21217 NOTES SUR LES ENSEIGNEMENTS DU FEM Fevrier 1999 Le FEN! a recemment mene a bien une evaluation de son Experience des Fonds fiduciaires pour la preservation de la biodiversite. Celie evaluation avait pour objet d'etablir dans quelle mesure on a su tirer parti des avantages que peuvent presenter ces fonds, de quel/e maniere les preoccupations exprimees a leur egard ont ete prises en compte, quel/es sont les conditions a reunir pour assurer leur bon fonctionnement et ce que I 'on peut dire a ce jour de leur impact sur la preservation de la biodiversite. L 'evaluation a abouti ala conclusion que les fonds fiduciaires les plus performants etaient plus que de simples mecanismes financiers. Ils etaient capables d'agir en toute independance et d'exercer une influence conduisant a la mise en place de programmes efficaces, adaptes et cibles. Ils etaient Ie produit de larges processus de consultation. Leurs structures de gouvernance associaient des individus issus de differents secteurs, leurs procedures operationnelles etaient transparentes et credibles, et leurs pratiques de gestion financieres saines. La creation de pareils fonds fiduciaires mkessile un investissement de temps et de ressources qui est considerable, en meme temps qu 'une volonte along terme. Le present numero de Notes sur les enseignements du FEM est Ie deuxieme d'une serie de trois qui prend appui sur les resultats et les conclusions de I 'evaluation. II souligne com bien il est important que lesfondsfiduciaires se concentrent sur un ensemble d'activiles qu 'i/s soient en mesure de gerer. La maniere dont les fonds fiduciaires pour la protection de I 'environnement ont su circonscrire leur action face aux pressions concurrentes s 'exerfant sur leurs ressources devrait etre utile ad'autres fonds fiduciaires et, eventuellement, aux responsables de la conception et de la mise en amvre d'autres types de programmes traitant de problemes nationaux ou regionaux de grande envergure en utilisant de maniere ciblee des ressources limitees. Jarle Harstad Coordonnateur du suivi et de I 'evaluation IMPRIMER UNE ORIENTATION STRATEGIQUE AUX FONDS FIDUCIAlRES DE PROTECTION DE L'ENVIRONNEMENT Au cours des dix dernieres annees, des fonds fiduciaires ont ete crees dans beaucoup de pays en developpement pour financer a long terme la preservation de la diversite biologique. Generalement crees et geres par des organismes prives, ces fonds doivent leur capital a des dons des gouvernements et des organismes bailleurs de fonds ou a un echange de creances contre programmes environnementaux, et, plus rarement, a des impots et redevances specifiquement affectes a la protection de la nature. Les fonds etudies dans Ie cadre de l'evaluation de l'Experience des Fondsfiduciaires pour la preservation de la biodiversite ont vocation a assurer un financement plus stable aux pares nationaux et autres aires protegees, ou a accorder des subventions a des organismes prives ou groupements communautaires, pour des projets de sensibilisation ala protection de l'environnement et de preservation de la biodiversite par Ie biais d'une utilisation plus durable des ressources. L'importance du ciblage Le volume des ressources que les fonds fiduciaires pour la protection de l'environnement sont capables de decaisser pour financer des projets visant a preserver la biodiversite et a permettre son utilisation durable est modeste au regard de I' ampleur des besoins. Les fonds fiduciaires qui n' ont pas arrete une strategie ciblee courent Ie risque de disperser leurs ressources et de financer ainsi beaucoup d'actions ponctuelles sans effet cumulatif et, done, de ne pas parvenir a exercer un impact significatif quelconque. Les fonds qui ont mis au point une strategie precise et cible leurs programmes de dons sur I'obtention d'un impact determine ont reussi a reduire Ie nombre des demandes de financement auxquelles its devront repondre negativement, et ont reussi a trouver des partenaires pour les aider a renforcer Ie type d'organisations et a preparer les types de projets auxquels its souhaitent apporter leur appui. La demarche des differents fonds fiduciaires pour la protection de I'environnement En general, les fonds fiduciaires qui financent une ou plusieurs aires naturelles protegees (les « fonds de gestion des parcs ») sont mieux a meme que ceux qui financent des projets de conservation ou de recherche (<< fonds de subventionnement ») de cibler des activites. Les « fonds de gestion des parcs » couvrent une aire geographique predeterminee. Les activites concemees sont habituellement liees a des plans d'amenagement d'une aire particuliere ou du systeme d'aires protegees. Cependant, meme dans ce contexte, les fonds ont dO definir des priorites au sein du systeme pour que les ressources qu'ils foumissent jouent veritablement un role de catalyseur et exercent un impact reel. Ainsi, les « fonds de gestion des parcs }) du Mexique et du Perou reservent leur appui a quelques-unes des zones protegees du reseau national et affectent leurs dons a la couverture de I' essentiel des frais de fonctionnement et des salaires du personnel, permettant par la aux responsables des parcs de se consacrer aux activites de conservation. Les « fonds de subventionnement », quant a eux, sont davantage susceptibles de financer des activites novatrices et de s'adresser a une communaute de beneficiaires diversifiee. D' ou leur difficulte, surtout dans un premier temps a circonscrire Ie champ de leurs interventions. II n'en reste pas moins que plusieurs fonds accordant des dons ont su concentrer leurs activites sur un creneau programmatique ou geographique qui leur est propre. L' evaluation de l'AXperience des Fonds jiduciaires pour la preservation de la biodiversite a mis en lumiere plusieurs strategies employees pour definir les orientations des programmes, dont les suivantes : • Appui et participation ala dejinition des priorites nationales ou regionales. Au Mexique, Ie Fonds pour la protection de la nature (FMCN) et, en Bolivie, Ie Fonds pour l' environnement national (FONAMA) ont fourni une aide financiere et participe aux processus de planification et de definition de priorites nationales. Le plan bolivien n' a jamais ete adopte (Ie gouvernement ayant change entre-temps), mais la participation du FMCN a I'etablissement de priorites de preservation de la biodiversite au Mexique I'a conduit it prendre largement en compte ces priorites dans ses criteres d'attribution de dons. Au Bhoutan, les objectifs du Fonds fiduciaire pour la protection de I'environnement sont quasiment identiques a ceux de la strategie environnementale nation ale, et Ie Fonds a participe au financement d'activites essentielles de la strategie. 2 • Utilisation de comites consultatifs techniques ou communautaires pour definir les priorites geographiques ou thematiques particulieres. Beaucoup de fonds ont mis en place des entites consultatives largement representatives qui apportent une contribution Quant a l' affectation des ressources. En Ouganda, Ie Fonds fiduciaire pour Ia protection de Ia foret dense de Mgahinga-Bwindi (MBIFCT) qui avait re~u pres de cent fois plus de demandes de petits dons qu'il n'avait pnSvu d'en financer a, face aI'avalanche de propositions, fait appel ason Comite directeur communautaire local pour etablir des priorites plus precises, puis pour seleetionner les propositions en fonction de ces crib!lres (voir encadre). Le Fonds fiduciaire pour Is protection de Mgahings et de Is foret dense de Bwindi (MBIFCT) consacre 60 % de son programme d'octroi de dons ades projets utiles aux communautes avoisinant Ie Pare national aux gorilles de Mgahinga et Ie Parc national impenetrable de Bwindi dans l'ouest de l'Ouganda. Lorsque Ie MBIFCT a lance pour la premiere fois un appel demandant leurs propositions aux eommunautes, en 1996, it prevoyait de financer quelque 50 projets qui offriraient d'autres sources de revenu aux residents de ces communautes, habitues avivre de I'exploitation des ressources des deux parcs. En fait, il a re~u 4 750 propositions pour des activites allant de la construction de routes ala creation d'exploitations agricoles ou d'elevage. Le Comite directeur communautaire local du MBIFCT a alors decide de preciser les criteres d'attribution des dons pour ramener les propositions aun nombre gerable. Apres deliberation, Ie comite a decide que, pendant les deux premieres annees, Ie MBIFCT devrait financer des projets d'infrastructure utiles atoute une communaute (reconstruction de routes, reparation et construction de batiments scolaires, dispensaires), ainsi qu'un nombre limite de projets generateurs de revenu pour presenter aux habitants les activites les plus prometteuses (cooperatives avicoles, apiculture). Malgre les objections du conseil d' administration et des bailleurs de fonds, opposes a cette inflexion de la mission du Fonds, qui etait initialement de promouvoir de nouveaux moyens d'existence, Ie comite local a tenu bon, et les administrateurs se sont finalement rendus a ses raisons. Deux ans plus tard, les residents des communautes beneficiaires des dons du MBIFCT ont clairement indique que leurs projets etaient imputables a I'action de preservation du parc, et ont souligne ce point en mettant en place des programmes d'education environnementale, de plantation d'arbres, et des clubs de preservation de la vie sauvage dans Ie cadre de projets d' ecole. • Utilisation d'une matrice de planiflcation pour determiner les impacts prevus et les indicateurs Ii utiliser pour evaluer Ie degre de realisation de ces impacts. Plusieurs fonds exigent de chacun des projets qu'ils financent qu'il etablisse des matrices de planification. Au Mexique, Ie FMCN utilise egalement ce type de matrice aI'echelle de I' ensemble du programme pour definir les impacts et des indicateurs de la situation de ['ensemble de son portefeuille de dons et de son programme d'aires protegees. • Identification de types d'innovations ou de mesures ayant un effet de catalyseur que lefonds souhaite encourager. Le Fonds bresilien pour la biodiversite (FUNBIO) s' est donne comme priorite des projets qui associent de maniere significative Ie secteur prive (entreprises ou fondations privees) aux activites de preservation. Cela, parce qu'il considere que c'est un moyen d'amener Ie secteur prive a contribuer a Ia preservation a long terme de la biodiversite et a son utilisation durable. 3 L'orientation du programme se precise progressivement sur la base de l'experience Plusieurs fonds se sont dotes d'un programme fortement cible par etapes, en integrant les leyons tirees de chaque appel successif au depot de propositions et de leur examen dans Pappel suivant. L'experience du FMCN (voir encadre) montre comment un fonds fiduciaire de protection de l'environnement peut mettre en reuvre une strategie graduellement, en ciblant plus precisement son programme avec chaque demande de propositions. Le Fond mexicain pour la protection de la nature (FMCN) a une vaste mission - « preserver la biodiversite du Mexique et assurer une utilisation durable des ressources naturelles par la promotion de mesures strah~giques et par la fourniture d'un appui financier a moyen et a long terme. » L'un des principaux moyens qu'il emploie pour ce faire est un programme de petits dons, d'un montant annuel total de quelque 2 millions de dollars. Des organisations de la societe civile rivalisent chaque annee pour I' obtention de dons. La premiere demande de propositions (1996) s'est soldee par Ie depot de propositions emanant plus de deux fois plus souvent d'etablissements de recherche que des ONG et groupements communautaires, que Ie FMCN voulait aider. Ce resultat tenait en partie a l'ambigulte des criteres d'attribution des dons et au fait que les etablissements de recherche avaient davantage acces aux medias annonyant Ie programme de dons. Par ailleurs, dans bien des cas, les propositions soumises par les ONG et groupements communautaires ne satisfaisaient pas aux normes du FMCN. Pour modifier ces proportions, la deuxieme demande de propositions a ete axee sur les activites de terrain et a priviIegie les propositions ayant un rapport avec les priorites de conservation definies dans Ie cadre d'un processus national finance pour partie par Ie FMCN et anime par Ie Conseil national pour la connaissance et I'utilisation de la biodiversite (CONABIO). Durant la periode intermediaire, Ie FMCN a egalement finance des organisations capables d'aider les ONG et groupements communautaires a preparer des projets de meilleure qualite dans les domaines prioritaires. La troisieme demande de propositions, en 1998, traduisait une convergence accrue avec les priorites de conservation nationales et Ie nouveau plan strategique du FMCN, et a prenait en compte I'information en retour des deux premiers appels. Le Fonds cette epoque s'employait aussi aconcevoir une matrice de planification du programme de dons, definissant des objectifs de preservation de la biodiversite et de renforcement institutionnel, ainsi que des modalites de mesure des resultats, et il coordonnait etroitement son action avec CONABIO, entre autres, pour eviter un eventuel double emploi des projets et pour obtenir, ou foumir, un complement d'information sur les a organismes soumettant des propositions l'un ou I'autre. 4 On peut aussi prendre l'exemple de FUNBIO, au Bresil. FUNBIO a evalue son premier cycle de selection de projets pour voir comment mieux mettre son programme au service de ses objectifs. Ason lancement, Ie programme de dons etait destine a des projets pilotes ou ayant valeur de demonstration dans cinq domaines : gestion durable d'unites de protection, de zones forestieres naturelles, et de la peche, biodiversite agricoIe et preservation des ecosystemes sur les proprietes privees. Les criteres de selection donnaient Ia priorite aux activites qui echappaient d'une maniere ou d'une autre au champ d'action des aut res programmes nationaux, teIs que la biodiversite agricole, domaine que ni Ie ministere de l'Environnement ni celui de I' Agriculture ne prenaient en charge. Mais cette gammes d' activites s' est averee trop large face a la demande de financement de projets et aux ressources dont disposait FUNBIO. Le premier appel a propositions a donne a FUNBIO une assez bonne idee de la demande de financement de projets modestes de biodiversite. Certains projets, comme ceux portant sur I'elaboration de modeles de gestion de reserves privees susceptibles d'etre reproduits, comblaient d'importantes lacunes. Toutefois, FUNBIO ne pouvait atteindre ses objectifs primordiaux, ses dons etant d'un montant trop modeste pour attirer les entreprises et fondations qu'i1 voulait cibler. FUNBIO a, en consequence, modifie son programme pour s' orienter vers I' octroi de dons plus importants executes en partenariat avec d'autres fondations et entreprises privees. Cette demarche devrait declencher un apport de fonds de contrepartie et renforcer I' adhesion a la protection de la nature dans Ie pays. Un troisieme exemple est celui du Fonds fiduciaire pour la conservation des zones protegees au Belize (PACT), qui a fait Ie choix de domaines d'intervention thematiques. Ces priorites ont ete definies lors du processus consultatif de conception du fonds. lnitialement, I'idee, presentee dans une etude financee par un bailleur de fonds international, etait de couvrir les charges recurrentes des aires protegees grace a un fonds tirant son capital d'une taxe sur Ie tourisme. Tant la taxe envisagee que son affectation ont donne lieu a un debat et a une certaine dose de controverse. II a fallu plusieurs annees de consultations et de concertation pour que Ie programme soit finalement adopte. A I'issue de ce processus, I'objet du PACT a ete precise: conserver les zones protegees grace ala promotion, a I'identification et a la conservation des sites natureis et culturels (archeologiques), au developpement d'un tourisme a vocation ecologique et culturelle et a un appui apporte a des activites utiles aux communautes avoisinantes. T outefois, compte tenu du financement (moins d'un demi-million de dollars par an) dont il dispose, Ie PACT doit encore preciser ces priorites a I'interieur de ces categories. VOS REACTIONS ET SUGGESTIONS Nous souhaitons que la serie Notes sur les enseignements du FEJt.1 suscite un dialogue permanent sur les instruments efficaces et sur ceux qui ne Ie sont pas, et sur la maniere dont tous ceux qui sont impJiques dans Ie FEM relevent les defis auxquels nous sommes tous confrontes. Nous serions heureux de recevoir vos reactions a ce numero. Nous aimerions aussi que vous nous proposiez des sujets qui vous interessent. Pour cela, envoyez-nous un message electronique a geflessons@gefweb.org - ou contactez-nous comme indique ci-dessous. 5 AUTRES PUBLICATIONS DU FEM SUR LE SUIVI ET L'EVALUATION Le rapport evaluant l'experience du FEM en matiere de fonds fiduciaires pour la «( protection de l' environnement Evaluation ofExperience with Conservation Trust Funds ») et son resume sont disponibles sur Ie site web du FEM (www.ge(web.org) ou aupres du groupe de suivi et d' evaluation du Secretariat du FEM. Vous pouvez aussi vous procurer les numeros precedents des Notes sur les enseignements du FF.Jvf aupres du site web du FEM ou en nous contactant par courrier. Si vous souhaitez figurer sur notre liste de diffusion et recevoir regulierement les Notes sur les enseignements du FENl, contactez- nous par courrier eIectronique ou Ii l'adresse ci-apres. Veuillez nous preciser si vous desirez recevoir une version electronique ou imprimee, ainsi que la langue de votre choix (anglais, espagnol ou fran~ais). Secretariat du FEM - Programme de suivi et d'evaluation 1818 H Street, NW telephone: (202) 458-7387 Washington, DC 20433, Etats-Unis (ax: (202) 522-3240 Adresse electronique : geflessons@ge(web.org 6