Казахстан Страновой доклад о климате и развитии Резюме 2 Страновой доклад о климате и развитии: КАЗАХСТАН Для достижения поставленной цели вхождения в число 30 ведущих экономик мира к 2050 году Казахстану необходимо изменить свою модель роста. Взятое Казахстаном обязательство достичь углеродной нейтральности к 2060 году точно так же требует фундаментального преобразования способов функционирования экономики и появления новых локомотивов роста. Достижение взаимосвязанных целей страны в области развития и противодействия изменению климата потребует крупных инвестиций и нахождения оптимального баланса между потребностями различных регионов и групп населения. При этом промедление с принятием мер многократно увеличит издержки перехода и может не только создать риск для выполнения климатических целей Казахстана, но и подорвать конкурентоспособность страны. В настоящем Страновом докладе о климате и развитии (СДКР) исследуются эффекты синергии между принимаемыми Казахстаном мерами по борьбе с изменением климата и развитию и предлагаются практические рекомендации по достижению обеих целей. Нефть и газ помогли Казахстану достичь успехов в развитии, однако стагнация производительности обнажила ограничения модели роста, зависящей от ископаемых видов топлива. В период с 2000 по 2007 год экономика Казахстана росла в среднем на 10 процентов в год, а в период 2010–14 годов – почти на 6 процентов; столь высокие темпы роста обеспечивались за счет эксплуатации месторождений нефти и газа Казахстана (по запасам нефти Казахстан занимает 12-ое место в мире, а по запасам природного газа входит в двадцатку стран с самыми большими запасами), а также в связи с бумом цен на сырье и благодаря первоначальным экономическим реформам. Такой рост способствовал резкому снижению уровня бедности – с почти 60 процентов в 2002 году до 4 процентов в 2019 году, а также существенному увеличению численности среднего класса. Однако на протяжении последнего десятилетия испытанные экономикой потрясения, усугубившиеся пробуксовкой реформ, привели к падению темпов роста производительности почти до нуля, а средние темпы экономического роста за пять лет до вспышки COVID-19 снизились до 2,4 процента. В 2021 году в связи с ростом спроса и цен на нефть начался подъем казахстанской экономики, но начало войны в Украине в 2022 году привнесло новые политические и операционные риски для экспорта нефти и газа – даже в условиях повышенного уровня цен на нефть. Если на время абстрагироваться от этого конфликта, при текущих структурных условиях ожидается, что в долгосрочной перспективе среднегодовые темпы роста вновь замедлятся и составят лишь 1,6 процента. Но для достижения цели в области развития, намеченной на 2050 год, необходимо сохранение устойчивых темпов роста на уровне почти 6 процентов в год на протяжении 30 лет. Казахстан сильно подвержен рискам изменения климата по многим направлениям, что усугубляет проблемы в масштабах всей экономики. Изменение климата создает риски для Казахстана как минимум тремя путями. Во-первых, глобальные меры по борьбе с изменением климата повышают риски для поддержания конкурентоспособности Казахстана и сохранения его позиции как экспортера нефти и газа. Во-вторых, Казахстан является одной из наиболее энергоемких и углеродоемких экономик региона Европы и Центральной Азии (ЕЦА), и поэтому его экономика в целом столкнется с большими рисками переходного периода, связанными с глобальной и национальной повесткой в части смягчения последствий изменения климата. И, наконец, огромные сельскохозяйственные ресурсы Казахстана, которые жизненно важны для уязвимых слоев сельского населения, подвергаются растущим рискам в связи с изменением характера климата. Рисунок 1. Темпы роста производительности Рисунок 2. Связь экономики Казахстана с 2000–2020 гг. ценами на нефть, 1998–2019 гг. Рост совокупной факторной 16,000 120 производительности (%) в годовом выражении 14,000 100 15 12,000 80 10,000 10 8,000 60 Процент 5 6,000 40 4,000 0 2,000 20 - 0 -5 1998 2000 2002 2004 2006 2008 2010 2012 2014 2016 2018 2000 2002 2004 2006 2008 2010 2012 2014 2016 2018 2020 -10 ВВП на душу населения (долл. США) Факт. Тренд Цена нефти Brent (долл. США за баррель) Источник: Расчеты сотрудников Всемирного банка на основе Источник: Бюро национальной статистики. данных Бюро национальной статистики. Примечание: ВВП = валовой внутренний продукт Примечание: СФП = совокупная факторная производительность; ежегодный рост. Страновой доклад о климате и развитии: КАЗАХСТАН 3 При том, что Казахстан остается конкурентоспособным производителем нефти и газа, глобальные меры по борьбе с изменением климата, как ожидается, ухудшат его позиции. Согласно прогнозам Международ- ной энергетической ассоциации (МАЭ), если страны будут принимать меры для достижения заявленных ориен- тиров и целей обеспечения углеродной нейтральности, к 2050 году мировой спрос на нефть и газ сократится наполовину. При этом спрос на природный газ будет расти во всех прогнозных сценариях МАЭ до 2025 года, после чего начнется постепенное снижение спроса, которое будет компенсировано повышением спроса на низкоуглеродные виды топлива, в частности водород. Казахстану, возможно, удастся сохранять свою позицию на рынке в течение какого-то времени: в краткосрочной перспективе благодаря росту спроса в Европе на по- ставки газа не из Российской Федерации, а в среднесрочной перспективе в контексте меняющегося спроса и волатильности цен благодаря относительно низкому уровню предельных издержек производства в стране1. Однако для сохранения своих позиций нужно будет решить проблему сильной зависимости от трубопроводов, проходящих по территории России, и улучшить предлагаемый ассортимент продукции (например, с включением в него низкоуглеродного водорода). С другой стороны, Казахстан в большей степени зависит от нефтегазовых доходов, чем многие другие нефтедобывающие страны; в период с 2018 по 2020 год точка бюджетной безу- быточности нефтяных цен для Казахстана была выше 70 долларов США за баррель, что находится на границе мировых цен на нефть за последние пять лет. В настоящее время нефтяные цены находятся на повышенном уровне вследствие вторжения России на территорию Украины, но видна их понижательная траектория, и долго- срочная устойчивость, по-видимому, будет зависеть от проведения бюджетных реформ. Что касается углеродо- емкости производственно-сбытовой цепочки в нефтегазовом секторе, Казахстан расположился в «средней лиге» основных нефтедобывающих стран (уровень углеродоемкости сопоставим с