Апрель 2014 ИНВЕСТИЦИОННЫЙ КЛИМАТ РУКОВОДСТВО К РЕФОРМИРОВАНИЮ СФЕРЫ БЕЗОПАСНОСТИ ПИЩЕВЫХ ПРОДУКТОВ Оценка рисков, соблюдение соответствующих норм и проверки Инвестиционный климат / Группа Всемирного банка © 2013 Группа организаций Всемирного банка 1818 H Street N. W., Вашингтон округ Колумбия, 20433 Все права защищены. Апрель 2014 Содержание Данное «Руководство» является результатом работы сотрудников Группы Всемирного банка при участии внешних специалистов. Хотя содержащаяся в нем информация основана на источниках, которые Группа Всемирного банка считает надежными, авторы не гарантируют ее точности и не претендуют на ее полноту. Эта информация не может заменить юридическую консультацию. Группа Всемирного банка не несет ответственности за последствия использования приведенных данных. Изложенные в «Руководстве» мнения являются авторскими и могут не совпадать с позицией IFC, Всемирного банка, Многостороннего агентства по инвестиционным гарантиям (МИГА) или каких-либо других аффилированных организаций. Ответственность за риски на национальном и международном уровнях 5 Аналогично выводы, сделанные в этой публикации, не отражают официальную политику Всемирного банка, его исполнительных директоров или стран, которые они представляют. Оценка рисков 6 Имена и географические названия в «Руководстве» используются исключительно для удобства читателя и не подразумевают Управление рисками 8 какую-либо позицию IFC, Всемирного банка, МИГА или других аффилированных лиц относительно правового статуса той или иной страны, территории, города, района или их органов власти, делимитации их границ или национальной принадлежности. Риск-ориентированный подход к проверкам и обеспечению соблюдения Права и разрешения соответствующих норм 10 Содержание «Руководства» защищено авторским правом. Поскольку Группа Всемирного банка приветствует распространение своих публикаций, разрешается воспроизводить данную работу полностью или частично в некоммерческих целях при условии Предварительная регистрация и согласование 14 указания полной ссылки на источники. Любые вопросы относительно прав и лицензий, в том числе производных авторских прав, следует направлять в Отдел Обучение и информационно-образовательная деятельность 17 публикаций, Всемирный банк, 1818 H Street NW, Washington, DC 20433, USA, по телефону 202-522-2422 или электронной почте pubrights@worldbank.org. Основные идеи 22 О Департаменте инвестиционного климата Группы Всемирного банка Пример молочного сектора 24 Департамент инвестиционного климата Группы Всемирного банка помогает правительствам осуществлять реформы с целью улучшения деловой среды в их странах и привлечения и удержания инвестиций, тем самым содействуя развитию конкурентных Список сокращений 26 рынков, экономическому росту и созданию рабочих мест. Финансирование обеспечивается Группой Всемирного банка (IFC, Всемирный банк и МИГА) и более 15 партнерами-донорами, работающими через платформу ФИАС, поддерживаемую средствами Список рисунков, фотографий, вставок и таблиц 26 стран-доноров. Ответственность за риски на национальном и международном уровнях В Модуле 3 «Реформа законодательства» речь шла о том, что система регулирования безопасности пище- вых продуктов должна быть построена на нескольких ключевых элементах, три из которых являются риск- ориентированными. Система регулирования безопасности пищевых продук- тов должна включать: • оценку рисков. Это процесс идентификации опасных факторов, оценка вероятности их возникновения, их значимости и степени тяжести; • управление рисками. Это согласованное и эконом- ное использование ресурсов с целью минимизации, мониторинга и контроля вероятности и/или послед- ствий пищевых инцидентов и максимальной реали- зации возможностей для развития всего продоволь- ственного сектора; • информирование о рисках. Это процесс, направлен- ный на то, чтобы подход к оценке рисков, результаты, значимость оценки рисков и связанные с ней ограни- чения были понятны всем заинтересованным лицам. Модуль 5: Оценка рисков, соблюдение соответствующих норм и проверки 5 Оценка рисков Оценка рисков на международном уровне Результаты оценки рисков могут быть использованы для подготовки новых или пересмотра существующих нормативно-правовых актов, введения новых мер и раз- работки соответствующей политики. Лица, ответствен- Нормативно-правовые акты и проверки должны бази- ные за принятие решений, могут руководствоваться ре- роваться на научно обоснованной оценке риска возник- зультатами оценки рисков в качестве консультативного новения опасных факторов и оценке управления риска- материала в таких областях, как безопасность пищевых Чтобы страны проводили оценку рисков согласно установлен- ми. Риск-ориентированный подход учитывает опасные продуктов и кормов, питание, здоровье и благополучие ным нормам и правилам, ВОЗ и ФАО публикуют серии соответ- факторы и вероятность соблюдения норм и требований. животных, защита и здоровье растений, а также эколо- ствующих инструкций1 . Данный Модуль призван обеспечить надлежащую осно- гическая безопасность. Можно также проанализировать На национальном уровне орган по безопасности пищевых ву для анализа риска возникновения опасных факторов, информацию о загрязняющих веществах (биологиче- продуктов или специализированная группа ученых могли бы: исходя из соответствующих научных данных и доказа- ских, химических, физических), потреблении пищевых тельств, подкрепленных риск-ориентированным подхо- продуктов и возникающих рисках. Соотнесение этих • организовать экспертную оценку рисков и научные груп- дом к внедрению нормативно-правовых актов. данных позволяет оценить степень тяжести и вероят- пы экспертов, которые исследовали бы риски, связанные ность возникновения тех или иных рисков. Европейское с отдельными категориями товаров (или одной отраслью). Оценка риска возникновения опасных факторов состоит управление безопасности пищевых продуктов (EFSA) — Ведомства и группы экспертов часто копируют модель Ко- из нескольких этапов. одна из международных организаций, осуществляющих декса Алиментариус; указанную оценку рисков. Рис. 5.1. Процесс оценки рисков • управлять сетью организаций, осуществляющих оценку ри- Оценка рисков на национальном уровне сков для здоровья (службы общественного здравоохране- Идентификация опасного фактора ния, в частности их эпидемиологические подразделения), Вставка 5.1. Оценка рисков требует наличия специальных навыков Опыт Европейского союза и/или координировать действия ее членов; Исследуются причины возникновения опасного фактора и точка и потенциала и может оказаться очень дорогостоящей В странах ЕС национальные органы по безопасности пищевых его входа в пищевую цепь, тип контакта с человеком, животными процедурой. Поэтому рекомендуется использовать на- и растениями • управлять сетью организаций, оценивающих влияние продуктов используют информацию, предоставленную EFSA, учную информацию, предоставляемую EFSA, ФАО, ВОЗ, управления рисками в соответствии со сферами их компе- и проводят собственную оценку рисков только для некоторых Характеристика опасного фактора МЭБ и МККЗР, и проводить анализ рисков только в отно- тенции (в развивающихся странах последствия управления конкретных загрязняющих веществ, обычно тех, для которых шении тех опасных факторов, которые характерны для рисками изучаются редко, тогда как в развитых этот вопрос разработаны специальные национальные программы Опасный фактор анализируется с точки зрения его конкретной страны, или в случаях, когда особые обстоя- занимает важное место при принятии решений, касающих- ликвидации и мониторинга. Например, в Швеции агентство токсикологических