Report No: AUS0001221 . Central America Strengthen DRM+Resilience of CA cities Choloma, Honduras, FORIN research paper . June, 2018 . URS . . Document of the World Bank . © 2017 The World Bank 1818 H Street NW, Washington DC 20433 Telephone: 202-473-1000; Internet: www.worldbank.org Some rights reserved This work is a product of the staff of The World Bank. The findings, interpretations, and conclusions expressed in this work do not necessarily reflect the views of the Executive Directors of The World Bank or the governments they represent. The World Bank does not guarantee the accuracy of the data included in this work. The boundaries, colors, denominations, and other information shown on any map in this work do not imply any judgment on the part of The World Bank concerning the legal status of any territory or the endorsement or acceptance of such boundaries. Rights and Permissions The material in this work is subject to copyright. 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Los desastres suceden cuando eventos físicos de orígenes (sísmico, volcánica, geomorfológica o hidrometeorológico) e intensidades variadas (escalas Richter o Saffir Simpson, por ejemplo) impactan comunidades o sociedades expuestas y vulnerables a sus efectos. Se ha reconocido que no es necesario tener eventos extremos para tener desastres; y que los eventos extremos pueden, en ciertas circunstancias, conducir a menos daños que los eventos rutinarios, de más bajo nivel o intensidad, pero de mayor recurrencia. Entre más alta la exposición a la amenaza y la vulnerabilidad frente a ellas, menos intensas tienen que ser las amenazas para producir pérdidas y daños de significación. Esta aseveración es la base de una interpretación del riesgo de desastre y el desastre basada en los preceptos de la llamada construcción social del riesgo. Esta interpretación paradigmática establece que la exposición y la vulnerabilidad, y los componentes de la amenaza misma (cuando la intervención humana en los sistemas naturales genera condiciones “amenazantes” o socio-naturales), son construcciones sociales, producto de acciones humanas diversas, colectivas o individuales, generadas desde la sociedad civil, el sector privado o el gobierno. Esas acciones son expresiones de los modelos de desarrollo que se impulsan, y son derivados directos o indirectos de estos, siempre asociados con actores sociales, institucionales, organizacionales o individuales particulares. Las condiciones inseguras en que se encuentran muchas comunidades y sus activos son la expresión de ese proceso de construcción; el fin de un camino, a veces muy largo, de gestación de riesgo de desastre. Detrás existen impulsores y causas de fondo muchas veces difíciles de identificar. En muchas ocasiones, ni siquiera existe conciencia de la importancia de estos procesos; la identificación no es un problema porque ni siquiera se consideran parte del contexto de riesgo, como sucede en casos en los que la degradación de los ecosistemas ni siquiera se asocia con la incidencia en inundaciones. Así se permanece en el ámbito fiscalista de la interpretación de los desastres, en donde el énfasis se pone en las amenazas y no lo suficiente en las causas sociales; de hecho, el renovado interés en torno a los eventos extremos asociados al cambio climático significa un regreso a colocar en el centro del análisis a la amenaza y no a la sociedad. De acuerdo al marco analítico propuesto acá, las causas de fondo se refieren a características determinantes de los modelos de desarrollo, históricos y vigentes, y sus bases nocionales, filosóficas, teóricas y prácticas. Los impulsores del riesgo son expresiones de las causas de fondo y son revelados en procesos concretos de crecimiento poblacional y ocupación del territorio; modelos de ordenamiento territorial existentes; la forma de utilizar el ambiente natural y de gestionarlo; las expresiones de generación y distribución del ingreso y sus efectos en términos de pobreza, desigualdad y exclusión. La sistematización más conocida de estos niveles y procesos se encuentra en Blakie et al. (1994) y Wisner et al (2004). El riesgo de desastre es un proceso endógeno del desarrollo. Es un producto de la forma en que se despliega en realidades sociales distintas y no el resultado sencilla y únicamente del impacto de eventos exógenos sobre una sociedad inocente. Además, es un proceso que trasciende tiempos cortos y nos remite a escalas históricas de larga duración. El proceso de construcción de riesgo de desastre y de futuros inciertos es más veloz que los procesos de su gestión social. En este contexto, el cambio climático, entre otros impulsores socialmente construidos, contribuye a la existencia de mayores amenazas, nuevos niveles de exposición, vulnerabilidad e incertidumbre. Como comentó el GAR 2015 de la UNISDR (2015): 1 “Son muchos los países que siguen enfrentándose a grandes pérdidas potenciales ocasionadas por los desastres, especialmente aquellos que menos pueden permitirse invertir en la resiliencia futura. Los modelos globales sugieren que el riesgo de pérdidas económicas está creciendo debido al rápido aumento del valor de los activos expuestos a amenazas importantes. Además, un gran porcentaje de pérdidas sigue estando asociado con eventos de desastre pequeños y recurrentes que causan graves daños en la infraestructura pública vital, la vivienda y la producción –pilares clave del crecimiento y el desarrollo– en países de ingresos bajos y medios”. Frente a los procesos de construcción social del riesgo de desastre, y reconociendo que la opción de intervenir en ellos con éxito depende del conocimiento de sus impulsores, causas de fondo y actores sociales concretos, se ha postulado un método de investigación que se ha denominado Investigación Forense de Desastres1 (en adelante FORIN), por parte del Consejo Mundial de las Ciencias (ICSU) y su Programa de Investigación Integrada del Riesgo de Desastre (IRDR por sus siglas en inglés) (Oliver Smith et al, 2016). Su intención es profundizar, por medio de casos de estudio, las maneras, factores y procesos concretos a través de los que el riesgo de desastre se configura y aumenta. Para ello propone el uso de métodos comparativos longitudinales (comparando y analizando el proceso de construcción o deconstrucción de condiciones de riesgo en un mismo lugar afectado por eventos de similar intensidad, separados en el tiempo); contemporáneos (un mismo evento impactando a dos o más lugares discretos con los mismos niveles de intensidad); o por medio de la creación de escenarios futuros de desastre (lugares donde se perfilan condiciones de riesgo y procesos de su construcción vigentes). El objetivo final de FORIN es responder y reaccionar a la interrogativa de ¿por qué si sabemos más y más sobre las amenazas, vulnerabilidades, exposición y los desastres en general, siguen en aumento sin freno real? Una hipótesis genérica frente a este interrogante podía ser formulada de la siguiente manera: Los riesgos, y los desastres que significan su actualización o materialización, son reflejos, símbolos, expresiones de un conjunto de condiciones y contradicciones que existen en la sociedad afectada que al fin de cuentas representan un desbalance y desarrollo negativo de las relaciones sociedad-medio natural. Este desbalance es una expresión de la naturaleza contradictoria entre las formas, los objetivos, los procesos internos, los tiempos de maduración de modelos de desarrollo impulsados en función de una suma de anhelos de ganancia individual o colectiva y las necesidades de seguridad y sostenibilidad de colectivos humanos “dependientes”, excluidos y marginados de los beneficios de los procesos económicos impulsados o las decisiones sobre ellos. Por el lado de los impulsores de los procesos económicos de fondo, el riesgo de desastre es muchas veces un resultado “necesario” del proceso de acumulación y sus demandas en términos de tiempos de realización, condiciones de producción, acceso a mano de obra cercana y de mercados y su accesibilidad, de una desvalorización y explotación insostenible del mundo natural, entre otras cosas. Por el lado de los excluidos de los procesos de desarrollo, los pobres, los sin poder de decisión, el riesgo de desastre y el desastre son condiciones necesarias de existencia de muchos de ellos por su falta de poder adquisitivo garantizando localizaciones seguras en ciudad y campo o formas de vida sostenibles y seguros. Al enfrentar la necesidad de escoger entre lidiar con las condiciones de inseguridad y riesgo cotidiano asociados con su posición excluido y reducir o manejarlos, y de reducir su riesgo de desastre, optan necesaria y consistentemente por lo primero. El riesgo de desastre se convierte así en otra condición existencial, esta vez visto desde la perspectiva de los excluidos, marginados o pobres. Por medio de los dos extremos, existen estructuras gubernamentales nacionales locales incapacitados por múltiples razones de lidiar con estas contradicciones. La gobernanza del riesgo, esa capacidad de reducir y controlar el riesgo queda supeditada, subordinada a una gobernanza del desarrollo que al fin de cuentas impulsa condiciones para la consolidación de condiciones de riesgo. Las pérdidas y daños que se sufren y que van en aumento son el resultado de una contradicción casi irresoluble bajo modelos de desarrollo excluyentes y basados en la generación de beneficios que privilegian el lado productivo y no el nivel del consumidor pasivo. El objetivo de este pequeño escrito, que comprende dos ensayos FORIN elaborados bajo modalidades metodológicas distintas pero complementarias, es de revelar, discutir o postular algunos aspectos que podían 1 Ver Oliver Smith et al. (2016) 2 considerase en una interpretación del riesgo de desastre y desastre en dos ciudades centroamericanas: Choloma, en Honduras y Turrialba, en Costa Rica. Concentrarnos en ciudades, en lo urbano, deriva del hecho de que vivimos en un subcontinente cuya población urbana supera el 80 por ciento; y en una región centroamericana donde cerca del 60 por ciento de su población vive en ciudades, con tasas de crecimiento urbano de hasta el cuatro por ciento. Nos enfocamos en dos ciudades intermedias y en dos países de fuertes contrastes en términos económicos, sociales y políticos. Las ciudades intermedias o secundarias, según la nomenclatura que se utilice, son aquellas proyectadas a crecer más en el futuro a ritmos más rápidos que el promedio. Postulamos que el riesgo de desastre asumirá aún mayores significados para su desarrollo sostenible y la gestión del riesgo de desastre asumirá una importancia mayor en el futuro, pues las tendencias de crecimiento urbano están sobrepasando las capacidades institucionales existentes para su adecuada gestión y regulación; la demanda por servicios urbanos se está incrementando en espacios que hasta hace tan solo unas pocas décadas eran principalmente rurales; los paisajes están experimentando drásticos cambios, lo mismo que las presiones sobre los servicios ecosistémicos, los cuáles podrían ver su integridad amenazada de mantenerse las tendencias actuales de explotación. En consecuencia, el riesgo de desastre de estos nuevos entornos urbanos podría estarse incrementando y acumulando, lo que podría significar una exacerbación de las pérdidas futuras y un contrasentido a los propósitos fundamentales de expansión de estas cambiantes unidades urbanas. Para fines de investigación las ciudades intermedias en tamaño resultan de más fácil acceso e interpretación que ciudades grandes metropolitanas, aunque encierran los mismos procesos genéricos de construcción del riesgo. El contraste entre Choloma y Turrialba ha sido un factor en su selección. En el primer caso su crecimiento sobre los últimos 40 años ha sido veloz, impactado por el crecimiento rápido de una industria maquiladora desde los años 90, ubicada en una zona conurbada en plena consolidación (el municipio de Choloma tenía apenas una población de 35.000 habitantes en 1974, de los cuales la gran mayoría eran rurales, cuando fue afectada por el huracán Fifí). En el caso de Turrialba, se trata de una ciudad de lento crecimiento, cuya posición sobre la entonces carretera principal al Caribe desde el centro del país fue sustituida por la construcción de otra ruta, minando uno de los impulsores de su desarrollo. Entre 1980 y el presente, la población de la ciudad ha crecido lentamente. Su base económica está en los servicios, la agricultura y la educación. Lo crítico es que ambos son casos urbanos para los cuales se requiere un marco conceptual de interpretación de sus condiciones de riesgo crónico. Más que una comprobación absoluta de hechos, que sería imposible por cuestiones de tiempo asignado, y con una falta de información y análisis básico sobre la expresión del riesgo de desastre, sus procesos causales y la evolución en los niveles de daño y pérdida asociada con eventos en distintos momentos, presentamos un estudio con fines sugestivos o incitadores de reflexión, que invita un análisis más profundo posterior; un ensayo FORIN que establece bases para la discusión, fundamentado en la identificación o postulación de procesos locales y nacionales de construcción de riesgo de desastre que merecen mayor niveles de indagación y estudio. Basamos nuestras consideraciones y análisis en documentación secundaria y entrevistas con un número limitado de actores e informantes clave. Una pregunta guía que es útil como punto de partida del análisis que logramos ahora y una investigación futura basada en la generación de escenarios es: En el caso de Choloma ¿es posible afirmar que los niveles relativos o absolutos de daños y pérdidas y su afectación a la economía nacional, local y personal frente a un evento de la magnitud de Fifí en 1974 o Mitch en 1998, serían menores en magnitudes o mayores y cualitativamente distintos? Con referencia a Turrialba, ciudad intermediaria de bases muy distintas al caso de Choloma y en un país de características históricas distintas, ¿cuáles serían los patrones de daños y pérdidas que históricamente se vienen registrando y que parecen haber alcanzado un nivel superlativo durante 2015? Por medio quedan implícitas interrogantes sobre los procesos de control de la construcción de riesgo ejercidos por los gobiernos, el sector privado y la sociedad civil. 3 Un marco de análisis para entender y dimensionar el riesgo urbano. Hace ya dos décadas, Lavell (1998) postuló una relación del riesgo de desastre urbano con lo que se conoce como “procesos urbanos”. Sugirió que es posible distinguir entre riesgo urbano (relacionado con procesos urbanos) y riesgo en la ciudad (proceso autónomo con incidencia en la ciudad o cualquier otra parte). Por supuesto, el riesgo de desastre en la ciudad, producto de procesos no urbanos per se, y de relevancia más amplia y general, es sufrido por poblaciones urbanas, y debe ser objeto de intervención también. Sin embargo, a nivel de las intervenciones necesarias para remediarlo, postulamos que los aspectos de la gobernanza relevantes son distintos, aunque complementarios, y muy probablemente nos remiten a gobernanza nacional a diferencia de la gobernanza local o municipal que debe activarse frente al riesgo urbano tal cual se identifica. Postulamos cuatro procesos urbanos que al analizarse contribuyen a entender el riesgo urbano: 1. La rápida concentración, centralización y densificación de población, con la consecuente focalización de inversión en bienes, infraestructura, vivienda y servicios urbanos, lo que deriva en un incremento de la exposición ante amenazas y, por asociación, también de la vulnerabilidad. 2. La forma particular de degradación del ambiente natural y la relación ciudad-campo, incluyendo la conformación de amenazas socio-naturales y antrópicas. 3. La segregación socio-territorial de las ciudades, asociada con la distribución desigual de los ingresos y los servicios públicos urbanos, con los correspondientes efectos sobre la operación del mercado de tierras, la renta urbana y la localización de poblaciones excluidas en terrenos de bajos niveles de seguridad ambiental. 4. La falta de redundancia en sistemas lineales de comunicación y provisión de energía, agua, alcantarillado, junto a la mutua dependencia entre partes de la ciudad. Esto se combina con la dificultad de provisionar servicios a poblaciones urbanas en rápido crecimiento de tal manera que condiciones de riesgo cotidiano se despliegan y fortalecen las condiciones de riesgo de desastre. Esos procesos configuran la base de lo que hoy en día se llaman los impulsores del riesgo urbano, los cuales, acompañados por problemas severos en la gobernanza urbana y municipal relacionados con la mala planificación del uso del suelo y de ordenamiento territorial, que incluye la planificación y dotación de servicios básicos, conducen a crecientes condiciones de riesgo de desastre. Tales impulsores se combinan con las lógicas internas de las unidades productivas y la población en las cuáles el riesgo de desastre se tolera al reconocer las oportunidades de ganancia a corto plazo, asociadas con el proceso particular de ocupación y uso del territorio. Por otro lado, los gobiernos locales, desbordados por demandas económicas y sociales más imperantes en el momento, no invierten en la reducción y control del riesgo de desastre pese a la clara ventaja para hacerlo. El proceso de planificación urbano-territorial y la resolución de problemas se complica cuando la entidad administrativa-política comprende un componente de una entidad territorial más grande y compleja, como es el caso de Choloma y su ubicación como parte dinámica de una zona conurbada que comprende, entre otras, las ciudades de San Pedro Sula y Puerto Cortés, que dentro de sus respectivos procesos de expansión incluyen e influyen funcionalmente a municipios y ciudades más pequeñas, influenciadas e impactadas, además, por la presencia de ríos que atraviesan el territorio como un todo. El caso de Choloma: Un ensayo indicativo de FORIN como generador de inquietudes de investigación a futuro. Choloma: la ciudad, su dinámica urbana y su entorno. La ciudad de Choloma está localizada en el municipio del mismo nombre, en el departamento de Cortés, en el norte de Honduras. Forma parte de una zona conurbada constituida por las ciudades de San Pedro Sula, Puerto Cortés, La Lima y Villanueva, con tendencia a la ampliación hacía Tela, en la costa norte. El municipio de 4 Choloma comprende una zona predominantemente de planicie formada por los valles del río Chamelecón y en menor escala Ulúa y sus tributarios, de los cuales son de importancia el Blanco, el Sauce y el río Choloma, puesto que cruzan la ciudad de este a oeste en su parte norte, y que nacen en los altos de Merendón. Esos altos de Merendón comprenden el segundo componente territorial del municipio, con alturas de hasta cerca de 2.000 metros sobre el nivel del mar y tierras escarpadas de pendientes pronunciadas. En los últimos 45 años, el municipio de Choloma pasó de ser eminentemente rural a dominantemente urbano. Gran parte de su crecimiento poblacional durante ese periodo se ha concentrado en sus ciudades Choloma, La Jutosa y Quebrada Seca. Datos sobre la población total, rural y urbana varían notablemente entre distintas fuentes, indicación misma de la falta de un registro continuo, actualizado y confiable; aunque los censos de 1974 y 1988 se consideran de alta calidad técnica, este no es el caso para los de 2001 y 2013. Un estudio realizado en 1994 por solicitud de la Agencia de Cooperación Internacional Japonesa (JICA) sobre sedimentación e inundaciones, cita un crecimiento poblacional de 13.600 personas, en 1961, a 36.000 en 1974 (año de Fifí), 66.000 en 1988; y 101 mil en 1991. Entre 1961 y 1974 la población rural creció más de tres veces; mientras la urbana se duplicó. Este crecimiento rural refleja el impulso dado a la agricultura tecnificada, intensiva en esos años. Ya después, entre 1974 y 1988, las dinámicas urbanas asumen un rol protagónico; para 1992 se cita una población urbana de 69.000 habitantes versus una rural de 29.000. La tasa de crecimiento anual urbano entre 74 y 92 fue más de 10 por ciento, que contrasta con el 5,5 por ciento entre 1961 y 1974. La transición a lo urbano entre 1974 y 1988 solo puede explicarse por el auge de la industrialización del municipio por influencia de la cercanía de San Pedro y el comienzo de la edad de la maquila. De acuerdo con un plan de gestión del riesgo para el municipio, elaborado en 2016 (la fuente más reciente encontrada) pero todavía pendiente de aprobación (Secretaría de Gobernación y Justicia, 2016), en 2013, la ciudad de Choloma concentraba 165.000 personas, seguido por Quebrada Seca con 13.200 y La Jutosa con 8.200, todas cercanas e integradas funcionalmente. De acuerdo con esta fuente, el municipio creció de 36.250 personas en 1974 a 66.820 en 1988, 152.000 en 2001 y 276.000 en 2010. Estos datos confirman los del estudio japonés: tasas de crecimiento altas entre 1980 y 2001 (cerca al 8 por ciento anuales) que descendieron desde entonces a cerca de un tres por ciento. De una densidad de 80 personas por km2 en 1974, la tasa aumentó a cerca de 850 en 2015 con una tendencia sostenida al alza. La población se distribuye de forma desigual, con concentraciones variables dentro de los cinco sectores en que el municipio se dividió para fines de planificación en 2012 (Gráfico 1). Gráfico 1. Choloma. Distribución población en las cinco regiones establecidas para fines de planificación. Fuente: Elaboración propia con datos de la Secretaría de Gobernación y Justicia (2016). 5 La ciudad de Choloma y zonas aledañas comprenden los sectores Sur y Centro. Los sectores Norte y Bajos son áreas fértiles dedicados a la agricultura intensiva y tecnificada, con producción de palma africana, azúcar, piña y banano entre otros, con gran uso de sistemas de riego y drenaje de aguas. Se calcula que un 30 por ciento del territorio se dedica a este tipo de agricultura. El sector Merendón es un área de difícil acceso, de pobres suelos y pendientes; reúne una población vulnerable socioeconómicamente, dedicada principalmente a la agricultura de subsistencia o comercialización temporal en pequeña escala. Se estima que un 33 por ciento del territorio del municipio se dedica a este tipo de agricultura. Para 2015, cerca de 55 por ciento de la población del municipio había nacido afuera de sus límites. El proceso de migración desde otros departamentos del norte del país en particular, pero también de otras zonas del sur, ha sido dominante en el crecimiento de la población. La dinámica del municipio en términos poblacionales y urbanos se explica en gran parte por el proceso de industrialización que ha sufrido particularmente desde 1990 en adelante, incentivado por la ley de 1987 sobre la localización de maquiladoras en Honduras (Ley sobre Zonas Industriales de Procesamiento Industrial). Atraídos por la creciente oferta de trabajo en la industria maquiladora y transformadora que se ha desarrollado en el municipio, y en la ciudad de Choloma en particular, la migración explica en cierto nivel el dominio de una población femenina (54 por ciento) y en edades de trabajar (18 a 40 años). En este momento hay cerca de 60 plantas maquiladoras localizadas en 10 parques industriales y empleando cerca de 30.000 personas en las ramas textiles en particular; aunque también existen otras dedicadas a la manufactura electrónica. El proceso de transformación rural-urbano se configuró en poco tiempo y sigue hasta la fecha, a tal grado que el municipio ya se considera el segundo del país en términos de generación de productos y empleo, y en camino, se prevé, a ser el primero, superando a San Pedro Sula. En términos de densidad de obras construidas, las tasas para vivienda son ilustrativas de la densificación sufrida entre 1974 y el presente. El estudio de JICA cita un crecimiento de la densidad de viviendas en el municipio de 15.47 por km2 en 1974, a 29 por km2 en 1988. Para 1992 registra 15.149 edificios urbanos contra 4325 rurales. Después, un estudio de COPECO de 2017 cita un crecimiento en números de viviendas en un 58 por ciento entre 2001 y 2013. A nivel de los servicios básicos para servir la población urbana, las altas tasas de crecimiento dificultan una provisión adecuada; los sistemas de drenaje de aguas negras, agua potable y electricidad distan mucho de ser óptimos. Por otra parte, el control sobre el uso del suelo y una planificación territorial eficiente ha sido imposible de logar hasta la fecha. El tránsito y el manejo de desechos fluidos y sólidos alcanzan niveles caóticos durante algunas partes del año, mostrando los problemas asociados con transiciones rápidas en términos rurales-urbanos donde no existen adecuados mecanismos de gobernanza a nivel local-municipal. Un resumen gráfico del cambio en el uso del suelo puede apreciarse con claridad en las imágenes 1a y 1b; la expansión de la mancha urbana es una consecuencia de los procesos descritos supra. 6 Imagen 1. Choloma. Evolución de la expansión de la mancha urbana en Choloma y sus alrededores. Imagen 1a. Choloma en 1984. Imagen 1b. Choloma en 2018. Fuente: Google Earth (2018). La problemática del riesgo de desastre y su expresión histórica en Choloma: un sumario empírico. Bañado por los ríos Chamelecón y Ulúa y sus múltiples tributarios y cañadas, incluyendo el Choloma; localizado en la ruta de los huracanes y las tormentas tropicales estacionales y en una zona afectada cada vez por la sequía e incendios y bajo la influencia de la sismicidad regional, Choloma como municipio y ahora Choloma ciudad, junto con sus extensiones urbanas en Quebrada Baja y la Jutosa, siempre ha sido afectada rutinaria y seriamente por el impacto de eventos, desde los extremos hasta los recurrentes y anuales. Esto siempre ha sido un obstáculo para el desarrollo de la agricultura y otras actividades productivas, lo que repercute en las condiciones de vida de la población. Entre las amenazas presentes, las asociadas con los huracanes y tormentas tropicales, expresadas en términos de inundaciones, ventosidad y deslizamientos, son dominantes. Icónicamente marcado por los impactos devastadores del huracán Fifí en 1974 y en menor grado por Mitch en 1998, la historia decadal y hasta anual del municipio está marcada por condiciones casi permanentes de incidencia de tales fenómenos (los registros mencionan eventos casi todos los años con dominio de huracanes tales como Alma, 1966; Marco, 1969; Katia 1999; y Francelia, 2017). Son parte de la rutina del área, parte constituyente de su existencia como territorio los cuales, al combinarse con condiciones de alta exposición, vulnerabilidad humana y susceptibilidad de sus infraestructuras generan grandes pérdidas de vidas humanas y activos públicos y privados. Los planes territoriales y municipales desarrollados sobre los últimos años estiman hasta un 82 por ciento del territorio está sujeto a algún grado de amenaza de inundación. Otras fuentes oficiales hablan de hasta 10.000 hectáreas inundables, 50 por ciento de alta amenaza. Al sumar los datos sobre deslizamientos, sequías e incendios, el municipio puede considerarse de alta presencia de amenazas que configuran y complejo y permanente entorno de riesgo de desastre. La fuente DESINVENTAR utilizada por COPECO y promovida por LA RED y la EIRD, registra 119 eventos entre 1968 y 2015, de los cuales un 56 por ciento eran asociados con huracanes, inundaciones y lluvias fuertes. Estudios recientes resumidos en COPECO (2018) hablan de 31 sitios críticos de riesgo en el municipio, 13 en Choloma y 10 en Quebrada Seca. También registra un 48 por ciento del área susceptible a inundaciones y un 33 por ciento a deslizamientos de alta o media peligrosidad. La situación entre 1974 y Fifí y hoy en día es dramáticamente diferente a pesar de la persistencia de los mismos fenómenos amenazantes de ayer, modificados o ampliados de forma aún desconocida con precisión por el 7 cambio climático. Los procesos de crecimiento y urbanización de la población, el crecimiento de la industria como fuente de empleo y la tecnificación de la agricultura de planicie; la existencia de crecientes números de personas sin adecuadas condiciones de vida por falta de acceso al ingreso y a servicios básicos; la integración de la economía local con la economía y vida de una conurbación mayor con una función importante en la economía nacional como un todo; la generación de nuevas amenazas antrópicas asociadas con el mismo proceso de urbanización y ocupación y uso del territorio; entre otros, significa una cambio en la forma y la calidad del riesgo de desastre asociado al comparar 1974 con 2018. Si retomamos la interrogante que postulamos respecto a una comparación entre los efectos devastadores de Fifí en 1974 y los posibles efectos de un evento similar hoy en día, es claro que estamos hablando de dos mundos completamente distintos y con efectos e impactos que también serían dramáticamente diferentes. Tales resultados serían el producto de una combinación entre las formas de desarrollo del municipio en términos poblacionales, territoriales, ambientales y económicos y el éxito o no de los proceso explícitos e implícitos de gestión del riesgo de desastre por parte de autoridades y sociedad civil. Desde la perspectiva anterior puede afirmarse que el riesgo de desastre es mayor hoy en día. Recordemos que Fifí fue asociado con un muy alto número de muertos y desaparecidos (sobre los 1.500 en el municipio de Choloma). Claramente desde Fifí y Mitch la zona ha sido objeto de múltiples intervenciones por el lado de la alerta temprana, y ello combinado con la experiencia histórica con eventos de magnitud significaría mucho menos muertos con cualquier evento en el presente. No obstante, dadas las condiciones sanitarias de muchos asentamientos, la presencia de artefactos urbanos potencialmente peligrosos asociados con lo habitacional y lo industrial, la falta de una cultura de cuido y respeto ambiental, hace probable que el riesgo que se expresa en la ciudad sea complicado por elementos antrópicos y condiciones de un riesgo urbano no experimentado anteriormente: pese a que los impactos podrían ser menores en términos de víctimas mortales, las derivaciones en materia económica y social serían de gran consideración. El riesgo de desastre en el municipio de Choloma hoy en día es dominantemente urbano, aunque no se puede olvidar la exposición y riesgo sufrido en el sector rural de agricultura intensiva y extensiva. Recordemos también que ya el riesgo está puesto, construido y será con otro evento tipo Fifí, Mitch o Alma que ese riesgo se revele. Al encontrar niveles muy altos de riesgo ya existentes y sin control de los factores que lo explican, el proceso a futuro de construcción del riesgo solamente puede anunciar desastres mucho más complicados y extensivos. Eventos tipo Fifí y Mitch tienen periodos de retorno relativamente largos, en promedio 50 años o más, pero los eventos María e Irma en el Caribe el año pasado solamente nos pueden recordar que eventos de la intensidad de ellos y Fifí y Mitch si sucederán de nuevo afectando al norte de Honduras. Veremos en las siguientes secciones la relación entre los procesos llamados urbanos que identificamos en la sección conceptual y la expresión del riesgo de desastre existente hoy en día; y después el énfasis y naturaleza de la gobernanza del riesgo implementado o propuesto. Las hipótesis sobre riesgo urbano y su desenlace en la ciudad de Choloma. En la introducción se identificaron cuatro procesos urbanos básicos que contribuyen a la construcción del riesgo en las ciudades. En el caso del riesgo de desastre para las ciudades y población del municipio de Choloma se puede asumir que estos contribuyen a la existencia de su riesgo, hipótesis que podría conducir un posterior proceso de investigación tipo FORIN más intensivo y de aplicabilidad en otras realidades locales, bajo parámetros tipológicos previamente definidos. ▪ Concentración, densificación, centralización. Los datos sobre población, infraestructura, vivienda y servicios son elocuentes en cuanto a los grados de concentración y densificación en las ciudades del municipio y la continuidad de ese proceso, con las repercusiones locales que tendría un desastre que afecte a ellas. Esto también va relacionado con la externalización de la influencia de Choloma en la región norte y en el país en general, a tal grado que cualquier desastre y pérdida de funcionalidad de la ciudad tendría impactos mucho más allá del municipio mismo. Esto es una situación cualitativamente muy distinta a la que reinaba en 1974 o con Mitch. Eventos de ese tipo proveen de 8 puntos de referencia, pero al considerar el riesgo en sí estamos frente a contextos totalmente distintos. La concentración, densificación y centralización son factores e impulsores de riesgo cuando no se acompañan, como es el caso de Choloma, con eficaces mecanismos de provisión y seguridad en los servicios básicos, de planes de uso del suelo y control sobre la ubicación de las viviendas y la industria, así como del manejo de espacios naturales estratégicos, como cuencas y áreas de conservación o amortiguamiento. ▪ Degradación ambiental endógena y exógena. Existen amplias referencias en los planes y estudios realizados sobre procesos extraurbanos de degradación, desforestación, erosión, sedimentación y su influencia sobre el comportamiento de ríos y cañadas, con probables impactos sobre las ciudades en áreas de influencia de sus procesos de inundación. Esto incluye asolvamiento de las presas de protección construidas desde Fifí. Por el lado endógeno, degradación en la ciudad, producto del proceso de urbanización y ocupación del suelo mismo; existe una creciente preocupación por el proceso de contaminación de ríos y cañadas con basuras domésticas, aguas negras sin tratamiento, contaminación atmosférica por el impacto del parque automotor y otros factores. Mientras estos procesos tengan impactos directos en el proceso de la amenaza misma, y en consecuencia en el riesgo de desastre, tiene también de forma colateral un impacto en los niveles de insalubridad que al ocurrir un desastre complican mucho la situación de salud y el posible brote de epidemias. ▪ Segregación, pobreza, exclusión. Los procesos migratorios y la atracción de la ciudad de Choloma y alrededores debido a la creciente oferta de trabajo en la industria o en servicios urbanos, se ha acompañado por un proceso de ubicación y oferta de vivienda de estándares precarios en términos de localización y oferta de servicios. El funcionamiento del mercado de tierra urbana combinado con la insolvencia económica de mucha de la población inevitablemente conduce a localizaciones irracionales desde la perspectiva de seguridad. Y frente a la creciente y rápida demanda las autoridades locales no pueden responder a las necesidades de oferta de servicios. El resultado es una creciente población ubicada en zonas no aptas, bajo condiciones de inundación o deslizamiento y en condiciones sanitarias que sugieren complicaciones durante cualquier evento adverso. Como aspecto corolario, la situación de exclusión, pobreza y marginalidad de sectores importantes de la población significa un crecimiento en los factores y condiciones del riesgo cotidiano asociado con la proliferación del consumo de drogas, alcoholismo, prostitución, violencia doméstica y social, robo y demás actividades delictivas. En tales condiciones la combinación de riesgo de desastre per se con el riesgo cotidiano provee un contexto de riesgo ampliado y complejo de manejar si no es por medio de mecanismos holísticos, integrales con base en la reducción de la pobreza y marginalidad. ▪ La complejidad y la interrelación económica y de infraestructura. Ciudades industriales ubicadas en zonas conurbadas, con interdependencias entre sus componentes y con la economía nacional mayor, que dependen del funcionamiento de la infraestructura local y regional de transportes, electricidad, agua potable y demás elementos presentan condiciones de riesgo que van mucho más allá de lo local, lo barrial o familiar. Daños y pérdidas en un segmento del espacio y la funcionalidad económica e infraestructural puede tener grandes repercusiones sobre el conjunto integrado de funciones y territorios. Estos contextos se identifican en el caso de Choloma y suburbios en el marco del corredor Sula y el papel de la región en la economía nacional. La gobernanza del riesgo de desastre frente a los procesos de construcción social: una hipótesis sobre fallos y aciertos. Los procesos que son socialmente inducidos son, en consecuencia, sujetos de control social. El riesgo de desastre está sujeto a posibles condiciones de gobernanza. Aunque no solamente limitado a lo local, los gobiernos municipales tienen un papel muy importante que jugar debido a su control por ley, muchas veces, sobre el ordenamiento territorial, el uso del suelo, la protección ambiental, la provisión de servicios básicos, la seguridad y el desarrollo local en general. En otro nivel, lo regional asume importancia por los procesos de control necesarios sobre las cuencas y sus ríos cuya fluidez conduce a impactos en ciudades particulares de 9 decisiones tomadas en otras partes; el control de la deforestación y de las quemas es necesario por sus impactos directos e indirectos en ciudades y sus pobladores. Y a nivel nacional, direcciones sobre procesos industriales, desarrollo agrícola comercial, condiciones sociales de vida, seguridad, infraestructural vial inter- zonal o políticas fiscales son factores que pueden influir en el riesgo y su desempeño configuración. Choloma, a pesar de tener un nivel bastante desarrollado de injerencia en procesos de respuesta y preparativos, de alerta temprana frente a amenazas y numerosos instrumentos desarrollados sobre los años para enfrentar estas circunstancias, incluyendo importante trabajo desarrollado con la industria maquiladora por parte de DIPECHO y Trocaire, dista mucho de tener mecanismos eficaces para controlar y reducir el riesgo de desastre como un todo, de manera integral y más orientada hacia prácticas prospectivas. Esta conclusión no es de uno, sino de cada uno de los planes desarrollados para la zona a lo largo de los años 2000. O sea, los mismos planes secuenciados aceptan y anuncian severos fallos en los sistemas de control sobre la creación o reducción de condiciones de riesgo. Veamos una selección de ellos en la tabla 1. Tabla 1. Choloma, Honduras. Fragmentos de documentos técnicos que evidencian condiciones estructurales de riesgo de desastre. Documento Indicaciones sobre riesgo de desastre p8 “otros conflictos detectables, se dan en los bordes de los ríos, de las quebradas mayores y de los humedales y lagunas donde no se observan los directrices sobre zonas de retiro y protección.” p9 “La municipalidad posee los instrumentos legales que le permite establecer orden en el uso de la tierra, pero por razones no aparentes no puede ejercer mucho control sobre esos usos y en general ha permitido la ocupación y uso y utilización de tierras de reconocido peligro y vulnerabilidad” p10 “la industria maquila ha actuado de manera casi independiente…las nuevas instalaciones maquiladoras están siendo montados a orillas del río Choloma dentro de los límites que la ley exige como retiro” Plan Municipal de Ordenamiento Territorial – Choloma 2006. p12 “existen conflictos notables por usos en áreas pobladas o urbanizadas, particularmente la ciudad de Choloma donde se han utilizado tierras vulnerables a daños por inundaciones para construcción residencial, vivienda, instalaciones industriales…es común encontrar construcciones en sitios señalados como inhabitables por las autoridades” p 24 “los conflictos obedecen todos a la falta de aplicación de ordenanzas y leyes existentes y a las prácticas tradicionales del damnificado” p26 “pero el asunto de la zonificación es solamente parte del proceso general de planificación que exige entre otros continuidad e investigación constante de los procesos mismos que han motivado el proceso inicial” p1 “con mayor frecuencia en los últimos años existen Plan de Emergencia Municipal – Choloma 2010 situaciones vinculadas a la actividad del hombre y su relación con el entorno, la ocupación de espacios inhabitables, la explotación irracional de los recursos 10 naturales, la falta de una cultura de prevención, falta de aplicación de leyes entre otros” “Los factores que explican el asentamiento en zonas peligrosas históricamente son: cercanía a trabajo en Plan de Ordenamiento Territorial 2013 bananeras y ferrocarril; acceso de buena tierra solamente para los pudientes; anuencia por parte del municipio; accesibilidad económica”. Por su parte, COPECO (2018), al hablar de gestión del riesgo de desastre en Choloma, declara que “no se cuenta con instrumentos jurídicos que permiten declarar zonas de alto riesgo y desarrollar política tendiente a limitar la ocupación de estas, definir usos habitacionales y declarar zonas de protección. El mantenimiento de las obras de protección es nulo y las nuevas obedecen a la coyuntura y necesidad inmediata y no a una planificación integral.” Un estudio promovido por Christian Aid en 2008, diez años después del huracán Mitch y de las importantes declaraciones sobre reducción de riesgo de los presidentes de la región y de Honduras en particular, concluyó: Diez años después del Huracán Mitch, el progreso en Honduras contra las cinco prioridades de Hyogo ha sido lento hasta la fecha. La gestión del riesgo de inundación, como un elemento clave de la RRD, aún no es una prioridad nacional. El marco legal en Honduras todavía es débil e incompleto, no existe un marco coherente y acordado de políticas públicas sobre RRD y falta una sólida base institucional para su implementación. El sistema de comisiones / comités en diferentes niveles, liderado por la "Comisión Permanente de Contingencias", COPECO, cuenta con una financiación escasa y está parcialmente operativa. Existe poca colaboración institucional actualmente, por ejemplo, entre COPECO y la Comisión del Valle de Sula-CEVS, un organismo mixto de los sectores público y privado que promueve el desarrollo económico en la región, en/alrededor de San Pedro Sula, que es, en efecto, la capital económica de Honduras. A nivel local, las comunidades y las organizaciones de la sociedad civil han hecho que el riesgo de inundación sea una prioridad en algunos lugares, pero, a juzgar por la evaluación preliminar en las áreas seleccionadas, son casos bastante aislados que han dependido en gran medida de las iniciativas individuales de esas comunidades o las ONG de apoyo. De manera similar, hacia las prioridades 2 y 3 de Hyogo: evaluación de riesgos y creación de conciencia, se están dando pocos pasos a nivel nacional y se están dando pasos parciales a nivel local. Acerca de la prioridad 4 - reducción del riesgo - la liquidación en áreas de alto riesgo parece continuar, por ejemplo, en la llanura de inundación del Valle de Sula. Finalmente, en relación con la preparación para desastres, la reducción / prevención de riesgos ha recibido relativamente poca atención de COPECO. La práctica actual tiende a seguir el impulso de la política ad hoc, centrándose en la preparación y la respuesta a emergencias, en lugar de la prevención. Es evidente que falta control sobre el uso del suelo y la localización de población e industria en zonas declaradas inhabitables; falta de control sobre los bordes y zonas de retiro de las cañadas y ríos urbanos. La creciente población y demanda de vivienda y servicios desborda la capacidad del municipio; los procesos de degradación ambiental y de contaminación, y las limitaciones para incidir sobre procesos constructivos, materiales y de seguridad son repetidos causas estructurales y profundamente arraigadas en la dinámica del territorio, lo que, por lo demás, está claramente tipificado, al menos, desde 2006 en planes locales y regionales de ordenamiento y gestión del riesgo y en estudios independientes sobre el tema. Los fallos son claros y obvios en el proceso de gestión, y la relativa debilidad de lo local para enfrentar soluciones necesarias también. Frente a esto, las interrogantes no son sobre los fallos sino sobre el porqué de una ubicación y construcción impuesta por pobladores e industria que es irracional desde la perspectiva del riesgo de desastre; y en qué medida la respuesta del municipio es consecuente con su priorización de situaciones y necesidades de consolidación y crecimiento. Por otra parte, es importante indagar sobre el modelo que se 11 utiliza para interpretar y conocer el riesgo de desastre y el modelo dominante de desarrollo. Planteamos como hipótesis que los factores que enunciamos en nuestro marco conceptual son válidos: un comportamiento poblacional entendible desde la perspectiva de sus circunstancias de existencia, y su valoración de las consecuencias de un riesgo de desastre futuro versus las necesidades más inmediatas y tangibles. Similarmente, desde la perspectiva del municipio y las autoridades de aldeas, la preocupación de impulsar el desarrollo económico de sus jurisdicciones supera cualquiera preocupación para el riesgo de desastre dado el largo periodo entre un evento extremo: Fifí es ya un evento distante en la memoria o podría estar siendo subestimado por las autoridades, aunque menos por la población ya existente. Lo anterior es una hipótesis. Invita una investigación más profunda sobre causas de fondo e impulsores y sobre escenarios futuros de riesgo multi-amenaza, incluyendo la ignorada, en términos relativos, amenaza sísmica que, tal como lo recuerda el caso de Haití en 2010, tiende a ser soslayada detrás del protagonismo de los fenómenos hidrometeorológicos. Una investigación forense de este tipo le imprime un rol protagónico al estudio de los impulsores del riesgo de desastre, a diferencia de los abordajes que solamente se circunscriben a describir la amenaza, la exposición y la vulnerabilidad como contextos finales de procesos anteriores. Dicho de otro modo: el abordaje forense se inicia con los procesos y no con los productos finales. Ello permite entender dinámicas, actores y procesos contradictorios, los que, sin un entendimiento apropiado, es imposible pensar en una gestión del riesgo de desastre eficaz y consecuente, en donde el riesgo se ve como un producto de dinámicas económicas, sociales sectoriales y territoriales; como una construcción social. Investigación FORIN a futuro: del ensayo a la concreción del conocimiento. Hemos indicado la dificultad de realizar una investigación a fondo sobre causas e impulsores que informa la política pública en virtud de los limitados tiempos y recursos; un proceso más prolongado y detallado es necesario. No obstante, creemos haber mostrado que con un enfoque de ensayo indicativo puede reinterpretarse el tema, identificar hipótesis válidas y direccionar la naturaleza de una indagación futura más profunda. Desde la perspectiva de información básica un estudio inspirado por SEPLAN (Melgar, 2012) indicó en sus conclusiones y recomendaciones: “Por otro lado, se observa que existe mucho vacío de información del municipio, su población, sus perspectivas a futuro y sus capacidades de funcionar autónomamente, y de las relaciones e interrelaciones internas y con sus municipios vecinos. La información socioeconómica es pobre, en cuanto a su grado de validación y actualización, esto porque no existe información suficiente y veraz por parte de las instituciones que debería manejar esa información enfocados a un tema particular, y que el costo del levantamiento es elevado. Es por eso por lo que cada institución debería mantener una línea base de información, según el giro que quieran tomar, pero bajo algunas directrices por parte del INE. …Es necesario conocer a mayor profundidad las intervenciones que realizan cada una de las instituciones públicas y privadas, sus quehaceres, capacidades, áreas y sectores de intervención. Para lo cual se recomienda realizar un ejercicio de un mapeo de actores claves y sus instrumentos derivados. Es necesario: ▪ Identificar las variables que se debe conocer de la población y del territorio, a fin de cumplimentar la información recolectada. En este caso, se recomienda un estudio profundo de la situación de la población, su medio ambiente y el funcionamiento de las estructuras sociales y económicas, por medio de un diagnóstico integral multidimensional. ▪ Actualizar los datos particulares a los tres ámbitos generales, como es: Información socioeconómica, de producción y de empleo; Información sobre los servicios que se prestan a la población, la infraestructura existente y necesidades por expansión y desarrollo; Información social, cultural, política e institucional dentro del territorio; y; Información ambiental y de los recursos naturales, y en especial importancia profundizar más sobre la capacidad/eficiencia de los sistemas de agua potable, así como la explotación y contaminación actual de los acuíferos que abastecen a Choloma. Es necesario 12 profundizar la problemática del abastecimiento de agua potable en el municipio. por medio de un diagnóstico integral multidimensional. ▪ Es urgente la necesidad de recoger toda la información pertinente, sistematizarla y publicarla, a razón de que la población y las instituciones presentes, enfoquen sus esfuerzos y recursos en desarrollar el territorio de forma coordinada y convergente. En este caso la Alcaldía Municipal deberá llevar los procesos bajo la ayuda de otras instituciones que apoyen las iniciativas y que haga presidir de su autoridad. Para esto se siguiere realizar un estudio donde se planteen los lineamientos del Plan de Desarrollo Municipal con enfoque al ordenamiento territorial y a la gestión de riesgos. Por otra parte, en el Plan de Ordenamiento de 2016 (Secretaria de Gobernación y Justicia) se emitió la siguiente afirmación: p26 “pero el asunto de la zonificación es solamente parte del proceso general de planificación que exige entre otros continuidad e investigación constante de los procesos mismos (subrayado nuestro) que han motivado el proceso inicial” Estas dos series de observaciones parecen ofrecer una base adecuada para considerar la necesidad y dificultad de proceder con investigación de fondo que evidencien y conecten las causas, los impulsores y sus lógicas. Esas lógicas deben ser reveladas si queremos tener oportunidades y opciones de intervenir en los procesos de construcción del riesgo. Las lógicas de actores privados, quienes se someten a condiciones de riesgo de desastre muchas veces sabiéndolo; la lógica de poblaciones obligadas en muchas circunstancias a enfrentar y aguantar el riesgo de desastre; y la de autoridades quienes por “razones no aparentes” no ejercen o no implementan los controles necesarios. Esto para saber en qué grado realmente la reducción y control del riesgo es posible y en qué sentido ese riesgo es parte constituyente de un modelo de vida y existencia que hasta cierto punto lo exige. ¿En qué grado es estructural o construido el riesgo? ¿En qué grado es reducible o controlable sin alterar las bases de los modelos de desarrollo impuestos? Son dos interrogantes que deberíamos estar ya en capacidad de contestar. Las Inundaciones de 2015 en el cantón de Turrialba, Costa Rica: Análisis FORIN sobre un Punto de Inflexión en las Condiciones de Riesgo de Desastre Las inundaciones de Turrialba en 2015. En el Boletín del ENOS número 77 del Instituto Meteorológico Nacional de Costa Rica, correspondiente a marzo de 2015, se planteaba que, a nivel de predicciones para el segundo semestre del año, podría registrarse un Niño convencional, lo que implicaría la aparición de sequías en el Pacífico costarricense y condiciones más lluviosas en la vertiente del Caribe (IMN, 2015). Ya en el boletín 80, correspondiente al mes de junio, era claro que el pronóstico se estaba cumpliendo y que el Caribe costarricense experimentaría un importante incremento en las precipitaciones debido a un enfriamiento de las aguas del Atlántico. En 2015 la región Caribe recibió una cantidad de lluvia que sobrepasa por mucho el promedio histórico para los meses de junio a agosto (Gráfico 2). De acuerdo a la CNE (2015), en tres días de precipitación registrada, se superó el promedio histórico del mes de junio. Sin embargo, los tipos de afectaciones registradas no son atípicas de la zona. Como se verá en las siguientes secciones, el cantón de Turrialba se encuentra localizado en un contexto de alta variabilidad climática y bajo condiciones de riesgo que le vuelven propenso a sufrir emergencias similares en periodos casi anuales. 13 Gráfico 2. Turrialba. Estación CATIE. Registros mensuales de precipitación para 2014, 2015 y 2016, más promedio histórico. Puede verse cómo el 2015 fue un año particularmente lluvioso entre los meses de abril hasta inicios de agosto; la cantidad de lluvia fue más de dos veces el promedio histórico en el mes de junio. Si se consideran los datos de 1990 a 2016, el porcentaje de precipitación que cae durante junio ronda el 10 por ciento; en 2015, el aporte de la lluvia en junio fue de casi el doble. Fuente: Elaboración propia a partir de la estación pluviométrica del CATIE. La combinación de condiciones de vulnerabilidad con este incremento sustancial de las lluvias detonó una situación generalizada de emergencia para la vertiente caribe de Costa Rica, especialmente durante los meses de junio a agosto. Cinco cantones se vieron particularmente afectados: Sarapiquí, Matina, Talamanca, Turrialba, Limón y Siquirres (Mapa 1); en los tres últimos se declaró alerta roja ante la magnitud de las inundaciones. Aunque no se contabilizaron víctimas mortales, los daños económicos directos fueron de consideración: en total, la Comisión Nacional de Prevención de Riesgos y Atención de Emergencias (CNE) reportó un total que supera los 132 millones de dólares (CNE, 2015). En el rubro agropecuario se estimaron pérdidas de cerca de 37 millones de dólares, distribuidos entre la producción de banano, piña, producción de leche y carne, papaya, yuca y ñame; en términos de infraestructura el costo de reposición de vías y puentes dañados se estima en 14 millones de dólares. 14 Mapa 1. Costa Rica. Cantones afectados por las lluvias intensas entre junio y agosto de 2015. Fuente: Elaboración propia a partir de CNE (2016). En el cantón de Turrialba, el desbordamiento del río Turrialba y otras quebradas menores inundó viviendas y sectores de la ciudad. Los principales daños se registraron en las localidades de Sictaya, La Suiza, Calle Vargas, Santa Cruz, Santa Teresita, Peralta, Mora y San Joaquín. Igualmente, el Monumento Nacional Guayabo, uno de los sitios arqueológicos más importantes del país sufrió afectaciones de consideración: cerca de 600 metros de senderos se vieron afectados y colapsaron dos puentes; asimismo se registraron afectaciones a algunos de los monumentos del sitio (Gobierno de Costa Rica, 2015). El caso de Turrialba parece indicar una variación significativa en la composición de sus condiciones de riesgo de desastre, no solo en lo que se refiere a las condiciones de amenaza, sino también en lo que se refiere a las condiciones de vulnerabilidad. Datos de la CNE muestran cómo se viene dando un incremento en los daños y pérdidas, lo que podría estar asociado con incrementos en los niveles de riesgo. A través de la propuesta metodológica del FORIN, se examinará la evidencia disponible para tratar de detallar con mayor exactitud qué ha estado ocurriendo en Turrialba en los últimos años; y qué procesos explican las afectaciones registradas en 2015. En la tabla 2 se puede ver un brusco incremento en los impactos para los eventos que afectaron al cantón entre 2005 y 2017; las inundaciones de 2015 son las que más daños han generado a la fecha. Tabla 2. Turrialba. Valor de daños y pérdidas asociadas con la ocurrencia de eventos hidrometeorológicos. 2005 – 2017. Año Evento Valor de daños y pérdidas* 2005 Temporal 1.835 2006 Sistema de baja presión en el Mar Caribe 3.650 2007 Sistema de baja presión en el Mar Caribe 18.060 2008 Frente frío combinado con baja presión en el Mar Caribe y alta 67.160 presión en el norte de Centroamérica 2015 Temporal y sistema de baja presión 42.819.387 2017 Tormenta tropical Nate 19.209.645 * Valores en dólares estadounidenses de 2015 Fuente: CNE (2018). 15 En términos de distribución de impacto, claramente el sector de infraestructura vial es el que concentra la mayor cantidad de daños (Gráfico 3). El 65 por ciento de los daños se registraron en carreteras y puentes, lo que concuerda con una tendencia que está bien identificada a nivel nacional por el Ministerio de Planificación Nacional y Política Económica (Mideplan): la concentración de las pérdidas derivadas de los desastres, indistintamente de su naturaleza, se ubica en infraestructura vial (Mideplan, 2010). Gráfico 3. Turrialba. Distribución de los daños y pérdidas según las partidas de gasto durante las inundaciones de 2015. Fuente: CNE (2018). Contexto de riesgo de desastre de Turrialba. El cantón de Turrialba pertenece a la provincia de Cartago y se localiza en la vertiente Caribe de Costa Rica. Tiene un área aproximada de 1.642 km2 que se distribuyen en doce distritos. En muchos sentidos es un cantón en donde la transición es un rasgo que configura sus dinámicas tanto naturales como sociales. Las actividades socioeconómicas del cantón están notablemente influenciadas por dinámicas hidrometeorológicas e hidrológicas. La mayoría Turrialba presenta un clima tropical húmedo, con precipitaciones de alrededor de 4.000 mm anuales. Así como representa una fuente de oportunidad, la red fluvial de la zona se ha convertido en el principal factor de amenaza2 (Gaviria-Montoya et al., 2016). El cantón es atravesado por una compleja red hidrográfica, la cual muestra periodos anuales de alto dinamismo en vista de sus condiciones de relieve, que tiene una gradiente que va desde los 3.300 msnm hasta poco más de los 40 msnm (Ecoplan y Deppat, 2015). El régimen climático de la vertiente Caribe En términos generales, el clima tropical se caracteriza por temperaturas altas, pero con marcadas diferencias entre el día y la noche. A su vez, el flujo de evaporación del suelo es alto y así la humedad relativa. Sin embargo, todos los territorios ubicados en la zona intertropical tienen características climáticas propias debido a la disposición del relieve, la influencia de los océanos y la circulación general de la atmósfera. 2Los principales cauces con influencia en el cantón son los ríos Turrialba, Colorado, Aquiares, Reventazón, Tuis, Pacuare, Atirro, Guayabo; y las quebradas La Leona, Poró y Gamboa. 16 Costa Rica posee dos características en particular que marcan las regiones climáticas del país. Es parte de la zona de convergencia intertropical (ZCI) y tiene un sistema montañoso con orientación noroeste-sureste, que divide al país en dos vertientes, una que drena hacia el Océano Pacífico y otra hacia el Mar Caribe. En la ZCI convergen los vientos de los hemisferios Norte y Sur, creando un cinturón de baja presión constituido por corrientes de aire ascendente cargado de masas de aire cálido y húmedo, que generan el cinturón de lluvias tropicales. Adicionalmente, la configuración de la barrera orográfica del país causa que cada vertiente presente su propio régimen de lluvias y temperatura con características de distribución espacial y temporal propias. La vertiente Caribe se extiende desde el lago de Nicaragua hasta la frontera sur de Costa Rica; hacia el suroeste limita con las altas montañas de la cordillera de Talamanca y hacia el noroeste con la Cordillera Volcánica Central. Dicha vertiente se subdivide entre norte y sur, ya que las precipitaciones y temperaturas, mensuales y anuales, son mayores en la parte norte. El cantón de Turrialba es parte del Caribe Sur y las estribaciones del volcán Turrialba forman parte del límite entre esta subdivisión del Caribe Norte y Sur (Instituto Meteorológico Nacional, 2008). La vertiente Caribe no cuenta con una estación seca definida, ya que un promedio entre 100-200 mm de lluvia, durante los meses mínimos relativos es aún considerable en comparación con el resto del país. Los mínimos relativos de precipitación son entre setiembre-octubre y febrero-marzo. El primer periodo lluvioso es entre noviembre y enero, donde el mayor aporte de humedad proviene de los frentes fríos del Polo Norte, por lo que diciembre suele ser el mes con máximo de lluvias. El segundo periodo lluvioso inicia en abril y finaliza entre agosto y setiembre, y se explica como consecuencia del aumento en los vientos alisios. Entre julio y agosto aumenta el ingreso de ondas tropicales por lo que julio es el mes con máximas precipitaciones durante este segundo periodo lluvioso. La influencia de El Niño-Oscilación Sur (ENOS) es particularmente clara. Sus fases suelen asociarse con eventos extremos: durante la fase fría de las temperaturas oceánicas del Pacífico (o La Nina), pueden darse condiciones meteorológicas más secas; mientras que durante la fase cálida (El Niño), existe la posibilidad de escenarios lluviosos (Instituto Meteorológico Nacional, 2008). Los registros meteorológicos disponibles muestran una relación entre la fase cálida de ENOS e incrementos en la precipitación (Gráfico 4). La influencia de ENOS en el Caribe repercute en la cantidad e intensidad de tormentas e incrementa las precipitaciones derivadas de la formación de frentes fríos (Taylor y Alfaro, 2005), lo que expone a esta vertiente a episodios de altas precipitaciones con periodos de recurrencia; que sin embargo pueden ser más o menos conocidos y que pueden ser ajustados en sus pronósticos con varios meses de anticipación. Gráfico 4. Turrialba. Estación CATIE. Precipitación registrada entre 1949 – 2016. 17 Las franjas verdes indican la ocurrencia de fases cálidas de ENOS. Podrá apreciarse cómo en todos los episodios se da un incremento en las precipitaciones respecto a los años inmediatamente anteriores y posteriores. Es claro también que las lluvias de 2015, pese a haber sido de consideración, no llegan a registrar los mayores niveles de precipitación. Fuente: Elaboración propia a partir de la estación pluviométrica del CATIE. Elementos geomorfológicos relevantes La ciudad de Turrialba se encuentra emplazada en un entorno tan dinámico como diverso desde el punto de vista geológico y geomorfológico. Se han identificado seis unidades geomórficas (tectónico y erosivo, volcánico, derivadas de la remoción en masa, por sedimentación aluvial, de origen estructural y glaciar). Esta diversidad se aprecia en las distintas unidades paisajísticas, que comprenden desde edificios volcánicos, como el volcán Turrialba, hasta valles de sedimentación aluvial como los abanicos del río Chirripó y Zent (Ecoplan y Deppat, 2015). Las variedades de relieve, en consecuencia, son también diversas; el gráfico 5 muestra la distribución de los rangos de pendiente del cantón Gráfico 5. Turrialba. Distribución porcentual del tipo de relieve. Fuente: Elaboración propia a partir de Deppat (2015). Aunque la mayor parte de la población se localiza en zonas de suave relieve, los emplazamientos urbanos se ven inmersos en las dinámicas derivadas de la combinación de procesos hidrometeorológicos y todas las formas en que son modificadas por las diferentes unidades de relieve. Las inundaciones en las zonas planas y onduladas son la norma antes que la excepción: estas áreas se formaron por procesos de deposición aluvial que todavía se encuentran activos, por lo que la recurrencia de desbordamientos es un subfactor de amenaza que forma parte del entorno de la ciudad; de hecho, las inundaciones más importantes registradas a la fecha (1948, 1991 y 1996) estuvieron asociadas a las dinámicas naturales de los ríos Turrialba y Colorado, que atraviesan la ciudad (Linkimer y Alvarado, 2002). Las inundaciones que ocurren en el cantón son consideradas de arrastre; a diferencia de otros patrones de inundación en el Caribe, en donde se da un anegamiento de duración variable, la pendiente por la que discurren los ríos incrementa la velocidad de las avenidas, lo que incrementa el potencial destructivo de los caudales. Esta dinámica de los cauces no solo genera desbordamientos, sino que además erosiona significativamente las orillas, lo que repercute en pérdidas de terrenos con afectaciones muy localizadas. En otras zonas, los puntos críticos de desbordamiento están ubicados en quebradas y cauces pequeños (Imagen 2), que ante el incremento súbito de los caudales desbordan por una falta estructural de drenaje (Estrada, 2018). 18 Imagen 2. Turrialba. Causes estrechos de desbordamiento recurrente. Fuente: Mena (2018). Principales elementos de exposición Una mayoría de los asentamientos del cantón está emplazada en zonas en donde las inundaciones y socavamientos son parte normal de la dinámica de los ríos aledaños. En Turrialba existe una situación estructural de exposición de estos poblados y sus dos principales ciudades: Turrialba y La Suiza, que, adicionalmente, han visto un incremento en su población. Las áreas bajo cobertura urbana equivalen apenas al 0,6 por ciento del total del cantón; sin embargo, para el Censo Nacional de Población de 2011, albergaban al 57,4 por ciento de la población (PEN, 2013). Si se compara la población urbana de 2011 respecto a la del censo previo, en el año 2000, se aprecia un incremento de casi el 50 por ciento de la población urbana; la gran mayoría de este incremento parece ser producto de migración rural – urbana localizada dentro del cantón, puesto que la población urbana aumentó más allá del crecimiento absoluto de la población entre 2000 y 2011. La mancha urbana, aunque relativamente pequeña, mantiene un crecimiento horizontal, hacia zonas que están bien identificadas como peligrosas desde hace décadas. El mosaico de las imágenes 3a, 3b y 3c muestran la expansión de la mancha urbana de la ciudad de Turrialba y barrios aledaños desde el año 2002. 19 Imagen 3. Turrialba. Expansión de la mancha urbana de la ciudad de Turrialba. 2002, 2011 y 2018. Figura 3a. 2002 Figura 3b. 2011 Figura 3c. 2018 20 Fuente: Google Earth (2018) La mayor parte del cantón no es apta para sostener el modelo de asentamientos humanos que se ha promovido históricamente; y mientras dicho modelo se mantenga e incremente, seguirán presentándose situaciones de emergencia como las de 2015. Las condiciones geofísicas del cantón están bien caracterizadas, como consta en el Plan Regulador para los Cantones de Turrialba, Jiménez, Paraíso, Sarapiquí, Siquirres, Matina, Limón y Talamanca, que realizó la CNE en 1994 a raíz de las inundaciones que se dieron en el Caribe en 1993. El Plan de hace 25 años recomendaba aplicar restricciones a la expansión de las zonas urbanas; establecía que el 45 por ciento del cantón presentaba limitaciones severas de uso por la alta susceptibilidad a la erosión y sus fuertes pendientes; establecía además una cadena de causalidad compleja entre los movimientos masivos de material en las partes altas de las cuencas, producido tanto por saturación de suelos como por movimientos sísmicos (CNE, 1994). Zonas críticas Aunque las inundaciones afectan la mayor parte del cantón, sea de modo directo o a través de la afectación en sistemas de abastecimiento, electricidad o transporte, existen localidades que históricamente han presentado niveles particularmente de riesgo y afectación. Fueron afectados por las inundaciones de 2015, pero desde antes (y posiblemente en los próximos años) recibieron impactos por condiciones de riesgo crónico. Barrio Cecilia – Afluente del río Colorado. Las casas en este sector están muy cerca de la margen del río, irrespetando la zona de protección del río establecida en la legislación nacional. Este barrio, cuya mayoría de familias se ubican es estratos socioeconómicos bajos, se le conoce como una “servidumbre agrícola”, puesto que fue una finca dedicada a explotaciones agrícolas que posteriormente se fraccionó para fines residenciales. Los compradores no corroboraron si el uso del suelo estipulado permitía la construcción de viviendas; y para cuando las autoridades y vecinos constataron la prohibición, las viviendas ya estaban construidas. Por estar en condiciones de irregularidad, los servicios urbanos son mínimos, lo que afecta la calidad de vida de las personas de un modo más directo y cotidiano que las inundaciones de recurrencia anual o bianual. El proceso de regularización de estas propiedades está en proceso; sin embargo, la Municipalidad no cuenta con planes para resolver el problema de inundaciones. Tampoco existen planes para declarar la inhabitabilidad o para construir obras de mitigación mientras se logra una medida más estructural y definitiva para las familias. Este tipo de impasse es muy común dentro de contextos municipales de riesgo urbano: la Municipalidad puede seguirse negando a la regularización de los asentamientos; no obstante, ya existen familias instaladas en las 21 zonas de peligro, que no solo experimentan afectaciones recurrentes, sino que además requieren de servicios urbanos que no están siendo provistos y que, en algunos casos, como por ejemplo el suministro de agua potable, están garantizados a nivel constitucional. El cumplimiento de la normativa lesiona los derechos de las personas; su postergación también. Quebrada Gamboa. La comunidad de Quebrada Gamboa, que comprende los barrios de San Cayetano y Las Américas, se construyó sobre el cauce del mismo nombre. La quebrada fue entubada bajo parámetros que resultaron ser insuficientes para evitar el desbordamiento, especialmente durante avenidas extraordinarias. La situación se ha vuelto más compleja debido a que muchos vecinos depositan basura y otros tipos de desechos directamente en el cauce (Imagen 4), lo que reduce todavía más la capacidad de desfogue de la cañería (Imagen 5). Imagen 4. Turrialba. Secciones intervenidas de la quebrada Gamboa que se obstruyen por desechos sólidos. Fuente: Mena (2018). Imagen 5. Turrialba. Sección descubierta del entubado de la quebrada Gamboa. Fuente: Mena (2018). 22 Además de viviendas, que no solo pertenecen a familias de estratos socioeconómicos bajos, sino que también a sectores de clase media, se ha construido infraestructura pública de valor estratégico para la comunidad y la región Caribe. El Polideportivo de Turrialba y una sede de la Universidad Estatal a Distancia (UNED) están ubicadas dentro de las áreas de desbordamiento recurrente. De igual manera, las residencias estudiantiles de la Universidad de Costa Rica y algunas instalaciones industriales se han visto afectadas en el paso por las inundaciones. La Suiza. La Suiza es un poblado de mediano tamaño respecto a la ciudad de Turrialba y está bastante consolidado, lo mismo que su situación de riesgo de inundación. Las márgenes de sus ríos y quebradas aledañas están ocupadas por viviendas (Imagen 6). Adicionalmente la infraestructura vial suele verse dañada con regularidad, en especial el puente que pasa sobre el río Tuis, que en momentos de avenidas máximas se taponea con escombros de arrastre y residuos sólidos que se depositan directamente en el cauce. Aunque existen acciones institucionales para desalojar las áreas en donde está prohibido construir, las autoridades no han logrado hacer cumplir las disposiciones. Las viviendas localizadas al margen del río Tuis tienen orden de inhabitabilidad desde el 2014, pero solo se ha logrado que dos familias se mudaran. De igual forma pasa con las viviendas al lado de Quebrada Armado. En Quebrada Leona y donde se junta con el Tuis se intervino para hacer diques con el material del río ante la imposibilidad de desalojar a las familias; sin embargo, existe claridad por parte de las autoridades de que estas medidas de mitigación están lejos de resolver en definitiva el problema crónico de riesgo de desastre. Imagen 6. Turrialba. Viviendas ocupando los márgenes del río en el sector de La Suiza. Fuente: Mena (2018). Las manifestaciones de una vulnerabilidad estructural. Existe un patrón de afectación que puede constatarse desde finales de la década de los 90 y que está directamente relacionado con deficiencias estructurales en los mecanismos de ordenamiento territorial y su vertiente de planificación urbana. Es claro que la información existente, aunque no es la más completa, es suficiente para identificar claramente cuáles son los impulsores que están detrás de la configuración de un patrón de riesgo de desastre que se encuentra en aumento. 23 Problemas de gobernanza local, expresados en dificultades para hacer cumplir las recomendaciones técnicas y normativas son los principales factores explicativos de las inundaciones de 2015, pero también de los eventos de años anteriores, los que tienen un patrón territorial claro y que, pese a que presenta particularidades propias de cada episodio, en la fundamental describen una dinámica estructural que acentúa la consolidación de riesgo hidrometeorológico. Las medidas que se esgrimen desde la institucionalidad local, nacional y sectorial tendrían mejores horizontes de fragua si se articularan desde un enfoque más coherente y convergente. En el espacio del cantón de Turrialba coinciden áreas naturales bajo distintas categorías de manejo, que son responsabilidad administrativa del gobierno central, lo mismo que porciones de la dotación de infraestructura vial, hospitalaria y educativa, por citar solo algunos sectores; la autonomía cantonal y las opciones de gestión municipal están condicionadas por una amplia serie de factores que desbordan los mandatos normativos y las capacidades técnicas del gobierno municipal. En este contexto complejo y dinámico deben atenderse los procesos locales que sostienen y perpetúan el riesgo de desastre en el cantón y que disminuyen las opciones de desarrollo integral de los turrialbeños y otros sectores de la región Caribe. A la fecha los recursos, aparentemente, no alcanzan para ir más allá de la implementación de medidas correctivas o reactivas. Los diques se siguen construyendo a sabiendas de que son medidas paliativas que prolongaran algún nivel de seguridad por pocos años; los procesos de recuperación de infraestructura dañada o perdida rehabilitan redes y acervos centrales para el desarrollo del cantón, con el agravante de que cada vez se incrementan los costos de dichas medidas, especialmente dentro de un contexto nacional de profunda crisis fiscal, en donde la maximización y reducción del gasto es la consigna de las autoridades de gobierno. Dadas estas condiciones, seguir reconstruyendo infraestructura que de antemano se sabe que no logrará cumplir la vida útil con que se diseña parece un contrasentido. El cantón de Turrialba carece de un plan regulador, que es el instrumento que regula y establece el mejor uso de territorio en función de sus rasgos ambientales y socioeconómicos particulares. Este es un instrumento central e irrenunciable para promover un enfoque prospectivo de gestión, lo mismo que para implementar medidas correctivas de largo alcance y más sostenibles en el tiempo. A la vez, el plan regulador constituye un foro adecuado para la planificación del desarrollo cantonal y su relación con otros gobiernos locales vecinos, como Jiménez y Juan Viñas, que, de acuerdo a consideraciones del Instituto de Desarrollo Rural (INDER), constituyen una unidad paisajística, funcional y productiva. Una discusión integral sobre las necesidades de ordenamiento y planificación del territorio, además, es útil para sentar las bases de una planeación que integre las necesidades de equipamiento social y productivo de la zona, así como los modelos de desarrollo del espacio rural y urbano que es realista planificar en los próximos años. Procesos incipientes generación de capacidades. Pese a lo anterior, no obstante, las inundaciones de 2015 y los niveles superlativos de daños y pérdidas que se derivaron iniciaron un proceso institucional, aunque incipiente, promisorio en algunos aspectos. La Municipalidad de Turrialba abrió una Oficina de Gestión del Riesgo de Desastre, que además de atender los aspectos tradicionales de atención a emergencias, busca promover un enfoque más prospectivo de gestión y atender los desafíos estructurales. Uno de los ámbitos de mejora tiene que ver con mejorar la articulación del municipio con la Comisión Nacional de Gestión del Riesgo y Atención a Emergencias (CNE), instancia coordinadora del Sistema Nacional de Gestión del Riesgo; adicionalmente, y con la facilitación de la CNE, la Municipalidad recibe ahora informes diarios por parte del Instituto Meteorológico Nacional (IMN) y del Observatorio Vulcanológico y Sismológico (OVSICORI) de la Universidad Nacional Autónoma (UNA). También se ha reforzado la coordinación con los comités locales de emergencia, que se encargan de atender situaciones de emergencia, así como monitorear posibles cambios súbitos en los caudales de los ríos y quebradas. A raíz de las inundaciones del 2015 se mejoró la colaboración con el Ministerio de Obras Públicas y Transportes (MOPT), que realizó obras de intervención y diques en algunas secciones de los ríos que cruzan el cantón 3. 3Es claro para los funcionarios de la Oficina que este tipo de intervenciones no resuelven el problema; sin embargo, es una primera medida paliativa dentro de las posibilidades actualmente existentes. 24 Uno de los obstáculos para contar con el plan regulador es el costo de los estudios de base y la elaboración del plan, para lo que la Municipalidad no cuenta con presupuesto. Como una medida alternativa para controlar el crecimiento descontrolado de la mancha urbana, la Municipalidad se apoya en las disposiciones de distintas leyes de alcance nacional, principalmente en materia ambiental. Complementariamente, desde hace cuatro años se ha apoyado en los criterios técnicos de la CNE para autorizar (y denegar) permisos de construcción en zonas de alto riesgo, ya que la CNE está facultada por ley para emitir criterios técnicos vinculantes cuando sean solicitados por instancias públicas. Es claro para los funcionarios municipales que el proceso de fortalecimiento de capacidades es altamente complejo y requerirá de un respaldo político claro y sostenido. Las capacidades de la Oficina Municipal de Gestión del Riesgo (que tiene asignado presupuesto para funcionar solamente medio) se incrementarán en la medida en que la perpetuación de condiciones de riesgo de desastre se asocie con las dinámicas propias del desarrollo local; pero en tanto que los desastres sigan considerándose como externalidades y episodios fortuitos, las opciones para promover procesos más integrales, coherentes y, en último término, más efectivos, seguirán siendo modestas. Hallazgos e indicaciones para el fortalecimiento de la gestión del riesgo de desastre en Turrialba. El caso de Turrialba permite derivar una serie de conclusiones que son genéricas para un amplio conjunto de municipios en Centroamérica, los cuales están atravesando un proceso de transformación en sus matrices de desarrollo, lo mismo que un incremento en las manifestaciones de riesgo de desastre multiamenaza. Un análisis detallado y orientado sobre la definición de condiciones tipológicas de los contextos territoriales permitiría mejorar la transferencia de buenas prácticas entre estos conjuntos comparables de gobiernos locales. Entre la diversidad de elementos relevantes que arrojó el análisis, destacamos los siguientes: ▪ La información sobre riesgo de desastre en el cantón, si bien no es la más actual y completa, es suficiente para tomar decisiones. En el cantón se ha levantado información relevante para la interpretación de su riesgo de desastre desde, por lo menos, hace 40 años. La consulta de fuentes para este análisis apenas utilizó las más accesibles dadas las condiciones de tiempo y recursos, pero quedó en evidencia que, aunque siempre será perfectible, la información sobre riesgo de desastre en Turrialba y alrededores permite a las instituciones encargadas tomar decisiones relevantes para atender a los impulsores subyacentes. ▪ Claramente el contexto de riesgo de desastre debe resignificarse y evidenciarse dentro de los demás procesos de desarrollo del cantón y las zonas aledañas. Si bien es cierto que por una serie de razones el análisis y gestión del riesgo de desastre debe abordarse desde un enfoque cantonal (empezando por el mandato irrenunciable que la normativa municipal delega en la Municipalidad), también es evidente que el contexto y los procesos generadores de riesgo de desastre desbordan los límites del cantón. Un enfoque regional es necesario, lo que dependerá de una mejor convergencia entre procesos institucionales de escala nacional con la diversidad de manifestaciones que estos toman dentro de las unidades paisajísticas de esta sección de la cuenca del Caribe. ▪ Existe un reto de gobernanza local en doble sentido: por un lado, reducir la exposición de las familias que periódicamente se ven afectadas por inundaciones; por otra parte, replantear la dinámica de urbanización del cantón acorde con las condiciones de riesgo existentes. La gestión del riesgo de desastre en el cantón debe apoyarse más en una combinación balanceada de procesos reactivos, correctivos y prospectivos. La salvaguarda de la vida y bienes expuestos debe estar acompañada de procesos más estructurales para reducir el riesgo en zonas que, de acuerdo a lo que la evidencia histórica demuestra, son de recurrente afectación. Pero además el cantón está enfrentando nuevos escenarios de afectación que sobrepasan las “pérdidas usuales”; estos nuevos impactos complejizan todavía más la planificación del desarrollo y requerirán un impulso sustancial a los procesos prospectivos. 25 ▪ El calentamiento global podría distorsionar los patrones de riesgo hidrometeorológico en el futuro. Qué tanto se verán alterados lo patrones de precipitación en Turrialba en particular y en la vertiente Caribe en general, es una interrogante que requiere todavía de mayor análisis y que será fundamental conocer para mejorar los procesos de planificación del desarrollo en los próximos 30 años. La hipótesis general es que mucho; sin embargo, todavía los análisis no permiten identificar las incertidumbres y los escenarios a niveles que científicamente tengan una robustez adecuada, por un lado; pero que además permitan ser traducidos en recomendaciones de política y modificación de prácticas que tengan sentido y usabilidad para los tomadores de decisión. Un reto genérico para la cuenca del Caribe, en este caso para todo el istmo centroamericano, será construir escenarios y narrativas de cambio respecto a nuevas condiciones ambientales y sociales sobre las que sea razonable, sensato y viable planificar las estrategias de desarrollo. En esencia: conocer cuáles son las capacidades adaptativas de este territorio frente a los nuevos patrones de variabilidad climática. ▪ Los esfuerzos institucionales del gobierno local deben ser apoyados desde la coherencia y convergencia. La atomización de esfuerzos es un patrón que se logró identificar. La problemática de los impactos asociados a los desastres es clara e indiscutible para muchos sectores y actores en Turrialba. El gran desafío está en combinar estos recursos en estrategias coherentes y convergentes de gestión del riesgo de desastre que surjan y desemboquen en la planificación del desarrollo. La promoción de una gestión coherente del riesgo de desastre deberá mostrar que los esfuerzos de transformación pierden fuerza cuando son sectoriales y, por el contrario, incrementan su potencial de transformación cuando integran sectores y territorios en escalas de planificación de mediano plazo. Valoraciones comparadas a partir de los casos de Choloma y Turrialba. Hemos postulado que la ventaja principal del método FORIN es su énfasis en las causas y no en las consecuencias. Entender el riesgo de desastre desde sus impulsores subyacentes marca una diferencia de aproximación, y en consecuencia de acción, a la hora de intervenirlo y vincularlo con los procesos de desarrollo que en última instancia lo generan, perpetúan y, potencialmente, pueden revertirlo. Guiándonos por los impulsores subyacentes del riesgo de desastre presentamos a continuación una comparación de cómo dichos impulsores se manifiestan en ambas ciudades y, como a través de pesos diferentes, configuran el contexto de riesgo de desastre, expresado en zonas de afectación, poblaciones damnificadas, tipos de infraestructura dañada y capacidades diferenciadas para incrementar los niveles de seguridad territorial. Degradación ambiental. En términos generales, la expansión de las ciudades en Centroamérica se hace a expensas de áreas naturales y con consecuencias principalmente deficitarias para el bienestar de los ecosistemas aledaños. Choloma es un ejemplo clásico de este proceso; Turrialba en menor medida. La instalación de parques industriales en Choloma, así como la expansión del espacio residencial y la destrucción de áreas naturales, con vocación de uso forestal incrementan los niveles de riesgo a inundaciones. Dejan desprotegidos terrenos que son vitales para amortiguar los cambios en la escorrentía y que además protegen servicios ecosistémicos básicos, como la provisión de agua potable. Diferentes compendios de literatura científica demuestran el valor de contar con ecosistemas de litoral saludables como medida de defensa ante el impacto de tormentas tropicales; y especialmente en la cuenca en donde se encuentra la ciudad, esta debería ser una consideración de mayor relevancia y consideración al pensar en estrategias de reducción del riesgo de desastre. En Turrialba por otra parte, queda en evidencia la importancia de contar con ecosistemas conservados. Si bien es cierto el cantón sufre amenazas en materia ambiental derivadas de la actividad agroindustrial circundante, que depende altamente en agroquímicos, y tienen un problema serio de contaminación y deposición de desechos sólidos por parte de la ciudadanía, existen amplias zonas naturales (muchas bajo categorías oficiales de conservación) que garantizan el equilibrio de la dinámica de cuencas que atraviesan la ciudad. Mayores 26 niveles de degradación implicarían mayores descargas de los ríos durante los periodos de mayor precipitación en la zona. No obstante, es vital que la población comprenda el efecto boomerang que tiene utilizar los cauces de ríos y quebradas como basureros: dadas las limitadas capacidades de fiscalización de la Municipalidad, otros esfuerzos y acompañamientos serán necesarios para modificar este patrón cultural de degradación del ambiente urbano. Medios de vida vulnerables. Los niveles de exclusión social en ambos casos son parte del sustrato que configura los patrones de riesgo y desastre. En Choloma, la falta de oportunidades de empleo rural digno y la “sobreoferta” de trabajo urbano explica gran parte de los movimientos migratorios y el consecuente crecimiento de la malla urbana. La instalación de empresas maquiladoras y la incorporación de la ciudad a una lógica funcional que gira en torno a los patrones de desarrollo potenciados desde San Pedro Sula, es un factor que directamente influye en el crecimiento de la ciudad, la presión por mayor dotación de servicios urbanos y condiciones de planificación especiales, que permitan asimilar un cambio de dinámica en un territorio que pasó rápidamente de ser rural a urbano. En el caso de Turrialba los niveles de desarrollo humano, relativamente altos, son una constatación de cómo el riesgo se exacerba en condiciones de pobreza y exclusión social. La misma prueba de ello son los casos en donde el riesgo de desastre se concentra en niveles que superan el promedio cantonal: familias de estratos socioeconómicos bajos, que no tienen capacidad de abandonar las zonas de riesgo en donde viven y que se ven inmersos en un contexto crónico de afectación, tanto intensiva como extensiva. Claramente el riesgo de desastre puede ubicarse en zonas críticas de concentración de necesidades básicas insatisfechas. El reto de las instituciones públicas es altamente complejo, pues la provisión de servicios puede consolidar en el mediano plazo el emplazamiento de más familias que se verán impactadas a futuro; los recursos no han logrado canalizarse para reubicar a las familias damnificadas; y tampoco las alternativas de corrección y mitigación han funcionado según lo esperado. Para añadir más complejidad a la situación, las autoridades competentes harán bien vigilando las dinámicas poblacionales de las próximas décadas, puesto que el movimiento a la ciudad podría aumentarse si las condiciones de crisis en la producción agroindustrial de cantones aledaños siguen creciendo. Gobernanza local y urbana deficiente. En ambos casos, este es el principal impulsor que determina y perpetúa los niveles de riesgo de desastre. Turrialba y Choloma son víctimas de procesos de ordenamiento territorial inconclusos. Recurrentemente los estudios insisten en este tema como el punto de partida para mejorar los niveles de seguridad y desarrollo de ambos municipios. Mientras Turrialba siga creciendo sin contar con un plan regulador o, al menos contar con directrices de planificación transitorias y que se cumplan, los daños en acervos públicos y privados seguirán creciendo en el tiempo. Similar es el caso de Choloma, en donde el catálogo de recomendaciones adolece de recomendaciones de implementación que, aunque inicialmente modestas, puedan mostrar efectos positivos para la ciudadanía y demás autoridades públicas. La gobernanza local no es solo responsabilidad de los gobiernos locales; esta es una lección que cuesta entender en los países del área. La transición de modelos de gestión pública altamente centralizados a otros en donde la descentralización y desconcentración de procesos es lo ideal, requiere tiempos amplios y un proceso robusto de transferencia, acompañamiento y generación de capacidades. En ese sentido, la vinculación entre las figuras del gobierno central con los gobiernos locales se aprecia insuficiente y requiere fortalecerse sustancialmente para que, en el mediano plazo, las autoridades locales estén en capacidad de cumplir con el ordenamiento jurídico actual el que, al menos por el momento, exige la conducción de procesos que solo pueden ser verificados por un porcentaje escaso de municipios en Centroamérica. 27 Referencias Agencia de Cooperación Internacional de Japón. 1994. Estudio de Plan Maestro sobre el Control de Erosión y Sedimentación en la Cuenca Piloto Choloma, San Pedro, Cortés en la Republica de Honduras (Informe Final). Recuperado de: http://open_jicareport.jica.go.jp/617/617/617_613_11195583.html Blaikie, P., Cannon, T. Davis, I. y Wisner, B. 1994. Vulnerabilidad. El Entorno Social, Político y Económico de los Desastres. Bogotá: Tercer Mundo Editores. Christian Aid. 2008. 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