47292 Nota Sobre Redes de Protección Social Banc Mundial Banco Enero de 2009 Número 30 Niveles y patrones de gasto en seguridad social en países en desarrollo y en transición E l presente estudio analiza un nuevo conjunto La dificultad de cuantificar el gasto en redes de se- de datos recopilados de diversos informes del guridad radica en la definición conceptual, la cual no Banco Mundial sobre países específicos, real- se ajusta al mandato de un ministerio en particular. izados durante el período 1996 a 2006, y cubre 87 En este sentido, la publicación sobre estadísticas países en desarrollo y en transición. Los hallazgos financieras de los países del Fondo Monetario Inter- indican que el gasto promedio en redes de seguri- nacional, Government Finance Statistics (GFS) (FMI, dad alcanza a 1,9% del PIB, mientras que la media en 2001), es la fuente de referencia más rigurosa y más todos los países en desarrollo y en transición es de utilizada, y ha constituido la base de gran parte de la 1,4% del PIB. En aproximadamente la mitad de estas bibliografía sobre redes de seguridad social hasta la naciones, el gasto es de entre 1% y 2% del PIB. Sin fecha. En este documento se informa una única cifra embargo, hay algunas variaciones notables. Bosnia para "seguridad y bienestar social", la que abarca un y Herzegovina, Pakistán y Tayikistán, por ejemplo, dominio más amplio del que normalmente se en- gastan mucho menos de 1% del PIB, mientras que la tiende por redes de seguridad social. cifra correspondiente en Etiopía y Malawi es de cerca del 4,5% del PIB porque contabiliza la ayuda interna- Definimos redes de seguridad como transferencias cional. Sin embargo, ésta caería a un valor más cer- no contributivas destinadas de alguna manera a cano al 0,5% si se incluyera sólo el gasto financiado personas pobres o vulnerables. Se trata de una defin- por el propio país. Otros países que destacan por su ición bastante aceptada y algunos autores, en espe- elevado gasto en este rubro son Mauricio, Sudáfrica cial en Estados Unidos, utilizan el término "bienestar" y la República de Eslovaquia, donde la seguridad para denotar prácticamente lo mismo. Otros, en par- social se financia con cargo al propio presupuesto. ticular en Europa, lo equiparan con "asistencia social". Por último, el desembolso en redes de seguridad es En esta definición conceptual se engloban variados menos variable que el gasto en protección social o en programas, entre los cuales se cuentan transferencias los sectores sociales. en efectivo y cuasi monetarias, transferencias en es- pecie, subsidios a los precios, programas públicos de Cómo se calcula el gasto en redes de seguridad empleo y sistemas de exenciones del pago de tarifas. Ha sido difícil encontrar buenas mediciones del Esta definición de redes de seguridad social se con- gasto en redes de seguridad social en el pasado. Sin centra en programas financiados con fondos públi- embargo, este estudio muestro un nuevo conjunto cos; es decir, aquellos costeados por un gobierno na- de datos recopilados de informes sobre países y de cional o local o a través de ayuda internacional oficial. bases de datos del Banco Mundial, complementado No incluye transferencias informarles entre hogares con la base de datos sobre gasto social de la OCDE u organismos privados. Debido a esta definición más (OCDE, 2004). bien reducida de redes de seguridad, sus costos son Colin Andrews preparó esta nota sustentándose en Christine Weigand y Grosh, Margaret (2008). Levels and Patterns of Safety Net Spending in Developing and Transition Countries. Documento de trabajo Nº 0817 sobre protección social. inferiores a lo que las personas suelen asociar con las Hallazgos más importantes mismas. · El gasto promedio en seguridad social es de Metodologia 1,9% del PIB y la media del gasto, 1,4% del PIB. En cerca de la mitad del total de países, el gasto se sitúa Para completar la información