свойств и оценивается как качественно, так тельства в стране увеличивают вероятность возникно- и количественно ся новых нормативно-правовых актов или мероприятий), по безопасности пищевых продуктов проводит исследование вения опасных факторов. и/или координировать действия ее членов; продуктов на сальмонеллы в собственной лаборатории, Оценка подверженности риску которая является также референс-лабораторией (эталонной) • информировать общественность о рисках: ученые должны для ЕС, и использует эти результаты при оценке риска Данные о концентрации вредного вещества в пищевых обеспечить объективную информацию и помочь повысить и разработке необходимых мероприятий. В Великобритании продуктах, кормах, воде, материалах, контактирующих с пищевыми продуктами, сопоставляются с данными доверие общественности к мерам, принимаемым государ- Агентство по пищевым стандартам осуществляет независимое о попадании таких веществ (с пищевыми продуктами или ственными органами; исследование рисков и выпускает руководство по обеспечению кормами) в организм человека или животного для оценки соблюдения законодательства по безопасности пищевых текущего воздействия опасного фактора на их здоровье • обеспечить государственные учреждения квалифицирован- продуктов, а также следит за тем, чтобы местные органы власти Характеристика риска ной научной и технической поддержкой в том, что касается действовали в соответствии с этим руководством. разработки политики и принятия решений; В Хорватии агентство по безопасности пищевых продуктов Приводятся сведения о вероятности, частоте и степени тяжести проводит оценку рисков на основании данных, собранных известного или предполагаемого негативного воздействия на • сотрудничать с другими национальными и наднациональ- национальной системой безопасности пищевых продуктов, здоровье человека, животных или растений ными органами по безопасности пищевых продуктов (таки- и только сравнивает их с данными, которые публикуются ми как EFSA) в области исследований и формирования на- в международной научной литературе и EFSA. циональной политики; и Оценка риска осуществляется согласно определенной методологии открытым и прозрачным способом. Чтобы • проводить исследования питания (состояние питания насе- обеспечить независимость научных исследований, ор- ления, токсичность пищевых продуктов), чтобы иметь необ- ган, отвечающий за управление рисками, должен быть ходимую информацию для оценки рисков возникновения отделен от органа, который проводит оценку рисков. опасных факторов на национальном уровне. «Характеристика опасных факторов, обусловленных наличием 1 патогенных микроорганизмов в пищевых продуктах и воде», «Микробиологическая оценка рисков», 2003, выпуск 3, ВОЗ/ФАО; «Оценка влияния микробиологических опасных факторов на пищевые продукты», «Микробиологическая оценка рисков», 2008, выпуск 7, ВОЗ/ФАО; «Характеристика рисков, связанных с влиянием микробиологических опасных факторов на пищевые продукты», «Микробиологическая оценка рисков», 2009, выпуск 17, ВОЗ/ФАО. 6 Инвестиционный климат — Руководство к реформированию сферы безопасности пищевых продуктов Модуль 5: Оценка рисков, соблюдение соответствующих норм и проверки 7 Чтобы повысить потенциал национальных органов Управление рисками на международном Управление Управление рисками на национальном уровне управления, международные органы, разрабатывающие стандарты, организуют обучение для должностных лиц уровне рисками В большинстве стран существуют национальные органы по всему миру. Кроме того, созданию контактных пун- ктов для таких организаций в структуре национальных Генеральный директорат Еврокомиссии по здравоох- ранению и защите потребителей (также известный как управления рисками, которые официально являются ре- органов способствуют Комиссия Кодекса Алиментариус, DG SANCO) контролирует процесс управления рисками гулирующими и контролирующими органами (инспекции Международное эпизоотическое бюро и Международная в каждом государстве — члене ЕС. Один из способов, и лаборатории тестирования). В то же время одни страны конвенция по карантину и защите растений. С помощью которым он это делает, — надзор за выполнением пра- используют риск-ориентированный подход, а другие не контактных пунктов можно обмениваться информацией вил и принятием мер, а также проверка действенности «Управление рисками — процесс анализа стратегиче- считают нужным основывать свою деятельность на выяв- о лучших международных практиках и национальных ре- этих мер в государствах — членах ЕС и третьих стра- ских альтернатив, учитывающий результаты оценки лении опасных факторов и рисков. В этом случае рефор- зультатах реализации мер по обеспечению безопасности нах. DG SANCO организовывает инспекционные визиты риска и, при необходимости, включающий выбор меро- ма национальной системы управления безопасностью пищевых продуктов на основе управления рисками. Су- в разные страны, представляет отчеты с рекоменда- приятий, направленных на предотвращение, уменьше- пищевых продуктов крайне необходима. Как образец ществование «двухсторонней коммуникации» увеличит циями по улучшению и, в соответствии с данными соб- ние или устранение риска для обеспечения высокого для подражания можно использовать страны — члены потенциал на местах, обеспечит понимание международ- ственных проверок, постоянно обновляет список пред- уровня защиты здоровья»2. ЕС, Канаду или быстроразвивающиеся страны, в которых ных стандартов и предотвратит использование требова- приятий, которым разрешается размещать продукцию действует функциональная система управления. ний, основанных на ненужном протекционизме. на рынке ЕС. Он также оказывает поддержку националь- На стадии управления рисками помимо научной оценки ным и региональным органам в разработке конкретных рисков ответственным лицам необходимо принимать Следует отметить, что при отсутствии достоверной ин- С другой стороны, если такие контактные пункты раз- мер по управлению рисками. во внимание еще целый ряд дополнительных факторов, формации из признанных международных источников мещаются в органах, которые не несут ответственности в том числе: возможность контролировать риск, наи- о конкретных опасных факторах национальным орга- за реализацию мер, направленных на сокращение или Опираясь на выводы и рекомендации DG SANCO и EFSA, более эффективные меры по снижению рисков в зави- нам разрешается внедрять собственные стандарты, со- устранение потенциальных опасных факторов (напри- Европейская комиссия, Европейский парламент и го- симости от того, в каком звене цепи поставок пищевых блюдая, однако, меры предосторожности в отношении мер, если контактные пункты размещаются в офисах стан- сударства — члены ЕС решают политические вопросы, продуктов возникает проблема; необходимые практи- импортных товаров. Национальные стандарты должны дартизации), то поток информации может оказаться под издают законодательные документы и принимают соот- ческие меры; социально-экономические последствия и быть более высокими, чем те, которые применяются угрозой, а орган, ответственный за выдачу нормативно- ветствующие меры. воздействие на окружающую среду. Важно подчеркнуть, в стране импорта или экспорта. Обязанность доказыва- правовых актов и принятие мер по обеспечению безо- что при оценке риска конкретного опасного фактора ния при этом ложится на страны, которые внедряют бо- пасности пищевых продуктов, может лишиться доступа Информирование о рисках нужно учитывать все вышеперечисленное. В управ- лее высокие стандарты. Их не следует использовать для к международным практикам. Также если контакт- лении рисками задействованы как национальные, так ограничения торговли. Они должны быть жесткими ров- ным пунктом для одной международной организации Как национальные, так и международные органы долж- и международные органы. но настолько, чтобы предотвратить опасность3. (а иногда даже нескольких из них) является только один ны участвовать в информировании о рисках, для того человек — обычно директор (генеральный менеджер) чтобы все заинтересованные стороны (регулирующие одного государственного органа, доступ к потоку дан- органы, предприятия и граждане) были полностью осве- ных для всех участников в области национальной оценки домлены о результатах, ограничениях и последствиях рисков / управления ими часто бывает затруднен, и когда процесса оценки риска. такой человек оставляет службу, не остается информации Статья 3, пункт 12, Регламент EC № 178/2002. 