Россией, но значительно выше, чем в Саудовской Аравии), и при отсутствии мер по декарбонизации страна может столкнуться с ухудшением своей конкурентной позиции. Недоинвестирование в прошлые периоды привело к снижению безопасности энергоснабжения и паде- нию конкурентоспособности отрасли. В результате теперь необходимы инфраструктурные инвестиции в раз- мере 2,0 процента валового внутреннего продукта (ВВП) в год для восстановления баланса в общей энергети- ческой системе, а для удовлетворения инфраструктурных потребностей и достижения целей ОНУВ и выхода на нулевой баланс выбросов требуются еще более масштабные инвестиции в объеме 2,9 процента ВВП ежегодно. Для добычи угля осваиваются большие месторождения страны: по запасам угля Казахстан занимает 10-е место в мире, и их хватит на 230 лет при текущем уровне добычи, а доля угля в общем объеме внутреннего произ- водства энергии сейчас составляет 50 процентов (IEA 2022). Казахстанский уголь довольно легко добывается, и он относительно недорогой, но при его добыче происходят большие и преимущественно неконтролируемые выбросы твердых частиц и двуокиси серы. Зависимость казахстанской экономики от субсидирования добычи угля и газа препятствовала привлечению инвестиций в технологии нового поколения и привела к неэффектив- ному распределению газа и угля в производстве электроэнергии и в промышленных процессах, что, в свою очередь, в последнее десятилетие привело к снижению качества услуг в электроэнергетике и снижению конку- рентоспособности отрасли. Перекрестное субсидирование домохозяйств за счет установления более высоких тарифов для промышленных и муниципальных потребителей привело к выходу из системы крупных промыш- ленных потребителей, которые стали производить электроэнергию своими силами. Таким образом, клиентская база сокращается, и это осложняет поддержание новых инвестиций в генерацию электроэнергии, которые не- обходимы на фоне роста спроса. Это также увеличивает нагрузку на муниципальные бюджеты и ухудшает креди- тоспособность, что негативно сказывается на новых инвестициях не только в электроэнергетике, но и в секторе производства тепла. Большой углеродный след, оставляемый Казахстаном, делает его экономику в целом уязвимой для меро- приятий по декарбонизации на мировом и национальном уровне. В Казахстане выбросы парниковых газов, основной объем которых образуется при сжигании ископаемого топлива, в период с 2001 по 2019 год выросли более чем на 60 процентов, в результате чего страна вошла в число крупнейших эмитентов мира по количеству выбросов на душу населения. Крупные отрасли обрабатывающей промышленности Казахстана, такие как ста- лелитейная и алюминиевая отрасли, относятся к числу наиболее энергоемких и углеродоемких производств в 1 При том, что оценки предельных издержек производства в разных источниках варьируют, обычно считается, что в Казахстане издержки производства ниже, чем в США, России, странах Европы и Латинской Америки, но существенно выше, чем в таких ближневосточных странах с самым низким уровнем издержек, как Саудовская Аравия и Ирак. 4 Страновой доклад о климате и развитии: КАЗАХСТАН Европе и Центральной Азии. Таким образом, по мере того, как декарбонизация в мире будет набирать темп, казахстанская экономика будет сталкиваться с существенными переходными рисками – причем далеко за пределами нефтегазовой отрасли, в том числе рисками, создающимися из-за изменения предпочтений потре- бителей, роста стоимости финансирования и климатической политики других стран (например, из-за введения торговых ограничений на углеродоемкие виды деятельности). Для достижения заявленных целей по декар- бонизации к 2060 году Казахстану будет необходимо продолжать и ускорять вывод из эксплуатации угольных электростанций; учитывая их «возраст», все существующие угольные объекты, можно будет закрыть по оконча- нии экономического срока службы. Вместе с тем небольшие объемы угля с применением передовых технологий улавливания и хранения углерода (УХУ) могут по-прежнему использоваться в немногих видах промышленной деятельности в ближайшие десятилетия до тех пор, пока уголь не сможет быть замещен водородом или другими источниками. Согласно оценкам, вследствие введения трансграничного механизма углеродного регулирования Европейского союза (CBAM) Казахстан может ежегодно терять 250 млн долларов США выручки от экспорта продукции черной металлургии и до 1,5 млрд долларов США, если сфера действия CBAM будет распространена на сырую нефть. Аналогичным образом, необходимость принятия внутренних мер по смягчению последствий изменения климата для достижения целей 2030 и 2060 годов, по всей видимости, повлечет за собой адаптаци- онные издержки для отраслей, которые традиционно имели доступ к субсидируемой электроэнергии. Рисунок 3. Выбросы ПГ в Казахстане, 1990-2019 гг. 400 350 Отходы 300 Сельское хозяйство 250 Промышленные процессы 200 и использование продуктов 150 Неконтролируемые эмиссии 100 Сжигание топлива – другое 50 0 Транспорт -50 Отрасли энергетики 1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016 2017 2018 2019 ЗИЗЛХ Источник: UNFCCC 2021. Примечание: ЗИЗЛХ = землепользование, изменения в землепользовании и лесное хозяйство Рисунок 4. Выбросы и обязательства, 1990-2060гг. 500 Эмиссии, без учета ЗИЗЛХ 400 Эмиссии/поглощения в секторе ЗИЗЛХ Mt CO2-e 300 Меры политики до COVID-19 200 Меры политики после COVID-19 100 Долгосрочный путь 0 Обязательство 2020 г -100 Безусловная цель ОНУВ (с учетом ЗИЗЛХ) 1990 1995 2000 2005 2010 2015 2020 2025 2030 2035 2040 2045 2050 2055 2060 Условная цель ОНУВ (с учетом ЗИЗЛХ) Источник: UNFCCC 2021 (выбросы за прошлые периоды); Источник: UNFCCC 2016 (цели на 2020 и 2030 годы) Climate Action Tracker 2020 (прогнозируемые уровни выбросов). Физические последствия изменения климата создают риски для сельскохозяйственного сектора Казах- стана, при этом воздействия будут несоразмерно большими в сельской местности и в отношении бедных домохозяйств. Экстремальные климатические условия Казахстана делают его уязвимым для последствий изменения климата. Предполагается, что при отсутствии адаптации к изменению климата только из-за на- воднений ВВП страны может сократиться на 1,3 процента к 2060 году и на 4,3 процента к 2100 году.2 Сочетание климатического и антропогенного стрессов, как ожидается, приведет к существенному дефициту воды в течение 2 Моделирование Всемирного банка на основе репрезентативных траекторий концентраций (РТК) 8.5 Страновой доклад о климате и развитии: КАЗАХСТАН 5 десятилетия. Опустынивание, засоление