Oportunidades para reducir la pobreza y la desigualdad en Costa Rica ESTUDIO DE POBREZA Y DESIGUALDAD DEL BANCO MUNDIAL Oportunidades para reducir la pobreza y la desigualdad en Costa Rica ESTUDIO DE POBREZA Y DESIGUALDAD DEL BANCO MUNDIAL ESTUDIO DE POBREZA Y DESIGUALDAD DEL BANCO MUNDIAL Tabla de contenidos Resumen Ejecutivo . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 11 Capítulo 1 Introducción . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 21 Capítulo 2 Antecedentes . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 27 2.1. El crecimiento económico antes de la pandemia . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 28 2.2. La recesión económica inducida por el COVID-19 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 33 2.3. Factores estructurales pertinentes para interpretar las tendencias de la pobreza . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 37 2.3.1. Adhesión a la OCDE y consolidación fiscal . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 37 2.3.2. Tendencias en la educación . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 39 Capítulo 3 Pobreza y prosperidad compartida . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 47 3.1. Tendencias nacionales de pobreza y desigualdad . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 49 3.2. Desagregación rural/urbana y regional . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 53 3.3. Perfiles de pobreza . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 59 3.4. Pobreza multidimensional . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 69 Capítulo 4 Tendencias en las fuentes de ingresos familiares . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 77 4.1. El aporte del ingreso laboral al ingreso familiar se contrajo en los hogares más pobres . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 79 4.2. Subgrupos que impulsan la disminución del ingreso laboral . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 83 Capítulo 5 Mercado laboral . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 93 5.1. Los cambios sectoriales no favorecieron a los trabajadores de bajo nivel educativo . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 95 5.2. El deterioro de los indicadores laborales fue mayor en la parte baja de la distribución del ingreso . . . . . . . . . . . . 101 5.3. Una radiografía del mercado laboral en el 2021 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 107 Capítulo 6 Asistencia social . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 115 6.1. El sistema de asistencia social de Costa Rica . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 118 6.1. Selección de los beneficiarios de los programas de asistencia social . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .122 6.3. La contribución de la asistencia social a la reducción de la pobreza . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 125 Capítulo 7 Cambio climático . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 133 7.1. Riesgos del cambio climático . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 136 7.2. Esfuerzos de adaptación y mitigación . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 141 3 OPORTUNIDADE S PARA REDUCIR L A POBREZA Y L A DESIGUALDAD EN COSTA RICA 7.3. Implicaciones para la pobreza y los pobres . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 144 7.3.1. Las implicaciones del cambio climático . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 144 7.3.2. Las implicaciones de las medidas de adaptación y mitigación climática de Costa Rica . . . . . . . . . . . . . . 147 Anexo 1 Los antecedentes de género . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 152 Anexo 2 Comparación de la ENAHO con otras fuentes de datos . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 154 Lista de figuras Figura RE1 El crecimiento del ingreso per cápita familiar real (panel a), y la tendencia de la pobreza y la desigualdad (panel b) 2010-21 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 13 Figura RE2 Tasas de pobreza para diferentes grupos demográficos y grupos persistentemente desfavorecidos . . . . . . . . 14 Figura RE3 Composición del ingreso per cápita familiar por quintil de ingreso (2010 y 2021). . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 15 Figura RE4 Indicadores laborales por género y nivel educativo, 2021 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 16 Figura RE5 Incidencia absoluta y relativa de los principales cuatro programas de asistencia social en Costa Rica . . . . . . 17 Figura 1.1 Resumen de los desarrollos en la década anterior (panel a) y el período desde el inicio de la pandemia (panel b). . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 24 Figura 2.1 La reasignación sectorial de mano de obra en la década anterior al COVID-19 contribuyó al crecimiento económico. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 30 Figura 2.2 Tanto el empleo como el valor agregado de la mayoría de los sectores cayeron con rapidez tras el inicio de la pandemia del COVID-19 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 36 Figura 2.3 Las tasas de asistencia escolar aumentaron en la década anterior al COVID-19 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 40 Figura 2.4 En la década anterior al COVID-19, se pudo observar un cierto aumento en la asistencia escolar de los niños de hogares más pobres. Existe una brecha de género en la asistencia a la escuela entre los jóvenes a favor de las niñas. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 41 Figura 2.5 Entre los menores en edad de asistir a la escuela secundaria, disminuyó la probabilidad de no haber completado el número de grados esperado para su edad. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 42 Figura 2.6 El nivel escolar de los jóvenes de 18 a 23 años ha mejorado (%) . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 43 Figura 3.1 Las medidas de desigualdad de ingresos y prosperidad compartida se deterioraron. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 50 Figura 3.2 Las tasas de pobreza se mantuvieron estables durante la década previa al COVID-19 y luego se dispararon con la pandemia. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 51 Figura 3.3 El índice de Gini y otros indicadores distributivos dan cuenta de un empeoramiento de la desigualdad en las zonas urbanas y una mejora en las zonas rurales en la última década . . . . . . . . . . . . . . . . . . 54 Figura 3.4 Tendencias contrapuestas de la pobreza urbana y rural . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 55 Figura 3.5 La tasa de pobreza es más baja en la región central de Costa Rica. La región central alberga el mayor número de pobres en términos absolutos. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 58 Figura 3.6 La brecha en la tasa de pobreza entre mujeres y varones es visible durante la edad reproductiva y de crianza de los hijos . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 59 Figura 3.7 La tasa de pobreza infantil supera a la de la población general . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 60 4 ESTUDIO DE POBREZA Y DESIGUALDAD DEL BANCO MUNDIAL Figura 3.8 La tasa de pobreza es más alta en los hogares con menores . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 61 Figura 3.9 Los hogares con hijos, en especial aquellos con una jefa mujer soltera, tienen un menor ingreso laboral per cápita . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 62 Figura 3.10 Las tasas de pobreza difieren mucho según el nivel educativo del jefe de hogar . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 66 Figura 3.11 Las tasas de pobreza difieren mucho según la situación laboral del jefe de hogar . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 67 Figura 3.12 Correlación de distintas características con las situaciones de pobreza, 2021 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 69 Figura 3.13 A diferencia de la pobreza monetaria, la pobreza multidimensional tuvo una disminución acelerada en la década anterior al COVID-19 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 70 Figura 3.14 Muchos indicadores del índice de pobreza multidimensional se mantuvieron estables durante la crisis del COVID -19 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 72 Figura 3.15 La pobreza multidimensional disminuyó más rápido en las zonas rurales, pero continuó siendo mayor que en las zonas urbanas . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 73 Figura 3.16 A pesar de la disminución significativa de la pobreza multidimensional en las zonas rurales, las disparidades entre las zonas urbanas y rurales siguen siendo visibles . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 74 Figura 4.1 La contribución del ingreso laboral al ingreso per cápita familiar disminuyó en el quintil de menores ingresos . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 81 Figura 4.2 En el quintil inferior de los ingresos, la disminución de los ingresos per cápita laborales se vio compensada por un aumento del monto per cápita de las transferencias monetarias públicas y las pensiones antes de la pandemia, pero no durante la misma. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 82 Figura 4.3 En la parte inferior de la distribución del ingreso, el descenso de los ingresos laborales de las personas con bajo nivel educativo se vio compensado por el aumento de los ingresos por pensiones y transferencias monetarias públicas . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 83 Figura 4.4 Durante la década anterior al COVID-19, las tendencias de los ingresos fueron dispares en las zonas urbanas y rurales. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 85 Figura 4.5 En la parte inferior de la distribución del ingreso, los ingresos laborales de los varones contribuyeron negativamente en la década anterior al COVID-19. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 86 Figura 4.6 Los ingresos laborales de los jóvenes contribuyeron negativamente en la mayor parte de la distribución del ingreso. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 87 Figura 4.7 Durante la pandemia, el ingreso laboral tuvo una caída abrupta en toda la distribución del ingreso . . . . . . . . . 88 Figura 4.8 El descenso de las transferencias monetarias públicas compensó en parte el aumento de los ingresos laborales durante la recuperación del 2021 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 89 Figura 5.1 Los indicadores del mercado laboral empezaron a deteriorarse desde antes de la pandemia y empeoraron notablemente con el inicio del COVID-19 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 96 Figura 5.2 Crecimiento del empleo y del ingreso laboral real, por sector, 2010-19 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 98 Figura 5.3 Crecimiento del empleo y del ingreso laboral real, por sector, 2019–20 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 100 Figura 5.4 Se observa un deterioro de los indicadores laborales en la parte inferior de la distribución del ingreso . . . . 102 Figura 5.5 La proporción de trabajadores varones con menor nivel educativo sobre el total de adultos trabajadores sufrió un fuerte descenso en el quintil de menores ingresos . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 103 Figura 5.6 En el quintil de menores ingresos, la proporción de asalariados formales e informales ha disminuido entre la población con 15 años o más . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 104 5 OPORTUNIDADE S PARA REDUCIR L A POBREZA Y L A DESIGUALDAD EN COSTA RICA Figura 5.7 La tendencia hacia el trabajo informal ejerció una presión descendente sobre los ingresos laborales del quintil de menores ingresos . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 105 Figura 5.8 En 2021, aún existe una clara diferencia en los indicadores del mercado laboral entre mujeres y varones, y entre aquellos con nivel educativo bajo y alto . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 108 Figura 5.9 Desagregación de la tasa de inactividad económica por género, edad y nivel educativo, 2021 . . . . . . . . . . . . 111 Figura 6.1 De los cuatro programas principales de asistencia social, el programa no contributivo de pensiones destina la mayor parte de las prestaciones totales a los hogares del primer decil del ingreso de mercado . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 124 Figura 6.2 La distribución de las prestaciones del programa Bono Proteger fue menos progresiva que la de los otros programas principales . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 125 Figura 6.3 Entre los principales programas, el régimen no contributivo de pensiones es el que realiza el mayor aporte a los ingresos familiares . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 126 Figura 6.4 El coeficiente de los ingresos procedentes de las transferencias de emergencia con respecto a los ingresos de mercado fue importante para el primer decil . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 127 Figura 6.5 De los principales programas de asistencia social, las pensiones no contributivas son las que más inciden en reducir la pobreza y la desigualdad . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 129 Figura 6.6 Sin medidas adicionales de asistencia social, el aumento de la pobreza (en especial la pobreza extrema) hubiese sido más pronunciado . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 129 Figura 7.1 Las copiosas precipitaciones ya causan graves daños, en especial en la infraestructura vial de las zonas rurales . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 140 Figura 7.2 El transporte terrestre y la agricultura son la principal fuente de emisiones de Costa Rica, mientras que la silvicultura y otros usos del suelo reducen las emisiones del país . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 143 Figura 7.3 Los hogares más pobres se ven más expuestos al incremento de precios de los alimentos . . . . . . . . . . . . . . . 145 Figura 7.4 La agricultura constituye una importante fuente de empleo en los deciles de más bajos ingresos (2021) . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 149 Figura 7.5 Las familias más pobres se ven más expuestas al incremento de las tarifas de transporte público . . . . . . . 150 Figura B.2.2.1 A pesar del éxito inicial, Costa Rica experimentó sucesivas olas de casos y muertes por COVID-19 . . . . . . . . . . 34 Figura B.3.2.1 Aunque la pobreza no disminuyó entre 2010 y 2019, Costa Rica sigue siendo uno de los países con menores niveles de pobreza y mayores niveles de desigualdad en la región. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 57 Figura B.3.3.1 La tasa de pobreza entre los migrantes nicaragüenses es mayor a la de los costarricenses . . . . . . . . . . . . . . . . . 64 Figura B.4.1.1 Los hogares redujeron sus ahorros y pidieron préstamos para amortiguar el impacto del COVID-19 . . . . . . . . . 90 Figura B.5.1.1 Quienes ya tenían peores resultados en términos laborales registraron las mayores pérdidas de empleo . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 106 Figura B.5.1.2 Las tasas de empleo se recuperaron con rapidez entre los grupos más afectados por la pandemia . . . . . . . 107 Figura B.5.2.1 Las tasas de actividad de varones y mujeres son bajas en comparación con las de otros países de la región . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 109 Figura B.5.3.1 En la década anterior al COVID-19, la probabilidad de ser “NiNi” disminuyó en las mujeres y los varones pobres . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 112 Figura B.6.1.1 Los programas de asistencia social de Costa Rica están bien focalizados en comparación con otros países de la región . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 120 6 ESTUDIO DE POBREZA Y DESIGUALDAD DEL BANCO MUNDIAL Figura B.6.3.1 La cobertura global de los programas de asistencia social es mayor entre los grupos más pobres . . . . . . . . 130 Figura B.6.3.2 La cobertura de los programas de asistencia social sigue los criterios de selección de beneficiarios . . . . . . 131 Figura B.7.1.1 Desde la década pasada, Costa Rica elevó su resiliencia ante el cambio climático . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 137 Figura B.7.1.2 La resiliencia climática de Costa Rica se compara favorablemente en la región, pero no con sus pares de la OCDE . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 138 Figura A.1.1 Desempeño de Costa Rica en ocho ámbitos legales . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 153 Figura A.2.1 Comparación de los datos de la ECE y la ENAHO . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 155 Figura A.2.1 Comparación de los datos de la ECE y la ENAHO . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 156 Lista de tablas Tabla 5.1 Participación de los trabajadores con educación secundaria incompleta en cada sector y distribución del total de trabajadores con educación secundaria incompleta entre sectores . . . . . . . . . . . . . . . 97 Tabla 5.2 Participación de las mujeres en cada sector y distribución de las mujeres entre los sectores . . . . . . . . . . . . . . . 99 Tabla A.2.1 Principales características de la encuesta continua de empleo y de la ENAHO . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 154 Tabla A.2.2 Comparación del gasto en asistencia social en los registros administrativos vs. en la ENAHO . . . . . . . . . . . . . 157 Lista de recuadros Recuadro 2.1 El régimen de zonas francas . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 31 Recuadro 2.2 COVID-19 en Costa Rica . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 33 Recuadro 2.3 Medidas gubernamentales para proteger los medios de subsistencia durante el COVID-19 . . . . . . . . . . . . . . . . . 39 Recuadro 3.1 La encuesta de hogares de Costa Rica . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 52 Recuadro 3.2 Comparación de los índices de pobreza y desigualdad en América Latina . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 56 Recuadro 3.3 Los índices de pobreza de los migrantes nicaragüenses superan a los de los costarricenses . . . . . . . . . . . . . . . 63 Recuadro 3.4 Afrodescendientes y grupos indígenas . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 67 Recuadro 3.5 Medición de la pobreza multidimensional en Costa Rica . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 70 Recuadro 4.1 Estrategias de adaptación durante el COVID-19 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 89 Recuadro 5.1 El efecto del COVID-19 en el empleo de grupos vulnerables . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 105 Recuadro 5.2 Comparación regional de las tasas de actividad . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 108 Recuadro 5.3 Los jóvenes que ni estudian ni trabajan . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 112 Recuadro 6.1 Cobertura de la asistencia social comparada con otros países de la región . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 120 Recuadro 6.2 Estrategia Puente al Desarrollo de Costa Rica . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 121 Recuadro 6.3 Cobertura de asistencia social en grupos con altos índices de pobreza . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 130 Recuadro 7.1 Vulnerabilidad y resiliencia al cambio climático . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 137 Recuadro 7.2 El café y el cambio climático . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 140 7 OPORTUNIDADE S PARA REDUCIR L A POBREZA Y L A DESIGUALDAD EN COSTA RICA 8 ESTUDIO DE POBREZA Y DESIGUALDAD DEL BANCO MUNDIAL Agradecimientos El equipo agradece los aportes y la información recibida durante las reuniones e intercambios con las autoridades y el Gobierno de Costa Rica, entre ellos Juan Carlos Brenes (Director de la Dirección General de Tributación, Ministerio de Hacienda), Oscar Guillermo Fonseca Villalobos (Departamento de Estadísticas Fiscales de la División de Política Fiscal, Ministerio de Hacienda), Jorge Richard Muñoz Núñez (Comisionado de Políticas Fiscales, División de Política Fiscal, Ministerio de Hacienda), Willy Chaves Sánchez (Subdirector de la División de Política Fiscal, Ministerio de Hacienda), Margarita Ramos Méndez (Subdirectora, División de Política Fiscal, Ministerio de Hacienda), Erickson Álvarez (Director Ejecutivo, SINIRUBE) y Fabián Sánchez Cordero (Economista, SINIRUBE). El equipo también agradece la interacción con colegas del Fondo Monetario Internacional: Miguel Pecho (Economista Sénior, FMI) y Nan Geng (Economista, FMI). La preparación del presente informe estuvo a cargo de Sergio Olivieri (Economista Sénior, ELCPV), mientras que la ejecución estuvo a cargo de Jacobus de Hoop (Economista Sénior, ELCPV). El equipo principal también incluyó a Agustín Arakaki (Consultor, ELCPV) y Juan Pablo Baquero Vargas (Consultor, EPVGE). Pamela Gunio brindó un excelente apoyo administrativo al equipo. El informe se llevó a cabo bajo la dirección de Ximena del Carpio (Gerente de la Práctica de Pobreza y Equidad, ELCPV) y Pedro Rodríguez (Líder de Programa, ELCDR). El equipo agradece los intercambios con -y las sugerencias e información recibidas de- Bárbara Cunha (Econo- mista Sénior , ELCMU), Luz Stella Rodríguez (Especialista en Protección Social, HLCPS), Melissa Zumaeta Aurazo (Consultora, HLCPS), Pablo Sauma (Consultor, HLCPS), Julieta Trías (Economista, HLCSP), María Magdalena Bendini (Economista Sénior en Educación, HLCED), Carla Jiménez (Consultora, HLCED), Eleonora del Valle Cavagnero (Econo- mista Sénior, HLCHN), Ana María Lara Salina (Consultora, HLCHN), Alejandro de la Fuente (Economista Sénior, ELCPV), María Dávalos (Economista Sénior, ELCPV), Gabriela Inchauste (Economista Principal, ELCPV), Jaime Fernández (Consultor, ELCPV), Germán Daniel Caruso (Economista Sénior, HHCDR), Rita Almeida (Líder de Programa, HLCDR) y Luz Carazo (Consultora, ESAPV). El equipo agradece la revisión de las versiones anteriores de este informe y las valiosas aportaciones recibidas de Aylin Isik Dikmelik (Economista Sénior, HLCSP), Samuel Freije-Rodríguez (Economista Sénior, EECPV) y María Eugenia Genoni (Economista Sénior, EMNPV). 9 OPORTUNIDADE S PARA REDUCIR L A POBREZA Y L A DESIGUALDAD EN COSTA RICA 10 ESTUDIO DE POBREZA Y DESIGUALDAD DEL BANCO MUNDIAL Resumen Ejecutivo 11 OPORTUNIDADE S PARA REDUCIR L A POBREZA Y L A DESIGUALDAD EN COSTA RICA E l propósito del presente estudio es arrojar nueva luz sobre la pobreza y la desigualdad, y sus causas en Costa Rica. El informe ofrece un panorama descriptivo de las tendencias de la pobreza en el país y examina por qué los más pobres no han sido beneficiados por el crecimiento económico. A su vez, identifica las impli- cancias, en un sentido amplio, de sus hallazgos para la formulación de políticas y proporciona orientaciones de política de alto nivel -es decir, se identifican áreas de intervención que merecen especial atención-. El informe debe interpretarse como un aporte al debate en Costa Rica respecto a la manera de mejorar el modelo de crecimiento del país para el beneficio de todos. Es importante mencionar desde un primer momento que el análisis presentado en este informe fue concluído antes del inicio del conflicto en Ucrania, el cual se espera que tenga considerables repercusiones en Costa Rica y en el resto de América Latina. Se espera que el conflicto afecte en mayor medida a los más pobres, debido a que los alimentos y los combustibles -cuyo precio se espera que aumente debido al conflicto- representan una parte importante del consumo en la parte baja de la distribución del ingreso. Sin embargo, las implicaciones del conflicto armado no se reflejan en el informe. Costa Rica constituye una historia de éxito regional -e incluso global- en distintos aspectos. Debido a su estabili- dad social y política, el país es un ejemplo para América Latina y el Caribe. Costa Rica ha experimentado un crecimiento económico casi ininterrumpido durante más de medio siglo, mientras protegió el medio ambiente y sus recursos nacio- nales. Es uno de los pocos países del mundo que ha expandido su cubierta forestal en las últimas décadas, integrando efectivamente esta expansión con la producción agrícola e impulsando su sector de ecoturismo. En línea con su éxito económico, las comparaciones regionales basadas en las líneas de pobreza internacionales del Banco Mundial indican que la tasa de pobreza de Costa Rica se encuentra entre las más bajas de la región. Producto de estos logros, Costa Rica se unió recientemente a la Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económicos (OCDE), una organización intergubernamental compuesta por muchos de los países más desarrollados del mundo. Durante la década anterior al COVID-19, Costa Rica continuó avanzando en la reducción de la pobreza multidimen- sional. Costa Rica mide la pobreza multidimensional a partir de un índice con 19 indicadores que se pueden agrupar en cinco dimensiones de bienestar: educación, salud, vivienda y acceso a internet, empleo, y asistencia social. Durante la década anterior al COVID-19, se lograron avances importantes, especialmente en dos de los 19 indicadores del índice: finalización de la escuela secundaria y acceso a Internet. Hoy en día, la asistencia a la escuela secundaria es casi universal y un elevado porcentaje de la población puede acceder a Internet. Sin embargo, no todo son buenas noticias. Aunque la asistencia escolar está aumentando y los jóvenes permanecen más tiempo en la escuela (una tendencia que se confirma en este informe), los resultados del aprendizaje no están mejorando. Mejorar la calidad de la educación y el aprendizaje en la escuela resulta fundamental para garantizar que la mayor parte de la población pueda contribuir y beneficiarse de la estrategia de crecimiento de alto valor agregado del país. El índice de pobreza multidimensional también indica que los resultados del empleo y del mercado laboral merecen especial atención. El incumplimiento de los derechos laborales, por ejemplo, es común y debe abordarse. 12 ESTUDIO DE POBREZA Y DESIGUALDAD DEL BANCO MUNDIAL A pesar de los éxitos de Costa Rica, la reducción de la pobreza de ingresos y la desigualdad se ha estancado. El modelo de crecimiento de Costa Rica requiere un enfoque renovado para garantizar que incluya a aquellos que se encuentran en la parte inferior de la distribución del ingreso, y mejore estructuralmente sus perspectivas. Si bien el cre- cimiento económico fue positivo en la década anterior al COVID-19, los ingresos promedio del 40 por ciento inferior de la distribución del ingreso permanecieron sin cambios (la parte izquierda de la línea azul en la Figura RE1, panel a). En consecuencia, la tasa de pobreza, medida de acuerdo con la definición nacional de Costa Rica (que es más ambiciosa que la línea de pobreza internacional de US$5,5), al comienzo de la pandemia eran casi tan alta como lo había sido una década antes (línea azul en la Figura RE1, panel b). Las tasas de pobreza internacionalmente comparables del Banco Mundial muestran que, durante este período, Costa Rica fue uno de los pocos países de la región que no experimentó reducciones sustanciales. La pandemia condujo a un aumento rápido pero transitorio de la pobreza monetaria. Durante la recuperación económica de 2021, los ingresos aumentaron y las tasas de pobreza disminuyeron, pero no regresaron a los niveles previos a la pandemia. Figura RE1: El crecimiento del ingreso per cápita familiar real (panel a), y la tendencia de la pobreza y la desigualdad (panel b) 2010-21 Panel a. Curvas de incidencia del crecimiento Panel b. La tasa de pobreza y el coe ciente Gini 15 del ingreso per cápita familiar 35 0,530 10 30 0,525 5 25 0,520 0 20 0,515 -5 15 0,510 -10 10 0,505 -15 Tasa de pobreza 5 0,500 -20 Gini (eje derecho) 0 0,495 0 5 10 15 20 25 30 35 40 45 50 55 60 65 70 75 80 85 90 95 100 2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016 2017 2018 2019 2020 2021 2010-2019 2019-2020 2020-2021 !Fuente: Cálculos de los autores con base en la Encuesta Nacional de Hogares (ENAHO, 2010-21) para Costa Rica. Además, el modelo de crecimiento de Costa Rica no ha logrado disminuir la desigualdad de ingresos, un reto per- sistente para el país. La desigualdad en los ingresos ya era elevada en el año 2010. Posteriormente, los ingresos en la parte superior de la distribución del ingreso crecieron mientras que los de la parte inferior permanecieron estancados, empeorando la tasa de desigualdad (línea naranja en la Figura RE1, panel b). Una vez más, Costa Rica fue un caso atípico en la región, ya que gran parte del resto de los países experimentaron una disminución en la desigualdad de ingresos. Al comienzo de la pandemia del COVID-19, la desigualdad de ingresos en Costa Rica era una de las más altas de toda América Latina y el Caribe. La pandemia acentuó aún más esta situación, ya que la caída de los ingresos fue 13 OPORTUNIDADE S PARA REDUCIR L A POBREZA Y L A DESIGUALDAD EN COSTA RICA más abrupta en la parte inferior de la distribución que en la parte superior (línea naranja en la Figura RE1, panel a). Asi- mismo, durante la recuperación económica del 2021, la desigualdad de ingresos pareciera haber continuado creciendo. Aunque las tasas de pobreza continúan siendo más altas en las áreas rurales, los esfuerzos de lucha contra la pobreza también deben enfocarse en las ciudades y las áreas urbanas. Dado que el 72,5 por ciento de la población de Costa Rica vive en áreas urbanas, la pobreza es predominantemente un fenómeno urbano en términos absolutos. De un total de 1,35 millones de pobres, 930 mil (casi el 70 por ciento) viven en áreas urbanas. Además, aunque las tasas de pobreza continúan siendo más elevadas en las áreas rurales y fuera de la región central del país, están convergiendo a las de las áreas urbanas. Durante la década anterior a la COVID-19, la tasa de pobreza rural disminuyó del 31 por ciento en 2010 al 27 por ciento en 2019. Por el contrario, la tasa de pobreza urbana presentó un aumento modesto, del 21,5 por ciento en 2010 al 22,7 por ciento en 2019. La tasa de pobreza aumentó especialmente rápido en las áreas urbanas durante 2020 y luego disminuyó velozmente en 2021. Mientras tanto, en las áreas rurales, creció casi 3 puntos porcentuales pero no disminuyó tan rápido como en las áreas urbanas en 2021. Los medios de vida de los grupos históricamente desfavorecidos no han mejorado y merecen una atención es- pecial en las iniciativas antipobreza. Varios subgrupos demográficos, entre ellos, las madres solteras, los niños, los migrantes nicaragüenses, los afrodescendientes y los pueblos indígenas, presentan tasas de pobreza estructuralmente más altas. La situación de estos subgrupos experimentó pocos cambios en la década anterior al COVID-19 y empeoró con la pandemia (Figura RE2). Las madres solteras, por ejemplo, claramente enfrentan desafíos mayúsculos. Sus in- gresos laborales tienden a ser bajos y aquellos provenientes de transferencias públicas y privadas no resultan ser un complemento suficiente. Más de la mitad de todas las madres solteras pueden clasificarse como pobres y su situación pareciera haberse deteriorado en la última década. Figura RE2. Tasas de pobreza para diferentes grupos demográficos y grupos persistentemente desfavorecidos. Tasa de pobreza por grupo poblacional, 2021 60 50 40 30 20 10 0 Urbanas Rurales Varones Mujeres 0-14 15-24 25-40 41-64 65+ Costarricense Nicaragüense Otro Hta prim. comp. Sec. comp. Superior Sin menores Con menores Con menores (madre soltera) Áreas Género Rango de edad Nacionalidad Nivel educactivo Hogares del jefe del hogar Fuente: Cálculos de los autores con base a la Encuesta Nacional de Hogares (ENAHO, 2021) para Costa Rica. Nota: Todas las tasas de pobreza fueron calculadas a nivel individual, excepto para aquellas para los hogares con y sin menores. 14 ESTUDIO DE POBREZA Y DESIGUALDAD DEL BANCO MUNDIAL La composición por fuente de los ingresos de los hogares pobres ha experimentado cambios, con implicaciones para las iniciativas de lucha contra la pobreza. El ingreso laboral de los varones adultos con menor nivel educativo sufrió un gran revés en la década anterior al COVID-19. Su contribución a los ingresos de los hogares ubicados en la parte inferior de la distribución se ha ido erosionando sistemáticamente. Por otro lado, mientras la capacidad de generar ingresos de los varones en la parte inferior de la distribución menguaba, la de las mujeres tampoco mostró mejoras. Además, la participación de los adultos mayores en la población está aumentando. Como resultado, la contribución del trabajo a los ingresos de los hogares pobres ha sufrido una disminución sustancial, mientras que la dependencia de las pensiones (especialmente las no contributivas) y transferencias públicas ha ido en aumento en comparación con una década atrás (ver Figura RE3). En áreas rurales, el peso del ingreso laboral para los dos primeros quintiles es incluso menor, lo cual contribuye a que las tasas de pobreza sean mayores. Figure RE3. Composición del ingreso per cápita familiar por quintil de ingreso (2010 y 2021). Ingreso per cápita familiar por quintil y fuente, 2010 Ingreso per cápita familiar por quintil y fuente, 2021 100% 100% 80% 80% 60% 60% 40% 40% 20% 20% 0% 0% 1 2 3 4 5 1 2 3 4 5 Laboral Pensiones Laboral Pensiones Tranf. púb Transf priv Tranf. púb Transf priv Ing de capital + Otras uentes Ing de capital + Otras uentes Fuente: Cálculos de los autores con base a la Encuesta Nacional de Hogares (ENAHO, 2010 y 2021) para Costa Rica. Mejorar la inserción laboral de los trabajadores con un bajo nivel educativo es clave para abordar la pobreza. La posición relativa de los trabajadores (especialmente los varones) con bajo nivel educativo ya se había deteriorado antes del COVID-19 y esta tendencia se vio exacerbada por la pandemia. En la década previa al COVID-19, la mayoría de los sectores redujeron su dependencia de la mano de obra no calificada. Asimismo, el empleo decreció en los tres sectores más grandes que más trabajadores con baja calificación emplean: el Comercio al por mayor y al por menor, el sector Primario y la Industria manufacturera. No solo han disminuido las oportunidades laborales para los obreros varones con baja calificación, sino que el mejoramiento de la calidad del empleo también tiene un largo trecho por recorrer: casi la mitad de los trabajadores con menor nivel educativo se clasifican como pobres (Figura RE4, panel a). La provisión de educación y capacitación de calidad resulta fundamental para garantizar que la oferta laboral pueda responder a los requerimientos de la estrategia de crecimiento de alto valor agregado de Costa Rica. 15 OPORTUNIDADE S PARA REDUCIR L A POBREZA Y L A DESIGUALDAD EN COSTA RICA Figura RE4. Indicadores laborales por género y nivel educativo, 2021. Panel a. Indicadores laborales por género, 2021 Panel b. Indicadores laborales por nivel educativo, 2021 Tasa de Tasa de actividad actividad 100 100 80 80 60 60 Proporción 40 Tasa de Proporción 40 Tasa de de trabajadores 20 empleo de trabajadores 20 empleo no pobres 0 no pobres 0 Tasa de Tasa de Tasa de Tasa de formalidad empleo pleno formalidad empleo pleno Primaria Varones Secundaria Mujeres Superior Fuente: Cálculos de los autores con base en la Encuesta Nacional de Hogares (ENAHO, 2021) para Costa Rica. Existe un amplio abanico de oportunidades para una mayor inclusión de la mujer en el mercado laboral. Los indi- cadores laborales de las mujeres son peores que los de los varones en la mayoría de los aspectos (Figura RE4, panel a). Las comparaciones regionales indican que es posible mejorar la inclusión de las mujeres en el mercado laboral. La tasa de actividad femenina en Costa Rica se encuentra entre las más bajas de la región, muy por debajo de la de otros países con un PIB per cápita comparable. El aumento del empleo femenino podría ayudar a reducir la tasa de pobreza de las mujeres, que es estructuralmente más alta, en particular durante las edades de crianza de los hijos y, tal como se mencionó antes, para las madres solteras. Las obligaciones del hogar son la principal razón por la cual la mayoría de las mujeres económicamente inactivas en edad de trabajar se encuentran fuera de la fuerza laboral. Entre los varones económicamente inactivos (un grupo mucho más pequeño), rara vez éste es el caso. En este sentido, el fortalecimiento del uso de servicios de cuidad de calidad y una distribución más equitativa de las tareas de cuido en el hogar resultan prioritarias. El sistema de asistencia social de Costa Rica ayudó a evitar un aumento en las tasas de pobreza durante la década anterior al COVID-19. Esto puede considerarse un éxito del sistema de asistencia social. Las pensiones y las transferencias públicas aseguraron que el envejecimiento y la disminución de los ingresos laborales en la parte inferior de la distribución no resultaran en una caída de los ingresos totales de los hogares (Figura RE3). De los principales programas de asistencia social, las pensiones no contributivas son las que más contribuyen a la reducción de la po- breza y la desigualdad. Casi la mitad de los beneficios de pensiones no contributivas llegan al decil más pobre (Figura RE5, panel a) y el monto de las pensiones es significativo para estos hogares; para los hogares en los deciles más 16 ESTUDIO DE POBREZA Y DESIGUALDAD DEL BANCO MUNDIAL pobres, la relación entre las pensiones y los ingresos de mercado es cercana al 50 por ciento (Figura RE5, panel b). Otras transferencias monetarias públicas están bien focalizadas, pero, en general, representan una porción modesta de los ingresos de los hogares. Figura RE5. Incidencia absoluta y relativa de los principales cuatro programas de asistencia social en Costa Rica. Panel a. Incidencia absoluta (distribución de Panel b. Incidencia relativa (bene cio/ingreso de bene cios entre deciles), por programa. 2021 mercado), por programa. 2021 50% 50% 45% 45% 40% 40% 35% 35% 30% 30% 25% 25% 20% 20% 15% 15% 10% 10% 5% 5% 0% 0% Más 2 3 4 5 6 7 8 9 Más Más 2 3 4 5 6 7 8 9 Más pobre rico pobre rico Avancemos RNC Crecemos Atención a familias (IMAS) Avancemos RNC Crecemos Atención a familias (IMAS) Fuente: Cálculos de los autores con base en la Encuesta Nacional de Hogares (ENAHO, 2021) para Costa Rica. ¿De qué manera se puede mejorar el éxito del sistema de asistencia social de Costa Rica? En la última década, Costa Rica ha dado varios pasos clave para mejorar su sistema de asistencia social. Estos incluyen mejoras en la identificación de los pobres a través del registro social conocido como SINIRUBE y el ensayo de formas de mejorar la coordinación de programas a través de la Estrategia Puente al Desarrollo. Si bien estas mejoras han sido efectivas, el sistema, debido al elevado número de programas, todavía se encuentra fragmentado, lo que genera ineficiencias en la asignación de recursos escasos. A su vez, debido a que los principales programas sociales apoyan a las familias con niños en edad escolar y aquellas con adultos mayores, la cobertura de adultos pobres en edad de trabajar es baja. Además, en el contexto actual de alta inflación importada, urge aumentar la generosidad de los programas de asisten- cia social. Finalmente, un análisis detallado de la capacidad de los programas de protección social de responder a los choques externos, como los asociados al cambio climático, resulta necesario para garantizar una respuesta eficaz. Los efectos del cambio climático tendrán cada vez más importancia para los pobres. El presente informe ofrece una primera aproximación al respecto, pero los hallazgos deben interpretarse como el punto de partida para un análisis pormenorizado. Por ejemplo, a causa del cambio climático se espera una presión alcista sobre los precios de los ali- mentos, lo cual tendría un impacto mayor para los hogares más pobres porque el gasto en alimentos como porcentaje del consumo total es mayor en este caso. El efecto del cambio climático sobre la industria del turismo constituye otro ejemplo. Apalancado por los exitosos esfuerzos de conservación forestal de Costa Rica, este sector se había conver- 17 OPORTUNIDADE S PARA REDUCIR L A POBREZA Y L A DESIGUALDAD EN COSTA RICA tido en una fuente significativa de empleos antes de la pandemia, pero podría verse bajo presión con el avance del cambio climático. Las consecuencias de los fenómenos meteorológicos extremos, cada vez más frecuentes, también se harán sentir más entre los más desfavorecidos. Por ejemplo, en las zonas urbanas, los pobres presentan una mayor probabilidad de vivir en áreas propensas a inundaciones y, por lo tanto, corren riesgos a causa de precipitaciones cada vez más irregulares y extremas. Por ende, la gestión efectiva de los riesgos de desastres naturales para proteger a los pobres tendrá una importancia cada vez mayor. En este sentido, la asistencia social también tendrá que adaptarse para servir cada vez más como instrumento para contrarrestar los efectos negativos del cambio climático y los fenómenos meteorológicos extremos. Existen oportunidades para reducir la pobreza mediante la inclusión de grupos estructuralmente desfavorecidos en los esfuerzos por alcanzar un crecimiento verde y descarbonizar la economía de Costa Rica. Los esfuerzos de mitigación climática pueden diseñarse de manera tal que mejoren las oportunidades laborales de los trabajadores con bajo nivel educativo, integren a las mujeres y a los grupos estructuralmente desfavorecidos, y beneficien a los más pobres. Los pequeños propietarios y las comunidades indígenas son agentes clave en los esfuerzos de Costa Rica para prevenir la deforestación y degradación forestal (REDD+) y los esfuerzos del gobierno para reducir las emisiones de carbono. A través de la gestión de los bosques en pie, estos hogares y comunidades reciben apoyo para el desarrollo empresarial y la gestión sostenible de los activos naturales. Las iniciativas para reducir la huella de carbono de los sectores agrícola y de transporte también podrían ser beneficiosas si generan cambios en el comportamiento de los pequeños propietarios y usuarios del transporte público (usualmente hogares más pobres) y pueden también resultar beneficiosas para los pobres si logran generar nuevas oportunidades para los trabajadores menos calificados y son diseñadas prestando especial atención a las necesidades de los más pobres. En resumen, este estudio de pobreza identifica las siguientes conclusiones para orientar el diseño de políticas: El crecimiento económico debe ser más inclusivo para ayudar a las familias a salir de la pobreza y para reducir la desigualdad persistente. Ello exige la mejora de las perspectivas laborales de los varones con menor nivel educativo y la inclusión de las mujeres en el mercado laboral. Para ello, la inversión en educación de calidad y la acumulación de capital humano son fundamentales. Entre los subgrupos que merecen especial atención en las iniciativas de lucha contra la pobreza figuran las madres solteras, los niños, los migrantes nicaragüenses, los afrodescendientes y los pue- blos indígenas. Hay margen para mejorar los efectos de la asistencia social mediante la reducción de la fragmentación, aumentar la cobertura de los adultos pobres en edad de trabajar, y la introducción de ajustes por inflación. Incorporar un enfoque centrado en la pobreza y las poblaciones marginadas en los ambiciosos planes de mitigación del cambio climático y descarbonización del país será clave para reducir la pobreza. En el futuro, será fundamental abordar varias limitaciones de datos para guiar la política. Una de esas limitaciones está vinculada con dos grupos que han estado en desventaja: los afrodescendientes y las poblaciones indígenas. El análisis más reciente de estos grupos está basado en la información proporcionada por el último censo, realizado en 2011. La encuesta nacional de hogares no proporciona datos sobre estos grupos. Contar con un diagnóstico actuali- 18 ESTUDIO DE POBREZA Y DESIGUALDAD DEL BANCO MUNDIAL zado sobre las condiciones de vida de estos grupos poblacionales sería muy beneficioso para el diseño de políticas. Con el propósito de focalizar las respuestas políticas también será clave tener un conocimiento más acabado sobre la superposición geoespacial entre los “bolsones” de pobreza y la exposición a fenómenos climáticos extremos. Los efectos previstos del cambio climático en los segmentos de escasos recursos varían según el lugar y la zona climáti- ca, por lo que las soluciones de política tendrán que adaptarse a nivel geoespacial. Los datos actuales, sin embargo, ofrecen oportunidades limitadas para el análisis geoespacial desagregado de la pobreza. El nuevo censo permitirá generar nuevas evidencias sobre los afrodescendientes y los pueblos indígenas. También permitirá actualizar el mapa de pobreza de Costa Rica y, por lo tanto, se espera que sea de vital importancia para el análisis en profundidad de las implicaciones del cambio climático para los pobres. 19 OPORTUNIDADE S PARA REDUCIR L A POBREZA Y L A DESIGUALDAD EN COSTA RICA 20 ESTUDIO DE POBREZA Y DESIGUALDAD DEL BANCO MUNDIAL Capítulo 1 Introducción 21 OPORTUNIDADE S PARA REDUCIR L A POBREZA Y L A DESIGUALDAD EN COSTA RICA ¿Por qué este informe? El crecimiento económico saludable en la década anterior al COVID-19 no benefició a los pobres de Costa Rica. Costa Rica experimentó un período prolongado de relativa estabilidad y crecimiento macroeconómico antes de la pandemia. Del 2010 al 2019, el PIB per cápita (en dólares constantes) creció casi un 20 por ciento. Sin embargo, como se docu- menta en este informe, los costarricenses más pobres no fueron beneficiados por dicho crecimiento. Los ingresos de las personas que forman parte del 40 por ciento inferior de la distribución del ingreso se mantuvieron estables y, en consecuencia, las tasas de pobreza se mantuvieron prácticamente fijas durante ese período. En contraste, los ingresos de los costarricenses más ricos crecieron y, en consecuencia, la desigualdad, ya elevada, aumentó. No se trata de un fenómeno nuevo; en Costa Rica, el crecimiento macroeconómico y el crecimiento del ingreso en la parte inferior de la distribución ya se habían desacoplado en la década de 1990. En el último estudio de pobreza en Costa Rica, realizado por el Banco Mundial y publicado en 2007, se señala que “los beneficios del crecimiento se distribuyeron relativamente por igual” a fines de los años ochenta y principios de los noventa.1 Como resultado, la tasa de pobreza (y pobreza extrema) disminuyó de forma significativa durante ese período. Sin embargo, según se señala en el mismo estudio, esta tendencia cambió a mediados de la década de 1990. Aunque la economía en su conjunto continuó creciendo , la tasa de crecimiento de los ingresos de los pobres mostró un declive. A principios de la década del 2000, el crecimiento del ingreso real en los hogares más pobres se había detenido y en el período posterior la tasa de pobreza se mantuvo sin cambios. Si bien el crecimiento económico no redujo la tasa de pobreza, está última creció con el COVID-19. La pandemia dio lugar a restricciones de circulación y al colapso del turismo, lo que contribuyó a la acelerada contracción econó- mica, que se tradujo en una caída del PIB de un 4.1 por ciento en el 2020. Los indicadores laborales se deterioraron muy rápido y el desempleo casi se duplicó del 9 al 17.5 por ciento. El COVID-19 redujo abruptamente los ingresos de los costarricenses situados en el 40 por ciento inferior de la distribución del ingreso y, en consecuencia, elevó la tasa de pobreza. La reducción en los ingresos no fue tan pronunciada para el 60 por ciento superior y, como resultado, la desigualdad también aumentó durante el COVID-19. El propósito de este estudio es arrojar una nueva luz sobre la pobreza, la desigualdad y sus causas en Costa Rica. El informe ofrece una visión general descriptiva de las tendencias de la pobreza y examina por qué los más pobres no han sido beneficiados por el crecimiento económico. A su vez, este informe identifica las implicancias, en un sentido amplio, de sus hallazgos para la formulación de políticas y proporciona orientaciones de política de alto nivel -es decir, se identifican áreas de intervención que merecen especial atención-. Sin embargo, en el documento no se ofrecen 1 Banco Mundial. (2007). Estudio de pobreza en Costa Rica: recapturando el impulso para la reducción de la pobreza. Washington, DC: Banco Mundial. https://openknowledge.worldbank.org/handle/10986/7678. 22 ESTUDIO DE POBREZA Y DESIGUALDAD DEL BANCO MUNDIAL recomendaciones detalladas y directas de política. Más bien, los análisis incluidos en este informe están destinados a servir como herramienta para respaldar el diálogo de política. A estos fines, dichos análisis ofrecen una amplia vi- sión de los grupos más afectados por la pobreza y describen las tendencias en los resultados del mercado laboral y la asistencia social, cruciales para comprender la evolución de la pobreza en Costa Rica. ¿Por qué ahora? Es oportuno centrarse en la pobreza a raíz de su aumento provocado por la pandemia. Al momento en que se elaboró el presente documento, Costa Rica se recuperaba de la pandemia, los indicadores laborales mejoraban con rapidez y las principales medidas de asistencia social de emergencia ya habían sido progresivamente desmanteladas. Las cifras publicadas recientemente muestran una reducción significativa de la pobreza a medida que la pandemia fue menguando. Sin embargo, la tasa de pobreza aún no ha regresado a los niveles prepandémicos y existe el riesgo real de que los efectos de la pandemia persistan, por ejemplo: algunos de los que perdieron su empleo durante la pandemia podrían no regresar al mercado laboral o quienes recurrieron a estrategias (posiblemente negativas) para mitigar la reducción de sus ingresos pueden tardar años en recuperarse. Incluso, los antecedentes sobre la pobreza son importantes a la luz de la aplicación de reformas ambiciosas por parte de Costa Rica. Costa Rica se unió a la Organización de Cooperación y Desarrollo Económicos (OCDE) a principios del 2021. A fin de cumplir con las mejores prácticas de esta organización, en los años anteriores a la adhesión del país se realizó una revisión de una amplia gama de ámbitos, la cual impulsó cambios jurídicos y normativos. Estos últimos tienen el potencial de seguir impulsando el crecimiento a mediano plazo. Como parte de mayores esfuerzos de conso- lidación fiscal, Costa Rica adoptó hace poco tiempo una regla fiscal que limita el gasto en el sector público. Además, el país se ha embarcado una ambiciosa agenda de descarbonización: Costa Rica aspira a ser uno de los primeros, sino el primero, en descarbonizar por completo su economía, un movimiento con amplias ramificaciones para la agricultura, el transporte y la adopción de nuevas tecnologías. Comprender en profundidad la dinámica de la pobreza en el país es clave para garantizar que las reformas tengan en cuenta los intereses de los segmentos con menos recursos. Principales hallazgos Los desarrollos positivos y negativos se compensaron en la década anterior al COVID-19, lo que provocó que las tasas de pobreza se mantuvieran estables. Esto se puede ver en el panel a de la Figura 1.1, que resume las principales conclusiones de este informe. Gran parte del crecimiento económico en la década anterior al COVID-19 no benefició 23 OPORTUNIDADE S PARA REDUCIR L A POBREZA Y L A DESIGUALDAD EN COSTA RICA a los pobres. De hecho, las oportunidades laborales de las personas con bajo nivel educativo se deterioraron en el transcurso de la década. La consiguiente disminución de los ingresos laborales en la parte inferior de la distribución se vio compensada por el aumento de las prestaciones sociales. Como resultado, los ingresos reales de estos hogares se mantuvieron estables. En consecuencia, no se observaron variaciones en la pobreza por ingresos en todo el país y si la desigualdad en los ingresos registró algún cambio en este período, fue un deterioro. La crisis de COVID-19 empujó las tasas de pobreza al alza y, a pesar de la recuperación posterior, continúan siendo elevadas. La contracción económica del 2020 condujo a una fuerte reducción de los ingresos laborales en el 40 por ciento inferior de la distribución del ingreso, la cual no pudo ser completamente compensada por los esfuerzos de protección social de emergencia. En consecuencia, la pobreza y, en menor medida, la desigualdad experimentaron un aumento. Aunque los ingresos se recuperaron de manera parcial y la pobreza disminuyó en el 2021, no volvieron a sus niveles anteriores a la pandemia. Ver resumen en el panel b de la Figura 1.1 a continuación. Figura 1.1: Resumen de los desarrollos en la década anterior (panel a) y el período desde el inicio de la pandemia (panel b). Panel a. Evolución positiva y negativa equilibrada Panel b. Fuertes efectos negativos de COVID-19 en la década anterior al COVID-19 Positivo Negativo Positivo Negativo Crecimiento no favorable a los pobres Crecimiento económico estable Disminución de las oportunidades para los Mejoras en los logros trabajadores con baja formación Rápido de Medidas de te educativos y el acceso digital asistenc macroecon rioro Subgrupos con tasas de pobreza de emerge ia social ómico persistentemente elevadas: ncia Pérdidas im Cobertura asistencial Algunas ca empleo, es portantes de mujeres, niños, migrantes racterístic pecial de los pobres pobreza m as de la los trabajad mente para ultid ores Aumento de las temperaturas son bastan imensional vulnerable más Esfuerzos de conservación y fenómenos meteorológicos te estables s de los bosques Grupos vu extremos lnerables afectados muy Fuente: Elaboración de los autores. En este contexto, Costa Rica se enfrenta a múltiples desafíos y prioridades en materia de política. El primero, como se deduce de lo anterior, es garantizar que el crecimiento económico sea inclusivo y ayude a las familias a salir de la pobreza. Como se expone en el presente informe, esto requerirá la mejora de las perspectivas laborales de los varones con menores niveles de calificación y la inclusión de las mujeres en el mercado laboral, por ejemplo, mediante la reducción de la carga de los cuidados de la familia que recae en sus hombros. Varios subgrupos merecen especial atención para poder salir de la pobreza, entre los cuales se destacan madres solteras, niños, migrantes nicaragüenses, afrodescendientes y pueblos indígenas. Se requieren importantes inversiones para continuar abordando la pobreza multidimensional exitosamente. Hasta el momento se han realizado las mejoras que, comparativamente, eran más 24 ESTUDIO DE POBREZA Y DESIGUALDAD DEL BANCO MUNDIAL fáciles de alcanzar y existe el riesgo de que el cambio climático genere retrocesos. También es necesario invertir en la generación y análisis de datos. Si bien es evidente que la tasa de pobreza varía por zona geográfica, el conocimiento actual no cuenta con el nivel de detalle suficiente para un mejor diseño de políticas. Un mayor nivel de desagregación geoespacial de los datos sobre la pobreza permitiría una mejor la adaptación de las políticas y la identificación de los grupos en situación de riesgo (por ejemplo, en casos de desastres inducidos por el cambio climático). Los efectos de la asistencia social en la reducción de la pobreza todavía pueden mejorar. Según el análisis presentado en este informe, las medidas actuales de asistencia social son muy efectivas para reducir la pobreza entre los adultos mayores, pero resultan menos efectivas entre los (hogares con) menores. Integrar un enfoque centrado en la pobreza y en las poblaciones marginadas a los ambiciosos planes de mitigación del cambio climático y descarbonización del país será clave para reducir la pobreza. Si bien es cierto que estos planes son un punto de partida para incluir y mejorar la situación de los pobres, se requiere de un esfuerzo integrado para hacerlos realidad. El resto del informe proporciona los antecedentes analíticos para abordar estos desafíos y prioridades propues- tos. En el Capítulo 2 se exponen los elementos del contexto necesarios para comprender el análisis de la pobreza y la igualdad presentado en el informe. En el Capítulo 3 se examinan las tendencias de la pobreza y su distribución geográfica, las características de los pobres y los avances en la reducción de la pobreza multidimensional. El Capítulo 4 examina las fuentes de ingresos de los pobres, mostrando que sus ingresos laborales han estado disminuyendo mientras que aquellos provenientes de la asistencia social han ido en aumento. El Capítulo 5 se centra en las tenden- cias del mercado laboral y explica por qué el ingreso laboral de los pobres ha ido a la baja. En el Capítulo 6 se describe el sistema de asistencia social de Costa Rica y su contribución a la reducción de la pobreza. El Capítulo 7 introduce una mirada exploratoria al cambio climático en Costa Rica, con el objetivo de comprender cómo afectará a los pobres y qué oportunidades existen para reducir la pobreza a través de iniciativas de mitigación y adaptación al cambio climático. Los Capítulos 3 a 7 comienzan con una descripción general de las implicancias, en sentido amplio, de los resultados para la formulación de políticas y proporciona orientaciones de política de alto nivel -es decir, se identifican las áreas de intervención que merecen especial atención-. Al interpretar las conclusiones del informe, es importante mencionar desde un primer momento que el análisis presentado finalizó antes del inicio del conflicto en Ucrania. Se espera que el enfrentamiento armado tenga consi- derables repercusiones en América Latina y el Caribe, y Costa Rica no es una excepción. Se espera que los pobres se vean más afectados por el aumento de los precios de los alimentos y los combustibles impulsado por el conflicto, ya que estas categorías de gastos representan una parte importante de su consumo. Por ejemplo, como se muestra en el Capítulo final de este informe, los alimentos representan más del 36 por ciento del consumo en el quintil inferior, más del doble de la proporción del quintil superior. Estas repercusiones no se reflejan en el presente informe y agravarán los problemas señalados en el análisis. 25 OPORTUNIDADE S PARA REDUCIR L A POBREZA Y L A DESIGUALDAD EN COSTA RICA 26 ESTUDIO DE POBREZA Y DESIGUALDAD DEL BANCO MUNDIAL Capítulo 2 Antecedentes 27 OPORTUNIDADE S PARA REDUCIR L A POBREZA Y L A DESIGUALDAD EN COSTA RICA E n el presente Capítulo se exponen los antecedentes necesarios para contextualizar e interpretar las tendencias de la pobreza descritas en el informe. En primer lugar, este Capítulo muestra que, antes del CO- VID-19, Costa Rica experimentó un prolongado crecimiento económico con pocas interrupciones. La mayor parte del crecimiento se vio estimulado por el aumento de la productividad laboral y la inversión en capital. En segundo lugar, describe los efectos del COVID-19 en la economía costarricense, entre ellos la caída del 4.1 por cien- to del PIB y el aumento en el déficit fiscal y la deuda pública. En tercer lugar, en el Capítulo se examinan importantes acontecimientos recientes en materia de políticas, en particular la adhesión de Costa Rica a la OCDE, la adopción de la regla fiscal y la aplicación de una ambiciosa agenda de descarbonización. Por último, muestra el notable mejoramiento de la participación escolar durante la década anterior al COVID-19 que, como se discutirá más adelante en este informe, contribuyó a reducir la tasa de pobreza multidimensional. 2.1. El crecimiento económico antes de la pandemia Esta subsección describe la trayectoria de crecimiento de Costa Rica en las tres décadas anteriores al COVID-19. El análisis se basa en un detallado informe sobre el crecimiento en Costa Rica, recientemente publicado por el Banco Mun- dial.2 Como se discute en dicho informe, Costa Rica experimentó casi tres décadas de relativa estabilidad económica antes del COVID-19. Con la excepción de la crisis financiera mundial de 2009, el crecimiento económico fue saludable. El PIB creció a una tasa del 4.5 por ciento anual de 1991 al 2017, muy por encima del promedio de la OCDE. Al final del período de tres décadas, el PIB per cápita de Costa Rica se había duplicado y representaba alrededor del 27 por ciento del PIB per cápita de los Estados Unidos (es decir, aumentó 7 puntos porcentuales). Los principales sectores crecieron, pero el sector de los servicios fue el que más contribuyó al crecimiento del PIB. En términos de valor agregado, el sector Servicios creció un 4.7 por ciento anual en promedio en el período de 1991 al 2017. Al final de ese período, el sector de Servicios generaba el 72.3 por ciento del PIB de Costa Rica y empleaba a casi 7 de cada 10 trabajadores. Dos subsectores de servicios (Transporte, almacenamiento y comunicaciones, y Actividades financieras y de seguros, actividades inmobiliarias y actividades profesionales) tuvieron comportamiento boyante, con un crecimiento anual del 8.2 y 6.2 por ciento, respectivamente. Aunque no con la misma intensidad, otros sectores también crecieron: Agricultura (3.1 por ciento anual promedio) e Industria (3.0 por ciento), en particular la Manufactura (2.5 por ciento). 2 Ulku, Hulya y Gabriel Zaourak. (2021). Unleashing Central America’s Growth Potential: Costa Rica. Washington, DC: Banco Mundial. https://openknowledge. worldbank.org/handle/10986/35792 28 ESTUDIO DE POBREZA Y DESIGUALDAD DEL BANCO MUNDIAL El crecimiento se vio impulsado, sobre todo, por la mano de obra (ajustada por nivel educativo) y la inversión en capital. La productividad laboral (valor agregado por trabajador) creció 1.69 por ciento anual, por encima de los prome- dios regionales y de la OCDE. El crecimiento sectorial resultante de la intensificación de capital fue la fuerza impulsora y representa alrededor del 85 por ciento del crecimiento total de la productividad laboral. El 15 por ciento restante del crecimiento de la productividad laboral se debió a la reasignación sectorial de la mano de obra, sobre todo de la Agri- cultura y la Industria al sector Servicios. El crecimiento de la productividad total de los factores (PTF) contribuyó sólo en menor medida al crecimiento económico general. Sin embargo, hacia el final del período de estudio, la contribución del trabajo al crecimiento comenzó a disminuir, mientras que el crecimiento de la PTF tuvo un repunte. Aunque la reasignación sectorial de los trabajadores contribuyó de manera positiva al crecimiento del PIB, su impacto podría haber sido aún más pronunciado. Por un lado, la participación laboral de la Agricultura, un sector con una productividad comparativamente baja, disminuyó del 18 al 13 por ciento. Al mismo tiempo, la participación de la mano de obra en los subsectores de alta productividad, como Transporte, almacenamiento y comunicaciones, y Ac- tividades financieras, inmobiliarias y profesionales, aumentó como porcentaje del empleo total en servicios, del 8 al 10 por ciento y del 10 al 14 por ciento, respectivamente. Por otro lado, la participación laboral de la Industria, el sector con mayor productividad, también sufrió una disminución, al pasar del 26 al 18 por ciento. Y “otros servicios”, uno de los subsectores menos productivos, aumentó de forma sustancial. En la década anterior al COVID-19, se puede observar un patrón de tendencias de compensación en la reasigna- ción laboral. La Figura 2.1 muestra la reasignación sectorial de los trabajadores durante el período 2010–19. La figura muestra el crecimiento anual del empleo (eje y) y del valor agregado (eje x) por sector durante este período. El tamaño de los círculos representa la proporción de empleo en cada industria en 2010. Los círculos rojos y azules representan sectores con un ingreso laboral medio por debajo y por encima de la media de toda la economía, respectivamente. Con excepción de la Construcción, el crecimiento del valor agregado fue positivo en todos los casos. Por su parte, el empleo creció en sectores que ofrecen salarios comparativamente altos y bajos. Los primeros incluyen a las Actividades in- mobiliarias, Transporte, y Actividades financieras y de seguros, y los segundos comprenden a Hoteles y restaurantes, y Otros servicios. Los sectores de mayor tamaño con ingresos laborales inferiores a la media de la economía, como el sector Primario, la Industria manufacturera, y el Comercio al por mayor y al por menor, perdieron trabajadores.3 3 Un análisis adicional (no presentado en este trabajo) sugiere que hubo algunos cambios en el valor agregado bruto (VAB) y el crecimiento del empleo a lo largo del tiempo y en todos los sectores. El análisis del vínculo entre los cambios de política y las fluctuaciones macroeconómicas se encuentra más allá del alcance de este informe. De hecho, sería necesaria una investigación adicional para responder dicho interrogante. 29 OPORTUNIDADE S PARA REDUCIR L A POBREZA Y L A DESIGUALDAD EN COSTA RICA Figura 2.1: La reasignación sectorial de mano de obra en la década anterior al COVID-19 contribuyó al crecimiento económico. Tasa de crecimiento anual del valor agregado bruto y el empleo, por industria 2010-19 (%) 8,0 Actividades inmobiliarias 6,0 Tasa de crecimiento anual del empleo Industria Otros servicios Hoteles y manufacturera restaurantes 4,0 Transporte Educación Construcción y salud 2,0 Actividades nancieras y de seguros Administración pública 0,0 Primario -2,0 Comercio al por mayor Servicios públicos y al por menor -4,0 -4,0 -2,0 0,0 2,0 4,0 6,0 8,0 10,0 Tasa de crecimiento anual del valor agregado bruto Fuente: Cálculos de los autores con base en la ENAHO (2010, 2019) y datos del Banco Central de Costa Rica. Nota: Los círculos rojos y azules representan sectores con un ingreso laboral medio por debajo y por encima de la media de toda la economía, respectivamente. El tamaño de los círculos representa la proporción de empleo en cada sector en 2010. Una estrategia de crecimiento orientada hacia el exterior ha sido la base del crecimiento de Costa Rica en los últimos 30 años. En la segunda mitad de la década de 1990 Costa Rica comenzó con éxito a atraer inversiones de empresas de alta tecnología. En los dos últimos decenios, la inversión extranjera directa (IED) como porcentaje del PIB fue elevada, incluso a nivel mundial, y desempeñó un papel importante en la formación de capital. Sin embargo, a pesar de la contribución de la IED (durante el período de estudio, ésta representó un promedio del 5.0 por ciento del PIB), el 20 por ciento de la inversión como porcentaje del PIB se situó por debajo del promedio de la OCDE y de la tasa de inversión del 25 por ciento recomendada por la Comisión sobre el Crecimiento y el Desarrollo. Aunque la apertura comercial no mejoró estructuralmente, la naturaleza de las exportaciones de Costa Rica sí atravesó cambios. Con algunas fluctuaciones, el comercio como porcentaje del PIB aumentó en la década de 1990 y alcanzó su punto máximo a fines esa década y principios de los años 2000, tras lo cual comenzó su declive. Sin em- bargo, en los últimos años, la complejidad de las exportaciones costarricenses ha ido en constante aumento, al igual que el número de destinos de exportación. Los instrumentos médicos y los aparatos ortopédicos, en particular, se han convertido en una parte cada vez más importante de las exportaciones del país. Sin embargo, los productos primarios, como el plátano y la piña, continúan siendo un componente importante de la canasta de exportaciones. El informe so- bre el crecimiento elaborado por el Banco Mundial destaca las oportunidades para mejorar las exportaciones mediante 30 ESTUDIO DE POBREZA Y DESIGUALDAD DEL BANCO MUNDIAL la diversificación de tres subsectores en particular (metales, piedra y vidrio; alimentos; y maquinaria, electricidad y transporte) y para aumentar la exportación de servicios de alta calidad con el avance de las TIC y la conectividad. Recuadro 2.1 El régimen de zonas francas Costa Rica creó zonas francas que ofrecen un paquete de beneficios a las empresas que realizan nuevas inversiones. Las empresas que operan en zonas francas deben satisfacer varias condiciones: cumplir un requisito mínimo de exportación, o pertenecer a un sector estratégico y cumplir los umbrales mínimos de inversión exigidos en los años posteriores al establecimiento o permanencia en una zona franca. Las empresas que operan bajo el régimen de zonas francas se benefician con paquetes de incentivos fiscales, tales como exenciones del pago de derechos de importación y exportación, impuestos sobre el capital y los activos, impuestos especiales, impuestos sobre los beneficios, etc. Además, esas empresas gozan de varios beneficios no fiscales, como la ayuda con la formación, la selección y el alojamiento de sus empleados. Para el 2019, las zonas francas desempeñaban un papel significativo en la economía de Costa Rica. Un estudio de la Promotora de Comercio Exterior de Costa Rica (Procomer), la institución gubernamental que regula las zonas francas de Costa Rica, indicó que el número de empresas que operan bajo el régimen de zonas francas aumentó de 331 en 2015 a 394 en 2019. Las empresas bajo el régimen de zonas francas se dedican sobre todo a la prestación de servicios (59 por ciento) y, en menor medida, a la fabricación de equipo médico (10 por ciento), alimentos (7 por ciento), electrónica (6 por ciento) y metalurgia y mecánica (6 por ciento). Para 2019, las empresas en zonas francas generaban (directa o indirectamente) empleo para más de 187,000 trabajadores y el 8.4 por ciento del PIB, y el salario medio en ellas era 1.2 veces superior al promedio del sector privado de Costa Rica. Fuentes: Página web de Lang & Asociados (último acceso enero 11, 2022). https://www.langcr.com/free_trade_costa_rica.html. Procomer. (2019). Impacto del Régimen de Zona Franca en Costa Rica, 2015–2019. San José: Procomer. https://www. procomer.com/wp-content/uploads/Balance-de-Zona-Franca-2019-2.pdf. En los últimos 30 años, Costa Rica ha desarrollado su sector turístico de forma rápida. El turismo de Costa Rica es impulsado en gran medida por sus riquezas naturales, parques nacionales, playas y bosques tropicales. En conse- cuencia, Costa Rica se posiciona como un destino privilegiado para el turismo ecológico y de aventura. De acuerdo con algunas estimaciones, el sector turístico aportaba casi el 13 por ciento del empleo nacional y generaba una proporción similar del PIB antes de la pandemia de COVID-19.4 Este sector se ha convertido en un componente cada vez más im- portante de la cartera de exportaciones de Costa Rica, llegando a representar más del 20 por ciento del total antes del inicio de la pandemia. El sector turismo emplea a más mujeres que varones y se caracteriza por emplear trabajadores poco calificados en puestos informales. 4 Para un análisis más detallado, ver FMI. (2021). Consulta del Artículo IV con Costa Rica 2021. Washington, DC, FMI. https://www.imf.org/en/Publications/CR/ Issues/2021/03/01/Costa-Rica-2021-Article-IV-Consultation-and-Request-for-an-Extended-Arrangement-Under-the-50136. 31 OPORTUNIDADE S PARA REDUCIR L A POBREZA Y L A DESIGUALDAD EN COSTA RICA Dos desafíos del mercado laboral caracterizan a la economía de Costa Rica. El primero es la baja participación de la mujer en el mercado laboral y una pronunciada brecha de género en las tasas de empleo. Antes de la pandemia, la tasa de empleo femenino era del 42.8 por ciento y la tasa de desempleo del 18 por ciento. En cambio, las tasas de empleo y de desempleo masculino eran del 68.2 y el 8.6 por ciento respectivamente.5 Por lo tanto, la eliminación de las barreras laborales que enfrentan las mujeres y el fomento de su incorporación a la vida laboral se consideran clave para fortalecer el crecimiento económico y aumentar los ingresos de los hogares. En el Anexo 1 se presenta información más general sobre cuestiones de género en Costa Rica. El segundo desafío clave es la importancia relativa del sector informal, al menos en comparación con otros países de la OCDE. La productividad es menor en el sector informal que en el formal: antes de COVID-19 casi 4 de cada 10 trabajadores estaban empleados en el sector informal y ese sector generaba menos de una cuarta parte del PIB.6 El trabajo informal es muy común en el sector turístico, con casi 6 de cada 10 trabajadores contratados bajo esta modalidad. La alta tasa de empleo informal y su baja productividad sugieren que una mayor formalización debe ser parte de una estrategia para estimular el crecimiento. El presente informe volverá a tratar estos temas del mercado laboral en el Capítulo 5. El reciente informe del Banco Mundial sobre el crecimiento en Costa Rica identifica al transporte, la inclusión digital, la innovación y la inclusión financiera como áreas claves en las que es prioritario mejorar. La calidad del transporte es baja, debido a la escasa inversión en infraestructura y a los complejos e ineficientes procesos de toma de decisiones que desalientan la inversión y la renovación. El informe sobre el crecimiento señala que la ineficiencia del sector de transporte tiene efectos colaterales para la economía en general y aumenta el costo para emprender un negocio. Por lo tanto, se considera que la inversión en el transporte es altamente prioritaria. Aunque Costa Rica se encuentra bien posicionada en la región en términos de cobertura de telefonía móvil y ancho de banda de Internet, aún puede mejorar. La necesidad de invertir más en investigación y desarrollo, y fomentar la innovación es evidente. Para ampliar la inclusión financiera, el informe sugiere que una mayor competencia en el sector bancario podría brindarle a la población de Costa Rica un mejor acceso a los productos financieros. Otras esferas destacadas en el informe en las que son factibles mejoras son los derechos de propiedad y las medidas de lucha contra la corrupción. 5 Estadísticas de fuerza laboral basadas en la Encuesta Continua de Empleo del Instituto Nacional de Estadística y Censos (INEC) de Costa Rica. 6 Nótese que el término “informal” se utiliza vagamente en esta discusión, porque la definición de informal para el empleo no coincide con la de los sectores económicos. 32 ESTUDIO DE POBREZA Y DESIGUALDAD DEL BANCO MUNDIAL 2.2. La recesión económica inducida por el COVID-19 El crecimiento económico ya se había desacelerado en los tres años anteriores a la pandemia. Para el primer semes- tre del 2019, el crecimiento del PIB se redujo al 2.2 por ciento. Como se señaló en la reciente Consulta del Artículo IV del Fondo Monetario Internacional con Costa Rica, esta desaceleración hizo que la economía del país fuera más vulnerable al inminente choque económico.7 La desaceleración fue inducida por una combinación de factores que incluyen desa- fíos externos y las graves perturbaciones climáticas. Además, aunque mejoró las oportunidades de endeudamiento en los mercados internacionales de capital, los esfuerzos de consolidación y reforma fiscal (ver también la sección 2.3) iniciados en 2018 habían moderado las expectativas de crecimiento. Por lo tanto, como concluyó la consulta con el FMI, la condición del país ya era frágil para cuando inició la pandemia. Recuadro 2.2 COVID-19 en Costa Rica El 6 de marzo del 2020 se reportó el primer caso de COVID-19 en Costa Rica, que también fue el primero en Centroamérica. En los días siguientes se pusieron en marcha algunas medidas aisladas, como la suspensión de eventos masivos y el cierre de centros educativos en los que se habían detectado casos de COVID-19, alrededor del 7 por ciento de las escuelas del país. El 16 de marzo, siguiendo la recomendación de la Comisión Nacional de Prevención de Riesgos y Atención de Emergencias, el presidente aprobó un decreto que establecía el estado de emergencia nacional (Decreto Ejecutivo No. 42227-MP-S), que permitió la ejecución ágil de las medidas administrativas y presupuestarias. Durante la segunda quincena de marzo, se implementaron intervenciones no médicas para prevenir la propagación de la enfermedad. Como en muchos otros países, estas intervenciones consistieron en el cierre de escuelas, restricciones de circulación interna, restricciones a las reuniones y controles de viajes internacionales. Asimismo, se desplegaron esfuerzos para fortalecer el sistema de salud y aumentar su capacidad de respuesta. El 18 de marzo se registró la primera muerte por COVID-19 7 FMI. (2021). Consulta del Artículo IV con Costa Rica 2021. Washington, DC, FMI. https://www.imf.org/en/Publications/CR/Issues/2021/03/01/Costa-Rica- 2021-Article-IV-Consultation-and-Request-for-an-Extended-Arrangement-Under-the-50136. 33 OPORTUNIDADE S PARA REDUCIR L A POBREZA Y L A DESIGUALDAD EN COSTA RICA Figura B.2.2.1: A pesar del éxito inicial, Costa Rica experimentó sucesivas olas de casos y muertes por COVID-19 Casos y muertes por COVID-19 Promedio móvil de 7 días 3.500 60 Nuevos casos 3.000 50 Nuevas muertes 2.500 40 2.000 30 1.500 20 1.000 500 10 0 0 06/03/2020 06/04/2020 06/05/2020 06/06/2020 06/07/2020 06/08/2020 06/09/2020 06/10/2020 06/11/2020 06/12/2020 06/01/2021 06/02/2021 06/03/2021 06/04/2021 06/05/2021 06/06/2021 06/07/2021 06/08/2021 06/09/2021 06/10/2021 06/11/2021 06/12/2021 Fuente: Representación de los autores con base en Ritchie et al. (2020). Aunque el número de nuevos casos continuó creciendo, este aumento fue lento al inicio: menos del 3 por ciento por día durante los siguientes dos meses. El gobierno comenzó a relajar progresivamente algunas restricciones a mediados de mayo del 2020, porque las curvas de nuevos casos y fallecimientos se consideraban estables y las proyecciones sugerían que la situación estaba bajo control. Sin embargo, un mes después, el número de nuevos casos se aceleró y se restablecieron algunas restricciones. Con el objetivo de reducir el número de contagios con el menor impacto económico posible, a finales de junio se anunció la llamada “estrategia del martillo y la danza”, que determinó restricciones en función de la situación epidemiológica de cada zona. En octubre, cuando el número de nuevos casos se había estabilizado, aunque en un nivel más alto, y las muertes estaban disminuyendo, el país adoptó una estrategia de gestión compartida llamada “Costa Rica trabaja y se cuida”. El objetivo era permitir más actividades económicas y sociales bajo estrictos protocolos y confiando en que los ciudadanos se comportaran de manera responsable. Las clases, sin embargo, se impartieron de manera virtual desde el inicio de la pandemia; las primeras clases presenciales (combinadas con clases virtuales) no tuvieron lugar sino hasta el 2021. 34 ESTUDIO DE POBREZA Y DESIGUALDAD DEL BANCO MUNDIAL La campaña de vacunación comenzó el 24 de diciembre del 2020. Al igual que en muchos otros países, la prioridad entre los diferentes grupos de población se definió en función de las características demográficas, el estado de salud y el riesgo de contagio. A mediados de junio del 2021, la mitad de la población objetivo había recibido al menos su primera dosis, mientras que uno de cada cuatro ya había completado su calendario de vacunación. Aunque la tendencia en nuevos casos y muertes fue a la baja a principios de marzo del 2021, el número de ambos se disparó después de las celebraciones de Semana Santa, alcanzando un pico en mayo. Se volvieron a aplicar restricciones de circulación y se limitaron algunas actividades económicas en los cantones más afectados por la nueva ola. Las clases presenciales volvieron a suspenderse, esta vez durante un mes. Todas estas medidas parecieron tener un efecto positivo, porque tanto los nuevos casos como las muertes se redujeron de manera sustantiva. Sin embargo, el número de casos se mantuvo elevado. Fuentes: Ritchie, Hannah, Edouard Mathieu, Lucas Rodés-Guirao, Cameron Appel, Charlie Giattino, Esteban Ortiz-Ospina, Joe Hasell, Bobbie Macdonald, Saloni Dattani y Max Roser. (2020). “Coronavirus Pandemic (COVID-19).” OurWorldInData. org. https://ourworldindata.org/coronavirus Organización Panamericana de la Salud (OPS). (2020). “Costa Rica: Pandemia COVID-19. Informes estratégicos mensuales.” Costa Rica: OPS. https://www.paho.org/es/. El COVID-19 tuvo un fuerte impacto negativo en la economía de Costa Rica, al igual que en la de otros países de la región. Las restricciones de circulación para reducir la propagación de COVID-19 y el colapso del turismo condujeron a la acelerada contracción económica. El consumo privado disminuyó un 4.8 por ciento y las exportaciones de bienes y servicios cayeron casi un 10 por ciento. Como resultado, el PIB real disminuyó un 4.1 por ciento en el año 2020, la mayor disminución en más de cuatro décadas. El déficit de cuenta corriente empeoró y los ingresos en concepto de IED se contrajeron al 2.6 por ciento del PIB. Todos los sectores, excepto el sector primario, experimentaron pronunciadas pérdidas de empleos. Este patrón se puede observar en la Figura 2.2, la cual replica la Figura 2.1, pero para el período 2019 – 2020. La gráfica muestra una fuerte disminución en el valor agregado de Construcción, Transporte y Comercio al por mayor y al por menor. La disminución del empleo fue drástica en Otros servicios, el cual está compuesto por muchos trabajadores informales, pero también fue pronunciada en Construcción, Transporte, Comercio al por mayor y al por menor, Actividades financieras y de seguros, e incluso Administración pública. Tanto sectores con salarios por encima como por debajo del promedio nacional se vieron muy afectados. 35 OPORTUNIDADE S PARA REDUCIR L A POBREZA Y L A DESIGUALDAD EN COSTA RICA Figura 2.2: Tanto el empleo como el valor agregado de la mayoría de los sectores cayeron con rapidez tras el inicio de la pandemia del COVID-19 Tasa de crecimiento anual del valor agregado bruto y el empleo, por industria, 2019-20 (%) 10,0 Primario Educación Industria y salud manufacturera 0,0 Tasa de crecimietno anual del empleo Servicios públicos Actividades -10,0 Comercio al por mayor nancieras y al por menor y de seguros -20,0 Transporte Administración Construcción pública -30,0 Actividades inmobiliarias Otros servicios -40,0 Hoteles y restaurantes -50,0 -50,0 -40,0 -30,0 -20,0 -10,0 0,0 10,0 Tasa de crecimiento anual del valor agregado bruto Fuente: Cálculos de los autores con base en la ENAHO (2019, 2020) y datos del Banco Central de Costa Rica. Nota: Los círculos rojos y azules representan los subsectores con un ingreso laboral promedio por debajo y por encima del promedio de toda la economía, respectivamente. El tamaño de los círculos representa la proporción de empleo en cada caso en 2019. El sector turístico se vio especialmente afectado por la pandemia del COVID-19. Como se describe en la Consulta del Artículo IV del FMI, con una disminución interanual del 98.7 por ciento, las llegadas de turistas internacionales prác- ticamente se detuvieron en el tercer trimestre del 2020, cuando la pandemia alcanzó uno de sus puntos más altos. Las pérdidas de empleo poco después del inicio de la pandemia del COVID-19 fueron dramáticas, teniendo como resultado muchos hoteles y restaurantes cerrados (ver también la Figura 2.2). Debido a los desafíos en curso relacionados con el COVID-19, la reapertura de las fronteras y los esfuerzos para reactivar el sector no resultaron efectivos.8 El turismo no se recuperó en el 2021 y el empleo en la industria turística se mantuvo muy por debajo de los niveles previos a la pandemia. A pesar del fuerte impacto del COVID-19, la economía volvió a crecer de manera acelerada en el 2021. De acuerdo con distintas estimaciones, el PIB real crecería un 3.8 por ciento en el 2021 y se espera un crecimiento continuo para los próximos años. La recuperación de la economía se vio fomentada por una combinación de factores, entre ellos, la reactivación de la demanda externa, el aumento de las tasas de vacunación y una política monetaria acomodaticia. 8 Ver el informe de la misión del Artículo IV del FMI para un esbozo de una hoja de ruta para reiniciar el turismo en el país elaborada por el Instituto de Turismo de Costa Rica: FMI. (2021). Consulta del Artículo IV con Costa Rica 2021. Washington, DC, FMI. https://www.imf.org/en/Publications/CR/Issues/2021/03/01/ Costa-Rica-2021-Article-IV-Consultation-and-Request-for-an-Extended-Arrangement-Under-the-50136. 36 ESTUDIO DE POBREZA Y DESIGUALDAD DEL BANCO MUNDIAL Pese a la reducción del déficit fiscal , el saldo fiscal seguirá siendo negativo y la deuda como porcentaje del PIB seguirá aumentando.9 2.3. Factores estructurales pertinentes para interpretar las tendencias de la pobreza 2.3.1. Adhesión a la OCDE y consolidación fiscal La adhesión formal de Costa Rica a la OCDE ocurrió el 25 de mayo del 2021, la cual sirvió para impulsar distintas reformas. En julio del 2015, se adoptó la hoja de ruta de la adhesión de Costa Rica a la OCDE.10 Como parte de la puesta en práctica de la hoja de ruta, Costa Rica asumió una serie de compromisos en torno a una amplia variedad de áreas de política ante los comités de expertos de la OCDE, ratificó los instrumentos legales de la OCDE, y adoptó diversas políticas y prácticas basadas en las orientaciones de la OCDE. El Estudio Económico 2020 de la OCDE sobre Costa Rica enumera reformas clave recientes, como adoptar una nueva ley para fortalecer la independencia del Banco Central de Costa Rica, modificar el régimen de libre comercio para “prevenir la erosión de la base imponible y el traslado de ganancias”, actualizar la Ley del Sistema Nacional de Estadísticas en línea con las mejores prácticas internacionales, aprobar leyes que tipifican el soborno como delito penal para las personas jurídicas, fortalecer el marco de gobernanza de la Refinadora Costarricense de Petróleo, sancionar una ley que permita a los bancos extranjeros establecer una presencia en el país, ya sea a través de una filial o una sucursal, fortalecer el marco de competencia e incrementar la independencia de los organismos gubernamentales que regulan la competencia, robustecer las regulaciones del mer- cado de valores, consolidar la supervisión de los grupos financieros costarricenses y crear un sistema de garantía de depósitos. Además, en el Estudio Económico se señala que “la implementación de este amplio esfuerzo para mejorar los marcos legales y acercarlos a los mejores estándares será clave para impulsar el crecimiento y el bienestar” y estima 9 Banco Mundial. (2021). Macro-Poverty Outlook for Costa Rica. Washington, DC: Banco Mundial. https://thedocs.worldbank.org/en/doc/ e408a7e21ba62d843bdd90dc37e61b57-0500032021/related/mpo-cri.pdf. 10 Ver el sitio web de la OCDE (consultado el 11 de enero de 2022), https://www.oecd.org/newsroom/oecd-establishes-roadmap-for-membership-with-costa- rica.htm. 37 OPORTUNIDADE S PARA REDUCIR L A POBREZA Y L A DESIGUALDAD EN COSTA RICA que “el PIB per cápita podría aumentar un 15 por ciento en 10 años”11. Para mayo del 2020, Costa Rica había realizado avances significativos en la implementación de la hoja de ruta y fue invitada a unirse a la OCDE, convirtiéndose en la cuarta nación latinoamericana en hacerlo.12 En diciembre del 2018, Costa Rica llevó a cabo una serie de reformas fiscales de amplio alcance. Se reemplazó el impuesto sobre ventas por el impuesto al valor agregado, se aumentaron las tasas del impuesto sobre la renta personal, se armonizó el impuesto sobre la ganancia de capital y se implementaron medidas para limitar la masa salarial. Se promulgó una regla fiscal para limitar el crecimiento del gasto público y se estableció un consejo fiscal autónomo para supervisar su aplicación. La regla fiscal impone las siguientes restricciones al crecimiento del gasto:13 • El crecimiento anual del gasto corriente no debe exceder el crecimiento promedio del PIB nominal de los últimos cuatro años si la relación deuda/PIB (al final del año fiscal anterior) es inferior al 30 por ciento o si la relación gasto/PIB actual es inferior al 17 por ciento. • El crecimiento anual del gasto corriente no debe exceder el 85 por ciento del crecimiento promedio del PIB nominal en los últimos cuatro años si la relación deuda/PIB (al final del año fiscal anterior) está entre el 30 y el 45 por ciento. • El crecimiento anual del gasto corriente no debe exceder el 75 por ciento del crecimiento promedio del PIB nominal en los últimos cuatro años si la relación deuda/PIB (al final del año fiscal anterior) está entre el 45 y el 60 por ciento. • El crecimiento anual del gasto corriente no debe exceder el 65 por ciento del crecimiento promedio del PIB nominal en los últimos cuatro años si la relación deuda/PIB (al final del año fiscal anterior) es superior al 60 por ciento. Si bien el gobierno de Costa Rica relajó temporalmente su política fiscal durante la crisis del COVID-19, la con- solidación fiscal sigue siendo una prioridad. Al inicio de la crisis del COVID-19, el gobierno de Costa Rica invocó una cláusula de escape en la regla fiscal, con la finalidad de crear el espacio fiscal necesario para responder a la crisis. La cláusula de escape le permitió al gobierno central aumentar temporalmente su déficit, lo que, a su vez, posibilitó elevar el gasto en salud, trabajo, asistencia social y otras medidas destinadas a sostener los medios de subsistencia (sobre esas medidas, ver el Recuadro 2.3 y también la discusión en el Capítulo 6 sobre asistencia social). Con la contracción de los ingresos y el aumento de los gastos en programas sociales y atención médica, el déficit fiscal aumentó de -6.7 11 Ver el Recuadro 1.1 del Estudio Económico de la OCDE (OCDE 2020, 15) para un resumen de los principales cambios de política en los que se basa este debate. OCDE. (2020). Estudios Económicos de la OCDE: Costa Rica 2020. París: Publicación de OCDE. https://doi.org/10.1787/2e0fea6c-en. 12 Ver el sitio web de la OCDE (consultado el 11, de enero de 2022): https://www.oecd.org/newsroom/oecd-welcomes-costa-rica-as-its-38th-member.htm. 13 Banco Mundial. (2021). “Second Fiscal and Decarbonization Management Development Policy Loan (P174786)”, Washington, DC: Banco Mundial, p. 14. https://documents1.worldbank.org/curated/en/167371625277787524/pdf/Costa-Rica-Second-Fiscal-and-Decarbonization-Management-Development- Policy-Loan.pdf. 38 ESTUDIO DE POBREZA Y DESIGUALDAD DEL BANCO MUNDIAL por ciento del PIB en el 2019 a -8.5 por ciento en el 2020. La deuda como porcentaje del PIB aumentó de 56.4 a 67.4 por ciento durante el mismo período, lo que resultó en una rebaja de la calificación de la deuda pública de Costa Rica por parte de las principales agencias de calificación crediticia. Actualmente, el gobierno de Costa Rica está implementando medidas para contener el gasto y volver a la senda de consolidación fiscal. A partir del 2021, la cláusula de escape ya no se encuentra activa y, por lo tanto, el gasto del sector público se ajustará de acuerdo con la regla fiscal. Recuadro 2.3 Medidas gubernamentales para proteger los medios de subsistencia durante el COVID-19 El gobierno de Costa Rica implementó una serie de medidas para proteger los medios de subsistencia durante la crisis del COVID-19. Las autoridades (a) aprobaron una moratoria de tres meses en el pago del impuesto sobre el valor agregado (IVA), el impuesto sobre la renta de las empresas y los derechos de aduana; (b) hicieron que las cotizaciones del seguro social fueran proporcionales al tiempo trabajado y permitieron el aplazamiento de su pago hasta el final del año; (c) activaron una cláusula de escape de la regla fiscal para posibilitar el aumento del gasto del Instituto Mixto de Ayuda Social (IMAS), el Ministerio de Trabajo y Seguridad Social (MTSS), y los cuerpos de policía y bomberos; (d) transfirió 33,000 millones de Colones (aproximadamente 60 millones de dólares) del Ministerio de Hacienda a la Caja Costarricense de Seguro Social (CCSS) para compensar la reducción (al 25 por ciento mínimo) de la base contributiva durante tres meses; (e) puso en marcha un programa de 225,000 millones de Colones (390 millones de dólares) para financiar el subsidio de 125,000 Colones (alrededor de 220 dólares) al mes por familia durante tres meses para las personas despedidas temporal o permanentemente, o que hayan visto reducida su jornada laboral, y que tuvieran, antes de la pandemia del COVID-19, un ingreso mensual inferior a 750,000 Colones (un aproximado de 1,310 dólares); y (f) aprobó un presupuesto complementario que (1) incluía la financiación de los programas sociales mencionados; (2) canceló 4,953 plazas de empleo público para el 2020; (3) establecía un impuesto implícito sobre los ingresos del sector de los combustibles al congelar el precio al consumidor a nivel nacional para la gasolina premium a partir del 4 de marzo del 2020; (4) transfería al presupuesto unos 75,000 millones de Colones (unos 130 millones de dólares) de capital excedente en el Instituto Nacional de Seguros (INS); y (5) suspendía los aumentos salariales para los empleados públicos (excepto para los policías y los trabajadores de la salud) para 2020 y posponía los pagos de bonificaciones anuales (de nuevo, excepto para los policías y los trabajadores de la salud). Fuente: Texto tomado de: Banco Mundial. (2021). “Second Fiscal and Decarbonization Management Development Policy Loan (P174786),” p. 6. Washington, DC: Banco Mundial. https://documents1.worldbank.org/curated/ en/953711593482696437/pdf/Costa-Rica-Second-Fiscal-and-Decarbonization-Management-Development-Policy-Loan.pdf 2.3.2. Tendencias en la educación Los resultados de la escolarización mejoraron de forma significativa en la década anterior al COVID-19, pero, durante la pandemia, la inasistencia se tornó más visible, sobre todo en los niños pequeños. Los avances en la participación escolar también fueron señalados en la revisión del sistema educativo de Costa Rica realizada por la OCDE como parte 39 OPORTUNIDADE S PARA REDUCIR L A POBREZA Y L A DESIGUALDAD EN COSTA RICA del proceso de adhesión del país.14 Estos avances se reflejaron, por ejemplo, en las tasas de asistencia escolar. La Figura 2.3 muestra las tasas de asistencia a la escuela para niños y jóvenes de 3 a 5 años (verde), 6 a 12 (celeste), 13 a 17 (rojo) y 18 a 23 (azul). En el 2010, la asistencia a la escuela ya era universal para los niños de 6 a 12 años. En el periodo comprendido entre el 2010 y el 2019, las mejoras en las otras cohortes fueron considerables. La proporción de niños en edad preescolar (entre los 3 y los 5 años) que asistieron a la escuela casi se duplicó, de alrededor de 36 a un poco más del 60 por ciento. De hecho, la revisión de la OCDE considera que el mayor acceso a la educación preescolar es uno de los principales logros educativos del país. No obstante, se necesitan mayores esfuerzos para hacer realidad el acceso universal a la educación preescolar, estipulado en la Constitución. La proporción de adolescentes (de los 13 a los 17 años) que asistieron a la escuela también aumentó, del 85 al 96 por ciento. Por último, a partir del 2019, el 56 por ciento de todos los jóvenes de los 18 a los 23 años asistieron a un establecimiento educativo, frente al 49 por ciento en el 2010. Durante la crisis del COVID-19, se observó una disminución en la participación escolar, en especial entre los niños pequeños, y no se recuperó en el 2021. Figura 2.3: Las tasas de asistencia escolar aumentaron en la década anterior al COVID-19 Tasas de asistencia escolar por grupo de edad (%) 100 90 80 70 60 50 40 30 20 10 0 2010 2019 2020 2021 [3,5] [6,12] [13,17] [18,23] Fuente: Cálculos de los autores con base en la ENAHO (2010, 2019, 2020, 2021). La brecha en la asistencia escolar entre quienes pertenecen a hogares pobres y no pobres se redujo mucho, pero no se cerró completamente en la década anterior al COVID-19. En el 2010, la asistencia a la escuela de los niños en edad escolar (entre 6 y 12 años) era casi universal, incluso para aquellos de hogares más pobres. Sin embargo, como se muestra en la Figura 2.4, éste no fue el caso para otros grupos etarios. Se observa una brecha considerable 14 OCDE. (2017). Educación en Costa Rica: Aspectos Destacados. Paris: OCDE. https://www.oecd.org/education/school/Education-in-Costa-Rica-Highlights.pdf. 40 ESTUDIO DE POBREZA Y DESIGUALDAD DEL BANCO MUNDIAL en la asistencia a los establecimientos educativos, sobre todo en los jóvenes; mientras que más de la mitad de los jóvenes de 18 a 23 años de hogares no pobres asistían a un establecimiento educativo, solo un poco más de una cuarta parte de los de hogares más pobres lo hicieron. Las brechas en otros grupos de edad tampoco fueron despre- ciables, siendo de más o menos 10 puntos porcentuales tanto para los niños pequeños (entre 3 y 5 años) como para los adolescentes (entre los 13 y los 17 años). Para 2019, estas brechas no se habían cerrado por completo, en parte porque las tasas de asistencia escolar tanto de pobres como no pobres habían mejorado. Sin embargo, las brechas se han reducido considerablemente. Entre los niños pequeños, las tasas de asistencia escolar fueron cercanas al 60 por ciento, independientemente de la situación de pobreza. En el caso de los adolescentes y los jóvenes en hogares extremadamente pobres, la asistencia estuvo alrededor del 90 y el 50 por ciento, respectivamente, lo cual constitu- ye una mejora considerable con respecto a 2010. Como resultado, se encuentra mucho más cerca de los niveles de asistencia a la escuela por parte de los adolescentes y jóvenes en hogares no pobres. Para el grupo de 3 a 5 años, el COVID-19 condujo a nuevas disparidades en las tasas de asistencia escolar por niveles de ingresos. Tal efecto no es visible para las cohortes mayores. Figura 2.4: En la década anterior al COVID-19, se pudo observar un cierto aumento en la asistencia escolar de los niños de hogares más pobres. Existe una brecha de género en la asistencia a la escuela entre los jóvenes a favor de las niñas. Panel a. Tasas de asistencia a un establecimiento educativo, Panel b. Tasas de asistencia a un establecimiento educativo, por rango etario y condición de pobreza por rango etario y género (% de la población) (% de la población) 100 100 90 90 80 80 70 70 60 60 50 50 40 40 30 30 20 20 2010 2019 2020 2021 2010 2019 2020 2021 2010 2019 2020 2021 2010 2019 2020 2021 2010 2019 2020 2021 2010 2019 2020 2021 2010 2019 2020 2021 2010 2019 2020 2021 [3,5] [6,12] [13,17] [18,23] [3,5] [6,12] [13,17] [18,23] Rango etario Rango etario Pobres extremos Pobres No pobres Varones Mujeres Total Fuente: Cálculos de los autores basados en la ENAHO (2010, 2019, 2020, 2021). Entre los jóvenes, la brecha de género en la asistencia a la escuela aumentó a favor de las mujeres. Como se muestra en la Figura 2.4, las tasas de participación escolar en las edades más bajas fueron similares para los niños y 41 OPORTUNIDADE S PARA REDUCIR L A POBREZA Y L A DESIGUALDAD EN COSTA RICA las niñas en el 2010, situación que todavía se encontraba vigente en el 2019 y 2020. Sin embargo, entre los jóvenes hubo una brecha en la asistencia a la escuela a favor de las mujeres en el 2010, la cual creció a lo largo de la década. A partir del 2019, alrededor de 6 de cada 10 mujeres jóvenes de 18 a 23 años asistieron a la escuela contra poco más de 5 de cada 10 jóvenes varones. La brecha se redujo un poco en el 2020 pero se mantuvo visible. De acuerdo con la infor- mación provista por la ENAHO (no incluida en este trabajo), las razones por las que los jóvenes no asisten a la escuela difieren según el género. Casi la mitad de todos los jóvenes varones que no asisten a un establecimiento educativo indican que esto se debe a que tienen o quieren trabajar, lo cual es mucho menos probable entre las mujeres. En cam- bio, las dos razones más comunes que ellas mencionan son el cuidado de otras personas o la imposibilidad de costear su educación. Esta última razón también es mencionada por los varones, pero no tan a menudo como por las mujeres. La tasa de finalización de los grados, sobre todo para los adolescentes, también mejoró. Hace una década, sólo un poco más de la mitad de los adolescentes (entre los 13 y los 17 años) habían completado el número de grados esperado para su edad (Figura 2.5). Entre los niños (de 7 a los 12 años), esta proporción fue cercana al 90 por ciento. Para el 2019, la proporción de todos los menores que habían completado el número de grados esperado para su edad había mejorado, especialmente para aquellos en edad de asistir a la escuela secundaria (a casi el 70 por ciento). No hay evidencia de que estos resultados se hayan visto afectados por el COVID-19. Figura 2.5: Entre los adolescentes, disminuyó la probabilidad de no haber completado el número de grados esperado para su edad. 100 5,9 6,4 5,1 90 9,1 13,6 80 15,8 17,5 70 18,7 60 50 92,9 92,7 94,0 87,5 40 77,6 69,5 73,6 30 54,4 20 10 0 2010 2019 2020 2021 2010 2019 2020 2021 7-12 años 13-17 años Sin rezago Un año de rezago Más de un año de rezago Fuente: Cálculos de los autores con base en la ENAHO (2010, 2019, 2020, 2021). Las tasas más altas de asistencia escolar y el menor rezago se traducen en mejoras en el rendimiento escolar. Durante el período 2010 - 2019, el rendimiento escolar de los jóvenes de 18 a 23 años mejoró muy rápido. Como mues- tra la Figura 2.6, la probabilidad de que los jóvenes en este rango de edad no hayan completado la escuela secundaria 42 ESTUDIO DE POBREZA Y DESIGUALDAD DEL BANCO MUNDIAL disminuyó en 10 puntos porcentuales, de un poco más del 54 por ciento a menos del 44 por ciento. Además, mientras que en el 2010 solo alrededor de un tercio de los jóvenes que aún no habían completado la escuela secundaria todavía asistían a la escuela, esta fracción había aumentado a casi la mitad en el 2019. La proporción de jóvenes que habían completado la educación secundaria y continuaban asistiendo a un establecimiento educativo (es decir, la educación terciaria) aumentó de alrededor del 30 por ciento a casi el 35 por ciento. Figura 2.6: El nivel escolar de los jóvenes de 18 a 23 años ha mejorado (%) 100 90 17,5 18,9 20,3 19,4 19,7 18,6 19,1 18,4 19,1 18,6 19,7 22,1 80 70 14,1 12,6 13,5 13,4 13,8 14,0 15,1 14,6 16,8 15,1 17,0 60 13,0 12,5 13,2 14,8 15,8 15,6 15,2 16,4 17,9 18,0 50 21,4 18,2 22,1 17,9 18,5 40 19,3 19,6 19,0 19,2 20,1 19,2 20,0 30 21,1 16,8 20 36,1 33,9 32,0 29,7 30,1 29,2 28,6 27,4 25,8 10 23,4 19,3 18,3 0 2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016 2017 2018 2019 2020 2021 Hasta secundaria incompleta pero no asiste Hasta secundaria incompleta pero asiste Secundaria completa y pero no asiste Secundaria completa y asiste Superior incompleta pero no asiste Superior incompleta y asiste Fuente: Cálculos de los autores con base en la ENAHO (2010–21). Los resultados de aprendizaje de los niños en Costa Rica se encuentran por encima del promedio regional. En el 2019, la UNESCO realizó un estudio15, basado en pruebas administradas a unos 160,000 estudiantes, para examinar el desempeño de los estudiantes costarricenses de tercer y sexto grado en lectura, matemáticas y (para aquellos en sexto grado) ciencias naturales. El estudio destaca que los niños en Costa Rica tienen un desempeño por encima del promedio regional en las tres materias. Sin embargo, también señala un deterioro significativo en el desempeño de los estudiantes de tercer grado en comparación con el 2013. Mientras que las niñas superaron a los niños en la prueba de lectura, los niños obtuvieron mejores resultados en la prueba de matemáticas. Las características socioeconómicas explican alrededor del 40 por ciento de la variación en los puntajes de las pruebas: los menores de grupos indígenas tendían a obtener puntajes más bajos. A pesar de las mejoras en la participación escolar y el gasto relativamente alto en educación, el desempeño de los estudiantes en las pruebas estandarizadas de destrezas está rezagado con respecto al de otros países de la OCDE. 15 Para obtener más información, consulte https://en.unesco.org/sites/default/files/costa_rica_comunicado_0.pdf y https://en.unesco.org/node/345442. 43 OPORTUNIDADE S PARA REDUCIR L A POBREZA Y L A DESIGUALDAD EN COSTA RICA El gasto público de Costa Rica en educación (primaria a terciaria) como porcentaje del PIB es alto. Con un 6.2 por ciento del PIB, fue el segundo gasto más alto de todos los países de la OCDE en el 2019.16 Sin embargo, el desempeño de los alumnos de 15 años en la prueba internacional estandarizada PISA 2018 estuvo muy por debajo del promedio de la OCDE. Según el análisis de la OCDE, alrededor del “58 por ciento de los estudiantes alcanzaron al menos el Nivel 2 de competencia en lectura (promedio de la OCDE: 77 por ciento)”, lo que implica que “pueden identificar la idea principal en un texto de longitud moderada”, y “el 40 por ciento de los estudiantes en Costa Rica alcanzaron el Nivel 2 o superior en matemáticas (promedio de la OCDE: 76 por ciento). [ . . .] Estos estudiantes pueden interpretar y reconocer, sin instrucciones directas, cómo una situación (simple) puede ser representada matemáticamente”.17 Según este mismo análisis, existe una brecha visible en el rendimiento entre los alumnos de entornos aventajados y desfavorecidos. Aun así, esta brecha no es diferente de la de otros países. Costa Rica tiene una brecha de género comparativamente modesta en las habilidades de lectura a favor de las mujeres. Las brechas de género en matemáticas y ciencias, por el contrario, favorecen a los varones. La brecha en las habilidades de lectura de los alumnos con antecedentes migrato- rios (después de corregir los antecedentes socioeconómicos) es comparable a la brecha en las habilidades de lectura entre varones y mujeres. Si bien el rendimiento promedio en matemáticas se mantuvo estable del 2010 a 2018, el rendimiento promedio en lectura y ciencias se deterioró. El informe de la OCDE destaca que este deterioro se produjo mientras que las tasas de matrícula escolar mejoraban, lo que incluyó la entrada de estudiantes menos aventajados en el sistema escolar. 16 Sitio web de la OCDE (consultado el 11, de enero de 2022), https://data.oecd.org/eduresource/public-spending-on-education.htm#indicator-chart. 17 OCDE. (2018). Programa para la Evaluación Internacional de Estudiantes (PISA): Resultados para PISA 2018. París: OCDE. https://www.oecd.org/pisa/ publications/PISA2018_CN_CRI.pdf. 44 ESTUDIO DE POBREZA Y DESIGUALDAD DEL BANCO MUNDIAL 45 OPORTUNIDADE S PARA REDUCIR L A POBREZA Y L A DESIGUALDAD EN COSTA RICA 46 ESTUDIO DE POBREZA Y DESIGUALDAD DEL BANCO MUNDIAL Capítulo 3 Pobreza y prosperidad compartida 47 OPORTUNIDADE S PARA REDUCIR L A POBREZA Y L A DESIGUALDAD EN COSTA RICA Orientaciones de política de alto nivel • El modelo de crecimiento de Costa Rica requiere de un enfoque renovado para garantizar la inclusión y el mejoramiento de las perspectivas de aquellos que se encuentran en la parte inferior de la distribución del ingreso. El modelo de crecimiento de Costa Rica, si bien ha sido exitoso en muchos frentes, no ha logrado una reducción de la pobreza y de la desigualdad. La proporción de pobres se mantuvo inalterable en la década anterior al COVID-19 y los niveles de desigualdad se mantuvieron entre los más altos de la región. • Un análisis geoespacial más desagregado de la pobreza en Costa Rica podría ayudar a comprenderla mejor y resultará fundamental para focalizar los esfuerzos para su erradicación. A pesar de la convergencia observada, la pobreza sigue siendo mayor en las zonas rurales y fuera de la región central. Sin embargo, la evidencia sobre la distribución geoespacial es limitada y desactualizada. El censo poblacional puede desempeñar un papel crucial para contar con un estado de situación más detallado. • Varios grupos demográficos merecen atención especial en las futuras políticas de erradicación de la pobreza, entre los que podemos mencionar a las madres solteras, los niños, los migrantes nicaragüenses, los afrodescendientes y las poblaciones indígenas, todos con las tasas de pobreza más altas que el promedio. Las perspectivas económicas de estos subgrupos cambiaron poco durante la década anterior al COVID-19 y empeoraron con la pandemia. • Para continuar reduciendo la pobreza multidimensional será necesario redoblar los esfuerzos. Costa Rica ha logrado avances sustanciales en la reducción de la pobreza multidimensional en el período transcurrido desde el 2010, en gran parte explicados por un mayor acceso a Internet y una mayor participación escolar. Sin embargo, mantener este ímpetu en la reducción de la pobreza multidimensional demandará mejorar otros aspectos que han demostrado ser “inamovibles” y difíciles de reducir. E l capítulo analiza las tendencias de la pobreza y la desigualdad en la década anterior al COVID-19 y des- cribe las implicaciones de la pandemia.18 A pesar del crecimiento económico positivo, los ingresos reales de aquellos situados en la parte inferior de la distribución del ingreso se mantuvieron estables en la década anterior a la pandemia. En consecuencia, no se observaron reducciones en la pobreza monetaria a nivel nacional. Por su parte, los cambios en la desigualdad sugieren que hubo un deterioro durante este período. La contrac- ción económica durante el COVID-19 redujo en gran medida los ingresos de las personas situadas en el 40 por ciento inferior de la distribución del ingreso. Como resultado, empeoraron los niveles de pobreza y, en menor medida, de 18 El análisis presentado en este capítulo se basa principalmente en la Encuesta Nacional de Hogares de Costa Rica, la ENAHO (ver Recuadro 3). Mientras que el capítulo anterior contempló una perspectiva a más largo plazo (30 años) sobre el crecimiento de la economía de Costa Rica, esta sección se centra en el período desde 2010. La decisión de hacerlo se debe en parte a la disponibilidad de los micro-datos necesarios para examinar las tendencias de la pobreza y la desigualdad. En este sentido, en el año 2010, el INEC introdujo una serie de cambios metodológicos en la encuesta de hogares que realiza. Como resultado, los datos anteriores y posteriores a dicha fecha no son directamente comparables. 48 ESTUDIO DE POBREZA Y DESIGUALDAD DEL BANCO MUNDIAL desigualdad. A medida que la economía se recuperó en el 2021, las tasas de pobreza disminuyeron, pero no volvieron a los niveles anteriores a la pandemia. El capítulo muestra que varios grupos poblacionales presentan mayores probabilidades de caer en la pobreza monetaria. Se trata de las mujeres en edad reproductiva y de crianza de los hijos, los migrantes nicaragüenses, las personas que no completaron su educación secundaria y los hogares con un jefe o jefa de familia desempleado. La situación de estos grupos no mejoró mucho en la década anterior al COVID-19 y la tasa de pobreza en cada uno de estos conjuntos aumentó durante la pandemia. La tasa de pobreza solía ser más elevada en las zonas rurales, pero ha ido convergiendo con la de las zonas urbanas. El capítulo también señala que, a diferencia de la pobreza monetaria, la pobreza multidimensional ha disminuido de forma acelerada desde el 2010. La proporción de la población clasificada como pobre multidimensional disminuyó del 31 por ciento en el 2010 al 20 por ciento en el 2019. Gran parte de esta disminución se debe a mejoras en la par- ticipación escolar y el acceso a Internet. Los indicadores del mercado laboral muestran un progreso limitado durante este período, lo que explica por qué las tasas de pobreza monetaria se mantuvieron sin cambios, mientras que las de pobreza multidimensional disminuyeron. La reducción de la pobreza multidimensional fue muy marcada en las zo- nas rurales. La pandemia no condujo a un deterioro de los niveles de pobreza multidimensional, pero algunos de sus aspectos (sobre todo los relacionados con los resultados del mercado laboral) se vieron afectados de forma negativa. El resto del informe tiene por objetivo explicar algunas de las tendencias de la pobreza presentadas en el pre- sente capítulo. El Capítulo 4 examina las fuentes de ingresos de los hogares que se encuentran en la parte baja de la distribución del ingreso. El capítulo muestra que la contribución de los ingresos laborales ha ido disminuyendo para estos hogares, y que dicha contracción ha sido compensada por el aumento de ingresos provenientes de la asistencia social. En el Capítulo 5 se explica que aquella disminución de los ingresos laborales de los hogares situados en la parte inferior de la distribución del ingreso se debe a un deterioro en la inserción laboral de los trabajadores con menor nivel educativo. El Capítulo 6 indica que, entre los distintos programas de asistencia social, las pensiones sociales son una fuente muy importante de ingresos para estos hogares. 3.1. Tendencias nacionales de pobreza y desigualdad Los ingresos del 40 por ciento más pobre de la población se mantuvieron sin modificaciones en la década anterior al COVID-19. El crecimiento fue pro-rico, ya que los ingresos del 60 por ciento con mayores ingresos crecieron y la distribución del ingreso se habría vuelto más desigual. Como se muestra en el panel a de la Figura 3.1, los ingresos 49 OPORTUNIDADE S PARA REDUCIR L A POBREZA Y L A DESIGUALDAD EN COSTA RICA reales (es decir, ajustados por la inflación) de los hogares del 40 por ciento inferior se mantuvieron sin cambios durante la década anterior al COVID-19. Los ingresos reales de los hogares en el 60 por ciento superior, en contraste, aumentaron en más del 5 por ciento durante este período. Al mismo tiempo, los indicadores de desigualdad sugieren un deterioro distributivo. El coeficiente de Gini mostró una modesta tendencia al alza entre el 2010 y el 2019 (Figura 3.1, panel b). Lo mismo ocurre con otros indicadores de igualdad de uso frecuente. La relación entre los ingresos medios del decil superior y del decil inferior (P90/P10), por ejemplo, aumentó de 10.9 a 11.7 (no se muestra en la Figura 3.1). La pandemia del COVID-19 tuvo un impacto negativo en toda la distribución del ingreso, pero castigó con más fuerza a los que se encuentran en la parte inferior. Los ingresos de los hogares situados en el 40 por ciento inferior se vieron muy afectados por la crisis del COVID-19 y disminuyeron en un 15 por ciento (Figura 3.1). Aunque los ingresos de los hogares en el 60 por ciento superior también se vieron golpeados, la disminución fue un poco menos pronunciada (en alrededor del 13 por ciento). En el 2021, los ingresos mostraron una fuerte recuperación, pero dicho repunte fue mayor para el 60 por ciento superior que para el 40 por ciento inferior. En consecuencia, los indicadores de desigual- dad continuaron empeorando durante el apogeo de la pandemia. Lo anterior se puede ver, por ejemplo, en una nueva tendencia alcista del coeficiente de Gini y un aumento en el P90/P10 de 11.7 a 12.1. La recuperación económica del 2021 no revirtió la tendencia lenta pero ascendente de la desigualdad. A medida que la economía se recuperó, los ingresos aumentaron en toda la distribución de la renta. Sin embargo, dicho incremen- to fue más pronunciado para la población del 60 por ciento superior versus el 40 por ciento inferior. Como resultado, la desigualdad medida por el índice de Gini continuó su tendencia al alza. Figura 3.1: Las medidas de igualdad de ingresos y prosperidad compartida se deterioraron. - Panel a. Curvas de incidencia del crecimiento Panel b. Coe ciente de Gini del ingreso per cápita familiar 15 0,56 10 0,55 0,54 5 0,53 0,524 0 0,522 0,52 0,515 0,516 0,514 0,514 0,521 0,519 -5 0,51 0,515 0,516 0,514 0,507 -10 0,50 0,49 -15 0,48 I.C. (95%) -20 0,47 0 5 10 15 20 25 30 35 40 45 50 55 60 65 70 75 80 85 90 95 100 0,46 2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016 2017 2018 2019 2020 2021 2010 - 2019 2019 - 2020 2020 - 2021 Fuente: Cálculos de los autores con base en la ENAHO (2010–21). Nota: Las líneas segmentadas en el panel a presentan la incidencia del crecimiento promedio para los hogares en el 40 por ciento inferior y el 60 por ciento superior de la distribución del ingreso, respectivamente. 50 ESTUDIO DE POBREZA Y DESIGUALDAD DEL BANCO MUNDIAL La pobreza monetaria no disminuyó en la década anterior al COVID-19. Como consecuencia del limitado movi- miento de los ingresos en la parte inferior de la distribución durante el período del 2010 a 2019, las tasas de pobreza en Costa Rica se mantuvieron, en general, constantes. La Figura 3.2 muestra la tasa de pobreza extrema (panel a) y la tasa de pobreza (panel b), ambas medidas de acuerdo con las definiciones nacionales de Costa Rica. La tasa de pobreza extrema osciló entre alrededor del 6 y el 7.5 por ciento, mientras que la tasa de pobreza fluctuó entre el 22.5 y el 25 por ciento. Los ligeros movimientos a lo largo del tiempo en su mayoría no son estadísticamente significativos ni reflejan de forma clara las tendencias estructurales o eventos macroeconómicos. La pobreza monetaria aumentó rápido con la aparición del COVID-19 y no volvió a los niveles anteriores a la pan- demia en 2021. Producto de la disminución de los ingresos, se puede observar un pronunciado aumento de la pobreza monetaria en el 2020. La Figura 3.2 muestra que la tasa de pobreza aumentó de 24 a 30 por ciento. La tasa de pobreza extrema se vio menos afectada durante el COVID-19, al pasar del 7 al 8.5 por ciento. Como se analiza de forma detallada más adelante, las transferencias monetarias públicas ayudaron a complementar los ingresos de los más pobres duran- te la pandemia, lo que explica el aumento menos dramático de la pobreza extrema. En el año 2021, la pobreza extrema volvió a los niveles anteriores a la pandemia, pero la pobreza general se mantuvo elevada (alrededor del 26 por ciento). Figura 3.2: Las tasas de pobreza se mantuvieron estables durante la década previa al COVID-19 y luego se dispararon con la pandemia. Panel a. Tasa de pobreza extrema, 2010-21 Panel b. Tasa de pobreza, 2010-21 (% de la población) (% de la población) 12,5 I.C. (95%) 32,5 I.C. (95%) 10,0 30,0 7,5 27,5 5,0 25,0 2,5 22,5 0,0 20,0 2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016 2017 2018 2019 2020 2021 2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016 2017 2018 2019 2020 2021 Fuente: Cálculos de los autores con base en la ENAHO (2010–21). Nota: Tanto la pobreza extrema como la pobreza se calcularon siguiendo las definiciones nacionales de Costa Rica. 51 OPORTUNIDADE S PARA REDUCIR L A POBREZA Y L A DESIGUALDAD EN COSTA RICA Recuadro 3.1 La encuesta de hogares de Costa Rica Entre 1987 y 2009, la Encuesta de Hogares de Propósitos Múltiples (EHPM) fue la principal fuente de datos sobre las características sociodemográficas, acceso a servicios (servicios públicos, salud y educación), migración, ingresos, pobreza, condiciones de vida, etc. En el año 2010, esta encuesta fue reemplazada por la Encuesta Nacional de Hogares (ENAHO). El relevamiento de la ENAHO se realiza cada julio. Según el INEC (2010), los principales cambios entre la EHPM y la ENAHO fueron los siguientes: • El marco de muestreo se actualizó a partir de los resultados del Censo Nacional de Población y Vivienda realizado en el 2000. • Las ponderaciones se calcularon con base en las proyecciones realizadas por el Centro Centroamericano de Población en el 2008. • El cuestionario fue ampliado y mejorado, en particular en lo referido a los ingresos. • Algunas definiciones de las condiciones de trabajo fueron modificadas para identificar con mayor precisión a la población trabajadora y las características de sus empleos. • Las metodologías para imputar ingresos y ajustar el subregistro de los ingresos fueron revisadas. En el primer caso se utiliza el método de las medias condicionales para datos agregados, y en el segundo se aplican coeficientes de corrección, que se obtienen comparando, por fuente de ingresos, los resultados de la ENAHO y las Cuentas Nacionales. Aunque la metodología para estimar la pobreza monetaria se mantuvo inalterada, se actualizaron sus parámetros. En efecto, los requerimientos energéticos, los patrones de consumo y el coeficiente de Orshansky (es decir, la relación entre el gasto total y en alimentos para los hogares de referencia) se actualizaron utilizando datos de la Encuesta Nacional de Ingresos y Gastos de los Hogares (ENIGH) realizada en el 2004. Debido a los cambios mencionados, las estimaciones obtenidas desde el 2010 no se pueden comparar con las anteriores. Además, en el 2014 se actualizaron el marco de muestreo y las proyecciones poblacionales por área (urbana/rural) y regiones de planificación con base en los resultados del Censo Nacional de Población y Vivienda 2010. Las observaciones del nuevo marco muestral se introdujeron progresivamente: el 30 por ciento del total de observaciones en 2014, el 70 por ciento en 2015, y el 100 por ciento en 2016. Dado que los datos del censo mostraron una mayor proporción poblacional en las áreas urbanas, 73 por ciento frente a 60 por ciento, se reestimaron las ponderaciones de las rondas anteriores (es decir, del 2010 a 2013). Los resultados incluidos en el presente informe reflejan esta corrección. Debido a la pandemia del COVID-19 se introdujeron algunos cambios metodológicos en la ENAHO en el 2020. El relevamiento de la ENAHO combinó entrevistas telefónicas y presenciales (54.8 por ciento y 45.2 por ciento de la muestra, respectivamente). Como se necesitaba un contacto previo para las entrevistas telefónicas, la muestra fue la misma del 2019 (es decir, no se implementó la rotación habitual del 25 por ciento de la muestra). Por último, se calibraron las ponderaciones mediante regresiones logísticas para evitar sesgos y garantizar que los resultados del 2020 sigan siendo comparables con los del 2019. En el Anexo 1 se comparan las tendencias de los resultados del mercado laboral en la ENAHO con las de la Encuesta Continua de Empleo. 52 ESTUDIO DE POBREZA Y DESIGUALDAD DEL BANCO MUNDIAL Fuentes: INEC. (2010). Nueva encuesta nacional de hogares. Actualización metodológica para la medición del empleo y la pobreza. San José, Costa Rica: INEC. https://www.inec.cr/sites/default/files/documentos/pobreza_y_presupuesto_de_hogares/pobreza/ metodologias/documentos_metodologicos/mepobrezaenaho2010-02.pdf. INEC. (2014) Encuesta Nacional de Hogares. Julio (2014). Resultados generales. San José, Costa Rica: INEC. https://www. inec.cr/sites/default/files/documentos/empleo/publicaciones/reenaho2014-01.pdf INEC. (2020). Encuesta Nacional de Hogares julio 2020: Resultados generales. San José, Costa Rica: INEC. https://www.inec. cr/sites/default/files/documetos-biblioteca-virtual/renaho2020.pdf Méndez Fonseca, Floribel. (2013). Actualización de los parámetros de la metodología para la medición de la pobreza con la Encuesta Nacional de Hogares. San José, Costa Rica: INEC. https://www.inec.cr/sites/default/files/documetos-biblioteca- virtual/mepobrezalpenaho072013.pdf. Oviedo, Ana Maria, Susana M. Sanchez, Kathy A. Lindert, y J. Humberto Lopez. (2015). Costa Rica’s Development: From Good to Better. Systematic Country Diagnostic. Washington, DC: World Bank. https://openknowledge.worldbank.org/ handle/10986/22023. 3.2. Desagregación rural/urbana y regional En la década anterior al COVID-19, las tasas de crecimiento de los ingresos de la población ubicada en el 40 por ciento inferior de la distribución difirieron mucho en las áreas urbanas y rurales. En las zonas urbanas, los ingresos per cápita familiares reales del 40 por ciento inferior de la distribución del ingreso disminuyeron en casi un 5 por ciento (Figura 3.3, panel a), mientras que los ingresos del 60 por ciento superior aumentaron en más del 6 por ciento. Por el contrario, los ingresos de ambos grupos crecieron en las zonas rurales. Y, en torno al 12 por ciento, el crecimiento de los ingresos fue mayor para el 40 por ciento inferior versus el 60 por ciento superior. En consecuencia, la desigualdad medida por el coeficiente de Gini, aumentó en las zonas urbanas y superó a la de las zonas rurales en el transcurso de la década (Figura 3.3, panel b). El COVID-19 exacerbó aún más las diferencias en los ingresos de la parte baja y alta de distribución en las áreas urbanas, pero no en las rurales. En las zonas urbanas, el ingreso per cápita familiar real del 40 por ciento inferior dis- minuyó casi una quinta parte durante la pandemia. Si bien el 60 por ciento superior también experimentó una fuerte disminución en los ingresos, dicha reducción no fue tan pronunciada, lo que contribuyó al exacerbar la desigualdad. La caída de los ingresos del 40 por ciento inferior y el 60 por ciento superior fueron más parecidos en las zonas rurales (7.4 y 6.5 por ciento, respectivamente). En consecuencia, la pandemia del COVID-19 no provocó un aumento sustan- cial de la desigualdad en las zonas rurales. Además, en el 2021, los ingresos mostraron una fuerte recuperación en 53 OPORTUNIDADE S PARA REDUCIR L A POBREZA Y L A DESIGUALDAD EN COSTA RICA las zonas urbanas: tanto en el 40 por ciento inferior como en el 60 por ciento superior de la distribución, los ingresos crecieron alrededor del 15 por ciento. En las zonas rurales, sin embargo, los aumentos de los ingresos fueron mucho menos pronunciados. Figura 3.3: El índice de Gini y otros indicadores distributivos dan cuenta de un empeoramiento de la desigualdad en las zonas urbanas y una mejora en las zonas rurales en la última década Panel a. Tasa de crecimiento del ingreso Panel b. Coe ciente de Gini del ingreso per cápita familiar real, por zonas (%) per cápita familiar, por zonas 17,5 0,55 15,0 T60 12,5 0,54 B40 10,0 0,53 7,5 5,0 0,52 2,5 0,51 0,0 -2,5 0,50 -5,0 -7,5 0,49 -10,0 0,48 -12,5 -15,0 0,47 Urbana -17,5 0,46 Rural -20,0 -22,5 0,45 2010-2019 2019-2020 2020-2021 2010-2019 2019-2020 2020-2021 2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016 2017 2018 2019 2020 2021 Urbana Rural Fuente: Cálculos de los autores con base en la ENAHO (2010–21). Nota: T60 refiere a la población en el 60 por ciento superior de la distribución del ingreso per cápita familiar y B40, a la población en el 40 por ciento inferior. En el 2010, la tasa de pobreza era más alta en las zonas rurales que en las urbanas, pero, para el 2019, la brecha se había reducido. A lo largo de la década, la tasa de pobreza mostró un modesto aumento en las zonas urbanas; la pobreza urbana fue del 21.5 por ciento en 2010 y, con algunas fluctuaciones, aumentó a 22.7 en el 2019 (Figura 3.4). En cambio, en las áreas rurales pasó del 31 por ciento en el 2010 al 27 por ciento en el 2019. La proporción de pobres que viven en áreas urbanas aumentó del 65 por ciento en el 2010 al 69 por ciento en el 2019. Como la proporción de la población que vive en áreas urbanas se mantuvo estable durante el período de análisis (72.8 por ciento en el 2010 y 72.5 por ciento en el 2020), el aumento en la proporción de pobres que viven en áreas urbanas se debió al alza de la pobreza urbana, no a un efecto de composición. 54 ESTUDIO DE POBREZA Y DESIGUALDAD DEL BANCO MUNDIAL La tasa de pobreza aumentó rápidamente en las zonas urbanas durante el año 2020 y sufrió una caída abrupta en el 2021. En julio del 2020, cuando se relevó la ENAHO, las tasas de pobreza urbana y rural aumentaron, aunque la primera lo hizo a un ritmo mayor. En consecuencia, ambas resultaron ser prácticamente idénticas. En las zonas urba- nas, la tasa de pobreza pasó del 22.7 al 30 por ciento y en las zonas rurales, del 27 al 30 por ciento. Como resultado, la proporción total de pobres que vivían en zonas urbanas aumentó del 69 al 73 por ciento. Aunque un aumento en los ingresos en las áreas urbanas se tradujo en un descenso de las tasas de pobreza durante el 2021, la pobreza se mantuvo en torno al 25 por ciento, por encima del nivel pre pandémico. En las zonas rurales, la pobreza también se mantuvo por encima del nivel pre pandémico. Figura 3.4: Tendencias contrapuestas de la pobreza urbana y rural Panel a. Tasa de pobreza por zona, 2010-21 Panel b. Porcentaje de la población urbana (% de la población) (% de la población extremadamente pobre y pobre) 35,0 80,0 32,9 30,0 30,0 32,5 29,8 75,0 72,6 31,2 30,0 70,0 68,7 29,6 67,5 64,8 70,9 68,9 27,5 27,1 65.0 63,4 26,2 65,8 26,2 63,3 25,0 24,2 24,6 60,0 62,3 23,9 24,9 22,1 22,5 55,0 56,4 22,7 21,5 21,5 20,0 20,6 50,0 53,1 17,5 45,0 15,0 40,0 2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016 2017 2018 2019 2020 2021 2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016 2017 2018 2019 2020 2021 Urbana Rural País Ext. Pob. Pob. Fuente: Cálculos de los autores con base en la ENAHO (2010–21). 55 OPORTUNIDADE S PARA REDUCIR L A POBREZA Y L A DESIGUALDAD EN COSTA RICA Recuadro 3.2 Comparación de los índices de pobreza y desigualdad en América Latina Las comparaciones internacionales de los índices de pobreza y desigualdad requieren mediciones y definiciones armonizadas entre los países. Este recuadro presenta comparaciones regionales basadas en la Base de Datos Socioeconómicos para América Latina y el Caribe (Socio-Economic Database for Latin America and the Caribbean - SEDLAC). La SEDLAC fue desarrollada por el Centro de Estudios Distributivos, Laborales y Sociales de la Universidad Nacional de La Plata (CEDLAS) y la Práctica Global de Pobreza y Equidad del Banco Mundial para aumentar el acceso a estadísticas socioeconómicas comparables. La SEDLAC se basa en los micro datos de encuestas de hogares relevadas por las oficinas nacionales de estadística de América Latina y el Caribe. En contraste con las estimaciones oficiales de Costa Rica, el ingreso per cápita familiar en la SEDLAC incluye la renta imputada, se ajusta para contemplar las diferencias del poder de compra entre zonas urbanas y rurales, y no se corrige por subregistro. El umbral de pobreza utilizado es de USD 5.5 per cápita por día (PPA 2011)19, muy por debajo de la línea de pobreza nacional de Costa Rica pero superior a su línea de pobreza extrema. Convertido a dólares PPA del 2011, en julio del 2020 las líneas nacionales de pobreza de Costa Rica para zonas urbanas y rurales fueron de 8.6 y 6.6, mientras que las líneas nacionales de pobreza extrema fueron de 3.8 y 3.2 para áreas urbanas y rurales, respectivamente. Durante la década anterior al COVID-19, las tasas de pobreza disminuyeron en gran parte de los países de la región, pero Costa Rica fue uno de los pocos que registró una ínfima reducción. En 2010, la tasa de pobreza de Costa Rica, medida según los datos de SEDLAC y de acuerdo con la definición internacional (USD 5.5 PPA 2011), se situó en un 13.2 por ciento, muy por debajo del promedio regional. Sólo Chile y Uruguay tuvieron tasas de pobreza más bajas (Figura B.3.2.1, panel a). Costa Rica fue uno de los países de la región, junto con Brasil y Argentina, en los que las reducciones de las tasas de pobreza fueron limitadas en la década posterior. Para 2019, su tasa de pobreza era de 10.6 por ciento. Todos los demás países en la comparación regional lograron reducciones sustanciales de la misma. La disminución promedio en la región fue de más de 8 puntos porcentuales. Incluso Chile y Uruguay, que tenían niveles de pobreza comparativamente bajos en el 2010, experimentaron sorprendentes reducciones de la pobreza durante esta década. No obstante, la tasa de pobreza de Costa Rica seguía siendo la tercera más baja en 2019. Para 2019, la desigualdad en Costa Rica se encontraba entre las cuatro más elevadas de la región. En 2010, el coeficiente de Gini de Costa Rica se situaba en el centro de la distribución regional, ya que Honduras, Colombia, Brasil, Panamá, Paraguay y Ecuador presentaban niveles de desigualdad más altos. Para el 2019, la mayoría de los países de la región habían registrado reducciones notables en la desigualdad, incluidos algunos de los países con los niveles más elevados en 2010, como Honduras y Colombia. Sin embargo, la desigualdad no disminuyó en Costa Rica durante este período y, por lo tanto, para 2019 el coeficiente de Gini del país se encontraba entre los cuatro más altos de la región. En gran parte de América Latina, la pandemia deshizo en muy poco tiempo el crecimiento de la clase media de las décadas anteriores. Un informe reciente del Banco Mundial describe cómo, después de décadas de crecimiento, América Latina y el Caribe se había convertido en una región con un claro predominio de la clase media al comienzo de la pandemia. Sin embargo, el crecimiento se había estancado en gran parte de la región en los años previos a la pandemia (al igual que en Costa Rica), 19 Al momento de redactar este Estudio de Pobreza y Desigualdad, el Banco Mundial se encontraba revisando sus líneas de pobreza internacionales. Las nuevas líneas de pobreza no se reflejan en este informe. El Banco Mundial publicará una nota de seguimiento con un análisis basado en las nuevas líneas de pobreza. 56 ESTUDIO DE POBREZA Y DESIGUALDAD DEL BANCO MUNDIAL lo cual, sumado a los altos niveles de informalidad y desigualdad, llevó a que la región se encontrara en una posición vulnerable frente a los efectos de la pandemia. El informe señala que la crisis económica que acompañó a la pandemia del COVID-19 anuló gran parte de los beneficios obtenidos, pero las implicaciones de la pandemia y la consiguiente crisis económica variaron de manera significativa entre países, dependiendo de las respuestas del gobierno. Figura B.3.2.1: Aunque la pobreza no disminuyó entre 2010 y 2019, Costa Rica sigue siendo uno de los países con menores niveles de pobreza y mayores niveles de desigualdad en la región. Panel a. Tasa de pobreza, utilizando la línea de 5.5 USD Panel b. Coe ciente de Gini 2011 PPA por día (% de la población) 60 0,70 circa 2010 0,65 circa 2010 50 circa 2019 circa 2019 0,60 2020 (prelim) 2020 (prelim) 40 0,55 30 0,50 0,45 20 0,40 10 0,35 0 0,30 COL (2010-2019) HND (2010-2019) BRA (2011-2019) PAN (2010-2019) PRY (2010-2019) ECU (2010-2019) CRI (2010-2019) DOM (2010-2019) MEX (2010-2018) BOL (2011-2019) CHL (2011-2017) PER (2010-2019) URY (2010-2019) ARG (2010-2019) SLV (2010-2019) LAC (2010-2019) HND (2010-2019) SLV (2010-2019) COL (2010-2019) ECU (2010-2019) MEX (2010-2018) DOM (2010-2019) PER (2010-2019) PRY (2010-2019) BOL (2011-2019) BRA (2011-2019) PAN (2010-2019) ARG (2010-2019) CRI (2010-2019) CHL (2011-2017) URY (2010-2019) LAC (2010-2019) Fuente: SEDLAC (CEDLAS y Banco Mundial). En Costa Rica, se estima que la pandemia ha llevado a una disminución de la clase media de alrededor del 2.5 al 3 por ciento. Para interpretar estos hallazgos, es importante señalar que no existe una definición universalmente aceptada de la clase media. El informe del Banco Mundial citado aquí clasifica a las personas con un ingreso diario superior al umbral de pobreza internacional de USD 5.5 diarios per cápita (PPA del 2011) como vulnerables si el riesgo de que sus ingresos diarios caigan por debajo de la línea de pobreza durante un período de cinco años supera el 10 por ciento. El análisis longitudinal que abarca varios países indica que se trata de individuos con un ingreso diario inferior a USD 13 diarios per cápita (PPA del 2011). El informe clasifica como clase media a las personas con un ingreso por encima de este umbral de USD 13 y por debajo de USD 70 (PPA del 2011) diarios per cápita. Con base en esta definición, el informe clasificó a un poco más de la mitad de los costarricenses (50.4 por ciento) como clase media en 2019. El informe estima que, durante la pandemia, la clase media había disminuido a 47.4/ 48.0 por ciento de la población, aumentando así la proporción de pobres y vulnerables. Fuente: Banco Mundial. (2021). El auge gradual y el rápido declive de la clase media en América Latina y el Caribe. Washington, DC: Banco Mundial. https://openknowledge.worldbank.org/handle/10986/35834. 57 OPORTUNIDADE S PARA REDUCIR L A POBREZA Y L A DESIGUALDAD EN COSTA RICA Existen pronunciadas diferencias en los niveles y tendencias de la pobreza por región. La región Central, que comprende a la capital San José, es la región más grande en términos de población; en 2021, albergaba a casi el 62 por ciento de todos los costarricenses. Como se muestra en la Figura 3.5, la tasa de pobreza en esta región es la más baja del país y del 2010 a 2019 se mantuvieron comparativamente estables en un poco menos del 20 por ciento. En la región Central sí se observó un aumento pronunciado de la pobreza con el COVID-19 y una disminución en el 2021. Siendo la región más poblada del país, albergaba a casi la mitad (49 por ciento) de los pobres de Costa Rica en el 2021. Las dos regiones con las mayores tasas de pobreza en el año 2010, Chorotega y Brunca, fueron las únicas que vieron disminuir su índice de pobreza en la década anterior al COVID-19. El descenso fue más pronunciado en la primera, ya que la pobreza pasó de 36.2 por ciento en 2010 a 23.2 por ciento en 2019. Chorotega también experimentó el mayor aumento de la pobreza en 2020, alcanzando al 36.6 por ciento de la población. Pacífico Central también experimentó un fuerte aumento de la pobreza con el advenimiento del COVID-19: con el 41.1 por ciento, registró la tasa de pobreza más elevada del país en el año 2020. Sin embargo, al igual que en la región Central, la tasa de pobreza disminuyó en el 2021 en estas tres regiones. Figura 3.5: La tasa de pobreza es más baja en la región central de Costa Rica. La región Central alberga el mayor número de pobres en términos absolutos. Panel a. Tasa de pobreza por región Panel b. Distribución de la población por región, 2021 (%) (% de la población) 45 40 Población 35 61,7 7,7 6,0 7,2 9,0 8,3 30 25 20 15 Pobreza 10 49,3 8,8 7,8 10,6 12,4 11,1 5 0 Central Chorotega Pací co Central Brunca Huetar Caribe Huetar Norte 0% 10% 20% 30% 40% 50% 60% 70% 80% 90% 100% Central Chorotega Pací co Central 2010 2019 2020 2021 Brunca Huetar Caribe Huetar Norte Fuente: Cálculos de los autores con base en la ENAHO (2010, 2019, 2020, 2021). Debido a las limitaciones de la información, no es posible obtener estadísticas de pobreza más desagregadas a nivel geográfico. La principal fuente de datos para el presente informe, la ENAHO, no permite obtener resultados desagregados por provincia, la principal división administrativa de Costa Rica. Solo es posible obtener datos para cada una de las seis regiones geográficas presentadas en la figura anterior: Central, Chorotega, Pacífico Central, Brunca, 58 ESTUDIO DE POBREZA Y DESIGUALDAD DEL BANCO MUNDIAL Huetar Caribe y Huetar Norte. La actualización de los datos del censo (los anteriores tienen ahora más de una década de antigüedad, pero uno nuevo está en curso) permitirán la creación de un nuevo mapa de pobreza, el cual será fun- damental para obtener una comprensión más detallada de dónde se encuentra la población vulnerable y, por lo tanto, para la focalización geográfica de las políticas de lucha contra la pobreza. 3.3. Perfiles de pobreza La tasa de pobreza por ingresos es más alta entre las mujeres, en especial aquellas en edad reproductiva y de crianza de los hijos. En la última década, la tasa de pobreza de las mujeres fue siempre dos puntos porcentuales más alta que la de los hombres (Figura 3.6, panel a). El panel b de la Figura 3.6 muestra la tasa de pobreza de mujeres y de varones por edad en el 2021: se puede observar que la tasa de pobreza de las mujeres supera a la de los varones hasta en 10 puntos porcentuales entre los 20 y los 44 años.20 Una explicación plausible es que las obligaciones de cuidado de los niños inhiben las oportunidades de generación de ingresos de las mujeres durante estos años. Figura 3.6: La brecha en la tasa de pobreza entre mujeres y varones es visible durante la edad reproductiva y de crianza de los hijos Panel a. Tasa de pobreza por género, 2010-21 Panel b. Tasa de pobreza por género y rango de edad, 2021 (% de la población por género) (% de la población de cada grupo, respectivamente) 40 50 45 35 30,6 40 30 35 24,6 23,6 29,2 27,7 25 24,7 30 23,7 22,0 22,7 20 25 20 15 15 10 10 Varones Varones 5 Mujeres 5 Mujeres 0 0 2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016 2017 2018 2019 2020 2021 0-4 5-9 10-14 15-19 20-24 25-29 30-34 35-39 40-44 45-49 50-54 55-59 60-64 65-69 70-74 Fuente: Cálculos de los autores con base en la ENAHO (2010–21). 20 Resultados similares, pero desde una perspectiva global fueron encontrados por Ana María Muñoz Boudet, Paola Buitrago, Benedicte Leroy De La Briere, David Newhouse, Eliana Rubiano Matulevich, Kinnon Scott y Pablo Suárez-Becerra. (2018). “Gender Differences in Poverty and Household Composition through the Life-Cycle: A Global Perspective.” Policy Research Working Paper No. 8360. Washington, DC: Banco Mundial. https://openknowledge.worldbank. org/bitstream/handle/10986/29426/WPS8360.pdf. 59 OPORTUNIDADE S PARA REDUCIR L A POBREZA Y L A DESIGUALDAD EN COSTA RICA En consecuencia, la tasa de pobreza de los niños superan por mucho a la de los adultos. La Figura 3.7 muestra la evolución de la tasa de pobreza para cinco grupos de edad: 0–14, 15–24, 25–40, 41–64, y 65+. Los niños de 0 a 14 años son una clara excepción. La tasa de pobreza para este grupo de edad rondó el 35 por ciento durante gran parte de la década anterior al COVID-19 y superó sistemáticamente las de otros grupos de edad en 10 a 15 puntos porcentuales. En consecuencia, los niños constituyen una gran parte de los pobres. En el 2021, los niños de hasta 14 años constituían solo una quinta parte de la población, pero casi el 29 por ciento de los pobres (y casi un tercio de los pobres extremos, aunque este dato no se presenta en el informe). Figura 3.7: La tasa de pobreza infantil supera a la de la población general Panel a. Tasa de pobreza por rango etario (% de la población de cada grupo) Panel b. Distribución de la población por rango etario, 2021 (%) 45,0 40,0 Población 35,0 18,7 15,9 22,9 29,6 12,9 30,0 25,0 20,0 15,0 Pobres 28,8 16,6 19,4 23,7 11,4 10,0 5,0 0,0 0% 10% 20% 30% 40% 50% 60% 70% 80% 90% 100% 2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016 2017 2018 2019 2020 2021 0-14 15-24 25-40 41-64 65+ 0-14 15-24 25-40 41-64 65+ Fuente: Cálculos de los autores con base en la ENAHO (2010–21). La tasa de pobreza de los hogares con niños es casi el doble que la de los hogares sin hijos, una disparidad que es especialmente pronunciada para los hogares cuya jefa es una mujer soltera. A nivel de los hogares, la tasa de pobreza depende no sólo de la presencia de niños, sino también del número y el género de los miembros adultos del hogar. Como se muestra en la Figura 3.8, la tasa de pobreza de los hogares con niños es casi el doble que la tasa de pobreza de los hogares sin hijos (32 frente 17 por ciento). Que los hogares con niños presenten una tasa de pobreza mayor es una regularidad que se observa en otros países.21 Entre los hogares con niños, la tasa de pobreza es más alta cuando la jefa es una mujer soltera. 21 Muñoz Boudet et al. (2018). 60 ESTUDIO DE POBREZA Y DESIGUALDAD DEL BANCO MUNDIAL Figura 3.8: La tasa de pobreza es más alta en los hogares con menores Tasa de pobreza de los hogares, 2021 (% de los hogares) 60,0 Incluye pareja 50,0 No incluye pareja 40,0 30,0 7,9 51,3 8,3 20,0 31,7 29,3 10,0 20,5 20,7 16,6 0,0 Hogares sin Hogares con Dos adultos Una mujer adulta Un varón adulto Múltiples adultos Menores Hogares con menores Fuente: Cálculos de los autores con base en la ENAHO (2021). Nota: Se consideran niños a las personas menores de 17 años, mientras que los adultos son aquellos entre 18 y 64 años de edad. Las diferencias en los ingresos laborales explican en gran medida las mayores tasas de pobreza en los hogares (encabezados por una sola mujer) con hijos. La Figura 3.9 muestra la contribución al ingreso per cápita familiar (ex- presada en miles de colones reales del 2010) de las siguientes fuentes: trabajo, pensiones, transferencias monetarias públicas, transferencias monetarias privadas, ingresos de capital y otros. El trabajo es la principal fuente de ingresos tanto para los hogares con y sin hijos, pero los ingresos laborales de los segundos son 1.5 veces mayores que los de los primeros. Los hogares sin hijos también tienen mayores ingresos procedentes de pensiones y del capital, lo que refleja el hecho de que es más probable que tengan entre sus miembros a adultos mayores jubilados. Entre los hogares con hijos, los ingresos laborales difieren mucho según el número y el género de los miembros adultos. En los hogares con un varón y una mujer adultos, los ingresos laborales son 2 veces mayores que los de aquellos que cuentan con una sola mujer adulta. Si bien los hogares con una sola mujer reciben más ingresos por transferencias privadas (posible- mente reflejando la pensión alimenticia, pero esto no se puede determinar con base en la ENAHO), esto no compensa la diferencia. Los hogares con un adulto varón tienen niveles de ingresos más altos, pero representan solo un 2.7 por ciento de todos los hogares con niños. 61 OPORTUNIDADE S PARA REDUCIR L A POBREZA Y L A DESIGUALDAD EN COSTA RICA Figura 3.9: Los hogares con hijos, en especial aquellos con una jefa mujer soltera, tienen un menor ingreso laboral per cápita Ingreso per cápita familiar por tipo de hogar y fuente de ingreso, 2021 (en miles de colones) 400 350 300 250 200 150 245 100 203 162 144 155 50 101 0 Hogares sin Hogares con Una mujer adulta Un varón adulto Dos adultos Múltiples adultos Menores Hogares con menores Laboral Pensiones Transferencias Transferencias privadas Ingresos de capital Otros Fuente: Cálculos de los autores con base en la ENAHO (2021). El ingreso de los hogares con hijos cambió poco en el período 2010 - 2021 (estos resultados no se incluyen en el presente informe). Durante el período estudiado, el ingreso per cápita familiar de los hogares con hijos disminuyó de 193 a 189 mil colones reales del 2010. Esta disminución se debe al recorte de los ingresos laborales, cuestión que se desarrollará con mayor profundidad más adelante. Un patrón similar se puede observar para los hogares conformados por niños y una mujer soltera como jefa, cuyos ingresos disminuyeron de 154 a 142 mil colones reales del 2010. Estos hallazgos deben interpretarse dentro de las tendencias demográficas más amplias. La pirámide poblacional de Costa Rica está cambiando y la proporción de hogares con niños disminuyó bastante en el período estudiado, del 57 por ciento en 2010 al 42 por ciento en 2021. Al mismo tiempo, entre los hogares con hijos, la proporción encabezada por una mujer sola aumentó del 10 al 17 por ciento. Si bien la disminución del número de hogares con hijos puede reducir la tasa de pobreza, el aumento de la proporción de hogares encabezados por una mujer sola se asociará con mayores niveles de pobreza. 62 ESTUDIO DE POBREZA Y DESIGUALDAD DEL BANCO MUNDIAL Recuadro 3.3 Los índices de pobreza de los migrantes nicaragüenses superan a los de los costarricenses22 La migración nicaragüense a Costa Rica se disparó en la década de 1980. Según Blyde (2020), se pueden identificar diferentes oleadas migratorias. La primera, que tuvo lugar entre mediados de la década de 1980 y 1990, comenzó con una afluencia de migrantes que buscaban escapar del conflicto armado entre el gobierno sandinista y las fuerzas de los Contras en 1984. Este período migratorio duró hasta el final de la guerra civil de Nicaragua en 1990 (Otterstrom 2008). Durante la década de 1990 se pueden identificar dos oleadas; a diferencia de la primera, éstas estuvieron relacionadas con las consecuencias económicas de las políticas de ajuste estructural de los años 90 y con las inundaciones provocadas por el huracán Mitch en 1998. Como resultado, la proporción de nicaragüenses en Costa Rica pasó de alrededor del 2 por ciento a principios de la década de 1980 a casi el 6 por ciento en el año 2000. Aunque los migrantes nicaragüenses siguieron siendo atraídos por la mayor estabilidad política y el nivel de vida de Costa Rica, su proporción en la población total apenas creció en las décadas siguientes. Según la ENAHO, los nicaragüenses representaban el 6.6 por ciento de la población en 2020 y el 80 por ciento de los migrantes que se encuentran en Costa Rica. La mayoría de los nicaragüenses (78.2 por ciento) en el momento de la encuesta tenían entre 25 y 64 años de edad y la proporción de mujeres (55.8 por ciento) supera a la de los hombres. En su mayoría son poco calificados; el 56.8 por ciento había completado la escuela primaria y el 23.7 por ciento no había finalizado la educación secundaria. La migración desde Nicaragua ha tenido efectos heterogéneos en los resultados del mercado laboral de los nacionales de Costa Rica. Blyde (2020) muestra que estos efectos varían según el nivel de calificación, el género y las responsabilidades familiares de los trabajadores costarricenses. Por ejemplo, los trabajadores costarricenses poco calificados pueden verse afectados de forma negativa por los nicaragüenses cuando compiten por puestos de trabajo similares. Sin embargo, las trabajadoras domésticas nicaragüenses poco calificadas actúan en favor del empleo y los ingresos de las mujeres costarricenses altamente calificadas. Se estima que el aumento de un punto porcentual en la proporción de migrantes poco calificados favorecerá el empleo y los ingresos por hora de las mujeres costarricenses calificadas elevándolos en 4.5 puntos porcentuales y 7.2 por ciento, respectivamente. 22 Al igual que la mayor parte del presente informe, la evidencia en este recuadro se basa principalmente en la ENAHO. Gutiérrez et al (2020) evalúan si las encuestas de hogares en 18 países de América Latina, incluida la ENAHO, pueden usarse de manera confiable para obtener conclusiones sobre poblaciones migrantes. De acuerdo con este estudio, los resultados de la ENAHO son confiables incluso para este subgrupo de la población. Sin embargo, advierten que esto no necesariamente es así para el estudio de la heterogeneidad al interior de las poblaciones migrantes. A. Gutiérrez, Á. Fuentes, X. Mancero, F. López, y F. Molina. (2020). “Criterios de calidad en la estimación de indicadores a partir de encuestas de hogares: una aplicación a la migración internacional.” Serie Estudios Estadísticos, N° 101. Santiago: Comisión Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL), http://hdl.handle.net/11362/45681. 63 OPORTUNIDADE S PARA REDUCIR L A POBREZA Y L A DESIGUALDAD EN COSTA RICA La tasa de pobreza de los migrantes nicaragüenses supera a la de los ciudadanos costarricenses. Se puede observar una marcada diferencia en las tasas de pobreza según la condición migratoria. El panel a de la Figura B.3.3.1 muestra la tasa de pobreza por el país de nacimiento del jefe de hogar.23 Durante la década anterior al COVID-19, la tasa de pobreza de las personas en hogares con un jefe nacido en Nicaragua era más de 10 puntos porcentuales superior a la de las personas en hogares con un jefe nacido en Costa Rica. Con la aparición del COVID-19 esta brecha experimentó una ampliación dramática, poniendo de manifiesto la vulnerabilidad de la población migrante nicaragüense. En julio del 2021, casi el 40 por ciento de todas las personas que vivían en un hogar con un jefe nicaragüense eran consideradas pobres, en comparación con menos del 25 por ciento de las personas en hogares con un jefe nacido en Costa Rica. Las personas en hogares con un jefe nacido en Nicaragua constituían el 15 por ciento de la población pobre, pero sólo el 11 por ciento de toda la población (Figura B.3.3.1, panel b). Figura B.3.3.1 La tasa de pobreza entre los migrantes nicaragüenses es mayor a la de los costarricenses Panel a. La tasa de pobreza por lugar de nacimiento del jefe de hogar, 2010-21 Panel b. Distribución de la población según (% de la población de cada grupo) el lugar de nacimiento del jefe de hogar, 2021 (%) 60 53,7 2,4 50 Población 87,1 10,5 40 37,7 35,5 37,0 38,3 31,2 28,9 30 23,5 23,5 22,5 24,9 21,4 27,1 20 Pobres 20,1 82,8 15,3 10 13,1 12,6 13,0 1,8 0 0% 10% 20% 30% 40% 50% 60% 70% 80% 90% 100% 2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016 2017 2018 2019 2020 2021 Nativo Nicaragüence Otros migrantes Nativo Nicaragüence Otros migrantes Fuente: Cálculos de los autores con base en la ENAHO (2010–21). Nota: El panel a muestra la tasa de pobreza de los hogares con un jefe nacido en Costa Rica, Nicaragua y otros lugares, y el panel b muestra cómo se distribuyeron los pobres en estas tres categorías demográficas en 2021. 23 Los resultados son cualitativamente similares si se diferencian por nacionalidad a nivel individual en lugar de por nacionalidad del jefe de hogar. 64 ESTUDIO DE POBREZA Y DESIGUALDAD DEL BANCO MUNDIAL Los migrantes no nicaragüenses son una pequeña minoría y suelen tener un nivel de calificación relativamente alto. Más del 60 por ciento ha completado al menos la escuela secundaria y alrededor de una cuarta parte tiene un título universitario. En consecuencia, la tasa de pobreza de las personas en hogares con jefes migrantes no nicaragüenses tienden a situarse por debajo de la tasa de pobreza de las personas en hogares con jefe costarricense. Sin embargo, la tasa de pobreza de este grupo también mostró un marcado aumento durante la pandemia, lo que pone de manifiesto un importante nivel de vulnerabilidad. Fuentes: Blyde, Juan S. (2020). “Impactos laborales heterogéneos de la migración a través de diferentes grupos de habilidades laborales el caso de Costa Rica”. BID Serie de Documentos de Trabajo 1145. Washington, DC: Banco Interamericano de Desarrollo. https://publications.iadb.org/en/heterogeneous-labor-impacts-of-migration-across-skill-groups-the-case-of-costa-rica Otterstrom, S. M. (2008). “Migrantes nicaragüenses en Costa Rica durante los años 1990s: Diferencias de género y expansión geográfica”. Journal of Latin American Geography 7 (2): 7–33. https://muse.jhu.edu/article/247107. Existe una clara dicotomía en las tasas de pobreza por nivel de educación. La tasa de pobreza es más baja cuan- do el jefe posee un nivel educativo mayor (Figura 3.10, panel a). Las tasas de pobreza se mantuvieron relativamente constantes durante la mayor parte de la década anterior al COVID-19, oscilaban alrededor del 30 por ciento cuando el jefe había completado hasta la educación primaria, alrededor del 10 por ciento cuando había completado la educación secundaria y alrededor del 2 por ciento cuando había completado la educación superior. Con un aumento de 8 puntos porcentuales, el efecto de la crisis del COVID-19 sobre la pobreza fue muy pronunciado para el primer grupo. En el 2021, cerca de dos tercios de la población de Costa Rica vivía en un hogar con un jefe de familia que había completado hasta la educación primaria. Sin embargo, más del 86 por ciento de los pobres vivían en un hogar de este tipo (Figura 3.10, panel b). 65 OPORTUNIDADE S PARA REDUCIR L A POBREZA Y L A DESIGUALDAD EN COSTA RICA Figura 3.10: Las tasas de pobreza difieren mucho según el nivel educativo del jefe de hogar Panel a. Tasa de pobreza, por nivel educativo del jefe de hogar, 2010-21 Panel b. Distribución de la población por nivel educativo (% de la población de cada grupo) del jefe de hogar, 2021 (%) 45 40 Población 35 65,4 23,3 11,3 30 25 20 15 Pobres 86,4 12,5 10 5 1,1 0 0% 10% 20% 30% 40% 50% 60% 70% 80% 90% 100% 2021 2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016 2017 2018 2019 2020 Hasta primaria completa Secundaria completa Hasta primaria completa Secundaria completa Educación superior Educación superior Fuente: Cálculos de los autores con base en la ENAHO (2010–21). La tasa de pobreza presenta una importante correlación con la participación en el mercado laboral. No es sorpren- dente que la tasa de pobreza de los desocupados sea más alta. En la década anterior al COVID-19, entre el 60 y el 70 por ciento de los miembros de un hogar cuyo jefe estaba desempleado vivían en condiciones de pobreza (Figura 3.11, panel a). En el 2021, solo alrededor del 3 por ciento de la población total de Costa Rica, pero más del 8 por ciento de la población pobre, vivía en un hogar con un jefe de familia desempleado (Figura 3.11, panel b). Dicho esto, no es raro que los costarricenses empleados sean pobres. Durante la década anterior al COVID-19, alrededor de una quinta parte de los que vivían en un hogar con un jefe empleado eran clasificados como pobres. Además, en el 2021 alrededor del 63 por ciento de la población pobre vivía en un hogar con un jefe empleado. La tasa de pobreza de los hogares con un jefe de familia fuera de la fuerza laboral supera a la de los hogares con jefe con trabajo, pero sigue siendo muy inferior a la de los hogares con jefe desempleado. Los hogares cuyo jefe es inactivo tienen más probabilidades de disponer de fuentes de ingresos alternativas (en especial, pensiones e ingresos de capital) que los hogares con un jefe desem- pleado. Además, estos hogares suelen tener menos miembros. 66 ESTUDIO DE POBREZA Y DESIGUALDAD DEL BANCO MUNDIAL Figura 3.11: Las tasas de pobreza difieren mucho según la situación laboral del jefe de hogar Panel a. Tasa de pobreza, por condición de actividad del jefe de hogar, Panel b. Distribución de la población por condición 2010-21 (% de la población de cada grupo) de actividad del jefe de hogar, 2021 (%) 80 2,8 70 Pobación 60 74,6 22,7 50 40 30 Pobres 20 63,1 7,9 28,9 10 0 0% 10% 20% 30% 40% 50% 60% 70% 80% 90% 100% 2021 2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016 2017 2018 2019 2020 Ocupado Desocupado Inactivo Ocupado Desocupado Inactivo Fuente: Cálculos de los autores con base en la ENAHO (2010–21). Recuadro 3.4 Afrodescendientes y grupos indígenas Según el censo de población del 2011, los afrodescendientes se encuentran en una situación de desventaja. Los datos de la ENAHO en los que se basa este informe no permiten generar estadísticas sobre los afrodescendientes. Sin embargo, un estudio del Banco Mundial para América Latina y el Caribe (Freire et al. 2018) arroja luz sobre la posición desventajosa de los afrodescendientes en la región. El informe también presenta hallazgos para Costa Rica, basados en el censo del 2011. En ese momento, los afrodescendientes constituían el 8 por ciento de la población de Costa Rica. Al igual que en otros países de la región, los afrodescendientes en Costa Rica a menudo se concentraban en regiones con niveles de desarrollo inferiores. En las ciudades, presentan el doble de probabilidades de vivir en barrios marginales que los no afrodescendientes. Los afrodescendientes tenían un nivel educativo más bajo (medido por la proporción de personas que completaban la educación terciaria), y un menor acceso a computadoras y teléfonos (las diferencias eran de 11 y 13 puntos porcentuales, respectivamente). Dado que los afrodescendientes en Costa Rica vivían sobre todo en áreas urbanas, en su mayoría tenían acceso a electricidad, alcantarillado y agua corriente, y las diferencias de unos pocos puntos porcentuales respecto a los no afrodescendientes: 93 frente al 96 por ciento para el acceso al alcantarillado, 97 frente al 98 por ciento para agua corriente, y 99 versus 99 por ciento en electricidad. 67 OPORTUNIDADE S PARA REDUCIR L A POBREZA Y L A DESIGUALDAD EN COSTA RICA El censo del 2011 también mostró pronunciadas desventajas para los pueblos indígenas de Costa Rica. Otro informe del Banco Mundial (2015) describe la situación de los pueblos indígenas en la región, que para el caso de Costa Rica también fue elaborado con base en el censo del 2011. En el momento del censo, la población indígena constituía un poco más del 2 por ciento de la población del país y estaba formada por ocho grupos diferentes que hablaban siete lenguas distintas. A diferencia de los afrodescendientes, la mayoría (59 por ciento) vivía en zonas rurales. La población indígena tenía menos acceso al alcantarillado (70 frente al 96 por ciento), al agua corriente (75 frente al 97 por ciento), y electricidad (81 versus 99 por ciento) que la población no indígena. En las zonas urbanas, los pueblos indígenas también tenían menos probabilidades que la población no indígena de poseer una vivienda (53 frente al 65 por ciento), más probabilidades de tener un empleo poco calificado (74 frente al 57 por ciento), y menos probabilidades de poseer un teléfono celular (64 frente al 91 por ciento) o una computadora (17 frente al 36 por ciento). Incluso en las zonas urbanas, los indígenas estaban en una situación notablemente peor que los no indígenas. Por ejemplo, los indígenas tenían más probabilidades de tener un piso de tierra (6 frente al 1 por ciento), menos probabilidades de tener alcantarillado (86 frente al 96 por ciento), y más probabilidades de vivir en barrios marginales (16 frente al 5 por ciento). El análisis presentado en los dos informes sugiere que la situación tanto de los afrodescendientes como de los indígenas ha ido mejorando. Los datos del nuevo censo serán clave para aportar evidencia sobre la situación actual de ambos grupos. Fuentes: Freire, German, Carolina Diaz-Bonilla, Steven Schwartz Orellana, Jorge Soler Lopez, and Flavia Carbonari. (2018). Afrodescendientes en Latinoamérica: Hacia un marco de inclusión. Washington, DC: Banco Mundial. https:// openknowledge.worldbank.org/handle/10986/30201. Banco Mundial. (2015). Latinoamérica Indígena en el Siglo XXI. Washington, DC: Banco Mundial. License: Creative Commons Attribution. https://openknowledge.worldbank.org/bitstream/handle/10986/23751/ Indigenous0Lat0y000the0first0decade.pdf. Tras controlar las características observables, el nivel educativo del jefe, su situación laboral y la presencia de niños son los factores que más se correlacionan con la probabilidad de que el hogar sea pobre. Esto puede verse en la Figura 3.12, que muestra los resultados de una regresión probit.24 Se observa una clara relación entre el nivel edu- cativo del jefe y la pobreza. Por ejemplo, en comparación con los hogares con un jefe que no ha completado ninguna educación, la probabilidad de que un hogar sea clasificado como pobre es 34 puntos porcentuales menor que si el jefe de familia ha completado la educación superior. La probabilidad de ser pobre es mayor si el jefe no está empleado (44 puntos porcentuales adicionales si está desempleado y 25 puntos porcentuales adicionales si está inactivo), y también si su trabajo es informal (casi 20 puntos porcentuales más). Por último, tener hijos aumenta la probabilidad de ser pobre en 10 puntos porcentuales. La edad, el sexo, el estado civil y la nacionalidad del jefe no están correlacionados con la probabilidad de que un hogar sea pobre. 24 La regresión probit se ejecuta a nivel de los hogares. La variable explicada es la probabilidad de ser pobre, mientras que las variables explicativas incluyen las características del jefe de hogar (como la edad, la edad al cuadrado, el sexo, el nivel educativo, el estado civil, el estado laboral y la nacionalidad) y las características del hogar (por ejemplo, la presencia de menores o adultos mayores, si está ubicado en zonas urbanas o rurales, y la región de planificación donde se encuentra). 68 ESTUDIO DE POBREZA Y DESIGUALDAD DEL BANCO MUNDIAL Figura 3.12: Correlación de distintas características con las situaciones de pobreza, 2021 0,44*** 0,60 0,25*** 0,40 0,19*** 0,10*** 0,10*** 0,07*** 0,07*** 0,06*** 0.1*** 0,20 0,02* 0,00 0,00 -0,01 -0,01 0,00 -0,07*** -0,20 -0,11*** -0,15*** -0,21*** -0,29*** -0,40 -0,34*** -0,60 e 4) ore se +) ral a co eta unca eta a ad es ta ta ta om a ta do al o o teg ic ort t ad tiv De orm ple ple ple ple ple -1 65 n Ru jer Ed a nt cí e ac s ple rN 0 oro Ca n m agü tlá r Mu s( m om m m Pa B s( inf In m co co co rA Ch inc rc ore se r or r in ca ia ia Hu rio jad ay ar ar ia en Ni rio pe Hu ar im nd ba nm pe nd Su Pr cu Tra co Su cu co Se Se Fuente: Cálculos de los autores con base en la ENAHO (2021). Nota: la figura muestra los resultados de una regresión probit. Los coeficientes mostrados son efectos marginales sobre la probabilidad de que un hogar sea pobre. Los asteriscos indican los p-values: * < 0.1, ** < 0.05, *** < 0.01. 3.4. Pobreza multidimensional En contraste con la pobreza por ingresos, la pobreza multidimensional disminuyó en la década anterior al COVID-19. El panel a de la Figura 3.13 muestra la tendencia del índice de pobreza multidimensional. El panel b muestra la tenden- cia de sus dos componentes: la incidencia (o recuento) de la pobreza multidimensional y la intensidad de las privacio- nes (es decir, el número promedio de privaciones que sufren las personas en situación de pobreza multidimensional). La incidencia de la pobreza multidimensional muestra un descenso muy rápido. A nivel nacional, el porcentaje de la población considerada multidimensionalmente pobre disminuyó del 31 en el 2010 al 20 por ciento en el 2019. Por su parte, el índice de intensidad disminuyó de 29 a 27 por ciento, lo que implica que al final de la década los hogares multidimensionalmente pobres experimentaron alrededor de cinco a seis privaciones en promedio (justo por encima del umbral de pobreza multidimensional de cuatro; ver Recuadro 3.5). 69 OPORTUNIDADE S PARA REDUCIR L A POBREZA Y L A DESIGUALDAD EN COSTA RICA Figura 3.13: A diferencia de la pobreza monetaria, la pobreza multidimensional tuvo una disminución acelerada en la década anterior al COVID-19 Panel a. Índice de pobreza multidimensional, Panel B. Índices de recuento e intensidad, 2010-21 2010-21 (% de la población) 15,0 32,5 12,5 30,0 10,0 9,0 27,5 8,3 7,5 7,2 7,2 7,5 7,5 7,0 6,4 6,5 25,0 5,7 5,4 5,6 5,0 22,5 Recuento 2,5 20,0 Intensidad 0 17,5 2021 2021 2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016 2017 2018 2019 2020 2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016 2017 2018 2019 2020 Fuente: Cálculos de los autores con base en la ENAHO (2010–21). Recuadro 3.5 Medición de la pobreza multidimensional en Costa Rica Costa Rica introdujo un nuevo índice de pobreza multidimensional en el 2015, tras haber implementado el enfoque de necesidades básicas insatisfechas (NBI) en 1984, 2001, y 2011. El índice de NBI se estima solo con datos de los censos de población, mientras que la nueva metodología fue diseñada para ser aplicada a los microdatos de la Encuesta Nacional de Hogares con el objetivo de obtener resultados con mayor frecuencia. El Índice de Pobreza Multidimensional (IPM) para Costa Rica, se basa en la metodología de Alkire y Foster (2008). Siguiendo el enfoque sectorial de la política social, se seleccionaron cinco dimensiones: educación, salud, vivienda y acceso a Internet, empleo, y asistencia social, para cubrir campos clave de la formulación de políticas públicas. Cada dimensión recibe el mismo peso (es decir, una quinta parte) en el índice general. A su vez, cada dimensión comprende cuatro indicadores, excepto en el caso del empleo, que solo incluye tres. Estos indicadores se seleccionaron siguiendo los llamados principios de precisión y parsimonia: el objetivo era alcanzar los objetivos de medición con el menor número posible de indicadores. Una condición adicional para la selección de un indicador era que cubriera todas las etapas del ciclo de vida. El peso de cada dimensión se distribuye por igual entre los indicadores. 