2 о том, как использовать международные стандарты и по- Механизмы оценки рисков могут варьироваться Раздел 2, статья 7, Регламент EC № 178/2002; статья 5, пункты 6, 7, 8 3 чему они рекомендуются. В этом случае управление риска- в зависимости от характера риска и угрозы, которую он Соглашения ВТО по применению санитарных и фитосанитарных норм. ми будет осуществляться только на основе данных одной представляет для здоровья населения. Газеты, телевиде- страны.Крометого,такойподходограничиваетколичество ние и интернет — сайты и социальные медиа — являют- и качество информации, которая используется при оцен- ся наиболее распространенными средствами массовой ке рисков и планировании нормативно-правовых актов информации. Стратегическая разработка механизмов и мероприятий. информирования о рисках должна составлять неотъем- лемую часть процесса управления рисками как для на- циональных, так и для международных органов. Инфор- мацию о рисках должны предоставлять достоверные источники на основе реально существующих опасных факторов. Необходимо информировать как об уровне рисков, так и о результатах управления ими. 8 Инвестиционный климат — Руководство к реформированию сферы безопасности пищевых продуктов Модуль 5: Оценка рисков, соблюдение соответствующих норм и проверки 9 Риск-ориентированный подход Риск-ориентированный подход требует методологии и набора Риск- доставление рекомендаций или проведение проверки. Чтобы правильно выбрать тип вмешательства, следует Так что же такое риск-ориентированный подход? Термин критериев для оценки предприятий. Уровень риска, связанно- го с конкретным предприятием, можно рассчитать по простой ориентированный четко представлять себе цели регулирования и резуль- таты, которые должны быть достигнуты, а именно — за- «оценка рисков» может иметь много разных значений в раз- ных контекстах. В данном контексте риск-ориентированный формуле: подход к проверкам щита безопасности населения, а не просто проверка со- блюдения технического набора требований. подход означает концентрацию: Опасный фактор x Вероятность несоблюдения требований. и обеспечению • на главных регуляторных рисках, которые следует контро- Точность этой формулы зависит от наличия информации об Проверки не должны охватывать все предприятия: такой лировать через законодательство и органы в сфере безо- опасном факторе (оценка на основе фактов) и способности шаг не будет рациональным использованием государ- пасности пищевых продуктов, и на определении целей для инспекторов оценить вероятность несоблюдения требований соблюдения ственных средств. Опыт показывает, что органы, кото- рые пытаются проверить всех операторов рынка пище- принятия мер в отношении этих рисков; предприятием (оценка на основе суждений). соответствующих вой продукции (ОРПП), неэффективны в борьбе с риском или в повышении безопасности продуктов питания и при • на риск-ориентированном планировании вмешательств путем определения наиболее эффективной формы вмеша- При оценке опасных факторов в первую очередь необходимо учитывать: норм этом несут высокие затраты. При планировании прове- тельства, учитывающего условия ведения бизнеса и более рок органы могут руководствоваться случайным выбо- широкие рыночные условия (вмешательством может быть • сектор деятельности; ром (пытаться проверить все предприятия и не смочь обучение, предоставление информации, проверка); • конкретные процессы; это сделать) или использовать риск-ориентированный • предмет деятельности; подход (остановить свой выбор на предприятиях, кото- • на оценке рисков отдельных предприятий и помещений; и • количество людей, на которых влияет (или может повлиять) рые представляют больший риск). Конечно, второй ва- эта деятельность; и риант более предпочтителен. • на применении санкций (в зависимости от риска), сораз- • в соответствующих случаях — географическое положение Первый принцип эффективного подхода к обеспечению мерных нарушению. (например, вблизи источников загрязнения, или при нали- соблюдения требований относительно пищевой безо- чии возможности привести к загрязнению других важных пасности заключается в том, что вмешательства с целью Оценка риска подразумевает употребление ряда широко источников, таких как питьевая вода). регулирования, такие как проверки, не могут обеспе- распространенных терминов. Однако важно, чтобы инспек- чить безопасность пищевых продуктов. Ответственность торы правильно понимали эти термины при внедрении риск- Оценка вероятности несоблюдения требований включает: за безопасность пищевых продуктов лежит на бизнесе. ориентированного подхода. Этот фактор также обусловливает необходимость вне- • оценку отношения руководства; дрения риск-ориентированного подхода к проверкам Основные термины вместе с определениями приводятся во • внедрение систем соблюдения требований; и и соблюдению норм, поскольку контролировать или Врезке 5.1. • данные предыдущих проверок и реакцию на предыдущие ликвидировать все риски невозможно. рекомендации. Врезка 5.1. Глоссарий основных терминов оценки рисков4 Часто именно в связи с необходимостью выполнения В ходе оценки опасным факторам и вероятности несоблюдения нормативных требований предприятия подвергаются Глоссарий основных терминов оценки рисков4 требований присваивается балл, который затем переводится повседневному регулированию, и это бремя ощущается Опасные факторы в матрицу оценки рисков, как показано в табл. 5.1. Это позволя- ими особенно остро. Даже хорошо продуманные пра- Это все, что может нанести вред. К опасным факторам относятся ет классифицировать предприятия по степени риска — высо- вила не могут полностью гарантировать безопасность объекты, вещества, условия, процессы, помещения и деятельность. кой, средней и низкой категории. Степень риска, связанного с опасным фактором, определяется пищевых продуктов, если эти правила не выполняются, потенциальным вредом, который этот фактор может нанести. если они не риск-ориентированы и если обеспечение Вред безопасности пищевых продуктов не является их целью. Негативное влияние на людей, окружающую среду или на другие Во многих развивающихся странах проверки безопас- предприятия. Это широкое определение, которое включает неблагоприятное воздействие на физическую, умственную, социальную ности пищевых продуктов — одно из самых обремени- и экономическую составляющую. тельных вмешательств государства, от которого страда- Риск ет огромное количество предприятий. Кроме того, во Зависит от уровня опасности и вероятности причинения вреда многих случаях проверки проводятся исключительно опасными факторами. При этом вероятность того, что опасные факторы могут причинить вред, зависит от вероятности соблюдения требований. с целью получения взяток. Вероятность соблюдения требований Вероятность того, что предприятие будет соблюдать требования. Выполнение правил безопасности пищевых продуктов Оценка вероятности соблюдения требований включает рассмотрение обычно обеспечивается с помощью подхода, основанно- ряда факторов, которые позволяют сравнивать одно предприятие го на проведении проверок. При этом необходимо, что- с другими для проведения оценки рисков. В значительной степени отражает уверенность инспектора в способности руководства бы регулирующие органы понимали важность выбора обеспечить соблюдение требований и таким образом контролировать правильного типа вмешательства для контроля рисков в обозримом будущем риски, обусловленные наличием опасного и учитывали потребности предприятий в обеспечении фактора. соблюдения правил. Таким типом вмешательства может Оценка рисков Процесс, при котором риск, связанный с определенным опасным быть отбор проб, информирование потребителей, пре- фактором, идентифицируется и классифицируется. Классификация обычно позволяет сравнивать между собой предприятия. 