MARCO DE ALIANZA PAÍS con la
REPÚBLICA
DE PANAMÁ
PERÍODO 2024–2028
BANCO INTERNACIONAL DE RECONSTRUCCIÓN Y FOMENTO
CORPORACIÓN FINANCIERA INTERNACIONAL
ORGANISMO MULTILATERAL DE GARANTÍA DE INVERSIONES
MARCO DE ALIANZA PAÍS con la
REPÚBLICA
DE PANAMÁ
PERÍODO 2024–2028
Respaldado por la Junta Directiva
del Grupo Banco Mundial el 27 de febrero de 2024
Unidad de Gerencia para los Países de Centroamérica
Región de América Latina y el Caribe
Corporación Financiera Internacional
Región de América Latina y el Caribe
Organismo Multilateral de Garantía de Inversiones
TABLA DE CONTENIDOS
ABREVIATURAS Y ACRÓNIMOS 7
1. INTRODUCCIÓN 9
2. CONTEXTO DEL PAÍS Y AGENDA DE DESARROLLO 11
Contexto político y social reciente 12
Desarrollos y perspectivas económicas recientes 12
Pobreza y prosperidad compartida 14
Principales desafíos del desarrollo 16
3. MARCO DE ALIANZA DEL GRUPO DEL BANCO MUNDIAL 23
Programa Gubernamental y Estrategia a Mediano Plazo 24
Marco de Alianza con el País propuesto por el GBM 24
Resultados y objetivos con el respaldo del GBM 26
4. IMPLEMENTACIÓN DEL MARCO DE ALIANZA CON EL PAÍS 37
Dotación e instrumentos financieros 38
Estado de la cartera del Grupo del Banco Mundial 39
Aspectos fiduciarios y Sistemas nacionales 40
Seguimiento del MAP 41
Alianzas y coordinación con socios para el desarrollo 42
5. GESTIÓN DE LOS RIESGOS PARA EL MARCO DE ALIANZA CON EL PAÍS 43
6. ANEXOS 46
Anexo 1. Matriz de resultados – Marco de Alianza con el País de Panamá (AF2024–2028) 47
Anexo 2. Marco de Alianza con el País de Panamá AF2015–2021: Revisión de finalización y aprendizaje 60
Anexo 3. Respuesta del GBM a la COVID‑19 en Panamá durante el período del MAP y más adelante 97
Anexo 4. Indicadores seleccionados del desempeño y la gestión de la cartera del Banco 99
Anexo 5. Cartera de operaciones (BIRF/AIF y subvenciones) 100
Anexo 6. Programa de la CFI en Panamá 101
Anexo 7. Cartera de garantías del OMGI 103
Anexo 8. Consultas para el MAP 104
Anexo 9. MAP y asociaciones con otros actores del desarrollo por OAN 105
MARCO DE ALIANZA CON EL PAÍS PARA PANAMÁ AF2024–2028 5
LISTA DE FIGURAS
Figura 1. Los pueblos indígenas en zonas rurales enfrentan altas tasas de pobreza monetaria y no monetaria… 18
Figura 2. …mientras que los pueblos indígenas en zonas urbanas también están a la zaga de otras comunidades
en las medidas de bienestar 18
LISTA DE TABLAS
TABLA 1. Indicadores macroeconómicos clave de Panamá 15
TABLA 2. Objetivos de Alto nivel y objetivos del MAP 26
TABLA 3. Riesgos para la implementación del MAP 45
TABLA 4. Resumen de los Resultados de Desarrollo del MAP y Calificaciones del Indicador de Resultados 63
TABLA 5. Desempeño de la Cartera de Panamá, AF215–2021 73
TABLA 6. Panamá: Préstamos 100
TABLA 7. Panamá: Supervisión 100
TABLA 8. Panamá: Servicios de asesoría y análisis 100
TABLA 9. Inversiones de la CFI en Panamá 101
TABLA 10. Cartera de Servicios de Asesoría de la CFI en Panamá 102
TABLA 11. Cartera de Asesoría Antecedente de la CFI en Panamá 102
TABLA 12. Tabla de actividades clave de los socios de desarrollo 106
LISTA DE CUADROS
CUADRO 1. Una crisis migratoria en el Tapón del Darién 19
CUADRO 2. Lista gris del Grupo de Acción Financiera de Panamá 21
CUADRO 3. Proceso de consulta 25
6 MARCO DE ALIANZA CON EL PAÍS PARA PANAMÁ AF2024–2028
ABREVIATURAS Y ACRÓNIMOS
ACNUR
Alto Comisionado de las Naciones Unidas GDP Gobierno de Panamá
para los Refugiados GEI Indicador de efectividad gubernamental
AGA Alianza para el Gobierno Abierto
(Government Effectiveness Indicator)
ALC
América Latina y el Caribe GF Gestión financiera
ALD/CFT
Anti-lavado de dinero/Contra el GFP Gestión financiera pública
financiamiento del terrorismo GRID Desarrollo verde, resiliente e inclusivo
APP Asociaciones Público-Privadas (Green Resilient and Inclusive Development)
APS Atención primaria de salud HIC País de ingresos altos
AT Asistencia técnica (High-Income Country)
AYS Ambiental y Social INEC Instituto Nacional de Estadística y Censo
BCIE Banco Centroamericano de Integración
LRSF Ley de Responsabilidad Social Fiscal
Económica MAP Marco de Alianza con el País
BID Banco Interamericano de Desarrollo
MEF Ministerio de Economía y Finanzas
BIRF Banco Internacional de Reconstrucción
MIDES Ministerio de Desarrollo Social
y Fomento MIPYME
Micro, Pequeña y Mediana Empresa
BMD Banco Multilateral de Desarrollo NASA
Administración Nacional de Aeronáutica
CAT‑DDO
Opción de Desembolso Diferido ante y el Espacio (National Aeronautics and
el Riesgo de Catástrofes (Catastrophe Space Administration)
Deferred Drawdown Option) OAN Objetivos de Alto nivel
CBI Centro Bancario Internacional (High-Level Outcomes)
CCDR Informes sobre el clima y el desarrollo
OCDE Organización para la Cooperación
de los países (Country Climate and y el Desarrollo Económico
Development Reports) ODS Objetivos de Desarrollo Sostenible
CFI Corporación Financiera Internacional
OEA Organización de los Estados Americanos
CGR Contraloría General de la República
OIM Organización Internacional
CLR Revisión de Finalización y Aprendizaje
para las Migraciones
(Completion and Learning Review) OMGI Organismo Multilateral de Garantía
CNDIPI Consejo Nacional de Desarrollo Integral
de Inversiones
de los Pueblos Indígenas ONU
Organización de las Naciones Unidas
COVID‑19
Enfermedad por coronavirus de 2019 ONUAA
Organización de las Naciones Unidas
CPSD Diagnóstico del Sector Privado del País
para la Alimentación y la Agricultura
(Country Private Sector Diagnostic) OPS Organización Panamericana de la Salud
CRRH
Comité Regional de Recursos Hidráulicos PEN Plan Estratégico Nacional
DPL
Préstamo para Políticas de Desarrollo PIB Producto Interno Bruto
(Development Policy Loan) PLR Revisión del Desempeño y Aprendizaje
FMAM Fondo para el Medio Ambiente Mundial
(Performance and Learning Review)
FMI Fondo Monetario Internacional PNUD
Programa de las Naciones Unidas
FPI Financiamiento de Proyectos de Inversión
para el Desarrollo
GBM Grupo del Banco Mundial PPORR Programa por Resultados
GDI
Discusión de ingresos para proceso de PSE Protección social y Empleos
graduación (Graduation Discussion Income) PYMES Pequeñas y Medianas Empresas
MARCO DE ALIANZA CON EL PAÍS PARA PANAMÁ AF2024–2028 7
ABREVIATURAS Y ACRÓNIMOS
SAA
Servicios de asesoría y análisis SICA Sistema de la Integración Centroamericana
SAFE
Evaluación del Marco de Accesibilidad SIS Sostenibilidad e inclusión social
centrado en los Sobrevivientes TIC Tecnologías de la información
(Survivor‑Centered Accessibility y las comunicaciones
Framework Evaluation) TMC Transferencia monetaria condicionada
SCD Diagnóstico Sistemático del País
UEP Unidad de Ejecución del Proyecto
(Systematic Country Diagnostic) UNDRR Oficina de las Naciones Unidas para la
SIAFPA
Sistema Integrado de Administración Reducción del Riesgo de Desastres (United
Financiera de Panamá Nations Office for Disaster Risk Reduction)
La fecha del último Marco Alianza con el País (MAP)
fue el 2 de marzo de 2015 (Informe N° 93425 – PA).
Se actualizó mediante una Revisión de Desempeño y Aprendizaje
(PLR, por sus siglas en inglés) con fecha del 29 de junio de 2018 (Informe N° 123665-PA).
EQUIVALENCIAS MONETARIAS
Tasa de cambio vigente al 18 de enero de 2024
Unidad monetaria = Balboa panameño
(PAB) PAB 1.00 = USD 1.00
AÑO FISCAL
Panama: 1 de enero - 31 de diciembre
Grupo Banco Mundial: Julio 1 - Junio 30
BIRF CFI OMGI
Vicepresidente: Carlos Felipe Jaramillo Alfonso Garcia Mora Ethiopis Tafara
Director: Michel Kerf Elizabeth Ann Marcano Moritz Nebe (interino)
Joelle Dehasse,
Líder del Equipo Laboral: Sanaa Abouzaid Gianfilippo Carboni
Meilyn Gem
8 MARCO DE ALIANZA CON EL PAÍS PARA PANAMÁ AF2024–2028
1. INTRODUCCIÓN
INTRODUCCIÓN
1. INTRODUCCIÓN política macroeconómica bien establecido y fiable,
así como reformas que lo han transformado en un
1. Este Marco de Alianza con el País (MAP) describe centro internacional para el comercio y los servicios. A
el compromiso propuesto por el Grupo del Banco pesar de sus logros y su buen acceso a los mercados
Mundial (GBM) en Panamá para los años fiscales de capitales internacionales, Panamá sigue siendo
2024–2028. El MAP llega dos años después de la uno de los países con mayor desigualdad del mundo,
culminación del MAP para los años fiscales 2015‑2021 presentando pobreza significativa entre los pueblos
y luego de la moratoria en el año fical 2021 del GMB indígenas y afrodescendientes, y baja calidad y acceso
sobre los productos de estrategia con los países a servicios públicos clave. Las instituciones que sufren
debido a la emergencia de COVID-19 (el año fiscal del de debilidades y la baja movilización de ingresos
Banco Mundial es desde el 1 de julio hasta el 30 de explican la falta de progreso del país en los indicadores
junio). El nuevo MAP se ha elaborado durante el de capital humano e infraestructura. Además, el alto
último año de la administración gubernamental actual potencial de crecimiento de Panamá se encuentra en
para minimizar el lapso transcurrido desde el MAP riesgo dada su vulnerabilidad al cambio climático y
anterior. Se basa en la Actualización del Diagnóstico su impacto en los recursos hídricos y las actividades
Sistemático de País (SCD) de septiembre de 2023 y se del canal, entre otros, así como por los recientes
ha visto mejorado por numerosas consultas con una desarrollos en el sector minero.
amplia gama de partes interesadas del país, incluidos
líderes políticos. En este sentido, el MAP proporciona 3. El MAP, en consistencia con la orientación para
un marco sólido y selectivo para la colaboración con los países de ingresos altos, propone que las nuevas
la nueva administración que se establecerá de las intervenciones del GBM se enfoquen en fortalecer las
elecciones nacionales de 2024. Está prevista una políticas e instituciones que promuevan el desarrollo
Revisión del Desempeño y Aprendizaje (PLR) para social y económico necesario para la graduación
el año fiscal 2026, la cual sería elaborada antes si el sostenible del Banco Internacional de Reconstrucción
nuevo programa gubernamental o sus prioridades y Desarrollo (BIRF). Los compromisos del GBM
emergentes para el Banco Mundial así lo requieren. incluirán la entrega de bienes públicos regionales y
globales e intervenciones que fomenten la innovación,
2. Panamá está clasificado como un país de ingresos la inclusión y la prosperidad compartida; catalizar
altos (HIC), por encima del umbral de la Discusión soluciones del sector privado; fortalecer los mercados
de ingresos para proceso de graduación (GDI). El de capitales; apoyar la movilización de recursos; y
país ha experimentado un crecimiento económico crear conocimiento.
notable desde 1990, impulsado por un marco de
10 MARCO DE ALIANZA CON EL PAÍS PARA PANAMÁ AF2024–2028
2. CONTEXTO
DEL PAÍS Y AGENDA DE DESARROLLO
CONTEXTO DEL PAÍS Y AGENDA DE DESARROLLO
2. CONTEXTO DEL PAÍS pandemia de COVID‑19 y las presiones inflacionarias a
Y AGENDA DE DESARROLLO causa de la invasión rusa de Ucrania desencadenaron
lo que entonces fueron las mayores manifestaciones
CONTEXTO POLÍTICO públicas y cierres nacionales en 20 años. A través de
Y SOCIAL RECIENTE una plataforma de diálogo establecida con grupos
de la sociedad civil, el gobierno acordó una serie de
4. Panamá celebrará elecciones presidenciales medidas para reducir el costo de alimentos básicos y
y legislativas el 5 de mayo de 2024. Una nueva productos farmacéuticos, congelar los precios de la
administración reemplazará la del presidente Laurentino gasolina y aumentar el gasto en educación, entre otras
Cortizo el 1 de julio de 20241. Diez candidatos que acciones que restauraron la calma.
representan un amplio espectro de partidos políticos
compiten por la presidencia, incluidos candidatos DESARROLLOS Y PERSPECTIVAS
independientes. La administración entrante deberá ECONÓMICAS RECIENTES
preparar un nuevo plan de desarrollo estratégico de
cinco años que se lanzará en 2025 y que proporcionará la 7. El fuerte crecimiento de las últimas dos décadas,
base para definir en mayor detalle el programa del GBM. impulsado por el comercio, los servicios y los grandes
proyectos de inversión, convirtió a Panamá en una de
5. A finales de 2023, un movimiento masivo de las economías de más rápido crecimiento del mundo.
protesta contra una ley recién promulgada para El crecimiento de Panamá durante 2001–2019, con un
formalizar el contrato de una gran mina de cobre promedio de 6.1 por ciento, fue el más alto de América
paralizó la economía de Panamá. La Asamblea Nacional Latina y el Caribe (ALC) y fue más del doble del crecimiento
había otorgado en 1997 una licencia de explotación por promedio en ALC. Los grandes proyectos de inversión
20 años a Cobre Panamá, la cual en 2017 fue declarada durante la década de 2010 incluyeron las ampliaciones
inconstitucional por no cumplir con el proceso de del Canal y del aeropuerto de Tocumen, que transformaron
licitación nacional. Las autoridades renegociaron el exitosamente a Panamá en un centro de importancia
contrato a principios de 2023, y su ratificación en octubre para carga y pasajeros, así como el metro de la Ciudad
desató manifestaciones generalizadas, lo cual provocó de Panamá. Panamá también amplió sus exportaciones
cierres de gran magnitud de carreteras, escuelas y de servicios en transporte y logística, turismo y el sector
servicios públicos, y la paralización del comercio y el financiero. A partir de 2019, la mina Cobre Panama — la
transporte de bienes básicos en todo el país. El 28 de segunda fuente de exportación más grande del país
noviembre, la Corte Suprema de Panamá determinó que después del Canal, representando alrededor del 40 por
el contrato y la ley que lo ratifica eran inconstitucionales. ciento de las exportaciones de bienes y presentando
Posteriormente, las autoridades prepararon una hoja inversiones acumuladas de alrededor del 10 por ciento
de ruta enfocada en: (1) un cierre regulado de la mina del producto interno bruto (PIB) del país en 2022,
(incluido el cuidado y mantenimiento adecuados); incluyendo un puerto y una planta de generación de
(2) defender al Estado en arbitrajes internacionales; y electricidad — inició operaciones y aumentó aún más el
(3) identificar fuentes alternativas de crecimiento. potencial de exportación de Panama. Sin embargo, las
exportaciones como porcentaje del PIB han disminuido de
6. La naturaleza generalizada de las protestas, manera sustancial, del 66 por ciento durante 2008–2014
meses antes de las elecciones presidenciales, expuso a alrededor del 42 por ciento en 2020–2021, inducidas
la fragilidad del pacto social del país y la desconfianza por una caída en las reexportaciones de mercancías
pública en las instituciones estatales. Las recientes (del 33 por ciento al 15 por ciento). Por lo tanto, las
protestas reflejaron acontecimientos similares de un exportaciones se mantuvieron en gran medida estables
año antes, cuando los impactos acumulativos de la durante 2020–2021, pero se espera que disminuyan
1
La constitución de Panamá no permite mandatos presidenciales consecutivos.
12 MARCO DE ALIANZA CON EL PAÍS PARA PANAMÁ AF2024–2028
CONTEXTO DEL PAÍS Y AGENDA DE DESARROLLO
con la declaración de inconstitucionalidad del contrato en el tráfico del Canal. Este desempeño fue impulsado
minero Cobre Panamá y la aprobación de una Ley que por un repunte en actividades tales como construcción,
limite la aprobación de nuevas licencias de exploración y transporte y almacenamiento, comercio mayorista y
explotación minera. minorista, servicios públicos, servicios empresariales y
de hoteles y restaurantes.
8. La pandemia de COVID‑19 afectó fuertemente la
economía de Panamá, no obstante, ésta experimentó 9. Panamá estaba avanzando según lo previsto para
un fuerte repunte durante 2021–2023. Como cumplir el objetivo de déficit fiscal general de la Ley
resultado de su economía altamente abierta y la de Responsabilidad Social y Fiscal (LRSF), aunque
gran participación de los servicios en el PIB, Panamá con retrasos, sin embargo, es probable que los
experimentó una de las contracciones económicas acontecimientos de 2023 y las próximas elecciones
más pronunciadas del mundo en 2020 debido a la retrasen aún más este objetivo. Los déficits general
pandemia, la cual, afortunadamente, fue seguida por y primario fueron del 6.4 y el 4.2 por ciento del PIB,
una vigorosa recuperación. En 2021, el crecimiento del respectivamente, en 2021, una disminución del 9.7 y
PIB real alcanzó el 15.8 por ciento, sentando las bases el 7.2 por ciento del PIB del año anterior. Las finanzas
para una recuperación resiliente que se extendió hasta públicas mejoraron aún más en 2022, con una mejora
2023 (10.8 y 6 por ciento, respectivamente). El mercado en los déficits general y primario de dos puntos
laboral también se recuperó, con un aumento en la tasa porcentuales del PIB (es decir, un 4.1 y un 2.3 por ciento
de empleo del 54 al 58 por ciento de la fuerza laboral del PIB, respectivamente) mediante un incremento
entre 2021 y 2023, y una caída en la tasa de desempleo en la recaudación de impuestos y una contención
del 11 al 7 por ciento durante el mismo período. del gasto salarial. La relación entre deuda y PIB del
La economía igual presentó un fuerte crecimiento sector público, que presentó una fuerte subida del 38
interanual, estimado en un 6 por ciento, a pesar de una al 64 por ciento del PIB entre 2018 y 2020 durante
disminución sustancial del crecimiento en el último la pandemia, disminuyó al 60 por ciento en 2023. La
trimestre de 2023, inducida por las protestas contra LRSF de 2008 contempla que el déficit fiscal general
el contrato de la mina de cobre y una desaceleración alcance el 1.5 por ciento del PIB en 2025, un camino
que se vio descarrilado por el aumento del déficit
general al 4.7 por ciento en 2023, inducido por:
(1) la baja elasticidad de la recaudación tributaria al
crecimiento, debido a numerosas exenciones fiscales,
(2) el mantenimiento de los subsidios para ciertos
alimentos, energía y otros productos, un legado
de las protestas de 2022 contra la inflación, y (3) el
hecho de que los ingresos derivados de la minería
no se materializaron ya que el contrato minero
renegociado fue declarado inconstitucional. A pesar
de este contratiempo temporal, el gobierno mantuvo
su compromiso con la sostenibilidad fiscal al retirar
el anteproyecto presupuestario para 2024 de la
Asamblea Nacional y volver a presentar una nueva ley
presupuestaria con recortes que ascienden al 4.9 por
ciento del PIB. (El escenario fiscal de referencia que
se presenta en la Tabla 1 más adelante no llega
a incorporar una reforma fiscal que el candidato
ganador en las próximas elecciones pueda promover
en etapas tempranas).
MARCO DE ALIANZA CON EL PAÍS PARA PANAMÁ AF2024–2028 13
CONTEXTO DEL PAÍS Y AGENDA DE DESARROLLO
10. Se espera que el crecimiento desacelere ciento entre 1990 y 2019, el PIB per cápita de
rápidamente en 2024 a un 2 por ciento a medida Panamá aumentó rápidamente, del 17 por ciento
que se detenga la producción de cobre; sin al 47.6 por ciento del PIB per cápita en Estados
embargo, los servicios comerciales, de turismo, Unidos, impulsado por la acumulación de capital y
financieros, de transporte y logística deberían mano de obra, principalmente en sectores de bajo
ayudar a recuperar el crecimiento en el mediano valor agregado. El rápido crecimiento condujo a
plazo. Cobre Panamá representó alrededor del 4 por niveles excepcionales de creación de empleo en
ciento del PIB, y el fallo de la corte constitucional estos sectores, con un aumento del empleo del
exige un cese total de la producción, aunque cierto 48 por ciento en 1991 al 63 por ciento en 20192. La
nivel mínimo de producción requerirá fondos en el creación de empleo fue ampliamente inclusiva, y los
mediano plazo para financiar niveles apropiados trabajadores que ocupaban el 40. º percentil inferior
de cuidado y mantenimiento y, eventualmente, el de la distribución de ingresos pasaron de actividades
cierre minero. También se espera que la inversión agrícolas a sectores con ingresos relativamente más
pública y privada disminuya en 2024, inducida por altos, tales como los servicios y la construcción. Esta
las altas tasas de interés y un esfuerzo moderado transición contribuyó a reducir las tasas de pobreza y
de consolidación fiscal. Sin embargo, se espera que a la consolidación de una gran parte de la clase media.
el PIB se recupere de manera gradual a partir de El porcentaje de la población que vive por debajo de
2025, ya que Panamá continúa siendo un destino de la línea de pobreza, con menos de USD 6.85 diarios
inversión atractivo, que cuenta con el respaldo de su per cápita (en términos de la paridad de poder
sólido sector de servicios, así como de su estabilidad adquisitivo de 2017), cayó del 50 por ciento al 12 por
política y económica. No obstante, se espera que la ciento entre 1989 y 2019. Para 2019, se consideraba
intensificación de los riesgos sociales y de rescisión clase media casi al 60 por ciento de la población, uno
de contratos moderen los flujos de IED. de los porcentajes más significativos de la región.
11. En lo sucesivo, incrementar la complejidad de la 13. Sin embargo, el crecimiento económico se
estructura económica de Panamá será fundamental desaceleró en la segunda mitad de la década de 2010
para impulsar la productividad y mantener un alto y el mercado laboral comenzó a debilitarse, lo cual
desempeño de crecimiento. El transporte, la logística y deterioró el potencial de los ingresos de los hogares
las comunicaciones, el comercio, el turismo y el sector para recuperarse después del colapso económico. La
financiero son los principales sectores en Panamá que finalización de megaproyectos de infraestructura, en
se encuentran altamente integrados a la economía combinación con el declive de la inversión extranjera
mundial y cuya productividad puede incrementarse directa y las exportaciones, ha llevado a un crecimiento
con políticas que aumenten su valor agregado. La más lento desde aproximadamente 2017. La tasa de
promoción del turismo y las agroindustrias de alto informalidad alcanzó el 49.5 por ciento en 2019, su
nivel de forma ecológicamente responsable también nivel más alto en 15 años, mientras que el desempleo
es una fuente potencial de crecimiento en donde las aumentó al 6.6 por ciento. Durante los años previos a
autoridades pueden estimular la productividad. la pandemia, los ingresos laborales reales en sectores
que anteriormente habían inducido la reducción de la
POBREZA Y PROSPERIDAD COMPARTIDA pobreza y el crecimiento de la clase media, incluidos la
construcción, el transporte y la logística, y el comercio
12. El notable crecimiento económico de Panamá minorista y mayorista, comenzaron a estabilizarse.
en las últimas décadas se tradujo en una creación Más del 57 por ciento del empleo se concentra en
de empleo y reducción de la pobreza sobresaliente. micro, pequeñas y medianas empresas (MIPYMES) y
Con un crecimiento promedio del PIB del 5.8 por en el trabajo independiente, que presentan mayores
2
Cálculos basados en la Encuesta del Mercado Laboral (EML) 1991 y 2019.
14 MARCO DE ALIANZA CON EL PAÍS PARA PANAMÁ AF2024–2028
CONTEXTO DEL PAÍS Y AGENDA DE DESARROLLO
niveles de informalidad y menor calidad del empleo. panameño careció del dinamismo para recuperar
A pesar de que la reducción de la pobreza continuó rápidamente las pérdidas de ingresos y empleo
en la segunda mitad de la década de 2010, impulsada causadas por la pandemia sin una dependencia
por mejoras en las zonas rurales, el mercado laboral considerable en los programas de asistencia social.
TABLA 1. Indicadores macroeconómicos clave de Panamá
2018 2019 2020 2021 2022 2023e 2024p 2025p 2026p 2027p
Variación porcentual anual, salvo que se indique lo contrario
Crecimiento del PIB real 5,6 3,3 -17,7 15,8 10,8 6,0 2,0 3,5 4,0 4,4
Consumo privado 2,7 5,0 -15,9 7,0 10,9 8,0 3,8 6,5 7,0 7,0
Consumo gubernamental 6,4 4,9 16,2 9,8 6,3 8,3 4,9 -0,1 -0,5 1,2
Formación bruta de capital Fijo 7,6 -0,6 -49,3 29,6 20,1 11,6 3,7 6,0 6,4 7,0
Exportaciones, bienes y servicios 5,0 1,2 -20,6 20,6 12,7 3,3 0,2 2,7 6,8 5,0
Importaciones, bienes y servicios 4,3 -2,5 -34,0 25,2 12,5 4,7 0,6 3,7 8,0 4,0
Agricultura 1,1 5,6 1,9 4,7 5,2 2,5 2,0 2,0 2,0 2,0
Industria 7,0 1,4 -34,7 30,2 12,3 14,6 -2,3 3,5 4,0 5,0
Servicios 5,2 4,3 -10,7 11,7 11,8 7,7 3,4 3,6 4,0 4,5
Inflación de precios al consumidor 0,8 -0,4 -1,6 1,6 2,9 1,8 1,5 1,5 1,5 1,5
Porcentaje del PIB, salvo que se indique lo contrario
Balance en cuenta corriente -7,4 -4,8 -0,3 -3,0 -4,1 -3,8 -3,8 -5,3 -4,9 -4,9
Inversión de precios al consumidor -7,3 -5,3 -0,1 -2,4 -3,6 -3,5 -3,3 -3,3 -3,4 -3,5
Balance fiscal -2,8 -2,7 -9,7 -6,4 -4,1 -4,3 -4,9 -4,7 -4,6 -4,4
Deuda 38,2 44,5 64,7 60,1 60,3 60,5 61,2 62,4 63,1 63,3
Balance primario -1,0 -0,9 -7,2 -4,2 -2,3 -2,5 -3,0 -2,7 -2,3 -2,1
PIB, millones de USD 67 294 69 722 57 087 67 407 73 449 80 299 85 450 91 048 97 574 105 527
Fuente: Cálculos del personal del Banco Mundial basados en datos oficiales del INEC y el MEF.
* Incorpora la disminución de las exportaciones mineras en USD 675 millones en 2023, o 25 por ciento de las exportaciones de
Cobre Panamá, y en USD 1.800 millones de 2024 en adelante (alrededor de 70 por ciento de las exportaciones de Cobre Panamá)
14. A pesar de una reducción de la pobreza (comercio), la agricultura y la construcción, con tasas de
considerable, la desigualdad se ha reducido a un ritmo informalidad relativamente más altas y menor calidad
mucho menor y continúa siendo alta y compleja. Si del empleo. Los hogares de bajos ingresos tienen
bien Panamá ha reducido la desigualdad de ingresos, una representación muy elevada en estos sectores
lo ha logrado únicamente al mismo ritmo que el resto y no han observado un beneficio mucho mayor del
de la región, a pesar de sus excepcionales tasas de crecimiento que sus contrapartes con mayor riqueza.
crecimiento y creación de empleo. La desigualdad ha Los trabajadores informales ganan menos de la mitad
observado una menor respuesta al crecimiento y, por de lo que ganan los trabajadores formales, y los
ende, permanece entre las más altas de la región, sólo trabajadores agrícolas reciben sólo una cuarta parte de
por debajo de la de Brasil y Colombia . La persistencia
3
los ingresos laborales promedio entre los trabajadores
de la desigualdad se debe a una estructura del urbanos. Aún más, las desigualdades territoriales
mercado laboral altamente concentrada en sectores contribuyen de manera significativa a la desigualdad.
de baja productividad, tales como los servicios Panamá y Panamá Oeste representan más de dos
Por ejemplo, por cada punto porcentual de aumento del PIB en la región de ALC entre 2007 y 2017, el índice de Gini disminuyó un
3
0.28 por ciento; en Panamá, esta tasa es del 0.05 por ciento durante el mismo período. Fuente: BID. 2020. La desigualdad de Panamá:
su carácter territorial y el papel de la inversión pública.
MARCO DE ALIANZA CON EL PAÍS PARA PANAMÁ AF2024–2028 15
CONTEXTO DEL PAÍS Y AGENDA DE DESARROLLO
tercios del PIB y del empleo formal. Mientras tanto, riesgos significativos, particularmente en un país cuyos
las tasas de pobreza monetaria alcanzan un alarmante principales activos y sectores económicos, entre ellos
70 por ciento en las comarcas . Si bien Panamá es
4
el Canal, la hidroelectricidad, el turismo y la agricultura,
un país de ingresos altos, los resultados educativos dependen en gran medida de la gestión sostenible del
son comparables a los de las economías de ingresos agua y necesitan apoyo para una transición energética
medianos bajos5, y existen disparidades regionales verde; y, entrelazado con estos tres desafíos de
significativas en los resultados de educación y salud, desarrollo, (iv) debilidades institucionales.
particularmente entre las comarcas indígenas y el
resto del país6. Baja productividad e informalidad
16. El crecimiento continuo de Panamá durante las
PRINCIPALES DESAFÍOS últimas tres décadas ha sido impulsado principalmente
DEL DESARROLLO por la acumulación de factores, tanto de capital
como laboral, más que por la productividad total
15. La Actualización del SCD de 2023 señala los de los factores. Si bien el crecimiento general se ha
límites del modelo económico del país. A medida destacado hasta el momento, la Actualización del SCD
que el crecimiento ha desacelerado bajo este modelo, de 2023 sugiere que la baja productividad total de los
ha revelado limitaciones estructurales relacionadas factores se ha convertido en el “talón de Aquiles” de
con la calidad del capital humano y la productividad, las perspectivas de crecimiento de Panamá, que a su
y una necesidad de diversificarse hacia sectores de vez está vinculado al bajo capital humano (incluidas las
mayor valor agregado y mayor inclusividad a fin de habilidades de la fuerza laboral), sistemas de innovación
sostener el crecimiento y crear un mayor número de deficientes y mayores niveles de informalidad.
mejores empleos. La Actualización del SCD identifica
cuatro limitaciones principales para el mantenimiento 17. La lentitud en el crecimiento del capital humano ha
de un crecimiento inclusivo, resiliente y verde: (i) baja limitado la capacidad empresarial y de innovación entre
productividad, inducida por problemas estructurales, las MIPYMES y contribuye a altas tasas de informalidad.
incluido el bajo nivel y el desacelerado crecimiento El bajo puntaje de Panamá en el índice de capital
del capital humano, la limitada capacidad empresarial humano, en 0.507, se encuentra a la par de los países
y de innovación entre las MIPYMES y las altas tasas de ingresos medianos bajos y pone al descubierto el
de informalidad; (ii) exclusión y desigualdad, en estado del bienestar humano y las inversiones en capital
particular disparidades en el acceso y la calidad de humano rezagadas. La gran proporción (50 por ciento)
los servicios y en las oportunidades económicas de la fuerza laboral empleada de manera informal, con
entre regiones, etnias y géneros; (iii) vulnerabilidad mayor frecuencia en MIPYMES de baja productividad,
ambiental al cambio climático, con una frecuencia e afecta de igual manera la productividad. Los bajos
intensidad cada vez mayores de desastres naturales a resultados educativos y la informalidad son desafíos de
causa del aumento de las temperaturas, lo que plantea desarrollo con una larga trayectoria para Panamá y son
4
Para los fines de este informe, y con base en la disponibilidad de datos en las encuestas de hogares de Panamá, utilizamos el término
comarcas para referirnos a los territorios a nivel provincial de Emberá-Wounaan, Guna Yala y Ngäbe-Buglé.
5
Las tasas de matrícula secundaria (63.8 por ciento en 2019) no han mejorado en las últimas décadas y permanecen por debajo del
promedio regional (77.5 por ciento). De acuerdo con el Estudio Regional Comparativo y Explicativo (ERCE), en 2019, el 83 y el 97 por
ciento de los estudiantes de sexto grado no alcanzaron resultados de aprendizaje mínimos en lectura y matemáticas, respectivamente.
Los resultados de PISA de 2022 publicados recientemente indican que 84, 58 y 62 por ciento de los estudiantes de 15 años en Panamá
obtuvieron calificaciones por debajo del nivel mínimo de competencia en matemáticas, lectura y ciencias, respectivamente, por encima
de los promedios regionales de ALC para cada materia.
6
La expectativa de vida es de 78 años en todo el país, pero sólo de 70 años en las regiones indígenas. Las tasas de mortalidad infantil y
retraso del crecimiento son más altas, así como las carencias educativas son peores, en las comarcas. Según la evaluación nacional CRECER
2018, más del 75 por ciento de los estudiantes de tercer grado en las comarcas obtuvieron un puntaje bajo o muy bajo en matemáticas.
7
Un niño que nazca hoy en Panamá solo alcanzará el 50 por ciento de su productividad potencial a lo largo de su vida, muy por debajo
de la región de ALC.
16 MARCO DE ALIANZA CON EL PAÍS PARA PANAMÁ AF2024–2028
CONTEXTO DEL PAÍS Y AGENDA DE DESARROLLO
especialmente graves en las zonas rurales y comarcas. entre los 207,191 habitantes de pueblos indígenas
Estos desafíos deben abordarse si el país quiere hacer que viven en zonas urbanas es del 15 por ciento,
la transición a un modelo económico de mayor valor aproximadamente tres veces la tasa de pobreza urbana
agregado basado en un crecimiento continuo de la agregada. Además, el 29 por ciento de los habitantes
productividad. de pueblos indígenas en zonas urbanas carecen de
acceso a servicios sanitarios en el hogar y uno de cada
18. La pandemia de COVID‑19 afectó aún más la cuatro no tiene acceso al agua (Figura 2). Estos se
productividad laboral y la pobreza de aprendizajes, encuentran entre los indicadores más bajos de acceso
agravando la desigualdad. Los confinamientos y cierres a servicios públicos básicos entre los 12 países de ALC
de escuelas en respuesta a la crisis pandémica en que cuentan con grandes poblaciones indígenas.
2020–2021 tuvieron un impacto significativo en pérdidas
de empleo y educativas. Al inicio de la pandemia en 2020, 20. Las disparidades de género también contribuyen
el desempleo aumentó al 18.5 por ciento. Las poblaciones a la exclusión, particularmente entre las mujeres
que ya eran vulnerables fueron las más afectadas por la indígenas. A pesar de los avances recientes, la tasa
pérdida de empleos, en particular las mujeres, las madres de participación laboral femenina sigue siendo
de niños pequeños, las personas mayores y aquellas con significativamente más baja que la de los hombres.
menor nivel de educación . Las pérdidas de Panamá
8
En 2019, el 55.5 por ciento de las mujeres tenía una
debido a la pandemia podrían ascender a 1.7 años de participación en la fuerza laboral, en comparación con el
escolaridad ajustada según el aprendizaje y es probable 79.7 por ciento de los hombres. La pandemia revirtió una
que se traduzcan en una disminución significativa de los década de progreso en esta área, y en 2021 la tasa de
ingresos y la productividad. participación laboral femenina se encontró 8.1 puntos
porcentuales por debajo de su nivel de 2019 y cerca
Exclusión y desigualdad del nivel observado en 2011. Las brechas de género
19. Panamá presenta bajos niveles de prestación en el mercado laboral tienen implicaciones negativas
de servicios públicos en comparación con sus pares, para el crecimiento económico. En ALC, las pérdidas
y estos servicios son críticamente deficientes en las económicas a razón de la brecha de participación laboral
regiones indígenas y rezagadas. Si bien los bajos se estiman en 23.1 por ciento del PIB per cápita. Las
niveles de prestación de servicios son un desafío en mujeres indígenas sufren de carencias particularmente
todo el país, las disparidades entre las zonas urbanas graves. En las comarcas, presentan los niveles más bajos
y rurales y las comarcas intensifican la exclusión y la
desigualdad. Los pueblos indígenas, en particular los
424,330 que viven en comarcas y otras zonas rurales,
están a la zaga de otros grupos en una amplia gama
de indicadores de bienestar. Las comarcas también
tienen los peores indicadores promedio en educación
y acceso a servicios básicos como agua, saneamiento
y electricidad (Figura 1). Las comunidades de las
comarcas tienen una infraestructura física y digital
limitada, con el 90 por ciento de los hogares sin
acceso a caminos de calidad y el 55 por ciento sin
acceso a Internet. A los pueblos indígenas que viven
en zonas urbanas les va mejor que a los que viven en
las comarcas, pero sufren de carencias significativas
en comparación con otros grupos. La tasa de pobreza
8
Banco Mundial. 2021. Encuesta telefónica de alta frecuencia en ALC sobre COVID‑19.
MARCO DE ALIANZA CON EL PAÍS PARA PANAMÁ AF2024–2028 17
CONTEXTO DEL PAÍS Y AGENDA DE DESARROLLO
de educación (4.5 años en comparación con 6.0 años en una de las tasas de embarazo adolescente más altas de
el caso de los hombres) y reciben el ingreso por hora más la región, un factor que frena aún más el potencial de
bajo (equivalente al 23 por ciento del ingreso promedio las niñas y las mujeres y perpetúa la pobreza a través de
de los hombres a nivel nacional). Panamá también tiene generaciones.
Figura 1. Los pueblos indígenas en zonas rurales enfrentan altas tasas de pobreza monetaria y no
monetaria…
100 90.0
Porcentaje de la población
80 69.7
57.4 55.4 55.3
60 48.6 48.5
40 32.0
23.5
20
0
Pobre Sin acceso a Cabeza del Sin internet Sin Falta de Sin Falta de Niños sin
USD 6.85 carreras de hogar sin electricidad saneamiento agua acceso a matricularse
calidad educación servicios de (12-18 años)
salud
Comarca Pl en zona rural AD en zona rural En zona rural no parte de Pl ni AD
Figura 2. …mientras que los pueblos indígenas en zonas urbanas también están a la zaga de otras
comunidades en las medidas de bienestar
40
Porcentaje de la población
31.0 29.4
30 24.9 25.3
20 14.8 14.1
11.6 11.5
10
1.8
0
Pobre Sin acceso a Cabeza del Sin internet Sin Falta de Sin Falta de Niños sin
USD 6.85 carreras de hogar sin electricidad saneamiento agua acceso a matricularse
calidad educación servicios de (12-18 años)
salud
Pl en zona urbana AD en zona urbana En zona urbana no parte de Pl ni AD
Fuente: Actualización del SCD (2023); Encuesta de Mercado Laboral de 2019 y Encuesta de Propósitos Múltiples de 2019.
Nota: Todos los indicadores se miden como porcentaje de la población, salvo “niños no matriculados”, que corresponde al porcentaje
de la población de 12 a 18 años.
21. Además de los pueblos indígenas y las mujeres, constituyen aproximadamente el 12.6 por ciento
otros grupos vulnerables se enfrentan a marginación de la población panameña y, por lo general, no
socioeconómica. Los panameños afrodescendientes, reciben apoyo público para la igualdad de acceso a
las personas con discapacidad y las minorías de sexo y oportunidades. Sus hogares sufren niveles más altos de
de género son vulnerables a la pobreza y las carencias. exceso de personas (14 por ciento en comparación con
Los afropanameños constituyen el 33 por ciento de la 11 por ciento) y niveles más bajos de acceso a servicios
población en 2023, siendo en la minoría más grande básicos. Panamá ha dado algunos pasos para crear
del país. Los distritos económicamente deprimidos de una sociedad más abierta e inclusiva para las minorías
la provincia de Colón y los barrios más pobres de la de sexo y de género, que continúan enfrentando altos
ciudad de Panamá dan testimonio de la exclusión que niveles de discriminación y exclusión. Los migrantes
enfrentan los afrodescendientes, muchos de los cuales en tránsito son otro grupo vulnerable cuyo número ha
viven en estas áreas. Las personas con discapacidad incrementado en los últimos años (Cuadro 1).
