Informe N° 25991 -AR Argentina Reforma de políticas e instituciones a favor de la eficiencia y la equidad del gasto público 10 de Septiembre de 2003 Unidad de Gestión para Argentina, Chile, Paraguay y Uruguay Unidad de Gestión Económica y Reducción de la Pobreza Región de América Latina y el Caribe Documento del Banco Mundial AÑO FISCAL Enero 1 - Diciembre 31 EQUIVALENCIA DE LA MONEDA Unidad de moneda - Peso ($) TASA DE CAMBIO 1992-2001 U$S 1 = $ 1 Equivalencias de U$S 1 2002 2003 Enero 1,40 3,24 febrero 2,15 3,18 marzo 2,95 2,87 abril 2,95 2,90 mayo 3,60 2,83 junio 3,80 2.81 julio 3,65 2.67 agosto 3,62 2.93 setiembre 3,75 octubre 3,55 noviembre 3,57 diciembre 3,36 Promedio 3,20 Vicepresidente de LCR: David de Ferranti Director de LCC7C: Axel van Trotsenburg Director de LCSPR: Ernesto May Gerente Sectorial: Mauricio Carrizosa Economista Principal: Paul Levy Líder de Proyecto: Mateen Thobani ABREVIATURAS Y SIGLAS ADESPA Argentine Association of Utility Asociación de Empresas de Servicios Companies Públicos Argentinos ADIGAS Association of Gas Distribution Asociación de Distribuidores de Gas Companies AFIP Federal Tax Authority Administración Federal de Ingresos Públicos AFJP Pension Fund Management Agency Administradora de Fondos de Jubilaciones y Pensiones ANMAT National Administration for Administración Nacional de Medicamentos, Pharmaceuticals, Food and Medical Alimentos y Tecnología Médica Technology ANSES National Social Security Administración Nacional de la Seguridad Administration Social APE Special Programs Administration Administración de Programas Especiales ATN Treasury Contribution Aporte del Tesoro Nacional AyEE State Owned Electricity Company Agua y Energía Eléctrica BODEN State Bonds Bonos del Estado CCFT Corporate Cash Flow Tax Impuesto alflujo defondos empresarios CE European Community Comunidad Europea CEER Center for the Economic Study of Centro de Estudios Económicos de la Regulation Regulación CER Consumer Price Index Coeficiente de Estabilización de Referencia CIADI International Center for Settlement of Centro Internacional para el Arreglo de Investment Disputes Diferencias relativas a Inversiones CIER Regional Commission for Electrical Comisión de Integración Eléctrica Regional Integration CIPPEC Center for Implementing Public Centro de Implementación de Políticas Policies for Equity and Growth Públicas para la Equidad y el Crecimiento CNC National Telecommunications Comisión Nacional de Comunicaciones Commission CNRT National Transport Regulation Comisión Nacional de Regulación del Commission Transporte en Argentina COFESA Federal Health Council Consejo Federal de Salud CREMA Rehabilitation and Maintenance Contrato de Rehabilitación y Contract Mantenimiento CVAT Compensating Value-Added Tax Impuesto al valor agregado compensatorio CVS Wage Price Index Coeficiente de Variación Salarial DNP National Budget Office Dirección Nacional de Presupuesto DNV National Roads Agency Dirección Nacional de Vialidad DPV Provincial Roads Agency Dirección Provincial de Vialidad EGB General Basic Education Educación General Básica EMBI Emerging Markets Bond Index Índice de Bonos de mercados emergentes ENARGAS National Gas Regulatory Agency Ente Nacional Regulador del Gas ENRE National Electricity Regulatory Ente Nacional Regulador de la Electricidad Agency ENTEL State Owned Telephone Monopoly Empresa Nacional de Telecomunicaciones EPH Permanent Household Survey Encuesta Permanente de Hogares EPRAC Provincial Water Regulatory Agency Ente Provincial de Regulación del Agua ERESEP Córdoba Provincial Multisectoral Ente Regulador de Servicios Públicos Regulatory Agency ETOSS Tripartite Water Regulatory Agency Ente Tripartito de Obras y Servicios Sanitarios ETS Sexually Transnitted Disease (STD) Enfermedad de Transmisión Sexual FCT Electricity Tariff Compensation Fund Fondo de Compensación Tarifaria FEDEI National Fund for Provincial Electricity Fondo de Desarrollo Eléctrico del Interior Development FFT Electricity Transmission Trust Fund Fondo Fiduciario de Transporte Eléctrico FIEL Foundation for Latin American Fundación de Investigaciones Económicas Economic Research Latinoamericanas FLACSO Latin American Faculty of Social Facultad Latinoamericana de Ciencias Sciences Sociales FMI International Monetary Fund Fondo Monetario Internacional FNEE National Electricity Fund Fondo Nacional de Energía Eléctrica FONID National Teacher Incentive Fund Fondo Nacional de Incentivo Docente FSR Redistribution Fund Fondo Solidario de Redistribución GBA Metropolitan Area of Buenos Aires Gran Buenos Aires GLP Liquid Petroleum Gas Gas licuado de petróleo GOA Government of Argentina Gobierno de Argentina Hidronor State Owned Electricity Company Hidroeléctrica Norpatagónica HIV Human Imnunodeficiency Virus Virus de Immunodeficiencia Humana (VIH) ICL International Constitutional Law Derecho Constitucional Internacional IDEA Institute for Argentine Enterprise Instituto para el Desarrollo Empresarial de Development la Argentina IDH Human Development Index Índice de Desarrollo Humano IIBB Gross Receipts Tax Impuesto a los Ingresos Brutos INARSS National Social Security Resource Instituto Nacional de los Recursos de la Institute Seguridad Social INDEC National Institute of Statistics and Instituto Nacional de Estadísticas y Censos Censuses INSSJyP National Institute of Social Security for Instituto Nacional de Seguridad Social de Pensioners Jubilados y Pensionados (o PAMI) IPC Consumer Price Index Índice de precios al consumidor IVA Value-Added Tax Impuesto al Valor Agregado LECOP Federal Quasi-money Letras de Cancelación de Obligaciones Provinciales MECON Ministry of Economy Ministerio de Economía y Producción MEyOySP Ministry of Economy, Public Works, Ministerio de Economía y Obras y Servicios and Utilities Públicos MIV Ministry of Housing Ministerio de Vivienda MTEF Medium-term Expenditure Framework Marco de gastos de mediano plazo NBI Unmet Basic Needs Necesidades Básicas Insatisfechas OCCOVI Regulatory Agency for Toll Road Órgano de Control de Concesiones Viales Concessions OCCRABA Regulatory Agency for Access Road Órgano de Control de Concesiones de Concessions for Buenos Aires Rutas de Acceso a Buenos Aires OCDE Organization for Economic Organización de Cooperación y Desarrollo Cooperation and Development Económico OCEBA Buenos Aires Provincial Electricity Organismo de Control de Electricidad de Regulatory Agency Buenos Aires OMS World Health Organization (WHO) Organización Mundial de la Salud ONG Non-Governmental Organizations Organizaciones no gubernamentales ORAB Buenos Aires Provincial Water Organismo Regulador de Agua Bonaerense Regulatory Agency ORSNA National Airports Regulatory Agency Organismo Regulador del Sistema Nacional de Aeropuertos OSN National Social Works Obras Sociales Nacionales OSP Provincial Social Works Obras Sociales Provinciales PAMI Integral Medical Assistance Program Programa de Asistencia Médica Integral (o for Retirees (or INSSJyP) INSSJyP) PAYG Pay-as-you-go Sistema de Reparto PBI Gross Domestic Product Producto Bruto Interno PBU Basic Universal Service Package Prestación Básica Universal PEA Food Emergency Program Programa de Emergencia Alimentaría PFO Orderly Financing Plan Plan de Financiamiento Ordenado PMO Obligatoria Medical Plan Plan Médico Obligatorio POF Workforce Deployment Scheme Planta Orgánica Funcional S&P Standard & Poor's Standard & Poor's SAFJP Superintendence of Pension Fund Superintendencia de Administradoras de Management Agencies Fondos de Jubilaciones y Pensiones SE State Owned Enterprise Sociedad del Estado SEGBA Buenos Aires Electricity Company Servicios Eléctricos del Gran Buenos Aires SIDA Acquired Immunodeficiency Syndrome Síndrome de Inmunodeficiencia humana Adquirido SIDIF Integrated Financial Information Sistema Integrado de Información System Financiera SIFER Integral Railroad System Sistema Integral Ferroviario SUP Integrated System of Pensions and Sistema Integrado de Jubilaciones y Retirement payments Pensiones SINTyS National Tax and Social Identification Sistema de Identificación Nacional System Tributario y Social SISFAM System for Identifying and Selecting Sistema de Identificación y Selección de Families Benefiting from Social Familias Beneficiarias de Programas y Programs and Services Servicios Sociales SISTAU Integral Public Road Transport System Sistema Integral de Transporte Automotor SISVIAL Integral Roads System Sistema Integral de Vialidad SOPyC Secretary of Public Works and Secretaría de Obras Públicas y Construction Construcción SPU Secretariat for University Policies Secretaría de Políticas Universitarias SSS Health Services Superintendence Superintendencia de Servicios de Salud SUMA Universal Service and Environment Servicio Universal y Medio Ambiente UCOFIN Coordination Unit for Infrastructure Unidad de Coordinación de Fideicomisos Trust Funds de Infraestructura US CPI United States Consumer Price Index Índice de Precios al Consumidor de los EE.UU. з Reconocimientos Este informe fue redactado por Mateen Thobani sobre la base de las contribuciones de un equipo de personal del Banco y consultores durante febrero a mayo de 2003 y con la cooperación de funcionarios gubernamentales. También se apoya en el material presentado por expertos en una serie de talleres realizados en Buenos Aires durante marzo y abril de 2003 y en conversaciones con una amplia gama de personas de centros de investigación, universidades, ONG y organismos internacionales. A continuación se menciona a los miembros del equipo que redactó o contribuyó a los distintos capítulos y los anexos relacionados: Capítulo 1: Mateen Thobani. Capítulo 2A: Mateen Thobani y Zeinab Partow con aportes de David Rosenblatt y Marisa Alfiz. Capítulo 2B: Tirnothy Irwin con aportes de Cynthia Moskovits. Capítulo 3: David Rosenblatt y Pablo Serra. Capítulo 4: Ariel Fiszbein y Marcelo Becerra con contribuciones de María Paula Savanti y Polly Jones. También se basaron en material preparado por Juan Pablo Uribe (salud), Sergio España (educación), Rafael Rofinan Gubilaciones y pensiones), y Oscar Cetrangolo (educación superior). Capítulo 5: Vivien Foster con aportes de Diego Bondorevsky. Capítulo 6: Allen Schick con aportes de Marisa Alfiz, Paul Sisk y Timothy 1rwin. El equipo desea agradecer a Gerardo Hita del MECON por su capaz coordinación de la parte gubernamental. También desea agradecer a muchos funcionarios del Gobierno Nacional así como de las provincias de Buenos Aires, Córdoba y Misiones por haber proporcionado información útil y por su participación en discusiones francas. El capítulo sobre el Sector Social recibió importantes aportes gracias a la estrecha colaboración del equipo liderado por Damián Bonari en el MECON. El informe también contó con la competente asistencia de Laura Saenz en investigaciones y la eficiente asistencia de Patricia Chacón Holt in Washington y Alexandra Tanus en Buenos Aires. Rut Sirncovich y su equipo colaboraron con eficientes servicios de traducción e interpretación. Marisa Alfiz merece un reconocimiento especial por haber brindado una útil orientación al equipo en distintas áreas. Finalmente, el equipo desearía agradecer a los comentaristas internos David Rosenblatt, Daniel Artana, Mónica Pandeiros y Tirnothy Irwin por sus valiosos aportes. El informe también se enriqueció de los comentarios y discusiones con Paul Ievy, Alejandro Guerson, Bill Dorotinsky, Carlos Cavalcanti, Martin Petri, y Julio Vinuela. 4 Índice RESUM EN EJECUTIVO .................................................................................... ............... i MATRIZ DE RECOMENDACIONES DE POLÍTICA ........................................................ xvi 1. PANORAMA GENERAL ............................................................................................... 1 A. ANTECEDENTES Y MOTIVACIÓN ......................................................................... 1 B. OBJETIVOS, ALCANCE Y ESTRUCTURA ............................................................... 4 2. TENDENCIAS Y ANÁLISIS FISCAL ......................................................................... 6 A. LA EVOLUCIÓN DE LAS FINANZAS PÚBLICAS ................................................... 6 El carácter procíclico de las finanzas públicas ........................................................... 6 Tendencias en el gasto y el ingreso ............................................................................. 9 El problema del Fiscal Commons ............................................................................. 10 B. PASIVOS CONTINGENTES, COMPROMISOS Y OTROS RIESGOS FISCALES 12 Introducción .................................................................................................................. 12 Gastos extrapresupuestarios ........................................................................................ 12 Pasivos generados en respuesta a la crisis .................................................................. 13 3. RELACIONES FISCALES NACIÓN-PROVINCIA ................................................... 16 A. TRANSFERENCIAS DE LA NACIÓN A LAS PROVINCIAS .................................. 16 B. IMPUESTOS PROVINCIALES ............................................... 19 C. CÓMO MEJORAR LA EFICIENCIA Y LA ADMINISTRACIÓN IMPOSITIVA PR O V IN C IA L ................................................................................................................ 21 Revisión de las respuestas sobre políticas tributarias ........................ 22 Opciones de política recomendadas ........................................... 26 D. RACIONALIZACIÓN DEL ACUERDO DE COPARTICIPACIÓN ........................... 27 E. REFORMAS INSTITUCIONALES Y "REGLAS FISCALES" .................................... 31 4. MEJORAR LA EFICIENCIA Y LA EQUIDAD DEL GASTO SOCIAL ................. 34 ED U CA CIÓ N BÁ SICA ....................................................................................................... 35 Desempeño del gasto provincial ....................................... 35 Inefßciencias del gasto provincial ...................................... 38 Recomendaciones .............................................................. 40 U N IV ERSID A D ES ........................................................................................................... 42 D esempeño del gasto universitario .............................................................................. 42 Ineficiencia e inequidad en el sistema universitario público ................... 43 Reformas propuestas y recomendaciones ..................................................................... 44 SA L U D ................................................................................................................................ 46 Estructura y desempeño ............................................. 46 Sistema de seguro social de salud ................................................................................ 50 Reforma de las instituciones de salud para la equidad y la eficiencia ......................... 52 JUBILACIONES Y PENSIONES ....................................................................................... 54 Implicancias fiscales de las recientes reformas ........................................................... 56 Tem as y pronóstico ....................................................................................................... 57 R ecom endaciones ......................................................................................................... 58 A SISTENCIA SO CIA L ...................................................................................................... 60 Experiencia con el Programa Jefas y Jefes de Hogar .................................................. 65 El programa de transferencias condicionales Familias ............................................... 66 Programas alimentarios ............................................................................................... 67 5. ASEGURAR SERVICIOS DE INFRAESTRUCTURA EFICIENTES PARA EL 69 CRECIM IENTO ......................................................................................................... A. ANTECEDENTES Y MOTIVACIÓN ..................................................................... 68 Logros de la reforma de la infraestructura .................................................................. 69 Críticas a la reform a ................................................................................................... 71 B. DESARROLLOS RECIENTES EN INFRAESTRUCTURA ........................................ 73 Renegociación de contratos ......................................................................................... 74 Proliferación de fondos fiduciarios .............................................................................. 75 Subsidios y los pobres ................................................................................................... 77 C. ASEGURAR LA SUSTENTABILIDAD DE LOS SERVICIOS DE INFRAESTRUCTURA ................................................................................................ 78 M arco del proceso de renegociación ........................................................................... 79 Redirigir los subsidios hacia los pobres ....................................................................... 80 Reforma del marco regulatorio .................................................................................... 81 Reforma de la gestión de los mecanismos extrapresupuestarios ................................. 83 6. GESTIÓN DEL GASTO PÚBLICO .............................................................................. 87 A . INTRODUCCIÓN .............................................................................................. ....... 87 B. EL PROCESO PRESUPUESTARIO FORMAL Y EL ALTERNATIVO ..................... 88 El mecanismo de control presupuestario .................................................................... 89 Escape del control presupuestario ............................................................................... 89 Presupuestar los compromisos y riesgos fiscales ......................................................... 90 C. MODERNIZACIÓN DE LA GESTIÓN DEL GASTO PÚBLICO ............................... 91 M acropresupuestación ................................................................................................ 92 Proceso de asignación presupuestaria ........................................................................ 96 Gestión de los servicios públicos ....................................... 99 REFERENCIAS BIBLIOGRÁFICAS ................................................................................ 104 ANEXO S ................................................................................................................................ 108 ANEXO ESTADÍSTICO ...................................................................................................... 132 Lista de cuadros CUADRO 1: CAMINO A LA CRISIS .................................................................................. 3 CUADRO 2: ¿QUÉ SON LOS PASIVOS CONTINGENTES Y LOS COMPROMISOS? 12 CUADRO 3: PESIFICACIÓN ASIMÉTRICA DE ACTIVOS Y PASIVOS 15 BANCARIOS Y TÍTULOS PÚBLICOS ......................................................... CUADRO 4: DISTRIBUCIÓN PRIMARIA Y SECUNDARIA .......................................... 17 CUADRO 5: EXPERIENCIA PREVIA CON PROGRAMAS DE SUBSIDIO AL EM PLEO: TRABAJAR .................................................................................. 60 CUADRO 6: EL PROCESO PRESUPUESTARIO EN DOS ETAPAS DE SUECIA ......... 92 CUADRO 7: FORMAS ALTERNATIVAS DE PRESUPUESTAR LOS PASIVOS CONTINGENTES ........................................... 94 CUADRO 8: LA CREACIÓN DE ENTES AUTÓNOMOS -REINO UNIDO Y TA ILA N D IA .................................................................................................... 102 Lista de tablas TABLA 1: PRINCIPALES INDICADORES ECONÓMICOS ........................................ 2 TABLA 2: EL RENDIMIENTO DEL IVA EN AMÉRICA LATINA ............................. 21 TABLA 3: GASTOS EN EDUCACIÓN BÁSICA POR NIVEL DE GOBIERNO, AÑOS SELECCIONADOS .................................................. ......... 37 TABLA 4: DISTRIBUCIÓN DE ESTUDIANTES UNIVERSITARIOS SEGÚN QUINTILES DE INGRESO ............................................................................ 43 TABLA 5: NIVELES DE COBERTURA POR SUBSECTOR ........................................ 47 TABLA 6: GASTOS DE SALUD POR AGENTE, 2000 ................................................. 48 TABLA 7: DISTRIBUCIÓN DEL GASTO POR QUINTIL DE INGRESO DE OSN (1996/97) .......................................................................................................... 5 1 TABLA 8: EFECTOS FISCALES DE LA REFORMA PREVISIONAL Y DE OTRAS PO LÍT IC A S ..................................................................................................... 55 TABLA 9: CARACTERÍSTICAS DE LOS BENEFICIARIOS DEL PROGRAMA ...... 62 TABLA 10: EVALUACIÓN DEL MARCO REGULATORIO ARGENTINO COMPARADO CON LAS MEJORES PRÁCTICAS INTERNACIONALES 82 TABLA 11: EVALUACIÓN DEL FONDO FIDUCIARIO DEL TRANSPORTE ARGENTINO CON REFERENCIA A LAS MEJORES PRÁCTICAS INT. 85 Lista de figuras FIGURA 1: RESULTADOS FISCALES NACIONAL Y PROVINCIAL ........................ 7 FIGURA 2: RESULTADO FISCAL PROVINCIAL (EXCLUYENDO LOS INGRESOS POR PRIVATIZACIONES) ........................................................................... 8 FIGURA 3: PRIMA SOBRE LA DEUDA ARGENTINA ................................................. 10 FIGURA 4: LA CONTRIBUCIÓN DEL RECONOCIMIENTO DE DEUDAS AL CRECIMIENTO DE LA DEUDA ARGENTINA .......................................... 13 FIGURA 5: MEJORAS DE DESEMPEÑO POSTERIORES A LA PRIVATIZACIÓN ... 71 FIGURA 6: EL FENÓMENO DE LOS MECANISMOS EXTRAPRESUPUESTARIOS 76 FIGURA 7: INCIDENCIA DISTRIBUTIVA DE LOS ESQUEMAS DE SUBSIDIOS 78 EN ENERGÍA Y TRANSPORTE ................... ..........................................  RESUMEN EJECUTIVO Introducción 1. Durante 2002, Argentina se debatía en una grave crisis económica y social. Ese año el PBI cayó el 10,9%, acumulando una reducción del 20% desde 1998. En mayo la tasa de desempleo creció al 21,5% y con respecto a los niveles de 1994, la pobreza se duplicó con creces. El gobierno dejó de cumplir con el servicio de la mayoría de sus deudas. Después de haberse mantenido a la par con el dólar de 1991 a 2001, el peso cayó a 3,8 pesos por dólar en el mes de junio. Los precios al consumidor crecieron el 41% aún cuando la mayoría de los precios del transporte y los servicios públicos estaban congelados. Los depósitos en dólares fueron pesificados y se establecieron límites para los retiros. Muchas empresas enfrentaban la bancarrota. Si bien en 2003 se recuperó cierto grado de estabilidad macroeconómica y crecimiento, esto sucedía en un contexto de la enorme moratoria gubernamental, compromisos relativos al pago de compensaciones considerables y la acumulación de grandes pasivos contingentes. 2. La severidad de la crisis resulta aún más sorprendente porque aparece inmediatamente después de los fuertes avances económicos que se lograron durante buena parte de la década de 1990. Si bien los analistas difieren sobre las causas de la reciente crisis, resulta claro que si no se resuelve el default de la deuda pública, será lento el ingreso de las nuevas inversiones que son críticas para un crecimiento sustentable. Inclusive con altas tasas de crecimiento y una renegociación favorable de su deuda, las proyecciones sugieren que Argentina necesitará generar excedentes fiscales primarios de alrededor del 4% de su PBI, algo sin precedentes. Además, necesitará generar excedentes aún mayores a fin de reducir su alto nivel de deuda y de este modo reducir su vulnerabilidad frente a shocks futuros. Y deberá hacerlo reduciendo simultáneamente su nivel de dependencia con respecto a algunos impuestos que inhiben el crecimiento, lo que constituye un particular desafío. 3. En este informe se intentan identificar algunas reformas institucionales y de políticas para aumentar la eficiencia, equidad y eficacia del gasto público a nivel nacional y provincial. Esto es crucial para generar el nivel de excedentes fiscales necesarios para lograr solvencia fiscal y estabilidad macroeconómica. En caso contrario, podrían frustrarse los esfuerzos por estimular un crecimiento impulsado por el sector privado y la generación de empleo, lo que es clave para una reducción sostenida de la pobreza. 4. En el informe se analizan temas sectoriales así como otros relacionados con procesos. El análisis sectorial se concentra en las grandes categorías del gasto dentro del sector social y de infraestructura, que representan más del 70% del gasto total. Una provisión eficaz de servicios sociales y de infraestructura es esencial para reducir la pobreza, mejorar la equidad y el nivel de vida. Los temas relativos a procesos se concentran en dos áreas que afectan la eficiencia del gasto y la solvencia fiscal: la relación entre la Nación y las provincias y la gestión del gasto público. No obstante su importancia, para mantener su alcance acotado se optó por excluir de este informe los temas de política tributaria nacional y de administración pública. i Las relaciones fiscales Nación-provincias 5. Más de la mitad de los ingresos de los gobiernos provinciales provienen de impuestos que son aplicados y cobrados por el gobierno nacional bajo un sistema conocido como coparticipación. Con su actual diseño, el sistema reduce los incentivos para mejorar la recaudación tributaria o racionalizar el gasto. También alienta el comportamiento rentista y,reduce la transparencia y la rendición de cuentas. El sistema es inequitativo ya que en promedio las provincias más ricas reciben transferencias per cápita más elevadas. Finalmente, el sistema debilita las restricciones presupuestarias. La situación se ve exacerbada por la presencia de algunos impuestos provinciales que sofocan el crecimiento, además de reglas fiscales inapropiadas. 6. Para abordar estos temas, se necesita actuar en tres frentes: Administración y política tributaria provincial: Para mejorar el ingreso y reducir las inequidades, las provincias deberían considerar dejar de usar las moratorias impositivas y los descuentos de impuestos, suministrar mejor capacitación, invertir en tecnología informática, colaborar con la AFIP, utilizar las retenciones impositivas, y enjuiciar a los incumplidores. Se podría mejorar la recaudación del impuesto inmobiliario mejorando los registros, cruzando información con municipalidades y empresas de servicios públicos, y obteniendo una tasación más realista de los valores de las propiedades, posiblemente mediante la delegación de la función de valuación a las autoridades nacionales. Las provincias también podrían considerar el reemplazo del impuesto a los ingresos brutos (IIBB) e impuesto de sellos ya sea adoptando un IVA nacional-provincial dual o creando una sobretasa al impuesto a las ganancias personales del nivel nacional. Ambas opciones requieren la reducción de las alícuotas impositivas nacionales - algo que podría realizarse en el contexto de la reforma de la coparticipación. En el corto plazo, sería difícil reemplazar el 1IBB. Sin embargo, una sobretasa adicional al impuesto a las ganancias personales y la descentralización del impuesto a la riqueza puede ser una opción deseable y factible, siempre que se vea acompañada por una reducción conmensurable en los ingresos por coparticipación. • Coparticipación: Sería deseable que tanto las provincias en su conjunto como la Nación se hicieran responsables de financiar sus propios presupuestos a nivel agregado, financiando las transferencias interprovinciales mediante los ingresos propios de otras provincias. Esto requiere (a) transferir algunos impuestos nacionales a las provincias y/o (b) mejorar drásticamente la recaudación de ingresos propios ya sea con los impuestos existentes o mediante uno de los nuevos instrumentos tributarios mencionados más arriba. Si resultara demasiado difícil una completa separación de las finanzas, podría ser útil simplificar el sistema estableciendo un solo fondo común de ingresos de coparticipación. Sería más sencillo y equitativo usar una fórmula de asignación que compensara a las provincias por su menor capacidad tributaria per cápita. Para realizar la transición y reducir la oposición a la reforma, en el corto plazo podrían protegerse los ingresos provinciales aplicando la nueva fórmula de distribución solamente a los ingresos incrementales, lo que además permitiría establecer incentivos apropiados. ii • Reglas fiscales: Las reglas fiscales introducidas en Argentina en los últimos años no funcionaron porque no fueron oportunas y estaban mal diseñadas, ya que requerían un superávit fiscal general a pesar del enorme shock sufrido por los intereses y de encontrarse el país sumido en una recesión. Además se planteaba un tema adicional de credibilidad ya que las reglas estaban enmarcadas en una ley ordinaria, por lo que se hacía relativamente fácil que pudieran ser revertidas. Para corregirlo, Argentina podría considerar la inclusión de estas reglas en el contexto de la reforma de la coparticipación y apuntar a una balanza fiscal primaria ajustada cíclicamente. Idealmente, esta nueva ley convenio también establecería la obligación de que las provincias cumplan metas fiscales primarias además de reglas de endeudamiento. Como sucede en Brasil, se establecerían penalidades por incumplimiento y mecanismos para retomar al cumplimiento. Finalmente, puede ser deseable la creación de un comité de expertos a nivel nacional para fijar metas fiscales ajustadas según el ciclo y ocuparse de su monitoreo. Sectores sociales 7. Con alrededor de U$S 1.500 per cápita, durante la década de 1990 Argentina tuvo uno de los más altos niveles de gasto público social de América Latina. Sin embargo, el gasto no ha producido impactos sociales conmensurables. A continuación se resaltan algunos de los principales temas y recomendaciones para aumentar la eficiencia y la equidad de los servicios sociales en cinco áreas centrales: educación básica, educación superior, salud, jubilaciones y programas de asistencia social. Educación básica 8. En Argentina, el financiamiento, administración y provisión de la educación básica es responsabilidad de los gobiernos provinciales. Las provincias financian escuelas públicas que brindan educación gratuita así como también algunas escuelas privadas, cubriendo los salarios docentes en forma total o parcial. A pesar de un aumento del 77% en el gasto real entre 1991 y 2001, persisten serias deficiencias de calidad, eficiencia y equidad. Existen altas tasas de deserción, especialmente en la escuela secundaria y especialmente en los niveles con menores ingresos. El gasto cayó un colosal 38% en términos reales durante 2002, principalmente debido a la declinación del salario real. Los salarios docentes representan el 91% del gasto en educación básica. Están determinados por la antigüedad y los adicionales por tareas específicas, con poca o ninguna consideración hacia la calidad y el esfuerzo docente. 9. Existe una amplia variación del gasto per cápita, inclusive entre provincias que tienen un ingreso similar. No obstante, estas diferencias no llegan a verse reflejadas en las evaluaciones académicas lo que sugiere que existe el potencial para mejorar la calidad sin gasto adicional. La principal fuente de ineficiencia es la baja relación alumnos-docente. Si bien existen normas sensatas para determinar el número de docentes por escuela, no se las aplica por inercia, factores políticos y debilidades institucionales. 10. Para reducir las ineficiencias es esencial contar con un mejor sistema de gestión y control, que cuente con un fuerte apoyo de la dirigencia provincial. Este sistema permitiría establecer registros electrónicos para vincular a los docentes con los cargos docentes y brindaría información actualizada sobre la fuerza laboral y la matrícula escolar. Esto iii facilitaría la aplicación de las normas con respecto al despliegue de docentes y personal administrativo. La experiencia de algunas provincias con sistemas de gestión modernos ha sido muy positiva. Por ejemplo, entre 1996 y 2001, Salta aumentó la matrícula el 16,5% mientras que el gasto sólo creció el 5,6%. Esto se logró principalmente con una mejor asignación de los cargos docentes, la realización de controles médicos a los docentes con licencia por enfermedad y la reducción de la burocracia. 11. Para que las reformas anteriores sean sustentables, las provincias deberían considerar el otorgamiento de una mayor autonomía a las escuelas en el contexto de una creciente rendición de cuentas. Una posibilidad es una mayor participación de las asociaciones de padres y juntas escolares en la gestión de las escuelas. En conjunto, estos cambios potenciales aumentarían el rol regulatorio y de financiamiento de los gobiernos provinciales, que deberían adoptar mecanismos para financiar a las escuelas sobre la base de criterios transparentes tales como el número de alumnos, la densidad de población u otros indicadores de necesidad. Estos criterios podrían aplicarse en forma inmediata a las escuelas privadas que reciben subsidios públicos. El gobierno nacional también podría perfeccionar los incentivos para aumentar la eficiencia, vinculando su apoyo a las provincias - para capacitación docente, materiales didácticos y mantenimiento de infraestructura - a las mejoras en la eficiencia y calidad educativa. Educación superior 12. Alrededor de 1,3 millones de estudiantes están matriculados en las 41 universidades públicas y 50 universidades privadas de la Argentina. Entre 1991 y 2001, el gasto público en educación creció el 72% en términos reales mientras la matrícula crecía el 75%. Con pocas excepciones, los estudiantes no pagan aranceles ni enfrentan barreras cuantitativas o cualitativas al ingreso. Esta combinación ha dado como resultado un sistema de universidad pública altamente desigual e ineficiente. El gasto es altamente regresivo, ya que el 60% de los estudiantes proviene de los dos quintiles superiores de la distribución del ingreso y menos del 6% del quintil inferior. Este sesgo es aún mayor con respecto a los estudiantes que se gradúan ya que los estudiantes de bajos ingresos tienen mayor probabilidad de desertar. Las tasas de graduación cayeron del 60% en la década de 1980 al actual 18%. Del total de estudiantes que ingresaron a la universidad en 1990 sólo el 11% se había graduado para 1999. 13. Competir en la economía mundial requiere una adecuada oferta de profesionales altamente calificados. Para hacer frente a este desafío en un entorno de restricciones fiscales, es necesario mejorar la eficiencia, considerar mecanismos alternativos de financiamiento y mejorar las oportunidades para los pobres. La eficiencia puede mejorarse mediante (i) la aplicación de normas que especifiquen condiciones para mantener la condición de estudiante, (ii) fijando límites al ingreso - por ejemplo a través de exámenes al completar la escuela secundaria, (iii) aumentando el presupuesto de las universidades que tienen buen desempeño en indicadores tales como la proporción de estudiantes que se gradúa o la permanencia promedio del estudiante en el sistema y (iv) introduciendo o expandiendo el uso de aranceles. Esta última medida también ayudaría a reducir la naturaleza regresiva del gasto universitario, especialmente si está acompañada por becas para los estudiantes de bajos ingresos. iv 14. Para poder avanzar en esta dirección se requerirá un proceso de construcción de consenso. Un precedente útil fue la Comisión Juri que consideró diferentes reformas institucionales en el sistema universitario aún si no se concentró en los controvertidos temas del financiamiento y la mejora de la eficiencia. Dado el éxito obtenido por las universidades privadas para atraer a estudiantes y profesores, alejándolos de la universidad pública, es posible que estén maduras las condiciones para introducir las reformas institucionales y de política señaladas. Salud 15. Con un gasto en salud de más del 8% del PBI, los indicadores básicos de salud de la Argentina (por ejemplo, la mortalidad materno-infantil) están por detrás de los de países comparables con niveles menores de gasto en salud. Los arreglos institucionales del sistema de salud y su fragmentación, especialmente en el área de los seguros de salud, son parcialmente responsables. El seguro corresponde principalmente a una red de Obras Sociales Nacionales (OSN) para trabajadores formales, Obras Sociales Provinciales (OSP) para los trabajadores de los gobiernos provinciales, y PAMI, el Instituto para Jubilados y Pensionados. También existe una plétora de seguros médicos privados, generalmente pequeños, para los de mejor condición, mientras que el 40% de la población no tiene cobertura. De hecho, en 2001, el 57% de la población recibió atención médica exclusivamente de la red de atención pública. 16. La dispersión de la población entre un número excesivo de pequeñas aseguradoras reduce el tamaño del fondo común de riesgo, aumenta los costos administrativos y genera déficits que requieren salvatajes fiscales. También dificulta el establecer mecanismos redistributivos estables para aumentar la equidad y crea oportunidades para la existencia de subsidios cruzados entre subsistemas - por ejemplo los hospitales públicos rara vez le cobran a los seguros de salud para recuperar sus costos. Además, la superposición de responsabilidades entre los distintos niveles de gobierno dificulta contar con un marco regulatorio fuerte y eficaz. La SSS como órgano regulador nacional no tiene jurisdicción sobre las provincias o si quiera sobre el PAMI, que es el comprador de servicios de salud más grande del país. El sistema de seguro de salud excluye a los millones de trabajadores informales e inclusive a algunos de los trabajadores formales con los niveles más bajos de ingreso. 17. El sistema público de salud está excesivamente orientado hacia la atención especializada y hospitalaria, prestando insuficiente atención a la promoción de la salud, el control de las enfermedades y el cuidado ambulatorio. La asignación de fondos a los servicios públicos de salud se hace en base a la oferta en lugar de según la demanda, y está sesgada hacia los más acomodados. Hay una mayor concentración de camas hospitalarias y médicos en las jurisdicciones más ricas, allí donde también es mayor la oferta de instalaciones y profesionales privados. Además, la gestión de los hospitales públicos tiende a ser débil y está caracterizada por la falta de incentivos para el desempeño, una autonomía mínima, carencia de información y malas herramientas de gestión. 18. La mejora del sistema requerirá reformar el sistema público de provisión de salud, el sistema de seguro social de salud y el sistema regulatorio. El sistema público de provisión de salud se podría mejorar otorgando a los hospitales públicos una mayor autonomía y pidiéndoles rendición de cuentas de los resultados. La introducción de v contratos de desempeño que vinculen el presupuesto a procesos y resultados objetivos permitiría lograrlo. Las poblaciones más carenciadas podrían recibir asignaciones presupuestarias más elevadas. Además, se podrían eliminar los subsidios cruzados regresivos de los hospitales públicos a los seguros de salud, por medio, entre otras cosas, de facilitarles a los hospitales públicos el acceso a bases de datos actualizadas de las OSN, OSP y PAMI y brindándoles asistencia técnica para establecer adecuados procesos de facturación. El incremento de ingresos resultante podría dirigirse a aumentar el apoyo a la salud primaria y brindar incentivos en función de los resultados. 19. Las reformas en los seguros de salud deberían apuntar a mecanismos de redistribución más equitativa y al cumplimiento de las normas existentes relativas a la operación de los agentes de seguros. Si esto se complementara con la política de no brindarles subsidios financieros, probablemente conduciría al cierre de docenas de seguros y alentaría la reestructuración, fusión y consolidación de otros. Esto daría lugar a la constitución de fondos de riesgo más grandes, con la consecuente reducción en los costos de transacción y administrativos. Además se facilitaría el monitoreo, la evaluación y el control y mejoraría la respuesta ante los ciudadanos. 20. Las reformas regulatorias deberían concentrarse en el ente regulatorio nacional, la SSS. Para funcionar de manera transparente, la SSS no debe administrar recursos de las mismas entidades que regula ni realizar compras para éstas, directa o indirectamente. La SSS debe ser percibida como independiente, técnicamente competente y representativa de todos los actores, incluyendo a las provincias. Finalmente, es esencial regular y reformar el PAMI, que es notoriamente ineficiente y recibió U$S 1.700 millones de subsidios fiscales durante 1995-2001. A través de la reforma legal de 2002, el gobierno nacional perdió el control de gestión sobre el mismo, pero sin embargo retuvo la responsabilidad de su viabilidad financiera general. Se necesitan urgentes reformas legales en el PAMI para alinear los incentivos al desempeño con la responsabilidad y la rendición de cuentas. Sólo entonces podrán producirse las reformas estructurales necesarias para que PAMI responda al público y sea solvente desde el punto de vista financiero. Jubilaciones y Pensiones 21. En 1994, Argentina reformó su sistema previsional de reparto (PAYG) para adoptar un sistema con dos pilares. Un beneficio fijo (PBU) para los jubilados con un mínimo de 30 años de aportes que satisfagan criterios de edad mínima y un segundo pilar que comprende ya sea un nuevo sistema PAYG más pequeño administrado por el gobierno o un esquema de capitalización con cuentas individuales administradas por operadores privados denominados AFJP. El gobierno financia los costos de transición que reflejan los años de aportes de los que pasaron a las AFJP. También absorbe el costo de una reducción en las contribuciones de los empleadores destinada a alentar el empleo en el sector formal, así como el costo de transferencia de las cajas públicas provinciales al esquema nacional. En consecuencia, en la actualidad los aportes y contribuciones cubren sólo el 30% del gasto público en jubilaciones y pensiones, si bien en parte esto se debe a la debilidad de la recaudación. El desempeño del INARSS también se ha visto obstaculizado por la falta de apoyo político y por reglas y prácticas que efectivamente exceptúan a ciertos tipos de ingresos y trabajadores. vi 22. Una vez que desaparezcan totalmente los gastos relacionados con el antiguo sistema, se proyectan ahorros sustanciales en el gasto público previsional. Para 2050 se proyecta que el gobierno gastará sólo el 1% del PBI en jubilaciones y pensiones. Sin embargo, en parte este resultado se debe a una proyectada declinación en la cobertura. Dado el requisito de contar con 30 años de aportes y la mayor informalidad del mercado laboral, crecerá el número de trabajadores que no podrá acceder a dichos beneficios, beneficios que cayeron sustancialmente en términos reales durante 2002. La reducción de la cobertura es un serio problema social pero también una amenaza para la solvencia fiscal de largo plazo debido a la creciente presión social para modificar el sistema. 23. Se necesita urgentemente rediseñar el sistema jubilatorio para aumentar la cobertura y la eficiencia y reducir los costos fiscales. La cobertura puede extenderse integrando y expandiendo los distintos beneficios destinados a prevenir la pobreza en la vejez. Además, el requisito de contar con 30 años de aportes podría reemplazarse por un esquema fiscalmente neutral que reconozca períodos de aportes más cortos pero ofrezca incentivos para aportar durante períodos más prolongados. Si bien estas reformas necesitarán una amplia discusión y debate público, hay varias medidas que el gobierno podría adoptar en forma inmediata para aumentar la transparencia y la equidad y también mejorar la recaudación. Las mismas comprenden: • Tomar medidas administrativas y/o legales para que todos los componentes del salario sean imponibles y cerrar las lagunas legales de las normas para los cuentapropistas. • Emprender una revisión exhaustiva e independiente del estado actuarial y financiero de los sistemas existentes para que tanto el gobierno como el público en general cuenten con información referida a su estado financiero, niveles de beneficios y subsidios cruzados, si los hubiera. • Simplificar el proceso de otorgamiento de beneficios reconociendo como válida la información de las cuentas individuales de la SUP, reduciendo en la medida de lo posible la carga de la prueba para los beneficiarios y estableciendo reglas claras de ajuste de los beneficios a lo largo del tiempo. • Revisar las normas de inversión aplicables a los fondos de jubilaciones y pensiones, compañías de seguros de vida y de anualidades, dándoles mayor flexibilidad para la colocación de los activos, asegurando reglas de juego parejas y una mayor diversificación del riesgo. • Mejorar el marco regulatorio de los proveedores privados de seguros y pensiones para promover la competencia y reducir los costos. • Reforzar la independencia técnica y política de la SAFJP, asegurando que sus altos funcionarios estén profesionalmente calificados y que estén separados de las otras áreas del gobierno mediante "murallas chinas" apropiadas. Asistencia social 24. En 2002, en respuesta a la crisis aumentaron de manera importante los programas de asistencia social, principalmente a través del Programa "Jefes y Jefas de Hogar", un programa nacional que otorga un pago mensual a jefes de hogar desempleados elegibles, vii que acuerdan participar en actividades laborales o de capacitación. El Plan Jefes y Jefas gastó $ 1.700 millones en 2002 y el número de beneficiarios creció de 500.000 en mayo de 2002 a unos 2 millones en marzo de 2003. El gobierno nacional también puso en marcha un programa de transferencias condicionales, denominado "Familias", que opera en las grandes áreas urbanas y exige que los padres participen en servicios educativos y de salud estipulados. La cobertura de este programa se expandió de 100.000 familias a fines de 2002 a 175.000 en marzo de 2003. La meta es llegar con el tiempo a 500.000 familias. 25. A pesar de un arranque desordenado y apresurado, el Plan Jefes y Jefas ha logrado alcanzar al grueso de la población de necesitados. Las encuestas muestran que sólo el 13% de los que eran elegibles para participar no lo hicieron. Sin embargo, el 23% de los participantes parecerían ser inelegibles porque el hogar no comprendía niños o personas discapacitadas elegibles. Además, existen fuertes percepciones negativas con respecto a la transparencia y eficacia del programa y confusión sobre su requerimiento laboral. Si bien en promedio el estipendio mensual es suficientemente bajo como para no desalentar la aceptación de un empleo ordinario por parte de los participantes, esto puede no ser cierto en todas las regiones del país y para todas las actividades. 26. El gobierno ha adoptado distintas medidas para aumentar la transparencia del programa, entre las que se cuenta la realización de una auditoría externa. Las siguientes medidas adicionales podrían ayudar a asegurar que no se convierta en un obstáculo para el trabajo y que se cumplan los requisitos de elegibilidad: • Mantener el estipendio mensual por debajo del salario de mercado prevaleciente para el trabajo no calificado y permitir su diferenciación regional. • Expandir la supervisión de las municipalidades e imponer sanciones donde se observen irregularidades continuadas. • Brindar regularmente a las municipalidades y consejos locales una lista de las irregularidades para su corrección. • Instituir verificaciones anuales para controlar la calidad del proceso de inscripción; todo aumento sustancial en las inscripciones netas debe ser verificado por el Ministerio de Trabajo. • Hacer cumplir rigurosamente el requerimiento laboral y reducir la lista de actividades laborales posibles para favorecer a aquellas de mayor valor. 27. También se requiere un mejor monitoreo para asegurar el cumplimiento de las metas del programa junto con la disposición a modificar el diseño, financiamiento e implementación del mismo según corresponda. En el largo plazo la visión es un programa Jefes y Jefas reducido, de mejor calidad, y centrado en un rol contracíclico focalizado en los pobres. Esto implica que a medida que mejoren las condiciones económicas, el tamaño del programa tendería a disminuir y que solamente aumentaría nuevamente si empeoran las condiciones económicas. En dicho contexto, el gobierno nacional debería considerar un cambio estratégico en el programa, que se oriente a la devolución de la responsabilidad de administración y financiamiento de un programa de este tipo al nivel provincial o municipal, con intervención de la Nación cuando los índices locales de desempleo superen la media nacional, por ejemplo. viii 28. El programa Familias está destinado a que la madre de familia reciba un subsidio por hijo. Las beneficiarias deben ser pobres y no estar recibiendo otro beneficio del gobierno, lo que efectivamente excluye a aquellas que están en el mercado de trabajo formal. El programa Familias está diseñado para abordar la pobreza estructural a diferencia de la pobreza cíclica. Su objetivo es asegurar la inversión en el capital humano de los niños cuando los hogares pobres carecen de los recursos necesarios, mientras que el programa de subsidio al empleo Jefes y Jefas está mejor diseñado para ofrecer un apoyo al ingreso de los que están dispuestos a trabajar pero no pueden conseguir un empleo de tiempo completo. 29. Ya que abordan necesidades diferentes, ambos tipos de programas podrían formar parte de la red de seguridad social del gobierno. Para estar bien focalizados y ser eficaces, los dos programas necesitan estar mejor coordinados a nivel local. Las familias con numerosos hijos pequeños, particularmente las que tienen una mujer al frente, deberían ser orientadas hacia el programa Familias en lugar de Jefes y Jefas, lo que reduciría la presión sobre este último. Además, el programa Familias necesita ser coordinado con el programa existente de becas para estudiantes secundarios y con el sistema de asignaciones familiares. El ahorro producido por la eliminación de la duplicación de beneficios podría usarse para extender la cobertura de las asignaciones familiares más allá de los trabajadores del sector formal. Finalmente, es esencial realizar una rigurosa evaluación del impacto del programa Familias a fin de fijar el nivel de transferencia "correcto", asegurar que los recursos estén llegando a los pobres y que se estén cumpliendo los objetivos del programa, por ejemplo el logro de mejores indicadores de salud y resultados educativos. Infraestructura 30. A través de la privatización en gran escala de los servicios de infraestructura efectuada durante la década de 1990, los gobiernos provinciales y el gobierno nacional captaron ingresos sustanciales y redujeron el gasto en servicios de infraestructura, aumentando simultáneamente la cobertura y mejorando la calidad. Sin embargo, la continuidad de la cobertura y el mantenimiento se han visto amenazados por la devaluación y la recesión. Los prestadores también sintieron el impacto del congelamiento de tarifas establecido por el gobierno para la mayoría de los servicios. Se creó una Comisión para renegociar los contratos de concesión pero el progreso ha sido lento y desparejo. Mientras que los servicios públicos recibieron poco alivio, el sector del transporte pudo recibir grandes subsidios a través de mecanismos especiales de financiamiento y exenciones tributarias, además de aumentos de precios selectivos. 31. Ni el congelamiento de las tarifas de los servicios públicos ni la provisión de subsidios ad hoc al transporte son deseables. Sin una renegociación equitativa y oportuna de los contratos de infraestructura existe el peligro real de que el sector público se vea obligado a hacerse cargo de servicios que se privatizaron con éxito en la década de 1990. Además, el congelamiento de tarifas ha creado pasivos contingentes que amenazan la solvencia fiscal. 32. Las privatizaciones no estuvieron carentes de problemas. Los reguladores cedieron una y otra vez a las presiones para reducir los cánones y aumentar los subsidios a los operadores. En muchos servicios el precio al consumidor creció en términos reales, si bien en parte esto se debió a un marcado aumento de los impuestos. En el caso del agua, ix por ejemplo, los impuestos indirectos de la Argentina superan a los de cualquier país de la OCDE, mientras que en el caso de la energía sus impuestos la colocan entre los cinco primeros lugares. Antes de impuestos, las tarifas argentinas de gas, electricidad y agua se encuentran entre las más bajas de América Latina 33. En los últimos años se han cuadruplicado los subsidios a la infraestructura de $ 422 millones a $ 1.900 millones, mientras que la proporción de los fondos de infraestructura financiados a través de mecanismos especiales se elevó del 45% al 98%. La distribución de subsidios es regresiva. Alrededor de tres cuartos de los recursos canalizados a los esquemas de subsidios existentes son subsidios a la oferta, principalmente para los operadores del transporte. Ya que estos subsidios benefician a todos los clientes, su distribución está sesgada hacia los grupos de ingresos medios-altos - los usuarios predominantes del transporte. De manera similar, en un estudio se observa que el subsidio al gas patagónico excluye al 95% de los consumidores de gas pobres de la Argentina, mientras que el 63% de sus beneficiarios no son pobres. 34. Solamente el sector privado tiene la capacidad para financiar las inversiones en infraestructura proyectadas para la Argentina. Para que esto ocurra es necesario restaurar la confianza de los inversores. A su vez, esto requiere concluir la renegociación con los operadores privados y abordar algunas reformas de segunda generación. No es deseable la alternativa de un retorno a la propiedad y el control público dada la mayor eficiencia del sector privado, la existencia de otras demandas para los recursos fiscales y los problemas con la provisión pública de servicios. Como se indica continuación, lo que Argentina necesita es una resolución justa de las renegociaciones, mejores disposiciones regulatorias, mejor protección para los pobres y mejores mecanismos de financiamiento. 35. La renegociación deberá facilitar la capacidad de los concesionarios para reprogramar sus deudas. Es probable que los acreedores deseen un acuerdo creíble dentro de un marco de fijación de tarifas de largo plazo. Dos temas son críticos: (i) un nuevo mecanismo de actualización de tarifas que sea coherente con el nuevo contexto de pos- convertibilidad y (ii) el método de valoración de activos en el régimen pos-convertibilidad, con todo lo que ello implica para la recuperación del equilibrio financiero (mantener la ecuación económico-financiera). Además, se debe restaurar lo antes posible el funcionamiento normal del proceso regulatorio con el fin de evitar un daño permanente a la credibilidad del sistema. 36. Un elemento crítico en el proceso de renegociación es la incorporación de un mecanismo que proteja a los usuarios más vulnerables del resultante impacto tarifario. Argentina actualmente dedica $940 millones a una variedad de políticas sociales relacionadas a los servicios de infraestructura, que en conjunto tienen muy poco impacto sobre los hogares más pobres. Estos recursos, debidamente refocalizados, ofrecerían una base de financiamiento importante para algún mecanismo de tarifa social. En el mediano a largo plazo, se necesita un amplio análisis y diálogo sobre cuál es la mejor manera de ofrecer protección social a los pobres y vulnerables, planteándose qué combinación de políticas sociales - transferencias alimentarias y al ingreso, subsidios de infraestructura, salud, educación, esquemas jubilatorios y de desempleo - es apropiada para Argentina. 37. En los sectores de agua y gas un subsidio a las conexiones pareciera tener mayor relevancia que un subsidio al consumo. Este subsidio sería relativamente fácil de focalizar X dado que los que están excluidos de estos servicios casi siempre son los pobres. En el caso del transporte colectivo automotor y el ferrocarril, una transferencia de ingresos es una mejor alternativa pero el gobierno podría considerar brindar un subsidio por viaje en las áreas donde se prestan servicios a los pobres en lugar de mantener el actual subsidio por pasajero. Si bien existe poca justificación económica para un subsidio a la electricidad, este sector tiene una pesada carga tributaria - en parte para subsidiar a los usuarios de bajos ingresos y a las áreas deprimidas. Sin embargo, los impuestos no se usan a este fin. Además, la presión para mantener tarifas bajas para los pobres están dificultando las renegociaciones con los operadores eléctricos. En consecuencia, podría tener sentido dirigir las sobretasas que se aplican a la electricidad para congelar temporariamente las tarifas para quienes consumen por debajo de un umbral mínimo, al tiempo que se permite un aumento de la tarifa para otros usuarios. 38. La crisis ofrece una oportunidad de construir un consenso sobre las reformas regulatorias de 'segunda generación'; corrigiendo las deficiencias que se han ido manifestando durante la última década, sin desechar los considerables elementos positivos. En particular, es importante que las lecciones aprendidas en los sectores donde mejor ha resultado la reforma, como es el caso de electricidad y gas, sean transferidas a los demás sectores de infraestructura. Siguiendo el ejemplo de los reguladores del gas y la electricidad, que han tenido un buen desempeño, sería deseable crear o reformar los entes reguladores independientes de los otros sectores. Los entes reguladores podrían ser creados por ley en lugar de por decreto, para dar una clara fundamentación a su autoridad y limitar las intervenciones políticas ad hoc. Además, los miembros directivos de estos entes podrían ser seleccionados por concurso y aprobados por las legislaturas, para ayudar a garantizar una mayor independencia política. Las legislaturas también podrían aprobar los presupuestos de los entes regulatorios para ayudar a fortalecer la rendición de cuentas y evitar los conflictos de intereses que podrían surgir si la magnitud del presupuesto de los entes reguladores depende directamente del nivel tarifario. Finalmente, sería importante asegurar la participación de la sociedad civil en los procesos regulatorios. En este sentido, resulta interesante la experiencia del ente regulador del agua en la Ciudad de Buenos Aires que ha introducido un comité de consumidores como cuerpo consultivo permanente. 39. Finalmente, si bien puede haber justificación para algunos mecanismos especiales de financiamiento para infraestructura, no es apropiado el diseño y la implementación de los que existen en la Argentina, especialmente el importante fondo fiduciario del transporte. Las mejoras que podrían introducirse son que los fondos fiduciarios (i) sean creados por ley y no por decreto, (ii) sean organismos autónomos con una representación mayoritaria de los usuarios en su directorio, (iii) se empleen reglas definidas y transparentes para las asignaciones a los distintos organismos, (iv) se publiquen sus normas y procedimientos financieros y (v) estén sometidos a auditorías técnicas y financieras periódicas. Gestión del Gasto Público 40. Un buen sistema de gestión del gasto público le brinda al gobierno el incentivo y los medios para promover la disciplina fiscal y la eficiencia. El sistema nacional de la Argentina tiene deficiencias. No es universal - de hecho existen cuanto menos dos procesos presupuestarios. Por ley, existe un único proceso que cubre todo el sector público xi pero en la práctica existe también un surtido de excepciones y arreglos especiales que socavan la disciplina fiscal y la eficiencia. La coexistencia de controles formales efectivos y válvulas de escape al control ha llevado a algunos ministerios de línea a migrar del sistema formal a los esquemas informales, lo que ha tenido el efecto de generar un sistema presupuestario paralelo como intento de hacer frente a la incertidumbre en cuanto a la disponibilidad financiera. Entre las rutas de escape se incluyen las asignaciones especiales con fines determinados, el establecimiento de fondos fiduciarios, el otorgamiento de autonomía financiera a determinados organismos, el retiro de cuentas del presupuesto y el uso de decretos de emergencia. 41. Este sistema presupuestario dual tiene efectos colaterales adversos. En primer lugar eleva el costo de los bienes y servicios adquiridos por las unidades de ejecución - algunos proveedores cobran diferentes precios explícitamente de acuerdo a cuándo se les pagará; otros simplemente incluyen las demoras esperadas en los precios que cobran. Segundo, conduce a que el personal de presupuestación de las unidades de ejecución dediquen una inusual cantidad de tiempo a ordenar sus libros, negociar con los proveedores y presionar al centro para recibir más fondos. Tercero, da lugar a conductas poco transparentes: por ejemplo, ocultar los pasivos y dejar acumular la mora cuando se agota la cuota estricta. Cuarto, las cuotas refuerzan la tendencia a considerar la presupuestación como un medio para procesar los gastos operativos en lugar de como una herramienta para orientar el curso del gobierno. Quinto, afecta la transparencia ya que el presupuesto aprobado no es el que implementa el gobierno - le da a los políticos el incentivo para votar un mayor gasto y a los gerentes un incentivo para clasificar erróneamente las transacciones. 42. Otra deficiencia del sistema presupuestario es que no considera adecuadamente los riesgos fiscales y los compromisos plurianuales de gasto. Si bien se prepara un presupuesto trienal, no se lo somete al escrutinio público. Directamente no se registran ciertos riesgos fiscales tales como los derivados de los pasivos contingentes. Cuando esos pasivos se materializan, típicamente se ignora el presupuesto y cuando el gobierno reconoce el pasivo el presupuesto queda inerme. Lo que es especialmente preocupante es que muchos de los pasivos son implícitos; no son obligaciones legales. Sin embargo, el gobierno se ha sentido obligado a asumirlas. Estas acciones no sólo exponen al gobierno a un riesgo moral sino que también lo dejan abierto a la presión de poderosos intereses. 43. El planeamiento, formulación y ejecución del presupuesto, así como la gestión de caja y de deuda de la tesorería son actualmente realizados por el MECON. Además de la carga que esto significa para el Ministerio, el presupuesto termina convertido en un ejercicio puramente técnico, cuya aprobación por parte de funcionarios electos se realiza sin un análisis de las opciones de política. El presupuesto no le pertenece ni a los funcionarios electos ni a los ministerios de línea y es posible que no refleje las prioridades nacionales. 44. La mejora del sistema de gestión del gasto público en la Argentina necesitará concentrarse en tres grandes áreas: 45. Macropresupuestación: A nivel nacional, instituir un proceso presupuestario con dos etapas puede ayudar a mejorar la disciplina fiscal. En la primera etapa se establecería el marco macroeconómico y la cota general de recursos así como las categorías amplias de xii gasto; en la segunda etapa se prepararían presupuestos anuales de acuerdo con los totales previamente acordados. Para que sean creíbles y reciban apoyo político, las metas fiscales deben ser públicas y votadas por el Congreso. Podrían fijarse niveles agregados para un período de 3 años, renovable cada año cuando comienza el nuevo ciclo presupuestario. Las modificaciones realizadas al presupuesto durante el año mediante decretos de emergencia o por otros medios deberían ser congruentes con el marco acordado. 46. El marco presupuestario puede hacerse más universal, con la inclusión de las cuentas extrapresupuestarias, fondos fiduciarios, moras, garantías, compromisos fiscales y otros pasivos contingentes. No sólo debe dar cuenta de los pasivos que ya han sido incurridos sino convertirse en un instrumento para regular los nuevos pasivos a incurrir. El gobierno nacional debe considerar la preparación de un estado anual donde se expongan todos los pasivos contingentes explícitos conocidos a fin de tener en cuenta el riesgo de los mismos cuando se emiten garantías y cuando se presupuestan pasivos contingentes. Sin embargo, para evitar los temas relativos al riesgo moral, sólo se deben contabilizar los riesgos fiscales implícitos cuando ya existe una importante expectativa de que se concreten y cuando exista baja probabilidad de que los intereses afectados se comporten de formas que aumenten el costo para el gobierno. 47. Es esencial el oportuno estudio y aprobación de los estados económico-financieros. La revisión es una oportunidad para evaluar las finanzas del gobierno, determinar qué pasivos y riesgos se han acumulado, evaluar si las condiciones han mejorado o empeorado con respecto al pasado reciente y por qué razón, y verificar la confiabilidad del sistema de información financiera. El logro de estos objetivos depende de expandir el rol y los recursos de la Auditoría, y utilizar la revisión por el Congreso para destacar las debilidades del sistema de información financiera del gobierno y la exposición al riesgo fiscal. La Auditoría podría producir una evaluación anual del riesgo, comenzando con el riesgo financiero para el Estado y con el tiempo ir expandiéndola para cubrir otras vulnerabilidades. 48. Las provincias también deberían considerar la adopción del proceso presupuestario integrado por dos etapas. Sin embargo, el fortalecimiento de la información financiera es una gran prioridad. Sería sumamente deseable que cada provincia produjera estados económico-financieros anuales siguiendo los lineamientos del gobierno nacional. Esto debería ocurrir en un formato que facilite la consolidación con los estados nacionales, con un claro seguimiento de los flujos intergubernamentales. Por ejemplo, si el gobierno nacional tiene un activo que es una deuda contraida por las provincias, en el pasivo de los estados provinciales debe aparecer esta deuda con el mismo monto. 