4 http://www.bis.gov.uk/assets/brdo/docs/resources/risk- assessment-paper.pdf 10 Инвестиционный климат — Руководство к реформированию сферы безопасности пищевых продуктов Модуль 5: Оценка рисков, соблюдение соответствующих норм и проверки 11 Таблица 5.1. Пример оценки рисков по категориям в Великобритании5 Планирование и данные Для успеха подхода «от фермы к столу» при обеспечении без- опасности пищевых продуктов решающее значение имеет эф- Категории риска Проверки могут стать риск-ориентированными при условии фективный обмен данными между проверяющими органами и Вероятность несоблюдения требований инвестирования времени и ресурсов в стратегическое пла- агентствами. Если электронные базы данных взаимосвязаны Очень низкая Низкая Средняя Высокая Очень высокая нирование и анализ. Стратегическое планирование включает или есть возможность легко обмениваться информацией с дру- в себя сбор информации, выявление тенденций и принятие гими агентствами, определить все потенциальные источники Высокая Пониженная средняя Пониженная средняя Повышенная средняя Высокая Высокая обоснованных решений о том, где сосредоточить ресурсы опасных факторов и визуально представить результаты их кон- и усилия инспекторов. В организациях, отвечающих за безо- троля будет намного проще. Благодаря этому проверяющие со Уровень опасности Повышенная Пониженная средняя Пониженная средняя Повышенная средняя Повышенная средняя Высокая пасность пищевых продуктов, желательно создать специаль- стороны покупателей (ЕС, Соединенные Штаты) смогут прово- средняя ные команды по планированию и анализу. Ключевыми зада- дить проверки отдельно взятых сегментов или всей системы Пониженная Низкая Пониженная средняя Пониженная средняя Повышенная средняя Повышенная средняя чами таких команд должны быть установление очередности, безопасности пищевых продуктов, поскольку будут известны средняя планирование реагирования на риск и оценка рисков. Также результаты принятых мер и появится возможность получить Низкая Низкая Низкая Пониженная средняя Пониженная средняя Повышенная средняя они определяют, на каких аспектах безопасности пищевых представление о функционировании системы безопасности продуктов следует сосредоточиться проверяющим органам, пищевых продуктов в целом. осуществляют классификацию предприятий по уровням риска и следят за изменением рейтингов соблюдения предприятия- Желательно иметь общую базу данных по безопасности пище- ми установленных требований и безопасности населения. вых продуктов, которая охватывала бы все этапы производства Таблица 5.2. Оценка риска, связанного с отдельным ОРПП6 Рис. 5.2. Профилирование предприятий по итогам оценки пищевых продуктов, их транспортировку, продажу, предостав- рисков Риск-ориентированное планирование требует наличия ин- ление услуг и результаты лабораторных анализов взятых об- формации, которая позволит установить приоритеты и клас- разцов. Такая база данных должна храниться в центральном сифицировать предприятия по степени риска. К ней относятся национальном органе, ответственном за безопасность пище- к ис Степень жалобы на продукты и предприятия пищевой промышлен- вых продуктов, и постоянно обновляться. Если нет возможно- йр Профиль риска Профиль срочности ки ности, протоколы предыдущих проверок, результаты отбора сти создать единую общую базу данных, следует использовать продукта соответствия проверки* со Вы образцов и тестирования, сведения об основных инцидентах несколько отдельных, но при этом они должны быть взаимос- Низкий Высокий 1 и вспышках болезней пищевого происхождения. Эта инфор- вязаны или обеспечивать простой и быстрый обмен инфор- к ис мация должна храниться в специальной базе данных и в даль- мацией. Внедрение электронных баз данных и разработка эф- Низкий Низкий 2 йр ни нейшем использоваться для оценки и профилирования пред- фективного дизайна системы могут потребовать значительных ед Ср Высокий Высокий 2 приятий по рискам. усилий. В этом случае наша помощь зачастую сводится только к ответам на вопросы «как?» и «что?», а не направлена на на- ск Высокий Низкий 3 ри В Руководстве ФАО по проверке пищевых продуктов на основе стройку всей системы. ий зк оценки рисков указывается, что для информированной оцен- Ни * 1 = высокая степень срочности; 2 = средняя степень срочности; 3 = низкая степень срочности. ки рисков7 необходимо наличие ряда данных, к которым отно- сятся: Достоверная оценка риска позволяет более точно установить Для принятия информированного решения любая оценка (или • информация о существующих ОРПП (обновленный реестр тип профиля предприятий (рис. 5.2), где имеются помещения рейтинг) рисков предприятий должна основываться не только предприятий); с высоким риском. Осуществляя такую оценку, следует из- на данных, полученных в ходе проверки или иного вмешатель- бегать чрезмерно осторожного подхода, иначе низкий риск ства, но и на другой существующей актуальной информации. • категоризация ОРПП (в зависимости от типа пищевых про- можно принять за средний, а предприятия со средним риском Оценка рисков играет решающую роль в повышении адресно- дуктов, которые они производят, процесса, количества ожи- получат профиль высокого риска. Серьезную озабоченность сти ресурсов, а также согласованности и прозрачности работы даемых потребителей); вызывает также ситуация, когда инспекторы не применяют предприятия. Оценка рисков на основе надлежащей информа- в обязательном порядке оценку рисков на основе имеющихся ции (например, полученной от других регулирующих органов) • очередность проверок в зависимости от профилей пище- данных. повышает эффективность риск-ориентированного планирова- вых предприятий (высокого или низкого риска), вероят- ния, что в свою очередь сокращает дублирование регулятор- ности возникновения болезней пищевого происхождения ной деятельности и снижает нагрузку на предприятия, кото- и типа используемой предприятием системы управления рые соблюдают требования. безопасностью и контроля качества. Очередность пересма- тривается после каждой проверки на основе новых данных Предприятиям важно получать адекватную обратную связь со (изменения на предприятиях, в типах продуктов, на рынке). стороны регулирующих органов о результатах своей деятель- ности по соблюдению требований и о том, как эти результаты улучшить. Предприятия должны понимать системы оценки ри- 5 «Предложения по разработке единого подхода к оценке ска, которые к ним применяются, и, в частности, знать, какие Руководство ФАО по проверке пищевых продуктов на основе 7 риска», Бюро по совершенствованию системы регулирования, оценки рисков, стр. 89, ISSN 0254-4725 ftp://ftp.fao.org/docrep/ http://www.bis.gov.uk/assets/brdo/docs/resources/risk- критерии используются для оценки их деятельности, какие fao/010/i0096e/i0096e00.pdf assessment-paper.pdf точки являются критическими для изменения рейтинга оценки, 6 Руководство ФАО по проверке пищевых продуктов на основе насколько легко можно изменять рейтинг и какое значение это оценки рисков, стр. 89. имеет для частоты и характера реагирования инспекторов. 