faltante sobre el gasto entre 1% y 2% del PIB. en redes de seguridad social en los países en desar- · Hay ciertas variaciones notorias. Bosnia y Her- rollo, recolectamos datos de los exámenes del gasto zegovina, Pakistán y Tayikistán, por ejemplo, gastan público efectuado por el Banco Mundial y los com- mucho menos del 1% del PIB en redes de seguridad pilamos con datos provenientes de otros trabajos social, mientras que este gasto se acerca al 4,5% del analíticos similares. Realizamos una búsqueda ex- PIB en Etiopía y Malawi debido a la incorporación de tensa de análisis utilizando y a la vez contribuyendo la ayuda internacional, pero se acercaría al 0,5% si se al inventario de más de 250 documentos catalogados contabilizara sólo el gasto financiado con recursos en Milazzo y Grosh (2008). Esta información fue com- nacionales. Otros países con un alto nivel de gasto en plementada con datos de una serie de países inclui- relación con el PIB y que financian estas redes con re- dos en la base de datos sobre gasto social de la OCDE cursos propios son Mauricio, Sudáfrica y la República (OCDE, 2004) y con datos del Banco Mundial (2007b). de Eslovaquia. · Como se podría esperar, los patrones regio- Utilizamos esta información para compilar un in- nales también difieren entre sí: la región de Oriente dicador resumido de los esfuerzos que hace un Medio y Norte de África es la que más gasta (2,2% en determinado gobierno para proporcionar seguridad promedio), seguida de Europa y Asia central (1,7% social, medido como gasto en redes de seguridad en promedio) y de América Latina y el Caribe (1,3% como porcentaje del PIB. En nuestro análisis de sensi- en promedio). La menor cantidad de observaciones bilidad, también ampliamos las mediciones para dar resta solidez a las cifras de las demás regiones. Por cabida a conceptos más amplios de gasto: definimos ejemplo, el 3,5% promedio de África al sur del Sa- protección social como la suma de las redes de segu- hara se funda sólo en seis observaciones y también ridad (asistencia social) y seguro social (pensiones, incluye financiamiento externo. seguro de desempleo). A su vez, definimos los sec- · El gasto en redes de seguridad es menos vari- tores sociales como la suma del gasto en protección able que el gasto en protección social o en sectores social, salud y educación. sociales (Figuras 2 y 3). Sin embargo, hay que hacer tres importantes adver- Fuentes que generan variación en el gasto en tencias respecto de estos datos. En primer lugar, la redes de seguridad social entre países cobertura es incompleta. Aunque mostramos datos de 87 países entre los años 1996 y 2006, la cobertura Para intentar comprender lo que genera variaciones varía según región: es alta para Europa y Asia central, en los patrones de gasto los examinamos en relación donde se incluyen 25 de los 29 países (y el 96% de la con las variables que habitualmente se discuten en la población), pero muy baja para África al sur del Sa- bibliografía sobre países desarrollados, como ingreso hara, donde apenas se incorporan 9 de los 47 países nacional, distribución del ingreso, participación, frag- (y el 18% de la población). En segundo lugar, hay mentación étnica, democracia y actitudes respecto problemas de comparabilidad, ya que las cifras sobre de la desigualdad. el gasto fueron calculadas por diferentes autores de muchos informes. Utilizamos las medidas compues- Encontramos que la mayoría de los factores tienen tas casi tal como se presentan, situación que apunta el signo esperado en correlaciones sencillas, pero la a una gran confianza en los juicios de los autores. Por solidez de la correlación suele aumentar en función último, los datos deben interpretarse con la debida directa a la mayor amplitud del concepto del gasto prudencia. Lo que los países efectivamente gastan que se utilice. Si se trata sólo del gasto en redes de podría ser diferente de lo que se indica en los estu- seguridad, ninguno de los factores examinados tiene dios, puesto que las cifras fueron recopiladas cuando una correlación significativa. No obstante, en lo que el gasto era una cuestión de política. se refiere al gasto en protección social y en sectores Figura 1. Gasto en redes de seguridad social (% del PIB, algunos países y años) Gasto en asistencia social como porcentaje del PIB Todos los países (n=73) Fuentes: Ver fuentes detalladas para países en desarrollo y en transición en Anexos de Weigand y Grosh (2008), OCDE 2004 Figura 2: Asistencia social y seguro social (% del PIB por Figura 3. Gastos en políticas de protección social como porcentaje región, algunos años) del PIB, algunos países y años Gasto social como % del PIB Asistencia social y seguro social como %del PIB TODAS LAS REGIONES TODAS LAS REGIONES As is t. s oc ial Salud Seguro s oc ia Educ ac ión 20 As is t. s oc ial Seguro s oc ial 14 18 12 16 14 10 12 % del PIB 8 10 6 8 4 6 4 2 2 0 África/ sur del Sahara Asia or. y PacíficoEuropa oriental América Latina y Oriente Medio y Asia meridional OCDE 23 0 y Asia central el Caribe Norte de África n=9 n=9 n=25 n=5 Áfric a al s ur As ia ori/ Pac ífic oEuropa ori. Améric a Latina Oriente Medio As ia merid. OCDE n=25 n=13 del Sahara y As ia c entral y el Caribe y Norte de Áfric a n=9 n=9 n=25 n=25 n=13 n=5 Fuentes: Ver fuentes detalladas para países en desarrollo y en transición en Anexos de Weigand y Grosh (2008), OCDE 2004 Cuadro 1: Correlaciones entre gasto en sectores sociales y otros factores Factor Redes de seguridad Protección social como Sectores sociales como como porcentaje del porcentaje del PIB porcentaje del PIB PIB PIB per cápita (paridad 0,00768 0,5045** 0,5460** del poder adquisitivo) Coeficiente de Gini -0,1104 -0,3410** -0,2686* Participación 0,0678 0,2294** 0,2607** Fragmentación étnica 0,1628 -0,0204 -0,0972 Democracia 0,1733 -0,0533 0,1907 Actitudes respecto de la 0,1234 -0,1694 -0,1559 desigualdad Fuente: Cálculos de los propios autores. Nota: * indica que los coeficientes son significativos al nivel de 10% o más. ** indica que los coeficientes son significativos al nivel de 5% o más. sociales, éste es considerablemente más alto a mayor ingreso o participación y más bajo a mayor desigual- El gasto en redes de seguridad como porcentaje del dad. PIB no sufre demasiadas variaciones, ya que en la mayoría de los países oscila entre 1% y 2%. Podría Conclusiones haber razones fundadas para que los países que están muy por debajo de este umbral hicieran es- Interpretamos el patrón de los resultados, esto es, fuerzos por alcanzarlo y para aumentar el gasto en que los correlatos del gasto social percibidos en los países de ingreso bajo, pero en muchas naciones términos amplios son más definitivos que los facto- el problema más apremiante ciertamente no radica res que determinan el gasto en redes de seguridad, en aumentar el presupuesto destinado a la segu- como una señal de que las sociedades están de ridad social, sino en hacer rendir al máximo dichos acuerdo en la necesidad de contar con cierto nivel recursos. de redes de seguridad, pero que también tienen sus reservas respecto de dejarlas crecer demasiado. La serie Informes de redes de protección social del Banco Mundial busca servir de recurso práctico a las personas que diseñan y ejecutan programas de redes de protección social en todo el mundo. El lector encontrará información acerca de prácticas recomendadas para una diversidad de intervenciones, contextos de países, temas y grupos beneficiarios, como asimismo acerca de la actual perspectiva sobre la función social que desempeñan las redes de protección social en los programas de desarrollo más generales. Banco Mundial, Red sobre desarrollo humano Instituto del Banco Mundial Protección social, Redes de protección social http://www.worldbank.org/safetynets Promover el Conocimiento y el aprender para un mundo mejor