República Dominicana - Revisión del gasto público | i ii | República Dominicana - Revisión del gasto público © 2021 Banco Internacional de Reconstrucción y Fomento/Banco Mundial 1818 H Street NW, Washington, DC 20433 Teléfono: 202-473-1000; Internet: www.worldbank.org Todos los derechos reservados La presente obra es producto del personal del Banco Mundial y fue publicada originalmente en inglés en el 2021, con el título Dominican Republic Public Expenditure Review. Las opiniones, las interpretaciones y las conclusiones aquí expresadas no son necesariamente reflejo de la opinión del Directorio Ejecutivo del Banco Mundial ni de los países representados por este. El Banco Mundial no garantiza la exactitud de los datos que figuran en esta publicación. Las fronteras, los colores, las denominaciones y demás datos que aparecen en los mapas de este documento no implican juicio alguno, por parte del Banco Mundial, sobre la condición jurídica de ninguno de los territorios, ni la aprobación o aceptación de tales fronteras. Nada de lo aquí contenido constituirá ni podrá considerarse una limitación ni una renuncia de los privilegios y las inmunidades del Banco Mundial, todos los cuales están reservados específicamente. Derechos y Permisos El material de este trabajo está sujeto a derechos de autor. Debido a que el Banco Mundial fomenta la difusión de su conocimiento, este trabajo puede ser reproducido, en su totalidad o en parte, con fines no comerciales, siempre que se dé la atribución completa a este trabajo. Atribución - La obra debe citarse de la siguiente manera: “Banco Mundial. 2021. República Dominicana Revisión del Gasto Público. © Banco Mundial”. Toda consulta sobre derechos y licencias deberá enviarse a la siguiente dirección: World Bank Publications, The World Bank Group, 1818 H Street NW, Washington, DC 20433, EE. UU.; fax: 202-522-2625; correo electrónico: pubrights@worldbank.org. Coordinación editorial: Alejandra De La Paz y Johannes Herderschee. Diseño: Davidaniel Santos (Dávido Cúbico). Traducción al castellano: Juan Carlos Liceaga. República Dominicana - Revisión del gasto público | iii Enero 2021 REPÚBLICA DOMINICANA REVISIÓN DEL GASTO PÚBLICO Asociación Internacional de Fomento Práctica Global de Macroeconomía, Comercio e Inversión Región de Latinoamérica y el Caribe iv | República Dominicana - Revisión del gasto público REPÚBLICA DOMINICANA AÑO FISCAL DEL GOBIERNO 1 de enero - 31 de diciembre EQUIVALENCIAS MONETARIAS Unidad monetaria: peso dominicano (RD$) (Tipo de cambio vigente al 20/5/2020) US$1.00 = RD$55.45 República Dominicana - Revisión del gasto público | v Tabla de contenidos Abreviaturas y acrónimos xi Agradecimientos xv Resumen ejecutivo xix A. Restablecer una dinámica sostenible a largo plazo de la deuda . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . xx B. Acelerar la creación de empleo en el sector formal . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . xxii C. Fortalecimiento de la protección social y mejora de la prestación de servicios básicos . . . . . . . . . . . . xxiii D. Hallazgos de los capítulos individuales y las notas de política . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . xxiii E. Notas de política . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . xxv I. Contexto macroeconómico 1 A. Resumen y recomendaciones . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 2 B. Contexto a mediano plazo . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 3 C. El impacto de la pandemia de COVID-19 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 7 D. La respuesta de política al COVID-19 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 8 E. Limitaciones de la política fiscal y monetaria . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 11 F. Conclusión . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 13 G. Resumen de mensajes de política . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 14 H. Anexos: Evaluación Comparativa . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 15 II. Aspectos de política fiscal de las EEs y las APPs 19 A. Resumen y recomendaciones . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 20 B. Entorno institucional . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 21 C. Metodología . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 22 D. Cuantificación de los riesgos fiscales que surgen de las EEs y las APPs . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 23 E. Impacto de los pasivos contingentes en la sostenibilidad de la deuda . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 29 F. Conclusiones y recomendaciones de política . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 31 G. Anexos . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 33 III. Suministro de agua y saneamiento 47 A. Resumen y recomendaciones . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 48 B. Introducción . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 50 C. Antecedentes . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 57 vi | República Dominicana - Revisión del gasto público D. Arreglos de gobernanza . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 66 E. Fuentes y usos de los fondos públicos . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 70 F. Asignación de recursos . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 80 G. Desafíos que enfrenta el sector . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 89 H. Recomendaciones . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 98 I. Apéndices . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 104 IV. Protección social 109 A. Resumen y recomendaciones . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 110 B. Antecedentes . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 116 C. Arreglos institucionales y jurídicos . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 123 D. Fuentes y usos de los fondos públicos . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 132 E. Eficiencia del gasto . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 142 F. Consideraciones y recomendaciones finales . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 160 G. Apéndice . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 164 H. Bibliografía . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 175 Lista de figuras Figura I.1: PIB per cápita y compensación de los empleados como proporción del valor agregado (participación laboral), 2007-2016 4 Figura I.2: Contribuciones extranjeras, nacionales e indirectas al valor agregado total (%) 6 Figura I.3: Comercio y flujo de IED (% del PIB) 6 Figura I.4: Propiedad nacional y extranjera por tamaño de empresa, 2016 (%) 6 Figura I.5: Tasas de crecimiento proyectadas para 2020 en la región de LAC, original y revisada (%) 7 Figura I.6: Cambio en el balance fiscal del gobierno central de la RD para 2020 por categoría (RD$ miles de millones) 9 Figura I.7: Estímulo fiscal en países seleccionados de LAC (% del PIB de 2019) 9 Figura II.1: Costos operativos, ingresos y transferencias fiscales de las EEs (% del PIB) 24 Figura II.2: Transferencias fiscales totales a las EEs (% del PIB) 24 Figura II.3: Inversión de las EEs (% del PIB) 25 Figura II.4: Transferencias de capital a las EEs (% del total de inversión de las EEs) 25 Figura II.5: Deuda PGP por tipo (US$ miles de millones) 25 Figura II.6: Deuda de las EEs por sector, 2019 (%) 26 Figura II.7: Deuda de las EEs por empresa, 2019 (% del PIB) 26 Figura II.8: Deuda total de las EEs y pérdida estimada anual (RD$ miles de millones) 28 Figura II.9: Contribución a los cambios en la deuda pública 30 Figura II.10: Impacto de los pasivos contingentes identificados 31 Figura II.11: Probabilidad anual de dificultades financieras 36 Figura III.1: Población con acceso a suministro básico de agua y a saneamiento básico, 2017 57 Figura III.2: Población con acceso a servicios básicos de agua por quintil de ingreso, 2000-2017 58 Figura III.3: Acceso a agua corriente por áreas urbana y rural, 2000-2017 58 Figura III.4: Proporción de la población con acceso a saneamiento básico por quintil de ingreso, 2000-17 59 Figura III.5: Porcentaje de la población con cobertura de higiene, 2014 59 Figura III.6: Cobertura de agua mejorada por provincia (no cubierta por el INAPA), 2002-2015 60 Figura III.7: Cobertura de agua mejorada por provincia (cubierta por el INAPA), 2002-2015 61 Figura III.8: Cobertura de saneamiento mejorado por provincia (no cubierta por el INAPA), 2002-2015 62 Figura III.9: Cobertura de saneamiento mejorado por provincia (cubierta por el INAPA), 2002-2015 62 Figura III.10: Acceso a agua potable básica en el Caribe, 2017 63 República Dominicana - Revisión del gasto público | vii Figura III.11: Acceso a servicios de saneamiento básico en el Caribe, 2017 63 Figura III.12: Acceso a servicios básicos de agua por ubicación (pares estructurales), 2017 63 Figura III.13: Acceso a servicios básicos de agua por ubicación (pares aspiracionales), 2017 64 Figura III.14: Acceso a servicios de saneamiento básico por ubicación (pares estructurales), 2017 64 Figura III.15: Acceso a servicios de saneamiento básico por ubicación (pares aspiracionales), 2017 64 Figura III.16: Arquitectura institucional para la prestación de servicios de APS 67 Figura III.17: Área de cobertura de los proveedores de servicios de APS 67 Figura III.18: Ingresos por transferencias corrientes, venta de servicios y otras fuentes, 2014-2018 72 Figura III.19: Fuentes de ingresos recurrentes de los proveedores de servicios de APS 73 Figura III.20: Venta de servicios, transferencias recurrentes y otros ingresos como proporción del total de ingresos recurrentes por proveedor, 2014-2018 73 Figura III.21: Transferencias recurrentes por proveedor 74 Figura III.22: Total de ingresos recurrentes por proveedor 75 Figura III.23: Usos de los fondos operativos 75 Figura III.24: Gasto en personal y en energía por proveedor de APS, 2014-2018 76 Figura III.25: PIB per cápita vs. CAPEX como % del PIB 79 Figura III.26: PIB per cápita vs gasto en APS como % del gasto público total 80 Figura III.27: Transferencias de capital al sector de APS, 2014-2018 82 Figura III.28: Población sin acceso a agua corriente (%) 2015 vs. índices generales de pobreza (%) 2010 - 25 provincias atendidas por el INAPA, 2014-2018 83 Figura III.29: Participación de la brecha en el acceso al agua corriente (%) y brecha en el acceso universal al agua corriente (% de la población) 2015 - 25 provincias atendidas por el INAPA, 2014-2018 84 Figura III.30: Conexión y estatus de pago de los hogares en áreas servidas por la CAASD con conexión de agua corriente, total y por quintil (%) 86 Figura III.31: Conexión y estatus de pago de los hogares en áreas servidas por el INAPA con conexión de agua corriente, total y por quintil (%) 86 Figura III.32: Participación de las conexiones por hogar (%) 89 Figura III.33: Participación del subsidio neto recibido por hogar (%) 89 Figura III.34: Evaluación comparativa (benchmarking) del agua no facturada 91 Figura III.35: Número de empleados por cada 1,000 conexiones de agua 93 Figura III.36: Marco de relaciones de rendición de cuentas 98 Figura III.37: Participación de los gastos en personal, energía y otros gastos corrientes en el total de gastos recurrentes (2014-2018) 104 Figura III.38: OPEX por m3 de agua producida por proveedor, 2018 105 Figura III.39: Gasto total en APS como porcentaje del PIB (2014-2018) 105 Figura IV.1: Crecimiento del PIB per cápita (Promedio, US$ constantes) 116 Figura IV.2: Pobreza monetaria, 2000-18 116 Figura IV.3: Pobreza multidimensional, 2000-17 116 Figura IV.4: Índice de Gini, 2000-17 116 Figura IV.5: Pobreza monetaria por ubicación, género y edad, 2013-18 117 Figura IV.6: Pobreza monetaria por región, 2013-18 118 Figura IV.7: Índices de pobreza monetaria y multidimensional por sexo del jefe de familia y por edad, 2013-18 118 Figura IV.8: Distribución de la población por sus ingresos, 2000-18 119 Figura IV.9: Gasto en protección social, 2014-18 (% del PIB) 120 Figura IV.10: Crecimiento promedio anual del gasto público en protección social, 2014-18 121 Figura IV.11: Gasto público en protección social por área, 2014 y 2018 121 Figura IV.12: Comparación del gasto público en asistencia social (% del PIB, países seleccionados de Latinoamérica y el Caribe) 122 Figura IV.13: Gasto público en servicios sociales, 2008-19 (% del PIB) 134 Figura IV.14: Gasto no consolidado en protección social por área, 2018 137 Figura IV.15: Gasto público en protección social por categoría, 2018 (% del gasto) 138 Figura IV.16: Gasto público en asistencia social por subcategoría, 2018 (% del gasto) 138 viii | República Dominicana - Revisión del gasto público Figura IV.17: Comparación regional del gasto público en asistencia social (% del PIB) 141 Figura IV.18: Gasto público en asistencia social y tasa de incidencia de la pobreza por país (% del PIB) 141 Figura IV.19: Gasto público en transferencias monetarias no condicionadas y tasa de incidencia de la pobreza por país 142 Figura IV.20: Gasto público en programas de alimentación escolar y tasa de incidencia de la pobreza por país 142 Figura IV.21: Gasto público en transferencias de alimentos y en especie y tasa de incidencia de la pobreza por país 142 Figura IV.22: Gasto público en transferencias monetarias condicionadas y tasa de incidencia de la pobreza por país 142 Figura IV.23: Impacto de los programas de PS en la brecha de pobreza, 2007-2014 (% de reducción de la brecha de pobreza) 143 Figura IV.24: Cobertura de los principales programas de PS por pobreza monetaria (%), 2018 147 Figura IV.25: Cobertura de los principales programas de PS por quintil de ingreso (%), 2018 148 Figura IV.26: Cobertura de los principales programas de PS por pobreza multidimensional (%), 2018 148 Figura IV.27: Cobertura de los principales programas de PS por lugar de residencia (%), 2018 149 Figura IV.28: Cobertura de los principales programas de PS por sexo del jefe del hogar (%), 2018 150 Figura IV.29: Incidencia de los beneficiarios de la PS por pobreza monetaria (%), 2018 151 Figura IV.30: Incidencia de los beneficiarios de la PS por pobreza multidimensional (%), 2018 152 Figura IV.31: Incidencia de los beneficiarios de la PS por quintil de ingreso (%), 2018 152 Figura IV.32: Incidencia de los beneficios de PS por quintil de ingreso (%), 2018 153 Figura IV.33: Adecuación de los principales programas de PS por pobreza monetaria (%), 2018 154 Figura IV.34: Adecuación de los principales programas de PS por pobreza multidimensional (%), 2018 154 Figura IV.35: Aumento de la pobreza monetaria en ausencia de los programas de PS (%), 2018 155 Figura IV.36: Aumento de la desigualdad en la ausencia de los programas de PS (%), 2018 155 Figura IV.37: Relación beneficio/costo de los principales programas de PS por pobreza monetaria (RD$), 2018 157 Figura IV.38: Cambio en la calidad de vida de los hogares beneficiarios (Cambio en puntos porcentuales entre el primer y el tercer estudio del SIUBEN) 158 Figura IV.39: Cambio en la calidad de vida de los hogares beneficiarios (Cambio en puntos porcentuales entre el primer y el tercer estudio del SIUBEN) 159 Figura IV.40: Cambio en las variables de los jefes de familia beneficiarios (Cambio en puntos porcentuales entre el primer y el tercer estudio del SIUBEN) 160 Lista de tablas Tabla ES-1 Matriz de desafíos y opciones de política xxvii Tabla I-1: Saldo primario que estabiliza la relación deuda pública/PIB en 67 por ciento del PIB 13 Tabla I-2: Evaluación comparativa (benchmarking) de preparación digital 15 Tabla II-1: Matriz de riesgo fiscal para los pasivos del gobierno central 23 Tabla II-2: Indicadores de rentabilidad, liquidez y solvencia de las EEs (promedio 2017-2019) 27 Tabla II-3: Riesgo crediticio de las EEs 27 Tabla II-4: Deuda e indicadores económicos1/ 29 Tabla II-5: Riesgos fiscales identificados 31 Tabla II-6: Indicadores y umbrales de riesgo financiero 34 Tabla II-7: Escala de calificaciones de agencia de crédito 36 Tabla II-8: Calificaciones crediticias y probabilidades de dificultades financieras 36 Tabla II-9: Resumen de los estados financieros y de resultados de las EEs 41 Tabla II-10: Información histórica de la deuda de las EEs 42 Tabla II-11: Deuda pendiente de las EEs 44 Tabla II-12: Financiamiento y parámetros clave de una APP 46 Tabla II-13: Costos de operación y mantenimiento 46 República Dominicana - Revisión del gasto público | ix Tabla III-1: Resumen de las opciones de política por área de reforma 56 Tabla III-2: Cuentas consolidadas de los proveedores de servicios de APS, 2014-2018 71 Tabla III-3: Transferencias a proveedores de servicios de APS como porcentaje del gasto público total 73 Tabla III-4: Balance operativo como proporción de los gastos operativos por proveedor, 2014-2018 77 Tabla III-5: Fuentes de capital para inversiones en APS 78 Tabla III-6: Balance de capital como proporción del gasto de capital por proveedor, 2014-2018 79 Tabla III-7: Gasto de los hogares en consumo de agua como porcentaje del gasto total por quintil de gasto (%) 87 Tabla III-8: Número de hogares en las áreas de servicio del INAPA y la CAASD por quintil de gasto 88 Tabla III-9: Porcentaje de hogares en las áreas de servicio del INAPA y la CAASD por quintil de gasto 88 Tabla III-10: Porcentaje de hogares con conexión de agua corriente por quintil de gasto 88 Tabla III-11: Composición de los Consejos de Directores 95 Tabla III-12: Total de gastos operativos (OPEX) por proveedor (2014-2018) 104 Tabla III-13: OPEX por m3 de agua producida por proveedor - 2018 104 Tabla III-14: Tabla de tarifas del INAPA para conexiones sin medidor 107 Tabla III-15: Tabla de tarifas de la CAASD para conexiones sin y con medidor 107 Tabla IV-1: Indicadores de desarrollo de la República Dominicana 115 Tabla IV-2: Comparación del gasto público en protección social (% del PIB, República Dominicana y pares regionales) 122 Tabla IV-3: Instituciones públicas que participan en la implementación de iniciativas de PS, 2018 123 Tabla IV-4: Iniciativas de protección social por tipo de arreglo institucional, 2018 128 Tabla IV-5: Superposición temática entre instituciones 129 Tabla IV-6: Gasto público no financiero consolidado por función, 2018 (% del PIB) 133 Tabla IV-7: Gasto público en protección social, 2014-18 (Clasificación ASPIRE) 134 Tabla IV-8: Gasto público en protección social por función presupuestaria, 2018 136 Tabla IV-9: Beneficiarios y gastos de los programas de protección social 139 Tabla IV-10: Programas de protección social considerados en el análisis del gasto público 143 Tabla IV-11: Distribución de la población por pobreza monetaria y multidimensional, 2018 145 Tabla IV-12: Cobertura de los programas de PS con base en los datos de la ENCFT 2018 146 Tabla IV-13: Promedio de la transferencia per cápita a los hogares beneficiarios de los principales programas de protección social, 2018 (RD$) 150 Tabla IV-14: Superposición de los principales programas de protección social, 2018 156 Tabla IV-15: Distribución absoluta de los hogares beneficiarios por ICV 157 Tabla IV-16: Distribución relativa de los hogares beneficiarios por ICV 157 Tabla IV-17: Transferencias monetarias en RD$ (US$) y beneficiarios de PROSOLI - 2018 164 Tabla IV-18: Cobertura de los programas de protección social por quintil de ingreso (%) - 2018 165 Tabla IV-19: Promedio de transferencia per cápita a los hogares beneficiarios de los principales programas de protección social, por quintil de ingreso (RD$) - 2018 165 Tabla IV-20: Promedio de transferencia per cápita de los principales programas de protección social (RD$) - 2018 166 Tabla IV-21: Incidencia de los beneficiarios de los principales programas de protección social por pobreza multidimensional y monetaria (%) - 2018 167 Tabla IV-22: Incidencia de los beneficiarios de los principales programas de protección social por quintil de ingreso (%) - 2018 167 Tabla IV-23: Incidencia de los beneficios de los principales programas de protección social por quintil de ingreso (%) - 2018 168 Tabla IV-24: Incidencia de los beneficios de los principales programas de protección social por pobreza multidimensional y monetaria (%) - 2018 168 Tabla IV-25: Incidencia relativa de los principales programas de protección social por pobreza multidimensional y monetaria (%) - 2018 169 Tabla IV-26: Incidencia relativa de los principales programas de protección social por quintil de ingreso (%) - 2018 169 Tabla IV-27: Adecuación de los principales programas de protección social por pobreza multidimensional y monetaria (%) - 2018 170 x | República Dominicana - Revisión del gasto público Tabla IV-28: Adecuación de los principales programas de protección social por quintil de ingreso (%) - 2018 170 Tabla IV-29: Impacto en los indicadores de pobreza y desigualdad - Principales programas de protección social - 2018 171 Tabla IV-30: Grupos de transferencias recibidas por los hogares en el panel de beneficiarios 171 Tabla IV-31: Materiales predominantes en la estructura física de la casa 172 Tabla IV-32: Tipo de instalación sanitaria 172 Tabla IV-33: Tipo de sistemas de iluminación interior 172 Tabla IV-34: Métodos de eliminación de desechos 173 Tabla IV-35: Combustibles para cocinar 173 Tabla IV-36: Tipo de vivienda 173 Tabla IV-37: Propiedad de electrodomésticos y otros bienes 173 Tabla IV-38: Descripción de los hogares beneficiarios por características sociodemográficas 174 Tabla IV-39: Características sociodemográficas del jefe de familia del hogar beneficiario 174 Lista de recuadros Recuadro I.1: Descomposición del crecimiento 5 Recuadro I.2: Tecnologías de la información y las comunicaciones en la RD 10 Recuadro I.3: Rigidez presupuestaria en la República Dominicana 12 Recuadro II.1: Prioridades de política de las EEs en la República Dominicana 21 Recuadro II.2: Ilustración de la derivación de probabilidades de dificultades financieras 37 Recuadro III.1: El enfoque de Pacto Social del sector eléctrico de la República Dominicana 101 Recuadro IV.1: Arreglos institucionales para la coordinación de las intervenciones de PS 125 Recuadro IV.2: Atlas de Protección Social: Indicadores de Resiliencia y Equidad (ASPIRE) 127 Recuadro IV.3: Sistema de monitoreo y evaluación de PROSOLI 132 Recuadro IV.4: Principales medidas adoptadas por el gobierno en respuesta al COVID-19 140 Recuadro IV.5: PROSOLI y las transferencias monetarias condicionadas 144 República Dominicana - Revisión del gasto público | xi Abreviaturas y acrónimos ACE Acuerdo de compra de energía ADESS Administradora de Subsidios Sociales AIB Análisis de incidencia de beneficios AFP Administradora de Fondos de Pensiones APPs Asociaciones público-privadas APS Agua potable y saneamiento ARS Administradoras de Riesgos de Salud ASPIRE Atlas de Protección Social: Indicadores de Resiliencia y Equidad BCRD Banco Central de la República Dominicana BEEP Bono Escolar Estudiando Progreso CAFI Centro de Atención a la Infancia y la Familia CAID Centro de Atención Integral para la Discapacidad CAIPI Centro de Atención Integral a la Primera Infancia CDEEE Corporación Dominicana de Empresas Eléctricas CEP (Programa) Comer es Primero CEPAL Comisión Económica para América Latina CND Consejo Nacional de Drogas CNPS Consejo Nacional de Protección Social CNSS Consejo Nacional de la Seguridad Social COE Centro de Operaciones de Emergencias CONADIS Consejo Nacional de Discapacidad CONANI Consejo Nacional para la Niñez y la Adolescencia CONAPE Consejo Nacional de la Persona Envejeciente CORAA Corporación del Acueducto y Alcantarillado COVID-19 Enfermedad por Coronavirus SARS-CoV-2 CTC Centros Tecnológicos Comunitarios DIGEPEP Dirección General de Programas Especiales de la Presidencia DIGEPRES Dirección General de Presupuesto DGIP Dirección General de Inversión Pública EBITDA Ganancias ante de intereses, impuestos, depreciación y amortización (en inglés Earnings Before Interest, Taxes, Depreciation and Amortization) EEs Empresas estatales ENCFT Encuesta Nacional Continua de la Fuerza de Trabajo END Estrategia Nacional de Desarrollo FMI Fondo Monetario Internacional FONPER Fondo Patrimonial de las Empresas Reformadas GCPS Gabinete de Coordinación de Políticas Sociales xii | República Dominicana - Revisión del gasto público GLP Gas licuado de petróleo IAD Instituto Agrario Dominicano ICV Índice de calidad de vida IDECOOP Instituto de Desarrollo y Crédito Cooperativo ILAE Incentivo a la Asistencia Escolar INABIE Instituto Nacional de Bienestar Estudiantil INAIPI Instituto Nacional de Atención Integral a la Primera Infancia INAPA Instituto Nacional de Aguas Potables y Alcantarillados INAVI Instituto de Auxilios y Viviendas INB Ingreso Nacional Bruto INDOCAL Instituto Dominicano de la Calidad INDOTEL Instituto Dominicano de las Telecomunicaciones INDRHI Instituto Nacional de Recursos Hidráulicos INESPRE Instituto de Estabilización de Precios INFOTEP Instituto Nacional de Formación Técnico Profesional INVI Instituto Nacional de la Vivienda ISSFFAA Instituto de Seguridad Social de las Fuerzas Armadas JCE Junta Central Electoral JMP Programa Conjunto OMS/UNICEF de Monitoreo del Abastecimiento de Agua y del Saneamiento LAC Latinoamérica y el Caribe MAP Ministerio de Administración Pública MAPRE Ministerio Administrativo de la Presidencia MEPyD Ministerio de Economía, Planificación y Desarrollo MH Ministerio de Hacienda MICM Ministerio de Industria, Comercio y MIPYMEs MINERD Ministerio de Educación de la República Dominicana MIREX Ministerio de Relaciones Exteriores MISPAS Ministerio de Salud Pública y Asistencia Social MM Ministerio de la Mujer MMARN Ministerio de Medio Ambiente y Recursos Naturales MT Ministerio de Trabajo OCDE Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económicos ODS Objetivos de desarrollo sostenible ONE Oficina Nacional de Estadística OPRET Oficina para el Reordenamiento del Transporte PAE Programa de Alimentación Escolar PEISE Plan Estratégico Sectorial para la Inclusión Social y Económica PFRAM Modelo de Evaluación de Riesgo Fiscal de las APPs (en inglés PPP Fiscal Risk Assessment Model) PGP (Deuda) pública y con garantía pública PIB Producto Interno Bruto PNPSP Plan Nacional Plurianual del Sector Público PNUD Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo POA Plan Operativo Anual PPA Paridad de poder adquisitivo PRISS Patronato de Recaudo e Informática de la Seguridad Social PROCOMUNIDAD Fondo de Promoción a las Iniciativas Comunitarias PROMESECAL Programa de Medicamentos Esenciales/Central de Apoyo Logístico PROSOLI Progresando con Solidaridad PROVEE Programa de Protección a la Vejez en Pobreza Extrema República Dominicana - Revisión del gasto público | xiii PS Protección social PSA Protección social adaptativa PTMC Programa de transferencias monetarias condicionadas PV (Programa de) Protección a la Vejez RD República Dominicana RGP Revisión del Gasto Público SDSS Sistema Dominicano de Seguridad Social SENASA Seguro Nacional de Salud SFS Seguro Familiar de Salud SIGEF Sistema Integrado de Gestión Financiera SIPEN Superintendencia de Pensiones SISALRIL Superintendencia de Salud y Riesgos Laborales SISDOM Sistema de Indicadores Sociales de la República Dominicana SIUBEN Sistema Único de Beneficiarios SNPMRD Sistema Nacional de Prevención, Mitigación y Respuesta ante Desastres SNS Servicio Nacional de Salud SVDS Seguro de vejez, discapacidad y supervivencia TBC Tarifas por bloques crecientes TIC Tecnologías de la información y las comunicaciones xiv | República Dominicana - Revisión del gasto público Vicepresidente: Carlos Felipe Jaramillo Director de País: Michel Kerf Director de Práctica Global: Marcello Estevão Gerente de Sector: Jorge Thompson Araujo Líder del Equipo de Trabajo: Johannes Herderschee República Dominicana - Revisión del gasto público | xv Agradecimientos La presente revisión del gasto público (RGP) se basa en un diálogo continuo entre el personal del Banco Mundial y los Mi- nisterios de Hacienda y de Economía, Planificación y Desarrollo de la República Dominicana. En el Ministerio de Hacienda, la tarea fue dirigida por Sr. José Luis Actis, Asesor del Ministro hasta septiembre de 2020 y por el Sr. Gian Lucas Marra, Asesor del Ministro desde el 1º de octubre de 2020, y apoyada por Paola María Vargas Antigua, Coordinadora, y Camila Hernández Villamán, Economista. En el Ministerio de Economía, Planificación y Desarrollo, la tarea fue dirigida por Martín Franco, en ese momento Coordinador de la Unidad de Finanzas Públicas de la UAAES, y Paula Salvador, Coordinadora de Proyectos del Grupo del Banco Mundial. Se invitó a expertos de los ministerios del sector a colaborar con el equipo del Banco Mundial en la preparación de cada capítulo. A petición del Gobierno de la República Dominicana, la Agencia Fran- cesa de Desarrollo (Agence Française de Développement, AFD) brindó apoyo financiero para este proyecto. La Directora de la AFD, Sandra Kassab, desempeñó un papel decisivo en la preparación del análisis. Eleonore Pocry, Oficial de País a cargo de la República Dominicana y Martinica, Gwenola Pellen, Oficial de Adquisiciones, en París y Lucas Giménez, Oficial de Proyecto, en Santo Domingo hicieron valiosas aportaciones. Además, el capítulo sobre Servicios de Agua y Saneamiento se benefició del valioso apoyo financiero de la Alianza Mundial para la Seguridad del Agua y el Saneamiento (GWSP). Esta RGP fue preparada por un equipo interdisciplinario encabezado por personal del Banco Mundial. Johannes (Han) Herderschee (Economista Senior de País) coordinó el equipo en estrecha colaboración con Craig Kullmann (Especialista Senior en Suministro de Agua y Saneamiento, SLCWA), Miriam Montenegro (Especialista Senior en Protección Social, HLCSP), James Sampi Bravo (Economista, ELCMU), Anjali Shahani (Oficial de Operaciones, LCC3C) y Carmen Amaro (Oficial de Operaciones, LCCDO). El equipo se benefició de la orientación y el asesoramiento proporcionados por Jorge Araujo (Gerente, MTI), Rita Cestti (Gerente de Práctica, SLCWA) y Pablo Gottret (Gerente de Práctica, HLCSP). El equipo también desea agradecer la valiosa orientación y los comentarios generales proporcionados por Tahseen Sayed Khan (Directora de País para el Caribe), Michel Kerf (Director para Centroamérica y la República Dominicana), Alessandro Legrottaglie (Gerente de País hasta el 30 de junio de 2020), Alexandria Valerio (Gerente de País desde el 1º de julio de 2020), Abha Prasad (Líder de Programa), Timothy Johnston (Líder de Programa) y Vickram Cuttaree (Líder de Programa). Ricardo Habalian (Oficial de Operaciones, LCC3C) preparó el primer borrador del Resumen Ejecutivo. Juan Carlos Parra Osorio (Economista Senior, ELCPV, hasta el 30 de junio de 2020) y Alejandro De la Fuente (Economista Senior, ELCPV, desde el 1º de julio de 2020) asesoraron en temas de pobreza y en el análisis de incidencia del gasto. También agradecemos sinceramente a los colegas revisores que contribuyeron en las diversas etapas del análisis, incluidos: Aline Coudouel (Economista Principal, HSASP), Mark Charles Dorfman (Economista Senior, HEASP), Henri Fortin (Especialista Principal en Gestión Financiera, EA2G2), Chris Heymans (Especialista Senior en Agua y Saneamiento, SAFW3), Phil Keefer (Asesor Económico Principal, BID), Guillermo Javier Vuletin (Economista Senior, LCRCE) y el Profesor Thierry Madies (Universidad de Friburgo). El equipo también desea agradecer a Sean Lothrop (Consultor) y Oscar Parlback (Consultor) por su valiosa ayuda en la revisión de borradores y la edición de la RGP. Enrique Penson Brisindi (Consultor) asesoró sobre fuentes de datos y herramientas analíticas. Sylvaine Cussac (consultora) le dio formato al texto de esta versión y la compañía Davidaniel Santos @DavidoCubico llevó a cabo el diseño y diagramación del reporte. Alejandra De La Paz coordinó la diseminación del reporte. Giselle Velásquez (Asistente de Programa, ELCMU) apoyó enormemente este trabajo al facilitar de manera xvi | República Dominicana - Revisión del gasto público incansable los procesos administrativos. Maria Hermann (Asistente Ejecutiva en la oficina del Banco Mundial en Santo Domingo) y Samahara Hernández Angulo (Asistente de Equipo en la oficina de Santo Domingo) apoyaron las numerosas rondas de consultas de las misiones visitadoras. La traducción en español fue preparada por Juan Carlos Liceaga. El capítulo introductorio que documenta el impacto del COVID-19 en la macroeconomía fue preparado por James Sampi Bravo (Economista, ELCMU) y Johannes (Han) Herderschee (Economista Senior de País ELCMU), con contribuciones de Fadwa Bennani (Especialista Senior en Sector Financiero, ELCFN), Rodrigo Cabral (Especialista Senior en Deuda, EMFMD), Ana Cebreiro (Economista Senior, EMFTX), Michele Diez (Especialista Ambiental Senior, EMFMD), Nadia Rocha Gaffurri (Economista Senior, ETIRI), Enrique Penson Brisindi (Consultor, ELCMU), Gemma Vives (Consultora, ETIMT) y Douglas Zhi- hua Zeng (Economista Senior, ETIMT). El capítulo “Aspectos de política fiscal de las empresas estatales y las APPs” fue preparado por Luca Bandiera (Economista Senior, EMFMD) con una contribución sobre los arreglos institucionales de las empresas estatales de Anjali Shahani Mo- reno (Oficial de Operaciones, ELCMU). El capítulo “Abastecimiento de agua y saneamiento” fue preparado por un equipo dirigido por Craig Kullmann (Especia- lista Senior en Abastecimiento de Agua y Saneamiento, SLCWA), y compuesto por Vivek Srivastava (Consultor), Julio Gon- zález (Consultor), Franco Fugazza (Consultor), Rosa Abreu (Consultora), Omar Jiménez (Consultor), Mario Suardi (Consul- tor), Ignacio Hanesman (Consultor), Richard Schlirf Rapti (Consultor), George Joseph (Economista Senior, SSAW2), Xingchi Wang (Consultor) y Ehui Adovore (Consultor). El equipo agradece al personal de las diversas instituciones que participó en los talleres y discusiones y brindó información para elaborar este informe, incluyendo: el Instituto Nacional de Aguas Potables y Alcantarillado (INAPA), la Corporación del Acueducto y Alcantarillado de Santo Domingo (CAASD), la Corpora- ción del Acueducto y Alcantarillado de Boca Chica (CORAABO), la Corporación del Acueducto y Alcantarillado de Santiago (CORAASAN), la Corporación del Acueducto y Alcantarillado de Moca (CORAAMOCA), la Corporación del Acueducto y Alcantarillado de La Vega (CORAAVEGA), la Corporación del Acueducto y Alcantarillado de Puerto Plata (CORAAPPLATA), la Corporación del Acueducto y Alcantarillado de La Romana (COAAROM) y la Corporación del Acueducto y Alcantarilla- do de Monseñor Nouel (CORAMON). El equipo también quisiera agradecer a las contrapartes de la Dirección General de Presupuesto (DIGEPRES) y la Dirección General de Inversión Pública (DGIP) por su colaboración. El capítulo sobre “Protección social” fue preparado por un equipo dirigido por Miriam Montenegro (Especialista Senior en Protección Social, HLCSP) e integrado por María Concepción Steta Gandara (Especialista Senior en Protección Social, HLCSP), Asha Williams (Especialista en Protección Social, HLCSP), Magdalena Lizardo (Consultora, ELCMU), Julián Valdés (Consultor, ELCMU), José Pellerano (Consultor, ELCMU), Daniel de la Rosa (Consultor, ELCMU), Lisselotte Gálvez (Consul- tora, ELCMU), Marygracia Aquino (Consultora, ELCMU), Briana Wilson (Especialista Senior en Protección Social, HLCSP) y Patricia Orna (Asistente del Programa de Idiomas, HLCSP). El equipo contó con el apoyo de Héctor Medina (entonces Director de PROSOLI), Rosa Suárez (entonces Directora del Gabinete Social), Ezequiel Volquez (entonces Director de la ADESS), Matilde Chávez (entonces Directora del SIUBEN), José Luis Actis (entonces Asesor del Ministro en el Ministerio de Hacienda), Paola María Vargas Antigua (Coordinadora Técnica Administrativa del Ministerio de Hacienda), Camila Her- nández Villamán (Coordinadora Principal de Estudios Fiscales del Ministerio de Hacienda), Víctor Romero (Analista del SIUBEN), Alejandro Mercedes (entonces Analista de la DIGEPRES), Martín Franco (entonces Coordinador de la Unidad de Finanzas Públicas del MEPYD) y Paula Salvador (Coordinadora de Proyectos del Grupo Banco Mundial en el MEPYD). Representantes de diferentes instituciones que implementan programas de protección social también colaboraron con información para la elaboración de este informe. La RGP fue informada por 4 notas de política preparadas en paralelo. La nota de política titulada “Embarazo en la adolescencia en la República Dominicana” fue preparada por un equipo di- rigido por Miriam Montenegro (Especialista Senior en Protección Social, HLCSP) e integrado por María Concepción Steta Gandara (Especialista Senior en Protección Social, HLCSP), Magdalena Lizardo (Consultora, ELCMU), Marygracia Aquino (Consultora, ELCMU) y Daniel de la Rosa (Consultor, ELCMU). El equipo contó con el apoyo de los funcionarios nacionales, Rosa Suárez (entonces Directora del Gabinete Social), Héctor Medina (entonces Director de PROSOLI), Matilde Chávez (en- tonces Directora del SIUBEN), Julissa Holguín (entonces Jefa de la Unidad de Políticas del Gabinete Social). Representantes de estas diferentes instituciones que implementan programas de protección social también brindaron información du- rante la preparación de este informe. El equipo agradece los comentarios de la revisión por pares efectuada por Miriam Müller (Científica Social, ELCPV), Timothy Johnston (Líder de Programa, HLCDR) y Juan Barón (Economista Senior, HSAED). República Dominicana - Revisión del gasto público | xvii La nota de política titulada “Respuesta de protección social a la crisis de COVID-19 en la República Dominicana” fue pre- parada por un equipo dirigido por Miriam Montenegro (Especialista Senior en Protección Social, HLCSP) e integrado por María Concepción Steta Gandara (Especialista Senior en Protección Social, HLCSP), Magdalena Lizardo (Consultora, ELCMU), Pamela Suero (Consultora, ELCMU) y Úrsula Milagros Martínez Angulo (Consultora, HLCSP). El equipo agradece a Rosa Suárez (entonces Directora del Gabinete Social), Héctor Medina (entonces Director de PROSOLI), Matilde Chávez (entonces Directora del SIUBEN) y Julissa Holguín (entonces Jefa de la Unidad de Políticas del Gabinete Social). El equipo agradece los comentarios de la revisión por pares efectuada por Miriam Müller (Científica Social, ELCPV), Timothy Johns- ton (Líder de Programa, HLCDR), Aline Coudouel (Economista Principal, HSASP) y Mark Charles Dorfman (Economista Senior, HEASP). La nota de política titulada “Aprovechar la competencia en el sector de las telecomunicaciones para acelerar el crecimien- to económico en la República Dominicana” fue preparada por Georgiana Pop (Líder Global de Política de Competencia), César Borja Galán Santos (Analista del Equipo de Política de Competencia Global) y Noelia Carreras Schabauer (Experta en Competencia del Equipo de Política de Competencia Global). Graciela Miralles Murciego (Economista Senior, Equipo de Política de Competencia Global) brindó valiosos aportes. Martha Licetti (Gerente de Práctica, ETIMT) compartió útiles comentarios. Harish Natarajan (Especialista Senior en Sector Financiero, EFNFI) y Fredesvinda Montes (Especialista Senior en Sector Financiero, EFNFI) prepararon el Recuadro 1 sobre los servicios de pago y se beneficiaron del asesoramiento de Yira Mascaro (Gerente de Práctica, ELCFN). El equipo agradece los comentarios de la revisión por pares efectuada por Guillermo Javier Vuletin (Economista Senior, LCRCE) y el Profesor Thierry Madies (Universidad de Friburgo). La nota de política titulada “Revisión del sistema tributario de la República Dominicana” fue preparada por Claudia Vargas (Especialista en Impuestos, EMFTX) con contribuciones sobre fiscalidad internacional de Natalia Aristizabal (Consultora Senior en Fiscalidad Internacional, EMFTX). La autora agradece los útiles comentarios y la orientación recibidos de Daniel Álvarez (Especialista Senior en Sector Público, EMFTX) y Anna Custers (Economista, Unidad de Crecimiento Fiscal y Sos- tenible, EMFTX). El equipo se benefició de la orientación y el asesoramiento proporcionados por Chiara Bronchi (Gerente de Práctica, EMFTX). Enrique Pension (Consultor) ofreció comentarios informales. El equipo agradece los comentarios de la revisión por pares efectuada por Anne Brockmeyer (Economista Senior, ELCMU), Guillermo Javier Vuletin (Economista Senior, LCRCE) y el Profesor Thierry Madies (Universidad de Friburgo). xviii | República Dominicana - Revisión del gasto público República Dominicana - Revisión del gasto público | xix Resumen ejecutivo A. Restablecer una dinámica sostenible a largo plazo de la deuda B. Acelerar la creación de empleo en el sector formal C. Fortalecimiento de la protección social y mejora de la prestación de servicios básicos D. Hallazgos de los capítulos individuales y las notas de política E. Notas de política xx | República Dominicana - Revisión del gasto público E sta Revisión del Gasto Público (RGP) de la Re- los desarrollos en el sector de las telecomunicaciones y pública Dominicana (RD) está diseñada para in- las oportunidades para expandir los servicios digitales. formar las políticas de gasto fiscal del gobierno Igualmente, se agregó una tercera nota de política sobre y promover sus prioridades de desarrollo económico los gastos sociales relacionados con el COVID-19, que am- y social. Tras 25 años de fuerte crecimiento económico plía el análisis presentado en el capítulo sobre protección promedio y tasas de pobreza en declive, la pandemia de social al detallar cómo las redes de seguridad social se COVID-19 ha desencadenado una profunda recesión en la ampliaron rápidamente en el contexto de la pandemia. La RD y los niveles de pobreza están aumentando por prime- nota también ofrece una guía sobre cómo las reformas re- ra vez en décadas. Se estima que el PIB anual se contrajo gulatorias pueden continuar fortaleciendo los sistemas de 6.7 por ciento durante 2020 y los datos preliminares sobre protección social a medida que ceda la crisis. empleo sugieren que la tasa de participación de la fuerza laboral cayó del 64.9 por ciento en el tercer trimestre de Esta RGP encuentra que la fragmentación institucional 2019 al 59.7 por ciento en el tercer trimestre de 2020. Si plantea un desafío crítico para la formulación de polí- bien se están implementando medidas para abordar la re- ticas económicas en la RD. La coordinación inadecuada cesión, el gobierno ha anunciado que volverá a una postu- entre las agencias públicas socava la efectividad y eficien- ra fiscal sostenible. Mientras tanto, los responsables de for- cia de la prestación de servicios y refuerza la estructura mulación de políticas están comprometidos con mejorar monopólica de sectores económicos clave.1 Estos hallaz- la prestación de servicios y acelerar la creación de empleos gos son consistentes con el análisis presentado en la RGP en el sector formal. El análisis presentado en esta RGP está anterior, completada en 2019, que enfatizó la importancia diseñado para respaldar los esfuerzos del gobierno para de las ganancias de eficiencia en un contexto de moviliza- lograr sus prioridades de política, que incluyen mitigar el ción de los ingresos restringida y espacio limitado para el efecto de la crisis en el empleo y la pobreza, posicionar al endeudamiento. La fragmentación institucional agrava los sector privado para una recuperación sólida y mantener tres problemas de política económica más urgentes que una dinámica sostenible de la deuda. enfrenta la RD: (i) una trayectoria de deuda insostenible, (ii) tasas lentas de creación de empleo en el sector formal y La RGP fue solicitada por el gobierno en diciembre de (iii) brechas tanto en el sistema de protección social como 2019, pero su alcance se ha revisado ampliamente para en la prestación de servicios. La redacción de una estrate- reflejar la rápida evolución de la crisis de COVID-19. El gia revisada de desarrollo a mediano plazo realizada por la análisis se basa en la RGP del país realizada con anteriori- nueva administración recién elegida ofrece una oportuni- dad por el Banco Mundial, que se completó en octubre de dad para abordar estos problemas. El siguiente resumen 2019. La RGP anterior cubría la política fiscal y el gasto en ejecutivo presenta las conclusiones estratégicas de la RGP electricidad, educación y salud. A solicitud del gobierno, la y describe los hallazgos de cada capítulo y las notas de po- presente RGP inicialmente tenía como objetivo centrarse lítica asociadas. en los riesgos fiscales derivados de las empresas estatales y las asociaciones público-privadas, así como en el gasto Restablecer una dinámica sostenible público en los sectores de servicios de agua y saneamien- to y de protección social, mientras se preparaba una nota a largo plazo de la deuda de política separada sobre los desafíos transversales que Asegurar la sostenibilidad de la deuda será una prio- plantean las altas tasas de embarazo en la adolescencia. ridad clave después de las políticas de estímulo fiscal A medida que la pandemia trastornó la economía de la adoptadas en respuesta a la pandemia de COVID-19, RD y alteró radicalmente la posición fiscal del gobierno, pero esto debe hacerse con cuidado para evitar dañar se agregó un capítulo introductorio para situar la políti- a los pobres o la recuperación. A medida que se desarro- ca fiscal en el contexto de los recientes desarrollos ma- llaba la pandemia, una abrupta caída de la actividad eco- croeconómicos. El equipo también agregó una nota de nómica, junto con un aumento en el gasto de emergencia, política sobre posibles reformas a la política y la adminis- hizo que la relación deuda/PIB del sector público no finan- tración tributarias que ofrece sugerencias sobre medidas ciero (SPNF) pasara del 40.4 por ciento en 2019 a un esti- que podrían contribuir a estabilizar la relación deuda/PIB. mado de 55.5 por ciento en 2020.2 Antes de la pandemia, Dado que el distanciamiento social y el trabajo remoto los pagos de intereses sobre la deuda del SPNF habían au- destacaron la importancia crítica de los servicios digitales, mentado de manera constante como proporción del PIB, también se adicionó una segunda nota de política sobre 1 La fragmentación institucional ocurre cuando múltiples organismos, programas o políticas públicas tienen mandatos y/o beneficiarios superpuestos. La coordinación in- adecuada entre organismos es un desafío relacionado, ya que la proliferación de instituciones con roles similares intensifica la necesidad de una acción coordinada al tiempo que aumenta su dificultad. 2 Una depreciación significativa, pero necesaria, del tipo de cambio también contribuyó a empeorar la relación deuda/PIB. República Dominicana - Revisión del gasto público | xxi pasando del equivalente al 1.8 por ciento en 2009 al 2.7 reconstrucción de amortiguadores para enfrentar futuros por ciento en 2019 y después al 3.7 por ciento estimado en desastres y el aumento del uso de instrumentos para fi- 2020. Una fuerte postura fiscal contracíclica, consistente nanciar o transferir estos riesgos a los mercados reforzará en gastos de emergencia y desgravaciones fiscales, fue la aún más la confianza de los inversionistas. política más adecuada para mitigar el impacto económi- co de la crisis en los hogares pobres y vulnerables y en la Una recuperación sostenida del crecimiento después economía. Algunas de estas políticas deberán mantenerse de la pandemia requerirá reformas para aumentar la a mediano plazo para apoyar la recuperación económica competencia, mejorar el clima empresarial y fomen- (es decir, para evitar una retirada brusca del impulso fiscal) tar la integración con las cadenas de valor mundiales y continuar ayudando a los hogares más pobres. Años de (incluido el posicionamiento del país para una posible gestión fiscal responsable proporcionaron espacio fiscal ola de relocalización o “near-shoring”). El sector formal para contraer préstamos adicionales, pero la recuperación de la RD es relativamente pequeño y las grandes empresas posterior a la crisis tendrá que ir acompañada de esfuerzos establecidas dominan los mercados clave, distorsionando para consolidar las cuentas fiscales y comenzar a recons- los precios y desacelerando el crecimiento de la producti- truir reservas para enfrentar posibles shocks futuros.3 La vidad. Las barreras regulatorias son un obstáculo impor- estabilización de la relación deuda/PIB del SPNF a lo largo tante tanto para la formalización de empresas nacionales del tiempo requiere contar con saldos primarios en el fu- como para la entrada de inversionistas extranjeros, pero turo, en un grado que dependerá de la evolución del cre- las circunstancias excepcionales derivadas de la crisis de cimiento y de las tasas de interés.4 Se estima que en 2020 COVID-19 ofrecen una oportunidad para superar la opo- el déficit primario alcanzó el equivalente a 4.1 por ciento sición de intereses creados y avanzar rápidamente en la del PIB mientras que el PIB se contrajo, lo que implica que agenda de reformas estructurales. Si bien la reforma del incluso si el crecimiento vuelve al 4 por ciento y las tasas clima empresarial es una prioridad urgente, también es de interés reales pueden mantenerse en un promedio de un proceso a largo plazo y debe estar guiado por una es- 4.1 por ciento, será necesario un ajuste fiscal sustancial trategia bien diseñada que secuencie adecuadamente las para inclinar hacia abajo la trayectoria de la relación deu- reformas y goce de un amplio apoyo político. da/PIB. Los responsables de la formulación de políticas tienen cuatro opciones complementarias para restaurar la Aumentar la eficiencia de los gastos no relacionados dinámica sostenible de la deuda: (i) acelerar el crecimien- con los intereses es clave para restaurar la sostenibi- to del PIB para reducir el saldo de la deuda en términos lidad de la deuda. Los niveles de gasto público deben relativos; (ii) reducir el gasto público no financiero; (iii) de- seguir siendo adecuados para gestionar la demanda agre- sarrollar un programa de gestión de la deuda que pueda gada y abordar las necesidades sociales críticas, incluido ayudar a reducir las tasas de interés promedio del saldo el impacto que sigue teniendo la pandemia de COVID-19. total de la deuda pública sin acortar los vencimientos; y Sin embargo, hay margen para reducir el gasto público (iv) incrementar los ingresos fiscales para reducir el déficit abordando la fragmentación institucional y, en particular, y fortalecer la capacidad del gobierno para cumplir con consolidando los programas. La RGP de 2019 identificó sus obligaciones futuras. oportunidades de ahorro en los costos de las adquisicio- nes del sector de la salud y en la generación de electrici- Una estrategia para estabilizar la relación deuda/PIB dad, y esta RGP encuentra que armonizar y consolidar los podría mejorar la confianza del mercado en los valo- programas de protección social conducirá a reducciones res gubernamentales y la viabilidad de los proyectos de costos y a la mejora de su efectividad. Re-priorizar los de inversión. La adopción de una ley de responsabilidad gastos también es esencial: a medida que el gobierno im- fiscal que comprometa al gobierno a mantener una pos- plemente su ajuste fiscal, los recortes de gastos deberán tura de política anticíclica podría enviar una señal pode- centrarse en áreas en las que el sector privado está bien rosa a los mercados financieros. La adhesión constante posicionado para llenar los vacíos (por ejemplo, en infraes- a las disposiciones de la ley reforzaría la credibilidad del tructura), al tiempo que se protege el financiamiento para ajuste fiscal al tiempo que fortalecería la gestión fiscal programas favorables a los pobres que son costo-efecti- general y minimizaría el riesgo de desvíos de las políticas vos. A mediano plazo, es necesario limitar el crecimiento a medida que se afianza la recuperación posterior a la cri- de la masa salarial del sector público para contener el défi- sis. Dado que la calificación crediticia de la RD es sensible cit y crear espacio para una futura política fiscal anticíclica. al impacto de los desastres naturales de gran escala, la 3 Si bien la RD disfruta de un amplio acceso a los mercados de bonos internacionales, sus bonos soberanos tienen una calificación que está tres niveles por debajo del grado de inversión (BB- para S&P y Fitch, Ba3 para Moody's), lo que implica altos costos de endeudamiento. 4 Cuanto más superen las tasas de interés reales el crecimiento del PIB, mayor será el superávit primario necesario para estabilizar la relación deuda/PIB. xxii | República Dominicana - Revisión del gasto público Una gestión más sólida de la deuda podría reducir la cambios en el código tributario sean distributivos neu- vulnerabilidad externa así como la tasa de interés pro- trales o positivos, y una parte de los ingresos movilizados medio de la deuda pública. Los mercados de capital han mediante la eliminación de exenciones tributarias debe financiado en gran medida la acumulación de deuda y, reservarse para financiar transferencias fiscales compen- aunque el perfil de la deuda pública ha mejorado, el ries- satorias bien diseñadas para contrapesar cualquier efecto go cambiario sigue siendo considerable. La estrategia de adverso en los hogares de menores ingresos. gestión de la deuda del gobierno para 2016-20205 incluyó objetivos específicos para reducir la deuda en moneda ex- Acelerar la creación de empleo tranjera, abordar el riesgo de refinanciamiento mediante la reducción de la deuda a corto plazo y la extensión del en el sector formal vencimiento promedio, así como la reducción del riesgo Ampliar el sector formal y maximizar su potencial de de las tasas de interés. Aunque el gobierno está en camino empleo será fundamental para revertir el reciente au- de cumplir con todos sus objetivos estratégicos, el nivel mento de las tasas de pobreza. A pesar de décadas de persistentemente alto de la deuda denominada en mo- sólido crecimiento en el sector privado, la formalización neda extranjera expone al gobierno a aumentos abruptos sigue siendo un desafío clave. La aplicación deficiente de en el saldo total de la deuda durante las depreciaciones la política de competencia, combinada con el aumento del tipo de cambio. La reducción del riesgo financiero ge- constante de las barreras fiscales y reglamentarias, ha con- neralmente requiere aumentar los costos a corto plazo, y tribuido a una concentración excesiva del mercado y ha estas compensaciones deben evaluarse cuidadosamente. obstaculizado el crecimiento de las pequeñas empresas El aumento sustancial del saldo total de la deuda y la de- intensivas en empleo. El dominio del mercado también pendencia del gobierno de los mercados de capital reque- desalienta la entrada de empresas e inversionistas extran- rirán una gestión más sólida de la deuda y del riesgo, así jeros, ralentizando el crecimiento de la productividad y la como de un acercamiento proactivo con los inversionistas. transferencia de tecnología al tiempo que inhibe el sur- Además, el gobierno debe continuar mejorando la curva gimiento de nuevas industrias y sectores. Abordar estos nacional de rendimiento concentrando las emisiones en problemas será vital para permitir la creación de empleo títulos de referencia, lo que también facilitará el desarrollo de base amplia y el crecimiento de los salarios en el sector del mercado nacional de capitales. formal, lo que a su vez será necesario para revertir el decli- ve en el bienestar de los hogares causado por la pandemia Por último, pero no menos importante, la recupera- y expandir la base impositiva para apuntalar los ingresos ción brinda la oportunidad de movilizar ingresos fis- fiscales durante la recuperación. cales adicionales a través de una reforma tributaria que también aumente la neutralidad del sistema con Las restricciones a las importaciones, los cuellos de respecto al ahorro, la inversión y las decisiones labo- botella en la infraestructura y la coordinación inade- rales –un desafío de larga data que debe ser abordado cuada entre los organismos encargados de hacer cum- en el país. El código tributario excesivamente complejo plir la política de competencia contribuyen a un alto del país y el historial desigual de su aplicación sobre bases grado de concentración del mercado y a la informali- impositivas ciertamente muy estrechas, ha proporcionado dad generalizada. A pesar de la membresía de la RD en una ventaja injusta a las empresas grandes o establecidas los principales acuerdos comerciales regionales y globa- y, al mismo tiempo, ha debilitado la eficiencia y progresi- les,6 las barreras comerciales continúan protegiendo a las vidad de la estructura tributaria. Los gastos tributarios de- empresas nacionales de la competencia internacional. Las ben considerarse como una prioridad máxima de reforma, deficiencias de infraestructura socavan la competencia ya que el elaborado sistema de exenciones, deducciones, en sectores clave7 y la asignación no competitiva de in- “vacaciones” fiscales y otros incentivos de la RD favorece fraestructura compartida refuerza el dominio de mercado. a las empresas establecidas, y la eliminación de estas po- Además, las lagunas en el marco institucional de la política líticas impulsaría los ingresos al tiempo que fomentaría la de competencia impiden que las autoridades identifiquen competencia y nivelaría el terreno de juego. Las reformas y sancionen de manera confiable los comportamientos fiscales también pueden internalizar los costos ambienta- anticompetitivos. La nota de política sobre el sector de les y de salud pública asociados con el consumo de ciertos las telecomunicaciones muestra cómo estas dinámicas bienes y servicios. Debe haber un esfuerzo para que los 5 Ministerio de Hacienda (2016). Estrategia de Mediano Plazo para la Gestión de la Deuda Pública 2016-2020. 6 La RD es miembro del Tratado de Libre Comercio Regional entre Centroamérica y República Dominicana (CAFTA DR), y en febrero de 2017 el gobierno ratificó el Acuerdo sobre Facilitación del Comercio de la Organización Mundial del Comercio. 7 Por ejemplo, la RGP de 2019 encontró que las grandes empresas podían limitar el impacto de los apagones frecuentes mediante la operación de sus propios generadores a un costo que resultaba prohibitivo para los competidores pequeños y medianos. República Dominicana - Revisión del gasto público | xxiii distorsionan la competencia al impedir la entrada de em- social y un suministro inadecuado de bienes públicos presas extranjeras e inhibir el crecimiento de nuevas em- básicos han socavado persistentemente las ganancias de presas nacionales. La revisión del marco administrativo de bienestar. Enfrentar estos desafíos producirá una mejora la política de competencia para alinear los mandatos, las permanente en la efectividad del gasto público, aceleran- funciones y las responsabilidades de los organismos de do el progreso en los indicadores de desarrollo social y implementación ayudaría a frenar el abuso de poder de apoyando a la vez el retorno del gobierno a una dinámica mercado, mientras que la armonización de las políticas sostenible de la deuda. comerciales con los estándares internacionales aumen- taría la presión competitiva, reduciría los precios internos Será necesario armonizar las políticas y las interven- y fomentaría las inversiones en productividad. Dado que ciones para aumentar la eficiencia del gasto en pro- las reformas a favor de la competencia pueden encontrar tección social. En los años previos a la crisis, la fragmen- oposición por parte de intereses creados, deben estar tación institucional del sector de la protección social de la guiadas por una estrategia bien diseñada que secuencie RD contribuyó a la proliferación de numerosas interven- cuidadosamente las intervenciones de política y goce de ciones, a menudo con objetivos y grupos de beneficiarios un amplio apoyo político. superpuestos. Será necesario mejorar la coordinación en- tre las autoridades responsables del diseño e implemen- La eliminación de políticas regulatorias, fiscales y de tación de las políticas de protección social para optimizar gastos que favorezcan indebidamente a las empresas las intervenciones en torno a los modelos más efectivos. establecidas debe considerarse una prioridad urgente En este contexto, la consolidación del marco administrati- a corto plazo. La transición a un entorno empresarial más vo de protección social bajo una ley única respaldada por competitivo mediante la implementación de políticas fis- mecanismos unificados de focalización podría mejorar cales y de gastos favorables a la competencia promovería enormemente el impacto del gasto social. simultáneamente múltiples objetivos: la simplificación de las políticas fiscales y regulatorias para facilitar el cumpli- Mejorar la calidad y confiabilidad de los servicios miento eliminaría una barrera clave de entrada y alenta- de agua y saneamiento también es un desafío im- ría la formalización, mientras que aliviar las restricciones portante para la RD. El sector del agua y saneamiento burocráticas a la competencia promovería el crecimiento está atrapado en un círculo vicioso, ya que la inversión de la productividad, impulsaría la creación de empleo en insuficiente en bienes de capital y mantenimiento con- el sector formal y ampliaría la base impositiva tanto de tribuye a un suministro de agua errático, lo que socava personas como de empresas. A largo plazo, el gasto pú- la disposición a pagar, y las bajas tasas de facturación y blico puede apoyar a las pequeñas y medianas empresas, cobranza a su vez desestabilizan la posición financiera de así como a las nuevas empresas, mediante la expansión los proveedores de servicios, reduciendo aún más la in- de la oferta de educación técnica y vocacional, el fomen- versión. El establecimiento de un contrato social que rija to de la innovación y la reducción de las restricciones de la prestación de servicios de abastecimiento de agua y acceso al financiamiento. Para evitar incentivar inadver- saneamiento podría ayudar a restablecer la confianza en- tidamente la búsqueda de rentas, los costos y beneficios tre el público y los proveedores de servicios, permitien- de estas políticas deben cuantificarse cuidadosamente y do a estos últimos mejorar la prestación de los servicios, su efectividad debe reevaluarse periódicamente. Si bien reducir las pérdidas no técnicas y fomentar la cultura de esta RGP se centra en las prioridades urgentes, un análisis pago. Con el tiempo, los subsidios podrían reducirse para más detallado podría ayudar a informar el diseño de polí- financiar exclusivamente los gastos de capital, mientras ticas de gasto adicionales que mejoren la competencia a que las tarifas podrían cubrir todos los costos de opera- mediano y largo plazo. ción y mantenimiento. Fortalecimiento de la protección Hallazgos de los capítulos social y mejora de la prestación de individuales y las notas de política servicios básicos Capítulo I: Recuperación económica El aumento del gasto social impulsado por la crisis ha y sostenibilidad fiscal subrayado la necesidad de abordar los desafíos a más largo plazo en la protección social y la prestación de ser- Este capítulo analiza la estructura de la economía y el vicios esenciales. Aunque la prolongada expansión eco- ajuste fiscal necesario para estabilizar la relación deu- nómica de la RD redujo drásticamente las tasas de pobre- da/PIB. Se estima que los niveles consolidados de deuda za monetaria, las debilidades en el sistema de protección pública hayan aumentado el equivalente a 16.3 puntos xxiv | República Dominicana - Revisión del gasto público porcentuales del PIB durante 2020,8 mientras que el dé- que enfrentan las cinco EEs que representan el 99 por ficit fiscal se amplió al 7.7 por ciento del PIB y el déficit ciento de la deuda de las EEs a corto plazo indica que la primario se estima en 4.1 por ciento. Asumiendo que las pérdida promedio estimada de los pasivos contingentes tasas de interés reales se mantengan en 4.1 por ciento y podría ascender al equivalente al 0.3 por ciento del PIB que la tasa de crecimiento del PIB regrese al 4 por ciento, de 2020 o más. Si bien las APPs ofrecen oportunidades se necesitará un balance primario de cero para estabilizar para que el gobierno mejore la prestación de servicios la relación deuda/PIB. Lograr este equilibrio en el mediano y la eficiencia de la gestión, a menudo generan pasivos plazo requeriría un ajuste fiscal equivalente a alrededor de contingentes a través de garantías otorgadas por el sec- 4.0 puntos porcentuales del PIB, que podría ser aún mayor tor público. Según una estimación preliminar, los pasivos si las tasas de interés reales aumentan o si el crecimiento contingentes de las APPs en la RD podrían ascender a no alcanza las expectativas. Si bien la flexibilidad de algu- US$1,100 millones, o el equivalente al 1.2 por ciento del nos programas de emergencia puede permitir que éstos PIB de 2019. Si bien este nivel es manejable, el gobierno se reduzcan rápidamente, la transición hacia una recupe- está monitoreando la situación de cerca. ración post-COVID-19 debe gestionarse con cuidado para permitir que un sector privado resurgente ocupe el lugar Capítulo III: El sector de los servicios de de las intervenciones gubernamentales. agua y saneamiento Capítulo II: Riesgos fiscales que surgen de El capítulo sobre servicios de agua y saneamiento cu- las empresas estatales y las asociaciones bre la prestación de servicios, el financiamiento y el público-privadas impacto de los beneficios de estos servicios. Este capí- tulo describe al sector de servicios de agua potable y sa- Este capítulo encuentra que las empresas estatales neamiento (APS) de la RD como un mosaico de empresas (EEs) y las asociaciones público-privadas (APPs) son estatales nacionales y provinciales que carecen de lideraz- una fuente cada vez más importante de riesgo fiscal. El go estratégico y sufren deficiencias en su marco de gober- gasto en inversión dentro del presupuesto cayó de un pro- nanza. Los proveedores de APS dependen de las transfe- medio equivalente al 3.2 por ciento del PIB durante 2014- rencias fiscales para cubrir prácticamente la totalidad de 17 a alrededor del 2.5 por ciento en 2018-19.9 Si bien las sus inversiones de capital y entre el 19 y el 66 por ciento transferencias de capital a las EEs también contribuyen a de sus costos operativos recurrentes. La fragmentación la acumulación de activos públicos, dichas transferencias institucional, la falta de liderazgo y el marco regulatorio han disminuido con el tiempo a medida que el gobierno del sector, junto con la dependencia de las transferencias ha reducido gradualmente la inversión global en el sector del gobierno central, debilitan los incentivos para que las eléctrico. En todos los sectores, las transferencias fiscales empresas estatales mejoren su eficiencia o la calidad del continúan financiando alrededor del 50 por ciento de la servicio. El racionamiento del agua es común y más de inversión de las EEs, mientras que la otra mitad se financia la mitad de todos los hogares reportan un suministro de mediante préstamos externos garantizados por el gobier- agua inconsistente, mientras que las pérdidas técnicas, el no central. A fines de junio de 2020, había 31 APPs activas consumo no medido, las conexiones ilegales y las bajas en la RD con un valor total de US$3,100 millones o el equi- tasas de facturación socavan la solvencia de los proveedo- valente al 3.5 por ciento del PIB de 2019.10 res de servicios de APS. Además, más de dos tercios de los hogares utilizan sistemas de saneamiento in situ, y la su- Los pasivos contingentes representan una amenaza pervisión limitada da como resultado grandes volúmenes significativa para el esfuerzo de consolidación fiscal. de residuos sépticos sin tratar provenientes de tanques Juntos, los riesgos que surgen de las EEs, las APPs y los pa- sépticos y letrinas que contaminan el agua subterránea, sivos contingentes vinculados a los programas de pensio- las aguas superficiales y los barrios. nes, contra desastres naturales y el aumento de los precios del petróleo, equivalen al 7.8 por ciento del PIB proyecta- El sector de servicios de APS está atrapado en un círculo do de la RD para 2021. Si bien el sistema de pensiones es vicioso en el que las bajas tasas de facturación y cobran- responsable de la mayor parte de los pasivos contingen- za contribuyen a la mala calidad del servicio, lo que a su tes, una evaluación preliminar de los riesgos crediticios vez socava la disposición de los hogares a pagar. Para 8 El nivel de deuda estimado se basa en proyecciones presupuestarias publicadas en noviembre de 2020; los datos preliminares publicados en enero de 2021 sugieren que el aumento será 1.6 puntos porcentuales del PIB menor. 9 Se refiere a los gastos de capital tal como se definen en el Manual de estadísticas del sector fiscal del FMI. 10 Este capítulo utiliza la definición de APP proporcionada por el Modelo de Evaluación del Riesgo Fiscal de las APPs (PPP Fiscal Risk Assessment Model, PFRAM): “Un contrato a largo plazo entre una parte privada y una entidad gubernamental, para proporcionar un activo o servicio público, en el que la parte privada asume un riesgo significativo y la responsabilidad de la gestión, y la remuneración está vinculada al desempeño”. El gobierno de la RD distingue entre concesiones, acuerdos de compra de energía y APPs. República Dominicana - Revisión del gasto público | xxv enfrentar las frecuentes interrupciones del servicio, los ho- tasas de cobertura de los programas de PS entre los hoga- gares hacen uso de sistemas de almacenamiento y de la res en el 20 por ciento inferior de la distribución de ingre- compra de agua embotellada, cuyo costo erosiona su con- sos varían sustancialmente, desde el 40 por ciento para las fianza en los proveedores públicos y los desalienta a acep- transferencias monetarias (Comer es Primero) hasta casi tar tarifas más altas que podrían utilizarse para mejorar la el 70 por ciento para la nutrición infantil (Alimentación prestación del servicio. En este contexto, mejorar la pres- Escolar). A pesar de sus efectos demostrablemente posi- tación de los servicios requerirá esfuerzos sostenidos para tivos sobre la pobreza y la desigualdad, la complejidad y restablecer la confianza entre proveedores y clientes. La dispersión de los programas de PS debilita su efectividad. RGP detalla recomendaciones de política a corto, mediano A medida que se reduzca la dotación fiscal, los responsa- y largo plazo para aumentar la rendición de cuentas de los bles de la formulación de políticas deberán esforzarse en: proveedores, fortalecer el liderazgo sectorial, reformar el (i) crear un marco regulatorio integral para la PS; (ii) esta- entorno legal y regulatorio, reducir las pérdidas técnicas blecer una estructura de gobernanza con funciones de y comerciales, lanzar un programa nacional para mejorar coordinación y supervisión bien definidas; (iii) re-priorizar la prestación de los servicios de APS, vincular las transfe- los gastos para aumentar la rentabilidad y asegurar un fi- rencias del gobierno al desempeño de los proveedores y nanciamiento adecuado para los programas de mercado aumentar la participación del sector privado. laboral, las iniciativas de PS adaptativa y los servicios de atención social; (iv) focalizar con precisión a los hogares Capítulo IV: Protección social vulnerables y asegurar la inclusión de grupos marginados; (v) eliminar programas redundantes y ampliar iniciativas El capítulo de protección social (PS) presenta los pro- exitosas; y (vi) establecer un liderazgo estratégico para el gramas existentes, el financiamiento de estos progra- sector de la PS. mas y su impacto. Este capítulo encuentra que, aunque los programas de PS han mejorado las condiciones de Notas de política vida de los hogares más pobres y han ayudado a reducir la pobreza y la desigualdad monetaria, un alto grado de Políticas de protección social fragmentación disminuye la efectividad del sistema de por COVID-19 PS. En 2018, la incidencia de la pobreza monetaria fue del 22.7 por ciento de la población, pero habría sido 8.2 pun- La efectividad de los mecanismos nacionales de foca- tos porcentuales más alta en ausencia de los programas lización y entrega de la PS permitió a las autoridades de PS. Los programas de seguridad social contributiva y ampliar rápidamente las intervenciones en respuesta de asistencia social representaron 3.3 y 4.8 puntos por- al COVID-19, pero también se lanzaron nuevos pro- centuales, respectivamente, de la disminución de la tasa gramas ad hoc que eludieron los procedimientos y de pobreza frente al contrafactual. Además, un análisis de sistemas existentes. El gobierno introdujo programas es- costo-beneficio revela que cada peso dominicano (RD$) peciales para compensar a las empresas por los costos sa- gastado en los principales programas de PS del país redu- lariales, lo que mitigó el aumento del desempleo durante jo la brecha de pobreza general en RD$0.20-0.25 en 2018. la crisis. Sin embargo, los programas se administraron de Casi el 80 por ciento de los hogares en extrema pobreza manera ad hoc sin el beneficio de los procedimientos y sis- experimentaron una mejora en sus condiciones de vida temas ya establecidos. La formalización de estos nuevos entre las rondas de 2012 y 2018 de la encuesta nacional de programas en el marco de un sistema de protección social hogares; sin embargo, casi la mitad de la población sigue consolidado también ofrecerá la oportunidad de diseñar siendo vulnerable a la pobreza y el impacto de la pande- una estrategia de salida del apoyo de emergencia y de di- mia de COVID-19 podría empeorar drásticamente los indi- señar un proceso de planificación para alentar una mayor cadores de pobreza. participación del sector privado a medida que disminuya el papel del gobierno. La consolidación de la gama de intervenciones de PS en un sistema coherente respaldado por una asigna- Embarazo en la adolescencia ción clara de funciones y responsabilidades institucio- nales podría mejorar el impacto del gasto en PS. El sec- A pesar de sus indicadores económicos en constante tor de la PS comprende más de 100 instituciones públicas mejora, la RD enfrenta tasas persistentemente altas que implementan aproximadamente 227 iniciativas. En de embarazo en la adolescencia, y abordar este desa- 2018, el gobierno gastó el equivalente a alrededor del 7.3 fío requerirá un compromiso sostenido a lo largo de por ciento del PIB en el sector de la PS, con casi la mitad múltiples áreas del sistema de PS. Las tasas de emba- destinada a la seguridad social, el 21 por ciento a la asis- razo en la adolescencia en la RD se encuentran entre las tencia social, el 22 por ciento a los subsidios generales y más altas de la región y muy por encima del promedio de menos del 10 por ciento a todos los demás programas. Las su grupo de ingresos. El embarazo en la adolescencia es xxvi | República Dominicana - Revisión del gasto público un problema crítico de PS, pero también tiene implicacio- anticompetitivas en el sector. Haciendo eco de las conclu- nes complejas para la salud, la educación y la economía. La siones de otros trabajos analíticos preparados para esta reducción de la incidencia del embarazo en la adolescen- RGP, la nota de política recomienda medidas para mejorar cia requerirá un enfoque integrado que incluya una mejor la coordinación entre las instituciones públicas encarga- educación en salud sexual y reproductiva, programas so- das de implementar una regulación sectorial efectiva jun- ciales ampliados y un mayor acceso a métodos anticoncep- to con la política de competencia. tivos modernos. Un Decreto Presidencial podría definir el rol de cada organismo público involucrado en abordar el Política fiscal embarazo en la adolescencia, lo que ayudaría a superar la fragmentación de las políticas públicas en esta área crítica. Elevar la prestación de servicios públicos a los están- dares regionales mientras se mantienen equilibrios Mercados de infraestructura fiscales sostenibles requerirá un aumento sustancial digital y telecomunicaciones en la movilización de los ingresos internos. En 2018, los ingresos fiscales en la RD equivalieron a solo el 13.2 por La tecnología de la información y los servicios digita- ciento del PIB, un poco más de la mitad del promedio de les son vitales para aumentar la conectividad con los Latinoamérica y el Caribe y uno de los niveles más bajos mercados internacionales y mejorar la prestación de entre países comparables en todo el mundo. La base im- servicios públicos. Si bien los desarrollos en el sector de positiva es extremadamente estrecha, con amplias exen- las telecomunicaciones tienen implicaciones importantes ciones impositivas, tasas cero y elevadas deducciones y para la política fiscal en la RD, se extienden mucho más bonificaciones en las principales categorías impositivas. allá del alcance de una RGP y, por lo tanto, se exploran en Los gastos tributarios ascendieron al equivalente al 4.8 una nota de política específica. El análisis encuentra bre- por ciento estimado del PIB en 2020, y de ese número, chas críticas en los mercados de infraestructura digital y las exenciones del impuesto al valor agregado por sí so- telecomunicaciones e identifica a una serie de cuellos de las representaron el 2.5 por ciento. La racionalización de botella regulatorios que limitan el funcionamiento efecti- estas exenciones generaría importantes ganancias, y una vo del mercado en mercados clave como el principal obs- parte del aumento de los ingresos podría utilizarse para táculo para una mejor prestación de los servicios. Si bien la financiar transferencias fiscales que compensarían cual- concentración del mercado en el sector de las telecomu- quier efecto negativo sobre el bienestar de los hogares nicaciones está impulsada en parte por factores estructu- de menores ingresos. Debido a que la base impositiva es rales inherentes, incluidos los altos costos de inversión y estrecha y a que las exenciones extensas reducen el po- los efectos de red, los resultados del mercado observados tencial de ingresos fiscales, mientras que la complejidad en la RD se ven reforzados por decisiones de política que del sistema tributario y la baja moral tributaria socavan los protegen a los operadores establecidos y dificultan la en- esfuerzos de recaudación, una estrategia de movilización trada de nuevas empresas. Una regulación sectorial más de los ingresos debe priorizar reformas destinadas a am- eficaz requerirá reglas que permitan el acceso equitativo pliar la base racionalizando los gastos tributarios y asegu- a la infraestructura de red y eviten que las empresas esta- rando que proporcionen un apoyo focalizado. Optimizar blecidas favorezcan a sus propias operaciones. Además, los incentivos fiscales y fortalecer la administración de los la implementación constante de las leyes y políticas de ingresos podría reducir la evasión fiscal y eliminar una ba- competencia en la RD será vital para prevenir prácticas rrera clave para la formalización. República Dominicana - Revisión del gasto público | xxvii Tabla ES-1 Matriz de desafíos y opciones de política Desafíos Opciones de política Plazo Recuperación económica y sostenibilidad fiscal La crisis de COVID-19 amenaza la Continuar proporcionando apoyo de liquidez para permitir a las empre- CP continuidad de las empresas. sas privadas cumplir con sus contratos laborales durante la crisis y, al mismo tiempo, permitir que las empresas estructuralmente insolventes salgan del mercado. Muchos hogares se enfrentan a Reducir gradualmente los programas de transferencias monetarias por CP importantes pérdidas de ingresos. COVID-19 instaurados para mitigar el impacto en el gasto del consumi- dor. El marco regulatorio favorece a las Revisar y reformar las leyes fiscales y las regulaciones del mercado de CP/MP empresas ya establecidas. productos para nivelar el terreno de juego competitivo y alentar a las empresas productivas a crecer e innovar. Las empresas dominicanas no es- Adoptar políticas para profundizar la integración de las empresas domi- MP/LP tán bien integradas en las cadenas nicanas en las cadenas de valor regionales y mundiales mediante una de valor mundiales. aplicación más estricta de la política de competencia y la facilitación del comercio. Los déficits que surgieron durante Actualizar la estrategia nacional de gestión de la deuda para reflejar la CP la pandemia han desestabilizado evolución de las compensaciones entre costos y riesgos. las balanzas fiscales. Mejorar la eficiencia del gasto mediante la reasignación de recursos CP dentro del ámbito limitado del presupuesto discrecional. Los pagos de intereses de los bo- Evaluar las opciones para diseñar y aplicar una regla fiscal para anclar el CP/MP nos internacionales son cuantiosos restablecimiento de una dinámica sostenible de la deuda. y crecientes. Las transferencias a las EEs socavan Mejorar la estructura, las finanzas y la gobernanza de las EEs y reducir su CP/MP la sostenibilidad fiscal. impacto fiscal. Los desastres naturales son una Evaluar y adoptar estrategias de cobertura contra el riesgo catastrófico, CP/MP fuente importante de riesgo ma- como la creación de un fondo de contingencia, la contratación de un croeconómico. seguro contra el riesgo a través de un vehículo como la Caribbean Catas- trophe Risk Insurance Facility (CCRIF) y/o la inversión en infraestructura relacionada con la resiliencia. Riesgos fiscales que surgen de las EEs y las AAPs No existe un marco formal para la Adoptar un marco formal para la emisión de garantías a las EEs y para la CP supervisión de los riesgos fiscales evaluación y gestión de los riesgos fiscales relacionados con las APPs. que emanan de las EEs y las APPs. Las EEs son deficitarias y están mal Fortalecer el marco de gobernanza de las EEs alineando las tarifas con MP capitalizadas. los costos y mejorando sus índices de suficiencia de capital. La presentación limitada de infor- Exigir la presentación de informes periódicos sobre los pasivos contin- MP mes sobre los pasivos contingentes gentes para fortalecer la gestión de las finanzas públicas y avanzar en de las EEs plantea un riesgo fiscal. los esfuerzos de consolidación fiscal del gobierno. xxviii | República Dominicana - Revisión del gasto público Tabla ES-1 Matriz de desafíos y opciones de política (Continuación) Desafíos Opciones de política Plazo Suministro de agua y saneamiento Las lagunas en la recopilación de Establecer indicadores armonizados, protocolos para la recolección de CP datos inhiben el monitoreo del datos sobre el desempeño y requisitos para la recolección y publicación desempeño. periódicas de datos verificados técnicamente. Crear una entidad que dirija la elaboración de indicadores de desempe- CP ño armonizados y coordine y monitoree la recolección de datos. Las pérdidas técnicas y comerciales Invertir en infraestructura de medición y auditorías del agua. CP no están controladas. Los proveedores de servicios de Estandarizar la presentación de informes financieros, la contabilidad CP APS carecen de transparencia y las prácticas de auditoría, e implementar un requisito de auditorías financiera y rendición de cuentas. anuales. Las ineficiencias operacionales de Vincular los subisidios gubernamentales a los niveles de desempeño. CP los proveedores de servicios de APS repercuten negativamente en Lanzar un programa nacional basado en resultados que se focalice en MP/LP la calidad de los servicios. la reducción de las pérdidas de agua, la medición del desmpeño y la mejora de la calidad de los servicios. El marco jurídico del sector de los Aprobar el proyecto de ley de APS o eliminarlo de la agenda legislativa. CP servicios de APS es ambiguo. La confianza entre el público y los Implementar proyectos de demostración de la prestación de servicios CP/MP proveedores de servicios de APS se focalizados en la creación de zonas delimitadas, con medidores distrita- ha roto. les, para reducir el volumen de agua no facturada y mejorar la continui- dad y la calidad de los servicios. Los proveedores de servicios de Reformar la estructura tarifaria para alinear los precios de manera más LP APS dependen excesivamente de cercana con los costos. las transferencias fiscales. La capacidad del sector privado Proporcionar un entorno jurídico, reglamentario y operacional propicio MP/LP para contribuir a la prestación de para la participación del sector privado en el sector de los servicios de servicios de APS es limitada. APS. La gobernanza general del sector Asignar las responsabilidades de dirección del sector a una sola entidad MP/LP de los servicios de APS es débil. y dotarla de las aptitudes y el personal necesarios para cumplir su mandato. Protección social Armonizar el marco jurídico y Establecer una sola ley nacional que regule a todo el sector de la PS y CP reglamentario del sector. exigir que todas las iniciativas relacionadas con PS se adhieran a la ley nacional de PS propuesta. Mejorar la coordinación de las Crear una sola autoridad gubernamental (preferiblemente un ministe- CP políticas y programas de PS. rio) responsable de gestionar el sistema de PS no contributiva del país. República Dominicana - Revisión del gasto público | xxix Tabla ES-1 Matriz de desafíos y opciones de política (Continuación) Desafíos Opciones de política Plazo Protección social Facilitar la adaptabilidad de los Crear programas de PS adaptativa. MP programas de PS para responder a los shocks. Aumentar la eficiencia y la efectivi- Mejorar el diseño e implementación de programas de PS seleccionados MP dad de los programas de asistencia para focalizarlos en los hogares pobres y vulnerables. social. Mejorar los mecanismos de focali- Transformar al SIUBEN en un sistema de información social que integre MP zación e identificación de los bene- el registro único de beneficiarios de todos los programas de PS contri- ficiarios de los programas de PS. butiva y no contributiva. Alinear los criterios para identificar Actualizar el modelo de focalización del SIUBEN para alinearlo con la CP a la población pobre y vulnerable. medición oficial de la pobreza del país, que se basa en el ingreso. Fortalecer el desempeño del sector. Establecer un sistema de monitoreo y evaluación amplio e integrado LP para todo el sector de la PS. Mejorar el monitoreo y la evalua- Crear una unidad de inteligencia de PS responsable de integrar los CP ción. datos de los sistemas de información pública. Aumentar la rendición de cuentas. Fortalecer la auditoría social institucionalizando la implementación de MP tarjetas periódicas de puntuación a nivel de comunidad para todas las iniciativas del Sistema Nacional de Protección Social. Mejorar la planificación a largo Formular un plan nacional de PS basado en una visión integral de la PS. LP plazo en el sector de la PS. Nota de política: Administración de los programas de protección social por COVID-19 Los programas de PS en respues- Preparar una estrategia de salida para eliminar los programas de PS por CP ta al COVID-19 son temporales y COVID-19. fiscalmente insostenibles. Los servicios que se prestan a Mejorar la capacidad de las autoridades para monitorear a los benefi- CP través de estos programas no son ciarios y a las poblaciones desatendidas y adaptar los programas a las monitoreados adecuadamente. necesidades cambiantes de la población. El registro de identificación de los Adoptar un registro de identificación más amplio y flexible para los CP beneficiarios está incompleto. beneficiarios de los programas de PS por COVID-19. Los registros de beneficiarios socia- Preparar un registro unificado de beneficiarios sociales. MP les están fragmentados. Los programas de protección social Preparar sistemáticamente los procedimientos, los manuales de CP por COVID-19 carecen de manuales operaciones y las guías de cada programa para mejorar la rendición de operativos y de procedimientos. cuentas y la transparencia. xxx | República Dominicana - Revisión del gasto público Tabla ES-1 Matriz de desafíos y opciones de política (Continuación) Desafíos Opciones de política Plazo Nota de política: Embarazo en la adolescencia Los programas están fragmentados Emitir un Decreto Presidencial en el que se defina el papel de cada orga- CP y los organismos tienen mandatos nismo público involucrado en abordar el embarazo en la adolescencia. de política superpuestos. El riesgo de embarazo en la adoles- Ampliar la oferta de programas sociales asociados con una menor pro- CP cencia puede reducirse mediante babilidad de embarazo en la adolescencia. la participación en programas sociales específicos, pero la dispo- nibilidad de estos programas es limitada. Las adolescentes tienen un acceso Implementar una estrategia integral para reforzar la educación en MP limitado a la información sobre materia de salud sexual y reproductiva, en particular en la adolescencia salud sexual y reproductiva. temprana. Las adolescentes tienen un acceso Fortalecer la prestación de servicios integrales de salud reproductiva MP insuficiente a los hospitales y clíni- para adolescentes en los hospitales y clínicas públicas. cas públicas. Nota de política: Competencia en las telecomunicaciones y los servicios digitales Intervenciones regulatorias ex ante para mejorar la contestabilidad Un régimen complejo de licencias y Adoptar un régimen general de autorización claro sujeto a requisitos CP concesiones combinado con proce- administrativos mínimos. dimientos de calificación engorro- sos para proporcionar servicios de telecomunicaciones restringe la entrada al mercado. La ausencia de tarifas reguladas de Promover acuerdos de itinerancia y exigir a los ORM con un poder signi- MP itinerancia (roaming) al mayoreo y ficativo de mercado (PSM) que alojen a los OVM. al menudeo otorga a los opera- dores dominantes la capacidad y el incentivo de cobrar tarifas más altas a los operadores extranjeros. El acceso restringido a las licitacio- Introducir un mercado secundario de espectro. MP nes para la asignación de espectro a solo los operadores actualmen- te autorizados puede afectar la dinámica general del acceso y la Otorgar acceso preferencial al espectro a operadores nuevos y más MP competencia en las telecomunica- pequeños de manera no discriminatoria. ciones móviles. Las barreras administrativas para Promover una armonización y coordinación efectiva de las licencias CP el despliegue de infraestructura, para el despliegue de infraestructura de red fija. principalmente a nivel municipal, limitan la entrada/expansión del mercado. República Dominicana - Revisión del gasto público | xxxi Tabla ES-1 Matriz de desafíos y opciones de política (Continuación) Desafíos Opciones de política Plazo Nota de política: Competencia en las telecomunicaciones y los servicios digitales Intervenciones regulatorias ex ante para mejorar la contestabilidad La falta de una infraestructura com- Introducir principios asimétricos en la regulación existente sobre el CP partida eficaz entre los operadores uso compartido de infraestructura pasiva y la aplicación efectiva de los de telecomunicaciones debido a mecanismos para la resolución de conflictos. una regulación de tarifas ineficaz limita el acceso de terceros. El acceso a la infraestructura esen- Eliminar el requisito de que los operadores no dominantes proporcio- MP cial es obligatorio para operadores nen acceso a su infraestructura de red. sin PSM. La falta de una regulación ex ante Considerar la adopción de una metodología de costos incrementales CP eficaz de las tarifas de interco- con visión de largo plazo para mitigar los efectos de club entre las nexión podría provocar efectos de llamadas dentro de la red/fuera de la red. club y discriminación dentro de la red/fuera de la red. Mecanismos de aplicación ex post de la política de competencia La prohibición de conductas lícitas Limitar la prohibición de prácticas consideradas como abusivas a los CP a los operadores sin PSM requiere operadores con un poder significativo de mercado. revisiones. La coordinación limitada entre Fortalecer el marco institucional y seguir desarrollando las reglas, direc- CP la reglamentación sectorial y la trices y capacidades administrativas necesarias para prevenir, investigar aplicación efectiva a posteriori de y perseguir eficazmente las prácticas anticompetitivas. las medidas contra las prácticas anticompetitivas puede obstaculi- Introducir un sistema intersectorial de revisión de fusiones. CP zar la dinámica del mercado. No existe un sistema intersectorial de revisión de fusiones para evitar prácticas y resultados anticompeti- tivos en el sector de las telecomu- nicaciones. Nota de política: Política fiscal y administración tributaria Los grandes gastos tributarios Racionalizar los gastos tributarios de los principales impuestos MP repercuten negativamente en la gobernanza, la actividad económi- ca y la distribución de los ingresos. Una base impositiva estrecha limita Ampliar la base impositiva y aumentar la eficiencia del impuesto sobre MP los ingresos fiscales y distorsiona la la renta de las empresas, el impuesto sobre la renta de las personas carga impositiva. físicas y el impuesto sobre el valor agregado. xxxii | República Dominicana - Revisión del gasto público Tabla ES-1 Matriz de desafíos y opciones de política (Continuación) Desafíos Opciones de política Plazo Nota de política: Política fiscal y administración tributaria El traslado internacional de los Aplicar las buenas prácticas internacionales para evitar el traslado de MP beneficios ofrece cada vez más beneficios y gravar eficazmente el comercio electrónico. oportunidades para la evasión de impuestos. Los ingresos por concepto de Mejorar el diseño de los impuestos sobre la propiedad para aumentar MP impuestos sobre la propiedad las tasas de recaudación. son bajos en comparación con los estándares regionales. La administración general de los Seguir fortaleciendo la administración de los ingresos mediante la intro- MP ingresos está mejorando, pero ducción de estrategias de gestión del riesgo de cumplimiento. siguen existiendo vulnerabilidades. Fuente: Banco Mundial. República Dominicana - Revisión del gasto público | 1 I. Contexto macroeconómico A. Resumen y recomendaciones B. Contexto a mediano plazo C. El impacto de la pandemia de COVID-19 D. La respuesta de política al COVID-19 E. Limitaciones de la política fiscal y monetaria F. Conclusión G. Resumen de mensajes de política H. Anexos: Evaluación Comparativa 2 | República Dominicana - Revisión del gasto público Resumen y recomendaciones guardar la sostenibilidad de la deuda pública. La relación deuda/PIB del sector público llegó al 50.5 por ciento en E ste capítulo examina el impacto de la crisis de 2019 y se estima que aumente al 67 por ciento en 2020.12 COVID-19 en la República Dominicana (RD) y Restaurar la dinámica sostenible de la deuda requerirá un la respuesta de política del gobierno en el con- ajuste fiscal importante, cuyo tamaño exacto estará deter- texto de los recientes desarrollos macroeconómicos y minado principalmente por las tasas reales de interés de fiscales.11 Antes de la crisis, la RD experimentó una tasa de la deuda pública y por la tasa promedio de crecimiento crecimiento del PIB anual promedio de más del 5 por cien- del PIB a mediano plazo. Mientras tanto, la composición to durante más de 25 años, con déficits fiscales procíclicos de la respuesta fiscal influirá tanto en el nivel como en la modestos y una relación deuda pública/PIB que aumenta- calidad del crecimiento económico. A medida que la cri- ba lentamente. El crecimiento se aceleró en los años pre- sis amaine, el gobierno deberá reducir sus intervenciones vios a la crisis, y entre 2015 y 2019 la tasa de crecimiento fiscales a un ritmo consistente con la estabilización de la anual del PIB promedió el 6.1 por ciento. La expansión ro- relación deuda/PIB. En última instancia, el éxito con el que busta y sostenida de la RD apoyó mejoras generales en los las autoridades involucren a un sector privado resurgente niveles de vida y las tasas de pobreza disminuyeron. Sin para suplantar el papel disminuido del gasto público de- embargo, durante este período, las grandes empresas es- terminará la velocidad y durabilidad de la recuperación. tablecidas llegaron a dominar cada vez más sus respecti- vos sectores, la contribución del comercio al PIB se redujo, Las recomendaciones presentadas en este informe la informalidad siguió siendo generalizada y la proporción están diseñadas para equilibrar el apoyo a una rápi- de la población en riesgo de caer en la pobreza siguió es- da recuperación con el imperativo de mantener una tando entre las más altas en la región de Latinoamérica y dinámica sostenible de la deuda mientras se abor- el Caribe (LAC). dan los problemas estructurales. Las recomendaciones de política se dividen en dos categorías: (i) catalizar una La crisis de COVID-19 ha afectado profundamente a la recuperación económica inclusiva y (ii) salvaguardar la economía de la RD. Se estima que el PIB anual se contrai- sostenibilidad fiscal. Están organizadas de acuerdo con ga 6.7 por ciento en 2020, mientras que el déficit fiscal se su cronograma de implementación, que refleja tanto las amplió a 7.7 por ciento del PIB, muy por encima del 2.2 exigencias de la crisis como la limitada capacidad de las por ciento proyectado en el presupuesto original de 2020. instituciones macroeconómicas. Las políticas que se des- Mientras tanto, la pandemia ha puesto de manifiesto el criben a continuación deben complementarse con medi- desafío que plantean las profundas desigualdades regio- das continuas para contener la propagación del COVID-19 nales y la vulnerabilidad generalizada, que anteriormente y minimizar su impacto en la salud pública. En los capítu- se ocultaban detrás del fuerte crecimiento del país y la dis- los siguientes se presentan recomendaciones adicionales minución de las tasas de pobreza. Además, la informalidad centradas en la eficiencia del gasto público, la equidad dis- generalizada ha obstaculizado la respuesta fiscal del go- tributiva y las medidas para reformar los sectores del agua bierno, ya que los esfuerzos para estabilizar el empleo in- y saneamiento, y de protección social. terno se han restringido en gran medida al estrecho sector formal, mientras que el apoyo fiscal diseñado para mitigar Catalizar una recuperación el impacto de la crisis a nivel de empresas ha reforzado económica inclusiva inadvertidamente el poder de mercado de las grandes compañías ya establecidas, endureciendo las restricciones Corto plazo preexistentes para la competencia. • Continuar brindando respaldo de liquidez para que Las políticas fiscales y monetarias adoptadas en res- las empresas privadas puedan cumplir con sus con- puesta a la crisis están afectando tanto la velocidad tratos laborales durante la crisis, y, al mismo tiempo, como la calidad de la recuperación económica de la permitir que las empresas estructuralmente insolven- RD, así como la sostenibilidad de la deuda pública. En tes salgan del mercado. el corto plazo, las políticas fiscales expansivas serán nece- • Reducir gradualmente los programas de transfe- sarias para atenuar el impacto macroeconómico de la pan- rencias monetarias en respuesta al COVID-19 para demia, pero a medida que avanza la crisis, la gestión fiscal mitigar el impacto en curso sobre el gasto de los responsable será cada vez más importante para salva- consumidores. 