12 Инвестиционный климат — Руководство к реформированию сферы безопасности пищевых продуктов Модуль 5: Оценка рисков, соблюдение соответствующих норм и проверки 13 Выбор надлежащего государственного регули- • консультирование. Неофициальное действие, с помощью Предварительная четаются с более широкими целями и руководящими принципами регуляторной деятельности. Однако во рования, основанного на рисках которого инспекторы помогают работникам пищевой про- мышленности обеспечивать соблюдение требований и пра- регистрация многих странах, где проводится такое государственное регулирование, понятие согласования и/или регистра- В настоящее время деятельность по обеспечению соблюде- ния требований в основном сводится к проверкам. С одной вил безопасности; и согласование ции пищевых предприятий может стать причиной по- явления обременительных и сложных требований (как риск-ориентированных и соразмерных, так и не являю- стороны, большинство предприятий, которые хотят работать в правовом поле, рассматривают проверки и обеспечение соблюдения требований как средство получения информа- • письменное уведомление. Официальное письмо, обычно содержащее список несоответствий и детальные инструк- ции по их устранению, с указанием времени, отведенного щихся таковыми) к получению разрешений. ции и подтверждения правильности своих действий. Наряду на улучшения; с информацией о том, как выполнять установленные правила, Необходимо, чтобы реформа в этой сфере опиралась проверки и обеспечение соблюдения требований могли бы • официальный отзыв продуктов питания. Используется, ког- на руководящие принципы, которые предполагают, что помочь предприятиям улучшить и усовершенствовать свою да выясняется, что те или иные пищевые продукты являются Предварительная регистрация пищевых предприятий регистрация предприятий должна быть простой и все- деятельность. Но одни лишь проверки и обеспечение соблю- небезопасными и представляют собой угрозу для здоровья способствует принятию решений касательно риск- объемлющей, а также обеспечивать правопримени- дения требований не позволяют полностью искоренить пра- населения; ориентированных вмешательств путем предоставления тельные органы информацией о пищевых предприяти- вонарушения. В то же время с помощью целенаправленной органам, обеспечивающим выполнение, информации, ях, которую можно использовать для принятия решения системы инспектирования действительно можно сократить • предупреждения. Выдаются, когда был установлен факт на- которую они могут хранить в базе данных и которую о проведении проверок и консультирования. Все другие количество предприятий, намеренно не выполняющих требо- рушения правовой нормы и работники пищевой промыш- можно использовать для оценки частоты проверок более широкие требования к регистрации и согласова- вания, и ограничить их негативное воздействие. ленности его признали; и дальнейшей деятельности. Во многих странах, с ко- нию деятельности предприятий должны основываться торыми мы работаем, ОРПП обязаны получить целый на оценке рисков, быть соразмерными и связанными Однако помимо проведения проверок регулирующим органам • (административное) судопроизводство. Осуществляется, спектр предварительных разрешений, лицензий, согла- с такими измеримыми параметрами, как: необходимо разработать способ наиболее эффективного при- когда предприятие пищевой промышленности не соблю- сований, сертификаций и экзаменовать сотрудников. менения государственного регулирования, соответствующего дает требований, изложенных в письменном виде, или ког- • продукты животного происхождения — мясо, рыба сложившимся обстоятельствам. Для этого можно использовать да после выдачи предупреждения не устраняет проблему, Это требование отображено в законодательстве по и молочные продукты; пирамиду обеспечения соблюдения требований, представлен- о которой идет речь; безопасности пищевых продуктов во многих развитых ную на рис. 5.3. Чтобы эффективно обеспечивать соблюдение и развивающихся странах. Например, в Великобритании • крупные операции с участием вышеуказанных групп требований, инспекторы, в дополнение к техническим зна- • закрытие объектов. Происходит, если есть основания счи- согласно Закону о безопасности пищевых продуктов, продуктов; и ниям, должны обладать определенными личными навыками, тать, что вспышка заболеваний связана с пищевыми про- принятому в 1990 году, все пищевые предприятия обя- включая понимание бизнеса, оценку рисков, расследование дуктами, изготовленными на конкретном объекте, или если заны пройти официальную регистрацию не менее чем • секторы, в которых производственные процессы свя- и эффективные коммуникации. на объекте не соблюдаются правила гигиены и требования за 28 дней до начала хозяйственной деятельности. Это заны с высокой степенью риска, например, консерви- безопасности, в результате чего произведенные пищевые позволило правоприменительным органам создать базу рование. Как показано на пирамиде, основной реакцией на несоблюде- продукты могут представлять непосредственную угрозу данных существующих и недавно появившихся пищевых ние требований должно быть разъяснение и информирование для здоровья. предприятий, которые необходимо проинспектировать В ЕС правоприменительные органы требуют дополни- вместе с уведомлением о принудительном выполнении (осо- перед тем, как разрешить им проведение хозяйственной тельного согласования для предприятий, занимающихся бенно это касается случаев, когда незначительные проблемы деятельности. обработкой пищевых продуктов высокого риска (про- возникают впервые), а также санкции, соизмеримые с нару- дукты животного происхождения). Больше информации шением. Инспекторы могут применять разные механизмы Обычно регистрация предприятий пищевой промыш- о нормативно-правовых актах ЕС, касающихся продук- предупреждения или наказания предприятий пищевой про- ленности осуществляется сразу после начала ими хо- тов животного происхождения, можно найти в Прило- мышленности в зависимости от степени существующего или зяйственной деятельности. Это делается для того, чтобы жении 1. потенциального риска для безопасности пищевых продуктов: проверки выполнения законодательных требований проводились с соответствующей периодичностью, в зависимости от риска. Процесс регистрации позволяет регулирующим органам определить, какие из пищевых Рис. 5.3. Пирамида обеспечения соблюдения требований предприятий требуют проведения проверки, и создать базу данных таких предприятий с целью коммуникации, КРАЙНИЕ САНКЦИИ Экстренное закрытие консультаций и рекомендаций. Благодаря регистрации Отмена или отзыв лицензии регулирующие органы получают представление о слож- Вмешательство суда ности и разнообразии деятельности пищевых предпри- ПРОМЕЖУТОЧНЫЕ САНКЦИИ ятий, собирают информацию о ресурсах, необходимых Штрафы для осуществления регуляторной деятельности. Такие Сокращение мощностей и мотивированное сокращение допуска Испытательный срок данные дают понять, какая численность персонала не- Согласованный договор об урегулировании обходима для проведения проверок и обеспечения соблюдения требований, а также для организации спе- СТРАТЕГИИ ПРЕДУПРЕЖДЕНИЯ И ИСПРАВЛЕНИЯ Мониторинг соблюдения требований циальных отделов, где могут понадобиться дополни- Техническая помощь, обучение, консультирование План мероприятий по