319 24,906 Nota: Los datos en la columna de 1970 par México, Colombia y Venezuela se refieren a 1969. Loe datos en la columna de 1980 para Colombia ae refieren a 1931. Los datos en la columna de 1935 se refieren a 1987 para Brasil y 1984 para Chile. Población de 15 a 19 Aiños 1960 1970 1980 1985 2000 2010 América Latina 20,946,000 29,510,000 39,785,000 42,761,000 54,305,000 54,305,000 Argentina 1,685,843 2,098,700 2,335,000 2,449,000 3,463,000 3,292,000 Brasil 7,142,443 10,253,2t3 13,753,000 13,924,000 17,463,000 18,690,000 Chile 724,807 913,465 1,201,000 1,159,000 1,240,000 1,236,000 Colombia 1,766,040 2,653,712 3,285,000 3,285,000 3,435,000 3,817,000 Mexico 3,535,265 5,064,391 7,661,000 9,029,000 11,630,000 12,805,000 Venuela 679,636 1,219,982 1,757,000 1,871,000 2,543,000 2,5t1,000 Nota: Loa datos en las columnas de 1960 y 1970 para Colombia y Venezela e refieran a 1964 y 1973, y 1961 y 1971, respectivamente. Puente: Anuario Eatadfstico Unesco, 19t7,1984,1983,1974,1972,1964. Banco Mundial, Proyecciones de Población Mundial 1987/88. N.U. Amnario De_mgdfíeo, Suplmento Hisieo, 1979. -140- Anexo IV. 2 Inscripción Femenina y Puntaje Mínimo en Exámenes de Ingreso por Area de Estudios Universitarios, Chile, 1972 (porcentajes) Area de estudio Inscripc. de % de todos los Inscritos Puntaje Mnimo (En orden de %) Mujeres Hombres Mujeres Admitido en Examen Ingeniería 6.3 18.3 2.0 616 Agronomía y 14.6 5.0 1.4 560 Med. Veterinaria 589 Economfa y 19.2 11.5 4.4 647 Finanza Cienc. Naturales 22.8 0.9 0.4 655 (Bioquímica) (excepto química) 611 (Biologfa) Derecho 25.2 4.8 2.6 533 Medicina 27.1 4.4 2.6 713.5 Arquitectura 30.1 3.0 2.0 557 Qufmica 37.8 0.8 0.7 557 Odontología 43.4 1.2 1.5 638 Farmacia 45.6 0.7 0.9 599 Educacién 60.9 19.8 49.3 501 (Pedagogía) 501 (Preescolar) 477 (Primaria) Ciencias Sociales 67.6 3.1 10.1 573 (Ciencias Polfticas) (excep. economfa) 568 (Antropología) 538 (Sociología) Enfermerfa 90.2 1.0 13.3 502 Puente: Schiefelbein y Farrel (1980), p. S169. -141- Anexo IV. 3 Admisiones a Instituciones de Educación Superior por Niveles de Ingresos. Venezuela, 1985-86 (distribución de porcentaje) Clase de Universidad Instituto Instituto Tecnológico Instituto Ingresos Pública Privada Pedagógico Público Privado Militar Familiares Clase Alta 7.7 25.5 1.5 2.3 6.6 7.6 Clase Media 64.5 69.1 58.7 58.3 81.0 19.1 Clase Baja 25.5 5.5 36.8 35.2 11.8 29.3 Clase Marginal 2.4 0.1 3.1 4.2 0.5 2.2 Nota: La información sobre los institutos militares es para las admisiones de 1984-85. Fuentes: Venezuela, Consejo Nacional de Universidades (1987). -144- Anexo V. 3 Datos de Financiamiento y Recursos de Univeridades Cat6óicas Brasilers, 1986 Fuentes de Financiamiento Todas las Rio de Janeiro (millones de CZ de 1986) Universidades Ingresos Totales 1,919.2 229.3 Contratos 212.5 135.6 Matriculas 1,062.9 54.1 SESU (apoyo gubernamental directo) 57.8 Honorarios, derechos 25.0 Miscelánoos (principalmente 389.8 ingresos por hospital) Donaciones y Contribuciones 15.5 Inscripción: Inscripciones totales 205,054.0 Humanidades 121,054.0 Ciencia y Tecnología 42,424.0 Ciencia Biológica 24,105.0 Personal Universitario: Total de personal facultativo 13,007.0 904.0 Con grado de Maestría 18.4% Con Doctorado 7.9% A tiempo completo 16.5% 24.9% A medio tiempo 83.5% Total de administradores 12,629.0 Matrículas y Costos: Matrícula anual 5,056.0 7,319.0 Gastos por estudiante 10,385.0 31,893.0 Gastos de personal pleatudiante 6,132.0 7,191.0 Material y Suministros (CCC) 4,225.0 24,701.0* * Esta figura refleja los gastos en contratos con el gobierno. Nota: Como comparación, la matricula de la Universidad Metropolitana de Piraciciba fue de CZ 9,458. Fuente: Una encuesta espcial de IPEA sobre instituciones religiosu, 1987. *-14S- Anexo VI. 1 Científicos e Ingenieros Involucrados en Investigación y Desarrollo (por millón de habitantes) Pafs Año Fuerza Laboral I y D Porcentaje I y D como [1] [2] [2Mili] % del PBI Latinoamérica Argentina 1982 18,970 368 1.9 0.4 Bolivia 1976 11,562 - - - Brasil 1982 11,231 256 2.2 0.6 Chile 1983 - 272 - 0.3 Colombia 1982 - 40 - 0.1 Costa Rica 1982 - 172 - 0.1 Ecuador 1979 - 259 - 0.4 Guatemala 1984 - 348 - 0.5 Perú 1981 16,872.0 1/ 281.0 1/ 1.7 v 0.3 Venezuela 1982 23,096.0 1/ 304.0 1/ 1.3 1! 0.4 Países en Desarrollo Korea 1983 2,426 801 33.0 1.1 India 1982 2,829 131 4.6 0.7 Indonesia 1983 1,280 152 11.9 0.3 2V Malasia 1983 1,796 182 10.1 - Nigeria 1983 274 30 10.9 0.3 Filipinas 1982 - 101 - 0.2 Países Desarrollados Canadá 1982 50,759 1,298 2.6 1.4 Francia 1979 23,747 1,364 5.7 1.8 Alemania Fed. 1981 37,001 2,084 5.6 2.5 Italia 1983 28,596 1,102 3.8 1.1 Reino Unido 1978 - 1,545 - 2.3 Estados Unidos 1983 14,777 3,111 21.1 2.7 Japón 1982 60,321.0 Ii 4,436.0 1/ 7.3 i/ 2.6 3t 1/ Extrapolado dd Anuario Estadístico Unesco (1987) 2/ 1983 3/ 1985 Fuent: CNPq (1987), Cuadros V.3-7. -146- Anexo VI.2 Brasil: Crecimiento en Número de Estudiantes Graduados y Tttulos Otorgados Categoría 1975 1980 1985 Inscripciones 22,245 38,689 45,136 Maestrfa - 34,570 37,985 Doctorado - 4,419 7,151 Grados 2,389 4,675 4,285 Maestria 2,171 4,121 3,657 Doctorado 138 554 628 Fuente: CNPq (1987), Cuadro I.1 Anexo VI.3 Insoripojón de Postgraduados por Area de Estudio País Inicio del Total Educación Humanid Bellas Derecho Ciencias Administr. Medios de Econom. Ciencias Matemát. Ciencias Ingenierlí Arquitect. Aicultura No Año lectivo Ane Sociales y Comercio Comumcac doni6é. Naturales Conutac. M6dicas Especff. Argensina 1970 1,794 197 282 411 904 Brasil 1982 28,300 2,352 2,519 161 1,154 5,281 1,687 81 28 3,200 1,417 3,040 4,457 256 2,351 326 Chile 1982 1,576 202 199 13 239 151 liS 25 35 318 82 129 108 20 30 7 Colombia 1983 8,265 1,824 184 50 848 2,793 415 1,303 721 27 El Salvador 1983 65 22 40 3 Psnasn 1983 202 96 S0 2 24 Uruguay 1983 16 16 Fuente: Adado del Anuario Esadftico Unesco, 1985, Cuadro 3.312 Los dato de Argentin pertenecen a Cano (1985), p. 150. - -148- Anexo VI.4 BRASIL: Crecimiento de los Gastos Gubernamentales Federales (en millones de d6lares constantes) Año Gastos % de Cambios por Presup. 1980 518.9 -22 1981 955.1 25 1982 1,172.9 4 1983 927.9 -32 1984 897.6 5 1985 1,220.4 5 1986* 1,739.0 * Gastos presupuestados no reales Fuente: CNPq (1985), Cuadro II. 1 Distributors of World Bank Publications ARGENTINA TheeMiddleEastObserver ITALY PORTUCAL Carlos Hirsch. SRL 41. Sheri Street Licoa Commusaonaria Sni SPA Livaria Portugai Cleria Cuemes Cairo Via Duca Di Carbnriaz 1/1 Rua Do Carmo 70.74 Florida 165, 4th Floor-Ofc. 453/465 Caella Postale 552 1200 Lisbon 1333 Buenos Aires FINLAND 50125 Firenze Akatenninen Kir aicauppa SAUDI ARABIA, QATAR AUSTRALIA, PAPUA NEW GUINEA P.O Box 28 JAPAN larir Book Stor. FIJI SOLOMON ISLANDS SF:40101 Heisinki 10 Eastern Book Service PO. Box 3196 VANUATU. AND WESTERN SAMOA Hongo 3-Choroe. Bunkyo-ku 113 Riyadh 11471 D.A Informnation Services FRANCE Tokyo 648 Whitehorse Road World Bank Publications SINGAPOREF TAIWAN^ Mitcbam3132 66 avenue d'léna KENYA MYANMARBRUNEI Victoria 75116 Paris Africa Book Service (CA.) Ld. Gower Asia Pacific Pte Ltd. Quaran House. Mian o Stt Goiden Wheel Building AUSTRIA GERMANY P.O Box 45245 41. Kallang Pudding. #04-03 Gerold and Co. UNO-Verbag Nairobi Singapore 1334 Graben 31 Poppeisdorfer Ailee 55 A-1011 Wien D-5300 Bonn I KOREA. REPUBLIC OF SOUTH AFRICA, BOTSWANA Pan Korea Book Corporation For sigle hti¡w BANGLADESH HONG KONG. MACAO PO. Box 101, Kwangwhamun Oxford Univers¡ty Pre Micro Industries Development A ia2000 Ltd. Seoul Southern Africa Asitance Society (MIDAS) 46-48 WyndhamStreet P.O. Box 1141 House 5, Road 16 Wínning Centre Korean Stock Book Centre Cape Town 81000 Dhanmondi R/Area 2nd Fioor P.O. Box 34 Dhaka 1209 Centmai Hong Kong Yeoeido For sucni ordr: Seoul International Subecription Servir 8ranch o~: HUNGARY PO. Box 41095 Pine View, lst Fioor Foundation for Market Economy MALAYSIA Crai 100 Agrabad Commercial Area Dombovan Ut 17-19 Univeraity of Malaya Cooperatsve Johannesburg 2024 Chittagong,4100 H-1117 Budapest Bookshop, Limited PO. Box 1127 lalan Pantai Baru SPAIN BELGIUM INDIA 59700 Kuala Lumpur Mundi-Prensa Libros, S.A. lean De Lennoy Ailied Publishers Privata Ltd. C stelo 37 Av. du Roi 202 751 Mount Road MEXiCO 28001 Madrid 1060 Brumeis Madras - 600 002 INFOTEC Apartado Postli 22-860 Librería Internacional AEDOS CANADA Bm,ch ofa 14060 lalpan. Mexico D.F. Conseil de Cent. 39'1 Le Diffuseur 15 J.N. Heredia Marg 08009 Barcelona ISIA Boul de Mortagne Baibrd Esbte NETHERLANDS Boucherville. Québec Bombay -400038 De Lindeboom/LnOr-Pubikaties SRI LANKA AND THE MALDiVES J4B 5E6 PO. Box 202 Lake House Bookshop 13/14 Asaf Ai Road 7480 AE Haakabergen PO. Box 244 Renouf Pubílshing Co. New Delhi -110002 100 SirChittampalamA 1294 Algoma Road NEW ZEALAND Gardiner Mawatha Ottawa, Ontario 17 Chittaejan Avenue EBSCO NZ Ltd. Colombo 2 KIB3W8 Caicutta -700 072 Private Mali Bag 99914 New Market SWEDEN CHILE layadeva Hostel Building Auckland Forgsingitit¿ms Invertec IGT S.A. 5th Main Road. Gandhinagar Fritzes Fackbokxforetget Ad o Santa NTria 64O0 Bangpore - 560 009 NIGERIA Regerngatan 12. 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Box No. 729 Libririe Payot Centre d'Edition et de Diffusion Nau r 440 010 Labor 54000 Service des Abonnemente Africaines (CEDA) Caxe postale 3312 04 B.P, 541 INDONESIA PERU CH 1002 Laua Abidyan 04 Plateau Pt. Indira Limited Editorial Desaro SA Jalan Borobudur 20 Apartado3824 THAILAND CYPRUS PO. Box 18i Lima 1 Central Departznent Stor. Centar of Applied ReseJrca kur 10320 306Siiom Road Cyprus College PHIUPPINES Bangkok 6. Diogenes Str Engorni IRAN Internttional Book Center P.O. Box 2006 Kowkab Publishers Suite 1703. Ctyland 10 TRINIDAD & TOBAGO, ANTIGUA Nicosia PO. Box 19575-511 Condominiumn Tower 1 BARBUDA, BARBADOS, Tehran Ayala Avenue, H.V. dela DOMINICA, GRENADA, GUYANA, DENMARK Costa Extension JAMAICA, MONTSERRAT, ST. SamfundsLitteratur IRELAND Maati. Metro Manila KITTS & NEVIS. ST. LUCIA, Rosenoerno AlIé 11 Govemment Supplies Agency ST. VINCENT & GRENADINES DK-1970 FrederiksbergC 4-5 Ha~Et Rad POLAMD Systkmnatic Studies Unit Dublin 2 International Publibhing Service 09 Wetts Street DOMINICAN REPUBUC Ui. PFiekna 31/37 Curepe Editoa Taller, C. por A. ISRAEL 00-677 Warzawa Trinidad. West indies Restauración e Isabel la Católica 309 Yozmot Uterature Ltd. Apartado de Correos 2190 Z-1 P.O Box 56055 For subsc o o : UNITD KINGDOM Santo Domingo Tel Aviv 61560 IPS Journab Micrainfo Ltd. Ul. Okrezna 3 P.O. Box 3 ECYPT ARAB REPUBLiC OF 02-916 W zwa Alton. Hampshire GU34 2PG Ai Ahram England Al Galee Street Cairo 1 1~~~~~~~~~~~~5es^ ? 1~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~ i~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~ Banco Mundial Sede Oficina de Europa Oficina de Tokio 1818 H Strect, N.W. 66, avenue d'léna Kokusai Building Washington, D.C. 20433, EE.UU. 75116 Paris, Francia 1 - 1 Marunouchi 3-chome Chiyoda-ku, Tokio 100, Japón Teléfono: (202) 477-1234 Teléfono: (1) 40.69.30.00 Facsímile: (202) 477-6391 Facsímile: (1) 40.69.30.66 Teléfono: (3) 3214-5001 Télex: Mci 64145 woRLDBANK Télex: 640651 Facsímile: (3) 3214-3657 MCI 248423 W0R1DBANK Télex: 26838 Dirección cablegráfica: INTBAFR.AD WASHINGTONDC ISBN 0-8213-2857-3