49. Proceso de asignación presupuestaria: Orientar el presupuesto hacia las iniciativas de política y las prioridades nacionales requiere que la responsabilidad de planificación se deposite en un organismo que tenga poder suficiente para influir en las asignaciones presupuestarias. Dada la dificultad de que el Ministerio de Economía lleve el timón y al mismo tiempo reme, sería deseable asignar este rol a la Jefatura de Gabinete. Será necesario fortalecer la capacidad del personal de la Jefatura para llevar a cabo esta función con eficacia. Para que sea relevante al presupuesto, la Jefatura debería suministrar orientación sobre políticas a los Ministerios durante la etapa de preparación del marco, antes de que los Ministerios preparen presupuestos detallados. Sin embargo, la tarea de xiii formulación y ejecución del presupuesto detallado debe permanecer en el Ministerio de Economía ya que los anteriores esfuerzos por transferirla a la Jefatura no tuvieron éxito. 50. La preparación del presupuesto podría convertirse en un proceso más participativo, que le otorgue incentivos a los ministerios sectoriales para un uso más eficaz de los recursos. Los Ministerios que propongan desplazar fondos a usos más productivos deben tener la garantía de que no se los penalizará con una reducción presupuestaria. Para esto, cada Ministerio debe recibir una cota de recursos en la primera etapa del proceso presupuestario y se le debe permitir que altere la combinación de programas en la segunda etapa del proceso, siempre que se mantenga dentro de los límites especificados en la cota. Se debería alentar a cada Ministerio a proponer reasignaciones con una confianza razonable de que su presupuesto no será reducido por debajo del total que le había sido presupuestado dentro del marco. 51. Eficiencia de servicios y desempeño: La gestión financiera es clave para mejorar la eficiencia y el desempeño de los servicios. Un primer paso para permitir una ejecución eficiente y ordenada de los planes de gasto es que el presupuesto formalmente aprobado determine qué recursos están disponibles para las unidades de ejecución. El decreto de gasto anual debería servir a dos fines: (i) para equiparar el gasto de un trimestre a otro a fin de que los Ministerios y organismos no se queden sin dinero antes del final del ejercicio; y (ii) para reservar algunos fondos como protección frente a menores ingresos y otras contingencias. No se debe convertir en un medio para secuestrar los fondos asignados, excepto cuando esto resulte esencial debido a la inestabilidad macroeconómica. El decreto debe especificar asignaciones trimestrales provisorias que podrán ser ajustadas en las cuotas trimestrales finales a medida que avance el año fiscal. Sin embargo, deben abandonarse los límites mensuales. De esta manera, las unidades de ejecución tendrán una seguridad razonable en cuanto a los fondos que recibirán, mientras que el gobierno retendrá su capacidad macroeconómica de corto plazo. 52. SIDIF, el sistema de información de gestión financiera del gobierno, necesita ser mejorado con la incorporación de tecnología moderna y se deben reintegrar los subsistemas que se han desprendido del mismo en distintas unidades de ejecución. Un número creciente de unidades cuenta con un SIDIF local, un sistema paralelo de gestión interna que en algún punto anterior al procesamiento de los pagos alimenta al SIDIF. Si bien esto es apropiado para los ministerios y grandes organismos que tienen subsistemas para su gestión interna, todos deben usar SIDIF o su sucesor para todo el proceso de gestión financiera. 53. Las provincias también pueden adoptar varias medidas para mejorar la oportunidad y la integridad de sus sistemas de información financiera. Primero, deben tratar de aunar la responsabilidad de presupuestación, contabilidad y gestión de caja. Algunas provincias actualmente dividen la responsabilidad central de la gestión financiera ya que tienen una tesorería y una contraloría general que son independientes del Ministerio de Hacienda. Segundo, las provincias deben acelerar el desarrollo de modernos sistemas integrados de información financiera. Algunas tienen ambiciosos proyectos en curso pero ninguna cuenta con un sistema totalmente operativo. Tercero, se deben estandarizar las clasificaciones y los requerimientos de información básicos para permitir que los datos financieros nacionales y provinciales puedan agregarse y para facilitar el cumplimiento de las reglas y restricciones fiscales. xiv 54. Finalmente, es necesario emplear criterios claros antes de crear nuevos organismos autónomos a nivel nacional. Se puede mejorar la provisión de servicios y la operación del gobierno dándole mayor autonomía a los gerentes de forma tal que cuenten con mayor flexibilidad para el uso de los recursos, los intentos recientes y constantes por crear enclaves orgánicos y escapar a los controles financieros y de personal no necesariamente conducen a un mejor desempeño. Esto se debe a que el proceso que les ha dado origen no ha prestado la debida consideración a su grado de preparación para autogestionarse y porque no se ha realizado una adecuada previsión para que rindan cuentas de sus resultados. Tendría sentido que el gobierno estableciera como precondición para la independencia de un organismo la firma de un convenio de desempeño. Como alternativa, se podría adoptar un enfoque introducido en Tailandia que especifica una serie de "vallas" que un organismo debe superar para poder obtener su independencia operativa. Sea cual fuera el enfoque, lo importante es que la autonomía debe responder a una evaluación de la capacidad de la organización y otorgarse a cambio de una mayor rendición de cuentas de su desempeño. xv MATRIZ DE RECOMENDACIONES DE POLÍTICA Área y objetivos Recomendaciones Plazo Relaciones fiscales Nación- provincias Aumentar la eficiencia y equidad Mejorar la administración impositiva ST impositiva provincial provincial ST Aumentar la corresponsabilidad Agregado al impuesto a las ganancias fiscal nacional y descentralizar impuesto a la Promover la disciplina y la riqueza (simultáneamente reducir MT estabilidad fiscal coparticipación) Reemplazar IIBB y sellados por IVA MT provincial y/o impuesto provincial a las ganancias personales en el contexto de una reforma de la coparticipación MT Reformar el sistema de coparticipación para reducir o eliminar la distribución primaria y mejorar la equidad de la distribución secundaria Introducir reglas fiscales bien diseñadas en el contexto de la reforma de la coparticipación. Sectores sociales Educación básica: Mejorar el sistema de gestión y control ST Mejorar la eficiencia para Brindar mayor autonomía a las escuelas y MT permitir expansión y mejora de hacerlas responsables de los resultados calidad Educación superior: Aplicar reglas para mantener la condición ST Mejorar la calidad, eficiencia y de estudiante MT reducir la regresividad Introducir exámenes de ingreso MT Introducir o expandir aranceles MT Alinear presupuestos universitarios con resultados Salud: Mejorar resultados Otorgar a los hospitales mayor autonomía y MT sanitarios y eficiencia del gasto responsabilidad por los resultados Eliminar los subsidios de los hospitales a ST los seguros de salud y usar los ahorros para salud pública ST Hacer cumplir las normas sobres seguros de ST salud MT Abandonar los "salvatajes" de los seguros MT de salud y reformar los mecanismos de redistribución Mejorar la capacidad y el alcance de la SSS Aprobar reformas legales para PAMI que xvi vinculen los incentivos por desempeño con la rendición de cuentas Jubilaciones y pensiones: Reemplazar requisito de 30 años de aportes MT Aumentar cobertura y permitiendo menos años de aportes con eficiencia y simultáneamente beneficios proporcionalmente menores reducir costo fiscal Integrar y expandir los beneficios MT destinados a prevenir la pobreza en la ST vejez Hacer imponibles todos los componentes ST del salario y cerrar lagunas legales para el cuentapropismo ST Revisar estado financiero, niveles de ST beneficios y subsidios del sistema previsional existente ST Simplificar el proceso de otorgamiento de beneficios Reformar las normas de inversión a favor de una mayor competencia y flexibilidad Reforzar la independencia de la SAFJP Asistencia social: Mejorar el programa Jefes y Jefas ST Mejorar la eficacia de los mediante: (i) asegurar que el estipendio programas mensual sea apropiado para la región, (ii) mejor supervisión del proceso de inscripción y de las municipalidades, y (iii) reducir la gama de actividades MT laborales y hacer cumplir los requisitos de trabajo Devolver el área de asistencia social al nivel ST provincial o municipal y estar dispuesto a modificar el diseño y el financiamiento según corresponda Orientar a las familias con hijos pequeños al plan Familias en lugar del Plan Jefes y Jefas y coordinar mejor este programa con los de becas y asignaciones familiares Infraestructura Asegurar para el largo plazo una Concluir renegociaciones con operadores ST provisión efectiva y eficaz de privados servicios de infraestructura y la Mejorar la focalización de los subsidios ST expansión de los servicios de existentes en el sector acuerdo a la demanda Reformar los entes reguladores siguiendo el MT Eliminar la regresividad de los ejemplo de los del gas y la electricidad MT subsidios Cambiar el diseño e implementación de los Resolver los pasivos contingentes fondos fiduciarios de infraestructura del sector xvii Gestión del gasto público Brindar incentivos y medios para Reformar la macropresupuestación a nivel ST-MT promover la disciplina fiscal y nacional mediante: (i) instituir un proceso una eficiente asignación de presupuesto en dos etapas, (ii) dar presupuestaria e universalidad al marco presupuestario, implementación del gasto (iii) instituir la oportuna aprobación de ST estados económico-financieros Reformar la macropresupuestación a nivel provincial mediante el fortalecimiento de la información financiera y compatibilizarla con las cuentas MT nacionales Mejorar el proceso de asignación presupuestaria mediante: (i) otorgar la responsabilidad de planificación del presupuesto a la Jefatura; no obstante, el proceso de formulación y ejecución del presupuesto debe continuar en el ST MECON, (ii) dar a los ministerios de línea cotas de recursos y permitirles reasignar fondos sin la amenaza de recortes por parte de la Oficina de Presupuesto Mejorar la eficiencia y el desempeño de los servicios en el nivel nacional a través de: (i) una mejor gestión financiera; (ii) mejora del SIDIF, (iii) definiendo y aplicando criterios y procedimientos claros para el establecimiento de todo nuevo organismo autónomo; a nivel provincial, podrían integrarse las responsabilidades de presupuesto, contabilidad y gestión de caja. Referencias: ST = Corto plazo, medidas que pueden ser instituidas sin legislación adicional; MT = Mediano plazo, medidas que probablemente requerirán nueva legislación y/o consenso. xviii 1. PANORAMA GENERAL A. ANTECEDENTES Y MOTIVACIÓN 1.1 Durante 2002, la economía argentina se debatía en una grave crisis económica y social. Ese año el PBI cayó el 10,9%, acumulando una declinación del 20% desde 1998. Con respecto a los niveles de 1994, la pobreza se había duplicado con creces. El Gobierno suspendió el servicio de la mayoría de sus deudas. Después de haberse mantenido a la par con el dólar de 1991 a 2001, el peso cayó a 3,8 pesos por dólar en el mes de junio de 2002. Habiendo tenido tres años de declinaciones sucesivas, los precios al consumidor crecieron el 41% durante 2002 (si bien en forma interanual el aumento fue del 26%). Los depositantes vieron congeladas sus cuentas de ahorro y se establecieron limitaciones al monto que podía retirarse de las cuentas corrientes. Los depósitos en dólares fueron pesificados a un tipo de cambio desfavorable. Se congelaron la mayoría de las tarifas de los servicios públicos y del transporte. Muchas empresas enfrentaban la quiebra y el desempleo alcanzó el 21,5% en mayo, antes de caer al 17,8% en octubre. 1.2 La severidad de la crisis resulta aún más sorprendente porque aparece inmediatamente después de los fuertes avances económicos que se lograron durante buena parte de la década de 1990. Con la introducción del Plan de Convertibilidad en 1991 garantizando la conversión a la par del peso argentino con el dólar de los Estados Unidos y las restricciones en la emisión de pesos por parte del Banco Central, pronto se ganó la batalla contra la hiperinflación que había hecho su irrupción a finales de la década de 1980. Al mismo tiempo, se implementó un extenso programa de privatizaciones y algunas reformas institucionales y estructurales que le permitieron a la Argentina atraer enormes inversiones privadas en servicios públicos e infraestructura para mejorar dichos servicios. Argentina logró elevadas tasas de crecimiento económico en 1992-1998, en parte gracias a los sustanciales flujos de capital internacional (Tabla 1). 1.3 El disparador de la crisis fue el riesgo de incumplimiento de la deuda por parte del gobierno así como de quiebras bancarias percibido por los inversores. Esto llevó a revertir los flujos de capital y al retiro de depósitos en gran escala, dando lugar a un pánico financiero que hacía realidad sus propias premisas. Los esfuerzos para evitar una corrida bancaria mediante la limitación de los retiros estrangularon la liquidez y la actividad económica. El amplio descontento sucitado dio lugar a protestas callejeras y a la renuncia del Presidente De la Rúa. Se sucedieron en breve lapso varios nuevos presidentes, el default sobre la deuda pública y el abandono del Plan de Convertibilidad (Cuadro 1). 1 Tabla 1: Principales indicadores económicos 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 PBI (crecimiento real, %) 10,3 5,7 5,8 -2,8 5,5 8,1 3,9 -3,4 -0,8 -4,5 -10,9 IPC (% cambio interanual) 24,9 10,6 4,2 3,4 0,2 0,5 0,9 -1,2 -0,9 -1,1 25,9 Ingreso público consolidado (%PBI) 23,4 24,6 24,2 23,2 22,2 23,2 23,7 24,3 24,3 23,5 22,4 Gasto público consolidado (% PBI)* 23,8 24,6 25,6 25,5 25,4 25,3 25,8 28,5 28,1 30,3 33,0 Resultado consolidado del sector púb. (% PBI) -0,5 -0,3 -1,9 -3,1 -3,6 -2,4 -2,1 -4,2 -3,9 -6,8 -10,6 Deuda pública consolidada (% PRI) 32,9 32,8 35,1 39,2 39,8 38,1 41,3 47,4 50,8 64,1 149,1 Desempleo (%)** 7,0 9,3 12,2 16,6 17,3 13,7 12,4 13,8 14,7 18,3 17,8 Flujos de capital externo (U$S 1.000 m.) 9,2 13,6 12,7 7,2 12,4 16,8 18,4 13,6 9,7 -4,6 -11,4 Reservas internacionales (U$S 1.000 m.; fin de año) 11,1 15,1 16,0 16,0 17,7 17,9 19,4 19,0 18,3 14,9 10,5 PBI a precios corrientes (U$S 1.000 m.) 209 237 257 258 272 293 299 284 284 269 98 *Gobierno Nacional y gobiernos provinciales solamente; incluye operaciones extrapresupuestarias. **Desempleo de octubre en 28 grandes conglomerados urbanos. Fuentes: FMI para cifras del sector público consolidado. Datos de desempleo del INDEC. Ministerio de Economía para todas las demás variables. 1.4 Si bien esta crisis económica ha sido particularmente severa, Argentina no es extraña a las crisis económicas. Sólo durante la década de 1980 tuvo dos brotes de hiperinflación, causados principalmente por los desequilibrios fiscales. Si bien los analistas discrepan con respecto a las causas de la reciente crisis1 resulta claro que si no se resuelve el default de la deuda pública, será lento el ingreso de las nuevas inversiones que son críticas para un crecimiento sustentable. Bajo la sombra de la mora, los inversores potenciales experimentarán incertidumbre con respecto a los futuros precios, tipos de interés y niveles tributarios, lo que dificultará el planeamiento de decisiones e inhibirá las inversiones. 1.5 Si bien en 2003 se recuperó la estabilidad macroeconómica y retornó el crecimiento, existe un contexto de enorme mora gubernamental, compromisos relativos al pago de grandes compensaciones y una acumulación de pasivos contingentes. Muchos de estos compromisos fiscales y pasivos contingentes surgieron de leyes y decretos gubernamentales según los cuales los activos y pasivos en dólares se pesificaron en forma asimétrica, a tipos de cambio arbitrarios. Los depósitos en dólares se convirtieron a razón de 1,4 pesos por dólar y se indexaron según el Indice de Precios al Consumidor, pero en el caso de los deudores se les permitió pagar sus préstamos a la par, indexados por un índice salarial. El Gobierno se comprometió a compensar a los bancos por la pesificación asimétrica; sin 'Por ejemplo, Shuler (2002), Teijeiro (2001), y Mussa (2002) consideran que la causa primordial de la crisis fue la política fiscal expansiva. Otros como Corden (2002), Calvo et al (2002), Haussmann y Velasco (2002), Powell (2002) y Serven y Perry (2003) consideran que fue una combinación de paridad cambiaria fija, posición fiscal expansiva y descalce de monedas por asumir deudas en dólares cuando los ingresos estaban en pesos. Stiglitz (2002), Rodrik (2002) y Sachs (2002) se concentran en la sobrevaluación del peso, la depreciación del real y el pánico financiero causado por inversores y depositantes. Cline (2003) y Corrales (2002) otorgan gran peso a los shocks políticos internos. 2 embargo, existe incertidumbre respecto a la forma y oportunidad del . . pago. El Gobierno también declaró la Cuadro 1: Camino a la crisis pesificación a la par de los contratos > Dic. 1999: De la Rúa asume el poder en medio en dólares y congeló la mayoría de de una recesión económica. las tarifas del transporte y los > Enero 2000: El Gobierno intenta restaurar la servicios públicos, a pesar de existir confianza de los inversores mediante la suba de acuerdos contractuales en sentido impuestos. No obstante, se profundiza la recesión y contrario. Al mismo tiempo, por lo aumentan las dudas con respecto a la sustentabilidad de la deuda. menos en el sector del transporte, se A> Dic. 2000: El Ministro Machinea negocia un asignaron fondos sustanciales para paquete de U$S 40.000 millones para prorrogar el compensar a los operadores privados vencimiento de las deudas y disipar los temores de parcialmente por el congelamiento de default. tarifas. > Marzo 2001: Machinea renuncia al no materializarse el crecimiento; es reemplazado por 1.6 Las proyecciones realizadas López Murphy, quien renuncia dos semanas después r ecuando un nuevo paquete de austeridad fiscal que por el Banco Mundial y otros indican envía al Congreso encuentra fuerte oposición. que inclusive si la Argentina pudiera 1 Abril 16 de 2001: Regreso del Ministro Cavallo renegociar una sustancial reducción que propone enmendar la Ley de Convertibilidad del valor neto presente de su deuda y para atar al peso a una canasta de dólares y euros. mantener un elevado índice de > Abril 25 de 2001: Renuncia del Presidente del crecimiento económico, necesitará Banco Central Pou en desacuerdo con Cavallo; es generar superávits primarios del reemplazado por Maccarone. orden del 4% del PBI, en > Julio 10 de 2001: Después de haberse visto obligado a pagar 1.410 puntos básicos por sobre las contraposición con superávits Letras del Tesoro de los Estados Unidos, el Gobierno históricos inferiores al 1%, inclusive anuncia la regla de déficit cero y busca el apoyo del durante los años del boom de la FMI para su implementación. década de 1990.2 Pero Argentina > Agosto-Nov. de 2001: Los esfuerzos para lograr deberá generar superávits aún el apoyo del FMI y del Tesoro de los Estados Unidos mayores para tratar de reducir su fracasan al no lograr el Gobierno un nuevo acuerdo con las provincias sobre coparticipación y el elevada relación de deuda a PBI si cumplimiento de su regla de déficit cero. desea mitigar su vulnerabilidad frente > Dic. 2 de 2001: El Gobierno anuncia que el retiro a futuros cambios en los flujos de de depósitos se restringe a $ 250 por semana. capital. Esto significa un reto aún > Dic. 20 de 2001: Renuncia De la Rúa luego de mayor si -según se recomienda- protestas callejeras; Ramón Puerta asume la reduce su dependencia con respecto a presidencia. algunos impuestos que inhiben el > Dic. 23 de 2001: Rodríguez Saa se convierte en algucim psto s qPresidente interino y declara el default formal. crecimiento. PI Dic. 30 de 2001: Renuncia Rodríguez Saa y la Asamblea Legislativa elige a Duhalde como 1.7 El logro de superávits Presidente. primarios de este nivel dependerá en > Enero 2 de 2002: Asume Duhalde, pone fin a la gran medida de la resolución de Convertibilidad oficialmente y anuncia la flotación ciertas debilidades institucionales. del peso. Una de éstas se deriva del sistema de transferencias intergubernamentales. Más de la 2 En un próximo informe del Banco Mundial se incluirá un detallado análisis macroeconómico y de sustentabilidad de la deuda. 3 mitad de los ingresos provinciales a nivel agregado provienen de impuestos nacionales recaudados por el Gobierno Nacional bajo un esquema denominado coparticipación. En la actualidad, este sistema brinda pocos incentivos para que los gobiernos nacional y provinciales mejoren la recaudación tributaria o racionalicen sus gastos. Reduce la transparencia y la rendición de cuentas así como los incentivos para mejorar la eficiencia. Lo que es aún peor, mitiga las restricciones presupuestarias, en parte porque las provincias utilizan los ingresos de la coparticipación como aval para expandir su deuda. Muchas provincias han logrado presionar al Gobierno Nacional para que las rescate, por ejemplo asumiendo sus deudas y sus pagos en mora, sus pasivos por las cajas de jubilación públicas y aceptando sus cuasi monedas como pago de impuestos nacionales o su canje por pesos. B. OBJETivOS, ALCANCE Y ESTRUCTURA 1.8 El principal objetivo de este informe es identificar reformas de políticas e instituciones que permitan mejorar la eficiencia, equidad y eficacia del gasto público a nivel nacional y provincial. Si bien estas son metas laudables para cualquier país, en Argentina son críticas a fin de generar los niveles de superávit fiscal necesarios para la solvencia fiscal y la estabilidad macroeconómica antes mencionadas. Lo contrario podría frustrar los esfuerzos por estimular un crecimiento liderado por el sector privado y generar empleo, ambos elementos clave para una reducción sostenida de la pobreza. Sin la percepción de que los servicios en los que se gastan los ingresos públicos son eficientes, equitativos y efectivos, los gobiernos enfrentarán dificultades para aumentar la recaudación o implementar sus programas de reforma. No obstante, escapan al alcance de este informe importantes temas tales como un análisis detallado de las privatizaciones y del impacto de las políticas de liberalización sobre la distribución del ingreso y el empleo. 1.9 En este documento se analizan dos tipos de reformas: sectoriales y relacionadas con procesos. El énfasis sectorial está puesto en el gasto social y de infraestructura, que en años recientes representó en promedio más del 70% del gasto público consolidado (Tabla B8). Es necesaria una eficaz provisión de estos servicios para mejorar el nivel de vida, lograr crecimiento económico y reducir la pobreza. 1.10 En los aspectos de proceso, el acento se coloca en ciertas instituciones que afectan la eficiencia del gasto y la solvencia fiscal y que se vinculan con los impuestos provinciales, las relaciones fiscales entre la Nación y las provincias, las reglas fiscales y la gestión del gasto público. No obstante su importancia, se excluyen las reformas de la política tributaria nacional y la administración pública a fin de acotar el alcance de este informe y evitar duplicaciones con otras instituciones internacionales. 1.11 Este informe está dirigido primordialmente a los formuladores de políticas del nivel nacional y provincial responsables de aprobar e implementar la mayoría de las reformas. El segundo destinatario es la sociedad civil: las ONG, centros de investigación, académicos y medios que pueden jugar un rol útil en la promoción y 4 monitoreo de las reformas y/o en el asesoramiento con respecto a las mismas. En tercer lugar, se dirige al Directorio y al personal del Banco Mundial y de otras instituciones financieras internacionales, así como a la comunidad financiera internacional en general, todos los cuales necesitan mantenerse informados con respecto a la Argentina y a quienes se les ha pedido o se les podría pedir que apoyen los esfuerzos de reforma de dicho país. 1.12 La estructura del informe es la siguiente. En el Capítulo 2 se analizan las principales tendencias fiscales de la última década en el nivel del Gobierno Nacional y provincial a fin de establecer el contexto. Son varios los temas abordados en los capítulos posteriores. En el Capítulo 3 se sugieren opciones de políticas para mejorar la eficiencia de la tributación provincial y su administración. También se discuten propuestas para mejorar el actual sistema de transferencias intergubernamentales y reglas fiscales destinadas a garantizar la solvencia fiscal. 1.13 Los Capítulos 4 y 5, que forman el núcleo del informe, contienen análisis y recomendaciones para mejorar la eficiencia, equidad y eficacia del gasto en los sectores sociales y de infraestructura, respectivamente. A continuación de una reseña del gasto social, en el Capítulo 4 se identifican las reformas necesarias en las importantes áreas de la educación, la salud, las jubilaciones y pensiones y la asistencia social. En el Capítulo 5 se pasa revista a la evolución y experiencia de los servicios de infraestructura - electricidad, gas, agua, carreteras, ferrocarriles, transporte urbano y puertos -a lo largo de la última década. A continuación se proporcionan pautas destinadas a garantizar la sustentabilidad, accesibilidad y asequibilidad de los servicios en el futuro, y al mismo tiempo mejorar la asignación de los fondos públicos para infraestructura. 1.14 En el Capítulo 6 se analizan mejoras en la gestión del gasto público. Se consideran las fortalezas y debilidades del proceso de formulación y control del presupuesto y se sugieren reformas en el nivel de la macropresupuestación, que incluyen un enfoque para el tema de los compromisos y riesgos fiscales. En este Capítulo también se identifican reformas en el proceso de asignación presupuestaria y se sugieren algunas modificaciones del proceso presupuestario que podrían conducir a mejorar la eficacia de los servicios públicos. 5 2. TENDENCIAS Y ANÁLISIS FISCAL 2.1 En este capítulo se describen los desarrollos más significativos en las finanzas del nivel nacional y provincial durante la última década con el objetivo de brindar al lector suficientes antecedentes y motivaciones para el análisis y recomendaciones de los capítulos siguientes. Los temas y conclusiones que surgen en este capítulo - que en su mayoría son más detallados y explorados en los capítulos posteriores - son los siguientes: • Durante buena parte de la década de 1990 Argentina adoptó una posición fiscal procíclica expansiva; la deuda pública creció rápidamente en el nivel federal y provincial tomando a la economía vulnerable a los shocks. • El desempeño fiscal ha tenido sustanciales variaciones en las diferentes provincias; mientras que algunas lograron generar superávits durante los mejores años, otras tuvieron un empeoramiento significativo de sus resultados fiscales. • Las medidas adoptadas en respuesta a la crisis han alterado de manera drástica la composición y los niveles de los gastos e ingresos públicos consolidados. • La solvencia fiscal ha sido y continúa siendo dificultada en parte debido al problema del "commons " fiscal que promueve la indisciplina fiscal al transferir a otros los costos de ciertas decisiones. • La concreción de los pasivos contingentes desempeñó un rol significativo en la expansión de la deuda durante la década de 1990; como consecuencia de recientes decisiones gubernamentales, en la actualidad persisten los riesgos fiscales. • El compromiso del Gobierno de compensar a los afectados por las recientes decisiones ha complicado los esfuerzos de recuperación. Sería útil contar con medios para desalentar tales decisiones en el futuro y hacer más transparentes sus costos. A. LA EVOLUCIÓN DE LAS FINANZAS PÚBLICAS El carácter procíclico de las finanzas públicas 2.2 A pesar de un vigoroso crecimiento económico promedio, las cuentas del Gobierno Nacional y las cuentas consolidadas de los gobiernos provinciales fueron deficitarias anualmente entre 1994 y 2001 (Figura 1). Estos déficits, si bien bajos según las normas internacionales, crecieron de manera constante. Además, la deuda federal se disparó, creciendo de U$S 70.000 millones a U$S 144.000 millones en 2001 (Tabla B2), lo que se debió tanto a los déficits presupuestarios acumulativos 6 Figura 1: Resultados fiscales nacionales y provinciales como a la resolución de reclamos resultantes de antiguas disputas, principalmente con contratistas y 2 jubilados cuyos beneficios se 1 habían recortado de manera 0 ilegal durante los años de la -1 hiperinflación. La deuda -2 provincial consolidada también -3 creció rápidamente, de $ 15.700 -4 millones en 1995 a $ 32.800 -5 millones en 2001 (Tabla B7), -6 -mayormente como resultado de E Z odéficits fiscales acumulativos. r---3Federal ~Provincial ---Total 2.3 Las distintas provincias Fuente: Tablas B1 y B5. presentaron una gran diversidad de resultados fiscales. La mayoría se desempeñó bien en los años de gran crecimiento, privatizando con éxito sus bancos estatales y otras empresas públicas y resistiendo la tentación de endeudarse. Algunas provincias inclusive obtuvieron superávit. No obstante, la provincia de Buenos Aires, que había sido una fuente de fortaleza fiscal durante la primera mitad de la década de 1990, incrementó abruptamente su gasto en los años de expansión de 1996-1998 (figura 2)3. Inicialmente, los déficits crecientes se financiaron con el producido de las privatizaciones. Más tarde, la provincia recurrió a la emisión de bonos en los mercados internacionales (sin aval federal) y, al deteriorarse las condiciones del mercado, se endeudó sustancialmente con su propio banco público comercial y emitió cuasi moneda para financiar su déficit. 2.4 Nueve provincias que habían presentado un deterioro en su desempeño fiscal entre 1997 y 1999 lograron establecer un acuerdo favorable de reestructuración de deuda con el Gobierno Nacional a principios de 2000. La expectativa de lograr un salvataje puede haber funcionado como desincentivo para la buena gobernabilidad fiscal en dichas provincias. En contraste, el grupo señalado como "otras provincias" (que representa alrededor de la mitad de los gastos provinciales) logró una marcada mejora de sus resultados fiscales -pero lamentablemente se vio después desbordado por la dramática declinación económica (Figura 2).4 3 La nómina salarial provincial se incrementó de $3.600 millones en 1996 a $5.400 millones en 1999. Parte del aumento se explica por los costos docentes asociados con la expansión de la educación obligatoria. El gasto total en educación, tomando tanto los componentes salariales como no salariales, creció de $2.500 millones a $3.800 millones. Sin embargo, una proporción significativa de este aumento se debió a la inversión en nuevas escuelas para dar lugar a una creciente matrícula. En consecuencia, en el mejor de los casos, los mayores costos docentes probablemente explican la mitad del aumento de la nómina salarial. 4 Si bien este es solamente uno de los agrupamientos posibles de las provincias, revela la gran diversidad de desempeños fiscales. De hecho, el pequeño déficit que presentan las "otras provincias" en 1998 se hubiera convertido en un superávit si se restan los "costos" de la privatización del Banco 7 Figura 2 Resultado fiscal provincial (excluyendo los ingresos por privatizaciones) (% de los ingresos) 10% 5%' 0% -5% 10% -15% -20%e -25% -30% -35% --40%- -45% -+- Provincia de Buenos Aires -- 9 prov. de restruct.de deuda "original" A Otras provincias Fuente: MECON. 2.5 La prociclidad fue facilitada por: (i) disposiciones de coparticipación que determinan que un incremento en los ingresos federales produzca aumentos proporcionales de las transferencias a las provincias, (ii) la mayor posibilidad de tomar prestado en los mercados de capitales internacionales en épocas de auge económico, y (iii) la falta de reglas fiscales para suavizar el resultado fiscal a lo largo de un ciclo comercial. Si bien muchas provincias presentaron una buena gobernabilidad fiscal, otras utilizaron los mayores ingresos y el aumento de la posibilidad de tomar préstamos para elevar sus gastos. El Gobierno Nacional lo usó como oportunidad para reconocer pasivos que habían estado implícitos o que tenían un futuro distante y para asumir los pasivos previsionales con los empleados del sector público provincial. Si bien estas acciones mejoraron la eficiencia, condujeron a grandes aumentos de la deuda y pagos de intereses, e incrementaron la vulnerabilidad de la Argentina frente a los shocks externos. En el Capítulo 3 se indica de qué manera podría reducirse este carácter procíclico. Provincial de Santa Fe. El patrimonio neto negativo del Banco se incluyó "sobre la línea" en el momento de la privatización. 8 Tendencias en el Gasto y el ingreso 2.6 Son cuatro los acontecimientos que se destacan en lo que hace al nivel y composición de los ingresos y gastos públicos -uno ocurrido el año pasado y otros tres correspondientes a la década: • la marcada reducción de los gastos públicos e ingresos nacionales en 2002; " el gran incremento de los pagos de intereses entre 1993 y 2001; • la aguda declinación de gastos en servicios económicos y • la alta proporción de gastos clasificados como servicios sociales en el presupuesto. 2.7 Si bien los gastos públicos consolidados como participación del PBI crecieron del 31,7% en 1993 al 35,8% en 2001, se derrumbaron al 29,1% del PBI en 2002 (Tabla B8). La declinación del gasto en 2002 se debe a una combinación de acumulación de mora en el pago de intereses sobre la deuda gubernamental, excluidos de las cuentas publicadas, y la reducción en términos reales de los salarios del sector público, al permanecer mayormente sin cambios frente al retorno de la inflación. También cayó la participación de los ingresos federales en el PBI, de un promedio del 19,4% entre 1993 y 2001 al 17,8% en 2002. Esto ocurrió a pesar de la introducción de dos nuevos impuestos en 2001 y 2002 - el impuesto a las transacciones financieras o impuesto al "cheque" y el impuesto a las exportaciones (Tablas B 1 y B3). Si bien también se redujeron los ingresos provinciales, esto se debió en su totalidad a la reducción de las transferencias federales como consecuencia de la caída de los ingresos en el nivel nacional y la introducción de impuestos a las exportaciones que no se coparticiparon a las provincias. 2.8 Los pagos de intereses sobre la deuda consolidada del sector público, que eran del 1,8% del PBI en 1993, crecieron al 2,7% del PBI en 1998, para saltar al 5,3% del PBI en 2001. Sus participaciones correspondientes en el gasto público total fueron del 5,8%, 8,7% y 14,8%. Así, el aumento de los intereses fue un importante factor en los déficits del sector público de los últimos años. Esto se debió tanto al crecimiento de la deuda (véase más arriba) como al importante incremento de las tasas de interés después de la crisis rusa y la inquietud de los inversores. La prima sobre la deuda argentina se disparó de alrededor de 400 puntos básicos en 1998 a 7.000 puntos básicos en el segundo trimestre de 2002 (véase la Figura 3). 2.9 La tercera característica sobresaliente de las tendencias fiscales de la última década fue la declinación de la categoría conocida como "servicios económicos" que comprende principalmente el gasto público en energía y transporte, que pasó del 3,4% del PBI en 1993 al 1,8% del PBI en 2001, para declinar aún más al 1,4% en 2002 (Tabla B8). En buena medida esto se debió a las privatizaciones y a la adjudicación de concesiones privadas tanto a nivel nacional como provincial, que evitaron la necesidad de financiar inversiones en infraestructura o pérdidas operativas. De ser un receptor neto de subsidios anuales de U$S 1.800 millones, el 9 sector pasó a ser un contribuyente neto de U$S 4.700 millones, subrayando la necesidad de asegurar que en su mayoría estos servicios continúen bajo provisión privada (véase el Capítulo 5). 2.10 La mayor proporción del gasto público consolidado (más del 60%) corresponde a servicios sociales que comprenden principalmente jubilaciones y pensiones, salud, educación y programas de asistencia social (Tabla B8). Este nivel relativamente alto de gasto (U$S 1.500 por persona) no ha redundado en impactos sociales conmensurables en la Argentina, sugiriendo que prevalecen temas serios de equidad y eficiencia. En el Capítulo 4 se intenta identificarlos y abordarlos. El problema del Fiscal Commons Figura 3: Prima sobre la deuda argentina 2.11 La incapacidad de sucesivos gobiernos argentinos de lograr solvencia fiscal puede atribuirse en parte al problema 8000 del fiscal commons. En términos amplios, 7000 este problema se presenta cuando los costos 6000 de una decisión tomada por un nivel de + 5000 gobierno u organismo son soportados por 2 otro. El sistema de federalismo fiscal 3000 - argentino ofrece abundantes oportunidades 20o para que se presente esta conducta.5 El ¡00 sistema de coparticipación, con su entretejido de finanzas provinciales.y federales, brinda oportunidades para este tipo de comportamiento. Las provincias Fuente:: JP Morgan han logrado obtener transferencias discrecionales, modificar las reglas de las transferencias automáticas, obtener préstamos concesionales, transferir pasivos provinciales al nivel nacional, y lograr excepciones a los impuestos federales. 2.12 A pesar de los intentos del gobierno nacional por controlar el comportamiento rentista de las provincias, se dieron varios episodios de aparición del "commons" en la década de 1990. Por ejemplo, ciertas provincias lograron que su déficit fuera financiado por el gobierno nacional en condiciones atractivas; otras lograron negociar ciertas transferencias fijas.6 En forma similar, a mediados de la década de 1990 alrededor de la mitad de las provincias transfirió sus cajas de jubilación públicas al sistema. federal, librándose así de un importante pasivo. Además, la provincia de La Rioja obtuvo participaciones extraordinarias en los subsidios discrecionales conocidos como ATN. En 1999, doce provincias chicas acordaron la reestructuración de su deuda con el gobierno nacional. 5 Véase Porto y Sanguinetti, 2001 y Tomassi, Saiegh y Sanguinetti, 2001 para un análisis político y económico del federalismo fiscal de la Argentina. 6 Véase Banco Mundial, 2001, que también está disponible en www.bancomundial.org.ar 10 2.13 En forma reciente, siendo los gobiernos provinciales incapaces de enfrentar sus deudas luego de la devaluación, el gobierno nacional se hizo cargo de rescatarlas una vez más. En febrero de 2002, acordó realizar un canje de deuda con las provincias a tasas de interés y tipos de cambio favorables bajo una serie de pactos fiscales bilaterales que se ratificaron el 5 de marzo de 2002. También convinieron: (a) regresar al régimen tradicional de transferencias proporcionales, abandonando el sistema de transferencias fijas que había operado brevemente, (b) derivar el 30% del impuesto a las transacciones financieras al fondo general de coparticipación, y (c) permitir que las provincias asignaran libremente ingresos que antes habían estado reservados para gastos específicos. A cambio, las provincias acordaron (a) reducir sus déficits fiscales el 60% en 2001 y alcanzar el equilibrio fiscal en 2003 y (b) no asumir deudas adicionales ya fuera directamente, a través de la mora con proveedores, o por emisión de cuasi monedas.7 2.14 Estas disposiciones se implementaron a través del denominado Plan de Financiamiento Ordenado (PFO). Con arreglo al plan, se autorizó al gobierno federal a reducir sus transferencias de coparticipación en caso que una provincia incumpliera un pago de la deuda canjeada o incrementara su deuda por cualquier mecanismo. Las provincias también se comprometieron a aprobar un nuevo pacto de coparticipación y aumentar la transparencia y oportunidad de los datos, si bien existieron compromisos similares en el pasado que fueron ignorados. 2.15 El gobierno federal también ha adoptado decisiones cuyo costo es soportado por las provincias. A principios de la década de 1990, observando que las transferencias a las provincias se habían incrementado debido al aumento de la recaudación de los impuestos nacionales, el gobierno federal transfirió la responsabilidad de la educación secundaria y universitaria no terciaria a las provincias sin suministrarle fondos adicionales para este fin. Además, antes de la transferencia dispuso significativos aumentos en los salarios docentes. Muchas jurisdicciones se enfrentaron con la necesidad de financiar los salarios de los docentes transferidos además de tener que equiparar los salarios de sus propios docentes con el nivel de éstos. Finalmente, entes autónomos como el PAMI e inclusive instituciones privadas como las Obras Sociales incurrieron en déficits y lograron transferir sus pérdidas acumuladas al gobierno nacional (véase el Capítulo 4). En los Capítulos 3 y 6 se analizan mecanismos destinados a reducir los incentivos que conducen al problema del 'fiscal commons". 7 Diez provincias emitieron cuasi monedas por un total de U$S 7.700 millones. Recientemente el gobierno nacional acordó financiar el retiro de estas cuasi monedas. 11 B. PASIVOS CONTINGENTES, COMPROMISOS Y OTROS RIESGOS FISCALES Introducción 2.16 Como se menciona en el Capítulo Cuadro 2: ¿Qué son los pasivos contingentes 1, una de las razones del marcado y los compromisos? aumento de la deuda pública fue la Pasivos contingentes son pasivos (por ejemplo materialización de pasivos contingentes y la garantía de los depósitos bancarios) que compromisos fiscales (Cuadro 2). En el generan una obligación de pago en efectivo Capítulo 1 se sugirió también que la solamente si se producen ciertos mejora de las finanzas fiscales durante acontecimientos (por ejemplo incumplimiento 2002 y 2003 es precaria no sólo porque se bancario). Compromisos son obligaciones que se extienden más allá del horizonte basa en no pagar una importante parte de presupuestario corriente y que no aparecen la deuda sino también porque el gobierno como deudas en el balance gubernamental (por asumió ciertos compromisos de pago ejemplo las obligaciones de pagar jubilaciones futuros y acumuló pasivos contingentes a los empleados públicos o los compromisos de cuyas consecuencias se sentirán durante compensar a los bancos por la pesificación asimétrica). Tanto los pasivos contingentes anos. En esta sección se intenta como los compromisos pueden ser obligaciones documentar algunos de estos riesgos y legales explícitas, o pueden ser obligaciones compromisos fiscales con el propósito de implícitas que no tienen fuerza legal pero que aumentar la conciencia del problema. es prácticamente imposible para un gobierno Más adelante, en el Capítulo 6, se resistir. También pueden surgir problemas con los activos y pasivos "del balance" cuando el sugieren reformas con respecto a la valor de los mismos es volátil. Un ejemplo manera en que se registran dichos pasivos sería asumir deudas en una moneda extranjera a fin de reducir los incentivos para asumir bajo un régimen de cambio fijo. Cuando las pasivos contingentes y compromisos en el tasas de interés de la deuda extranjera son futuro. inferiores a las de la deuda en moneda local debido al temor a una devaluación, un gobierno puede sentirse tentado a endeudarse en moneda 2.17 Argentina no es el único país que extranjera, aún cuando el costo total esperado ha acumulado pasivos contingentes y en el largo plazo pueda ser más alto. compromisos. Cuando un gobierno se encuentra bajo fuerte presión para disminuir el gasto informado, tiene el incentivo de sustituir el gasto transparente por gasto opaco. En particular, se tiende a reducir la presupuestación anticipada de los gastos reemplazándolos por pasivos contingentes y compromisos extrapresupuestarios y otros riesgos fiscales que limitan los desembolsos de cercano plazo. Como puede verse a continuación, Argentina ha recurrido a estas prácticas más que otros países y además, ha incrementado su uso en épocas crisis. Cuando un país como la Argentina se ve imposibilitado de satisfacer tan siquiera sus obligaciones ordinarias inmediatas, aumenta la tentación de asumir pasivos contingentes y realizar compromisos de largo plazo. Gastos extrapresupuestarios y crecimiento de la deuda 2.18 Una manera de medir la generación de pasivos contingentes, compromisos extracontables u otros riesgos financieros, es determinar de qué parte del crecimiento de la deuda como participación en el PBI no se puede dar cuenta mediante la 12 acumulación de los déficits fiscales, cambios de valuación del stock de deuda, ingresos por privatizaciones y crecimiento del PBI. Entre 1993 y 2001, tal "reconocimiento de deudas no registradas como gastos" condujo a un aumento promedio de la deuda argentina del 1,5% del PBI por año (Figura 4). El problema fue particularmente grande al principio de la década cuando el gobierno argentino emitió bonos para cancelar los reclamos de larga data principalmente de proveedores y jubilados,. Figura 4: La contribución del reconocimiento de deudas al crecimiento de la deuda argentina 14.0 - 12.0 - 10.0 - 8.0 - % del PR! 6.0- 4.0 - 2.0 - 0.0 -2.0- 40-1 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 -6.0 - Contribución del reconoc. de Contribución de otros - Aumento de deuda :ubemam. consolida a -endaq Itwrrp Fuente: Adaptado de datos del personal del FMI. Entre otras contribuciones pueden mencionarse los resultados primarios, los pagos de intereses, los ingresos por privatizaciones, los cambios de valuación, el crecimiento real del PBI y la inflación. 2.19 La materialización de pasivos, compromisos extracontables y otros riesgos fiscales puede aparecer en lo que se ha denominado "déficits ocultos" - verbigracia la diferencia entre el crecimiento de la deuda pública y los déficits presupuestarios informados. En un estudio se determinó que durante la década de 1980 y 1990 los déficits ocultos de la Argentina promediaron alrededor del 2,5% del PBI, menos que en algunos de los países de la muestra, pero más que en la mayoría (Kharas y Mishra, 2000). Es interesante observar que los autores del estudio determinaron que los déficits ocultos están asociados con crisis de la moneda. Pasivos generados en respuesta a la crisis 2.20 Enfrentado con opciones extremadamente difíciles durante la crisis, el gobierno tomó decisiones que impondrán costos a los gobiernos futuros durante muchos años. La mayor parte de éstos surgen de compromisos y pasivos contingentes resultantes de la pesificación de los activos y pasivos financieros y el congelamiento de las tarifas de los servicios públicos. La pesificación e indexación asimétrica de los préstamos y depósitos bancarios estuvo asociada con el compromiso del gobierno de compensar a los bancos, a un costo que se estima en 13 U$S 10.000 millones (Cuadro 3). Además, se creó otro pasivo contingente como producto de la protesta de los depositantes por recibir un pago en pesos a un tipo de cambio desfavorable. Luego de una serie de medidas cautelares, los tribunales determinaron que parte de los depósitos debían ser devueltos a los depositantes en dólares y posteriormente la Corte dictaminó que en un caso (Prov. de San Luis contra Poder ejecutivo) debía pagarse en dólares. El costo de la redolarización, incluyendo las medidas cautelares, se estima en U$S 11.000 millones. 2.21 Otros pasivos contingentes en el sector financiero tuvieron su origen en la decisión gubernamental de convertir los bonos en dólares que tenían las administradoras privadas de fondos de jubilaciones y pensiones (AFJP) en préstamos garantizados a un tipo de cambio de $1,4 por dólar, con una tasa de interés inferior a la del mercado. La mayoría de las AFJP rechazaron la conversión y si bien el gobierno no está en default con esta deuda, en caso que los tribunales dictaminen que se debe revertir a instrumentos en dólares esto podría generar un costo fiscal máximo de $ 20.000 millones, suponiendo que las AFJP no se vean obligadas a aceptar una quita real en sus bonos. 2.22 La decisión del gobierno de no permitir a las empresas privatizadas de servicios públicos el aumento de sus tarifas después de la devaluación, aún cuando típicamente estaban indexadas con el dólar dio lugar al surgimiento de otros pasivos contingentes. Estos reclamos podrían ascender a miles de millones de dólares. En abril de 2003 ya se habían presentado ante el CIADI nueve reclamos que totalizaban U$S 4.000 millones, si bien algunos no se vinculan con el congelamiento de tarifas (Tabla D8). Se están presentando otros reclamos importantes. 2.23 En conclusión, Argentina se encuentra aún sumida en una crisis fiscal y el gobierno es incapaz de satisfacer sus obligaciones ordinarias inmediatas. Los compromisos y los pasivos contingentes generados en el pasado reciente están creando ahora demandas muy grandes de efectivo. Por supuesto, ya es demasiado tarde para prevenir los problemas creados con esos pasivos. Sin embargo, Argentina puede mejorar tanto su posición fiscal como su reputación adoptando en el futuro mejores decisiones con respecto a los pasivos contingentes y los compromisos extrapresupuestarios. Esto no será fácil ya que la tentación de utilizar pagos futuros o contingentes en lugar de pagos inmediatos y certeros continuará siendo fuerte. Sin embargo, otros países están logrando progresos en esta materia y en el Capítulo 6 se analizan algunas opciones al respecto. 14 Cuadro 3: Pesificación asimétrica de activos y pasivos bancarios y títulos públicos Antes de la pesificación, algunos préstamos bancarios (activos) y depósitos (pasivos) estaban denominados en pesos y otros en dólares. El gobierno decidió su pesificación, convirtiendo los préstamos y depósitos locales en dólares en préstamos y depósitos en pesos, a tipos de cambios especificados por el gobierno. Los préstamos en dólares se convirtieron a un tipo de cambio de un peso por dólar. Un préstamo de 100 dólares se convirtió a un préstamo de 100 pesos. En contraposición, los depósitos se convirtieron al tipo de cambio de 1,4 pesos por dólar. Un depósito de 100 dólares se convirtió en un depósito de 140 pesos. Por lo tanto, la pesificación asimétrica redujo el patrimonio neto de los bancos. Además, el gobierno especificó que los préstamos y depósitos se indexarían y también la indexación fue asimétrica. Los depósitos se indexaron de acuerdo al índice de precios al consumidor (en Argentina el CER) mientras que para la indexación de los préstamos se utilizó un índice salarial (el CVS). Dado que la inflación de precios ha sido mayor que la inflación de los salarios, la naturaleza asimétrica de la indexación empeoró la posición financiera de los bancos. En el momento de adoptarse la decisión, el gobierno acordó compensar a los bancos. El costo se ha estimado en más de U$S 10.000 millones. Sin embargo, no terminan aquí las potenciales responsabilidades del gobierno derivadas de la pesificación. De la pesificación obligatoria de los depósitos en dólares surgieron nuevos pasivos contingentes porque el valor de mercado del dólar siempre fue superior a la tasa de conversión (pesos 1,40 + CER). Algunos depositantes demandaron al gobierno y en la mayoría de los casos los tribunales fallaron a favor de los depositantes exigiendo a los bancos, a través de amparos, que pagaran parte de los depósitos originales en dólares -lo que nuevamente creó una obligación para el gobierno que se estima asciende a $ 13.500 millones. A fines de marzo de 2003 la Suprema Corte dictaminó que un depósito debía devolverse en dólares. Esto motivó al gobierno a ofrecerle a los depositantes una compensación a un tipo de cambio de $ 2,98 por dólar - a ser pagada en dos partes en efectivo al tipo de cambio de $ 1,40 por dólar más CER, y el saldo en bonos gubernamentales. A este tipo de cambio, el monto total de compensación que se pagaría a los depositantes, incluyendo los amparos, ascendería a U$S 11.000 millones. Finalmente, otro pasivo contingente se deriva de la decisión de pagar el servicio de ciertos tipos de bonos denominados en dólares -que en su mayoría se encuentran en posesión de inversores institucionales tales como bancos, fondos de pensión y compañías de seguros -en pesos al tipo de cambio de $ 1,40 por dólar e indexados según el CER. Si el gobierno se viera obligado a pagar a los bonistas al tipo de cambio de mercado, el pasivo adicional sería del orden de los $ 56.000 millones. 15 3. RELACIONES FISCALES NACIÓN-PROVINCIAS A. TRANSFERENCIAS DE LA NACIÓN A LAS PROVINCIAS 3.1 El sector público provincial depende de las transferencias federales para más de la mitad de sus ingresos y en el caso de algunas de las provincias más pequeñas esta dependencia asciende hasta el 80 o 90%. La gran mayoría de las transferencias federales a las provincias son automáticas (más del 90%). Se las agrupa bajo el título formal de "coparticipación". No obstante, el sistema de coparticipación es una combinación sumamente complicada de: (i) un fondo general sin asignación fija, que es alimentado primordialmente por el impuesto a las ganancias y el IVA pero también por impuestos internos sobre los no combustibles y, desde marzo de 2002, el impuesto a las transacciones financieras, (ii) disposiciones de coparticipación sobre los combustibles y, (iii) una variedad de impuestos con asignaciones especiales. Estas últimas dos categorías - que constituyen alrededor de un tercio de las transferencias automáticas - tienen reglas de distribución interprovincial que son distintas de las del fondo general, cuya legislación se remonta a 1988, si bien ha sufrido varias modificaciones a través de pactos.8 Las transferencias no automáticas se relacionan en su mayoría con programas federales del sector social en los que las provincias actúan como entes de ejecución que reciben fondos sujetos a pautas federales. 3.2 Durante la década de 1990, las provincias recibieron, en promedio, alrededor del 35% del total de los impuestos nacionales. Con la introducción del impuesto a las exportaciones en 2002, que no se coparticipa a las provincias, la proporción de los impuestos federales transferidos a las provincias -la denominada distribución primaria (Cuadro 4) -declinó al 25% durante 2002. La recaudación nacional del impuesto a las ganancias e IVA que en los últimos años representó alrededor del 60% de los ingresos federales también da cuenta de la mayoría de los ingresos provinciales provenientes de recursos coparticipados. No obstante, no todos los ingresos derivados de estos impuestos ingresan al fondo de coparticipación. Existe una variedad de disposiciones, mayormente para financiar el sistema de seguridad social nacional, que sustraen recursos. Además, algunos impuestos -cabe destacar los impuestos nacionales a los salarios y los impuestos a las exportaciones -directamente no se comparten con las provincias. Por otro lado, la coparticipación de ciertos impuestos internos y a los combustibles está legalmente vinculada a la inversión Véase el Anexo I, en el que mediante una figura se explican las disposiciones de coparticipación existentes. Para mayores detalles, véase Banco Mundial, 1996, 1998 y 1999. La ciudad de Buenos Aires, si bien a la mayor parte de los fines es tratada como una provincia (y no forma parte de la provincia de Buenos Aires) no participa en el fondo general de coparticipación. Sin embargo, recibe la transferencia de una suma bruta fija, participa en las disposiciones conexas, y sus gastos policiales y judiciales son cubiertos y administrados por el gobierno nacional. Las transferencias monetarias de la Nación representan aproximadamente el 10% de los ingresos de la ciudad. 16 pública en sectores determinados. Cuadro 4: Distribución primaria y secundaria No obstante, desde 1999 una serie Distribución primaria se refiere a la división vertical de de pactos federales virtualmente los fondos de coparticipación entre los diferentes niveles desvincularon estas transferencias. de gobierno. Históricamente, la división se basó en ciertos porcentajes de cada impuesto nacional. Durante 3.3 El sistema de distribución un breve período, desde fines de 1999 hasta fines de 2002, se establecieron montos nominales fijos de entre las provincias -denominado acuerdo con un pacto entre la Nación y las provincias. A distribución secundaria y descripto partir de marzo de 2002, se restableció el antiguo sistema en mayor detalle en el Anexo I - de porcentajes fijos sobre determinados impuestos. no significa una redistribución de La distribución secundaria, que se refiere a la las jurisdicciones ricas hacia las distribución de las transferencias entre las diferentes provincias, es determinada por un conjunto de normas más pobres según lo requiere la que rigen el fondo general de coparticipación y las Constitución. Existe una disposiciones específicas para participar en los correlación positiva (0,33) entre impuestos. El fondo se distribuye de acuerdo con las transferencias per cápita y el coeficientes fijados en una ley de 1988. Estos valor agregado per cápita y una coeficientes retenían alguna "memoria" de una fórmula .i nque se había utilizado desde principios de la década de correlación negativa (-0,20) entre 1970 hasta mediados de la de 1980; sin embargo, la ley las transferencias per cápita y la que regía el uso de esta fórmula expiró a mediados de la mortalidad infantil, lo que sugiere década de 1980, y en un contexto distorsivo de alta que las provincias más ricas están inflación, los porcentajes de participación quedaron asociadas con mayores sustancialmente sujetos a negociación, con resultados transferencias per cápita y que las basados más en consideraciones políticas que en los indicadores previos, más sensatos, de necesidades de provincias más carenciadas están inversión asociadas con menores transferencias per cápita. 3.4 Si se suman las regalías sobre los recursos naturales, el patrón de redistribución empeora. Las provincias patagónicas que son más ricas en recursos naturales se benefician en tres sentidos: las regalías sobre la producción de bienes basados en recursos naturales, el impuesto a los ingresos brutos recaudado por la venta de dichos productos, y transferencias per cápita del gobierno federal superiores al promedio. Si bien las economías de escala podrían justificar la existencia de transferencias per cápita más elevadas en algunas provincias pequeñas, resulta difícil justificar una diferencia de ocho veces (Tabla B10). 3.5 Si bien la perversa redistribución provocada por la distribución secundaria es preocupante, las ineficiencias y malos incentivos resultantes del sistema de distribución primaria constituyen un problema aún mayor. Las provincias tienen el incentivo de tratar el sistema de transferencias intergubernamentales como un "fiscal commons", recursos que pueden extraerse para financiar gastos que son políticamente atractivos, pero con bajos retornos sociales. Además, las autoridades regionales tienen un menor incentivo para recaudar impuestos y las provincias poco incentivo para asistir al gobierno nacional a recaudar impuestos en su provincia - por cada peso adicional que recauda el gobierno nacional, sólo poco más de la mitad va a las provincias y únicamente una muy pequeña proporción a la provincia en la fue recaudado. 17 3.6 La misma complejidad del actual "laberinto" de disposiciones sobre coparticipación en los impuestos y los ingresos disminuye la transparencia y los incentivos para la eficiencia. Pocos argentinos tienen una plena comprensión de cómo y por qué sus provincias reciben sus principales fuentes de ingresos. Muchos ciudadanos no saben realmente quién paga los salarios docentes en la escuela de sus hijos ni tienen una verdadera comprensión de cómo se gastan lo recaudado por los impuestos nacionales. Ya que los impuestos provinciales que pagan los residentes no están directamente vinculados con la provisión de los servicios públicos provinciales, es menor el incentivo para monitorear al gobierno provincial y se socava la transparencia y la rendición de cuentas, además de reducirse los incentivos para la eficiencia. 3.7 El inequitativo sistema de distribución secundaria también es causa de gastos dispendiosos. Una de las señales de este problema aparece en los niveles de empleo público. Virtualmente todas las jurisdicciones que tienen niveles de empleo superiores al promedio también tienen transferencias per cápita superiores al promedio - el coeficiente de correlación entre las dos medidas es un abrumador 0,85. Provincias tales como La Rioja y Santa Cruz tienen aproximadamente tres veces más empleados públicos per cápita que otras como Buenos Aires o Córdoba (Tabla B10). Sería dable esperar niveles más alto de empleo público en relación con la población en provincias que tienen una baja densidad demográfica; sin embargo la dispersión que se encuentra en la Argentina es difícil de justificar sobre esta base.9 3.8 Otra consecuencia de la dependencia que experimentan las provincias con respecto a las transferencias de la Nación es que amortigua las restricciones presupuestarias, ya que las provincias, especialmente las que son políticamente poderosas, saben que el gobierno nacional las rescatará. Si bien los rescates tienen un costo político dado que típicamente vienen acompañados por condicionalidades fiscales y alguna pérdida de autonomía para las provincias, esto no es suficiente para prevenir el dispendio fiscal. 3.9 En conclusión, el sistema de transferencias intergubernamentales presenta tanto problemas de eficiencia como de equidad y provee malos incentivos para mejorar la disciplina fiscal, la transparencia, la administración impositiva y la eficiencia del gasto público. Sin una reforma del sistema de transferencias - verbigracia, el sistema de coparticipación -será difícil lograr solvencia fiscal. No obstante, antes de analizar una posible reforma resulta útil considerar de qué manera las provincias recaudan sus impuestos a fin de observar el potencial de una mayor descentralización impositiva (y por lo tanto de una mejor correspondencia fiscal) además de sugerir mejoras para la eficiencia o equidad del sistema tributario, que pueden aumentar los beneficios derivados de la reforma de la coparticipación. 9 Además, algunas de las provincias con baja densidad demográfica se caracterizan por contar con zonas de alta densidad dentro de la provincia - es decir, la mayor parte de la población vive cerca de la capital provincial o en dos o tres conglomerados urbanos. 18 B. IMPUESTOS PROVINCIALES 3.10 En el año 2000 - el último año "normal"- los ingresos corrientes provinciales fueron del 11,5% del PBI, con transferencias de la Nación del 5,8 del PBI, impuestos propios del 3,8% del PBI y otros ingresos del 1,8% del PBI. Las provincias recaudaron solamente el 33% de sus ingresos y el 30% de sus gastos a partir de sus propios impuestos (Tabla B5). Los efectos tributarios tienen drásticas variaciones en las distintas provincias. En el período 1993-2001, la recaudación tributaria promedio como participación del PBI provincial varió desde un mínimo del 1,5% en La Rioja a un máximo del 4,5% en Entre Ríos. En términos per cápita, estuvo en el rango de $ 57 para Formosa a $ 879 para Buenos Aires (Tabla B9). 3.11 Las provincias movilizan sus recursos tributarios propios a partir de cuatro fuentes principales. La mayor proporción -el 56% de los ingresos -se deriva de un impuesto a los ingresos brutos (IIBB). Se trata de un impuesto a las ventas de fases múltiples, con alícuotas tributarias diferenciadas. La alícuota impositiva típica es del 1% para las actividades primarias, el 1,5% para las actividades industriales y del 2,5% al 3,5% para los servicios, si bien existe una amplia variación entre provincias. En orden de importancia, el segundo es el impuesto inmobiliario - a los bienes inmuebles y construcciones. Otros rubros importantes son el impuesto sobre el valor de los automotores y un impuesto de sellos, que se cobra sobre la transferencia de propiedades o la firma de contratos, en base al valor del activo intercambiado. Junto con el IIBB, estos impuestos representan más del 90% de los impuestos provinciales. Además, existe un puñado de provincias que recibe ingresos significativos por regalías sobre recursos naturales, cuya tasa y base están determinados por una ley nacional (Tabla B 10). 3.12 Si bien en general, los impuestos tienen un impacto negativo sobre la eficiencia y la producción económicas, el impuesto a los ingresos brutos es particularmente perjudicial para la economía del país por las siguientes tres razones que se mencionan en la bibliografía.'0 Primero, ya que el impuesto se aplica a las ventas en etapas intermedias de la producción, crea un incentivo para la integración vertical aún cuando podrían ser más eficientes las firmas especializadas en ciertas etapas de la producción. Además, este efecto en cascada conduce a la variación de las alícuotas impositivas para distintos bienes, dependiendo del grado de integración vertical de las empresas que los producen. Segundo, crea un sesgo en contra de las exportaciones y a favor de las importaciones. La razón es que a diferencia del IVA, el Impuesto a los Ingresos Brutos no genera un crédito por exportación y en la medida en que las importaciones sólo tributan en las últimas etapas mientras que los productos de fabricación local tributan en las etapas intermedias, esto genera una desventaja competitiva para los productores locales con respecto a las importaciones. Tercero, dada la forma en que se incrementa el impuesto, actúa como una barrera al comercio interprovincial. Si bien bajo los pactos fiscales de 1992-1993 las provincias iniciaron un proceso gradual de exención del IIBB para las actividades primarias e industriales, optaron por otorgar las exenciones impositivas solamente a lo Por ejemplo, Banco Mundial (1996). 19 las actividades desarrolladas dentro de su propio territorio. En consecuencia, las ventas interprovinciales pagan el tributo, mientras que las ventas dentro de la provincia están exentas. Inclusive al interior de una provincia, ciertas actividades están exentas mientras que otras pagan una sobretasa, lo que distorsiona aún más las señales de precio y plantea preguntas con respecto a la equidad y la transparencia. 3.13 El impuesto a los sellos, que representa el 9% de los impuestos recaudados por las provincias, también perjudica a la producción, en este caso por elevar los costos de transacción sobre la transferencia de propiedades y ciertos acuerdos contractuales, potencialmente desalentando algunas transacciones que permitirían mejorar la eficiencia. En los últimos años, algunas provincias también han estado aplicando un impuesto a los sellos sobre la inversión externa directa en los sectores de los recursos naturales, inhibiendo así la inversión en dichos sectores. 3.14 Además de los aspectos de eficiencia y equidad vinculados con la política tributaria, Argentina tiene un serio problema en el área de la administración tributaria y el otorgamiento de exenciones a actividades seleccionadas (gasto tributario). Además de la poca justicia de exceptuar a algunas actividades, esto plantea un grave problema de eficiencia. La baja recaudación obliga al gobierno a fijar alícuotas elevadas, lo que a su vez reduce la eficiencia económica." Para ilustrarlo, consideremos el rendimiento del IVA argentino. El rendimiento del IVA es el monto del impuesto recaudado como participación del PBI, dividido por la alícuota impositiva. En 2001, con un IVA del 21%, el gobierno nacional sólo pudo recaudar el 5,7 1% del PBI; por lo tanto, su rendimiento fue del 27,2%. En 2002, esta cifra se redujo más aún al 23,1%. Esto no sólo significa una declinación sustancial con respecto al rendimiento del 33,3% de 1998, sino que coloca a la Argentina en peor situación que la mayoría de los países de América Latina (Tabla 2). Si Argentina pudiera aumentar su rendimiento al 40%, lo que sigue siendo sustancialmente inferior al nivel de Honduras, Guatemala, Chile y El Salvador, podría reducir la alícuota al 17,5% y recaudar el 7% del PBI a partir del IVA. 3.15 Si bien no existe información disponible sobre el grado de no cumplimiento de los impuestos provinciales, la información circunstancial sugiere que es alto: las moratorias impositivas rinden significativos ingresos de corto plazo a las tesorerías provinciales; el procesamiento de los evasores es casi inexistente y es frecuente que las administraciones impositivas provinciales estén pobladas de personal sin capacitación ni recursos financieros para cumplir su mandato (Tabla 2). " En algunos modelos teóricos, la pérdida de eficiencia del sistema tributario aumenta con el cuadrado de la alícuota impositiva. 20 Tabla 2: El rendimiento del IVA en 3.16 Estas condiciones reflejan América Latina falta de voluntad política para reducir País Alícuota Recaudación/ Rendimiento la evasión. Sin embargo, la marea PBI parece estar cambiando. Las Argentina 21,0 6,2 29,5 provincias están adoptando medidas Bolivia 14,9 5,7 38,3 para aumentar el cumplimiento Brasil 20,5 8,6 42,0 tributario. Por ejemplo, algunas Chile 18,0 8,5 47,2 provincias han introducido Colombia 15,0 4,9 32,7 retenciones impositivas. Tanto Costa Rica 15,0 6,5 43,3 Buenos Aires como Misiones Ecuador 12,0 4,4 36,7 El Salvador 13,0 5,3 40,8 requieren que las nstituciones Guatemala 10,0 3,7 37,0 financieras retengan un porcentaje de Haití 10,0 2,2 22,0 los depósitos efectuados en las Honduras 12,0 3,8 31,7 cuentas de los responsables del IIBB, México 15,0 3,2 21,3 en cuyo caso la retención constituye Nicaragua 15,0 10,0 66,7 un crédito del impuesto. También Panamá 5,0 2,0 40,0 existen algunos intentos tímidos de Paraguay 10,0 4,5 45,0 procesar a los morosos. Provincias Perú 18,0 6,3 35,0 como Córdoba y Misiones han tenido Rep.Domin. 8,0 3,1 38,8 éxito en tercerizar la recaudación y/o Uruguay 23,0 8,4 36,5 el procesamiento de los Venezuela 15,5 3,2 20,6 contribuyentes morosos al sector Promedio 14,3 5,3 37,1 privado. Fuente: Keen, et al., 2001. C. CÓMO MEJORAR LA EFICIENCIA Y LA ADMINISTRACIÓN IMPOSITIVA PROVINCIAL 3.17 Como se señaló anteriormente, es necesaria una reforma de las relaciones fiscales entre la Nación y las provincias a fin de lograr solvencia fiscal, mayor eficiencia y equidad, y el incremento de la transparencia y la rendición de cuentas. Como primer paso en este sentido -y al margen de si se aprueba la propuesta de reforma de la coparticipación o de cuándo esto ocurra -son necesarias reformas en la política y administración tributaria provincial a fin de mejorar la eficiencia de las mismas mientras se progresa hacia la meta de la correspondencia fiscal. Antes de sugerir recomendaciones específicas, puede ser instructivo repasar cinco propuestas de reforma impositiva y la experiencia de los esfuerzos para mejorar la administración tributaria. 12 Debe recordarse que a pesar de su importancia, la reforma del sistema impositivo nacional escapa al alcance de este informe. 21 Revisión de las propuestas sobre políticas tributarias Remendar el actual sistema tributario 3.18 Las propuestas en esta área implican eliminar el impuesto a los sellos y suprimir las barreras al comercio interno asociadas con el impuesto a los IIBB, mediante la armonización de las alícuotas del mismo y la eliminación de las exenciones impositivas. La principal ventaja de esta opción sería evitarse la experimentación con impuestos nuevos y lograr algunos avances en términos de eficiencia. La armonización de las alícuotas de IIBB permitiría eliminar el perjudicial uso de las exenciones que hacen algunas provincias para atraer a ciertas empresas a costa de las firmas ya establecidas. También simplificaría el monitoreo y el cumplimiento de las compañías que venden en varias provincias. No obstante, permanecerían inalterados muchos de los efectos negativos del IIBB. En los pactos fiscales de 1992/1993 se había sugerido otorgar exenciones a las actividades primarias e industriales de forma de reducir estos efectos negativos, pero es probable que las provincias "productoras" se opongan al otorgamiento de exenciones impositivas a empresas de otras provincias. De igual manera, puede pensarse que se opondrán a la armonización aquellas provincias que han logrado atraer industrias a expensas de otras provincias. La introducción de un IVA provincial 3.19 En principio, esta es una opción atractiva. El IVA no genera las distorsiones del IIBB antes descriptas. Además, tiene la ventaja de alentar la declaración de actividades ya que los vendedores quieren obtener el crédito de los impuestos que han pagado en las etapas anteriores de la cadena de producción. Se ha implementado con éxito un IVA dual nacional-provincial en Quebec, Canadá y existen investigaciones de distintos países -incluido Brasil -que sugieren que un IVA provincial es factible.'3 La administración podría manejarse en forma coordinada o central. Sería más fácil administrar una sobretasa provincial al IVA nacional. De todas maneras, para facilitar la administración sería importante una definición unificada de la base tributaria en las distintas provincias. No obstante, al 21%, el IVA nacional ya es elevado y está plagado de evasión. Aumentar la alícuota del IVA para permitir el establecimiento de un IVA provincial exacerbaría el problema de evasión y daría lugar a una mayor discriminación en contra de aquellos que sí lo pagan. En consecuencia, en esta etapa no es posible su implementación. Impuesto a las ventas minoristas 3.20 Una alternativa monofásica al IVA multifásico neutral, usando el principio del destino, sería un impuesto a las ventas minoristas como el que usa la mayoría de los estados en los Estados Unidos. El impuesto a las ventas es mucho más fácil de 13 Véase el Anexo II. En particular, podría resultar útil introducir un IVA de compensación federal especial (CVAT) para cubrir las transacciones interprovinciales, como se analiza en el anexo. De esta manera, la cadena de créditos se mantendría intacta y esto actuaría como disuasivo en contra de la declaración de transacciones locales como interprovinciales para evadir el impuesto. Otra alternativa para la implementación de un IVA conjunto nacional-provincial sería el "IVA viable integrado" o "VIVAT". Esta alternativa se analiza brevemente en el Anexo II. 22 implementar -ya que se evita la complejidad del tratamiento de las ventas interprovinciales y los temas de tasa cero/CVAT que se mencionaron en la anterior nota de pie de página. La principal desventaja es que es más fácil de evadir ya que el total del impuesto se recauda en la última transacción y existe un incentivo aún mayor para evadirlo que en el caso del IVA que permite obtener un crédito por el impuesto aplicado a los insumos y en consecuencia alienta su declaración. Además, al ser un impuesto basado en el destino, enfrentaría la oposición de las provincias "productoras". El público también podría oponerse a este impuesto, que podría ser percibido como un impuesto al consumo en contraposición con el IIBB que se impone al productor. Finalmente, el impuesto a las ventas minoristas tal como generalmente se lo implementa no es nunca un impuesto meramente minorista. Existe una variedad de empresas -especialmente firmas pequeñas del sector de los servicios- que terminan pagando el impuesto a las ventas minoristas sobre bienes que en realidad son insumos para la producción de su propio bien o servicio particular. Por todas estas razones, no se lo considera una opción deseable. Impuesto al flujo de fondos empresarios 3.21 En forma más reciente, algunos han propuesto un impuesto al flujo de fondos empresarios (CCFT) para reemplazar el IIBB. La base de este impuesto es el valor de las ventas en efectivo menos los pagos en efectivo por materiales y mano de obra, lo que proporciona una relación más cercana a las ganancias que un impuesto al giro comercial y es menos distorsivo. Al igual que el IIBB, se lo percibe como un impuesto a las empresas más que como un impuesto al consumo, lo que hace que resulte más aceptable para el público. Un beneficio colateral de este impuesto es que las compañías tendrían que documentar sus gastos en insumos y salarios, lo que podría utilizarse para realizar monitoreos y verificaciones cruzadas a fin de combatir la evasión impositiva. Una desventaja es que se trata de un impuesto nuevo con más incertidumbre con respecto a la recaudación que producirá. Otra son las dificultades para la asignación de la base tributaria a las diferentes provincias en el caso de las empresas que operan en más de una jurisdicción. Por esta razón, esta opción no es factible para los gobiernos provinciales. Sin embargo, podría ser considerada por el gobierno nacional ya que en este caso no se necesita distribuir la base impositiva entre las diferentes provincias y se lo ha sugerido a ese nivel como alternativa al impuesto a las ganancias de las sociedades. Uso de los impuestos nacionales existentes 3.22 En otra propuesta de reforma impositiva se plantea la eliminación del IIBB y el impuesto a los sellos en las provincias y la utilización de los impuestos nacionales para compensar la pérdida fiscal. Una manera sencilla de hacerlo sería la aplicación de una sobretasa provincial a los impuestos nacionales. De esta manera se evitaría duplicar esfuerzos en la administración tributaria y se le darían incentivos a las autoridades provinciales para cooperar con las autoridades impositivas federales. Muchos países tienen impuestos a las ganancias personales subnacionales que son administrados directamente por la entidad subnacional -como ocurre en los Estados Unidos- o que implican sobretasas provinciales como es el caso de Canadá. Probablemente esta última sea una alternativa más factible para la Argentina, dada la 23 capacidad de la mayoría de las autoridades impositivas provinciales y las economías de escala en el manejo de las bases de información que realizan el seguimiento del flujo de ingresos de fuentes variadas. 3.23 Los tres impuestos sugeridos para la aplicación de estas sobretasas en la Argentina son el impuesto a los bienes personales, los impuestos internos y el impuesto a las ganancias personales. Dado que el impuesto a los bienes personales es un complemento natural de los impuestos inmobiliarios y automotores que las provincias ya han implementado, esta opción proveería mayores incentivos para que los gobiernos provinciales cooperaran con las autoridades federales, incrementando la recaudación. 3.24 La aplicación de sobretasas a los impuestos internos nacionales sería mucho más difícil de implementar en la Argentina. En general, los impuestos internos se aplican a bienes tales como el tabaco y el alcohol que tienen externalidades negativas y en el caso de los cuales los ingresos tributarios compensan a las provincias por los mayores costos asociados con su consumo. Sin embargo, en la Argentina los impuestos internos se recaudan en el punto de producción y no en el de venta, que en estos casos es más justo. Si bien no se aplicaría en el caso de un impuesto federal, su descentralización a las provincias implicaría la necesidad de hacer un seguimiento de las ventas interprovinciales. El desafío se duplicaría si las distintas provincias no aplican las mismas alícuotas de impuestos internos. Es probable que sea inaplicable. 3.25 La tercera opción es la aplicación de una sobretasa al impuesto a las ganancias personales, lo que no plantea ninguno de los problemas jurisdiccionales mencionados anteriormente. Los principales problemas se relacionan con la base tributaria federal y la alícuota. El mínimo no imponible, si bien se ha visto reducido a causa de la inflación, continúa siendo demasiado alto, exceptuando a muchos individuos y limitando la recaudación. Además, la aplicación de una sobretasa aumentaría el incentivo de evasión. Por lo tanto, la aplicación de un sobretasa a este impuesto tiene sentido si en conjunto se reducen las alícuotas impositivas federales y se expande la base tributaria. Esfuerzos para mejorar la administración tributaria 3.26 Como se mencionó anteriormente, varias provincias han adoptado medidas positivas en la administración tributaria, tanto para fortalecer el cumplimiento como para mejorar los servicios a los contribuyentes. En términos generales, han producido un aumento en la recaudación y se proyecta que los avances continúen. Algunos de los esfuerzos más exitosos se han centrado en una colaboración más estrecha con el organismo de recaudación de los impuestos nacionales, la AFIP y la retención de impuestos en la fuente. Además, las provincias se han esforzado por mejorar la recaudación del impuesto inmobiliario mejorando el catastro, identificando y concentrando los esfuerzos de monitoreo en aquellos que cuentan con más de una propiedad, y cruzando la información con las municipalidades y empresas de servicios públicos. No obstante, todavía existe un amplio margen para incrementar los ingresos a partir de los impuestos inmobiliarios existentes. 24 3.27 Entre otras medidas puede mencionarse un monitoreo más riguroso de los contribuyentes, incluyendo el envío de notificaciones a quienes no han presentado su declaración inmediatamente después de transcurrida la fecha respectiva, un más activo procesamiento legal de los incumplidores, incluyendo el embargo y remate de propiedades para pagar deudas impositivas y el cierre de comercios cuando los propietarios han violado las leyes impositivas -algo que rara vez se había hecho en el pasado, y el aumento en el número de auditorías. Las autoridades impositivas provinciales están dedicando recursos a mejorar la calidad de los servicios a los contribuyentes a través de medios tales como un aumento del número de lugares para pagar los impuestos, la autorización del uso de medios magnéticos para las declaraciones impositivas y la promoción del uso de Internet para interactuar con las administraciones impositivas. Algunas provincias también ofrecen un descuento de hasta el 10% para los que pagan puntualmente. Los estudios empíricos sugieren que el nivel de satisfacción de los contribuyentes con respecto a la forma en que son tratados por la administración impositiva podría tener una influencia importante en los niveles futuros de evasión tributaria (Thurman, 1991, Wallschutzky, 1984). Especialmente porque se ha discriminado contra los contribuyentes honestos a través de las frecuentes moratorias impositivas, otorgar un descuento a los que pagan en fecha podría ayudar a elevar el nivel de satisfacción y reducir la evasión. 3.28 Otras medidas pueden haber sido contraproducentes. Durante 1999, la legislatura provincial de la provincia de Córdoba aprobó una ley de reducción de las tasas impositivas junto con una moratoria. Las tasas del impuesto inmobiliario se redujeron el 30%. También se disminuyó la tasa del IIBB para la industria automotriz y para los pequeños y medianos contribuyentes -la apuesta era que el aumento de la actividad económica y la reducción de la evasión compensarían con creces la baja de las tasas impositivas. De hecho, los ingresos impositivos provinciales cayeron el 13% durante 2000 aún cuando los ingresos nacionales crecieron el 3%. La provincia pudo compensar la reducción de la tasa impositiva con los ingresos extra provenientes de la moratoria, pero esta es una fuente de ingresos de corto plazo. 3.29 Tanto los gobiernos provinciales como el nacional han recurrido a las moratorias impositivas para elevar los ingresos. Si bien en el corto plazo las moratorias incrementan la recaudación, en el largo plazo tienen el efecto opuesto ya que desalientan el cumplimiento, dado que los contribuyentes esperan la próxima moratoria. La provincia de Buenos Aires inclusive otorga un descuento del 15% a los grandes contribuyentes de IIBB que acuerdan pagar la totalidad. El mismo descuento, junto con la posibilidad de pagar en cuotas, se le ofrece a los contribuyentes medianos y pequeños. Ya que los contribuyentes del IIBB que pagan puntualmente no reciben ninguna concesión, es alto el incentivo para no pagar los impuestos oportunamente. Opciones de política recomendadas 3.30 La más alta prioridad es mejorar la administración tributaria. Esto también permitirá resolver las inequidades e ineficiencias que surgen de la discriminación 25 contra quienes pagan sus impuestos. Detener el uso de las moratorias impositivas y abandonar la práctica de otorgar descuentos a los morosos son primeros pasos importantes. Estos deben ser complementados mediante una mejor capacitación del personal y una mayor inversión en tecnología informática. Un personal mejor capacitado y equipado puede pasar a dedicar su atención a la recopilación y cruce de información de distintas fuentes. Esto permitiría una mejor selección de los contribuyentes a ser auditados, brindando más información a los que realizan evaluaciones y facilitaría la identificación de quienes no presentan sus declaraciones. La mejor tecnología también puede reducir las oportunidades de corrupción y mejorar los servicios a los contribuyentes a través de medios tales como la promoción del uso de Internet para interactuar con las autoridades impositivas. Además, la experiencia ha demostrado que una más estrecha colaboración con la AFIP, el uso de retenciones y un más activo procesamiento de los no cumplidores pueden permitir aumentar la recaudación. 3.31 Los esfuerzos de cobranza pueden concentrarse en primer lugar en los impuestos menos distorsivos, en otras palabras el impuesto a los inmuebles y otros impuestos a la propiedad. Sería posible obtener aumentos considerables de los ingresos si se intensifican los esfuerzos para mejorar el catastro, cruzar información con municipalidades y empresas de servicios públicos y obtener una tasación más realista de los valores de las propiedades. Si bien las provincias podrían continuar fijando las alícuotas impositivas, puede ser útil que delegaran la responsabilidad de valuación en el gobierno federal, asegurando de esta manera el uso de metodologías uniformes y la obtención de algunas economías de escala. 3.32 Con respecto a la política tributaria, para mejorar la eficiencia es esencial reemplazar el impuesto a los ingresos brutos y el impuesto a los sellos por otro instrumento de base amplia. Sin embargo, dado que en la actualidad este impuesto representa más de la mitad de los ingresos provinciales producidos por impuestos propios, es improbable que sea factible su eliminación hasta producida la reforma en el sistema de transferencias de la Nación a las provincias. Por lo tanto, no se lo recomienda en el corto plazo. No obstante, en conjunción con la reforma del sistema de coparticipación que se analiza más adelante en este mismo capítulo, las provincias deberían considerar el reemplazo del IIBB por uno de dos candidatos posibles: • Un IVA dual federal-provincial, con CVAT o VIVAT (véase el Anexo II). No obstante, esto requeriría una reducción del IVA nacional ya que en caso contrario la tasa combinada de IVA nacional-provincial sería excesiva. • La aplicación de un adicional al impuesto a las ganancias del nivel nacional, nuevamente con una reducción de las alícuotas impositivas nacionales; una opción atractiva es que las provincias obtengan un cierto porcentaje de cada categoría tributaria, con la excepción de la última, que se destinaría exclusivamente al gobierno nacional. 3.33 En el corto plazo, como medio para mejorar la correspondencia fiscal en forma colateral (se volverá a este tema posteriormente) puede tener mérito que las provincias apliquen una sobretasa al impuesto a las ganancias personales del nivel 26 nacional y que el gobierno nacional acuerde la reducción de sus alícuotas como se describió más arriba. De igual forma, el gobierno nacional podría considerar la descentralización del impuesto a los bienes personales, puesto que las provincias, que ya cobran el impuesto a los automotores y a los inmuebles y tienen buena información sobre el patrimonio individual, contarían con una ventaja comparativa para recaudar este impuesto. Por supuesto, en el caso de las últimas dos opciones, debería acordarse una reducción concomitante y conmensurable en los ingresos por coparticipación. D. RACIONALIZACIÓN DEL ACUERDO DE COPARTICIPACIÓN 3.34 El anterior análisis subraya la necesidad de reducir la dependencia de las transferencias que existe en Argentina. Una plena descentralización sólo podrá lograrse a través de la muy necesaria reforma del sistema de coparticipación - lo que, no obstante, es políticamente difícil. La reciente implementación del impuesto a las exportaciones por parte del gobierno federal podría servir como advertencia a las provincias: en el mediano plazo necesitan contar con sus propios instrumentos tributarios. Además, dadas las distorsiones que crean los instrumentos impositivos provinciales existentes, necesitan encontrar nuevos instrumentos a nivel provincial. La meta es mejorar la eficiencia del sistema impositivo provincial y simultáneamente incrementar los ingresos. 3.35 Se vienen debatiendo propuestas para reformar el sistema de coparticipación por lo menos desde 1998, y en su versión más amplia -el establecimiento de una correspondencia fiscal completa -desde 2000. Los Compromisos Federales de 1999 y 2000 especificaron unas pocas pautas generales para la reforma: la simplificación del sistema y normas de transición que garantizaran un mínimo nominal para cada provincia en el corto plazo.14 En los últimos años se prepararon varias propuestas excelentes y bien construidas desde el punto de vista técnico. No obstante, no ha sido posible lograr un consenso en torno a ellas debido a la oposición de las provincias que sienten que perderían con la reforma.'5 En lugar de analizar los detalles de cada propuesta -ya que las diferentes propuestas tienen puntos de contacto -a continuación se analizan los aspectos más relevantes de algunas características deseables que son comunes a distintas propuestas. La reforma de la distribución primaria se aborda por separado de la reforma de la distribución secundaria, si bien ambas son necesarias y realizarlas en forma simultánea presenta ventajas. 1 Aquí se hace referencia a la cláusula llamando a una nueva ley de "coparticipación". Además, se incluía la controvertida cláusula que garantizaba pisos nominales para la participación provincial. Esta debió ser abandonada en el pico de la crisis político-económica de 2001. 15 La mayoría considera que la realización de cambios en las actuales disposiciones de coparticipación requerirían la aprobación de todas las jurisdicciones si bien algunos consideran que sería suficiente una supermayoría. 27 Distribución primaria y grado de correspondencia fiscal 3.36 La propuesta más ambiciosa para elevar la correspondencia fiscal plantea eliminar la distribución primaria, lo que implica que las jurisdicciones, así como la Nación, serían responsables de financiar sus propios presupuestos a nivel agregado. La disminución de la distribución primaria separaría claramente las cuentas provinciales de las federales y ayudaría a mejorar la disciplina fiscal ya que se disminuiría en gran medida el rol del gobierno nacional como prestamista de último recurso. La correspondencia fiscal también mejoraría el cumplimiento tributario, ya que tanto la Nación como las provincias tendrían mayores incentivos para recaudar dado que retendrían todos los ingresos que cobraran. Además, si la reforma se estructura bien (tema que abordamos en el análisis de la distribución secundaria), cada provincia también retendría los ingresos marginales que recaudara. Esta reforma no eliminaría la posibilidad de transferencias fiscales o distribución secundaria: simplemente significaría que las transferencias serían financiadas por los ingresos propios de otras provincias en lugar de por los ingresos del gobierno federal. Si bien puede resultar demasiado difícil lograr esta reforma en el mediano plazo, en una reforma más simple del sistema de coparticipación podría considerarse la permanencia de la correspondencia fiscal en forma marginal: cualquier gasto adicional debería ser financiado a través de un incremento de los recursos propios. Esto podría lograrse mediante mecanismos tales como la fijación de las transferencias en términos nominales con base histórica pero permitiendo que los aumentos de ingresos sean retenidos por la autoridad provincial o nacional correspondiente. 3.37 La eliminación de la distribución primaria requiere que ya sea (a) se transfieran a las provincias algunos de los impuestos que actualmente se encuentran bajo la jurisdicción de la Nación, o (b) mejore drásticamente la movilización de recursos propios a partir de los impuestos existentes o alguno de los nuevos instrumentos impositivos analizados en la sección precedente, tal como el IVA provincial o el impuesto provincial a las ganancias personales, compensados mediante una reducción de las alícuotas impositivas nacionales. Una característica clave de la descentralización impositiva sería otorgar a las autoridades provinciales el derecho a fijar sus propias alícuotas.16 Sin embargo, por una variedad de razones, podría ser más práctico contar con una definición unificada de la base tal como la que se obtendría a través de la aplicación de una sobretasa a los impuestos federales correspondientes. 3.38 Aún si desde el punto de vista político resultara demasiado difícil eliminar la distribución primaria, podría ser útil simplificar el sistema de coparticipación estableciendo un fondo general de coparticipación, eliminando las distintas deducciones y asignaciones especiales de ingresos realizadas antes de llegar al fondo común. En el largo plazo, eliminar la distribución primaria y financiar las transferencias explícitamente a través de mayores ingresos provinciales, como se describe a continuación, presentaría enormes ventajas. Un prerrequisito es la reforma 16 Podría imponerse un mínimo o un máximo, pero la clave de la autonomía y la rendición de cuentas se encuentra en la fijación de las tasas. 28 impositiva para mejorar el desempeño tributario provincial y lograr una mayor correspondencia fiscal. Distribución secundaria 3.39 El Artículo 75 de la Constitución Argentina establece la base conceptual de la distribución secundaria: "La distribución entre la Nación, las provincias y la ciudad de Buenos Aires y entre éstas, se efectuará en relación directa a las competencias, servicios y funciones de cada una de ellas contemplando criterios objetivos de reparto; será equitativa, solidaria y dará prioridad al logro de un grado equivalente de desarrollo, calidad de vida e igualdad de oportunidades en todo el territorio nacional." 3.40 Pueden considerarse una variedad de criterios para establecer una fórmula sencilla y transparente para la distribución de las transferencias a las provincias según las pautas anteriores. Los cuatro criterios que han sido analizados a lo largo de la historia argentina y en la bibliografía académica, y que distintos países han aplicado son: (a) Igualación de las transferencias per cápita a fin de financiar un paquete básico de servicios (en particular con respecto a los sectores sociales) (b) Igualación de la capacidad de recaudación de ingresos, a través de algún tipo de compensación para las jurisdicciones con una menor capacidad per cápita de generar sus propios ingresos tributarios. El cálculo podría hacerse a través de una variedad de técnicas de medición.'8 (c) Compensación de costos especiales/necesidades especiales para brindar recursos adicionales a las jurisdicciones que enfrentan demandas inusuales debido a las características particulares de su población, o que tienen costos mayores al promedio para la provisión de servicios (debido a su imposibilidad de capturar economías de escala, o economías de alcance, o simplemente dado el alto costo de vida local). (d) Derivación, que devuelve los ingresos recaudados a nivel federal a la fuente de recaudación, bajo el entendimiento de que los ingresos son ingresos provinciales que fueron recaudados por el gobierno central por razones prácticas o de eficiencia de costos. Este abordaje es el único que implica que no hay redistribución. 17 Véase Banco Mundial, 1999 para mayores detalles sobre los puntos siguientes. " Véase Boadway y Hobson (1993) para una descripción completa de cómo calcular este componente. 29 3.41 Si bien el alivio de la pobreza no es el propósito principal de las disposiciones de coparticipación -las políticas de asistencia social que se describen en el Capítulo 4 son más apropiadas a este fin - el actual sistema exacerba las desigualdades regionales en contravención de la Constitución. Además, en las simulaciones puede verse que el componente de igualación fiscal -inclusive con un IVA provincial o impuesto a las ganancias personales provincial -no consumiría una gran proporción de los niveles de transferencia existentes.19 No obstante, es crítico que se incluyan las regalías sobre los recursos naturales al comparar la capacidad de recaudación de las distintas provincias. De otro modo, los criterios de equidad son afectados por los singulares beneficios que obtienen un puñado de provincias de esta fuente de sustanciales ingresos. 3.42 La sencillez también es clave para la reforma de la distribución secundaria. La actual y complicada fórmula proviene en parte de tratar de adecuar la distribución secundaria al cumplimiento de los muchos objetivos que se mencionan en el Artículo 75 de la Constitución -lo que de todas maneras no se logra. Debería considerarse una fórmula de comprensión muy sencilla: la capacidad de recaudación tributaria de la provincia dividida por su población. Las provincias con una menor capacidad tributaria per cápita recibirían mayores transferencias para compensarles por su menor capacidad de recaudar ingresos. Esto ayudaría a garantizar niveles mínimos de servicios generales y simultáneamente brindaría incentivos para el esfuerzo tributario. Si bien no es fácil calcular la capacidad de recaudación impositiva, es factible hacerlo, en parte mediante un análisis de cada una de las fuentes importantes de ingresos tributarios y no tributarios (primordialmente regalías). Si bien las provincias deberán tener el dicho final en la determinación de la nueva fórmula, también deberá tener voz el gobierno nacional y en este sentido, podría asistir mediante la preparación de una propuesta para ser aprobada por las provincias. 3.43 Por último, es igualmente importante asegurar que los cambios para mejorar la eficiencia de la distribución secundaria se efectúen gradualmente para facilitar la transición y reducir la oposición a la reforma. Es importante que los ingresos recibidos por las provincias queden protegidos en el corto plazo. Una manera de hacerlo es aplicar las nuevas fórmulas de distribución solamente al incremento de ingresos con respecto a los niveles de un año base. De esta manera las distintas provincias tendrían posibilidades de adecuarse gradualmente a las cambiantes circunstancias. De todas maneras se brindarían los incentivos correctos para que las autoridades impositivas aumenten la recaudación. Si bien esto demoraría la obtención de los beneficios de una plena correspondencia fiscal con respecto a los gastos, el gradualismo es esencial para obtener la adhesión de las provincias que en la actualidad disfrutan de una proporción más que justa de los ingresos públicos. 19 Véase Jefatura de Gabinete (1999) o Banco Mundial (1999). Argañaraz, Garzón, y Capello (2003) estiman que la compensación necesaria para llevar los ingresos al promedio nacional en las jurisdicciones en las que están por debajo del promedio consumiría el 17% de las transferencias nacionales. 2 Para un análisis y revisión reciente de las opciones de imposición a los recursos naturales en un sistema federal, véase Ahmad y Mottu, 2002. 30 E. REFORMAS INSTITUCIONALES Y "REGLAS FISCALES" 3.44 Muchos investigadores y ejecutores de políticas en la Argentina consideran que las reglas fiscales, por ejemplo las que requieren que los gobiernos cumplan metas de déficit fiscal y deuda, son necesarias para la sustentabilidad fiscal y para aumentar la credibilidad de las políticas gubernamentales. A menudo mencionan conjuntamente las reglas fiscales y la reforma del sistema de coparticipación.2' Distintas propuestas de reforma de la coparticipación han incluido la creación de un nuevo organismo fiscal federal para el monitoreo y cumplimiento de las reglas fiscales. 3.45 En 1999, el Congreso argentino aprobó la Ley de Solvencia y Responsabilidad Fiscal que especifica límites al crecimiento del gasto y el déficit del gobierno nacional, la adopción de un presupuesto trienal, la creación de un fondo fiscal anticíclico y medidas para promover la transparencia.23 Si bien en la ley no se incluían reglas para los gobiernos subnacionales, se invitaba a las provincias a promulgar leyes similares. 3.46 Las metas de déficit fiscal federal fueron incumplidas por amplios márgenes en 1999 y 2000. A pesar de que en 2001 se relajó el techo para el déficit fiscal con la emisión de la Ley de Presupuesto de 2001, este fue vulnerado en 2001 y 2002. A nivel provincial, la experiencia fue sólo levemente mejor. Catorce provincias promulgaron leyes de solvencia fiscal. De las once provincias que especificaron un techo para el déficit fiscal, sólo cinco lograron cumplirlo. Además, aún cuando dieciséis de las veinticuatro provincias tenían límites constitucionales para el servicio de la deuda, sólo diez lograron mantenerse dentro de los límites especificados. El desafortunado mensaje que esto ha enviado a los inversores es que las leyes pueden y son fácilmente violadas. Otra lección es que las reglas fiscales no pueden reemplazar la falta de gobernabilidad o de decisión política para adoptar decisiones difíciles. La provincia de La Pampa ha logrado avances fiscales notables en los últimos años a pesar de no contar con una ley de solvencia fiscal. 3.47 A pesar de la reciente experiencia con reglas fiscales en la Argentina, está surgiendo el consenso de que contar con reglas fiscales bien diseñadas puede efectivamente ayudar a lograr la sustentabilidad fiscal y complementar la reforma de la coparticipación. El fracaso de las reglas fiscales en la Argentina se debe a tres factores. Primero, el diseño fue demasiado simple. La especificación de una meta fiscal general sin considerar la posibilidad de un shock externo (como el que ocurrió con las tasas de interés) o una recesión hizo que los ajustes requeridos fueran grandes, políticamente costosos, y en consecuencia no creíbles. Además, no fueron integrales -las provincias no estaban obligadas a su cumplimiento. Segundo, se las promulgó a través de una ley ordinaria, lo que facilitaba su anulación y no generaba 21 Pueden encontrarse más detalles de este abordaje en Banco Mundial (1999), Frigerio (2003) y CIPPEC (2002). 22 La reforma constitucional de 1994 planteaba la creación de un organismo fiscal federal. 23 Para un resumen de la experiencia con reglas fiscales a nivel nacional y provincial, véase Braun, 2003. 31 credibilidad entre los acreedores. En tercer lugar, no fue afortunada su oportunidad ya que surgieron al comienzo de lo que resultó ser una prolongada y profunda recesión. 3.48 Aprovechando principalmente la experiencia positiva del Brasil en esta área, debería ser posible formular una ley mejor. La ley de Brasil se aplica al gobierno del nivel federal y estadual y tiene mayor jerarquía que una ley ordinaria. Se implementó en momentos en que los gobiernos federal y estaduales ya habían iniciado sus procesos de ajuste fiscal; el objetivo de la ley era mantener el impulso más que dispararlo. En ella se especifican multas -e inclusive penas de prisión- para los incumplimientos por parte por formuladores de políticas y burócratas y contiene reglas mejor diseñadas sobre el endeudamiento provincial. 3.49 Mediante la inclusión de reglas fiscales para el gobierno nacional y provincial en la ley de coparticipación (ley convenio), se puede cubrir casi todo el universo de gastos públicos. Además, darle la categoría de ley convenio, en lugar de plasmarlas en una ley ordinaria, dificulta cualquier cambio, lo que mejora la credibilidad de la ley -la ley de presupuesto no podrá anularla. Sin embargo, al mismo tiempo implica encontrar el diseño apropiado y las instituciones que permitan alguna flexibilidad en las épocas en que una estricta observación de las metas sería dolorosa y conduciría a una posible vulneración de las mismas. 3.50 A nivel nacional, una opción es que el Congreso delegue en un comité de expertos -similar al comité de fijación de políticas que existe en los Bancos Centrales- la tarea de fijar el resultado presupuestario primario anual . Este comité también podría ser responsable de monitorear la ejecución del presupuesto nacional durante el año. En el caso de un desfasaje, tendría el mandato de proponer un ajuste, cuyos detalles (recorte del gasto o aumento de los impuestos) quedarían en manos del Gobierno y el Congreso. Los miembros del comité serían designados por mandatos de cuatro o cinco años en forma escalonada para asegurar la continuidad y la memoria institucional. Una vez designados, serían inamovibles a menos que violaran la ley. El comité debería rendir cuenta de sus decisiones, exponiendo en detalle el análisis que condujo a las mismas. También las provincias más grandes podrían considerar la creación de tales comités. 3.51 Al diseñar las reglas fiscales, fijar metas para el resultado primario podría resultar políticamente más aceptable -y en consecuencia más creíble- que fijar límites al déficit general. Sería deseable que las reglas fiscales establecieran límites a las oportunidades de endeudamiento blando -a través de los restantes bancos de propiedad estatal de la Nación y las provincias -así como a través de préstamos del propio gobierno nacional a las provincias. Si bien puede ser deseable especificar límites a la deuda, especialmente para el gobierno nacional, como mínimo se debería establecer que el gobierno nacional deberá aprobar el aumento de las deudas provinciales. 24 Wyplosz (2003) ha sugerido este abordaje para Brasil. 32 3.52 Además, especialmente para el nivel nacional y posiblemente para las provincias más grandes, sería deseable instituir un plan plurianual que limite el resultado primario - y por lo tanto, los niveles de gasto -en función de los ingresos esperados del largo plazo. En Chile ya se realiza la fijación de estas metas ajustadas en función del ciclo. Esto podría ayudar a evitar los patrones de gasto procíclicos. La publicación de presupuestos plurianuales (en contraposición con la actual práctica de prepararlos sólo para uso interno del Ministerio de Economía) los abriría al escrutinio público y contribuiría a asegurar que sean razonables. Si las transferencias continúan siendo una proporción importante de los ingresos de algunas provincias en el futuro, una medida complementaria sería establecer un monto nominal fijo, con un promedio móvil o alguna otra regla de estabilización de la magnitud de las transferencias, en lugar de determinarlas como participación en los ingresos nacionales efectivos. Finalmente, Argentina debería considerar el establecimiento de penalidades individuales para el incumplimiento, al estilo de Brasil. 3.53 La oportunidad del primer intento para establecer reglas fiscales en la Argentina no fue afortunada. Se dio al comienzo de lo que resultaría ser una recesión de tres años y en momentos en que era poca la voluntad de adoptar decisiones difíciles y sin contar con metas ajustadas en función del ciclo. Los datos a nivel provincial tenían una muy baja calidad y se recibían con demasiada demora para permitir cambios en tiempo real. El entorno actual es más conducente a la introducción de reglas fiscales. La recesión parece haber concluido y la recuperación parece ser robusta; tanto la Nación como las provincias han hecho fuertes ajustes en sus resultados primarios -en el caso de las provincias, en el marco de acuerdos bilaterales entre la Nación y casi todas las provincias que tienen déficits fiscales. Quizás el control del endeudamiento subnacional -legalmente sancionado en los acuerdos bilaterales firmados- sea la herramienta clave para asegurar el cumplimiento de las metas de déficit. Si bien queda camino por recorrer en cuanto a lo que las provincias deben hacer en relación con la recopilación e información oportuna de datos fiscales, en los últimos dos años se produjeron reformas significativas, nuevamente impulsadas por los acuerdos bilaterales que especificaban reglas sobre información oportuna. En pocas palabras, parece ser el momento apropiado para introducir reglas fiscales bien diseñadas, enmarcadas en el contexto de una nueva ley convenio y que también sean aplicables a las provincias. 25 Véase Gónzalez, Rosemblatt, Webb (2002). 33 4. MEJORAR LA EFICIENCIA Y LA EQUIDAD DEL GASTO SOCIAL 4.1 En la década de 1990, el gasto social de la Argentina representó aproximadamente el 20% del PBI y más de la mitad del gasto público total. El seguro social -jubilaciones y pensiones, seguro médico, seguro de desempleo y asignaciones familiares- comprendía el 62% del gasto social en 2000 y 2001, mientras que educación, salud pública y asistencia social promediaron respectivamente el 24%, el 8% y el 6% de los gastos (Anexo III). 4.2 En este capítulo se clasifican los sectores sociales incluyendo los gastos en educación, salud, asistencia social y seguro social. Esto implica un desvío con respecto a la definición tradicional que también incluye los gastos en cultura, ciencia y tecnología, gastos seleccionados de las fuerzas armadas y de seguridad, y programas de infraestructura, vivienda, agua y saneamiento. Además, algunos programas considerados habitualmente como gastos de educación se incluyen en este capítulo como gastos de asistencia social26. En consecuencia, es posible que existan incongruencias entre los gastos sociales que se encuentran en las Secciones B y C del Apéndice Estadístico. En el Anexo III pueden encontrarse los detalles metodológicos junto con un análisis de la evolución del gasto. 4.3 El colapso del régimen de convertibilidad en 2002 modificó sustancialmente la composición del gasto social en la Argentina, básicamente debido a los cambios en los gastos del gobierno nacional. A dicho nivel, los gastos de asistencia social crecieron el 91% en términos reales, mientras que los gastos de educación y seguro social cayeron el 54% y el 33% respectivamente. Sin embargo, en la mayoría de los casos las características estructurales subyacentes de los diferentes sectores permanecieron sin variación. Como resultado Argentina enfrenta ahora una serie de de retos en las políticas estructurales de largo plazo, así como nuevos desafíos resultantes de las profundas consecuencias sociales de la que quizás sea su crisis económica más seria. 4.4 En este capítulo se analizan las características estructurales de los sectores sociales en la Argentina, se describen las implicancias de los cambios recientes y se sugieren modificaciones en las políticas e instituciones para mejorar la eficiencia y la equidad del gasto social. Se lo ha dividido en cinco secciones: educación básica, educación superior, jubilaciones y pensiones, salud y asistencia social. Estas cinco categorías representan el grueso del gasto público en los sectores sociales. 26 Típicamente, el Programa de Becas y el de Comedores Escolares. 34 EDUCACIÓN BÁSICA27 Desempeño del gasto provincial 4.5 El financiamiento, administración y provisión de educación básica en la Argentina es ahora responsabilidad de los gobiernos provinciales. Las escuelas primarias y preescolares fueron descentralizadas a fines de la década de 1970, y la descentralización del resto del sistema de educación se completó a principios de la década de 1990, con una ambiciosa reforma educativa para mejorar la relevancia, calidad, equidad y gobernabilidad de los servicios educativos provinciales. La reforma apuntaba a lograr la cobertura universal de los niños de 5 años de edad y a reducir las altas tasas de deserción de los de 12 a 15 años. Se modificó la estructura del sistema con respecto a los siete años originales de escuela primaria y cinco años de secundaria para pasar a los nueve años obligatorios de EGB28 y tres años de polimodal o escuela secundaria superior. Se revisó el currículo para todos los niveles y se aumentó el número de años de educación obligatoria, pasando de siete a diez. Una década después de iniciada la reforma, se había logrado importantes avances en la cobertura: entre 1994 y 2000 se incrementaron los niveles de matrícula el 19%, con una cobertura casi universal para los niños de 5 años y mejoras significativas en el número de adolescentes que continuaban sus estudios. 4.6 Si bien los logros en lo que hace a cobertura eran encomiables, persisten serias deficiencias con respecto a la eficiencia, la calidad y la equidad. El 12% de los alumnos que comienzan el EGB I y II no terminará 6° grado y el 29% de los estudiantes que comienza 70 grado no completará los nueve años de escolaridad obligatoria. De igual manera, el 39% de los alumnos que ingresan al nivel polimodal no se graduará. Además, si bien el gasto de educación es relativamente progresivo en el nivel primario debido a la cobertura casi universal en dicho nivel, en el nivel secundario existe un marcado sesgo en contra de los niños de los hogares de bajos ingresos, especialmente para aquellos que logran graduarse. Más del 75% de los niños del quintil superior termina su educación secundaria, lo que ocurre con sólo el 24% de los del quintil inferior (Tabla C.7). Al mismo tiempo, el sistema educativo tiene notables debilidades en lo que hace a la calidad del aprendizaje de los alumnos, debilidades que se manifiestan de manera más notable en las altas tasas de deserción y repitencia, así como en el bajo rendimiento de los alumnos en las evaluaciones estandarizadas.29 27 Esta sección se basa en Becerra, España y Fiszbein (2003, en prensa). A menos que se indique lo contrario, los datos a los que se hace referencia en esta sección han sido tomados de dicho trabajo. 2 A su vez, los nueve años de EGB están divididos en tres ciclos, EGB 1 y II representan los grados 1- 6 de escuela primaria y EGB III representa los años 7-9 de la escuela media. 2 Los resultados de las evaluaciones estandarizadas corroboran la existencia de un problema en lo que hace a la calidad de la educación. En los resultados recientemente publicados del PIRLS (Estudio de avances internacionales en capacidad de lectura (de 2002)), los estudiantes argentinos estaban considerablemente retrasados con respecto a sus pares de la OCDE. Otros análisis muestran que los alumnos argentinos se desempeñan relativamente bien dentro de la región de LAC, pero están retrasados en relación con los de otros países desarrollados. Los alumnos tienden a tener mejor desempeño en las áreas en las que prevalece el aprendizaje de memoria y peor en análisis e 35 4.7 El aumento de la cobertura ha sido costoso. En la década de 1990, el gasto consolidado en educación creció el 77% en términos reales y el 40% como participación del PBI. Sin embargo, hubo grandes diferencias en el aumento del gasto en educación entre las provincias. En la provincia de Buenos Aires, que representa el 35% del total de los gastos provinciales en educación, los niveles de gasto se incrementaron el 80% en términos reales mientras que en otras provincias esta cifra fue del 25% en promedio (Tabla C.2). 4.8 Se experimentaron importantes cambios tanto en el nivel como en la composición de la educación básica dentro de los diferentes niveles de gobierno (Tabla 3).30 Al descentralizarse el EGB II y III, el gasto nacional cayó en $ 1.100 millones entre 1991 y 1993, al tiempo que se incrementaban los gastos provinciales en $ 2.500 millones al asumir las provincias responsabilidades adicionales y otorgar importantes aumentos en los salarios docentes. El otro cambio importante en los gastos tuvo lugar a fines de la década de 1990 con la introducción del Fondo Nacional de Incentivo Docente (FONID) -una iniciativa surgida como respuesta de emergencia a las estridentes demandas de aumento salarial de los docentes, en un contexto de gasto gubernamental expansivo general. Inclusive después del deterioro de la situación fiscal, el FONID continuó sosteniéndose con dificultades, como un derecho adquirido. El FONID siguió representando algo más de $ 600 millones por año a partir de 1999.31 En consecuencia, ha captado escasos recursos financieros, desviándolos de programas para mejorar la calidad y pertinencia de la educación. Además, ha dado lugar a una alteración de facto de la división de responsabilidades entre la Nación y las provincias establecida en la Ley Federal de Educación de 1993. interpretación, leen mal, y logran puntajes uniformemente más altos en las grandes ciudades y áreas urbanas que en las zonas rurales. Estos hallazgos subrayan que la mejora de la calidad de la educación es aún una asignatura pendiente en la Argentina. Las inquietudes con respecto a la calidad se profundizaron como resultado de la crisis económica. En algunas provincias, los días de clase perdidos representaban entre el 30 y el 45% del año escolar normal en 2002. Es probable que esta pérdida de días de clase tenga un impacto adverso en la calidad de la educación suministrada, y podría generar un aumento en los índices de repitencia y/o deserción. La columna "nacional" corresponde al gasto ejecutado por el ministerio nacional, y excluye las transferencias a las provincias pero incluye el gasto de asistencia social ejecutado por el ministerio; las transferencias provinciales aparecen bajo el rubro de gasto provincial. 3 El pago efectivo del FONID fue algo errático debido las restricciones fiscales que enfrentaba el gobierno nacional. Por ejemplo, la mitad del pago correspondiente a 2001 en realidad se efectivizó en 2002. 36 Tabla 3: Gastos en educación básica por nivel de gobierno, años seleccionados (en millones de pesos de 2001) 1991 1993 1995 1997 1999 2001 2002 Nivel nacional 1,208 116 206 394 240 107 181 Nivel provincial 4,026 6,500 6,581 7,229 8,641 9,000 5,366 Nivel municipal 160 202 284 358 409 438 271 Total 5,394 6,818 7,070 7,981 9,290 9,545 5,818 Fuente: Tabla Cl. 4.9 Con la crisis económica de 2002, los gastos consolidados en educación experimentaron su mayor caída anual en la historia, disminuyendo el 38% en términos reales y el 28% como participación del PBI (Tabla 3). Esta reducción ha sido similar a nivel nacional y provincial y para todos los niveles educativos. La caída del gasto real fue producto de la falta de ajuste de los salarios frente a la inflación y por lo tanto, no representa necesariamente una reducción en la cantidad de insumos a disposición de las escuelas.32 Al mismo tiempo, la profundización de la crisis en el año 2002 obligó al gobierno a redirigir recursos para sostener los comedores escolares y aumentar el número de becas. En consecuencia, el Ministerio de Educación de la Nación asumió un mayor rol en el financiamiento de programas de asistencia, sacrificando el financiamiento de otros componentes que eran coherentes con el rol del gobierno nacional de perfeccionamiento de la calidad. 4.10 Las provincias financian directamente las escuelas públicas que brindan educación gratuita además de proveer subsidios a las escuelas privadas para cubrir en forma total o parcial el pago de los salarios docentes. El sector privado tiene una magnitud significativa y ha crecido en la última década -período en que la matrícula privada creció del 21 al 25% de la matrícula total. Los subsidios públicos a las escuelas privadas representan el 13% del gasto público total en educación. Sin embargo, ya que la asignación se determina a través de variables de la oferta (por ejemplo, el número de docentes) y no en función de variables de la demanda (número de alumnos) o aspectos de equidad (tales como la condición socioeconómica de los alumnos), son pocos los incentivos para mejorar la calidad o la eficiencia o focalizar en los estudiantes más pobres. 4.11 Los salarios docentes representan el 91% del gasto provincial en educación (Tabla C.3), si bien existen grandes variaciones entre las diferentes provincias.33 Básicamente, los salarios docentes son determinados por: (i) los años de experiencia docente, (ii) los adicionales por tareas específicas tales como aceptar un cargo en una 32 Para un análisis detallado del impacto de la crisis económica de 2002 en el sector de la educación véase Parandekar, España y Savanti (2003). 33 Para un análisis detallado de los salarios docentes véase Vegas et al. (1999). 37 localidad remota o desfavorable y (iii) los ascensos dentro de la jerarquía educativa. Además, las normas que rigen el trabajo docente son sumamente flexibles en lo que hace a licencias, mucho más que en cualquier otro mercado laboral de la Argentina. La mayoría de las provincias asigna montos casi nulos de sus propios recursos a las actividades para mejorar la calidad o la infraestructura escolar. Ineficiencias del gasto provincial 4.12 Los hallazgos indicativos sobre las ineficiencias de la educación básica antes destacados también encuentran sustento en el análisis de los datos agregados a nivel provincial. Las provincias más ricas gastan más en educación (Figura C1), pero existen grandes diferencias dentro de grupos de provincias relativamente homogéneas. Por ejemplo, si bien los niveles de ingreso de Salta, Misiones, Corrientes, Tucumán, Jujuy y Chaco son similares (entre $ 3.000 y $ 3.500 per cápita), los niveles de gasto por alumno varían de $ 667 en Salta a $ 1.015 en Chaco. Lo mismo se verifica en las provincias de mayores ingresos.34 Sin embargo, como muestra la Figura C2, no parece existir relación entre los recursos que se asignan al sistema y los resultados medidos en términos de calidad: los niveles más altos de gasto por alumno no implican mejores resultados en las evaluaciones académicas. Así, por ejemplo, una provincia como Salta gasta menos por alumno que provincias con un nivel de PBI similar y obtiene mejores resultados en las evaluaciones. 4.13 Esta falta de correspondencia entre los niveles de gasto per cápita y los resultados constituye la principal manifestación de la ineficiencia del gasto provincial en educación -muchas provincias podrían hacer más y mejor desde el punto de vista educativo con los mismos recursos. 4.14 Al profundizar el análisis, se observa que el número de docentes es un importante determinante de las ineficiencias. Cuando se repitió el ejercicio anterior utilizando la relación de docente a alumnos en lugar de la razón entre el gasto y el número de alumnos (que mayormente refleja el costo salarial de los docentes), se encontró poca relación entre los bajos índices de docente a alumnos y los bajos resultados en las evaluaciones académicas de provincias similares. Así, si bien las diferencias entre los salarios promedio de las distintas provincias podrían contribuir a explicar las variaciones del gasto per cápita, es la diferencia en el número de docentes lo que constituye el factor clave. 4.15 La manera en que los docentes son asignados a las escuelas también contribuye a las ineficiencias del sistema. Si bien los coeficientes básicos que caracterizan el despliegue de docentes (docente/alumnos, alumnos/divisiones y docentes/divisiones) varía en gran medida en las distintas provincias, un estrecho análisis de dichos coeficientes muestra que los niveles altos de recursos humanos no están necesariamente asociados con mayores necesidades (Tablas C.4-C.6). Por ejemplo, los bajos coeficientes de docente/alumnos no están asociados con una 3 Las cifras excluyen a la Ciudad de Buenos Aires cuyo nivel de PBI la ubica a distancia considerable del rango cubierto por los gráficos. 38 mayor carga horaria ni con la densidad demográfica (es decir, las áreas rurales no presentan relaciones particularmente bajas de alumnos por docente). Además, son elevados los desvíos estándar entre grupos homogéneos de escuelas dentro de una provincia.35 La implicancia es que las diferencias en los costos por alumno están estrechamente asociadas con la eficiencia de asignación y utilización de los recursos humanos dentro del sistema escolar de cada provincia. 4.16 Los cargos docentes de cada escuela componen la Planta Orgánica Funcional (POF) que supuestamente está determinada por detalladas normas provinciales. Dichas normas regulan cinco características orgánicas principales: (i) el número de divisiones por grado, dependiendo del número de alumnos; (ii) componentes curriculares tales como el número de horas de clase correspondientes a cada plan de estudios; (iii) la estructura de la dirección de la escuela (directores, vicedirectores, etc.); (iv) el número y composición del personal de apoyo docente (secretarias, celadores, etc.); y (v) el número de personal operativo (porteros, cocineros, etc.). 4.17 A pesar de las normas, existen grandes variaciones en la POF de escuelas dentro de una misma provincia. Esta es la fuente de las ineficiencias antes mencionadas. En la mayoría de las provincias, el número de cargos existente en cualquier momento dado tiende a estar más determinado por la inercia que por las normas existentes con respecto a la asignación de personal. Con la excepción de casos extraordinarios, en general se reproduce la POF del año anterior sin demasiada verificación y esta es la razón por la que la relación de docente a alumnos tiende a variar tanto entre las provincias y entre las escuelas. En general, el número de cargos docentes se mantiene relativamente constante a lo largo de los años, al margen de las tendencias en el nivel de matrícula. Cuando cae la matrícula en una escuela determinada, habitualmente no se cierran divisiones y no se reasignan los docentes. Al incrementarse la matrícula, la tendencia es contratar nuevos docentes en lugar de reasignar a los docentes que ya están en el sistema. Típicamente esto se hace contratando docentes temporarios o suplentes para los que no se aplican las normas de la POF. Con el tiempo, dicha conducta eleva sustancialmente los costos y constituye la raíz de las ineficiencias antes descriptas. 4.18 Existen muchas explicaciones de por qué esto sucede. La decisión de reasignar (o despedir) personal es difícil, a veces está restringida por normas legales, y siempre es políticamente costosa. Pero la debilidad de los mecanismos de gestión y control de los sistemas de educación contribuyen a este patrón. Los mecanismos de control comprenden dos funciones de gestión: pedagógica y administrativa. La primera verifica la matrícula y las divisiones de los grados y los cargos de personal a ser asignados como resultado de estos dos factores. La función administrativa habitualmente se concentra en los recursos presupuestarios para los cargos. El principal problema en la mayoría de las provincias es que existe una gran desconexión entre estas dos funciones. La supervisión pedagógica habitualmente ignora la disponibilidad presupuestaria y la función administrativa ignora los niveles 3 Véase Becerra, España y Fiszbein (2003, en prensa) para el caso de Catamarca. 39 de matrícula de cada escuela. La consecuencia de esto es el debilitamiento del sistema de control, con cada área culpando a la otra de los desvíos. Recomendaciones 4.19 Las recomendaciones incluidas en esta sección parten del supuesto de que no se producirán cambios importantes en las relaciones fiscales entre la Nación y las provincias. Naturalmente, de producirse tales cambios, el rango de reformas posibles orientadas a mejorar la eficiencia y la equidad del gasto en educación sería significativamente diferente, dependiendo de la naturaleza exacta de los cambios. 4.20 A fin de eliminar las ineficiencias en el gasto, es imperativo mejorar la gestión y el control a nivel provincial. Esto es especialmente crítico en el actual contexto de crecientes demandas de los sectores sociales y escasez de recursos fiscales. Si bien las medidas requeridas no serán fáciles, el análisis precedente sugiere que el prefeccionaniento y la modernización de los mecanismos de gestión podrían mejorar sustancialmente la provisión de servicios aún si en términos constantes el gasto no crece con respecto a sus reducidos niveles de 2002. 4.21 Un sistema de gestión moderno incluiría, entre otras tareas, el establecimiento de registros electrónicos para vincular a los docentes con los cargos (legajo único), de forma tal que no se dupliquen y desperdicien recursos debido a la laxitud administrativa. Combinar un sistema de información sobre la fuerza laboral actualizado y operativo con un sistema de información similar sobre la matrícula de alumnos constituiría un primer paso para asegurar que el gasto salarial de cada escuela está de acuerdo con las normas administrativas y pedagógicas establecidas con respecto al despliegue de docentes y personal administrativo. Una aplicación más estricta de las actuales normas permitiría que la fuerza laboral docente existente fuera utilizada para satisfacer el aumento proyectado en la matrícula. Sin embargo, este objetivo requeriría prestar estrecha y constante atención al efectivo despliegue de recursos humanos en las diferentes escuelas, vinculando el sistema de información, fundamentalmente, con el proceso de toma de decisiones para la asignación de cargos docentes y el nombramiento de los docentes que ocuparán dichos cargos. Si bien el establecimiento de un moderno sistema de gestión es una condición necesaria para controlar las ineficiencias, la experiencia indica que su puesta en práctica requiere un fuerte y sostenido apoyo político de la dirigencia provincial (Banco Mundial, 2001). 4.22 Algunas provincias han logrado avances significativos en sus indicadores de eficiencia mediante la adopción de modernos sistemas de gestión. Por ejemplo, entre 1996 y 2001, Salta logró incrementar la matrícula el 16,5% mientras que el gasto creció sólo el 5,6%. En contraposición, en el resto del país el gasto se incrementó el 40% para cubrir un 12,7% más de alumnos. Esto se debió a: (i) una asignación más eficiente de los cargos docentes (POF) mediante la reasignación de docentes para cubrir la creciente matrícula; (ii) una reducción en el número de docentes con licencia, gracias al establecimiento de un sistema de control médico y (iii) una simplificación y desburocratización de la gestión del sistema. 40 4.23 Aún cuando es responsabilidad de los gobiernos provinciales financiar y administrar sus sistemas educativos, el gobierno nacional podría ayudar mediante incentivos a la mayor eficiencia. Una manera práctica de hacerlo sería vincular la asistencia federal a las mejoras en la eficiencia educativa. Así, los limitados recursos federales que están disponibles para capacitación docente, materiales didácticos e infraestructura y mantenimiento podrían utilizarse para apoyar medidas provinciales destinadas a mejorar el uso eficiente de sus propios presupuestos educativos y a mejorar la calidad de la educación. Así como las transferencias federales podrían brindar un beneficio positivo a las provincias que efectúen reformas, también podrían imponerse penalidades federales a las provincias que sistemáticamente omitan el cumplimiento de normas mínimas de provisión de servicios, incluyendo, como último recurso, la recentralización de la educación básica. 4.24 Mejorar la calidad de la educación requerirá que el gobierno nacional asuma un rol activo, alentando y brindando incentivos a las provincias. Una forma de hacerlo es vincular la asistencia para la educación de la Nación con el desempeño provincial (ajustado según la situación socioeconómica de los alumnos) y la evolución de dichos indicadores. Las grandes diferencias en los resultados de las evaluaciones que obtienen escuelas similares constituyen una información sumamente valiosa que, adecuadamente analizada y usada, puede brindar la base para acciones orientadas a mejorar los indicadores de calidad. 4.25 Si las provincias implementan las recomendaciones precedentes, deberían obtener importantes avances de eficiencia, permitiendo la mejora de la calidad y cobertura de la educación sin requerir financiamiento público adicional. Sin embargo, algunas provincias pueden enfrentar una fuerte oposición de grupos con intereses creados, los que podrían obstaculizar los esfuerzos gubernamentales. El actual sistema depende de la aplicación de criterios específicos para cada escuela por parte de las autoridades provinciales. Los principales beneficiarios, que son los alumnos y sus padres, e inclusive las autoridades locales, tienen poca participación. Para lograr una mejor alineación de los incentivos, resultaría útil implementar reformas institucionales para dar una mayor autonomía a las escuelas y hacer un mayor uso de las asociaciones de padres y las juntas escolares en su gestión, incluso en la selección y despido de docentes. En conjunto, estos cambios podrían potenciar el rol de los gobiernos provinciales como reguladores y proveedores de fondos a las escuelas, en base a criterios de demanda transparentes tales como el número de alumnos o la densidad demográfica. De hecho, se debería considerar la implementación inmediata de criterios de asignación en función de la demanda para las escuelas privadas que reciben subsidios públicos. Algunas provincias como Buenos Aires ya han iniciado el otorgamiento de una mayor autonomía a sus escuelas públicas. Estos experimentos requieren una estrecha atención y apoyo dado su potencial como instrumentos para mejorar la rendición de cuentas dentro del sistema educativo. 41 UNIVERSIDADES36 Desempeño del gasto universitario 4.26 El sistema universitario argentino brinda educación a aproximadamente 1,3 millones de estudiantes distribuidos en 41 universidades públicas (el 87% de la matrícula) y 50 universidades privadas (el 13% de la matrícula). El sistema público se caracteriza por dos aspectos sobresalientes: su gratuidad y libre ingreso. Las universidades públicas son entidades autónomas, financiadas íntegramente por el gobierno nacional y sin mecanismos cuantitativos (cupos) o cualitativos (exámenes de ingreso) para limitar el ingreso de estudiantes.37 4.27 Después de haberse estancado en la década de 1980, el gasto público en las universidades creció el 72% en términos reales durante la década de 1990 y fluctuó entre el 16 y el 20% del gasto total consolidado en educación (Tabla CI). Sin embargo, no se produjo un aumento en el gasto por estudiante ya que la matrícula creció el 75%. Debido a las presiones fiscales, durante 2000 y 2001 el gasto universitario real cayó levemente, antes de derrumbarse el 35% en 2002 debido a la conjunción de un presupuesto nominal constante y la aceleración de la inflación. Sin embargo, al igual que en la educación básica, esta reducción real simplemente reflejó la caída de los salarios reales durante el período. Los salarios representan alrededor de tres cuartos del gasto de las universidades. Alrededor del 10% se gasta en programas de incentivos a la investigación, becas y otros subsidios a estudiantes y docentes, mientras que aproximadamente el 4% se destina a gastos de capital (Tabla C.8). 4.28 Durante la década de 1990, las universidades públicas expandieron de manera significativa sus recursos propios a través de la venta de servicios de consultoría y los aranceles de los programas de posgrado. En consecuencia, en 2001 -el año más reciente para el que se encuentra disponible esta información -el aporte de recursos de la Tesorería, cayó del 99% al 85% del gasto total de las universidades, (véase la Tabla C.9). El financiamiento de la Tesorería a las universidades se basa en tendencias históricas más que en cualquier tipo de indicador objetivo, como podría ser el número de graduados.38 Cada año, el Congreso Nacional determina el monto de los recursos a ser transferidos a cada institución, en base a las transferencias del año previo y el resultado de negociaciones políticas que en gran medida dependen de la fuerza de negociación de cada institución. Este sistema hace imposible contar con 36 Esta sección se basa en Becerra, Cetrángolo, Curcio y Jiménez (2003, en prensa). A menos que se especifique lo contrario, todos los datos provienen de dicho trabajo. 37 Existen algunas excepciones tales como la Universidad de Córdoba que cobra una cuota opcional, la Universidad de Tres de Febrero que ha comenzado a cobrar aranceles educativos, y las Universidades de Buenos Aires y La Plata que han implementado cupos para el número de estudiantes ingresantes a la Facultad de Medicina. 38 En el período de 1995 a 2003 existieron algunos programas para asignar fondos a las universidades en base a criterios objetivos: AR (Modelo para la asignación de recursos); FOMEC (un Fondo Competitivo para Mejorar la Calidad); Programa de Incentivos a Profesores-Investigadores; Programa de Financiamiento de Infraestructura (PROIN); Programa de Becas y otros. Sin embargo, estos programas nunca sobrepasaron el 7% de las transferencias públicas totales a las universidades. 42 incentivos que mejoren la calidad y eficiencia de las universidades o mecanismos para compensar las disparidades regionales. 4.29 Las universidades privadas no reciben fondos públicos y cobran aranceles a sus estudiantes. De 1985 a 2000, el número de universidades privadas creció de 20 a 50, y su matrícula pasó de alrededor de 70.000 estudiantes a unos 166.000. Si bien la matrícula privada representa alrededor del 13% de la matrícula universitaria total del sistema, da cuenta de alrededor del 27% de los graduados universitarios. Las universidades privadas tienden a concentrarse en las regiones más desarrolladas del país y atienden a los grupos de mayores ingresos. Ineficiencia e inequidad en el sistema universitario público 4.30 Como resultado de la falta de barreras al ingreso, la ausencia de aranceles de ingreso o enseñanza y el poco control externo, dada la autonomía política y de gestión que poseen las universidades en el actual marco legal, se ha generado un sistema altamente ineficiente y desigual. El gasto en las universidades públicas es sumamente regresivo. Alrededor del 60% de los estudiantes de las universidades públicas provienen de familias del 40% superior de la distribución del ingreso, mientras que menos del 6% pertenecen al quintil inferior (Tabla 4). Este sesgo es aún mayor en el caso de los estudiantes que se gradúan -los estudiantes de bajos ingresos tienen mayores probabilidades de desertar. Tabla 4: Distribución de estudiantes universitarios según los quintiles de ingreso (Porcentaje) Quintiles de ingreso 1 2 3 4 5 Distribución de personas de 18-30 años 23,0 22,0 19,5 19,8 16,0 por quintil de ingreso Distribución de todos los estudiantes 5,3 13,2 18,1 29,5 32,8 universitarios por quintil Distribución de estudiantes de 5,9 14,6 20,2 30,7 28,5 universidades públicas por quintil Hogares en el grupo de ingreso con un 0,6 1,6 3,0 9,0 26,0 miembro que es graduado universitario Fuente: Secretaría de Políticas Universitarias, en base a datos de la Encuesta Permanente de Hogares, INDEC 1999. 4.31 Si bien los índices de matriculación se dispararon durante la década de 1990, el número de graduados ha presentado poco aumento. Esto se debe a que, en promedio, a los estudiantes les lleva mucho tiempo completar sus estudios y son extremadamente altas las tasas de deserción, características del sistema que representan importantes temas de eficiencia. Los índices de graduación declinaron de aproximadamente el 60% a principios de la década de 1980 al 18% actual. De acuerdo con un estudio efectuado por la Secretaría de Políticas Universitarias (SPU), 43 para 1999 sólo el 11,3% de los estudiantes que ingresaron a la universidad en 199039 se habían graduado, y les había insumido en promedio 7,7 años terminar sus estudios. Se estima que en los siguientes 10 años se graduará un 2,6% adicional. Esto significa que, independientemente del tiempo que les lleve a los estudiantes recibirse, más del 85% de los que ingresan a una institución de educación superior no logra completar sus estudios de grado. Argentina gradúa aproximadamente 45.000 personas por año en sus universidades públicas y privadas, mientras que Chile, con un número muy inferior de estudiantes, gradúa casi 50.000 y Colombia 75.000, con la mitad de los estudiantes. En lo que se refiere a producción de graduados, por consiguiente, Colombia tiene una eficiencia casi cuatro veces superior (Tabla C. 10). 4.32 De los estudiantes inscriptos en el sistema, el 26% son nuevos ingresantes (estudiantes nuevos) y el 74% son estudiantes que han estado en el sistema por lo menos un año. De este último grupo, el 28% no había completado ni siquiera una materia durante el año anterior. En algunas universidades este grupo representa hasta el 40% de los estudiantes. Si se consideran solamente los "estudiantes activos" (es decir, aquellos que completaron por lo menos dos materias por año) el gasto por estudiante del sistema en su totalidad aumenta el 40%, y hasta el 70% en ciertas instituciones donde el porcentaje de estudiantes activos es sumamente bajo. De acuerdo con el estudio de la SPU, el número de estudiantes que repetían materias en 1999 generó un aumento del 38% en el costo por graduado. Los índices de deserción tienen un impacto aún mayor en los costos, ya que implican un aumento del 136% en el costo de producir un estudiante universitario. En promedio, los índices de repitencia y deserción en 1999 (el año para el que se realizó este estudio) implicaban un costo por graduado tres veces superior al que hubiera correspondido sin repitencia ni deserción. 4.33 En resumen, Argentina gasta sustanciales recursos públicos en un sistema universitario en el que la mayoría de los estudiantes no llegan a graduarse, o en el que completar sus estudios les lleva casi el doble del tiempo normal. El resultado son costos muy elevados por graduado. A pesar de que en términos generales la educación universitaria es gratuita, los beneficiarios tienden a pertenecer a los grupos de ingresos superiores de la sociedad. En pocas palabras, los gastos universitarios son sumamente ineficientes y altamente regresivos. Reformas propuestas y recomendaciones 4.34 Contar con un sistema universitario de buen funcionamiento es crítico para el desarrollo económico de largo plazo de la Argentina. Sin un adecuado suministro de profesionales de alta calidad, el país enfrentará dificultades para competir en la economía mundial. Además, la fuerte relación existente entre la educación superior y los ingresos convierten a la política universitaria en un potente instrumento para mejorar la distribución del ingreso en el largo plazo. El desafío es hacerlo en un 39 El estudio consideró a los estudiantes de cinco áreas (Ciencias Económicas, Agronomía, Derecho, Bioquímica y Comunicaciones) de todas las universidades nacionales con la excepción de la Universidad de Buenos Aires y la Universidad de La Rioja. 44 contexto de restricciones fiscales. A este fin se requerirá avanzar en tres áreas clave: (i) eficiencia, (ii) mecanismos alternativos de financiamiento, y (iii) igualdad de oportunidades. 4.35 Para mejorar la eficiencia, será necesaria una caída sustancial en el número de años para graduar a un estudiante, reduciendo así el costo total por graduado con respecto a su elevado nivel actual. Para esto será necesario: • aplicar normas que especifiquen requisitos a cumplir para mantener la condición de estudiante * fijar límites al ingreso en función de: (i) el desempeño en exámenes al egresar de la escuela secundaria40 y (ii) límites en el número de vacantes disponibles • brindar incentivos a las universidades mediante el incremento de su presupuesto cuando logran un buen desempeño según criterios tales como la proporción de estudiantes que se gradúa o la estadía promedio de un estudiante en el sistema. • Introducir o expandir el uso de aranceles -inicialmente, por lo menos, podría comenzarse modestamente introduciendo aranceles por repetir exámenes o por permanecer en la universidad más allá de un número determinado de años. 4.36 Para mejorar la equidad, será necesario brindar apoyo financiero a los estudiantes de bajos ingresos, por ejemplo a través de becas, para permitirles completar sus estudios en el número de años normal. Para poder lograr esto en un contexto de restricciones fiscales y al mismo tiempo reducir la naturaleza regresiva del gasto universitario, deben introducirse o expandirse los aranceles, así como las becas otorgadas en función de la verificación de medios y, potencialmente, préstamos estudiantiles. Algunas propuestas para la introducción de aranceles han sugerido la aplicación de "impuestos a los graduados" y otros mecanismos indirectos y selectivos de recuperación de los costos. Como se mencionó, unas pocas universidades ya han comenzado a aplicar aranceles en sus programas de grado y en el caso de los programas de posgrado los aranceles son la norma. 4.37 El actual marco legal con el que operan las distintas universidades públicas les permite introducir medidas para mejorar la eficiencia y la equidad como las antes mencionadas. Sin embargo, la conjunción de autonomía política, autarquía financiera y consejos universitarios integrados por representantes electos crea un marco institucional complejo para la autorregulación y el cambio. Especialmente en el caso de las universidades más grandes, lograr un consenso para implementar las reformas señaladas será difícil. 4.38 En 2001 se hizo un intento para desarrollar el consenso para una reforma de la educación superior creando una "Comisión Nacional para la Mejora de la Educación 4 No obstante, esta política debe ser implementada cuidadosamente, teniendo en cuenta las diferencias que existen entre los requisitos de la educación secundaria y la educación superior. 45 Superior" (conocida como la "Comisión Juri"). La Comisión, integrada por representantes de la comunidad universitaria y expertos de distintos sectores, no se concentró en los controvertidos temas del financiamiento y la mejora de la eficiencia. En cambio, propuso la creación de nuevos programas bienales y colegios universitarios bajo la responsabilidad de las provincias y/o las municipalidades. También propuso un sistema de créditos para facilitar una mayor movilidad de los estudiantes y aumentar las oportunidades de los que viven en áreas remotas. Estas reformas tienen potenciales beneficios en términos de eficiencia y de equidad. Por otro lado, al reducir el número de estudiantes de las universidades, permitirá a éstas responder a las heterogéneas necesidades y preferencias de los estudiantes y focalizar mejor los recursos públicos -todo lo cual debería conducir a la mejora de los índices de graduación. Es sumamente deseable desarrollar los aspectos institucionales y financieros de esta propuesta. 4.39 Quizás la competencia de las universidades privadas resulte el acicate para grandes reformas como las analizadas previamente. Las universidades privadas compiten con las públicas no sólo por los estudiantes sino también por los docentes, que son atraídos por las mejores remuneraciones y condiciones de trabajo de las universidades privadas. Si como resultado se produce una pérdida de prestigio y menor demanda en los programas de posgrado arancelados de las universidades públicas, las condiciones podrían estar maduras para introducir las reformas institucionales y de política señaladas. SALUD41 Estructura y desempeño 4.40 Antes del fin de la convertibilidad, Argentina gastaba más del 8% del PBI en servicios de salud -más de $ 650 per cápita/año. Dos tercios era gasto privado, y el resto estaba dividido entre el sector público y las obras sociales. De acuerdo con la Organización Mundial de la Salud (OMS, 2000) sólo 17 países del mundo gastan más en salud como porcentaje del PBI que la Argentina, y solamente los países de la OCDE y un par de países con riqueza petrolera de Medio Oriente gastan más per cápita que Argentina. A pesar del elevado gasto, el desempeño del sistema de salud argentino, expresado a través de indicadores tales como la mortalidad materno infantil, está por detrás del de otros países comparables, con niveles de gasto más bajos. 4.41 El sector de la salud en la Argentina se caracteriza por tener una estructura segmentada de financiamiento y provisión de servicios inserta en una compleja 41 En esta sección se considera el gasto del sistema público así como de los sistemas de obras sociales. Banco Mundial (2003, en prensa), de donde provienen todos los datos a menos que se indique específicamente lo contrario, proporciona un análisis detallado. 46 estructura federal, en la que en Tabla 5: Niveles de cobertura por subsector42 última instancia los servicios Personas % de salud son responsabilidad de (millones) las provincias. El seguro de Obras Sociales Nac. 10.8 30 salud está reflejado en una extns re d equeasde Obras Sociales Prov. 5.1 14 extensa red de esquemas de PAMI 3.2 9 seguro social que incluye a las Pad obras sociales nacionales Cobertura pública 138 38 (OSN), que cubren a los Total de beneficiarios 36.2 100 trabajadores formales de los T distintos sectores productivos, Fuente: Banco Mundial (2003, en prensa), en base a información 3 's ssuministrada por la SSS y el Ministerio de Salud de la Nación. 23 obras sociales provinciales (OSP) independientes, que aseguran a los trabajadores de los gobiernos provinciales, PAMI, que es el instituto de jubilados y pensionados, y los seguros médicos privados (prepagas) que cubren mayormente a personas de altos ingresos sobre una base voluntaria. Los que carecen de cobertura dependen de los servicios de salud (en general gratuitos) ofrecidos por la red de hospitales públicos y centros de salud. Alrededor del 40% de la población no tiene una cobertura de seguro explícita (Tabla 5), si bien en 2001 un 57% dependía exclusivamente de los hospitales públicos para la provisión de servicios de salud. 4.42 La provisión de servicios médicos se efectúa tanto a través de prestadores públicos como privados. Un fuerte y creciente núcleo de prestadores privados (médicos, hospitales y clínicas, laboratorios, etc.) se han convertido en efectores clave de los servicios de salud para quienes cuentan con la cobertura de los seguros médicos. El porcentaje de centros de salud privados creció del 35% en 1969 al 55% del total en 1995, y el porcentaje de camas pasó del 22% al 43% durante el mismo período. Debido al proceso de descentralización que tuvo lugar durante la década de 1990, las provincias controlan más del 60% de la red de hospitales públicos, y el resto está casi íntegramente bajo el control de las municipalidades. 4.43 También es bastante compleja la estructura de financiamiento de los servicios de salud en Argentina. Alrededor de un cuarto del gasto de salud total se financia directamente a partir de rentas generales a los niveles nacional, provincial y municipal, mientras que apenas algo más de un tercio es cubierto por las obras sociales, financiadas en principio, por las contribuciones de trabajadores y empleadores pero, como se verá a continuación, frecuentes receptoras de salvatajes del gobierno (Tabla 6). A pesar de la existencia del sistema de seguro de salud y de servicios públicos gratuitos, los hogares pagan un sustancial 42% de los costos de salud, asignando como promedio un 7% adicional de su ingreso para gastos de salud menores. Esto sugiere que alternativamente los servicios de salud pública son de mala calidad, están racionados, no cubren ciertos gastos (especialmente medicamentos) y/o existen copagos "informales" significativos. 42Las cifras que aparecen en esta tabla corresponden a los registros administrativos de las obras sociales. Las encuestas de hogares, por ejemplo, la ECDV de 2001, indican que una proporción menor de la población tiene cobertura. 47 4.44 La fragmentación institucional unida a la mala articulación del sector de la salud, y las disposiciones internas de cada subsistema, generan inequidades, ineficiencias y problemas de gobernabilidad. La dispersión de la población en demasiados seguros pequeños reduce la magnitud de los fondos de aglutinación del riesgo, incrementa los costos administrativos y tiende a generar déficits persistentes que a menudo requieren salvatajes fiscales. La fragmentación hace sumamente difícil desarrollar mecanismos redistributivos estables que aseguren la equidad en el financiamiento y crea oportunidades para que existan subsidios cruzados no transparentes (y regresivos) entre los diferentes subsistemas -por ejemplo que los hospitales públicos no recuperen los costos de los servicios a las obras sociales. 4.45 El sistema de salud también está caracterizado por un Tabla 6: Gastos de salud por agente, 2000 marco regulatorio débil e incompleto, con superposición de U$S % responsabilidades y poca claridad millones en cuanto a las jurisdicciones del Sector público 5,560 23 gobierno nacional y las provincias. Ministro de Salud de la Nación 805 2 No existe un marco que permita la Ministerios de Salud provinciales 3,913 12 aplicación de las garantías de Secretarias de Salud municipales 842 3 servicio básico para todo el país y Seguridad Social 8,243 34 todos los ciudadanos. Ni el OSN 3,861 16 Consejo Federal de la Salud PAMI 2,270 9 (COFESA) ni el Ministerio de OSP 2,112 9 Salud de la Nación han podido Hogares 10,390 42 lograr que las provincias lleguen a Total 24,193 100 un acuerdo con respecto a metas de salud comunes. Tampoco se han convenido normas mínimas de Fuente: PIA-SALUD, El gasto en Salud en Argentina, Tobar F. 2002. calidad o servicio para los prestadores o las denominadas "redes de salud" que actúan como intermediarias entre los asociados y los prestadores a nivel nacional y provincial. La Superintendencia de Seguros de Salud (SSS) tiene un poder regulatorio limitado sobre los prestadores del sistema de obras sociales, y cada provincia establece su propio marco, lo que a veces implica una delegación de funciones clave en asociaciones profesionales. La SSS no regula al PAMI, el comprador más grande de servicios de salud del país. 4.46 También en la regulación de los productos farmacéuticos se encuentran superposiciones y lagunas. De hecho existen en la actualidad 16 laboratorios operados por provincias, 21 por municipalidades, y otros dirigidos directamente por hospitales, universidades y las Fuerzas Armadas, la mayoría de los cuales no responden a las normas y pautas de ANMAT, el organismo nacional que regula los productos medicinales, alimentos y tecnología médica. 4.47 Existe un consenso general en cuanto a que el sistema de salud pública está mal administrado en la mayoría de las provincias, sufre de serios problemas de eficiencia técnica y de asignación, así como en lo que se refiere a su eficacia y falta 48 de transparencia. Existe una baja correlación entre la cantidad de recursos que las provincias gastan en salud y las características demográficas y sanitarias de las mismas (por ejemplo su población, porcentaje de la población con necesidades básicas insatisfechas, índices de mortalidad infantil y perfil epidemiológico) lo que sugiere la falta de un patrón de gasto que responda a las necesidades de la población. Por ejemplo, el gasto per cápita en salud es cuatro veces mayor en las provincias más avanzadas comparado con las más pobres, a pesar de que las provincias más pobres presentan índices de mortalidad infantil que son tres veces más altos. 4.48 De hecho, la distribución del gasto entre las distintas jurisdicciones está fuertemente asociada con las características de la oferta (número de médicos, número de centros médicos y número de camas disponibles por provincia) en lugar de con la demanda de servicios de salud," un patrón típico de los sistemas caracterizados por presupuestos de salud pública basados en partidas históricas. Además, la capacidad instalada del sector público (por ejemplo camas hospitalarias y médicos) tiene una distribución desigual en el territorio así como una concentración relativamente alta en las jurisdicciones más ricas, donde también existe la mayor oferta de profesionales e instalaciones privadas. 4.49 Argentina, al igual que la mayoría de los países de la región, ha concentrado una gran proporción de sus recursos en la atención médica individual, especialmente en procedimientos de alta complejidad (con relaciones más bajas de costo-eficacia), en detrimento de la asistencia primaria y la salud pública. Durante el año 2001, el gasto consolidado en programas de salud pública fue de sólo el 2,4% del gasto total en salud mientras que los hospitales y los centros de salud recibieron el 82% (Tabla III.5). Si bien las cifras varían de una provincia a la otra, en general, del gasto total en salud no más del 10% se dedica a la salud primaria. Además, este gasto está habitualmente "atado" a programas específicos, con poca innovación en su gestión interna o su distribución. La mayor proporción del gasto público en salud se usa para cubrir los costos laborales de los hospitales de alta complejidad, independientemente de sus niveles de producción y de la calidad de los servicios suministrados. En consecuencia, el sistema está excesivamente sesgado hacia la atención especializada y hospitalaria, con insuficiente acento en la promoción de la salud, el control de enfermedades y los cuidados ambulatorios. La medicina familiar y la atención domiciliaria son áreas recientes que aún están subdesarrolladas. 4.50 La gestión de los hospitales públicos tiende a ser débil y está caracterizada por: (i) falta de incentivos al desempeño, con presupuestos asignados sobre una base histórica en lugar de estar vinculados con los niveles de producción y la calidad de los servicios; (ii) mínima autonomía, gobernabilidad y rendición de cuentas; y (iii) malas herramientas de gestión, en parte debido a la inadecuada información sobre los costos de producción. 43 Maceira et al. (2002). " Los coeficientes de correlación entre el nivel de gasto y el número de médicos superan el 90%, y lo mismo sucede con las camas disponibles. Para otros indicadores de la oferta, los niveles de correlación son superiores al 70%. 49 4.51 Existen varios factores que conspiran para mantener la existencia de grandes subsidios cruzados regresivos canalizados hacia las obras sociales. Entre el 20% y el 40% de los que reciben tratamiento en las instalaciones públicas cuentan con cobertura, pero solamente se recupera una fracción de los costos de dichos servicios. Por ejemplo, en 2002 los hospitales públicos recuperaron solamente $ 2 millones por mes, mientras que si se hubieran aplicado normalmente las normas y procedimientos, la recuperación de costos hubiera sido de $ 70 millones por mes. Solamente una pequeña parte de los hospitales públicos se esfuerzan por recuperar los costos y, en general, sólo logran recuperar una muy pequeña fracción. Los factores que contribuyen a los malos resultados en la recuperación de los costos son: (i) la dificultad para identificar a los beneficiarios dado que, hasta 2003, no se contaba con un registro actualizado y consolidado de los mismos; (ii) la alta complejidad del proceso de recuperación de costos; (iii) las disparidades en las tasas de reembolso a nivel nacional; y (iv) la poca capacidad de gestión de los hospitales públicos, que a menudo carecen de incentivos para la recuperación de costos.45 Sistema de seguro social de salud 4.52 El amplio y variado sistema de seguro social de salud de la Argentina -que comprende las obras sociales administradas por los sindicatos, los gobiernos provinciales y el PAMI -sufre tres problemas críticos: inequidad, ineficiencia y débil gobernabilidad. 4.53 Una de las formas en las que se manifiesta el problema de la inequidad es en la cobertura. El modelo de organización del sistema, al estar basado en el empleo formal, deja a demasiadas familias trabajadoras afuera del sistema en las épocas de crecimiento económico, sin pensar en los períodos de crisis económica y alto desempleo. La falta de aplicación de las normas, la ausencia de esquemas innovadores y flexibles para incluir a la economía informal, la carencia de subsidios focalizados en los pobres, todo se conjuga para que sólo algo más de la mitad de la población tenga cobertura -una proporción que ha venido declinando y está sesgada a favor de los más acomodados. 4.54 Otra de las formas en las que se manifiesta el problema de la inequidad es en el gasto de los seguros de salud que tiende a ser regresivo. Por ejemplo, los servicios recibidos por el 20% más pobre de la población representaron sólo el 9% del gasto total de las OSN, mientras que el 20% más rico recibió el equivalente al 33% del gasto total de las mismas (Tabla 7). Esto se debe a que los ingresos son una función de los salarios y no existen mecanismos eficaces de redistribución financiera. El único mecanismo de redistribución que existía dentro de las OSN -el Fondo Solidario de Redistribución (FSR) -solía garantizar un mínimo de $ 40 por mes por trabajador afiliado. Sin embargo, ya que el tamaño de la familia promedio tiende a ser menor en el caso de las obras sociales más ricas, la garantía efectiva por beneficiario era mucho menor. Esto se cambió recientemente (2003): ahora, el FSR 4 La falta de compradores eficaces a nivel provincial reduce el incentivo para que los hospitales públicos recuperen sus costos cobrándole a las obras sociales. 50 garantizará $20 por miembro y $ 15 por beneficiario adicional, incrementando la participación del gasto que se dirige hacia los trabajadores de menores ingresos. Sin embargo, el FSR sigue sin cubrir a los trabajadores con ingresos mensuales inferiores a $ 240 (aproximadamente el 4% de los beneficiarios). Estos trabajadores de bajos ingresos no reciben todos los beneficios del Plan de Salud Obligatorio (PMO) ni cuentan con cobertura automática para su familia. 4.55 El segundo problema serio del sistema de seguro Tabla 7: Distribución del gasto por quintil social de salud se relaciona de ingreso de OSN (1996/97) con las ineficiencias que 35 surgen de su organización institucional e incentivos. El 30 sistema se encuentra fragmentado en varios 26 subsistemas y cientos de 20 agentes de seguro, muchos 15 de los cuales aún funcionan como cuasi monopolios con beneficiarios cautivos. Los 5 beneficiarios están mal identificados y a menudo 1 2 3 4 5 dispersos en cientos de Quintiles de ingreso pequeños fondos de aglutinación del riesgo, con Fuente: Ministerio de Economía, en base a ENGH 96/97. altos niveles de intermediación (y costos administrativos) y persistentes desequilibrios financieros que producen déficits crónicos y requieren costosos rescates periódicos, como se describió anteriormente. Es necesario profundizar las reformas estructurales para mejorar la eficiencia de mecanismos tales como la Administración de Programas Especiales (APE), que reembolsa a los seguros por las patologías de alta complejidad en el sistema nacional de seguro de salud; por ejemplo, sería necesario reformar el menú de servicios admisibles, el mecanismo de reembolso y su cobertura. Muchas obras sociales nacionales y provinciales aún tienen debilidades en sus funciones de compra y es frecuente que sean capturadas por los prestadores. 4.56 El tercer conjunto de deficiencias serias del sistema de seguro social de salud se relaciona con aspectos regulatorios y de gobernabilidad. Las normas están ausentes o se aplican débilmente. No existe una mínima homogeneidad entre los distintos subsistemas del país, encontrándose significativas diferencias de contenido, costo y calidad en los servicios suministrados en las diferentes provincias e inclusive por los distintos agentes del sistema nacional de seguro de salud. Rara vez se hace pública información de desempeño (con indicadores financieros y de provisión de servicios) y continúan siendo frecuentes las denuncias sobre falta de transparencia y corrupción en la gestión financiera y la contratación de servicios. 51 Reforma de las instituciones de salud para la equidad y la eficiencia 4.57 Reducir los problemas de equidad y eficiencia del sistema de salud requerirá cambios en las estructuras institucionales e incentivos para mejorar el desempeño y la gobernabilidad. Dada la naturaleza federal del sector y la existencia de enraizados intereses creados, implementar reformas serias constituirá un desafío. Los intentos pasados han producido división y controversia. No obstante, dados los importantes progresos que pueden lograrse, tanto los gobiernos provinciales como el gobierno nacional necesitan iniciar el proceso de reformas con urgencia. 4.58 El fortalecimiento del sistema de provisión de salud pública requerirá: (a) Crear incentivos para mejorar la calidad y la eficiencia en la prestación de servicios (b) Eliminar los subsidios cruzados de las instalaciones de salud pública hacia los seguros de salud (c) Reasignar recursos para la atención primaria de la salud. 4.59 La creación de incentivos para aumentar la calidad y eficiencia de los hospitales públicos, que representan el grueso del gasto del sector público, requerirá otorgarles una mayor autonomía y pedirles rendición de cuentas de los resultados. La introducción de contratos de desempeño que vinculen el presupuesto con procesos y resultados objetivos podría contribuir a lograrlo. Las asignaciones presupuestarias deberían orientarse gradualmente hacia las poblaciones más carenciadas y basarse en criterios transparentes vinculados con la demanda, mientras que en los resultados se deben enfatizar los indicadores de calidad que sean fáciles de monitorear. En términos generales, para reducir las ineficiencias se requerirá una separación más clara de las funciones de regulación, compra y provisión de servicios de salud a nivel provincial, posiblemente concentrando el rol de los ministerios de salud en las primeras dos funciones mencionadas. En particular, es necesario fortalecer la función provincial de compras, por ejemplo a través del desarrollo de iniciativas de seguros provinciales para los pobres sin cobertura. 4.60 Para eliminar los subsidios cruzados regresivos de los hospitales públicos a los seguros de salud, entre otras acciones se requiere facilitar el acceso de los hospitales públicos a bases de datos consolidadas y actualizadas de los beneficiarios de las OSN, PAMI y OSP. El gobierno nacional debe hacerlo obligatorio y si fuera necesario suministrar asistencia técnica a este fin. También deberá proveer asistencia técnica orientada a la simplificación y mayor uso de los procesos de facturación. Los mayores ingresos resultantes de la cobranza a las obras sociales podrían dirigirse a aumentar el apoyo a la salud primaria y al otorgamiento de incentivos basados en los resultados. 4.61 Los esfuerzos para mejorar la equidad y eficiencia del sistema de seguro de salud deben concentrarse en mejores mecanismos de redistribución y una mejor regulación de los agentes de seguros médicos. El Fondo Solidario de Redistribución 52 (FSR) necesita perfeccionar su capacidad para redistribuir los fondos al sistema de seguro nacional de salud con equidad, transparencia y en función del riesgo además de cubrir a todos los trabajadores formales de bajos ingresos. El desarrollo de un esquema nacional de reaseguro para eventos catastróficos (en reemplazo del APE) complementaría el paquete de beneficios médicos obligatorios (PMO) y ayudaría a fortalecer la situación financiera del sector de los seguros. Si bien el diseño de este sistema de reaseguro es una tarea compleja, entre sus características clave debería incluirse una administración independiente y especializada; un fondo de aglutinación del riesgo suficientemente grande como para asegurar su sustentabilidad; financiamiento a partir de las contribuciones de todos los seguros participantes; y distribución del riesgo entre los mismos. 4.62 Serían enormes las mejoras que podrían lograrse en el sistema de seguro social de salud si simplemente se hicieran cumplir las normas existentes con referencia a la operación de los agentes en la dimensión jurídica, financiera y de provisión de servicios y mediante una aplicación oportuna y cabal del procedimiento de crisis para los que no les den cumplimiento. Si este esfuerzo fuera suplementado por la decisión de no brindar subsidios financieros a las obras sociales, probablemente se produciría el cierre de docenas de estas y se alentaría la reestructuración, fusión y consolidación de las restantes, que continuarían siendo numerosas. Esto daría lugar al surgimiento de fondos de aglutinación del riesgo más grandes, con la consiguiente reducción de los costos administrativos y de transacción. Además, se facilitaría el monitoreo, evaluación y control y mejoraría la capacidad de respuesta hacia los ciudadanos. 4.63 Los esfuerzos por reformar el seguro social de salud requerirán la transformación de la entidad reguladora (SSS) en un órgano con mayor capacidad de control y representación en el sector. A fin de garantizar el cumplimiento de las normas sectoriales y proteger los derechos de los beneficiarios, la SSS no debe tener conflictos de intereses. En consecuencia, no debe administrar recursos para las mismas entidades que regula ni realizar compras directas o indirectas para las mismas. Dadas las externalidades que tiene la regulación de las obras sociales nacionales sobre otros actores del sistema de salud -particularmente las obras sociales provinciales -aumentar la rendición de cuentas de la SSS puede requerir cambios en su actual organización y funcionamiento para asegurar que sea una entidad válida y representativa de todos los actores, incluidas las provincias, reconocida por su capacidad técnica e independiente de grupos específicos de intereses.46 4.64 La regulación del PAMI, que es notoriamente ineficiente, tema de numerosas denuncias sobre falta de transparencia, y receptora de U$S 1.700 millones de auxilio fiscal durante 1995-2001, representa un desafío particular. En 2002, a través de una reforma legal, el gobierno nacional perdió el control de la gestión del PAMI, pero retuvo la responsabilidad general de sus resultados y viabilidad financiera. Esto sucedió precisamente cuando los déficits crónicos y los problemas en la provisión de 46 Véase un análisis más detallado en Banco Mundial (2003). 53 servicios se veían exacerbados por la situación de crisis y sin haberse implementado o tan siquiera discutido reformas estructurales. Existe la urgente necesidad de realizar reformas jurídicas en el PAMI, que establezcan la alineación de los incentivos de desempeño con la responsabilidad y rendición de cuentas. También deberían considerarse otras reformas estructurales alternativas tales como la "provincialización" del PAMI bajo requisitos y garantías bien definidos, junto con medidas para abrirlo a la competencia. Sin reformas de este tipo, es probable que el sistema continúe dando poca respuesta al público y requiriendo significativo auxilio fiscal. JUBILACIONES Y PENSIONES Implicancias fiscales de las recientes reformas 4.65 El centenario sistema previsional argentino es uno de los más antiguos del continente. Originalmente fue organizado como una compleja red de cajas con financiamiento independiente y fue evolucionando lentamente hacia un sistema de reparto (PAYG) administrado por una entidad gubernamental y con cobertura para la mayor parte de la fuerza de trabajo formal. Sin embargo, el proceso de envejecimiento conjuntamente con la falta de planeamiento, la mala gestión y el crecimiento del desempleo y la informalidad produjeron una crisis fiscal que condujo a una profunda reforma del sistema en 1994. Además de establecer medidas para reducir los pasivos fiscales de largo plazo, las reformas estuvieron destinadas a proporcionar una fuente de capital para la inversión de largo plazo y a promover la formalidad mediante la creación de mejores incentivos en el sistema jubilatorio. 4.66 El nuevo sistema se compone de dos pilares: (i) un pilar básico (PBU) que ofrece un beneficio fijo a todos los nuevos jubilados que cuenten con un mínimo de 30 años de servicio y satisfagan el requisito de edad mínima de 60 años para las mujeres y 65 años para los hombres - este beneficio representa aproximadamente el 28% del salario promedio de los trabajadores actuales y (ii) un segundo pilar que requiere que los trabajadores elijan si ingresar a un nuevo sistema de reparto (PAYG) más pequeño, administrado por el gobierno o unirse a un esquema financiado a partir de cuentas individuales administradas por operadoras privadas de fondos de pensiones y jubilaciones denominadas AFJP, en cuyo caso los beneficios dependen de las contribuciones acumuladas y del rendimiento del fondo. Los beneficios del nuevo PAYG se diseñaron en semejanza con los del esquema capitalizado - aproximadamente del 30 al 35% del salario prejubilación de un trabajador con 35 años de aportes. Este beneficio combinado, que representa alrededor del 60% del salario prejubilatorio del trabajador promedio, es significativamente inferior a la tasa de reemplazo del 70-82% que prometía el sistema antes de la reforma de 1994, si bien la realidad los beneficios solían ser inferiores. 54 Tabla 8: Efectos fiscales de la reforma previsional y de otras políticas (Porcentaje del PBI) Efectos "puros" de la transición Otras políticas que afectan el sistema jubilatorio (1) (2) (3)= (1- 2) (4) (5) (6) = (4 + (7) = (3+ 6) 5) Transfe- Ahorros en Costo de Reducción Costo de Total otras Total rencias a gastos transición de aportes cajas políticas efectos AFJP "puro" patronales provinciales transferidas 1993 0 0 0 0 0 0 0 1994 0,29 0,14 0,15 0,41 0,23 0,64 0,79 1995 0,83 0,28 0,55 0,37 0,35 0,72 1,28 1996 1,03 0,4 0,63 0,77 0,7 1,47 2,11 1997 1,16 0,5 0,65 0,84 0,83 1,67 2,32 1998 1,27 0,62 0,65 0,77 0,83 1,6 2,25 1999 1,41 0,8 0,61 1,09 0,88 1,97 2,58 2000 1,39 0,95 0,44 1,47 0,86 2,33 2,77 2001 1,37 1,16 0,21 1,47 0,91 2,37 2,58 2002 1,14 1,05 0,09 0,98 0,72 1,7 1,79 Fuente: Rofman (2003). 4.67 ANSES, la administradora de jubilaciones y pensiones gubernamental, le paga los beneficios a: (i) todos los trabajadores que se jubilaron antes de la reforma, (ii) el beneficio del primer pilar a los que se retiraron con posterioridad a la reforma, (iii) los beneficios del nuevo PAYG, y (iv) algunos beneficios de transición para compensar los años de aportes anteriores a 1994. Para el año 2000, ANSES podía financiar menos de un 30% de su presupuesto con los aportes y contribuciones, mientras que el resto se cubría con rentas generales y otros impuestos con asignación especial. Esto se debe principalmente a dos políticas gubernamentales de la década de 1990: (i) la transferencia de algunas cajas provinciales de empleados públicos a la ANSES, destinada a poner coto a la conducta fiscalmente irresponsable de algunas provincias así como a dar mayor uniformidad a las jubilaciones a nivel nacional, y (ii) varias reducciones en los aportes patronales, destinadas a estimular la demanda formal de empleo y a reducir la desocupación. 4.68 La implementación de estas dos políticas tuvo como resultado una pérdida fiscal promedio del 2,35% del PBI durante 2000-2001, mucho mayor que el costo neto (0,33% del PBI) de pasar del sistema PAYG al sistema de capitalización (Tabla 8). Esto se debe a que la pérdida de ingresos generada por la transferencia de los aportes a las AFJP (que en 2000-2001 promediaron el 1,4% del PBI) se vio compensada por ahorros en los gastos, por un monto casi similar. Durante 2002, el valor de los salarios, aportes y beneficios declinó de manera marcada en términos 55 reales, mejorando la posición financiera del ANSES. Como resultado, el gasto nacional en jubilaciones (incluyendo el ANSES y las cajas provinciales) declinó del 6,3% del PBI en 2001 al 5,0% del PBI en 2002. Si no se ajustan los beneficios durante 2003, el gasto a nivel nacional declinará más aún, al 3,8% del PBI mientras que el gasto consolidado en jubilaciones y pensiones, que promediaba el 8% del PBI durante la década de 1990, se ubicaría por debajo del 5% del PBI. Temas y pronóstico 4.69 Suponiendo que el valor en términos reales de los beneficios jubilatorios será restaurado gradualmente a los niveles previos a la crisis, Grushka, 2002 estima que el gasto nacional en jubilaciones declinará a sólo alrededor del 1% del PBI en el año 2050, para cuando habrán desaparecido los gastos vinculados con el antiguo sistema (incluyendo los beneficios transitorios) y el único componente relevante será el beneficio fijo (PBU). La declinación proyectada en los gastos se debe, por una parte, a una declinación proyectada en la cobertura -el requisito de aportes durante 30 años y la mayor informalidad en el mercado laboral significarán un número más grande de trabajadores que no podrán acceder a los beneficios. 4.70 La reducción de la cobertura representa tanto un serio problema social como una amenaza para la solvencia fiscal de largo plazo, derivada del aumento de las presiones sociales orientadas a modificar el sistema. El porcentaje de la población de 65 años o más que tenía una jubilación o pensión declinó del 77% en 1993 al 67% en 2002 y se proyecta que declinará al 40% en el mediano plazo. El desafío de detener la declinación será mayor ya que es muy débil la confianza pública en las instituciones en general, y en las instituciones financieras en particular. Aún antes de la crisis, el sistema de jubilaciones enfrentaba dificultades para generar interés en los trabajadores. Por ejemplo, más de tres cuartos de los nuevos trabajadores no eligieron explícitamente si unirse a una AFJP o al PAYG y tuvieron que ser asignados mediante un proceso supletorio. 4.71 En marzo de 2002, como parte del programa de subsidio al desempleo "Jefas y Jefes de Hogares" y en respuesta a la declinación de la cobertura y la compensación, el gobierno creó un programa denominado "Plan Mayores". Con arreglo a este plan, todos los residentes mayores de 70 años sin ingreso reciben un beneficio mensual de $ 150. Se estima que el programa cubre a aproximadamente 360.000 beneficiarios, con un gasto anual de $ 650 millones. No obstante, no resulta clara la manera en que se vinculará este programa al sistema formal de jubilaciones, los programas de pensiones no contributivas o los beneficios provinciales a la ancianidad. Además, no existe claridad sobre cuál será su financiamiento o si el programa será permanente o temporario. 4.72 Otro pasivo fiscal que enfrenta el gobierno surge de la decisión adoptada unilateralmente a principios de 2002 de pesificar a un tipo de cambio desfavorable ciertos préstamos gubernamentales denominados en dólares que representaban casi el 75% de los activos de los fondos de jubilación. La mayoría de las AFJP rehusaron aceptar la conversión, y si bien el gobierno ha continuado depositando los pagos de 56 intereses en los bancos custodios de los fondos de jubilación, de producirse una decisión judicial que revierta los instrumentos a activos denominados en dólares, tal como ha sucedido con los depósitos en dólares, podrían generarse altos costos fiscales. 4.73 Algunos de los problemas fiscales y de cobertura de la seguridad social argentina surgen del alto nivel de evasión. La recaudación correspondiente a todos los programas sociales (incluyendo Seguridad Social, Salud, Desempleo y Asignaciones Familiares) es realizada por el INARSS, un organismo federal de recaudación creado en 2001. La organización del INARSS aún no se ha completado y se requiere reforzar su competencia para recaudar, hacer cumplir y distribuir los fondos de seguridad social. Al mismo tiempo, existen reglas y prácticas referidas a los contratos de trabajo y los pagos que efectivamente exceptúan a ciertos tipos de ingresos, creando lagunas legales y reduciendo la transparencia del sistema. Recomendaciones 4.74 El anterior análisis apunta a la clara necesidad de rediseñar el sistema jubilatorio a fin de abordar los problemas referidos a la cobertura, la eficiencia y los costos fiscales. Una reforma en profundidad sólo será políticamente factible en el marco de una discusión de toda la sociedad sobre el diseño y financiamiento del sistema de protección del ingreso en la vejez. Un abordaje parcial que intente resolver problemas sin una orientación sistémica tiene pocas probabilidades de funcionar. 4.75 Para extender la cobertura es probable que se requiera integrar y expandir los distintos beneficios destinados a prevenir la pobreza en la vejez, verbigracia la PBU y las pensiones no contributivas. A fin de ofrecer alguna protección a los trabajadores expuestos a períodos de desempleo o informalidad, el requisito de contar con 30 años de aportes debería reemplazarse por un esquema fiscalmente neutral que reconozca períodos menores de aportes pero ofrezca incentivos para contribuir durante más años. En el largo plazo, podría aspirarse a la progresiva integración de todos los sistemas nacionales, provinciales, profesionales y de jubilaciones especiales, unificados bajo un único conjunto de reglas y procedimientos de supervisión. Inclusive si algunas cajas continúan teniendo una administración independiente, estarían enmarcadas en una estructura común y brindarían una exposición plena y completa de la información. 4.76 Si bien las recomendaciones requerirán un amplio debate público y mayor análisis antes de su implementación, son varias las medidas de tipo jurídico, regulatorio y administrativo que podrían adoptarse en forma inmediata para aumentar la transparencia. Por ejemplo: • Establecer medidas jurídicas y/o administrativas para que todos los componentes del salario -incluso los beneficios especiales, tickets y bonificaciones -sean imponibles a los fines jubilatorios y reducir el abuso del autoempleo y otras clasificaciones con un status contributivo especial. 57 " Emprender una revisión independiente y exhaustiva del estado actuarial y financiero de los sistemas provinciales, profesionales y otros sistemas especiales existentes a fin de brindar al gobierno y al público en general una información clara y transparente con respecto a su situación financiera, los niveles de los beneficios y la existencia de subsidios cruzados implícitos o explícitos e inequidades entre los distintos sistemas. • Simplificar el proceso para el otorgamiento del beneficio, tanto por parte de la ANSES como las AFJP, reconociendo como válida la información de las cuentas individuales del SUP, reduciendo la carga de la prueba por parte de los beneficiarios en la mayor medida posible, y estableciendo reglas claras para el ajuste de los beneficios a lo largo del tiempo. • Revisar las normas de inversión para las administradoras de fondos de jubilación, seguros de vida y anualidades a fin de lograr mayor flexibilidad en la cartera de activos, asegurar reglas uniformes y aumentar la diversificación del riesgo. • Mejorar el marco regulatorio para los proveedores privados de servicios de seguros y jubilaciones a fin de promover la competencia y reducir los costos. • Reforzar la autonomía política y la independencia de la SAFJP (Superintendencia de AFJP) garantizando que sus directivos estén profesionalmente calificados y que se creen "murallas chinas" apropiadas para separarlos de otras áreas de gobierno. ASISTENCIA SOCIAL 4.77 Al colapsar el régimen de convertibilidad, Argentina no contaba con una red de seguridad eficaz, y muchos pobres quedaron sin cobertura de ningún programa. Las condiciones sociales y económicas se deterioraron con respecto a lo que ya era una mala situación y creció de manera marcada el número de pobres y desempleados. Durante los primeros meses de 2002, el gobierno respondió con rapidez, estableciendo un programa en gran escala para brindar asistencia social a las familias en riesgo, dados los temores de inquietud social. El programa Jefas y Jefes de Hogar, que gastó $ 1.700 millones en 2002, constituye el núcleo de dicho esfuerzo.47 En algunos aspectos, el programa es similar a uno anterior -el programa Trabajar (Cuadro 5)- si bien, según se explica a continuación, tiene algunas diferencias importantes. 4.78 En primer lugar, cualquiera que cumpla con los criterios de elegibilidad (jefe o jefa de hogar desempleado con hijos menores de 18 años de edad, o cónyuge 4 El Decreto del Poder Ejecutivo N° 565 con fecha 3 de abril de 2002, creó el programa Jefas y Jefes de Hogar. Fue la continuación de un breve programa con el mismo título, pero con un diseño y procedimientos operativos diferentes. El anterior programa fue gradualmente suprimido durante 2002 y para agosto de 2002 todos los beneficiarios elegibles habían sido transferidos al programa creado por el decreto de abril. 58 embarazada, o persona discapacitada) tiene el derecho a participar en el programa Jefas y Jefes. En contraste, el programa Trabajar no tenía requisitos de elegibilidad sino que los participantes ingresaban al programa solamente cuando eran seleccionados para un proyecto de trabajo subvencionado, lo que a menudo excluía a muchos. Segundo, el tipo de actividades laborales que pueden emprenderse en el marco del programa Jefas y Jefes se amplió considerablemente, incluyendo servicios comunitarios tales como trabajar en un comedor comunitario, centro de salud o escuela, además de actividades tales como rehabilitación, mantenimiento, limpieza e inclusive círculos de costura. Además, el requisito laboral también puede cumplimentarse a través de la participación en cursos de capacitación o educativos y el número de horas de trabajo requeridas se redujo de 6 a 4 horas por día.48 En tercer lugar, si bien el Ministerio de Trabajo continuó administrando el programa, la mayor parte de la responsabilidad de su implementación se transfirió a las municipalidades (inscripción de beneficiarios, selección y supervisión de actividades) a través de consejos integrados por funcionarios gubernamentales, ONG y el sector privado. Todos los participantes reciben el mismo pago mensual, de $ 150. 48 El diseño del programa también tiene el requisito de que los beneficiarios presenten certificados de inscripción escolar y salud. Sin embargo, esto no ha sido cumplimentado. Además, el diseño del programa no incluye el seguimiento de estas condiciones ni apoyo para su cumplimiento. 59 Experiencia con el Programa Jefas y Jefes de Hogar Cuadro 5: Experiencia previa con programas de 4.79 Dada la velocidad con subsidio al empleo: Trabajar que el Programa fue En 1996, el Ministerio de Trabajo consolidó sus programas qeue de empleo en un programa de gran escala denominado implementado, su comienzo fue Trabajar. La decisión fue motivada por el aumento en los desordenado. La coexistencia de índices de desempleo en la última mitad de la década de dos programas Jefas y Jefes con 1990 y el hecho de que los pobres, los más afectados, no diferentes diseños durante varios estaban cubiertos por un seguro de desempleo. Trabajar meses creó confusión. Si bien el fue un programa de subsidio al empleo, lo que significa que se requería que los participantes trabajaran a fin de programa eliminó los problemas obtener el beneficio. En el programa se utilizaron criterios asociados con el racionamiento, técnicos para seleccionar los proyectos laborales y la inscripción de beneficiarios no distribuir los recursos y se pagó a los beneficiarios fue siempre justa. Y aunque dos directamente a través de los bancos, mejorando así la tercios de los beneficiarios se eficiencia y reduciendo el fraude. inscribieron a través de su A fin de ingresar al programa, los beneficiarios debían ser municipalidad, como lo requería asignados a un determinado proyecto de trabajo aprobado. la ley, otros lograron ser A menudo el programa no recibía suficientes fondos para incorporar a todos los trabajadores que querían participar. admitidos a través de líderes Debido al racionamiento, se plantearon acusaciones de políticos locales o grupos clientelismo. piqueteros. Inicialmente no se Una evaluación del programa Trabajar mostró que en enfatizó el requisito laboral y no promedio la ganancia neta de ingreso de los beneficiarios se le dio tiempo a las localidades después de tener en cuenta el ingreso omitido (el para implementar actividades contrafáctico de lo que estos trabajadores hubieran ganado laborales con anterioridad a la si no hubieran estado participando en el programa Trabajar) era de $ 103, es decir alrededor de la mitad del inscripción y el pago de los sueldo promedio de Trabajar ($ 200/mes). Según normas beneficios. El número de internacionales la focalización fue muy buena -más de la beneficiarios se expandió mitad de los participantes provenían de hogares del decil rápidamente de alrededor de inferior de ingresos y alrededor de cuatro quintos del 500.000 en mayo a 1,7 millones quintil inferior de ingresos. en octubre y aproximadamente 2 Además de intentar llegar a los trabajadores pobres como millones para abril de 2003. participantes directos en el programa de subsidio al empleo, Trabajar intentó promover actividades laborales 4.80 Cuando se estableció el en áreas pobres, a fin de beneficiar a residentes carenciados y asegurar que los proyectos proporcionaran Programa Jefas y Jefes de Hogar grandes beneficios. Las evaluaciones revelaron que: en abril de 2002, el gobierno instri varios2,mecanismopa Los beneficios para los pobres variaron con el gasto instituyo varios mecanismos para total -la economía política de la operación del promover la transparencia y el programa en la mayoría de las provincias implicaba control social. Además de que los recortes eran soportados mayormente por los descentralizar buena parte de la pobres. responsabilidad de la operación • La focalización en las áreas pobres tendió a mejorar del programa en consejos con el tiempo hasta 2000, cuando se produjeron municipales locales, la Auditoría marcadas reducciones en el programa. General debía realizar auditorías • La focalización en las áreas pobres fue sustancialmente periódicas y se estableció un mejor que en los otros dos programas laborales número telefónico 0800 para administrados por el Ministerio, en parte debido al responder a las denuncias y énfasis del programa Trabajar en servicios en contraposición con obras. 60 consultas. Además, el Ministerio de Trabajo dijo que pondría a disposición del público información sobre su implementación. 4.81 Los resultados de estas intenciones positivas fueron mixtos. Si bien se establecieron consejos locales en la mayoría de las jurisdicciones, no han podido ejercer plenamente el rol que les fue asignado. Por ejemplo, no tienen control sobre un tercio de los beneficiarios, que se registraron por afuera de las municipalidades. Las solicitudes de dar de baja a beneficiarios del programa debido a irregularidades no han tenido una respuesta uniforme del Ministerio de Trabajo. La Auditoría General publicó en su sitio Web informes sobre la implementación en 15 provincias y 5 municipalidades, pero son pocas las acciones adoptadas para corregir las debilidades identificadas. La línea 0800 carece de una dotación de personal adecuada, y el seguimiento es deficiente. El Ministerio de Trabajo logró un buen comienzo en la publicación de información pero al acercarse las elecciones, su personal dejó de brindar datos sobre el programa. 4.82 Las tendencias recientes en la inscripción de beneficiarios son causa de inquietud. La mayoría de los participantes debían haber estado inscriptos para fines de 2002. A pesar de que en 2003 la economía comenzó a crecer, el número de beneficiarios se incrementó el 7% entre fines de 2002 y abril de 2003. No obstante, existe una gran variación en el aumento por provincia. Buenos Aires y Jujuy tuvieron incrementos que duplican con creces el promedio nacional. Además, mientras que el número de beneficiarios había declinado en 14 provincias para fines de febrero, para abril sólo 6 provincias mostraban una declinación en comparación con diciembre de 2002, aún cuando la economía continuaba mejorando (Tabla C15). 4.83 Los requisitos de información son engorrosos. Los que desean ingresar al programa deben informar sobre demasiadas características personales y del hogar. Formularios complejos, mal diseñados y extensos contribuyen a las dificultades e irregularidades. Los requisitos superan ampliamente la capacidad de muchas municipalidades. En la práctica en muchos casos buena parte de la información no fue recopilada y, cuando lo fue, no se ingresó en el registro. Los datos de un estudio realizado en octubre de 2002 brindan alguna evidencia del proceso de registro en determinadas áreas.49 Según la encuesta de los beneficiarios del programa el 23% parece no ser "elegible" debido a que el hogar no contenía un hijo menor de 18 años o un discapacitado. Esta proporción variaba considerablemente en las distintas regiones, yendo del 20% en el Gran Buenos Aires a algo más del 30% en las regiones del Noreste y Cuyo.50 Sólo el 40% de los participantes del programa parecían ser jefas o jefes de hogar (a pesar del nombre del programa) - lo que concuerda con datos que indican que el 70% de los beneficiarios del programa son mujeres en 9 Conocida como la Encuesta Permanente de Hogares (EPH), cubre las grandes áreas urbanas que representan alrededor del 70% de la población total. 5 En febrero de 2003 solamente, el Ministerio de Trabajo anunció que 22.389 beneficiarios habían sido dados de baja del programa porque habían planteado su elegibilidad en base a un embarazo pero no habían podido documentar posteriormente la existencia de un niño. Si bien esto representa sólo el 1% de los beneficiarios, si las cifras se repiten en el futuro indicarían un defecto en el procedimiento de registro. 61 contraposición al 40% en la población empleada Tabla 9: Características de los (Tabla 9). Entre los hogares que no participaban beneficiarios del Programa JJ en el programa, casi el 80% no parecía ser Beneficiarios Empleados elegible (no tenían un hijo menor de 18 años o un discapacitado). Otro 7% si bien parecían Masculino 31 60 elegibles, no eran pobres. Así, alrededor del Femenino 69 40 13% de las personas que parecían elegibles para Grupo etario el programa no participaban. hasta 19 años 3 3 20-24 años 14 12 4.84 Los participantes tendían a ser más 25-29 años 18 14 jóvenes y menos educados que los ocupados. 30-39 años 30 24 Alrededor de un tercio tenía menos de 30 años, y 40-49 años 22 23 otro 30% estaba entre los 30 y 39 años. Casi el 50-59 años 8 17 20% no había completado la educación primaria, 60 años o más 3 8 mientras que otro 40% no había superado dicho Primario incompl. 18 8 nivel. La participación de familias no nucleares Primario 37 22 uni y biparentales era más elevada que su Secundario incompl. 27 18 proporción en la población general cubierta por Secundario 13 21 la EPH -cada una representa alrededor de un Terc/Univ. incompl. 5 13 quinto de los participantes. En el caso de algo Terc/Univ. 1 19 más de la mitad de los beneficiarios, los Posición en el hogar cónyuges trabajaban. Si bien en su mayoría se Jefende hogar 43 52 trataba de trabajos informales o no remunerados, Cónyuge 34 20 alrededor del 10% recibía algún tipo de Tamaño del hogar 5,4 beneficio. Entre el 10 y el 15% de los hogares tienen más de un miembro que participa en el Fuente: EPH - octubre de 2002. programa. 4.85 Las percepciones con respecto al programa tienden a ser fuertes y sorprendentemente negativas. Inclusive entre los beneficiarios, el 40% tenía una opinión negativa del programa. Alrededor del 30% lo consideraba muy transparente, el 36% sólo algo transparente, y el 15% no pensaba que fuera transparente. El resto no tenía opinión. Cuando se les preguntó qué institución sería más capaz de implementar el programa con equidad, las opiniones de los beneficiarios se dividieron por igual entre gobierno nacional, provincial y municipal y la iglesia. Los beneficiarios expresaron un menor nivel de confianza con respecto a los sindicatos, organizaciones no gubernamentales y grupos piqueteros y dos tercios consideraban que el programa era solamente una solución temporaria a la actual falta de empleo. 4.86 Entre el público en general, una encuesta de octubre de 2002 mostraba que las opiniones con respecto al programa Jefas y Jefes de Hogar estaba dividida. Alrededor del 30% del público pensaba que el programa era bueno, una proporción similar consideraba que el programa era promedio, y 40% pensaba que el programa era malo. El público le otorgó bajas calificaciones, particularmente en cuanto a transparencia e independencia política. Las opiniones sobre la eficiencia para combatir la pobreza y la administración fueron mejores, a pesar de lo cual la proporción de respuestas negativas superó a las positivas. 62 4.87 En diciembre de 2002 y enero de 2003, se hicieron entrevistas en profundidad con intendentes, miembros de los Consejos Consultivos, representantes de la sociedad civil, legisladores nacionales y representantes de sindicatos y piqueteros. La mayoría de los entrevistados consideró que los criterios de elegibilidad eran necesarios y válidos y que debía permitirse participar a cualquiera que los cumpliera. Sin embargo, el requisito laboral fue más polémico. Los sindicatos, organizaciones de la sociedad civil y líderes de opinión consideraban que el estipendio era demasiado bajo para justificar el requisito laboral. Muchos se mostraron confundidos, afirmando que cuando el gobierno inició el programa se lo había tratado como un subsidio al desempleo. Sólo más tarde se había agregado el requisito laboral. Todos estaban de acuerdo en que el monto pagado era reducido en relación con las necesidades de la familia. La mayoría de los entrevistados consideraron que el programa estaba bien administrado, teniendo en cuenta la velocidad con la que fue establecido. La mayoría también pensaba que a pesar de la influencia política en el programa, sus beneficios llegaban a los pobres. Algunos entrevistados creían que los grupos piqueteros intentaban incluir en el programa a personas que no satisfacían los criterios de elegibilidad (principalmente, sin dependientes). También pensaban que los grupos piqueteros vinculaban el acceso al programa con la participación en eventos políticos. Las opiniones negativas tendían a estar basadas en percepciones generales más que en conductas directamente observadas del programa. Muchos pensaban que el programa había sufrido debido al contexto político. 4.88 Durante estas entrevistas, los encuestados mencionaron varias áreas que podían mejorarse. Era necesario brindar más información sobre el registro de beneficiarios a nivel local, particularmente en cuanto a las razones por las que ciertas personas habían sido excluidas. El registro debía estar informatizado y ser accesible para su consulta a nivel local. Debía publicitarse la información sobre lo que estaban haciendo los beneficiarios en cumplimiento del requisito laboral a fin de fortalecer el apoyo público hacia el programa. Era necesario brindar más información sobre el programa a nivel comunitario. 4.89 En mayo el gobierno preparó un conjunto de acciones en respuesta a las debilidades e irregularidades identificadas en el programa. Entre estas pueden mencionarse una más estrecha supervisión, el diseño de un sistema de sanciones, mejoras en la difusión de información, obtención de números de identificación de todos los miembros de la familia a fin de hacer cumplir en forma más estricta los requisitos de elegibilidad, y más verificaciones cruzadas de las listas de beneficiarios con otras bases de datos. La nueva administración del Ministerio de Trabajo tiene el compromiso de hacer cumplir los requisitos de elegibilidad e informar periódicamente sobre los avances en la implementación de estas medidas correctivas. A continuación se sugieren algunas medidas adicionales para complementar dichas acciones. 63 Mejora del Programa Jefas y Jefes de Hogar 4.90 El programa fue diseñado como una intervención de emergencia que se iría reduciendo gradualmente a medida que se reactive la economía y se genere más empleo. Para que esto suceda, el nivel de transferencia que otorga el programa debe estar por debajo del nivel del salario de un trabajo similar entre los pobres. De acuerdo con los datos de la encuesta de octubre de 2002, el nivel salarial está sólo levemente por encima del monto de la transferencia del programa. Esta situación debe ser monitoreada para asegurar que la transferencia se mantenga yor debajo del salario de mercado prevaleciente para la mano de obra no calificada. Además, ya que los salarios difieren en las distintas regiones, las autoridades locales deberían contar con flexibilidad para reducir el nivel del beneficio en su área. Por otro lado, a medida que comience a elevarse el nivel de empleo en la economía, el Ministerio de Trabajo debe brindar apoyo para que los beneficiarios encuentren un empleo más estable, por ejemplo asistencia para la búsqueda de trabajo y orientación laboral. El gobierno también podría considerar vincular gradualmente la elegibilidad para el programa a la demostración de una activa búsqueda de trabajo y la falta de oportunidades laborales alternativas. 4.91 Inicialmente, en el diseño del programa se incorporaron elementos de un programa de transferencias condicionales -los participantes debían presentar certificados de inscripción escolar y salud de sus hijos. Sin embargo, en el programa no se incluyeron otros componentes tales como vínculos estrechos con proveedores de servicios y asesoramiento familiar, que se encuentran en programas similares de México y Colombia. En la Argentina, en la actualidad existe poca justificación para incluir estos requisitos en el programa dado que ya existe un programa de transferencias condicionadas (Familias) que se está expandiendo gradualmente en las áreas urbanas. 4.92 Además, es necesario mejorar la administración para garantizar que los beneficiarios satisfagan los requisitos de elegibilidad. A este fin se debe: • Expandir la supervisión de las municipalidades e imponer sanciones cuando se observan irregularidades constantes. • Brindar mensualmente a las municipalidades y consejos locales un listado de irregularidades proveído por SINTyS, para su corrección. • Instituir verificaciones anuales para controlar la calidad del proceso de inscripción en las provincias y algunas grandes municipalidades. Todo aumento sustancial en las inscripciones netas en las municipalidades debe ser investigado por el Ministerio de Trabajo. 51 En el programa de obras públicas que fue restablecido por el gobierno coreano durante la crisis financiera del este asiático, a medida que caían los salarios, se fue ajustando el salario de las obras públicas hacia la baja para asegurar que los participantes tuvieran el incentivo de aceptar trabajos regulares cuando éstos estuvieran disponibles. 64 • Hacer cumplir rigurosamente el requisito laboral. Se estima que un 20% de los beneficiarios podrían encontrarse en hogares de mejor condición. Además, muchos trabajan menos que el mínimo requerido de 4 horas por día. Los resultados preliminares indican que la mala aplicación del requisito laboral está afectando adversamente el desempeño del programa en cuanto a su llegada a los pobres y conduciendo a una distribución regresiva de las ganancias netas. 4.93 Tanto la eficacia como el apoyo público para un programa de subsidio al empleo dependen en gran medida del valor de los proyectos cubiertos. Inicialmente puede haber sido inevitable ampliar los tipos de actividades permitidas dada la necesidad de expandir rápidamente la participación en el programa. Sin embargo, ahora que la economía se ha estabilizado, deben hacerse esfuerzos para mejorar la calidad de las actividades laborales. Primero, el gobierno nacional debe cofinanciar el componente de materiales de los proyectos realizados en áreas pobres. Segundo, a medida que se reduzca el número de beneficiarios debe ajustarse el tipo de actividades que permiten satisfacer el requisito laboral a fin de favorecer a aquellas que tienen mayor valor y eliminar las que tienen poco o ninguno tal como los círculos de costura. 4.94 En el mediano plazo, el gobierno nacional debería considerar una responsabilidad compartida entre los distintos niveles de gobierno en cuanto a protección social. Por ejemplo, el gobierno nacional debería ceder la responsabilidad de implementar y financiar un programa de este tipo al nivel provincial o municipal, a menos que en una localidad el índice de desempleo supere el promedio nacional. También se requieren mejores esfuerzos de monitoreo para verificar en qué medida el programa llega a los pobres y la voluntad de modificar el diseño, financiamiento e implementación del mismo según corresponda. En el largo plazo el programa debería tender a ser más reducido, de mejor calidad y estar focalizado en un rol contracíclico para los pobres. El programa de transferencias condicionales Familias 4.95 Durante la segunda mitad de 2002 el gobierno comenzó a efectuar pagos a los beneficiarios de otro programa de asistencia social denominado Familias. Este es un programa de transferencias condicionales: se pagan subsidios a las familias a cambio del compromiso de los padres de participar en servicios educativos y de salud estipulados. El programa opera en las grandes zonas urbanas del país. Para fines de 2002, estaban participando unas 100.000 familias y para finales de marzo de 2003 el número casi alcanzaba las 175.000. El objetivo del programa es llegar a 275.000 para fin de 2003 y eventualmente a algo menos de 500.000. 4.96 El programa está diseñado de forma tal que es la madre de la familia la que recibe el subsidio, que se calcula por hijo. También se adoptan acciones definidas a nivel local para facilitar el acceso de las familias a los servicios de salud y educación necesarios. Entre los criterios de elegibilidad pueden mencionarse: (i) tener por lo menos un hijo menor de 19 años o una mujer embarazada; (ii) tener un ingreso que 65 no supere la línea de pobreza; y (iii) no recibir otro beneficio del gobierno. Ya que esto último incluye las asignaciones familiares y la cobertura de salud, en efecto se excluye a todos los que están en el mercado laboral formal. La ubicación de las familias por arriba o por debajo de la línea de pobreza se determina mediante un test de medios sustitutivos (SISFAM), que se aplica en vecindarios pobres. Además, cualquier familia que desee participar en el programa pero que no esté incluida en el registro de SISFAM debe inscribirse. 4.97 Los programas de transferencias condicionales tales como Familias están diseñado para abordar la pobreza estructural, mientras que los programas de subsidio al empleo (Jefas y Jefes) son más aptos para responder a cambios cíclicos en las condiciones económicas y sociales. Además de redistribuir el ingreso, el objetivo de las transferencias condicionales es asegurar la inversión en el capital humano de los niños en una situación en la que los hogares pobres podrían carecer de los recursos necesarios (y no pueden obtener crédito). El subsidio al empleo está mejor adaptado para ofrecer un sostén al ingreso de los que están dispuestos a trabajar pero no pueden conseguir un empleo de tiempo completo. 4.98 Ya que abordan necesidades diferentes, ambos tipos de programa deben formar parte de la red de seguridad social del gobierno. No obstante, a fin de asegurar la focalización en los pobres y un apoyo eficaz para los hogares pobres, la implementación de los dos programas debe coordinarse mejor a nivel local, lo que debe ser facilitado mediante una estrategia y un marco acordados a nivel nacional. Por ejemplo, sería razonable que las familias con numerosos hijos pequeños, particularmente las que tienen una jefa de hogar, fueran orientadas al programa de transferencias condicionales, en lugar de estar en el programa de subsidio al empleo. Estas familias están más afectadas por la "pobreza estructural" y con mayor riesgo de efectuar una inversión insuficiente en sus niños. Además, puede ser difícil para ellas cumplir con el requisito laboral. Esto también reduciría la presión sobre el programa Jefas y Jefes. La focalización geográfica del programa Familias (las grandes áreas urbanas) cubre exactamente aquellas áreas del país que a menudo tienen problemas para generar un número de actividades laborales para absorber en forma razonable a todos los que podrían satisfacer los requisitos de elegibilidad. Puede señalarse que el 20% de los beneficiarios del programa Jefas y Jefes son mujeres -la población objetivo del programa Familias. 4.99 El programa de transferencias condicionales también debe ser coordinado cuidadosamente con el programa existente de becas para estudiantes secundarios y con el sistema de asignaciones familiares. Los ahorros que produciría eliminar la duplicación de beneficios podrían usarse para extender la cobertura de las asignaciones familiares más allá de los trabajadores del sector formal. Finalmente, es necesario realizar una rigurosa evaluación de impacto del programa Familias a fin de fijar el nivel "correcto" de transferencia, asegurar que los recursos llegan a los pobres y que se logran los objetivos del programa, por ejemplo mejores indicadores de salud y mayores logros educativos. 66 Programas alimentarios 4.100 En respuesta a la crisis económica y social de 2002, el gobierno aumentó el gasto en programas alimentarios. Se han producido algunas mejoras con respecto al esquema anterior de compra centralizada y distribución de productos, no obstante los programas alimentarios continúan siendo caracterizados como apoyo al ingreso de las familias carenciadas en lugar de como intervenciones de nutrición. Parte del financiamiento fue transferido como subsidios en bloque a las provincias a través del Programa de Emergencia Alimentaria (PEA). Otra partida se aplicó a apoyar a los comedores comunitarios existentes en los conglomerados grandes más pobres, operados por organizaciones no gubernamentales o grupos comunitarios, destinados a grupos vulnerables, principalmente niños. 4.101 Hasta ahora no se ha realizado un análisis de la eficiencia con que funcionan los programas alimentarios: su grado de focalización, y en qué medida están logrando transferir ingresos a las familias. Más allá de su función como mecanismo de transferencia de ingreso, es cuestionable la utilidad de los programas alimentarios para resolver los problemas de desnutrición. Asegurar que los niños argentinos reciban una nutrición adecuada es una tarea que requiere la participación conjunta de programas de salud, educación y asistencia social.5 52El nivel de atención primaria de la salud participa, a través de controles periódicos, en la identificación de los niños que no están creciendo en forma adecuada. Los que comienzan a quedar retrasados con respecto a la curva estándar de aumento de peso requieren atención inmediata (inicialmente, asesoramiento a los padres). Los casos de desnutrición severa requieren hospitalización inmediata, seguida por un intenso trabajo social. Los centros infantiles y los centros de salud, trabajando en estrecha coordinación, con una activa participación de la comunidad, permiten detectar y hacer el seguimiento de los niños en riesgo. La provisión de leche fortificada a los menores de dos años que acuden a los centros de salud para ser vacunados y para control del crecimiento también sirve un rol útil: si bien en una situación de privación aguda esta ingesta adicional no permitirá prevenir la desnutrición aguda, puede ayudar a prevenir la desnutrición y la anemia crónica. El sistema educativo también puede desempeñar un rol, combinando sus propios programas de alimentación escolar con información y capacitación de los padres y alumnos. 67 5. ASEGURAR SERVICIOS DE INFRAESTRUCTURA EFICIENTES PARA EL CRECIMIENTO A. ANTECEDENTES Y MOTIVACIÓN 5.1 Diferentes estudios han demostrado que la infraestructura es un importante determinante del crecimiento económico. La elasticidad del PBI en relación con el stock de infraestructura en América Latina se ha estimado en torno al 0,15 para Bolivia, Colombia, México y Venezuela (Baffes y Shah, 1998), 0,23 para Argentina (Fay y Yepes, 2003), y 0,30 para Brasil (Ferreira, 1996). Por lo tanto, se estima que por cada punto porcentual de aumento del stock de infraestructura de Argentina, el PBI aumenta el 0,23%. Además, tanto en la Argentina como en Brasil se ha observado que la distribución geográfica de los stocks de infraestructura es un determinante significativo de la convergencia entre las regiones ricas y pobres -las inversiones en infraestructura en las áreas pobres reducen las desigualdades interregionales (Estache y Fay, 1995). 5.2 Hasta la década de 1980, los servicios de infraestructura en todo el mundo y en especial en los países en desarrollo, eran provistos predominantemente por empresas estatales, la mayoría de las cuales dependía en alto grado de los subsidios públicos para cubrir sus necesidades de inversión y, a veces, inclusive sus déficits operativos. Este drenaje del presupuesto, unido a una creciente falta de satisfacción con la calidad de los servicios públicos, contribuyó a un importante cambio de paradigma a fin de la década de 1980 y durante la de 1990. El nuevo modelo de provisión de infraestructura implicaba reestructurar los monopolios nacionales para abrir paso a la competencia allí donde fuera posible. La operación de los servicios se delegó en el sector privado con una variedad de esquemas contractuales y el Estado comenzó a concentrar su atención en la regulación de los aspectos de monopolio natural del sector, además de supervisar la transición hacia un mercado competitivo. 5.3 Argentina se ubicó a la vanguardia del movimiento global de reforma de los sectores de infraestructura,53 emprendiendo uno de los primeros y más amplios programas de privatización de los países en desarrollo, modificando drásticamente el rol del sector público y privado en la provisión de infraestructura (Tabla DI). Luego de la publicación de la Ley de Reforma del Estado (N° 23.696 de 1989), se reestructuraron y privatizaron el monopolio telefónico estatal, ENTEL, las compañías estatales de electricidad SEGBA, Hidronor, y AyEE y el monopolio estatal sobre el gas natural, Gas del Estado. Durante el mismo período se adjudicaron concesiones sobre la mayor parte de la red ferroviaria nacional, alrededor de un tercio de la red vial nacional y varios puertos y aeropuertos. Las provincias siguieron rápidamente la misma tendencia, adjudicando concesiones a empresas privadas para la distribución de electricidad en 11 provincias, además de los servicios de agua y saneamiento en la ciudad de Buenos Aires y 13 provincias (Tabla D2). En total, Argentina capturó el 5 Se define la infraestructura ampliamente para incluir la electricidad, petróleo y gas, agua y saneamiento, aeropuertos y puertos marítimos, telecomunicaciones, rutas y ferrocarriles. 68 11% de los flujos de capital a nivel mundial que se volcaron hacia los países en desarrollo durante la década de 1990, más que cualquier otro país en desarrollo del mundo con la excepción de Brasil (Izaguirre, 2002). 5.4 Las perspectivas con respecto al éxito de estas reformas de la infraestructura se encuentran polarizadas. Este capítulo comenzará resumiendo los logros de las reformas y proporcionará una crítica sobre su implementación. Con este telón de fondo, analizaremos las medidas adoptadas durante la reciente recesión. Finalmente, se sugerirán maneras de garantizar la sustentabilidad de los servicios de infraestructura. Sin una eficiente provisión de servicios de infraestructura, no es probable que el crecimiento sea sustentable y que mejoren los niveles de vida. Sin un crecimiento sustentable, no pueden tener éxito los esfuerzos para la reducción de la pobreza en el largo plazo. Logros de la reforma de la infraestructura 5.5 El programa de privatizaciones produjo sustanciales ahorros fiscales. En primer lugar, las 86 transacciones de infraestructura de la década de 1990 produjeron ingresos de U$S 12.100 millones. Segundo, se transfirió a los concesionarios privados alrededor de U$S 3.000 millones de deuda pública. Tercero, el gobierno nacional pudo eliminar los subsidios por valor de U$S 1.800 millones que había estado realizando a los proveedores públicos de servicios de infraestructura. Cuarto, los nuevos proveedores de la infraestructura privatizada generaron ingresos impositivos directos e indirectos de $ 4.500 millones en 2001 solamente -equivalente a alrededor del 1% del PBI. Finalmente, el gobierno federal recibió el pago de cánones por algunas concesiones -primordialmente en el sector de transporte -y recibió dividendos por sus acciones residuales en dichas compañías, muchas de las cuales tenían pérdidas antes de la privatización. 5.6 Como resultado de estas reformas, el gasto público consolidado en servicios económicos cayó de alrededor del 7% del PBI en la década de 1980 al 1,8% del PBI en 2001 y al 1,4% del PBI en 2002 (Gerchunoff et.al, 2003). A lo largo del mismo período, la participación de los servicios económicos en el gasto público total cayó del 25% a alrededor del 5%, lo que creó el espacio fiscal necesario para que la participación del gasto público asignado a objetivos sociales se elevara de aproximadamente el 50% en la década de 1980 a más del 60% en la de 1990. En el presupuesto de 2003, el gasto público en servicios de infraestructura representa sólo $ 3.000 millones, dos tercios de los cuales están asignados al sector del transporte para construcción y mantenimiento vial, y alrededor de la mitad se ejecuta en el nivel provincial (véanse la Tabla D3 y la Figura D1). 5.7 La asignación de gastos públicos para la infraestructura a nivel provincial no parece guardar una relación muy estrecha con las necesidades de inversión subyacentes. Por ejemplo, las transferencias de la Nación para la red vial provincial van desde $ 500 por kilómetro en Santiago del Estero a más de $ 6.000 por kilómetro en Tierra del Fuego. Cuando se suman los gastos provinciales, crece la disparidad: desde menos de $ 10.000 por kilómetro en Santiago del Estero a casi $ 50.000 por 69 kilómetro en La Rioja (Figura D8). Además, a nivel nacional, el monto gastado en mantenimiento vial varía enormemente de acuerdo con el régimen contractual, desde $ 1.000 por kilómetro bajo contratos de mantenimiento simple hasta $ 8.000 por kilómetro en el caso de contratos de rehabilitación y mantenimiento (CREMA) a $ 17.000 por kilómetro en contratos COT que incluyen mejoras y expansiones además de rehabilitación y mantenimiento (Figura D9). De igual manera, las asignaciones de la Nación para las inversiones en electrificación rural varían desde menos de $ 100 por habitante rural disperso por año en la provincia de Buenos Aires a más de $ 9.000 por habitante rural disperso por año en la provincia de Santa Cruz (Figura DIO). 5.8 Más allá de estos logros fiscales, las reformas realizadas en la Argentina han mejorado la eficiencia, la cobertura y la calidad de servicio en los sectores de infraestructura. De acuerdo con un estudio, el programa de privatizaciones de la Argentina creó mejoras de eficiencia cuyo valor presente se estima en 1% del PBI (Chisari et. al., 1999). Otros estudios encontraron avances en la productividad total de los factores de distintos sectores de infraestructura en el rango del 2 al 4% (Estache, 2003). Las mejoras en la productividad laboral fueron un sorprendente 250% en promedio en una muestra de los más grandes operadores privados (Figura 5(a)). La mayor parte de la mejora provino de grandes recortes en la fuerza laboral, que cayó al 25% de los niveles previos a la privatización. En las provincias también se produjeron grandes avances; por ejemplo, con la participación privada en los servicios de agua, la productividad laboral casi se duplicó en Corrientes y Santa Fe. 5.9 También ha habido sustanciales mejoras de cobertura y calidad de servicio. En el sector de las telecomunicaciones, el tiempo de espera promedio para una línea nueva cayó de casi 8 meses a apenas 3 días entre 1994 y 1999, mientras que su costo descendió de $ 1.500 a $ 200. Además, el índice de digitalización de la red creció del 13% al 100%, y el número de fallas cada 100 líneas por año descendió de 42 a 17. En la ciudad de Buenos Aires los cortes de electricidad se redujeron más del 65%, mientras que el porcentaje de clientes con presión de agua inadecuada cayó del 85% al 56% (CEER). Los mejores servicios de telecomunicaciones facilitaron el desarrollo del sector financiero. 5.10 En la Ciudad de Buenos Aires, el número de clientes atendidos desde principios de la década de 1990 a 2000 creció a una tasa anual promedio del 14% para las telecomunicaciones, el 11% para los ferrocarriles suburbanos y entre el 2 y el 5% en el caso de la electricidad, el gas, el agua y el saneamiento. Como resultado, la cobertura del servicio residencial de agua y telefonía (fija y celular) creció 15 puntos porcentuales desde 1993, mientras que la cobertura de electricidad y gas subió 6 puntos porcentuales. La evidencia de una reciente encuesta de hogares indica que estos avances de cobertura se concentraron primordialmente en la mitad inferior de la distribución del ingreso para todos los servicios, con la excepción de la telefonía celular (Figura 5(b)). Los mayores avances en la cobertura de agua y saneamiento, del orden de los 14 a los 37 puntos porcentuales, fueron consecuencia de la participación del sector privado en las provincias de Córdoba, Corrientes y Santa Fe. 70 5.11 Estos avances fueron posibles gracias a sustanciales aumentos en las inversiones privadas. Durante la década de 1980 Argentina invirtió en promedio $ 2.500 millones por año de fuentes públicas (Calderón et al., 2003). Desde mediados de la década de 1990, sólo el sector privado invirtió anualmente $ 5.200 millones en infraestructura, mientras la inversión pública caía a $ 1.500 millones por año. De acuerdo a Calderón et al., 2003, durante la década de 1990 Argentina logró financiar el 75% de sus requerimientos de inversión en infraestructura a través del sector privado -valores significativamente mayores a los de Brasil (53%), Chile (65%), Colombia (29%) y México (54%). La participación del financiamiento privado en infraestructura varió sustancialmente según el sector, de alrededor del 40% para rutas y agua, a casi el 100% para electricidad, gas, ferrocarriles y telecomunicaciones (Calderón et al., 2003). Figura 5: Mejoras de desempeño posteriores a la privatización -o-Aguas 500 Argentinas 35_+ Agua 450 - -a- EDENOR 30 400-- EDESUR -U- Saneam. 3502 Metrogas 20 Electric. ~15 M 250 --BAN--Gas 1001 200 _,_-4 Metrowias 5 --T ef cL o > o , c ~ c oTelet. 150-+-SUBTE 0 Fila 100 -e Telet4 - Telecom + Quintiles de ingreso celular - - Telefonica Fuente: Adaptado de CEER, 2002 y OPSM, 2002. Críticas a la reforma 5.12 No obstante estos sustanciales logros, el descontento público con el proceso de reforma de la infraestructura se ha incrementado a lo largo de la década de 1990. De hecho, una encuesta periódica realizada por Latinobarómetro determinó que en el año 2000 el 78% de los argentinos no estaba de acuerdo con la afirmación de que "la privatización de las empresas estatales ha sido beneficiosa para el país", comparado con el 50% en 1998. 5.13 Una de las principales críticas hacia la reforma de la infraestructura argentina se relaciona con la equidad para compartir las ganancias de eficiencia resultantes de la privatización entre los consumidores, los inversores y el gobierno (Estache, 2003). En última instancia, esto puede atribuirse a debilidades del sistema regulatorio y del diseño de las concesiones, que a menudo carecían de reglas para traducir las reducciones de costos en reducciones tarifarias. Además, los reguladores cedieron 71 una y otra vez a las presiones de renegociación del sector privado. Además, en algunas oportunidades la creciente carga impositiva aplicada sobre los sectores de infraestructura impidió que los consumidores percibieran las reducciones reales de las tarifas subyacentes. 5.14 Las instituciones regulatorias tienen diferentes grados de debilidad de acuerdo con el sector. En la electricidad y el gas, donde existen reguladores independientes, la experiencia ha sido buena, mientras que en el sector del transporte, en el que no existen reguladores independientes, la mayoría de los contratos fueron renegociados. Un estudio reciente determinó que el 42% de los contratos de infraestructura en Argentina fueron renegociados en el plazo de dos años, al margen de los mecanismos contractuales establecidos (Guasch, 2003). Esto debe compararse con un índice del 28% para América Latina en su totalidad. Las tasas de renegociación van del 80% para agua y transporte al 0% para energía y telecomunicaciones. Esta variación es totalmente congruente con la experiencia en otras partes de América Latina, excepto que el índice de renegociación para el sector del transporte es sustancialmente más alto en la Argentina que en cualquier otro país de la región. 5.15 Muchas de estas renegociaciones tuvieron resultados positivos para los concesionarios y primordialmente se tradujeron en reducciones en el pago del canon, reducciones de peajes o tarifas, y aumento del pago de subsidios (Tabla D4). El caso de las concesiones viales interurbanas por peaje es particularmente flagrante. Al año de firmados los contratos se eliminó el pago del canon original y se lo reemplazó por un subsidio público. A lo largo de los 12 años siguientes, se produjeron unas 20 intervenciones gubernamentales fuera del marco contractual original (Tabla D5), cada una de las cuales tuvo el efecto de reducir los peajes y elevar los subsidios públicos. Como resultado, el volumen anual de subsidios pagados creció de $ 18 millones en 1991 a $ 363 millones en 2003 (Figura D2). La reciente decisión del gobierno de dar fin a estos contratos en su fecha de vencimiento programada de octubre de 2003 brinda la oportunidad de dejar atrás esta problemática experiencia y buscar una base más sólida para el futuro de la red vial nacional. 5.16 Una queja común de los consumidores argentinos es que los precios de los servicios son elevados según las normas internacionales, y que esto es atribuible a la excesiva ganancia del sector privado, así como a la indexación según el US CPI que exigieron los inversores dado que era ilegal indexar los contratos según los índices de inflación local. El US CPI creció más del 15% entre 1995 y 2001 -un período en que la inflación interna en la Argentina fue cercana a 0% (FLACSO, 2002). Si bien los reguladores establecieron reducciones tarifarias para muchos sectores, en promedio estas han sido significativamente inferiores que las correspondientes ganancias en la productividad total de los factores (Tabla D6). Sin embargo, muchas de las tarifas de la Argentina son bajas según las comparaciones internacionales. Antes de la devaluación, las tarifas de gas se encontraban entre las más baja de la región, las tarifas de agua y electricidad estaban ubicadas cerca de la mitad del rango observado regionalmente, y las tarifas telefónicas estaban entre las más altas (Figura D3). En la actualidad, con las tarifas fijadas en pesos y un tipo de cambio de $3 por dólar, las 72 tarifas de los servicios públicos argentinos se encuentran entre las más bajas de América Latina. 5.17 Es escasa la evidencia empírica sobre la rentabilidad de los servicios públicos. En base a cálculos sencillos, Estache, 2003 encuentra retornos del 7-8% para el sector de distribución de electricidad, 6-11% para el de distribución de gas, 17-18% para el sector de las telecomunicaciones y 22% para el sector del agua. Como punto de comparación, los entes reguladores correspondientes han estimado un costo del capital de alrededor del 14% para el sector de distribución de gas y del 12% para el sector del agua. 5.18 Argentina se encuentra en una situación excepcional en cuanto a las tasas de impuestos indirectos que se aplican a las facturas de servicios públicos. Típicamente ascienden a alrededor del 28% en las facturas residenciales de agua y energía. Debido a la amplia variación de los impuestos provinciales y municipales, pueden alcanzar el 50% en algunas jurisdicciones. En una comparación con 20 países de la OCDE, Argentina es el país que tiene las más elevadas tasas de impuestos indirectos en el sector del agua, y se encuentra entre los cinco primeros en cuanto a impuestos indirectos para el sector de la energía (Figura D4). Estas altas tasas de impuestos indirectos pueden contribuir a explicar la percepción que impera entre los consumidores en cuanto a los altos precios de los servicios públicos. B. DESARROLLOS RECIENTES EN INFRAESTRUCTURA 5.19 La devaluación del peso y la crisis subsiguiente ha tenido impactos muy grandes sobre la situación financiera de los concesionarios privados de infraestructura. De acuerdo con la Ley de Emergencia N° 25.561 de enero de 2002, las tarifas de infraestructura, previamente expresadas en dólares, se convirtieron a pesos a la tasa de 1:1 y se congelaron en términos nominales durante todo el año 2002, aún cuando el peso cayó más del 70% y el índice de precios mayoristas local creció el 90%. A pesar del congelamiento de tarifas, el consumo de todos los servicios de infraestructura cayó alrededor del 10% durante 2002 (Foster y CEER, 2003). Los cortes por falta de pago del servicio aumentaron rápidamente y proliferó el uso de cuasi monedas para pagar de las facturas de infraestructura. 5.20 Como resultado, los concesionarios enfrentaron una seria disparidad entre su reducido flujo de ingresos en pesos y sus costos operativos y servicio de la deuda que mayormente están denominados en dólares. Esto llevó a que por lo menos 11 concesionarios entraran en cesación de pagos con respecto a un stock de deuda agregado de U$S 8.000 millones, lo que representaba aproximadamente la mitad de las deudas existentes denominadas en dólares. Otro resultado fue que S&P redujo su calificación del sector de infraestructura argentino de BBB (grado inversión) a CCC o D, bloqueando todo acceso a nuevo capital. Como consecuencia, se han recortado todas las inversiones salvo las más críticas, cayendo drásticamente los niveles de inversión agregados a un nivel estimado de $ 200m en 2002 en comparación con U$S 5.200 millones durante la década de 1990. A menos que la situación se resuelva 73 pronto, existe el serio peligro de que algunos concesionarios se retiren, mientras que otros seguirán sin invertir hasta que se restaure la credibilidad del marco regulatorio. Renegociación de contratos 5.21 A partir de la Ley de Emergencia se estableció una Comisión para la Renegociación de los Contratos de Concesión bajo la órbita del Ministerio de Economía, encargada de la renegociación de 59 concesiones que están bajo jurisdicción nacional. Originalmente se había programado que la Comisión completara el proceso de renegociación en 120 días; no obstante el plazo fue prorrogado y el progreso ha sido limitado. A nivel provincial se están repitiendo procesos de renegociación similares. 5.22 Hasta ahora la experiencia a nivel nacional varía significativamente entre las concesiones de servicios públicos y las concesiones de transporte. En lo que se refiere a las primeras aún no se han alcanzado acuerdos. Uno de los principales obstáculos de la renegociación ha sido la sensibilidad social vinculada con cualquier aumento tarifario, dadas las pérdidas de ingreso que ha sufrido una gran proporción de la población y la ausencia de todo mecanismo de "tarifa social" para proteger a los más vulnerables. En el sector de la energía, se hicieron varios intentos para otorgar un alivio interino a la situación a través de moderados ajustes tarifarios del orden del 10%, mediante decretos del Poder Ejecutivo. No obstante, los efectos de dichos decretos fueron suspendidos por los tribunales con el fundamento de que se había omitido el proceso de renegociación manejado por la Comisión. Otra área de controversia legal ha sido la naturaleza de la participación de los consumidores en el proceso de renegociación. En la actualidad está limitada a un único representante de los consumidores en la Comisión. Si bien la Comisión realizó algunos intentos de convocar a audiencias públicas, fueron impugnados judicialmente, y por ahora el canal de participación ha quedado limitado a documentos de consulta pública. 5.23 El sector del transporte tuvo mejor suerte. En el caso de las concesiones portuarias y de dragado, que tienen una base de clientes internacionales, las tarifas simplemente se redolarizaron, si bien algunos de los costos operativos habían caído medidos en dólares. Además, aun cuando las concesiones viales y ferroviarias están bajo renegociación, recibieron un respiro significativo gracias a mayores subsidios del Fondo Fiduciario de Infraestructura del Transporte -en la Tabla D7 se resume el estado de las renegociaciones. A pesar de no formar parte formalmente del proceso de renegociación, los operadores de los ómnibus metropolitanos también lograron subsidios compensatorios de cierta magnitud a través del Fondo Fiduciario de Infraestructura del Transporte. Esta política es polémica dado que existe un exceso de capacidad estimado del 40% en la red de ómnibus metropolitanos. Además, puesto que los subsidios son por pasajero, las rutas con mayor ocupación reciben pagos más elevados. 5.24 La creciente frustración de los concesionarios privados frente a las demoras en el proceso de renegociación impulsó a 9 de éstos a presentar reclamos por un total de U$S 4.000 millones ante el Centro Internacional para el Arreglo de Diferencias 74 referidas a Inversiones (CIADI), una filial del Grupo Banco Mundial (Tabla D8). Tres concesionarios más han iniciado el proceso de presentación de reclamos mientras que otros 40 están en la etapa previa de negociaciones amigables. Los inversores externos adquirieron el derecho de presentar dichos reclamos aún antes de haber agotado el curso de la justicia local, en función de los numerosos tratados bilaterales sobre inversiones que el gobierno argentino firmó entre 1992 y 2001. Sin embargo, al comienzo del proceso de renegociación, el gobierno impuso unilateralmente la obligación de abstenerse de iniciar cualquier acción legal contra el gobierno fuera del marco del proceso de renegociación. Estas acciones han creado un significativo pasivo contingente que amenaza la estabilidad macroeconómica e inhibe las nuevas inversiones. Proliferación de fondos fiduciarios 5.25 En los últimos años se ha recurrido en forma creciente a mecanismos extrapresupuestarios para financiar al sector de la infraestructura a partir de una variedad de tasas sobre el petróleo, el gasoil, el gas natural y la electricidad. Conjuntamente, estos fondos representaron el 40% del gasto público en infraestructura en 2002 (Figura 6(b)), valor que se supone que aumentaría al 50% en 2003. Se los usa primordialmente en el sector de la energía y del transporte para canalizar inversiones o subsidios operativos a operadores del sector privado bajo de esquemas de financiamiento muy complejos (Figura D5). Su drástico crecimiento en el último año se debe en gran medida a la decisión de brindar subsidios a los concesionarios viales interurbanos y al transporte metropolitano de pasajeros para compensar la devaluación. 5.26 Estos mecanismos extrapresupuestarios adoptan diferentes formas (Figura 6 y Tabla D9). En primer lugar, existen fondos específicos dentro del presupuesto general que totalizaron $ 638 millones en 2002. Entre los ejemplos más sobresalientes puede mencionarse el impuesto al petróleo, que está parcialmente asignado a las direcciones viales provinciales y nacional, y la sobretasa del mercado eléctrico mayorista que financia un fondo nacional de electricidad para el desarrollo de dicho sector en las provincias. En segundo lugar existen fondos fiduciarios que siguen el marco establecido por la ley 24.441 de 1994. En la actualidad existen seis fondos fiduciarios de infraestructura y se está considerando la creación de un séptimo fondo para el sector del agua. Los recursos canalizados a los fondos fiduciarios para los sectores de infraestructura se duplicaron de $ 872 millones en 2002 a $ 1.800 millones en 2003, de los cuales alrededor de tres cuartos fueron al sector del transporte. El más importante es el Fondo Fiduciario de Infraestructura del Transporte que se financia con una tasa al gasoil y que subsidia a los concesionarios viales interurbanos y al transporte metropolitano. Entre otros ejemplos significativos puede mencionarse el Fondo Fiduciario del Gas Patagónico y el Fondo Fiduciario para el Transporte de Electricidad. En tercer lugar existen créditos fiscales de los cuales el más significativo es el precio diferencial del gasoil para vehículos automotores de pasajeros, que representó $ 240m en 2002. También se han usado 75 créditos fiscales para financiar tarifas sociales de electricidad en la provincia de Buenos Aires, así como en los barrios carenciados del área metropolitana. 5.27 El uso de mecanismos extrapresupuestarios para financiar infraestructura también proliferó a nivel provincial. Solamente en la provincia de Buenos Aires existen tres fondos fiduciarios provinciales asociados con infraestructura. Tanto el Fondo Fiduciario de Infraestructura de Transporte Eléctrico como el Fondo Fiduciario Provincial de Compensación de Tarifas Eléctricas se financian mediante tasas en las facturas de electricidad y se usan para financiar respectivamente las inversiones en transporte eléctrico y las diferencias tarifarias entre los operadores de distribución y las cooperativas. De la misma manera, la provincia de Misiones tiene un Fondo Fiduciario de Obras Públicas que se financia con el 42% de la recaudación del impuesto provincial a los Ingresos Brutos, canalizando $ 42 millones para el financiamiento y operación del sistema de transporte público y los sistemas de recolección de residuos sólidos que están a cargo del sector privado. Como se indica en el siguiente capítulo, tales mecanismos de financiamiento extrapresupuestarios tienden a complicar la macropresupuestación y afectan negativamente la transparencia. Figura 6: El fenómeno de los mecanismos extrapresupuestarios (a) Evolución (b) Desglose sectorial 2000_1 Fondos especiales 100 1800 - -del Transporte 0 90% 1600 - 1400 8 * Fondos O 0 cii 70% a1200 especiales 1000 deEner g 800- Presupuesto 0%- 00 Nacional del 409 S600- Transporte30 400 21 Crédiitos fiscales 020%- ® 200 12Fondos fiduciarios Presupuestoextra presup. 0 Presupuesto 10Fondos espec. Nacional de intrapresup. 1999 2000 2001 2002 2003 Enerqía d0 Energía Telef. Transp. Agua Total @ Presup. general Fuente: Elaboración del personal del Banco en base a datos del MECON. 76 Subsidios y los pobres 5.28 Otra importante tendencia de los últimos años es el creciente volumen de subsidios a los concesionarios privados de infraestructura (Tabla DIO), que se cuadruplicaron de $ 422 millones en 1999 a $ 1.900 millones en 2003 (Figura 7(a)). Este fenómeno está estrechamente vinculado con la proliferación de los fondos fiduciarios -la proporción de los subsidios a la infraestructura que se financia a través de mecanismos extrapresupuestarios54 aumentó del 45% en 1999 al 98% en 2003. Otro cambio notable es el que se dio en la importancia relativa de los subsidios al transporte y la energía. Los subsidios al transporte, que representaban el 28% del total en 1999, ascenderán, según las proyecciones al 69% del total en 2003. 5.29 Este crecimiento es primordialmente atribuible al mayor gasto en los esquemas de subsidios existentes más que a la creación de otros nuevos. De hecho, el único subsidio nuevo introducido en este período es el de los ómnibus metropolitanos que representó $ 306 millones en 2002. Es notable que los esquemas de subsidios existentes se hayan beneficiado con aumentos sustanciales de recursos al cambiarse la fuente de financiamiento del presupuesto general a los fondos fiduciarios extrapresupuestarios. Por ejemplo, cuando se hizo el pasaje a fuentes extrapresupuestarias para financiar los subsidios al transporte en 2001, el gasto anual promedio del subsidio creció más de nueve veces para las concesiones viales y más del doble para las concesiones ferroviarias. 5.30 Si bien estos distintos subsidios absorben colectivamente un volumen sustancial de recursos, no están bien focalizados. Esto es particularmente desafortunado ya que la existencia de subsidios focalizados mitigaría la inquietud social suscitada por el proceso de renegociación y la necesidad concomitante de realizar ajustes tarifarios en servicios esenciales. Alrededor de tres cuartos de los recursos canalizados hacia los esquemas de subsidios existentes pueden caracterizarse como subsidios a la oferta, primordialmente de los operadores del transporte. Son equivalentes a una reducción implícita de $ 0,09 por pasajero de ómnibus, $ 0,14 por pasajero de subterráneo y $ 0,25 por pasajero de ferrocarril suburbano. Ya que estos subsidios benefician a todos los clientes, sin ningún intento particular de focalizar los recursos en los pobres, la distribución de dichos recursos está sesgada hacia los grupos de ingresos medios altos que son los usuarios predominantes de estos modos de transporte (Figura 7(b)) . En un estudio reciente se estima que los coeficientes de concentración de los subsidios que reciben los pasajeros metropolitanos son regresivos, comprendidos en el rango de 0,09 para el ferrocarril suburbano, 0,16 para el ómnibus y 0,36 para los subterráneos (Foster y CEER, 2003b). 5 Aún cuando la mayoría de ellos se registra en el presupuesto como gastos, están excluidos del proceso de decisión presupuestaria por cuanto son gastos automáticos en lugar de discrecionales. 77 Figura 7: Incidencia distributiva de los esquemas de subsidios en energía y transporte (a) Subsidio al Gas Patagónico (b) Subsidio al transporte urbano metrop. 35%- - $35 35% $2.00 Subsidio ~Subsidiose a l 30% $30 Mensual 30%- semana¡ promedio 2$1 .50 promedio 25% $25 25%- (multi-modal) 20% -$20 ~*-Porcentaje de 2 $1,00- Porcentaje de beneficiarios 15% beneficiarios 15*% -$15 10% $10 $0.50 - Porcentaje 5% 5%- $5 de subsidio - Porcentaje de ru0% -$0.00 subsidio 0% 50 1 2 3 4 5 1 2 3 4 5 Ouintil de ingreso Quintil de ingreso Fuente: Adaptado de CEER, 2002 y OPSM, 2002. 5.31 La mayoría de los restantes recursos aplicados a los subsidios pueden caracterizarse como subsidios a la demanda para el consumo de energía, focalizados en ciertas áreas geográficas, en base a criterios que poco tienen que ver con la pobreza (Foster y CEER, 2003b). Así, el 92% de los recursos del Fondo de Compensación Tarifaria de la Electricidad van a las provincias chicas del interior que tienen solamente el 44% de los pobres del país (Figura D6). De igual manera, el 100% de los recursos del Subsidio al Gas Patagónico se dirigen al extremo sur, que sólo tiene el 3% de los pobres de la nación. Además, se determinó que el Subsidio al Gas Patagónico tiene un coeficiente de concentración del 0,08, indicando que su efecto sobre la distribución del ingreso es levemente regresivo (Figura 7(a)). Visto desde una perspectiva nacional, el Subsidio al Gas Patagónico excluye al 95% de los consumidores de gas pobres de la Argentina, mientras que el 63% de sus beneficiarios no son hogares pobres. C. ASEGURAR LA SUSTENTABILIDAD DE LOS SERVICIOS DE INFRAESTRUCTURA 5.32 Aún antes de la devaluación, IDEA (2001) estimó que Argentina tenía el potencial de aumentar las exportaciones de cereales, petróleo, automóviles, madera, carne, pescado y hortalizas para 2010 en un rango del 50% al 100% (IDEA, 2001). Con posterioridad a la devaluación debería ser posible un crecimiento aún mayor de las exportaciones. Sin embargo, esto depende de que se efectúen sustanciales inversiones en toda la red de transporte, que van desde mejorar la disponibilidad de los caminos rurales bajo todas las condiciones climáticas para apoyar la extracción de los productos agrícolas hasta mejorar la capacidad de los enlaces viales, ferroviarios y fluviales en los principales corredores interurbanos, pasando por mejorar el acceso multimodal a los principales puertos así como perfeccionar las instalaciones terminales incorporando capacidad para la cadena de frío. Fay y Yepes (2003) observaron que Argentina necesita invertir alrededor de U$S 5.200 millones por año durante 2005-2010 para sostener el crecimiento proyectado del PBI. Este es 78 aproximadamente el nivel de inversión que se logró durante el auge de inversión privada en el período 1993-1998. 5.33 Estos niveles de financiamiento sólo pueden ser obtenidos por el sector privado. Para que esto ocurra, es necesario restaurar la confianza de los inversores en el país y, en particular, en el sector de infraestructura. A su vez, esto requiere concluir de manera satisfactoria el proceso de renegociación de corto plazo y abordar determinadas reformas de segunda generación. La alternativa de regreso a la propiedad y control públicos no es una opción deseable, dada la mayor eficiencia del sector privado, las muchas otras demandas que pesan sobre los recursos fiscales, y los problemas con la provisión pública de servicios. Lo que Argentina necesita es un mejor diseño del ordenamiento para la provisión público-privada de infraestructura, mejores disposiciones regulatorias, mejor gobernabilidad, mejor focalización de los subsidios y mejores esquemas institucionales para el financiamiento. A continuación se aportan algunas sugerencias para lograrlo. Marco del proceso de renegociación 5.34 Para que los concesionarios puedan reprogramar sus deudas necesitan contar con un acuerdo sobre el marco de más largo plazo según el cual se determinarán las tarifas. Hasta ahora el proceso de renegociación ha tendido a concentrarse primordialmente en medidas ad hoc de corto plazo. Sin embargo, es esencial la resolución de dos temas de más largo plazo. En primer lugar, se necesita un nuevo mecanismo para preservar el valor de las tarifas de infraestructura a lo largo del tiempo. El índice de precios al consumidor de los Estados Unidos, cuya conveniencia era cuestionable inclusive bajo el régimen de cambio fijo, es aún menos apropiado en la actualidad. Sin embargo, la Ley de Emergencia descarta toda forma de indexación, lo que potencialmente sería un problema para mantener la sustentabilidad financiera de los prestadores de los servicios. El segundo tema, de mayor complejidad, es cómo valorizar la base de activos de las empresas reguladas en un contexto pos-convertibilidad, que es un tema clave para la gradual restauración del equilibrio financiero de los concesionarios. 5.35 Un paso positivo reciente ha sido dar mayor participación a los entes reguladores en el proceso de renegociación, aunque sea en un rol de asesores. En muchos -pero no en todos los casos- el proceso de renegociación podría haber sido manejado dentro del marco regulatorio existente como una revisión extraordinaria de tarifas. De hecho, en el caso de la distribución de electricidad, se encontraba en curso una revisión tarifaria ordinaria en enero de 2002 que fue suspendida como resultado de la Ley de Emergencia. Si bien se ha extendido el período oficial de renegociación, será importante restaurar cuanto antes el normal funcionamiento del sistema regulatorio a fin de evitar un daño permanente a la credibilidad del proceso regulatorio. Redirigir los subsidios hacia los consumidores pobres puede ayudar en este sentido. 79 Redirigir los subsidios hacia los pobres 5.36 A lo largo de la década de 1990, en numerosas ocasiones se manifestaron preocupaciones sociales con respecto a las tarifas de infraestructura, lo que llevó al desarrollo de una amplia variedad de mecanismos de política social ad hoc para diferentes sectores en distintas jurisdicciones. Esto ha dado lugar a un mosaico de políticas sociales federales y provinciales para el sector de la infraestructura y engendró sistemas de subsidios que colectivamente absorben $ 940 millones (Tabla D1l). Si bien son recursos sustanciales, la evidencia empírica sugiere que no están siendo focalizados de manera eficaz en los pobres, y que por lo tanto en última instancia benefician a un conjunto de relativamente pequeño de grupos de interés (Foster y CEER, 2003b). Esto es particularmente desafortunado dada la urgente necesidad de instaurar un mecanismo para salvaguardar a los consumidores más vulnerables frente a cualquier aumento tarifario que pudiera resultar del proceso de renegociación. Los recursos que ya se dedican a políticas sociales de infraestructura podrían constituir una significativa contribución para financiar dicha red de seguridad, si se los reorienta de una manera apropiada. 5.37 En el mediano a largo plazo, se requiere un amplio análisis y diálogo sobre la mejor manera de ofrecer protección social a los pobres y vulnerables, planteándose qué combinación de políticas sociales -transferencias de ingreso y alimentarias, salud, educación y subsidios a la infraestructura, sistemas de jubilación y desempleo- es apropiada para Argentina. 5.38 En la actualidad, principalmente debido a la crisis, muchos servicios de infraestructura han quedado fuera del alcance de muchos hogares. Una encuesta de hogares realizada en octubre de 2002 determinó que el gasto en servicios básicos para el hogar (verbigracia, agua, electricidad, gas natural y telefonía) se ha duplicado como proporción del presupuesto familiar en relación con la situación prevaleciente en 1999, fecha en la que se había realizado la última encuesta nacional de gastos similar. En 2002, el gasto en servicios básicos representaba el 22% de los ingresos del primer quintil y el 16% del ingreso del segundo quintil, en contraposición con menos del 15% en países comparables (Foster y Araujo, 2001; Foster e Irusta, 2001). Ya que los aumentos tarifarios ulteriores elevarían más aún estas participaciones en el ingreso, los temas de asequibilidad adquieren una prominencia aún mayor. 5.39 Al mismo tiempo, como se vio anteriormente, en el sector existen subsidios considerables que en la actualidad no están focalizados en los pobres, en términos generales. Sería mucho más deseable usarlos, en cambio, para promover el acceso de los grupos de más bajos ingresos a los servicios de agua y saneamiento y gas natural, donde persisten aún sustanciales déficits de cobertura. En el caso del agua y el saneamiento, existe una evidente razón de salud pública para intentar lograr el acceso universal en las áreas urbanas. En el caso del gas natural, los que carecen de acceso sufren una desventaja económica significativa, dado que el sustituto más cercano, las garrafas de GPL, cuestan cinco veces por unidad efectiva de energía entregada. En ambos casos, los sustanciales cargos de conexión y las inversiones internas en el hogar asociadas con la conexión a la red representan una importante barrera de 80 acceso para los hogares de bajos ingresos. En consecuencia, los subsidios a la conexión parecerían ser una manera particularmente eficaz de llegar a los hogares genuinamente pobres de la Argentina. En un estudio reciente, mediante simulaciones se determinó que el coeficiente de concentración asociado con los subsidios a la conexión son fuertemente progresivos, con valores que van de 0,30 a 0,40, comparado con sólo 0,10 a 0,20 para los subsidios al consumo inclusive si están bien focalizados (Foster y CEER, 2003b). 5.40 En el caso del ómnibus y del ferrocarril, una transferencia de ingresos es una mejor alternativa pero el Gobierno podría considerar brindar un subsidio por viaje en las áreas que atienden a los pobres, en lugar de mantener el actual subsidio por pasajero. En el más largo plazo, sería deseable abordar el tema más amplio de los impuestos y subsidios del sector. De igual manera, existe poca justificación económica para el subsidio a la electricidad, un sector que soporta una pesada carga tributaria que en parte está destinada a subsidiar a los usuarios de bajos ingresos y las áreas deprimidas. No obstante, los impuestos no se usan a este fin. Además, las presiones por mantener bajas las tarifas para los pobres están obstaculizando la renegociación con los operadores eléctricos. Así, podría ser conveniente dedicar las sobretasas a la electricidad a congelar temporariamente las tarifas para quienes consumen por debajo de un umbral mínimo, permitiendo el aumento de las mismas para los otros usuarios. 5.41 Estimar el costo de dicha política es instructivo. Suponiendo que el objetivo sea mantener por debajo del 15% del ingreso el costo de las facturas de subsistencia de agua, saneamiento, electricidad y gas para los hogares pobres, el costo total de esta política sería de alrededor de $ 300 millones por año a los niveles tarifarios actuales. Si todas las tarifas aumentaran el 10%, el costo de la política subiría a $ 386 millones, mientras que un incremento tarifario del 30% generaría un costo de $ 559 millones. Reforma del marco regulatorio 5.42 La actual crisis económica brinda una importante oportunidad para iniciar una exhaustiva revisión pública del funcionamiento del marco regulatorio, con vistas a la construcción de un consenso con respecto a un paquete de reformas de segunda generación destinadas a resolver las deficiencias antes identificadas. La amplia disparidad en el desempeño de los actuales entes regulatorios de los distintos sectores de infraestructura demuestra que contar con un sólido diseño legal e institucional marca una verdadera diferencia en el desempeño subsiguiente y que dentro del entorno político argentino es posible desarrollar entes reguladores sólidos. 5.43 La solidez del marco legal e institucional para la regulación varía de manera importante si se comparan los entes tanto del nivel nacional como del provincial (Tablas D13 y D14). Los dos reguladores nacionales del sector de la energía -ENRE y ENARGAS- se destacan como instituciones regulatorias con las mejores prácticas en varios aspectos, (Tabla 11). En primer lugar, los entes regulatorios nacionales del gas y la electricidad se crearon por medio de leyes sectoriales. Esto se contrasta con 81 los demás entes regulatorios federales para el agua, las telecomunicaciones y el transporte, que fueron todos establecidos por Decreto. A nivel provincial parecería existir una mayor tendencia a establecer entes regulatorios por ley en lugar de por decreto, como lo demuestran los casos de Buenos Aires, Córdoba y Misiones. La ventaja de contar con una ley sectorial es que brinda una base clara para la autoridad del ente regulador, y limita las intervenciones políticas ad hoc. 5.44 En segundo lugar, en común con la mayoría de los otros entes, los entes reguladores de la energía se rigen por una comisión de cinco a seis miembros. En general, éstos son designados por el nivel más alto del Poder Ejecutivo. Sin embargo, en el caso del sector de la energía, los candidatos deben ser seleccionados por concurso y aprobados por el Congreso, lo que ayuda a garantizar un grado algo mayor de independencia política que en otros sectores. 5.45 Tercero, mientras que la mayor parte de los entes se financian a través de tasas regulatorias sectoriales, el sector de la energía es el único en el que el presupuesto de los entes debe ser aprobado formalmente y ejecutado a través del proceso presupuestario. Esto ayuda a fortalecer la rendición de cuentas y evita los conflictos de interés que podrían surgir cuando la magnitud del presupuesto del regulador depende directamente del nivel de las tarifas que este mismo determina. Tabla 10 : Evaluación del marco regulatorio argentino comparado con las mejores prácticas internacionales Mejores prácticas Electricidad y gas en Argentina Agua, telecomunicaciones y internacionales transporte Marco regulatorio Basado en leyes sectoriales del gas y Establecido a través de una variedad de establecido por ley. la electricidad. decretos ejecutivos. Ente de control autónomo Ente de control designado por el Ente de control designado directamente con alta capacidad técnica. Presidente, por concurso y con por el Presidente. aprobación del Congreso. Autonomía financiera y Financiado por tasas regulatorias, Financiado por tasas regulatorias, pero rendición de cuentas con presupuesto sujeto a aprobación sin rendición de cuentas presupuestaria. pública. del Congreso. Participación del Las principales decisiones se No existen canales formales (excepto consumidor en los procesos consultan en audiencias públicas, la para el sector del agua en GBA). regulatorios. que, sin embargo, no es muy eficaz en la práctica. 5.46 Otro problema institucional que afecta a todos los sectores regulados, en Argentina al igual que en toda América Latina, ha sido la muy limitada participación en el proceso regulatorio de representantes de los consumidores. La participación de los consumidores es universalmente problemática debido al problema de los "free- riders ". No obstante, en los países en desarrollo el problema se ve exacerbado por la ausencia de instituciones bien desarrolladas de la sociedad civil que representen la perspectiva del consumidor. Además, el marco regulatorio sólo brinda canales limitados para que se produzca esta participación. Si bien algunos sectores (en 82 especial la electricidad y el gas) contemplan las audiencias públicas, en la práctica este mecanismo no ha funcionado con demasiada eficacia. Un interesante ejemplo en el sentido contrario proviene de ETOSS, el regulador del agua de GBA, que recientemente introdujo un comité de consumidores que actúa como ente consultivo de la entidad. 5.47 Finalmente, en el programa de privatizaciones de 1990, el foco en la reforma regulatoria a menudo significó que se debilitara o soslayara la estratégica función de formulación de políticas del Estado. Este fenómeno -que ha sido bastante común en toda América Latina- ha tenido como resultado un completo vacío en lo que se refiere a planeamiento de largo plazo y a la definición de objetivos estratégicos para los sectores de infraestructura. El sector del transporte argentino brinda un ejemplo particularmente claro de este problema. Sería útil que se desarrolla una visión oficial del sector para aprovechar las sinergias y las complementaridades entre, por ejemplo, la infraestructura nacional y provincial, o entre diferentes modos de transporte. Reforma de la gestión de los mecanismos extrapresupuestarios 5.48 Desde una perspectiva macroeconómica, los mecanismos especiales de financiamiento se consideran problemáticos porque restringen la asignación óptima de los escasos recursos públicos entre diferentes metas sociales en competencia. También pueden reducir la transparencia. Sin embargo, existen distintos argumentos microeconómicos que a veces pueden justificar su uso. En primer lugar, brindan un medio para asegurar que los usuarios paguen por los servicios que reciben, por ejemplo, de la red vial. Segundo, ayudan a estabilizar el flujo de recursos para gastos de mantenimiento, que puede ser particularmente vulnerable a los recortes durante las contracciones fiscales aún cuando el abandono del mantenimiento habitualmente provoca costos muchos más altos de rehabilitación y molestias a los usuarios. Tercero, donde existe un cofinanciamiento público-privado de las inversiones de infraestructura, el mecanismo del fondo fiduciario puede brindar a los inversores privados garantías adicionales en cuanto a la continuidad del flujo de fondos públicos, reduciendo la percepción de riesgo vinculado con la participación. Cuarto, la creación de una fuente autónoma de financiamiento puede mejorar los incentivos para la gestión al aumentar la autonomía con respecto a interferencias políticas injustificadas. Como resultado, han sido ampliamente propuestos y aplicados en el sector vial con algún éxito. 5.49 En consecuencia, en la medida en que los mecanismos de financiamiento especial argentinos se concentren en financiar los componentes de bien público de la red de infraestructura (tales como las rutas y el transporte eléctrico) o subsidios con movitaciones sociales para los servicios de infraestructura operados por el sector privado (tales como subsidios a la energía o al transporte público), parecería existir un fundamento conceptual para su uso. Sin embargo, la justificación microeconómica de los mecanismos extrapresupuestarios depende de la existencia de disposiciones de control apropiadas que garanticen que los fondos estén eficazmente protegidos y sean utilizados con eficacia. La experiencia de los fondos fiduciarios en la Argentina revela determinados problemas de gobernabilidad que en muchos casos 83 son tan severos que contrarrestan totalmente cualquier ventaja conceptual que dichos mecanismos podrían ofrecer. 5.50 Si se desea que los mecanismos extrapresupuestarios continúen desempeñando un rol importante en los sectores de infraestructura argentinos, deberán ser revisados radicalmente. Esto es especialmente valedero para el Fondo Fiduciario de Infraestructura del Transporte que se destaca como el más importante de los mecanismos extrapresupuestarios, y también presenta las deficiencias más candentes en su diseño (Tabla 11). Como se indica en mayor detalle a continuación, entre las áreas a mejorar se cuenta el fortalecimiento de sus estructuras de gobemabilidad, una mejor salvaguardia de los recursos para los fines a los que están destinados, mejores y más transparentes reglas para la asignación de los fondos y mecanismos que garanticen la rendición de cuentas (Tabla D15). 5.51 En primer lugar, existe la necesidad de desarrollar entes de control autónomos con una representación sustancial de los grupos beneficiarios, tales como el sector privado y la sociedad civil. En la actualidad, los dos fondos más importantes (el Fondo Fiduciario de Infraestructura del Transporte y el Fondo Fiduciario de Infraestructura Hidráulica) no tienen absolutamente ninguna autonomía ya que son administrados directamente por una unidad del Ministerio de Economía. Algunos de los fondos de la energía tienen una representación con una base algo más amplia, con comités integrados por miembros del gobierno nacional y provincial. Sin embargo, solamente en el caso del Fondo Fiduciario de Infraestructura Regional existe algún grado de representación no gubernamental, si bien está integrada por un único miembro opcional de la Cámara Argentina de la Construcción. 5.52 En segundo lugar, es necesario fortalecer las medidas de salvaguardia de los recursos de los fondos fiduciarios, a través de una mejora del marco jurídico así como mediante la canalización de los recursos directamente a bancos comerciales. En la actualidad, muchos de los fondos fiduciarios menores tienen una base jurídica, sin embargo, los dos fondos más importantes fueron creados por Decretos del Poder Ejecutivo. Combinado con su débil estructura de control, esto los hace particularmente vulnerables a las modificaciones e interferencias políticas, incluyendo la recaptura de sus recursos para el presupuesto general. Por ejemplo, la Ley de Presupuesto de 2002 reaccionó frente a un superávit presupuestario de los Fondos Fiduciarios de Infraestructura del Transporte e Hidráulica requiriendo una transferencia no reembolsable a la Tesorería de $ 100 millones y $ 70 millones, respectivamente. A pesar de las apelaciones, las transferencias se realizaron. Otra ilustración del mismo fenómeno es la que provee la Ley 25.400 de 2001 que permite a las provincias desviar hasta el 50% de los recursos recibidos para el Fondo Nacional de Electricidad derivándolos a gastos generales, pero que en forma arbitraria se elevó al 100% mediante la Ley 25.570 de 2002. 84 Tabla 11: Evaluación del Fondo Fiduciario del Transporte Argentino con referencia a las mejores prácticas internacionales Características Mejor práctica internacional Fondo Fiduciario del Transporte de diseño Argentino Fundamento Mediante leyes individuales. Mediante el Decreto 976/01, y jurídico modificaciones subsiguientes. Disposiciones Entidad autónoma con representación Administración directa del gobierno sin de gestión mayoritaria de usuarios viales en el ninguna representación de usuarios viales, Directorio. inicialmente en el ámbito del Ministerio de Infraestructura, luego transferido al Ministerio de Economía. Relación con el Externo al presupuesto gubernamental. Oficialmente extrapresupuestario, pero en la presupuesto práctica crecientemente integrado con el público presupuesto gubernamental. Reglas de Reglas transparentes y establecidas Reglas de asignación modificadas cinco asignación de para la distribución entre organismos. veces en el primer año de operación fondos (consúltese la Tabla D17 para mayores detalles). Rendición de Normas y procedimientos financieros Las cuentas deben presentarse al Ministerio cuentas publicados y respaldados por auditorías de Economía, la Auditoría General está técnicas y financieras periódicas. actualmente considerando la necesidad de otras medidas. Fuente: Para las mejores prácticas internacionales, Gwilliam y Shalizi (1999) y Potter (1997). 5.53 Estos incidentes revelan que existe una dinámica político económica cíclica en estos mecanismos de financiamiento especial. Inicialmente surgen como instrumento para brindar financiamiento estable a necesidades de infraestructura de largo plazo. Sin embargo, al aumentar las presiones fiscales, la Tesorería encuentra maneras creativas de recapturar estos recursos para las necesidades presupuestarias generales; este es un proceso que facilitan las debilidades institucionales de los esquemas de gobemabilidad de estos fondos especiales, según ya se ha indicado. En ningún lugar se hace más evidente la naturaleza cíclica de este fenómeno que en la historia de los fondos viales de la Argentina, que muestra cómo se estableció el principio de la asignación especial de recursos para un fondo vial nacional que fue aplicado con éxito desde la década de 1930 a la de 1960, pero que en las tres décadas subsiguientes fue gradualmente erosionado y en definitiva abolido, para ser restablecido recién en 2000 (Tabla D16). 5.54 En tercer lugar, es necesario mejorar la transparencia con la que se asignan los recursos a distintos propósitos. Si bien todos los fondos tienen reglas claramente definidas para la asignación de sus recursos, en muchos casos estas reglas han sido sometidas a cambios discrecionales con el tiempo. El ejemplo más flagrante es el Fondo Fiduciario de Infraestructura del Transporte, cuyas reglas de asignación se modificaron cinco veces en un espacio de doce meses, mediante una serie de decretos y resoluciones ministeriales (Tabla D17). Como resultado, este fondo -destinado originalmente a financiar las nuevas inversiones viales- fue primero convertido en un esquema para subsidiar las concesiones viales existentes, y luego desviado 85 gradualmente hasta convertirse en una fuente de financiamiento para los servicios de transporte urbano y ferroviario (Figura D7). De igual manera, el Subsidio al Gas Patagónico fue recientemente ampliado dando cobertura a la región de la Puna ubicada en el noroeste aún cuando el fondo fiduciario original tenía como destino subsidiar solamente a los consumidores de gas de la región patagónica del extremo austral. 5.55 Cuarto, es necesario fortalecer la rendición de cuentas creando mecanismos de verificación pública para monitorear las necesidades generales de recursos para satisfacer los objetivos de política de los fondos, además de su uso eficiente y apropiado, y diseñar reglas específicas para manejar los déficits o superávits de financiamiento. Desde su creación en 1994, son varias las medidas adoptadas para mejorar la transparencia y la rendición de cuentas de los fondos fiduciarios. La Ley 25.152 de 1999 determinó la incorporación de los fondos fiduciarios en el presupuesto general, lo que se hizo por primera vez en 2001. También están obligados a presentar datos contables al Ministerio de Economía en forma periódica. La Ley de Presupuesto de 2002 introdujo otras modificaciones en el marco jurídico, caracterizando a los fondos fiduciarios explícitamente como entes del sector público, similares a las sociedades del estado. Sin embargo, estas reasignaciones y desvíos ilustran que los actuales mecanismos de rendición de cuentas no parecen estar funcionando de manera muy adecuada. 