устранению нарушений тельные знания и опыт. Принципы регистрации и согласования деятельности пищевых предприятий являются обоснованными и со- 14 Инвестиционный климат — Руководство к реформированию сферы безопасности пищевых продуктов Модуль 5: Оценка рисков, соблюдение соответствующих норм и проверки 15 Обучение и технологической операции значительно повышает без- опасность пищевых продуктов. информационно- В данном «Руководстве» подробно описаны юридиче- образовательная ские и организационные аспекты реформы безопасно- сти пищевых продуктов, но зачастую для ее успешной деятельность реализации основным условием является изменение от- ношения регулирующих органов, пищевых предприятий и граждан к безопасности пищевых продуктов. Инспекторы должны обращать внимание на то, как работники Что касается проверок, то повышению уровня их прозрачности пищевой промышленности управляют безопасностью пище- может способствовать подготовка контрольных списков — так Компетентные инспекторы вых продуктов, обеспечивает ли их система достаточную защи- называемых чек-листов (и руководящих принципов приме- ту и удовлетворены ли они существующими процедурами по нения и контроля предварительных программ), в которых бы Сотрудники регулирующих органов, в особенности те, устранению опасных факторов (если такие все еще присутству- четко указывались основные требования. Чек-листы должны Во многих развивающихся странах внедрение риск- которые занимаются обеспечением соблюдения требо- ют в продуктах). основываться на критериях риска (с акцентом на самых высо- ориентированного подхода в проверки и процесс обе- ваний, зачастую нуждаются в основательной переподго- ких рисках) и следовать естественному ходу операций, начиная спечения соблюдения требований обычно связано товке. Три условия, при которых инспектор может счи- Если проверка признана наиболее эффективным инструмен- с закупки сырья и материалов, производственного процесса с необходимостью внесения существенных изменений таться компетентным, показаны на рис. 5.4. том, можно использовать различные типы проверочных визи- и заканчивая выпуском конечной продукции. Чтобы обеспечить в установленный порядок. Так, планирование с учетом тов: прозрачность, чек-листы должны быть публичными и доступ- рисков требует основательной переподготовки инспек- Рис. 5.4. Составляющие компетентности инспектора ными для предприятий, например, благодаря их публикации на торов. Раньше проверки в основном ориентировались • плановый визит (согласно годовому плану и на основе оцен- веб-сайтах контролирующих органов, что позволит пищевым на продукт и полагались на визуальный осмотр и анализ ки риска); предприятиям использовать их при проведении самопрове- проб конечных продуктов. Безопасность и качество про- рок, подготовке к официальным проверкам и постоянно при- дуктов были одинаково значимы. Однако хотя проблемы ЗНАНИЯ • повторный визит (если во время планового визита были держиваться рекомендаций для их типа производства. с безопасностью пищевых продуктов угрожают здоро- установлены несоответствия, или для проверки выполне- вью, продукты более низкого качества необязательно ния рекомендаций, предоставленных инспектором во вре- являются опасными. В отсутствие четкого плана визуаль- мя планового визита); ный осмотр и взятие проб конечных продуктов не улуч- КОМПЕТЕНТНОСТЬ шали ситуацию с безопасностью пищевых продуктов. Из • визит в рамках надзора — проверка однородной группы года в год, несмотря на то что бралось и тестировалось предприятий (контроль опасных факторов в производстве огромное количество проб, число заболеваний пищево- НАВЫКИ ОТНОШЕНИЕ одного типа товара, например, производители мороженого, го происхождения не уменьшалось. В то же время нако- фермы по производству яиц, теплицы); пленные научные знания показали, что контроль опас- ных факторов (биологических, химических, физических) • мониторинг загрязняющих веществ / вредителей / здоровья в месте их возникновения или проведения конкретной животных или растений согласно национальному плану мо- ниторинга (например, план мониторинга ликвидации три- хинеллы, бруцеллеза, туберкулеза, некоторых вредителей растений или остатков пестицидов в определенных продук- тах); • аудит существующих систем управления безопасностью пищевых продуктов (присутствуют ли все необходимые эле- менты обязательной системы, например, HACCP). 16 Инвестиционный климат — Руководство к реформированию сферы безопасности пищевых продуктов Модуль 5: Оценка рисков, соблюдение соответствующих норм и проверки 17 Знания. Технические научные знания должны быть акту- Операторы рынка пищевой продукции9 Образованные граждане альными и соответствовать реформированной системе безопасности пищевых продуктов. Например, инспекто- Информационно-разъяснительная работа с ОРПП имеет прин- Обучение и информирование граждан — это основной способ рам часто нужно переходить от проверки чисто формаль- ципиальное значение для понимания ими своей роли и ответ- воздействия на их отношение к безопасности пищевых про- ных требований («из предписанного ли материала сделаны ственности в сфере безопасности пищевых продуктов. Суть дуктов, который в свою очередь может стимулировать пище- ваши полы?») к рассмотрению производственного процесса этой работы или информации для ОРПП будет зависеть от про- вые предприятия производить и продавать безопасные про- в целом, а также его критических аспектов (практика подхода веденных в рамках реформы изменений, но может также вклю- дукты. Граждане должны понимать, что нормативно-правовые HACCP независимо от наличия или отсутствия формального чать описание способов применения современных требований акты по безопасности пищевых продуктов существуют для «требования сертификации HACCP»). (в частности, акцент на процессе), ответственности ОРПП за их того, чтобы обеспечить безопасность продуктов, которые они выполнение и рекомендации о том, как соблюдать законода- покупают, и быстро сообщать ОРПП или регулирующим орга- Навыки. Общие навыки, необходимые инспектору для эф- тельство. нам о любых проблемах и недостатках. фективной работы, включают способность оценивать риск с учетом опасных факторов и вероятности их возникновения; Неотъемлемой частью должностных обязанностей ин- И в странах с рыночной экономикой, и в развивающихся стра- навыки планирования / установления приоритетности; спо- спектора является обеспечение ОРПП информацией нах доступная для широкой общественности информация Вставка 5.2. Информация от потребителей как собность консультировать и влиять на работу предприятия и консультирование по вопросам соблюдения законода- о безопасности пищевых продуктов, продаваемых потребите- способ повышения безопасности пищевых в рамках обеспечения соблюдения требований; умение об- тельства. Регулирующие органы должны разрабатывать лю, может мотивировать пищевые предприятия к соблюдению продуктов10 щаться с ОРПП и другими заинтересованными лицами, а также информационно-образовательные кампании и издавать ли- нормативно-правовых актов по безопасности пищевых про- способность надлежащим образом проводить проверки и дру- тературу для предприятий, призванную предоставить им ин- дуктов. Проверки предприятий розничной торговли продовольственными товарами — основной способ гие формы вмешательства8. формацию о новых требованиях. предотвращения болезней пищевого происхождения В качестве примера рассмотрим Вставку 5.2. и повышения продовольственной безопасности. Отношение (к своим функциям). Отношение и культура ин- В рамках процесса реформы важно собирать мнения предпри- спекторов должны соответствовать целям регулирующего ятий о текущей ситуации