УКРАЇНА Управління державними інвестиціями звіт про діагностичне оцінювання Частина ІІІ Програми партнерства Європейської Комісії та Світового банку для Європи та Центральної Азії Програмний Трастовий фонд Єдиного Донора (TF0473423) – Програма підтримки управління державними фінансами України (EUR4PFM) © 2022 Міжнародний банк реконструкції та розвитку / Світовий банк 1818 H Street, NW Washington, DC 20433 Телефон: 202-473-1000 Інтернет: www.worldbank.org Ця робота є продуктом співробітників Світового банку із залученням зовнішніх сторін. Результати, інтерпретації та висновки, висловлені в цій роботі, не обов'язково відображають точку зору Світового банку, його Ради виконавчих директорів або урядів, які вони представляють. Ця публікація була профінансована Європейським Союзом. Її зміст є виключною відповідальністю авторів, і він не обов’язково відображає точку зору Європейського Союзу. Світовий банк не гарантує точність, повноту або актуальність даних, включених до цієї роботи, і не несе відповідальності за будь-які помилки, пропуски або розбіжності в інформації, а також відповідальності щодо використання або невикористання викладеної інформації, методів, процесів або висновків. Кордони, кольори, позначення та інша інформація, зазначена на будь-якому зображенні у цій роботі, не має на увазі будь-якого судження з боку Світового банку щодо правового статусу будь-якої території або схвалення чи прийняття таких кордонів. Ніщо у цьому документі не повинно бути витлумачено або розглядатися як обмеження або відмова від привілеїв та імунітетів Світового банку, всі з яких спеціально зарезервовані. Права та дозволи Представлений у цій роботі матеріал є об’єктом авторського права. Оскільки Світовий Банк заохочує поширення своїх знань, ця робота може бути відтворена у повному обсязі або частково у некомерційних цілях за умови зазначення повного авторства на цю роботу. Будь-які питання щодо прав і ліцензій, включно з вторинними видавничими правами, слід направляти до відділу публікацій Світового банку, The World Bank Group, 1818 H Street NW, Washington, DC 20433, USA; fax: 202- 522-2625; e-mail: pubrights@worldbank.org. Іконки створені Good Ware та Flat Icons Design від Flaticon на www.flaticon.com Дизайн обкладинки: Кора Райхардт ЗМІСТ ПОДЯКА  4 Функція УДІ 3. Аналіз оцінки  46 АБРЕВІАТУРИ ТА СКОРОЧЕННЯ  5 УДІ-6. Незалежний аналіз оцінки  46 ЗАГАЛЬНИЙ ОГЛЯД  6 Функція УДІ 4. Відбір та бюджетний процес  48 ГЛАВА 1. ПЕРЕДУМОВИ ТА ПІДХІД ДО 4.A. ПІДГОТОВКА БЮДЖЕТУ ТА ВІДБІР  48 ОЦІНЮВАННЯ  13 УДІ-7. Відбір проєктів та підготовка 1.1. Контекст оцінювання УДІ 13 бюджету  48 1.2. Інформація про оцінювання УДІ-8. Підготовка довгострокового та його цілі 16 бюджету  54 1.3. Методологія оцінювання 17 УДІ-9. Комплексний бюджет капітальних видатків  58 УДІ-10. Повнота інформації про бюджет ГЛАВА 2. ДЕРЖАВНІ ІНВЕСТИЦІЙНІ ВИДАТКИ капітальних видатків та рівень доступу ТА ІНСТИТУЦІЙНЕ КАРТУВАННЯ  19 громадськості/парламенту до такої інформації  60 2.1. Державні інвестиції в Україні  19 2.2. Інституційне картування  21 4.B. ПОКАЗНИКИ ВИКОНАННЯ БЮДЖЕТУ  68 УДІ-11. Показники виконання бюджету ГЛАВА 3. ОЦІНКА ЗА ПОКАЗНИКАМИ розвитку і бюджету капітальних ФУНКЦІЙ УДІ  27 видатків: сукупні видатки в 3.1. Детальна інформація про порівнянні зі скоригованим початковим оцінювання  27 бюджетом на основі зобов’язань  68 Функція УДІ 1. Стратегічне керівництво та УДІ-12. Результати виконання скринінг  27 бюджету в частині видатків на розвиток та капітальних видатків у УДІ-1. Галузевий аналіз і планування  27 порівнянні зі скоригованим початковим бюджетом на основі зобов’язань  70 УДІ-2. Стратегічні плани та рекомендації щодо інвестицій, розробка УДІ-13. Відхилення у термінах виконання проєктів та попередній скринінг  31 та вартості реалізованих проєктів  71 Функція УДІ 2. Формальна оцінка  36 УДІ-14. Склад та моніторинг заборгованості за УДІ-3. Офіційні процедури та методичні капітальними видатками  72 рекомендації щодо оцінки проєкту  36 Функція УДІ 5. Реалізація  74 УДІ-4. Спроможність здійснення оцінки проєктів  42 УДІ-15. Закупівлі  74 УДІ-5. Скринінг техніко-економічного УДІ-16. Управління реалізацією обґрунтування  43 проєктів  78 Зміст 1 УДІ-17. Контроль, моніторинг і 5.5 Рекомендації стосовно ДПП  147 звітування: фізичні та фінансові віхи  81 ГЛАВА 6. ОЦІНЮВАННЯ ДЕРЖАВНИХ УДІ-18. Передача результатів ПІДПРИЄМСТВ  148 проєкту, реєстрація активів та аналіз після завершення проєкту  86 6.1. Державні інвестиції та інституційне картування в Україні  148 Функція УДІ 6. Коригування  89 6.2. Оцінювання державних УДІ-19. Коригування проєкту  89 підприємств  150 Функція УДІ 7. Надання послуг  93 ГЛАВА 7. ВИСНОВКИ ТА СТРАТЕГІЧНІ УДІ-20. Контроль, моніторинг та РЕКОМЕНДАЦІЇ  166 звітність: фінансові результати та показники надання послуг  93 7.1. Висновки та стратегічні рекомендації за результатами оцінювання  166 УДІ-21. Надання послуг  98 7.2. Додаткові обговорення та рекомендації Функція УДІ 8. Оцінка  99 УДІ для післявоєнної відбудови  173 УДІ-22. Сфера застосування і характер 7.3. Рекомендації, адаптовані до зовнішнього аудиту та оцінки повоєнної ситуації  182 за результатами і подальші дії  99 УДІ-23. Розгляд звітів зовнішнього аудиту в законодавчому органі  101 Додаток 1. Інструменти концептуальної основи оцінювання, що спрямовані 3.2. Резюме ефективності УДІ та на зміну клімату  187 рекомендації у розрізі функцій  104 Додаток 2. Узагальнена інформація ГЛАВА 4. УДІ В УКРАЇНІ З УРАХУВАННЯМ ЗМІНИ про чинні закони, постанови і накази, КЛІМАТУ  117 що стосуються питань зміни клімату та управління ризиком катастроф  188 4.1. Вступ  117 Додаток 3. Положення 4.2. Методологічний підхід  118 нормативно-правових актів, що регулюють 4.3. Існуюча законодавча база  120 потоки капітальних інвестицій  191 4.4. Інституційна база  120 Додаток 4. Огляд балів за показниками УДІ 2021 р.  195 4.5. Зміна клімату: оцінювання за функціями УДІ  121 Додаток 5. Розрахунки для УДІ-12, 2018 р. (тис грн)  197 4.6. Висновки та рекомендації  128 Додаток 6. Розрахунки для УДІ-12, 2019 р. (тис грн)  199 ГЛАВА 5. ОЦІНЮВАННЯ ДЕРЖАВНО- ПРИВАТНОГО ПАРТНЕРСТВА  130 Додаток 7. Розрахунки для УДІ-12, 2020 р. (тис грн)  201 5.1. Вступне слово та поточна ситуація  132 Додаток 8. Відхилення у часі завершення 5.2. Нормативно-правова база  134 проєктів та відхилення у вартості 5.3. Інституційні механізми  135 завершених проєктів  203 5.4. ДПП: оцінювання в розрізі показників  139 2 Зміст Таблиці Таблиця 1. Структура капітальних видатків Таблиця 16. Відхилення фактичних державного сектору  20 видатків розвитку (за винятком проєктів Таблиця 2. Картування органів влади та ролей МФО) та деяких інших категорій видатків у системі УДІ України: центральний уряд  22 від початкового бюджету  69 Таблиця 3. Державні інвестиційні видатки Таблиця 17. Видатки розвитку за в розрізі процедур (млн грн)  25 проєктами, що фінансуються МФО: загальні планові та фактичні видатки (млрд грн)  70 Таблиця 4. Частка не-SSIP у загальних капітальних витратах портфеля поточних інвестицій  26 Таблиця 18. Розмір заборгованості за капітальними видатками (млн грн)  73 Таблиця 5. Дані щодо показників, наданих Держстатом  29 Таблиця 19. Концептуальна основа оцінювання УДІ з урахуванням ЗК  119 Таблиця 6. Використання результатів галузевого аналізу та планування для SSIP  30 Таблиця 20. Національні стратегічні документи з питань протидії ЗК  122 Таблиця 7. Стратегічні документи ключових галузей  33 Таблиця 21. Приклади стратегічного обґрунтування для вибірки проєктів  123 Таблиця 8. Основні етапи та строки, встановлені бюджетним календарем  51 Таблиця 22. Зміст методичних рекомендацій  124 Таблиця 9. Строки підготовки Таблиця 23. Приклади змісту розділів та розгляду бюджетних запитів  53 про вплив на довкілля та про захист довкілля в проєктних пропозиціях  124 Таблиця 10. Прогнозні та затверджені видатки на 2019–2021 роки  56 Таблиця 24. Приклади потенційних напрямків використання даних моніторингу  128 Таблиця 11. Відповідність середньострокових прогнозів капітальних видатків, підготовлений Таблиця 25. Концептуальна основа у 2017, 2018 й 2019 роках, встановленим оцінювання УДІ та ДПП  131 критеріям «належної практики»  57 Таблиця 26. Інституційний розподіл діяльності Таблиця 12. Дотримання критеріїв з ДПП в Україні – Центральний уряд  136 оцінювання інформаційного вмісту бюджету  62 Таблиця 27. Огляд показника 5C  152 Таблиця 13. Дотримання критеріїв доступу Таблиця 28. Огляд відповідальних органів громадськості до бюджетної інформації  65 і строків затвердження фінансових та Таблиця 14. Основні строки розгляду інвестиційних планів великих ДП  154 проєкту закону про державний бюджет у ВРУ  67 Таблиця 29. Інституційні обов’язки стосовно Таблиця 15. Загальні планові та фактичні капітальних вкладень ДП: центральний уряд  155 видатки розвитку106 (за винятком Таблиця 30. Пріоритети реформування УДІ  182 проєктів МФО) (млрд грн)  69 Рисунки Рисунок 1. Рейтинг інституцій УДІ за кількістю Рисунок 6. Капітальні вкладення ДП балів у розрізі груп країн та структури  7 в розрізі джерел фінансування, млн грн  149 Рисунок 2. Валовий приріст основного Рисунок 7. Капітальні вкладення в капіталу (% від загальної суми)  20 розрізі джерел фінансування з розбивкою Рисунок 3. Структура видатків зведеного за розміром ДП, млн грн  149 бюджету (%)  20 Рисунок 8. Державні гарантії, надані ДП, Рисунок 4. Структура фактичних капітальних в розрізі галузей, млн грн  150 інвестицій і трансфертів у 2018-2020 роках  21 Рисунок 9. Процедури здійснення капітальних Рисунок 5. Схема практики підготовки вкладень ДП, встановлені законодавством  155 та відбору проєктів в Україні  24 Рисунок 10. Схема процесу затвердження фінансових та інвестиційних планів ДП  161 Зміст 3 ПОДЯКА Цей звіт підготувала команда Світового банку на Рецензенти — Олександр Грибан (заступник підставі результатів Діагностичного оцінювання Міністра економіки України), Єкатерина Яковлева управління державними інвестиціями (УДІ) Урядом (аташе, менеджер сектору управління державними України. Оцінювання проводилось у межах фінансами, Європейська Служба Зовнішніх Справ Частини III Програми партнерства ЄС та Світового (EEAS)), Олексій Балабушко (провідний спеціаліст банку для Європи та Центральної Азії — Програма з питань урядування, Світовий банк), Бернард підтримки управління державними фінансами Маєрс (Bernard Myers) (старший спеціаліст з питань України — Компонент 2 «Цільовий фонд з реалізації управління державним сектором, Світовий банк) і заходів» (TF073423). Роналд Маєрс (Ronald Myers) (консультант з питань державних фінансів і урядування) — зробили До складу команди Світового банку входили Ірина своїми коментарями та зауваженнями великий Щербина (старший спеціаліст з питань державного внесок у забезпечення якості звіту. сектору; керівник команди), Наталія Мануілова (старший спеціаліст з управління фінансами), Кім Команда Світового банку хотіла б відзначити Хьюнг (Jay-Hyung Kim) (радник), Іан Халвдан Росс ефективну співпрацю та допомогу, отриману від Хоксворт (Ian Halvdan Ross Hawkesworth) (старший Міністерству економіки України у координації спеціаліст з питань управління), Дмитро Донець цієї діяльності з боку України, зокрема, Юлії (спеціаліст із закупівель), Саймон Ґрум (Simon Скубак (директора Департаменту інвестицій), Інни Groom), Едуардо Алдунате (Eduardo Aldunate), Григоренко (заступника директора Департаменту Мартін Дарсі (Martin Darcy), Ірина Запатрина, Інна інвестицій — начальника Управління державних Самчинська та Тетяна Тавлуй (консультанти). інвестиційних проєктів), Павла Оніщенка Вільям Ґаллахер (William Gallagher) (консультант) (начальника відділу економічної стратегії забезпечив професійне редагування звіту. Віталіна Департаменту стратегічного планування та Вергелес і Дарія Гулей (асистентки програми) макроекономічного прогнозування), Оксани надавали місії організаційну та адміністративну Росади (заступника начальника Управління підтримку. державно-приватного партнерства Департаменту інвестицій), Ніко Гачечиладзе (керівника Агенції Команда з оцінки вдячна за цінні рекомендації з питань підтримки державно-приватного Деніелу Бойсу (Daniel Boyce) (керівнику практики, партнерства), Тетяни Сінаєвої (заступника Світовий банк) і Арупу Банерджі (Arup Banerji) начальника Управління фінансового планування та (директору у справах країни, ECCEE). аналізу суб’єктів державного сектору Департаменту з управління об’єктами державної власності). Команда вдячна усім залученим державним установам за їхню конструктивну співпрацю під час проведення оцінювання та доопрацювання звіту. 4 Подяка АБРЕВІАТУРИ ТА СКОРОЧЕННЯ CBA Аналіз витрат і вигід М1 (СЛ) Метод слабкої ланки CC Зміна клімату М2 (УС) Метод усереднення CEA Аналіз ефективності витрат МВА Міністерства, відомства, агентства, що є головними розпорядниками SSIP Відібрані державні інвестиційні коштів проєкти Мінеко- Міністерство захисту довкілля та UAH або Українська гривня логії природних ресурсів України грн Мінеконо- Міністерство економіки України БКУ Бюджетний кодекс України міки ВА Внутрішній аудит Мінінфра- Міністерство інфраструктури ВООЗ Всесвітня організація охорони структури України здоров’я Мінфін Міністерство фінансів України ВРУ Верховна Рада України МФО Міжнародна фінансова ДВФП Державні видатки та фінансова організація підзвітність Не-SSIP Державні інвестиційні проєкти, ДІАМ Державна інспекція архітектури та включені до бюджету поза містобудування межами врегульованого процесу відбору ДП Державне підприємство ОВД Оцінка впливу на довкілля ДПП Державно-приватне партнерство ПГ Парникові гази ЄС Європейський Союз РПУ Рахункова палата України ЗПЗ Закон України «Про публічні закупівлі» СЕА Стратегічна екологічна оцінка ІПП Ініціативні пропозиції проєктів УДІ Управління державними ДПП інвестиціями ІСЦ Індекс споживчих цін УДФ Управління державними фінансами КМУ Кабінет Міністрів України ФР Фінансовий рік Валюта та індикативні курс обміну À Національна валюта: українська гривня (UAH, ₴, грн) À 1 долар США = 26,33 грн станом на 31 жовтня 2021 року À 1 євро = 30,50 грн станом на 31 жовтня 2021 року Фінансовий рік À 1 січня — 31 грудня Абревіатури та скорочення 5 ЗАГАЛЬНИЙ ОГЛЯД 1. Головна мета Діагностичного оцінювання України протягом війни, перевищує 110,4 млрд управління державними інвестиціями доларів США, причому мінімальні потреби у (УДІ) 2021 року полягає у наданні Урядові відновленні із заміною знищених активів сягають України результатів об’єктивної діагностики 188 млрд доларів США,1 або 94% відсотки ВВП 2021 показників УДІ на загальнодержавному року. Одночасно зменшився й обсяг економічних рівні у порівнянні з передовою міжнародною ресурсів, доступних для фінансування відбудови: практикою разом з рекомендаціями з економіка країни, як очікується, скоротиться, удосконалення. У цьому звіті визначено за оцінками, на 35% у 2022 році залежно від основні сильні й слабкі сторони побудови тривалості та інтенсивності бойових дій.2 та функціонування системи УДІ України й Вимушене переміщення чималої кількості людей представлено комплекс практично корисних у межах країни додатково ускладнює планування рекомендацій з усунення слабких місць у державних інвестицій і визначення їхньої короткостроковій та довгостроковій перспективі. пріоритетності. Оцінювання також визначає базовий рівень, відносно якого має вимірюватися успішність 4. Повоєнна відбудова неминуче вносить майбутніх реформ у сфері УДІ. Додатково до нові виклики та загострює існуючі проблеми. основного оцінювання було виконано окремі З урахуванням цього, усунення недоліків УДІ оцінювання УДІ стосовно врахування питань зміни довоєнного стану принесе велику користь. Більш клімату в УДІ, державно-приватного партнерства ніж будь-коли, ефективна система управління (ДПП) та державних підприємств (ДП). державними інвестиціями буде необхідна для забезпечення того, щоб обмежені фінансові 2. Хоча оцінювання розпочалося у 2021 році, ресурси спрямовувалися на високоякісні, вплив російського вторгнення було враховано пріоритетні проекти, які потім будуть ефективно при формулюванні підсумкових рекомендацій. виконуватися. У надзвичайній ситуації, коли є Оскільки, майже одразу після завершення спокуса зробити процедури реалізації проєктів базового оцінювання, російське вторгнення менш суворими заради скорішого досягнення докорінно змінило контекст і спрямованість результатів, можливості для скоєння корупційних державних інвестицій, в окремому розділі були дій можуть виникнути дуже швидко. Ефективність розглянуті важливі питання, що виникають на етапі матиме першочергове значення, оскільки після післявоєнної відбудови. закінчення війни потрібно буде швидко відновити інфраструктуру. 3. Війна Росії проти України призвела до радикальних змін у масштабі та характері 5. Це оцінювання проводилося за останньою інвестиційних потреб, зміцнивши потребу (2015 р.) методологією оцінювання УДІ у більш стійкій, але гнучкій системі УДІ, Світового банку.3 Для оцінювання параметрів здатній дати відповідь на виклики відбудови. системи УДІ, ця методологія базується на тих Безпосередня шкода, заподіяна інфраструктурі самих принципах, що й ДВФП. Раніше було  1  Оцінка Київської школи економіки, станом на початок серпня 2022 року. https://kse.ua/about-the-school/news/direct- damage-caused-to-ukraine-s-infrastructure-during-the-war-has-reached-over-110-4-bln-minimum-recovery-needs-for-destroyed- assets-188-bln/  2  Оцінка Світового банку: https://www.worldbank.org/en/country/ukraine/overview#3  3  «A New PIM Diagnostic Indicator: Strengthening the PIM Component of the PEFA Framework», J. Kim, G. Glenday & N. Biletska, World Bank 2015 6 Загальний огляд проведено два оцінювання системи УДІ України. розпочалося у 2015 році із внесення змін до Перше з них було проведене Світовим банком у Бюджетного кодексу, які сприяли уточненню ролей 2012 році, а друге — МВФ у 2016 році.4 З огляду на та обов'язків основних учасників. У 2015 році методологічні розбіжності, результати трьох оцінок Урядом також було ухвалено Постанову №571, яка напряму порівнювати неможливо. Оцінювання встановила прозорі процедури оцінки та відбору, ЗК здійснювалося на основі двох інструментів: i) незалежної експертизи, регулярного моніторингу індикатора УДІ методології управління державними та коригування державних інвестиційних проектів. фінансами з урахуванням змін клімату (CRPFM-5) У 2016 році Мінекономіки затвердило основні та ii) Параметру 5 (Питання 1-3) методології процедури моніторингу державних інвестиційних оцінювання управління інфраструктурою Світового проектів, а у 2017 році - методичні рекомендації банку (InfraGov). Під час огляду інвестицій, що щодо розробки державних інвестиційних проектів. здійснюються ДП, було розглянуто Показник 5c Як видно з результатів аналізу МВФ, представлених методології ОУДІ МВФ, а також показники системи на Рисунку 1, оцінка та відбір проектів незмінно УДІ Світового банку. залишаються найслабшими сферами УДІ серед більшості країн. Бюджетування на багаторічну 6. Україна досягла значного прогресу в перспективу також має низьку оцінку, тоді як удосконаленні системи УДІ з 2015 року, і рівень національне та галузеве планування, як правило, є її ефективності є подібним до порівнюваних слабшим у країнах з економікою, що розвивається. країн у всьому світі. Покращення системи Рисунок 1. Рейтинг інституцій УДІ за кількістю балів у розрізі груп країн та структури 1. Фіскальні правила 15. Моніторинг активів 10 2. Національне та галузеве планування 14. Управління проєктом 3. Координація на центральному та  місцевому рівнях 5 13. Прозорість виконання 4. Управління проектами ДПП 0 12. Наявність фінансування 5. Регулювання на рівні  підприємства 11. Захист інвестицій 6. Багаторічне бюджетування 10. Відбір проєктів 7. Повнота бюджету 9. Оцінка проєкту 8. Бюджетна єдність Країни з розвиненою Ринки, що Країни з низьким економікою (n=1) розвиваються (n=15) рівнем доходу (n=14) Джерело: Оцінка управління державними інвестиціями - огляд та оновлення даних, МВФ, 2018 р.  4  Оцінювання проводилось у 2016 році, але його результати було оприлюднено лише у 2019 році: Ukraine Public Investment Management Assessment: Technical Report, IMF, June 2016. Загальний огляд 7 7. Державна стратегія реформування системи 9. Ключовою рекомендацією звіту є уніфікація управління державними фінансами (УДФ) процедур УДІ, включаючи термінологію, на 2022- 2025 роки передбачає посилення що застосовується в системі УДІ, та системи УДІ. Незважаючи на зазначені усунення обхідного шляху. Чітке визначення покращення, система управління державними інвестиційного проєкту, є ключем до закриття інвестиціями в Україні все ще страждає від обхідного шляху і воно має бути впроваджене в недоліків – вона залишається фрагментованою короткостроковій перспективі шляхом внесення й має недостатню спроможність виконувати змін до Бюджетного кодексу. Одночасно з цим, належну детальну перевірку; вона вразлива Мінфін має бути уповноважений за допомогою до корупції та їй бракує стратегічної орієнтації. Бюджетного кодексу виконувати функцію Велика маса недофінансованих розпочатих вартового, що дозволить йому зупиняти проекти, проєктів є одним із симптомів цих проблем, що які не пройшли оцінку, або не були належним залишаються нерозв’язаними, а ще одним – значні чином відібрані, від включення до бюджету за відхилення завершених проєктів від вартості ініціативою урядових структур та ВРУ. Окремий проєкту та графіку реалізації. План дій до Стратегії міжнародний досвід у забезпеченні єдиної точки реформування системи УДІ включає конкретні входу для проектів, що претендують на державну кроки з реформування та показники ефективності, підтримку, проілюстровано у Вставці 1. спрямовані на усунення недоліків системи УДІ. 10. У поєднанні з фундаментальними 8. Згідно з оцінкою, чіткі ролі та обов'язки у заходами, такими як уніфікація процедур сфері управління державними інвестиціями УДІ, Україна також може отримати користь із існують, але інституційні механізми заходів, які відповідають на різні обмеження відкривають «обхідний шлях», який дозволяє та терміновість, що з’являться при відбудові, інвестиціям, що фінансуються з державного такі як використання спрощених методів бюджету, легітимно обходити процедури оцінки. У середньостроковому періоді вони управління державними інвестиціями. Цей могли б бути запроваджені для проектів різних шлях пов'язаний з необов'язковістю процедур, масштабів, щоб сприяти етапу відбудови спричиненою недоліками в термінології та її інфраструктури. За відсутності повної економічної застосуванні. Термін «інвестиційний проект» оцінки такі показники, як кількість осіб, які міститься як у Бюджетному кодексі, так і в отримують вигоду від відновлення послуг, та Законі України «Про інвестиційну діяльність», витрати на одного користувача порівняно з що дозволяє багатьом інвестиційним проектам іншими подібними проектами (враховуючи, що в обходити встановлені процедури. Також, відсутня деяких віддалених районах вартість послуг буде організація, що відігравала б роль «вартового вищою, та щільність населення, що обслуговується, вхідного контролю», запобігаючи фінансуванню буде нижчою) є корисними. Крім того, галузеві проєктів, які не було оцінено позитивно. Існують міністерства повинні нести відповідальність за різні потоки УДІ, кожен з яких має свої окремі представлення повних та узгоджених проектів, які процедури: 1) пряме бюджетне фінансування не передбачають дроблення більших проектів з (державні капітальні вкладення); 2) підтримка тим, щоб вони відповідали пороговому значенню з державного бюджету (державні гарантії, вартості для застосування більш досконалих кредитування з бюджету); 3) державно-приватне процедур та методів оцінки проектів. Мінекономіки партнерство (ДПП); 4) інвестиції корпоративного має бути наділене правом та зобов'язанням сектору (інвестиції за рахунок власних коштів відхиляти «проекти», які, очевидно, є частинами державних підприємств). Ці механізми більших проектів, щоб повернути їх міністерствам регулюються різними процедурами для різних для належного об’єднання. видів фінансування (та навіть у їхніх межах) залежно від джерел фінансового забезпечення та характеру об’єкта інвестування. 8 Загальний огляд Міжнародний досвід запобігання «обходу» встановлених процедур УДІ ВСТАВКА 1 Чилі ініціативи Президента. У 2010 році систему було розширено на концесійні проекти, де Національна система державних інвестицій інвестиції фінансує приватний сектор. Чилі підкріплена відповідним законодавством і є єдиною точкою входу для проектів з метою отримання доступу до бюджетного Хорватія фінансування. Починаючи з 1980-х років, всі Закон Хорватії «Про державний бюджет» державні органи - міністерства, регіональні (стаття 45) визначає, що розпорядники органи влади, муніципалітети, державні державного бюджету можуть брати на себе компанії та публічні служби, які бажають зобов'язання за інвестиційними проектами здійснити інвестиційний проект або лише після завершення експертної оцінки, програму, повинні спочатку подати заявку а також оцінки доцільності та ефективності на фінансування через систему державних будь-якого такого інвестиційного проекту. Ці інвестицій (стаття 19біс Закону 1.263 (Ley положення поширюються також на місцеві та Orgánica de la Administracióndel Estado). У регіональні органи влади. Відповідні методи державному секторі можуть реалізовуватися оцінки та процедури прийняття рішень лише ті ініціативи, які пройшли оцінку. затверджуються розпорядженнями Уряду. Єдиними винятками (що використовуються Цей самий закон (стаття 124.10) дозволяє дуже рідко) є лише оборонні проекти та застосовувати фінансові санкції до юридичних осіб за порушення цих положень. 11. Необхідно запровадити уніфікований 12. Запровадження урядового «центру процес моніторингу реалізації всієї передового досвіду» може вирішити проблему програми відбудови (незалежно від джерела недостатньої інституційної спроможності. фінансування). Без уніфікованого процесу Урядова функція УДІ значно недоукомплектована (у фрагментарність моніторингу та непослідовний кількості та кваліфікації) на кожному етапі циклу УДІ підхід до коригування та переоцінки інвестиційних – від підготовки до реалізації проектів. Підрозділ, проектів (які були визначені як проблемні під час у центрі системи державного уряду – «центр оцінювання) посилюватимуться через прискорену передового досвіду» міг би забезпечити додаткову підготовку проектів відбудови, що потенційно спроможність галузевих міністерств з найбільшими ґрунтується на відсутності повної інформації. потребами. Важливо зазначити, що роль цього Базовий огляд по результатах завершення органу полягає у підтримці успішної реалізації всіх проектів відбудови та швидкий аналіз великих, складних та ризикованих проектів, результатів центральними органами влади з у тому числі шляхом аутсорсингу необхідних метою врахування отриманих уроків у подальшій навичок. Однак, з метою уникнення конфлікту програмі відбудови дозволить вирішити ці інтересів, такий центр не може бути наділений проблеми та мінімізувати ризики. Уніфікований правами відбору та / або фінансування державних підхід до моніторингу та звітності в УДІ також інвестиційних проектів. Гарним прикладом спростить надання інформації партнерам України з створення центру передового досвіду з підготовки розвитку. та реалізації проектів є Сполучене Королівство, де для цього було створено так зване Управління з питань інфраструктури та проектів (див. Вставку 2). Загальний огляд 9 Управління з питань інфраструктури та проектів Сполученого Королівства ВСТАВКА 2 Управління з питань інфраструктури та обґрунтування процедур затвердження, що проектів (УІП), яке знаходиться у спільному здійснюються відповідними міністерствами підпорядкуванні Кабінету Міністрів та та Міністерством фінансів. Міністерства фінансів, відіграє важливу роль À Проведення та підтримка спеціальних у підтримці успішної реалізації великих, перевірок ефективності реалізації проектів, складних та ризикових проектів. Управління викликаних проблемами в процесі їх не бере безпосередньої участі у реалізації реалізації, та передача питань, які не проектів і не має повноважень щодо можуть бути вирішені, на вищий рівень затвердження або прийняття рішень. влади (бухгалтерам та міністрам). Основними функціями УІП є: À Співпраця з міністерствами з метою розбудови спроможності в управлінні À Підтримка системи моніторингу державного проектами, включаючи створення Академії портфелю великих проектів, в тому числі: управління великими проектами.  підготовка щорічного звіту про хід À Сприяння прозорості реалізації великих реалізації близько 150 великих проектів; проектів через публічні інформаційні  управління системою попередження потоки. «traffic light» для забезпечення впевненості у результатах. Персонал УІП налічує близько 180 осіб, серед À Створення та координація системи яких аналітики, радники з питань політики, інтегрованих планів забезпечення фахівці в галузі комерції, фахівці з реалізації та затвердження, що є механізмом проектів, фахівці з проектного фінансування оцінювання якості планування та реалізації та стратегічні радники з питань реалізації проекту для підтримки прийняття рішень та проектів. 13. Для забезпечення стійкості інфраструктури 14. Хоча існуюча законодавча база включає буде важливо невідкладно зробити перші деякі формальні елементи аспектів зміни кроки в напрямку створення системи УДІ з клімату в УДІ, було б корисно зробити ці урахуванням зміни клімату під час відбудови. аспекти більш чіткими, запровадивши Це пов'язано з вагомою роллю інфраструктури визначення в бюджеті видатків пов'язаних з в рамках наступних двох видів відносин: (i) ЗК, та посилити роль Міндовкілля. Законодавча зміна клімату  інфраструктура, оскільки база включає положення про державні інвестиції, державна інфраструктура все більше піддається які мають вплив на перемінні ЗК та викиди ПГ, ризику пошкодження внаслідок стихійних лих, хоча вони застосовуються лише після відбору пов'язаних з кліматом, і повинна проектуватися проектів. ЗК повинна розглядатися на більш та експлуатуватися з урахуванням цих ризиків; (ii) ранніх стадіях УДІ та враховувати і адаптувати інфраструктура  зміна клімату, оскільки викиди майбутні небезпеки, спричинені зміною клімату. парникових газів (ПГ) генеруються безпосередньо Національні стратегії або проекти повинні під час будівництва та експлуатації об'єктів враховувати міжнародні зобов'язання України. інфраструктури. Міндовкілля має надавати консультативну та 10 Загальний огляд наглядову підтримку відповідним проектам, інформації комерційного характеру. Відсутність публікувати методичні рекомендації щодо незалежного процесу оскарження для приватних врахування питань зміни клімату при розробці, партнерів, що беруть участь у закупівлях у сфері оцінці та відборі проектів. Бюджетна система ДПП / концесій, також є стримуючим фактором. України має багато важливих елементів застосування програмно-цільового методу у 17. Уряд має деталізовані наглядові функції бюджетному процесі, які можуть бути корисними над державними підприємствами (ДП), однак для захисту видатків на боротьбу зі зміною клімату. прозорість загального масштабу бюджетної Визначення «видатків, пов’язаних зі зміною підтримки інвестицій ДП, потребує подальшого клімату» має бути включене до Бюджетного вдосконалення. Рівень капітальних інвестицій кодексу. Після внесення відповідних змін до ДП, що здійснюються за рахунок кредитування з законодавства, таке визначення стане для бюджету та під державні гарантії, перевищив 20% Уряду відправним пунктом для вдосконалення сукупного обсягу державних капітальних видатків стратегічного планування з урахуванням ЗК та протягом оцінюваного періоду, але бюджетна визначення й представлення заходів у сфері ЗК звітність центрального уряду не містила інформації з обсягами витрат у бюджетах та звітах про їх про цю підтримку. Оскільки ДП використовують виконання. для здійснення капітальних інвестицій різні джерела фінансування, в кожному випадку вони 15. Управління проєктами державно- також слідують різним потокам фінансування, приватного партнерства (ДПП) в ряді сфер які не завжди передбачають застосування чітких поліпшилось у порівнянні з оцінкою УДІ правил і процедур. Залежно від відповідного 2012 року, зокрема, в частині нормативно- інвестиційного фінансового потоку, залучення правової бази. За останні п'ять років відбулося ДП державної підтримки на реалізацію своїх значне покращення законодавчої бази щодо ДПП. інвестиційних проєктів регулюється дванадцятьма Прийняття Законів України «Про концесію» та «Про законодавчими актами. Складність цих механізмів державно-приватне партнерство», а також інших тягне за собою правові колізії. Крім того, правова законодавчих актів покращило систему управління база не заважає йти «обхідним шляхом», за яким ДПП настільки, що тепер вона відповідає передовій ДП можуть також одержати кошти з державного міжнародній практиці. бюджету за бюджетною програмою на підставі запиту відповідного галузевого міністерства. Крім 16. Незважаючи на успішне вдосконалення того, ДП не мають чітко визначених внутрішніх законодавчої бази щодо ДПП, у правил реалізації інвестиційних проєктів за середньостроковій перспективі необхідна рахунок власних коштів, і лише чверть проєктів краща гармонізація з Бюджетним кодексом та капітальних інвестицій здійснюється згідно з чітко посилення прозорості. Серед інших удосконалень визначеними процедурами. у Бюджетному кодексі слід уможливити реалізацію проєктів ДПП, за принципом «платить уряд». 18. Головна загальна рекомендація високого Відсутність ДПП за принципом «платить уряд» рівня з удосконалення УДІ для ДП полягає в серйозно обмежує можливості застосування цього розробленні методичних рекомендацій щодо поширеного підходу. Хоча пряме фінансування внутрішніх процедур управління інвестиціями проєктів ДПП за рахунок коштів державного у післявоєнний період. Навіть якщо інвестиційні бюджету дозволене, досі немає жодного прикладу проєкти ДП виконуються в різних потоках за фінансування Урядом такого проєкту. Попри різними вимогами, відповідне ДП повинне мати широкі вимоги законодавства щодо прозорості повну картину ефективності здійснення ним своїх інформації про проєкти ДПП (особливо про інвестицій у середньостроковій перспективі. Це концесії) значного поширення набула проблема може бути досягнуто завдяки уніфікованому регулярного віднесення такої інформації до підходу до всіх інвестиційних проєктів ДП, що конфіденційної. Конфіденційність інформації регулюватиме їх оцінку, відбір і включення до суперечить передовій міжнародній практиці, середньострокового інвестиційного плану. яка передбачає конфіденційність лише чутливої Загальний огляд 11 19. Запровадження довгострокової 21. Інтегрована інформаційна система національної стратегії інвестицій в управління державними інвестиціями (PIMIS) інфраструктуру як частини регулярного дозволить покращити обмін інформацією державного стратегічного планування протягом усього проектного циклу і має бути є життєво важливим для ефективності розроблена в середньостроковій перспективі. державних інвестицій. Реалізація такої стратегії PIMIS повинна охоплювати всі бізнес-процеси має бути деталізована на середньострокову (етапи УДІ) та всі інвестиційні потоки. Для контролю перспективу в рамках комплексного плану за ініціюванням та рухом проектів на етапах їх державних інвестиційних видатків. Обидва розробки, оцінки та затвердження важливо, щоб інструменти відіграють вирішальну роль у всі ключові характеристики проектів, а також спрямуванні фінансових ресурсів на інвестиції у ті стан їх розробки та затвердження були внесені до сфери, де створення або покращення публічних системи. послуг є найбільш нагальною потребою, з одночасним врахуванням питань галузевого 22. Комплексний набір рекомендацій наведено розвитку. У післявоєнних умовах національна у Розділі 3.2 Глави 3, Главах 4-7, а також у стратегія відбудови може з часом перетворитися на Таблиці 30. Таблиця дає корисну розбивку між національну стратегію інвестицій в інфраструктуру. короткостроковими/післявоєнними пріоритетами і Необхідно запровадити реалістичне тими, для реалізації яких може знадобитися більше середньострокове планування видатків на часу. державні інвестиції, що охоплюватиме всі потоки державних інвестицій, які передбачають бюджетні кошти або іншу державну підтримку (наприклад, державні гарантії за кредитами та підтримку ДПП у будь-якій формі). 20. Існуючі бази даних створені для різних цілей та для різних типів проектів, що робить обмін інформацією в системі управління державними інвестиціями фрагментарним, а це, в свою чергу, негативно впливає на прозорість та управління портфелем проектів. Не існує єдиної бази даних, яка б містила вичерпну інформацію про всі державні інвестиції на різних стадіях проектного циклу. Неможливо відстежувати окремі проекти протягом проектного циклу за допомогою єдиного джерела інформації, а також отримати повне уявлення про загальну кількість проектів (та їх вартість) на різних етапах проектного циклу. Цей факт ускладнює розуміння ходу реалізації окремих проектів та отримання комплексного уявлення про стан проектного портфелю та виконання портфелю розпочатих проектів. 12 Загальний огляд 1 ВА ГЛА ПЕРЕДУМОВИ ТА ПІДХІД ДО ОЦІНЮВАННЯ 1.1. Контекст оцінювання потреб України в державних інвестиціях: за довоєнними оцінками — 100 млрд доларів США та УДІ більше на період до 2030 року.6 24. Понад те, війна справила й досі 23. Попри те, що ситуація змінюється, справляє величезний руйнівний вплив на управління державними інвестиціями (УДІ) інфраструктуру. Попри те, що оцінювання досі визнається як один із найслабкіших не охоплює 2022 рік, ситуація, що склалась, аспектів управління державними фінансами підкреслює важливість удосконалення УДІ, в Україні. УДІ характеризується високим рівнем причому чимало висновків залишаються дискреційних можливостей на різних етапах циклу актуальними — див. додаткову главу «УДІ для УДІ. Неефективність системи УДІ та слабкість післявоєнної відбудови». За даними звіту «Швидка концептуальної основи урядування збільшують оцінка пошкоджень і потреб в Україні — серпень вартість будівництва в Україні майже до рівнів 2022 року»7 прямі пошкодження станом на ЄС і США5 попри нижчу вартість робочої сили. Ці 1 червня 2022 року перевищили 97 млрд доларів проблеми загострюються внаслідок величезних США, причому найбільших пошкоджень зазнали  5  Будівництво 1 км автомобільної дороги в Україні коштує близько 90 млн гривень (3,2 млн доларів США). За даними ARTBA (Американської асоціації будівельників доріг і транспортних споруд) будівництво 1-мильної (приблизно 1,6 км) ділянки нової автомобільної дороги з двома смугами руху коштує 2–3 млн доларів США в сільській місцевості та 3–5 млн доларів США в містах; будівництво дороги з чотирма смугами руху обходиться в 4–6 млн доларів США за 1 милю на селі та від 8 до 10 млн доларів США за милю в містах. https://economy.24tv.ua/vartist-ukrayinskih-dorig-2020-chomu-novini-ekonomiki-ukrayini_n1477613  6  https://zakon.rada.gov.ua/laws/show/179- 2021 -%D0%BF#n25  7  Цей звіт був підготовлений спільно Світовим банком, Урядом України та Європейською Комісією: https://www. worldbank.org/en/news/press-release/2022/09/09/ukraine-recovery-and-reconstruction-needs-estimated-349-billion?fbclid=IwAR0 IXweVnvhcebI0kiIAI6NN_nccxSXqI0u5MDT7rDt5arg0OobWtyigNKc Глава 1. Передумови та підхід до оцінювання 13 житлово-комунальне господарство, транспорт, їх доцільності чи достатнього обґрунтування. торгівля і промисловість. Потреби щодо відбудови Проєкти для фінансування з державного бюджету та відновлення станом на 1 червня становлять відбирались на підставі окремих домовленостей, за оцінками близько 349 млрд доларів США, що що робило систему УДІ неефективною та перевищує ВВП України у 2021 році в 1,6 раза. У ці непрозорою. потреби інтегровані важливі кроки, спрямовані на те, щоб стати сучасною, низьковуглецевою, стійкою 26. Згідно з рекомендаціями Світового банку до стихійних лих та клімату, а також інклюзивною Україна реалізувала протягом 2014-2016 років країною, яка більшою мірою відповідає стандартам серію реформ УДІ, розпочавши реформування Європейського Союзу. Потреби у фінансуванні з внесення змін до Бюджетного кодексу, які Національного плану відбудови знищеної роз’яснили завдання та обов’язки основних інфраструктури та відродження економіки після суб’єктів процесу. У 2015 році Уряд затвердив війни з Росією становлять, за оцінками Уряду, Постанову №571,9 якою було запроваджено 750 млрд доларів США.8 прозорі процедури оцінки та відбору державних інвестиційних проєктів. Провідним органом, 25. До 2015 року були відсутні механізми що відповідає за управління державними прозорого та ефетивного управління інвестиціями, у цій Постанові було визначено державними інвестиціями. Основні принципи Міністерство економіки України (Мінекономіки). та критерії розподілу державних коштів між У 2016 році Мінекономіки розробило базові інвестиційними проєктами визначено не було. процедури моніторингу державних інвестиційних Унаслідок цього кошти державного бюджету проєктів. Ключові реформи, здійснені в цей період, виділялися на інвестиційні проєкти без оцінки описано у Вставці 3. Реформування УДІ у 2014–2016 роках ВСТАВКА 3 У 2014-2016 роках було реалізовано такі c. Було прийнято методику аналізу витрат найважливіші реформи: і вигід з використанням соціальної норми дисконтування. Мінекономіки a. У грудні 2014 року Верховна Рада України застосовувало цю методику до окремих внесла зміни і доповнення до Бюджетного проєктів. кодексу України, якими було визначено завдання та обов’язки основних суб’єктів d. Було сформовано Міжвідомчу комісію з УДІ, інтегровано УДІ в бюджетний питань державних інвестиційних проєктів, процес, запроваджено прозорий відбір до складу якої ввійшли ключові міністри проєктів і забезпечено сталий характер та члени Комітету Верховної Ради України фінансування. з питань бюджету. Комісія відбирає проєкти та визначає відповідні бюджетні b. Постанова №571 покроково визначила асигнування на їх реалізацію, починаючи з настанови з розробки державних Державного бюджету України на 2016 рік. інвестиційних проєктів, їх оцінки та відбору на основі визначених критеріїв. e. Було запроваджено обов’язковість публікації концепцій проєктів, результатів відбору проєктів і планових бюджетних асигнувань на веб-сайті Мінекономіки.  8  Слайд №8: https://uploads-ssl.webflow.com/621f88db25fbf24758792dd8/62c166751fcf41105380a733_NRC%20 Ukraine%27s%20Recovery%20Plan%20blueprint_ENG.pdf  9  Постанова Кабінету Міністрів України від 22.07.2015 року №571 14 Глава 1. Передумови та підхід до оцінювання 27. Попри вдосконалення, реалізовані у портфелем і систематичний моніторинг 2014-2016 роках система УДІ залишається інвестиційних проєктів за етапами їх реалізації. фрагментованою, не маючи стратегічної Відсутність формалізованих критеріїв механізмів орієнтації та будучи сприятливою для управління проєктами та кадрів професійних корупції. Основні проблеми виникають на етапі менеджерів масштабних проєктів у державних здійснення закупівель, причому у 2021 році було органах, а також сумнівна незалежність здійснено величезну кількість спроб виключити експертизи є чинниками, що роблять стан УДІ закупівлі зі сфери проведення конкурентних проблематичним. торгів; до проблем належать також слабкість обліку державних активів, звітування про них 28. У відповідь на виклики, що існували далі, та їх моніторингу (див. Вставку 4). До сфер, де урядові Стратегії розвитку системи управління зберігається слабкість, належать пріоритезація державними фінансами (УДФ) на 2017–2020 стратегічних проєктів, відбір на основі критеріїв, роки та 2022-2025 роки передбачали подальше база даних проєктів, управління інвестиційним зміцнення системи УДІ. Найважливішими Висновки з Індексу сприйняття корупції за 2021 рік10 ВСТАВКА 4 У Звіті про Індекс сприйняття корупції за 2021 комплексу Національної дитячої рік Україна набрала 32 бали зі 100 можливих. спеціалізованої лікарні „Охматдит“»11 за Оцінка знизилась на один бал у порівнянні з переговорною процедурою; попереднім роком; Україна посіла 122-ге місце À виключила будівництво Великої кільцевої серед 180 країн. Такий самий бал має Есватіні дороги навколо Києва з-під дії Закону (колишній Свазіленд). На один бал Україну України «Про публічні закупівлі»;12 випереджають Замбія, Непал, Єгипет, Філіппіни та Алжир. À дозволила здійснювати закупівлю робіт з будівництва Дністровської ГАЕС і Серед основних рекомендацій для України ремонту газокомпресорних станцій за було запровадження прозорого та підзвітного переговорною процедурою.13 управління державним майном і гарантування подальшого розвитку сектору закупівель. За даними Фонду державного майна України (ФДМУ) в Україні станом на 1 липня 2021 року У 2021 році та на початку 2022 року робилось було зареєстровано понад 1 млн обʼєктів набагато більше спроб застосування державної власності. Утім забезпечено доступ неконкурентних процедур закупівель. лише до інформації про активи, що підлягають Наприклад, Верховна Рада України: приватизації чи оренді. У зв’язку з цим À дозволила закупівлю всього необхідного необхідно вдосконалювати облік державного для святкування Дня Конституції та Дня майна та доступ до інформації. Станом на Незалежності, в тому числі медичного кінець 2021 року розроблялися зміни до обладнання, в межах державного законодавства та новий реєстр, що свідчить інвестиційного проєкту «Будівництво про певний поступ. сучасного медично-діагностичного  10  https://ti-ukraine.org/en/research/corruption-perceptions-index-2021/  11  Постанова від 14 липня 2021 року №712  12  Закон №1530 від 3 червня 2021 року.  13  Закон №2009 від 26 січня 2022 року. Глава 1. Передумови та підхід до оцінювання 15 заходами, які досі не реалізовано, є 1) проєктів у такому темпі потрібно 20 років. Попри впровадження середньострокового плану загальне усвідомлення необхідності оптимізації здійснення пріоритетних державних інвестицій; 2) портфеля державних інвестицій, загальна кількість розвиток спроможностей галузевих міністерств з незавершених державних інвестиційних проєктів управління інвестиційними проєктами включно з і обсяг відповідних витрат досі залишаються не виконанням аналізу витрат і вигід; 3) консолідація з’ясованими повною мірою. Брак інституційної та аналіз базових даних про інвестиційні спроможності з управління активами додатково та операційні витрати за даними недавніх загострює всі наявні проблеми з інвестиційним репрезентативних проєктів; 4) впровадження портфелем. централізованої системи моніторингу великомасштабних державних інвестиційних проєктів і 5) розвиток комплексних рекомендацій з управління інвестиційними проєктами, що фінансуються з місцевих бюджетів. 1.2. Інформація про оцінювання та його цілі 29. Спроможність виконувати техніко- економічні обґрунтування проєктів 31. Оцінювання системи УДІ України поліпшується, але досі залишається проводиться на прохання Міністерства недостатньою. Ініціатори проєктів часто не економіки України. Це оцінювання було виділяють достатнього часу на здійснення проведене в період з липня 2021 року по травень фінансових процедур і процедур закупівель, 2022 року командою Світового банку в тісній а також не враховують інші обставини, що співпраці з партнерами з Мінекономіки. Мета можуть завадити вчасній та успішній реалізації цього оцінювання полягає в поліпшенні адресності проєкту. Виплати за проєктами зазвичай є державних інвестицій відповідно до стратегічних нижчими за заплановані на бюджетний рік. Через пріоритетів урядової політики. брак фінансування ініціатори проєктів часто розробляють техніко-економічні обґрунтування 32. Ось основні завдання поточного оцінювання самостійно, що має певні наслідки для якості, хоча УДІ: в цілому якість обґрунтувань зростає. Згідно з À надати Урядові України результати об’єктивної річним звітом Мінекономіки поліпшується якість та актуальної діагностики показників УДІ на інвестиційних проєктів, допущених Мінекономіки загальнодержавному рівні в порівнянні з до процедури відбору, що вказує на позитивний передовою міжнародною практикою; ефект засвоєння необхідних знань: у 2020 році було відхилено 15,1%, тоді як у 2017 році — 27,5%. À провести моніторинг результатів, досягнутих завдяки недавньому реформуванню УДІ; 30. Портфель поточних державних À визначити короткострокові та довгострокові інвестиційних проєктів послідовно перевищує пріоритети для подальшого реформування УДІ фінансову спроможність країни, наслідком чого для визначення на їх основі оновленої стратегії є нагромадження припинених, незавершених реформування системи УДФ на 2021–2024 роки проєктів. Оціночний обсяг потреб у фінансуванні з урахуванням масштабної шкоди, заподіяної для завершення державних інвестиційних проєктів, інфраструктурі російським вторгненням; відібраних на 2021 рік,14 сягнув 79,2 млрд гривень, тоді як відповідні видатки, передбачені бюджетом À установити базисний рівень, по відношенню на 2021 рік, становили 4 млрд гривень або 5,1% до якого має вимірюватися успішність нових від потреби. Це означає, що на завершення цих реформ.  14  У порядку, встановленому Постановою №571. 16 Глава 1. Передумови та підхід до оцінювання 1.3. Методологія відсутності доказів є найнижча оцінка — «D». Рейтинги за параметрами узагальнюються за оцінювання одним із двох методів оцінювання ДВФП: або за методом слабкої ланки (M1), або за методом усереднення (M2).18 Параметри окремих показників Основне оцінювання можуть оцінювати або побудову інституцій/ системи — тобто характеристики де-юре, або 33. Раніше вже було проведено два оцінювання ефективність застосування цієї побудови — тобто системи управління державними інвестиціями характеристики де-факто. Через те, що наявні (УДІ) України. Перше з них було проведене ресурси не давали змоги оцінити всю сукупність Світовим банком у 2012 році, а друге — МВФ у проєктів, для визначення деяких показників було 2016 році.15 Оцінювання, проведене у 2012 році, проведено вибірку інформації про конкретні спиралось на модель методології ДВФП Світового проєкти у трьох галузях: охорони здоров’я, банку, а в оцінюванні 2016 року застосовувалась енергетики і екології. Кінцевим результатом система Оцінювання управління державними оцінювання є звіт про ефективність, що містить інвестиціями (ОУДІ) МВФ 2015 року. короткий огляд показників УДІ та рекомендації в розрізі функцій (розділ 3.2 Глави 3). Також 34. Поточне оцінювання проводилося за представлено стратегічні рекомендації щодо останньою (2015 р.) методологією оцінювання УДІ (див. Главу 7) і рекомендації за трьома УДІ16 Світового банку, яка є вдосконаленою додатковими оцінками та УДІ повоєнного версією концептуальної основи 2012 року. відновлення (це додатково пояснюється в Нова методологія, що складається з 23 показників, наступному розділі). об’єднаних у вісім «обов’язкових» функцій УДІ,17 є інструментом, схожим на ДВФП, в якому 36. Оцінку ускладнює наявність «обхідного реалізовано структуровану об’єктивність ДВФП шляху» (див. Рисунок 5), що дає змогу в застосуванні до УДІ. Результатом застосування обходити процеси підготовки, відбору та методології 2015 року є втрата можливості моніторингу проєктів, передбачені Постановою безпосереднього порівняння з показниками №571 і відповідними настановами. Те, що 2012 року, але порівняння на рівні восьми термін «інвестиційний проєкт» визначено як у «обов’язкових» функцій досі залишається Бюджетному кодексі України, так і в Законі України можливим. Нова методологія допомагає виявляти «Про інвестиційну діяльність», ніяк не завадило прогалини в поточній системі краще, ніж схваленню багатьох інвестиційних проєктів в попередня, а тому допомагає розробляти детальну обхід установленого порядку. Під час оцінювання програму реформування. Вона також забезпечує застосовується той принцип, що параметри створення надійної основи для бенчмаркінгу ефективності застосовуються до всієї сукупності подальшого поступу. Поточне оцінювання проєктів, тоді як інституційні параметри — лише виконане станом на 31 жовтня 2021 року. до якості побудови системи (навіть якщо вони не застосовуються всеосяжно). Цей підхід забезпечує 35. Подібно до ДВФП методологія оцінювання визнання належної побудови системи, навіть УДІ Світового банку є доказовою та якщо вона не застосовується скрізь рівною мірою. спирається на поєднання оцінок за різними Пов’язану важливість обхідного шляху з точки параметрами показника для визначення зору частки річних інвестиційних видатків і частки загального балу. Як і в ДВФП, параметри вартості портфеля поточних проєктів роз’яснено в оцінюються за шкалою від A до D, а наслідком розділі 2.2 «Інституційне картування».  15  Оцінювання проводилось у 2016 році, але його результати було оприлюднено лише у 2019 році: Ukraine Public Investment Management Assessment: Technical Report, IMF, June 2016.  16  «A New PIM Diagnostic Indicator: Strengthening the PIM Component of the PEFA Framework», J. Kim, G. Glenday & N. Biletska, World Bank 2015  17  Глава 2, «Power of Public Investment Management, Transforming Resources into Assets for Growth», A. Rajaram, et al., World Bank, 2014  18  Метод слабкої ланки передбачає використання параметру з найнижчим балом («слабкої ланки») як основи для визначення балу за показником у цілому. Знак «+» додається, якщо оцінка з рештою параметрів є вищою. Метод усереднення передбачає визначення балу за показником шляхом усереднення балів за усіма параметрами. Для усереднення використовуються такі самі таблиці, що й для ДВФП. Глава 1. Передумови та підхід до оцінювання 17 Додаткові оцінки: зміна особливе місце, яке вони посідають у системі УДІ України, вимагає особливого ставлення до них. клімату, ДПП та ДП ДПП оцінювалося на основі результативності відносно восьми «обов’язкових» функцій. Усі 37. Додаткові оцінювання було проведено для оцінювання представлені у якісних аспектах. доповнення методології оцінювання 2015 року у важливих сферах врахування зміни клімату, 40. Якість інвестицій державних підприємств здійснення інвестицій шляхом державно- є для України важливим слабким місцем, і приватного партнерства та державними цю проблему потрібно було врахувати під час підприємствами. Методологія оцінювання не оцінювання. Для врахування інвестицій ДП під час передбачає оцінювання управління інвестиціями оцінювання було вирішено застосувати показник ДП, а також не враховує обсягу інтеграції зміни 5C методології ОУДІ МВФ поряд з показниками клімату в системі УДІ. Ці питання оцінювались методології 2015 року Світового банку. Це якісно та є предметами окремих розділів звіту. уможливлює більш глобальне оцінювання Так само окремо проводилося оцінювання ДПП, структури управління державними підприємствами що віддзеркалює особливі інституційні механізми з використанням питань типу: «Чи здійснює уряд функціонування ДПП в Україні. нагляд за інвестиційними планами державних підприємств та моніторинг їхньої фінансової 38. Критичної ваги для УДІ набуло питання діяльності?». Під час оцінювання розглядаються зміни клімату, а саме розгляд позитивних і інвестиційні плани ДП та їх реалізація в розрізі всіх негативних наслідків проєкту для клімату та джерел фінансового забезпечення, включаючи як визначення оптимальної адаптації проєкту бюджетне фінансування в межах звичайного циклу до зміни клімату. Проєкти самі впливають на УДІ, так і фінансування за рахунок позик і власних зміну клімату і, у свою чергу, перебувають під її коштів ДП. впливом. Методологія оцінювання орієнтувалась на застосування двох інструментів, побудованих навколо питань зміни клімату: 1) показник УДІ (CRPFM-5) Методології управління державними Додаткові обговорення фінансами з урахуванням питань клімату та рекомендації УДІ для (див. інструмент I у Додатку 1) і 2) параметр 5 (питання 1–3) методології оцінювання управління післявоєнної відбудови інфраструктурою (InfraGov) Світового банку (див. інструмент II у Додатку 1). Як показано 41. Війна справляє значний вплив на в Додатку 1, CRPFM-5 чіткіше узгоджений з функціонування та подальший розвиток окремими показниками методології оцінювання системи УДІ. Попри те, що ситуація після УДІ 2015 року Світового банку, ніж InfraGov, але війни не є предметом основного оцінювання, корисну інформацію дали обидва інструменти. в додаткових обговореннях і рекомендаціях Питання зміни клімату оцінювались на якісній описано важливі питання, що випливають із основі, тобто без формального визначення балів.19 нової ситуації. У додатковому розділі розглянуто рекомендації основної оцінки УДІ та зазначено, 39. Оцінювання механізмів управління які з них важливо буде врахувати в системі УДІ для державними інвестиціями шляхом державно- післявоєнної відбудови, а які рекомендації можуть приватного партнерства (ДПП) проводилось бути реалізовані для задоволення післявоєнних окремо від основного оцінювання. Попри те, потреб. У зазначеному розділі висвітлено всі вісім що ДПП є лише ще одним механізмом реалізації та функцій УДІ. фінансування державних інвестиційних проєктів,  19  Бальна оцінка на цьому етапі не вважається доцільною з огляду на новизну питань клімату у ДВФП та рівень уваги до зміни клімату в УДІ у цілому. 18 Глава 1. Передумови та підхід до оцінювання 2 ВА ГЛА ДЕРЖАВНІ ІНВЕСТИЦІЙНІ ВИДАТКИ ТА ІНСТИТУЦІЙНЕ КАРТУВАННЯ 2.1. Державні інвестиції в у Польщі, 18% у Болгарії, 22% в Литві, 25% у Грузії, 25% у Румунії, 26% у Молдові та 31% у Естонії.20 Україні 43. На капітальні видатки припадає відносно невелика частка сукупних загальних 42. Протягом періоду, що оцінювався, державних видатків, і у 2020 році вона загальний обсяг інвестицій в економіку за знизилась. У загальних державних видатках міжнародними стандартами був низьким і в домінують поточні видатки, і у 2018 та 2019 роках ньому домінували приватні інвестиції. У 2018 на капітальні видатки припадало лише 11,5% та 2019 роках загальний обсяг інвестицій (валовий загального обсягу. У 2020 році ця частка ще приріст основного капіталу) становив 17,6% ВВП, знизилася до 10,6% (див. Рисунок 3). знизившись у 2020 році до 13%. Падіння у 2020 році можна пояснити економічним спадом, що був 44. Найбільша частка капітальних видатків викликаний пандемією COVID, і зниженням довіри державного сектору в Україні фінансується з боку інвесторів. Протягом періоду, що оцінюється, через місцеві бюджети. Капітальні видатки важливість державних інвестицій зростала щороку: місцевих бюджетів сягають понад 40% загального від 12,7% загального обсягу інвестицій у 2018 році обсягу (див. Таблицю 1). Водночас місцеві до 19,1% у 2020 році (див. Рисунок 2). І хоча у бюджети фінансують частину цих видатків за 2020 році знизились як державні, так і приватні рахунок капітальних трансфертів із державного інвестиції, державні знизилися меншою мірою, ніж бюджету, які щороку зростають. Отже, у 2018 році приватні, що й пояснює значне збільшення їхньої такі трансферти сягнули 16 млрд гривень, або частки. Для порівняння, частка валового приросту 17,7% загального обсягу капітальних видатків основного капіталу у ВВП 2020 року становила 17% місцевих бюджетів, у 2019 році — 19,4 млрд грн,  20  https://data.worldbank.org/indicator/NE.GDI.FTOT.ZS Глава 2. Державні інвестиційні видатки та інституційне картування 19 Рисунок 2. Валовий приріст основного Рисунок 3. Структура видатків зведеного капіталу (% від загальної суми) бюджету (%) 100 100 90 90 80 80 70 70 60 80,9% 60 87,3% 85,4% 88,5% 88,6% 89,4% 50 50 40 40 30 30 20 20 10 19,1% 10 12,7% 14,6% 11,5% 11,4% 10,6% 0 0 2018 2019 2020 2018 2019 2020 Державні інвестиції Приватні інвестиції Капітальні видатки Поточні видатки Джерело: Держстат, розрахунки працівників Джерело: Держказначейство, розрахунки Банку працівників Банку або 19,6%, а у 2020 році — 24 млрд грн, або 24,4%. загального обсягу, а видатки ДП — впали до 24,0%. Капітальні видатки ДП зазвичай посідали друге за Ця значна зміна співвідношень, як і інші зміни, розміром місце та становили у 2018 та 2019 роках пов’язана, ймовірно, з наслідками економічного близько третини від загального обсягу, але ця спаду, викликаного пандемією COVID, для реалізації тенденція у 2020 році змінилась на протилежну, інвестиційних планів ДП. Отже, 2018 та 2019 роки є, коли видатки центрального уряду зросли до 31,9% ймовірно, більш репрезентативними. Таблиця 1. Структура капітальних видатків державного сектору21 млн грн Структура, відсотки Рік Державний Місцеві Інвестиції Державний Місцеві Інвестиції бюджет бюджети ДП бюджет бюджети ДП 2018 53 793,1 90 386,2 72 152,7 24,9% 41,8% 33,3% 2019 56 773,6 99 199,7 82 063,0 23,8% 41,7% 34,5% 2020 70 922,3 98 204,0 53 309,3 31,9% 44,1% 24,0% Джерело: Держказначейство, Мінекономіки, розрахунки команди Світового банку  21  Для уникнення подвійного врахування використовується нетто-розмір трансфертів. 20 Глава 2. Державні інвестиційні видатки та інституційне картування 45. Інвестиційні видатки державного бюджету регіонального розвитку є одним із основних слід відрізняти від капітальних видатків. До фінансових інструментів реалізації державної капітальних видатків окрім державних інвестицій регіональної політики. Фінансування з цього належать будівництво житла, виконання фонду спрямовується на реалізацію інвестиційних капітальних ремонтів і невеликі закупівлі програм і проєктів регіонального розвитку, що обладнання. Отже, інвестиційні видатки не слід спрямовані на розвиток регіонів і відповідають порівнювати з капітальними видатками. пріоритетам, які визначено в Державній стратегії регіонального розвитку та відповідних стратегіях 46. Чимала частка інвестиційних видатків, розвитку регіонів. що здійснюються через державний бюджет, складається з капітальних трансфертів на 47. Частина державних інвестицій, що користь місцевих бюджетів22 і фінансового фінансуються з державного бюджету, забезпечення Державного фонду регіонального реалізуються через ДП, але частка таких розвитку. У 2018 та 2019 роках пряме інвестицій не є значною. Бюджетне фінансування фінансування інвестиційних проєктів становило капітальних інвестицій, що реалізуються ДП, менш ніж 60% загального обсягу, але у 2020 році історично мало низький рівень — близько 1–2% зросло до 70% (див. Рисунок 4). Державний фонд у 2016–2018 роках, але зросло у 2020 році до 8%. Як підтверджують звіти Мінекономіки та перелік пріоритетних інвестиційних проєктів, Рисунок 4. Структура фактичних затверджений КМУ,23 більшість інвестиційних капітальних інвестицій і трансфертів у проєктів ДП фінансуються їхніми власними 2018-2020 роках коштами та зовнішніми запозиченнями. Такі 100 проєкти здійснення капітальних інвестицій відповідають вимогам спеціального законодавства 90 29,8% щодо ДП, фінансовим та інвестиційним планам, які 80 41,6% 40,4% Уряд розглядає та затверджує щороку. 70 60 50 40 2.2. Інституційне 30 58,4% 59,6% 70,2% картування 20 48. Мінекономіки відіграє провідну роль у 10 координації системи управління державними 0 інвестиціями та контролі над нею, але в 2018 2019 2020 центральному уряді у цій сфері діє багато інших суб’єктів. У Таблиці 2 подано перелік Державні інвестиції Капітальні установ, що беруть участь в УДІ із зазначенням (за виключенням трансферти та їхніх функцій та основних завдань. Таблиця капітальних трансфертів Державний фонд зосереджена на центральному уряді та виключає та Державного фонду регіонального державні підприємства і регіональні та місцеві регіонального розвитку) розвитку органи влади. Джерело: Держказначейство, паспорти 49. Хоча в Україні офіційно запроваджено бюджетних програм, дані, одержані від МВА, практику підготовки та відбору проєктів, цю Держстат, розрахунки команди Світового систему часто обходять. Система визначає банку.  22  Це переважно безумовні капітальні трансферти; трансферти дуже рідко мають прив’язку до конкретного проєкту.  23  Перелік пріоритетних інвестиційних проєктів https://www.kmu.gov.ua/storage/app/uploads/public/5fd/c80/ee6/5fdc80ee67197829472716.doc Глава 2. Державні інвестиційні видатки та інституційне картування 21 процедури для «Державних інвестиційних загальну назву на кшталт «проєкт реконструкції» проєктів», а термін «інвестиційний проєкт» або «проєкт будівництва», що унеможливлює визначено як у Бюджетному кодексі України, так застосування законодавства. Користуючись цим і в Законі України «Про інвестиційну діяльність». підходом, МВА не витрачають час на розробку Попри це, ніщо не заважає МВА називати свої проєкту, попередній скринінг і оцінку, і їм не проєкти інакше, крім як «державним інвестиційним доводиться конкурувати з іншими інвестиційними проєктом»; фактично, МВА можуть дати проєкту проєктами. Таблиця 2. Картування органів влади та ролей у системі УДІ України: центральний уряд Орган влади Роль / основні завдання Примітки Галузеві À Скринінг концептуальних записок проєктів, що За винятком ДП * міністерства (19), пропонуються до відбору згідно з Постановою №571 та субнаціональних центральні (SSIP)24, включно з проєктами будівництва доріг органів влади (SNG). органи загальнодержавного значення, не включеними виконавчої влади до Державного дорожнього фонду, які справляють [* За винятком (42) безпосередній вплив на їхні центральні функції, капітальних вкладень і ухвалення рішень щодо підготовки техніко- ДП, що здійснюються економічного обґрунтування. власним коштом та з залученням À Проведення державної експертизи техніко- фінансування через економічних обґрунтувань SSIP і подання SSIP на комерційні банки, розгляд Мінекономіки. міжнародні фінансові À Розробка не-SSIP,25 включаючи підготовку бюджету. організації або інші À Реалізація SSIP, що одержали фінансування, шляхи прямого включаючи укладення договорів. фінансування крім À Моніторинг SSIP і підготовка звітів за результатами державного бюджету]. моніторингу. À Одержання та адміністрування капітальних запитів від підконтрольних їх відомств та інших органів. Державне À Розробка, реалізація та моніторинг SSIP з Методичні агентство будівництва доріг загальнодержавного значення, рекомендації щодо автомобільних що фінансуються з Державного дорожнього фонду визначення загальної доріг України (Наказ №573/1019). соціально-економічної (Укравтодор) ефективності фінансування робіт з нового будівництва, реконструкції та ремонтів автомобільних доріг загального користування була затверджена 14 грудня 2021 року, що є за межами періоду, охопленого поточним оцінюванням.  24  Відібраний державний інвестиційний проєкт (SSIP) — це інвестиційний проєкт, що реалізується шляхом здійснення державних інвестицій в об’єкти державної власності та відбирається для фінансування в порядку, встановленому законодавством.  25  Державні інвестиційні проєкти, включені до бюджету поза межами врегульованого процесу відбору. У цій главі різницю між SSIP і не-SSIP докладніше пояснено нижче. 22 Глава 2. Державні інвестиційні видатки та інституційне картування Орган влади Роль / основні завдання Примітки Міністерство À Проведення незалежного аналізу SSIP і ухвалення Має обмежену економіки рішень про їх допуск до відбору. спроможність À Внесення пропозицій до Мінфіну щодо загального охоплювати всі розміру видатків на SSIP на наступні три роки. SSIP незалежною експертизою та À Підтримка процесу відбору SSIP. моніторингом. À Оприлюднення переліку SSIP на своєму офіційному веб-сайті. À Моніторинг SSIP на підставі звітів про стан розроблення та реалізації проектів, підготовлених галузевими міністерствами й центральними органами виконавчої влади, та подання відповідних рекомендацій на розгляд Міжвідомчої комісії з питань державних інвестиційних проєктів. À Підготовка та подання до Держаудитслужби пропозицій щодо проведення державного фінансового аудиту SSIP. À Розробка та супровід бази даних SSIP у Excel. À Функція органу регулювання здійснення закупівель. À ДПП/Концесії.26 Міжвідомча À Розгляд і відбір SSIP. Складається на 50% комісія з питань À Розгляд результатів моніторингу інвестиційних з представників державних проєктів і ухвалення відповідних рішень. міністерств і на 50% інвестиційних з членів Комітету À Підготовка та подання до Мінекономіки пропозицій проєктів Верховної Ради і рекомендацій щодо проведення незалежних України з питань економічних оцінок або перевірок SSIP, проведення бюджету. державного фінансового аудиту SSIP. Міністерство À Визначення загального розміру видатків на SSIP на фінансів наступні три роки та його включення до Бюджетної декларації. À Ведення прямих переговорів з державними установами щодо фінансування не-SSIP. À Визначення бюджетних асигнувань. Рахункова палата Як вищий орган аудиту, підзвітний Верховній Раді Також аналізує річний України: звіт про виконання À проведення фінансового аудиту та аудиту Закону України про ефективності, розроблення пропозицій і Державний бюджет рекомендацій щодо вжиття заходів з усунення України на відповідний порушень і недоліків та запобігання їм, розроблення рік, що подається рекомендацій щодо вдосконалення відповідного Кабінетом Міністрів законодавства, в тому числі з питань закупівель. У України. сфері закупівель Рахункова палата проводить аудит закупівель за рахунок бюджетних коштів на всіх етапах здійснення закупівель, включно з перевіркою законності та ефективності закупівлі, прозорості та дотримання встановлених процедур, оцінюванням своєчасності одержання товарів, робіт і послуг.  26  Додаткову інформацію щодо ДПП та концесії подано в Таблиці 26. Глава 2. Державні інвестиційні видатки та інституційне картування 23 Орган влади Роль / основні завдання Примітки Антимонопольний À Одержання та адміністрування скарг з приводу комітет процедур публічних закупівель. Держаудитслужба À Аналіз і перевірка законності та ефективності При Мінфіні реалізації підконтрольними установами інвестиційних проєктів, що реалізуються на основі інвестицій державного та місцевих бюджетів, державної підтримки, державних та/або місцевих гарантій, а також аналіз і перевірка досягнення показників ефективності, управління інвестиціями (коштами) та їх використання. Джерело: компіляція працівників Банку 50. Значна частка проєктів іде обхідним використовує основний бюджетний процес, шляхом, що підриває цілісність системи УДІ але його наявність віддзеркалює довільний й робить необхідним розрізнення під час характер тлумачення змісту Постанови №571, оцінювання практики де-юре та де-факто. На що дає змогу не звертати уваги на положення Рисунку 5 представлено встановлений порядок Бюджетного кодексу про відбір державних і обхідний шлях. Обхідний шлях є законним і інвестиційних проєктів Міжвідомчою комісією.27 Рисунок 5. Схема практики підготовки та відбору проєктів в Україні МІНІСТЕРСТВА, ВІДОМСТВА, ОРГАНИ Скринінг концептуальних записок проєктів ОБХІДНИЙ ШЛЯХ для SSIP Інші проєкти капіталовкладень, що не Державна експертиза проєктних вважаються державними інвестиційними пропозицій щодо SSIP проєктами («не-SSIP») МІНІСТЕРСТВО ЕКОНОМІКИ МІНІСТЕРСТВО ФІНАНСІВ Незалежний контроль Не-SSIP у межах Перелік SSIP бюджетних Допуск проєктів до участі у відборі програм МІЖВІДОМЧА КОМІСІЯ ПРОЄКТ БЮДЖЕТУ Відбір проєктів  27  Стаття 331. 24 Глава 2. Державні інвестиційні видатки та інституційне картування До проєктів, що підпадають під Постанову 51. У межах цього звіту проводиться №571, нормативно-правові акти застосовуються розрізнення проєктів залежно від того, чи жорстко й без порушень. Слід відзначити, що проходять вони формальний процес відбору, інвестиційні проєкти Дорожнього фонду можуть чи ні. Проєкти, що проходять формальні бути відібрані як згідно з Постановою №571, так процедури експертизи та відбору, йменуються і згідно зі спільним наказом Мінінфраструктури «відібраними державними інвестиційними та Мінфіну від 21 вересня 2019 року №573/1019 проєктами (SSIP)»,28 а проєкти, що обходять «Про затвердження Методики визначення обсягу формальну систему УДІ, йменуються не-SSIP. фінансування будівництва, реконструкції, ремонту та утримання автомобільних доріг та нормативів 52. Видатки на проєкти не-SSIP послідовно витрат, пов'язаних з утриманням автомобільних перевищують третину загального обсягу доріг». В останньому документі теж визначено інвестиційних видатків державного бюджету критерії відбору за результатами соціально- (за винятком інвестиційних видатків на економічного аналізу. регіональний розвиток), а в останній рік перевищили 60%. У Таблиці 3 представлено дані про річні видатки в розрізі процедур. Масштаб Таблиця 3. Державні інвестиційні видатки в розрізі процедур (млн грн) 2018 2019 2020 2021 Проєкти МФО 5 911,2 9 564,1 8 691,5 8 724,5 Загальний обсяг інвестицій державного бюджету 9 191,7 11 419,8 15 643,2 24 809,0 SSIP 4 914,9 7 946,3 10 978,9 9 339,7 частка в загальному обсязі інвестицій державного 53,5% 69,6% 70,2% 37,6% бюджету, % Не-SSIP 4 276,8 3 473,4 4 664,2 15 469,3 частка в загальному обсязі інвестицій державного 46,5% 30,4% 29,8% 62,4% бюджету, % Загальний обсяг інвестицій у регіональний розвиток 13 350,0 16 998,9 11 388,0 15 546,1 SSIP 8 050,0 9 920,0 7 686,4 4 500,0 частка в загальному обсязі державних інвестицій у 60,3% 58,4% 67,5% 28,9% регіонах, % Не-SSIP 5 300,0 7 078,9 3 701,6 11 046,1 частка в загальному обсязі державних інвестицій у 39,7% 41,6% 32,5% 71,1% регіонах, % Загальний обсяг державних інвестицій 28 452,9 37 999,7 35 722,7 49 079,6 Джерело: початково затверджені державні бюджети на 2018-2021 рік; паспорти бюджетних програм на 2018-2021 роки; інформація, одержана від відповідних МВА; оцінки команди Світового банку.  28  Державний інвестиційний проєкт — це інвестиційний проєкт, що виконується шляхом здійснення державних інвестицій в об’єкти державної власності. Глава 2. Державні інвестиційні видатки та інституційне картування 25 проблеми з інвестиційними видатками на початкового портфеля (за винятком проєктів, регіональний розвиток, для яких застосовується що фінансуються міжнародними фінансовими інший комплекс формальних процедур, є меншим, установами) впала протягом періоду, що але все одно викликає занепокоєння. Частка оцінюється, з 45,0% до 22,6%, а її середнє значення проєктів не-SSIP у загальному обсязі інвестиційних становить 33,6%. У 2021 році частка проєктів не- видатків на регіональний розвиток становила SSIP знов зросла до 46,3%. Якщо врахувати проєкти, у 2018 та 2019 роках близько 40%, а у 2021 році що фінансуються міжнародними фінансовими стрімко зросла до 71,1%. У Таблиці 4 інвестиції, що установами, частка проєктів не-SSIP є значно здійснюються шляхом проєктів не-SSIP, розглянуто нижчою: у 2018-2020 роках вона становила в під кутом зору портфеля. У ній показано, що частка середньому 19,3%. не-SSIP у загальному обсязі капітальних витрат Таблиця 4. Частка не-SSIP у загальних капітальних витратах портфеля поточних інвестицій У середньому за 2018 2019 2020 2021 2018-2020 рр. Включно з витратами за проєктами МФО 24,0% 19,0% 14,9% 19,3% 26,8% За винятком витрат за проєктами МФО 45,0% 33,3% 22,6% 33,6% 46,3% Джерело: початково затверджені державні бюджети на 2018-2021 рік; паспорти бюджетних програм на 2018-2021 роки; інформація, одержана від відповідних МВА; оцінки команди Світового банку. 26 Глава 2. Державні інвестиційні видатки та інституційне картування 3 ВА ГЛА ОЦІНКА ЗА ПОКАЗНИКАМИ ФУНКЦІЙ УДІ 53. У цій главі методологія оцінювання застосування метода M2, рейтинг за показником управління державними інвестиціями було оцінено шляхом екстраполяції з матриці Світового банку в редакції 2015 року, подібна усереднення ДВФП. до тієї, що застосовується для оцінювання ДВФП, застосовується для оцінювання ситуації в Україні в порівнянні з передовою практикою за різними аспектами її системи УДІ. Для кожного з 23 показників подається вступ 3.1. Детальна інформація з обґрунтуванням показника, за яким іде зведена про оцінювання таблиця балів за параметрами та обґрунтування балів. Після цього кожний параметр показника детально обговорюється з демонстрацією Функція УДІ 1. Стратегічне доказів, які підкріплюють бал. Кожний показник керівництво та скринінг оцінюється в балах за шкалою від A до D, причому A — найвищий бал. Бали за кожним параметром УДІ-1. Галузевий аналіз і планування узагальнюються для визначення загального рейтингу за показником (як показано у зведеній ОБҐРУНТУВАННЯ таблиці). Узагальнення балів за параметрами здійснюється або за методом слабкої ланки (M1), 54. Цей показник має на меті аналіз і або за методом усереднення (M2), які визначено оцінювання спроможностей МВА збирати дані для ДВФП.29 Оскільки окремі показники мають про галузь, використовувати їх для аналізу та п’ять параметрів (а не чотири, що є максимальним ефективно застосовувати їх для планування значенням для ДВФП), скрізь, де мова йде про інвестицій. Цей показник зосереджується  29  Див. примітку 18, у якій пояснюються відмінності між методами бального оцінювання. Глава 3. Оцінка за показниками функцій УДІ 27 Таблиця узагальнення оцінок і визначення ефективності УДІ-1 Показник / Оцінка Коротке обґрунтування оцінки параметр УДІ-1. Галузевий C Метод оцінювання M2 аналіз і планування 1.1. Спроможність C Усі ключові галузеві МВА збирають і публікують статистику та деякі виконання аналітичні дані про свої галузі. Крім того, Державна служба статистики галузевого аналізу збирає та оприлюднює дані про кожну ключову галузь. Водночас, та планування моделі, що дають змогу аналізувати, моделювати та/або прогнозувати попит і пропозицію на рівні галузі, наявні в дуже небагатьох випадках. 