5.56 Para concluir, el desempeño del sector argentino de infraestructura mejoró de manera sustancial luego de su transformación en la década de 1990. No obstante, persisten los temas de equidad debido a las debilidades de los marcos regulatorios establecidos para proteger el interés público. La devaluación del peso y el subsiguiente congelamiento de tarifas han alterado completamente el equilibrio financiero del sector. El rumbo futuro requerirá el establecimiento de principios claros para los ajustes tarifarios de corto y largo plazo y el desarrollo de mecanismos de tarifa social que protejan a los más vulnerables. Los fondos fiduciarios brindan una base para dicha política social, pero para que puedan cumplir este rol será necesario reformular de manera radical sus procedimientos de focalización y sus mecanismos de gobernabilidad. Finalmente, la crisis brinda una valiosa oportunidad para evaluar el funcionamiento del nuevo marco establecido en la década de 1990, con vistas a la identificación de reformas de segunda generación, tales como la mejor gobernabilidad de los entes reguladores (llevando los sectores del agua, telecomunicaciones y transporte al nivel del sector de energía) y con un mayor rol para los consumidores en el proceso regulatorio. 86 6. GESTIÓN DEL GASTO PÚBLICO A. INTRODUCCIÓN 6.1 Un buen sistema de gestión del gasto público le brinda al gobierno los incentivos y los medios para promover la disciplina y la eficiencia fiscal. No obstante no ser un sustituto de la buena gobernabilidad, las instituciones fiscales pueden reformarse para alentarla y para elevar los costos de la desgobernabilidad. En el Capítulo 3 se sugirieron reformas del sistema de coparticipación así como la emisión de reglas fiscales que podían mejorar la disciplina fiscal y generar incentivos para la buena gobernabilidad y la eficiencia. En los Capítulos 4 y 5 se sugirió de qué manera la reforma de las instituciones presupuestarias podía promover la disciplina y la eficiencia fiscal. Este Capítulo se concentra en los cambios de los procesos y el marco presupuestario y la manera en la que pueden ayudar al logro de dichos objetivos. 6.2 El gobierno nacional tiene dos procesos presupuestarios, es decir, uno más del que un país bien gobernado debería tener. Por ley, tiene un proceso único que cubre al sector público íntegro; en la práctica también tiene un mosaico de excepciones y de arreglos especiales que debilitan la disciplina fiscal y la eficiencia. El sistema formal sigue una preparación, aprobación y ejecución normalizada del presupuesto anual y está anclado en un sistema integrado de gestión financiera, SIDIF, que controla el gasto dentro de los montos autorizados. Sus controles internos y externos han aumentado la transparencia. 6.3 Sin embargo, el sistema formal no da plena cuenta del gasto público. La discrepancia entre el déficit presupuestario informado y la acumulación de deuda pública (véase el Capítulo 2) es fuerte evidencia de que fuera del proceso presupuestario formal transcurre una actividad fiscal significativa. En muchos casos se la reconoce en leyes de consolidación de deuda que en forma retroactiva asumen obligaciones preexistentes explícitas o implícitas. El sistema presupuestario formal también se ve afectado por los fondos especiales, cuentas extrapresupuestarias, decretos de emergencia y otras prácticas que introducen rigidez en la asignación presupuestaria y debilitan el control financiero. La coexistencia de controles formales eficaces y válvulas de escape al control brinda un fuerte incentivo para migrar del sistema formal a los esquemas informales. 6.4 Esta siguiente sección proporciona una evaluación del proceso presupuestario formal, concentrándose en las deficiencias que impiden al gobierno usar el presupuesto para fijar un curso fiscal prudente y asignar los recursos públicos en respuesta a las cambiantes prioridades nacionales. La sección que sigue sugiere distintas reformas para racionalizar la gestión del gasto público. La clave se 87 encuentra en recrear un único proceso integral que de plena cuenta de todo el gasto y brinde una imagen completa y exacta de los déficits y la deuda. B. EL PROCESO PRESUPUESTARIO FORMAL Y EL ALTERNATIVO El mecanismo de control presupuestario 6.5 La presupuestación formal se inicia con la preparación del presupuesto anual, que es mayormente un proceso de arriba hacia abajo que dirige la Dirección Nacional del Presupuesto del MECON. Una vez aprobado por el Congreso, el presupuesto se implementa a través de una serie de controles destinados a asegurar que el gasto efectivo se mantenga dentro de los niveles autorizados. En una etapa temprana del ciclo presupuestario anual, la DNP asigna metas de gasto a cada Ministerio en consulta con la Jefatura de Gabinete. Las metas se imponen de manera unilateral, con poca intervención de las unidades ejecutoras y se basan primordialmente en proyecciones macroeconómicas, entre otras las proyecciones preliminares de ingresos del siguiente ejercicio. En función de las metas, las unidades ejecutoras presentan solicitudes de presupuesto, que a menudo exceden los límites asignados. Se inician entonces negociaciones con respecto a los montos que las unidades ejecutoras necesitan para operar durante el año siguiente. 6.6 Las grandes iniciativas de política tienden a tener lugar fuera de los confines del proceso presupuestario. Pueden presentarse en cualquier momento del año, ya sea por una decisión del gobierno o por legislación del Congreso. De hecho, la principal influencia del Congreso en el gasto se da a través de legislación sustantiva y no mediante la ley anual de presupuesto. Desde el momento en que recibe el presupuesto (a mediados de setiembre) hasta la aprobación final (diciembre), el Congreso realiza muchos ajustes, pero en su mayoría son menores y están todos sujetos a un veto parcial de la Presidencia. En general, el Congreso influye en la política presupuestaria a través de legislación sustantiva, promulgando leyes referidas a las jubilaciones, la salud, los impuestos y otros temas. Tanto el gobierno como el Congreso consideran la formulación del presupuesto más como un medio para financiar las actividades en curso que como una oportunidad para definir las prioridades y políticas nacionales. 6.7 La ejecución del presupuesto se inicia con la publicación de un decreto de distribución del gasto que especifica los montos asignados a cada unidad ejecutora. El decreto es seguido por cuotas trimestrales que limitan los compromisos en los que pueden incurrir las unidades ejecutoras y límites mensuales a los pagos que pueden ser procesados a través del SIDIF, el principal sistema de gestión financiera integrada del gobierno. Estas cuotas tienen en cuenta la recaudación de ingresos y la posición de caja del gobierno. El gasto real de los últimos años de la mayoría de los ministerios ha estado en el rango del 75%-95% de los gastos presupuestados (Tabla El). Las unidades ejecutoras saben que se les recortará su presupuesto operativo pero no conocen la magnitud del recorte y por lo tanto carecen de una certidumbre razonable en cuanto a los recursos que estarán efectivamente disponibles. 88 6.8 La presupuestación sobre una base de caja tiene efectos colaterales adversos: (a) Aumenta el costo de los bienes y servicios comprados por las unidades ejecutoras, ya que algunos proveedores explícitamente cobran distintos precios según la fecha de pago; otros sencillamente incorporan la demora esperada a los precios. (b) El personal de presupuesto de las unidades ejecutoras dedica una cantidad de tiempo extraordinaria a realizar malabares con sus libros, negociar con los proveedores y presionar a la DNP para obtener más dinero. (c) Da lugar a conductas poco claras, como esconder los pasivos y acumular la mora -en 2002, un ministerio tenía 100 millones de pesos de pasivos no informados, otro tenía 400 millones de pasivos válidos que no habían sido ingresados al SIDIF porque la unidad había agotado su cuota. (d) Las cuotas refuerzan la tendencia a considerar la reformulación del presupuesto como un medio para procesar los gastos operativos en lugar de considerarla como una herramienta para fijar el rumbo del gobierno -en algunos ministerios las cuotas de pago se agotan en el décimo mes. (e) Se afecta la transparencia cuando el presupuesto aprobado no es el que es implementado por el gobierno -los políticos tienen un incentivo para votar gastos mayores de los que el gobierno puede pagar y los gerentes tienen un incentivo para clasificar erróneamente las transacciones. 6.9 El proceso de gestión del gasto del gobierno es una aplicación minimalista de los procedimientos prescriptos por ley. Los ministerios dan cumplimiento a los términos de la ley pero sus acciones tienen poca relevancia con respecto a cómo se asignan y gastan efectivamente los fondos públicos. Los ministerios preparan planes estratégicos pero rara vez los usan al preparar sus solicitudes de presupuesto. Formulan un presupuesto trienal, pero prácticamente no se da ninguna consideración a los montos especificados para los últimos dos años y estos documentos quedan en el ámbito de la DNP. Los presupuestos de los ministerios están clasificados por programa, pero se trata de clasificaciones estériles que no están vinculadas con objetivos gubernamentales y que no se utilizan para seleccionar actividades que atienden a un mismo propósito. Las unidades ejecutoras recopilan datos sobre el desempeño, pero en la mayoría de los casos se trata de mediciones de la carga de trabajo; no informan de los resultados producidos por la acción gubernamental. Supuestamente los gastos se manejan sobre la base del devengado, pero el concepto del devengado aparentemente se refiere a los pagos y no a los pasivos. Escape del control presupuestario 6.10 Un estricto control del gasto discrecional brinda incentivos para escapar a fin de lograr un tratamiento más favorable y proteger los programas. Entre las rutas de escape se cuentan los fondos especiales para propósitos establecidos, la creación de fondos fiduciarios, el otorgamiento de autonomía financiera, la remoción de cuentas del presupuesto y el uso de decretos de emergencia. Estos esquemas debilitan significativamente la posición fiscal de gobierno, introducen rigidez en la asignación presupuestaria y obligan a una mayor restricción en la porción discrecional del presupuesto. Sólo alrededor del 12% del gasto anual se considera discrecional (Tabla E2). 89 6.11 A pesar de las disposiciones de la Ley sobre Administración Financiera de 1992 que desalentaba los fondos especiales, la práctica aún prospera y la porción del gasto nacional que se rige por las decisiones del presupuesto anual ha continuado declinando. Por ejemplo, la AFIP, la entidad recaudadora de los impuestos nacionales, tiene derecho a retener un porcentaje fijo de los fondos que recauda cada año. Otros recursos se derivan a fondos de seguridad social y otros propósitos sociales, inversión en infraestructura y distintos servicios suministrados por las provincias. 6.12 El gobierno tiene la facultad constitucional de autorizar gastos adicionales durante el año mediante decretos de emergencia, a menudo sin aprobación del Congreso (Tabla E3). A veces estos decretos se emiten una vez finalizado el ejercicio para legitimar gastos que ya se han producido. El recurso a los decretos se hizo más prevaleciente durante la crisis al colapsar el peso, lo que obligó al gobierno a canalizar recursos adicionales a ciertas actividades. El uso de decretos compromete la transparencia del presupuesto y puede abrir la puerta a los abusos. En contraste con el presupuesto ordinario que recibe una considerable atención pública y es revisado por el Congreso, los decretos (no obstante ser publicados) reciben mucha menos atención. El verdadero presupuesto emerge durante la ejecución y puede ser conocido sólo una vez finalizado el año fiscal. Presupuestar los compromisos y riesgos fiscales 6.13 Los problemas abordados en la primera parte del capítulo se encuentran dentro del sistema de presupuesto formal. En lo que hace a la disciplina fiscal y al uso eficaz de los recursos públicos, es mayor el riesgo que surge de la falta de capacidad presupuestaria para controlar los pasivos que resultan de los compromisos y riesgos fiscales (véase el Capítulo 2). Cuando estos pasivos se materializan típicamente se ignora el presupuesto, que queda inerme cuando el gobierno reconoce dichos pasivos. Lo que es especialmente preocupante es que muchos de los pasivos son implícitos; no son obligaciones legales. No obstante, el gobierno se ha sentido obligado a asumirlos. Por ejemplo, el gobierno nacional no tenía la obligación legal de financiar las deudas provinciales o pagar a los depositantes de más de $ 30.000 frente a la caída de un banco, pero las circunstancias políticas lo presionaron a hacerlo. Estas acciones no sólo exponen el gobierno al riesgo moral sino que también abren la puerta a las presiones de poderosos intereses. 6.14 A menudo dichos pasivos han sido reconocidos a través de legislación de consolidación de deudas, autorizando la emisión de bonos para determinadas obligaciones. En el pasado, esta legislación se plasmaba en leyes independientes pero recientemente se ha incorporado en la ley anual de presupuesto. Esto le permite al gobierno contar con una visión más completa de su deuda pero no fortalece la capacidad del presupuesto de regular dichos pasivos. La razón es que el proceso de consolidación de deuda reconoce los pasivos sólo una vez que deben ser consolidados y no con anterioridad. Por ejemplo, a través de la consolidación de deudas se asumieron pasivos del sistema previsional no capitalizado que previamente quedaban ocultos en las reglas de reparto. De igual manera, el gobierno reconoció la 90 obligación derivada del recorte salarial del 13% impuesto a los empleados públicos nacionales solamente en la ley de consolidación de deuda. 6.15 Además de sus propios pasivos, el gobierno nacional a veces financia los pasivos incurridos por las provincias. Después de la devaluación, las provincias eran incapaces de pagar sus deudas denominadas en dólares y se presionó al gobierno nacional para que las asumiera; a cambio exigió a las provincias el repago de la deuda, la restauración de la disciplina fiscal y la mejora de la gestión financiera a través de acuerdos bilaterales (Capítulo 2). En los acuerdos se establece un mecanismo de monitoreo para supervisar el cumplimiento de estas condiciones, pero el inadecuado estado de los sistemas de información financiera provinciales dificulta este compromiso. Muchas provincias carecen de sistemas de información financiera precisos y oportunos, y muchas no registran de manera apropiada los pasivos devengados. 6.16 El enredo de las finanzas nacionales y provinciales surge de una relación disfuncional entre los dos niveles de gobierno. Si bien tienen independencia constitucional, pocas provincias son fiscalmente independientes. Son independientes para incurrir en pasivos y dependientes para conseguir que la Nación financie sus deudas. Son independientes para gastar dinero, pero totalmente dependientes de la Nación para generar ingresos. Presionan activamente al gobierno nacional y al Congreso para obtener más fondos, ya que este camino les resulta más fácil que gastar menos o recaudar más. Solamente una reforma de la coparticipación de los ingresos entre la Nación y las provincias podrá superar este desequilibrio (Capítulo 3). C. MODERNIZACIÓN DE LA GESTIÓN DEL GASTO PÚBLICO 6.17 A fin de mejorar el sistema de gestión del gasto público argentino, se necesitan mejoras en tres áreas generales: • La macropresupuestación, que se concentra en el gasto a nivel agregado, especialmente en la relación entre los ingresos y los gastos totales, la sustentabilidad fiscal y la capacidad del gobierno para fijar e implementar restricciones presupuestarias. • El proceso de asignación presupuestaria, que se refiere al efectivo uso del presupuesto para promover el desarrollo económico y social del país y la capacidad del gobierno para derivar recursos de los programas menos eficaces a los más efectivos o de las prioridades menores a las mayores. • La eficiencia y el desempeño en los servicios, lo que tiene que ver con el costo, la calidad y la accesibilidad de los servicios públicos y la eficiencia en la gestión de las actividades públicas. Si bien las reformas no son difíciles de definir, su implementación no es fácil. Además, no es posible implementarlas todas de manera simultánea. Algunas pueden 91 ser implementadas de inmediato mientras que otras deberán esperar hasta que se produzca una fuerte recuperación económica. La prioridad son las reformas macropresupuestarias. Macropresupuestación 6.18 Como se mencionó en el Capítulo Cuadro 6: El proceso presupuestario en dos etapas de Suecia 3, las reglas fiscales Durante muchos años, Suecia tuvo un déficit presupuestario pueden ayudar a crónico, junto con crecientes niveles de gasto y de carga tributaria que estaban entre los más altos del mundo. A principios de la institucionalizar el exito década de 1990, el déficit fiscal del país alcanzó el 13% del PBI, de los PFO. Las reglas colocándolo en la 12° posición entre los 13 países miembros de la fiscales debaten la CE en una escala que mide la disciplina fiscal. Suecia reformó sus necesidad de preparar procesos presupuestario en 1996, lo que le permitió avanzar al 30 metas fiscales de mediano lugar. plazo. Esto puede El principal elemento de la reforma sueca es un proceso en dos hacerse dentro de un etapas. En la primavera, el gobierno establece un techo de gastos de mediano plazo para cada uno de los tres años siguientes. Este proceso presupuestario en techo se expresa en montos nominales y está subdividido en las dos etapas. En la primera principales 27 categorías de gasto. La primera etapa concluye con etapa se establece un la aprobación de los techos de gasto por parte del Parlamento. marco macroeconómico En la segunda etapa, el gobierno prepara un presupuesto anual y la mientras que en la legislatura vota sobre las partidas. Tanto el presupuesto como las segunda se preparan los partidas deben encontrarse comprendidos en los techos de gasto presupuestos anuales en aprobados, así como los montos asignados a cada una de las 27 línea con los totales áreas de gasto. En el Parlamento, la responsabilidad de aprobar partidas se asigna a distintas comisiones sectoriales, cada una de previamente acordados. las cuales tiene su propio techo. Las enmiendas presupuestarias Las dos etapas pueden que impliquen un aumento del gasto también deben encontrarse estar separadas por varios comprendidas en los techos. Estos límites explícitos y aplicados al meses, la primera en el gasto contribuyeron en gran medida al éxito fiscal sueco. período abril-junio que es actualmente el comienzo del ciclo de formulación del presupuesto, y la segunda en julio-setiembre. El concepto de proceso presupuestario en dos etapas fue introducido con éxito por Suecia a mediados de la década de 1990 en respuesta a una crisis financiera que produjo un déficit fiscal del 13% del PBI (Cuadro 6). 6.19 Las metas fiscales deben hacerse públicas y ser votadas por el Congreso. Es probable que las metas internas carezcan de apoyo político y de credibilidad, y que no puedan soportar los cambios en las condiciones económicas o en el sentimiento político. Las metas públicas deben fortalecer la vinculación de los objetivos fiscales con las proyecciones macroeconómicas. En términos ideales, los niveles agregados deben fijarse para un horizonte de 3 ó 4 años, desplazado progresivamente al comenzar cada nuevo ciclo presupuestario. La publicación de los marcos trienales, su revisión por el Congreso y la restricción del gasto presupuestado y efectivo dentro de los montos establecidos en el marco brindaría a los presupuestos de mediano plazo una mucha mayor prominencia que la que tienen en la actualidad, lo que alentaría mayor cuidado en su preparación. Los presupuestos plurianuales pueden ser los bloques constituyentes de un futuro marco de mediano plazo para el gasto (MTEF), 92 pero pueden carecer de características críticas que lleva tiempo desarrollar, por ejemplo estimaciones futuras confiables (líneas de base), el costeo de los cambios de política propuestos y adoptados, y la capacidad de las unidades ejecutoras para seleccionar distintas opciones programáticas. 6.20 Siguiendo con esta propuesta, una vez aprobado el marco, el gobierno estaría impedido de presentar un presupuesto que superara los valores agregados y el Congreso no podría considerar ninguna enmienda que determinara que se excedieran los valores agregados. Como se contempla aquí, si el marco adoptado en la primera etapa asigna montos distribuidos entre los sectores clave, tanto el presupuesto del gobierno como el del Congreso deberían encontrarse dentro de los límites sectoriales. Las modificaciones al presupuesto realizadas durante el año mediante decretos de emergencia u otros medios también deberían dar cumplimiento al marco acordado. Idealmente, el marco debería incluir una reserva para contingencias que podría utilizarse para financiar emergencias e iniciativas de política dentro de los valores agregados acordados. La focalización del superávit primario estructural le facilitaría al gobierno cumplir con sus compromisos durante una contracción económica o al producirse shocks externos (Capítulo 3). 6.21 Un marco es útil solamente si es integral. Por lo tanto, el marco presupuestario debería contar con estados financieros y otros informes relacionados con las cuentas extrapresupuestarias, los fondos fiduciarios, la mora, los avales, los compromisos fiscales y cualquier otro pasivo contingente que pueda emitirse o materializarse en el futuro próximo. El marco no sólo debe dar cuenta de los pasivos que ya se han incurrido o que podrían vencer o ser financiados, sino que debería ser un instrumento para regular el volumen de nuevos pasivos a asumir. Así, podría incluir los siguientes rubros: • La pérdida máxima y/o la pérdida esperada resultante de la emisión de nuevas garantías a ser emitidas por sector. • El total de garantías pendientes, por sector. • La deuda flotante y demás pagos atrasados. • Otros compromisos fiscales o pasivos contingentes. • El monto, plazo y condiciones de los tipos de deudas a ser consolidadas. • Una reserva para la ejecución de garantías y otros pasivos. 6.22 El marco se relacionaría con los compromisos y riesgos fiscales de la misma manera que con el gasto directo. Contaría con reglas sustantivas y de procedimiento similares a las aplicables a los gastos directos. En la práctica, las unidades ejecutoras presentarían las estimaciones de los pasivos junto con sus estimaciones de los gastos directos, explicando cada pasivo, su fundamento jurídico, el costo estimado para el gobierno, y la justificación económica o social del pasivo, las opciones a disposición del gobierno, etc. El gobierno podría desarrollar normas que desalienten la emisión de pasivos contingentes como sustituto del gasto directo y requerir un costeo objetivo de los riesgos. Idealmente, estas normas alentarían la distribución del riesgo 93 mediante el uso de copagos, deducibles y aranceles de originación, así como procedimientos que le permitan al gobierno recuperar las pérdidas. 6.23 En el Anexo 4 se incluyen mayores detalles de un marco financiero y contable para la presupuestación de pasivos contingentes, compromisos fiscales y otros riesgos fiscales así como ejemplos de lo que están haciendo algunos países. En lugar de apuntar a un sofisticado marco de gestión de activos y pasivos,55 sería preferible que el gobierno considere la preparación de un informe anual de todos los pasivos contingentes explícitos, especificando su obligación legal con respecto a cada uno, y estimando la probabilidad de pérdida y los montos que podrían adeudarse en los siguientes 3 años. Podría ser adecuado un abordaje simple para calcular la pérdida: en el informe se clasificarían los pasivos en función de niveles de riesgo alto, mediano o bajo y se asignaría una estimación de pérdida fija a cada categoría. Por ejemplo, a los riesgos elevados se les podría dar una probabilidad de pérdida del 90%, lo que quiere decir que el costo esperado sería dicho porcentaje de la pérdida máxima. A los riesgos medianos se les podría asignar una probabilidad de pérdida del 50%, y a los riesgos bajos del 10%. En los casos en que las pérdidas máximas pueden ser muy grandes, podría convenir asignarles pérdidas esperadas aún si el riesgo es muy bajo. La idea es asegurar que el gobierno tenga en cuenta el riesgo tanto cuando emite garantías como cuando presupuesta los pasivos contingentes pendientes. Varios otros países han incorporado los riesgos financieros en sus estados financieros y en el proceso de toma de decisiones. Cuadro 7: Formas alternativas de presupuestar los pasivos contingentes Sudáfrica El gobierno prepara un inventario de riesgos fiscales y estima la posible exposición presupuestaria. Nueva Zelanda Los pasivos contingentes se enumeran en un suplemento a los estados financieros auditados. Hungría En el presupuesto se destina una reserva a ejecuciones proyectadas durante el año fiscal. Canadá Los préstamos y garantías propuestos se analizan durante la preparación del presupuesto. Países Bajos En el presupuesto las garantías reciben el mismo tratamiento que los gastos directos. Estados Unidos Se estima el costo subsidiario de los préstamos y garantías de préstamo y se los presupuesta como un gasto. 6.24 Algunos de los riesgos fiscales son implícitos, lo que dificulta el tema. Por otra parte, contabilizarlos podría incrementar el riesgo moral y el costo para el gobierno; pero omitir su reconocimiento conduciría a que el gobierno subestime los pasivos que enfrenta y se encuentre con sorpresas fiscales. Quizás lo mejor sea que el gobierno dé cuenta de los pasivos implícitos solamente cuando (a) ya haya una importante expectativa de que tendrá que enfrentarlos, y (b) exista una baja probabilidad de que los intereses afectados se comporten de manera que incremente los costos para el gobierno. 6.25 De todas formas, tiene sentido que el gobierno ejercite la prudencia debida al asumir pasivos contingentes implícitos o explícitos. Si bien las garantías y otros 5 Véase Irwin et al., 1999. 94 pasivos contingentes pueden constituir instrumentos apropiados de política pública, su sobreutilización o su empleo sin una adecuada consideración de los costos futuros expondrá al gobierno a turbulencias fiscales en los años venideros. El gobierno no cuenta con recursos suficientes para funcionar como pagador de última instancia de la Argentina. Tendría sentido regular su exposición a los riesgos fiscales de la misma manera que se regulan sus compromisos de gasto directo. El establecimiento de un proceso presupuestario paralelo para los riesgos fiscales y su integración con los gastos directos en la etapa "de marco" podría ser una importante contribución para introducir disciplina en esta área de las finanzas públicas. La publicación de un marco presupuestario trienal también podría ayudar a tener en cuenta los compromisos fiscales de una forma más transparente. 6.26 Además de ser integrados en el marco presupuestario, los pasivos y gastos directos podrían ser consolidados en estados financieros, incluyendo un balance que sea conciliado con el presupuesto y que vincule claramente los cambios de los activos netos con el déficit presupuestario efectivo. Los estados permitirían explicar cualquier variación entre el déficit y el cambio de la deuda pública. Estarían suplementados por informes de pasivos contingentes, flujos de caja y otros datos financieros relevantes. Si bien el gobierno puede encontrar dificultades para el armado de un balance, este ejercicio es una parte vital del proceso de restauración de la salud fiscal, ya que los estados financieros brindan una exposición más completa de la situación financiera del gobierno que la que se encuentra en el presupuesto. 6.27 Inicialmente, el balance podría restringirse a los activos y pasivos financieros. El objetivo debe ser rendir cuentas de la manera más real y completa de las finanzas gubernamentales, en la medida que lo permitan los datos disponibles. Ya que muchas de las dificultades fiscales del gobierno provienen de pasivos no informados o no fundmentados, sería deseable que se devengaran todos los reclamos al Estado de este tipo. Así, inclusive si los ingresos se contabilizan sobre una base de caja, la mora en los gastos debería ser devengada. Esta doble norma puede presentar una imagen levemente más adversa de las finanzas gubernamentales de lo justificado, pero en vista de pasadas omisiones en el reconocimiento de pasivos, es mayor la probabilidad de que los estados financieros aún presenten un cuadro algo más favorable del que existe en realidad. 6.28 Debido a temas asociados con las privatizaciones, la aprobación de los estados financieros por parte de la Comisión de Cuentas Públicas del Congreso se ha visto demorada durante varios años. Es urgente que no se considere a los estados financieros como un asunto meramente técnico sino como un proceso que ilumina las transacciones y la condición financiera del gobierno. Es esencial la oportuna revisión y aprobación de las cuentas. Esta revisión debe considerarse una oportunidad para evaluar las finanzas gubernamentales, inventariar los pasivos y los riesgos que se han acumulado, determinar si las condiciones han mejorado o empeorado con respecto al pasado reciente y por qué razones y verificar la confiabilidad del sistema de información financiera. El logro de estos objetivos depende de acrecentar el rol y los recursos de la auditoría y usar la revisión legislativa como medio para resaltar las 95 debilidades materiales en el sistema de información financiera del gobierno y la exposición a los riesgos en las finanzas públicas. 6.29 Por lo menos a nivel nacional, sería apropiado que la auditoría produzca una evaluación anual de riesgos, comenzando con el riesgo financiero del estado y expandiéndolo con el tiempo a otras vulnerabilidades. En contraste con el gobierno, que debe ser circunspecto en lo que hace a pasivos implícitos, la Auditoría podría incluirlos cuando existe una probabilidad importante de que se conviertan en costos para el Estado. La evaluación formal de riesgo financiero es un instrumento útil para sensibilizar al gobierno frente a pasivos ocultos y para incitarlo a limitar su exposición. 6.30 Las provincias también deberían considerar el establecimiento de un proceso presupuestario en dos etapas. Sin embargo, tiene mayor prioridad fortalecer su información financiera. Sería sumamente deseable que cada provincia produzca estados financieros anuales siguiendo los lineamientos del gobierno federal. Deben tener un formato que facilite la consolidación con los informes nacionales, permitiendo un claro seguimiento de los flujos intergubernamentales. Por ejemplo, si el gobierno nacional tiene un activo que es una deuda que le deben las provincias, esta deuda debe aparecer como un pasivo por el mismo monto en los estados provinciales. Para las provincias más grandes podría considerarse la realización de evaluaciones de riesgo como la antes sugerida. Proceso de asignación presupuestaria 6.31 Como ocurre en muchos países, el gasto público argentino es extremadamente rígido. En consecuencia, las decisiones presupuestarias se concentran en la pequeña porción de lo que se considera discrecional, que a menudo tiende a ser gasto de inversión y determinadas transferencias discrecionales a las provincias. Sería deseable hacer lugar en el presupuesto a las iniciativas de políticas inyectando consideraciones estratégicas relativas a necesidades y oportunidades de desarrollo en las decisiones de gasto y alentando la reasignación de viejos a nuevos usos. Esta es una tarea difícil que requiere reestructurar el proceso presupuestario. 6.32 Para orientar el presupuesto hacia las iniciativas de política y las prioridades nacionales es necesario que se asigne esta responsabilidad a un organismo que cuente con poder suficiente para influir en la distribución del presupuesto. Una de las opciones sería ampliar el mandato del MECON pero es probable que tenga dificultades para reorientarse del control financiero a los temas de política, y quizás no sea ventajoso que lo haga. Una opción más atractiva sería reformular la Jefatura de Gabinete para convertirla en el organismo que lidere en la gestión del proceso de políticas, coordinando programas entre distintos ministerios, y revisando las asignaciones presupuestarias para determinar si están de acuerdo con las políticas nacionales. Sin embargo, la formulación y ejecución detallada del presupuesto deberán permanecer en el ámbito del Ministerio de Economía ya que los anteriores esfuerzos por transferir estas funciones a la Jefatura no fueron fructíferos. 96 6.33 La reforma constitucional de 1994 que dio lugar a la creación de la Jefatura le encomendó armonizar los procedimientos y políticas gubernamentales y preparar y presentar el presupuesto al Congreso. Sin embargo, la Jefatura no cuenta con la especialización técnica para preparar el presupuesto y depende del MECON en este sentido. Algunos han sugerido que debía asignarse a la Jefatura la responsabilidad principal de supervisar la ejecución presupuestaria, presumiblemente porque es en esta etapa que se fijan los gastos efectivos, especialmente en épocas de estrechez fiscal. Sin embargo, la Jefatura tiene mejor aptitud para la coordinación de políticas que para el trabajo técnico presupuestario. Asignarle a la Jefatura un rol de liderazgo en el desarrollo de políticas aumentará la probabilidad de que esta vital perspectiva sea considerada en el momento de formularse el presupuesto. 6.34 Para ser relevante en la formulación del presupuesto, la Jefatura podría brindar orientación sobre políticas a los ministerios durante la etapa de formulación del marco, antes de que éstos preparen los presupuestos detallados. Dado que es en esta etapa que se toman las decisiones presupuestarias a nivel agregado, la Jefatura debería emitir lineamientos que estén de acuerdo con el marco. Lo que es de igual importancia, en esta etapa la Jefatura podría explorar activamente oportunidades de reasignación que permitan ubicar las iniciativas de política dentro del marco. Trabajando conjuntamente con el MECON, la Jefatura podría estimar el impacto de los cambios de política en el presupuesto de mediano plazo para asegurar su integración dentro del marco. Inclusive sin contar con un MTEF, esto daría mayor relevancia al presupuesto en términos de políticas, manteniendo al mismo tiempo la responsabilidad fiscal, ya que la etapa de marco estaría separada del presupuesto detallado, el horizonte se extendería a 3 años y se calcularían los impactos presupuestarios prospectivos de los cambios de política. Proceder de esta manera permitiría avanzar a un MTEF en algún momento posterior de esta década. 6.35 Para que el gobierno pueda asignar los fondos de acuerdo con sus prioridades es necesario que el presupuesto contenga recursos no comprometidos y que los entes ejecutores tengan algún incentivo para tomar fondos de determinados programas y gastarlos en otros. Para que el presupuesto tenga margen para iniciativas de política, es necesario que haya más flexibilidad en los gastos a través de reformas que limiten los fondos especiales, fideicomisos, tratamiento preferencial de algunos organismos, cuentas extrapresupuestarias y otras prácticas que ponen determinadas porciones del presupuesto fuera de un efectivo control financiero. También es necesario racionalizar las relaciones fiscales con las provincias según se sugiere en el Capítulo 3 y limitar la práctica de financiamiento retroactivo de los pasivos. 6.36 No puede existir una nueva asignación significativa sin una reasignación significativa. No hay perspectivas de movilizar recursos para importantes innovaciones programáticas a menos que se desplacen fondos de los programas existentes hacia nuevos usos. Potencialmente la reasignación puede desatar conflictos políticos que deben ser manejados con sensibilidad, tomando debidamente en cuenta los intereses afectados. Si bien puede resultar tentador imponer las reasignaciones desde el centro -a través del trabajo sobre políticas de la Jefatura o las restricciones presupuestarias del MECON- es altamente probable que no ocurra 97 demasiada reasignación si la promueve el centro y la resisten todos los demás. Es común que los ministerios sectoriales prevalezcan frente a esfuerzos por despojar a sus programas de recursos. 6.37 En consecuencia, es sensato convertir la formulación del presupuesto en un proceso más participativo, que le brinde incentivos a los ministerios sectoriales para un uso más eficaz de los recursos. El incentivo más importante es que el ministerio que proponga desplazar fondos a un uso más productivo no sea penalizado con un recorte de su presupuesto. Una forma de alentar las reasignaciones es darle a cada ministerio una cota de recursos en la etapa de marco del proceso presupuestario y permitirle que modifique la combinación de programas al preparar las estimaciones detalladas en la segunda etapa del proceso, siempre que se mantenga dentro de los límites especificados. Se alentaría a cada ministerio a proponer reasignaciones con una razonable confianza de que no se recortará su presupuesto por debajo del total que le había sido presupuestado en el marco. La Jefatura y el MECON podrían revisar las reasignaciones propuestas. La Jefatura, para asegurar su congruencia con las prioridades del gobierno, y el MECON, para garantizar el cumplimiento de las restricciones presupuestarias. A medida que este esquema evolucione, la Jefatura podría mejorar su capacidad para el desarrollo de políticas y el MECON la suya para estimar el impacto presupuestario de los cambios de política. Estas capacidades son las que permitirán una exitosa implementación de un MTEF en los años venideros. 6.38 Al margen de la flexibilidad presupuestaria que se ofrezca a las unidades ejecutoras, será difícil restringir gastos rígidos a través de medios políticos ordinarios. Quienes se benefician de los fondos especiales, fondos fiduciarios y otros esquemas preferenciales lucharán para proteger sus intereses. Dada su mayor información y su vinculación con grupos de intereses, legisladores y líderes provinciales, a menudo contarán con la ventaja. Para facilitar la tarea política de la reasignación, el gobierno debería considerar el uso de procedimientos especiales que faciliten la reforma. Una idea sería contar con una comisión especial que proponga cambios en estas disposiciones, e incluir la propuesta en una medida ómnibus que sea oportunamente considerada por el Congreso. Esto no perturbará la estructura constitucional pero permitiría superar algunos de los obstáculos a la reforma. Las medidas extraordinarias tendrían que ser negociadas bilateralmente con las provincias afectadas, y a nivel colegiado con los líderes legislativos. Sin embargo, no pueden aplicarse medidas tales en forma continuada. El objetivo debe ser suprimir la rigidez del presupuesto para luego retomar a los procedimientos ordinarios. 6.39 Lograr una mejor correspondencia fiscal en las relaciones fiscales entre la Nación y las provincias, como se sugiere en el Capítulo 3, podría ayudar a controlar una de las fuentes de fugas. En la actual relación entre la Nación y las provincias, la capacidad del gobierno para mejorar la eficacia de los programas depende de la información que suministran las provincias sobre el uso que le dan a transferencias discrecionales. A menudo el gobierno nacional no está adecuadamente informado de cómo se han gastado en realidad los fondos asignados a las provincias para fines determinados. Si bien las reformas destinadas a lograr una mejor correspondencia fiscal en la relación Nación-provincias ayudará, el problema no se desvanecerá dado 98 que el gobierno nacional continuará prescribiendo políticas para muchos servicios que son provistos por las provincias y continuará suministrando fondos para ciertas actividades. Lograr una mayor uniformidad en los informes financieros y programáticos de las provincias ayudaría a reducir el problema. Podrían expandirse los requisitos de información especificados en los acuerdos bilaterales de financiamiento ordenado para comprender datos que vayan más allá de la condición fiscal de las provincias, incluyendo información sobre el uso que dan a los recursos que reciben del presupuesto nacional. 6.40 La rigidez presupuestaria no es un problema únicamente argentino. A la mayoría de los países le resulta difícil desplazar recursos de los programas menos eficaces a los más efectivos. En la mayoría, las viejas prioridades tienen ventaja con respecto a las nuevas. Argentina tiene una situación similar a la de muchos otros por cuanto existen necesidades urgentes de desarrollo, una base inadecuada de ingresos, y la necesidad de restaurar la confianza en las instituciones financieras internas. Lo que diferencia a la Argentina es el grado con que la crisis económica ha empobrecido a grandes cantidades de personas que habían alcanzado o aspiraban a un status económico de clase media. Sería importante que al mejorar la situación presupuestaria, el gobierno evaluara el gasto en términos de su impacto en la mitigación de la pobreza, ya sea a través de la redistribución del ingreso o la inversión en capital humano. Podría evaluar abiertamente si sus asignaciones presupuestarias son suficientemente pro-pobres; y si no lo son, podría utilizar los métodos que aquí se recomiendan para mejorar las asignaciones. La reducción de la pobreza no es la única medida de eficacia del gasto, pero a menudo se la ignora cuando otras consideraciones dictaminan las decisiones presupuestarias. Al margen de las reformas que se introduzcan en la formulación del presupuesto, las asignaciones no serán significativamente más eficaces si no reducen la pobreza. Gestión de los servicios públicos 6.41 Aunque sólo representan una parte pequeña del gasto total, los fondos asignados a los programas y organismos gubernamentales operativos influyen en la calidad de los servicios públicos, la eficiencia con la que son provistos, las relaciones entre los ciudadanos y el gobierno y la disponibilidad de recursos para fines discrecionales. Algunas de las reformas más innovadoras adoptadas en otros países en las últimas dos décadas se refieren a este aspecto de la gestión del gasto público. El objetivo central ha sido reorientar la gestión pública pasándola del control y el cumplimiento al desempeño y los resultados, mediante el expediente de otorgarle a los gerentes una amplia discreción en el uso de los recursos humanos y financieros y haciéndolos responsables de los resultados producidos. Entre las reformas contemporáneas pueden mencionarse el presupuesto basado en el desempeño, la tercerización y otros arreglos de tipo mercado, la creación de organismos autónomos y los contratos entre los líderes políticos y los funcionarios especificando los recursos a ser suministrados y los resultados esperados. 6.42 La gestión financiera es central. En la actualidad, la manera en la que se ejecuta el presupuesto degrada la eficiencia operativa. A medida que transcurre el 99 ejercicio, los gerentes tienen una incertidumbre constante con respecto a los recursos que tendrán en el futuro. Prácticamente lo único que saben con certidumbre es que no recibirán todos los fondos aprobados en el presupuesto. Al operar con cuotas trimestrales y mensuales, gran parte de su atención se dedica a llegar a la fecha de la próxima cuota. Como se analizó anteriormente, los ministerios de línea luchan con el MECON, hacen malabares con los pagos y acumulan moras no registradas. En estas circunstancias, la planificación y el cumplimiento de un programa de trabajo ordenado se hace casi imposible. 6.43 En la actualidad, lo que determina los recursos a disposición de las unidades de ejecución es el presupuesto ejecutado, no el presupuesto formalmente aprobado. Esta inversión de la práctica presupuestaria normal desalienta la preparación de presupuestos realistas e impulsa a los gerentes a actuar en formas que perjudican la posición financiera del gobierno pero que les permiten llegar al final del año fiscal. Una precondición para que mejoren los servicios y las operaciones es que se implemente el presupuesto tal como ha sido aprobado, sujeto a ajustes debido a circunstancias verdaderamente imprevisibles. El decreto de gasto anual debe servir a dos fines: (i) uniformar el gasto por trimestre para que los ministerios y organismos no se queden sin dinero antes de concluido el ejercicio; y (ii) reservar algunos fondos como protección frente a la baja de la recaudación y a otras contingencias. No debe constituir un medio para secuestrar los fondos asignados, excepto cuando la inestabilidad macroeconómica lo vuelva esencial. El decreto podría especificar asignaciones trimestrales provisorias que se ajustarían en las cuotas trimestrales finales a medida que avanza el ejercicio. Si las condiciones son favorables se podrían realizar ajustes al alza, mediante la liberación de fondos previamente reservados; cuando las condiciones son desfavorables, puede ser apropiado suplementar las reservas recortando las asignaciones por debajo del nivel fijado en el decreto anual. Con este esquema en funcionamiento, las unidades ejecutoras tendrían una razonable certidumbre de los recursos que recibirán, y el gobierno retendría la capacidad macroeconómica de corto plazo. 6.44 Al aliviarse las condiciones fiscales, el gobierno podría pasar a devengados trimestrales o directamente cancelar este procedimiento. Una vez que los compromisos han sido autorizados y correctamente ingresados en SIDIF, se podría procesar el pago de los pasivos de manera rutinaria. Idealmente, no debería haber límite al volumen de pagos presentados por las unidades ejecutoras pero si se considera que aún se requiere un límite para resguardar la posición de caja del gobierno, se lo podría establecer por trimestre y no en forma mensual. Operar sobre una base mensual puede ser imperativo cuando las circunstancias son extremas, pero no debe convertirse en el procedimiento operativo estándar. 6.45 El mal uso del "devengado" genera confusión en la acumulación de deuda flotante y otras moras. SIDIF, o un sistema sucesor, debe permitir el registro de los pasivos devengados, especialmente aquellos cuyo pago puede demorarse. No debe haber restricción para el devengamiento de estos pasivos; si la hubiera las unidades ejecutoras simplemente omitirán informarlos al gobierno hasta tener la capacidad de pagarlas. El gobierno podría mejorar los procedimientos para evitar la acumulación 100 de deuda flotante. Parece que el problema se presenta cuando las unidades ejecutoras tienen pasivos continuados, por ejemplo contratos de alquiler de oficinas o servicios suministrados en forma continuada durante todo el año. Los recursos para estos compromisos deben ser asumidos por anticipado y no cuando la unidad ejecutora presenta una factura al SIDIF. 6.46 La ejecución del presupuesto a través del SIDIF - el sistema integrado de información financiera del gobierno- ha sido un significativo logro para la administración pública. SIDIF fue uno de los primeros sistemas integrados instalados en América Latina; realizó importantes contribuciones para mejorar la exactitud y transparencia de las finanzas públicas y redujo el costo de procesamiento de las transacciones. Sin embargo, SIDIF necesita ser actualizado, tanto para incorporar tecnología como para reintegrar los subsistemas que se han desprendido de él en distintas unidades ejecutoras. Aumentando el número de unidades que cuentan con un SIDIF local, un sistema paralelo que usan para la gestión interna y que en algún punto anterior al procesamiento de los pagos alimenta los datos al SIDIF. Si bien es apropiado que los ministerios y los grandes organismos cuenten con subsistemas para su gestión interna, todos deberían considerar el uso de SIDIF o de su sucesor a lo largo de todo el proceso de gestión financiera. 6.47 Las provincias también pueden adoptar varias medidas para mejorar la integridad y oportunidad de sus sistemas de información financiera. En primer lugar, podrían tratar de aglutinar la responsabilidad de formulación del presupuesto, contabilidad y gestión de caja. En algunas provincias, en la actualidad la responsabilidad central de la gestión financiera está dividida entre un tesorero y una contraloría general que son legalmente independientes del Ministerio de Hacienda, lo que hace sumamente difícil una gestión financiera integrada. En segundo lugar, las provincias podrían acelerar el desarrollo de sistemas modernos de integración de información financiera. Algunas cuentan con ambiciosos proyectos en curso, pero ninguna tiene un sistema plenamente operativo. Tercero, podrían normalizarse las clasificaciones básicas y los requisitos de información para permitir la agregación de los datos financieros nacionales y provinciales y para facilitar el cumplimiento de las reglas y restricciones fiscales. 6.48 Se considera que la provisión de servicios y la operación del gobierno mejoran cuando los gerentes tienen flexibilidad en el uso de los recursos. Uno de los enfoques introducidos en el Reino Unido y en algunos otros países es establecer organismos autónomos y otorgarles una amplia libertad operativa para el cumplimiento de su misión. En los últimos años parecería que Argentina ha seguido este camino, a través de la creación de enclaves orgánicos, algunos dotados de sus propias fuentes de financiamiento a través de tasas a usuarios u otros ingresos. Dado el status favorable de estas entidades, otros organismos están pidiendo su libertad operativa. Sin embargo, no existe demasiado fundamento para esperar que su desempeño mejore en forma significativa. Se perciben dos defectos en el apuro por liberar a los organismos de los controles financieros y sobre el personal. En primer lugar, en dicho proceso no parece haberse prestado la debida consideración al grado de preparación de los organismos para autogestionarse. En segundo lugar, no se han 101 establecido disposiciones adecuadas para que rindan cuenta de los resultados. El proceso que ha dado lugar al establecimiento de un organismo tiene efectos considerables sobre su desempeño subsiguiente. 6.49 El gobierno cuenta con una base sólida para analizar el desempeño orgánico y conferir el status a estos organismos a través de la prueba piloto de contratos de desempeño en cinco entidades. Cada organismo participante negocia un acuerdo con el gobierno (y algunos también tienen contratos internos entre los gerentes de nivel superior y medio) especificando las expectativas para los años siguientes. Si bien no se trata de contratos legalmente ejecutables, sirven para impulsar al gobierno y al organismo en cuestión a discutir temas operativos, metas de desempeño y recursos. Tendría sentido que el gobierno establezca contratos de desempeño como precondición para la independencia de un organismo. Como alternativa, se podría adoptar es esquema que fue introducido en Tailandia, especificando una serie de "vallas" que un organismo debe superar antes de que se le otorgue su independencia operativa (Cuadro 8). Sea cual fuera el abordaje elegido, lo importante es que la autonomía se otorgue en función de una evaluación de la capacidad del organismo y a cambio de exigir una mayor rendición de cuentas de su desempeño. Cuadro 8: La creación de entes autónomos -Reino Unido y Tailandia A fines de la década de 1980, en el Reino Unido se lanzó el programa "Next Steps" (Próximos pasos) separando las funciones de provisión de servicios de las de fijación de políticas. Cada uno de los más de 130 organismos que fueron establecidos tiene una amplia libertad operativa pero debe rendir cuentas de su desempeño. Antes de su establecimiento, cada organismo tuvo que superar un extenso estudio de sus controles internos, las relaciones con el ministerio del que dependía, una evaluación de la capacidad de gestión, y fijación de objetivos y metas de desempeño. Se seleccionó a un ejecutivo para dirigirlo mediante concurso abierto, con un contrato a plazo fijo en el que se especificaban metas de desempeño. Además, cada organismo negoció con el gobierno un documento marco en el que se especificaba su misión y su discreción operativa. Finalmente, se hizo un estrecho seguimiento de cada organismo a través de evaluaciones periódicas del desempeño y de las metas anuales. En Tailandia se inició el esquema de "vallas" otorgando libertad operativa a los organismos en 1999 como parte de un quid pro quo: los organismos que satisfacen las vallas reciben mayor discreción en el uso de los fondos presupuestados; esta decisión se adopta para cada organismo en forma individual. Los que satisfacen los requisitos negocian un acuerdo de recursos con la Oficina de Presupuesto. Las "vallas" corresponden a siete áreas centrales de la gestión pública: planificación presupuestaria, costeo de resultados, compras y contrataciones, control de fondos y presupuesto, información financiera y de desempeño, gestión de activos y auditoría interna. Se realiza un análisis de "brechas" existentes en cada área, y el organismo en cuestión debe adoptar medidas para cubrir dichas brechas antes de recibir discreción operativa. 6.50 El gobierno no está preparado para la presupuestación en base al desempeño. Por una parte existen otros asuntos más urgentes que requieren prioridad; por la otra, no ha avanzado lo suficiente en la medición del desempeño como para presupuestar sobre esta base. Pero se puede mejorar la calidad de los servicios públicos adaptando algunas de las características de la formulación del presupuesto a este fin. Al preparar sus solicitudes de presupuesto, las unidades de ejecución presentan una 102 opción alta, media y baja. Los escenarios alternativos de presupuesto tienen poca utilidad salvo permitirle al gobierno mantener abiertas algunas opciones hasta una etapa posterior en el ciclo de formulación. Estas alternativas tendrían mayor valor si estuvieran asociadas con niveles alternativos de servicio, siempre y cuando, por supuesto, el supuesto vínculo entre los recursos y los servicios fuera confiable. Resultaría útil aún si las medidas del servicio probablemente se parezcan a las medidas físicas de carga de trabajo que normalmente recopilan muchas unidades ejecutoras. Si bien es muy deseable contar con mejores medidas, enfatizarlas en esta etapa podría impulsar al gobierno a invertir enormes esfuerzos en la medición del desempeño. Como uso de los escasos recursos resultaría más productivo mejorar la comprensión del gobierno con respecto a la manera en que los diferentes niveles de gasto afectan a los servicios. 103 一啊→“崗綱一馴一一一‘→～~~~,,&，用■目．’■■•國．••．■•．•．••國．闕■•叫•口••■■■■■．■•一一’一一一－------－→～～•• REFERENCIAS BIBLIOGRÁFICAS Agosta, R. 2003. "Aspectos Fiscales del Sector de Transporte en la Argentina". Mimeo, Departamento de Finanzas, Infraestructura y Sector Privado, Región de América Latina y el Caribe, Banco Mundial, Washington DC. Ahmad, E., y E. Mottu. 2003. "Oil Revenue Assignments: Country Experiences and Issues." Documento de trabajo del FMI W13/02/203, Washington, D.C. Argañaraz, N., J.M. Garzón, y M. Capello. 2003. "Federalismo Fiscal Argentino: un Análisis Comparativo con Australia y Canadá." IERAL - Fundación Mediterránea, Documento de trabajo, Serie sobre Política Fiscal, Documento No. 3. Baffes, J., y Shali, A. 1998. "Productivity of Public Spending, Sectoral Allocation Choices and Econornic Growth." 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Graduate Institute of International Studies, Geneva, y CEPR. 107 ANEXOS 108 ANEXO 1: DESCRIPCIÓN DE DISPOSICIONES RELATIVAS A LA COPARTICIPACIÓN DE LA RECAUDACIÓN IMPOSITIVA. 1.1 La figura que sigue ilustra en un diagrama la compleja trama de disposiciones de coparticipación de los ingresos y los impuestos. Los triángulos representan los distintos impuestos federales y el tamaño de los mismos es aproximadamente proporcional a su participación en los ingresos nacionales totales de 2002 -un año atípico. Debido a la devaluación y a la introducción de impuestos a la exportación, en este caso figuran de manera prominente los impuestos al comercio que hubieran aparecido como un triángulo muy pequeño en un gráfico de la mayor parte del período 1991-2001. 1.2 El gráfico muestra la división vertical de recursos ("distribución primaria") entre los dos niveles de gobierno. Debajo, aparece una breve descripción de cómo se distribuye entre las provincias ("distribución secundaria") su participación total. Esta distribución también es sumamente compleja, ya que a los distintos círculos/óvalos del gráfico adjunto se les aplican diferentes reglas. A continuación se exponen algunas explicaciones y aclaraciones de esta complicada figura. 1.3 Aproximadamente dos tercios de las transferencias automáticas a las provincias pasan por la burbuja de coparticipación neta que está en el centro del gráfico. La distribución de estos fondos entre las provincias se realiza de acuerdo con los coeficientes fijos de la Ley General de Coparticipación de 1988 (Ley 23.548). El monto fijo de $ 549 millones que se deduce del fondo de coparticipación bruta se distribuye de acuerdo con montos fijos entre un conjunto particular de provincias según lo acordado en el Pacto Fiscal de 1992. Sin embargo, la deducción del impuesto a las ganancias de $ 440 millones sigue la distribución secundaria de la Ley 23.548. 1.4 El 14% del "Impuesto a las ganancias neto" que va a las provincias comenzó como un beneficio especial para la Provincia de Buenos Aires, por el que se destinaría el 10% a dicha provincia para atender las urgentes necesidades sociales de las áreas suburbanas circundantes a la Ciudad de Buenos Aires, pero se fijó un máximo de $ 650 millones y cualquier excedente del 10% por encima de este monto estaba destinado al resto de las provincias, mientras que otro 4% se repartía entre el resto de las provincias directamente. En consecuencia, en realidad el 14% va a las provincias, recibiendo la Provincia de Buenos Aires $ 650 millones (obsérvese la línea punteada en el gráfico) y el resto de ese 14% va a las demás provincias. No obstante, la participación del 10% por encima de $ 650 millones se distribuye de acuerdo con un Índice de Necesidades Básicas Insatisfechas (NBI), mientras que el 4% directo se distribuye de acuerdo con los coeficientes fijados en la Ley 23.548. 1.5 Los fondos especiales de infraestructura que reciben los impuestos a los combustibles ya no están vinculados a dichos sectores; por esta razón se presenta un círculo punteado que los une. No obstante, la separación de estos fondos continúa siendo relevante en términos de la distribución secundaria, ya que cada fondo tiene sus propias reglas para la distribución a las provincias. Los ATN son fondos discrecionales; sin 109 embargo, el fondo en sí tiene un financiamiento automático garantizado que proviene de una variedad de fuentes, como se presenta en el cuadro. 1.6 Si bien la figura es muy complicada, lo sería aún más si no se hubieran realizado ciertas simplificaciones. Por ejemplo, se ha omitido del cuadro un régimen especial de "impuesto unificado" para la pequeña empresa (monotributo) ya que sus ingresos son muy bajos. En general, los otros impuestos pequeños, que incluyen, por ejemplo, el impuesto interno al tabaco, ingresan directamente al fondo bruto de coparticipación. A los fines de la simplificación, otra omisión es la que se refiere a los $ 3 millones que anualmente se deducen del impuesto a los bienes personales y se asignan al Centro Nacional de Transplante de Órganos - antes de la distribución de los fondos que se muestra en el gráfico. Existen también unos pocos impuestos pequeños con reglas especiales que no se incluyeron tales como el "impuesto de estadística" que está reservado al gobierno federal (y que comprende una participación especial para el organismo que elabora las estadísticas comerciales) y el impuesto de emergencia sobre los deportes y los juegos de azar. También existen otros impuestos más semejantes a tasas que pagan los usuarios que están destinados a determinados organismos en especial. Un ejemplo es el impuesto aeroportuario. En el gráfico que sigue estos "triángulos" serían sumamente pequeños y por lo tanto, fueron excluidos. 110 ARGENTINA: DISPOSICIÓN DE COPARTICIPACIÓN DE IMPUESTOS E INGRESOS NAFTA Y GAS NATURAL (desde mayo de 2002) 42 29% OTROS IMP. IMPUESTO INTERNOS E A LAS IMP. DE GANAN- 29% IVA COPARTIC. IMPUESTO A \.CIAS LAS VIVIENDA TRANSAC MP. A LAS 10% VINAN GANAN. NEO RESTO 0% ELEC. 0% 100 6420/ 2%VIL 'EEC 70/ "COPARTICIPACIÓN BRUTA" 149 $ 20 M 30% 8951 / $ 549 M $440AMN...0INFR4A. 89 ~42/ COPARTICIPACIÓN NETA AN10 11% r 57% $ ,$120 M GOBIERNO ýACIONAL PROVINCIAS TESORERíA EUDA 100% $ 650 M: JUBILACIONES PROVINCIA 100% Y PENSIONES DE BS.AS $ 157 M ...... .... ............ .... ........ 94% 6% IMPUEST .. AL CARGAS. COMECIOGAS OIL Y 94 SOCIALES IMPUESTO A OTROS NACIONALES LOS BIENES COMBUSTIBLES PERSONALES ANEXO II: IVA/CVAT NACIONAL/SUBNACIONAL CON PRINCIPIO DE DESTINO -ALTERNATIVAS CVAT Y VIVAT II.1 El debate académicoa, que se originó primordialmente en América Latina, considera en la actualidad que un IVA provincial o una sobretasa al IVA es una alternativa prometedora como tributación con una base amplia. En los niveles intermedios de gobierno las características generales relativas al IVA provincial con respecto a las cuales parece estar surgiendo un consenso es que debe (a) estar basado en destino; (b) tener una tasa cero en las ventas interprovinciales para las provincia de origen, con pago diferido en la provincia de destino (a la europea); (c) permitir que las provincias fijen su propia alícuota; (d) incorporar un nuevo "IVA de compensación" nacional sobre el comercio interprovincial para reducir los incentivos de evasión del IVA provincial; y (e) aplicarse en paralelo al IVA nacional en todas las transacciones (con reembolso para las exportaciones al exterior). Esta idea se apoya en propuestas que han surgido tanto en Brasil como en Argentina para un IVA compartido o IVA partilhado así como el IVA dual que actualmente funciona en la Provincia de Québec, Canadá. Los investigadores que estudiaron los temas de implementación han sugerido principalmente un par de opciones: (1) el IVA Compensado o "CVAT"; o (2) el IVA Variable Integrado o "VIVAT". A. CVAT 11.2. En las ventas dentro de una provincia, el IVA provincial se cobraría conjuntamente con el IVA nacional tradicional. En las ventas de una jurisdicción a otra, no se cobraría IVA provincial en la provincia de origen (alícuota cero) sino al producirse la venta final (o la siguiente etapa de la venta para la producción) en la provincia de destino, momento en que se aplicaría la alícuota del IVA de la provincia de destino (pago diferido). Para eliminar el incentivo de que los hogares (consumidores finales) de otras provincias se hagan pasar por comerciantes inscriptos, se aplicaría un "IVA de compensación" (CVAT) a todas las ventas interprovinciales - a hogares o a comerciantes inscriptos. El "IVA de compensación" no sólo desalentaría la evasión sino que también establecería una cadena de créditos cuando se transporta mercadería de un comerciante inscripto a otro traspasando una frontera, manteniendo así las características más deseables del IVA.a El "IVA de compensación" parece resolver casi todos los problemas que se describen en el Capítulo 3. En Québec no se usó CVAT, y la eficacia en la aplicación del IVA nacional concurrente parece ser suficiente para resolver este problema de cumplimiento. Probablemente esta característica institucional canadiense no exista en la Argentina. 1.3 Un sencillo ejemplo numérico tomado de McLure, 1998 ilustra el funcionamiento del CVAT (véase la figura al final del anexo 11). El CVAT no produce ningún ingreso a Varsano (1995, 1999); Fenochietto (1998 A,B,C,); FIEL (1998); McLure (1998), Bird (1999), Bird y Gendron (1998); Piffano (1997); Gonzalez Cano (1996); Silvani y dos Santos (1995); y Poddar (1990). a Varsano (1999) se refiere a esta cualidad del CVAT como la "pequeña barca" (o barquinho) que transporta los bienes a través del río (la frontera), permitiéndoles llegar a la siguiente jurisdicción libre de impuestos provinciales, pero con un crédito apropiado para el IVA nacional de "compensación" (crédito del CVAT). 112 neto sobre las ventas entre comerciantes inscriptos. Solamente se produciría una recaudación efectiva al realizarse ventas a comerciantes no inscriptos (por ejemplo en ventas por correo a consumidores finales de otras jurisdicciones). En este ejemplo, se suman 100 pesos de valor agregado en cada una de las tres etapas. La venta interjurisdiccional se produce entre la etapa 2 y la 3. La alícuota del IVA nacional es del 20%, la provincia A tiene una alícuota del 4%, y la B del 8%, y la alícuota de CVAT es del 6%. Tabla II 1: Ejemplo de IVA provincial/CVAT Cálculo del impuesto (IVA sobre ventas; crédito por IVA de Transacciones insumos; responsabilidad neta de IVA) (compras, Ejemplo con una Eiemplo de dos provincias ventas, y valor provincia (B) agregado) Imp. Prov. Impuesto Nacional (A) (B) Compen- Nac. Nac. total Imp. Imp. satorio ordinario Prov. Nac. Etapa 1: (Todas las etapas de B) (Esta etapa ocurre en la provincia A) a. Compras/Créditos 0 0 0 0 n.a. na. 0 0 b. Ventas/Impuesto 100 8 20 4 n.a. n.a. 20 20 c. Valor agregado/impuesto e esta etapa 100 8 20 4 n.a. n.a. 20 20 Etapa 2: a. Comiras/Créditos 100 8 20 4 n.a. n.a. 20 20 (d=b) b. Ventas/Impuesto 200 16 40 (Venta interprovincial de A a B) 0 n.a. 12 40 52 c. Valor agregado/impuesto 100 neto en esta etapa 8 20 -4 n.a. 12 20 32 (f=e-d) Etapa 3: (Esta etapa ocurre en B) a. Compras/Créditos 200 16 40 n.a. 0 12 40 52 (g=e) b. Ventas/Impuesto 300 24 60 n.a. 24 n.a. 60 60 c. Valor agregado/impuesto 100 neto en esta etapa 8 20 n.a. 24 -12 20 8 (i=h-g) Impuesto total 24 60 0 24 0 60 60 (i = c+f+i) Source: McLure (1998). II.4 A continuación se presenta otro ejemplo. En este caso, un fabricante de vino barato a granel compra uvas en otra provincia, le vende vino a minoristas de su propia provincia y de otra, y se producen ventas a consumidores finales en las dos jurisdicciones. En el gráfico que sigue se indican las tasas supuestas en los distintos casos. Se trata únicamente de valores supuestos a fin de ilustrar cómo funcionaría el sistema. No deben ser considerados estimaciones de cuál debiera ser la alícuota de las provincias que se mencionan. En particular, probablemente un IVA combinado de más del 27-29 por ciento sería demasiado alto. 113 ETAPA 1: Productor de uva de Mendoza Suponendo: vende $ 100 de uvas a fabricante de vino a granel de Mendoza: IVA M 6 IVA Nacional 21 A~ [VABa As IVA Provincial 6 Ahmmuo CVAT- 7 ETAPA 2: El fabricante de vino a granel produce $ 200 de vino, y le vende $ 100 a un comercio local de Mendoza, y $ 100 a un comercio de la Prov. de Buenos Aires Al comercio de Al comercio de Buenos Aires $ 100 Mendoza $ 100 Impuesto sobre la Venta: Impuesto sobre la Venta: IVA Nacional 21 IVA Nacional 21 IVA Provincial 6 IVA Provicial 0 Créditos: CVAT Nacional 7 IVA Nacional 21 IVA Provincial 6 IMPUESTO NETO de la ETAPA 2: IVA Nacional 42 - Créditos 21 =21 IVA Provincial 6 - Crédito 6 = 0 CVAT Nacional 7= 7 Etapa 3: Se vende el vino al Consumidor El precio al detalle del vino es $ 300, excluyendo el impuesto (la mitad se vende en Mendoza, y la otra mitad en Buenos Aires) En el comercio de Mendoza, vino En Buenos Aires, vino vendido vendido a una familia a $ 150 a otra familia a $ 150 á 1 Impuesto sobre la venta al consumidor fial Ipuesto sobre la venta al consumidor final: IVA Nacional (21%) 31.5 IVA Nacional (21%) 31.5 IVA Provincial (8%) 12.0 IVA Provincial (6%) 9.0 Créditos: Créditos: IVA Nacional 21.0 IVA Nacional 21.0 CVAT Nacional 7.0 IVA Provincial 6.0 IVA Provincial 0.0 Impuesto neto de esta etapa: Impuesto neto de esta etapa: IVA Nacional 10.5 IVA Nacional 10.5 IVA Provincial 3.0 CVAT Nacional -7.0 IVA Provincial 12.0 114 B.VIVAT II.5 Otra alternativa sería el IVA Variable Integrado o "VIVAT".b En un contexto internacional (para el que fue originalmente concebido), el VIVAT comprendería una alícuota única para todas las transacciones intermedias (es decir, ventas a comerciantes inscriptos). En las ventas de la etapa fmal (es decir, a comerciantes no inscriptos), cada país cobraría una alícuota a su discreción. En un contexto federal, probablemente el gobierno nacional administraría un impuesto sobre las ventas intermedias con una tasa única, mientras que las provincias fijarían las alícuotas sobre las ventas finales. Este último impuesto podría, en principio, ser administrado por las administraciones impositivas provinciales, o por la administración federal, en nombre de las provincias. Como señala Keen (2000): "... en términos estructurales es equivalente a un IVA nacional común aplicado a una tasa intermedia combinado con una serie de impuestos provinciales a las ventas minoristas, aplicados a una tasa igual a la diferencia entre el IVA provincial y la tasa común intermedia." II.6 A continuación se presenta un sencillo ejemplo numérico que muestra de qué manera funcionaría el VIVAT. El ejemplo ha sido adaptado de Keen (2000). La tasa del IVA intermedio es del 10 por ciento, mientras que la tasa al consumidor final es del 10 por ciento en el país I y del 15 por ciento en el país II. Las empresas A y B están ubicadas en el país 1, mientras que la firma C pertenece al país II. El valor de venta de los bienes producidos por cada empresa es de 80, 200 y 480 para las Firmas A, B y C, respectivamente. Tabla 1 2: Ejemplo usando el método del VIVAT Firma A (País I) Imp. pagado s/insumos/Créditos: 0 (Ventas netas de 80 a la Impuesto s/producto: 8 firma B) Impuesto neto: 8 Firma B (País 1) Imp. pagado s/insumos/Créditos: 8 (Ventas netas de 200 a la Impuesto s/producto: 20 firma C) Impuesto neto: 12 Firma C (País II) Imp. pagado s/insumos/Créditos: 20 Impuesto s/producto: 72 Impuesto neto: 52 Total impuesto cobrado (sobre 80+120+280=480 (Sumatoria de impuesto neto de todas las etapas) 72 de valor agregado) (=15% de valor agregado) b Véase Keen, 2000. Este artículo brinda una descripción del funcionamiento del VIVAT, además de una interesante comparación entre el CVAT, VIVAT y el IVA dual. 115 ANEXO III: GASTO PÚBLICO EN LOS SECTORES SOCIALES III.1 En la Tabla 111.1 se brinda un resumen del gasto en los sectores sociales con anterioridad al colapso del régimen de convertibilidad. La tabla no incluye el gasto de los gobiernos municipales que, en aquellos años, representaba alrededor del 0,8% del PBI. Lamentablemente, la información disponible sobre el gasto municipal no permite el tipo de análisis desagregado que se realiza en este capítulo. Quedará como reto para el futuro realizar un análisis detallado del gasto social municipal. Tabla III 1: Gasto público en los sectores sociales 2000 2001 Sector -En En % Como % En En % Como % núllones mnllones Estructura del PBI millones unllones Estructura del PBI de $ de $ 2001 de $ de $ 2001 Educación 12.203,1 12.162,1 23,4 4,3 12.184,9 12.184,9 23,6 4,5 Salud 4.398,7 4.325,6 8,3 1,5 4.371,0 4.371,0 8,5 1,6 Asistencia social 3.241,4 3.187,6 6,1 1,1 3.131,0 3.239,9 6,3 1,2 Seguro Social 32.923,0 32.376,2 62,2 11,6 31.922,1 31.922,1 61,7 11,9 Salud 8.955,7 8.806,9 16,9 3,2 8.602,7 8.602,7 16,6 3,2 Otros (*) 23.967,4 23.569,2 45,3 8,4 23.319,4 23.319,4 45,1 8,7 Total 52.766,3 52.051,5 100 18,6 51.609,2 51.718,0 100 19,2 (*) Otros incluye jubilaciones y pensiones, asistencia al desempleo y asignaciones familiares. Fuente: Ministerio de Economía - Dirección Nacional de Gasto Social Consolidado. III.2 El elevado nivel general de gasto es el resultado de altos niveles de gasto en los programas de seguro social que presentan alrededor del 62% del total del gasto o casi el 12% del PBI. De hecho, las otras tres categorías de gasto no son particularmente elevadas como porcentaje del PBI en comparación con los otros países de la región. Como se verá en mayor detalle en las Secciones 3, 4 y 5 esto tiene implicancias importantes desde el punto de vista de la equidad, ya que los grupos más pobres tienden a estar excluidos de los programas de seguridad social. 111.3 En la Tabla III 2 se brinda una imagen aproximada de los roles que desempeñan la Nación y las provincias en el gasto de los sectores sociales. A nivel general, las provincias financian' y ejecutan aproximadamente el 42% del gasto en los sectores sociales. No sorprende que esta participación sea mayor en salud y educación, dada la descentralización de los servicios de salud pública y educación básica. Lo que quizás se conozca menos es la alta proporción (alrededor del 60%) del financiamiento provincial de los programas de asistencia social. Mayormente esto se debe al rol que desempeñan las provincias en los programas alimentarios (incluyendo los de comedores escolares). No e Los recursos no condicionales del sistema de coparticipación representan una importante proporción de estos fondos para la mayoría de las provincias. 116 obstante, este patrón se modificó radicalmente con posterioridad al año 2001, como se indicará a continuación. En la Tabla 111.2 también se presenta una perspectiva inicial de otra característica de las políticas sociales en la Argentina. La Nación contribuye directamente al financiamiento de los servicios sociales descentralizados a través de transferencias a las provincias que tienen un destino específico. En general, dichas transferencias federales representan el 2,4% del gasto total. En teoría, estos recursos podrían desempeñar un importante rol compensatorio. Y si no están bien diseñadas, podrían crear distorsiones en la asignación de recursos. Tabla 1112: Los roles de la Nación y las provincias 2000 2001 Nacional Transfer. Provincias Total Nacional Transfer. Provincias Total Nacionales Nacionales Educación 14,1 7,1 78,8 100 13,4 6,7 79,9 100 Salud 11,7 2,2 86,1 100 10,6 1,6 87,8 100 Asistencia social 34,8 3,3 61,9 100 36,4 4,5 59 100 Seguro Social 79,5 0,5 19,9 100 78,5 0,5 21 100 Salud 75 0,1 25 100 74 0,1 26 100 Otros 81,3 0,7 18 100 80,2 0,6 19,2 100 Total 55,9 2,4 41,7 100 54,8 2,3 42,9 100 Fuente: Ministerio de Economía - Dirección Nacional de Gasto Social Consolidado. 111.4 La Tabla III 3 brinda un resumen del complejo conjunto de disposiciones de financiamiento y ejecución que caracteriza a los sectores sociales en la Argentina. Los aportes y contribuciones de empleados y empleadores representan aproximadamente el 40% del gasto social del país. Estos recursos se canalizan para financiar servicios y beneficios a través de agentes de seguro social a nivel nacional y provincial. Tanto la Tesorería de la Nación como las provincias contribuyen al gasto de los agentes de seguro social (además de efectuar sus aportes directos en carácter de empleadores). Estas contribuciones se destinan a financiar el déficit operativo de los distintos sistemas de jubilaciones así como algunos programas de seguro social específicos que no son autosuficientes (de los que el más conocido es el PAMI). En la medida en que los beneficiarios de los programas de seguro social típicamente no pertenecen a los segmentos más bajos de la distribución del ingreso, estos "subsidios" tienden a tener un efecto distributivo regresivo. d Los ingresos del sistema "nacional" de seguros de salud son recaudados por la Administración Federal de Ingresos Públicos (AFIP) y distribuidos a las Obras Sociales. Ni los ingresos ni los gastos de los agentes del sistema nacional de seguro de salud social figuran en el presupuesto, pero son regulados y supervisados por el Gobierno a través de la Superintendencia de Seguros de Salud (SSS). 117 Tabla 1113: Fuentes de financiamiento y organismos de ejecución (en millones de pesos de 2001) Fuentes de financiamiento Organismo ejecutor Tesorería Tesorerías Aportes de de la provinciales empleadores Total Nación y empleados Gobierno Nacional (Administ. Central) 3.278 3.278 Gobiernos provinciales (Administ. Central) 1.027 15.491 16.518 Agentes del Seguro Social 11.076 430 20.416 31.923 Agente del Seguro Nacional 10.511 8.223 18.734 Administración 249 249 Jubilaciones y pensiones 9.599 6.115 15.714 Asignaciones familiares 1.808 1.808 Seguro de desempleo 54 300 354 Subsidios a beneficiarios 609 609 Sistemas de jubilación provinciales 142 430 4.014 4.586 Administración 89 89 Pagos de jubilaciones y pensiones 142 341 4.014 4.497 Agentes de Seguros de Salud (Obras Soc.) 423 - 8.179 8.602 Sistemas de obras sociales provinciales 4 2.235 2.239 Sistema nacional 3.974 3.974 Jubilados (PAMI) 419 1.970 2.389 Total 15.382 15.921 20.416 51.718 Fuente: Ministerio de Economía - Dirección Nacional de Gasto Social Consolidado. II.5 Las proporciones que financian las tesorerías provinciales y la Nación son muy similares (alrededor del 30% cada una). No obstante, a pesar de que el grueso de los recursos provinciales son ejecutados por las provincias mismas -en la provisión de servicios de educación básica, salud y asistencia social -la administración central del nivel nacional sólo ejecuta alrededor del 20% de los recursos que asigna al gasto social. El resto son transferencias a la seguridad social (ANSES) y a los gobiernos provinciales, como se vio anteriormente. 111.6 Educación. De acuerdo con la ley argentina, los gobiernos provinciales son responsables de financiar, administrar y supervisar la provisión de todos los niveles de educación no universitaria, así como de implementar programas compensatorios y de infraestructura financiados por el gobierno nacional. A su vez, el gobierno nacional es responsable del financiamiento y regulación de las universidades nacionales; de la coordinación, supervisión y provisión de asistencia técnica para garantizar la calidad de la educación básica y de la definición y financiamiento de políticas compensatorias para la educación básica a fin de reducir las desigualdades regionales y sociales. En términos generales, esta distribución de responsabilidades se encuentra reflejada en la distribución del gasto en educación según se presenta en la Tabla II 4. El nivel nacional financia 118 (directamente y mediante transferencias a las provincias) algo más del 20% del gasto total en educación mientras que las provincias financian el 80% restante. III.7 El gasto público consolidado en educacióne creció de manera sustancial durante la década de 1990, para alcanzar aproximadamente el 4,5% del PBI en 2001 -el promedio según las normas internacionales, levemente superior al promedio de América Latina pero inferior al de la OCDE. La educación básica (preescolar, primaria y secundaria) representa aproximadamente el 80% del gasto, mientras que el gasto universitario insume alrededor del 14% y el saldo (6%) corresponde a programas terciarios no universitarios. Del gasto total en educación, los salarios representan más del 90%. I.8 Una vez deducidas las transferencias a las provincias y a las universidades nacionales, el gasto del nivel nacional representa aproximadamente el 1% del gasto total. En otras palabras, la Nación tiene un rol muy menor en la ejecución del gasto educativo. No obstante, las transferencias a las provincias representan un agregado significativo a los presupuestos educativos provinciales (del orden del 8%-9%) sugiriendo que éste es el primer instrumento con el que cuenta el nivel nacional para influir en las acciones del nivel subnacional. En la Tabla III 4 puede verse, sin embargo, que el grueso de estos recursos se destina al pago de los salarios docentes del nivel de educación básica y terciaria a pesar de la distribución de funciones contemplada en la ley argentina. e En esta sección, el gasto en becas y comedores escolares del Ministerio de Educación de la Nación no está clasificado como gasto en educación sino como asistencia social. En la Sección 2.1 se analiza el presupuesto de dicho Ministerio y en ese sentido, también se cubren los puntos antes mencionados. 119 Tabla 1114: Gasto en educación 2000-2001 (en millones de pesos de 2001) 2000 2001 Transfer. Nacional NTaiofs Provincias Total Nacional Nacionales Provincias Total Provisión de serv. de educ. 1636,3 822,5 8914,2 11373,1 1563,5 774,7 9074,2 11412,4 Pago de salarios docentes 14,4 803,5 8425,9 9243,9 11,0 714,3 8805,2 9530,5 Escuelas públicas 649,0 7087,5 7736,5 660,0 7455,2 8115,2 Institutos de capacitación 14,4 154,5 168,9 11,0 54,3 65,3 Escuelas privadas 1337,9 1337,9 1404,3 1404,3 Mantenimiento de escuelas 146,9 146,9 172,7 172,7 Infraestructura y equipos 55,0 19,0 179,6 253,6 28,7 60,3 96,3 185,3 Universidades nacionales 1566,9 1566,9 1523,8 1523,8 Administración y regulación 51,0 24,2 557,6 632,7 49,8 31,6 588,5 670,0 Administración central 30,5 541,8 572,3 29,7 569,4 628,4 Información y evaluación 3,3 6,0 0,7 10,1 3,7 2,4 3,4 9,5 Curriculum y capacitación 15,0 15,0 6,5 24,8 15,8 22,2 Reforma administrativa 6,3 18,2 24,5 3,9 4,4 3,9 Organismos descentralizados 10,8 10,8 6,0 6,0 Otros programas 30,3 17,0 108,9 156,3 21,7 5,3 75,5 102,6 Total 1717,6 863,7 9580,7 12162,0 1635,1 811,6 9738,2 12184,9 Fuente: Ministerio de Economía - Dirección Nacional de Gasto Social Consolidado. III.9 Salud. Los gobiernos provinciales son responsables del financiamiento, gestión y supervisión de los servicios de salud que proporciona la red de salud pública compuesta por hospitales, centros de salud y otras instalaciones públicas; y de la implementación de programas específicos de salud pública financiados por el gobierno. El nivel nacional es responsable de la prevención y el control epidemiológico; la coordinación y financiamiento de las políticas de salud materno infantil y el apoyo a las provincias en caso de emergencia sanitaria. En términos generales, tal como sucede en el caso de la educación, esta distribución de responsabilidades se encuentra reflejada en la distribución del financiamiento del gasto de la salud que aparece en la Tabla III 5. El nivel nacional financia (directamente y a través de transferencias a las provincias) menos del 15% del gasto total en salud pública y las provincias financian más del 85%. 120 Tabla 1115: Gasto público en Salud 2000-2001 (en millones de pesos de 2001) 2000 2001 Programas Transfer. Transfer. Nacional Nacionales Provincias Total Nacional Nacnales Provincias Total Provisión de servicios de salud 356,1 44,9 3278,7 3679,7 304,5 45,1 3408,8 3758,4 Electores (hospitales y centros de salud 303,6 44,9 3209,6 3558,1 254,8 45,0 3343,0 3642,8 Salarios, insumos y mantenimiento 218,7 3209,6 3428,3 198,2 3343,0 3541,2 PROFE(*) 84,9 44,9 129,8 56,5 45,0 101,6 Progr.de medicam. espec. (SIDA) 52,5 52,5 49,7 0,1 49,8 Infraestructura y equipamiento 69,1 69,1 65,8 65,8 Administración y regulación 101,8 350,3 452,1 91,1 1,3 363,1 455,5 Administración central 65,6 289,7 355,3 50,7 1,3 304,6 356,6 Capacitación 23,5 47,4 70,9 20,6 46,1 66,7 Planificación y regulación 4,8 4,1 9,0 6,4 4,8 11,2 Investigación - 5,3 5,3 Reforma del sector de la salud 7,9 9,0 16,9 8,1 7,7 15,7 Programas de salud pública 42,0 49,9 20,5 112,4 53,9 22,7 27,7 104,3 SIDA y ETS (excluye medicam.) 3,2 - 0,6 3,8 3,4 0,8 4,2 Prevención 27,2 6,1 6,1 39,3 38,8 3,7 9,5 51,9 Salud materno-infantil 10,3 43,8 4,0 58,1 10,5 19,0 4,6 34,1 Emergencias sanitarias 1,2 - 9,9 11,1 1,3 12,8 14,1 Otros programas 8,4 - 73,3 81,6 12,5 0,8 40,1 53,4 Total 508,2 94,7 3722,6 4325,7 462,1 69,9 3839,8 4371,7 (*) Subsidios para cubrir el costo de los servicios suministrados a los receptores de pensiones no contributivas. Fuente: Ministerio de Economía - Dirección Nacional de Gasto Social Consolidado. I.10 Como es dable esperar, cerca del 90% de los recursos de fuente provincial asignados a la salud se gastan en los costos de operar la red de instalaciones de salud pública. En el Capítulo 4 (Sección Salud) puede encontrarse un detallado análisis de los aspectos de eficiencia y equidad asociados con dicha red. Los costos de administración y regulación representan casi el 10% del presupuesto provincial (en comparación con el 6% en el caso de la educación) mientras que los programas de salud pública (por ejemplo, prevención, control) representan únicamente una pequeña fracción del presupuesto de salud provincial. Las transferencias de la Nación constituyen una contribución mucho menos significativa a los presupuestos provinciales -por lo menos durante este período que en el caso de los servicios de educación, y sólo la mitad de éstas (aquellas relacionadas con el programa de salud materno-infantil) parecen dar un rol estratégico al nivel nacional. II.11 El correlato de estas cifras es una proporción relativamente pequeña del gasto del nivel nacional asignado a programas convencionales de salud pública y compensatorios. De hecho, el grueso del presupuesto (como puede verse en la Tabla III 5) está destinado a cubrir los costos de los pocos hospitales nacionales restantes y organismos 121 descentralizadosf y funciones administrativas (que representan aproximadamente el 20% del gasto). II.12 Asistencia Social. Antes del final del régimen de convertibilidad, el gasto social consolidado en asistencia social representaba algo más del 1% del PBI en la Argentina. Como puede verse en la Tabla III 6, el desglose entre la Nación y las provincias es algo distinto del que se encuentra en la salud y la educación. La participación nacional es de aproximadamente el 40% del total. No obstante, hay una sustancial diferencia en la división entre subsidios en especies y en efectivo de los dos niveles: el gasto nacional es mayormente en efectivo (80%-85%) la proporción que se reduce en el gasto provincial (40%). Este patrón no es sorprendente ya que resulta natural que las provincias tiendan a especializarse en programas de asistencia con una mayor intensidad de actividades de promoción mientras que el nivel nacional tienda a centrarse en actividades de redistribución del ingreso. Tabla 1116: Gasto público en asistencia social 2000-2001 (en millones de pesos de 2001) 2000 2001 Programas Nacional Transfer. Provincias Total Nacional Transfer. Provincias Total Transfer. en efectivo 905,6 0,7 855,7 1762,0 998,4 87,2 743,3 1829,0 Programas de empleo 187,7 0,7 282,4 470,8 177,5 87,2 392,9 657,6 Becas 55,9 162,8 218,6 45,2 27,9 73,1 Pensiones no contributivas 661,8 137,3 799,1 755,7 140,7 896,4 Subsidios en efectivo 0,3 273,2 273,5 19,9 181,8 201,7 Transfer. en especies 170,3 105,2 1014,0 1289,4 115,1 58,5 1074,0 1247,5 Programas alimentarios 45,0 1,5 688,0 734,5 30,1 4,2 670,4 704,7 Otros 125,3 103,6 326,0 554,9 85,0 54,3 403,6 542,9 Administración central 33,4 101,5 134,9 67,1 0,8 108,0 176,0 Total 1109,2 105,9 1971,3 3186,4 1180,6 146,5 1925,3 3252,4 Fuente: Ministerio de Economía - Dirección Nacional de Gasto Social Consolidado. III.13 Sin embargo, los subsidios en efectivo parecen estar fuertemente concentrados en los ancianos, con una ausencia casi completa de subsidios en efectivo asociados a la niñez, lo que quizás constituye uno de los aspectos más notables. Las transferencias en especies presentan una concentración muy grande en programas alimentarios (comedores escolares, comedores comunitarios y provisión de alimentos), una opción de política algo inusual para un país con las características de la Argentina. En estudios anteriores (Banco Mundial [2001]) se analizó la composición, focalización y adecuación de los programas de red de seguridad de la era de la convertibilidad en la Argentina. En términos generales, se pudo observar que los programas estaban fragmentados, tenían una Los hospitales son el Garrahan, Posadas y Sommer. Los organismos descentralizados son el ANLIS, ANMAT, INCUCAI, Colonia Montes de Oca, entre otros. 122 focalización relativamente buena (con la excepción de un subgrupo de pensiones no contributivas) pero estaban aquejados de problemas de diseño que afectaban su eficacia. 111.14 Seguro social. Como se mencionó anteriormente, más del 60% del gasto social se ejecuta a través del sistema de seguro social: pensiones a la vejez, seguro social de salud, seguro de desempleo y asignaciones familiares. El sistema está aquejado por una variedad de problemas entre los que quizás el más crítico sea que sólo cubre a una pequeña proporción de la población, en declinación, y con un alto costo financiero para los beneficiarios y el Estado. Argentina no ha podido lograr un sistema eficaz basado en impuestos y contribuciones salariales, en gran medida debido a los crecientes niveles de informalidad en los contratos laborales, unido a la falta de capacidad de control por parte del Estado. II. 15 Como se indica en la Tabla III 7, el rubro de mayor gasto son las jubilaciones para la vejez. En el Capítulo 4 (Sección sobre.Jubilaciones y Pensiones) se analizan en detalle las características del complejo sistema argentino. Aquí nos limitaremos a señalar algunos hechos destacados. En primer lugar, a pesar de un significativo (y costoso) proceso que implicó la transferencia de algunas de las cajas jubilatorias provinciales al nivel nacional, alrededor del 20% de las jubilaciones pagadas por el sector público se pagan a nivel provincial. Segundo, los ingresos generales cubren más del 60% de los pagos de jubilaciones del nivel nacional. Como puede verse en la Sección 4, solamente una fracción de estas necesidades de financiamiento están vinculadas con la transición hacia un sistema jubilatorio totalmente capitalizado y administrado por el sector privado. En este sentido, depender fuertemente de los ingresos generales para financiar las jubilaciones de un grupo cada vez más pequeño de personas ancianas plantea preocupaciones de equidad. Tabla 1117: Gasto en Seguridad Social 2000-2001 (en millones de pesos de 2001) Programas 2000 2001 Nacional Transfer. Provincias Total Nacional Transfer. Provincias Total Jubilaciones y pensiones 16107,8 165,3 4094,3 20367,4 15690,2 142,3 4378,1 20210,6 Subsidios a jubilados 623,2 623,2 609,0 609,0 Asignaciones familiares 1834,0 1834,0 1808,0 1808,0 Seguro de desempleo 297,2 297,2 353,7 353,7 Seguro de salud 6603,5 5,0 2192,7 8801,2 6363,0 4,1 2229,8 8596,9 Administración 288,1 87,0 375,1 249,1 89,1 338,2 Total 25753,8 170,3 6374,1 32298,2 25073,0 146,4 6696,9 31916,3 Fuente: Ministerio de Economía - Dirección Nacional de Gasto Social Consolidado. III.16 El seguro de salud comprende tres subsistemas principales: (i) el sistema nacional de seguro de salud que incluye unas 300 obras sociales nacionales que representan el 46% del gasto; (ii) los programas de seguro para los empleados del sector público provincial (las obras sociales provinciales) que representan el 26% del gasto y (iii) PAMI, el fondo de seguro de salud para jubilados y pensionados que representa el 28% del gasto. El PAMI se financia a través de las cargas y contribuciones salariales. No obstante, en repetidas oportunidades la Tesorería Nacional ha debido cubrir sus déficits 123 presupuestarios y extrapresupuestarios. En principio, tanto las obras sociales nacionales como las provinciales se financian totalmente a través de las cargas sociales/contribuciones salariales. Sin embargo, en el caso de las obras sociales provinciales, en muchos casos su autonomía no es completa y existen muchos subsidios (ocultos) de la Tesorería provincial. También en el caso de las obras sociales nacionales existe un patrón de salvatajes y subsidios que no registran el presupuesto (la base de una tabla como la Tabla III 7). En el Capítulo 4 (Sección sobre Salud) se analiza profundamente el sistema de seguro de salud social. El gasto en los sectores sociales en el período post-convertibilidad III. 17 A nivel nacional, el período post-convertibilidad se caracteriza por dos cambios principales: (i) un aumento significativo de los recursos asignados a la asistencia social y en menor medida a la salud como parte del programa de emergencia social del gobierno y (ii) un congelamiento en términos nominales de prácticamente todos los demás gastos, particularmente las jubilaciones y pensiones y los salarios. A consecuencia de estos cambios se produjo una variación radical en la composición del gasto social en el contexto de niveles declinantes (tanto en términos reales como en porcentaje del PBI, según se indica en la Tabla III 8). En otras palabras, una reducción en la proporción del gasto destinado a educación (dada la marcada reducción de los salarios reales que siguió al colapso de la convertibilidad) y las jubilaciones (también debido a los efectos inflacionarios de la devaluación). Se estima que esta tendencia continúa en 2003. En base a las cifras del presupuesto se espera que el gasto nacional en educación caiga al 0,44% del PBI y el gasto en seguridad social al 5,3% del PBI, mientras que se estima que el gasto en salud se mantendrá constante y la asistencia social también experimentará una pequeña reducción como participación del PBI.9 III.18 Esta tendencia del gasto invierte un patrón observado en crisis previas en la Argentina cuando no se protegió el gasto social de los recortes. De hecho, existió un considerable cambio, con indicaciones de que el gasto social era (si cabe) más volátil que otros tipos de gasto. Durante ese período el gasto en asistencia social fue más vulnerable a la contracción fiscal. Esto cambió en el período 2002-2003, durante la fuerte contracción económica que acompaño el abandono del Plan de Convertibilidad a principios de enero de 2002, como resultado de la implementación de programas de emergencia social que implicaron un aumento del gasto en asistencia social del 90% en términos reales y un incremento del 35% en términos reales en cuatro programas prioritarios de salud pública (verbigracia, control y prevención de enfermedades, salud materno-infantil, VI/SIDA y emergencias sanitarias). III.19 En la Tabla III 9 pueden verse los principales cambios en el gasto de asistencia social . La fuerte expansión de dicho gasto está estrechamente asociada con el g El presupuesto para el gobierno nacional aprobado para 2003 incluye un aumento del 18% en el gasto total en desarrollo humano en términos nominales. Sin embargo, dado el índice de inflación esperado para 2003 esto implica una nueva reducción del 15% en términos reales. No obstante, las estimaciones oficiales parecen haber sobreestimado la inflación con lo que es probable que la reducción real sea menor. h Consultar las Tablas C. 1 -C. 14 para una descripción detallada del resto de los sectores. 124 establecimiento del programa Jefas y Jefes de Hogar, un extendido y ambicioso programa de empleo transitorio, que representó el 60% de los gastos totales en asistencia social en 2002. Además, el gobierno nacional creó un nuevo programa alimentario (PEA), un nuevo programa de transferencias monetarias (Familias, previamente conocido como IDH), expandió el programa de becas y ofreció apoyo financiero a las provincias para sus programas de comedores escolares. Tabla III 8: Gasto público en los sectores sociales después de la convertibilidad (a) en millones de pesos de 2001 2001 2002 2002/ Nacional Transfer. Total Nacional Transfer. Total 2001 (%) Educación 1.635 812 2.447 1.071 56 1.127 (53,92) Salud 462 69 531 479 24 504 (5,22) Asistencia social 1.181 147 1.327 2.331 200 2.531 90,72 Segur. social 25.073 146 25.219 16.673 155 16.828 (33,27) Salud 6.363 4 6.367 4.289 4.289 (32,65) Otros 18.710 142 18.852 12.385 155 12.540 (33,48) Total 34.714 1.177 35.891 24.843 435 20.990 (41,52) (b) En % del PBI 2001 2002 2002/ Nacional Transfer. Total Nacional Transfer. Total 2001 (%) Educación 0,61 0,30 0,91 0,52 0,03 0,55 (39,89) Salud 0,17 0,05 0,22 0,23 0,01 0,24 9,63 Asistencia social 0,44 0,05 0,49 1,13 0,09 1,22 148,98 Seguridad social 9,33 0,05 9,38 8,10 0,08 8,17 (12,92) Salud 2,36 0,00 2,36 2,39 0,00 2,39 1,27 Otros 6,07 0,05 7,02 5,71 0,08 5,79 (17,58) Total 10,55 0,46 11,01 9,95 0,24 10,18 (7,49) Fuente: Ministerio de Economía - Dirección Nacional de Gasto Social Consolidado. III.20 Como resultado de estos cambios, se produjeron dos modificaciones significativas en la estructura de los programas de asistencia social. Aún cuando no se dispone de cifras consolidadas del gasto nacional y provincial para 2002, la evidencia disponible sobre gasto provincial (véase a continuación) indica que ahora el nivel nacional es la principal fuente de financiamiento así como el principal ejecutor de los programas de asistencia social. El segundo cambio es que hay un giro radical, de los subsidios en especies a los subsidios en efectivo. 125 Tabla HI 9: Gasto público en asistencia social - Gobierno Nacional (En millones de pesos de 2001) 2001 2002 2003 (presup.) Nacional Transfer. Total Nacional Transfer. Total Nacional Transfer. Total Transferencias en efect. 998,4 87,2 1085,6 2143,3 0,4 2143,8 2245,0 23,5 2268,5 Programas de empleo 177,5 87,2 177,5 1536,6 0,0 1536,6 1767,9 1767,9 Becas 45,2 90,3 132,1 132,1 74,6 74,6 Pensiones no contributivas 755,7 775,7 422,9 422,9 318,9 318,9 Otros subsidios en efect. 19,9 19,9 51,8 0,4 52,2 83,6 23,5 107,1 Transfer. en especies 115,1 58,5 173,6 131,1 195,9 327,0 123,9 188,7 312,6 Programas alimentarios 30,1 4,2 34,3 85,2 194,3 279,5 76,3 185,0 261,3 Otros 85,0 54,3 139,3 45,9 1,6 47,4 47,6 3,6 51,2 Administración 67,1 0,8 67,9 56,9 3,4 60,2 49,5 5,7 55,2 Total 1180,6 146,5 1327,1 2331,3 199,7 2531,0 2418,4 217,9 2636,3 Fuente: Ministerio de Economía - Dirección Nacional de Gasto Social Consolidado. III.21 Evaluamos los cambios del gasto en los sectores sociales a nivel provincial utilizando cifras de gastos preliminares de siete provincias que representan algo más del 60% del gasto provincial total. Los datos de estas provincias presentan un patrón de cambio muy similar al encontrado en el gasto nacional, con un gasto nominal constante que produce reducciones muy marcadas en el gasto real. Sin embargo, la principal diferencia es que en el caso de las provincias, el gasto en asistencia social siguió el mismo patrón y cayó más del 30% en términos reales. La caída del gasto real en educación y salud está directamente asociada con la caída de los salarios reales y por lo tanto no es sorprendente. En el caso de la salud, sin embargo, dados los significativos aumentos en el costo de los insumos médicos, esta reducción puede ser parcialmente el resultado de una menor disponibilidad de insumos. Tabla III 10: Gasto provincial en los sectores sociales Buenos Aires, Ciudad de Buenos Aires, Córdoba, Chubut, Neuquén, Río Negro y San Juan - 2000-2002 (*) (En millones de pesos de 2001) 2000 2001 2002 2002/2001 Educación 6.250,14 6.427,06 3.904,70 (39,25) Salud 2.458,76 2.474,87 1.633,57 (33,99) Asistencia social 1.407,66 1.267,73 872,2 (31,20) Seguridad social 4.018,07 4.108,43 2.684,30 (34,66) Salud 1.283,98 1.265,01 840,3 (33,57) Otros 2.734,09 2.843,42 1.844,00 (35,15) Total 14.134,63 14.278,09 9.094,77 (36,3.) (*) Incluye transferencias de la Nación ejecutadas por las provincias. Fuente: Ministerio de Economía - Dirección de Gasto Social Consolidado. 126 I.22 En la Tabla III 11 pueden encontrarse mayores detalles del gasto provincial en asistencia social. Esto es de particular importancia dada la significativa importancia del gasto en asistencia social de la Nación durante el período. ¿Cómo reaccionaron las provincias a la expansión de los programas con financiamiento nacional? En el caso de las transferencias en efectivo, a nivel provincial hubo una fuerte reducción del gasto real. En el caso de los programas de empleo transitorio y becas hubo una reducción en términos nominales. En el caso del empleo transitorio, el nuevo nivel de gastos es similar en términos nominales al observado en 2000. Considerando que en 2001 hubo una ' transferencia de fondos especiales a las provincias para financiar programas de empleo transitorio y que el valor de los subsidios pagados a los beneficiarios se mantuvo constante en términos nominales, esto parecería indicar que las provincias mantuvieron la cobertura histórica de estos programas. En el caso de las becas, la fuerte reducción del gasto provincial ya apareció en 2001 cuando la provincia de Buenos Aires interrumpió su programa. En 2002, el nivel nacional incorporó a alumnos de Buenos Aires en su propio programa. Tabla III 11: Gasto provincial en asistencia social Buenos Aires, Ciudad de Buenos Aires, Córdoba, Chubut Neuquén, Río Negro y San Juan - 2000-2002 (*) (En millones de pesos de 2001) Programas 2000 2001 2002 2002/2001 Transferencias en efectivo 564,1 469,7 220,7 (53,00) Programas de empleo 212,9 269,3 140,1 (48,00) Becas 152,2 12,6 7,5 (40,40) Pensiones no contributivas 103,4 100,4 66,2 (34,10) Otros subsidios en efectivo 95,6 87,4 6,9 (92,10) Transferencias en especies 771 722,6 596 (17,50) Programas alimentarios 513,5 462,4 395,2 (14,50) Comedores escolares 205,1 182,4 147,9 (18,90) Otros progr. alimentarios 308,4 279,9 247,3 (11,70) Otros programas en especies 257,5 260,2 200,8 (22,80) Administración 72,5 75,4 55,5 (26,40) Total 1.407,66 1.267,73 872,2 (31,20) (*) Incluye transferencias de la Nación ejecutadas por las provincias. Fuente: Ministerio de Economía - Dirección Nacional de Gasto Social Consolidado. I.23 En el caso de los programas en especies (particularmente los programas alimentarios) se produjo un aumento del gasto nominal de una magnitud similar a las 127 transferencias recibidas del gobierno nacional bajo el programa de comedores escolares y PEA. En otras palabras, si bien se necesita un análisis más detallado a nivel provincial, no existe evidencia de que los programas alimentarios nacionales hayan producido un desplazamiento de los anteriores. 128 ANEXO IV: ENFOQUES PARA LA GESTIÓN DE LOS PASIVOS CONTINGENTES, COMPROMISOS Y OTROS RIESGOS FISCALES IV.1 Mejorar la futura política fiscal requiere, entre otras cosas, adoptar mejores decisiones gubernamentales con respecto a la asunción de nuevos riesgos y la manera de manejar los riesgos existentes. Los gobiernos pueden tomar buenas decisiones inclusive si las instituciones relativas a la gestión del gasto público son malas y pueden tomar decisiones malas aún si dicho marco es bueno. Pero quizás la única manera confiable de intentar mejorar la calidad promedio de las decisiones sea mejorar el marco. Hay dos aspectos del marco que son importantes: primero, las reglas que rigen la contabilidad y la información financiera gubernamental y, segundo, las normas que determinan su toma de decisiones, particularmente en el contexto del presupuesto anual. No obstante, antes de pasar a esos dos temas es necesario comprender qué tipo de información puede tenerse en cuenta en principio en los informes y las decisiones financieras. Medición de los riesgos IV.2 El gobierno tenderá a adoptar mejores decisiones con respecto a la asunción y la gestión de los riesgos si puede medirlos. Existen varias maneras de medir los riesgos. IV.3 En primer lugar, a veces puede estimarse el gasto máximo posible resultante de un pasivo contingente, compromiso u otro riesgo fiscal. En el caso de la garantía sobre los depósitos bancarios, la pérdida máxima posible por depositante (ignorando los posibles pasivos implícitos) es de $ 30.000. De igual manera, la pérdida máxima posible de una garantía de ingresos mínimos para una ruta por peaje es el monto que pagaría el gobierno en el caso (poco probable) que ningún vehículo utilizara la carretera. No obstante, a veces las pérdidas potenciales del gobierno pueden no tener límite o ser simplemente indeterminables. IV.4 En segundo lugar, el gobierno puede estimar el costo esperado de la exposición al riesgo, ya sea como sumatoria o en cada uno de varios períodos (por ejemplo, para cada uno de los tres años siguientes). Estas estimaciones requieren que el gobierno tenga en cuenta las probabilidades de diferentes montos de pérdida. Por ejemplo, para calcular las pérdidas esperadas según la garantía de ingresos mínimos, el gobierno puede estimar las probabilidades respectivas de distintas cantidades de tráfico y calcular los pagos de garantía requerida, si los hubiera, para cada monto. Usando la misma información, el gobierno también puede estimar la probabilidad de distribución de los pagos -para llegar a estadísticas tales como el 95"° percentil de la distribución, es decir el monto que el gobierno puede esperar que alcance su gasto el 95% de las veces. IV.5 Tercero, teniendo en cuenta la oportunidad y las características de riesgo de los posibles pagos, el gobierno podrá ser capaz de estimar el valor presente de las pérdidas posibles. Para un pago esperado dado, el valor presente será inferior si el pago se encuentra más distante en el tiempo y, en general mayor si está sujeto a mayor riesgo. Una estimación del valor de la exposición al riesgo tiene la ventaja de ser conmensurable 129 con un gasto en efectivo inmediato -por ejemplo un subsidio directo otorgado al concesionario de la ruta por peaje. IV.6 Cuando decimos que los gobiernos pueden producir estas mediciones no quiere decir que siempre sea sensato hacerlo. Algunas estimaciones serán sencillas y otras muy difíciles de lograr con exactitud. El gobierno necesita evaluar qué medir y qué dejar sin cuantificar, teniendo en cuenta la dificultad de la medición y la magnitud aparente del riesgo. A veces, el mejor abordaje puede ser apoyarse en estimaciones aproximadas, en lugar de desarrollar modelos complejos y costosos (y quizás aún así poco confiables). IV.7 Muchos gobiernos han avanzado en la medición de su exposición al riesgo en función de los pasivos contingentes. El gobierno de Nueva Zelanda, por ejemplo calcula e informa los montos máximos que podrían tener que pagar a las instituciones financieras internacionales como el Banco Mundial como consecuencia de las garantías que proporciona como accionista (estas representan la mayor exposición registrada del gobierno). El gobierno de los Estados Unidos ha trabajado mucho para calcular las pérdidas que podrían esperarse de los sistemas de garantía de los préstamos y los depósitos. Los gobiernos de Colombia y Chile han estimado las pérdidas y los valores presentes resultantes de las garantías otorgadas en el contexto de proyectos privados de infraestructura. La contabilización de los riesgos IV.8 Los gobiernos tienden a tomar mejores decisiones si miden los grandes riesgos cuantificables a los que están expuestos. ¿Pero qué puede hacerse para asegurar que realicen estas mediciones? Una forma es institucionalizarlas para garantizar que las normas que sigue el gobierno al preparar sus informes financieros del ejercicio exijan la realización y publicación de dichas mediciones cuando corresponda. Por supuesto, el desafío al elegir o diseñar dichas normas es lograr un equilibrio apropiado entre proporcionar información útil y no imponer estimaciones excesivamente costosas. IV.9 Una alternativa para este equilibrio es adoptar normas basadas en las que aplican las firmas del sector privado (las normas locales o los "principios contables generalmente aceptados" de los Estados Unidos o las normas internacionales de contabilidad que prepara la Junta de Normas Contables Internacionales. Los gobiernos tienen ahora la opción de seguir las "Normas Internacionales de Contabilidad del Sector Público" producidas por la Federación Internacional de Contadores y derivadas de las Normas de Contabilidad Internacional. IV.10 La adopción de dichas normas tiene la ventaja de someter al gobierno automáticamente a reglas destinadas a obligar a las empresas -que cuentan con incentivos similares para disfrazar sus gastos y pasivos - a proporcionar información útil respecto a su desempeño financiero y su posición financiera -teniendo en cuenta simultáneamente los costos y los beneficios de realizar y publicar estimaciones. Los gobiernos de Australia, Canadá, Nueva Zelanda, el Reino Unido y los Estados Unidos se encuentran entre aquellos que han adoptado normas contables más o menos congruentes con los principios contables generalmente aceptados para las empresas. 130 IV. 11 En general, estas normas establecen que el gobierno debe: • Reconocer como un pasivo cualquier gasto probable que pueda medirse en forma confiable, " Exponer la existencia de pasivos contingentes en un estado de pasivos contingentes, " Incluir algunos compromisos de largo plazo tales como ciertos arrendamientos ("financieros" o "capital") como deudas en el balance gubernamental y exponer la existencia de otros en un estado de compromisos, y " Brindar información cuantitativa sobre la exposición gubernamental a distintos riesgos (tales como aquellos relativos a variaciones en las tasas de interés o tipos de cambio). IV.12 Sin embargo, cuando las pérdidas son meramente posibles o difíciles de medir, habitualmente dichas normas no exigen el reconocimiento de un pasivo. Por lo tanto, habitualmente no se requeriría que el gobierno incorpore en el déficit presupuestario informado el costo de, aumentar la garantía para los depósitos bancarios, por ejemplo. IV.13 Así, aún cuando el gobierno siguiera dichas normas sería razonable que quisiera ir más lejos y que proporcione más información y se obligue por ley a publicar, por ejemplo, una estimación de las pérdidas esperadas en cada uno de los tres años siguientes como resultado de todos los pasivos contingentes cuantificables que fueran materiales. 131 ANEXO ESTADÍSTICO 132 ANEXO ESTADÍSTICO Índice A. INDICADORES SOCIOECONÓMICOS Figura Al: Indicadores socioeconómicos por provincia B. DATOS FISCALES Tabla B 1: Operación del Gobierno Nacional Tabla B2: Deuda del Sector Público Nacional por Instrumento y Plazo (fin del período) Tabla B3: Ingresos Nacionales Tabla B4: Gasto Nacional por sector (a): Como porcentaje del PBI Tabla B5: Operación de los gobiernos provinciales Tabla B6: Gasto provincial por sector (24 jurisdicciones) Tabla B7: Deuda provincial consolidada (24 jurisdicciones) Tabla B8: Gasto público consolidado a precios corrientes (a): Como porcentaje del PBI (b): Como porcentaje del total Tabla B9: Ingresos tributarios provinciales en miles de pesos (a): Como porcentaje del total (promedio 1999-2001) (b): Como participación del PBI provincial Tabla B10: Ingresos y empleo provinciales en el año 2000 C. SECTORES SOCIALES Tabla C1: Gasto público consolidado en educación Tabla C2: Evolución del gasto provincial en educación Tabla C3: Gastos provinciales en educación - clasificación económica en el año 2000 Tabla C4: Indicadores del gasto en educación del año 2001 Tabla C5: Indicadores del nivel básico en el año 2001 Tabla C6: Indicadores de nivel secundario en el año 2001 Tabla C7: Indicadores básicos de educación secundaria por nivel de ingreso en 1998 Tabla C8: Financiamiento y gasto de universidades nacionales en el año 2000 Tabla C9: Financiamiento de las universidades nacionales en el año 2000 Tabla C10: Matrícula y graduados de universidades nacionales Tabla C11: Sector de Educación - Administración Nacional Tabla C12: Sector de Salud Pública - Administración Nacional Tabla C13: Sector de Asistencia Social - Administración Nacional Tabla C14: Seguridad Social - Administración Nacional Tabla C15: Programa Jefas y Jefes: Número de beneficiarios Figura C1: Relación entre PBI per cápita y gasto por estudiante Figura C2: Gasto público por estudiante y resultados en evaluaciones académicas 133 D. INFRAESTRUCTURA Tabla Dl: Distribución de responsabilidades público-privadas en los sectores de infraestructura Tabla D2: Responsabilidad jurisdiccional sobre sectores de infraestructura Tabla D3: Gasto público consolidado en sectores de infraestructura Tabla D4: Resumen de principales renegociaciones de las concesiones de agua y transporte Tabla D5: Resumen de episodios de renegociación de las concesiones viales interurbanas Tabla D6: Resumen de aumentos de eficiencia y grado de transferencia a las tarifas Tabla D7: Estado de la renegociación de las concesiones de infraestructura Tabla D8: Estado de reclamos contra el Gobierno Argentino presentados al CIADI Tabla D9: Desglose del gasto de infraestructura por mecanismo presupuestario Tabla D1O: Evolución de los subsidios a la energía y el transporte Tabla D 11: Resumen de políticas sociales para servicios de infraestructura Tabla D12: Análisis comparativo de propuestas de tarifa social Tabla D13: Comparación de características de diseño de los entes regulatorios a nivel nacional Tabla D 14: Comparación de características de diseño de los entes regulatorios a nivel provincial Tabla Dl 5: Comparación de fondos especiales de infraestructura a nivel nacional Tabla D16: Una breve historia de los fondos viales en la Argentina Tabla D17: Evolución del Fondo Fiduciario de Infraestructura del Transporte Figura Dl(a): Desglose del gasto público en infraestructura por sector Figura DI (b): Desglose del gasto público en infraestructura por jurisdicción Figura D2: Evolución del flujo de ingresos de las concesiones viales interurbanas Figura D3(a): Comparación internacional de precios de la electricidad residencial Figura D3(b): Comparación internacional de precios del gas residencial Figura D3(c): Comparación internacional de precios del agua residencial Figura D3(d): Comparación internacional de precios de telefonía residencial Figura D4(a): Impuesto como proporción de la factura de electricidad de los hogares Figura D4(b): Impuestos como proporción de la factura de gas de los hogares Figura D4(c): Impuestos como proporción de la factura de agua de los hogares Figura D5(a): Ilustración del flujo de fondos del sector eléctrico Figura D5(b): Ilustración del flujo de fondos del sector del transporte Figura D6: Asignación de recursos del Fondo de Compensación de Tarifas Eléctricas Figura D7: Asignación de recursos del Fondo Fiduciario de Infraestructura del Transporte E. GESTIÓN DEL GASTO PÚBLICO Figura El: Ejecución presupuestaria. Modificaciones y gastos reales Figura E2: Rigideces del gasto de la Administración Nacional (Presupuesto 2003) Figura E3: Decreto de Emergencia 2002 Figura E4: Bonos de consolidación 134 A. INDICADORES SOCIOECONÓMICOS Tabla Al: Indicadores socioeconómicos por provincia Población Partic. PBI per Mortalidad Empleo Hogares Hogares en en PBI capita infantil público en pobreza Indigencia (miles) % (pesos) (por mil) (por mil) % % 2001 2000 2001 2001 1999 2002 2002 Nación 37,487 100 7,352 16.3 36.0 22,4 49,4 Buenos Aires 3,050 24,2 22,276 9.6 36.9 3,7 14,6 - Ciudad Buenos Aires 14,382 38,4 6,806 15.0 29.8 21,3 50,9 - Provincia Catamarca 324 0,4 3,899 15.5 73.4 21,8 53,5 Córdoba 3,122 7,1 6,983 16.2 24.4 19,5 45,2 Corrientes 935 1,0 3,446 23.5 39.6 33,1 63,4 Chaco 963 0,9 3,157 24.0 43.8 32,8 61,3 Chubut 458 1,2 6,438 13.1 51.1 16,8 36,7 Entre Ríos 1,122 2,0 5,002 14.9 48.3 29,3 59,2 Formosa 516 0,3 2,440 28.9 65.3 30,0 58,1 Jujuy 614 0,6 3,553 18.4 48.2 28,0 63,2 La Pampa 311 0,9 6,545 12.4 55.3 14,3 39,4 La Rioja 287 0,6 5,231 23.5 81.0 21,0 54,4 Mendoza 1,627 2,5 6,887 12.1 38.9 21,6 48,8 Misiones 1,018 1,6 3,846 19.6 34.9 32,5 59,2 Neuquén 582 1,6 13,356 13.0 62.8 19,0 42,8 Río Negro 631 1,4 6,461 14.7 46.5 19,2 41,4 Salta 1,090 1,2 3,729 19.1 34.5 32,2 59,4 San Juan 583 1,0 4,636 18.8 48.8 26,4 58,8 San Luis 372 1,7 10,307 17.8 45.0 19,8 51,1 Santa Cruz 212 1,2 9,758 14.5 81.8 7,5 25,7 Santa Fe 3,129 7,6 7,319 14.3 33.4 22,3 50,2 Santiago del 731 0,5 2,321 14.8 47.7 25,3 57,0 Estero Tierra del 121 0,7 28,331 10.1 67.0 13,3 30,1 Fuego Tucumán 1,308 1,5 3,715 24.5 35.2 26,6 61,0 Fuentes: Consejo Federal de Inversiones, MECON, e Instituto Nacional de Estadísticas y Censos. 135 B. DATOS FISCALES Tabla B1: Operación del Gobierno Nacional 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 (Millones de Pesos) BALANCE FINANCIERO 2.730 -286 -1.373 -5.264 -4.277 -4.074 -4.768 -6.792 -8.719 -4.549 Ingresos 50.727 51.078 50.294 47.669 55.377 56.726 58.455 56.571 51.319 55.824 Ingresos tributarios 29.007 31.614 31.035 33.176 38.352 40.363 38.626 40.672 37.165 40.034 Contribuciones a la Seg. Social 13.345 14.084 13.705 10.281 12.202 11.990 10.892 10.684 9.640 9.710 Ingresos no tributarios 2.709 2.910 2.965 2.102 2.241 2.657 6.251 2.487 2.261 2.798 Otros 5.665 2.470 2.589 2.110 2.581 1.716 2.687 2.727 2.254 3.281 Gastos 47.996 51.364 51.667 52.933 59.653 60.800 63.224 63.362 60.038 60.374 Gastos difer. de intereses 45.082 48.214 47.583 48.325 53.908 54.139 55.000 53.706 49.863 53.564 Discrec. (excl.transf. a prov.) 31.247 33.113 32.862 32.219 35.934 35.481 36.869 35.414 33.725 36.911 Sueldos y salarios 7.627 7.642 7.250 7.213 7.554 6.844 7.354 6.899 6.542 6.974 Bienes y Servicios 4.084 2.445 2.482 2.473 2.660 2.477 2.878 2.315 2.243 2.545 Transfer. privadas + pens. 15.763 19.809 20.307 19.889 22.900 23.390 23.847 23.587 22.436 25.231 Transferencias privadas 3.250 4.568 4.680 4.445 5.700 5.910 6.411 6.155 5.819 8.696 Pensiones 12.513 15.241 15.628 15.444 17.199 17.481 17.436 17.431 16.617 16.535 Otros gastos corrientes 2.049 1.895 1.895 1.850 1.822 1.827 2.104 2.179 2.081 1.862 Gastos de capital 1.723 1.322 927 795 999 943 686 435 423 298 Transfer. provinciales 13.836 15.100 14.719 16.105 17.972 18.657 18.131 18.291 16.137 16.653 Resultado primario 5.644 2.864 2.710 -657 1.468 2.587 3.455 2.864 1.455 2.260 Intereses 2.914 3.150 4.084 4.608 5.745 6.660 8.224 9.656 10.175 6.810 BALANCE FINANCIERO 1,2 -0,1 -0,5 -1,9 -1,5 -1,4 -1,7 -2,4 -3,2 -1,5 Ingresos 21,4 19,8 19,5 17,5 18,9 19,0 20,6 19,9 19,1 17,8 Ingresos tributarios 12,3 12,3 12,0 12,2 13,1 13,5 13,6 14,3 13,8 12,8 Contribuc. ala Seg. Social 5,6 5,5 5,3 3,8 4,2 4,0 3,8 3,8 3,6 3,1 Ingresos no tributarios 1,1 1,1 1,1 0,8 0,8 0,9 2,2 0,9 0,8 0,9 Otros 2,4 1,0 1,0 0,8 0,9 0,6 0,9 1,0 0,8 1,0 Gastos 20,3 20,0 20,0 19,5 20,4 20,3 22,3 22,3 22,3 19,3 Gastos difer. de intereses 19,1 18,7 18,4 17,8 18,4 18,1 19,4 18,9 18,6 17,1 Discrec. (excl.transfer. a prov.) 13,2 12,9 12,7 11,8 12,3 11,9 13,0 12,5 12,6 11,8 Sueldos y salarios 3,2 3,0 2,8 2,7 2,6 2,3 2,6 2,4 2,4 2,2 Bienes y servicios 1,7 0,9 1,0 0,9 0,9 0,8 1,0 0,8 0,8 0,8 Transfer. privadas + pens. 6,7 7,7 7,9 7,3 7,8 7,8 8,4 8,3 8,3 8,1 Transferencias privadas 1,4 1,8 1,8 1,6 1,9 2,0 2,3 2,2 2,2 2,8 Pensiones 5,3 5,9 6,1 5,7 5,9 5,8 6,1 6,1 6,2 5,3 Otros gastos corrientes 0,9 0,7 0,7 0,7 0,6 0,6 0,7 0,8 0,8 0,6 Gastos de capital 0,7 0,5 0,4 0,3 0,3 0,3 0,2 0,2 0,2 0,1 Transfer. provinciales 5,8 5,9 5,7 5,9 6,1 6,2 6,4 6,4 6,0 5,3 Resultado primario 2,4 1,1 1,1 -0,2 0,5 0,9 1,2 1,0 0,5 0,7 Intereses 1,2 1,2 1,6 1,7 2,0 2,2 2,9 3,4 3,8 2,2 Fuente: MECON. 136 Tabla B 2: Deuda del Sector Público Nacional por instrumento y plazo (fin del período) 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 (Millones de Pesos) (1) DEUDA TOTAL 69,626 80,678 87,091 97,105 101,101 112,357 121,877 128,018 144,453 486,728 Mediano y largo plazo 69,626 80,678 87,091 97,105 101,101 109,062 117,703 122,910 137,707 459,104 Bilateral 9,653 10,966 11,614 10,162 8,104 7,455 5,918 4,561 4,477 16,286 Club de Paris 7,433 7,978 8,038 6,725 5,144 4,512 3,235 2,375 1,879 6,790 Otras inst. bilaterales 2,220 2,988 3,576 3,437 2,960 2,943 2,682 2,186 2,598 9,496 Multilaterales 11,005 11,773 15,384 16,367 16,790 19,122 20,311 21,764 32,362 116,494 BID 3,690 3.687 4,791 4,756 5,050 6,259 7,208 7,622 8,704 31,312 BIRF 3,573 3,760 4,462 5,316 5,816 7,417 8,596 9,054 9,673 32,208 FMI 3,742 4.326 6,120 6,279 5,908 5,420 4,472 5,053 13,952 52,861 Otros 0 0 11 15 17 26 36 36 33 114 Otros acreedores (2) 488 518 437 283 731 628 641 1,045 1,537 77,850 Bancos comerciales 984 1,064 1,316 1,452 1,423 3,646 5,029 2,461 2,015 4,578 Bonos y títulos públicos 47,496 56,357 58,340 68,841 74,054 78,211 85,804 93,079 55,057 243,895 En moneda local 5,567 8,400 5,882 8,168 9,500 7,800 6,390 4,410 1,505 15,438 En moneda extranjera 41,929 47,957 52,458 60,673 64,554 70,411 79,414 88,668 53,552 228,457 Corto plazo (3) 0 0 0 0 0 3,295 4,174 5,108 6,746 27,625 (Porcentaje del PBI) DEUDA TOTAL 29,4 31,3 33,8 35,7 34,5 37,6 43,0 45,0 53,8 155,5 Mediano y largo plazo 29,4 31,3 33,8 35,7 34,5 36,5 41,5 43,2 51,2 146,7 Bilateral 4,1 4,3 4,5 3,7 2,8 2,5 2,1 1,6 1,7 5.2 Club de Paris 3,1 3,1 3,1 2,5 1,8 1,5 1,1 0,8 0,7 2.2 Otras instit. bilaterales 0,9 1,2 1,4 1,3 1,0 1,0 0,9 0,8 1,0 3.0 Multilaterales 4,7 4,6 6,0 6,0 5,7 6,4 7,2 7,7 12,0 37.2 BID 1,6 1,4 1,9 1,7 1,7 2,1 2,5 2,7 3,2 10.0 BIRF 1,5 1,5 1,7 2,0 2,0 2,5 3,0 3,2 3,6 10.3 FMI 1,6 1,7 2,4 2,3 2,0 1,8 1,6 1,8 5,2 16.9 Otros 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 0.0 Otros acreedores (2) 0,2 0,2 0,2 0,1 0,2 0,2 0,2 0,4 0,6 24.9 Bancos comerciales 0,4 0,4 0,5 0,5 0,5 1,2 1,8 0,9 0,8 1.5 Bonos y títulos públicos 20,1 21,9 22,6 25,3 25,3 26,2 30,3 32,8 20,5 77.9 En moneda local 2,4 3,3 2,3 3,0 3,2 2,6 2,3 1,6 0,6 4.9 En moneda extranjera 17,7 18,6 20,3 22,3 22,0 23,6 28,0 31,2 19,9 73.0 Corto plazo (3) 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 1,1 1,5 1,8 2,5 8,8 (1) Deuda interna y externa instrumentada de los sectores financiero y no financiero. La deuda del sector financiero incluye la deuda del Banco Central y la banca pública con garantía del Gobierno Nacional. Stock de deuda alfin del período. (2) Incluye préstamos y créditos abiertos a las provincias según Decreto N° 1.023/95. (3) Operaciones realizadas según Ley 24,.156, A rt. 82, que autoriza a la Tesorería a emitir letras para pagos estacionales que deben reembolsarse antes del fin del ejercicio. Fuente: MECON. 137 Tabla B3: Ingresos Nacionales 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 (Millones de Pesos) TOTAL 40,619 44,051 44,029 43,920 48,527 50,037 47,643 49,102 45,402 50,475 Impuestos a la prod. y el cons. 19,743 20,550 18,498 22,153 25,332 25,569 24,005 24,334 23,282 25,090 IVA 16,267 17,366 17,442 18,814 20,474 20,857 18,771 19,009 15,351 15,242 Impuestos coparticipados 2,100 2,146 2,060 1,691 1,537 1,482 1,475 1,528 1,621 1,715 Combustibles Nafta 2,059 2,069 1 2,199 2,444 2,325 2,177 2,154 1,821 1,946 Otros 0 0 0 139 1,483 1,367 1,411 1,325 1,599 2,454 Intereses cobrados 0 0 0 0 0 0 695 855 445 57 Sellados 150 99 47 44 47 57 50 46 44 40 Impuesto al cheque 0 0 0 0 0 0 0 0 2,933 4,857 Reembolsos -833 -1,129 -1,052 -733 -654 -520 -574 -583 -532 -1,222 Impuesto a las ganancias 4,353 5,904 6,336 6,902 8,440 9,580 10,068 11,137 11,003 9,724 Impuesto a los bienes person. 197 228 1,845 709 558 846 609 1,079 813 570 Impuestos al comercio 2,468 2,800 2,028 2,253 2,834 2,804 2,303 2,008 1,650 6,328 Derechos de importación 1,289 1,563 1,762 1,897 2,435 2,694 2,227 1,938 1,540 1,266 Impuestos de exportación 25 31 50 28 6 28 25 32 52 5,022 Otros 1,154 1,206 216 329 392 82 51 38 57 41 Impuestos de la Seg. Social 12,741 13,431 13,926 10,411 10,551 10,268 9,141 8,998 8,044 8,183 Otros impuestos 1,117 1,138 1,396 1,491 813 971 1,517 1,546 610 580 (Porcentaje del PBI) TOTAL 17,2 17,1 17,1 16,1 16,6 16,7 16,8 17,3 16,9 16,1 Impuestos a la prod. y el cons. 8,3 8,0 7,2 8,1 8,6 8,6 8,5 8,6 8,7 8,0 IVA 6,9 6,7 6,8 6,9 7,0 7,0 6,6 6,7 5,7 4,9 Impuestos coparticipados 0,9 0,8 0,8 0,6 0,5 0,5 0,5 0,5 0,6 0,5 Combustibles Nafta 0,9 0,8 0,0 0,8 0,8 0,8 0,8 0,8 0,7 0,6 Otros 0,0 0,0 0,0 0,1 0,5 0,5 0,5 0,5 0,6 0,8 Intereses cobrados 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 0,2 0,3 0,2 0,0 Sellados 0,1 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 Impuesto al cheque 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 1,1 1,6 Reembolsos -0,4 -0,4 -0,4 -0,3 -0,2 -0,2 -0,2 -0,2 -0,2 -0,4 Impuesto a las ganancias 1,8 2,3 2,5 2,5 2,9 3,2 3,6 3,9 4,1 3,1 Impuesto a los bienes pers. 0,1 0,1 0,7 0,3 0,2 0,3 0,2 0,4 0,3 0,2 Impuestos al comercio 1,0 1,1 0,8 0,8 1,0 0,9 0,8 0,7 0,6 2,0 Derechos de importación 0,5 0,6 0,7 0,7 0,8 0,9 0,8 0,7 0,6 0,4 Impuestos de exportación 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 1,6 Otros 0,5 0,5 0,1 0,1 0,1 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 Impuestos de la Seg. Social 5,4 5,2 5,4 3,8 3,6 3,4 3,2 3,2 3,0 2,6 Otros impuestos 0.5 0.4 0.5 0.5 0.3 0.3 0.5 0.5 0.2 0.2 Fuente: MECON. 138 Tabla B4: Gasto nacional por sector 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 (Millones de Pesos) TOTAL 38,676 42,544 44,273 44,127 46,864 47,527 50,011 49,770 49,119 47,299 Funcionamiento del Estado 5,993 6,978 6,944 6,763 6,767 6,906 7,919 6,973 6,260 6,840 Administración General 2,444 2,878 2,805 2,672 2,655 2,772 3,645 2,784 2,242 2,531 Justicia 499 657 688 692 757 782 799 807 790 809 Defensa y Seguridad 3,050 3,443 3,452 3,399 3,354 3,352 3,475 3,382 3,227 3,500 Gasto social público 24,165 28,447 29,305 30,260 31,151 31,506 31,565 30,983 29,678 32,451 Educación, cultura, ciencia y 2,184 2,445 2,567 2,734 2,987 3,139 2,923 2,793 2,625 2,760 tecnología Educación básica 109 188 209 294 410 396 240 153 107 275 Educación terciaria y 1,387 1,455 1,624 1,738 1,757 1,886 1,876 1,917 1,880 1,850 universitaria Otros 688 803 734 702 820 857 807 723 637 635 Salud 5,460 6,497 6,767 6,533 6,904 7,024 7,266 6,957 6,615 6,935 Servicios de Salud Pública 422 642 582 613 720 823 875 805 750 911 Obras sociales - Salud 3,093 3,318 3,497 3,464 3,701 3,836 3,893 3,861 3,696 3,621 INSSJyP - Salud 1,945 2,537 2,689 2,455 2,483 2,364 2,498 2,291 2,169 2,402 Agua y Saneamiento 16 15 29 53 84 96 68 42 29 23 Vivienda y Desarrollo Urbano 62 106 12 7 8 8 4 6 5 5 Servicios Sociales y Asist. Social 747 896 889 780 847 899 824 793 714 877 Seguridad Social 13,794 16,290 16,569 17,716 17,914 18,011 17,950 17,980 17,304 17,349 Trabajo 1,901 2,197 2,472 2,437 2,407 2,331 2,528 2,412 2,386 4,502 Servicios económicos 4,649 3,209 3,011 2,172 2,254 2,344 1,939 1,673 1,442 1,344 Producción primaria 248 263 255 260 252 290 249 204 247 268 Energía y Combustibles 2,562 1,335 1,125 610 479 424 371 405 313 331 Industria 354 158 174 109 96 111 99 85 71 81 Servicios 1,352 1,290 1,318 1,045 1,275 1,397 1,118 897 733 577 Transporte 1,161 1,180 1,169 935 1,103 1,244 1,008 808 631 496 Comunicaciones 191 110 148 110 173 152 110 89 102 81 Otros 133 162 139 148 151 121 102 83 78 86 Servicio de la deuda 3,869 3,911 5,014 4,933 6,693 6,771 8,588 10,142 11,739 6,664 Fuente: MECON. 139 Tabla B4(a): Como porcentaje del PBI (Porcentaje del PBI) TOTAL 16,4 16,5 17,2 16,2 16,0 15,9 17,6 17,5 18,3 15,1 Funcionamiento del Estado 2,5 2,7 2,7 2,5 2,3 2,3 2,8 2,5 2,3 2,2 Administración General 1,0 1,1 1,1 1,0 0,9 0,9 1,3 1,0 0,8 0,8 Justicia 0,2 0,3 0,3 0,3 0,3 0,3 0,3 0,3 0,3 0,3 Defensa y Seguridad 1,3 1,3 1,3 1,2 1,1 1,1 1,2 1,2 1,2 1,1 Gasto social público 10,2 11,0 11,4 11,1 10,6 10,5 11,1 10,9 11,0 10,4 Educación, cultura, ciencia y tecn. 0,9 0,9 1,0 1,0 1,0 1,0 1,0 1,0 1,0 0,9 Educación básica 0,0 0,1 0,1 0,1 0,1 0,1 0,1 0,1 0,0 0,1 Educación terciaria y univ. 0,6 0,6 0,6 0,6 0,6 0,6 0,6 0,6 0,6 0,6 Otros 0,3 0,3 0,3 0,3 0,3 0,3 0,3 0,3 0,2 0,2 Salud 2,3 2,5 2,6 2,4 2,4 2,3 2,6 2,4 2,5 2,2 Servicios de Salud Pública 0,2 0,2 0,2 0,2 0,2 0,3 0,3 0,3 0,3 0,3 Obras sociales - Salud 1,3 1,3 1,4 1,3 1,3 1,3 1,4 1,4 1,4 1,2 INSSJyP - Salud 0,8 1,0 1,0 0,9 0,8 0,8 0,9 0,8 0,8 0,8 Agua y Saneamiento 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 Vivienda y Desarrollo Urbano 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 Servicios Sociales y Asist. Social 0,3 0,3 0,3 0,3 0,3 0,3 0,3 0,3 0,3 0,3 Seguridad Social 5,8 6,3 6,4 6,5 6,1 6,0 6,3 6,3 6,4 5,5 Trabajo 0,8 0,9 1,0 0,9 0,8 0,8 0,9 0,8 0,9 1,4 Servicios económicos 2,0 1,2 1,2 0,8 0,8 0,8 0,7 0,6 0,5 0,4 Producción primaria 0,1 0,1 0,1 0,1 0,1 0,1 0,1 0,1 0,1 0,1 Energía y Combustibles 1,1 0,5 0,4 0,2 0,2 0,1 0,1 0,1 0,1 0,1 Industria 0,1 0,1 0,1 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 Servicios 0,6 0,5 0,5 0,4 0,4 0,5 0,4 0,3 0,3 0,2 Transporte 0,5 0,5 0,5 0,3 0,4 0,4 0,4 0,3 0,2 0,2 Comunicaciones 0,1 0,0 0,1 0,0 0,1 0,1 0,0 0,0 0,0 0,0 Otros 0,1 0,1 0,1 0,1 0,1 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 Servicio de la deuda 1,6 1,5 1,9 1,8 2,3 2,3 3,0 3,6 4,4 2,1 Datos provisorios para 2002. Fuente: MECON. 140 Tabla B5: Operación de los gobiernos provinciales 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 (Millones de Pesos) Ingresos 25,507 27,371 26,694 29,081 32,617 33,111 32,274 .32,548 30,014 32,179 Transfer. del gobierno nac. 13,400 13,944 13,579 14,607 16,507 16,980 16,653 16,570 15,667 15,217 Impuestos provinciales 8,797 9,686 9,172 9,802 10,897 11,655 11,050 10,870 9,766 10,604 Otros ingresos provinc. 3,310 3,740 3,944 5,189 5,213 4,476 4,571 5,107 4,580 6,358 Gastos 27,265 29,561 29,942 30,273 32,730 35,061 36,399 35,860 36,382 33,949 Gastos dif. de intereses 27,117 29,171 29,556 29,269 31,679 33,862 34,972 33,987 33,956 32,472 Salarios 14,159 15,089 15,149 14,752 15,647 16,840 18,048 18,574 18,753 18,150 Bienes y servicios 2,816 3,092 3,192 3,069 3,538 3,795 4,092 3,713 3,889 3,799 Transferencias privadas 1,843 2,164 2,267 2,275 2,789 3,127 3,372 3,190 3,232 3,316 Otros 4,511 4,297 4,202 4,511 4,583 4,868 4,804 4,945 4,806 4,899 Gastos de capital 3,788 4,529 4,745 4,662 5,123 5,232 4,656 3,565 3,276 2,307 Resultado primario -1,610 -1,800 -2,862 -188 938 -751 -2,698 -1,440 -3,943 -292 Interés 148 391 386 1,004 1,051 1,200 1,427 1,873 2,426 1,478 Balance financiero -1,758 -2,191 -3,248 -1,192 -113 -1,951 -4,125 -3,312 -6,368 -1,770 (Porcentaje del PBI) Ingresos 10,8 10,6 10,3 10,7 11,1 11,1 11,4 11,5 11,2 10,3 Transfer. de la Nación 5,7 5,4 5,3 5,4 5,6 5,7 5,9 5,8 5,8 4,9 Impuestos provinciales 3,7 3,8 3,6 3,6 3,7 3,9 3,9 3,8 3,6 3,4 Otros ingresos provinc. 1,4 1,5 1,5 1,9 1,8 1,5 1,6 1,8 1,7 2,0 Gastos 11,5 11,5 11,6 11,1 11,2 11,7 12,8 12,6 13,5 10,8 Gastos dif. de intereses 11,5 11,3 11,5 10,8 10,8 11,3 12,3 12,0 12,6 10,4 Salarios 6,0 5,9 5,9 5,4 5,3 5,6 6,4 6,5 7,0 5,8 Bienes y servicios 1,2 1,2 1,2 1,1 1,2 1,3 1,4 1,3 1,4 1,2 Transferencias privadas 0,8 0,8 0,9 0,8 1,0 1,0 1,2 1,1 1,2 1,1 Otros 1,9 1,7 1,6 1,7 1,6 1,6 1,7 1,7 1,8 1,6 Gastos de capital 1,6 1,8 1,8 1,7 1,7 1,8 1,6 1,3 1,2 0,7 Resultado primario -0,7 -0,7 -1,1 -0,1 0,3 -0,3 -1,0 -0,5 -1,5 -0,1 Intereses 0,1 0,2 0,1 0,4 0,4 0,4 0,5 0,7 0,9 0,5 Balance financiero -0,7 -0,9 -1,3 -0,4 0,0 -0,7 -1,5 -1,2 -2,4 -0,6 Fuente: MECON. 141 Tabla B6: Gasto provincial por sector (24 jurisdicciones) 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 (Millones de Pesos) TOTAL 27,265 29,561 29,942 30,273 32,730 35,061 36,399 35,800 36,382 Administración Pública 7,209 7,846 7,549 7,704 8,153 8,880 9,062 8,994 8,969 Servicios de seguridad 2,162 2,319 2,476 2,369 2,676 2,974 3,087 3,087 3,112 Servicios sociales 14,454 15,500 15,474 15,407 17,343 18,184 19,409 19,033 19,165 Salud 3,372 3,538 3,496 3,508 3,693 3,807 4,116 3,984 4,056 Asistencia social 1,000 1,174 965 1,082 1,537 1,657 1,743 1,575 1,501 Seguridad social 1,062 918 853 710 618 638 664 563 605 Educación y Cultura 7,412 8,040 8,280 8,256 9,335 9,769 10,749 11,057 11,049 Ciencia y Tecnología 31 33 33 35 27 32 27 31 31 Trabajo 0 0 2 4 74 187 216 237 326 Vivienda y des. urbano 1,009 1,133 1,104 1,158 1,353 1,463 1,248 1,093 1,140 Agua potable y saneam. 377 446 500 351 414 366 328 233 198 Otros servicios urbanos 191 217 243 302 293 266 318 260 258 Servicios económicos 2,969 3,326 3,722 3,789 3,506 3,833 3,410 2,815 2,711 Deuda pública 471 571 721 1,004 1,052 1,190 1,431 1,872 2,426 (Porcentaje del PBI) TOTAL 11,5 11,5 11,6 11,1 11,2 11,7 12,8 12,6 13,5 Administración Pública 3,0 3,0 2,9 2,8 2,8 3,0 3,2 3,2 3,3 Servicios de seguridad 0,9 0,9 1,0 0,9 0,9 1,0 1,1 1,1 1,2 Servicios sociales 6,1 6,0 6,0 5,7 5,9 6,1 6,8 6,7 7,1 Salud 1,4 1,4 1,4 1,3 1,3 1,3 1,5 1,4 1,5 Asistencia social 0,4 0,5 0,4 0,4 0,5 0,6 0,6 0,6 0,6 Seguridad social 0,4 0,4 0,3 0,3 0,2 0,2 0,2 0,2 0,2 Educación y Cultura 3,1 3,1 3,2 3,0 3,2 3,3 3,8 3,9 4,1 Ciencia y Tecnología 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 Trabajo 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 0,1 0,1 0,1 0,1 Vivienda y des. urbano 0,4 0,4 0,4 0,4 0,5 0,5 0,4 0,4 0,4 Agua potable y saneam. 0,2 0,2 0,2 0,1 0,1 0,1 0,1 0,1 0,1 Otros servicios urbanos 0,1 0,1 0,1 0,1 0,1 0,1 0,1 0,1 0,1 Servicios económicos 1,3 1,3 1,4 1,4 1,2 1,3 1,2 1,0 1,0 Deuda pública 0,2 0,2 0,3 0,4 0,4 0,4 0,5 0,7 0,9 Fuente: MECON. 142 Tabla B7: Deuda provincial consolidada (24 jurisdicciones) (fin del período) 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 A junio de 2002 (Millones de Pesos) TOTAL* 15,664 17,258 14,683 15,718 19,913 24,199 32,765 64,290 sin deuda flotante 12,336 13,921 11,802 13,164 16,565 21,260 30,067 n.a. Gobierno Nacional 856 2,122 389 233 236 158 144 211 Bancos e instituciones financieras 5,118 6,276 4,469 5,315 6,459 7,578 9,460 16,586 Organismos internacionales** 1,439 1,920 2,296 3,071 3,737 4,157 4,706 19,144 Deuda flotante (mora) 3,328 3,337 2,881 2,554 3,348 2,939 2,698 n.a. Deuda consolidada 1,162 656 561 628 1,223 1,106 981 1,066 Títulos públicos 1,172 2,532 3,909 3,826 4,911 7,121 11,894 27,285 Privatiz. de bancos provinc. 2,588 415 179 91 0 0 0 0 Programa de financ. de deudas 0 0 0 0 0 1,140 2,882 0 (Porcentaje del PBI) TOTAL* 6,1 6,3 5,0 5,3 7,0 8,5 12,2 19,0 sin deuda flotante 4,8 5,1 4,0 4,4 5,8 7,5 11,2 n.a. Gobierno Nacional 0,3 0,8 0,1 0,1 0,1 0,1 0,1 0,1 Bancos e instituciones financieras 2,0 2,3 1,5 1,8 2,3 2,7 3,5 4,9 Organismos internacionales** 0,6 0,7 0,8 1,0 1,3 1,5 1,8 5,6 Deuda flotante (mora) 1,3 1,2 1,0 0,9 1,2 1,0 1,0 n.a. Deuda consolidada 0,5 0,2 0,2 0,2 0,4 0,4 0,4 0,3 Títulos públicos 0,5 0,9 1,3 1,3 1,7 2,5 4,4 8,0 Privatiz. de bancos provinc. 1,0 0,2 0,1 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 Programa de financ. de deudas 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 0,4 1,1 0,0 * Excluye $1.458 millones en compensaciones del Gobierno Nacional. ** También incluye el Fondo Fiduciario para el Desarrollo Provincial y el Fondo de Infraestructura Regional. Fuente: MECON. 143 Tabla B8: Gasto público consolidado a precios corrientes 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 (Millones de Pesos) TOTAL GASTOS 74,882 81,798 83,861 83,156 88,891 92,630 97,090 96,053 96,153 91,111 Administración y Defensa 14,550 16,228 16,134 15,976 16,610 17,888 19,550 18,388 17,833 17,580 Administración general 7,667 8,573 8,188 8,175 8,378 9,223 10,476 9,323 8,902 8,530 Justicia 1,672 1,905 2,020 2,033 2,202 2,338 2,515 2,602 2,627 2,536 Defensa y Seguridad 5,210 5,750 5,926 5,768 6,030 6,327 6,559 6,464 6,304 6,513 Gasto social 47,905 53,976 54,627 54,602 57,878 59,647 61,354 60,274 59,112 60,962 Educación, cultura y ciencia 9,668 10,645 11,088 11,292 12,591 13,181 14,006 14,205 13,951 13,434 Salud 10,921 12,526 12,781 12,506 13,198 13,557 14,375 13,934 13,639 13,886 Agua 422 458 528 404 501 458 396 285 264 286 Vivienda y desarrollo urbano 1,110 1,274 1,115 1,153 1,361 1,468 1,252 1,095 1,076 968 Asistencia social 2,660 3,025 2,714 2,595 3,292 3,679 3,655 3,379 3,287 3,611 Seguridad social 18,642 21,192 21,618 21,775 21,926 22,219 22,330 22,473 21,914 21,989 Seguro de desempleo y asign. 1,997 2,337 2,485 2,475 2,521 2,577 2,748 2,701 2,779 4,760 Otros 2,486 2,519 2,299 2,402 2,489 2,508 2,592 2,202 2,202 2,028 Servicios económicos 8,055 7,082 7,323 6,566 6,574 7,046 6,080 5,274 4,944 4,351 Producción primaria 693 789 759 735 761 965 1,112 974 803 779 Energía y combustibles 3,090 1,933 1,666 1,194 1,116 1,110 863 905 703 698 Industria 404 236 260 200 212 244 239 198 191 163 Servicios 2,636 2,896 2,998 2,659 3,375 3,656 3,164 2,704 2,640 2,104 Transporte 2,400 2,742 2,805 2,508 3,144 3,444 2,970 2,540 2,431 1,968 Comunicaciones 236 154 193 151 231 212 194 165 208 136 Otros 1,232 1,228 1,641 1,777 1,110 1,070 701 493 608 608 Servicio de la deuda 4,372 4,511 5,777 6,012 7,828 8,049 10,107 12,117 14,264 8,218 Fuente: MECON. 144 Tabla B8(a): Como porcentaje del PBI 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 (Porcentaje del PBI) TOTAL GASTOS 31,7 31,8 32,5 30,6 30,4 31,0 34,2 33,8 35,8 29,1 Administración y Defensa 6,2 6,3 6,3 5,9 5,7 6,0 6,9 6,5 6,6 5,6 Administración general 3,2 3,3 3,2 3,0 2,9 3,1 3,7 3,3 3,3 2,7 Justicia 0,7 0,7 0,8 0,7 0,8 0,8 0,9 0,9 1,0 0,8 Defensa y Seguridad 2,2 2,2 2,3 2,1 2,1 2,1 2,3 2,3 2,3 2,1 Gasto social 20,3 21,0 21,2 20,1 19,8 20,0 21,6 21,2 22,0 19,5 Educación, cultura y ciencia 4,1 4,1 4,3 4,1 4,3 4,4 4,9 5,0 5,2 4,3 Salud 4,6 4,9 5,0 4,6 4,5 4,5 5,1 4,9 5,1 4,4 Agua 0,2 0,2 0,2 0,1 0,2 0,2 0,1 0,1 0,1 0,1 Vivienda y desarrollo urbano 0,5 0,5 0,4 0,4 0,5 0,5 0,4 0,4 0,4 0,3 Asistencia social 1,1 1,2 1,1 1,0 1,1 1,2 1,3 1,2 1,2 1,2 Seguridad social 7,9 8,2 8,4 8,0 7,5 7,4 7,9 7,9 8,2 7,0 Seguro de desempleo y asignac. 0,8 0,9 1,0 0,9 0,9 0,9 1,0 1,0 1,0 1,5 Otros 1,1 1,0 0,9 0,9 0,8 0,8 0,9 0,8 0,8 0,6 Servicios económicos 3,4 2,8 2,8 2,4 2,2 2,4 2,1 1,9 1,8 1,4 Educación primaria 0,3 0,3 0,3 0,3 0,3 0,3 0,4 0,3 0,3 0,2 Energía y combustibles 1,3 0,8 0,6 0,4 0,4 0,4 0,3 0,3 0,3 0,2 Industria 0,2 0,1 0,1 0,1 0,1 0,1 0,1 0,1 0,1 0,1 Servicios 1,1 1,1 1,2 1,0 1,2 1,2 1,1 1,0 1,0 0,7 Transporte 1,0 1,1 1,1 0,9 1,1 1,2 1,0 0,9 0,9 0,6 Comunicaciones 0,1 0,1 0,1 0,1 0,1 0,1 0,1 0,1 0,1 0,0 Otros 0,5 0,5 0,6 0,7 0,4 0,4 0,2 0,2 0,2 0,2 Servicio de la deuda 1,8 1,8 2,2 2,2 2,7 2,7 3,6 4,3 5,3 2,6 Fuente: MECON. 145 Tabla B8(b): Como porcentaje del total 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 (Porcentaje del total gastos) TOTAL GASTOS 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0 Administración y defensa 19,4 19,8 19,2 19,2 18,7 19,3 20,1 19,1 18,5 19,3 Administración general 10,2 10,5 9,8 9,8 9,4 10,0 10,8 9,7 9,3 9,4 Justicia 2,2 2,3 2,4 2,4 2,5 2,5 2,6 2,7 2,7 2,8 Defensa y seguridad 7,0 7,0 7,1 6,9 6,8 6,8 6,8 6,7 6,6 7,1 Gasto social 64,0 66,0 65,1 65,7 65,1 64,4 63,2 62,8 61,5 66,9 Educación, cultura y ciencia 12,9 13,0 13,2 13,6 14,2 14,2 14,4 14,8 14,5 14,7 Salud 14,6 15,3 15,2 15,0 14,8 14,6 14,8 14,5 14,2 15,2 Agua 0,6 0,6 0,6 0,5 0,6 0,5 0,4 0,3 0,3 0,3 Vivienda y desarrollo 1,5 1,6 1,3 1,4 1,5 1,6 1,3 1,1 1,1 1,1 urbano Asistencia social 3,6 3,7 3,2 3,1 3,7 4,0 3,8 3,5 3,4 4,0 Seguridad social 24,9 25,9 25,8 26,2 24,7 24,0 23,0 23,4 22,8 24,1 Seguro de desemp. y asign. 2,7 2,9 3,0 3,0 2,8 2,8 2,8 2,8 2,9 5,2 Otros 3,3 3,1 2,7 2,9 2,8 2,7 2,7 2,3 2,3 2,2 Servicios económicos 10,8 8,7 8,7 7,9 7,4 7,6 6,3 5,5 5,1 4,8 Educación primaria 0,9 1,0 0,9 0,9 0,9 1,0 1,1 1,0 0,8 0,9 Energía y combustibles 4,1 2,4 2,0 1,4 1,3 1,2 0,9 0,9 0,7 0,8 Industria 0,5 0,3 0,3 0,2 0,2 0,3 0,2 0,2 0,2 0,2 Servicios 3,5 3,5 3,6 3,2 3,8 3,9 3,3 2,8 2,7 2,3 Transporte 3,2 3,4 3,3 3,0 3,5 3,7 3,1 2,6 2,5 2,2 Comunicaciones 0,3 0,2 0,2 0,2 0,3 0,2 0,2 0,2 0,2 0,1 Otros 1,6 1,5 2,0 2,1 1,2 1,2 0,7 0,5 0,6 0,7 Servicio de la deuda 5,8 5,5 6,9 7,2 8,8 8,7 10,4 12,6 14,8 9,0 Fuente: MECON. 146 Tabla B9: Ingresos tributarios provinciales en miles de pesos Promedio 1993-2001 Provincia Ingr. Brutos Inmobiliarios Sellados Automotores Otros Total Bs. As. - Ciudad 1,679,109 444,878 0 259,368 119,084 2,502,439 Bs. As. - Provincia 1,918,383 590,623 387,690 419,940 628,503 3,945,138 Catamarca 22,564 3,461 4,243 2,966 65 33,300 Córdoba 455,982 235,799 82,585 18,649 43,328 836,343 Corrientes 49,098 9,801 11,782 0 1,567 72,247 Chaco 71,915 2,294 8,041 0 12,172 94,422 Chubut 45,453 203 12,433 0 3,091 61,180 Entre Ríos 119,625 63,344 30,925 29,649 23,672 267,216 Formosa 19,857 1,026 3,316 1 1,121 25,321 Jujuy 35,000 8,292 6,001 114 3,037 52,444 La Pampa 40,162 15,431 17,889 13,135 2,714 89,331 La Rioja 15,896 2,105 2,233 2,447 233 22,914 Mendoza 204,423 44,715 52,683 48,529 17,206 367,556 Misiones 58,484 12,346 9,380 1,982 19,364 101,556 Neuquén 102,133 12,512 27,510 0 6 142,160 Río Negro 72,836 18,934 21,471 13,831 1,499 128,572 Salta 88,245 4,953 19,188 0 7,037 119,422 San Juan 42,179 7,121 8,733 8,288 14,910 81,230 San Luis 46,422 15,327 10,547 4,076 5,441 81,813 Santa Cruz 46,749 38 10,609 0 460 57,856 Santa Fe 443,864 176,696 147,456 6,434 47,197 821,647 Santiago del Estero 41,144 7,040 6,650 4,588 13,394 72,817 Tierra del Fuego 40,362 76 3,051 0 2,566 46,055 Tucumán 90,681 18,663 29,635 14,189 12,208 165,375 Total 5,750,565 1,695,678 914,051 848,185 979,875 10,188,353 Fuente: MECON. 147 Tabla B9 (a): Como porcentaje del total Promedio 1993-2001 Provincia Ingresos Inmobiliarios Sellados Automotores Otros Total Brutos Bs. As. - Ciudad 67,1 17,8 0,0 10,4 4,8 100,0 Bs. As. - Provincia 48,6 15,0 9,8 10,6 15,9 100,0 Catamarca 67,8 10,4 12,7 8,9 0,2 100,0 Córdoba 54,5 28,2 9,9 2,2 5,2 100,0 Corrientes 68,0 13,6 16,3 0,0 2,2 100,0 Chaco 76,2 2,4 8,5 0,0 12,9 100,0 Chubut 74,3 0,3 20,3 0,0 5,1 100,0 Entre Ríos 44,8 23,7 11,6 11,1 8,9 100,0 Formosa 78,4 4,1 13,1 0,0 4,4 100,0 Jujuy 66,7 15,8 11,4 0,2 5,8 100,0 La Pampa 45,0 17,3 20,0 14,7 3,0 100,0 La Rioja 69,4 9,2 9,7 10,7 1,0 100,0 Mendoza 55,6 12,2 14,3 13,2 4,7 100,0 Misiones 57,6 12,2 9,2 2,0 19,1 100,0 Neuquén 71,8 8,8 19,4 0,0 0,0 100,0 Río Negro 56,7 14,7 16,7 10,8 1,2 100,0 Salta 73,9 4,1 16,1 0,0 5,9 100,0 San Juan 51,9 8,8 10,8 10,2 18,4 100,0 San Luis 56,7 18,7 12,9 5,0 6,7 100,0 Santa Cruz 80,8 0,1 18,3 0,0 0,8 100,0 Santa Fe 54,0 21,5 17,9 0,8 5,7 100,0 Santiago del Estero 56,5 9,7 9,1 6,3 18,4 100,0 Tierra del Fuego 87,6 0,2 6,6 0,0 5,6 100,0 Tucumán 54,8 11,3 17,9 8,6 7,4 100,0 Promedio de 56,4 16,6 9,0 8,3 9,6 100,0 ingresos Promedio de 63,3 11,7 13,0 5,2 6,8 provincias Fuente: MECON. 148 Tabla B9 (b): Como participación del PBI provincial Provincias Ingresos Inmobilia- Sellados Automotores Otros Total 1993-2001 Brutos rios Promedio (Pesos per cápita) Bs. As. -Ciudad 2,7 0,7 0,0 0,4 0,2 4,0 879 Bs. As. - Provincia 2,0 0,6 0,4 0,4 0,7 4,1 296 Catamarca 1,7 0,3 0,3 0,2 0,0 2,5 109 Córdoba 2,1 1,1 0,4 0,1 0,2 3,9 285 Corrientes 1,5 0,3 0,3 0,0 0,1 2,2 83 Chaco 2,3 0,1 0,2 0,0 0,4 3,0 102 Chubut 1,7 0,0 0,4 0,1 0,1 2,3 156 Entre Ríos 2,0 1,1 0,5 0,5 0,4 4,5 243 Formosa 1,7 0,1 0,3 0,0 0,1 2,2 57 Jujuy 1,6 0,4 0,2 0,0 0,1 2,3 92 La Pampa 2,0 0,8 0,9 0,7 0,1 4,5 316 La Rioja 1,0 0,1 0,2 0,1 0,0 1,4 89 Mendoza 1,9 0,4 0,5 0,4 0,2 3,4 244 Misiones 1,6 0,3 0,2 0,1 0,5 2,7 114 Neuquén 1,6 0,2 0,4 0,0 0,0 2,2 322 Río Negro 2,0 0,5 0,6 0,4 0,0 3,5 241 Salta 2,2 0,1 0,4 0,0 0,2 2,9 120 San Juan 1,4 0,2 0,3 0,3 0,5 2,7 139 San Luis 1,2 0,4 0,3 0,1 0,1 2,1 245 Santa Cruz 2,4 0,0 0,5 0,0 0,0 2,9 319 Santa Fe 2,0 0,8 0,6 0,1 0,2 3,7 282 Santiago del Estero 2,1 0,4 0,3 0,3 0,7 3,8 97 Tierra del Fuego 1,4 0,0 0,1 0,0 0,1 1,6 536 Tucumán 1,8 0,4 0,5 0,3 0,2 3,2 131 TOTAL 2,1 0,6 0,3 0,3 0,4 3,7 293 Fuentes: DNCFP, MECON, Datos del Censo de INDEC, cálculos del personal del Banco. 149 Tabla B10: Ingresos y empleo provinciales Año 2000 Transferencias Regalías per Ingresos Empleados per cápita cápita tributarios públicos cada propios 1.000 habit. $m $m $m Número Buenos Aires - Ciudad 92.0 0.0 985.8 37 Buenos Aires - Provincia 303.4 0.0 301.3 30 Catamarca 1279.7 0.0 115.7 76 Córdoba 454.6 0.0 279.0 25 Corrientes 666.3 7.6 83.8 41 Chaco 778.9 137.2 94.1 45 Chubut 828.5 0.0 174.9 53 Entre Ríos 686.2 16.6 226.4 49 Formosa 1175.3 8.8 50.2 68 Jujuy 847.7 0.9 100.0 50 La Pampa 1091.1 64.2 306.1 57 La Rioja 1741.4 0.0 87.0 85 Mendoza 436.3 75.1 223.3 40 Misiones 640.4 9.7 117.2 37 Neuquén 740.7 994.9 354.8 68 Río Negro 804.0 115.5 258.5 48 Salta 613.4 49.0 126.7 36 San Juan 894.2 0.0 144.4 50 San Luis 1017.8 0.0 246.7 47 Santa Cruz 1877.4 843.5 308.9 86 Santa Fe 481.1 0.0 298.4 34 Santiago del Estero 802.5 0.5 100.9 48 Tierra del Fuego 2455.5 568.3 432.2 74 Tucumán 573.0 0.0 135.6 36 Fuente: MECON. 150 C. SECTORES SOCIALES Tabla C1: Gasto público consolidado en Educación Jurisdicción 1991 1993 1995 1997 1999 2000 2001 2002 Gobierno Nacional 2.227 1.720 1.851 2.126 2.168 2.066 2.014 1.415 Educación Básica 1.208 116 206 394 240 150 107 181 Educ. Sup. y Univers. 961 1.473 1.596 1.690 1.872 1.885 1.880 1.217 Otros 58 131 49 42 56 31 32 17 Provincias 4.588 7.570 7.883 8.668 10.388 10.620 10.675 6.401 Educación Básica 4.026 6.500 6.581 7.229 8.641 8.838 9.000 5.366 Educ. Sup. y Univers. 184 313 516 560 704 680 685 410 Otros 378 753 786 877 1.040 1.050 1.019 625 Municipalidades 160 202 284 358 409 437 438 271 Educación Básica 160 202 284 358 409 437 438 271 Total 6,975 9.487 10.018 11,149 12,961 13,072 13,162 8,087 Educación Básica 5.394 6.818 7.070 7.981 9.290 9.426 9.545 5.818 Educ. Sup. y Univers. 1.145 1.786 2.112 2.250 2.576 2.566 2.565 1.627 Otros 436 883 836 918 1.095 1.081 1.051 642 Nivel 1991 1993 1995 1997 1999 2000 2001 2002 Educación Básica 5.394 6.818 7.070 7.981 9,290 9,426 9.545 5,818 Nación 1.208 116 206 394 240 150 107 181 Provincias 4.026 6,500 6581 7,229 8,641 8,838 9,000 5,366 Municipalidades 160 202 284 358 409 437 438 271 Educ. Sup. y Univ. 1.145 1.786 2.112 2.250 2,576 2,566 2,565 1,627 Nación 961 1.473 1.596 1.690 1,872 1,885 1.880 1,217 Provincias 184 313 516 560 704 680 685 410 Otros 436 883 836 918 1,095 1,081 1,051 642 Nación 58 131 49 42 56 31 32 17 Provincias 378 753 786 877 1,040 1,050 1,019 625 Total Educación 6,975 9,492 10,018 11,149 12,961 13,072 13,156 8,087 Nación 2.226 1,720 1.851 2,126 2,168 2,067 2,014 1,415 Provincias 4.588 7,570 7,883 8,666 10,384 10,568 10,704 6,401 Municipalidades 160 202 284 358 409 437 438 271 151 Tabla C2: Evolución del gasto provincial en Educación 2001/ % ProvJ Provincia 1994 1996 1998 1999 2000 2001 1993 Total (millones de pesos de 2001) Buenos Aires 2.328 2.403 3.252 3.711 3.786 3.816 80,1% 35,7% Ciudad de Bs. As. 715 733 782 862 906 873 15,4% 8,2% Catamarca 147 124 141 145 138 139 0,1% 1,3% Chaco 224 217 250 296 287 287 24,5% 2,7% Chubut 134 127 150 155 154 160 20,6% 1,5% Córdoba 650 539 661 714 823 986 56,5% 9,2% Corrientes 174 167 216 225 245 238 31,5% 2,2% Entre Ríos 303 265 285 370 343 329 13,3% 3,1% Formosa 136 124 158 169 165 162 45,2% 1,5% Jujuy 159 157 171 208 198 201 56,6% 1,9% La Pampa 115 100 117 128 127 127 6,7% 1,2% La Rioja 107 120 118 140 145 138 35,0% 1,3% Mendoza 347 328 361 444 442 434 33,8% 4,1% Misiones 181 176 195 240 229 215 20,7% 2,0% Neuquén 266 212 247 301 289 295 16,0% 2,8% Río Negro 209 178 176 187 208 200 13,6% 1,9% Salta 201 177 194 218 216 187 4,8% 1,8% San Juan 104 130 155 183 203 193 15,1% 1,8% San Luis 112 81 79 104 116 147 98,7% 1,4% Santa Cruz 685 126 157 159 171 151 42,4% 1,4% Santa Fe 208 675 754 834 850 802 17,1% 7,5% Santiago Del Estero 208 174 204 220 230 228 21,6% 2,1% Tierra Del Fuego 76 65 83 83 73 72 -9,1% 0,7% Tucumán 256 266 259 288 277 294 34,0% 2,7% Total 8.043 7.664 9.165 10.388 10.620 10.675 41,0% 100,0% Total Gasto Público 30.663 29.210 34.083 36.203 35.318 36.382 25,5% Educación/Gastos totales 26,2% 26,2% 26,9% 28,7% 30,1% 29,3% 25,5% Fuente: Dirección de Gasto Social Consolidado - Secretaría de Política Económica. 152 Tabla C3: Gastos provinciales en Educación - Clasificación económica en el año 2000 ' Transf. a la Subtotal Subtotal de Gastos Provincia Personal Mento educación tras de gastos de Total privada personal corrientes capital Buenos Aires 76% 3% 14% 5% 89% 98% 2% 100% Ciudad de Bs. As. 76% 3% 15% 3% 92% 98% 2% 100% Catamarca 90% 1% 6% 1% 96% 98% 2% 100% Chaco 88% 2% 6% 2% 94% 98% 2% 100% Chubut 92% 1% 4% 1% 96% 99% 1% 100% Córdoba 67% 2% 22% 1% 89% 92% 8% 100% Corrientes 83% 1% 12% 2% 95% 97% 3% 100% Entre Ríos 81% 2% 15% 1% 96% 99% 1% 100% Formosa 93% 1% 3% 2% 96% 99% 1% 100% Jujuy 92% 1% 5% 1% 97% 99% 1% 100% La Pampa 76% 6% 12% 1% 88% 95% 5% 100% La Rioja 88% 3% 2% 1% 91% 95% 5% 100% Mendoza 80% 5% 11% 2% 92% 98% 2% 100% Misiones 73% 5% 14% 5% 87% 97% 3% 100% Neuquén 85% 8% 5% 1% 90% 99% 1% 100% Río Negro 71% 17% 8% 1% 79% 98% 2% 100% Salta 80% 2% 7% 2% 87% 92% 8% 100% San Juan 81% 3% 13% 1% 94% 98% 2% 100% San Luis 88% 2% 8% 1% 95% 99% 1% 100% Santa Cruz 84% 4% 10% 0% 94% 98% 2% 100% Santa Fe 75% 2% 20% 1% 95% 99% 1% 100% Santiago del Estero 85% 1% 10% 2% 95% 98% 2% 100% Tierra Del Fuego 78% 3% 10% 4% 88% 96% 4% 100% Tucumán 83% 1% 13% 2% 96% 99% 1% 100% TOTAL 78% 3% 13% 3% 91% 97% 3% 100% Fuente: Programa de Costos del Sistema de Educación - Ministerio de Educación. 153 Tabla C4: Indicadores del gasto en educación del año 2001 Gasto en Gasto en Transf. de Salario Salario Gasto por Gasto por Gasto por educación/ Educación/ PBI r Tra. e coparticip. d e ndate estudiante estud. Sector estud. Sector Provincia cápita coparticip. docente docente PBI prov. Gasto pú- (2000) per cápita por (nivel (nivel (educ. no público (no privado (no (%) blico total aluno básico) secund.)* universit.) universit.) universit.) (pesos de 2001) Buenos Aires 4,3 34,8% 6.161 280 1.040 6.865 9.149 1.009 1.239 464 Ciudad de Bs. As. 1,3 27,4% 23.639 61 273 7.774 9.703 1.470 2.327 483 Catamarca 8,6 25,3% 4.636 1.245 3.988 8.999 10.717 1.353 1.435 733 Chaco 8,5 26,0% 3.265 740 2.408 6.093 8.109 1.013 1.031 788 Chubut 4,4 27,2% 8.392 735 2.535 7.194 7.293 1.215 1.324 430 Córdoba 4,6 33,9% 6.693 430 1.695 9.535 9.363 1.078 1.218 761 Corrientes 7,9 30,1% 3.107 626 1.967 6.595 7.766 875 884 813 Entre Ríos 5,4 24,3% 4.994 648 2.343 6.591 7.675 1.120 1.228 756 Formosa 11,3 22,0% 2.835 1.1 i9 3.279 6.130 8.193 963 1.021 308 Jujuy 8,8 27,1% 3.557 737 2.244 6.406 10.007 967 1.032 420 La Pampa 5,5 19,8% 7.424 1.033 4.141 7.340 9.802 1.864 1.881 1.747 La Rioja 9,9 22,7% 4.593 1.117 3.509 10.305 13.153 1.414 1.511 361 Mendoza 4,4 29,6% 6.033 417 1.582 6.883 23.413 1.022 1.085 705 Misiones 5,9 25,1% 3.631 555 1.823 5.641 7.550 783 815 632 Neuquén 5,7 25,7% 10.514 660 2.130 9.886 12.584 1.880 1.960 1.092 Río Negro 5,1 26,9% 6.837 732 2.435 6.784 8.107 1.465 1.606 738 Salta 4,8 20,6% 3.458 555 1.763 6.041 8.510 667 722 329 San Juan 7,4 24,1% 4.010 838 3.199 7.745 9.446 1.218 1.267 969 San Luis 4,6 22,1% 8.278 996 3.587 9.700 13.809 1.345 1.401 909 Santa Cruz 6,1 19,4% 12.013 1.558 5.177 12.889 14.472 2.565 2.710 1.727 Santa Fe 3,9 32,1% 6.490 455 1.708 7.001 8.094 1.089 1.203 788 Stgo. del Estero 9,6 31,7% 2.828 774 2.714 9.209 28.972 1.007 1.050 741 Tierra Del Fuego 4,0 16,4% 17.046 7.151 20.650 12.595 12.503 2.092 2.329 1.084 Tucumán 5,6 25,0% 3.745 175 706 6.271 8.380 856 964 487 Total/Promedio 6,1 29,3% 7.093 985 3.205 7.936 11.115 1.264 1.385 761 (*) Docentes con 15 años de antigüedad. Fuente: Ministerio de Educación y Dirección Nacional de Gastos Sociales Consolidados. 154 Tabla C5: Indicadores del Nivel Básico en 2001 (incluye educación inicial, EGB 1 y II y primer año de EGB I11/Primaria) Gasto por Matrícula Alumnos por Alumnos por Docentes Gasto por alu tnoPBI per Provincia total docente grado por grado alumno cápita (pesos de 2001) Buenos Aires 2.477.851 14,3 27,2 1,90 829 13,5 Ciudad de Bs. As. 347.990 11,3 21,9 1,94 1.538 6,5 Catamarca 70.135 13,9 23,6 1,70 1.278 27,6 Chaco 215.894 18,4 24,5 1,33 804 24,6 Chubut 81.803 13,4 23,1 1,72 1.219 14,5 Córdoba 523.030 18,8 25,8 1,38 1.033 15,4 Corrientes 212.794 17,6 24,4 1,39 655 21,1 Entre Ríos 211.600 14,1 21,4 1,52 864 17,3 Formosa 120.970 17,3 24,1 1,39 765 27,0 Jujuy 124.980 14,5 24,5 1,69 896 25,2 La Pampa 49.782 12,2 20,3 1,66 1.890 25,5 La Rioja 64.717 15,8 23,8 1,50 1.124 24,5 Mendoza 273.491 17,0 24,1 1,42 813 13,5 Misiones 222.698 19,3 26,7 1,39 524 14,4 Neuquén 100.859 13,7 21,9 1,60 1.551 14,8 Río Negro 115.824 13,4 22,1 1,65 1.040 15,2 Salta 224.852 17,6 27,9 1,59 419 12,1 San Juan 115.382 16,7 24,5 1,47 963 24,0 San Luis 74.452 14,9 24,5 1,64 1.137 13,7 Santa Cruz 42.533 10,9 23,3 2,13 2.376 19,8 Santa Fe 526.787 15,3 23,7 1,55 863 13,3 Santiago Del Estero 176.030 17,7 24,1 1,36 863 30,5 Tierra Del Fuego 23.707 11,8 22,5 1,91 1.987 11,7 Tucumán 242.340 14,2 25,5 1,79 854 22,8 Total 1 Promedio 6.640.501 15,2 23,9 1,7 1.095 20,3 Fuente: Ministerio de Educación y Dirección Nacional de Gastos Sociales Consolidados. 155 Tabla C6: Indicadores de nivel secundario de 2001 (incluye segundo y tercer año de EGB III y Polimodal/Secundario) Matrícula Alumnos por Alumnos por Docentes por Gasto por Gasto por total docente grado grado alumno per cápita (pesos de 2001) Buenos Aires 1.108.484 7,9 28,7 3,6 1.178,8 15,5 Ciudad de Bs. As. 196.003 7,2 26,8 3,7 1.316,2 5,6 Catamarca 28.142 8,1 24,8 3,1 1.237,2 21,2 Chaco 74.489 10,5 32,9 3,1 1.109,5 32,0 Chubut 35.573 8,3 26,3 3,2 1.346,7 12,8 Córdoba 207.446 9,9 31,1 3,1 1.818,8 21,0 Corrientes 70.535 11,0 32,6 3,0 1.241,5 31,8 Entre Ríos 88.094 9,5 26,9 2,8 1.406,0 22,6 Formosa 40.578 12,7 33,4 2,6 1.187,8 32,5 Jujuy 63.228 10,0 33,3 3,3 1.260,1 33,8 La Pampa 23.343 8,3 25,1 3,0 1.264,8 13,6 La Rioja 22.524 8,0 24,5 3,0 2.802,3 48,0 Mendoza 121.646 9,5 26,9 2,8 1.527,1 20,4 Misiones 63.956 10,3 29,8 2,9 1.045,7 22,1 Neuquén 40.202 7,5 29,7 4,0 2.190,7 20,7 Río Negro 44.536 9,1 28,7 3,2 1.470,0 21,4 Salta 101.895 13,3 33,0 2,5 841,7 20,0 San Juan 42.896 9,3 28,3 3,0 1.624,4 32,1 San Luis 25.952 6,4 25,7 4,0 1.914,7 18,1 Santa Cruz 15.679 6,6 24,2 3,7 2.362,1 15,3 Santa Fe 223.811 10,0 26,9 2,7 1.260,4 15,6 Stgo. del Estero 44.670 9,9 29,5 3,0 1.002,9 29,6 Tierra Del Fuego 9.597 8,3 31,9 3,8 2.296,6 10,5 Tucumán 75.048 10,1 27,8 2,8 975,6 24,4 TOTAL 2.768.327 9,2 28,7 3,2 1.486,0 22,5 Fuente: Ministerio de Educación y Dirección Nacional de Gastos Sociales Consolidados. 156 Tabla C7: Indicadores básicos de educación secundaria por nivel de ingreso en 1998 Quintiles de ingreso Total 1 2 3 4 5 De 6 a 14 años Ingreso tardío a la primaria 20,1 32,5 18,6 11,8 8,3 9,3 Ingreso tardío a la secundaria 40,9 50,2 45,9 42,8 30,0 24,9 Repetición de por lo menos 1 año 14,1 24,6 12,8 7,0 4,0 3,6 Población que no estudia (14 a 18 años) 23% 37% 28% 19% 16% 8% Edad promedio de deserción 15,7 14,7 15,8 16,5 16,8 16,6 Tasa de graduación de secundaria (18-24 años) 47,4 23,6 33,9 49,7 64,5 75,8 Fuente: Siempro - Secretaría de Desarrollo Social. 157 Figura C1: Relación entre PBI per cápita y gasto por estudiante 2.000 - - La PampaNeu n 1.500 S1.000 o FormoA íJ 500 2.000 3.000 4.000 5.000 6.000 7.000 8.000 9.000 10.000 11.000 PBI per cápita Fuente: Ministerio de Educación - Programa para costear el sistema de educación. Figura C2: Gasto público por estudiante y resultados en evaluaciones académicas 65,0 63,0 61,0 59,0 57,0 55,0 53,0 51,0 49,0 47,0 45,0 300,00 800,00 1.300,00 1.800,00 2.300,00 Gasto público por alumno (niwl primario) Fuente: Ministerio de Educación - Programa para costear el sistema de educación IDECE. 158 Cuadro C8: Financiamiento y Gasto de las Universidades Nacionales - 2000 Personal Gastos Servicios no Bienes de Transfe- Total Estructura corrientes personales capital rencias (millones de pesos) Tesorería Nacional 1.424,709 17.266 93.604 25.218 121.928 1.682,725 83,6% Recursos propios 31.574 22.503 120.606 15.365 27.099 217.147 10,8% Ejercicios previos 12.369 4.291 17.495 30.289 21.834 86.278 4,30% Otras fuentes 4.534 0,106 2.645 12.381 7.528 27.194 1,4% Total 1.473,186 44.166 234.350 83.253 178.389 2.013,344 100,0% Estructura 73,2% 2,2% 11,6% 4,1% 8,9% 100,0% Fuente: Secretaría de Políticas Universitarias. Coordinación General Económico-Financiera. 159 Tabla C9: Financiamiento de las universidades nacionales en el año 2000 Fuentes de financiamiento Tesorería Recursos Remanentes de Otras fuentes Total Nacional propios otros ejerc. (miles de pesos) Buenos Aires 298.945 130.000 119 2.986 432.050 Catamarca 23.388 952 739 212 25.291 Centro 27.608 1.124 4.335 256 33.323 Comahue 39.948 1.501 2.654 21 44.124 Córdoba 128.525 22.327 10.909 1.176 162.938 Cuyo 76.279 979 3.415 5.568 86.240 Entre Ríos 23.314 578 1.149 371 25.411 Formosa 10.312 193 154 77 10.735 Gral. San Martín 12.912 3.201 2.355 1.039 19.507 Gral. Sarmiento 9.035 533 1.576 701 11.845 Instituto Universitario del Arte (IUNA) 12.180 101 10 20 12.311 Jujuy 16.780 124 1.013 36 17.953 La Matanza 25.771 786 2.024 187 28.768 La Pampa 19.958 227 1.110 306 21.601 La Patagonia Austral 12.364 477 2.237 586 15.664 La Patagonia San Juan Bosco 40.089 883 844 311 42.127 La Plata 108.232 7.076 9.860 1.279 126.446 La Rioja 13.757 1.024 640 709 16.130 Lanús 5.287 856 704 975 7.822 Litoral 48.510 3.235 2.794 1.250 55.789 Lomas de Zamora 28.470 4.565 3.359 213 36.607 Luján 22.129 872 1.875 221 25.097 Mar del Plata 41.668 1.721 2.106 498 45.993 Misiones 30.309 1.242 1.422 396 33.370 Nordeste 50.302 5.885 2.928 251 59.366 Quilmes 15.943 1.238 1.001 267 18.448 Río Cuarto 37.013 1.121 2.485 813 41.431 Rosario 91.464 708 4.195 1.530 97.898 Salta 31.077 550 2.796 389 34.812 San Juan 63.660 521 1.576 114 65.871 San Luis 37.750 563 1.249 269 39.831 Santiago del Estero 17.957 105 727 171 18.960 Sur 37.480 650 3.666 2.093 43.888 Tecnológica Nacional 106.574 18.610 4.233 1.164 130.581 Tres de Febrero 4.078 346 1.506 202 6.133 Tucumán 108.956 1.921 576 401 111.854 Villa María 4.704 352 1.936 138 7.129 Total 1.682.725 217.147 86.279 27.195 2.013.347 Fuente: Secretaría de Políticas Universitarias. Coordinación General Económico-Financiera. 160 Tabla C10: Matrícula y graduados de universidades nacionales Aio Total Estudiantes Ingresantes Graduados Alumnos graduados en t/ Alumnos ingresantes en t-4 1980 315.409 49.121 26.254 1981 316.188 49.678 26,98 1982 318.299 57.037 26.166 1983 337.998 65,62 26.888 1984 443.441 132.204 28.158 57,3% 1985 524.590 194.223 30.873 62,1%. 1986 581.813 182.306 29.855 52,3% 1987 618.651 170.265 29.393 44,8% 1988 652.997 169.632 31.645 23,9% 1989 661.315 170.619 33.143 17,1% 1990 679.403 172,4 33.465 18,4% 1991 679.495 164.444 32.323 19,0% 1992 698.561 166,02 32.936 19,4% 1993 674.868 172,28 36.964 21,7% 1994 719.671 193,11 35.995 20,9% 1995 766.847 211.581 35.546 21,6% 1996 812.308 228.139 34.675 20,9% 1997 892.759 243.652 34.503 20,0% 1998 948.348 254.693 34,14 17,7% 1999 1.054.014 280.541 38.471 18,2% 2000 1.124.044 289.246 44.522 19,5% 2001 1.187.105 290.613 N/D N/D Fuente: Secretaría de Políticas Universitarias. 161 Tabla C11: Sector de Educación - Administración Nacional Programa 2001 2002 2003 Nación Transf. Total Nación Transf. Total Nación Transf. Total (millones de pesos de 2001) Prestación de servicios educativos 1.563,5 774,7 2.338,2 1.018,2 42,5 1.060,6 875,9 188,0 1.063,9 Salarios docentes 11,0 714,3 725,3 6,1 9,0 15,2 7,9 168,3 176,1 Públicos 660,0 660,0 155,4 155,4 Transf. a Institutos terciarios 11,0 54,3 65,3 6,1 9,0 15,2 7,9 12,9 20,8 Transf. al sector privado Bienes y Servicios/Mantenimiento Infraestructura y equipos 28,7 60,3 89,1 17,9 33,4 51,3 6,0 19,7 25,7 Transferencias a universidades 1.523,8 1.523,8 994,2 994,2 862,1 862,1 Acciones de política, regulación y coordinación 49,8 31,6 81,4 44,6 10,4 55,0 27,9 12,2 40,2 Administración central 29,7 29,7 15,7 15,7 14,3 14,3 Información y evaluación de calidad 3,7 2,4 6,1 1,9 0,7 2,6 2,1 0,8 2,8 Gestión curricular y capacitación docente 6,5 24,8 31,3 2,6 6,5 9,1 PREGASE (Programa de Reforma de la Gestión Administrativa de los Sistemas de Educación Provinciales) 3,9 4,4 8,3 19,3 3,2 22,5 7,3 11,5 18,7 Organismos descentralizados (INAP, CONEAU, etc.) 6,0 6,0 5,1 5,1 4,3 4,3 Otros programas 21,7 5,3 27,0 8,2 3,5 11,7 11,3 0,8 12,2 Total 1.635,1 811,6 2.446,7 1.071,0 56,3 1.127,3 915,2 201,0 1.116,2 Fuente: MECON - Dirección Nacional de Gasto Social Consolidado. 162 Tabla C12: Sector de Salud Pública - Administración Nacional 2001 2002 2003 Nación Transf. Total Nación Transf. Total Nación Transf. Total (millones de pesos de 2001) Prestación de servicios de salud 304,49 45,10 349,59 293,09 7,21 300,30 406,00 0,47 406,47 Efectores (hospitales y centros de salud) 254,75 45,00 299,75 239,32 239,32 219,18 219,18 Sueldos, suministros y mantenimiento 198,24 198,24 144,73 144,73 122,61 122,61 Asistencia a beneficiarios PNC 56,51 45,00 101,51 94,59 94,59 96,57 96,57 Bienes y Servicios provistos por la Nación 49,74 0,08 49,82 53,78 7,21 60,98 186,82 0,47 187,29 SIDA y enfermedades de transmisión sexual 49,74 0,08 49,82 48,96 0,63 49,59 86,98 0,47 87,45 Emergencia sanitaria (Proaps Suministros/Remediar) 4,81 6,58 11,39 99,84 99,84 Infraestructura y equipos 0,00 Acciones de política, coordinación y regulación 91,10 1,31 92,41 49,60 2,76 52,36 44,51 0,61 45,11 Administración Central (principalmente salarios) 50,70 1,31 52,01 30,20 2,71 32,91 26,06 0,60 26,65 Formación de recursos humanos sanit. y asistenciales 20,60 20,60 13,00 0,06 13,05 10,73 0,01 10,74 Planificación, control, regul. y fiscalización de políticas de salud 6,43 6,43 4,33 4,33 3,70 3,70 Apoyo a Investig. y Estudios de Salud Pública 5,29 5,29 1,68 1,68 1,65 1,65 Reforma del Sector de Salud 8,07 8,07 0,39 0,39 2,37 2,37 Programas de Salud Pública 53,93 22,70 76,63 136,47 14,37 150,84 102,18 19,73 121,92 SIDA y enfermedades de transmisión sexual 3,41 3,41 1,03 1,03 0,24 0,24 Prevención y control de enfermedades y riesgos espec. (incluye vacunación, VIGI-A, etc.) 38,81 3,65 42,46 100,08 0,43 100,52 64,20 1,66 65,86 Atención materno-infantil 10,46 19,00 29,46 26,39 13,93 40,32 23,89 17,94 41,84 Cobertura de emergencias sanitarias 1,26 1,26 0,67 0,67 0,88 0,88 Otros programas 12,61 0,10 12,61 8,30 0,01 8,31 12,96 0,13 13,09 Total 462,13 69,21 531,34 479,16 24,35 503,51 552,69 20,81 573,50 Fuente: Ministerio de Economía - Dirección Nacional de Gasto Social Consolidado. 163 Tabla C13: Sector de Asistencia Social - Administración Nacional Programa 2001 2002 2003 Nación Transf. Total Nación Transf. Total Nación Transf. (millones de pesos de 2001) Programas Soc. Focalizados/ transf. monetarias person. 998,4 87,2 1.085,6 2.143,3 0,4 2.143,8 2.245,0 23,5 Programas de empleo 177,5 87,2 177,5 1.536,6 0,0 1.536,6 1.767,9 Jefas/es de Hogar 42,0 1.479,2 1.479,2 1.438,5 Trabajar 42,0 1,4 177,5 17,9 0,0 17,9 Plan de Emergencia Laboral 135,5 135,5 38,3 38,3 314,1 Asistencia financiera para gasto social provincial 85,8 85,8 0,0 Provincial 45,2 0,0 Becas 45,2 90,3 132,1 132,1 74,6 Educación Nacional Becas 45,2 45,2 132,1 132,1 74,6 Educación Polimodal Becas - Provincia de Buenos Aires 755,7 0,0 Pensiones no contributivas 755,7 775,7 422,9 422,9 318,9 Otros programas 19,9 19,9 51,8 0,4 52,2 83,6 23,5 Ingreso Desarrollo Humano 19,9 51,8 0,4 52,2 83,6 23,5 Solidaridad 19,9 19,9 0,0 Otros programas nacionales 0,0 0,0 Programas provinciales 115,1 0,0 Programas sociales focal. /transfer. no monetarias 115,1 58,5 173,6 131,1 195,9 327,0 123,9 188,7 Nutricionales 30,1 4,2 34,3 85,2 194,3 279,5 76,3 185,0 Comedores escolares 0,0 32,9 16,1 49,0 30,4 16,2 Progr. Emerg. Alim. (PEA) 23,2 4,2 27,4 19,3 178,2 197,5 16,4 168,5 Comedores Comunitarios (FOPAR) 0,0 28,3 0,0 28,3 24,8 0,3 Programas de nutrición provincial 0,0 0,0 Prohuerta 6,9 6,9 4,7 4,7 4,7 Otros 85,0 54,3 139,3 45,9 1,6 47,4 47,6 3,6 Administración Central 67,1 0,8 67,9 56,9 3,4 60,2 49,5 5,7 Ministerio de Desarrollo Social 51,8 51,8 38,5 38,5 31,0 Presidencia 0,0 6,8 3,4 10,2 10,2 5,7 Ministerio de Trabajo 15,3 0,8 16,1 11,6 11,6 8,3 Total 1.180,6 146,5 1.327,1 2.331,3 199,7 2.531,0 2.418,4 217,9 Fuente: Ministerio de Economía - Dirección Nacional de Gasto Social Consolidado. 164 Tabla C14: Seguridad Social - Administración Nacional Programa 2001 2002 2003 Nación Transf. Total Nación Transf. Total Nación Transf. (millones de pesos de 2001) ANSeS y SSS Administración 249,1 249,1 203,3 203,3 151,2 Pensiones y Jubilaciones 15.690,2 142,3 15.832,5 10.430,3 155,1 10.585,4 8.131,1 212,1 Nacionales* 15.690,2 142,3 15.832,5 10.430,3 155,1 10.585,4 8.131,1 212,1 Provinciales Subsidios 609,0 609,0 355,7 355,7 413,6 Asignaciones Familiares 1.808,0 1.808,0 1.085,3 1.085,3 833,3 Subsidio de desempleo 353,7 353,7 310,8 310,8 236,4 Obras Sociales 6.363,0 4,1 6.367,1 4.288,5 4.288,5 3.447,5 PAMI 2.389,2 2.389,2 1.726,5 1.726,5 1.482,5 Nacionales 3.973,8 3.973,8 2.562,0 2.562,0 1.965,0 Provinciales 4,1 4,1 -- Total 25.073 146 25.219 16.674 155 16.829 13.213 212 * Incluye ex- cajas de jubilación provinciales. Fuente: Ministerio de Economía - Dirección Nacional de Gasto Social Consolidado. 165 Tabla C15: Programa Jefas y Jefes: Número de beneficiarios % Cambio % Abril % Provincia Dic-02 Feb-03 Abr-03 Diciembre - Abril 2003 Trabajar Buenos Aires 658,939 718,166 755,829 14.7 38.0% 30.6 Capital Federal 56,391 53,758 56,248 0.0 2.8% 1.5 Catamarca 36,341 39,227 36,193 0.0 1.8% 1.3 Chaco 106,972 106,665 112,904 5.5 5.7% 5.1 Chubut 14,468 14,096 14,223 -1.7 0.7% 1 Córdoba 117,575 118,232 121,285 3.2 6.1% 7.3 Corrientes 64,732 63,033 66,236 2.3 3.3% 3.9 Entre Ríos 49,610 49,129 50,467 1.7 2.5% 3.4 Formosa 56,396 53,707 55,809 -1.0 2.8% 2.6 Jujuy 60,202 64,474 70,486 17.0 3.5% 2.9 La Pampa 11,779 11,732 12,079 2.5 0.6% 0.7 La Rioja 19,264 18,888 20,660 7.2 1.0% 0.9 Mendoza 59,816 57,971 58,452 -2.3 2.9% 3.5 Misiones 44,582 45,655 46,880 5.2 2.4% 4.3 Neuquén 20,731 20,190 21,199 2.3 1.1% 1.7 Rio Negro 26,471 25,542 25,492 -3.7 1.3% 2.1 Salta 74,055 73,502 76,047 2.7 3.8% 4.7 San Juan 37,281 37,425 38,825 4.1 2.0% 1.6 San Luis 18,647 18,717 18,915 1.4 1.0% 1.1 Santa Cruz 4,195 3,821 3,940 -6.0 0.2% 0.2 Santa Fe 178,192 175,302 180,202 1.1 9.1% 9.9 Santiago del Estero 54,344 54,419 57,348 5.5 2.9% 4.1 Tierra del Fuego 2,750 2,603 2,649 -3.7 0.1% 0.1 Tucumán 84,924 82,929 85,507 0.7 4.3% 5.7 Tt,- 1,858,657 1,909,185 1,987,875 7.0 100% 100% 166 D. INFRAESTRUCTURA Tabla D1: Distribución de responsabilidades público-privadas en los sectores de infraestructura Sector Participación del Sector privado Cooperativas Sector público mercado privadoS Electricidad 74% generación, 100% de Generación y transporte, Alguna generación Generación nuclear, transporte y distribución al más 18 compañías de dispersa (1% del mercado) centrales hidroeléctricaas 79% de los consumidores distribución y distribución en pequeña binacionales y distribución residenciales. escala a nivel provincial y en 11 provincias municipal (incluidas Córdoba y Santa Fe) Gas Cercano al 100% Producción y transporte Subdistribución en más distribución en todas ciudades pequeñas de las regiones del país algunas provincias Aéreo 60% de aeropuertos, 33 aeropuertos - 24 aeropuertos incluidos todos los provinciales principales Marítimo - Terminales en GBA y - Algunos puertos Rosario transferidos por el Gobierno Nacional a las provincias Accesos GBA - 3 principales accesos - Otras vías de acceso concesionados Rutas 10% de la red nacional 12.200 km. bajo - 204.000 km. bajo gestión interurbanas (50% de la red nacional y concesión y 10.000 km. del sector público 2% de la red provincial) bajo contratos CREMA Rutas - Mayormente bajo provinciales administración pública Ferrocarril de 80% de la red 4 líneas concesionadas 1 línea operada por una carga empresa en la que el principal accionista es el Estado Ferrocarril Cercano al 100% GBA Algunas provincias, por suburbano ejemplo Buenos Aires y Salta Subterráneos 100% GBA Teléfonos 93% de los consumidores Servicios locales, de larga Pequeños proveedores de residenciales distancia e internacionales servicios provinciales y municipales Agua 62% de los consumidores 12 compañías operando a Operando a nivel Compañías de agua y residenciales nivel nacional y provincial y municipal saneamiento en algunas provincial, y por lo menos provincias (Tucumán, 4 compañías a nivel Buenos Aires) municipal en Buenos Aires Fuente: Personal del Banco. 167 Tabla D2: Responsabilidad jurisdiccional sobre sectores de infraestructura Nacional Provincial Municipal Electricidad Control técnico de la Distribución de electricidad y Distribución de electricidad y generación a nivel nacional, regulación de la distribución fuera regulación de distribución en regulación del transporte a de GBA y generación en sistemas algunas ciudades de las provincias nivel nacional y de la dispersos. distribución en GBA Gas Regulación del transporte, distribución y subdistribución, de gas natural a nivel nacional Aeropuertos Regulación del Sistema Administración de aeropuertos - Nacional provinciales (Santa Fe, Neuquén) Puertos Regulación de terminales en Cada provincia opera o regula sus - GBA puertos Vial Accesos a GBA y red vial Red vial local (200.000 km.) interurbana (30.000 km.) Ferrocarril Ferrocarril de carga, suburbano Ferrocarril suburbano en ciertas y subterráneos en GBA provincias Telefonía Regulación de tarifas locales y de larga distancia e interconexión internacional Agua Regulación de agua y Regulación y/u operación de agua Regulación y/u operación de agua saneamiento en GBA y saneamiento fuera de GBA y saneamiento en ciudades pequeñas Fuente: Personal del Banco. 168 Tabla D3: Gasto público consolidado en sectores de infraestructura 1999 2000 2001 2002 (Provisorio) (Millones de Pesos) Energía Nacional 371 405 313 331 Provincial 482 460 424 349 Municipal 5 3 3 3 Agua Nacional 68 42 29 23 Provincial 327 230 204 277 Municipal 0 0 0 0 Transporte Nacional 1,003 801 627 496 Provincial 1,400 1,106 1,132 1,099 Municipal 560 623 614 578 Comunicaciones Nacional 110 125 102 81 Provincial 84 76 107 53 Municipal 0 0 0 0 Total Nacional 1,553 1,373 1,072 931 Provincial 2,294 1,872 1,866 1,778 Municipal 565 625 617 580 Fuente: MECON. 169 Tabla D4: Resumen de principales renegociaciones de las concesiones de agua y transporte Aeropuertos La concesión de los 33 principales aeropuertos se adjudicó en 1998 sobre la base de un canon anual de $ 170 millones. Poco tiempo después de haberse firmado el contrato, el concesionario dejó de pagar el canon. Si bien no tuvo lugar una renegociación formal, ha habido acciones legales y disputas entre el gobierno y el concesionario. El futuro del aeropuerto de la Ciudad de Buenos Aires es un tema clave. Puertos La concesión de seis terminales en la sección Puerto Nuevo del Puerto de Buenos Aires fue adjudicada en 1994 sobre la base de un canon anual. Luego de una sustancial caída del tráfico de contenedores a partir de 1998, se propuso la fusión de dos terminales, planteando potenciales preocupaciones con respecto a la concentración del poder de mercado. Las operaciones de dragado y señalización de la principal vía fluvial - Río de la Plata y Río Paraná inferior se concesionaron en 1995, con un subsidio gubernamental. Después de la devaluación de 2002, se dolarizó la tarifa a ser pagada por los usuarios internacionales sin renegociar el nivel del subsidio, a pesar de que la devaluación redujo algunos de los costos de la operación. Servicios En 1997 se adjudicó por licitación una concesión de servicios postales al consorcio que ofreció el canon más Postales elevado. El adjudicatario ofreció $103 m por año, mientras que la segunda oferta ascendía a la mitad de este valor. Casi inmediatamente después de haberse firmado el contrato de concesión, el operador dejó de pagar el canon. Ferrocarriles Se adjudicaron concesiones de los ferrocarriles de carga en 1992, así como de los ferrocarriles suburbanos y subterráneos de Buenos Aires en 1994/95. Las concesiones incluían tanto subsidios de capital como operativos. Las obligaciones de inversión en los ferrocarriles de carga fueron cumplidas en forma parcial y el gobierno no obligó a los servicios de pasajeros a pagar los peajes establecidos. Los contratos de los ferrocarriles suburbanos y de subterráneos fueron los primeros en ser renegociados en el período 1997-99, si bien algunos acuerdos no pudieron ser implementados debido a medidas judiciales. Estas renegociaciones fueron revisadas en 2000-2001 y actualmente se encuentran modificadas por un decreto de emergencia ferroviaria. La mayoría de las obligaciones financieras originales del gobierno y las nuevas inversiones están siendo financiadas por el Fondo Fiduciario de Infraestructura del Transporte a través de un conjunto de decretos y resoluciones ad hoc. Rutas por Desde su adjudicación en 1990, las 20 concesiones viales interurbanas por peaje han estado en un estado de peaje renegociación casi permanente. En particular, el gobierno intervino en unas 20 ocasiones en el lapso de 13 años para modificar los peajes fuera del marco de los contratos originales. Además, al año de haberse firmado el contrato, se eliminó totalmente el canon que originalmente debían pagar los concesionarios y se lo reemplazó por un flujo creciente de subsidios públicos. Agua La concesión de los servicios de agua y saneamiento del Gran Buenos Aires se adjudicó en 1993, sobre la base de una reducción del 27% en la tarifa vigente. • Un año más tarde, en 1994, la renegociación del contrato condujo a un aumento del 13% en la tarifa, fundamentada en que se habían subestimado los costos del programa de inversión. Sin embargo, las inversiones correspondientes nunca se completaron totalmente. • En 1997, se produjo otra renegociación del contrato debido a la oposición civil al elevado cargo obligatorio por infraestructura que se aplicaba a los residentes de barrios pobres recién conectados al servicio de agua y saneamiento. Como resultado, el cargo de infraestructura fue abolido y reemplazado por un cargo fijo de acceso universal y medio ambiente (conocido como SUMA) aplicable a todas las facturas residenciales, destinado a financiar la expansión de la cobertura. A pesar del intento de vincular a SUMA explícitamente con la ejecución de nuevas conexiones a través de un mecanismo de fondo de fideicomiso, en la actualidad el cargo se ha convertido en una parte de la base de ingresos generales de los concesionarios y no está vinculado con el programa de inversiones. Fuente: Personal del Banco. 170 Tabla D5: Resumen de episodios de renegociación de las concesiones viales interurbanas AÑO mES DECISIÓN INSTRUMENTO TIPO 1990 septiembre Adjudicación de concesiones viales Decreto 2039/90 1991 enero a marzo Suspensión de la cobranza de PEAJES, posteriormente prorrogada Decreto 327 y 388/91 Unilateral marzo (i) Determinación de PEAJES, (ii) Eliminación del pago de CANON, (iii) Decreto 527/91 Unilateral decisión de otorgar SUBSIDIOS a las concesiones viales. 1992 septiembre Aprobación de acuerdos anteriores como ENMIENDA contractual Decreto 1817/92 1ra. RENEGOCIACION 1993 julio Suspensión de los aumentos de PEAJES fijados para el 1° de agosto por el Res.SOPyC 168/93 Unilateral Decreto 1817/92 Cancelación de la suspensión del aumento del PEAJES fijado por Res.SOPyC 289/93 Unilateral octubre Res.SOPyC 168/93 1994 julio Autorización de aumento de PEAJES conforme al Decreto 1817/92 Res.SOPyC 388/94 Contractual julio Absorción del mismo aumento de PEAJES vía SUBSIDIOS fiscales Res.MEyOySP 914/94 Unilateral 1995 abril Establecimiento de términos para ENMIENDAS contractuales de las Decreto 489/95 COMIENZO DE LA 2da. concesiones RENEGOCIACIÓN julio (i) Determinación de SUBSIDIOS, (ii) autorización de PEAJES Res. SOP 6/95 Unilateral 1996 agosto Autorización de nueva estructura de tarifas de PEAJE a partir del 9/1/96 Res SOPySP 82/96 Contractual septiembre Aprobación de ENMIENDA contractual para la Concesión N° 18 Decreto 1019/96 2da. RENEGOCIACIÓN (Caminos del Río Uruguay) 1997 abril Establecimiento del monto pagadero como SUBSIDIO Res.SOP 510/97 Contractual julio Acuerdo de diferir la revisión de PEAJES fijada por contrato Res.MEyOySP 800/97 Acuerdos mutuos 1998 agosto Acuerdo para continuar la ENMIENDA de las concesiones Res.MEyOySP 1089/98 SECUELA DE LA 2da. RENEGOCIACIÓN 1999 mayo Aprobación de SUBSIDIO al peaje pagado por vehículos de transporte de Res.MEyOySP 573/99 Acuerdos mutuos productos agrícolas octubre Aprobación del SUBSIDIO al peaje pagado por vehículos de carga Res MEyOySP 1250/99 Unilateral diciembre Se extiende el plazo del esquema de SUBSIDIO al transporte (Res MEyOySP Res MIV N° 2/99 Unilateral 1250/99) 2000 enero/marzo Acuerdos de cooperación para reducir PEAJES, o mantener /elevar sNo Acuerdos mutuos SUBSIDIOS marzo a dic. Extensión de plazos del esquema de SUBSIDIOS al transporte en seis Res. MIV 91, 182, 216, ocasiones distintas 255, 005, 064/00 abril Modificación de PEAJES fijado por Res. MIV 91/00 Res. MIV 118/00 y Res. Unilateral ME 343/00 julio Suspensión de los ajustes de PEAJES según tasas LIBOR Res. SOP 68/00 Unilateral diciembre Carta acuerdo destinada a regularizar las ENMIENDAS contractuales s/N° Acuerdos mutuos 2001 enero Aprobación de acuerdos para introducir ENMIENDAS contractuales ecreto 92/01 ?IN DE LA 2da. RENEGOCIACIÓN enero Transferencia del control de las concesiones de la DNV al OCCOVI Decreto 87/01 Decisión gubernamentales junio Creación del impuesto al gasoil parcialmente destinado a cancelar la deuda Decreto 802/01 Decisión gubernamental gubernamental con los concesionarios y elevar los SUBSIDIOS para financiar reducciones de PEAJE ulteriores junio Establecimiento de nuevos PEAJES y SUBSIDIOS como resultado del Res.SOP 110/01 Unilateral Decreto 802/01 julio Acuerdo de competitividad y empleo pagado con recaudación del impuesto al Decreto 929/01 Unilateral gasoil (véase el Decreto 976/01) septiembre Se establecen procedimientos para calcular y verificar PEAJES, SUBSIDIOS Res. SOP 190/01 Unilateral y deuda noviembre Se establecen reglas para la distribución de la recaudación del impuesto al Decreto 1377/01 Decisión gubernamental gasoil 2002 enero El Congreso declara la emergencia pública Ly 25.561 Decisión gubernamental febrero Creación de la Comisión para la renegociación de los contratos de concesión Jecreto 293/02 COMIENZO DE LA 3ra. RENEGOCIACIÓN 2003 febrero Anuncio de consulta pública para discutir los reclamos de los concesionarios Res. SLA 26/03 RNEGOCIACION Fuente: Personal del Banco. Notas: DNV-Dirección Nacional de Vialidad; MEyOySP-Ministerio de Economía y Obras y Servicios Públicos; OCCOVI-Organismo Regulador de las Concesiones Viales por Peaje; Res.-Resolución; SOP-Secretaria de Obras Públicas; SOPyC-Secretaría de Obras Públicas y Caminos; SOPySP-Secretaría de Obras Públicas y Servicios Públicos. 171 Tabla D6: Resumen de aumentos de eficiencia y su grado de transferencia a las tarifas Distribución Distribución Agua y de electricidad de gas saneamiento Telecom. Cambio anual promedio aproximado de los costos -1.0% -2.9% -1.9% -3.9% debido a mejoras en la productividad total de los factores Cambio anual promedio en las tarifas autorizado por -0.% -0.8% -1.8% -0.6% los reguladores en el mismo período Se refiere a Gran Buenos Aires únicamente; se determinaron mejoras de TFP mucho más altas en tres provincias, en promedio del 6,1%. Fuente: Estache, 2003. Tabla D7: Estado de la renegociación de las concesiones de infraestructura Sector N° de Flujos de Obligacione Estado de las renegociaciones contratos ingresos s de deuda Transporte de 7 Pesos Externa En curso, intentos de ajustes interinos por Decreto del electricidad Ejecutivo revocados judicialmente Distribución de 3 Pesos Externa En curso, intentos de ajustes interinos por Decreto del electricidad Ejecutivo revocados judicialmente Transporte de 2 Pesos y Externa En curso, intentos de audiencias públicas y ajustes interinos gas dólares por Decreto del Ejecutivo revocados judicialmente Distribución de 9 Pesos y Externa En curso, intentos de audiencias públicas y ajustes interinos gas dólares por Decreto del Ejecutivo revocados judicialmente Agua y 1 Pesos Externa En curso, intentos de audiencias públicas revocados saneamiento judicialmente Telecomunica- 2 Pesos Externa En curso ciones Accesos urbanos 4 Pesos Externa En curso por peaje Ferrocarriles 11 Pesos Local En curso, pero con incremento del subsidio del Fondo Fiduciario de Infraestructura del Transporte ya aprobado Puertos 4 Pesos y Externa Concluida, las tarifas fueron redolarizadas a la tasa de 1:1, si dólares bien algunas tarifas reguladas fueron recientemente pesificadas a la tasa de 1:1 Rutas interur- 15 Pesos Local En curso, pero con mayor subsidio del Fondo Fiduciario de banas por peaje Infraestructura del Transporte ya aprobado Dragado 1 Dólares Local Concluidas, las tarifas fueron redolarizadas a la tasa de 1:1 Total 59 Fuente: Personal del Banco. 172 Tabla D8: Estado de casos presentados al CIADI contra el Gobierno Argentino Demandante Sector Fecha de Estado registro Aguas del Aconquija y Vivendi Agua y saneamiento 19/02/97 En proceso Enron Corporation y Ponderosa Transporte de gas 11/04/01 Tribunal designado Assets Compañía Transportadora de Gas Transporte de gas 24/08/01 Tribunal designado CMS Azurix Corporation Agua y saneamiento 23/10/01 Tribunal designado Consorcio LgyE Energy Distribución de gas 31/01/02 Tribunal pendiente Corporation Siemens A. G. Telecomunicaciones 17/07/02 Tribunal designado Sempra Energy International Suministro y distribución de gas 06/12/02 Tribunal pendiente AES Corporation Gener. y distribución de 19/12/02 Tribunal pendiente electricidad Camuzzi Internacional S.A. Suministro y distribución de gas 27/02/03 Tribunal pendiente Fuente: Personal del Banco a partir del Sitio Web del CIADI. Tabla D9: Desglose del gasto de infraestructura por mecanismo presupuestario Pesos Presupuesto Fondos intrapresu- Fideicomisos Créditos Gasto Porcentaje corrientes general puestarios con extrapresup. fiscales total extra $millones asignación especial presupuestario general Energía 430 253 149 0 832 48 Telefonía 134 0 115 0 249 46 Transporte 1,787 385 578 240 2,990 40 Agua 300 0 0 0 300 0 Total 2,651 638 842 240 4,372 39 Fuente: MECON. 173 Tabla DIO: Evolución de los subsidios a la energía y el transporte Pesos corrientes $millones 1999 2000 2001 2002 2003 I. Subsidios a la energía a. Subsidio directo a jubilados para facturas de gas y electricidad 34.0 38.3 43.6 43.6 43.0 Presupuesto nacional 34.0 38.3 43.6 43.6 43.0 Fideicomisos 0.0 0.0 0.0 0.0 0.0 b. Subsidio al Gas Patagónico 82.5 90.0 42.5 100.0 100.0 Presupuesto nacional 82.5 90.0 42.5 0.0 0.0 Fideicomiso del Subsidio al Gas Patagónico 0.0 0.0 0.0 100.0 100.0 c. Subsidiofederal al transporte eléctrico 0.0 0.0 29.1 1.8 83.7 Presupuesto nacional 0.0 0.0 0.0 0.0 0.0 Fondo Federal de Transporte Eléctrico 0.0 0.0 29.1 1.8 83.7 d. Subsidios provinciales a la electricidad 187.8 203.9 235.8 260.0 358.1 Presupuesto nacional 0.0 0.0 0.0 0.0 0.0 Distintos fondos especiales 187.8 203.9 235.8 260.0 358.1 • Fondo Nacional de Energía Eléctrica (FNEE) 73.7 66.1 92.7 98.0 132.0 • Fondo de Desarrollo Eléctrico del Interior (FEDEI) 82.2 92.2 106.4 103.7 130.6 • Fondo Santa Cruz (Ley 63.681) 22.8 26.1 26.3 23.9 26.2 • Fondo Especial Salto Grande (Ley 25.671) 8.1 19.5 10.3 33.3 67.6 • Energía Eólica 1.0 0.0 0.1 1.1 1.7 II. Subsidios al transporte a. Subsidios a los concesionarios de ferrocarriles urbanos 41.2 47.8 25.3 93.7 100.1 Presupuesto nacional 41.2 47.8 25.3 0.0 0.0 Fondo de Infraestructura del Transporte 0.0 0.0 0.0 93.7 100.1 b. Subsidios a concesionarios viales interurbanos 30.7 45.1 212.4 358.3 257.9 Presupuesto nacional 30.7 45.1 12.7 0.0 0.0 Fondo de Infraestructura del Transporte 0.0 0.0 199.7 358.3 257.9 c. Subsidio a operadores de ómnibus metropolitanos 0.0 0.0 0.0 185.6 306.7 Presupuesto nacional 0.0 0.0 0.0 0.0 0.0 Fondo de Infraestructura del Transporte 0.0 0.0 0.0 185.6 306.7 d. Otros subsidios al transporte 0.0 0.0 11.1 150.5 387.5 Presupuesto nacional 0.0 0.0 0.0 0.0 0.0 Fondo de Infraestructura del Transporte 0.0 0.0 11.1 150.5 387.5 III. Total subsidios Total subsidios 376.2 425.1 599.8 1,193.5 1,637.0 Total subsidios del presupuesto nacional 188.4 221.2 124.1 43.6 43.0 Total subsidios de fondos especiales 187.8 203.9 475.7 1,149.9 1,594.0 Total subsidios a la energía 304.3 332.2 351.0 405.4 584.8 Total subsidios al transporte 71.9 92.9 248.8 788.1 1,052.2 Total subsidios como % del gasto total 0.7% 0.8% 1.2% 2.3% 2.5% Total subsidios como % del PBI 0.1% 0.2% 0.2% 0.4% 0.4% Fuente: MECON. 174 Tabla D11: Resumen de políticas sociales para servicios de infraestructura Esquemas nacionales Esquemas de compañías específicas Electricidad Fondo de compensación de tarifas eléctricas, financiado con una Los distribuidores eléctricos de 18 provincias aplican sobretasa de $0,024/kWh sobre el mercado eléctrico mayorista, esquemas de tarifa social, algunos financiados directamente recauda recursos anuales de $1 OOm para financiar una amplia por el FCTE, y otros a través de subsidios cruzados. variedad de descuentos de tarifas a consumidores rurales, clientes industriales y casos sociales en las provincias. Gas Subsidio al Gas Patagónico, financiado con una sobretasa de Ninguno. $0,004/m3 sobre las ventas de gas, recauda recursos anuales de $100m para financiar descuentos de tarifas de alrededor del 75% sobre los requerimientos básicos de combustible en la región patagónica. Telecomu- Fondo de Servicio Universal, financiado con una tasa del 1% sobre Los principales operadores ofrecen planes de pago con nicaciones las facturas telefónicas, recauda $115m anualmente. Está destinado descuento a pequeños consumidores y jubilados, así como a cubrir una gama de programas de telefonía pública y social. Sin servicios de telefonía pública descontados en áreas de bajos embargo, el fondo no se encuentra operativo. ingresos y comunidades aisladas. Transporte Fondo de Infraestructura del Transporte financiado con un La mayor parte de los operadores otorgan franquicias impuesto del 18,5% sobre el gasoil, asigna el 40% de sus recursos a específicas para jubilados, estudiantes y otros grupos subsidiar los servicios de ómnibus y ferrocarril urbano en GBA, privilegiados. ascendiendo a $170m por año. Agua Ninguno. Las empresas de agua en GBA y siete provincias aplican esquemas de tarifa social, algunos financiados directamente por Rentas Generales y otros a través de subsidios cruzados. Fuente: Adaptado de Foster y CEER, 2003. 175 Tabla D12: Análisis comparativo de propuestas de tarifa social Fuente de financiamiento Naturaleza del beneficio Beneficiarios ADESPA Subsidio cruzado, exención Exención del aumento tarifario Los que cumplan criterios de pobreza según el impositiva o subsidio. de emergencia. Censo o encuestas de hogares. ADIGAS Subsidio cruzado entre clientes. Exención del aumento tarifario Beneficiarios de Jefas y Jefes y jubilados de de emergencia. bajos ingresos, con consumo promedio inferior al 50%. Sector de electricidad Compensar con reducción de la carga Exención del aumento tarifario No es claro. impositiva sobre el sector. de emergencia. Sector del Gas Compensar con reducción de la carga Exención del aumento tarifario No es claro. impositiva sobre el sector. de emergencia. Congreso Exención del IVA, más Descuento tarifario del 40%. Beneficiarios de otros programas sociales. « financiamiento del concesionario » Metrovias Subsidio gubernamental directo (del Descuento tarifario del 20%. Beneficiarios de otros programas sociales. Fondo Fiduciario). Fuente: Personal del Banco. 176 Tabla D13: Comparación de características de diseño de entes reguladores a nivel nacional Año de inicia- Año de Base Jurisdicción Dependencia Mecanismo de control Mecanismo de financiamiento Presupuesto ción de PSP creación normativa 2002 (millones) CNC 1989 1990 Decreto Regula la telefonía local y Secretaría de 5 miembros nominados Sobretasa regulatoria del $ 19.98 1.185/90 de larga distancia, así Comunicaciones, por el Presidente (y uno 0,5%, el superávit se como los servicios postales Ministerio de Economía por el Congreso de transfiere a la Tesorería Gobernadores) CNRT De larga data 1996 Decreto Regula los servicios de Secretaría de Transporte, 5 miembros nominados por Sobretasa regulatoria en base $ 6.79 para transporte 1.388/96 transporte vial y Ministerio de Economía el Presidente al número de pasajeros, más vial, para sector ferroviario bajo cargos por inspección ferroviario jurisdicción nacional vehicular y multas ENARGAS 1992 1992 Ley 24.076 Regula el transporte y Secretaría de Energía, 5 miembros nominados por Sobretasa regulatoria, más $ 10.43 distribución de gas a nivel Ministerio de Economía el Presidente, con multas, ajustado según el nacional aprobación del Congreso presupuesto aprobado por el Congreso y ejecutado a través del sistema presupuestario ENRE 1992 1992 Ley 24.065 Regula la generación y Secretaría de Energía, 5 miembros nominados por Sobretasa regulatoria, más $ 12.56 transporte de electricidad a Ministerio de Economía el Presidente, con multas, ajustado según el nivel nacional y la aprobación del Congreso presupuesto aprobado por el distribución en GBA Congreso y ejecutado a través del sistema presupuestario ETOSS 1993 1993 Decreto Regula la concesión de Subsecretaría de Recursos Comité con 2 Tasa regulatoria del 2,67% $13 (aprox.) No 999/92 Aguas Argentinas en GBA Hídricos, Ministerio de representantes de la sobre las facturas de agua y está incluido en Economía Ciudad de Buenos Aires, 2 saneamiento el Presupuesto de la provincia de Buenos Nacional Aires y 2 de la Federación ORSNA 1998 1998 Decreto Supervisa el Sistema Secretaría de Transporte, 3 miembros nominados por Transferencia directa de $ 7.38 375/1997 Nacional de Aeropuertos Ministerio de Economía el Poder Ejecutivo y el recursos de la Tesorería cuarto por las provincias OCCOVI/ 1990 2001 Decreto Supervisa el cumplimiento Presidencia Director y Subdirector Sobretasa regulatoria del $ 5.2 (OCCRABA) (1993) 87/2001 de las concesiones de los nominados por el Poder • 0,5% sobre ingresos netos (Decreto accesos a GBA y Ejecutivo por peaje 1994/93) corredores interurbanos • 1% sobre ingresos de áreas de servicios • Ingresos de redondeo de peajes Fuente: Personal del Banco. 177 Tabla D14: Comparación de las características de diseño de los entes reguladores a nivel provincial Año de inicia- Año de Base Jurisdicción Dependencia Mecanismo de control Mecanismo de financiamiento Presupuesto ción de PSP creación normativa 2002 (millones) EPRAC, 1999 1999 Ley Regula los servicios de agua Poder Ejecutivo Comisión de 4 miembros designados: Tasa regulatoria del 3% sobre los Recursos Misiones Provincial provinciales Provincial • Presidente y Vicepresidente por el ingresos del sector, sin embargo los transferidos 3391 Poder Ejecutivo recursos se canalizan a través de la por el Poder • 2 Directores designados por la ex - compañía de aguas ya que el Ejecutivo mayoría legislativa y primera ente aún no se ha constituido según oposición formalmente demanda ERSEP, 1997 2001 Ley Multisectorial, regula los Ministerio de Obras Comisión de 6 miembros designados Tasa regulatoria sobre los ingresos $ 3.5 Córdoba Provincial servicios provinciales de: Públicas Provincial • 3 por el Poder Ejecutivo sectoriales: 8835 • Agua (Aguas Cordobesas • 1 por la primera oposición * 1,2% para agua + 200 cooperativas) • 1 por la segunda oposición • 0,4% para electricidad • Electricidad (EPEC) • 1 por asociaciones de • 1.,5% para transporte público • Transporte interurbano consumidores • 0,5% para concesiones viales • Concesiones viales OCEBA, 1997 1997 Ley Regula distribución eléctrica Ministerio de Obras Comisión de 5 miembros designados Tasa regulatoria del 0,05% de los $6.4 Buenos Provincial provincial Públicas Provincial por el Poder Ejecutivo ingresos sectoriales Aires 11.769 y Decreto 1208/97 ORAB, 1999 1999 Ley Regula servicios de agua Ministerio de Obras Comisión de 5 miembros designados La tasa regulatoria establecida por $ 1.5 Buenos Provincial provinciales Públicas Provincial por el Poder Ejecutivo ley fue suspendida, actualmente Aires 11.820 y dependiente de tasa sobre la venta a Decreto granel de agua sin tratar. 743/99 Fuente: Personal del Banco. 178 Tabla D15: Comparación de fondos especiales de infraestructura a nivel nacional Nombre Año Tipo de Sector Mecanismo Disposiciones de control Fuente de los fondos Destino de los fondos Mecanismo de Presupuesto ($m) fondo legal financiamiento 2002 2003 Fondo de 1932 Especial Transporte Lcy 11658 Administrado directamente por Tasa sobre productos Usado para financiar la red Subsidios 385.0 ¿? Vialidad el Organismo Nacional de petrolíferos vial nacional y provincial Nacional Vialidad Fondo 1960 Especial Energía Layes Consejo Federal de Electricidad Tasa de $0,96/MWh 87% invertido en Subsidios y 103.5 130.6 Nacional de 15.336 y presidido por la Secretaría de sobre el mercado infraestructura eléctrica, préstamos Energía 24.065 Energía con representación de eléctrico mayorista, más 12% prestado a Eléctrica las seis regiones del país. impuesto del 2,19% sobre cooperativas y (FEDEI) combustibles líquidos y municipalidades, 1% para gas natural (Ley 23.966) gastos administrativos Fondo 1992 Especial Energía Ley 24.065 Consejo Federal de Electricidad Tasa de $1,44/MWh Subsidios tarifarios en Subsidio 97.9 132.0 Nacional de presidido por la Secretaría de sobre el mercado provincias de alto costo, Energía Energía con representación de eléctrico mayorista también presupuesto Eléctrica las seis regiones del país. general (FCT) Fondo 2000 Fideico- Energía Ley 15.336 Secretaría de Energía, más tres Tasa de $0,60/MWh Financiamiento de Subsidio 49.3 55.0 Fiduciario miso y Decreto miembros de comisiones de los sobre el mercado proyectos de transporte para el 657/99 cuales dos son elegidos por las eléctrico mayorista eléctrico en las provincias Transporte provincias Eléctrico _ _ Fondo 2001 Fideico- Multi- Leyes Comisión independiente que Participación en la venta 50% para financiar Préstamos 35.9 124.0 Fiduciario de imiso sectorial 24.850 y incluye representación del del Banco Hipotecario, proyectos de infraestructura Infraestructura 25.414, y Ministerio de Economía, las más préstamos de la nacional y 50% para Regional Decretos provincias y el sector privado Tesorería y de financiar proyectos de 1299/00 y organismos multilaterales infraestructura provincial 965/01 Fondo 2001 Fideico- Transporte Decretos UCOFIN dependiente del Impuesto del 18,5% 60% para subsidiar Subsidio 578.0 1,204.0 Fiduciario del miso 802/01, Ministerio de Economía sobre el precio del gasoil concesiones viales y 40% Sistema de 976/01, para subsidiar transporte Infraestructura 1377/01, y urbano (incluidos ferrocarril de Transporte 652/02 y ómnibus) Fondo 2001 Fideico- Agua Decreto UCOFIN dependiente del Tasa de $0,05/m3 sobre Inversiones en drenaje en Subsidio 248.5 239.2 Fiduciario de miso 1381/01 Ministerio de Economía GNC y nafta provincias sujetas a Infraestructura inundaciones Hídrica Fondo 2002 Fideico- Energía Ley 25.725 Secretaría de Energía del Tasa del 7,5% sobre el Subsidio al consumo de gas Subsidio 100.0 116.3 Fiduciario de miso Ministerio de Economía precio del gas natural en natural en las regiones de la Subsidios al boca de pozo Patagonia y la Puna Consumo Residencial de Gas Fuente: Personal del Banco. 179 Tabla D16: Una breve historia de los fondos viales en la Argentina 1930 a 1949. El uso de fondos viales en la Argentina se remonta a la Ley 11.658 de 1932, que estableció la responsabilidad del Gobierno Federal sobre la red vial nacional, y creó un Fondo Vial Nacional a ser financiado con el producido de un impuesto específico sobre los productos petrolíferos. Por la misma ley se creó la Administración Nacional de Vialidad con responsabilidad sobre el diseño, construcción y mantenimiento de la red vial nacional, así como un sistema de transferencias federales para apoyar el desarrollo de rutas provinciales. Esta política tuvo éxito, promoviendo el desarrollo de la red vial nacional, además de crear una masa crítica de recursos humanos en la Dirección Nacional de Vialidad. 1950 a 1969. Sin embargo, para la década de 1950, el valor del impuesto específico sobre los productos petrolíferos se había visto sustancialmente erosionado por la inflación. Con vistas al fortalecimiento del sistema se promulgó el Decreto 505 en 1958. Este nuevo decreto reemplazó el impuesto específico por un impuesto ad valorem para sustentar los ingresos. También mejoró la coordinación con las provincias al establecer un principio de coparticipación, y creando el Consejo Vial Federal para reunir a representantes de las Direcciones Viales provinciales. 1970 a 1999. Durante la década de 1970 y 1980, debido a crecientes presiones fiscales, una proporción cada vez mayor del Fondo Vial Nacional se derivaba a la Tesorería para hacer frente a otras necesidades. Este proceso fue formalizado por la Ley 23.966 de 1991, que modificó el nombre del impuesto a los productos petrolíferos permitiendo su asignación fuera del sector vial y la Ley 24.699 de 1996, que estableció que el 100% de los ingresos del impuesto al gasoil y el 21% de los ingresos por los impuesto petrolíferos se usarían para las jubilaciones y pensiones de estatales. Esta última medida, que coincidió con la crisis fiscal en las provincias, redujo de manera importante los recursos disponibles para las redes provinciales. 2000 en adelante. En la década de 1990 se produjo un importante cambio hacia una mayor participación privada en la construcción, rehabilitación y mantenimiento de porciones significativas de la red vial federal. Para fines de la década, se deseaba profundizar este abordaje a través de un importante programa de BOT (construir, operar, transferir) para nuevas rutas, tomando como modelo la iniciativa de financiamiento privado británica, lo que condujo a la creación del Fondo Fiduciario para Infraestructura del Transporte por el Decreto 2299 del 2000. Originalmente el Fondo era administrado por el Ministerio de Infraestructura pero más tarde fue transferido al Ministerio de Economía. El mecanismo de financiamiento establecido para el fondo era un impuesto específico de $ 0,05 por litro de gasoil, más tarde modificado a un impuesto ad valorem del 18,5%. Además, se suponía que el fondo recibiría la recaudación de un peaje normalizado de $0,75 cada 100 kilómetros en la red interurbana concesionada. No obstante, este mecanismo nunca fue establecido. Al año de su creación, se produjeron una serie de cambios en las reglas de asignación de la recaudación del fondo, desviándose recursos del propósito original de financiar nueva infraestructura hacia un sistema de subsidios para las concesiones existentes de transporte privado (véase la Tabla D17 para mayores detalles). Más recientemente, la Ley de Presupuesto 25.565 de 2002 transfirió $100 millones de recursos de este fondo al presupuesto general. Fuente: Agosta, 2003. 180 Tabla D17: Evolución del Fondo Fiduciario para Infraestructura del Transporte Fecha 15/06/01 21/11/01 26/02/02 22/04/02 05/06/02 Instrumento Decretos 802, Res. 531/01 Decreto Decreto 652/02 Res. Conjunta Legal 976, 1377/01 373/02 11 (ME) y 61 (MP) Propósito Creación y Establecimiento Cambios a la Cambio de la Incorporación de asignación de de UCOFIN Res.531/01 alícuota del nuevos recursos impuesto e beneficiarios incorporación de nuevos beneficiarios Disposiciones (A) Impuesto al $0,05 por litro 18,5% (=$0,12 por gasoil litro) (B) Beneficiarios Concesiones Operadores de Concesionarios viales y obras ómnibus nacionales de subterráneos y prioritarias y provinciales ferrocarriles metropolitanos de Buenos Aires IC Asignaciones SISV IAL 80% SISVNLAL 60% del iondo (de los cuales el 100- 11 SISVIAL 50o- (Concesiones) 0 o*Reserva de T4 2001 Ti12002 T2 2002 T3 2002 T4 2002 TI12003 liquidez Fuente: Basado en información suministrada por UCOFIN. 189 E. GESTIÓN DEL GASTO PÚBLICO Tabla El: Ejecución presupuestaria: Modificaciones y gastos reales Institución Modificaciones Gasto como Modificaciones Gasto como como porcentaje porcentaje del como porcentaje porcentaje del del Presupuesto Presupuesto del Presupuesto Presupuesto Final Aprobado (2000) Final Aprobado (2001) Congreso 0.04 95.8 7.3 96.8 Poder Judicial Nacional 1.6 98.1 2.6 93.4 Ministerio Público -1.8 98.5 -1.9 99.1 Presidencia 11.8 92.1 -19.2 93.9 Jefatura de Gabinete -2.2 86.6 -4.5 64.9 Ministerio de Defensa 1.5 98.2 -4.4 102.0 Ministerio de Economía 6.6 91.9 3.5 84.0 Ministerio de Educación -2.2 94.5 -7.7 95.8 Ministerio de Asuntos Exter. 1.6 97.9 -12.8 98.2 Ministerio de Infraestructura 2.8 88.8 -18.4 78.4 Ministerio del Interior 0.4 97.3 -5.4 97.4 Ministerio de Salud 0.6 88.3 -19.7 90.0 Ministerio de Justicia -0.8 92.3 -7.7 93.9 Ministerio de Trabajo 2.0 94.5 -1.5 92.2 Ministerio de Desarrollo Social -0.5 93.2 -8.4 102.4 Servicio de la Deuda 14.1 98.6 10.3 95.3 Obligaciones de la Tesorería 21.2 97.0 9.2 76.5 Total 4.8 95.4 -0.3 92.6 Fuente: Estimaciones del personal del Banco. 190 Tabla E2: Rigideces del gasto de la Administración Nacional (Presupuesto 2003) En millones de pesos Gastos rígidos Monto % presupuesto total de gastos Pagos obligatorios: A hogares y empresas (1) 11169 17 A provincias 3040 5 A universidades 1847 3 A organismos internacionales 593 1 Transferencias de capital 1683 2 A jubilaciones y pensiones 17911 27 Salarios de empleados públicos 7127 11 Servicio de la deuda 14,582 22 Subtotal gastos rígidos 57,952 88 Gastos discrecionales Transferencias al sector público 3743 5 Gastos de inversión 721 1 Gastos operativos y otros 3757 6 Subtotal gastos discrecionales 8221 12 Fuente: Personal del Banco. 191 Tabla E3: Decreto de emergencia 2002 Institución Congreso 5,000 Poder Judicial -2,000 Presidencia 154,813 Interior 634,866 Relaciones Exteriores 179,500 Justicia 88,959 Defensa 254,672 Economía 379,527 Producción 44,381 Educación 176,126 Trabajo 1,470.000 Salud 341,000 Desarrollo Social 214,561 Servicio de la Deuda 10,330,109 Obligaciones de la Tesorería 13,458 En 2002 se emitieron 10 decretos de emergencia: 8 referidos a gastos operativos y programas; 2 dedicados principalmente al servicio de la deuda. El servicio de la deuda representó el 72% de los gastos autorizados por decretos de emergencia. Fuente: Estimaciones del personal del Banco. 192 Tabla E4: Bonos de Consolidación (en millones de pesos) Legislación individual En la Ley Anual de Presupuesto 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 BOCON 1,500 3,800 2,100 1,100 500 700 900 U$S BOCON 3,000 3,000 1,900 500 400 400 300 U$S Otros 2,410 4,000 1,400 1,000 100 100 100 Total 6,910 10,800 5,400 2,600 1 1,000 1,200 1,300 1,500 1,310 1,350 370 Desde 1996, la consolidación de la deuda fue autorizada en la ley de presupuesto en lugar de mediante legislación individual. Pero del total consolidado desde 1992, el 76% fue autorizado mediante legislación separada. Fuente: Estimaciones del personal del Banco. 193