и консультировать их относительно В 1998 году Департамент здравоохранения округа Лос- Рис. 5.5. Взаимосвязь между предприятиями, Анджелес внедрил новую программу проверок, в ходе органа. Часто необходимо искоренять поведение, нацелен- предлагаемых изменений в правилах безопасности пищевых регулирующими органами и гражданами в регуляторной которой рестораны и предприятия общепита получали по ное на взяточничество. Инспекторы должны всячески спо- продуктов. Не зная отношения ОРПП к реформе, ответствен- системе итогам инспектирования определенное количество баллов. собствовать соблюдению требований, а не просто наказывать ные за принятие решений лица и регулирующие органы не Для большей прозрачности и доступности в интернете была за нарушения. Они должны быть готовы взять на себя более смогут увидеть, как конкретные изменения повлияют на пред- Сообщает о своих создана поисковая база, содержащая информацию о баллах, интегрированные функции, что позволит уменьшить количе- приятия. потребностях выставленных при проверке, об обнаруженных нарушениях ПРЕДПРИЯТИЕ РЕГУЛИРУЮЩИЕ ство специальных инспекторов, отвечающих только за часть ОРГАНЫ и закрытии ресторанов. Программа также давала возможность Регулируют и пищевой цепи, и увеличить количество универсальных — тех, Предприятия должны понимать, как к ним применяются регу- консультируют сосредоточить проверки на предприятиях высокого которые могут работать с различными типами предприятий в ляторные требования и как действовать для соблюдения за- риска, провести дополнительное обучение инспекторов зависимости от смены приоритетов на основе анализа рисков. конодательства по безопасности пищевых продуктов. Также и профессиональную подготовку владельцев и персонала ресторанов, а также обеспечить их учебными материалами. До фо Изменение культуры регулирующих органов — задача доста- предприятия должны знать, как будет вести себя инспектор, ию т ст рм ин ац яю ов а точно сложная, и для ее выполнения необходимо иметь целеу- и иметь возможность пожаловаться на него в случае, если его рм авл ер и Вы Результаты показали, что с внедрением нового подхода на фо ст би и ин едо я ц стремленных и сильных лидеров. поведение не соответствует установленным нормам. ра ли х и ле ни о в течение года в округе Лос-Анджелес количество я ма ях об чте ает ет не Пр ,п т пр по бщ ок случаев госпитализации по причине болезней пищевого ед оо уп пр С ат происхождения уменьшилось на 13,1%. Эта тенденция ь сохранилась и в последующие годы. Данные также позволяют ГРАЖДАНИН предположить, что предприятия стали более жестко соблюдать требования, повысились баллы по итогам проверок, и что программа в целом повлияла на выбор потребителей. Теперь, выбирая заведение общественного питания, они опираются на полученные по итогам проверок баллы и делают соответствующий вывод о безопасности подаваемых там пищевых продуктов. Таким образом создаются экономические стимулы для ресторанов поддерживать надлежащую гигиену, что в конечном итоге должно привести к сокращению случаев заболеваний пищевого происхождения. Концепция уменьшения количества вспышек пищевых заболеваний путем улучшения информирования потребителей становится все более популярной, подобные Пример модели компетентности для специалистов 8 10 Информация взята из статей «Влияние карты баллов, присвоенных схемы применяются в Великобритании и Дании. Внедряя регулирующих органов можно найти здесь http://www.bis. ресторану за санитарное состояние, на вероятность госпитализации людей с заболеваниями пищевого происхождения в округе Лос- экономические стимулы, регулирующие органы мотивируют gov.uk/assets/brdo/docs/competency/smscore- regulatory.pdf и Анджелес», «Журнал гигиены окружающей среды», март 2005, выпуск предприятия соблюдать нормативные требования и повышать здесь http://www.bis.gov.uk/brdo/resources/competency 67, № 7; «Эффективность изменения стимулов в программе проверки безопасность пищевых продуктов. Более детальную информацию по этому вопросу можно 9 безопасности пищевых продуктов», «Превентивная медицина», 2001, найти в «Пособии по безопасности пищевых продуктов», выпуск 32, стр. 239–244. разработанном МФК для предприятий пищевой промышленности. См. https://spark.worldbank.org/docs/ DOC-36707 18 Инвестиционный климат — Руководство к реформированию сферы безопасности пищевых продуктов Модуль 5: Оценка рисков, соблюдение соответствующих норм и проверки 19 Вставка 5.3. Чтобы придать предприятиям больше уверенности в своих Вставка 5.4. Схема основного органа Великобритании: силах, Схема предусматривает для них определенные Использование частных ветеринаров грамотное консультирование предприятий механизмы защиты. Если предприятия выполнили в Хорватии рекомендации основного органа, их действия не могут быть оспорены другим местным регулятором и к ним не В Хорватии количество государственных ветеринарных Весь мир признает новаторский подход Великобритании могут быть применены никакие принудительные меры. инспекторов в регионах недостаточно для охвата всех ОРПП, к реформированию проверок. В апреле 2009 года Благодаря таким гарантиям предприятия могут спокойно работающих с продуктами питания животного происхождения. правительство ввело в действие разработанную ранее схему инвестировать в соблюдение требований, поскольку знают, Согласно местному закону о ветеринарии, лицензированные основного органа (далее — Схема), которая была призвана что другой инспектор не будет диктовать им свои условия, ветеринары осуществляют контроль здоровья животных, их разрешить историческую проблему непоследовательности ведь именно это часто вызывает ненужные траты времени транспортировки, забоя, доения, производства молочных и несогласованности действий регулирующих органов по и средств. продуктов, рыбной ловли, разведения и обработки рыбы, обеспечению выполнения норм. С тех пор Схема служит производства меда, яиц, домашней птицы. Из-за нехватки В Великобритании Схема оказалась успешной. В ней государственных инспекторов Управление государственной эффективным механизмом, который дает предприятиям приняли участие более 700 предприятий (преимущественно ветеринарной инспекции нанимает для проведения проверок возможность получать профессиональные рекомендации по пищевой промышленности), включая многие крупные частных ветеринаров. соблюдению требований всех инспектирующих органов, тем мультинациональные компании. Правительство самым обеспечивая уверенный рост и инвестирование. намеревается расширить Схему с тем, чтобы вовлечь Частные ветеринары должны иметь сертификат, Фундаментальной основой Схемы служит концепция новых, в нее как можно большее количество участников и дать подтверждающий сдачу экзамена в Ветеринарном совете, более позитивных взаимоотношений между регулирующими возможность торговым ассоциациям обращаться в основной и опыт работы не менее трех лет после его получения. Кроме органами и предприятиями, которая создает преимущества орган за утверждением рекомендаций по соблюдению норм, того, они должны знать принципы проведения проверок для бизнеса и является более эффективной для регуляторов. которые они дают своим предприятиям-членам. и административные нормы. Частные ветеринары назначаются и привлекаются к работе Главой Управления государственной В рамках новой Схемы регулирующий орган действует Больше информации об основном органе можно найти по ветеринарной инспекции, имеют значок, подтверждающий в качестве «основного органа» для конкретного адресу http://www.bis.gov.uk/brdo/primary-authority их статус, и официальный номер. Проведение официальной предприятия, несет ответственность за предоставление проверки оплачивается