1.2. Ефективне C Більшість МВА використовують результати галузевого аналізу та використання планування для формулювання галузевих стратегій і пріоритетів, результатів а також для скринінгу проєктів SSIP і їх відбору для фінансування. галузевого аналізу Наявні підтвердження того, що галузевий аналіз і планування та планування використовуються під час оцінки економічних вигід від проєктів SSIP. на спроможностях ключових галузевих МВА показники (див. Таблицю 5) і публікує їх на своєму та аналізує наявні набори даних, які було веб-сайті. Ці дані доступні кожному; їх можливо оприлюднено відповідними відомствами. Понад те, звантажити та використати для аналізу, моделей і він оцінює ефективність МВА в тому, що стосується прогнозів по галузі, а також в інших цілях у процесі використання наявних даних і здійснення аналізу розроблення галузевих планів. У поєднанні з галузі для формулювання загальнодержавних даними, що їх публікують міжнародні організації і галузевих пріоритетів і стратегій; скринінгу (наприклад, Світовий банк, ООН, МВФ), галузеві проєктних документів, що подаються на підготовку міністерства мають надійну основу для галузевого та оцінку; оцінки економічних вигід від проєктів у аналізу та прогнозування. Крім того, Мінекономіки галузі; відбору проєктів і програм для включення до також регулярно складає й оприлюднює консенсус- середньострокових і річних бюджетів відповідно до прогнози економічних показників, що теж можуть галузевих пріоритетів. використовуватись для прогнозування.30 56. Усі ключові галузеві МВА збирають і 1.1. СПРОМОЖНІСТЬ ВИКОНАННЯ оприлюднюють на своїх веб-сайтах статистичні ГАЛУЗЕВОГО АНАЛІЗУ ТА ПЛАНУВАННЯ дані. Зокрема, у галузі охорони здоров’я за це відповідає Центр медичної статистики Рівень ефективності та дані, що Міністерства охорони здоров’я України — державна підтверджують оцінку параметру установа, завданням якої є збирання та перевірка широкого діапазону даних у сфері охорони 55. Статистичні дані та інформацію щодо здоров’я та розроблення методик збирання ключових галузей збирають і публікують даних. Центр збирає дані з 1993 року в розрізі Державна служба статистики України областей.31 У Міністерстві є також інші установи, що (Держстат) і міжнародні організації; відають збиранням і аналізом даних у конкретних оприлюднені дані утворюють основу для сферах охорони здоров’я. Міністерство екології та галузевого аналізу та планування. Держстат природних ресурсів збирає та оприлюднює дані збирає дані про різні галузі та економічні з різних аспектів охорони довкілля: поводження  30  Консенсус-прогноз Мінекономіки (2020 рік), https://me.gov.ua/Documents/Download?id=4bbc60fa-b4f7-4fb9-a335-b60a2ac0ac03  31  Дані Центру http://medstat.gov.ua/ukr/statdanMMXIX.html 28 Глава 3. Оцінка за показниками функцій УДІ Таблиця 5. Дані щодо показників, наданих Держстатом Ключова галузь Приклади даних, наявних у Держстату Період Охорона À Кількість лікарняних ліжок 1990 - 2020 здоров’я 32,33 À Кількість лікарень À Кількість лікарів À Кількість хворих за видами захворювань À Виробничі травми À Кількість госпіталізованих осіб À Кількість днів перебування в лікарні Навколишнє À Утворення відходів і поводження з ними 1995 – 2019 середовище À Забруднення повітря CO2 1990 - 2020 À Капітальні інвестиції на охорону навколишнього природного середовища Енергетика À Енергетичний баланс України 2007 – 2019 À Постачання та використання енергії 2017 – 2020 À Кінцеве споживання енергії 2007 – 2019 À Споживання енергії з поновних джерел 2007 – 2019 À Тарифи на газ і електроенергію 2017 - 2020 Джерело: команда місії Світового банку за даними Державної служби статистики України з відходами, лісового господарства34 та оцінка 57. Хоча ключові галузеві МВА й мають певну обсягів забруднення навколишнього природного спроможність для здійснення галузевого середовища.35 Міністерство енергетики збирає та аналізу та планування, у більшості з них розкриває дані щодо всіх підгалузей енергетики: 36 відсутні моделі, що використовують про виробництво, споживання та експорт енергії наявні дані для аналізу, моделювання та з різних джерел. Крім того, Міненерго публікує прогнозування попиту та пропозиції в галузі. аналітичні матеріали щодо джерел і ринків енергії, Департамент стратегічного планування та а також щодо капітальних інвестицій у галузі. макроекономічного прогнозування Мінекономіки На додачу до збирання власних даних ключові розробляє прогнози тенденцій економічного галузеві МВА використовують у своїй роботі та соціального розвитку, дані для яких мають зовнішні джерела даних: наприклад, бази даних надавати галузеві МВА.37 Прогнози зазвичай міжнародних організацій (Світового банку, ВООЗ, подають макроекономічні показники: ВВП (в ЄС, USAID). тому числі по галузях), індекс промислового  32  Ця інформація оприлюднюється у спеціальному розділі на веб-сайті Держстату як звіт, що містить додаткову інформацію про сектор; останній звіт датовано 2020 роком: https://ukrstat.gov.ua/druk/publicat/kat_u/2021/zb/11/Yearbook_2020.pdf  33  http://medstat.gov.ua/ukr/statdanMMXIX.html  34  Веб-сайт Міністерства екології та природних ресурсів України: https://mepr.gov.ua/content/vidkriti--dani.html  35  Веб-сайт Міністерства екології та природних ресурсів України: https://mepr.gov.ua/timeline/Zviti.html  36  Веб-сайт Міністерства енергетики України: http://mpe.kmu.gov.ua/minugol/control/publish/newscategory?cat_id=35081  37  Закон України «Про державне прогнозування та розроблення програм економічного і соціального розвитку України» https://zakon.rada.gov.ua/laws/show/1602-14#Text Глава 3. Оцінка за показниками функцій УДІ 29 виробництва, індекс споживчих цін, індекс цін рівні встановлюються із зсувом у бік збільшення виробників (у тому числі по галузях), чисельність й без обґрунтування на основі методик населення, середню заробітну плату, обсяги прогнозування. Лише в останній Національній експорту та імпорту, а також інші показники, економічній стратегії 203040 чітко вказано, що що моделюються за різними сценаріями для прогнозування шляху розвитку країни на короткострокову та середньострокову та визначення планових рівнів показників перспективи.38 Потенційно ці прогнози можуть використовувалось економічне моделювання. використовуватись ключовими МВА для прогнозування динаміки розвитку відповідних 60. Результати галузевого аналізу та планування галузей. 39 мають використовуватись для скринінгу проєктів, що передаються на опрацювання та 58. Оцінка цього параметру — C. оцінку. Постанова №571 передбачає попередній скринінг проєктів на основі концептуальних записок, що містять інформацію за результатами 1.2. ЕФЕКТИВНЕ ВИКОРИСТАННЯ галузевого аналізу та планування. Більшість РЕЗУЛЬТАТІВ ГАЛУЗЕВОГО АНАЛІЗУ ТА ключових галузевих МВА використовують ПЛАНУВАННЯ галузевий аналіз і планування для скринінгу концептуальних записок. У Таблиці 6 показано, Рівень ефективності та дані, що яким чином результати галузевого аналізу та підтверджують оцінку параметру планування використовуються у трьох галузях. 59. Хоча загальнодержавні та галузеві Водночас, деякі МВА проводять скринінг проєктів стратегії демонструють докази використання лише за актуальністю питання, яке необхідно галузевого аналізу та планування при їх розв’язати, без урахування галузевого контексту. розробці, залишаються питання з приводу 61. Більшість ключових галузевих МВА того, наскільки ефективно використовується використовують галузевий аналіз і планування ця інформація. Як правило, результати галузевого під час оцінки економічних вигід від проєктів аналізу та планування використовуються у у своїх галузях. Оцінка економічних вигід — стратегіях для опису поточного стану справ і це обов’язок відповідального виконавця, що пропонування планових рівнів, яких потрібно розробляє концептуальні записки та техніко- досягнути. Утім, у багатьох випадках планові Таблиця 6. Використання результатів галузевого аналізу та планування для SSIP Охорона Охорона Сфери використання галузевого аналізу Енергетика здоров’я довкілля Формулювання загальнодержавних і Так Так Так галузевих пріоритетів і стратегій Скринінг проєктних документів, що Так Ні Так передаються на опрацювання та оцінку Оцінка економічних вигід від галузевих Так Так Немає ясності проєктів  38  Прогноз економічного і соціального розвитку України на 2021-2023 роки https://www.me.gov.ua/Files/GetFile?lang=uk-UA&fileId=68afc88a-c642-4f3c-95c9-ed5a9c6546a6  39  Закон України «Про державне прогнозування та розроблення програм економічного і соціального розвитку України» https://zakon.rada.gov.ua/laws/show/1602-14#Text  40  https://www.nes2030.org.ua/ 30 Глава 3. Оцінка за показниками функцій УДІ Охорона Охорона Сфери використання галузевого аналізу Енергетика здоров’я довкілля Відбір проєктів і програм для включення Законодавство вимагає від Комісії враховувати до середньострокових і річних бюджетів результати аналізу галузі та галузевих планів під час згідно з галузевими пріоритетами відбору проєктів. За даними МВА Комісія розглядає результати галузевого аналізу та планування на своїх засіданнях щонайменше під час презентації проєктів відповідальними виконавцями або галузевими міністерствами. Джерело: команда місії Світового банку. економічні обґрунтування проєктів. Концептуальні частина програмного підходу до бюджетування. записки та техніко-економічні обґрунтування З огляду на це проєкти не-SSIP на рейтинг за цим містять докази того, що галузевий аналіз у параметром впливати не повинні. доречних випадках використовується; утім, у більшості випадків посилань на джерела даних та 64. Оцінка цього параметру — C. обґрунтувань зроблених припущень у них немає. 62. Під час відбору проєктів і програм УДІ-2. Стратегічні плани та для включення до середньострокових і річних бюджетів відповідно до галузевих рекомендації щодо інвестицій, пріоритетів Міжвідомча комісія (див. УДІ- розробка проєктів та попередній 3) як відповідальний орган зобов’язана скринінг розглянути результати галузевого аналізу та планування. Результати галузевого аналізу та ОБҐРУНТУВАННЯ планування надаються членам Комісії разом з техніко-економічними обґрунтуваннями проєктів, 65. У рамках цього показника оцінюються допущених до відбору. Крім того, представники стратегічне керівництво та його роль в галузевих МВА презентують свої проєкти на управлінні державними інвестиціями. засіданнях Комісії, надаючи інформацію за Цей показник аналізує наявність добре результатами галузевого аналізу. опрацьованих стратегічних документів, що можуть використовуватись для планування 63. Чіткі докази застосування галузевого державних інвестицій. Подання профілів проєктів аналізу для планування інвестицій, що (в Україні їх називають «концептуальними здійснюються без дотримання вимог записками проєктів») та їхній скринінг Постанови №571,41 відсутні. Утім, дуже галузевими міністерствами як початкова стадія малоймовірно, що галузеві плани жодним інвестиційного планування оцінюється за чином не враховуються під час подання проєкту повнотою інформації, наданої ініціаторами на бюджетне фінансування поза процедурою, проєкту, та міцністю скринінгу, що проводиться встановленою Постановою №571; проєкти не- галузевими міністерствами. Оцінювання цього SSIP включаються до бюджетних програм, які, показника охоплює останні три фінансові роки в принципі, мають спиратись на стратегію, як (2018–2020 рр.).  41  Див. розділ 2.2, у якому оцінюється відносна важливість проєктів не-SSIP у порівнянні з SSIP. Глава 3. Оцінка за показниками функцій УДІ 31 Таблиця узагальнення оцінок і визначення ефективності УДІ-2 Показник / Оцінка Коротке обґрунтування оцінки параметр УДІ-2. Стратегічні D+ Метод оцінювання M2 плани та рекомендації щодо інвестицій, розробка проєктів та попередній скринінг 2.1. Стратегічні C У 2020–2021 роках було досягнуто прогресу у розробленні настанови Національної економічної стратегії, що забезпечить якісніше стратегічне планування. Проте у 2018–2020 роках, що аналізуються, не було значних досягнень у наданні стратегічних настанов, які могли б мати позитивний вплив на планування державних інвестицій. 2.2. Ефективність D В Україні відсутня інвестиційна стратегія, що давала б загальні стратегічних настанови, але рішення про відбір SSIP ухвалюються Міжвідомчою настанов комісією з урахуванням стратегічної, середньострокової перспективи. 2.3. Подання C Відповідальні виконавці проєкту зазвичай подають концептуальні профілю записки, що містять більшість інформації, необхідної для розгляду (концептуальної центральним органом державної влади. Утім, у випадку проєктів не- записки) проєкту SSIP цього не відбувається. 2.4. Належний D У деяких випадках відхиляється до 50% концептуальних записок скринінг проєктів. При цьому кількість концептуальних записок, що подаються профілів проєктів на розгляд на центральному рівні, є невеликою (наприклад, у 2020 (концептуальних році до Міністерства екології та природних ресурсів було подано лише записок) чотири записки). Причини відхилення невідомі. Деякі записки можуть відхилятись на формальних підставах, а не внаслідок стратегічної чи концептуальної слабкості проєктів. 2.1. СТРАТЕГІЧНІ НАСТАНОВИ денному реформування, проте не забезпечує стратегічного керівництва для державних Рівень ефективності та дані, що інвестицій. Утім, під час обґрунтування державних підтверджують оцінку параметру інвестиційних проєктів відомства мали змогу посилатися на цю стратегію, демонструючи 66. На загальнодержавному рівні відсутня зв’язок між її цілями та метою проєкту. Ще одним добре розвинута система стратегічного документом, який можна вважати стратегічним, планування; крім того, відсутня послідовна є програма діяльності Уряду, яку Кабінет практика застосування стратегічного підходу Міністрів України (Кабмін) розробляє на термін до державних інвестицій. У періоді, що своїх повноважень. Програми Уряду зазвичай аналізується, єдиним стратегічним документом, визначають пріоритети, завдання та показники який можна було б вважати національною ефективності для кожного міністерства. За стратегією, була Стратегія сталого розвитку період з 2018 року в Україні змінилося три Уряди, «Україна – 2020».42 Цей документ містить широко а це означає, що програма діяльності Уряду сформульовані цілі та зосереджений на порядку переглядалась тричі, що підривало стратегічне  42  Стратегія сталого розвитку на період до 2020 року «Україна – 2020», https://zakon.rada.gov.ua/laws/show/5/2015%23Text 32 Глава 3. Оцінка за показниками функцій УДІ призначення цього документа. На підставі Наприклад, у 2018 році було затверджено програми діяльності Уряду щороку розробляється Національну транспортну стратегію України на План дій Уряду, на основі якого міністерства період до 2030 року, у 2013 році — Національну розробляють свої річні плани дій. У Плані дій стратегію розвитку освіти в Україні на період можуть бути зазначені конкретні інвестиційні до 2021 року; у 2020 році — Стратегію цифрової проєкти, але без визначення їх пріоритетності та трансформації соціальної сфери на період до вартості проєктів. 2023 року. Ці стратегії охоплюють цілі галузі, але існують також конкретні підгалузеві стратегії: це, 67. У 2020 році Уряд затвердив перелік наприклад, Стратегія підвищення рівня безпеки пріоритетних державних інвестиційних дорожнього руху в Україні на період до 2024 проєктів,43 покликаний спрямовувати рішення, року; Стратегія розвитку морських портів України що ухвалюються відомствами. У переліку на період до 2038 року; Стратегія енергетичної зазначено найменування проєктів і можливі безпеки, Національна стратегія розбудови джерела їх фінансування. Він не містить жодної безпечного і здорового освітнього середовища у додаткової інформації про причини та підстави новій українській школі; Стратегія поводження з для включення до переліку конкретних проєктів. радіоактивними відходами в Україні. Перелік не містить даних про вартість проєктів і період їх реалізації. 69. Національну економічну стратегію було розроблено у 2021 році з ініціативи Премʼєр- 68. В Україні існують галузеві стратегічні міністра. Стратегія вважається загальною для всіх документи, але не в усіх галузях, причому галузей; галузеві міністерства повинні привести процеси планування здійснюються не за свої плани у відповідність до цього документа. одним і тим самим підходом. Як правило, Стратегія не передбачає чіткого визначення стратегії визначають загальні цілі, які згодом пріоритетів у здійсненні державних інвестицій і конкретизуються в планах дій, до складу яких не зазначає пріоритетних інвестиційних проєктів, входять плани реалізації конкретних інвестиційних проте наголошує на необхідності розроблення проєктів. Чинні стратегії розроблялись у різні роки Національного інвестиційного плану на 5 та на різні періоди, що ускладнює їх уніфікацію (див. років і вдосконалення управління державними Таблицю 7). Крім ключових галузевих стратегій, інвестиційними проєктами. зазначених у поданій нижче таблиці, існує цілий ряд стратегій для інших галузей: транспорту, 70. Оцінка цього параметру — C. освіти, інформаційно-комунікаційних технологій. Таблиця 7. Стратегічні документи ключових галузей Тип Рік Галузь Найменування документа документа затвердження Енергетика Стратегія Енергетична стратегія України на період до 2035 року 2017 Охорона Стратегія Національна стратегія реформування системи 2014 здоров’я охорони здоров’я в Україні на період 2015–2020 років Охорона Стратегія Закон України «Про Основні засади (стратегію) 2019 довкілля державної екологічної політики України на період до 2030 року» Охорона План дій Національний план дій з охорони навколишнього 2021 довкілля природного середовища на період до 2025 року Джерело: команда місії Світового банку.  43  Перелік пріоритетних інвестиційних проєктів https://www.kmu.gov.ua/storage/app/uploads/public/5fd/c80/ee6/5fdc80ee67197829472716.doc Глава 3. Оцінка за показниками функцій УДІ 33 2.2. ЕФЕКТИВНІСТЬ СТРАТЕГІЧНИХ 74. Галузеві міністерства забезпечують повноту НАСТАНОВ концептуальних записок проєктів, а рівень дисципліни зазвичай є високим. Відповідальні Рівень ефективності та дані, що виконавці подають на централізоване підтверджують оцінку параметру рецензування концептуальні записки державних інвестиційних проєктів, які зазвичай містять 71. Україна не має формальної більшу частину необхідної інформації. Якщо загальнодержавної інвестиційної стратегії, концептуальна записка не містить усієї необхідної але бюджетному управлінню державними інформації, відповідальне галузеве міністерство інвестиційними проєктами, що реалізуються відхиляє її та повертає на доопрацювання. згідно з Постановою №571, притаманні Складання концептуальних записок проєктів не деякі елементи стратегічного планування є потрібним для проєктів, що не дотримуються інвестицій. Рішення щодо відбору проєктів вимог Постанови №57145, й планують одержати Міжвідомча комісія ухвалює на основі стратегічної фінансування з державного бюджету. Ці проєкти середньострокової перспективи (див. УДІ-3) проходять звичайний бюджетний процес. з урахуванням фінансування на наступний рік і попереднім планом фінансування на 75. Оцінка цього параметру — C. наступні 2 роки. Мінекономіки надає Мінфінові цю інформацію для запиту необхідної суми фінансування для бюджету на наступний рік і для 2.4. НАЛЕЖНИЙ ВІДБІР ПРОФІЛІВ інформування Мінфіну про прогнозні потреби в ПРОЄКТІВ інвестиційному фінансуванні для їх урахування Рівень ефективності та дані, що у прогнозі державного бюджету на наступні за підтверджують оцінку параметру плановим два роки. Утім Мінекономіки не складає середньострокової програми державних інвестицій 76. Скринінг державних інвестиційних проєктів з урахуванням бюджетних обмежень. здійснюють галузеві міністерства, відомства та агентства (МВА) як головні розпорядники 72. Оцінка цього параметру — D. коштів державного бюджету відповідно до Бюджетного кодексу. Відповідальний 2.3. ПОДАННЯ ПРОФІЛЮ ПРОЄКТУ виконавець подає концептуальну записку проєкту у відповідний МВА, який розглядає його та ухвалює Рівень ефективності та дані, що рішення про доцільність подальшого розроблення підтверджують оцінку параметру проєкту. Якщо рішення є позитивним, воно має бути оприлюднене на веб-сайті МВА протягом 73. Відповідальні виконавці зобов’язані не менш ніж 15 днів для одержання зауважень подавати в галузеві міністерства належним і пропозицій від громадянського суспільства. У чином підготовлені концептуальні записки разі ухвалення негативного рішення чи потреби проєктів.44 Згідно з Постановою №571 в доопрацюванні концептуальної записки концептуальна записка повинна містити детальні проєкту МВА повідомляє про це відповідального відомості про мету проєкту та її обґрунтування, виконавця офіційним листом. МВА має право економічні передумови реалізації проєкту та утворювати комісію для ухвалення таких результати попереднього аналізу ефективності рішень. Серед ключових галузевих МВА, з якими проєкту (див. Вставку 5). На цьому етапі проводилися консультації, лише Міністерство відповідальний виконавець зобов’язаний екології та природних ресурсів має таку Комісію, проаналізувати попит, вивчити альтернативні що складається з представників різних підрозділів рішення, продемонструвати відповідність міністерства. стратегічним документам, уточнити витрати та ідентифікувати бенефіціарів, ризики та вплив.  44  Профілі проєктів в Україні називають «концептуальними записками» проєктів.  45  Див. розділ 2.2, у якому оцінюється відносна важливість проєктів не-SSIP у порівнянні з SSIP. 34 Глава 3. Оцінка за показниками функцій УДІ Зміст концептуальної записки проєкту ВСТАВКА 5 À Мета державного інвестиційного проєкту та  обґрунтування вибору можливих джерел її обґрунтування, у тому числі можливість її фінансування; досягнення:  наявність земельної ділянки, прав,  проблеми, які будуть розв’язані пов’язаних з нею, та план заходів щодо внаслідок реалізації державного оформлення прав на неї (у разі потреби); інвестиційного проєкту;  очікувана вартість експлуатації  результати аналізу попиту на послуги (утримання) об’єкта після реалізації (товари), надання (виробництво) яких державного інвестиційного проєкту, повинно бути забезпечено в результаті а також обґрунтування визначення реалізації державного інвестиційного джерела фінансування (утримання). проєкту; À Результати попереднього аналізу  результати попереднього аналізу ефективності реалізації державного можливих альтернативних варіантів інвестиційного проєкту: розв’язання таких проблем;  очікуваний вплив (екологічні, соціальні,  відповідність мети державного економічні вигоди і наслідки реалізації інвестиційного проєкту пріоритетам державного інвестиційного проєкту); державної політики;  інформація про вигодоотримувача/ À Економічні передумови для реалізації вигодоотримувачів; (фінансування) державного інвестиційного  результати попередньої оцінки ризиків проєкту: державного інвестиційного проєкту;  прогнозна вартість державного  строк та етапи реалізації державного інвестиційного проєкту, враховуючи інвестиційного проєкту, результати виключно витрати протягом попередньої оцінки можливостей інвестиційного етапу, в тому числі реалізації, організації та управління витрати, здійснені у попередні періоди, виконанням робіт з реалізації без урахування витрат, у тому числі державного інвестиційного проєкту; капітальних, протягом експлуатаційного етапу;  обґрунтування заходів щодо розроблення державного інвестиційного проєкту (дослідження, проєктування). Джерело: Постанова №571 77. Наявні дані показують, що у 2018–2020 дотримання вимог і не передбачає постановки фінансових роках п’ять міністерств і відомств 46 питань щодо обґрунтування проєкту. Процентна не відхилили жодної концептуальної записки частка концептуальних записок проєктів, які державних інвестиційних проєктів. Лише було відхилено у 2018–2020 роках становила Міністерство енергетики повідомило про те, 0%, а якщо врахувати записки, відхилені у 2021 що у 2021 ф. р. воно відхилило 50% поданих році Міненерго, то середня частка відхилених концептуальних записок. Головною причиною концептуальних записок усе одно становитиме для відхилення було недотримання встановлених близько 3%. законодавством вимог. Загалом можна відзначити, що скринінг орієнтований великою мірою на 78. Оцінка цього параметру — D.  46  А саме, Державне управління справами, Національна академія медичних наук, Міністерство охорони здоров’я, Міністерство енергетики і Міністерство екології та природних ресурсів. Глава 3. Оцінка за показниками функцій УДІ 35 Функція УДІ 2. Формальна альтернативних проєктів, оскільки рішення щодо державних інвестицій передбачають використання оцінка дефіцитних ресурсів і вибору між конкуруючими інтересами. В ідеалі слід визначати не бюджетні чи УДІ-3. Офіційні процедури та фінансові витрати та вигоди, а витрати та вигоди методичні рекомендації щодо оцінки на рівні суспільства в цілому. проєкту 80. У складі УДІ-3 оцінюються такі параметри: ОБҐРУНТУВАННЯ i. чіткість завдань і обов’язків з оцінки проєкту для всіх МВА-учасників; 79. В рамках цього показника оцінюється ii. доступність технічних настанов і технічної якість процедур підготовки та оцінки проєктів. підтримки щодо оцінки проєктів; Процедури оцінки проєктів мають критичне значення для забезпечення якнайкращого внеску iii. комплексність і якість доступних технічних державних капіталовкладень у розвиток країни та настанов; добробут її населення. І хоча аналіз витрат і вигід iv. пропорційність оцінки проєктів, тобто (CBA) або оцінка проєктів можуть бути складними відповідність процедур оцінки характеристикам та передбачати суперечливі судження, зазвичай проєктів; визнається, що тим, хто ухвалює рішення, слід v. використання техніко-економічних надавати технічні консультації щодо витрат і вигід обґрунтувань для оцінки великих проєктів. Таблиця узагальнення оцінок і визначення ефективності УДІ-3 Показник / Оцінка Коротке обґрунтування оцінки параметр УДІ-3. Офіційні C+ Метод оцінювання M2 процедури та методичні рекомендації щодо оцінки проєкту 3.1. Чіткий розподіл A Завдання та обов’язки з оцінки проєктів чітко розподілено як функцій та обов’язків між галузевими міністерствами та центральними відомствами, щодо оцінки проєкту так і всередині цих міністерств і відомств. Розподіл завдань між відомствами регулюється законодавчими актами, а розподіл завдань усередині відомств — або організаційною структурою, або окремими відомчими розпорядчими документами. 3.2. Методичні B Наявні вичерпні методичні рекомендації щодо економічного, рекомендації з фінансового аналізу та аналізу ринку, а також оцінки впливу на оцінки проєктів довкілля та ризику. Фінансування оцінки проєктів не доступне для та відповідна негайного використання, але його можна запитати з дотриманням підтримка стандартних бюджетних процедур. 3.3. Технічний C Методичні рекомендації з оцінки не охоплюють аналіз розподілу та вміст методичних не враховують галузевої специфіки. Ключові економічні параметри не рекомендацій з актуальні. оцінки 36 Глава 3. Оцінка за показниками функцій УДІ Показник / Оцінка Коротке обґрунтування оцінки параметр 3.4. Пропорційність C Рівень зусиль залежить лише від вартості проєкту та його потенційної оцінки проєктів прибутковості. Ці аспекти контролюються жорстко. Інші параметри не розглядаються. Методика оцінки передбачає виконання фінансового аналізу для потенційно самоокупних або прибуткових проєктів; аналізу витрат і вигід (СВА) у випадку проєктів вартістю понад 30 млн гривень, і аналіз ефективності витрат (СЕА) у випадку неприбуткових проєктів нижчої вартості. Використання багатокритерійного аналізу не передбачене. 3.5. Використання C Для всіх проєктів відповідно до Постанови №571 складається техніко-економічних пропозиція, і виконання цієї вимоги забезпечується. Для великих обґрунтувань для проєктів, що фінансуються МФО або двосторонніми позиками, оцінки великих техніко-економічні обґрунтування складаються відповідно до проєктів настанов фінансової організації. Проте 46,3% великих проєктів (за вартістю без урахування проєктів МФО) включаються до бюджету без дотримання процедур Постанови №571, і для них техніко-економічні обґрунтування не складаються. ІСНУЮЧІ НОРМАТИВНО-ПРАВОВІ АКТИ, ЩО 82. Постанову №571 доповнюють Методичні СТОСУЮТЬСЯ ПРОЦЕДУР ТА МЕТОДИЧНИХ рекомендації щодо підготовки та проведення РЕКОМЕНДАЦІЙ ЩОДО ОЦІНКИ ПРОЄКТІВ оцінки державного інвестиційного проекту.48 Як зазначено в Методичних рекомендаціях, їх 81. Постанова №571, прийнята в липні 2015 мета полягає в забезпеченні єдиного підходу щодо року, визначила концептуальну основу та підготовки та проведення оцінки державного порядок оцінки й відбору проєктів. Відповідно інвестиційного проєкту. Їх було розроблено у 2016 до цієї постанови було утворено Міжвідомчу році за технічної допомоги з боку Світового банку, комісію з питань державних інвестиційних затверджено та оприлюднено Мінекономіки у проєктів як колегіальний орган при КМУ, на яку 2017 році. За винятком коефіцієнта дисконтування, було покладено здійснення відбору державних який у 2018 році було переглянуто, за останні 3 інвестиційних проєктів. Постанова визначає роки методи та основні параметри економічної також процедури, що мають виконуватись, оцінки не оновлювались. Після надання інституційні обов’язки та види оцінки залежно Світовим банком підтримки на початковому від загальних обсягів капітальних вкладень. У етапі, за надання допомоги та навчання з додатках до Постанови наведено форми проєктних питань використання методичних рекомендацій пропозицій і висновку державної експертизи. 47 відповідало Мінекономіки. МВА мають право звʼязуватися з Мінекономіки в разі потреби для одержання пояснень і роз’яснень щодо застосування методичних рекомендацій.  47  «Проєктна пропозиція» — це документ, у якому презентуються результати оцінки проєкту. У випадку інвестиційних проєктів, що відповідають Постанові №571, проєктна пропозиція оформлюється за формою, поданою в додатку 1, який складається із Резюме, Техніко-економічного аналізу, Плану реалізації, фінансування та стану виконання проєкту. У Постанові №571 проєктну пропозицію теж названо «державним інвестиційним проєктом». У цьому звіті відповідний документ названо «проєктною пропозицію».  48  Затверджені Наказом Міністерства економічного розвитку і торгівлі України від 22.12.2017 року №1865. Глава 3. Оцінка за показниками функцій УДІ 37 3.1. ЧІТКИЙ РОЗПОДІЛ ФУНКЦІЙ ТА 3.2. МЕТОДИЧНІ РЕКОМЕНДАЦІЇ З ОБОВ’ЯЗКІВ ЩОДО ОЦІНКИ ПРОЄКТУ ОЦІНКИ ПРОЄКТІВ ТА ВІДПОВІДНА ПІДТРИМКА Рівень ефективності та дані, що підтверджують оцінку параметру Рівень ефективності та дані, що підтверджують оцінку параметру 83. Функції та обов’язки з оцінки проєктів чітко визначено Постановою №571. Вона встановлює, 86. Методичні рекомендації щодо процедур які відомства можуть ініціювати та розробляти і методів оцінки проєктів викладено в проєкти, і які відомства можуть подавати їх на офіційних законодавчих актах і наказах відбір. Головним принципом оцінки проєктів Міністерства економіки;50 вони доступні є висхідний підхід: державний орган нижчого та використовуються. Настанови мають рівня (відповідальний виконавець) розробляє комплексний характер і охоплюють усі теми, ідею проєкту та готує техніко-економічне необхідні для реалізації положень Постанови обґрунтування, яке має бути розглянуте та №571. Будь-який проєкт, що має на меті створення затверджене відомством вищого рівня (галузевим чи поліпшення державного майна, в тому числі міністерством / головним розпорядником коштів проєкти ДП, може бути поданий на фінансування державного бюджету). Роль Мінекономіки полягає відповідно до Постанови №571; у таких випадках у проведенні незалежної перевірки оцінки та мають виконуватись (і виконуються) відповідні скринінгу проєктів на відповідність критеріям, методичні рекомендації, бо в іншому разі проєкт а Міжвідомча комісія ухвалює рішення про буде відхилено Мінекономіки. Якщо відомство фінансування та реалізацію проєкту. Завдання всіх ухвалює рішення про залучення фінансування цих суб’єктів чітко визначено законодавством. з зовнішніх джерел, застосовуються методичні рекомендації з розробки проєктів, видані 84. Проектна пропозиція49 — це ключовий відповідною МФО або відповідним донором. документ у процесі оцінки, оскільки у ньому Фінансування на підготовку проєкту із залученням викладаються висновки за результатами зовнішніх консультантів надається не завжди. оцінки. Вона включає в себе інформацію про Фактично, чимало державних органів, що подають мету проєкту, результати його фінансового та проєкти на розгляд Мінекономіки, розробляють економічного аналізу, технічні рішення, наслідки проєктні пропозиції власними силами, без залучення для соціального та навколишнього природного зовнішніх експертів або консалтингових фірм. середовища, а також про інші аспекти, зазначені в Постанові №571. Проєктні пропозиції має складати 87. Оцінка цього параметру — B. відповідальний виконавець. Відповідальний виконавець має право користуватись послугами зовнішніх компаній для розробки проєктних 3.3. ТЕХНІЧНИЙ ВМІСТ МЕТОДИЧНИХ пропозицій, якщо він не має необхідних для цього РЕКОМЕНДАЦІЙ З ОЦІНКИ спроможностей. У деяких ключових галузевих Рівень ефективності та дані, що МВА (наприклад, у МОЗ) утворено спеціалізовані підтверджують оцінку параметру підприємства, що здійснюють розроблення техніко-економічних обґрунтувань у відповідних 88. Існуючі методичні рекомендації галузях. врегульовують більшість ключових технічних питань фінансової та економічної оцінки, 85. Оцінка цього параметру — A. але не зачіпають питань аналізу розподілу, галузевих проблем та впливу на зміну клімату. Методичні рекомендації (див. Вставку 6) націлені на роз’яснення порядку заповнення форми проєкту, фінансового моделювання та проведення аналізу витрат і вигід.  49  Судячи зі змісту проєктної пропозиції, вона є еквівалентом попередньої техніко-економічної оцінки в інших країнах, оскільки технічні аспекти до передпроєктного рівня не проробляються.  50  Постанова №571 та Методичні рекомендації, затверджені Наказом Мінекономіки №1865 38 Глава 3. Оцінка за показниками функцій УДІ Технічний вміст настанов ВСТАВКА 6 Методичні рекомендації надають роз’яснення,  перелік заходів, спрямованих на в тому числі щодо техніко-економічного реалізацію проекту, з уточненням аналізу, з урахуванням обов’язкового змісту графіка фінансування та часових проєктної пропозиції: обмежень;  кадрове забезпечення за етапами À Мета проєкту та його обґрунтування, в тому життєвого циклу проєкту; числі:  сертифікати, ліцензії та інші дозвільні  опис проблеми чи перешкод, документи, необхідні для реалізації розв’язання яких має забезпечити проекту, та їх наявність; проєкт;  інвестиційні витрати за роками  якісний та кількісний опис результатів реалізації проекту, окремо за етапами реалізації проєкту з описом і розроблення та реалізації проекту; характеристиками продуктів або послуг, з наданням інформації про обсяг  витрати на експлуатацію та утримання; виробництва та надання послуг, і з À Аналіз ефективності проєкту з урахуванням: зазначенням очікуваної завантаженості потужностей;  собівартості кінцевої продукції (товарів, робіт, послуг);  спосіб досягнення кінцевого результату на основі результатів аналізу  розрахунку показників економічної альтернативних способів досягнення ефективності (фінансового аналізу); мети та обґрунтування переваг  прогнозу соціальних та екологічних обраного способу; наслідків;  Відповідність проекту напрямам  аналізу та оцінки вигід від реалізації розвитку держави, визначеним проекту і прогнозу економічного ефекту стратегічними та актуальними (економічного аналізу) для проектів програмними документами. вартістю понад 30 млн гривень; À Опис проєкту та прогнозний обсяг витрат, у  аналізу економічної ефективності тому числі: реалізації та експлуатації для проєктів  технічний та/або технологічний аналіз вартістю до 30 млн гривень; обраного способу досягнення кінцевого  оцінки впливу реалізації проєкту на результату; бюджет;  необхідність забезпечення земельною  аналізу ризиків і можливих шляхів їх ділянкою або правами на неї; зниження.  опис існуючої інфраструктури, яка À Інформація про організаційну структуру та буде використовуватись для реалізації управління проєктом, у тому числі: проєкту та під час функціонування  інформація про відповідального створеного проєктом комплексу; виконавця проєкту / замовника з описом  заходи з охорони довкілля, в тому числі внутрішньої організаційної структури; з відтворення і збереження природних  організаційна схема управління ресурсів, обмеження негативного реалізацією проєкту; впливу на довкілля; À План реалізації, фінансування та стан його  необхідність розроблення проєктної виконання. документації, стадії розроблення; Джерело: команда місії Світового банку на основі опублікованих Методичних рекомендацій Глава 3. Оцінка за показниками функцій УДІ 39 Вони розроблені як загальні, придатні для всіх розмістило на своєму веб-сайті шаблони Excel для галузей. Настанови не містять жодних вимог фінансового моделювання та проведення аналізу щодо попереднього технічного проєктування витрат і вигід, якими можна скористатись для проєктів. У цьому відношенні проєктна пропозиція, аналізу проєктів. Мінекономіки надає підтримку у передбачена Постановою №571, не відповідає використанні методичних рекомендацій, надаючи тому, що зазвичай потрібно для техніко- відповіді МВА. МВА, з якими проводилися інтерв’ю, економічного обґрунтування. вважають методичні рекомендації добрими, але зауважили, що подальше роз’яснення 89. На доповнення до методичних деяких тем шляхом цілеспрямованої розбудови рекомендацій, Мінекономіки створив на спроможностей було б корисним. своєму веб-сайті сторінку, присвячену державним інвестиціям, на якій публікує 91. Одне важливе МВА розробило відповідно міжнародні методичні рекомендації з 51 до загальних рекомендацій Мінекономіки проведення аналізу витрат і вигід у деяких свої власні галузеві рекомендації. За підтримки галузях, а також розміщує додаткові 52 ЄС Міністерство інфраструктури України навчальні та роз’яснювальні матеріали.53 (Мінінфраструктури) розробило рекомендації Мінекономіки (зокрема, Департамент інвестицій) з підготовки інвестиційних пропозицій у встановлює окремі ключові економічні параметри транспортному секторі та з оцінки й відбору для проведення оцінок, крім соціальної ставки інвестиційних проєктів (проєктних пропозицій) у дисконтування та часового горизонту оцінки в сферах транспорту, дорожнього господарства та розрізі видів проєктів. Ставка дисконтування у 2018 поштових послуг. Ці рекомендації відповідають році була оновлена. У своєму роз’ясненні для МВА підходу, передбаченому Постановою №571 та Департамент інвестицій Мінекономіки посилається відповідними методичними рекомендаціями на власну вебсторінку макроекономічних Мінекономіки, й містять рекомендації щодо показників, що можуть використовуватись для розроблення проєктів (зокрема, виконання оцінки проєктів; утім зведений прогноз показників аналізу витрат і вигід) та їх відбору, що враховують (ВВП, ІСЦ, обсягів експорту та імпорту тощо на специфіку галузі. Доказів існування інших 2017–2019 роки) з 2016 року не оновлювались. Тут галузевих рекомендацій, розроблених галузевими слід відзначити, що Департамент стратегічного МВА, немає. планування та макроекономічного прогнозування — інший департамент Мінекономіки — регулярно 92. Мінекономіки опублікувало на своєму веб- публікує на своїй вебсторінці макроекономічні сайті міжнародні рекомендації, призначені прогнози. для використання під час оцінки проєктів.54 Це, зокрема, рекомендації щодо аналізу 90. Методичні рекомендації містять витрат і вигід у сферах лісового господарства й опрацьовані приклади SWOT -аналізу, мистецтва та культури, загальні рекомендації фінансового моделювання, аналізу витрат щодо аналізу витрат і вигід, а також щодо аналізу і вигід (фінансових та економічних), а соціальних витрат і вигід. Деякі з цих документів також інших розділів проєктної пропозиції, перекладено українською мовою, але решту наповнення яких без зразків може стати розміщено англійською. Докази використання цих для відповідальних виконавців складним рекомендацій ключовими галузевими МВА відсутні. завданням. На додаток до наведення прикладів у методичних рекомендаціях, Мінекономіки 93. Оцінка цього параметру — C.  51  Посилання на веб-сайт Мінекономіки з міжнародними та додатковими методичними рекомендаціями https://www. me.gov.ua/Documents/List?lang=uk-UA&id=f76f9c7a-7777-4419-a6d7-9faa1abec641&tag=MizhnarodniMetodichniRekomendatsii  52  Перекладені методичні рекомендації щодо виконання аналізу витрат і вигід для сфер культури та лісового господарства, розроблені урядами Великої Британії та Канади на підтримку відповідних органів.  53  Додаткові матеріали на веб-сайті Мінекономіки https://www.me.gov.ua/Documents/List?lang=uk-UA&id=24c6825e-1b25- 4756-8f08-835a903b106d&tag=DopomizhniNavchalniMateriali  54  Міжнародні методичні рекомендації [веб-сайт Мінекономіки] https://www.me.gov.ua/Documents/List?lang=uk- UA&id=f76f9c7a-7777-4419-a6d7-9faa1abec641&tag=MizhnarodniMetodichniRekomendatsii 40 Глава 3. Оцінка за показниками функцій УДІ 3.4. ПРОПОРЦІЙНІСТЬ ОЦІНКИ ПРОЄКТІВ 3.5. ВИКОРИСТАННЯ ТЕХНІКО- ЕКОНОМІЧНИХ ОБҐРУНТУВАНЬ ДЛЯ Рівень ефективності та дані, що ОЦІНКИ ВЕЛИКИХ ПРОЄКТІВ підтверджують оцінку параметру Рівень ефективності та дані, що 94. Метод оцінки проєкту визначається підтверджують оцінку параметру вартістю проєкту та його потенційною прибутковістю; такі додаткові критерії, як 96. Усі проєкти, що подаються в Мінекономіки галузь, рівень складності та рівень ризику, не та відбираються Міжвідомчою комісією, враховуються. Для самоокупних/прибуткових підлягають повній оцінці («проєктні проєктів проводиться фінансовий аналіз; у випадку пропозиції»), що проводиться згідно з неприбуткових проєктів, що справляють соціально- Постановою №571 та наявними методичними економічний вплив виконується фінансовий рекомендаціями. Коли було прийнято та економічний аналіз. Вид економічного Постанову №571 та запроваджено порядок оцінки аналізу залежить від вартості проєкту: для державних інвестиційних проєктів, передбачалось, проєктів загальною вартістю до 30 млн гривень що через цей процес для одержання фінансування проводиться аналіз ефективності витрат (CEA), а проходитимуть усі проєкти, але шестирічний досвід для проєктів, загальна вартість яких перевищує показав, що це відбулося не так, як очікувалося. 30 млн гривень, проводиться аналізу витрат і вигід Причиною цього є подальше існування інших (CBA).55 Оскільки аналіз витрат і вигід вважається шляхів одержання коштів із державного бюджету, обтяжливішим за аналіз ефективності витрат які, однак, відповідають законодавству. Це дає як точки зору потреби у спеціальних знаннях, МВА змогу робити прямі бюджетні запити на так і з точки зору більшої прозорості стосовно фінансування своїх інвестиційних проєктів без якості проєкту, існує ризик навмисного подання погодження з Мінекономіки та Міжвідомчою проєктів вартістю 29 млн гривень. У більшості 56 комісією. Унаслідок цього значна частка — в випадків проєкти чітко відповідають вимогам середньому 29,7% (за вартістю) великих проєктів щодо вартості вище або нижче 30 млн гривень, але капітальних інвестицій у період з 2018 по 2020 іноді виникають непорозуміння навколо проєктів, рік58 — фінансувались як бюджетні програми вартість яких наближається до граничного рівня.57 поза сферою застосування Постанови №571. Для Не передбачене застосування багатокритерійного проєктів, що фінансуються за рахунок коштів, аналізу як методики для малих або повторюваних наданих МФО, або двосторонніх позик, також проєктів. проводяться техніко-економічні обґрунтування. Утім ці обґрунтування складаються відповідно до 95. Оцінка цього параметру — C. настанов тих, хто надає фінансування. 97. Оцінка цього параметру — C.  55  Близько 1 млн євро — це досить низька гранична сума. Якщо порівняти цей рівень, наприклад, з ситуацією в Чорногорії, то там для одержання фінансування з бюджету капітальних видатків інвестиційна пропозиція має містити щонайменше техніко-економічне обґрунтування та аналіз витрат і вигід, якщо кошторисна вартість перевищує 5 млн євро. В Албанії для великих проєктів, які оцінюються жорсткіше, встановлено граничний рівень у 700 млн леків (5,68 млн євро).  56  Утім існують проєкти, кошторисна вартість яких лише трохи недотягує до граничного рівня, що дає підстави для сумнівів з приводу можливості навмисного заниження міністерствами кошторисної вартості проєктів для уникнення необхідності проведення оцінок з виконанням аналізу витрат і вигід.  57  Наприклад, у сфері охорони здоров’я реалізується проєкт вартістю 29 812 800 грн. У протоколах засідань Міжвідомчої комісії було помічено проєкт вартістю 29 999 000 гривень (сектор охорони здоров’я).  58  Це показник частки не-SSIP у загальних капітальних витратах портфеля поточних інвестицій за винятком проєктів, що фінансуються МФО. Якщо врахувати проєкти МФО, ця частка знизиться до 16,5%, бо проєкти МФО проходять формальні процедури. У 2021 році ця частка стрімко зросла до 51,8%, але цей рік знаходиться за межами періоду, що оцінюється. Глава 3. Оцінка за показниками функцій УДІ 41 УДІ-4. Спроможність здійснення 4.1. ЯКІСТЬ ПЕРСОНАЛУ, ЯКИЙ оцінки проєктів ЗДІЙСНЮЄ НАГЛЯД ЗА МЕТОДАМИ ОЦІНКИ ПРОЄКТІВ ТА ЇХ ОБҐРУНТУВАННЯ ЗАСТОСУВАННЯМ 98. Цей показник аналізує спроможності Рівень ефективності та дані, що з оцінки проєктів на рівні центральних підтверджують оцінку параметру органів влади і ключових галузевих МВА, 99. Мінекономіки як центральний орган зосереджуючись на якості персоналу в органах державного управління має обмежені влади і наявності навчання, необхідного для спроможності здійснювати контроль якості та оцінки проєктів. Якість працівників оцінюється давати настанови з питань оцінки проєктів. станом на поточний момент, а наявність і Відділ державних інвестиційних проєктів, який періодичність навчання аналізується за період на цей час супроводжує портфель із 66 проєктів, останніх трьох років (2018–2020 рр.). Цей показник має лише чотирьох працівників. Щороку у відділ має на меті визначити, чи мають центральні на розгляд надходять щонайменше 20 нових органи влади та ключові галузеві МВА добре проєктів. У минулому на розгляд проєктних підготовлених працівників для супроводу та пропозицій відводилось лише 10 днів, чого було оновлення методичних рекомендацій і методів; недостатньо з огляду на інші обов’язки відділу та поточного перегляду всіх ключових економічних його працівників. У 2021 році тривалість розгляду параметрів, що використовуються для економічної проєктів було збільшено до більш прийнятного оцінки; перегляду якості обґрунтувань і методів рівня у 20 днів. На додачу до незалежного розгляду для всіх великих проєктів і, на вибірковій основі, проєктних пропозицій і надання методичної для інших проєктів. Цей показник передбачає підтримки в розробленні проєктів відділ здійснює визначення того, чи підготовка працівників моніторинг державних інвестиційних проєктів, більшості МВА проводиться на належному рівні надає адміністративну та аналітичну підтримку та з належною періодичністю для забезпечення Міжвідомчій комісії, управляє бюджетом та потужного потенціалу здійснення оцінки проєктів. доводить рішення Комісії до відома Мінфіну. Таблиця узагальнення оцінок і визначення ефективності УДІ-4 Показник / Оцінка Коротке обґрунтування оцінки параметр УДІ-4. Спроможність D+ Метод оцінювання M2 здійснення оцінки проєктів 4.1. Якість персоналу, C МВА на центральному рівні та ключові галузеві МВА мають обмежені який здійснює можливості здійснювати контроль якості та давати рекомендації з нагляд за методами питань оцінки проєктів. Зазвичай органи влади мають недостатньо оцінки проєктів та їх персоналу, що безпосередньо відповідає за методики оцінки застосуванням проєктів і заявки. Знання більшості працівників щодо оцінки проєктів обмежуються змістом методичних рекомендацій, наданих Мінекономіки. 4.2. Обсяг і якість D Протягом останніх трьох років жодного навчання не проводилось. навчання з оцінки Результати співбесід з працівниками вказали на потребу в проєктів додатковому навчанні. 42 Глава 3. Оцінка за показниками функцій УДІ 100. Ключові галузеві МВА мають УДІ-5. Скринінг техніко-економічного спроможність лише адмініструвати проєкти, обґрунтування але не мають спроможності розробляти рекомендації чи проводити навчання ОБҐРУНТУВАННЯ підпорядкованих відомств з урахуванням галузевої специфіки. Зазвичай за управління 104. Цей показник оцінює три параметри державними інвестиційними проєктами в скринінгу на предмет виявлення невідповідних ключових галузевих МВА відповідає невелика проєктів на ранніх стадіях та запобігання кількість осіб. Наприклад у Міністерстві екології марному витрачанню зусиль на подальше та природних ресурсів управлінням державними розроблення та оцінку таких проєктів. інвестиційними проєктами відає лише одна особа Скринінг проєктів має проводитись поетапно. (якщо не враховувати керівника відповідного Концептуальні записки проєктів слід розглядати з департаменту),59 а в Міністерстві охорони метою відсіву невідповідних проєктів ще до того, здоров’я за проєкти відповідають 2 особи. Вони як вони наберуть динаміку й до того, як у них мають достатню спроможність для перегляду буде вкладено ресурси та зусилля на підготовку концептуальних записок проєктів і проєктних докладніших досліджень. Подальший розгляд пропозицій на предмет дотримання вимог попередніх або повних техніко-економічних законодавства, але не мають спроможності обґрунтувань проєктів, що пройшли попередній розробляти рекомендації з урахуванням відбір, має забезпечувати вилучення окремих галузевої специфіки60 чи надавати консультації проєктів із залишенням лише більш якісно щодо економічних параметрів, які слід підготовлених і вигідніших у соціально- використовувати для оцінки. Ключові галузеві економічному сенсі кандидатів на бюджетне МВА, крім Мінінфраструктури, яке видало свої фінансування. власні методичні рекомендації (див. УДІ-3.3), в цьому відношенні покладаються на рекомендації 105. Параметри показника оцінюють Мінекономіки. процедури скринінгу, наявність бази даних державних інвестицій (ПДІ) та ступінь, у якому 101. Оцінка цього параметру — C. скринінг справляє реальний вплив на те, що відбувається з проєктом. Перший параметр оцінює, чи наявні добре визначені процедури 4.2. ОБСЯГ І ЯКІСТЬ НАВЧАННЯ З підготовки та оцінки проєктів, що виконуються ОЦІНКИ ПРОЄКТІВ в належній послідовності, і чи ґрунтуються Рівень ефективності та дані, що відповідні дослідження на явно визначених підтверджують оцінку параметру критеріях, що враховують тип проєкту, його масштаб, галузь, регуляторні вимоги та досвід 102. Протягом останніх трьох років для здійснення попередніх інвестицій в аналогічні працівників центральних і галузевих МВА проєкти. Другий параметр оцінює наявність навчання з оцінки проєктів не проводилось. У передбаченої законодавством бази даних 2015–2016 роках після впровадження процедури державних інвестицій, у якій зазначено всі проєкти, відбору державних інвестиційних проєктів було що проходять попередній скринінг, підготовку та проведено ряд навчальних заходів, але відтоді остаточний скринінг. Така база даних дає змогу навчання не проводилось. Утім Мінекономіки формувати портфель проєктів, що дозволяє надає галузевим МВА індивідуальні консультації контролювати включення до бюджету проєктів, в разі виникнення питань з приводу процедур і якість яких контролюється. Третій параметр оцінює методик оцінки проєктів. ефективність цієї частини системи за часткою проєктів, які було відхилено чи повернуто на 103. Оцінка цього параметру — D. доопрацювання та повторну оцінку.  59  За оцінкою керівника департаменту на державні інвестиційні проєкти він витрачає лише 10% часу.  60  Однією з опцій може бути залучення підтримки донорів, як це зробило Мінінфраструктури для розроблення методичних рекомендацій з підготовки інвестиційних пропозицій у транспортному секторі та з оцінки й відбору інвестиційних проєктів (проєктних пропозицій) у сферах транспорту, дорожнього господарства та поштових послуг. Глава 3. Оцінка за показниками функцій УДІ 43 Таблиця узагальнення оцінок і визначення ефективності УДІ-5 Показник / параметр Оцінка Коротке обґрунтування оцінки УДІ-5. Скринінг D+ Метод оцінювання M2 техніко- економічного обґрунтування 5.1. Послідовні C Загальна процедура чітко визначена у Постанові №571, але близько та впорядковані третини великих проєктів за показником вартості (без урахування процедури скринінгу проєктів, що фінансуються МФО) включаються до бюджету без проєктів дотримання встановленої процедури. 5.2. База даних D База даних існує у формі електронної таблиці Excel, але вона не визначеної державної зосереджена на скринінгу проєктів і не передбачає реєстрації інвестиційної проєктів до їх розгляду Міжвідомчою комісією. Вона регулярно програми (ДІП) оновлюється, але обсяг інформації, що вноситься до неї, є обмеженим. 5.3. Відхилені проєкти D За результатами скринінгу техніко-економічних обґрунтувань або ті, які потребують відхиляється дуже мало проєктів. доопрацювання та повторної оцінки 106. На бали за деякими параметрами 5.1. ПОСЛІДОВНІ ТА ВПОРЯДКОВАНІ «ефективності» цього показника впливає ПРОЦЕДУРИ СКРИНІНГУ ПРОЄКТІВ велика частка проєктів (не-SSIP), що обходять формальні процедури, встановлені Рівень ефективності та дані, що Постановою №571. У середньому за період, підтверджують оцінку параметру що оцінюється, до не-SSIP належало 33,6% поточних проєктів, що фінансуються з бюджету, за 107. Процедури підготовки, оцінки та скринінгу показником загальної вартості проєкту (див. розділ інвестиційних проєктів добре визначено та 2.2)61. У 2021 році, тобто за межами періоду, що задокументовано. До відповідних нормативно- оцінюється, ця частка зросла до 46,3%. Для великих правових актів належать: проєктів середня частка протягом 2018–2020 років a. Порядок відбору державних інвестиційних сягала 31,2%.62 Для економії місця ці показники для проєктів, затверджений Постановою Кабінету кожного з параметрів не повторюватимуться. Міністрів України від 22 липня 2015 року №571; b. Порядок підготовки, реалізації, проведення моніторингу та завершення реалізації проєктів економічного і соціального розвитку України, що підтримуються міжнародними фінансовими організаціями, затверджений Постановою Кабінету Міністрів України від 27 січня 2016 року №70.  61  Показник у 33,6% стосується проєктів, що фінансуються з державного бюджету: SSIP, не-SSIP, Фонду регіонального розвитку та капітальних трансфертів, але не враховують субвенцію на автомобільні дороги через складність розмежування видатків на утримання та капітальних інвестицій. У цьому показнику не враховано проєкти, що фінансуються МФО. Якщо врахувати проєкти МФО, ця частка знизиться до 19,3%, оскільки проєкти МФО проходять формальні процедури.  62  16,8% з урахуванням проєктів МФО. 44 Глава 3. Оцінка за показниками функцій УДІ 108. Існує також документ «Методичні в електронній таблиці Excel. Спеціалізований рекомендації з підготовки інвестиційних підрозділ підтримує та регулярно оновлює її, пропозицій у транспортному секторі та з й вивантажує на веб-сайт Мінекономіки. База оцінки й відбору інвестиційних проєктів даних містить інформацію про вибірку коштів за (проєктних пропозицій) у сферах транспорту, проєктами, загальну вартість, період реалізації, а дорожнього господарства та поштових також деякі відомості про стан реалізації проєктів. послуг». Він містить рекомендації та критерії, Водночас, база даних не містить відомостей які мають застосовуватися для оцінки та про проєкти на етапі до ухвалення рішення про відбору інвестиційних проєктів, що потребують фінансування. підтримки з боку Мінінфраструктури, в тому числі державних інвестиційних проєктів, для яких 112. Оцінка цього параметру — D. Мінінфраструктури буде головним розпорядником бюджетних коштів, та інвестиційних проєктів, що 5.3. ВІДХИЛЕНІ ПРОЄКТИ АБО ТІ, ЯКІ потребують державної підтримки. ПОТРЕБУЮТЬ ДООПРАЦЮВАННЯ ТА 109. Процеси, запроваджені Постановою №571, ПОВТОРНОЇ ОЦІНКИ не враховують специфіку галузей, але Рівень ефективності та дані, що диференційовані за вартістю проєктів. Проєкти, підтверджують оцінку параметру що розробляються відповідальними виконавцями, проходять скринінг на кількох етапах. Перший 113. Галузеві міністерства не відхиляють скринінг відбувається на етапі концептуальної більшість попередніх техніко-економічних записки, коли галузеве міністерство ухвалює обґрунтувань на етапі попереднього розгляду. рішення про доцільність подальшого розроблення Однією з причин низького рівня відхилених проєкту. Другий скринінг відбувається на етапі проєктів може бути відхилення значної частки проєктної пропозиції, коли галузеве міністерство проєктів на більш ранній стадії розроблення розглядає проєкт повторно. Проєкт проходить концепції проєкту, коли галузеве міністерство скринінг утретє, коли Мінекономіки розглядає вже ухвалює рішення про доцільність подальшої подані проєкти, маючи право відмовити в роботи над проєктом. Проте, якщо врахувати, що подальшому розробленні проєкту. Формальні спрямованість розгляду концептуальних записок процедури не застосовуються до істотної проєктів (дотримання вимог та відповідність частки проєктів, які фінансуються як бюджетні стратегії) відрізняється від спрямованості розгляду програми за межами процесу, передбаченого техніко-економічних обґрунтувань (економічний та Постановою №571. екологічний аналіз), з більшою ймовірністю можна стверджувати, що невелика кількість відхилених 110. Оцінка цього параметру — C. проєктів на цьому етапі є наслідком надмірного оптимізму. Оскільки галузеві міністерства 5.2. БАЗА ДАНИХ ВИЗНАЧЕНОЇ зацікавлені у відборі та фінансуванні проєктів, що ДЕРЖАВНОЇ ІНВЕСТИЦІЙНОЇ ПРОГРАМИ розробляються, більшість висновків державної (ДІП) експертизи, виданих галузевими міністерствами, є позитивними. Водночас, не всі проєктні Рівень ефективності та дані, що пропозиції успішно проходять подальший розгляд підтверджують оцінку параметру у Мінекономіки навіть за наявності позитивного висновку державної експертизи, проведеної за 111. База даних державних інвестиційних дорученням галузевого міністерства. Це вказує, проєктів існує та містить окремі відомості, що державна експертиза іноді виявляє позитивну необхідні для аналізу портфеля проєктів, але не упередженість. Понад те, додатковий негативний містить відомостей про скринінг і підготовку вплив на рейтинг за цим параметром справляє проєктів. База даних орієнтована на реалізацію наявність великої кількості проєктів, що не проєктів. Після того, як Міжвідомча комісія відповідають Постанові №571 (див. вище). розглянула проєкт на предмет включення до бюджету, він вноситься до бази даних незалежно 114. Оцінка цього параметру — D. від результату відбору. База даних ведеться Глава 3. Оцінка за показниками функцій УДІ 45 Функція УДІ 3. Аналіз оцінки незалежно від пропонованих джерел фінансування (коштів донорів, позик, власних коштів) і механізмів реалізації (прямих договорів або ДПП). УДІ-6. Незалежний аналіз оцінки 116. Параметри цього показника висвітлюють ОБҐРУНТУВАННЯ наявність механізму незалежної оцінки та її зміст. Перший параметр оцінює, чи піддаються 115. Цей показник оцінює, чи проходять проєкти (більші за масштабом та складніші документація та висновки за результатами проєкти) незалежній чи квазі-незалежній оцінки проєктів незалежному розгляду оцінці зовнішнім агентством, що є експертом у стороною, не залученою до їх підготовки, на застосуванні методики оцінки проєктів. Такий предмет підтвердження якості та запобіганню аналіз може передбачати або 1) розгляд методів, необґрунтованим позитивним оцінкам. Існує параметрів і припущень, використаних у тенденція систематичного завищення вигід від попередньому чи повному техніко-економічному проєкту та заниження вартості проєкту в проєктних обґрунтуванні, або 2) проведення попереднього пропозиціях. Ця тенденція була помічена в техніко-економічного обґрунтування проєктної усьому світі і є найбільш вираженою для великих пропозиції. Зміст незалежного аналізу інфраструктурних проєктів: будівництва залізниць, зосереджується на сфері охоплення такого аналізу, автомагістралей, великих мостів і тунелів. щоб оцінити, чи він охоплює всі параметри оцінки. Незалежний аналіз часто вважають оптимальним підходом до протидії звичайному для розробників проєктів оптимістичному упередженню шляхом 6.1. НЕЗАЛЕЖНИЙ АНАЛІЗ ОЦІНКИ перевірки якості аналізу, реалістичності припущень і обґрунтованості оцінок попиту та Рівень ефективності та дані, що витрат. Зазвичай для цього перегляд технічних підтверджують оцінку параметру аспектів попередньої проєктної документації за 117. Постановою №571 запроваджено проєктом не проводиться. Такий аналіз в ідеалі слід двоетапний процес незалежної оцінки. проводити на ранній стадії розроблення проєкту, Першим кроком є «державна експертиза», яку до подання бюджетного запиту і щонайменше проводять МВА; вони мають право утворювати після підготовки попереднього або повного комісії з її проведення. Згідно з Постановою техніко-економічного обґрунтування. Таку №571 члени комісії не повинні бути пов’язані з незалежну оцінку мають проходити всі проєкти проєктом: «До складу такої комісії не можуть бути Таблиця узагальнення оцінок і визначення ефективності УДІ-6 Показник / параметр Оцінка Коротке обґрунтування оцінки УДІ-6. Незалежний C Метод оцінювання M2 аналіз оцінки 6.1. Незалежний C Відповідно до Постанови №571 всі проєкти проходять двоетапний аналіз оцінки незалежний аналіз:спочатку у відповідному галузевому міністерстві, у сфері управління якого знаходиться ініціатор проєкту, а потім у Мінекономіки; утім, незалежність галузевого міністерства та його комісії (якщо її утворено) можна поставити під сумнів. Проєкти, що претендують на інші види бюджетної підтримки, за Постановою №701 мають проходити державну експертизу. 6.2. Зміст незалежного C Постанова №571 містить рекомендації щодо змісту незалежного аналізу аналізу. Методика, затверджена Наказом №243, деталізує зміст державної експертизи проєктів, що претендують на інші види бюджетної підтримки. 46 Глава 3. Оцінка за показниками функцій УДІ включені представники ініціатора державного комісії та проходять відбір для фінансування. інвестиційного проекту, відповідального Велика частка проєктів не-SSIP, що обходять виконавця (включаючи замовника будівництва), формальний процес (див. показник УДІ-5), підриває які готували концептуальну записку або вплив аналізу на загальні наслідки процесу аналізу відповідатимуть за етап підготовки державного та відбору. інвестиційного проекту». У разі утворення такої комісії в міністерстві (як це було зроблено в 120. Незалежний аналіз оцінок є обов’язковим Міністерстві екології та природних ресурсів) вона і для інших інвестиційних проєктів, що являє собою перший рівень незалежного аналізу потребують фінансування з державного оцінки проєкту. На підставі висновків комісії або бюджету або інших видів підтримки з розгляду проєктної пропозиції МВА затверджує державного бюджету. Згідно з Законом висновок про стан готовності проєкту та надає України «Про інвестиційну діяльність» державна рекомендації щодо подальших кроків. Державна експертиза державних інвестиційних проектів, експертиза проводиться протягом 30 календарних розроблення та реалізація яких здійснюються з днів, що відповідає міжнародним стандартам. У використанням державних капітальних вкладень, разі позитивного висновку державної експертизи коштів державних підприємств, установ і МВА має офіційно призначити відповідального організацій, а також позик, наданих під державні виконавця проєкту; у більшості випадків ним стає гарантії, проводиться згідно з Постановою розробник концептуальної записки або проєктної №701.63 Державну експертизу проводить пропозиції. МВА, якому підпорядкований відповідальний виконавець або яке відповідає за сектор, у якому 118. Рідкісність негативних висновків реалізовуватиметься проєкт. державної експертизи вказує на брак неупередженості.Комісії утворюються галузевими 121. Оцінка цього параметру — C. міністерствами, що зацікавлені в реалізації проєктів, пропонованих підпорядкованими їм 6.2. ЗМІСТ НЕЗАЛЕЖНОГО АНАЛІЗУ суб’єктами. Попри вимоги щодо незалежності у положеннях про комісії, вони можуть виявляти таку Рівень ефективності та дані, що саму оптимістичну упередженість, що й ініціатори підтверджують оцінку параметру проєктів, з огляду на той контекст, у якому вони працюють. 122. Постанова №571 визначає склад інформації, яка має бути представлена для 119. Після обов’язкової державної експертизи незалежного аналізу, та зміст аналізу, що має пропозицій щодо державних інвестиційних бути виконаний. Зокрема, в пункті 12 зазначено, проєктів МВА зобов’язані подати їх на розгляд що державна експертиза має проаналізувати: до Мінекономіки. Мінекономіки проводить a. відповідність державного інвестиційного другий етап незалежного розгляду пропозицій проекту вимогам законодавства та його на підставі інформації, поданої для перевірки актуальність; відповідності законодавству та застосування методичних рекомендацій. Пропозиції мають b. екологічні, економічні та соціальні наслідки; надійти до Мінекономіки до 1 березня кожного c. вплив результатів реалізації державного року. Пропозиція має відповідати вимогам інвестиційного проекту на показники бюджету; Постанови №571 до інформації; вона повинна містити висновки незалежної державної d. обґрунтованість вартості державного експертизи інвестиційного проєкту та може містити інвестиційного проекту та плану його результати експертизи проєктів будівництва. За реалізації; відсутності підстав для відхилення проєкту (тобто e. наявність належного кадрового та якщо він відповідає вимогам Постанови №571 матеріально-технічного забезпечення для та методичним рекомендаціям Мінекономіки) реалізації державного інвестиційного проекту. проєкти передаються на розгляд Міжвідомчої  63  Постанова Кабінету Міністрів України від 09.06.2011 №701 «Про затвердження Порядку проведення державної експертизи інвестиційних проектів» Глава 3. Оцінка за показниками функцій УДІ 47 Детальну форму висновку державної експертизи 124. Аналіз, що проводиться Мінекономіки, наведено в додатку 2 до Постанови №571. Вона зосереджений на аналізі оцінки проєкту. вимагає від МВА оцінити відповідність проєкту Галузеві міністерства повинні підтвердити всі дані цілому ряду критеріїв, що віддзеркалюють ключові в обґрунтуваннях проєктів і схвалити проєктні показники проєктної пропозиції та деталізують пропозиції. Посадові особи Мінекономіки перелік, поданий вище. МВА має надати зазначили під час проведених зустрічей, що обґрунтування свого висновку. вони перевіряють правильність розрахунків, обчислення економічної ефективності, 123. Детальні відомості щодо порядку застосування коефіцієнта дисконтування, а також проведення державної експертизи згідно відповідність періоду реалізації та експлуатації з Постановою №701 подано в Методиці проєкту рекомендованим параметрам. Вони також проведення державної експертизи перевіряють джерела даних і технічні параметри інвестиційних проектів та форми висновку за проєктів. Аналіз у Мінекономіки орієнтований на її результатами, затвердженій Мінекономіки.64 оцінку якості та відповідності, але незрозуміло, чи Відповідальний виконавець, що розробив враховує він необхідність перевірки проєкту на проєктну пропозицію, подає її разом з підтвердною оптимістичну упередженість у формі постановки документацією (фінансовими звітами, проєктною під сумнів базових припущень, використаних для документацією) в МВА. МВА проводить державну оцінки витрат і вигід. експертизу шляхом перевірки дотримання вимог; у разі недотримання вимог проєктна пропозиція 125. Оцінка цього параметру — C. повертається на доопрацювання. У методиці детально описано всі аспекти, що мають бути проаналізовані в разі подання повної інформації: Функція УДІ 4. Відбір та a. відповідність інвестиційного проєкту стратегічним програмним документам; бюджетний процес b. наявність позитивного соціального ефекту; c. ефективність використання бюджетних коштів; 4.A. ПІДГОТОВКА БЮДЖЕТУ ТА d. достовірність техніко-економічних розрахунків; ВІДБІР e. обґрунтованість обсягу і форми надання державної підтримки для реалізації УДІ-7. Відбір проєктів та підготовка інвестиційного проекту; бюджету f. наявність належного кадрового, матеріально- ОБҐРУНТУВАННЯ технічного забезпечення для реалізації інвестиційного проекту; 126. Цей показник оцінює чотири параметри, g. узгодженість екологічних, економічних і що мають вирішальне значення для відбору соціальних інтересів; якісних проєктів на бюджетне фінансування:це остання точка в системі УДІ, де можливо h. відповідність інвестиційного проекту вимогам запобігти впровадженню неякісних проєктів. законодавства. Ефективне формування бюджету капітальних Важливим аспектом, який тут не враховано, є видатків поєднує в собі процес, що йде «згори ризики проєкту. Оцінку ризиків не передбачено вниз», у якому міністерству встановлюється й додатком 2 до Постанови №571 «Висновок індикативний ліміт капітальних видатків, і процес, державної експертизи». що йде «знизу вгору», в межах якого відомства розробляють і подають якісні проєктні пропозиції для врахування в бюджеті.  64  Наказ Міністерства економічного розвитку і торгівлі України від 13.03.2013 року №243 «Про затвердження Методики проведення державної експертизи інвестиційних проектів та форми висновку за її результатами». 48 Глава 3. Оцінка за показниками функцій УДІ Таблиця узагальнення оцінок і визначення ефективності УДІ-7 Показник / параметр Оцінка Коротке обґрунтування оцінки УДІ-7. Відбір проєктів C Метод оцінювання M1 та підготовка бюджету 7.1. Чіткий та C Інструкція з підготовки бюджетних запитів визначає загальні ефективний низхідний ліміти поточних і капітальних видатків за галузями, але в межах бюджет цих лімітів не ідентифіковано видатки на відібрані державні інвестиційні проєкти (SSIP). Попри положення Бюджетного кодексу, що вимагає включення до бюджету лише проєктів, що пройшли оцінку та відбір у встановленому порядку (за Постановою № 571), бюджетний циркуляр не встановлював обмежень для проєктів, що не проходили цю процедуру, а також не визначав стратегічних пріоритетів реалізації таких проєктів. У зв’язку з цим обсяг проєктів, що фінансуються з внутрішніх ресурсів, без застосування процедур оцінки та відбору, передбачених Постановою №571, і нормативно- правових актів, що застосовуються до SSIP у сфері дорожнього господарства, сягнув протягом 2018–2020 років у середньому 31,2%. 7.2. Наявність C Належним чином розроблений бюджетний календар з і дотримання інтегрованим до нього циклом планування проєктів для SSIP існує, календаря підготовки але протягом останніх трьох років його не було дотримано. МВА та затвердження вже подали свої детальні пропозиції щодо здійснення видатків, коли проєктів і бюджетів одержали перелік затверджених ДІП з визначеними бюджетними асигнуваннями. Для не-SSIP після одержання бюджетного циркуляра МВА мали у 2018 році 2 тижні, а у 2019 й 2020 роках по 1 тижню на підготовку своїх пропозицій щодо здійснення видатків. 7.3. Методичні C Законодавство містить правила, що вимагають від МВА коригувати рекомендації щодо плани реалізації та фінансування нових і поточних SSIP відповідно підготовки бюджету та до оцінок витрат на бюджетний рік. Законодавство також містить практика коригування правила, за якими МВА коригують плани реалізації та фінансування бюджетів проєктів поточних SSIP у зв’язку зі змінами в економічних умовах або станом відповідно до реалізації проєкту. Вищезгадані правила не застосовуються до поточних оцінок значної частки інвестиційних проєктів, що включаються до бюджету без додержання процедур, передбачених Постановою №571, і нормативно-правових актів, що застосовуються до SSIP у сфері дорожнього господарства. 7.4. Прозорі критерії C Існує багато випадків, коли критерії відбору проєктів або не відбору проєктів, визначені, або не використовуються. Чіткі критерії, що ґрунтуються включаючи на результатах оцінки, існують, але їм не відповідає значна відповідний бюджет частка проєктів, що схвалюються в обхід процедур, передбачених поточних видатків на Постановою №571. Існує добре скоординований бюджетний процес, перспективу що забезпечує покриття майбутніх поточних видатків прогнозними надходженнями після забезпечення реалізації проєктів, у рамках яких здійснюється будівництво та/або експлуатація об’єкту. Глава 3. Оцінка за показниками функцій УДІ 49 Для цього потрібен якісно розроблений бюджетний такому разі мали б знаходити своє віддзеркалення календар, у якому передбачено достатньо часу у граничних показниках видатків, зазначених у на підготовку відомствами своїх пропозицій, підготовленій Мінфіном інструкції з підготовки методичні вказівки з підготовки бюджету, які бюджетних запитів. Однак цього не відбувалося, і забезпечують відображення очікуваних рівнів цін протягом років, що оцінюються, Комісія відбирала у всіх витратах на проєкт; для цього потрібні також SSIP після того, як Мінфін оприлюднив інструкції з добре підготовлені та ретельно оцінені проєкти, підготовки бюджетних запитів, отже така інструкція що відповідають прозорим критеріям відбору не містила інформації про інвестиційні проєкти. проєктів з-поміж конкуруючих пропозицій. 129. На відміну від Бюджетного кодексу68 127. На оцінки за деякими параметрами інструкція з підготовки бюджетних запитів «ефективності» цього показника впливає велика не встановлює обмежень на включення до частка проєктів не-SSIP, що обходять формальні бюджетних запитів проєктних пропозицій, які процедури, встановлені Постановою №571. не пройшли відбір у порядку, встановленому У середньому за період, що оцінюється, до не- для ДІП. Бюджетний циркуляр не забороняє SSIP належало 33,6% поточних проєктів, що проєкти не-SSIP і не визначає для МВА чітких фінансуються з бюджету, за показником загальної альтернативних настанов щодо включення таких вартості проєкту (див. Розділ 2.2).65 У 2021 році, проєктів до своїх бюджетних запитів. Унаслідок тобто за межами періоду, що оцінюється, ця частка цього інструкція з підготовки бюджетних зросла до 46,3%. Для великих проєктів середня запитів не в змозі обмежити кількість проєктних частка протягом 2018–2020 років сягала 31,2%. 66 пропозицій з боку МВА, дозволяючи проєктам не-SSIP «перестрибувати паркан» і обходити ретельний процес оцінки та процедуру відбору, 7.1. ЧІТКИЙ ТА ЕФЕКТИВНИЙ НИЗХІДНИЙ які встановлено Постановою №571 (значення БЮДЖЕТ показників див. в «Обґрунтуванні» УДІ-7). Рівень ефективності та дані, що 130. Міжвідомча комісія не має стратегічних підтверджують оцінку параметру пріоритетів у здійсненні відбору SSIP через відсутність інвестиційної стратегії (УДІ- 128. Інструкція з підготовки бюджетних 2.2), а також брак конкретних стратегічних запитів визначає загальні граничні пріоритетів у інструкції з підготовки показники поточних і капітальних видатків бюджетних запитів. Інструкція з підготовки за галузями, але ці граничні показники наразі бюджетних запитів містить лише вимогу про не включають видатки на SSIP (проєкти, що відповідність усіх видатків цілям державної відповідають вимогам Постанови №571), хоча політики. Цілі державної політики, у свою чергу, видатки на проєкти, що фінансуються МФО відповідають Плану дій Уряду, Національним через бюджетні програми, та видатки на цілям сталого розвитку та іншим прогнозним і SSIP у сфері дорожнього господарства до них програмним документам з питань соціально- включено.67 Згідно з процедурою, передбаченою економічного розвитку. Інструкція з підготовки Бюджетним кодексом, Мінфін (у рамках схваленої бюджетних запитів не містить конкретних КМУ Бюджетної декларації) має визначити для стратегічних критеріїв, які спрямовували б вибір Мінекономіки орієнтовні граничні показники пропозицій для проєктів не-SSIP або SSIP у сфері видатків на інвестиції, щоб Міжвідомча комісія дорожнього господарства, які визначаються могла відібрати SSIP у межах цих граничних протягом бюджетного року. показників, до моменту надсилання інструкції з підготовки бюджетних запитів. Рішення Комісії в 131. Оцінка цього параметру — C.  65  Показник у 33,6% стосується проєктів, що фінансуються з державного бюджету: SSIP, не-SSIP, Фонду регіонального розвитку та капітальних трансфертів, але не враховують субвенцію на автомобільні дороги через складність розмежування видатків на утримання та капітальних інвестицій. У цьому показнику не враховано проєкти, що фінансуються МФО. Якщо врахувати проєкти МФО, ця частка знизиться до 19,3%, оскільки проєкти МФО проходять формальні процедури.  66  16,8% з урахуванням проєктів МФО.  67  SSIP у сфері дорожнього господарства проходять відбір у порядку, встановленому спільним Наказом Міністерства інфраструктури України та Міністерства фінансів України від 21 вересня 2012 року №573/1019, протягом бюджетного року.  68  Частина сьома статті 33-1 Бюджетного кодексу України. 50 Глава 3. Оцінка за показниками функцій УДІ 7.2. НАЯВНІСТЬ І ДОТРИМАННЯ 133. У період 2018–2020 років МВА мали від КАЛЕНДАРЯ ПІДГОТОВКИ ТА 1 до 2 тижнів, щоб завершити підготовку ЗАТВЕРДЖЕННЯ ПРОЄКТІВ І БЮДЖЕТІВ своїх бюджетних запитів після отримання інструкцій з підготовки бюджетних запитів; Рівень ефективності та дані, що однак, інформацію про відібрані проєкти підтверджують оцінку параметру вони отримували після подання зазначених запитів. Протягом 2018–2020 років Міжвідомча 132. Належним чином розроблений комісія завершувала відбір SSIP після дати подання бюджетний календар, що забезпечує бюджетних запитів (Таблиця 9). підготовку проєктів SSIP, існує, але протягом останніх трьох років його дотримано не було. У 134. Великі SSIP вже пройшли оцінку МВА та Таблиці 8 представлено основні етапи та строки, незалежний аналіз до моменту отримання встановлені бюджетним календарем. Бюджет інструкцій з формування бюджетних запитів. затверджується не пізніше, ніж 1 грудня; згідно із Оцінка (див. УДІ-3) та державна експертиза (див. законодавством він містить бюджетні призначення УДІ-5.3) є передумовами для подання проєктів до на відібрані державні інвестиційні проєкти (SSIP). Мінекономіки 1 березня; Мінекономіки розглядає Бюджетний календар передбачає достатньо часу пропозиції, подані у березні–квітні (див. також для підготовки міністерствами SSIP і їх розгляду УДІ-6.1). Мінекономіки, перш ніж ці проєкти буде відібрано для включення до проєкту державного бюджету. Таблиця 8. Основні етапи та строки, встановлені бюджетним календарем Період Бюджетний календар та цикл планування проєктів 21 січня Мінфін надсилає МВА лист щодо початку підготовки Бюджетної декларації До 15 лютого МВА подають до Мінфіну вартісні показники досягнення цілей державної політики та зміни до структури видатків за бюджетними програмами До 1 березня МВА подають пропозиції до Мінекономіки щодо державних інвестиційних проєктів для відбору на середньострокову перспективу До 6 квітня Мінфін доводить до МВА інструкції щодо розроблення пропозицій для Бюджетної декларації та інформацію про орієнтовні граничні показники видатків на середньострокову (3-річну) перспективу без урахування видатків на SSIP До 1 травня Мінекономіки розглядає SSIP, формує перелік проєктів, допущених до відбору, визначає загальний обсяг видатків на SSIP на наступні три роки та подає його до Мінфіну До 15 травня Мінфін визначає прогнозний розмір видатків на SSIP і включає їх до Бюджетної декларації, що подається до КМУ69 До 25 травня Мінекономіки готує інформацію про відповідність SSIP критеріям відбору; розробку (реалізацію) SSIP у плановому бюджетному періоді та на наступних двох бюджетних періодах за напрямками; загальні обсяги видатків на SSIP на наступні три роки, і подає її на розгляд Міжвідомчої комісії  69  У 2018 році Мінфін мав інформувати Мінекономіки про загальний обсяг державних капітальних вкладень для розробки та реалізації ДІП (також до 15 травня). Глава 3. Оцінка за показниками функцій УДІ 51 Період Бюджетний календар та цикл планування проєктів До 1 червня Кабінет Міністрів України схвалює Бюджетну декларацію, в тому числі загальний обсяг видатків на SSIP70 З початку червня Міжвідомча комісія розглядає та відбирає допущені до відбору SSIP у межах загального обсягу видатків, затвердженого Бюджетною декларацією До 21 червня Міжвідомча комісія завершує відбір державних інвестиційних проєктів, які буде (протягом трьох включено до проєкту державного бюджету на плановий рік71 тижнів після схвалення Бюджетної декларації Кабінетом Міністрів України) До 27 липня Мінфін доводить до МВА Інструкцію з підготовки бюджетних запитів та інформацію про граничні показники видатків До 10 серпня МВА подають бюджетні запити до Мінфіну До 28 серпня Міністерство фінансів проводить двосторонні зустрічі з МВА для узгодження запитів До 31 серпня Мінфін подає проєкт державного бюджету на розгляд Кабінету Міністрів України До 15 вересня КМУ подає проєкт державного бюджету на розгляд Верховної Ради України До 1 грудня Верховна Рада України затверджує державний бюджет на наступний рік Джерело: Бюджетний календар на 2020 рік, затверджений Мінфіном (Наказ Міністерства фінансів України від 30.01.2020 року №32), Бюджетний кодекс України, Постанова КМУ від 22 липня 2015 року №571; Протокол засідання Міжвідомчої комісії з питань державних інвестиційних проєктів від 04.06.2020 року. 135. На підготовку МВА детальних бюджетних тому числі щодо проєктів не-SSIP) та інформування запитів на проєкти не-SSIP у було відведено міністрів перед ухваленням КМУ остаточного дуже мало часу:два тижні у 2018 році та по рішення, коливався від 1 до 5 тижнів (у середньому одному тижню у 2019 та 2020 роках. Такі проєкти 3 тижні). SSIP включаються до державного бюджету розглядаються за таким самим графіком, що й після подання КМУ проєктів річного бюджету інші категорії некапітальних видатків державного на розгляд ВРУ, тому час Мінфін не має часу для бюджету. аналізу поданих запитів. 136. Мінфін не аналізує бюджетних запити 137. Закони про державний бюджет на щодо SSIP з огляду на вимоги національної 2018–2020 роки було прийнято до початку процедури відбору проєктів, за дотриманням бюджетного року. ВРУ прийняла закони про якої стежить Мінекономіки; Мінфін у державний бюджет на 2018 рік 7 грудня 2017 року, середньому має менш ніж 5 тижнів на аналіз на 2019 рік — 23 листопада 2018 року, а на 2020 рік пропозицій щодо здійснення видатків на — 14 листопада 2019 року. проєкти не-SSIP. У Таблиці 9 показано, що час, який Мінфін має на аналіз бюджетних запитів (в 138. Оцінка цього параметру — C.  70  У 2018–2019 роках Кабінет Міністрів України мав затверджувати Основні напрямки бюджетної політики на рік, що планується, з визначенням загального обсягу державних капітальних вкладень у реалізацію SSIP (теж до 1 червня).  71  У 2018–2019 роках кінцевий термін завершення процесу відбору не встановлювався. 52 Глава 3. Оцінка за показниками функцій УДІ Таблиця 9. Строки підготовки та розгляду бюджетних запитів 2018 2019 2020 Дата відбору SSIP 21 червня на 9 липня (на суму, що 16 листопада 10,6% більше за на 40% перевищує орієнтовний ліміти Мінфіну) та 1-3 граничний показник; листопада (в межах завершено установленої суми, 17 вересня (на що надало МВА право 6,7% більше, ніж за почати заповнювати попереднім відбором) бюджетні запити) Дата отримання інструкцій 27 липня 3 вересня 11 серпня з підготовки бюджетних запитів (видатки на SSIP не включені) Термін подання бюджетних 9 серпня 9 вересня 20 серпня запитів Наявний час для завершення МВА вже завершили МВА вже завершили МВА вже завершили підготовки бюджетних підготовку своїх підготовку своїх підготовку своїх запитів на SSIP детальних пропозицій детальних пропозицій детальних пропозицій щодо витрат щодо витрат щодо витрат Наявний час для завершення 2 тижні 1 тиждень 1 тиждень підготовки бюджетних запитів на не-SSIP Наявний час для розгляду 5 тижні 1 тиждень 3 тижні Мінфіном запитів та проведення брифінгу для міністрів (до 15 вересня) Джерело: Протоколи засідань Міжвідомчої комісії з питань державних інвестиційних проєктів від 21.06.2018, 17.09.2018, 09.07.2019, 01.11.2019/03.11.2019, 16.11.2020; листи Мінфіну (бюджетні циркуляри) від 27.07.2018 р.№04110-09-9/20040, від 03.09.2019 №04110-09-10/22087, від 11.08.2020 №04110-08-2/24733. 7.3. МЕТОДИЧНІ РЕКОМЕНДАЦІЇ ЩОДО корективи протягом одного місяця з дати ПІДГОТОВКИ БЮДЖЕТУ ТА ПРАКТИКА прийняття закону про державний бюджет на КОРИГУВАННЯ БЮДЖЕТІВ ПРОЄКТІВ відповідний рік (чи про внесення змін до нього) або ВІДПОВІДНО ДО ПОТОЧНИХ ОЦІНОК ухвалення відповідного рішення КМУ. Паспорти бюджетних програм73 можуть бути сформовані Рівень ефективності та дані, що лише на підставі відкоригованої інформації. підтверджують оцінку параметру 140. Згадані вище правила не застосовуються до 139. Законодавство містить правила, що проєктів не-SSIP і SSIP, що реалізуються у порядку, вимагають від МВА коригувати плани встановленому Наказом №573/1019. Інформація реалізації та фінансування нових і поточних про доступність результатів чи висновків оцінки таких SSIP відповідно до показників на бюджетний проєктів відсутня, тоді як вона могла б являти собою рік.72 Згідно з правилами МВА повинні вносити відправний пункт для обґрунтованих коригувань.  72  Постанова Кабінету Міністрів України від 22 липня 2015 року №571 «Деякі питання управління державними інвестиціями»: https://zakon.rada.gov.ua/laws/show/2059-19#Text.  73  Паспорт бюджетної програми — це документ, що визначає мету, завдання та напрямки використання бюджетних коштів, показники результатів діяльності та інші характеристики бюджетної програми. МСА затверджують свої паспорти бюджетних програм після розгляду Мінфіном. Глава 3. Оцінка за показниками функцій УДІ 53 141. Оцінка цього параметру — C. граничних показників своїх видатків, установлених Мінфіном. Крім цього, ВРУ може вимагати від Уряду включення до бюджету проєктів не-SSIP під час 7.4. ПРОЗОРІ КРИТЕРІЇ ВІДБОРУ підготовки проєкту державного бюджету до другого ПРОЄКТІВ, ВКЛЮЧАЮЧИ ВІДПОВІДНИЙ читання. БЮДЖЕТ ПОТОЧНИХ ВИДАТКІВ НА ПЕРСПЕКТИВУ 144. Існує добре скоординований бюджетний процес, що забезпечує покриття Рівень ефективності та дані, що майбутніх поточних видатків прогнозними підтверджують оцінку параметру надходженнями. У процесі підготовки Бюджетної декларації МВА подають до Мінфіну розрахунки 142. Чіткі критерії, що ґрунтуються на нових видатків або збільшення існуючих результатах оцінки, існують і виконуються видатків на наступні три роки. У цих розрахунках під час визначення пріоритетності SSIP та враховуються, зокрема, майбутні поточні видатки їх відбору для фінансування з державного на інвестиційні проєкти, які планується виконати в бюджету. МВА виконують техніко-економічні поточному році та протягом двох наступних років. обґрунтування по всіх SSIP, включно з аналізом Мінфін враховує таке збільшення видатків під час економічної ефективності проєктів (див. УДІ-3). розрахунку граничних показників видатків для Міжвідомча комісія здійснює відбір проєктів відповідних МВА на наступні три роки. на підставі результатів техніко-економічного обґрунтування за такими критеріями, як ступінь 145. Оцінка цього параметру— C. реалізації проекту, позитивний економічний ефект або економічна ефективність, позитивний соціальний та екологічний ефект, обґрунтування вибору джерел коштів, необхідних для експлуатації УДІ-8. Підготовка довгострокового об’єкта та економія витрат на експлуатацію бюджету (утримання) об’єкта порівняно з такими витратами до початку проєкту. ОБҐРУНТУВАННЯ 143. Проєкти, що мають політичну складову, 146. Цей показник оцінює два параметри: можуть бути включені до бюджету в (1) довгострокові фінансові прогнози та обхід процедур, установлених для SSIP. асигнування за галузями і (2) бази даних Чимало інвестиційних проєктів державного багаторічних державних інвестиційних бюджету не проходять процедури відбору програм (ДІП). Багаторічна перспектива SSIP (відповідні чисельні показники наведено має особливе значення для забезпечення в пункті «Обґрунтування» показника УДІ-7). У фінансування проєктів капітальних інвестицій, межах основного бюджетного процесу МВА розрахованих на кілька років, і для забезпечення можуть передбачати видатки на реалізацію можливості фінансування їх експлуатації та таких проєктів у бюджетних запитах у межах технічного обслуговування. Для розподілу Таблиця узагальнення оцінок і визначення ефективності УДІ-8 Показник / параметр Оцінка Коротке обґрунтування оцінки УДІ-8. Підготовка D+ Метод оцінювання M2 довгострокового бюджету 8.1. Довгострокові D Середньострокові прогнози капітальних видатків протягом двох фінансові прогнози років із трьох років, що оцінюються, відповідали одній із шести та асигнування за вимог і частково відповідали ще одній вимозі. галузями 54 Глава 3. Оцінка за показниками функцій УДІ Показник / параметр Оцінка Коротке обґрунтування оцінки 8.2. Багаторічні C Повна база даних проєктів відсутня. Наявні бази даних бази даних проєктів окремих проєктів мають значні прогалини й не забезпечують із затвердженим середньострокового фіскального менеджменту чи управління фінансуванням загальним розміром витрат за кожним проєктом. Мінекономіки веде записи щодо SSIP у файлах Excel, які містять обмежений обсяг інформації. Мінрегіон веде базу даних проєктів, що фінансуються з Державного фонду регіонального розвитку (ДФРР), але вона також містить обмежений перелік даних. Мінфін веде централізовану фінансову базу даних щодо формування та виконання всіх видатків державного бюджету, яка містить окремі (але обмежені) відомості про проєкти не-SSIP, проєкти донорів і SSIP, а також численні інші дані щодо неінвестиційних видатків. капітальних видатків на найбільш продуктивні бюджет на 2019 рік. Цей документ визначав сектори та проєкти потрібні комплексна, розподіл поточних і частини капітальних видатків уніфікована та середньострокова перспектива за функціональною ознакою, прогноз видатків бюджету капітальних видатків, а також моніторинг на реалізацію SSIP і, окремим рядком, частину і контроль повних баз даних усіх проєктів від етапу інших капітальних видатків без розподілу за подання пропозиції та проєктної документації, функціональною ознакою. Починаючи з 2019 до оцінки проєктів, затвердження, відбору для року, на зміну Основним напрямкам бюджетної бюджетного фінансування, реалізації, й аж до політики прийшла Бюджетна декларація. Бюджетна завершення проєктів. декларація на 2020–2022 роки74 була покликана надати прогноз видатків на 2021–2022 роки у формі граничних показників видатків для МВА (без 8.1. ДОВГОСТРОКОВІ ФІНАНСОВІ ідентифікації капітальних видатків у межах цих ПРОГНОЗИ ТА АСИГНУВАННЯ ЗА граничних розмірів) і загальний обсяг видатків ГАЛУЗЯМИ на SSIP. Утім, Уряд не затвердив її, тому на ці роки прогнозу немає. Рівень ефективності та дані, що підтверджують оцінку параметру 148. У середньому лише 25% прогнозних видатків на розвиток, запланованих на 147. Уряд не дотримується послідовної 2018–2020 роки, відповідають галузевим практики підготовки ковзних пріоритетам, визначеним МВА у своїх середньострокових прогнозів бюджету, галузевих стратегіях (див. пункт (a) забезпечивши їх підготовку лише протягом Таблиці 11).75 Згідно з Бюджетним кодексом76 усі двох років із трьох, що розглядаються. У МВА повинні розробляти власні плани діяльності 2017 році Уряд схвалив прогноз на 2019–2020 на середньостроковий період (галузеві стратегії). роки у складі Основних напрямків бюджетної МВА повинні враховувати ці середньострокові політики на 2018 – 2020 роки. Зазначений плани діяльності під час розроблення бюджетних документ містив, зокрема, прогноз граничних програм і складення пропозицій до Бюджетної показників поточних видатків МВА, видатків на декларації. Незважаючи на цю вимогу, у 2018 році реалізацію SSIP і, окремим рядком, прогнози лише 28,6% МВА розробили такі плани разом з інших капітальних видатків (крім SSIP). У 2018 році фінансовими прогнозами та прогнозами реалізації. Уряд подав на розгляд ВРУ прогноз на 2020–2021 У 2019 та 2020 роках ця частка становила роки разом з проєктом закону про державний відповідно 22,8% та 23,6%.  74  Наприкінці 2018 року було здійснено реформу середньострокового бюджетного планування, яка передбачає запровадження Бюджетної декларації як середньострокового бюджетного документа.  75  Варто звернути увагу, що середньострокові прогнози на 2021–2022 роки відсутні, тому у перевірці галузевих пріоритетів немає сенсу.  76  Частина п’ята статті 22. Глава 3. Оцінка за показниками функцій УДІ 55 149. Трансферти до місцевих бюджетів вп’ятеро нижчими за сукупний розмір видатків відображаються в прогнозі однією сумою, згідно з планами реалізації на 2020 рік і втричі тому оцінити їх відповідність стратегічним нижчими, ніж на 2021 рік.79 документам місцевих органів влади важко (див. пункт (b) Таблиці 11). 152. Якщо проєкт має бути завершений протягом періоду прогнозування, до прогнозу 150. З’ясувати рівень дотримання умовного включаються поточні видатки, необхідні для «золотого правила» неможливо через брак експлуатації та технічного обслуговування необхідних для цього даних. Прогнози видатків 77 новостворених обʼєктів (пункт (e) Таблиці 11). не містять загального розміру капітальних МВА надають Мінфіну інформацію про нові видатки видатків державного бюджету, а у 2018 році та зміни у структурі видатків на наступні три роки прогноз бюджету не містив також суми боргового на початку бюджетного процесу. Мінфін враховує фінансування. Тому на етапі публікації прогнозу цю інформацію у прогнозі на відповідний період. дотримання «золотого правила» (яке офіційно не затверджене) є неможливим (див. пункт (c) 153. Затверджені капітальні видатки, як Таблиці 11). правило, значно відрізнялися від прогнозу (Таблиця 10), причому пояснення відхилень 151. Середньострокові прогнози видатків не не надавались (пункт (f) Таблиці 11). Бюджетна враховують планів реалізації SSIP; відсутні документація за відповідні роки не містила також ознаки того, що вони враховують їх і пояснень причин відхилення капітальних видатків для проєктів не-SSIP (пункт (d) Таблиці 11). Хоча від їх розміру, спрогнозованого в попередньому Мінекономіки зазвичай надає Мінфіну прогнози році. видатків, узагальнені на основі індивідуальних планів здійснення видатків на SSIP, які було 154. Середньострокові прогнози бюджету, що відібрано,78 Мінфін послідовно включає до формуються на 3 роки, частково містять у собі середньострокових прогнозів бюджету набагато плани капітальних видатків і відповідають менші суми. Наприклад, у прогнозі, підготовленому двом із шести вимог (Таблиця 11). Мінфіном у 2018 році, його оцінки були майже 155. Оцінка цього параметру — D. Таблиця 10. Прогнозні та затверджені видатки на 2019–2021 роки 2019 2020 2021 Державні капітальні вкладення Прогноз на 2017 р., млрд грн 1,7 1,7 Затверджено законом, млрд грн 4,2 2,4 Відхилення, % 250% 140% Прогноз на 2018 р., млрд грн 2,1 2,1 Затверджено законом 2,4 4,0 Відхилення, % 114% 190%  77  «Золоте правило» здійснення державних видатків — це фіскальна політика, згідно з якою уряд має збільшувати запозичення протягом економічного циклу лише на здійснення інвестицій у проєкти, що в майбутньому окупляться. Це дає змогу покривати поточні видатки під час економічного спаду за рахунок запозичень, якщо запозичення в період підйому є нижчими.  78  Абзац третій пункту 19 Порядку відбору державних інвестиційних проєктів, затвердженого Постановою Кабінету Міністрів України від 22 липня 2015 року №571.  79  Офіційні дані за інші роки відсутні. 56 Глава 3. Оцінка за показниками функцій УДІ 2019 2020 2021 Капітальні видатки загального фонду державного бюджету Прогноз на 2017 р., млрд грн 13,0 13,9 Асигнування коштів, млрд грн 50,6 44,8 Відхилення, % 390% 320% Прогноз на 2018 р. (без розподілу), млрд грн 8,5 36 Асигнування коштів, млрд грн Н/Д* Н/Д* Відхилення, % Н/Д* Н/Д* * Н/Д – не доступна — інформації не існує Джерело: Основні напрямки бюджетної політики на 2018–2020 роки; прогнози Державного бюджету України на 2018–2019 і 2020–2021 роки, подані разом з проєктами законів про державний бюджет відповідно на 2017 і 2019 роки; закони про державний бюджет на 2019 і 2020 роки; звіти про виконання державного бюджету за економічною класифікацією видатків бюджету за січень 2019 і 2020 років. Таблиця 11. Відповідність середньострокових прогнозів капітальних видатків, підготовлений у 2017, 2018 й 2019 роках, встановленим критеріям «належної практики» Прогнози на Плани здійснення капітальних видатків 2018-2020 2019-2021 2020-2022* (a) відповідають національним і галузевим стратегіям та Частково Частково Ні пріоритетам; (b) узгоджені з політикою та планами реалізації проєктів і Ні Ні Ні програм органів місцевої влади; (c) потреби в запозиченнях відповідають «золотому правилу» Ні Ні Ні протягом економічного циклу; (d) передбачають асигнування коштів на період будівництва, Ні Ні Ні дії контракту, концесії чи договору; 80 (e) асигнування бюджету поточних видатків здійснюється Так Так Ні на період, що забезпечує сталість експлуатації та технічного обслуговування результатів здійснення капітальних видатків або видатків на розвиток; (f) капітальні видатки річного бюджету відповідають Ні Ні Ні середньостроковим оцінкам, а в іншому разі надаються чіткі пояснення значних відхилень. * Кабінет Міністрів України не подавав прогнозу на розгляд Верховної Ради України  80  Україна не має досвіду реалізації ДПП за принципом «платить уряд». Глава 3. Оцінка за показниками функцій УДІ 57 8.2. БАГАТОРІЧНІ БАЗИ ДАНИХ 159. Мінфін веде базу даних щодо планування ПРОЄКТІВ ІЗ ЗАТВЕРДЖЕНИМ та виконання всіх видатків державного ФІНАНСУВАННЯМ бюджету, яка містить окрему інформацію про проєкти SSIP, не-SSIP і проєкти донорів. Ця Рівень ефективності та дані, що база даних містить лише інформацію про обсяг підтверджують оцінку параметру фінансування на три роки (у бюджетних запитах) або на один рік (у паспортах бюджетних програм і 156. Не існує комплексної бази даних усіх звітах про їх виконання), а також про результативні проєктів, відібраних для фінансування за показники реалізації проєктів: площу збудованих рахунок державного бюджету. Брак комплексної приміщень чи кількість придбаного устаткування. бази даних не дозволяє здійснювати моніторинг База даних містить також інформацію про загальні і контроль усіх проєктів, починаючи з відбору капітальні витрати на SSIP і деякі проєкти не-SSIP. для бюджетного фінансування, продовжуючи У базі даних проєкти SSIP та МФО розглядаються реалізацією, й закінчуючи завершенням, аналізом окремо, оскільки вони реалізуються за різними і реєстрацією проєкту. Кожне міністерство веде бюджетними програмами; при цьому відсутні власну базу даних для управління відбором і механізми виділення проєктів не-SSIP, оскільки бюджетуванням проєктів у своїй компетенції. вони зазвичай включаються до бюджетних Жодна з цих баз даних не містить повної інформації програм разом з іншими видатками. про інвестиційний проєкт на кожному етапі його реалізації. 160. Оцінка цього параметру — C. 157. Мінекономіки веде часткову базу SSIP у форматі Excel. Дані про проєкти, що зберігаються, включають у себе період реалізації, загальний УДІ-9. Комплексний бюджет розмір капітальних витрат за поточною оцінкою, капітальних видатків загальний розмір фінансування в попередні роки, плановий розмір фінансування на поточний рік і ОБҐРУНТУВАННЯ потребу в коштах на виконання проєкту, а також асигнування коштів на три прогнозні роки. Дані 161. Капітальні видатки вимагають вичерпної, не містять описових відомостей, інформації про точної та своєчасної звітності протягом року початкову вартість проєкту — ні для проєкту в перед тими, хто ухвалює рішення, щодо цілому, ні на кожний рік; про очікуване надання фактичних обсягів видатків у порівнянні послуг або очікуваний ефект; про коригування з бюджетом, а також звітування перед витрат і фактичні витрати за кожен рік; про планові законодавчим органом за результатами або досягнуті фізичні показники реалізації (віхи). року. Для повноцінного розгляду діяльності з УДІ потрібна повна інформація про капітальні видатки 158. Мінрегіон веде базу даних проєктів, незалежно від того, як чи де вони фінансуються. У що фінансуються з Державного фонду багатьох країнах капітальні видатки центрального регіонального розвитку (ДФРР), але вона також уряду фінансуються також незалежними містить обмежений перелік інформації. Ця державними установами або позабюджетними база даних доступна в режимі онлайн81 й містить установами, такими як дорожні фонди, фонди таку інформацію:рік початку та завершення розвитку інфраструктури, фонди природних інвестиційної складової проєкту; масштаби його ресурсів чи фонди приватизації. Якщо ці видатки не реалізації; загальний обсяг капітальних витрат включаються до фіскальної звітності центральної за проєктом (у розрізі джерел фінансування); влади (окрім як одна стаття на кожну таку установу), генеральний підрядник/виконавець; інформація то тут вони вважаються невідображеними у про стан реалізації проєкту. звітності, навіть якщо їх включено до окремих звітів чи фінансової звітності самих таких установ.  81  https://dfrr.minregion.gov.ua/Projects-list 58 Глава 3. Оцінка за показниками функцій УДІ Таблиця узагальнення оцінок і визначення ефективності УДІ-9 Показник / параметр Оцінка Коротке обґрунтування оцінки УДІ-9. Комплексний C+ Метод оцінювання M2 бюджет капітальних видатків 9.1. Позабюджетні D Капітальні видатки позабюджетних фондів не включаються капітальні видатки до бюджетної звітності центральної влади; утім, фонди, що здійснюють великі капіталовкладення, відсутні. Казначейство включає до звітів про виконання бюджету капітальні видатки, пов’язані з усуненням наслідків надзвичайних ситуацій тощо. Рівень капітальних інвестицій ДП, що здійснюються за рахунок кредитування з бюджету та під державні гарантії, перевищив 20% загального обсягу державних капітальних видатків протягом двох із трьох бюджетних років, що оцінюються. 9.2. Охоплення A У бюджеті наявна повна інформація щодо всіх проєктів і програм, бюджетом проєктів які фінансуються за програмами допомоги під контролем Уряду. і програм, що Усі кошти донорів відображаються у звітах про виконання фінансуються донорами бюджету. Бюджетна документація має забезпечувати повне класифікацією, в тому числі про капітальні подання інформації про всю діяльність, пов’язану видатки.83 Фонди подають квартальні звіти з державними інвестиціями, а не лише ту, що до Казначейства та Мінфіну, а також до ВРУ, фінансується із загального фонду. Президента України, КМУ та Рахункової палати України (РПУ). 9.1. ПОЗАБЮДЖЕТНІ КАПІТАЛЬНІ 163. Казначейство включає до звітів про ВИДАТКИ виконання бюджету капітальні видатки, пов’язані з усуненням наслідків надзвичайних Рівень ефективності та дані, що ситуацій тощо. Резервний фонд бюджету підтверджують оцінку параметру подається в початковому бюджеті у формі окремої бюджетної програми. У разі необхідності 162. Україна не має позабюджетних фондів, що здійснення видатків з резервного фонду здійснювали б значні капітальні інвестиції: проводиться перерозподіл видатків на відповідні лише соціальні фонди, які таких видатків бюджетні програми, які відображаються у звітах майже не здійснюють.82 Казначейство не про виконання бюджету за видатками. включає капітальні видатки позабюджетних фондів до місячних, квартальних і річних звітів, 164. Рівень капітальних інвестицій ДП, що що подаються Уряду, але основні фонди протягом здійснюються за рахунок запозичень і під періоду, що оцінюється, капітальних інвестицій державні гарантії,84 перевищив 20% загального не здійснювали. Кожен із позабюджетних фондів обсягу державних капітальних видатків самостійно складає квартальні та річні звіти протягом двох із трьох бюджетних років, що про виконання своїх бюджетів (кошторисів) з оцінюються. ДП подають свою фінансову звітність поданням інформації про видатки за економічною  82  Пенсійний фонд, Фонд соціального страхування та Фонд загальнообов’язкового державного соціального страхування України на випадок безробіття.  83  На підставі Порядку складання бюджетної звітності розпорядниками та одержувачами бюджетних коштів, звітності фондами загальнообов’язкового державного соціального і пенсійного страхування, затвердженого Наказом Міністерства фінансів України №44 від 24.01.2012 року.  84  Через брак інформації про фактичні капітальні вкладення ДП за рахунок кредитів державного бюджету та державних гарантій розрахунок проведено на основі всіх капітальних вкладень ДП за рахунок залучених кредитних коштів. Глава 3. Оцінка за показниками функцій УДІ 59 до органу державної влади, до сфери управління державними зовнішніми запозиченнями. У якого вони належать, Мінекономіки або Мінфіну. 85 86 законах про державний бюджет на відповідний Фінансова звітність містить загальний обсяг рік передбачаються видатки на реалізацію таких капітальних вкладень, здійснених за рахунок інвестиційних проєктів. Законодавство забороняє залучених коштів, у тому числі державних гарантій бюджетним установам створювати позабюджетні і кредитування з державного бюджету, у рамках фонди. Таким чином, якщо бюджетна установа проєктів, профінансованих донорами. Ці звіти, планує одержати чи одержує гранти (в тому числі однак, не подають окремо капітальних видатків, на будівництво) на правах міжнародної технічної що здійснені за рахунок запозичень і державних допомоги, вона включає їх до свого бюджету як гарантій. Мінекономіки консолідує цю інформацію власні надходження з відповідними видатками. та публікує її на своєму веб-сайті, але не подає її до Відповідно до цього звітування про такі видатки законодавчого органу. На капітальні вкладення, здійснюється разом зі звітуванням про виконання що здійснюються ДП за рахунок кредитування державного бюджету щомісячно, щоквартально та з бюджету та державних гарантій, у 2018 році щорічно. припадало 26,3% загального обсягу державних капітальних видатків, у 2019 році — 23,8%, а у 2020 167. Оцінка цього параметру — A. році — 18,0%. 165. Оцінка цього параметру — D. УДІ-10. Повнота інформації про бюджет капітальних видатків та 9.2. ОХОПЛЕННЯ БЮДЖЕТОМ ПРОЄКТІВ рівень доступу громадськості/ І ПРОГРАМ, ЩО ФІНАНСУЮТЬСЯ парламенту до такої інформації ДОНОРАМИ Рівень ефективності та дані, що ОБҐРУНТУВАННЯ підтверджують оцінку параметру 168. Річний бюджет, що подається виконавчою владою законодавчому органу включно з 166. У бюджеті наявна повна інформація щодо підтвердними документами, які подаються всіх проєктів і програм, які фінансуються разом з бюджетом, повинен створювати за програмами допомоги.87 Згідно із повне уявлення про капітальні видатки законодавством позики, одержані від іноземних 88 центрального уряду й бути легкодоступним країн і міжнародних фінансових установ на для громадськості. Він повинен містити реалізацію інвестиційних проєктів вважаються Таблиця узагальнення оцінок і визначення ефективності УДІ-10 Показник / параметр Оцінка Коротке обґрунтування оцінки УДІ-10. Повнота B Метод оцінювання M2 інформації про бюджет капітальних видатків та рівень доступу громадськості/ парламенту до такої інформації  85  На підставі Постанови Кабінету Міністрів України «Про затвердження Порядку подання фінансової звітності» від 28 лютого 2000 року №419:https://zakon.rada.gov.ua/laws/show/419-2000-%D0%BF#Text  86  На підставі Наказу Мінекономіки «Про затвердження Порядку складання, затвердження та контролю виконання фінансового плану субʼєкта господарювання державного сектору економіки» від 2 березня 2015 року №205: https://zakon.rada.gov.ua/laws/show/z0300-15#Text.  87  «Програмна допомога» — термін Комітету сприяння розвитку ОЕСР, що охоплює кредитні кошти банків розвитку, таких як Світовий банк та ЄБРР.  88  Згідно з частиною дев’ятою статті 13 Бюджетного кодексу України:https://zakon.rada.gov.ua/laws/show/2456-17#Text. 60 Глава 3. Оцінка за показниками функцій УДІ Показник / параметр Оцінка Коротке обґрунтування оцінки 10.1. Зміст інформації C Бюджетна документація демонструє повну відповідність двом про бюджет елементам і часткову відповідність трьом елементам. 10.2. Доступ A Вимоги виконано за чотирма елементами з п’яти. громадськості до інформації про бюджет 10.3. Політика щодо A Бюджетний кодекс опублікований на веб-сайті законодавчого оприлюднення органу й вимагає публікації всіх бюджетних документів включно з інформації про бюджет забезпеченням їх негайної доступності на відповідних веб-сайтах. 10.4. Доступ C Парламент розглядає детальні капітальні видатки державного законодавчого органу бюджету, в тому числі проєкти, що фінансуються донорами, у до інформації та складі бюджетних запитів. Строки та порядок розгляду бюджету процедур, пов'язаних з законодавчим органом чітко визначено законодавством, яке правилами відводить на цей розгляд два місяці; ці строки дотримуються. Законодавчий орган вносить до бюджету пропозиції щодо інвестиційних проєктів, обсяг яких перевищує 10% загальних інвестиційних видатків. Визначено чіткі правила коригування капітальних видатків виконавчою владою протягом року, що передбачають суворі обмеження стосовно можливого обсягу збільшення капітальних видатків і їх перерозподілу із застосуванням лише до SSIP. Затвердження законодавчим органом поправок до бюджету щодо капітальних видатків, що мають зворотну силу, не допускається. інформацію про капітальні трансферти загальні витрати за кожним проєктом, потреби субнаціональним органам влади, позабюджетну у видатках бюджету на реалізацію проєкту, а діяльність і діяльність за межами бюджету на також пропозиції щодо бюджетних асигнувань зразок квазіфіскальної діяльності та державно- на наступний рік. Уряд, однак, не включав такої приватних партнерств (ДПП). Інформація на рівні інформації до бюджетної документації, оскільки проєктів може міститися в річних планах або Міжвідомча комісія здійснювала відбір проєктів аналогічних документах МВА, а не в бюджетних із запізненням. Після завершення відбору Уряд документах, за умови їх подання до законодавчого включав результати до проєкту бюджету, що органу або одночасно з бюджетом, або до початку вносився до ВРУ на друге читання (з окремою бюджетного року, якщо вона подається після бюджетною програмою для кожного SSIP). подання бюджету. 170. Бюджетна документація, яка доступна для громадськості в повному обсязі, містить 10.1. ЗМІСТ ІНФОРМАЦІЇ ПРО БЮДЖЕТ узагальнені дані щодо видатків розвитку центрального уряду на бюджетний рік у Рівень ефективності та дані, що розрізі МВА,90 але не містить окремих даних підтверджують оцінку параметру щодо капітальних видатків. Видатки розвитку включають у себе — додатково до капітальних 169. Уряд зобов’язаний подати перелік SSIP до видатків — певні поточні витрати включно з ВРУ разом з проєктом бюджету,89 але відбір прямими видатками на науково-дослідні та SSIP протягом 2018–2020 років завершувався дослідно-конструкторські роботи, а також поточні вже після терміну подання проєкту бюджету трансферти підприємствам у сферах наукових на розгляд. До переліку мають бути включені  89  Згідно з частиною 4-1 статті 38 Бюджетного кодексу України.  90  Згідно з частиною сьомою статті 10 Бюджетного кодексу України. Глава 3. Оцінка за показниками функцій УДІ 61 досліджень, сільського господарства, паливно- 171. Вимоги за двома елементами з енергетичного комплексу, транспорту та зв’язку. обов’язкових дев’яти виконано повністю, за ВРУ публікує документацію річного бюджету трьома — частково (див. Таблицю 12). на своєму веб-сайті. Капітальні видатки на 91 реалізацію проєктів, що фінансуються донорами, 172. Оцінка цього параметру — C. входять до складу видатків розвитку. Таблиця 12. Дотримання критеріїв оцінювання інформаційного вмісту бюджету Відповідає Інформаційний вміст вимогам Пояснення бюджетної документації (так/ні) 1. Сумарні дані про капітальні Ні Бюджетна документація містить узагальнені дані видатки центрального уряду щодо видатків розвитку центрального уряду на на бюджетний рік у розрізі МВА бюджетний рік у розрізі МВА, але не містить таких (або в розрізі підфункцій чи даних щодо капітальних видатків. програм). Дані повинні містити Річний звіт, який подається КМУ до ВРУ та також бюджет і оцінку показників публікується на веб-сайті Казначейства, містить виконання на поточний рік. фактичні показники попереднього року в тому самому форматі, що й показники бюджетної документації (тобто без узагальнених даних про капітальні видатки). Додатки до закону про державний бюджет на поточний рік, оприлюднені на веб-сайті Верховної Ради України, містять показники, затверджені на поточний рік у форматі, що відповідає формату показників бюджетної документації (тобто без сумарних даних про капітальні видатки). 2. Сума, виділена МВА на Частково У бюджеті і, відповідно, в проєкті бюджету кожен бюджетний рік на кожний великий SSIP подається як окрема бюджетна бюджетний рік на кожний програма з асигнуванням коштів на реалізацію великий проєкт капітальних бюджетної програми планового бюджетного видатків центрального уряду, що періоду. Утім, великі проєкти не-SSIP часто фінансується з бюджету. включаються до інших бюджетних програм з різноманітними іншими видатками, тому відсутні асигнування на конкретний проєкт. 3. Загальна затверджена вартість Ні Уряд не включав такої інформації до бюджетної кожного великого багаторічного документації, попри те, що це передбачене пунктом інвестиційного проєкту та 4-1 частини першої статті 38 Бюджетного кодексу загальна розрахункова сума України. видатків до кінця поточного року.  91  Бюджетна пропозиція на 2021 рік оприлюднена за цим посиланням: https://w1.c1.rada.gov.ua/pls/zweb2/webproc4_1?pf3511=69938 62 Глава 3. Оцінка за показниками функцій УДІ Відповідає Інформаційний вміст вимогам Пояснення бюджетної документації (так/ні) 4. Відомості, передбачені Частково По інвестиційних проєктах, що фінансуються пунктами 2–3, для всіх донорами, показники капітальних видатків не інвестиційних проєктів надано (як зазначено в пункті 1). центрального уряду, що Проєкт закону про бюджет містить інформацію про фінансуються донорами. інвестиційні проєкти, що фінансуються кредитами донорів, в окремому додатку. Цей додаток, однак, подає інформацію лише про загальний розмір позики на реалізацію проєкту й не містить інформації про повну вартість проєкту, яка може включати в себе участь української сторони у співфінансуванні. 5. Короткий опис багаторічного Ні Уряд не готує такої інформації. впливу на державний бюджет і обґрунтування державної політики для всіх нових масштабних ініціатив зі здійснення капітальних видатків, що вносяться до бюджету (в тому числі тих, що фінансуються донорами). 6. Детальна інформація про Так Така інформація міститься в бюджетних запитах гранти на капітальні видатки або і відображається у напрямках використання трансферти, про кредитування бюджетних коштів і результативних показниках. (в тому числі, субкредитування) державних підприємств та регіональних і місцевих бюджетів центральним урядом з метою фінансування капітальних видатків. 7. Детальні дані про умовні Так Бюджетна документація містить відомості про зобов’язання центрального фіскальні ризики та їхній вплив на показники уряду, пов’язані з капітальними державного бюджету в плановому році92 включно видатками, таких як гарантії з інформацією про фіскальні ризики, пов’язані з для ДП або залучення коштів державним боргом і державними гарантіями, а регіональними та місцевими також діяльністю ДП. бюджетами на фінансування інвестиційних проєктів. 8. Характер, обґрунтування та Частково Бюджетна документація містить перелік оцінки фіскальних наслідків будь- квазіфіскальних операцій та їхнього можливого якої квазіфіскальної діяльності, впливу на показники бюджету в плановому пов’язаної зі здійсненням році, але вона не охоплює державні капітальні капітальних видатків, якщо вони вкладення.93 Бюджетна документація містить також мають фіскальну значущість, перелік усіх податкових пільг з розрахунком втрат а також будь-які податкові надходжень до бюджету в поточному році та в видатки, пов’язані зі здійсненням плановому році, включно з податковими пільгами, капітальних видатків. пов’язаними зі здійсненням капітальних видатків.94  92  Згідно з підпунктом 12-1 частини першої статті 38 Бюджетного кодексу України.  93  Згідно з підпунктом 12-1 частини першої статті 38 Бюджетного кодексу України.  94  До прикладів інфраструктурних квазіфіскальних операцій належать занижені тарифи на послуги, занижена плата зі споживачів або формальна чи неформальна вимога до приватної кампанії про спорудження державного активу: наприклад, гірничодобувна компанія повинна побудувати автомобільну дорогу загального користування біля шахти. Глава 3. Оцінка за показниками функцій УДІ 63 Відповідає Інформаційний вміст вимогам Пояснення бюджетної документації (так/ні) 9. У випадку будь-якого ДПП, Ні Інформація про фіскальні ризики, подана в розкриття довгострокового бюджетній документації на 2021 рік (параграф 7 потоку платежів і надходжень, цієї таблиці) показує, що оцінювання фіскальних що пов’язані з купівлею; детальні ризиків, пов’язаних з реалізацією контрактів, які дані про положення договорів, укладено у межах ДПП включно з договорами на підставі яких здійснюються концесії, що можуть виникнути протягом планового умовні платежі або надходження; року, не проводилось. розмір та умови фінансування з боку суб’єктів, що перебувають у власності чи під контролем уряду; розкриття інформації про те, як саме проєкти впливають на звітний фіскальний баланс (сальдо бюджету) та на державний борг. 10.2. ДОСТУП ГРОМАДСЬКОСТІ ДО на підставі місячних, квартальних і річних ІНФОРМАЦІЇ ПРО БЮДЖЕТ результатів.96 РПУ публікує на своєму веб-сайті річні звіти про здійснення діяльності, звіти про Рівень ефективності та дані, що діяльність із державного зовнішнього фінансового підтверджують оцінку параметру контролю (аудиту), плани робіт і свої рішення.97 Держаудитслужба публікує аудиторські звіти на 173. Вимоги до розкриття бюджетної своєму офіційному веб-сайті.98 Замовники, що інформації визначено для різних органів здійснюють публічні закупівлі, забезпечують державної влади; ці вимоги у більшості оприлюднення інформації про закупівлі.99 аспектів виконуються. ВРУ публікує на своєму Таблиця 13 подає детальну інформацію про на веб-сайті всі зареєстровані законопроєкти з доступ громадськості до інформації з урахуванням супровідною документацією, в тому числі проєкт зазначених п’яти вимог. Вимоги виконано за закону про державний бюджет і супровідні чотирма елементами з п’яти. матеріали до нього (бюджетну документацію).95 Мінфін забезпечує публікацію інформації 174. Оцінка цього параметру — A. про виконання державного бюджету України  95  Стаття 92 Закону України від 10 лютого 2010 року №1861 «Про Регламент Верховної Ради України».  96  Стаття 28 Бюджетного кодексу України.  97  Стаття 30 Закону України від 2 липня 2015 року №576 «Про Рахункову палату».  98  Стаття 15 Закону України від 13 січня 2011 року №2939 «Про доступ до публічної інформації».  99  Відповідно до пункту 10 частини першої статті 10 Закону України № 922 від 25 грудня 2015 року «Про публічні закупівлі». 64 Глава 3. Оцінка за показниками функцій УДІ Таблиця 13. Дотримання критеріїв доступу громадськості до бюджетної інформації Відповідає Елементи доступу вимогам Пояснення громадськості (так/ні) 1. Детальна інформація про Ні Така інформація громадськості не доступна, всі капітальні видатки річного оскільки вона подається до законодавчого органу бюджету, які визначено в в недостатньо дезагрегованій формі: капітальні елементі 1 Таблиці 12, можуть видатки включено до ширшої категорії видатків бути одержані громадськістю розвитку (див. пояснення до пункту 1 Таблиці 12). з використанням належних засобів, коли вона подається до законодавчого органу. 2. Звіти про виконання Так Щомісячні звіти про виконання бюджету в частині бюджету в частині капітальних видатків містять інформацію про виконання видатків протягом року загального обсягу капітальних видатків. Такі звіти зазвичай оприлюднюються з публікуються на веб-сайті Казначейства протягом використанням належних засобів місяця після закінчення звітного місяця: протягом одного місяця після їх  https://www.treasury.gov.ua/ua/file-storage/ складення. vikonannya-derzhavnogo-byudzhetu  3. Звіти про виконання Так Щорічні звіти про виконання бюджету в частині бюджету в частині капітальних видатків містять інформацію про виконання видатків на кінець року загальних обсягів капітальних видатків. Такі звіти зазвичай оприлюднюються з публікуються на веб-сайті Казначейства протягом використанням належних засобів трьох місяців після закінчення звітного року: протягом шести місяців після  https://www.treasury.gov.ua/ua/file-storage/ проведення аудиту. vikonannya-derzhavnogo-byudzhetu  4. Усі звіти зовнішнього аудиту Так Усі звіти Рахункової палати України як вищого щодо капітальних видатків органу аудиту, в тому числі звіти щодо капітальних центрального уряду надаються видатків, публікуються на її веб-сайті: громадськості протягом шести  https://rp.gov.ua/FinControl/FinReports/  місяців після проведення аудиту. Усі аудиторські звіти Держаудитслужби як органу державного фінансового контролю, в тому числі звіти щодо капітальних видатків, теж публікуються на її веб-сайті:  https://dasu.gov.ua/ua/plugins/userPages/54  5. Інформація про укладення Так Замовники публікують договір про закупівлю всіх контрактів вартістю понад з усіма додатками до нього в доступній для приблизно 100 000 доларів широкого загалу електронній системі закупівель США в еквіваленті публікуються ( prozorro.gov.ua ) протягом трьох робочих днів з щонайменше раз на квартал дати укладення договору. з використанням відповідних засобів. Глава 3. Оцінка за показниками функцій УДІ 65 10.3. ПОЛІТИКА ЩОДО ОПРИЛЮДНЕННЯ 10.4. ДОСТУП ЗАКОНОДАВЧОГО ІНФОРМАЦІЇ ПРО БЮДЖЕТ ОРГАНУ ДО ІНФОРМАЦІЇ ТА ПРОЦЕДУР, ПОВ'ЯЗАНИХ З ПРАВИЛАМИ Рівень ефективності та дані, що підтверджують оцінку параметру Рівень ефективності та дані, що підтверджують оцінку параметру 175. Бюджетний кодекс, опублікований на веб-сайті законодавчого органу, вимагає 177. Верховна Рада України розглядає детальні публікації всіх бюджетних документів, капітальні видатки державного бюджету, включаючи забезпечення їх негайної в тому числі проєкти, що фінансуються доступності на веб-сайті. Стаття 28 Бюджетного донорами. Така інформація включається до кодексу України визначає вимоги до доступності бюджетних запитів МВА. Мінфін подає ці запити до інформації про бюджет. Згідно з її вимогами Мінфін Комітету ВРУ з питань бюджету у складі супровідної зобов’язаний забезпечувати оприлюднення документації до бюджету. Народні депутати наступної інформації: 1) Бюджетної декларації розглядають бюджетні запити під час засідань разом з відповідними інформаційно-аналітичними галузевих комітетів ВРУ. Проєкти бюджетів фондів матеріалами; 2) проєкту закону про Державний соціального страхування, включені до бюджетної бюджет України в газеті «Урядовий кур’єр» документації, не містять відомостей про капітальні протягом семи днів після його подання на розгляд видатки. Уряд не подає до ВРУ інформації про ВРУ; 3) прийнятого закону про державний бюджет; проєкти ДПП. 4) інформаційно-аналітичних матеріалів щодо основних показників та завдань державного 178. Строки та порядок розгляду бюджету бюджету (у доступній для громадськості формі) законодавчим органом чітко визначено у місячний строк з дня опублікування закону; 5) законодавством, яке відводить на цей інформації про виконання Державного бюджету розгляд два місяці; ці строки дотримуються. України за підсумками місяця, кварталу та року КМУ має подати до ВРУ проєкт закону про включно з публікацією річної інформації в газеті державний бюджет до 15 вересня року, що передує «Урядовий кур’єр» щонайпізніше 1 березня після плановому.100 Порядком розгляду передбачено, закінчення звітного року; 6) інформацію про що народні депутати та спеціалізовані комітети виконання зведеного бюджету (державного та подають свої пропозиції до Комітету з питань місцевих бюджетів). Крім того, та сама стаття 28 бюджету до 1 жовтня для формування ним своїх вимагає від МВА розміщувати свої бюджетні запити висновків.101 Відповідно до графіку розгляд і перше на своїх веб-сайтах протягом трьох робочих днів читання проєкту закону про державний бюджет після подання проєкту закону про державний мають бути завершені до 20 жовтня, а друге бюджет до ВРУ; паспорти бюджетних програм і читання — не пізніше 20 листопада.102 Розгляд звіти про їх виконання; звіти про реалізацію SSIP; проєкту бюджету в першому та другому читаннях, а також результати аналізу виконання бюджетних а також розгляд поданих пропозицій з висновками програм. Комітету з питань бюджету щодо них відбувається на засіданні ВРУ.103 У Таблиці 14 показано рівень 176. Оцінка цього параметру — A. дотримання офіційного графіку протягом 2018– 2020 років.  100  Частина третя статті 37 Бюджетного кодексу України.  101  Частина перша статті 156 Закону України «Про Регламент Верховної Ради України» №1861 від 10.02.2010 р.  102  Частина четверта статті 158 Закону України «Про Регламент Верховної Ради України» №1861 від 10.02.2010 р.  103  Частина четверта статті 157 і частина сьома статті 158 Закону України «Про Регламент Верховної Ради України» №1861 від 10.02.2010 р. 66 Глава 3. Оцінка за показниками функцій УДІ Таблиця 14. Основні строки розгляду проєкту закону про державний бюджет у ВРУ Графік 2018 2019 2020 Подання КМУ на розгляд до ВРУ До 15 вересня 15 вересня 15 вересня 14 вересня Прийняття ВРУ в першому до 20 жовтня 10 жовтня 10 жовтня 5 листопада читанні Подання КМУ на друге читання до 11 листопада 19 листопада 5 листопада 27 листопада Прийняття ВРУ в другому читанні до 20 листопада 23 листопада 14 листопада 15 грудня Прийняття в цілому до 1 грудня 23 листопада 14 листопада 15 грудня Джерело: офіційний веб-сайт Верховної Ради України 179. ВРУ має право включати власні проєкти пропозицій Міжвідомчої комісії. Бюджетний кодекс та капітальні субвенції до бюджету й визначає лише порядок збільшення видатків користується цим правом. У 2018 році ВРУ розвитку,105 яке може бути реалізовані лише внесла до бюджету інвестиційні проєкти, які не шляхом зменшення інших видатків, за рішенням було оцінено Урядом на етапі розроблення проєкту КМУ, але не встановлює жодних обмежень. державного бюджету, на суму, що становить 19,7% Не передбачено правил чи обмежень щодо від загального обсягу державних інвестицій. У перерозподілу видатків розвитку у бік зменшення; 2019 та 2020 роках ця частка становила відповідно такий перерозподіл може призводити до суттєвого 13,3% та 10,3%. ВРУ вимагає від Уряду врахування зменшення видатків розвитку (УДІ-11.1). Будь-яке своїх пропозицій у процесі підготовки проєкту збільшення, яке не є нейтральним по відношенню державного бюджету до другого читання. У до бюджету, підлягає схваленню ВРУ. більшості випадків ці пропозиції стосуються проєктів місцевого розвитку. 181. Затвердження законодавчим органом поправок до бюджету щодо капітальних 180. Визначено чіткі правила коригування видатків, що мають зворотну силу, не капітальних видатків виконавчою владою допускається. Бюджетний кодекс України протягом року, що передбачають суворі допускає внесення до бюджету змін, що мають обмеження стосовно можливого обсягу зворотну силу, лише стосовно погашення та збільшення капітальних видатків і їх обслуговування боргу. Зокрема, видатки на перерозподілу, і це застосовно лише до SSIP. обслуговування та погашення державного боргу Міжвідомча комісія може пропонувати зміни до здійснюються згідно з кредитними угодами, навіть SSIP за певних умов: 104 у разі порушення строків якщо сума таких видатків перевищує розмір, розробки або впровадження, перевищення затверджений законом. Усі інші форми ухвалення вартості більш ніж на 10% або виявлення рішень про витрати, що мають зворотну силу, не відхилення мети закупівлі від кінцевого результату допускаються. (якого планувалося досягти наприкінці реалізації проєкту). КМУ може ухвалити рішення про 182. Оцінка цього параметру — C. перерозподіл видатків між проєктами на підставі  104  Постанова Кабінету Міністрів України від 22.07.2015 року №571.  105  Капітальні видатки належать до видатків розвитку, що затверджуються законом про державний бюджет. Глава 3. Оцінка за показниками функцій УДІ 67 для реалізації проєкту, завищення бюджету в 4.B. ПОКАЗНИКИ ВИКОНАННЯ порівнянні з фактичними витратами, вузькі місця БЮДЖЕТУ на етапах здійснення закупівель чи будівництва, а також затримки із вибіркою бюджетних коштів. УДІ-11. Показники виконання Натомість надмірне виконання в порівнянні з початковим бюджетом може вказувати на бюджету розвитку і бюджету недоврахування в початковому бюджеті витрат на капітальних видатків: сукупні реалізацію проєкту або очікуваного коригування видатки в порівнянні зі скоригованим на інфляцію; воно може бути пов’язане просто з початковим бюджетом на основі політичним рішенням про збільшення капітальних зобов’язань видатків протягом року, наприклад, за допомогою додаткового бюджету у відповідь на зміну обставин ОБҐРУНТУВАННЯ на кшталт економічного спаду чи неочікуваних надходжень. Важливо забезпечити ідентифікацію 183. Спроможність виконувати бюджет та аналіз чинників, що спричинили відмінність капітальних вкладень є важливим між початковим бюджетом проєкту та кінцевим показником ефективності УДІ. Недовиконання результатом. Аналіз розбіжностей між бюджетом бюджету за капітальними видатками серйозно і результатами використання коштів на рівні обмежує спроможність Уряду перетворювати економічних категорій служить відправним державні видатки на покращені публічні пунктом для поглибленого аналізу причин і шляхів послуги. Недовиконання може віддзеркалювати поводження з капітальними видатками в інший різноманітні фундаментальні проблеми в процесах спосіб у порівнянні з іншими категоріями під УДІ, в тому числі неякісну підготовку проєктів, час виконання бюджету, а також наслідків цього недооцінку коштів або часу, потрібних для ефективності та результативності реалізації проєкту. Таблиця узагальнення оцінок і визначення ефективності УДІ-11 Показник / параметр Оцінка Коротке обґрунтування оцінки УДІ-11. Показники D Метод оцінювання M1 виконання бюджету розвитку і бюджету капітальних видатків: сукупними видатки в порівнянні зі скоригованим початковим бюджетом на основі зобов’язань 11.1. Показник виконання D Протягом двох із останніх трьох років фактичні видатки розвитку бюджету (за винятком проєктів, що фінансуються донорами), відхилялися від суми, передбаченої бюджетом, більш ніж на 25%. 11.2. Показник виконання D Протягом усіх трьох останніх років фактичні видатки розвитку бюджету донорського за проєктами, що фінансуються донорами, відхилялись від фінансування оціночних проєктних видатків на суму, що перевищувала 25% передбачених бюджетом видатків розвитку. 68 Глава 3. Оцінка за показниками функцій УДІ 11.1. ПОКАЗНИК ВИКОНАННЯ БЮДЖЕТУ Таблиця 16. Відхилення фактичних видатків розвитку (за винятком проєктів Рівень ефективності та дані, що МФО) та деяких інших категорій видатків підтверджують оцінку параметру від початкового бюджету107 184. Протягом двох із останніх трьох років 2018 2019 2020 фактичні видатки розвитку (за винятком ф.р. ф.р. ф.р. проєктів, що фінансуються МФО), відхилялися від суми, початково передбаченої бюджетом, Видатки розвитку 3,0% -43,6% -44,5% більш ніж на 25%. Річні відхилення загальних Видатки -0,6% 3,2% 18,6% видатків розвитку (за винятком проєктів донорів) споживання, з яких: становили 3,0% у 2018 році, -43,6% у 2019 році та -44,5% у 2020 році (Таблиця 15). На низький рівень Видатки на -0,8% 1,6% 3,9% виконання видатків розвитку у 2019-2020 роках оплату праці вплинув, зокрема, значний перерозподіл коштів МВА між видатками розвитку і споживання. Видатки 0,3% -7,1% -25,2% на оплату Таблиця 15. Загальні планові та фактичні комунальних видатки розвитку106 (за винятком проєктів послуг та МФО) (млрд грн) енергоносіїв 2018 2019 2020 Джерело: Закони про державний бюджет ф.р. ф.р. ф.р. України на 2018, 2019 і 2020 роки; звіти про виконання державного бюджету у формі Бюджет 130,8 123,5 153,9 додатку 3 за 2018, 2019 і 2020 роки. Факт 134,7 69,6 85,4 11.2. ПОКАЗНИК ВИКОНАННЯ БЮДЖЕТУ Відхилення, % 3,0% -43,6% -44,5% ДОНОРСЬКОГО ФІНАНСУВАННЯ Джерело: Закони про державний бюджет Рівень ефективності та дані, що України на 2018, 2019 і 2020 роки; звіти про підтверджують оцінку параметру виконання державного бюджету у формі додатку 3 за 2018, 2019 і 2020 роки. 187. Протягом усіх останніх трьох років фактичні видатки розвитку за проєктами МФО 185. На відміну від видатків розвитку, видатки були меншими від передбачених початковим споживання у 2019 та 2020 роках перевищували бюджетом обсягів більше ніж на 25%. Річні планові обсяги відповідно на 3,2% та 18,6%. відхилення сягали -53,9% у 2018 році, -66,0% у Варто відзначити, що видатки на оплату праці у ці 2019 році та -52,8% у 2020 році (Таблиця 17). За два роки було перевищено на 1,6% і 3,9%. Видатки даними Мінфіну,108 низький рівень виконання на оплату комунальних послуг та енергоносіїв, проєктів, що фінансуються донорами, за видатками навпаки, було недовиконано на 7,1% і 25,2% розвитку зумовлений дією таких чинників: (див. Таблицю 16). Загальні видатки державного бюджету у 2019 році було недовиконано на 3,3%, а À недостатньою ефективністю планування у 2020 році — перевиконано на 8,8%. обсягів вибірки відповідальними виконавцями проектів; 186. Оцінка цього параметру — D. À карантинними заходами, пов’язаними з пандемією COVID-19, у 2020 році;  106  Відповідно до бюджету і виконання за касовим методом.  107  Відповідно до бюджету і виконання за касовим методом.  108  Звіти про виконання Програми управління державним боргом за 2020, 2019 та 2018 роки: https://mof.gov.ua/storage/files/ЗВІТ по Програмі удб 2020 рік.pdf https://mof.gov.ua/storage/files/ЗВІТ по ПРОГРАМІ УДБ 2019(1).pdf https://mof.gov.ua/storage/files/ЗВІТ по Програмі удб 2018_FINAL_.pdf Глава 3. Оцінка за показниками функцій УДІ 69 À затримками у розробці проектно-кошторисної 188. Оцінка цього параметру — D. документації; À повільною роботою виконавців; À тривалим відбором підпроєктів та кінцевих УДІ-12. Результати виконання бюджету бенефіціарів на етапі реалізації рамкових в частині видатків на розвиток та проектів тощо; капітальних видатків у порівнянні зі À довготривалими тендерними процедурами за скоригованим початковим бюджетом правилами МФО; на основі зобов’язань À затримками в набранні чинності міжнародними угодами. ОБҐРУНТУВАННЯ 189. Цей показник вимірює те, наскільки Таблиця 17. Видатки розвитку за зміни, внесені у процесі виконання бюджету, проєктами, що фінансуються МФО: зумовлені дією інших чинників, ніж зміни, загальні планові та фактичні видатки викликані відхиленням сукупних капітальних (млрд грн) видатків від бюджету (УДІ-11). У цьому показнику враховується, чи розподілені затримки 2018 2019 2020 в реалізації рівномірно між галузями та наскільки ф.р. ф.р. ф.р. добре захищені пріоритетні галузі від затримок. Бюджет 5,8 19,3 20,2 Цей індикатор є не лише додатковим показником переконливості бюджету на мікрорівні, але й надає Факт 2,7 6,6 9,5 корисну інформацію для детального вивчення того, як функціонує система УДІ. Наприклад, МВА Відхилення, % -53,9% -66,0% -52,8% з найбільшими та найменшими відхиленнями бюджету від показників виконання розглядаються Джерело: Державні бюджети на 2018–2020 як можливі точки входу для дослідження основних роки; звіти Казначейства про виконання причин таких результатів їхньої діяльності. бюджету за 2018–2020 роки. Таблиця узагальнення оцінок і визначення ефективності УДІ-12 Показник / параметр Оцінка Коротке обґрунтування оцінки УДІ-12. Результати виконання C Метод оцінювання M1 бюджету в частині видатків на розвиток та капітальних видатків у порівнянні зі скоригованим початковим бюджетом на основі зобов’язань 12.1. Зведена інформація щодо C В одному із трьох років відхилення складу видатків відхилень у виконанні бюджету в розвитку між відомствами перевищило загальне частині капітальних видатків для відхилення видатків розвитку більш ніж на всіх МВА 25 відсоткових пункти. У інші два роки це відхилення не було значним. 70 Глава 3. Оцінка за показниками функцій УДІ 12.1. ЗВЕДЕНА ІНФОРМАЦІЯ ЩОДО УДІ-13. Відхилення у термінах ВІДХИЛЕННЯ У ВИКОНАННІ БЮДЖЕТУ виконання та вартості реалізованих В ЧАСТИНІ КАПІТАЛЬНИХ ВИДАТКІВ проєктів ДЛЯ ВСІХ МВА Рівень ефективності та дані, що ОБҐРУНТУВАННЯ підтверджують оцінку параметру 192. Перевитрати і затримки у виконанні 190. В одному із трьох років відхилення графіку є ключовими показниками складу видатків розвитку між відомствами ефективності системи УДІ. Ці перевитрати перевищило загальне відхилення видатків можуть виникати внаслідок неякісного розвитку більше ніж на 25 відсотка.109 У розроблення та планування витрат проєктів середньому річні відхилення серед МВА становили і графіків будівництва; неякісної реалізації у 2018 році 29,9%, у 2019 році — 52,2%, а у 2020 році (управління, закупівель тощо); затримок в — 50,8%. Ці показники відхилялися від загальних ухваленні рішень чи виділенні коштів; корупції; дії відхилень видатків розвитку (УДІ-11) на 26,9 в. п. у зовнішніх чинників, таких як підвищення ринкових 2018 році, 8,6 в. п. у 2019 році та 6,3 в. п. у 2020 році цін чи дефіцит ключових ресурсів; поєднання цих (див. Додатки 5–7). Для обчислення відхилення чинників у різних комбінаціях. Ретельний розгляд у складі бюджету використовувалась розбивка за спроможностей та діяльності на всіх стадіях головними розпорядниками бюджетних коштів підготовки та реалізації проєктів завдяки іншим на основі бюджету та звітів про виконання за показникам УДІ покликаний допомогти у виявленні касовим методом. Відхилення не мають особливих спільних причин. Оцінки перевитрат і затримок у закономірностей: неможливо виявити відомства виконанні графіку проєктів мають вказуватися у з систематичними відхиленнями із року в рік у звітах про виконання проєктів (зокрема, УДІ-18). порівнянні із загальним відхиленням. 191. Оцінка цього параметру — C. Таблиця узагальнення оцінок і визначення ефективності УДІ-13 Показник / параметр Оцінка Коротке обґрунтування оцінки УДІ-13. Відхилення у термінах D Метод оцінювання M1 виконання та вартості реалізованих проєктів 13.1. Відхилення у термінах D Трирічне середньозважене перевищення витрат виконання та вартості реалізованих було більшим за 30%. Трирічні середньозважені проєктів перевитрати часу були нижчим за 100%.  109  Видатки на розвиток включають у себе, зокрема, капітальні видатки. Глава 3. Оцінка за показниками функцій УДІ 71 13.1. ВІДХИЛЕННЯ У ТЕРМІНАХ пізніше, чотири — на рік пізніше, а один проєкт ВИКОНАННЯ ТА ВАРТОСТІ — на рік раніше, ніж планувалося. Фінансування РЕАЛІЗОВАНИХ ПРОЄКТІВ SSIP «Реставрація та пристосування Маріїнського палацу в м. Києві по вул. Грушевського, 5а» Рівень ефективності та дані, що розпочалося до 2015 року, коли було запроваджено підтверджують оцінку параметру систему підготовки та відбору державних інвестиційних проєктів. Отже, достовірних даних 193. Трирічне середньозважене110 перевищення щодо первісної вартості та первісних строків витрат (з поправкою на інфляцію) за SSIP цього проєкту немає. У зв’язку з цим оцінювання на рівні 30,8% було більшим граничного проводиться на підставі даних, що містяться рівня цього показника, що становить 30%. в проєктній пропозиції, поданій у 2015 році за Протягом періоду, що оцінюється, у 2018 та новою системою, причому на тому етапі реалізація 2019 роках було завершено чотири державні проєкту вже розпочалася. Було завершено дев’ять інвестиційні проєкти, а у 2020 році — жоден проєктів не-SSIP, строки реалізації яких майже не (Додаток 8). Вартість проєкту «Реставрація та було перевищено, що досить сумнівно для двох пристосування Маріїнського палацу в м. Києві по багаторічних проєктів.112 Достовірні дані щодо цих вул. Грушевського, 5а» сягнула 922,8 млн гривень двох проєктів значно зменшили б затримки у часі. (еквівалент 35,8 млн доларів США). Вартість інших проєктів становила від 12,7 млн гривень 195. Оцінка цього параметру — D. (еквівалент 0,5 млн доларів США) до 122,3 млн гривень (еквівалент 4,8 млн доларів США). Кінцева вартість найбільшого серед завершених SSIP була на 29,3% нижчою, ніж затверджений розмір витрат, УДІ-14. Склад та моніторинг з поправкою на інфляцію. Утім, за найменшим із заборгованості за капітальними чотирьох завершених SSIP витрати виявилися видатками вищими за планові. ОБҐРУНТУВАННЯ 194. Трирічне середньозважене111 перевищення часу,81,3% для SSIP і 32,7% для SSIP та не-SSIP 196. Невиконані вчасно зобов’язання з оплати разом, було нижчим за граничний рівень у на користь постачальників чи виконавців 100%, але достовірність деяких показників проєктів капітальних видатків можуть викликає сумніви. Серед чотирьох завершених вказувати на цілу низку вад у системі УДІ SSIP один проєкт був виконаний на 10 років чи в ширшій системі УДФ. Заборгованість за Таблиця узагальнення оцінок і визначення ефективності УДІ-14 Показник / параметр Оцінка Коротке обґрунтування оцінки УДІ-14. Склад A Метод оцінювання M1 та моніторинг заборгованості за капітальними видатками  110  Середнє відхилення в процентах, зважене на загальну вартість реалізації проєкту з урахуванням інфляції за кожним завершеним проєктом.  111  Середнє відхилення в процентах, зважене на тривалість реалізації кожного з завершених проєктів.  112  Проєкт «Будівництво шахти №10 „Нововолинська“» було розпочато у 1989 році, тоді як Міненерго зазначило як початкову дату завершення проєкту 2020 рік. Аналогічно до цього «Будівництво (придбання) територіального управління Державної судової адміністрації в Чернівецькій області (Сторожинецький район)» було розпочате у 2008 році, а Державна судова адміністрація зазначила початкову дату завершення проєкту 2019 рік. 72 Глава 3. Оцінка за показниками функцій УДІ Показник / параметр Оцінка Коротке обґрунтування оцінки 14.1. Відносний розмір і A Заборгованість коливалась від 0,5% до 0,7% загального розміру зростання заборгованості видатків, а темп її зростання не перевищував темпу реального економічного зростання протягом останніх двох років. 14.2. Наявність даних A Дані про заборгованість за видатками включно з капітальними видатками формуються на місячній та річній основі. Казначейство складає та подає відповідні місячні звіти Верховній Раді України, Президентові країни, Рахунковій палаті, Кабінетові Міністрів України та Мінфіну (не пізніше першого дня другого місяця після закінчення звітного періоду). платежами може свідчити про погану інтеграцію 14.1. ВІДНОСНИЙ РОЗМІР І ЗРОСТАННЯ планових капітальних видатків державного ЗАБОРГОВАНОСТІ бюджету, неякісне прогнозування руху грошових коштів протягом року, відсутність засобів контролю Рівень ефективності та дані, що за резервуванням коштів або непередбачену підтверджують оцінку параметру відсутність коштів для виконання урядом своїх зобов’язань. Договори поставки та будівництва 197. Розмір заборгованості за капітальними зазвичай установлюють певний строк на перевірку видатків незначний у порівнянні з бюджетом та затвердження платежів після подання рахунка- капітальних вкладень; він не зростав фактури постачальником/підрядником, а також надмірними темпами. У 2018 та 2019 роках певний строк для здійснення платежу. Типовим заборгованість за капітальними видатками критерієм для прийняття рішення про те, що сягнула 1,1% капітальних видатків державного платіж не було здійснено вчасно (якщо конкретних бюджету, а у 2020 році — 0,7% (див. Таблицю 18). строків не встановлено чи не зафіксовано), має Заборгованість обліковується на рівні окремих бути нездійснення платежу протягом 30 днів після розпорядників бюджетних коштів, бюджетних схвалення оплати замовником або 60 днів після програм і кодів економічної класифікації видатків. одержання рахунка-фактури. Темп зростання заборгованості не перевищував темпу реального економічного зростання протягом останніх двох років. 198. Оцінка цього параметру — A. Таблиця 18. Розмір заборгованості за капітальними видатками (млн грн) 2018 2019 2020 i) Розмір заборгованості за капітальними видатками 790,6 814,5 700,2 ii) загальний розмір фактичних капітальних видатків 69 805,5 76 188,6 94 926,8 Відношення i/ii, % 1,1% 1,1% 0,7% Збільшення або зменшення (i) у порівнянні з попереднім роком, % - 3,0% -14,0% Темп реального економічного зростання - 3,2% -4,0% Джерело: звіти Казначейства про виконання бюджету за 2018–2020 роки. Глава 3. Оцінка за показниками функцій УДІ 73 14.2. НАЯВНІСТЬ ДАНИХ 201. Звіти дають можливість відстежувати вік заборгованості. У звітності кредиторська Рівень ефективності та дані, що заборгованість подається станом на початок підтверджують оцінку параметру звітного року, на кінець звітного періоду, в якому була визначена прострочена заборгованість, а 199. Заборгованість за видатками також належні до сплати зобов’язання. Крім того, у обчислюється щомісячно, щоквартально та звітності відображається заборгованість, списана з щорічно113 всіма бюджетними установами початку звітного року. та отримувачами бюджетних коштів. Розпорядники коштів державного бюджету та 202. Оцінка цього параметру — A. отримувачі бюджетних коштів складають і подають звіти, в тому числі звіти про заборгованість за видатками, з використанням автоматизованої системи електронної звітності. Казначейство Функція УДІ 5. Реалізація перевіряє дані поданих звітів на відповідність аналогічним даним, що містяться в облікових УДІ-15. Закупівлі реєстрах Казначейства. Затвердження Казначейством підтверджує, що розпорядники ОБҐРУНТУВАННЯ коштів державного бюджету та отримувачі бюджетних коштів склали бюджетну звітність 203. Закупівлі лежать в основі УДІ з огляду на відповідно до встановлених вимог; звітність величезну важливість як засобу реалізації консолідується у зведені звіти на рівні головних проєктів капітальних видатків, але вони розпорядників. часто бувають пов’язаними з проблемами. Конкуренція та повнота охоплення мають 200. Казначейство складає та подає щомісячні вирішальне значення для системи публічних та щорічні звіти про заборгованість за закупівель, що забезпечує економність видатками. Ці звіти подаються Верховній Раді використання державних фінансових ресурсів, України, Президентові України, РПУ, КМУ та а тому вони мають бути втілені у нормативно- Мінфіну. Місячні звіти подаються не пізніше правовій базі. Недостатньо, щоб принцип першого дня другого місяця після закінчення конкурентних закупівель був втілений у звітного періоду.114 нормативно-правовій базі, конкуренція Таблиця узагальнення оцінок і визначення ефективності УДІ-15 Показник / параметр Оцінка Коротке обґрунтування оцінки УДІ-15. Закупівлі B+ Метод оцінювання M2 15.1. Прозорість, повнота та A Нормативно-правова база надає необхідну конкурентність у нормативно- основу для прозорих, комплексних і конкурентних правовій базі закупівель. 15.2. Використання конкурентних A Будь-яке використання неконкурентних методів методів закупівель закупівель відбувається з повним обґрунтуванням згідно з вимогами законодавства. 15.3. Частка коштів програмної D За винятком рідкісних випадків, донори не допомоги, що підлягають користуються національними процедурами національним процедурам закупівель здійснення закупівель.  113  Відповідно до Наказу Мінфіну від 24.01.2012 р. №44.  114  Частина друга статті 59 Бюджетного кодексу. 74 Глава 3. Оцінка за показниками функцій УДІ Показник / параметр Оцінка Коротке обґрунтування оцінки 15.4. Публічний доступ до повної, A Уся інформація про закупівлі повністю доступна достовірної та своєчасної інформації громадськості з використанням електронних про закупівлі засобів. 15.5. Наявність незалежних A Процедура оскарження є незалежною, прозорою та адміністративних інституцій та ефективною. механізмів оскарження закупівель має бути досягнута і на практиці, роблячи чинності у квітні 2020 року, внесли ряд значних неконкурентні закупівлі винятком, а не правилом. змін, включаючи зниження граничних рівнів В ідеалі принцип повного охоплення мав би для обов’язкового здійснення закупівель за поширюватись на проєкти донорів, які мали б спрощеною процедурою (це конкурентний використовувати національні процедури публічних метод), надання учасникам процедур можливості закупівель за умови їх відповідності достатньо виправляти помилки в поданих пропозиціях, високому стандарту. дискваліфікацію аномально занижених пропозицій, запровадженням ринку ProZorro (електронних 204. Прозорість і можливість оскарження каталогів) і можливість відшкодування збору за також мають критичне значення для якісних подання скарги до Антимонопольного комітету процесів здійснення закупівель. Прозорість України. У нормативно-правових актах, що має бути реалізована в нормативно-правовій базі підтримують виконання закону, реалізовано та на практиці шляхом надання громадськості стандарти публічних закупівель, які відповідають відкритого доступу до всієї інформації про стандартам Європейського Союзу та виконують усі конкретні процедури торгів від початку до кінця. шість критеріїв оцінювання для цього параметру, а Належну можливість оскарження забезпечують це означає, що система публічних закупівель: наявність і функціонування процедури розгляду i. має ієрархічну організацію з чітким скарг, що передбачає подання та врегулювання визначенням черговості; скарг у справедливий, прозорий, незалежний і вчасний спосіб з можливістю оскарження у вищому є безоплатно та легкодоступною для ii. органі. громадськості; iii. застосовується до всіх закупівель, що здійснюються з використанням державних 15.1. ПРОЗОРІСТЬ, ПОВНОТА ТА коштів; КОНКУРЕНТНІСТЬ У НОРМАТИВНО- ПРАВОВІЙ БАЗІ iv. втілює відкриті конкурентні закупівлі як типовий метод закупівель115 і подає чіткі визначення Рівень ефективності та дані, що ситуацій, у яких допускається використання підтверджують оцінку параметру інших методів, з порядком обґрунтування відповідного рішення; 205. Нормативно-правова база створила в v. передбачає доступ громадськості до всієї Україні прозору, комплексну та конкурентну наступної інформації про закупівлі: плани систему публічних закупівель. Уповноваженим державних закупівель, можливості участі в органом щодо регулювання та реалізації торгах, укладення договорів, розгляд скарг державної політики у сфері публічних закупівель, щодо закупівель; є Мінекономіки. Поправки до Закону України vi. передбачає незалежний адміністративний «Про публічні закупівлі» (2015 рік), що набрали процес розгляду скарг щодо закупівель.  115  Усі процедури закупівлі з вартістю об’єкта закупівлі, що дорівнює або перевищує 50 000,00 грн (приблизно 1 880 доларів США), повинні передбачати застосування конкурентних процедур згідно з законом. У разі закупівель, вартість яких не перевищує граничного рівня, закон зобов’язує замовника або опублікувати звіт про укладений договір, або провести закупівлю за спрощеною (конкурентною) процедурою, або закупити необхідне з електронних каталогів, якими відає Центральне агентство з закупівель. Глава 3. Оцінка за показниками функцій УДІ 75 206. Запровадження у 2016 році електронних що більшість цих закупівель — це малі закупівлі закупівель значно полегшило доступ до нижче за граничний рівень, установлений законом публічних закупівель. Електронні закупівлі для конкурентних закупівель, і не стосуються сприяли прозорості процесу закупівель, капітальних видатків. У 2020 році вартість 86% розширили ділові можливості для участі в закупівель у системі електронних закупівель була публічних закупівлях, а також дали органам нижчою від граничної. На рівень конкуренції регулювання та громадськості змогу контролювати вказує кількість заявок на одну процедуру, яка в процес публічних закупівель. Після впровадження період з 2016 по 2020 рік становила в середньому електронної системи закупівель ProZorro кількість 2,3. Тенденція має позитивну динаміку, а у 2020 закупівель зросла з 900 тис. у 2017 році до майже році середня кількість заявок за всіма методами 4 млн у 2020 році; відповідно до цього, загальна здійснення закупівель зросла на 25%. У 2020 році вартість договорів, підписаних з використанням кількість заявок, поданих на відкритий конкурс, системи за той самий час зросла з 472 млрд грн до сягнула в середньому 2,8. 676 млрд грн. 210. Звітування про укладені договори118 207. Результатом закупівлі робіт було успішне є одним із найпоширеніших методів завершення 212 762 процедур або трохи неконкурентних закупівель. За цим методом більше 6% від загальної кількості проведених було проведено 77,3% від загальної кількості (або процедур закупівель. Відкрита конкуренція, всього 164 416) процедур закупівель вартістю спрощені закупівлі та процедура звітування про як вище, так і нижче від порогового значення. укладені контракти (публікація звіту) є методами, Відкрита конкуренція (з публікацією англійською що найбільш широко використовувались під час мовою чи без неї) мала місце у 13 834 випадках закупівлі робіт у 2020 році, причому для пакетів (6,5% випадків), а спрощені закупівлі було з вартістю як вищою, так і нижчою за граничне здійснено в 11,3% випадків (23 943 випадки). Ще значення. Найбільша кількість пропозицій за одним поширеним методом закупівлі робіт була єдиною процедурою у 2020 році, спостерігалася процедура переговорів: 2 493 рази або 1,2% від під час закупівлі будівельних робіт, і сягнула 38 загальної кількості процедур у 2020 році. пропозицій. 211. Оцінка цього параметру — A. 208. Оцінка цього параметру — A. 15.3. ЧАСТКА КОШТІВ ПРОГРАМНОЇ 15.2. ВИКОРИСТАННЯ КОНКУРЕНТНИХ ДОПОМОГИ, ЩО ПІДЛЯГАЮТЬ МЕТОДІВ ЗАКУПІВЕЛЬ НАЦІОНАЛЬНИМ ПРОЦЕДУРАМ ЗАКУПІВЕЛЬ Рівень ефективності та дані, що підтверджують оцінку параметру Рівень ефективності та дані, що підтверджують оцінку параметру 209. Усі контракти, що укладаються за іншими методами, ніж відкриті конкурентні закупівлі, 212. Більшість видатків за проєктами МФО відповідають вимогам нормативно-правових здійснюються з використанням систем актів. Як було зазначено вище, закон чітко закупівель МФО, згідно з їхніми правилами передбачає використання відкритих конкурентних та регламентами. І хоча точні показники процедур і встановлює умови для винятків. частки коштів програмної допомоги знайти Статистика системи електронних закупівель важко, відповідні суми є незначними і майже за 2020 рік показує, що неконкурентні методи напевно становлять менше 40% від загального було застосовано у 92% процедур закупівлі за обсягу коштів програмної допомоги. У 2020 році їх загальною кількістю,116 але лише у 32% за система електронних закупівель показує вартістю. 117 Утім, ці цифри вводять в оману, тому 39 процедур закупівель, що фінансуються МФО,  116  211 928 із 3 545 097 за даним Мінекономіки.  117  492,0 млрд грн із 728,8 млрд грн.  118  Звітування про укладені договори стосується закупівлі товарів, робіт і послуг, вартість яких не перевищує 50 тис. грн, без використання електронної системи закупівель. 76 Глава 3. Оцінка за показниками функцій УДІ загальною вартістю 1,31 млрд грн у порівнянні з сфері публічних закупівель у межах повноважень, 728,8 млрд грн, управління якими здійснюється з покладених на нього законом «Про публічні використанням системи. закупівлі» та Конституцією України. У 2020 році до Закону було внесено поправки, що зробили його 213. Оцінка цього параметру — D. ефективнішим завдяки виключенню можливості подання необґрунтованих апеляцій та затягування. Оскарження здійснюється винятково через систему 15.4. ПУБЛІЧНИЙ ДОСТУП ДО ПОВНОЇ, електронних закупівель ProZorro. Передбачено ДОСТОВІРНОЇ ТА СВОЄЧАСНОЇ можливість оскарження процедури закупівлі ІНФОРМАЦІЇ ПРО ЗАКУПІВЛІ до рівня окремих лотів. Заявник не має права Рівень ефективності та дані, що відкликати свою апеляцію, якщо її реєстраційну підтверджують оцінку параметру картку вже було сформовано. За подання скарги справляється плата, пропорційна очікуваній 214. Уся інформація про всі форми публічних вартості контракту (до 2020 року вона була закупівель з використанням державних фіксована), що має розмір, який не має на меті коштів зберігається в системі закупівель і відохочувати учасників від подання серйозних, є доступною для громадськості. Усі закупівлі обґрунтованих скарг. Ця плата відшкодовується вартістю від 50 000 грн включно було переведено в разі задоволення або часткового задоволення з паперового формату в електронний; такі скарги. закупівлі здійснюються з використанням електронної системи закупівель. Для закупівель 217. Процедура оскарження має всі елементи, без використання електронної системи у системі необхідні для забезпечення незалежного, електронних закупівель має бути опублікований доступного та ефективного процесу звіт про договір закупівлі. Це правило забезпечує оскарження. Процедура розгляду скарг: рівний доступ до інформації про закупівлю всіх i. Виконується досвідченими професіоналами, обʼєктів закупівлі, в тому числі тих, вартість яких що знайомі з нормативно-правовою є нижчою за порогові рівні, встановлені для базою здійснення закупівель, і передбачає здійснення конкурентних закупівель. Крім того, участь представників приватного сектору, Мінекономіки публікує річні звіти на своєму веб- громадянського суспільства та Уряду. сайті, в яких проводиться аналіз функціонування ii. Ці особи у жодний спосіб не беруть участі в системи публічних закупівель. Стосовно договорів операціях із закупівель чи в процесі ухвалення про виконання робіт громадськість має доступ до рішень щодо укладення договорів. інформації про плани здійснення закупівель (що публікуються окремими державними органами), iii. Не справляються платежів, які можливості для подання пропозицій, укладення унеможливлюють доступ зацікавлених осіб. договорів, а також інформації про результати iv. Дотримується чітко визначених і розгляду скарг на здійснення закупівель. оприлюднених процесів подання та розгляду скарг. 215. Оцінка цього параметру — A. v. Реалізуються повноваження щодо призупинення процедури закупівлі. 15.5. НАЯВНІСТЬ НЕЗАЛЕЖНИХ АДМІНІСТРАТИВНИХ ІНСТИТУЦІЙ ТА vi. Рішення видаються протягом 10 робочих днів МЕХАНІЗМІВ ОСКАРЖЕННЯ ЗАКУПІВЕЛЬ відповідно до правил і нормативних вимог . vii. Видані рішення є обов’язковими для всіх сторін, Рівень ефективності та дані, що не виключаючи можливість подальшого підтверджують оцінку параметру звернення до суду для оскарження рішення. 216. Учасники процедур закупівель можуть подавати скарги до незалежного органу 218. За даними Антимонопольного комітету оскарження — Антимонопольного комітету України у 2020 році було одержано 12 675 України. Антимонопольний комітет — це орган скарг. Із цього числа 11 463 скарг було прийнято оскарження, який здійснює, зокрема, контроль у до розгляду. За результатами розгляду скарг Глава 3. Оцінка за показниками функцій УДІ 77 було ухвалено 24 270 рішень, на підставі яких: 3 та транспортної інфраструктури, а також 808 скарг було відхилено, 6 834 було задоволено відновлення обʼєктів монументальної архітектури повністю або частково, а 1 145 було припинено. та містобудування. Ці вимоги є обов’язковими для будівництва, що фінансується за рахунок держави, 219. Оцінка цього параметру — A. покривається бюджетними коштами, коштами державних і комунальних підприємств, установ і організацій, а також позик, наданих під державні Нещодавні або поточні реформи гарантії. Застосування порядку будівництва 220. Війна, що триває, спонукає Уряд бути обʼєктів з залученням інших джерел фінансування готовим до змін, і ці зміни впроваджуються регулюється відповідним контрактом. дуже часто. Наприклад, зміни до Постанови Кабінету Міністрів України від 28 лютого 2022 року №169 «Про оборонні та публічні закупівлі товарів, УДІ-16. Управління реалізацією робіт і послуг у період воєнного стану» вже було проєктів внесено шість разів. 221. Наказом №281 (від 1 листопада 2021 року) ОБҐРУНТУВАННЯ Міністерства розвитку громад та територій 222. Цей показник оцінює управління України було запроваджено нові кошторисні реалізацією проєктів, зокрема наявність і норми складання проєктів будівництва в вміст методичних рекомендацій, чіткість Україні (ДБН). Цим наказом було внесено дві підзвітності, доступність і вміст планів важливі зміни: 1) розширене використання реалізації, а також систему управління повною послуг зовнішніх інженерних консультантів для вартістю проєкту. Зазначені аспекти управління здійснення нагляду за державними інвестиційними проєктом є чинниками успішної реалізації проєктів проєктами у сфері будівництва, що наблизило з дотриманням затверджених бюджетів і строків. Україну до стандартів FIDIC; і 2) впровадження Оцінювання охоплює поточну ситуацію та має на базових правил застосування норм складання меті з’ясувати, чи існують чіткі правила підзвітності кошторисів для визначення вартості нового у сфері управління проєктами між МВА та будівництва, реконструкції, капітального ремонту всередині МВА. Крім того, цей показник підкреслює будівель і споруд будь-якого призначення, їх необхідність ефективного використання системи комплексів і частин, лінійних обʼєктів інженерної управління загальною вартістю проєкту. Таблиця узагальнення оцінок і визначення ефективності УДІ-16 Показник / Оцінка Коротке обґрунтування оцінки параметр УДІ-16. Управління C Метод оцінювання M2 реалізацією проєктів 16.1. Методичні C Чинна законодавча база встановлює комплекс правил, яких слід рекомендації щодо дотримуватись під час реалізації проєкту; водночас, ці правила реалізації проєктів не являють собою узагальнених настанов і не містять жодних рекомендацій щодо ефективної реалізації проєктів з точки зору управління ними. 16.2. Чіткі C Управлінська підзвітність між відомствами визначена чітко, а плани підзвітність і плани реалізації є повними. Водночас, підзвітність щодо управлінні всередині реалізації відомств не завжди повністю зрозуміла, причому уніфікованої системи призначення осіб, відповідальних за реалізацію проєктів, не існує. 78 Глава 3. Оцінка за показниками функцій УДІ Показник / Оцінка Коротке обґрунтування оцінки параметр 16.3. Система C Існує можливість відстежувати загальну вартість проєктів, яка управління активно використовується для контролю за вартістю SSIP; утім, ця загальною вартістю система функціонує вручну, а спеціалізованої електронної системи проєкту забезпечення наскрізного контролю за витратами на проєкти від початку до кінця не існує. Відсутній і стандартизований механізм контролю загальних витрат за проєктами не-SSIP. Утім, ці витрати можна проконтролювати відповідно до нормативно-правових актів з питань будівництва. 16.1. МЕТОДИЧНІ РЕКОМЕНДАЦІЇ ЩОДО 224. Оцінка цього параметру — C. РЕАЛІЗАЦІЇ ПРОЄКТІВ Рівень ефективності та дані, що 16.2. ЧІТКІ ПІДЗВІТНІСТЬ І ПЛАНИ підтверджують оцінку параметру РЕАЛІЗАЦІЇ 223. Консолідовані настанови щодо управління Рівень ефективності та дані, що реалізацією проєктів відсутні як на рівні підтверджують оцінку параметру центрального уряду, так і на рівні ключових галузевих МВА. В даний час відповідальні 225. Підзвітність керівництва в МВА визначена виконавці проєктів спираються на широке коло недостатньо чітко: деякі відомства мають розпорошених по різних джерелах законодавчих підрозділи, що відповідають за контроль актів, що визначають правила, які регулюють над реалізацією проєктів, тоді як інші — ні. реалізацію проєктів. Нормативно-правова база Частково через відсутність об’єднаних методичних управління державними інвестиціями визначає рекомендацій (див. УДІ-16.1), не існує уніфікованої лінії підзвітності з управління та звітування.119 системи призначення осіб, відповідальних за Фінансовий менеджмент проєктів регулюється реалізацію проєктів, у галузевих міністерствах нормами управління державним бюджетом, які та у відповідальних виконавців. Галузеві МВА передбачають звітування про кошти державного можуть видавати внутрішні накази, що визначають бюджету перед Мінфіном.120 Законодавча обов’язки та певні спеціальні правила реалізації база здійснення закупівель121 і будівництва122 проєктів, але в кожному окремо взятому випадку встановлює правила та визначає ролі залучених ситуація виглядає інакше. Наприклад, Міністерство установ. Ці правові документи визначають правила захисту довкілля та природних ресурсів видало й мають на меті забезпечення їх дотримання, внутрішній наказ, що визначає обов’язки стосовно але не подають рекомендацій щодо ефективного бюджетних програм (у тому числі, проєктних управління. У зв’язку з цим у цій сфері виникає програм) і передбачає утворення спеціалізованого дві основні проблеми: брак консолідованих підрозділу з координації проєктів і планів настанов і брак настанов з управління в фінансування, в якому за проєкти відповідає чинному законодавстві. Належна практика одна особа. Натомість у Міненерго кожний із мала б передбачати створення уніфікованого галузевих департаментів відповідає за проєкти «порадника», що поєднує правила та процедури, у межах своєї компетентності, однак правила викладені в різних місцях і надає рекомендації з визначення обов’язків з реалізації проєктів на управління проєктами, що відповідають передовій рівні посад в організації відсутні. Міністерство практиці. охорони здоров’я має сектор сприяння реалізації  119  Постанова №571; Наказ про моніторинг.  120  Бюджетний кодекс; Наказ про паспорти бюджетних програм.  121  Закон «Про публічні закупівлі».  122  Ряд законів і законодавчих актів визначають порядок ведення будівництва. Глава 3. Оцінка за показниками функцій УДІ 79 інвестиційних проєктів, але межі підзвітності загальну вартість проєкту від імені Міжвідомчої визначаються законодавством з управління комісії щонайменше раз на рік з використанням державними інвестиціями, яке нічого не каже про паперових документів. Відповідальні виконавці організаційні структури та підзвітність керівництва складають, а галузеві міністерства подають в організаціях. оновлені плани реалізації та моніторингові звіти, в яких подається інформація про загальну 226. Виконавці проєктів, що відповідають вартість проєкту та профінансовану суму. Постанові №571, зобов’язані складати Контроль загальної вартості проєктів здійснюється комплексний план реалізації, але він не переважно на виконання вимоги про перегляд містить жодних положень щодо підзвітності та проєкту в разі перевищення загальною вартістю розподілу обов’язків; аналогічного планового встановленого граничного рівня (див. УДІ-19). Деякі документа для проєктів, що фінансуються за з ключових галузевих МВА ведуть власний облік межами зазначеного процесу як бюджетні загальної вартості проєктів, що дає їм можливість програми, не передбачено. План реалізації контролювати зміни, але не роблять цього на лежить в основі плану реалізації та фінансування систематичній основі. проєкту (тобто частини III проєктної пропозиції). План містить інформацію про строки проєкту, 229. Попри те, що загальна вартість SSIP видатки в розрізі агрегованих компонентів, план активно контролюється, відсутній механізм закупівель і прогноз руху грошових коштів. План контролю загальної вартості проєктів не- діяльності та витрат за проєктом показує кошти, SSIP. Оскільки відповідної вимоги про перегляд необхідні для реалізації, наприклад, проєкту проєктів не-SSIP (до яких не застосовується будівництва чи закупівлі обладнання з деталізацією Постанова №571) не встановлено, відповідні по роках. Крім того, плани реалізації містять стимули, що спонукали б контролювати загальну інформацію про плани фізичної реалізації проєкту вартість цих проєктів, є слабшими. Єдиним з зазначенням компонентів проєкту, їхньої вартості інструментом, що обмежує зміни вартості проєктів та очікуваного року завершення. Наприклад, для є вимога про перегляд і погодження з галузевими проєкту реконструкції лікарні, що передбачає міністерствами технічного проєкту будівництва та виконання робіт у кількох будівлях, буде складено планів у разі значних змін. Проєктна документація план на кожну окрему будівлю із зазначенням містить кошторис проєкту, який у разі внесення будівельних робіт і закупівель обладнання. План змін підлягає повторному затвердженню. деталізується по місяцях лише на перший рік ; Проєктна документація зі змінами повинна фінансові та фізичні показники деталізуються на проходити експертизу в організації, уповноваженій рівні року на подальші роки періоду реалізації Міністерством розвитку громад та територій проєкту. План реалізації, поданий у початково України. Це більше адміністративне завдання для затвердженій проєктній пропозиції, має будівництва, а не процес контролю вартості. переглядатися щороку після включення проєкту до державного бюджету включаючи перенесення 230. У Мінекономіки не існує спеціалізованої помісячного плану на рік уперед. електронної системи з відстеження витрат на проєкти протягом їхнього життєвого циклу. 227. Оцінка цього параметру — C. Існує неелектронна база даних проєктів, куди вносяться дані щодо загальної вартості проєктів та сукупні витрати, здійснені на відповідну дату. 16.3. СИСТЕМА УПРАВЛІННЯ До цієї бази даних вносяться лише проєкти, що ЗАГАЛЬНОЮ ВАРТІСТЮ ПРОЄКТУ реалізуються згідно з Постановою №571, або перебувають під контролем Міжвідомчої комісії; Рівень ефективності та дані, що дані оновлюються щонайменше раз на рік. На час підтверджують оцінку параметру оцінювання портфель у базі даних містив лише 67 228. Спроможність відстежувати загальну проєктів, а це означає, що з ним можна працювати вартість проєкту в часі на відповідність вручну. Утім цей портфель щороку збільшується, загальному затвердженому бюджету існує; тому з часом постане потреба в запровадженні вона активно використовується для контролю автоматизованої системи. Деякі з ключових за видатками на SSIP, що реалізуються згідно галузевих МВА ведуть власні бази даних, що дає з Постановою №571. Мінекономіки контролює їм змогу контролювати зміни загальної вартості 80 Глава 3. Оцінка за показниками функцій УДІ проєктів. Наприклад, у Міністерстві охорони УДІ-17. Контроль, моніторинг і здоров’я у 2015 році було заведено рукописний звітування: фізичні та фінансові віхи журнал, у якому реєструються проєкти, відібрані Міжвідомчою комісією, разом з отриманим ОБҐРУНТУВАННЯ фінансуванням у зіставленні із загальними витратами на проєкт. Аналогічні записи ведуться у 232. Цей показник охоплює питання контролю, форматі Excel з 2020 року. моніторингу та звітування про хід реалізації державних інвестиційних проєктів. У центрі 231. Оцінка цього параметру — C. уваги перебувають зміст і періодичність фінансової звітності та звітності про результати діяльності; показник аналізує класифікацію видатків і етапи впровадження, що зазначаються у звітах. Особлива увага приділяється якості інформації, що подається в моніторингових та інших звітах, які дають можливість порівнювати передбачувані та фактичні показники реалізації проєктів. У межах Таблиця узагальнення оцінок і визначення ефективності УДІ-17 Показник / Оцінка Коротке обґрунтування оцінки параметр УДІ-17. Контроль, С Метод оцінювання M2 моніторинг і звітування: фізичні та фінансові віхи 17.1. Обсяг та C Існує добре структурована система звітності про видатки та охоплення звітності результати діяльності за SSIP. Звітність забезпечує безпосереднє про видатки та порівняння з бюджетними показниками та охоплює всі SSIP, що результати діяльності фінансуються з бюджету окремо, тоді як проєкти не-SSIP приховуються у більших і комплексних бюджетних програмах. Витрати у звітності відображаються на підставі платежів, а не зобов’язань. У центрі уваги під час звітування є результати діяльності за рік, а не сукупний поступ. 17.2. Своєчасність D Звіти про моніторинг готувалися щопівроку за останній бюджетний звітів рік. У 2021 році було запроваджене щоквартальне звітування, для чого до Постанови №571 було внесено відповідні зміни. 17.3. Використання A Усі інвестиційні проєкти, що фінансуються донорами, реалізуються національних за національними процедурами, запровадженими спеціально для процедур щодо проєктів донорів, технічної допомоги та МФО. проєктів або програм, що фінансуються донорами 17.4. Якість B У звітах надаються точні дані, але мають місце певні вади: інформації, що наприклад, недостатня обґрунтованість відхилень. надається в звітності Глава 3. Оцінка за показниками функцій УДІ 81 цього показника аналізується також застосування показники продукту, які мають давати можливість національних процедур моніторингу та звітності оцінити фізичний прогрес на відповідність щодо проєктів, які фінансуються донорами. Оцінка плану. Звіти потрібні для пояснення відхилень охоплює період останнього завершеного року від плану. Паспорт бюджетної програми та (2020 р.). звіти про його виконання мають відповідати затвердженому плану реалізації як за видатками, так і за показниками фізичного виконання. 17.1. ОБСЯГ ТА ОХОПЛЕННЯ ЗВІТНОСТІ Недоліком такої системи є річна перспектива ПРО ВИДАТКИ ТА РЕЗУЛЬТАТИ звітування, а не така, що охоплювала б увесь ДІЯЛЬНОСТІ цикл реалізації проєкту; така перспектива не може застосовуватись для коригувань протягом Рівень ефективності та дані, що року, оскільки відповідний звіт надходить уже підтверджують оцінку параметру після закінчення бюджетного року. Копія звіту 233. Існує належним чином розроблена система про виконання паспорта бюджетної програми річної звітності про витрати та результати подається до Мінекономіки в додатку до річного діяльність за SSIP. Наказ про моніторинг, 123 звіту про моніторинг на підтвердження показників який було видано у рамках Постанови №571, видатків, зазначених у ньому. встановив режим звітування та моніторингу 235. Відповідальні виконавці SSIP звітують про для SSIP. Звіти охоплюють здійснення касових хід реалізації проєктів під час оновлення своїх видатків у порівнянні з планом, фізичний поступ фінансових планів і планів реалізації проєкту у досягненні ключових етапів,124 передбачених на наступний бюджетний рік. Оновлений планом реалізації,125 а також здійснення діяльності план містить розділ, який подає інформацію про з закупівель — усе це лише на річній основі. хід реалізації проєкту із зазначенням касових Зобов’язання до звітності не включаються. видатків, заходів, запланованих і реалізованих у Звітність подається відповідальним виконавцем встановлені строки, представлених так само, як у до Мінекономіки через відповідне МВА. Вимоги проєктній пропозиції, плані реалізації та звітах про до звітності застосовуються також до проєктів, моніторинг. Перевагою цієї звітності є її подання в розглянутих і відхилених Міжвідомчою комісією, перспективі проєкту в цілому, але строки її подання що реалізуються з використанням іншого джерела (після затвердження бюджету) не дають можливості фінансування. Існують також інші додаткові рівні покласти її в основу бюджетних рішень високого звітності щодо SSIP (обговорюються нижче), які рівня. мають інше призначення та розглядають інші аспекти. 236. Не існує системи систематичного звітування про діяльність на рівні окремих 234. За кожним SSIP складається власний проєктів не-SSIP. Якщо під не-SSIP відкривається паспорт бюджетної програми; звітність окрема бюджетна програма, то річні звіти про її виконання подається щороку до складаються безпосередньо щодо проєкту, так Мінфіну у складі звітності про виконання само, як для SSIP. Утім чимало проєктів не-SSIP бюджету.126 Оскільки паспорти бюджетних включають до паспортів ширших бюджетних програм є складовими бюджетного процесу, програм, які містять поточні видатки та, існує безпосередній звʼязок між фінансовою потенційно, видатки на реалізацію інших проєктів. звітністю, що подається через цю систему, У таких випадках не завжди існує звітність про та бюджетом. Паспорти бюджетних програм результати діяльності за окремими проєктами, містять результативні показники, в тому числі  123  Наказ Мінекономіки №1785 «Про затвердження Порядку моніторингу стану розроблення (реалізації) державних інвестиційних проектів»  124  До прикладів таких віх належать завершення оформлення земельної ділянки, початок проведення торгів, завершення будівництвом окремих складових активу та закупівля обладнання.  125  План реалізації, фінансування та стану виконання проєкту являє собою частину III проєктної пропозиції, затвердженої Міжвідомчою комісією; він оновлюється щороку (див. УДІ-16) для асигнування бюджетних коштів на наступний рік реалізації проєкту.  126  Наказ Мінфіну №1098 «Про паспорти бюджетних програм» 82 Глава 3. Оцінка за показниками функцій УДІ адже результативні показники можуть стосуватися звіти подавалися до Мінекономіки галузевими інших заходів, передбачених бюджетною міністерствами не пізніше п’ятнадцятого числа програмою, а не проєктів не-SSIP. Крім того, місяця, наступного за звітним періодом, а річні Мінекономіки не одержує інформації про те, до — до 1 березня. Згідно з чинним законодавством яких бюджетних програм включено такі проєкти. галузеві міністерства зобов’язані здійснювати щомісячний моніторинг проєктів у своїй сфері 237. Казначейство складає звіти про управління та у сферах підпорядкованих їм виконання бюджету протягом року та станом відомств; утім на практиці щомісячний моніторинг на кінець року, які охоплюють усі проєкти та проводиться згідно з вимогами не всіма МВА, програми й можуть бути зіставлені напряму оскільки кожне з них має власну систему контролю з затвердженим бюджетом.127 Ці звіти містять, за реалізацією проєктів. Галузеві міністерства зокрема, звіти про виконання фінансових повинні публікувати інформацію про моніторинг показників, що подаються в додатках до закону про на своїх веб-сайтах.130 державний бюджет на відповідний рік. Отже, звіти уможливлюють порівняння бюджетної програми 241. Звітність щодо плану реалізації та паспорта та проєкту у складі затвердженого бюджету бюджетної програми пов’язана з бюджетним за видатками «споживання» та «розвитку», 128 процесом і формується рідше, ніж звітність, заробітною платою і оплатою комунальних якої вимагає Наказ про моніторинг. Оновлений послуг та енергоносіїв. Видатки на SSIP і не-SSIP, план реалізації та фінансування та звіт про стан за якими було підготовлено окремі паспорти реалізації проєкту подаються до Мінекономіки бюджетних програм, можна порівнювати напряму не пізніше, ніж протягом 15 днів після набрання з затвердженими бюджетними призначеннями; чинності законом про державний бюджет на у випадку проєктів не-SSIP, інтегрованих у ширші наступний рік. Періодичність подання таких звітів програми, робити прямі порівняння неможливо. залежить від змін, що вносяться до закону про державний бюджет. За відсутності змін до бюджету 238. Звіти Казначейства подають повну звітність подається раз на рік. Звіти про виконання інформацію про видатки на етапі здійснення паспортів бюджетних програм складаються раз платежу, але із зазначенням лише на рік (до 1 березня) разом з річною звітністю про неоплачених бюджетних зобов’язань, а не виконання річного бюджету. всіх зобов’язань. Неоплачені зобов’язання подаються лише у звітах про заборгованість. 242. Казначейство складає звіти про виконання Загальні зобов’язання не зазначаються поряд із фінансових показників бюджету щоквартально затвердженими та здійсненими видатками, як це та щорічно. Казначейство подає такі звіти до ВРУ, представлено у затвердженому бюджеті. КМУ, РПУ та Мінфіну, й публікує їх на своєму веб- сайті. 239. Оцінка цього параметру — C. 243. Оцінка цього параметру — D. 17.2. СВОЄЧАСНІСТЬ ЗВІТІВ Нещодавні або поточні реформи Рівень ефективності та дані, що підтверджують оцінку параметру 244. Щоквартальне звітування було запроваджене у 2021 році шляхом внесення 240. Відповідальні виконавці складали звіти змін до Постанови №571, але вимоги щодо про моніторинг за півроку та за рік за останній річної звітності залишаються незмінними. повний фінансовий рік згідно з Наказом Попри те, що до 2021 року законом не було Мінекономіки про моніторинг.129 Піврічні передбачене регулярне подання квартальної  127  Статті 60 і 61 Бюджетного кодексу.  128  Бюджет подає не поточні та капітальні видатки, а видатки на споживання та розвиток. До останніх на додачу до капітальних видатків включено окремі поточні видатки.  129  Наказ Мінекономрозвитку від 25.10.2016 року №1785 «Про затвердження Порядку моніторингу стану розроблення (реалізації) державних інвестиційних проектів».  130  Приклад розкриття інформації галузевим міністерством (МОЗ). Глава 3. Оцінка за показниками функцій УДІ 83 звітності, Мінекономіки або Міжвідомча комісія з бенефіціаром і уповноваженими представниками все одно могли вимагати подання звітів про партнера з розвитку134 (за домовленістю).135 Ці моніторинг у будь-який час протягом року. Тепер процедури передбачають піврічне та річне відповідальні виконавці подають звіти до МВА; звітування. Форма звіту передбачає подання після розгляду поданих звітів МВА подають звіт даних про видатки за категоріями із зазначенням до Мінекономіки до 15 числа місяця, наступного відхилень фактичних показників від планових. за звітним періодом. Вимоги до річної звітності КМУ складає консолідовані річні звіти про надання залишилися незмінними. Відповідних змін до Україні міжнародної технічної допомоги. На додачу Наказу про моніторинг внесено не було, й він до національних процедур моніторингу таких досі вимагає подання лише піврічної та річної проєктів кожний донор застосовує свої власні звітності.131 Змін у щомісячному моніторингу з боку правила моніторингу та контролю. галузевих міністерств не відбулося. 246. Моніторинг проєктів, що фінансуються МФО, здійснює Мінфін; звітність подається 17.3. ВИКОРИСТАННЯ НАЦІОНАЛЬНИХ до КМУ та Офісу Президента України. ПРОЦЕДУР ЩОДО ПРОЄКТІВ АБО Відповідальний виконавець подає звітність про ПРОГРАМ, ЩО ФІНАНСУЮТЬСЯ фізичне та фінансове виконання проєкту до ДОНОРАМИ Мінфіну щоквартально (до 15 числа першого місяця після закінчення кварталу) та щорічно Рівень ефективності та дані, що (до 15 січня наступного року). Звіти про стан підтверджують оцінку параметру позик і відповідних операцій повинні подаватися щомісяця. Мінфін щоквартально звітує перед КМУ 245. Моніторинг проєктів і програм, що про стан обслуговування позик, а щопівроку — про фінансуються донорами, здійснюється з хід реалізації проєктів. Крім того, подаються річні використанням відповідних національних звіті про результати діяльності. процедур. Це інші процедури в порівнянні з тими, що застосовуються до проєктів, які фінансуються 247. У проєктах, що фінансуються донорами, з державного бюджету. Існує один комплекс використовуються національні процедури процедур для проєктів «технічної допомоги», звітності про фінанси та результати діяльності що фінансуються за рахунок грантів132 та інший у складі звітів про виконання бюджету та звітів комплекс процедур для кредитних проєктів про виконання паспортів бюджетних програм. МФО.133 Попри те, що ці документи позначено як МВА включають до своїх бюджетів усі отримані від такі, що застосовуються до технічної допомоги, донорів кошти як власні надходження та відповідні процедури, передбачені для проєктів, що видатки. Проєкти, що фінансуються МФО, фінансуються за рахунок грантів, застосовуються включаються до бюджету як окремі програми. також до інвестицій в основні засоби. На даний Отже, відповідні показники включаються до звітів час в Україні реалізується понад 500 проєктів Казначейства, а поступ у виконанні проєктів міжнародної технічної допомоги, одна п’ята віддзеркалюється в паспортах бюджетних програм. з яких — це проєкти у сфері будівництва та інфраструктури. Моніторинг проєктів технічної 248. Оцінка цього параметру — A. допомоги здійснюється Секретаріатом КМУ спільно  131  Положення про квартальний моніторинг було внесене до Постанови №571 разом з останніми поправками станом на 07.04.2021 року, але, схоже, що до Наказу Мінекономрозвитку від 25.10.2016 року №1785 «Про затвердження Порядку моніторингу стану розроблення (реалізації) державних інвестиційних проектів» (Наказ №1785) відповідних змін внесено не було.  132  Постанова КМУ від 15.02.2022 р. №153 «Про створення єдиної системи залучення, використання та моніторингу міжнародної технічної допомоги».  133  Постанова КМУ від 27.01.2016 р. №70 «Про порядок підготовки, реалізації, проведення моніторингу та завершення реалізації проектів економічного і соціального розвитку України, що підтримуються міжнародними фінансовими організаціями».  134  «Партнер з розвитку» — організація-донор.  135  До 2020 року виконанням цієї функції керувало Мінекономіки (той самий підрозділ, що опікувався державними інвестиційними проєктами), але воно застосовувало до ДІП і проєктів донорів різні процедури. 84 Глава 3. Оцінка за показниками функцій УДІ 17.4. ЯКІСТЬ ІНФОРМАЦІЇ, ЩО Держаудитслужба не виявляли жодних проблем НАДАЄТЬСЯ В ЗВІТНОСТІ системного характеру, пов’язаних із якістю звітування. Рівень ефективності та дані, що підтверджують оцінку параметру 250. Попри те, що оцінка ґрунтується на невеликій вибірці звітів щодо SSIP, певне 249. Якість подання фактичної інформації занепокоєння викликає аналітична частина про фінансовий і фізичний поступ є високою звітності. Пояснення відхилень від плану й не має жодних істотних проблем. Відібрані видаються недостатньо аргументованими чи галузеві міністерства136 не зазначали особливих взагалі відсутні, а заходи з усунення таких проблем проблем якістю звітності від відповідальних не пояснюються або відсутні (див. Вставку 7). виконавців. Мінфін і Мінекономіки не вбачають жодних конкретних проблем у зв’язку зі звітністю 251. Оцінка цього параметру — B. з боку МВА, а відділи внутрішнього аудиту та Приклади слабкості аналітики у звітності ВСТАВКА 7 Приклад 1. Дитяча лікарня137 Приклад 2. Національний інститут раку138 Відповідальний виконавець проєкту «Охматдит» (будівництво дитячої лікарні) у Попри те, що структура звіту про моніторинг своєму звіті за 2018 рік зазначив таку причину вимагає зазначення причин розбіжностей і відхилень за всіма компонентами плану заходів з їх усунення за кожним компонентом здійснення закупівель: «Паспорт бюджетної плану, відповідні вимоги в багатьох випадках програми на 2018 рік було затверджено не виконуються, а для всіх компонентів спільним Наказом Мінфіну та МОЗ №508/373 зазначаються лише причини загального від 20.03.2018 р. 27.11.2018 р. до паспорта було характеру («Охматдит», Національний інститут внесено зміни. Цим пояснюються відхилення раку) (звіти за 2018 рік). за приблизно 8 компонентами; крім того, чітких причин виникнення відхилень не зазначено. Приклад 3. Реставрація головного корпусу У розділі «Ужиті заходи для подолання відставання» виконавець просто подав список Львівського університету139 контрактів, укладених у 2018 році. У звіті за проєктом «Реставрація головного корпусу Львівського національного університету імені Івана Франка» зазначено розбіжності, але не наведено пояснень.  136  Міністерства енергетики, охорони здоровʼя та захисту довкілля.  137  https://moz.gov.ua/uploads/2/10686-info_20190101_ohmadet.pdf  138  https://moz.gov.ua/uploads/2/10687-info_20190101_2_nciukraine.pdf  139  https://mon.gov.ua/storage/app/media/innovatsii-transfer-tehnologiy/2021/02/11/Richnyy%20zvit%20DIP%20 Restavratsiya%20korpusu%20Lvivskoho%20universytetu%20Franka.pdf Глава 3. Оцінка за показниками функцій УДІ 85 УДІ-18. Передача результатів наявність фінансування та персоналу для експлуатації обʼєктів, а також який аналіз вони проєкту, реєстрація активів та аналіз проводять для отримання уроків реалізації для після завершення проєкту своїх майбутніх проєктах. ОБҐРУНТУВАННЯ 18.1. ОФІЦІЙНЕ ЗАВЕРШЕННЯ ПРОЄКТУ ТА МЕХАНІЗМ ПЕРЕДАЧІ РЕЗУЛЬТАТІВ 252. Цей показник оцінює процеси, необхідні для завершення проєкту та формування Рівень ефективності та дані, що висновків щодо ефективності його реалізації. підтверджують оцінку параметру Він аналізує механізми завершення проєкту та передачі його результатів, а також реєстрації 253. Формальний механізм завершення та активів. Для визначення цього показника передачі проєктів існує в межах будівельної аналізуються внутрішні і зовнішні аналізи після галузі, але його не інтегровано до системи завершення проєкту за останні три бюджетні роки. УДІ. Норми регулювання будівельної галузі Цей показник демонструє, як організовано здачу застосовуються до проєктів усіх типів незалежно проєктів, як саме органи влади забезпечують від джерел фінансування та процедур оцінки. Таблиця узагальнення оцінок і визначення ефективності УДІ-18 Показник / параметр Оцінка Коротке обґрунтування оцінки УДІ-18. Передача D+ Метод оцінювання M2 результатів проєкту, реєстрація активів та аналіз після завершення проєкту 18.1. Офіційне завершення C Систематичний механізм завершення та передачі результатів проєкту та механізм проєктів існує, але перевірка відповідності фінансування передачі результатів та організаційних заходів щодо експлуатації й технічного обслуговування не проводиться. 18.2. Реєстри активів B Існує два реєстри, причому закон встановлює обов’язковість внесення всіх активів до обох реєстрів. До них вноситься найцінніша інформація, але реєстри не містять відомостей про історію технічного обслуговування та поточний стан обʼєктів. 18.3. Політика та D Внутрішній аналіз після завершення проєкту відсутній. рекомендації щодо внутрішнього аналізу після завершення проєкту 18.4. Наявність D Зовнішній аналіз після завершення проєкту відсутній, але зовнішнього аналізу після окремі елементи цього процесу застосовуються на окремих завершення проєкту проєктах на ситуативній основі. 18.5. Частка проєктів, D Вимога про складення звітів про завершення не застосовується від яких вимагається до великих проєктів, що повністю фінансуються з державного підготовка звітів про бюджету; така вимога застосовується до всіх великих проєктів, завершення за країнами що фінансуються донорами. або партнерами-донорами 86 Глава 3. Оцінка за показниками функцій УДІ Після завершення будівництва об’єкта має сертифікату, що дає право ввести об’єкт в бути оформлений дозвіл на його введення в експлуатацію, оформити права власності та укласти експлуатацію. До різних видів активів залежно від договори на підключення комунальних послуг. визначених «класів наслідків» у випадку аварії на Сертифікат має бути виданий протягом 10 днів будівлі чи споруді застосовуються різні процедури після подання керівництвом об’єкта всіх необхідних оформлення таких дозволів. Визначення документів. «наслідків» поширюється на економічні наслідки, тому в центрі уваги проєкту перебувають не лише 255. Описаний вище механізм завершення та питання безпеки. У випадку простих обʼєктів, передачі проєктів не передбачає перевірки вихід яких із ладу мав би відносно невеликий і достатності фінансування та організаційної локальний масштаб (1-й клас або СС1), достатньо спроможності для експлуатації й технічного зареєструвати декларацію про завершення обслуговування. За це відповідають відповідальні будівництва на папері або електронними засобами виконавці та галузеві міністерства. Вони мають без фізичної перевірки незалежним органом. У забезпечувати експлуатацію та технічне випадку складніших споруд (вихід яких із ладу мав обслуговування, подаючи заявки на фінансування би серйозніші наслідки — 2-й і 3-й класи наслідків з державного бюджету та проводячи конкурси із або СС2 та СС3), власник об’єкта чи керівник залучення персоналу, необхідного для експлуатації будівництва організовує незалежну експертизу з об’єкта. ретельною перевіркою новозбудованого активу. 140 256. Оцінка цього параметру — C. Передача об’єкта може бути здійснена лише після реєстрації декларації (СС1) або оформлення свідоцтва (СС2 або СС3). Більшість державних 18.2. РЕЄСТРИ АКТИВІВ інвестиційних проєктів мають проходити експертизу, оскільки набагато простіший метод Рівень ефективності та дані, що подання декларації застосовується лише до малих підтверджують оцінку параметру за масштабом робіт. 257. Реєстр будівельної діяльності містить 254. Для одержання свідоцтва про введення інформацію про активи на різних стадіях об’єкта в експлуатацію його оператор має будівництва: від оформлення дозволу на скласти акт готовності об’єкта до експлуатації. виконання будівельних робіт до дозволу Акт складається після повного завершення на введення в експлуатацію. Реєстр веде та будівництва й передбачає проведення технічної адмініструє ДІАМ. До реєстру будівельної діяльності інвентаризації разом з оформленням «технічного вносяться всі об’єкти будівництва: як державні, так паспорта». Його підписують відповідальний і приватні. Реєстр містить відомості про власника виконавець, генеральний підрядник, субпідрядні активу, будівельну компанію, проєктну організацію, організації, генеральні проєктувальники та документи на землекористування, клас наслідків технічний нагляд. Документи подаються в ДІАМ у разі виходу об’єкта з ладу та консультанта з (Державну інспекцію архітектури та містобудування) — нагляду.141 це нове відомство, утворене у вересні 2021 року. 258. Існує також Єдиний реєстр обʼєктів ДІАМ перевіряє документи на відповідність державної власності, що містить інформацію будівельним нормам і правилам, відвідує об’єкт і про державні юридичні особи та об’єкти проводить фото- і відеофіксацію об’єкта. Раніше державної власності. Цей реєстр веде Фонд цю функцію виконувала служба Державного державного майна. Інформація в реєстрі архітектурно-будівельного контролю (ДАБК), оновлюється щоквартально; державні органи яку нині ліквідовано. Після перевірки документів зобов’язані надавати ФДМУ відповідну інформацію. інспекція ухвалює рішення про оформлення  140  Постанова КМУ від 13 квітня 2011 року №461 «Питання прийняття в експлуатацію закінчених будівництвом обʼєктів».  141  Реєстр будівельної діяльності: https://dabi.gov.ua/declarate/list.php?sort=num_re&order=ASC; https://data.gov.ua/dataset/e626418b-8403-4afa-bf9c-55581cf16f96 Глава 3. Оцінка за показниками функцій УДІ 87 ФДМУ здійснює ведення реєстру, в тому числі 18.4. НАЯВНІСТЬ ЗОВНІШНЬОГО супроводжує його програмне забезпечення АНАЛІЗУ ПІСЛЯ ЗАВЕРШЕННЯ ПРОЄКТУ та забезпечує надання інформації з реєстру на запит.142 У частині з управління об’єктами Рівень ефективності та дані, що нерухомості державної власності реєстр містить підтверджують оцінку параметру інформацію про місцезнаходження об’єкта, його власника, поточну балансову вартість, розмір/ 262. Не існує налагодженої процедури площу, земельну ділянку, а також про наявність регулярного та систематичного аналізу щодо об’єкта договорів оренди, концесії, застави після завершення проєктів (крім проєктів або його внесення до статутного капіталу МФО). Держаудитслужба проводить аудити підприємств.143 Інформація про вік і стан об’єкта до інвестиційних проєктів МФО, що наближаються до реєстру не вноситься. Цей реєстр призначений для завершення, аналізуючи результати їх реалізації й надання інформації з моніторингу ефективності надаючи рекомендації. Така сама практика може використання державної власності та обʼєктів, а використовуватися для розгляду проєктів SSIP, але також для забезпечення виконання управлінських її застосування не має обов’язкового характеру й рішень. підтверджень проведення таких розглядів відсутні. При цьому органи Держаудитслужби аналізують 259. Оцінка цього параметру — B. ефективність використання обʼєктів, створених у результаті реалізації проєктів SSIP і не-SSIP в межах 18.3. ПОЛІТИКА ТА РЕКОМЕНДАЦІЇ державного фінансового контролю (інспектування, ЩОДО ВНУТРІШНЬОГО АНАЛІЗУ ПІСЛЯ державного фінансового аудиту), але такі перевірки ЗАВЕРШЕННЯ ПРОЄКТУ стосуються лише експлуатації, а не ходу реалізації конкретних проєктів і аналізу результатів Рівень ефективності та дані, що реалізації. У деяких випадках може призначатись підтверджують оцінку параметру наглядова рада, що може контролювати реалізацію проєкту та оцінювати результати виконання 260. Усталеної процедури чи настанов щодо проєкту. Таку раду створено для проєкту SSIP регулярного та систематичного проведення «Будівництво дитячої лікарні „Охматдит“», внутрішніх перевірок після завершення реалізація якого триває. Створення наглядової державних інвестиційних проєктів не існує ради передбачене статутом; вона уповноважена ні для SSIP, ні для не-SSIP. Моніторинг SSIP брати участь у моніторингу та контролі за ходом відповідно до вимог Наказу про моніторинг реалізації проєкту включно з проведенням його ведеться лише в річній перспективі, а підсумковий аналізу після завершення. звіт про моніторинг на момент завершення проєкту фокусується на останньому році реалізації, 263. Оцінка цього параметру — D. а не на всьому періоді реалізації проєкту. Жодне з відомств, з якими проводилися співбесіди, не повідомило про наявність у якійсь формі базового процесу розгляду завершеного проєкту включно з аналізом відхилень від плану під час реалізації та врахування винесених уроків. 261. Оцінка цього параметру — D.  142  Постанова КМУ від 14 квітня 2004 року №467 «Про затвердження Положення про Реєстр обʼєктів державної власності, які використовуються у сфері господарської діяльності».  143  Структура Єдиного реєстру обʼєктів державної власності. 88 Глава 3. Оцінка за показниками функцій УДІ 18.5. ЧАСТКА ПРОЄКТІВ, ВІД ЯКИХ економічні наслідки проєкту. Звіт не підлягає ВИМАГАЄТЬСЯ ПІДГОТОВКА ЗВІТІВ ратифікації ВРУ. ПРО ЗАВЕРШЕННЯ ЗА КРАЇНАМИ АБО ПАРТНЕРАМИ-ДОНОРАМИ 265. Оцінка цього параметру — D. Рівень ефективності та дані, що підтверджують оцінку параметру Функція УДІ 6. Коригування 264. Попри відсутність аналізу завершення великих проєктів, що повністю фінансувалися УДІ-19. Коригування проєкту з державного бюджету, для проєктів донорів створено потужну систему їх розгляду після ОБҐРУНТУВАННЯ завершення. Відповідно до законодавчої бази реалізації проєктів технічної допомоги (до яких 266. Цей показник оцінює механізми віднесено, як уже відзначалось, великі проєкти коригування проєктів і перерозподілу бюджету будівництва), до Секретаріату КМУ має бути та їх практичне застосування. Він має на меті наданий звіт про моніторинг після завершення з’ясування норм і правил коригування проєктів проєкту. Цей звіт передбачає надання даних включно з визначенням чинників, які є тригерами щодо планових і фактичних результатів реалізації для перегляду проєктів і перерозподілу бюджету. проєкту, оцінки результатів проєкту його У межах цього показника аналізуються також бенефіціаром, а також даних щодо проблем і процеси коригування контрактів і проєктної пропозицій. 144 Проєкти, що фінансуються МФО, документації за проєктом. Оцінювання має підлягають аналізу після свого завершення продемонструвати, який внесок моніторинг галузевим міністерством чи відповідальним робить у ефективний перерозподіл бюджету, виконавцем додатково до аудиту, який здійснює що відбувається у разі надмірних відхилень від Держаудитслужба. 145 Звіт про завершення плану, чи є регулювання цієї сфери надмірним, і проєкту має бути складений упродовж 2 місяців який простір для маневру мають під час реалізації після здійснення всіх платежів за проєктом. проєктів їх відповідальні виконавці. Цей показник Звіт подається на затвердження до КМУ. Після має на меті з’ясувати, чи призвело існуюче затвердження звіту відповідальний виконавець регулювання щодо перевірки проєктів до значних повідомляє ВРУ про економічні та/або соціально- змін у державних інвестиційних проєктах протягом останніх трьох років. Таблиця узагальнення оцінок і визначення ефективності УДІ-19 Показник / Оцінка Коротке обґрунтування оцінки параметр УДІ-19. Коригування C+ Метод оцінювання M1 проєкту 19.1. Чіткі A Галузеві міністерства та відповідальні виконавці можуть коригувати повноваження договори та проєктну документацію з дотриманням вимог щодо управління законодавчої бази у сфері закупівель і будівництва. Попри прозорість коригуванням закріплення повноважень щодо внесення змін до договорів, правила контрактів та ДПП 146 коригування проєктної документації є недостатньо конкретними.  144  Постанова КМУ від 15.02.2022 р. №153 «Про створення єдиної системи залучення, використання та моніторингу міжнародної технічної допомоги» https://zakon.rada.gov.ua/laws/show/153-2002-%D0%BF#n195  145  Постанова КМУ від 27 січня 2016 р. №70.  146  Питання ДПП розглядаються в окремій главі. Глава 3. Оцінка за показниками функцій УДІ 89 Показник / Оцінка Коротке обґрунтування оцінки параметр 19.2. Активний B Наявні чіткі підтвердження здійснення систематичного та активного моніторинг ходу нагляду за проєктами SSIP з боку вищого керівництва відповідальних впровадження виконавців, відповідних галузевих міністерств і органів влади на проєкту та центральному рівні. Міжвідомча комісія протягом року зазвичай процедур і заходів перерозподіляє кошти від SSIP з низькими показниками ефективності з перерозподілу на користь проєктів з кращими показниками. Ця система, однак, не бюджету застосовується до проєктів не-SSIP. 19.3. Механізм С+ Державна політика передбачає наявність тригерів, на підставі яких ініціювання має бути переглянуте початкове бізнес-обґрунтування проєктів перегляду SSIP, але деякі з них не мають повного пояснення в законодавстві обґрунтування й можуть бути інтерпретовані різними шляхами. Міжвідомча проєкту комісія має право звертатися з проханням про перегляд бізнес- обґрунтування за широкого кола умов, які не віднесено до тригерів. За результатами відповідних перевірок, що проводилися протягом останніх трьох років, випадків внесення значних змін у структуру проблемних проєктів, зменшення їх масштабів або скасування не спостерігалося. Механізм ініціювання перегляду проєктів не-SSIP відсутній. 19.1. ЧІТКІ ПОВНОВАЖЕННЯ ЩОДО наданню Міжвідомчій комісії для прийняття до УПРАВЛІННЯ КОРИГУВАННЯМ відома чи перегляду фінансування проєкту в разі КОНТРАКТІВ ТА ДПП порушення певних тригерів. Рівень ефективності та дані, що 268. Коригування договорів на реалізацію підтверджують оцінку параметру державних інвестиційних проєктів може здійснюватися в обсязі, дозволеному147 267. Галузеві міністерства та відповідальні Законом України «Про публічні закупівлі».148 виконавці мають повноваження з управління Головний принцип внесення дозволених коригуванням договорів на здійснення коригувань полягає в можливості внесення змін закупівель, проєктної документації за до цін та певних характеристик товарів і послуг проєктом і планів будівництва у встановлених без збільшення суми договору.149 Такі зміни межах. Законодавча база у сфері публічних можуть вноситися до договорів за згодою всіх закупівель і будівництва визначає правила сторін (галузевого міністерства/відповідального внесення корективів, що не передбачають виконавця та підрядника) й можуть бути пов’язані додаткове погодження іншими органами за зі змінами необхідної кількості або якості товарів, умови дотримання встановлених обмежень. змінами ринкових цін чи макроекономічної Законодавство з питань закупівель і будівництва ситуації, продовженням строку чинності договору застосовується до всіх проєктів незалежно від або іншими змінами, необхідними для виконання процесу їх відбору чи фінансування. У випадку договору у повному обсязі. проєктів SSIP інформація про корективи підлягає  147  Закон України «Про публічні закупівлі», частини четверта–шоста статті 41.  148  https://infobox.prozorro.org/articles/vnesennya-zmin-do-dogovoru-ta-publikaciya-zvitu-pro-vikonannya-dogovoru  149  Суми договорів зазвичай містять певну суму на випадок надзвичайних ситуацій, що ведуть до незначних відхилень вартості внаслідок дії непередбачених фізичних чинників. 90 Глава 3. Оцінка за показниками функцій УДІ 269. Законодавство визначає правила активний моніторинг проєктів, затверджених коригування планів і проєктної документації відповідно до Постанови №571, на основі з виконання будівельних робіт за проєктом, режиму звітування, що розглядається в УДІ-17. але не визначає конкретних лімітів, у межах Мінекономіки повідомляє Міжвідомчу комісію про яких відповідальний виконавець/галузеве висновки за результатами такого моніторингу, міністерство може вносити зміни без інформуючи її членів про хід реалізації проєктів. додаткового узгодження. Проєктна документація Висновки презентуються членам Міжвідомчої за проєктом складається за кількома стадіями,150 комісії у формі таблиці з інформацією про проєкт, на яких оформлюються різні види документів, 151 його відповідального виконавця, галузеве що повинні проходити експертизу та погодження у міністерство, видатки, коротким описом ходу різних органах. 152 Підсумковий проєктний документ реалізації проєкту із зазначенням відхилень від за проєктом («робоча документація»153) містить планів і заходів, ужитих для усунення розбіжностей план будівництва з кресленнями, кошторисами у часі та обсязі. та специфікацією обладнання й матеріалів; вона може зазнавати змін у процесі будівництва без 272. Міжвідомча комісія може також ухвалити проведення експертизи та без узгодження з рішення про проведення проміжного аудиту іншими органами, крім розробника проєктної проєкту, що реалізується, в разі виявлення документації. Водночас, якщо відповідальний проблем під час моніторингу. Міжвідомча комісія виконавець ініціює корективи, що призведуть до може ухвалити рішення про призначення аудиту внесення змін до будь-якої проєктної документації частково або майже завершених державних на стадії до «робочої документації» (конкретних інвестиційних проєктів, а також проєктів, щодо тригерів тут не встановлено), йому доведеться яких виникли підозри в шахрайстві, корупції вносити корективи в офіційному порядку, чи нецільовому використанні ресурсів. Аудит одержувати погодження та проходити експертизу проводить Держаудитслужба. Протягом останніх як для нового проєкту. трьох фінансових років було проведено аудит двох державних інвестиційних проєктів154 у сфері 270. Оцінка цього параметру — A. управління Міністерства культури. Аудиторські звіти фокусуються на ефективності, аналізують його реалізацію та визначають вузькі місця, що 19.2. АКТИВНИЙ МОНІТОРИНГ потенційно можуть завадити його успішному ХОДУ ВПРОВАДЖЕННЯ ПРОЄКТУ завершенню. ТА ПРОЦЕДУР І ЗАХОДІВ З ПЕРЕРОЗПОДІЛУ БЮДЖЕТУ 273. Ведеться активний моніторинг проєктів, що фінансуються донорами. До піврічних Рівень ефективності та дані, що консолідованих звітів про хід реалізації проєктів підтверджують оцінку параметру МФО, що подаються Мінфіном на розгляд КМУ (див. УДІ-17.3), включаються пропозиції з розв’язання 271. Існують чіткі правила та процедури проблемних моментів. У консолідованих піврічних моніторингу поступу та перерозподілу та річних звітах про проєкти технічної допомоги, бюджету на SSIP, але для проєктів не-SSIP така що фінансуються за рахунок грантів (у тому числі система відсутня, оскільки вони включаються проєкти будівництва), які складає Секретаріат КМУ до державного бюджету без проходження для КМУ, визначаються відхилення від фінансового формального відбору. Мінекономіки здійснює  150  За винятком обʼєктів першого класу наслідків (СС1), для яких передбачено лише одну стадію підготовки документації, але ця процедура застосовується лише до простих споруд.  151  Наказ Мінрегіону від 16.05.2011 р. №45 «Про затвердження Порядку розроблення проектної документації на будівництво обʼєктів».  152  Постанова Кабінету Міністрів України від 11 травня 2011 року №560 «Про затвердження Порядку затвердження проектів будівництва і проведення їх експертизи та визнання такими, що втратили чинність, деяких постанов Кабінету Міністрів України».  153  Робоча документація містить детальні кресленики, технічні рішення та розрахунки, затверджені на попередніх стадіях проєктування. Креслення, технічні рішення та розрахунки виконуються й на попередніх стадіях, але з меншим рівнем деталізації, ніж для робочої документації. На попередніх стадіях можуть розроблятись, наприклад, концепція проєкту, техніко-економічне обґрунтування та інші документи залежно від класу наслідків об’єкта.  154  Аудиторський звіт щодо проєкту комплексної реставрації та адаптації Жовківського замку в Державному історично- архітектурному заповіднику у Жовкві. Глава 3. Оцінка за показниками функцій УДІ 91 плану. Річні звіти155 містять висновки, рекомендації для ухвалення колективних рішень. Попри те, що та заходи щодо подальшого використання й Мінекономіки не контролює процес внутрішнього залучення технічної допомоги. моніторингу проєктів, воно забезпечує певний рівень дисципліни завдяки вимозі до галузевих 274. Міжвідомча комісія має право міністерств про збирання даних про хід реалізації ухвалювати рішення про здійснення проєктів у відповідальних виконавців для бюджетно-нейтрального перерозподілу формування повних квартальних і річних звітів коштів між проєктами у межах портфелю для Мінекономіки (див. УДІ-17). Мінекономіки протягом бюджетного року на підставі звітів також має право звертатися за інформацією щодо Мінекономіки про моніторинг . Якщо у звіті про реалізації проєктів у будь-який час.158 моніторинг виявлено неналежний хід реалізації певного проєкту (наприклад, підвищення вартості 276. Оцінка цього параметру — B. проєкту більш ніж на 10%, порушення строків, невідповідність результату закупівель плану), Міжвідомча комісія має право ухвалити рішення 19.3. МЕХАНІЗМ ІНІЦІЮВАННЯ про зменшення або припинення фінансування ПЕРЕГЛЯДУ ОБҐРУНТУВАННЯ ПРОЄКТУ такого проєкту та перерозподіл коштів на користь Рівень ефективності та дані, що інших проєктів або на новий проєкт у межах підтверджують оцінку параметру бюджетного року. У разі ухвалення рішення про перерозподіл бюджету Мінекономіки повідомляє 277. Тригери, що спонукають відповідального про це Мінфін, а заявку на перерозподіл виконавця переглянути бізнес-обґрунтування коштів подає відповідне галузеве міністерство. SSIP, пов’язані з надмірними витратами та Мінекономіки розкриває інформацію про рішення змінами у проєктній документації; зміни щодо моніторингу та перерозподілу, ухвалені попиту чи затримки не є тригерами, що Комісією, публікуючи протоколи її засідань на спонукають до перегляду обґрунтувань. Ці своєму офіційному веб-сайті.156 Відповідним тригери стосуються лише SSIP; для проєктів прикладом є проєкт, нещодавно реалізований не-SSIP конкретних правил не встановлено. у сфері охорони здоров’я «Реконструкція і Перегляд бізнес-обґрунтування (уточнення розширення Національного інституту раку»: у 2019 планово-розрахункового документа) за проєктом році на цей проєкт було виділено 150 млн гривень, може бути здійснений за таких обставин: 1) зміни але його реалізація йшла не за планом. Унаслідок його вартості більш як на 10 відсотків вартості цього Комісія перерозподілила майже всю цю суму з урахуванням прогнозного рівня інфляції; на користь інших проєктів. 2) зміни технічних рішень та/або включення додаткових витрат, додаткових компонентів,159 275. Вище керівництво відповідальних не передбачених затвердженою проєктною виконавців і галузевих міністерств має документацією; 3) зміни переліку або цільового проводити внутрішній моніторинг принаймні призначення обладнання, не передбачених раз на місяць. Форму такого моніторингу планово-розрахунковим документом; 4) зміни визначає відповідне галузеве міністерство, інших обґрунтованих умов, що впливають на внаслідок чого охоплення та суворість підходів у результати реалізації такого проєкту.160 Оновлене різних відомствах державного сектора є різними.157 обґрунтування має бути розглянуте галузевим Законодавство дозволяє галузевим міністерствам міністерством161 та подане на розгляд Міжвідомчої (але не зобов’язує їх) утворювати комісії з комісії для ухвалення рішення про подальшу внутрішнього моніторингу реалізації проєктів  155  Річні звіти за 2019 і 2020 роки опубліковано на веб-сайті Уряду.  156  Протоколи засідань Міжвідомчої комісії за період з липня 2016 року до жовтня 2020 року [веб-сайт], https://www. me.gov.ua/Documents/List?lang=uk-UA&id=40253ac5-2a8c-447d-857d-1a34739d765a&tag=MonitoringStanuVikonanniaTaRealizat siiDerzhavnikhInvestitsiinikhProektiv, (доступ 15 червня 2021 р.)  157  Пункт 1 частини II Наказу №1785.  158  Пункт 3 частини II Наказу №1785.  159  Складові частини чи пускові комплекси.  160  Пункт 7 Постанови №571.  161  Пункт 8 Постанови №571. 92 Глава 3. Оцінка за показниками функцій УДІ реалізацію проєкту.162 Наявні певні ознаки того, коригування найчастіше ініціюються через 1) що перегляд ініціюється надто просто, особливо неспроможність відповідальних виконавців в тому, що стосується критерію вартості (він проєкту забезпечити виконання затвердженого досить чутливий, оскільки включає в себе плану; 2) відбір проєкту на підставі нереалістичних інфляцію); наслідком цього є надто обтяжливе кошторисів проєкту та 3) вплив інфляції на витрати. адміністрування, а не підвищення якості інвестиційних рішень. 280. Оцінка цього параметру — C. 278. Незалежно від тригерів, що є підставою для обов’язкового перегляду, Міжвідомча комісія має право ухвалити рішення про Функція УДІ 7. Надання скасування проєкту чи необхідність перегляду послуг проєкту на будь-якій стадії його життєвого циклу за наявності затримок, перевищення УДІ-20. Контроль, моніторинг та витрат, змін попиту та випадків корупції. звітність: фінансові результати та Конкретні критерії дають Міжвідомчій комісії право зупинити фінансування реалізації проєкту показники надання послуг або ухвалити рішення про його коригування за таких обставин: 1) фактичний строк реалізації ОБҐРУНТУВАННЯ розпочатого державного інвестиційного проєкту 281. Галузеве відомство має регулярно перевищує запланований строк більш як на один звітувати галузевому агентству про якість рік; 2) вартість проєкту підвищилася, зокрема за надання послуг, а галузевому міністерству результатами процедури державних закупівель — щонайменше раз на квартал. Звітування та більш як на 10 відсотків (це, однак, суперечить контроль зобов’язань щодо здійснення видатків тригеру в розмірі 10% зміни вартості на час та вчасна надання коштів мають критичне перегляду, коли проєкт підлягає коригуванню значення для забезпечення відповідності надання без затвердження Комісією); 3) значно знизився послуг планам. Ефективна система внутрішнього очікуваний попит на послуги, які будуть контролю має бути доречною та комплексною; надаватися за результатами реалізації державного її мають розуміти та дотримуватись; дії в обхід інвестиційного проекту; або 4) виявлено та системи допускаються лише в разі по-справжньому документально підтверджено факт шахрайства надзвичайних ситуацій. Підтвердження чи вчинення корупційного або пов’язаного з ефективності системи внутрішнього контролю корупцією правопорушення. Поза тим слід визнати, мають надходити від органів державного що Комісія не зобов’язана скасовувати проєкт чи фінансового контролю за результатами ініціювати його перегляд, а лише має право це регулярних внутрішніх і зовнішніх аудитів (УДІ-22). зробити.163 При цьому Мінекономіки або будь-який Ефективність засобів контролю за резервуванням інший орган можуть звернутись до Міжвідомчої коштів на здійснення видатків виділено в окремий комісії з поданням про перегляд рішення щодо параметр з огляду на важливість такого контролю проєкту в разі одержання інформації про затримки, для забезпечення спроможності Уряду завжди підвищення вартості, невідповідність планів розраховуватись за своїми рахунками (й уникати закупівель, але це трапляється рідко.164 тим самим заборгованості за видатками (УДІ-14)). 279. Перегляд обґрунтування проєкту зазвичай 282. Служба внутрішнього аудиту МВА повинна тягне за собою внесення змін до графіку та дотримуватись міжнародних стандартів: розміру фінансування проєкту, а також графіку наприклад, ISPPIA.165 До свідчень ефективності його реалізації, але не до його скасування служби внутрішнього аудиту належать чи зміни його обсягу. Перегляд і подальше зосередженість на значних системних проблемах  162  Пункт 7 Постанови №571.  163  Пункт 23 Постанови №571.  164  Пункт 30 Постанови №571.  165  Міжнародні стандарти професійної практики внутрішнього аудиту, видані Інститутом внутрішніх аудиторів. Глава 3. Оцінка за показниками функцій УДІ 93 і зонах високого ризику, використання ВОА звітів підрозділи центрального уряду, або розосереджена внутрішнього аудиту і вжиття керівництвом заходів у формі служб внутрішнього аудиту окремих за результатами внутрішнього аудиту. Служба урядових органів. Сукупна ефективність усіх цих внутрішнього аудиту може бути централізована аудиторських організацій і являє собою підставу у фінансовій інспекції, мандат якої охоплює для оцінювання цього показника. Таблиця узагальнення оцінок і визначення ефективності УДІ-20 Показник / параметр Оцінка Коротке обґрунтування оцінки УДІ-20. Контроль, C+ Метод оцінювання M1 моніторинг та звітність: фінансові результати та показники надання послуг 20.1. Обсяг та охоплення C Казначейство складає квартальні та річні звіти про виконання звітності про витрати та бюджету за видатками, які охоплюють усі проєкти та програми й результати діяльності забезпечують безпосереднє порівняння видатків на експлуатацію та технічне обслуговування із затвердженим бюджетом. Звіти подають повну інформацію про видатки на етапі здійснення платежу, але з зазначенням лише неоплачених бюджетних зобов’язань. МВА визначають планові показники надання послуг для кожної бюджетної програми та звітують про їх досягнення. 20.2. Своєчасність звітів C Звіти про виконання бюджету, які можна напряму порівнювати із затвердженим бюджетом, складаються щоквартально та оприлюднюються протягом 6 тижнів після закінчення періоду; звіти про виконання паспортів бюджетних програм складаються лише щорічно. 20.3. Якість інформації, B За даними внутрішнього аудиту мають місце окремі незначні що надається у звітності проблеми з якістю звітів про виконання бюджету. Наявність інформації про показники надання послуг забезпечується доступністю вихідної інформації для громадськості; проведенням зовнішнього та внутрішнього аудиту достовірності інформації про показники діяльності та її джерел, а також використання електронних форм та інформаційних систем для складання та випуску звітів. 20.4. Охоплення та B Більшість державних установ (90%) мають службу внутрішнього якість діяльності аудиту та забезпечують її загальну ефективність; на них припадає внутрішнього аудиту 74% загального розміру видатків державного бюджету. Стандарти внутрішнього аудиту України описують порядок практичної реалізації внутрішнього аудиту в галузевих міністерствах і державних установах. Внутрішній аудит націлений на розв’язання проблем системного характеру (понад 50% робочого часу працівників). Частка аудитів ефективності у загальній кількості аудитів зросла у 2020 році до 30% в порівнянні з 10% у 2018 році. 20.5. Ступінь реагування B Підрозділи ВА надали у 2020 році понад 14,1 тис. рекомендацій, а керівництва на висновки заходів було вжито на підставі близько 85,5% рекомендацій, строк внутрішнього аудиту виконання яких настав. 94 Глава 3. Оцінка за показниками функцій УДІ Загальне спостереження 286. МВА визначають планові показники168 надання послуг для кожної бюджетної 283. Окремі бюджетні програми покривають програми та звітують про їх досягнення. Ця капітальні витрати за кожним державним інформація міститься у паспортах бюджетних інвестиційним проєктом, а капітальні витрати програм і звітах про виконання паспортів за проєктами, що фінансуються за межами бюджетних програм.169 Звіти про виконання формальних процедур УДІ, покриваються паспортів бюджетних програм містять фактичні бюджетними програмами, які включають результативні показники у порівнянні з усіма у себе операційні витрати аналогічних плановими показниками паспортів бюджетних установ і обʼєктів. Після завершення реалізації програм. Кожен із результативних показників, державного інвестиційного проєкту до відповідної зазначений у цих документах, охоплює бюджетної програми включаються витрати на всі подібні установи, що фінансуються за його експлуатацію та технічне обслуговування у бюджетною програмою. Інформація надходить із межах функціонування установи, що забезпечує індивідуальних звітів про результати діяльності, реалізацію проєкту. які кожна установа подає до МВА. Загалом, результативні показники, моніторинг яких ведеться, відстежують покращення надання 20.1. ОБСЯГ ТА ОХОПЛЕННЯ ЗВІТНОСТІ публічних послуг (збільшення їх обсягу ПРО ВИТРАТИ ТА РЕЗУЛЬТАТИ або підвищення якості послуг), включаючи ДІЯЛЬНОСТІ використання новостворених активів і обʼєктів. Рівень ефективності та дані, що 287. Оцінка цього параметру — C. підтверджують оцінку параметру 284. Казначейство складає квартальні та річні 20.2. СВОЄЧАСНІСТЬ ЗВІТІВ звіти про виконання бюджету, які охоплюють усі проєкти та програми й можуть бути Рівень ефективності та дані, що безпосередньо порівняні з затвердженим підтверджують оцінку параметру бюджетом.166 Відповідно до закону, квартальні та річні звіти про виконання бюджету містять, 288. Фінансова звітність подається більш зокрема, звіти про виконання фінансових регулярно та своєчасно, ніж звітність про показників, що затверджені у додатках до закону показники ефективності надання послуг. про державний бюджет на відповідний рік. Отже, Звіти про виконання бюджету, які можна напряму звіти дають можливість порівняння бюджетної порівнювати із затвердженим бюджетом, програми та проєкту у складі затвердженого складаються щоквартально та оприлюднюються бюджету за видатками на «споживання» та протягом 6 тижнів після закінчення звітного «розвиток»,167 заробітною платою та оплатою періоду.170 Звіти про виконання паспортів комунальних послуг. бюджетних програм (які стосуються надання послуг) складаються лише щорічно, а не 285. Звіти містять повну інформацію про щоквартально. МВА складають звіти протягом видатки на етапі здійснення платежу, але із трьох робочих днів після подання консолідованої зазначенням лише неоплачених бюджетних звітності про виконання річного кошторису та зобов’язань. Неоплачені зобов’язання публікують їх на своїх офіційних веб-сайтах. Звіти містяться лише у звітах про заборгованість. містять інформацію про планові та фактичні Загальні зобов’язання не зазначаються поряд із результативні показники, в тому числі про затвердженими та виконаними видатками, як це показники надання послуг, а також пояснення представлено у затвердженому бюджеті.  166  Статті 60 і 61 Бюджетного кодексу.  167  Бюджет подає не поточні та капітальні видатки, а видатки на споживання та розвиток. До останніх на додачу до капітальних видатків включено окремі поточні видатки.  168  Результативні показники.  169  Відповідно до Наказу Мінфіну від 29 грудня 2002 року №1098 «Про паспорти бюджетних програм».  170  Казначейство складає квартальні звіти протягом 35 днів після закінчення звітного кварталу (стаття 60 Бюджетного кодексу). Глава 3. Оцінка за показниками функцій УДІ 95 відхилень. Розпорядники коштів державного офіційною державною статистикою, фінансовою бюджету подають звіти про діяльність частіше, та іншою звітністю, даними обліку, статистичними надаючи МВА фактичні показники діяльності даними, або даними внутрішнього обліку.172 щомісяця та/або щоквартально — залежно від Зв’язок є очевидним, коли мова йде про офіційну вимог, поставлених МВА. статистику. Водночас, не існує інформаційної системи, яка ув’язувала б результативні показники, 289. Оцінка цього параметру — C. зазначені у звітах про виконання та інші вихідні дані для підтвердження результативних показників. Не існує також повного списку таких 20.3. ЯКІСТЬ ІНФОРМАЦІЇ, ЩО документів і даних, що в них містяться. МВА НАДАЄТЬСЯ У ЗВІТНОСТІ консолідують інформацію про результативні Рівень ефективності та дані, що показники кожного розпорядника коштів підтверджують оцінку параметру державного бюджету у файлах Excel і складають паспорти бюджетних програм і звіті про їх 290. Використання Єдиного казначейського виконання з використанням централізованої рахунку (ЄКР) забезпечує достовірність інформаційної системи. Ця система містить лише фінансової звітності. Казначейство ключові цифри за остаточними плановими/ використовує Єдиний казначейський рахунок фактичними показниками та не містить інформації для обслуговування всіх бюджетних операцій про їх обчислення. У аудиторських звітах питання (за видатками та надходженнями) для всіх щодо точності інформації щодо результативних розпорядників коштів державного бюджету. Ці показників як значуще не підіймається. механізми уможливлюють ретельні та регулярні моніторинг і перевірку фінансової інформації та 293. Оцінка цього параметру — B. грошових потоків (зокрема, шляхом перехресної перевірки). У звітах казначейства зазначаються як 20.4. ОХОПЛЕННЯ ТА ЯКІСТЬ затверджені видатки (за законом з урахуванням ДІЯЛЬНОСТІ ВНУТРІШНЬОГО АУДИТУ усіх змін), так і фактичні показники за касовим методом обліку. Що ж стосується видатків і Рівень ефективності та дані, що кредитування, звіти складаються за всіма видами підтверджують оцінку параметру класифікації (за бюджетними програмами, функціональною та економічною класифікацією, за 294. Хоча служба внутрішнього аудиту (ВА) відомчою класифікацією державного бюджету).171 є добре налагодженою в усіх урядових органах, її ефективність погіршується через 291. Звітність Казначейства підкріплюють відсутність повного складу штатних підрозділів ефективні інформаційні системи управління ВА. Підрозділи внутрішнього аудиту мають фінансами на рівні розпорядників коштів державні органи, на які припадає 90% загальної державного бюджету. Кожен розпорядник має їх кількості та 74% загальних видатків державного власну систему автоматизації фінансової діяльності бюджету. Тим не менш, серйозною проблемою організацій державного сектору. У цій системі є кадрове забезпечення: на кінець 2020 року уповноважені особи з правами доступу ведуть понад 50% посад у підрозділах внутрішнього облік, підписують платіжні доручення та формують аудиту 18 державних органів були вакантними, звіти. а 11 органів узагалі не мали працівників у цих підрозділах. На ці органи у 2020 році 292. Не завжди існує чіткий зв’язок між припадало майже 26% загального розміру інформацією про ефективність та вихідними видатків державного бюджету. І хоча залучення даними. Кожен результативний показник, кваліфікованих працівників, безсумнівно, являє внесений до звітів про виконання паспортів собою проблему, є підозра, що ці органи не завжди бюджетних програм, підтверджується або серйозно ставляться до залучення персоналу.  171  Оцінка державних видатків та фінансової звітності (PEFA), 2019 р. Звіт про оцінку, Україна.  172  На підставі Наказу Мінфіну від 10 грудня 2010 року №1536 «Про результативні показники бюджетної програми». 96 Глава 3. Оцінка за показниками функцій УДІ 295. Стандарти внутрішнього аудиту України затверджують річні плани внутрішнього аудиту з описують практичну реалізацію внутрішнього використанням підходу на основі ризику, згідно з аудиту в галузевих міністерствах і основних яким кожен потенційний об’єкт аудиту оцінюється державних органах України. Цими Стандартами в балах за факторами ризику, а для перевірки внутрішнього аудиту передбачена професійна відбираються об’єкти з найбільшим ризиком. та функціональна незалежність внутрішніх Звіти про діяльність з внутрішнього аудиту за аудиторів. Українські стандарти ґрунтуються на 2020 рік показує, що частка аудитів ефективності стандартах Інституту внутрішніх аудиторів (ІВА), у загальній кількості аудитів зросла у 2020 році до але відхиляються від них у деяких відношеннях. 30% в порівнянні з 10% у 2018 році. Інформація Методичні рекомендації та настанови щодо про результати внутрішніх аудитів повідомляється виконання процедур внутрішнього аудиту, які Рахунковій палаті та Держаудитслужбі під час відповідають загальноприйнятій передовій здійснення заходів державного контролю, зокрема практиці було оновлено у 2018 році. Міністерство в тому, що стосується питань внутрішнього фінансів України протягом 2019–2020 років контролю. опублікувало пʼять методичних рекомендацій для підрозділів внутрішнього аудиту. Ці методичні 298. Оцінка цього параметру — B. рекомендації стосуються питань 1) загальної компетентності, знань і навичок; 2) планування 20.5. СТУПІНЬ РЕАГУВАННЯ діяльності на основі ризику; 3) оцінювання якості КЕРІВНИЦТВА НА ВИСНОВКИ внутрішнього аудиту; 4) інструментів внутрішнього ВНУТРІШНЬОГО АУДИТУ аудиту; та 5) методичних настанов для внутрішнього аудиту. Ці методичні рекомендації Рівень ефективності та дані, що описують аудит ефективності як оцінювання підтверджують оцінку параметру діяльності установи з точки зору 1) ефективності системи внутрішнього контролю; 2) ступеня 299. Підрозділи ВА надали у 2020 році понад досягнення цілей; 3) планування та виконання 14,1 тис. рекомендацій, а заходів було вжито бюджетних програм, включаючи паспорти на підставі близько 85,5% рекомендацій, строк бюджетних програм і відповідні звіти та 4) якості виконання яких настав. Згідно зі Звітом про надання адміністративних послуг. результати діяльності структурних підрозділів ВА у 2020 році173 за результатами проведених перевірок 296. Внутрішній аудит зосереджений на внутрішнього аудиту було складено 1,7 тис. розв’язанні проблем системного характеру аудиторських звітів. Було виявлено майже 48,2 тис. (понад 50% робочого часу працівників). Усі недоліків і проблем. Більшість недоліків і проблем державні органи, що мають підрозділи ВА, подають було виявлено у таких сферах, як діяльність плани внутрішнього аудиту до Мінфіну разом функцій контролю та нагляду; функціонування з обґрунтуванням включення чи виключення системи внутрішнього контролю; правильність обʼєктів аудиту та розрахунками робочого обліку, надійність фінансової та бюджетної навантаження на внутрішніх аудиторів. Мінфін звітності; планування та виконання бюджетних розглядає та аналізує плани внутрішнього аудиту, програм і їх показники. За результатами виконання зокрема, стосовно включення до них аудитів, рекомендацій аудиту вносилися зміни до спрямованих на системні проблеми. На підставі юридичних, нормативно-правових і внутрішніх результатів аналізу внутрішніх планів діяльності розпорядчих документів і розроблялись документи з внутрішнього аудиту на 2021 рік, проведеного з регулювання та вдосконалення функцій і Мінфіном, можна свідчити, що є лише незначна процесів. Зокрема, увагу було зосереджено на кількість випадків перевірок внутрішнього наданні адміністративних послуг і платних послуг, аудиту, предметом яких є питання несистемного а також розрахунку їх собівартості і методах характеру. обчислення результативних показників бюджетних програм. 297. Внутрішній аудит зосереджений на зонах високого ризику. МВА, що мають підрозділи ВА, 300. Оцінка цього параметру — B.  173  Інформація про функціонування державного внутрішнього фінансового контролю у 2020 році, підготовлена Мінфіном. Глава 3. Оцінка за показниками функцій УДІ 97 УДІ-21. Надання послуг 21.1. ЕФЕКТИВНЕ НАДАННЯ ПОСЛУГ ПРОЄКТАМИ У КЛЮЧОВИХ СЕКТОРАХ ОБҐРУНТУВАННЯ Рівень ефективності та дані, що 301. Кінцева мета проєктів і програм підтверджують оцінку параметру державного сектору полягає в наданні послуг, що мають позитивний вплив. Вплив 303. МВА зобов’язані надавати Мінекономіки є позитивним, якщо стає можливим ефективне інформацію про стан реалізації державних надання послуг або їх надання з меншою питомою інвестиційних проєктів протягом трьох років собівартістю. Проєкти та програми мають на меті після завершення інвестиційної стадії та забезпечення надання планових рівнів послуг введення обʼєктів в експлуатацію.174 Звіти мають протягом тривалого часу. Після введення проєктів подаватись щороку до 1 березня року, що настає в експлуатацію має проводитися моніторинг після звітного. Шаблон звіту містить, зокрема, наданих послуг з оцінюванням, аналізом і інформацію про надання послуг: доступ до послуги, роз’ясненням відхилень від планових обсягів. підвищення якості послуг, дотримання стандартів, Відхилення можуть виникати внаслідок неякісного відповідність європейським стандартам. Утім оцінювання планових показників з огляду на методика зіставлення фактично наданих послуг відмінність фактичних економічних умов від з плановими обсягами, встановленими для прогнозованих, що призводить до змін у рівні конкретного проєкту, відсутня. У зв’язку з цим МВА собівартості чи попиту на послуги або внаслідок не виконують ці процедури та не складають таких відхилення фактичних показників діяльності звітів. проєкту від очікувань. 304. Розпорядники бюджетних коштів не 302. Оцінка питомих витрат на надання послуг оцінюють, не аналізують і не пояснюють є ключовим вхідним параметром як для оцінки відхилень фактичних показників надання ефективності проєкту, так і для впровадження послуг від планових обсягів для конкретних програмно-цільового бюджетування та проєктів. Розпорядники коштів, у тому числі управління реалізацією бюджету. Галузеві користувачі новостворених активів/обʼєктів, МВА повинні щонайменше щороку оцінювати вимірюють і контролюють надання послуг за собівартість надання ключових послуг у ключових результативними показниками діяльності, галузях. включеними до паспортів бюджетних програм. Таблиця узагальнення оцінок і визначення ефективності УДІ-21 Показник / параметр Оцінка Коротке обґрунтування оцінки УДІ-21. Надання D Метод оцінювання M2 послуг 21.1. Ефективне D Розпорядники коштів державного бюджету не проводять оцінку, надання послуг аналіз та пояснення відхилень фактичних показників надання проєктами у ключових послуг від планових обсягів для конкретних проєктів секторах 21.2. Звітність за D Головні розпорядники коштів державного бюджету вимірюють витратами на одиницю питомі витрати й щороку повідомляють їх у паспортах бюджетних продукції та відхилення програм та звітах про їх виконання з використанням систем обліку в ключових секторах за касовим методом (а не методом нарахування).  174  Згідно з Наказом Мінекономрозвитку від 25 жовтня 2016 року №1785 «Про затвердження Порядку моніторингу стану розроблення (реалізації) державних інвестиційних проектів». 98 Глава 3. Оцінка за показниками функцій УДІ Ці показники включають у себе показники програм. Досягнуті показники повідомляються надання послуг, зокрема кількість отримувачів щодо всіх проєктів, які забезпечують надання послуг, собівартість послуг, рівень якості послуг ключових послуг за відповідною бюджетною тощо, але показники діяльності визначаються програмою. І хоча кожне відомство веде облік за для бюджетної програми в цілому, а не для методом нарахування, результативні показники конкретних проєктів. Кожний розпорядник має представлені у звітності за даними про витрати свій власний план діяльності, виконання якого за касовим методом176 без урахування видатків, він контролює протягом бюджетного року за пов’язаних зі споживанням основного капіталу. правилами, встановленими МВА. Немає ні вимог, ні підтверджень щодо відповідності показників плану 307. Оцінка цього параметру — D. плановим параметрам, зазначеним у пропозиції з реалізації конкретного проєкту. 305. Оцінка цього параметру — D. Функція УДІ 8. Оцінка УДІ-22. Сфера застосування і 21.2. ЗВІТНІСТЬ ЗА ВИТРАТАМИ НА характер зовнішнього аудиту та ОДИНИЦЮ ПРОДУКЦІЇ ТА ВІДХИЛЕННЯ В КЛЮЧОВИХ СЕКТОРАХ оцінки за результатами і подальші дії Рівень ефективності та дані, що ОБҐРУНТУВАННЯ підтверджують оцінку параметру 308. Цей показник має на меті аналіз і оцінку 306. Розпорядники коштів державного зовнішнього аудиту та оцінку державних бюджету вимірюють питомі витрати та інвестиційних проєктів після завершення. звітують про досягнуті результативні Він фокусується на процедурі зовнішнього показники на касовій основі.175 Вони подають аудиту та своєчасності подання аудиторських МВА звітну інформацію про результативні звітів. Показник аналізує наявність та практичне показники, досягнуті під час реалізації бюджетних застосування оцінки державних інвестиційних програм протягом бюджетного року у складі проєктів після завершення. Оцінювання охоплює річних звітів про виконання паспортів бюджетних останні три повні бюджетні роки (2018–2020 рр.). Таблиця узагальнення оцінок і визначення ефективності УДІ-22 Показник / параметр Оцінка Коротке обґрунтування оцінки УДІ-22. Сфера D+ Метод оцінювання M2 застосування і характер зовнішнього аудиту та оцінки за результатами і подальші дії 22.1. Своєчасність C Комплексні річні звіти про виконання бюджету КМУ подає до аудиторських звітів Рахункової палати своєчасно у строки, встановлені законодавством. 22.2. Аудит ефективності D Аудит в індивідуальному порядку проходить дуже мало державних надання послуг та інвестиційних проєктів. Проєкти, що проходять аудит, перебувають вивчення впливу на етапі впровадження, а не експлуатації.  175  Відповідно до Наказу Мінфіну від 29 грудня 2002 року №1098 «Про паспорти бюджетних програм».  176  На підставі Наказу Мінфіну від 10 грудня 2010 року №1536 «Про результативні показники бюджетної програми». Глава 3. Оцінка за показниками функцій УДІ 99 Показник / параметр Оцінка Коротке обґрунтування оцінки 22.3. Оцінка великих D Формалізована оцінка проєктів після їх завершення в Україні не проєктів після існує, але певні її елементи існують у складі процедур моніторингу завершення проєктів на етапі експлуатації згідно з Постановою №571. Утім, на практиці ці процедури виконуються недостатньо якісно через їхню складність і брак спроможностей у МВА. 22.1. СВОЄЧАСНІСТЬ АУДИТОРСЬКИХ про виконання бюджету містить інформацію ЗВІТІВ лише про планові та фактичні витрати протягом року. Звіти про виконання не містять інформації Рівень ефективності та дані, що про проєкти не-SSIP (28,8% загальної вартості підтверджують оцінку параметру проєктів). Казначейство оприлюднює звіти у формі таблиць Excel; вони не містять жодних аналітичних 309. Державне Казначейство надає річні звіти даних. Попри відсутність детальної інформації у про виконання бюджету Рахунковій палаті публічному доступі, РПУ зазначила, що одержує України та КМУ. КМУ подає річні звіти до РПУ не пакет документації, що містить усю інформацію, пізніше, ніж 1 квітня року після закінчення звітного передбачену Бюджетним кодексом. періоду.177 МВА не здійснюють незалежного подання до РПУ перевірених аудитом звітів про 311. Оцінка цього параметру — C. капітальні видатки. 310. Річні звіти про виконання бюджету, 22.2. АУДИТ ЕФЕКТИВНОСТІ НАДАННЯ що подаються до РПУ для аудиту, містять ПОСЛУГ ТА ВИВЧЕННЯ ВПЛИВУ конкретну інформацію про державні інвестиції. Відповідно до вимог Бюджетного кодексу, Рівень ефективності та дані, що додатково до загальної інформації про видатки підтверджують оцінку параметру звіти повинні містити інформацію про реалізацію 312. РПУ не проводить систематичний аудит SSIP із зазначенням загальної вартості кожного окремих державних інвестиційних проєктів, проєкту із зазначенням статусу проєкту: ступеня а також надання послуг за цими проєктами, його готовності та суми видатків державного хоча і має право проводити такий аудит. бюджету, необхідної для завершення проєкту.178 Спеціальний аудит179 зазвичай охоплює відомства Додатково до інформації про проєкти, що повністю (а не конкретно інвестиційні видатки фінансуються з державного бюджету, звіт повинен чи проєкти) та бюджетні програми. Проводиться містити інформацію про реалізацію інвестиційних також аудити проєктів, що фінансуються МФО. проєктів, що виконуються державою за рахунок Протягом 2018–2020 років РПУ проводила позик, одержаних від іноземних країн, іноземних аудит дуже невеликої кількості державних фінансових установ і міжнародних фінансових інвестиційних проєктів; жоден з перевірених організацій. Разом з загальною вартістю кожного проєктів не було реалізовано як SSIP згідно з проєкту має бути надана інформація про статус Постановою №571. У межах аудиту бюджетних проєкту, включаючи рівень його готовності, програм та МВА аудит ефективності SSIP може обсяги відповідних кредитів (позик) і видатків проводитись опосередковано, але в цьому разі державного бюджету, необхідних для завершення може бути складно відокремити ефект проєктів від проєкту в межах бюджетних програм, а також ширшого кола елементів програми чи діяльності обсяги таких кредитів (позик) і видатків, здійснених МВА. Наприклад у 2018 році РПУ провела аудит за бюджетний звітний період за бюджетними використання коштів державного бюджету на програмами. На відміну від вимог річний звіт  177  Стаття 61 Бюджетного кодексу України, https://zakon.rada.gov.ua/laws/show/2456-17#Text  178  Стаття 61 Бюджетного кодексу України.  179  У цілях цього оцінювання проводиться розрізнення спеціальних аудитів від стандартних аудитів звітів про виконання бюджету. 100 Глава 3. Оцінка за показниками функцій УДІ підтримку безпечного функціонування об’єкта відхилень у фінансових, економічних, соціальних «Укриття» в зоні Чорнобильської АЕС, управління та екологічних показниках від прогнозів, яким здійснює Міністерство захисту довкілля та викладених у проєктній пропозиції та плані природних ресурсів. 180 До сфери цього аудиту реалізації проєкту. Для складення звіту про потрапили три державні інвестиційні проєкти, «моніторинг» потрібно зібрати дані та обчислити які було відібрано Міжвідомчою комісією, але показники фінансової та економічної діяльності поглиблений аналіз надання послуг і впливу цих (економічну ЧПВ та відношення вигід до витрат), проектів не проводився. У аудиторському звіті соціальні та екологічні показники, а також висвітлювалися насамперед питання відповідності показники бюджетної ефективності. У багатьох бюджетним процесам, а паспорти бюджетних відношеннях (за винятком концептуальної програм використовувались як підтвердні прив’язки до моніторингу181) Наказ про моніторинг документи. фактично описує оцінку після завершення. Утім, на практиці, за даними Мінекономіки, ця 313. Оцінка цього параметру — D. вимога належно не виконується, оскільки її виконання викликає у МВА технічні труднощі з огляду на відсутність відповідних методичних 22.3. ОЦІНКА ВЕЛИКИХ ПРОЄКТІВ ПІСЛЯ рекомендацій і навчання. Для проєктів не-SSIP, до ЗАВЕРШЕННЯ яких Постанова №571 та Наказ про моніторинг не Рівень ефективності та дані, що застосовуються, така процедура не існує. підтверджують оцінку параметру 315. Оцінка цього параметру — D. 314. Не існує жодної формальної процедури чи методики оцінки державних інвестиційних проєктів після завершення. Мінекономіки УДІ-23. Розгляд звітів зовнішнього визнає, що це є одним із найслабкіших місць аудиту в законодавчому органі системи УДІ та вбачає потребу у залученні зовнішньої допомоги на розв’язання цієї ОБҐРУНТУВАННЯ проблеми. Попри відсутність офіційної оцінки після завершення проєкту чинні процедури 316. Цей показник має на меті з’ясування моніторингу SSIP містять окремі його елементи. того, чи вчасно подаються звіти зовнішнього Згідно з Наказом про моніторинг, через три роки аудиту та чи впроваджуються належні заходи після введення активу в експлуатацію має бути реагування на них. Цей показник оцінює процеси проведений «моніторинг». Такий «моніторинг» розгляду результатів зовнішнього аудиту, їх передбачає надання фактичних даних і виявлення Таблиця узагальнення оцінок і визначення ефективності УДІ-23 Показник / параметр Оцінка Коротке обґрунтування оцінки УДІ-23. Розгляд звітів B+ Метод оцінювання M1 зовнішнього аудиту в законодавчому органі 23.1. Своєчасність A Звіти подаються до ВРУ вчасно: річні аудиторські звіти про розгляду аудиторських виконання державного бюджету подаються до ВРУ протягом 4 звітів місяців після закінчення відповідного звітного періоду.  180  Звіт про результати аудиту ефективності використання коштів державного бюджету, виділених на підтримку у безпечному стані енергоблоків та об’єкта «Укриття».  181  Впровадження та моніторинг ефективності — це безперервні процеси, тоді як оцінка після завершення проєкту — це оцінка на певний момент у часі. Багато показників, поданих у Наказі про моніторинг (зокрема, ЧПВ, ВНД тощо), не є показниками моніторингу, оскільки їх неможливо розраховувати та відстежувати на безперервній основі; вони є саме показниками «на момент часу». Глава 3. Оцінка за показниками функцій УДІ 101 Показник / параметр Оцінка Коротке обґрунтування оцінки 23.2. Сфера B У межах аудиту річного бюджету проводиться аналіз результатів охоплення розгляду діяльності всіх МВА, включаючи капітальні видатки у складі законодавчим видатків розвитку. Конкретний розгляд капітальних видатків і органом державних інвестиційних проєктів здійснюється фрагментовано; відсутній нормативно-правовий акт, який вимагав би проведення регулярного аудиту саме інвестиційних видатків окремо від інших видатків. 23.3. Вжиття заходів A Існує чітка законодавча база, що регулює реагування на аудиторські за результатами та звіти та рекомендації за результатами аудиту; наявні докази того, рекомендаціями що це відбувається на практиці. аудиту зміст і своєчасність. Крім того, цей показник 23.2. СФЕРА ОХОПЛЕННЯ РОЗГЛЯДУ зосереджується на реагуванні на рекомендації, ЗАКОНОДАВЧИМ ОРГАНОМ надані під час аудиту, та оцінює реагування на рекомендації та їх виконання з боку МВА. Рівень ефективності та дані, що підтверджують оцінку параметру 23.1. СВОЄЧАСНІСТЬ РОЗГЛЯДУ 319. Квартальні та річні звіти Уряду про АУДИТОРСЬКИХ ЗВІТІВ виконання державного бюджету є предметом аудиту з боку РПУ та розгляду законодавчим Рівень ефективності та дані, що органом. Вимоги про щорічне виконання аудитів підтверджують оцінку параметру усіх органів центральної влади не встановлено, тому предметом розгляду в парламенті є 317. РПУ повідомляє ВРУ про результати виконання державного бюджету. Річний звіт про аудитів вчасно, із зазначенням фактичних виконання державного бюджету, що подається обставин, пов’язаних з порушенням КМУ, включає в себе надходження, видатки (в тому бюджетного законодавства. РПУ подає до ВРУ числі на всі інвестиційні проєкти та/або проєкти свої висновки та рекомендації щодо річних звітів розвитку), а також активи і зобов’язання. Цей звіт про виконання державного бюджету, протягом 4 містить інформацію про державні інвестиційні місяців після закінчення відповідного періоду.182 проєкти, в тому числі ті, що фінансуються за Інформація подається до ВРУ протягом 15 днів рахунок позик МФО. У цьому документі також після затвердження РПУ. До ВРУ надсилається лист, подається звітна інформація про реалізацію підписаний Головою РПУ, до якого долучаються бюджетних програм. Виконання бюджету копії висновків і рекомендацій.183 аналізується у звіті під кутом зору фінансових потоків та результатів. 318. Оцінка цього параметру — A.  182  Це підтверджується датами надсилання листів від РПУ до ВРУ та відповідає висновкам Звіту про оцінку ефективності державних витрат та фінансової підзвітності (ДВФП) за 2019 рік, Україна (PI-30.1. Сфера охоплення і стандарти аудиту).  183  Глава 40 Регламенту Рахункової палати: https://rp.gov.ua/upload-files/About/RegulatoryDoc/arp_1.pdf 102 Глава 3. Оцінка за показниками функцій УДІ 320. Під час аналізу звіту про виконання 322. Розгляд у законодавчому органі державного бюджету РПУ проводить короткий завершується прийняттям ВРУ Постанови про аналіз інвестиційних видатків державного звіт про виконання державного бюджету.185 бюджету, які фрагментовано згадуються Думка, що висловлюється у цьому звіті, спирається в усьому тексті її звіту. Структура висновків на висновки РПУ та Комітету ВРУ з питань бюджету. РПУ про результати аналізу річного звіту про На відміну від звітів РПУ, значна увага приділяється виконання Закону України «Про Державний у постанові державним інвестиціям, включаючи бюджет України» на відповідний рік (звіт РПУ про SSIP (що фінансуються згідно з Постановою №571) її висновки та рекомендації) не містить окремого та проєкти, що фінансуються МФО. Зокрема, в розділу, присвяченого саме інвестиціям; цей постанові про звіт про виконання бюджету на звіт містить інформацію лише про надходження, 2020 рік КМУ рекомендовано вжити заходів щодо видатки, джерела фінансування та трансферти. забезпечення ефективного та результативного Системний підхід до аналізу державних інвестицій використання державних капітальних вкладень із року в рік не простежується: наприклад, у і дотримання строків реалізації державних звіті за 2019 рік було проаналізовано державні інвестиційних проєктів. інвестиційні проєкти, 184 тоді як в аналогічному звіті за 2020 рік інформація про державні 323. Оцінка цього параметру — B. інвестиційні проєкти (ті, що фінансуються згідно з Постановою №571) відсутня, крім як про проєкти 23.3. ВЖИТТЯ ЗАХОДІВ ЗА МФО та проєкти місцевих бюджетів. РЕЗУЛЬТАТАМИ ТА РЕКОМЕНДАЦІЯМИ 321. Висновки та рекомендації РПУ розглядає АУДИТУ Комітет Верховної Ради України з питань Рівень ефективності та дані, що бюджету, у складі якого утворено підкомітет підтверджують оцінку параметру з питань державних інвестиційних проєктів, а також спеціалізовані галузеві комітети 324. Процедура аудиту в РПУ передбачає ВРУ. Комітет з питань бюджету приділяє увагу моніторинг і оцінку виконання рекомендацій капітальним видаткам під час розгляду звітів РПУ, аудиту. Аудиторські звіти містять рекомендації а галузеві комітети — під час розгляду результатів для відомств і організацій, що є об’єктом аудиту. спеціального аудиту, що стосуються відповідних Відомства, що перевіряються, звітують про галузей. До обов’язків підкомітету з питань виконання наданих їм рекомендацій. Звіти державних інвестиційних проєктів належить про моніторинг подаються у формі таблиці із розгляд питань, пов’язаних з державними зазначенням усіх рекомендацій (пропозицій) інвестиційними проєктами, у межах того, як вони і статусу та строків виконання кожної з них. охоплюються законодавчими актами чи звітами Таблицю заповнює відомство, що перевіряється. про реалізацію проєктів, одержаних від виконавчої Протягом одного місяця після одержання влади або РПУ, а також розгляд пропозицій рекомендацій відомство, що перевіряється, про перерозподіл бюджетного фінансування зобов’язане повідомити РПУ про заходи, яких було державних інвестиційних проєктів між МВА. вжито чи планується вжити для впровадження Представник Підкомітету з питань державних запропонованих покращень.186 IЯкщо відомство, інвестиційних проєктів є членом Міжвідомчої що перевіряється, не дає відповіді, РПУ повідомляє комісії з державних інвестиційних проєктів, що про це органи вищого рівня та засоби масової являє собою потенційне джерело серйозного інформації.187 Наявні підтвердження того, конфлікту інтересів.  184  Висновок Рахункової палати про результати аналізу виконання закону про Державний бюджет України на 2019 рік, https://rp.gov.ua/upload-files/Activity/Collegium/2019/33-8_2019/Vysn_33-8_2019.pdf  185  Постанова Верховної Ради України «Про звіт про виконання Закону України „Про Державний бюджет України на 2020 рік“.»  186  Методичні рекомендації з проведення Рахунковою палатою фінансового аудиту https://zakon.rada.gov.ua/rada/show/vr5-5150-15#Text  187  Стаття 36 Закону України «Про Рахункову палату» https://zakon.rada.gov.ua/rada/show/576-19#n330https://zakon.rada.gov.ua/rada/show/576-19#n330 Глава 3. Оцінка за показниками функцій УДІ 103 що відомства, що перевіряються, виконують чимала частка державних інвестицій досі рекомендації РПУ та повідомляють про результати оминає усталений процес через прогалини, їх виконання.188 що існують у нормативно-правовій базі. Оцінка та відбір проєктів функціонують окремо 325. Оцінка цього параметру — A. для державного та місцевих бюджетів; крім того, Мінінфраструктури застосовує для проєктів у сфері транспорту окрему процедуру, що нагадує за змістом процедуру для SSIP. Чинна нормативно- 3.2. Резюме ефективності правова база не забезпечує існування єдиної системи УДІ для всіх проєктів, що отримують УДІ та рекомендації у фінансування з державного бюджету. розрізі функцій 326. В Україні до УДІ залучено багато Основні наскрізні завдання та державних установ, кожна з яких відіграє рекомендації певну роль на різних етапах, але в системі наявне як дублювання ролей, так і прогалини. Деталі наведено у Розділі 7. Мінекономіки відповідає за розроблення законодавства з УДІ та координацію діяльності Основні наскрізні завдання решти МВА. Це міністерство безпосередньо залучене до управління SSIP, здійснюючи розгляд Значна частина інвестицій не проходить проєктних пропозицій, передаючи запити на офіційну процедуру оцінки та відбору, а здійснення капітальних вкладень до Мінфіну, також моніторинг та коригування проекту, як організовуючи відбір проєктів Міжвідомчою встановлено Постановою № 571. комісією, а також здійснюючи моніторинг проєктів. Галузеві міністерства та центральні органи Основні наскрізні рекомендації державної влади відповідають за скринінг профілів проєктів, їх оцінку, подання бюджетних запитів Удосконалити термінологію, що застосовується і фінансування, а також за ретельний контроль у системі УДІ, щоб вона включала усі без ходу реалізації проєктів, за які вони відповідають. винятку державні інвестиції. Роль Міжвідомчої комісії полягає у відборі SSIP для фінансування, здійсненні моніторингу їхньої реалізації та ухваленні рішень про перерозподіл бюджету. Мінфін займається бюджетами проєктів Функція УДІ 1. Стратегічне не-SSIP, що фінансуються через бюджетні керівництво та скринінг програми та ухвалює рішення про встановлення граничного розміру фінансування для SSIP. [показники 1-2] Обов’язком Рахункової палати (РПУ) є виконання фінансового аудиту та аудиту ефективності зі Основні характеристики належної здійснення державних видатків, включаючи системи УДІ видатки на державні інвестиційні проєкти. Державна аудиторська служба (Держаудитслужба) 328. Передова практика стратегічного також проводить зовнішній аудит інвестиційних керівництва та скринінгу у сфері державних проєктів. Антимонопольний комітет розглядає інвестиційних проєктів має ряд характеристик, скарги у сфері публічних закупівель. підґрунтям яких є авторитетне обґрунтоване загальнодержавне планування стратегічних 327. Попри впровадження врегульованої інвестицій. Належна система УДІ має керуватися системи УДІ, в якій здійснюється експертиза оприлюдненою національною стратегією чи та відбір проєктів для включення до бюджету, баченням розвитку, що визначає зрозумілі та чіткі  188  Інформація про виконання рішення Рахункової палати про результати аудиту програми «Укриття» Міністерства захисту довкілля та природних ресурсів. https://rp.gov.ua/FinControl/FinReactions/?id=1064 104 Глава 3. Оцінка за показниками функцій УДІ стратегічні завдання, із зазначенням продуктів керуватися при здійсненні скринінгу державних (outputs) та результатів (outcomes). Ще однією інвестиційних проєктів (оцінка — D). Профілі важливою рисою такої системи є зосередженість (концептуальні записки) проєктів для скринінгу на альтернативних методах досягнення цілей, подаються для ухвалення рішень щодо які мають бути розроблені на етапі опрацювання подальшого опрацювання проєкту до МВА лише концепції проєкту. Нарешті, ефективна система для проєктів SSIP (оцінка — C). Скринінг профілів УДІ має передбачати формальну експертизу проєктів не здійснюється за стандартним підходом, й формальне затвердження ідей проєктів і кожне МВА керується своєю власною логікою. для забезпечення їх відповідності ключовим Рівень відхилення концептуальних записок загальнодержавним стратегічним цілям і вибір проекту становив 0% у 2018-2020 роках та всього найперспективніших варіантів для подальшого близько 3% у 2021 році (оцінка — D). розроблення проєктних пропозицій. Основні виклики та рекомендації для Основні спостереження в розрізі цієї функції показників Виклик 1.1. УДІ-1 [ЗАГАЛЬНИЙ БАЛ — C] Відсутність складних методів аналізу даних і 329. Попри достатню доступність статистичних прогнозування для підтримки стратегічного даних, використання галузевого аналізу на планування на доказовій основі. доказовій основі для зміцнення стратегічного планування є не настільки сильним, як мало б Рекомендація Р-1 бути. Попри те, що Державна служба статистики та галузеві МВА збирають і публікують відповідну МВА повинні вдосконалювати свою практику статистику, не забезпечується ретельний аналіз галузевого аналізу та планування шляхом даних і використання його результатів у моделях впровадження економетричного моделювання попиту і пропозиції відповідного рівня складності, та застосування методів, доречних для що повʼязано з браком спроможності у сфері відповідної галузі. Аналіз і результати аналітики та планування (оцінка — C). Попри моделювання мають бути доступні для наявність певних доказів використання аналізу громадськості та придатні для використання в для розробки стратегій, ефективне використання галузевому прогнозуванні чи в прогнозуванні галузевого аналізу та результатів планування не наслідків інвестиційного проєкту. Результати забезпечено (оцінка — C). галузевого аналізу, проведеного МВА, мають використовуватись у стратегічних документах, УДІ-2 [ЗАГАЛЬНИЙ БАЛ — D+] уможливлюючи встановлення реалістичних цілей для інвестиційних проєктів і оцінки 330. Попри наявність загальнодержавного їхнього впливу на галузь. стратегічного планування, воно наразі не підтримує ідентифікацію та попередній Виклик 1.2. скринінг концепцій проєктів. Стратегічне керівництво, хоч і наявне, не приведене у Недостатність стратегічного керівництва відповідність до потреб належної системи УДІ як орієнтиру для ідентифікації проєктів і як та не є корисним для скринінгу й визначення підґрунтя для відбору концепцій проєктів за пріоритетності проєктів (оцінка — C). Відсутня їхньою стратегічною актуальністю. інвестиційна стратегія, якою можна було б Глава 3. Оцінка за показниками функцій УДІ 105 Рекомендація Р-2 прозорим, залишаючи небагато простору для вільного тлумачення. Застосування методичних Уряду слід розглянути можливість розроблення рекомендацій має бути чітким, але при цьому національної стратегії інвестицій в відповідним масштабу та ризикам проєкту,189 інфраструктуру (з 10-річним горизонтом даючи можливість ухвалювати рішення щодо планування з продовженням кожні 3–5 років). економічної та технічної можливості реалізації Щоб бути орієнтиром для МВА, ДП та інших проєкту, його фінансової, екологічної та соціальної учасників системи УДІ, стратегія повинна стійкості. Наріжним каменем якісної оцінки спиратись на чітку логіку, орієнтовану проєктів та належного застосування методичних на кінцевий результат. Для схвалення та рекомендацій є ефективне навчання та оновлення такої стратегії має бути створена використання наявного персоналу. правова основа. Виклик 1.3. Основні спостереження в розрізі Скринінг концептуальних записок проєктів показників на предмет стратегічної відповідності та обґрунтованості до проведення експертизи УДІ-3 [ЗАГАЛЬНИЙ БАЛ — C+] проводиться нерівномірно. 332. Для SSIP наявні формальні процедури Рекомендація Р-3 оцінки й методичні рекомендації з оцінки проєктів, але для проєктів не-SSIP вони відсутні. Стадію концепцій проєктів і ухвалення Завдання та обов’язки з оцінки, врегульовані рішень про перехід до експертизи потрібно законодавчими актами та внутрішніми чіткіше зафіксувати у нормативно-правовій розпорядчими актами МВА, чітко розподілені базі, й покласти на Мінекономіки та Мінфін як між різними відомствами, так і всередині забезпечення дотримання відповідних вимог самих відомств (оцінка — A). Керівництво з щодо чітких доказів відхилення проєктів або проведення оцінки проєктів SSIP наявне та подання запитів на повторний розгляд на рівні використовується розробниками проєктів; воно достатньо високого стандарту. охоплює основні питання типового техніко- економічного обґрунтування (оцінка — B). Маючи універсальний характер і будучи застосовними до різних проєктів, відповідні методичні Функція УДІ 2. Формальна рекомендації не враховують галузевої специфіки, оцінка [показники 3–5] не передбачають проведення аналізу розподілу та не враховують актуальних економічних параметрів (оцінка — C). Методологічний підхід Основні характеристики належної до оцінки проєктів орієнтований лише на вартість системи УДІ проєктів і потенційну можливість одержання прибутку, тоді як інші чинники, пов’язані з 331. Формальна оцінка має спиратись на ризиком, не враховуються (оцінка — C). Для оцінки чітке методичне керівництво та створену великих проєктів SSIP (в тому числі, проєктів спроможність персоналу її здійснювати. Для МФО) використовуються техніко-економічні забезпечення об’єктивного аналізу та єдиного обґрунтування; утім 46% проєктів (за винятком підходу до оцінки державних інвестиційних проєктів МФО) фінансуються з державного проєктів органи влади повинні розробити бюджету без проходження процедури оцінки, відповідне методичне керівництво й забезпечити що передбачає підготовку техніко-економічного його доступність для всіх учасників системи УДІ. обґрунтування (оцінка — C). Методичне керівництво з оцінки проєктів має бути  189  Це іноді називають «принципом пропорційності». 106 Глава 3. Оцінка за показниками функцій УДІ УДІ-4 [ЗАГАЛЬНИЙ БАЛ — D+] Основні виклики та рекомендації для цієї функції 333. Спроможність з оцінки проєктів розвинута недостатньо через недосвідченість і обмежену Виклик 2.1. чисельність персоналу. У МВА спостерігається дефіцит персоналу, які здійснювали б нагляд за Значна частка портфеля державних застосуванням методів оцінки проєктів; у більшості інвестиційних проєктів не проходить випадків наявні методичні рекомендації з оцінки формальної оцінки. проєктів є єдиним джерелом знань (оцінка — C). Навчання з оцінки проєктів протягом останніх трьох років не проводилось. Працівники МВА, Рекомендація Р-4 з якими проводилися співбесіди, наголошували Зміцнена нормативно-правова база: на нагальній потребі в проведенні практичних Бюджетний кодекс, Постанова №571, а семінарів для підвищення рівня знань і також інші закони та підзаконні акти — ознайомлення з актуальними методами оцінки повинна містити положення, що виключать (оцінка — D). можливість приховування інвестиційних проєктів у ширших бюджетних програмах, яке УДІ-5 [ЗАГАЛЬНИЙ БАЛ — D+] уможливлює їх фінансування без проходження оцінки (експертизи). 334. Процес скринінгу техніко-економічних обґрунтувань визначено добре; утім, проєкти Виклик 2.2. не-SSIP обходять цей етап, причому з огляду на відсутність систематичного обліку Невідповідності у застосуванні інструментів цього процесу це ускладнює аналіз їхньої оцінки, зумовлені відсутністю детальних ефективності. Послідовні та чіткі процедури методичних настанов для фахівців-практиків скринінгу проєктів, передбачені Постановою №571, і недостатній рівень розвитку спроможності з застосовуються лише до SSIP, тоді як проєкти оцінки. не-SSIP у встановленому нею порядку не розглядаються (оцінка — C). Існує База даних Рекомендація Р-5 державних інвестицій (ПДІ), але вона не охоплює процес скринінгу. Відсутність достовірного обліку Мінекономіки має вдосконалити настанови унеможливлює стеження за ходом реалізації з оцінки проєктів. У настановах слід краще проєктів (оцінка — D). Відсутність якісних даних обґрунтовувати та роз’яснювати порядок і ускладнює оцінку частини проєктів, які було пропорційність застосування методів оцінки. відхилено чи повернуто на доопрацювання та повторне проходження експертизи. Якщо судити Рекомендація Р-6 на підставі обмежених даних, наданих ключовими МВА, в багатьох випадках жоден проєкт не МВА повинні розробити настанови, що відхиляється й на опрацювання проєктів, які враховують галузеву специфіку (в тому одержали попереднє схвалення, дається зелене числі, підходи до аналізу витрат і вигід, що світло (оцінка — D). враховують галузеву специфіку). Рекомендація Р-7 Мінекономіки має організувати регулярне та безперервне навчання фахівців МВА, розробників проєктів та інших зацікавлених сторін використанню існуючих (і вдосконалених) настанов та інших методів оцінки, що враховують галузеву специфіку. Глава 3. Оцінка за показниками функцій УДІ 107 Основні спостереження в розрізі Рекомендація Р-8 показників Надати МВА підтримку в залученні зовнішніх фахівців, якщо це є необхідним для масштабних УДІ-6 [ЗАГАЛЬНИЙ БАЛ — C] проєктів, підготовка яких вимагає особливих 336. Незалежна експертиза посідає належне фахових навичок. місце у законодавчій базі, але застосовується лише до SSIP, а незалежність процедури не Рекомендація Р-9 забезпечено повною мірою. У системі УДІ в Україні передбачена дворівнева незалежна МВА, що здійснюють великі обсяги інвестицій, експертиза оцінки, але її незалежність може та ініціатори відповідних проєктів повинні бути поставлене під сумнів, адже перший рівень сформувати групи чи відділи управління незалежної експертизи проводиться МВА, проєктами, забезпечені достатньою кількістю зацікавленого в реалізації проєкту (оцінка — C). персоналу для оцінки проєктів. У законодавстві деталізовано зміст незалежної експертизи, але у ньому не згадуються ризики проєктів (оцінка — C). Функція УДІ 3. Аналіз оцінки [показник 6] Основні виклики та рекомендації для Основні характеристики належної цієї функції системи УДІ Виклик 3.1. 335. Усі результати оцінки проєктів мають проходити технічну е експертизу або Експертизу, що є першим рівнем незалежного незалежну попередню експертизу техніко- рецензування, проводить МВА, яке відповідає економічної обґрунтованості, що здійснюється за проєкт, і це створює конфлікт інтересів. організацією, незалежною від відомства/ міністерства, що ініціює проєкт, і має значний Виклик 3.2. досвід проведення оцінки проєктів. Незалежна експертиза особливо важлива у випадку всіх Розгляд проєктних пропозицій Мінекономіки великих проєктів, кошторисна вартість яких не відповідає критеріям повної незалежності. перевищує певний рівень, та для проєктів з Мінекономіки надає консультації МВА та новими та складними інституційними механізмами ініціаторам проєктів під час їх розробки, що реалізації. Незалежну експертизу часто вважають підриває незалежність експертизи. оптимальним підходом до протидії звичайному для розробників проєктів оптимістичному Рекомендація Р-10 упередженню, коли вигоди завищуються, а витрати занижуються, завдяки тому, що воно Мінекономіки слід налагодити та провадити забезпечує перевірку якості аналізу, реалістичності надійний процес незалежної експертизи припущень і обґрунтованості оцінок попиту та проєктів, яка — у разі необхідності доповнення витрат. Зазвичай для цього перегляд технічних спроможностей Мінекономіки — спирається аспектів попередньої проєктної документації за на знання та досвід зовнішніх сторін, не проєктом не проводиться. Незалежна експертиза причетних до проєкту. Мінекономіки має спиратись на комплексний набір критеріїв, має сформувати реєстр зовнішніх (по що охоплюють усі параметри оцінки, включаючи відношенню до Мінекономіки) незалежних реалістичність оцінок попиту, вигід і витрат. рецензентів, фахові знання яких воно може використовувати за відсутності відповідних знань і досвіду у себе. Експерти можуть 108 Глава 3. Оцінка за показниками функцій УДІ включатися до реєстру з інших галузей державного сектору або з приватного 4.A. ФОРМУВАННЯ БЮДЖЕТУ ТА сектору. Експертизу проєктів має здійснювати ВІДБІР [ПОКАЗНИКИ 7–10] команда у складі працівників Мінекономіки та зовнішніх експертів. Має бути створена Основні спостереження в розрізі система сертифікації зовнішніх експертів, які показників не повинні мати конфліктів інтересів у зв’язку з проєктом, що розглядається. Мінекономіки має УДІ-7 [ЗАГАЛЬНИЙ БАЛ — C] враховувати думку групи незалежних експертів під час ухвалення рішень про допуск проєкту 338. Відбір і бюджетування проєктів до участі у відборі на засіданні Міжвідомчої для державних інвестиційних проєктів комісії. Ця думка має одночасно бути доведена організовано добре, навіть якщо графік не й до відома членів Міжвідомчої комісії. завжди дотримується, а проєкти не-SSIP обходять усталені процедури. Бюджетний процес, побудований за принципом «згори вниз», Функція УДІ 4. Відбір функціонує неефективно, оскільки бюджетний циркуляр не встановлює лімітів видатків на та бюджетний процес SSIP, обмежень на включення проєктів не-SSIP [показники 7–14] до бюджету, а також не містить стратегічного керівництва щодо відбору проєктів (оцінка — C). Дотримання календаря розробки та затвердження Основні характеристики належної проєктів і бюджету протягом останніх трьох років системи УДІ не відбувалося належним чином (оцінка — C). Бюджетні інструкції та практика коригування 337. Належний відбір і бюджетування повинні бюджетів проєктів відповідно до поточних оцінок включати в себе критерії прозорості у відборі організовані добре, але вони застосовуються проєктів, добре структуровану бюджетну лише до SSIP (оцінка — C). Існують прозорі критерії систему, ефективну систему вхідного контролю відбору проєктів, але вони застосовуються лише до та адекватне фінансування. Проєкти, які було проєктів SSIP; у бюджетному процесі забезпечено оцінено, мають пройти відбір для одержання наявність адекватного бюджету майбутніх фінансування з державного бюджету. Відбір має поточних видатків (оцінка — C). здійснюватись на підставі прозорих критеріїв, які уможливлюють включення до бюджету проєктів з найбільшою вигодою. Процес складання проєкту УДІ-8 [ЗАГАЛЬНИЙ БАЛ — D+] державного бюджету має бути структурований так, щоб уможливити інтеграцію інвестиційних 339. Існує процес складання бюджету на та поточних видатків на проєкти до бюджетного декілька років, але він не функціонував процесу. Системи УДІ та бюджетний процес повною мірою, що створює ризики для повинні мати ефективний вхідний контроль, що проєктів, розрахованих на декілька років. має забезпечувати включення до державного Практика складання Урядом багаторічних бюджету лише тих проєктів, що пройшли оцінку бюджетних прогнозів і розподілу видатків за та були затверджені. Бюджетний процес має функціями не відповідає передовій практиці: забезпечувати достатність фінансування для відповідний прогноз було складено лише у двох відібраних проєктів, в тому числі для здійснення роках із трьох, лише 25% прогнозних витрат поточних видатків після завершення проєкту. розвитку відповідають галузевим пріоритетам; середньострокові прогнози видатків не враховують планів реалізації проєктів SSIP і не- SSIP, а затверджені капітальні видатки значно відрізняються від прогнозованих (оцінка — D). Існує декілька окремих баз даних проєктів із Глава 3. Оцінка за показниками функцій УДІ 109 затвердженим фінансуванням, що охоплюють різні процеси та знаходяться в управлінні різних 4.B. ВИКОНАННЯ БЮДЖЕТУ МВА; ці бази даних, однак, не призначені для того, [ПОКАЗНИКИ 11–14] щоб підтримувати управління середньостроковим бюджетом і загальною вартістю проєктів (оцінка Основні спостереження в розрізі — C). показників УДІ-9 [ЗАГАЛЬНИЙ БАЛ — C+] УДІ-11 [ЗАГАЛЬНИЙ БАЛ — D] 340. Бюджет капітальних видатків містить 342. Фактична динаміка бюджетних видатків, повну інформацію про проєкти донорів, але у тому числі видатків на проєкти донорів, не має комплексного характеру через брак протягом періоду, що аналізується, значно звітування про позабюджетні капітальні відхилялася від первісно затверджених у видатки. У бюджетній звітності центрального бюджеті обсягів. Протягом двох із трьох років, уряду не висвітлюються позабюджетні капітальні що аналізуються, відхилення перевищило 44% видатки. Капітальні інвестиції ДП, що фінансуються (оцінка — D). Фактичні видатки донорів на проєкти за рахунок кредитування з бюджету та під державні відхилялися від початкових оцінок майже на 60% у гарантії, перевищили 20% сукупного обсягу порівнянні з видатками розвитку, затвердженими у державних капітальних видатків, але бюджетна бюджеті (оцінка — D). звітність центрального уряду не містить жодних відомостей про цю підтримку (оцінка — D). Звіти УДІ-12 [ЗАГАЛЬНИЙ БАЛ — C] про виконання бюджету враховують проєкти та програми, що фінансуються донорами; про 343. Різниця у структурі видатків розвитку між ці проєкти та програми подається вся доступна відомствами перевищила загальне відхилення інформація (оцінка — A). видатків розвитку, але незначно. Загальна різниця у структурі видатків розвитку між МВА перевищила 25 відсоткових пунктів у одному з УДІ-10 [ЗАГАЛЬНИЙ БАЛ — B] трьох останніх років. Протягом інших двох років 341. Попри високу доступність інформації відхилення були незначними (оцінка — C). про бюджет капітальних видатків, якість цієї інформації потребує кількох поліпшень. УДІ-13 [ЗАГАЛЬНИЙ БАЛ — D] Бюджетна документація не подає ні сумарних даних щодо капітальних видатків МВА (або 344. Відхилення у термінах завершення в розрізі підфункцій чи програм), ні повної проєктів і вартості проєктів вийшли за межі, інформації за кожним великим інвестиційним що вважаються прийнятними для належної проєктом включно з обґрунтуванням політики та системи УДІ. Протягом останніх трьох років детальною інформацією про ДПП (оцінка — C). відхилення у термінах завершення проєктів і Забезпечено повний доступ громадськості до вартості проєктів перевищили 30% (оцінка — D). бюджетної інформації (оцінка — A). Чинна політика забезпечує публікацію бюджетної інформації; фактичне оприлюднення здійснюється відповідно УДІ-14 [ЗАГАЛЬНИЙ БАЛ — A] до закону (оцінка — A). Законодавчий орган має повний доступ до інформації про капітальні 345. Обсяг і тем зростання заборгованості за видатки; запроваджено процедури, побудовані на капітальними видатками не перевищують основі правил; утім, законодавчий орган вносив обмежень, типових для належної системи УДІ, до бюджету пропозиції щодо інвестиційних а їхній моніторинг організовано належним проєктів, обсяг яких перевищував 10% загальних чином. Обсяг заборгованості протягом останніх інвестиційних видатків за останні три роки (оцінка трьох років не перевищував 1% загального обсягу — C). видатків, а темп зростання заборгованості не перевищував темпу реального економічного 110 Глава 3. Оцінка за показниками функцій УДІ зростання протягом останніх двох років (оцінка — A). На щомісячній і щорічній основі формуються Рекомендація Р-13 надійні та повні дані про обсяг заборгованості Необхідно забезпечити суворе дотримання (оцінка — A). правила, згідно з яким щонайменше 70% капітальних видатків мають виділятися на поточні проєкти відповідно до планів Основні виклики та рекомендації для реалізації. Не слід розпочинати нові проєкти цієї функції за відсутності бюджетних можливостей для їх реалізації у межах середньострокових оцінок. Для реалізації цієї рекомендації до Виклик 4.1. результатів відбору проєктів слід долучити Відсутня організація, що відігравала б роль середньострокову аналітичну інформацію. «запобіжника», яка б стояла на заваді допуску до фінансування з бюджету проєктів, які не Рекомендація Р-14 було оцінено позитивно. Фінансова звітність має бути повною. Звіти слід розширити та містити інформацію про Рекомендація Р-11 капітальні вкладення ДП, що фінансуються В удосконаленій нормативно-правовій базі шляхом кредитування з бюджету та під потрібно закріпити за Мінфіном функцію державні гарантії (у розрізі проєктів). Така «запобіжника» (у Бюджетному кодексі). інформація повинна містити планові та Мінфін як «запобіжник» повинен бути в змозі фактичні показники, загальну затверджену блокувати проєкти, що не пройшли оцінки, багаторічну вартість кожного великого від включення їх до бюджету з ініціативи як інвестиційного проєкту та загальну урядових органів, так і парламенту. розрахункову суму видатків до кінця поточного року, а також залишок коштів до завершення Виклик 4.2. проєкту. Бюджетна документація та фінансова звітність недостатньо інформативні для того, щоб бути підґрунтям для адекватного розгляду Функція УДІ 5. Реалізація державних інвестиційних проєктів і ухвалення [показники 15–18] обґрунтованих рішень. Основні характеристики належної Рекомендація Р-12 системи УДІ Бюджет повинен містити повний список 346. Передова практика реалізації проєктів державних інвестиційних проєктів (у спирається на належних керівних вказівках, додатку) незалежно від джерела чи типу продумані плани, чітку підзвітність, ефективні фінансування із зазначенням загальної закупівлі, доступність фінансування та затвердженої багаторічної вартості, показники детальне звітування. Перша вимога полягає у загальної суми витрат до кінця поточного створенні комплексних настанов щодо реалізації року, суми на бюджетний рік і залишку до проєктів та управління ними. Другою вимогою є завершення проєкту з розподілом за роками необхідність забезпечення чітких організаційних на середньострокову перспективу та єдиною та управлінських відповідальності та підзвітності сумою на подальший час. за виконання детального плану реалізації проєкту. Третя вимога — необхідність забезпечення Глава 3. Оцінка за показниками функцій УДІ 111 ефективних, конкурентних і прозорих закупівель. Підзвітність між відомствами визначено чітко, Четверта — забезпечення прогнозованості але ця чіткість втрачається всередині відомств, доступності коштів для взяття зобов’язань і оплати особливо на рівні особистої відповідальності видатків на проєкти. Насамкінець, необхідно (оцінка — C). Створено розвинуту (хоч і не забезпечити достатньо регулярне та детальне електронну) систему управління загальною звітування, що дає змогу контролювати річні та вартістю проєктів, але вона застосовується лише до загальні витрати на проєкт. SSIP (оцінка — C). УДІ-17 [ЗАГАЛЬНИЙ БАЛ — C] Основні спостереження в розрізі показників 349. Процеси контролю, моніторингу та звітування створені та функціонують відносно УДІ-15 [ЗАГАЛЬНИЙ БАЛ — B+] добре, але за певними напрямками мають потенціал для вдосконалення. Звітування про 347. Система закупівель в Україні видатки та результати діяльності здійснюється за добре розвинута й потенційно може проєктами SSIP, але у центрі уваги перебувають використовуватися донорами. Прозорість, річні видатки, тоді як зобов’язання системою повнота та конкурентність у сфері закупівель звітування не охоплені (оцінка — C). Протягом забезпечені нормативно-правовою базою періоду, що аналізується, подавалися піврічні (оцінка — A). Використання конкурентних методів та річні звіти, тоді як передова практика здійснення закупівель лежить в основі системи передбачає щоквартальне звітування (оцінка — D). закупівель, а застосування неконкурентних методів Моніторинг проєктів і програм, що фінансуються цілком обґрунтоване законодавством (оцінка донорами, здійснюється згідно з національним — A). Частка засобів програмної допомоги, що законодавством (оцінка — A). Якість подання освоюються згідно з національними процедурами інформації достатньо висока, але в ній бракує здійснення закупівель, є нульовою, оскільки детального обґрунтування відхилень (оцінка — D). донори наразі не використовують національну систему закупівель (оцінка — D). Доступ УДІ-18 [ЗАГАЛЬНИЙ БАЛ — D+] громадськості до повної, достовірної та своєчасної інформації про закупівлі забезпечено повністю, 350. Систему передачі проєктів та реєстрації причому вся інформація доступна в режимі онлайн активів створено, але в системі УДІ України (оцінка — A). У системі закупівель існують органи та відсутній формальний аналітичний процес механізми розгляду адміністративних скарг (оцінка оцінки завершених проєктів. Функціонує — A). формальний механізм завершення та передачі проєктів, але він не перевіряє достатність УДІ-16 [ЗАГАЛЬНИЙ БАЛ — C] фінансування та адекватність інших робіт з підготовки до експлуатації (оцінка — C). Існує два 348. Управління проєктами здійснюється з реєстри активів, що містять інформацію про всі достатньо чіткою підзвітністю та контролем створені активи незалежно від типу проєкту, але за загальними витратами, але відсутні до них вноситься обмежений обсяг інформації й настанови, які б поєднували принципи не вноситься інформація про історію технічного управління проєктами у систему, що має обслуговування та поточний стан (оцінка — B). широке застосування. Настанови з реалізації Політика та настанови з питань внутрішнього проєктів відсутні; утім нормативно-правові розгляду виконання проєктів (оцінка — D). Не акти з різних питань, пов’язаних з державними існує зовнішнього аналізу завершення проєктів інвестиціями та процесом формування державного як окремого комплексного процесу (оцінка — D), бюджету, утворюють комплекс правил, яких мають а звіти про завершення проєкту є обов’язковими дотримуватись усі виконавці проєктів (оцінка — C). лише для проєктів МФО та донорів (оцінка — D). Плани реалізації розробляються та виконуються. 112 Глава 3. Оцінка за показниками функцій УДІ Основні виклики та рекомендації для Рекомендація Р-18 цієї функції Необхідно запровадити автоматизацію Виклик 5.1. управління загальною вартістю проєктів (бажано з використанням програмного Надмірно високий рівень неформальності в забезпечення) для автоматичного механізмах реалізації проєктів. повідомлення Мінекономіки та Мінфіну про випадки перевищення прогнозної загальної Рекомендація Р-15 вартості проєкту затвердженого обсягу фінансування або лімітів, установлених для Мінекономіки слід розробити настанови повторної оцінки проєкту. з управління проєктами, що забезпечать наскрізне визначення процесу управління Виклик 5.4. циклом проєктів. Ці настанови мають бути корисними для ініціаторів проєктів і тих МВА, До системи не інтегровано принцип вивчення яким вони підпорядковані. уроків, отриманих із досвіду реалізації проєктів. Рекомендація Р-16 Рекомендація Р-19 МВА повинні перенести положення настанов у Зміцнена нормативно-правова база повинна внутрішні розпорядчі акти, чітко визначивши містити положення, що передбачає регулярне завдання та обов’язки суб’єктів, що беруть та систематичне проведення внутрішніх і участь у реалізації проєктів. зовнішніх оцінок проєктів після їх завершення з формуванням аналітичної інформації. Виклик 5.2. Результати таких оцінок слід презентувати Міжвідомчій комісії та Мінекономіки для Фрагментарне та неповне звітування про хід врахування винесених уроків. реалізації проєктів у цілому. Рекомендація Р-17 Функція УДІ 6. Коригування Удосконалити систему моніторингу, зробивши [індикатор 19] її більш інформативною з точки зору загального прогресу проєкту в цілому як за Основні характеристики належної фінансовими, так і за фізичними показниками. Звіти про моніторинг мають бути орієнтовані системи УДІ не лише на звітування про те, що відбувається протягом року у формі зіставлення квартальних 351. Належний процес коригування проєктів під чи річних результатів з річними планами, час реалізації має спиратись на оперативний але й на надання чіткого опису ситуації щодо моніторинг, раціональне здійснення загального ходу реалізації проєкту в цілому перерозподілу та фундаментальний перегляд. порівняно із загальною вартістю, плановим Ідея оперативного моніторингу полягає в тому, графіком реалізації та основними етапами що за ходом у реалізації проєкту слід активно реалізації проєкту. стежити на предмет виявлення відхилень від плану на ранніх стадіях для забезпечення можливості розв’язання проблем. Належний процес Виклик 5.3. коригування неможливий без раціонального Передова практика у сфері контролю загальних використання перерозподілу бюджетних коштів витрат не поширюється на всі типи проєктів, між проєктами з вищими та нижчими показниками а систему, що використовується, важко діяльності. Має бути створений чіткий механізм масштабувати. з тригерами для фундаментального перегляду невдалих проєктів або тих проєктів, базисні умови яких зазнали несприятливих змін. Глава 3. Оцінка за показниками функцій УДІ 113 Основні спостереження в розрізі Функція УДІ 7. Надання показників послуг [показники 20–21] УДІ-19 [ЗАГАЛЬНИЙ БАЛ — C+] Основні характеристики належної 352. Процес коригування проєктів на основі системи УДІ активного моніторингу та конкретних тригерів існує, але є сумніви щодо його ефективності. 353. Стале надання послуг залежить від Законодавство України у сферах будівництва адекватного забезпечення ресурсами та закупівель визначає правила коригування операційних видатків, що забезпечується договорів і ДПП (оцінка — A). Активний моніторинг шляхом належного звітування та здійснення ходу реалізації, процедур і заходів з перерозподілу нагляду за фактичними показниками бюджету зафіксований у законодавстві та діяльності. Звітування протягом року та річні застосовується до SSIP на практиці (оцінка — B). звіти про видатки на експлуатацію та технічне Налагоджено механізм, що дозволяє ініціювати обслуговування ы про результати надання послуг перегляд обґрунтування проєктів, але він не є важливими для забезпечення надання якісних застосовується до проєктів не-SSIP; крім того, послуг. МВА та центральний орган державної законодавство містить певні двозначності, влади, що відповідає за державну інвестиційну що дають можливість тлумачити тригери та їх політику, мають регулярно здійснювати моніторинг застосування по-різному (оцінка — C). надання послуг. На етапі експлуатації для моніторингу та виявлення зон ризику потрібен внутрішній аудит. Основні виклики та рекомендації для цієї функції Основні спостереження в розрізі Виклик 6.1. показників Реалізація проєктів, що значно відхилилися УДІ-20 [ЗАГАЛЬНИЙ БАЛ — C+] від графіку реалізації, продовжується без ухвалення обґрунтованого рішення про 354. Звіти про виконання бюджету дозволяють доцільність подальшої реалізації такого прямо порівнювати витрат із бюджетом; проєкту. внутрішній аудит і заходи реагування на його рекомендації функціонують добре. Звіти про Рекомендація Р-20 видатки та результати діяльності дозволяють порівнювати видатки на експлуатацію та технічне Удосконалити механізм повторної оцінки обслуговування із затвердженим бюджетом, але проєктів шляхом забезпечення суворого не суворо на виключно на основі зобов’язань застосування тригерів і наслідків їх порушення. (враховуються лише неоплачені зобов’язання). Результатом повторної оцінки має бути Для кожної бюджетної програми встановлюються чітке рішення про продовження проєкту або планові показники надання послуг (оцінка — перегляд його обсягу, або його скасування. До C). Звіти про виконання бюджету, які можна Постанови №571 слід внести зміни, щоб усунути напряму порівнювати з затвердженим бюджетом, можливість двозначного тлумачення тригерів складаються щоквартально та оприлюднюються (див. рекомендацію Р-2). Слід розглянути протягом 6 тижнів після закінчення періоду можливість збільшення тригеру вартості (оцінка — C). Відсутні суттєві проблеми з якістю (на сьогодні — збільшення вартості проєкту інформації, що подається у звітності (оцінка — B). на 10%) та його використання в реальному Внутрішній аудит працює в більшості центральних вираженні. органів державної влади, але не у всіх (90%), і приділяє увагу системним питанням (понад 50% робочого часу працівників) (оцінка — B). Багато МВА оперативно вживають комплексних заходів у відповідь на висновки внутрішнього аудиту (оцінка — B). 114 Глава 3. Оцінка за показниками функцій УДІ УДІ-21 [ЗАГАЛЬНИЙ БАЛ — D] Функція УДІ 8. Оцінка 355. Надання послуг не оцінюється та не [показники 22–23] контролюється з точки зору планів конкретних проєктів. Надання послуг конкретними проєктами Основні характеристики належної у ключових галузях не піддається вимірюванню системи УДІ та моніторингу (оцінка — D). Звітування про питомі витрати та відхилення у ключових галузях 356. Належний процес оцінки має ґрунтуватись проводиться в межах звітності про виконання на оцінці після завершення (ex-post) і оцінці паспортів бюджетних програм на касовій основі (не впливу. Політика та методичні настанови з питань за методом нарахування) (оцінка — D). оцінки після завершення мають бути доступними і застосовуватись до окремих проєктів. Оцінки впливу мають проводитися для всіх великих Основні виклики та рекомендації для проєктів та для вибірок менших проєктів. цієї функції Виклик 7.1. Основні спостереження в розрізі показників Складно зʼясувати, чи забезпечують окремі проєкти надання послуг у тому обсязі та на УДІ-22 [ЗАГАЛЬНИЙ БАЛ — D+] такому рівні якості, які було передбачено на етапі планування. 357. Окремі елементи зовнішнього аудиту та оцінки державних інвестиційних проєктів Рекомендація Р-21 після завершення існують фрагментарно у системі управління державними фінансами та Мінекономіки слід переглянути нормативно- інвестиціями. Річні звіти про виконання бюджету правові акти з моніторингу проєктів на подаються на аудит до РПУ вчасно, але практика експлуатаційній стадії, щоб забезпечити підготовки аудиторських звітів про конкретні вимірювання та звітування про показники проєкти відсутня (оцінка — C). Аудит ефективності діяльності з надання послуг у порівнянні з надання послуг і проведення досліджень впливу початковим планом проєкту. для окремих проєктів не проводиться (оцінка — D). Законодавством не передбачене проведення Виклик 7.2. оцінки великих проєктів після завершення, але його окремі елементи існують у системі Не всі МВА мають службу внутрішнього аудиту, операційного моніторингу (оцінка — D). що негативно впливає на надання послуг проєктами. УДІ-23 [ЗАГАЛЬНИЙ БАЛ — B+] Рекомендація Р-22 358. Розгляд звітів зовнішнього аудиту у законодавчому органі функціонує добре, що МВА повинні вдосконалювати свої служби передбачено нормативно-правовими актами. внутрішнього аудиту, забезпечуючи наявність Річні аудиторські звіти про виконання державного повністю забезпечених кадрами підрозділів бюджету подаються до ВРУ вчасно (оцінка — внутрішнього аудиту та зміцнюючи контроль A). Розгляд у законодавчому органі стосується за реагуванням на висновки внутрішнього сукупних капітальних видатків за всіма МВА, а не аудиту. за окремими інвестиційними проєктами (оцінка — B). Реагування на висновки та рекомендації за результатами розгляду результатів аудиту передбачене законодавством і функціонує на практиці (оцінка — A). Глава 3. Оцінка за показниками функцій УДІ 115 Основні виклики та рекомендації для цієї функції Виклик 8.1. Концепція та практика оцінки проєкту після завершення в Україні не інституціолізовані. Рекомендація Р-23 Запровадити формальний процес оцінки проєкту після завершення, що охоплює ефективність, результативність і вплив: необхідно доповнити законодавчу базу реалізації SSIP підзаконними актами та методикою оцінки інвестиційних проєктів після завершення. Оцінка після завершення в ідеалі має проводитися не МВА чи виконавцями проєктів, а незалежними третіми сторонами. Водночас, у державному бюджеті необхідно буде передбачати додаткове фінансування відповідних послуг. Виклик 8.2. Відсутнє відомства, на яке було б чітко покладено здійснення зовнішнього аудиту державних інвестиційних проєктів. Рекомендація Р-24 Держаудитслужба має більш тісно координувати свою діяльність з РПУ для зведення до мінімуму непотрібного дублювання у сфері аудиту та забезпечення більшої регулярності у сфері аудиту проєктів. Рекомендація Р-25 Проводити зовнішній аудит окремих великих проєктів після їх завершення і щороку проводити аудит вибірки всіх проєктів, відібраних на основі оцінки ризику. На РПУ має бути покладена функція зовнішнього аудитора державних інвестиційних проєктів. Аудит має проводитися регулярно. Результати аудиту мають доводитися до відома МСА, відповідальних виконавців, Мінекономіки, Міжвідомчої комісії та громадськості. 116 Глава 3. Оцінка за показниками функцій УДІ 4 ВА ГЛА УДІ В УКРАЇНІ З УРАХУВАННЯМ ЗМІНИ КЛІМАТУ 4.1. Вступ 360. Для розв’язання проблеми зміни клімату: зниження викидів, сприяння адаптації до наслідків, що вже мають місце, та 359. Зміна клімату (ЗК) становить велику забезпечення опірності до подальших змін загрозу для людей і країн усього світу. — потрібні ресурси та належні інвестиції. Концентрація парникових газів сягнула найвищих Згідно зі Звітом Глобальної комісії з питань рівнів за останні два мільйони років, унаслідок чого економіки та клімату, виданим у 2018 році,190 Земля тепер на 1,1 °C тепліша, ніж наприкінці XIX протягом наступних 15 років світ повинен буде століття. Оскільки Земля являє собою комплексну здійснити значні інвестиції в інфраструктуру, що взаємопов’язану систему, підвищення середніх сягнуть близько 90 трлн доларів США до 2030 температур тягне за собою чимало глибоких року, а забезпечення стійкості цієї інфраструктури наслідків, зокрема посуху, дефіцит води, масштабні матиме вирішальне значення для забезпечення пожежі, підняття рівня моря, підтоплення, танення подальшого зростання та процвітання. У звіті льодовиків, катастрофічні бурі та погіршення також показано, що ці інвестиції можуть бути біорізноманіття. Зміна клімату робитиме людські окуплені за рахунок переходу на «зелену» та природні системи вразливішими, ведучи до економіку та розблокування нових економічних зростання економічних витрат, пов’язаних з можливостей. Перехід на низьковуглецевий шлях кліматом. сталого зростання може принести безпосередню економічну вигоду в розмірі 26 трлн доларів США в період до 2030 року в порівнянні зі збереженням поточної ситуації, в якій такого переходу не буде.  190  https://newclimateeconomy.report/2018/wp-content/uploads/sites/6/2019/04/NCE_2018Report_Full_FINAL.pdf Глава 4. УДІ в Україні з урахуванням зміни клімату 117 361. Найважливіші негативні наслідки зміни 363. Утім створення нової інфраструктури клімату в кожній країні залежать від її загального користування може сприяти географічного положення, топографічних й зменшенню викидів парникових газів: особливостей, соціально-економічних умов і наприклад, шляхом заміни електроенергії, що основних напрямків економічної діяльності. генерується шляхом спалювання викопного В Україні зміни, зумовлені кліматом, такі як палива, електроенергією, згенерованою на підвищення температур, потенційно можуть сонячних чи вітрових електростанціях, чи призвести до змін у межах сільськогосподарських простого зменшення споживання енергії завдяки зон, що здатне поставити під загрозу продовольчу кращій ізоляції громадських будівель і осель, чи безпеку та економічне зростання країни. зменшення обсягів використання транспортних Вразливість міського населення перед загрозою засобів на викопному паливі завдяки активізації посилюється вадами інфраструктури: застарілим пасажирських перевезень залізницею. і зношеним житловим фондом та обмеженими ресурсами питної води. Почастішання випадків 364. Крім того, державна інфраструктура повеней за останні 20 років вплинуло майже загального користування дедалі частіше на одну третину населення, особливо в наражається на ризик пошкодження внаслідок Карпатських горах та їхніх передгір’ях. Посухи катастроф, зумовлених зміною клімату, й її зараз трапляються в середньому раз на три роки. слід проєктувати та експлуатувати у спосіб, До інших наслідків зміни клімату належать 191 що враховує відповідні ризики. Збільшення зниження якості та кількості поверхневих вод, частоти складних погодних умов може серйозно ерозія та підтоплення прибережних територій, позначитись на інфраструктурі, як показують пошкодження вугільної та газової інфраструктури, недавні приклади Німеччини та Китаю. Стандарти що тягне за собою перебої в постачанні енергії, проєктування мають бути змінені для врахування зростання ризику лісових пожеж і поширення більшої інтенсивності та вищої ймовірності деяких захворювань. випадків зливових дощів, пожеж, сильного вітру, хвиль спеки чи морозу, а значить і посилення 362. Державна інфраструктура загального опірності до наслідків зміни клімату. користування впливає на зміну клімату різними шляхами. Викиди парникових газів (ПГ) здійснюються безпосередньо під час будівництва та експлуатації: наприклад, технікою під час будівництва або тепловою електростанцією, що 4.2. Методологічний працює на вугіллі, під час експлуатації. Будівництво підхід нової дороги може призводити до знищення лісів: або під час розчищення майданчика під 365. Для кращого розгляду тих аспекті УДІ, що будівництво, або внаслідок розширення доступу до напряму пов’язані із ЗК або перебувають під лісів і полегшення вирубання дерев. Будівництво впливом ЗК, оцінювання УДІ з урахуванням та експлуатація можуть мати також опосередковані кліматичних аспектів в Україні організовано наслідки: наприклад, у результаті виробництва навколо восьми «обов’язкових» функцій сталі та цементу для будівництва чи збільшення концептуальної основи УДІ Світового кількості транспортних засобів, що працюють на банку, а не з точки зору показників УДІ, що викопному паливі, внаслідок будівництва нової уможливлюють глибше оцінювання.192 дороги.  191  Джерело: Climate Change Risk Profile Ukraine, USAID 2016  192  Слід пам’ятати, що показники УДІ вже об’єднано за вісьмома обов’язковими функціями, які первісно було запропоновано в публікації Policy Research Working Paper 5397, A Diagnostic Framework for Assessing Public Investment Management, Anand Rajaram, Tuan Minh Le, Nataliya Biletska, Jim Brumby. WB. August 2010. 118 Глава 4. УДІ в Україні з урахуванням зміни клімату Для обов’язкових функцій, що повинні враховувати 366. Концептуальна основа оцінювання, аспект зміни клімату, в Таблиці 19 зазначено 1) представлена в Таблиці 19, повністю узгоджена з аспект УДІ з урахуванням зміни клімату; 2) об’єкт параметрами показників УДІ пілотної оцінки PEFA аналізу; 3) відповідні показники УДІ. Climate (CRPFM-5) та з відповідними питаннями кліматичного параметру в інструменті оцінювання InfraGov Світового банку (питання 1–3 InfraGov 5). Таблиця 19. Концептуальна основа оцінювання УДІ з урахуванням ЗК Аспект УДІ, Обов’язкова що враховує Об’єкт аналізу Пов’язані УДІ функція УДІ зміну клімату 1. Настанови Стратегічне Чи враховано наслідки ЗК у УДІ-1. Галузевий аналіз щодо керівництво з середньострокових і довгострокових і планування інвестування урахуванням стратегічних планах; чи служать ці УДІ-2. Стратегічні кліматичних плани керівництвом для планування плани та рекомендації аспектів розвитку інфраструктури; чи щодо інвестицій, використовуються стратегії, що розробка проєктів та враховують ЗК, як керівництво для попередній скринінг попереднього скринінгу проєктів. 2. Оцінка Оцінка Чи вивчається під час оцінки проєктів УДІ-3. Офіційні проєктів проєктів з аналіз наслідків проєкту для ЗК; чи процедури урахуванням ідентифікуються ризики проєкту, та методичні кліматичних зумовлені ЗК, та питання опірності рекомендації щодо аспектів проєкту й чи враховуються вони в оцінки проєкту проєктній документації 4. Відбір Відбір Чи наслідки проєкту для ЗК та ризики, УДІ-7. Відбір проєктів проєктів та інвестиційних зумовлені ЗК, використовуються як та бюджетний процес підготовка проєктів з критерії під час відбору проєктів; бюджету урахуванням чи здійснюється чітка ідентифікація кліматичних проєктів, пов’язаних із ЗК, в бюджеті аспектів (маркування ЗК). 5. Реалізація Моніторинг під Чи враховують процедури моніторингу УДІ-17. Контроль, проєктів час реалізації проєктів під час реалізації цілі, моніторинг і з урахуванням показники або заходи, пов’язані з ЗК звітування: фізичні та кліматичних фінансові віхи аспектів 7. Надання Моніторинг Чи враховують процедури моніторингу УДІ-20. Контроль, послуг кліматичних проєктів під час експлуатації цілі, моніторинг і ризиків під час показники або заходи, пов’язані з ЗК звітування: фінансові експлуатації показники та показники надання послуг УДІ-21. Надання послуг Джерело: команда місії Світового банку. Глава 4. УДІ в Україні з урахуванням зміни клімату 119 4.3. Існуюча законодавча реконструюється, визначається на підставі теорії ймовірностей. Національні стандарти розрахунку база навантажень і впливів на майбутні активи рекомендують використовувати наявні статистичні 367. Існуюча законодавча база включає в себе дані для формування розподілів імовірності нормативно-правові акти щодо державних настання певних чинників небезпеки. Однак ці інвестицій, які впливають на змінні ЗК, а ймовірності визначаються на основі минулих також нормативно-правові акти з питань подій, а отже й не враховують змін у імовірності їх викидів парникових газів. Нормативно-правова настання та інтенсивності подій, спричинених ЗК.193 база регулює, насамперед, питання впливу на 369. Попри те, що чимало стандартів навколишнє природне середовище (довкілля), його проєктування та будівництва протягом кількох забруднення, а також опірність активів поточним останніх років було оновлено, деякі з них кліматичним умовам. Отже, нормативно-правова залишаються незмінними з 1990-х чи 2000-х база враховує вплив на питання ЗК та враховує років. Міністерство розвитку громад та територій вплив клімату на будову інфраструктури, але планує вести роботу з оновлення будівельних норм не висвітлює специфіки саме ЗК та адаптації до 2031 року, прагнучи створити в будівельній інфраструктури до чинників небезпеки, зумовлених галузі уніфіковане та всеосяжне регуляторне ЗК. Законодавство з питань управління ризиком середовище, гармонізоване з вимогами ЄС.194 катастроф є більш розвинуте та деталізоване в Це дає можливість для врахування змін, що тому, що стосується врахування небезпеки, яку ґрунтуються на прогнозованих наслідках ЗК для може спричиняти ЗК. Попри відсутність конкретних України. положень з питань ЗК у нормативно-правовій базі УДІ, існуюча нормативно-правова база (див. таблицю, подану в додатку 2), містить методичні рекомендації, що можуть використовуватись для оцінки ризиків катастроф. Крім того, ця база 4.4. Інституційна база закладає підвалини для подальшого розвитку процедур УДІ, що враховують аспекти ЗК. 370. В Україні інституційна база у сфері ЗК складається з цілого ряду ключових гравців. 368. Стандарти проєктування інфраструктури в Провідну роль у сферах ЗК і УДІ відіграють такі Україні спрямовані на забезпечення опірності державні органи: будівель і пом’якшення негативного впливу на довкілля; вони, однак, ґрунтуються на i. Міністерство захисту довкілля та природних історичних даних, у яких наслідки ЗК можуть ресурсів (Міндовкілля) забезпечує формування залишатися неврахованими. Чинні стандарти та реалізацію державної політики у сфері проєктування (державні будівельні норми) (зокрема) регулювання негативного враховують кліматичні, геологічні та сейсмологічні антропогенного впливу на зміну клімату та чинники, здатні впливати на проєкт або актив. адаптацію до його змін і дотримання Рамкової Існують конкретні формули, що визначають певні конвенції Організації Об'єднаних Націй характеристики об’єкта, який має бути опірним до про зміну клімату, Кіотського протоколу та впливу снігового покриву, вітру та інших погодних Паризької угоди. До його обов’язків віднесено умов. За інформацією Міністерства розвитку також формування державної політики та громад та територій, яке відповідає за розроблення контроль за дотриманням норм оцінки впливу та оновлення стандартів проєктування, майбутній проєктів на довкілля та стратегічної екологічної вплив клімату на актив, що будується чи оцінки.  193  У державних будівельних нормах зазначено, що «значення навантажень (впливу на активи) та коефіцієнти можуть визначатись шляхом імовірнісного обґрунтування з використанням наявних статистичних даних. При цьому вплив атмосфери може визначатись за даними Державної метеорологічної служби України, а також за даними відомчих метеорологічних служб, підтвердженими Державною метеорологічною службою України».  194  Проєкт Розпорядження Кабінету Міністрів України «Про затвердження концепції розвитку системи технічного регулювання та нормативно-правового забезпечення будівництва в Україні» 120 Глава 4. УДІ в Україні з урахуванням зміни клімату ii. Міністерство розвитку громад та територій клімату та Паризьку угоду. У межах Паризької угоди (Мінрегіон) відповідає за розроблення та у своїх ОНВВ Україна взяла на себе зобов’язання затвердження будівельних норм і формування не перевищити у 2030 році 60% рівня викидів політики у сфері дотримання будівельних норм, парникових газів станом на 1990 рік.195 Крім включаючи опірність до клімату та норми того, Україна взяла на себе зобов’язання щодо підвищення енергетичної ефективності. досягнення Цілей сталого розвитку на період до 2030 року включно з Ціллю 13 «Вжиття iii. Міністерство економіки (Мінекономіки) невідкладних заходів щодо боротьби зі зміною відповідає за формування та реалізацію клімату та її наслідками» 13 Climate Action, в межах державної політики у сфері дотримання вимог якої Україна має на меті зменшення обсягу ПГ в і відбору SSIP з урахуванням критеріїв, що економічній діяльності. Другий Кіотський протокол враховують ЗК. зобов’язував Україну обмежити або знизити свої iv. Галузеві міністерства (МВА) мають викиди ПГ на 24% в порівнянні з рівнем 1990 року, забезпечувати відповідність SSIP критеріям, що але ЦСР не встановлюють для країн конкретних враховують ЗК. планових рівнів. Стратегія низьковуглецевого v. Відомства та державні підприємства (ДП) розвитку України до 2050 року визначає узгоджене відповідають за проведення оцінок впливу на національними зацікавленими сторонами бачення довкілля та виконання стратегічної екологічної питань відокремлення подальшого економічного оцінки. та соціального розвитку від збільшення викидів парникових газів, але не розглядає державні інвестиції та не містить конкретних згадок про опірність інфраструктури до ЗК. Національні 4.5. Зміна клімату: стратегічні документи, що стосуються протидії ЗК або самі впливають на ЗК, зазначено в Таблиці 20. оцінювання за функціями УДІ 372. Вимоги щодо відповідності конкретних проєктів міжнародним зобов’язанням у сфері клімату не висуваються. Україна зобов’язана Стратегічне керівництво з контролювати дотримання вимог міжнародних угод і зобов’язань у сфері довкілля і звітувати про урахуванням кліматичних нього, але внесок кожного окремого проєкту в аспектів цій сфері не оцінюється. Якщо існує ймовірність того, що проєкт справлятиме значний вплив на 371. Стратегічні керівні документи, які довкілля, його буде піддано повній оцінці впливу стосувалися б саме питань УДІ та ЗК, не на довкілля (ОВД) для проєктів будівництва, яка розроблялись, але Україна взяла на себе зазвичай проводиться на етапі скринінгу, оцінки зобов’язання за рядом міжнародних угод, та відбору проєкту для фінансування. На стадії що мають на меті пом’якшення наслідків попереднього скринінгу розробники SSIP повинні ЗК та адаптацію до ЗК, а отже й справляють надати в концептуальній записці проєкту базову певний вплив на УДІ. Мова йде про Угоду про інформацію про вплив проєкту на довкілля, але не асоціацію, Рамкову конвенцію ООН про зміну конкретно на зміну клімату.196  195  Оновлений національно визначений внесок України до Паризької угоди (оновлений 31.07.2021 р.) https://www4.unfccc.int/sites/ndcstaging/PublishedDocuments/Ukraine%20First/Ukraine%20NDC_July%2031.pdf  196  Постанова №571 передбачає подання меншого обсягу інформації, ніж зазвичай потрібно для попередньої оцінки впливу на довкілля в межах техніко-економічного обґрунтування згідно з міжнародними стандартами. Глава 4. УДІ в Україні з урахуванням зміни клімату 121 Таблиця 20. Національні стратегічні документи з питань протидії ЗК Тип Рік Статус Найменування документа документа затвердження документа Концепція/ Концепція реалізації державної політики у сфері зміни 2016 Чинний Стратегія клімату на період до 2030 року197 План дій План заходів щодо виконання Концепції реалізації 2017 Чинний державної політики у сфері зміни клімату198 Стратегія Стратегія низьковуглецевого розвитку України до 2050 2017 Чинний року Стратегія Закон України «Про Основні засади (стратегію) 2019 Чинний державної екологічної політики України на період до 2030 року»199 План дій Національний план дій з охорони навколишнього 2021 Чинний природного середовища на період до 2025 року200 План дій Національний план дій з відновлюваної енергетики на 2014 Термін дії період до 2020 року 201 минув Стратегія Стратегія екологічної безпеки та адаптації до зміни 2021 Очікується клімату на період до 2030 року План дій План реалізації Стратегії екологічної безпеки та 2021 Очікується адаптації до зміни клімату на період до 2030 року Джерело: команда місії Світового банку. 373. Відповідно до Постанови №571 SSIP мають утім, у більшості випадків, зазначені стратегії бути узгоджені з національними та галузевими стосуються безпосередніх продуктів і кінцевих документами стратегічного характеру, до результатів проєктів, а не наскрізних питань, як- яких, як можна судити, належать і стратегії, от ЗК (див. приклади, подані в Таблиці 21). Крім пов’язані з кліматом, але цю вимогу чітко не того, відсутність конкретної стратегії здійснення сформульовано. Концептуальні записки проєктів державних інвестицій з урахуванням зміни клімату і проєктні пропозиції повинні зазначати стратегії, ускладнює скринінг на предмет відповідності на досягнення цілей яких спрямований проєкт; стратегіям.  197  Концепція реалізації державної політики у сфері зміни клімату на період до 2030 року (англійською мовою) https://mepr.gov.ua/files/docs/Zmina_klimaty/Concept%20of%20State%20Climate%20Change%20Policy.docx  198  План заходів щодо виконання Концепції реалізації державної політики у сфері зміни клімату https://zakon.rada.gov.ua/laws/show/878-2017-%D1%80#Text  199  Закон України «Про Основні засади (стратегію) державної екологічної політики України на період до 2030 року» https://zakon.rada.gov.ua/laws/show/2697-19#Text  200  Національний план дій з охорони навколишнього природного середовища на період до 2025 року https://www.kmu.gov.ua/storage/app/uploads/public/60a/222/2fb/60a2222fb2d25472902158.doc  201  Національний план дій з відновлюваної енергетики на період до 2020 року https://zakon.rada.gov.ua/laws/show/902-2014-%D1%80#Text 122 Глава 4. УДІ в Україні з урахуванням зміни клімату Таблиця 21. Приклади стратегічного обґрунтування для вибірки проєктів Найменування проєкту Стратегічні документи Створення комплексної 1. Закон України «Про Загальнодержавну цільову екологічну програму системи поводження з поводження з радіоактивними відходами» (№516-VI від 17 вересня радіоактивними матеріалами, 2008 року) що утворились під час 2. Стратегія поводження з радіоактивними відходами в Україні, припинення експлуатації схвалена Розпорядженням Кабінету Міністрів України від 19 серпня енергоблоків та реконструкції 2009 р. N 990-р об’єкта «Укриття» (об’єкт 3. Закон України «Про Загальнодержавну програму зняття з «Укриття» в Чорнобильській експлуатації Чорнобильської АЕС та перетворення об’єкта „Укриття“ на зоні відчуження) екологічно безпечну систему» (№886-VI від 15.01.2009 р.) 4. Стратегія перетворення об’єкта «Укриття», схвалена рішенням Міжвідомчої комісії з комплексного вирішення проблем Чорнобильської АЕС, протокол № 2 від 12.03.2001 Геологічне вивчення та Закон України «Про затвердження Загальнодержавної програми промислова розробка розвитку мінерально-сировинної бази України на період до 2030 року» Аврамівського залишкового родовища ільменіту Джерело: команда місії Світового банку. Оцінка проєктів з управління ризиком катастроф за державними інвестиційними проєктами, але вимагають урахуванням кліматичних проведення оцінки впливу на довкілля та оцінки аспектів ризиків, у тому числі зниження викидів, деякі з яких можуть впливати на ЗК. Оцінка SSIP за Постановою №571 з 376. Інформація у проєктних пропозиціях, урахуванням кліматичних аспектів що подається до Мінекономіки, не містить конкретних посилань на ЗК. Час від часу 374. Постанова №571 передбачає представлення згадуються викиди ПГ, але немає посилання у проєктних пропозиціях щодо SSIP інформації про вплив ЗК на проєкт, про ризики для про викиди, забруднення, енергозбереження проєкту внаслідок ЗК та про внесок проєкту та зниження ризиків впливу на довкілля. у ЗК. Наприклад, проєктна пропозиція зі У проєктній пропозиції є два розділи, в яких створення комплексної системи поводження з потрібно прогнозувати та аналізувати вплив на радіоактивними відходами містить інформацію про довкілля: «Заходи щодо охорони навколишнього прогнозне зниження радіоактивного забруднення, природного середовища» та «Прогноз соціальних але жодної інформації про викиди парникових та екологічних наслідків». Утім, викиди саме ПГ газів. Утім, інша проєктна пропозиція у сфері окремо ніде не згадуються. видобування корисних копалин (Геологічне вивчення та промислова розробка Аврамівського 375. Мінекономіки видало методичні залишкового родовища ільменіту) містить рекомендації, які пропонують структуру інформацію про обсяг викидів ПГ на етапі заповнення вищезгаданих розділів, але не експлуатації (Таблиця 23). Цих невідповідностей описують методики їх заповнення (Таблиця 22). можна було б уникнути шляхом доведення до Методичні рекомендації не передбачають оцінку ініціаторів проєктів чітких інструкцій. впливу на ЗК, адаптації до зміни клімату чи Глава 4. УДІ в Україні з урахуванням зміни клімату 123 Таблиця 22. Зміст методичних рекомендацій Розділ 8. Заходи щодо охорони навколишнього Розділ 17. Прогноз соціальних та екологічних природного середовища наслідків У складі заходів, передбачених проєктом, Для прогнозування екологічних наслідків рекомендується виділити та зазначити в цьому пропонується така структура подання інформації: пункті заходи, спрямовані на: À аналіз поточного стану довкілля на території, À відтворення та збереження природних ресурсів; на яку може вплинути реалізація проєкту À протидію негативному впливу на довкілля. (кількісні та якісні характеристики); À аналіз впливу проєкту на довкілля в Інформація, подана в цьому пункті, розкриває абсолютних та відносних показниках: екологічні наслідки проєкту, тому під час опису поліпшення якості повітря та зниження рівня заходів рекомендується зазначати відповідні його забрудненості; поліпшення чистоти вимірні показники (зменшення викидів, збільшення води. площі насаджень тощо). Джерело: команда місії Світового банку на підставі Методичних рекомендацій Мінекономіки Таблиця 23. Приклади змісту розділів про вплив на довкілля та про захист довкілля в проєктних пропозиціях Зміст розділів проєктної пропозиції з питань охорони довкілля Найменування проєкту (розділи 8 і 17) Створення комплексної 8. Заходи щодо охорони навколишнього природного середовища. системи поводження з Подано короткі відомості про збереження ресурсів, захист довкілля радіоактивними відходами, (наприклад, води) та моніторинг радіоактивного забруднення. Є що утворились під час посилання на ОВД. Інформації про вплив ЗК на проєкт не надано; не припинення експлуатації надано також інформації про викиди ПГ в період будівництва. енергоблоків та реконструкції 17. Прогноз соціальних та екологічних наслідків. Цей розділ об’єкта «Укриття» (об’єкт присвячений впливу та результатам зниження ризиків радіоактивного «Укриття» в Чорнобильській забруднення. зоні відчуження) Геологічне вивчення та 8. Заходи щодо охорони навколишнього природного середовища. промислова розробка Цей розділ подає інформацію про заходи із запобігання забрудненню Аврамівського залишкового повітря (пилом), води та шумовому забрудненню. родовища ільменіту 17. Прогноз соціальних та екологічних наслідків. Цей розділ містить прогнози викидів ПГ на етапі експлуатації проєкту, а також дані про забруднення води та ґрунту. Зазначено, що викиди та забруднення не виходять за межі норм, установлених законодавством України. Будівництво водопровідних 8. Заходи щодо охорони навколишнього природного середовища. мереж у населених пунктах На додачу до інформації про заходи з охорони довкілля в цьому Львівської області, що розділі подано інформацію про викиди ПГ під час будівництва. Викиди користуються привізною ПГ внаслідок транспортування води до завершення проєкту також водою зазначено; після введення проєкту в експлуатацію цих викидів більше не буде. 17. Прогноз соціальних та екологічних наслідків. Тут подано ту саму інформацію, що й у розділі 8. Джерело: команда місії Світового банку на підставі вивчення проєктних пропозицій. 124 Глава 4. УДІ в Україні з урахуванням зміни клімату 377. Законодавча база проєктів ДПП проєкти, що стосуються переважно видобування передбачає аналіз впливу на довкілля, але корисних копалин, нафтогазової галузі, сільського жодним чином не згадує про ЗК. Проєктна господарства, легкої промисловості та іншої пропозиція щодо проєкту ДПП містить два діяльності, що може справляти значний вплив на розділи, повʼязані з довкіллям, але ЗК напряму довкілля. Звіт про ОВД має бути опублікований не згадує: «Екологічні наслідки здійснення для проведення громадських слухань відомством державно-приватного партнерства з урахуванням чи ДП, які планують реалізувати проєкт. Звіти можливого негативного впливу на довкілля» та про ОВД затверджуються Міністерством захисту «Соціально-економічні та екологічні перспективи довкілля та природних ресурсів, яке вносить їх після закінчення строку дії договору, укладеного до єдиного реєстру оцінок впливу на довкілля.205 в рамках державно-приватного партнерства»202 Однак виконання ОВД, орієнтованої на ЗК, на Посібник з розроблення пропозиції проєкту етапі розроблення проєктної документації — це ДПП подає інформацію про оцінку впливу на надто пізно для включення заходів зі зниження довкілля, але в центрі уваги перебуває аналіз впливу і (особливо) адаптації, а також для розгляду безпосереднього впливу проєкту на довкілля на технологічних опцій, опцій розміщення та розміру. місцевому рівні, тоді як аспекти ЗК чи викиди ПГ Передова практика мала б передбачати оцінку жодним чином не згадуються. 203 питань ЗК на більш ранній стадії з виконанням попередньої «ОВД», яка могла б впливати на проєктні рішення на етапі оцінки проєкту. Оцінка проєктів SSIP і не-SSIP з 379. Звіт про повну ОВД містить розділ,206 у урахуванням кліматичних аспектів якому проводиться аналіз питань ЗК; утім, відповідно до вимог законодавства з чинні методичні рекомендації не дають питань будівництва методик виконання такого аналізу. Міндовкілля розробило загальні методичні рекомендації 378. Повномасштабна оцінка впливу на з ОВД, а також іншу спеціальну настанову для довкілля (ОВД) потрібна на стадії інженерного лісового господарства. У загальних методичних проєктування лише для деяких державних рекомендаціях, затверджених у 2021 році, інвестиційних проєктів, тобто вона містяться згадки про ЗК та викиди ПГ, але в них проводиться вже після ухвалення рішення за не подано вимог до виконання відповідного результатами оцінки й незалежно від того, чи аналізу.207 ЗК згадується в настанові для лісового йде мова про SSIP або проєкт не-SSIP. Ця вимога господарства, але вона, знов-таки, не містить застосовується лише до проєктів, що фінансуються конкретної методики аналізу на предмет ЗК.208 з державного бюджету, або проєктів ДПП в окремих Інших методичних рекомендацій з цього питання галузях, які зазначено в законі.204 Мова йде про Міндовкілля не публікувало.  202  Постанова Кабінету Міністрів України від 11.04.2011 р. №384 «Деякі питання організації здійснення державно- приватного партнерства» https://zakon.rada.gov.ua/laws/show/384-2011-%D0%BF#n274  203  Посібник з питань державно-приватного партнерства https://www.me.gov.ua/Files/GetFile?lang=uk-UA&fileId=711e3245-1af5-47a1-b4e9-16ed2ae0225f  204  Закон України «Про регулювання містобудівної діяльності», стаття 31 https://zakon.rada.gov.ua/laws/show/3038-17#n390  205  Постанова Кабінету Міністрів України від 13.12.2017 р. №1026 «Про затвердження Порядку передачі документації для надання висновку з оцінки впливу на довкілля та фінансування оцінки впливу на довкілля та Порядку ведення Єдиного реєстру з оцінки впливу на довкілля» https://zakon.rada.gov.ua/laws/show/1026-2017-%D0%BF#n79  206  Вищезгаданий розділ вимагає надати опис таких екологічних чинників, на які може вплинути планована діяльність та її альтернативи, як-от здоров’я людей, фауна, флора, біорізноманіття, землі (в тому числі, землекористування), ґрунт, вода, повітря та кліматичні чинники (в тому числі ЗК та викиди ПГ).  207  Наказ Міністерства захисту довкілля та природних ресурсів України від 15 березня 2021 року №193 «Про затвердження Загальних методичних рекомендацій щодо змісту та порядку складання звітів з оцінки впливу на довкілля», https://mepr.gov.ua/documents/3342.html  208  Наказ Міністерства енергетики та захисту довкілля України від 02 березня 2020 року №136 «Про затвердження Методичних рекомендацій з розробки звіту з оцінки впливу на довкілля в галузі лісового господарства», https://mepr.gov.ua/documents/2749.html Глава 4. УДІ в Україні з урахуванням зміни клімату 125 380. Питання управління ризиком катастроф пріоритетності не передбачають урахування розглядається у складі повної ОВД, але лише вразливості проєкту до кліматичних ризиків. До з точки зору загроз з боку проєкту, а не загроз МВА не висувається жодних вимог щодо оцінки для проєкту. Звіт про ОВД повинен містити вразливості проєкту до кліматичних ризиків. Під інформацію про потенційні очікувані катастрофічні час відбору проєкту або розроблення проєктної наслідки проєкту; утім, не встановлено вимог щодо документації для нього до реалізації питання визначення та вивчення катастроф, зумовлених впливу екстремальних погодних умов та інші ЗК, які можуть вплинути на проєкт. У звіті мають питання поводження з ризиком катастроф не бути описані заходи із запобігання катастрофам розглядаються. чи ослаблення їхніх наслідків для довкілля. У методичних рекомендаціях для оцінки ризиків катастроф, спричинених проєктом, рекомендується Моніторинг під час реалізації застосовувати математичне моделювання, метод аналогів та інші методи. У методичних з урахуванням кліматичних рекомендаціях для галузі лісового господарства аспектів подано ряд загальних рекомендацій щодо застосування оцінки ризику катастроф у галузі, але 383. Моніторингові звіти щодо SSIP210 не конкретної методики не запропоновано. висвітлюють питань ЗК або ризику катастроф, і звітування з цих питань не вимагають. І якщо проєктна пропозиція щодо SSIP містить Відбір проєктів з аналіз впливу на довкілля та відповідних ризиків, вимог щодо звітування з цих аспектів під час урахуванням кліматичних реалізації проєкту не встановлено. До того ж, як аспектів та бюджетний уже зазначалося, питання ЗК не розглядаються окремо в межах оцінок впливу на довкілля та процес ризику під час підготовки проєкту як з процедурних міркувань, так і з міркувань спроможності. 381. Попри те, що одним із критеріїв, установлених Мінекономіки для відбору 384. У тих випадках, коли на етапі розроблення нового SSIP, є позитивний вплив на довкілля, проєктної документації потрібно проводити цей критерій на практиці не застосовується повну ОВД,211 відповідальний виконавець через брак необхідної інформації. Критерії зобов’язаний скласти план моніторингу стану оцінки ЗК та їх пріоритетність не використовуються довкілля. Загальні методичні рекомендації щодо під час відбору SSIP для фінансування, а також ОВД уточнюють порядок ведення моніторингу. не застосовуються під час визначення проєктів, Методичні рекомендації радять вимірювати всі що фінансуються з бюджету, які не дотримуються види впливу на довкілля, зазначені у звіті з ОВД, порядку, встановленого Постановою №571. та повідомляти відповідну інформацію разом з результатами аналізу Міністерству захисту довкілля 382. Фіскальне планування та бюджетування та природних ресурсів. Загальні методичні не дають можливості відстежувати видатки, рекомендації не встановлюють періодичності повʼязані зі зміною клімату,209 в тому числі звітування, тоді як методичні рекомендації для за інвестиційними проєктами, пов’язаними лісового господарства рекомендують подавати з реалізацією кліматичної політики. звіти про моніторинг раз на два-три роки аж Критерії оцінки проєктів і методики визначення до зникнення негативного впливу на довкілля.  209  До видатків, пов’язаних зі зміною клімату, віднесено всі видатки, здійснені у зв’язку з вжиттям заходів зі зниження ризику, пом’якшення чи врахування наслідків зміни клімату. З публікації Using the Technical Annex: Overviews of Climate Expenditure Tagging Frameworks. February 2021. World Bank.  210  Звіти про виконання паспортів бюджетних програма, звіти про моніторинг державних інвестиційних проєктів і оновлена частина III техніко-економічного обґрунтування: їх обговорено повністю в розділі, присвяченому УДІ-17.1.  211  Закон України «Про оцінку впливу на довкілля», https://zakon.rada.gov.ua/laws/show/2059-19#n2 126 Глава 4. УДІ в Україні з урахуванням зміни клімату Порядок моніторингу та його періодичність мають 387. Моніторинг надання послуг SSIP на бути визначені в плані моніторингу на стадії етапі експлуатації має здійснюватися на ОВД. У принципі, це могло б стати інструментом основі показників, включених до техніко- моніторингу впливу та ризиків ЗК, але для цього економічного обґрунтування.214 Утім, попри довелося б визначати впливи, пов’язані з кліматом, цю вимогу, на практиці звіти про стан реалізації у первісній ОВД, а це зараз не робиться. державних інвестиційних проєктів після завершення інвестиційної фази та введення 385. Моніторинг є також обов’язковим обʼєктів в експлуатацію не складаються. Під час елементом процесу стратегічної екологічної здійснення моніторингу екологічні показники оцінки (СЕО). Після підготовки звіту про СЕО мають відстежуватись лише на предмет складається та затверджується план моніторингу збільшення/зменшення викидів забруднювальних для здійснення контролю за можливим впливом речовин. Вимог щодо моніторингу вразливості проєкту на довкілля. Моніторинг має проводитися проєктів до кліматичних ризиків не встановлено. відомством, яке розробило документ державного планування (наприклад, техніко-економічне 388. ДП, діяльність яких справляє вплив на обґрунтування), раз на рік аж до закінчення строку довкілля, в тому числі підприємства, що чинності документа планування212 та протягом реалізували інвестиційні проєкти, здійснюють ще одного року.213 Звіт про моніторинговий моніторинг впливу на довкілля та щороку оприлюднюється на веб-сайті відповідного складають звіт про його результати. Цього відомства. вимагають декілька нормативно-правових актів, кожний із яких присвячений звітуванню про певний вид впливу на довкілля, а саме: 1) Моніторинг кліматичних утворення відходів і поводження з ними,215 2) ризиків під час експлуатації забруднення води,216 3) викиди забруднювальних речовин включно з ПГ.217 У Таблиці 24 показано, в 386. Моніторинг екологічних ризиків і ризиків який спосіб дані моніторингу, яких вимагає чинне ЗК під час експлуатації проєктів не-SSIP не законодавство, можуть бути корисними для ДП. проводиться. Бюджетна звітність і моніторинг Пом’якшення ризиків для клімату, пов’язаних із охоплюють діяльність бюджетних установ без діяльністю підприємства, включно з діяльністю, що урахування її безпосереднього впливу на довкілля. є результатом проєкту, може бути презентоване, Таким чином, у разі виконання в бюджетній наприклад, в інвестиційній програмі підприємства. установі (наприклад, закладі охорони здоров’я чи При цьому ДП, діяльність яких справляє вплив на освіти) інвестиційного проєкту, відповідні паспорти довкілля, наразі реалізують інвестиційні проєкти, бюджетних програм і звіти про їх виконання що передбачають вжиття масштабних заходів зі містять лише показники, що стосуються відповідно зниження негативного впливу на довкілля. охорони здоров’я та освіти, а не екологічних наслідків включно з усім, що стосується ЗК.  212  У законодавстві згадується «документ державного планування», оскільки стратегічна екологічна оцінка стосується не лише інвестиційних проєктів, але й будь-яких урядових ініціатив, що можуть впливати на довкілля.  213  Постанова Кабінету Міністрів України від 16.12.2020 р. №1272 «Про затвердження Порядку здійснення моніторингу наслідків виконання документа державного планування для довкілля, у тому числі для здоров’я населення», https://zakon.rada.gov.ua/laws/show/1272-2020-%D0%BF#n10  214  Наказ Мінекономрозвитку від 25 жовтня 2016 року №1785 «Про затвердження Порядку моніторингу стану розроблення (реалізації) державних інвестиційних проектів».  215  Наказ Державної служби статистики України від 25.06.2021 р. №164 «Про затвердження форми державного статистичного спостереження № 1-відходи (річна) „Звіт про утворення та поводження з відходами“.»  216  Постанова Кабінету Міністрів України від 19.09.2018 №758 «Про затвердження Порядку здійснення державного моніторингу вод».  217  Наказ Державної служби статистики України від 18.12.2019 р. №405 «Про затвердження форми державного статистичного спостереження № 2-ТП (повітря) (річна) „Звіт про викиди забруднюючих речовин і парникових газів в атмосферне повітря від стаціонарних джерел викидів“.» Глава 4. УДІ в Україні з урахуванням зміни клімату 127 Таблиця 24. Приклади потенційних напрямків використання даних моніторингу Тип даних Використання даних Нормативно-правовий акт моніторингу Якість води Науково обґрунтовані рекомендації Постанова Кабінету Міністрів для ухвалення управлінських рішень України від 19.09.2018 №758 «Про у сфері водокористування, охорони та затвердження Порядку здійснення відтворення водних ресурсів. державного моніторингу вод» Утворення відходів Визначення та прогнозування впливу Стаття 29 Закону України від і поводження з відходів на довкілля; своєчасне виявлення 05.03.1998 р. №187/98-ВР «Про ними негативних наслідків і запобігання їм відходи» Викиди Регулювання викидів забруднювальних Постанова Кабінету Міністрів речовин в атмосферне повітря зі України від 13.12. 2001 р. №1655 стаціонарних і пересувних джерел для «Про затвердження Порядку зниження впливу на стан фізичних і ведення державного обліку в галузі біологічних чинників повітря. охорони атмосферного повітря» Джерело: команда місії Світового банку на підставі чинного законодавства. 389. Останнім часом моніторинг екологічних ризиків і ризиків ЗК було підкріплено новою 4.6. Висновки та законодавчою базою, яка передбачатиме рекомендації посилення моніторингу під час експлуатації та технічного обслуговування державних 390. Актуалізація ЗК в УДІ перебуває в Україні на інвестиційних проєктів. У грудні 2019 року початковій стадії, що потребує вдосконалення Верховна Рада України прийняла Закон наявної концептуальної основи. Не сформовано України «Про засади моніторингу, звітності та конкретної нормативно-правової бази, що верифікації викидів парникових газів».218 Разом із вимагала б урахування впливу ЗК на проєкти супровідними законодавчими актами 219 він має на чи наслідків реалізації конкретних проєктів для меті забезпечити виконання Україною зобов’язань, ЗК. Відсутні також настанови щодо врахування узятих нею на себе на підставі міжнародних цих питань під час оцінки та відбору проєктів угод. Ідея нової системи полягає у здійсненні державних інвестицій. моніторингу викидів з обʼєктів, які включено до переліку галузей/видів діяльності з високим 391. У відомостях фіскальних ризиків не рівнем викидів, а також перевірки результатів здійснюється ідентифікація ризиків, моніторингу. Законодавча база стосується лише пов’язаних зі зміною клімату, та видатків, промисловості та енергетики, але саме ці дві галузі пов’язаних з кліматом, у бюджеті, внаслідок викидають найбільші обсяги ПГ (CO2 та NO2), чого вони не відстежуються. Єдиним винятком що підлягають моніторингу. Ключовим органом є бюджетна програма «Державна підтримка регулювання в цій сфері є Міністерство захисту заходів, спрямованих на зменшення обсягів довкілля та природних ресурсів України. викидів (збільшення абсорбції) парникових газів,  218  Закон України «Про засади моніторингу, звітності та верифікації викидів парникових газів», https://zakon.rada.gov.ua/laws/show/377-20#Text  219  Постанова Кабінету Міністрів України від 23.09.2020 р. №880 «Про затвердження переліку видів діяльності, викиди парникових газів в результаті провадження яких підлягають моніторингу, звітності та верифікації», https://zakon.rada.gov.ua/laws/show/880-2020-%D0%BF#n8; Постанова Кабінету Міністрів України від 23.09.2020 р. №960 «Про затвердження Порядку здійснення моніторингу та звітності щодо викидів парникових газів», https://zakon.rada.gov.ua/laws/show/960-2020-%D0%BF#n9 128 Глава 4. УДІ в Україні з урахуванням зміни клімату у тому числі на утеплення приміщень закладів c. Підтримувати оцінку проєктів з урахуванням соціального забезпечення, розвиток міжнародного факторів ЗК, зміцнювати критерії ЗК в співробітництва з питань зміни клімату». Головним методиках оцінки проєктів і методиках оцінки розпорядником коштів державного бюджету за впливу на довкілля; розпочати формування цією програмою є Міністерство захисту довкілля та перспективної інформації про змінні, що природних ресурсів України. Утім, видатки інших враховуються під час розроблення проєктної міністерств і відомств та субнаціональних органів документації за проєктом і її оцінки, на які влади, пов’язані зі зміною клімату, в державному впливатиме ЗК (наприклад, посилення бюджеті окремо не позначаються. вітрів, підвищення інтенсивності дощів, зміни закономірностей випадання дощів, 392. Під час відбору державних інвестиційних прогнозована частота виникнення лісових проєктів не проводиться скринінг за пожеж тощо). критеріями відповідності кліматичній d. Розробити настанови та процедури політиці, наслідків зміни клімату чи ризиків, позначення проєктів, що стосуються ЗК, в пов’язаних з кліматом. Питання зміни клімату бюджеті, а також моніторингу змінних ЗК враховуються у SSIP опосередковано, оскільки під час реалізації проєкту та експлуатації вплив на довкілля є одним із критеріїв відбору. створених ним обʼєктів. Це можна реалізувати Оскільки проєктні пропозиції містять інформацію за допомогою програмної класифікації про викиди, питання ЗК до певної міри беруться до державного бюджету: у третьому регістрі уваги під час ухвалення відповідного рішення. класифікації бюджетних програм220 цифрою 393. Для досягнення поступу у сфері УДІ з «9» можна було б ідентифікувати та позначати урахуванням ЗК можна було б здійснити такі бюджетні програми, що стосуються клімату, покращення: а остання цифра могла б забезпечувати розмежування між заходами з пом’якшення a. Забезпечити чітке викладення відповідних впливу та заходами з адаптації за такою міжнародних зобов’язань і вимог державної програмою. політики в національних стратегічних документах, що є актуальними для державних інвестицій, і містити конкретні посилання на вимоги щодо забезпечення стійності інфраструктури до ЗК. b. Оновити Постанову №571 та чинні методичні рекомендації з включенням до них вимоги про оцінку наслідків проєкту для змінних ЗК (викидів ПГ) й суворої вимоги про відповідність конкретних проєктів міжнародним зобов’язанням і політиці у сфері клімату, а також про проведення аналізу стійкості проєкту до впливу ЗК.  220  Класифікація складається з семи знаків, згрупованих у чотири регістри (Наказ Мінфіну від 14 січня 2011 року №11 «Про бюджетну класифікацію»). Глава 4. УДІ в Україні з урахуванням зміни клімату 129 5 ВА ГЛА ОЦІНЮВАННЯ ДЕРЖАВНО-ПРИВАТНОГО ПАРТНЕРСТВА 394. ДПП — це державні інвестиційні проєкти, неефективного розподілу ресурсів. Реалізація всіх що реалізуються у рамках приватного державних проєктів може вимагати виділення фінансування та управління, а тому повинні бюджетних коштів чи створювати для держави спиратися на спільні підходи до їх ідентифікації бюджетні зобов’язання чи фіскальні ризики, ведучи та підготовки. Як і проєкти, що фінансуються в до неефективного використання обмежених традиційний спосіб, проєкти ДПП забезпечують ресурсів держави в умовах неадекватного створення обʼєктів інфраструктури та надання управління. Ця проблема може підривати послуг, що є вагомою складовою суспільного фіскальні та фідуціарні зобов’язання Уряду. З блага, або усувають провали ринку, які заважають огляду на це слід вважати бажаним і ефективним чи перешкоджають наданню відповідних послуг використання системи УДІ, яка інтегрує ДПП до безпосередньо приватним сектором. Крім того, системи планування інфраструктури та управління обидві форми реалізації проєктів передбачають державними фінансами.221 У цій главі ДПП прийняття державним сектором фінансових розглядається окремо від більш традиційних зобов’язань, у тому числі прямих та/або умовних механізмів будівництва та фінансування обʼєктів зобов’язань. інфраструктури для ознайомлення з практикою, що склалася в Україні на цей час. 395. Перш ніж приймати рішення про форму фінансування, слід оцінювати ДПП з точки 396. Оцінювання поточних механізмів організації зору основних потреб та суспільної цінності. ДПП в Україні було проведене з використанням Нескоординованість управління цими процесами методики, яка використовувалася для негативно впливає на ідентифікацію та відбір нових основного дослідження, але з урахуванням інфраструктурних проєктів і може призводити до особливостей ДПП. З огляду на це та брак  221  Див. главу 10 порадника Світового банку Public Investment Management Reference Guide, 2020. 130 Глава 5. Оцінювання державно-приватного партнерства можливості надання довгострокових бюджетних обмеженість досвіду реалізації проєктів ДПП в зобов’язань за проєктами ДПП, показники, що Україні в порівнянні з традиційними державними характеризують виконання бюджету, з оцінки інвестиційними проєктами, а також брак інформації ДПП було виключено. Крім того, зважаючи на про їх практичне використання, оцінювання відмінності в процедурах реалізації та коригування відібраних показників було проведено на якісному проєктів, відповідні показники в цій главі не рівні. оцінювалися (див. Таблицю 25). З огляду на Таблиця 25. Концептуальна основа оцінювання УДІ та ДПП Показники, виключені з оцінювання Причина 4. Відбір та бюджетний процес 4.A. Підготовка бюджету та відбір УДІ-9. Комплексний бюджет капітальних видатків У проєктах ДПП капітал надає приватний сектор, а не Уряд. У зв’язку з цим інформація про бюджет капітальних УДІ-10. Повнота інформації про бюджет видатків, що подається на розгляд до законодавчого капітальних видатків та рівень доступу органу, не містить жодних зобов’язань щодо капітальних громадськості/парламенту до такої видатків за проєктами ДПП. інформації 4.B. Показники виконання бюджету УДІ-11. Показники виконання бюджету розвитку і бюджету капітальних видатків: сукупні видатки в порівнянні зі скоригованим початковим бюджетом на основі зобов’язань Питання виконання бюджету по відношенню до проєктів ДПП можна розглядати лише в контексті надання УДІ-12. Склад виконання бюджету за Урядом підтримки проєктам ДПП, в тому числі тим, що капітальними видатками в порівнянні зі реалізуються на засадах концесії. На сьогодні зробити скоригованим початковим бюджетом на це немає можливості з огляду на чинні обмеження, основі зобов’язань встановлені Бюджетним кодексом України. У звʼязку з цим відповідні показники було виключено з оцінювання. УДІ-13. Відхилення у термінах виконання та вартості реалізованих проєктів УДІ-14. Склад і моніторинг заборгованості за капітальними видатками 5. Реалізація УДІ-17. Контроль, моніторинг і звітування: Цей показник не враховує специфіки ДПП та доречний фізичні та фінансові віхи лише для традиційних закупівель. Управління загальною вартістю протягом життєвого циклу проєкту ДПП здійснює приватний партнер/концесіонер. Державний партнер/ концесієдавець не втручається в операційну діяльність приватного партнера, а лише контролює досягнення приватним партнером/концесіонером показників діяльності, передбачених угодою про ДПП/концесію. Глава 5. Оцінювання державно-приватного партнерства 131 Показники, виключені з оцінювання Причина УДІ-18. Передача результатів проєкту, Цей показник не враховує специфіки ДПП та доречний реєстрація активів та аналіз після лише для традиційних закупівель. Для проєктів ДПП, в завершення проєкту тому числі тих, що реалізуються у формі концесії, передача управлінської відповідальності за майбутню експлуатацію та ТО, а також бюджету на експлуатацію та технічне обслуговування активів приватному сектору відбуваються під час підписання угоди про ДПП/концесію. 7. Надання послуг УДІ-21. Надання послуг Цей показник не враховує специфіки ДПП та доречний лише для традиційних проєктів. У проєктах ДПП відшкодування інвестицій приватним партнером/ концесіонером здійснюється залежно від досягнення ним показників діяльності, зазначених у відповідній угоді. Більшість показників діяльності (або навіть усі) стосуються послуг, що надаються згідно з угодою. 8. Оцінка УДІ-23. Розгляд звітів зовнішнього аудиту Цей показник не враховує специфіки ДПП; конкретних в законодавчому органі вимог до звітів зовнішнього аудиту щодо ДПП не встановлено. Джерело: команда місії Світового банку. 5.1. Вступне слово та 398. До 2021 року було реалізовано лише шість проєктів концесії з використанням державних поточна ситуація активів. Протягом 2004–2012 років було укладено чотири договори концесії про реалізацію відносно 397. Уряд України визнає важливість ДПП для невеликих проєктів у сфері енергетики: два вдосконалення державної інфраструктури проєкти будівництва вітроелектростанцій вартістю для надання послуг і спочатку включив 18,27 млн гривень і 157,8 млн гривень; один проєкт до Національних цілей сталого розвитку будівництва ТЕЦ вартістю 51,5 млн гривень, а також плановий рівень у 45 нових проєктів ДПП один проєкт у сфері туризму. Два з цих договорів до 2030 року. Уряд України згодом оновив цей перебувають у процесі дострокового розірвання. показник у 2019 році: нові планові рівні становлять Решта два договори (проєкти портів «Херсон» 205 угод ДПП у 2020 році, 216 угод ДПП у 2025 році і «Ольвія» з інвестиціями в розмірі відповідно та 240 угод ДПП у 2030 році. 222 Урядові стратегії та 53 млн доларів США та 654 млн доларів США) програми, в тому числі Національна економічна були підписані Міністерством інфраструктури стратегія на період до 2030 року, наголошують на (Мінінфраструктури) у 2020 році. На час оцінювання важливості прискорення розвитку інфраструктури (31 жовтня 2021 року) ці проєкти перебували на шляхом залучення приватного сектору. Однак перехідному етапі (підготовки до впровадження). Україна досі має обмежений і не надто успішний Протягом того самого періоду було підписано досвід практичної реалізації проєктів ДПП. невідому кількість договорів про реалізацію інших проєктів, які згодом було скасовано.  222  Інформація з листа Мінекономіки №3032-04/10 від 13.01.2022 року та Звіту Державної служби статистики України про досягнення ЦСР 17 у 2020 році: http://www.ukrstat.gov.ua. Станом на 26 січня 2022 року Національну доповідь «Цілі сталого розвитку» оприлюднено на офіційному веб-сайті Міністерства економіки, де зазначені зміни не враховано: https://www.me.gov.ua/Documents/List?lang=uk-UA&id=938d9df1-5e8d-48cc-a007-be5bc60123b8&tag=TSiliStalogoRozvitku 132 Глава 5. Оцінювання державно-приватного партнерства 399. Більшість державних органів не виявляють інфраструктури аеропортів, одну ІП на морський активності в ініціюванні проєктів будівництва порт і одну ІП на будівництво енергетичної інфраструктури на умовах ДПП. На цей час інфраструктури. Одну з цих пропозицій було лише Мінінфраструктури готує пропозиції щодо відхилено; решта пропозицій перебувають на проєктів ДПП у сферах будівництва портів, різних стадіях розгляду, але жодного договору за реконструкції автомобільних доріг і залізничних ними наразі не підписано. До ІП застосовуються станцій. Віддзеркаленням цієї активності на такі самі правила, що й до пропозицій, ініційованих час оцінювання стали шість концептуальних Урядом, і це відповідає передовій практиці. записок про реалізацію проєктів будівництва автомобільних доріг у формі неконцесійного ДПП, 401. Оцінити якість складених концептуальних які було схвалено згідно з вимогами чинного записок і техніко-економічних обґрунтувань законодавства. Жодне інше галузеве міністерство проєктів ДПП виявилося неможливим наразі не розглядає можливості реалізації проєктів через те, що органи влади відносять їх до ДПП. «конфіденційних» даних. Попри широкі вимоги законодавства щодо прозорості інформації про 400. Протягом останніх чотирьох років Україна проєкти ДПП, а особливо про концесії, значного одержала на розгляд ряд ініціативних поширення набула проблема регулярного пропозицій («ІП»). Кількість одержаних ІП віднесення такої інформації до «конфіденційної» перевищує кількість пропозицій ДПП, ініційованих (див. Вставку 8). Мінінфраструктури відносить державними органами за той самий час. до конфіденційних документів усі концептуальні Було подано три ІП на проєкти облаштування записки та техніко-економічні обґрунтування Доступ до публічної інформації ВСТАВКА 8 Відповідно до Закону України «Про доступ до À Крім того, закон також встановлює, що публічної інформації»: інформація про володіння, користування чи розпорядження державним, комунальним À Конфіденційна інформація — це публічна майном, а також взяття бюджетних інформація з обмеженим доступом. зобов’язань або здійснення розпорядження Конфіденційною вважається інформація, бюджетними коштами у будь-який інший доступ до якої обмежено фізичною або спосіб — це інформація, доступ до якої не юридичною особою, крім суб’єктів владних може бути обмежено (частина п’ята статті 6 повноважень, та яка може поширюватися Закону). у визначеному ними порядку за їхнім бажанням відповідно до передбачених ними умов. Це означає, що, згідно з Концептуальні записки було підготовлено законом, суб’єкт владних повноважень Мінінфраструктури, яке є суб’єктом владних може обмежити доступ до інформації, повноважень; вони містять інформацію про одержаної ним конфіденційно, якщо володіння, користування або розпорядження відповідні особи (фізичні або юридичні), які державним або комунальним майном, заявили про її конфіденційність, не надали доступ до якої згідно з законом не може згоди на її поширення (статті 6–7 Закону). бути обмежено. Те саме стосується техніко- економічних обґрунтувань, розроблених À Обмеженню доступу підлягає інформація, а Мінінфраструктури (як суб’єктом владних не документ. Отже, якщо документ містить повноважень). інформацію з обмеженим доступом, то конфіденційною інформацією вважається Крім того, до конфіденційних віднесено інформація, заявлена як конфіденційна, а документи в цілому (концептуальні записки не весь документ (частина восьма статті 6 та техніко-економічні обґрунтування), а не Закону). конкретні відомості, що в них містяться, тоді як законом це явно заборонено. Глава 5. Оцінювання державно-приватного партнерства 133 проєктів ДПП, навіть якщо вони містять суто 404. Чинне спеціальне законодавство з ДПП базову інформацію. Цей підхід суперечить чітко визначає умови використання ДПП для передовій міжнародній практиці, яка передбачає реалізації інфраструктурних проєктів. Воно конфіденційність лише делікатної інформації встановлює єдиний порядок ініціювання проєктів комерційного характеру. ДПП незалежно від форми ДПП (концесія, «платить користувач» або «платить уряд») чи ініціатора пропозиції ДПП (державного органу чи приватного підприємства). Законодавством чітко встановлено 5.2. Нормативно-правова процес оцінки пропозицій з ДПП, який роз’яснено в повних методичних рекомендаціях. Цей процес база відповідає міжнародним принципам у цій сфері й може вважатися таким, що відповідає передовій 402. Протягом останніх років (2016–2021) Україна практиці. значно вдосконалила своє законодавство 405. У 2021 році за підтримки Світового банку у сфері ДПП/концесій. Було прийнято новий було розроблено детальний посібник з питань закон про концесії; було значно поліпшено закон ДПП.224 Цей документ подає повні настанови про ДПП та інші відповідні закони й підзаконні щодо застосування чинного законодавства для акти України. Нормативно-правову базу у сфері ініціювання, підготовки, оцінки проєктів ДПП, ДПП було вдосконалено за підтримки з боку здійснення закупівель за ними та управління ними, ЄБРР та Світового банку. У результаті цієї роботи включаючи методичні підходи до визначення законодавство з питань ДПП зараз у цілому пріоритетності проєктів і формування портфелю відповідає передовим міжнародним стандартам і проєктів. Посібник включає в себе аналіз досвіду дозволяє застосовувати сучасні інноваційні підходи використання цих настанов у інших країнах. до структурування ДПП. Він створює основу для зміцнення інституційної 403. Водночас, зберігаються серйозні перешкоди спроможності державних органів і для на шляху розвитку проєктів ДПП у форматі прискорення процесу розроблення та реалізації «платить уряд» та деяких концесійних проєктів ДПП для розвитку сталої та стійкої проєктів. Оскільки Бюджетний кодекс наразі не інфраструктури з фінансуванням від приватного передбачає можливості взяття довгострокових сектору. зобов’язань за проєктами ДПП (концесії), більшість 406. Наразі законодавство про ДПП дозволяє форм державної підтримки реалізації проєктів ДПП, застосування сучасних інноваційних передбачених Законом про ДПП та Законом про механізмів структурування проєктів ДПП, концесії, не можуть бути застосовані на практиці.223 дозволяючи використовувати модель Це означає, що проєкти, які орієнтуються на ці впровадження, що забезпечує баланс між механізми (зазвичай у соціальних секторах), не суспільними інтересами та очікуваннями можуть бути профінансовані. Саме це є головною приватного бізнесу. До цих механізмів належать причиною, через яку в Україні досі не реалізовано різні форми державної підтримки, що можуть жодного договору ДПП у форматі «платить уряд»: використовуватись як для концесійного, так і розроблялися лише комерційно привабливі для неконцесійного ДПП; права кредиторів на концесійні проєкти. Зараз на розгляді у Верховній втручання, а також процедура конкурентного Раді перебуває новий законопроєкт про внесення діалогу.225 Утім весь цей потенціал не було змін до Бюджетного кодексу; його схвалення у реалізовано через поєднання обмежень, відповідній редакції забезпечило б розв’язання цієї передбачених Бюджетним кодексом, з низькою проблеми. інституційною спроможністю органів влади.  223  Відповідно до Бюджетного кодексу України державні та муніципальні органи можуть брати бюджетні зобов’язання за рахунок відповідного бюджету лише на середньострокову перспективу (3 роки). Завдяки лобіюванню з боку енергосервісної галузі, взяття довгострокових зобов’язань можливе лише за енергосервісними договорами.  224  Проєкт «Зміцнення використання державно-приватного партнерства (ДПП) заради кращих проєктів управління державними капіталовкладеннями».  225  Може використовуватись лише для закупівель за концесійними проєктами. 134 Глава 5. Оцінювання державно-приватного партнерства 5.3. Інституційні Мотивація промоутера полягає в забезпеченні якнайбільшої привабливості проєкту для механізми інвесторів і кредиторів, що може призводити до «оптимістичного упередження».226 Часто 407. Законодавством України чітко визначено спостерігається сильний політичний тиск, що інституційні завдання та обов’язки різних має на меті укладення договору якнайскоріше, державних органів на всіх етапах життєвого а не якнайвищу якість договору. При цьому циклу проєктів ДПП (див. Таблицю 26). мотивація «вартового» зовсім інакша: він Відповідальність за формування державної має перевіряти твердження та припущення, політики у сфері ДПП покладено на Мінекономіки: зроблені промоутерами проєктів, на предмет саме воно згідно з законодавством відповідає якості, стримуючи оптимістичне упередження й за формування державної політики, нагляд забезпечуючи ухвалення рішень на об’єктивній і моніторинг за її реалізацією в Україні. основі. Більшість урядів розв’язують цю проблему Мінекономіки є своєрідним «вартовим» у шляхом повного розмежування між цими двома сфері реалізації проєктів ДПП зі створення функціями. державних активів. Під час ухвалення рішень 410. Міністерство фінансів відповідає за оцінку про використання ДПП для створення активів втрат бюджету і оцінювання фіскальних державної власності обов’язковим є схвалення ризиків, що можуть бути викликані проєктами Мінекономіки висновків за результатами аналізу ДПП, а також спроможності надавати державну ефективності реалізації проєкту ДПП. допомогу. Мінфін аналізує також вплив ризиків 408. Агенція з питань підтримки державно- проєктів ДПП та концесії на загальний рівень приватного партнерства («Агенція з питань фіскального ризику для державних фінансів. ДПП») допомагає Мінекономіки надавати Утім, на цей час спроможність Мінфіну у сфері методологічну підтримку органам державної оцінювання та контролю ключових фіскальних влади під час підготовки та реалізації проєктів ризиків, зумовлених проєктами ДПП, є ДПП та формування портфелю проєктів ДПП. недостатньою для застосування цих повноважень. Агенція з питань ДПП, утворена Мінекономіки у Мінфін не має спеціалізованого підрозділу, який 2019 році, відповідає за ідентифікацію проєктів відповідав би за проєкти ДПП, та методологічних ДПП; надання державним партнерам допомоги в принципів оцінки втрат бюджету та оцінювання підготовці ідентифікаційних звітів, концептуальних фіскальних ризиків за контрактами ДПП, які досі записок, техніко-економічних обґрунтувань необхідно розробити. і конкурсної документації; проведення 411. Галузеві міністерства зберігають за розбудови спроможностей; пошук інвесторів собою відповідальність за проєкти ДПП як для проєктів ДПП. МФК активно підтримує власники. Вони відповідають за підготовку розвиток інституційної спроможності Агенції з та аналіз пропозицій щодо ДПП, включно з питань ДПП. Однак оцінити цю спроможність ІП; затвердження рішень про реалізацію ДПП; виявилося неможливим, оскільки всі документи, організацію та проведення торгів; відбір приватних підготовлені Агенцією з питань ДПП, в тому числі партнерів/концесіонерів для реалізації відповідних звіти про ідентифікацію проєктів, віднесено до проєктів. Вони діють також як державні партнери/ «конфіденційної» інформації. концесієдавці за договорами ДПП/концесії.227 409. Подвійна роль Мінекономіки: «вартового» У підсумку, однак, відповідальність за будь-які та «промоутера проєктів» через Агенцію провали лягає на Уряд у цілому. з питань ДПП створює конфлікт інтересів.  226  «Оптимістичне упередження» — це систематична схильність промоутерів і розробників проєктів завищувати вигоди та занижувати витрати у своїх пропозиціях. Це поведінкова характеристика, що може бути обтяжена стратегічним введенням в оману.  227  Відповідно до чинного законодавства інші державні органи (Кабінет Міністрів України, Національна академія наук України, національні галузеві академії наук або — в разі договору концесії та ухвалення КМУ відповідного рішення — державні підприємства, установи, організації, корпорації, 100% акцій яких належать державі чи іншому господарському товариству, 100% акцій якого належать державі) теж можуть брати участь у проєктах ДПП/концесії як державні партнери/ концесієдавці на умовах, установлених Законом. Глава 5. Оцінювання державно-приватного партнерства 135 412. Найдосвідченішим міністерством у сфері офісів, що фінансуються донорами: SPILNO228 та розвитку ДПП є Мінінфраструктури як орган, Офіс підтримки реформ. Станом на 31 серпня що забезпечує реалізацію державної політики 2021 року Мінінфраструктури мало управління ДПП у сфері морських і річкових портів, залізниць, та приватизації у складі трьох осіб; ця невелика аеропортів, автомобільних доріг і поштової команда, однак, не має технічної спроможності служби. Нині це міністерство має найбільший розглядати, оцінювати проєкти ДПП, давати свої портфель потенційних проєктів ДПП. Діяльність висновки, спрямовувати їх і керувати ними у спосіб, Мінінфраструктури у сфері ДПП користується передбачений нормативно-правовою базою. потужною підтримкою з боку двох проєктних Таблиця 26. Інституційний розподіл діяльності з ДПП в Україні – Центральний уряд Роль / основні завдання Примітки Галузеві міністерства (19), центральні органи виконавчої влади (42) À Готувати та проводити скринінг концептуальних записок проєктів за Обмежені пропозиціями у своїй сфері управління та ухвалювати рішення про спроможності та підготовку техніко-економічних обґрунтувань досвід реалізації À Готувати пропозиції щодо ДПП, які складаються з техніко-економічних проєктів ДПП обґрунтувань і фінансових моделей À Проводити аналіз ефективності пропозицій ДПП (в тому числі ініціативних пропозицій), містити висновки за результатами аналізу до Мінекономіки À Ухвалювати рішення про реалізацію ДПП (в разі схвалення пропозицій Мінекономіки) À Утворювати конкурсну комісію для здійснення закупівель за проєктом ДПП À Залучати консультантів або незалежних експертів для надання допомоги в розробленні конкурсної документації та підтримки діяльності конкурсної комісії (в разі потреби) À Проводити конкурс і визначати переможця À Проводити переговори щодо договору ДПП/концесії з переможцем конкурсу À Підписувати договір ДПП/концесії як державний партнер/концесієдавець À Підписувати прямий договір (якщо він застосовується) À Здійснювати моніторинг реалізації договору ДПП/концесії, в якому вони є державними партнерами/концесієдавцями Міністерство інфраструктури À Виконувати всі завдання, визначені вище для галузевих міністерств і Має досвід підготовки центральних органів виконавчої влади, у сфері діяльності морських і та укладення двох річкових портів, залізниць, аеропортів, автомобільних доріг і поштової договорів концесії служби. морських портів і найбільший портфель потенційних проєктів ДПП  228  SPILNO — від українського слова «спільно». 136 Глава 5. Оцінювання державно-приватного партнерства Роль / основні завдання Примітки Міністерство економіки À Брати участь в оцінці концептуальних записок проєктів ДПП Недостатня À Проводити спільно з галузевими міністерствами незалежну експертизу спроможність і пропозицій щодо проєктів ДПП, робити висновки та затверджувати їх обмежений досвід À Вести моніторинг реалізації договорів ДПП/концесії та повідомляти роботи з ДПП Міністерство фінансів про його результати À Здійснювати підготовку та скринінг концептуальних записок щодо проєктів ДПП на об’єктах, для яких законом не визначено державний орган, який відповідає за необхідні функції управління ДПП, а також ухвалювати рішення про підготовку техніко-економічного обґрунтування À Здійснювати підготовку пропозицій щодо проєктів ДПП у складі техніко- економічних обґрунтувань і фінансових моделей для проєктів на об’єктах, для яких законом не визначено державний орган, який відповідає за необхідні функції управління ДПП À Проводити аналіз ефективності пропозицій щодо проєктів ДПП (в тому числі ініціативних пропозицій) для проєктів на об’єктах, для яких законом не визначено державний орган, який відповідає за необхідні функції управління ДПП, і містити висновки про результати аналізу на розгляд Кабінету Міністрів України À Делегувати своїх представників до складу конкурсних комісій з укладення договорів ДПП/концесії À Публікувати результати реалізації проєктів ДПП включно з результатами оцінки та моніторингу загального рівня ризику для державного партнера в договорах ДПП À Здійснювати моніторинг ефективності органів державної влади у сфері ДПП для захисту юридичних прав і інтересів державних і приватних партнерів за договорами ДПП Кабінет Міністрів України À Ухвалювати рішення про реалізацію (або відмову в реалізації) проєктів ДПП на об’єктах, для яких законом не визначено державний орган, який відповідає за необхідні функції управління ДПП À Ухвалювати рішення про реалізацію та подальшу експлуатацію доріг загального користування державного значення на умовах концесії À Підписувати договори концесії як концесієдавець або визначати як державний партнер/концесієдавець проєкти на об’єктах, для яких законом не визначено державний орган, який відповідає за необхідні функції управління ДПП À Ухвалювати рішення про доцільність концесії та прямих переговорів з орендарем державного майна À Затверджувати умови концесійних конкурсів для проєктів будівництва та подальшої експлуатації доріг загального користування державного значення À Ухвалювати рішення про державну підтримку реалізації проєктів ДПП/концесії À Визначати орган, що проводить завершальну оцінку реалізації проєктів ДПП/концесії Глава 5. Оцінювання державно-приватного партнерства 137 Роль / основні завдання Примітки Міністерство фінансів À Брати участь у затвердженні концептуальних записок проєктів ДПП Обмежені À Оцінювати фіскальні наслідки реалізації проєктів ДПП/концесії у зв’язку спроможності та з прямими та непрямими зобов’язаннями державного партнера/ досвід реалізації концесієдавця; можливість надання державної підтримки, а також проєктів ДПП; затверджувати висновок про результати аналізу ефективності відсутність À Делегувати своїх представників до складу конкурсних комісій з укладення внутрішньої договорів ДПП/концесії координації під час розгляду техніко- À Проводити загальне оцінювання фіскальних ризиків, у тому числі економічних фіскального ризику ДПП, на підставі відповідних звітів Мінекономіки обґрунтувань проєктів ДПП Агенція з питань ДПП À Визначати ідеї проєктів ДПП Державне À Надавати допомогу державним партнерам у підготовці ідентифікаційних підприємство у звітів, концептуальних записок, техніко-економічних обґрунтувань і сфері управління конкурсної документації. Мінекономіки À Забезпечувати розвиток спроможностей À Шукати потенційних інвесторів і кредиторів для проєктів ДПП/концесії Проєктний офіс SPILNO À Підтримувати діяльність Мінінфраструктури з підготовки концептуальних Працює в записок і пропозицій проєктів ДПП щодо морських портів і автомобільних Мінінфраструктури, доріг; здійснювати моніторинг проєктів двох концесійних морських портів фінансується «Херсон» і «Ольвія» донорами Офіс підтримки реформ À Підтримувати діяльність Мінінфраструктури з підготовки концептуальних Працює в записок і пропозицій проєктів ДПП щодо морських портів і будівель Мінінфраструктури, залізничних станцій фінансується донорами Антимонопольний комітет À Надавати згоду на підписання договору ДПП/концесії у випадках, передбачених законом À Забезпечувати аналіз дотримання вимог законодавства про захист економічної конкуренції та законодавства у сфері державної допомоги у процесі схвалення висновків про результати аналізу ефективності реалізації проєктів ДПП 138 Глава 5. Оцінювання державно-приватного партнерства 5.4. ДПП: оцінювання в 416. Досі відсутній систематичний підхід до раннього визначення пріоритетних завдань, розрізі показників що можуть бути реалізовані на засадах ДПП. Принципи та методика відбору пріоритетних 413. У викладеному нижче розділі представлено інвестиційних проєктів, зазначених у Постанові якісні оцінки в розрізі відібраних показників, КМУ у 2020 році,232 а також можливих джерел об’єднаних у групи навколо основних функцій їх фінансування (в тому числі ДПП) наразі не УДІ. визначено. Досі не розроблено методику відбору проєктів, що мають реалізовуватись на засадах ДПП. Функція УДІ 1. Стратегічне 417. Не сформовано загальнодержавний портфель проєктів ДПП в ключових галузях, керівництво та скринінг спрямованих на ринок, таких як охорони здоров’я, енергетики та охорони довкілля, що УДІ ДПП-2. Стратегічні плани та ускладнює для національних і міжнародних рекомендації щодо інвестицій, інвесторів оцінку майбутніх можливостей. розробка проєктів та попередній Перші кроки до застосування до ДПП програмного підходу було зроблено наприкінці 2020 року скринінг Державним агентством автомобільних доріг України (Укравтодором). Укравтодор разом з 414. Галузевий аналіз, прогнозування та Мінінфраструктури та МФК сформував портфель планування реалізації інфраструктурних проєктів ДПП у сфері дорожнього господарства проєктів на засадах ДПП досі не практикуються й розпочав їх реалізацію. Ця ініціатива має стати в Мінекономіки, Мінфіні та галузевих взірцем передової практики для інших галузей. міністерствах України. Такі стратегічні документи, як Національна доповідь «Цілі сталого розвитку: 418. Пропозиції щодо ДПП мають проходити Україна»229 та Національна економічна стратегія на скринінг на відповідність НЦСР та стратегічним період до 2030230 року визначають окремі цілі, що пріоритетам розвитку країни та промисловості. стосуються ДПП/концесій. Водночас, визначення Потенційні проєкти ДПП необхідно піддавати цілей не супроводжується результатами аналізу, скринінгу на основі критеріїв, до яких належать що обґрунтовував би заплановане застосування наявність інших варіантів розв’язання проблем, ДПП. крім ДПП; придатність проєкту для реалізації на засадах ДПП; і (як і в разі інших інвестиційних 415. Цілі Уряду в тому, що стосується пропозицій) соціально-економічні та екологічні реалізації проєктів ДПП, не є реалістичними наслідки реалізації проєктів. Крім того, необхідно чи переконливими. НЦСР ставлять за мету аналізувати попит на послуги, що надаються реалізувати 45 проєктів ДПП до 2030 року (ЦСР- за проєктом, і ризики (потенційні витрати і їх 17), але протягом 2017–2021 років було укладено розподіл між партнерами), включно з фіскальними лише два договори концесії. Крім того, відповідно ризиками; крім того, ефективність проєктів слід до вищезгаданої Постанови КМУ231 до 2023 року порівнювати з їх реалізацією без залучення мали бути реалізовані 46 проєктів ДПП, але донині приватного партнера. Цю вимогу встановлено концептуальні записки було складено лише для 6 Постановою КМУ.233 У період 2017–2021 років із 46. було підготовлено та затверджено лише дев’ять  229  https://ukraine.un.org/uk/49413-2017-nacionalna-dopovid-cili-stalogo-rozvitku-ukraina  230  Постанова Кабінету Міністрів України від 3 березня 2021 року №179 «Про затвердження Національної економічної стратегії на період до 2030 року»  231  Там само.  232  Розпорядження Кабінету Міністрів України від 16.12.2020 р. №1581-р «Про затвердження переліку пріоритетних для держави інвестиційних проектів до 2023 року».  233  Постанова Кабінету Міністрів України від 11.04.2011 р. №384 «Деякі питання організації здійснення державно- приватного партнерства» (зі змінами) Глава 5. Оцінювання державно-приватного партнерства 139 концептуальних записок (три по морських портах 421. Підготовка концептуальних записок у 2017 році та шість по автомобільних дорогах у залишає простір для зміни механізму 2021 році) та два техніко-економічні обґрунтування реалізації проєкту, але таке рідко трапляється передачі окремих державних активів (морських на практиці. Оцінка концептуальних записок портів) у концесію. Усі ці документи було являє собою нагоду для розгляду механізмів підготовлено Мінінфраструктури за потужної їх реалізації, навіть якщо для державних підтримки з боку донорів (МФК та ЄБРР). Водночас, інвестиційних проєктів і ДПП передбачено різні якість проведеного скринінгу оцінити неможливо, процеси. Попри цю можливість, жоден з проєктів, оскільки всі ці документи було віднесено запропонованих до реалізації на засадах ДПП, Мінінфраструктури до конфіденційних. згодом не було рекомендовано до реалізації як державний інвестиційний проєкт. Крім того, лише 419. Ідентифікація проєктів ДПП не проводиться один із проєктів, поданих на розгляд як державний на початковому етапі на підставі результатів інвестиційний проєкт у 2019 році, згодом був аналізу їхньої потенційної ефективності,234 рекомендований до реалізації на засадах ДПП. а законодавство не містить вимог про це.235 Цей проєкт було подано Інститутом нейрохірургії Мінінфраструктури, єдине міністерство, що Національної академії медичних наук України. Для бере активну участь у ініціюванні та реалізації дослідження такої можливості не було вчинено проєктів ДПП, здійснює відбір проєктів для жодних подальших кроків; нещодавно цей проєкт підготовки концептуальних записок переважно за був поданий на розгляд повторно як державний ініціативою своїх проєктних офісів (Офісу підтримки інвестиційний проєкт. Можливість переходу від реформ і SPILNO). За словами представників однієї методики реалізації до іншої на підставі Мінінфраструктури, відбір відбувається за накопичуваних доказових даних і оцінок є результатами розгляду комерційної привабливості важливою характеристикою належної системи УДІ, проєктів і можливості залучення фінансових і в Україні відповідні можливості слід зміцнювати. ресурсів для підготовки пропозиції ДПП. 420. Профілі проєктів (концептуальні записки) складаються для проєктів, запропонованих Функція УДІ 2. Формальна до реалізації на засадах ДПП, але скринінг не здається ретельним. Попри подібність оцінка формату, процес скринінгу не інтегровано до процесу скринінгу державних інвестиційних УДІ ДПП-3. Офіційні процедури та проєктів.236 На практиці, не було відхилено жодної методичні рекомендації щодо оцінки з концептуальних записок щодо проєктів ДПП, проєктів підготовлених за останні пʼять років,237 навіть коли проєкт не був актуальним зі стратегічної точки зору 422. Завдання та обов’язки Мінекономіки, або не було переконливих аргументів на користь Мінфіну, галузевих міністерств і центральних стійкості проєкту. Така ситуація підриває мету органів виконавчої влади у проєктах ДПП попереднього скринінгу проєктів. визначено чітко (див. Таблицю 26). Процес оцінки на всіх етапах: аналіз концептуальної  234  У Пораднику Світового банку з ДПП як приклад підходу, що спирається на визначення пріоритетних проєктів, описано методичний підхід до визначення пріоритетності на основі пріоритетних завдань розвитку країни/територій та галузевих пріоритетів. https://www.me.gov.ua/Documents/Detail?lang=uk-UA&id=2bc79196-a3b2-41a9-86e2-f55f9a8f5c9c&title= MetodichniRekomendatsii  235  Постанова Кабінету Міністрів України від 11.04.2011 р. №384 «Деякі питання організації здійснення державно- приватного партнерства» (зі змінами)  236  Процес, визначений Постановою №571.  237  Відповідно до закону, перед ухваленням рішення про виконання техніко-економічного обґрунтування ДПП державний орган, що є ініціатором проєкту, а також Мінекономіки та Мінфін повинні схвалити концептуальну записку відповідного проєкту (що передбачає використання державних активів). 140 Глава 5. Оцінювання державно-приватного партнерства записки, підготовка висновків про результати 425. Світовий банк, МФК та ЄБРР беруть активну оцінки техніко-економічних обґрунтувань і участь у процесі розвитку ДПП в Україні. Вони фінансових моделей для аналізу ефективності, а допомагають у підготовці та оцінці проєктів ДПП, також затвердження висновків у Мінекономіки та а також підтримують розроблення законодавства Мінфіні — теж сформульований чітко. Завдання з ДПП, розбудову спроможностей та інституційне та обов’язки визначено в законодавстві 238 та оформлення процесу ДПП. Водночас, донори роз’яснено у Посібнику з ДПП.239 працюють переважно з Мінекономіки, Мінфіном, Мінінфраструктури та Державним агентством 423. Посібник з ДПП детально визначають автомобільних доріг стосовно потенційних методику підготовки техніко-економічного проєктів ДПП типу «платить користувач». Проєкти обґрунтування та фінансової моделі, і їх ДПП у сферах охорони здоров’я, освіти, енергетики, подальшої оцінки.240 Посібник описує фінансову опалення, охорони довкілля, водопостачання оцінку, економічний аналіз (на основі аналізу та водовідведення наразі не належать до соціальних витрат і вигід або аналізу ефективності пріоритетних напрямків їхньої діяльності в Україні. витрат), аналіз ринку та оцінку ризиків для різних Причиною цього є законодавчі труднощі навколо галузей, а також передбачає оцінку екологічних і реалізації ДПП типу «платить уряд».241 соціальних наслідків та інших потенційних підходів до підготовки та оцінки проєктної пропозиції. 426. Законодавство не вимагає проведення Особливу увагу приділено подальшій оцінці консультацій з зацікавленими сторонами, крім громадської цінності проєкту, ідентифікованої органів державної влади, що беруть участь спочатку в концептуальній записці, а також у процесі оцінки. Усупереч передовій практиці оцінці ризиків проєкту. У концептуальній записці під час реалізації проєктів ДПП не передбачені проводиться лише якісна оцінка ризиків проєктів, комунікація та взаємодія з громадянським а в техніко-економічному обґрунтуванні всі ризики суспільством. Це означає втрату можливостей мають бути оцінені кількісно з урахуванням для вдосконалення проєктів шляхом проведення значущих фіскальних наслідків. консультацій і обговорень із зацікавленими (й часто вельми обізнаними) сторонами. 424. Глибина та масштаб підготовки та оцінки проєктів ДПП не залежать від масштабу проєкту чи пов’язаних із ним ризиків. Нормативно-правова база не передбачає УДІ ДПП-4. Спроможність здійснення застосування спрощеного підходу до оцінки оцінки проєктів менших за масштабом проєктів: усі пропозиції з ДПП мають оцінюватися в одному й тому 427. Кількість і якість працівників центральних самому порядку. Незначним винятком є оцінка органів виконавчої влади та ключових ініціативних пропозицій, щодо яких допускається галузевих МВА в тому, що стосується нагляду відмова від складення концептуальної записки, за проєктами ДПП, їх підготовки та оцінки, є але в усіх інших відношеннях оцінка проводиться недостатніми для виконання покладених на в такому ж порядку. Оскільки Україна наразі них завдань. Для цього необхідно забезпечити не має достатнього досвіду підготовки та масштабну розбудову спроможностей. Існує реалізації проєктів ДПП, зараз може бути зарано можливість одержання в майбутньому підтримки замислюватись про диференціацію підходів для від спеціалізованої Агенції з питань ДПП, утвореної малих проєктів чи повторюваних проєктів (таких при Мінекономіки, але її спроможність також наразі немає), тому на поточній стадії це не варто потрібно буде зміцнити, перш ніж ця можливість вважати серйозною вадою. матеріалізується. В управлінні ДПП Мінекономіки  238  Закон про ДПП та Закон про концесії.  239  https://www.me.gov.ua/Documents/Detail?lang=uk-UA&id=2bc79196-a3b2-41a9-86e2-f55f9a8f5c9c&title=MetodichniReko mendatsii  240  Див. частину 2 Методичних рекомендацій з ДПП та додаток до них: https://www.me.gov.ua/Documents/Detail?lang=uk- UA&id=2bc79196-a3b2-41a9-86e2-f55f9a8f5c9c&title=MetodichniRekomendatsii  241  На відміну від ДПП «платить користувач». Глава 5. Оцінювання державно-приватного партнерства 141 є посади лише для п’яти осіб, причому дві з них У Офісі підтримки реформ діяльністю, пов’язаною зараз вакантні. Існують також проблеми з нестачею з ДПП, займаються 10 осіб, а у SPILNO — п’ять. працівників для організації процесу оцінки Проєкти, що їх розробляють та підтримують ці пропозицій з ДПП у Мінфіні, а також у галузевих офіси, розподіляються між ними на суб’єктивній міністерствах і державних агентствах (за винятком основі. Працівники цих офісів регулярно проходять Мінінфраструктури та Державного агентства з навчання з ДПП та мають підтримку з боку донорів. енергоефективності та енергозбереження — див. Вони брали участь у підготовці обох проєктів подане нижче пояснення). передання морських портів у концесію та мають досить добрі робочі знання з питань ДПП. У інших 428. Мінфін відповідає за оцінювання міністерствах (за винятком Державного агентства з фіскальних наслідків реалізації пропонованих питань енергоефективності та енергозбереження) проєктів ДПП з точки зору фіскальних ризиків підрозділів з питань ДПП немає, як немає й і можливостей надання державної фінансової компетентностей у цій сфері. підтримки на реалізацію таких пропозицій.242 На нього також покладено обов’язки з аналізу 431. Агенція з питань підтримки державно- впливу ризиків проєктів ДПП та концесії на приватного партнерства («Агенція з питань загальний рівень фіскального ризику для ДПП») була утворена при Мінекономіки у державних фінансів. Водночас, на даний час Мінфін 2018 році для надання підтримки державним має обмежене розуміння ДПП як предметного партнерам під час підготовки та реалізації напрямку; не має досвіду та спроможностей для проєктів ДПП. Її головною функцією є реалізація виконання цього завдання, а також внутрішніх заходів зі сприяння реалізації високоякісних процедур розгляду пропозицій щодо ДПП. і привабливих для інвесторів проєктів ДПП в різних секторах. Агенція з питань ДПП надає 429. Мінфін не має підрозділу, який відповідав підтримку галузевим міністерствам, відомствам і би за аналіз пропозицій проєктів ДПП або органам місцевого самоврядування в підготовці за моніторинг і контроль реалізації цих та оцінці пропозицій проєктів ДПП. Працівники проєктів. Натомість аналіз пропозицій проєктів Агенції (близько 10 осіб) пройшли навчання ДПП виконують спеціалізовані підрозділи та мають інституційну підтримку з боку МФК. Мінфіну відповідно до технічного напрямку Агенція з питань ДПП бере активну участь проєкту. Підрозділ Мінфіну з питань моніторингу у діяльності Мінінфраструктури та органів фіскальних ризиків не залучається ні до розгляду місцевого самоврядування з ідентифікації та концептуальних записок проєктів ДПП, ні до підготовки пропозицій проєктів ДПП, надаючи аналізу проєктів договорів ДПП/концесії. Для їм відповідні консультації. Агенція складає працівників міністерства було проведено лише два звіти про ідентифікацію проєктів від імені цих вступні семінари з Методичних рекомендацій щодо організацій і активно співпрацює з проєктними ДПП (силами Світового банку у 2020–2021 роках). офісами Мінінфраструктури.243 Оцінити якість документів, підготовлених працівниками Агенції з 430. Мінінфраструктури хоч і є питань ДПП, виявилося неможливим, оскільки всі найкомпетентнішим міністерством у тому, що документи, в тому числі звіти про ідентифікацію стосується ДПП, має управління приватизації проєктів, віднесено Агенцією до «конфіденційної» та ДПП, в якому працюють лише 3 особи. інформації. Така непрозорість незвичайна в Навчання з ДПП проходив лише керівник порівнянні з міжнародними аналогами й не підрозділу. Майже всі завдання, що стоять перед відповідає передовій практиці. міністерством у сфері ДПП, виконують його проєктні офіси SPILNO та Офіс підтримки реформ.  242  Постанови Кабінету Міністрів України від 24.04.2019 р. №351 «Про затвердження Методики оцінювання фіскальних ризиків» та від 11.04.2011 р. №384 «Деякі питання організації здійснення державно-приватного партнерства» (зі змінами).  243  За інформацією, наданою Агенцією з питань ДПП, у 2019 році вона підготувала 2 ідентифікаційні звіти щодо аеропортів; у 2020 році — 62 ідентифікаційні звіти щодо автомобільних доріг (12 із цих проєктів було відібрано для подальшого розгляду) та 11 ідентифікаційних звітів щодо проєктів у місті Львові; у 2021 році до серпня Агенція склала 11 ідентифікаційних звітів для проєктів з використанням державного та комунального майна. Крім того, Агенція надавала допомогу в розробці концептуальних записок щодо 3 аеропортів, 7 залізничних станцій, 6 автомобільних доріг і 2 морських портів. 142 Глава 5. Оцінювання державно-приватного партнерства 432. Навчання з питань ДПП здійснюється 434. Відсутня комп’ютерна база даних, якою фрагментарно, нескоординовано та нечасто. державні органи могли б користуватись Органи державної влади центрального та для управління даними та аналізу даних місцевого рівнів потребують комплексних і цілісних про проєкти ДПП, в тому числі про фіскальні програм навчання з питань ДПП. Протягом 2020 ризики. У відкритому доступі, в тому числі на та 2021 років Світовий банк і МФК організували офіційних веб-сайтах органів державної влади, навчання з питань ДПП переважно для працівників перебуває дуже обмежена інформація про проєкти Мінекономіки, Мінфіну та Агенції з питань ДПП. ДПП, що перебувають на етапах розроблення Водночас, навчання високопоставлених осіб, які проєктної документації, оцінка, затвердження ухвалюють рішення щодо ідентифікації, підготовки та реалізації, а також інформація про портфель та відбору проєктів для реалізації на засадах ДПП, проєктних пропозицій. проводиться недостатньо часто для накопичення критичної маси навичок на необхідному рівні. Функція УДІ 3. Аналіз оцінки УДІ ДПП-5. Скринінг техніко- УДІ ДПП-6. Незалежний аналіз оцінки економічного обґрунтування 435. Законодавство з ДПП висуває чіткі вимоги 433. Добре визначені та задокументовані до підготовки пропозиції щодо ДПП та її процеси підготовки, оцінки та скринінгу подальшого незалежного рецензування. Після техніко-економічних обґрунтувань існують, оцінки пропозиції ДПП ініціатор має скласти але є питання щодо того, наскільки суворим є письмовий висновок. Розгляд пропозиції з ДПП скринінг. Ці процеси передбачено законодавством та висновків щодо неї в Мінекономіки, Мінфіні та і роз’яснено в Методичних рекомендаціях щодо інших галузевих міністерствах є для проєктів ДПП з ДПП. Усі концептуальні записки та пропозиції з державними активами обов’язковим, навіть якщо ДПП (техніко-економічні обґрунтування) мають ці проєкти не потребують державної підтримки проходити поглиблену оцінку з ухваленням з державного бюджету. Затвердження висновку формальних рішень на ключових стадіях, включно Мінекономіки є необхідною умовою для ухвалення з рішенням про продовження підготовки техніко- рішення про реалізацію проєкту ДПП. економічного обґрунтування. Оскільки жодне з 436. Попри те, що незалежна оцінка дійсно техніко-економічних обґрунтувань (2), що були проводиться, вона не може бути ефективною виконані органами влади за останні п’ять років, у плані виявлення у проєктів проблем, що не було відправлено на перегляд та/або повторну потребують вирішення до початку реалізації оцінку, можуть виникати питання щодо того, проєктів, через обмежену спроможність. наскільки суворим є скринінг. Із п’яти ініціативних Чинне законодавство з питань ДПП/концесій не пропозицій (ІП), які було подано протягом передбачає можливості виконання незалежної останніх п’яти років, Мінінфраструктури відхилило технічної оцінки будь-яким зовнішнім суб’єктом лише одну, тоді як щодо решти чотирьох було по відношенню до відповідних державних ухвалено рішення про реалізацію проєктів ДПП, органів. У зв’язку з цим якість будь-якої оцінки але лише один із них виконується успішно.244 Усі повністю залежить від навичок центральних техніко-економічні обґрунтування проєктів ДПП органів нагляду (Мінекономіки та Мінфіну), які, (як ІП, так і підготовлені державним партнером) як уже було показано, мають недостатнє кадрове є конфіденційними, а тому не можуть бути забезпечення. Ці труднощі вказують на те, що предметом розгляду під час цієї оцінки, що не дає система оцінки на практиці може виявитись можливості судити про їхню якість. набагато слабшою, ніж на папері.  244  Переможець був визначений в серпні 2019 року, але договір ДПП досі не підписано. Глава 5. Оцінювання державно-приватного партнерства 143 Функція УДІ 4. Відбір та Функція УДІ 5. Реалізація бюджетний процес УДІ ДПП-15. Закупівлі УДІ ДПП-7. Відбір проєктів та 439. Відбір приватних партнерів/концесіонерів підготовка бюджету; і УДІ ДПП- не входить до сфери застосування Закону 8. Підготовка довгострокового України «Про публічні закупівлі». Натомість бюджету Законом «Про концесію» визначено окремий набір правил для закупівель щодо концесій, а законом 437. Закон про ДПП та Закон про концесії дають про ДПП та відповідним підзаконним актом247 — можливість одержання державної підтримки для закупівесль за неконцесійними проєктами на реалізацію проєктів ДПП/концесії. ДПП. Конкурсні процедури застосовуються Підтримка може надаватися у формі державних до всіх процедур закупівель для визначення і місцевих гарантій, фінансування з державного приватних партнерів/концесіонерів, в тому або місцевих бюджетів, або з інших джерел за числі на підставі ініціативних пропозицій, з загальнодержавними та місцевими програмами, якими, як уже зазначалось, поводяться так або виплат приватному партнеру на умовах само, як і з пропозиціями, ініційованими договору ДПП, зокрема, платежів за готовність до Урядом. Ці процедури в усіх відношеннях експлуатації або за будівництво.245 Утім, Україна відповідають передовій міжнародній практиці. досі не має досвіду надання державної підтримки Вони чітко визначені та з легкістю доступні проєктам ДПП. Фінансове забезпечення через громадськості. Відкриті конкурентні закупівлі є бюджетні програми галузевим міністерствам на основним методом здійснення закупівель для підтримку проєктів ДПП не надається; відсутні неконцесійних проєктів ДПП. У випадку концесій також методики та рекомендації з надання існує можливість застосування процедури державної підтримки в рамках проєктів ДПП. конкурентного діалогу, але на практиці вона в Україні ще не застосовувалася. Обов’язковою 438. В Україні наразі неможливо забезпечити вимогою є укладення договорів з досвідченими готовність банків до фінансування проєктів незалежними консультантами на підготовку ДПП, що реалізуються за принципом конкурсної документації в тому разі, якщо «платить уряд». Проєкт закону про внесення вартість проєкту перевищує 250 млн грн. Однією змін до Бюджетного кодексу України передбачає з вад законодавства є те, що досі не визначено можливість визначення довгострокових процедуру незалежного оскарження закупівель за зобов’язань у межах договорів ДПП. Законопроєкт, проєктами ДПП/концесії та подання апеляцій. що перебуває зараз на розгляді у Верховній Раді,246 має встановити ліміти зобов’язань і державної 440. Закон про концесію також дозволяє підтримки проєктів ДПП. Якщо законопроєкт проводити електронні конкурси з визначення буде прийнято, це стане значним кроком до концесіонерів за проєктами, інвестиційна забезпечення готовності банків до фінансування вартість яких не перевищує 250 млн гривень, соціально орієнтованих проєктів. Після цього якщо конкурс проводиться без етапу потрібно буде розробити процедури подання і попередньої кваліфікації.248 Постанова КМУ про затвердження заявок на державну підтримку, а використання електронної торгової системи для також відповідні методичні рекомендації. Для проведення концесійних конкурсів урегульовує практичної реалізації нового режиму фінансування весь комплекс процедур, передбачених Законом знадобиться також комп’ютерна база даних з про концесію: ухвалення рішень та винесення довгостроковою перспективою для формування висновків про допущення / недопущення учасників бюджетів за проєктами ДПП. до конкурсу; протоколи засідань конкурсних  245  У формі нового будівництва, реконструкції, відновлення, капітального ремонту або технічного переоснащення.  246  Нещодавно прийнятий у першому читанні.  247  Постанова Кабінету Міністрів України від 11.04.2011 р. №384 «Деякі питання організації здійснення державно- приватного партнерства» (зі змінами).  248  Постанова Кабінету Міністрів України від 9.12.2020 року №1210 «Деякі питання використання електронної торгової системи для проведення концесійних конкурсів». 144 Глава 5. Оцінювання державно-приватного партнерства комісій; звернення щодо роз’яснень і усунення Затримки такого роду погіршують інвестиційний порушень у процесі конкурсу (деперсоналізовані); клімат і можуть відлякувати інвесторів, які були б відскановані копії укладених договорів концесії; готові здійснювати інвестиції на засадах концесій заявки на участь у попередньому відборі; вимога і ДПП, якщо відповідні проблеми не буде усунуто про публікацію всіх конкурсних пропозицій в в короткі строки відповідно до міжнародної електронній системі для всіх концесій.249 Ця умова практики. не застосовується до неконцесійних проєктів ДПП. 443. Звіти про моніторинг, що подаються до Мінекономіки, вказують на наявність великої кількості напрямків, що потребують значних УДІ ДПП-16. Управління реалізацією покращень. Розглянуті звіти не містять інформації проєктів стосовно показників діяльності для проєктів, фінансових зобов’язань концесіонерів, аналізу 441. Для операційних працівників МВА ризиків, покладених на концесіонерів у рамках розроблено комплексне керівництво моніторингу. Якщо взяти для прикладу показники з реалізації проєктів ДПП;250 утім, його діяльності, відсутність інформації щодо бажаних застосування досі не відповідає передовій рівнів діяльності в порівнянні з фактичними практиці. Донині було реалізовано лише шість показниками діяльності робить моніторинг проєктів концесії. Договори про чотири з них неможливим. було укладено ще до 2010 року, а решта два не експлуатуються й перебувають у процесі припинення. У 2020 році було укладено два інші договори концесії щодо морських портів Функція УДІ 6. Коригування «Херсон» і «Ольвія», які досі перебувають у перехідному періоді. Системи управління цими УДІ ДПП-19. Коригування проєктів двома концесіями досі перебувають на етапі формування, а в Мінінфраструктури наразі 444. Відповідно до чинного законодавства252 немає чітко визначених осіб, відповідальних за порядок внесення змін до договору ДПП/ управління ними. Кожним із цих проєктів керують концесії є одним із суттєвих положень такого дві великі робочі групи, кожна з яких складається з договору.253 Зміни до договору ДПП/концесії представників державних і приватних партнерів. 251 можуть бути внесені за домовленістю між сторонами чи на вимогу однієї зі сторін на підставі 442. Повільний поступ у реалізації чинних рішення суду або третейського суду в разі істотного нині договорів концесії вказує на те, що ці порушення іншою стороною своїх обов’язків за механізми можуть бути не дуже ефективними. таким договором чи в разі настання значних Зараз, майже через рік після підписання угод, досі змін в обставинах, якими сторони керувалися в відсутні плани реалізації проєктів із зазначенням процесі укладення договору ДПП. Крім того, Закон детальних строків, критичного шляху та ключових про концесію встановлює для сторін заборону на віх, пов’язаних із траншами фінансування. внесення змін до будь-яких положень договору Міжнародна практика передбачає досягнення концесії, які були зазначено в пропозиції та стали принципової домовленості з усіх цих положень підставою для оголошення учасника конкурсу його плану реалізації ще до укладення договорів. переможцем.  249  За винятком інформації, визначеної заявником як конфіденційна чи таємна відповідно до Закону України «Про доступ до публічної інформації».  250  Методичні рекомендації щодо ДПП, фаза 4.  251  Ці робочі групи складаються з 20–30 осіб.  252  Закон про концесію та Постанова Кабінету Міністрів України від 11.04.2011 р. №384 «Деякі питання організації здійснення державно-приватного партнерства» (зі змінами).  253  В тому числі, згідно з процедурою використання кредиторами права на втручання в разі укладення прямого договору про реалізацію проєкту ДПП/концесії. Глава 5. Оцінювання державно-приватного партнерства 145 445. Те саме законодавство зобов’язує розуміння шляхів складення таких звітів. У своєму органи влади інформувати Мінекономіки підході до подання інформації ці звіти надто про внесення змін до договору ДПП/концесії загальні та формальні. Це робить інформацію, яка протягом року після внесення таких змін. 254 не включає в себе ні показників надання послуг, ні Утім, відсутні вимоги щодо подання запитів оцінки ризиків органів влади, не надто корисною чи звернень щодо затвердження змін, які для розуміння операційної діяльності ДПП. пропонується внести до відповідних договорів, з боку Мінекономіки та Мінфіну до підписання відповідних додаткових угод. Закон про концесію додатково містить вимогу про оприлюднення змін, Функція УДІ 8. Оцінка унесених до договору концесії, протягом п’яти днів з дати їх внесення до електронної торгової УДІ ДПП-22. Сфера застосування системи.255 і характер зовнішнього аудиту та оцінки за результатами і подальші дії Функція УДІ 7. Надання 447. Закон про ДПП та Закон про концесії передбачають виконання ретроспективного послуг аналізу всіх договорів ДПП/концесії незалежно від їх вартості. Водночас, такі аналізи досі не УДІ ДПП-20. Контроль, моніторинг і проводилися з огляду на недостатню спроможність звітування: фінансові показники та у сфері ДПП в Україні. Методичні рекомендації або керівництва щодо проведення ретроспективних показники надання послуг аналізів відсутні. 446. У 2020 році Мінекономіки запровадило 448. Рахункова палата України досі не комплексний порядок подання річної проводила аудитів проєктів ДПП. Причиною звітності про операційну реалізацію договорів цього є відсутність проєктів, що фінансуються ДПП/концесії державними партнерами безпосередньо з державного бюджету. У разі (концесієдавцями). Цей порядок, розробка якого прийняття проєкту закону про внесення змін до підтримувалася Світовим банком, передбачає Бюджетного кодексу України, в законодавстві подання детальних звітів про виконання договорів буде передбачено можливість прийняття ДПП/концесії з зазначенням усіх фактичних довгострокових бюджетних зобов’язань за результатів діяльності.256 Перші звіти, подані договорами ДПП. Завдяки цьому майбутні проєкти в цьому порядку, продемонстрували потребу ДПП, ймовірно, ввійдуть до сфери відання РПУ. в зміцненні концептуального та практичного  254  У випадку внесення змін до договору ДПП/концесії протягом звітного періоду державний партнер/концесієдавець зобов’язаний надати Мінекономіки завірені копії додаткових угод про такі зміни разом з річним звітом (Наказ Мінекономіки «Про затвердження Порядку подання державними партнерами (концесієдавцями) щорічного звіту про виконання договору, укладеного в рамках державно-приватного партнерства, у тому числі концесійного договору» від 26.05.2020 року №986).  255  На цей час Електронна торгова система не введена в експлуатацію. Електронна торгова система — це система електронних закупівель, що має бути розроблена для організації електронних закупівель для укладення концесійних договорів відповідно до Закону про концесію (цей термін визначено в Законі про концесію). ЕТС — не те саме, що загальна система електронних закупівель ProZorro.  256  Наказ Мінекономіки від 26.05.2020 р. №986 «Про затвердження Порядку подання державними партнерами (концесієдавцями) щорічного звіту про виконання договору, укладеного в рамках державно-приватного партнерства, у тому числі концесійного договору». 146 Глава 5. Оцінювання державно-приватного партнерства 5.5 Рекомендації 5. У разі внесення до Бюджетного кодексу змін, що дозволять взяття багаторічних зобов’язань, стосовно ДПП Мінекономіки має сформувати невеликий портфель пілотних проєктів на основі 1. Усі державні інвестиційні проєкти, включаючи принципу «платить уряд», щоб випробувати ДПП, мають проходити оцінку на предмет їх на ринку серед інвесторів і кредиторів, та базової потреби в них та цінність для країни, засвоїти критично важливі уроки, пов’язані з перш ніж буде ухвалене рішення про форму їх підготовкою та здійсненням закупівель за фінансування. ними. 2. Мінекономіки має вирішити, яку функцію 6. Прозорість процесу розробки та оцінки ДПП воно бажає зберегти за собою для уникнення необхідно значно розширити, зберігши нинішнього конфлікту інтересів: промоутера чи можливість визначення як «конфіденційної» органу регулювання. лише для чутливої комерційної інформації претендентів. 3. Мінфін має розробляти нормативно-правові акти, розвивати передову практику та 7. Необхідно розробити послідовну та узгоджену спроможності з оцінювання фіскальних стратегію використання приватних фінансів ризиків, зумовлених договорами ДПП на у наданні публічних послуг (ДПП згідно з попередньому етапі (ex-ante), здійснювати найширшим визначенням). моніторинг, звітування та розкриття інформації після завершення проєкту (ex-post). 4. Мінекономіки має посилити регулювання питань внесення змін до договорів ДПП/ концесії, передбачивши погодження пропонованих змін до договорів ДПП/концесії Мінекономіки та Мінфіном, а також поширити вимогу Закону про концесію, що передбачає публікацію змін, на всі договори ДПП протягом 5 днів після внесення змін до договорів про неконцесійні проєкти ДПП. Глава 5. Оцінювання державно-приватного партнерства 147 6 ВА ГЛА ОЦІНЮВАННЯ ДЕРЖАВНИХ ПІДПРИЄМСТВ 6.1. Державні інвестиції та 450. Капітальні вкладення, що здійснюються ДП, зростали до 2019 року й сягнули 82 млрд інституційне картування в грн, або 2% ВВП, причому найбільшими джерелами їх фінансування були власні кошти Україні ДП та кредитні лінії. ДП здійснюють інвестиції у ключові інфраструктурні проєкти зі створення Державні інвестиції, які енергомереж, будівництва залізниць, морських портів і оборонних систем. Як показано на здійснюють ДП Рисунку 6, найбільшим джерелом фінансування капітальних вкладень є власні кошти ДП, тобто 449. Державні підприємства (ДП) домінують в накопичені ними прибутки, коштом яких інфраструктурних галузях України; традиційно фінансується від 64% до 82% всіх капітальних вони здійснюють значні капітальні вкладення вкладень. Другим за значущістю джерелом в розвиток інфраструктури загального фінансування є запозичення: кредити комерційних користування. ДП, що працюють як природні банків, розміщення цінних паперів на ринку, кошти монополії, зазвичай діють у галузях енергетики та МФО, за рахунок яких фінансується від 7% до 15% транспорту, але вони присутні й у інших галузях всіх капіталовкладень. Частка фінансування таких економіки. ДП, частки ринку яких перевищують капітальних вкладень з державного бюджету 50%, було виявлено у щонайменше 15 з 28 залишається незначною: близько 1–2% у 2016–2018 підгалузей і ринків, на яких вони працюють.257 роках зі зростанням до 8% у 2020 році.  257  WB (2019) Reducing Market Distortions for a More Prosperous Ukraine. 148 Глава 6. Оцінювання державних підприємств Рисунок 6. Капітальні вкладення ДП в розрізі джерел фінансування, млн грн 90000 80000 Total: 82 063 9 927 70000 3 825 4 233 Total: 72153 Інші джерела 7 496 9 005 60000 Бюджетне Total: 53 309 50000 4 437 фінансування 4 775 Total: 47 711 6 443 40000 3281 Total: 40 714 8 732 Залучені кошти 30000 5 499 59 185 58 848 Власні кошти 20000 38 653 40 448 26 240 10000 0 2016 2017 2018 2019 2020 Джерело: Держказначейство, розрахунки працівників Світового банку 451. Здійснюючи капітальні вкладення, великі ДП за рахунок накопичених прибутків та запозичень не орієнтуються на фінансування з державного із різних джерел. Менші ДП одержують для бюджету. Якщо проаналізувати розмір ДП, то здійснення капітальних вкладень кошти з природні монополії та ДП з прибутками понад державного бюджету, причому ця тенденція 50 млн грн фінансують свої капітальні вкладення посилилася в період 2019–2020 років (Рисунок 7). Рисунок 7. Капітальні вкладення в розрізі джерел фінансування з розбивкою за розміром ДП, млн грн 100 1 883 3 411 Всі решта ДП: інші джерела 4 699 9 266 4 431 90 8 577 4 704 4 230 4 212 Всі решта ДП: бюджетне 3 811 80 7 387 4 499 фінансування 3 115 3 278 6 440 70 9 005 Всі решта ДП: залучені кошти 5 323 60 Всі решта ДП: власні кошти 50 Великі ДП: інші джерела 40 34 842 54 481 54 349 36 236 Великі ДП: бюджетне 30 фінансування 22 962 20 Великі ДП: залучені кошти 10 Великі ДП: власні кошти 0 2016 2017 2018 2019 2020 Джерело: Держказначейство, розрахунки працівників Світового банку Глава 6. Оцінювання державних підприємств 149 Рисунок 8. Державні гарантії, надані ДП, в розрізі галузей, млн грн 20 000 18000 16000 18 923 2016 14000 15 127 2017 12000 2018 10000 8000 2019 6000 6 965 2020 4000 5 035 1 020 2 980 2 928 2000 43 — — — — — — — 0 ДП в енергетиці ДП на транспорті ДП у сфері оборони Джерело: Держказначейство, розрахунки працівників Світового банку 452. Інвестиційний потенціал ДП великою кредитного ризику, але подекуди Уряд надає мірою залежить від суми прибутків, які державні гарантії. Протягом 2016–2020 років вони здатні акумулювати, причому основою загальний розмір державних гарантій, наданих належної розробки та реалізації інвестиційних ДП та державним банкам, коливався в межах від планів є формування збалансованої та 5 млрд грн (2019 рік) до 23,8 млрд грн (2020 рік), передбачуваної дивідендної політики. ДП причому серед одержувачів як внутрішніх, так в Україні мають складні та неформалізовані і зовнішніх гарантій домінували підприємства взаємини з державним бюджетом, що підриває енергетичної галузі. Водночас лише частина цих ефективність діяльності державних компаній. В державних гарантій спрямовується на здійснення умовах низького фіскального тиску ДП працюють капітальних вкладень. Зокрема, на проєкти в умовах слабшої підзвітності за свою фінансову капітальних вкладень ДП, гарантовані державою неефективність, однак у часи напруженої у 2020 році, припадало лише 7,9 млрд грн із фіскальної ситуації від них зазвичай вимагається загального обсягу 18,1 млрд грн (Рисунок 8), тоді перераховувати до бюджету більше прибутків. як 10,2 млрд грн було надано ПАТ «Укренерго» Такий підхід позначається на спроможності ДП для покриття заборгованості компанії перед планувати свої інвестиції в належний спосіб і постачальниками. забезпечувати виконання своїх інвестиційних зобов’язань, що веде до втрати продуктивності. 453. Другим за своєю значущістю джерелом коштів для здійснення капітальних 6.2. Оцінювання вкладень ДП є залучені кошти, якими у державних підприємств 2016–2020 роках було профінансовано від 7% до 15% капітальних вкладень, причому деякі з цих позик було надано під гарантії Уряду. Вступне слово та поточна ДП залучають кошти у вітчизняних комерційних ситуація банків, випускають облігації як на внутрішньому, так і на міжнародному ринках, а також одержують 454. ДП освоюють велику частку капітальних довгострокові позики від МФО: або напряму, або вкладень державного сектору України: близько шляхом перекредитування через державний 30% у 2018–2019 роках і 24% у 2020 році. ДП бюджет. Деякі з цих запозичень надаються зазвичай були другим за розміром джерелом безпосередньо ДП з урахуванням їхнього власного капітальних видатків державного сектору, на яке 150 Глава 6. Оцінювання державних підприємств у 2018 та 2019 роках припадало близько третини безпосереднього надання коштів із державного від загального обсягу, але ця тенденція у 2020 бюджету за різними бюджетними програмами, році змінилась на протилежну, коли капітальні обходячи тим самим процес SSIP. Капітальні видатки центрального уряду зросли до 31,9% видатки, що фінансуються з власних і запозичених загального обсягу, а видатки ДП — впали до 24,0%. коштів ДП, підпадають під вимоги інших Цю масштабну зміну, найімовірніше, спричинили законодавчих актів і процедур затвердження, наслідки заходів, спрямованих на подолання в тому числі під окремий комплекс вимог до пандемії COVID-19, і початок реалізації проєкту фінансування з боку МФО259 та запозичення «Велике будівництво»:258 кошти на їх реалізацію коштів під державні гарантії.260 Розмаїття цих виділялися у 2020 році саме з державного бюджету. підходів відповідає конкретним вимогам джерел фінансування та спирається на стійкий процес 455. ДП фінансують свої капітальні вкладення затвердження. Усі ці процеси буде описано в по-різному: з власних коштів, за рахунок цій главі. Важливо зазначити, що всі капітальні запозичень і, дещо меншою мірою, з видатки, що їх здійснюють ДП (як за власні кошти, державного бюджету. Бюджетне фінансування так і за рахунок запозичень), підпадають під капітальних видатків, що здійснюються ДП, вимоги законодавства про публічні закупівлі, яке історично мало низький рівень — близько 1–2% встановлює послідовну концептуальну основу у 2016–2018 роках, але зросло у 2020 році до 8%. для здійснення закупівлі товарів і послуг у процесі Більшість таких проєктів реалізують середні за реалізації проєктів, крім як для проєктів, що розміром ДП, тоді як великі ДП, що є природними фінансуються МФО, для яких передбачено окремий монополіями, та ДП з прибутками понад 50 млн комплекс вимог. гривень користуються переважно своїми власними коштами та запозиченнями. Капітал ДП та їхній нерозподілений прибуток є основними джерелами фінансування капітальних видатків, покриваючи Методологічний підхід від 64% до 82% всіх потреб у фінансуванні. Другим за значущістю джерелом фінансування 457. Для оцінювання практики здійснення є запозичення: кредити комерційних банків, капітальних вкладень ДП у цьому звіті розміщення цінних паперів на ринку, кошти МФО, застосовується показник 5C концептуальної за рахунок яких фінансується від 7% до 15% всіх основи PIMA МВФ поряд з показниками капітальних видатків. методології 2015 року Світового банку. Показник 5C уможливлює широке оцінювання структури 456. Залежно від джерела фінансування управління державними підприємствами у формі капітальних вкладень застосовуються різні одного питання: «Чи здійснює уряд нагляд за процедури, встановлені законодавством, і інвестиційними планами державних корпорацій процеси затвердження проєктів. Капітальні та моніторинг їхньої фінансової діяльності?» видатки, що фінансуються з державного бюджету, Для відповіді на це питання в оцінюванні затверджуються згідно з вимогами процесу, розглядаються інвестиційні плани ДП та їх встановленого для відібраних державних реалізація в розрізі всіх джерел фінансування, інвестиційних проєктів (SSIP), який було докладно включаючи як бюджетне фінансування, так і описано у попередніх розділах цього звіту, проте фінансування за рахунок позик і власних коштів частка такого фінансування незначна. На додачу до ДП. Узагальнену відповідь на поставлене питання SSIP ДП можуть одержувати фінансування шляхом викладено в Таблиці 27.  258  «Велике будівництво» — це загальнодержавний проєкт, ініційований Президентом Володимиром Зеленським восени 2019 року, головною метою якого є розбудова та реконструкція соціальної та транспортної інфраструктури по всій території України.  259  Постанова Кабінету Міністрів України від 27.01.2016 р. №70 «Про порядок підготовки, реалізації, проведення моніторингу та завершення реалізації проектів економічного і соціального розвитку України, що підтримуються міжнародними фінансовими організаціями».  260  Постанова Кабінету Міністрів України від 13.11.2013 р. №835 «Про затвердження Порядку відбору інвестиційних проектів, для реалізації яких надається державна підтримка» та Постанова Кабінету Міністрів України від 15.06.2011 р. №809 «Про затвердження Порядку погодження залучення державними підприємствами, у тому числі господарськими товариствами (крім банків), у статутному капіталі яких 50% та більше відсотків акцій (часток) належать державі, кредитів (позик), надання гарантій або поруки за такими зобов’язаннями». Глава 6. Оцінювання державних підприємств 151 Таблиця 27. Огляд показника 5C Показник / Короткий опис параметр УДІ-ДП. Нагляд з боку Законодавча база для здійснення Урядом розгляду та затвердження центрального уряду фінансових планів ДП, які включають у себе плани капітальних вкладень, за інвестиційними існує. За результатами проведеного оцінювання зроблено висновок про те, планами та що Уряд, у принципі, дотримується встановленої процедури, хоча на практиці фінансовими дуже невелика кількість ДП включають плани капітальних вкладень до своїх результатами фінансових планів. Унаслідок цього Уряд не має можливості розглядати та державних затверджувати всю сукупність інвестиційних планів ДП, що фінансуються з усіх підприємств (ДП) джерел: із державного бюджету, за рахунок власних коштів або запозичень. Уряд не складає та не оприлюднює зведений звіт про діяльність ДП. Застосування цієї практики припинилося з публікацією останнього звіту за 2018 рік. Водночас, Мінекономіки щороку оприлюднює консолідовану інформацію про плани капітальних вкладень ДП. Інформація, що оприлюднюється, охоплює всі джерела фінансування капітальних вкладень ДП, в тому числі державний бюджет, власні кошти та запозичення. 458. Ця глава, що деталізує подані вище Нормативно-правова база результати аналізу, спирається на підхід, аналогічний основній оцінці, і передбачає 459. Законодавча база, що регулює здійснення розгляд різних аспектів здійснення капітальних вкладень ДП, залежить від капітальних вкладень за рахунок державного джерела фінансування. Основним актом бюджету та специфіки здійснення ДП законодавства, що регулює здійснення інвестицій капітальних вкладень без використання із державного бюджету, є Закон України «Про коштів державного бюджету. Тут інвестиційну діяльність»,261 Постанова №835262 проаналізовано законодавчу базу розроблення «Про затвердження Порядку відбору інвестиційних фінансових та інвестиційних планів ДП та шляхи проектів, для реалізації яких надається державна її практичного застосування; ефективність підтримка» та Постанова №571263, що визначає інституційної структури із зазначенням завдань керівні вимоги для всіх державних інвестиційних і обов’язків різних відомств і керівництва ДП; проєктів включно з порядком їх оцінки та реалізацію та моніторинг інвестиційних проєктів; відбору. Крім того, ДП дотримуються вимог свого оцінка (аналіз) проєктів і здійснення центральним галузевого законодавства, яке визначає стратегічні урядом нагляду за фінансовими результатами пріоритети розвитку галузей та являє собою діяльності ДП. Аналіз розглядає схожість і основу для всіх проєктів капітальних вкладень відмінність цих показників, спостерігаючи за тим, незалежно від джерела фінансування та окреслює як ДП управляють інвестиційними проєктами можливі джерела фінансування. Наприклад, ДП незалежно від джерела фінансування. енергетичної галузі керуються Законом України «Про ринок електричної енергії»264 як основним документом, що визначає стратегічні напрямки розвитку.  261  Закон України «Про інвестиційну діяльність» (1991 р.) зі змінами та доповненнями.  262  Постанова Кабінету Міністрів України від 13.11.2013 р. №835 «Про затвердження Порядку відбору інвестиційних проектів, для реалізації яких надається державна підтримка».  263  Постанова Кабінету Міністрів України від 22.07.2015 р. №571 «Деякі питання управління державними інвестиціями».  264  Закон України «Про ринок електричної енергії» (2017 р.) зі змінами та доповненнями. 152 Глава 6. Оцінювання державних підприємств 460. Державні інвестиції в межах системи, À На підставі середньострокової галузевої запровадженої для SSIP Постановою №571, стратегії та власного інвестиційного здійснюються відповідно до надійної плану ДП (за наявності) вище керівництво практики, але цього не можна стверджувати складає річні фінансовий (та інвестиційний) про капітальні вкладення, які ДП здійснюють у план із детальним переліком проєктів, межах ширших бюджетних програм. Поточне що фінансуватимуться, із зазначенням оцінювання підтвердило, що державні інвестиційні пропонованих джерел фінансування. проєкти, які фінансуються з державного бюджету À Якщо в ДП утворено Наглядову раду і в його в порядку, встановленому Постановою №571, статуті є відповідне положення, фінансовий (та регулюються жорсткими процедурами та інвестиційний) план має бути затверджений нормами, запровадженими для SSIP, і жодних Наглядовою радою.267 винятків у цьому процесі виявлено не було. Проте оцінювання не підтвердило, що ситуація виглядає À Проєкт річного фінансового (та інвестиційного) так само для проєктів капітальних вкладень, плану подається на затвердження до що здійснюються ДП та фінансуються в межах відповідного відомства чи міністерства до бюджетних програм. 1 червня року, що передує плановому. À Відповідні відомства збирають і подають 461. Для здійснення капітальних вкладень, що консолідовані показники фінансових планів ДП фінансуються за рахунок залучених коштів, ДП до Мінфіну до 15 липня для врахування під час зобов’язані дотримуватись вимог спеціального підготовки державного бюджету. законодавства залежно від джерела коштів. Якщо ДП має намір запозичити кошти, воно À Остаточне затвердження фінансових (та має виконувати вимоги 1) Постанови №70 для інвестиційних) планів має бути здійснене фінансування з боку МФО; 2) Постанови №835 для відповідними відомствами та міністерствами одержання кредитування із державного бюджету до 1 вересня року, що передує плановому, чи кредитів від інших кредиторів (крім МФО) або за винятком ДП, діяльність яких регулює під державні гарантії; чи 3) Постанови №809 для Національна комісія, що здійснює державне одержання державних гарантій. 265 регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг: плани цих ДП мають бути 462. Капітальні вкладення, що здійснюються затверджені до 31 грудня. ДП за власні кошти, мають відповідати À Після затвердження МВА/відомства вимогам Наказу №205 про фінансові плани подають консолідовані дані фінансових (та ДП.266 Наказ №205 докладно визначає процес інвестиційних) планів ДП до Мінекономіки, фінансового планування, встановлення Мінфіну та Державної податкової служби. пріоритетності видатків і порядок затвердження, зокрема інвестиційних планів. Крім того, Наказ 463. У випадку великих ДП (природних №205 подає форму фінансового плану, але не монополій і підприємств з прибутком понад містить зразка інвестиційного плану. Якщо ДП 50 млн грн на рік) процедура виглядає інакше, ухвалює рішення про використання власних оскільки їхні фінансові (та інвестиційні) плани коштів (тобто накопичених прибутків) для підлягають затвердженню Кабінетом Міністрів фінансування капітальних вкладень, воно має бути України. Усі вищезгадані процедури додатково відображене у фінансовому плані та затверджене застосовуються до відповідних відомств і в установленому порядку. Порядок затвердження міністерств: Мінфін та Мінекономіки затверджують фінансових планів є чітким і виглядає так:  265  У разі залучення позик під державні гарантії згідно з Постановою №835 або Постановою №70 з наданням державних гарантій Мінфіном для ухвалення рішення про надання гарантій застосовуються також положення Постанови №809.  266  Наказ Мінекономрозвитку від 02.03.2015 р. №205 «Про затвердження Порядку складання, затвердження та контролю виконання фінансового плану суб’єкта господарювання державного сектору економіки».  267  Утворення Наглядових рад є обов’язковим лише для деяких видів ДП, що відповідають критеріям, визначеним Урядом України (Постановою Кабінету Міністрів України №142 «Деякі питання управління державними унітарними підприємствами та господарськими товариствами, у статутному капіталі яких більше 50 відсотків акцій (часток) належать державі»). Навіть для тих ДП, фінансові плани яких підлягають затвердженню Наглядовою радою, відповідна практика обмежується тими підприємствами, які включили такий орган до своєї організаційної структури. На практиці цю норму в більшості ДП (крім дев’яти на цей час) не реалізовано, оскільки її реалізація залежить від утворення ради. Глава 6. Оцінювання державних підприємств 153 їхні плани та подають їх на затвердження до 464. Капітальні вкладення, що здійснюються КМУ. Особливу процедуру встановлено для АТ з використанням залучених коштів, «Укрзалізниця»: її плани мають бути затверджені затверджуються в порядку, передбаченому також Мінінфраструктури. Усі ці міністерства: для фінансових планів згідно з Наказом Мінекономіки, Мінфін та Мінінфраструктури №205, з урахуванням додаткових вимог зобов’язані проаналізувати проєкти фінансових МФО. Додатково до описаних вище процедур ДП (та інвестиційних) планів ДП протягом 10 повинні виконувати вимоги Постанови №809,268 днів і ухвалити рішення про їх схвалення чи якщо вони планують залучити середньострокові відхилення. Після ухвалення ними рішення КМУ чи довгострокові позики або розмістити ухвалює рішення про затвердження фінансового облігації (з державними гарантіями або без (інвестиційного) плану. Після затвердження КМУ них), Постанови №70,269 якщо вони планують відповідне відомство чи ДП подає затверджений залучити фінансування МФО, або Постанови фінансовий (інвестиційний) план до Мінекономіки, №835, якщо вони планують одержати позики з Мінфіну та Державної податкової служби. державного бюджету, компенсацію процентних Відповідальні органи та строки виконання цього ставок чи державні гарантії. У тих випадках, процесу узагальнено в Таблиці 28. коли ДП планують залучати фінансування згідно з Постановою №809 або №70, вони мають Таблиця 28. Огляд відповідальних органів і строків затвердження фінансових та інвестиційних планів великих ДП Фінансовий план Строки Тип ДП затверджує затвердження Природні монополії, прибуток яких перевищує 50 млн грн на Мінекономіки та 1 липня рік Мінфін Підпорядковані безпосередньо КМУ Мінекономіки 1 червня Природні монополії електроенергетичної галузі з очікуваними Мінекономіки та 1 листопада прибутками понад 50 млн грн на рік, діяльність яких регулює Мінфін Національна комісія, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг Підприємства, підпорядковані КМУ, діяльність яких регулює Мінекономіки 1 листопада Національна комісія, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг Особливий випадок: АТ «Укрзалізниця» Мінінфраструктури 1 червня Джерело: компіляція положень законодавчої бази працівниками Світового банку  268  Постанова Кабінету Міністрів України від 15.06.2011 р. №809 «Про затвердження Порядку погодження залучення державними підприємствами, у тому числі господарськими товариствами (крім банків), у статутному капіталі яких 50% та більше відсотків акцій (часток) належать державі, кредитів (позик), надання гарантій або поруки за такими зобов’язаннями».  269  Постанова Кабінету Міністрів України від 27.01.2016 р. №70 «Про порядок підготовки, реалізації, проведення моніторингу та завершення реалізації проектів економічного і соціального розвитку України, що підтримуються міжнародними фінансовими організаціями». 154 Глава 6. Оцінювання державних підприємств Рисунок 9. Процедури здійснення капітальних вкладень ДП, встановлені законодавством ДЖЕРЕЛО БЮДЖЕТНІ КОШТИ ВЛАСНІ КОШТИ ДП ЗАЛУЧЕНІ КОШТИ ФІНАНСУВАННЯ À Закон «Про Додатково до інвестиційну процедури для ПРОЦЕДУРИ À Галузеві закони та діяльність» власних коштів: ЗДІЙСНЕННЯ стратегії À Галузеві закони та À Постанова №809 À Наказ №205 стратегії À Постанова №70 À Статути ДП À Постанова №571 (МФО) À Постанова №835 À Постанова №835 Джерело: інтерв’ю, проведені командою місії Світового банку; авторська презентація повідомити про це Мінфін заздалегідь і одержати Інституційні механізми затверджений проєкт на підставі детальної інформації, включаючи проєкт кредитної угоди. 465. Як і у випадку всіх державних Після затвердження проєкту, отримання позики чи інвестиційних проєктів для капітальних розміщення облігацій, ДП подає копію підписаної вкладень ДП встановлено багаторівневий угоди Мінфіну для подальшої реєстрації. Будь-які інституційний процес затвердження. Функції зміни до кредитних угод або умов розміщення деяких інституцій дублюються, що призводить до облігацій підлягають затвердженню Мінфіном. затримок у процесі затвердження та реалізації (про Постанова №835 визначає правила конкурсного це згадувалося також в оцінці МВФ PIMA 2019 року), відбору інвестиційних проєктів з залученням а деякі на практиці виконуються непослідовно. Мінекономіки та Мінфіну до аналізу економічної Відповідні інституційні обов’язки представлено в ефективності та фіскальних ризиків проєкту. Таблиці 29. Основні шляхи затвердження капітальних вкладень ДП, передбачені законодавством, представлено нижче на Рисунку 9. Таблиця 29. Інституційні обов’язки стосовно капітальних вкладень ДП: центральний уряд Роль / основні завдання Примітки ДП À Розроблення річних інвестиційних планів на підставі довгострокових Залежить від галузі та галузевих стратегій (10 років) або власних середньострокових суб’єкта інвестиційних стратегій (3–5 років) À Опрацювання фінансових та інвестиційних планів (відповідальні суб’єкти: вище керівництво) À Затвердження планів у разі утворення та наявності положень у статуті (відповідальні суб’єкти: наглядові ради) À Моніторинг реалізації затверджених проєктів (питання якості та фінансів) À Звітування про стан реалізації проєктів перед відповідними відомствами/ міністерствами та Мінекономіки Глава 6. Оцінювання державних підприємств 155 Роль / основні завдання Примітки Відповідальні відомства/міністерства À Розробка та затвердження галузевих стратегій і схвалення Обмежені ресурси середньострокових інвестиційних планів підвідомчих ДП для забезпечення своєчасного À Визначення пріоритетності та схвалення окремих проєктів капітальних затвердження вкладень ДП в межах своїх повноважень фінансових/ À Затвердження річних фінансових планів та інвестиційних планів інвестиційних планів підвідомчих ДП включно з конкретними проєктами і моніторингу якості À Надання зауважень, перегляд і коригування фінансових планів та інвестиційних впровадження планів ДП в міру потреби для забезпечення подальшого розгляду Обмежені ресурси для À Моніторинг реалізації затверджених проєктів та інвестиційних планів ініціативного здійснення підвідомчих ДП (питання якості та фінансів) діяльності з моніторингу та оцінки фінансових À Моніторинг фінансових результатів діяльності підвідомчих ДП результатів діяльності ДП Галузеві органи регулювання À Затвердження інвестиційних планів ДП, що працюють у регульованих Н/Д галузях (наприклад, у сфері енергетики) Мінфін À Участь у затвердженні фінансових та інвестиційних планів ДП: річних Обмеженість зв’язків планів та конкретних проєктів з відповідальними À Оцінювання фіскальних наслідків реалізації пропонованих ДП відомствами/ інвестиційних проєктів міністерствами, яким À Затвердження проєктів капітальних вкладень ДП, що передбачають підпорядковані ДП, під фінансування з державного бюджету, залучення коштів та/або надання час щорічної оцінки державних гарантій À Моніторинг реалізації затверджених проєктів усіх ДП (лише фінансові аспекти) À Загальне оцінювання фіскальних ризиків, пов’язаних із діяльністю ДП À Ідентифікація та оцінювання ризиків за проєктами, що виконуються згідно з Постановою №835 Мінекономіки À Участь у затвердженні проєктів капітальних вкладень підвідомчих ДП Недостатня À Моніторинг реалізації затверджених проєктів усіх ДП (лише фінансові спроможність та аспекти) обмежені ресурси À Підготовка та публікація узагальнених річних результатів реалізації для ініціативного фінансових та інвестиційних планів ДП здійснення діяльності з моніторингу та оцінки À Збирання та публікація даних про фінансові результати діяльності ДП на фінансових результатів публічному вебпорталі (ProZvit) діяльності ДП À Оцінка економічної ефективності проєктів відповідно до Постанови №835 À Проведення незалежного рецензування оцінки проєктів згідно з Не складає Постановою №571 узагальненого звіту про діяльність ДП (останній такий звіт датований 2018 роком). 156 Глава 6. Оцінювання державних підприємств Роль / основні завдання Примітки Кабінет Міністрів України À Затвердження фінансових та інвестиційних планів підвідомчих ДП, а Н/Д також ДП, що працюють у регульованих чи монопольних галузях і мають прибутки понад 50 млн грн Держаудитслужба À Оцінка ефективності, законності, адресності та ефективності використання Н/Д бюджетних коштів з метою економії коштів державного бюджету Рахункова палата України À Проведення аудиту використання коштів державного бюджету ДП (сюди Н/Д входять інвестиційні проєкти, що фінансуються з державного бюджету або за рахунок коштів МФО) À Проведення аудиту закупівель, що фінансуються за рахунок коштів державного бюджету Антимонопольний комітет України À Ухвалення рішень про можливість надання державної допомоги (зокрема, Н/Д у формі державних гарантій) і оформлення відповідних висновків Джерело: інтерв’ю, проведені командою місії Світового банку; авторська презентація 466. Дублювання функцій та обмежені ДП: оцінювання за спроможності належать до основних чинників, що стримують моніторинг капітальних обов’язковими функціями УДІ вкладень, які здійснюють ДП, та нагляд за їхньою фінансовою діяльністю, в тому числі 467. Представлена нижче оцінка процесів і за реалізацією інвестиційних планів. Чинним процедур здійснення капітальних вкладень ДП законодавством чітко врегульовано порядок відповідає структурі основного оцінювання. розроблення проєктів капітальних вкладень, їх Для забезпечення певної можливості порівняння з опрацювання та затвердження із застосуванням іншими параметрами УДІ, про які йде мова в цьому різних процедур, хоч і надто складних. Єдиним звіті, оцінювання організоване навколо восьми винятком, який було згадано вище та розглянуто в «обов’язкових» функцій концептуальної основи УДІ розділі з рекомендаціями, є капітальні вкладення, Світового банку, а не на більш глибокому рівні 23 які ДП здійснюють за спеціальними бюджетними показників УДІ.270 програмами.  270  Слід пам’ятати, що показники УДІ вже об’єднано за вісьмома обов’язковими функціями, які первісно було запропоновано в публікації Policy Research Working Paper 5397, A Diagnostic Framework for Assessing Public Investment Management, Anand Rajaram, Tuan Minh Le, Nataliya Biletska, Jim Brumby. WB. August 2010. Глава 6. Оцінювання державних підприємств 157 Обов’язкова функція УДІ: Функція УДІ 1. Настанови та скринінг Обов’язкова функція Належне поводження у сфері державної Об’єкт аналізу УДІ політики 271 1. Настанови щодо ДП регульованих галузей: розглядати у Основа планування інвестування межах галузевого планування та стратегії. інвестиційних проєктів Обґрунтовувати потребу в державній підтримці, ДП, прив’язка до якщо вона використовується галузевих стратегій, середньо- та Нерегульовані ДП — власні кошти: ДП довгострокових планів, розробляють власну стратегію та настанови використання таких Нерегульовані ДП — бюджетні кошти стратегій і планів або державні гарантії: розглядати у межах як орієнтиру для галузевих стратегій. Обґрунтовувати бюджетне розроблення та скринінгу фінансування/субсидії/гарантії. проєктів. Функція УДІ 1. Настанови та скринінг завдання, очікувані результати та висновки. Для розгляду поточної діяльності та планів діяльності 468. Українські ДП дотримуються чинних ДП рекомендується застосовувати SWOT-аналіз. галузевих стратегій та розробляють свої власні Ці рекомендації, не будучи обов’язковими, є для середньо- та довгострокові стратегічні плани ДП корисним інструментом, яким вони можуть здійснення капітальних вкладень. Галузеві керуватись під час розробки комплексного стратегії розробляють і затверджують відповідні багаторічного документа зі стратегічного галузеві міністерства. Такі стратегії мають усі планування. основні галузі; їх прикладами можуть служити 470. ДП розробляють річні фінансові плани, до Енергетична стратегія України на період до 2035 складу яких входять інвестиційні плани, на року; 10-річний план розвитку електричних мереж підставі галузевих стратегій і своїх власних і Національна транспортна стратегія на період до середньо- і довгострокових стратегічних 2030 року. планів розвитку. Такі річні плани повинні мати 469. Усі галузеві ДП розробляють свої середньо- безпосередній зв’язок з інвестиційними планами та довгострокові стратегічні плани розвитку на (вони розраховані зазвичай на 3–5 років). Під час основі відповідних галузевих стратегій. Кожне оцінки, однак, не вдалося знайти публікацій таких ДП зобов’язане розробляти середньострокові середньострокових інвестиційних планів ДП. З та довгострокові стратегічні плани розвитку та огляду на відсутність у законодавстві вимоги про подавати їх на затвердження у відповідальне здійснення такої публікації, ДП утримуються від відомство або відповідне галузеве міністерство. оприлюднення такої інформації. Такі плани мають ґрунтуватись на галузевих 471. У цілому, можна зробити висновок про стратегіях й можуть оновлюватись щорічно те, що існуюча в Україні система керівних на ковзній основі. Уряд розробив відповідні принципів інвестиційної діяльності ДП та методичні рекомендації,272 покликані допомогти попереднього відбору в Україні побудована ДП в розробленні ними своїх стратегічних планів належним чином. Усі ДП (як регульовані, так розвитку. Ці плани повинні містити загальну і нерегульовані) повинні дотримуватися своїх інформацію про ДП, поточний аналіз їхньої галузевих стратегій, розробляти свої власні операційної діяльності, стратегічну місію та середньострокові та довгострокові плани  271  World Bank (2021): Assessing Public Investment Management Functions and Institutional Arrangements for State-Owned Enterprises. A Diagnostic Framework.  272  Міністерство економічного розвитку та торгівлі України, Наказ від 14 серпня 2013 року №971 (Методичні рекомендації). 158 Глава 6. Оцінювання державних підприємств стратегічного розвитку, що затверджуються самим параметри пропонованих інвестицій: термін підприємством, галузевими органами регулювання окупності, чисту приведену вартість, внутрішню (в регульованих галузях), а потім відповідальними норму дохідності та інші показники. Таку оцінку відомствами чи галузевими міністерствами. ДП проводить самостійно чи з залученням у разі Потенційні інвестиційні проєкти, включені до потреби зовнішніх консультантів. цих середньострокових і довгострокових планів стратегічного розвитку, проходять попередній 473. Якщо ДП планує залучити для скринінг і визначення пріоритетів на всіх рівнях проєкту капітальних вкладень бюджетне процесу, а також готові до обґрунтування та фінансування, воно має дотримуватись перетворення на детальні інвестиційні плани. процедур, установлених для державних Розумний зв’язок між галузевими завданнями інвестиційних проєктів Постановою №571 або високого рівня та інвестиційними планами суб’єктів Постановою №835. Постанова №571 передбачає господарювання, як здається, існує. розробку концептуальної записки проєкту та проєктної пропозиції. У таких випадках галузеве міністерство відіграє важливу роль у проходженні концептуальною запискою проєкту процесу Функції УДІ 2 та 3. Оцінка та затвердження, який завершується відбором на незалежний аналіз проєктів засіданні Міжвідомчої комісії. Цю процедуру докладніше описано у главі 3 цього звіту (УДІ 472. Процедури оцінки проєктів змінюються 1–6, 16–23). ДП можуть також одержувати залежно від джерел фінансування. Фінансові та бюджетне фінансування на реалізацію державних інвестиційні плани, складені ДП (див. вище в розділі інвестиційних проєктів, подаючи заявки на «Нормативно-правова база»), повинні містити державну допомогу відповідно до Постанови №835. інформацію про джерело фінансування. Проєкти Для одержання цих коштів ДП мають розробити капітальних вкладень, що реалізуються за власні проєктну пропозицію, подібну до пропозицій, або залучені кошти, вносяться до фінансового та передбачених Постановою №571, але для неї немає інвестиційного плану за погодженням і зі згоди потреби в проведенні аналізу співвідношення відповідного відомства/галузевого міністерства. витрат і вигід або аналізу ефективності витрат.273 Оцінка проєкту зазвичай охоплює основні Обов’язкова функція УДІ: Функції УДІ 2 та 3. Оцінка та незалежний аналіз проєктів Обов’язкова Належне поводження у сфері державної політики Об’єкт аналізу функція УДІ 2. Оцінка Усі ДП — власні кошти: проводити фінансовий аналіз і Як здійснюється оцінка проекту аналіз ризиків. Щодо великих екологічних чи соціальних та аналіз проєктів ризиків або «мегапроєктів» можуть застосовуватись капітальних вкладень ДП додаткові вимоги Усі ДП — бюджетні кошти або державні гарантії: проводити повний комплексний аналіз. 3. Незалежний Визначені ДП: дотримуватись усталених на ринку Чи проходять капітальні аналіз оцінки вимог щодо розкриття інформації, які застосовуються до вкладення ДП визначених суб’єктів. незалежний розгляд, а якщо так, то в який спосіб Усі ДП: усі «мегапроєкти» мають затверджуватись галузевими міністерствами, Мінфіном, Мінекономіки, а в ідеалі — також агентствами з незалежними експертами.  273  Наказ Мінекономрозвитку від 19.06.2012 р. №724 «Про затвердження форми проектної (інвестиційної) пропозиції, на основі якої готується інвестиційний проект, для розроблення якого може надаватися державна підтримка, Порядку розроблення та форми інвестиційного проекту, для реалізації якого може надаватися державна підтримка». Глава 6. Оцінювання державних підприємств 159 474. Для державних інвестицій, що Функція УДІ 4. Відбір проєктів та фінансуються з державного бюджету, за бюджетний процес рахунок власних коштів ДП та позик, наданих під державні гарантії, обов’язковим є 475. Під час оцінки було з’ясовано, що на практиці незалежна експертиза оцінки. Така незалежна деякі ДП не подають інвестиційних планів експертиза передбачена Постановою №571, у межах процесу фінансового планування, Постановою №835 та Законом «Про інвестиційну представленого на Рисунку 10 (про що діяльність.»274 У главі 3 Постанови №571 згадується йшлося вище в розділі «Нормативно- обов’язкова державна експертиза, що проводиться правова база»). Попри законодавчу вимогу під наглядом МВА, яке може утворити для її про подання інвестиційного плану разом з проведення спеціальну комісію. Члени такої фінансовим планом, не всі ДП подають ого комісії мають бути незалежними по відношенню до Уряду на затвердження та моніторинг. За до проєкту, який вони розглядають. Висновки, спостереженнями Мінекономіки, яке розглядає всі зроблені комісією, беруться МВА за основу для фінансові плани ДП, близько половини поданих висновку про готовність проєкту та рекомендацій до міністерства фінансових планів не містять щодо подальших кроків. Постанова №835 і Закон інвестиційного плану. Для інвестиційних планів «Про інвестиційну діяльність» теж передбачають не затверджено форми-шаблона, тому кожне проведення МВА державної експертизи, яка за ДП складає такий план на підставі власного формою та методикою подібна до експертизи, розуміння та спроможностей. Унаслідок цього передбаченої Постановою №571.275 Під час деякі інвестиційні плани мають загальний характер оцінки не було виявлено жодних законодавчих і містять лише базову інформацію про планові вимог щодо незалежної експертизи проєктів інвестиції, тоді як інші містять повні специфікації капітальних вкладень, що реалізуються за рахунок за кожним інвестиційним проєктом із детальними фінансування, залученого без державних гарантій. розрахунками та прогнозами. Таке різноманіття створює певні труднощі для тих, хто має ці плани затверджувати, та стає однією з причин затримок у затвердженні планів. Обов’язкова функція УДІ: Функція УДІ 4. Відбір проєктів та бюджетний процес Обов’язкова Належне поводження у сфері державної Об’єкт аналізу функція УДІ політики 4. Відбір ДП регульованих галузей: вимагати Які процеси затвердження проєктів та затвердження Наглядовою радою ДП, капітальних вкладень ДП та їх бюджетний галузевим органом регулювання та урядом відбору запроваджено залежно від процес джерела фінансування Нерегульовані ДП — власні кошти: вимагати затвердження Наглядовою радою ДП Як враховується необхідність реалізації проєктів протягом кількох Нерегульовані ДП — бюджетні кошти або років державні гарантії: вимагати затвердження Наглядовою радою ДП та урядом Доступ до інформації про бюджет капітальних вкладень  274  Стаття 15.  275  Постанова Кабінету Міністрів України від 09.06.2011 №701 «Про затвердження Порядку проведення державної експертизи інвестиційних проєктів». 160 Глава 6. Оцінювання державних підприємств Рисунок 10. Схема процесу затвердження фінансових та інвестиційних планів ДП ВІДПОВІДАЛЬНЕ ГАЛУЗЕВИЙ ОРГАН МІНФІН І ВІДОМСТВО/ГАЛУЗЕВЕ КМУ РЕГУЛЮВАННЯ МІНЕКОНОМІКИ МІНІСТЕРСТВО Для ДП в межах сфери управління Для ДП чи природних Для всіх ДП регульованих Для всіх ДП монополій, чи з галузей прибутками понад 50 млн грн Джерело: авторська ілюстрація чинного законодавства 476. Затвердження фінансових (та ради покладено функції визначення стратегії, інвестиційних) планів має відбутися до вересня здійснення нагляду за показниками діяльності, планового року, але іноді відбувається пізніше, забезпечення належної оцінки ризиків у ДП, тому що заважає реалізації поточних і планованих вони повинні брати на себе активнішу роль у інвестиційних проєктів. Відповідальне плануванні капітальних вкладень. На сьогодні відомство має проаналізувати фінансові плани роль наглядових рад ДП у процесі не надто добре ДП, які належать до сфери його управління, визначено і обтяжено двома чинниками: 1) в протягом 10 днів після їх одержання, зіставити Україні наглядові ради утворили лише дев’ять ДП їх з попередніми періодами, і схвалити їх чи, в і 2) наглядові ради ДП залучаються до планування разі потреби, повернути ДП на доопрацювання. капітальних вкладень лише на дискреційній Остаточне затвердження фінансових планів основі й лише в тих ДП, статутом яких на ДП відповідальним відомством має бути завершене покладено відповідні повноваження. Наприклад, до 1 вересня (або 31 грудня у випадку підприємств «Укрзалізниця» затвердила свій інвестиційний електроенергетики, що працюють на підставі план на 2021 рік на рівні вищого керівництва, ліцензій, виданих Національною комісією, оскільки раду не було призначено в повному що здійснює державне регулювання у сферах складі, а тому вона не працювала в той період, енергетики та комунальних послуг). У випадку коли розроблявся інвестиційний план. У нинішніх затримки затвердження проєкту будь-яким умовах остаточне рішення щодо всіх капітальних органом під час цього складного процесу ДП не вкладень ДП залишається за Урядом, що не зможуть здійснити свої інвестиції або вчинити інші залишає наглядовим радам місця для висловлення значущі операції. На практиці такі затримки можуть своєї думки щодо стратегічних пріоритетів або бути значними: наприклад, за даними Рахункової джерел фінансування інвестицій. палати їх тривалість може сягати від кількох днів до 1,4 року.276 Такі затримки у процесі затвердження 478. Середньо- та довгострокове інвестиційне пов’язані зі значним ризиком затримок у планування залишається для українських впровадженні, що заважає ДП планувати свої ДП проблемою. Поточний часовий горизонт інвестиції та підтримувати свої інвестиційні для виділення державою коштів залишається зобов’язання за поточними проєктами. переважно короткостроковим, оскільки він залежить від річних бюджетних призначень і 477. Наглядові ради ДП формально не не гарантує подальше фінансування з року в відіграють жодної ролі у процесі планування рік. Процес інвестиційного планування в ДП капітальних вкладень, що не відповідає додатково ускладнюється тим фактом, що Уряд не рекомендованій практиці. На Наглядові проводить прогнозованої дивідендної політики:  276  Звіт Рахункової палати про результати аудиту ефективності збирання надходжень від ДП у сфері управління Міністерства розвитку економіки, торгівлі та сільського господарства України (22.06.2021 р.). Глава 6. Оцінювання державних підприємств 161 розмір дивідендних виплат визначається Урядом Функція УДІ 5. Реалізація проєктів щороку законом про державний бюджет. Ці два чинники підривають спроможність ДП здійснювати 481. ДП зберігають за собою повну середньо- та довгострокове планування відповідальність за реалізацію своїх проєктів капітальних вкладень. У тому, що стосується капітальних вкладень і регулярно звітують великих капітальних вкладень, здійснення яких перед Урядом про хід їх реалізації. Звітування триває по декілька років, ДП спираються на про реалізацію проєктів організоване аналогічно довгострокове фінансування з боку МФО та інших до формату документації з планування проєктів. кредиторів, вважаючи їх сталими джерелами Звіти про хід реалізації проєкту подаються у довгострокового фінансування. відповідальні відомства чи галузеві міністерства, які відповідають за моніторинг реалізації 479. Не встановлено конкретних критеріїв затверджених фінансових та інвестиційних планів, відбору проєктів, що фінансуються за власні щоквартально. Відповідальні відомства чи галузеві кошти ДП або фінансуються з державного міністерства одержують інформацію про якісний і бюджету за бюджетними програмами. фінансовий хід реалізації проєктів. Відбір проєктів, що фінансуються як SSIP за Постановою №571, добре врегульовано і 482. Усі капітальні вкладення, що здійснюються налагоджено; цей відбір здійснює Міжвідомча ДП як за власні кошти, так і за рахунок комісія. Відбір проєктів, що фінансуються за державного бюджету, підпадають під вимоги ширшими державними бюджетними програмами Закону «Про публічні закупівлі». Законодавство за Постановою №835 та Наказом №205, про закупівлі утворює послідовну концептуальну здійснюється комісіями, утвореними МВА/ основу для здійснення закупівлі товарів і послуг відповідальним відомством. І хоча під час під час реалізації проєктів. Проєкти капітальних ухвалення рішень у будь-якому випадку вкладень, що фінансуються МФО, дотримуються враховуються прибутковість, економічні, процедур закупівлі, передбачених вимогами МФО екологічні та соціальні наслідки, критерії відбору, до здійснення закупівель, відповідно до вимог не встановлено конкретних критеріїв відбору Постанови №70.277 Із цих двох підходів винятків не проєктів, що фінансуються власними коштами ДП передбачено. або за бюджетними програмами (Постанова №835). 480. Доступ до інформації про капітальні вкладення ДП залишається обмеженим. На час оцінювання дуже небагато ДП оприлюднили свої інвестиційні плани на рівні суб’єкта господарювання. Обов’язкова функція УДІ: Функція УДІ 5. Реалізація проєктів Обов’язкова Належне поводження у сфері державної Об’єкт аналізу функція УДІ політики 5. Реалізація Усі ДП: застосовувати правила публічних Як застосовуються правила проєктів закупівель.278 Активне управління проєктами, здійснення закупівель моніторинг і звітування про хід реалізації проєктів. Які звіти про поступ у реалізації Визначені ДП: додатково до зазначеного проєкту та звіти про моніторинг вище — дотримання відповідних вимог про подаються під час реалізації розкриття інформації. проєктів  277  Постанова Кабінету Міністрів України від 27.01.2016 р. №70 «Про порядок підготовки, реалізації, проведення моніторингу та завершення реалізації проектів економічного і соціального розвитку України, що підтримуються міжнародними фінансовими організаціями».  278  Правила публічних закупівель або альтернативні правила конкурентних закупівель. 162 Глава 6. Оцінювання державних підприємств Функції УДІ 6, 7 та 8. Коригування підхід дає змогу всім сторонам бути в курсі поступу в реалізації проєкту й забезпечує одержання всіх проєктів / Надання послуг /Оцінка необхідних погоджень у робочому порядку. проєкту 484. ДП зобов’язані складати та подавати 483. Коригування проєктів має здійснюватися свою квартальну та річну фінансову звітність в тому самому порядку, що й процес до відповідальних відомств і повинні затвердження, тобто на основі регулярного виконувати численні нормативно-правові акти звітування перед Урядом і річного фінансового у сфері бухгалтерського обліку та фінансової планування. Використовуючи процес річного звітності. ДП дотримуються загальних вимог до фінансового та інвестиційного планування ДП звітності та розкриття інформації, встановлених можуть вносити корективи до поточних проєктів, для всіх суб’єктів господарювання в Україні (як якщо вони проходять процедури, встановлені для приватних, так і державних): Закону України циклу регулярного фінансового планування. Такий «Про бухгалтерський облік» (1999 р., зі змінами Обов’язкова функція УДІ: Функції УДІ 6, 7 та 8. Коригування проєктів / Експлуатація проєкту / Оцінка проєкту Обов’язкова Належне поводження у сфері державної політики Об’єкт аналізу функція УДІ 6. Коригування ДП регульованих галузей: вимагати затвердження Які процедури проєктів Наглядовою радою ДП, галузевим органом регулювання застосовуються для та урядом коригування проєктів капітальних вкладень ДП Нерегульовані ДП — власні кошти: вимагати затвердження Наглядовою радою ДП Нерегульовані ДП — бюджетні кошти або державні гарантії: Вимагати затвердження Наглядовою радою ДП та урядом 7. Експлуатація Усі ДП: подавати квартальну та річну фінансову Як виглядає практика проєкту звітність фінансового звітування Усі ДП — бюджетні кошти або державні гарантії: Як організовано регулярно звітувати про показники діяльності ДП, агреговане звітування соціальну діяльність або діяльність, передбачену про фінансові результати державною політикою: досягнуті обсяги, здійснені діяльності ДП витрати, отриману бюджетну підтримку. 8. Оцінка Усі ДП: своєчасно складати, оприлюднювати всі звіти Які процедури проєкту внутрішнього аудиту й забезпечувати їх розгляд встановлено для галузевими міністерствами та законодавчим органом. завершення проєктів капітальних вкладень ДП Усі ДП — власні кошти: проводити фінансовий аналіз і аналіз ризиків проєктів, крім як у випадку великих Як виглядає процес екологічних чи соціальних ризиків або «мегапроєктів» заключної оцінки проєктів Усі ДП — бюджетні кошти або державні гарантії: виконувати повний комплексний аналіз усіх великих проєктів. Джерело: авторський колектив Світового банку на основі публікації World Bank (2021): Assessing Public Investment Management Functions and Institutional Arrangements for State-Owned Enterprises. A Diagnostic Framework. Глава 6. Оцінювання державних підприємств 163 та доповненнями) та Господарського кодексу власною ініціативою згідно з Законом України «Про України (2003 р.).279 Додатково до загальних вимог Рахункову палату» або на вимогу центральних чи ДП мають подавати особливу звітність залежно місцевих органів влади або народних депутатів від своєї організаційно-правової форми або галузі України. Такі аудити проводяться стосовно відповідно до вимог Постанови КМУ №1067. 280 капітальних вкладень, здійснених у порядку, Крім того, ДП в організаційно-правовій формі передбаченому Постановою №571. Докладніше акціонерних товариств повинні виконувати вимоги про це мова йде у главі 3. до звітності та розкриття інформації, встановлені Законами України «Про акціонерні товариства» (2008 р.), «Про цінні папери та фондовий ринок» (2006 р.) та нормативно-правові акти Національної Рекомендації комісії з цінних паперів та фондового ринку 487. Попри наявність нормативно-правової (НКЦПФР).281 бази для здійснення капітальних вкладень 485. Хоча нормативно-правові акти з питань ДП і (в цілому) дотримання її вимог щодо фінансової звітності та розкриття інформації затвердження інвестиційних проєктів, їх існують, функції нагляду над ДП наразі реалізації та розподілу фінансування можуть розподілено між різними відомствами Уряду. бути значно покращені. ДП подають звітність до відповідальних відомств, 1. Виконання інвестиційних планів, включаючи галузеві міністерства, Державну передбачених Наказом №205, має послідовно службу статистики та Мінфін, що ускладнює забезпечуватися органами влади всіх рівнів: здійснення моніторингу та нагляду. Мінекономіки відповідальними відомствами, галузевими відіграє роль координатора у здійсненні нагляду міністерствами, Мінекономіки, Мінфіном і КМУ. за фінансовими результатами діяльності ДП, Цей основоположний документ повинен бути збираючи та обробляючи фінансову інформацію невід’ємною складовою процесу фінансового у найбільших ДП, а також тих, які подають свою планування й має подаватись відповідно фінансову інформацію через відповідні відомства. до вимог законодавства. Мінекономіки Мінекономіки адмініструє портал ДП (ProZvit), на може розглянути можливість розроблення якому розміщується інформація приблизно про детальної методики формування та шаблону половину ДП (1800 із приблизно 3600, що існують інвестиційних планів для застосування ДП. у країні). Попри те, що ця інформація доступна 2. Проєктні пропозиції та методи оцінки, на рівні суб’єкта господарювання, регулярне та передбачені Постановами №№571 і 835, послідовне агреговане звітування про фінансові слід узгодити на основі більш послідовного результати діяльності ДП не забезпечено. підходу. При цьому слід орієнтуватись на Мінекономіки раніше публікувало агрегований звіт вимоги Постанови №571, яка регулює процес про найбільші 100 ДП (у 2014–2018 роках), який затвердження SSIP і має застосовуватися до містив комплексний огляд фінансових результатів всіх капітальних вкладень, що фінансуються діяльності найбільших ДП та їхніх показників, але, за рахунок державного бюджету й на жаль, більше цього не робить. реалізуються ДП. Це допоможе узгодити 486. ДП підлягають зовнішньому аудиту методики, оптимізувати реалізацію проєктів лише в частині проєктів, що фінансуються і забезпечення виконання вимог та звузить з державного бюджету. РПУ може проводити коло можливостей для неналежного виділення аудити фінансів та ефективності таких проєктів за бюджетних коштів.  279  Господарський кодекс України (2003 р.), стаття 73.  280  Постанова Кабінету Міністрів України від 9 листопада 2016 року №1067 «Про затвердження Порядку оприлюднення інформації про діяльність державних унітарних підприємств та господарських товариств, у статутному капіталі яких більше 50% відсотків акцій (часток) належать державі, а також господарських товариств, 50% і більше відсотків акцій (часток) яких належать господарським товариствам, частка держави в яких становить 100% відсотків». Режим доступу: https://zakon.rada.gov.ua/laws/show/1067-2016-%D0%BF#Text.  281  Рішення НКЦПФР №2826 від 19 червня 2013 року «Про затвердження Положення про розкриття інформації емітентами цінних паперів». Режим доступу: https://zakon.rada.gov.ua/laws/show/z2180-13#Text. 164 Глава 6. Оцінювання державних підприємств 3. Наглядовим радам ДП слід надати інфраструктури та нарощування вартості повноваження, що дадуть їм можливість державних активів України. Зараз це робити відігравати активнішу роль у плануванні та непросто з огляду на щорічне визначення затвердженні капітальних вкладень. Роль розміру дивідендів до сплати, який коливається наглядових рад тих ДП, де їх уже утворено, з року в рік у широких межах і не дає ДП у плануванні капітальних вкладень ДП має можливості чітко планувати свої інвестиційні бути чітко зафіксована у статутах підприємств, стратегії. даючи їм змогу впливати на визначення 8. Прозорість капітальних вкладень ДП та стратегічних пріоритетів і джерел фінансування доступ до інформації значно поліпшилися інвестицій ДП. Для забезпечення дієвості цієї б, якби ДП були зобов’язані публікувати рекомендації Уряд не повинен сходити зі свої середньострокові інвестиційні стратегії шляху зміцнення практики корпоративного та річні інвестиційні плани на своїх веб- управління в ДП, призначивши наглядові ради, сайтах. Це зробило б звітування прозорішим в яких незалежні члени становлять більшість, і посилило б громадський контроль над щонайменше в п’ятдесяти найбільших ДП. реалізацією проєктів капітальних вкладень, 4. Функція затвердження фінансових та що здійснюються у суспільних інтересах. На інвестиційних планів ДП має поступово цей час ДП не дуже широко дотримуються цієї бути передана наглядовим радам ДП практики й не розкривають свої середньо- та відповідно до передової міжнародної довгострокові інвестиційні плани. практики та рекомендацій ОЕСР. Цей крок 9. Фінансовий контроль над ДП необхідно дасть ДП можливість ефективніше управляти оптимізувати шляхом централізації в своїми грошовими потоками, віддаючи Мінекономіки інституційної відповідальності за пріоритет критично важливим інвестиціям в моніторинг ефективності ДП. Це уможливить інфраструктуру з кількарічними горизонтами кращу координацію та якісніший обмін впровадження. інформацією між численними відомствами та 5. Затримки у затвердженні фінансових та міністерствами, у сфері управління яких є ДП, та інвестиційних планів потрібно звести до сприятиме своєчасному ухваленню рішень. мінімуму, наскільки це можливо, забезпечивши 10. Доцільно було б відновити публікацію дотримання строків розгляду, встановлені агрегованих звітів про діяльність ДП, законодавством. Органам влади, що враховуючи успішну практику 2014–2018 відповідають за погодження та схвалення років. Уряд значно підвищив би свій рівень планів, рекомендується дотримуватись готовності до забезпечення прозорості ДП, в установлених законодавством строків розгляду тому числі прозорості капітальних вкладень ДП, для мінімізації затримок у реалізації проєктів якби поновив практику регулярної публікації капітальних вкладень. агрегованого звіту про найбільші 100 ДП (у 6. Необхідно запровадити можливість 2014–2018 роках), який містив комплексний багаторічного фінансування капітальних огляд фінансових результатів діяльності вкладень. Оскільки впровадження найбільших ДП та їхніх основних показників. багаторічних зобов’язань зі здійснення Цей крок також забезпечив би реалізацію капітальних вкладень за рахунок державного рекомендацій МВФ, ОЕСР і Світового банку, які бюджету може виявитися справою було доведені до відома Уряду раніше. непростою, ДП слід принаймні дозволити 11. Значного зміцнення потребує покращення планувати розподіл своїх власних коштів на кадровий потенціал. Необхідно розглянути середньостроковий період реалізації проєктів. можливість нарощення спроможностей, 7. ДП слід дозволити утримувати стабільну навчання та експертної підтримки. У разі та значну частку своїх надходжень для їх потреби доцільно було б звернутися по реінвестування в розбудову критично важливої підтримку з боку донорів. Глава 6. Оцінювання державних підприємств 165 7 ВА ГЛА ВИСНОВКИ ТА СТРАТЕГІЧНІ РЕКОМЕНДАЦІЇ 7.1. Висновки та за винятком проєктів міжнародних фінансових установ (МФО). У 2018-2021 роках частка не- SSIPs стратегічні рекомендації серед проєктів регіонального розвитку, які не є предметом цього оцінювання, становила від 33% за результатами до 71% від загального обсягу інвестицій. оцінювання Основна регуляторна рекомендація полягає в тому, що державні 488. Головною причиною відсутності прориву інвестиції мають бути чітко визначені в удосконаленні системи УДІ є значна в нормативно-правовій базі, а термінологія частка інвестицій, що здійснюються в обхід має застосовуватись однаково до всіх видів формальної процедури оцінки та відбору, інвестиційних проєктів, щоб повністю усунути встановленої Постановою Кабінету Міністрів будь-яку неоднозначність стосовно сфери України від 22 липня 2015 року № 571. Ця застосування системи УДІ. Неоднозначність проблема постає внаслідок необов’язковості можна було б усунути шляхом внесення змін до характеру процедур, обтяженої слабкістю пункту 26 статті 2 Бюджетного кодексу України з термінології та її застосування, що дозволяє урахуванням таких критеріїв державних інвестицій: реалізовувати проєкти в обхід системи. Те, що термін «інвестиційний проєкт» визначено як у À будівництво нових обʼєктів, розширення, Бюджетному кодексі України, так і в Законі України придбання, ремонт або заміна існуючих «Про інвестиційну діяльність», ніяк не завадило обʼєктів (включаючи вартість земельних схваленню багатьох інвестиційних проєктів в обхід ділянок, послуги з проєктування, архітектурне установленого порядку. Середня частка не- SSIPs, планування та супровід контрактів), що у загальному обсязі державних інвестицій сягала потребують загальних видатків у розмірі протягом 2018-2020 років 19,3%, зрісши до 26,8% у щонайменше [фінансова вартість] протягом 2021 році, до 33,6% у 2019 році та 46,3% у 2020 році, життєвого циклу проєкту; або 166 Глава 7. Висновки та стратегічні рекомендації À реконструкція існуючих обʼєктів із загальним інвестицій повинен визначати 1) встановлені обсягом видатків [фінансова вартість] середньострокові цілі та результати («outcomes») та економічним строком експлуатації реалізації стратегії, 2) оцінку загального обсягу щонайменше [кількість] років; фінансування та розподіл коштів між потоками інвестицій і галузями, 3) наскрізні стратегічні цілі À технологічне обладнання [фінансова вартість] здійснення інвестицій (такі як енергозбереження, і строком корисної експлуатації [кількість] доступність для людей з інвалідністю, подолання років, якщо воно не входить до складу проєкту наслідків зміни клімату тощо) та 4) загальні вимоги будівництва. до відбору проєктів у межах кожного з потоків. Усі відповідні державні інвестиції повинні будуть 489. Обмежений поступ у сфері стратегічного здійснюватися згідно із середньостроковим планування у 2020-2021 роках пов’язаний інвестиційним планом. З огляду на невизначеність з розробленням Національної економічної навколо загального обсягу фінансування стратегії,282 проте жодних зусиль з розроблення інвестицій (причому ситуація додатково конкретного плану здійснення державних погіршилася внаслідок війни) базові оцінки інвестицій на середньострокову перспективу доцільно було б супроводжувати песимістичними докладено не було. Хоч Національна економічна та оптимістичними сценаріями із зазначенням стратегія й стала кроком уперед, вона все одно відповідних асигнувань на більш віддалені роки не містить комплексних настанов чи визначення реалізації плану. продуктів («outputs») і результатів («outcomes»), необхідних для планування інвестицій у різні 490. Україна має 15 видів потоків капітальних галузі. Подальша відсутність у законодавстві вимог вкладень, але досі не має уніфікованої до затвердження середньострокового плану системи УДІ. Державні інвестиції здійснюються з та порядку його розроблення й затвердження використанням різних механізмів залежно від виду додатково загострить проблему затримок і фінансування: 1) пряме бюджетне фінансування перевитрат під час реалізації проєктів, що (державні капітальні вкладення), 2) підтримка уповільнюватиме досягнення якісних і кількісних з державного бюджету (державні гарантії, зрушень у наданні публічних послуг. кредитування з бюджету), 3) ДПП та 4) інвестиції корпоративного сектору (інвестиції за рахунок Основна стратегічна рекомендація власних коштів ДП). У Додатку 3 зазначено різні передбачає необхідність відповідальні органи та нормативно-правові удосконалення довгострокового акти, що застосовуються до пʼятнадцяти різних планування з включенням до його потоків інвестицій. Вона показує, що до дуже складу національної стратегії інвестицій схожих проєктів залежно від джерела фінансування в інфраструктуру та реалістичного можуть застосовуватись різні процедури, тоді як середньострокового плану державних для інших капітальних вкладень не встановлено інвестиційних видатків, що охоплюватиме конкретних правил і процедур, що регулюють всі потоки державних інвестицій, включаючи критично важливі складові функціонуючої системи бюджетні кошти або іншу державну УДІ. Оскільки ДП використовують для здійснення підтримку (наприклад, державні гарантії інвестицій різні джерела фінансування, в кожному за кредитами та підтримку ДПП у будь-якій випадку вони дотримуються вимог різних законів, формі). Довгострокова стратегія, якої достатньо за винятком бюджетного законодавства, яке є для ефективного планування інвестицій, може обов’язковим для всіх, але не визначає чітких бути подана як консолідований набір галузевих правил управління державними інвестиціями. стратегій з аналізом основних міжгалузевих У деяких інвестиційних потоках частково зв’язків, що містить компонент інвестиційної враховується вплив на довкілля. стратегії. Середньостроковий план державних  282  Слід зазначити, що цей поступ, досягнутий останнім часом, не вплинув на підсумковий бал, оскільки аналізується період 2018-2020 років. Глава 7. Висновки та стратегічні рекомендації 167 491. Правила та процедури регулюють Рекомендується, щоб інвестиційні критично важливі складові системи УДІ лише проєкти кожного типу для державних інвестиційних проєктів, ДПП, реалізовувалися в єдиному й чітко державного фонду регіонального розвитку, визначеному порядку. Для цього типи (сфери) фінансування МФО, кредитних коштів під інвестиційних проєктів, що потребують державного державні гарантії та інфраструктурних фінансування (державної підтримки) мають проєктів. 283 Згідно з цими правилами та бути чітко закріплені на законодавчому рівні за процедурами на Мінекономіки, Мінрегіон, Мінфін відповідними потоками фінансування й не повинні і галузеві міністерства покладаються обов’язки змішуватися з іншими потоками. Відповідні зі здійснення нагляду, підтримки чи контролю процедури мають регулювати всі етапи УДІ, в тому оцінки та відбору проєктів, їх моніторингу та аналіз, числі розгляд результатів їх реалізації та їх оцінку а також організації проведення аудиту в межах після реалізації. Крім того, потрібні міцні системи відповідних потоків. Інші правила та процедури, які стратегічного планування та бюджетування, в стосуються інших потоків капітальних інвестицій, тому числі вищезгаданий середньостроковий регулюють критично важливі компоненти інвестиційний план, у якому буде встановлено системи УДІ лише частково. Зокрема, вони ліміти за кожним із потоків на середньострокову зазвичай регулюють питання відбору проєктів, не перспективу. Щоб уникнути надмірного надаючи жодних настанов щодо оцінки проєктів. напруження обмежених спроможностей, Моніторинг таких проєктів здійснюється на підставі запобігти утворенню вузьких місць і забезпечення законодавства про будівництво, яке не передбачає відповідності зусиль масштабам видатків та/або оформлення результатів моніторингу, їх подання ризику, для проєктів меншої вартості / з нижчим до агентства-виконавця чи публікації. рівнем ризику слід передбачити менш обтяжливі процедури та методики, як це вже зроблено із 492. Деякі ідентичні потоки реалізуються за запровадженням граничного рівня вартості. різними правилами, що може призводити Граничний рівень вартості слід час від часу до неефективного відбору проєктів та переглядати та коригувати в міру потреби для підривати УДІ в цілому. Наприклад, проєкти, того, щоб знаходити баланс попиту та пропозиції передбачені запровадженим нещодавно на дефіцитні аналітичні та управлінські навички. потоком «інфраструктурних облігацій» (рядок 14 Беручи до уваги, що проєкт повинен включати у Додатку 3), є такими самими, що й державні всі види діяльності, необхідні для забезпечення інвестиційні проєкти (рядок 1 у Додатку 3), стійких вигод користувачам, галузеві міністерства але вони регулюються різними нормативно- повинні бути наділені відповідальністю за правовими актами, а відповідальність за їх подання повних та узгоджених проєктів, які не реалізацію несуть різні відомства, що вносить до передбачають дроблення більших проектів з тим, системи УДІ небажану фрагментарність. Подібно до щоб вони відповідали пороговому значенню. Усі цього проєкти в дорожній галузі можуть проходити пов’язані профілі проєктів (якщо такі існують), які відбір за різними потоками: наприклад як проєкти є невід’ємною частиною досягнення однієї й тієї Державного дорожнього фонду (рядок 3 в Додатку ж мети, повинні бути об’єднані в один проєкт на 3) та як державні інвестиційні проєкти (рядок 1 етапі скринінгу, коли керівництво MВA розглядає у Додатку 3). Така сама ситуація складається й концептуальні записки та ухвалює рішення про у природоохоронній сфері: аналогічні проєкти продовження розробки проєкту. Мінекономіки має можуть проходити відбір як природоохоронні бути наділене правом та зобов‘язанням відхиляти заходи (рядок 5 у Додатку 3) або як державні «проекти», які явно є частинами більших проектів, інвестиційні проєкти (рядок 1 у Додатку 3). Таке і повертати їх міністерствам для належного дублювання шляхів відбору проєктів окремих типів об’єднання. призводить до непрозорості та невідповідностей у конкуренції за обмежені ресурси.  283  Інфраструктурні проєкти — це нова категорія державних інвестиційних проєктів, що виникла після завершення періоду, який охоплено оцінюванням. 168 Глава 7. Висновки та стратегічні рекомендації 493. Місцева влада отримує з державного Програмно-цільовий метод бюджетування бюджету кошти на здійснення інвестицій за активно застосовується зараз на рівні як різними потоками капітальних інвестицій, і центральної, так і місцевої влади й забезпечує не всі вони регулюються чіткими правилами. чітке визначення продуктів («outputs»), а частково Фонд регіонального розвитку (рядок 7 у Додатку —результатів («outcomes») і ключових показників 3) і субвенція на дороги місцевого значення результативності («КРІ»). Виведення програм (рядок 4 в Додатку 3) регулюються встановленими субвенцій з державного бюджету з-під застосування правилами, тоді як інші субвенції (рядки 10 і 12 у ПЦМ призводить до відсутності стратегічної Додатку 3) — ні. Крім цього, фонд регіонального зосередженості на місцевих інвестиціях і до розвитку — це не субвенція, а пряме фінансування слабкої ефективності на загальнодержавному місцевих капітальних вкладень із державного рівні. Результативні показники, передбачені бюджету, причому гроші надаються органам відповідними бюджетними програмами місцевих місцевого самоврядування, які реалізують проєкти, бюджетів, зазвичай обмежуються інвестиційним що мають виконуватись через відповідний проєктом як таким, ігноруючи загальнодержавну місцевий бюджет. мету здійснення інвестицій. Рекомендується, щоб усі інвестиції Рекомендується здійснювати всі в місцеву інфраструктуру інвестиції в місцеву інфраструктуру здійснювалися за єдиним підходом з державного бюджету на основі із дотриманням органами місцевого програмно-цільового методу. Кожна бюджетна самоврядування всіх правил, що регулюють усі програма інвестиційної субвенції (у т. ч. фонд етапи УДІ. Стаття 105 Бюджетного кодексу України регіонального розвитку) з державного бюджету «Субвенції на виконання інвестиційних проєктів», місцевим бюджетам повинна мати визначені на що регулює всі субвенції інвестиційного характеру, загальному рівні середньострокову мету, продукти відповідає основним положенням передової («outputs») та результати («outcomes»). Цим практики й має застосовуватись у належний буде забезпечено внесок відібраних проєктів у спосіб. Цю статтю можна було б удосконалити, досягнення стратегічних цілей. доповнивши критерії відбору проєктів щільністю населення. Фінансування з Фонду регіонального 495. Після проведеної у 2012 році оцінки УДІ розвитку теж має бути субвенцією місцевим до законодавства було внесено певні зміни, бюджетам, а не прямим фінансуванням проєктів, що мають відношення до зміни клімату, але щоб не підривати бюджетний процес на самі собою не забезпечують протидії зміні місцевому рівні. Що ж стосується правил УДІ для клімату (ЗК). Постанова КМУ №571 передбачає місцевої влади, то на загальнодержавному рівні обов’язкове проведення оцінки впливу на довкілля мають бути визначені методичні рекомендації, у складі оцінки державних інвестиційних проєктів, призначені для застосування органами місцевого а Наказ Мінекономіки від 22 грудня 2017 року самоврядування. Слід також зробити доступним №1865 деталізує зміст оцінки впливу на довкілля у поточне навчання працівників цих органів, у складі оцінки державних інвестиційних проєктів. тому числі з використанням спеціалізованої Прийнятим у 2018 році Законом України «Про платформи онлайнового навчання. У разі стратегічну екологічну оцінку» встановлено належного застосування такі правила сприятимуть обов’язковість стратегічної екологічної оцінки підвищенню результативності й ефективності проєктів документів державного планування, що державних інвестицій у місцеву інфраструктуру. доповнює порядок підготовки та ухвалення таких документів. Належне застосування цих положень має зміцнити стратегічне керівництво для 494. Водночас, бюджетні програми державного планування державних інвестицій, пов’язаних із ЗК. бюджету у частині субвенцій не відповідають принципам програмно-цільового методу 496. Попри деяке поліпшення законодавчої бюджетування попри те, що відповідні бази, наявні дані вказують на неповне бюджетні програми місцевих бюджетів врахування питань ЗК у системі УДІ України. відображають їх реалізацію у своїх видатках. Щодо державних інвестиційних проєктів Глава 7. Висновки та стратегічні рекомендації 169 виконуються певні елементи аналізу на предмет державно-приватне партнерство», а також інших ЗК, але ці елементи не складаються в комплексний законодавчих актів поліпшило систему управління підхід до включення оцінки питань ЗК до оцінки ДПП настільки, що тепер вона відповідає та відбору проєктів, ані з погляду впливу проєкту передовій міжнародній практиці. Крім того, у на ЗК, ані з погляду потенційних наслідків ЗК 2021 році (за межами періоду, що оцінюється) було для проєкту. Міндовкілля бере участь в аналізі розроблено методичні рекомендації для проєктів на предмет ЗК не на етапі техніко-економічного ДПП, що забезпечують наскрізне регулювання обґрунтування, а лише після завершення всіх процесу управління проєктами. Попри всі успіхи процедур відбору й лише для проєктів, що в оновленні нормативно-правової бази ДПП справляють значний вплив на довкілля. Різні досі зберігаються певні невідповідності між нею процедури, за виконання яких відповідають та Бюджетним кодексом, що унеможливлює Міндовкілля або органи регулювання у сфері реалізацію проєктів ДПП на засадах «платить уряд». будівництва, встановлюють обов’язковість аналізу Це серйозно обмежує можливості застосування впливу на довкілля, але мова про ЗК заходить цього поширеного підходу до фінансування лише в рідкісних випадках. Навіть якщо аналіз проєктів ДПП. Пряме фінансування проєктів ДПП впливу на довкілля оперує такими показниками, за рахунок коштів державного бюджету дозволене, як викиди парникових газів чи показники але досі немає жодного прикладу надання Урядом енергоефективності, немає ні підтверджень того, безпосередньої фінансової підтримки проєктам що оцінка стійкості та опірності інфраструктури ДПП. ДПП на засадах «платить уряд» не працюють до потенційного впливу ЗК здійснюється, ні вимог через брак такого інструмента, як довгострокове проводити таку оцінку. зобов’язання в рамках контрактів ДПП. Нещодавно (але за межами періоду, що оцінюється) Верховна В інституційній сфері у зв’язку з УДІ-ЗК Рада ухвалила закон, що уможливлює фінансову рекомендується зробити Міндовкілля підтримку ДПП на засадах «платить уряд», але він органом, відповідальним за стосується лише спеціального фонду державного врахування наслідків УДІ у сфері зміни клімату бюджету на зразок державного дорожнього та впливу зміни клімату на УДІ. Державні фонду чи фонду внутрішніх водних шляхів (для інвестиційні проєкти (можливо, вартістю понад державного майна) та дозволяє брати зобов’язання певне граничне значення) мають аналізуватись з за проєктами, що передбачають створення чи точки зору адаптації до зміни клімату та протидії поліпшення комунального майна. їй до відбору проєкту; результати аналізу мають використовуватись на етапах відбору та реалізації 498. Вади деяких процесів обмежують проєктів. Міндовкілля має видати настанови з прозорість ДПП з точки зору УДІ. Попри урахування питань ЗК в оцінках і має проводити широкі вимоги законодавства щодо прозорості незалежний огляд оцінок для забезпечення інформації про проєкти ДПП, а особливо про належного врахування питань ЗК. концесії, значного поширення набула проблема регулярного віднесення такої інформації до 497. Управління проєктами ДПП у ряді сфер конфіденційної. Конфіденційність інформації поліпшилось у порівнянні з оцінкою УДІ суперечить передовій міжнародній практиці, яка 2012 року, зокрема, у тому, що стосується передбачає конфіденційність лише делікатної нормативно-правової бази, але прозорість інформації комерційного характеру. Крім того, досі залишається проблемним моментом. центральні органи державної влади несвоєчасно У бюджетній документації досі не здійснюється виконують вимоги законодавства про ДПП, що розкриття пов’язаних з ДПП фіскальних ризиків підриває довіру приватних партнерів. Додатковим і не подається жодної інформації про ДПП. Утім, чинником, що утримує приватних партнерів і це позитивне явище, за останні п’ять років від участі в закупівлях у сфері ДПП/концесій, є законодавча база ДПП була значно вдосконалена. відсутність незалежних процесів оскарження. Прийняття Законів України «Про концесію» та «Про 170 Глава 7. Висновки та стратегічні рекомендації У сфері проєктів ДПП потрібно оцінки проєкту та експертизи, а за трьома (рядки 6, забезпечити зміцнення інституційної 11 і 12) не регулюються етапи оцінки, експертизи та спроможності, внесення змін відбору проєктів. Складність цих механізмів тягне до законодавства і розробку механізмів за собою правові колізії. Наприклад, Постанова застосування бюджетного фінансування в КМУ №835 регулює відбір проєктів, для реалізації цих проєктах. Спроможність Мінфіну потребує яких надається підтримка у формі державних зміцнення шляхом створення спеціалізованого гарантій, але на практиці ця Постанова до гарантій підрозділу, який відповідатиме за проєкти за позиками МФО не застосовується. При цьому ДПП та розробку методологічних принципів відповідні винятки в постанові не визначено, а оцінювання втрат бюджету та фіскальних ризиків тому за законом вона має застосовуватись до всіх за контрактами ДПП. Крім того, до Бюджетного державних гарантій. Крім того, правова база не кодексу потрібно внести комплексні зміни, що заважає йти «обхідним шляхом», коли ДП можуть дадуть можливість фінансувати проєкти ДПП із також одержати кошти з державного бюджету загального фонду державного бюджету. за бюджетною програмою на підставі запиту відповідного міністерства (процес «не SSIP»), 499. Недостатньою залишається прозорість обходячи тим самим вимоги Постанови №571. Крім масштабів бюджетної підтримки, що надається того, ДП не мають чітко визначених внутрішніх державним підприємствам (ДП). Рівень правил реалізації інвестиційних проєктів за капітальних інвестицій ДП, що здійснюються за рахунок власних коштів, і лише чверть проєктів рахунок кредитування з бюджету та під державні капітальних інвестицій здійснюється згідно з чітко гарантії, перевищив 20% сукупного обсягу визначеними процедурами. державних капітальних видатків, але бюджетна звітність центральної влади не містить жодних 501. Попри те, що функція державного відомостей про цю підтримку. Такий самий нагляду видається дуже прискіпливою висновок було зроблено й за результатами (хоч і недостатньо прозорою), вона працює оцінювання УДІ, проведеного у 2012 році. За час, однобоко; порядок розроблення фінансових що минув, відбулися певні зміни на інституційному планів державними підприємствами284 не рівні. Частка державного сектору в економіці поширюється на фінансове планування знизилась у 2020 році до 8% (на 1,8 відсоткового капітальних інвестицій через те, що відповідне пункту) у порівнянні з 2013 роком. Водночас, законодавство не застосовується, тому частка капітальних інвестицій суб’єктів державного функція нагляду не робить суттєвого внеску сектору знизилася до 7,7% (на 1,3% відсоткового в ефективність капітальних інвестицій ДП. пункту), а частка кількості суб’єктів господарської Головним партнером і органом нагляду для ДП у діяльності в державному секторі зменшилася до сфері державних інвестицій є відповідне відомство 0,5% (на 0,2% відсоткового пункту). чи міністерство. Саме воно затверджує фінансові та інвестиційні плани ДП, розробляє стратегічні 500. Деякі ДП використовують для здійснення документи, що їх ДП мають дотримуватись, капітальних інвестицій різні джерела визначає пріоритетність капітальних інвестицій фінансування, використовуючи в кожному та затверджує їх, контролює реалізацію проєктів випадку різні потоки фінансування, які не і оцінює загальну ефективність діяльності завжди передбачають застосування чітких підприємств. Мінфін бере участь у затвердженні правил і процедур (див. Додаток 3). Залежно фінансових та інвестиційних планів, оцінює від відповідного інвестиційного потоку, залучення фіскальні ризики проєктів і здійснює фінансовий ДП державної підтримки на реалізацію своїх моніторинг інвестиційних проєктів. КМУ є інвестиційних проєктів регулюється дванадцятьма власником деяких ДП, фінансові плани яких він законодавчими актами. За одним із таких затверджує. Крім того, він опікується планами потоків (рядок 11, що передбачає здійснення суб’єктів природних монополій і підприємств природоохоронних заходів) не регулюються етапи з чистим прибутком понад 50 млн гривень.  284  Відповідні процедури було запроваджено у 2015 році Наказом Мінекономіки №205. Глава 7. Висновки та стратегічні рекомендації 171 Держаудитслужба та Рахункова палата України проєктів. Вони не дають можливості відстежувати виконують зовнішній аудит ДП в межах окремі проєкти протягом усього циклу їх реалізації свого мандату. Попри наявність механізмів з використанням єдиного джерела інформації й високого рівня, відсутні базові інструменти: не дозволяють сформувати повне уявлення про комплексні вимоги, настанови, інструкції та загальну кількість проєктів (і їхню вартість) у різні форми з управління інвестиціями ДП, а вимоги моменти циклу реалізації проєктів. Це ускладнює законодавства не виконуються. У результаті не розуміння ходу реалізації окремих проєктів, сформовано повний і послідовний портфель одержання повної інформації про стан реалізації інвестиційних проєктів і відсутнє комплексне портфелю проєктів і про хід реалізації портфелю бачення того, чи мають інвестиційні плани зв’язок тих проєктів, що виконуються. зі стратегічними пріоритетами. Ці слабкі місця ставлять під сумнів ефективність інвестицій ДП в Головна рекомендація стосовно цілому. зміцнення спроможності персоналу полягає в тому, що необхідно Стосовно інвестицій ДП налагодити сталу систему навчання рекомендується розробити для ДП працівників, залучених до всіх стадій УДІ. методичні настанови щодо внутрішніх Розвиток навичок має бути інтегрований у процедур управління інвестиціями. Навіть практику роботи. Він має стати обов’язковим якщо інвестиційні проєкти ДП виконуються елементом введення на посаду нових працівників в різних потоках за різними вимогами, у сфері УДІ й має періодично повторюватись відповідне ДП повинне мати повну картину шляхом проходження наявними працівниками ефективності здійснення ним своїх інвестицій курсів перепідготовки та підвищення кваліфікації. у середньостроковій перспективі. У звʼязку з Участь і успішність у навчанні з УДІ має також стати цим має бути розроблена єдина процедура одним із напрямків атестації ефективності роботи управління всіма інвестиційними проєктами ДП, працівників; крім того, має бути запроваджений що регулюватиме їх оцінку, відбір і включення до гідний довіри процес сертифікації. Розробка середньострокового інвестиційного плану. Цей навчання з використанням онлайнової платформи план, що має складатись у добре визначеному забезпечить єдність підходів та якість, одночасно форматі, підлягатиме розгляду галузевим даючи учасникам можливість гнучко визначати міністерством, а також Мінфіном і Мінекономіки. терміни та місця проходження навчання. З огляду Внесення поліпшень до структури та змісту на слабкість процесів ініціювання проєктів, велике інвестиційного планування посилить наглядову значення матиме розбудова спроможностей функцію Уряду. з оцінки, але при цьому не можна забувати й про подальші процеси, такі як управління 502. Чинником, що ослаблює УДІ, є брак проєктами та управління контрактами. Оскільки кваліфікованих працівників і відсутність на розбудову спроможностей потрібен час, Уряд автоматизації процесу. Спроможність з міг би підійти до об’єднання навичок практично, оцінки проєктів розвинута недостатньо через створивши «центри майстерності», який міг би недосвідченість і обмежену чисельність використовуватись по інституційним лініям для працівників. Навчання з оцінки проєктів підтримки задоволення пріоритетних потреб. протягом останніх трьох років не проводилось. 285 Обмін інформацією в системі УДІ здійснюється Розбудова спроможностей не повинна відбуватись фрагментовано, і це має певні наслідки для у вакуумі, бо їй мають передувати інші реформи, прозорості та управління портфелем. Відсутня які рекомендовано здійснити, такі як закріплення єдина база даних, що містила б повну інформацію у законодавстві визначення державного про всі державні інвестиції, які перебувають на інвестиційного проєкту (й забезпечення виконання різних етапах циклу реалізації проєктів. Наявні бази відповідних вимог) та публікація стандартизованих даних створюються в різних цілях і для різних типів рекомендацій з управління проєктом.  285  Для розв’язання цієї проблеми проєкт, у межах якого здійснюється це оцінювання, передбачає створення онлайнової навчальної платформи для сертифікації працівників, що здобувають необхідні навички. 172 Глава 7. Висновки та стратегічні рекомендації Основна рекомендація у сфері інформаційних відбудови. Висновки та рекомендації основного технологій передбачає створення комплексної оцінювання УДІ показали, що система УДІ в Україні інформаційної системи управління в багатьох аспектах не відповідає передовій державними інвестиціями (PIMIS), що практиці. Виявлені вади неможливо виправити в охоплюватиме всі бізнес-процеси (етапи УДІ) короткий строк, але післявоєнна відбудова буде та всі потоки інвестицій. Для забезпечення питанням виняткової актуальності. У зв’язку з цим контролю над проходженням проєктами етапів до цього питання слід буде підходити прагматично. розробки, оцінки та затвердження важливо Прискорена відбудова інфраструктури матиме забезпечити реєстрацію всіх основних параметрів життєво важливе значення й неминуче доведеться проєктів та статусу їх розробки й затвердження йти на певні компроміси в тому, що стосується з подальшим моніторингом усіх проєктів у адміністративних процедур. При цьому потрібно централізованій інформаційній системі. Це буде стежити за тим, щоб не підірвати той поступ, дасть можливість сформувати керований якого вже було досягнуто, наприклад у сфері портфель проєктів на етапах підготовки та державних закупівель. У зв’язку з цим у цьому затвердження, який є джерелом інформації для розділі розглянуто рекомендації основного середньострокового плану державних інвестицій. оцінювання УДІ та зазначено, які з них важливо Обов’язковість застосування PIMIS має бути буде врахувати в системі УДІ для післявоєнної встановлена законодавчим або нормативним відбудови, а які рекомендації можуть бути актом, щоб усунути можливість раптового реалізовані для задоволення післявоєнних потреб. внесення проєктів до бюджету в обхід формально встановлених каналів портфелю державних 504. УДІ для післявоєнної відбудови неможливо інвестицій. На розроблення PIMIS, імовірно, відокремити від змін у політичному контексті, знадобиться чимало часу, тому було б корисно які, з усією ймовірністю, призведуть до визначити на початку найкритичніший основний переорієнтації державних інвестицій. Ця зміна модуль чи основну функціональність: наприклад, орієнтації в багатьох випадках диктуватиметься управління портфелем проєктів і здійснення політичними імперативами, а не критеріями моніторингу в прив’язці до фінансування. За чистої ефективності. Можна очікувати, що розроблення, впровадження та супровід такої Україна орієнтуватиметься на ЄС більше, ніж системи має відповідати Мінекономіки. Інші будь-коли до цього, і ця ситуація впливатиме суб’єкти УДІ повинні мати право вносити зміни до на пріоритети державних інвестицій, оскільки системи в межах своєї сфери відповідальності. Дані країна прагне тіснішої політичної та економічної із системи мають бути загальнодоступними. інтеграції. Це, у свою чергу, впливатиме на попит на інфраструктурні послуги, оскільки Україна намагатиметься сильніше інтегруватись у європейські ланцюги постачання. 7.2. Додаткові 505. Відбудова матиме величезне символічне обговорення та значення, й не слід недооцінювати ту роль, яку вона здатна відіграти у відновленні рекомендації УДІ для довіри. Для повернення біженців і внутрішньо післявоєнної відбудови переміщених осіб потрібно буде вживати заходів зі зміцнення довіри, одним із яких є відбудова. Отже, відбудова має бути орієнтована на потреби Вступ людей — забезпечення їх житлом і роботою, щоб надати базові послуги тим, хто повертатиметься, 503. УДІ для післявоєнної відбудови потребує й забезпечити їх засобами до існування. Поза оптимізації, але основоположні функції УДІ тим фінансові та людські ресурси будуть у все одно мають виконуватись. Якби довоєнна дефіциті, тому для того, щоб ці дефіцитні ресурси система УДІ в Україні відповідала вимогам використовувалися з максимальним ефектом міжнародної передової практики, країна була потрібно буде забезпечити раціональне ухвалення б краще підготовлена до вимог розробки та рішень та ефективне впровадження. Це і є метою реалізації програми термінової післявоєнної УДІ для післявоєнної відбудови. Глава 7. Висновки та стратегічні рекомендації 173 Нормативна-правова та підхід до відбудови, який міг би закласти підвалини для створення більш однорідної системи УДІ на інституційна база етапі після відбудови. Потужності були обмежені до війни і, швидше за все, стануть набагато 506. Зміцнення нормативно-правової та серйознішою проблемою на етапі реконструкції, інституційної бази УДІ є передумовою коли окремі додаткові потужності будуть втрачені, успішної відбудови. У основному оцінюванні УДІ потреби та робочі навантаження будуть вищими, описано систему УДІ, що є дуже фрагментованою а своєчасне завершення стане ще важливішим. залежно від різних чинників, включаючи джерела Поєднання залучення донорських коштів для фінансування та/або механізми реалізації отримання короткострокового потенціалу, проєкту. Чинна інституційна база спирається на нарощення внутрішнього потенціалу та розгляд різні правові інструменти, ряд нестандартних питання про створення урядового «центру процедур, містить прогалини в процедурах і передового досвіду» для забезпечення потенціалу передбачає надто велику кількість організацій, галузевих міністерств із найбільшими потребами що здійснюють нагляд. Рекомендується будуть гарними варіантами вирішення проблеми запровадити більш уніфіковану систему УДІ з потенціалу. відмовою від використання кількох точок входу, запровадженням уніфікованих процедур і методів роботи і визначенням більш консолідованих управлінських обов’язків. Стратегічне керівництво та 507. Важливою реформою на ранній стадії має скринінг стати затвердження законом (із забезпеченням в подальшому дотримання його положень) Національна стратегія відбудови універсально застосовного та однозначного на короткострокову та визначення державного інвестиційного середньострокову перспективу проєкту. Обсяг системи управління державними інвестиціями слід визначити так, щоб уникнути 509. Потрібен стратегічний підхід до створення будь-яких можливостей для післявоєнної відбудови. Оцінка УДІ висвітлила неправильного тлумачення вимог; це однаково вади у вимогах до інформації та аналітичних важливо як для проєктів відбудови, так і для спроможностях для стратегічного планування, проєктів розвитку. У такий спосіб буде забезпечене а також вказала на відсутність загального застосування одних і тих самих процедур до всіх довгострокового стратегічного плану державних проєктів, що фінансуються з державного бюджету, інвестицій. Для зрушень у цих сферах знадобляться без винятку. структуровані реформи і час. Післявоєнна відбудова не може чекати цих зрушень, але 508. Якщо буде відтворено подібну для неї все одно потрібен стратегічний підхід, фрагментацію, управління післявоєнною що передбачає чітку ідентифікацію проблеми відбудовою буде критично ускладнене. Для та її масштабу, постановки цілей, визначення забезпечення визначення пріоритетних завдань обмежень і з’ясування того, що потрібно зробити відбудови та їх послідовного виконання без для досягнення цілей з урахуванням обмежень. дублювання та упущень знадобляться уніфіковані Стратегічний підхід також передбачає оцінку процедури планування, управління та ухвалення наявності ресурсів — як фінансових, так і людських рішень. Інституційна фрагментація створює ризик — для досягнення цілей, а також установлення формування несфокусованої програми відбудови, критеріїв для пріоритезації проміжних результатів наслідком чого стануть шкідлива конкуренція за в умовах цих обмежень. Потрібна також дефіцитні ресурси, непослідовність в ухваленні основа для оцінки того, чи поставлені цілі було рішень і непотрібні затримки у відновленні досягнуто: легко вимірювані ключові показники критично важливих публічних послуг, і всього результативності та базові рівні зазначених цього потрібно уникати. Отже, потрібен єдиний показників. 174 Глава 7. Висновки та стратегічні рекомендації 510. Обов’язково потрібна стратегія непростим. Водночас, деякі спроможності, реконструкції пошкодженої чи зруйнованої розвинуті в цілях реалізації стратегії відбудови, громадської інфраструктури. Така стратегія можуть виявитись придатними й для планування необхідна як орієнтир для здійснення вибору й інвестицій на більш довгострокову перспективу. забезпечення спрямування дефіцитних фінансових ресурсів на реалізацію найбільш пріоритетних завдань з точки зору відновлення базових послуг Попередній скринінг концепцій та запуску економіки. Стратегія може передбачати будівництво абсолютно нових обʼєктів там, де проєктів з відбудови зрозуміло, що переміщене населення не зможе 513. Хоча відновлення довоєнної повернутись до своїх регіонів. Стратегія має інфраструктури та публічних послуг і буде містити: основним пріоритетом, під час скринінгу À огляд завдання з відбудови: зведену оцінку початкових пропозицій з реалізації проєктів заподіяного пошкодження та його вплив на відбудови не варто ігнорувати й стратегічні доступ до базових послуг і джерела доходів; міркування більш довгострокового характеру. À аналіз змін у попиті на інфраструктурні У зв’язку з цим викладені нижче питання слід послуги внаслідок переміщення населення та розглядати вже на ранній стадії розробки проєкту підприємств у межах країни внаслідок війни; й до ухвалення рішення про розроблення проєкту відбудови: À цілі відновлення доступу до базових послуг і джерел доходів; À Чи сумісна відбудова об’єкта з довоєнними стратегіями розвитку/реформування À потреби у відбудові для досягнення цілей; сектору та наскрізними питаннями, такими À оцінку витрат на відбудову та огляд джерел як зміна клімату? фінансування;  Довоєнні реформи — наприклад, у сферах À критерії визначення пріоритетності проєктів освіти та охорони здоров’я — могли відбудови. передбачати поступове виведення з експлуатації або згортання певних обʼєктів. 511. Розроблений в Україні нещодавно Відбудовувати (чи відновлювати в такому Комплексний план відновлення (План) не самому масштабі) такі об’єкти немає сенсу, може бути статичним. 286 Цей План, вартість якщо вони все одно мали бути закриті. Така якого сягає за оцінками 750 млрд доларів США сама логіка стосується запланованого раніше і який було представлено 4–5 липня 2022 року, розширення надання послуг, адже в такому має на меті глибоку трансформацію держави у разі проєкти мають передбачати створення нову державу члена Європейської спільноти на нових обʼєктів громадської інфраструктури. принципах зеленої економіки. План потрібно буде  Відбудова деяких обʼєктів може виявитися часто оновлювати у зв’язку з надходженням нової несумісною з політикою у сфері зміни інформації про масштаби пошкоджень, заподіяних клімату. Отже, може виникнути потреба у війною, про хід реалізації та відповідні проблеми, а внесенні змін до концепцій з урахуванням також про наявність ресурсів для його реалізації. реалізації заходів з пом’якшення впливу та адаптації до впливу змін клімату, які не 512. Національна стратегія відбудови може з передбачались для первісного об’єкта. часом перетворитись на національну стратегію розвитку інфраструктури. Перетворення À Чи сумісна відбудова об’єкта з післявоєнною стратегії післявоєнного відновлення на стратегію економічною географією та демографією довгострокового розвитку може відбутись через країни? кілька років; таке перетворення може виявитись  286  https://www.urc2022.com/urc2022-recovery-plan Глава 7. Висновки та стратегічні рекомендації 175  Залежно від характеру мирної домовленості дітей, у тому числі осиротілих унаслідок конфлікту), закономірності торгівлі після війни можуть шкіл, медичних закладів, відділків поліції та докорінно змінитись, і відбудова (або комерційних обʼєктів, можуть бути зібрані в один відновлення в такому самому масштабі) проєкт із реалістичними планами реалізації в обʼєктів транспортної інфраструктури, середньостроковій перспективі (примітка: часто складів або інших обʼєктів, що обслуговували першим кроком є відбудова житла). торгівлю відповідно до попередніх закономірностей, може не мати сенсу. Іноді будівництво нових обʼєктів у нових місцях може бути пріоритетнішим за загальну Оцінка та незалежний аналіз відбудову, якщо від них залежить експорт. 515. Чітка оцінка проєктів відбудови  Розподіл населення по території країни буде дуже важливою, навіть якщо не внаслідок війни може змінитись, навіть якщо весь комплекс процедур і методів оцінки враховувати можливість повернення ВПО застосовуватиметься в умовах післявоєнної та біженців, а це матиме певні наслідки для надзвичайної ситуації. Було рекомендовано характеристик обʼєктів, розташованих на запровадити міцніші та універсально застосовні деяких територіях. процедури та методи оцінки в поєднанні з À Чи відповідає проєкт післявоєнним вимогам безперервною розбудовою спроможностей. оборони та чи враховує він чинники Крім того, рекомендовано запровадити вразливості країни? суворіший процес незалежного огляду, що матиме більшу об’єктивність і глибину. Реалізація  Відбудова в зонах високого ризику може цих рекомендацій має бути здійснена в більш мати нижчий пріоритет за наявності довгостроковій перспективі, а це стане можливим аналогічних потреб у дефіцитних фінансових лише тоді, коли країна повернеться в режим ресурсах у стабільних регіонах країни. розвитку; в режимі відбудови для забезпечення  Може виявитись внесення адаптацій до оперативного, але надійного ухвалення рішень концепцій проєктів відбудови з урахуванням знадобляться простіші процедури та методи. уроків війни для забезпечення кращої стійкості на випадок будь-якого майбутнього 516. На користь застосування більш чіткого конфлікту та для захисту громадян. підходу працює те, що рішення про відбудову є менш суперечливими через те, що попит У більшості випадків відповіді на ці три питання на послуги вже було продемонстровано. Утім, будуть ствердними, але не завжди. Підняття вибір усе одно потрібно буде робити в системний цих питань на ранній стадії допоможе запобігти спосіб. Слід зберегти поетапну оцінку, ухвалення марнуванню дуже дефіцитних ресурсів під час рішень і об’єктивний зовнішній огляд, навіть якщо відбудови. відповідні процедури та методи буде спрощено та прискорено. Це означає, що починати потрібно з 514. Відбудова може зробити необхідним попереднього скринінгу (див. вище) та ухвалення ширший підхід до визначення проєктів, початкового рішення про доцільність поглибленої що охоплюватиме також «територіальні» підготовки проєкту, після чого має бути ухвалене групові проєкти. Відбудова часто полягатиме рішення за результатами більш ретельної у відновленні громад з інфраструктурою, що підготовчої роботи, особливо в тому, що стосується їх обслуговує. Проєкт може бути пов’язаний оцінки вартості проєкту і попиту на відновлені не зі створенням певного активу конкретного послуги. Для визначення більш ефективних сектору, а з відбудовою певної групи активів, що варіантів та встановлення максимально забезпечують надання базових послуг, потрібних допустимих граничних показників питомих витрат, громаді для того, щоб функціонувати знов. можуть застосовуватися прості кількісні показники, Взаємопов’язані проєкти, зокрема з будівництва такі як витрати на реконструкцію на одного житла (групових будинків сімейного типу для 176 Глава 7. Висновки та стратегічні рекомендації користувача.287 Можливо, доведеться враховувати пошкоджень існуючого об’єкта та масштабів також швидкість виконання проєктів: перевагу необхідної відбудови (часткової чи повної). може бути віддано проєктам із вищим рівнем Альтернативні варіанти можуть виявитись не витрат, які можуть забезпечити надання послуг настільки зручними в плані доступності, як раніше, якщо користувачі не мають альтернатив. відбудовані об’єкти, які було пошкоджено чи зруйновано, але міркування економії коштів 517. Хоча для ухвалення рішення про оцінку можуть переважити ці недоліки. До можливих завжди буде потрібне технічне обґрунтування, альтернатив можуть належати: для проєктів відбудови замість повного аналізу À прості ремонти розташованих поруч існуючих економічних витрат і вигід може проводитися обʼєктів, що надають такі самі послуги, для спрощений якісний аналіз. Такий підхід може відновлення потужностей; передбачати застосування багатокритерійного аналізу для структурування якісних оцінок. Аналіз À розширення розташованих поруч існуючих співвідношення витрат і вигід може проводитися обʼєктів, що надають такі самі послуги, для також там, де це може допомогти зробити збільшення їх потужності; вибір одного з альтернативних варіантів, за À Будівництво нових обʼєктів на розташованих умови порівняльного аналізу («бенчмаркінгу») з поруч нових майданчиках: від цієї альтернативи аналогічними проєктами, щоб уникнути надмірних не слід відмовлятись на надто ранній стадії, питомих витрат на надання послуг. Фактично, оскільки відбудова існуючих обʼєктів може методи, які зазвичай застосовуються до менш виявитись складною та дорогою залежно від масштабних проєктів, можуть бути застосовані й до характеру пошкоджень на прилеглій території, великих проєктів з огляду на нагальний характер і коли відмова від старого об’єкта та будівництво більшу впевненість у наявності попиту на послуги нового можуть виявитись ефективнішими з відбудованих обʼєктів. Останнє твердження вказує точки зору витрат.288 на необхідність виконання більш докладного аналізу тоді, коли проєкт передбачає нове 519. Важливим буде гнучкий підхід до рішень будівництво для задоволення попиту постійно про оцінку з можливістю скасування та переміщених осіб і підприємств. У Вставці 9 внесення модифікацій. Дані для ухвалення показано, які критерії можуть застосовуватися рішень теж можуть бути недостовірними та для оцінки проєктів відбудови та ухвалення зазнавати змін, особливо в тому, що стосується рішень щодо них на етапі оцінки в тому разі, якщо витрат, тому в процесах слід передбачити повномасштабний аналіз соціальних витрат і вигід можливість скасування чи перегляду рішень у не проводиться. разі надходження якіснішої інформації. В умовах 518. Буде важливо розглядати під час оцінки післявоєнної надзвичайної ситуації не можна альтернативні варіанти, навіть у тому разі, дозволяти гальмування реалізації програми якщо повноцінний аналіз співвідношення відбудови внаслідок інерції в ухваленні рішень. економічних витрат і вигід для вибору між Повний масштаб пошкоджень, а отже й витрат ними не використовуватиметься. Підхід може бути виявлений лише після початку роботи до розгляду альтернативних варіантів має з відбудови та виявлення всіх структурних стати ширшим й виходити за межі технічних пошкоджень, що зробить необхідним динамічне особливостей проєктів відбудови. Привабливість планування та потенційний перегляд попередніх альтернатив залежатиме від масштабів рішень.  287  Емпіричні правила, покликані утримати рівень витрат під контролем шляхом установлення граничного розміру питомих витрат, у разі перевищення якого відновлення або не буде дозволене, або потребуватиме схвалення у спеціально визначеному порядку.  288  В ідеалі в цьому випадку має бути виконаний аналіз співвідношення витрат і вигід з вивченням потоків витрат за весь життєвий цикл альтернативних варіантів. Глава 7. Висновки та стратегічні рекомендації 177 Можливі критерії оцінки проєктів відбудови ВСТАВКА 9 À Чи відповідає пропонована відбудова  Що відбувалося з попитом на послуги напрямкам довоєнної політики уряду та об’єкта до війни: зростав, не змінювався, стратегічним післявоєнним пріоритетам у падав? відповідному секторі?  Чи залежить відновлення довоєнного À Чи забезпечить об’єкт надання життєво попиту від повернення переміщених важливих послуг населенню та бізнесу? осіб? Якщо так, то чи є відновлення публічних послуг вирішальним  Чи мають ці послуги критично важливе чинником у забезпеченні повернення значення для задоволення базових цих людей або існують також інші, потреб населення, відновлення засобів важливіші чинники? для існування чи перезапуску діяльності підприємств? À Чи є рівень витрат на відбудову розумним?  Чи не надаються ці послуги  Чи відповідає розмір витрат на альтернативними об’єктами, що реконструкцію на користувача (на розташовані поруч? одиницю попиту) витратам за іншими проєктами відбудови аналогічного типу À Чи залежить успішність проєкту від або іншим реалістичним аналогам, завершення інших проєктів відбудови, які передбачаючи відмінність між вартістю надають взаємодоповнюючі послуги? послуг між віддаленими районами та  Чи взаємодоповнюючі проєкти містами? виконуються або заплановані до  Чи вказує аналіз співвідношення завершення у термін, який забезпечить витрат і вигід альтернативних отримання користі від пропонованих варіантів відбудови (за їх наявності), що проєктів? уподобаний варіант справді є кращим?  Чи має проєкт плануватись як одна Якщо ні, то чи існують інші чинники, які зі складових комплексного проєкту слід узяти до уваги під час ухвалення відбудови? рішення щодо уподобаного варіанту? À Чи існував потужний попит на послуги À Чи мав обʼєкт достатнє фінансування на об’єкта до війни і чи очікується швидке експлуатацію і технічне обслуговування до відновлення попиту до довоєнних рівнів? війни? Чи планується відновлення цього [Попит потрібно кількісно оцінити й надати фінансування після відбудови об’єкта? Якщо відповідні докази] ні, то чи є альтернативні пропозиції щодо  Чи мав об’єкт запас потужності до війни джерел покриття витрат на експлуатацію і або використовувався на рівні планової технічне обслуговування? потужності чи з її перевищенням? 520. Потреба в надійному незалежному аналізі даних — нікуди не дінуться й під час післявоєнної оцінок під час післявоєнної відбудови буде так відбудови. Отже, аналіз оцінок проєктів відбудови само важливою, як і завжди. Запровадження третьою стороною відіграватиме важливу роль зміцненого процесу незалежного аналізу було у забезпеченні якості ухвалення рішень. Ці однією з головних рекомендацій основного процеси можуть бути не настільки складними, як діагностичного оцінювання УДІ (див. главу 3). у разі проєктів нових державних інвестицій, але Проблеми, що зумовили необхідність незалежного об’єктивне вивчення висновків за результатами аналізу: проблеми якості оцінок, надмірний оцінки та рішень, що ухвалюються, усе одно оптимізм і навмисне надання недостовірних залишиться необхідним. 178 Глава 7. Висновки та стратегічні рекомендації 521. Важливо буде зберегти впевненість Належне формування бюджетів спирається громадськості у справедливості програми також на достовірну й повну інформацію про відбудови. У зв’язку з цим слід оприлюднювати фінансування з усіх джерел. критерії оцінки проєктів відбудови та результати їх оцінки. У разі внесення змін до рішень внаслідок 524. Очікується збільшення обсягів урахування змін у розмінні проєкту та витрат на фінансування відбудови донорами, і цим його реалізацію (див. вище пункт про потребу фінансуванням слід ретельно управляти, у гнучкому підході), такі зміни слід вносити в щоб воно було максимально ефективним. прозорий спосіб. Донори вже взяли на себе зобов’язання з надання додаткових фінансових ресурсів і, ймовірно, надаватимуть ще більші обсяги фінансування. Управляти цими фінансовими ресурсами слід Підготовка бюджету дуже ретельно, спрямовуючи їх на реалізацію національних пріоритетних завдань, визначених 522. Програму проєктів відбудови слід у Комплексному плані відбудови, та координуючи формувати в межах реалістичного їх з ініціативами, що повністю фінансуються з середньострокового фінансового плану. державного бюджету. У разі поганої координації Головною рекомендацією, зробленою за зусиль з відбудови, що фінансуються з різних результатами основного оцінювання УДІ, джерел, можуть виникати дублювання послуг є запровадження середньострокового або «пустелі без послуг». У зв’язку з цим важливо, інвестиційного плану, що ув’язує цілі щоб один центральний орган формував і мав довгострокової інвестиційної стратегії комплексне бачення всієї програми відбудови з реаліями фінансування та забезпечує незалежно від джерела фінансування її заходів. передбачуваність фінансування проєктів після завершення поточного року. Такий 525. Під час формування бюджетів виникатиме план є ще важливішим на етапі відбудови, спокуса розпорошення фінансових ресурсів коли передбачуваність фінансування матиме заради справедливості та розпочати якомога вирішальне значення для відновлення послуг. більшу кількість проєктів відбудови, щоб кожен бачив, що «в країні щось робиться». 523. Після узгодження проєкту відбудови Піддатись на цю спокусу під час ухвалення рішень він має бути профінансований повністю щодо формування бюджету буде помилкою. від початку до кінця (за винятком випадку У центрі уваги має залишатись досягнення докорінної зміни розміру витрат унаслідок результатів, які слід вимірювати за кількістю надходження нової інформації), навіть якщо громадян, що мають доступ до відновлених послуг на його реалізацію потрібно більше часу, ніж у кожному з секторів, а не створення сприятливого один бюджетний рік. Це означає, що рішення враження за рахунок рівномірного розподілу про нові проєкти відбудови слід ухвалювати фінансових ресурсів. У зв’язку з цим органи нагляду лише після врахування зобов’язань за поточними повинні виявляти безжальність у припиненні проєктами, а їх реалізацію слід планувати на бюджетного фінансування неефективних проєктів основі ковзної середньострокової перспективи, відбудови, які явно не забезпечують досягнення що передбачатиме можливість збільшення обсягів результатів. Для цього потрібен комплексний і нових проєктів у більш віддаленому майбутньому активний моніторинг програми відбудови (див. в міру завершення реалізації поточних проєктів. також наступний розділ). Отже, основні вимоги до належного формування бюджетів інвестиційних проєктів так само 526. Готовність проєктів матиме дуже велике застосовні й до післявоєнної відбудови, адже цей значення для ухвалення рішень про виділення підхід теж спирається на донесення достовірної та коштів на реалізацію проєкту відбудови. своєчасної інформації про фінансовий і фізичний Готовність проєкту до реалізації — це основний поступ у реалізації проєктів до тих, хто відповідає критерій ухвалення рішень у сфері формування за програмне планування, що робитиме можливим бюджетів (і планування середньострокової достовірне оцінювання фіскального простору програми); цей критерій набуває ще більшої наявного для реалізації нових проєктів відбудови. ваги в умовах післявоєнної відбудови з огляду Глава 7. Висновки та стратегічні рекомендації 179 на нагальну потребу в якомога скорішому Підзвітність за результатами відновленні публічних послуг. Унаслідок цього за реалізації проєктів певних обставин міркування готовності можуть переважити інші критерії. Проєктів відбудови не 528. Зовнішні аудитори, НАЗК і громадянське стосується чимало звичайних проблем, таких як суспільство мають бути важливим власність на земельну ділянку, наявність доступу вираженням підзвітності за результати до майданчика та дозволу на виконання нового реалізації проєктів. У МВА не повинно бути будівництва. Утім, тут виникатимуть нові проблеми, сумнівів з того приводу, що будь-які корупційні такі як питання про безпечність майданчика дії в процесі закупівель для повоєнної відбудови для робітників (з огляду на можливу наявність інфраструктури буде викрито. Оскільки найбільш невибухлих боєприпасів чи мін). Доступність серйозні наслідки корупції виникають під час інженерних мереж (наприклад, водопостачання закупівель за інвестиційними проєктами, РПУ та електропостачання) залишатиметься важливим має планувати проведення аудиту кожного з чинником, але може залежати від строків реалізації проєктів, що реалізуються. Навіть за умов різних взаємодоповнюючих проєктів. Це вказує на повноважень і відмінностей у рівні незалежності доцільність використання ширшого визначення певну користь може принести координація проєкту відбудови (див. також викладені вище аудитів проєктів з Держаудитслужбою для якомога міркування з приводу територіальних групових повнішого уникнення дублювання. Робота проєктів). Національного агентства з питань запобігання корупції (НАЗК) з розробки рекомендацій для методики оцінки пошкоджень матиме велике Реалізація значення. Ця робота має виключити корупційні діяння під час укладення інвестиційних контрактів. Уряд повинен сприяти залученню громадянського Закупівлі суспільства шляхом розширення прозорості. 527. Як зазначено в основній оцінці УДІ, Україна досягла значного поступу у сфері публічних закупівель і цими досягненнями не Управління проєктами слід жертвувати заради реалізації програми післявоєнної відбудови. У надзвичайній 529. Зміцнення процедур і методів управління ситуації, коли є спокуса зробити процедури проєктами (рекомендація за результатами менш суворими заради скорішого досягнення основного оцінювання УДІ) є, можливо, результатів, можливості для скоєння корупційних одним із найнагальніших напрямків діянь можуть виникнути дуже швидко. Проблемою реформування системи УДІ для програми може стати й відсутність конкуренції унаслідок післявоєнної відбудови. За результатами значних втрат, зазнаних деякими будівельними основного оцінювання УДІ було виявлено компаніями. Наскільки це можливо, Україна неформалізованість і відсутність чітких напрямків має протидіяти такій спокусі й захистити свої підзвітності у сфері управління проєктами, а також досягнення у сфері публічних закупівель. Крім відсутність формальних настанов щодо процедур того, не можна дозволяти, щоб реалізація проєктів управління проєктами. Для успішної реалізації необґрунтовано стримувалась надто обтяжливими орієнтованої на результати програми відбудови, процедурами закупівель; певної оптимізації тут, що передбачає жорсткі строки відновлення імовірно, уникнути не вдасться, але за жодних публічних послуг у спустошених громадах, буде обставин не можна жертвувати прозорістю. Знайти необхідним ефективне управління проєктами, баланс у цьому буде важко, і можуть виявитись щоб забезпечити виконання проєктів відбудови необхідними компроміси в обох напрямках. у встановлений строк і в межах бюджету. Якомога раніше слід підготувати посібник 180 Глава 7. Висновки та стратегічні рекомендації з процедур управління проєктами в межах Операційна діяльність програми відбудови. Цей посібник слід регулярно оновлювати з урахуванням накопиченого досвіду 531. В умовах жорсткого дефіциту фінансових (див. нижче міркування щодо оглядів завершення ресурсів, який матиме місце після війни, проєктів). Імовірний дефіцит фахівців з навичками життєво необхідним стає спрямування зусиль управління проєктами можна подолати шляхом з відбудови на ті об’єкти, ефективному об’єднання дефіцитних людських ресурсів у єдиний функціонуванню яких не загрожуватиме підрозділ центрального уряду для докладання відсутність коштів на забезпечення їхньої ними зусиль до проєктів з найвищим пріоритетом. діяльності та їх технічного обслуговування. Це дасть можливість відповідальним виконавцям Стійкість експлуатації та технічного обслуговування «запозичувати» кваліфікованих менеджерів є важливою і в мирний час, коли інвестиційні проєктів (або інших фахівців) чи принагідно проєкти можуть підвищувати чи покращувати звертатись до них у разі потреби за пропозиціями якість публічних послуг, але у повоєнному чи рекомендаціями. контексті, коли життєдіяльність громад залежить від відновлення базових послуг, а не обмежених покращень, вона стає ще важливішою. У цій Моніторинг та коригування сфері за результатами основного оцінювання УДІ значних проблем виявлено не було, 530. Будуть важливими здійснення але вони досить легко можуть виникнути в уніфікованого моніторингу реалізації програми післявоєнних умовах. Наявність сталих потоків відбудови та своєчасне внесення корективів фінансового забезпечення експлуатації та до проєктів у разі затримок і перешкод. В технічного обслуговування має бути одним із основному оцінюванні УДІ розпорошеність критеріїв відбору проєктів відбудови (див. вище моніторингу та непослідовність підходів до міркування щодо формування бюджету), але це коригування та повторної оцінки інвестиційних означає, що таке фінансове забезпечення має проєктів було ідентифіковано як проблеми. Існують бути передбачене бюджетом, це краще робити в напрямки, поліпшення яких уже на ранній стадії межах середньострокової фінансової перспективи. значно посприяло б безпроблемній реалізації Надання завершеними проєктами послуг на сталій програми післявоєнної відбудови. Прискорена основі має перевірятись під час оцінки після підготовка проєктів відбудови, що може завершення (див. наступний пункт). здійснюватись на підставі неповної інформації, робить ще важливішим чіткий моніторинг їх реалізації, щоб уможливити оперативне внесення корективів після одержання оновленої інформації. Оцінка після завершення Основний орган нагляду має бути готовий до 532. У забезпеченні успіху програми відбудови повторної оцінки обґрунтованості проєктів велику роль відіграватимуть швидкість відбудови у світлі актуальної інформації під час їх засвоєння уроків і організація зворотного впровадження; він має бути готовий скасовувати зв’язку з його врахуванням під час розробки чи відкладати ті проєкти, які більше неможливо та реалізації програми. В основному оцінюванні реалізувати в межах розумного бюджету. Потребу УДІ рекомендовано запровадити більш системний в запровадженні єдиного підходу до програми підхід до оцінки проєктів після їх завершення післявоєнної відбудови вже було обговорено, і (як внутрішній, так і зовнішній). У програмі цей підхід має знайти своє відображення у єдиній післявоєнної відбудови має бути передбачений системі моніторингу замість кількох різних систем, структурний процес оцінок, що даватиме виявлених під час основної оцінки УДІ. Залучення змогу швидко засвоювати винесені уроки та внутрішніх аудиторів до перевірки інформації за враховувати їх під час опрацювання та реалізації результатами моніторингу може стати одним зі решти програми. Оцінки, що проводяться без шляхів зміцнення дисципліни в плані точності та вжиття організаційних заходів з узагальнення своєчасності реалізації проєктів. Глава 7. Висновки та стратегічні рекомендації 181 та поширення висновків, будуть корисні лише обмеженою мірою. Отже, для забезпечення 7.3. Рекомендації, засвоєння зроблених висновків необхідно адаптовані до повоєнної запровадити організаційні механізми. Оцінки після завершення проєктів повинні передбачати ситуації підтвердження того, що проєкти забезпечують надання послуг установленої якості очікуваній 533. Рекомендації, подані у складі обговорення кількості користувачів. Як і у зв’язку з іншими та рекомендацій щодо УДІ для післявоєнної аспектами УДІ в повоєнний час, прозорість відбудови узгоджуються з рекомендаціями, відіграватиме велику роль у збереженні довіри з зробленими за результатами основного боку громадськості, тому висновки, зроблені за оцінювання УДІ, але з адаптацією до результатами оцінок, мають оприлюднюватись. післявоєнних умов. У Таблиці 30 узагальнено довгострокові рекомендації, зроблені за результатами основного оцінювання УДІ, поряд із основними рекомендаціями для УДІ в період відбудови. Критичним завданням на наступному етапі буде розгляд шляхів формування спроможностей, потрібних для реалізації кожної з рекомендацій, і визначення порядку реалізації рекомендацій у той період, поки триває масштабування спроможностей. Таблиця 30. Пріоритети реформування УДІ Пріоритети Необхідні попередні Пріоритети післявоєнного середньострокового умови для відновлення реформування УДІ на короткострокову та довгострокового інфраструктури перспективу та післявоєнний період реформування УДІ Інституційна база À Запровадити у Бюджетному À Впровадити для всіх типів інвестиційних À Розбудовувати внутрішню кодексі чітке визначення проєктів і джерел фінансування спроможність галузевих інвестиційного проекту як уніфікований підхід до оцінки та відбору МВА впроваджувати ключ до закриття обхідного проєктів. уніфіковану систему УДІ. шляху. À Розробити методологічні настанови з УДІ À Створити комплексну À Розглянути можливість для органів місцевого самоврядування. систему управління утворення урядового Такі настанови мають охоплювати всі інформацією про державні «центру передового етапи УДІ, включаючи попередню інвестиції (PIMIS), що досвіду», який надаватиме оцінку та скринінг, оцінку та незалежний охоплюватиме весь підтримку галузевим аналіз, відбір проектів, моніторинг та життєвий цикл проєктів. міністерствам з коригування, експлуатацію та оцінку À Налагодити сталу систему найбільшими потребами в після завершення. навчання працівників, реалізації єдиного підходу залучених до всіх етапів À Уповноважити Міністерство захисту до відбудови. УДІ на державному та довкілля та природних ресурсів як основний дорадчий орган з урахування місцевому рівнях. впливу ЗК на УДІ та наслідків УДІ для ЗК. 182 Глава 7. Висновки та стратегічні рекомендації Пріоритети Необхідні попередні Пріоритети післявоєнного середньострокового умови для відновлення реформування УДІ на короткострокову та довгострокового інфраструктури перспективу та післявоєнний період реформування УДІ À Включити до Бюджетного кодексу À Зміцнювати спроможності визначення «видатків, пов’язаних та вдосконалювати зі зміною клімату» та реалізувати процедури визначення механізм маркування таких видатків у Мінфіном втрат державного бюджетних програмах. бюджету та фіскальних À Розробити настанови з внутрішніх ризиків, пов’язаних з процедур управління інвестиціями проєктами ДПП. ДП, що охоплюватимуть питання À Поступово уповноважити оцінки проєктів, відбору і включення наглядові ради ДП до середньострокового інвестиційного затверджувати фінансові та плану. інвестиційні плани ДП. À Створити базу даних у як найдоступнішій формі, що охоплюватиме цикл проєктів до завершення їх реалізації. Стратегічне керівництво та скринінг À Надати МВА чіткі середньострокові À Встановити довгострокову стратегічні пріоритетні завдання на національну стратегію повоєнний час на основі результатів інвестицій в інфраструктуру, оцінки заподіяної шкоди як орієнтира що враховує зобов’язання у для подання будь-яких пропозицій сфері ЗК. щодо проєктів капітальних інвестицій. À Створити середньостроковий À Розробити та застосовувати план державних інвестицій. систематичний скринінг пропозицій À Інституціоналізувати з відбудови за критеріями, що оформлення скринінгу всіх передбачають пріоритетність проєктних концепцій як воріт відновлення базових публічних на шляху до оцінки. послуг для громад і підприємств, не суперечачи при цьому довгостроковим цілям стратегічного розвитку. À Здійснювати моніторинг скринінгу проєктів для одержання чітких підтверджень того, що відхилення проєктів або направлення на повторну експертизу здійснюється за належним стандартом. Глава 7. Висновки та стратегічні рекомендації 183 Пріоритети Необхідні попередні Пріоритети післявоєнного середньострокового умови для відновлення реформування УДІ на короткострокову та довгострокового інфраструктури перспективу та післявоєнний період реформування УДІ Оцінка та незалежний аналіз À Впровадити спрощені À Зміцнити критерії ЗК в методиках Інституціоналізувати методи оцінки для всіх оцінки проєктів і методиках оцінки оформлення оцінки всіх видів післявоєнних проєктів впливу на довкілля; розпочати проєктних пропозицій шляхом: капітальних інвестицій формування перспективної інформації À Поширення поточних (навіть для великих проєктів про змінні, що враховуються під час процедур на всі види відбудови) для з’ясування розроблення проєктної документації за проєктів і джерела наявності гострого попиту проєктом і її оцінки, на які впливатиме фінансування на послуги проєкту, який ЗК. не задоволено іншими À Розроблення методичних засобами, та ймовірності рекомендацій — як його повернення до загальнодержавних, так і передвоєнного рівня. галузевих Перевіряти, що можливості À Впровадження застосування «відбудови безперервної розбудови з удосконаленням» були спроможностей використані, особливо у зв’язку зі зміною клімату, як щодо пом'якшення наслідків зміни клімату, так і адаптації до них. À Наділити галузеві міністерства відповідальністю за те, щоб проєкти не були подрібнені до рівня нижче порогового значення. Усі пов’язані профілі проєктів мають бути об’єднані в один проєкт на етапі скринінгу, коли MВA розглядає концептуальні записки і ухвалює рішення щодо продовження розробки проєкту. À Наділити Мінекономіки правом та зобов’язанням відхиляти «проєкти», які явно є частинами більших проектів, і повертати їх міністерствам для належного об’єднання. 184 Глава 7. Висновки та стратегічні рекомендації Пріоритети Необхідні попередні Пріоритети післявоєнного середньострокового умови для відновлення реформування УДІ на короткострокову та довгострокового інфраструктури перспективу та післявоєнний період реформування УДІ Формування бюджету À Уповноважити Мінфін À Допускати до відбору лише ті проєкти, À Зміцнювати виконувати функцію які було оцінено за встановленими середньострокове вартового для блокування правилами. фінансове планування проєктів, що не пройшли À Запровадити чіткі та прозорі критерії державних інвестиційних оцінки та відбору, від відбору, масштабовані з урахуванням проєктів у межах наявного включення до бюджету типу та рівня складності проєкту, фіскального простору. з ініціативи як урядових що враховують з великою вагою À Поліпшувати зміст органів, так і парламенту готовність до реалізації, узгодженість з бюджетної інформації (через Бюджетний кодекс). післявоєнними пріоритетами стратегії про всі відповідні проєкти та доступність фінансових ресурсів капітальних інвестицій, яка для сталої експлуатації й технічного доступна тим, хто ухвалює обслуговування. Спроможності рішення, та широкій замовника проєкту управляти проєктом громадськості. і стратегією здійснення закупівель À Розширити фінансові звіти також має бути надана велика вага. шляхом включенням до них À Зміцнювати реалістичне бюджетне капітальних вкладень ДП, прогнозування з визначенням що фінансуються шляхом середньострокової перспективи кредитування з бюджету видатків на відбудову й забезпечення та під державні гарантії (у відбору до фінансування лише тих розрізі проєктів). проєктів, які можуть бути повністю профінансовані від початку до кінця. Реалізація та коригування À Забезпечити гнучкість у À Запровадити зміцнені процедури À Запровадити єдині здійсненні закупівель для і методи управління проєктами з процедури та методи відбудови з одночасною наголосом на визначенні чіткої управління проєктами в усіх підтримкою належної підзвітності, щоб забезпечити органах влади. дисципліни та розглянути реалізацію проєктів відбудови у À Зміцнювати активний доступні інституційні встановлені строки та в межах бюджету. моніторинг з метою механізми для зниження À Запровадити уніфікований моніторинг контролю витрат, корупційних ризиків у реалізації всієї програми відбудови виявлення проєктів з процесі закупівель. (незалежно від джерела фінансування) низькими показниками та À Розробити підхід до й забезпечити своєчасне коригування виправлення ситуації. об’єднання дефіцитних проєктів у разі затримок і перешкод тим À Удосконалити механізм навичок управління органом, який здійснює нагляд. повторної оцінки проєктів проєктами та визначити шляхом забезпечення пріоритетність доступу до суворого застосування них. тригерів і наслідків їх порушення. À Запровадити обов’язковий зовнішній аудит реалізації всіх великих інвестиційних проєктів з публікацією результатів. Глава 7. Висновки та стратегічні рекомендації 185 Пріоритети Необхідні попередні Пріоритети післявоєнного середньострокового умови для відновлення реформування УДІ на короткострокову та довгострокового інфраструктури перспективу та післявоєнний період реформування УДІ Операційна діяльність À Забезпечити стале фінансування À Зміцнити моніторинг експлуатації відбудованих обʼєктів для надання послуг і звітування забезпечення реалізації ефекту від них. про показники надання послуг з боку нещодавно завершених проєктів. À Модернізація управління активами. Оцінка після завершення À Налагодити базову оцінку усіх À Поширити практику проєктів відбудови після завершення обов’язкових оцінок та оперативного аналізу результатів після завершення — з центральними органами влади аналітичним компонентом для врахування винесених уроків у — на всі проєкти. програмах відбудови, реалізація яких À Запровадити вибірковий триває. ретроспективний аналіз ефективності та впливу проєктів. 186 Глава 7. Висновки та стратегічні рекомендації К АТО ІНСТРУМЕНТИ 1 КОНЦЕПТУАЛЬНОЇ ДОД ОСНОВИ ОЦІНЮВАННЯ, ЩО СПРЯМОВАНІ НА ЗМІНУ КЛІМАТУ Інструмент I. Параметри кліматичного показника ДВФП CRPFM-5 — Управління державними інвестиціями з урахуванням факторів клімату Параметр Примітка CRPFM–5.1 Положення нормативно-правової бази щодо управління державними інвестиціями, що пов’язані з кліматом CRPFM–5.2 Відбір проєктів з урахуванням кліматичних факторів Безпосередньо пов’язаний з УДІ-7 CRPFM–5.3 Положення щодо кліматичних факторів, включені до Безпосередньо пов’язаний з УДІ-3 оцінки проєктів CRPFM–5.4 Звітність суб’єктів, що відповідають за впровадження Безпосередньо пов’язаний з УДІ-17 Інструмент II. InfraGov Параметр 5 Включення в систему оцінки стійкості до зміни клімату, стихійного лиха та ризиків для громадського здоров’я є важливим для показників ефективності інфраструктури. Основні запитання InfraGov для параметру 5: Питання Примітка 1. Чи узгоджено інфраструктурні проєкти із загальнодержавними стратегіями та Пов’язаний з міжнародними зобов’язаннями у сфері зміни клімату (наприклад, щодо переходу до УДІ-2 довгострокових стратегій, орієнтованих на низькі викиди вуглецю)? 2. Чи існує механізм моніторингу та зниження екологічного ризику та ризиків зміни Пов’язаний з клімату протягом експлуатації та технічного обслуговування і, можливо, утилізації? УДІ-20 і УДІ-21 3. Яким є поточний стан інтеграції управління ризиком катастроф та адаптації до зміни Пов’язаний з клімату до загальнодержавних систем управління державними інвестиціями? УДІ-1 – УДІ-7 4. Чи існують належним чином розвинуті механізми фінансування та страхування Поза обсягом ризику катастроф, здатні сприяти в заохоченні до створення стійкої інфраструктури оцінювання УДІ шляхом фінансування запобіжних заходів? Додаток 1. Інструменти концептуальної основи оцінювання, що спрямовані на зміну клімату 187 К УЗАГАЛЬНЕНА АТО 2 ІНФОРМАЦІЯ ПРО ЧИННІ ДОД ЗАКОНИ, ПОСТАНОВИ І НАКАЗИ, ЩО СТОСУЮТЬСЯ ПИТАНЬ ЗМІНИ КЛІМАТУ ТА УПРАВЛІННЯ РИЗИКОМ КАТАСТРОФ Найменування закону чи іншого акту Зміст Нормативно-правові акти, що безпосередньо стосуються ЗК 1 Закон України «Про засади моніторингу, звітності та Визначає правила моніторингу викидів верифікації викидів парникових газів» парникових газів об’єктами, що працюють, і звітування про них 2 Постанова Кабінету Міністрів України від 23.09.2020 р. Деталізує положення Закону України №880 «Про затвердження переліку видів діяльності, «Про засади моніторингу, звітності та викиди парникових газів в результаті провадження верифікації викидів парникових газів» яких підлягають моніторингу, звітності та верифікації» 3 Постанова Кабінету Міністрів України від 23.09.2020 Деталізує положення Закону України №960 «Про затвердження Порядку здійснення «Про засади моніторингу, звітності та моніторингу та звітності щодо викидів парникових верифікації викидів парникових газів» газів» Нормативно-правові акти щодо управління ризиком катастроф 4 Наказ Міністерства праці та соціальної політики Визначає методику ідентифікації України від 04.12.2002 р. №637 «Про затвердження ризиків катастроф Методики визначення ризиків та їх прийнятних рівнів для декларування безпеки обʼєктів підвищеної небезпеки» 5 Наказ Міністерства з питань надзвичайних ситуацій Визначає методику ідентифікації та у справах захисту населення від наслідків ризиків катастроф Чорнобильської катастрофи (пізніше реорганізоване в Державну службу з надзвичайних ситуацій України) від 23.02.2006 р. №98 «Про затвердження Методики ідентифікації потенційно небезпечних об'єктів» Додаток 2. Узагальнена інформація про чинні закони, постанови і накази, що стосуються питань зміни клімату та управління 188 ризиком катастроф Найменування закону чи іншого акту Зміст Нормативно-правові акти щодо впливу на довкілля 6 Закон України «Про стратегічну екологічну оцінку» Регулює стратегічну екологічну оцінку (2018 р.) проєктів документів державного стратегічного планування та доповнює процедури розробки та схвалення документів державного планування, забезпечуючи їх стратегічну екологічну оцінку. 7 Постанова Кабінету Міністрів України від 16.12.2020 р. Визначає правила моніторингу згідно №1272 «Про затвердження Порядку здійснення з Законом України «Про стратегічну моніторингу наслідків виконання документа екологічну оцінку» (2018 р.) державного планування для довкілля, у тому числі для здоров’я населення» 8 Закон України «Про регулювання містобудівної Установлює обов’язковість оцінки діяльності» (2011 р.) впливу на довкілля для деяких типів проєктів будівництва 9 Наказ Мінрегіону від 16.05.2011 р. №45 «Про Установлює обов’язковість ОВД для затвердження Порядку розроблення проектної деяких типів проєктів будівництва документації на будівництво обʼєктів» 10 Постанова Кабінету Міністрів України від 13.12.2017 Визначає правила виконання ОВД для р. №1026 «Про затвердження Порядку передачі проєктів будівництва документації для надання висновку з оцінки впливу на довкілля та фінансування оцінки впливу на довкілля та Порядку ведення Єдиного реєстру з оцінки впливу на довкілля» 11 Наказ Міністерства захисту довкілля та природних Методичні рекомендації щодо ОВД, ресурсів України від 15 березня 2021 року №193 передбачені Постановою №1026 «Про затвердження Загальних методичних рекомендацій щодо змісту та порядку складання звітів з оцінки впливу на довкілля» 12 Наказ Міністерства енергетики та захисту довкілля Методичні рекомендації щодо ОВД України від 02.03.2020 р. №136 в галузі лісового господарства, «Про затвердження Методичних рекомендацій з передбачені Постановою №1026 розробки звіту з оцінки впливу на довкілля в галузі лісового господарства» 13 Постанова Кабінету Міністрів України від 22.07.2015 р. Установлює обов’язковість оцінки №571 «Деякі питання управління державними впливу на довкілля під час експертизи інвестиціями» державних інвестиційних проєктів 14 Наказ Мінекономрозвитку від 22.12.2017 р. №1865 Деталізує порядок оцінки впливу на «Про затвердження Методичних рекомендацій довкілля під час експертизи державних щодо підготовки та проведення оцінки державного інвестиційних проєктів інвестиційного проекту». Додаток 2. Узагальнена інформація про чинні закони, постанови і накази, що стосуються питань зміни клімату та управління 189 ризиком катастроф Найменування закону чи іншого акту Зміст Нормативно-правові акти з питань розроблення проєктної документації на об’єкти інфраструктури 15 Склад і зміст матеріалів оцінки впливів на навколишнє Затверджено у 2003 р.; зміни востаннє середовище (ОВНС) при проектуванні і будівництві внесено у 2010 р. підприємств, будинків і споруд.  https://www.minregion.gov.ua/wp- content/uploads/2017/12/4.1.-DBN-A.2.2- 1-2003.-Sklad-i-zmist-materialiv-otsinki. pdf  16 Основні вимоги до будівель і споруд. Механічний опір Затверджено у 2008 р.; зміни востаннє та стійкість. внесено у 2020 р.  https://www.minregion.gov.ua/ wp-content/uploads/2017/03/ DBN-V.1.2-6-2008.pdf  17 Основні вимоги до будівель і споруд. Економія енергії. Затверджено у 2008 р.  https://www.minregion.gov.ua/ wp-content/uploads/2017/03/ DBN-V.1.2-11-2008.pdf  18 Система забезпечення надійності та безпеки Затверджено у 2009 р.; зміни востаннє будівельних обʼєктів. Загальні принципи забезпечення внесено у 2018 р. надійності та конструктивної безпеки будівель, споруд,  https://www.minregion.gov.ua/ будівельних конструкцій та основ. wp-content/uploads/2017/04/ DBN-V.1.2-14-2009.pdf  19 Система забезпечення надійності та безпеки  https://www.minregion.gov.ua/wp- будівельних обʼєктів. Навантаження і впливи. content/uploads/2017/12/37.1.-DBN- V.1.2-22006.-SNBB.-Navantazhennya-i- vplivi.-Nor.pdf  Джерело: команда місії Світового банку. Додаток 2. Узагальнена інформація про чинні закони, постанови і накази, що стосуються питань зміни клімату та управління 190 ризиком катастроф К ПОЛОЖЕННЯ АТО 3 НОРМАТИВНО-ПРАВОВИХ ДОД АКТІВ, ЩО РЕГУЛЮЮТЬ ПОТОКИ КАПІТАЛЬНИХ ІНВЕСТИЦІЙ Застосування Потік Відомство, що Критично важливі складові функціонуючої системи УДІ капітальних відповідає за інвестицій здійснення Оцінка та Відбір Моніторинг до ДП нагляду експертиза проєктів проєктів проєктів 1 Державні Міністерство 1. Постанова КМУ 1. Постанова 1. Постанова КМУ від інвестиційні економіки від 22 липня 2015 КМУ від 22 липня 22 липня 2015 року  проєкти року №571 (у т. ч. 2015 року №571 (у №571 (у т. ч. оцінка оцінка впливу на т. ч. позитивний впливу на довкілля) довкілля) екологічний ефект) 2. Наказ Мінекономіки 2. Наказ від 22 грудня 2017 р. Мінекономіки від №1785 22 грудня 2017 р. 3. Постанова №1865 КМУ від 11 липня 2007 року №903 (законодавство з питань будівництва) 2 ДПП Міністерство 1. Закон України 1. Закон України 1. Закон України економіки «Про концесію» «Про концесію» «Про концесію» від  від 3 жовтня від 3 жовтня 3 жовтня 2019 р. 2019 р. №155 2019 р. №155 №155 2. Закон України 2. Закон України 2. Закон України «Про державно- «Про державно- «Про державно- приватне приватне приватне партнерство» від партнерство» від партнерство» від 1 липня 2010 р. 1 липня 2010 р. 1 липня 2010 р. №2404 №2404 №2404 3. Методичні 3. Оголошення 3. Методичні рекомендації про конкурс з ДПП рекомендації щодо щодо ДПП (у т. ч. 4. Методичні ДПП (у т. ч. екологічні оцінка впливу на рекомендації щодо показники) довкілля) ДПП (у т. ч. критерії 4. Постанова дотримання КМУ від 11 липня екологічних вимог 2007 року №903 і оцінки впливу на (законодавство з довкілля) питань будівництва) Додаток 3. Положення нормативно-правових актів, що регулюють потоки капітальних інвестицій 191 Застосування Потік Відомство, що Критично важливі складові функціонуючої системи УДІ капітальних відповідає за інвестицій здійснення Оцінка та Відбір Моніторинг до ДП нагляду експертиза проєктів проєктів проєктів 3 Капітальні Державне Правил не 1. Наказ 1. Постанова вкладення з агентство встановлено Мінінфраструктури КМУ від 11 липня  Державного автомобільних та Мінфіну від 2007 року №903 дорожнього доріг України 21 вересня 2012 р. (законодавство з фонду №573/1019 (в питань будівництва) (національний т. ч. мінімальний рівень) негативний вплив проєкту на навколишнє природне середовище) 4 Субвенція з Державне Правил не 1. Правила на 1. Постанова державного агентство встановлено обласному рівні КМУ від 11 липня  бюджету автомобільних 2007 року №903 місцевим доріг України (законодавство з бюджетам з питань будівництва) Державного дорожнього фонду 5 Природо- Міністерство Правил не 1. Наказ 1. Постанова охоронні захисту встановлено Міністерства КМУ від 11 липня  заходи довкілля та екології та 2007 року №903 природних природних (законодавство з ресурсів ресурсів України питань будівництва) України від 12 червня 2015 р. №194 6 Державний Міністерство Правил не Правил не 1. Постанова фонд розвитку захисту встановлено встановлено КМУ від 11 липня  водного довкілля та 2007 року №903 господарства природних (законодавство з ресурсів питань будівництва) України 7 Державний Міністерство 1. Постанова КМУ 1. Постанова КМУ 1. Постанова КМУ від фонд розвитку від 18 березня від 18 березня 18 березня 2015 р.  регіонального громад та 2015 р. №196 2015 р. №196 №196 розвитку територій 2. Постанова України КМУ від 11 липня 2007 року №903 (законодавство з питань будівництва) 192 Додаток 3. Положення нормативно-правових актів, що регулюють потоки капітальних інвестицій Застосування Потік Відомство, що Критично важливі складові функціонуючої системи УДІ капітальних відповідає за інвестицій здійснення Оцінка та Відбір Моніторинг до ДП нагляду експертиза проєктів проєктів проєктів 8 Фінансування Міністерство 1. Постанова 1. Постанова КМУ 1. Постанова КМУ від та кредитні фінансів КМУ від 27 січня від 27 січня 2016 р. 27 січня 2016 р. №70  кошти 2016 р. №70 №70 2. Постанова міжнародних КМУ від 11 липня фінансових 2007 року №903 організацій (законодавство з через питань будівництва) державний бюджет 9 Кредитні Міністерство 1. Постанова 1. Постанова КМУ 1. Постанова КМУ від кошти МФО фінансів КМУ від 27 січня від 27 січня 2016 р. 27 січня 2016 р. №70  під державні 2016 р. №70 №70 2. Постанова гарантії КМУ від 11 липня 2007 року №903 (законодавство з питань будівництва) 10 Субвенція на Міністерство Правил не Правил не 1. Постанова соціально- фінансів встановлено встановлено КМУ від 11 липня  економічний 2007 року №903 розвиток (законодавство з територій питань будівництва) 11 Інші капітальні Міністерство Правил не Правил не 1. Постанова вкладення, яке фінансів встановлено встановлено КМУ від 11 липня  i не визначено 2007 року №903 як «державний (законодавство з інвестиційний питань будівництва) проєкт» 12 Інші субвенції Галузеві Правил не Правил не 1. Постанова на здійснення міністерства встановлено встановлено КМУ від 11 липня  капітальних 2007 року №903 вкладень (законодавство з питань будівництва) Додаток 3. Положення нормативно-правових актів, що регулюють потоки капітальних інвестицій 193 Застосування Потік Відомство, що Критично важливі складові функціонуючої системи УДІ капітальних відповідає за інвестицій здійснення Оцінка та Відбір Моніторинг до ДП нагляду експертиза проєктів проєктів проєктів 13 Внутрішні Галузеві 1. Наказ 1. Постанова КМУ 1. Постанова кредитні кошти міністерства, Мінекономіки від від 13 листопада КМУ від 11 липня  під державні Мінфін 19 червня 2012 р. 2013 р. №835 2007 року №903 гарантії №724 (законодавство з 2. Наказ питань будівництва) Мінекономіки від 13 листопада 2012 р. №1279 3. Постанова КМУ від 9 червня 2011 р. №701 4. Наказ Мінекономіки від 13 березня 2013 р. №243 5. Постанова КМУ від 23 лютого 2011 р. №131 14 Інфраструктурні Галузеві 1. Постанова КМУ 1. Постанова КМУ 1. Постанова КМУ від облігації289 міністерства, від 17 листопада від 17 листопада 17 листопада 2021 р.  Міністерство 2021 р. №1245 2021 р. №1245 №1245 економіки, 2. Наказ (включно з 2. Постанова Міжвідомча Мінекономіки від висновком з КМУ від 11 липня комісія 19 червня 2012 р. оцінки впливу 2007 року №903 №724 на довкілля (законодавство з 3. Наказ щодо проєктів, питань будівництва) Мінекономіки які можуть мати від 13 березня значний вплив на 2013 р. №243 довкілля) 15 Власні кошти Галузеві Правил не Правил не 1. Постанова державних міністерства, встановлено встановлено КМУ від 11 липня  підприємств Мінфін 2007 року №903 (ДП) (законодавство з питань будівництва)  289  Новий потік, створений після закінчення періоду, що охоплений оцінкою: зміни, внесені до Закону України «Про ринки капіталу та організовані товарні ринки» (від 19 червня 2020 р. №738-IX). 194 Додаток 3. Положення нормативно-правових актів, що регулюють потоки капітальних інвестицій К АТО ОГЛЯД БАЛІВ ЗА 4 ПОКАЗНИКАМИ УДІ 2021 Р. ДОД Показник УДІ Метод Бали за параметрами Загальний оціню- бал вання i ii iii iv v Функція УДІ 1. Стратегічне керівництво та скринінг УДІ-1. Галузевий аналіз і планування M2 C C C УДІ-2. Стратегічні плани та рекомендації щодо M2 C D C D D+ інвестицій, розробка проєктів та попередній скринінг Функція УДІ 2. Формальна оцінка УДІ-3. Офіційні процедури та методичні рекомендації M2 A B C C C C+ щодо оцінки проєкту УДІ-4. Спроможність здійснення оцінки проєктів M2 C D D+ УДІ-5. Скринінг техніко-економічного обґрунтування M2 C D D D+ Функція УДІ 3. Аналіз оцінки УДІ-6. Незалежний аналіз оцінки M2 C C C Функція УДІ 4. Відбір та бюджетний процес 4.A. Підготовка бюджету та відбір УДІ-7. Відбір проєктів та підготовка бюджету M1 C C C C C УДІ-8. Підготовка довгострокового бюджету M2 D C D+ УДІ-9. Комплексний бюджет капітальних видатків M2 D A C+ УДІ-10. Повнота інформації про бюджет капітальних M2 C A A C B видатків та рівень доступу громадськості/парламенту до такої інформації 4.B. Показники виконання бюджету УДІ-11. Показники виконання бюджету розвитку і M1 D D D бюджету капітальних видатків: сукупні видатки в порівнянні зі скоригованим початковим бюджетом на основі зобов’язань Додаток 4. Огляд балів за показниками УДІ 2021 р. 195 Показник УДІ Метод Бали за параметрами Загальний оціню- бал вання i ii iii iv v УДІ-12. Склад виконання бюджету за капітальними M1 C C видатками в порівнянні зі скоригованим початковим бюджетом на основі зобов’язань УДІ-13. Відхилення у термінах виконання та вартості M1 D D реалізованих проєктів УДІ-14. Склад і моніторинг заборгованості за M1 A A A капітальними видатками Функція УДІ 5. Реалізація УДІ-15. Закупівлі M2 A A D A A B+ УДІ-16. Управління реалізацією проєктів M2 C C C C УДІ-17. Контроль, моніторинг і звітування: фізичні та M2 C D A B C фінансові віхи УДІ-18. Передача результатів проєкту, реєстрація M2 C B D D D D+ активів та аналіз після завершення проєкту Функція УДІ 6. Коригування УДІ-19. Коригування проєкту M1 A B C C+ Функція УДІ 7. Надання послуг УДІ-20. Контроль, моніторинг і звітування: фінансові M1 C С+ B B B С+ показники та показники надання послуг УДІ-21. Надання послуг M2 D D D Функція УДІ 8. Оцінка УДІ-22. Сфера застосування і характер зовнішнього M2 C D D D+ аудиту та оцінки за результатами і подальші дії УДІ-23. Розгляд звітів зовнішнього аудиту в M1 A B A B+ законодавчому органі 196 Додаток 4. Огляд балів за показниками УДІ 2021 р. К АТО 5 РОЗРАХУНКИ ДЛЯ УДІ-12, 2018 Р. (ТИС ГРН) ДОД Початково Початково затверджений Абсолютне Відхилення, № Найменування міністерства (відомства) затверджений Факт Відхилення бюджет зі відхилення % бюджет змінами 1 Міністерство оборони України 25 464 406,4 33 067 448,2 25 599 662,4 7 467 785,7 7 467 785,7 29,2% 2 Державне агентство автомобільних доріг України (у т.ч. 33 777 103,6 24 022 757,0 33 956 513,1 -9 933 756,1 9 933 756,1 29,3% загальнодержавні видатки та кредитування) 3 Міністерство регіонального розвитку, будівництва та житлово- 13 518 972,2 9 366 699,8 13 590 779,2 -4 224 079,4 4 224 079,4 31,1% комунального господарства України (у т. ч. загальнодержавні видатки та кредитування) 4 МВС України 7 916 955,4 1 2071 974,9 7 959 006,9 4 112 968,0 4 112 968,0 51,7% 5 Міністерство аграрної політики та продовольства України 7 030 743,1 5 019 601,2 7 068 087,4 -2 048 486,2 2 048 486,2 29,0% 6 Міністерство фінансів України (у т. ч. загальнодержавні видатки та 8 725 544,0 7 685 473,1 8 771 890,4 -1 086 417,2 1 086 417,2 12,4% кредитування) 7 Національна академія наук України 4 303 385,6 4 415 322,5 4 326 243,3 89 079,1 89 079,1 2,1% 8 Міністерство енергетики та вугільної промисловості України 4 246 437,6 3 259 910,1 4 268 992,9 -1 009 082,8 1 009 082,8 23,6% 9 Міністерство економічного розвитку та торгівлі України 4 129 109,7 5 835 947,9 4 151 041,8 1 684 906,1 1 684 906,1 40,6% 10 Міністерство освіти і науки України (у т. ч. загальнодержавні 4 280 770,5 5 047 583,6 4 303 508,1 744 075,5 744 075,5 17,3% видатки та кредитування) Додаток 5. Розрахунки для УДІ-12, 2018 р. (тис. грн) 197 198 Додаток 5. Розрахунки для УДІ-12, 2018 р. (тис. грн) Початково Початково затверджений Абсолютне Відхилення, № Найменування міністерства (відомства) затверджений Факт Відхилення бюджет зі відхилення % бюджет змінами 11 Міністерство захисту довкілля та природних ресурсів України 3 012 708,1 3 784 890,4 3 028 710,3 756 180,1 756 180,1 25,0% 12 Міністерство інфраструктури України 2 629 848,2 970 245,4 2 643 816,8 -1 673 571,4 1 673 571,4 63,3% 13 Державне космічне агентство України 2 173 551,8 2 072 011,8 2 185 096,8 -113 085,0 113 085,0 5,2% 14 Міністерство охорони здоров’я України (включно з 3 776 553,1 3 397 795,3 3 796 612,5 -398 817,2 398 817,2 10,5% загальнодержавними видатками та кредитуванням) 15 Державна судова адміністрація України 1 611 506,7 1 818 036,3 1 620 066,3 197 970,0 197 970,0 12,2% 16 Міністерство соціальної політики України (у т. ч. загальнодержавні 1 533 120,5 1 838 620,0 1 541 263,8 297 356,3 297 356,3 19,3% видатки та кредитування) 17 Національна академія аграрних наук України 1 196 565,0 1 154 637,6 1 202 920,6 -48 283,0 48 283,0 4,0% 18 Головне управління розвідки Міністерства оборони України 930 923,0 1 005 141,5 935 867,7 69 273,9 69 273,9 7,4% 19 Міністерство культури України 861 164,3 971 011,5 865 738,4 105 273,1 105 273,1 12,2% 20 Державна служба спеціального зв’язку та захисту інформації 745 433,5 829 267,9 749 392,9 79 875,0 79 875,0 10,7% України Інші міністерства (відомства) 4 796 512,6 9 752 825,1 4 821 989,6 4 930 835,5 4 930 835,5 102,3% частка інших МВА в загальному розмірі видатків розвитку 3,5 7,1 3,5 × × × Загальний обсяг видатків розвитку по відомствах 136 661 314,9 137 387 201,2 137 387 201,2 х 41 071 156,5 29,9% Загальне абсолютне відхилення видатків розвитку (УДІ-11) 3,0% Відхилення 26,9% К АТО 6 РОЗРАХУНКИ ДЛЯ УДІ-12, 2019 Р. (ТИС ГРН) ДОД Початково Початково затверджений Абсолютне Відхилення, № Найменування міністерства (відомства) затверджений Факт Відхилення бюджет зі відхилення % бюджет змінами 1 Державне агентство автомобільних доріг України (у т.ч. 29 650 173,3 11 952 775,6 15 823 011,5 -3 870 236,0 3 870 236,0 24,5% загальнодержавні видатки та кредитування) 2 Міністерство оборони України 24 718 308,4 5 675 264,7 13 191 089,1 -7 515 824,4 7 515 824,4 57,0% 3 Міністерство регіонального розвитку, будівництва та житлово- 14 452 755,7 10 463 075,6 7 712 808,9 2 750 266,7 2 750 266,7 35,7% комунального господарства України (у т. ч. загальнодержавні видатки та кредитування) 4 МВС України 11 687 592,9 13 884 341,3 6 237 161,4 7 647 179,9 7 647 179,9 122,6% 5 Міністерство розвитку економіки, торгівлі та сільського 13 278 097,5 5 098 096,0 7 085 944,8 -1 987 848,7 1 987 848,7 28,1% господарства України 6 Міністерство фінансів України (у т. ч. загальнодержавні видатки та 7 546 040,9 4 284 836,5 4 026 994,8 257 841,7 257 841,7 6,4% кредитування) 7 Міністерство освіти і науки України (у т. ч. загальнодержавні 9 656 856,9 7 183 076,1 5 153 445,7 2 029 630,4 2 029 630,4 39,4% видатки та кредитування) 8 Національна академія наук України 4 775 080,7 603 584,9 2 548 253,5 -1 944 668,6 1 944 668,6 76,3% 9 Міністерство енергетики та захисту довкілля України (у т. ч. 7 540 392,3 2 309 735,3 4 023 980,3 -1 714 245,1 1 714 245,1 42,6% загальнодержавні видатки та кредитування) Додаток 6. Розрахунки для УДІ-12, 2019 р. (тис. грн) 199 200 Додаток 6. Розрахунки для УДІ-12, 2019 р. (тис. грн) Початково Початково затверджений Абсолютне Відхилення, № Найменування міністерства (відомства) затверджений Факт Відхилення бюджет зі відхилення % бюджет змінами 10 Міністерство охорони здоров’я України (включно з 4 426 391,7 3 551 863,3 2 362 173,3 1 189 690,0 1 189 690,0 50,4% загальнодержавними видатками та кредитуванням) 11 Міністерство інфраструктури України 2 368 337,7 876 660,5 1 263 879,1 -387 218,6 387 218,6 30,6% 12 Державне космічне агентство України 1 806 196,7 37 056,7 963 888,8 -926 832,2 926 832,2 96,2% 13 Міністерство соціальної політики України (у т. ч. загальнодержавні 201 9442,0 1 852 635,0 1 077 688,6 774 946,4 774 946,4 71,9% видатки та кредитування) 14 Державна судова адміністрація України 1 358 196,7 1 718 698,4 724 810,7 993 887,8 993 887,8 137,1% 15 Національна академія аграрних наук України 1 221 012,4 41 592,9 651 601,4 -610 008,5 610 008,5 93,6% 16 Національна академія медичних наук України 1 015 527,0 466 269,7 541 942,7 -75 673,0 75 673,0 14,0% 17 Міністерство культури України 4 500,0 840,0 2 401,5 -1 561,5 1 561,5 65,0% 18 Головне управління розвідки Міністерства оборони України 887 865,5 162 482,7 473 815,3 -311 332,6 311 332,6 65,7% 19 Державна служба спеціального зв’язку та захисту інформації 886 165,1 75 270,1 472 907,9 -397 637,8 397 637,8 84,1% України 20 Служба зовнішньої розвідки України 626 002,7 189 086,9 334 070,5 -144 983,6 144 983,6 43,4% Інші міністерства (відомства) 2 842 210,9 5 761 392,4 1 516 764,7 4 244 627,7 4 244 627,7 279,8% частка інших МВА в загальному розмірі видатків розвитку 2,0 7,6 2,0 × Загальний обсяг видатків розвитку по відомствах 142 767 147,0 76 188 634,5 76 188 634,5 х 39 776 141,2 52,2% Загальне абсолютне відхилення видатків розвитку (УДІ-11) 43,6% Відхилення 8,6% К АТО 7 РОЗРАХУНКИ ДЛЯ УДІ-12, 2020 Р. (ТИС ГРН) ДОД Початково Початково затверджений Абсолютне Відхилення, № Найменування міністерства (відомства) затверджений Факт Відхилення бюджет зі відхилення % бюджет змінами 1 Державне агентство автомобільних доріг України (у т.ч. 57 732 622,8 38 096 940,6 31 126 979,8 6 969 960,8 6 969 960,8 22,4% загальнодержавні видатки та кредитування) 2 Міністерство оборони України 32 163 176,9 5 368 555,0 17 341 019,8 -11 972 464,8 11 972 464,8 69,0% 3 Міністерство розвитку громад та територій України (у т. ч. 14 843 134,9 9 158 672,6 8 002 788,3 1 155 884,3 1 155 884,3 14,4% загальнодержавні видатки та кредитування) 4 МВС України 11 687 592,9 10 544 541,3 6 301 454,0 4 243 087,3 4 243 087,3 67,3% 5 Міністерство енергетики та захисту довкілля України (у т. ч. 8 945 222,3 1 079 931,5 4 822 884,2 -3 742 952,7 3 742 952,7 77,6% загальнодержавні видатки та кредитування) 6 Міністерство розвитку економіки, торгівлі та сільського 8 704 465,3 2 984 088,9 4 693 078,2 -1 708 989,3 1 708 989,3 36,4% господарства України 7 Міністерство освіти і науки України (у т. ч. загальнодержавні 9 717 961,9 3 927 308,7 5 239 512,6 -1 312 203,9 1 312 203,9 25,0% видатки та кредитування) 8 Національна академія наук України 4 779 737,4 267 266,2 2 577 031,5 -2 309 765,3 2 309 765,3 89,6% 9 Міністерство інфраструктури України 4 213 266,3 2 195 259,8 2 271 614,4 -76 354,5 76 354,5 3,4% 10 Міністерство фінансів України (у т. ч. загальнодержавні видатки та 4 608 835,5 5 153 327,9 2 484 888,5 2 668 439,4 2 668 439,4 107,4% кредитування) Додаток 7. Розрахунки для УДІ-12, 2020 р. (тис. грн) 201 202 Додаток 7. Розрахунки для УДІ-12, 2020 р. (тис. грн) Початково Початково затверджений Абсолютне Відхилення, № Найменування міністерства (відомства) затверджений Факт Відхилення бюджет зі відхилення % бюджет змінами 11 Міністерство охорони здоров’я України (включно з 4 395 605,9 8 996 118,8 2 369 924,1 6 626 194,7 6 626 194,7 279,6% загальнодержавними видатками та кредитуванням) 12 Міністерство культури, молоді та спорту України (у т. ч. 2 630 350,8 293 608,8 1 418 173,5 -1 124 564,7 1 124 564,7 79,3% загальнодержавні видатки та кредитування) 13 Національна академія аграрних наук України 1 438 744,7 44 595,8 775 710,1 -731 114,3 731 114,3 94,3% 14 Міністерство у справах ветеранів, тимчасово окупованих територій 1 323 938,7 658 067,1 713 811,6 -55 744,4 55 744,4 7,8% та внутрішньо переміщених осіб (у т.ч. загальнодержавні видатки та кредитування) 15 Головне управління розвідки Міністерства оборони України 1 196 270,9 184 333,6 644 978,5 -460 644,9 460 644,9 71,4% 16 Міністерство соціальної політики України (у т. ч. загальнодержавні 1 897 239,9 825 866,0 1 022 911,2 -197 045,3 197 045,3 19,3% видатки та кредитування) 17 Національна академія медичних наук України 743 695,9 447 053,7 400 969,3 46 084,4 46 084,4 11,5% 18 Служба зовнішньої розвідки України 673 321,0 260 226,9 363 026,1 -102 799,2 102 799,2 28,3% 19 Державна служба спеціального зв’язку та захисту інформації 645 739,5 86 101,9 348 155,3 -262 053,5 262 053,5 75,3% України 20 Служба безпеки України (СБУ) 617 085,2 593 042,2 332 706,1 260 336,0 260 336,0 78,2% Інші міністерства (відомства) 3 106 969,1 3 861 610,6 1 675 145,9 2 186 464,8 2 186 464,8 130,5% частка інших МВА в загальному розмірі видатків розвитку 1,8 4,1 1,8 × × × Загальний обсяг видатків розвитку по відомствах 176 064 977,8 94 926 763,0 94 926 763,0 х 48 213 148,4 50,8% Загальне абсолютне відхилення видатків розвитку (УДІ-11) 44,5% Відхилення 6,3% К ВІДХИЛЕННЯ У ЧАСІ ЗАВЕРШЕННЯ АТО 8 ПРОЄКТІВ ТА ВІДХИЛЕННЯ У ВАРТОСТІ ДОД ЗАВЕРШЕНИХ ПРОЄКТІВ Загальна капітальна вартість проєкту Термін завершення проєкту відношення вартість кінцевої відношення будівництва (фактичної) початковий, остаточний, остаточної кінцева початковий, остаточний, Найменування проєкту початкова, проєкту з вартості до роки роки кількості (фактична), кількість кількість тис грн урахуванням вартості початку та початку та років до тис грн років років інфляції, будівництва з закінчення закінчення початкової, тис грн урахуванням % інфляції, % Середньозважене перевищення X X X 130,8% X X X X 132,7% «Реставрація та пристосування Маріїнського палацу в м. 1 305 536,0 1 305 536,0 922 807,8 70,7% 2002-2018 2002-2018 17 17 100,0% Києві по вул. Грушевського, 5а» Реставрація з переплануванням горищних приміщень в 4 802,8 4 945,8 12 686,4 256,5% 2015-2018 2015-2019 4 5 125,0% буд. № 5 на вул. Нижанківського під навчальні приміщення Львівської національної музичної академії ім. М.В. Лисенка в межах об’єму існуючого горища, без зміни конфігурації даху Завершення перепрофілювання незавершеного будівництва 39 757,1 122 324,7 122 324,7 100,0% 2007-2010 2007-2019 3 13 433,3% будинку культури м. Острога під навчальний корпус Національного університету «Острозька академія» Реконструкція навчального корпусу №4 Черкаського 60 130,5 60 130,5 57 788,4 96,1% 2018-2020 2018-2019 3 2 66,7% національного університету імені Богдана Хмельницького — пам’ятки архітектури місцевого значення за адресою: вул. Остафія Дашковича, 24 Державна підтримка будівництва шахти №10 Н/Д 4 457 239,5 Н/Д Н/Д 1989-2020 1989-2020 31 31 100,0% «Нововолинська» Додаток 8. Відхилення у часі завершення проєктів та відхилення у вартості завершених проєктів 203 204 Додаток 8. Відхилення у часі завершення проєктів та відхилення у вартості завершених проєктів Загальна капітальна вартість проєкту Термін завершення проєкту відношення вартість кінцевої відношення будівництва (фактичної) початковий, остаточний, остаточної кінцева початковий, остаточний, Найменування проєкту початкова, проєкту з вартості до роки роки кількості (фактична), кількість кількість тис грн урахуванням вартості початку та початку та років до тис грн років років інфляції, будівництва з закінчення закінчення початкової, тис грн урахуванням % інфляції, % Будівництво та реконструкція автомобільних доріг Н/Д 109 992,0 Н/Д Н/Д 2018-2019 2018-2019 2 2 100,0% загального користування державного значення у Хмельницькій області Будівництво та реконструкція автомобільних доріг Н/Д 204 612,4 Н/Д Н/Д 2018-2018 2018-2018 1 1 100,0% загального користування державного значення у Черкаській області Субвенція з державного бюджету обласному бюджету Н/Д 19 000,0 Н/Д Н/Д 2018-2018 2018-2018 1 1 100,0% Херсонської області на будівництво шляхопроводу по просп. Адмірала Сенявіна - вул. Залаегерсег у м. Херсоні Будівництво обʼєктів нерухомого майна для потреб Н/Д 3 360,0 Н/Д Н/Д 2018-2018 2018-2019 1 2 200,0% закордонних дипломатичних установ України Будівництво (придбання) територіального управління Н/Д 74 601,0 Н/Д Н/Д 2008-2019 2008-2019 11 11 100,0% Державної судової адміністрації в Чернівецькій області (Сторожинецький район) Реконструкція існуючих нежитлових корпусів №1, 2, Н/Д 199 905,5 Н/Д Н/Д 2017-2019 2017-2019 3 3 100,0% 11 військового містечка з розміщенням Одеського адміністративного апеляційного суду за адресою місто Одеса, Приморський район, проспект Гагаріна 19-21 (коригування для завершення будівництва) Реконструкція стадіону «Трудові резерви», м. Н/Д 213 720,1 Н/Д Н/Д 2017-2020 2017-2020 4 4 100,0% Дніпропетровськ. Крита спортивно-демонстраційна споруда для спортивних ігор. Коригування Будівництво Татарбунарського групового водопроводу в Н/Д 19 943,8 Н/Д Н/Д 2018-2020 2018-2020 3 3 100,0% Одеській області 1 черга. Майданчики під водонапірні башти біля с. Глибоке та біля с. Борисівка Татарбунарського району Одеської області 206 Додаток 8. Відхилення у часі завершення проєктів та відхилення у вартості завершених проєктів