18 MARCO DE ALIANZA CON EL PAÍS PARA PANAMÁ AF2024–2028
CONTEXTO DEL PAÍS Y AGENDA DE DESARROLLO
Vulnerabilidad ambiental y cambio climático han ido aumentando en términos per cápita, pero aún
22. Panamá cuenta con uno de los porcentajes se encuentran por debajo de los promedios de ALC
más altos de cubierta forestal del mundo, lo que lo y los países de la Organización para la Cooperación
convierte en uno de los tres países con emisiones de y el Desarrollo Económico (OCDE)9. Sin embargo, el
carbono negativas, por lo que es necesario que el cambio climático ocasiona impactos considerables
país proteja y optimice sus activos naturales mientras en la productividad, la innovación y la salud, lo que
persigue sus objetivos de desarrollo. La mayor parte requiere un incremento en las medidas de adaptación.
forestal de Panamá se encuentra en áreas protegidas y Los recursos hídricos de Panamá se encuentran bajo
territorios indígenas recuperados, que han demostrado una presión significativa, lo que pone en peligro las
ser fundamentales para promover la conservación actividades económicas en sectores clave, incluido el
de los bosques y el cambio climático. Además, las Canal, la hidroelectricidad, el turismo y la agricultura.
emisiones de gases de efecto invernadero del país
CUADRO 1. Una crisis migratoria en el Tapón del Darién
Panamá ha experimentado 458,228 cruces en Lajas Blancas, Los migrantes que llegan a las
un aumento sin precedentes de un incremento del 85 por ciento comunidades de acogida care-
flujos migratorios a través del con respecto a los 248,284 repor- cen de acceso a alojamiento,
Tapón del Darién en los últimos tados en diciembre de 2022 (un información, alimentos, atención
dos años, creando nuevas tensio- incremento del 185 por ciento médica, agua y otros servicios
nes y oportunidades. Panamá con respecto a los 133,726 en básicos, y muchos sufren de
experimenta de manera regular 2021 y un 414 por ciento con violencia física y sexual. Los
tres flujos migratorios simultá- respecto a los 6,465 en 2020). impactos a mediano y largo
neos: (i) migración regular impul- En los tres meses comprendidos plazo de estos flujos migrato-
sada por la necesidad económica entre agosto y octubre de 2023, rios incluyen presión sobre os
y la movilidad laboral; (ii) flujos las llegadas fueron en promedio recursos naturales en el Parque
de tránsito a través del Tapón del de 2,244 personas por día, frente Nacional Darién, la invasión de
Darién y principalmente dentro a los 300 habitantes que viven tierras de los pueblos indígenas
de comarcas indígenas (Emberá en el punto de entrada de Bajo y un aumento del descontento
Wounaan); y (iii) un número Chiquito (en la comarca Embe- social. Sin embargo, también han
mayor, aunque relativamente rá-Wounaan). Se estima que el creado oportunidades econó-
pequeño, de refugiados y solici- 30 por ciento de las llegadas son micas locales. El Banco Mundial
tantes de asilo a medida que más menores de edad, y un número estima que los beneficios econó-
migrantes buscan protección cada vez mayor de migrantes micos a largo plazo de la migra-
internacional en Panamá. que llegan son niños sin acom- ción a través de Panamá (tasa de
Los flujos de tránsito a pañantes, un número tan alto crecimiento anual promedio del
través del Tapón del Darién como el 50 por ciento de todas PIB de 0.7 a 0.9) tienen el poten-
han alcanzado una magnitud las llegadas en mayo de 2023. cial de sobrepasar los costos a
sin precedentes, con impactos Las condiciones en el Tapón corto plazo (0.4 a 0.5 por ciento
significativos. Al 31 de octubre del Darién son extremada- del PIB anual), pero estos necesi-
de 2023, SENAFRONT reportó mente precarias y peligrosas. tan de una gestión sostenible.
9
https://ourworldindata.org/grapher/per-capita-ghg-emissions?time=latest
MARCO DE ALIANZA CON EL PAÍS PARA PANAMÁ AF2024–2028 19
CONTEXTO DEL PAÍS Y AGENDA DE DESARROLLO
23. Panamá ocupa el 14.° puesto entre los países más Los esfuerzos de descentralización se ven obstaculizados
expuestos a múltiples impactos del cambio climático por la transparencia limitada y, en los territorios indígenas,
según su superficie terrestre , y recientemente
10
la ambigüedad y la falta de coordinación entre las
ha observado un aumento en la intensidad de los autoridades indígenas y locales. A esto se suma una baja
peligros naturales inducidos por el clima. Estos capacidad institucional y asignaciones presupuestarias
incluyen lluvias intensas y prolongadas, tormentas de insuficientes para cumplir con las funciones asignadas por
viento, inundaciones, sequías, deslizamientos de tierra, leyes y decretos a las autoridades indígenas. La relación
ciclones tropicales y fenómenos de El Niño-Oscilación entre gasto público y PIB de Panamá es una de las más
del Sur-La Niña. Se espera que una mayor intensidad bajas de entre sus pares estructurales y aspiracionales.
de tales fenómenos tenga impactos socioeconómicos La eficacia de las inversiones es incierta debido a la falta
negativos, tales como pérdida de cosechas, mayor de planificación de inversiones basada en resultados y la
intensidad del estrés por calor en la producción coordinación insuficiente de la planificación nacional con
de cultivos y poblaciones vulnerables, pérdida de las prioridades de desarrollo local. Si bien la inversión
biodiversidad y bosques, reducción de la calidad y pública en territorios indígenas ha aumentado en las
cantidad del agua y mayor incidencia de afectaciones a últimas décadas, no ha logrado cerrar las brechas en el
la salud humana relacionada a cambios climáticos . El 11
acceso a servicios básicos y oportunidades económicas.
cambio climático está alterando los patrones climáticos Las instituciones públicas que desempeñan un papel
y afectando la disponibilidad de los recursos hídricos, fundamental en la rendición de cuentas del sector
con graves consecuencias para la generación de público están reguladas por legislaciones obsoletas,
energía hidroeléctrica y el funcionamiento del Canal de no son claras e imponen obstáculos significativos a la
Panamá, que son los principales contribuyentes al PIB. administración pública. Las percepciones de corrupción
en el gobierno son altas.
24. Las regiones más pobres y remotas, en particular
las comunidades costeras y agrícolas, enfrentan 26. La regulación y supervisión del sector financiero
impactos desproporcionados sobre su sustento debido en Panamá, si bien está avanzada, requiere un
a tormentas, inundaciones y sequías más frecuentes e fortalecimiento significativo para garantizar la
intensas. El incremento del nivel del mar y otros peligros estabilidad financiera, y el acceso a los servicios
climáticos están obligando a los Guna Yala a trasladarse financieros es bajo. El sector financiero es uno de
de sus hábitats insulares ancestrales al territorio principal, los principales sectores en Panamá y en la región,
lo que afecta su cultura, estilo de vida y sustento. con activos equivalentes a alrededor del 210 por
ciento del PIB en junio de 2022. Un sistema de pagos
Debilidades institucionales subdesarrollado y la baja proporción de adultos con
25. Es necesario fortalecer las instituciones clave para la cuentas bancarias (un 45 por ciento, en comparación
productividad, la inclusión y la sostenibilidad y resiliencia con un 74 por ciento en ALC) reflejan algunos de los
ambiental a fin de apoyar el crecimiento continuo e desafíos que enfrentan las instituciones financieras. Las
inclusivo en Panamá. La rendición de cuentas deficiente, persistentes debilidades en la transparencia financiera
el limitado intercambio de información y formulación llevaron a la inclusión de Panamá en la lista gris del
de políticas basadas en la evidencia, las altas tasas de Grupo de Acción Financiera Internacional (GAFI) en
corrupción y un poder judicial débil socavan la integridad 2019 y en la lista negra de paraísos fiscales de la Unión
del sector público. Al mismo tiempo, la falta de eficiencia Europea en 2020. Luego de cumplir con varias acciones
en la administración tributaria reduce los ingresos fiscales, para fortalecer la transparencia en el sector financiero,
limitando la capacidad del gobierno para implementar Panamá logro su exclusión exitosa de la lista gris en
reformas e inversiones que mejoren la productividad. octubre de 2023 (Cuadro 2).
10
Portal de Conocimientos sobre el Cambio Climático – Banco Mundial.
11
Ibid.
20 MARCO DE ALIANZA CON EL PAÍS PARA PANAMÁ AF2024–2028
CONTEXTO DEL PAÍS Y AGENDA DE DESARROLLO
27. Los programas de protección social de Panamá gasto social a lo largo del tiempo, pero se mantiene
han ayudado a reducir la pobreza e incrementar solo ligeramente por encima del promedio de ALC.
el capital humano, pero su eficiencia y efectividad Panamá carece de un sistema de protección social
continúan presentando limitaciones. Se estima que adaptativo con la capacidad de ampliar la base de
el programa Panamá Solidario, que se introdujo para beneficiarios en respuesta a choques y crisis. Tanto
responder a la pandemia de COVID‑19, evitó un los sistemas de protección social regulares como
aumento más severo de las tasas de pobreza durante los adaptativos requieren un registro universal de
la pandemia. Sin embargo, una mejor focalización posibles beneficiarios. Los indicadores de desempeño
será necesaria para mejorar la eficiencia del programa estadístico revelan que el sistema estadístico nacional
a medida que continúa brindando apoyo a los de Panamá tiene menor capacidad y madurez que el
hogares vulnerables. El gobierno ha aumentado el promedio entre los grupos de comparación.
CUADRO 2. Lista gris del Grupo de Acción Financiera de Panamá
Panamá ha tenido dificultades de las empresas y profesiones Ley 254/2021, Ley 129/2020 y
por coordinar su régimen contra el no financieras, y un bajo nivel de ejecución de las normas; y un análi-
lavado de dinero y el financiamien- investigaciones y procesamientos sis de riesgos de las entidades jurí-
to del terrorismo (ALD/CFT) de judiciales por lavado de dinero. La dicas. Si bien la implementación del
conformidad con los estándares falta de información y transparen- registro de beneficiarios efectivos
internacionales, lo que ha resulta- cia sobre los beneficiarios efec- conlleva un avance significativo,
do en períodos en los que estuvo tivos deja a Panamá vulnerable se debe tomar en consideración la
en la “lista gris” del organismo que a actividades criminales y puede posibilidad de ampliar el alcance y
establece los estándares inter- facilitar la elusión y evasión fiscal el uso del registro para garantizar
nacionales, el Grupo de Acción a nivel nacional y en el extranjero. que mantenga su consistencia con
Financiera Internacional. El GAFI el panorama de riesgos en desa-
Las autoridades de Panamá,
encontró que el régimen ALD/CFT rrollo. En su sesión plenaria de
junto con el apoyo del Banco
de Panamá presenta deficiencias octubre de 2023, el GAFI concluyó
Mundial, el Fondo Monetario
estratégicas, en particular en la que se habían abordado todos los
Internacional (FMI) y la comuni-
prevención del uso indebido de puntos del plan de acción y exclu-
dad internacional, han avanzado
personas y estructuras jurídicas yó a Panamá de su lista gris. Sin
en abordar estas deficiencias. En
para fines de lavado de dinero, y embargo, Panamá continúa siendo
el marco de la serie de Préstamo
en junio de 2019 incluyó a Panamá parte de la lista de jurisdicciones
para Políticas de Desarrollo (DPL)
en la lista gris. no cooperativas a efectos fiscales
para los años fiscales 2021–2022
de la Unión Europea, ya que se
Panamá y el GAFI acordaron un y a través de la asistencia técnica
consideró que el país solo cumplía
plan de acción de 15 puntos para (AT) del Banco Mundial, el gobier-
parcialmente con la norma interna-
abordar las deficiencias. Las prin- no implementó parte del plan de
cional sobre el intercambio auto-
cipales vulnerabilidades incluye- acción para superar las vulnerabi-
mático de información de cuentas
ron una falta de comprensión de lidades estructurales en materia
financieras. Por ende, Panamá aún
los riesgos ALD/CFT del país, una de ALD/CFT, a saber: creación de
debe hacer frente a una considera-
falta de transparencia con respec- un registro de beneficiarios efec-
ble agenda de reformas en materia
to a la titularidad efectiva de las tivos en 2020; mayores sanciones
de transparencia internacional e
entidades y estructuras jurídicas, por incumplimiento del marco
intercambio de información.
una falta de supervisión adecuada legal de ALD/CFT a través de la
MARCO DE ALIANZA CON EL PAÍS PARA PANAMÁ AF2024–2028 21
CONTEXTO DEL PAÍS Y AGENDA DE DESARROLLO
28. El sistema educativo de Panamá sufre de una cantidad de materiales de aprendizaje, y deben viajar
falta de inversión crónica, y el acceso y la calidad son distancias más largas para asistir a la escuela. Estos
cuestiones clave. La falta de inversión ha contribuido factores contribuyen a tasas de deserción más altas
a los bajos resultados educativos y a las disparidades y objetivos de aprendizaje con mayores debilidades
entre los diferentes grupos. Los indicadores entre los estudiantes de zonas rurales. La calidad de la
socioeconómicos locales son un factor de pronóstico educación también es motivo de preocupación, ya que
clave del desempeño estudiantil, destacando las los estudiantes panameños obtienen peores resultados
consecuencias de la inversión distribuida de manera en las pruebas estandarizadas internacionales que sus
desigual. Los estudiantes de hogares en zonas rurales contrapartes en países con niveles similares de gasto
enfrentan mayores desafíos, asisten a escuelas con en educación per cápita.
una infraestructura más deficiente y una menor
22 MARCO DE ALIANZA CON EL PAÍS PARA PANAMÁ AF2024–2028
3. MARCO
DE ALIANZA
DEL GRUPO DEL BANCO MUNDIAL
MARCO DE ALIANZA DEL GRUPO DEL BANCO MUNDIAL
3. MARCO DE ALIANZA gubernamentales quinquenales son consistentes con
DEL GRUPO DEL BANCO MUNDIAL estos objetivos. En la etapa del PLR, el Banco Mundial
tendrá la oportunidad de ajustar el MAP teniendo en
PROGRAMA GUBERNAMENTAL consideración la próxima estrategia gubernamental
Y ESTRATEGIA A MEDIANO PLAZO quinquenal, la cual sería la última para apoyar el
avance hacia los ODS para 2030.
29. La estrategia del gobierno para apoyar la agenda
de desarrollo de Panamá se encuentra plasmada en el MARCO DE ALIANZA CON EL PAÍS
Plan Estratégico de Gobierno (PEG) para 2020–2024 PROPUESTO POR EL GBM
y el Plan Colmena, elaborado bajo el liderazgo del
presidente Cortizo y aprobado por la Asamblea Selectividad en el diseño
Nacional. El PEG resalta la existencia de cinco Panamás e implementación del MAP
distintos: (i) moderna; (ii) clase media; (iii) urbana; 31. El MAP aplica cuatro criterios de selectividad
(iv) rural y agrícola; e (v) Indígena (comarcas) y describe para establecer la prioridad de los objetivos de Alto
las principales prioridades del gobierno para reducir la nivel (OAN), los temas transversales y los objetivos del
pobreza y cerrar las brechas entre ellas. El PEG consta de GBM en Panamá. El MAP, según se describe con mayor
cinco pilares: (1) buena gobernanza; (2) orden público; detalle a continuación, está diseñado para apoyar el
(3) economía competitiva que genere empleos; (4) lucha avance hacia tres OAN, creación inclusiva de empleo,
contra la pobreza y la desigualdad; y (5) educación, desarrollo fortalecido e inclusivo del capital humano, y
ciencia, tecnología y cultura . Un Plan Quinquenal
12
mayor resiliencia y mitigación de los impactos naturales
de Inversiones Públicas 13
complementa el PEG con y al cambio climático. El MAP, que comparte elementos
inversiones programadas por cada entidad pública con los tres OAN, se centrará en dos temas transversales,
anualmente. En 2022, se lanzó el Plan Colmena como una instituciones fortalecidas e inclusión. Las intervenciones
estrategia de desarrollo territorial para empoderar a las para respaldar los objetivos clave conforme a estos OAN
comunidades locales en la ejecución del PEG mediante y temas transversales se determinarán en base a los
el fortalecimiento de la capacidad local y el incremento siguientes criterios de selectividad: (i) el PEG quinquenal
de la participación comunitaria en la prestación de del Gobierno de Panamá y el Plan Colmena; (ii) las
servicios públicos . El Plan Colmena se dirige a los 300
14
prioridades políticas de la Actualización del SCD de 2023;
municipios más pobres de 63 distritos del país. (iii) las directrices de GDI específicas para HIC del GBM; y
(iv) la ventaja comparativa del GBM de conformidad con
30. El PEG de Panamá se encuentra enlazado a una el enfoque de Un Solo Grupo del Banco Mundial.
estrategia nacional a más largo plazo para avanzar
hacia los Objetivos de Desarrollo Sostenible (ODS) 32. En primer lugar, las prioridades del MAP son
de las Naciones Unidas. El Plan Estratégico Nacional consistentes con cuatro de los cinco pilares del PEG
con Visión de Estado para Panamá (PEN) de 2030, para 2020–2024 y con el Plan Colmena. En términos
adoptado mediante Decreto Ejecutivo en septiembre del PEG, esto incluye una propuesta de enfoque en el
de 2015 15
y lanzado en 2017, se expresa alrededor fortalecimiento de las instituciones y la gobernanza, con
de cinco pilares, personas, planeta, prosperidad, paz vistas a lograr una mayor eficiencia del sector público
y alianzas, con vistas a lograr los ODS para 2030. El en la prestación de servicios y mejorar el entorno del
PEN se enfoca en los objetivos a más largo plazo de sector privado para generar empleos. Además, el
Panamá para promover resultados de crecimiento programa MAP incluye apoyo directo para mejorar
equitativos y sostenibles, y, en general, las estrategias los servicios básicos y los resultados de desarrollo
12
https://www.mef.gob.pa/wp-content/uploads/2020/12/PLAN-ESTRATEGICO-DE-GOBIERNO-2020-2024-web.pdf
13
https://www.mef.gob.pa/plan-quinquenal-de-inversiones-publicas/
14
https://www.gabinetesocial.gob.pa/plan-colmena-panama/
15
https://observatorioplanificacion.cepal.org/sites/default/files/plan/files/PanamaPlanEstrategicoNacionalconVisiondeEstado.pdf
24 MARCO DE ALIANZA CON EL PAÍS PARA PANAMÁ AF2024–2028
MARCO DE ALIANZA DEL GRUPO DEL BANCO MUNDIAL
humano en las comunidades más pobres y marginadas promover el acceso digital; (3) garantizar la inclusión de
de las comarcas, ayudando a implementar de manera las comunidades indígenas, las poblaciones de zonas
directa el desarrollo institucional y de capacidades y rurales y las mujeres, con respaldo conforme al enfoque
las inversiones del Plan Colmena. La concordancia del del OAN 1 sobre la promoción de oportunidades en
MAP con el PEN de 2030 a fin de lograr los ODS también sectores de mayor valor agregado que tienen potencial
brinda un marco estratégico más amplio para posibles de crear oportunidades para grupos desfavorecidos y
áreas de coordinación con la próxima administración. marginados, así como el apoyo del Banco Mundial para
servicios públicos básicos y programas de protección
33. En segundo lugar, el MAP es consistente con social con una focalización adecuada conforme a los
elementos clave de las cinco recomendaciones de OAN 1 y 2; (4) promover la sostenibilidad ambiental
prioridades políticas de la Actualización del SCD de y fortalecer la resiliencia ante los desastres naturales,
2023. Las prioridades políticas de la Actualización con respaldo conforme al enfoque del OAN 3 sobre la
del SCD incluyen: (1) desarrollar el capital humano: mejora de la gestión de los recursos forestales, mejora
mejorar la calidad y disponibilidad de los servicios de de la preparación y las capacidades de respuesta ante
educación y salud, con respaldo conforme al OAN 2; desastres, disminución de las emisiones de gases de
(2) aumentar la innovación y la capacidad empresarial efecto invernadero y promoción de la economía verde;
de las empresas y mejorar la calidad de los empleos, y (5) fortalecer las instituciones del sector público
con respaldo conforme a los OAN 1 y 2 mediante apoyo mediante la promoción de la rendición de cuentas,
para mejorar el acceso a la financiación y las habilidades políticas basadas en la evidencia, prestación eficaz
empresariales para las MIPYMES, modernizar los de servicios públicos y movilización de ingresos. El
sistemas de gestión financiera pública (GFP) y fortalecimiento de las instituciones públicas es un
CUADRO 3. Proceso de consulta
El MAP refleja la recepción prioridades del desarrollo del Los grupos de mujeres señalaron
de amplios aportes a través de capital humano, el aumento de que las mujeres se encuentran
consultas con el gobierno, el la productividad, la mejora de la marginadas en varios aspectos de
sector privado, la sociedad civil prestación de servicios públicos la sociedad, incluido el acceso a la
y los socios para el desarrollo. y la gestión de los recursos natu- financiación. Las mujeres indíge-
Durante estas consultas, los rales. La comunidad empresarial nas mencionaron la importancia
representantes gubernamenta- destacó la necesidad de mejores de fortalecer las oportunidades
les acogieron la actualización condiciones para el desarrollo y económicas para las mujeres
del MAP a fin de brindar un la inversión del sector privado. indígenas, reducir la violencia de
marco para el apoyo del GBM Los representantes de la sociedad género y fortalecer su voz y partici-
durante la transición a una nueva civil reafirmaron su deseo de una pación. Los socios para el desarro-
administración y ayudar con la mayor participación en el segui- llo destacaron las necesidades en
orientación del próximo gobier- miento de la implementación del materia de saneamiento y gestión
no. Se resaltó la importancia de MAP y expresaron su inquietud de desechos sólidos, así como la
coordinar el MAP con el PEG de con respecto a las oportunidades importancia crítica del sector del
la próxima administración para para los afrodescendientes, la agua. Reconocieron que, en gene-
2025–2028. Los participantes discriminación contra la comuni- ral, los objetivos de los OAN y el
enfatizaron la importancia crítica dad LGBTQ y la falta de conside- MAP propuestos son consistentes
del asesoramiento sobre políticas ración en la planificación nacional con sus propias estrategias y prio-
del GBM e hicieron énfasis en las de las personas con discapacidad. ridades de desarrollo.
MARCO DE ALIANZA CON EL PAÍS PARA PANAMÁ AF2024–2028 25
MARCO DE ALIANZA DEL GRUPO DEL BANCO MUNDIAL
tema transversal del MAP, aunque no se encuentra Financiera Internacional (CFI) y el Organismo
previsto en el MAP el apoyo al orden público ni a los Multilateral de Garantía de Inversiones (OMGI) a fin
servicios de justicia. Tampoco se encuentra previsto en de apoyar la agenda de desarrollo del sector privado
el MAP el apoyo directo para grandes operaciones de del gobierno. En el marco del OAN 1, la CFI y el
infraestructura, aunque planea brindar apoyo indirecto Banco Mundial seguirán profundizando el respaldo
mediante esfuerzos para fortalecer la gestión de las a la agenda de APP del gobierno para movilizar el
asociaciones público-privadas (APP). financiamiento privado para importantes inversiones
en infraestructura16. El OMGI y la CFI aprovecharán el
34. En tercer lugar, la selectividad en las apoyo continuo para mejorar el acceso de las MIPYMES
intervenciones del MAP se ejercerá con referencia al financiamiento y, de ese modo, ayudarán a promover
a los requisitos de la GDI del GBM para Panamá. El el sector privado y la creación de empleo en respaldo de
enfoque se centrará aquí en fortalecer las instituciones los objetivos del OAN 1. Los tres afiliados mantendrán
y el acceso a los mercados de capital para preparar a una estrecha colaboración a fin de apoyar la creación
Panamá para el proceso de graduación. El MAP hace inclusiva de empleo en el sector del turismo y la
énfasis en el desarrollo institucional y la inclusión en agroindustria, en el desarrollo digital y el crecimiento
los tres OAN propuestos. verde. La CFI, el OMGI y el Banco Mundial aprovecharán
la experiencia exitosa con las APP, facilitada por la
35. En cuarto lugar, el MAP establecerá las prioridades estrecha coordinación del personal administrativo y
de las oportunidades para aprovechar la sólida técnico co-ubicado en Panamá y un diálogo conjunto
colaboración entre el Banco Mundial, la Corporación con las autoridades y los socios.
RESULTADOS Y OBJETIVOS CON EL RESPALDO DEL GBM
TABLA 2. Objetivos de Alto nivel y objetivos del MAP
OAN 3: Mayor resiliencia
OAN 2: Desarrollo y mitigación de los
OAN 1: Creación fortalecido e inclusivo impactos naturales
OAN inclusiva de empleo del capital humano y al cambio climático
Objetivo 1.1: Acceso a
financiación y creación
de empleo liderada Objetivo 2: Mejor
por el sector privado Objetivo 3: Mayor
acceso y calidad de los
resiliencia y mitigación
servicios de la salud, la
Objetivos del clima
Objetivo 1.2: Mejora de educación y el agua
del MAP
la gestión financiera y
de la inversión pública
Temas transversales: instituciones fortalecidas e inclusión
El GBM asesoró al gobierno de Panamá en la formulación de la ley de 2019 sobre APP, mientras que la CFI firmó tres mandatos para
16
apoyar las APP y, en el año fiscal 2022, el Banco Mundial aprobó una operación de AT para fortalecer la capacidad dentro del Ministerio
de Obras Públicas para gestionar estos acuerdos.
26 MARCO DE ALIANZA CON EL PAÍS PARA PANAMÁ AF2024–2028
MARCO DE ALIANZA DEL GRUPO DEL BANCO MUNDIAL
OAN 1: Creación Inclusiva de Empleo
36. El OAN 1 dará seguimiento a los esfuerzos para a fin de salvaguardar la sostenibilidad fiscal, mejorar la
promover la creación de empleo, principalmente inversión pública e introducir un ámbito de igualdad
mediante un mayor acceso a la financiación para las de condiciones en el sector privado, donde algunas
MIPYMES y las mujeres, así como intervenciones clave empresas disfrutan de un número desproporcionado
en el turismo y la agroindustria. Aunque Panamá es un de exenciones fiscales.
importante centro financiero internacional, el acceso a
la financiación continúa siendo un problema para las 38. El MAP utilizará una perspectiva de desarrollo
MIPYMES y obstaculiza su crecimiento y formalización. institucional, conforme con las directrices de la
Explorar fuentes alternativas de crecimiento y mejorar GDI del GBM para los países de ingresos altos a fin
el capital humano también será fundamental, ya que de garantizar un enfoque en el fortalecimiento de
las fuentes tradicionales de crecimiento han sufrido instituciones clave. La meta es mejorar la eficacia
una pérdida de dinamismo (el Canal) o una suspensión institucional y la capacidad para promulgar o
(minería metálica). Estos dos factores introducen implementar reformas para fortalecer la gestión de
un sentido de urgencia para llevar a cabo reformas los recursos públicos, promover asociaciones con el
que permitan al país explotar fuentes alternativas de sector privado y la movilización de capital privado, y
crecimiento, tanto en zonas urbanas como rurales. fortalecer el entorno empresarial, incluso mediante
un mejor acceso a la financiación y el apoyo a las
37. La creación inclusiva de empleo también requerirá MIPYMES.
intervenciones del sector público, incluidas una mayor
cantidad y mejores inversiones públicas, lo que a su Objetivo 1.1: Acceso a financiación y creación
vez exigirá una mejor gestión de los recursos del sector de empleo liderada por el sector privado
público. Movilizar el financiamiento privado a través de
las APP ayudará a crear espacio fiscal para servicios e 39. A fin de lograr una mayor cantidad y mejores
infraestructura básicos (tales como agua y carreteras empleos será necesario enfocarse en sectores con
secundarias). Al mismo tiempo, es fundamental que potencial aún sin explotar. A pesar de que el papel
Panamá incremente su movilización de recursos internos de la agricultura ha disminuido en las últimas décadas,
MARCO DE ALIANZA CON EL PAÍS PARA PANAMÁ AF2024–2028 27
MARCO DE ALIANZA DEL GRUPO DEL BANCO MUNDIAL
de aproximadamente 25 por ciento al 3 por ciento del a través de productos de conocimiento (incluido un
PIB, ésta tiene el potencial de seguir contribuyendo Diagnóstico del Sector Privado del País, o CPSD) e
de manera significativa a la economía de Panamá instrumentos de financiamiento. El Banco Mundial
a través de ingresos por exportaciones, creación explorará la provisión de AT (reembolsable o no
de empleos y seguridad alimentaria y nutricional reembolsable) al Organismo de Supervisión Bancaria
nacional. Los sistemas de producción agrícola del país y al Ministerio de Economía y Finanzas (MEF) sobre
son diversos y permanecen sin explotar oportunidades maneras de mejorar la inclusión financiera y reducir el
considerables que podrían agregar valor mediante un costo del sistema de pago sobre la base del Programa
mayor desarrollo y diversificación de la agroindustria, de Evaluación del Sector Financiero (PESF), finalizado
tanto para el consumo nacional como para la recientemente.
exportación. Por ejemplo, los productos agrícolas
frescos de alto valor no son un producto que requiere 41. La CFI continuará brindando acceso a financiación
un uso intensivo de la tierra y son un área donde para las MIPYMES en sectores clave, enfocándose en
Panamá tendría ventajas comparativas en los mercados las empresas de propiedad femenina, y promoviendo
nacionales y extranjeros (Panamá ya produce una de intervenciones de desarrollo de habilidades. La CFI
las variedades de café más valiosas del mundo, el café ha desarrollado un producto hipotecario de primer
Geisha). El turismo ya constituye un contribuyente rango con socios locales para mujeres en Panamá y ha
significativo al valor agregado de Panamá como implementado varias líneas de crédito para fomentar
destino para consumidores y turistas, y como centro las MIPYMES. Además de brindar valiosos aportes a
de tránsito regional, y el turismo sostenible tiene las empresas de propiedad femenina, este producto
un potencial similar sin explotar. Las comunidades puede servir como modelo replicable para la región y
indígenas y locales podrían aprovechar considerables el mundo. El OMGI seguirá respaldando este objetivo
oportunidades de ingresos en la gestión y protección a través de sus dos operaciones activas en el sector
sostenible de los bosques, creando empleos a la vez financiero (Caja de Ahorros y Banco Nacional de
que se brindan beneficios locales y globales. Panamá), aumentando el acceso de las MIPYME a
créditos, incluyendo entre las MIPYMES de propiedad
40. Para ayudar a lograr este objetivo, el GBM femenina, y en el segmento de vivienda asequible.
buscará entablar diálogo y oportunidades para Además, OMGI trabajará en estrecha coordinación con
apoyar a los sectores de agricultura y turismo, el Banco Mundial y la CFI para explorar oportunidades
incluidos los sectores de agroindustria, servicios y de movilización de capital privado en sectores clave,
ecoturismo y sus respectivas cadenas de suministro. incluido el turismo. Un CPSD en el año fiscal 2025
El trabajo analítico podría incluir una revisión del ayudará a confirmar prioridades adicionales para el
impacto de la suspensión de las actividades mineras desarrollo del sector privado.
y fuentes alternativas de crecimiento y creación de
empleo, así como el apoyo a una estrategia nacional
de turismo para Panamá, junto con AT a instituciones
clave. El Banco Mundial continuará brindando apoyo
a las actividades inclusivas, económicamente viables
y respetuosas de la biodiversidad en los sectores
de agricultura y ecoturismo, a través del Proyecto
de Desarrollo Rural Sostenible y Conservación de la
Biodiversidad (P178063), y explorará la posibilidad
de expandir este apoyo a través de una operación de
Turismo Agroindustria Sostenible. El Banco Mundial
también explorará de qué manera apoyar la agenda
de innovación del país para impulsar la productividad,
28 MARCO DE ALIANZA CON EL PAÍS PARA PANAMÁ AF2024–2028
MARCO DE ALIANZA DEL GRUPO DEL BANCO MUNDIAL
Objetivo 1.2: Mejora de la gestión financiera
y de la inversión pública
42. La gestión eficaz de los recursos públicos,
incluidos tanto los ingresos como los gastos, es
fundamental para lograr objetivos amplios de
desarrollo, tales como la asignación eficiente de
recursos y la prestación de servicios. Este objetivo
busca fortalecer la eficiencia operativa del sistema de
GFP de Panamá, en consonancia con las directrices
corporativas del GBM para los países de la GDI, y, por
extensión, los servicios gubernamentales para realizar
tareas de manera oportuna y rentable utilizando
procesos simplificados y aprovechando la tecnología Lograr este objetivo ayudaría a Panamá a realizar
de la información. El Banco Mundial apoyará este la transición hacia un modelo económico de mayor
objetivo a través del Proyecto de Consolidación del valor agregado a través de una mayor conectividad. El
Sistema Informativo de Gestión Financiera Pública Banco Mundial continuará fortaleciendo la capacidad
de Panamá (P180872), cuyo enfoque es fortalecer la gubernamental para estructurar y contratar APP para
sostenibilidad fiscal y la eficiencia del gasto mediante proyectos de infraestructura pública a través del
el fortalecimiento de los sistemas de información Programa de Apoyo al Programa de APP de Panamá
pública y la mejora de los sistemas clave para la (P174535) y a través de un proyecto piloto del Banco
gestión de la inversión pública, la gestión de activos Mundial, con el apoyo de la CFI, de rehabilitación
públicos y nómina. Las autoridades han solicitado la y mantenimiento con financiación privada de la
preparación de una Revisión de las Finanzas Públicas, Carretera Panamericana Este. La serie de DPL sobre
prevista para el año fiscal 2025, que incluya un análisis resiliencia climática y crecimiento verde (P179817,
de opciones para aumentar la movilización de ingresos P181306) apoya las reformas para incrementar el
nacionales y al mismo tiempo reducir las distorsiones a acceso a la energía y la conectividad digital en zonas
las inversiones privadas. rurales y comarcas.
43. Las APP complementan las intervenciones de 44. El OMGI contribuirá a este objetivo mediante
GFP al crear un margen fiscal y generar rendimientos, el aprovechamiento de su operación existente en
al mismo tiempo que impulsan el empleo a corto transporte urbano con la Línea 1 del Metro en la
y mediano plazo. Si bien Panamá ha realizado Ciudad de Panamá, conforme al cual emitió garantías
importantes inversiones en infraestructura, incluidos para una construcción totalmente nueva de una línea
aeropuertos y puertos marítimos, las inversiones en de metro a fin de mejorar la conectividad urbana. En
carreteras y vías férreas no se encuentran al nivel junio de 2012 se emitieron garantías de obligaciones
de sus pares aspiracionales y son particularmente financieras soberanas por incumplimiento del OMGI
limitadas en zonas rurales e indígenas (por ejemplo, por un período de 12 años. La Línea 1 del Metro ha
mantenimiento e inversiones de carreteras secundarias estado en funcionamiento desde 2014. Además,
y terciarias). Los indicadores de conectividad digital OMGI seguirá explorando nuevas oportunidades
se encuentran por debajo de los promedios de para apoyar la movilización del sector privado a través
los países de ALC y la OCDE, y el alto costo de los de su seguro contra riesgos políticos y garantías
servicios de banda ancha en las zonas rurales ha de incumplimiento en beneficio de la atracción de
dificultado la adopción generalizada de conexiones capital extranjero, particularmente en vista de los
a Internet de alta velocidad y el aprovechamiento mayores riesgos políticos asociados con el cierre de la
de herramientas digitales para servicios básicos. concesión minera.
MARCO DE ALIANZA CON EL PAÍS PARA PANAMÁ AF2024–2028 29
MARCO DE ALIANZA DEL GRUPO DEL BANCO MUNDIAL
Temas transversales: fortalecimiento de las 46. Los objetivos 1.1 y 1.2 promoverán el
instituciones e inclusión conforme al OAN 1 empoderamiento económico de los grupos vulnerables,
incluidas las mujeres. La CFI y el OMGI buscarán abordar
45. Los objetivos 1.1 y 1.2 fortalecerán las instituciones las brechas de género, conforme al Objetivo 1.1,
que gestionan las APP y las inversiones, incluido el mediante el fortalecimiento del apoyo financiero y
apoyo a la movilización de capital privado, así como técnico que se brinda a mujeres empresarias y a empresas
las instituciones del sector financiero. El nuevo trabajo emergentes. Este objetivo también busca promover
analítico propuesto (incluidos los Informes sobre el sectores que sean más inclusivos de las poblaciones
clima y el desarrollo del país, o CCDR, y un CPSD) estructuralmente excluidas a fin de promover sustentos
brindarán respaldos adicionales para fortalecer estas sostenibles (por ejemplo, en agricultura, turismo y
instituciones. El objetivo 1.2 se centra en fortalecer las gestión forestal). El Proyecto de Consolidación del
instituciones públicas y los sistemas responsables de la Sistema Informativo de Gestión Financiera Pública de
GFP, que tienen un impacto sobre el entorno del sector Panamá (P180872), conforme al Objetivo 1.2, incluirá
privado y la prestación de servicios. El Proyecto de Apoyo informes sobre género en el empleo y prácticas de
al Desarrollo del Programa de APP para Recuperación remuneración en el sector público, así como herramientas
de Panamá (P174535) ha sido diseñado para fortalecer de apoyo para integrar el cambio climático, el género y la
la capacidad institucional de movilizar capital privado participación ciudadana en las decisiones de gestión de
a fin de financiar y gestionar infraestructura y servicios, la inversión pública. El Banco Mundial buscará
establecer un marco institucional de APP sólido y oportunidades con la nueva administración para seguir
gestionar la agenda de APP. apoyando a Panamá en estas áreas.
30 MARCO DE ALIANZA CON EL PAÍS PARA PANAMÁ AF2024–2028
MARCO DE ALIANZA DEL GRUPO DEL BANCO MUNDIAL
OAN 2: Desarrollo Fortalecido e Inclusivo de Capital Humano
47. El OAN 2 se enfocará en la calidad de los servicios directa en oportunidades en el mercado laboral, además
e instituciones en respaldo de un mayor desarrollo del de apoyar la formulación de estrategias integrales y
capital humano en Panamá. El MAP dará seguimiento hojas de ruta para la transformación digital.
al acceso a los servicios básicos y mejorará su calidad,
particularmente en salud, educación y agua, y trabajará 49. El Banco Mundial renovó su compromiso en el
para fortalecer las instituciones para la acumulación sector de la salud en 2021 mediante el Proyecto de
inclusiva de capital humano y un incremento en la Respuesta de Emergencia al COVID‑19 (P173881)
productividad. y financiamiento adicional aprobado en 2022. Esta
operación contribuirá de manera clave a este objetivo
Objetivo 2: Mejor acceso y calidad mediante su apoyo a los programas de vacunación y a la
de los servicios de salud, educación y agua modernización de los sistemas de salud. El gobierno ha
solicitado apoyo técnico y financiero para intervenciones
48. Panamá ha logrado avances significativos en la más amplias de fortalecimiento de los sistemas de
mejora de resultados clave de salud, con una disminución salud a fin de abordar brechas clave en el acceso y la
notable de las tasas de mortalidad infantil y materna. calidad de la atención médica, incorporando lecciones
Sin embargo, persisten disparidades significativas en los aprendidas y estrategias exitosas utilizadas durante la
resultados de salud en zonas urbanas y rurales, y entre pandemia. El Banco Mundial buscará la oportunidad de
las regiones indígenas autónomas y el resto del país. En modernizar y digitalizar los sistemas de salud, lo cual se
el sector educativo, de no abordarse las considerables reflejará en el PLR en caso de concretarse.
pérdidas de aprendizaje, a partir de niveles ya inferiores,
a raíz de la pandemia de COVID‑19, éstas plantean el 50. En educación, el Banco Mundial ha brindado apoyo
riesgo de graves efectos posteriores en la productividad y AT Ministerio de Educación de Panamá (MEDUCA),
y el bienestar a lo largo de muchas décadas. El Banco principalmente a través del DPL de Respuesta a la
Mundial se basará en su compromiso actual en materia Pandemia y Recuperación del Crecimiento (P174107).
de salud, educación y redes de seguridad para Este trabajo ha incluido apoyo al desarrollo de la Ley de
contribuir a este resultado. La CFI continuará explorando Equidad Digital, aprobada en 2022, para ampliar el uso de
oportunidades para apoyar a los proveedores de la tecnología en la educación. La ley promueve una mayor
servicios de salud y educación terciarios, especialmente equidad en el sistema educativo, fortalece el proceso de
en áreas donde las habilidades se traducen de manera enseñanza-aprendizaje y mejora la implementación de
MARCO DE ALIANZA CON EL PAÍS PARA PANAMÁ AF2024–2028 31
MARCO DE ALIANZA DEL GRUPO DEL BANCO MUNDIAL
modalidades de escolarización alternativas y flexibles.
Panamá forma parte de una iniciativa regional que busca
agrupar lecciones e identificar los medios más eficientes y
efectivos para abordar las pérdidas de aprendizaje, incluido
el uso de tutorías intensivas y plataformas digitales para
docentes y para la evaluación formativa de estudiantes.
51. A través del apoyo al Plan Nacional de Desarrollo
de las Poblaciones Indígenas (P157575), el Banco
Mundial continuará respaldando el acceso inclusivo a
los servicios de salud, educación y agua. Las actividades
incluyen promover prácticas medicinales tradicionales,
apoyar la educación intercultural bilingüe y construir Temas transversales: fortalecimiento de las
escuelas, centros de salud y quioscos de agua en las instituciones e inclusión conforme al OAN 2
comarcas. MEDUCA ha expresado interés en trabajar
con el Banco Mundial para fortalecer la educación 53. El Proyecto de PI (P157575) continuará
preescolar y descentralizar la gestión educativa. El Banco fortaleciendo la capacidad del gobierno y las
Mundial buscará oportunidades para brindar apoyo a autoridades e instituciones indígenas para planificar
nueva AT, incluidos servicios de asesoría reembolsables, y prestar servicios a fin de promover un mayor acceso
a fin de mejorar los resultados del aprendizaje y reducir e inclusión. El proyecto, mediante el establecimiento
la deserción escolar en todo el sistema, con especial del CNDIPI, entre otros mecanismos, está mejorando
atención en las poblaciones vulnerables. la capacidad de las autoridades indígenas para
coordinar y consultar con el gobierno para el avance
52. El Banco Mundial aprovechará el financiamiento de de su plan de desarrollo. El proyecto ha respaldado
proyectos de inversión pasados y el apoyo a las políticas el establecimiento de mecanismos de reparación de
de desarrollo para seguir acompañando los esfuerzos agravios y otras medidas de seguridad ambientales y
gubernamentales de fortalecer los sistemas de protección sociales a nivel local y nacional.
social. La AT y el apoyo en forma de subvenciones
fortalecerán la eficiencia y la focalización de los sistemas 54. El Proyecto de PI está plenamente enfocado en
de protección social de Panamá a fin de promover la fortalecer la inclusión de las poblaciones indígenas
inclusión y proteger la capacidad de las personas más en las comarcas. El Banco Mundial también está
vulnerables del país de participar plenamente en el proporcionando AT para la elaboración de un
crecimiento económico y la producción. Plan Nacional de Accesibilidad a fin de apoyar un
mejor acceso a servicios y oportunidades para los
panameños con discapacidades. El Banco Mundial
buscará oportunidades junto con el nuevo gobierno
para fortalecer aún más la capacidad institucional y
promover políticas socialmente inclusivas, incluido el
seguimiento de la programación y las inversiones para
grupos desfavorecidos. En términos de inclusión de
género, el Proyecto de PI promueve la participación
de las mujeres indígenas en los procesos de toma de
decisiones, tales como el Comité Asesor de Mujeres
Indígenas. Las actividades de salud y desarrollo de
la primera infancia tienen como objetivo mejorar los
resultados de salud de mujeres y niños.
32 MARCO DE ALIANZA CON EL PAÍS PARA PANAMÁ AF2024–2028
MARCO DE ALIANZA DEL GRUPO DEL BANCO MUNDIAL
OAN 3: Mayor resiliencia y mitigación de los
impactos naturales y al cambio climático
55. El OAN 3 monitorea los esfuerzos para adaptarse 57. La serie de DPL sobre resiliencia climática y
y mitigar los impactos del cambio climático sobre crecimiento verde (P179817, P181306) contribuirá
la economía y la población, así como refuerza la a este objetivo apoyando el programa de reforma
contribución de Panamá a la agenda internacional de Panamá para conservar y gestionar de manera
sobre el cambio climático. El cambio climático sostenible el capital natural para un crecimiento
amenaza el crecimiento económico y afecta de forma resiliente y la adaptación al cambio climático. Los
desproporcionada a las personas más vulnerables. esfuerzos se enfocarán en: (i) fortalecer el marco
Panamá sufre los impactos tanto de los peligros estratégico de cambio climático del país y promover la
naturales inducidos por el clima como de los patrones inclusión para un desarrollo resiliente bajo en carbono
climáticos que se han visto alterados. El país también mediante el apoyo a la preparación de un Proyecto de
necesita apoyo para descarbonizar sus fuentes de Ley Marco de Cambio Climático para su presentación a
energía a fin de crecer de manera sostenible. la Asamblea; (ii) incorporar consideraciones climáticas
en la GFP y apoyar un gasto gubernamental consistente
Objetivo 3: Mayor resiliencia
mitigación del clima
56. El Banco Mundial apoyará este objetivo
promoviendo intervenciones inteligentes con
respecto al clima mejoradas (centrándose tanto en las
dimensiones de adaptación como de mitigación) a fin
de implementar la Agenda de Transición Energética
para 2020–2030. Esta agenda tiene la finalidad
de: (i) descarbonizar la energía y el transporte;
(ii) promover la eficiencia energética brindando
acceso universal a cocina y energía limpias (incluida
la reforma del subsidio de gas licuado de petróleo);
y (iii) buscar el uso de hidrógeno verde para el sector
marítimo y la agenda de vehículos eléctricos. Estos
objetivos estarían respaldados por la implementación
de mecanismos de fijación de precios del carbono y
otros instrumentos de financiamiento de la mitigación.
El objetivo también incluye apoyo al programa de
reforma de Panamá para conservar y gestionar de
manera sostenible el capital natural mediante el
fortalecimiento del marco estratégico de cambio
climático del país, la incorporación del clima en la
GFP, la promoción del turismo basado en la naturaleza
como un sector estratégico para el crecimiento verde
y el fortalecimiento de la adaptación climática y
“crecimiento azul” con una perspectiva que responda
al género a fin de restaurar y conservar los ecosistemas
marino-costeros.
MARCO DE ALIANZA CON EL PAÍS PARA PANAMÁ AF2024–2028 33
MARCO DE ALIANZA DEL GRUPO DEL BANCO MUNDIAL
en mitigación y adaptación al cambio climático 60. Se está debatiendo con el gobierno el brindar
clasificando de manera adecuada los proyectos de apoyo adicional de parte del BIRF para la transición
inversión pública; (iii) promover el turismo basado en la y la eficiencia energética. El Banco Mundial mantiene
naturaleza como sector estratégico para un crecimiento un diálogo continuo con la Secretaría Nacional de
verde e inclusivo; y (iv) fortalecer la resiliencia climática Energía y brinda AT en materia de eficiencia energética
y promover un enfoque de crecimiento azul con una y políticas de energía renovable como parte de la
perspectiva que responda al género para restaurar y Agenda de Transición Energética del gobierno. El
conservar los ecosistemas marino-costeros mediante diálogo con la Secretaría sobre futuras áreas de
la promulgación de la Política de Océanos de Panamá. colaboración incluye propuestas de apoyo para
acelerar la transición energética de Panamá, mejorar
58. La CFI brindará servicios de asesoría para apoyar la calidad del servicio eléctrico y reducir el gasto
este objetivo, incluida la ayuda a la Autoridad fiscal a través de medidas de eficiencia energética y
del Canal de Panamá a perfeccionar y mejorar su sistemas solares en los techos de edificios públicos.
estrategia climática para garantizar un desarrollo El proyecto sería financiado por el BIRF y el Fondo
resiliente al clima. Esto incluye integrar aspectos clave Verde para el Clima y buscaría reducir el impacto fiscal
como la descarbonización, las medidas de adaptación de los pagos de electricidad para edificios públicos
y garantizar una transición justa en el proceso. mediante la instalación de paneles solares en los
techos y el reemplazo de sistemas de refrigeración
59. El Proyecto de Desarrollo Rural Sostenible y poco eficaces. Los resultados y beneficios previstos
Conservación de la Biodiversidad (P178063) contribuirá del proyecto incluirían reducciones de emisiones,
a este objetivo mediante el fortalecimiento de la ahorros fiscales, mejor calidad del servicio eléctrico en
capacidad para la conservación de la biodiversidad y el sector público, mayor resiliencia de la infraestructura
el incremento de la adopción de prácticas inclusivas eléctrica y creación de empleos verdes.
y respetuosas hacia la biodiversidad en zonas rurales
seleccionadas de Panamá, fortaleciendo así la 61. Este objetivo busca fortalecer el marco institucional
adaptación al cambio climático. Como parte de este para la gestión del riesgo de desastres (GRD) y climático
esfuerzo, la CFI continuará financiando programas de y la identificación de peligros climáticos, al mismo
bioconstrucción para compradores de primera vivienda. tiempo que se desarrollan capacidades de evaluación
34 MARCO DE ALIANZA CON EL PAÍS PARA PANAMÁ AF2024–2028
MARCO DE ALIANZA DEL GRUPO DEL BANCO MUNDIAL
del riesgo de desastres y responsabilidades territoriales de resultados (bonos vinculados a la sostenibilidad) o
para la GRD. El Banco Mundial ha estado brindando financiamiento basado en el desempeño vinculado al
asistencia técnica y financiera al gobierno para desarrollar clima. El Banco Mundial puede ofrecer otras soluciones
y consolidar la agenda de GRD, mediante el Segundo de gestión de riesgo para ayudar a proteger las finanzas
DPL de GRD con CAT‑DDO de Panamá (P174191) y el públicas contra los riesgos fiscales (por ejemplo, tasas de
Proyecto de Fortalecimiento de las Capacidades de interés fijas incorporadas en los acuerdos de préstamo
Gestión de Pasivos Contingentes ante Desastres para una del BIRF o protección contra sequías como un derivado
Recuperación Resiliente e Inclusiva en Centroamérica climático, adicional a futuras operaciones de DDO).
(P500435). Panamá también participa en el Proyecto
de Seguros contra Riesgo de Catástrofes en América Temas transversales: fortalecimiento de las
Central y el Caribe (P175616), que proporciona seguros instituciones e inclusión conforme al OAN 3
soberanos contra riesgos de catástrofes asequibles y de
alta calidad para terremotos y fenómenos relacionados 63. El Banco Mundial está apoyando el fortalecimiento
con el clima para los países participantes. Con el apoyo institucional y las reformas de políticas para aumentar
del Gobierno de Japón, la iniciativa incluye el desarrollo la resiliencia conforme a la serie de DPL para un
de un programa nacional para la gestión de pasivos crecimiento verde. Las reformas institucionales clave
contingentes derivados de desastres. incluyen el desarrollo de una estrategia de desarrollo
baja en emisiones a largo plazo de Panamá, la cual
62. El apoyo futuro potencial se basaría en los optimizará la planificación y el presupuesto a mediano
avances significativos que se logren en el desarrollo plazo. Además, la serie de DPL ayudará a abordar
de instrumentos de políticas públicas y el refuerzo de la adaptación al y mitigación del cambio climático
las capacidades técnicas y de toma de decisiones para mediante la descarbonización del transporte terrestre,
la GRD. El MEF, como parte del Gabinete de GRD, ha la implementación de medidas de eficiencia energética,
solicitado apoyo del Banco Mundial para identificar un la conservación y restauración forestal y la protección
posible programa de GRD con el propósito de reducir de los ecosistemas costeros y océanos. La serie de
los pasivos contingentes relacionados con desastres de DPL apoyará bienes públicos mundiales mediante el
gran impacto histórico que afectan la infraestructura y desarrollo sobre la capacidad de Panamá para innovar
los servicios sensibles y críticos. Las áreas potenciales a y servir como líder climático regional. Esto incluye
desarrollar, con fundamentos en la AT actual, incluyen mejorar la resiliencia del Canal de Panamá mediante
inversiones y AT en las siguientes áreas: (i) reconstrucción la reducción de la presión sobre los recursos hídricos
y mejora de la infraestructura que ha sufrido daños en en declive debido al cambio climático y mediante
los sectores de transporte e hidráulico; (ii) reducción una mejor gestión forestal. En el área de eficiencia
potencial de pasivos contingentes en estos sectores, energética, Panamá está catalizando la adopción de
así como en salud y educación, y desarrollo de un estándares regionales más altos, que estimularán los
Programa Nacional de Pasivos Contingentes junto con mercados de electrodomésticos eficientes y evitarán el
el MEF; (iii) implementación de inversiones piloto para reciclaje de sistemas de refrigeración obsoletos y poco
la adaptación y mitigación de riesgos en zonas urbanas eficaces a nivel internacional. El Segundo DPL de GRD
seleccionadas donde existe una alta concentración de con CAT‑DDO de Panamá (P174191) está fortaleciendo
factores de riesgo; y (iv) fortalecimiento del sistema el marco institucional para la gestión y respuesta al
nacional de protección civil, haciendo énfasis en impacto del clima y el riesgo de desastres en un contexto
mejorar la capacidad de preparación y respuesta, posterior al COVID‑19. El enfoque del programa
incluida la protección social. Este programa podría estar incluye consolidar el Gabinete de GRD y desarrollar
acompañado de apoyo a la reforma y consolidación de una política de GRD, un Plan Nacional de Respuesta a
las políticas públicas. El Banco Mundial también estaría Emergencias y un Marco Nacional de Recuperación. El
dispuesto a proporcionar AT para respaldar la emisión Proyecto de Desarrollo Rural Sostenible y Conservación
de bonos verdes soberanos y el posible uso de bonos de la Biodiversidad (P178063) está fortaleciendo la
MARCO DE ALIANZA CON EL PAÍS PARA PANAMÁ AF2024–2028 35
MARCO DE ALIANZA DEL GRUPO DEL BANCO MUNDIAL
capacidad institucional para la conservación de la cambio climático y los desastres naturales. Aprovechar
biodiversidad mediante la mejora de la gestión, la la capacidad de las mujeres para actuar como poderosos
gobernanza y el conocimiento de la biodiversidad en agentes de cambio para la resiliencia climática, tanto
áreas clave del país. dentro como fuera de la familia, requerirá igualdad de
acceso a la información, oportunidades económicas y
64. Se proponen nuevos servicios de asesoría y análisis educación, incluyendo en sectores donde las mujeres
(SAA) con el fin de proporcionar refuerzos adicionales presenten una menor representación. Se necesitan
para el fortalecimiento de las instituciones. SAA sólidos, pruebas adicionales para comprender en mayor detalle
incluidos el CCDR y el CPSD propuestos, ayudarán a Panamá los riesgos que el cambio climático plantea para las
a cumplir sus compromisos internacionales y acceder mujeres y las oportunidades potenciales que representa
a los mercados de capital con mecanismos financieros la transición verde para la participación femenina en
vinculados a los activos naturales y al cambio climático. la fuerza laboral. El CCDR propuesto aplicaría una
perspectiva que considere el género para lograr mejor
65. Las intervenciones conforme al OAN 3 apoyarán la información y fortalecer las bases analíticas para mejorar
inclusión de las mujeres en la transición verde, al mismo los beneficios climáticos, generando oportunidades
tiempo que reducirán su mayor vulnerabilidad al laborales y apoyo para las mujeres.
36 MARCO DE ALIANZA CON EL PAÍS PARA PANAMÁ AF2024–2028
4. IMPLEMENTACIÓN
DEL MARCO DE ALIANZA CON EL PAÍS
IMPLEMENTACIÓN DEL MARCO DE ALIANZA CON EL PAÍS
4. IMPLEMENTACIÓN 68. El GBM mantiene su compromiso de ofrecer
DEL MARCO DE ALIANZA soluciones integradas que reúnan conocimiento
CON EL PAÍS global, AT, soluciones financieras y apoyo a la
implementación de políticas. El Banco Mundial
DOTACIÓN E INSTRUMENTOS buscará movilizar instrumentos adaptados al perfil
FINANCIEROS de HIC de Panamá, incluido el apoyo a reformas
clave a través de los DPL y AT para aprovechar el
66. El financiamiento por parte del BIRF indicativo conocimiento y apoyar la implementación de reformas.
conforme al período propuesto del presente MAP El Banco Mundial continuará explorando instrumentos
podría alcanzar los USD 1000 millones. Esto podría innovadores, incluidos los bonos catastróficos o verdes,
incluir una combinación de los DPL, financiamiento que promuevan las inversiones en bienes públicos
de proyectos de inversión (FPI), financiamiento de globales y aprovechen la participación privada. El
Programas por Resultados (PporR) y operaciones de Banco Mundial ha estado buscando utilizar los PporR
AT. Las operaciones preparadas para su ejecución en el para logra un mejor uso de los sistemas nacionales,
año fiscal 2024 incluyen un DPL de USD 350 millones apoyar reformas clave a fin de mejorar los resultados
(el segundo de una serie programática de dos que de desarrollo y reducir los costos de transacción.
respaldan el crecimiento verde y la resiliencia climática) Las garantías podrían brindar apoyo para atraer la
y una GFP de FPI de USD 40 millones (aprobado en participación privada y movilizar capital privado. El
noviembre de 2023). La dotación indicativa del MAP Banco Mundial ha iniciado debates sobre servicios de
requeriría aumentos en el límite de exposición del asesoría reembolsables en educación y otros sectores.
BIRF en Panamá. La capacidad de acomodar aumentos Los SAA seguirán sirviendo de fundamento para las
de límites para Panamá dependerá de la evolución recomendaciones de políticas e inversión y son una
del perfil de riesgo crediticio del país, la evolución parte integral de la caja de herramientas del Banco
económica y financiera mundial, la capacidad financiera Mundial para apoyar la implementación del MAP.
general del BIRF y la demanda de otros prestatarios.
Los montos futuros de los préstamos, incluso para 69. Panamá sería un candidato para participar en
instrumentos específicos, también dependerán de la uno o más Programas de Desafíos Globales,16 si
evolución de la situación fiscal, las preferencias del se confirman con las nuevas autoridades nuevas
gobierno, el desempeño del programa y la evolución operaciones específicas de país que cumplan con
económica y financiera mundial. los requisitos, incluyendo en apoyo a la transición
energética, la resiliencia climática y el desarrollo
67. La CFI y el OMGI también ofrecerán una digital. El enfoque del MAP en la resiliencia ante los
combinación de instrumentos durante el MAP choques y el cambio climático abarca el apoyo para
en función de la demanda del sector privado. LA abordar los bienes públicos globales relacionados
CFI continuará ofreciendo servicios de asesoría con el clima. Inicialmente, la participación en esta
e instrumentos financieros para promover las área buscará mejorar los recursos forestales y
MIPYMES y la inversión privada en Panamá en áreas marinos sostenibles, y promover al mismo tiempo
prioritarias del MAP. El OMGI continuará explorando oportunidades económicas y tradiciones culturales,
oportunidades para ofrecer seguros contra riesgos así como proteger a las comunidades de pequeños
políticos y garantías de incumplimiento a inversores agricultores y habitantes de los bosques (consulte
internacionales para acelerar la movilización de capital Objetivo 1.1 del OAN1). La CFI, el OMGI y el Banco
privado en sectores clave, incluido el desarrollo del Mundial también explorarán oportunidades de
ecoturismo sostenible en zonas rurales, en particular colaboración en materia del desarrollo digital para
debido a que las condiciones macroeconómicas promover la inclusión y la prestación de servicios
siguen siendo frágiles y las perspectivas de inversión (a través de las actividades descritas en los OAN2
expuestas a riesgos a la baja. y OAN3). El trabajo analítico del Banco y el diálogo
38 MARCO DE ALIANZA CON EL PAÍS PARA PANAMÁ AF2024–2028
IMPLEMENTACIÓN DEL MARCO DE ALIANZA CON EL PAÍS
continuo a fin de ayudar a reducir el impacto de la para la construcción de la Línea 1 del Metro en la
migración de tránsito a través del Tapón del Darién Ciudad de Panamá; garantías con la Caja de Ahorros,
sobre las comunidades indígenas de acogida también el banco ahorros estatal, para apoyar un mayor acceso
contribuirán a los bienes públicos globales. a financiación de viviendas asequibles para hogares
de ingresos bajos y medios en Panamá y préstamos de
ESTADO DE LA CARTERA capital de trabajo para PYMES afectadas por la crisis
DEL GRUPO DEL BANCO MUNDIAL de COVID‑19 en Panamá; y con el Banco Nacional de
Panamá, el banco estatal, para la provisión de liquidez de
70. La cartera de Panamá está compuesta por ocho emergencia a los bancos durante la crisis de COVID‑19
operaciones de financiamiento, con compromisos que para conceder subpréstamos a empresas en sectores
ascienden a USD 501 millones a enero de 2024. Estos prioritarios, tales como la agroindustria, la salud, el
incluyen: (i) cuatro operaciones de inversión del BIRF saneamiento y la importación de alimentos, así como
por un total de USD 20.5 millones (USD 173 millones no así como las PYMES. Los préstamos garantizados por el
desembolsados), incluido el apoyo al acceso a servicios OMGI sirvieron de complemento a una línea de crédito
básicos entre los pueblos indígenas (USD 80 millones), una del FMI al Gobierno de Panamá y también se utilizaron
operación de respuesta a la COVID‑19 y fortalecimiento para financiar el fondo fiduciario.
de los sistemas de salud y financiamiento adicional
(USD 120 millones), una operación de AT para APP 73. A enero de 2024, la cartera total de inversiones
(USD 7.5 millones) y un proyecto para fortalecer el pendientes de la CFI en Panamá asciende a
ecosistema de GFP para la gestión eficiente de los recursos USD 415 millones. Esta cartera se enfoca principalmente
públicos (USD 40 millones); y (ii) dos subvenciones, una en instituciones financieras, apoyar iniciativas como
sobre desarrollo rural sostenible y conservación de la viviendas asequibles, viviendas para mujeres,
biodiversidad (USD 3.51 millones) y otra para apoyar empresas de propiedad femenina, banca verde y
la gobernanza en la gestión de infraestructura pública PYMES. También incluye proyectos de infraestructura,
(USD 280,000). El financiamiento de rápido desembolso en particular el apoyo al Canal de Panamá. Actualmente,
incluye dos DPL por un total de USD 250 millones, la CFI se dedica a brindar servicios de asesoría de APP
incluido el apoyo a la GRD mediante un CAT‑DDO a la Empresa de Transmisión Eléctrica (ETESA) para su
(USD 100 millones) y el primero de una serie de DPL cuarto proyecto de línea de transmisión, que implica la
programáticos sobre resiliencia climática y crecimiento realización de estudios técnicos, legales y financieros.
verde (USD 150 millones). Además, la CFI ofrece servicios de asesoría en materia
de APP al Ministerio de Obras Públicas, con la finalidad
71. La cartera crediticia se complementa con SAA de mejorar, aumentar, rehabilitar, construir, operar
regionales y específicos de cada país. Los temas y mantener aproximadamente 2,000 kilómetros de
incluyen resiliencia urbana y GRD, sistemas de salud, APP, carreteras interurbanas. La CFI desempeñó un papel
imposiciones tributarias y lucha contra el lavado de dinero, significativo en el desarrollo del Canal de Panamá
gobernanza digital, energía, cambio climático, migración en 2008, al proporcionar un préstamo sustancial
e inclusión social. En el año fiscal 2024 se realizará una de USD 300 millones como parte de un esfuerzo
Evaluación de la Pobreza y la Equidad y un PESF. colaborativo con otras cuatro instituciones financieras
internacionales. Este préstamo tenía la finalidad
72. Al 30 de noviembre de 2023, la cartera del OMGI específica de financiar la construcción del tercer juego
en Panamá respalda los sectores financieros y de de esclusas del Canal.
infraestructura, con una exposición bruta pendiente de
USD 730 millones. Esto representa la cuarta exposición
más alta en América Latina y la decimoquinta más alta
a nivel mundial del OMGI. Las garantías que se ofrecen
incluyen apoyo a la Autoridad del Metro de Panamá
MARCO DE ALIANZA CON EL PAÍS PARA PANAMÁ AF2024–2028 39
IMPLEMENTACIÓN DEL MARCO DE ALIANZA CON EL PAÍS
ASPECTOS FIDUCIARIOS 75. Panamá cuenta con un sólido marco de
Y SISTEMAS NACIONALES contratación pública, con un conjunto organizado
de leyes, reglamentos y resoluciones que cubren la
74. La GFP en Panamá se caracteriza por la revisión mayor parte del sistema de contratación pública.
y aprobación oportuna del presupuesto nacional PanamaCompra es un sistema de adquisiciones
por parte del poder legislativo17, gestión fiable públicas electrónicas (e-GP) robusto y en pleno
de la deuda pública, información pública de fácil funcionamiento, que cuenta con varios módulos
acceso sobre el gasto público y controles efectivos de información y publicación, así como capacidad
sobre la nómina del personal gubernamental. transaccional para llevar a cabo todo el proceso de
Cabe destacar el logro reciente por parte del MEF adquisiciones18. PanamaCompra también almacena
sobre los avances en la preparación de los estados contratos marco a través de la Tienda Virtual para
financieros consolidados del gobierno central. Sin bienes comunes que las autoridades gubernamentales
embargo, dichos estados financieros no están sujetos adquieren con frecuencia, y recientemente ha lanzado
a auditoría externa para la revisión de la fiabilidad e el módulo Cotizaciones en Línea, un proceso de
integridad de la información financiera, y los mismos selección simplificado y de duración limitada para
no son públicos. Además, existen inquietudes con actividades de adquisición de bajo valor y bajo
respecto a la gestión financiera de las operaciones riesgo que mejora la transparencia y el acceso a la
financiadas por el Banco Mundial, incluido el que contratación pública para las pequeñas empresas.
la credibilidad presupuestaria de los proyectos Actualmente se están implementando actualizaciones
se vea afectada por considerables y numerosas del sistema. Desafortunadamente, las adquisiciones
modificaciones presupuestarias a lo largo del año; el que el MEF realiza en un año calendario determinado
que la disponibilidad de fondos para la realización de impiden el lanzamiento oportuno de los procesos
los pagos de gastos de proyectos es impredecible, de adquisiciones y ponen en peligro la capacidad
dándose que los proyectos frecuentemente carecen de utilizar los presupuestos asignados de manera
de asignaciones presupuestarias adecuadas a pesar oportuna. Además, existe un retraso sistemático entre
de que existe el financiamiento del Banco Mundial la adjudicación del contrato y su implementación
disponible para su desembolso; y el que los procesos debido al requisito constitucional de ratificación
entre las unidades de ejecución del proyecto (UEP) y (“Refrendo”) de todas las actividades de contratación
la Contraloría General de la República (CGR) para el pública por parte de la CGR. Estas limitaciones tienen un
procesamiento del pago de los gastos del proyecto impacto similar en las operaciones del Banco Mundial,
son largos y complicados. Los proyectos financiados incluyendo con respecto a la asignación oportuna de
por el Banco Mundial hacen pleno uso de los sistemas presupuestos apropiados para ejecutar los FPF.
nacionales para la presupuestación y los controles
internos y uso parcial de los sistemas gubernamentales 76. El MAP se basará en las siguientes lecciones
para la contabilidad y la presentación de informes aprendidas en la implementación del MAP anterior con
financieros a través del sistema informativa integrado el fin de abordar las limitaciones de implementación,
de gestión financiera (ITSMO) y para las operaciones incluidas aquellas relacionadas con la gestión
de tesorería. Dado que existe información limitada financiera y las adquisiciones, según se describe en el
sobre la capacidad de auditoría y la calidad de los CLR (Anexo 2):
estándares de auditoría de la institución fiscalizadora
superior, la CGR, no se hace uso de los sistemas 77. Una fuerte responsabilidad y participación
nacionales para las auditorías externas de los gubernamental respaldan una implementación
proyectos financiados por el Banco Mundial. exitosa. Las intervenciones realizadas en el marco
17
El gobierno y el poder legislativo ponen a disposición del público en línea la ley presupuestaria anual inmediatamente luego de su
aprobación. Consulte https://www.gacetaoficial.gob.pa/Busqueda-Avanzada
18
http://www.Panamacompra.gob.pa
40 MARCO DE ALIANZA CON EL PAÍS PARA PANAMÁ AF2024–2028
IMPLEMENTACIÓN DEL MARCO DE ALIANZA CON EL PAÍS
del MAP anterior que se enfocaron en apoyar las 80. Los SAA y AT estratégicos y oportunos han
prioridades gubernamentales, en lugar de los objetivos demostrado ser fundamentales para respaldar
identificados por el GBM, lograron mayor impulso reformas críticas, un diseño sólido de proyectos y
y mostraron avances concretos. Por el contrario, las acuerdos de implementación efectivos. La AT en
operaciones que el cliente comprendía o adoptaba materia de reformas contra el lavado de dinero ayudó
en menor medida presentaron una reducción de a las autoridades a implementar el plan de acción
aceptación y responsabilidad, lo que conducía del GAFI para fortalecer la transparencia y la buena
a resultados moderadamente insatisfactorios. La gobernanza. La serie de dos DPL programáticos se
participación temprana del MEF en la preparación basó en el sólido historial de conocimientos técnicos
del proyecto aseguró la alineación de los proyectos del Banco Mundial, establecido a través de los SAA,
del Banco Mundial y las proyecciones presupuestarias a fin de respaldar reformas de relevancia estratégica.
nacionales. De manera similar, el GBM desempeñó un papel
fundamental en la configuración del diseño inicial
78. La simplicidad en el diseño, así como en el del Proyecto de Sistemas de Producción Sostenible
tamaño y los plazos realistas del proyecto ayudan a y Conservación de la Biodiversidad apoyado por el
establecer expectativas más precisas sobre lo que se FMAM, fundamentado en las lecciones aprendidas de
puede lograr durante el período del MAP. El tamaño la AT en el marco del Proyecto de Productividad Rural y
y la complejidad de los proyectos deben tomar en Consolidación del Corredor Biológico Mesoamericano
consideración la capacidad técnica y de coordinación del Atlántico pasado.
de las agencias gubernamentales pertinentes y
desarrollar o reforzar de manera explícita la capacidad, SEGUIMIENTO DEL MAP
en la medida que sea necesario, para garantizar una
implementación exitosa. Además, los cronogramas 81. El desempeño del programa se medirá según los
de implementación deben basarse en una evaluación resultados que se puedan obtener durante el período
realista de los tiempos de procesamiento y el impulso del MAP, influenciados, en mayor medida, por las
de la reforma. operaciones en curso o aquellas preparadas dentro
de los dos primeros años del período del MAP. El
79. El apoyo y el desarrollo de capacidades en la marco de resultados adjunto (Anexo 1) enumera los
práctica ayudan a garantizar resultados exitosos. resultados específicos en los que el Banco Mundial
Se espera que la descentralización de la gestión y el espera influir a través de operaciones en curso y
personal del GBM facilite el diálogo y permita un apoyo planificadas y apoyo no financiero, en conjunto con
más intensivo durante la preparación e implementación indicadores relevantes para medir los resultados. Los
del proyecto. Esto ya ha comenzado a beneficiar resultados relacionados con los temas transversales
operaciones clave de FPI, como el Proyecto de PI, la de instituciones e inclusión están marcados con el
operación de financiamiento adicional de COVID‑19 ícono correspondiente en la matriz de resultados.
y la subvención de Proyecto Biorural del Fondo para Los informes sobre el estado de la ejecución y los
el Medio Ambiente Mundial (FMAM), mediante un resultados (ISR, por sus siglas en inglés) y los informes
apoyo con mayor colaboración y regularidad. El Banco finales de ejecución y de resultados (ICR, por sus siglas
Mundial ha aumentado su enfoque en el desarrollo en inglés) garantizarán un seguimiento regular de la
de capacidades para las UEP en materia de gestión implementación y la presentación de informes sobre
financiera, adquisiciones y estándares y requisitos los resultados del proyecto y las lecciones aprendidas.
ambientales y sociales (AyS) de las operaciones del Las revisiones del desempeño de la cartera nacional
Banco Mundial y continuará brindando capacitación a brindarán un foro para plantear y resolver cuestiones
las UEP durante el período del MAP. de implementación a nivel de cartera.
MARCO DE ALIANZA CON EL PAÍS PARA PANAMÁ AF2024–2028 41
IMPLEMENTACIÓN DEL MARCO DE ALIANZA CON EL PAÍS
82. Se planea un PLR para el año fiscal 2026 y es Relaciones Exteriores coordina con socios bilaterales
posible que se realice un año antes para reflejar para el desarrollo y la ONU. El GBM coordina con los
los ajustes basados en las prioridades de la nueva BMD asociados, incluidos el BID, el CAF y el Banco
administración y el PEG para 2025–2028. El PLR Centroamericano de Integración Económica (BCIE),
actualizará los indicadores de resultados del MAP en para el diseño e implementación de operaciones
función de los nuevos conocimientos, el desempeño relacionadas con la protección social, la salud, las
del programa y las circunstancias variables. El PLR APP, el agua y los programas de reforma. El GBM
tendrá especial importancia para captar el programa lleva a cabo revisiones e intercambios periódicos
de la CFI, dada la naturaleza relativamente oportunista con el FMI sobre cuestiones macroeconómicas y
de las inversiones del sector privado. Al concluir el estructurales. El Banco, siendo miembro del equipo de
período del MAP, se preparará un CLR para evaluar la Organización de las Naciones Unidas a nivel de país,
el desempeño del programa y ofrecer detalles de trabaja en estrecha coordinación con el Coordinador
percepción sobre la preparación de un MAP de Residente de la ONU y con los jefes de los organismos
seguimiento. especializados. El GBM mantendrá sus esfuerzos para
aprovechar el cofinanciamiento y el financiamiento
83. El MAP estará acompañado de un plan de paralelo de socios de desarrollo bilaterales y
comunicación. Este incluye amplias consultas multilaterales para cumplir los objetivos del MAP. Las
realizadas tanto para la Actualización del SCD de 2023 áreas clave de colaboración con socios conforme a los
como durante la elaboración del MAP. Se ha preparado lineamientos del MAP incluyen el apoyo conjunto para
una estrategia de comunicación integral para apoyar modernizar la gestión financiera pública en Panamá,
el lanzamiento y la implementación del MAP y mostrar donde el BID proporciona financiamiento para
los resultados alcanzados. aspectos relacionados con la administración tributaria
y el BIRF para funciones clave de gasto y gestión de
ALIANZAS Y COORDINACIÓN activos públicos; la preparación conjunta con el BID de
CON SOCIOS PARA EL DESARROLLO una evaluación de la pobreza y la equidad (AF2024);
y una estrecha coordinación con la ONU y los BMD
84. El GBM, conforme a los lineamientos del MAP, para apoyar los planes del gobierno de minimizar los
continuará coordinando con socios clave para el impactos ambientales, sociales y fiscales del cierre
desarrollo para movilizar recursos y aprovechar de la mina Cobre Panamá, así como para identificar
de manera óptima el impacto a fin de lograr los fuentes alternativas de crecimiento y creación de
objetivos de OAN. El Ministro de Economía y Finanzas empleo para la región afectada. Consulte el Anexo 8
dirige el diálogo con los bancos multilaterales de para obtener una descripción general de las alianzas
desarrollo (BMD), mientras que el Ministerio de de acuerdo con los OAN.
42 MARCO DE ALIANZA CON EL PAÍS PARA PANAMÁ AF2024–2028
5. GESTIÓN
DE LOS RIESGOS PARA EL MARCO
DE ALIANZA CON EL PAÍS
GESTIÓN DE LOS RIESGOS PARA EL MARCO DE ALIANZA CON EL PAÍS
5. GESTIÓN DE LOS RIESGOS riesgos se mitigarán mediante: (i) participación y diálogos
PARA EL MARCO DE ALIANZA sólidos y consistentes en los sectores que implementan
CON EL PAÍS reformas; (ii) AT integral centrada en las acciones políticas
más complejas; y (iii) esfuerzos periódicos de coordinación
85. El riesgo residual general para lograr el objetivo y desarrollo de capacidades, dirigidos por el MEF, para
del programa propuesto se evalúa como moderado. De asegurar un avance satisfactorio del programa de reforma,
acuerdo con la herramienta de calificación del riesgo (iv) talleres y aprendizaje electrónico para desarrollar
de las operaciones sistemáticas del GBM (Tabla 3), los capacidades en los equipos que participan en proyectos
principales riesgos para la implementación del MAP están del GBM.
relacionados con la capacidad institucional y los aspectos
ambientales y sociales. 88. Si bien el riesgo AyS de la cartera es moderado,
existe una probabilidad sustancial de que estos riesgos
86. El riesgo político y de gobernanza es sustancial. se materialicen. Los desafíos incluyen la baja capacidad
Las protestas públicas recientes contra el aumento del técnica tanto a nivel gubernamental como de los
costo de vida (2022) y la gestión de la riqueza de los contratistas, los problemas de desempeño a nivel de la
recursos naturales (2023), la decisión del gobierno de UEP, los retrasos en la implementación del proyecto, la
cerrar la mina Cobre Panamá y las próximas elecciones falta de resolución de problemas de incumplimiento del
nacionales en mayo de 2024, en el contexto de una Marco Ambiental y Social (MAS) o de las medidas de
elevada inestabilidad social, aumentan los riesgos para la seguridad de manera oportuna, e incertidumbre política a
implementación. Estos riesgos se han mitigado mediante causa de las próximas elecciones generales y las protestas
amplias consultas, incluyendo con líderes políticos, de noviembre de 223 relacionadas con el contrato minero.
y mediante la selectividad del programa del MAP. El Las medidas de mitigación incluyen el fortalecimiento
Banco y el Gobierno han preparado una hoja de ruta del desarrollo de capacidades, la capacitación y la
para promover la implementación continua del proyecto supervisión. El desarrollo de capacidades AyS se enfocará
durante la transición política, para presentarla a la próxima en el desarrollo de instrumentos ambientales y sociales,
administración. particularmente planes de gestión ambiental y social,
los cuales están diseñados para mitigar los riesgos del
87. Los riesgos relacionados con la capacidad proyecto, y en el fortalecimiento de las capacidades
institucional para la implementación y la sostenibilidad de planificación y supervisión de proyectos. Resulta
son sustanciales. La capacidad técnica relativamente baja fundamental trabajar con los contratistas para aumentar
de las instituciones gubernamentales, en combinación su concienciación y lograr su participación a fin de
con un programa de reforma complejo que requiere mejorar el desempeño ambiental y social de la cartera.
coordinación entre organismos gubernamentales, La intervención de la CGR en la aprobación de términos
representa un riesgo sustancial para la implementación y de referencia y productos constituyen un desafío tanto
la sostenibilidad del programa de reforma. La capacidad desde la perspectiva de los proyectos en trámite como
gubernamental de implementación, según su medida en del cumplimiento del MAS (por ejemplo, retrasos en
el Indicador Gobernanza Mundial sobre la efectividad la adjudicación de contratos y el pago de especialistas
gubernamental, se considera relativamente baja (percentil en materia AyS). El cambio climático ha afectado los
55, como en países con niveles de ingresos inferiores). sustentos de los pueblos indígenas que se encuentran en
Las limitaciones de la capacidad institucional se agravan las islas y zonas costeras, particularmente en las comarcas
cuando múltiples organismos gubernamentales participan de las comunidades Gunas, obligándolos a migrar al
en la implementación de acciones políticas y debido territorio principal. Las actividades del proyecto en estas
al largo y complicado procedimiento para procesar los áreas cuentan con el apoyo del proyecto del Plan Nacional
pagos entre las UEP y la CGR y los retrasos sustanciales de Desarrollo de los Pueblos Indígenas (P157575), que
en la asignación de los fondos de los proyectos a los aborda medidas de mitigación y adaptación para ayudar
presupuestos de las agencias implementadoras. Estos a las comunidades a adaptarse a estos cambios.
44 MARCO DE ALIANZA CON EL PAÍS PARA PANAMÁ AF2024–2028
GESTIÓN DE LOS RIESGOS PARA EL MARCO DE ALIANZA CON EL PAÍS
TABLA 3. Riesgos para la implementación del MAP
En caso de que la calificación sea Alto o Sustancial,
Calificación explique brevemente la razón y las medidas
Categoría de riesgo (B, M, S, A) de mitigación que se implementarán.
1. Políticos S Las recientes oleadas de protesta pública contra el aumento del costo de
y de gobernanza vida (2022) y la gestión de la riqueza de los recursos naturales (2023), la
decisión del gobierno de cerrar la mina Cobre Panamá; y las próximas
elecciones nacionales de mayo de 2024, en el contexto de una elevada
inestabilidad social, aumentan los riesgos para la implementación. Estos se
han mitigado mediante amplias consultas, incluyendo con líderes políticos, y
la selectividad de los programas.
2. Macroeconómicos M
3. Estrategias y políticas M
sectoriales
4. Diseño técnico M
del Proyecto o Programa
5. Capacidad institucional S La capacidad técnica relativamente baja de las instituciones gubernamentales,
para implementación en combinación con un programa de reforma complejo que requiere
y sostenibilidad coordinación entre organismos gubernamentales, representa un riesgo
sustancial para la implementación y la sostenibilidad del programa de
reforma. Estos riesgos se mitigarán mediante: (i) participación y diálogos
sólidos y consistentes en los sectores que implementan reformas; (ii) AT
integral centrada en las acciones políticas más complejas; y (iii) esfuerzos
periódicos de coordinación y desarrollo de capacidades, dirigidos por el
MEF, para asegurar un avance satisfactorio del programa de reforma,
(iv) talleres y aprendizaje electrónico para desarrollar capacidades en los
equipos que participan en proyectos del GBM.
6. Fiduciarios M
7. Ambientales y sociales S Si bien el riesgo AyS de la cartera es moderado, existe una probabilidad
sustancial de que el riesgo se materialice dada la baja capacidad técnica
tanto a nivel gubernamental como de los contratistas, los problemas de
desempeño a nivel de la UEP, los retrasos en la implementación del proyecto,
la falta de resolución de problemas de incumplimiento del Marco Ambiental
y Social (MAS) o de las medidas de seguridad, e incertidumbre política
derivada de las próximas elecciones generales. Las medidas de mitigación
incluyen el fortalecimiento del desarrollo de capacidades, la capacitación y
la supervisión.
8. Partes interesadas M
GENERAL M
MARCO DE ALIANZA CON EL PAÍS PARA PANAMÁ AF2024–2028 45
6. ANEXOS
ANEXOS
ANEXO 1. MATRIZ DE RESULTADOS – MARCO DE ALIANZA CON EL PAÍS DE PANAMÁ (AF2024–2028)19
Resultado de Alto Nivel (OAN 1): Creación de empleos inclusivos
Este OAN es nuevo. El MAP anterior se enfocó en apoyar la infraestructura y los servicios relacionados con el crecimiento. Sin embargo, a medida que los problemas de productividad y
competitividad se vuelven cada vez más urgentes (y el potencial de crecimiento se desacelera), resulta fundamental mantener el ritmo de creación de empleo y crecimiento de la productividad,
en particular para las micro, pequeñas y medianas empresas (MIPYMES) y las mujeres. Las acciones clave incluyen mejorar el acceso a la financiación de inversiones en MIPYME y generar el
espacio fiscal para las inversiones públicas en infraestructura y capital humano.
Indicadores del Resultado de Alto Nivel Fuente de los datos Valor actual20
1. Índice de calidad del empleo (JQI, por sus Fuente: LAC Equity Lab y CEDLAS, así como cálculos del personal País en general: 0.67 en 2021
siglas en inglés) (El índice oscilan entre 0 y 1 del BM en base a la Encuesta de Mercado Laboral de 2021. 40 % inferior: 0.48 en 2021
y se basa en cuatro dimensiones: ingresos, Mujeres: 0.66 en 2021
Fuente: IDM
beneficios, seguridad y satisfacción).
Productividad laboral durante 2015–2019:
2. Productividad laboral (valor 31,462 (USD constante de 2015).
agregado total/empleo total). Fuente: IDM.
Descripción del Resultado de Alto Nivel
Se espera que el crecimiento se desacelere conforme pase el tiempo, inducido por la reciente decisión de anular todas las concesiones mineras (y declarar inconstitucional el contrato
minero más grande), así como por la dependencia en la acumulación de factores, con una baja productividad total de los factores y de la mano de obra. Los problemas estructurales,
incluido el bajo nivel y el lento crecimiento del capital humano, la limitada capacidad empresarial y de innovación entre las MIPYMES y el acceso limitado a la financiación, inducen la débil
productividad. Además, la gestión financiera pública de Panamá necesita una mejor gobernanza y operatividad a fin de mejorar la prestación de resultados/servicios, incluida la mejora de la
gestión de la inversión pública. También se necesita una mayor movilización de recursos internos para mejorar la resiliencia fiscal. Promover empleos inclusivos requerirá un mayor acceso a
financiación para las PYMES, mejorar la movilización de recursos y la gestión financiera para una mejor infraestructura y capital humano, y aumentar la sofisticación general de la infraestructura
productiva en Panamá.
ODS relacionados
Objetivo 8: Promover el crecimiento económico sostenido, inclusivo y sostenible, el empleo pleno y productivo y el trabajo decente para todos; Objetivo 9: Construir infraestructuras
resilientes, promover la industrialización inclusiva y sostenible y fomentar la innovación; Objetivo 16: Promover sociedades pacíficas e inclusivas para el desarrollo sostenible, facilitar el
acceso a la justicia para todos y construir, a todos los niveles, instituciones eficaces e inclusivas que rindan cuentas.
19
Los indicadores que dan seguimiento al avance hacia los temas transversales de fortalecimiento de las instituciones y la inclusión se indican con los siguientes íconos: para las instituciones y para
la inclusión.
20
Los MAP dan seguimiento a las trayectorias de los indicadores del OAN pero no formulan valores objetivo.
MARCO DE ALIANZA CON EL PAÍS PARA PANAMÁ AF2024–2028 47
ANEXOS
Resultado de Alto Nivel (OAN 1): Creación de empleos inclusivos
Objetivo 1.1 del MAP: Acceso a financiación y creación de empleo dirigida por el sector privado
Este es un objetivo nuevo al compararlo con el MAP anterior. Sin embargo, se basa en actividades apoyadas por la CFI y el OMGI para promover el acceso al inclusión crediticia y financiera.
El objetivo es fundamental para lograr el OAN en un nuevo contexto en donde Panamá necesita encontrar nuevos factores impulsores de crecimiento sostenido. Posiblemente el Banco
Mundial apoyará inversiones en actividades productivas en zonas rurales (por ejemplo, turismo, agroindustria) que puedan generar empleo e incrementar el valor agregado.
Lógica de la intervención
Justificación del objetivo del MAP y el compromiso del GBM: El acceso a la financiación sigue siendo un problema para las MIPYMES a pesar de que Panamá es un importante centro
financiero (internacional). Aproximadamente el 95.7 por ciento de las MIPYMES informan que el acceso limitado al crédito (61 por ciento) y la burocracia excesiva (20 por ciento) representan
desafíos considerables. Los sectores clave con alto potencial económico y laboral (p. ej., la agricultura y la agroindustria, los cuales emplean al 88 por ciento de las personas pobres de las
zonas rurales; así como el turismo rural y el ecoturismo) también ofrecerán oportunidades significativas para las minorías (p. ej., los pueblos indígenas y los afrodescendientes), sin embargo,
requerirán mejores infraestructuras y capital humano (locales), así como un mayor acceso a la financiación.
Lecciones aprendidas y nuevo conocimiento a nivel de programa: Para poder mantener el crecimiento en Panamá será necesario apoyar a sectores con potencial a fin de crear una mayor
cantidad y mejores empleos, incluidos empleos de mayor valor. A pesar de que el papel del sector de la agricultura ha disminuido en las últimas décadas, de aproximadamente 25 por ciento
al 3 por ciento del PIB nacional, este sector tiene el potencial de seguir contribuyendo de manera significativa a la economía de Panamá a través de ingresos por exportaciones, creación de
empleos y seguridad alimentaria y nutricional nacional. Los sistemas de producción agrícola del país son diversos y permanecen sin explotar oportunidades considerables que podrían
agregar valor mediante un mayor desarrollo y diversificación de la agroindustria, tanto para el consumo nacional como para la exportación. La financiación deberá fluir hacia las agroindustrias,
así como hacia otros sectores, incluida la vivienda.
48 MARCO DE ALIANZA CON EL PAÍS PARA PANAMÁ AF2024–2028
ANEXOS
Resultado de Alto Nivel (OAN 1): Creación de empleos inclusivos
Objetivo 1.1 del MAP: Acceso a financiación y creación de empleo dirigida por el sector privado
Indicadores de los Indicadores complementarios
objetivos del MAP de avances Programa del GBM
Indicador 1.1.1: Porcentaje de Financiamiento en curso:
micropréstamos a EPM en el total de · Desarrollo Rural Sostenible y Conservación de la Biodiversidad de Panamá - (P178063)
micropréstamos (%) · Valora - Soporte a (43010)
Línea de base: 17 % (2022)
· Global Bank - Apoyo al financiamiento hipotecario para EPM u hogares dirigidos por mujeres
Meta: 30 % (2028)
(43578)
Fuente: Sistema de Seguimiento de los
· Banistmo - Apoyo a financiación de vivienda preferencial para PYMES (46951)
Resultados del Desarrollo (DOTS, por
sus siglas en inglés) · Línea de crédito renovable de corto plazo - Multibank, Lafise Panamá, Banistmo, Ficohsa
(28121/33234/33837/36059)
Indicador 1.1.2: Porcentaje de
préstamos para PYMES a EPM en el total Garantías del OMGI:
de préstamos para PYMES (%) · Caja de Ahorros, Incumplimiento de obligaciones financieras por parte de una Empresa Estatal
Línea de base: 9 % (2022) · Banco Nacional de Panamá, Incumplimiento de obligaciones financieras por parte de una
Meta: 18 % (2028) Empresa Estatal
Fuente: DOTS
Financiamiento en trámite:
Indicador 1.1.3: [Empleo directo (#)/
· BAC Panamá - apoyar el acceso a financiamiento para MIPYMES y EPM - (47864)
Empleo directo femenino (#)]
· Turismo Sostenible y Agronegocios BIRF Por determinar Impulsar el sistema de innovación del
Línea de base: 15180/ 5222 (2022)
país BIRF Por determinar
Meta: 16698/ 5745 (2028)
Fuente: DOTS · SAA en curso: El futuro de los empleos en CA y RD (P180012) Actualización 1 del PESF de
Panamá (P179962)
· Diagnóstico de la Supervisión de los Fondos Públicos de Pensiones (con SIACAP)
· Evaluación de Pobreza y Equidad en Panamá (P180301) Ecologización del Sector Financiero en
Panamá (IO 2110464) Iniciativa de Banca Sostenible de CFI CA (606404)
· SAA en trámite: CPSD (Diagnóstico del Sector Privado del País); CCDR (Informe sobre el Clima
y el Desarrollo del País); Evaluación Técnica posterior al programa del sector financiero
(probablemente enfocada en mejorar los sistemas de pago y mejorar el acceso a la financiación)
MARCO DE ALIANZA CON EL PAÍS PARA PANAMÁ AF2024–2028 49
ANEXOS
Resultado de Alto Nivel (OAN 1): Creación de empleos inclusivos
Objetivo 1.2 del MAP: Mejora de la gestión financiera y aumento de la inversión pública
Este objetivo adopta un enfoque más amplio en comparación con el MAP anterior, que se centraba en la transparencia de la gestión presupuestaria. Resulta esencial apoyar la consolidación de
los sistemas de gestión de recursos públicos, incluidos los módulos de inversión y activos públicos; al mismo tiempo que brinda apoyo a una mayor movilización de recursos internos. Se espera
que esto mejore la prestación de servicios a hogares y empresas21. Movilizar la financiación privada para infraestructura también ayudará a crear espacio fiscal para inversiones y servicios.
Lógica de la intervención
Justificación del objetivo del MAP y el compromiso del GBM: Se debe reforzar la gestión eficaz y eficiente de los recursos públicos por medio de prácticas y sistemas de gestión financiera
pública (GFP) que sean sólidas, transparentes y responsables. Es fundamental seguir mejorando la calidad de la información sobre la GFP y la eficiencia operativa del sistema de GFP a fin de
mejorar la eficiencia del gasto/inversión públicos y la gestión de activos. La calidad de la información es un concepto multidimensional que puede medirse en términos de la integridad,
precisión, puntualidad, relevancia y fiabilidad de los datos de GFP. La eficiencia en la gestión financiera significa realizar tareas de manera oportuna y efectiva en relación con el costo,
utilizando procesos estándares y simplificados, mediante el uso de servicios compartidos y aprovechando la tecnología de la información. Mientras tanto, una mayor movilización de recursos
domésticos (DRM, por sus siglas en inglés) es clave para Panamá, tomando en consideración la reducción esperada de los ingresos no tributarios provenientes del Canal y del sector minero.
Los ingresos, que representan sólo el 8 por ciento del PIB, no son suficientes para que el Estado lleve a cabo inversiones clave tanto en infraestructura humana como física y, mientras que se
fortalecen otros servicios públicos clave para hogares y empresas. Al mismo tiempo, movilizar el financiamiento privado hacia la infraestructura creará un margen fiscal en el corto y mediano
plazo y generará ganancias de eficiencia en la prestación de servicios.
Durante la última década, Panamá, junto con el apoyo del Banco Mundial, ha implementado una ambiciosa agenda de reforma de la GFP22. Las reformas se han enfocado en mejorar la
eficiencia, la transparencia y la rendición de cuentas en la gestión del gasto público. Panamá presentó una clasificación de programas que se ha puesto a prueba en varios ministerios. Una ley
de contrataciones públicas actualizada aumenta la competencia, frena la corrupción e introduce la eficiencia ambiental y energética como criterios de evaluación. El Ministerio de Economía
y Finanzas (MEF) ha implementado sistemas de información de gran magnitud para contrataciones, Panamá Compra, y gestión financiera, Integración y Soluciones Tecnológicas del Modelo
de Gestión Operativa (ISTMO). El Banco también ha estado fortaleciendo la capacidad gubernamental con el fin de estructurar y contratar APP para proyectos de infraestructura pública,
incluido el programa piloto en curso de rehabilitación y mantenimiento de la Carretera Panamericana Este con financiación privada por parte del Banco Mundial y con respaldo de la CFI.
Este objetivo es consistente con los lineamientos corporativos del GBM para los países de ingresos en discusión sobre el proceso de graduación (GDI) y con el objetivo del Gobierno de
Panamá de mejorar la eficiencia y eficacia de las instituciones públicas. El trabajo en esta área respaldará la calidad de los datos de GFP.
Lecciones aprendidas y nuevo conocimiento a nivel de programa: A pesar de los considerables logros, se requiere una mayor consolidación de las funciones básicas de la GFP y de sistemas
más amplios de gestión de recursos públicos. Una mejor gobernanza e integración dentro del ecosistema de GFP reducirían la fragmentación, fortalecerían los controles de gastos y
facilitarían el acceso a información integral, relevante y oportuna para apoyar la toma de decisiones. Fortalecer la capacidad para proteger los recursos de información y reaccionar ante los
ataques cibernéticos es fundamental, ya que los sistemas gubernamentales se han convertido en el objetivo principal de los piratas informáticos, incluidos casos recientes de alto perfil en la
región. La creación de capacidad interna es fundamental para la prestación de servicios y la sostenibilidad de la reforma de la GFP. La movilización de recursos a través de APP para
infraestructura requiere esfuerzos sostenidos y duraderos y una estrecha colaboración entre las instituciones del GBM como base fundamental para atraer al sector privado en Panamá.
21
Bryn Welhem, Philipp Krause y Edward Hedger. 2013. “Linking Public Financial Management Dimensions to Development Priorities.” Documento de trabajo No. 380 del Instituto de Desarrollo de Ultramar
(mayo). Londres: Instituto de Desarrollo de Ultramar.
22
A través del Proyecto de Asistencia Técnica para la Eficiencia del Sector Público (P121492).
50 MARCO DE ALIANZA CON EL PAÍS PARA PANAMÁ AF2024–2028
ANEXOS
Resultado de Alto Nivel (OAN 1): Creación de empleos inclusivos
Objetivo 1.2 del MAP: Mejora de la gestión financiera y aumento de la inversión pública
Indicadores de los Indicadores complementarios
objetivos del MAP de avances Programa del GBM
Indicador 1.2.1: Mejor puntualidad SPI 1.2.1: Mayor exhaustividad de Financiamiento en curso:
de la información sobre ingresos, la información de GFP, conforme a la · Consolidación del Sistema de Gestión Financiera Pública (P180872)
conforme a la medida del número medida del número de sistemas de · Contrataciones Abiertas y Transparencia en la Infraestructura Pública (P173484, RE)
promedio de días necesarios para gestión de recursos que intercambian
· Apoyo al Programa de APP de Panamá (P174535)
que la información relativa a aranceles información con el SIGFP.
· PCA/ACP - Apoyo a la ampliación del Canal de Panamá (26665)
aduaneros e impuestos de importación Línea de base: 4 (2023)
esté disponible en el SIGFP Meta: 6 (2026)
Garantías del OMGI:
Línea de base: 30 (2023) Fuente: Informe del MEF
· Metro de Panamá, Línea 1, Incumplimiento de obligaciones financieras soberanas
Meta: 7 (2028)
SPI 1.2.2: Mejor resiliencia de la
Fuente: Informe del MEF
información de GFP, conforme a la Financiamiento en trámite:
medida del porcentaje de procesos · Carreteras por APP de la CFI Carretera Panamá Este
Indicador 1.2.2: Volumen de
de seguridad de la información crítica (606451) Vía Costanera de Panamá (605053)
recursos movilizados a través
en el MEF certificados en función de · Proyecto de APP, Cuarta Línea de Transmisión ETESA (602084)
de compromisos de APP
estándares internacionales
Línea de base: USD 0 (2023)
Línea de base: 0 % (2023) SAA en curso:
Meta: USD 340 millones
Meta: certificación de los · Evaluación de Pobreza y Equidad en Panamá (P180301)
Fuente: Ministerio de Obras Públicas
procesos centrales (2026)
y MEF, estimado de los costos del · Mejora de la resiliencia cibernética en Centroamérica (P180340)
Fuente: Informe del MEF
contrato para la Rehabilitación, · SAA en trámite:
Mejoramiento y Mantenimiento SPI 1.2.3: Número de
· Revisión de Finanzas Públicas (Revisión de Finanzas Públicas)
por Estándares de Desempeño de compromisos de APP
la Carretera Panamericana Este Línea de base: 0 (2023)
Meta: 3 (2026)
Fuente: Ministerio de Obras Públicas y MEF
SPI 1.2.4: Evaluación de opciones
de eficiencia para movilización
de ingresos y gastos
Línea de base: No (2024)
Meta: Sí (2026)
Fuente: Banco Mundial
MARCO DE ALIANZA CON EL PAÍS PARA PANAMÁ AF2024–2028 51
ANEXOS
Resultado de Alto Nivel (OAN 2): Desarrollo fortalecido e inclusivo de capital humano
El OAN 2 estuvo representado en el MAP anterior en el marco del Pilar 2, cuyo enfoque era en garantizar la inclusión y las oportunidades para las poblaciones marginadas e indígenas. Revertir
la paralización de los resultados del capital humano a través de un acceso más inclusivo a servicios básicos de buena calidad en todo el país sigue continúa siendo un desafío para impulsar
la prosperidad compartida.
Indicadores del Resultado de Alto Nivel Fuente de los datos Valor actual23
1. Índice de capital humano Índice de capital humano del Banco Mundial Valor actual (año)
https://data.worldbank.org/indicator/HD.HCI.OVRL
2. Índice de cobertura universal de la salud (CUS) Repositorio de datos del Observatorio Mundial de la Salud de la OMS para CUS Valores actuales (año) de Cobertura de
https://www.who.int/data/gho/data/major-themes/universal-health-coverage-major Servicios Esenciales de Salud y Gasto
Catastrófico en Salud
Descripción del Resultado de Alto Nivel
Mejorar el acceso a servicios sociales más inclusivos y de mayor calidad es fundamental para promover el crecimiento y la productividad en Panamá, y, en particular, en las comarcas y
territorios indígenas. Panamá tiene bajos niveles de logro educativo, altas tasas de deserción (particularmente en educación secundaria) y resultados de aprendizaje deficientes, muy por
debajo de lo que se esperaría de un país con su nivel de ingresos. Esta situación frena los beneficios tanto individuales como colectivos de la acumulación de capital humano. De manera
similar, el bajo acceso a la atención médica, en particular, entre las poblaciones vulnerables, ha obstaculizado el bienestar de la población de Panamá y, por extensión, su potencial de
productividad general. Una sociedad sana y bien educada conduce a una fuerza laboral más innovadora, productiva y cohesiva. La inversión pública en educación, salud y sistemas de
protección social no es adecuada ni eficiente, lo que limita las oportunidades de aprendizaje en todo el país, afecta de manera negativa el acceso a servicios de calidad e impide la protección
de los grupos vulnerables a través de redes de seguridad eficaces para grupos vulnerables.
ODS relacionados
Objetivo 1: Poner fin a la pobreza en todas sus formas en todo el mundo; Objetivo 3: Garantizar una vida sana y promover el bienestar de todos a todas las edades; Objetivo 4: Garantizar
una educación inclusiva y equitativa de calidad y promover oportunidades de aprendizaje permanente para todos; Objetivo 10: Reducir la desigualdad en los países y entre ellos.
23
Los MAP dan seguimiento a las trayectorias de los indicadores del OAN pero no formulan valores objetivo.
52 MARCO DE ALIANZA CON EL PAÍS PARA PANAMÁ AF2024–2028
ANEXOS
Resultado de Alto Nivel (OAN 2): Desarrollo fortalecido e inclusivo de capital humano
Objetivo 2 del MAP: Mejor acceso y calidad de los servicios de salud, educación y agua
Éste es un nuevo objetivo del MAP. Gracias a un compromiso renovado en el sector de la salud, debido a la asistencia que se brindó durante la pandemia de COVID‑19 y el apoyo que se brindó como
parte del Proyecto de Pueblos Indígenas, el Gobierno de Panamá ha solicitado el apoyo técnico y financiero del GBM para intervenciones de fortalecimiento más amplio de los sistemas de salud
con el objetivo de abordar brechas clave en el acceso y la calidad de la atención médica, incorporando las lecciones aprendidas y las estrategias exitosas que se utilizaron durante la pandemia. En el
sector educativo, la considerable pérdida de aprendizaje que surgió a raíz de la pandemia de COVID‑19, partiendo de niveles ya bajos, plantea el riesgo de graves efectos a futuro en la productividad
y el bienestar que se observará durante muchas décadas si no se llega a abordar. Panamá forma parte de una iniciativa regional que busca agrupar lecciones e identificar los medios más eficientes
y efectivos para abordar las pérdidas de aprendizaje, incluido el uso de tutorías intensivas y plataformas digitales para docentes y para la evaluación formativa de estudiantes. El Banco Mundial se
está asociando con el BID, el FNUI, The Dialogue y otras agencias en la iniciativa de recuperación regional.
Lógica de la intervención
Justificación del objetivo del MAP y el compromiso del GBM: En su Plan de Gobierno 2019–2024, el gobierno nacional definió como objetivos principales garantizar el acceso universal a la atención de
salud, con énfasis en las poblaciones vulnerables (poblaciones indígenas y no indígenas en zonas rurales), y mejorar la calidad de la atención mediante el fortalecimiento y creación de nuevas estrategias
de atención primaria de salud (APS). Esto resulta particularmente pertinente, debido a que Panamá se caracteriza por presentar el doble desafío de una población que envejece y desigualdades
persistentes en los resultados de salud y en el acceso a la atención médica entre los grupos de ingresos más altos y más bajos y entre las personas que viven en ciudades y las comunidades urbanas
indígenas y marginadas. En primer lugar, se espera que el porcentaje de la población total mayor de 65 años aumente del 3.6 por ciento en 1950 al 18.9 por ciento en 2050, lo que aumentará el riesgo
de desarrollar comorbilidades y enfermedades no transmisibles. En segundo lugar, las personas de mayor nivel socioeconómico tienden a vivir 7.18 años más que las del estrato más bajo y las que viven
en zonas indígenas. El apoyo del GBM es particularmente relevante para incorporar las lecciones aprendidas y las estrategias exitosas con el fin de mejorar el acceso a la atención de salud entre las
personas más vulnerables, incluida la telemedicina, dentro de la estrategia más amplia de la red de prestación de servicios en base a una atención primaria de salud de alta calidad. El Banco Mundial,
mediante los SAA actual financiado por el Gobierno de Japón, ha desarrollado rigurosos análisis y fuertes asociaciones técnicas con agencias internacionales, incluida la OPS/OMS, las cuales consideran
al BM como un socio esencial para el diálogo y el financiamiento del sector de la salud, especialmente en lo que respecta al fortalecimiento de la equidad y calidad en la atención primaria de salud y a la
ampliación del acceso a los servicios a través de la telemedicina. Panamá es uno de los países piloto de la Alianza por la Atención Primaria de Salud en las Américas, una nueva alianza entre el Banco
Mundial, la OPS y el BID. La CFI no ha invertido en el sector privado de salud en Panamá, sin embargo, está explorando con entusiasmo posibles oportunidades de inversión, especialmente en áreas que
podrían reducir las disparidades de género que tienden a afectar de manera desproporcional a las mujeres en comunidades vulnerables.
La calidad de la educación, incluidas la lectura temprana, la aritmética y las habilidades socioemocionales y digitales, es fundamental para la productividad, la armonía social y el crecimiento. El logro
educativo general de Panamá, tanto en acceso como en resultados de aprendizaje, se encuentra muy por debajo del promedio de países de altos ingresos comparables. El GBM tiene una larga trayectoria
de trabajo en educación en Panamá y en otras partes de América Central, y su participación continua en el marco del MAP complementará los esfuerzos en otras áreas para mejorar el crecimiento y la
equidad. A pesar de que la CFI no cuenta con inversiones en el sector de la educación privada en Panamá, la presencia de múltiples limitaciones de capital humano podría generar oportunidades
atractivas para su participación. La CFI continuará explorando proyectos para apoyar el sector educativo de Panamá, especialmente en áreas donde las habilidades se traducen directamente en
oportunidades del mercado laboral que fomentan la productividad y el crecimiento.
Instituciones, inclusión y género: Entre las políticas públicas de alta prioridad del gobierno se encuentran promover la inclusión económica de las personas pobres y vulnerables, garantizar que las
asignaciones presupuestarias destinas a las personas pobres estén vinculadas a sus necesidades, brindar servicios públicos eficaces en los territorios indígenas y evaluar las redes de seguridad social (SSN,
por sus siglas en inglés) con el fin de garantizar que cumplan con los objetivos prioritarios. Sin embargo, a pesar de la firme respuesta del gobierno para proteger los ingresos de los hogares a través de
programas sociales, las secuelas de la pandemia tuvieron un fuerte impacto en los grupos vulnerables y la carga fiscal de las transferencias
MARCO DE ALIANZA CON EL PAÍS PARA PANAMÁ AF2024–2028 53
ANEXOS
Resultado de Alto Nivel (OAN 2): Desarrollo fortalecido e inclusivo de capital humano
Objetivo 2 del MAP: Mejor acceso y calidad de los servicios de salud, educación y agua
sin suficiente focalización plantea desafíos para el uso eficiente de los recursos públicos. El difícil acceso a los servicios en los territorios indígenas se ve exacerbado por los bajos niveles de
inversión pública y la capacidad limitada de las agencias gubernamentales para planificar y coordinar las inversiones públicas en todos los sectores y tomando en cuenta a las Autoridades
Indígenas. El fortalecimiento de la capacidad de estos actores e instituciones para planificar y prestar servicios, junto con el apoyo para crear y prestar servicios básicos, promoverá su mayor
acceso e inclusión.
Lecciones aprendidas y nuevo conocimiento a nivel de programa: El Banco Mundial, a través de su compromiso crediticio y técnico actual, ha establecido un proceso participativo de
compromiso con múltiples actores dentro del sector de la salud (dentro y fuera del Ministerio de Salud) con el fin de adquirir una comprensión con mayor profundidad de los principales
problemas de salud en Panamá y trabajar con partes interesadas clave para definir posibles soluciones. Las cuestiones centrales destacadas en los informes técnicos del Banco Mundial
incluyen: (1) la necesidad de fortalecer el sistema de atención primaria de salud y la integración de la atención, incorporando enfoques remotos (telemedicina) y móviles que puedan
beneficiar a las personas más vulnerables; (2) alto gasto de bolsillo, lo cual conlleva a un impacto desproporcionado en los hogares más pobres; (3) altas ineficiencias en las cadenas de
suministro farmacéutico, lo cual afecta los precios al consumidor; (4) baja capacidad para gestionar y dar seguimiento al desempeño del sistema en cuanto a la calidad de la atención (tanto
técnica como experiencial); (5) baja autonomía y capacidad para ajustar el sistema de manera que tome en consideración las necesidades locales; (6) un fuerte potencial para aprovechar una
mayor conectividad y tecnología de la información para brindar servicios, como lo demuestra la experiencia positiva en el uso de la telemedicina para el seguimiento de pacientes con
enfermedades crónicas durante la pandemia; y (7) baja capacidad para la gestión integrada de desechos sólidos a nivel nacional, regional y local, lo cual plantea riesgos para la salud y el
medio ambiente, en caso de que se presenten futuras emergencias. En el sector educativo, muchos países han implementado programas de recuperación de aprendizaje tanto a nivel primario
como secundario, incluyendo intervenciones digitales que se aplicarían en Panamá.
Indicadores de los objetivos del MAP Indicadores complementarios de avances Programa del GBM
Indicador 2.1: Porcentaje de la población incluida en las metas de SPI 2.1: Porcentaje del personal de instituciones de salud con Financiamiento en curso:
población prioritarias del plan nacional que están vacunadas contra prioridad que reciben apoyo para la gestión integrada de · Proyecto de Respuesta de Emergencia al
la COVID‑19, desagregada por género desechos y que han sido capacitados en gestión integrada de COVID‑19 de Panamá (P173881) and AF
Línea de base: 0 % (2022) residuos · Apoyo al Plan Nacional de Desarrollo de los
Meta: 84 % (2024) Línea de base: 0 % (2022) Pueblos Indígenas (P157575)
Fuente: Proyecto de Respuesta de Emergencia al COVID‑19 Meta: 80 % (2024) · DPL de Respuesta a la Pandemia y
Fuente: Proyecto de Respuesta de Emergencia al COVID‑19 Recuperación del Crecimiento de Panamá 2
54 MARCO DE ALIANZA CON EL PAÍS PARA PANAMÁ AF2024–2028
ANEXOS
Resultado de Alto Nivel (OAN 2): Desarrollo fortalecido e inclusivo de capital humano
Objetivo 2 del MAP: Mejor acceso y calidad de los servicios de salud, educación y agua
Indicadores de los objetivos del MAP Indicadores complementarios de avances Programa del GBM
Indicador 2.2: Porcentaje de pacientes que informan estar SPI 2.2.a: Consultas relativas a la hipertensión entre pacientes de Financiamiento en trámite:
“satisfechos” o “muy satisfechos” con su consulta de telemedicina las Comarcas Indígenas realizadas a través de servicios de · Propuesta de nuevo proyecto de
Línea de base: 70 % (2022) telemedicina, desagregadas por género fortalecimiento del sistema de salud
Meta: 80 % (2024) Línea de base: 0 (2022) (tentativo)
Fuente: Proyecto de Respuesta de Emergencia al COVID‑19 Meta: 100 (2024) SAA en curso:
Indicador 2.3: Número de escuelas ubicadas en Territorios Indígenas Fuente: Proyecto de Respuesta de Emergencia al COVID‑19 · Fortalecimiento del Sistema de Salud de
que implementan el nuevo o ampliado IBE SPI 2.2.b: Existe un sistema electrónico para recopilar Panamá para el Contexto posterior al
Línea de base: 121 (2023) comentarios de los usuarios del programa sobre el programa de COVID‑19 (P175211)
Meta: 176 (2028) telemedicina, y el MINSA ha considerado los comentarios en la · Evaluación de Pobreza y Equidad en Panamá
Fuente: Proyecto de PI ampliación del programa Línea de base: No (2022) Meta: Sí (2024) (P180301) Revisión de Capital Humano
Indicador 2.4: Porcentaje de inversiones nacionales dentro de los Fuente: Proyecto de Respuesta de Emergencia al COVID‑19 (P177403)
Territorios Indígenas, registradas en el SINIP, que se ajustan al Plan de
SPI 2.4: Plan Nacional de Accesibilidad Universal promulgado · Inclusión Social en ALC – (P175383): Plan
PI y que han realizado consultas con las Autoridades Indígenas
Línea de base: No (2023) Nacional de Accesibilidad para Personas con
pertinentes
Meta: Sí (2024) Discapacidad en Panamá
Línea de base: 0 (2023)
Fuente: Secretaría Nacional De Discapacidad (SENADIS) · Panamá: Ampliación de un Modelo de
Meta: 75 (2028)
SPI 2.5: Porcentaje de mujeres que participan en la Mesa Comunidad para Padres en los Territorios
Fuente: Proyecto de PI
Redonda sobre los PI como miembros oficiales de la delegación Indígenas (P502459)
Indicador 2.5: Incremento del porcentaje de beneficiarios de
transferencias monetarias condicionadas con clasificación de estructuras tradicionales SAA en trámite:
socioeconómica actualizada en el RENAB Línea de base: 8 (2023) · Calidad y acceso a la atención a través de la
Línea de base: 40 % (2023) Meta: 30 (2026) digitalización (explorar opciones de TF y
Meta: 80 % (2028) Fuente: Proyecto de PI recursos de BB)
Fuente: RENAB-MIDES SPI 2.6: Nueva ley del RENAB promulgada
Indicador 2.6. Número de Sistemas de Suministro de Agua y Línea de base: No (2023)
Saneamiento (WSS, por sus siglas en inglés) en comunidades Meta: Sí (2026)
indígenas beneficiarias actualizados o recientemente integrados al Fuente: Ministerio de Desarrollo Social
SIASAR
Línea de base: 0 (2023)
Meta: 150 (2025)
Fuente: Proyecto de PI
MARCO DE ALIANZA CON EL PAÍS PARA PANAMÁ AF2024–2028 55
ANEXOS
Resultado de Alto Nivel (OAN 3): Mayor resiliencia y mitigación de los impactos naturales y al cambio climático
Este OAN se fundamenta en el Pilar 3 del MAP anterior, relativo al refuerzo de la resiliencia y la sostenibilidad. Continúa apoyando una mejor gestión del riesgo de desastres, la adaptación
y mitigación del cambio climático, e introduce un enfoque a mayor profundidad para fomentar el crecimiento verde.
Indicadores del Resultado de Alto Nivel Fuente de los datos Valor actual24
3. Índice del país de Gain Índice del país de Gain Valor actual: 49.5,
https://gain.nd.edu/our-work/country-index puesto #81 (2020)
4. Índice de Gestión para América Latina y el Índice de riesgo de INFORM Valor actual: 3.9,
Caribe (INFORM ALC) http://www.inform-index.org/Subnational/LAC puesto #79 (2023)
5. Emisiones de CO2 (balance neto de carbono) Inventario nacional de gases de efecto invernadero según reportes a través del BUR/BTR del país Valor actual: carbono negativo (sí)
Descripción del Resultado de Alto Nivel
A nivel mundial, Panamá ocupa el puesto 14.° entre los países más expuestos a múltiples impactos del cambio climático según su superficie terrestre25. Los impactos previstos del cambio climático
incluyen, entre otros, una mayor incidencia e intensidad de cultivos deficientes; mayor intensidad del estrés térmico en la producción de cultivos y en las poblaciones vulnerables; pérdida de biodiversidad
y bosques; reducción de la calidad y cantidad del agua; y una mayor incidencia de los impactos en la salud humana relacionados con el clima26. Los fenómenos meteorológicos extremos, como
tormentas intensas, inundaciones y sequías, que se atribuyen al cambio climático, están afectando de manera negativa y con mayor regularidad los sustentos de las personas que viven en regiones
rezagadas, predominantemente mujeres, pueblos indígenas y afrodescendientes. Las zonas más vulnerables incluyen territorios indígenas (comarcas) en el archipiélago de San Blas en la comarca Guna
Yala y la comarca Ngäbe-Buglé en Bocas del Toro. Estas amenazas socavan la sostenibilidad de los sistemas agroalimentarios y la capacidad de las familias que viven en zonas rurales para asegurar
alimentos y nutrición y generar ingresos. También aumenta la migración interna, incluida la de los pueblos indígenas a las zonas urbanas, lo que afecta su capacidad para conservar sus sustentos
tradicionales y su cosmovisión de desarrollo.
Los fenómenos extremos relacionados con el clima también están alterando los sistemas de energía y transporte. Las alteraciones en la infraestructura plantean costos equivalentes a más del 1 por ciento
del PIB cada año en Panamá27. Por ejemplo, la urbanización en la cuenca del río Tocumen, que contiene parte de la infraestructura de transporte clave de Panamá, ha provocado una grave pérdida de
ecosistemas y sus servicios relacionados. En esta zona, se estima que el daño medio anual a las edificaciones relacionado con las inundaciones corresponde a USD 3.1 millones28. La continuación del
reciente patrón de desarrollo a lo largo de la llanura aluvial costera de la ciudad de Panamá, que implica el relleno de manglares antes de la expansión urbana, aumentaría de manera sustancial los riesgos
de inundaciones en la cuenca de Tocumen, más notablemente en el Aeropuerto Internacional de Tocumen29. La degradación de los ecosistemas, junto con la expansión urbana dentro de las llanuras
aluviales, ha incrementado tanto la frecuencia de los peligros de inundaciones como el número de personas, edificios, empresas e infraestructura expuestos a inundaciones en las zonas urbanas.
24
Los MAP dan seguimiento a las trayectorias de los indicadores del HLO pero no formulan valores objetivo.
25
Evaluación de Vulnerabilidad de Panamá. Portal de Conocimientos sobre el Cambio Climático. https://climateknowledgeportal.worldbank.org/country/panama/vulnerability
26
Banco Mundial 2011. Perfil de país sobre riesgo y adaptación climáticos. https://climateknowledgeportal.worldbank.org/sites/default/files/2018-10/wb_gfdrr_climate_change_country_profile_for_PAN.pdf
27
Banco Mundial. 2021. “A roadmap for Climate Action in Latin America and the Caribbean 2021–2025”. Disponible en: https://openknowledge.worldbank.org/bitstream/handle/10986/38001/English.pdf.
28
Banco Mundial. 2020. “Flood risk and coastal assessment of the Tocumen River and prioritization of hybrid infrastructure for urban flood risk reduction in Panama City”. Washington, D.C.: Banco Mundial.
29
Ibid.
56 MARCO DE ALIANZA CON EL PAÍS PARA PANAMÁ AF2024–2028
ANEXOS
Resultado de Alto Nivel (OAN 3): Mayor resiliencia y mitigación de los impactos naturales y al cambio climático
Se estima que el costo anual de los fenómenos meteorológicos extremos oscila entre USD 125 y 150 millones (0.36 por ciento a 0.42 por ciento del PIB)30, lo que tendría efectos significativos sobre el
crecimiento económico a largo plazo. Los principales contribuyentes al PIB del país31, incluido el Canal de Panamá, dependen en gran medida de la gestión sostenible de los bosques y recursos naturales
de Panamá, los cuales se espera que se vean afectados por los impactos del cambio climático. La región del Canal ya ha sufrido un aumento de temperatura de aproximadamente 1.1 °C, y esto podría
llegar hasta 3.6 °C en 2100, lo que plantea impactos de gran envergadura en la escorrentía de agua y sequías extremas32.
ODS relacionados
Objetivo 6: Garantizar la disponibilidad y la gestión sostenible del agua y el saneamiento para todos; Objetivo 8: Promover el crecimiento económico sostenido, inclusivo y sostenible, el empleo pleno y
productivo y el trabajo decente para todos; Objetivo 9: Construir infraestructuras resilientes, promover la industrialización inclusiva y sostenible y fomentar la innovación; Objetivo 11: Lograr que las
ciudades y los asentamientos humanos sean inclusivos, seguros, resilientes y sostenibles; Objetivo 13: Adoptar medidas urgentes para combatir el cambio climático y sus efectos; Objetivo 14: Conservar
y utilizar sosteniblemente los océanos, los mares y los recursos marinos para el desarrollo sostenible; Objetivo 15: Proteger, restablecer y promover el uso sostenible de los ecosistemas terrestres,
gestionar sosteniblemente los bosques, luchar contra la desertificación, detener e invertir la degradación de las tierras y detener la pérdida de biodiversidad.
Objetivo 3.1 del MAP: Mayor resiliencia y mitigación del clima
Es posible que el cambio climático tenga impactos potenciales en casi todos los aspectos del desarrollo socioeconómico de Panamá. Por un lado, Panamá es vulnerable a los choques y el
cambio climático, que pueden exacerbar la pobreza y la desigualdad y sus impactos representan una carga fiscal adicional. Las zonas rurales serán las que más sufrirán a causa de los
fenómenos de La Niña y El Niño y las pérdidas de productividad agrícola asociadas, lo que a su vez incrementaría la atracción gravitacional de las ciudades. Mientras tanto, el aumento del nivel
del mar y la erosión costera podrían desplazar a millones de personas y poner en peligro los sustentos a lo largo de costas e islas pobladas. Panamá está bien dotado de fuentes de energía
renovables (hidráulica, solar y eólica) las cuales, si se desarrollan y utilizan de manera efectiva, podrían poner a Panamá en una trayectoria baja en carbono al descarbonizar su sector energético.
Lógica de la intervención
Justificación del objetivo del MAP y el compromiso del GBM: El MAP apoyará los esfuerzos del gobierno para promover intervenciones mejoradas inteligentes en el ámbito climático para implementar
la Agenda de Transición Energética (ATE) 2020–2030 con el objetivo de descarbonizar los sectores de energía y transporte. El GBM brinda apoyo a la Secretaría de Energía (SNE) y a la Agencia
Reguladora (ASEP), por medio de los DPL y la AT, para implementar la ATE, contribuyendo a una transición energética firme y a la agenda de descarbonización en Panamá. Las diversas AT incluyen
una evaluación sobre una estrategia de eficiencia energética, el acceso universal a cocina y electricidad limpias, la reforma de los subsidios para el GLP y el hidrógeno verde para el sector marítimo.
El MAP también apoyará la implementación de mecanismos de fijación de los precios del carbono y otros instrumentos de financiación para la mitigación.
El sector del transporte es el que más contribuye a las emisiones de gases de efecto invernadero en Panamá, y representa el 23 por ciento de las emisiones totales de gases de efecto invernadero en el
país. Por lo tanto, la descarbonización del sector del transporte es esencial para cumplir con las Contribuciones Determinadas a Nivel Nacional (NDC, por sus siglas en inglés) del país. La mejora de la
movilidad urbana puede contribuir significativamente a este objetivo. En las zonas urbanas, todavía son necesarias las mejoras relacionadas con el transporte para construir un entorno más sostenible e
inclusivo y aprovechar al máximo las oportunidades económicas de las ciudades. A través del DPL 1 y 2 de Crecimiento Verde, el Banco
30
FMI. 2020. “Panama: Selected Issues”. Informe del País No. 20/125 del FMI. Washington, DC: FMI.
31
En 2018, la contribución de los sectores económicos clave al PIB de Panamá fue la siguiente: agricultura 2 %, industria 29 %, manufactura 6 % y servicios 65,1 %. Consulte https://wdi.worldbank.org/table/4.2.
32
Banco Mundial. 2020. “Harnessing Biodiversity for Sustainable Rural Livelihoods in Panama”. Disponible en: https://www.worldbank.org/en/results/2020/10/16/harnessing-biodiversity-for-sustainable-rural-livelihoods-in-panama.
MARCO DE ALIANZA CON EL PAÍS PARA PANAMÁ AF2024–2028 57
ANEXOS
Resultado de Alto Nivel (OAN 3): Mayor resiliencia y mitigación de los impactos naturales y al cambio climático
Objetivo 3.1 del MAP: Mayor resiliencia y mitigación del clima
Mundial participa en la implementación de la agenda de vehículos eléctricos. El DPL 1 y 2 de Crecimiento Verde también apoyará el programa de reforma de Panamá para conservar y
gestionar de manera sostenible el capital natural para un crecimiento resiliente al: (i) fortalecer el marco estratégico de cambio climático del país y promover aspectos de inclusión para un
desarrollo resiliente bajo en carbono mediante la presentación a la Asamblea del Proyecto de Ley Marco sobre Cambio Climático; (ii) incorporar el clima en la gestión financiera pública y
apoyar un gasto gubernamental consistente con la mitigación y adaptación al cambio climático mediante la identificación adecuada de los proyectos de inversión pública; (iii) promover el
turismo basado en la naturaleza como sector estratégico para un crecimiento verde e inclusivo; y (iv) fortalecer la resiliencia climática y promover un enfoque de crecimiento azul con
perspectiva que responda al género para restaurar y conservar los ecosistemas marino-costeros mediante la promulgación de la Política de Océanos de Panamá.
La mitigación del riesgo de desastres (DRM) constituye un componente de importancia para la resiliencia climática. A través del CAT‑DDO y la asistencia técnica, el MAP apoyará reformas
políticas, regulatorias e institucionales que permitan al Gobierno de Panamá: (i) fortalecer el marco institucional para la gestión y respuesta al impacto del clima y el riesgo de desastres en
un escenario posterior al contexto de COVID‑19; (ii) fortalecer las capacidades de identificación de peligros climáticos y evaluación del riesgo de desastres; (iii) desarrollar responsabilidades
territoriales para la GRD aumentando la autoridad y responsabilidades de los gobiernos subnacionales en materia de uso de la tierra y planificación de inversiones territoriales tomando en
consideración los riesgos; y iv) desarrollar un sistema de protección social adaptable para aumentar la resiliencia de las personas pobres y vulnerables. Para complementar el Cat-DDO,
también resulta importante resaltar que Panamá es miembro del Programa de Aseguramiento Contra Riesgo Catastrófico en Centroamérica y el Caribe (CCRIF, por sus siglas en inglés) desde
2018, y ha adquirido pólizas de exceso de lluvia para proteger contra los peligros climáticos. Este año, el gobierno está considerando ampliar la protección, para incluir una política contra
terremotos.
La crisis de COVID‑19 enfatizó la importancia de las SSN para construir una recuperación contra choques más resiliente e inclusiva mediante la protección del capital humano y al brindar
ayuda a los trabajadores vulnerables, como las mujeres, los jóvenes y los trabajadores informales, para regresar al empleo productivo. El programa de respuesta a emergencias Panamá
Solidario mitigó con éxito los aumentos de la pobreza en 2020 y compensó por completo el impacto de la pandemia en la pobreza en 2021.
Lecciones aprendidas y nuevo conocimiento a nivel de programa: El MAP fortalecerá la capacidad del país para acceder a los mercados de carbono: el BM apoyará al gobierno a través de
AT no reembolsable en el desarrollo de un programa nacional para la gestión de pasivos contingentes derivados de desastres. Esto incluirá evaluar los probables impactos fiscales de los
peligros naturales materializados, así como apoyar la adopción por parte del gobierno de políticas clave que tengan como finalidad: (i) reducir el impacto fiscal de los desastres sobre las
finanzas públicas, ayudando así a proteger la sostenibilidad fiscal; (ii) responder de manera más eficiente a los choques provocados por desastres mediante el fortalecimiento de los marcos
regulatorios pertinentes, generando información viable, diversificando la cartera de instrumentos de financiamiento de riesgo soberano y promoviendo inversiones resilientes; y (iii) aumentar
la resiliencia de las comunidades vulnerables frente a los choques externos provocados por la materialización de peligros naturales mediante el diseño de un programa de transferencia
monetaria de emergencia. El programa de respuesta de emergencia Panamá Solidario mitigó con éxito los aumentos de la pobreza en 2020 y compensó completamente el impacto de la
pandemia en la pobreza en 2021.
58 MARCO DE ALIANZA CON EL PAÍS PARA PANAMÁ AF2024–2028
ANEXOS
Resultado de Alto Nivel (OAN 3): Mayor resiliencia y mitigación de los impactos naturales y al cambio climático
Objetivo 3.1 del MAP: Mayor resiliencia y mitigación del clima
Indicadores de los objetivos del MAP Indicadores complementarios de avances Programa del GBM
Indicador 3.1: Áreas protegidas en el marco de una mayor SPI 3.1: Área de paisajes que cumplen con una certificación Financiamiento en curso:
eficacia de la gestión (ha) nacional o internacional de terceros que incorpora · DPL sobre Resiliencia Climática y Crecimiento Verde (P179817)
Línea de base: 0 (2023) consideraciones de biodiversidad (ha) Asociación para la Preparación de Mercados (P179771)
Meta: 428,187 (2028) Línea de base: 0 (2023) · Desarrollo Rural Sostenible y Conservación de la Biodiversidad
Fuente: Desarrollo Rural Sostenible y Conservación de la Meta: 700 (2026) de Panamá (P178063)
Biodiversidad de Panamá (P178063) Fuente: Desarrollo Rural Sostenible y Conservación de la · Segundo DPL de GRD con CAT‑DDO (P174191) Banco
Indicador 3.2: Se alcanza la deforestación neta cero de Biodiversidad de Panamá (P178063) General S. - Apoyo al sector hipotecario y financiación de
manglares en Áreas Nacionales Protegidas SPI 3.2: Número de fincas de agroturismo con certificación proyectos inteligentes con respecto al clima (42008)
Línea de base: No (2023) Línea de base: 0 (2023) Financiamiento en trámite:
Meta: Sí (2028) Meta: 480 (2026) · DPL 2 sobre Resiliencia Climática y Crecimiento Verde
Fuente: DPL sobre Resiliencia Climática y Crecimiento Verde Fuente: DPL sobre Resiliencia Climática y Crecimiento Verde SAA en curso:
(P179817) (P179817) · PASA Apoyo a la Transición Energética en CA y RD (P178163)
Indicador 3.3: Porcentaje de hogares pobres y vulnerables SPI 3.3: Programa de Transferencia Monetaria de Emergencia Iniciativa de Banca Sostenible de CFI CA (606404)
afectados por un desastre, incluidos aquellos causados por creado · Fortalecimiento de las Capacidades de Gestión de Pasivos
choques climáticos, los cuales reciben una transferencia Línea de base: No (2023) Contingentes ante Desastres para una Recuperación Resiliente
monetaria de emergencia Meta: Sí (2026) e Inclusiva en Centroamérica (P500435)
Línea de base: 0 (2023) Fuente: Ministerio de Desarrollo Social y Crecimiento Verde · Apoyo a la Transición Energética en CA y RD (P178163)
Meta: 40 % (2028) (P179817) · Apoya al Ministerio de Desarrollo Social en el diseño de un
Fuente: Ministerio de Desarrollo Social sistema de protección social adaptativo
(PE-P174191-SPN-TF0C1956)
SAA en trámite:
· SAA Regional para el Corredor Marino del Océano Pacífico
Este Tropical (P179640)
· Herramienta de prueba de estrés (STT, por sus siglas en inglés)
- SAA hacia una protección social sensible a los choques en
ALC
Las comarcas eran el hogar de más de un tercio de las personas pobres de Panamá en 2019.
MARCO DE ALIANZA CON EL PAÍS PARA PANAMÁ AF2024–2028 59
ANEXOS
ANEXO 2. MARCO DE ALIANZA CON EL PAÍS DE PANAMÁ
AF2015–2021: REVISIÓN DE FINALIZACIÓN Y APRENDIZAJE
REVISIÓN DE FINALIZACIÓN Y APRENDIZAJE DE PANAMÁ AF2015–2021
Introducción
La presente Revisión de Finalización y Aprendizaje (CLR) evalúa el diseño y la implementación del Marco de
Alianza con el País (MAP) del Grupo del Banco Mundial (GBM) para los años fiscales 2015–2021 para Panamá
y evalúa las lecciones aprendidas a fin de aportar información para el desarrollo del próximo MAP. El Directorio
Ejecutivo del GBM analizó la estrategia el 2 de marzo de 2015 (Informe No. 93425-PA) y se actualizó mediante la
Revisión de Desempeño y Aprendizaje (PLR) del 29 de junio de 2018 (Informe No. 123665-PA). El período del MAP
culminó formalmente en junio de 2021. Esta revisión: (a) evalúa los resultados del programa del MAP, según su
medida en el marco de resultados del MAP hasta el año fiscal 2021; (b) evalúa el desempeño del GBM en el diseño
e implementación del programa MAP hasta el año fiscal 221, incluida la consonancia con los objetivos dobles
del GBM de erradicar la pobreza extrema e incrementar la prosperidad compartida; y (c) describe las lecciones
aprendidas que aportaran información para el diseño del MAP de seguimiento para los años fiscales de 2024–228.
El enfoque del MAP mantuvo su validez para respaldar la respuesta del gobierno a la pandemia de COVID‑19, y el
CLR informa sobre eventos clave ocurridos entre la segunda mitad del año calendario de 2021 y el 2023.
El MAP para los años fiscales 2015–2021 se inició en un momento en que un nuevo gobierno buscaba abordar los
desafíos estructurales del país. La alta y constante tasa de crecimiento económico de Panamá había comenzado
a disminuir y, aunque el país se encontraba en camino de convertirse en una economía de altos ingresos, sus
indicadores de capital humano, servicios sociales y capacidad institucional se encontraban significativamente a
la zaga. La economía de Panamá estuvo marcada por altos niveles de desigualdad, con un índice de Gini entre
los más altos de la región. El gobierno había definido un ambicioso Plan Estratégico de Desarrollo (PED), que
buscaba mantener un alto crecimiento mediante la diversificación de la economía del país y el fortalecimiento del
acceso a los servicios básicos, la gestión de los recursos naturales y las instituciones públicas. El MAP fue diseñado
para respaldar estas prioridades clave de desarrollo.
El MAP se creó en torno a tres pilares que se refuerzan mutuamente: (i) apoyar un crecimiento elevado y continuo;
(ii) garantizar la inclusión y oportunidades para los grupos marginados e indígenas; y (iii) reforzar la resiliencia
y la sostenibilidad. Aparte de reflejar las prioridades del SCD, los pilares se basaron en las recomendaciones del
Diagnóstico Sistemático del País (SCD) de 2015, las ventajas comparativas del GBM y las lecciones de la experiencia.
La Revisión de Desempeño y Aprendizaje (PLR) de 2018 adaptó el programa, los indicadores y las metas del
MAP a fin de reflejar y abordar los factores que afectan la implementación del programa, incluida la capacidad
limitada del sector público, los riesgos fiduciarios persistentes y la capacidad financiera del Banco Internacional de
Reconstrucción y Desarrollo (BIRF). Se realizaron cambios adicionales para respaldar la respuesta del gobierno a
la emergencia de la pandemia de COVID‑19 a partir de 2020 (Adjunto 3). Conforme a la autoevaluación realizada
por el equipo de país para este CLR (Adjunto 2), el resultado general de desarrollo del MAP tiene una calificación
de moderadamente insatisfactorio, y el desempeño general del GBM en el diseño e implementación del MAP
tiene una calificación de aceptable.
Durante el período del MAP, el Directorio Ejecutivo del GBM aprobó ocho operaciones, por un monto neto
asegurado de USD 1240 millones. Estas operaciones incluyeron una serie programática de tres préstamos para
Políticas de Desarrollo (DPL) de Prosperidad Compartida (P151804, P154819, P166159), por una suma total
de USD 700 millones, los cuales apoyaron los esfuerzos del gobierno para promover el desarrollo humano, el
60 MARCO DE ALIANZA CON EL PAÍS PARA PANAMÁ AF2024–2028
ANEXOS
crecimiento económico sostenible y el fortalecimiento institucional, así como tres operaciones de préstamo de
inversión: el Proyecto de Fortalecimiento del Sistema de Protección e Inclusión Social (SSPISP, por sus siglas en inglés,
aprobado por un monto de USD 75 millones en 2015, P155097); el Proyecto de Gestión de Aguas Residuales de
Burunga (aprobado por monto de USD 65 millones en 2017, P154275); y el Proyecto de Apoyo al Plan Nacional de
Desarrollo de los Pueblos Indígenas (aprobado por monto de USD 80 millones en 2018, P157575). En el año fiscal
de 2020, el GBM aprobó un préstamo de emergencia de USD 20 millones en respuesta a la pandemia de COVID‑19
(P173881) y en el año fiscal de 2021, el primero de una serie programática de dos DPL (USD 300 millones, P174107)
destinados a apoyar políticas que protejan a los grupos vulnerables y promuevan la recuperación económica.
El Banco Mundial trabajó en estrecha colaboración con la Corporación Financiera Internacional (CFI) y el
Organismo Multilateral de Garantía de Inversiones (OMGI) para apoyar el desarrollo del sector privado y el
fortalecimiento de la infraestructura en Panamá. La CFI aseguró un total de USD 955.6 millones durante el período
de los años fiscales de 2015–2021, incluido financiación a largo y corto plazo destinadas a apoyar a instituciones
financieras cuya focalización se centra en viviendas asequibles, empresas propiedad femenina, banca verde y
pequeñas y medianas empresas (PYMES), así como para financiar el desarrollo de infraestructura crítica, incluida la
ampliación del Canal de Panamá y el parque eólico de Penonomé. La participación del OMGI en Panamá consistió
en cuatro proyectos en los sectores financiero y de infraestructura que observaron una exposición bruta total
pendiente de USD 1,178 millones a finales del año fiscal 2021, lo que, en ese momento, representaba la exposición
a nivel de país más alta del OMGI en América Latina y entre los cinco primeros lugares de países a nivel mundial.
Durante el período del MAP, el OMGI emitió tres nuevas garantías: (i) USD 250 millones para el banco estatal Caja
de Ahorros con el objetivo de apoyar un mayor acceso al financiamiento de viviendas asequibles entre hogares
de ingresos bajos y medianos; (ii) USD 150 millones adicionales para la Caja de Ahorros para apoyar préstamos de
capital de trabajo para PYMES afectadas por la crisis de COVID‑19; y (iii) USD 533 millones para el banco estatal
Banco Nacional de Panamá (BNP) destinados a apoyar la creación de un Fondo Fiduciario, bajo administración del
BNP y con el patrocinio conjunto del BNP y el Gobierno de Panamá, con un doble propósito de proporcionar (a)
liquidez de emergencia a los bancos con el fin de apoyar al sector financiero del país en un momento de presión
debido a la crisis de COVID‑19, y (b) crédito a los bancos nacionales para la concesión de subpréstamos a las
PYMES y empresas de sectores clave afectados por la pandemia. Los préstamos con garantía del OMGI sirvieron
de complemento para una línea de crédito creada por el Fondo Monetario Internacional para apoyar al Gobierno
de Panamá, la cual también se utilizó para financiar el Fondo Fiduciario.
Avances hacia los resultados de desarrollo
el avance general hacia el logro de los resultados de desarrollo del MAP tiene una calificación de moderadamente
insatisfactorio. Esta sección evalúa el desempeño del programa general del MAP, en base a los resultados y al
marco de resultados conforme a las revisiones del PLR de 2018. Se alcanzaron o prácticamente se alcanzaron la
mitad de los objetivos del MAP, con avances notables en el aumento del volumen de carga que pasa por el Canal
de Panamá; el aumento de la fiabilidad del suministro energético de Panamá a través de una mejor planificación
sectorial, estándares de eficiencia energética y una combinación energética más diversa y de menor intensidad de
carbono; y el fortalecimiento de la resiliencia ante los desastres naturales al mejorar el marco institucional y legal
para promover la reducción del riesgo y reducir la vulnerabilidad fiscal y física a los desastres en sectores clave.
El apoyo del Banco Mundial para mejorar las soluciones de movilidad basadas en la tecnología en el sector del
transporte y mejorar la capacidad de gestión de la contaminación en el sector de las aguas residuales observó
menor éxito a causa de la cancelación del proyecto debido a la falta de interés gubernamental y de progreso en la
implementación. El logro del indicador del MAP sobre el aumento de la transparencia en la gestión presupuestaria
mediante la publicación de los estados financieros consolidados del gobierno se vio retrasado, debido a que, a la
fecha, la institución fiscalizadora superior no ha emitido una opinión al respecto.
MARCO DE ALIANZA CON EL PAÍS PARA PANAMÁ AF2024–2028 61
ANEXOS
Entre los tres pilares, el MAP definió 12 indicadores de resultados respaldando siete objetivos clave de desarrollo.
En la etapa del PLR se reemplazaron cuatro por indicadores que reflejaban de mejor manera el apoyo brindado y se
revisaron cuatro para definir con mayor precisión los planes de apoyo y capturar de mejor manera los cronogramas
y las metas. Se abandonó un indicador sobre el aumento del número de comunidades con servicios sostenibles
en zonas rurales de suministro de agua y saneamiento ya que el proyecto de suministro de agua y saneamiento
en zonas rurales previsto no se materializó. Se agregaron tres indicadores completamente nuevos, centrados en la
transparencia presupuestaria, el financiamiento y seguros de riesgos y la protección de la biodiversidad, conforme
a los objetivos bajo los cuales se habían alcanzado otros indicadores. Esto elevó el número total de indicadores
de resultados a ser evaluados en el marco de este CLR a 14, de los cuales el 43 por ciento fue completamente
alcanzado, el 28 por ciento fue práctica o parcialmente alcanzado y el 29 por ciento no fue alcanzado (Tabla 1).
El seguimiento del avance en el objetivo 4 del MAP, inclusión productiva en los programas de asistencia social,
presenta un desafío debido a que no se incorporaron los cambios previstos en la matriz final del MAP tal como
se refleja en el PLR de 2018. Se pretendía, conforme a los lineamientos de este objetivo, revisar uno de los tres
indicadores originales para una mejor captura de los programas sociales que se brindan a quienes se encuentran
en el quintil de ingresos inferior. Se pretendía eliminar otro indicador, ya que el GBM ya no lo respaldaba luego de la
primera reestructuración del SSPISP en noviembre de 2018. Sin embargo, accidentalmente, estos cambios previstos
no se incluyeron en la matriz de resultados finales del PLR. Como tal, el CLR intenta tanto informar sobre el avance en
comparación con los indicadores originales como explicar el avance conforme al objetivo 4 de manera más amplia.
62 MARCO DE ALIANZA CON EL PAÍS PARA PANAMÁ AF2024–2028
ANEXOS
TABLA 4. Resumen de los Resultados de Desarrollo del MAP y Calificaciones del Indicador de Resultados
Calificaciones del Indicador de Resultados
Calificaciones
del Resultado Prácticamente Parcialmente
Resultado del MAP General Alcanzado alcanzado alcanzado No alcanzado
PILAR 1: APOYAR UN CRECIMIENTO ELEVADO Y CONTINUO
Moderadamente insatisfactorio
Objetivo 1: Apoyar una mejor Parcialmente 1 1
logística y conectividad alcanzado
Objetivo 2: Incrementar la Alcanzado 2
fiabilidad del suministro
energético
Objetivo 3: Mejor transparencia y Parcialmente 1 1
capacidad de gestión alcanzado
presupuestaria
PILAR 2: GARANTIZAR LA INCLUSIÓN Y OPORTUNIDADES
PARA LOS GRUPOS MARGINADOS E INDÍGENAS
Moderadamente insatisfactorio
Objetivo 4: Complementar la Parcialmente 1 1 1
asistencia social con inclusión alcanzado
productiva
Objetivo 5: Mejorar el acceso a los Parcialmente 1
servicios de agua y saneamiento alcanzado
PILAR 3: REFORZAR LA RESILIENCIA Y LA SOSTENIBILIDAD
Moderadamente satisfactorio
Objetivo 6: Fortalecer la resiliencia Alcanzado 3
ante los desastres naturales
Objetivo 7: Apoyar la gestión No alcanzado 1
integrada de los recursos hídricos
en áreas prioritarias
Total 6 1 3 4
(43 %) (7 %) (21 %) (29 %)
MARCO DE ALIANZA CON EL PAÍS PARA PANAMÁ AF2024–2028 63
ANEXOS
PILAR 1: APOYAR UN CRECIMIENTO ELEVADO Y CONTINUO
Moderadamente insatisfactorio
El avance hacia los resultados generales de los pilares fue irregular, con tres de seis objetivos alcanzados y uno
parcialmente alcanzado en el transcurso del período del MAP. En el marco de este pilar, el MAP tenía como
objetivo apoyar una mejor logística y conectividad, aumentar la fiabilidad del suministro energético y mejorar la
transparencia y la capacidad de la gestión presupuestaria.
Objetivo 1: Apoyar una mejor logística y conectividad – parcialmente alcanzado
Los esfuerzos para mejorar la logística y la conectividad mediante el aumento del volumen de carga a través
del Canal de Panamá (Indicador 1.1) tuvieron éxito. En 2009, la CFI se unió a otros cuatro bancos de desarrollo
para asegurar USD 2,300 millones en financiamiento para respaldar una ampliación del Canal de Panamá, con un
monto de USD 5,500 millones, incluida la incorporación de un nuevo carril y esclusas de mayor tamaño para dar
cabida a barcos más grandes, reduciendo así los costos comerciales y aumentando la eficiencia. Esta intervención
contribuyó a un aumento del 57 por ciento en el volumen de carga que pasa por el canal, de 309 millones de
toneladas en 2008 a 517 millones de toneladas en 2021, superando la meta del MAP (ajustada en la etapa del
PLR) de 420 millones de toneladas.
Los planes del MAP para mejorar las soluciones de movilidad basadas en tecnología (Indicador 1.2) mediante
el establecimiento de un Laboratorio de Movilidad no se alcanzaron. El Laboratorio de Movilidad no avanzó
debido a que el proyecto de servicios de asesoría reembolsable (SAR) asociado sobre Soluciones de Movilidad
Inteligente con Innovación Abierta se abandonó luego de un cambio en la administración del gobierno nacional.
El Banco Mundial continuó su participación en el sector del transporte a través del apoyo del OMGI al proyecto
de la Línea 1 del Metro, el cual brindó soluciones de movilidad urbana en la Ciudad de Panamá. En base a esta
experiencia, la participación futura en proyectos de SAR sobre temas sofisticados como la innovación abierta
basada en tecnología debe analizarse dentro del contexto institucional específico y teniendo en consideración la
capacidad técnica existente de la agencia ejecutora.
A pesar de que no aparece reflejado en los objetivos del MAP o del PLR, el GBM logró avances significativos en el
apoyo al sector del transporte y la conectividad urbana. El Banco Mundial brindó asistencia técnica (AT) financiada
con fondos fiduciarios para la preparación de una nueva ley sobre asociaciones público-privadas (APP), adoptada
en septiembre de 2019. La focalización de esta ley se centró en la financiación de proyectos de transporte, entre
otros. Luego de este logro, el Banco Mundial apoyó la regulación y el desarrollo de capacidades para contratos
basados en el desempeño (PBC, por sus siglas en inglés) a largo plazo para la gestión del sector vial, ayudando así
a Panamá a lanzar el primer PBC conforme a la regulación de APP. En base a los fundamentos de esta experiencia,
el gobierno emprendió una iniciativa más amplia para delegar la administración de la infraestructura vial al sector
privado mediante contratos PBC/APP a largo plazo, que permiten mejorar las condiciones de las carreteras, y, por
ende, la conectividad, a un menor costo de administración. La CFI recibió el mandato de estructurar varios de estos
acuerdos. En septiembre de 2022, el Banco Mundial aprobó un préstamo de AT en curso de USD 7.5 millones
(P174535) destinado a desarrollar capacidades dentro del Ministerio de Obras Públicas y otras instituciones
gubernamentales para gestionar APP con miras a mejorar la gestión del sector del transporte vial. En el transporte
urbano, la emisión de garantías por parte del OMGI para la construcción de la Línea 1 del Metro en la Ciudad de
Panamá ha seguido contribuyendo a mejorar la conectividad urbana. En junio de 2012, el OMGI emitió garantías
de obligaciones financieras soberanas por incumplimiento para la construcción del proyecto de la Línea 1 del
Metro en la Ciudad de Panamá por un período de 12 años. La Línea 1 del Metro ha estado en funcionamiento
desde 2014. En 2022, la cantidad de pasajeros alcanzó los 115 millones de pasajeros por año, un incremento de
64 MARCO DE ALIANZA CON EL PAÍS PARA PANAMÁ AF2024–2028
ANEXOS
los 57 millones de 2014, superando considerablemente las proyecciones de demanda originales. Se ha evaluado
que el proyecto contribuye positivamente a la economía de Panamá y la calidad de vida de sus usuarios al apoyar
la confiabilidad y seguridad del transporte público y aumentar el ahorro de tiempo de recorrido, a la vez que
contribuye a la reducción de las emisiones de gases de efecto invernadero, genera empleos, apoya el intercambio
de conocimientos y desarrolla habilidades técnicas entre su personal.
Objetivo 2: Incrementar la fiabilidad del suministro energético – alcanzado
Luego de realizar ajustes críticos a los indicadores del MAP conforme al PLR, se alcanzaron los objetivos de aumentar
la fiabilidad del suministro energético. El gobierno redujo los subsidios a las tarifas eléctricas, con el apoyo de los
Programáticos del DPL de Prosperidad Compartida, al pasar de un enfoque nacional a uno cuya focalización son
regiones geográficas específicas, liberando así recursos gubernamentales y reajustando las señales económicas a
favor de la eficiencia y la fiabilidad. El gasto público en subsidios a la electricidad disminuyó, en términos nominales,
de USD 329.1 millones en 2014 a un promedio de USD 142.7 millones en 2017–2019 (57 por ciento).
En la fase del PLR, los indicadores originales del MAP en el marco de este objetivo fueron reemplazados por dos
indicadores que podrían atribuirse con mayor facilidad a las intervenciones del GBM, el primero de los cuales se
centró en diversificar la matriz energética. Ampliar las fuentes de electricidad más allá de la hidroelectricidad y
la generación de energía térmica a base de petróleo reduciría la exposición a las sequías y a los volátiles precios
internacionales del petróleo y, por lo tanto, incrementaría la fiabilidad del suministro energético de Panamá. Esto
ayudaría a abordar las disparidades geográficas en el suministro energético, dado que la energía hidroeléctrica
se produce en el este del país mientras que la demanda energética es mayor en el oeste. El Plan Energético
Nacional 2015–2050, aprobado por Resolución de Gabinete No. 34 de marzo de 2016, destaca la importancia
de descarbonizar la matriz energética mediante el incremento del uso de fuentes de energía renovables para
enfrentar los desafíos que plantea el cambio climático y la contaminación local. Durante el período del MAP,
Panamá diversificó su matriz eléctrica (Indicador 2.1) al agregar un total de 496 MW de capacidad instalada
proveniente de fuentes de energía más limpias como la eólica, hidráulica y solar cerca de los centros de consumo
energético, frente a una meta de 215 MW.
Estas inversiones debían complementarse con inversiones para fortalecer la red de transmisión del país, pero el
proyecto se retrasó debido a dificultades para identificar un licitador competente. En septiembre de 217, la CFI
acordó actuar en calidad de asesor de transacciones de la Empresa de Transmisión Eléctrica para un proyecto
que contempla el diseño, construcción, financiamiento, operación y mantenimiento de una línea de interconexión
para transmisión eléctrica con una capacidad de 500 kV y una extensión de 330 km de Colombia a Panamá. Sin
embargo, luego de dos rondas de licitación, aún no se ha licitado el proyecto. No obstante, se mantiene como una
alta prioridad para el gobierno, ya que sería una de las primeras APP licitadas en el marco de la ley de APP de 2019.
Los esfuerzos por aumentar la fiabilidad del suministro energético se han visto respaldados por mejoras en
el consumo energético. El segundo indicador que se presentó en la etapa del PLR para medir el avance en el
aumento de la fiabilidad del suministro energético de Panamá se centró en aprobar un código de construcción
sostenible y definir estándares mínimos de eficiencia para reducir las pérdidas de energía (Indicador 2.2). Se
esperaba que estas acciones mejoraran la sostenibilidad fiscal del sector energético a fin de garantizar un acceso
confiable y continuo a la electricidad. Entre 2017 y 2018 se aprobaron seis reglamentos técnicos (Anexo 2) para
delinear estándares mínimos de eficiencia energética para aires acondicionados, refrigeradores y congeladores,
y motores. En junio de 2019, se aprobó un Código de Construcción Sostenible. Las estadísticas de la Autoridad
Nacional de Servicios Públicos de Panamá demuestran que las pérdidas de energía disminuyeron del 11.44 por
ciento en la primera mitad de 2015 al 10.35 por ciento en la primera mitad de 2017.
MARCO DE ALIANZA CON EL PAÍS PARA PANAMÁ AF2024–2028 65
ANEXOS
Objetivo 3: Mejor transparencia y capacidad de gestión presupuestaria – parcialmente alcanzado
El desempeño en la mejora de la transparencia y la capacidad de la gestión presupuestaria fue desigual.
A finales del período del MAP en junio de 2021, el Ministerio de Economía y Finanzas (MEF) informó que el
sistema integrado de gestión financiera (Integración y Soluciones Tecnológicas del Modelo de Gestión Operativa,
ISTMO) estaba funcionando en todas las agencias del gobierno central y 32 de 37 entidades descentralizadas.
De manera funcional, cubría la presupuestación (incluido el proceso de ejecución del presupuesto y parte, pero
no la totalidad, del proceso de elaboración del presupuesto), así como las funciones de contabilidad y tesorería.
El lanzamiento de ISTMO, con respaldo del Préstamo de Asistencia Técnica para Mejorar la Eficiencia del Sector
Público (PAT, P121492), condujo a considerables mejoras en el sistema de gestión financiera pública, permitiendo
la integración de clasificaciones presupuestarias y contables, informes dinámicos y disponibilidad de información
de ejecución presupuestaria en tiempo real, controles integrados, gestión de deuda automatizada, escenarios
presupuestarios, contabilidad automática de transacciones y conciliación de cuentas bancarias, integración de
ingresos y gestión de inventarios en tiempo real. El ISTMO genera informes de ejecución presupuestaria para
todas las agencias del gobierno central, pero los informes no siempre son completos y la calidad continúa siendo
poco fiable, lo que sugiere que esta meta del MAP se alcanzó parcialmente (Indicador 3.1). El PAT brindó apoyo
para el desarrollo de capacidades orientadas a la planificación estratégica y la presupuestación, las estadísticas
y las adquisiciones basadas en el desempeño, pero la resistencia institucional al lanzamiento del ISTMO y el
uso continuo de sistemas antiguos en algunas agencias obstaculizaron los resultados. También se proporcionó
desarrollo de capacidades en el marco del programático de los DPL, cuyo apoyo al uso de una Cuenta Única del
Tesoro mejoró la transparencia y la rendición de cuentas en el uso de los recursos públicos, facilitó la asignación
de recursos, mejoró la gestión del efectivo y redujo los costos de financiamiento innecesarios.
No se logró un nuevo indicador introducido en la etapa del PLR, que rastrea la transparencia de la gestión
presupuestaria a través de la preparación y publicación de estados financieros consolidados para el gobierno
central (Indicador 3.2). Aunque el ISTMO se ha implementado en todo el gobierno, la institución suprema de
auditoría (la Contraloría General de la República de Panamá, o CGR) nunca emitió la opinión requerida sobre los
estados consolidados que se le presentaron para 2018, 2019 y 2022.
PILAR 2: GARANTIZAR LA INCLUSIÓN Y OPORTUNIDADES
PARA LOS GRUPOS MARGINADOS E INDÍGENAS
Moderadamente insatisfactorio
El avance hacia los resultados del pilar 2 en general tuvo un desempeño inferior al de las ambiciosas metas
establecidas en el MAP, en el que uno de los cuatro objetivos prácticamente se alcanzó y dos se alcanzaron
parcialmente en el transcurso del período del MAP. Bajo este pilar, el MAP tenía como objetivo complementar la
asistencia social con la inclusión productiva y mejorar el acceso a los servicios de agua y saneamiento.
Objetivo 4: Complementar la asistencia social con inclusión productiva – parcialmente alcanzado
Los avances en lograr el complemento de la asistencia social con iniciativas de inclusión productiva conforme
a este objetivo fueron desiguales. En el marco del SSPISP, el porcentaje de personas que se ubican en el quintil
inferior de la distribución de ingresos de Panamá que vieron beneficios de asistencia social (Indicador 4.1)
avanzaba según lo planeado en la etapa del PLR, y se programó una revisión del indicador para lograr una mejor
captura de los programas sociales que contribuyen a esta meta, y la reestructuración prevista del proyecto. Sin
embargo, al final, el marco de resultados revisado del MAP, accidentalmente, no reflejó los ajustes previstos a
la línea de base y las metas. Al revisar el avance hacia el indicador sobre el aumento de la cobertura de los
programas de asistencia social para el quintil inferior, el equipo no pudo reproducir el cálculo que condujo a
66 MARCO DE ALIANZA CON EL PAÍS PARA PANAMÁ AF2024–2028
ANEXOS
la línea de base actualizada en el PLR del 38 por ciento del quintil inferior que recibe beneficios de asistencia
social y en su lugar calculó que dicha cobertura había caído al 33 por ciento durante el período del MAP33. En
consecuencia, se mejoró la focalización de beneficiarios en el marco de transferencias monetarias condicionadas
(TMC) del programa Red de Oportunidades en las zonas indígenas al excluir a los hogares que no cumplían con
los criterios. Al mismo tiempo, el número de beneficiarios disminuyó debido a la deserción normal y a la inclusión
gradual de nuevos beneficiarios elegibles como parte de la respuesta de emergencia de asistencia social a la
pandemia de COVID‑19.
Se alcanzaron parcialmente los esfuerzos para impulsar la inclusión productiva. Originalmente, el MAP buscaba
ampliar el número de beneficiarios en el registro integrado de asistencia social que recibían capacitación y
acceso a oportunidades de mercado conforme a los lineamientos de la metodología de “Escuela de Campo
para Agricultores” de la Organización de las Naciones Unidas para la Alimentación y la Agricultura (ONUAA)
(Indicador 4.2), cuyo enfoque es desarrollar una formación agrícola y habilidades interpersonales a través del
aprendizaje en la práctica. El número aumentó de 4,000 a 5,838 beneficiarios, todas mujeres, frente a un objetivo
de 25,000. Es importante señalar que se pretendía eliminar este indicador del marco de resultados del MAP
en la etapa de PLR, debido a que el proyecto había sido reestructurado con el fin de reducir el alcance de las
actividades de capacitación e intermediación laboral facilitadas por el Ministerio de Desarrollo Social (MIDES)
posteriormente a la decisión del gobierno de centrar los esfuerzos en otras áreas. Sin embargo, este indicador se
mantuvo, accidentalmente, en la matriz revisada del MAP. Esto podría explicar el motivo por el cual el indicador
no se alcanzó en su totalidad. El SSPISP también apoyó dos programas de inclusión económica rural, Redes
Territoriales y Cohesión Social, cuyos beneficiarios fueron seleccionados de entre los participantes del programa
de TMC Red de Oportunidades. Estos programas proporcionaron capacitación, activos como ganado y semillas,
y AT para promover actividades de generación de ingresos. Una evaluación de impacto del programa Cohesión
Social demostró un impacto positivo en la mejora de la capacidad de generación de ingresos de los beneficiarios.
La CFI logró avances significativos en la ampliación del alcance de los servicios financieros a una mayor cantidad
de microempresas y PYMES (Indicador 4.3), impulsando así la inclusión productiva por medido de ayuda para
la creación de oportunidades económicas para las personas pobres. Al momento del MAP, las micro, pequeñas
y medianas empresas de Panamá representaban el 80 por ciento del empleo total, pero sólo el 20 por ciento de
éstas tenían acceso a préstamos bancarios, lo que les impedía crecer y crear más empleos. Entre 2014 y 2018,
el apoyo de la CFI a los servicios de microfinanzas a través del Banco Delta (proyectos CFI #32395 y #38805) y
Multibank (#38570) llegó a un promedio de 23,579 microempresas cada año (de las cuales 6,700, en promedio,
eran propiedad de mujeres o estaban administradas por mujeres) y, durante 215–2017, a un promedio de 8,420
PYMES cada año frente a las metas actualizadas del MAP de 23,000 y 12,000, respectivamente.
Objetivo 5: Mejorar el acceso a los servicios de agua y saneamiento – parcialmente alcanzado
El avance en la ampliación del acceso a los servicios de agua y saneamiento en zonas rurales de bajos ingresos
(Indicador 5.1) presentó mayor lentitud de lo previsto. El Proyecto de Mejora del Agua y Saneamiento del Área
Metropolitana (P119694) brindó, a aproximadamente 80,382 personas en zonas específicas de bajos ingresos de
Colón, acceso a un suministro de agua fiable mediante conexiones nuevas o rehabilitadas entre su reestructuración
en septiembre de 2015 y su cierre en junio de 2017, logrando un 67 por ciento de la meta del MAP de 120,000
personas. Sin embargo, la ampliación del acceso a instalaciones de saneamiento mejoradas prevista en ese
Esto se debió en parte a un proceso de recertificación, que contaba con el apoyo técnico del Banco Mundial, llevado a cabo en
33
Panamá entre 2017 y 2019, cuyo objetivo era reducir los errores de inclusión mediante la eliminación de los beneficiarios que no
cumplían con los criterios de focalización de los dos programas de asistencia social más grandes.
MARCO DE ALIANZA CON EL PAÍS PARA PANAMÁ AF2024–2028 67
ANEXOS
proyecto no se materializó, ni tampoco se lograron avances en materia de mejoramiento del saneamiento conforme
al Proyecto de Gestión de Aguas Residuales de Burunga (P154275), el cual, al final fue cancelado. Además, las
metas relacionadas establecidas en el Proyecto de Apoyo al Plan Nacional de Desarrollo de los Pueblos Indígenas
(P157575) no se alcanzaron durante el período del MAP debido a demoras en la implementación, limitaciones
de capacidad dentro de la unidad ejecutora del proyecto (UEP) y una falta de coordinación entre el Ministerio de
Gobierno (MINGOB) y los Ministerios de Educación y Salud. El Banco Mundial mantuvo su apoyo de los esfuerzos
gubernamentales para ampliar el acceso a los servicios de agua y saneamiento, principalmente a través de AT para
la Mejora de las Estrategias Nacionales de Abastecimiento de Agua y Saneamiento en Zonas Rurales (P153734).
Este esfuerzo condujo a una actualización de los planes estratégicos de gestión del abastecimiento de agua y el
saneamiento en zonas rurales que reflejaron principios de mejores prácticas y promovieron el intercambio entre
agencias sectoriales de la región de conocimientos relativos a ejemplos exitosos de ampliación del acceso rural
a los servicios de agua.
PILAR 3: REFORZAR LA RESILIENCIA Y LA SOSTENIBILIDAD
Moderadamente satisfactorio
El avance hacia los resultados del pilar 3 fue sólido, ya que se alcanzaron tres de cuatro resultados en el transcurso
del período del MAP. Bajo este pilar, el MAP tenía como objetivo fortalecer la resiliencia ante los desastres naturales
y apoyar la gestión integrada de los recursos hídricos en áreas prioritarias.
Objetivo 6: Fortalecer la resiliencia ante los desastres naturales – alcanzado
Se alcanzaron todas las metas del MAP para fortalecer la resiliencia ante los desastres naturales, incluidos los
que se incluyeron en la etapa del PLR. El DPL con Opción de Desembolso Diferido ante el Riesgo de Catástrofes
(CAT‑DDO, P122738) de Panamá apoyó al gobierno en el fortalecimiento del marco institucional y legal para
promover la reducción del riesgo (Indicador 6.1) y reducir la vulnerabilidad fiscal y física a los desastres en sectores
clave. Apoyó la promulgación de una Política Nacional sobre Gestión del Riesgo de Desastres (GRD), el desarrollo
de un instrumento de planificación para implementar de manera eficiente la nueva política y la adopción de
un marco para la gestión financiera de los riesgos de desastres, incluido el financiamiento de contingencias,
productos de seguros y un fondo nacional de emergencia. Con el apoyo del DPL con CAT‑DDO, el 100 por ciento
de las inversiones públicas y los procesos de establecimiento de prioridades incluyeron consideraciones de GRD
o adaptación al cambio climático. Durante el período de implementación de 10 años del proyecto, seis provincias,
incluida Panamá, actualizaron sus protocolos de preparación y respuesta ante desastres, y se desarrollaron
protocolos de respuesta a emergencias para el Metro de la Ciudad de Panamá, que, en promedio, transporta
a más de 200,000 personas por día. En marzo de 2020 se desembolsaron USD 41 millones en financiamiento,
por medio del DPL con CAT‑DDO, destinados a ayudar a la respuesta del gobierno a la crisis de la pandemia de
COVID‑19, reduciendo la necesidad de volver a asignar fondos destinados a programas sociales. En el marco de
este CAT‑DDO se desembolsó un total de USD 25 millones para capitalizar parcialmente un fondo de emergencia
destinado a financiar intervenciones urgentes de suministro de agua en áreas afectadas por la sequía de El Niño
de 2015–2016. El diálogo en materia de políticas sobre GRD y adaptación al cambio climático, iniciado en el marco
de la operación de CAT‑DDO, ha continuado incluso después del cierre del proyecto, creando oportunidades y
puntos de entrada para aumentar la comprensión del país sobre su complejo y cambiante perfil de riesgo de
desastres. La evaluación exitosa de los riesgos de terremotos e inundaciones en múltiples regiones del país,
facilitada mediante la implementación de la Plataforma de Evaluación Probabilística de Riesgos de Centroamérica
(CAPRA, por sus siglas en inglés) constituyó un logro significativo. Esta evaluación mejoró de manera sustancial la
comprensión de los riesgos de Panamá y catalizó la adopción de medidas de mitigación de riesgos por parte del
Instituto de Acueductos y Alcantarillados Nacionales (IDAAN).
68 MARCO DE ALIANZA CON EL PAÍS PARA PANAMÁ AF2024–2028
ANEXOS
El gobierno diversificó sus instrumentos de financiamiento y seguro del riesgo de desastres (DRFI) (Indicador 6.2)
en el marco del Marco Estratégico para el Financiamiento del Riesgo de Desastres. El marco de gestión financiera
ha permitido al gobierno: (i) mantener una posición fiscal firme a nivel nacional, la cual resulta necesaria para
respaldar las necesidades de rehabilitación y reconstrucción a largo plazo; y (ii) desarrollar mecanismos de
financiamiento rentables y accesibles para obtener liquidez inmediata en caso de un desastre, permitiendo abordar
rápidamente las necesidades de las personas en las comunidades afectadas. Desde la implementación del marco
en 2014, Panamá ha diversificado significativamente su cartera de instrumentos de gestión y financiación de
riesgos, que desempeñan un papel crucial a la hora de brindar protección contra una amplia gama de desastres.
En total, estas iniciativas representan una inversión de USD 516 millones y comprenden la membresía en el Fondo
de Aseguramiento Contra Riesgo Catastrófico en Centroamérica y el Caribe, un préstamo contingente activo para
desastres naturales (en colaboración con el Banco Interamericano de Desarrollo) y el Fondo de Ahorro de Panamá,
activo desde 2012. En 2018, el gobierno compró, y ha renovado regularmente cada año, un seguro paramétrico
por exceso de lluvia. Las inversiones en programas de infraestructura y capacitación en manejo de recursos
naturales, rescate de vida silvestre, monitoreo y control de incendios, sostenibilidad ambiental, monitoreo de la
biodiversidad y uso de equipos especializados, conforme a los Sistemas de Producción Sostenible de Panamá
(aprobados en el año fiscal 2014, P145621), ayudaron a expandir el área sujeta a una mayor protección de la
biodiversidad (Indicador 6.3), de 194,075 hectáreas en 2018 a más de 654,000 hectáreas en 2019, superando la
meta del MAP de 550,000 hectáreas.
Objetivo 7: Apoyar la gestión integrada de los recursos hídricos en áreas prioritarias – no alcanzado
Los esfuerzos planificados para fortalecer la capacidad de gestión de la contaminación de las aguas residuales
mediante la implementación de un Plan de Gestión Integrada del Recurso Hídrico en un área piloto (Indicador 7.1)
no avanzaron. El logro de este indicador iba a ser apoyado por el Proyecto de Gestión de Aguas Residuales de
Burunga (P154275), pero el proyecto fue cancelado en junio de 2020 luego de demoras prolongadas, recortes
presupuestarios en todo el país y avances insatisfactorios. Sin embargo, como se mencionó anteriormente, el
gobierno pudo, por medio del DPL con CAT‑DDO (P122738), solicitar un retiro de USD 25 millones (38 por ciento
del monto total del préstamo) para capitalizar parcialmente un fondo de emergencia destinado al financiamiento
de intervenciones urgentes de suministro de agua en las áreas más afectadas por la sequía que siguió al fenómeno
El Niño-Oscilación del Sur de 2015–2016. Además, el Banco Mundial brindó AT al Ministerio de Ambiente y a la
Comisión Nacional del Agua (CONAGUA) para el desarrollo de un Plan Nacional de Seguridad Hídrica (P159466).
Esta AT dio como resultado una nota de política sobre principios modernos en la gestión integrada de los recursos
hídricos para orientar las reformas de gobernanza del sector y una hoja de ruta para la formulación de dos planes de
cuencas fluviales utilizando un enfoque participativo. Se llevaron a cabo varios talleres sobre gobernanza del agua,
a través de los cuales el Ministerio y CONAGUA se beneficiaron del desarrollo de capacidades y del intercambio
internacional de conocimientos, a pesar de que los recursos financieros limitados en ese momento obstaculizaron la
implementación de recomendaciones clave, que continúan teniendo relevancia. El Banco Mundial también brindó
AT en materia de gestión integrada de los recursos hídricos y gobernanza del agua en Centroamérica (P166057),
capacitando al personal de las agencias hidrológicas y meteorológicas de la subregión para mejorar la capacidad
de pronóstico meteorológico e hidrológico y generar productos informativos que respalden la toma de decisiones.
DESEMPEÑO DEL GRUPO BANCO MUNDIAL
El desempeño general del GBM en el diseño e implementación del programa MAP se califica como aceptable.
Esta evaluación se basa en su estrecha concordancia con las principales prioridades de desarrollo del gobierno;
lógica de intervención con fundamentos en el análisis contenido en el SCD de 2015; uso de una combinación
equilibrada de préstamos de inversión, AT y servicios de asesoría y análisis (SAA), con respaldo de extensivo
MARCO DE ALIANZA CON EL PAÍS PARA PANAMÁ AF2024–2028 69
ANEXOS
diálogo sobre políticas; complementariedad entre los instrumentos de la CFI y el BIRF; estrecha supervisión de
la ejecución del proyecto; y flexibilidad y resiliencia ante los riesgos emergentes y las prioridades cambiantes.
La mayoría de los informes finales de ejecución y de resultados (ICR) y los recientes informes sobre el estado
de la ejecución (ISR) de los proyectos en marcha durante el período del MAP han calificado el desempeño del
GBM como satisfactorio o moderadamente satisfactorio, aunque el Proyecto de Mejora del Agua y Saneamiento
del Área Metropolitana, Préstamo de AT para Mejorar la Eficiencia del Sector Público (P121492) y Apoyo al Plan
Nacional de Desarrollo de los Pueblos Indígenas son excepciones notables. Como se señaló en el MAP y el PLR, el
GBM necesitaba mantener plena flexibilidad para adaptarse a los cambios en las prioridades gubernamentales, en
particular después de que una nueva administración asumiera el cargo en julio de 2019 y tras el inicio de la crisis
de la pandemia de COVID‑19 a principios de 2020. Sin embargo, al final, los esfuerzos del GBM para abordar las
recomendaciones del PLR de 2018 para llevar a cabo correcciones a mitad de camino no fueron completamente
exitosos, exponiendo la cartera al riesgo. Las lecciones específicas se revisan a continuación.
Diseño y relevancia
Las prioridades del MAP tuvieron relevancia para los desafíos clave de desarrollo de Panamá y presentaban
una concordancia adecuada con el SDP de 2014–2019 del gobierno34. El MAP redujo los objetivos del GBM
mediante la aplicación de filtros de selectividad adicionales basados en las recomendaciones del SCD de 2015
y las ventajas comparativas del GBM. Con ese fin, el apoyo del GBM a un crecimiento elevado y continuo hizo
énfasis en fomentar las inversiones del sector privado en sectores prometedores y abordar los obstáculos al
crecimiento, a saber, la energía y la capacidad del sector público (con especial atención en la transparencia
presupuestaria). El apoyo del GBM a la inclusión y las oportunidades conforme al Pilar 2 del MAP se centró
en fortalecer los programas de protección social, con mayor énfasis en la inclusión productiva y el acceso al
financiamiento, destacando los esfuerzos para mejorar las oportunidades económicas sostenibles para los grupos
vulnerables. El enfoque en mejorar los servicios básicos en las comarcas indígenas se enfocó, correctamente, en
ayudar a Panamá a abordar uno de sus desafíos de desigualdad más duraderos. El Pilar 3 se centró en mejorar
la resiliencia del país ante los desastres naturales y la gestión sostenible de los recursos hídricos, dado el papel
fundamental del sector en la economía y los desafíos para brindar a los hogares un acceso adecuado a este
servicio básico. Estas áreas de enfoque también consideraron las experiencias pasadas del Banco Mundial en
Panamá y su ventaja comparativa basada en las prioridades con respaldo por parte de otros socios para el
desarrollo. El MAP se volvió a ajustar por medio del PLR para llevar a cabo un balance de los resultados ya
alcanzados, aumentar la selectividad debido a las limitaciones de espacio fiscal y fortalecer la coordinación y
armonización con el trabajo de otros socios para el desarrollo.
Sin embargo, el logro de algunos objetivos del MAP se vio obstaculizado por un diseño de proyecto que no
tuvo suficientemente en cuenta las complejidades institucionales, los desafíos de coordinación, los déficits de
capacidad y los grados variables de propiedad gubernamental. Los proyectos enfocados en el suministro de
agua y saneamiento y la eficiencia del sector público, por ejemplo, no incluyeron una atención adecuada al diseño
para garantizar que los acuerdos institucionales ofrecieran una definición clara de las funciones, responsabilidades
y rendición de cuentas para el avance de los hitos tanto de procesamiento como de implementación. Estas
intervenciones no se centraron lo suficiente en una comunicación clara con el cliente ni en fomentar la comunicación
entre los clientes y las agencias. Además, a pesar de una falta identificada de habilidades técnicas, fiduciarias y
de coordinación para implementar un proyecto complejo de gestión financiera pública, el diseño del proyecto
El SDP abarcaba dos pilares (inclusión y competitividad) y cinco objetivos para mejorar: (i) la productividad y el crecimiento
34
diversificado, (ii) la calidad de vida, (iii) el capital humano, (iv) la infraestructura y (v) la sostenibilidad ambiental, incluyendo la gestión
de tierras. La capacidad institucional y la gobernanza constituyeron temas transversales.
70 MARCO DE ALIANZA CON EL PAÍS PARA PANAMÁ AF2024–2028
ANEXOS
de Préstamo de AT no abordó en suficiente medida la necesidad de AT sustancial para apoyar la implementación.
Otros proyectos quedaron detenidos debido a una responsabilidad política insuficiente o variable para con los
objetivos del proyecto. El Proyecto de Gestión de Aguas Residuales de Burunga se canceló después de que un
comienzo prometedor diera paso a largos retrasos debido a que el gobierno no asignó recursos presupuestarios
suficientes para ejecutar el proyecto, y se abandonó el proyecto de SAR sobre Soluciones de Movilidad Inteligente
tras un cambio de administración, cuando pasó a ser estar claro que el proyecto carecía de un propulsor definido,
así como de suficiente capacidad de implementación técnica por parte del gobierno.
Flexibilidad para adaptar los proyectos a las prioridades emergentes. Algunas de las intervenciones más
exitosas se debieron a una asociación sectorial bien establecida y un diálogo entre el Banco Mundial y las partes
interesadas y una respuesta flexible y adaptable a situaciones en desarrollo. La participación constante en el
sector de protección social, más recientemente en el marco del SSPISP, permitió al GBM responder rápidamente
a la aparición de la COVID‑19 y brindar apoyo justo a tiempo para mejorar el programa de TMC del país. Los
enfoques flexibles también respaldaron una mitigación eficaz del riesgo en el marco de los DPL programáticos,
cuando se dio el hecho de que una firma de abogados privada filtró documentos provocando la adición de un
nuevo pilar sobre transparencia fiscal internacional y lucha contra el lavado de dinero.
Algunas de las dificultades para realizar informes sobre los avances en este CLR se derivan de problemas con el
diseño y la revisión del marco de resultados del MAP. En algunas áreas, tales como el apoyo a una mejor logística
y conectividad, los indicadores seleccionados para reflejar el avance de las intervenciones clave en el programa
del MAP no proporcionaron información suficiente para evaluar completamente el avance hacia sobrepasar los
objetivos generales del MAP. Este CLR ha intentado abordar este desafío brindando pruebas adicionales que
permitan explicar cómo intervenciones más amplias del GBM han apoyado el logro de los objetivos del MAP
(párrafo 0). En otras áreas, como la protección social, los indicadores no reflejaron plenamente los cambios en la
programación del gobierno, de manera que cálculos adicionales fueron necesarios para medir el contenido de los
programas actuales en comparación con indicadores de medición anteriores (párrafo 0). En algunos casos, esto
se debió a la publicación accidental del MAP revisado en el PLR sin incorporar los cambios previstos. Por último,
algunos indicadores eran demasiado ambiciosos, lo que reflejaba que el diseño del proyecto no tenía en cuenta
suficientemente los bloqueos institucionales que podrían retrasar la implementación.
Implementación del Programa
La calidad del apoyo a la implementación fue en general fuerte, aunque el equipo en el país enfrentó algunos
desafíos para fomentar el grado de coordinación interinstitucional necesario para la implementación eficiente
de proyectos complejos. Las contrapartes valoraron la comunicación en estrecha coordinación y el apoyo a
profundidad brindado para la preparación e implementación de proyectos en áreas donde el personal del GBM
se encontraba en campo en Panamá. El diálogo regular con el cliente respaldó la rápida respuesta del GBM para
evitar interrupciones en el programa de TMC del MIDES tras el inicio de la pandemia de COVID‑19. En el ámbito de
la gestión del riesgo de desastres, un firme diálogo político en el contexto del DPL con CAT‑DDO ayudó a crear un
entorno propicio para una respuesta de emergencia multisectorial, bien coordinada e inclusiva. Como resultado,
el gobierno solicitó tres nuevas operaciones para cumplir con los requerimientos financieros previstos de mediano
y largo plazo: (i) un préstamo de emergencia por USD 20 millones conforme al mecanismo de desembolso rápido
para la COVID‑19 (Fast Track COVID‑19); (ii) una operación de DPL por USD 300 millones para apoyar la agenda
de recuperación posterior a la pandemia; y (iii) un segundo DPL con CAT‑DDO por USD 100 millones aprobado
en marzo de 2022. Por otro lado, en áreas donde la comunicación presentaba menor grado de coordinación
o la rotación de personal del GBM era alta, estos factores obstaculizaron el avance de la reforma. En el caso
de proyectos con arreglos institucionales complejos o superpuestos, el GBM enfrentó desafíos para fomentar el
MARCO DE ALIANZA CON EL PAÍS PARA PANAMÁ AF2024–2028 71
ANEXOS
grado de colaboración interinstitucional necesario para una implementación eficiente. Por ejemplo, en el Proyecto
de Mejora del Agua y Saneamiento del Área Metropolitana, la administración y el equipo del GBM no pudieron
motivar la acción de alto nivel necesaria para respaldar la rendición de cuentas dentro del IDAAN con respecto a
retrasos en la construcción y problemas de contratación.
La falta de franqueza con respecto a los avances y las evaluaciones de riesgos en algunos proyectos impidió
realizar correcciones a tiempo. Si bien el Préstamo de AT de Eficiencia del Sector Público se diseñó para
aprovechar las lecciones del MAP de los años fiscales 2011–2014, esta operación y el Proyecto de Mejora del
Agua y Saneamiento del Área Metropolitana se vieron frenados por informes de avance que demostraban una
falta de franqueza por parte de los equipos de supervisión, lo cual retrasó la capacidad del GBM para responder
con mayor agilidad a los obstáculos en la implementación y gestionar los riesgos a medida que surgieran. Aún
más, tras evaluaciones consistentes de los riesgos políticos, de gobernanza, macroeconómicos y fiduciarios con
calificaciones de moderado en el proyecto Préstamo de AT, la implementación del proyecto hizo solo un uso
parcial de las medidas de mitigación identificadas.
La firme colaboración entre el Banco Mundial, la CFI y el OMGI sentó las bases para el apoyo integrado a la agenda
de desarrollo del sector privado del gobierno. La participación del GBM en asociaciones público-privadas es un
ejemplo clave en el que el Banco Mundial y la CFI han trabajado en conjunto para mejorar el entorno propicio del
sector privado y apoyar la movilización de capital del sector privado. Como se analizó anteriormente, el GBM asesoró
al gobierno en la formulación de la ley de 2019 sobre APP, mientras que la CFI firmó tres mandatos para apoyar las
APP y el Banco Mundial aprobó una operación de AT destinada a fortalecer la capacidad dentro del Ministerio de
Obras Públicas de gestionar estos acuerdos. El personal del Banco Mundial y la CFI coordinaron con regularidad el
programa, así como con socios de desarrollo clave en este espacio (incluido el Banco Interamericano de Desarrollo
(BID), el Banco de Desarrollo para América Latina (CAF) y el Banco Centroamericano de Integración Económica.
Durante el período del MAP, el Banco Mundial trabajó con otros socios para el desarrollo con el fin de abordar
los desafíos del sector nacional. Por ejemplo, el Banco Mundial trabajó en conjunto con el CAF para preparar un
financiamiento paralelo para un proyecto de gestión de aguas residuales. De manera similar, el Banco Mundial,
aprovechando recursos de la ONUUA, proporcionó inversiones de inclusión productiva para apoyar a las
mujeres beneficiarias del programa de TMC Red de Oportunidades en zonas periurbanas y rurales. Además, la
implementación de reformas respaldadas por el DPL para el fortalecimiento de la transparencia fiscal, la protección
social, los sistemas educativos, la gestión del sector energético e hídrico y la gestión fiscal fue respaldada por SAA
y AT del Banco Mundial, el Fondo Monetario Internacional, el BID, la Organización para el Desarrollo Económico y
Cooperación y otros socios para el desarrollo.
El desempeño de la cartera del Grupo del Banco Mundial durante el período del MAP estuvo marcado por
la proactividad y la flexibilidad para adaptarse a las circunstancias cambiantes, así como por una estrecha
colaboración entre el GBM y el gobierno. La cartera tuvo, en promedio, un poco menos de seis operaciones
por año durante el período del MAP, incluidos fondos fiduciarios ejecutados por los receptores y operaciones
del Fondo para el Medio Ambiente Mundial (FMAM). El monto neto comprometido promedio fue de alrededor
de USD 404 millones por año durante los años fiscales 2015–2021, que, a pesar de seguir un patrón cíclico que
respondía principalmente al apoyo presupuestario, alcanzó un máximo sin precedentes de USD 736 millones a
finales del año fiscal 2018. La aprobación durante el período del MAP de tres DPL Programáticos de Prosperidad
Compartida y la Operación de Política de Desarrollo (DPO, por sus siglas en inglés) de Respuesta a la Pandemia
y Recuperación del Crecimiento de Panamá aceleró tanto los compromisos como los desembolsos, impulsando
el desempeño y los desembolsos de la cartera en comparación con las operaciones de inversión. Las tasas
72 MARCO DE ALIANZA CON EL PAÍS PARA PANAMÁ AF2024–2028
ANEXOS
de desembolso de FPI tuvieron un promedio de 12.5 por ciento durante el período del año fiscal 2015–2021,
alcanzando un máximo del 44.8 por ciento en el año fiscal 2021 debido a los rápidos desembolsos en apoyo al
COVID‑19 provenientes del Proyecto de Protección Social y la Respuesta de Emergencia al COVID‑19.
Durante el período del MAP se observó en promedio dos proyectos con problemas. El Préstamo de AT para la
Mejora de la Eficiencia del Sector Público (P121492) se consideró un proyecto con problemas durante los años
fiscales 2015–2018, debido a restricciones presupuestarias, retrasos en la adquisición de software, retrasos en el
procesamiento de contratos a causa de controles ex ante por parte de la Contraloría General y rotación de personal
debido a cambios en la administración gubernamental. El equipo del proyecto trabajó de manera proactiva a
través de dos reestructuraciones para ajustar los arreglos de implementación y volver a asignar el presupuesto
entre las actividades del proyecto en consonancia con los cambios en las prioridades del gobierno. El SSPISP
(P155097) pasó a tener un estado de Proyecto con problemas en el año fiscal 2016, con una implementación que
se ralentizó en respuesta a la falta de recursos asignados en el presupuesto nacional, la reorganización interna del
MIDES, cambios en las prioridades del gobierno y retrasos en la firma de un acuerdo interinstitucional entre el
MIDES, el Ministerio de Trabajo y Desarrollo Laboral (MITRADEL) y el Instituto Nacional de Formación Profesional
y Capacitación para el Desarrollo Humano (INADEH). Se reestructuró el proyecto tres veces, incluida la adición de
un cuarto componente para financiar los programas de TMC del MIDES a raíz del COVID‑19. La implementación
del proyecto se recuperó después de la tercera reestructuración con el enfoque en aliviar rápidamente el impacto
de la pandemia de COVID‑19 en los hogares y cerró el MS en febrero de 2022. El Proyecto de Apoyo al Plan
Nacional de Desarrollo de los Pueblos Indígenas (P157575) entró en estado de Proyecto con problemas en el año
fiscal 2020, presentando retrasos iniciales derivados de la rotación en el liderazgo del MINGOB y en la unidad de
coordinación del proyecto, un cambio en la administración gubernamental poco después de la entrada en vigor,
una coordinación deficiente entre las agencias asociadas y la aparición de la COVID‑19. La respuesta del GBM fue
modificar las actividades para satisfacer las necesidades urgentes relacionadas con la pandemia y, en la revisión
de mitad de período en septiembre de 2021, elaborar un plan de acción detallado con metas específicas que
deben cumplirse para procesar una reestructuración del proyecto y una extensión de la fecha de cierre.
TABLA 5. Desempeño de la Cartera de Panamá, AF215–2021
Año fiscal 2015 2016 2017 2018 2019 2020 2021 Promedio
Proyectos (número) 6 5 5 9 8 4 4 5,9
Monto de compromiso neto (USD millones) 472 231 271 736 436 226 460 404
Tasa de desembolso (%, solo FPI) 21,5 17,5 16,5 3,9 3,9 3,2 44,8 12,5
Proyectos con problemas (número) 1 2 2 2 1 2 2 1,7
Proyectos con problemas (%) 17 40 40 22 13 50 50 29,0
Compromisos netos en riesgo (%) 11,7 34,7 48 17 13,8 61,9 30,4 25,8
Proactividad (%) 100 100 50 100 100 - 50 73
Se ha observado una obstaculización en la preparación de los proyectos y la ejecución de la cartera debido a los
desafíos en materia de adquisiciones. La implementación de las adquisiciones y los desembolsos durante el período
del MAP se han visto obstaculizados por: (i) el cambio de prioridades gubernamentales; (ii) capacidad institucional
deficiente y alta rotación de personal en las agencias de ejecución; (iii) coordinación interinstitucional deficiente;
(iv) procedimientos nacionales largos y complejos para obtener presupuesto o aprobaciones; (v) retrasos en las
asignaciones presupuestarias; (vi) la ausencia de una cultura de gestión de proyectos en las agencias gubernamentales;
(vii) baja capacidad de procesamiento de adquisiciones, lo que provoca retrasos en las evaluaciones de licitaciones
y adjudicaciones de contratos; (viii) una falta de capacidad para producir requisitos técnicos, frecuentemente
MARCO DE ALIANZA CON EL PAÍS PARA PANAMÁ AF2024–2028 73
ANEXOS
identificada erróneamente como un “problema de adquisición”; y (ix) demoras en la preparación de documentos
esenciales para las adquisiciones (como términos de referencia, listas de equipos y especificaciones técnicas) a tiempo
para el lanzamiento del proyecto o incluso, en muchos casos, dentro del primer año de implementación. El GBM ha
dado respuesta a estas limitaciones llevando a cabo Revisiones del Desempeño de la Cartera del país anualmente,
aumentando la creación de capacidad para las UEP y poniendo particular énfasis en la creación y el fortalecimiento
de la capacidad del sector público para mejorar la preparación de los proyectos y la ejecución de la cartera.
En el período analizado, la cartera tuvo un buen desempeño en términos de gestión financiera en general. El
riesgo de gestión financiera fue sustancial, y los informes de auditoría y los informes financieros intermedios
se entregaron en su mayoría de manera oportuna. Para mitigar estos riesgos y apoyar la implementación de la
cartera del GBM, el equipo de gestión financiera llevó a cabo una revisión de calidad de las firmas de auditoría
externa a cargo de la cartera del país e impartió capacitación en gestión financiera a los organismos de ejecución.
Sin embargo, la capacidad de implementación, incluida la gestión financiera, continúa afectando tanto la
implementación de los programas del GBM como la prestación de servicios públicos en términos más generales.
CONSISTENCIA CON LAS METAS CORPORATIVAS
El crecimiento económico y las transferencias públicas ayudaron a reducir de manera sustancial la pobreza
durante el período del MAP, aunque permanece elevada en las zonas rurales e indígenas. Antes de la pandemia
de COVID‑19, entre 2008 y 2019, la pobreza (medida en la línea de USD 6.85 por día en la paridad de poder
adquisitivo de 2017) disminuyó del 23.2 por ciento al 12.1 por ciento, y la pobreza extrema (USD 3.50 por día)
disminuyó del 10.5 por ciento al 3.7 por ciento. El crecimiento fue el factor impulsor clave de la reducción de la
pobreza a nivel nacional (alrededor del 80 por ciento), y el incremento de los ingresos laborales tuvo un efecto
más marcado que las transferencias públicas. Si bien la participación en la fuerza laboral aumentó del 64.9 por
ciento en 2009 al 67.3 por ciento en 2019, aquellos ubicados en el 40 por ciento inferior de la distribución de
ingresos presentaban tasas de participación más bajas (60.4 por ciento en 2008 y 62.7 por ciento en 2019) y la
brecha entre el 40 por ciento inferior y el resto de la población se mantuvo similar durante el período de diez años.
La crisis del COVID‑19 tuvo un impacto fuerte sobre Panamá debido a su estructura económica. Los sectores con
uso intensivo de mano de obra, como el turismo, la construcción y el comercio (con una constitución del 32.5 por
ciento de la fuerza laboral en 2019), fueron los que sufrieron una mayor afectación negativa. Como resultado, la
tasa de desempleo alcanzó el 18.5 por ciento en 2020. La brecha de empleo entre hombres y mujeres se amplió
y la participación femenina en la fuerza laboral alcanzó su nivel más bajo desde 2012, un 33 por ciento. Panamá
mitigó parcialmente los aumentos de la pobreza mediante la implementación de programas de protección social.
Sin medidas de mitigación, se estima que la pobreza habría alcanzado el 17.7 por ciento en 2020 y el 16.8 por
ciento en 2021. Sin embargo, Panamá Solidario, un programa de transferencias mensuales instituido para mitigar
los efectos de la pandemia, redujo la pobreza al 14.1 por ciento en 2020 y al 12.9 por ciento en 2021. Como parte
de su respuesta a la pandemia, el GBM puso en marcha una serie de encuestas telefónicas para monitorear los
impactos de la COVID‑19 en el bienestar de los hogares. Además, el equipo de pobreza del GBM brindó apoyo
con evaluaciones de impacto social y de pobreza para varias operaciones durante el período del MAP, incluidos
los préstamos de respuesta a emergencias.
A pesar de observar una de las poblaciones de clase media más grandes entre los países de América Central
y la población más pequeña de aquellas personas consideradas “vulnerables”, la desigualdad se mantiene
elevada en Panamá. Teniendo un coeficiente de Gini de 0.509 en 2021, éste se encuentra entre los más altos
de la región. Existe una desigualdad en la tasa de reducción de la pobreza en todo el país y ésta cae con mayor
74 MARCO DE ALIANZA CON EL PAÍS PARA PANAMÁ AF2024–2028
ANEXOS
rapidez en las zonas de mayor riqueza, lo que lleva a una mayor concentración de la pobreza en las zonas rurales
e indígenas. Si bien la tasa de pobreza urbana estuvo por debajo del 5 por ciento en 2019, en las zonas rurales
establa en aproximadamente el 28 por ciento. La pobreza en las tres comarcas indígenas más grandes estaba por
encima del 70 por ciento y la pobreza extrema por encima del 32 por ciento. La falta de servicios, en particular el
acceso a agua, saneamiento y servicios de salud, continúa limitando el desarrollo en las comarcas. Los desafíos
en la prestación pública de servicios sociales continúan siendo persistente. Existen oportunidades para mejorar
la prestación pública de servicios sociales en todo el país. Por ejemplo, los niños de las comunidades indígenas
todavía presentan un acceso significativamente menor a los servicios básicos que los niños de las zonas rurales
o urbanas. Mientras que en Panamá la tasa de mortalidad infantil es de 14.8 por 1,000 nacimientos con vida, en
las comarcas y territorios predominantemente rurales supera los 20 por 1,000 nacimientos con vida. Los desafíos
clave incluyen mejorar la focalización de las intervenciones contra la pobreza, brindar servicios en comunidades
aisladas y cerrar brechas de conocimiento clave sobre la composición espacial de la pobreza y el papel de los
impuestos, las transferencias, el capital humano y el sector privado en la promoción de la prosperidad compartida y
la inclusión de las poblaciones de zonas rurales. Los SAA también podrían ser útiles para explorar las interacciones
entre las crisis climáticas y los sustentos de las personas pobres y vulnerables en Panamá.
Se han integrado consideraciones de género en todo el programa del GBM. En primer lugar, una evaluación de
género realizada en 2018, ¿Towards Equal? Women in Central America, brindó una visión general de las áreas de
progreso y los desafíos continuos que enfrentan las mujeres en la región35. La evaluación señala que, si bien los países
centroamericanos han dado pasos significativos para aumentar la inclusión de las mujeres y mejorar sus resultados
sociales y económicos, la persistencia de normas de género que limitan los roles y las voces de las mujeres sigue
siendo un obstáculo clave para aumentar la inclusión socioeconómica. La evaluación de género proporciona opciones
políticas concretas para ayudar a abordar estas disparidades. En segundo lugar, la proporción de operaciones con
identificación de género en la cartera del GBM en Panamá ha aumentado sustancialmente desde que se introdujo
la etiqueta de género en el año fiscal 2017. En la cartera actual, como respuesta a las disparidades identificadas en
el país, todos los proyectos están identificados con una etiqueta de género, en comparación con el 50 por ciento
en el año fiscal 2018. Esto permite identificar el aporte y compromiso de cada proyecto para cerrar las brechas de
género en Panamá. Importantes actividades de SAA, incluido un artículo analítico sobre las mujeres indígenas y su
empoderamiento económico, han integrado el género en su diseño para aumentar la concienciación, promover
políticas basadas en evidencias para reducir las brechas de género y discutir las implicaciones de las políticas.
La participación ciudadana durante el período del MAP arrojó resultados mixtos. El cumplimiento de los requisitos del
GBM sobre un diseño con orientación hacia la ciudadanía y la inclusión de al menos un indicador de retroalimentación
de los beneficiarios en los marcos de resultados de los proyectos fue del 100 por ciento para todos los años fiscales
en los que se evaluaron proyectos en Panamá (AF2016, AF217, AF2018, AF2022). Se evaluó que el progreso creíble
en la presentación de informes en los ISR presentaba un 100 por ciento de cumplimiento en el año fiscal 2019
(en 1 proyecto de 1), pero cayó al 0 por ciento en los años fiscales 2020 y 2021 (0 de 1 proyecto cada año). Sin
embargo, estos requisitos corporativos son sólo una forma de medir el desempeño de la participación ciudadana en
la cartera del GBM. Por ejemplo, uno de los proyectos cuya consideración es de falta de cumplimiento con respecto
a la presentación de informes de ISR, el Proyecto de Apoyo al Plan Nacional de Desarrollo de los Pueblos Indígenas
(P157575), se cita a menudo como un buen ejemplo de toma de decisiones participativa a través de plataformas de
múltiples partes interesadas. El proyecto apoyó el establecimiento de un Consejo Nacional de Pueblos Indígenas
como un espacio permanente de interacción entre las autoridades gubernamentales y los pueblos indígenas. Cada
uno de los 12 territorios de pueblos indígenas del país envía representantes al consejo desde su propio congreso.
35
Centroamérica incluye Costa Rica, El Salvador, Guatemala, Honduras, Nicaragua y Panamá.
MARCO DE ALIANZA CON EL PAÍS PARA PANAMÁ AF2024–2028 75
ANEXOS
Los ambiciosos compromisos de Panamá en materia de cambio climático en virtud del Acuerdo de París se han
traducido en un mayor enfoque de los préstamos del GBM sobre la adaptación y mitigación del cambio climático.
Entre los años fiscales de 2015 y 2021, los beneficios climáticos colaterales promedio en las operaciones del BIRF
en Panamá reflejaron claramente el compromiso del gobierno de contribuir a los objetivos de mitigación del
Acuerdo de París y mejorar la resiliencia del país a los impactos del cambio climático. Los beneficios colaterales
del cambio climático se evaluaron en un 26 por ciento en el año fiscal 2021, encontrándose solo ligeramente por
debajo de la meta del GBM, y aumentaron al 39 por ciento en el año fiscal 2022 y aproximadamente al 60 por ciento
en el año fiscal 2023. En particular, el programa del país, como parte del enfoque en la recuperación posterior
al COVID‑19, determinó como prioritarias las reformas de las políticas gubernamentales y las inversiones en un
desarrollo verde, resiliente e inclusivo. La AT complementaria ayudó a potenciar el conocimiento e identificar
puntos de entrada para la reforma de políticas en torno al mejoramiento de la inversión del sector privado
en carreteras y electricidad, reducir la deforestación a través de una mayor protección forestal y diversificar
las oportunidades de ingresos locales, impulsar la economía azul y pasar de la agricultura de subsistencia a la
agricultura inteligente con respecto al clima. Este programa de AT fue diseñado específicamente para apoyar
la presentación por parte del país de su Contribución Determinada a Nivel Nacional (NDC) y la preparación de
su NDC actualizada de 2020. Con ese fin, el GBM implementó el desarrollo de capacidades, fortalecimiento
institucional y aportes analíticos específicos que han sido fundamentales para el empoderamiento del país que le
permita calcular, analizar y presentar informes sobre las emisiones y objetivos de gases de efecto invernadero de
Panamá de manera sostenible y autónoma. Como resultado, el país ha adquirido la experiencia y el conocimiento
técnico para cumplir con las disposiciones del Acuerdo de París sobre seguimiento y presentación de informes
en materia de emisiones de gases de efecto invernadero, mejorando la toma de decisiones basada en evidencias
para la mitigación del clima.
LECCIONES APRENDIDAS
La experiencia del GBM en la implementación del MAP de Panamá arrojó una variedad de lecciones, tanto
amplias como específicas, que sería útil aprovechar al diseñar e implementar el próximo MAP. En el presente
se revisan las lecciones generales relativas a la importancia de la responsabilidad gubernamental, la simplicidad
del diseño del proyecto y los arreglos de implementación, el realismo, el apoyo a la implementación, el trabajo
preliminar analítico y la flexibilidad, y las lecciones específicas del proyecto se recopilan en la matriz de
evaluación (Adjunto 2).
Un fuerte sentido de responsabilidad y participación por parte del gobierno resultó ser un componente
esencial para una implementación exitosa en la práctica. Las intervenciones realizadas en el marco del MAP
que se enfocaron en apoyar las prioridades gubernamentales, en lugar de los objetivos identificados por el
GBM, lograron mayor impulso y mostraron avances concretos. Por ejemplo, la serie de DPL programático y el
DPL con CAT‑DDO se enfocaron en las áreas de políticas consideradas de mayor importancia para el gobierno
y, por lo tanto, recibieron una mayor atención por parte del cliente. De manera similar, el Proyecto de Sistemas
de Producción Sostenible y Conservación de la Biodiversidad, respaldado mediante una subvención del
FMAM, se consideró satisfactorio tanto para los resultados de desarrollo como para el desempeño del GBM,
lo que ilustra cómo, al contar con una fuerte participación gubernamental, se puede aprovechar una cantidad
moderada de capital semilla para asegurar un conjunto mucho mayor de recursos destinados al apoyo de los
esfuerzos de conservación. Por el contrario, el Préstamo de AT para Mejorar la Eficiencia del Sector Público tuvo
dificultades para alcanzar sus metas, debido a que el cliente no entendía bien los beneficios de la reforma de
la gestión financiera pública, lo que comprometió la participación y responsabilidad y condujo a resultados
moderadamente insatisfactorios.
76 MARCO DE ALIANZA CON EL PAÍS PARA PANAMÁ AF2024–2028
ANEXOS
La simplicidad es otro factor fundamental para respaldar la fluidez de la implementación. Un diseño de proyecto
simple que se enfoque en un conjunto de objetivos clave, en lugar de intentar implementar una amplia gama de
medidas, tuvo mayor éxito a la hora de producir cambios notorios hacia una reforma significativa y sostenible.
Por ejemplo, la serie programática de PDL se concentró en tres objetivos específicos que se ajustaban al plan
estratégico quinquenal del gobierno, que se trabajó en estrecha colaboración con agencias gubernamentales que
compartían una fuerte responsabilidad por los objetivos apoyados. Esta alineación específica tuvo como resultado
una implementación generalmente satisfactoria. También resultó de importancia el garantizar la simplicidad de
los acuerdos institucionales. Los proyectos que requerían coordinación interinstitucional presentaron obstáculos
debido a problemas de comunicación y falta de claridad en las líneas de responsabilidad y rendición de cuentas.
En el marco del SSPISP, por ejemplo, un diseño de firmeza técnica en el que las agencias individuales se centraban
en áreas relevantes para su experiencia se vio socavado por la falta de coordinación interinstitucional entre el
MIDES, el MITRADEL y el INADEH. Solo se observó una mejora en el desempeño del proyecto luego de que
una reestructuración del proyecto simplificara los arreglos institucionales, eliminando actividades relacionadas
con el MITRADEL y el INADEH y volviendo a centrar el enfoque del proyecto hacia la inclusión económica y las
actividades de productividad rural. De manera similar, el Proyecto de Mejora del Agua y Saneamiento del Área
Metropolitana subestimó los riesgos involucrados en un enfoque de implementación híbrido, a través del cual una
unidad de proyecto externa de alto nivel coordinó con varios departamentos con diferentes niveles de capacidad
dentro del IDAAN, reduciendo así la rendición de cuentas general y disminuyendo la implementación. El Proyecto
del Plan Nacional de Desarrollo de los Pueblos Indígenas actual ha sufrido retrasos debido a la coordinación
deficiente entre el MINGOB y los ministerios de educación y salud (MEDUCA y MINSA, respectivamente), así como
a la integración deficiente de la UEP en la estructura organizacional del MINGOB, lo que ha dificultado la toma de
decisiones autónoma.
Cuando la coordinación entre agencias es un desafío, o cuando un proyecto depende de una amplia gama de
partes interesadas para la responsabilidad y el avance de la implementación, resulta fundamental contar con un
propulsor institucional de peso para mantener el impulso. En el caso del DPL con CAT‑DDO, el MEF pudo utilizar
su influencia y poder de convocatoria para tomar la iniciativa a fin de garantizar una preparación adecuada del
proyecto y mantener la implementación según lo planificado. En contraste, el Préstamo de AT para la Mejora de
la Eficiencia del Sector Público carecía de acuerdos de liderazgo definidos a un nivel lo suficientemente alto que
permitiera resolver cualquier conflicto potencial entre las partes interesadas y, por lo tanto, no logró reflejar ni
desarrollar una visión gubernamental compartida para el proyecto. De manera similar, en proyectos con muchos
financiadores, cada uno con diferentes procedimientos y requerimientos, existe el riesgo de que la agencia
ejecutora malinterprete las normas de adquisiciones y tenga una comprensión incorrecta de los procesos del
proyecto, lo que provocará retrasos en la implementación. Esta falta de claridad fue uno de los factores detrás
de la lentitud en la implementación y la falta de asignación presupuestaria de contrapartes para el Proyecto de
Gestión de Aguas Residuales de Burunga, el cual al final fue cancelado.
El tamaño del proyecto y el momento oportuno para la preparación con los procesos presupuestarios nacionales
son de una gran importancia para la eficiencia en la implementación. El tamaño y la complejidad de los
proyectos debe tomar en consideración la capacidad técnica y de coordinación de las agencias gubernamentales
pertinentes y crear o reforzar la capacidad de manera explícita, según sea necesario, para garantizar el éxito
de la implementación. Además, los cronogramas de implementación deben basarse en una evaluación realista
del cronograma de procesamiento y el impulso de las reformas, especialmente para proyectos ambiciosos que
involucran reformas significativas o que necesitan superar desafíos institucionales arraigados. El Préstamo de AT
para la Mejora de la Eficiencia del Sector Público, por ejemplo, enfrentó demoras como resultado de limitaciones
de la capacidad de la contraparte y procedimientos de procesamiento de pagos excesivamente complicados
MARCO DE ALIANZA CON EL PAÍS PARA PANAMÁ AF2024–2028 77
ANEXOS
entre la Contraloría y las UEP. Los cronogramas de implementación también deben tener en cuenta el tiempo
necesario para diseñar, consultar, desarrollar compromisos, poner a prueba, evaluar e implementar las reformas
propuestas o los nuevos sistemas. Finalmente, obtener la participación activa del MEF durante la preparación del
proyecto para ayudar a asegurar la alineación entre el tamaño planificado del proyecto y las proyecciones del
presupuestarias nacionales durante el plazo del proyecto resulta de mucha utilidad al momento de abordar los
desafíos sistemáticos con respecto al financiamiento de la contraparte.
Lograr resultados requiere apoyo consistente y con presencia en campo para la implementación. Incluso antes
del inicio de una operación, el GBM debe brindar apoyo extensivo en la preparación del manual operativo del
proyecto (POM, por sus siglas en inglés), los memorandos de entendimiento y los planes de adquisiciones,
además de ofrecer orientación en la contratación de personal de la UEP y el cumplimiento de otras condiciones
para su entrada en vigor. Durante el proceso de preparación del proyecto no se debe subestimar la necesidad de
contar con apoyo temprano y directo para la redacción de documentos como planes de ejecución y programas
anuales. En el Proyecto de Sistemas de Producción Sostenible y Conservación de la Biodiversidad respaldado
por el FMAM, por ejemplo, el apoyo del GBM para detallar los procesos de los ciclos de los subproyectos en el
POM proporcionó a la UEP una hoja de ruta clara, permitiéndole actuar de manera más independiente a medida
que avanzaba el proyecto. De manera similar, las funciones, responsabilidades y líneas de rendición de cuentas,
especialmente los procesos de toma de decisiones relacionados con la aprobación de documentos como parte
de la preparación del proyecto, deberían definirse adecuadamente en el POM y en otros acuerdos institucionales.
A lo largo del transcurso de un proyecto, a menudo las UEP necesitan una capacitación específica y a profundidad
sobre adquisiciones, gestión de contratos y gestión financiera, en combinación con un compromiso estratégico
con la Contraloría. Este nivel de apoyo a la ejecución se puede lograr mediante videoconferencias periódicas
entre el personal del GBM y la UEP, consultas ad hoc por teléfono y correo electrónico, misiones periódicas de
supervisión, esfuerzos para mantener una baja la rotación del personal del GBM y revisiones significativas a la
mitad de período con soluciones creativas y proactivas para acelerar el avance hacia las metas del proyecto,
incluida la reestructuración temprana cuando se considere necesario. Las contrapartes en Panamá han expresado
especial gratitud por el valor y la eficacia del personal y los consultores que trabajan en el campo.
Durante el período del MAP resultó esencial contar con una sólida base analítica y asistencia técnica
complementaria para preparar un diseño firme del proyecto y garantizar una implementación adecuada del
programa. La serie de DPL programáticos se centró en áreas de relevancia estratégica, en las que el GBM había
establecido un historial de una capacidad técnica y experiencia entre países bien desarrollada. De manera similar,
en el Proyecto de Sistemas de Producción Sostenible y Conservación de la Biodiversidad apoyado por el FMAM,
el GBM desempeñó un papel clave en la configuración del diseño inicial del proyecto basándose en las lecciones
aprendidas en el Proyecto de Productividad Rural y Consolidación del Corredor Biológico Mesoamericano del
Atlántico pasado. El proyecto también se benefició del fuerte apoyo del GBM durante la preparación para sentar
las bases necesarias para el establecimiento de un Fondo de Dotación, lo que permitió que la puesta en marcha
del proyecto durante el plazo previsto a pesar de algunos retrasos imprevistos.
Dentro de los propios procesos del GBM, la experiencia durante el período del MAP muestra la importancia
crítica de garantizar revisiones del desempeño de los proyectos que sean francas y honestas. La franqueza en
los ISR y las revisiones ágiles a mitad del período aportan una evaluación crítica del avance del proyecto, los
obstáculos potenciales y existentes, las posibles medidas de mitigación y las acciones necesarias para lograr los
objetivos de desarrollo del proyecto. En algunos casos, debido a calificaciones poco realistas que se asignan
durante las misiones de supervisión de proyectos, los equipos del GBM han perdido oportunidades de realizar
ajustes en los proyectos en vista de desafíos arraigados y/o cambios en el contexto del país.
78 MARCO DE ALIANZA CON EL PAÍS PARA PANAMÁ AF2024–2028
ANEXOS
La estrecha coordinación entre los socios para el desarrollo y el gobierno es fundamental durante la preparación
e implementación del proyecto. Por ejemplo, algunas actividades inicialmente previstas en el marco del proyecto
de protección social, incluyendo el desarrollo del Registro Único, la nueva prueba de medios indirectos y un
nuevo Formulario de Registro Unificado, se financiaron con fondos de AT provenientes de otras organizaciones
(como la Organización de Estados Americanos, EuroSocial y el BID). De manera similar, dejo de ser necesaria la
contratación de promotores para fortalecer el alcance territorial del MIDES, ya que estos se contrataron como
personal permanente. Finalmente, la modernización de los centros para infantes y adultos mayores del MIDES, una
actividad clave luego de la reestructuración de 2018, fue financiada por un proyecto del BID. En este sentido, es
importante señalar que algunas de las fuentes alternativas de financiamiento, como los recursos no reembolsables
(subvenciones) del BID, no sólo eran más atractivas sino también más convenientes en cuanto a los procesos de
adquisiciones y no requerían asignación presupuestaria para su ejecución.
MARCO DE ALIANZA CON EL PAÍS PARA PANAMÁ AF2024–2028 79
ANEXOS
ADJUNTO 1: ESTADO DE LA MATRIZ DE RESULTADOS DEL MAP AF2015–2021 DE PANAMÁ
Calificación
General
Resultado del MAP Estado en el CLR del Resultado
PILAR 1: APOYAR UN CRECIMIENTO ELEVADO Y CONTINUO
Moderadamente insatisfactorio
Objetivo 1: Apoyar una mejor logística y conectividad
Indicador 1.1: Volumen de carga por el Canal de Panamá Alcanzado
Parcialmente
alcanzado
Indicador 1.2: Mejora de las soluciones de movilidad basadas en tecnología para la
planificación, gestión y control del sector del transporte mediante el establecimiento No alcanzado
de un Laboratorio de Movilidad
Objetivo 2: Incrementar la fiabilidad del suministro energético
Indicador 2.1: Mayor diversificación en la matriz eléctrica mediante la instalación
progresiva de nuevas capacidades procedentes de fuentes de energía más limpias Alcanzado
(en MW)
Alcanzado
Indicador 2.2: Mayor grado de racionalización del consumo eléctrico en los
edificios mediante la aprobación de un código de construcción sostenible que
Alcanzado
dictamine los estándares mínimos de eficiencia energética para mejorar los
sistemas de aislamiento y reducir las pérdidas energéticas
Objetivo 3: Mejor transparencia y capacidad de gestión presupuestaria
Indicador 3.1: Mayor transparencia en la gestión presupuestaria, conforme a las
Parcialmente
medidas establecidas en los informes de ejecución presupuestaria que se generan
alcanzado Parcialmente
automáticamente para todas las entidades del gobierno central
alcanzado
Indicador 3.2: Mayor transparencia en la gestión presupuestaria, conforme a las
medidas establecidas en la elaboración gubernamental (a través de ITSMO) y la No alcanzado
publicación de estados financieros consolidados del gobierno central
80 MARCO DE ALIANZA CON EL PAÍS PARA PANAMÁ AF2024–2028
ANEXOS
Calificación
General
Resultado del MAP Estado en el CLR del Resultado
PILAR 2: GARANTIZAR LA INCLUSIÓN Y OPORTUNIDADES
PARA LOS GRUPOS MARGINADOS E INDÍGENAS
Moderadamente insatisfactorio
Objetivo 4: Complementar la asistencia social con inclusión productiva
Indicador 4.1: Incremento del porcentaje del quintil inferior que se beneficia de la
No alcanzado
asistencia social
Parcialmente
Indicador 4.2: Número de beneficiarios en el registro integrado de asistencia social
Parcialmente alcanzado
que reciben capacitación y acceso a oportunidades del mercado (desagregados
alcanzado
por género)
Indicador 4.3: Personas, microempresas y PYMES que han recibido servicios Prácticamente
financieros alcanzado
Objetivo 5: Mejorar el acceso a los servicios de agua y saneamiento
Indicador 5.1: Personas adicionales con acceso a un suministro de agua fiable o a Parcialmente
Parcialmente
servicios de saneamiento mejorados en áreas específicas de bajos ingresos alcanzado
alcanzado
(desagregados por género)
PILAR 3: REFORZAR LA RESILIENCIA Y LA SOSTENIBILIDAD
Moderadamente satisfactorio
Objetivo 6: Fortalecer la resiliencia ante los desastres naturales
Indicador 6.1: Mayor capacidad del gobierno para gestionar riesgos, conforme a
Alcanzado
las medidas de la implementación activa de una estrategia de gestión de riesgos
Alcanzado
Indicador 6.2: Fortalecimiento de la estrategia de DRFI conforme a las medidas
Alcanzado
establecidas por la adopción de instrumentos adicionales de protección financiera
Indicador 6.3: Áreas sujetas a una mayor protección de la biodiversidad Alcanzado
Objetivo 7: Apoyar la gestión integrada de los recursos hídricos en áreas prioritarias
Indicador 7.1: Fortalecimiento de la capacidad de gestión de la contaminación de No alcanzado
las aguas residuales, conforme a las medidas de la implementación de un Plan de No alcanzado
Gestión Integrada del Recurso Hídrico en un área piloto
MARCO DE ALIANZA CON EL PAÍS PARA PANAMÁ AF2024–2028 81
ANEXOS
ADJUNTO 2. EVALUACIÓN DE LA MATRIZ DE RESULTADOS DEL MAP AF2015–2021 DE PANAMÁ
Línea de Lecciones aprendidas y sugerencias Instrumentos
Indicador base/Meta el el PLR Estado en el CLR para el nuevo MAP del Programa del GBM
PILAR 1: APOYAR UN CRECIMIENTO ELEVADO Y CONTINUO
Objetivo 1: Apoyar una mejor logística y conectividad
Calificación General: Parcialmente alcanzado
Indicador 1.1: Volumen de Línea de base: 309 millones Alcanzado Entregados:
carga por el Canal de Panamá de toneladas (2008) Actual (2021): 516.7 millones de toneladas · Reforma de Movilidad
Meta: 420 millones de Estado: En el año finalizado en septiembre de Urbana en Panamá (P155132)
toneladas (2020) 2021, se procesaron 516.7 millones de toneladas · AT de Planificación Urbana al
de carga y 13,342 tránsitos por el Canal de Municipio de Panamá
Panamá. Esto representa un aumento sustancial (P154224)
con respecto a la línea de base de 2008 de · AT de Planificación Urbana a
309 millones de toneladas y 14,702 tránsitos, así la Ciudad de Panamá Fase 2
como las 340.8 millones de toneladas de (P159648)
volumen de carga y 13,874 tránsitos existentes al · Estudio de la Urbanización en
inicio del período del MAP en 2015. Centroamérica (P152713)
Fuente: Autoridad del Canal de Panamá · Análisis Espacial de Ciudades
Secundarias en
Pruebas adicionales: Centroamérica (P153977)
· Línea 1 del Metro, Garantía
Indicador 1.2: Mejora de las Línea de base: No (2018) No alcanzado · La participación futura en proyectos de SAR (OMG)
soluciones de movilidad basadas Meta: Sí (2020) Actual (junio de 2021): No sobre temas sofisticados como la innovación En curso:
en tecnología para la Estado: Se planificó el logro de este indicador a abierta basada en tecnología debe analizarse · Ampliación del Canal de
planificación, gestión y control través del proyecto de Soluciones de Movilidad dentro del contexto institucional específico. Panamá (P26665, CFI)
del sector del transporte Inteligente con Innovación Abierta (SAR), pero Además del cambio en la administración Abandonados:
mediante el establecimiento de el proyecto fue abandonado. Se negociaron los gubernamental, se reconoció al cliente (la · Soluciones de Movilidad
un Laboratorio de Movilidad SAR luego de una reunión de revisión del autoridad de transporte terrestre) como una Inteligente con Innovación
concepto, pero el interés en el proyecto decayó entidad pública con capacidad técnica limitada, Abierta (P161802, SAR)
después de un cambio en la administración del sujeta a una sustancial interferencia política de Planificados:
gobierno nacional. intereses particulares del sector. Es posible que · Reactivación Resiliente del
Fuente: Equipo de trabajo y portal de una fuerte relación con un solo propulsor no Frente Costero de la Ciudad
operaciones del GBM garantice la aprobación e implementación de Panamá (P166875)
exitosa de estos productos innovadores.
82 MARCO DE ALIANZA CON EL PAÍS PARA PANAMÁ AF2024–2028
ANEXOS
Línea de Lecciones aprendidas y sugerencias Instrumentos
Indicador base/Meta el el PLR Estado en el CLR para el nuevo MAP del Programa del GBM
PILAR 1: APOYAR UN CRECIMIENTO ELEVADO Y CONTINUO
Objetivo 1: Apoyar una mejor logística y conectividad
Calificación General: Parcialmente alcanzado
Pruebas adicionales: El Banco Mundial, a través de asistencia técnica (AT) financiada con fondos fiduciarios, brindó asesoría en la
preparación de una nueva ley de APP, adoptada en septiembre de 2019, dirigida a proyectos de transporte, entre otros. El Banco
Mundial también apoyó las regulaciones y el desarrollo de capacidades para la implementación de PBC para la gestión del sector
vial, sobre cuyos fundamentos, el gobierno emprendió una iniciativa más amplia para delegar la administración de la infraestructura
vial al sector privado mediante contratos PBC/APP a largo plazo. Esto ha permitido mejorar las condiciones de las carreteras, y, por
ende, la conectividad, a un menor costo de administración. Además de la CFI, la cual recibió el mandato de estructurar varios de
esos acuerdos, el Banco Mundial cuenta con un préstamo de asistencia técnica de USD 5 millones para ayudar a desarrollar
capacidades dentro del Ministerio de Obras Públicas y otras instituciones gubernamentales para gestionar las APP con miras a
mejorar la gestión del sector del transporte vial.
En el transporte urbano, sobre las bases de la emisión de garantías por parte del OMGI en 2012 y 2013 a fin de apoyar la construcción
de la Línea 1 del Metro en la Ciudad de Panamá, como parte de un plan más amplio para mejorar la conectividad urbana mediante
la modernización del sistema de transporte de la región metropolitana, la Línea 1 del Metro ha estado en funcionamiento desde
2014. A 2022, la cantidad de pasajeros alcanzó los 115 millones de pasajeros por año, un incremento a los 57 millones en 2014,
superando considerablemente las proyecciones de demanda originales.
MARCO DE ALIANZA CON EL PAÍS PARA PANAMÁ AF2024–2028 83
ANEXOS
Línea de Lecciones aprendidas y sugerencias Instrumentos
Indicador base/Meta el el PLR Estado en el CLR para el nuevo MAP del Programa del GBM
PILAR 1: APOYAR UN CRECIMIENTO ELEVADO Y CONTINUO
Objetivo 2: Incrementar la fiabilidad del suministro energético
Calificación General: Alcanzado
Indicador 2.1: Mayor Línea de base: 0 (2015) Alcanzado · La participación de diversas partes interesadas Entregados:
diversificación en la matriz Meta: 215 (2020) Actual (junio de 2021): 496 (incluidas organizaciones normativas y · Primer Programático del
eléctrica mediante la instalación Estado: Entre 2015 y diciembre de 2020, reguladoras, defensores de los consumidores, Préstamo para Políticas de
progresiva de nuevas Panamá incrementó el porcentaje de fuentes de la industria y los operadores del mercado), Desarrollo de Prosperidad
capacidades procedentes de energía más limpias en su matriz de generación desde la redacción del concepto y el diseño del Compartida (P151804)
fuentes de energía más limpias eléctrica al agregar un total de 496 MW de programa hasta la implementación, puede · Segundo Programático del
(en MW) capacidad instalada proveniente de fuentes de estimular las probabilidades de éxito. Préstamo para Políticas de
energía más limpias: · La participación temprana de las partes Desarrollo de Prosperidad
· 270 MW eólica (55 %) interesadas pertinentes puede ayudar a Compartida de Panamá
· 148 MW hídrica (30 %) abordar las barreras a la implementación y (P154819)
· 78 MW solar (16 %) establecer las bases para una colaboración de · Pando y Monte Lirio, Energía
Fuente: Centro Nacional de Despacho. 2021. mayor profundidad en el próximo respaldo del Hidráulica (P27975, CFI)
Estadísticas de Capacidad Instalada. Banco Mundial. · AT para Energía Sostenible en
· La disposición política es esencial para Panamá (P153321)
garantizar la implementación adecuada de · Tercer Programático del
las nuevas regulaciones en el sector, así Financiamiento para Políticas
como un fuerte liderazgo y capacidad de de Desarrollo de Prosperidad
toma de decisiones por parte de las Compartida (P166159)
contrapartes del BM. En curso:
· Bioconstrucción, Asesoría
Pruebas adicionales: El Plan Energético Nacional 2015–2050, aprobado por Resolución de Gabinete No. 34 de marzo de 2016, (P600110, CFI)
destaca el papel importante que desempeña la descarbonización de la matriz energética mediante el incremento del uso de fuentes · GNL, Generación de Energía
de energía renovables para enfrentar los desafíos que plantea el cambio climático y la contaminación local. Térmica (P37456, CFI)
En noviembre de 2020, el gobierno aprobó la Agenda de Transición Energética, la cual proporciona prioridades y lineamientos · Penonomé, Energía Eólica
estratégicos de acción climática para una política energética nacional enfocada en la reactivación económica posterior al COVID‑19. (P34810, CFI)
Esta agenda describe una visión hacia lograr la desvinculación del crecimiento económico de la demanda energética, desarrollar una · Evaluaciones Energéticas de
matriz energética renovable y eficiente, promover la movilidad sostenible y fomentar una transición energética inclusiva y justa. La Centroamérica - 6C
elaboración e implementación de esta agenda ha sido apoyada a través de la asistencia técnica del BM. (P155068)
El aumento de la capacidad de generación ha mejorado la fiabilidad del suministro energético al brindar una mayor capacidad en
firme que la demanda máxima. En 2015, la demanda en firme no fue suficiente para satisfacer la demanda máxima.
84 MARCO DE ALIANZA CON EL PAÍS PARA PANAMÁ AF2024–2028
ANEXOS
Línea de Lecciones aprendidas y sugerencias Instrumentos
Indicador base/Meta el el PLR Estado en el CLR para el nuevo MAP del Programa del GBM
PILAR 1: APOYAR UN CRECIMIENTO ELEVADO Y CONTINUO
Objetivo 2: Incrementar la fiabilidad del suministro energético
Calificación General: Alcanzado
Indicador 2.2: Mayor grado de Línea de base: No (2015) Alcanzado · Los estándares mínimos de eficiencia
racionalización del consumo Meta: Sí (2018) Actual (junio de 2021): Sí energética y el etiquetado de los productos
eléctrico en los edificios Status: Entre 2017 y 2018 se aprobaron seis electrónicos de consumo pueden
mediante la aprobación de un reglamentos técnicos para los siguientes productos representar un escalón para lograr mayores
código de construcción de consumo de energía: ganancias en materia de eficiencia
sostenible que dictamine los · Aires acondicionados tipo split con flujo de energética en sectores clave de consumo
estándares mínimos de refrigerante variable, descarga libre y sin ductos energético de la economía.
eficiencia energética para de aire (inverter) · La comunicación efectiva, proactiva y
mejorar los sistemas de · Aires acondicionados tipo split con descarga oportuna reduce la reticencia de las partes
aislamiento y reducir las libre y sin ductos de aire interesadas y facilita abordar las barreras a la
pérdidas energéticas · Aires acondicionados tipo ventana implementación.
· Aires acondicionados centrales con capacidad · Obtener apoyo práctico y trabajar en
de enfriamiento de menos de 65,000 BTU/h estrecha colaboración con el cliente crea una
· Refrigeradores y congeladores atmósfera positiva de colaboración, que
· Motores ayuda a coordinar los equipos políticos y
Además, mediante Resolución No. JITA 035, con técnicos y a cerrar las brechas de
fecha de 26 de junio de 2019, se aprobó el Código comunicación.
de Construcción Sostenible, y fue publicado en el
Gaceta Oficial el 18 de julio de 2019.
Fuente: SNE
Pruebas adicionales: La información energética de los productos se basa en la Política de Eficiencia Energética de las Normas y
Reglamentos Técnicos, a través de la cual el Comité Gestor de Índices para la Eficiencia Energética (CGIEE) elaboró índices mínimos de
eficiencia energética y objetivos de corto, mediano y largo plazo. El CGIEE estableció 14 índices de eficiencia energética que involucran
electrodomésticos, tales como refrigeradores, aires acondicionados, motores eléctricos e iluminación, mediante las Resolución No.
114–117 de 2017 y la Resolución No. 31–32 de 2018.
MARCO DE ALIANZA CON EL PAÍS PARA PANAMÁ AF2024–2028 85
ANEXOS
Línea de Lecciones aprendidas y sugerencias Instrumentos del
Indicador base/Meta el el PLR Estado en el CLR para el nuevo MAP Programa del GBM
PILAR 1: APOYAR UN CRECIMIENTO ELEVADO Y CONTINUO
Objetivo 3: Mejor transparencia y capacidad de gestión presupuestaria
Calificación General: Parcialmente alcanzado
Indicador 3.1: Mayor Línea de base: No (2015) Parcialmente alcanzado · Puede resultar de mayor utilidad monitorear Entregados:
transparencia en la gestión Meta: Sí (2018) Actual (junio de 2021): Informes de ejecución el porcentaje del presupuesto ejecutado · Primer Programático del
presupuestaria, conforme a presupuestaria generados automáticamente por el a través del sistema, lo que captaría mejor Préstamo para Políticas de
las medidas establecidas en Sistema Integrado de Gestión Financiera (ISTMO) la medida de la contribución del sistema Desarrollo de Prosperidad
los informes de ejecución para todas las entidades del gobierno central, a la eficiencia y transparencia del gasto. Compartida (P151804)
presupuestaria que se generan pero la calidad continúa siendo poco fiable. · Segundo Programático
automáticamente para todas las Estado: Existen dudas sobre la integridad del Préstamo para
entidades del gobierno central del registro transaccional en ISTMO. Políticas de Desarrollo de
Fuente: MEF Prosperidad Compartida
de Panamá (P154819)
Indicador 3.2: Mayor Línea de base: No (2018) No alcanzado · Para operaciones futuras, es de importancia Abandonados:
transparencia en la gestión Meta: Sí (2020) Actual (junio de 2021): No considerar si la publicación de los EEGC · Cuarto Programático
presupuestaria, conforme a Estado: ISTMO se encuentra implementado son el hito correcto para monitorear. del Financiamiento para
las medidas establecidas en la en todos los gobiernos centrales y agencias Políticas de Desarrollo de
elaboración gubernamental (a descentralizadas, pero las autoridades no han Prosperidad Compartida
través de ITSMO) y la publicación podido elaborar estados financieros consolidados. En curso:
de estados financieros Fuente: MEF · Préstamo de AT para
consolidados del gobierno central Mejorar la Eficiencia del
Pruebas adicionales: Existen problemas de calidad con la información que se mantiene en ITSMO, los cuales afectan la calidad de los
Sector Público (P121492)
estados financieros. El Director de Contabilidad ha indicado que los problemas han sido identificados y están en proceso de resolución.
Planificados:
En diciembre de 2021, la Dirección de Contabilidad del Ministerio de Economía y Finanzas (MEF) presentó los Estados Financieros del
· Tercer Programático del
Gobierno Central (EEGC) de 2017 a la Entidad Fiscalizadora Superior (CGR), y los EEGC de 2018, 2019 y 2022 posteriormente en agosto
Financiamiento para Políticas
de 2022, ambos luego de la culminación del período del MAP. Sin embargo, los EEGC aún no han sido publicados debido a que la CGR
de Desarrollo de Prosperidad
no se ha pronunciado al respecto.
Compartida (P166159)
86 MARCO DE ALIANZA CON EL PAÍS PARA PANAMÁ AF2024–2028
ANEXOS
Línea de Lecciones aprendidas y sugerencias
Indicador base/Meta el el PLR Estado en el CLR para el nuevo MAP Instrumentos del Programa del GBM
PILAR 2: GARANTIZAR LA INCLUSIÓN Y OPORTUNIDADES PARA LOS GRUPOS MARGINADOS E INDÍGENAS
Objetivo 4: Complementar la asistencia social con inclusión productiva
Calificación General: Parcialmente alcanzado
Indicador 4.1: Incremento Línea de base: 38 No alcanzado · Existe la necesidad de asegurar una Entregados:
del porcentaje del quintil % (2017) (se calculó Actual (2021): 33 % identificación más ágil de las personas · Primer Programático del Préstamo
inferior que se beneficia nuevamente la línea Estado: La cobertura de aquellas personas que se pobres y vulnerables a través del para Políticas de Desarrollo de
de la asistencia social de base como parte encuentran en el quintil de mayor pobreza de la Registro Nacional de Beneficiarios Prosperidad Compartida (P151804)
de la evaluación población de Panamá mediante los programas de (RENAB), que requiere la ampliación · Segundo Programático del Préstamo para
de CLR a 40 %)36 transferencias monetarias condicionadas (TMC) (Red de significativa de la cobertura. Políticas de Desarrollo de Prosperidad
Meta: 48 % (2020) Oportunidades y SENAPAN), la pensión social de 120 a · También resultará importante mejorar Compartida de Panamá (P154819)
los 65 y la transferencia Ángel Guardián para personas la focalización y ampliar la cobertura · Gasto del Sector Social de Centroamérica
con discapacidad severa disminuyó entre 2017 y 2021. del programa de TMC Red de y Revisión Institucional (P146907)
Entre 2017 y 2019, Panamá llevó a cabo un proceso de Oportunidades. A pesar de que se · Habilidades e Inclusión
recertificación para reducir los errores de inclusión en mencionó en el SCD anterior, esto Productiva (P147634)
los dos programas de asistencia social más grandes, ha adquirido mucha más relevancia · Deserción Escolar en
eliminando a aquellas personas que no cumplían con a raíz de la crisis de COVID‑19. Centroamérica (P153075)
los requisitos de la focalización. Al mismo tiempo, · Las prioridades clave a futuro · Sistemas de Protección Social y
el número de beneficiarios disminuyó debido a la consisten en mejorar la prestación de Trabajo (SPL, por sus siglas en inglés)
deserción normal y a que la inclusión de nuevos servicios y operar estos programas en Centroamérica (P153468)
beneficiarios elegibles fue lenta, debido en gran parte de manera más eficiente. · Incorporación de Perspectivas de
a la alta inversión en programas de asistencia social Género en Centroamérica (P146608)
de emergencia durante 2020–2022 en respuesta · Fortalecimiento del Sistema de
a los impactos de la pandemia de COVID‑19. Protección e Inclusión Social (P155097)
Fuente: Cálculos del equipo del Banco Mundial En curso:
en base a los datos del SSISP, MIDES · Apoyo al Plan Nacional de Desarrollo
de los Pueblos Indígenas (P157575)
36
El PLR propuso (pero, accidentalmente, no incluyó en el marco de resultados del MAP actualizado) una revisión del alcance (excluyendo a SENAPAN) y del cálculo metodológico de este indicador, dividiendo
la cobertura entre individuos (en los programas 120 a los 65 y Ángel Guardián) y hogares (para el programa Red de Oportunidades). Debido a que estos cambios propuestos no se reflejaron exitosamente
en el PLR, este CLR realizó nuevamente los cálculos de las líneas de base y el avance para: (i) incluir a SENAPAN, ya que es un programa de asistencia social cuya gestión la realiza el MIDES y recibe respaldo a
través de un proyecto de inversión del Banco Mundial, y (ii) enmendar los problemas metodológicos con el indicador para evitar confusión entre individuos y hogares. El equipo volvió a calcular la cobertura
del quintil inferior para los cuatro programas utilizando encuestas de hogares de 2017 (línea de base), 2019 y 2021, y tomando en consideración a los beneficiarios directos e indirectos que viven en hogares
con al menos un programa (sin doble conteo). A partir de 2017, el impacto de la recertificación redujo la cobertura de los cuatro programas en el quintil inferior, afectando el desempeño general del indicador.
MARCO DE ALIANZA CON EL PAÍS PARA PANAMÁ AF2024–2028 87
ANEXOS
Línea de Lecciones aprendidas y sugerencias
Indicador base/Meta el el PLR Estado en el CLR para el nuevo MAP Instrumentos del Programa del GBM
PILAR 2: GARANTIZAR LA INCLUSIÓN Y OPORTUNIDADES PARA LOS GRUPOS MARGINADOS E INDÍGENAS
Objetivo 4: Complementar la asistencia social con inclusión productiva
Calificación General: Parcialmente alcanzado
Indicador 4.2: Número Línea de base: Parcialmente alcanzado · El SSPISP fue excesivamente ambicioso
de beneficiarios en el 4,000 (2014) Actual (2021): 5,838 beneficiarios elegibles del en su diseño con respecto a los
registro integrado de Meta: 25,000 (2020) programa de TMC del Ministerio de Desarrollo Social programas de inclusión económica.
asistencia social que reciben (MIDES) incluidos en el registro de beneficiarios estaban · El gobierno solicitó una reestructuración
capacitación y acceso a recibiendo capacitación y acceso a oportunidades de del proyecto para centrarse en la
oportunidades del mercado mercado. El 100 % de estos beneficiarios fueron mujeres. inclusión económica en las zonas rurales
(desagregados por género) Estado: En noviembre de 218 se reestructuró el y en los beneficiarios de las TMC.
Proyecto de Fortalecimiento del Sistema de Inclusión · El nuevo programa incluyó una
y Protección Social (SSPISP) a fin de reflejar un mayor evaluación de impacto que mostró
enfoque en los programas de inclusión económica resultados positivos (consulte las
en zonas rurales. Las actividades de capacitación pruebas adicionales a continuación).
e intermediación laboral facilitadas por el MIDES
e implementadas a través del INADEH y MITRAEL
se redujeron a favor de un mayor apoyo a los
programas de inclusión productiva bajo el MIDES.
El PLR pretendía reflejar este cambio de enfoque al
eliminar este indicador del marco de resultados final
del MAP. Sin embargo, esto no se realizó y, como
resultado de la priorización inferior de las actividades
en esta área, solo se lograron avances parciales.
Fuente: MIDES, SSPISP
Pruebas adicionales: Una evaluación de impacto del componente de inclusión económica del SSPISP (P155097) mostró los
siguientes resultados, publicados en junio de 2022:
· Resultados positivos en 16 tipos de capacitaciones
· Resultados positivos en la adopción de 15 tipos de prácticas agrícolas (y algunas ganaderas)
· Incremento del número de pollos mediante la cría
· Menor aversión al riesgo
· Mayor área de cultivo
· Incremento de las ventas agropecuarias, con valores del 110 % y 148 %, respectivamente
· Tasa de satisfacción del programa superior al 96 %
88 MARCO DE ALIANZA CON EL PAÍS PARA PANAMÁ AF2024–2028
ANEXOS
Línea de Lecciones aprendidas y sugerencias
Indicador base/Meta el el PLR Estado en el CLR para el nuevo MAP Instrumentos del Programa del GBM
PILAR 2: GARANTIZAR LA INCLUSIÓN Y OPORTUNIDADES PARA LOS GRUPOS MARGINADOS E INDÍGENAS
Objetivo 4: Complementar la asistencia social con inclusión productiva
Calificación General: Parcialmente alcanzado
Indicador 4.3: Personas, Línea de base: 17,528 Prácticamente alcanzado
microempresas y PYMES que (micro) + 5,017 Actual (2014–2018): 23,579 en promedio
han recibido servicios (PYMES) (2013) (micro, de las cuales 6,700, en promedio,
financieros Meta: 23,000 (micro) + son propiedad de mujeres) (2015–2017;
12,000 (PYMES) (2020) 2019): 8,420 promedio (PYMES)
Estado: Las intervenciones de la CFI a través del
Banco Delta y Multibank buscaron ampliar el alcance
de los servicios financieros para las microempresas y
las PYMES. Dado que se observaron fluctuaciones en
la cartera cada año, los promedios se reportan arriba.
Microfinanzas, total (de propiedad de
mujeres): 25.219 (5.823) 2014
19.574 (5.989) 2015
27.548 (8.212) 2016
26.694 (7.809) 2017
18.860 (5.669) 2018
PYMES:
8.925 2015
10.872 2016
9.067 2017
— 2018
4.817 2019
Fuente: CFI Multibank (#38570), Banco Delta
(#38805) y Banco General (#37128)
Pruebas adicionales: Además, las intervenciones de financiación de vivienda llegaron a 8,883 personas a través de Multibank
en 2019 y a otras 65,931 adicionales a través del Banco General en 2021.
MARCO DE ALIANZA CON EL PAÍS PARA PANAMÁ AF2024–2028 89
ANEXOS
Línea de Lecciones aprendidas y sugerencias
Indicador base/Meta el el PLR Estado en el CLR para el nuevo MAP Instrumentos del Programa del GBM
PILAR 2: GARANTIZAR LA INCLUSIÓN Y OPORTUNIDADES PARA LOS GRUPOS MARGINADOS E INDÍGENAS
Objetivo 5: Mejorar el acceso a los servicios de agua y saneamiento
Calificación General: Parcialmente alcanzado
Indicador 5.1: Personas Línea de base: Parcialmente alcanzado · Aún existe una oportunidad de Abandonados/Cancelados:
adicionales con acceso a un 0 (2015) Actual (2017): 80.382 aumentar el acceso al suministro · Agua y Saneamiento de Colón, Panamá
suministro de agua fiable o Meta: 120.000 (2020) Estado: El Proyecto de Mejora del Agua y de agua y saneamiento en zonas · Proyecto de Gestión de Aguas
a servicios de saneamiento Saneamiento del Área Metropolitana, entre su de bajos ingresos, donde la Residuales de Burunga (P154275)
mejorados en áreas reestructuración en septiembre de 2015 y su cierre mayoría de las personas no viven Entregados:
específicas de bajos ingresos en junio de 2017, brindó a aproximadamente en condiciones óptimas y estos · Proyecto de Mejora del Agua
(desagregados por género) 2.115 hogares (que representan aproximadamente servicios siguen siendo limitados. y Saneamiento del Área
11.632 personas) acceso a un suministro fiable de · Si bien es importante aumentar la Metropolitana (P119694)
agua y rehabilitó las conexiones a otros 12.500 cobertura tanto del suministro de · Mejorar las Estrategias Nacionales
hogares (que representan aproximadamente 68.750 agua como del saneamiento, resulta de Abastecimiento de Agua y
personas) en Colón. El acceso a los servicios de fundamental garantizar la continuidad Saneamiento en Zonas Rurales (RWSS,
saneamiento no mejoró durante este período. En de los servicios prestados, teniendo por sus siglas en inglés) (P153734)
total, se estima que 80,382 personas obtuvieron en consideración el rango, cada · Seguridad Hídrica para Panamá:
acceso a un suministro fiable de agua en el marco vez mayor, en la disponibilidad de Elementos Clave para el
del proyecto, logrando el 67 por ciento de la meta. agua entre las estaciones húmedas y Desarrollo del Plan Nacional de
El trabajo planificado para ampliar el acceso a secas debido al cambio climático. Seguridad Hídrica (P159466)
instalaciones de saneamiento mejoradas en el marco · Agenda Regional y Planes de
del Proyecto de Gestión de Aguas Residuales de Acción para el Saneamiento en
Burunga no avanzó y el proyecto fue cancelado. Centroamérica (P132284)
· Primer Programático del Préstamo
para Políticas de Desarrollo de
Prosperidad Compartida (P151804)
· Diagnóstico de la Conexión
entre la Pobreza y la Provisión
del Agua, el Saneamiento y la
Higiene en Panamá (P150563)
90 MARCO DE ALIANZA CON EL PAÍS PARA PANAMÁ AF2024–2028
ANEXOS
Línea de Lecciones aprendidas y sugerencias
Indicador base/Meta el el PLR Estado en el CLR para el nuevo MAP Instrumentos del Programa del GBM
PILAR 2: GARANTIZAR LA INCLUSIÓN Y OPORTUNIDADES PARA LOS GRUPOS MARGINADOS E INDÍGENAS
Objetivo 5: Mejorar el acceso a los servicios de agua y saneamiento
Calificación General: Parcialmente alcanzado
No se lograron las metas relacionadas en el marco Estado de la GRD en el Sector
del Proyecto de Pueblos Indígenas. El proyecto sólo del Abastecimiento de Agua y
lleva 18 meses en marcha, luego de un retraso de Saneamiento en los países miembros
tres años en la implementación debido a múltiples de FOCARD-APS (P132057)
cambios en el liderazgo del Ministerio de Gobierno Monitoreo de los Avances de País en
(MINGOB), la agencia ejecutora del proyecto, la falta Agua Potable y Saneamiento (MAPAS)
de capacidad de la UEP, la débil integración de la en Centroamérica (P132281)
UEP en la estructura organizacional del MINGOB Monitoreo de los Avances de País en
y la falta de coordinación entre el MINGOB y los Agua Potable y Saneamiento (MAPAS)
Ministerios de Educación y Salud. Se han preparado en Centroamérica - Fase II (P149602)
los términos de referencia y se han finalizado Préstamo para Políticas de Desarrollo
los estudios de antecedentes para informar la de GRD con CAT‑DDO (P122738)
implementación, sin embargo, la implementación En curso:
de actividades de rehabilitación y desarrollo de Apoyo al Plan Nacional de Desarrollo
capacidades comunitarias aún no ha comenzado. de los Pueblos Indígenas (P157575)
Fuente: Equipo de trabajo y portal Cancelados:
de operaciones del GBM Proyecto de Gestión de Aguas
Residuales de Burunga (P154275)
Pruebas adicionales: La asistencia técnica del Banco Mundial sobre la Mejora de las Estrategias Nacionales de Abastecimiento
de Agua y Saneamiento en Zonas Rurales (P153734) condujo a una actualización de los planes estratégicos de gestión de
abastecimiento de agua y saneamiento en zonas rurales que reflejaban principios de mejores prácticas y promovían el intercambio
entre agencias sectoriales de la región de conocimientos relativos a ejemplos exitosos de ampliación progresiva del acceso en
zonas rurales a los servicios de agua.
MARCO DE ALIANZA CON EL PAÍS PARA PANAMÁ AF2024–2028 91
ANEXOS
Línea de Lecciones aprendidas
Indicador base/Meta el el PLR Estado en el CLR y sugerencias para el nuevo MAP Instrumentos del Programa del GBM
PILAR 3: REFORZAR LA RESILIENCIA Y LA SOSTENIBILIDAD
Objetivo 6: Fortalecer la resiliencia ante los desastres naturales
Calificación General: Alcanzado
Indicador 6.1: Mayor Línea de base: No Alcanzado · Resultó fundamental la presencia de un Entregados:
capacidad del gobierno para (2015) Actual (2021): Estrategia de gestión de riesgos en fuerte propulsor institucional. El MEF, · Primer Programático del Préstamo para
gestionar riesgos, conforme Meta: Sí implementación activa, lo cual resulta en un enfoque debido en parte a su relevancia Políticas de Desarrollo de Prosperidad
a las medidas de la Estrategia de gestión de mayor amplitud, resiliente y proactivo para la significativa y poder de convocatoria Compartida (P151804)
implementación activa de de riesgos desarrollada preparación ante desastres y la reducción de riesgos dentro del gobierno, desempeñó un · Segundo Programático del Préstamo
una estrategia de gestión de e implementación Estado: El Préstamo para Políticas de Desarrollo (DPL) papel de liderazgo para garantizar una para Políticas de Desarrollo de
riesgos activa (2020) de Panamá con Opción de Desembolso Diferido ante preparación adecuada y mantener la Prosperidad Compartida de Panamá
el Riesgo de Catástrofes (CAT‑DDO) apoyó al gobierno implementación según lo planificado. El (P154819)
en el fortalecimiento del marco institucional y legal establecimiento de la DICRE dentro del · Préstamo para Políticas de Desarrollo
para promover la reducción del riesgo y reducir la MEF jugó un papel esencial para de GRD con CAT‑DDO (P122738)
vulnerabilidad fiscal y física a los desastres en sectores garantizar que los cambios en la · Apoyo al Plan de Implementación de la
clave. administración no disminuyeran la Estrategia de DRFI de Panamá
El DPL con CAT‑DDO proporcionó financiamiento de importancia del diálogo sobre políticas (P161294, SAR)
contingencia crítico para las respuestas de GRD entre el BM y las agencias · Sistemas de Producción Sostenibles y
gubernamentales a la sequía provocada por El Niño en gubernamentales responsables de Conservación de la Biodiversidad
2015–2016 y la emergencia de COVID‑19. llevar a cabo actividades sectoriales (P145621)
Éste proporcionó bases sólidas para el programa de específicas de reducción del riesgo de · Fase 1 del CRP JIT, Panamá (P165963)
gestión del riesgo de desastres (GRD) del país, desastres, incluido el MEF, el Sistema Planificados:
brindando respaldo a la promulgación de la Política Nacional de Protección Civil · Asistencia técnica sobre instrumentos
Nacional de GRD, desarrollando un instrumento de (SINAPROC), el Ministerio de Vivienda y financieros innovadores para la GRD
planificación para implementar de manera eficiente la Ordenamiento Territorial (MIVIOT), el · Desarrollo Rural Sostenible y
nueva política y apoyando la adopción de un marco Ministerio de Educación (MEDUCA), el Conservación de la Biodiversidad de
para la gestión financiera de los riesgos de desastres, Ministerio del Ambiente (MIAMBIENTE), Panamá (P178063)
incluyendo la financiación de contingencias, productos el Ministerio de Salud (MINSA) y el
de seguros y un fondo nacional de emergencia. Instituto de Acueductos y
Fuente: DPL con CAT‑DDO Alcantarillados Nacionales (IDAAN).
92 MARCO DE ALIANZA CON EL PAÍS PARA PANAMÁ AF2024–2028
ANEXOS
Línea de Lecciones aprendidas
Indicador base/Meta el el PLR Estado en el CLR y sugerencias para el nuevo MAP Instrumentos del Programa del GBM
PILAR 3: REFORZAR LA RESILIENCIA Y LA SOSTENIBILIDAD
Objetivo 6: Fortalecer la resiliencia ante los desastres naturales
Calificación General: Alcanzado
Pruebas adicionales: Durante su período de implementación durante 10 años, el DPL con CAT‑DDO logró resultados
considerables al momento de su cierre en junio de 2021:
· El 100 por ciento de las inversiones públicas y los procesos de establecimiento de prioridades incluyeron consideraciones
de GRD y/o de adaptación al cambio climático (ACC, por sus siglas en inglés)
· Seis provincias, incluida Panamá, actualizaron los protocolos de preparación y respuesta ante desastres
· Se desarrollaron protocolos de respuesta ante emergencias para el Metro de la Ciudad de Panamá, el cual, en promedio,
transporta a más de 200,000 personas por día
· Seis ministerios llevaron a cabo acciones prioritarias significativas para la reducción del riesgo de desastres, entre ellas: (a)
la creación de un código presupuestario de GRD específico en el presupuesto nacional para clasificar y dar seguimiento a
propuestas de inversión y canalizar recursos para iniciativas de GRD ex ante; y (b) actualizar la Política Nacional para la
Gestión Integrada de los Recursos Hídricos
· Se activaron USD 41 millones en fondos para ayudar a la respuesta del gobierno a la crisis de COVID‑19, reduciendo la
necesidad del gobierno de reasignar fondos de programas sociales en curso
· Se desembolsaron USD 25 millones para capitalizar parcialmente un fondo de emergencia destinado a financiar
intervenciones urgentes de provisión de agua en zonas afectadas por la sequía de El Niño de 2015–2016
El diálogo sobre políticas de GRD relacionado con la operación ayudó a crear un entorno propicio para una respuesta de
emergencia multisectorial bien coordinada e inclusiva. Como resultado de este diálogo, el gobierno solicitó tres nuevas
operaciones para cumplir con los requisitos financieros anticipados a mediano y largo plazo: (a) un préstamo de emergencia
por USD 20 millones conforme al mecanismo Fast Track COVID‑1925; (b) una operación de DPL por USD 300 millones para
apoyar la agenda de recuperación posterior a la pandemia;y (c) un segundo DPL con CAT‑DDO por USD 100 millones.
MARCO DE ALIANZA CON EL PAÍS PARA PANAMÁ AF2024–2028 93
ANEXOS
Línea de Lecciones aprendidas
Indicador base/Meta el el PLR Estado en el CLR y sugerencias para el nuevo MAP Instrumentos del Programa del GBM
PILAR 3: REFORZAR LA RESILIENCIA Y LA SOSTENIBILIDAD
Objetivo 6: Fortalecer la resiliencia ante los desastres naturales
Calificación General: Alcanzado
Indicador 6.2: Línea de base: Alcanzado · La AT de alto nivel fue esencial
Fortalecimiento de la No (2018) Actual (junio de 2021): Sí para apoyar la implementación del
estrategia de DRFI conforme Meta: Sí (2021) Estado: Se ha completado el desarrollo de Marco Estratégico para el DRF.
a las medidas establecidas políticas, estrategias o instrumentos de protección · La AT que se le brindó al gobierno,
por la adopción de financiera de GRD. El gobierno diversificó los con el respaldo del Programa de
instrumentos adicionales instrumentos del Marco Estratégico para el Financiamiento y Seguro de Riesgos
de protección financiera Financiamiento de Riesgo de Desastres (FRD) con de Desastres (DRFIP, por sus siglas en
la compra en 2018, y renovación en 2019–2020, inglés) del BM, incluyó la elaboración
de un seguro paramétrico por exceso de lluvia. de un Perfil de Financiamiento de
El GBM y la Dirección de Inversiones, Concesiones Riesgos de Desastres para Panamá.
y Riesgos del Estado (DICRE) definieron una serie El análisis, basado en datos históricos
de actividades de AT con el fin de incorporar los y probabilísticos, ayudó a las
riesgos climáticos y de desastres en una estrategia autoridades superiores del MEF a
de gestión de riesgos fiscales más integral, incluida la tener una mejor comprensión sobre
promoción de la eficiencia y la transparencia del gasto los posibles pasivos contingentes del
posterior a los desastres y la mejora del conocimiento gobierno resultantes de desastres
institucional de DICRE sobre seguros paramétricos. provocados por peligros naturales.
Fuente: DPL con CAT‑DDO
Pruebas adicionales: El análisis de escenarios con respecto a posibles pérdidas financieras directas debido a daños a la
infraestructura física y el costo de rehabilitación o reconstrucción, junto con los costos indirectos de mantener y expandir de manera
progresiva los programas de protección social y llevar a cabo operaciones de rescate y recuperación, motivaron al gobierno a
acelerar la puesta en marcha del Marco Estratégico del FRD, un resultado clave.
El gobierno, mediante el uso de fondos disponibles a través del Marco Estratégico Nacional del FRD, el cual se desarrolló como
parte de los compromisos del gobierno en el marco del DPL con CAT‑DDO, logró financiar su respuesta de emergencia a varios
fenómenos hidrometeorológicos extremos, incluida la estación seca durante el período de 2015–2016, El Niño‑Oscilación
del Sur, el cual causó considerables pérdidas económicas debido a la pérdida de ingresos del Canal de Panamá, y el huracán
Eta en 2020, el cual, a pesar de no haber tocado tierra en Panamá, sí provocó fuertes lluvias, inundaciones generalizadas y
deslizamientos de tierra, dando lugar a 17 muertes y afectando gravemente a más de 3,300 personas con daños a viviendas
y pérdidas en el sector agrícola.
94 MARCO DE ALIANZA CON EL PAÍS PARA PANAMÁ AF2024–2028
ANEXOS
Línea de Lecciones aprendidas Instrumentos del
Indicador base/Meta el el PLR Estado en el CLR y sugerencias para el nuevo MAP Programa del GBM
PILAR 3: REFORZAR LA RESILIENCIA Y LA SOSTENIBILIDAD
Objetivo 6: Fortalecer la resiliencia ante los desastres naturales
Calificación General: Alcanzado
Indicador 6.3: Áreas sujetas Línea de base: Alcanzado · Es posible aprovechar una cantidad moderada
a una mayor protección 194,075 hectáreas Actual (2019): 654,015 hectáreas de capital semilla, al tener una fuerte
de la biodiversidad (2018) Estado: Las inversiones de proyectos en programas participación del gobierno, a fin de crear un
Meta: 550,000 de infraestructura y capacitación en gestión fondo de mucho mayor tamaño (p. ej., un
hectáreas (2020) de recursos naturales, rescate de vida silvestre, fondo de dotación) para la conservación.
monitoreo y control de incendios, sostenibilidad · Resulta fundamental movilizar fuentes múltiples
ambiental, monitoreo de la biodiversidad y uso y diversas de financiación de la conservación
de equipos especializados ayudaron a ampliar para evitar déficits de inversores y donantes
el área bajo protección de la biodiversidad, individuales que puedan afectar negativamente
conforme a las medidas de la Herramienta a los resultados de la conservación.
de Seguimiento de la Eficacia de la Gestión · Es posible que los enfoques multisectoriales para
(METT, por sus siglas en inglés) del FMAM. la conservación de la biodiversidad desempeñen
Se propone un nuevo Proyecto de Desarrollo Rural un papel esencial en la captura de beneficios
Sostenible y Conservación de la Biodiversidad para el sustento de los grupos de bajos ingresos
en Panamá para continuar la expansión del área y marginados y en la diversificación de la base
bajo protección de la biodiversidad mejorada. para el financiamiento de la conservación.
Fuente: Proyecto de Sistemas de Producción · Las estrategias de seguimiento y análisis de la
Sostenible y Conservación de la Biodiversidad; biodiversidad necesitan una evaluación minuciosa
herramienta de seguimiento METT del FMAM durante la preparación del proyecto debido a la
complejidad de demostrar los impactos directos de
las intervenciones del proyecto sobre la biodiversidad.
Pruebas adicionales: El Proyecto de Sistemas de Producción Sostenible y Conservación de la Biodiversidad (P145621) contribuyó a
mejorar los resultados de biodiversidad en las zonas colchón de las áreas protegidas. En el marco del proyecto, se certificaron 1,611
hectáreas de fincas de café, cacao, banano y horticultura (134 por ciento de la meta), contribuyendo a la integración de la biodiversidad
al brindar incentivos para que los productores adopten prácticas en armonía con la biodiversidad y cumplan con las certificaciones. Del
total de superficie que cuenta con certificación, 626 hectáreas recibieron la certificación de productos en armonía con la biodiversidad por
parte de MIAMBIENTE. Otras 77 hectáreas recibieron la certificación de productos orgánicos de la Autoridad de Control y Certificación
de Productos Orgánicos de Panamá (ACERT) del Ministerio de Desarrollo Agropecuario (MIDA). Finalmente, 908 hectáreas recibieron la
certificación para la denominación de origen a través del Ministerio de Comercio e Industrias (MICI), la cual se otorga, entre otras cosas,
en base al cumplimiento de un conjunto de prácticas de sostenibilidad y que se encuentran en armonía con la biodiversidad.
MARCO DE ALIANZA CON EL PAÍS PARA PANAMÁ AF2024–2028 95
ANEXOS
Línea de Lecciones aprendidas Instrumentos del
Indicador base/Meta el el PLR Estado en el CLR y sugerencias para el nuevo MAP Programa del GBM
PILAR 3: REFORZAR LA RESILIENCIA Y LA SOSTENIBILIDAD
Objetivo 7: Apoyar la gestión integrada de los recursos hídricos en áreas prioritarias
Calificación General: No alcanzado
Indicador 7.1: Línea de base: No No alcanzado · Es importante reforzar y establecer de manera Abandonados:
Fortalecimiento de la (2015) Actual (diciembre de 2020): No clara las funciones y responsabilidades de todas · Agua y Saneamiento de
capacidad de gestión de la Meta: Sí (2021) Estado: El logro de este indicador iba a recibir el las entidades participantes a fin de mitigar riesgos Colón, Panamá
contaminación de las aguas apoyo del Proyecto de Gestión de Aguas Residuales como retrasos significativos y restricciones Entregados:
residuales, conforme a las de Burunga, sin embargo, el proyecto fue cancelado presupuestarias. Este déficit destacó la falta de · Diagnóstico de la Conexión
medidas de la en junio de 2020 luego de demoras prolongadas, preparación en la gestión de riesgos y planteó entre la Pobreza y la
implementación de un Plan recortes presupuestarios en todo el país y avances nuevos desafíos en el sector durante la pandemia Provisión del Agua, el
de Gestión Integrada del insatisfactorios. de COVID‑19, mostrando la importancia de la Saneamiento y la Higiene en
Recurso Hídrico en un área Fuente: Equipo de trabajo y portal de operaciones coordinación entre instituciones transversales para Panamá (P150563)
piloto del GBM una mejor evaluación de los riesgos y desarrollar · Proyecto de Mejora del
planes de contingencia. Agua y Saneamiento del
Área Metropolitana
(P119694)
Cancelados:
· Proyecto de Gestión de
Aguas Residuales de
Burunga (P154275)
Pruebas adicionales: La CAT‑DDO del GBM, aprobada en 2011, brindó financiación que resultó fundamental después de la estación
seca durante el fenómeno El Niño-Oscilación del Sur de 2015–2016, el cual causó pérdidas económicas estimadas en USD 15 millones,
pérdidas significativas de cultivos y una disminución alarmante en la disponibilidad de agua dulce para el consumo humano y las
operaciones del Canal de Panamá. En abril de 2016, el gobierno solicitó un primer retiro por el monto de USD 25 millones (38 por ciento
del monto total del préstamo) para capitalizar parcialmente un fondo de emergencia destinado a financiar intervenciones urgentes de
suministro de agua en las zonas más afectadas por la sequía.
96 MARCO DE ALIANZA CON EL PAÍS PARA PANAMÁ AF2024–2028
ANEXOS
ANEXO 3. RESPUESTA DEL GBM A LA COVID‑19 EN PANAMÁ
DURANTE EL PERÍODO DEL MAP Y MÁS ADELANTE
Al inicio de la pandemia de COVID‑19 en 2020, el GBM reestructuró su cartera en Panamá con el fin de apoyar
la rápida respuesta del gobierno a la crisis. Panamá sufrió una de las contracciones económicas más pronunciadas
del mundo durante la pandemia de COVID‑19, con una caída del 18 % en el PIB en 2020, debido a su economía
altamente abierta como centro de transporte y comercio, y a que los servicios representan un gran porcentaje del PIB.
Las medidas de confinamiento debido a la COVID‑19 tuvieron un impacto significativo en el acceso a servicios básicos
clave y en el bienestar y las oportunidades de ingresos de los hogares. Entre las primeras medidas que el Banco
implementó, se reestructuró el CAT‑DDO para desembolsar inmediatamente USD 41 millones para apoyar la respuesta
de emergencia del gobierno. El Proyecto de Gestión de Aguas Residuales de Burunga (USD 65 millones), que había
estado funcionando de manera insatisfactoria, se cerró para dar cabida a otras operaciones. Se reorientó el SSPISP
para financiar las TMC y se aceleró el Proyecto de Apoyo al Plan Nacional de Desarrollo de los Pueblos Indígenas para
implementar una respuesta de atención médica relacionada con la COVID‑19 para las poblaciones indígenas. Además,
se preparó en un tiempo récord un Proyecto de Respuesta de Emergencia a la COVID‑19 por USD 20 millones para
apoyar la provisión de suministros médicos clave para la prevención, detección y tratamiento de la COVID‑19, como
parte del Enfoque Programático Multifase (MPA, por sus siglas en inglés) mundial relativo al COVID‑19 del GBM.
El GBM siguió apoyando los esfuerzos del gobierno para hacerle frente los impactos de la COVID‑19
posteriormente a 2020 y del período del MAP. La Serie de DPO de Respuesta a la Pandemia y Recuperación del
Crecimiento, una serie programática de dos operaciones de apoyo presupuestario por USD 300 millones en el año
fiscal 2021 y USD 250 millones en el año fiscal 2022, se prepararon para apoyar los esfuerzos gubernamentales
destinados a proteger el capital humano, fortaleciendo al mismo tiempo las instituciones y garantizando una
recuperación económica transparente, inclusiva y sostenible. En marzo de 2022, se aprobaron USD 100 millones
en financiamiento adicional para el Proyecto de Respuesta a Emergencias de COVID‑19 de Panamá destinado
para financiar la adquisición y distribución de vacunas contra la COVID‑19 y fortalecer los sistemas nacionales
para la preparación de la salud pública. Y en el año fiscal 2023, el Banco Mundial aprobó un préstamo de AT de
USD 7.5 millones para fortalecer los esfuerzos de APP de Panamá y la primera operación (USD 150 millones) de
una nueva serie de DPL enfocada en reformas para el crecimiento verde inclusivo y la resiliencia climática.
La Serie de DPO de Respuesta a la Pandemia y Recuperación del Crecimiento respaldó reformas críticas y ayudó a
reforzar la rápida recuperación de Panamá del impacto de la pandemia de COVID‑19. La serie de DPO apoyó medidas
clave para mitigar estos impactos y al mismo tiempo complementar el respaldo de FPI, incluyendo: reducir el costo de
los medicamentos y promover el acceso a servicios de telesalud; promover el acceso a la educación digital y a soluciones
técnicas para los servicios educativos, incluso en las Comarcas; y apoyar las transferencias monetarias a los hogares
pobres y vulnerables y promover la inclusión en el mercado laboral. Para ayudar a abordar el impacto de las grandes
presiones de gasto generadas por la crisis de COVID‑19, y tras la incorporación de Panamá a la lista gris del GAFI en 2019,
la serie de DPL brindó apoyo a reformas para mejorar la eficiencia del gasto, movilizar el financiamiento privado para
inversiones públicas y combatir el lavado de dinero, incluyendo: un nuevo marco regulatorio para crear el registro de
beneficiarios finales (RBF); una nueva ley de adquisiciones y un nuevo marco legal para las APP. La serie de DPL apoyó un
marco legal para la inclusión de las prioridades de los pueblos indígenas en la planificación, implementación y monitoreo
de la inversión pública con el fin de lograr una mayor promoción de una recuperación inclusiva y resiliente; y un decreto
reglamentario para garantizar que los agricultores familiares más pobres recibieran apoyo conforme a los lineamientos de
la Ley de Agricultores Familiares. Otras medidas se centraron en fortalecer la adaptación al cambio climático, promover
las energías renovables y descarbonizar la economía a través de la movilidad eléctrica para el transporte terrestre, regular
las emisiones de gases de efecto invernadero y desarrollar, de manera gradual, un mercado doméstico de carbono.
MARCO DE ALIANZA CON EL PAÍS PARA PANAMÁ AF2024–2028 97
ANEXOS
El OMGI también actuó rápidamente en apoyo al Gobierno de Panamá a través de su programa de respuesta al
COVID‑19, en gran medida al ofrecer garantías de mejora crediticia a los bancos estatales para obtener liquidez
de emergencia y agilización del crédito hacia sectores críticamente afectados de la economía. En junio y julio
de 2020, el OMGI emitió nuevas garantías que cubren el riesgo de incumplimiento de obligaciones financieras
por parte de una empresa estatal, garantías en respaldo a (i) la Caja de Ahorros, para la provisión de capital de
trabajo a PYMES afectadas por la pandemia y préstamos hipotecarios de interés social a hogares de ingresos
bajos y medios en Panamá, aumentando el acceso a viviendas asequibles; y (ii) el Banco Nacional de Panamá,
para el provisión de liquidez de emergencia a los bancos en respaldo al sector financiero del país y crédito a
los bancos nacionales para subpréstamos a las PYMES. Al año finalizado el 31 de diciembre de 2022, la Caja de
Ahorros reportó 19,639 beneficiarios que recibieron servicios financieros, de los cuales 13,369 eran mujeres;
USD 947 millones en préstamos pendientes totales a través de 20,140 préstamos, incluidos USD 11 millones a
través de 108 préstamos a PYMES y USD 806,000 a través de 58 préstamos a microempresas; y USD 293 millones
en préstamos hipotecarios pendientes a través de 4,253 préstamos.
98 MARCO DE ALIANZA CON EL PAÍS PARA PANAMÁ AF2024–2028
ANEXOS
ANEXO 4. INDICADORES SELECCIONADOS DEL DESEMPEÑO
Y LA GESTIÓN DE LA CARTERA DEL BANCO
Anexo de EAP B2 — Panamá
Indicadores Seleccionados* del Desempeño y la Gestión de la Cartera del Banco
Al 26/02/2024
Indicador AF2021 AF2022 AF2023 AF2024
Evaluación de la cartera
Número de proyectos en implementacióna 4,0 4,0 6,0 6,0
Período promedio de ejecución (años) b
2,7 1,7 1,9 2,4
Porcentaje de proyectos con problemas, por númeroa,c 50,0 25,0 16,7 16,7
Porcentaje de proyectos con problemas, por montoa,c 30,4 14,5 11,3 16,1
Porcentaje de proyectos en riesgo, por número a,d
50,0 25,0 16,7 16,7
Porcentaje de proyectos en riesgo, por montoa,d 30,4 14,5 11,3 16,1
Porcentaje de desembolsos (%)e 44,8 14,2 3,9 54,4
Gestión de la Cartera
CPPR durante el año (sí/no)
Recursos de supervisión (Total USD)
Supervisión promedio (USD/Proyecto)
Partida de Memorándum Desde AF80 Últimos 5 AF
Eval. de proyectos por parte del Grupo de Evaluación Independiente (IEG, por sus
59
siglas en inglés), por número
Eval. de proyectos por parte delIEG, por monto (millones de USD) 2.643,7 275,6
% de proyectos del IEG con calificaión I (Insatisfactorio) o AI (Altamente Insatisfactorio),
32,1 20,0
por número
% de proyectos del IEG con calificación I o AI, por monto 13,6 18,1
a. Tal como se muestra en el Informe Anual de Desempeño de la Cartera (salvo año fiscal anual).
b. Edad promedio de los proyectos en la cartera del país del Banco.
c. Porcentaje de proyectos cuyos Objetivos de Desarrollo (OD) y/o Avance de la Ejecución
(IP, por sus siglas en inglés) hayan sido calificados como I o AI.
d. Tal como aparece en las definiciones del Programa de Mejoramientos de la Cartera.
e. Porcentajes de desembolsos durante el año en comparación con el balance no desembolsado de
la Cartera del Banco a principios del año. Únicamente proyectos de inversión.
* Todos los indicadores corresponden a proyectos activos en la Cartera, con excepción del Porcentaje de Desembolsos,
que incluye todos los proyectos activos, así como los proyectos cerrados durante el año fiscal.
MARCO DE ALIANZA CON EL PAÍS PARA PANAMÁ AF2024–2028 99
ANEXOS
ANEXO 5. CARTERA DE OPERACIONES (BIRF/AIF Y SUBVENCIONES)
Al 26/02/2024
TABLA 6. Panamá: Préstamos
Inst. Compromiso Total
ID del Proyecto Nombre del Proyecto Cred. AF (USD M)
P181306 Segunda Resiliencia Climática y Crecimiento Verde DPF 2024 350.0
TABLA 7. Panamá: Supervisión
Balance sin
ID del Año BIRF Subvención Desembolsar
Proyecto Nombre del Proyecto Fiscal Fecha de Cierre (USD M) (USD M) (USD M)
P157575 Apoyo al Plan Nacional de 2018 30-jun-2025 80,0 58,1
Desarrollo de los Pueblos Indígenas
P173484 Contrataciones Abiertas 2022 31-dic-2023 0,28 0,21
y Transparencia en la
Infraestructura Pública
P173881 Respuesta de Emergencia 2020 31-dic-2024 120,0 13,9
al COVID‑19
P174191 Segundo DPL de Gestión de Riesgo 2022 14-mar-2025 100,0 100
de Desastres con CAT‑DDO
P174535 Apoyo al Desarrollo del 2023 31-dic-2026 7,5 7,5
Programa de APP
P178063 Desarrollo Rural Sostenible y 2023 31-dic-2026 3,5 3,5
Conservación de la Biodiversidad
P179817 DPL sobre Resiliencia Climática 2023 31-dic-2025 150,0 0,0
y Crecimiento Verde
P180872 Consolidación del Sistema de 2024 15-dic-2028 40,0 40,0
Gestión Financiera Pública
P179771 Asociación para la Implementación 2024 31-may‑2027 1,62 1,62
del Mercado de Panamá
TOTAL 497,50 5,40 224,79
TABLA 8. Panamá: Servicios de asesoría y análisis
ID de la Líder de Prácticas Fecha Original o
Tarea Nombre de la Tarea Globales/Temas Globales Actualizada del EAP
P175211 Fortalecimiento del Sistema de Salud de Panamá Salud, Nutrición y Población 31-mar-2024
para el Contexto posterior al COVID‑19 del PHRD
P175383 Inclusión Social en ALC - Plan Nacional de Accesibilidad Sostenibilidad e Inclusión Social 18-dic-2025
para Personas con Discapacidad en Panamá
P179962 Actualización 1 del Programa de Evaluación Finanzas, Competitividad 20-dic-2023
del Sector Financiero de Panamá e Innovación
P180301 Evaluación de Pobreza y Equidad de Panamá Pobreza y Equidad 10-sep-2024
P502459 Panamá: Ampliación de un Modelo de Comunidad Protección Social y Empleos 28-nov-2025
para Padres en los Territorios Indígenas
Pendiente Diagnóstico de la Supervisión de los Fondos Finanzas 30-jun-2024
Públicos de Pensiones (con SIACAP)
100 MARCO DE ALIANZA CON EL PAÍS PARA PANAMÁ AF2024–2028
ANEXOS
ANEXO 6. PROGRAMA DE LA CFI EN PANAMÁ
TABLA 9. Inversiones de la CFI en Panamá
Original Cuenta Propia
movilización Original
Monto Pendiente
ID del proyecto
Monto Compr.
Monto Compr.
Cuenta Propia
Cuenta Propia
del proyecto
Compra de
los Fondos
de Compr.
Pendiente
Nombre
Compr.
Cliente
Uso de
Fecha
Plazo
Total
Total
Tipo
Ind.
PCA/ACP Canal de INR Préstamo 9/12/2008 20 Apoyar a la ampliación 300 67 67 — 67 67
26665
Panamá del Canal de Panamá
Valora Valora FIG Préstamo 28/6/2019 4 Valora es un SPV que se 8 4 4 — 4 4
4301
estableció específicamente
para la transacción
correspondiente a la venta
de participación accionaria
de la CFI en la CIFI
Banco Vivienda FIG Préstamo 12/12/2019 5 Financiar actividades de 200 100 100 — 100 100
42008
General de BG subpréstamos en los ingresos
S.A. de bajos y medios de Panamá
Global Préstamo FIG Préstamo 7/10/2020 5 Financiar actividades de 70 50 50 — 50 50
43578
Bank de Global subpréstamos en los ingresos
Bank de bajos y medios de Panamá
Banistmo Préstamo FIG Préstamo 14/12/2022 6 Financiar el crecimiento de 200 200 50 100 200 50
46951
de las pequeñas y medianas
Banistmo empresas del Banco
Multibank GTFP FIG Financ. 29/6/2009 1 Línea de crédito renovable 50 — — — — —
28121
Multibank comercial a corto plazo
Lafise GTFP Lafise FIG Financ. 5/6/213 1 Línea de crédito renovable 5 — — — — —
33234
Panamá Panamá comercial a corto plazo
Banistmo GTFP FIG Financ. 21/10/213 1 Línea de crédito renovable 50 — — — — —
33837
Banistmo comercial a corto plazo
PA
Ficohsa GTFP BANC FIG Financ. 29/04/215 1 Línea de crédito renovable 10 —
3659
FIC PA comercial a corto plazo
Total 431 281 100 431 281
MARCO DE ALIANZA CON EL PAÍS PARA PANAMÁ AF2024–2028 101
ANEXOS
TABLA 10. Cartera de Servicios de Asesoría de la CFI en Panamá
ID del Nombre Monto - Total
País Proyecto del Proyecto Industria Descripción ($M)
Panamá 602084 PL IV (ETESA) INR El objetivo de este Proyecto es estructurar, promover 3,45
y licitar una APP de la Línea de Transmisión IV para la
empresa de transmisión nacional ETESA. El alcance
del proyecto incluye la financiación, construcción y
operación de un doble circuito de 500kV (AC) con una
capacidad de 1.288 MVA a lo largo de 330 km en la
costa Atlántica.
TABLA 11. Cartera de Asesoría Antecedente de la CFI en Panamá
ID del Nombre Monto - Total
País Proyecto del Proyecto Industria Descripción ($M)
Panamá 606451 Carretera INR/CTA El objetivo de este Proyecto es estructurar, promover 1,41
Panamá Este y licitar una APP de la Línea de Transmisión IV para la
empresa de transmisión nacional ETESA. El alcance
del proyecto incluye la financiación, construcción y
operación de un doble circuito de 500kV (AC) con
una capacidad de 1.288 MVA a lo largo de 330 km en
la costa Atlántica.
102 MARCO DE ALIANZA CON EL PAÍS PARA PANAMÁ AF2024–2028
ANEXOS
ANEXO 7. CARTERA DE GARANTÍAS DEL OMGI
Fecha de Fecha de Exposición Bruta
AF Proyecto Descripción
Entrada en Vigor Vencimiento Pendiente (USD)
AF 2012 Metro de Panamá Junio 2012 Junio 2024 82.006.067 El proyecto implica una construcción
totalmente nueva, incluida la
adquisición de material rodante
y la construcción de depósitos e
instalaciones de mantenimiento, así
como la operación de una Línea 1 de
Metro, que mide 13,7 km entre las
áreas norte de Los Andes y suroeste
de Albrook en la Ciudad de Panamá.
AF2020 Caja de Ahorros Junio 2020 Junio 2035 239.912.831 El proyecto consistió en la ampliación
del acceso a viviendas asequibles para
hogares de ingresos bajos y medios
en Panamá, cuyo financiamiento fue
provino, en gran medida, de parte de
inversionistas institucionales.
AF2021 Caja de Ahorros Junio 2020 Junio 2025 153.647.452 El proyecto implica la provisión
COVID‑19 de liquidez en forma de capital de
trabajo a pequeñas y medianas
empresas (PYMES) y otras empresas
para ayudarlas a desempeñar su
papel esencial en la creación de
empleos y la reactivación de la
economía panameña.
Banco Nacional Junio 2020 Agosto 2027 260.692.100 El proyecto conllevó la creación de
de Panamá un Fondo Fiduciario para la provisión
de liquidez de emergencia a los
bancos durante la crisis de COVID‑19
y para acelerar los subpréstamos a
empresas en sectores prioritarios,
tales como la agroindustria, la salud,
el saneamiento y la importación de
alimentos, así como de pequeñas y
medianas empresas.
Total de la Cartera 730.258.450
MARCO DE ALIANZA CON EL PAÍS PARA PANAMÁ AF2024–2028 103
ANEXOS
ANEXO 8. CONSULTAS PARA EL MAP
El diseño del MAP se fundamenta en consultas con el gobierno y múltiples partes interesadas. Las consultas
para el MAP se llevaron a cabo durante septiembre de 2023 e incluyeron grupos focales con representantes del
gobierno central y local, el sector privado y la sociedad civil (incluida la población indígena, afropanameños,
jóvenes, grupos de mujeres, personas con discapacidad, LGBTI, migrantes y refugiados), socios para el desarrollo,
expertos del sector, académicos y formadores de opinión. Los temas recurrentes de estas consultas se reflejan en
su totalidad en los OAN y objetivos del MAP.
Los principales temas destacados durante la consulta para abordar los desafíos del OAN 1, a saber, la baja
productividad y la informalidad en el mercado laboral, incluyen: i. aumentar la inclusión financiera, la educación
financiera y la digitalización de las PYMES; ii. fomentar la calidad del capital humano; iii. mejorar la relación entre la
oferta académica y las demandas del mercado laboral; iv. facilitar el acceso a los mercados mediante la promoción
de cadenas de valor, cooperativas y vínculos entre pequeños productores y grandes minoristas; v. continuar con
el fortalecimiento de Panamá como centro logístico (instalaciones auxiliares, puertos secos); vi. promover nuevos
empleos en sectores inclusivos como la agroindustria, el agroturismo, el turismo sostenible y comunitario; vii.
aumentar el uso de APP y garantías para canalizar el financiamiento privado, viii. instituciones más eficientes y
efectivas mediante la implementación de nuevos sistemas y herramientas de gestión financiera pública.
Las áreas de enfoque en las discusiones para el OAN 2 incluyen: i. mejorar los resultados del aprendizaje y las
tasas de deserción, especialmente entre los estudiantes pobres y vulnerables rezagados, mediante la educación
en lenguas nativas, mejores prácticas pedagógicas y ampliación de la educación digital (incluida una política
de equidad digital); ii. reducir las barreras de acceso a los servicios de salud y mejorar la calidad, por ejemplo,
mediante la telemedicina o mejora de la relevancia cultural que presentan los servicios; y iii. mejor focalización de
los programas sociales.
Las principales prioridades para el OAN 3 incluyen: i. crear las condiciones para la financiación verde y azul
(empresas verdes, parques ecológicos, edificios verdes, energías renovables) a través de una taxonomía sostenible,
sistemas de clasificación, mercados de carbono y bonos verdes; ii. fomentar la adaptación y mitigación de la
resiliencia climática, destacando prioridades como la resiliencia en la generación hidroeléctrica, el agua para el
funcionamiento del Canal y la protección costera; iii. fortalecer los marcos de GRD y el desarrollo territorial; iv.
promover el acceso energético y digital, especialmente en las zonas rurales; v. mejorar la gestión de los recursos
naturales (gestión integrada de los recursos hídricos, saneamiento, alcantarillado y gestión de residuos).
Finalmente, los grupos vulnerables expresaron: i. mayores barreras para el acceso al empleo y falta de programas
específicos de emprendimiento y capacitación; ii. menor acceso a servicios públicos, como la salud y, en particular,
la salud mental; iii. falta de datos desagregados para diseñar intervenciones políticas focalizadas; iv. necesidad de
reconocimiento del trabajo doméstico y de atención no remunerado.
104 MARCO DE ALIANZA CON EL PAÍS PARA PANAMÁ AF2024–2028
ANEXOS
ANEXO 9. MAP Y ASOCIACIONES CON OTROS
ACTORES DEL DESARROLLO POR OAN
OAN 1 - Creación de Empleos Inclusivos: La operación de GFP con respaldo del BIRF complementa los esfuerzos
en curso del BID, que apoya al MEF a través del financiamiento enfocado en mejorar la calidad del gasto público,
la reingeniería de procesos relacionados con el presupuesto y el desarrollo de herramientas de análisis de datos
presupuestarios. En el área de contratación pública, la subvención para Contratación Abierta se beneficia de
la asistencia financiera y técnica que el Fondo Fiduciario de Múltiples Donantes de la Alianza para el Gobierno
Abierto (OGP MDTF, por sus siglas en inglés) proporciona. Además, el Banco Mundial mantiene una estrecha
colaboración con el FMI en cuestiones macroeconómicas y ALD/CFT, incluso mediante la preparación de un PESF.
OAN 2 - Desarrollo Fortalecido e Inclusivo de Capital Humano: En salud, se ha elaborado la operación de
emergencia de COVID‑19 en estrecha coordinación con el BCIE y el BID, a fin de asegurar un apoyo integral al
fortalecimiento de las actividades de vacunación. Se han elaborado los SAA en curso sobre Preparación en Salud
Pública manteniendo un diálogo con la Organización Panamericana de la Salud (OPS) y JICA. En educación, el
Banco Mundial buscará entablar el diálogo sobre la digitalización de los servicios y el fortalecimiento del sistema
educativo a través de asociaciones con el BID, el Fondo de las Naciones Unidas para la Infancia (FNUI), The Dialogue
y otras agencias para fomentar la iniciativa de recuperación regional. En protección social, las actividades se basan
en el trabajo analítico realizado conjuntamente con el BID sobre la recertificación de beneficiarios participantes
en los programas de protección social y la coordinación continúa en el marco de las actividades de AT en curso.
El proyecto de PI mantiene una estrecha coordinación con ACNUR y la OIM para las actividades en la Región del
Darién relacionadas con la migración.
OAN 3 - Mayor Resiliencia y Mitigación de los Impactos Naturales y al Cambio Climático: La serie DPL sobre
Resiliencia Climática y Crecimiento Verde (P179817, P181306) complementa los esfuerzos de otros donantes en
Panamá al brindar apoyo para el mejoramiento de la ambición climática del país. Se han establecido sinergias
con el Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo y el BID. En materia de silvicultura y cambio de uso
de la tierra, el Banco Mundial ha colaborado con la Organización de las Naciones Unidas para la Agricultura y la
Alimentación (ONUAA) y se han basado las reformas de políticas en la AT financiada con el apoyo de ProGreen, un
fondo fiduciario de múltiples donantes. Otro fondo fiduciario de múltiples donantes, ProBlue, ha brindado apoyo
en materia de economía azul y aspectos específicos de género para acciones anteriores al DPL. Se analizó la
ampliación del Refugio de Vida Silvestre de Isla Iguana en un foro público en Pedasí que contó con la participación
de comunidades locales, pescadores, organizaciones turísticas y organizaciones no gubernamentales. La
Estrategia de Desarrollo con Bajas Emisiones de Gases de Efecto Invernadero a Largo Plazo del país contó con el
apoyo de EUROCLIMA+, un programa financiado por la Unión Europea y cofinanciado por el gobierno federal de
Alemania, así como por Francia y España. En las discusiones que dieron forma a la Agenda de Transición Energética
y las Estrategias Nacionales (ENME, ENUREE y ENACU) participaron actores del sector público y privado a nivel
nacional, entre los que destacan: La Autoridad del Canal de Panamá (ACP), la Asociación de Distribución de
Automóviles de Panamá (ADAP) y muchos otros. Se coordinó el diseño de la operación de Segundo DPL de
GRD con CAT‑DDO de Panamá (P174191) con el BID, el BCIE, el Centro de Coordinación para la Prevención de
Desastres en Centroamérica y República Dominicana (CEPREDENAC), la OPS y la Administración Nacional de
Aeronáutica y del Espacio (NASA) y se sometió a un extenso proceso de consulta con instituciones locales.
MARCO DE ALIANZA CON EL PAÍS PARA PANAMÁ AF2024–2028 105
ANEXOS
TABLA 12. Tabla de actividades clave de los socios de desarrollo
BID Los sectores clave incluyen inversión social (5 proyectos), agua y saneamiento (5 proyectos) y modernización
gubernamental (4), con menores inversiones y apoyo a la educación, los mercados financieros, la salud, el
transporte y el desarrollo urbano y, en menor medida, a la agricultura, la energía y las PYMES.
La estrategia de país del Grupo BID para Panamá (2021–2024) busca apoyar los esfuerzos de las autoridades
para impulsar la recuperación económica, consolidar la posición de Panamá como un país de altos ingresos de
una manera inclusiva y sostenible.
Durante las consultas del MAP, el Grupo BID destacó los objetivos clave a futuro que incluyen: (i) modernizar la
gestión pública; (ii) mejorar la prestación de servicios básicos; y (iii) reactivar y diversificar la actividad productiva.
BCIE Actualmente el Banco Centroamericano de Integración Económica (BCIE) está brindando apoyo a las MIPYMES
(Programa de Apoyo), el transporte urbano (estudios de factibilidad de Líneas del Metro, Corredor Las Playas,
integración del transporte público), la educación (agenda STEM), la salud (adquisición de equipos de salud) y
energía (estrategia de innovación del Sistema Interconectado Nacional). Los sectores en consideración de apoyo
futuro incluyen soluciones de agua y saneamiento, MIPYMES, energía, infraestructura, logística y otros.
Adicionalmente, el BCIE tiene previsto brindar apoyo en educación e inversión previa para proyectos en
Asociaciones Público-Privadas (APP).
Entre las operaciones aprobadas en 2022 se encuentran USD 145 millones para el desarrollo del Corredor Las
Playas a lo largo de la Carretera Panamericana, única vía que conecta la capital con las provincias del interior y la
zona de playas. Un financiamiento de USD 75 millones a través del banco comercial Global Bank, que se espera
otorgue préstamos en condiciones financieras competitivas a las MIPYMES para la preservación de empleos.
También se aprobó una cooperación financiera no reembolsable por USD 1.0 millón para contribuir al acceso de
servicios de salud especializados para mujeres, niños y adultos en zonas de difícil acceso, y mejorar la calidad de
la educación a través de la implementación de la metodología STEAM (Ciencias, Tecnología, Ingeniería, Artes y
Matemáticas) en programas piloto que permitirán el desarrollo de políticas públicas en el sistema educativo
panameño. En total, más de 72,152 personas de zonas rurales se beneficiarán de esta colaboración. El Banco
aprobó una cooperación técnica por un monto de USD 600,000 del Fondo Fiduciario de Donante Único (KTF)
Corea-BCIE a fin de promover la integración de los sistemas de transporte público en la provincia de Panamá
Oeste.
CAF La cartera de CAF se enfoca en proyectos de infraestructura vial, movilidad urbana, agua y saneamiento, logística
y PYMES.
Entre las iniciativas recientes se incluyen el “Programa de Apoyo a la Política Nacional de Cambio Climático” y el
“Programa de Fortalecimiento de las Políticas de Aire y Desarrollo Urbano”.
ONUAA Pilares:
· Inclusión social, económica y ambiental: educación posterior al COVID‑19, calidad, formación profesional,
empleos y programas de habilidades
· Gobernanza e instituciones: participación ciudadana (Pacto del Bicentenario, plataforma Ágora)
· Gestión ambiental integral y reducción del riesgo de desastres: desarrollo de capacidades en gestión de
residuos, contaminantes, turismo sostenible, gestión costera, calderas de agua, GRD
106 MARCO DE ALIANZA CON EL PAÍS PARA PANAMÁ AF2024–2028
ANEXOS
UE De 1998 a 2020 se han firmado nueve operaciones con el sector público, por un monto total de más de
800 millones de euros.
Panamá se beneficia del Programa Indicativo Plurianual para América Latina (2021–2027) de 1,280 millones de
euros, con áreas clave para la colaboración entre la UE y Panamá en materia de: (i) transformación digital y
(ii) acción climática y ambiental, incluida la seguridad hídrica.
La UE y Panamá comparten la ambición común de liderar la transformación digital y una agenda verde. El
establecimiento de un centro de datos del Servicio de Gestión de Emergencias de Copernicus en Panamá con un
alcance geográfico regional para la preparación ante desastres constituirá una de las principales intervenciones
de la UE para los próximos años. Copernicus contribuirá, en combinación con la extensión del cable submarino
BELLA a Panamá, al avance de las prioridades y agendas digitales birregionales y a la ambición de Panamá de
convertirse en un centro digital en la región.
La UE ha ofrecido asistencia técnica a Panamá a través del “EU Global Facility”, un proyecto que brinda apoyo a
los países aliados para implementar marcos ALD/CFT efectivos de conformidad con los estándares internacionales.
El BEI ha identificado las siguientes prioridades: transporte sostenible, agua y saneamiento, energías renovables
y proyectos de eficiencia energética, y agricultura sostenible. El BEI, en la mayor operación de su historia en
América Latina, aportó USD 500 millones de los USD 5,200 millones que costó la ampliación del Canal de Panamá
(2009–2016).
JICA El apoyo de JICA a Panamá se enfoca en la conservación del medio ambiente, la reducción de la pobreza en la
región rural y el crecimiento socioeconómico sostenible.
JICA ha estado contribuyendo a la reactivación económica a través de la creación de empleo y el desarrollo de
infraestructura en el área metropolitana de Panamá a través del Proyecto Línea 3, así como mediante la
implementación de cooperación en desafíos, tales como la conservación ambiental en las cuencas del Canal de
Panamá y la eliminación de la desigualdad entre zonas urbanas y rurales.
MARCO DE ALIANZA CON EL PAÍS PARA PANAMÁ AF2024–2028 107
ANEXOS
PANAMÁ
TERRITORIOS INDÍGENAS
CONGRESO NACIONAL DEL PUEBLO WOUNAAN
TIERRAS COLECTIVAS DE ALTO BAYANO PUEBLOS/VILLAS SELECCIONADOS
NUEVOS SISTEMAS CUENCAS DE RÍOS TRANSFRONTERIZAS
TERRITORIO BRIBRI CAPITALES DE PROVINCIAS
REHABILITACIÓN/AMPLIACIÓN CARRETERAS PRINCIPALES
TERRITORIO NASO CAPITAL NACIONAL
TIERRAS COLECTIVAS EMBERÁ-WOUNAAN EN DARIÉN ESTUDIOS FERROCARRILES
FRONTERAS PROVINCIALES
COMARCAS
FRONTERAS INTERNACIONALES
TIERRAS COLECTIVAS DAGARGUNYALA (GUNA)
Cuenca R. Sixaola M A R C A R I B E
(2,858 km )
Cuenca R.
Changinola
(3,200 km )
El Porvenir
Canal of
Panama Narganá
Guabo COM
de Yorkín Bocas del Toro Colón ARC
Madden
Lake A K
BOCAS Gatun Lake
Bayano UN
DEL TORO COLÓN
Lake
Comarca Kuna de A Y A
CO STA Laguna de
Chiriquí P A N A M Á Piriatí Madungandí LA
Ipetí Ualá
RIC A Golfo de los
Mosquitos
PANAMÁ Comarca Kuna
PANAMÁ La Chorrera
Bahía de Wargandí
COMARCA O ESTE de Panamá
NGÄBE BUGLÉ Arimae
COCLÉ Puerto Lara
Buäbti Penonomé COMARCA
David (Llano Tugrí) EMBERÁ-
Isla La Palma
CHIRIQUÍ
del Rey
D A R I É N WOUNAAN
VERAGUAS Isla
San José (Cémaco District)
Cuenca R. Chiriqui Santiago Unión Chocó
Corredores/Colorado (1,700 km )
(1,110 km ) Chitré G o l f o d e P a n a m á
G o lfo de Chiriquí
HERRERA
Las Tablas
COMARCA
EMBERÁ-
LO S SA NTO S WOUNAAN
Isla
de Coiba (Sambú District)
Isla
Cuenca R. Jurado COLOMBIA
Jicarón (700 km )
GSD • Printin & Multim di S rvic s
IBRD 43417 | DICIEMBRE DE 2017
Este mapa fue elaborado por la Unidad de Cartografía del Grupo Banco Mundial.
Las fronteras, colores denominaciones y cualquier otra información que se muestre en O C É A N O P A C Í F I C O
este mapa no implican ningún tipo de juicio sobre el estatus legal de un territorio,
ni la aprobación o aceptación de dichas fronteras por parte del Grupo Banco Mundial.
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