из бюджета ветеринарной инспекции ему детальных рекомендаций и оказывает поддержку согласно количеству отработанных часов. Все решения, в соблюдении требований. Эти рекомендации должны которые они принимают, имеют такую же силу, как и решения, быть конкретизированы с учетом потребностей и режима принимаемые государственными инспекторами. работы предприятия и основаны на последних технических достижениях и понимании деловой среды. Формируя Если предприятие оспаривает заключение частного хорошие отношения, регулирующий орган может более ветинспектора, решение принимают региональные эффективно влиять на соблюдение требований и улучшение государственные инспекторы. Третий и окончательный результатов, а предприятие может получать рекомендации, уровень принятия решений — Управление государственной позволяющие с первого раза делать все правильно. ветеринарной инспекции. Операторы рынка пищевой продукции могут оспаривать решения третьего уровня в суде. 20 Инвестиционный климат — Руководство к реформированию сферы безопасности пищевых продуктов Модуль 5: Оценка рисков, соблюдение соответствующих норм и проверки 21 Основные идеи • Санкции, применяемые инспекторами, должны быть пропорциональны степени риска для здоровья, не быть излишне строгими, ни в коем случае не пресле- довать цель обеспечить некоторым производителям монополию на рынке и не нести в себе конфликт ин- тересов. • Основная ответственность за безопасность пищевых продуктов лежит на ОРПП. • Целью проверки должна быть поддержка ОРПП и соз- дание для них возможности повысить безопасность • Инспекторы контролируют обеспечение предприя- их продуктов, не допуская при этом, чтобы пищевые тиями безопасности пищевых продуктов, а также вы- продукты, которые оказались небезопасными, дош- полнение ими регуляторных требований. ли до потребителей. • Инспекторы дают ОРПП рекомендации по выполне- нию регуляторных требований. • Инспекторы должны иметь соответствующую подго- товку, чтобы распознать, какие несоответствия нор- мам могут представлять риски для здоровья. • Инспекторы должны определять степень риска, свя- занного с теми или иными несоответствиями, и при- нимать соответствующие меры. • Принимая решение о том, какую меру применить, ин- спекторы должны учитывать: • риск для здоровья населения; • предыдущий опыт сотрудничества с ОРПП; и • степень тяжести обнаруженных несоответствий. Более детальную информацию можно найти в специальных публикациях Группы Всемирного банка и ОЭСР: • Группа Всемирного банка, «Исследование проверок безопасности пищевых продуктов», 2009 https://www.wbginvestmentclimate.org/uploads/Study%20of%20Food%20Safety%20Inspections%202009.pdf • Группа Всемирного банка, «Как реформировать проверки предприятий», 2011 https://www.wbginvestmentclimate.org/uploads/How%20to%20Reform%20Business%20Inspections%20WEB.pdf • «Реформа проверок ОЭСР: почему, как и с какими результатами?», 2013 http://www.oecd.org/gov/regulatory-policy/Inspection%20reforms%20-%20web%20-F.%20Blanc.pdf 22 Инвестиционный климат — Руководство к реформированию сферы безопасности пищевых продуктов В1. Применяется ли в настоящее время при регулировании/ Нет Выявите пробелы или Пример молочного сектора обеспечении соблюдения Стоп требований риск- ориентированный подход? Да Рассмотрите требования В1. Чтобы обеспечить надлежащий контроль безопасности пищевых продуктов в этом сек- к планированию рисков торе, регулирование должно осуществляться с учетом риска. Слишком большое вни- Нет мание к вопросам, связанным не с безопасностью пищевых продуктов, а с качеством В2. Осуществляется ли или стандартами, может привести к тому, что риски не будут должным образом учтены. управление риском на Критические проблемы безопасности пищевых продуктов в этом секторе подробно национальном уровне? описаны во многих руководствах и стандартах (например, средства контроля времени и температуры переработки). Они должны использоваться в качестве основы для риск- ориентированных нормативно-правовых актов и обеспечения соблюдения требований, Рассмотрите риск- Да а также для специальных риск-ориентированных отраслевых нормативно-правовых ак- ориентированный подход к обеспечению соблюдения тов и обеспечения соблюдения требований в этой отрасли. требований В2. В молочном секторе необходимо установить ответственность за риск. Какие министер- ства, физические лица или организации задействованы в этом процессе? Какой опыт В3. Подается ли информация у них имеется? Как соотносится управление риском на национальном и местном уров- о риске на национальном нях, и вовлечены ли международные органы? Кто? Когда? Где? Что? Как? Есть ли вопросы, уровне? которые нужно задать в контексте этого сектора? Нет Рассмотрите стратегию оповещения о рисках В3. Если система информирования о риске налажена на национальном уровне, какую роль Да в этом играют предприятия и граждане, и как распространяется информация? Является ли коммуникация стратегической? Как выглядит процесс информирования о рисках? Есть ли в нем какие-либо пробелы? В4. Компетентность должностных лиц в этом секторе имеет первостепенное значение для В4. Компетентны ли должностные правильного регулирования и поддержки системы управления рисками. Необходим лица / инспекторы Нет в вопросах обеспечения Выявите пробелы опыт на техническом уровне с учетом специфики молочного сектора: понимание свя- соблюдения требований? в образовании занных с ним опасных факторов и умение ими управлять. Какие существуют требования и компетентности к обязательным предварительным программам и что представляет собой эффективный контроль безопасности пищевых продуктов? Да Разработайте риск- ориентированный подход к Обучите должностных лиц регулированию и обеспечению соблюдения требований Модуль 5: Оценка рисков, соблюдение соответствующих норм и проверки 25 Список сокращений DG SANCO — Генеральный директорат Еврокомиссии по здравоохранению и защите потребителей EFSA — Европейское ведомство по безопасности пищевых продуктов HACCP — система анализа опасных факторов и критических точек контроля ВОЗ — Всемирная организация здравоохранения EС — Европейский союз МККЗР — Международная конвенция по карантину и защите растений МЭБ — Международное эпизоотическое бюро ООН — Организация Объединенных Наций ОРПП — операторы рынка пищевой продукции ОЭСР — Организация экономического сотрудничества и развития ФАО — Продовольственная и сельскохозяйственная организация ООН Список рисунков, фотографий, вставок и таблиц Рис. 5.1 Процесс оценки рисков 6 Вставка 5.1. Опыт Европейского союза 7 Врезка 5.1. Глоссарий основных терминов оценки рисков 11 Таблица 5.1. Пример оценки рисков по категориям в Великобритании 12 Таблица 5.2. Оценка риска, связанного с отдельным ОРПП 12 Рис. 5.2. Профилирование предприятий по итогам оценки рисков 12 Рис. 5.3. Пирамида обеспечения соблюдения требований 15 Рис. 5.4. Составляющие компетентности инспектора 17 Рис. 5.5. Взаимосвязь между предприятиями, регулирующими органами и гражданами в регуляторной системе 19 Вставка 5.2. Информация от потребителей как способ повышения безопасности пищевых продуктов 19 Вставка 5.3. Схема основного органа Великобритании: грамотное консультирование предприятий 20 Вставка 5.4. Использование частных ветеринаров в Хорватии 21 Фотографии: BigStockPhoto, Роберт Герхардт (титульная страница, стр. 17), Ричард Торнтон (стр. 5), Хайвит Димиади (стр. 6), Себастиан Дуда (стр. 7), Насаруддин Бин Абдул Мутталиб (стр. 8), Лаурентиу Иордахе (стр. 10), Пэм Берли (стр. 14), Дэвид Снайдер (стр. 16), Педро Салаверра Калахорра (стр. 18), Эрвин Водичка (стр. 19), Луциан Миласан (стр. 20), Синиса Ботас (стр. 21). in partnership with: