70477 STRATEGIE DU SECTEUR FINANCIER MINISTERE DES FINANCES ET DU BUDGET RAPPORT FINAL ALFREDO BELLO OCTOBRE 2008 1 MADAGASCAR LISTE DES ABREVIATIONS AIF Agence Intergouvernementale de la Francophonie BAD Banque Africaine de Développement BCM Banque Centrale de Madagascar BIANCO Bureau Indépendant Anticorruption BM Banque Mondiale CDB Centrale des Bilans CEM Caisse d'Epargne de Madagascar CNM Coordination Nationale de la Microfinance CNUCED Conférence des Nations Unies sur le Commerce et le Développement COGEDI Collection, Gestion et Diffusion du Droit CRB Centrale des Risques Bancaires CRDA Commission de Réforme du Droit des Affaires CRM Centrale des Risques de la Microfinance CRIF Centres de Ressources et d'Information Fonciers CSBF Commission de Supervision Bancaire et Financière CRLF Comité de Révision de la Législation Foncière CSI Comité pour la Sauvegarde de l'Intégrité CSM Conseil Supérieur de la Magistrature CPAC Chaîne Pénale Anti-Corruption DGAJ Direction Générale de l'Administration Judiciaire du Ministère de la Justice DGER Direction Générale des Études et de la Réforme du Ministère de la Justice EDBM Economic Development Board of Madagascar FAO Organisation des Nations Unies pour l'Alimentation et l'Agriculture FCIP Fichier Central des Incidents de Paiement FICOBAM Fichier des Comptes Bancaires et Assimilés FIDA Fond International pour le Développement Agricole FISEM Fichier Signalétique des Entreprises FIVMPAMA FIVondronan'ny MPandraharaha Malagasy (Association des opérateurs Malagasy) FMI Fond Monétaire International GEFP Groupement des Entreprises Franches et Partenaires GEM Groupement des Entreprises à Madagascar 2 MADAGASCAR GTZ Deutsche Gesellschaft für technische Zusammenarbeit IMF(s) Institut(s) de Microfinance JO Journal officiel MAEP Ministère de l'Agriculture, de l'élevage et de la pêche MCA Millennium Challenge Account MFB Ministère des Finances et du Budget MIRA Ministère de l'Intérieur et des Réformes Administratives MJ Ministère de la justice PIC Pôles Intégrés de Croissance PME Petites et Moyennes Entreprises PNUD Programme des Nations Unies pour le Développement PREA Programme de Réforme pour l'Efficacité de l'Administration PRIBG Projet de Renforcement Institutionnel visant la Bonne Gouvernance RNCS Registre National du Commerce et des Sociétés RCS Registre du Commerce et des Sociétés SAMIFIN Sampana Malagasy Ladiana Amin'ny Famotsiam-bola (service de renseignements financiers) SIIE Système Intégré d'Informations sur les Entreprises SIM Syndicat des Industries de Madagascar TPI Tribunal(aux) de Première Instance UE Union Européenne USAID United States Agency for International Development 3 MADAGASCAR SOMMAIRE SOMMAIRE .............................................................................................................................. 4 CONTEXTE ET OBJECTIFS DE LA MISSION ..................................................................... 5 TRAVAUX REALISES ............................................................................................................. 5 CADRE STRATEGIQUE .......................................................................................................... 6 I – Les fonctions du secteur financier .................................................................................... 7 II – L’ordre de priorité ......................................................................................................... 15 MICRO FINANCE .................................................................................................................. 18 I – Intégration de la microfinance dans le système financier ............................................... 19 II – Pistes de refléxion .......................................................................................................... 21 ASSURANCE ET PENSION .................................................................................................. 27 I - Intégration de l’assurance dans le système financier....................................................... 27 II – Intégration de la pension dans le système financier ...................................................... 31 III – Pistes de réflexion ........................................................................................................ 35 CONTRIBUTION DU CADRE JURIDIQUE DANS LE DEVELOPPEMENT DU SECTEUR FINANCIER .......................................................................................................... 47 I – Pistes de réflexion sur le cadre légal ............................................................................... 47 II –Pistes de réflexion sur l’accès aux informations légales ................................................ 64 III – Pistes de réflexion sur le système judiciaire................................................................. 72 IV - Pistes de réflexion sur la réduction de la corruption..................................................... 77 V –Pistes de réflexions sur la lutte contre le blanchiment d'argent ...................................... 80 PROBLEMES RENCONTRES ............................................................................................... 80 CONCLUSION ........................................................................................................................ 81 TABLE DES MATIERES ..................................................................................................... 103 LISTE DES FIGURES ........................................................................................................... 106 LISTE DES TABLEAUX ...................................................................................................... 106 LISTE DES GRAPHIQUES .................................................................................................. 106 4 MADAGASCAR CONTEXTE ET OBJECTIFS DE LA MISSION Actuellement, plusieurs initiatives sont en cours ou réalisées dans le cadre du secteur financier, à savoir : le FSAP (2005), plusieurs initiatives en matière d’encouragement de la Microfinance, et différents projets du MCA, dont ceux concernant le marché des capitaux, le système de paiement, la réforme foncière ou encore l’établissement d’une centrale de risque. Le principal problème de ces différentes initiatives consiste en un manque de coordination d’actions et la non-optimisation des communications qui les entourent. De ce fait, en juin 2006, le Ministère des Finances et du Budget ("MFB") et la Banque Centrale de Madagascar ("BCM") ont décidé de développer la stratégie du secteur financier et ont demandé à la Banque Mondiale son assistance dans l’application des recommandations du Programme d'Évaluation du Secteur Financier ("FSAP") entrepris en juillet 2005 par la Banque Mondiale et le Fond Monétaire International ("FMI"). C'est dans ce cadre qu'une mission a été organisée, dont l’objet est d'assister les autorités malgaches à finaliser le cadre stratégique du secteur financier pour le développement d'un secteur financier solide, efficace et global destiné à contribuer à une croissance économique viable et un large accès aux services financiers. Ainsi, pour aider le gouvernement, la mission doit: - faire un inventaire des interventions en cours des bailleurs de fonds dans ce secteur, - élaborer un cadre stratégique bien structuré allant du haut vers le bas. Le cadre doit être facile à comprendre et facile à communiquer, pertinent et adapté au contexte du pays. Il aidera le gouvernement à prendre des décisions, notamment sur l’orientation des actions et les interventions des bailleurs. TRAVAUX REALISES Sous la supervision du chef de mission, Monsieur Alfredo BELLO, trois spécialistes sectoriels internationaux (aspects légaux, microfinance et assurance) et deux consultants malgaches composaient l’équipe de mission. La mission s’est exécutée en deux phases : du 20 5 MADAGASCAR février au 11 mars 2008 et du 1er au 15 avril 2008. Lors de la première visite, les travaux suivants ont été réalisés : - structuration de l’équipe avec les autorités, - inventaire et examen des initiatives suivant les recommandations du FSAP 2005, - revue de la littérature récente et échanges avec l’équipe de mission, - discussion initiale avec les parties intéressées (les acteurs du secteur bancaire, du secteur de l’assurance, du secteur de la micro finance, les différents directeurs du Ministère des Finances et du Budget et du Ministère de la Justice) - élaboration de la première version du cadre stratégique, - discussion du cadre lors d’une table ronde avec les autorités Lors de la deuxième visite, les travaux suivants ont été réalisés : - amélioration du cadre stratégique suivant les réflexions des autorités - présentation et intégration du cadre stratégique à un niveau plus élevé des autorités, - mise en exergue des priorités et des mesures y afférentes CADRE STRATEGIQUE Dans le cadre de la réduction de la pauvreté, le gouvernement a établi un document contenant les grandes lignes d’actions à entreprendre, il s’agit du Madagascar Action Plan (MAP). Parmi les grands programmes figure l’amélioration du système financier. C’est ainsi que la stratégie du secteur financier doit être clairement alignée, par l’intermédiaire des programmes du Ministère des Finances et du Budget, sur le Madagascar Action Plan comme le montre la figure suivante : 6 MADAGASCAR Figure 1 : Stratégie du secteur financier – Aligné sur le MAP MAP STRATEGIE DU Madagascar Action Plan PAYS 8 Engagements Ministère des Finances et du Budget PROGRAMMES PAR SECTEUR OBJECTIFS: 1. 2. 3. Secteur 4. Stabilité Procédures Augmentati financier macro budgétaires on des dynamique économique éfficaces revenus fiscaux STRATEGIE DU SECTEUR FINANCIER SSF I – Les fonctions du secteur financier La stratégie d’un secteur financier doit être mise en place au regard de ses objectifs (raisons d’être), de manière à permettre aux acteurs de générer des profits raisonnables. Un secteur financier qui fonctionne correctement doit être en mesure de : - mobiliser d’une manière efficace et peu coûteuse les ressources financières vers des opportunités productives, - fournir d’une manière efficace et peu coûteuse des moyens de paiement entre les acteurs économiques, - permettre d’une manière efficace et peu coûteuse, le partage et le transfert des risques entre les acteurs, D’où la figure suivante : 7 MADAGASCAR Figure 2: Cadre stratégique : Objet et évolution d’un secteur financier A. B. C. Mobilisation Fournir des Permettre un partage et des ressources vers des Moyens de Paiement Transfert de sûrs entre les acteurs opportunités productives économiques risques entre les acteurs (efficace, peu coûteux) (sûr, rapide, efficace et peu (efficace et peu coûteux) coûteux) Le cadre doit tenir compte de l’évolution future du secteur financier. En effet, cette évolution est raisonnablement prévisible - dès lors que les forces du marché fonctionnent normalement. A – Mobilisation des ressources Comme le montre la figure suivante, on assiste aujourd’hui à une mobilisation très limitée des ressources. Elle est dominée par le secteur bancaire lequel est composé essentiellement de banques étrangères profitables mais peu innovantes et peu motivées pour le changement. Par ailleurs, eu regard à la situation du marché bancaire actuel, il existe une supervision que l’on peut qualifier de raisonnable et de bien adaptée. 8 MADAGASCAR Figure 3 : Evolution de la mobilisation des ressources Actions Dette privée Dette publique Microfinance Marché des Capitaux PME Banques Particuliers à rev. elevés Entreprise Aujourd’hui De cette évolution découle les priorités suivantes : - élargissement du marché de manière à avoir plus de participants et plus de concurrence, - amélioration de l’infrastructure et de la procédure bancaire, - renforcement de la supervision. 9 MADAGASCAR Figure 4 : Priorités, initiatives et questions clés ELARGISSEMENT DU MARCHE : plus de participants et d’instruments • Detail: CEM, Microfinance, Rural, Housing • Suffisant? Efficace? • Intermédiaire: PME, Crédit-bail, Factoring • Outils/mecanismes corrects? • Commerce en gros: BTA, Dette privé, • Mise en place rapide? • [Banque de développement ?] • [réflexion actuelle?] AMELIORATION DE L’EXISTANT : infrastructure et procédure bancaires • Central des risques/bilans • En cours? Impact? • Informations financières • En cours? Impact? • Réforme foncière • En cours? Impact? • Procédures judiciaires • Comment faire/coordonner? • Mise en ordre légale (ex registres) • Impact/prioriser? • Réduire distortion fiscales • Impact/prioriser ? RENFORCER LA SUPERVISION : en tenant compte de l’élargissement du marché • Renforcer la BCM− Recapitaliser • Déjà fait? − Independance • En cours • Renforcer la CSBF− Financement • Nouvelle structure en place? − Capacité • Plan détaillé? Financement ? • Anti blanchiment et anti terrorisme • Plan détaillé? Financement ? 10 MADAGASCAR B –Système de paiement Actuellement, les paiements dans l’économie sont principalement en liquide. L’usage des chèques est limité et leur encaissement est très lent. Par ailleurs, les Paiements électroniques et par carte sont très limités. Figure 5 : Evolution du système de paiement [Mobile?] Paiements directs Cartes Eléctronique Paiements élevés Cheques Physique Liquides Aujourd’hui De cette évolution découle les priorités suivantes : - mise à niveau de l’infrastructure du système de paiement, - réflexion sur les évolutions des prochaines générations. 11 MADAGASCAR Figure 6 : Priorités, initiatives et quelques questions clés AMELIORATION : De l’infrastructure du système de paiement • Mise à niveau du Hardware, software et • En cours? procédures • Lancement du programme “Roll-out� • Plan? Calendrier? REFLEXION POUR LE FUTUR (prochaine génération - ex. paiement par portable) • Paiement et banking via téléphone portable • Planifier (Développement important du marché dans la région) C – Partage des risques Le marché des assurances est très réduit, il est constitué généralement d’assurances obligatoires. Par ailleurs, des défis importants restent à relever notamment la pérennité de la structure de retraite, la solvabilité de certaines compagnies d’assurance et la concurrence. 12 MADAGASCAR Figure 7 : Priorités, initiatives et quelques questions clés CIRCONSCRIRE (“Mise en quarantaine�) les problèmes; puis solutions et calendrier • CRCM/CPR • Feuille de route? • CNAPS • Feuille de route? • MAMA • Décisions? INFRASTRUCTURES DE BASE – Mise en place • Lois sur les assurances • Lois sur les retraites privées • ARO/HAVANA MISE EN PLACE D’UNE SUPERVISION (en tenant compte de l’élargissement futur du marché) • Définir/confirmer les responsabilités de • Decisions bases − Assurance − Pension • Plan? Financement? • Capacity building D – Lien entre les fonctions du système financier Il existe des interactions et des liens importants entre les fonctions du secteur financier et les participants – donc les marchés doivent, dans l’idéal, se développer ensemble. Figure 8 : Lien entre les différentes fonctions du secteur financier Mobilisation Transfert des Paiement financière risques Equity [Mobile ?] [Other Private Acciden hedging] Direct debt t Govt. payments Cards House Capital mkts debt Microfinan Car ce Electronic Large payments Non-Life Healt SME Cheques h Deat Banking High end pers. h Physical Cash Private pensions Corporat Life e Public pensions 13 MADAGASCAR Exemples: - L’augmentation de l’usage des cartes (paiements) nécessite des comptes bancaires (mobilisation). - Le développement du marché de capitaux (mobilisation) nécessite des investisseurs institutionnels (transfert des risques) - Des produits financiers pour le secteur rural (mobilisation) nécessitent dans l’idéal des assurances appropriées (transfert des risques) E – Les décisions clés à prendre A l’aide de l’approche « haut vers le bas », le cadre stratégique aidera le gouvernement à mieux aligner et à mieux coordonner les initiatives pour améliorer le système financier. Le cadre stratégique aidera également à l’évaluation, à la priorisation des actions, à la prise de décision et éventuellement à la communication de la politique gouvernementale en matière de système financier. Les grandes lignes des initiatives peuvent dont être catégorisées de la manière suivante : Figure 9 : Les grandes lignes d’initiatives A. B. C. Mobilisation Fournir des Permettre un partage et des ressources vers des Moyens de Paiement Transfert de sûrs entre les acteurs opportunités productives économiques risques entre les acteurs (efficace, peu coûteux) (sûr, rapide, efficace et peu coûteux) (efficace et peu coûteux) Initiatives Initiatives Initiatives Elargissement du marché (plus de Amélioration de l’infrastructure Mise en quarantaine des participants et d’instruments) problèmes Amélioration de l’existant Réflexion pour la prochaine Mise en place de (infrastructure et procédure génération l’infrastructure bancaire) Renforcement de la supervision Mise en place de la supervision 14 MADAGASCAR II – L’ordre de priorité Aujourd’hui, les banques constituent le coeur du secteur financier. Pratiquement, elles sont composées de quatre banques très rentables dont le capital est détenu par des étrangers. Cependant au cours des cinq dernières années leur impact sur les objectifs du FSS est très marginal (voir par exemple le rapport « crédit/PIB » ou encore le rapport « dépôt/PIB », voir également la progression des taux d’intérêt et l’état actuel du système de paiement). Ainsi, la réalisation du MAP et les objectifs du MFB requièrent des changements significatifs. Les obstacles majeurs du système financier résident au niveau de l’infrastructure et de la concurrence. L’infrastructure, notamment la justice, la législation ou encore la supervision, demeure insuffisante et faible. D’importants efforts ont été engagés durant ces cinq dernières années et les grandes actions restantes à faire sont déjà en cours. Ces dernières n’auront pourtant plus d’impacts majeurs sur le système financier. Il faut donc finaliser les actions en cours et mettre plus d’accent sur la supervision. Par ailleurs, le secteur financier manque de concurrence, les acteurs majeurs sont essentiellement les banques. Pour pallier à cette défaillance, il est nécessaire d’encourager la création de banques, et par la suite les concurrencer en permettant à d’autres acteurs d’entrer en jeu. En effet, la mise en place d’un marché de capitaux constitue un moyen de pression par en haut et la redynamisation des institutions de microfinance est un moyen de pression par en bas. En d’autres termes, il est crucial de concentrer les initiatives sur les actions créant plus de concurrence. Toutefois, la confirmation de ce scénario nécessite plus de données du terrain, d’où la figure suivante : 15 MADAGASCAR Figure 10 : Les priorités Révision de la situation . Aujourd’hui, les banques constituent le coeur du secteur financier Nécessité de DONNEES pour confirmer et renforcer le scénario - et (pratiquement, 4 banques dont le capital est détenu par des étrangers - très rentable) • Au cours des 5 dernières années, impact marginal sur les objectifs du FSS pour permettre à la discussion d’aller au-delà des idéologies (ex :- crédit/PIB ; dépôt/PIB ; progression taux d’intérêt ; sytème de paiement) • Réalisation du MAP et des objectifs du MinFin, requiert des changements significatifs Obstacle? Infrastructure faible? Manque de (législation, justice, supervision) concurrence? • Effort important au cours des dernières années • Peut-être maintenant le secteur clé d’attention? • Des actions restent encore à réaliser (et sont, en (la rentabilité des banques est un bon indicateur à cet grande partie, en cours) mais n’auront plus un impact égard) important ? • Qu’est-ce que cela signifie : Stratégie? Stratégie? • Finaliser les initiatives en cours • Encourager plus de banques à se créer • Créer une mini «MinfInCRDA / plateforme / cellule� • Attaquer par en haut : marché de capitaux • Quelques gap dans la supervision doivent être • Attaquer par en dessous : Microfinance (?); CEM remplis • Encourager les entrants dans de nouvelles niches: − Acteurs cibles des PME (crédit bail/factoring) − Compagnies d’assurance plus liées au banking − Créneaux d’acteurs du marché de capitaux (ex: OCPVM) 80% 2005 – 2007 20% 20% 2008 – 2012 80% 16 MADAGASCAR Graphique 1 : Crédits Graphique 2 : Dépots 17 MADAGASCAR MICRO FINANCE La présente section traite la composante micro finance. En faisant référence au cadre stratégique élaboré par l’équipe de consultants, la micro finance appartient à la fonction « Mobilisation des ressources ». Les travaux réalisés lors de la première phase de la mission sont notamment : - la familiarisation avec le secteur financier malgache, plus précisément au niveau de la microfinance; - l'inventaire des principales activités en cours et/ou prévues par le gouvernement et les donateurs dans le secteur de la microfinance; - l’identification des principaux besoins en matière d'assistance technique. Ces besoins sont notamment le renforcement des capacités tant au niveau des domaines (surveillance, instrumentation, système d’information de gestion, vulgarisation de la loi, mécanisation des opérations financières, etc. ) qu’au niveau des organisations (CSBF, CNMF, Association professionnelle unique et divers réseaux de microfinance en fonction de leur niveau de maturité). Lors de la deuxième phase, les investigations auprès des divers intervenants sur des éléments qui n’avaient pu être traités au cours de la première mission ont été poursuivies. Ainsi, il a été question de : - favoriser l’appropriation du cadre stratégique par les autorités compétentes du Ministère des Finances, - compléter la table accompagnant le cadre stratégique en exposant, selon le cas, les « résultats » à ce jour », la « situation actuelle » les « problèmes identifiés » et au besoin les « questions » soulevées, - mettre en commun, avec le chef de mission et l’équipe de consultants, les diverses réflexions pour la formulation du cadre stratégique, - proposer, en étroite collaboration avec les autorités compétentes, des pistes pour combler les principaux besoins en matière d'assistance technique et en appui au renforcement des capacités auprès de divers intervenants du secteur de la microfinance, 18 MADAGASCAR - préparer un rapport final pour le chef de mission qui doit compiler les informations de façon à produire les livrables liés à la mission. I – Intégration de la microfinance dans le système financier La plupart des institutions de microfinance (IMF) malgaches comptent moins de dix ans d’existence. Le secteur a enregistré une croissance rapide, en particulier ces cinq dernières années (chiffres de 2006). Pendant cette période, la clientèle des coopératives financières de microfinance (la forme institutionnelle dominante dans ce secteur) a augmenté de vingt huit pour cent par an, avec une augmentation des dépôts de soixante deux pour cent par an et une croissance annuelle des prêts de trente six pour cent en termes nominaux. Le secteur de la microfinance est très concentré à Madagascar. En effet, en juin 2006, deux des vingt quatre IMF (en y incluant les nouveaux arrivants), géraient plus de la moitié (52%) des encours de crédits. Les cinq plus grosses IMF réalisaient les soixante seize pourcent du total des encours de crédit à la même période. Cela peut être un facteur de fragilité, surtout si les portefeuilles à risque se retrouvent dans les plus grosses IMF, il en est de même si ces IMF agissent en monopole dans le secteur et maintiennent arbitrairement le taux d’intérêt à un niveau élevé. Le secteur de la microfinance s’apparente, à une moindre échelle à celui du secteur financier classique. En général, les institutions de microfinance, selon qu’elles collectent l’épargne ou non, mobilisent la ressource selon trois principales approches : 1) d’abord en collectant l’épargne (ce qui à Madagascar est relativement répandu); 2) par des subventions, des garanties bancaires ou des dons de bailleurs de fonds (incluant des ONG qui financent des petits crédits); et 3) par du refinancement auprès des banques ou autres institutions sur la base de montages financiers qui peuvent varier selon qu’il y a intervention d’un bailleur de fonds, ou de prêts bonifiés ou autres combinaisons. La collecte de l’épargne peut apparaître une source de financement moins coûteuse que les emprunts sur les marchés financiers. Ça ne semble pas toujours le cas. Si cela peut paraître plus évident en milieu urbain (dépôt de salaire, plus grande concentration d’épargnant, 19 MADAGASCAR économie d’échelle sur les infrastructures et le personnel). Toutefois, cette forme de financement implique un développement institutionnel important qui peut s’avérer plus coûteux que l’emprunt surtout lorsque le refinancement est subventionné. Tableau 1 : STRUCTURE DE FINANCEMENT DU CREDIT (MILLION ARIARY) 2004 2005 2006 30/06/2007 30/06/2007 % EN 2006 % EN 2005 % EN 2004 ÉPARGNE 16 098, 0 24 464,3 29 098,3 22 729,4 49,28% 58,70% 62,01% 65,14% PRETS BAILLEURS 458, 5 10 127,9 10 581,5 10 474,3 22,71% 21,35% 25,67% 1,86% SUBVENTIONS 969, 7 882,8 4 785,6 339,4 0,74% 9,65% 2,24% 3,92% PRETS BANQUES 7 187,0 3 975,0 5 107,1 12 580,5 27,28% 10,30% 10,08% 29,08% TOTAL 24 713,2 39 449,9 49 572,6 46 123,6 100,00% 100,00% 100,00% 100,00% SOURCE : ÉVALUATION DE LA STRATEGIE NATIONALE DE LA MICROFINANCE (RAPPORT FINAL), UNDP, SEPTEMBRE 2007 On peut constater que les montants alloués au crédit affichent une croissance de 100%, en deux ans (24,7 à 49,6). On remarque également que l’utilisation de l’épargne constitue la plus grande proportion de la structure de financement, mais en régression. Les subventions étaient à 9,65% en 2006, ce qui représente une croissance importante par rapport aux années antérieures. sauf pour 2004, on remarque que le refinancement des banques semble stationnaire. Les principaux bailleurs de fonds au niveau de la microfinance sont : - La Banque Mondiale - Le PNUD/FENU - L’Union Européenne (UE) - L'Agence Française de Développement (AFD) - L'United States Agency for International Development (USAID) - Le “Millenium Challenge Account Madagascar� (MCA) - Le FIDA - KFW?, autres? Pour l’ensemble de ces bailleurs de fonds, il n’a pas été possible de connaître leur programme détaillé par secteur. Selon la Conseillère Technique Résidente du FENU, un document diagnostic du secteur financier (incluant les IMF), avec les contributions des divers acteurs et les besoins de financement devrait être produit vers la fin du mois de mai 2008. 20 MADAGASCAR II – Pistes de réflexion La microfinance à Madagascar est un secteur complexe sur plusieurs aspects. Elle implique des dimensions, sociales, culturelles et géographiques qui sont disparates et généralement spécifiques à chaque région. Le secteur rassemble une multitude d’acteurs qui y jouent des rôles différents (État/ministères, CSBF, PTF, O.N.G. et projets d’appui, assistance technique, aspects légaux et justice, élus ou actionnaires, associations professionnelles, clientèles diverses, groupes d’influence dans la communauté, usuriers, autres). Tous ces acteurs ont des missions particulières et n’agissent pas toujours avec concertation et cohérence. Cette diversité jumelée à la carence des communications et des échanges, au niveau du secteur, accentue la complexité du milieu. Il y a également des philosophies différentes qui se côtoient et/ou se concurrencent. Les divergences dans les approches préconisées par certains bailleurs créent des distorsions qui ne favorisent pas un développement harmonieux du secteur. À la lueur des informations obtenues au cours des deux phases de la mission, voici présentés les constats sur divers aspects liés au développement de la microfinance. i - Dimensions culturelle et sociale Les caractéristiques personnelles et culturelles (traditions sociales) des clients potentiels ont un impact important (souvent négatif) sur le recours aux services financiers par les personnes pauvres et à faibles revenus, tout comme le niveau d’éducation et la situation géographique. Une meilleure connaissance des aspects financiers par les populations favoriserait le développement des IMF. ii - Incompatibilité d’objectifs La rentabilité de la prestation de services aux ménages et aux entreprises pauvres est la préoccupation principale de nombreuses IMF (appuyés par des bailleurs de fonds). Souvent celles-ci sont confrontées à un « double objectif de résultats » (performance financière et impact social). 21 MADAGASCAR L’expérience démontre que lorsque les IMF et leur offre de produits et services se diversifient, et lorsque ces institutions utilisent des instruments de plus en plus sophistiqués de gestion, on peut y voir un signe d’intégration croissante de la microfinance dans le secteur financier. iii - Volonté politique Un obstacle au développement d’un secteur financier inclusif est l’absence, au niveau du gouvernement, d’un positionnement politique cohérent en faveur de l’intégration des IMF au secteur financier. Souvent, il est préconisé une approche segmentée, qui ne s’oriente pas spécifiquement et systématiquement sur l’objectif d’intégration du secteur des IMF aux services financiers classiques. Cela peut signifier qu’on a parfois omis de s’interroger clairement sur l’interaction et l’équilibre à trouver entre l’objectif de politique sociale et celui de la viabilité (pérennité) des petites institutions financières et leur stabilité. iv - Coordination Le secteur des IMF souffre de l’absence d’une autorité forte capable d’avoir une vision systémique et cohérente du développement du secteur des IMF, également capable de coordonner l’apport des PTF au secteur selon ses choix stratégiques, et non selon la volonté de chaque donateur. v- Nouvelles technologies Les techniques de l'information, de la communication et du traitement des données contribuent à la croissance du secteur de la microfinance dans plusieurs pays et selon les divers experts elles continueront de jouer un rôle essentiel dans le développement de ce secteur. Le développement phénoménal des technologies de communication repousse chaque jour l’enclavement des zones les plus reculées. Ces avancées technologiques nous obligent à revoir la notion de proximité de certains services. Parallèlement, le ratio coût/performance de l’équipement informatique est toujours à la baisse. L’utilisation des technologies d’information dans le secteur de la microfinance en appui à la prise de décision au contrôle et 22 MADAGASCAR à la surveillance apparaît de plus en plus incontournable. À cet égard, Madagascar accumule un déficit technologique important. Le fait de maintenir à jour un fichier central permettant de rassembler sous un guichet unique l'ensemble des informations concernant le secteur notamment les interventions des PTF favoriserait le suivi de la SNMF. vi- Supervision Le mandat donné à la CSBF d’assurer la surveillance du secteur est complexe et nécessite plus de ressources que celles dont dispose celle-ci. Nous n’avons pas été en mesure de connaître avec précision les effectifs de la CSBF pour assurer une surveillance adéquate du secteur de la microfinance. vii- Renforcement des capacités Les IMF seraient plus performantes si elles bénéficiaient d’un renforcement des capacités au niveau des ressources humaines, des nouvelles technologies, de l’instrumentation et des outils de supports. viii- Transparence des informations La solvabilité et la viabilité des IMF demeurent des conditions incontournables pour l’intégration de la microfinance au secteur financier global. La santé du secteur de la microfinance est peu ou mal connue. La CSBF mentionne que selon elle le secteur est en santé, mais elle n’est pas en mesure de savoir la contribution des diverses subventions à la santé des IMF. Le manque d’information permettant d’évaluer la santé financière et structurelle du secteur de la microfinance constitue un obstacle majeur au développement d’une stratégie permettant de favoriser une intégration du secteur de la microfinance au secteur financier. Le fait que certaines IMF aient accès à des taux de refinancement inférieur au taux du marché, crée des distorsions sur le marché des IMF et menacent même certaines d’entre elles. 23 MADAGASCAR ix - Associations La mise en place d’une Association Professionnelle Unique (APU) est un élément qui devrait favoriser l’intégration des IMF au secteur financier global. x- Compétition L’arrivée de nouveaux joueurs (ACCESS Bank, Microcred et autres) devrait avoir un impact positif sur le développement du secteur. Ces nouvelles institutions arrivent bien structurées, professionnelles et agressives sur le marché et offrent une compétition qui menace les IMF évoluant sur le même marché. Cette compétition obligera les IMF à se professionnaliser (avec de l’appui technique et l’utilisation des nouvelles technologies). xi - Sensibilisation La mise en application de la nouvelle loi nécessite qu’une vaste campagne de sensibilisation et de vulgarisation soit développée parallèlement à sa promulgation. Les institutions de microfinance auront besoin de soutien pour expliquer à leurs membres ou clients la nécessité de se conformer aux exigences de la loi. Du support didactique et une campagne de communication de masse seront aussi nécessaires. xii- Clarification des lois La nouvelle loi et l’application des instructions obligeront les IMF à traiter le problème des inactifs (définition du capital social). D’abord, il faudra en avoir une définition commune et statuer sur leur sort. Ce traitement des inactifs pourrait modifier certaines statistiques du secteur de la microfinance. De plus, les normes prudentielles si elles sont mises en application tel que prévu, obligeront les réseaux à procéder à des fusions d’institutions avec les problèmes et les coûts que cela comporte. La fiabilité, la constance et les délais de dépôt des données financières posent encore un problème pour les IMF. Le faible degré d’informatisation des IMF (et même des organisations faîtières) limite le suivi de l’évolution de la microfinance en général et réduit la 24 MADAGASCAR capacité de réaction des autorités compétentes (État, PTF, Associations professionnelles, autres). xiii - Système de paiement Les systèmes de paiement des IMF sont, pour la grande majorité, véritablement de base, c'est-à-dire presque uniquement en numéraire. Cette situation est un frein important à l’intégration des IMF dans le système financier malgache. D’ailleurs, la demande des membres ou de la clientèle pour avoir accès à d’autres formes de paiements existe depuis longtemps et s’accentue toujours. Les technologies actuellement disponibles sont performantes et relativement diversifiées (transferts de fonds électroniques, guichets automatiques, téléphones mobiles, cartes à puce, transferts d’argent « remittance », etc). Les coûts sont en chutes constantes et les IMF doivent envisager y accéder avant que les banques l’offrent et gagnent des parts de marché sur les IMF. Le développement de la microfinance est aussi lié à la qualité et à la diversité des instruments de paiements. Rendu à un certain niveau les meilleurs clients des IMF vont vers la concurrence parce que celles-ci n’arrivent pas à fournir des instruments de paiement en adéquation avec leurs besoins. Une stratégie nationale d’intégration des IMF dans le système financier global implique que celles-ci soient en mesure d’offrir des modes de paiement modernes et performants, pour répondre aux besoins des clients ou des membres. xiv - Partage des risques De par leur clientèle (pauvres), de la nature des prêts (agriculture et autres secteurs à risques), de leur fragilité aux désastres naturels et leur faible capacité de gestion, les IMF sont des institutions qui supportent des risques relativement élevés. Peu d’instruments de partage du risque leurs sont proposés. Cet aspect est également une contrainte à leur intégration au système financier. Les banques classiques utilisent justement cet argument pour leur refuser du refinancement. À Madagascar, le secteur de l’agriculture domine, avec certaines cultures de rentes très concentrées (vanille, riz), les IMF doivent opérer (sans aucun filet de secours) dans des conditions à haut risque. La mise en place de systèmes d’assurance pour couvrir le risque sur les cultures, sur la vie des emprunteurs, sur les biens mis en garantie et autres types 25 MADAGASCAR d’assurance serait un facteur puissant d’intégration des IMF au secteur financier global malgache. La Centrale des risques préconisée par la SNMF est en cours de réalisation, mais les IMF demeurent sceptiques quant à la préservation et la confidentialité des données sur leurs membres. Ils ont peu confiance dans la protection des renseignements et doivent être rassurés sur ce point. Également, les IMF trouvent les informations à fournir plutôt exhaustives et préféreraient ne transmettre que l’information sur les mauvais payeurs. Il y a lieu de faire une campagne de sensibilisation auprès des IMF et de la population sur les avantages générés par une Centrale des risques. 26 MADAGASCAR ASSURANCE ET PENSION La présente section dresse le bilan de la composante « pension et assurance » au sein de la mission diligentée par la Banque Mondiale pour aider le Gouvernement de Madagascar sur la stratégie de développement de son secteur financier. Dans le cadre de la présente mission, il a été question de renforcer le cadre stratégique proposé par l’équipe de consultants. Il est important de noter que la pension et l’assurance font partie intégrante de la fonction « Partage des risques » du modèle de système financier proposé par l’équipe de consultant. L’objectif majeur a été l’amélioration de la perennité du système de retraite et de la pénétration de l’assurance. A cette fin, nous nous sommes basés sur les analyses du FSAP de 2005. Cette démarche permet de faire le point sur sa mise en œuvre par les parties prenantes malgaches, et d’autre part, après des contacts avec toutes les parties prenantes à Madagascar, de formuler des recommandations actualisées sur les besoins de réforme en assurance et pension. I - Intégration de l’assurance dans le système financier En l’état actuel des circonstances, le secteur de l’assurance n’a qu’une contribution très modeste dans le développement du système financier. Le marché des assurances à Madagascar était en effet caractérisé, en 2005, par des caractéristiques clés que l'on peut résumer ainsi : - En premier lieu, un nombre limité d'acteurs (ARO, NY HAVANA et MAMA), - En second lieu, des acteurs qui appartenaient tous à la sphère publique (ARO et NY HAVANA sont 100% détenus par l'Etat) ou quasi-publique (MAMA est une mutuelle mais en pratique, l'Etat nomme son DG). On notera au passage une bizarrerie : ARO et NY HAVANA, pourtant en concurrence frontale, sont liées par des liens capitalistiques ; ces liens ont, pendant des années, joué comme un outil de non concurrence et de partage du marché... - En troisième lieu, une très forte hétérogénéité du secteur, avec d'un coté une compagnie en parfaite santé comme ARO (qui affiche, avec son résultat 2007, 3 27 MADAGASCAR décennies ininterrompue de profit et qui a su limiter le poids de l'assurance obligatoire (RC Auto, structurellement déficitaire) dans son portefeuille), et de l'autre un acteur en quasi faillite comme MAMA, ne tenant que par le cycle inversé de l'assurance, qui permet d'encaisser les primes avant de régler - éventuellement les sinistres. - En quatrième lieu, un marché très limité en taille, avec une prime par habitant inférieure à 2 US$ (87 milliards d'Ariary de primes émises en 2006 pour une population de 19 millions) - Enfin, un secteur extrêmement concentré, le leader accaparant 60% du marché (primes émises) en 2006. A – La santé du secteur L'assurance malgache est le reflet des faiblesses du pays, à commencer par la faiblesse de l'économie : la prime moyenne par habitant à Madagascar est en phase avec le PIB par habitant du pays et il serait vain d'espérer développer la première sans développer d'abord le premier ratio, car l'assurance est à l'évidence un « bien de luxe ». Cependant, si du point de vue de ces chiffres, Madagascar ressemble aux nombreux pays comparables, elle présente une originalité fondamentale : une compagnie - ARO - leader du marché qui affiche une excellente santé. Les pays émergents, caractérisés par un secteur des assurances faible et peu développé, sont généralement aussi caractérisés par des compagnies fragilisées, affichant pertes et insolvabilité ; ce n'est pas le cas de Madagascar, qui a su, malgré la faiblesse du secteur, préservé une partie importante de son offre. Cette originalité impose à l'évidence une solution elle même originale, pour deux raisons : - La première est qu'il est fondamental de ne pas déstabiliser ou fragiliser ARO : toute mesure envisagée doit prendre en compte cette contrainte (la privatisation était de ce point de vue une bonne solution, puisqu'elle garantissait l'avenir de la compagnie) - La seconde est qu'il est important que l'Autorité de Supervision assure, avant et pendant la phase de libéralisation, le respect de règles du jeu équitables, qui n'entraineront pas une concurrence destructrice et fragilisante pour les assureurs malgaches. 28 MADAGASCAR B – La concurrence En ce qui concerne la privatisation / libéralisation du secteur, depuis cette date, aucune des trois compagnies malgaches (ARO, NY HAVANA et MAMA) n'a été privatisée, le gouvernement se refusant clairement à cette extrémité. Mais le marché a été considérablement ouvert avec l'agrément de deux nouvelles compagnies, COL1NA (compagnie franco-libanaise implantée essentiellement en Afrique et ayant sa base à Abidjan) et AOF (groupe ALLIANZ). Le marché est donc brutalement passé de trois à cinq acteurs et il est clair que l'arrivée de ces deux nouveaux acteurs étrangers est perçue par les assureurs malgaches comme une menace très forte. Le rôle d'aiguillon est donc réel. ARO, Leader du marché avec 60% des parts de marché, a d’ailleurs mis en œuvre une stratégie ambitieuse de contre-attaque reposant sur : - le recrutement d'une consultante spécialisée en réassurance chargée de développer le marché des acceptations internationales, afin de profiter de l'excédent de solvabilité de la compagnie - le recrutement d'un consultant en appui stratégique couvrant l'essentiel des composantes du plan de modernisation : contrôle de gestion, révision des tarifs, modernisation du réseau des points de vente, etc. - l'acquisition d'un nouveau système d'information Il convient ici de souligner une particularité de l'assurance : il y est difficile de connaître exactement les coûts de production, compte tenu de la nature inter temporelle de l'activité (la prime est perçue l'année « n » mais sa contrepartie, le règlement de sinistre, peut n'intervenir que cinq ou dix plus tard, lorsque le dossier est arrivé à maturité...). De plus, le « cycle inversé » de l'assurance fait qu'un assureur, même en situation de faillite virtuelle, peut continuer à disposer de liquidités importantes. De ce fait, la concurrence peut avoir un impact très négatif sur les conditions de rentabilité, si les acteurs, connaissant mal leurs prix, réagissent par un dumping excessif... Il appartient à la supervision d'empêcher les acteurs de s'engager dans ces stratégies de dumping. 29 MADAGASCAR C – La supervision La libéralisation est arrivée dans le contexte d'une autorité de supervision inexistante et d'un code des assurances encore imparfait, donc incapable d'assurer le respect de règles du jeu efficace. Au niveau de l'autorité de supervision, on note l'incapacité totale de veiller au respect des règles prudentielles, particulièrement importantes dans une activité connue comme techniquement difficile et offrant de grandes facilités pour masquer dans les comptes la réalité financière. Le Service des assurances ne compte actuellement que trois cadres (sur un effectif de sept personnes), qui ne disposent d'aucune formation en assurance ou actuariat, à commencer par son Directeur. Le service se contente donc d'assurer un suivi a posteriori des rapports annuels des compagnies, qui lui parviennent avec un décalage de plusieurs trimestres. Aucun contrôle sur place n'a été fait sur les 10 dernières années et plus. Aucun reporting réglementaire n'est fait dans l'année. Les cadres du service ne disposent d'aucune statistique sur les cadences de règlement des sinistres, et ne peuvent donc émettre aucun avis sur la validité du niveau des provisions techniques, partant sur la solvabilité des compagnies. Plus grave, aucun contrôle n'est exercé sur les compagnies les plus fragiles du marché, et notamment MAMA, qui est engagée dans une guerre des prix pour maintenir sa trésorerie à court terme, au détriment bien entendu de sa solvabilité à moyen et long termes... Au niveau de la réglementation, un Code fait à la « va vite » il y a plus de dix ans et n'ayant connu que peu de modernisations depuis, est incapable d'assurer un provisionnement adéquat des risques et une solvabilité du marché. Il importe notamment de mettre ce code en phase avec les recommandations édictée par l'Association Internationale des Contrôleurs d'Assurance (AICA). Le décret n° 63-529 du 5 septembre 1963 relatif aux documents et registres à tenir par les organismes d'assurance, par exemple, doit être revu de fond en comble pour être mis aux normes internationales. De plus, aucun effort particulier (formation) n'a été fait pour aider les assureurs malgaches à affronter cette nouvelle concurrence dans de bonnes conditions : le risque est donc réel que la libéralisation, loin de créer une émulation favorable à l'amélioration des acteurs, ne les 30 MADAGASCAR fragilise inutilement, par exemple par un dumping tarifaire lié à l'augmentation brutale de la concurrence. II – Intégration de la pension dans le système financier La quasi-totalité du système de retraite malgache repose sur deux institutions : la CNaPS gère la retraite des salariés du secteur privé et des contractuels de l'Etat, tandis que la CRCM/CPR gère la retraite des fonctionnaires titulaires. Il existe un fonds de pension par capitalisation (FUNHRECO), mais ses bases légales ne sont pas claires et son encours est marginal. De plus, Fun semble en proie à des difficultés financières liées à une utilisation inappropriée des réserves dans un investissement litigieux. Ainsi, comme l’assurance, le système de retraite et de pension ne contribue que de façon modeste au développement du secteur financier. A – La Caisse Nationale de Prévoyance Sociale (CNaPS) La caisse gestionnaire des retraites du secteur privé, la CNaPS, semble dans une situation favorable, puisqu'elle dégage un excédent et dispose de réserves abondantes, ce qui est relativement rare dans les pays d'Afrique. Mais les projections actuarielles réalisées en 2006 par le cabinet ACTUARIA ont montré que cette situation n'est que temporaire, car les évolutions démographiques (vieillissement de la population, maturation des engagements du régime, allongement de la durée de la vie, ...) vont progressivement nuire au régime comme partout dans le monde. Un déficit va en effet se dessiner à moyen terme et ira grandissant dans le futur si aucune réforme ne vient modifier son fonctionnement : > si rien n'est fait, le régime des pensions dégagera en 2034 un déficit annuel de 169 milliards d'Ariary1, soit 1,2% du PIB de cette année là (50% de la croissance annuelle du PIB en 2033) ; . pour équilibrer la branche Vieillesse tout en maintenant les prestations inchangées, il faudrait dès maintenant passer le taux de cotisation de 9,5% à 20,7% en 2034, soit le doubler ; 1 Les chiffres sont présentés en Ariary constants 31 MADAGASCAR . si le régime était fermé à tout nouvel entrant et se contentait de liquider les droits acquis et d'encaisser les cotisations des actifs actuels, il manquerait au régime en 2034 l'équivalent de 138,5% du PIB malgache actuel. En d'autres termes, il faudrait consacrer aujourd'hui plus d'une année de richesse nationale du pays pour être en mesure de faire face à tous les engagements de la CNaPS... Graphique 3 : Évolution des cotisations et des prestations (2004-2034 / Ariary constants 2004) Graphique 4 : Solde technique : "cotisations moins prestations"(2004-2034 / Ariary constants 2004) Cette situation exige une réforme paramétrique rapide qui, en modifiant les paramètres de fonctionnement du régime (taux de cotisation, âge de départ en retraite, taux d'annuité, modalités de calcul des pensions, etc.) lui permette d'éviter la crise programmée des prochaines décennies. 32 MADAGASCAR A ces perspectives sombres sur le plan financier s'ajoutent d'importants désordres dans l'organisation de l'institution, qui mettent en péril la fiabilité de sa gestion et la place à la merci de fraudes importantes. La situation de la CNaPS est donc assez originale : la situation présente est excessivement favorable, alors que sa situation future va se dégrader. B – La retraite des fonctionnaires (CRCM et CPR) En ce qui concerne le régime de retraite des fonctionnaires, l'étude ACTUARIA a eu le mérite d'expliciter un déficit qui était soupçonné mais inconnu, le régime n'ayant pas d'existence financière ou comptable. Il était en pratique impossible de connaître exactement le solde déficitaire, a fortiori son évolution dans les décennies futures. Si aucune réforme n'intervient, les prestations versées par les deux caisses passeront de près de 112 milliards d'Ariary après de 141 milliards d'Ariary en 2010 et à 315 milliards d'Ariary en 2034. Dans le même temps, les cotisations perçues par les deux caisses, qui sont d'un peu plus de 74,6 milliards d'Ariary en 2006, passeront à près de 82 milliards d'Ariary en 2010 et à près de 196 milliards. En 2034. Les cotisations sont multipliées par environ 2,6 sur moins de 3 décennies, tandis que les dépenses sont multipliées par près de 2.8 sur la même période Le graphique ci-après détaille ces évolutions non parallèles, qui sont à l'origine de l'inquiétude que suscite l'avenir des deux caisses : 33 MADAGASCAR Graphique 5 : Évolution des dépenses et des recettes (2010-2034) ‫ ٱ‬DEPENSES ‫ ٱ‬RECETTES La différence entre les prestations et les cotisations forme le solde technique des caisses, qui va passer d'un déficit d'un peu moins de 37 milliards d'Ariary en 2006, à près de 60 milliards en 2010 et 119 milliards en 2034. Soit une multiplication par 3,2 sur l'horizon de simulation. Graphique 6 : Solde technique de la CRCM et de la CPR (2010-2034) Par ailleurs, ce graphe fait ressortir trois phases d'évolution du déficit du régime : De 2010 à 2020, cette phase correspond à la période départ de toutes les cohortes de cotisants ayant un âge supérieur à 45 ans en 2006 (2/3 des effectifs de cotisants actuels) . De 2020 à 2030, la stabilisation du solde correspond à un ralentissement du nombre de départs en retraite par rapports aux nouveaux cotisants (du au tarissement des départs en retraite de la génération de 1970-1990 par rapport au faible recrutement de cotisants dans les années 1990) 34 MADAGASCAR • A partir de 2030, le stock de retraités augmente à nouveau plus vite que le stock de cotisants, du aux départs en retraite des générations de cotisants ayan t intégré le régime après 2000 III – Pistes de réflexion Notre diagnostic rejoint clairement celui formulé dans le FSAP de 2005, mais avec les compléments suivants : - La faiblesse de la supervision : le renforcement de l'autorité de supervision doit être considéré comme une priorité, afin d'empêcher que la pression concurrentielle exacerbée actuellement par l'entrée de deux nouvelles compagnies étrangères ne conduisent à une guerre tarifaire qui minerait de l'intérieure la solvabilité des acteurs, notamment malgaches. - La vétusté de la réglementation : la réglementation (code des assurances) doit être modernisée rapidement afin de remédier à plusieurs insuffisances actuelles, par exemple au niveau du provisionnement des IBNR (sinistres « incurred but not reported » ou « tardifs »), de la marge de solvabilité, de la représentation des actifs de couverture. De même, nous recommandons l'introduction d'un mécanisme de cession légale, sur une durée temporaire sans doute, afin de limiter la réassurance à l'étranger, qui pèse sur la balance des paiements inutilement : cette réassurance extérieure est liée à la petitesse du marché mais est exacerbée par les difficultés de relation entre les acteurs du marché, nécessitant une organisation « d'ordre public » - Les crises financière des compagnies : il convient d'aider le gouvernement à trouver une solution au problème des deux compagnies malgaches en difficulté : actuellement, ces deux compagnies, engagées dans une cavalerie financière, jouent un rôle pernicieux de dumping tarifaire, NY HAVANA sur le marché « corporate » et MAMA sur le marché « retail ». Des solutions existent mais nécessitent d'être mises en œuvre rapidement. 35 MADAGASCAR A – Assurance Nous considérons que la libéralisation brutale du secteur des assurances et le passage — notamment pour le marché des assurances d'entreprises, marché le plus important et le plus rentable de Madagascar - d'un duopole organisé, purement malgache et non concurrentiel (ARO et NY HAVANA) à une situation de concurrence agressive avec l'irruption de nouveaux acteurs étrangers disposant d'une ambition forte et des moyens pour la mettre en œuvre, constitue un risque sérieux. Nous ne nions pas ici les avantages que cette libéralisation ne manquera pas de produire dans les années à venir, mais nous stigmatisons les impacts qu'elle pourrait avoir compte tenu de l'impréparation des acteurs malgache et de l'absence d'un « juge de ligne » capable d'éviter le dumping. La priorité du plan d'action dans le secteur des assurances est donc de renforcer la Direction des Assurances et de lui donner les moyens d'une ambition renforcée. Mais il est aussi d'aider les acteurs à se moderniser pour affronter la nouvelle concurrence. i – Modernisation de la direction des assurances Une évaluation rapide a été faite des premiers besoins du service des assurances pour lui permettre de remplir son rôle de contrôle et de tutelle. Cette évaluation a mis en évidence les éléments suivants. 1) Positionnement institutionnel. Dans la configuration actuelle, le contrôle de l'Etat sur les compagnies d'assurance est confié à une direction au sein du Ministère des Finances. Cette entité n'a donc ni indépendance ni autonomie de décision. Son financement étant assuré directement par l'Etat, elle dispose de peu de moyens humains et techniques. Il est nécessaire de proposer un repositionnement du contrôle des assurances, en insistant dans deux directions : a. Le positionnement au sein de l'Administration doit être revu en tirant parti des expériences étrangères. Une première option consisterait à rejoindre une grande instance de supervision des activités financières (par exemple au sein de la Banque Centrale), regroupant aussi la supervision des banques ; mais cette option ne nous semble pas assez respectueuse de la spécificité de l'assurance. Une seconde option consisterait à créer une nouvelle entité indépendante chargée exclusivement de la 36 MADAGASCAR supervision des activités d'assurance, ce qui semble rejoindre les best praotises internationales. b. Le financement de l'Autorité de Supervision doit être revu, en harmonie avec les usages internationaux. Une contribution à la charge du secteur (compagnies et courtiers) semble devoir être étudiée en détail 2) Les moyens. L'autorité doit être dotée de tous les moyens nécessaires à son fonctionnement efficace, tant sur le plan humain qu'en ce qui concerne ses équipements, informatiques notamment. L'analyse fine de ces besoins et l'établissement d'un plan de mise à niveau est un préalable à toute ambition dans ce domaine. 3) Formation. Le premier besoin concerne la formation des cadres à leur mission de contrôle des compagnies d'assurances, sur pièces mais plus encore sur place. Cette formation devra notamment porter sur les points suivants : a. évaluation des indicateurs de solvabilité : couverture des engagements par les actifs, provisionnement des engagements techniques, évaluation de la marge de solvabilité b. supervision de la réassurance 4) Guide de contrôle. Un second besoin concerne la formalisation du contrôle : il serait judicieux de pouvoir élaborer un guide de contrôle sur pièces et sur place qui permettent aux contrôleurs (et à leurs successeurs) de disposer d'un référentiel pour assurer de façon opérationnelle leur mission. Ce guide de contrôle devra répondre aux deux critères suivants : être parfaitement adapté à la réglementation et aux usages malgaches d'une part, et être parfaitement opérationnel et non théorique. 5) Modernisation du reporting. Enfin, il est urgent de procéder à la modernisation du cadre de reporting des assurances : il convient à la fois d'enrichir et de moderniser le reporting annuel, mais aussi de créer un reporting trimestriel permettant au contrôle d'assurer un suivi permanent. Cette modernisation visera à introduire dans le code des assurances malgache un certain nombre des principaux états sur les sinistres (triangles de liquidation), les primes (répartition par branche) et la réassurance. 6) Logiciel d'évaluation des provisions techniques et base de données. Le cœur du contrôle des assurances repose sur une bonne évaluation des provisions techniques. Dans le contexte malgache, cette évaluation est rendue extrêmement difficile par la lenteur des cadences et l'absence ou le manque de fiabilité des données comptables disponibles sur les sinistres. Il convient donc, pour l'autorité de contrôle, d'imposer rapidement la 37 MADAGASCAR constitution, au niveau des compagnies, de données suffisamment détaillées sur les sinistres, qui seront stockées dans une base de données au sein du Service des Assurances, où elles serviront à procéder au suivi permanent du provisionnement. D'une façon plus générale, le Service des assurances souhaite constituer progressivement un enregistrement informatique des données de reporting collectées auprès des compagnies, afin d'assurer progressivement un suivi statistique du marché. L'assistance technique devra structurer une telle base de données. Il est difficile à ce stade de chiffrer les besoins ainsi mis en évidence. Les premiers contacts que nous avons eus avec d'autres instances de contrôle des assurances dans le monde francophone nous ont permis d'évaluer la charge de cette assistance comme suit : Tableau 2 : Charges de l’assistance Composantes Nombre de jours - hommes Repositionnement institutionnel 30 Formation 70 Guide de contrôle 140 Modernisation du reporting 45 Logiciel d'évaluation des provisions 80 techniques, base de données des Audit et modernisation du code 90 assurances TOTAL 455 ii - Accompagnement des compagnies d’assurance Les trois acteurs malgaches du marché des assurances sont confrontés à des problématiques très hétérogènes : . MAMA, la compagnie à forme mutualiste spécialisée sur le marché automobile, est en situation d'insolvabilité patente. Elle est engagée dans une course en avant à la recherche de liquidité pour financer sa survie, au détriment de ses équilibres financiers ; la spécificité de l'assurance (cycle inversée) lui permet de poursuivre cette stratégie suicidaire... Une action prioritaire consiste à lui adjoindre une expertise technique afin de mesurer l'ampleur de ses difficultés et de mettre en place un plan de sauvegarde dont les contours pourraient être : 38 MADAGASCAR o Réaliser un audit du bilan (provision techniques de sinistres notamment) afin de connaître l'ampleur de l'insuffisance de capital o Recruter un assistant technique, soit directement par la compagnie, soit dans le cadre d'un placement sous administration provisoire o Lorsque la compagnie aura acquis une expertise technique et aura recouvrer une situation financière solvable, cantonner son passif au sein d'un fonds pris en charge par l'Etat, afin de distinguer le passé et le futur de la compagnie. • NY HAVANA, avec environ 25% du marché, est un acteur respectable, mais la faiblesse de ses moyens techniques (actuaires, financiers, ...) et technologiques (informatique) fait qu'elle a peu d'espoir de survivre seule, sans appui extérieur. De nombreuses solutions sont envisageables, allant de la privatisation partielle ou totale à la recherche d'un partenariat ou le financement d'une assistance technique comme l'a fait sa concurrente ARO depuis 2006. En tout état de cause, l'action est urgente car la compagnie est sans doute déjà enfoncée dans une situation d'actif net négatif: o Pousser la Direction à rechercher un partenariat technique de premier plan... o Encourager la compagnie à ouvrir le capital. • ARO, leader du marché, a pris son destin en main en 2006 et a lancé alors d'importants chantiers de modernisation. Sa Direction Générale poursuit ces projets de modernisation avec détermination. Mais à moyen terme, il est probable que ARO aura besoin, pour son développement, d'un partenariat technique, qui pourrait se faire dans le cadre d'une ouverture du capital, fortement recommandée. B – Pensions Les études actuarielles conduites au cours des 2 dernières années ont montré qu'il était urgent de réformer les paramètres de fonctionnement des deux régimes (CNaPS pour le privé, CRCM/CPR pour le public) afin de garantir leur avenir financier et les préserver de l'effet dévastateur des évolutions démographiques. 39 MADAGASCAR i – CNaPS : Distinguer le court terme du long terme La CNaPS est dans la situation paradoxale d'être excessivement riche à court terme (car elle sert des pensions dérisoires) et excessivement déficitaire à moyen terme (du fait des effets démographiques). Ce constat en deux temps impose de lui même la solution : une mesure de revalorisation immédiate des pensions, qui aura un impact social évident, mais aussi un impact économique au travers d'une relance de la consommation ; une réforme paramétrique destinée à rééquilibrer le régime à moyen terme. Le premier constat est simple : le principal régime de la Caisse, celui de la branche Vieillesse, sert actuellement des prestations dérisoires, laissant une large majorité de ses affiliés sous le seuil de pauvreté, alors même que la CNaPS dispose de réserves financières tout à fait considérables. Rappelons pour mémoire les chiffres suivants : . la pension moyenne de la CNaPS est de 540 580 Ar par an, mais 65% de la population perçoit une pension inférieure à la moyenne • 80% des retraités sont en dessous du SME de 607 344 Ar par an et 97,6% vivent avec moins de deux fois le SME par an • 2,4 % de la population des retraités (soit près de 821 personnes), perçoivent une pension annuelle supérieure à 1 200 000 Ar. A court terme, il est donc légitime de consacrer une partie des réserves financières à une revalorisation des pensions en cours de service. Une telle mesure doit être ponctuelle, au sens où son impact ne doit pas peser à long terme sur l'équilibre financier de la CNaPS, mais simplement procéder à un relèvement passager et substantiel des prestations, afin de redonner aux affiliés du pouvoir d'achat, et donc de la croissance à l'économie du pays. A long terme, une réforme paramétrique est incontestablement nécessaire, pour conférer au régime une pérennité qu'il ne peut avoir dans les conditions actuelles. Il peut s'agir d'une hausse des cotisations ou d'une révision à la baisse des prestations. Les divers scénarii proposés, soit pas ACTUARIA (bouquets "otrik'aina", "fifandanjana" et "fampanenana tena") soit par la CNaPS ("Fifampitoviana" et "Amélioration du régime actuel"), couvrent un large spectre des solutions possibles et offrent ainsi au gouvernement une palette de choix. 40 MADAGASCAR Le bouquet "Fifandanjana", par exemple, qui nous semble équilibré, repose sur les mesures suivantes : .- uniformisation du taux de cotisation de tous les régimes (agricole, gens de maison, etc.) sur celui du régime général - augmentation de la cotisation employeur de 9,5% à 10,5% et de la cotisation employé de 1% à 2% - revalorisation des pensions sur l'inflation et non plus sur les salaires nominaux - calcul de la pension sur un salaire moyen des 15 dernières années (et non plus 10) - baisse du taux d'annuité de 2% à 1,8% sur les 10 dernières années - uniformisation de l'âge de la retraite à 60 ans - augmentation du recouvrement à 70% des cotisations progressivement sur 5 ans Son impact sur l'équilibre du régime montre qu'il parvient à résoudre le problème : Graphique 7 : Impact de la mise en œuvre du bouquet FIFANDANJANA sur le solde de la CNaPS Mais les solutions possibles ne se restreignent certainement pas à ces pistes et la CNaPS aura tout le loisir, grâce au logiciel PROST2 désormais installé dans ses murs, de procéder à des simulations complémentaires d'autres scénario. ii –CRCM/CPR : Distinguer le court terme du long terme L'audit actuariel de 2007 a esquissé diverses réformes paramétriques et en a chiffré l'impact positif. Parmi les deux packages de réformes proposés, le bouquet 2 semble le plus prometteur 2 PROST est îe logiciel de simulation actuarielle développé par la Banque Mondiale et utilisé dans plus de 46 pays à travers le monde 41 MADAGASCAR Tableau 3 : Bouquet n°2 de réformes Paramètres CRCM CPR Bouquet n°2 Taux de cotisation 20% 9% 25% Contribution sur les pensions 0% 0% 5% Base salariale Dernier salaire 10 derniers salaires Age de la retraite 62 ans Taux d'annuité 2% par an 1,5% par an Indexation des pensions Salaires nominaux inflation Avec ce bouquet, le déficit passe de 119 milliards d'Ariary dans le cas du statu quo à un excédent de 60 milliards d'Ariary en 2034. Figure 11 : Impact du bouquet N° 2 sur le solde de la CRCM et de la CPR (2010-2034) 2010 2012 2014 2016 2018 2020 2022 2024 2026 2028 2030 2032 2034 ‫ ٱ‬Solde statut quo ‫ ٱ‬Bouquet n°2 Mais la problématique organisationnelle est aussi un enjeu majeur. les audits des deux régimes ont montré qu'ils existaient des difficultés majeures d'organisation. iii - CNAPS : Réduire les frais de gestion et améliorer la gouvernance de la politique de gestion financière des réserves A la CNaPS, deux actions urgentes ont été identifiées : • Revoir l'organisation pour réduire les coûts et améliorer la qualité de service. La CNaPS consomme 25% de ses recettes dans ses frais de fonctionnement, et ce ratio est clairement très au-delà des standards internationaux, et notamment des plafonds fixés par la CIPRES à 15%. Cette situation est d'autant plus préoccupante que la CNaPS gère moins de branches que ses consœurs en Afrique, puisqu'elle n'offre pas de prestations maladie. L'audit 42 MADAGASCAR organisationnel qui a été conduit en 2006 a montré qu'un effort considérable doit être fait pour rationnaliser les structures de gestion, limiter les cas de fraudes réellement trop nombreux et ainsi obtenir d'importants gains de productivité tout en améliorant la qualité de services aux allocataires, tant en fiabilité qu'en rapidité de service.  Renforcer la transparence, le professionnalisme et l'efficacité de la gestion financière des réserves. La CNaPS gère phis de 10 milliards d'Ariary de réserves sans que personne ne dispose d'une visibilité complète, exhaustive et professionnelle sur cette manne. L'audit a permis de montrer que le rendement dégagé par cette gestion est très faible, nul certaines années, alors que la gestion de ces réserves doit au contraire contribuer à rééquilibrer les déficits techniques, notamment de la branche des pensions. Un effort considérable de professionnalisation doit être fait au niveau de la gestion des réserves. Des propositions concrètes ont été faites dans le rapport d'audit de 2006, mais elles n'ont été suivies d'aucun changement concret. iv – CRCM/CPR : Donner une réalité organisationnelle et institutionnelle au regime de retraite A la CRCM-CPR, les problèmes sont encore plus graves puisque les deux caisses n'ont en fait aucune existence fonctionnelle : elles ne sont que des entités virtuelles sans personnalité morale, sans moyens propres, sans direction, sans personnel, sans locaux, etc. La refonte organisationnelle et institutionnelle des caisses requiert dans un premier temps le regroupement physique et administratif des équipes dédiées au sein d'une Direction des Pensions avec comme corollaire la responsabilisation d'un acteur du système Cette Direction des Pensions servira, dans un second temps, d'embryon constitutif d'une futur caisse de retraite autonome financièrement et administrativement et offrant un qualité de service à ses bénéficiaires actuels et futurs en lien direct avec ses objectifs de Protection sociale. ETAPE N° 1 : MISE EN PLACE D 'UNE DIRECTION DES PENSIONS Suite à la mission d'audit de la CRCM et de la CPR, il a été constaté l'urgence d'une amélioration voire d'une refonte des outils et des méthodes (processus, procédures, des applications et des bases de données de gestion) de gestion administrative et technique de la Protection sociale des agents de l'Etat. Les différentes composantes de cette première étape sont les suivantes : 43 MADAGASCAR Composante n° 1 : La refonte des procédures et des processus de gestion. L'audit d'ACTUARIA a mis en évidence les actions à conduire, l'objectif étant d'aboutir à la constitution d'un manuel de procédures permettant de visualiser l'ensemble des chaînes de traitement des prestations tout en précisant le degré de responsabilité des différents intervenants. Compte tenu du constat des insuffisances de l'application de gestion de la pension, cette composante permettra également d'identifier les fonctionnalités nécessaires à une nouvelle application informatique de gestion des pensions (définition du cahier de charges). Composante n° 2 : La mise à jour des informations sur les agents de l'Etat et les bénéficiaires. Cette composante consiste en un recensement et une mise à jour de la base de données des agents de l'Etat et une mise à jour des bases de données des retraités Composante n° 3 : La sécurisation des archives physiques. L'information servant de base de fonctionnement à la gestion et au service des prestations étant principalement physique (dossiers administratif du pensionné ou de l'agent de l'Etat), elle nécessite une sécurisation à la fois de : . l'environnement de stockage physique et électronique par l'élaboration d'un plan de continuité d'activité et d'un plan de reprise sur sinistre ; • et des dossiers physiques par la mise en place d'un système permettant une traçabilité complète de ceux-ci (Gestion électronique documentaire). Composante n° 4 : La mise à niveau des ressources humaines. Les différentes équipes en charge à ce jour de la CRCM et de la CPR sont également affectées à d'autres missions (gestion de la solde notamment) ayant des spécificités (procédures, outils, modalités) différentes de celles de la Protection sociale en général. La constitution d'une direction dédiée a pour principale conséquence une réorientation des équipes actuelles et l'apparition d'un besoin en ressources humaines additionnelles combiné à une exigence de formation spécifique au domaine de la retraite et de k Sécurité sociale. Composante n° 5 : Mise à niveau des moyens matériels. Dans l'optique de la constitution d'une Direction des pensions chargée de centraliser la gestion des prestations de Protection sociale, il est nécessaire de doter celle-ci en moyens matériels - notamment informatique - suffisants pour lui permettre d'exercer ses missions dans les meilleures conditions. 44 MADAGASCAR ETAPE N° 2 : PREPARA TION DE LA MISE EN PLACE D 'UNE CAISSE DE RETRAITE A UTONOME La mise en place d'une Caisse de retraite autonome nécessite : • Sur le plan juridique : la création de l'institution passe par un texte (décret ?) fondateur définissant ses objectifs, ses missions et ses attributions puis des statuts • Sur la plan matériel : l'identification d'un lieu, le regroupement physique des équipes, l'installation des ressources informatiques, la mise sur pieds de chaque équipe (comptable, administrative, ressources humaines, organisationnelle, etc.) Une sorte de « to do list » des actions à mener peut se résumer ainsi : - la Sécurisation des archives électroniques et physiques, - la sécurisation des outils de conception des bases de données (Système de gestion des bases de données) - la mise en œuvre le projet de nouveau processus d'admission à la retraite et de concession de la pension - la mise en place d'une base de données des comptes individuels de retraite - la refonte complète du système de gestion des pensions (procédures, outils informatiques) - la modification des schémas de comptabilisation des soldes payées sur le budget général et sur les budgets annexes - la refonte du système de tenue de la comptabilité budgétaire - la déconcentration de la gestion des pensions - la réduction du stock de pièces comptables justificatives en attente de traitement - la prise en compte systématique de la part patronale sur le budget général. - le suivi et la comptabilisation des titres de pensions non versés - l'apurement des soldes des comptes 4326 CRCM et 4336 CPR à la PGA - la mise en place de manuels de procédures de gestion administratifs, comptables et financiers - l'audit approfondi des procédures de gestion des chaînes des dépenses et des recettes 45 MADAGASCAR - la mise en place d'une comptabilité auxiliaire - le renforcement de l'audit interne - l'amélioration du SIGFP - la revue du processus de comptabilité budgétaire Précisons que si aucune réforme n'a commencé au niveau de la CNaPS, le gouvernement a largement engagé le processus de changement au niveau de la CRCM-CPR : en février dernier a eu Heu une concertation nationale qui sera suivi d'une seconde les 3 et 4 juillet prochain, afin de créer un consensus entre tous les acteurs. 46 MADAGASCAR CONTRIBUTION DU CADRE JURIDIQUE DANS LE DEVELOPPEMENT DU SECTEUR FINANCIER Pour renforcer le cadre de la stratégie financière, la présente section décrit, sous forme de pistes de réflexion, l'état d'avancement des initiatives engagées et les différentes carences au niveau du cadre juridique. Pour cela, nous nous sommes basés sur les recommandations du FSAP. Il est important de noter que o’objectif est de formuler des propositions pour promouvoir un cadre juridique et légal favorable aux activités du secteur financier. I – Pistes de réflexion sur le cadre légal A - Rédaction de la législation Il n'existe pas d'entité en charge d'identifier, dans l'ensemble des domaines du droit, les réformes légales nécessaires, de proposer et de rédiger les projets de législation. Toutefois, il existe deux structures qui assument ce rôle dans des domaines délimités : - la Commission de Réforme de Droit des Affaires ("CRDA") créée en 1997 en matière de droit des affaires ; - le comité de réforme de la législation foncière ("CRLF") pour la réforme du droit foncier. En outre, des structures informelles ont été mises en place qui mériteraient un plus ample développement. i La CRDA En principe, toute nouvelle législation ou réglementation concernant le droit des affaires doit passer par la CRDA avant d'être soumise à l'Assemblée. Cela permet d'assurer une uniformité et une cohérence de la législation de ce secteur. Ainsi, avec sa cellule technique, sous le contrôle de la Direction Générale des Etudes et de la Réforme du Ministère de la Justice 47 MADAGASCAR ("DGER"), la CRDA identifie les réformes à entreprendre, fixe les priorités et les délais d'exécution, examine les projets de lois et règlements qui lui sont soumis, les commente et, le cas échéant, propose des modifications de manière à éviter toutes contradictions ou incohérences. Dans le cadre de son rôle tendant à "identifier les réformes à entreprendre dans le droit des affaires", la CRDA a rejoint LegaCarta - outil informatique géré par le Centre du Commerce International CNUCED/OMC (CCI) - dans le but de déterminer les traités du commerce international à ratifier. La CRDA détermine les traités devant faire l'objet d'une ratification, puis laisse au ministère concerné le soin de préparer le projet de loi. Les capacités de rédaction et la compétence de la CRDA apparaissent à la lecture des textes de lois qui sont passés par son filtre. Leur terminologie est précise et juridique ; ils sont conformes aux principes de droit civil et cohérents entre eux. Toutefois, les délais de réforme restent encore longs (Annexe 3 – Document établi par la DGER énumérant les textes législatifs et réglementaires issus de la CRDA). Le rôle de la CRDA pourrait être optimisé s'il existait, au sein des principaux ministères, et en particulier du MFB, une sorte de sous-commission en charge de la législation relative à leurs domaines d'attribution. Cette sous-commission devrait être composée d'une équipe permanente de juristes et de techniciens du secteur concerné, qui travaillerait sur les propositions de lois, préparerait les réunions avec la cellule technique de la CRDA et y assisterait en présentant la position réfléchie et discutée de leur ministère. S'il apparaît clairement que la CRDA assume son rôle, un vide existe quant à l'étendue de son pouvoir de contrôle. En effet, s'il est bien précisé dans le décret 97-750 portant création de la CRDA (dont la rédaction n'est pas parfaite) qu'elle est chargée, notamment, d'identifier les réformes à entreprendre "en droit des affaires", aucun texte ne définit le "droit des affaires". En conséquence, il ne semble pas qu'il y ait une obligation quelconque de soumettre un projet de loi à la CRDA avant son passage à l'assemblée. A titre d'exemple, on notera que la loi sur le crédit bail, matière qui fait incontestablement partie du droit des affaires, a échappé au filtre de la CRDA et s'en ressent fortement (voir ci-après les commentaires sur la loi sur le crédit bail). Il en est de même de la législation sur la microfinance et ses décrets d'application, qui auraient gagnés à être revus et corrigés par la CRDA (Annexe 4 – Analyse de la législation sur la microfinance). 48 MADAGASCAR Dans ces conditions, il semble essentiel de fixer des règles impératives de contrôle par la CRDA en définissant les secteurs concernés par le droit des affaires et en imposant le passage de tous les projets de lois provenant de ses secteurs par la CRDA avant leur vote par l'Assemblée. ii Comité de Réforme de la Législation Foncière Dans le cadre du plan national foncier (PNF), un comité de révision de la législation foncière (CRLF) a été mis en place. Il est composé de représentants des différents Ministères concernés, de juristes du PNF, et de consultants extérieurs. Le CRLF est à l'origine de la loi cadre sur la propriété foncière, de la loi sur la propriété non titrée et du décret d'application, et travaille actuellement sur le projet de loi concernant la propriété titrée (voir ci-après I – C). Il ne semble pas que les propositions de textes du CRLF soient systématiquement soumises à la CRDA. Pourtant, la loi n° 2005-019 du 17 octobre 2005 fixant les principes régissant les statuts des terres, qui n'est pas passée par la CRDA, aurait mérité un contrôle. En effet, elle comporte quatre pages de définitions de termes juridiques car, selon l'exposé des motifs, "il a été constaté que les difficultés d'une loi relevaient souvent de l'incompréhension des termes techniques utilisés par les praticiens." Si l'idée est louable, en revanche, le procédé utilisé n'est pas satisfaisant. Outre l'imprécision terminologique des définitions, il est source de confusion et d'incohérence car il définit des termes sans référence au code ou à la loi qui en traite (voir par exemple la définition du bail, de l'hypothèque). Ces constatations renforcent les conclusions figurant ci-dessus : le rôle de la CRDA est essentiel pour assurer une législation moderne et cohérente, avec une terminologie précise et juridique. Le PNF est financé, pour un montant total de 42 millions US$, par treize bailleurs de fonds, le principal étant le MCA pour une part de 37 millions US$, les autres étant, notamment, la BM, l'UE, le FIDA, la FAO, la BAD, l'ambassade de France. 49 MADAGASCAR iii Structures informelles La DGER, qui semble particulièrement dynamique et désireuse, non seulement de mettre en place des lois modernes, cohérentes et appropriées au pays, mais aussi de s'assurer de leur diffusion et de leur compréhension chez les utilisateurs, a mis en place deux structures informelles, ainsi que des programmes de vulgarisation du droit. a Plateforme justice / secteur privé Cette plateforme réunit, notamment, des représentants de différends ministères (MJ, MFB, …), de la CCI et du privé. L'objectif de cette plateforme est de discuter différents thèmes juridiques proposés soit par le MJ, soit par le secteur privé, d'examiner les problèmes posés par l'application de nouvelles législations. Elle émet, sur les sujets abordés, des recommandations non contraignantes et peut, si cela se révèle nécessaire, proposer la mise en place de formations. Le secteur privé peut, par le biais de cette plateforme, faire remonter des problèmes à la CCI ou aux ministères concernés. b Comité de suivi du droit des sociétés Ce comité, organisé par la DGER, réunit des représentants des commissaires aux comptes et des cabinets juridiques pour discuter des problèmes posés par la nouvelle loi sur les sociétés (loi n° 2003-036 du 30 janvier 2004). Il émet des avis qui sont publiés dans le Bulletin d'information du Ministère de la Justice afin d'assurer une application uniforme et correcte de la loi. Toutefois, les avis publiés ne lient pas les juges. 50 MADAGASCAR Il serait utile de développer ce type de comité, très utile pour la bonne compréhension de la loi et son application cohérente, dans d'autres domaines que le droit des sociétés et notamment dans les domaines objets de réformes importantes (droit foncier, microfinance, procédures collectives d'apurement de passif, …) c Autres initiatives Partant de l'idée que l'une des causes de la corruption de la justice procède de la méconnaissance du droit, le MJ a mis en place des programmes de vulgarisation du droit dans les régions, au niveau des autorités locales, ainsi que des programmes d'éducation des populations (émissions de radio et de télévision). Ces initiatives doivent être soutenues et faire l'objet de financements appropriés. B La législation liée à la sécurité du crédit et des investissements i Loi n° 2003 – 041 du 3 septembre 2004 sur les sûretés a Généralités Cette loi, dont les sources sont le code civil français, les travaux de l'OHADA, le code civil du Québec, et le UCC américain, contient la panoplie habituelle des sûretés de droit civil qui distingue entre sûretés personnelles et sûretés réelles. Dans ces conditions, le problème qui se pose n'est pas celui de l'existence de sûretés permettant de sécuriser des financements, mais plutôt celui de leur efficacité ce qui suppose des instruments permettant de les rendre opposables aux tiers (voir ci-après la section sur le RCS), des procédures rapides et modernes en cas de défaillance du débiteur – cela manque à ce jour dans l'attente d'une nouvelle loi sur les voix d'exécution - et une justice compétente et intègre (voir ci-après section sur la justice). 51 MADAGASCAR b Le problème de l'hypothèque La loi sur les sûretés traite de l'hypothèque (art. 182 à 206), sûreté sur un immeuble qui donne au créancier hypothécaire le droit, en cas de défaillance de l'emprunteur, d'être payé par préférence sur le prix de vente de l'immeuble et, en cas de vente de l'immeuble par l'emprunteur, le droit de suivre le bien entre les mains du tiers acquéreur. Toutefois, en l'état actuel de la législation, cette sûreté ne peut pas être utilisée par les banques commerciales existantes comme garantie d'un crédit. En effet : - les dispositions du code de procédure civile relatives à la procédure de vente sur saisie immobilière, disposent que "s'il ne survient pas d’enchères pendant les trois premiers coups de marteau, le créancier poursuivant est déclaré adjudicataire pour la mise à prix. " Ainsi, le créancier hypothécaire devient propriétaire du bien immobilier en l'absence d'enchères. - les quatre banques commerciales existant à ce jour à Madagascar, sont toutes contrôlées par des banques étrangères Or, la législation malgache ne permet pas aux personnes physiques ou morales étrangères de devenir propriétaire foncier. A cet égard, la loi n° 2007-036 du 14 janvier 2008 sur les investissements à Madagascar, ne sera d'aucun secours pour ces banques. En effet, les conditions très restrictives, voire illusoires, d'accès à la propriété foncière pour des sociétés malgaches sous contrôle étranger, ne peuvent pas être remplies. Le bien immobilier dont la banque peut devenir propriétaire en l'absence d'enchères, ne sera, à aucun moment, affecté à un usage commercial exclusif et continu (voir ci-après la loi sur les investissements). L'usage de l'hypothèque comme garantie d'un crédit (notamment, pour permettre l'accession à la propriété), suppose donc la modification des dispositions sur l'accès à la propriété foncière. Ainsi, une exception visant spécifiquement les banques commerciales pourrait être prévue dès lors qu'en tout état de cause, le but d'une banque n'est pas d'être propriétaire immobilier. Autrement dit, la qualité de propriétaire immobilier de la banque ne sera que provisoire. 52 MADAGASCAR Une autre possibilité consisterait à prévoir une sorte de structure de défaisance (sous contrôle malgache) dont l'objet serait (i) d'être adjudicataire des biens immobiliers aux lieu et place des banques (sous contrôle étranger) en cas d'absence d'enchères, et (ii) de gérer les biens et de le vendre pour le compte et dans l'intérêt de la banque concernée. Ceci étant, on note que les banques commerciales ne semblent pas avoir pris d'initiatives pour tenter de modifier la situation. On peut donc penser que la législation actuelle leur convient et, qu'en l'état, elles ne sont pas intéressées par ce secteur du crédit. Les nouveaux entrants (ACCESS et MICROCRED) pourraient, compte tenu de leur clientèle, se montrer plus intéressés. c Les innovations de la loi La loi 2003-041 introduit deux nouvelles sûretés - la cession fiduciaire et la Fehivava - qui méritent d'être présentées ici, car elles présentent l'une comme l'autre, dans des secteurs différents, un intérêt pour l'accès au crédit. La cession fiduciaire (art 98 à 111) est une sûreté essentiellement destinée à garantir des prêts consentis à des entreprises commerciales. Elle présente les caractéristiques suivantes : - Définition : transfert de la propriété de biens et droits incorporels en garantie d'avances ou de crédits (Cf. cession Dailly française). Elle devrait porter sur des créances professionnelles. - Forme : l'emprunteur remet au prêteur un bordereau sur lequel sont énumérées les créances professionnelles cédées (le formalisme est important). - Effet : la propriété des créances cédées est transférée au prêteur, dès l'ouverture de crédit, ce qui lui permet de se faire payer directement par le débiteur cédé en cas de défaillance de l'emprunteur. Sauf convention contraire, la cession des créances entraîne la cession des garanties qui y sont attachées. - Droits et obligations du créancier cessionnaire: 53 MADAGASCAR - le cessionnaire peut notifier la cession au débiteur cédé, de sorte que ce dernier ne se libérera valablement qu'en le payant ; - il doit rétrocéder les créances cédées une fois le crédit remboursé. L'intérêt de la cession fiduciaire pour le prêteur est évident : elle lui permet, en cas de défaillance de l'emprunteur, d'être payé directement par les débiteurs des créances cédées, sans aucun recours à la justice. La Fehivava (Articles 206 à 216) – qui existe de manière informelle depuis longtemps et semble utilisée en milieu rural – a été consacrée par la loi. C'est une sûreté qui pourrait être utilisée dans le cadre de la microfinance. Elle présente les caractéristiques suivantes : - Définition : Contrat de prêt garanti par la remise d'un immeuble dont le créancier "fehivaviste" jouit jusqu'au remboursement du capital. L'immeuble sert tout à la fois à garantir le remboursement du principal et à rémunérer le prêt dès lors que c'est le prêteur qui perçoit les revenus de l'immeuble. - Le prêt est sans intérêt (condition d'ordre public) ; - Le créancier jouit de l'immeuble comme un usufruitier (il en perçoit les fruits et en supporte les charges) ; Droits et obligations des parties Le débiteur demeure propriétaire de l'immeuble pendant la durée du prêt. En cas de défaillance du débiteur, le créancier peut : - soit faire évaluer l'immeuble par un expert et l'acquérir en versant au débiteur la différence (si elle est positive) entre la valeur fixée par expert et les sommes dues; - soit faire vendre le bien et se payer sur le produit de la vente. Les IMF mutualistes, qui sont des personnes physiques malgaches, pourraient avoir recours à la fehivava. On peut imaginer, en effet, qu'un groupe de paysans, membres d'une même caisse, remettent en garantie un terrain (constitué de parcelle leur appartenant) qu'ils cultiveraient, pendant la durée du prêt, au profit de l'IMF prêteuse. La superficie de la parcelle 54 MADAGASCAR devra être calculée de manière à permettre la rémunération du prêt et le remboursement du capital. L'utilisation de la fehivava comme garantie du crédit, suppose la réalisation du Plan National Foncier ("PNL") qui permettra la délivrance de certificat foncier (voir ci-après C). d Autre garantie ne découlant pas de la loi sur les sûretés : la vente à réméré Il existe dans le code civil un type de vente (mobilière ou immobilière) – la vente à réméré - qui est une alternative non négligeable aux sûretés de la loi n° 2003–041, car elle permet au créancier impayé d'être désintéressé, en tout ou en partie, sans avoir à recourir à la justice. Dans une vente à réméré, le vendeur du bien se réserve le droit de résoudre unilatéralement la vente, dans un certain délai, en restituant à l'acheteur le prix payé. Ainsi, dans le cadre d'une opération de financement, parallèlement à la signature du contrat de prêt, le prêteur et l'emprunteur signe un contrat de vente par lequel l'emprunteur vend au prêteur, à réméré, un bien meuble ou immeuble lui appartenant. Le prêteur est donc immédiatement propriétaire du bien et le demeure tant que le vendeur n'a pas satisfait à l'obligation de rembourser le capital et les intérêts. Si l'emprunteur rembourse les sommes dues, la vente est résolue et l'emprunteur retrouve ainsi la propriété de son bien. En revanche, si l'emprunteur est défaillant, le prêteur conserve le bien dont il est propriétaire sans avoir à effectuer de formalité. On notera que la technique de la vente à réméré, qui est utilisée dans des pays de droit civil comme garantie des financements, semble être utilisée, à Madagascar, par les usuriers qui, toutefois, la détache du contrat de prêt, ce qui leur permet de ne pas faire apparaître le taux du prêt. 55 MADAGASCAR ii Loi n° 2004 – 052 du 28 janvier 2005 sur le crédit-bail Cette loi permet de démontrer, a contrario, l'utilité de la CRDA. En effet, pour une raison non éclaircie, elle provient du Ministère des Transports et n'a pas été revue par la CRDA. Les défauts sont évidents : - Problème de terminologie : des termes non juridiques, et donc imprécis quant à leur signification, sont utilisés ("récupération", "utilisation inappropriée" …). On citera, aussi, le dernier alinéa de l'article 1 qui qualifie le crédit-bail de "forme de location- financement". - Reprise de principes : plutôt que de procéder comme cela se fait habituellement par des renvois aux codes et dispositions légales applicables, la loi reprend de manière approximative des principes se trouvant déjà dans ces codes et lois (droit de la vente ou des obligations) au risque d'incohérence, voire de contradiction. - Incohérences de fond : le bien objet du contrat est inscrit à l'actif du bilan du preneur et fait l'objet d'amortissement. Figure, en outre, des dispositions peu compréhensibles, sur la cession du contrat par le crédit preneur ou sur le "crédit-bail secondaire". Il serait utile, bien que cette loi soit déjà en vigueur, de la soumettre à la cellule technique de la CRDA pour un "nettoyage" et, en conséquence, une proposition de loi modificative. Cela semble d'autant plus opportun que le crédit-bail est un outil de financement particulièrement adapté dans un pays où la justice fonctionne mal. En effet, le crédit bailleur demeure propriétaire du bien en crédit bail et n'a pas besoin de recourir à la justice pour en reprendre possession en cas de défaut de paiement du crédit preneur. Il existe aujourd'hui deux sociétés de crédit-bail à Madagascar, toutes deux filiales de banques étrangères. Ce contrôle étranger des deux seules sociétés de crédit bail, qui en application de la loi ne peuvent pas être propriétaires de biens immobiliers, empêche le développement du crédit-bail immobilier. Comme dans le cas de l'hypothèque pour les 56 MADAGASCAR banques, la loi n° 2007-036 du 14 janvier 2008 sur les investissements ne change pas la situation. EQUIPBAIL nous a indiqué que le coût du crédit-bail – qui porte sur des biens mobiliers tels que véhicule, matériel de bureau, outillage – se situe entre 17% pour du matériel classique facilement revendable et 19,6% pour du matériel spécifique. Sa clientèle cible est la même que celle de la banque. D'ailleurs, EQUIPBAIL propose son produit dans les agences de la BOA. iii Loi n° 2003 – 042 du 3 septembre 2004 sur les procédures collectives d’apurement du passif a La loi Cette loi, issue de la CRDA, qui réforme les procédures existantes qui dataient de 1955, s'inspire de l’Acte uniforme promulgué en 1988 par l’OHADA. Elle est complète et cohérente et s'articule autour des considérations suivantes : "- aménager une procédure préventive en vue de l’élaboration d’un plan de redressement ; - étendre les procédures collectives à toutes les personnes morales de droit privé, même non commerçantes, notamment aux associations ; - dissocier : mesures patrimoniales applicables aux entreprises, des sanctions qui frappent le débiteur afin de permettre (i) de sanctionner le chef d’entreprise sans liquider l’entreprise si celle-ci est viable ou, au contraire, (ii) de liquider l’entreprise sans sanctionner son dirigeant si celui-ci n’a pas commis de fautes ; - et enfin, développer le rôle des créanciers et du juge commissaire." (préambule de la loi). 57 MADAGASCAR La loi s'applique aux personnes physiques ayant la qualité de commerçant et à toute personne morale de droit privé. Elle prévoit trois procédures selon la situation financière de l'entreprise : - Le règlement préventif qui permet à une entreprise en difficulté, mais pas en état de cessation des paiements, de tenter de trouver un accord avec ses créanciers sur un échéancier de remboursement, pour éviter la cessation des paiements ; - Le redressement judiciaire qui permet au débiteur en état de cessation de paiement, d'obtenir un concordat si l'entreprise est encore viable ; - La liquidation de biens, c'est-à-dire la réalisation de l'actif pour apurer (partiellement) le passif. b L'application de la loi Cette loi n'est pas utilisée par les justiciables, qu'ils soient débiteurs en situation difficile, voire de cessation de paiement, ou créanciers impayés. A preuve, sur 456 dossiers en cours devant le tribunal de commerce de Tananarive, seulement 8 dossiers concernent la procédure d'apurement de passif et sur ces 8 dossiers 7 sont des procédures de liquidation de biens. Alors que la loi remonte à 2004, aucune société n'a saisi le tribunal pour tenter de mettre en place un règlement préventif. Ce "désintérêt" pour la loi est un réel problème, car, aujourd'hui, les sociétés insolvables disparaissent purement et simplement sans respecter les formalités légales. L'efficacité de la loi sur les procédures collectives d'apurement de passif suppose, outre une justice intègre en laquelle le justiciable a confiance, des actions d'information auprès des entreprises. À cet égard, le modèle du comité de suivi du droit sur les sociétés pourrait être repris. 58 MADAGASCAR c - Le syndic Les organes du redressement judiciaire et de la liquidation de biens sont : le juge- commissaire, le syndic, le ministère public et, le cas échéant, un contrôleur choisi parmi les créanciers. Le syndic, organe essentiel, ne fait l'objet d'aucune définition clair. La loi 2003-042 contient six articles qui ne définissent pas le syndic mais indique seulement ce qu'il ne peut pas être. Il n'existe pas de liste de personnes faisant partie d'un ordre les réglementant. En général, le tribunal choisit en qualité de syndic un expert-comptable ou un membre de cabinet juridique. Toutefois, compte tenu de la situation décrite précédemment, personne ne veut remplir cette fonction. Le sujet de la profession de syndic fait partie des sujets discutés dans le cadre de la plateforme justice/secteur privé. Il est essentiel que soit mise en place une réglementation fixant non seulement les conditions d'accès à la profession de syndic mais aussi les critères précis de leur rémunération. iv Loi n° 2007 – 036 du 14 janvier 2008 sur les investissements à Madagascar Les dispositions principales de cette loi, dont l'objectif est de "fournir un environnement incitatif, pratique et transparent" aux activités d'investissement, sont de deux ordres. a- Rôle de l'Economic Development Board of Madagascar – EDBM L'EDBM, organisme autonome agissant au nom de l’Etat Malgache et rattaché à la Présidence de la République, a été créé par le décret en date du 31 mai 2006 pris en conseil de Gouvernement, et est entré en fonction le 1er janvier 2007. Son conseil d'administration comprend les représentants du secteur privé (GEPF, FIVMPAMA, SIM, GEM) et public 59 MADAGASCAR (Présidence, Primature, Ministères). L'EDBM doit "faciliter et promouvoir le développement des investissements privés locaux et étrangers. L’EDBM est responsable pour rendre le climat des investissements attrayant pour les entreprises privées et propice pour leur réussite." La loi n° 2007 – 036 du 14 janvier 2008 précise deux attributions de l'EDBM : - Il est une sorte de guichet unique destiné à faciliter les procédures administratives pour la réalisation d'investissements (inscription au RCS, l'obtention d'identifiant fiscaux, la délivrance de permis et autorisations).Les investisseurs doivent passer par l'EDBM pour toutes les formalités. - Il donne un avis sur tout projet de loi ou de réglementation liée aux investissements. Il peut proposer de nouvelles lois. b- Dispositions en faveur des investisseurs étrangers La loi comporte plusieurs dispositions, d'intérêt différent, en faveur des investisseurs étrangers. - Principe de l'égalité d'établissement et de traitement entre investisseurs étrangers et investisseurs malgaches sauf dans les activités bancaires, d'assurance, minières, pétrolières, de télécommunication, médicales, paramédicales et pharmaceutiques. - Une société malgache peut être détenue à 100% par un ou des investisseurs étrangers. Elle doit avoir au moins un de ses mandataires sociaux résident à Madagascar. - Principe de la liberté de transfert des bénéfices après impôts et des salaires, indemnités et épargne des salariés expatriés. En ce qui concerne l'accès à la propriété foncière, la loi n'ouvre qu'une porte très étroite aux investisseurs étrangers. La possibilité d'acquisition ne concerne pas tous les étrangers, elle est réservée "les sociétés de droit malgache dont la gestion est placée sous le contrôle d'étrangers ou d'organisme dépendant eux-mêmes d'étrangers", sous deux conditions: - obtention préalablement une "autorisation d'acquisition foncière" auprès de l'EDBM ; 60 MADAGASCAR - affectation exclusive et continue du bien immobilier à une activité commerciale. La brèche ouverte par cette loi au principe de l'interdiction pour un étranger d'accéder à la propriété foncière est particulièrement fine, voire illusoire. En effet : - d'une part, la sanction du non-respect de la continuité d'affectation à une activité commerciale est très lourde : l'Etat s'approprie le bien immobilier et ses aménagements, sans verser d'indemnisation à la société ; - d'autre part, le droit de propriété reconnu aux sociétés malgache sous contrôle étranger est limité. En effet, compte tenu des termes de la loi, ces sociétés ne seront pas en droit d'hypothéquer leurs biens immobiliers ou de l'utiliser dans le cadre d'un financement sous forme de lease-back ; - enfin, la loi précise expressément que "L'activité commerciale ne peut consister dans l'acquisition de l'immeuble en vue de sa revente, en l'état ou après réalisation d'aménagements ou de constructions. " Cette restriction interdit aux sociétés sous contrôle étranger toute activité de promotion immobilière. Toutefois, toutes les portes ne sont pas fermées puisque la loi prévoit désormais expressément que les personnes morales étrangères qui ne remplissent pas les conditions pour acquérir ainsi que les personnes physiques étrangères peuvent être titulaire d'un bail emphytéotique d'une durée maximale de 99 ans renouvelable. Il apparaît, en définitive, que la loi sur les investissements à Madagascar n'ouvre qu'une porte très étroite, et non exempte de risques, pour l'accès des étrangers à la propriété foncière de sorte que, comme par le passé, cette situation restera un frein à l'entrée des investisseurs étrangers. Toutefois, le recours au bail emphytéotique, désormais légalement accessible aux étrangers, est une solution non négligeable. Les faibles avancées législatives en matière d'accès pour les étrangers à la propriété foncière et, dans le même ordre d'idée, le désintérêt des banques pour l'hypothèque, ont, en grande partie, pour cause la culture malgache. Dans ce pays, notamment en milieu rural, il semble que la terre soit sacrée et ne puisse être considérée comme un bien économique. La vente du patrimoine immobilier est, aux dires de plusieurs personnes rencontrées dans le cadre de la mission, "un sacrilège", surtout si l'acquéreur est un étranger. Cela "explique", selon ces personnes, la réticence des juges à donner satisfaction au créancier hypothécaire. 61 MADAGASCAR C La réforme foncière La restructuration de la propriété foncière et des services fonciers est l'objet du Programme National Foncier (PNF) mis en place en 2005 et financé par un partenariat composé de 13 bailleurs de fonds (voir supra II- A (ii)). Les lois préparées le CRLF et promulguées sont les suivantes : i Loi n° 2005 - 019 du 17 octobre 2005 fixant les principes régissant les statuts des terres (non revue par la CRDA) Cette loi distingue : le domaine public et privé de l'Etat et des collectivités décentralisées ; les terrains des personnes privées (i) titrés et inscrit sur le registre de la Conservation Foncière et (ii) non titrés ; Terrain à statut spécifique (zones réservées pour des projets d'investissement, aires protégées, …). ii Loi n° 2006 – 031 du 24 novembre 2006 fixant le régime juridique de la propriété non titrée (revue par la CRDA) La propriété foncière privée non titrée est celle qui concerne les terrains qui ne sont pas cadastrés. La loi prévoit : la mise en place, pour chaque collectivité décentralisée, d'un Plan Local d'Occupation Foncière (PLOF) sur lequel doit figurer les propriétés privées titrées et cadastrées, les routes, les tombeaux et les propriétés privées non titrées ; une procédure de reconnaissance du droit de propriété permettant à un groupement d'occupants de nationalité malagasy ou à un individu de nationalité malagasy qui fait la preuve d'être détenteur d'un terrain, d'obtenir la délivrance d'un certificat foncier. une procédure permettant avec le certificat foncier d'obtenir un titre foncier. 62 MADAGASCAR Le certificat foncier atteste du droit de propriété et est opposable aux tiers jusqu'à preuve contraire. Compte tenu de la procédure mise en place pour la délivrance du certificat foncier (affichage de la demande, délai d'opposition, …), en principe, la preuve contraire ne proviendra que d'un titre foncier sur le même terrain. L'établissement du PLOF, préalablement à la délivrance des certificats fonciers, devrait réduire le risque de délivrance d'un certificat sur un terrain faisant l'objet d'un titre foncier. En fait, les problèmes qui se posent pour l'établissement des registres sont en amont de la préparation du PLOF et sont, essentiellement, matériels. Ainsi, la mise en place d'un registre informatisé fiable est souvent entravée par l'état déplorable de l'archivage (pages illisibles, détruites, …). En outre, le coût de l'enregistrement, et surtout l'absence totale de transparence sur le calcul de ce droit, ont conduit nombre de personnes à ne pas procéder aux formalités lors du décès de leurs parents. Beaucoup de titres sont donc encore au nom des personnes décédées depuis longtemps. Le PNF travaille actuellement avec le MFB sur un projet d'amnistie, qui permettrait aux héritiers de régulariser l'enregistrement des titres à leurs noms sans paiement de droits. Cependant, ce projet rencontrerait des oppositions. iii Le décret 2007-1109 du 18 décembre 2007 portant application de la loi 2006-31 fixant le régime juridique de la propriété foncière privée non titrée Ce décret organise la création des guichets fonciers et il précise la procédure de demande du certificat foncier ainsi que celle de transformation du certificat foncier en titre foncier. Le PNF prévoit la création de 45 guichets fonciers à fin 2008. Compte tenu de l'absence d'électricité dans certaines communes et l'isolement de certaines communes, sont mis en place des centres de ressources et d'information fonciers (CRIF) dans les communes informatisées. Les CRIF sont chargés (i) de l'informatisation des registres de leur commune, (ii) de centraliser sur informatique les informations en provenance des guichets fonciers papier (guichets ouverts dans les communes sans électricité ou sans connexion Interne) de leur ressort et (ii) d'envoyer un de leurs employés dans les communes isolées les jours de marché (guichet foncier mobile). 63 MADAGASCAR Les informations recueillies quant à la durée de mise en place du PNF divergent. Pour certains cinq ans suffiront à finaliser le programme, alors que pour d'autres il faut compter dix, voire quinze ans. II –Pistes de réflexion sur l’accès aux informations légales A - Centralisation de la législation La centralisation de la législation demeure un problème non résolu à Madagascar ce qui a des répercussions : - au niveau des juges qui ne disposent pas des outils de travail nécessaires pour être à jour des lois en vigueur et de la jurisprudence ; - au niveau des praticiens du droit qui rencontrent les plus grandes difficultés pour trouver les textes en vigueur et se tenir à jour de la législation ; et - au niveau des acteurs privés qui ne sont pas en mesure de connaître leurs droits et obligations. Si le projet du Centre National Legis avance au ralenti (i), en revanche, la DGER et certains ministères tentent, avec les moyens qui sont les leurs de remédier aux problèmes (ii). i Le Centre National LEGIS Le Centre National LEGIS a vu le jour en 1997 dans le cadre du programme "Collecte, gestion et diffusion du droit" (COGEDI) de l'Agence Intergouvernementale de la Francophonie ("AIF"). Il est logé au sein des services de la Primature. Sa mission est : - de conserver et d'entretenir dans des bases de données informatiques toute information relative aux lois et règlements et à la jurisprudence des cours et tribunaux ; et; 64 MADAGASCAR - de diffuser ces informations sur le territoire national et, le cas échéant, à l'étranger. Plus de dix ans après sa création, le centre Legis ne propose que : 1°- Au niveau de la législation, …: a- une base de références des textes, sans les textes, parus au journal officiel depuis 1897 ; b- les textes publiés au journal officiel en version intégrale de l'année 1999 à 2008. 2°- Au niveau de la jurisprudence : a- quelques documents numérisés et indexés de la Cour de Cassation ; b- des extraits de jurisprudence de la Chambre administrative en cours de numérisation. La base de données n'est pas accessible par Internet. ii Les initiatives de la DGER La DGER propose le CD Rom des "2 000 textes" regroupant codes et lois. Ce type de compilation, certes très utile, est toutefois rapidement dépassé, surtout dans les périodes d'activité législative intense. Il convient de mentionner aussi une autre initiative de la DGER : le Bulletin d'information du Ministère de la Justice. Ce bulletin est publié deux fois par an et distribué gratuitement aux magistrats. Il contient (i) des informations sur les réformes et initiatives dans la justice, (ii) la législation promulguées depuis la parution du bulletin précédent (certains textes sont reproduits intégralement), (iii) de la jurisprudence, (iv) des articles de fonds et (v) les avis rendus par le comité de suivi du droit des sociétés. Cette initiative, dont le contenu est préparé par la DGER (sans financement particulier) et l'édition est financée par le PNUD, mérite d'être encouragée et soutenue car elle permet, dans 65 MADAGASCAR l'attente d'un site Internet complet, la diffusion de la législation et de la jurisprudence. Il conviendrait, pour un meilleur impact, d'augmenter le nombre de parutions annuelles et le secteur de diffusion (non seulement magistrats, mais aussi professions judiciaires). On notera qu'une société privée fait la compilation, sur CD Rom, des journaux officiels de 1960 à nos jours. Le ministère de la Justice a acheté des CD de manière à en doter gratuitement chaque juridiction. iii Les initiatives de certaines entités Certaines entités centralisent leur législation sur leur site Internet comme, par exemple, la BCM qui offre un site Internet à jour et complet avec des liens vers la législation sur les établissements de crédits, la législation sur la microfinance, sur les BTA. Depuis 2000, la Cour suprême de Madagascar édite annuellement un bulletin de ses arrêts. B Informations légales sur les entreprises Deux initiatives destinées à permettre à tous les acteurs du secteur financier – BCM, banques, établissements financiers, IMFs, investisseurs, … - d'obtenir des informations sur les entreprises (tous types de personnes morales, commerçants), sont en cours de réalisation : le RCS, à un stade déjà avancé, et le SIIE, à un stade initial. i Le Registre du Commerce et des Sociétés (RCS) La législation en vigueur et la promulgation prochaine d'un nouveau décret, devraient permettre à Madagascar d'être doté d'un registre du commerce et des sociétés ("RCS") 66 MADAGASCAR moderne au niveau local (dans chacun des 46 tribunaux de première instance) et centralisé au niveau national. Le RCS sera une source d'informations exhaustive sur les commerçants et les personnes morales, leurs dirigeants, leurs comptes annuels, leur mise en redressement judiciaire ou liquidation de biens, leur dissolution, les protêts dont elles sont l'objet. En outre, le RCS contiendra toutes les sûretés mobilières et crédit baux concernant les personnes non inscrites au RCS. Dans un premier temps, le RCS ne sera pas accessible par Internet. Les informations devront être demandées au guichet au greffe ou au guichet de l'EDBM. Dans un second temps, le RCS sera accessible par toute personne par Internet. Les informations de base seront gratuites et les autres payantes. a- La législation en vigueur depuis 1999 et le projet de décret Les principes régissant le RCS procèdent da loi n° 99-025 du 19 août 1999 relative à la transparence des entreprises (insérée dans le code de commerce sous les articles 5-1 et suivants) ainsi que le décret d'application n° 99-716 en date du 8 septembre 1999 et le décret n° 99-717 en date lui aussi du 8 septembre 1999, sur la publicité du crédit mobilier. La loi impose l'inscription au RCS de : " 1°- les personnes physiques ayant la qualité de commerçant ; 2°- les sociétés commerciales et groupements d'intérêt économique ayant leur siège sur le territoire malgache et jouissant de la personnalité morale ; 3°- les sociétés commerciales dont le siège est situé à l'étranger et qui ont un établissement sur le territoire malgache ; 4°- les autres personnes morales dont l'immatriculation est prévue par des dispositions législatives ou réglementaires particulières ; 5°- les représentations commerciales ou agences commerciales des Etats, collectivités ou établissements publics étrangers établis sur le territoire malgache ; 6°- les établissements publics industriels et commerciaux." 67 MADAGASCAR Outre les informations de base (forme, siège social, capital, nom des dirigeants, …), les modifications (redressement judiciaire, liquidation de biens, dissolution), les sociétés commerciales doivent, sous peine de sanctions financières : "déposer en double exemplaire, dans le délai d’un mois à compter de leur approbation par les organes compétents, les documents comptables rendus obligatoires par les lois et règlements en vigueur." Un nouveau décret devrait être promulgué très prochainement dont l'objet est de fusionner les deux décrets du 8 septembre 1999, pour, principalement : "… mettre le décret en harmonie avec la loi n° 2003-042 sur les procédures collectives d’apurement du passif ; accélérer et simplifier la procédure d’immatriculation au RCS ; prévoir l’attribution d’une lettre spécifique pour les institutions de microfinance ; prendre en considération l’Economic Development Board of Madagascar (EDBM), …; …; compléter le régime de l’inscription du privilège de la CNAPS ; réorganiser la publicité des contrats de crédit-bail ; permettre l’inscription des sûretés et des contrats de crédit-bail à l’égard des personnes non assujetties à immatriculation au RCS." b- La mise en place et ses problèmes Outre le problème du temps de réalisation, la mise en place matérielle de ces RCS pose aujourd'hui quelques problèmes. Les problèmes essentiels sont ceux du développement du réseau électrique et de l'informatisation qui ne dépendent pas des services du RCS, mais de la réalisation des 68 MADAGASCAR différents programmes en cours et, notamment, le projet de connexion nationale haut débit BackBone. Aujourd'hui, seuls les tribunaux des chefs lieux de province (6 tribunaux + Antsirabe) sont informatisés, les autres sont encore des greffes papier. Le second problème concerne le comportement des entreprises qui, si elles s'inscrivent aux RCS, ne déposent pas annuellement leurs comptes. Il ne semble pas que la violation de cette obligation légale donne lieu à des poursuites en dépit des termes de la loi. Dès lors, ici encore, comme dans d'autres secteurs, il conviendrait d'organiser des formations à l'intention des commerçants et dirigeants d'entreprises. Ce type de formation pourrait être faite par la CCI. ii Le Système Intégré d'Informations sur les Entreprises (SIIE) Le consortium AMBRE ASSOCIATES, FINABANQUE, MDGS France, NPNM Audit (ci- après "Consortium AFMN") est adjudicataire, depuis fin 2006, début 2007, d'un marché (financé par le MCA) pour la mise en place du Système Intégré d'Information sur les Entreprises ("SIIE"). Sa mission est de mettre en place les outils nécessaires pour la CBM, le système bancaire ainsi que les différents acteurs économiques, pour leur permettre d'avoir une vision claire et transparente des entreprises malgaches, par secteur d'activité. Le Consortium AFMN précise dans l'un de ses rapports, que cet environnement transparent, en termes d'informations sur les sociétés et les personnes, devrait être favorable au développement d'investissements productifs, tant nationaux qu'étrangers. En outre, ce système d'information devrait permettre d'orienter les décisions économiques et financières du fait d'une meilleure connaissance de l'environnement économique malgache. Sur la base des structures existantes à la BCM – centrale des risques et centrale des incidents de paiement – le Consortium AFMN propose la mise en place d'un SIIE, logé au sein de la Direction du Crédit de la BCM, qui contient les modules suivants : Le Fichier Central des Incidents de Paiement ("FCIP") qui, sur informations transmises par les banques, doit répertorier tous les incidents de paiements, quel que soit le 69 MADAGASCAR moyen de paiement utilisé (chèque, traite, billet à ordre, carte bancaire, virement, prélèvement). Ce fichier sera accessible par Internet pour les banques. La Centrale des Risques Bancaires ("CRB"), à laquelle devrait être liée la Centrale des Risques de la Microfinance ("CRM"), qui, sur informations transmises par les banques et les IMFs, doit répertorier toutes les ouvertures de crédit, quels que soient le montant, que le client soit ou non en défaut. Ce fichier sera accessible par Internet pour les banques et les IMFs. Le Fichier des Comptes Bancaires et Assimilés ("FICOBAM") qui, sur informations transmises par les banques, répertoriera tous les comptes bancaires ouverts dans les banques de Madagascar avec le nom et l'adresse du titulaire du compte. Ce fichier sera à usage exclusif de la BCM et ne sera pas consultable par des tiers. Le Fichier signalétique des entreprises ("FISEM") qui, sur déclarations volontaires des entreprises et à partir d'enquêtes, établira une fiche signalétique de toute entité (personne morale ou physique) installée à Madagascar. Le FISEM sera accessible à tous mais avec des niveaux d'information différents. La Centrale des Bilans ("CDB") qui, sur déclarations volontaires des entreprises, contiendra les états financiers des entreprises adhérentes. Le Fichier de Cotation ("FC") qui, en utilisant les informations contenues dans le FCIP, la CRB, le FISEM et la CDB, procédera à la cotation des entreprises. La cotation ne sera fiable qu'après environ quatre années d'historique. Deux observations viennent à l'esprit au regard de la structure du SIIE. En premier lieu on peut se demander si le FISEM et la CDB ne font pas double emploi avec le RCS. Sauf pour ce qui concerne les personnes physiques non commerçantes, toutes les informations qui devraient figurer dans ces deux structures doivent être obligatoirement fournies par les entités énumérées au point III B (i) (a) ci-dessus au RCS Le SIIE pourrait donc faire l'économie du FISEM et de la CDB ; le FC recueillerait les informations nécessaires à son analyse des entreprises au RCS. En second lieu, l'utilisation par le FC, pour un usage public, d'informations fournies à usage exclusif de la BCM et des banques (FCIP et CRB) pourrait être considéré comme une violation du secret professionnel. 70 MADAGASCAR D'après les informations recueillies auprès du Consortium AFMN, le système devrait pouvoir être en place vers le milieu de l'année 2008. Toutefois, le lancement du système suppose aussi le recrutement de personnels et leur formation à ces nouveaux métiers. Le fonctionnement effectif du SIIE sera très progressif ; il suppose, en effet, la participation de l'ensemble des acteurs, c'est-à-dire, la BCM, les banques, les IMFs et les entreprises. Or, pour obtenir leur participation, il est essentiel de les sensibiliser en leur démontrant l'intérêt du système pour chacun d'entre eux. Aux dires du Consortium AFMN, outre la réticence de certaines banques (principalement la BMOI), le problème principal est celui de la microfinance. Sans entrer dans les détails du problème de la microfinance, qui est traité dans le rapport de Jean Thompson, consultant de la mission spécialisé en la matière, on mentionnera les questions qui se posent au regard du SIIE : La centrale des risques de la microfinance ("CRM") doit-elle contenir les mêmes informations que la centrale des risques bancaires ("CRB") ou ne doit-elle ne contenir que les défauts de paiements sur des mico-crédits ? Peut-on traiter de la même manière la notion de risque bancaire et celle de risque dans la microfinance ? Est-il réaliste de vouloir faire une cotation des emprunteurs de la microfinance ? La direction microfinance de la CSBF, autorité de contrôle des IMFs, est-elle bien choisie pour héberger la CRM ? Une première étude sur le volet CRM (financée par la BM) avait débuté fin 2006. Il semble, toutefois, que la CSBF et la CNM n'aient pas été satisfaites par l'étude. Une nouvelle étude, financée par le MCA et adjugée à Ambre Associates, est en cours. Les entreprises pourraient aussi faire preuve de réticence pour adhérer à un système qui est aux antipodes de leur mentalité actuelle. En effet, aujourd'hui les entreprises malgaches, essentiellement familiales, vivent souvent repliées sur elles-mêmes sans faire appel à des financements externes (sauf le crédit bancaire). Or le système proposé consiste à officialiser leur situation financière en mélangeant des informations confidentielles recueillies auprès des banques et des informations officielles. Ici encore, il sera nécessaire de procéder à une 71 MADAGASCAR campagne d'information expliquant aux entreprises l'intérêt du système (connaître l'état de solvabilité de ses clients, obtention de taux d'intérêt plus bas, …). Enfin, il est à noter que la CEM, qui en termes de clientèle pèse plus lourd que les banques et les IMFs réunies, n'étant au jour du rapport ni banque, ni établissement financier, ni IMF, se trouve en dehors du système. Pourtant, le SIIE ne peut donner une vision exhaustive du secteur sans incorporer les informations en provenance de la CEM. III – Pistes de réflexion sur le système judiciaire De nombreuses initiatives ont été mises en place dans le secteur de la justice qui suivent deux axes : efficacité et intégrité. Bien que ces initiatives soient incontestablement dirigées dans le bon sens et soient en voie de réalisation, il demeure que le travail à accomplir est énorme et les avancées sont encore modestes, en raison, notamment, de l'insuffisance de moyens matériels et humains. Ce travail a été accompli avec l'assistance du Comité pour la Sauvegarde de l'intégrité ("CSI") (voir ci-après V). A. Initiatives pour une justice efficace Les initiatives destinées à assurer l'efficacité de la justice s'organisent autour : - des conditions de travail du personnel judiciaire ; - de la compétence des magistrats ; et - du service de la justice dans l'intérêt des justiciables. 72 MADAGASCAR i Informatisation Le problème de l'informatisation est récurent à tous les niveaux du cadre stratégique du secteur financier. Il suppose, non seulement la réalisation de la connexion nationale (Backbone), des connexions internationales (EASSY et SAT-3/WASC), mais aussi l'acquisition du matériel, la mise en place des logiciels et la formation des utilisateurs. En l'occurrence, outre la construction de nouveaux palais de justice dont les travaux sont en cours (par exemple, Cour Suprême, CA d'Antsiranana, TPI d'Avaradrano), l'un des projets en cours concerne l'informatisation des juridictions. À la date de la mission, l'informatisation commençait à être mise en place dans deux tribunaux pilotes, les TPI d'Antananarivo et d'Ambatolampy. Cette mise en place s'accompagne de formations. Ce projet mérite d'être encouragé et aidé car il a des retentissements importants sur l'ensemble des problèmes du secteur judiciaire. En effet, l'informatisation de chacune des juridictions permet, notamment : - de donner aux juges et aux greffiers de meilleures conditions de travail ; - de fournir des cadres de décisions et même des modèles de décisions simples (par exemple, injonction de payer) pour une meilleure administration de la justice ; - de réduire les délais de rendu des décisions ; - de contrôler l'activité des juridictions rendant ainsi plus facile le rôle des chefs de cours d'appel ; - de faciliter la centralisation de la jurisprudence au sein du centre national Legis ; - de faire bénéficier les juges d'une meilleure connaissance de la jurisprudence et d'assurer une application des lois uniforme dans l'ensemble du pays ; et - dans la mesure où elle permet, à tous les niveaux, un contrôle de l'activité, de lutter contre la corruption. 73 MADAGASCAR ii Formation des magistrats Des initiatives ont été mises en place pour renforcer la compétence des magistrats. Tout d'abord, dans le cadre de la lutte contre la corruption, le concours d'entrée à l'Ecole Nationale de la Magistrature et des Greffiers ("ENMG") a été rendu plus transparent. En outre, des formations continues ont été mises en place, soit à l'ENMG soit itinérantes. Des formations extérieures ont été organisées pour les deux majors des promotions 2004 (à la Réunion) et pour des magistrats de la Cour Suprême (à la Cour de Cassation de Paris). iii Amélioration de la qualité du service Des initiatives importantes sont en cours de réalisation. D'une part, la mise en place de standards de service imposant, notamment, le respect de délais pour le traitement des affaires. Les brochures contenant ses standards ont déjà été distribués auprès de l'ensemble du personnel de sept TPI. En outre, des formations ont été réalisées sur trois sites. D'autre part, des kiosques d'accueil ont été installés dans les tribunaux pour informer les usagers de la justice de leurs droits et mettre à leur disposition les formulaires utiles (par exemple, des modèles de requête pour les affaires ne nécessitant pas l'assistance d'un avocat). Cette information du justiciable sur ses droits fait partie des outils de lutte contre la corruption : le justiciable qui connaît ses droits comprend qu'il n'a pas à payer pour obtenir ce qui lui est dû. Dans le même esprit, des mesures sont prises pour tenter de combler le retard accumulé dans la frappe des jugements. La lecture de la Note de Politique Sectorielle – composante Justice permet d'appréhender l'importance du problème : elle fait en effet état de 60 000 dossiers en retard pour le TPI d'Antananarivo, frappés en 2007, et 32 000 pour 4 autres juridictions, frappés en 5 mois. 74 MADAGASCAR B. Initiatives pour une justice indépendante et intègre Le rapport préliminaire d'évaluation de la lutte contre la corruption à Madagascar de février 2006, réalisé pour le Conseil Supérieur de Lutte Contre la Corruption ("SLCC"), montrait que moins de trente pour cent (30%) des personnes sondées considéraient que les magistrats étaient honnêtes. Soixante pour cent (60%) des usagers de la justice considéraient que des pots-de-vin visant à changer une décision de justice étaient pratiques courantes. Ces résultats sont confirmés par les constatations qui se dégagent des informations obtenues lors d'entretiens avec les présidents de la cour d'appel et du tribunal de commerce d'Antananarivo. - le tribunal de commerce, comme les deux sections commerciales de la cour d'appel, ne traitent, pour l'essentiel, que des dossiers de recouvrement de créances, les sociétés et les investisseurs ne saisissant quasiment jamais la justice pour des litiges autres ; - les décisions ne sont, pour la plupart, pas frappées d'appel car les justiciables retiennent qu'elles sont très rarement infirmées en appel ; - les sections commerciales de la cour d'appel d'Antananarivo reçoivent moins de dix dossiers d'appel par mois. Les réformes mises en place au cours des années 2006 et surtout 2007 ont donc pour objectif de renverser cette tendance et de redonner aux justiciables confiance en la justice. i Le Conseil Supérieur de la Magistrature La loi n° 2007-039 du 14 janvier 2008, relative au Conseil Supérieur de la Magistrature ("CSM"), réformant la loi de 2002, est entrée en vigueur le 19 mars 2008. L'objectif de la réforme est d'assurer l'indépendance de la magistrature. Le CSM est composé, outre le président de la République et le Ministre de la Justice, de dix magistrats (deux membres de droit – premier président de la Cour Suprême et procureur générale près la Cour Suprême – et 75 MADAGASCAR huit membres élus) et trois non magistrats (deux enseignants et une personnalité de la société civile). Le CSM veille à l'indépendance de la magistrature. C'est désormais cet organe qui nomme les magistrats (à l'exception de certains magistrats occupant des positions élevées) et gère leur carrière. Il est, en outre, investi d'un pouvoir disciplinaire à l'égard de tout magistrat. L'objectif principal de cette nouvelle loi est d'assurer l'indépendance de la justice et d'éviter les interventions sur les magistrats. Il appartient maintenant aux membres du CSM, et des magistrats en particuliers, d'utiliser l'outil qui leur est confié pour assurer cette indépendance et, en particulier, d'exercer le pouvoir disciplinaire pour sanctionner les actes de corruption. ii Réorganisation interne Différentes réorganisations internes sont mises en place en vue de renforcer l'intégrité de la justice. Outre les initiatives déjà mentionnées dans le cadre de l'efficacité, on notera : - le renforcement des critères de sélection des nouveaux magistrats qui font désormais l'objet d'une enquête de moralité avant leur nomination ; - la limitation de la durée d'affectation d'un magistrat dans un poste à trois années ; - le renforcement des pouvoirs de chaque chef de Cour qui va de pair avec une obligation d'effectuer des contrôles dans les juridictions de son ressort et de respecter des objectifs. Chaque chef de cour est désormais noté en fonction de ses objectifs ; l'évolution de sa carrière est fonction de sa notation. 76 MADAGASCAR iii Inspections Des inspections sont désormais effectuées dans les juridictions (20 juridictions ont fait l'objet d'une inspection en 2007). Au cours de l'année 2007, douze magistrats sont passés devant le conseil de discipline du CSM qui a prononcé cinq révocations, une exclusion temporaire, deux rétrogradations et un abaissement d'échelon. Des sanctions ont aussi été prononcées contre des membres du personnel judiciaire. IV- Pistes de réflexion sur la réduction de la corruption Madagascar a mis en place au cours de quatre dernières années les outils pour lutter contre la corruption, qui sont, outre la loi 2004-030 : - le Conseil Supérieur de Lutte Contre la Corruption ("CSLCC") créé en 2003 puis remplacé en 2006 par le Comité pour la Sauvegarde de l'Intégrité ("CSI") ; - le Bureau Indépendant Anti-Corruption ("BIANCO") ; et - la Chaîne Pénale Anti-Corruption ("CPAC"). Toutefois, le travail à accomplir est tel que, même avec des outils performants, les avancées sont lentes. Le secteur de la justice, qui est une des priorités de cette lutte, en est la preuve. 77 MADAGASCAR i Le CSI Le CSI, issu du décret 2006-207 du 21 mars 2006, remplaçant le CSLCC, a vu sa mission s'étendre au respect des droits de l'homme, au renforcement de l'Etat de droit et à la réduction de la corruption. A sa demande, deux sondages ont été effectués qui doivent servir d'indicateur et permettre la mise en place de plans d'actions. L'un a été fait auprès de ménages et d'agents de l'Etat et analyse à la fois, le point de vue de ces ménages et agents de l'Etat sur la corruption dans différents services, les mécanismes de corruption, l'attitude envers la corruption. Le second est fait dans le cadre du Système National d'Intégrité ("SNI") Le SNI (inspiré de Transparency International) est composé de douze piliers : le système judiciaire, l’exécutif, le Parlement, les organes anti-corruption, la médiature, la société civile, les corps de contrôle de l’Etat, les autorités morales, le secteur privé, les partis politiques, les médias et les organismes internationaux. Chacun des se piliers doit faire un travail interne pour son intégrité, de même que chacun des piliers doit surveiller les autres pour assurer la stabilité de l'ensemble. Le CSI "se positionne en coach auprès des organes qu'il appuie. … la réalisation des réformes et les résultats qui en découlent demeurent de la responsabilité des ministères ou organes partenaires." (Rapport annuel 2007). Au cours des années 2006 et 2007, la priorité a été donnée à la justice, y compris la police judiciaire. Les initiatives mentionnées précédemment (voir IV - B) ont été "coachées" par le CSI. ii Le BIANCO Le BIANCO travaille dans trois axes : l'éducation, la prévention et l'investigation. Là encore, le secteur de la justice est prioritaire, l'un des objectifs essentiels étant que ce secteur 78 MADAGASCAR s'approprie la lutte contre la corruption (code de conduite, séance de formation) pour permettre l'obtention de résultats. À fin 2008, le BIANCO devrait compter 148 employés et un bureau dans chaque province. Les difficultés qu'il rencontre dans ces activités d'enquêtes sont celles que l'on trouve fréquemment dans ce secteur : difficulté de rapporter la preuve de la corruption, réticence des témoins à témoigner. Toutefois, les poursuites engagées et les sanctions intervenues aident à la prise de conscience et à la perte progressive du sentiment d'impunité. iii La CPAC La CPAC a été créée en juillet 2004. Elle est, en fait, une section dédiée au sein du TPI et de la Cour d'appel, ainsi que du parquet, de l'instruction et de la police judiciaire. Aujourd'hui, sur la circonscription d'Antananarivo, huit magistrats spécialement formés (2 au TPI, 2 à la CA, 2 au parquet et 2 à l'instruction) et six membres de la police judiciaire sont affectés à la CPAC. La CPAC existe aussi dans les provinces (sauf Diego et Tulear) mais ne comprend, en l'état, que deux magistrats par province. Tous les dossiers de corruption sont distribués à la CPAC. Aujourd'hui, 90% proviennent du BIANCO et 10% de plaintes directes. En dépit de l'importance de la corruption, peu de plaintes directes sont déposées. Les raisons en sont : la méfiance dans la justice, la peur de la répression (surtout lorsque la corruption concerne des personnes haut placées) et l'absence de moyens pour protéger les plaintifs et les témoins. Ceci étant, les dossiers traités sont de plus en plus importants. 79 MADAGASCAR V –Pistes de réflexions sur la lutte contre le blanchiment d'argent Le SAMIFIN a été créé par le Décret n° 2007-510 du 4 juin 2007 et doit être composé de neuf membres issus de différents départements de sécurité et financiers. Il semble que son directeur général ait été nommé récemment et que le recrutement du personnel soit en cours. Cette nouvelle entité devra détecter les mouvements suspects de capitaux et fournir aux autorités les informations stratégiques utiles pour lancer une investigation. PROBLEMES RENCONTRES Malgré les efforts déployés pour rassembler la totalité de l’information, l'inventaire des principales activités en cours et/ou prévues par le gouvernement et les donateurs n’a pas été possible. Ce problème touche surtout le secteur de la micro finance et le secteur bancaire. Par exemple, il n’existe pas de compilation récente sur les activités des bailleurs, des ONG et autres organisations d’appui intervenant dans la microfinance. L’information réside au sein de chaque organisation et s’avère très difficile à obtenir et souvent ce qui nous est remis est incomplet. Cette opacité et la référence constante au « secret bancaire » sont relativement déconcertantes et demeurent inexplicable. Les nombreuses démarches réalisées auprès de l’ensemble des acteurs concernés pour avoir des données sur la santé de ces secteurs se sont avérées vaines (dans le sens ou la mission peu difficilement émettre une opinion sur l’état de la situation). Les difficultés rencontrées se résument donc en trois points : - prise de rendez-vous difficile de par la non-disponibilité des responsables, les changements fréquents et le manque de ponctualité de certains intervenants; - résistance marquée à fournir de l’information surtout sur support documentaire ou informatique; - non-disponibilité de divers intervenants importants pour le secteur de la micro finance (CEM, AIM, ADEFI, SIPEM) 80 MADAGASCAR CONCLUSION a- Microfinance L’environnement de la microfinance est caractérisé par l’absence de concurrence sur certains créneaux comme la PME, l’absence d’un diagnostic approfondie du secteur, la méconnaissance du poids des subventions (directs ou indirects) dans la santé financière des institutions, des distorsions sur le marché causées par un système anachronique de subventions. Les SECAM reçoivent par exemple des subventions (comme un refinancement à 7% au lieu de 13 à 15% pour les autres institutions non subventionnées) ce qui nous interroge sur la santé réelle de ces institutions. Cette pratique crée des distorsions sur ce segment de marché. Si un réseau capitalisé artificiellement arrive à se positionner comme IMF 3, alors qu'un autre ne peut se positionner que sur IMF 2 et que les deux institutions se concurrencent sur le même marché, pose non seulement des problèmes d’étiques, mais également de santé du secteur. La méconnaissance de la santé du secteur rend difficile la formulation de stratégies ciblées favorisant le renforcement de fonctions spécifiques (gouvernance, gestion des opérations, maîtrise du crédit, marketing, etc…). La contribution du secteur de la microfinance au développement du système financier suppose une viabilité effective des institutions. Un des éléments majeurs est la professionnalisation du secteur et la formation des ressources humaines en nombre et en qualité adéquate. De plus, on doit inculquer des habitudes financières appropriées à la clientèle et s’assurer que l’information financière soit produite, diffusée et rendue accessible aux intéressés. Aussi, les aspects de formation et de transfert de l’information s’inscrivent dans un processus complexe, mais qui est déterminant pour de succès du développement du secteur financier. L’uniformisation de la pratique bancaire par l’utilisation d’une instrumentation normalisée ou compatible apparaît comme un prérequis à un développement intégré des systèmes financiers à Madagascar. La mise en place d’une structure nationale pour l’harmonisation des instruments liés à la pratique des IMF, permettrait une certaine professionnalisation du métier d’intermédiaire financier et améliorerait la surveillance. 81 MADAGASCAR L’information sur le développement de la microfinance est logée à différents endroits et il est difficile, voire impossible (du moins dans le cadre de la mission), d’avoir un portrait suffisamment étoffé pour se faire une opinion de la santé du secteur. Pour le développement du milieu rural dans des zones enclavées qui ne sont pas encore couvertes par des institutions de microfinance, il serait opportun que les divers bailleurs de fonds se concerte pour éviter que les investissements se concurrence dans certaines zones, alors que la couverture géographique est loin d’être complète. Lorsque le territoire sera complètement desservi, il y aura lieu de promouvoir une saine concurrence entre les institutions. Il doit y avoir un changement dans les mentalités non seulement au niveau national, mais également au niveau de l’aide-externe. Les donateurs qui maintiennent une approche axée exclusivement sur la réduction de la pauvreté auront davantage recours à des systèmes subventionnaires que ceux qui visent une réelle intégration de la microfinance au secteur financier. Les IMF mutualistes consultées soulèvent des réticences vis-à-vis de la nouvelle loi (et les instructions qui l’accompagnent) qui doit régir l’ensemble du secteur. Le fait que certaines instructions ne soient pas officiellement publiées et que souvent celles-ci soient mal comprises accentue l’incompréhension de ces institutions vis-à-vis l’objectif recherché par la loi. Certaines dispositions pourraient obliger les IMF à procéder à des fusions entre les petites institutions. Ces fusions en milieu rural constituent des défis importants pour les réseaux qui sont obligés de les réaliser. La résistance des communautés à se retrouver le point de service d’une institution logée à l’extérieure de la communauté implique de convaincre ces communautés du bien-fondé d'une telle démarche. Donc, il faut développer un argumentaire solide et convaincant. Une contribution efficace des IMF au développement et au financement du monde rural implique que les agents des IMF connaissent bien les spécificités de chaque culture, les cycles des cultures, les besoins en intrants, la mentalité des communautés et les mécanismes d’octroi de crédit. Des alliances stratégiques avec les techniciens du milieu pourraient améliorer l’offre de service des IMF. 82 MADAGASCAR Enfin, plus les flux financiers des IMF s’accroissent, plus le problème du transport du numéraire s’accentue. L’introduction de système de transfert d’argent (Western Union, MoneyGram, etc.), s’il est développé par les IMF accentuera ce problème puisque les succursales ou points de service reçoivent un ordre de paiement électronique, alors que la remise se fait en numéraire. Voici quelques questions générales, formulées pour favoriser une réflexion et permettre un dialogue sur les divers aspects des secteurs étudiée. Dans quelle mesure la nouvelle loi et les instructions qui la complètent favorisent-elles une intégration des IMF dans le secteur financier classique? Dans quelle mesure les plus pauvres bénéficieront-ils du nivellement vers de haut du secteur? N’y a-t-il pas un risque que les plus défavorisés soient délaissés (fermeture d’IMF peu rentable) pour permettre une meilleure viabilité des institutions? Peut-on développer le monde rural, assurer son financement à long terme sans offrir d’assurance récolte, notamment pour les cultures de rentes (vanille, riz, autres)? Il est très difficile de répertorier toutes les formes de subventions (direct et indirect) attribuées aux IMF soit par des dons, des prêts à taux bonifiés, de l’assistance technique, des dons en matériels, etc. Ce fait rend très difficile sinon impossible de connaître la viabilité du secteur. Quelle serait la santé du secteur s’il était laissé à lui-même sans aucune subvention? Dans quelle mesure une stratégie d’intégration de la microfinance au secteur financier est-elle totalement compatible avec une stratégie de microfinance visant la réduction de la pauvreté? Peut-on sous une même stratégie, avec un ordonnancement des priorités liées aux objectifs visés, permettre une lutte efficace à la pauvreté tout en favorisant une recherche de viabilité des IMF pour s’intégrer au marché financier classique? (notamment en milieu rural et dans les zones enclavées) Cette dernière question n’est pas sans intérêt. Chaque stratégie implique la mise en œuvre d’actions selon des priorités et un ordonnancement en cohérence avec le but visé. Les 83 MADAGASCAR stratégies de réduction de la pauvreté et d’intégration des IMF au secteur financier ne sont pas incompatibles, mais nécessitent une réflexion et une adaptation adéquate. L’intégration de la microfinance au secteur financier implique la formalisation du secteur et la recherche d’une demande solvable. Une stratégie de formalisation du secteur ne vise pas nécessairement les mêmes segments de clientèles que la stratégie de réduction de la pauvreté. Plusieurs bailleurs de fonds, d’O.N.G. et de projets considèrent encore la microfinance comme un outil privilégié de lutte à la pauvreté (faisant davantage appel à des subventions). De plus, il apparaît difficile de mettre sur le même pied un réseau desservant une population pauvre, analphabète, enclavée et à faible concentration avec un réseau oeuvrant au sein d’une population urbaine, concentrée, plus riche et plus instruite. b- Assurance et pension La revue des actions conduites dans les domaines de la retraite et de l'assurance montre que d'importantes avancées ont été obtenues dans certains domaines : la connaissance des problèmes de retraite est aujourd'hui très bonne, grâce aux audits actuariels et organisationnels conduits pour la CNaPS (2005) et la CRCM-CPR (2007) ; et le secteur des assurances a connu un début de libéralisation qui a produit, comme cela était attendu, un début de mise à niveau des acteurs locaux (ARO notamment). Mais cette revue montre aussi l'ampleur du chemin qui reste à parcourir dans ces deux domaines. Et il est clair que les actions à venir sont aussi les plus difficiles, non pas techniquement mais politiquement : - dans le secteur des assurances, la reprise en main de MAMA, largement cogérée par les syndicats, va rendre nécessaires des négociations laborieuses, tandis que la modernisation de NY HAVANA va obliger les cadres de cette compagnie à une remise en cause dérangeante • dans le secteur des retraites, les deux réformes paramétriques des régimes vont obliger à une révision douloureuse des prestations et, sans doute aussi, des niveaux de cotisation. Même s'il existe des moyens pour lisser ces réformes dans le temps et en rendre l'application moins douloureuses, il est certain que des oppositions vont se faire jour, qu'il feudra affronter et gérer 84 MADAGASCAR Sur ces deux sujets, le gouvernement aura besoin d'un soutien technique et financier important pour conserver le momentum de la réforme. 85 MADAGASCAR Annexe 1 : LISTE DES PERSONNES ET ORGANISATIONS RENCONTRÉES ORGANISATION NOM FONCTION Henri Bernard RAZAKARIASA Secrétaire Général José RAKOTOMALALA Membre du bureau d’appui du SG Johnson RANDRIANIAINA Coordonnateur des Réformes Ministère des Finances et du RATOMSON Miarinasy J. Chef du Service des Assurances, Budget Inspecteur Principal du Trésor Direction de la Régulation du Secteur Financier et du Portefeuille - Direction Générale du Trésor Bakolalao RAMANANDRAIBE Ministre Marie Solange RAZANADRAKOTO Directeur des Etudes et Réformes Ministère de la Justice Edmond RAKOTONIRINA Directeur Général de l'Administration Judiciaire Dieu Donné RAMBOLANIRINA Chef de Service du Registre du Commerce et des Sociétés Dominique PENSOT Chef de projet Appui à la Consolidation de l'Etat de Droit École Nationale de la Lala RATSIHAROVALA Directeur Général Magistrature et des Greffiers Cour d'appel de Tananarive Isabelle RANDRIANAIVO Président de la Cour d'appel Tribunal de première instance Harimahefa ANDRIAMITANTSOA Président du TPI (TPI) de Tananarive Tribunal de commerce de Harinavalona ANDRIAMAHEFA Président du Tribunal de commerce Tananarive Comité pour la Sauvegarde de Franck RAZAFINDRABE Directeur du Suivi Évaluation l'Intégrité Bureau Indépendant Anti- René RAMAROZATOVO Directeur Général corruption Conseil Supérieur de la lutte Laingonirina RANOTRONARISON Coordonnateur de la Chaîne pénale anti-corruption contre la Corruption RASOLOMANANA Christian Directeur Général Banque Centrale de RABENATOANDRO Joé Fondé de pouvoir de la Direction des Etudes Madagascar Njiva RAZANATSOA Directeur du Crédit Josoa ANDRIANJAKA Responsable auprès de la Direction du Crédit 86 MADAGASCAR ORGANISATION NOM FONCTION Prosper ANDRIANAIMALAZA Directeur des Affaires Juridiques Guy RATOVONDRAHONA Secrétaire Général Emma ANDRIANASOLO Directeur Général de la Microfinance Stéphane RAMANANDRAIBE Fondé de pouvoir Yves RAZAFITSALAMA Fondé de pouvoir Commission de Supervision Vonimbola Mino RAFALISOA Chef de Service des Etudes et Règlementations Bancaire et Financière Lantoharilala RAKOTOMAHEFA Chef de Service de la surveillance bancaire et financière Seheno RANAIVOSON Directeur chargé des Etudes, Recherche et Développement Erick RAKOTOMIZAHO Responsable off site Lala RABENATOANDRO Responsable on site Coordination nationale de la RAJOELINA Francis Blaise Directeur Général micro finance OUMOU SIDIBE Expert en Microfinance ANDRIAMAHENINA Mamy Expert National en Microfinance AGEPMF RANJALAHY Ihajambolatiana Secrétaire Exécutif BARITOA Gislaine Responsable Suivi Bancaire APIFM RASOARIMALALA Saholy Janis Secrétaire Général INTERCECAM RAKOTONDRAMANANA Gisèle Directeur Général UNION DES OTIV RANDRIANIAINA Rakotoarivao Directeur Association Professionnelle des RAMANANDRAY Cécile Secrétaire Général Banques BMOI Jean Claude HERIDE Administrateur Directeur Général Emile RAKOTONAIVO Directeur Délégué aux Affaires Juridiques Bank of Africa (BOA) Jean Jacques CHUK HEN SHUN Directeur délégué chargé de la Microfinance ACCESS BANK SAPHR Martin Directeur Général MICROCRED Michel LAMS Directeur Général EQUIPBAIL Liliane RAJERISON Directeur Général NY HAVANA ANDRIATSIMISETRA Harivola DG Adjoint RAFANILOMAHEFA Romuald Directeur Finance et Budget ARO RASOANAIVO Guy Directeur Général CNAPS RAVELOSON Jean Constant Président du Conseil d’Administration Rija RANAIVOARISON Directeur Programme National Foncier Henri RAHARISON Précédent Directeur des Domaines Eric RAPARISON Chef Composante juridique du PNF 87 MADAGASCAR ORGANISATION NOM FONCTION Landry RAMAROJOHN Juriste PNF Joseph FLORENTIN Associé Thibaut de LAJUDIE Directeur EUROGROUP Thomas LEGRAND Consultant Jocelyne OZDOBA Consultant Tody FLAVIEN Consultant AMBRE Associates Max RASENDRASOA Directeur Général Henri E. RABARIJOHN Représentant Régional IFC Johane RAJAOBELINA Program Manager SSC (SME Solutions Center) MCA Jean Honoré RASAMISON Directeur Projet Finance IMF Pierre VAN DEN BOOGARDE Représentant Résident AFD Denis CASTAING Directeur FIDA RAKOTONDRATSIMBA Représentant du FIDA Sylvie Anne CONDE Représentante Résidente BAD Willy RAPARAOELINA Analyste financier FIRST CONSULTANT Herintsalama RAJAONARIVELO General Manager MDP 88 MADAGASCAR Annexe 2 INTERVENTION DES BAILLEURS DE FONDS DANS LE FINANCEMENT DES INITIATIVES RELATIVES A LA MISSION LEGALE Le tableau ci-dessus n'est pas exhaustif et est présenté sous toutes réserves dans la mesure où les documents étudiés ne sont pas toujours concordants. INITIATIVES FINANCEMENT BAD pour le petit matériel CRDA Rémunération membres : ? Plateforme Justice/Secteur privé Aucun Comité de suivi de Droit des sociétés Aucun PREA/PGDI Vulgarisation du droit PNUD LegaCarta Coopération française Bulletin d'information du MJ PNUD pour l'édition du bulletin 13 bailleurs de fonds dont MCA, BM, UE, FIDA, PNF / CRLF FAO, BAD, Ambassade de France. Loi boursière MCA 89 MADAGASCAR INITIATIVES FINANCEMENT BM (pour les trois premières années de EDBM fonctionnement) PIC RCS PIC MCA SIIE Volet CRM : BM Selon les programmes Justice PNUD, UE, PGDI, BAD Fonctionnement : Etat En fonction de projets: Norvège USAID PNUD CSI BM UE SUISSE BAD GTZ Observatoire National de l'Intégrité (en cours USAID de création) 90 MADAGASCAR Annexe 3 Document remis par la DGER du MJ REPOBLIKAN'I MADAGASIKARA Tanindrazana - Fahafahana - Fandrosoana COMMISSION DE REFORME DU DROIT DES AFFAIRES La réforme du droit des affaires constitue une priorité pour l'amélioration de l'environnement juridique de l'économie et la sécurisation des investissements à Madagascar. La Commission de Reforme du Droit des Affaires a été ainsi créée suivant le décret n"97-750 du 29 mai 1997 modifié ensuite par le décret n"2oo4-902 du 28 septembre 2004 notamment en son article 3 relatif à la nomination des membres. La CRDA est présidée par le Premier Ministre ou son représentant et composée de représentants des Ministères concernés ainsi que d'autres entités concernées. La commission se réunit 2 fois par mois (2ème et 4ème jeudi du mois). Depuis sa création, les travaux effectués au sein de ladite Commission ont permis l'élaboration de plusieurs textes ainsi que leur adoption au niveau des différentes instances d'adoption. Il est à noter que le décret portant création de la CRDA prévoit que la Commission peut faire appel à tout expert technicien et toute personne susceptible de fournir un éclairage sur le thème traité. D'où la participation d'experts et techniciens nationaux et internationaux, non membres de la CRDA lors des travaux. Ainsi, tels sont les textes législatifs et réglementaires adoptés issus de la CRDA : - Loi n° 99-018 du 2 août 1999 relative au statut du commerçant; - Loi n°99-024 du 19 août 1999 sur l'hypothèque judiciaire provisoire; - Loi n°99-025 du 19 août 1999 relative à la transparence des entreprises ; - Loi n° 99-026 du 19 août 1999 sur la publicité des privilèges; - Décret n° 99-716 du 8 septembre 1999 sur le Registre de Commerce et des Sociétés ; - Décret n° 99-717 du 8 septembre 1999 sur la publicité du crédit mobilier. - Loi n° 2001-026 du 03 septembre 2004 sur le contrat des sociétés et la société civile; 91 MADAGASCAR - Loi n° 2003-036 du 30 janvier 2004 sur les sociétés commerciales; - Loi n° 2003-038 du 03 septembre 2004 sur le fonds de commerce; - Loi n° 2003-041 du 03 septembre 2004 sur les sûretés ; - Loi n°2003-042 du 03 septembre 2004 sur les procédures collectives d'apurement du passif. - Décret n° 2004-453 du 08 avril 2004 fixant les modalités d'application de la loi n° 2003-036 du 30 janvier sur les sociétés commerciales modifié par le décret n° 2005-151 du 22 mars 2005 en ses articles 17, 25 et 27 concernant le montant du capital social minimum dans les SARL et les SA). - Loi n° 2005-020 du 17 octobre 2005 sur la concurrence ; -Loi n°17-du-31-août-2006sur les intermédiaires de commerce ; - Loi n° 2006-031 du 24 novembre 2006 fixant le régime juridique de la propriété foncière non titrée ; - Loi n° 2007-036 du 14 janvier 2008 sur les investissements à Madagascar; - Loi n° 2007-037 du 14 janvier 2008 sur les zones et Entreprises franches à Madagascar; A été examiné également au niveau de la CRDA : \ - le projet de loi sur les Etablissements bancaires. Projets de textes en cours d'examen au niveau de la CRDA :  Projet de loi boursière  Projet de loi sur la protection des Consommateurs Projet de loi sur le Partenariat Public Privé  Projet de décret d'application de la loi n° 2005-020 du 17 octobre 2005 sur la concurrence. 92 MADAGASCAR Annexe 4 ANALYSE DE LA NOUVELLE LEGISLATION SUR LES IMFs Obligations légales Observations I - IMF MUTUALISTES (a) IMF 1 mutualistes - Personne morale inscrite au RCS à la Les IMF de ce niveau ne répondent rubrique "Institutions de qu'à des besoins primaires. Microfinance" (D. 2007- 012) Elles concernent l'objectif initial de 1. Forme juridique - Société coopérative la microfinance : lutte contre la - Ne peut pas être en réseau pauvreté. (D-Art 3) 2. Nombre minimum de 7 membres membres (Loi sur coopérative Art 6) 3. Nombre maximum de 1 000 Cette limite est en contradiction membres (art 3 instruction 005-2007 CSBF) avec l'article 10 de la Loi. Pas d'exigence de capital minimum La loi n'impose pas de capital libéré. social maximum. Toutefois, la limitation du nombre de membres (contraire à la loi), a pour effet de fixer un plafond. A supposer que la valeur de la part soit de 2000 Ar (ce qui est le cas habituellement), 4. Capital minimum le capital social maximum de l'IMF 1 sera de 2 millions Ar). Il y a donc un gap entre les IMF 1 dont le capital social maximum sera, plus ou moins, de 2 millions Ar, et les IMF 2 dont le capital social minimum est de 15 millions Ar. 5. Parts/actions  montant Pas de montant minimum Nominatives, incessibles,  caractéristiques intransmissibles (Loi coop. Art 36) Principe des coopératives : 1 voix par 6. Vote membre quel que soit le nombre de parts. Licence La procédure à suivre est contenue 7. Autorisation dans les instructions 002-2007 CSBF et 004-2007 CSBF 93 MADAGASCAR Obligations légales Observations 8. Opérations autorisées Microcrédits à court3 et moyen terme Dans le projet d'instruction, les dans la limite d'un plafond de : normes prudentielles, ne - Personne Physique : 1,5 millions s'appliquent pas aux IMF 1 Ar  Crédit - Groupement de membres : proportionnel au nombre de membres avec un maximum de 6 millions Ar (Loi Art 14 et instruction 005-2007 CSBF Art 3) Elles ne peuvent collecter que l'épargne de leurs membres avec un  Epargne maximum par membres de 500 000 Ar (art 3 instruction 005-2007 CSBF)  Services connexes Conseil et formation Constitution d'un fonds de garantie Aucun texte ne fixe le montant du 9. Fond de garantie alimenté par des prélèvements ou fonds ou la méthode de calcul. commissions. (L - Art 56) (b) - IMF 2 mutualistes - Personne morale inscrite au RCS à la rubrique "Institutions de Microfinance" - - IMF de base : Société 1. Forme juridique coopérative - - Union et fédération : Société coopérative ou SA (Décret 2007-012 -Art 3) 2. Membres Coopérative: 7  Nombre minimum SA : 2 au moins  Nombre maximum Pas de limite 3 Article 2 de l'instruction N° 005/2007-CSBF du 11 mai 2007, relative aux opérations des institutions de microfinance: - Court terme, échéance contractuelle initiale inférieure à un (1) an ; - Moyen terme, échéance contractuelle initiale de un (1) à cinq (5) ans ; - Long terme, échéance contractuelle initiale supérieure à cinq (5) ans. 94 MADAGASCAR Obligations légales Observations Coopératives : 1 voix par membre quel que soit le nombre de parts.  Vote SA : en fonction de la participation au capital social - IMF de base : particuliers - Union : IMF de base  Qualité - Fédération : Union et, sur dérogation de la CSBF, une IMF de base IMF de base : 15 millions AR On peut se demander si le décret Union : 60 millions AR n'a pas été au-delà de la loi. En Fédération : 100 millions AR. effet, l'article 36 de la loi dispose qu'un décret doit fixer le capital social des IMF 2 et 3. Or, au sens de la loi, les IMF sont les caisses de base, et non pas les unions et les fédérations. 3. Capital minimum La CSBF est partie du principe que Dans tous les cas, le capital social doit les unions et fédérations des être libéré réseaux existants avaient des réserves importantes et qu'elles les utiliseront pour se capitaliser. Toutefois, pour les nouveaux entrants, la triple mobilisation de capital, qui se répercute sur les membres de l'IMF de base, risque d'être une barrière. 4. Parts/actions Part de 5 000 Ar La loi ne prévoit pas la fixation coopérative : 20.000 Ar d'un montant minimum de la part Action des S.A. ou de l'action. : Compte tenu (i) du montant minimum d'une part sociale /action (décret 2007-013)  Montant et (ii) du capital social minimum, le nombre minimum de membres, pour une IMF 2 de base est de 3000. Cela obligera à des fusions ce qui est un problème en milieu rural surtout (mentalités, déplacements, …) Part dans une coopérative:  caractéristiques Nominatives, incessibles, intransmissibles (Loi coop. Art 36) 95 MADAGASCAR Obligations légales Observations L'agrément est La CSBF considère qu'un réseau de - individuel niveau 2 ne peut comporter que des - ou collectif : accordé à un réseau IMF de niveau 2. d'IMF mutualistes disposant d'une Une IMF qui sort d'un réseau doit, structure de regroupement. Règles pour continuer ses activités, obtenir spécifiques applicables en cas de un agrément. perte de la qualité d'affilié, 5. Autorisation nouvelle adhésion, modification. Pour l'octroi des autorisations, la CSBF peut imposer un capital social libéré supérieur à celui prévu "dans la limite du montant nécessaire au respect des règles prudentielles et de gestion applicables" (art 7) 6. Opérations autorisées Microcrédits à court et moyen terme dans la limite du plafond suivant : portefeuille de crédit composé de : - au moins 30% du total des montants des crédits octroyés non entièrement remboursés, d'un montant inférieur ou égal à  Crédit 5millions Ar ; - au plus 10% du total des montants des crédits octroyés non entièrement remboursés, d'un montant individuel supérieur à 15.millions Ar. (Loi -Art 15 et instruction 005-2007 CSBF - art 4) Ne peuvent collecter que l'épargne de  Epargne leurs membres (Instruction 005-2007 CSBF – Art 4)  Services connexes Toutes les opérations connexes Constitution d'un fonds de garantie Cf. supra IMF 1 alimenté par des prélèvements ou 7. Fond de garantie commissions. Aucun montant n'est précisé. Les IMF affiliées à une union ou une fédération sont "financièrement 8. Solidarité solidaires dans la limite de l'équilibre financier global du réseau" (???)" 96 MADAGASCAR Obligations légales Observations (c) - IMF 3 mutualiste - Personne morale inscrite au RCS à la rubrique "Institutions de Microfinance" 1. Forme juridique IMF de base : Société coopérative Union et fédération : Société coopérative ou SA (Décret 2007-012 -Art 3) 2. Membres Coopérative: 7 SARL : 1 ou + - Nombre minimum SA : 2 au moins - Nombre maximum Pas de limite Coopératives : 1 voix par membre quel - Vote que soit le nombre de parts. IMF de base : particuliers Union : IMF de base - Qualité Fédération : Union et, sur dérogation de la CSBF, une IMF de base IMF de base 300 millions AR : 500 millions AR Cf. Supra sur capital social des Union : IMF 2. 1 milliards AR. 3. Capital minimum Fédération : La CSBF considère qu'un réseau de niveau 3 pourrait inclure des Dans tous les cas, le capital social doit IMF de niveau 2. Elle étudiera la être libéré. question au cas pas cas. 4. Parts/actions Compte tenu (i) du montant minimum d'une part sociale /action et (ii) du capital social minimum, - Montant 20 000 Ar le nombre minimum de membres, pour une IMF 3 de base est de 15000. Part dans une coopérative : - caractéristiques Nominatives, incessibles, intransmissibles (Loi coop. Art 36) 97 MADAGASCAR Obligations légales Observations L'agrément est - individuel - ou collectif: accordé à un réseau d'IMF mutualistes disposant d'une structure de regroupement. Règles spécifiques applicables en cas de perte de la qualité d'affilié, 9. Autorisation nouvelle adhésion, modification. Pour l'octroi des autorisations, la CSBF peut imposer un capital social libéré supérieur à celui prévu "dans la limite du montant nécessaire au respect des règles prudentielles et de gestion applicables" (art 7) 10. Opérations autorisées Microcrédits à court, moyen et long terme dans la limite du plafond suivant : portefeuille de crédit composé de : - au moins, 30% du total des montants des crédits octroyés non entièrement remboursés, d'un montant inférieur ou égal à  Crédit 15millions Ar ; - au plus, 10% du total des montants des crédits octroyés non entièrement remboursés, d'un montant individuel supérieur à 60.millions Ar (Loi -Art 16 et instruction 005-2007 CSBF - art 5) Ne peuvent collecter que l'épargne de  Epargne leurs membres (Instruction 005-2007 CSBF - Art 5)  Services connexes Toutes les opérations connexes Constitution d'un fonds de garantie alimenté par des prélèvements ou 11. Fond de garantie commissions. Aucun montant n'est précisé. Les IMF affiliées à une union ou une fédération sont "financièrement 12. Solidarité solidaires dans la limite de l'équilibre financier global du réseau" (???)" 98 MADAGASCAR IMF NON MUTUALISTES Type de structure Obligations légales Observations I - IMF MUTUALISTES (a) - IMF 1 non mutualistes - Personne morale inscrite au RCS à la rubrique "Institutions de 1. Forme juridique Microfinance" (D. 2007- 012) - Association4 ou ONG5 (D-Art 4) Pas d'exigence de capital minimum 2. Capital minimum libéré. Licence La procédure à suivre est contenue 3. Licence dans les instructions 002-2007 CSBF et 004-2007 CSBF 4. Opérations autorisées Microcrédits à court et moyen terme Dans le projet d'instruction, les dans la limite du plafond suivant : normes prudentielles, ne s'appliquent Personne physique : 3 millions Ar pas aux IMF 1 Groupe : proportionnel au nombre de  Crédit membres avec un maximum de 12 millions Ar (Loi art 14 et inst. 2007-005 CSBF art. 3) Elles ne peuvent collecter que les  Epargne dépôts obligatoires liés aux opérations de crédit (005-2007 CSBF – Art 3  Services Conseil et formation connexes 4 Ordonnance n° 60-133 du 3 octobre 1960 5 Loi n° 96-030 du 14 août 1997 99 MADAGASCAR Type de structure Obligations légales Observations (b) - IMF 2 non mutualiste - Si elle ne reçoivent pas des dépôts du public: SARL ou SA à capital fixe ayant plusieurs actionnaires (D. 2007-012 - art 6) 1. Forme juridique - Si elle reçoivent des dépôts du public: SA à capital fixe ayant plusieurs actionnaires (Décret 2007-012 -Art 6) 2. Membres SARL : 1 ou + membres - Nombre minimum SA : 2 au moins - Nombre maximum Pas de limite SARL non habilitée à recevoir des dépôts du public, capital social minimum libéré de 60 millions AR SA non habilitée à recevoir des dépôts 3. Capital minimum du public, capital social minimum libéré de 100 millions AR SA habilitée à recevoir des dépôts du public, capital social minimum libéré de 200 millions AR 4. Parts/actions 20 000 Ar Agrément La procédure à suivre est contenue dans les instructions 003-2007 CSBF et 004-2007 CSBF. 5. Agrément Pour l'octroi des autorisations, la CSBF peut imposer un capital social libéré supérieur à celui prévu "dans la limite du montant nécessaire au respect des règles prudentielles et de gestion applicables" (art 7) 100 MADAGASCAR Type de structure Obligations légales Observations 6. Opérations autorisées Microcrédits à court et moyen terme dans la limite du plafond suivant : portefeuille de crédit composé de : - au moins 30% du total des montants des crédits octroyés non entièrement remboursés, d'un montant inférieur ou égal à - Crédit 5millions Ar ; - au plus 10% du total des montants des crédits octroyés non entièrement remboursés, d'un montant individuel supérieur à 15.millions Ar. (Loi -Art 15 et instruction 005-2007 CSBF - art 4) Peut collecter les dépôts du public à la condition d'être une SA à plusieurs - Epargne actionnaires (Art 4 Inst. 005-2007) - Services connexes Toutes les opérations connexes (c) - IMF 3 non mutualiste - Personne morale inscrite au RCS à la rubrique "Institutions de Microfinance" 1. Forme juridique SA à capital fixe ayant plusieurs actionnaires (Décret 2007-012 -Art 5 et 7) 2. Membres - Nombre minimum 2 au moins - Nombre maximum Pas de limite Capital social minimum libéré de 700 3. Capital minimum millions AR 4. Parts/actions 20 000 Ar 101 MADAGASCAR Type de structure Obligations légales Observations La procédure à suivre est contenue dans les instructions 003-2007 CSBF et 004-2007 CSBF Pour l'octroi des autorisations, la CSBF 5. Agrément peut imposer un capital social libéré supérieur à celui prévu "dans la limite du montant nécessaire au respect des règles prudentielles et de gestion applicables" (art 7) 6. Opérations autorisées Microcrédits à court, moyen et long terme dans la limite du plafond suivant : portefeuille de crédit:composé de : - au moins, 30% du total des montants des crédits octroyés non entièrement remboursés, d'un montant inférieur ou - Crédit égal à 15millions Ar ; - au plus, 10% du total des montants des crédits octroyés non entièrement remboursés, d'un montant individuel supérieur à 60.millions Ar (Loi -Art 16 et instruction 005-2007 CSBF - art 5) Peuvent collecter les dépôts du public - Epargne (Instruction 005-2007 CSBF - Art 5 - Services connexes Toutes les opérations connexes 102 MADAGASCAR TABLE DES MATIERES SOMMAIRE .................................................................................................................................... 4 CONTEXTE ET OBJECTIFS DE LA MISSION ........................................................................... 5 TRAVAUX REALISES ................................................................................................................... 5 CADRE STRATEGIQUE ................................................................................................................ 6 I – Les fonctions du secteur financier .......................................................................................... 7 A – Mobilisation des ressources ............................................................................................... 8 B –Système de paiement ........................................................................................................ 11 C – Partage des risques ........................................................................................................... 12 D – Lien entre les fonctions du système financier ................................................................. 13 E – Les décisions clés à prendre............................................................................................. 14 II – L’ordre de priorité ............................................................................................................... 15 MICRO FINANCE ........................................................................................................................ 18 I – Intégration de la microfinance dans le système financier ..................................................... 19 II – Pistes de refléxion ................................................................................................................ 21 i - Dimensions culturelle et sociale .................................................................................... 21 ii - Incompatibilité d’objectifs ............................................................................................ 21 iii - Volonté politique ......................................................................................................... 22 iv - Coordination ................................................................................................................ 22 v - Nouvelles technologies ................................................................................................. 22 vi - Supervision .................................................................................................................. 23 vii - Renforcement des capacités ........................................................................................ 23 viii - Transparence des informations .................................................................................. 23 ix - Associations ................................................................................................................. 24 x - Compétition................................................................................................................... 24 xi - Sensibilisation .............................................................................................................. 24 xii - Clarification des lois ................................................................................................... 24 xiii - Système de paiement ................................................................................................. 25 xiv - Partage des risques ..................................................................................................... 25 ASSURANCE ET PENSION ........................................................................................................ 27 I - Intégration de l’assurance dans le système financier ............................................................. 27 A – La santé du secteur .......................................................................................................... 28 B – La concurrence ................................................................................................................ 29 C – La supervision.................................................................................................................. 30 II – Intégration de la pension dans le système financier ............................................................ 31 A – La Caisse Nationale de Prévoyance Sociale (CNaPS) .................................................... 31 B – La retraite des fonctionnaires (CRCM et CPR) ............................................................... 33 III – Pistes de réflexion .............................................................................................................. 35 A – Assurance ........................................................................................................................ 36 i – Modernisation de la direction des assurances ............................................................... 36 ii - Accompagnement des compagnies d’assurance .......................................................... 38 B – Pensions ........................................................................................................................... 39 i – CNaPS : Distinguer le court terme du long terme......................................................... 40 ii –CRCM/CPR : Distinguer le court terme du long terme ................................................ 41 103 MADAGASCAR iii - CNAPS : Réduire les frais de gestion et améliorer la gouvernance de la politique de gestion financière des réserves ............................................................................................. 42 iv – CRCM/CPR : Donner une réalité organisationnelle et institutionnelle au regime de retraite................................................................................................................................. 43 CONTRIBUTION DU CADRE JURIDIQUE DANS LE DEVELOPPEMENT DU SECTEUR FINANCIER................................................................................................................................... 47 I – Pistes de réflexion sur le cadre légal ..................................................................................... 47 A - Rédaction de la législation ............................................................................................... 47 i La CRDA ......................................................................................................................... 47 ii Comité de Réforme de la Législation Foncière .............................................................. 49 iii Structures informelles .................................................................................................... 50 a Plateforme justice / secteur privé ................................................................................ 50 b Comité de suivi du droit des sociétés .......................................................................... 50 c Autres initiatives .......................................................................................................... 51 B La législation liée à la sécurité du crédit et des investissements ........................................ 51 i Loi n° 2003 – 041 du 3 septembre 2004 sur les sûretés ................................................... 51 a Généralités ................................................................................................................... 51 b Le problème de l'hypothèque ...................................................................................... 52 c Les innovations de la loi .............................................................................................. 53 d Autre garantie ne découlant pas de la loi sur les sûretés : la vente à réméré .............. 55 ii Loi n° 2004 – 052 du 28 janvier 2005 sur le crédit-bail ................................................. 56 iii Loi n° 2003 – 042 du 3 septembre 2004 sur les procédures collectives d’apurement du passif................................................................................................................................... 57 a La loi ............................................................................................................................ 57 b L'application de la loi .................................................................................................. 58 c - Le syndic ................................................................................................................... 59 iv Loi n° 2007 – 036 du 14 janvier 2008 sur les investissements à Madagascar ............... 59 a - Rôle de l'Economic Development Board of Madagascar – EDBM .......................... 59 b - Dispositions en faveur des investisseurs étrangers ................................................... 60 C La réforme foncière ............................................................................................................ 62 i Loi n° 2005 - 019 du 17 octobre 2005 fixant les principes régissant les statuts des terres (non revue par la CRDA) ................................................................................................... 62 ii Loi n° 2006 – 031 du 24 novembre 2006 fixant le régime juridique de la propriété non titrée (revue par la CRDA) ................................................................................................. 62 iii Le décret 2007-1109 du 18 décembre 2007 portant application de la loi 2006-31 fixant le régime juridique de la propriété foncière privée non titrée ............................................ 63 II –Pistes de réflexion sur l’accès aux informations légales ...................................................... 64 A - Centralisation de la législation ......................................................................................... 64 i Le Centre National Legis ................................................................................................. 64 ii Les initiatives de la DGER.............................................................................................. 65 iii Les initiatives de certaines entités.................................................................................. 66 B Informations légales sur les entreprises .............................................................................. 66 i Le Registre du Commerce et des Sociétés (RCS) ............................................................ 66 a - La législation en vigueur depuis 1999 et le projet de décret .................................... 67 b - La mise en place et ses problèmes ............................................................................ 68 ii Le Système Intégré d'Informations sur les Entreprises (SIIE) ........................................ 69 III – Pistes de réflexion sur le système judiciaire ....................................................................... 72 104 MADAGASCAR A . Initiatives pour une justice efficace .................................................................................. 72 i Informatisation ................................................................................................................. 73 ii Formation des magistrats ................................................................................................ 74 iii Amélioration de la qualité du service ............................................................................ 74 B . Initiatives pour une justice indépendante et intègre ......................................................... 75 i Le Conseil Supérieur de la Magistrature ......................................................................... 75 ii Réorganisation interne .................................................................................................... 76 iii Inspections ..................................................................................................................... 77 IV - Pistes de réflexion sur la réduction de la corruption........................................................... 77 i Le CSI .............................................................................................................................. 78 ii Le BIANCO .................................................................................................................... 78 iii La CPAC ........................................................................................................................ 79 V –Pistes de réflexions sur la lutte contre le blanchiment d'argent ............................................ 80 PROBLEMES RENCONTRES ..................................................................................................... 80 CONCLUSION .............................................................................................................................. 81 a - Microfinance ............................................................................................................. 81 b - Assurance et pension ................................................................................................. 84 TABLE DES MATIERES ........................................................................................................... 103 LISTE DES FIGURES ................................................................................................................. 106 LISTE DES TABLEAUX ............................................................................................................ 106 LISTE DES GRAPHIQUES ........................................................................................................ 106 105 MADAGASCAR LISTE DES FIGURES Figure 1 : Stratégie du secteur financier – Aligné sur le MAP ........................................................ 7 Figure 2: Cadre stratégique : Objet et évolution d’un secteur financier .......................................... 8 Figure 3 : Evolution de la mobilisation des ressources .................................................................... 9 Figure 4 : Priorités, initiatives et questions clés ............................................................................. 10 Figure 5 : Evolution du système de paiement ................................................................................ 11 Figure 6 : Priorités, initiatives et quelques questions clés .............................................................. 12 Figure 7 : Priorités, initiatives et quelques questions clés.............................................................. 13 Figure 8 : Lien entre les différentes fonctions du secteur financier ............................................... 13 Figure 9 : Les grandes lignes d’initiatives ..................................................................................... 14 Figure 10 : Les priorités ................................................................................................................. 16 Figure 12 : Impact du bouquet N° 2 sur le solde de la CRCM et de la CPR (2010-2034).............. 42 LISTE DES TABLEAUX Tableau 1 : STRUCTURE DE FINANCEMENT DU CREDIT (MILLION ARIARY) .................... 20 Tableau 2 : Charges de l’assistance................................................................................................ 38 Tableau 3 : Bouquet n°2 de réformes ............................................................................................. 42 LISTE DES GRAPHIQUES Graphique 1 : Crédit ....................................................................................................................... 17 Graphique 2 : Dépot ....................................................................................................................... 17 Graphique 3 : Évolution des cotisations et des prestations (2004-2034 / Ariary constants 2004) . 32 Graphique 4 : Solde technique : "cotisations moins prestations"(2004-2034 / Ariary constants 2004)............................................................................................................................................... 32 Graphique 5 : Évolution des dépenses et des recettes (2010-2034) ................................................ 34 Graphique 6 : Solde technique de la CRCM et de la CPR (2010-2034) ........................................ 34 Graphique 7 : Impact de la mise en œuvre du bouquet FIFANDANJANA sur le solde de la CNaPS ............................................................................................................................................ 41 106