11 Banco Mundial (2019), Revisión del gasto público de la República Dominicana 2012-18, Washington, D.C., sin publicar. 12 El nivel de deuda estimado se basa en proyecciones del presupuesto de noviembre 2020, data preliminar publicada en enero 2021 sugiere que el incremento sería de 1.6% menos. República Dominicana - Revisión del gasto público | 3 Corto a mediano plazo Contexto a mediano plazo • Revisar y reformar las leyes tributarias y las regulacio- La revisión del gasto público anterior cubrió el pe- nes del mercado de productos para nivelar el terreno ríodo 2012-2018, proporcionando una evaluación de de juego competitivo y alentar a las empresas pro- referencia de las condiciones macroeconómicas justo ductivas a crecer e innovar. antes del inicio de la pandemia de COVID-19. La crisis sigue a un período prolongado de rápido crecimiento Mediano a largo plazo económico marcado por una baja volatilidad y una diná- mica sostenible de la deuda. El PIB del país creció a una • Adoptar políticas para profundizar la integración de tasa promedio de 5.3 por ciento anual entre 1993 y 2019, las empresas dominicanas en las cadenas de valor re- una de las tasas más aceleradas de la región, y décadas de gionales y mundiales. expansión sostenida arrojaron ganancias generales en la creación de empleo y la reducción de la pobreza. La in- Salvaguardar la sostenibilidad fiscal troducción de un régimen de metas de inflación permitió la acumulación de reservas de divisas en un contexto de Corto plazo baja inflación y depreciación cambiaria gradual. Sin em- bargo, incluso durante la expansión prolongada de la RD, • Actualizar la estrategia nacional de gestión de la deu- el gobierno luchó por mantener equilibrios fiscales esta- da para reflejar la evolución de las compensaciones bles y la trayectoria de la deuda ha aumentado significati- entre costo y riesgo. vamente en los últimos 15 años. • Mejorar la eficiencia del gasto mediante la reasigna- ción de recursos dentro del alcance limitado del pre- Durante las últimas tres décadas, el crecimiento eco- supuesto discrecional. nómico en la RD ha sido significativamente más esta- ble que en muchos otros países latinoamericanos a Corto a mediano plazo pesar de una serie de shocks endógenos y exógenos. La volatilidad del crecimiento del PIB disminuyó drástica- • Evaluar opciones para diseñar e implementar una re- mente entre 1993 y 2018, y el coeficiente de variación se gla de política fiscal para anclar el restablecimiento de mantuvo más bajo que en los países pares, incluso cuando una dinámica sostenible de la deuda. la RD sufrió repetidos desastres naturales.14 Diez huraca- • Mejorar la estructura, las finanzas y la gobernanza de nes han azotado a la RD en los últimos 50 años, el peor las empresas estatales y reducir su impacto fiscal. de los cuales provocó pérdidas económicas equivalentes • Evaluar y adoptar estrategias de protección contra el a más del 14 por ciento del PIB anual.15 No obstante, el cre- riesgo catastrófico, tales como la creación de un fon- cimiento del PIB se mantuvo en general estable. El déficit do de contingencia, la contratación de seguros contra fiscal promedio se amplió del equivalente al 1.3 por cien- riesgos a través de un vehículo como la Caribbean Ca- to del PIB durante 1997-2003 a un promedio del 2.7 por tastrophe Risk Insurance Facility (CCRIF) y/o la inversión ciento durante 2004-18.16 Sin embargo, estos promedios en infraestructura relacionada con la resiliencia. ocultan considerables fluctuaciones anuales, y entre 2003   y 2018 el déficit fiscal osciló entre el 1.1 por ciento y el 6.9 Mediano a largo plazo por ciento del PIB. La política fiscal fue levemente procícli- ca entre 2007 y 2018, y durante 2017-2019 las autoridades • Diseñar e implementar una estrategia para mejorar redujeron el déficit en un esfuerzo por estabilizar la rela- el desempeño del sistema tributario basándose en ción deuda/PIB. Sin embargo, el volumen consolidado de esfuerzos previos para ampliar la base tributaria y deuda pública de la RD, excluyendo la deuda pendiente abordar las brechas en la administración de ingresos, emitida por el Banco Central de la República Dominicana al mismo tiempo que se racionalizan y reducen los (BCRD), aumentó del equivalente al 36.6 por ciento del PIB gastos tributarios.13 en 2010 al 50.5 por ciento en 2019. 13 Para más detalles sobre las reformas de los ingresos, véase: Banco Mundial (de próxima publicación), República Dominicana: Revisión del sistema tributario, Nota de política. 14 La República Dominicana se encuentra entre los países del mundo más expuestos a desastres. Índice de riesgo climático global de Germanwatch (2014). 15 CEPAL. Véase: https://repositorio.cepal.org/handle/11362/25344. 16 La República Dominicana sufrió una importante crisis bancaria nacional en 2003. Los gastos aumentaron en el equivalente a casi 3 puntos porcentuales del PIB en promedio entre 1997-2002 y 2003-2018. 4 | República Dominicana - Revisión del gasto público Décadas de crecimiento sostenido han reducido las sostenida refleja el modesto impacto del crecimiento tasas de pobreza y apoyado el crecimiento de la cla- de la productividad en los salarios. Las ganancias de se media, pero una parte importante de la población productividad han contribuido en gran medida al éxito sigue en riesgo de caer en la pobreza. Tan solo entre económico de la RD, pero estas ganancias se deben ente- 2013 y 2016, la tasa de pobreza se redujo en aproxima- ramente a la innovación y la actualización tecnológica den- damente 10 puntos porcentuales y la clase media se ex- tro de las empresas, mientras que la eficiencia con la que se pandió en un porcentaje similar, pero los rendimientos del asignan los recursos entre las empresas se ha deteriorado. crecimiento se distribuyeron de manera desigual entre las Este patrón probablemente refleja una combinación de regiones y entre las áreas rurales y urbanas. Un análisis del distorsiones regulatorias en el mercado laboral, un marco Banco Mundial que utilizó la metodología de compromiso de competencia débil, restricciones crediticias y otros fac- con la equidad (CEQ, por sus siglas en inglés) determinó tores que impiden la reasignación de insumos hacia usos que la política fiscal redujo el coeficiente de Gini de ingre- más productivos. Además, la inversión extranjera directa sos del mercado de 0.46 a 0.38 en 2018.17 Este hallazgo (IED) parece impulsar la innovación entre las grandes em- indica que los impuestos, los subsidios indirectos y las presas, pero estas innovaciones no se diseminan de manera transferencias (incluido el valor monetizado de la educa- eficiente a través de toda la economía y el crecimiento de la ción pública y la atención médica) tienden a beneficiar productividad sigue concentrado en una gama limitada de de manera desproporcionada a los hogares de menores sectores (Recuadro I.1). En consecuencia, tanto los niveles ingresos. A pesar del impacto positivo del crecimiento de empleo como los salarios reales no han aumentado en económico y la política fiscal progresiva, se estima que el consonancia con la producción, y la remuneración de los 41 por ciento de los dominicanos permaneció vulnerable empleados como porcentaje del valor agregado ha caído a la pobreza en 2018, entre las mayores proporciones en de manera constante en los últimos años (Figura I.1). La Latinoamérica. pandemia limitará aún más la creación de empleos, espe- cialmente en sectores donde los aumentos de productivi- La vulnerabilidad persistente de los hogares domi- dad han sido débiles, lo que puede provocar un deterioro nicanos a pesar de décadas de expansión económica significativo de los salarios reales. Figura I.1: PIB per cápita y compensación de los empleados como proporción del valor agregado (participación laboral), 2007-2016 38.0 18,000 37.0 16,000 36.0 14,000 35.0 12,000 34.0 10,000 33.0 32.0 8,000 31.0 6,000 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016 Labor share GDP per capita, PPP (2017 international USD), right Participación laboral PIB per cápita, PPA (US$ internacionales de 2017) Fuente: Cálculos del personal del Banco Mundial basados en datos del BCRD y los Indicadores de Desarrollo Mundial. 17 Véase: Banco Mundial (de próxima publicación). “Poverty and Distributional Impacts of Fiscal Policy in Dominican Republic”. Este estudio no tiene en cuenta el impacto distributivo de las transferencias de capital. El análisis de incidencia de beneficios presentado en los capítulos 3 y 4 incluye las transferencias de capital, mientras que la me- todología de compromiso con la equidad no incluye estas transferencias. Por lo tanto, aunque los resultados informados en este estudio son comparables en la dirección, no son del mismo orden de magnitud que los informados en los capítulos 3 y 4. República Dominicana - Revisión del gasto público | 5 El gobierno ha realizado esfuerzos sustanciales para progresividad del sistema tributario podrían apoyar la reo- mejorar el entorno empresarial, pero la RD sigue te- rientación estructural de la economía, mejorar la eficiencia niendo un desempeño relativamente bajo en el índice de asignación, acelerar la creación de empleo en el sector Doing Business. Se han logrado avances importantes en formal y abordar los riesgos de larga data para la sosteni- la simplificación del proceso de registro de empresas, el bilidad del crecimiento. establecimiento de divisiones de tribunales comerciales, el fortalecimiento de las protecciones a los accionistas mi- El valor agregado por las empresas en la RD está de- noritarios y la mejora del marco para resolver la insolven- terminado principalmente por los vínculos entre los cia. Sin embargo, siguen existiendo desafíos estructurales sectores nacionales más que por la integración in- en áreas clave, incluida la igualdad de condiciones para ternacional. Los insumos extranjeros contribuyen poco los nuevos participantes, las pequeñas empresas y los pro- menos del 14 por ciento del valor agregado total, signi- veedores locales; la actualización de la política fiscal y la ficativamente menos que en la mayoría de las economías normativa comercial; y la reforma de la política de compe- pares (Figura I.2). La IED aumentó del equivalente al 1.5 tencia. La acción en estas áreas estimularía el crecimien- por ciento del PIB en 1993 al 3.2 por ciento en 2019, pero to del empleo y aliviaría la pérdida de puestos de trabajo el volumen de comercio en relación con el PIB disminuyó durante la pandemia. Mientras tanto, las reformas fiscales durante el período (Figura I.3). Además, la IED se ha cen- complementarias destinadas a ampliar la base impositiva trado en gran medida en las grandes empresas (Figura mediante la reducción de exenciones y el aumento de la I.4), mientras que las pequeñas y medianas empresas son Recuadro I.1: Descomposición del crecimiento El modelo de crecimiento económico de la RD experimentó un realineamiento sustancial tras la introducción de reformas estructurales a principios de la década de los 90. Estas medidas aumentaron la eficiencia de las estructuras tarifarias e impositivas de las importaciones, eliminaron ciertas distorsiones de precios inducidas por las políticas, redujeron las asimetrías en los incentivos brindados a las industrias y los sectores y reforzaron el equilibrio fiscal. La productividad se aceleró a raíz de las reformas, pero la contribución de la mano de obra al crecimiento de la producción disminuyó. La innovación dentro de los sectores impulsó el crecimiento de la productividad, mientras que la asignación de factores entre sectores se volvió menos eficiente. Figura a. Descomposición del crecimien- Figura b. Cambios anuales en las contribu- to, 1971-1990 y 1991-2017 (% del PIB y ciones relativas al crecimiento del PIB per tasa de crecimiento anual del PIB) Growth Decomposition cápita, 1991-2017 (puntos porcentuales) 100% 6 Productivity: Productividad 4.3 5 80% 5.3 3.1 4 - Within-sector Dentro del sector 3.4 60% 3 0.4 Reasignación - Static estática 40% reallocation 2 (0.7) Reasignación - Dynamic dinámica 20% 1 reallocation 0.1 Empleo Employment 0% 0 0.3 1971-1990 1991-2017 Tasa de participación Participation 0.4 Rate LaborMano de obra Total de Capital capital Stock Cambio demográfico Demograpic Productividad total PIB real (derecha) Change -2.0 0.0 2.0 4.0 Total de los factores Factor Productivity Real GDP (right) Fuente: Cálculos del personal del Banco Mundial basados en los Indicadores de Desarrollo Mundial y las Encuestas de empresas del Banco Mundial. 6 | República Dominicana - Revisión del gasto público responsables de la mayor parte del crecimiento del em- de los beneficios del sector formal y debilita el impacto del pleo en la RD. La enorme importancia de los vínculos entre seguro de desempleo y otros estabilizadores fiscales basa- los sectores nacionales puede amplificar las distorsiones dos en la mano de obra. Si bien el gobierno ha realizado un del mercado y reducir el crecimiento de la productividad. esfuerzo eficaz para apuntalar el consumo de los hogares a través de transferencias incondicionales y otros meca- La respuesta inicial de política del gobierno parece nismos de protección social, su respuesta de política eco- estar aliviando el impacto económico a corto plazo de nómica se ha centrado principalmente en el sector formal, la crisis, pero al mismo tiempo también está exacer- entregando una parte desproporcionada de los beneficios bando los desafíos estructurales subyacentes de la RD. a los poderosos operadores ya establecidos a expensas de Durante décadas, el crecimiento en la RD ha sido impulsa- los competidores más pequeños, fracasando en gran parte do por la IED y las ganancias de productividad dentro de en mantener la continuidad de las firmas en el sector infor- las empresas en el sector formal intensivo en capital, don- mal intensivo en empleo. De cara al futuro, las autoridades de las industrias a menudo están dominadas por grandes deben reorganizar sus intervenciones de COVID-19 para compañías que ejercen un poder de mercado monopólico. aliviar las distorsiones competitivas en el sector formal am- Mientras tanto, la creación de empleos se ha producido pliando a la vez el alcance de las políticas de apoyo fiscal principalmente en el sector informal, atenuando el víncu- mediante la eliminación de los desincentivos regulatorios lo entre la productividad y el crecimiento de los salarios, al que inhiben la formalización. tiempo que excluye a una gran parte de los trabajadores %Contribuciones extranjeras, nacionales e indirectas al valor agregado total (%) Figura I.2: 100 11 10 12 13 12 11 19 20 18 21 18 80 60 49 60 63 62 48 63 71 % 63 60 74 73 40 20 32 31 29 27 26 24 19 19 17 14 9 0 as os i r sia an o xic o ce ica hil e Fij an a do ipi n la ad eli a c a Fil Ma Líb Mé rb B Ja m C ini Ec u Ba om p .D Re VA extranjero VA nacional VA indirecto Fuente: UNCTAD; cálculos del personal del Banco Mundial. Foreign VA Domestic VA Indirect VA Figura I.3: Comercio y flujo de IED (% del PIB) Figura I.4: Propiedad nacional y extranjera por tamaño de empresa, 2016 (%) 90 7 100 80 6 90 70 5 80 60 70 50 4 60 40 50 3 40 30 2 30 20 20 1 10 10 0 0 0 (<20 workers) medium smallPequeñas (20 -100) Medianas large (100>) Grandes (< 20 empleados) (20-100 empleados) (100 > empleados) Comercio (% del PIB) Foreign Local Trade (% of GDP) FDI, net inflows (% of GDP), right IED, flujos netos (% del PIB), derecha Extranjeras Nacionales Fuente: Cálculos del personal del Banco Mundial basados en los Indicadores de Desarrollo Mundial y las Encuestas de empresas del Banco Mundial. República Dominicana - Revisión del gasto público | 7 La unificación de las intervenciones en un marco único El impacto de la pandemia de y armonizado aumentaría la eficacia de las políticas fis- COVID-19 cales y macroeconómicas del gobierno. Los capítulos y notas de política preparados como parte de esta RGP docu- La pandemia de COVID-19 ha provocado amplias me- mentan cómo una miríada de políticas descoordinadas ad- didas de encierro, la disrupción de los mercados y las ministradas por un conjunto fragmentado de instituciones cadenas de suministro internacionales, y cambios de socava la eficacia de la administración de ingresos y la ges- comportamiento precautorios entre los consumidores, tión de gastos al tiempo que distorsionan la competencia lo que ha dado lugar a shocks simultáneos tanto en la en el sector privado. Las empresas grandes y bien estable- oferta como en la demanda. En octubre de 2020, el pro- cidas con mayores recursos organizativos pueden navegar nóstico de crecimiento anual del PIB de la RD para 2020 fue mejor en el complejo entorno de políticas de la RD, lo que una contracción del 4.3 por ciento; para diciembre de 2020, les da una ventaja significativa sobre los competidores más el pronóstico revisado era una contracción del 6.7 por cien- pequeños y los nuevos participantes, incluidas las empre- to. El déficit previsto de 11.1 puntos porcentuales del PIB sas extranjeras y las nuevas empresas nacionales. La carga en comparación con la última proyección anterior a la crisis del cumplimiento con las regulaciones desalienta la forma- es ligeramente mejor que el promedio de LAC de 12.5 por lización, restringiendo el ámbito de las políticas fiscales a ciento y cercano al promedio del Caribe de 11.9 por cien- un sector formal estrecho y poco representativo. La conso- to (Figura I.5).18 La posición fiscal del gobierno se deterioró lidación y racionalización de las intervenciones del sector en 5.2 puntos porcentuales del PIB, pasando de un déficit público reducirían la carga administrativa impuesta tanto del 2.5 por ciento del PIB en 2019 a un déficit del 7.7 por a las empresas como al sector público, lo que permitiría al ciento en 2020,19 ya que los ingresos tributarios están muy gobierno apalancar de manera más efectiva su reducción por debajo de las proyecciones presupuestarias, mientras fiscal para contrarrestar el impacto de la crisis y respaldar que los gastos en salud y sociales aumentan. El aumento de una recuperación sólida y sostenible. las transferencias fiscales y el gasto relacionado con la salud está diseñado para ser temporal, pero la rigidez del presu- puesto deja poco margen para compensar el impacto fiscal de las medidas de respuesta. Si bien la profundidad y du- ración de la pandemia y los shocks económicos asociados Figura I.5: Tasas de crecimiento proyectadas para 2020 en la región de LAC, original y revisada (%) Reuniones anuales Annual 2019 Meetings 2019 Reuniones Annual anuales Meetings 2020 2020 10 4.9 5.0 4.6 5 3.6 3.6 3.5 3.2 2.9 2.9 2.8 3.1 2.5 2.5 2.5 2.1 2.0 2.5 2.3 1.0 1.1 1.5 0.2 0 -0.5 -1.2 -5 -3.5 -3.1 -3.2 -4.3 -4.0 -5.4 -5.4 -6.3 -5.9 -7.3 -7.2 -7.3 -7.1 -7.0 -10 -8.08 -8.7 -9.0 -10.0 -11.0 -12.0 -12.3 -12.0 -13.0 -15 -17.3 -20 ARG BLZ BOL BRA CHL COL CRI DMA DOM ECU GRD GTM HND HTI JAM MEX NIC PAN PER PRY SLV SUR URY VCT Fuente: Macro-Poverty Outlook (MPO) for October. Reuniones anuales en 2019 y 2020. Banco Mundial. 18 Estas estimaciones regionales excluyen a Guyana, ya que sus proyecciones de crecimiento están dominadas por la evolución del sector petrolero. 19 Estas cifras se basan en los últimos comunicados de prensa del gobierno de la RD sobre los resultados fiscales de 2020. 8 | República Dominicana - Revisión del gasto público siguen siendo inciertos, una acción rápida y coordinada de prolongadas a medida que la crisis continúe. En ausencia de política podría acelerar la recuperación económica y prote- medidas de mitigación, la contracción estimada del 47 por ger la sostenibilidad fiscal. ciento en el turismo y del 17 por ciento en los resultados de la construcción durante enero-septiembre de 2020 podría Se espera que un marco monetario sólido mitigue el causar importantes pérdidas de empleos tanto en el sector impacto de la crisis. El régimen monetario y cambiario ba- formal como en el informal.24 sado en metas de inflación adoptado por el BCRD debería continuar apoyando la competitividad externa.20 Mientras tanto, los mercados de deuda internos se están volviendo La respuesta de política al COVID-19 más sofisticados y el BCRD y el Ministerio de Hacienda han Debido en parte al tamaño relativamente pequeño del desarrollado una estrategia conjunta para administrar los sector formal, la respuesta económica del gobierno se pasivos del gobierno en poder del banco central.21 ha dado principalmente a través de los servicios socia- les. Si bien las autoridades brindaron asistencia directa El COVID-19 ha impactado la economía dominicana a sustancial a las empresas, la mayor parte del gasto fiscal través de canales externos e internos, lo que ha provo- relacionado con la crisis se realizó a través de la rápida cado un deterioro proyectado en el saldo de la cuenta expansión del apoyo social, ya que las autoridades desa- corriente en 2020. Antes de la crisis, el sector turístico de la rrollaron nuevos programas para proteger a los trabajado- RD representaba el 8.6 por ciento del PIB y más de 206,000 res independientes y ampliaron los programas existentes empleos, o 4.8 por ciento del empleo total; cuando se in- para entregar transferencias monetarias de emergencia a cluyen los empleos indirectos, el número de trabajadores los hogares vulnerables e ingresos suplementarios a los relacionados con el turismo aumenta a 678,000, o 15.9 por trabajadores despedidos o que vieron reducida su jorna- ciento del empleo total.22 En abril, el flujo de turistas inter- da laboral. El subdesarrollo del sector de tecnologías de nacionales se detuvo abruptamente y el futuro del sector la información y las comunicaciones (TIC) de la RD limitó es incierto. La disminución de los ingresos laborales se ve las oportunidades de trabajo remoto y ralentizó el creci- parcialmente compensada por el aumento de las remesas miento compensatorio del comercio electrónico, profun- entrantes, que aumentaron en un 16 por ciento interanual dizando el efecto de la crisis en el empleo y la actividad en 2020, llegando a US$8,200 millones, o el equivalente al económica (Recuadro I.2 y Anexo I.1). La desgravación 10.4 por ciento del PIB.23 Las entradas de remesas están im- fiscal temporal para el sector privado alivió las limitacio- pulsando el gasto de los consumidores y mitigando el im- nes de liquidez entre las empresas formales, pero agravó pacto de la crisis en las tasas de pobreza. La crisis ha tenido el impacto adverso de la desaceleración económica en los un efecto bastante equilibrado en el comercio de mercan- ingresos fiscales (Figura I.6). Además, las exenciones fiscales cías, ya que la disminución del volumen de las exportacio- y otras formas de asistencia proporcionadas al sector formal nes se ha visto parcialmente compensada por la caída del exacerbaron los desafíos preexistentes en la RD en relación volumen de las importaciones y de los precios del petró- con la informalidad y el dominio de mercado, ya que una leo. Sin embargo, las medidas de distanciamiento social y gran parte del apoyo gubernamental se destinó a grandes el comportamiento precautorio de los consumidores han empresas establecidas, mientras que muchas empresas provocado una contracción de la oferta y la demanda inter- informales quedaron excluidas. Tanto el tamaño relativo nas, y es probable que los trabajadores tanto del sector for- como la composición de la respuesta fiscal de la RD fueron mal como del informal experimenten pérdidas de ingresos similares a los de otros países de la región (Figura I.7). 20 El FMI clasifica el tipo de cambio de la RD como una flotación administrada y sus políticas cambiarias se han vuelto más flexibles con el tiempo. 21 El BCRD ha establecido un acuerdo con el Ministerio de Hacienda para administrar conjuntamente la deuda pública emitida y mantenida por el BCRD en nombre del gobierno en respuesta a la crisis bancaria de 2003/04. Véase: https://m.diariolibre.com/economia/hacienda-y-bcrd-buscan-crear-fideicomiso-para-desmontar-en-20-anos- una-deuda-de-rd-64864-mil-millones-IA18909724 22 Banco Mundial 2018. Systematic Country Diagnostic. 23 Utilizando las últimas estimaciones del PIB en el presupuesto de la República Dominicana para 2021. 24 Estas cifras son estimaciones preliminares del BCRD. República Dominicana - Revisión del gasto público | 9 Figura I.6: Cambio en el balance fiscal del gobierno central de la RD para 2020 por categoría (RD$ miles de millones) 0 -50 -100 -110 -150 -200 -250 -126 -300 -22 -19 -350 -400 -140 -419 -450 Balance original Protección social Salud Otros gastos Ingresos Balance revisado Fuente: Gobierno de la República Dominicana, Ministerio de Hacienda, noviembre de 2020, con base en el presupuesto complementario 2020 publicado por la DIGEPRES del Minis- terio de Hacienda.25 Nota: El balance revisado publicado en noviembre representa el 9.3 por ciento del PIB. En enero, el Ministro de Hacienda dio a conocer que el balance real era del 7.7 por ciento del PIB debido a menores gastos y mayores ingresos fiscales. https://www.hacienda.gob.do/gobierno-reduce-deficit-fiscal-en-77-mil-millones/ Figura I.7: Estímulo fiscal en países seleccionados de LAC (% del PIB de 2019) 14 12 10 8 6 4 2 0 Fuente: Banco Mundial (2020). “The Cost of Staying Healthy,” Semiannual Report of the Latin America and the Caribbean Region, Washington, D.C. 25 https://www.digepres.gob.do/presupuesto/gobierno-general-nacional/ 10 | República Dominicana - Revisión del gasto público Recuadro I.2: Tecnologías de la información y las comunicaciones en la RD26 El sector de las TIC de la RD sigue estando subdesarrollado en comparación con los estándares de los países pares. En 2016, el Foro Económico Mundial colocó el nivel de preparación digital general de la RD en la posición 98 de 139 países de todo el mundo. La RD se ubicó por debajo de sus pares estructurales como Ecuador (82), Albania (84), Serbia (75) y Filipinas (77) y muy por debajo de países comparativos aspiracionales como Costa Rica (44), Chile (38) y Malasia (31).27 El subsector del comercio electrónico del país tiene un desempeño marginalmente mejor, ubicándose en el puesto 91 en el Índice de Comercio Electrónico (E-commerce Index) de 2019 de la UNCTAD, por encima de Ecuador (102) y Filipinas (92). Las tasas de uso de computadoras en los hogares de la RD son cercanas o superiores a las de países comparables, pero las tasas de penetración de los teléfonos móviles y de acceso a servicios de gobierno electrónico (e-government) son mucho más bajas. La penetración de los teléfonos inteligentes es de aproximadamente el 25 por ciento, y solo alrede- dor de la mitad de la población dominicana tiene acceso regular y adecuado a Internet. El país también enfrenta una disparidad persistentemente grande entre las zonas rurales y urbanas en el acceso y los precios de Internet fijo. Entre los hogares más pobres, el costo promedio del servicio de Internet fijo es igual al 79 por ciento de los ingresos del hogar, y en 26 municipios ningún hogar ha registrado cuentas de Internet fijo. A nivel nacional, solo el 14.4 por ciento de los hogares tiene acceso a Internet, con tasas que van desde el 22.1 por ciento en las zonas urbanas de Santo Domingo hasta el 5 por ciento en las zonas rurales remotas. En general, los indicadores de conectividad de las TIC de la RD están por debajo del promedio regional de Latinoamérica.28 A pesar de estos desafíos, la RD está haciendo grandes esfuerzos para acelerar su transformación digital. La estrategia República Digital establece la visión audaz del gobierno para lograr la transformación social y económica a través del rápido avance tecnológico. Desde las escuelas primarias rurales hasta los principales hospitales urbanos, el gobierno y sus socios internacionales están invirtiendo activamente en actualizaciones de TIC. Iniciativas como One Computer están diseñadas para mejorar los resultados del aprendizaje y fortalecer la alfabetización digital al brindar a todos los niños acceso a una computadora portátil en la escuela. El gobierno también ha anunciado un plan para construir 5,000 puntos Wi-Fi gratuitos en parques públicos, plazas y hospitales. La creación de un sistema de firmas electrónicas podría facilitar transacciones que van desde el pago de impuestos hasta el pago de las tarifas de los autobuses, mientras que la digitalización de los historiales médicos podría mejorar la calidad de la atención médica y los sistemas de gobierno electrónico podrían aumentar la transparencia de los procesos gubernamentales. Además, la expansión de las plata- formas de marketing y pagos digitales podría mejorar la eficiencia de las pequeñas y medianas empresas, mismas que son vitales para el país.29 Para lograr sus objetivos de conectividad digital, la RD debe reformar el sector de las TIC para hacer que la prestación de servicios sea más competitiva. El proceso de reforma requerirá un liderazgo sólido respaldado por un plan sostenible a largo plazo para el desarrollo digital que abarque la regulación sectorial, la infraestructura, la cobertura de servicios, la asequibilidad, la alfabetización digital y la brecha rural/urbana en cobertura y precios. Las autoridades deben com- plementar estas reformas fomentando el emprendimiento digital mediante la creación y expansión de plataformas digitales para el comercio electrónico, la tecnología financiera y los servicios relacionados. Además, las autoridades deben priorizar los sistemas de gobierno electrónico que tienen el mayor potencial para impactar positivamente la vida cotidiana de los ciudadanos y las operaciones rutinarias de las empresas dominicanas, incluido el registro de vehículos, el despacho de aduanas, la gestión del empleo y el mantenimiento de registros, y una sola agencia debe ser designada como promotora principal y coordinadora de implementación de las iniciativas de gobierno electrónico. La inversión pública y privada sostenida será vital para el éxito de la estrategia República Digital, y las autoridades deben movilizar activamente al sector privado y a la sociedad civil en torno a una visión compartida para el desarrollo de las TIC. 26 Las restricciones a la prestación de servicios digitales se exploran con más detalle en: Banco Mundial (de próxima publicación), República Dominicana: Aprovechamiento de la tecnología de la información para acelerar el crecimiento económico y mejorar la prestación de servicios, Washington, D.C., Nota de política. 27 WEF, 2016. El índice mide la solidez del entorno legal, el desarrollo de la infraestructura de TIC, la asequibilidad de los servicios, la presencia de habilidades en TIC y el uso de sistemas de TIC. 28 Measuring the Information Society, ITU, 2012. ENHOGAR. 29 The Business Year. 2017. “República Digital: The Dominican Tech Revolution”. https://www.thebusinessyear.com/dominican-republic-2017/republica-digital-a-domini- can-tech-revolution/focus República Dominicana - Revisión del gasto público | 11 El régimen de metas de inflación, respaldado por re- pliar rápidamente los programas de salud pública y las servas internacionales adecuadas, permitió una flexi- intervenciones económicas.31 Mientras tanto, las rigideces bilización gradual de la política monetaria que forta- en el gasto redujeron el margen para reasignar recursos leció la liquidez de las empresas y los hogares. La tasa presupuestarios, mientras que los ingresos fiscales caye- de interés principal se mantuvo en 4.5 por ciento desde ron el equivalente a alrededor del 2 por ciento del PIB. El agosto de 2019 hasta marzo de 2020, cuando se redujo acceso continuo a los mercados internacionales de bonos a 3.5 por ciento en respuesta a la crisis de COVID-19; en permitió al gobierno financiar temporalmente su respues- septiembre, la tasa se redujo aún más al 3.0 por ciento. ta de política mediante nuevos préstamos. En el futuro, las Además, el BCRD proporcionó liquidez al reducir el índice medidas del lado de los ingresos probablemente serán un de reservas requeridas.30 El sistema bancario de la RD está componente importante de la respuesta fiscal del gobier- bien capitalizado, con altos niveles de liquidez y bajos ni- no. Dado que la política de ingresos está fuera del alcance veles de préstamos en mora. Tras el estímulo monetario de una RGP, se ha preparado por separado una nota de polí- de marzo, el crédito bancario se aceleró en abril. Las am- tica complementaria sobre la movilización de los ingresos.32 plias reservas de divisas permitieron intervenciones para respaldar una depreciación gradual del tipo de cambio a Las rigideces del gasto son un desafío de larga data medida que las entradas de capital se desaceleraron du- para la política presupuestaria en la RD. La RGP an- rante 2020. La tasa de inflación general aumentó a 5.26 terior encontró que la masa salarial, las pensiones y los por ciento en noviembre de 2020, pero permanece cerca pagos de intereses del sector público habían aumenta- de la meta del 4 por ciento +/- 1 por ciento. do como porcentaje del gasto total durante 2014-18. Por ejemplo, el gasto público en los pagos del servicio de la deuda aumentó del equivalente al 2.4 por ciento del PIB al Limitaciones de la política fiscal 2.7 por ciento. La RD paga tasas de interés más altas sobre y monetaria su deuda pública que la mayoría de sus pares, y el servicio de la deuda representa una mayor proporción del gasto Las limitaciones institucionales y de política pre- público total. En consecuencia, el presupuesto de la RD es existentes obstaculizaron la respuesta a la crisis de más rígido que el de los países pares, lo que inhibe la capa- COVID-19. La limitada capacidad institucional de las cidad de los responsables de la formulación de políticas para agencias gubernamentales inhibió los esfuerzos para am- reasignar recursos en respuesta a una crisis (Recuadro I.3). 30 https://www.bancentral.gov.do/a/d/4810-banco-central-y-junta-monetaria-amplian-medidas-que-aumentan-el-flujo-de-recursos-a-los-hogares-y-las-empresas-e-incen- tivan-la-reduccion-de-las-tasas-de-interes 31 Banco Mundial (2021, de próxima publicación), Análisis de los programas de protección social implementados bajo la respuesta al COVID-19 en la República Dominicana, Nota de política, sin publicar. 32 Banco Mundial (de próxima publicación), República Dominicana: Revisión del sistema tributario, Nota de política. 12 | República Dominicana - Revisión del gasto público Recuadro I.3: Rigidez presupuestaria en la República Dominicana Las rigideces presupuestarias son restricciones institucionales, legales, contractuales o sociopolíticas que limitan la ca- pacidad del gobierno para ajustar el tamaño y la estructura de los gastos a corto plazo. Las rigideces presupuestarias pueden surgir de factores demográficos como el envejecimiento de la población, de las condiciones económicas que afectan las prestaciones por desempleo o el gasto social no discrecional, de las circunstancias políticas y contractuales en torno a los salarios y pensiones públicos, de los compromisos legales con determinadas categorías de gasto, o de otros factores. La estructura del gasto de la RD es comparable a la de sus pares latinoamericanos, aunque los salarios del sector público y los pagos de intereses constituyen una parte ligeramente superior del gasto total comparada con el promedio regional. Si bien el empleo público no es excepcionalmente grande, el 71 por ciento de la masa salarial de la RD es rígido, muy por encima del promedio de LAC del 67 por ciento. La participación de los pagos de intereses en el gasto total también es mayor que en los países del grupo de pares, lo que intensifica la rigidez del gasto. Figura a. Composición del gasto del Figura b. Compensación estructural de los gobierno central, 2018 empleados públicos como porcentaje de la compensación total, 2017 100 Otro gasto 85 10.6 7.1 90 9.9 7.5 Gasto en beneficios 80 80 sociales 16.0 20.1 Gasto en 75 70 71 subvenciones Promedio 3.6 60 5.0 Gasto en subsidios 70 de LAC 15.6 50 14.6 Gasto en intereses 65 40 9.6 8.4 10.3 Capital fijo 30 9.4 60 20 Uso de bienes y servicios 55 26.8 25.5 10 Compensación a 0 empleados 50 HTI GRD GUY BRA BRB NIC URY LCA BOL BHS ARG MEX CRI TTO CHL JAM VCT PAN SUR GTM ECU HND COL ATG DOM PER BLZ República LAC Dominicana Figura c. Porcentaje por el cual el empleo Figura d. Total de deuda pública frente al público supera al empleo estructural diferencial de EMBI, finales de 2019 35 30 450 CRI 25 400 SLV Diferencial de EMBI (pbs) 350 20 300 DOM 15 MEX JAM 250 HND 10 GTM BOL BRA 200 PRY 5 150 COL URY 0 CHL PER PAN 100 -5 50 -10 0 -15 0.0 20.0 40.0 60.0 80.0 100.0 HND ECU BRA MEX NIC BRB GTM DOM TTO CRI VEN ARG COL BOL PAN BLZ SUR CHL URY PRY PER SLV DMA BHS Deuda pública (% del PIB) Fuente: FMI, Estadísticas de las finanzas públicas; Comisión Económica para América Latina (CEPAL); Bloomberg; y Banco Mundial. 2020. “Budget Rigidity in Latin Ame- rica and the Caribbean: Causes, Consequences, and Policy Implications”. Washington, D.C. República Dominicana - Revisión del gasto público | 13 Conclusión de competidores más pequeños, empresas emergentes nacionales e inversionistas internacionales. Las medidas La crisis de COVID-19 ha tenido un impacto profun- para promover la formalización serán cruciales para am- damente negativo en la RD; sin embargo, el gobierno pliar el impacto de las desgravaciones fiscales y otras in- ha realizado un esfuerzo de respuesta rápida en gran tervenciones dirigidas al sector privado formal, aliviando medida exitoso a pesar de sus limitaciones institucio- las distorsiones competitivas y sentando las bases para nales y de política. Es probable que el sector del turismo una movilización de los ingresos más sólida a medida que se recupere gradualmente con el tiempo, a medida que la la economía se recupere. industria mundial de viajes se adapte a las circunstancias de la pandemia. Mientras tanto, la actividad doméstica Será necesario un importante ajuste fiscal para es- seguirá siendo moderada a medida que la disminución tabilizar la relación deuda/PIB. Los niveles de deuda de los niveles de ingresos, la incertidumbre económica aumentaron en 16 puntos porcentuales del PIB durante y las conductas precautorias impidan el regreso a los ni- 2020, mientras que el déficit fiscal alcanzó el equivalente veles de gasto del consumidor previos a la crisis. En este al 7.7 por ciento del PIB y el déficit primario llegó al 4.1 contexto, los esfuerzos del gobierno para impulsar el con- por ciento. Suponiendo que las tasas de interés reales se sumo mediante transferencias monetarias, asistencia por mantengan en 4.1 por ciento y que la tasa de crecimiento desempleo y otras formas de apoyo a los ingresos serán del PIB regrese al 4 por ciento, se necesitará un saldo pri- fundamentales para apuntalar el empleo y mantener la mario de 0.0 por ciento del PIB para estabilizar la relación continuidad de las firmas tanto en el sector formal como deuda/PIB. Alcanzar este superávit requerirá un ajuste fis- en el informal. cal equivalente al 4.1 por ciento del PIB, y el ajuste necesa- rio será aún mayor si las tasas de interés reales aumentan Si bien la respuesta inicial ha mitigado con éxito el im- o si el crecimiento no alcanza las expectativas (Tabla I.1). pacto económico de la crisis, amenaza con exacerbar Si bien la flexibilidad de algunos programas de emergen- los desafíos estructurales subyacentes planteados por cia puede permitir que éstos se reduzcan rápidamente, la la informalidad y el dominio de mercado. La estrecha transición a una recuperación post-COVID-19 debe ges- base impositiva de la RD es una limitación importante tionarse con cuidado para permitir que un sector privado para la movilización de los ingresos, pero también restrin- resurgente ocupe el lugar de las intervenciones guberna- ge drásticamente el impacto del estímulo fiscal basado mentales. La modificación de la composición del gasto en en impuestos a una pequeña fracción de empresas. Estas el contexto de la eliminación gradual de las medidas de empresas tienden a ser grandes operadores tradiciona- apoyo de emergencia podría mejorar la eficiencia del gas- les que ejercen un poder de mercado significativo, y los to público, lo que ayudaría a mitigar el impacto del ajuste gastos fiscales tienden a afianzar su dominio a expensas fiscal en la prestación de servicios públicos. Tabla I.1: Saldo primario que estabiliza la relación deuda pública/PIB en 67 por ciento del PIB33 Tasa de crecimiento económico 2% 4% 6% Tasa de interés real de 4.1%a 1.4 0.1 -1.2 Tasa de interés real de 3.6% 1.1 -0.3 -1.5 Tasa de interés real de 3.1% 0.7 -0.6 -1.8 Fuente: Evaluación del personal del Banco Mundial. a) Tasa de interés real en 2020 con base en el interés promedio del 7.56 por ciento pagado por la deuda pública e inflación promedio de 3.5 por ciento. 33 El saldo primario estabilizador de la deuda se calcula utilizando la siguiente fórmula: rt _ g t . b*t = ( ) 1 + gt d t _1 t – saldo primario estabilizador de deuda; r t – tasa de interés real; g t – tasa de crecimiento, y d t _1 – saldo total de la deuda en el período previo. donde: b* 14 | República Dominicana - Revisión del gasto público En todos los sectores y áreas de política, la fragmenta- mular la competencia en los mercados de productos faci- ción institucional socava la efectividad y la eficiencia litarían la recuperación posterior a la crisis y fortalecerían del gasto público.34 La respuesta económica del gobier- las bases para el crecimiento de la productividad a largo no ha sido implementada por múltiples instituciones con plazo. Las políticas diseñadas para acelerar el crecimiento mandatos superpuestos. La consolidación y armonización de la productividad deben complementarse con medidas de la amplia gama de programas de estímulo fiscal facilita- para fomentar la integración de las empresas dominicanas ría los esfuerzos del gobierno para reducir sus intervencio- en las cadenas de valor mundiales. nes y estabilizar la relación deuda/PIB mientras continúa brindando apoyo específico a los hogares vulnerables y La adopción de una regla fiscal o de un objetivo de po- sectores clave. A medida que la economía se recupere, un lítica vinculante podría reducir las tasas de interés rea- enfoque más cohesivo de la política fiscal ayudará a aliviar les de la deuda pública, aliviando las restricciones de las restricciones regulatorias a la competencia y acelerará gasto al reducir la carga del servicio de la deuda. La RD el crecimiento de la productividad total de los factores. continúa accediendo a los mercados internacionales de bonos, pero se enfrenta a una prima de riesgo significati- va. La tasa de interés de la deuda pública en la RD fue 3.70 Resumen de mensajes de política por ciento superior a la tasa de Estados Unidos en diciem- bre de 2020,37 ligeramente más alta que el promedio de A medida que la pandemia continúe, el desafío más 3.67 por ciento de Latinoamérica.38 Para obtener tasas de urgente del gobierno será sentar las bases para una interés reales más bajas sobre la deuda pública, el gobier- recuperación económica sólida e inclusiva, mante- no debe adoptar arreglos institucionales que aumenten la niendo al mismo tiempo equilibrios fiscales estables. confianza del mercado, como una ley de responsabilidad El apoyo público al sector privado debe tener en cuenta fiscal que ancle el déficit a una meta de deuda de largo tanto los riesgos fiscales involucrados como la amenaza plazo y limite la discreción de las autoridades. La experien- de que las empresas establecidas capturen las políticas. cia internacional sugiere que la aprobación de una ley de Las intervenciones diseñadas para permitir que las empre- responsabilidad fiscal podría reducir significativamente sas y los sectores capeen la crisis deben estructurarse para la prima de riesgo de la RD, expandiendo así el límite del minimizar las distorsiones competitivas y evitar el riesgo gasto social para aliviar los efectos de la crisis y la inversión moral, y tanto sus efectos económicos como sus implica- pública para impulsar el crecimiento a largo plazo. ciones fiscales deben monitorearse de cerca. El apoyo de liquidez a corto plazo a las empresas proveedoras de servi- Incluso después de la consolidación fiscal, la gestión cios públicos debe complementarse con reformas estruc- eficaz de la deuda será cada vez más importante. El Mi- turales para mejorar su eficiencia financiera y operativa.35 nisterio de Hacienda debe continuar mejorando la curva de rendimiento nacional concentrando sus emisiones de Las intervenciones que implican la prestación de asis- deuda en títulos de referencia, lo que también fomentará tencia financiera directa a las empresas deben evitar el desarrollo del mercado de capitales nacional. La imple- la creación o el fomento de un dominio de mercado, mentación de la estrategia de gestión de la deuda para y deben establecerse disposiciones explícitas para 2016-2020, que busca alargar los vencimientos y reducir permitir la salida de empresas improductivas. Paralela- la proporción de deuda denominada en moneda extran- mente al apoyo financiero, el gobierno debe implementar jera, ha ayudado a mantener la trayectoria sostenible de reformas para nivelar el terreno de juego y ayudar a las la deuda. Sin embargo, esta estrategia debe revisarse para empresas productivas a crecer e innovar. Específicamente, reflejar la evolución de las consideraciones de costo/ries- los regímenes fiscales especiales y las políticas regulato- go, el entorno macroeconómico que ha sido radicalmente rias deben ajustarse para fomentar el crecimiento de la alterado y el desarrollo continuo del sector financiero na- productividad entre las pequeñas y medianas empresas. cional. En el futuro, la estrategia de gestión de la deuda En los últimos años, los incentivos fiscales y las políticas debe actualizarse anualmente para tener en cuenta los regulatorias que favorecen a las empresas arraigadas han cambios en los mercados financieros internos y externos, inhibido la entrada al mercado y ralentizado el crecimien- diversificar las fuentes de endeudamiento y mejorar la co- to de la productividad.36 Las reformas diseñadas para esti- municación con los inversionistas. 34 La fragmentación institucional se refiere a la miríada de programas y políticas del sector público con mandatos y beneficiarios superpuestos. 35 Capítulo 3 y Banco Mundial 2019, Revisión del gasto público 2012-18, Capítulo 2 “Hacer que el suministro de electricidad sea más confiable y financieramente sostenible”, Washington, D.C. 36 Banco Mundial (de próxima publicación), República Dominicana: Revisión del sistema tributario, Nota de política, Washington, D.C. 37 https://www.bancentral.gov.do/a/d/2585-entorno-internacional 38 Estas cifras se basan en JP Morgan’s Emerging Market Bond Index (EMBI). República Dominicana - Revisión del gasto público | 15 Anexos: Evaluación Comparativa Tabla I-2: Evaluación comparativa (benchmarking) de preparación digital Preparación digital Puntaje Puntaje de países comparables (e-readiness) República Costa Rica Chile Ecuador Albania Serbia Filipinas Malasia Dominicana Posición Posición Posición Posición Posición Posición Posición Posición Valor Valor Valor Valor Valor Valor Valor Valor Índice Global de Preparación 98 44 38 82 84 75 77 31 Digital 3.6 4.5 4.6 3.9 3.9 4.0 4.0 4.9 Pilar 1: Ambiente de negocios 87 69 32 105 88 103 89 21 3.8 4.0 4.7 3.6 3.8 3.7 3.8 5.1 1.01 Leyes relacionadas con las TIC 85 58 40 62 111 89 81 106 3.6 4.1 4.5 4.0 3.1 3.6 3.7 3.2 1.02 Eficiencia del sistema legal en 99 79 47 108 120 124 87 61 la resolución de disputas 3.2 3.5 4.0 3.1 2.8 2.7 3.3 3.8 1.03 Protección de la propiedad 86 44 49 77 110 128 71 89 intelectual 3.6 4.3 4.2 3.8 3.2 3.0 3.9 3.6 1.04 Tasa de piratería de software 76 51 51 65 76 67 67 n/a (como % del software instalado) 75 59 59 68 75 69 69 n/a 1.05 Número de procedimientos 42 94 58 89 89 58 69 95 para hacer cumplir un contrato 34 40 36 39 39 36 37 620 1.06 Número de días para hacer 45 117 50 83 66 98 116 95 cumplir un contrato 460 852 480 588 525 635 842 620 1.07 Tasa total de impuestos (%) 90 120 32 52 66 77 92 103 42.4 58.0 28.9 33.0 36.5 39.7 42.9 48.3 1.08 Número de días para abrir una 85 105 28 130 28 72 114 54 empresa 15 24 6 51 6 39.7 29 9 1.09 Número de procedimientos 74 105 74 125 54 54 138 41 para abrir una empresa 7 9 7 12 6 6 16 5 1.10 Intensidad de la competencia 44 55 22 76 133 124 5.6 113 local 5.3 5.2 5.6 5.0 4.0 4.3 5.2 4.5 1.11 Disponibilidad de la última 63 64 33 80 115 107 78 113 tecnología 4.9 4.9 5.6 4.5 3.9 4.0 4.6 4.3 Pilar 2: Disposición de las TIC 103 38 65 71 68 48 92 73 4.0 5.5 4.9 4.8 4.8 5.2 4.4 4.8 Sub-pilar 1: Infraestructura 2.01 Disponibilidad de electricidad, 84 79 52 88 74 40 103 135 kWh per cápita 1719.6 2174.7 4157.1 1485.1 2401.8 5475.5 771.4 58.9 2.02 Cobertura de la red móvil 88 1 104 99 49 54 67 137 (% de la población) 98.5 100.0 95.0 96.9 99.8 99.8 99.0 20 2.03 Ancho de banda internacional 84 55 40 65 74 26 79 133 de Internet (kB por usuario) 24.9 48.2 73.1 36.9 32.1 112.4 27.7 1.9 2.04 Servidores seguros de Internet 77 52 47 73 80 69 96 131 por millón de habitantes 28.3 99.4 127.6 34.5 23.8 43.8 10.9 1.3 Sub-pilar 2: Asequibilidad 2.05 Tarifas prepago de telefonía 119 17 93 104 134 64 110 123 móvil, PPA$/min 0.47 0.09 0.32 0.36 0.71 0.23 0.40 0.50 2.06 Tarifas de Internet de banda 98 22 92 77 7 76 104 124 ancha fija, PPA$/mes 44.63 20.75 43.12 36.13 14.98 36.05 54.59 108.35 2.07 Índice de competencia de los 95 103 1 1 80 1 1 114 sectores de Internet y telefonía, 0-2 1.71 1.44 2.00 2.00 1.86 2.00 2.00 1.20 (mejor) 16 | República Dominicana - Revisión del gasto público Preparación digital Puntaje Puntaje de países comparables (e-readiness) República Costa Rica Chile Ecuador Albania Serbia Filipinas Malasia Dominicana Posición Posición Posición Posición Posición Posición Posición Posición Valor Valor Valor Valor Valor Valor Valor Valor Índice Global de Preparación 98 44 38 82 84 75 77 31 Digital 3.6 4.5 4.6 3.9 3.9 4.0 4.0 4.9 Pilar 2: Disposición de las TIC 103 38 65 71 68 48 92 73 4.0 5.5 4.9 4.8 4.8 5.2 4.4 4.8 Sub-pilar 3: Habilidades 2.08 Calidad del sistema de 125 28 86 71 29 110 31 109 educación 2.6 4.5 3.4 3.6 4.5 3.1 4.5 3.1 2.09 Calidad de la educación en 137 55 107 85 28 48 67 110 matemáticas y ciencias 2.2 4.3 3.3 3.8 4.8 4.4 4.1 3.2 2.10 Calidad de las escuelas de 103 27 21 65 61 116 40 109 administración 3.7 5.1 5.3 4.3 4.3 3.4 4.7 3.6 2.11 Tasa bruta de matriculación en 93 10 40 31 59 64 78 100 educación secundaria (%) 78.4 120.3 100.5 104.2 96.4 94.3 88.4 71.1 2.12 Tasa bruta de matriculación en 56 51 9 65 38 44 73 70 educación terciaria (%) 47.5 53.0 83.8 40.5 62.7 58.1 35.8 38.5 2.13 Tasa de alfabetización de 67 33 36 57 35 28 41 54 adultos (%) 91.8 97.8 97.3 94.5 97.6 98.1 96.3 94.6 Pilar 3. Uso de las TIC 97 46 39 82 86 79 66 30 (1/3 Uso individual + 3.4 4.3 4.5 3.7 3.6 3.7 3.9 5.1 1/3 Uso empresarial + 1/3 Uso gubernamental) Sub-pilar 1: Uso individual 3.01 Suscripciones a telefonía móvil 117 33 39 92 88 52 75 23 por cada 100 habitantes 78.9 143.8 133.3 103.9 105.5 122.1 111.2 148.8 3.02 Porcentaje de individuos que 68 69 36 82 57 65 89 45 usan Internet 49.6 49.4 72.4 43.0 60.1 53.5 39.7 67.5 3.03 Porcentaje de hogares con 92 65 57 80 94 50 99 49 computadora 26.2 52.3 60.3 38.0 23.5 65.6 20.5 66.5 3.04 Porcentaje de hogares con 96 57 60 81 57 62 89 48 acceso a Internet (%) 21.1 55.1 53.9 32.0 60.1 51.8 39.7 65.5 3.05 Suscripciones a Internet de 81 65 58 74 78 53 38 68 banda ancha fija por cada 100 5.7 10.5 14.1 8.3 6.6 15.6 23.2 10.1 habitantes 3.06 Suscripciones a Internet de 86 19 57 85 88 36 91 47 banda ancha móvil por cada 100 30.1 87.2 50.5 30.9 105.5 66.4 28.0 58.3 habitantes 3.07 Uso de las redes sociales 83 55 37 114 50 68 27 22 virtuales 5.4 5.8 5.9 4.8 5.8 5.6 6.1 6.2 Sub-pilar 2: Uso empresarial 3.08 Absorción de tecnología a nivel 75 44 38 76 112 127 40 23 de empresa 4.5 5.0 5.2 4.5 4.1 3.8 5.1 5.6 3.09 Uso de las TIC para transaccio- 73 46 37 75 113 86 58 21 nes de empresa a empresa 4.6 5.1 5.2 4.6 4.0 4.5 4.8 5.7 3.10 Uso de Internet de empresa a 80 53 38 88 78 97 51 6 consumidor 4.2 4.7 5.1 4.1 4.2 4.0 4.8 5.9 3.11 Alcance de la formación del 103 31 52 94 37 134 26 3 personal 3.6 4.5 4.1 3.7 4.3 3.0 4.7 5.5 3.12 Índice de comercio electrónico 91 71 50 102 64 41 92 34 (e-commerce) 60.4 64.1 67.0 39.9 54.4 76.2 48.6 81.9 República Dominicana - Revisión del gasto público | 17 Preparación digital Puntaje Puntaje de países comparables (e-readiness) República Costa Rica Chile Ecuador Albania Serbia Filipinas Malasia Dominicana Posición Posición Posición Posición Posición Posición Posición Posición Valor Valor Valor Valor Valor Valor Valor Valor Índice Global de Preparación 98 44 38 82 84 75 77 31 Digital 3.6 4.5 4.6 3.9 3.9 4.0 4.0 4.9 Pilar 3. Uso de las TIC 97 46 39 82 86 79 66 30 (1/3 Uso individual + 3.4 4.3 4.5 3.7 3.6 3.7 3.9 5.1 1/3 Uso empresarial + 1/3 Uso gubernamental) Sub-pilar 3: Uso gubernamental 3.13 Índice de desarrollo del gobier- 82 56 34 74 59 58 77 47 no electrónico (e-government) 0.6782 0.7576 0.8259 0.7015 0.8001 0.828 0.7544 0.7513 3.14 Índice de servicios en línea del 83 43 16 66 72 81 66 31 gobierno, 0–1 (mejor) 0.39 0.61 0.82 0.48 0.45 0.39 0.48 0.68 3.15 Éxito del gobierno en la 97 77 61 71 98 117 70 5 promoción de las TIC 3.6 3.9 4.1 4.0 3.6 3.3 4.0 5.8 3.16 Acceso a Internet en las 108 53 49 76 45 89 58 26 escuelas 3.5 4.7 4.8 4.1 4.8 3.9 4.5 5.5 Fuente: WEF/Survey: The Global Information Technology Report 2016; UNCTAD B2C E-commerce Index 2019. (Figuras del “2019 Index Value” y “2018 Index Rank”) (para el Indicador 3.12); 2020 UN E-Government Survey (para el Indicador 3.13). 18 | República Dominicana - Revisión del gasto público República Dominicana - Revisión del gasto público | 19 II. Aspectos de política fiscal de las EEs y las APPs A. Resumen y recomendaciones B. Entorno institucional C. Metodología D. Cuantificación de los riesgos fiscales que surgen de las EEs y las APPs E. Impacto de los pasivos contingentes en la sostenibilidad de la deuda F. Conclusiones y recomendaciones de política G. Anexos 20 | República Dominicana - Revisión del gasto público Resumen y recomendaciones gubernamentales para financiar tanto los gastos recurren- tes como las inversiones. La DIGEPRES también se encarga E n 2018, la República Dominicana (RD) adoptó de aprobar las APPs.44 un marco de monitoreo, cuantificación y ges- tión de riesgos fiscales con el apoyo del FMI, el Para garantizar la estabilidad fiscal a largo plazo de la Banco Mundial y el Banco Interamericano de Desarro- RD, el gobierno debe continuar desarrollando su capa- llo (BID). El gobierno publica anualmente un Informe de cidad para identificar y cuantificar los riesgos fiscales. Riesgos Fiscales,39 que se centra en: (i) el impacto de los Este capítulo analizará los riesgos que surgen de las EEs cambios en el precio del petróleo sobre los ingresos fisca- con base en los datos ya recopilados por el MH, y descri- les y el balance operativo de las empresas estatales (EEs), birá los riesgos fiscales que ya han sido identificados y (ii) el déficit del sistema público de pensiones, y (iii) los cuantificados por el gobierno. Esta información se utilizará costos incurridos por desastres naturales como terremo- luego para realizar evaluaciones de impacto en el marco tos y huracanes. Con base en el resultado de este análisis, del marco fiscal de mediano plazo (MFMP) existente del el presupuesto de la RD asigna al menos el 1 por ciento gobierno y diferentes análisis de escenarios preliminares de los ingresos presupuestarios para cubrir los costos de para la sostenibilidad fiscal y de la deuda. El capítulo pre- los desastres naturales, y esta cantidad puede aumentarse sentará recomendaciones para fortalecer la identificación hasta en un 0.5 por ciento del PIB.40 y cuantificación de los riesgos fiscales que surgen de las EEs y las APPs, incluido el establecimiento de una distin- Identificar y controlar el riesgo fiscal es intrínsecamen- ción clara entre la deuda externa e interna de las EEs y de te desafiante. Los marcos estándar para la gestión del la deuda que está o no garantizada por el gobierno cen- riesgo fiscal tienden a centrarse en los pasivos guberna- tral. El análisis presentado en el capítulo considera que mentales explícitos y directos, es decir, la deuda pública. toda la deuda de las EEs está explícita o implícitamente Los pasivos contingentes que surgen de las EEs, las aso- garantizada por el gobierno, ya que se supone que éste ciaciones público-privadas (APPs) y las obligaciones de las pagaría directamente a los acreedores o transferiría recur- entidades fuera del presupuesto generalmente no se in- sos a las EEs para que puedan mantenerse al corriente en cluyen en los indicadores fiscales oficiales, lo que los deja el pago de su deuda. fuera del control de las autoridades fiscales. No informar- los adecuadamente y prepararse para tales riesgos fiscales Recomendaciones de política: "ocultos" puede dejar a un país vulnerable a choques in- esperados que pueden causar graves problemas fiscales. A corto plazo: El gobierno dominicano ha logrado avances signifi- • El gobierno debe adoptar un marco formal para emitir cativos en la mejora de su supervisión de los pasivos garantías a las EEs y para gestionar los riesgos asocia- contingentes que surgen de las EEs y las APPs. La Di- dos con las APPs. rección General de Presupuesto (DIGEPRES) del Minis- terio de Hacienda (MH) tiene la tarea de supervisar a las A mediano plazo: EEs,41 y los presupuestos de las EEs son aprobados por el MH.42 Los gastos de inversión se analizan para verificar • Fortalecer el marco de gobernanza para las EEs ali- su consistencia con el programa nacional de inversiones neando las tarifas con los costos y mejorando sus ín- y los fondos disponibles, y se cuenta con un proceso de dices de suficiencia de capital. presentación de informes trimestrales para abordar las • Adoptar un sistema estándar para evaluar los riesgos demoras y los sobrecostos. El MH recopila los estados fi- fiscales que surgen de las APPs. nancieros de todas las EEs y publica informes anuales con- • Emitir informes periódicos sobre pasivos contin- solidados de presupuesto y resultados presupuestarios gentes para fortalecer la gestión financiera pública para todas las EEs.43 Las EEs dominicanas, especialmente y promover los esfuerzos de consolidación fiscal del las empresas de servicios públicos de agua y electricidad, gobierno. siguen dependiendo en gran medida de las transferencias 39 Disponible en https://www.digepres.gob.do/wp-content/uploads/2019/10/Informe-de-Riesgos-Fiscales-2020-.pdf 40 Véase la Ley Orgánica de Presupuesto No. 423-06, en su Artículo 33. 41 Ibíd. Artículo 64. 42 Decreto No. 207-19, del 7 de junio de 2019. 43 https://www.digepres.gob.do/presupuesto/empresas-publicas/ 44 Este capítulo utiliza la definición de APP proporcionada por el Modelo de Evaluación de Riesgo Fiscal de las APPs (PPP Fiscal Risk Assessment Model, PFRAM): “Un contrato a largo plazo entre una parte privada y una entidad gubernamental, para proporcionar un activo o servicio público, en el que la parte privada asume un riesgo significativo y la responsabilidad de la gestión, y la remuneración está vinculada al desempeño”. El gobierno de la RD distingue entre concesiones, acuerdos de compra de energía y APPs. República Dominicana - Revisión del gasto público | 21 Entorno institucional y ocho proveedores de servicios a nivel provincial cono- cidos como Corporaciones del Acueducto y Alcantarilla- El marco legal de las EEs en la RD está claramente de- do (CORAAs). Las EEs en el sector eléctrico incluyen a la finido. A los efectos de este informe, las EEs o empresas Corporación Dominicana de Empresas Eléctricas Estatales públicas no financieras se definen como "unidades econó- (CDEEE), la Empresa de Generación Hidroeléctrica Domi- micas creadas con el objetivo de producir bienes y servi- nicana (EGEHID), la Empresa de Trasmisión Eléctrica Domi- cios no financieros para el mercado, tienen personalidad nicana (ETED) y tres empresas regionales de distribución jurídica y capital propio".45 El MH informa las cuentas finan- (EDENORTE, EDESUR y EDEESTE).46 Las otras nueve EEs se cieras de 18 EEs, incluidas nueve en el sector del agua, una dedican a la radiodifusión y televisión, la producción de en el sector eléctrico y ocho en otros sectores (Recuadro azúcar, los servicios postales, el turismo, la administración II.1). Las nueve EEs en el sector del agua incluyen al Insti- portuaria, la vivienda y la lotería nacional. En el Anexo II.2 tuto Nacional de Aguas Potables y Alcantarillado (INAPA) se incluye una lista completa de las EEs. Recuadro II.1: Prioridades de política de las EEs en la República Dominicana El MH es el único responsable de aprobar los presupuestos de las EEs y ha creado una unidad especializa- da para supervisar los presupuestos y planes comerciales de las EEs. El gobierno central tiene prohibido otor- gar transferencias, préstamos o desembolsos a cualquier entidad que carezca de un plan anual aprobado por el MH. El MH informa sobre las cuentas financieras de 18 EEs, nueve de las cuales operan en el sector del agua, mientras que las otras nueve están activas en el sector eléctrico, radio y televisión, azúcar, servicios postales, turismo, administración por- tuaria, vivienda y la lotería nacional. Las nueve EEs del sector del agua incluyen al Instituto Nacional de Agua Potables y Alcantarillados (INAPA) y a ocho proveedores de servicios provinciales conocidos como Corporaciones del Acueducto y Alcantarillado (CORAAs). En las secciones respectivas de esta RGP se proporciona una revisión exhaustiva del estado de las EEs en los sectores de electricidad y agua. Un análisis más detallado podría arrojar luz sobre los desafíos que enfren- tan las EEs en otros sectores, pero será necesario abordar las limitaciones de los datos, ya que los informes publicados en línea son incompletos e inconsistentes, y con accesibilidad limitada. Para garantizar que las EEs avancen en sus objetivos previstos sin imponer una carga injustificada al pre- supuesto, los responsables de la formulación de políticas deben revisar periódicamente la justificación de la existencia de cada EE, su ámbito de actividad actual y si ofrece una relación calidad-precio adecua- da.48 La RD aún no asegura la divulgación transparente de todos los informes financieros de las EEs ni proporciona ac- tualizaciones periódicas sobre el estatus de los indicadores de desempeño. Además, el MH podría fortalecer su papel en el monitoreo del desempeño al exigir auditorías externas de las finanzas de las EEs. El MH es responsable de garantizar la puntualidad y la accesibilidad pública de los estados financieros de las EEs, así como de verificar la independencia y efectividad del auditor. Un marco sólido para las EEs debe incluir una supervisión financiera sólida, arreglos de gobernanza bien definidos y evaluaciones de desempeño transparentes.49 El MH juega un papel clave en la supervisión de los modelos de propiedad de cada empresa. Para mejorar la rendición de cuentas, las calificaciones de los miembros de los Consejos de Directores de las EEs, los criterios para su selección y nombramiento y la composición de las juntas de accionistas deben publicarse en el sitio web del MH. Mejorar la supervisión pública de las estructuras y los procesos de gestión es vital para mejorar el desempeño de las EEs y garantizar que cada una de ellas cumpla con su misión principal. Fuente: Estimaciones del personal del Banco Mundial. 45 Ley Orgánica de Presupuesto No. 423-06, Artículo 4. 46 Las cuentas financieras de las EEs de electricidad se consolidan en las cuentas de la CDEEE, que es la compañía tenedora del sector. Esto complica el análisis, ya que tanto las empresas de generación como las de transmisión producen regularmente excedentes operativos, mientras que históricamente la CDEEE y las tres empresas de distribución han tenido déficits. Véase “República Dominicana: Revisión del gasto público, 2012-18”, octubre de 2019, para una discusión detallada del contexto institucional y el desem- peño operativo y financiero de las EEs de electricidad. 47 Mediante el Decreto Presidencial No. 207-19, el MH fue encargado de aprobar los presupuestos de las empresas públicas no financieras. Para asegurar la consistencia con el Presupuesto General del Estado, el MH aprobó la Resolución 190-2019 que delinea los procedimientos para aprobar los planes anuales de gasto de las EEs. 48 FMI. Monitor Fiscal 2020, Capítulo 3, State-Owned Enterprises: The Other Government 49 Ibíd. 22 | República Dominicana - Revisión del gasto público En este reporte, las APPs (alianzas público-privadas) se La matriz de riesgo fiscal que se presenta a continua- definen como contratos a largo plazo entre una parte ción ofrece un marco conceptual útil para identificar privada y una entidad gubernamental para la provi- todas las formas de pasivos, ya sean explícitos o im- sión de un activo o servicio público en los que la parte plícitos, directos o contingentes. Los pasivos explícitos privada tiene una responsabilidad de gestión significa- imponen una obligación legal al gobierno, mientras que tiva y la remuneración está vinculada al desempeño.50 los pasivos implícitos dependen de las expectativas sobre De acuerdo con esta definición, que es consistente con el el comportamiento futuro del gobierno. Aunque el go- marco legal que rige las APPs en la RD, el país cuenta con bierno no está legalmente obligado a cumplir con los pa- 31 APPs activas con una cartera de inversión total valuada sivos implícitos, puede enfrentar una intensa presión para en US$3,100 millones.51 La mayoría de las APPs operan en hacerlo independientemente del impacto fiscal adverso. el sector eléctrico y son de propiedad totalmente privada, Los pasivos directos son obligaciones predecibles que se con una participación del gobierno limitada al 10 por cien- contraerán bajo circunstancias definidas ex ante, mientras to del valor de sus activos. que los pasivos contingentes son provocados por shocks impredecibles (Tabla II.1). Metodología El gobierno de la RD ya ha desarrollado una metodo- logía para evaluar varios riesgos fiscales. Cada año, el Una evaluación de riesgo fiscal emplea un conjunto gobierno publica un informe cuantitativo sobre ries- de herramientas de diagnóstico para determinar la gos fiscales. El informe de 202053 incluye (i) pasivos aso- vulnerabilidad de las finanzas públicas a los pasivos ciados a los pensionados actuales, considerando el gasto directos y contingentes. La evaluación identifica estos futuro por prestaciones sociales, cuyo valor presente se pasivos, los evalúa en términos de su probabilidad e im- estima en el equivalente al 5.5 por ciento del PIB de 2019; pacto anticipado y los mapea en una matriz de riesgo fis- (ii) costos operativos superiores a los esperados para las cal. Los hallazgos de la evaluación pueden informar el di- empresas de electricidad debido al aumento de los pre- seño de medidas de reforma individualizadas que reflejen cios del petróleo, que se estiman en US$12.7 millones adi- los acuerdos de gobernanza y las políticas fiscales locales, cionales por cada dólar de aumento en el precio por barril así como las estrategias para monitorear y mitigar riesgos de petróleo; y (iii) pérdidas anuales por huracanes y terre- fiscales específicos. Este capítulo se basa en el Diagnóstico motos, que se proyectan en 0.4 por ciento y 0.3 por ciento Integrado de Empresas Estatales (Integrated State-Owned del PIB de 2018, respectivamente. Enterprise Diagnostics, iSOED) del Banco Mundial, el marco de evaluación del riesgo fiscal del FMI y herramientas es- Este capítulo complementa el análisis existente del go- pecializadas como el PFRAM del FMI para las APPs.52 bierno al presentar una evaluación exhaustiva de los riesgos fiscales que surgen de las EEs y las APPs. El ca- Los riesgos fiscales se materializan cuando los resul- pítulo examina los estados financieros consolidados y los tados fiscales se desvían de la trayectoria que se an- balances generales de las EEs para evaluar su rentabilidad ticipó cuando se preparó el presupuesto. Una desvia- y solvencia generales a lo largo del tiempo y cuantificar el ción extrema podría afectar gravemente las finanzas del alcance de sus vínculos fiscales explícitos e implícitos con gobierno y afectar su capacidad para utilizar la política el gobierno. La evaluación utiliza un tablero de puntua- fiscal para estabilizar la volatilidad económica y respaldar ción de riesgo crediticio para estimar el riesgo crediticio el crecimiento a largo plazo. Tras la crisis financiera mun- de las EEs para las que se dispone de datos financieros. dial, los gobiernos de todo el mundo han intensificado sus El tablero de puntuación permite realizar una evaluación esfuerzos para identificar y gestionar de forma integral los preliminar de la probabilidad de dificultades financieras riesgos fiscales. Las instituciones financieras internaciona- (distress) en las EEs y una evaluación de las pérdidas gene- les, las agencias calificadoras de crédito y los inversionistas rales y esperadas en las que incurriría el gobierno a causa también han comenzado a poner más énfasis en una me- de las EEs. En el Anexo II.1 se presentan más detalles sobre jor gestión del riesgo fiscal. la metodología analítica.54 50 Véase el Modelo de Evaluación de Riesgo Fiscal de las APPs (PFRAM). https://www.imf.org/external/np/fad/publicinvestment/pdf/PFRAM.pdf 51 Ley de Alianzas Público-Privadas, Ley No. 47-20; Capítulo I, Artículo 4. Según la ley, las APPs “activas” han logrado el cierre financiero y tienen un contrato o concesión en curso. 52 Véase: iSOED 2019, FMI 2016a y FMI 2016b. 53 Disponible en: https://www.digepres.gob.do/wp-content/uploads/2019/10/Informe-de-Riesgos-Fiscales-2020-.pdf 54 Véase: Assessing and Managing Credit Risk from Contingent Liabilities, Banco Mundial, Agosto de 2019. Disponible en: https://www.worldbank.org/en/programs/debt-toolkit/fiscal-risk#liabilities. República Dominicana - Revisión del gasto público | 23 Tabla II-1: Matriz de riesgo fiscal para los pasivos del gobierno central Pasivos directos Pasivos contingentes Pasivos • Deuda soberana interna y externa • Garantías sobre préstamos y otras obligacio- explícitos • Gastos presupuestarios en el año fiscal actual nes de los gobiernos subnacionales y las EEs y obligaciones futuras legalmente vinculan- • Garantías relacionadas con riesgos comercia- tes (por ejemplo, salarios y pensiones de los les y del tipo de cambio funcionarios públicos) • Garantías para inversionistas privados en APPs • Planes estatales de seguros (por ejemplo, seguros de depósitos, fondos de pensiones privados, seguros de cosechas, seguros contra inundaciones, seguros contra riesgos de guerra) • Desembolsos inesperados para cubrir acuer- dos legales y pagos por orden judicial • Reconstrucción de bienes públicos Pasivos • Costos de pensiones públicas que el gobierno • Incumplimientos en la deuda no garantizada y implícitos no está obligado legalmente a asumir otras obligaciones por parte de los gobiernos • Costos de seguridad social que el gobierno no subnacionales y las EEs está obligado legalmente a asumir • Liquidación de pasivos de entidades que son • Costos de atención médica que el gobierno no privatizadas está obligado legalmente a asumir • Quiebras bancarias que requieren reparación • Costos recurrentes futuros incurridos por más allá del seguro estatal inversiones públicas • Quiebras de los fondos de pensiones no garantizados u otros sistemas de seguridad social • Recuperación ambiental y alivio en casos de desastre Fuente: Polackova-Brixi, Hana y Alan Schick (1998), Government at Risk, Banco Mundial. Los riesgos fiscales que surgen de las APPs se estiman Las EEs dominicanas dependen en gran medida de las utilizando puntos de referencia (benckmarks) interna- transferencias del gobierno central. Las transferencias cionales. Dado que la información disponible no permite corrientes del gobierno central son necesarias para evitar una cuantificación a profundidad de los riesgos fiscales de déficits operativos en las EEs, que han ocurrido con fre- las APPs, la evaluación de los riesgos fiscales supondrá que cuencia en los últimos años. El desempeño financiero del los pasivos contingentes del gobierno relacionados con sector eléctrico depende del precio del petróleo, mientras las APPs son iguales a los del promedio de los países com- que las empresas de agua y otras EEs registran pérdidas parativos. Se asume que el valor presente de los costos operativas con regularidad, independientemente de las fiscales directos y potenciales futuros incurridos debido a condiciones económicas imperantes. El presupuesto de dificultades financieras o cancelación de una APP es equi- las EEs para 2020, que fue formulado antes de la crisis de valente al 35 por ciento del capital social de la misma.55 COVID-19, indicó una reducción en las transferencias co- rrientes, especialmente en el sector eléctrico, a pesar de un aumento en los gastos operativos debido a mayores cos- Cuantificación de los riesgos fiscales tos de personal e insumos intermedios (Figura II.1). Si bien que surgen de las EEs y las APPs se realizaron ajustes presupuestarios en respuesta a la crisis de COVID-19, las transferencias generales habrán de Empresas estatales permanecer sin cambios con respecto a sus montos presu- puestados a un nivel consistente con años anteriores. 55 Véase: Review of the Debt Sustainability Framework for Low-Income Countries, FMI y Banco Mundial, 2017. 24 | República Dominicana - Revisión del gasto público Figura II.1: Costos operativos, ingresos y transferencias fiscales de las EEs (% del PIB) a. Total b. Ganancias operativas excluyendo transferencias gubernamentales por sectores 0.50 5.0 4.0 3.0 0.00 2.0 1.0 -0.50 0.0 -1.0 -1.00 -2.0 2017 2018 2019 p2020 -1.50 2017 2018 2019 p2020 Ingresos operativos (excl. transf) Gastos operativos Agua Electricidad Otros Total Ganancia operativa (excl. Transf.) Transf. corrientes del gobierno Fuente: Reportes del MH y estimaciones del personal del Banco Mundial. Figura II.2: Transferencias fiscales totales a las EEs (% del PIB) 2.00 1.50 1.00 0.50 0.00 2017 2018 2019 p2020 Current Transferencias transfers corrientes Capital transfers de capital Transferencias Fuente: Estimaciones del personal del Banco Mundial. Las transferencias del gobierno son un componente de la inversión global en el sector eléctrico (Figuras II.2 y esencial de los presupuestos de las EEs y son necesa- II.3). En 2017-19, la inversión de las EEs dentro del sector rias para financiar los gastos corrientes y de capital. del agua se financió en su totalidad con subvenciones de Si bien las transferencias corrientes se han mantenido en capital recibidas del gobierno central. A lo largo de todos general estables, las transferencias de capital han dismi- los sectores, las transferencias fiscales financian el 54 por nuido con el tiempo, lo que refleja una reducción gradual ciento de la inversión de las EEs (Figura II.4). República Dominicana - Revisión del gasto público | 25 Figura II.3: Inversión de las EEs (% del PIB) Figura II.4: Transferencias de capital a las EEs (% del total de inversión de las EEs) 2.50 140.00 120.00 2.00 100.00 1.50 80.00 1.00 60.00 0.50 40.00 20.00 0.00 2017 2018 2019 p2020 0.00 Agua Electricidad Otros Total Agua Electricidad Otros Series1 2017 Series2 2018 Series3 2019 Series4 p2020 Fuente: Ministerio de Hacienda y estimaciones del personal del Banco Mundial. Fuente: Ministerio de Hacienda y estimaciones del personal del Banco Mundial. Figura II.5: Deuda PGP por tipo (US$ miles de millones) En % del PIB, eje derecho 60000 60.0% 50000 50.0% 40000 40.0% 30000 30.0% 20000 20.0% 10000 10.0% 0 0.0% 2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016 2017 2018 2019 External debt Domestic debt Otra deuda del sector público no financiero Deuda interna Recapitalization of the Central bank Other NFPS debt Recapitalización del Banco Central Deuda externa In percent of GDP En porcentaje del PIB Fuente: Dirección General de Crédito Público. La deuda de las EEs se incluye en las cuentas de la Los estados financieros de las EEs incluyen deuda deuda pública y con garantía pública (PGP) de la adicional a corto plazo que asciende al equivalen- RD. El saldo total de la deuda PGP del país alcanzó el equi- te al 2.2 por ciento del PIB de 2019. Esta deuda, que valente al 53.3 por ciento del PIB a fines de 2019. La deuda está compuesta en su totalidad por cuentas por pagar (80 externa del gobierno central representa la mayor propor- por ciento) y préstamos a corto plazo (20 por ciento), es ción (26.3 por ciento del PIB de 2019), seguida de la deuda sustancialmente mayor que la deuda PGP reportada en interna emitida por el gobierno central y el banco central las estadísticas oficiales sobre la deuda. Las EEs del sec- (25.9 por ciento del PIB de 2019). La deuda de las EEs, que tor eléctrico representan el 63 por ciento de esta deuda totalizó US$732.8 millones a fines de 2019 (0.8 por ciento adicional y el 37 por ciento restante se distribuye entre las del PIB de 2019), está compuesta casi en su totalidad por EEs del sector del agua (5 por ciento del total) y las demás deuda interna con bancos comerciales (Figura II.5). La deu- EEs (Figura II.6). La CDEEE, el Instituto de Estabilización de da de las EEs es atendida por el gobierno central y, por lo Precios (INESPRE), el Consejo Estatal del Azúcar (CEA) y las tanto, constituye un pasivo directo y explícito. dos mayores empresas de agua (CAASD e INAPA) repre- sentan el 99 por ciento de esta deuda adicional de corto plazo (Figura II.7). 26 | República Dominicana - Revisión del gasto público Figura II.6: Deuda de las EEs por sector, 2019 Figura II.7: Deuda de las EEs por empresa, 2019 (%) (% del PIB) In % of GDP Agua y 1.60% of GDP SOE debt in % Alcantarillado, 5% 1.40% 1.20% Otros, 1.00% 32% 0.80% 0.60% 0.40% 0.20% 0.00% Electricidad, 63% Fuente: Ministerio de Hacienda y estimaciones del personal del Banco Mundial. Fuente: Ministerio de Hacienda y estimaciones del personal del Banco Mundial. Un mapa de calor que muestre indicadores de rentabi- cumplimiento (default), y tales dificultades entre las EEs lidad, liquidez y solvencia de las EEs puede arrojar luz tienen diferentes implicaciones para los gobiernos que sobre sus riesgos financieros. Un análisis de los estados para los acreedores comerciales. Un gobierno puede sufrir financieros de las EEs muestra niveles de rentabilidad ge- una pérdida financiera en la deuda garantizada (explícita neralmente bajos, excluidas las transferencias del gobier- o implícitamente) de una EE debido a un episodio de difi- no. Como reflejo de su dependencia de las transferencias cultades financieras en el que la EE no incumple sus obli- gubernamentales, las EEs no generan suficientes ingresos gaciones con sus acreedores comerciales. Este es el caso propios para financiar sus operaciones. Algunas EEs tie- cuando el gobierno realiza un pago anual del servicio de nen una capacidad limitada para pagar la deuda en sus la deuda al acreedor en nombre de la EE o transfiere recur- balances, ya que la generación de flujo de caja, excluidas sos para que la EE pueda cumplir con sus obligaciones de las transferencias fiscales, sigue siendo escasa. La mayoría servicio de la deuda. Con base en esta definición de difi- de las EEs tienen una amplia liquidez disponible (medida cultades financieras, se puede estimar la probabilidad de por sus activos a corto plazo) en comparación con sus pa- dificultades de las cinco EEs para cuantificar el riesgo de sivos a corto plazo. Sin embargo, algunas EEs, incluida la pérdidas financieras del gobierno (Tabla II.3). CDEEE, tienen baja liquidez, lo que intensifica los riesgos asociados con su limitada capacidad para atender pasivos La deuda a corto plazo de las EEs representa un pasivo de corto plazo (Tabla II.2). contingente equivalente a alrededor del 2.3 por ciento del PIB de 2020, con una pérdida esperada para el go- Las cinco EEs con la mayor carga de deuda tienen per- bierno de alrededor del 0.3 por ciento del PIB de 2020. files de riesgo elevados.56 Además de la gran carga de la Con un estimado de RD$100.7 mil millones (Figura II.8), el deuda, estas cinco EEs tienen un bajo nivel de rentabilidad valor nominal de la deuda a corto plazo de las EEs repre- e indicadores de liquidez débiles (Tabla II.3). Los bajos ni- senta la pérdida máxima que el gobierno podría enfrentar veles de activos líquidos, junto con una capacidad limita- en caso de que las EEs no puedan atender sus pasivos a da para generar flujo de efectivo, plantean un riesgo sig- corto plazo. Esta deuda a corto plazo se suma a la deuda nificativo para el gobierno central, del que se espera que de las EEs ya reportada en el saldo total de deuda PGP. La transfiera recursos a las EEs para que puedan cumplir con pérdida esperada, que es mucho menor, se calcula pon- sus obligaciones financieras. derando las deudas a corto plazo de las cinco EEs por su respectiva probabilidad de dificultades financieras infor- Con base en sus calificaciones crediticias, se puede esti- mada en la Tabla II.3. Sin embargo, debido a que la pérdida mar la probabilidad de dificultades financieras (distress) esperada corresponde al valor medio de la distribución de para las cinco EEs con la mayor carga de deuda. Las pérdidas crediticias, podría excederse fácilmente. dificultades financieras no necesariamente implican in- 56 El riesgo crediticio se define como bajo, moderado, elevado, alto y con dificultades financieras (distress) con base en un promedio simple de los indicadores de rentabilidad, solvencia y liquidez. Esta metodología, que se describe en el Anexo II.1, puede ampliarse considerando aspectos cualitativos de los perfiles comerciales de las EEs. República Dominicana - Revisión del gasto público | 27 Tabla II-2: Indicadores de rentabilidad, liquidez y solvencia de las EEs (promedio 2017-2019) Indicadores Rentabilidad Liquidez Solvencia Sectores EE Ratio de Ratio de Ratio de Margen Ratio de suficiencia Ratio de rentabilidad cobertura de EBITDA 1/ liquidez 3/ del flujo de solvencia 2/ deuda 5/ caja 4/ Suministro de agua y saneamiento CAASD -116.5% -379.6% 2.14 -156.60 36631% 0.00 Suministro de agua y saneamiento COAAROM -71.4% -97.3% 21.54 -13.74 860% 4.92 Suministro de agua y saneamiento CORAABO -42.3% -262.4% .. .. .. .. Suministro de agua y saneamiento CORAAMOCA -29.7% -73.5% 0.61 -7.20 1320% 0.00 Suministro de agua y saneamiento CORAAPPLATA -71.5% -112.3% 28.93 .. .. 0.05 Suministro de agua y saneamiento CORAASAN -22.6% -64.3% 4.05 -77.13 29188% 0.00 Suministro de agua y saneamiento CORAAVEGA -45.3% -140.7% 4.14 -22.85 5431% 25.36 Suministro de agua y saneamiento INAPA -244.0% -618.4% 1.80 -33.82 6426% 0.00 Electricidad CDEEE 4.2% -40.4% 0.46 -0.57 476% 0.17 Otro APORDOM -1.0% -3.5% 1.33 0.92 92% 0.66 Otro CEA 0.1% -11.2% 0.72 -513.37 60658% -0.13 Otro CERTV -61.3% -79.1% 9.16 .. .. 0.02 Otro CORPHOTELS 25.9% 8.7% 9.33 .. .. 0.03 Otro INESPRE -3969.5% -4048.0% 0.00 -343.85 3735% 0.00 Otro INPOSDOM -178.2% -179.0% 0.15 -1661.01 -29901% 4.08 Otro INVI -98.8% -490.2% 0.89 -23.69 13023% 0.00 Otro LN -10.9% -18.7% 6.65 -35.51 4447% 0.08 Otro PLM -110.1% -143.1% .. -50.97 14% .. Fuente: Estados financieros de las EEs y estimaciones del personal del Banco Mundial. 1/ Relación entre EBITDA (Utilidad de operación + Depreciación + Amortización) y los ingresos, excluidas las transferencias del gobierno central, en porcentaje. 2/ Relación entre ganancias e ingresos operativos, excluidas las transferencias del gobierno, en porcentaje. 3/ Relación entre activos corrientes y pasivos corrientes. 4/ Relación entre EBITDA (excluidas las transferencias del gobierno central) y servicio de la deuda, en porcentaje. 5/ Relación entre flujo de caja de operaciones y servicio de la deuda. Tabla II-3: Riesgo crediticio de las EEs les debido a eventos de alto costo/baja probabilidad que Probabilidades de podrían causar la materialización de una mayor proporción EE Riesgo crediticio dificultades financieras de pasivos contingentes. Cuando se contabilizan estas pér- INESPRE Elevado 9.6% didas inesperadas, las pérdidas promedio totales del go- bierno ascienden al equivalente al 0.4 por ciento del PIB de CAASD Elevado 9.6% 2020.57 Además, si se asignan mayores probabilidades de INAPA Elevado 9.6% dificultades financieras, la pérdida anual promedio ascen- CDEEE Elevado 9.6% dería al equivalente al 0.5 por ciento del PIB de 2020, mien- tras que la pérdida en un escenario de estrés alcanzaría el CEA Alto 26.9% 0.8 por ciento. Este análisis se basa en el perfil de riesgo Fuente: Estimaciones del personal del Banco Mundial. indicativo de las EEs derivado de indicadores financieros, y una evaluación de riesgo más integral también debe exami- nar su capacidad de gestión, el marco legal que las rige y el Estas estimaciones preliminares son un primer paso grado de autonomía operativa. Además, las probabilidades hacia la cuantificación de los pasivos contingentes que estimadas de dificultades financieras reflejan calificaciones surgen de las EEs, que podrían superar con creces la crediticias asumidas basadas en la suposición simplificado- pérdida esperada estimada. La pérdida esperada prome- ra de que las EEs de bajo riesgo obtendrían calificaciones dio no tiene en cuenta la posibilidad de pérdidas adiciona- crediticias iguales a la calificación soberana de la RD. 28 | República Dominicana - Revisión del gasto público Figura II.8: Deuda total de las EEs y pérdida estimada anual (RD$ miles de millones) 120.00 100.00 80.00 60.00 40.00 Deuda de corto plazo Pérdidas esperadas al cierre de 2019 en 2020 20.00 - Total short term debt at end-2019 Expected Losses in 2020 CDEEE INESPRE CEA CAASD INAPA CDEEE INESPRE CEA CAASD INAPA Fuente: Ministerio de Hacienda y estimaciones del personal del Banco Mundial. Asociaciones público-privadas cavar la sostenibilidad fiscal, particularmente cuando los responsables de la formulación de políticas no toman en A fines de junio de 2020, había 31 APPs activas en la cuenta los costos diferidos y los riesgos fiscales asociados. RD con un valor total de US$3,100 millones, o el equi- valente al 3.5 por ciento del PIB de 2019. Según la base Las APPs pueden imponer costos fiscales a través de de datos del Banco Mundial sobre Participación Privada pasivos directos y contingentes. Los costos fiscales más en Infraestructura,58 alrededor de tres cuartas partes de comunes incurridos por las APPs se dan en forma de in- las APPs de la RD se encuentran en el sector eléctrico y la centivos fiscales, subsidios de capital (por ejemplo, pagos mayoría representan inversiones nuevas en generación de por disponibilidad), pagos por servicios basados en el energía. El cuarto restante está en el sector del transporte, volumen (por ejemplo, peajes sombra o subsidios) y pa- con grandes proyectos que involucran infraestructura vial, gos relacionados con los riesgos asumidos por el gobier- aeroportuaria y portuaria. Se estima que el 50 por ciento no (por ejemplo, garantías de ingresos, tipos de cambio del valor de las APPs de la RD se financia mediante deu- y tipos de interés). Los pasivos contingentes explícitos da. Solo una minoría de las APPs tienen una participación pueden surgir de las garantías de deuda utilizadas para accionaria directa del gobierno, lo que limita los pasivos asegurar el financiamiento de las APPs o de otros pagos contingentes explícitos que se derivan de su estructura de garantizados. Mientras tanto, los costos asociados con las propiedad.59 APPs podrían constituir pasivos contingentes implícitos, ya que los responsables de la formulación de políticas se Las APPs ofrecen oportunidades para que el gobierno enfrentan a fuertes incentivos para prevenir el fracaso de mejore la prestación de servicios y la eficiencia de la las APPs que brindan servicios importantes. Como parte gestión. Sin embargo, se requiere contar con institucio- de las cláusulas contractuales, los riesgos fiscales pueden nes de gobernanza sólidas para gestionar los riesgos y evi- surgir de pagos relacionados con riesgos regulatorios, ter- tar posibles costos inesperados derivados de las APPs. A minación anticipada o fuerza mayor. Los costos incurridos corto plazo, las APPs pueden parecer menos costosas que a causa de renegociaciones, disputas y garantías implíci- las formas tradicionales de inversión pública, pero con el tas para proyectos con dificultades financieras también tiempo pueden resultar inesperadamente onerosas y so- pueden transferirse al gobierno.60 57 La pérdida inesperada surge de la exposición de las EEs ponderada por su probabilidad estresada anual de dificultades financieras (distress), que es equivalente a la varianza de la distribución de la pérdida. Dada la posibilidad de dificultades financieras p, la varianza de la distribución de eventos de dificultades financieras (es decir, dificultades financieras con probabilidad p y sin dificultades financieras con probabilidad 1-p) es igual a p(1-p). La probabilidad esperada e inesperada de dificultades financieras es entonces p+p(1-p). Por ejemplo, la probabilidad estresada de dificultades financieras de una EE con riesgo crediticio elevado ascendería al 9.6% (100–9,6%), o 8.7%, y su probabilidad esperada e inesperada de dificultades financieras sería del 18.3%. 58 Véase: https://ppi.worldbank.org/en/ppi. Entre otros criterios, la base de datos clasifica como APPs a todas las inversiones que tienen al menos un 20 por ciento de partici- pación de capital privado y que reciben la mayor parte de su financiamiento del socio privado. 59 Si se crea un vehículo de propósito especial (VPE) como entidad legal responsable de las actividades de la APP, la responsabilidad del gobierno se limitaría legalmente al valor de su participación en el VPE. 60 Véase: FMI (2018). How to Control the Fiscal Costs of PPPs. República Dominicana - Revisión del gasto público | 29 Según una estimación preliminar, los pasivos con- con la pandemia y la reacción del gobierno, pero que dis- tingentes de las APPs en la RD podrían ascender a minuya gradualmente desde 2021 hasta el equivalente al US$1,100 millones o el equivalente al 1.2 por ciento 59.3 por ciento del PIB para 2025. Las autoridades están del PIB de 2019. Se asume que el valor presente de los enfrentando el shock provocado por el COVID-19 con gas- costos fiscales directos y potenciales futuros derivados de to temporal adicional financiado mediante la reasignación las dificultades financieras o la cancelación de las APPs es de gastos y préstamos de las instituciones financieras in- equivalente al 35 por ciento del capital social de las APPs.61 ternacionales. A pesar de la fuerte desaceleración del cre- Sin embargo, este análisis no puede cuantificar con preci- cimiento en 2020, las perspectivas de crecimiento del país sión los riesgos relacionados con las APPs y utiliza datos a mediano plazo siguen siendo sólidas. En el contexto de de países comparables para complementar la información un entorno macroeconómico estable, se espera que el cre- limitada disponible para la RD. cimiento converja a su potencial del 5 por ciento a partir de 2022. Igualmente se espera que la inflación general se mantenga contenida, alrededor del 4 por ciento en el me- Impacto de los pasivos contingentes diano plazo, consistente con la meta del banco central. Se en la sostenibilidad de la deuda62 prevé que el déficit general consolidado del sector público aumente al equivalente al 8 por ciento del PIB en 2020, an- De acuerdo con las proyecciones a mediano plazo del tes de caer al 3.6 por ciento del PIB en 2022 y luego redu- Banco Mundial, se espera que la deuda PGP del Go- cirse aún más, a menos del 3 por ciento, en 2025; también bierno de la RD se estabilice gracias a los esfuerzos de se espera que los superávits primarios regresen para 2023. consolidación fiscal realizados tras el shock provoca- Las necesidades de financiamiento seguirán siendo algo do por el COVID-19. Se espera que la deuda consolidada elevadas, con un promedio equivalente al 10 por ciento del sector público siga siendo sostenible. Se prevé que del PIB en 2020-21, pero gracias a la consolidación fiscal y aumente drásticamente desde un equivalente al 53.3 por a un endeudamiento prudente, se proyecta un promedio ciento del PIB en 2019 al 64.3 por ciento del PIB en 2020, equivalente al 7.6 por ciento del PIB en 2022-2025 (Tabla empujada por el impacto macroeconómico relacionado II.4 y Figura II.9). Tabla II-4: Deuda e indicadores económicos1/ Actual 2009-20172/ 2018 2019 2020 2021 2022 2023 2024 2025 Deuda pública bruta nominal 45.9 51.1 53.3 64.3 65.5 64.9 61.9 60.5 59.3 Necesidades de financiamiento público bruto 6.0 5.3 7.5 9.9 10.0 8.1 7.7 6.5 7.9 Crecimiento real del PIB (en porcentaje) 5.0 7.0 5.1 -5.5 4.4 4.1 5.0 5.0 5.0 Inflación (deflactor de PIB, en porcentaje) 4.4 4.1 2.5 3.3 5.6 5.5 6.2 4.0 4.0 Crecimiento nominal del PIB (en porcentaje) 9.7 11.4 7.7 -2.4 10.2 9.8 11.5 9.2 9.2 Tasa de interés efectiva (en porcentaje) 3/ 5.5 6.0 6.9 6.6 5.7 6.0 5.1 5.5 5.9 Fuente: Estimaciones y proyecciones del personal del Banco Mundial. 1/ El sector público se define como el gobierno general. 2/ Con base en los datos disponibles. 3/ Definida como los pagos de intereses divididos por el saldo de la deuda (excluidas las garantías) al final del año anterior. Véase: Review of the Debt Sustainability Framework for Low-Income Countries, FMI y Banco Mundial, 2017. 61 Basado en proyecciones macroeconómicas al 1 de octubre de 2020. Las proyecciones macroeconómicas se actualizan periódicamente. Las revisiones cambian la magnitud 62 de los shocks, pero no la narrativa del análisis. 30 | República Dominicana - Revisión del gasto público Figura II.9: Contribución a los cambios en la deuda pública 12 Flujos creadores de deudas proyección 10 (en porcentaje del PIB) 8 6 4 2 0 -2 -4 -6 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016 2017 2018 2019 2020 2021 2022 2023 2024 2025 Primary deficit Déficit primario Real GDP growth Crecimiento real del PIB Tasa deReal interest interés real rate Exchange Depreciaciónratedeldepreciation tipo del cambio Other debt-creating Otros flujos creadores de flows deuda Residual Residual Change Cambio en gross in la deuda public sector bruta del debt sector público Fuente: Estimaciones y proyecciones del personal del Banco Mundial. Se estima que los pasivos contingentes identificados Los riesgos fiscales identificados provocan que los re- en este análisis ascienden a un total equivalente al 7.8 sultados de la deuda se desvíen significativamente de por ciento del PIB de 2020 (Tabla II.5). La mayor parte de las perspectivas fiscales. Un análisis de sostenibilidad de este monto se debe a los pasivos contingentes generados la deuda (ASD) se basa en un escenario de referencia y si- por el sistema de pensiones, pero hasta una quinta parte mula la realización contemporánea de los pasivos contin- refleja las pérdidas esperadas en las deudas de las EEs y los gentes identificados como un aumento del gasto, según riesgos fiscales relacionados con las APPs. Esta cantidad se define en la Tabla II.5.64 En un entorno determinista, la aumentaría a un tercio de todos los pasivos contingentes inclusión de los pasivos contingentes identificados alte- identificados si se considerara la deuda a corto plazo de raría sustancialmente la trayectoria de la deuda sobre la las EEs, que asciende al equivalente al 2.2 por ciento del línea de base y representaría un riesgo para el esfuerzo de PIB de 2020. Los riesgos adicionales que podrían aumen- consolidación fiscal del gobierno. Se proyecta que la deu- tar el financiamiento del gobierno incluyen las pérdidas da PGP, excluyendo el valor presente de las obligaciones estimadas por desastres naturales y el impacto de los futuras con los pensionados existentes, alcance un máxi- cambios en el precio del petróleo en los costos operativos mo equivalente al 67.2 por ciento del PIB en 2022 y al 63.8 de las compañías de electricidad. Utilizando el análisis de por ciento del PIB en 2025, 3.5 puntos porcentuales del PIB sensibilidad realizado por el gobierno, un aumento de una por encima de la línea de base. Este resultado supone que desviación estándar del precio promedio del petróleo en no habrá más cambios en las perspectivas macroeconómi- 2020 aumentaría los costos en el equivalente a 0.2 puntos cas y en el costo de endeudamiento. Bajo este escenario, la porcentuales del PIB de 2021.63 deuda se mantendría más de 10 puntos porcentuales del PIB por encima de la relación deuda/PIB a fines de 2019, antes del impacto de la crisis de COVID-19, y requeriría 63 El gobierno ha estimado que los costos operativos de las empresas de electricidad aumentarían US$12.7 millones adicionales por cada dólar de aumento del precio por barril de petróleo. Las perspectivas económicas mundiales del Banco Mundial calculan que los precios del petróleo promediarán US$41 por barril en 2020 y US$44 por barril en 2021, de acuerdo con las estimaciones y proyecciones de octubre de 2020. La desviación estándar de los precios futuros del petróleo a un año se estima en 35.4 por ciento, lo que implica un posible aumento de los precios del petróleo de US$13.5 a US$51.4 por barril en 2020 y a US$59.6 en 2021. Por lo tanto, un cambio en los precios del petróleo equivalente a una desviación estándar aumentaría los costos operativos de las empresas de electricidad en US$170.9 millones en 2020 y US$197.8 millones en 2021, cantidades equivalentes a 0.2 por ciento del PIB de 2020 y del PIB de 2021. 64 Este análisis utiliza el marco de sostenibilidad de la deuda para países con acceso a los mercados elaborado por el FMI, disponible en: https://www.imf.org/external/pubs/ft/dsa/mac.htm. República Dominicana - Revisión del gasto público | 31 esfuerzos adicionales de consolidación fiscal para regre- Conclusiones y recomendaciones sar a un nivel de deuda por debajo del 60 por ciento del de política PIB considerado como línea de base. El incremento de las necesidades de financiamiento bruto en este escenario Este análisis revela que los pasivos que surgen de las aumentaría aún más los riesgos del financiamiento. El re- EEs y las APPs representan una amenaza significativa conocimiento total de los pasivos futuros de las pensiones para las finanzas públicas de la RD. La deuda a corto pla- aumentaría aún más la deuda PGP a casi el 70 por ciento zo de las EEs, sumada a la deuda de las EEs ya incluida en del PIB en 2025, un total de 20 puntos porcentuales por la deuda PGP, asciende al equivalente al 2.2 por ciento del encima de la línea de base. Un shock más prolongado a PIB de 2019, lo que representa un importante pasivo con- causa del COVID-19 podría debilitar la demanda agregada tingente implícito para el gobierno. El tamaño de estos pa- de ingresos tributarios más bajos y prolongados y aumen- sivos es grande en comparación con las cifras oficiales del tar el déficit fiscal, ampliar el déficit en cuenta corriente al saldo de la deuda de las EEs, que ascendió al equivalente obstaculizar los ingresos por turismo y, en consecuencia, a solo 0.8 por ciento del PIB en 2019. Una evaluación pre- reducir el crecimiento del PIB. liminar de los riesgos crediticios que enfrentan las cinco Tabla II-5: Riesgos fiscales identificados Riesgos fiscales identificados Monto (% del PIB) Inclusión en el ASD Pasivos por pensiones 5.5 Incremento del volumen de deuda en 2021 Incremento anual del gasto gubernamental Pérdidas anuales por huracanes 0.4 en el período 2021-2025 Incremento anual del gasto gubernamental Pérdidas anuales por terremotos 0.3 en el período 2021-2025 Cambio en el precio del petróleo1 0.2 Incremento del volumen de deuda en 2021 Pasivos contingentes de las EE 0.3 Incremento del volumen de deuda en 2021 Pasivos contingentes de las APP 1.2 Incremento del volumen de deuda en 2021 Fuente: Gobierno de la RD y estimaciones del personal del Banco Mundial. 1 Véase la nota 62 al pie de página para obtener una estimación del impacto del cambio en los precios del petróleo en los costos operativos de las compañías de electricidad. Figura II.10: Impacto de los pasivos contingentes identificados Gross nominal PPG debt Public Gross Financing Needs a. Deuda PGP bruta nominal b. Necesidades de financiamiento público bruto (in percent of GDP) (como % del PIB) (in percent of GDP) (como % del PIB) 75 18 16 70 14 12 65 10 8 60 6 4 55 2 50 0 2020 2021 2022 2023 2024 2025 2020 2021 2022 2023 2024 2025 Fuente: Gobierno de la RD y estimaciones y proyecciones del personal del Banco Mundial. 32 | República Dominicana - Revisión del gasto público EEs que representan el 99 por ciento de esta deuda a cor- EEs; garantiza explícita o implícitamente todos los prés- to plazo indica que la pérdida promedio estimada de los tamos contratados por las EEs; y realiza grandes transfe- pasivos contingentes ascendería al equivalente al 0.3 por rencias para ayudar a las EEs a cumplir con sus obligacio- ciento del PIB de 2020, aunque esta cantidad podría ex- nes financieras. Los costos potenciales que implican estas cederse fácilmente. Los pasivos contingentes de las APPs garantías son difíciles de estimar y rara vez aparecen en se estiman en el equivalente al 1.2 por ciento del PIB de el déficit presupuestario reportado. Un marco sólido para 2020. Sin embargo, estas estimaciones son preliminares administrar las garantías podría ayudar a mejorar su trans- y se basan en datos de los países comparables para esti- parencia y a optimizar el análisis de riesgo crediticio para mar los costos asociados con las dificultades financieras o la determinación de las tarifas adecuadas, lo que ayudaría la cancelación de las APPs. Estas estimaciones de pasivos al gobierno a recuperar los costos de las garantías. Además contingentes complementan el sistema existente en la RD del análisis técnico utilizado para definir las tarifas de las ga- para identificar y cuantificar los riesgos fiscales, mismo rantías, un marco para la gestión de las garantías también que produce estimaciones anuales de: (i) los déficits del incluiría: (i) límites explícitos sobre su uso y sobre la autori- esquema público de pensiones, (ii) el impacto proyectado dad para otorgarlas; (ii) un proceso claro de toma de deci- de los precios del petróleo en los costos operativos de las siones para el otorgamiento de garantías individuales con empresas de electricidad; y (iii) las pérdidas anuales esti- base en las condiciones imperantes, estimaciones de los madas por huracanes y terremotos. costos, tarifas de las garantías y otros criterios; (iii) requisitos de registro y reporte de las garantías; y (iv) arreglos clara- En conjunto, los pasivos contingentes estimados re- mente definidos para el cumplimiento de las garantías.65 presentan una amenaza significativa para el esfuerzo de consolidación fiscal del gobierno. La mayoría de los Reformas adicionales podrían fortalecer aún más la pasivos contingentes identificados pertenecen al sistema gestión de los pasivos contingentes que surgen de de pensiones. Sin embargo, aún si se excluyen los gastos las EEs. Las EEs de la RD dependen en gran medida de futuros esperados del sistema de pensiones, la realización las transferencias fiscales y sus pasivos de deuda represen- de los pasivos contingentes aumentaría sustancialmente tan un riesgo significativo para el gobierno. La adopción la carga de la deuda pública, así como las necesidades de de una estrategia para reducir los riesgos operativos y fi- financiamiento público bruto, y requeriría una consoli- nancieros y mejorar la rentabilidad de las EEs aumentaría dación fiscal adicional. Aunque el costo de refinanciar el su viabilidad financiera y fortalecería su capacidad para sistema de pensiones se distribuiría a lo largo de varios mantenerse al día en sus obligaciones de corto plazo. El años, la magnitud del posible shock fiscal proporciona gobierno debería adoptar un sistema para evaluar perió- una indicación aleccionadora de los riesgos que enfrenta dicamente el riesgo crediticio de las EEs con base en in- el gobierno durante un período en el que las grandes ne- dicadores cualitativos y cuantitativos relevantes y reducir cesidades de gasto ya amenazan los esfuerzos de consoli- las transferencias fiscales hacia aquellas que son menos dación fiscal que se están realizando y que son necesarios riesgosas. En segundo lugar, se debe reformar el marco de para preservar la sostenibilidad de la deuda y desarrollar gobernanza de las EEs para reducir su riesgo crediticio, ya resiliencia ante futuras crisis. que las tarifas de agua y electricidad por debajo del costo requieren transferencias a gran escala para financiar los La metodología utilizada en este análisis representa gastos operativos de las EEs. En tercer lugar, debe mejorar- un paso para contar con una comprensión más com- se la estructura financiera de las EEs clave para minimizar pleta de los pasivos contingentes en la RD y destaca los riesgos financieros. Por ejemplo, debido a las grandes varias prioridades de política urgentes. A corto plazo, el y continuas pérdidas, la mayoría de las EEs han utilizado gobierno debería adoptar un marco formal para emitir ga- su capital disponible, por lo que la recapitalización de las rantías a las EEs y para gestionar los riesgos asociados con EEs clave fortalecería su capacidad de pago y ayudaría a las APPs. A mediano plazo, los responsables de la formula- reducir los riesgos financieros. ción de políticas deben fortalecer el marco de gobernanza de las EEs y su viabilidad financiera alineando las tarifas con El gobierno debería adoptar un sistema estándar para los costos y mejorando sus índices de suficiencia de capital. evaluar los riesgos fiscales que surgen de las APPs. En el corto plazo, el gobierno debería concentrarse en desa- El gobierno debería adoptar un marco para gestionar rrollar su capacidad para identificar los riesgos asociados las garantías públicas de los pasivos de las EEs. El go- con las APPs en el sector eléctrico mediante la estimación bierno financia la mayor parte del gasto de capital de las de la probabilidad de que no puedan realizar los pagos 65 Véase: L. Razlog y T Irwin. A Framework for Managing Government Guarantees, Discussion Paper, MTI Global Practice No. 20, Mayo 2020. República Dominicana - Revisión del gasto público | 33 por disponibilidad en virtud de los acuerdos de compra A. Definición del perfil de riesgo crediticio de de energía. Este proceso es similar al que se utiliza para las EEs a través de la metodología de Tableros analizar la probabilidad de dificultades financieras entre de Puntuación (Scorecards) las EEs. La mayoría de los demás riesgos relacionados con las APPs reflejan la asignación contractual de los riesgos, es- El riesgo crediticio se refiere al riesgo de que los pres- pecialmente los asociados con la infraestructura, las condi- tatarios o contrapartes no cumplan con sus obligacio- ciones de la demanda, el volumen total de deuda contraída nes financieras de acuerdo con los términos acordados y garantizada implícita o explícitamente, la posible renego- (Comité de Supervisión Bancaria de Basilea, 2020). El ciación o incumplimiento de contratos y fuerza mayor. Las riesgo crediticio se deriva del incumplimiento de una cor- pérdidas potenciales para el gobierno se pueden cuantifi- poración pública de las obligaciones financieras (garanti- car utilizando el Modelo de Evaluación de Riesgo Fiscal de zadas o no garantizadas) con los prestamistas67 que resul- las APPs (PPP Fiscal Risk Assessment Model, PFRAM).66 tan en un costo para el gobierno central. La presentación de informes periódicos sobre los pa- La calificación crediticia es una metodología para eva- sivos contingentes ayudaría a fortalecer la gestión de luar el riesgo crediticio.68 La calificación crediticia gene- las finanzas públicas y promovería los esfuerzos de ralmente incluye la calificación o puntuación de varios consolidación fiscal del gobierno. El gobierno ya publi- factores de riesgo que son específicos a las industrias y/o ca un análisis anual de riesgos fiscales. Este análisis podría instrumentos financieros en cuestión y la suma de pun- ampliarse para incluir los pasivos contingentes que sur- tuaciones de calificación crediticia69 de un deudor.70 gen de las EEs y los riesgos fiscales asociados con las APPs. Además, toda la deuda garantizada y no garantizada de Las calificaciones crediticias son clasificaciones de las EEs debe informarse en los boletines trimestrales de riesgo. Para el propósito de este análisis, las calificaciones deuda y en los informes anuales del gobierno. crediticias se definen con base en los indicadores financie-   ros pasados promedio de las EEs, como proxy del desem- Anexos peño pasado y esperado, sin ningún cambio en el entorno legal y regulatorio ni en las perspectivas económicas. Las Anexo II.1: Metodología para definir la calificaciones generalmente se expresan con letras, núme- probabilidad de dificultades financieras y la ros o una combinación de ambos.71 Como clasificaciones, pérdida anual estimada de las EEs las calificaciones crediticias proporcionan una evaluación de la calidad crediticia de un deudor en relación con el La metodología para definir la pérdida anual estima- universo calificado y no son una medida absoluta del ries- da requiere tres pasos. Primero, la definición de un perfil go. La evaluación de la solvencia crediticia es prospectiva, de riesgo crediticio para las EEs relevantes (por ejemplo, incluye tanto la capacidad del deudor como su voluntad aquellas que potencialmente representarían los mayores de cumplir con sus obligaciones financieras, y puede refle- pasivos contingentes identificados mediante una matriz jar solo la probabilidad de que un deudor cumpla con sus de riesgo). En segundo lugar, la definición de un evento de obligaciones financieras o también incluir una evaluación dificultad financiera (distress) y la estimación de la proba- del tamaño de una pérdida financiera en el caso de incum- bilidad de dificultades financieras consistente con el perfil plimiento (default). Las calificaciones crediticias se pueden de riesgo asociado de las EEs. En tercer lugar, el cálculo de asignar a emisores o emisiones; a largo o corto plazo; para la pérdida esperada derivada de los pasivos contingentes obligaciones en moneda local o extranjera; y expresadas a identificados (por ejemplo, reembolsos de deuda). escala mundial o nacional/regional. 66 Disponible en: https://www.worldbank.org/en/topic/publicprivatepartnerships/brief/ppp-tools#T2. 67 En el caso de (re-)préstamos, el propio gobierno central es el prestamista. 68 Standard and Poor's (2014) proporciona un resumen conciso de los elementos esenciales de su calificación crediticia en: https://www.spratings.com/documents/20184/760102/SPRS_Understanding-Ratings_GRE.pdf/298e606f-ce5b-4ece-9076-66810cd9b6aa. 69 Bachmair, 2016) discute la calificación crediticia como una metodología de evaluación de riesgos para los administradores de riesgos gubernamentales. (Fitch Ratings, 2020), (Moody's Investors Service, 2020) y (Standard & Poor’s, 2020) describen con más detalle sus respectivas definiciones utilizadas para las calificaciones crediticias. 70 En el contexto de este análisis, los deudores son sociedades anónimas. 71 Para una comparación de las escalas de calificación utilizadas por las tres principales agencias calificadoras internacionales, Fitch, Moody's y Standard & Poor's véase: https://www.moneyland.ch/en/rating-agencies. Las escalas de calificación crediticia a menudo distinguen entre grados de inversión (menor riesgo) y grados de no inversión o especulativos (mayor riesgo) e incluyen calificaciones para deudores en incumplimiento (default). 34 | República Dominicana - Revisión del gasto público Las calificaciones crediticias se pueden vincular a fre- En el análisis de los pasivos contingentes de las EEs de cuencias y probabilidades de incumplimiento. Las bases la República Dominicana (RD), la calificación crediticia de datos históricas pueden rastrear calificaciones crediticias se basa únicamente en los indicadores financieros y históricas y los eventos de incumplimiento correspondien- debe considerarse una aplicación preliminar de la me- tes. Con un proceso de calificación consistente, un conjunto todología de calificación crediticia. Los datos y la infor- de datos suficientemente grande y un horizonte temporal mación disponibles de las EEs no permiten una evaluación que abarque los ciclos económicos, las frecuencias prome- más amplia de los factores cualitativos y cuantitativos que dio de incumplimiento a largo plazo por categoría de califi- podrían incluirse. El Gobierno de la RD está implementando cación deberían ser relativamente estables y aumentar con un sistema de monitoreo de las EEs para fortalecer la ges- calificaciones de riesgo más altas. Suponiendo una relación tión de los riesgos fiscales y este análisis debe considerarse futura estable entre las calificaciones crediticias y las fre- como un primer paso en esa dirección. En este sentido, una cuencias de incumplimiento, las probabilidades promedio evaluación de la capacidad de gestión y del entorno regula- de incumplimiento por categoría de calificación pueden in- torio proporcionaría información adicional importante para ferirse de las frecuencias de incumplimiento pasadas. informar una calificación crediticia más amplia. La calificación crediticia implica calificar y agregar fac- El riesgo crediticio se define con base en los indicadores tores de riesgo individuales para llegar a una califica- de desempeño financiero que se informan a continua- ción de riesgo ordinal para una entidad que se compara ción en la Tabla II.6, asignando ponderaciones iguales con otras entidades. Las agencias calificadoras usan pun- a las medidas.72 Para las ratios financieras utilizadas para tajes crediticios para construir un perfil de riesgo basado en evaluar la rentabilidad, la liquidez y la solvencia, la me- indicadores cualitativos y cuantitativos del desempeño de la todología de calificación ilustrada proporciona umbrales empresa. Los elementos cualitativos incluirían la evaluación absolutos. Sin embargo, estos umbrales absolutos deben y puntuación del entorno operativo y regulatorio, la posición tratarse con precaución. Las ratios calculadas dependen competitiva, la gobernanza y la gestión, y las actividades cua- de los estándares contables utilizados y de los métodos de sifiscales de las EEs. Los elementos cuantitativos se centrarían cálculo.73 Además, su relevancia es muy específica para un en el desempeño financiero medido por indicadores finan- determinado sector: los valores típicos y su distribución cieros de rentabilidad, liquidez, solvencia, la estructura de varían mucho entre sectores.74 Para la mayoría de los fac- la deuda, el programa de gastos de capital y el desempeño tores de calificación, incluidos los indicadores cualitativos, pasado en el cumplimiento de las obligaciones financieras. la asignación de puntajes se basa en el criterio y requiere Tabla II-6: Indicadores y umbrales de riesgo financiero Nivel de riesgo Medida Indicador Definición Bajo Moderado Elevado Alto En dificultades (Ganancia Operativa + Margen EBITDA Depreciación + Amortiza- > 30% 30% - 15% 15% - 5% < 5% .. Rentabilidad ción)/ Ingreso (%) Ratio de rentabilidad Ganancias/ingreso operativo > 20% 20% - 10% 10% - 5% < 5% .. Activos corrientes-pasivos Ratio de liquidez >2 2 - 1.5 1.5 - 1 <1 .. corrientes Liquidez Ratio de suficiencia de flujo EBITDA/servicio de la deuda >5 5 - 2.5 2.5 - 1 <1 .. de caja Flujo de caja de operaciones Ratio de cobertura de la o balance operativo/servicio > 30% 30 - 13% 13 - 5% < 5% .. deuda Solvencia de la deuda Ratio de solvencia Deuda total/capital > 0.8% 0.8 - 1 1 - 2.2 > 2.2 .. 72 La metodología completa utiliza indicadores cualitativos para calificar el perfil de la empresa y los indicadores financieros. Nota: los umbrales son indicativos y se derivan de un estudio de evaluaciones de riesgo corporativo preparado por S&P (ver Corporate Methodology, S&P Global Ratings, 19 de noviembre de 2013). También se encuentran disponibles varios estudios sectoriales (por ejemplo, véase Regulated Electric and Gas Utilities, Moody's Investors Services, 23 de diciembre de 2013). Varios gobiernos han adoptado metodologías de calificación para evaluar los riesgos de las empresas estatales y empresas de proyectos en el marco de las asociaciones público-privadas (APPs) y las garantías otorgadas a estas instituciones. Los ejemplos incluyen gobiernos con una larga historia de gestión de riesgos y alta capacidad, así como gobiernos que recien- temente han emprendido reformas para fortalecer la gestión de riesgos y una capacidad más limitada. 73 Por ejemplo, Standard & Poor's utiliza cuatro tipos de principios de ajuste (principio de deuda ajustada, principio de ganancias ajustadas, principio de flujo de caja ajustado y principio de interés ajustado) que se describen aquí: https://www.standardandpoors.com/en_US/web/guest/article/-/view/type/HTML/id/2189358. 74 Por ejemplo, la varianza de los indicadores de rentabilidad entre industrias en los Estados Unidos se muestra aquí: http://pages.stern.nyu.edu/~adamodar/New_Home_Page/datafile/margin.html. República Dominicana - Revisión del gasto público | 35 la experiencia de los analistas y un proceso formalizado 2. El gobierno realiza un pago anual del servicio de la para garantizar la calidad y la aplicación consistente. deuda al prestamista en nombre de la corporación pública o proporciona recursos financieros a la corpo- El proceso de calificación asigna una puntuación nu- ración pública (por ejemplo, en forma de transferen- mérica a cada factor de calificación y se utilizan pon- cias de capital/subvención) para que pueda cumplir deraciones de los factores de calificación para llegar con sus obligaciones de servicio de la deuda para un a una calificación agregada ponderada para una cor- año determinado. poración pública basada en las calificaciones de cada factor de calificación. La metodología de calificación Si las dificultades financieras se definen de acuerdo con ilustrada asigna, para simplificar, ponderaciones iguales a la opción 1, la posibilidad de dificultades financieras cada cada factor de calificación. Las ponderaciones representan año está condicionada a que la corporación pública no la importancia relativa de cada factor de calificación para haya incumplido en el año anterior (es decir, una corpora- determinar los eventos crediticios. Las ponderaciones se ción pública solo puede incumplir una vez, ya que desde pueden asignar por criterio; tomando prestado de las me- el momento del incumplimiento el gobierno asumiría las todologías existentes; las metodologías de las agencias obligaciones restantes). Por lo tanto, las PDs acumuladas calificadoras; o un análisis estadístico.75 son la suma de las PDs anuales hasta el año respectivo inclusive.77 Como resultado, la suma de las PDs durante B. Definición de la probabilidad de dificultades cualquier período no puede exceder el 100 por ciento. Por financieras a través de matrices de transición ejemplo, si la PD para las corporaciones públicas califica- das como "en dificultades financieras" durante el primer Las probabilidades de dificultades (PDs) financieras se año es del 100 por ciento, todas las PDs futuras para las utilizan para cuantificar aún más las calificaciones cre- entidades calificadas como "en dificultades financieras" diticias. Los resultados de la metodología de calificación deben ser 0. Si las dificultades financieras se definen de y el tablero de puntuación definidos anteriormente son acuerdo con la opción 2, sin embargo, las dificultades fi- calificaciones crediticias que clasifican a las corporaciones nancieras pueden ocurrir cada año independientemente públicas de acuerdo con su riesgo crediticio. Para calcular de si también han ocurrido el año o años anteriores (el métricas de riesgo, tales como pérdidas esperadas y estre- Recuadro II.2 analiza la cuantificación de las respectivas sadas, las calificaciones crediticias se utilizan para inferir probabilidades de permanecer en dificultades financieras las probabilidades de que las corporaciones públicas ex- vs. la recuperación de eventos de dificultad financiera an- perimenten (o permanezcan en) dificultades financieras teriores). Por lo tanto, es posible que no se llegue a PDs durante un período determinado. Estas probabilidades se acumulativas mediante la suma. expresan como PDs.76 Las PDs pueden derivarse de varias formas. Los mé- Las PDs están vinculadas a la definición de un evento todos comunes incluyen el uso de reglas generales em- de dificultad financiera. Un evento de dificultad finan- píricas, bases de datos históricas internas e información ciera se puede definir de dos maneras: de terceros. Siguiendo las reglas generales, los usuarios podrían distribuir las PDs a lo largo del espectro de califi- 1. La corporación pública cae en incumplimiento (default), cación basándose en el criterio y la intuición.78 Se pueden la totalidad de la deuda desembolsada pendiente vence, utilizar bases de datos históricas internas para calcular las el gobierno asume los pasivos de deuda relevantes de frecuencias de dificultades financieras por clasificación e la corporación pública y paga (la parte garantizada del) inferir las probabilidades futuras para cada clasificación.79 principal desembolsado pendiente más el pago perió- Sin embargo, pocos gobiernos tienen acceso a los datos dico de intereses adeudados (si los pagos de intereses históricos requeridos. Para superar esta limitación, se pue- están garantizados) al momento del incumplimiento. de utilizar información de terceros sobre frecuencias de 75 Por ejemplo, probando especificaciones alternativas contra resultados históricos, incluidos eventos crediticios. 76 Los lectores pueden estar más familiarizados con el término "probabilidad de incumplimiento” (“default”). Sin embargo, este análisis utiliza el término “dificultades financie- ras” (“distress”) en lugar de incumplimiento para resaltar cómo el impacto de las dificultades financieras de las corporaciones públicas puede diferir desde la perspectiva de los gobiernos en relación con la perspectiva de los acreedores comerciales. En línea con la definición de un evento de dificultad financiera, un gobierno puede experimentar una pérdida financiera en la deuda garantizada (explícita o implícitamente) de una corporación pública debido a las dificultades financieras de la corporación pública sin que ésta incumpla sus obligaciones con los acreedores comerciales. 77 Por ejemplo, si la probabilidad de dificultades financieras es del 5 por ciento en el año 1, del 4 por ciento en el año 2 y del 3 por ciento en el año 3, respectivamente, la proba- bilidad acumulada de dificultades financieras en tres años es igual al 12 por ciento (asumiendo que los eventos de dificultad financiera se definan de acuerdo con la opción 1). 78 Por ejemplo, 5 por ciento para bajo riesgo; 20 por ciento para riesgo moderado; 40 por ciento para riesgo elevado; 60 por ciento para alto riesgo; y 100 por ciento para -en dificultades financieras- (distress). 79 Esto requiere información histórica adecuada de eventos de dificultad financiera y no dificultad financiera (la variable dependiente) y de calificaciones crediticias antes de los eventos de dificultad financiera (las variables independientes). Turquía es un ejemplo en el que el gobierno recopiló suficiente información histórica para calibrar dicho modelo, como se analiza en (Bachmair, 2016). 36 | República Dominicana - Revisión del gasto público incumplimiento (default). Un ejemplo común es hacer coinci- Las PDs asumen que una EE evaluada como de bajo dir las calificaciones crediticias internas con las calificaciones riesgo tendría la misma nota que la calificación sobe- de las agencias calificadoras de crédito y usar los estudios rana. A las EEs evaluadas con mayores riesgos crediticios históricos de incumplimiento de las agencias calificadoras se les asignan calificaciones crediticias más bajas, lo que para inferir probabilidades futuras de incumplimiento o de correspondería a una mayor probabilidad de incumpli- dificultades financieras. El Recuadro II.2 describe un enfoque miento. A fines de julio de 2020, la RD ha recibido las si- de este tipo ilustrado en la herramienta analítica. guientes calificaciones sin grado de inversión de las tres principales agencias calificadoras. Con base en estas califi- Este análisis deriva las PDs utilizando la probabilidad caciones, se han asignado las calificaciones de riesgo cre- de incumplimiento asociada con las calificaciones cre- diticio y las PDs para que coincidan con las calificaciones diticias de una agencia de calificación crediticia. En crediticias de las EEs según se informa en la Tabla II.7. primer lugar, las calificaciones crediticias obtenidas para cada EE utilizando la metodología de Tableros de Puntua- Por último, la metodología asume que las frecuencias ción se asocian con una calificación crediticia asignada históricas de dificultades financieras por clasificación por Moody's.80 Luego, se asume que la probabilidad de in- son un buen indicador de las futuras frecuencias de di- cumplimiento correspondiente a la calificación crediticia ficultades financieras para las mismas clasificaciones. también corresponde a las PDs iniciales en el primer año Por lo tanto, utilizamos frecuencias históricas de dificulta- del análisis. La probabilidad de dificultades financieras de des financieras como probabilidades futuras de dificulta- los años siguientes se calcula entonces como la probabili- des financieras. Las PDs anuales resultantes se grafican a dad de dificultades financieras en el año t, condicionada a continuación en la Figura II.11. la probabilidad o no de dificultades financieras del año t-1, como se ilustra en el Recuadro II.2. Tabla II-7: Escala de calificaciones de agencia de Tabla II-8: Calificaciones crediticias y probabili- crédito dades de dificultades financieras Agency Foreign rating Local rating Date Riesgo crediticio Calificación de Moody´s PDs Iniciales Bajo Ba3 1.36% Fitch BB- BB- May 08 2020 Moderado B2 2.95% Elevado Caa2 9.59% S&P B2 BB- Apr 16 2020 Alto C 26.86% Moody´s Ba3 Ba3 Jul 20 2017 Con dificultades D 100.00% Fuente: Agencias de calificación de crédito. Fuente: Agencias de calificación de crédito. Figura II.11: Probabilidad anual de dificultades financieras 100.0% 50.0% 0.0% 1 3 5 7 9 11 13 15 17 19 21 23 25 27 29 31 33 35 37 39 41 43 45 Bajo riesgo Riesgo moderado Riesgo elevado Alto riesgo En dificultades financieras 80 El análisis utiliza el último informe complementario disponible en agosto de 2020 al que se puede acceder en https://www.moodys.com/researchdocumentcontentpage.aspx?docid=PBC_1112754 con una suscripción gratuita. Otras agencias calificadoras también publican información sobre eventos históricos de incumplimiento (default). Un ejemplo de Standard & Poor's puede encontrarse en: https://www.spratings.com/documents/20184/774196/2018AnnualGlobalCorporateDefaultAndRatingTransitionStudy.pdf. República Dominicana - Revisión del gasto público | 37 Recuadro II.2: Ilustración de la derivación de probabilidades de dificultades financieras Paso 1: Tasas de migración La metodología ilustrada utiliza los estudios anuales de incumplimiento (default) de Moody's para incumplimientos y recuperaciones corporativas.81 La Muestra 29 del estudio de Moody's (copiado en la sección A de la hoja de trabajo “1. Tasas de migración") muestra las tasas de migración promedio de la calificación alfanumérica en un año para el período 1983-2017. Los números muestran las migraciones históricas de un año entre las calificaciones. Por ejemplo, de 100 empresas calificadas con AAA82 en un año determinado, aproximadamente 87 todavía tenían la calificación AAA al año siguiente. Aproximadamente cinco fueron calificadas Aa1 (una rebaja de un grado), dos fueron calificadas Aa2 (una rebaja de dos grados) y una fue calificada Aa3 (una rebaja de tres grados). La tabla muestra que el resultado más probable es que la calificación de las corporaciones permanezca sin cambios de un año al siguiente. Además, la frecuencia de alzas/bajas de calificación disminuye con su magnitud. Cada año, se retiran varias calificaciones (WR; columna W) y la frecuencia de los retiros tiende a aumentar con la disminución de la calidad crediticia. Paso 2: Puente entre las diferencias en las definiciones de dificultades financieras/incumplimiento De acuerdo con su definición de incumplimiento,83 la tabla de migración de calificación de Moody's no permite la po- sibilidad de que las empresas migren de un estado de incumplimiento a un estado de no incumplimiento.84 Esto es co- herente con la opción 1 de dificultades financieras, pero no con la opción 2 de dificultades financieras. De acuerdo con la definición de dificultades financieras de la opción 1, el incumplimiento desencadena la aceleración de la deuda y un pago del gobierno de toda la deuda garantizada (implícita o explícitamente) al acreedor. Por lo tanto, una corporación pública solo incumpliría una vez sobre un pasivo de deuda determinado. Sin embargo, de acuerdo con la definición de dificultades financieras en la opción 2, una corporación pública puede experimentar dificultades financieras en cualquier año dado, independientemente de si ha experimentado dificultades en el año anterior o no. La siguiente figura ilustra estos casos para un horizonte temporal de 2 años. La figura muestra una corporación pública que no se encuentra inicialmente en dificultades financieras (año 0). En el año 1, la corporación pública puede experimentar dificultades (con una probabilidad del 10 por ciento) o no (con una probabilidad del 90 por ciento). Una corporación pública en dificultades financieras en el año 1 puede volver a experimentar dificultades en el año 2 o no.85 Bajo la opción 2 de dificultades financieras, una corporación pública puede migrar a un evento de dificultad financiera en el año 286 a través de dos caminos alternativos: Sin dificultades en el año 0 -> Sin dificultades en el año 1 -> Con dificultades en el año 2, o Sin dificultades en el año 0 -> Dificultades en el año 1 -> Dificultades en el año 2.87 Por lo tanto, la PD anual en el año 2 es igual al 18 por ciento (0.9 x 0.1 + 0.1 x 0.9). Fuente: Estimaciones del personal del Banco Mundial. 81 Ibíd. 82 Las definiciones de las calificaciones de Moody's se pueden encontrar aquí: https://www.moodys.com/sites/products/AboutMoodysRatingsAttachments/MoodysRatingSymbolsandDefinitions.pdf. 83 Discutida aquí: https://www.moodys.com/sites/products/AboutMoodysRatingsAttachments/MoodysRatingSymbolsandDefinitions.pdf. 84 Por lo tanto, "incumplimiento" solo se muestra en el eje x (listando los estados a los que pueden migrar las calificaciones) pero no en el eje y (listando los estados desde los que pueden migrar las calificaciones). 85 Las probabilidades correspondientes (90 por ciento de probabilidad de permanecer en dificultades financieras y 10 por ciento de probabilidad de recuperarse de un evento de dificultad financiera) son consistentes con la opinión de que a una corporación pública en dificultades financieras le puede ser difícil recuperarse, asumiendo que los eventos de dificultad financiera son ocasionados por problemas estructurales en lugar de problemas financieros a corto plazo. 86 Se puede utilizar la misma lógica para ampliar el horizonte temporal más allá de los 2 años. Las posibles rutas migratorias proliferan a medida que se alarga el período de tiempo. Por ejemplo, durante un período de 3 años, las corporaciones públicas podrían seguir 4 caminos distintos para migrar a un evento de dificultad financiera. (SD-D-D-D; SD-SD-SD-D; SD-SD-D-D; y SD-D-SD-D). 87 Sin embargo, en la opción 1 de dificultades financieras, la única migración posible a un evento de dificultad financiera en el año 2 es: Sin dificultades en el año 0 -> Sin dificultades en el año 1 -> Con dificultades en el año 2. 38 | República Dominicana - Revisión del gasto público Recuadro II.2: Ilustración de la derivación de probabilidades de dificultades financieras (Cont.) Posible migración entre estados de no dificultad financiera y de dificultad financiera consistente con la opción 2 de dificultades financieras Año 0 Año 1 Año 2 Sin PND = 0.9 dificultades financieras Sin dificultades financieras Con PD = 0.1 dificultades PND = 0.9 financieras Sin dificultades financieras PD = 0.1 Sin PND = 0.1 dificultades financieras Con dificultades financieras Con PD = 0.9 dificultades financieras PD … probabilidad de dificultades financieras PND … probabilidad de no dificultades financieras Fuente: Estimaciones del personal del Banco Mundial. C. Cálculo de la pérdida esperada por la reali- zación de pasivos contingentes de las EEs La pérdida esperada (PE) es la exposición al momen- to del incumplimiento (EMI, equivalente al servicio de la deuda pendiente de pago por parte de una EE), asumiendo que no hay recuperación del servicio de la deuda pendiente, con base en las PDs. Esta pérdida es indicativa del nivel de pérdida esperada promedio deriva- da de la cartera de deuda de la EE. La pérdida real podría ser mayor (por ejemplo, igual al servicio total de la deu- da).88 En fórmulas, esto se puede expresar como PEt=EMIt*PDt 88 En el caso de que el evento de dificultad financiera dé lugar al pago total de la deuda pendiente, la pérdida real sería igual a la deuda pendiente. República Dominicana - Revisión del gasto público | 39 Anexo II.2: Lista de las EEs Acrónimo Nombre Sector CAASD Corporación del Acueducto y Alcantarillado de Santo Domingo Suministro de agua y saneamiento CORAASAN Corporación del Acueducto y Alcantarillado de Santiago Suministro de agua y saneamiento CORAAMOCA Corporación del Acueducto y Alcantarillado de Moca Suministro de agua y saneamiento COAAROM Corporación del Acueducto y Alcantarillado de La Romana Suministro de agua y saneamiento CORAAPPLATA Corporación del Acueducto y Alcantarillado de Puerto Plata Suministro de agua y saneamiento CORAABO Corporación del Acueducto y Alcantarillado de Boca Chica Suministro de agua y saneamiento CORAMON Corporación del Acueducto y Alcantarillado de Monseñor Nouel Suministro de agua y saneamiento CORAAVEGA Corporación del Acueducto y Alcantarillado de La Vega Suministro de agua y saneamiento INAPA Instituto Nacional de Aguas Potables y Alcantarillados Suministro de agua y saneamiento CDEEE Corporación Dominicana de Empresas Eléctricas Estatales Electricidad CERTV Corporación Estatal de Radio y Televisión Otro CEA Consejo Estatal del Azúcar Otro INESPRE Instituto de Estabilización de Precios Otro CORPHOTELS Corporación de Fomento Hotelero y Desarrollo del Turismo Otro INPOSDOM Instituto Postal Dominicano Otro APORDOM Autoridad Portuaria Dominicana Otro LN Lotería Nacional Otro INVI Instituto Nacional de la Vivienda Otro PLM Proyecto La Cruz de Manzanillo Otro Anexo II.3: Anexo de datos sobre la identifi- I. Empresas estatales cación de pasivos contingentes de empresas estatales y asociaciones público-privadas Metodología La identificación de pasivos contingentes de empresas Los riesgos fiscales pueden definirse como la fuente de estatales (EEs) y asociaciones público-privadas (APPs) posibles presiones financieras sobre las autoridades fisca- se basa en: les. Se pueden dividir entre obligaciones gubernamenta- les definidas por la ley o los contratos legales (pasivos ex- 1. El marco del Diagnóstico Integrado de Empresas Es- plícitos) y aquellas que representan una obligación moral tatales (Integrated State-Owned Enterprise Diagnostic, y se basan en expectativas públicas o presiones políticas iSOD) del Banco Mundial; y (pasivos implícitos). Los riesgos fiscales también se pue- 2. El Modelo de Evaluación de Riesgo Fiscal de las APPs den dividir entre obligaciones gubernamentales regulares (PPP Fiscal Risk Assessment Model, PFRAM) del Banco y predecibles (pasivos directos) y obligaciones derivadas Mundial y el Fondo Monetario Internacional (FMI). de un evento impredecible (pasivos contingentes). Estos cuatro tipos diferentes de riesgos fiscales se pueden clasi- Estos dos marcos requieren variables a nivel de EE y APP ficar en cuatro fuentes de riesgos fiscales:89 para evaluar los riesgos financieros relacionados con las EEs y la asignación contractual de riesgos en las APPs. • Pasivos directos explícitos, que son obligaciones gu- bernamentales legales o contractuales y son el prin- cipal objetivo del análisis fiscal convencional. Estos pasivos incluyen el pago de la deuda soberana, los 89 Schick et al. 2020. Government at Risk. Banco Mundial. 40 | República Dominicana - Revisión del gasto público gastos basados en la ley presupuestaria del año fiscal los desembolsos del gobierno son inciertos. En la ma- en curso y los gastos a largo plazo para las partidas de yoría de los países, el sistema financiero representa el gastos exigidas legalmente, tales como los sueldos y pasivo gubernamental implícito contingente más im- pensiones del servicio civil, así como, en algunos paí- portante. En el pasado, el mercado ha esperado que ses, las prestaciones de seguridad social; el gobierno asegurara la estabilidad del sistema finan- ciero, incluido el rescate de instituciones financieras • Pasivos directos implícitos, que son obligaciones re- consideradas 'demasiado grandes para quebrar'. Las gulares sobre las que el gobierno no está legalmen- autoridades fiscales están obligadas a cubrir las pérdi- te obligado a actuar, y que a menudo surgen de la das y obligaciones de las EEs y de las grandes empre- implementación de políticas fiscales de largo plazo. sas privadas, así como de las agencias presupuestarias Dado que están implícitas, estas obligaciones no se y extrapresupuestarias que son fundamentales para incluyen en los balances del gobierno. Por ejemplo, el funcionamiento del mercado. las pensiones futuras pagaderas en un esquema pú- blico de pago sobre la marcha, a menos que estén La Matriz de Riesgo Fiscal cataloga las cuatro fuentes garantizadas por ley, constituyen un pasivo directo de riesgos fiscales del gobierno. Proporciona un marco implícito. Otras formas de pasivo implícito directo in- analítico útil para identificar riesgos fiscales, y el gobier- cluyen la obligación moral del gobierno de garantizar no puede utilizarla para evaluar diferentes enfoques para la continuación de la prestación de servicios clave a tra- evaluar y mitigar su exposición a diferentes fuentes de vés de contratistas privados (por ejemplo, proyectos de riesgos fiscales. APPs) o la expectativa del público en general de que el gobierno apoyará financieramente ciertos programas; La metodología utilizada para identificar los pasivos con- tingentes de las EEs incluye los siguientes tres pasos: • Pasivos contingentes explícitos, que son obligacio- nes legales para el gobierno solo si ocurre un evento 1. Definir al sector de las EEs en particular. Estos tipos de pasivos incluyen garan- tías gubernamentales a entidades de propiedad es- Este paso implica identificar los órganos estatutarios, tatal (por ejemplo, un banco de desarrollo nacional o las EEs y otras entidades que representan una posible una EE) y esquemas de seguros estatales (por ejem- obligación del gobierno. Esto se puede hacer mediante plo, seguro de depósitos). Dado que los costos fiscales una evaluación de las leyes y los actos de constitución. Si de los pasivos contingentes explícitos se desconocen la ley no identifica claramente qué entidades son parte del hasta que ocurre el evento, representando un subsi- sector público, la evaluación debe aclarar qué entidades dio oculto, pueden dificultar la realización de un análi- deben incluirse en función de los servicios garantizados sis fiscal preciso y pueden agotar las finanzas públicas por el estado. Por ejemplo, si los depósitos bancarios están a largo plazo. Esta falta de claridad sobre los costos cubiertos por un seguro, el gobierno debería considerar fiscales directos de los pasivos contingentes explícitos incluir a la agencia responsable de los seguros de depó- hace que el financiamiento a través de instituciones sitos si los fondos disponibles son insuficientes para ase- estatales sea más atractivo que el apoyo presupues- gurar depósitos garantizados dentro del límite aplicable. tario, a pesar de que potencialmente sea más costo- De manera similar, cualquier empresa con participación so a largo plazo. Las obligaciones gubernamentales del gobierno, a través de uno o más de sus órganos esta- contingentes pueden crear de inmediato un riesgo tutarios, podría incluirse en el análisis de riesgos fiscales moral, especialmente si la garantía del gobierno cu- si el sector público tiene una participación de control90 o bre todos los activos subyacentes. Las autoridades fis- si la empresa está prestando un servicio público y recibe cales a menudo están obligadas legalmente a cubrir ayuda financiera del gobierno. las pérdidas y obligaciones del banco central y de los gobiernos locales; y 2. Evaluar el desempeño del sector de las EEs • Pasivos contingentes implícitos, que son obligacio- nes voluntarias del gobierno solo si ocurre un evento Se utiliza información financiera clave para definir ten- en particular. Por lo general, este tipo de obligaciones dencias en el sector agregado de las EEs. La informa- no se reconocen oficialmente hasta después del even- ción financiera es recopilada por la Unidad de Política Ma- to, y el evento, los costos y el tamaño requerido de croeconómica del Ministerio de Hacienda y debe incluir: 90 Normalmente definida como una participación de propiedad de al menos el 50 por ciento. República Dominicana - Revisión del gasto público | 41 • Estados de resultados, incluida información sobre La información debe solicitarse al menos una vez al ingresos, gastos operativos, transferencias al gobier- año. La Tabla II.8 proporciona un ejemplo de cómo se no central y gasto bruto de capital. Con esta informa- podría sistematizar la información en una forma simple y ción, las autoridades deberían poder evaluar las ne- requerir que las EEs la proporcionen anualmente. Además cesidades generales de financiamiento del sector de de los tres años más recientes, se podría solicitar a las EEs las EEs a lo largo del tiempo e identificar tendencias. que proporcionen el presupuesto para el año en curso y Si los estados financieros provisionales y los estados los estados de resultados esperados para los próximos dos trimestrales están disponibles, podrían usarse para años. La evolución esperada de la variable presupuestaria definir las necesidades financieras esperadas; y puede, a su vez, utilizarse para proyectar cambios en los activos, los pasivos y el capital. • Estados financieros, incluyendo un desglose de ac- tivos y pasivos totales, activos y pasivos corrientes, y pasivos de deuda y capital neto total. Tabla II-9: Resumen de los estados financieros y de resultados de las EEs Presupuesto y Estados de Resultados 2017 2018 2019 2020 (Presupuesto) Ingresos 7,875,173,148 7,408,498,536 8,344,046,590 9,650,249,769 Ingresos operativos (1) 1,184,973,587 1,227,761,821 1,500,000,000 1,510,538,338 Transferencias 6,511,059,989 5,923,065,377 5,949,932,240 7,434,264,233 Transferencias corrientes (2) 1,724,584,163 2,056,550,529 2,002,927,648 2,286,784,233 Transferencias de capital  4,786,475,826 3,866,514,848 3,947,004,592 5,147,480,000 Otros ingresos (3) 179,139,572 257,671,338 894,114,350 705,447,198 Egresos  8,065,081,032 7,411,560,308 8,344,046,590 9,650,249,769 Gastos corrientes de operaciones (1) 3,536,924,513 3,000,323,780 4,343,683,990 4,438,888,058 Costo de insumos (e.g. compra de electricidad, petróleo, otros insumos) 2,278,720,738 1,409,370,576 2,215,352,495 2,555,499,991 Costo de personal  1,258,203,775 1,590,953,204 2,128,331,495 1,883,388,067 Pagos de intereses/cargos financieros (2) 10,187,015 7,292,508 8,400,000 8,000,000 Transferencias corrientes (3) 3,284,780 5,451,026 2,500,000 2,500,000 Otros gastos (4) 34,332,398 32,582,446 32,458,008 42,881,711 Inversiones de capital  4,480,352,326 4,365,910,548 3,957,004,592 5,157,980,000 Depreciación y amortización 94,178,373 95,524,123 Ingresos operativos (1)+(3) 7,875,173,148 7,408,498,536 8,344,046,590 9,650,249,769 Gastos operativos (1)+(2)+(3)+(4) 3,584,728,706 3,045,649,760 4,387,041,998 4,492,269,769 Resultado Operativo (ingresos operativos - gastos operativos) 4,290,444,442 4,362,848,776 3,957,004,592 5,157,980,000 Resultado general (ingresos - egresos) -189,907,884 -3,061,772 0 0 Balance General 1/ 2017 2018 2019 2020 Activos 34,196,998,618 38,512,279,203 42,528,632,976 n.a. Activos corrientes 6,557,366,801 6,842,183,804 7,316,059,729 Activos no corrientes 27,639,631,817 31,670,095,399 35,212,573,247 Pasivos 3,224,587,964 3,378,967,508 3,246,280,410 n.a. Pasivos corrientes  3,207,520,931 3,295,197,192 3,162,510,094 n.a. Cuentas por pagar de corto plazo  2,931,633,983 2,985,155,585 2,822,378,742 Prestamos de corto plazo  0 0 41,367,404 Otros pasivos corrientes 275,886,948 310,041,607 298,763,948 Pasivos no corrientes  17,067,033 83,770,316 83,770,316 n.a. Deuda  17,067,033 83,770,316 83,770,316 Otros pasivos no corrientes Patrimonio neto 30,972,410,653 35,133,311,695 39,282,352,564 n.a. Capital 29,842,791,137 34,059,702,003 38,096,151,848 Resultado del ejercicio (pérdidas/ganancias del período) -112,893,386 -141,210,286 52,072,356 Resultados acumulados 1,242,512,902 1,214,819,978 1,134,128,360 Fuente: Ejemplo del Banco Mundial de un país anónimo. 42 | República Dominicana - Revisión del gasto público 3. Identificar las fuentes de pasivos variable o de corto plazo); riesgos de precios de los pro- contingentes de las EEs ductos básicos (relacionados con los insumos); riesgos de sostenibilidad a mediano/largo plazo (tendencias a largo La Matriz de Riesgo Fiscal se utiliza para identificar pa- plazo); riesgos políticos (relacionados con la reversión de sivos contingentes. El análisis de las EEs debe centrarse políticas); y riesgos operativos (por ejemplo, debido a una principalmente en la deuda garantizada y no garantizada, mala selección de proyectos o riesgos de construcción). que constituye un pasivo contingente del gobierno. Si Además de evaluar los riesgos fiscales, la metodología bien los pasivos contingentes no se reflejan inmediata- también se puede utilizar para evaluar los activos (actual- mente en los gastos presupuestarios, podrían traducirse mente disponibles o que podrían estar disponibles en el en importantes desembolsos del gobierno en caso de un futuro) que podrían utilizarse para compensar los pasivos shock inesperado. La Matriz de Riesgo Fiscal se utiliza para contingentes identificados. identificar las fuentes de- y calcular los pasivos contingen- tes, así como para determinar el tipo de riesgo asociado Para monitorear eficazmente el volumen total de deu- a los diferentes pasivos. Los riesgos típicos incluyen ries- da, el servicio de la deuda y los riesgos relacionados, gos de refinanciamiento (es decir, grandes necesidades la información financiera recopilada de las EEs debe de refinanciamiento); riesgos de liquidez (por ejemplo, incluir datos detallados sobre la deuda garantizada y venta de activos con pérdidas); riesgos cambiarios (sobre no garantizada. Esto incluye información sobre el perío- la deuda externa); riesgos de tasa de interés (sobre deuda do de gracia, los atrasos (principal e intereses) y si la tasa Tabla II-10: Información histórica de la deuda de las EEs Información de deuda  2013 2014 2015 2016 2017 2018 2019 Deuda a corto plazo (fin del período, en US$) Con Garantía del Gobierno Valor Cuentas RD$ US$ Otras monedas Préstamos RD$ US$ Otras monedas Pagos de intereses Cuentas RD$ US$ Otras monedas Préstamos RD$ US$ Otras monedas Sin Garantía del Gobierno Cuentas RD$ US$ Otras monedas Préstamos RD$ US$ Otras monedas Pagos de intereses Cuentas RD$ US$ Otras monedas Préstamos RD$ US$ Otras monedas República Dominicana - Revisión del gasto público | 43 Tabla II-10: Información histórica de la deuda de las EEs (Continuación) Información de deuda  2013 2014 2015 2016 2017 2018 2019 Dueda a largo plazo (fin del período, en US$) Con Garantía del Gobierno Valor Bonos RD$ US$ Otras monedas Préstamos RD$ US$ Otras monedas Pagos Bonos RD$ US$ Otras monedas Préstamos RD$ US$ Otras monedas Reembolsos Bonos RD$ US$ Otras monedas Préstamos RD$ US$ Otras monedas Pagos de intereses Bonos RD$ US$ Otras monedas Préstamos RD$ US$ Otras monedas Sin Garantía del Gobierno Cuentas RD$ US$ Otras monedas Préstamos RD$ US$ Otras monedas Pagos de intereses Cuentas RD$ US$ Otras monedas Préstamos RD$ US$ Otras monedas 44 | República Dominicana - Revisión del gasto público Tabla II-11: Deuda pendiente de las EEs Deuda pen- Deuda pendiente a fin de DICIEMBRE 2019 Tipo "Nombre del Residencia Moneda Obligaciones Desembolsos diente acreedor/ (Cuenta/Bono/ nombre del (domestica/ (En moneda Con Garantía del Gobierno Préstamo) instrumento" extranjera) original) Ejemplo 1 cuenta Certee Domestica RD$ 100 100 0 Ejemplo 2 préstamo NNN Extranjera USD 100 50 50 Sin Garantía del Gobierno Número de Deuda pendiente a fin de DICIEMBRE 2019 Tipo de interés  Ratio base  Tasa de interés pagos por año  Fecha de emi- Fecha de Fecha de (spread si es (en caso de sión de deuda primer pago último pago  (en caso (Fijo/Var) Var, en puntos estar amorti- variable) base) zando) Con Garantía del Gobierno Ejemplo 1 6/10/2019 6/9/2020 6/9/2020 Var Libor 400 .. Ejemplo 2 12/15/2019 12/15/2024 12/15/2034 Fijo .. 7.20% 2 Sin Garantía del Gobierno de interés es variable o fija (Tabla II.9 y Tabla II.10). Ade- Metodología más, los desembolsos deben registrarse por separado y no compensarse con los reembolsos, y la información sobre Las APPs pueden mejorar los servicios públicos y crear la deuda debe ser lo suficientemente detallada como para condiciones para una mejor gestión de las finanzas proyectar pagos futuros. públicas. Sin embargo, los proyectos de APPs también pueden representar un desafío para la gestión fiscal, ya II. Asociaciones público-privadas que sus costos son diferidos y, a menudo, inciertos, y no se puede confiar en el proceso presupuestario tradicional El PFRAM fue desarrollado por el FMI y el Grupo del del gobierno para garantizar el uso eficiente de las APPs. Banco Mundial como una herramienta analítica para La herramienta PFRAM se creó para permitir a las autori- evaluar los riesgos y costos fiscales de los proyectos de dades nacionales tomar mejores decisiones en torno a las APPs. Fue diseñado para ayudar a los gobiernos a evaluar APPs. Si bien las APPs son a veces la solución más renta- los riesgos fiscales relacionados con las APPs y gestionar ble y eficiente, es posible que no sean el enfoque correcto de forma proactiva los proyectos de APPs. Desde su lan- para brindar cualquier tipo de servicios de infraestructura. zamiento en abril de 2016, el PFRAM se ha utilizado en el contexto de la asistencia técnica del FMI y del Banco Mun- Una APP es un contrato a largo plazo entre un organis- dial, y también ha sido utilizado por las autoridades de los mo público y una empresa privada para la prestación países (por ejemplo, las unidades de APPs en los Ministe- de servicios públicos. La empresa generalmente realiza rios de Finanzas o las EEs) para comprender mejor las im- una inversión y brinda servicios a los ciudadanos o al orga- plicaciones fiscales a mediano y largo plazo de las APPs.91 nismo público. En contraste con una inversión puramen- El PFRAM está respaldado por un manual del usuario92 y te privada, el organismo público generalmente ejerce un una herramienta de simulación.93 Esta sección se centra en control considerable sobre el diseño de la APP y la natura- los requisitos de datos necesarios para evaluar los pasivos leza, precio y calidad de los servicios. Además, a diferencia contingentes de las APPs. de una inversión financiada con fondos públicos, el orga- nismo público firma un contrato con una empresa que asume la responsabilidad de brindar el servicio. 91 https://www.worldbank.org/en/topic/publicprivatepartnerships/brief/ppp-tools. 92 https://www.imf.org/external/np/fad/publicinvestment/pdf/PFRAM2.pdf. 93 https://www.worldbank.org/en/topic/publicprivatepartnerships/brief/ppp-tools#T2. República Dominicana - Revisión del gasto público | 45 Los costos fiscales de las APPs tienden a ser diferidos y está alineado con las estrategias de desarrollo del país. o contingentes. Si el gobierno paga por el servicio, nor- Para identificar los riesgos fiscales relacionados con una malmente comienza a pagar solo cuando el producto o APP, las autoridades deben: i) estimar los efectos de la APP servicio se ha proporcionado (o se está suministrando). Si en el flujo de caja del gobierno; e (ii) identificar los riesgos la APP se financia con tarifas de usuario, el principal costo alrededor del flujo de caja y determinar sus efectos en las fiscal puede ser un costo de oportunidad diferido, y si el cuentas del gobierno. proyecto de APPs es financiado por el gobierno, el gobier- no podría optar por pagar la inversión directamente o fi- La metodología utilizada para identificar los riesgos nanciar la inversión a través de tarifas de usuario. También fiscales de las APPs incluye los siguientes dos pasos: puede haber garantías gubernamentales que podrían re- sultar en costos fiscales potencialmente elevados. Incluso 1. Estimar los efectos de la APP en el flujo en ausencia de garantías explícitas, el gobierno puede ver- de caja del gobierno se presionado para renegociar el contrato de APP si sur- gen problemas durante la implementación. Si la APP es parte del plan de inversión pública, las autoridades deben pronosticar el impacto fiscal de Los costos diferidos y contingentes no se contabilizan la APP en las finanzas públicas. Las autoridades deben efectivamente en los presupuestos tradicionales del comenzar por estimar las salidas y entradas de efectivo gobierno. Si bien los presupuestos tradicionales, junto planeadas o predecibles durante la vida del proyecto. Para con los pronósticos fiscales a mediano plazo, ayudan a una APP financiada por el gobierno, también es importan- controlar los costos predecibles en los que se incurrirá en te pronosticar los pagos del gobierno (también llamados los próximos años, no son buenos para administrar los cos- "pagos por disponibilidad"). La fórmula para determinar tos incurridos más allá del horizonte del pronóstico o los estos pagos debe estar en el borrador del contrato, que costos inciertos de las garantías. Como resultado, los com- debe revisarse. Los pagos pueden depender de la dispo- promisos fiscales asumidos en las APPs pueden escapar a nibilidad del servicio (por ejemplo, el acuerdo de compra un escrutinio adecuado, lo que puede aumentar los riesgos de energía incluiría pagos mínimos al proveedor contin- fiscales, socavar la efectividad del presupuesto y las reglas gentes a la producción de electricidad), pero los pronós- fiscales asociadas y conducir a la implementación de pro- ticos normalmente deben basarse en el supuesto de que yectos costosos e ineficientes. Esto es particularmente un el servicio está completamente disponible. Aún en una desafío en países que ya tienen grandes déficits fiscales y APP financiada por los usuarios, se puede esperar que el altos riesgos de refinanciamiento de la deuda. gobierno subsidie la construcción o la prestación de ser- vicios, y las autoridades deben prever dichos subsidios. Si bien las APPs conllevan riesgos, pueden tener im- Una APP también puede incluir fuentes de entradas fis- portantes ventajas sobre los acuerdos contractuales cales de efectivo predecibles. En una APP financiada por tradicionales. Aplazar los pagos hasta que el servicio los usuarios, por ejemplo, el gobierno puede recibir una esté disponible permite al gobierno responsabilizar ple- tarifa de concesión, que podría ser fija o depender de los namente a la empresa por la prestación del servicio. Por ingresos o las ganancias del concesionario. En ausencia de lo general, esto no es posible en un proyecto financiado evidencia al contrario, puede ser razonable suponer que el con fondos públicos, incluso cuando la construcción, las gobierno cobrará todas las tarifas a los usuarios si el proyec- operaciones y otros insumos se subcontraten. Además, to se financia con recursos públicos, aunque las autoridades una APP bien diseñada debería exponer al gobierno a un deben considerar la posibilidad de que la presión política menor riesgo fiscal que un proyecto comparable financia- conduzca a tarifas más bajas. Ya sea que el proyecto sea una do directamente con recursos públicos porque permite APP o un proyecto financiado con fondos públicos, podría transferir más riesgos al sector privado. También existen impulsar la actividad económica, lo que a su vez podría au- posibles implicaciones fiscales a largo plazo de los proyec- mentar los ingresos fiscales. Si bien es necesario incluir el tos financiados con fondos públicos, incluidos los costos aumento potencial de los ingresos en el análisis fiscal gene- operativos recurrentes. Sin embargo, los costos diferidos ral, es difícil proyectar de manera confiable tales aumentos. tienden a ser mayores en las APPs, por lo que es especial- mente importante complementar un análisis fiscal están- Si la APP es emprendida por una empresa pública, las dar a corto y mediano plazo junto con una evaluación cui- autoridades deben pronosticar sus pagos e ingresos dadosa de los riesgos fiscales a largo plazo. predecibles. Ejemplos de este tipo de asociación inclu- yen a las APPs de agua a granel, en las que una empresa Para mitigar los riesgos que plantean las APPs, el go- pública de agua compra agua que luego distribuye a los bierno debe realizar una evaluación de riesgo fiscal consumidores, y proyectos de energía independientes, de la APPs. Esto debe hacerse una vez que se haya de- en los que una empresa de electricidad estatal compra terminado que el proyecto general beneficia a la sociedad energía que luego vende a los consumidores o a mino- 46 | República Dominicana - Revisión del gasto público ristas de electricidad. El gobierno puede realizar o recibir APP y los datos deben basarse en el primer año contrac- pagos predecibles de forma independiente como parte de tual (por ejemplo, el comienzo de la construcción o de la la APP, por ejemplo, un subsidio para mantener bajos los concesión). precios del agua, y estos pagos deben incluirse en el análi- sis general, pero las autoridades deben asegurarse de que 2. Identificar los riesgos fiscales y deter- no haya una doble contabilización de los costos a cargo de minar sus efectos en las finanzas públicas la empresa que luego se transfieren al gobierno. Las autoridades deben estimar los pasivos del gobier- Para estimar los efectos de una APP en el flujo de caja no una vez que se haya recopilado toda la información del gobierno, las autoridades necesitan contar con ac- necesaria sobre una APP. Con la herramienta PFRAM, el ceso a datos financieros clave. Necesitan recopilar datos gobierno debería poder estimar los pagos de los que es sobre: (i) parámetros clave de financiamiento y fiscales, responsable. Dotadas de un conocimiento de los pasivos incluidas las tasas de interés y los ingresos y gastos gene- del gobierno, las autoridades necesitan estimar los riesgos rales; (ii) costos de operación y mantenimiento proyecta- fiscales en caso de un shock que pueda tener un impacto dos; y (iii) pagos y garantías gubernamentales (Tabla II.11 en los ingresos, gastos y pasivos de la APP. y Tabla II.12). Se debe proporcionar información para cada Tabla II-12: Financiamiento y parámetros clave de Tabla II-13: Costos de operación y mantenimiento una APP (Durante el primer año del contrato) (Para los años de vida útil del proyecto) Porcentaje de los costos de inversión financiado con deuda Mantenimiento Tasa de interés de los préstamos Operación Participación de la deuda en FX (%) Tarifas de usuario para el gobierno Porcentaje de la deuda que está garantizada por el gobierno Regalías Tasa de impuesto sobre la renta de las empresas Otros pagos al gobierno Componentes importados de los activos Otros costos Fuente: Manual del Usuario del PFRAM. Fuente: Manual del Usuario del PFRAM. República Dominicana - Revisión del gasto público | 47 III. Suministro de agua y saneamiento A. Resumen y recomendaciones B. Introducción C. Antecedentes D. Arreglos de gobernanza E. Fuentes y usos de los fondos públicos F. Asignación de recursos G. Desafíos que enfrenta el sector H. Recomendaciones I. Apéndices 48 | República Dominicana - Revisión del gasto público Resumen y recomendaciones agua y al tratamiento inadecuado de las aguas residuales. Los hogares dominicanos hacen frente a la mala calidad D del servicio recurriendo a mecanismos de almacenamien- ado que la Republica Dominicana (RD) es una to doméstico y al agua embotellada, lo que erosiona su nación insular ecológicamente vulnerable confianza en los proveedores públicos y socava su dis- que depende en gran medida del turismo de posición a pagar tarifas que reflejen los costos. A lo largo playa, el agua es vital para su continuo desarrollo social de todo el espectro socioeconómico, los hogares gastan y económico. A medida que el cambio climático aumenta mensualmente mucho más en agua embotellada que en la frecuencia y la gravedad de las sequías, las inundacio- el suministro público. El 40 por ciento más pobre de los nes y los fenómenos meteorológicos extremos, la gestión hogares es el que más sufre, ya que asignan una mayor racional del sector de los servicios de agua potable y sa- parte de sus gastos al suministro de agua (principalmente neamiento (APS) será crucial para prevenir la degradación agua embotellada) que el 60 por ciento más rico. Las re- del medio ambiente y mantener la salud y el bienestar hu- formas sistémicas serán decisivas para el futuro del sector manos. Entretanto, la pandemia de COVID-19 ha puesto de los servicios de APS, pero esas reformas se han venido de relieve los riesgos para la salud pública que plantea un debatiendo durante las dos últimas décadas y ha habido suministro de agua inadecuado, ya que las interrupciones poco progreso. La inacción de múltiples administraciones del servicio pueden exacerbar la propagación local del en este tema clave ha frenado la convergencia de la RD virus al reducir el lavado de manos. La dependencia de con países pares y está exacerbando los desafíos que plan- los proveedores de servicios de APS de las transferencias tea el cambio climático. gubernamentales también aumenta los riesgos fiscales   planteados por el sector, y es probable que la pandemia contribuya a la disminución de los ingresos procedentes Nota sobre la metodología de fuentes propias de los proveedores de servicios de APS, El diagnóstico y las recomendaciones que se presen- lo que intensificará las demandas sobre el presupuesto del tan en este capítulo se basan en reuniones y entrevis- gobierno central en un momento en que los recursos fis- tas con actores clave del sector de APS y en un análisis cales ya están sometidos a una gran presión. de los datos limitados disponibles sobre el desempeño y la eficiencia de los proveedores de servicios de APS. La RD no está gestionando sus escasos recursos hídri- El marco de rendición de cuentas desarrollado en el Infor- cos de manera sostenible. Los indicadores de calidad y me sobre el Desarrollo Mundial 2004 del Banco Mundial fiabilidad del servicio se encuentran por debajo de los se utiliza para identificar las debilidades en las relaciones estándares de países pares, exacerbando la vulnera- entre el gobierno central y los proveedores de servicios de bilidad de la RD a los desastres naturales. Las elevadas APS y entre éstos y los ciudadanos. Algunas recomenda- pérdidas de agua aumentan la exposición de la RD a las ciones tienen por objeto mejorar la rendición de cuentas sequías, y la mala gestión de los servicios de tratamiento en esas relaciones, mientras que otras se centran en mejo- de aguas residuales y residuos sépticos intensifica la ame- rar el desempeño de los proveedores de servicios de APS, naza de enfermedades transmitidas por el agua durante fortalecer los arreglos institucionales que sustentan al sec- las inundaciones. La contaminación de las aguas subterrá- tor y fomentar una mayor participación del sector privado. neas, superficiales y oceánicas amenaza la salud y la se- guridad públicas, socava la gestión ambiental y es incon- sistente con el nivel de desarrollo económico de la RD. La Mensajes principales ineficiencia del sector de los servicios de APS se caracteriza Los niveles relativamente altos de cobertura de APS por los altos niveles de agua no facturada, que varían entre en la RD ocultan graves deficiencias en la calidad de el 45 y el 95 por ciento entre los diversos proveedores, las los servicios, grandes pérdidas técnicas y comercia- bajas tasas de facturación y cobro, y los altos costos de per- les de agua y desequilibrios fiscales crónicos entre los sonal en comparación con los estándares internacionales y proveedores de servicios. Dado que el gobierno central países pares. Además, la mayoría de las tarifas se fijan por cubre casi el 49 por ciento de los costos operativos y fi- debajo del costo de prestación de los servicios. nancia totalmente sus déficits operativos, los proveedores de servicios de APS enfrentan limitaciones presupuesta- El sector de los servicios de APS de la RD está atrapa- rias blandas y tienen poco o ningún incentivo para me- do en un círculo vicioso en el que la mala calidad del jorar la eficiencia del desempeño o aumentar las tasas de servicio socava la voluntad de pago de los hogares, lo facturación y cobro. Aunque los proveedores de servicios que, sumado a la ineficiencia, priva al sector de los re- de APS están legalmente establecidos como instituciones cursos necesarios para mejorar la calidad del servicio. independientes, en la práctica funcionan como departa- La crónica falta de inversión en operaciones y manteni- mentos gubernamentales. miento contribuye a la discontinuidad del suministro de República Dominicana - Revisión del gasto público | 49 La escasez de datos oculta las debilidades del sector de Conclusiones y recomendaciones APS y socavan la rendición de cuentas de los proveedores de servicios. Dado que no se producen datos sobre des- Elevar el desempeño del sector de APS de la RD al nivel empeño a nivel de proveedor, los encargados de la for- de sus pares internacionales y regionales requerirá un mulación de políticas carecen de la información necesaria programa de reforma integral con un enfoque de im- para diseñar reformas a la medida o para responsabilizar plementación por etapas. a los proveedores del cumplimiento de parámetros de desempeño. Mientras tanto, la ausencia de prácticas con- • Las medidas de reforma a corto plazo incluyen: i) tables estandarizadas y de auditorías periódicas aumenta aprobar y promulgar el proyecto de ley de APS o reti- la opacidad de la gestión financiera y contribuye a la falta rarlo de la agenda legislativa; ii) establecer indicado- de rendición de cuentas tanto ante el gobierno como ante res de desempeño armonizados, protocolos para la los consumidores. recolección, verificación y publicación de datos sobre desempeño; iii) establecer una unidad de desempeño El sector de APS carece de liderazgo estratégico y ado- que dirija la elaboración de indicadores armonizados lece de otras deficiencias en su marco de gobernanza. y coordine y supervise la recolección de datos; iv) in- El sector se encuentra actualmente bajo la autoridad del Mi- vertir en infraestructura de medición y en auditorías nisterio de Salud Pública y Asistencia Social, el cual está mal del agua para determinar la cuantía y las fuentes de equipado para hacer frente a los problemas técnicos, de in- las pérdidas técnicas y comerciales; v) mejorar y ar- fraestructura o financieros del sector. Además, dado que no monizar las prácticas de presentación de informes hay un órgano regulador, la fijación de las tarifas está politi- financieros, contabilidad y auditoría; vi) crear incen- zada, la mayoría de las tarifas está por debajo de los niveles tivos para mejorar el desempeño de los proveedores de recuperación de los costos y no se supervisa sistemática- de servicios de APS condicionando las transferencias mente la eficiencia de los proveedores de los servicios. gubernamentales a su desempeño; vii) promover la participación del sector privado mediante contratos Las deficiencias en los fundamentos regulatorios e de administración o de servicio debidamente dise- institucionales del sector de APS han contribuido a ñados para apoyar a los proveedores de servicios de una cultura de bajas expectativas de prestación de APS, y viii) completar un diagnóstico de saneamiento los servicios que refuerza su disfunción. La distinción para evaluar la gestión de los lodos fecales y las aguas borrosa entre los proveedores de servicios de APS y el go- residuales y desarrollar las medidas adecuadas para el bierno contribuye a la percepción de que los servicios de cumplimiento de la reglamentación. APS son un "beneficio" público prestado por el Estado y no un servicio comercial por el cual los usuarios deberían • Las medidas a mediano plazo incluyen: i) realizar pro- pagar. Más del 50 por ciento de los hogares que están co- yectos de demostración de la prestación de los servi- nectados a la red pública proporcionada por el INAPA o la cios para mostrar mejoras cualitativas y fomentar la CAASD informan que no pagan su factura de agua. Esta confianza del público en los proveedores de servicios percepción de “beneficio” público complica los esfuerzos de APS; y ii) limitar las pérdidas técnicas y comerciales para elevar las tarifas, aumentar la medición, la factura- mediante la reducción del consumo no facturado y la ción y las tasas de cobro, y desconectar a los clientes que redistribución del agua recuperada gracias a la repa- no pagan, medidas que son esenciales para obtener los ración de fugas. ingresos necesarios para cubrir los costos y mejorar la ca- lidad del servicio. En consecuencia, el sector de APS sigue • Las medidas a largo plazo incluyen: i) poner en mar- atrapado en un círculo vicioso en el que el débil desem- cha una iniciativa nacional centrada en la reducción peño comercial de los proveedores da lugar a una persis- de las pérdidas de agua, la medición del desempeño tente falta de inversión en operaciones y mantenimiento, y la mejora de la calidad del servicio sobre la base de lo que provoca frecuentes interrupciones del servicio y las enseñanzas extraídas de la implementación de los la adopción de costosos mecanismos de adaptación por proyectos de demostración; ii) aumentar la indepen- parte de los usuarios que, a su vez, reducen la disposición dencia y la rendición de cuentas de los proveedores de los hogares a pagar por los servicios, lo que erosiona de servicios de APS mediante la redefinición de su re- aún más la viabilidad comercial del sector. lación de facto con el gobierno; iii) crear las bases para que el sector privado asuma riesgos e invierta en el sector; y iv) establecer un liderazgo sectorial eficaz y crear un órgano regulador independiente. 50 | República Dominicana - Revisión del gasto público Introducción pias de los proveedores de servicios de APS a medida que aumente el desempleo y se reduzca la actividad del sector Introducción y antecedentes privado. En la RD, se prevé que el debilitamiento del cre- cimiento económico aumente la presión sobre el presu- Los servicios de agua potable y saneamiento (APS) de puesto central, limitando potencialmente los recursos de alta calidad son esenciales para proteger la salud hu- los proveedores de servicios de APS, dada su dependencia mana y aumentar la resistencia a las crisis, incluida la de las transferencias gubernamentales para financiar sus actual pandemia de COVID-19 y los cada vez más fre- gastos operativos. Aunque las transferencias a los pro- cuentes y graves fenómenos meteorológicos asocia- veedores de servicios de APS representan una parte rela- dos al cambio climático. Los esfuerzos para combatir la tivamente pequeña del presupuesto global del gobierno propagación del COVID-19 ponen de relieve la importan- central, cualquier demanda adicional sobre el presupues- cia de contar con servicios fiables de APS, ya que el acce- to intensificará la presión fiscal en un momento en que el so inmediato al agua para el lavado de manos es esencial espacio fiscal ya está severamente limitado. para frenar la transmisión del virus. Hasta que se disponga de opciones terapéuticas o preventivas fiables, el lavado El presente capítulo tiene por objeto ayudar al gobier- de manos desempeñará un papel vital en la respuesta a no a determinar las opciones de política para mejorar la pandemia. Mientras tanto, la RD continúa estando alta- el desempeño del sector de APS mediante la mejora mente expuesta a fenómenos relacionados con el clima, en la prestación de los servicios y el fortalecimiento de tales como sequías, huracanes e inundaciones, y la dis- su sostenibilidad financiera a largo plazo. El capítulo: ponibilidad, calidad y capacidad de recuperación de los (i) revisa la eficiencia y efectividad del gasto público en el servicios de APS desempeñan un papel importante en la sector de APS; (ii) identifica los principales desafíos que mitigación de los riesgos de desastres y en el logro de una enfrenta el sector y las acciones para mejorar los incen- recuperación rápida y robusta. Los servicios ineficientes de tivos y el desempeño de los proveedores de servicios; (iii) suministro de agua aumentan la vulnerabilidad de la po- brinda recomendaciones centradas en el financiamiento, blación a las sequías, mientras que los servicios de aguas la eficiencia del gasto y la calidad del servicio; y (iv) busca residuales y residuos sépticos mal gestionados permiten aumentar la comprensión del público sobre la importan- la contaminación de las aguas subterráneas, superficiales cia de mejorar la calidad de los servicios de APS. y oceánicas, lo que agrava los riesgos de salud pública aso- ciados a las enfermedades transmitidas por el agua, que se Las limitaciones de los datos impiden una evaluación agravan especialmente durante las inundaciones y otros exhaustiva de la eficiencia financiera y operativa de los desastres naturales. Además de su papel clave en la salud proveedores de servicios. Actualmente no se colectan pública y el bienestar, la calidad de los recursos hídricos de forma rutinaria datos esenciales tales como el alcance tiene una gran influencia en el sector turístico de la RD, de las pérdidas comerciales y físicas, el costo y el volumen que es una parte integral de la economía nacional. del agua no facturada, las tasas de facturación y cobro, la productividad laboral y la calidad del servicio, lo que impi- A pesar de la importancia vital de los servicios de APS, de una evaluación adecuada de la eficiencia operativa de el gobierno ha sido lento en implementar mejoras en los proveedores de servicios. La crisis debida al COVID-19 la calidad del servicio y en abordar los nuevos desafíos ha agravado las limitaciones subyacentes en materia de del sector del agua. En las últimas dos décadas se han datos al obstaculizar los esfuerzos para obtener informa- estado debatiendo reformas, pero se ha avanzado poco en ción sobre la eficiencia de las inversiones, incluyendo la la implementación de medidas altamente necesarias para frecuencia y la dimensión de los excesos de costos, los mejorar el liderazgo en el sector, la regulación, la transpa- retrasos en la implementación y cuestiones sobre adqui- rencia, la rendición de cuentas y la eficiencia de los provee- siciones o capacidad. Tan pronto como sea factible, la Di- dores de servicios de APS. Estas reformas serán cruciales rección General de Inversión Pública (DGIP) del Ministerio para asegurar la gestión sostenible de los recursos hídri- de Economía, Planificación y Desarrollo (MEPyD) debería cos, hacer frente a desafíos de saneamiento cada vez más emprender una evaluación de las ineficiencias en el gasto sofisticados y equipar al país para hacer frente a las con- de capital en APS y sus causas. secuencias del cambio climático y mitigar el impacto a las crisis idiosincráticas tales como la pandemia de COVID-19. Aunque la mayoría de los hogares de la RD tienen ac- ceso a los servicios básicos de agua, las tendencias Si bien este capítulo abarca el período anterior a la recientes no son alentadoras. En 2017, el 97 por ciento aparición de la pandemia de COVID-19, sus conclusio- de la población tenía acceso al suministro básico de agua. nes y recomendaciones son aún más importantes en Sin embargo, el acceso al agua corriente en las zonas ru- el contexto actual. Se prevé que la pandemia hará que rales aumentó modestamente, del 59 por ciento en 2001 disminuyan en todo el mundo los ingresos de fuentes pro- al 66 por ciento en 2017, lo que refleja una tasa de creci- República Dominicana - Revisión del gasto público | 51 miento anual promedio inferior al 0.7 por ciento. Si bien el ciento de los hogares urbanos y el 52 por ciento de los aumento en el acceso es positivo, el ritmo del cambio es hogares rurales declaran tener un suministro de agua in- demasiado lento si el gobierno tiene como objetivo brin- termitente. Como resultado, el 86 por ciento de los hoga- dar un servicio de mayor calidad para 2030. Durante el res urbanos y el 76 por ciento de los rurales dependen de mismo período, el acceso a los servicios de agua corriente mecanismos de adaptación tales como tanques de alma- disminuyó marginalmente en las zonas urbanas, pasando cenamiento, bombas y cisternas para garantizar la dispo- del 87 por ciento al 84 por ciento. La disminución de las nibilidad fiable de agua para el consumo diario. Además, tasas de acceso en las zonas urbanas sugiere que la ex- los hogares gastan mucho más en agua embotellada que pansión de las redes de agua no se ha mantenido al ritmo en los servicios públicos para sentir que tienen una fuente del crecimiento de la urbanización, y/o que la mala calidad de agua potable. Los hogares más pobres atendidos por la del servicio puede estar impulsando a los hogares a adop- CAASD gastan en servicios de agua hasta el 12.8 por cien- tar soluciones privadas tales como la perforación de po- to de su consumo mensual (11.7 por ciento corresponde zos propios. Más aún, el acceso al agua dentro del hogar, al gasto en agua embotellada). La proporción de aguas que es especialmente importante para facilitar el lavado residuales y residuos sépticos tratados subraya aún más la de manos y combatir la propagación de COVID-19, varía mala calidad de los servicios de APS. En 2015, la RD con- en función de la situación socioeconómica. En las zonas taba con un total de 79 plantas de tratamiento de aguas urbanas, más del 90 por ciento de los hogares del quintil residuales con una capacidad instalada de 11.43 metros más rico tiene acceso a agua corriente dentro del hogar, cúbicos por segundo (m3/s). Sin embargo, solo 50 se en- mientras que lo mismo ocurre en solo el 40 por ciento de contraban en operación y esas instalaciones funcionaban los hogares de los dos quintiles más pobres. a solo el 42 por ciento de su capacidad de diseño agrega- da, tratando solo 3.22 m3/s. En contraste, los proveedores La mayoría de los dominicanos dependen de solucio- de servicios de APS de la RD producen 62 m3/s de agua nes privadas para manejar los excrementos humanos. potable, de los cuales se estima que un 80 por ciento es Mientras que en 2017 el 84 por ciento de la población te- devuelto en forma de aguas residuales. Esto significa que nía acceso a los servicios de saneamiento básico, las solu- la capacidad de tratamiento de aguas residuales instalada ciones privadas de saneamiento in situ representaban una en el país está muy por debajo del nivel requerido. Ade- gran parte de estos servicios. De manera similar al patrón más, se estima que unas 100,000 toneladas de residuos observado en el suministro de agua corriente, el acceso a sépticos producidos cada año por las fosas sépticas y las los servicios públicos de alcantarillado en las zonas urba- letrinas no terminan siendo tratados. nas disminuyó del 40 por ciento en 2000 al 27 por ciento en 2017, mientras que la proporción de hogares urbanos Las interrupciones en el suministro de agua reflejan en que dependen de soluciones privadas (por ejemplo, las gran medida las grandes pérdidas de agua. Los provee- fosas sépticas) aumentó del 27 por ciento al 60 por cien- dores de servicios de APS de la RD estiman que producen, to durante el mismo período. Las soluciones in situ son en promedio, más de 300 litros per cápita por día (lpcd). una opción aceptable si la contención, la recolección, el Esta cantidad debería ser más que suficiente para satisfa- transporte y el tratamiento de los residuos sépticos están cer las necesidades del país y proporcionar un suministro bien gestionados y regulados. Sin embargo, en la RD hay continuo de agua, considerando niveles estándar de pér- poco control sobre la cadena de prestación de servicios didas técnicas. Sin embargo, debido a la falta casi total de de saneamiento in situ, lo que da lugar a la contaminación medición en todo el país, los proveedores no pueden me- de aguas subterráneas y superficiales, y este problema se dir los niveles de producción ni monitorear o controlar las ve agravado por los bajos niveles de tratamiento de aguas pérdidas técnicas y comerciales de agua, lo que da lugar residuales. La dependencia de soluciones privadas para a servicios poco fiables y racionamientos. Mientras tanto, gestionar los excrementos humanos ha dado lugar a nive- los bajos niveles de micromedición aumentan el desperdi- les variables de acceso a las instalaciones de saneamiento cio por parte de los usuarios finales. entre los diferentes grupos socioeconómicos. Por ejemplo, el 15 por ciento de los hogares rurales en el quintil más po- El bajo nivel de confianza en el suministro público de bre de la distribución de ingresos todavía defeca al aire li- agua ha hecho que el agua embotellada sea la princi- bre. Además de su considerable costo para la salud huma- pal fuente de agua potable del país, con graves conse- na y los niveles de vida, la falta de atención del gobierno cuencias ambientales. La proporción de la población que al saneamiento es inconsistente con el nivel de desarrollo utiliza agua potable embotellada en las zonas urbanas y económico de la RD en términos de PIB per cápita. rurales aumentó del 13 por ciento y el 0.7 por ciento, res- pectivamente, en 1990 al 89 por ciento y el 68 por ciento en 2016. En consecuencia, los hogares pagan dos tarifas: Las inversiones en infraestructura deben complemen- una por el agua potable embotellada –considerada segu- tarse con mejoras en la calidad del servicio. El 65 por ra para el consumo– que se paga a productores privados, y 52 | República Dominicana - Revisión del gasto público otra por el acceso al suministro público de agua –no consi- gresos procedentes de la venta de servicios son demasiado derada segura para el consumo– que se paga al proveedor bajos para cubrir los gastos operativos de los proveedores de APS. En conjunto, los hogares de la RD pagan más por de servicios de APS, y las tarifas son vulnerables a la influen- el agua que los hogares de ciudades como Guayaquil en cia política. En cambio, un órgano regulador independien- Ecuador o Manila en Filipinas, donde el agua suministrada te podría fijar las tarifas para todos los proveedores sobre la públicamente es segura para el consumo. Además, la ex- base de consideraciones económicas y técnicas. plosión del consumo de agua embotellada en las últimas dos décadas ha contribuido al creciente problema de la Diagnóstico contaminación por plásticos en la RD. Los proveedores de servicios de APS dependen del Arreglos institucionales gobierno central para financiar sus costos operativos y gastos de capital. En conjunto, el INAPA y las CORAAs El Ministerio de Salud Pública y Asistencia Social (MIS- dependen de las transferencias del gobierno central para PAS) y el Instituto Nacional de Aguas Potables y Al- cubrir casi el 49 por ciento de sus costos operativos, aun- cantarillados (INAPA) son las principales instituciones que esta proporción varía entre los proveedores de servi- responsables del diseño y la aplicación de políticas cios públicos. El gasto de inversión en el sector de APS es en el sector de los servicios de APS. El MISPAS formu- financiado en su totalidad por el gobierno o por fuentes la y ejecuta las políticas de APS desde una perspectiva de externas. Entre 2014 y 2018, el gobierno central dedicó un salud pública. El INAPA dirige y supervisa la prestación de promedio del 7.2 por ciento de su presupuesto de capital a servicios de APS en todo el país y puede proponer políticas inversiones en APS. En el mismo período, el gasto público pertinentes. Los diversos proveedores de servicios son res- total en el sector representó el 1.9 por ciento del gasto total ponsables de planificar las inversiones y formular los pre- del gobierno, muy por encima de los niveles de los países supuestos dentro de sus jurisdicciones. El Ministerio de Ha- comparativos regionales como México (0.17 por ciento) o cienda (MH) aprueba sus presupuestos operativos anuales. de pares estructurales como Albania (0.10 por ciento). Con algunas excepciones, los gastos en el sector de APS han Nueve entidades paraestatales se encargan de prestar representado en promedio entre el 2 y el 3 por ciento del servicios de APS en la RD. El INAPA atiende a 24 de las 31 gasto público total desde la década de los 60. En 2017, la provincias del país, que representan alrededor del 40 por RD gastó el 0.23 por ciento de su PIB en inversiones de ca- ciento de los habitantes del país, la mayoría de los cuales pital en el sector de APS, comparable a los niveles de Pana- residen en ciudades pequeñas y medianas y en zonas rura- má (0.21 por ciento) y Costa Rica (0.17 por ciento). les. Por ley, los ocho proveedores de servicios restantes, co- nocidos como corporaciones del acueducto y alcantarillado Las tasas de facturación y cobro en el sector de APS (CORAAs), son responsables cada uno de una provincia, a son bajas, y los ingresos procedentes de la venta de excepción de la Corporación del Acueducto y Alcantarillado servicios no cubren los gastos operativos de ningún de Boca Chica (CORAABO), que cubre el municipio de Boca proveedor de servicios de APS. La constitución de la RD Chica. Cada prestador de servicios es responsable de fijar consagra el acceso a servicios públicos de calidad, incluidos sus tarifas, excepto el INAPA y la Corporación del Acueducto los servicios de agua y saneamiento, como un derecho in- y Alcantarillado de Santo Domingo (CAASD), cuyas tarifas dividual. En la práctica, esto se interpreta como que los ho- deben ser aprobadas por el presidente del país. gares no pueden ser privados de los servicios públicos por falta de pago, aún cuando los proveedores tienen la autori- El sector de APS carece de liderazgo estratégico. Esta dad legal de cortar los servicios en caso de incumplimiento. deficiencia se identifica y aborda en el proyecto de ley Como consecuencia, los consumidores de servicios de APS de APS. El liderazgo estratégico (denominado en el pro- no enfrentan la amenaza de desconexión en caso de in- yecto de ley como funciones de "rectoría" y "dirección") cumplimiento, lo que contribuye a una cultura de no pago es necesario para crear una visión para el sector y llevar a por parte de los usuarios. Las tarifas cobradas por el INAPA cabo eficazmente las funciones de formulación de políticas, y la CAASD, que son aprobadas por el presidente, son bajas, planificación, presupuesto y asistencia técnica. Aunque el presumiblemente debido a la prominencia política de los MISPAS es responsable de los servicios de APS, tiene otras servicios de agua. Esto es particularmente evidente en San- prioridades y en la actualidad carece de los conocimientos to Domingo, donde los esfuerzos por aumentar las tarifas especializados necesarios para proporcionar orientación se han echado para atrás tres veces en los últimos años en técnica y operativa a los proveedores de servicios de APS. respuesta a la presión de grupos de interés. Tanto los proveedores de servicios de APS como el pro- Un análisis de incidencia de beneficios (AIB) revela que, yecto de ley de APS identifican la ausencia de un órga- aunque el INAPA y la CAASD han establecido un siste- no regulador como una debilidad importante. Los in- ma de Tarifas por Bloques Crecientes (TBC) diseñado República Dominicana - Revisión del gasto público | 53 para brindar subsidios cruzados a los hogares pobres, pueden depender de los subsidios del gobierno para fi- este sistema es ineficaz. Las bajas tasas de facturación y nanciar sus déficits operativos, lo que debilita su incentivo cobranza en los hogares de todos los niveles de ingresos para reducir los costos o aumentar la eficiencia. Si bien los impiden que el mecanismo de subsidio cruzado logre el medios de comunicación informan ocasionalmente sobre resultado deseado y, de facto, el subsidio para el consumo la discontinuidad de los servicios, la presión pública y la de agua es en gran parte implícito y no focalizado, ya que acción colectiva para mejorar la calidad del servicio pare- refleja la falta de pago de los servicios de agua por parte cen limitadas. Aunque los proveedores de servicios de APS de todas las categorías de consumidores. Si bien algunas de son, en principio, empresas estatales, en la práctica funcio- las transferencias proporcionadas por el gobierno central nan como departamentos gubernamentales. La mayoría llegan a los consumidores, estos recursos son consumidos de los miembros de sus consejos de directores y sus di- en gran medida por la ineficiencia (exceso de personal, con- rectores generales son nombrados por el gobierno o son sumo ineficiente de energía y pérdidas técnicas) del INAPA funcionarios públicos ex oficio. Además, los encargados de y la CAASD. Aunque el agua proporcionada por la CAASD la formulación de políticas carecen de la información ne- y el INAPA está fuertemente subsidiada, los hogares en sus cesaria para medir y dar seguimiento al desempeño de los áreas de servicio gastan una cantidad significativa de sus proveedores de servicios de APS y compararlo con puntos ingresos en agua embotellada de suministro privado. de referencia nacionales e internacionales. La insuficien- cia de datos sobre el desempeño dificulta que el gobierno El 40 por ciento más pobre de los hogares asigna una central o los ciudadanos hagan responsables a los pro- mayor proporción de sus gastos a la compra de agua veedores de su desempeño. Por último, la presentación pública y privada que los hogares del 60 por ciento de informes financieros por parte de los proveedores de más rico. En las áreas atendidas por la CAASD, los hogares servicios de APS es incompleta y esporádica, las prácticas en el 40 por ciento inferior de la distribución de ingresos contables de los proveedores no están estandarizadas y asignan el 12.8 por ciento de sus gastos de consumo men- sus cuentas no se auditan periódicamente. sual al suministro de agua, y más del 90 por ciento de este gasto se destina a la compra de agua embotellada. Aunque Recomendaciones en las áreas atendidas por el INAPA, el agua representa una proporción menor del gasto de consumo de los hogares, el Para mejorar la calidad de los servicios, aumentar la 40 por ciento más pobre de los hogares gasta alrededor del eficiencia del desempeño en el sector de APS y hacer 3.5 por ciento de sus ingresos en agua, y casi el 80 por cien- que los proveedores de servicios dependan menos del to de este gasto se destina a comprar agua embotellada. gobierno central, las autoridades deberían considerar un programa de reformas por etapas. Basándose en las El sector de APS de la RD está estancado en un equili- lecciones aprendidas de la implementación desigual de brio de bajo nivel, que se caracteriza por la mala cali- esfuerzos anteriores de reforma, un programa por etapas dad del servicio. Las bajas tasas de facturación y cobro daría prioridad a las medidas que son relativamente fáci- por parte de los proveedores, así como las tarifas por de- les de lograr –tanto técnica como políticamente– antes bajo del costo, dan lugar a bajos ingresos, y la inversión de pasar a áreas más desafiantes. Este enfoque permitiría inadecuada en operaciones y mantenimiento da lugar a al gobierno y a los organismos implementadores realizar un alto nivel de pérdidas de agua, frecuentes interrup- cambios y adaptaciones según sea necesario durante el ciones del servicio y un tratamiento limitado de las aguas proceso de implementación. A continuación se describen residuales. La respuesta de acudir a mecanismos de adap- las opciones de política propuestas para cada fase del pro- tación, tales como el almacenamiento personal de agua y ceso de reforma. la compra de agua embotellada, aumenta los gastos del bolsillo de los consumidores y erosiona la confianza en los Fase de preparación: A corto plazo proveedores de servicios de APS. La falta de confianza so- cava la voluntad del público de pagar las tarifas existentes, Comenzar a desarrollar indicadores armonizados, pro- y menos aún las tarifas más altas necesarias para mejorar tocolos para la recolección de datos y requisitos para la la calidad del servicio. recolección y publicación periódicas de datos técnica- mente verificados. La disponibilidad de información so- Los proveedores de servicios de APS carecen de los in- bre el desempeño es fundamental para evaluar la calidad centivos y la capacidad necesarios para mejorar su efi- del servicio, identificar las fuentes de ineficiencia técnica y ciencia operativa y la calidad de sus servicios. El nivel aumentar la rendición de cuentas tanto a los hogares que extraordinariamente alto de agua no facturada en la RD dependen de los servicios de APS como a las autoridades es el resultado de las pérdidas técnicas, el excesivo consu- presupuestarias que financian a los proveedores de servi- mo no medido, las conexiones ilegales y las bajas tasas de cios. Una mejor información sobre el desempeño aumen- facturación y cobro. Los proveedores de servicios de APS taría la transparencia y permitiría al gobierno comprender 54 | República Dominicana - Revisión del gasto público mejor las razones de las diferencias de desempeño entre en 2020. Varias reformas que podrían implementarse in- los proveedores de servicios. mediatamente se están posponiendo con el argumento de que se implementarán una vez que la ley haya sido Crear una unidad organizacional que dirija el desarro- aprobada. Los encargados de la formulación de políticas llo de indicadores armonizados de desempeño y que deberían eliminar esta incertidumbre ya sea aprobando y coordine y supervise la recolección de datos. Una uni- promulgando la ley o eliminándola de la agenda. dad pequeña dirigida por profesionales capacitados po- dría encabezar e impulsar las mejoras de la calidad de los Realizar un diagnóstico sobre el manejo de los lodos datos descritas anteriormente bajo la guía del MH u otro fecales. La Estrategia Nacional de Saneamiento exige este organismo apropiado. Esta unidad podría establecerse diagnóstico, pero aún no se ha realizado. Es necesario rea- por decreto presidencial con el mandato de apoyar a los lizar una evaluación de la gestión de los lodos fecales y las proveedores de servicios de APS en la elaboración de in- aguas residuales para abordar las deficiencias de informa- dicadores de desempeño y puntos de referencia y en el ción e informar un diálogo sobre las reformas de las políti- monitoreo de la recolección de los datos. Con el tiempo, cas y las intervenciones programáticas. estas actividades deberían transferirse a un departamento o ministerio designado o a un nuevo órgano regulador si y Fase de demostración: A mediano plazo cuando se estableciera uno. Implementar proyectos de demostración de la presta- Alentar a los proveedores de servicios de APS a que ción de servicios para demostrar su viabilidad técnica mejoren su desempeño vinculando los niveles de fi- y crear confianza entre el público y los proveedores de nanciamiento a los indicadores de desempeño. Una servicios de APS. Para justificar cualquier aumento de las vez que se disponga de datos e indicadores básicos de tarifas, los proveedores de servicios de APS deben ganar- desempeño, el gobierno debería crear incentivos para los se la confianza de los usuarios mejorando la calidad del proveedores condicionando la entrega de fondos al des- servicio. Dada la renuencia de los usuarios a pagar por los empeño con objeto de mejorar su eficiencia y la calidad servicios de APS, la implementación satisfactoria de pro- del servicio. Los indicadores de desempeño deberían re- yectos de demostración podría probar la capacidad de los visarse y ampliarse a medida que se disponga de nuevas proveedores de ofrecer mejores servicios. Con el tiempo, formas de información sobre el desempeño. a medida que el suministro de agua se vuelva más fiable, los consumidores podrán reducir sus gastos relacionados Invertir en infraestructura de medición y en auditorías con el agua mediante la eliminación de los mecanismos del agua para que los proveedores de servicios de APS de adaptación a los que hayan recurrido y la disminución puedan reunir información crítica sobre las pérdidas de su dependencia del agua embotellada a medida que técnicas y comerciales. Si bien la ampliación de la micro- se vaya garantizando la seguridad del agua suministrada. medición podría dejarse para una etapa posterior si resul- Los proyectos de demostración podrían permitir que dos ta políticamente delicada, las inversiones en infraestructu- o tres proveedores crearan zonas delimitadas, con medi- ra de medición global y las auditorías del agua deberían dores distritales, para reducir el volumen de agua no fac- ir acompañadas de la adopción de estrategias para que turada y mejorar la calidad y la continuidad del servicio. cada proveedor de APS reduzca la cantidad de agua no facturada. Se podría recurrir a socios de desarrollo exter- Aumentar el porcentaje de agua facturada reducien- nos a fin de que ayuden a financiar estas inversiones. do tanto el consumo autorizado no facturado como el consumo ilegal/no autorizado, y mejorar la conti- nuidad de los servicios mediante la redistribución del Mejorar la presentación de informes financieros, las agua recuperada gracias a la reparación de fugas. Los prácticas contables y las auditorías. Las prácticas de pre- proyectos de demostración podrían enseñar que los be- sentación de informes financieros, contabilidad y auditoría neficios de la reducción de las pérdidas técnicas y comer- deben estandarizarse y optimizarse inmediatamente. Para ciales justifican la considerable inversión necesaria para aumentar la transparencia financiera, las autoridades debe- establecer una medición adecuada, mejorar las redes de rían hacer obligatorias las auditorías anuales. Estas auditorías distribución y crear fuertes programas de comunicación podrían ser realizadas por empresas privadas si la Cámara de y divulgación. Estos proyectos también pueden ayudar a Cuentas no tiene los recursos o la capacidad necesarios. reducir estos costos mediante la identificación de los de- safíos técnicos y políticos que será necesario abordar. El Tomar una decisión final sobre el proyecto de ley de sector de APS puede aprender de las iniciativas exitosas APS tan pronto como sea posible. Durante dos décadas en el sector eléctrico que se diseñaron para fomentar la se han debatido diferentes versiones de un proyecto de confianza de los clientes mediante la creación de contra- ley de APS, habiéndose presentado la última propuesta tos sociales. De ser necesario, los proveedores de servicios República Dominicana - Revisión del gasto público | 55 de APS pueden promover la participación de operadores gradualmente la dependencia del INAPA y las CORAAs del del sector privado mediante contratos de gestión del des- financiamiento público y eventualmente imponer restric- empeño o de servicios para ayudar en el diseño y la imple- ciones presupuestarias duras. Deben establecerse tarifas mentación de los proyectos. que reflejen los costos sobre la base de consideraciones económicas y aisladas de la influencia política. Identificar proyectos de demostración adecuados en coordinación con ministerios gubernamentales, pro- Aumentar la participación del sector privado median- veedores de servicios de APS y donantes internaciona- te contratos de gestión o de servicios debidamente les. Las autoridades podrían identificar posibles proyectos diseñados para ayudar a los proveedores de servicios mediante un diálogo con el MH, el MEPyD, el MISPAS, el a mejorar su desempeño, sus balances generales, la Ministerio de Energía y Minas, los proveedores de servicios recolección de datos y la calidad de sus servicios. El de APS y las organizaciones internacionales de desarrollo. proyecto de ley de APS incluye disposiciones para la par- Ese diálogo debería centrarse en resultados y establecer ticipación del sector privado, incluidos acuerdos de arren- metas con plazos determinados para definir el alcance, los damiento y concesión. Una vez que se haya establecido desafíos de desempeño, los objetivos, el calendario y las y entre en funcionamiento un órgano regulador y se dis- necesidades de financiamiento de cada proyecto. ponga de datos sobre los activos, los pasivos y el desem- peño de los proveedores de servicios, las empresas priva- Fase de ampliación: A largo plazo das podrán tener la confianza necesaria para invertir en el sector de servicios de APS y concertar contratos en los que Tras la implementación de los proyectos de demos- asuman más riesgos. tración descritos anteriormente, lanzar una iniciativa nacional centrada en la reducción de las pérdidas de Establecer un liderazgo claro y una regulación inde- agua, la medición del desempeño y la mejora de la ca- pendiente para los servicios de APS. Si bien el proyecto lidad de los servicios. Esta iniciativa debería reflejar las de ley de APS debe ser votado o eliminado de la agenda, lecciones aprendidas de la implementación de los proyec- la gestión del sector de APS debe restructurarse inde- tos, y podría utilizarse para ampliar los proyectos a progra- pendientemente de si se aprueba o no el proyecto de ley mas nacionales y mejorar así la eficiencia y la calidad de de APS. El gobierno debe conferir la responsabilidad del los servicios de APS en todo el país. La iniciativa debería liderazgo del sector a un organismo dotado de personal incluir un conjunto de objetivos para agua no facturada, y recursos adecuados, y debe crear un órgano regulador macromedición y micromedición, facturación y cobro, y independiente encargado de establecer los arreglos ne- calidad del servicio. cesarios para una supervisión profesional e independien- te. Estas reformas serán vitales para separar la función de Aumentar la independencia y la rendición de cuentas formulación de las políticas de la prestación de los servi- de los proveedores de servicios de APS. Esto probable- cios y brindar una mayor autonomía a los proveedores de mente requerirá más que la promulgación de nuevas leyes servicios. Asimismo, estas reformas serán necesarias para o decretos, ya que llevará tiempo redefinir la relación entre alentar al sector privado a invertir en APS. los proveedores y el gobierno. El gobierno debería reducir 56 | República Dominicana - Revisión del gasto público Tabla III-1: Resumen de las opciones de política por área de reforma ÁREA DE REFORMA OPCIONES DE POLÍTICA FASE Proyecto de ley: Tomar una decisión final sobre el proyecto de ley de Fase de preparación: APS tan pronto como sea posible. A corto plazo Unidad de desempeño: Crear una dependencia que dirija el desa- Fase de preparación: rrollo de indicadores armonizados de desempeño y que coordine y A corto plazo supervise la recolección de datos. Gobernanza Arreglos institucionales: Establecer un liderazgo sectorial claro y Fase de ampliación: e instituciones crear un órgano regulador independiente. A largo plazo Arreglos financieros: Aumentar la independencia y la rendición de cuentas de los proveedores de servicios de APS reduciendo gradual- Fase de ampliación: mente la dependencia del INAPA y las CORAAs del financiamiento A largo plazo público e imponiendo eventualmente restricciones presupuestarias duras. Gestión financiera: Mejorar la presentación de informes financieros, Fase de preparación: las prácticas contables y las auditorías. A corto plazo Indicadores de desempeño y recolección de datos: Comenzar a desarrollar indicadores armonizados, protocolos de recolección de da- Fase de preparación: tos y requisitos para la recopilación y publicación periódicas de datos A corto plazo técnicamente verificados. Reforma de los servicios públicos Medición: Invertir en infraestructura de medición y auditorías del Fase de preparación: agua para permitir a los proveedores de servicios de APS recopilar A corto plazo información crítica sobre las pérdidas técnicas y comerciales. Incentivos: Alentar a los proveedores de servicios de APS a mejorar su Fase de preparación: desempeño vinculando los niveles de financiamiento a los indicado- A corto plazo res de desempeño. Diagnóstico de saneamiento: Realizar un diagnóstico sobre el mane- Fase de preparación: jo de los lodos fecales y las aguas residuales. A corto plazo Demostración: Identificar proyectos de demostración adecuados en coordinación con ministerios gubernamentales, proveedores de servicios de APS y donantes internacionales. Implementar proyectos Fase de demostración: Prestación de los de prestación de servicios para fomentar la confianza del público en A mediano plazo servicios los proveedores de servicios de APS y reducir las pérdidas técnicas y comerciales. Programa nacional: Lanzar una iniciativa nacional centrada en la re- Fase de preparación: ducción de pérdidas de agua, la medición del desempeño y la mejora A corto plazo de la calidad del servicio. Medir el interés del sector privado en participar en contratos de gestión o de servicios debidamente diseñados para asistir a los pro- Fase de demostración: veedores de servicios de APS a mejorar su desempeño, sus balances A mediano plazo Participación del generales, la recolección de datos y la calidad del servicio. sector privado Inversión privada: Incentivar al sector privado para realizar inversio- Fase de ampliación: nes de mayor escala una vez que se disponga de la regulación necesa- A largo plazo ria y de datos sobre el desempeño de los proveedores. República Dominicana - Revisión del gasto público | 57 Antecedentes brecha se amplía cuando se considera el uso de servicios de saneamiento no mejorados y limitados que sí cumplen las Cobertura de los servicios básicos de normas mínimas para contener los excrementos humanos. suministro de agua y saneamiento Las inversiones públicas en la infraestructura hídrica del En las últimas décadas, la RD ha logrado el acceso casi país durante las dos últimas décadas han dado lugar a universal a los servicios básicos de suministro de agua un acceso equitativo a los servicios básicos de suminis- y tasas relativamente altas de acceso a los servicios tro de agua. En 2017, el 94 por ciento de los hogares del básicos de saneamiento. En 2017, el 97 por ciento de la quintil de ingreso más pobre tuvo acceso al suministro bá- población del país tenía acceso al suministro básico de agua sico de agua del país, en comparación con el 98 por ciento y el 84 por ciento tenía acceso a servicios básicos de sanea- de los hogares más ricos (Figura III.2). Entre 2000 y 2017, la miento (Figura III.1).94 De forma similar a las tendencias mun- proporción de los hogares más pobres con acceso a los ser- diales y regionales, existe un mayor acceso a ambos servi- vicios básicos de agua aumentó en 14 puntos porcentuales cios en las zonas urbanas que en las rurales. Por ejemplo, el a nivel nacional, 3 puntos porcentuales en las zonas urbanas porcentaje de la población que utiliza el agua de superficie y 22 puntos porcentuales en las zonas rurales. A pesar de es- para beber es del 6 por ciento en las zonas rurales, pero del 0 tas mejoras, el 11 por ciento de los hogares más vulnerables por ciento en las zonas urbanas. Además, la tasa de defeca- del país en las zonas rurales siguen dependiendo del agua ción al aire libre reportada es del 7 por ciento en la población de superficie o de servicios de agua limitados o mejorados rural pero solo del 2 por ciento en la población urbana, y la para obtener agua potable. Figura III.1: Población con acceso a suministro básico de agua y a saneamiento básico, 2017 Suministro básico de agua Suministro básico de agua 100 1 0 1 100 3 2 2 0 6 0 7 2 2 2 4 10 2 11 80 80 16 Población (%) Población (%) 60 60 97 98 90 86 40 40 84 74 20 20 0 0 0 0 0 0 0 0 Nacional* Rural* Urbana* Nacional* Rural* Urbana* Safely managed Basic service Safely managed Basic service Gestionada con seguridad No mejorado Gestionada con seguridad No mejorado Limited service Unimproved Limited service Unimproved Servicio básico Agua de superficie Servicio básico Defecación del aire libre Surface water Servicio limitado Servicio Open defecation limitado Fuente: Estimaciones del uso del agua potable, saneamiento, y higiene en la Republica Dominicana, Programa Conjunto OMS/UNICEF de Monitoreo del Abastecimiento de Agua y del Saneamiento (OMS/UNICEF 2019), última modificación en junio de 2019, https://www.washdata.org/data/downloads#DOM 94 El Programa Conjunto de Monitoreo (Joint Monitoring Programme, JMP) de la Organización Mundial de la Salud (OMS)/Fondo de las Naciones Unidas para la Infancia (UNICEF) define el servicio básico como el acceso a agua potable proveniente de una fuente mejorada para la que el tiempo de recolección no supera los 30 minutos de ida y vuelta. El saneamiento básico se define como el uso doméstico de instalaciones mejoradas que no se comparten con otros hogares. Fuente: https://washdata.org/monitoring/. Debido a la falta de información, no se dispone de estimaciones sobre "gestión segura" en la RD, que tiene en cuenta aspectos de calidad de los servicios de APS. 58 | República Dominicana - Revisión del gasto público Figura III.2: Población con acceso a servicios básicos de agua por quintil de ingreso, 2000-2017 Cobertura nacional de agua potable, 2000-2017 Cobertura urbana de agua potable, 2000-2017 Cobertura rural de agua potable, 2000-2017 Más pobre Pobre Media Rico Más rico Más pobre Pobre Media Rico Más rico Más pobre Pobre Media Rico Más rico 100 100 100 100 100 100 100 100 100 100 100 100 100 100 100 80 80 80 80 80 80 80 80 80 80 80 80 80 80 80 60 60 60 60 60 60 60 60 60 60 60 60 60 60 60 40 40 40 40 40 40 40 40 40 40 40 40 40 40 40 20 20 20 20 20 20 20 20 20 20 20 20 20 20 20 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 Básica Limitada No mejorada Agua de superficie Básica Limitada No mejorada Agua de superficie Básica Limitada No mejorada Agua de superficie Fuente: Estimaciones sobre el agua, el saneamiento y la higiene en los hogares por quintil de ingreso y región subnacional en la República Dominicana, Programa Conjunto OMS/UNICEF de Monitoreo del Abastecimiento de Agua y del Saneamiento (OMS/UNICEF - Disparidades 2019), última modificación en diciembre de 2019, https://www.washdata.org/data/downloads#DOM Si bien la mayoría de los hogares en la RD tienen ac- deficiencia de los servicios está impulsando a los hogares ceso a los servicios básicos de agua, las tendencias a optar por soluciones privadas, como la perforación de recientes son motivo de preocupación. En 2017, el 97 pozos propios, y/o a que la expansión de las redes de agua por ciento de la población del país tenía acceso al su- no se ha mantenido al ritmo del crecimiento de la urbani- ministro básico de agua. Sin embargo, el acceso al agua zación. Independientemente de la razón, la tendencia es corriente en las zonas rurales solo aumentó del 59 por preocupante. Además, el acceso al agua dentro del hogar, ciento en 2001 al 66 por ciento en 2017, lo que representa especialmente importante en la era del COVID-19, varía un aumento anual medio de solo 0.7 por ciento. Si bien notablemente en función del estatus socioeconómico. En el aumento en el acceso es positivo, el ritmo del cambio las zonas urbanas, más del 90 por ciento de los hogares es demasiado lento si el gobierno tiene como objetivo del quintil más rico tienen acceso a agua corriente dentro brindar un servicio de mayor calidad para 2030. En el mis- del hogar, mucho más que el 28 por ciento y el 55 por cien- mo período, el acceso a los servicios de agua corriente se to de los hogares del quintil más pobre y el segundo más redujo del 87 por ciento al 84 por ciento en las zonas urba- pobre, respectivamente.95 nas (Figura III.3). Esta disminución puede deberse a que la Figura III.3: Acceso a agua corriente por áreas urbana y rural, 2000-2017 Población con acceso a agua corriente 100 90 80 % de la población 70 60 50 40 30 20 10 0 Nacional National Rural Rural Urbana Urban Fuente: OMS/UNICEF 2019. 95 Los cálculos sobre el acceso al agua corriente dentro de los hogares se basan en la Encuesta Nacional de Ingresos y Gastos de los Hogares de 2018. República Dominicana - Revisión del gasto público | 59 La mayoría de los dominicanos dependen de solucio- aire libre y otro 31 por ciento solo tenía acceso a servicios nes privadas para manejar los excrementos humanos. de saneamiento limitados o no mejorados. Además, el 30 y Mientras que en 2017 el 98 por ciento de los hogares en el el 24 por ciento de los hogares rurales en el quintil más bajo quintil de ingreso más rico tenía acceso a servicios de sa- y en el segundo más bajo, respectivamente, dependen de neamiento básico, lo mismo ocurría en solo el 60 por ciento servicios de saneamiento no mejorados o limitados. Des- de los hogares del quintil más pobre del país (Figura III.4). A de 2000, el acceso al alcantarillado en las zonas urbanas ha pesar de que el acceso a los servicios de saneamiento bá- disminuido notablemente del 40 al 27 por ciento, mientras sico aumentó en 8 puntos porcentuales entre 2000 y 2017 que la dependencia de soluciones privadas in situ, como las para el quintil más pobre a nivel nacional, en 2017 el 9 por fosas sépticas, aumentó del 27 al 60 por ciento.96 ciento de dicho quintil todavía practicaba la defecación al Figura III.4: Proporción de la población con acceso a saneamiento básico por quintil de ingreso, 2000-17 Cobertura nacional de saneamiento, 2000-2017 Cobertura urbana de saneamiento, 2000-2017 Cobertura rural de saneamiento, 2000-2017 Más pobre Pobre Media Rico Más rico Más pobre Pobre Media Rica Más rica Más pobre Pobre Media Rica Más rica 100 100 100 100 100 100 100 100 100 100 100 100 100 100 100 80 80 80 80 80 80 80 80 80 80 80 80 80 80 80 60 60 60 60 60 60 60 60 60 60 60 60 60 60 60 40 40 40 40 40 40 40 40 40 40 40 40 40 40 40 20 20 20 20 20 20 20 20 20 20 20 20 20 20 20 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 Básica Limitada No mejorada Defecación al aire Básica Limitada No mejorada Defecación al aire Básica Limitada No mejorada Defecación al aire Fuente: OMS/UNICEF - Disparidades 2019. Figura III.5: Porcentaje de la población con cobertura de higiene, 2014 Cobertura nacional de higiene, 2014 Cobertura urbana de higiene, 2014 Cobertura rural de higiene, 2014 Más pobre Pobre Media Rico Más rico Más pobre Pobre Media Rico Más rico Más pobre Pobre Media Rico Más rico 100 100 100 100 100 100 100 100 100 100 100 100 100 100 100 80 80 80 80 80 80 80 80 80 80 80 80 80 80 80 60 60 60 60 60 60 60 60 60 60 60 60 60 60 60 40 40 40 40 40 40 40 40 40 40 40 40 40 40 40 20 20 20 20 20 20 20 20 20 20 20 20 20 20 20 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 Básica Limitada Sin instalación Básica Limitada Sin instalación Básica Limitada Sin instalación Fuente: OMS/UNICEF - Disparidades 2019. 96 Estimaciones sobre el uso del agua, el saneamiento y la higiene en la República Dominicana. Programa Conjunto OMS/UNICEF de Monitoreo del Abastecimiento de Agua y del Saneamiento, https://www.washdata.org/data/downloads#DOM 60 | República Dominicana - Revisión del gasto público Los datos de las encuestas de hogares muestran que Debido a los progresos realizados para aumentar el una parte importante de los hogares urbanos y rurales acceso a los servicios básicos de suministro de agua, de todo el espectro de riqueza no tenía acceso a ins- el acceso mejorado al agua potable se ha mantenido talaciones para lavarse las manos en 2014.97 Al igual relativamente estable en todas las provincias desde que en el caso de los servicios de agua y saneamiento, los principios de 2000. En 2015, todas las provincias del país hogares de los quintiles de ingreso más pobres no tienen tenían una cobertura mejorada de agua superior al 90 acceso a instalaciones para lavarse las manos o lo tienen por ciento, con la excepción de Elías Piña, que tenía una de forma limitada: el 76 por ciento de los hogares del quin- tasa de cobertura de alrededor del 85 por ciento (Figura til de ingreso más pobre no tenían acceso a instalaciones III.6 y Figura III.7). Entre 2002 y 2015, la tasa de cobertura de higiene en 2014 (Figura III.5). Aunque muchos hogares aumentó más en Samaná (8 puntos porcentuales), San urbanos de bajos ingresos carecen de acceso a instalacio- Juan (11 puntos porcentuales), Baoruco (11 puntos por- nes para el lavado de manos, el acceso está significativa- centuales), Santiago Rodríguez (9 puntos porcentuales) mente más limitado en el caso de los hogares vulnerables y Monte Plata (6 puntos porcentuales), mientras que dis- de las zonas rurales. El bajo nivel nacional de cobertura de minuyó ligeramente en La Romana, el Distrito Nacional, higiene en la RD es especialmente significativo, ya que el La Vega, Barahona, San José de Ocoa, Peravia y Salcedo. lavado de manos con agua y jabón es una intervención sanitaria preventiva fundamental para luchar contra las enfermedades transmisibles como el COVID-19. Improved Water Coverage (2002-2015) Figura III.6: Cobertura de agua mejorada por provincia (no cubierta por el INAPA), 2002-2015 1 0.98 0.96 % de la población 0.94 0.92 0.9 0.88 Province Santo Provincia Province Provincia La Distrito Nacional Distrito Province Provincia Province Espaillat Province Provincia La Vega Province Provincia Puerto Provincia Domingo (CAASD Santo Domingo Romana La Romana (CAASD) Nacional Santiago Santiago (CORAAMOCA) Espaillat (CORAAVEGA) La Vega Plata Puerto Plata y CORAABO) (CORAAROM) and CORAABO) (CAASD (COAAROM) (CAASD) (CORAASAN) (CORAASAN) (CORAAMOCA) (CORAAVEGA) (CORAAPLATA) (CORAAPPLATA) Agua mejorada (2002) Agua mejorada (2015) Improved Water (2002) Improved Water (2015) Fuente: Cálculos de los autores a partir de las Encuestas Demográficas de Salud 2002, 2007 y la Encuesta Nacional de Hogares de Propósitos Múltiples (ENHOGAR), 2015. Debido a las limitaciones de los datos, en estos cálculos se utiliza la definición de fuente "mejorada" de agua potable en lugar de "básica", que se presenta en las Figuras 1 y 2. La definición de "mejorada" del JMP no considera el parámetro de accesibilidad en menos de 30 minutos. Nota: Las provincias definen el área de servicio de los operadores de servicios públicos de agua y saneamiento, con la excepción de Boca Chica, que es un municipio, pero es atendido por la Corporación del Acueducto y Alcantarillado de Boca Chica. 97 El nuevo indicador mundial de ODS para el lavado de manos es la proporción de la población que dispone de instalaciones para lavarse las manos con agua y jabón en el hogar. Las instalaciones para el lavado de manos pueden consistir en un lavamanos con agua del grifo, pero también pueden incluir otros dispositivos que contengan, trans- porten o regulen el flujo de agua. Cubetas con grifos, tippy-taps y lavabos portátiles son todos ejemplos de instalaciones para el lavado de manos. Para fines de monitoreo, el jabón en barra, el jabón líquido, el detergente en polvo y el agua jabonosa cuentan como jabón. República Dominicana - Revisión del gasto público | 61 Figura III.7: Cobertura de agua mejorada por provincia (cubierta por el INAPA), 2002-2015 Improved Water Coverage (2002-2015) 1 0.9 0.8 0.7 % de la población 0.6 0.5 0.4 0.3 0.2 0.1 0 ña á an o z el o on cia de ta es l z a a or ua ón de te Sá ia z Sa a o ti ís ba ue íre he an on co i ris uc ib ed or av ac ou a ar ay al Az Pi Ju er ab en ó Pl Se C m m íg nc ac O Jo rah r or rn u lc gr t M rN lv Pe s ris aj D nd dr te n Sa Ra te ía M Ba ta Va de El D Sa o Ba C ño El Ro Pe on Al pe at de Pe z ad sé n he M H se M La de go Sa id o on nc dr In in ia n Sá M Tr nt Sa Sa ía n ar Sa M Improved Water (2002) Improved Water (2015) Agua mejorada (2002) Agua mejorada (2015) Fuente: Cálculos de los autores utilizando las Encuestas Demográficas de Salud 2002, 2007, y ENHOGAR, 2015. Debido a las limitaciones de los datos, estos cálculos utilizan la defini- ción de fuente de agua potable "mejorada" en lugar de "básica", que se presenta en las Figuras 1 y 2. La definición de "mejorada" del JMP no considera el parámetro de accesibilidad en menos de 30 minutos. Se ha avanzado en la mejora del acceso a los servicios Sobre la base de las estimaciones a nivel nacional mencio- de saneamiento básico en todas las provincias. Entre nadas anteriormente, gran parte de este progreso parece las zonas no cubiertas por el INAPA, las provincias de San- deberse a la inversión privada. De las veinticinco provin- tiago y Santo Domingo y el Distrito Nacional experimen- cias cubiertas por el INAPA,98 dieciocho experimentaron taron un aumento relativamente significativo de la cober- un aumento en la cobertura de saneamiento mejorado en tura de los servicios de saneamiento mejorado en 2002-15 el mismo período, aunque la tasa de cobertura de la ma- (Figura III.8). Debido a las limitaciones de los datos a nivel yoría de las provincias sigue siendo inferior al 80 por cien- provincial, es difícil determinar en qué medida estas mejo- to (Figura III.9). Las mejoras oscilaron entre un aumento ras se debieron a inversiones privadas en soluciones in situ de 3 puntos porcentuales en Azua hasta uno de 20 puntos o a inversiones públicas en la expansión del alcantarillado. porcentuales en El Seibo. 98 La provincia de Monseñor Nouel se encontraba dentro del área de cobertura del INAPA hasta 2019. 62 | República Dominicana - Revisión del gasto público Figura III.8: Cobertura de saneamiento mejorado por provincia (no cubierta por el INAPA), 2002-2015 Improved Sanitation Coverage (2002-2015) 1 0.9 0.8 % de la población 0.7 0.6 0.5 0.4 0.3 0.2 0.1 0 Provincia Province Puerto Provincia Province Distrito Distrito Nacional Provincia Province ProvinciaLa Province Provincia Province Santo Provincia Province La Puerto Plata Plata Santiago Santiago Nacional (CAASD) Espaillat Espaillat La Vega Vega Santo Domingo Domingo La Romana Romana (CORAAPPLATA) (CORAASAN) (CAASD) (CORAAMOCA) (CORAAVEGA) (CAASD y CORAABO) (COAAROM) (CORAAPLATA) (CORAASAN) (CORAAMOCA) (CORAAVEGA) (CAASD and (CORAAROM) CORAABO) Saneamiento mejorado (2002) Saneamiento mejorado (2015) Improved Sanitation (2002) Improved Sanitation (2015) Fuente: Cálculos de los autores utilizando las Encuestas Demográficas de Salud 2002, 2007 y ENHOGAR 2015. Los cálculos sobre saneamiento mejorado siguen los mismos parámetros utilizados para el saneamiento "básico" bajo los Objetivos de Desarrollo Sostenible, como se muestra en las Figuras 1 y 3. Figura III.9: Cobertura de saneamiento mejorado por provincia (cubierta por el INAPA), 2002-2015 Improved Sanitation Coverage (2002-2015) 1 0.9 0.8 % de la población 0.7 0.6 0.5 0.4 0.3 0.2 0.1 0 o á ís de al a z el a an Ra a z ia z de o Sa s o de on zua a or na rte ña n ti e he íre ue an co ci i at ris bó ib c ed or av ac b u ay al Ju ho Pi er u ua en tó Pl de No Se C A m m íg ac nc O r or rn lc a gr M lv Pe s ris aj ra D nd dr te n Sa te ía M Ba ta Va Sá El r D Sa o Ba C ño Ro El on Al pe at de Pe z ad sé n he M H se M a go Sa Jo id o L on nc dr In in ia n Sá M Pe Tr nt Sa Sa ía n ar Sa Improved Sanitation (2002) Improved Sanitation (2015) M Saneamiento mejorado (2002) Saneamiento mejorado (2015) Fuente: Cálculos de los autores utilizando las Encuestas Demográficas de Salud 2002, 2007 y ENHOGAR 2015. Los cálculos sobre saneamiento mejorado siguen los mismos parámetros utilizados para el saneamiento "básico" bajo los Objetivos de Desarrollo Sostenible, como se muestra en las Figuras 1 y 3. Evaluación comparativa (benchmarking) Esto es importante, ya que muchos de estos países depen- de la cobertura y de la calidad den del turismo para su crecimiento económico. En cam- bio, el acceso de los hogares a los servicios de saneamien- Si bien la RD está en línea con sus vecinos caribeños en to básico varía un poco en toda la región, siendo Haití, una cuanto a la provisión de acceso a agua potable básica, vez más, el país atípico. El nivel de acceso a los servicios su nivel de acceso al saneamiento básico es inferior al de saneamiento básico es más bajo en la RD (84 por cien- de casi todos sus pares de la región. Con la excepción de to) que en otros países con menor producto interno bruto Haití, más del 90 por ciento de la población del Caribe tiene (PIB) per cápita, como Jamaica (87 por ciento), Belice (88 acceso al suministro de agua potable básica (Figura III.10). por ciento) y Guyana (86 por ciento) (Figura III.11). República Dominicana - Revisión del gasto público | 63 Figura III.10: Acceso a agua potable básica en el Figura III.11: Acceso a servicios de saneamiento Caribe, 2017 básico en el Caribe, 2017 98.89 98.49 98.18 98.16 97.99 96.74 96.69 100 95.63 95.54 95.42 95.15 95.07 94.32 98.78 97.28 90.65 100 94.93 93.4 91.49 88.35 87.99 87.86 87.5 87.31 87.18 85.76 84.46 83.89 % de la población % de la población 80 80 65.47 60 60 40 40 34.7 20 20 0 0 as s go ia e da a da a am ... ..) s ca tí ..) s as go da ia s e da ca ... a om am a tí do co an an ic ai na c n. do co an an ic am ai ai bu na na c n. ba Lu H l am rín ai na bu Be ba ai la ic uy ba Lu H l m rín ra Be ai a uy ic ba ra m ra r To C (Ho h in ol Su ra Ba a r To G G Ja r C h in Ba Su Ba a G Ba G G Ja r nt om & Ba (H G Ba nt y s & y y Sa s la s n y ad Sa la ks n rk D ua ad rte D ua y rte id Tu y r a tig id e Tu aa a lic tig in e nt aa lic in nt An tM Tr úb ce An tM Tr úb ce p Vi in p Vi in Re Sa Re n Sa n Sa Sa Fuente: Cálculos de los autores utilizando la base de datos OMS/UNICEF 2019. Fuente: Cálculos de los autores utilizando la base de datos OMS/UNICEF 2019. Figura III.12: Acceso a servicios básicos de agua por ubicación (pares estructurales), 2017 % de la población con acceso a por lo menos servicios básicos de agua, 2017 100 90 80 33.68 70 46.65 61.47 60 75.07 84.87 70.02 57.9 50 96.69 98.27 90.28 91.84 89.88 40 30 56.28 46.91 20 36.22 25.57 21.02 10 18.93 15.13 0 Total Urbana Urban Rural Total Urbana Urban Rural Total Urbana Urban Rural Total Urbana Urban Rural Dominican Republic Ecuador Philippines Albania República Dominicana Ecuador Filipinas Albania Basic services Safely managed drinking water Servicios básicos Agua potable gestionada con seguridad Fuente: Cálculos de los autores basados en datos de OMS/UNICEF 2019. Nota: Todos los pares estructurales y aspiracionales de la RD pueden informar sobre el indicador 6.1 del Objetivo de Desarrollo Sostenible relativo al suministro de agua potable ges- tionado de forma segura, que considera la calidad del suministro de agua tomando en cuenta factores como la continuidad y la calidad del agua. Esta información no está disponible en la RD debido a la falta de datos consolidados. El nivel de acceso a los servicios básicos de agua en la les, la proporción de la población con acceso a los servi- RD está a la par con el de sus pares estructurales y aspi- cios básicos de agua fue mayor en la RD que en Serbia racionales. Los pares estructurales del país son Ecuador, (85.5 por ciento), aunque menor que en Costa Rica (99.7 Filipinas y Albania, mientras que los pares aspiracionales por ciento) e igual que en Malasia (96.7 por ciento) (Figura son Malasia, Serbia y Costa Rica.99,100 La proporción de la III.13). Mientras que la proporción de la población con ac- población con acceso a los servicios básicos de agua fue ceso a los servicios básicos de agua fue mayor en las zonas mayor en la RD (97 por ciento) en 2017 que en todos los urbanas de Malasia, fue mayor en las áreas rurales de la pares estructurales (94.0 por ciento, 93.6 por ciento y 91.0 RD. Costa Rica fue el único país de la muestra que tuvo un por ciento en Ecuador, Filipinas y Albania, respectivamen- mejor desempeño que la RD en términos de acceso a los te), aunque fue mayor en las zonas urbanas de Ecuador servicios básicos de agua a nivel nacional y en las zonas (Figura III.12). En comparación con los pares aspiraciona- urbanas y rurales. 99 Los pares estructurales son países que son más similares a la RD en términos de indicadores seleccionados. El nivel de similitud fue medido por la distancia, es decir, cuán cerca estaba la RD de todos los demás países con base en la clasificación mundial relativa de cada país en los indicadores seleccionados. 100 Los pares aspiracionales son países que son estructuralmente similares a la RD, pero que han evolucionado y tienen un mejor desempeño en indicadores seleccionados. 64 | República Dominicana - Revisión del gasto público Figura III.13: Acceso a servicios básicos de agua por ubicación (pares aspiracionales), 2017 % de la población con acceso a por lo menos servicios básicos de agua, 2017 100 90 80 70 60 84.38 66.36 93.8 50 96.69 98.27 93.33 99.09 74.73 96.37 90.28 89.34 81.32 40 30 20 10 22.01 10.79 15.15 0 3.37 1.96 5.9 3.37 Total Urban Urbana Rural Total Urban Urbana Rural Total Urban Urbana Rural Total Urban Urbana Rural Dominican República Republic Dominicana Malaysia Malasia Serbia Serbia Costa Rica Costa Rica Basic services Safely managed drinking water Servicios básicos Agua potable gestionada con seguridad Fuente: Cálculos de los autores basados en datos de OMS/UNICEF 2019. Nota: Todos los pares estructurales y aspiracionales de la RD pueden informar sobre el indicador 6.1 del Objetivo de Desarrollo Sostenible relativo al suministro de agua potable ges- tionado de forma segura, que considera la calidad del suministro de agua tomando en cuenta factores como la continuidad y la calidad del agua. Esta información no está disponible en la RD debido a la falta de datos consolidados. Figura III.14: Acceso a servicios de saneamiento básico por ubicación (pares estructurales), 2017 % de la población con acceso a por lo menos servicios básicos de saneamiento, 2017 100 90 80 39.86 40.17 39.39 70 33.37 42.01 60 50 57.16 51.64 53.99 49.58 40 83.89 86.43 73.58 30 57.49 57.86 58.12 57.49 20 45.98 10 25.8 24.89 24.5 25.24 0 Total Urban Urbana Rural Total Urban Urbana Rural Total Urban Urbana Rural Total Urban Urbana Rural Dominican República Republic Dominicana Ecuador Ecuador Philippines Filipinas Albania Albania Basic services Safely managed sanitation Servicios básicos Saneamiento gestionado con seguridad Fuente: Cálculos de los autores basados en datos de OMS/UNICEF 2019. Nota: Todos los pares estructurales y aspiracionales de la RD pueden informar sobre el indicador 6.2 del Objetivo de Desarrollo Sostenible relativo al saneamiento gestionado de forma segura, que considera la calidad de la infraestructura de saneamiento. Esta información no está disponible en la RD debido a la falta de información consolidada sobre cómo se tratan y eliminan las aguas residuales y los lodos fecales (generados por los sistemas de saneamiento in situ). Figura III.15: Acceso a servicios de saneamiento básico por ubicación (pares aspiracionales), 2017 % de la población con acceso a por lo menos servicios básicos de saneamiento, 2017 100 90 23.19 24.73 80 70 60 88.63 50 99.86 98.68 95.08 97.82 98.38 95.78 40 83.89 86.43 73.58 72.84 76.33 30 20 10 10.94 0 Total Urbana Urban Rural Total Urbana Urban Rural Total Urbana Urban Rural Total Urbana Urban Rural Dominican Republic Malaysia Serbia Costa Rica República Dominicana Malasia Serbia Costa Rica Basic services Safely managed sanitation Servicios básicos Saneamiento gestionado con seguridad Fuente: Cálculos de los autores basados en datos de OMS/UNICEF 2019. Nota: Todos los pares estructurales y aspiracionales de la RD pueden informar sobre el indicador 6.2 del Objetivo de Desarrollo Sostenible relativo al saneamiento gestionado de forma segura, que considera la calidad de la infraestructura de saneamiento. Esta información no está disponible en la RD debido a la falta de información consolidada sobre cómo se tratan y eliminan las aguas residuales y los lodos fecales (generados por los sistemas de saneamiento in situ). República Dominicana - Revisión del gasto público | 65 Sin embargo, el nivel de acceso a los servicios de sa- agua ha hecho que el agua embotellada suministrada por neamiento básico en la RD es inferior al de todos sus el sector privado sea la principal fuente de agua potable pares estructurales, con la excepción de Filipinas, y al del país. El uso de agua potable embotellada en las zonas de sus pares aspiracionales. Ecuador (88.0 por ciento), urbanas y rurales aumentó del 13 por ciento y el 0.7 por Albania (97.7 por ciento), Malasia (99.6 por ciento), Serbia ciento, respectivamente, en 1990 al 89 por ciento y el 68 (97.6 por ciento) y Costa Rica (97.8 por ciento) tuvieron por ciento, respectivamente, en 2016.104 En consecuencia, una mayor proporción de población con acceso a servicios los hogares pagan dos tarifas: una por el agua embotella- de saneamiento básico que la RD (83.89 por ciento), tanto da, que consideran segura para el consumo, que se paga a nivel nacional como en las zonas urbanas y rurales (Figu- a las empresas privadas, y otra por el acceso al suministro ra III.14 y Figura III.15). Si bien la RD tuvo un mejor desem- público de agua, que consideran no segura para el consu- peño que Filipinas a nivel nacional y en las zonas urbanas, mo, que se paga al proveedor del servicio. En conjunto, los la proporción de la población con acceso a los servicios hogares pagan más por el agua en la RD que en ciudades de saneamiento básico en las zonas rurales fue mayor en como Guayaquil en Ecuador o Manila en Filipinas, donde Filipinas (74.8 por ciento) que en la RD (73.6 por ciento). el agua potable pública es segura para el consumo. Ade- más, el aumento del consumo de agua embotellada en las Desempeño y desafíos dos últimas décadas ha contribuido al importante proble- ma de la contaminación por plásticos del país. Calidad de los servicios de suministro de agua Se estima que en las zonas rurales hay alrededor de A pesar de los avances en el aumento de la cobertu- 3,000 sistemas de suministro de agua que suelen ser ra de los servicios básicos de agua potable en la RD, administrados por organizaciones comunitarias. De la calidad de los servicios prestados por el Estado se ellos, el INAPA ha registrado 555 en el Sistema de Informa- ha estancado en un equilibrio de bajo nivel. El 65 por ción de Agua y Saneamiento Rural (SIASAR), apoyado por ciento de los habitantes urbanos y el 52 por ciento de los el Banco Mundial, que hace un seguimiento de la soste- hogares rurales de la RD reportan tener un suministro de nibilidad de los sistemas de agua. De estos sistemas a los agua intermitente, y el 86 y el 76 por ciento de los hoga- que se da seguimiento, 56 están en funcionamiento, 272 res urbanos y rurales, respectivamente, dependen de sus requieren reparaciones que pueden ser realizadas por las propios mecanismos de adaptación, tales como tanques comunidades y 227 requieren asistencia externa para ser de almacenamiento, bombas y cisternas, para garantizar puestos en funcionamiento.105 El número de sistemas que volúmenes adecuados de agua para el consumo diario. El necesitan asistencia externa para funcionar pone de relie- racionamiento101 del agua por parte de los operadores de ve los problemas de sostenibilidad de los sistemas gestio- APS del país es una práctica común, misma que implica nados por la comunidad. que la distribución de agua a diferentes sectores geográ- ficos se realice de acuerdo con un calendario establecido, Calidad de los servicios de saneamiento y que muchas zonas solo tengan acceso al agua dos o tres días a la semana. Más de dos tercios de los hogares de la RD dependen de sistemas de saneamiento in situ. Aunque el 84 por Los operadores públicos de APS de la RD estiman que ciento de la población tenía acceso a servicios de sanea- producen colectivamente, en promedio, más de 300 miento básico en 2017, las soluciones privadas de sanea- litros per cápita por día (lpcd), lo que es más que su- miento in situ representaban una gran parte de estos ser- ficiente para satisfacer las necesidades básicas del vicios. El acceso a los servicios de alcantarillado público en país, incluso después de considerar las pérdidas técni- las zonas urbanas disminuyó del 40 por ciento en 2000 al cas.102,103 La falta de medición significa que los proveedores 27 por ciento en 2017, mientras que la dependencia de no pueden monitorear y controlar sus pérdidas técnicas y soluciones privadas, como las fosas sépticas, aumentó del comerciales de agua, lo que da lugar a servicios disconti- 27 por ciento al 60 por ciento en el mismo período.106 Las nuos. El bajo nivel de confianza en el suministro público de soluciones in situ pueden funcionar bien con un enfoque 101 Banco Central. 2018. Encuesta Nacional de Gastos e Ingresos de los Hogares (ENGIH) 2018. Santo Domingo, República Dominicana: Banco Central. 102 La Organización Mundial de la Salud considera que 100 litros de agua per cápita por día o más es un nivel óptimo para reducir los riesgos para la salud. 103 El volumen total estimado de agua producida por los proveedores públicos en la RD es de 7 mil millones de litros por día, según los sitios web del INAPA y las CORAAs. Aproximadamente el 80 por ciento de la población está conectada a una fuente de agua corriente, lo que equivale aproximadamente a 2.5 millones de hogares, con un promedio de 3.7 personas por hogar. Cálculos de los autores basados en la producción reportada por los proveedores. Esto supone un 50 por ciento de pérdidas físicas y un 20 por ciento de consumo por parte de usuarios no residenciales. 104 Encuesta Nacional de Hogares de Propósitos Múltiples (ENHOGAR), 2016. 105 Sistema de Información de Agua y Saneamiento Rural (SIASAR), consultado en marzo de 2020, http://globalsiasar.org. 106 OMS/UNICEF - 2019. 66 | República Dominicana - Revisión del gasto público de saneamiento para toda la ciudad si la contención, reco- Dado que la RD aspira a convertirse en un país de ingre- lección, transporte y tratamiento de los residuos sépticos so alto para el año 2030, las autoridades deben revisar están bien gestionados y regulados. Sin embargo, en la RD los acuerdos institucionales que rigen al sector de los hay poco control sobre la cadena de prestación de servicios servicios de APS y la eficiencia y efectividad del gasto de saneamiento in situ, lo que resulta en 100,000 toneladas público en el sector. Los servicios de APS constituyen un anuales estimadas de residuos sépticos provenientes de fo- pilar fundamental de la sociedad y son particularmente sas sépticas y letrinas que no son tratadas y que terminan importantes en el contexto de la RD, ya que su sector turís- contaminando las aguas subterráneas, las aguas superficia- tico y sus recursos naturales (por ejemplo, las playas) son les y los barrios. Por otra parte, en 2015, había setenta y nue- impulsores fundamentales del crecimiento económico. La ve plantas de tratamiento de aguas residuales (PTARs) en el mala gestión del capital natural, incluidos los recursos de país, con una capacidad de tratamiento instalada de 11.43 agua dulce, y la contaminación de las aguas superficiales metros cúbicos por segundo (m3/s). De ellas, solo cincuenta y oceánicas amenazan tanto la sostenibilidad de los recur- estaban en funcionamiento y operaban al 42 por ciento de sos naturales como la economía del país. Las deficiencias su capacidad de diseño, tratando solo 3.22 m3/s. En contras- en la prestación de servicios de APS también aumentan te, los proveedores de servicios de APS de la RD producen la vulnerabilidad de la RD a shocks exógenos, tales como 62 m3/s de agua potable, de los cuales se estima que un 80 los desastres naturales, y a los riesgos relacionados con el por ciento es devuelto en forma de aguas residuales. Esto clima; igualmente reducen su capacidad para controlar significa que la capacidad de tratamiento de aguas residua- pandemias como la de COVID-19. les instalada en el país está lejos de satisfacer las necesida- des de la población.107 Arreglos de gobernanza Los servicios de recolección y tratamiento de aguas re- Esta sección ofrece una visión general de la gobernan- siduales están interrelacionados con los servicios de su- za en el sector del agua potable y saneamiento (APS) ministro de agua, ya que son técnica y comercialmente de la RD y de la arquitectura institucional de los servi- interdependientes. Las PTARs dependen de un consumo cios de APS. El sector cuenta con nueve proveedores de adecuado de agua para funcionar correctamente, y los pro- servicios de APS y múltiples instituciones y organizaciones veedores dependen de los ingresos procedentes de las ta- nacionales que influyen directa y/o indirectamente en la rifas de agua y aguas residuales para cubrir los costos ope- calidad de la prestación de los servicios. rativos y de mantenimiento de las PTARs. Los proveedores de servicios de APS solo proporcionan servicios de gestión Estructura del gobierno de aguas residuales a una pequeña parte de la población, y no pueden recuperar los costos operativos de los servicios La RD es un estado unitario, con una estructura de go- de suministro de agua, lo que dificulta aún más cubrir los bierno subnacional de un solo nivel que consiste en costos de recolección y tratamiento de las aguas residuales. 159 distritos municipales. Los distritos municipales es- tán encabezados por alcaldes y consejos municipales ele- Incapacidad de cubrir los costos operativos gidos cada cuatro años. Para efectos administrativos, hay 31 provincias y un Distrito Nacional. Las provincias están Si bien los nueve proveedores de servicios de APS de la encabezadas por un gobernador nombrado por el presi- RD están legalmente obligados a recuperar los costos dente, mientras que el Distrito Nacional está dirigido por operativos para ser financieramente autosuficientes, un alcalde elegido por votación popular. La Constitución actualmente ninguno de ellos puede cubrir sus costos de 2010 especifica que los municipios y la ciudad de Santo operativos y de mantenimiento con ingresos propios. Domingo (dentro del Distrito Nacional, con estatuto espe- Los proveedores dependen del gobierno central para cu- cial) constituyen el primer y único nivel de gobierno sub- brir entre el 19 y el 66 por ciento de sus costos operativos nacional. Las autoridades nacionales y municipales son los recurrentes. Las tasas de facturación y cobro varían sus- únicos niveles de gobierno elegidos por votación popu- tancialmente entre los proveedores, pero son uniforme- lar.108 Si bien los gobiernos municipales tienen la tarea de mente bajas. Además, todos los proveedores dependen coordinar los servicios de APS, no tienen un papel directo casi totalmente del gobierno central para financiar sus en la prestación de dichos servicios.109 inversiones de capital, lo que limita aún más su capacidad para ampliar los servicios y mejorar la infraestructura. 107 Estrategia Nacional de Saneamiento 2016. Instituto Nacional de Aguas Potables y Alcantarillados (INAPA). Santo Domingo, República Dominicana: INAPA. 108 Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económicos. "República Dominicana". https://www.oecd.org/regional/regional-policy/profile-Dominican-Republic.pdf. 109 Gobierno de la República Dominicana. 2007. "Ley No. 176-07 del Distrito Nacional y los Municipios". República Dominicana - Revisión del gasto público | 67 Figura III.16: Arquitectura institucional para la prestación de servicios de APS Gobierno/agencias públicas Nacional Ministerio de Salud Pública y Asistencia Social Ministerio de Econo- Ministerio de Ministerio de Medio Ministerio de Nivel Ministerio Industria, Comercio mía, Planificación y Administración Ambiente y Recursos (MISPAS) de Hacienda y Mipymes (MICM) Desarrollo (MEPyD) Pública (MAP) Naturales (MMARN) Corporación del Instituto Nacional Corporación del Órgano de Instituto Dominicano Acueducto y Consejo para Instituto Nacional de de Aguas Potables Acueducto y Coordinación de los para la Calidad Alcantarillado de la Reforma Recursos Hidráulicos y Alcantarillados Alcantarillado de Recursos Hídricos (INDOCAL) Santo Domingo de SAS (INDRHI) (INAPA) Santiago (CORAASAN) (Mesa del Agua) (CAASD) Corporación del Corporación del Corporación del Nivel Subnacional Dirección General Acueducto y Alcan- Acueducto y Alcan- Acueducto y Alcanta- de Inversión tarillado de La Plata tarillado de Moca rillado de La Romana Pública (CORAAPPLATA) (CORAAMOCA) (COAAROM) Corporación del Corporación del Corporación del Oficina Nacional Acueducto y Acueducto y Alcan- Acueducto y Alcanta- de Estadística Alcantarillado de La tarillado de Boca rillado de Monseñor (ONE) Vega (CORAAVEGA) Chica (CORAABO) Nouel (CORAAMON) Autofinanciado total o parcialmente Financiado totalmente por el gobierno Asociaciones Comunitarias para ONGs Tiene un contrato de gestión con el sector privado la Gestión del Agua Rurales (ASOCARs) Fuente: Autores. Figura III.17: Área de cobertura de los proveedores de servicios de APS Total de población % de la Año de Puerto Plata Ley Provincia en el área de servicio población Monte Cristi (CORAAPPLATA) Oceáno Atlántico creación (Censo 2010) total Espaillat República de Haití Valverde (CORAAMOCA) Dajabón María Trinidad 1962 Lye No. 5994 24 provincias 3,784,052 40% Santiago Sánchez Rodríguez Salcedo Santiago (CORAASAN) Duarte Samaná 1973 Lye No. 498 Santo Domingo 3,197,391 34% Elías Piña La Vega (CORAAVEGA) Sánchez 1977 Lye No. 582 Santiago 963,422 10% Ramírez Hato Mayor Monseñor San Juan de la Maguana Nouel (CORAAMON) 2005 Lye No. 512-05 La Vega 394,205 4% Monte Plata El Seibo San José Gran Santo 1997 Lye No. 142-97 Puerto Plata 321,597 3% Azua de Ocoa Domingo La Altagracia San San Pedro La Romana Bahoruco Cristóbal Distrito de Macorís (COAAROM) 1998 Lye No. 385-98 La Romana 245,433 3% Independencia Nacional Boca Peravia (CAASD) Chica (CORAABO) 1997 Lye No. 89-97 Espaillat 231,938 2% Barahona Pedernales 2005 Lye No. 93-05 Monseñor Nouel 165,224 2% Mar Caribe Área bajo jurisdicción del INAPA 2006 Lye No. 428-06 Boca Chica Mun. 142,019 2% Área bajo jurisdicción de las CORAAs Total 9,445,281 Fuente: Cálculos de los autores con datos del Censo 2010. Nota 1: CORAMON fue creada por ley en 2005 pero empezó a operar hasta 2020. Previo a ese año, la provincia de Monseñor Nouel fue atendida por el INAPA. Nota 2: Hasta 2019, el INAPA cubría 25 provincias. A partir de 2020, el INAPA cubre 24 provincias, ya que CORAMON inició sus operaciones en la provincia de Monseñor Nouel. Arquitectura institucional ciudades pequeñas y medianas y en zonas rurales (Figura III.17). Por ley, el resto de los proveedores públicos cubren Existen nueve entidades paraestatales responsables a sus respectivas provincias, con la excepción de la Corpo- de la prestación de servicios públicos de APS en la RD ración del Acueducto y Alcantarillado de Boca Chica (CO- (Figura III.16). Éstas también son conocidas como corpo- RAABO), que cubre al municipio de Boca Chica. En conjun- raciones del acueducto y alcantarillado (CORAAs) y son to, el INAPA; la Corporación del Acueducto y Alcantarillado legalmente similares a los entes autónomos en la región de Santo Domingo (CAASD), que atiende a la provincia de de Latinoamérica y el Caribe (LAC). El Instituto Nacional de Santo Domingo –con la excepción del municipio de Boca Aguas Potables y Alcantarillados (INAPA) atiende a 24 de Chica– y al Distrito Nacional; y la Corporación del Acueduc- las 31 provincias del país, y a alrededor del 40 por ciento to y Alcantarillado de Santiago (CORAASAN), que atiende de la población. Los clientes del INAPA suelen residir en a la segunda ciudad más grande, Santiago, y a la provincia 68 | República Dominicana - Revisión del gasto público de Santiago, cubren alrededor del 85 por ciento de la po- zado por el Director Ejecutivo del INAPA e integrado por blación y a 26 de las 31 provincias, más el Distrito Nacio- representantes del MEPyD, el MISPAS, el Ministerio de Me- nal. A pesar de que la ley les exige prestar servicios tanto dio Ambiente y Recursos Naturales (MMARN), el Ministerio en las áreas urbanas como en las rurales, las CORAAs se de Turismo, el Instituto Nacional de Recursos Hidráulicos enfocan principalmente a las zonas urbanas y los pueblos (INDRHI), la CAASD y dos miembros rotatorios de las otras pequeños. El INAPA atiende a las zonas rurales y apoya la CORAAs. creación de asociaciones comunitarias para la gestión de acueductos rurales (ASOCARs) para administrar sistemas En 2016, el Gobierno estableció un órgano de coordi- de agua de pequeña escala en todo el país. nación de los recursos hídricos (Mesa del Agua) para coordinar y llevar a cabo un examen jurídico e institu- El INAPA se estableció en 1962 como el proveedor na- cional del sector de APS.113 También se le encomendó la cional de APS y posteriormente a lo largo del tiempo elaboración de la propuesta para una nueva Ley General se crearon las CORAAs con responsabilidades provin- de Aguas para la gestión de los recursos hídricos y la re- ciales y activos que les fueron transferidos desde el dacción de una propuesta para la nueva Ley de Aguas y INAPA. Las CORAAs se establecieron como un híbrido Saneamiento. Este órgano transitorio está liderado por el entre un organismo gubernamental y una empresa co- MEPyD e incluye al INAPA y al MISPAS, así como a otros mercial. El INAPA y las CORAAs fueron creados y se rigen ministerios competentes. por sus respectivas leyes, que son de naturaleza similar. Sin embargo, el INAPA y las CORAAs difieren en cuanto a El MMARN es el principal organismo de implementa- la composición de sus Consejos de Directores, el nombra- ción de las políticas de recursos hídricos del gobierno. miento de sus directores generales y la aprobación de sus Es responsable de desarrollar, ejecutar y supervisar la apli- estructuras y niveles tarifarios, todo lo cual es importante cación de las políticas relacionadas con los recursos hídri- para la prestación de sus servicios. cos, incluyendo el agua potable y las aguas residuales. Políticas, legislación y regulación Regulación En esta sección se describen las responsabilidades y Cada uno de los proveedores de servicios de APS del funciones clave de las instituciones y organizaciones país es responsable de regular su propio desempeño que participan en la prestación de servicios de APS en y de establecer sus tarifas. La CAASD y el INAPA son los la RD. En el marco institucional actual, no existe un orga- únicos proveedores cuyas tarifas necesitan ser aprobadas nismo regulador central para el sector de APS. por el presidente. Los Consejos de Directores de los otros proveedores de servicios de APS tienen autoridad para de- Políticas y legislación terminar sus tarifas. El Ministerio de Salud Pública y Asistencia Social (MIS- El MMARN es responsable de la regulación ambiental. PAS) y el INAPA son las principales instituciones res- Supervisa la calidad de las aguas superficiales y la des- ponsables de las políticas públicas en el sector de APS. carga en los cuerpos de agua receptores (aguas dulces o El MISPAS es responsable de diseñar y ejecutar las políti- marinas); elabora normas ambientales; supervisa la aplica- cas gubernamentales de APS, ya que los servicios de APS ción de la legislación ambiental; y emite permisos y licen- constituyen una importante función de salud pública.110 El cias para actividades de construcción que puedan tener INAPA lidera y supervisa la prestación de servicios de APS un impacto negativo en el medio ambiente. en todo el país, y también puede proponer leyes y políti- cas pertinentes.111 El Instituto Dominicano para la Calidad (INDOCAL) es responsable de establecer las normas de calidad del En 2011 se creó el Consejo para la Reforma y Moder- agua y el MISPAS es responsable de monitorear la cali- nización del Sector Agua Potable y Saneamiento para dad del agua. INDOCAL, que anteriormente era la Direc- coordinar y preparar una propuesta para la creación ción General de Normas y Sistemas de Calidad (DIGENOR), de una nueva estructura jurídica e institucional para es un organismo público dependiente del Ministerio de el sector de APS.112 Este consejo transitorio está encabe- Industria, Comercio y MIPYMEs (MICM) que se encarga de 110 Gobierno de la República Dominicana. 2007. "Ley General de Salud No. 42-01". 111 Gobierno de la República Dominicana. 2007. "Ley del INAPA No. 5994". 112 Gobierno de la República Dominicana. 2011. Decreto Presidencial No. 465-11. 113 Gobierno de la República Dominicana. 2016. Decreto Presidencial No. 265-16. República Dominicana - Revisión del gasto público | 69 definir y establecer estándares de calidad del agua, inclu- Aunque, de acuerdo con la ley, las tarifas deben cubrir los yendo el agua potable, los cuerpos de agua receptores y costos de reposición de las inversiones de capital en el los efluentes industriales. El MISPAS monitorea la calidad sector de APS, todas las inversiones son financiadas por del agua potable y realiza auditorías de la calidad del agua el presupuesto del gobierno central y las tarifas no cubren de los sistemas gestionados por los proveedores de servi- siquiera los costos operativos.114 Como se señaló anterior- cios de APS, aunque los resultados solo se comparten con mente, los hogares financian la mayor parte de las inver- los proveedores individuales y no con el público. siones en soluciones de saneamiento in situ tanto en las zonas urbanas como rurales, ya que el nivel de cobertura El Instituto Nacional de Recursos Hidráulicos (INDRHI), del alcantarillado es relativamente bajo en la RD. que depende del MMARN, regula la asignación y el uso de las aguas superficiales y subterráneas. La Constitu- Las subvenciones del gobierno central financian gran ción del país da prioridad a los recursos hídricos para el parte de los gastos operativos de los proveedores de consumo humano. El INDRHI es responsable de la gestión servicios de APS. Aunque en principio los cargos al usua- del agua y de los recursos relacionados con el agua, así rio deberían cubrir los gastos operativos y de capital, el como del diseño, la implementación, el monitoreo y la gobierno central los subvenciona en diversos grados para evaluación de los programas, proyectos y actividades des- todos los proveedores de servicios de APS. Los hogares fi- tinados a controlar y regular el uso de las aguas superficia- nancian los gastos de operación y mantenimiento de las les y subterráneas. instalaciones de saneamiento in situ e invierten en meca- nismos propios de adaptación para hacer frente al sumi- Planificación y presupuesto nistro intermitente de agua. El MEPyD es responsable de la planificación general y Desarrollo de capacidades y gestión de los de la implementación de la Estrategia Nacional de De- recursos humanos sarrollo 2010-2030. Gestiona el Sistema Nacional de In- versión Pública (SNIP) y se encarga de evaluar los proyec- El Ministerio de Administración Pública (MAP) es el tos de inversión, independientemente del sector del que ministerio responsable del empleo público y super- se trate. El MEPyD realiza evaluaciones técnicas para ase- visa la aplicación de la Ley de la Administración Pú- gurar el cumplimiento de cada proyecto con la política de blica (№ 247-12). El MAP establece las normas y están- gestión de la inversión pública del país y con las normas dares para las estructuras de remuneración y grados, así técnicas generales establecidas bajo su Dirección General como las descripciones de los puestos de trabajo de los de Inversión Pública (DGIP). El MEPyD no cuenta con linea- funcionarios públicos y del personal de los proveedores mientos específicos para la planificación de inversiones en de servicios de APS. También aprueba los cambios en el el sector de APS. establecimiento y el organigrama de los proveedores de servicios de APS. Aunque los proveedores de servicios de El INAPA y las CORAAs se encargan de la planificación APS tienen autoridad para proponer la contratación y el de las inversiones dentro de sus jurisdicciones y de la despido de personal a sus Consejos de Directores, estas formulación de los presupuestos anuales de los gastos acciones son reguladas y supervisadas (en el caso de los operativos y de capital. El MISPAS revisa y autoriza todos niveles profesionales medios y superiores) por el MAP. los proyectos de inversión presentados por el INAPA y por los proveedores de servicios de APS y aprueba sus presu- Aunque diversos organismos públicos, entre ellos el puestos operativos anuales. MAP, la DGIP y la Dirección General de Contrataciones Públicas, regulan y orientan ciertas funciones, no hay El MH se coordina con el MEPyD y el Ministerio de la Pre- ningún organismo del gobierno central que preste sidencia para identificar las inversiones prioritarias que apoyo técnico, operativo y de gestión comercial a los deben incluirse en el proyecto de ley de presupuesto proveedores de servicios de APS. Se ha proporcionado cada año. También aprueba todos los presupuestos opera- asistencia técnica con respecto a la prestación de servicios tivos del INAPA y de las CORAAs en el sector de APS. a través de varios proyectos pasados y en curso financia- dos por organizaciones multilaterales y bilaterales como Financiamiento el Banco Interamericano de Desarrollo, la Agencia Espa- ñola de Cooperación Internacional para el Desarrollo, la El gobierno central, con el apoyo de agencias externas, Agencia Francesa de Desarrollo y el Banco Mundial. financia todos los gastos de capital en el sector de APS. 114 Las regulaciones de las demás CORAAs no estaban disponibles para su revisión. 70 | República Dominicana - Revisión del gasto público Prestación de los servicios Fuentes y usos de los fondos públicos El INAPA y las CORAAs son legalmente responsables Esta sección ofrece un panorama general del gasto de la provisión de la mayoría de los servicios de su- público en el sector de APS e incluye un desglose de ministro de agua en la RD. La CAASD, CORAABO y CO- los costos operativos y las inversiones de capital de los RAAPPLATA tienen contratos de gestión con empresas proveedores de servicios de APS en 2014-18. También privadas para la facturación y el cobro. En las zonas rurales proporciona un análisis de las fuentes de los fondos, inclu- remotas, el INAPA transfiere los activos y delega la respon- yendo el grado en que el INAPA y las CORAAs dependen sabilidad de la operación y el mantenimiento de los sis- de las transferencias del gobierno central. temas de suministro de agua a las Asociaciones Comuni- tarias de Acueductos Rurales (ASOCARs) u organizaciones Financiamiento de los gastos operativos no gubernamentales (ONGs). Además de operar y mante- ner estos sistemas, se supone que las ASOCARs y las ONGs A nivel agregado deben encargarse también de los servicios de facturación y cobro en estas zonas. Para el suministro global de agua Las transferencias del gobierno central constituyen la del país, el INDHRI construye, posee y explota instalacio- mayor fuente de ingresos recurrentes para los provee- nes de almacenamiento de agua para usos múltiples, se dores de servicios de APS, y los salarios son su mayor enfoca en la gestión de los recursos hídricos y distribuye gasto recurrente. En 2018, los ingresos recurrentes de los agua a diversos proveedores de servicios de APS que no proveedores de servicios de APS procedían de: i) las trans- tienen capacidad propia de producción. ferencias corrientes (RD$4,600 millones – 48.7 por ciento de los ingresos totales) efectuadas por el gobierno central El INAPA y las CORAAs también son responsables de la para el pago de los gastos operativos; ii) la venta de ser- gestión de los servicios de manejo de aguas residuales vicios de APS (RD$4,200 millones – 44.8 por ciento de los en sus respectivas jurisdicciones. Esto incluye gestionar ingresos totales); y iii) otras fuentes (RD$600 millones – 6.7 la recolección, transporte y tratamiento de los lodos fecales por ciento de los ingresos totales) que incluyen recargos generados por los sistemas in situ y la gestión de las PTARs. y multas. En el mismo año, los gastos recurrentes de los Si bien los proveedores de servicios de APS están obliga- proveedores de servicios de APS consistieron en: i) gastos dos por ley a servir tanto a las zonas urbanas como a las en personal (RD$5,100 millones – 56.1 por ciento del to- rurales, la asignación de la responsabilidad de promover tal de gastos recurrentes), incluidos los sueldos y salarios, prácticas de saneamiento en las zonas rurales no está clara. así como las contribuciones sociales; ii) gastos en energía (RD$2,300 millones – 25.5 por ciento del total de gastos recurrentes), que son una estimación aproximada de los costos de la electricidad;115 y iii) otros gastos recurrentes (RD$1,700 millones – 18.4 por ciento del total de gastos re- currentes), incluidos los materiales y suministros (Tabla 2). 115 No hay datos desglosados de los gastos incluidos dentro del rubro de servicios básicos (2.2.1), que incluyen a los gastos en electricidad (por ejemplo, energía eléctrica y electricidad no cortable). Por lo tanto, otros gastos tales como los servicios de telefonía, internet y correo, y los gastos en radiocomunicaciones, pueden estar incluidos dentro de los costos de energía, pero es probable que sean relativamente pequeños. República Dominicana - Revisión del gasto público | 71 Tabla III-2: Cuentas consolidadas de los proveedores de servicios de APS, 2014-2018 (Miles de millones de RD$ corrientes) 2014 2015 2016 2017 2018 Ingresos por la venta de servicios 3.44 3.84 3.88 3.93 4.24 Ingresos por transferencias corrientes* 3.55 3.64 4.02 4.22 4.61 Otras fuentes de ingresos corrientes 0.05 0.03 0.54 0.61 0.63 Total de ingresos recurrentes (I) 7.05 7.51 8.44 8.76 9.47 Gasto en energía 2.21 2.13 2.08 2.43 2.32 Gastos de personal 3.63 4.06 4.19 4.33 5.11 Otros gastos corrientes 1.46 1.58 2.25 2.69 1.67 Total de gastos recurrentes (II) 7.30 7.77 8.52 9.45 9.11 Balance operativo (III=I-II) (0.25) (0.26) (0.08) (0.69) (0.37) (Resultado Económico) Transferencias de capital: De fuentes internas 2.24 4.04 5.00 7.25 7.54 De fuentes externas 2.36 2.01 1.49 2.85 1.07 Total de transferencias de capital (IV)* 4.59 6.05 6.49 10.11 8.60 Total de gastos de capital (V) 4.73 5.31 6.78 8.75 7.88 Balance de capital (VI=IV-V) (0.14) 0.74 (0.29) 1.36 0.72 (Resultado de Capital) Resultado financiero (VII=III-VI) (0.39) 0.48 (0.37) 0.67 1.092 (Balance operativo - Balance de capital) Fuente: Dirección General de Presupuesto (DIGEPRES). Informes de Ejecución Presupuestaria de las Empresas Públicas No Financieras 2014-2018. Nota 1: Incluye datos sobre las cuentas de capital y recurrentes del INAPA y las CORAAs en el sector de APS. Los datos incluyen los balances a fin de año (déficit/superávit) de ambas cuentas, y el resultado financiero es el balance neto. Nota 2: Tanto las transferencias recurrentes como las de capital incluyen transferencias de fuentes internas y externas, siguiendo la metodología contable de la DIGEPRES. Las fuentes internas están conformadas por las transferencias gubernamentales del fondo general, mientras que las fuentes externas pueden incluir créditos y/o donaciones externas. Nota 3: En esta tabla se utilizan los mismos términos empleados por la DIGEPRES en sus informes para comprender los usos y las fuentes de los fondos públicos. Nota 4: El MEPyD implementó un proyecto de APS de US$27.5 millones (2010-2018) financiado por el Banco Mundial que benefició a CORAAPPLATA, CORAAMOCA y COAAROM, que no se incluye en este análisis. La información sobre los gastos anuales de capital del MEPyD no estaba disponible. Nota 5: El análisis no incluye a CORAMON ya que comenzó a operar en 2020, por lo que está fuera del período de estudio. El INAPA y las CORAAs dependen en gran medida del por ciento) y otras fuentes (4.5 por ciento) (Figura III.18). gobierno central para financiar sus gastos operativos Las transferencias corrientes del gobierno central fueron (OPEX). Entre 2014 y 2018, las transferencias del gobierno la mayor fuente de ingresos OPEX para los proveedores de central constituyeron casi la mitad (48.6 por ciento) de los servicios de APS en todos los años, excepto en 2015, cuan- ingresos recurrentes de los proveedores de servicios de do los ingresos por ventas de servicios fueron superiores a APS, seguidos de los ingresos por ventas de servicios (46.9 las transferencias del gobierno central. 72 | República Dominicana - Revisión del gasto público Figura III.18: por venta por Ingresos Ingreso vs. ingreso porcorrientes, venta de servicios y otras fuentes, 2014-2018 transferencias de servicios Shares of Total Recurrent Income transferencias corrientes Ingreso por venta de servicios vs. Ingreso por transferencias corrientes Participación del ingreso recurrente total $5.00 100% 4.61 4.5% $4.50 4.24 In DR$ Billions 4.22 90% 4.02 3.93 3.84 3.88 $4.00 3.64 80% 3.44 3.55 RD$ miles de millones $3.50 70% 48.6% $3.00 60% $2.50 50% $2.00 40% $1.50 30% 20% 46.9% $1.00 $0.50 10% $0.00 0% 2014 2015 2016 2017 2018 Average 2014-2018 Promedio 2014-2018 Income from sales of services Income from Current Transfers Income from sales of services Income from Current Transfers Ingreso por la venta de servicios Ingreso por transferencias corrientes Ingreso la venta de porSources Other of servicios Current Income Ingreso por transferencias corrientes Otras fuentes de ingresos corrientes Fuente: Cálculos de los autores basados en los Informes de Ejecución Presupuestaria de las Empresas Públicas No Financieras 2014-2018 realizados por DIGEPRES. Tabla III-3: Transferencias a proveedores de servicios de APS como porcentaje del gasto público total 2014 2015 2016 2017 2018 Transferencias recurrentes a los pro- veedores de APS como % de los gastos 0.9% 0.8% 0.9% 0.8% 0.8% recurrentes del gobierno Transferencias de capital a los provee- dores de APS como % de los gastos de 5.8% 7.0% 7.2% 8.1% 8.2% capital del gobierno Total de transferencias a los proveedo- res de APS como % del gasto total del 1.7% 1.9% 1.9% 2.3% 1.9% gobierno Fuente: Cálculos de los autores basados en los Informes de Ejecución Presupuestaria de las Empresas Públicas No Financieras 2014-2018 realizados por DIGEPRES. Entre 2014 y 2018, los ingresos recurrentes totales de Variaciones entre los proveedores los proveedores de servicios de APS crecieron en tér- minos nominales en un 34.3 por ciento, de RD$7,050 La proporción de los ingresos generados por la venta millones a RD$9,470 millones (Figura III.19).116 Sin em- de servicios varía considerablemente entre los pro- bargo, las transferencias recurrentes del gobierno a los veedores de servicios. Mientras que, de manera global, proveedores de servicios de APS crecieron a un ritmo más el INAPA y las CORAAs recibieron en conjunto el 46.9 por rápido que sus ingresos por la venta de servicios. El creci- ciento de sus ingresos por la venta de servicios en 2014- miento promedio anual de las transferencias recurrentes 18 (Figura III.17), CORAAVEGA obtuvo el 79 por ciento de durante este período fue del 6.7 por ciento, mientras que sus ingresos por la venta de servicios, oscilando entre el los ingresos por la venta de servicios crecieron a una tasa 75 por ciento en 2014 y el 83 por ciento en 2016 (Figura promedio anual del 5.4 por ciento. III.20). CORAASAN y CORAAMOCA generaron el 72 y el 71 por ciento, respectivamente, de sus ingresos por la venta de servicios en el mismo período. En cambio, la propor- ción de los ingresos generados por la venta de servicios fue solo del 39 por ciento para la CAASD y del 28 por cien- to para el INAPA en 2014-18. Estos valores están en precios corrientes y el aumento del 34 por ciento es un aumento nominal; por lo tanto, es probable que el aumento real sea menor. Se utilizaron los 116 precios corrientes ya que la inflación fue relativamente baja –2.4 por ciento– y estable durante este período. República Dominicana - Revisión del gasto público | 73 Figura III.19: Fuentes de ingresos recurrentes de los proveedores de servicios de APS Sources of miles de Income Recurrent (RD$, for WSS providers millones corrientes) 10.00 9.47 9.00 6.6% 8.76 8.44 7.0% 8.00 0.3% 6.4% 7.51 RD$ miles de millones 0.8% 7.00 7.05 48.6% 6.00 47.6% 48.2% 48.5% 50.4% 5.00 4.00 3.00 2.00 51.2% 44.8% 48.8% 46% 44.8% 1.00 0.00 2014 2015 2016 2017 2018 por la from Income Ingreso Sales venta of services de servicios from Incomepor Ingreso Current Transfers transferencias corrientesOther Sources of Current de Income Otras fuentes ingresos corrientes Fuente: Cálculos de los autores basados en los Informes de Ejecución Presupuestaria de las Empresas Públicas No Financieras 2014-2018 realizados por DIGEPRES. Figura III.20: Venta de servicios, transferencias recurrentes y otros ingresos como proporción del total de ingresos recurrentes por proveedor, 2014-2018 100% 0.4% 4% 11% 90% 21% 29% 80% 17% 46% 48% 54% 70% 57% 72% 60% 50% 40% 79% 72% 71% 30% 54% 52% 46% 20% 39% 27.65% 10% 0% M A AT RO PL AA AP O RA C O C Por la venta from de Sales servicios of Service Por fromtransferencias corrientes Recurrent Transfers Por otras from Other fuentes de ingresos Sources corrientes of Rec. Income Fuente: Cálculos de los autores basados en los Informes de Ejecución Presupuestaria de las Empresas Públicas No Financieras 2014-2018 realizados por DIGEPRES. 74 | República Dominicana - Revisión del gasto público Figura III.21: Transferencias recurrentes por proveedor Current Transferencias Transfers recurrentes by por Provider 2014-18 proveedor, Porcentaje de las transferencias recurrentes recibidas (Annual, in DR$ (RD$, miles Billion) de millones) por proveedor, 2014-18 (En RD$, %) Aggregate, 2014-18 5.00 CORAABO, CORAAVEGA, 4.50 114,834,932 , 0.6% 115,322,520 , 0.6% 4.00 1.74 CAASD RD$ miles de millones 3.50 1.54 1.72 3.00 CORAASAN 1.54 1.57 2.50 CORAAMOCA 0.43 INAPA, CAASD, 2.00 0.43 0.41 8,127,685,346 , COAAROM 8,100,960,045 , 1.50 0.34 0.38 40.4% 40.6% CORAAPPLATA 1.00 2.06 INAPA 1.66 1.72 0.50 1.33 1.35 CORAABO 0.00 CORAAVEGA 2014 2015 2016 2017 2018 CORAAPPLATA, CORAASAN, CAASD CORAASAN CORAAMOCA COAAROM 914,442,628 , 4.6% COAAROM, CORAAMOCA, 1,984,903,228 , 393,639,410 , 2.0% 286,845,941 , 1.4% 9.9% CORAAPPLATA INAPA CORAABO CORAAVEGA Fuente: Cálculos de los autores basados en los Informes de Ejecución Presupuestaria de las Empresas Públicas No Financieras 2014-2018 realizados por DIGEPRES. Los proveedores de servicios de APS con la menor promediaron RD$2,900 millones por año en 2014-18, lo proporción de ingresos por la venta de servicios son que representa el 35 por ciento de los ingresos recurrentes los que más dependen de las transferencias del presu- agregados de todos los proveedores de servicios de APS. puesto central. Entre 2014 y 2018, las transferencias re- En el mismo período, los ingresos recurrentes de CORAA- currentes cubrieron el 72 y el 57 por ciento de los costos SAN (DR$2,300 millones/año en promedio) y del INAPA recurrentes del INAPA y de la CAASD, respectivamente. En (DR$2,200 millones/año en promedio) representaron el cambio, CORAASAN y CORAAVEGA obtuvieron solo el 17 28 por ciento y el 27 por ciento, respectivamente, de los y el 21 por ciento, respectivamente, de sus ingresos recu- ingresos recurrentes agregados de todos los proveedores rrentes de las transferencias centrales. de servicios de APS. El gran porcentaje de participación de la CAASD en el total de ingresos recurrentes se debe tanto La mayor parte de las transferencias del gobierno cen- al alto nivel de transferencias recurrentes que recibe del tral se destina a los dos mayores proveedores de servi- gobierno central como al alto nivel de ingresos que gene- cios de APS –INAPA y CAASD– mismos que atienden a ra por la venta de servicios (el segundo más alto después alrededor del 74 por ciento de la población del país.117 de CORAASAN). En el período 2014-18, el INAPA y la CAASD recibieron RD$8,100 millones y RD$8,130 millones, respectivamente, Uso de los recursos operativos en transferencias recurrentes, lo que representa el 81 por ciento del total de las subvenciones recurrentes del gobier- A nivel agregado no central a todos los proveedores de servicios de APS (Fi- gura III.21). CORAASAN recibió el 9.9 por ciento de las trans- Los salarios y los costos de la energía son las partidas ferencias recurrentes en el mismo período, mientras que las de gastos recurrentes más importantes de los provee- demás CORAAs recibieron una asignación mucho menor. dores de servicios de APS. De manera agregada, el gasto en salarios y los costos de la energía de todos los provee- A pesar de atender a una población más pequeña que dores constituyeron el 50.6 y el 26.5 por ciento, respec- el INAPA,118 la CAASD tiene los ingresos recurrentes tivamente, de los gastos en 2014-18 (Figura III.23). Otros más altos entre todos los proveedores de servicios de costos recurrentes/operativos representaron el 22.9 por APS de la RD (Figura III.22).119 Sus ingresos recurrentes ciento restante de los gastos. Con base en el Censo de Población 2010. 117 Con base en el censo de 2010, el INAPA, CAASD y CORAASAN atienden al 40, 34 y 10 por ciento de la población, respectivamente. 118 El total de ingresos recurrentes es el resultado de la combinación de los ingresos procedentes de la venta de servicios, de las transferencias corrientes y de otras fuentes 119 de ingresos. República Dominicana - Revisión del gasto público | 75 Figura III.22: Total de ingresos recurrentes por proveedor Ingresos recurrentes por proveedor, 2014-18 Porcentaje de los ingresos recurrentes recibidos Total Recurrent de by Income (RD$, miles Provider millones) por proveedor, 2014-18 (En RD$, %) 10.00 CORAAPPLATA, CORAAMOCA, 9.00 982,365,551 , 2% 1,699,026,584 , 4% 8.00 2.47 2.16 2.39 RD$ miles de millones 7.00 COAAROM, CORAAPPLATA 2.10 824,613,834 ,… 6.00 2.08 CORAAMOCA 5.00 3.54 INAPA, 2.90 3.09 COAAROM 11,203,216,821 , 4.00 2.45 CORAASAN, 2.37 27% CORAASAN 3.00 11,352,209,237 , 28% CORAAVEGA 2.00 2.49 2.36 2.47 CAASD, 1.88 2.16 CORAABO 1.00 14,354,999,772 , CORAAVEGA, 35% 560,728,694 , 1% CAASD 0.00 2014 2015 2016 2017 2018 INAPA CORAAPPLATA CORAAMOCA COAAROM CORAASAN CORAABO, 252,034,061 , 1% CORAAVEGA CORAABO CAASD INAPA Fuente: Cálculos de los autores basados en los Informes de Ejecución Presupuestaria de las Empresas Públicas No Financieras 2014-2018 realizados por DIGEPRES. Uses Figura III.23: Usos de los fondos of Recurrent operativos Budget for WSS providers 10.00 9.45 9.11 9.00 8.52 7.77 18.4% 8.00 7.30 28.5% 26.4% 7.00 RD$ miles de millones 20.3% 20.0% 6.00 5.00 45.8% 56.1% 4.00 49.8% 52.3% 49.2% 3.00 2.00 30.3% 27.4% 24.4% 25.7% 25.5% 1.00 0.00 2014 2015 2016 2017 2018 Energy Costs Costos de energía Staff Costs Costos de personal Other Current Costs Otros costos corrientes Fuente: Cálculos de los autores basados en los Informes de Ejecución Presupuestaria de las Empresas Públicas No Financieras 2014-2018 realizados por DIGEPRES. Entre 2014 y 2018, los gastos en personal de los pro- período. El gasto en energía fluctúa por razones técnicas, veedores de servicios de APS aumentaron, mientras incluida la dependencia de fuentes de agua subterránea y que sus gastos en energía se mantuvieron relativamen- de superficie,120 y debido a otros factores exógenos como te estables. La factura salarial agregada creció 40.7 por las sequías y los precios de la energía. Impulsado en gran ciento, a una tasa promedio anual del 8.9 por ciento du- medida por el gasto en salarios, el gasto recurrente agre- rante el quinquenio. Por el contrario, los gastos en energía gado de todos los proveedores creció 24.8 por ciento en solo aumentaron alrededor del 5 por ciento en el mismo términos nominales durante el período 2014-18. 120 Por ejemplo, los costos de bombeo son más altos para la extracción de agua subterránea. 76 | República Dominicana - Revisión del gasto público Figura III.24: Gasto en personal y en energía por proveedor de APS, 2014-2018 (Porcentaje de participación en los totales agregados) Gasto en personal CORAAMOCA Gasto en energía CORAAPPLATA 3% CORAAMOCA CORAAPPLATA 1% 2% 7% COAAROM COAAROM 2% 3% INAPA 30% CORAASAN INAPA 13% CORAAVEGA CORAASAN 41% 1% 31% CAASD CORAAVEGA CAASD CORAABO 29% 2% 34% 0% CORAABO 1% Fuente: Cálculos de los autores basados en los Informes de Ejecución Presupuestaria de las Empresas Públicas No Financieras 2014-2018 realizados por DIGEPRES. Las tres empresas más grandes de servicios públicos niveles de tratamiento de las aguas residuales entre los de APS (es decir, INAPA, CAASD y CORAASAN) fueron proveedores.122 Durante el período 2014-18, la energía re- responsables del 90.6 por ciento y el 88.0 por ciento presentó la mayor proporción de los gastos operativos de del gasto agregado en salarios y en energía, respec- CORAAPPLATA (52 por ciento en promedio), en un rango tivamente, de todos los proveedores de servicios de que fluctuó entre un máximo de 64 por ciento en 2014 y APS en el período 2014-18 (Figura III.24). En conjunto, un mínimo de 46 por ciento en 2016. En el mismo perío- estas 3 empresas representan el 90 por ciento de los gas- do, el gasto en energía de COAAROM, que es conocida por tos operativos consolidados de todos los proveedores de tener altos costos de bombeo, representó el 38 por ciento servicios de APS. de sus gastos operativos. El INAPA, la CAASD y CORAASAN –los tres proveedores con los mayores costos de energía Variaciones entre los proveedores en números absolutos– gastaron el 35 por ciento, 26 por ciento y 14 por ciento, respectivamente, de sus presupues- La participación de los gastos en personal en los gas- tos operativos en energía en 2014-18. tos totales varía entre los proveedores de servicios. En- tre 2014 y 2018, en CORAAMOCA y CORAASAN los salarios Equilibrio operativo representaron el 65 por ciento y el 63 por ciento, respecti- vamente, de sus gastos recurrentes totales, mientras que A nivel agregado los gastos en salarios representaron el 50 por ciento y el 43 por ciento del gasto recurrente total del INAPA y de la El balance operativo consolidado de los proveedores CAASD, respectivamente. En el mismo período, los salarios de servicios de APS fue negativo al final de cada año representaron solo el 34 por ciento del total de gastos re- entre 2014 y 2017. El déficit operativo de fin de año os- currentes de CORAAPPLATA.121 ciló entre el 1 por ciento de los gastos totales en 2016 y 7.3 por ciento en 2017, con un superávit del 4 por ciento De manera similar, la participación de los gastos en en 2018. El déficit agregado de todos los proveedores fue energía en los gastos recurrentes varía entre los pro- de 2.17 por ciento durante el período 2014-18. Los déficits veedores de servicios de APS. Estas diferencias podrían operativos son financiados por el presupuesto del gobier- deberse a las diferentes fuentes de agua utilizadas por no central y constituyen un cargo en el presupuesto, adi- cada proveedor (por ejemplo, bombeo o uso de la gra- cional a las transferencias anuales para gastos recurrentes. vedad, o una combinación de ambos) y/o a los diferentes Véase el Anexo III.1 para un desglose detallado de los gastos por proveedor. 121 El uso de equipos mecánicos y de bombeo para los sistemas de agua y aguas residuales aumenta el uso de energía, elevando su costo. Estos sistemas varían según el 122 proveedor. República Dominicana - Revisión del gasto público | 77 Tabla III-4: Balance operativo como proporción de los gastos operativos por proveedor, 2014-2018 Agregado 2014 2015 2016 2017 2018 14-18* CORAAPPLATA 9.67% 0.92% 10.46% 13.01% 23.38% 11.86% CORAAMOCA -8.86% -5.49% 0.67% 10.85% -1.75% -0.86% COAAROM -10.85% -29.56% 12.96% -1.71% 7.55% -6.10% CORAASAN 8.06% 7.99% 8.29% 1.26% 15.44% 8.09% CORAAVEGA 5.90% -1.57% -16.37% -17.19% -22.45% -11.21% CORAABO 1.99% 22.08% -7.95% 15.65% 14.82% 7.96% CAASD -6.84% -1.57% 1.87% -13.84% 16.30% -1.10% INAPA -9.39% -13.03% -14.09% -10.11% -17.27% -12.97% TOTAL ANUAL -3.39% -3.39% -0.95% -7.31% 4.06% -2.17% Fuente: Cálculos de los autores basados en los Informes de Ejecución Presupuestaria de las Empresas Públicas No Financieras 2014-2018 realizados por DIGEPRES *Este es el cociente de los agregados (es decir, el superávit o déficit agregado de cada proveedor dividido por el total agregado de los gastos recurrentes de cada proveedor). Variaciones entre los proveedores Un análisis de las fuentes y usos de los fondos para gastos recurrentes revela la dependencia de los pro- El INAPA y CORAAVEGA tuvieron los mayores déficits veedores de servicios de APS del gobierno central. Es- operativos en relación con sus gastos en 2014-18 (Ta- pecíficamente, todos los proveedores de servicios de APS bla III.4). Mientras que el INAPA experimentó déficits todos dependen de las transferencias del gobierno central para los años, variando desde el 9.39 por ciento del total de los satisfacer sus necesidades operativas. Sus propios ingre- gastos operativos en 2014 hasta el 17.27 por ciento en 2018, sos (en gran parte procedentes de la venta de servicios) CORAAVEGA tuvo un déficit en cuatro de los cinco años, y son insuficientes para solventar sus gastos operativos. su balance operativo varió desde un superávit del 5.9 por ciento en 2014 hasta un déficit del 22.45 por ciento en 2018. Financiamiento de los gastos de capital Por el contrario, CORAAPPLATA y CORAASAN tuvieron A nivel agregado superávits operativos todos los años en el mismo pe- ríodo. En CORAAPPLATA, el superávit osciló entre el 0.92 Las transferencias de capital del gobierno central por ciento del total de los gastos operativos en 2015 y el constituyen la única fuente de financiamiento de las 23.38 por ciento en 2018, y en CORAASAN entre el 1.26 por inversiones de los proveedores de servicios de APS.123 ciento en 2017 y el 15.44 por ciento en 2018. CORAABO Los gastos de capital incluyen todos los recursos utilizados tuvo un superávit en cuatro de los cinco años y su balance para adquirir, mejorar y mantener activos físicos tales como operativo osciló entre un superávit del 22.08 por ciento en propiedades, edificios, plantas industriales, tecnología o 2015 y un déficit del 7.95 por ciento en 2016. Sin embargo, equipo. Las inversiones en infraestructura de APS y para la incluso los proveedores de servicios de APS con superá- rehabilitación de la infraestructura existente se financian vits habrían tenido un déficit operativo, tanto anual como íntegramente con ingresos provenientes del presupues- agregado, si no hubiesen recibido subvenciones operati- to central y de proyectos financiados internacionalmente. vas del gobierno central. Como las empresas de servicios públicos de APS no tienen suficientes ingresos propios para financiar sus costos ope- rativos, no contribuyen a los proyectos de inversión. En el sistema de contabilidad del gobierno, las transferencias de capital provienen de fuentes internas y/o externas. Las fuentes internas son el Fondo General del gobierno 123 central y/o los ingresos de fuentes propias (si los hay). Las fuentes externas son el crédito y las donaciones externas (si los hay). Las fuentes internas o externas de financia- miento de inversiones se clasifican como transferencias de capital. 78 | República Dominicana - Revisión del gasto público Tabla III-5: Fuentes de capital para inversiones en APS Agregado 2014 2015 2016 2017 2018 14-18* Recursos del gobierno 49% 67% 77% 72% 88% 73%* Créditos externos 49% 29% 18% 25% 10% 24%* Donaciones externas 2% 4% 5% 3% 2% 3%* Transferencias totales de capital (RD$, miles $4.59 $6.05 $6.49 $10.11 $8.60 $7.17 de millones) Fuente: Cálculos de los autores basados en los Informes de Ejecución Presupuestaria de las Empresas Públicas No Financieras 2014-2018 realizados por DIGEPRES *Este es el cociente de los agregados (es decir, el superávit o déficit agregado de cada proveedor dividido por el total agregado de los gastos recurrentes de cada proveedor). Entre 2014 y 2018, el gobierno central dedicó un pro- Durante este período, el INAPA recibió RD$6,030 millones medio del 7.2 por ciento de su presupuesto de capital en transferencias de capital de fuentes externas (61.7 por a inversiones en el sector de APS (Tabla III.3). Esta cifra ciento del total del financiamiento proveniente de fuentes osciló entre el 5.8 por ciento en 2014 y el 8.2 por ciento en externas), la CAASD recibió RD$2,900 millones (29.7 por 2018. Durante este período, el gobierno asignó un prome- ciento) y CORAASAN recibió RD$846 millones (8.6 por cien- dio de RD$7,170 millones a los proveedores de servicios to). Los otros cinco proveedores no recibieron transferen- de APS cada año, con un pico de RD$10,110 millones en cias de capital de fuentes externas en el mismo período. 2017 (Tabla III.5). La asignación anual para inversiones en APS creció 87.4 por ciento entre 2014 y 2018. Balance de capital De la cantidad del presupuesto central asignada a las A nivel agregado inversiones, el 27 por ciento se financia con fuentes ex- ternas (Tabla III.5).124 De esta cantidad, el 89 por ciento Si bien la mayoría de los proveedores de servicios de se financia a través de créditos externos y el 11 por ciento APS reportaron un déficit agregado de capital para el mediante donaciones/subvenciones externas. período 2014-18, el balance agregado de capital com- binado de todos los proveedores de servicios de APS En términos nominales, el total de gastos de capital revela un pequeño superávit (Tabla III.6). El balance (CAPEX) en el sector de APS aumentó 66.6 por ciento combinado de capital fue negativo en dos de los cinco años entre 2014 y 2018 (Figura III.26). El CAPEX relacionado y positivo los otros tres. En el caso de los balances de capi- con APS creció de RD$4,730 millones en 2014 a RD$7,880 tal, un superávit implica que los recursos asignados no se millones en 2018, a una tasa de crecimiento anual prome- están utilizando durante el año fiscal, y por la misma lógica dio del 13.6 por ciento. un déficit implica un exceso de compromiso en el mismo año fiscal. Se necesita más información sobre la forma en Variaciones entre proveedores que se presupuestan y asignan los fondos de inversión para comprender cómo se relaciona el balance de capital con la El INAPA, la CAASD y CORAASAN fueron los únicos calidad y la gestión de los proyectos de inversión. proveedores de servicios de APS que recibieron trans- ferencias de capital de fuentes externas en 2014-18. 124 Las fuentes externas incluyen los créditos externos y las donaciones externas (por ejemplo, proyectos de agencias donantes u de organismos internacionales de desarro- llo). Como se indica en la Tabla 2, esta cantidad no incluye el proyecto de US$27.5 millones ejecutado por el MEPyD en beneficio de CORAAPPLATA, CORAAMOCA y COAAROM entre 2010 y 2018. República Dominicana - Revisión del gasto público | 79 A nivel de proveedor (48.69 por ciento) y CORAABO (27.05 por ciento). Dado que el INAPA y la CAASD reciben casi el 90 por ciento del pre- Todos los proveedores registraron un déficit agrega- supuesto de capital para APS, su desempeño determina el do de capital entre 2014 y 2018, excepto el INAPA y desempeño global de los gastos de capital. Por ejemplo, CORAAVEGA, que registraron superávits de 20.07 por los grandes superávits del INAPA compensan los déficits ciento y 11.95 por ciento, respectivamente. Sin embar- de otros proveedores. Una vez aprobados los proyectos, go, los déficits de la mayoría de los proveedores de servicios los presupuestos de inversión son asignados al INAPA y de APS fueron relativamente pequeños y no revelaron nin- a las CORAAs con base en sus planes de inversión origi- gún gasto excesivo o insuficiente persistente, con la excep- nales. Si los proveedores de servicios de APS gastan me- ción de los grandes déficits registrados por CORAAPPLATA nos de lo previsto, los fondos excedentes se quedan con Tabla III-6: Balance de capital como proporción del gasto de capital por proveedor, 2014-2018 Agregado 2014 2015 2016 2017 2018 14-18* CORAAPPLATA -66.59% -6.86% -72.57% -14.85% -58.24% -48.69% CORAAMOCA -3.44% -0.64% -0.06% -0.90% -9.66% -3.46% COAAROM -24.05% -14.16% -1.69% -20.16% 48.78% -1.00% CORAASAN -17.36% -18.74% -13.22% 14.30% -13.68% -8.05% CORAAVEGA -41.58% -4.45% -3.22% 146.21% -9.20% 11.95% CORAABO -3.96% -48.61% -100% -17.92% -20.26% -27.05% CAASD -5.86% -3.23% -2.07% 6.83% -11.44% -2.46% INAPA -0.17% 28.33% -4.25% 26.27% 61.79% 20.07% TOTAL ANUAL -2.93% 14.03% -4.27% 15.54% 9.14% 7.16% Fuente: Cálculos de los autores basados en los Informes de Ejecución Presupuestaria de las Empresas Públicas No Financieras 2014-2018 realizados por DIGEPRES. *Este es el cociente de los agregados (es decir, el superávit o déficit agregado de cada proveedor dividido por el gasto de capital total agregado de cada proveedor). Figura III.25: PIB per cápita vs. CAPEX como % del PIB 18000 PIB per cápita (US$ corrientes) 2017 16000 Trinidad y Tobago Panamá 14000 12000 Brasil Costa Rica 10000 México República 8000 Dominicana 6000 Colombia Bolivia Paraguay Belice 4000 Guyana 2000 Honduras Nicaragua Guatemala 0 0 0.2 0.4 0.6 0.8 Inversión de capital en SAS como % del PIB, 2017 Fuente: http://es.infralatam.info/dataviews/252249/agua/ 80 | República Dominicana - Revisión del gasto público Figura III.26: PIB per cápita vs gasto en APS como % del gasto público total 10000 PIB per cápita (US$ corrientes) 2017 9000 México 8000 República Dominicana 7000 6000 5000 Albania 4000 Armenia 3000 2000 Kenya 1000 0 0 0.5 1 1.5 2 Gasto en SAS (OPEX y CAPEX) como % del gasto total del gobierno, Promedio 2014-2016 Fuente: Andrés L., et al. 2019. Banco Mundial.125 el proveedor, lo que significa que el MEPyD no deduce el Asignación de recursos excedente del presupuesto del año siguiente (es decir, los fondos no se devuelven a la Tesorería). Se requiere más in- En esta sección se analiza el proceso de asignación de formación para determinar cómo se financian los déficits recursos para la inversión y los gastos operativos, y y la forma en que se monitorean y evalúan los retrasos de también se revisa la eficiencia de asignación de las in- los proyectos. Por ejemplo, no está claro por qué el INAPA versiones para suministro de agua entre las provincias no está utilizando plenamente su presupuesto de capital atendidas por el INAPA. (por ejemplo, ¿hay cuellos de botella en las adquisiciones? o ¿carece de capacidad de implementación?). Planificación y aprobación de las inversiones Comparación de los gastos operativos El MEPyD es responsable de la planificación e imple- y de capital con otros países mentación de la Estrategia Nacional de Desarrollo (END) 2010-2030.126 Esto incluye la gestión del Sistema La RD gastó alrededor del 0.23 por ciento del PIB en Nacional de Inversión Pública (SNIP) y la evaluación de to- inversiones en el sector de APS en 2017, lo que fue dos los proyectos de inversión. El objetivo de la evaluación similar a Costa Rica, Panamá y Guyana (Figura III.25 técnica del ministerio es asegurar el cumplimiento de la y Anexo III.1). La RD estuvo ligeramente por debajo del política de gestión de la inversión pública del país y de las promedio regional después de Bolivia, Nicaragua, Belice, normas técnicas generales establecidas por la Dirección Colombia y Trinidad y Tobago. General de Inversión Pública (DGIP). El MEPyD consolida un programa de inversión plurianual para todos los secto- Sin embargo, la RD destinó un promedio de 1.8 por res, identifica los proyectos prioritarios (en coordinación ciento del total del gasto gubernamental entre 2014 con el Ministerio de la Presidencia) y presenta una lista de y 2016 a operaciones e inversiones en materia de APS, proyectos de inversión al MH, que la incluye en el proyecto cifra que es considerablemente más alta que la de de ley de presupuesto de cada año. Los recursos de inver- otros países (Figura III.26). Esta cifra es más alta que la sión no se asignan a las provincias o a los proveedores de de otros países de la región como México o su par estruc- servicios de APS. Los proveedores de servicios de APS pre- tural –Albania–, que gastaron 0.17 y 0.10 respectivamente. sentan los proyectos al MEPyD para su evaluación técnica. 125 Andrés, Luis A., Michael Thibert, Camilo Lombana Córdoba, Alexander V. Danilenko, George Joseph y Christian Borja-Vega. 2019. Doing More with Less: Smarter Subsidies for Water Supply and Sanitation. Banco Mundial, Washington, DC. 126 MEPyD. 2017. Metodología General para la Formulación y Evaluación de Proyectos de Inversión Pública. Viceministerio de Planificación. Santo Domingo, República Dominicana. República Dominicana - Revisión del gasto público | 81 No existen directrices especiales para la planificación de evalúa el impacto técnico, socioeconómico y ambiental de las inversiones en el sector de APS, tales como fórmulas un proyecto. Los proyectos se devuelven a los organismos para tener en cuenta las necesidades básicas de los hoga- de implementación cuando los diseños de los proyectos res, las tasas de pobreza, las deficiencias de infraestructura no proporcionan suficiente información. A algunos pro- o las estadísticas de salud; sin embargo, el análisis de cos- yectos de inversión se les asigna un código SNIP provisio- to-beneficio realizado por el MEPyD sí tiene en cuenta los nal cuando es necesario realizar estudios adicionales. costos y beneficios económicos y sociales. A los proyectos que cumplen con los requisitos necesa- La selección de nuevos proyectos de inversión se basa rios se les admite en el SNIP y se les asigna un código en un plan estratégico de cuatro años que es consis- único. Este es un paso crítico porque el MH solo asigna tente con la END. Al inicio del plan estratégico multianual, recursos presupuestarios a los proyectos de inversión varios proyectos nuevos a los que se les asigna un códi- que tienen un código SNIP. La inclusión en el SNIP es una go único son añadidos al SNIP. Sin embargo, no todos los condición necesaria pero no suficiente para la selección proyectos con un código SNIP están incluidos en el presu- final de un proyecto, ya que los proyectos admitidos son puesto. Una gran parte de la cartera de proyectos consiste examinados por el MH, en consulta con el Ministerio de en proyectos que ya se están ejecutando, dado que en el la Presidencia, sobre la base del presupuesto plurianual y proceso de asignación presupuestaria se da prioridad, con las asignaciones presupuestarias totales/especificas por razón, a los proyectos en curso (proyectos de arrastre). En- sector para el año en curso. Aunque se desalienta esta tre 2016 y 2018, se incluyeron en el presupuesto 151 pro- práctica, a veces los organismos gubernamentales y los yectos de APS, de los cuales 54 eran nuevos y 97 se encon- proveedores de servicios de APS pueden eludir el proceso traban ya en curso, habiéndose iniciado antes de 2016.127 del SNIP recibiendo recursos extrapresupuestarios (princi- palmente mediante órdenes presidenciales). Los proveedores de servicios de APS del país son le- galmente responsables de la planificación de las in- Los proveedores de servicios de APS más pequeños no versiones en sus jurisdicciones. Los nuevos proyectos cuentan con la capacidad para preparar proyectos de de inversión en APS son identificados y propuestos por el calidad. Considerando su tamaño, es lógico que el INAPA, INAPA y las CORAAs y enviados al MISPAS para su aproba- la CAASD y CORAASAN deban tener una gran participa- ción administrativa, antes de ser remitidos al MEPyD, que ción en las nuevas inversiones, pero es notable que ningu- realiza una revisión técnica. Sin embargo, los criterios uti- na de las otras CORAAs tuvo un solo proyecto de inversión lizados por los proveedores de servicios de APS para iden- en 2016-18.130,131 De todas maneras, 17 de los 21 proyectos tificar los proyectos no son claros. El INAPA tiene un plan nuevos (80 por ciento) fueron clasificados como proyectos plurianual de inversiones para 2020-24 y la CAASD tiene de "rehabilitación" durante este período, presumiblemen- uno para 2020-23.128 El plan del INAPA incluye proyectos te para infraestructuras existentes en lugar de construc- de inversión por valor de RD$66,000 millones (equivalen- ciones totalmente nuevas.132 tes a US$1,200 millones), mientras que la CAASD tiene previsto gastar RD$15,000 millones (US$274.4 millones) La mayoría de los proyectos de inversión en el sector y RD$15,900 millones (US$290.9 millones) para financiar de APS se centran en el suministro de agua en lugar proyectos en curso y nuevos, respectivamente, en el pe- de en la gestión de las aguas residuales, a pesar de la ríodo 2020-2023.129 publicación por parte del INAPA en 2016 de la Estra- tegia Nacional de Saneamiento y de los efectos nega- En su revisión técnica, el MEPyD calcula el valor actual tivos para la salud y el medio ambiente que provocan neto (VAN) y la tasa interna de retorno (TIR) de cada las prácticas de saneamiento deficientes. Si bien la Es- proyecto de inversión. El proceso de admisión de un pro- trategia Nacional de Saneamiento pide que se aumente yecto en el SNIP incluye una evaluación no solo de su via- la inversión en saneamiento y se mejore la calidad de los bilidad financiera sino también de su impacto y relevancia. servicios de APS, la mayoría de las inversiones en el sec- Por ejemplo, el MEPyD realiza un análisis cualitativo que tor siguen estando relacionadas con la infraestructura de 127 Si bien el análisis global de los gastos realizado para este informe se basa en los datos de 2014-18 de la DIGEPRES, los datos sobre los proyectos en esta sección se limitan a 2016-18 y se basan en los datos de los proyectos proporcionados por el MEPyD. 128 No está claro si las otras CORAAs tienen planes de inversión plurianuales. Sin embargo, durante el período cubierto por este informe, no existen proyectos de inversión que se encuentren bajo la jurisdicción de las otras CORAAs, con la excepción de CORAASAN. 129 Plan de Inversiones de la CAASD 2020-2023 y Plan de Inversiones del INAPA 2020-2024. 130 Entre 2016 y 2018, el INAPA inició catorce nuevos proyectos, la CAASD inició seis nuevos proyectos y CORAASAN inició un nuevo proyecto. 131 El proyecto financiado por el Banco Mundial y ejecutado por el MEPyD para beneficio de CORAAPPLATA, CORAAMOCA y COAAROM no está incluido. 132 En 2016-18 hubo diecisiete proyectos de rehabilitación, tres proyectos de construcción nueva y uno relacionado con el desarrollo del capital humano. 82 | República Dominicana - Revisión del gasto público suministro de agua. Si bien todos los nuevos proyectos Asignación presupuestaria para de APS creados en 2016 se focalizaban en la gestión de gastos operativos las aguas residuales (cinco proyectos), esta proporción se redujo al 19 por ciento y al 15 por ciento de todos los nue- El MH aprueba los presupuestos anuales propuestos vos proyectos en 2017 y 2018, respectivamente. En conse- por los proveedores de servicios de APS y sus Consejos cuencia, la proporción de proyectos en curso dedicados de Directores. Hasta 2019, los presupuestos operativos a la gestión de las aguas residuales osciló entre el 20 y el eran revisados por el Ministerio de la Presidencia antes de 30 por ciento en 2016-18. La limitada inversión en infraes- ser presentados al MH. Esto cambió en 2019 con el Decre- tructura para el manejo de aguas residuales en el país es to Presidencial 207-19 que delegó al MH la aprobación de incompatible con la dependencia de la RD del turismo y la los presupuestos y de las modificaciones presupuestarias necesidad de preservar su capital natural. para las empresas públicas no financieras (que incluyen a los proveedores de servicios de APS). Si bien la Estrategia Nacional de Saneamiento incluye inversiones para mejorar la calidad de los servicios y Las CORAAs siguen un plan estratégico de cuatro años aumentar la eficiencia de los proveedores de servicios que es consistente con la END. Con base en la END, las de APS, ésta ha tenido un impacto limitado en la selec- CORAAs desarrollan un plan operativo anual que incluye: ción de proyectos. La estrategia exige un aumento de la i) los planes de compras y contratos; ii) el número de clien- micromedición, mejores prácticas de facturación/cobro y tes previsto; iii) los proyectos para el año en curso; y iv) los una reducción del agua no facturada, así como la disminu- gastos de años anteriores, con un incremento basado en ción de la dependencia de los proveedores de servicios de la inflación y en aumentos salariales aceptables. APS de los subsidios para financiar sus gastos de operacio- nes. La Estrategia Nacional de Saneamiento parece haber Básicamente, las subvenciones del gobierno central a tenido un impacto limitado, ya que durante 2016-2018 los proveedores de servicios de APS se asignan como solo hubo un proyecto de inversión (administrado por incrementos basados en la asignación del año anterior COAAROM) que incluía explícitamente la micromedición y no se basan en sus necesidades o desempeño actua- (instalación de 10,000 micro medidores) y cuatro proyec- les. El presupuesto del año anterior se utiliza como punto tos dedicados al fortalecimiento institucional (de los cua- de partida en el proceso de asignación presupuestaria. Si les tres se iniciaron antes de 2016). Todos los proyectos bien la disponibilidad de fondos a nivel nacional determi- centrados en el fortalecimiento institucional se financia- na el volumen de fondos disponibles, no es una restricción ron con créditos o donaciones externas. vinculante, ya que las subvenciones a los proveedores de servicios de APS representan una proporción relativamen- te pequeña del presupuesto ordinario del gobierno cen- tral (menos del 1 por ciento) (Tabla III.2. Sección III). Figura III.27: Transferencias de capital al sector de APS, 2014-2018 Transferencias de capital por proveedor, 2014-18 Porcentaje de participación en las transferencias de (RD$, miles de millones) capital por proveedor, 2014-18 (RD$, %) CORAAVEGA, Agregado, 2014-18 Transferencias de capital por proveedor 564,564,112 , 1.6% 12.00 CORAABO, CAASD 124,777,431 , 0.3% CORAASAN 10.00 RD$ miles de millones CORAAMOCA 8.00 4.27 COAAROM 3.71 CAASD, CORAAPPLATA 6.00 13,861,000,165 , 0.75 INAPA, 38.7% INAPA 2.81 0.76 18,357,366,711 , 4.00 4.04 51.2% CORAABO 0.34 3.52 CORAAVEGA 4.79 2.00 3.87 0.34 3.02 0.29 1.50 CORAASAN, 0.69 2,482,029,361 , 6.9% 0.00 2014 2015 2016 2017 2018 CORAAMOCA, 266,917,609 , 0.7% CAASD CORAASAN CORAAMOCA COAAROM CORAAPPLATA, COAAROM, CORAAPPLATA INAPA CORAABO CORAAVEGA 114,845,177 , 0.3% 81,946,835 , 0.2% Fuente: Cálculos de los autores basados en los Informes de Ejecución Presupuestaria de las Empresas Públicas No Financieras 2014-2018 realizados por DIGEPRES. República Dominicana - Revisión del gasto público | 83 Asignación presupuestaria para medida figuran en esos cálculos factores como la pobreza gastos de capital y el acceso al agua corriente. Dado que los Objetivos de Desarrollo Sostenible aspiran a lograr el acceso universal El INAPA y la CAASD reciben la mayor parte de las y a reducir las desigualdades en el acceso a los servicios transferencias de capital. Reciben la mayor cantidad de gestionados con seguridad, vale la pena estudiar si el recursos porque no solo cubren la mayor área de servicio y mayor proveedor del país en términos de población y nú- atienden a la mayor cantidad de personas en relación con mero de provincias –el INAPA– ha podido llegar a los más otros proveedores, sino también porque tienen una mejor necesitados. Esto no quiere decir que otros factores como capacidad para postularse a proyectos de inversión. Entre los costos unitarios per cápita para ampliar los servicios, la 2014 y 2018, el INAPA y la CAASD recibieron casi el 90 por densidad de población y las ganancias de eficiencia al lle- ciento del total de las transferencias de capital al sector gar a más personas, y otros factores no sean válidos para de APS, mientras que CORAASAN recibió el 6.9 por ciento, ser considerados en la asignación de los escasos recursos CORAAVEGA el 1.6 por ciento y los proveedores restantes para proyectos de inversión de capital; sin embargo, vale de APS recibieron menos del 1 por ciento cada una de to- la pena explorar si la asignación de recursos para inversio- das las transferencias de capital (Figura III.27). nes está o no beneficiando a los pobres. Asignación de recursos para inversiones Según los datos disponibles, no hay una correlación en suministro de agua en zonas atendidas evidente entre los índices de pobreza de las provincias por el INAPA y el porcentaje de la población sin acceso al agua co- rriente en las provincias atendidas por el INAPA. En la Como ya se ha señalado, no existe una fórmula para Figura III.28, las 25 provincias atendidas por el INAPA entre asignar presupuestos de capital a los proveedores 2014 y 2018 están situadas en uno de cuatro cuadrantes de servicios de APS o a las provincias. Los proyectos basados en la tasa media de pobreza y el porcentaje me- son presentados por los proveedores, aprobados por el dio de personas sin acceso a agua corriente en la provincia. MEPyD y seleccionados por el MH y el Ministerio de la Pre- Como dato positivo, siete de las doce provincias con tasas sidencia para ser incluidos en el presupuesto. Si bien en de pobreza superiores al 55 por ciento (la mediana) tienen la evaluación de los proyectos por parte del MEPyD se to- porcentajes menores de población sin acceso a agua co- man en cuenta los beneficios sociales, no está claro en qué rriente, lo que indica que las inversiones han sido posible- Figura III.28: Población sin acceso a agua corriente (%) 2015 vs. índices generales de pobreza (%) 2010 - 25 provincias atendidas por el INAPA, 2014-2018 0.7 I HATO MAYOR II LA ALTAGRACIA 0.6 MONTE PLATA % de la población sin acceso a agua corriente HERMANAS MIRABAL 0.5 PERAVIA SAN CRISTOBAL EL SEIBO 0.4 DUARTE SAN PEDRO DE MACORIS PEDERNALES ELIAS PIÑA 0.3 SANCHEZ RAMIREZ SAMANA BARAHONA 0.2 MARIA TRINIDAD SANCHEZ SAN JOSE DE OCOA INDEPENDENCIA MONSEÑOR NOUEL 0.1 AZUA SANTIAGO RODRIGUEZ VALVERDE BAHORUCO IV DAJABON SAN JUAN III MONTE CRISTI 0 0.2 0.3 0.4 0.5 0.6 0.7 0.8 0.9 % de la población en pobreza general Fuente: Cálculos de los autores. Nota: Las estimaciones a nivel provincial de acceso al agua corriente se derivan de ENHOGAR, 2015. Los niveles de pobreza se derivan del Mapa de la Pobreza del MEPyD 2010. Para delimitar los cuadrantes se utilizaron los valores medios de población sin acceso al agua corriente y los niveles de pobreza general. 84 | República Dominicana - Revisión del gasto público Figura III.29: Participación de la brecha en el acceso al agua corriente (%) y brecha en el acceso univer- sal al agua corriente (% de la población) 2015 - 25 provincias atendidas por el INAPA, 2014-2018 Participación de la brecha en el acceso al agua corriente (%) y brecha en el acceso universal al agua corriente (% de la población) No servida por el INAPA 0.1% ; 1.0% Pobreza baja - Brecha baja 0.9% ; 6.8% Pobreza alta - Brecha baja 0.2% ; 4.1% 2.6% ; 23.8% Pobreza alta - Brecha alta 3.6% ; 50.8% Pobreza baja - Brecha alta 0.6% ; 12.7% 2.0% ; 24.8% 8.9% ; 39.4% 1.4% ; 29.4% 1.8% ; 13.7% 3.8% ; 58.3% 1.8% ; 13.7% 1.2% ; 6.8% 8.4% ; 53.8% 3.0% ; 43.3% 0.7% ; 17.9% 13.0% ; 53.8% 0.6% ; 7.7% 22.0% ; 47.1% 7.8% ; 34.1% 1.6% ; 9.5% 0.6% ; 14.9% 7.3% ; 49.8% Santo Domingo 3.3% ; 22.7% 0.8% ; 31.2% Notas: 1) (Cifras de la izquierda) Participación de la brecha en el acceso al agua corriente (%) 2) (Cifras de la izquierda) Brecha en el acceso al agua corriente para lograr la cobertura universal (% de la población) Fuente: Cálculos de los autores. Nota: Las estimaciones a nivel provincial de acceso al agua corriente se derivan de ENHOGAR, 2015. Los niveles de pobreza se derivan del Mapa de la Pobreza del MEPyD 2010. Para delimitar los cuadrantes se utilizaron los valores medios de población sin acceso al agua corriente y los niveles de pobreza general. mente en favor de los pobres. Esto puede posiblemente Las provincias occidentales, que también están más explicarse en parte por un proyecto de inversión de US$75 alejadas de la capital, parecen tener un mejor acceso millones con el Banco Interamericano de Desarrollo (BID) y al agua corriente. En la Figura III.29 se muestra una agru- la Agencia Española de Cooperación Internacional para el pación espacial de las provincias clasificadas por los cua- Desarrollo (AECID) que se inició en 2010 y que invirtió en drantes de la Figura III.28. Las provincias verdes (Cuadrante las provincias de Bahoruco, Barahona, Independencia, San III) se agrupan en la mitad occidental del país y obtienen Juan, Elías Piña, San Cristóbal y San Pedro de Macorís. Las mejores resultados en cuanto al acceso al agua corriente cuatro primeras de estas provincias se encuentran en el que las provincias azules (Cuadrante IV). Las provincias en Cuadrante III, con altas tasas de pobreza, pero también un amarillo están concentradas en la mitad oriental del país alto nivel de acceso al agua corriente y podrían conside- y, si bien tienen tasas de pobreza provinciales más bajas, rarse desviaciones positivas. En esta figura también se ob- colectivamente poseen la mayor parte de la brecha en el serva que siguen existiendo importantes brechas en el ac- acceso al agua corriente. Las provincias en rojo, con las ta- ceso al agua corriente en las provincias de mayor pobreza sas de pobreza más altas y las mayores brechas en el acceso como Hato Mayor, Monte Plata, El Seibo, Pedernales y Elías al agua corriente, se agrupan principalmente en la parte Piña (Cuadrante II). Cabe destacar que también se mantie- oriental del país. Las razones de la gran brecha en el acce- nen importantes brechas de acceso al agua corriente en so al agua corriente entre el este y el oeste no están claras. provincias con tasas de pobreza inferiores a la mediana, Si bien las inversiones del INAPA durante la última década como La Altagracia, Peravia y San Cristóbal (Cuadrante I). parecen haber favorecido en gran medida a los pobres, con Basándose únicamente en las tasas de pobreza y el acceso miras a los ODS, el Gobierno podría considerar la posibili- al agua corriente, el Cuadrante IV sería el de las provincias dad de asignar los escasos recursos de capital disponibles de menor prioridad. basándose en fórmulas que utilicen datos objetivos para asegurar un acceso equitativo en todas las provincias. Para ello habría que tener en cuenta otros factores, como la ca- República Dominicana - Revisión del gasto público | 85 pacidad de los demás proveedores distintos a la CAASD y Alcance del análisis el INAPA para formular proyectos bien diseñados que res- pondan a las necesidades provinciales. Además, toda meto- El AIB presentado en esta sección se limita a las áreas dología de asignación basada en fórmulas debería tener en geográficas atendidas por la CAASD y el INAPA. Estos cuenta una asignación mínima por provincia para que las dos proveedores son los más grandes de la RD: cubren inversiones valgan la pena. aproximadamente al 75 por ciento de la población y reci- ben el 88 por ciento de todas las transferencias recurrentes Subsidios al consumo de servicios de agua en del gobierno central. El análisis se basa en datos de la En- áreas atendidas por el INAPA y la CAASD cuesta Nacional de Gastos e Ingresos de los Hogares (EN- GIH) 2018. De los 8,881 hogares incluidos en la ENGIH 2018, Esta sección examina el tamaño y la distribución de los 6,948 se ubicaban dentro de las áreas de servicio de la subsidios al consumo para los servicios de agua pota- CAASD y el INAPA. Estos hogares proporcionan una mues- ble y saneamiento (APS). Utiliza el análisis de incidencia tra suficientemente grande para los propósitos del análisis. de beneficios (AIB) para evaluar el impacto distributivo del gasto público en APS por grupo socioeconómico y si la asig- Los subsidios en la práctica nación de subsidios es progresiva o regresiva. La sección evalúa los diversos tipos de subsidios de servicios de APS El INAPA y la CAASD han establecido un sistema de proporcionados en la RD; sin embargo, no examina la efi- TBC diseñado para brindar subsidios cruzados a los ciencia de asignación de las inversiones en la expansión del hogares pobres, pero este sistema es ineficaz en la servicio emprendidas como parte del esfuerzo del gobier- práctica. En principio, el sistema de TBC impone una estruc- no para brindar acceso universal a los servicios de APS.133 tura tarifaria progresiva, en la que los hogares sin medidor (que conforman la gran mayoría de los hogares) se asignan Mecanismos de subsidio a categorías de consumo en función de sus características so- cioeconómicas, y los hogares más pobres están sujetos a una Un subsidio al consumo representa la diferencia entre tarifa marginal más baja que sus contrapartes más ricas.134 En el costo de proporcionar un servicio y el monto pagado la práctica, sin embargo, las bajas tasas de facturación y co- por el usuario. Al igual que otros subsidios al consumo, los branza en los hogares de todos los niveles de ingresos impi- subsidios a los servicios de APS pueden ser implícitos o ex- den que el mecanismo de subsidio cruzado logre el resultado plícitos. Los subsidios no focalizados se aplican a todos los deseado.135 En consecuencia, el subsidio real para el consumo consumidores independientemente del nivel de ingresos u de agua es en gran parte implícito, ya que refleja la falta de otras características socioeconómicas. Los subsidios implí- pago de los servicios de APS por parte de todas las categorías citos reflejan una diferencia entre la tarifa oficial del servi- de consumidores. cio y la tarifa real que pagan los consumidores, a menudo debido a una medición inadecuada o a las bajas tasas de Las altas tasas de impago de los servicios de agua provo- facturación y cobranza. Los subsidios explícitos son tarifas can los déficits operativos de los proveedores de APS. El por debajo del costo que se ofrecen a grupos específicos de 71.1 por ciento de los hogares conectados a la red de agua consumidores. La mayoría de los subsidios explícitos a los corriente en la jurisdicción de la CAASD reportan no pagar por servicios de APS se basan en los volúmenes de consumo, el agua que consumen (Figura III.30), al igual que el 53.8 por en donde los consumidores de bajo volumen pagan tarifas ciento de los hogares conectados a la red de agua corriente más bajas que los consumidores de alto volumen bajo un en la jurisdicción del INAPA (Figura III.31). Mientras tanto, solo sistema de tarifas por bloques crecientes (TBC). Los subsi- alrededor de 16 y 27.4 por ciento de los hogares en las áreas dios de APS se financian mediante: (i) transferencias fiscales de servicio de la CAASD y el INAPA, respectivamente, infor- a las empresas proveedoras de agua; (ii) subsidios cruzados man que pagan por el agua corriente que consumen.136 Estos creados por las tarifas más altas pagadas por consumidores patrones son similares en todos los quintiles de consumo tan- de alto volumen; y/o (iii) ahorros a corto plazo por interrup- to para los clientes de la CAASD como del INAPA. ciones del servicio o subinversión en infraestructura de APS. 133 Abramovsky et al. 2020. Study of the Distributional Performance of Piped Water Consumption Subsidies in 10 Developing Countries. Policy Research Working Paper. Banco Mundial: Washington, D.C. 134 Véase el Anexo III.3. 135 La CAASD estima una tasa de cobranza de alrededor del 59 por ciento, mientras que para el INAPA es difícil verificar los datos para este rubro. Como se señaló en la Sección VI, solo se factura a 141,600 de los cientos de miles de clientes del INAPA, de los cuales solo alrededor de 55,000 (39 por ciento) pagan sus facturas. Los datos de las encuestas de hogares sobre el pago por los servicios de agua corroboran la magnitud del problema. 136 Tómese en cuenta que la falta de pago de las facturas de agua reportada por los propios usuarios en la ENGIH puede verse influenciada, particularmente en áreas urbanas, por hogares que viven en unidades de vivienda de varios pisos, como apartamentos, que pueden no ver una factura de agua porque está incluida en su alquiler. No obstante, los datos administrativos sobre tasas bajas de facturación y cobranza corroboran los datos reportados por los consumidores. 86 | República Dominicana - Revisión del gasto público Figura III.30: Conexión y estatus de pago de los hogares en áreas servidas por la CAASD con conexión de agua corriente, total y por quintil (%) 100% 9.6% 6.4% 11.1% 90% 17.8% 24.6% 12.9% 80% 16.0% 70% 60% 76.3% 78.9% 50% 74.1% 70.4% 64.3% 40% 71.1% 30% 20% 10% 14.1% 14.8% 14.8% 11.7% 11.1% Not Connected Connected and Not Paying Connected and Paying 0% No conectados Conectados y no pagando 20% bajo más20% Bottom 2do. 2nd 3ro. 3rd 4to. 4th 20% más Top alto 20% Conectados y pagando Not No Connected conectados Connected and Conectados Not y no Paying pagando Connected and Conectados y Paying pagando Fuente: Cálculos de los autores con datos de la ENGIH 2018. Figura III.31: Conexión y estatus de pago de los hogares en áreas servidas por el INAPA con conexión de agua corriente, total y por quintil (%) 100% 90% 20.1% 24.2% 27.8% 29.5% 33.8% 12.9% 80% 16.0% 18.8% 27.4% 70% 60% 50% 61.1% 58.7% 53.9% 51.1% 46.2% 40% 53.8% 71.1% 30% 20% 10% 18.9% 17.1% 18.3% 19.5% 20.0% Not Connected Connected and Not Paying Connected and Paying 0% No conectados Conectados y no pagando Bottom 20% más 20% bajo 2nd 2do. 3rd 3ro. 4th 4to. Top 20% 20% más alto Conectados y pagando Not No Connected conectados Connected and Conectados Not y no Paying pagando Connected andyPaying Conectados pagando Fuente: Cálculos de los autores con datos de la ENGIH 2018. Si bien algunas de las transferencias provistas por eficiencia es una carga para el presupuesto nacional. Ade- el gobierno central llegan a los consumidores, estos más, aunque los precios unitarios del agua reflejados en recursos son consumidos en gran medida por la in- la estructura de tarifas pueden estar por debajo del costo eficiencia del INAPA y la CAASD. Ambas empresas de eficiente de producción, las bajas tasas de facturación y servicios públicos enfrentan costos operativos innecesa- cobranza son un problema más urgente. En conjunto, la riamente altos debido a una combinación de exceso de ineficiencia de los proveedores y la falta de pago por parte personal, consumo ineficiente de energía y pérdidas técni- de los consumidores hacen que el gobierno central trans- cas en la red de agua. Dado que las transferencias fiscales fiera RD$4.07 mil millones por año al INAPA y la CAASD cubren los déficits operativos de los proveedores, su in- para asegurar que los servicios continúen.137 República Dominicana - Revisión del gasto público | 87 Tabla III-7: Gasto de los hogares en consumo de agua como porcentaje del gasto total por quintil de gasto (%) 20% 20% 40% 60% 2do. 3ro. 4to. más bajo más alto más bajo más alto Gasto en agua pública 1.1% 1.0% 1.1% 0.6% 0.5% 1.0% 0.5% CAASD Agua embotellada 11.2% 12.1% 7.7% 4.1% 1.6% 11.7% 2.5% Total 12.4% 13.1% 8.8% 4.7% 2.0% 12.8% 3.0% Gasto en agua pública 0.8% 0.7% 0.7% 0.5% 0.4% 0.7% 0.5% INAPA Agua embotellada 2.8% 2.8% 2.5% 2.4% 1.4% 2.8% 1.9% Total 3.6% 3.5% 3.2% 2.9% 1.8% 3.5% 2.4% Fuente: Cálculos de los autores con datos de la ENGIH 2018. Patrones de consumo Los altos niveles de gasto en agua embotellada por parte de consumidores ricos y pobres sugieren una fal- Aunque el agua provista por la CAASD y el INAPA está ta general de confianza en los servicios de agua públi- fuertemente subsidiada, los hogares ubicados en sus cos. Alentar a los hogares a usar el agua provista a través áreas de servicio gastan una cantidad significativa de de la red requerirá grandes esfuerzos por parte de los pro- sus ingresos en agua embotellada de suministro privado. veedores públicos para mejorar la continuidad de los ser- Cada mes, los hogares de todos los niveles de ingresos vicios y, al mismo tiempo, convencer a los consumidores gastan mucho más en agua embotellada de suministro de la calidad y seguridad del agua provista públicamente. privado que en agua de suministro público (Tabla III.7).   A nivel mundial, se ha adoptado ampliamente un límite Distribución de los subsidios al consumo de superior del 5 por ciento de los ingresos familiares como agua según los niveles de ingreso punto de referencia para la asequibilidad de los servicios de APS.138 Sin embargo, los clientes de la CAASD gastan Los hogares en áreas atendidas por la CAASD y el INA- habitualmente más del 5 por ciento de sus ingresos solo PA son ligeramente más ricos que el promedio. Los en servicios de agua. hogares en el área de servicio de la CAASD tienden a ser relativamente ricos, mientras que los hogares en el área En la RD, el 40 por ciento más pobre de los hogares de servicio del INAPA están distribuidos de manera más asigna una mayor proporción de sus gastos a la com- uniforme entre los niveles de gasto (Tablas III.8 y III.9).139,140 pra de agua pública y privada que los hogares del 60 por ciento más rico. En las áreas atendidas por la CAASD, Más del 80 por ciento de los hogares tiene acceso a los hogares en el 40 por ciento inferior de la distribución agua corriente, con altas tasas de acceso observadas de ingresos asignan el 12.8 por ciento de sus gastos de en todos los quintiles de gasto. La gran mayoría de los consumo mensual al suministro de agua, y la abrumadora hogares en las áreas de servicio de la CAASD y el INAPA mayoría (11.7 por ciento) se destina a compras de agua tienen acceso a agua corriente a través de una conexión embotellada. En las áreas servidas por el INAPA, el agua re- en su casa o en su propiedad o mediante una toma públi- presenta una proporción menor del gasto de consumo de ca (Tabla III.10).141 Aunque las tasas de acceso no difieren los hogares y los hogares más pobres gastan un porcen- sustancialmente entre los quintiles de gasto, los niveles de taje más alto que sus contrapartes más ricas. Los hogares acceso a la red de agua corriente son más altos dentro de del 40 por ciento más pobre gastan alrededor del 3.5 por la jurisdicción principalmente urbana de la CAASD. ciento de sus ingresos en agua, casi el 80 por ciento del cual se destina a pagar agua embotellada. 137 En 2018, el INAPA recibió RD$2,250 millones (48.8 por ciento de todas las transferencias a los proveedores de APS) y la CAASD RD$1,820 millones (39.5 por ciento de todas las transferencias a los proveedores de APS). 138 Komives, et al. 2005. Water, Electricity, and the Poor: Who Benefits from Utility Subsidies? Directions in Development. Banco Mundial: Washington, D.C. 139 El índice de consumo utilizado para generar quintiles de gasto se basa en la metodología del Banco Central, institución que gestionó la ENGIH 2018. 140 Se trata de hogares con y sin acceso a la red pública que se encuentran en el área de servicio del proveedor. 141 La Tabla 11 presenta el porcentaje de hogares por quintil (de la Tabla 9) con acceso a una red de tuberías. 88 | República Dominicana - Revisión del gasto público Tabla III-8: Número de hogares en las áreas de servicio del INAPA y la CAASD por quintil de gasto Total 20% más bajo 2do. 3ro. 4to. 20% más alto Nacional 8,881 1,776 1,776 1,776 1,776 1,776 CAASD 1,956 227 312 355 426 636 INAPA 4,990 889 928 1,003 1,064 1,105 Fuente: Cálculos de los autores con datos de la ENGIH 2018. Nota: Estas cifras incluyen a hogares que no están conectados a la red. Tabla III-9: Porcentaje de hogares en las áreas de servicio del INAPA y la CAASD por quintil de gasto 20% más 20% más Total 2do. 3ro. 4to. Total bajo alto Nacional 8,881 20% 20% 20% 20% 20% 100% CAASD 1,956 11.6% 16.0% 18.2% 21.8% 32.5% 100% INAPA 4,990 17.8% 18.6% 20.1% 21.3% 22.2% 100% Fuente: Cálculos de los autores con datos de la ENGIH 2018. Tabla III-10: Porcentaje de hogares con conexión de agua corriente por quintil de gasto 20% más bajo 2do. 3ro. 4to. 20% más alto Global CAASD 85.9% 85.2% 85.2% 88.3% 88.9% 87.1% INAPA 81.1% 82.9% 81.7% 80.5% 80.0% 81.2% Fuente: Cálculos de los autores con datos de la ENGIH 2018. La distribución de los subsidios al agua es regresiva en INAPA ofrece un subsidio no focalizado que es neutral y las áreas atendidas por la CAASD y casi neutra en las beneficia aproximadamente por igual a los hogares ricos áreas atendidas por el INAPA.142 En la jurisdicción de la y pobres.143 Por el contrario, en la jurisdicción de la CAASD CAASD, una mayor proporción de hogares conectados a la incidencia del subsidio es regresiva, con el 40 por cien- la red se encuentra en el quintil superior que en el quin- to inferior de los consumidores recibiendo solo el 29 por til inferior, mientras que en la jurisdicción del INAPA las ciento del subsidio total y el 40 por ciento superior reci- proporciones son prácticamente iguales (Figuras III.32 y biendo el 52 por ciento. Debido a que la CAASD brinda III.33). Esta distribución de hogares conectados en el área servicios a una población que es más rica en promedio de servicio de la CAASD sesga la distribución de los sub- que la población en la jurisdicción del INAPA, una mayor sidios al agua hacia los hogares más ricos (Figura III.32 b). parte de los subsidios se acumula para los hogares más Los porcentajes muy parecidos de hogares pobres y ricos ricos. En ambos casos, la distribución del subsidio se ve en el caso del INAPA dan como resultado una distribución afectada por las bajas tasas de facturación y cobranza, lo relativamente equitativa de los subsidios. En efecto, el que anula la progresividad pretendida por las TBC. 142 Véase el Anexo III.3 para la metodología de cálculo del subsidio neto. 143 Komives et al. 2005. Water, Electricity, and the Poor: Who Benefits from Utility Subsidies? Directions in Development. Washington, D.C: Banco Mundial. República Dominicana - Revisión del gasto público | 89 Figura III.32: Participación de las conexiones Figura III.33: Participación del subsidio neto por hogar (%) recibido por hogar (%) 0.35 0.35 0.3 0.3 0.25 0.25 0.2 0.2 0.15 0.15 0.1 0.1 0.05 0.05 0 0 Bottom 20% 2nd 3rd 4th Top 20% Bottom 20% 2nd 3rd 4th Top 20% 20% más bajo 2do. CAASD 3ro. INAPA 4to. 20% más alto 20% más bajo 2do. 3ro. 4to. 20% más alto CAASD INAPA CAASD INAPA CAASD INAPA Fuente: Cálculos de los autores con datos de la ENGIH 2018. Fuente: Cálculos de los autores con datos de la ENGIH 2018. Conclusión distrito, actualizar los catastros de usuarios y desarrollar estrategias de reducción de pérdidas de agua y planes de Los subsidios al consumo de agua que reciben los ho- inversión. La expansión gradual de la micro-medición au- gares en la RD no reflejan el diseño de su sistema de mentará la cantidad de agua facturada, haciendo que la TBC, sino que son el resultado de la falta de pago ge- progresividad del sistema de TBC sea más efectiva en la neralizada entre los hogares ricos y pobres. Los altos práctica. El aumento de las tasas de facturación y cobran- niveles de agua no facturada y las bajas tasas de cobranza za requerirá un alcance social sólido junto con mejoras privan a los proveedores de ingresos, creando grandes dé- en la calidad del servicio que sean visibles para los con- ficits operativos que socavan la prestación de los servicios. sumidores, lo que ayudará a establecer la confianza en la Como resultado, las transferencias fiscales proporcionadas calidad y seguridad del agua suministrada públicamente. al sector del agua subsidian principalmente la ineficiencia Las mejoras en la calidad del servicio pueden ayudar a los de los proveedores de servicios. Mientras tanto, los consu- hogares pobres a reducir su gasto en agua embotellada midores reciben subsidios en forma de agua gratuita o por costosa mientras reasignan una parte de ese gasto a los debajo del costo; estos subsidios no están focalizados y se proveedores públicos. acumulan para los hogares ricos y pobres a tasas aproxi- madamente iguales. En consecuencia, la participación re- Desafíos que enfrenta el sector lativa de hogares pobres y ricos en cada área de servicio determina la distribución de beneficios entre los quintiles Atrapado en un equilibrio de bajo nivel de gasto. Dado que el área de servicio de la CAASD incluye un mayor número de hogares más ricos, la distribución de Si bien la cobertura de los servicios de APS en la RD es los subsidios es regresiva. relativamente alta y comparable a la de países pares, sigue habiendo importantes desafíos. Por ejemplo, el Los hogares pobres gastan hasta el 12 por ciento de porcentaje de hogares en las zonas urbanas, donde vive sus ingresos en agua embotellada, lo que indica una el 80 por ciento de la población, con acceso a los servicios falta generalizada de confianza en la calidad, seguri- de alcantarillado es solo del 27 por ciento.144 Solo una pe- dad y confiabilidad de los servicios públicos de agua. queña porción de las aguas residuales de los hogares que Las reformas e inversiones que reduzcan las pérdidas téc- están conectados al sistema de alcantarillado es tratada, nicas en la red de agua serán vitales para asegurar que los y los que no están conectados dependen de soluciones proveedores de servicios tengan los recursos necesarios de saneamiento in situ que contaminan las aguas subte- para mantener niveles adecuados de servicio. Las medidas rráneas.145 Se espera que esta situación empeore a medida clave incluyen expandir la macro-medición, realizar audi- que aumente la población. Siguen existiendo importantes torías anuales de agua, implementar medidores a nivel de 144 Oficina Nacional de Estadísticas (ONE). 2014. Encuesta Nacional de Hogares de Propósitos Múltiples. 2014. 145 Ibid 12. 90 | República Dominicana - Revisión del gasto público brechas en las zonas rurales, con un 10 por ciento de la po- Grandes pérdidas de agua blación sin acceso a la cobertura básica de suministro de agua y un 26 por ciento sin acceso al saneamiento básico. Muchos de los proveedores de servicios de APS del Los datos indican que los desafíos del país en el sector de país operan muy por debajo de las normas interna- APS están relacionados con la calidad de los servicios, mis- cionales de eficiencia. La CAASD, que presta servicios de ma que no puede mejorarse únicamente con un aumento suministro de agua al Distrito Nacional de Santo Domingo del gasto en inversiones. Incluso en las zonas clasificadas y a la provincia de Santo Domingo (excluido el municipio como "cubiertas" por los servicios públicos de suministro de Boca Chica), produce un estimado de 220 litros de agua de agua, el 65 por ciento de los habitantes de las ciuda- per cápita por día (lpcd) y, sin embargo, presta un servicio des y el 52 por ciento de los hogares rurales reportan un intermitente.148 La capacidad de producción combinada suministro de agua intermitente y racionamiento. Como en 2019 de todos los proveedores sugiere que, en prome- resultado, el 86 por ciento y el 76 por ciento de los hogares dio, se dispone de más de 300 lpcd, lo que debería ser más urbanos y rurales, respectivamente, dependen de meca- que suficiente para proporcionar un suministro continuo nismos de adaptación tales como tanques de almacena- de agua.149 Por ejemplo, la ciudad francesa de París pro- miento, bombas y cisternas para asegurar volúmenes ade- porciona a sus residentes un suministro continuo de agua cuados de agua para el consumo diario.146 con 120 lpcd. La estrategia actual de la CAASD, junto con la del INAPA y las demás CORAAs, es aumentar la cantidad El sector de APS de la RD está atrapado en un equili- de agua,150 con un enfoque limitado en la reducción de las brio de bajo nivel que se caracteriza por: i) mala calidad pérdidas, la mejora de los servicios y la creación de con- del servicio; ii) tarifas bajas; iii) bajos niveles de facturación fianza en que los servicios podrían mejorar. y cobro; iv) atención inadecuada a las operaciones y al mantenimiento, lo que da lugar a un alto nivel de pérdidas Los niveles extraordinariamente altos de pérdidas de y discontinuidad del agua; v) hogares que dependen de agua (agua no facturada o ANF) en la RD se deben a mecanismos de adaptación (soluciones alternativas) para las fugas y al consumo excesivo tanto legal como ile- mitigar el suministro poco fiable; y vi) renuencia a pagar ta- gal. Aunque la ausencia de medición dificulta la estimación rifas más altas que podrían ser utilizadas por los proveedo- precisa de las pérdidas de agua, la diferencia entre el agua res de servicios de APS para mejorar la calidad del servicio. producida y la vendida proporciona una estimación apro- ximada del ANF. Utilizando este método, el porcentaje de La experiencia de otros países con problemas similares ANF por las CORAAs más pequeñas oscila entre el 45 por sugiere que la persistencia del equilibrio de bajo nivel ciento en CORAAPPLATA, el 68 por ciento en COAAROM y el suele deberse a la falta de confianza entre los clientes 95 por ciento en CORAAMOCA. Según un estudio realizado y los proveedores de servicios. Varios países, como la hace más de una década, el nivel de ANF de la CAASD era India, Nigeria y Tanzania, se encuentran en situaciones si- de hasta el 70 por ciento. Un análisis de la base de clientes milares. Utilizando el marco del World Development Report del INAPA (alrededor de 3.8 millones) y el número de mi- (WDR) 2014 del Banco Mundial, la "ruta corta de rendición cro medidores instalados (aproximadamente 1,400) sugiere de cuentas" entre los proveedores de servicios y los clientes que el nivel de ANF es probablemente alto. El nivel de ANF en la RD se caracterizaría como débil.147 El problema se agra- de los proveedores de servicios de APS de la RD es mayor va por el gobierno central que sigue subvencionando los que el de los proveedores de los países vecinos del Caribe déficits operativos de los proveedores de servicios de APS y significativamente mayor que el de las empresas de servi- y manteniendo bajas las tarifas. La tarea de crear confianza cios públicos con mejor desempeño en África (Figura III.34). entre los proveedores y los clientes del sector de APS es difí- La falta de monitoreo de las pérdidas de agua y de la ca- cil, en particular si los consumidores solo tienen la experien- pacidad para reducir el ANF resulta no solo en la pérdida cia de servicios poco fiables e intermitentes. No obstante, de ingresos sino también en un suministro poco confiable existen paralelos con el sector eléctrico de la RD, donde las e intermitente. Esta situación es insostenible tanto desde el autoridades han podido avanzar en la mejora de la calidad punto de vista social como ambiental, especialmente si se de los servicios y en el fomento de la confianza mediante tienen en cuenta los desafíos relacionados con el clima a los iniciativas como Back to Electricity y el Pacto Eléctrico. que se enfrentan países insulares como la RD. 146 Banco Central. 2018. Encuesta Nacional de Gastos e Ingresos de los Hogares (ENGIH) 2018. Santo Domingo, República Dominicana: Banco Central. 147 Banco Mundial. 2003. Making Services Work for Poor People: World Development Report 2004. Washington, DC: Banco Mundial. 148 La CAASD reporta que produce 499,373,000 m3/año y que tiene aproximadamente 674,000 clientes activos [a los que se les factura el servicio] e inactivos [usuarios a los que no se les factura el servicio], lo que equivale a 548 litros per cápita por día (lpcd). Asumiendo un 50 por ciento de pérdidas físicas y otro 20 por ciento para usos no residenciales, la CAASD debería ser capaz de entregar cerca de 220 lpcd. 149 Esto supone un 50 por ciento de pérdidas físicas y un 20 por ciento de consumo por parte de usuarios no residenciales. Fuente: Cálculos de los autores basados en la producción declarada por los proveedores. 150 Reuniones con el INAPA y la CAASD el 6 y 7 de febrero de 2020. República Dominicana - Revisión del gasto público | 91 Figura III.34: Evaluación comparativa (benchmarking) del agua no facturada 0.7 Porcentaje de agua no facturada 0.6 0.5 0.4 0.3 0.2 0.1 0 NWC - APUA - SWM - WSC - BWS - AQUA - AdeM - NWSC - SDE - Jamaica Antigua Suriname Bahamas Belize Curaçao Mozambique Uganda Senegal Empresa de servicos de África Empresas de servicios del Caribe con buen desempeño Fuente: Banco Mundial 2020. A Benchmark for the Performance of State-Owned Water Utilities in the Caribbean. Washington DC: Banco Mundial; International Benchmarking Network (IBNET), Banco Mundial, Washington, DC (consultado el 2 de marzo de 2020), http://www.ib-net.org. Países vecinos con altos niveles de ANF, como Jamaica producida para el consumo doméstico se desvíe de mane- (aunque menores que la RD), han dado prioridad a los ra inapropiada e ilegal hacia el uso agrícola, a menudo de esfuerzos para reducir las pérdidas de agua. La Comi- manera clandestina. Esto contribuye no solo a tener ele- sión Nacional del Agua de Jamaica ha puesto en marcha vadas pérdidas comerciales, sino también a un suministro un programa quinquenal de gestión compartida de la re- intermitente de los servicios de agua, que afecta principal- ducción de ANF con un socio del ámbito de la eficiencia mente a los hogares vulnerables. del agua. El programa de US$42.5 millones está financiado por el Banco Interamericano de Desarrollo y se centra en Bajos niveles de medición el tratamiento de las fugas, la conversión de los consumi- dores que no pagan en clientes que pagan y la instalación Los proveedores de servicios de APS carecen de ca- de nuevos medidores que cuantifiquen el consumo con pacidad para medir la cantidad de agua producida y precisión. Un aspecto clave del programa es un fuerte utilizada. La macromedición está en gran parte ausente componente social de participación y comunicación con y el INAPA y las CORAAs no pueden medir el agua cruda los usuarios. utilizada, el agua potable producida y distribuida a través de las redes o las aguas residuales canalizadas a través de Los proveedores de servicios no han dado prioridad a la red de alcantarillado y eliminadas con o sin tratamiento. la sectorización de las redes y de la medición, lo que Los medidores instalados con anterioridad son disfuncio- dificulta la detección de fugas, la reparación de la in- nales debido a la falta de mantenimiento y otras razones fraestructura y la conversión de las conexiones ilega- técnicas. La micromedición varía entre los proveedores, les a clientes registrados. Por ejemplo, personal de la pero sigue siendo baja en general.151 Por ejemplo, solo una CAASD ha informado que las muy necesarias inversiones pequeña fracción del total de usuarios y de clientes factu- en un centro de control operativo que les permitiría ges- rados del INAPA son medidos y únicamente el 15 por cien- tionar mejor los recursos no han sido una prioridad. Ade- to de los clientes de COAAMOCA son medidos. Por otra más, las bajas tarifas y tasas de facturación y la falta de parte, mientras que otras CORAAs como CORAASAN han prácticas rigurosas de cobro no alientan a los usuarios a instalado medidores para el 61 por ciento de sus clientes, conservar el agua, y la ausencia de un suministro continuo y la CAASD y CORAAPPLATA han tenido cierto éxito en la de agua provoca un desperdicio adicional como resulta- subcontratación de las funciones de facturación y medi- do de grifos que se dejan abiertos para llenar cisternas ción, con incentivos para identificar conexiones ilegales, que se desbordan. Además, los proveedores de servicios solo el 30 por ciento de los clientes de la CAASD y el 27.6 de APS han informado que no es infrecuente que el agua por ciento de los clientes de CORAAPPLATA son medidos. 151 Según la Encuesta Nacional de Gastos e Ingresos de los Hogares de 2018, en ese año solo alrededor del 10 por ciento de los hogares eran medidos. 92 | República Dominicana - Revisión del gasto público Bajo nivel de facturación y cobro son bajos en relación con el salario medio del gobierno. El salario medio en el INAPA y en CORAASAN es inferior a la El bajo nivel de facturación y cobro contribuye al equi- media del gobierno, y los salarios ofrecidos en la CAASD librio de bajo nivel en el sector de APS. Solo se remiten son supuestamente inferiores a los salarios en el INAPA y facturas a 141,600 de los cientos de miles de clientes del en CORAASAN. INAPA, y de ellos solo alrededor de 55,000 (39 por ciento) pagan sus facturas. Las tasas de cobro oscilan entre el 33 Si bien los salarios pueden considerarse bajos en com- por ciento en CORAAVEGA y el 81 por ciento en CORAA- paración con los promedios gubernamentales, puede MOCA, mientras que la CAASD y CORAAPPLATA tienen haber margen para reducir los costos aumentando la tasas de cobro del 59 y el 45 por ciento, respectivamente. productividad de los empleados. Los niveles de perso- Si bien el INAPA ha comenzado a progresar en el aumento nal de los proveedores de servicios de APS de la RD están de sus tasas de facturación y cobro en los últimos años, muy por encima del estándar de los países desarrollados décadas de no facturación han contribuido a una cultura de 2 a 3 empleados por cada 1,000 conexiones de agua, de no pago. y también por encima de los de los países comparativos regionales y de otros países en desarrollo. La estimación Altos costos e ineficiencias de energía de los niveles de personal en la RD es difícil debido a: i) y de personal la limitada información sobre el número real de conexio- nes; ii) la incapacidad de diferenciar entre los empleados El costo operativo por metro cúbico de agua producida que participan en el suministro de agua y en la gestión de oscila entre RD$6.20/m3 para CORAAVEGA y RD$17.25/ aguas residuales; y iii) la tercerización de algunos servicios m3 para CORAASAN.152 El costo operativo es superior a la por parte de algunos proveedores. Sin embargo, las esti- tarifa facturada por metro cúbico de agua producida en el maciones sugieren que el número de personal empleado INAPA, la CAASD, CORAAPPLATA y CORAAMOCA. Toman- por las CORAAs oscila entre 7.2 por cada 1,000 conexiones do en cuenta la eficiencia de la recolección de pagos, nin- en CORAAVEGA y más de 21 por cada 1,000 conexiones guno de los proveedores de servicios es financieramente en CORAAMOCA.153 En cambio, los vecinos caribeños del viable a partir de la venta de sus servicios. Esto se debe a país tienen entre 3.5 y 7.3 empleados por cada 1,000 cone- los altos niveles de pérdidas comerciales y físicas y otras xiones, mientras que algunas de las empresas de servicios ineficiencias, incluyendo niveles de personal por encima públicos con mejor desempeño de África tienen ratios aún de los estándares internacionales, mantenimiento subóp- más bajas (Figura III.35). timo y falta de esfuerzos para mejorar la eficiencia ener- gética. Por ejemplo, aún no se ha ejecutado un proyecto Casi todos los gastos en energía de los proveedores de identificado en el plan de actividades de CORAAMOCA en servicios de APS se pagan con transferencias del go- junio de 2013 para reconfigurar el sistema de conducción bierno central, eliminando cualquier incentivo para de agua en Moca, que podría haber dado lugar a un aho- que las empresas de servicios públicos sean más efi- rro anual aproximado de US$150,000. cientes en el uso de la energía. A pesar de que los costos de la energía están incluidos en los presupuestos de las El gasto en salarios constituye la mayor parte de los CORAAs, el MH paga directamente sus facturas de ener- costos recurrentes de los proveedores de servicios de gía, ya que el gobierno quiere evitar los incumplimientos APS, y va desde el 60 por ciento para CORAAMOCA y de pago a las empresas de electricidad. Las empresas de CORAASAN hasta el 34 por ciento para CORAAPPLATA. APS son víctimas del robo de energía mediante conexio- Sin embargo, las CORAAs no tienen control sobre el nivel nes ilegales en sus plantas y estaciones de bombeo, lo que de la remuneración, ya que su estructura de remuneración aumenta aún más sus costos e incrementa la carga sobre y grados es determinada por el MAP. Sus niveles salariales las finanzas públicas.154 152 El costo operativo por metro cúbico se calcula dividiendo el OPEX total por el volumen de agua producida. Este número se reporta para el año 2019. 153 Basado en los entrevistadores y en la información disponible en los sitios web de las CORAAs. 154 Entrevistas al personal de la CAASD el 7 de febrero de 2020. República Dominicana - Revisión del gasto público | 93 Figura III.35: Número de empleados por cada 1,000 conexiones de agua 8 7 Porcentaje de agua no facturada 6 5 4 3 2 1 0 WSC - WASCO - DOWASCO - NWC - BWS - AQUA - NWSC - AdeM - SPEN - SDE - Bahamas St. Lucia Dominica Jamaica Belize Curaçao Uganda Mozambique Niger Senegal Empresa de servicos de África Empresas de servicios del Caribe con buen desempeño Fuente: Banco Mundial 2020. A Benchmark for the Performance of State-Owned Water Utilities in the Caribbean. Washington DC: Banco Mundial; International Benchmarking Network (IBNET), Banco Mundial, Washington, DC (consultado el 2 de marzo de 2020), http://www.ib-net.org. Costos adicionales derivados de la mala cisterna y dependen de los alquileres para satisfacer las calidad de los servicios necesidades de la población en tiempos de sequía. Los proveedores de servicios de APS deben también Incentivos a los proveedores de servicios pagar por los productos químicos y los camiones cis- terna, y los costos varían según la temporada. Si bien El equilibrio de bajo nivel en el sector de APS de la RD ha los productos químicos son necesarios para cualquier persistido durante algún tiempo. Esto sugiere que el INA- proceso de tratamiento de agua y aguas residuales, los PA y las CORAAs carecen de los incentivos, el conocimiento y altos niveles de pérdida de agua hacen que se desperdi- los recursos necesarios para mejorar la eficiencia de sus ope- cien recursos en productos químicos para el tratamiento raciones y la calidad de los servicios. del agua. Los proveedores necesitan comprar o alquilar camiones cisterna para entregar el agua a los hogares que Restricciones presupuestarias blandas tienen un servicio deficiente o que no tienen acceso a las redes públicas. Debido a la prestación intermitente del El INAPA y las CORAAs carecen de incentivos para me- servicio, la mayoría de los proveedores poseen y/o alqui- jorar su eficiencia operativa. Ningún proveedor de servi- lan camiones cisterna para distribuir el agua. Por ejemplo, cios en el sector de APS de la RD puede cubrir actualmen- la CAASD es propietaria de quince camiones cisterna y al- te sus costos operativos con ingresos de su propia fuente. quila alrededor de setenta camiones (con contratos quin- Para complementar sus propios ingresos, los proveedores cenales). El alquiler de los camiones varía según la dispo- de servicios de APS dependen de subvenciones del presu- nibilidad de agua. Si bien la CAASD alquila alrededor de puesto central para financiar sus costos operativos, y hay veinte camiones cuando la disponibilidad de agua es alta reportes de que a veces recurren a sus presupuestos de durante la temporada de lluvias, este número aumenta inversión para financiar gastos operativos. El Estado consi- considerablemente durante los períodos de sequía, como dera los servicios de APS como un derecho humano, lo que en 2019, cuando alquiló hasta cien camiones a la vez.155 En significa que el gobierno financia los gastos operativos de 2017, la CAASD informó que los costos de alquiler de los las CORAAs según sea necesario. En la práctica, los provee- camiones ascendieron a US$640,000 para 20,025 opera- dores de servicios están sujetos a restricciones presupuesta- ciones de tanqueo, con un promedio de treinta camiones rias blandas, lo que significa que no están restringidas por alquilados permanentemente. Incluso proveedores más límites vinculantes en sus presupuestos, ya que sus déficits pequeños como CORAAMOCA también tienen camiones de ingresos son financiados rutinariamente por el gobierno Se estima que un camión cisterna transporta alrededor de 2,500 galones, equivalentes a 9.46 m3 de agua. Se estima que el volumen total de los tanques usados por la 155 CAASD fue de 423,531 m3 en los primeros 10 meses de 2019, equivalentes a 9,750 m3 por semana. 94 | República Dominicana - Revisión del gasto público central. Esto crea incentivos para extraer mayores subsidios sos y gastos a la DIGEPRES, que genera informes anuales para financiar los gastos operativos en lugar de reducir los de gastos para todas las empresas públicas no financieras. costos y aumentar la eficiencia. Si bien la Ley Orgánica del Presupuesto Público 423-06 estipula que las empresas públicas no financieras deben El gobierno central interviene para que los proveedo- informar los ingresos y gastos devengados, algunos pro- res de servicios no arrastren déficits operativos al año veedores utilizan una combinación de métodos contables siguiente. Los déficits operativos de fin de año suelen ser en base al efectivo y en base a lo devengado. Por ejemplo, financiados por el gobierno. Si existieran fuertes restriccio- en lugar de informar la cantidad facturada como ingreso nes presupuestarias (es decir, si no hubiese otros recursos devengado y listar las cuentas por cobrar como activos, disponibles para cuando se agotan los fondos presupues- algunos proveedores solo informan como ingreso la can- tados), los proveedores de servicios de APS se verían pre- tidad real recaudada. Los proveedores de servicios de APS sionados a mejorar la eficiencia de su desempeño (inclui- podrían estarlo haciendo porque saben que no podrán da la facturación y el cobro) o la calidad de sus servicios cobrar el monto que facturan y sus cuentas por cobrar y la cobertura se deteriorarían considerablemente. La evi- continuarían acumulándose. dencia sugiere que el gobierno no está dispuesto a asumir los riesgos que entraña presionar al INAPA y las CORAAs Transparencia y rendición de cuentas para que mejoren su desempeño operativo. En cambio, el gobierno sigue permitiendo que los proveedores de servi- Gobernanza corporativa cios operen con restricciones presupuestarias blandas, lo que posibilita que persista el equilibrio de bajo nivel. El INAPA y las CORAAs están constituidos como orga- nismos estatutarios, también conocidos como entida- Así pues, para todos los efectos prácticos, los provee- des paraestatales, y son un híbrido entre un organis- dores de servicios de APS funcionan como departa- mo gubernamental y una empresa comercial. Aunque mentos gubernamentales y no como empresas de en principio son autónomos, su funcionamiento es similar servicios públicos de carácter comercial. Si bien se al de los departamentos gubernamentales. crearon legalmente como entidades autónomas,156 la única diferencia entre las CORAAs y los departamentos La mayoría de los miembros de los Consejos de Direc- gubernamentales es que las primeras retienen y utilizan tores de los proveedores de servicios de APS son nom- los ingresos de su propia fuente para financiar parcial- brados por el gobierno o son funcionarios públicos ex mente sus operaciones. Por lo tanto, no existe una rela- oficio. Este es el caso de todos los miembros de los Con- ción de independencia entre el gobierno y los proveedo- sejos de Directores del INAPA y de la CAASD, que atien- res de servicios de APS, lo que significa que no existe un den a alrededor del 80 por ciento de la población, y del "pacto" eficaz entre los encargados de la formulación de 78 por ciento o más de los miembros de los Consejos de políticas y los proveedores de servicios. En consecuen- Directores de las otras CORAAs, excepto CORAAPPLATA y cia,157 los encargados de la formulación de políticas tie- COAAROM, donde es así para el 67 por ciento de los miem- nen una capacidad limitada para hacer que el INAPA y las bros (Tabla III.11). Además, el poder ejecutivo designa a CORAAs rindan cuentas por la mala calidad del servicio y los directores generales de todos los proveedores de ser- la ineficiencia operativa. vicios de APS, excepto CORAAVEGA y COAAROM. Incluso en estos dos últimos casos, los miembros del consejo que Informes sobre los ingresos de su propia fuente son nombrados por el poder ejecutivo pueden influir en el nombramiento de los directores generales. Como tales, Aunque las CORAAs pueden generar sus propios in- los nombramientos están directamente vinculados al ciclo gresos (principalmente por los cargos a los usuarios), electoral de cuatro años, cuyo inicio suele ir acompañado no fijan objetivos de ingresos y la información finan- de cambios de administración, sobre todo cuando hay un ciera es débil. La calidad de sus informes financieros suele cambio de partido. La relación entre el gobierno y algunas ser deficiente, y los informes no están sujetos a controles CORAAs es tal que algunos miembros del personal de los frecuentes, tales como auditorías financieras periódicas. El proveedores de servicios de APS participan directamente INAPA y las CORAAs informan anualmente sobre sus ingre- en actividades de campaña. 156 Ley del INAPA No 5994, Ley CAASD No 498, Ley CORAASAN No 582, Ley CORAAVEGA No 512-05, Ley CORAAPPLATA No 142.97, Ley COAAROM No 385-98, Ley CORAAMOCA No 89097, Ley CORAABO No 438.06. 157 Banco Mundial. 2004. World Development Report. República Dominicana - Revisión del gasto público | 95 Tabla III-11: Composición de los Consejos de Directores Institución INAPA CAASD CORAASAN CORAAMOCA CORAAPPLATA COAAROM CORAABO CORAAVEGA Miembros del Consejo 5 7 9 0 9 9 6 20 Nombramientos del Poder Ejecutivo 1 5 4 4 2 1 1 1 Miembros del Ejecutivo nombrados 4 1 - - 1 - 2 - Funcionarios electos nombrados - 1 2 2 2 4 1 14 Representantes del INAPA o una - - 1 2 1 1 1 1 CORAA Nombramientos de la sociedad civil - - 2 1 3 2 1 3 no elegidos por el Poder Ejecutivo Nombramientos internos - - - - - 1 - 1 Miembros del Consejo nombrados por el Ejecutivo + funcionarios pú- 5 7 7 8 6 6 5 16 blicos ex oficio (incluidos represen- tantes del INAPA o la CORAA) [A] [A] % del total de miembros del 100% 100% 78% 89% 67% 67% 83% 80% consejo Fuente: Cálculos de los autores basados en las leyes y regulaciones de la RD. Ausencia de datos sobre el desempeño éstas no son útiles para realizar un monitoreo riguroso del desempeño o evaluaciones comparativas (benchmarking). La información necesaria para elaborar indicadores de Mientras que el INAPA y la CAASD publican sus estructuras desempeño reconocidos internacionalmente es inexis- tarifarias en sus sitios web, otros proveedores no lo hacen. tente o de mala calidad en la RD. El ANF es un indicador de desempeño crítico para cualquier empresa de servicios La información recolectada por los proveedores de de agua, pero la falta de medición por parte de los provee- servicios de APS no es ni consistente ni comparable dores dificulta el establecimiento de una línea de base y la entre ellas. Los datos producidos por los proveedores di- medición de mejoras, lo que se agrava por la falta de datos fieren en su calidad y consistencia y no permiten una com- sobre las redes y el número de conexiones. Los proveedo- paración fácil y significativa. res de servicios no tienen o tienen catastros parciales de las redes, lo que les impide tener una imagen clara de sus • Algunas CORAAs no realizan un análisis de las aguas activos de infraestructura. Solo una provincia servida por residuales tratadas y el INAPA no realiza un análisis el INAPA cuenta con un catastro de usuarios actualizado y microbiológico del agua purificada de muchos de sus otra se encuentra actualmente siendo relevada. Algunos acueductos secundarios. proveedores tienen registros de activos y otros están in- completos. A menudo la valoración de estos activos no se • El consumo y los subsidios de energía no son compa- basa en supuestos realistas y no son comparables entre rables ya que los proveedores de servicios de APS no proveedores. Por ejemplo, algunos proveedores como CO- utilizan la misma metodología o enfoque al registrar RAAMOCA no deprecian los activos en absoluto, mientras los costos de la energía en sus sistemas de contabi- que otros proveedores deprecian algunos tipos de activos lidad. pero no otros, incluida la infraestructura. La falta de infor- mación sobre el número real de conexiones hace que la • La información sobre la facturación no está armoni- productividad laboral, medida como el número de em- zada y los datos sobre el consumo real son escasos, pleados por cada 1,000 conexiones de agua o alcantarilla- lo que dificulta la elaboración de una imagen fiable do, sea difícil de calcular. Se requiere un trabajo significa- del volumen de agua que llega realmente a los con- tivo de los proveedores para actualizar los registros de sus sumidores. activos, así como de los catastros de redes y usuarios, y es- tablecer una línea de base de desempeño precisa. Aunque • En el caso de las cuentas por cobrar, los diferentes de los datos disponibles pueden obtenerse estimaciones enfoques seguidos por los proveedores de servicios aproximadas sobre algunos indicadores de desempeño, de APS en su registro no permiten una comparación 96 | República Dominicana - Revisión del gasto público de los activos corrientes de corto plazo entre las CO- La Cámara de Cuentas no tiene un calendario de audi- RAAs. La falta de bases de datos de clientes confiables torías para el INAPA y las CORAAs. La frecuencia de las también indica que -más allá de los registros conta- auditorías depende de su capacidad y de los recursos bles- incluso la información comercial interna de los disponibles. Desde 2008, el INAPA y la CAASD han sido proveedores de servicios de abastecimiento de agua auditados dos veces, mientras que CORAABO y CORAA- no es comparable. SAN fueron auditadas una vez. Todos los informes de au- ditoría revisados para este estudio incluían calificaciones. • Si bien todos los proveedores producen informes La Cámara de Cuentas está auditando actualmente a la de ingresos y financieros, éstos no reflejan ni el valor CAASD por un período de seis años (2012-18) correspon- económico de sus activos ni sus pasivos corrientes. La diente al mandato del director anterior de la CAASD. inconsistencia de las prácticas contables entre los pro- veedores también dificulta la comparación de las ratios De acuerdo con evaluaciones internacionales, el des- de trabajo (es decir, ingresos propios de los proveedo- empeño de auditoría en la RD se considera pobre. La res divididos por los gastos operativos). Los costos de evaluación de Gasto Público y Rendición de Cuentas (Public la energía y las depreciaciones no se registran adecua- Expenditure and Financial Accountability, PEFA) para 2016 damente, lo que pone en duda no solo los resultados calificó al país con "D+" en Auditorías Externas (indicador sino también el progreso registrado en términos de 30); "D" tanto en Cobertura y Normas de Auditoría (30.1) mejora patrimonial. Es imperativo que los proveedores como en Seguimiento de la Auditoría Externa (30.3); y "C" de servicios de APS armonicen sus registros y prácticas en Independencia de la Entidad Fiscalizadora Superior/ contables, reconstruyan los catastros de sus redes y re- Cámara de Cuentas (30.4).160 Además, la Encuesta de Pre- evalúen plenamente sus bases de activos (para que la supuesto Abierto de la International Budget Partnership información contable refleje la realidad económica de revela que la Cámara de Cuentas del país realiza una su- los proveedores) a fin de poder comparar sus balances pervisión presupuestaria limitada, y recomienda que el generales y estados de ingresos a lo largo del tiempo. gobierno proporcione a la Cámara de Cuentas los fondos Esto es importante para mejorar la rendición de cuen- adecuados para desempeñar sus funciones (según lo de- tas, la transparencia y el desempeño general, para termine la legislatura o el poder judicial).161 La ausencia de atraer inversiones del sector privado y para el órgano una auditoría financiera regular del INAPA y las CORAAs regulador (cuando se establezca uno para llevar a cabo significa que existe una falta de control y supervisión de el monitoreo del desempeño). la forma en que se gastan las subvenciones del gobierno y los ingresos propios para prestar servicios esenciales. Ausencia de auditorías regulares Arreglos institucionales Aunque el INAPA158 y la CAASD159 están legalmente su- jetos a auditorías, las auditorías financieras anuales de Ausencia de liderazgo estratégico los proveedores de servicios de APS del país no son le- galmente obligatorias. El MISPAS es responsable de las La opinión generalizada es que el sector de APS adole- auditorías de la calidad del agua, y la Contraloría General ce de una falta de liderazgo estratégico en el gobierno. (Cámara de Cuentas) tiene la autoridad legal para auditar. Esta es una de las principales deficiencias identificadas Del mismo modo, aunque los Consejos de Directores de y abordadas en el proyecto de ley de APS.162 El liderazgo las CORAAs tienen la autoridad legal para nombrar a un estratégico (identificado como "rectoría" y "dirección" en auditor externo, no es un requisito legal. En consecuen- el proyecto de ley) es necesario para crear una visión del cia, no hay auditorías externas regulares de las cuentas sector y llevar a cabo las funciones de formulación de po- financieras de los proveedores de servicios de APS. En líticas, planificación, presupuesto y asistencia técnica. El virtud de la Ley 10-07 (Ley de Control Interno y de la MISPAS es responsable de los servicios de APS, pero tiene Contraloría General de la República) se creó una unidad otras prioridades varias y no cuenta con los conocimientos de auditoría interna (Revisión y Análisis) para la CAASD, especializados necesarios para proporcionar orientación para llevar a cabo preauditorías. En el caso del INAPA, la técnica y operativa a los proveedores de servicios de APS. función de auditoría se centra más en el cumplimiento de políticas internas que en auditorías financieras. 158 Ley 5944, Capítulo X. 159 Ley 3402, Capítulo IX. 160 Public Expenditure and Financial Accountability. 2016. “Dominican Republic 2016.” http://pefa.org/assessments/summary/686. 161 https://www.internationalbudget.org/open-budget-survey/results-by-country/country-info/?country=do. 162 Proyecto de Ley General de Aguas y Saneamiento, Santo Domingo, RD, 5 de febrero de 2019 (Versión Final). República Dominicana - Revisión del gasto público | 97 Las funciones del MISPAS con respecto a las funciones cobro del INAPA y la CAASD, que en conjunto atienden al de APS son actualmente limitadas. El MISPAS recibe in- 74 por ciento de la población del país.164 Estos desafíos se formación sobre el presupuesto y la planificación de in- ven agravados por las restricciones presupuestarias blan- versiones de los proveedores de servicios APS como una das a las que están sujetas las CORAAs, que por ello tienen formalidad; sin embargo, en la práctica, los proveedores pocos incentivos para ganarse la confianza de los clientes de servicios de APS tratan directamente con la DIGEPRES o para aumentar las tasas de cobro y facturación. en el MH y la DGIP en el MEPyD en lo que respecta a sus presupuestos y planes de inversión, sin ninguna participa- Equilibrio del nivel tarifario correcto ción sustantiva del MISPAS. El presidente del país aprueba las tarifas para el INAPA Ausencia de una función reguladora y la CAASD, que se mantienen bajas presumiblemen- te debido a la prominencia política de los servicios de Los proveedores de servicios de APS y el nuevo proyec- agua. Esto es especialmente evidente en Santo Domingo, to de ley de APS señalan que la ausencia de un órgano donde los esfuerzos por aumentar las tarifas se han echa- regulador es un problema importante para el sector. do atrás tres veces en el pasado reciente ante la presión La opinión predominante es que, con el establecimiento de social y de los medios de comunicación, y a veces por su- un órgano regulador, las tarifas, que suelen ser demasiado gerencia presidencial. Por otro lado, el área de servicio de bajas para cubrir los costos operativos del INAPA y las CO- CORAASAN tiene tarifas más altas. Sin embargo, los ingre- RAAs, se liberarán de la influencia política y se basarán en sos por tarifas no cubren los costos operativos de ningu- consideraciones económicas y técnicas. Además, el INAPA no de los proveedores de servicios de APS. La disyuntiva y las CORAAs consideran que el proyecto de ley propuesto, radica típicamente entre ofrecer tarifas bajas y servicios incluido el establecimiento de un órgano regulador, es la deficientes o cobrar tarifas más altas y la posibilidad de solución a muchos problemas que afectan al sector. brindar mejores servicios. Los consumidores que nunca han experimentado mejores servicios tienden a aceptar el Economía política nivel subóptimo de los servicios en lugar de aceptar tarifas más altas, ya que tienen poca confianza en que la calidad El agua como un derecho humano del servicio pueda mejorar. La Organización de las Naciones Unidas163 y la mayoría Si bien algunos niveles tarifarios pueden ser bajos, de los países reconocen el acceso al agua como un de- los usuarios no deberían tener que pagar por la inefi- recho humano básico. La idea de que el acceso al agua es ciencia de los proveedores de servicios de APS. No hay un derecho humano se señala en varios pasajes del pro- consistencia en la forma en que se diseñan o estructuran yecto de ley de APS. En el preámbulo del proyecto de ley las tarifas, y algunos proveedores simplemente reflejan lo se afirma que "el acceso al agua potable y al saneamiento que cobran los otros sin haber analizado sus propias es- es un derecho humano universal esencial para la vida y tructuras de costos y su base de clientes. Sin datos más para la realización de todos los derechos humanos." detallados sobre el volumen de agua facturada, las auto- ridades no pueden estimar los niveles tarifarios promedio Además, el artículo 61 de la Constitución de la RD es- de los proveedores. Si bien la información disponible su- tablece el derecho a la salud, que incluye el acceso al giere que el precio de venta de un metro cúbico de agua agua potable. El artículo 147 de la Constitución también es inferior a su costo de producción, es difícil justificar el establece que el gobierno garantiza el acceso a servicios aumento de tarifas sin abordar las ineficiencias y la calidad públicos de calidad, incluidos los servicios de APSAS. Esta de los servicios. disposición sugiere que no se puede privar a los hogares de los servicios públicos en caso de falta de pago de las Independencia y autonomía de los proveedores tarifas, aunque los proveedores tienen la facultad legal de interrumpir los servicios en caso de incumplimiento. Dado A pesar de la disposición jurídica, las CORAAs son de que los consumidores no enfrentan una amenaza real de facto entidades no autónomas. Sus Consejos de Direc- desconexión, existe una cultura de no pago de las tarifas tores no son plenamente independientes del ejecutivo, y por parte de los usuarios. Esta cultura de derecho al agua el MAP establece su estructura de remuneración y grados, se ve reforzada por los bajísimos niveles de facturación y regula las decisiones de contratación y despido, aprueba Resolución 64/292 de la Asamblea General. 163 Fjeldstad, Odd-Helge. 2004. “What's trust got to do with it? Non-payment of service charges in local authorities in South Africa.” Journal of Modern African Studies, Volume 164 42, Issue 4, pp 539 – 562. 98 | República Dominicana - Revisión del gasto público Figura III.36: Marco de relaciones de rendición de cuentas El Estado Formuladores Políticos de políticas arga de rendición de cuent Pa Ruta l as ct o z Vo Ruta corta Proveedores de servicios Ciudadanos/Clientes públicos y privados Pod Coalición/Inclusión er del cliente Gestión No pobres Pobres Primera línea Organizaciones Agua ios , saneamiento, otros servic Fuente: Banco Mundial. 2003. Making Services Work for Poor People: World Development Report 2004. Washington, DC: Banco Mundial. su establecimiento y sus organigramas, y participa direc- mejorar el desempeño del sector y la calidad de los servi- tamente en la contratación de personal senior (es decir, cios. Las recomendaciones que se presentan aquí no abor- técnico, profesional y directivo). Los despidos se rigen por dan la ruta larga de la rendición de cuentas –la relación de la Ley de la Función Pública Nº 4108, que regula las relacio- "voz" entre los ciudadanos y los encargados de la formu- nes laborales. Las decisiones de inversión son determina- lación de políticas– ya que esto está fuera del alcance de das por el MEPyD y el MH. Aunque el INAPA y las CORAAs este análisis. Se presentan recomendaciones adicionales pueden emitir bonos, en la práctica el MH no les permite sobre el desempeño de los proveedores de servicios de pedir préstamos. SA, los acuerdos institucionales existentes y los límites a la participación del sector privado a corto y mediano plazo. Recomendaciones Las reformas al sector de APS no son un tema nuevo en la RD. La falta de liderazgo en el sector, la ausencia de un Sobre la base de los diagnósticos presentados en la órgano regulador y la falta de una cultura de desempeño sección anterior, en esta sección se recomienda un con- entre los proveedores de servicios de APS han sido discu- junto de medidas para mejorar la calidad de los servi- tidas durante los últimos veinte años sin ningún cambio.166 cios de APS y, con el tiempo, reducir la dependencia de Las discusiones sobre las reformas se iniciaron a finales de las transferencias del gobierno. En este análisis se utiliza la década de los 90 con el BID como parte de una opera- el marco de rendición de cuentas elaborado en el World ción de préstamo de inversión que el gobierno finalmente Development Report (WDR) 2014 (Banco Mundial 2003),165 no aprobó. Con el tiempo, el sector se ha ido fracturando para determinar las actuales deficiencias en las relaciones: cada vez más con la adición de CORAAs autorreguladas i) entre los encargados de la formulación de políticas/go- que han asumido la responsabilidad de áreas que habían bierno y los proveedores de servicios de APS (el "pacto"); y estado bajo el área de cobertura del INAPA. El intento más ii) entre los proveedores de servicios de APS y los ciudada- reciente de introducir una nueva legislación sobre APS fue nos – "la vía corta de la rendición de cuentas" ("poder del a principios de 2020, cuando se presentó un proyecto de cliente") (Véase la Figura III.36.) Las medidas para mejorar ley para su examen por los poderes ejecutivo y legislativo. la rendición de cuentas en esas relaciones contribuirán a 165 Banco Mundial. 2003. Making Services Work for Poor People: World Development Report 2004. Washington, DC: Banco Mundial. 166 Véase el Anexo III.2 para más detalles sobre las reformas sectoriales. República Dominicana - Revisión del gasto público | 99 Si bien el actual proyecto de ley de APS tiene por obje- Medir y recopilar regularmente métricas de desempe- to abordar algunos de los problemas identificados, tales ño es un requisito básico para realizar evaluaciones como la falta de liderazgo estratégico y la necesidad de comparativas (benchmarking) y mejorar el desempeño. una regulación independiente, no dice nada sobre las re- La necesidad de contar con datos sobre el desempeño formas al desempeño de las CORAAs existentes. se ha identificado en numerosos diagnósticos a lo largo de los años y es un componente central de la Estrategia En el presente informe se recomienda un programa de Nacional de Saneamiento de 2016. Actualmente no exis- reforma cuidadosamente priorizado y secuenciado, ten incentivos para que los proveedores de servicios de sujeto a las limitaciones que plantea la viabilidad téc- APS colecten y publiquen datos sobre su desempeño. La nica y política. El gobierno ya ha dado pasos en esta di- recopilación y publicación de esta información podría vin- rección. El proyecto de ley de APS que se está examinando cularse a las aprobaciones anuales de los presupuestos reconoce y aborda algunas de las limitaciones del sector operativos y de capital. La información sobre el desempe- para mejorar la prestación de servicios. Como nota posi- ño aumentaría la transparencia y permitiría al gobierno y tiva, la mayoría de los agentes que participan en el sector a los proveedores de servicios de APS comprender mejor son conscientes de los problemas, lo que sugiere que es por qué algunos de ellos tienen un mejor o peor desem- más probable que las limitaciones sean de carácter políti- peño que otros. Éste es un ingrediente fundamental para co y cultural que técnico. fortalecer el "pacto" entre los encargados de la formula- ción de las políticas y los proveedores. Las autoridades deberían considerar un programa de reformas por etapas, reconociendo los desafíos que Proporcionar incentivos para mejorar el desempeño implica implementar un programa de reformas de una vez que se disponga de datos e indicadores bási- gran alcance de una vez. El programa podría iniciarse cos de desempeño. Las subvenciones del gobierno cen- con una fase de preparación que establezca el escenario tral para cubrir los gastos operativos del INAPA y las CO- para nuevas reformas, seguida de una fase de demostra- RAAs se otorgan sobre una base histórica con incrementos ción y finalmente una fase de ampliación. Dado que los anuales por inflación y aumentos salariales. Solo se puede esfuerzos anteriores para implementar reformas han teni- introducir un elemento de desempeño si se mide el des- do un éxito limitado, un programa por etapas comenzaría empeño. También será difícil celebrar en el futuro contra- con reformas que son más fáciles de implementar desde tos de gestión eficaces como se prevé en la ley si no es el punto de vista técnico y político, antes de centrarse en posible medir y hacer un seguimiento del desempeño. áreas con mayores desafíos. Esto permitiría al gobierno y a los organismos de implementación extraer lecciones, ha- El establecimiento de una línea de base para la me- cer correcciones a mitad de camino y realizar adaptacio- dición y el monitoreo del desempeño es un primer nes durante la ejecución. paso necesario y factible para mejorar el desempeño del sector de APS. El sector de APS en la RD carece de Fase de preparación: A corto plazo una cultura del desempeño. Los indicadores de desem- peño que se recopilan y monitorean de manera rutinaria Medición y evaluación comparativa (bench- a nivel mundial, tales como la extensión de las pérdidas marking) del desempeño técnicas, el costo y el volumen de agua no facturada, las tasas de facturación y cobro, la productividad laboral, la La disponibilidad de información sobre el desempeño calidad del servicio y otros son difíciles de conseguir en la es fundamental para aumentar la rendición de cuentas RD. Las acciones necesarias para desarrollar un conjunto hacia abajo, a los clientes que pagan por los servicios, acordado de indicadores armonizados, protocolos para la y hacia arriba, al gobierno que financia los gastos recu- recopilación de datos y requisitos para la recopilación y rrentes y de capital. La entidad del gobierno responsable publicación periódica de datos verificados técnicamente de la dirección del sector, como lo sería el Viceministerio deberían emprenderse inmediatamente. de Aguas y Saneamiento previsto en el proyecto de ley, así como el órgano regulador previsto en la ley, no podrían Unidad de desempeño desempeñar sus funciones en ausencia de esta informa- ción básica. Incluso en el marco de los arreglos institucio- Crear inmediatamente una entidad que dirija la ela- nales existentes, el MISPAS, que aprueba los presupuestos boración de indicadores armonizados de desempeño de los proveedores de servicios de APS, el MEPyD, que y que coordine y supervise la recolección de datos. El aprueba los proyectos de inversión, y el MH, que propor- establecimiento de un arreglo provisional para desarrollar ciona los fondos para los gastos operativos y para las in- indicadores armonizados y una línea de base para el sec- versiones de capital, deberían tener acceso a tales datos tor puede hacerse sin que se apruebe la nueva ley. Hasta para fundamentar sus decisiones. que se establezca una nueva arquitectura institucional del 100 | República Dominicana - Revisión del gasto público sector, una unidad dirigida por un equipo de profesionales Fase de demostración: A mediano plazo debidamente capacitados podría coordinar esta actividad bajo la orientación del MH o de cualquier otra entidad que Fortalecer la ruta corta de la rendición de cuentas el gobierno considere apropiada. Con el tiempo, la activi- dad se transferiría al departamento/ministerio designado y Actualmente no existe una relación proveedor-cliente al futuro órgano regulador cuando y si éste se establezca. en el sentido tradicional – la "ruta corta de la rendición de cuentas" está rota. En una relación tradicional provee- Medición dor-cliente, el proveedor entrega un servicio/producto y el cliente paga por el servicio o acude a una alternativa Invertir en infraestructura de medición y auditorías en la que puede elegir. Como los servicios en red son un del agua para que los proveedores de servicios de APS monopolio natural, las alternativas son limitadas. Las úni- puedan recopilar información crítica sobre las pérdi- cas opciones son la sustitución por agua embotellada y/o das técnicas y comerciales. La inversión en infraestruc- la inversión en arreglos alternativos para hacer frente a la tura de medición y auditorías del agua permitiría a los pro- situación, lo cual es más difícil para los pobres y tiene un veedores de servicios de APS recolectar información crítica alto costo económico. sobre las pérdidas técnicas y comerciales. Se podría recu- rrir a las agencias internacionales de desarrollo para que Como resultado, lo que existe en realidad es una re- ayuden a financiar esas inversiones. Estas inversiones de- lación de proveedor y "beneficiario". En esta situación, berían ir acompañadas de la adopción de estrategias para todo servicio que se recibe es considerado como un "be- que cada proveedor de APS reduzca la cantidad de agua neficio" otorgado por el proveedor y el beneficiario paga no facturada. Si es políticamente sensible, la ampliación de poco o nada por ello. La falta de pago y los servicios defi- la micromedición podría dejarse para una etapa posterior. cientes son elementos del equilibrio de bajo nivel: la "cul- tura del no pago" persiste y los servicios deficientes persis- Contabilidad y presentación de informes ten. En la situación actual sería difícil convencer al cliente de que pague (o pague más), ya que no hay confianza en La mejora de la presentación de informes financieros, que esto se traducirá en mejores servicios. El proveedor de las prácticas contables y las auditorías como una tiene la excusa de que unos pocos clientes pagan, de que prioridad. Los informes financieros son generalmente muchos clientes no pagan o pagan muy poco, y de que, incompletos, inconsistentes y esporádicos. Las prácticas por lo tanto, no es posible hacer las inversiones necesarias contables de todos los proveedores de servicios de APS para prestar mejores servicios. son inconsistentes. Si bien la ley exige que se aplique una contabilidad basada en valores devengados, en la práctica Proyectos de entrega de servicios los diversos proveedores utilizan alguna combinación de contabilidad en base al efectivo y en base a lo devengado. Implementar proyectos de demostración de presta- La ley no exige auditorías anuales. Las auditorías anuales ción de servicios para crear confianza entre el público deberían introducirse como requisito inmediato en aras y los proveedores de servicios de APS. Para justificar un de la probidad y la transparencia financieras. Si la Cámara aumento de las tarifas, los proveedores de servicios de de Cuentas no tiene los recursos y la capacidad para llevar APS deben ganarse la confianza de los usuarios mejoran- a cabo estas auditorías, los proveedores de servicios de do la calidad de los servicios y reduciendo las ineficiencias APS deberían contratar a empresas privadas de auditoría de desempeño. En vista de la renuencia de los usuarios a para que las llevaran a cabo. pagar por los servicios de APS en la RD, la implementación satisfactoria de proyectos podría demostrar la capacidad Ley de APS de los proveedores de servicios de APS de prestar mejores servicios. Con el tiempo, los consumidores tendrán la sufi- Tomar una decisión final sobre el proyecto de ley de ciente confianza para eliminar los mecanismos de adapta- APS tan pronto como sea posible. Diferentes versiones de ción a los que han recurrido y reducir la dependencia del un proyecto de ley de APS han estado en discusión durante agua embotellada. dos décadas, con la última propuesta presentada en 2020. Varias reformas que podrían implementarse ahora se están Los proyectos de demostración podrían limitarse ini- posponiendo con el pretexto de que ocurrirán una vez que la cialmente a 2 o 3 proveedores y centrarse en la crea- ley haya sido promulgada. Los encargados de la formulación ción de zonas delimitadas con medidores distritales de políticas deberían eliminar esta incertidumbre ya sea apro- para reducir el volumen de agua no facturada y mejo- bando y promulgando la ley o eliminándola de la agenda. rar la continuidad y la calidad de los servicios. República Dominicana - Revisión del gasto público | 101 Las razones para intentarlo a manera de demostración son: parte, a comprender mejor las "peticiones" del contratista. i) es probable que para que la implementación sea exito- Es probable que estas últimas incluyan inversiones en in- sa se requiera una inversión considerable en medición, la fraestructura por parte del gobierno (rehabilitación de re- mejora de las redes de distribución y programas sólidos des, detección y manejo de fugas, medición) y esferas de de comunicación y divulgación; ii) habrá desafíos técnicos independencia. Ya sea que los contratos se firmen o no al y políticos que pueden abordarse mediante el aprendizaje final, el acto de negociar un contrato de este tipo revelaría obtenido de los proyectos; y iii) el sector del agua puede los diversos pasos que se necesitan para pasar del bajo nivel aprender –y adaptar– de las iniciativas exitosas en el sector de equilibrio actual a uno mejor. En una primera instancia, eléctrico que se diseñaron para fomentar la confianza de la atención debe centrarse en las mejoras del servicio, con los clientes mediante la creación de contratos sociales. De la independencia financiera como un elemento secundario. ser necesario, los proveedores de servicios de APS pueden acceder a conocimientos técnicos especializados contra- Un elemento clave sería la creación de un contrato so- tando a operadores del sector privado mediante contratos cial entre los usuarios y los proveedores de servicios de gestión del desempeño o de servicios para ser asistidos de APS. El fortalecimiento del contrato social requeriría en el diseño y la implementación de los proyectos. inversiones en divulgación social y una campaña amplia de educación de los clientes que involucre a todos los El gobierno podría comenzar a medir el interés de sectores de la ciudadanía. Los ciudadanos tendrían que las empresas del sector privado en contratos de ges- entender que, aunque el agua es un derecho humano, la tión para prestar asistencia técnica de más largo pla- entrega de agua limpia en el hogar o cerca de él cuesta zo. La participación en la discusión o la negociación de dinero. También necesitarían entender la importancia y el un contrato, por una parte, ayudaría a los proveedores a propósito de la medición para realizar una mejor gestión establecer las mejoras incrementales que serían necesa- de este recurso escaso, y cómo se vincula con mejores ser- rias para aumentar la calidad de los servicios y, por otra vicios. Los agricultores tendrían que entender por qué el Recuadro III.1: El enfoque de Pacto Social del sector eléctrico de la República Dominicana El sector eléctrico en la RD se ha enfrentado a retos similares en la prestación de servicios y la rendición de cuentas que el sector del agua. Esto incluye servicios de baja calidad, empresas de servicios públicos no receptivas, bajos niveles de pago de los consumidores, presión política sobre las tarifas, altos subsidios operativos, vandalismo de los medidores, poca supervisión pública y transparencia, y racionamiento de los servicios por parte de los proveedores como mecanis- mos de respuesta. Como resultado, el sector eléctrico quedó atrapado en un equilibrio de bajo nivel. El programa de reforma eléctrica de la República Dominicana es un trabajo en curso, pero una reforma notable que ha tenido un impacto positivo ha sido el desarrollo de un enfoque de Pacto Social destinado a fortalecer la relación proveedor-cliente, crear confianza y romper el bajo nivel de equilibrio. El enfoque se elaboró en el marco del Proyecto de Rehabilitación de Redes de Electricidad de la República Dominicana (2009-2013), financiado por el Banco Mundial, y posteriormente se amplió en el marco del Programa de Modernización de la Red de Distribución y Reducción de Pér- didas Eléctricas, financiado por múltiples socios de desarrollo. El enfoque en etapas genera confianza al identificar primero el área de intervención en función de los problemas en la prestación de servicios, para después proceder a la sensibilización de los clientes y los dirigentes locales sobre los problemas y las intervenciones propuestas. Una parte integral del enfoque consiste en la firma de un acuerdo formal (pacto social) entre el proveedor y un grupo de usuarios en el que se detalla el compromiso de ambas partes. Las inter- venciones incluyen la rehabilitación para reducir las pérdidas, el aumento de la medición, una amplia divulgación en la comunidad y el seguimiento de los compromisos. Este enfoque ha ayudado a reducir el índice de pérdida de energía de los distribuidores del 35.5% en 2012 al 28.4% en 2018, a disminuir el vandalismo de los medidores, y a aumentar la transparencia y la supervisión pública, lo que se ha traducido en una mayor confianza de los consumidores en las empresas de servicios públicos, satisfacción con el servi- cio y el compromiso del cliente de pagar por los servicios recibidos. Fuente: Presentación de la Corporación Dominicana de Empresas Eléctricas Estatales (CDEE) sobre la Red de Distribución y el Programa de Reducción de Pérdidas Eléctricas. Marzo de 2019. 102 | República Dominicana - Revisión del gasto público agua producida para ser bebida no debería desviarse para será importante mejorar la eficiencia del desempeño de fines agrícolas, y debiéndose encontrar fuentes alternati- los proveedores, las tarifas también deben basarse en con- vas. Sería necesario reducir los robos mediante la educa- sideraciones económicas. La implementación satisfactoria ción, así como a través de medidas punitivas. La RD ha te- de los proyectos de demostración permitirá a las autori- nido cierto éxito en el sector eléctrico con iniciativas que dades hacer que las tarifas reflejen los costos y reducir su han utilizado el enfoque de Pacto Social (véase el Recuadro prominencia política. III.1). Existen lecciones a aprender de estas iniciativas que son directamente relevantes y aplicables al servicio de APS. Una forma práctica de avanzar puede ser iniciar el proceso con cualquiera de los proveedores que esté Identificar proyectos de demostración adecuados en dispuesto a una mayor rendición de cuentas a cambio coordinación con los ministerios gubernamentales, los de contar con más autonomía. Incluso esto tendría que proveedores de servicios de APS y los donantes inter- implementarse de manera gradual, ya que las mejoras en nacionales. Las autoridades podrían identificar posibles el desempeño requerirán inversiones para mejorar la ca- proyectos mediante un diálogo con el MH, el MEPyD, el lidad de las redes. No es evidente de inmediato si la in- MISPAS, el Ministerio de Energía y Minas, los proveedores dependencia para gestionar los recursos humanos y fijar de servicios de APS y las organizaciones internacionales los salarios podrá proporcionar incentivos adecuados a los de desarrollo. Este diálogo debería centrarse en los resul- proveedores de servicios de APS. ¿Bajo qué circunstancias tados y fijar metas con plazos determinados para definir el un Consejo de Directores valorará la independencia para alcance, los desafíos de desempeño (por ejemplo, pérdidas la toma de decisiones? Si las tarifas siguen fijándose po- técnicas y comerciales), los objetivos (estándares de servi- líticamente, es probable que persista el actual equilibrio cio), el calendario y las necesidades de financiamiento de subóptimo. No es probable que el mero establecimiento cada proyecto. de un órgano regulador aborde esta cuestión. Fase de ampliación: A largo plazo El sector privado podría desempeñar un papel Programa nacional El proyecto de ley de APS contiene un conjunto ex- haustivo de disposiciones para la participación del Lanzamiento de un programa nacional basado en re- sector privado en el sector de APS, incluidos acuerdos sultados focalizado en la reducción de las pérdidas de arrendamiento y concesión. Si bien esto es bienveni- de agua, la medición del desempeño y la mejora de do, es poco probable que se produzca un financiamiento los servicios. El programa debería basarse en las leccio- importante del sector por parte de la iniciativa privada a nes aprendidas de la implementación de los proyectos de mediano plazo. Dada la situación financiera de los provee- demostración. Un programa nacional con un conjunto de dores, junto con la falta de registros de activos, catastros objetivos de agua no facturada, macromedición y micro- de la red incompletos, la mínima medición, la mala cali- medición, facturación y cobro, y calidad del servicio po- dad de la infraestructura de distribución, la interferencia dría utilizarse para ampliar los proyectos de demostración política en las tarifas y la falta de regulación es improbable y mejorar la eficiencia y la calidad de los servicios de APS que el sector privado asuma el riesgo de invertir en el sec- en todo el país. tor. Hasta que las prácticas regulatorias estén mejor esta- blecidas, los balances generales de los proveedores estén Independencia y rendición de cuentas de los más sanos, los problemas relacionados con la propiedad proveedores de los activos se aclaren y se disponga de mejores datos e información sobre la calidad de los activos, podrá ser Aumentar la independencia y la rendición de cuentas más realista esperar que el sector privado se interese por de los proveedores de servicios de APS para fortalecer los contratos de gestión o de servicios. Dichos contratos el "pacto" entre los encargados de la formulación de podrían ayudar a los proveedores de servicios a mejorar las políticas y los proveedores de servicios. Es muy pro- su desempeño, mejorar sus balances generales, producir bable que esto requiera algo más que la promulgación de datos de desempeño y mejorar los servicios. A mediano y nuevas leyes o decretos, ya que llevará tiempo redefinir la largo plazo, una vez que se haya establecido y se encuen- relación entre los proveedores, que actualmente funcio- tre en operación un órgano regulador y que haya acceso nan de facto como departamentos gubernamentales en público a los indicadores sobre los activos, los pasivos y vez de entidades comerciales, y el gobierno. El gobierno el desempeño de los proveedores de servicios, el sector debería reducir gradualmente la dependencia del INAPA privado podría tener la confianza necesaria para realizar y de las CORAAs del financiamiento público e imponer inversiones en el sector y celebrar contratos en los que gradualmente restricciones presupuestarias duras. Si bien asuma más riesgos. República Dominicana - Revisión del gasto público | 103 Arreglos institucionales: Foco en las funciones gulador de APS pueden ser condiciones necesarias para mejorar el desempeño y los resultados del sector, El proyecto de ley de APS reconoce la necesidad de un éstas no son, por sí mismas, condiciones suficientes. liderazgo más eficaz en el gobierno central, así como En la actualidad se reconoce ampliamente167 que el esta- la necesidad de un órgano regulador. El proyecto de ley blecimiento de una "forma" de organización no garantiza propone un Viceministro de Agua y Saneamiento con un que las funciones que se supone deben desempeñar esas fuerte apoyo técnico. Una función clave del Viceministro entidades realmente se lleven a cabo, mientras que las dis- es proporcionar un liderazgo estratégico para "lograr la funciones podrían persistir. sostenibilidad y la independencia económica y financiera de los proveedores de servicios" (Art. 25.6). Con respecto Se recomienda que la atención se centre en abordar a las tarifas (que han sido un tema recurrente en este in- los problemas de desempeño más que en establecer la forme), el Viceministro "definirá los criterios y aprobará la forma de organización. Si al gobierno y los proveedores metodología del sistema financiero y tarifario del sector" les interesa y se preocupan por la calidad de los servicios (Art. 26.13). El Viceministro también tiene la responsabili- prestados a sus ciudadanos y clientes, entonces los ver- dad de "reforma y modernización" del sector. daderos problemas de desempeño que deben abordarse son la reducción de las pérdidas de agua y el agua no fac- En el proyecto de ley también se propone establecer turada, la discontinuidad del servicio y el aumento de la un nuevo órgano regulador del sector de APS que será facturación y el cobro, lo que puede hacerse incluso antes descentralizado y autónomo (Art. 34). Según lo previs- de que se establezca un órgano regulador independien- to, el órgano regulador es responsable de la regulación de te. El hecho de centrarse en abordar problemas prácticos las tarifas, concretamente, del diseño, la aprobación y el como estos podría conducir a la identificación de mejores control del régimen tarifario y de los niveles de las tarifas. soluciones a largo plazo que sean política y técnicamente En relación con la determinación de las tarifas, la Ley tam- viables en el contexto local y reduzcan el riesgo de mime- bién especifica que el órgano regulador define los crite- tismo isomórfico. rios para la operación eficiente. El proyecto de ley especifi- ca además que el órgano regulador aprueba y controla la Es necesario establecer un liderazgo sectorial y un ór- ejecución de los planes de gestión de los proveedores de gano regulador independiente, ya sea que se aprue- servicios. Esto es consistente con las funciones y prácticas be o no en su forma actual el proyecto de ley de APS. observadas en los órganos reguladores que funcionan co- Como se ha señalado anteriormente, debe resolverse la rrectamente en otros lugares. Dada la falta de una cultura incertidumbre derivada del hecho de que la ley lleva ya de medición y la falta de buenos datos, una prioridad de algún tiempo en proyecto. Independientemente de esto, primer orden, como se ha señalado anteriormente, es de- el gobierno debe establecer claramente la responsabili- sarrollar y recopilar un conjunto común de indicadores de dad de liderazgo del sector con una entidad que cuente desempeño y establecer una línea de base para el sector. con las aptitudes y el personal necesarios. Se debe esta- De no ser así, será difícil que un órgano regulador desem- blecer un órgano regulador independiente para crear un peñe sus funciones económicas. mecanismo profesional e independiente que supervise y mejore el desempeño del sector y proporcione, a su debi- Cabe señalar que, si bien el establecimiento de una do tiempo, las condiciones necesarias para que el sector entidad de liderazgo y la existencia de un órgano re- privado invierta y asuma riesgos financieros. 167 Existe una creciente literatura sobre "mimetismo isomórfico" que señala el riesgo de centrarse en las formas de la organización más que en su funcionalidad. Véase, por ejemplo: Andrews, M., L. Pritchett y M. Woolcock. 2013. “Escaping Capability Traps through Problem Driven Iterative Adaptation (PDIA).” World Development 51: 234–44; An- drews, M., L. Pritchett y M. Woolcock. 2017. Building State Capability: Evidence, Analysis, Action. Reino Unido: Oxford University Press; Buntaine, M., B. C. Parks y B. P. Buch. 2017. “Aiming at the Wrong Targets: The Domestic Consequences of International Efforts to Build Institutions.” International Studies Quarterly 61 (2): 471–88; Srivastava, Vivek, Eeman Amjad y Craig Kullmann. 2019. “Getting Practical: The Search for ‘Best Fit’ Solutions to Improve Water Sector Outcomes: A Primer on a Problem-Driven Diagnostic Approach.” Banco Mundial, Washington, DC. 104 | República Dominicana - Revisión del gasto público Apéndices Tabla III-12: Total de gastos operativos (OPEX) por proveedor (2014-2018) 2014-2018 CORAAPPLATA CORAAMOCA COAAROM CORAASAN CORAAVEGA CORAABO CAASD INAPA Costos de energía 789,502,016 150,609,639 331,718,849 1,433,256,826 82,465,074 5,836,675 3,826,940,030 4,547.515,688 Costos de personal 516,463,638 640,065,878 384,007,224 6,615,699,237 327,694,672 137,734,817 6,291,696,626 6,410,625,695 Otros costos corrientes 212,931,506 200,200,600 162,465,628 2,453,495,674 221,356,019 89,879,998 4,395,706,793 1,914,776,403 Total de costos recurrentes (II) 1,518,897,160 990,876,117 878,191,701 10,502,451,737 631,515,765 233,451,490 14,514,343,449 12,872,917,786 % del total de costos recurrentes CORAAPPLATA CORAAMOCA COAAROM CORAASAN CORAAVEGA CORAABO CAASD INAPA Costos de energía 52% 15% 38% 14% 13% 3% 26% 35% Costos de personal 34% 65% 44% 63% 52% 59% 43% 50% Otros costos corrientes 14% 20% 19% 23% 35% 39% 30% 15% Total de costos recurrentes (II) 100% 100% 100% 100% 100% 100% 100% 100% Fuente: Cálculos de los autores basados en los Informes de Ejecución Presupuestaria de las Empresas Públicas No Financieras 2014-2018 realizados por DIGEPRES. Figura III.37: Participación de los gastos en personal, energía y otros gastos corrientes en el total de gastos recurrentes (2014-2018) 100% 90% 15% 19% 14% 20% 23% 35% 30% 80% 39% 70% 15% 14% 35% 60% 3% 38% 52% 13% 26% 50% 40% 30% 65% 63% 59% 52% 50% 20% 44% 43% 34% 10% 0% Costos de personal Costos de energía Otros costos corrientes Staff Costs Energy Costs Other Current Costs Fuente: Cálculos de los autores basados en los Informes de Ejecución Presupuestaria de las Empresas Públicas No Financieras 2014-2018 realizados por DIGEPRES. Tabla III-13: OPEX por m3 de agua producida por proveedor - 2018 2018 CORAAPPLATA CORAAMOCA COAAROM CORAASAN CORAAVEGA CORAABO CAASD INAPA Costos de energía 165,741,992 36,976,615 70,014,975 112,755,893 19,262,458 1,117,664 974,286,210 941,253,203 Costos de personal 131,883,129 156,391,976 78,074,671 1,608,872,420 80,163,913 23,149,194 1,590,953,204 1,440,609,840 Otros costos corrientes 31,110,265 52,236,831 33,061,966 414,275,442 42,604,276 11,899,385 480,410,346 608,060,535 Total de costos recurrentes (II) 328,735,386 245,605,422 181,151,612 2,135,903,755 142,030,647 36,166,243 3,045,649,760 2,989,923,578 Volumen de agua producido m3 2019 43,588,161 32,158,685 47,801,206 144,580,881 26,752,032 32,342,543 499,373,665 556,882,719 Costos de energía/m3 producido 3.8 1.1 1.5 0.8 0.7 0.0 30% 15% Costos de personal/m3 producido 3.0 4.9 1.6 11.1 3.0 0.7 100% 100% Otros costos corrientes/m3 producido 0.7 1.6 0.7 2.9 1.6 0.4 100% 100% Total OPEX/m3 producido 7.5 7.6 3.8 14.8 5.3 1.1 100% 100% Fuente: Cálculos de los autores basados en el Informe de Ejecución Presupuestaria de las Empresas Públicas No Financieras 2018 realizado por DIGEPRES. República Dominicana - Revisión del gasto público | 105 Figura III.38: OPEX por m3 de agua producida por proveedor, 2018 16.0 RD$ por m3 producido 14.0 12.0 10.0 8.0 6.0 4.0 2.0 - AN A A SD A A M O AT AP C EG AB RO AA O AS PL IN AV RA AM AA C RA AP RA O O RA O RA C C O C O C O C C Costos de energía por m3 producido Costos de personal por m3 producido Otros costos corrientes por m3 producido Fuente: Cálculos de los autores basados en el Informe de Ejecución Presupuestaria de las Empresas Públicas No Financieras 2018 realizado por DIGEPRES; los datos de producción de agua fueron extraídos de los sitios web individuales de las CORAAs y el INAPA. Figura III.39: Gasto total en APS como porcentaje del PIB (2014-2018) Total Expenditure in WSS as % of GDP 0.6000% $4,500 $4,236 $3,487 $3,803 $4,000 0.5000% $3,206 $2,926 0.48% $3,500 0.44% PIB en RD$ miles de millones 0.41% 0.41% 0.40% 0.4000% $3,000 (precios corrientes) 0.23% 0.16% 0.19% $2,500 0.17% 0.3000% 0.19% $2,000 0.2000% $1,500 0.25% 0.24% 0.25% $1,000 0.24% 0.1000% 0.21% $500 0.0000% $- 2014 2015 2016 2017 2018 OPEX, % GDP CAPEX, OPEX, % GDP % PIB Total EXP, % GDP % PIB CAPEX, GDP (Current, LCU) Gasto total, % PIB PIB (Corriente, RD$) Fuente: Cálculos de los autores basados en los Informes de Ejecución Presupuestaria de las Empresas Públicas No Financieras 2014-2018 realizados por DIGEPRES. 106 | República Dominicana - Revisión del gasto público Anexo III.1: Gastos • 2009: Préstamo del Banco Mundial para servicios de Anexo III.2: Esfuerzos de reforma de APS aguas residuales con CORAAPPLATA, pero que también incluía financiamiento para apoyar las reformas a nivel Las reformas del sector comenzaron en 1962 con la creación nacional y el proyecto de ley de APS. del INAPA. Desde entonces, se han llevado a cabo una serie de reformas y/o esfuerzos de reforma a nivel subnacional y • 2010: Se inició el proceso de la Iniciativa Participativa nacional. A continuación se presenta una cronología de los Anticorrupción (IPAC) entre el gobierno, el sector priva- acontecimientos. do, la sociedad civil y los donantes para aplicar 30 reco- mendaciones destinadas a luchar contra la corrupción, • 1973 y 1977: CAASD y CORAASAN fueron creadas res- mejorar los mecanismos de transparencia y mejorar el pectivamente. desempeño en 10 áreas temáticas como la salud, la edu- cación, las adquisiciones públicas, la energía, el agua y el • Entre 1997 y 1998: se crean CORAAPPLATA, CORAAMO- saneamiento.170 CA y COAAROM que asumen los servicios del INAPA para las provincias de Puerto Plata, Espaillat y La Romana. • 2011: El INAPA, la AECID y el BID desarrollaron un pro- yecto para desconcentrar las funciones de INAPA central • 1999: El Banco Interamericano de Desarrollo (BID) apro- hacia las estructuras administrativas del INAPA en 7 pro- bó un préstamo de US$71 millones para modernizar al vincias. sector del agua y el saneamiento. El préstamo tenía por objeto financiar inversiones con el INAPA y las empresas • 2011: Se creó el Consejo para la Reforma y Moderniza- regionales y proporcionar asistencia técnica para conver- ción del Suministro de Agua y Saneamiento para coordi- tir a las cinco CORAAs en compañías accionarias públicas nar y proponer proyectos de ley. competitivas con participación de la sociedad civil en sus Consejos de Directores. Las reformas incluían la partici- • 2012: Un proyecto de ley revisado por el Congreso no pación del sector privado mediante contratos de admi- fue aprobado. Se reconoció la necesidad de una reforma nistración para dos de las CORAAs. El INAPA habría de más amplia de los recursos hídricos y de una nueva ley descentralizarse gradualmente en unidades regionales general de aguas junto con una ley de APS. autónomas. Una condición de efectividad del préstamo era la aprobación por parte del Congreso de una ley mar- • 2016: Desarrollo de una Estrategia Nacional de Sanea- co sobre agua y saneamiento que habría establecido un miento por parte del INAPA, pero no avalada formalmen- organismo del gobierno central para liderar el sector, así te por el gobierno. como un órgano regulador del agua y el saneamiento.168 • 2016: Se estableció un órgano de coordinación de los • 2002: Un proyecto de ley de agua y saneamiento se de- recursos hídricos (Mesa del Agua) para coordinar la ela- batió en el Congreso y nuevamente en junio de 2004, boración de una ley general de aguas y apoyar la elabo- pero no fue aprobado. El préstamo del BID no se hizo ración de una ley de APS. efectivo.169 • 2016: Proclamación presidencial de que 2016-2020 es el • 2004: Las reformas a nivel nacional se estancaron. período cuatrienal del agua. • 2005: Se aprobaron las leyes de creación de las CORAAs • 2018: Los proyectos de ley de APS y de la ley general de para las provincias de La Vega y Monseñor Nouel, pero aguas son completados y presentados. CORAAVEGA no empezó a funcionar hasta 2010, y CO- RAMON hasta 2020. En 2006 se estableció una CORAA • 2019: Los proyectos de ley son presentados al poder eje- para el municipio de Boca Chica dentro de la provincia cutivo para su revisión. de Santo Domingo. • 2020: La Ley General de Aguas es aprobada por el Sena- • 2009: El INAPA inició un proyecto piloto para concentrar la do en junio de 2020 y se ha turnado a la Cámara de Dipu- provincia de San Juan con el apoyo de la Agencia Española tados para su aprobación final. La ley de APS permanece de Cooperación Internacional para el Desarrollo (AECID). bajo revisión. 168 EIADB. 1999. https://www.iadb.org/en/news/idb-approves-71-million-modernize-water-and-sanitation-dominican-republic 169 USAID / RTI International. 2006. Evaluation of USAID Strategy to Increase Potable Water Access and Sanitation in Rural Areas - Dominican Republic 170 Fritz, Verena, Brian Levy y Rachel Ort. 2014. Problem-Driven Political Economy Analysis: The World Bank’s Experience. Directions in Development. Washington, DC: Banco Mundial. doi:10.1596/978-1-4648-0121-1. República Dominicana - Revisión del gasto público | 107 Anexo III. 3: Tablas de tarifas y cálculo del monto del subsidio neto Tabla III-14: Tabla de tarifas del INAPA para conexiones sin medidor Precio del agua (RD$) por bloque de consumo mensual (m3) Clase social/ Categoría hogar/tamaño 1-15 m3 16-25 m3 26-45 m3 46-55 m3 56-130 m3 1 Baja 5.2 2 Media-Baja 8 3 Meda 10 4 Media-Alta 10 5 Alta 10 Fuente: Contenido en desarrollo. Tabla III-15: Tabla de tarifas de la CAASD para conexiones sin y con medidor Precio del agua (RD$) por bloque de consumo mensual (m3) Categoría 1-32 m3 32+ m3 6 Residencial 8* Fuente: Contenido en desarrollo. Nota: *Aplica solo a hogares con medidor. Cálculo del monto del subsidio neto Paso 1. Distribuir los hogares en deciles Los hogares se distribuyeron en deciles en función de sus niveles de gasto en el consumo mensual per cápita reportados por los propios consumidores en la ENGIH. Paso 2. Calcular el subsidio bruto a nivel del hogar La información sobre subsidios/transferencias para gastos corrientes (operación y mantenimiento) del gobierno central a los proveedores de servicios públicos se obtiene de los reportes de la DIGEPRES. El subsidio bruto a nivel de hogar se calcula dividiendo las transferencias por el número de hogares conectados al agua corriente después de tener en cuenta el peso de los hogares. Después, este monto se ajustó por inflación. Paso 3. Calcular el valor del subsidio neto Este número se construye utilizando las variables descritas anteriormente y el gasto en agua de los hogares reportado por los propios consumidores en la ENGIH; para cada hogar. El monto del Subsidio Neto es igual al Subsidio Bruto a Nivel de Hogar – Gasto del Hogar en Agua reportado por el consumidor. 108 | República Dominicana - Revisión del gasto público República Dominicana - Revisión del gasto público | 109 IV. Protección social A. Resumen y recomendaciones B. Antecedentes C. Arreglos institucionales y jurídicos D. Fuentes y usos de los fondos públicos E. Eficiencia del gasto F. Consideraciones y recomendaciones finales G. Apéndice H. Bibliografía 110 | República Dominicana - Revisión del gasto público Resumen y recomendaciones cómo se determina el gasto público en PS y qué tipo de programas se están implementando para avanzar en los T ras varias décadas de crecimiento económico objetivos del gobierno, y ofrece recomendaciones para sostenido, la República Dominicana (RD) ha lo- mejorar la calidad del gasto público en el sector de la PS. grado avances impresionantes en la protección La primera sección examina los recientes desarrollos en del bienestar de sus ciudadanos más pobres y vulnera- los indicadores de bienestar y el alcance de la PS en la RD. bles. Una focalización constante en una sólida programa- La segunda sección evalúa la arquitectura institucional del ción de la protección social (PS) puede ayudar a salvaguar- sistema de PS y describe su marco jurídico, e identifica las dar el consumo de los hogares, fomentar la inversión en oportunidades para mejorar la efectividad de las políticas capital humano, mejorar los indicadores de pobreza, pro- y los programas de PS. La tercera sección evalúa el gasto mover la igualdad de género, prevenir la discriminación y en PS del país en términos de su asignación a través de mejorar la salud, la educación y el bienestar general de las objetivos estratégicos, categorías y programas. La cuarta personas y los hogares. La mejora de los resultados de la sección analiza la efectividad de los principales programas RD en el Índice de Capital Humano del Banco Mundial y en de PS del gobierno con base a su cobertura, costo y efec- las encuestas nacionales sobre el bienestar de los hogares tos sobre la pobreza y la desigualdad. Por último, la última ilustra la medida en que el gobierno ha impulsado el desa- sección ofrece recomendaciones a los responsables de la rrollo económico para apoyar los avances de base amplia formulación de políticas para mejorar la calidad y la efecti- en materia de bienestar social. vidad del gasto público en PS. A medida que avanza para convertirse en un país de in- Gasto en protección social greso alto, la RD debe seguir progresando en los desa- fíos que enfrenta como país en desarrollo y, al mismo El gasto público total en PS en la RD alcanzó el 7.3 por tiempo, desarrollar la capacidad de abordar los pro- ciento del PIB en 2018 (RD$310.5 mil millones), equi- blemas de PS de una economía avanzada. La RD está valente al 41.4 por ciento del gasto público no finan- completando su transición demográfica, y la edad media ciero consolidado del país. El gasto real per cápita en PS de su población está aumentando constantemente. Inclu- se incrementó 17 por ciento entre 2014 y 2018. El gasto so en los países más ricos del mundo, hacer frente a las nominal aumentó en todas las áreas de la PS, excepto en demandas del envejecimiento de la población plantea un los subsidios generales. Sin embargo, el gasto público to- importante desafío administrativo y político. La RD tendrá tal en PS disminuyó como proporción del PIB, pasando del que garantizar la seguridad económica de un porcentaje 7.98 por ciento en 2014 al 7.3 por ciento en 2018. cada vez mayor de jubilados y, al mismo tiempo, asumir una carga cada vez mayor de enfermedades no transmi- El gasto público en PS se divide casi por igual entre los sibles, incluidas las enfermedades crónicas relacionadas programas contributivos (49 por ciento) y los no con- con la edad y las discapacidades, y mantener un marco tributivos (51 por ciento). La mayor parte del gasto en PS adecuado de PS en una sociedad que envejece requerirá corresponde a la seguridad social (49 por ciento), seguida el desarrollo de nuevas capacidades institucionales res- de la asistencia social (22 por ciento) y los subsidios gene- paldadas por mayores recursos fiscales. La transición de rales (21 por ciento). Menos del 10 por ciento del gasto en la RD hacia una economía avanzada también dará lugar a PS se asigna a servicios de atención social, programas de problemas cada vez más sofisticados relacionados con la mercado laboral y PS adaptativa. Menos del 20 por ciento urbanización y los mercados laborales, lo que requerirá la del gasto en PS se registra explícitamente bajo la clasifica- creación de competencias administrativas adicionales. A ción funcional de PS utilizada por la DIGEPRES, mientras la vez que el gobierno da un giro para abordar estos nue- que más del 80 por ciento se clasifica como gasto en elec- vos desafíos, también debe seguir avanzando en las priori- tricidad, educación, salud u otros sectores. dades de desarrollo ya existentes, incluyendo la seguridad alimentaria, el desarrollo durante la primera infancia, el Además de la seguridad social, los principales progra- empleo juvenil, el empoderamiento económico de la mu- mas de PS del gobierno incluyen apoyos alimentarios, jer y la reducción de la pobreza, especialmente entre los transferencias en especie, subsidios de electricidad y hogares encabezados por mujeres y en los hogares con servicios para niños y adolescentes. Más de dos tercios niños y adolescentes. del gasto público en asistencia social se dedica al apoyo alimentario, las transferencias en especie y las transferen- Este capítulo presenta y evalúa alternativas estraté- cias de cuasi-dinero. Las siguientes categorías más impor- gicas para gestionar los cambiantes desafíos para la tantes son las transferencias monetarias y otras formas de PS en la RD. También revisa el marco institucional del asistencia social. La mayor parte del apoyo alimentario, país para la PS e identifica formas de mejorar la efectivi- las transferencias en especie y las transferencias de cua- dad del gasto público. Proporciona una visión general de si-dinero ayudan a los beneficiarios a acceder a la alimen- República Dominicana - Revisión del gasto público | 111 tación escolar y a los servicios de salud, mientras que los coordinación entre ellas, y muchas son gestionadas por programas de transferencias monetarias condicionadas y autoridades que también se encargan de la implementa- no condicionadas se centran en el alivio de la pobreza. Del ción de otros programas en diferentes sectores. mismo modo, más de dos tercios de los subsidios gene- rales consisten en subsidios de electricidad, seguidos de De igual forma, la RD opera múltiples mecanismos de subsidios de agua y transporte.171 Más de dos tercios de los monitoreo y evaluación que cubren diferentes áreas servicios de atención social se centran en los niños y ado- programáticas y niveles de la administración pública. lescentes, mientras que los programas de atención fami- Cada institución tiene sus propios sistemas y mecanismos liar y otros servicios de atención social constituyen la ma- para dar seguimiento y evaluar los programas. Algunos yor parte del resto. Por último, más de tres cuartas partes programas de PS no contributivos –incluyendo el princi- del apoyo al empleo se centran en programas activos de pal programa de transferencias monetarias de la RD, Pro- mercado laboral, específicamente en la capacitación labo- gresando con Solidaridad (PROSOLI)– son monitoreados ral. Otras categorías de gastos en PS están subfinanciadas, y evaluados a través de sistemas bien desarrollados. Sin incluidos los servicios de atención social dedicados a las embargo, otros programas tienen mecanismos rudimen- personas con discapacidades, los ancianos y los miembros tarios de monitoreo y evaluación o no cuentan con uno. de la población en edad de trabajar con vulnerabilidades específicas como la drogodependencia. Además, la RD no Efectividad de la protección social está aprovechando al máximo los mecanismos de presta- ción de PS modernos tales como el seguro de desempleo, Los hogares en pobreza moderada o extrema partici- los planes de pensiones para los trabajadores informales y pan en la mayoría de los programas de PS a tasas más los programas innovadores de mercado laboral. altas que los hogares no pobres. La única excepción son los programas de seguridad social contributiva, en los que Arreglos institucionales predominan los hogares no pobres con trabajadores em- pleados en el sector formal. La orientación generalmente Un total de 88 leyes y decretos constituyen el marco re- progresiva de los programas de PS de la RD se confirma por gulador del sector de la PS de la RD. Existen seis acuer- las tasas de cobertura relativamente altas de los hogares dos institucionales principales para la prestación de servi- de bajos ingresos, aunque los hogares multidimensional- cios de PS: (i) el Sistema Dominicano de Seguridad Social, mente pobres están subrepresentados en los programas (ii) el Sistema de Protección y Derechos Fundamentales de de asistencia social. La tasa de cobertura de los aproxima- los Niños, Niñas y Adolescentes, (iii) el Sistema Nacional de damente 657,000 hogares que se encuentran en el 20 por Prevención, Mitigación y Respuesta ante Desastres, (iv) el ciento inferior de la distribución del ingreso va desde el Sistema Nacional para la Soberanía y Seguridad Alimen- 40 por ciento para el programa principal de transferencias taria y Nutricional, (v) el Programa de Protección Social monetarias (Comer es Primero) y el subsidio de gas para del Gabinete de Coordinación de Políticas Sociales, y (vi) los hogares (Bonogas Hogares) hasta el 60 por ciento para los Programas Especiales de la Presidencia. Mientras que el seguro de salud subsidiado (Seguro Familiar de Salud, otros países de Latinoamérica y el Caribe han creado una SFS), y cerca del 70 por ciento para el programa de comi- sola institución gubernamental para supervisar y coordi- das escolares (Alimentación Escolar). Si bien la cobertura nar las políticas de PS, la superposición de instituciones, de la mayoría de los programas de PS es en general simi- objetivos y directrices de la RD reduce la efectividad del lar en las zonas rurales y urbanas, el Sistema Dominicano gasto y el impacto de las políticas de PS. de Seguridad Social (SDSS) cubre más hogares urbanos, mientras que más hogares rurales están cubiertos por la Numerosas organizaciones están involucradas en la asistencia social. prestación de servicios de PS en la RD y muchos de los programas de PS del país sufren de la duplicación de Alrededor de un tercio de los hogares beneficiarios esfuerzos y recursos. La redundancia en los programas y de los programas de PS de la RD están encabezados las estructuras de gestión afecta a la eficiencia y la efecti- por mujeres, y el 52 por ciento por personas de 25 a vidad de las políticas sociales. Ciento cinco entidades del 49 años. En 2018, los hogares encabezados por hombres gobierno implementan alrededor de 287 iniciativas de PS, representaban un promedio del 60 al 70 por ciento de y muchos de los 391 municipios y distritos municipales del todos los hogares participantes en los programas de PS, país implementan iniciativas locales paralelas. La mayoría mientras que Protección a la Vejez era el único programa de estas iniciativas se gestionan por separado, con poca de PS con más hogares encabezados por mujeres (50.1 171 Los subsidios generales consisten en transferencias a empresas y entidades autónomas que prestan servicios públicos relacionados con la electricidad, el agua potable y el transporte; cubren tanto los déficits operativos como los gastos de capital. También se subsidian los insumos agrícolas. 112 | República Dominicana - Revisión del gasto público por ciento) que por hombres. Aunque esta distribución es entre los más necesitados. Si bien el sistema de PS llega a consistente con el hecho de que el 62.4 por ciento de to- una gran parte de sus beneficiarios previstos, persiste una dos los hogares de la RD están encabezados por hombres, amplia brecha de cobertura entre los hogares extremada- la incidencia de la pobreza es casi 6 puntos porcentuales mente pobres. En 2017-18, el 25.5 por ciento de los jefes más alta entre los hogares encabezados por mujeres (20.8 de familia (42,561 personas) que obtuvieron la puntuación por ciento) que entre los encabezados por hombres (15.0 más baja en el Índice de Calidad de Vida (ICV)172 no tenían por ciento). En consecuencia, una parte significativa de los un documento de identificación o no informaron que lo hogares encabezados por mujeres elegibles puede no te- tenían. Esta falta de documentación reduce el acceso a los ner acceso a los programas de PS. programas de PS ya que los posibles beneficiarios deben proporcionar una identificación para poder aplicar a ellos. Los hogares de bajos ingresos reciben una gran par- te del total de los beneficios de asistencia social, y las Una parte importante de los beneficiarios de las trans- transferencias de asistencia social representan la mitad ferencias monetarias ha experimentado mejoras en de los ingresos de los hogares extremadamente pobres. su nivel de vida. Casi el 80 por ciento de los hogares ex- Los hogares del primer y quinto quintil de ingreso recibie- tremadamente pobres (ICV-1) mejoraron su nivel de vida ron un promedio mensual de RD$794 (US$16) y RD$482 entre el primer estudio en 2004-2008 y el tercer estudio (US$9.7), respectivamente en 2018. El Programa de Alimen- del Sistema Único de Beneficiarios (SIUBEN) en 2017-2018. tación Escolar de la RD es el programa de PS más impor- Estas mejoras incluyeron mejores condiciones de vivienda tante del país en cuanto a su contribución al consumo de y un mayor acceso a los servicios públicos, entre otros. los hogares en situación de pobreza extrema. Más del 70 por ciento de los estudiantes de las escuelas públicas reci- Desafíos de la protección social ben desayuno, merienda y almuerzo gratuitos a través del programa de Alimentación Escolar. Los hogares extrema- La RD ha logrado progresos significativos en la reduc- damente pobres tienden a recibir más beneficios, ya que ción de la pobreza y el aumento del nivel de vida, pero tienen más hijos que el hogar promedio. Otros programas muchos hogares siguen siendo vulnerables a las crisis. de transferencias monetarias, como Comer es Primero y el Alrededor de la mitad de la población se sigue conside- Incentivo a la Asistencia Escolar, también tienen un impacto rando como vulnerable, y el sistema de PS se enfrenta a relevante en los ingresos de los hogares más pobres, a pesar enormes desafíos que se han exacerbado con la pande- de que su poder adquisitivo ha disminuido con el tiempo. mia de COVID-19. Las autoridades deben proteger los re- cientes avances en la reducción de la pobreza y, al mismo Los programas de PS de la RD han reducido tanto la tiempo, seguir mejorando los niveles de vida de los gru- pobreza monetaria como la desigualdad de ingresos, pos más vulnerables del país, en particular de los hogares evitando al mismo tiempo un aumento de la brecha de en situación de pobreza extrema. pobreza. En 2018, la incidencia de pobreza monetaria ha- bría sido 8.2 puntos porcentuales más alta (30.9 por ciento Si bien el gasto público en PS ascendió al 7.3 por cien- en lugar de 22.7 por ciento) en ausencia de los programas to del PIB en 2018, las reformas organizacionales y de PS. Los programas de seguridad social contributiva y programáticas podría mejorar el impacto de las in- de asistencia social representaron 3.3 y 4.8 puntos porcen- tervenciones de PS. El gobierno ha creado una amplia tuales de este diferencial, respectivamente. Mientras tan- gama de programas, instituciones y mecanismos para to, la brecha de pobreza –medida como la distancia entre ofrecer beneficios de PS. Sin embargo, la proliferación el ingreso promedio de los hogares pobres y la línea na- de pequeñas intervenciones con alcances y recursos li- cional de pobreza expresada como porcentaje de la línea mitados socava la eficiencia del sector de la PS. Más aún, de pobreza– habría aumentado del 6.7 al 11.4 por ciento muchos de los grandes programas de mercado laboral en ausencia de los programas de PS. Un análisis de la re- de la RD, así como de las iniciativas de PS y de los ser- lación beneficio-costo de los principales programas de PS vicios de atención social, no tienen el impacto deseado de la RD revela que cada peso invertido redujo la brecha en términos de alivio de la pobreza y reducción de los de pobreza general en RD$0.25 en promedio en 2018. Fi- riesgos sociales, lo que hace cuestionar la asignación y nalmente, el nivel de desigualdad de ingresos habría sido priorización del gasto social. El contexto actual de baja 7.3 por ciento más alto sin los programas de PS del país. presión fiscal ofrece una valiosa oportunidad para au- mentar la efectividad y la eficiencia del gasto en PS, y el La falta de documentos de identificación constituye un gobierno debería priorizar sus esfuerzos para dirigirse a desafío estructural para aumentar la cobertura de PS las poblaciones más vulnerables y ampliar el alcance de 172 La categoría más baja es ICV-1. República Dominicana - Revisión del gasto público | 113 las intervenciones de PS para incluir a los grupos que ac- neficiarios, las disposiciones de financiamiento com- tualmente están excluidos o que se benefician solo mar- patibles con la sostenibilidad fiscal a mediano y lar- ginalmente de los programas y sistemas de PS. go plazo y la infraestructura logística responsable de la preparación y la respuesta a los desastres. El plan El sector de la PS de la RD se enfrenta a cinco desafíos también debe incluir disposiciones para ofrecer apo- clave. Estos incluyen: i) crear un marco regulatorio eficaz y yo esencial a las poblaciones afectadas por un desas- reducir las lagunas regulatorias; ii) establecer una estruc- tre en los casos en que no se haya declarado todavía tura de gobernanza clara en cuanto a las responsabilida- una emergencia nacional. des, los procesos de toma de decisiones y los mecanismos para facilitar la coordinación; iii) priorizar y asegurar el uso • Establecer una sola ley nacional que regule a eficaz de los recursos; iv) eliminar las redundancias pro- todo el sector de la PS. Esta ley debe (i) identificar y gramáticas y operacionales y mejorar la efectividad de los facultar a las autoridades responsables del sector de programas; y v) establecer un liderazgo estratégico en el la PS; (ii) armonizar todas las regulaciones de PS en sector de la PS. Gran parte del marco regulatorio de la PS los niveles de gobierno central y local; (iii) estable- se centra en la creación de instituciones, muchas regula- cer los principios de operación de los programas de ciones están obsoletas y buena parte de las instituciones PS; (iv) clarificar el financiamiento, los instrumentos sectoriales existentes están respaldadas por decretos pre- y las herramientas disponibles para las autoridades sidenciales en lugar de leyes formales, lo que las hace vul- responsables; y (v) permitir a las autoridades respon- nerables a los cambios de liderazgo político. Además, la sables de los programas de PS contributivos y no supervisión de los programas de PS está fragmentada y contributivos coordinar sus políticas, estrategias y hay una falta de coordinación entre los órganos de gobier- programas. Se debe requerir que todas las iniciativas no. Por último, la ausencia de una estrategia sectorial inte- relacionadas con la PS se adhieran a la ley de PS y grada, aunada a una estructura de gestión fragmentada, que todas las instituciones públicas que participan aumenta la dificultad de administrar las políticas sociales. en la PS sigan las directrices emitidas por la autori- Estos desafíos complicarán y probablemente impedirán dad gubernamental pertinente. Esas directrices de- una respuesta adecuada del gobierno a los impactos de la ben incluir requisitos estandarizados para el registro pandemia de COVID-19 sobre la pobreza y la PS. y la aprobación de las iniciativas de PS, y ninguna entidad pública debe poder implementar o recibir Recomendaciones financiamiento para las intervenciones de PS sin la aprobación del órgano de gobierno. Mejorar el marco estratégico y legislativo de la protección social Reestructurar las instituciones • Formular un plan nacional de PS basado en una • Crear un nuevo ministerio responsable de la ges- visión integral del desarrollo social. Este plan debe tión de todo el sistema de PS no contributiva. Esta incluir políticas de mediano y largo plazo que reco- autoridad debería ser responsable de establecer la nozcan la interdependencia de las diferentes áreas dirección estratégica global de los programas de PS de la PS. Este plan debe complementar y alinearse contributivos y no contributivos del país, mientras con documentos estratégicos más amplios, como la que las autoridades rectoras definidas en la legisla- Estrategia Nacional de Desarrollo (END), y debe servir ción de PS serían responsables de la implementa- de base para informar los presupuestos anuales y los ción de sus respectivos programas. Este marco insti- planes de gastos de mediano plazo. El plan nacional tucional revisado requeriría mecanismos y procesos de PS debe elaborarse a través de un diálogo inclusi- claros para asegurar una gestión y coordinación vo en el que participen representantes de los diversos efectiva de las políticas y programas, así como la ar- organismos públicos que intervienen en el sector de monización de la PS no contributiva y la seguridad la PS, así como organizaciones no gubernamentales y social. Si la creación de un nuevo ministerio resultase grupos de la sociedad civil. inviable, los responsables de la formulación de polí- ticas podrían crear en su lugar un consejo de PS con • Adoptar un plan nacional de preparación para un mandato similar. casos de desastre focalizado en el sector de la PS para garantizar que las instituciones públi- • Establecer una unidad de inteligencia de PS encar- cas puedan responder rápida y eficazmente a las gada de recopilar y consolidar todos los datos perti- necesidades de los hogares y las comunidades nentes de los sistemas de información pública. Esta afectadas. El plan debe especificar los mecanismos unidad debe ser capaz de gestionar grandes volúme- administrativos, los criterios de selección de los be- nes de datos y su personal debe poseer los conoci- 114 | República Dominicana - Revisión del gasto público mientos analíticos necesarios para identificar las lagu- les, pandemias y crisis económicas, considerando la nas de información. La unidad debe integrar los datos posibilidad de efectos diferenciados entre territorios, del sistema de monitoreo y evaluación con los regis- actividades económicas y grupos de población. Ade- tros administrativos y operativos de los programas. más, el sistema debe ser capaz de identificar y rastrear a los individuos que carecen de identificación formal, Mejorar los mecanismos y procesos adminis- ya que los que tienen menos probabilidades de po- trativos seer documentos de identificación son también los que tienen más probabilidades de pertenecer a los • Fortalecer el procedimiento de contabilidad de grupos a los que se dirigen los programas de PS. El costos para los programas de PS con objeto de sistema de focalización debe ser directamente com- medir sus costos, beneficios y valor por el dinero patible con el SIUBEN y, además de identificar a posi- de manera más efectiva. Actualmente, múltiples ins- bles beneficiarios que no participan actualmente en tituciones desarrollan e implementan iniciativas de PS un programa de PS, debe utilizar los datos socioeco- en la RD, particularmente aquellas relacionadas con el nómicos recopilados por el SIUBEN para identificar mercado laboral. El gobierno debe evaluar su efecti- programas adicionales a los que podrían acceder los vidad y reasignar recursos para ampliar las interven- actuales beneficiarios de la PS. ciones exitosas mientras consolida o elimina aquellas que ofrecen poco valor por el dinero. • Transformar al SIUBEN en un sistema de informa- ción social que integre a todos los beneficiarios de • Crear instrumentos institucionales y financieros los programas de PS contributivos y no contribu- adaptativos que permitan a las autoridades res- tivos del país. El SIUBEN debe permitir al gobierno ponder con rapidez y eficacia a crisis socioeconó- identificar a todos los actuales beneficiarios de la PS micas nacionales. Toda la población debe poder ac- y monitorear los beneficios que reciben de todos los ceder a los servicios de PS en tiempos de crisis, como programas. Contar con datos exhaustivos sobre los los que se viven por la actual pandemia de COVID-19 beneficiarios permitirá a las autoridades reducir la re- o por los riesgos relacionados con las condiciones dundancia y asegurar que los beneficios lleguen a la del tiempo y el clima a los que la RD está altamente población objetivo. Para los años en que no se realicen expuesta. Las autoridades deben establecer criterios encuestas, se pueden utilizar algoritmos para estimar y modalidades que permitan que los sistemas de PS el número de hogares clasificados como ICV-1, 2 o 3. proporcionen beneficios a los hogares necesitados y, al mismo tiempo, comunicar eficazmente la disponi- • Publicar regularmente tableros de puntuación a bilidad de esos beneficios a toda la población. nivel de comunidad para todas las iniciativas de PS con objeto de fortalecer el control social. La • Establecer un sistema de monitoreo y evaluación experiencia de PROSOLI con los informes comunita- amplio e integrado para todo el sector de la PS. El rios basados en la participación demuestra que éstos sistema debería incluir módulos para monitorear: i) re- pueden promover la rendición de cuentas, aumentar sultados, productos e indicadores de progreso finan- la transparencia y la efectividad de las intervenciones ciero; ii) beneficios recibidos por cada beneficiario; y y fortalecer la participación pública y el control social. iii) la oferta de servicios sociales públicos. También La adopción de nuevas tecnologías podría ayudar a debe incluir una población objetivo y un mecanismo las autoridades a automatizar el proceso de presenta- de selección de beneficiarios, así como un tablero con ción de informes. un conjunto de indicadores específicos para medir la efectividad de las intervenciones. Este sistema debe Reformar políticas y programas individuales asegurar la interoperabilidad de los sistemas de infor- mación de los programas individuales de PS contribu- • Evaluar y consolidar los programas de transferen- tivos y no contributivos en el mediano y largo plazo. cias monetarias. Es preferible un pequeño número de programas bien diseñados que se focalicen efec- • Desarrollar un sistema de focalización multidi- tivamente en los hogares pobres y vulnerables a la mensional para identificar a los posibles bene- existencia de numerosas iniciativas superpuestas ficiarios de todos los programas de PS. Si bien el implementadas tanto por las autoridades centrales sistema de focalización debe ser consistente con la como las locales. El gobierno debería examinar todos línea nacional de pobreza, también debe reflejar in- los programas de transferencias monetarias para eva- dicadores no monetarios de bienestar, tales como la luar si sus beneficios combinados son adecuados para calidad de la vivienda y el acceso a los servicios, así elevar a los hogares pobres por encima de la línea de como la exposición a los riesgos de desastres natura- pobreza. Los niveles de los beneficios deben ajustarse República Dominicana - Revisión del gasto público | 115 según sea necesario, y la administración de los progra- de transferencias monetarias condicionadas, como mas debe consolidarse para aumentar la cobertura y parte de los procesos de reforma sectorial integral reducir los costos. Adicionalmente, la indexación de destinados a mejorar la eficiencia y el impacto social los beneficios por la inflación de los precios al consu- del gasto público. La RD necesita profundizar los pro- midor podría ayudar a mantener el poder adquisitivo cesos de reforma en la prestación de servicios públi- de las transferencias monetarias a lo largo del tiempo. cos que permitan reducir los costos y las pérdidas téc- Por último, se debe evaluar en qué casos la entrega de nicas y no técnicas, ampliar el acceso y la calidad de beneficios podría ser más eficiente, efectiva y trans- los servicios, mejorar la transparencia y la rendición parente utilizando transferencias monetarias en lugar de cuentas de la estructura de gobernanza, combatir de la actual modalidad de transferencias de alimen- la cultura del impago y asegurar su funcionamiento y tos, en especie o de cuasi-dinero. expansión de manera financiera y fiscalmente soste- nible. Además, estos procesos deben contar con un • Sustituir gradualmente los subsidios generales para mecanismo eficaz para proporcionar prestaciones de los servicios públicos, en particular de la electricidad bienestar a los hogares de menores ingresos. A más y de los servicios de agua potable y saneamiento, por largo plazo, el gobierno debe esforzarse por eliminar un nuevo sistema de subsidios vinculados al sistema por completo los subsidios de electricidad y agua y Tabla IV-1: Indicadores de desarrollo de la República Dominicana 2000 2010 2018 Población total (millones) 8.4 9.4 10.3 0-14 años (%) 35.1 31.1 27.5 15-24 años (%) 19.8 19.3 17.8 25-64 años (%) 40.2 43.8 47.8 65 años y más (%) 4.9 5.9 7.3 Población urbana (%) 61.7 73.8 81.0 Crecimiento de la población (% anual) 1.5 1.2 1.1 Densidad de población (personas por km2 de superficie terrestre) 175.4 200.7 220 INB per cápita, método del Atlas (precios actuales en US$) 2,680 5,330 7,760 INB per cápita, PPA (precios actuales en US$) 6,350 11,000 17,330 Porcentaje de la población en situación de pobreza general 31.8 40.5 22.8 Porcentaje de la población en situación de pobreza monetaria extrema 7.9 10.8 2.9 Porcentaje de la población en situación de pobreza monetaria moderada 23.9 29.7 19.9 Esperanza de vida al nacer, total (años) 69 72 74 Tasa de fecundidad, total (nacimientos por mujer) 2.8 2.5 2.3 Tasa de fecundidad adolescente (nacimientos por cada 1,000 mujeres de 15 a 19 años) 108 100 93 Partos atendidos por personal de salud calificado (% del total) 98 97 100 Tasa de mortalidad, niños menores de cinco años (por cada 1,000 nacidos vivos) 41 34 29 Inmunización, sarampión (% de niños de 12 a 23 meses) 85 85 95 Tasa de finalización de la educación primaria, total (% del grupo de edad pertinente) 79 93 93 Matriculación en la escuela primaria (% bruto) 115.8 110.5 105.7 Matriculación en la escuela secundaria (% bruto) 60 78 80 Ingresos fiscales, excluidas las donaciones (% del PIB) 13.8 13.8 15.2 Fuente: Indicadores del Desarrollo Mundial del Banco Mundial; y MEPyD y ONE Nota: La distribución de la población por grupos de edad corresponde a las estimaciones para 2000, 2010 y 2018. 116 | República Dominicana - Revisión del gasto público saneamiento y sustituirlos por transferencias moneta- habitantes, aproximadamente el 19.9 y el 2.9 por ciento rias de igual o mayor valor que puedan destinarse con de la población vivían en pobreza monetaria moderada mayor precisión a los hogares pobres y vulnerables. y extrema, respectivamente, en 2018 (Tabla IV.1). El país se encuentra actualmente en medio de una transición de- Antecedentes mográfica, ya que la población es cada vez más urbana y de más edad, lo que aumenta la importancia de iniciati- Acontecimientos recientes vas como los programas de protección a la vejez. Mientras tanto, el país se enfrenta a muchos desafíos similares a los La RD ha alcanzado la condición de país de ingreso de los países de ingresos más bajos, entre ellos la forma medio alto y ha logrado importantes avances en la de promover la igualdad de acceso a las oportunidades reducción de la pobreza, pero todavía se enfrenta a económicas, fomentar el desarrollo inclusivo y mitigar los importantes retos en materia de inclusión y protec- efectos del cambio climático y de los shocks exógenos ción social (PS). Con una población de 10.3 millones de como las pandemias. Figura IV.1: Crecimiento del PIB per cápita (Pro- Figura IV.2: Pobreza monetaria, 2000-18 medio, US$ constantes) 6.0 3,500,000 40.0 Crecimiento anual (%) 5.0 35.0 3,000,000 4.0 30.0 2,500,000 % de la población 3.0 25.0 Población 2,000,000 20.0 2.0 1,500,000 15.0 1.0 1,000,000 10.0 - 500,000 5.0 2000-2010 2010-2018 2000-2018 0 0.0 2016* 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016 2017* 2018* Latinoamérica y el Caribe Países de ingreso alto Economias de ingreso medio-alto Economias de ingreso medio-bajo Pobreza extrema Pobreza moderada Países de ingreso bajo República Dominicana % pobreza extrema % pobreza moderada Fuente: Banco Mundial. Fuente: Cálculos de los autores basados en los datos del SISDOM 2017, ENFT y ENCFT. Figura IV.3: Pobreza multidimensional, 2000-17 Figura IV.4: Índice de Gini, 2000-17 1,200,000 45.00 0.60 40.00 1,000,000 0.50 35.00 Coeficiente de Gini 800,000 30.00 0.40 % de hogares Hogares 25.00 600,000 20.00 0.30 400,000 15.00 0.20 10.00 200,000 5.00 0.10 0 - 0.00 2000 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2001 2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016 2016* 2017* Pobreza por ICV Pobreza por IPM - LAC % de hogares pobres por ICV % de hogares pobres por IPM - LAC Índice de Gini individuos Índice de Gini hogares Fuente: Cálculos de los autores basados en SISDOM 2017. Fuente: Cálculos de los autores basados en SISDOM 2017. República Dominicana - Revisión del gasto público | 117 El alto crecimiento económico de la RD en los últimos La tasa de pobreza es alta en los hogares encabezados años permitió a las autoridades acelerar el ritmo de por mujeres y en los niños y adolescentes. En 2018, la reducción de la pobreza (Figura IV.1). Tras un rápido au- tasa de pobreza monetaria, tanto moderada como extre- mento de la pobreza monetaria durante la crisis bancaria de ma, de los hogares encabezados por mujeres era supe- 2003-2004, el número de personas en situación de pobreza rior a la de los hogares encabezados por hombres (Figura se redujo de 4.4 millones (49.5 por ciento de la población) IV.7). Sin embargo, la tasa de pobreza multidimensional en 2004 a 2.3 millones (22.9 por ciento) en 2018 (Figura IV.2). era más alta en los hogares encabezados por hombres La tasa de pobreza se redujo en un promedio de 1.1 puntos que en los encabezados por mujeres, lo que muestra las porcentuales (de los cuales las tasas de pobreza extrema y dificultades para medir la pobreza multidimensional y moderada se redujeron en 0.7 y 0.4 puntos porcentuales, los cuellos de botella que enfrentan las mujeres al tratar respectivamente) por año en 2004-13, antes de acelerarse de acceder a un trabajo remunerado. Ese mismo año, la a un promedio anual de 3.4 puntos porcentuales (2.1 y 1.3 incidencia de la pobreza multidimensional, moderada y puntos porcentuales, respectivamente) en 2013-18. Los in- extrema entre los jóvenes menores de diecisiete años fue dicadores de pobreza multidimensional confirman los pro- mucho mayor que los promedios nacionales. Por ejemplo, gresos del país en la reducción de la pobreza (Figura IV.3). la tasa de pobreza monetaria moderada entre los niños y De manera similar, se ha producido una disminución de la adolescentes fue del 31.0 por ciento en 2018, casi el doble desigualdad de ingresos en la última década, aunque ha de la tasa de pobreza nacional del 19.9 por ciento. Dado empeorado ligeramente en los últimos años (Figura IV.4). que en muchos países es común que la tasa de pobreza sea más alta para los niños y adolescentes, los programas El cambio en la incidencia de la pobreza en 2013-18 va- de PS a menudo se dirigen a la población joven y a los rió según la zona y el grupo de población tanto para la hogares encabezados por mujeres. pobreza extrema como para la moderada (Figura IV.5). Tanto la pobreza moderada como la extrema se redujeron A pesar de los progresos realizados en la reducción más en las zonas rurales. La tasa de pobreza extrema cayó de la pobreza monetaria, muchos hogares siguen más para la población de 15 años o menos, mientras que siendo vulnerables. Mientras que la proporción de po- la tasa de pobreza moderada se redujo más para la pobla- blación pobre (personas que viven con menos de US$4 ción de 15 a 24 años. Adicionalmente, la pobreza extrema al día) se redujo del 42.4 por ciento en 2004 al 17.2 por se redujo más en las regiones de El Cibao Noroeste, Higua- ciento en 2018, la población vulnerable (personas que vi- mo, Valdesia y El Valle, y entre las mujeres jefas de hogar ven con US$4-10 al día) representaba casi la mitad de la (Figura IV.6). En contraste, la tasa de pobreza general tuvo población dominicana en 2018, cifra muy superior al 39.1 una mayor reducción en las regiones con niveles medios de por ciento en 2004 (Figura IV.8). Los hogares considera- pobreza general y entre las personas de 10 a 24 años, así dos vulnerables corren un alto riesgo de volver a caer en como entre las de 60 o más años. la pobreza en caso de una crisis. Figura IV.5: Pobreza monetaria por ubicación, género y edad, 2013-18 50.0 40.0 37.5 36.2 31.5 30.8 30.0 25.6 22.8 24.0 22.8 21.6 20.9 22.1 21.5 % de la población 19.9 19.5 20.4 18.8 20.0 17.2 15.2 11.6 12.8 10.0 6.0 5.4 4.1 2.9 2.6 2.7 3.1 2.5 2.0 1.1 0.0 -2.5 -2.3 -3.3 -3.3 -3.4 -3.6 -3.9 -3.1 -3.0 -5.7 -10.0 -7.4 -7.1 -7.4 -7.7 -7.1 -8.2 -9.7-10.9 -10.1 -10.7 -9.6 -10.5 -10.5 -11.3 -10.9 -13.1 -13.3 -13.1 -14.5 -14.8 -20.0 Rural Hombre Hombre Hombre Nacional 15-24 Nacional Rural 25-59 15-24 25-59 Nacional Rural 15-24 25-59 5-14 60 + 5-14 60 + 5-14 60 + Urbana 0-4 0-4 0-4 Mujer Urbana Mujer Urbana Mujer Extrema Moderada General % de la población 2018* Diferencia 2013-2016 (ENFT) Diferencia 2016*-2018* (ENCFT) Fuente: Cálculos de los autores basados en datos de ENFT y ENCFT (*). 118 | República Dominicana - Revisión del gasto público Figura IV.6: Pobreza monetaria por región, 2013-18 50.0 45.3 42.4 38.5 40.0 34.6 30.5 30.0 27.6 26.4 25.3 22.1 21.3 21.6 19.2 18.8 19.9 17.3 % de la población 20.0 16.4 16.3 16.8 14.2 12.1 10.0 6.9 7.8 2.4 2.1 3.0 4.4 2.6 4.0 2.3 0.6 0.0 -1.0 -1.2 -2.9 -3.1 -4.3 -3.0 -4.6 -6.0 -5.8 -5.5 -10.0 -6.5 -7.2 -7.3 -7.7 -6.5 -7.5 -9.2 -10.2 -9.3 -8.8 -8.7 -7.9 -10.1 -11.7 -13.3-11.9 -13.7 -14.6 -14.5 -20.0 -18.5 -30.0 YUM CNO OZA YUM CNOS CNO YUM CNES CNOS OZA CNO CNES CNOS OZA HIG CNES CSU VAL ENR VALLE HIG CSU VAL ENR VALLE HIG CSU VAL ENR VALLE Extrema Moderada General % de la población 2018* Diferencia 2013-2016 (ENFT) Diferencia 2016*-2018* (ENCFT) Fuente: Cálculos de los autores basados en datos del SISDOM 2017, ENFT y ENCFT. Figura IV.7: Índices de pobreza monetaria y multidimensional por sexo del jefe de familia y por edad, 2013-18 35.0 31.0 28.1 30.0 25.0 19.9 20.3 20.8 17.7 18.6 20.0 15.0 15.9 13.4 15.0 (%) 10.0 5.6 3.1 1.6 2.2 2.9 5.0 0.0 -5.0 -10.0 -15.0 Nivel nacional de hogares Nivel nacional de hogares Nivel nacional de hogares Hogares ebcabezados por Hogares ebcabezados por Hogares ebcabezados por Individuos de 0 a 17 años Nivel nacional de población Individuos de 0 a 17 años Nivel nacional de población Individuos de 0 a 17 años Nivel nacional de población Hogares encabezados por Hogares encabezados por Hogares encabezados por hombres hombres hombres mujeres mujeres mujeres Pobreza monetaria extrema Pobreza monetaria moderada Pobreza multidimensional Pobreza monetaria 2018*/ Pobreza multidimensional 2017* Diferencia 2013-2016 (ENFT) Diferencia 2016*-2018* (ENCFT) (1) Fuente: Cálculos de los autores basados en datos del SISDOM 2017, ENFT y ENCFT. * Corresponde a la ENCFT. Nota 1: Para la pobreza multidimensional la diferencia corresponde a 2016*-2017*. La pobreza multidimensional corresponde al Índice de Pobreza Multidimensional de Latinoamérica y el Caribe. República Dominicana - Revisión del gasto público | 119 Figura IV.8: Distribución de la población por sus ingresos, 2000-18 60.0 50.0 % de la población 40.0 30.0 20.0 10.0 0.0 Pobre (4US$ PPA) Vulnerable (4 y 10 US$ PPA) Media (10 y 50 US$ PPA) Residual (>50US$ PPA) Fuente: Cálculos de los autores basados en datos del SISDOM 2017, ENFT y ENCFT. Nota: Datos construidos con la metodología del BM-CEDLAS. Alcance de la protección social existen planes de seguro de desempleo. Los servicios de atención social del país se focalizan principalmente en la El régimen de PS del país tiene por objeto mitigar los abogacía, la protección de derechos y, en menor medida, riesgos sociales, sostener el consumo y promover el la prestación de servicios a niños, jóvenes, mujeres, per- desarrollo de capacidades entre la población pobre sonas con discapacidad y ancianos. Por último, el gobier- y vulnerable. Comenzó con el establecimiento del sis- no subsidia diversos servicios, tales como la electricidad, tema de seguridad social en la década de los 40 y se ha el agua potable y el transporte colectivo, y los pequeños ido transformando con el tiempo para incorporar los cam- productores agrícolas también reciben subsidios. bios en las condiciones sociodemográficas, económicas y políticas. Hoy en día, existen alrededor de 111 institu- Si bien la RD cuenta con instituciones y mecanismos de ciones públicas que participan en la implementación de financiamiento para responder a las emergencias, se 287 iniciativas de PS en el sector público financiero y no necesitan medidas y sistemas de apoyo adicionales de financiero. La PS incluye a la asistencia social –como es PS adaptativa. Tradicionalmente, las autoridades se han el caso de las transferencias monetarias condicionadas y centrado en la respuesta inmediata a las emergencias de no condicionadas, los programas de alimentación escolar, los hogares y en los esfuerzos para reparar la infraestructura el seguro de salud familiar subsidiado y el programa de dañada después de una crisis. Sin embargo, recientemente medicamentos esenciales173 – y a la seguridad social –in- el gobierno ha acelerado los esfuerzos por armonizar los cluidos los seguros contributivos de salud, vejez, discapa- instrumentos de PS con los mecanismos de respuesta a los cidad y supervivencia, y de riesgos laborales–, así como a desastres a fin de reducir el impacto de las emergencias los fondos de pensiones privados y los programas de pen- en la economía y los medios de vida. Por ejemplo, en res- sión y jubilación en el marco del antiguo sistema de repar- puesta a la pandemia de COVID-19, el gobierno ha emitido to.174 Además, existen programas de mercado laboral tales transferencias monetarias no condicionadas a una gran como iniciativas de empleo y de formación profesional, y parte de los hogares, independientemente de sus antece- la creación de empleo es apoyada mediante exenciones dentes socioeconómicos previos a la pandemia, para miti- fiscales, financiamiento de micro, pequeñas y medianas gar los efectos económicos adversos de la crisis. empresas y servicios de extensión agrícola, aunque no 173 Si bien la Ley del Régimen Contributivo 87-01, aprobada en 2001, estableció una pensión de solidaridad, la ley solo entró en vigor en 2019. 174 Ley del Régimen Contributivo 87-01, aprobada en 2001. 120 | República Dominicana - Revisión del gasto público A pesar de los avances del país en el aumento de la clasificados como gastos en otras categorías funciona- cobertura y la diversidad de los servicios sociales, les, tales como energía y combustible, educación, salud, no existe una correlación directa entre el número de agricultura, vivienda y servicios comunitarios, y asun- iniciativas de PS y la asignación de recursos públicos. tos económicos y laborales. El gobierno dominicano En 2018, la mayor parte de las intervenciones de PS transfiere una cantidad significativa de recursos para fueron en el área de la asistencia social, seguidas las de subsidiar la provisión de servicios públicos, particular- mercado laboral y los servicios de atención social. Sin mente la electricidad y el agua potable y saneamiento. embargo, la mayor parte del financiamiento público Estas transferencias cubren los déficits operativos y las de la PS se destinó a la seguridad social, seguida de los necesidades de inversión de las empresas públicas que subsidios generales y la asistencia social. Esto significa prestan los servicios, situación que se origina por el esta- que los programas de asistencia social y de mercado blecimiento de tarifas que no reflejan los costos y por las laboral de gran alcance coexisten con un gran número pérdidas técnicas y no técnicas en la prestación de los de iniciativas de pequeña escala (tanto en términos de servicios. Si se excluyen los subsidios generales, el gasto beneficiarios como de recursos financieros). en PS fue equivalente al 5.8 por ciento del PIB en 2018. Tendencias nacionales en el gasto Si bien el gasto público real en PS aumentó en los en protección social últimos años, se redujo como porcentaje del PIB. Si- guiendo la clasificación del ASPIRE, el gasto público real Una gran parte del gasto en PS no está clasificada en PS aumentó a una tasa media anual de 5.3 por ciento como tal en las finanzas públicas del país. Utilizando en 2014-18, mientras que cayó del 8.0 por ciento al 7.3 el Atlas de Protección Social: Indicadores de Resiliencia por ciento del PIB en el mismo período, debido princi- y Equidad (ASPIRE) del Banco Mundial, el gasto público palmente a la reducción de los subsidios generales (Fi- en PS ascendió a RD$310,556.9 millones (7.3 por ciento gura IV.10). El crecimiento general del gasto público en del PIB) en 2018 (Figura IV.9). De este monto, la seguri- PS fue principalmente el resultado de una expansión de dad social representó RD$151,529.1 millones, es decir, los programas de seguridad y asistencia social (más del el 3.6 por ciento del PIB. El gasto público en otras áreas 7 por ciento en términos reales y nominales), los que de la PS totalizó RD$159,027.8 millones (3.7 por ciento representaron más del 65 por ciento del total del gasto del PIB) en el mismo año. De acuerdo con la clasifica- público en PS (Figura IV.11). El gasto público en servi- ción utilizada por la DIGEPRES, excluyendo la contribu- cios de asistencia social, programas de mercado laboral ción individual al Sistema Dominicano de Seguridad y PS adaptativa también se expandió entre 2014 y 2018, Social (SDSS), solo RD$61,554.1 millones (1.4 por cien- aunque estas áreas representan el 8 por ciento del total to del PIB) fueron clasificados como PS, mientras que del gasto público en PS. RD$136,117.1 millones (3.2 por ciento del PIB) fueron Figura IV.9: Gasto en protección social, 2014-18 (% del PIB) 9.00 7.98 8.10 8.00 7.39 7.53 7.33 7.00 6.00 % del PIB 5.00 4.52 4.55 3.94 4.04 3.75 4.00 3.00 2.00 1.00 0.00 2014 2015 2016 2017 2018 Total (con seguridad social) Total (sin seguridad social) Fuente: Cálculos de los autores con datos de la DIGEPRES y del Banco Central. República Dominicana - Revisión del gasto público | 121 Figura IV.10: Crecimiento promedio anual del gasto público en protección social, 2014-18 Total (sin seguridad social) 4.7 Total (con seguridad social) 7.4 Área de la protección social Seguridad social Regimen Contributivo 12.7 Seguridad social reparto y fondos… 5.5 Seguridad social 10.6 Subsidios generales -0.8 Servicios de cuidados sociales 38.6 PS Adaptativa 7.4 Mercado laboral 4.4 Asistencia social 9.4 -10.0 -5.0 0.0 5.0 10.0 15.0 20.0 25.0 30.0 35.0 40.0 45.0 Crecimiento promedio anual (%) Real Per Capita Real (DOP $ 2010) Gasto nominal Fuente: Cálculos de los autores con datos de la DIGEPRES y del Banco Central. Figura IV.11: Gasto público en protección social por área, 2014 y 2018 60.0 % del gasto público en PS 48.8 50.0 43.3 40.0 28.6 30.0 20.522.1 20.8 20.0 10.0 6.3 5.6 0.6 0.6 0.8 2.1 - Asistencia Mercado Protección Servicios de Subsidios Seguridad social laboral social atención generales social adaptativa social 2014 2018 Fuente: Cálculos de los autores con datos de la DIGEPRES. El gasto público en PS per cápita también ha aumen- representó una gran parte de este aumento, el gasto tado en los últimos años, principalmente debido a público en PS fuera de la seguridad social también se la expansión del sistema de seguridad social. El gas- incrementó, de RD$11,021.6 a RD$11,639.0 per cápita175 to per cápita en PS se incrementó de RD$19,444.5 en en el mismo período. 2014 a RD$22,729.1 en 2018. Si bien la seguridad social 175 A precios de 2020. 122 | República Dominicana - Revisión del gasto público Tendencias regionales del gasto en Tabla IV-2: Comparación del gasto público en protección social protección social (% del PIB, República Domini- cana y pares regionales) El gasto público total en PS es mayor en la RD que en muchos otros países de la región. Un análisis compara- País % del PIB tivo de los pares regionales en Latinoamérica y el Caribe Costa Rica (2014) 8.9 revela que el gasto público total en PS en la RD (7.3 por ciento del PIB en 2018) fue superado solo por Costa Rica Nicaragua (2014) 4.4 (8.9 por ciento del PIB en 2014) (Tabla IV.2). Otros países Guatemala (2014) 3.0 como Guatemala (3.0 por ciento en 2014), Nicaragua (4.4 El Salvador (2014) 4.5 por ciento en 2014) y El Salvador (4.5 por ciento en 2014) gastan significativamente menos en PS que la RD. Panamá (2013) 6.1 Honduras (2014) 6.5 El gasto público total en asistencia social en la RD es inferior al promedio de Latinoamérica y el Caribe. Al Jamaica (2018) 4.9 controlar por el nivel de pobreza e ingresos, el gasto en Trinidad y Tobago (2016) 5.1 asistencia social en la RD se acerca al promedio de países República Dominicana con características similares.176 En 2015, la RD gastó 1.67 por ciento del PIB en asistencia social, por debajo del pro- 2014 8.0 medio regional del 2 por ciento (Figura IV.12). El nivel de 2016 7.5 gasto público en asistencia social en la RD fue menor que el de países como Chile (3.49 por ciento del PIB), Colombia 2018 7.3 (3.01 por ciento) y Nicaragua (2.22 por ciento), pero mayor que el de países como Honduras (0.81 por ciento), Costa Fuente: Cálculos de los autores con datos de la Revisión del Gasto Público de Centroamérica 2016 del Banco Mundial, Trinidad y Tobago 2018 y Jamaica 2016. Rica (0.74 por ciento) y Guatemala (0.19 por ciento). Los subsidios generales han representado históricamente una gran parte del gasto de la RD en protección social. Figura IV.12: Comparación del gasto público en asistencia social (% del PIB, países seleccionados de Latinoamérica y el Caribe) Chile 3.49 Colombia 3.01 Nicaragua 2.22 Bolivia 2.18 Argentina 2.05 Granada 1.98 México 1.67 República Dominicana 1.67 Perú 1.43 Brasil 1.35 Uruguay 1.15 El Salvador 0.81 Honduras 0.77 Costa Rica 0.74 Guatemala 0.19 - 0.50 1.00 1.50 2.00 2.50 3.00 3.50 4.00 % del PIB Fuente: Base de datos ASPIRE. Nota: Las cifras correspondientes a Guatemala, Costa Rica, Honduras y El Salvador son de 2014. La cifra correspondiente a la República Dominicana ha sido revisada, ya que la cifra original publicada en el ASPIRE era del 1.18 por ciento del PIB en 2015. 176 La línea de pobreza utilizada es PPA US$5.5 diarios, como se muestra en la Figura 18. República Dominicana - Revisión del gasto público | 123 Arreglos institucionales y jurídicos Instituciones de protección social Estructura institucional y legislación En 2018 se crearon numerosas iniciativas públicas y privadas de PS que adolecían de un marco de gobier- Marco legal no limitado y de mecanismos de coordinación débiles. Ciento cinco instituciones del sector público no financiero El marco legal de la RD para PS se basa en 88 leyes y y seis instituciones del sector público financiero desarrolla- decretos. Las principales leyes y decretos son: (i) Ley 87- ron iniciativas de PS en 2018 (Tabla IV.3). De las institucio- 01, que creó el SDSS; (ii) Ley 136-03, que creó el Sistema de nes no financieras, cuarenta y nueve eran organizaciones Protección y Derechos Fundamentales de los Niños, Niñas del gobierno central, doce eran instituciones descentrali- y Adolescentes; (iii) Ley 47-02, que creó el Sistema Nacional zadas o autónomas, dieciocho eran instituciones de segu- de Prevención, Mitigación y Respuesta ante Desastres; (iv): ridad social, doce eran empresas públicas no financieras Ley 589-16, que creó el Sistema Nacional para la Soberanía y cuatro eran cuasi-empresas no financieras. Por su parte, y Seguridad Alimentaria y Nutricional; v) Decretos 1251-04 las instituciones financieras públicas consistían en una en- y 570-05, por los que se creó el Gabinete de Coordinación tidad de crédito, una administradora de fondos de pensio- de Políticas Sociales (GCPS) y se le asignaron funciones eje- nes y tres administradoras de fondos de seguros de salud cutivas; vi) Decreto 1554-04, por el que se creó el Programa y de riesgos laborales. El elevado número de instituciones de Protección Social del GCPS; vii) Decreto 491-12, por el públicas que participan en la PS hace que sea difícil para que se crearon los Programas Especiales de la Presidencia; y las autoridades coordinar e implementar eficazmente las viii) Decreto 102-13, por el que se creó el Sistema Nacional iniciativas de PS, especialmente en ausencia de un marco de Protección y Atención Integral a la Primera Infancia. regulatorio integral. Tabla IV-3: Instituciones públicas que participan en la implementación de iniciativas de PS, 2018 Sector público no financiero Empresas públicas Gobierno General no financieras Gobierno Central Empresas públicas Instituciones de no financieras Instituciones del gobierno central seguridad social Legislatura -Programa de Soli- -Dirección General Ministerio de Trabajo Administración de -Consejo Nacional de -CORAA de Santo -Senado de la daridad de Escuelas Vocacio- las Obligaciones de Estancias Infantiles Domingo República -Administradora de nales Ministerio de Obras la Tesorería -Instituto Domini- -CORAA de Santiago -Cámara de Dipu- Subsidios Sociales -Dirección General Públicas y Comuni- cano de Seguridad -CORAA de Moca tados -Sistema Único de del Plan Social caciones Ministerio de Agri- Social -CORAA de Judicial Beneficiarios del Ministerio de -Ministerio de Obras cultura -Instituto de Auxilios La Romana -Consejo de la -Consejo Nacional Defensa Públicas y Comuni- y Viviendas -CORAA de Puerto Judicatura de la Persona Enve- -Instituto de Segu- caciones Órganos constitu- -Superintendencia Plata Ejecutivo jeciente ridad Social de las -Consejo Interinsti- cionales de Pensiones -CORAA de Boca Presidencia de la -Fondo de Promo- Fuerzas Armadas tucional -Junta Central -Superintendencia Chica República ción a las Iniciativas para Coordinación Electoral de Salud y Riesgos -CORAA de Monse- Fondo del Poder Comunitarias Ministerio de Rela- Viviendas -Cámara de Cuentas Laborales ñor Nouel Ejecutivo -Cocinas comuni- ciones Exteriores -Oficina Nacional de -Tribunal Constitu- -Consejo Nacional de -CORAA de tarias Evaluación Sísmica cional Seguridad Social La Vega Ministerio Admi- -Dirección General Ministerio de Ha- y Vulnerabilidad de -Instituto de Segu- -Instituto de Aguas nistrativo de la de Desarrollo Fron- cienda Infraestructuras y Entidades no finan- ridad Social de la Potables y Alcanta- Presidencia terizo -Ministerio de Edificaciones cieras descentrali- Policía Nacional rillados -Ministerio Ad- -Dirección General Hacienda zadas y autónomas -Fondo del Banco -Corporación Domi- ministrativo de la de Desarrollo de la -Dirección General Ministerio de Indus- Central nicana de Empresas -Consejo Nacional de Presidencia Comunidad de Contrataciones tria y Comercio Población y Familia -Fondo de Solidari- Eléctricas Estatales -Comisión Presi- Públicas -Ministerio de Indus- -Defensa Civil dad Social -Instituto de Estabili- dencial de Apoyo al Ministerio de la -Dirección General tria y Comercio -Instituto Agrario -Fondo de Pensiones zación de Precios Desarrollo Provincial Presidencia de Jubilaciones y -Industria Nacional Dominicano de la Suprema Corte -Instituto de la -Despacho de la -Ministerio de la Pensiones de la Aguja -Instituto de Recur- de Justicia Vivienda Primera Dama Presidencia -Oficina del Procu- sos Hidráulicos -Fondo de Pensiones -Consejo Nacional de -Centro de Operacio- Ministerio de Edu- rador General de la del Congreso Cuasi-empresas no -Instituto Dominica- Drogas nes de Emergencias cación República Nacional financieras no de las Telecomu- -Desarrollo Territorial -Servicios integrales -Ministerio de Edu- nicaciones -Fondo de Pensiones -Oficina Metropoli- y Comunidades de emergencias cación Ministerio de la -Fondo Patrimonial de la Junta Central tana de Servicios de -Dirección General -Instituto Nacional Mujer de las Empresas Electoral Autobuses Gabinete de Política de Programas de Atención Integral -Ministerio de la Reformadas -Fondo de Pensiones Social Especiales de la a la Primera Infancia Mujer -Instituto de para Maestros Presidencia Desarrollo y Crédito -Seguro de salud Cooperativo para maestros 124 | República Dominicana - Revisión del gasto público Tabla IV-3: Instituciones públicas que participan en la implementación de iniciativas de PS, 2018 (Cont.) Sector público no financiero Empresas públicas Gobierno General no financieras Gobierno Central Empresas públicas Instituciones de no financieras Instituciones del gobierno central seguridad social -Gabinete de Coor- -Comisión Perma- Ministerio de Salud -Junta de Directores -Fondo Especial -Fondo de Pensiones -Oficina Metropoli- dinación de Políticas nente de Titulación Pública y Asistencia de Refugios y Alber- para el Desarrollo y Jubilaciones para tana de Servicios de Sociales de Terrenos del Social gues Temporales Agropecuario Choferes Autobuses -Dirección General Estado -Ministerio de Salud -Consejo Nacional -Fondo de Pensiones -Oficina para el de Comunidad Diga Pública y Asistencia Ministerio de la para la Niñez y la de los Trabajadores Reordenamiento del -Plan Social de la Ministerio del Inte- Social Juventud Adolescencia de la Construcción Transporte. Unidad Presidencia rior y Policía -Consejo Nacional -Instituto Nacional -Fondo de Pensiones de Implementación -Comisión Presi- -Dirección General para el VIH y el SIDA Ministerio de Medio de Formación Técni- y Jubilaciones de para el Tránsito dencial de Apoyo al de la Reserva de la Ambiente y Recursos co Profesional los Trabajadores Masivo Desarrollo Barrial Policía Nacional Naturales -Oficina Nacional de Metalmecánicos -Lotería Nacional -Consejo Nacional de -Junta de Retiro de la Defensa Pública -Fondo de Jubilación -Programa de Medi- Discapacidad Policía Nacional Ministerio de Econo- -Instituto Nacional de la Universidad camentos Esenciales/ mía, Planificación y de Bienestar Estu- Autónoma de Santo Centro de Apoyo Ministerio de Desarrollo diantil Domingo Logístico Defensa -Ministerio de Defensa -Dirección General de Albergues y Resi- dencias para Niños, Niñas y Adolescentes -Hermandad de Pensionados Gobierno Local: 157 ayuntamientos y 232 juntas de distrito municipales Sector público no financiero Instituciones financieras cautivas Fondo de pensiones Fondo de seguridad social -Consejo Nacional de Promoción y Apoyo a la -Administradora de Fondos de Pensiones Banreservas -Gerente de Riesgos Laborales, Seguridad Micro, Pequeña y Mediana Empresa de la Salud -Fundación Reservas del País -Gerente de Riesgos de Salud, Seguridad de la Salud -Seguro Nacional de Salud Fuente: Cálculos de los autores con datos de la DIGEPRES (2014 y 2018). Nota: CORAA: Corporación del acueducto y alcantarillado. Coordinación interinstitucional de los Niños, Niñas y Adolescentes; (v) el Sistema Nacio- nal de Prevención, Mitigación y Respuesta ante Desastres; Las intervenciones de PS del país se implementan y y (vi) el Sistema Nacional para la Soberanía y Seguridad coordinan mediante seis arreglos institucionales que Alimentaria y Nutricional. Los mecanismos de coordina- a menudo adolecen de superposición de instituciones, ción de las actividades de esas entidades son débiles y objetivos y directrices. La dispersión y la fragmentación se limitan a establecer estrategias, informar sobre planes desafían la coordinación y la efectividad de los programas institucionales independientes y adoptar políticas.177 La de PS. Existen seis arreglos institucionales relacionados estructura de gobierno fragmentada ha dado lugar a una con los PS en la RD: (i) el Programa de Protección Social del falta de integración vertical de los planes y estrategias, así GCPS; (ii) el programa Quisqueya sin Miseria; (iii) el SDSS; como a una falta de coherencia horizontal entre los orga- (iv) el Sistema de Protección y Derechos Fundamentales nismos y programas. 177 2013. Sistemas de protección social en América Latina y el Caribe: República Dominicana. CEPAL. República Dominicana - Revisión del gasto público | 125 Recuadro IV.1: Arreglos institucionales para la coordinación de las intervenciones de PS El propósito del Programa de Protección Social del GCPS es proteger a la población en pobreza extrema o vulnerable a diversos riesgos.178 Fue creado por el GCPS y es administrado por el Coordinador del Gabinete Social. El programa agrupa a veinte entidades involucradas en la PS no contributiva, y está organizado en cinco subprogra- mas: i) el Subprograma de Desarrollo Local y Territorial, que incluye los esfuerzos para mejorar el entorno propicio de determinadas localidades y zonas fronterizas; ii) el Subprograma de Asistencia Social, que incluye los programas de transferencias monetarias condicionadas y otras medidas dirigidas a los pobres; iii) el Subprograma de Inclusión de Grupos Vulnerables o Específicos, que incluye programas dirigidos a los niños, los ancianos, las personas seropositivas o que padecen adicciones, y la población en torno a los ingenios azucareros (es decir, bateyes); iv) el Subprograma de Empleo, que se encarga de gestionar las iniciativas que apoyan la creación de empleo y los esfuerzos de capacitación; y v) el Subprograma de Subsidios Sociales, que agrupa los subsidios alimentarios y los subsidios sociales implementados por el gobierno. El programa Quisqueya sin Miseria fue creado para aumentar la efectividad de las políticas sociales del gobierno destinadas a reducir la pobreza y la exclusión social, fortalecer a la clase media y promover una ciudadanía activa y participativa.179 Está coordinado por la Dirección General de Programas Especiales de la Pre- sidencia (DIGEPEP), y todas las autoridades del gobierno central que participan en el programa Quisqueya sin Miseria están obligadas a coordinar sus actividades relacionadas con el programa y a utilizar sus presupuestos para financiar sus intervenciones. El programa coordina sus actividades con los ministerios encargados de educación, interior y poli- cía, defensa y cultura, así como con el Instituto de Formación Técnico Profesional (INFOTEP), la Oficina para el Reorde- namiento del Transporte (OPRET), el Instituto Nacional de Atención Integral a la Primera Infancia (INAIPI), los gobiernos locales, el Congreso Nacional y la Junta Central Electoral. El objetivo del SDSS es proteger a la población de los riesgos relacionados con la vejez, la discapacidad y el desempleo debido a la vejez, la maternidad o los riesgos laborales.180 El sistema está regido por el Consejo Nacional de Seguridad Social y está compuesto por diecinueve entidades de seguridad social, de las cuales quince reci- ben financiamiento del presupuesto nacional. El SDSS se financia a través de: (i) un régimen de pensiones contributivo, que cubre a los trabajadores asalariados públicos y privados y a los empleadores, todos los cuales realizan aportes a las pensiones; (ii) un régimen de pensiones subsidiado, que es financiado por el gobierno y cubre a los trabajadores independientes con ingresos inestables y a los trabajadores que ganan menos del salario mínimo nacional, así como a la población desempleada, discapacitada y pobre; y iii) un régimen de pensiones contributivo y subsidiado que aún no se ha implementado pero que cubriría a los profesionales y técnicos independientes, así como a los trabajadores independientes que ganen el equivalente al salario mínimo o más, y que se financiaría con las contribuciones de los trabajadores y con subsidios públicos. El objetivo del Sistema de Protección y Derechos Fundamentales de los Niños, Niñas y Adolescentes es garantizar los derechos de los niños, niñas y adolescentes y promover su pleno desarrollo. Está integrado por quince instituciones y organizaciones públicas y no gubernamentales que formulan, coordinan, integran, monito- rean, ejecutan y evalúan políticas y programas relacionados con la infancia y la adolescencia a nivel nacional, regional y municipal. Está encabezado por el Consejo Nacional para la Niñez y la Adolescencia (CONANI), que también rige el Sistema de Protección y Atención Integral a la Primera Infancia. Además del CONANI, existen tribunales para los casos que involucran a niños y niñas; un defensor (ombudsman) técnico que brinda apoyo legal gratuito; y un Ministerio Pú- blico para Niños, Niñas y Adolescentes que se encarga de investigar y procesar los casos que involucran a niños y niñas. El Sistema Nacional para la Prevención, Mitigación y Respuesta ante Desastres (SNPMRD) está a cargo de la implementación de las políticas de gestión de riesgos del país. Está regida por el Consejo Nacional para la Prevención, Mitigación y Respuesta ante Desastres, que se encarga de coordinar la labor de cuarenta instituciones 178 Decreto 1554-04. 179 Decreto 491-12. 180 Ley 87-01. 126 | República Dominicana - Revisión del gasto público Recuadro IV.1: Arreglos institucionales para la coordinación de las intervenciones de PS (Cont.) públicas y privadas. El SNPMRD comprende un conjunto de directrices, regulaciones, programas e instituciones que tienen por objeto: a) reducir el riesgo y prevenir los desastres; b) socializar las estrategias para prevenir y mitigar el riesgo; c) asegurar una respuesta efectiva en caso de emergencia o desastre natural; y d) facilitar una recuperación rápida y sostenible de las zonas y poblaciones afectadas. Además del órgano rector, las principales instituciones son: i) la Comisión Nacional de Emergencias; ii) el Comité Técnico de Prevención y Mitigación de Riesgos; iii) el Centro de Operaciones de Emergencias; iv) el Comité Nacional de Operaciones de Emergencia; v) los equipos asesores; y vi) los comités territoriales regionales. Desde el punto de vista operativo, el Centro de Operaciones de Emergencias, la Oficina de la Defensa Civil, los servicios integrales de emergencia 911 y el Ministerio de la Presidencia son las principales institu- ciones financiadas con fondos públicos. El Sistema Nacional para la Soberanía y Seguridad Alimentaria y Nutricional se encarga de elaborar po- líticas e instrumentos relacionados con la soberanía y la seguridad del suministro de alimentos del país. Coordina la labor de trece entidades públicas y sus políticas son relevantes para las prioridades agrícolas, económicas, de salud y de PS del país y tienen como objetivo mejorar la calidad de vida de todos los dominicanos. Las intervenciones relacionadas con la soberanía y la seguridad alimentaria y nutricional están explícitamente vinculadas a la PS en lo que respecta al acceso del país a los alimentos y la preparación para emergencias y desastres. El Sistema Nacional para la Soberanía y Seguridad Alimentaria y Nutricional está compuesto por doce entidades gubernamentales y está regido por el Consejo Nacional. Además de los arreglos institucionales oficiales de PS del país, también existen iniciativas sectoriales y municipales. Existen 58 ministerios e instituciones autónomas que implementan programas de PS en diversos sec- tores, y 391 municipios y juntas municipales que tienen el mandato legal de prestar servicios relacionados con la PS. Desafíos Existen 111 entidades estatales y 391 municipios y distri- tos municipales que implementan programas de PS en la A diferencia de la RD, los países de Latinoamérica y el Ca- RD. Todos tienen su propia estructura y procesos de ges- ribe tienden a concentrar en una sola institución el papel tión, lo que reduce la efectividad en función de los costos de gobernar y coordinar la PS no contributiva. Un estudio de las intervenciones de PS, haciendo menos probable realizado por la Comisión Económica para América Latina y el que las políticas sociales tengan el efecto deseado en la Caribe181 encuentra que solo la RD y otros cuatro de veintisie- mejora del bienestar de la población. Esta situación se te países de Latinoamérica y el Caribe no tienen un ministerio agrava por la falta de liderazgo en el sector de la PS y la (o secretaría de estado) para el desarrollo social y la inclusión ausencia de planes y estrategias para coordinar el trabajo que se centre en el alivio de la pobreza y la PS no contributiva. entre las instituciones y los diferentes niveles de gobierno. El estudio también encuentra que quince países han hecho a este ministerio responsable de las autoridades encargadas A pesar del amplio marco legal que rige al sector de la de asegurar el bienestar y los derechos de segmentos parti- PS, existen muchas lagunas regulatorias. Una gran par- culares de la población, tales como los niños y adolescentes, te de las regulaciones relacionadas con la PS del país se los ancianos, las personas con discapacidad, los pueblos in- adoptaron para crear las instituciones responsables de la dígenas y las poblaciones afrodescendientes, entre otros. Si implementación de las políticas sociales, y muchas de ellas bien la estructura organizativa de la PS debe reflejar las cir- están obsoletas (o pertenecen a marcos regulatorios o ins- cunstancias especiales de cada país, los programas de PS de titucionales anticuados) o tienen un alcance limitado (por la RD están fragmentados y no existe un enfoque sistémico, ejemplo, la Ley 87-01, que solo cubre la seguridad social). lo que reduce la efectividad de las intervenciones de PS. Además, gran parte del marco institucional existente para la PS, tanto en términos de órganos de gobierno como de La implementación de las políticas de PS del país sufre instrumentos de prestación de servicios, está respaldado de superposición, redundancias y falta de coordinación. por decretos presidenciales en lugar de leyes establecidas, 181 Martínez, R. (2019). Institucionalidad social en América Latina y El Caribe. Santiago de Chile: CEPAL. República Dominicana - Revisión del gasto público | 127 Recuadro IV.2: Atlas de Protección Social: Indicadores de Resiliencia y Equidad (ASPIRE) El ASPIRE clasifica los programas de PS públicos y privados en cinco áreas principales, que a su vez se clasifican en varias categorías y subcategorías dependiendo de cómo se entregan los beneficios, la población objetivo y las metas y obje- tivos del programa. Las cinco áreas de los programas son: 1. Asistencia social, que incluye programas no contributivos que apoyan a las personas y hogares crónicamente pobres o vulnerables; 2. Seguridad social, que incluye programas contributivos que minimizan el impacto negativo de las crisis en los individuos y las familias; 3. Mercado laboral, que incluye programas pasivos y activos destinados a aumentar el empleo, facilitar la interme- diación laboral y asegurar que los trabajadores mantengan sus ingresos a lo largo de sus carreras; 4. Servicios de atención social, que incluyen servicios integrados de atención y protección de las personas y las familias durante períodos de vulnerabilidad debidos a la vejez o a circunstancias especiales; y 5. Subsidios generales, incluidos los subsidios universales para bienes y servicios, como la electricidad, los alimen- tos, el transporte, el agua potable y la vivienda, que suelen proporcionarse a toda la población, independiente- mente de la capacidad de pago de los usuarios. Fuente: Banco Mundial 2018. lo que lo hace altamente vulnerable a cambios en el lide- Sin embargo, no existe un plan integrado de mediano razgo político. La brecha regulatoria también se debe a la o largo plazo que coordine los planes y sistemas indi- obsolescencia de muchas regulaciones, que se debe a la viduales creados por cada autoridad participante en el falta de un marco contextual, regulatorio e institucional. sector de la PS. Si bien cada institución que participa en la implementación de la PS crea sus propios planes basados Oferta programática y prestación de servicios en las prioridades nacionales y sectoriales, aún es nece- sario desarrollar o fortalecer mecanismos específicos para Esta subsección realiza un análisis de los objetivos, garantizar la coherencia con las prioridades nacionales y/o mecanismos y financiamiento de las intervenciones de sectoriales. Por ejemplo, el SDSS tiene un plan estratégico PS en la RD. Se basa en el ASPIRE, que es un marco para para 2014-20, y el GCPS creó el Plan Estratégico Sectorial clasificar los programas de PS e incluye indicadores sobre para la Inclusión Social y Económica para 2018-24 con el asistencia social, seguridad social y programas de merca- fin de orientar la implementación de su Programa de Pro- do laboral para más de 120 países (Recuadro IV.2). tección Social. A pesar de estos planes, existen pocos me- canismos para coordinar las intervenciones de PS. Políticas y planes Iniciativas de protección social El Sistema Nacional de Planificación, bajo la rectoría del Ministerio de Economía, Planificación y Desarrollo En 2018, alrededor de 111 instituciones públicas parti- (MEPyD), define las políticas nacionales de PS del país. cipaban en la implementación de 287 iniciativas de PS Las políticas se basan en diversas estrategias y planes. El contributivas y no contributivas en la RD (Tabla IV.4). segundo eje de la Estrategia Nacional de Desarrollo (END), Algunas de estas iniciativas estaban fuera del ámbito de denominado Sociedad con Igualdad de Derechos y Opor- las principales autoridades de la PS del país o tenían vín- tunidades, esboza los objetivos y prioridades de PS del go- culos limitados con ellas. Más de la mitad de las iniciativas bierno para el período que va hasta 2030. Además, el Plan de PS se implementaron a través de programas de PS es- Nacional Plurianual del Sector Público (PNPSP) establece pecíficos para un sector, seguidos de aquellos que forman las prioridades del gobierno a mediano plazo para alcan- parte del Programa de Protección Social y del SDSS. La zar los objetivos señalados en la END. otra mitad de las iniciativas de PS se implementó a través 128 | República Dominicana - Revisión del gasto público Tabla IV-4: Iniciativas de protección social por tipo de arreglo institucional, 2018 Iniciativas Estructura # % Programa de Protección Social 70 24.4% General Quisqueya sin el programa Miseria 4 1.4% Sistema Dominicano de Seguridad Social 43 15.0% Sistema de Protección y Derechos Fundamentales de Niños, Niñas y Adolescentes 9 3.1% Programas de PS específicos para un sector 158 55.1% Sistema Nacional de Prevención, Mitigación y Respuesta ante Desastres 3 1.0% Total 287 100.0% Fuente: Cálculos de los autores basados en información de la DIGEPRES y Memorias Institucionales. de una variedad de instituciones públicas. Por ejemplo, Beneficios el Ministerio de Obras Públicas gestiona cinco iniciativas sectoriales, más que las cuatro iniciativas gestionadas por La PS en la RD implica esfuerzos para garantizar los de- el programa Quisqueya sin Miseria. También existen otras rechos económicos, sociales y culturales de las personas instituciones públicas, como la Cámara de Cuentas, la Cá- en medio de riesgos idiosincrásicos y covariantes. Por lo mara de Diputados y el Senado de la República, que im- tanto, incluye la provisión de una amplia gama de bienes y plementan iniciativas relacionadas con la PS pero que no servicios. Aunque los programas de PS se focalizan en di- están clasificadas como PS. ferentes segmentos de la población, necesitan coordinar sus esfuerzos para reducir la superposición de responsabi- Casi un tercio de las iniciativas de PS en la RD están rela- lidades administrativas. El país se beneficiaría no solo de la cionadas con la asistencia social, aunque la PS adaptati- creación de mecanismos de coordinación más fuertes entre va ha adquirido mayor importancia en los últimos años. los ministerios, sino también de un mecanismo tipo matriz En 2018, los programas de asistencia social representaron para asegurar la consistencia con los objetivos de desarrollo el 33 por ciento de todas las intervenciones de PS, segui- de la RD. Estos esfuerzos de coordinación podrían aprove- dos por los programas de mercado laboral (25 por ciento), char las herramientas de PS existentes tales como el Siste- la seguridad social (14 por ciento) y los servicios de atención ma Único de Beneficiarios (SIUBEN) y la Administradora de social (21 por ciento). Los programas de subsidios genera- Subsidios Sociales (ADESS). les y de PS adaptativa representaron el 6 y el 1 por ciento, respectivamente, de todas las intervenciones de PS en ese Las iniciativas relacionadas con la seguridad alimenta- año. Sin embargo, la PS adaptativa se ha convertido en una ria y las transferencias de alimentos son implementa- parte importante de la agenda social del gobierno. Las au- das por el Programa de Protección Social del GCPS, el toridades han utilizado los programas de PS del país para Ministerio de Educación y el Ministerio Administrativo mitigar los efectos de los desastres naturales, como hura- de la Presidencia (Tabla IV.5). Estas instituciones deben canes e inundaciones, y otras emergencias, protegiendo la coordinar la focalización y la prestación de los servicios vida y el bienestar de la población afectada, así como re- para evitar la superposición y la duplicación de esfuer- construyendo la infraestructura dañada. Sin embargo, esta zos. El Programa de Protección Social cuenta con nueve respuesta carece de un enfoque estratégico tanto a corto iniciativas de venta de alimentos subsidiados, entre ellas como a largo plazo. Por lo tanto, en los dos últimos años, el las gestionadas por el Instituto de Estabilización de Pre- GCPS ha estado preparando una estrategia integral de PS cios (INESPRE), que deben coordinarse con los programas adaptativa, que sirvió de base para la respuesta del país a la implementados por el Ministerio de la Presidencia, tales pandemia de COVID-19. El plan integra las medidas de PS como los comedores comunitarios y el Plan de Asistencia con la gestión del riesgo de desastres. Dado que la PS adap- Social de la Presidencia. Además, el Ministerio de Educa- tativa se basa en los servicios ofrecidos por las instituciones ción proporciona almuerzos a los estudiantes de las es- de PS existentes en la RD, la estrategia debe ser evaluada cuelas públicas a través del programa de alimentación a fondo en términos del alcance, impacto y financiamiento escolar del Instituto de Bienestar Estudiantil. de los programas de PS para asegurar que el sistema global de PS esté preparado para la próxima emergencia. República Dominicana - Revisión del gasto público | 129 Tabla IV-5: Superposición temática entre instituciones Servicios Instituciones que prestan los servicios Obras e infraestructura 1. Comisión Presidencial de Apoyo al Desarrollo Barrial comunitarias 2. Comisión Presidencial de Apoyo al Desarrollo Provincial 3. Desarrollo Territorial y Comunidades 4. Fondo de Promoción a las Iniciativas Comunitarias (PROCOMUNIDAD) 5. Dirección General de Comunidad Digna 6. Fondo patrimonial de las empresas reformadas Transferencias en especie 1. Dirección General de Comunidad Digna (artículos de uso doméstico) 2. Comisión Presidencial de Apoyo al Desarrollo Barrial 3. Desarrollo Territorial y Comunidades 4. Plan Social de la Presidencia 5. Fondo patrimonial de las empresas reformadas Transferencias en especie 1. Dirección General de Comunidad Digna (alimentos y nutrición) 2. Comisión Presidencial de Apoyo al Desarrollo Barrial 3. Plan Social de la Presidencia 4. Comedores Económicos’ 5. Instituto Nacional de Bienestar Estudiantil 6. Instituto de Estabilización de Precios Mejoras a la vivienda 1. Comisión Presidencial de Apoyo al Desarrollo Barrial 2. Comisión Presidencial de Apoyo al Desarrollo Provincial 3. Dirección General de Comunidad Digna 4. Plan Social de la Presidencia Formación profesional y 1. Dirección General de Comunidad Digna técnica 2. Desarrollo Territorial y Comunidades 3. Instituto Nacional de Formación Técnico Profesional 4. Programa Progresando con Solidaridad Brigadas médicas/ Asistencia 1. Comisión Presidencial de Apoyo al Desarrollo Barrial sanitaria 2. Plan Social de la Presidencia 3. Programa Progresando con Solidaridad 4. Despacho de la Primera Dama 5. Programa de Medicamentos de Alto Costo 6. Programa de Medicamentos Esenciales/Centro de Apoyo Logístico 7. Fondo patrimonial de las empresas reformadas Sostenibilidad ambiental S1. Dirección General de Comunidad Digna 2. Desarrollo Territorial y Comunidades Fuente: Cálculos de los autores basados en información de la DIGEPRES y Memorias Institucionales. Entrega de beneficios 5,572 tiendas, comercios, librerías, cajas de pago de matrí- culas universitarias, oficinas de pago de electricidad y esta- La ADESS es responsable de administrar y emitir los ciones de recarga de petróleo licuado para comprar alimen- subsidios específicos de PS a la población vulnerable. tos, material escolar y petróleo licuado, así como para pagar Actualmente gestiona seis programas de transferencias las matrículas universitarias y las facturas de electricidad. monetarias condicionadas y cuatro no condicionadas.182 Aunque la ADESS es un buen ejemplo de un esfuerzo Los beneficiarios utilizan la tarjeta de débito prepagada de racionalización183 de la entrega de subsidios, el país PROSOLI, que se emite a petición de ADESS, para recibir y todavía necesita desarrollar un mecanismo de transfe- usar el dinero. Los beneficiarios pueden utilizar una red de rencias monetarias innovador y basado en la tecnología 182 La ADESS administra los siguientes programas de transferencias monetarias condicionadas: Comer es Primero, Incentivo a la Asistencia Escolar, Bono Escolar Estudiando Progreso, Incentivo a la Educación Superior, Incentivo a la Policía Preventiva e Incentivo Alistados Armada República Dominicana; y los siguientes programas de transferencias monetarias no condicionadas: Suplemento Alimenticio de PROVEE, Bonogás Hogar, Bonogás Chofer y Bonoluz. 183 2017. Better services for a more inclusive growth in the Dominican Republic. OECD. 130 | República Dominicana - Revisión del gasto público para asegurar la inclusión financiera de los beneficiarios, sulta en una multiplicidad de autoridades responsables.186 en particular las mujeres. La gestión de los programas de PS está fragmentada y La Tesorería de la Seguridad Social (TSS) supervisa el existe una falta de coordinación entre los órganos de Sistema Único de Información y Recaudo (SUIR) y el gobierno y los niveles de gobierno. En particular, hay SDSS, y ha aumentado la eficiencia del sistema de ad- una falta de integración vertical de las políticas, planes y ministración de pensiones.184 Es responsable de la trami- estrategias relacionadas con las intervenciones de PS no tación, recaudación, distribución y pago de las pensiones contributivas, y hay poca coordinación entre agencias y y otros beneficios de la seguridad social. La TSS es asistida programas. Para garantizar que los programas de PS abor- por la Junta de Recaudación e Información de la Seguri- den las necesidades de la población, las autoridades no dad Social, entidad sin fines de lucro creada exclusivamen- solo deben fortalecer los instrumentos existentes para te para administrar el SUIR y recaudar las contribuciones identificar a los beneficiarios, entregar los beneficios y mo- a la seguridad social. También cuenta con la asistencia de nitorear los programas, sino también emplear soluciones UNIPAGO, una empresa privada que gestiona los módulos innovadoras de gestión de la información y permitir la in- del sistema de información de la Seguridad Social. La TSS teroperabilidad de los sistemas de información existentes. desembolsa recursos a los administradores de los fondos, que a su vez los distribuyen a los proveedores de servicios. Existe una multitud de organizaciones involucradas en la prestación de servicios de PS en la RD, y muchos Los bienes y servicios relacionados con la PS que no de los programas de PS del país sufren de duplicación se entregan a través de la ADESS o la TSS son entrega- de esfuerzos y recursos. La redundancia en los progra- dos directamente por las instituciones de PS o a tra- mas y las estructuras de gestión afecta la eficiencia y la vés de terceros. Las organizaciones de la sociedad civil efectividad de las políticas sociales. Ciento once entida- y el sector privado desempeñan un papel importante en des gubernamentales implementan alrededor de 287 el suministro de bienes y servicios relacionados con la PS iniciativas de PS, y los 391 municipios y distritos munici- financiados con recursos públicos. Por ejemplo, el INAIPI pales del país implementan iniciativas locales separadas. administra directamente 495 centros de atención integral Muchos de estos programas se gestionan por separado, a la primera infancia y centros de atención a la infancia y la con poca coordinación entre ellos, y muchos programas familia, mientras que los 146 centros restantes son admi- de PS son gestionados por autoridades gubernamenta- nistrados por organizaciones sociales.185 Por otra parte, las les que también son responsables de otros programas en empresas privadas son ampliamente utilizadas por (i) las diferentes sectores. administradoras de riesgos de salud (ARS), las administra- doras de fondos de pensiones (AFP) y los proveedores de Focalización, monitoreo y evaluación servicios de salud para los programas de PS contributivos; (ii) la ADESS; y (iii) el Instituto Nacional de Bienestar Es- Identificación y selección de los beneficiarios tudiantil (INABIE) para programas de PS no contributivos (por ejemplo, INABIE cuenta con una amplia red de MIPY- Las intervenciones de PS en la RD se clasifican como MEs que proporcionan alimentos a las escuelas). iniciativas universales, enfocadas geográficamente o enfocadas individualmente. El mapa de la pobreza del Desafíos país se utiliza para identificar las áreas más pobres en un determinado territorio y la distribución geográfica gene- La RD ofrece una diversidad de iniciativas sociales para ral de la población pobre del país. Se basa en el Índice cubrir los tres pilares de la PS, lo que ha resultado en de Calidad de Vida (ICV), que utiliza cuatro dimensiones la fragmentación y dispersión de los programas. Esta y diecisiete variables de pobreza para medir las condicio- expansión de la agenda social y el aumento de la comple- nes materiales de vida.187 Además, las autoridades utilizan jidad institucional también ha ocurrido en muchos pares el SIUBEN para identificar, categorizar, registrar y priorizar regionales. Muchos países tienen múltiples intervencio- los hogares que viven en la pobreza. Éste se basa en datos nes heterogéneas con un bajo nivel de articulación que a censales, utiliza el mismo método que el mapa de la po- menudo se centran en poblaciones específicas, lo que re- breza y clasifica los hogares según el ICV.188 184 2020. Economic Challenges of Pension Systems: A sustainability and International Management Perspective. Springer. 185 A partir de noviembre de 2019. 186 Martínez, R. (2019). Institucionalidad social en América Latina y el Caribe. Santiago de Chile: CEPAL. 187 Las cuatro dimensiones de la pobreza son: ICV-1: Pobreza extrema; ICV-2: Pobreza moderada; ICV-3: Sin pobreza, pero vulnerable; e ICV-4: Sin pobreza. 188 El SIUBEN es la herramienta de orientación utilizada para Comer es Primero, Incentivo a la Asistencia Escolar, Bono Escolar Estudiando Progreso, Bonoluz, Bonogas Hogar, Incentivo a la Educación Superior y Suplemento Alimenticio. República Dominicana - Revisión del gasto público | 131 Las iniciativas universales constituyen el mayor grupo MEPyD monitorea y ejecuta el PNPSP a través de su Sis- de programas de PS. Un estudio del Programa de Pro- tema de Gestión del Plan Nacional Plurianual del Sector tección Social del GCPS encuentra que el 50 por ciento Público (RUTA), y actualmente está desarrollando un siste- de las iniciativas son universales, el 22 por ciento utiliza ma nacional de monitoreo y evaluación. Mientras tanto, el el mapa de la pobreza para identificar a los beneficiarios, Ministerio de la Presidencia monitorea las prioridades de otro 22 por ciento utiliza el SIUBEN, y el 5 por ciento se gestión del gobierno a través del Sistema de Metas Presi- centra en las zonas fronterizas del país.189 El mismo estudio denciales, una aplicación del sistema de gestión de la go- revela que el 11 por ciento del presupuesto del programa bernanza del Programa de las Naciones Unidas para el De- se asigna a iniciativas que utilizan criterios discrecionales sarrollo. Por último, la Dirección General de Presupuesto para seleccionar a los beneficiarios. ha integrado un módulo de monitoreo y evaluación en el presupuesto nacional, como parte de la implementación La lista del SIUBEN de hogares elegibles no ha sido del nuevo modelo de presupuesto plurianual orientado a renovada ni actualizada de manera consistente. Se los resultados.193 supone que debe ser renovada y actualizada cada cuatro años,190 pero se necesitaron ocho y seis años para publicar la segunda y tercera lista, respectivamente, después de Sin embargo, no existe un sistema integral de monito- que se realizara el primer censo en 2004-05. Estos retra- reo y evaluación para el sector de la PS. En cambio, cada sos crean incertidumbre y dificultan la definición precisa institución tiene sus propios sistemas y mecanismos de de los posibles beneficiarios de los programas de PS del seguimiento y evaluación de los programas. Mientras que país. No obstante, existen planes para garantizar que la algunos de los programas de PS no contributivos del país lista de hogares elegibles se actualice con mayor frecuen- son monitoreados y evaluados con sistemas bien desarro- cia. Si bien el SIUBEN tiene un sistema de gestión bien llados (por ejemplo, el sistema de monitoreo y evaluación desarrollado, depende de las autoridades rectoras de los de PROSOLI, Recuadro IV.3), otros programas tienen meca- programas de PS para actualizar la lista de beneficiarios. nismos de monitoreo y evaluación rudimentarios o no los Sin embargo, dichas autoridades a menudo carecen de los tienen del todo (por ejemplo, el Plan de Asistencia Social recursos para recopilar los datos necesarios, y el proceso de la Presidencia y el programa Comunidad Dignidad).194 para asegurar que el SIUBEN esté actualizado está en de- Por lo tanto, las autoridades necesitan un conjunto de di- sarrollo, lo que da lugar a que se cuente con información rectrices nacionales de monitoreo y evaluación, y se debe- obsoleta sobre los beneficiarios. ría permitir a las instituciones ejercer discreción en cuanto a la periodicidad, la profundidad, etc. Tampoco existen mecanismos para utilizar el SIUBEN para proyectar los cambios socioeconómicos de la po- Muchos programas de PS no contributivos también blación en los años entre encuestas. Es importante que carecen de una lista de beneficiarios. Esto impide que las autoridades puedan estimar el número de beneficia- las autoridades hagan un seguimiento de los beneficios rios potenciales para ajustar la cobertura y los beneficios que reciben los hogares y evalúen el desempeño de las de los programas de PS. También le permitiría al gobier- intervenciones de PS. La ausencia de datos sobre los be- no entender, manejar y controlar las fugas.191 Si bien los neficiarios también fomenta la duplicación de esfuerzos y algoritmos basados en el ICV son útiles para segmentar de beneficiarios. Entre las iniciativas o instituciones rela- con precisión a la población según su situación socioeco- cionadas con la PS que carecen de una lista de beneficia- nómica, las autoridades deben ser capaces de estimar los rios se encuentran los Comedores Económicos, el Plan de cambios en la pobreza, especialmente entre la población Asistencia Social de la Presidencia, la Dirección General de más pobre.192 Comunidad Digna, la Dirección General de Desarrollo Co- munitario, la Comisión Presidencial de Apoyo al Desarro- Monitoreo y evaluación llo Barrial, la Comisión Presidencial de Apoyo al Desarrollo Provincial y PROCOMUNIDAD. En la RD existen varios mecanismos públicos de mo- nitoreo y evaluación centrados en diferentes áreas y niveles de la administración pública. Por ejemplo, el 189 Rubio, M. 2017. 190 Decreto 426-04. 191 Valdés, J. 2018. 192 Parodi et al. 2016: 28. 193 DIGEPRES, 2016. 194 Rubio, M. 2017. 132 | República Dominicana - Revisión del gasto público Recuadro IV.3: Sistema de monitoreo y evaluación de PROSOLI El sistema de monitoreo de PROSOLI consta de diferentes modalidades para i) el monitoreo interno; ii) el monitoreo externo, y iii) el monitoreo del plan operativo anual (POA). Las unidades del programa se encargan del monitoreo interno, que puede hacerse de forma continua o periódica. El monitoreo continuo se realiza mediante personas de enlace y supervisores que visitan los hogares beneficiarios; buzo- nes de sugerencias en los centros de capacitación y de prestación de servicios; y evaluaciones realizadas por los super- visores al final de las actividades de capacitación. El monitoreo periódico se realiza mediante la preparación de informes anuales de la comunidad, que constituyen una forma de supervisión social e incluyen encuestas a los beneficiarios, los líderes comunitarios y los proveedores de servicios. La Dirección Técnica del GCPS, con la participación del Consejo Consultivo de la Sociedad Civil, se encarga de las funcio- nes de monitoreo externo. El monitoreo externo se realiza tanto anualmente como en ocasiones específicas, y puede involucrar cualquier etapa del proceso del programa. Además, el PROSOLI cuenta con un mecanismo de auditoría y control social, los Reportes Comunitarios y Puntos Solidarios, para consultar a los beneficiarios sobre cómo mejorar la calidad y la eficiencia de la prestación de los servicios. La Dirección de Planificación y Desarrollo monitorea el POA basándose en los informes del Sistema de Información de PROSOLI. El sistema de información procesa los datos de los beneficiarios sobre la situación de las familias recopilados por las personas de enlace y los supervisores en el campo. La información sobre los beneficiarios es evaluada y analiza- da por la Dirección de Monitoreo y Evaluación, que prepara y publica informes mensuales, trimestrales y anuales. La Dirección Técnica del GCPS coordina las evaluaciones externas de PROSOLI. El GCPS cuenta con un sistema integrado de monitoreo y evaluación que recopila datos de PROSOLI, SIUBEN y ADESS, lo que le permite realizar sus propias eva- luaciones de PROSOLI. También supervisa las evaluaciones realizadas por terceros independientes. Desafíos formación y las bases de datos administrativas radica en su integración, ya que los responsables de la formulación Si bien el país cuenta con diversos mecanismos de mo- de políticas deben comprender la relación entre los dis- nitoreo y evaluación enfocados en diferentes áreas y tintos datos de los hogares para poder tomar decisiones niveles de la administración pública, no existe un sis- informadas. tema de monitoreo y evaluación completo e integra-   do para el sector de la PS. En su lugar, las instituciones Fuentes y usos de los fondos públicos implementan sus propios mecanismos o no cuentan con un sistema para monitorear y dar seguimiento a las activi- Panorama del gasto público en dades del programa. Existen mecanismos para identificar servicios sociales y seleccionar a los beneficiarios –el mapa de la pobreza y el SIUBEN– aunque solo una minoría de los programas de El gasto público no financiero consolidado195 en la RD as- PS los utilizan. Por último, la mayoría de las autoridades cendió al 17.6 por ciento del PIB en 2018 (Tabla IV.6). El gubernamentales no tienen acceso a sistemas de informa- gobierno central representó el 73 por ciento del total del gas- ción integrados para monitorear y evaluar eficazmente los to público, seguido por las empresas públicas no financieras programas de PS. Con la excepción de sistemas como el de con el 16 por ciento, las instituciones descentralizadas y au- PROSOLI o el de la Dirección General de Programas Espe- tónomas no financieras con el 7.3 por ciento, los gobiernos ciales de la Presidencia, existen pocos sistemas integrales locales con el 0.4 por ciento y las instituciones de seguridad de información, monitoreo y evaluación que permitan a social con el 2.2 por ciento. Más del 60 por ciento del gasto las autoridades evaluar el desempeño de los programas del sector público no financiero se destina a los servicios so- en el pasado y tomar decisiones informadas sobre las ini- ciales y a los intereses de la deuda pública, según la clasifica- ciativas futuras. La mayor fortaleza de los sistemas de in- ción utilizada por la Dirección General de Presupuesto. 195 En esta sección se analiza el gasto público en servicios sociales según se clasifica en la Función Presupuestaria definida por la DIGEPRES. República Dominicana - Revisión del gasto público | 133 Tabla IV-6: Gasto público no financiero consolidado por función, 2018 (% del PIB) Instituciones Empresas no financieras Instituciones de Gobiernos Propósito/función Gobierno central públicas no Total descentralizadas seguridad social locales financieras y autónomas 1 - SERVICIOS GENERALES 2.41 0.09 0.00 0.14 0.00 2.64 1.1 - Administración general 0.90 0.07 0.00 0.13 0.00 1.11 1.2 - Relaciones internacionales 0.21 0.00 0.00 0.00 0.00 0.21 1.3 - Defensa nacional 0.55 0.00 0.00 0.00 0.00 0.56 1.4 - Justicia, orden público y seguridad 0.74 0.01 0.00 0.01 0.00 0.77 2 - SERVICIOS ECONÓMICOS 1.20 0.36 0.00 0.07 2.38 4.00 2.1 - Asuntos económicos y laborales 0.12 0.04 0.00 0.02 0.00 0.19 2.2 - Agricultura, caza, pesca y silvicultura 0.15 0.06 0.00 0.00 0.07 0.28 2.3 - Riego 0.00 0.09 0.00 0.00 0.00 0.09 2.4 - Energía y combustible 0.01 0.02 0.00 0.00 2.27 2.30 2.5 - Regulación y supervisión de la 0.01 0.00 0.00 0.03 0.00 0.03 construcción 2.6 - Transporte 0.74 0.12 0.00 0.03 0.02 0.91 2.7 - Comunicaciones 0.02 0.00 0.00 0.00 0.01 0.03 2.8 - Banca y seguros 0.00 0.01 0.00 0.00 0.00 0.01 2.9 - Otros servicios económicos 0.14 0.00 0.00 0.00 0.00 0.15 3 - PROTECCIÓN DEL MEDIO AMBIENTE 0.09 0.01 0.00 0.12 0.17 0.39 3.1 - Protección del aire, el agua y el 0.03 0.00 0.00 0.01 0.17 0.22 suelo 3.2 - Gestión de residuos 0.06 0.01 0.00 0.11 0.00 0.17 4 - SERVICIOS SOCIALES 6.07 0.84 0.26 0.05 0.25 7.47 4.1 - Vivienda y servicios comunitarios 0.01 0.00 0.00 0.01 0.18 0.21 4.2 - Salud 0.61 0.80 0.01 0.00 0.00 1.43 4.3 - Actividades deportivas, recreativas, 0.16 0.01 0.00 0.02 0.01 0.19 culturales y religiosas 4.4 - Educación 3.91 0.00 0.00 0.00 0.00 3.91 4.5 - Protección social 1.38 0.02 0.25 0.02 0.05 1.73 5 - INTERESES DE LA DEUDA PÚBLICA 3.10 0.00 0.00 0.00 0.00 3.10 5.1 - Intereses y comisiones de la deuda 3.10 0.00 0.00 0.00 0.00 3.10 pública Fuente: Cálculos de los autores con datos de la DIGEPRES (2018). Tabla 9. Pág. 37. Nota: La tabla no incluye los recursos gestionados por las instituciones financieras bajo el SDSS. En el presupuesto nacional, el gasto público en servi- del gasto en servicios comunitarios y vivienda y en PS. La cios sociales alcanzó un promedio de 7.7 por ciento proporción del gasto en servicios sociales destinada a ser- del PIB en 2008-19. Como proporción del PIB, pasó del vicios comunitarios y vivienda y a PS se redujo del 23.7 por 8.1 por ciento en 2008 a un máximo del 8.7 por ciento en ciento y el 30.0 por ciento, respectivamente, en 2008 al 4.4 2013, antes de caer al 7.6 por ciento en 2019. En este perío- por ciento y al 18.2 por ciento, respectivamente, en 2019. do, la educación representó la mayor área de gasto en ser- vicios sociales (promedio de 3.8 por ciento), seguida por Panorama del gasto público en la PS (1.8 por ciento), la salud (1.6 por ciento), los servicios protección social comunitarios y la vivienda (0.8 por ciento) y las activida- des deportivas, recreativas, culturales y religiosas (0.2 por El gasto público en PS, según la clasificación del AS- ciento). El gasto en educación ha aumentado a expensas PIRE, alcanzó RD$310,556.9 millones, equivalentes al 134 | República Dominicana - Revisión del gasto público Figura IV.13: Gasto público en servicios sociales, 2008-19 (% del PIB) 10.0 10.0 9.0 9.0 8.7 8.0 8.1 7.9 8.0 8.0 7.5 1.9 7.5 7.8 7.6 7.5 7.6 7.0 2.4 7.0 6.8 2.0 1.5 1.7 1.7 1.5 1.4 7.0 2.1 1.7 6.0 1.8 6.0 % del PIB 1.7 5.0 4.0 5.0 2.1 2.7 4.0 2.1 2.1 2.1 3.8 3.8 3.9 3.9 3.9 4.0 4.0 0.3 0.2 3.0 0.2 0.2 0.2 3.0 1.4 0.2 2.0 1.4 1.7 1.8 0.2 0.2 0.1 0.2 0.2 2.0 1.7 1.6 0.2 1.0 1.9 1.8 1.7 1.6 1.8 1.6 1.7 1.0 1.6 1.2 1.1 1.2 1.1 0.0 0.3 0.3 0.3 0.4 0.3 0.3 0.0 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016 2017 2018 2019 Vivienda y servicios comunitarios Salud Actividades deportivas, recreativas, cuturales y religiosas Educación Protección social Gasto social Fuente: Cálculos de los autores con datos de la DIGEPRES. Tabla IV-7: Gasto público en protección social, 2014-18 (Clasificación ASPIRE) Variación Área de protección social 2014 2015 2016 2017 2018 porcentual 2014-181 RD$ Millones Asistencia social 47,924.5 53,036.8 58,835.6 70,383.7 68,680.4 43.3 Mercado laboral 14,587.9 15,883.1 16,712.2 17,350.7 17,314.8 18.7 Protección social adaptativa 1,303.4 759.6 2,158.3 2,000.8 1,732.4 32.9 Servicios de atención social 1,793.3 2,481.1 4,377.0 5,241.0 6,620.9 269.2 Subsidios generales 66,675.3 54,131.6 58,647.9 78,124.1 64,679.3 -3.0 Seguridad social 101,094.0 110,735.3 121,982.9 134,897.1 151,529.1 49.9 Distribución y fondos especiales 31,173.2 31,683.0 32,933.8 35,239.4 38,675.1 24.1 Contributiva (contribuciones individuales) 69,920.9 79,052.4 89,049.2 99,657.8 112,854.0 61.4 Total (con la seguridad social) 233,378.3 237,027.5 262,713.9 307,997.4 310,556.9 33.1 Total (sin la seguridad social) 132,284.3 126,292.2 140,731.0 173,100.3 159,027.8 20.2 % del PIB Asistencia social 1.64 1.65 1.69 1.85 1.62 -0.02 Mercado laboral 0.50 0.50 0.48 0.46 0.41 -0.09 Protección social adaptativa 0.04 0.02 0.06 0.05 0.04 0.00 Servicios de atención social 0.06 0.08 0.13 0.14 0.16 0.10 Subsidios generales 2.28 1.69 1.68 2.05 1.53 -0.75 Seguridad social 3.46 3.45 3.50 3.55 3.58 0.12 Distribución y fondos especiales 1.07 0.99 0.94 0.93 0.91 -0.15 Contributiva (contribuciones individuales) 2.39 2.47 2.55 2.62 2.66 0.27 Total (con la seguridad social) 7.98 7.39 7.53 8.10 7.33 -0.65 Total (sin la seguridad social) 4.52 3.94 4.04 4.55 3.75 -0.77 Per cápita (RD$ Diciembre 2010) Asistencia social 3,993.0 4,339.7 4,693.2 5,385.8 5,026.6 25.9 Mercado laboral 1,215.4 1,299.6 1,333.1 1,327.7 1,267.2 4.3 República Dominicana - Revisión del gasto público | 135 Tabla IV-7: Gasto público en protección social, 2014-18 (Clasificación ASPIRE) (Continuación) Variación Área de protección social 2014 2015 2016 2017 2018 porcentual 2014-181 Per cápita (RD$ Diciembre 2010) Protección social adaptativa 108.6 62.2 172.2 153.1 126.8 16.8 Servicios de atención social 149.4 203.0 349.1 401.0 484.6 224.3 Subsidios generales 5,555.2 4,429.3 4,678.2 5,978.0 4,733.8 -14.8 Seguridad social 8,422.9 9,060.9 9,730.3 10,322.3 11,090.1 31.7 Distribución y fondos especiales 2,597.3 2,592.5 2,627.1 2,696.5 2,830.6 9.0 Contributiva (contribuciones individuales) 5,825.6 6,468.5 7,103.2 7,625.8 8,259.6 41.8 Total (con la seguridad social) 19,444.5 19,394.8 20,956.1 23,567.9 22,729.1 16.9 Total (sin la seguridad social) 11,021.6 10,333.9 11,225.8 13,245.6 11,639.0 5.6 Población 9,883,486 9,980,243 10,075,045 10,169,172 10,266,149 PIB 2,925,665.1 3,205,61 3,487,292.5 3,802,655.8 4,235,846.8 Índice de precios al consumidor (diciembre de 2010) 121.4 122.5 124.4 128.5 133.1 Fuente: Cálculos de los autores basados en datos del Sistema de Información de Gestión Financiera. Nota: El porcentaje del PIB corresponde a los cambios en puntos porcentuales. 7.3 por ciento del PIB en 2018 (Tabla IV.7). Hubo una la asistencia social y los subsidios generales totalizaron el distribución casi igual del gasto en intervenciones de PS 1.6 y el 1.5 por ciento del PIB, respectivamente, mientras contributivas (48.8 por ciento) y no contributivas (51.2 por que los servicios de atención social, los programas de mer- ciento). En el mismo año, el gasto per cápita en PS ascen- cado laboral y la PS adaptativa representaron en conjunto dió a RD$22,729.1 en precios de 2010, aunque no inclu- apenas el 0.61 por ciento del PIB. ye todos los gastos relacionados con PS de las entidades públicas ni los costos tributarios de los incentivos que se Con la excepción de los subsidios generales, todas las otorgan a las empresas y los consumidores. Las institu- áreas de la PS crecieron en términos reales per cápita ciones públicas no financieras, tanto a nivel local como en 2014-18. El gasto público en servicios de atención so- central, dependen en gran medida de las transferencias cial aumentó en un impresionante 269.2 por ciento duran- del gobierno central para financiar sus gastos en PS. El go- te este período, y el gasto en seguridad social contributiva bierno central también dedica recursos para subsidiar la aumentó en un 61.4 por ciento, los programas de mercado prestación de servicios públicos. Los subsidios generales laboral en un 18.7 por ciento y la asistencia social en un representaron el 1.5 por ciento del PIB en 2018, orientados 43.3 por ciento. Este aumento del gasto en PS se relacionó principalmente a cubrir los déficits operativos y las necesi- principalmente con el desarrollo de programas centrados dades de inversión de los proveedores de servicios públi- en el bienestar de los niños, la asistencia social en el sector cos, situación que se origina por el establecimiento de ta- de la salud, las pensiones, los subsidios de agua y la ex- rifas que no reflejan los costos y por las pérdidas técnicas y pansión de los programas para jóvenes y de capacitación. no técnicas en la prestación de los servicios. Si se excluyen los subsidios generales, el gasto en PS fue equivalente al Sin embargo, la mayor parte del gasto público en PS en 5.8 por ciento del GPD en 2018. la RD está registrado bajo funciones presupuestarias distintas a la PS. Mientras que RD$61,554.1 millones se La seguridad social recibe la mayor parte de los recur- registraron en el presupuesto del gobierno central como sos públicos para la PS, seguida de la asistencia social gasto en PS en 2018, otros RD$136,117.7 millones tam- y los subsidios generales. El gasto público en seguridad bién fueron destinados a la PS a través de una serie adicio- social ascendió al 3.6 por ciento del PIB en 2018, del cual nal de funciones presupuestarias, tales como educación, el esquema de pensiones contributivas de capitalización salud, transporte, y energía y combustible (Tabla IV.8). Esto individual representó el 2.7 por ciento del PIB y el antiguo incluye los subsidios para los servicios de electricidad; los sistema de reparto y los fondos especiales de pensiones programas de alimentación escolar, salud y bienestar del representaron el 0.9 por ciento del PIB. En ese mismo año, INABIE; la modalidad de seguro de salud no contributivo 136 | República Dominicana - Revisión del gasto público Tabla IV-8: Gasto público en protección social por función presupuestaria, 2018 % del gasto total Función de presupuesto RD$ Millones % del PIB en PS Función de protección social 61,554.1 19.8 1.45 Protección social bajo otras funciones 136,117.7 43.8 3.21 Energía y combustible 42,071.1 13.5 0.99 Educación 41,247.4 13.3 0.97 Salud 20,497.2 6.6 0.48 Vivienda y servicios comunitarios 13,097.5 4.2 0.31 Transporte 9,350.4 3.0 0.22 Agricultura, caza y pesca 5,572.0 1.8 0.13 Defensa nacional (defensa civil) 1,725.4 0.6 0.04 Administración general 1,275.9 0.4 0.03 Asuntos económicos y laborales 783.2 0.3 0.02 Justicia, orden público y seguridad 485.1 0.2 0.01 Otros servicios económicos 12.4 0.0 0.00 Total (excluido el SDSS contributivo) 197,671.7 63.7 4.67 Seguridad social contributiva 112,854.0 36.3 2.66 Gasto total en protección social 310,525.7 100.0 7.33 Memo Gasto autofinanciado 116,745.0 37.6 2.75 Educación (Infotep) 3,891.0 1.3 0.09 Seguridad social contributiva 112,854.0 36.3 2.66 Fuente: Cálculos de los autores basados en datos de la DIGEPRES. del SENASA; los servicios de transporte (por ejemplo, tivo de programas de mercado laboral, éstos reciben una metro, teleférico, autobuses y peajes); los servicios de proporción relativamente baja de recursos (6 por ciento). agua y saneamiento; y el suministro de medicamentos El gasto en servicios de atención social y en PS adaptativa del PROMESE-CAL y el Ministerio de Salud Pública. El gas- representaron el 2 por ciento y el 1 por ciento, respectiva- to autofinanciado representó el 37.6 por ciento del gasto mente, del gasto total en PS en el mismo año. total en PS y está integrado por la seguridad social con- tributiva y la formación profesional que brinda el INFO- Excluyendo la seguridad social, las prioridades de PS TEP, ambos financiados con aportes de los empleadores del gobierno incluyen transferencias de alimentos, en y los trabajadores. especie y de cuasi-dinero, subsidios de electricidad y servicios para niños y adolescentes. Más de dos ter- Gasto en protección social por área cios del gasto público en asistencia social se destina a las transferencias de alimentos, en especie y de cuasi-dinero Si bien la multiplicidad de programas e iniciativas (66.8 por ciento), seguidas de las transferencias moneta- existentes dificulta la clasificación del gasto público rias (21.2 por ciento) y otras formas de asistencia social dedicado a la PS, los datos disponibles revelan que el (12.0 por ciento) (Figura IV.15). La mayoría de las transfe- gasto en seguridad social representa casi la mitad del rencias de alimentos, en especie y de cuasi-dinero ayudan gasto público en PS. Además, a menudo no existen regis- a los beneficiarios a acceder a las comidas escolares y a los tros detallados de los gastos en PS a nivel de programa. servicios de salud (por ejemplo, el SFS subsidiado, el pro- Utilizando la clasificación del ASPIRE, el gasto público no grama de medicamentos esenciales del PROMESE-CAL y el consolidado en PS en la RD se centró en la seguridad social Programa de Medicamentos de Alto Costo), mientras que contributiva (49 por ciento) en 2018, seguido de la asisten- los programas de transferencias monetarias se centran en cia social (22 por ciento) y los subsidios generales (21 por el alivio de la pobreza (por ejemplo, Comer es Primero e ciento) (Figura IV.14). Aunque existe un número significa- Incentivo a la Asistencia Escolar) (Figura IV.16). República Dominicana - Revisión del gasto público | 137 Figura IV.14: Gasto no consolidado en protección social por área, 2018 68,680.4, 22% 151,529.1, 49% 17,314.8, 6% 1,732.4, 0% 64,679.3, 21% 6,620.9, 2% Asistencia social Programas de mercado laboral Protección social adaptativa Servicios de atención social Subsidios generales Seguridad social Fuente: Cálculos de los autores basados en datos de la DIGEPRES. Más de dos tercios de los subsidios generales con- los ancianos y la población en edad laboral con vulnerabi- sisten en subsidios de electricidad (64.1 por ciento), lidades específicas como la drogodependencia. seguidos de subsidios de agua (19.9 por ciento) y de transporte (14.2 por ciento). Estos subsidios consisten La mayoría de los programas de mercado laboral pro- en transferencias corrientes y de capital del gobierno cen- mueven políticas laborales activas. Los programas de tral a las empresas y entidades autónomas que prestan mercado laboral del país se centran en la capacitación servicios públicos relacionados con la electricidad, el agua laboral (76.8 por ciento) y en el apoyo a los empresarios potable y el transporte, y cubren los déficits operativos y (15.2 por ciento). Solo hay dos programas de intermedia- los recursos de capital, que se asocian a tarifas que no cu- ción laboral en la RD, y no existe el seguro de desempleo. bren los costos y a las pérdidas técnicas y no técnicas. En el En su lugar, las liquidaciones son pagadas por los emplea- caso del servicio de electricidad, además de una tarifa ge- dores. Los programas activos de mercado laboral podrían neral subsidiada aplicada a los consumidores de menos de desempeñar un papel más relevante en la RD, donde la 300 Kwh/mes, los hogares pobres y vulnerables también tasa de desempleo abierto es significativamente más alta reciben una transferencia monetaria para el pago de las en las personas de entre 15 y 24 años (10.0 por ciento para facturas de electricidad, equivalente a aproximadamente los hombres y 20.4 por ciento para las mujeres) que para 100 Kwh por mes. Si bien el 98 por ciento de los hogares la población en general (4.0 por ciento para los hombres y están conectados a la red eléctrica pública, más del 40 7.8 por ciento para las mujeres).197 por ciento de los hogares de los estratos socioeconómi- cos más bajos tienen acceso a la electricidad menos de 14 La mayor parte del gasto público en seguridad social horas al día. En el caso del suministro de agua y el sanea- en la RD se destina a programas de seguro contribu- miento, el 28.3 por ciento del quintil inferior de la distribu- tivos. El SFS contributivo y el seguro de riesgos laborales ción de los hogares no está conectado a la red pública.196 representan el 39.1 por ciento del total del gasto público Por otra parte, el uso del transporte público subsidiado se en seguridad social, y el 35.4 por ciento del gasto cubre concentra en la capital. las contribuciones al SVDS. Además, el gobierno asigna el 25.5 por ciento del gasto en seguridad social a: (i) los Más de dos tercios de los servicios sociales se dirigen fondos de pensiones y jubilaciones en el marco del anti- a los niños y adolescentes (70.1 por ciento), seguidos guo sistema de reparto para los empleados públicos; y (ii) por otros servicios de atención social (19.4 por ciento) los fondos de pensiones privados para ciertos grupos de y la atención a las familias (10.3 por ciento). Sin embar- empleados públicos como los maestros y los miembros de go, solo una pequeña parte del gasto en servicios de aten- la policía, el ejército y el poder judicial. Aunque el 97 por ción social se dedica a las personas con discapacidades, ciento de la población ocupada estaba afiliada al SDSS en 196 Datos de la Encuesta Nacional de Ingresos y Gastos de los Hogares 2018. 197 SISDOM, 2017. Tablas 06 3 010a.2, 06 3 011b.2. 138 | República Dominicana - Revisión del gasto público Figura IV.15: Gasto público en protección social por categoría, 2018 (% del gasto) 100.0 76.8 80.0 66.8 70.1 64.1 60.0 39.1 35.4 40.0 25.5 21.2 19.9 17.9 12.0 15.2 14.2 20.0 7.9 7.1 1.8 4.9 0.0 - habilidades para la vida, dinero… Subsidios de insumos agrícolas Atención a niños y jóvenes Atención para la familia Subsidios de transporte Atención a discapacitados Transferencias de alimentos, en Régimen de pensión de cuneta Otros servicios de atención Otra asistencia social Apoyo a empresarios, incentivos Atención a personas mayores Transferencias monetarias Otras PAMTs Subsidios de electricidad Subsidios de agua y y sistemas de pensión especiales SDSS otra seguridad social Régimen de pensión de reparto Capacitación (vocacional, saneamiento especie y cuasi-dinero para nuevas empresas social individual Asistencia social Programas de mercado Subsidios generales Seguridad social Servicios de atención social laboral Fuente: Cálculos de los autores basados en datos de la DIGEPRES. Figura IV.16: Gasto público en asistencia social por subcategoría, 2018 (% del gasto) Transferencias de alimentos, Otros programas/transferencias de alimentos/en especie 1.7 en especie y cuasi-dinero Programas de nutrición (terapéuticos, suplementarios) 1.7 Categoías y subcategorías de asistencias social Subsidios focalizados: vivienda/servicios públicos 1.9 Programas de distribución de alimentos 6.1 Alimentación escolar/para llevar a casa 41.2 Subsidios focalizados: pensiones de salud y tarifas médicas 45.4 reducidas para grupos vulnerables Transferencias monetarias Pensiones sociales/subvenciones/beneficios para personas 0.2 mayores Becas 0.9 Otras transferencias 5.5 Subvenciones para vivienda y servicios públicos 28.1 Programa de alivio de la pobreza 65.3 - 10.0 20.0 30.0 40.0 50.0 60.0 70.0 % Fuente: Cálculos de los autores basados en datos de la DIGEPRES y de las autoridades dominicanas. 2018, la densidad contributiva fue del 49 por ciento, 6.9 porcentaje era sustancialmente menor entre las personas por ciento de los contribuidores correspondieron al siste- que vivían en la pobreza monetaria (4.2 por ciento).199 Se ma de reparto. La mayoría de los contribuyentes al SDSS prevé la primera generación de trabajadores que pertene- no ganan más de dos salarios mínimos (71 por ciento).198 cen al plan de pensiones de ahorro individual, que comen- Además, solo el 13.0 por ciento de las personas mayores de zó en 2001, comenzará a percibir una pensión en 2025. cincuenta y nueve años recibía una pensión en 2018, y este 198 CNSS (2019). Pág. 48. 199 Cálculos de los autores con datos de la ENCFT 2018. República Dominicana - Revisión del gasto público | 139 Dado que el actual sistema de seguridad social está en el INFOTEP, los subsidios de agua y el seguro social orientado principalmente a los trabajadores formales, contributivo aumentó a un ritmo mayor que el gasto la existencia de un alto nivel de informalidad laboral en el SFS subsidiado y en Comer es Primero. En cam- entre los trabajadores independientes aumenta su bio, en el mismo período se redujo el gasto público en el vulnerabilidad. Los trabajadores independientes repre- Incentivo a la Asistencia Escolar y en Bonoluz. Aunque el sentaban el 39 por ciento de la población ocupada en aumento de la cobertura del programa de alimentación 2019. Casi todos los trabajadores independientes están en escolar fue modesto durante este período, el programa in- el sector informal (97 por ciento). Aunque la Ley de Seguri- trodujo beneficios adicionales en 2013 para incluir no solo dad Social 87-01, aprobada en 2001, creó el Régimen Con- el desayuno, sino también bocadillos y almuerzos para los tributivo Subsidiado de Seguridad Social para los trabaja- estudiantes de las escuelas públicas. Además, durante el dores independientes, todavía no se ha implementado. período se crearon dos nuevos servicios de atención so- cial: el Programa de Atención Integral a la Primera Infancia Según los datos administrativos correspondientes al y los Centros de Atención Integral para la Discapacidad, período 2014-18, el gasto público en el programa de ambos centrados en los niños y sus familias. alimentación escolar, la formación técnico profesional Tabla IV-9: Beneficiarios y gastos de los programas de protección social Gasto Gasto Beneficiarios Beneficiarios Cambio (%) Cambio (%) ejecutado ejecutado Programas principales 2013 2018 2013/2018 2014 2018 2014/2018 Asistencia social Programa Comer es Primero (hogares) 698,196 831,106 19.0 6,942.1 8,453.7 21.8 Incentivo a la Asistencia Escolar (hogares) 288,111 254,277 -11.7 776.8 740.8 -4.6 Bonogas Hogares (hogares) 843,439 957,790 13.6 2.305.7 2,587.4 12.2 Bonoluz (hogares) 533,766 452,433 -15.2 2,178.8 2,052.6 -5.8 Programas de alimentación escolar (personas) 1,630,456 1,814,974 11.3 7,959 17,456 119.3 SFS subsidiado (personas) 2,751,753 3,620,150 31.6 6,840 9,442 38.0 Servicios de atención social Programa de atención integral a la primera 175,711 4,161 infancia (personas) Mercado laboral Formación técnico profesional, INFOTEP 468,373 804,935 71.9 2,250 4,088 81.7 (personas) Programa de Educación para Adultos 193,879 237,524 22.5 5,971 (personas) Seguridad social SFS contributivo (personas) 2,859,306 4,153,987 45.3 33,171 54,020 62.8 SVDS (personas) 1,508,392 1,935,968 28.3 33,592 53,637 59.7 Seguro de riesgos laborales (personas) 1,530,322 2,173,990 42.1 3,158 5,197 64.6 Subsidios generales Subsidio de electricidad (gastos corrientes y 49,566 42,071 -15.1 de capital) Suministro de agua (gastos corrientes y de 7,855 13,098 66.7 capital) Fuente: Cálculos de los autores con datos de la DIGEPRES y de las autoridades dominicanas. 140 | República Dominicana - Revisión del gasto público Recuadro IV.4: Principales medidas adoptadas por el gobierno en respuesta al COVID-19 La RD es el país con el 7° mayor número de casos confirmados de COVID-19 en Latinoamérica y el Caribe. Al 25 de mayo de 2020, había un total de 15,073 casos confirmados, 8,285 personas se habían recuperado y 460 personas habían falle- cido a causa de la enfermedad. El número de casos confirmados aumentó de 581 el 28 de marzo a 20,808 el 10 de junio. El gobierno está respondiendo a la pandemia y a la desaceleración económica asociada con un programa centrado en la salud pública, el gasto social y el apoyo al sector privado. Para proteger los ingresos y los empleos de los hogares, esta respuesta incluye una expansión sustancial del apoyo social, la ampliación de los programas existentes para entregar transferencias monetarias de emergencia a los hogares vulnerables y a los trabajadores despedidos, y el desarrollo de nuevos programas para proteger a los trabajadores independientes. Los programas de apoyo incluyen: • El programa "Quédate en Casa", que busca beneficiar a hasta 1.5 millones de hogares pobres y vulnerables con una transferencia de US$93 a US$130 por hogar para cubrir gastos en alimentos y medicinas durante dos meses. Este programa amplía verticalmente el programa de transferencias monetarias existente para complementar las transferencias durante el encierro a los beneficiarios existentes según su nivel de vulnerabilidad y horizontalmente para incluir 690,000 nuevos hogares pobres y vulnerables; • El "Fondo de Asistencia Solidaria al Empleado" (FASE), que apoya a los trabajadores formalmente empleados sub- sidiando entre US$93 y US$158 de sus salarios mensuales. El programa tiene como objetivo beneficiar a 770,000 empleados formales; • El programa "Para ti" (PA' TI), que tiene como objetivo apoyar a alrededor de 220,000 trabajadores independientes no elegibles para los programas mencionados arriba y afectados por las medidas de distanciamiento social im- puestas por la pandemia. Se depositará una transferencia mensual de US$93 en sus cuentas bancarias durante dos meses; • Paquetes de alimentos proporcionados a las familias a través de diferentes programas de seguridad alimentaria implementados por diferentes instituciones, tales como: el Plan Social (que atiende a 315,000 hogares por semana con tres comidas), los Comedores Económicos (que sirven alrededor de 100,000 comidas diarias), el Ministerio de Educación (1.3 millones de comidas por semana), y los centros de desarrollo de la primera infancia para niños me- nores de cinco años (22,000 hogares). Con respecto al sector privado, el gobierno de la RD está concediendo exenciones fiscales y apoyo de liquidez gestiona- do por el Banco Central. Tanto a los individuos como a las empresas se les ofrecieron extensiones de pago de impuestos. El Banco Central ha flexibilizado la política monetaria reduciendo las principales tasas de interés, tales como la tasa de interés oficial (del 4.5 por ciento al 3.5 por ciento), la tasa REPO a un día (del 6 por ciento al 4.5 por ciento) y la tasa de depósitos a la vista (del 3 por ciento al 2.5 por ciento), y reduciendo el coeficiente de reserva legal para los bancos. El Banco Central también ha prestado un apoyo sustancial en materia de liquidez al sector financiero y ha flexibilizado las regulaciones prudenciales de las instituciones financieras congelando las calificaciones de los deudores, limitando las provisiones requeridas y facilitando la reestructuración de los préstamos. Estas medidas pueden contribuir a evitar una ola de impagos a corto plazo y ofrecer un alivio inmediato al sector real y más tiempo para que los bancos y los presta- tarios se ajusten. Además, los bancos han acordado aplazar los pagos de las tarjetas de crédito, no cobrar comisiones por mora y reducir las tasas de interés de las tarjetas de crédito en un punto porcentual durante tres meses, entre abril y junio de 2020. Por último, el gobierno también apoyará a las micro y pequeñas empresas (MYPEs) mediante un programa de participa- ción en los costos con entidades de intermediación financiera. La creación de un fondo de garantía y financiamiento en beneficio de las MYPEs fue acordada por el Banco Central, la Superintendencia de Bancos y la Asociación de Bancos Co- merciales de la RD, con el apoyo técnico de organizaciones multilaterales. El fondo garantizará recursos para las MYPEs a las tasas de interés más bajas. En este esquema, el gobierno estaría garantizando hasta el 50 por ciento de la cartera, mientras que los bancos estarían garantizando el 50 por ciento restante. Esto beneficiará a más de 210,000 MYPEs en sectores clave afectados por la pandemia. República Dominicana - Revisión del gasto público | 141 Las autoridades también han comenzado a asignar Análisis comparativo (benchmarking) del más recursos a la PS adaptativa para responder a las gasto en protección social emergencias relacionadas con el cambio climático, tales como huracanes e inundaciones. Los esfuerzos La RD asigna una parte relativamente alta del gasto para desarrollar una estrategia nacional de PS adaptativa público a las transferencias de alimentos, en especie y facilitaron la preparación de la respuesta del gobierno al de cuasi-dinero, aunque gasta relativamente poco en COVID-19 y el reajuste de los recursos. La crisis en la RD transferencias monetarias condicionadas. La RD gas- debida al COVID-19 se produce tras un período de 15 años ta alrededor del 0.33 por ciento del PIB en programas de de crecimiento económico ininterrumpido, y amenaza alimentación escolar y 0.30 por ciento del PIB en transfe- con amplificar los riesgos fiscales que se han mantenido rencias de alimentos y en especie, más que el promedio controlados gracias al rápido aumento del PIB del país. de 0.17 y 0.16 por ciento, respectivamente, de sus pares Dado que el país tuvo condiciones iniciales fuertes, se pro- regionales (Figura IV.17). En cambio, los programas dirigi- yecta que la desaceleración en el crecimiento económico dos a los ancianos y los desempleados representan una de casi 6 puntos porcentuales llevará a una contracción proporción relativamente baja del gasto público en asis- comparativamente modesta del 0.8 por ciento en 2020. tencia social. Además, el gasto del país en transferencias Sin embargo, la fuerte disminución del crecimiento eco- monetarias condicionadas y no condicionadas está por nómico aumenta el riesgo fiscal, ya que el gobierno tiene debajo del promedio regional, representando el 0.271 y el que financiar tanto la respuesta como los esfuerzos para 0.267 por ciento del PIB respectivamente.200 estabilizar la economía una vez que la crisis haya pasado. Figura IV.17: Comparación regional del gasto Figura IV.18: Gasto público en asistencia social y público en asistencia social (% del PIB) tasa de incidencia de la pobreza por país (% del PIB) 2.00 8 Gasto público en programas de asistencia social 1.80 7 1.60 6 1.40 5 1.20 4 % del PIB (% del PIB) CHL 1.00 3 HUN COL 0.80 2 BOL MNE ECU PAN BRA DOM PER 0.60 1 TUN URYROU SLV CRI HND 0.40 0.30 0 0.33 0 5 10 15 20 25 30 35 0.20 0.23 0.15 0.11 Tasa de incidencia de la pobreza en US$5.50 por día (PPA 2011) 0.06 0.00 0.00 0.00 (% de la población) TMC TMNC Pensión Alimentación Obras Alimentos y Exención de Otra social escolar públicas en especie tarifas atención Ingreso alto Ingreso bajo social Ingreso medio bajo Ingreso medio alto BRA CHL COL ECU SLV HND MEX PAN PER URY DOM Lineal (Ingreso medio alto) Fuente: Base de datos ASPIRE. Fuente: Base de datos ASPIRE. 200 El ejercicio de benckmarking compara la RD con los países del DR-CAFTA, otros países de LAC y países con similitudes estructurales. Ver Banco Mundial (2018c). 142 | República Dominicana - Revisión del gasto público Figura IV.19: Gasto público en transferencias mo- Figura IV.20: Gasto público en programas de ali- netarias no condicionadas y tasa de incidencia de mentación escolar y tasa de incidencia de la po- la pobreza por país breza por país 3.5 0.35 DOM Gasto público en programas de alimentación Gasto público en programas de transferencias monetarias no CHL BOL 3 0.3 0.25 2.5 escolar (% del PIB) ECU PER condicionadas (% del PIB) 0.2 2 0.15 1.5 SLV COL MNE 0.1 CHL BRA 1 0.05 PAN PAN ROU 0.5 TUN ECU 0 URY DOM COL BRA 0 5 10 15 20 25 30 35 HND SLV 0 0 5 10 15 20 25 30 35 Tasa de incidencia de la pobreza en US$5.50 por día (PPA 2011) Tasa de incidencia de la pobreza en US$5.50 por día (PPA 2011) (% de la población) (% de la población) Ingreso alto Ingreso bajo Ingreso alto Ingreso bajo Ingreso medio bajo Ingreso medio bajo Ingreso medio alto Ingreso medio alto Lineal (Ingreso medio alto) Fuente: Base de datos ASPIRE. Fuente: Base de datos ASPIRE. Figura IV.21: Gasto público en transferencias de Figura IV.22: Gasto público en transferencias mo- alimentos y en especie y tasa de incidencia de la netarias condicionadas y tasa de incidencia de la pobreza por país pobreza por país 0.7 Gasto público en programas de alimentos y especie (% del PIB) 0.7 HND 0.6 Gasto público en programas de transferencias 0.6 monetarias condicionadas (% del PIB) 0.5 0.5 PER BRA 0.4 BOL 0.4 0.3 DOM 0.3 URY BOL COL ECU 0.2 0.2 CHL SLV ROU URY COL 0.1 0.1 ECU PAN MNE CHL DOM SLV PER PAN TUN 0 ROU 0 0 5 10 15 20 25 30 35 0 5 10 15 20 25 30 35 Tasa de incidencia de la pobreza en US$5.50 por día (PPA 2011) Tasa de incidencia de la pobreza en US$5.50 por día (PPA 2011) (% de la población) (% del población) Ingreso alto Ingreso bajo Ingreso medio bajo Ingreso alto Ingreso bajo Ingreso medio bajo Ingreso medio alto Lineal (Ingreso medio alto) Ingreso medio alto Lineal (Ingreso medio alto) Fuente: Base de datos ASPIRE. Fuente: Base de datos ASPIRE. El impacto de los programas de asistencia social de la Eficiencia del gasto RD en la reducción de la brecha de pobreza fue menor en 2014 que en 2007. En 2007, por cada RD$ gastado en Consideraciones metodológicas asistencia social, la brecha de pobreza se redujo en un 0.36 por ciento, más que el 0.26 por ciento registrado en 2014. Esta sección proporciona una visión general de la Esto podría deberse a que las transferencias monetarias efectividad del gasto público en el sector de la PS de no se han indexado a la inflación desde 2011, lo que signi- la RD. Tiene como objetivo analizar y evaluar la cobertu- fica que un aumento de la cobertura no se traduce en un ra, adecuación e impacto de nueve programas sociales: incremento de la relación beneficio-costo de los progra- cinco programas de transferencias monetarias, dos pro- mas de asistencia social. gramas de transferencias alimentarias, en especie y de República Dominicana - Revisión del gasto público | 143 Figura IV.23: Impacto de los programas de PS en la brecha de pobreza, 2007-2014 (% de reducción de la brecha de pobreza)201 0.4 0.36 0.4 % de la población 0.3 0.26 0.3 0.2 0.2 0.07 0.08 0.1 0.1 0.0 Relación beneficio-costo Relación beneficio-costo % de reducción % de reducción 2007 2014 Fuente: Base de datos ASPIRE. Nota: Relación Beneficio-Costo: % de reducción de la brecha de pobreza por cada RD$ gastado en programas sociales. La relación beneficio-costo se estima como (brecha de pobreza antes de la transferencia - brecha de pobreza después de la transferencia)/monto total de la transferencia. Tabla IV-10: Programas de protección social considerados en el análisis del gasto público Gasto ejecutado Nombre Monto del beneficioa Frecuencia (RD$ Millones) Comer es Primero RD$825 (US$16.7) Mensual 8,315.70 RD$600-RD$1,200 Bimestralmente Incentivo a la Asistencia Escolar 709.4 (US$12.1-US$24.2) por hogarb Protección de la vejez RD$400 (US$8) Mensual 381.9 Bonogas Hogares RD$228 (US$4.6) Mensual 2,496.10 Bonoluz Hasta RD$444 (US$9) c Mensual 1,395.00 Programa de Alimentación Almuerzo, desayuno y bocadillo 18,099.90 Escolar durante el horario escolar SFS subsidiado (por miembro) RD$220.3 (US$4.4) Mensual 9,303.00 Seguridad social contributiva SVDS Mensual 53,637.20 SFS contributivo Mensual 59,216.80 Fuente: Cálculos de los autores basados en datos de los respectivos programas. a A precios corrientes de 2018. La tasa de cambio utilizada corresponde al promedio anual de 2018 de RD$49.47 por US$. b Depende del número de niños que asisten a la escuela. c Depende del consumo de electricidad del hogar, hasta 100 kWh por mes. cuasi-dinero, y dos programas de seguridad social contri- efectividad de los programas sociales a nivel nacional. butiva, especialmente en términos de su capacidad para atender a la población más vulnerable (Tabla IV.10). El aná- PROSOLI administra los programas de transferen- lisis se basa en la Encuesta Nacional Continua de Fuerza de cias monetarias condicionadas (Recuadro IV.5). Estos Trabajo (ENCFT) de 2018, que recoge información sobre incluyen Comer es Primero, Incentivo a la Asistencia Es- el acceso de los hogares a un conjunto de programas so- colar, Bono Escolar Estudiando Progreso, Bonogas Ho- ciales. La principal ventaja de utilizar la ENCFT es que su gares, Bonoluz, y el programa de Protección a la Vejez, muestra representativa puede utilizarse para analizar la que proporciona subsidios de alimentos a los hogares 201 Relación Beneficio-Costo: % de reducción de la brecha de pobreza por cada RD$ gastado en programas sociales. La relación beneficio-costo se estima como (brecha de pobreza antes de la transferencia - brecha de pobreza después de la transferencia)/monto total de la transferencia. 144 | República Dominicana - Revisión del gasto público Recuadro IV.5: PROSOLI y las transferencias monetarias condicionadas La crisis económica provocada por la quiebra de tres grandes bancos en 2003 dio lugar no solo a una caída del 1.3 por ciento del PIB, sino también al fin de más de una década de crecimiento económico sostenido en la RD. Además, la tasa de pobreza general aumentó del 32.9 por ciento en 2002 al 49.5 por ciento en 2004, mientras que la tasa de pobreza ex- trema aumentó del 8.5 por ciento al 15.4 por ciento en el mismo período. Para reducir el impacto de la crisis, el gobierno creó el Programa de Transferencias Monetarias Condicionadas (PTMC) SOLIDARIDAD en octubre de 2004. El objetivo del PTMC era abordar las causas intergeneracionales fundamentales de la pobreza proporcionando a los hogares pobres recursos para comprar alimentos y acceder a la educación y los servicios de salud; aumentar las oportu- nidades de empleo; y promover la acumulación de capital humano (Manual de Operaciones PROSOLI 2017). En 2012, tras la fusión de SOLIDARIDAD y PROGRESANDO, el PTMC cambió de nombre a PROSOLI y las autoridades añadieron los siguientes componentes: identificación; formación humana y concientización ciudadana; generación de ingresos; habitabilidad y protección del medio ambiente; y acceso a las tecnologías de la información y las comunicaciones y reducción de la brecha digital. Las transferencias monetarias condicionadas del país se dirigen a los hogares más pobres según el mapa de la pobreza de la RD, y el SIUBEN se utiliza para identificar a las familias según su clasificación de ICV. El programa se dirige a las fa- milias clasificadas como ICV-1 o ICV-2, especialmente a las familias con madres embarazadas, niños menores de cinco años o niños en edad escolar. PROSOLI se implementa mediante: i) transferencias monetarias condicionadas; ii) apoyo socioeducativo mediante vi- sitas a domicilio; y iii) vinculación de las familias a los programas y servicios de sus comunidades. Los programas de transferencias monetarias condicionadas son Comer es Primero, el Incentivo a la Asistencia Escolar y el Bono Escolar Estudiando Progreso. El primero requiere que los beneficiarios acudan a los servicios de salud, incluyendo exámenes pre y postnatales, vacunas y exámenes de rutina para niños menores de cinco años. Los otros dos programas están abiertos a las familias con miembros de entre 5 y 21 años si inscriben a sus hijos en la escuela y aseguran su asistencia regular a la misma. También hay programas de transferencias monetarias no condicionadas como Bonogas, Bonoluz y Protección a la Vejez. Los dos primeros programas incluyen subsidios específicos para que los hogares compren gas licuado de petróleo para cocinar y paguen las facturas de electricidad, respectivamente. Mientras tanto, la tercera trans- ferencia monetaria no condicionada implica la asistencia alimentaria para los hogares con miembros de 65 años o más. Después de más de quince años desde que se emitieron por primera vez las primeras transferencias monetarias, PRO- SOLI se ha convertido en uno de los principales programas de asistencia social de la RD. En 2018, cerca de 830,000 hogares se beneficiaron del programa Comer es Primero, lo que equivale a más de 2.8 millones de personas o el 27.7 por ciento de la población del país. con integrantes de 65 años o más.202,203 Los tres primeros como ICV-3 (es decir, no pobres vulnerables). Los hogares programas son condicionados, ya que requieren que los clasificados como ICV-4 (es decir, no pobres) solo son ele- beneficiarios cumplan ciertos criterios, y están dirigidos a gibles para los beneficios de Bonogas Hogares. El progra- hogares clasificados como ICV-1 (es decir, pobres multidi- ma Bono Escolar Estudiando Progreso, diseñado exclusiva- mensionales extremos) o ICV-2 (pobres moderados) en el mente para los hogares beneficiarios de Comer es Primero SIUBEN. Los últimos tres programas son no condicionados con integrantes que son estudiantes de bachillerato, no se y están disponibles no solo para los hogares clasificados incluye en el análisis de efectividad, ya que no se utilizó como ICV-1 o ICV-2, sino también para los clasificados en 2018. Además, PROSOLI gestiona otras transferencias, 202 En el caso del Incentivo a la Asistencia Escolar y de Protección a la Vejez, la ENCFT no logra captar adecuadamente el número total de hogares beneficiarios, principal- mente porque estos programas tienen menos beneficiarios que Comer es Primero, Bonogas Hogares y Bonoluz. Por lo tanto, el análisis imputó la diferencia en los hogares beneficiarios para aproximar los datos administrativos sobre los beneficiarios en 2018. La imputación se hizo de forma aleatoria para los hogares que cumplían los criterios de elegibilidad y recibían los beneficios de Comer es Primero. 203 Si bien el subsidio de alimentos dentro de Protección a la Vejez se deposita a través del sistema de pago de PROSOLI, es financiado por el Consejo Nacional de la Persona Envejeciente. República Dominicana - Revisión del gasto público | 145 entre las que se encuentran Bonogas Chofer, el Incentivo a así como la distribución de los ingresos netos de cada pro- la Educación Superior, el Programa de Incentivo a la Policía grama social. Si bien las encuestas de hogares proporcio- Preventiva y el Programa de Incentivo Alistados Armada nan detalles sobre las características sociodemográficas República Dominicana. de la población, tienden a subrepresentar a los hogares en los extremos de la distribución del ingreso, lo que debe El resto de las iniciativas de PS incluidas en el análisis tenerse en cuenta al interpretar los resultados.205 De igual son programas de asistencia y seguridad social. El Pro- manera, desde que el sistema de pensiones de base indi- grama de Alimentación Escolar y el SFS subsidiado se cla- vidual fue establecido por la Ley 87-01 en 2001, los traba- sifican como asistencia social. Aunque el SFS subsidiado jadores comenzarán a recibir pensiones en 2025, lo que es parte del SDSS, se considera como asistencia social. Los significa que el análisis de la cobertura del SDSS incluye a programas de seguridad social son el SFS contributivo y las personas que actualmente cotizan al SDSS. el SVDS.204 La pobreza en la República Dominicana La ENCFT 2018 se utiliza para calcular los beneficios que los hogares reciben de los programas de PS. La en- En 2018, el 22.8 por ciento de la población de la RD era cuesta pide a los hogares que estimen el valor que tienen considerado pobre monetario y el 2.9 por ciento era los beneficios del Programa de Alimentación Escolar –in- considerado pobre monetario extremo (Tabla IV.11). Si cluyendo desayuno, merienda y almuerzo– en términos bien las zonas urbanas, en particular en las provincias de de sus ingresos para así estimar el valor mensual de las Santo Domingo y Santiago, tienen la mayor concentración transferencias en especie que reciben los hogares. Tam- de pobres, la tasa de pobreza en las zonas rurales (19.2 bién es necesario imputar los valores mensuales de las por ciento) es más alta que en las zonas urbanas (16.7 por transferencias recibidas para el SFS y el SVDS. En el caso ciento), a pesar de la drástica disminución de la tasa de del SFS subsidiado, la imputación de las transferencias pobreza en los hogares rurales durante la última década. monetarias corresponde al monto pagado por la TSS al SE- NASA por cada beneficiario del SFS subsidiado. En el caso La incidencia de la pobreza multidimensional es ma- del SFS contributivo y del SVDS, las aportaciones realiza- yor que la de la pobreza monetaria. La pobreza multidi- das por los empleadores por cada trabajador se imputan a mensional extrema (ICV-1) a nivel de hogar era de 6.7 por los ingresos del hogar del trabajador. Todos los ejercicios ciento en 2018, muy superior al 2.2 por ciento de la pobre- de imputación incluyen un análisis de los valores atípicos. za monetaria extrema. Esto significa que 148,000 hogares Los indicadores se estiman utilizando el programa ADePT fueron considerados como pobres extremos en términos Tabla IV-11: Distribución de la población por pobreza monetaria y multidimensional, 2018 Número Número % % de personas de hogares Pobreza monetaria (línea oficial de pobreza) Pobreza extrema 296,591 2.90% 70,613 2.20% Pobreza moderada 2,039,330 19.90% 494,127 15.00% No pobres 7,929,358 77.20% 2,719,319 82.80% Pobreza multidimensional (ICV SIUBEN) Pobreza extrema (ICV 1) 552,165 5.40% 218,934 6.70% Pobreza moderada (ICV 2) 2,549,030 24.80% 808,554 24.60% No pobres vulnerables (ICV3) 4,567,759 44.50% 1,402,259 42.70% No pobres 2,596,329 25.30% 854,312 26.00% Total 10,265,279 3,284,059 Fuente: Elaboración de los autores con base en los datos de la ENCFT 2018. Tanto los empleados como los empleadores aportan a la seguridad social contributiva, mientras que el gobierno contribuye al SFS subsidiado. 204 La evidencia anecdótica de las encuestas del Banco Central sobre la fuerza de trabajo muestra que los hogares de los quintiles de ingreso más altos están más subrepre- 205 sentados que los hogares del extremo inferior de la distribución del ingreso. 146 | República Dominicana - Revisión del gasto público de pobreza multidimensional pero no en términos de po- análisis de efectividad, que presenta los resultados por breza monetaria, lo cual es relevante cuando se compara pobreza monetaria y multidimensional (y en algunos ca- la efectividad de los programas dirigidos a la población sos por quintil de ingreso). más vulnerable. La diferencia puede explicarse por la for- ma en que se calcula el nivel de pobreza para cada indi- Cobertura de la protección social cador. El ICV considera los activos físicos de un hogar, el acceso a los servicios básicos y el perfil demográfico. Por La expansión del SDSS durante los últimos dieciocho lo tanto, un hogar en pobreza monetaria moderada, cuyo años fue uno de los acontecimientos más importantes jefe de familia tiene un trabajo formal con un ingreso que en el sector de la PS en la RD.206 En 2018, aproximada- excede la línea de pobreza extrema, puede residir en una mente el 48 y el 44 por ciento de los hogares del país vivienda inadecuada sin acceso a agua, lo que lo clasifica- tenían al menos un integrante que estaba cubierto por ría en el rango de pobreza extrema (ICV-1) en términos de el SFS contributivo o subsidiado, respectivamente (Tabla pobreza multidimensional. IV.12). Además, alrededor del 42 por ciento de los hoga- res tenían al menos un integrante que estaba cubierto Además, el 70 por ciento de los hogares son conside- por el SVDS contributivo.207 Otros programas con una co- rados como no pobres vulnerables o no pobres en tér- bertura significativa son Bonogas Hogares, el Programa minos de pobreza multidimensional, cantidad menor de Alimentación Escolar y Comer es Primero, que cubrie- al 83 por ciento de los hogares que son clasificados ron al 28.6, 27.6 y 25.0 por ciento de los hogares en el como no pobres monetarios. En 2018, el 42.7 por cien- mismo año, respectivamente, mientras que el Incentivo to y el 26.0 por ciento de la población se clasificó como a la Asistencia Escolar cubrió al 7.1 por ciento y el progra- ICV-3 y ICV-4, respectivamente. Es importante tener en ma de Protección a la Vejez cubrió solo al 2.6 por ciento cuenta estas diferencias al interpretar los resultados del de los hogares.208 Tabla IV-12: Cobertura de los programas de PS con base en los datos de la ENCFT 2018 Total de hogares % de hogares beneficiarios beneficiarios Transferencias monetarias condicionadas Comer es Primero 822,372 25.00% Incentivo a la Asistencia Escolar 232,866 7.10% Transferencias monetarias no condicionadas Bonoluz 485,858 14.80% Bonogas Hogares 938,568 28.60% Protección a la Vejez 86,823 2.60% Transferencias de alimentos y cuasi-dinero Programa de Alimentación Escolar 907,467 27.60% SFS subsidiado 1,433,323 43.60% Régimen contributivo de la seguridad social Plan de seguro de salud contributivo 1,585,250 48.30% SDSV contributivo 1,375,927 41.90% Total 3,284,059 Fuente: Cálculos de los autores basados en datos de la ENCFT 2018. 206 El SDSS fue establecido por la Ley 87-01 en 2001. El SFS subsidiado fue creado en noviembre de 2002 y el SFS contributivo en septiembre de 2007. Mientras tanto, los empleados comenzaron a ser cubiertos por el SVDS en febrero de 2003 y las contribuciones al sistema comenzaron en agosto del mismo año. 207 El régimen subsidiado de pensiones comenzó en 2019 y cubre aproximadamente a 6,000 personas. 208 Los hogares beneficiarios de estos dos programas fueron ajustados con base a los datos de la ENCFT 2018 y la ADESS. Dado que estaban subrepresentados en la ENCFT, se hizo un ejercicio de imputación aleatoria de los hogares beneficiarios para reflejar los datos administrativos. República Dominicana - Revisión del gasto público | 147 Figura IV.24: Cobertura de los principales programas de PS por pobreza monetaria (%), 2018 120 100 80 60 40 20 0 Total En pobreza extrema En pobreza moderada No pobres Fuente: Datos de la ENCFT 2018 y ADePT. Con la excepción de la seguridad social contributiva, cerca del 70 por ciento para el Programa de Alimentación los hogares en situación de pobreza moderada o ex- Escolar (Figura IV.25). Se observa un patrón similar en los trema participan en los programas de PS en mayor me- hogares del segundo quintil de ingreso, con la excepción dida que los hogares no pobres (Figura IV.24). La subre- del Programa de Alimentación Escolar. presentación de los hogares pobres en la seguridad social contributiva se debe probablemente a la mayor participa- Sin embargo, los hogares pobres multidimensionales ción de los hogares de altos ingresos en el sector formal. están subrepresentados en los programas de asisten- En términos de asistencia social, la diferencia de cobertura cia social (Figura IV.26). La tasa de cobertura de los ho- entre los hogares considerados pobres monetarios y los gares clasificados como pobres moderados (ICV-2) o no considerados no pobres es especialmente grande para el pobres vulnerables (ICV-3) es generalmente más alta que Programa de Alimentación Escolar, el SFS subsidiado y Co- la de los hogares clasificados como pobres extremos (ICV- mer es Primero, ya que estos programas se centran en la 1). Esto se debe probablemente a que los hogares ICV-3 población más pobre del país. Los programas de alimen- son elegibles para transferencias monetarias no condicio- tación escolar del país, que no incluyen a las instituciones nadas en el marco de PROSOLI y los hogares ICV-4 (no po- educativas privadas, cubren a una gran parte de los hoga- bres) son elegibles para Bonogas Hogares. Mientras tanto, res en situación de pobreza monetaria extrema. Además, la alta cobertura de hogares ICV-3 del programa Comer es el SFS subsidiado ayudó a cerrar la brecha de seguro de Primero se debe principalmente a la mejora de las condi- salud entre los hogares pobres y no pobres: casi el 60 por ciones de vida de los beneficiarios desde que se creó el ciento de los hogares de la RD tuvieron acceso al seguro programa, especialmente entre los hogares incluidos en de salud subsidiado en 2018.209 sus primeros años de existencia. De igual forma, la naturaleza progresiva de los progra- Una parte significativa de los beneficiarios de los pro- mas de PS de la RD se confirma por su relativamente gramas de transferencias monetarias de la RD mejoran alta cobertura de hogares de bajos ingresos. La tasa de su nivel de vida. Un análisis de la situación socioeconó- cobertura de los hogares en el 20 por ciento inferior de la mica de los beneficiarios de PROSOLI revela que casi el distribución del ingreso –alrededor de 657,000 hogares– 80 por ciento de los hogares clasificados como ICV-1 en oscila entre el 40 por ciento para Comer es Primero y Bo- 2004-09 habían escapado de la pobreza extrema en 2017- nogas Hogares y el 60 por ciento para el SFS subsidiado y 18. Además, el 49.6 por ciento de los hogares clasificados Además de los indicadores globales para PS, seguridad social y asistencia social, los programas de transferencias monetarias se agrupan en un indicador conjunto llamado 209 PROSOLI Global. 148 | República Dominicana - Revisión del gasto público Figura IV.25: Cobertura de los principales programas de PS por quintil de ingreso (%), 2018 100.0 90.0 80.0 70.0 60.0 50.0 40.0 30.0 20.0 10.0 0.0 Q1 Q2 Q3 Q4 Q5 Fuente: Datos de la ENCFT 2018 y ADePT. Figura IV.26: Cobertura de los principales programas de PS por pobreza multidimensional (%), 2018 100.0 90.0 80.0 70.0 60.0 50.0 40.0 30.0 20.0 10.0 0.0 Total ICV1 ICV2 ICV3 ICV4 Fuente: Datos de la ENCFT 2018 y ADePT. como ICV-2 en 2004-09 se clasificaron como ICV-3 (45 por minos de la condición física de sus hogares, su acceso a ciento) o ICV-4 (4.6 por ciento) en 2017-18. Como resul- los servicios básicos, la posesión de electrodomésticos, el tado, una parte significativa de los hogares beneficiarios hacinamiento y el nivel educativo, especialmente para los experimentaron una mejora en sus niveles de vida en tér- niños en edad escolar de 5 a 14 años.210 En la subsección 5.8 se examina la movilidad social ascendente en los programas de transferencias monetarias de PROSOLI, analizando la situación socioeconómica de 210 casi 400,000 hogares beneficiarios. República Dominicana - Revisión del gasto público | 149 A pesar de las tendencias positivas en el alivio de la Finalmente, cerca de un tercio de los hogares benefi- pobreza, sigue existiendo una gran brecha de cober- ciarios de los programas de PS de la RD están encabe- tura, especialmente en el grupo de hogares extrema- zados por hombres. Los hogares encabezados por hom- damente pobres. En 2017-18, el 25.5 por ciento de los bres representaron un promedio del 60 al 70 por ciento de jefes de familia (42,561) clasificados como ICV-1 no tenían todos los hogares que participaron en los programas de documentos de identificación o no informaron que los PS en 2018 (Figura IV.28). Por ejemplo, el 64.2 por ciento tenían. Dado que los potenciales beneficiarios necesitan de los hogares beneficiarios del Programa de Alimenta- identificarse para acceder a los programas de PS, la falta ción Escolar estaban encabezados por hombres. El Pro- de documentos de identificación constituye un desafío es- grama de Protección a la Vejez fue el único programa de tructural para aumentar la cobertura de PS para las perso- PS con más hogares encabezados por mujeres (50.1 por nas más necesitadas. En 2019, casi 109,000 hogares ICV-1 ciento) que por hombres. Si bien esto refleja el hecho de no eran beneficiarios de los programas de PS del país, de que el 62.4 por ciento de todos los hogares en la RD están acuerdo con el SIUBEN. encabezados por hombres, la incidencia de la pobreza es casi 6 por ciento más alta en los hogares encabezados por Si bien la cobertura de la mayoría de los programas mujeres (20.8 por ciento) que en los hogares encabezados de PS es relativamente similar entre las zonas rurales por hombres (15.0 por ciento). y urbanas, el SDSS cubre más hogares urbanos mien- tras que más hogares rurales están cubiertos por la Beneficios de los programas de asistencia social. En 2018, el SDSS cubría al 60.7 por cien- protección social to de la población urbana y solo al 43.4 por ciento de la población rural, lo que se debe principalmente a la mayor Un análisis de la transferencia promedio per cápita a presencia de empleos formales en las ciudades (Figura los hogares beneficiarios de los principales programas IV.27). En cambio, la cobertura de los programas de asis- de PS de la RD confirma la progresividad del gasto no tencia social fue del 77.1 por ciento en las zonas rurales, relacionado con la seguridad social en el sector de la frente al 67.1 por ciento en las zonas urbanas, lo que refle- PS. Mientras que los programas de asistencia social diri- ja la mayor incidencia de la pobreza en las zonas rurales. gen sus beneficios principalmente hacia la población po- La mayor cobertura de los programas de asistencia social bre, la mayoría de los beneficios de la seguridad social se en las zonas rurales que en las urbanas es probablemente destinan a los hogares no pobres o no pobres vulnerables, una de las razones de la mayor reducción de la pobreza en lo que se explica por la relación entre las mejores condi- los hogares rurales durante la última década. ciones de vida y el empleo formal (Tabla IV.13). Figura IV.27: Cobertura de los principales programas de PS por lugar de residencia (%), 2018 Programa de Alimentación Escolar Seguro de salud subsidiado Programa de Protección a la Vejez Bonogas Hogares (subsidio de gas para hogares) Bonoluz (subsidio de electricidad para hogares) ILAE CEP PROSOLI global Bienestar social global SDVS Contributivo Seguro de salud contributivo Seguridad social global Protección social global 0.0 10.0 20.0 30.0 40.0 50.0 60.0 70.0 80.0 90.0 100.0 Rural Urbana Fuente: Datos de la ENCFT 2018 y ADePT. 150 | República Dominicana - Revisión del gasto público Figura IV.28: Cobertura de los principales programas de PS por sexo del jefe del hogar (%), 2018 Programa de Alimentación Escolar Seguro de salud subsidiado Programa de Protección a la Vejez Bonogas Hogares (subsidio de gas para hogares) Bonoluz (subsidio de electricidad para hogares) ILAE CEP PROSOLI global Bienestar social global SDVS Contributivo Seguro de salud contributivo Seguridad social global Protección social global 0.0% 1000.0% 2000.0% 3000.0% 4000.0% 5000.0% 6000.0% 7000.0% 8000.0% Mujer Hombre Fuente: Datos de la ENCFT 2018 y ADePT. Tabla IV-13: Promedio de la transferencia per cápita a los hogares beneficiarios de los principales programas de protección social, 2018 (RD$) Pobreza multidimensional Pobreza monetaria Pobreza Pobreza No Total ICV1 ICV2 ICV3 ICV4 extrema moderada pobres Protección social 1,059 794 898 1,016 1,340 1,224 946 1,078 Seguridad social 954 582 652 839 1,297 703 705 1,019 SFS contributivo 576 412 480 581 629 672 588 571 SVDS contributivo 489 246 248 348 823 97 165 546 Asistencia social 591 664 653 581 482 1,009 661 509 PROSOLI 383 459 408 366 328 343 346 401 Comer es Primero 252 298 255 246 237 195 212 273 Incentivo a la Asistencia 67 69 66 67 72 66 66 68 Escolar Bonoluz 130 155 127 130 128 94 106 139 Bonogas Hogares 68 76 68 67 65 49 54 73 Protección a la Vejez 143 164 146 139 102 92 111 157 Otras transferencias 224 167 235 207 268 119 204 235 SFS subsidiado 134 135 138 135 118 141 134 133 Alimentación Escolar 570 550 524 584 623 876 563 515 Fuente: ENCFT 2018. Nota: En precios corrientes de 2018. República Dominicana - Revisión del gasto público | 151 Los beneficios de los principales programas de PS del país Los hogares no pobres monetarios, o los hogares cla- son relativamente bajos. El promedio de la transferencia sificados como pobres moderados o no pobres vulne- per cápita a los hogares beneficiarios de los principales rables, representan una gran parte de los beneficiarios programas de seguridad social y asistencia social repre- de los principales programas de PS del país. En 2018, sentó solo el 21.4 por ciento y el 19.2 por ciento, respec- los hogares no pobres monetarios, que representaban el tivamente, de la línea general de pobreza en 2018, lo que 83 por ciento del total de hogares, constituyeron el 68 equivale a RD$4,956 (US$100) a precios corrientes de 2018. por ciento de los beneficiarios de la PS (Figura IV.29). De La mayor transferencia promedio per cápita a los hogares igual manera, el 80 por ciento de los beneficiarios de los beneficiarios provino del Programa de Alimentación Esco- principales programas de asistencia social fueron hogares lar, seguido por el SFS contributivo y Comer es Primero.211 pobres moderados (ICV-2) o no pobres vulnerables (ICV- Un análisis de la transferencia promedio per cápita a los 3), que en conjunto representan el 67 por ciento de todos hogares beneficiarios por quintil de ingreso revela resul- los hogares dominicanos (Figura IV.30). En contraste, los tados similares: los hogares del primer y quinto quintil de hogares pobres monetarios extremos y los hogares ICV-1 ingreso recibieron en promedio transferencias mensuales representaban solo el 8.1 y el 4.2 por ciento de los bene- de asistencia social de RD$794 (US$16) y RD$482 (US$9.7), ficiarios de la PS, respectivamente. Si bien la baja partici- respectivamente, en el mismo año.212 pación de los hogares en situación de pobreza extrema se debe en parte a que representan una baja proporción del Incidencia y adecuación de la total de hogares, muchos de los pobres extremos tampo- protección social co están cubiertos por los programas de PS del país (por ejemplo, porque carecen de identificación, etc.). Esta subsección analiza la incidencia y adecuación de los beneficios de PS en la RD. Esto se hace mediante la Sin embargo, casi la mitad de los beneficiarios de la medición de: (i) la participación relativa de los diferentes asistencia social en la RD son hogares que pertenecen grupos en los principales programas de PS del país; (ii) la al 40 por ciento inferior de la distribución del ingreso participación de cada grupo en los beneficios de PS; y (iii) (Figura IV.31). Además, los hogares del 60 por ciento infe- la importancia relativa de los beneficios en términos del rior representan el 70 por ciento de todos los beneficiarios ingreso familiar de cada grupo. de la asistencia social. Por el contrario, los beneficiarios Figura IV.29: Incidencia de los beneficiarios de la PS por pobreza monetaria (%), 2018 100.0 90.0 80.0 70.0 60.0 50.0 40.0 30.0 20.0 10.0 0.0 En pobreza extrema En pobreza moderada No pobres Fuente: Datos de la ENCFT 2018 y ADePT. 211 Una parte importante de los hogares que reciben beneficios de Comer es Primero también reciben beneficios de Bonogas Hogares y Bonoluz, por lo que el promedio de beneficios por hogar recibidos de PROSOLI es similar a los recibidos del Programa de Alimentación Escolar. 212 Ver Tabla A.4 152 | República Dominicana - Revisión del gasto público Figura IV.30: Incidencia de los beneficiarios de la PS por pobreza multidimensional (%), 2018 100.0 90.0 80.0 70.0 60.0 50.0 40.0 30.0 20.0 10.0 0.0 Extrema (ICV1) Moderada (ICV2) No pobres I (ICV3) No pobres II (ICV4) Fuente: Datos de la ENCFT 2018 y ADePT. Figura IV.31: Incidencia de los beneficiarios de la PS por quintil de ingreso (%), 2018 100.0 90.0 80.0 70.0 60.0 50.0 40.0 30.0 20.0 10.0 0.0 Q1 Q2 Q3 Q4 Q5 Fuente: Datos de la ENCFT 2018 y ADePT. de la seguridad social de los hogares en el 60 por ciento esperarse, dada la alta participación de estos hogares en superior de la distribución del ingreso son más que los los programas de asistencia social y de seguridad social beneficiarios en el 40 por ciento inferior. del país. La población no pobre monetaria y los hogares cla- No obstante, un análisis de los hogares por quintil de sificados como ICV-2 o ICV-3 reciben más de dos ter- ingreso revela que los hogares de bajos ingresos reci- cios de los beneficios de los principales programas de ben una gran parte de los beneficios de PS. En 2018, PS. Casi el 70 y el 78 por ciento de los beneficios de PS el 40 por ciento de la población más pobre recibió el 57 van a los hogares no pobres monetarios y a los hogares por ciento del total de beneficios de asistencia social, y los clasificados como ICV-2 (moderadamente pobres) o ICV- hogares del 60 por ciento más pobre de la distribución del 3 (no pobres vulnerables), respectivamente. Esto es de ingreso recibieron el 75 por ciento de todos los beneficios República Dominicana - Revisión del gasto público | 153 Figura IV.32: Incidencia de los beneficios de PS por quintil de ingreso (%), 2018 100.0 90.0 80.0 70.0 60.0 50.0 40.0 30.0 20.0 10.0 0.0 Q1 Q2 Q3 Q4 Q5 Fuente: Datos de la ENCFT 2018 y ADePT. (Figura IV.32). Por ejemplo, los hogares en el 40 por ciento de los hogares pobres monetarios extremos. Los bene- inferior de la distribución del ingreso recibieron más del ficios del Programa de Alimentación Escolar y de Comer 60 por ciento de los beneficios del Incentivo a la Asistencia es Primero representaron el 37.1 y el 16.5 por ciento, res- Escolar y del Programa de Alimentación Escolar. En cam- pectivamente, de los ingresos de estos hogares en 2018. bio, los beneficios de la seguridad social se concentraban Si bien la importancia del programa de alimentación es- en el 20 por ciento superior de la población. colar podría deberse a una sobreestimación de los ingre- sos para cubrir los beneficios, es probable que también se Los beneficios de los principales programas de PS de deba: i) a la ampliación de la jornada escolar de más del la RD representan casi la mitad de los ingresos de los 70 por ciento de los estudiantes de las escuelas públicas, hogares extremadamente pobres. En 2018, los benefi- lo que les da derecho a un desayuno, una merienda y un cios de PS representaron el 46.8 por ciento de los ingresos almuerzo gratuitos; y ii) a que los hogares en situación de de los hogares pobres monetarios extremos, mucho más pobreza extrema tienen más hijos que el hogar promedio, que el 20.2 por ciento y el 7.0 por ciento de los ingresos de ya que los beneficios se entregan por niño. los hogares pobres moderados y los no pobres, respecti- vamente (Figura IV.33). También representaron el 12.7 por Los beneficios de PS son generalmente bajos y su po- ciento de los ingresos de los hogares ICV-1 (pobres extre- der adquisitivo se ha erosionado con el tiempo. Por mos) e ICV-2 (pobres moderados), respectivamente –más ejemplo, los beneficios de Comer es Primero no se han que el 6.3 por ciento de los ingresos de los hogares ICV-4 ajustado desde que aumentaron de RD$700 a RD$825 en (no pobres) (Figura IV.34). Por último, los beneficios de las junio de 2013. Esto significa que el valor de los beneficios iniciativas de PS del país representaron el 30.5 por ciento se había erosionado en un 13 por ciento hasta diciembre de los ingresos de los hogares en el quintil de ingreso más de 2018, excepto para el 19.6 por ciento de los beneficia- pobre –mucho más que el 15.5 por ciento para los hogares rios que también formaban parte del programa Progresan- en el segundo quintil de ingreso. do Unidos, ya que sus beneficios aumentaron a RD$1,000 en diciembre de 2018.213 De manera similar, los beneficios La iniciativa de alimentación escolar del país es el pro- de otros programas como Bonogas y el SFS subsidiado grama más importante de PS en cuanto a las finanzas han cambiado poco desde que fueron creados. Progresando Unidos fue una iniciativa dentro de PROSOLI para desarrollar el capital humano, ayudar a las personas a acceder al empleo y mejorar la vivienda en provincias 213 seleccionadas. Se implementó en catorce provincias con la mayor proporción de población en pobreza extrema y en algunas provincias con los niveles absolutos más altos de hogares en pobreza extrema. 154 | República Dominicana - Revisión del gasto público Figura IV.33: Adecuación de los principales programas de PS por pobreza monetaria (%), 2018 50.0 45.0 40.0 35.0 30.0 25.0 20.0 15.0 10.0 5.0 0.0 Total En pobreza extrema En pobreza moderada No pobres Fuente: Datos de la ENCFT 2018 y ADePT. Figura IV.34: Adecuación de los principales programas de PS por pobreza multidimensional (%), 2018 14.00 12.00 10.00 8.00 6.00 4.00 2.00 0.00 Total Extreme ICV1 ModerateICV2 Non-poor I ICV3 Non-poor II ICV4 Fuente: Datos de la ENCFT 2018 y ADePT. Pobreza y desigualdad de los ingresos 2.6, 1.4 y 0.65 puntos porcentuales, respectivamente, de la reducción de la pobreza. Además, sin los programas de Los programas de PS de la RD han reducido tanto la PS del país, el nivel de desigualdad de ingresos habría sido pobreza monetaria como la desigualdad de ingresos. 7.3 por ciento más alto en 2018 (aumento del coeficiente En 2018, la incidencia de la pobreza monetaria habría sido de Gini de 0.0032 en términos absolutos), debido princi- 8.2 puntos porcentuales mayor (30.9 por ciento en lugar palmente al impacto del Programa de Alimentación Esco- de 22.7 por ciento) si no existieran los programas de PS, lar y el SFS contributivo en el sustento de los hogares en de los cuales la seguridad social contributiva y la asisten- situación de pobreza extrema (Figura IV.36). El pequeño cia social representaron 3.3 y 4.8 puntos porcentuales, efecto negativo del SVDS sobre la desigualdad de ingre- respectivamente (Figura IV.35). El Programa de Alimenta- sos se debe a la alta participación de los hogares de altos ción Escolar, PROSOLI y el SFS subsidiado representaron ingresos en este programa. República Dominicana - Revisión del gasto público | 155 Figura IV.35: Aumento de la pobreza monetaria en ausencia de los programas de PS (%), 2018 PAE 2.6 SFS subsidiado 0.6 PV 0.0 BGH 0.2 BL 0.2 ILAE 0.1 CEP 0.8 PROSOLI global 1.4 Bienestar social global 4.8 SDVS 0.8 SFS contributivo 2.5 Seguridad social global 3.3 Protección social global 8.2 0.0 1.0 2.0 3.0 4.0 5.0 6.0 7.0 8.0 9.0 Fuente: Datos de la ENCFT 2018 y ADePT. Figura IV.36: Aumento de la desigualdad en la ausencia de los programas de PS (%), 2018 PAE 3.15% SFS subsidiado 0.69% PV 0.03% BGH 0.21% BL 0.21% ILAE 0.10% CEP 0.74% PROSOLI global 1.33% Bienestar social global -0.35% 5.27% SDVS SFS contributivo 1.94% Seguridad social global 1.69% Protección social global 7.22% -1.00% 0.00% 1.00% 2.00% 3.00% 4.00% 5.00% 6.00% 7.00% 8.00% Fuente: Datos de la ENCFT 2018 y ADePT. Las intervenciones del PS del país también han evita- Finalmente, un análisis de la relación beneficio-costo do un aumento de la brecha de pobreza.214 En 2018, la de los principales programas de PS de la RD revela que brecha de pobreza habría aumentado del 6.7 por ciento cada peso invertido redujo la brecha de pobreza ge- al 11.4 por ciento en ausencia de los programas de PS. Los neral en RD$0.25 en promedio en 2018 (Figura IV.37). programas de asistencia social del país fueron especialmen- Si bien dos tercios de los hogares dominicanos son con- te importantes para prevenir un aumento de la brecha de siderados no pobres, una gran parte de los hogares tam- pobreza, ya que se dirigen a la población en pobreza mode- bién se clasifican como no pobres vulnerables (ICV-3) y en rada y extrema. Las intervenciones de asistencia social im- riesgo de volver a caer en la pobreza en caso de un shock pidieron aproximadamente dos tercios del aumento total relativamente menor. Los programas con las mayores rela- del ‘indicador de severidad de la pobreza’ (de 0.029 a 0.061), ciones beneficio-costo son el Programa de Alimentación que se calcula como la brecha de pobreza al cuadrado. Escolar y el Incentivo a la Asistencia Escolar con RD$0.43 y La brecha de pobreza se mide como la distancia promedio entre los ingresos de los hogares pobres y la línea general de pobreza, expresada como porcentaje 214 de la línea de pobreza. 156 | República Dominicana - Revisión del gasto público RD$0.38, respectivamente. A pesar de la baja importancia Superposición de la protección social relativa de este último programa para el ingreso general de los hogares en situación de pobreza extrema, está bien Muchos de los principales programas de PS de la RD definido y focalizado, lo que contribuye a un gasto de PS sufren de iniciativas y mandatos superpuestos. La su- eficiente. En términos de los hogares en pobreza moneta- perposición es común en las transferencias monetarias ria extrema, la relación beneficio-costo global de los pro- condicionadas, ya que se crean para hacer frente a ne- gramas de PS es menor, debido principalmente a la brecha cesidades socioeconómicas superpuestas (por ejemplo, de cobertura existente y a una menor participación e inci- PROSOLI). Por ejemplo, de los hogares que recibieron dencia de los beneficios. beneficios de Comer es Primero en 2018, el 36 por ciento también recibió beneficios del Incentivo a la Asistencia Es- colar, el 50 por ciento recibió beneficios de Bonoluz y casi Figura IV.37: Relación beneficio/costo de los principales programas de PS por pobreza monetaria (RD$), 2018 0.45 0.40 0.35 0.30 0.25 0.20 0.15 0.10 0.05 0.00 Pobreza global Pobreza extrema Fuente: Datos de la ENCFT 2018 y ADePT. Tabla IV-14: Superposición de los principales programas de protección social, 2018 SSG SFS RC SVDS ASG CEP ILAE BL BGH PV SFS RS PAE SSG 100% 94% 84% 63% 24% 10% 15% 28% 2% 33% 38% SFS RC 100% 100% 83% 63% 24% 10% 15% 28% 2% 31% 39% SVDS 100% 93% 100% 63% 24% 10% 15% 28% 1% 32% 39% ASG 52% 49% 44% 100% 40% 15% 24% 46% 3% 67% 57% CEP 50% 47% 42% 100% 100% 36% 50% 98% 8% 74% 51% ILAE 54% 50% 47% 100% 100% 100% 49% 98% 5% 70% 75% BL 52% 49% 43% 100% 86% 31% 100% 99% 9% 75% 49% BGH 51% 47% 43% 100% 87% 32% 51% 100% 7% 72% 50% PV 37% 35% 24% 100% 100% 20% 63% 100% 100% 89% 31% SFS RS 41% 37% 33% 100% 45% 16% 27% 50% 5% 100% 45% PAE 57% 53% 49% 100% 37% 20% 20% 41% 2% 53% 100% Fuente: Datos de la ENCFT 2018 y ADePT. Nota: SFS RC: Seguro Familiar de Salud del régimen contributivo; SVDS: Seguro de Vejez, Discapacidad y Sobrevivencia; ASG: Programas de Asistencia Social; CEP: Comer es Primero; ILAE: Incentivo a la Asistencia Escolar; BL: Bonoluz; BGH: Bonogas Hogares; PV: Protección a la Vejez; SFS RS: Seguro Familiar de Salud del régimen subsidiado; y PAE: Programa de Alimentación Escolar. República Dominicana - Revisión del gasto público | 157 todos recibieron beneficios de Bonogas Hogares (Tabla en la reducción de la pobreza y el surgimiento de la po- IV.14). Asimismo, de los hogares que recibieron beneficios blación no pobre vulnerable en la RD. del Incentivo a la Asistencia Escolar, todos recibieron be- neficios de Comer es Primero, la mitad de ellos recibieron Casi el 80 por ciento de los hogares en situación de po- beneficios de Bonoluz y el 98 por ciento recibió beneficios breza extrema (ICV-1) mejoraron sus condiciones de de Bonogas Hogares. vida entre el primer y el tercer estudio (Tabla IV.15 y Tabla IV.16). La mayoría de estos 61,305 hogares se clasi- Cambio en las condiciones de vida ficaron como ICV-2 (42,351), seguidos por ICV-3 (17,597) e ICV-4 (1,357). Entre los dos estudios, 197,760 hogares me- Esta subsección analiza los cambios en las condicio- joraron sus condiciones de vida, lo que equivale a casi la nes de vida de algunos beneficiarios de PROSOLI. Se mitad de todos los beneficiarios encuestados. Solo 30,966 centra en 396,060 hogares beneficiarios que recibieron hogares, o el 7.8 por ciento, experimentaron un empeo- transferencias monetarias condicionadas de, por lo me- ramiento de sus condiciones de vida. En consecuencia, la nos, Comer es Primero en 2004-2009.215,216,217 Compara las movilidad social ascendente neta total equivalió a 166,794 condiciones de vida de estos hogares entre el período hogares, es decir, el 42.1 por ciento, durante ese período, del primer (antes de 2009) y del tercer (2017-18) Estudio en línea con la reducción gradual de la pobreza monetaria Socioeconómico de Hogares del SIUBEN.218 También pro- desde la crisis económica de 2003 y la aceleración de la porciona un desglose por componente del ICV y ubica- reducción de la pobreza en 2012-13. ción geográfica. El objetivo es entender las tendencias Tabla IV-15: Distribución absoluta de los hogares beneficiarios por ICV Primer Tercer estudio estudio ICV 1 ICV 2 ICV 3 ICV 4 Total ICV-1 15,808 42,351 17,597 1,357 77,113 ICV-2 12,923 121,321 120,676 12,412 267,332 ICV-3 955 16,300 29,868 3,367 50,490 ICV-4 2 91 695 337 1,125 Total 29,688 180,063 168,836 17,473 396,060 Fuente: Datos del primer y tercer Estudio Socioeconómico de Hogares del SIUBEN y ADESS. Tabla IV-16: Distribución relativa de los hogares beneficiarios por ICV Primer Tercer estudio estudio ICV 1 ICV 2 ICV 3 ICV 4 ICV-1 20.5% 54.9% 22.8% 1.8% ICV-2 4.8% 45.4% 45.1% 4.6% ICV-3 1.9% 32.3% 59.2% 6.7% ICV-4 0.2% 8.1% 61.8% 30.0% Fuente: Datos del primer y tercer Estudio Socioeconómico de Hogares del SIUBEN y ADESS. 215 Las diez principales combinaciones de transferencias cubrieron al 97.2 por ciento de los hogares de la muestra. 216 De estos hogares, 99.2 por ciento seguía siendo beneficiario en 2019. 217 Además, se exigía al beneficiario: i) estar incluido en el SIUBEN; ii) ser entrevistado antes de convertirse en beneficiario; iii) ser jefe de familia o cónyuge; iv) vivir en un hogar con más de uno, pero menos de once integrantes; y v) vivir en una vivienda con no más de tres familias. 218 En 2009 y 2010 se encuestaron por primera vez 45 y 6 hogares, respectivamente. 158 | República Dominicana - Revisión del gasto público Entre los dos estudios, las mejoras en la calidad de vida básicos de agua en el hogar entre los hogares urbanos y los incluyeron una vivienda de mejor calidad y un mayor rurales. Quinto, los hogares con inodoros en el hogar au- acceso a los servicios básicos. Primero, la proporción de mentaron en más de 30 puntos porcentuales tanto en las viviendas con suelos de tierra se redujo del 14.2 al 4.0 por zonas urbanas como en las rurales, y solo el 1.1 y el 4.4 por ciento en los hogares rurales, y del 4.0 al 1.3 por ciento en ciento de los hogares urbanos y rurales, respectivamente, los hogares urbanos (Figura IV.38). Segundo, el uso de pa- carecían de acceso a servicios sanitarios en sus hogares en redes de concreto para la vivienda aumentó en 17.8 puntos el momento del tercer estudio. Sexto, el acceso a la red pú- porcentuales en las zonas urbanas y en 21.2 puntos por- blica de electricidad aumentó del 82.7 al 95.6 por ciento en centuales en las zonas rurales. Tercero, el uso de zinc como las zonas rurales. Séptimo, el acceso a los servicios de reco- material para techos disminuyó tanto en las zonas urbanas lección de basura aumentó en 31.5 puntos porcentuales en (14.7 puntos porcentuales) como en las rurales (3.6 pun- las zonas rurales, lo que corresponde a una menor quema tos porcentuales), aunque el zinc sigue siendo el principal de basura o vertido de residuos en lugares públicos. Oc- material para techos en todos los hogares (70.1 por ciento tavo, aumentó el uso del gas propano como combustible y 89.5 por ciento en las zonas urbanas y rurales, respecti- para cocinar tanto en las zonas rurales (15.3 puntos por- vamente). Cuarto, el acceso a los servicios básicos de agua centuales) como en las urbanas (3.9 puntos porcentuales) dentro del hogar aumentó en 12.7 y 11.0 puntos porcen- y se redujo casi por igual el uso del carbón o la leña para co- tuales en las zonas urbanas y rurales, respectivamente, lo cinar (15.5 puntos porcentuales y 4.3 puntos porcentuales que corresponde principalmente a un menor uso de las en las zonas rurales y urbanas, respectivamente). Noveno, fuentes comunes de agua en los patios o cerca de las casas los hogares que informaron residir en viviendas comparti- en las zonas urbanas, así como un menor uso del agua de das disminuyeron drásticamente en las zonas urbanas: del los ríos o arroyos en las zonas rurales. Sin embargo, sigue 13.6 por ciento en el momento del primer estudio al 2.2 habiendo una gran diferencia en el acceso a los servicios por ciento en el momento del tercer estudio. Por último, Figura IV.38: Cambio en la calidad de vida de los hogares beneficiarios (Cambio en puntos porcentuales entre el primer y el tercer estudio del SIUBEN) -40 -30 -20 -10 0 10 20 30 40 Cemento Madera Otro material Concreto Tejamanil/tabla de palma Concreto Asbesto Otro material Agua corriente en el sitio (hogar) Río o manantial protegido Inodoro Sin instalaciones sanitarias Cableado eléctrico Lámpara (queroseno) Otro Recolección municipal de basura Quema de residuos Otro Propano Electricidad Otro Casa independiente Pieza de cuartería Otro Estufa Lavadora Computadora Zona urbana Zona rural Fuente: Cálculos de los autores con datos del primer y tercer Estudio Socioeconómico de Hogares del SIUBEN. República Dominicana - Revisión del gasto público | 159 hubo un aumento significativo de los bienes del hogar219 Quinto, la proporción de integrantes de los hogares de en- en el período comprendido entre los dos estudios, espe- tre 15 y 21 años que asisten a la escuela también aumen- cialmente en las zonas rurales, y la propiedad de computa- tó, especialmente en las zonas rurales, aunque menos del doras y vehículos aumentó en todos los hogares. 71 por ciento de los miembros de este grupo de edad se inscriben y terminan la escuela secundaria. Por último, el También se produjeron cambios sociodemográficos promedio de años de educación de los integrantes del ho- en los hogares beneficiarios que repercutieron posi- gar de quince años o más aumentó apenas 0.7 años entre tivamente en las condiciones de vida de los hogares. los dos estudios, lo que representa un incremento de 11.0 Primero, hubo una disminución significativa del hacina- puntos porcentuales y 15.1 puntos porcentuales en las zo- miento, medido como tres o más miembros del hogar por nas urbanas y rurales, respectivamente. dormitorio. Entre el primer y el segundo estudio, el hacina- miento se redujo en 25 y 24 puntos porcentuales en las zo- Por último, las tasas de alfabetización y el nivel edu- nas urbanas y rurales, respectivamente, debido principal- cativo de los jefes de familia mejoraron, aunque hubo mente a la disminución del número total de integrantes menos hogares encabezados por mujeres. Para el tercer por hogar (Figura IV.39).220 Segundo, la proporción de inte- estudio, las tasas de alfabetización de los jefes de familia grantes menores de 6 años en los hogares se redujo en 8.9 habían aumentado 2.0 y 4.6 puntos porcentuales en las y 7.2 puntos porcentuales en los hogares urbanos y rura- zonas urbanas y rurales, respectivamente, y sus años de les, respectivamente. Tercero, la proporción de miembros escolaridad habían aumentado 10.0 y 9.0 puntos porcen- de la familia mayores de 14 años que trabajan aumentó en tuales en las zonas urbanas y rurales, respectivamente, casi 8 puntos porcentuales en todos los hogares. Casi la lo que equivale a alrededor de 0.6 años de escolaridad mitad de todos los miembros del hogar mayores de cator- (Figura IV.40). Además, había menos jefes de familia sin ce años contribuían a los ingresos del hogar en el momen- educación, y los jefes de familia con educación secundaria to del tercer estudio. Cuarto, la proporción de miembros completa aumentaron en 6.5 puntos porcentuales en las del hogar de entre 6 y 14 años que asistía a la escuela au- zonas urbanas y 3.5 puntos porcentuales en las rurales. La mentó en 8.3 puntos porcentuales y 7.6 puntos porcen- menor proporción de hogares encabezados por mujeres tuales en las zonas urbanas y rurales, respectivamente. En es consistente con la reducción general de la pobreza, ya el tercer estudio del SIUBEN, el 98 por ciento de los niños/ que estos hogares suelen ser monoparentales y tienden a adolescentes de este grupo de edad asistían a la escuela. ser más pobres que los hogares biparentales. Figura IV.39: Cambio en la calidad de vida de los hogares beneficiarios (Cambio en puntos porcentuales entre el primer y el tercer estudio del SIUBEN) Nivel educativo promedio por hogar (15 años y más) Proporción de población de 15 a 21 años que asiste a la escuela Proporción de población de 6 a 24 años que asiste a la escuela Proporción de población de 14 años con un trabajo Proporción de hijos de familia (menores de 6 años) Hacinamiento en el hogar -2500.0% -3000.0% -2000.0%-1500.0%-1000.0%-500.0% 0.0% 500.0% 1000.0% 1500.0% 2000.0% Zona rural Zona urbana Fuente: Cálculos de los autores con datos del primer y tercer Estudio Socioeconómico de Hogares del SIUBEN. Estufa, nevera, lavadora y televisor, que representan una variable sustitutiva de la riqueza del hogar. 219 La media de la variable de hacinamiento (que equivale al número total de integrantes del hogar dividido por el número total de habitaciones) bajó de 2.7 a 1.7 en las zonas 220 urbanas y de 2.5 a 1.6 en las rurales. Por otra parte, el número promedio de integrantes de cada hogar se redujo de 4.43 a 3.38 en las zonas urbanas y de 4.44 a 3.2 en las rurales. Por último, el número promedio de dormitorios de cada hogar aumentó de 1.91 a 2.07 en las zonas urbanas y de 2.01 a 2.17 en las zonas rurales. 160 | República Dominicana - Revisión del gasto público Figura IV.40: Cambio en las variables de los jefes de familia beneficiarios (Cambio en puntos porcentua- les entre el primer y el tercer estudio del SIUBEN) Educación superior completa Educación superior incompleta Educación secundaria completa Educación secundaria incompleta Escuela primaria completa Escuela primaria incompleta Sin estudios Años de escolaridad (promedio) Alfabetismo Sexo -1000.0% -500.0% 0.0% 500.0% 1000.0% 1500.0% Zona rural Zona urbana Fuente: Cálculos de los autores con datos del primer y tercer Estudio Socioeconómico de Hogares del SIUBEN. La mejora de las condiciones de vida de los benefi- Si bien el gasto público en PS ascendió al 7.3 por cien- ciarios entre el primer y el tercer estudio del SIUBEN to del PIB en 2018, se puede hacer más para aumen- está en línea con los datos que muestran una disminu- tar el impacto de las intervenciones de PS. El gobierno ción de la pobreza monetaria tras la crisis económica ha avanzado en la creación de programas consolidados y de 2003-04. Si bien es difícil determinar si estas mejoras de amplio alcance, así como de mecanismos y procesos se debieron principalmente al crecimiento económico o transparentes para la entrega de los beneficios. Sin em- a las políticas socioeconómicas del gobierno, los progra- bargo, también existe un alto número de pequeñas inter- mas del PS del país –incluidas las transferencias sociales venciones que sufren de un alcance limitado, instituciones y educativas de PROSOLI y las iniciativas de vivienda de ineficientes y/o falta de recursos. Además, muchos de los Progresando Unidos– sin duda contribuyeron a mejorar grandes programas de mercado laboral del país, iniciati- las condiciones de los hogares pobres y vulnerables del vas de PS y servicios de atención social no tienen el im- país. Además, la plataforma conformada por PROSOLI, el pacto deseado en el alivio de la pobreza y la reducción de SIUBEN y la ADESS ha sido vital para orientar y prestar los los riesgos sociales, lo que plantea interrogantes sobre la servicios de PS, incluido el seguro de salud. asignación y la priorización del gasto social. El aumento de la efectividad y la eficiencia de la PS es más apremiante Consideraciones y recomendaciones en el actual contexto de bajos impuestos. Por lo tanto, el gobierno debe dar prioridad a los esfuerzos dirigidos a la finales población más vulnerable y debe garantizar la inclusión de los grupos que actualmente están excluidos o se be- La RD ha hecho progresos significativos en la reduc- nefician solo marginalmente de las intervenciones de PS. ción de la pobreza y el aumento del nivel de vida, aunque muchos hogares siguen siendo vulnerables El sistema de PS de la RD enfrenta varios desafíos. Éstos a las crisis. Alrededor de la mitad de la población sigue incluyen: (i) crear un marco regulatorio efectivo y reducir siendo considerada como vulnerable, y el sistema de PS las lagunas regulatorias; (ii) establecer una estructura de se enfrenta a grandes desafíos, especialmente en el clima gobernanza clara en términos de responsabilidades, pro- actual derivado de la pandemia de COVID-19. Es necesa- cesos de toma de decisiones y mecanismos para facilitar la rio que las autoridades protejan los logros alcanzados en coordinación; (iii) priorizar y asegurar el uso efectivo de los la reducción de la pobreza en los últimos años, al tiempo recursos; (iv) eliminar la redundancia programática y ope- que sigan mejorando las condiciones de vida de los gru- racional y mejorar la efectividad de los programas; y, (v) pos más vulnerables del país, en particular de los hogares establecer un liderazgo estratégico en el sector de la PS. en situación de pobreza extrema. República Dominicana - Revisión del gasto público | 161 A pesar del amplio marco jurídico que rige al sector implementan iniciativas locales separadas. Estos progra- de la PS, existen muchas lagunas en la regulación. Una mas se gestionan por separado, con poca coordinación buena parte de las regulaciones relacionadas con la PS del entre ellos, y muchos programas de PS son gestionados país se adoptó para crear las instituciones responsables de por autoridades que también son responsables de otros la implementación de las políticas sociales, y muchas de programas en diferentes sectores. ellas están obsoletas (es decir, se refieren a instituciones o marcos que ya no existen) o tienen un alcance limitado Por último, la mayoría de las autoridades guberna- (por ejemplo, la Ley 87-01, que solo cubre la seguridad so- mentales no tienen acceso a sistemas de información cial). Además, gran parte del marco institucional existen- integrados para monitorear y evaluar eficazmente los te para la PS, tanto en términos de órganos de gobierno programas de PS. Con excepción de sistemas como el de como de instrumentos de prestación de servicios, está PROSOLI o el de la Dirección General de Programas Espe- respaldado por decretos presidenciales en lugar de leyes ciales de la Presidencia, existen pocos sistemas integrales establecidas, lo que lo hace muy vulnerable a los cambios de información, monitoreo y evaluación que permitan a de liderazgo político. las autoridades evaluar el desempeño de los programas en el pasado y tomar decisiones informadas sobre iniciativas La gestión de los programas de PS está fragmentada, futuras. La mayor fortaleza de los sistemas de información y existe una falta de coordinación entre los órganos pública y las bases de datos administrativas reside en su de gobierno. En particular, existe una falta de integración integración, ya que los responsables de la formulación de vertical de las políticas, planes y estrategias relacionadas políticas deben comprender la relación entre los distintos con las intervenciones de PS no contributivas, y hay poca datos de los hogares para tomar decisiones informadas. coordinación entre los organismos y programas. Para asegurar que los programas de PS respondan a las nece- Para aumentar la eficiencia y el impacto del gasto pú- sidades de la población, las autoridades no solo deben blico del país en PS, las autoridades deben considerar: fortalecer los instrumentos existentes para identificar a los beneficiarios, entregar los beneficios y monitorear los pro- • Revaluar las prioridades del gasto público en PS gramas, sino también emplear soluciones innovadoras de para aumentar la relación beneficio-costo de los gestión de la información y permitir la interoperabilidad programas de PS. Esto incluiría continuar reducien- de los sistemas de información existentes. do los subsidios a la electricidad y racionalizar el gran número de programas de pequeña escala existentes. El gobierno debe dar prioridad a los programas que El gobierno también debe asegurar que sus progra- tengan el mayor impacto en el bienestar de la pobla- mas de transferencias monetarias condicionadas ción, especialmente en los hogares pobres y vulne- proporcionen los recursos necesarios para reducir la rables. La falta de una dirección estratégica integrada, brecha de pobreza y ayudar a los hogares a salir de la junto con la fragmentación de la estructura de gestión, pobreza extrema; dificulta la administración de las políticas sociales del país, lo que a su vez hará difícil que las autoridades res- • Mejorar el procedimiento de contabilidad de los pondan eficazmente al esperado aumento de la pobreza programas de PS para entender mejor sus cos- debido a la pandemia de COVID-19. En tiempos de cri- tos, beneficios y valor por el dinero. Actualmente sis, cuando los recursos son escasos y las oportunidades existen muchas instituciones que desarrollan e im- para aumentar el espacio fiscal son limitadas, es aún más plementan iniciativas de PS en la RD, particularmen- importante que las autoridades se centren en las iniciati- te relacionadas con el mercado laboral. El gobierno vas de mayor impacto. Mediante una gestión eficaz de la necesita evaluar su efectividad y asignar recursos a respuesta al COVID-19 y la priorización del gasto público, aquellas instituciones que han sido capaces de am- la RD puede evitar que se repitan las secuelas de la crisis pliar las intervenciones exitosas, especialmente las de 2003-2004, cuando las condiciones de vida se deterio- relacionadas con el mercado laboral; raron y la pobreza aumentó. • Adoptar una estrategia de PS adaptativa para ga- Hay muchas organizaciones involucradas en la pres- rantizar que las instituciones públicas puedan res- tación de servicios de PS en la RD, y muchos de los ponder rápida y eficazmente a las necesidades de programas de PS del país sufren de duplicación de es- las personas afectadas por emergencias naciona- fuerzos y recursos. La redundancia en los programas y las les. La estrategia debe incluir los mecanismos, el finan- estructuras de gestión afecta a la eficiencia y la efectividad ciamiento y la infraestructura logística necesarios para de las políticas sociales. Ciento cinco entidades del gobier- llegar a las personas necesitadas en todo el país. Ade- no general implementan alrededor de 287 programas de más, debe garantizar que la gente pueda recibir apoyo PS, y los 390 municipios y distritos municipales del país incluso si no se ha declarado una emergencia nacional; 162 | República Dominicana - Revisión del gasto público • Establecer una sola ley nacional que regule a todo ta revisar los programas de transferencias monetarias el sector de la PS. Esta ley debe: (i) regular los órganos del país para asegurar que los beneficios realmente de gobierno; (ii) armonizar todas las regulaciones de sirvan para sacar a los hogares pobres de la pobreza. PS que han sido adoptadas por las autoridades de los También necesita crear mejores mecanismos para gobiernos centrales y locales; (iii) establecer los prin- identificar a los beneficiarios potenciales de todos cipios operativos de los programas de PS; (iv) clarificar los programas de PS, ya que muchos dominicanos el financiamiento, los instrumentos y las herramientas carecen de documentos de identificación adecua- disponibles para las autoridades rectoras; y (v) crear dos. Las autoridades deben crear la capacidad para un mandato y mecanismos para que las autoridades comprender los determinantes de vulnerabilidad y responsables de los programas de PS contributivos y asegurar que los programas estén alineados con las no contributivos coordinen sus políticas, estrategias y necesidades de las personas en todas las etapas de programas; sus vidas. Es preferible un pequeño número de pro- gramas bien diseñados que se centren en los pobres • Crear una sola autoridad gubernamental (preferi- y los grupos vulnerables a un gran número de iniciati- blemente un ministerio) encargada de gestionar vas superpuestas entre sí e implementadas por diver- el sistema de PS no contributiva del país. Esta auto- sas autoridades gubernamentales centrales y locales. ridad debería ser responsable de establecer la direc- La consolidación de los programas de transferencias ción estratégica global de los programas de PS contri- monetarias ayudaría no solo a aumentar su cobertu- butivos y no contributivos del país, mientras que las ra e importancia, sino también a reducir sus costos autoridades rectoras definidas en la legislación de PS administrativos y operativos. También es importante serían responsables de la implementación de sus res- mantener el poder adquisitivo de las transferencias pectivos programas. Este marco institucional revisado monetarias a lo largo del tiempo; requeriría mecanismos y procesos claros para asegu- rar una gestión y coordinación efectiva de las políti- • Transformar al SIUBEN en un sistema de informa- cas y programas, así como la armonización de la PS no ción social que integre el registro único de benefi- contributiva y la seguridad social. Si la creación de un ciarios de los programas de PS contributivos y no nuevo ministerio resultase inviable, los responsables contributivos del país. Este sistema debe permitir al de la formulación de políticas podrían crear en su lu- gobierno identificar a todos los beneficiarios de la PS gar un consejo de PS con un mandato similar; y monitorear los beneficios que reciben de los múlti- ples programas. Equipadas con datos completos so- • Requerir que todas las iniciativas relacionadas con bre los beneficiarios, las autoridades podrían reducir la PS se adhieran a la propuesta de ley nacional del la redundancia y asegurar que los beneficios lleguen a PS. Esto aseguraría que todas las instituciones públi- los hogares vulnerables y más afectados por los shoc- cas que participan en la PS sigan las directrices emiti- ks exógenos. Además, el SIUBEN debe contar con un das por la autoridad rectora pertinente. Estas directri- mecanismo actualizado para identificar a los hogares ces deberían incluir requisitos estandarizados para el pobres y vulnerables a fin de garantizar que sean ele- registro y aprobación de iniciativas de PS. Sin la apro- gibles para acceder a los beneficios y servicios de PS, bación del órgano rector, ninguna entidad pública y se debe alentar a los beneficiarios a que proporcio- debería poder implementar o recibir financiamiento nen datos actualizados sobre su situación socioeco- para intervenciones de PS; nómica. En los años en que no se realicen encuestas, el sistema debería utilizar algoritmos para estimar el • Crear instrumentos institucionales adaptativos número de familias clasificadas como ICV-1, 2 o 3; que permitan a las autoridades responder rápi- da y eficientemente a los shocks externos. Toda la • Actualizar el modelo de focalización del SIUBEN población debe tener acceso a los servicios de PS en para alinearlo con la medición oficial de la pobre- tiempos de crisis, como los provocados por la actual za del país, que se basa en el ingreso. El modelo de pandemia de COVID-19 o los eventos relacionados focalización debe considerar mejoras en algunas di- con el clima. Las autoridades deben establecer cri- mensiones del bienestar tales como la conectividad, terios y modalidades que les permitan no solo pro- las mejoras a la vivienda, el acceso a los servicios de porcionar beneficios a los hogares necesitados, sino salud, los años de escolaridad, entre otros; también comunicar eficazmente la estrategia pública a toda la población; • Establecer un sistema de monitoreo y evaluación amplio e integrado para todo el sector de la PS. El • Mejorar el diseño e implementación de algunos sistema debería incluir módulos para monitorear: i) programas de PS. Por ejemplo, el gobierno necesi- los resultados, los indicadores de salida y los progre- República Dominicana - Revisión del gasto público | 163 sos financieros; ii) los beneficios recibidos por cada control social. La experiencia de PROSOLI con los in- beneficiario; y iii) la prestación de servicios sociales formes comunitarios basados en la participación de- públicos. También debe incluir un mecanismo objeti- muestra que éstos pueden promover la rendición de vo de población y selección, así como un tablero con cuentas, aumentar la transparencia y la efectividad de un conjunto de indicadores específicos para medir la las intervenciones y fortalecer la participación públi- efectividad de las intervenciones. Este sistema debe ca y el control social. El uso de tecnologías modernas asegurar la interoperabilidad de los sistemas de infor- ayudaría a las autoridades a automatizar el proceso mación de los programas sociales (incluidos los de los de presentación de informes; y programas de PS contributivos y no contributivos) en el mediano y largo plazo; • Formular un plan nacional de PS basado en una vi- sión integral de PS. Este plan debe incluir políticas de • Crear una unidad de inteligencia de PS encargada mediano y largo plazo que reconozcan la interdepen- de integrar los datos de los sistemas de informa- dencia de las diferentes áreas de la PS. Por ejemplo, ción pública. Esta unidad debe ser capaz de mane- las políticas de mercado laboral y de seguridad social jar grandes volúmenes de datos y tener la capacidad no reflejan las necesidades de asistencia social de la analítica para identificar las lagunas de información. población. Aunque existen planes estratégicos para La unidad debe vincular los datos del sistema de mo- todo el sector público, como la END y los planes estra- nitoreo y evaluación con los datos administrativos y tégicos plurianuales, el gobierno necesita una estrate- operativos de los programas; gia coherente de PS que pueda guiar los esfuerzos de reforma del país. El plan nacional de PS debe estable- • Institucionalizar la publicación periódica de table- cer objetivos a mediano y largo plazo basados en el ros de puntuación a nivel de comunidad para to- diálogo y las consultas entre los organismos públicos das las iniciativas de PS con objeto de fortalecer el y las organizaciones sociales que participan en la PS. 164 | República Dominicana - Revisión del gasto público Apéndice Anexo IV.I: Indicadores de efectividad y análisis de la evolución de las condiciones de vida de los hogares beneficiarios de PROSOLI a partir de las bases de datos de SIUBEN. Tabla IV-17: Transferencias monetarias en RD$ (US$) y beneficiarios de PROSOLI - 20181 Número promedio de Transferencias monetarias claves Monto en RD$ (US$)2 Frecuencia hogares beneficiarios en 20184 CEP 825 (17) o 1,000 (20)3 Mensual 819,832 ILAE: 232,897 Primeros 2 hijos 600 (12) Tres hijos 900 (18) Bimestral Cuatro o más hijos 1,200 (24) Bonogas Hogares (Subsidio de gas doméstico) 228 (5) Mensual 944,957 Bonoluz (Subsidio de electricidad doméstica) Hasta 444 (9) Mensual 445,064 Programa de Protección a la Vejez 400 (8) Mensual 82,875 Número promedio de Otras transferencias monetarias: hogares beneficiarios en 2018 Bonogas Chofer 3,420 (69) Mensual 14,678 Incentivo a la Educación Superior 500 (10) Mensual 23,905 Incentivo a la Policía Preventiva 928 (19) Mensual 19,558 Incentivo Alistados Armada de la República 928 (19) Mensual 4,155 Dominicana Fuente: ADESS: http://www.adess.gob.do 1) El Bono Escolar Estudiando Progreso (BEEP) no fue entregado en 2018. Antes de su reestructuración en 2019, el BEEP pagaba entre RD$ 500 y RD$ 1,000 por mes, dependiendo de la escolaridad del estudiante beneficiario y el formato de la escuela preparatoria. 2) Cantidades en vigor en 2018 a precios actuales de este año. La cantidad en US$ ha sido redondeada. 3) Los hogares beneficiarios de la iniciativa Progresando Unidos comienzan a recibir RD$1,000 por CEP a partir de septiembre de 2009. República Dominicana - Revisión del gasto público | 165 Tabla IV-18: Cobertura de los programas de protección social por quintil de ingreso (%) - 2018 Total Q1 Q2 Q3 Q4 Q5 Protección social global 90.2 93.4 92.1 89.5 89 87.1 Seguridad social global 57.4 44.5 52.9 57.5 62.3 69.9 Esquema contributivo de seguro de salud 53.9 40.4 49.4 54.3 59.7 65.7 Esquema contributivo de SVDS 48.4 29 45.5 50.3 56.3 61 Bienestar social global 69 88.5 81.1 72.6 62.5 40.5 PROSOLI global 32.4 43.6 41.4 36.6 25.6 14.8 CEP 27.9 38.7 36.7 31.3 20.7 12.2 ILAE 10.2 17.7 14.3 10.5 5.9 2.6 Bonoluz (Subsidio de electricidad domés- 16.4 20 21.4 18.7 13.9 7.7 tica) Bonogas Hogares (Subsidio de gas domés- 31.6 40.3 40.5 36.1 25.9 15.5 tico) Programa de Protección a la Vejez 2.4 3 2.9 3.1 1.7 1.1 Otras transferencias 0.4 0.5 0.6 0.6 0.3 0.2 Seguro de salud subsidiado 46 59 54.5 49.3 41.5 25.8 Programa de Alimentación Escolar 39 69.1 49.4 36.1 26.3 14.3 Fuente: Basado en la ENCFT 2008 y en el software ADePT. Tabla IV-19: Promedio de transferencia per cápita a los hogares beneficiarios de los principales programas de protección social, por quintil de ingreso (RD$) - 2018 Q1 Q2 Q3 Q4 Q5 Protección social global 1,068 909 914 1,014 1,403 Seguridad social global 703 715 783 924 1,459 Esquema contributivo de seguro de salud 603 565 555 578 585 Esquema contributivo de SVDS 154 217 290 425 1,072 Bienestar social global 794 569 514 492 482 PROSOLI global 344 359 381 432 483 CEP 208 229 256 308 355 ILAE 66 67 66 69 78 Bonoluz (Subsidio de electricidad doméstica) 104 119 132 155 176 Bonogas Hogares (Subsidio de gas doméstico) 53 61 69 82 95 Programa de Protección a la Vejez 107 135 143 190 194 Seguro de salud subsidiado 135 132 132 134 135 Programa de Alimentación Escolar 667 497 485 537 622 Fuente: Basado en la ENCFT 2008 y en el software ADePT. 166 | República Dominicana - Revisión del gasto público Tabla IV-20: Promedio de transferencia per cápita de los principales programas de protección social (RD$) - 2018 Pobreza multidimensional Pobreza monetaria Total Extrema- Modera- No ICV1 ICV2 ICV3 ICV4 damente damente pobres pobres pobres Protección social global 955.3 556 806.5 947.2 1,200.50 1,169.90 872.2 959.5 Seguridad social global 547.5 150 262.2 505 986.9 273 333.1 626 Esquema contributivo de 310.8 92.2 178.3 330.4 452.7 233.6 253.2 331.2 seguro de salud Esquema contributivo de 236.7 57.8 83.9 174.5 534.2 12.5 55 294.2 SVDS Bienestar social global 407.8 406 544.3 442.2 213.6 938.9 564.1 316.4 PROSOLI global 124.1 139.9 201.9 128.4 36.7 163.2 151.1 115 CEP 70.3 84.6 116.7 71.6 19.5 79.2 82.4 66.8 ILAE 6.9 6.7 11.5 7 2.1 11.4 11.5 5.5 Bonoluz (Subsidio de electri- 21.2 18.9 33.2 22.9 7 15.5 22 21.2 cidad doméstica) Bonogas Hogares (Subsidio 21.4 22.6 33.2 22.9 6.9 18 22.5 21.2 de gas doméstico) Programa de Protección a 3.4 7.1 6.6 2.9 0.4 1.8 3.6 3.4 la Vejez Otras transferencias 0.9 0.1 0.9 1.1 0.8 0.6 1 0.9 Seguro de salud subsidiado 61.5 51.4 87.1 67.1 28.7 93.2 77.8 55.9 Programa de Alimentación 222.2 214.6 255.3 246.7 148.2 720.3 349.3 153.5 Escolar Fuente: Basado en la ENCFT 2008 y en el software ADePT. República Dominicana - Revisión del gasto público | 167 Tabla IV-21: Incidencia de los beneficiarios de los principales programas de protección social por pobreza multidimensional y monetaria (%) - 2018 Pobreza multidimensional Pobreza monetaria Extremada- Moderada- ICV1 ICV2 ICV3 ICV4 No pobres mente pobres mente pobres Protección social global 4.2 24.7 46 25.1 8.1 23.8 68.1 Seguridad social global 2.4 17.4 46.7 33.5 2.6 18.3 79.1 Esquema contributivo de 2.2 17.1 46.9 33.7 2.3 17.3 80.4 seguro de salud Esquema contributivo de 2.6 17.4 46.1 33.9 0.8 14.1 85.1 SVDS Bienestar social global 4.8 30 49 16.2 8.4 26.3 65.3 PROSOLI global 5.1 38 48.2 8.7 5.1 27.8 67.1 CEP 5.5 40.7 46.4 7.5 4.6 28.3 67.1 ILAE 5.1 42.3 45.5 7.1 4.9 33.8 61.3 Bonoluz (Subsidio de electri- 4 39.5 48 8.5 3 25.3 71.8 cidad doméstica) Bonogas Hogares (Subsidio 5 38.4 48 8.6 3.4 26.2 70.4 de gas doméstico) Programa de Protección a 9.9 47.1 38.8 4.3 2.3 27.3 70.4 la Vejez Seguro de salud subsidiado 4.5 34 48.1 13.4 4.6 25.3 70 Programa de Alimentación 5.4 31 48.2 15.4 10.8 32.1 57.1 Escolar Grupo beneficiario como 6.7 24.6 42.7 26 2.2 15 82.8 porcentaje de la población Fuente: Basado en la ENCFT 2008 y en el software ADePT. Tabla IV-22: Incidencia de los beneficiarios de los principales programas de protección social por quintil de ingreso (%) - 2018 Q1 Q2 Q3 Q4 Q5 Protección social global 20.7 20.4 19.8 19.7 19.3 Seguridad social global 15.5 18.4 20 21.7 24.4 Esquema contributivo de seguro de salud 15 18.3 20.1 22.1 24.4 Esquema contributivo de SVDS 12 18.8 20.8 23.3 25.2 Bienestar social global 25.6 23.5 21.1 18.1 11.7 PROSOLI global 26.9 25.6 22.6 15.8 9.2 CEP 27.7 26.3 22.4 14.9 8.7 ILAE 34.7 28.1 20.6 11.5 5.1 Bonoluz (Subsidio de electricidad doméstica) 24.5 26.2 22.9 17 9.5 Bonogas Hogares (Subsidio de gas doméstico) 25.4 25.6 22.8 16.3 9.8 Programa de Protección a la Vejez 25.4 24.8 26.5 14 9.2 Seguro de salud subsidiado 25.6 23.7 21.4 18.1 11.2 Programa de Alimentación Escolar 35.4 25.3 18.5 13.5 7.3 Fuente: Basado en la ENCFT 2008 y en el software ADePT. 168 | República Dominicana - Revisión del gasto público Tabla IV-23: Incidencia de los beneficios de los principales programas de protección social por quintil de ingreso (%) - 2018 Q1 Q2 Q3 Q4 Q5 Protección social global 20.9 17.5 17.1 18.9 25.6 Seguridad social global 11.4 13.8 16.5 21 37.3 Esquema contributivo de seguro de salud 15.7 18 19.4 22.2 24.8 Esquema contributivo de SVDS 3.8 8.4 12.3 20.2 55.3 Bienestar social global 34.4 22.6 18.3 15.1 9.6 PROSOLI global 24.2 24 22.5 17.8 11.6 CEP 22.8 23.9 22.8 18.2 12.3 ILAE 34.1 28 20.2 11.9 5.9 Bonoluz (Subsidio de electricidad doméstica) 19.6 24 23.2 20.3 12.9 Bonogas Hogares (Subsidio de gas doméstico) 20 22.9 23.4 19.8 13.8 Programa de Protección a la Vejez 19 23.3 26.5 18.7 12.5 Seguro de salud subsidiado 26 23.4 21.1 18.2 11.4 Programa de Alimentación Escolar 41.5 22.1 15.8 12.7 8 Fuente: Basado en la ENCFT 2008 y en el software ADePT. Tabla IV-24: Incidencia de los beneficios de los principales programas de protección social por pobreza multidimensional y monetaria (%) - 2018 Pobreza multidimensional Pobreza monetaria Extremada- Moderada- No ICV1 ICV2 ICV3 ICV4 mente pobres mente pobres pobres Protección social global 3.1 21 44.1 31.8 9.4 21.2 69.4 Seguridad social global 1.5 11.9 41 45.6 1.9 13.5 84.6 Esquema contributivo de 1.6 14.2 47.3 36.8 2.7 17.6 79.7 seguro de salud Esquema contributivo de 1.3 8.8 32.8 57.1 0.2 4.8 95.1 SVDS Bienestar social global 5.4 33.1 48.3 13.2 14.3 29.4 56.3 PROSOLI global 6.1 40.4 46.1 7.5 4.6 25.1 70.3 CEP 6.5 41.2 45.3 7 3.6 23.8 72.6 ILAE 5.2 41.5 45.7 7.6 4.8 33.3 61.9 Bonoluz (Subsidio de electri- 4.8 38.8 48 8.3 2.2 20.7 77.1 cidad doméstica) Bonogas Hogares (Subsidio 5.7 38.5 47.6 8.2 2.5 21 76.5 de gas doméstico) Programa de Protección a 11.3 48 37.7 3.1 1.5 21.2 77.3 la Vejez Seguro de salud subsidiado 4.5 35.2 48.5 11.8 4.9 25.5 69.6 Programa de Alimentación 5.2 28.5 49.4 16.9 16.7 31.8 51.6 Escolar Proporción relativa como por- 6.7 24.6 42.7 26 2.2 15 82.8 centaje de la población total Fuente: Basado en la ENCFT 2008 y en el software ADePT. República Dominicana - Revisión del gasto público | 169 Tabla IV-25: Incidencia relativa de los principales programas de protección social por pobreza multidimensional y monetaria (%) - 2018 Pobreza multidimensional Pobreza monetaria Total Extrema- Modera- No po- ICV 1 ICV 2 ICV 3 ICV 4 damente damente bres pobres pobres Protección social global 8 8.1 11.2 9.7 5.6 45.6 18.9 6.2 Seguridad social global 4.6 2.2 3.6 5.2 4.6 14 8.1 4.2 Esquema contributivo de 2.6 1.3 2.5 3.4 2.1 12.2 6.3 2.3 seguro de salud Esquema contributivo de 2 0.8 1.2 1.8 2.5 0.7 1.4 2 SVDS Bienestar social global 3.4 5.9 7.6 4.5 1 39.8 13.1 2.1 PROSOLI global 1 2 2.8 1.3 0.2 8.8 3.8 0.8 CEP 0.6 1.2 1.6 0.7 0.1 4.5 2.1 0.5 ILAE 0.1 0.1 0.2 0.1 0 0.7 0.3 0 Bonoluz (Subsidio de electri- 0.2 0.3 0.5 0.2 0 0.9 0.6 0.1 cidad doméstica) Bonogas Hogares (Subsidio 0.2 0.3 0.5 0.2 0 1 0.6 0.1 de gas doméstico) Programa de Protección a 0 0.1 0.1 0 0 0.1 0.1 0 la Vejez Seguro de salud subsidiado 0.5 0.8 1.2 0.7 0.1 5.2 2 0.4 Programa de Alimentación 1.9 3.1 3.5 2.5 0.7 32.4 8.5 1 Escolar Proporción relativa como por- 6.7 24.6 42.7 26 2.2 15 82.8 centaje de la población total Fuente: Basado en la ENCFT 2008 y en el software ADePT. Tabla IV-26: Incidencia relativa de los principales programas de protección social por quintil de ingreso (%) - 2018 Q1 Q2 Q3 Q4 Q5 Protección social global 8 8.1 11.2 9.7 5.6 Seguridad social global 4.6 2.2 3.6 5.2 4.6 Esquema contributivo de seguro de salud 2.6 1.3 2.5 3.4 2.1 Esquema contributivo de SVDS 2 0.8 1.2 1.8 2.5 Bienestar social global 3.4 5.9 7.6 4.5 1 PROSOLI global 1 2 2.8 1.3 0.2 CEP 0.6 1.2 1.6 0.7 0.1 ILAE 0.1 0.1 0.2 0.1 0 Bonoluz (Subsidio de electricidad doméstica) 0.2 0.3 0.5 0.2 0 Bonogas Hogares (Subsidio de gas doméstico) 0.2 0.3 0.5 0.2 0 Programa de Protección a la Vejez 0 0.1 0.1 0 0 Seguro de salud subsidiado 0.5 0.8 1.2 0.7 0.1 Programa de Alimentación Escolar 1.9 3.1 3.5 2.5 0.7 Fuente: Basado en la ENCFT 2008 y en el software ADePT. 170 | República Dominicana - Revisión del gasto público Tabla IV-27: Adecuación de los principales programas de protección social por pobreza multidimensional y monetaria (%) - 2018 Pobreza multidimensional Pobreza monetaria Total Extrema- Modera- No ICV1 ICV2 ICV3 ICV4 damente damente pobres pobres pobres Protección social global 9 12.7 12.8 10.6 6.3 46.8 20.2 7 Seguridad social global 6.8 8 8.5 8.2 5.6 30.2 15.5 6.2 Esquema contributivo de 4.4 5.5 6.3 5.8 3.1 29.4 13.2 3.7 seguro de salud Esquema contributivo de 3.5 3.4 3.2 3.4 3.6 4.8 4 3.5 SVDS Bienestar social global 6.6 11.3 9.6 6.5 3.4 41.5 15 4.4 PROSOLI global 4.6 7.1 6 4.1 2.7 16.5 8.4 3.8 CEP 3.1 4.9 3.8 2.8 2 10 5.3 2.7 ILAE 1 1.4 1.2 0.9 0.7 3.7 1.7 0.8 Bonoluz (Subsidio de electri- 1.5 2.2 1.8 1.4 1 4.9 2.7 1.4 cidad doméstica) Bonogas Hogares (Subsidio 0.8 1.2 1 0.8 0.5 2.7 1.4 0.7 de gas doméstico) Programa de Protección a 1.8 2.3 2 1.6 1 5.6 2.9 1.6 la Vejez Seguro de salud subsidiado 1.5 2.1 2 1.5 0.8 7.5 3.4 1.2 Programa de Alimentación 7.4 11.9 9.4 7.5 5 37.1 13.2 4.9 Escolar Proporción relativa como por- 6.7 24.6 42.7 26 2.2 15 82.8 centaje de la población total Fuente: Basado en la ENCFT 2008 y en el software ADePT. Tabla IV-28: Adecuación de los principales programas de protección social por quintil de ingreso (%) - 2018 Q1 Q2 Q3 Q4 Q5 Protección social global 30.5 15.5 10.9 8.2 4.7 Seguridad social global 18.1 11.6 9 7.3 4.6 Esquema contributivo de seguro de salud 15.7 9.2 6.4 4.6 2.1 Esquema contributivo de SVDS 4.1 3.6 3.4 3.4 3.5 Bienestar social global 22.9 9.7 6.1 4 2.1 PROSOLI global 9.8 6.1 4.5 3.5 2.3 CEP 6 3.9 3.1 2.5 1.7 ILAE 1.9 1.2 0.8 0.6 0.4 Bonoluz (Subsidio de electricidad doméstica) 2.9 2 1.6 1.3 0.8 Bonogas Hogares (Subsidio de gas doméstico) 1.6 1 0.8 0.7 0.5 Programa de Protección a la Vejez 3.1 2.3 1.7 1.6 1.1 Seguro de salud subsidiado 4 2.3 1.6 1.1 0.6 Programa de Alimentación Escolar 19.2 8.3 5.7 4.3 2.8 Fuente: Basado en la ENCFT 2008 y en el software ADePT. República Dominicana - Revisión del gasto público | 171 Tabla IV-29: Impacto en los indicadores de pobreza y desigualdad - Principales programas de protección social - 2018 Brecha Severidad Coeficiente Pobreza general de pobreza de la pobreza de Gini Indicadores efectivos 2018 0.227 0.067 0.029 0.439 Indicadores sin transferencias ni programa: Protección social global 0.309 0.114 0.061 0.471 Seguridad social global 0.26 0.08 0.036 0.447 Esquema contributivo de seguro de salud 0.252 0.077 0.034 0.448 Esquema contributivo de SVDS 0.235 0.069 0.03 0.438 Bienestar social global 0.275 0.098 0.051 0.462 PROSOLI global 0.241 0.074 0.033 0.445 CEP 0.235 0.071 0.031 0.443 ILAE 0.228 0.068 0.029 0.44 Bonoluz (Subsidio de electricidad doméstica) 0.229 0.068 0.029 0.44 Bonogas Hogares (Subsidio de gas doméstico) 0.23 0.068 0.029 0.44 Programa de Protección a la Vejez 0.227 0.067 0.029 0.439 Seguro de salud subsidiado 0.234 0.071 0.031 0.442 Programa de Alimentación Escolar 0.253 0.086 0.043 0.453 Fuente: Basado en la ENCFT 2008 y en el software ADePT. Tabla IV-30: Grupos de transferencias recibidas por los hogares en el panel de beneficiarios Grupo de transferencias Frecuencia % Acumulado CEP, ILAE, BEEP, BGH y BL 124,630 31.50% 31.50% CEP, BGH y BL 64,145 16.20% 47.70% CEP, ILAE, BGH y BL 57,829 14.60% 62.30% CEP, ILAE, BEEP y BGH 36,182 9.10% 71.40% CEP y BGH 27,839 7.00% 78.40% CEP, ILAE y BGH 20,036 5.10% 83.50% CEP, BGH, BL y SA 18,870 4.80% 88.30% CEP, ILAE, BEEP, BGH, BL y SA 17,041 4.30% 92.60% CEP, ILAE, BGH, BL y SA 12,405 3.10% 95.70% CEP, BGH y SA 6,028 1.50% 97.20% Fuente: Basado en el primer y tercer estudio del SIUBEN y en la Historia de Beneficios de ADESS. 172 | República Dominicana - Revisión del gasto público Tabla IV-31: Materiales predominantes en la estructura física de la casa Zona urbana Zona rural Estructura Material Primer ESH Tercer ESH Primer ESH Tercer ESH Cemento 94.40% 88.80% 84.40% 92.40% Granito 1.20% 9.70% 0.40% 3.40% Piso Madera 0.50% 0.20% 1.00% 0.20% Tierra 3.90% 1.30% 14.20% 4.00% Otro material 0.00% 0.00% 0.10% 0.00% Concreto, ladrillo 57.70% 75.50% 29.60% 50.80% Madera 33.50% 18.00% 44.80% 33.10% Paredes Tejamanil/tabla de palma 6.50% 3.30% 23.60% 13.10% Otro material 2.40% 3.20% 2.10% 3.00% Concreto 14.10% 29.10% 3.90% 9.90% Zinc 84.80% 70.10% 93.10% 89.50% Techo Asbesto 0.60% 0.70% 0.50% 0.40% Yagua 0.40% 0.00% 2.40% 0.20% Otro material 0.10% 0.00% 0.10% 0.00% Fuente: Primer y tercer Estudio Socioeconómico de Hogares (ESH) del SIUBEN. Tabla IV-32: Tipo de instalación sanitaria Zona urbana Zona rural Instalación sanitaria Primer ESH Tercer ESH Primer ESH Tercer ESH Inodoro 43.80% 76.50% 7.50% 43.50% Letrina 51.30% 21.90% 80.70% 52.20% No hay instalaciones sanitarias 4.90% 1.70% 11.80% 4.40% Fuente: Primer y tercer Estudio Socioeconómico de Hogares (ESH) del SIUBEN. Tabla IV-33: Tipo de sistemas de iluminación interior Zona urbana Zona rural Iluminación interior Primer ESH Tercer ESH Primer ESH Tercer ESH Cableado eléctrico 97.70% 99.40% 82.70% 95.60% Generador o inversor de potencia 0.60% 0.10% 1.10% 0.10% Lámpara (queroseno) 1.40% 0.10% 13.60% 1.10% Paneles solares 0.10% 0.00% 2.20% 1.00% Otros 0.10% 0.50% 0.50% 2.10% Fuente: Primer y tercer Estudio Socioeconómico de Hogares (ESH) del SIUBEN. República Dominicana - Revisión del gasto público | 173 Tabla IV-34: Métodos de eliminación de desechos Zona urbana Zona rural Método de eliminación de desechos Primer ESH Tercer ESH Primer ESH Tercer ESH Servicio municipal de recolección de basura 77.30% 92.20% 21.10% 52.60% Servicio privado de recolección de basura 1.60% 0.30% 1.20% 0.40% Quema de residuos 10.70% 3.40% 57.80% 38.00% Vertido ilegal 9.40% 3.00% 19.50% 8.20% Otros 0.90% 1.10% 0.40% 0.80% Fuente: Primer y tercer Estudio Socioeconómico de Hogares (ESH) del SIUBEN. Tabla IV-35: Combustibles para cocinar Zona urbana Zona rural Combustibles para cocinar Primer ESH Tercer ESH Primer ESH Tercer ESH Propano 90.00% 93.90% 65.10% 80.40% Carbón/leña 9.00% 4.70% 33.70% 18.20% Electricidad 0.10% 0.00% 0.30% 0.00% No hay estufa 0.80% 1.30% 0.80% 1.20% Otros 0.10% 0.10% 0.10% 0.10% Fuente: Primer y tercer Estudio Socioeconómico de Hogares (ESH) del SIUBEN. Tabla IV-36: Tipo de vivienda Zona urbana Zona rural Tipo de vivienda Primer ESH Tercer ESH Primer ESH Tercer ESH Casa independiente 84.70% 94.80% 95.60% 98.80% Apartamento 0.90% 2.80% 0.00% 0.30% Pieza de cuartería/parte atrás 13.60% 2.20% 2.10% 0.50% Barracón 0.50% 0.20% 0.50% 0.30% Otros 0.30% 0.10% 0.10% 0.00% Fuente: Primer y tercer Estudio Socioeconómico de Hogares (ESH) del SIUBEN. Tabla IV-37: Propiedad de electrodomésticos y otros bienes Zona urbana Zona rural Aparatos eléctricos y otros bienes Primer ESH Tercer ESH Primer ESH Tercer ESH Estufa 91.80% 96.90% 70.20% 92.40% Nevera 56.70% 78.60% 34.30% 68.50% Lavadora 50.30% 74.20% 34.20% 66.10% Televisor 73.10% 84.50% 55.90% 77.80% Computadora 0.90% 5.50% 0.20% 2.20% Vehículo privado 3.60% 5.30% 2.80% 5.00% Fuente: Primer y tercer Estudio Socioeconómico de Hogares (ESH) del SIUBEN. 174 | República Dominicana - Revisión del gasto público Tabla IV-38: Descripción de los hogares beneficiarios por características sociodemográficas Zona urbana Zona rural Características del hogar Primer ESH Tercer ESH Primer ESH Tercer ESH Hacinamiento (promedio) 2.66 1.75 2.52 1.57 Hacinamiento en los hogares 38.90% 13.90% 33.50% 9.50% Proporción de hijos por familia (menores de 13.30% 4.40% 11.00% 3.80% 6 años) Porcentaje de la población de 14 años con un 43.10% 51.10% 42.60% 50.20% trabajo Porcentaje de la población de 6 a 24 años 89.20% 97.50% 90.10% 97.80% que asiste a la escuela Porcentaje de la población de 15 a 21 años 68.30% 70.90% 64.10% 68.50% que asiste a la escuela Nivel educativo promedio por hogar 6.48 7.19 5 5.76 Fuente: Primer y tercer Estudio Socioeconómico de Hogares (ESH) del SIUBEN y estimaciones de los autores. Tabla IV-39: Características sociodemográficas del jefe de familia del hogar beneficiario Zona urbana Zona rural Características del jefe de familia Primer ESH Tercer ESH Primer ESH Tercer ESH Sexo 76.00% 69.60% 61.90% 58.40% Alfabetización 81.10% 83.10% 70.00% 74.60% Años de escolaridad (promedio) 5.73 6.31 4.22 4.79 Sin estudios 16.10% 14.50% 25.60% 19.30% Educación primaria incompleta 46.30% 43.00% 52.60% 54.10% Primaria terminada 12.20% 12.10% 8.70% 9.60% Educación secundaria incompleta 18.30% 13.80% 9.70% 8.10% Educación secundaria terminada 3.60% 10.10% 2.00% 5.50% Educación superior incompleta 2.00% 2.50% 0.80% 1.30% Educación superior terminada 1.50% 4.00% 0.60% 2.10% Fuente: Primer y tercer Estudio Socioeconómico de Hogares (ESH) del SIUBEN y estimaciones de los autores. República Dominicana - Revisión del gasto público | 175 Bibliografía Ayuso, L. (2016). Propuesta de reforma de la institucionalidad del sector de protección social. Versión preliminar. Santo Domingo: CEPAL. 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