почвы и деградация земель пагубно влияют на долгосрочную жизнеспо- собность сельскохозяйственного сектора; в некоторых регионах урожайность пшеницы, как ожидается, может упасть на 30-50 процентов к 2050 году3, что приведет к снижению уровня продовольственной безопасности и негативно повлияет на жизнеобеспечение беднейших слоев населения Казахстана. Животноводство – глав- ный источник занятости и продуктов питания для сельского населения – тоже, по-видимому, испытает на себе существенное воздействие изменения климата, так как продуктивность пастбищ, по оценкам, может сни- зиться почти на 40 процентов. Малоимущие домохозяйства будут особенно уязвимы для этих климатических рисков, учитывая, что многие проживают в неблагополучных районах и опасных зонах, являются менее мо- бильными и имеют ограниченный доступ к услугам по сравнению с более состоятельными и благополучными домохозяйствами, а также реже бывают застрахованы или имеют ресурсы для защиты от стихийных бедствий. Результаты имитационного моделирования показывают, что в случае бездействия экономические потери от стихийных бедствий могут составлять 1,9 процента ВВП ежегодно, а отказ от проведения де- карбонизации может привести к устойчивому сокращению экономики со снижением уровня доходов на душу населения на 2-2,5 процента, начиная с 2040 года. Результаты имитационного моделирования дают убедительные аргументы в пользу осуществления инвестиций в повышение климатоустойчивости. Они также подтверждают необходимость мероприятий по декарбонизации: имитационные модели показывают, что если Казахстан останется на углеродоемком пути развития, в то время как весь мир будет проводить декарбони- зацию, то экономика страны будет постоянно сокращаться. В связи с этими вызовами Казахстан должен быть заинтересован в снижении зависимости от ископаемого топлива и повышения устойчивости таким путем, ко- торый поддерживает планомерный устойчивый переход с учетом интересов всего населения. Но переход к «зеленой» экономике не произойдет в одночасье, и Казахстану нужно найти путь, который позволит энергети- ческому сектору сохранять конкурентоспособность и вносить свой важнейший вклад в экономику в течение переходного периода – даже при поэтапном сокращении использования ископаемого топлива в стране. Кроме того, осуществление перехода потребует весьма существенных инвестиций на протяжении четырех десятилетий до 2060 года. Распределительные воздействия перехода будут неравномерными по секторам, территориям и группам населения, и поэтому необходимо тщательное планирование вплоть до уровня местных органов власти и гражданского общества. В связи с концентрацией рабочих мест и энергоемких отраслей в моногородах, расположенных вблизи месторождений горючих полезных ископаемых и минеральных ресурсов, эти терри- тории могут столкнуться с более высокими адаптационными издержками в результате потери рабочих мест в углеродоемких отраслях, а также снижения конкурентоспособности промышленного сектора на фоне роста цен на энергоресурсы. Важно более глубоко изучить эти вопросы при определении того, что потребуется для справедливого перехода. Реализация реформ для ускорения структурной трансформации – важнейший шаг в формировании бла- гоприятной среды и обеспечении долгосрочного роста, необходимых для осуществления климатического перехода, устойчивого в социальном и экономическом отношении. Проведение давно назревших структур- ных реформ поддержит успешный климатический переход в Казахстане. Это объясняется двумя причинами. Во-первых, эффективность климатической политики, в конечном счете, зависит от базовых институтов, обе- спечивающих, например, доступ к финансированию и конкурентным рынкам. Во-вторых, осуществлять сложный переход легче в среде, которая благоприятствует росту. Чтобы создать условия для такого роста, Казахстану необходимо завершить переход от плановой экономики к рыночной и ускорить экономические преобразования со снижением нефтяной зависимости и формированием экономики, в которой ведущая роль принадлежит частному сектору. Такие преобразования, в свою очередь, потребуют существенных сдви- гов в политике с выдвижением на первый план вопросов конкурентоспособности, инноваций и динамизма экономики, а также с отменой явных и неявных преференций рентно-ориентированных сырьевых отраслей и государственных предприятий (ГП). Реформы, обеспечивающие повышение конкурентоспособности, об- легчение доступа к финансированию (за счет отмены субсидирования кредитов, создающих искажения в финансовом секторе), стимулирование инвестиций в инновации и укрепление торговой связанности, помогут привлекать инвестиции и повышать производительность, способствуя более эффективному распределению капитала между отраслями и территориями. Снижение барьеров для мобильности рабочей силы, в том числе за счет реформирования или отмены требований о регистрации и увеличения предложения городского жилья, 3 Анализ Всемирного банка 6 Страновой доклад о климате и развитии: КАЗАХСТАН позволит работникам перемещаться в те сектора и на те территории, где их труд будет наиболее производи- тельным, а это будет снижать адаптационные издержки. Эти меры могут подкрепляться усилением акцента на развитии человеческого капитала, приоритетности рыночной ориентации, создании добавленной стоимо- сти, развитии предпринимательской инициативы и принципах принятия рисков при использовании частного капитала. В отсутствие таких реформ Казахстан рискует вернуться к старой модели роста, когда накопление инвестиций не сопровождается значительным повышением производительности, которое крайне необходимо для обеспечения роста экономики в долгосрочной перспективе. В то же время меры по борьбе с изменением климата могут дополнять и активизировать переход Ка- захстана к «зеленой» экономике, создавая также сопутствующие выгоды для развития. Декарбонизация производственно-сбытовой цепочки нефтегазового сектора поддержит сохранение конкурентоспособности этого сектора, и благодаря этому он будет по-прежнему способен обеспечивать финансирование для более широкого преобразования экономики. Кроме того, меры по борьбе с изменением климата потребуют инве- стиций в новые сектора и технологии; при наличии благоприятной среды они могли бы создавать возможности для поддержки диверсификации и создания новых локомотивов роста и рабочих мест. Например, Казахстан обладает важнейшими ресурсами, которые могут позволить ему стать крупным экспортером «зеленого» во- дорода с потенциальным объемом экспортной выручки порядка 3,5 млрд долларов США к 2055 году. Страна также располагает значительными подтвержденными запасами критического минерального сырья, в частно- сти меди, цинка, вольфрама, алюминия, хрома и титана, которые, как ожидается, будут пользоваться большим спросом на мировом рынке в связи с переходом к чистым источникам энергии. Кроме того, вероятно, су- ществуют возможности для расширения экспорта сельскохозяйственной продукции с высокой добавленной стоимостью и для интеграции обрабатывающей промышленности в «зеленые» глобальные стоимостные це- почки. Между тем, повышение устойчивости и разрыв связи между объемом выбросов и экономическим ростом может принести дополнительные выгоды для развития, включая повышение энергоэффективности на предприятиях и в секторе домашних хозяйств, повышение плодородия почвы и увеличение урожайности в сельском хозяйстве, а также снижение локального загрязнения воздуха. Эти выгоды могут способствовать ро- сту производительности в масштабах всей экономики, одновременно сокращая степень неравенства между территориями и группами населения страны. Чтобы достичь заявленных климатических целей, Казахстану необходимо повысить актуальность и расширить амбиции своей климатической политики, а также ускорить темпы ее реализации. Начало формированию основ политики по смягчению последствий изменения климата положено: создана система торговли квотами на выбросы парниковых газов (СТВ), охватывающая 43 процента от общего объема вы- бросов в стране, проводятся аукционы на строительство крупных объектов ВИЭ. Однако почти через десять лет после ее создания СТВ только предстоит внести значимый вклад в сокращение выбросов. Рост использо- вания прерывистых возобновляемых источников энергии, на которые приходится лишь 3 процента от общей выработки электроэнергии в Казахстане, в последние годы тоже замедлился, что подтверждается снижением объема ввода мощностей ВИЭ на ежегодных аукционах. Потребуются дополнительные меры для устранения барьеров, препятствующих расширению масштабов перехода, стимулирования сокращения выбросов в мас- штабах всей экономики, а также оказания поддержки сообществам и отдельным людям в процессе перехода. Если в течение следующих двух-трех лет не будут приняты значимые климатические меры, включая снижение предельного уровня выбросов в рамках СТВ, Казахстан рискует не достичь своих целей ОНУВ. То же самое касается планирования адаптации. Оно только началось, и его следует ускорить, и внедрять в Казахстане программы и методы, позволяющие минимизировать самые неблагоприятные последствия изменения кли- мата. В настоящее время Казахстан разрабатывает стратегию низкоуглеродного экономического развития, позволяющую определить технологические пути и траектории сокращения выбросов для достижения угле- родной нейтральности и обосновать меры по борьбе с изменением климата. Для стимулирования принятия соответствующей политики необходимо, чтобы сразу по завершении ее разработки появился подробный план реализации стратегии. В связи с отсутствием сильной климатической политики уровень вовлеченности част- ного сектора в климатический переход остается низким. Под действие требований климатической политики подпадает лишь небольшая доля (10,3 процента) частных предприятий (в обрабатывающей промышлен- ности и сфере услуг) Казахстана, и эти предприятия в меньшей степени готовы использовать экологически ориентированную практику управления и инвестировать во внедрение экологически чистых решений, чем предприятия в других странах Центральной Азии4. 4 Обследования предприятий, проводимые Всемирным банком, 2019 г. http://www.enterprisesurveys.org Страновой доклад о климате и развитии: КАЗАХСТАН 7 В настоящем СДКР определяется, как Казахстан может достичь своих целей в области развития, одновре- менно осуществляя переход на траекторию более экологичного, устойчивого и инклюзивного развития. Эти рекомендации подготовлены на основе данных разного рода анализа, проведенного для подготовки на- стоящего доклада, включая ряд исследования по моделированию для оценки траекторий декарбонизации производства и потребления энергии, последствий климатических изменений для экономики и населения страны и перспектив появления новых движущих сил роста в результате климатического перехода. В СДКР также представлен анализ структурных реформ, необходимых, чтобы создать благоприятные условия для долгосрочного роста и социально и экономически устойчивого климатического перехода. В докладе климатиче- ская политика поставлена в эти более широкие рамки, и рекомендуемые меры сформулированы по четырем направлениям: (i) декарбонизация энергетической системы; (ii) курс на климатически ориентированное раз- витие водного, сельского и пастбищного хозяйства; (iii) создание благоприятных условий для осуществления вышеназванных преобразований и общей трансформации экономики страны; (iv) обеспечение справедливо- го перехода для людей и сообществ. Декарбонизация энергетической системы Декарбонизация производства и потребления энергии, на долю которых приходится 80 процентов вы- бросов, относится к ключевым условиям достижения целей страны по ОНУВ к 2030 году и по выходу на нулевой баланс к 2060 году. Электроэнергетике уделяется первоочередное вниманий ввиду старения объек- тов генерации и наличия экономически эффективных альтернатив в виде возобновляемых источников энергии. Ускорение роста возобновляемой энергетики имеет ключевое значение и должно сопровождаться свертыва- нием использования угля для производства энергии и общей реформой электроэнергетического рынка в целях поддержки интеграции возобновляемых энергоресурсов и систем хранения энергии. В то же время нефтегазо- вая отрасль будет по-прежнему играть важную роль в экономике Казахстана, и сокращение выбросов во всех звеньях производственно-сбытовой цепи будет иметь большое значение для сохранения конкурентоспособно- сти и обеспечения гладкости энергоперехода. Для достижения своей цели по выходу на нулевой баланс к 2060 году Казахстану необходима полная электрификация энергоемкого теплоснабжения с одновременным при- нятием мер по повышению энергоэффективности в сочетании с сохранением доступности жилья. Ожидается, что в течение этого десятилетия электромобили по стоимости начнут успешно конкурировать с транспортными средствами с двигателями внутреннего сгорания; а начиная с 2030-х годов моли бы занять доминирующее положение на рынке легковых автомобилей благодаря государственной политике создания равных условий для электромобилей и транспортных средств с двигателями внутреннего сгорания. Помимо электрификации, Ка- захстану необходимо стремиться к переносу центра тяжести с личного на общественный транспорт в городской среде и к дальнейшей электрификации грузового железнодорожного транспорта. В целях создания «почвы» для эффективных мер противодействия изменению климата необходимо осуществлять долгосрочное комплексное планирование развития энергетического сектора и актуализировать существующие планы с учетом климатиче- ских целей. Инвестиции в энергетический переход не только смягчают воздействие отрицательных шоков, вызванных глобальной декарбонизацией в Казахстане; они также могут обеспечивать ускорение роста экономи- ки. Макроэкономическое моделирование показывает, что Казахстан может полностью декарбонизировать производство и потребление энергии и добиться увеличения производства на 1,3 процента в 2040 году и в последующем по сравнению с исходным уровнем. Несмотря на повышение реальных процентных ставок вслед- ствие «эффекта вытеснения» и дополнительных макроэкономических затрат на декарбонизацию, необходимый значительный рост инвестиций (объем частных инвестиций к 2040 году увеличивается на 5 процентов, а госу- дарственных – на 10 процентов) действует как стимул роста. Однако для сохранения ускоренных темпов роста по завершении инвестиционного периода нужны реформы по повышению производительности. Положитель- ные эффекты энергетического перехода становятся еще более очевидными в условиях ускорения глобальной декарбонизации и снижения цен на нефть, которое имеет негативные последствия для экспорта и бюджетных поступлениях Казахстана. В этом случае без энергетического перехода в Казахстане его ВВП, согласно прогнозу, в 2040 году снизится почти на 2 процента по сравнению с исходным уровнем, а к 2050 году – на 2,5 процента. 8 Страновой доклад о климате и развитии: КАЗАХСТАН Таблица 2. Экономические издержки и выгоды полной декарбонизации производства и потребления энерегии (в дополнение к базовому сценарию) 2023-2030 гг. 2023-2040 гг. Нарастающим Нарастающим итогом (млрд итогом (млрд реальных реальных долларов США долларов США 2021 года) 2021 года) ДОПОЛНИТЕЛЬНЫЕ ИНВЕСТИЦИОННЫЕ РАСХОДЫ Электроэнергетика (производство и хранение электроэнергии) 3 36 Жилищный сектор (энергоэффективность и электрификация) 11 43 Промышленность (сокращение выбросов, связанных с 3 8 использованием энергоресурсов) Транспорт (пассажирские и грузовые перевозки) 2 8 ОБЩИЙ ОБЪЕМ ДОПОЛНИТЕЛЬНЫХ ИНВЕСТИЦИОННЫХ РАСХОДОВ 19 95 ИТОГОВОЕ ВОЗДЕЙСТВИЕ НА ВВП Дополнительный реальный ВВП 17 52 в том числе дополнительное реальное частное потребление 3 13 СОПУТСТВУЮЩИЕ ВЫГОДЫ Повышение качества воздуха – сокращение расходов на 1 1 здравоохранение и количества потерянных рабочих дней Если меры не будут приняты в этом десятилетии, затраты на достижение целевого уровня выхода на ну- левой баланс выбросов существенно возрастут. Затраты повышаются из-за того, что создается все больше объектов углеродоемкой инфраструктуры, а у предприятий остается меньше времени на разработку низкоугле- родных решений и сокращение затрат на внедрение и применение необходимых технологий. Если Казахстан не примет меры до 2030 года, то затраты (капитальные и эксплуатационные) на декарбонизацию энергетической системы за период до 2060 года увеличатся на 55 млрд долларов США, или на 4,8 процента совокупных систем- ных затрат. Курс на климатически ориентированное развитие водного, сельского, пастбищного хозяйства Климатически оптимизированное развитие водного, сельского и пастбищного хозяйства играет важ- нейшую роль в достижении целевых уровней климатических показателей, повышении устойчивости к воздействию изменения климата и увеличении производительности ресурсов. Для климатически оптимизированного развития этих отраслей необходим межотраслевой подход, обеспечивающий учет ме- жрегиональных различий. Повышение климатической устойчивости и минимизацию некоторых из самых неблагоприятных последствий изменения климата можно обеспечить посредством постоянного осуществле- ния планирования и управления с ориентацией на устойчивое пользование водными ресурсами, внедрения климатически оптимизированных методов ведения сельского хозяйства и климатических ориентированных подходов к организации землепользования. Ключевое значение имеет решение критически важных про- блем водного хозяйства. Для этого необходимо модернизировать стареющую материально-техническую базу водоснабжения и орошения, диверсифицировать производство сельскохозяйственных культур и – долгосроч- ной перспективе – решить проблемы трансграничных вод. Создание стимулов и повышение потенциала для внедрения климатически оптимизированных методов сельхозпроизводства будут играть важную роль Страновой доклад о климате и развитии: КАЗАХСТАН 9 в выполнении планов, предусматривающих увеличение объемов производства сельхозпродукции. Есть пер- спективы для увеличения объемов секвестрации углерода в пастбищных экосистемах, особенно луговых и лесных, и это могло бы обеспечить естественный резервуар углерода в объеме 20-40 Мт CO2, который можно использовать для компенсации за выбросы в отраслях, трудно поддающихся декарбонизации, и снижения стоимости выхода на нулевой баланс к 2060 году. Для этого потребуется улучшение организации пастбищного хозяйства и крупномасштабное лесоразведение, а важными сопутствующими положительными эффектами должны стать повышение уровня биоразнообразия и сокращение масштабов деградации земель. Создание благоприятной среды: климатические и общеэкономические реформы Климатический переход в Казахстане и общее продвижение страны по пути построения экономики с меньшей сырьевой зависимостью и более высокими темпами роста зависят от проведения фундамен- тальных структурных реформ. В процессе «зеленого» перехода экономический рост можно поддерживать в самых разных направлениях. И все же, в условиях сложного и динамично развивающегося мирового рынка возможности для успешного роста трудно определить заранее. Важнейшее значение и для осуществления мер по борьбе с изменением климата, и для стимулирования более диверсифицированного, устойчивого роста будут иметь реформы, которые устраняют барьеры для предприятий, создают надлежащие рыночные стимулы и обеспечивают равные условия для всех участников рынков и отраслей. Преобразование энергетики потребует значительных государственных расходов – отчасти для устра- нения дефицита инфраструктуры – и Казахстану нужно быть готовым к возможным последствиям стремительной глобальной декарбонизации для бюджета страны. Как показывают результаты моделирова- ния, преобразование энергетики предполагает государственные расходы в размере 1,1 процента ВВП к 2060 году, что на 0,3 процента ВВП больше объема расходов на энергетическую инфраструктуру, предусмотренного в базовом сценарии. Дополнительные государственные расходы потребуются также для осуществления мер по адаптации к изменению климата5. Поскольку нефтяные доходы составляют около 29 процентов государ- ственных доходов, глобальная декарбонизация может стать долгосрочной проблемой для бюджета Казахстана, если она приведет к значительному снижению цены на нефть, сокращению инвестиций и замедлению роста. Бюджетная политика должна поддерживать рост наряду с обеспечением долгосрочной устойчивости бюджета за счет привязки к «якорю» ненефтяного первичного сальдо, формирования новых источников доходов (ре- формирование субсидий на ископаемые виды топлива позволит получить к 2030 году 10 млрд долларов США, без учета электроэнергии) и повышения эффективности расходов. Правильное ценообразование – важная часть любой эффективной рыночной программы декарбониза- ции. Благодаря субсидиям и ценовому регулированию цены на энергоносители остаются крайне низкими, что отрицательно сказывается на инвестициях. Правительству необходимо переориентировать энергетические субсидии на обеспечение защиты населения (см. раздел настоящего доклада, посвященный справедливо- му переходу) наряду с созданием условий, когда цены, обеспечивающие более полное возмещение затрат, смогут привлекать инвестиции, а ресурсы будут распределяться более эффективно. Тарификация выбросов углерода должна оставаться важной частью климатической политики, причем верхний предел допустимых выбросов в рамках СТВ должен постоянно снижаться, чтобы СТВ смогла сыграть свою роль в достижении целевых показателей ОНУВ. Реалистичная и стабильная климатическая политика имеет большое значение для стимулирования «зеленых» инвестиций и снижения затрат для предприятий. Для того чтобы верхний пре- дел (или ограничение) допустимых выбросов привел к нужным результатам, его следует планировать таким образом, чтобы крупные установки вносили достойный вклад в достижение целевого показателя Казахстана к 2030 году. Как показывают результаты моделирования, эта задача может быть решена в том случае, если к 2030 году цена на углерод составит около 20 долларов США. Дальнейшее промедление со снижением верх- него предела допустимых выбросов будет означать более резкое сокращение и более высокие затраты в будущем. Дополнительные реформы СТВ – например, введение аукционов, расширение системы с охватом метана и транспорта, а также установление в электро- и теплоэнергетике единого показателя интенсивности выбросов (вне зависимости от вида топлива) – будут способствовать ее эффективному функционированию. 5 Согласно оценке ЭСКАТО, ежегодный объем инвестиций в меры по адаптации к изменению климата в Казахстане составит около 0,4 процента ВВП (см. таблицу 2). 10 Страновой доклад о климате и развитии: КАЗАХСТАН Большое значение будет иметь мобилизация частного капитала, поскольку государственные ресурсы ограничены. «Зеленый» рост предполагает осуществление инновационных, нетрадиционных инвестиций, кото- рые могут быть не очень понятны кредиторам. Совсем необязательно, чтобы кредитные организации активно выдавали кредиты на декарбонизацию экономики, однако они должны уделять достаточно внимания климати- ческим рискам. Агентство Республики Казахстан по регулированию и развитию финансового рынка (АРРФР) должно руководить этим процессом, отслеживать и анализировать прогресс. Формирование более динамич- ного финансового сектора тоже может сыграть определенную роль в реформировании рынка, в том числе за счет совершенствования основ пруденциального регулирования, повышения прозрачности государственной поддержки финансового сектора и использования стратегий непрямого воздействия вместо субсидирования процентных ставок и целевого кредитования. Реалистичная и стабильная климатическая политика будет также способствовать формированию здорового инвестиционного климата. Институциональные реформы могут повысить качество реализации мер экономической политики и об- легчить управление рисками, связанными с политэкономическими аспектами. Казахстан может выиграть в случае усиления централизованной координации, когда функции и обязанности всех участников будут четко определены (и абсолютно понятны). Можно приветствовать недавние действия, предпринятые Министерством национальной экономики в целях координации долгосрочной стратегии декарбонизации. Казахстану рекомен- дуется создать постоянный механизм для координации действий, предпринимаемых правительством в связи с изменением климата (и мер по смягчению последствий, и мер адаптации), который мог бы опираться на поддержку авторитетного центрального органа. Обеспечение справедливого перехода для населения, городов и поселков Последовательная государственная политика в интересах всех слоев населения имеет решающее значение для обеспечения справедливого климатического перехода. Некоторые группы населения, го- рода и поселки могут столкнуться с негативными последствиями перехода. Особого внимания заслуживают два момента. Во-первых, если допустить, чтобы цены точнее отражали затраты, то сначала цены на топливо и электроэнергию могут вырасти. Для привлечения инвестиций в энергетику и сохранения стимулов к энер- госбережению вместо субсидирования цен надо поддерживать малоимущие домохозяйства, предоставляя им поддержку в виде пособий по социальной помощи для компенсации последствий роста цен. Как пока- зывают результаты моделирования, негативное воздействие на нижние 40 процентов домохозяйств можно с лихвой компенсировать, если использовать менее 40 процентов доходов от тарификации выбросов углерода и реформы субсидий. Во-вторых, в особо опасном положении находится угольная отрасль ввиду ожидаемого снижения спроса на уголь. В добыче угля непосредственно заняты около 40 000 человек, причем многие шахты расположены в моногородах, которые в огромной степени зависят от шахт как источников средств к существованию. При разработке программы поддержки важно учитывать гендерные аспекты и воздействия на молодежь, предусмотреть повышение качества образования и обучения профессиональным навыкам и обеспечить инклюзивность процесса, в рамках которого регионы будут сами формировать свое возможное будущее. Согласно оценкам, для осуществления справедливого перехода с отказом от использования угля Казахстану потребуется 2,5-3,0 млрд долларов США в течение периода до 2050 года, включая расходы на предварительное планирование социальных мероприятий, предварительное планирование природоохранных мероприятий, закрытие шахт и восстановление нарушенных земель, оказание социальной помощи, создание благоприятного делового климата, мониторинг и перепрофилирование земель, а также реализацию инфра- структурных проектов. Срочные меры, необходимые в течение двух ближайших лет Ниже перечислены срочные меры, которые необходимо принять в течение двух ближайших лет; меры, которые следует принять в средне- и долгосрочной перспективе, приведены в таблице 3. 1. Значительное расширение использования возобновляемых источников энергии. Это можно делать с помощью прозрачных конкурсных процедур – например, аукционов. 2. Начало работы по реформированию тарифов для конечных потребителей электроэнергии и тепла. Приступить к планированию реформы системы тарифообразования с целью установления тарифов, Страновой доклад о климате и развитии: КАЗАХСТАН 11 обеспечивающих более полное возмещение затрат, с использованием части сэкономленных средств для выплаты компенсаций малообеспеченным домохозяйствам. 3. Реформирование системы торговли выбросами. Постепенно снижать верхний предел допустимых выбросов в рамках СТВ в соответствии с целевым показателем ОНУВ, запланированным на 2030 год, и изучить варианты распространения механизма тарификации выбросов углерода на другие источники/виды ПГ. Разработать план введения аукционов (предположительно, они начнутся к 2025 году) и охвата других секторов, которые в настоящее время не квотируются в рамках СТВ. 4. Разработка дорожной карты по реализации ОНУВ. Дорожная карта должна описывать комплекс взаимосвязанных мер по достижению целевых показателей в различных отраслях и устанавливать четкие сроки реализации этих мер. 5. Начало планирования поэтапного отказа от использования угля. Приступить к совместной работе с затронутыми предприятиями, городами и поселками для составления плана постепенного отказа от использования угля в электро- и теплоэнергетике в соответствии с климатическими целевыми показателями. 6. Повышение энергоэффективности. Ввести стандарты энергоэффективности для новых зданий. Приступить к реализации комплексной стратегии повышения энергоэффективности. 7. Начало преобразования сельского хозяйства. Ускорить внедрение климатически оптимизированных методов ведения сельского хозяйства за счет реализации адресных программ стимулирования и программ укрепления потенциала для фермеров. 8. Проведение институциональной реформы. Действия правительства по координации климатической повестки дня должны опираться на поддержку авторитетного центрального органа. Таблица 3. Краткий перечень мер, необходимых в среднесрочной перспективе (до 2030 года) для обеспечения устойчивого роста с нулевым балансом выбросов Значимость Меры Декарбонизация производства и потребления энергии (электро- и теплоэнергетика, транспорт и промышленность) Актуальность задачи Электро- и теплоэнергетика снижения высокой степени зависимости • Дальнейшее реформирование тарифов на тепло и электроэнергию с целью Казахстана от обеспечения полного возмещения затрат наряду с выплатой компенсаций ископаемого малообеспеченным домохозяйствам. топлива обусловлена • Дальнейшее расширения использования возобновляемых источников значительной долей энергии, особенно солнечной (6 ГВт к 2030 году, 19 ГВт к 2035 году) и ископаемого топлива ветровой (1 ГВт к 2030 году и 10 ГВт к 2035 году). в структуре выбросов, наличием экономически • Содействие эффективному использованию природного газа за счет эффективных решений планирования использования газа и осуществлению мер, направленных на и необходимостью устранение ценового разрыва между газом, поставляемым на внутренний повышения качества рынок, и газом, поставляемым на экспорт. Изучение возможностей воздуха. использования нереализованного потенциала геотермальной энергии и других чистых источников энергии для обеспечения устойчивого теплоснабжения, которые опираются на компетенции работников нефтегазовой отрасли. • Дальнейший сокращение и отказ от использования угля для производства электроэнергии в соответствии с целевыми климатическими показателями. 12 Страновой доклад о климате и развитии: КАЗАХСТАН Электро- и теплоэнергетика • Разработка планов действий по сокращению углеродного следа при добыче и транспортировке нефти и газа, в том числе за счет сокращения объемов факельного сжигания, сброса газов в атмосферу и неконтролируемых выбросов. Неуклонное повышение качества мониторинга, измерений и отчетности о неконтролируемых выбросах в целях содействия сокращению объемов таких выбросов. • Разработка пилотных проектов для изучения возможностей внедрения новых технологий, необходимых для декарбонизации электро- и теплоэнергетики, в частности технологий УХУ и водородных технологий. • Повышение гибкости энергосистемы за счет: (i) формирования потоков доходов для обеспечения накопления электроэнергии и создания гибких электростанций путем формирования рынка вспомогательных услуг, развития оптовой торговли электроэнергией и устранения регуляторных барьеров; (ii) предоставления адресных стимулов для обеспечения гибкости системы передачи и распределения электроэнергии, включая устранение барьеров для подключения к энергосистеме объектов солнечной и ветровой генерации и новых технологий; (iii) внедрения практики управления спросом. • Введение строгих стандартов энергоэффективности для новых зданий и целевого показателя ежегодного технического перевооружения зданий в размере 2 процентов существующего жилищного фонда. Транспорт и промышленность • Стимулирование использования электромобилей (например, 270 000 единиц к 2025 году, 960 000 единиц к 2030 году) за счет поддержки развития зарядной инфраструктуры и предоставления финансовых стимулов к покупке электромобилей (отмена таможенных пошлин на ввоз подержанных электромобилей, корректировка налогов на автотранспортные средства и субсидий на покупку автомобилей). • Включение принципов транспортно-ориентированного развития в процесс городского планирования с первоначальным акцентом на застройке пригородных территорий. Расширение сетей общественного транспорта, включая увеличение количества выделенных полос для движения общественного транспорта с целью увеличения скорости движения и повышения эффективности поездок; дальнейшее планирование расширения алматинского метро; увеличение парка электробусов. • Совершенствование существующего парка автотранспортных средств за счет введения более высоких стандартов качества топлива, стандартов топливной экономичности и маркировки топливной экономичности. • Разработка плана дальнейшей электрификации и совершенствования логистических систем железнодорожной сети. Рационализация и электрификация железнодорожной сети на основе этого плана. • Внедрение стандартов энергоэффективности и стимулов к повышению энергоэффективности для промышленности. • Начало планирования внедрения новейших технологий, таких, как технологии УХУ, добычи критического минерального сырья и производства низкоуглеродного водорода. Страновой доклад о климате и развитии: КАЗАХСТАН 13 Климатически оптимизированное развитие водного, сельского и пастбищного хозяйства Изменение климата • Учет вопросов изменения климата в рамках существующих планов окажет наибольшее управления земельными и водными ресурсами, а также в водном и воздействие на водное земельном законодательстве, включая Земельный кодекс 2003 года и и сельское хозяйство. Закон «О пастбищах» 2017 года. Устойчивое управление • Укрепление сотрудничества и расширение практики обмена данными земельными и водными со странами, со странами, по территории которых протекают общие с ресурсами крайне Казахстаном международные реки. В более долгосрочной перспективе важно для достижения заключение официальных соглашений о совместном водопользовании и запланированного роста укрепление совместных региональных институтов. сельского хозяйства. • Замена и модернизация стареющих объектов водоснабжения и ирригации; увеличение доли водосберегающих технологий в промышленности и сельском хозяйстве; восстановление и оптимизация многоцелевых водохранилищ для управления запасами воды в течение одного года и на межгодовой основе. • Содействие диверсификации растениеводства в пользу культур с более высокой добавленной стоимостью и меньшей потребностью в воде. • Ускорение внедрения климатосберегающих методов ведения сельского хозяйства за счет внедрения адресных систем стимулирования (например, привязки существующих субсидий к внедрению определенных ресурсоэффективных технологий сельскохозяйственного производства), а также реализации программы развития потенциала для фермеров. • Устранение основных информационных пробелов (в частности, совершенствование учета поверхностных и подземных вод) и введение сбора данных на основе геоинформационной системы (ГИС) в целях мониторинга стихийных бедствий. • Изучение секвестрационного потенциала и разработка программ лесовозобновления и управления пастбищами; осуществление комплексного планирования и исследование возможностей кардинального увеличения масштабов секвестрации углерода. Благоприятная среда Общеэкономические • Реформирование системы торговли выбросами, чтобы она могла сыграть реформы имеют свою роль в достижении целевых климатических показателей; в частности, большое значение для снижение верхнего предела допустимых выбросов, введение аукционов, обеспечения динамизма расширение системы с охватом выбросов метана и технологических экономики, необходимого выбросов, замена бенчмарков для угля и «других видов топлива» едиными для реализации бенчмарками для производства электроэнергии и тепла, не зависящими возможностей, от вида используемого топлива, введение количественных ограничений которые открывает на использование углеродных офсетов, а также отказ от выдачи офсетов климатический переход, в случае сокращения объема выбросов, покрываемых в рамках СТВ. и активизации крайне Изучение оптимального способа включения в систему выбросов, необходимого участия связанных с транспортным сектором. частного сектора. • Учет мнений граждан для формирования эффективных информационных программ и мер государственной политики – в частности, выдвижение на передний план положительных воздействий на здоровье и качество воздуха наряду с доходами, которые обеспечивает реформа цен на энергоресурсы. 14 Страновой доклад о климате и развитии: КАЗАХСТАН • Содействие развитию «зеленого» финансирования за счет совершенствования раскрытия информации и представления отчетности о «зеленых» проектах и разработки методологий оценки рисков для финансового регулятора; разработка новых «зеленых» финансовых инструментов, прежде всего инструментов денежно-кредитной и банковской политики. • Создание постоянного механизма для координации действий правительства по борьбе с изменением климата (включая и меры смягчения последствий, и меры адаптации к ним), опирающегося на поддержку одного из центральных ведомств. • Повышение устойчивости бюджета за счет за счет расширения сферы применения и корректировки ставок акцизов на ископаемые виды топлива, а также за счет обеспечения достаточных резервных фондов для борьбы с последствиями чрезвычайных ситуаций, вызванных стихийными бедствиями. • Проведение реформ в поддержку роста производительности с охватом всех отраслей экономики; в частности, рассмотрение возможности улучшения работы рынков и рыночных институтов за счет рационализации участия госпредприятий в хозяйственной деятельности и укрепления принципов конкурентной нейтральности, сокращения перекосов на рынке кредитования и создания условий для перемещения капитала и трудовых ресурсов (между предприятиями, территориями и отраслями) в целях повышения продуктивности их использования. Обеспечение справедливого перехода для населения, городов и поселков Поддержка наиболее • Повышение адресности социальной помощи за счет пересмотра пострадавших групп программы адресной социальной помощи с целью расширения доступа к населения крайне этой программе, которая сейчас охватывает лишь весьма незначительную важна для обеспечения часть беднейших домохозяйств; внедрение таких механизмов, как устойчивого перехода, программы содействия занятости, которые помогают участникам отвечающего интересам преодолеть зависимость от программы социальной помощи. всех слоев населения. • Разработка пакета компенсационных мер для менее обеспеченных домохозяйств в целях компенсации роста затрат на энергопотребление и других расходов. Наряду с этим, перенаправление части энергетических субсидий на оказание прямой финансовой помощи домохозяйствам – например, в виде денежных пособий или налоговых льгот. • Начало подготовки к справедливому переходу в угольной отрасли за счет незамедлительного осуществления мер по планированию закрытия угольных шахт и обеспечению соответствующей готовности местного населения с применением комплексного рамочного подхода. Страновой доклад о климате и развитии: КАЗАХСТАН 15 16 Страновой доклад о климате и развитии: КАЗАХСТАН