70 ESTUDIO DE POBREZA Y DESIGUALDAD DEL BANCO MUNDIAL Se estableció un umbral del 20 por ciento de las privaciones como base para clasificar a un hogar como multidimensionalmente pobre. En otras palabras, esto equivale a sufrir al menos una privación en cuatro dimensiones o todas las privaciones en la misma dimensión. Todos los miembros de un hogar multidimensionalmente pobre son considerados multidimensionalmente pobres. El Índice de Pobreza Multidimensional (IPM) se define como el producto del índice de incidencia (H) por el índice de intensidad (I): IPM= H { × I { población multidimensionalmente pobre ∑ Privaciones ponderadas de todos los pobres multidimensionales población población multidimensionalmente pobre Fuentes: INEC. (2015). Índice de Pobreza Multidimensional (IPM). Metodología. San José, Costa Rica: INEC. https://www.inec.cr/ sites/default/files/documentos/pobreza_y_presupuesto_de_hogares/pobreza/metodologias/mepobrezaenaho2015-01.pdf. Alkire, S., y J. Foster. (2008). “Recuento y medición multidimensional de la pobreza.” OPHI Working Paper 7, University of Oxford. https://www.ophi.org.uk/wp-content/uploads/ophi-wp7-es.pdf. Las cinco dimensiones capturadas en el índice de pobreza multidimensional de Costa Rica experimentaron me- joras en la década anterior al COVID-19. Las mejoras en el acceso a la educación y las características de la vivienda y acceso a Internet fueron las que más contribuyeron a la reducción de la pobreza multidimensional. Ambas dimensio- nes fueron responsables de más de la mitad de la reducción en el índice de pobreza multidimensional (este resultado no fue incluido en este informe). De acuerdo con los resultados de la escolarización presentados en el Capítulo 2, la participación escolar de los niños y el rendimiento escolar de los jóvenes mostraron mejoras sustanciales (Figura 3.13). La proporción de personas que viven en hogares con niños de 5 a 17 años que no van a la escuela, por ejemplo, se redujo de casi 10 a alrededor del 2.5 por ciento. La proporción de personas que viven en hogares con jóvenes de 18 a 24 años que no completaron la escuela secundaria disminuyó de más del 20 a un poco más del 10 por ciento. El acceso a Internet aumentó rápido: alrededor del 30 por ciento de la población obtuvo acceso en el período 2010 - 2019. Sin embargo, algunos indicadores clave del índice de pobreza multidimensional mostraron pocos avances du- rante este mismo período. La proporción poblacional con bajo capital humano se mantuvo muy por encima del 25 por ciento, la proporción demográfica sin seguro de salud aumentó, y los indicadores del mercado laboral mostraron pocas mejoras. Por ejemplo, la fracción de la población que está fuera del mercado laboral no disminuyó, el desempleo de larga duración aumentó ligeramente y las tasas de informalidad no disminuyeron (en el Capítulo 5 se amplía el análisis sobre éste y otros indicadores relacionados). La falta de avances en relación con estos indicadores ayuda a explicar el limitado progreso hacia la reducción de la pobreza monetaria a nivel nacional, un tema que se retomará más adelante. Con el COVID-19 se detuvo la disminución de la pobreza multidimensional. Tanto el índice de recuento de la pobreza como el índice de intensidad se mantuvieron relativamente estables en el 2020 y 2021, y muchos de los indicadores 71 OPORTUNIDADE S PARA REDUCIR L A POBREZA Y L A DESIGUALDAD EN COSTA RICA mostrados en la Figura 3.14 no registraron un movimiento sustancial. Esta dinámica está en parte relacionada con la naturaleza de los indicadores, muchos de los cuales es poco probable que aumenten o disminuyan de forma rápida. Por ejemplo, una vez que un hogar tiene acceso al agua potable limpia o al alcantarillado, es probable que no lo haya perdido durante COVID-19, o cuando los miembros del hogar poseen un bajo capital humano, es poco probable que esa situación se vea afectada por la pandemia. Algunos indicadores sí mostraron movimiento: la proporción de personas que viven en un hogar con un desempleado de larga duración o un trabajador desalentado aumentó, probablemente debido a las dificultades para encontrar un trabajo en el contexto de la pandemia. Además, la proporción de personas que viven en un hogar con al menos un trabajador sin derechos laborales plenos disminuyó durante la pandemia, tal vez porque, para empezar, muchos de estos trabajadores perdieron su empleo. Figura 3.14: Muchos indicadores del índice de pobreza multidimensional se mantuvieron estables durante la crisis del COVID -19 Índice de recuento para cada indicador del índice de pobreza multidimensional (% de la población, barras = 2010) 40 2019 35 2020 30 2021 25 20 15 10 5 0 o o ido n sf al s cio alud ua s et s al ivo re l ra o as to s al ilia ra ia ta ale at an sió da m pis rn su ag ien rm rn nc o cu re ler at s or m te or ta en am ab s a te xc o uc de re . fo m hu nf hil n sin se de en ab eb p x o ei ee bli de nsfe a ei ed se ac ch uc sin l l cin al Sin uro ne erz nd sa ia od os nt nd lb pit l te go ed de ac rvi de a Ha die ch es cio fu ció g us de po fue in tr za ca ció se re nf de la or re as ga la en na pa Re Sin ai ro de .a ina Sin ay de do s n ep i log er m rso ist las ció dad llo m sta m de r o ra im nd eli as Sin rro eli os pe de i le Pr to oi ac Sin No ult sa Sin no ien Ma do ple ap n Ad de sta ció m c Em dis jo pli bla ra le Ba m n du Ma Po co cu ga In n ció ar el bla od Po ple m se De Fuente: Cálculos de los autores con base en la ENAHO (2010, 2019, 2020, 2021). Nota: Los colores diferencian las cinco dimensiones del índice de pobreza multidimensional: educación (azul oscuro), asistencia social (rojo), salud (verde), vivienda y acceso a Internet (azul celeste) y empleo (rosa). 72 ESTUDIO DE POBREZA Y DESIGUALDAD DEL BANCO MUNDIAL La reducción de la pobreza multidimensional en la última década fue especialmente pronunciada en las zonas rurales (Figura 3.15, panel a). En el 2010, más de la mitad de la población rural de Costa Rica podría clasificarse como pobre multidimensional (Figura 3.15, panel b). Para 2019, esta proporción había disminuido al 31 por ciento. La pobreza multidimensional en las zonas urbanas también descendió durante este mismo período. Sin embargo, presentó algunas fluctuaciones a lo largo del tiempo y la reducción a lo largo de todo el período (en términos de puntos porcentuales) no fue tan pronunciada como en las zonas rurales. No obstante, en el 2019, la proporción de pobres multidimensionales en las áreas urbanas (17 por ciento) aún se encontraba muy por debajo de la proporción de pobres multidimensionales en las áreas rurales (30.7 por ciento). Figura 3.15: La pobreza multidimensional disminuyó más rápido en las zonas rurales, pero continuó siendo mayor que en las zonas urbanas Panel a. Índice de pobreza multidimensional por área, Panel b. Índices de recuento e intensidad, por área, 2010-21 2010-21 (% de la población) 18 60 16,3 16 14,9 13,8 50 14 13,2 12,8 12,1 11,5 12 40 10,3 10,3 10 8,8 8,5 8,8 30 8 6 20 6,3 5,8 4 5,2 4,9 5,1 5,7 5,4 5,0 5,0 4,5 4,3 4,4 10 2 0 0 2021 2021 2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016 2017 2018 2019 2020 2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016 2017 2018 2019 Urbana Rural Urbana Recuento 2020 Urbana Intensidad Rural Recuento Rural Intensidad Fuente: Cálculos de los autores con base en la ENAHO (2010–21). A pesar de la disminución significativa de la pobreza multidimensional en las zonas rurales, la brecha respecto a las zonas urbanas persiste. La Figura 3.16 compara los indicadores del índice de pobreza multidimensional para zonas rurales y urbanas en el 2021. En algunos casos, las zonas rurales se encuentran en una situación mucho peor. Las personas que vivían en las zonas rurales tenían menor probabilidad de tener acceso a agua potable (15 versus 5 por ciento), servicios de eliminación de basura (23 frente al 2 por ciento), y acceso a Internet (10 frente al 4 por ciento). Los adultos de las zonas rurales han alcanzado, en promedio, niveles educativos más bajos y, por tanto, es 73 OPORTUNIDADE S PARA REDUCIR L A POBREZA Y L A DESIGUALDAD EN COSTA RICA más probable que se considere que tienen un bajo capital humano. Además, los adultos en las zonas rurales tienen más probabilidades de estar fuera del mercado laboral o de tener empleos que no ofrecen derechos laborales plenos. Figura 3.16: A pesar de la disminución significativa de la pobreza multidimensional en las zonas rurales, las disparidades entre las zonas urbanas y rurales siguen siendo visibles Índice de recuento para cada indicador por área, 2021 (% de la población) 45 40 Urbana 35 Rural 30 25 20 15 10 5 0 o o ido ión ne erz cias de d ua s et s al ivo re l a o s o s al ilia ora ta ale at an u na da ur m pis nt rn ag vic sal rm cu re ns ler at s or m as e te n or ta r am ab te i xc o uc re . fo pe m hu nf hil n sin e n lab eb sf al x o d ei ee sfe ale a ei ed se ac ch io uc sin al cin Sin ro nd ia od os nt nd es r o ra tran lb pit l te go ed de gu ac Ha die es ch cio fu ció us de sd er za ca ció se re nf de la or re ga la sin s en na pa Re n ai na ro de .a ina Sin ay de do i bli de S ep i log er m so ist las ció dad llo m sta m de im nd eli er as Sin rro eli os po ue de ci le Pr to op oi Sin No ult pa sa Sin nf ien Ma do ple n Ad ca de sta ció m Em dis jo pli bla ra le Ba m on du Ma Po cu nc ga In ció ar el bla od Po ple m se De Fuente: Cálculos de los autores con base en la ENAHO (2021). Nota: Los colores diferencian las cinco dimensiones del índice de pobreza multidimensional: educación (azul oscuro), asistencia social (rojo), salud (verde), vivienda y acceso a Internet (azul celeste) y empleo (rosa). 74 ESTUDIO DE POBREZA Y DESIGUALDAD DEL BANCO MUNDIAL 75 OPORTUNIDADE S PARA REDUCIR L A POBREZA Y L A DESIGUALDAD EN COSTA RICA 76 ESTUDIO DE POBREZA Y DESIGUALDAD DEL BANCO MUNDIAL Capítulo 4 Tendencias en las fuentes de ingresos familiares 77 OPORTUNIDADE S PARA REDUCIR L A POBREZA Y L A DESIGUALDAD EN COSTA RICA Orientaciones de política de alto nivel • La generación de ingresos de los varones adultos con menor nivel educativo sufrió un importante retroceso en la década anterior al COVID-19. Esta situación ha tenido graves consecuencias para los hogares más pobres. La contribución de los varones adultos con menor escolaridad a los ingresos de los hogares situados en la parte inferior de la distribución del ingreso se ha ido erosionando de forma sistemática, incrementando la dependencia de las familias pobres de las transferencias monetarias públicas. • Si bien la capacidad de los varones de generar ingresos disminuyó para aquellos en la parte inferior de la distribución, la capacidad de generar ingresos de las mujeres no mejoró en todo el espectro de la distribución de ingresos. De hecho, en la década anterior al COVID-19, la proporción del trabajo femenino en los ingresos familiares se mantuvo constante. • En consecuencia, la composición de las fuentes de ingresos de los hogares pobres está cambiando, con implicaciones para las iniciativas de lucha contra la pobreza. En comparación con una década atrás, la contribución laboral a los ingresos familiares ha disminuido mucho en la parte baja de la distribución y, por otro lado, la dependencia de las transferencias públicas ha ido en ascenso. La asistencia social, que ahora es una fuente decisiva de sustento para los más pobres, se ha convertido en una prioridad aún más importante que antes. E l presente capítulo explora cómo cambiaron las fuentes del ingreso de los hogares, antes y durante la pandemia. El análisis destaca el hecho de que, aunque los ingresos reales totales de la parte inferior de la distribución del ingreso fueron, en términos comparativos, estables en la década previa al COVID-19, no ocurrió lo mismo con la contribución de las fuentes de ingresos: los laborales disminuyeron y aquellos procedentes de la asistencia social aumentaron más o menos al mismo ritmo. Los Capítulos 5 y 6 -sobre el mercado laboral y la asistencia social, respectivamente- explican con más detalle los patrones observados en la evolución de los ingresos de los hogares. Un hallazgo clave presentado en este capítulo es que disminuyó la contribución relativa del ingreso laboral si- tuado en la parte inferior de la distribución de ingresos. En el quintil de ingresos más bajo, por ejemplo, los ingresos laborales representaban algo más del 70 por ciento de los ingresos totales de los hogares en el año 2010. Para el 2019, esta proporción había descendido hasta alrededor del 55 por ciento. La pandemia de COVID-19 agravó esta tendencia y redujo aún más la contribución relativa de los ingresos laborales para los hogares pobres. El crecimiento de los ingresos procedentes de las transferencias monetarias públicas y las pensiones compensó por completo la caída de los ingresos laborales en la década anterior a la crisis del COVID-19, pero no fue así durante esta última. En la década que precedió al COVID-19, las transferencias monetarias y pensiones ganaron importancia para los hogares más pobres, compensando totalmente la caída de los ingresos laborales, garantizando la estabilidad de los ingresos reales. Sin embargo, durante el COVID-19, la disminución de los ingresos laborales sólo fue compen- 78 ESTUDIO DE POBREZA Y DESIGUALDAD DEL BANCO MUNDIAL sado parcialmente por el aumento de las transferencias monetarias públicas. Adicionalmente, los hogares emplearon estrategias para enfrentar la situación, como recurrir a los ahorros y a los préstamos para amortiguar este impacto. El descenso del ingreso laboral en la parte inferior de la distribución del ingreso corresponde principalmente a los varones adultos con una baja escolaridad. El ingreso laboral de quienes no poseen educación secundaria decayó con mayor intensidad. Esta tendencia contrasta abiertamente con la de aquellos que sí finalizaron sus estudios de secundaria o educación superior, cuyo aporte al ingreso del hogar aumentó, en especial en la parte superior de la dis- tribución. El descenso del ingreso laboral en la parte inferior de la distribución es más notorio en el caso de los varones. En la parte superior de la distribución, el ingreso laboral de las mujeres aumentó, convirtiéndose en la principal fuente de crecimiento. El ingreso de los jóvenes disminuyó a lo largo de toda la distribución, pero esta caída no fue la principal fuerza impulsora del descenso del ingreso laboral en la parte baja de distribución y, a su vez, estaría explicada por una mayor inserción y una mayor permanencia en el sistema educativo. 4.1. El aporte del ingreso laboral al ingreso familiar se contrajo en los hogares más pobres En la década anterior al COVID-19, el ingreso per cápita familiar real de los hogares en la parte inferior de la dis- tribución se mantuvo estable. Sin embargo, la contribución relativa del ingreso laboral disminuyó, al tiempo que aumentó la de las pensiones y las transferencias monetarias públicas. En el 2010, el ingreso laboral representaba más del 70 por ciento del ingreso total para aquellos situados en el quintil de ingresos más bajos (es decir, el 20 por ciento más pobre de la población; Figura 4.1), mientras que las pensiones y las transferencias monetarias públicas constituían alrededor del 16 por ciento de sus ingresos. Para el año 2019, los ingresos laborales representaban sólo el 55 por ciento de los ingresos totales de la población del quintil inferior (Figura 4.1). Esta caída de los ingresos laborales se vio compensada por el aumento del aporte de las pensiones y las transferencias monetarias públicas, que se situó alrededor del 30 por ciento en el 2019. La evolución de las diferentes fuentes de ingresos familiares en el quintil de más bajos ingresos puede verse con más detalle en la Figura 4.2. Ésta muestra que el valor de los ingresos laborales (en colones del año 2010) cayó de unos 32,000 en el 2010 a 24,000 en el 2019, mientras que la contribución de las pensiones y las transferencias monetarias públicas (en colones del 2010) pasó de 4,500 a 8,200 y de 2,500 a 4,800, respectivamente. Como se observa en la Figura 4.1, los cambios en la composición del ingreso de los hogares no son muy pronunciados en la parte superior de la distribución de la renta. En comparación con los dos quintiles inferiores, las fluctuaciones en las fuentes del ingreso familiar son insignificantes para el 60% superior (quintiles 3-5). 79 OPORTUNIDADE S PARA REDUCIR L A POBREZA Y L A DESIGUALDAD EN COSTA RICA Con el COVID-19, el ingreso per cápita familiar real decayó con rapidez en toda la distribución de la renta. La con- tribución de los ingresos laborales disminuyó aún más, sobre todo en los hogares más pobres. Las transferencias monetarias públicas se expandieron, pero no pudieron compensar por completo la caída de los ingresos laborales. El COVID-19 exacerbó la contribución decreciente de los ingresos laborales situados en la parte inferior de la distribución de la renta, la cual se desplomó hasta un 40 por ciento (Figura 4.1). El valor promedio de las transferencias moneta- rias públicas per cápita recibidas por los hogares del quintil más pobre creció de 4,800 a 10,500 (en colones del año 2010; Figura 4.2) y su aporte al ingreso familiar se disparó a casi el 30 por ciento (Figura 4.1). Este patrón es menos pronunciado para niveles mayores de ingreso. En el quintil superior, la contribución de los ingresos de capital se redujo un poco, pero, en general, el aporte relativo de las diversas fuentes de ingresos en el año 2020 no son esencialmente distintas de lo que habían sido en el 2019. Con la recuperación económica del 2021, la distribución de las fuentes de ingresos, en general, se revirtió la situación existente en el 2019. 80 ESTUDIO DE POBREZA Y DESIGUALDAD DEL BANCO MUNDIAL Figura 4.1: La contribución del ingreso laboral al ingreso per cápita familiar disminuyó en el quintil de menores ingresos 2010 2019 100% 100% 90% 90% 80% 80% 70% 70% 60% 60% 50% 50% 40% 40% 30% 30% 20% 20% 10% 10% 0% 0% 1 2 3 4 5 1 2 3 4 5 Laboral Pensiones Transf púb Laboral Pensiones Transf púb Transf priv Ing de capital + otras fuentes Transf priv Ing de capital + otras fuentes 2020 2021 100% 100% 90% 90% 80% 80% 70% 70% 60% 60% 50% 50% 40% 40% 30% 30% 20% 20% 10% 10% 0% 0% 1 2 3 4 5 1 2 3 4 5 Laboral Pensiones Transf púb Laboral Pensiones Transf púb Transf priv Ing de capital + otras fuentes Transf priv Ing de capital + otras fuentes Fuente: Cálculos de los autores con base en la ENAHO (2010, 2019, 2020, 2021). 81 OPORTUNIDADE S PARA REDUCIR L A POBREZA Y L A DESIGUALDAD EN COSTA RICA Figura 4.2: En el quintil de menores ingresos, la disminución de los ingresos per cápita laborales se vio compensada por un aumento del monto per cápita de las transferencias monetarias públicas y las pensiones antes de la pandemia, pero no durante la misma. Ingreso per cápita familiar por fuente (IPCF) en colones de 2010, 2010-2021. Primer quintil 50.000 45.000 40.000 35.000 30.000 25.000 20.000 15.000 10.000 5.000 0 2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016 2017 2018 2019 2020 2021 Laboral Pensiones Transf púb Transf priv Ing de capital + otras fuentes IPCF Fuente: Cálculos de los autores con base en la ENAHO (2010–21). La disminución del aporte relativo de los ingresos laborales en los hogares de menores ingresos se observa tanto en las zonas urbanas como en las rurales. En las zonas urbanas, la contribución del ingreso laboral al ingreso en el quintil más bajo cayó del 70 por ciento en el 2010 a alrededor del 60 por ciento en el 2019. En las áreas rurales, se contrajo de casi el 60 por ciento a poco menos del 50 por ciento. Aunque el COVID-19 provocó una mayor retracción de los ingresos laborales tanto en las zonas urbanas como en las rurales, la caída resultó más drástica en las primeras, ya que su aporte relativo descendió hasta cerca del 42 por ciento. Nuevamente, en los quintiles de ingresos más altos no se observó tal contracción de los ingresos laborales ni en las zonas urbanas ni en las rurales. En términos relativos, las transferencias monetarias públicas y las pensiones desempeñaron un papel más importante en la atenuación del impacto del COVID-19 en las zonas rurales. En el 2020, llegaron a representar alrededor del 50 por ciento de los ingresos per cápita familiares en el quintil de más bajos ingresos y, por tanto, fueron fundamentales para evitar un aumento aún mayor de la pobreza. 82 ESTUDIO DE POBREZA Y DESIGUALDAD DEL BANCO MUNDIAL 4.2. Subgrupos que impulsan la disminución del ingreso laboral El descenso de los ingresos laborales en la parte inferior de la distribución del ingreso se vio impulsado sobre todo por la reducción de los ingresos de los varones adultos con bajo nivel educativo. En la década previa al COVID-19 se observa un pronunciado desplome de las contribuciones de los trabajadores con menor nivel de calificación a los ingresos de los hogares ubicados en la parte inferior de la distribución. Si bien se observa un descenso de los ingresos laborales de aquellos con educación secundaria incompleta o inferior en la mayor parte de la distribución del ingreso antes del COVID-19, esta caída es visible, principalmente, en la parte inferior. En el quintil inferior, la disminución de los ingresos laborales de trabajadores con educación secundaria incompleta habría conducido a una caída de casi el 20 por ciento del ingreso per cápita familiar real medio entre 2010 y 2019 (barra azul negativa de la Figura 4.3). Sin embargo, esta caída se vio compensada principalmente por el incremento de las pensiones y las transferencias monetarias públicas, permitiendo que el ingreso per cápita familiar se mantuviera prácticamente constante (diamantes rosas en la figura 4.3). La contribución de los ingresos laborales de las personas con un mayor nivel educativo en la parte inferior de la distribución del ingreso resultó de escasa importancia. En cambio, en la parte superior, este fue el componente que explica en mayor medida el aumento del ingreso per cápita familiar. Figura 4.3: En la parte inferior de la distribución del ingreso, el descenso de los ingresos laborales de las personas con bajo nivel educativo se vio compensado por el aumento de los ingresos por pensiones y transferencias monetarias públicas Contribución de cada fuente de ingreso a la tasa de crecimiento del ingreso per cápita familiar (IPCF) por quintil. 2010-2019 25 20 15 10 5 0 -5 -10 -15 -20 -25 1 2 3 4 5 Laboral (hta sec incomp) Laboral (hta sec incomp) Pensiones Transf. púb. Transf. priv. Ing. de capital + otras fuentes IPCF Fuente: Cálculos de los autores con base en la ENAHO (2010, 2019). 83 OPORTUNIDADE S PARA REDUCIR L A POBREZA Y L A DESIGUALDAD EN COSTA RICA El aporte decreciente de los ingresos laborales al ingreso per cápita familiar del quintil inferior pareciera estar ex- plicado sólo parcialmente por cambios demográficos. La contribución del ingreso laboral al ingreso per cápita familiar depende en parte del número de hijos dependientes por hogar. En otras palabras, un mayor número de dependientes implica más bocas que alimentar por cada trabajador adulto. Sin embargo, un mayor coeficiente de dependencia infantil no es el causante de la caída de la contribución de los ingresos laborales. De hecho, la proporción de niños menores de 14 años en el quintil inferior se redujo del 36 al 31 por ciento durante la década anterior al COVID-19. (De hecho, la población de Costa Rica estaba en proceso de envejecimiento en ese período y toda la población se alejó de la forma piramidal). En cambio, el descenso del aporte del ingreso laboral está explicada por el deterioro de la inserción laboral de la población en el quintil inferior. El resto de esta subsección muestra, en parte, que la disminución de la contribu- ción del ingreso laboral fue muy notable en las zonas urbanas y entre los varones en edad laboral. En el Capítulo 5 se analizarán con más detalle los resultados del mercado laboral para explicar este fenómeno. El descenso de los ingresos en el mercado laboral durante la década anterior al COVID-19 fue importante en las zonas urbanas (Figura 4.4). Las zonas urbanas registraron un aumento de la desigualdad en términos de resultados del mercado laboral y del ingreso per cápita familiar. El primer quintil fue testigo de cómo se deterioraba la contribución del ingreso laboral; los ingresos percibidos por los trabajadores con menor nivel educativo habría reducido el ingreso per cápita familiar en un 17.5 por ciento. Sin embargo, en el último quintil, los ingresos obtenidos por los trabajadores con mayor nivel educativo habrían producido un incremento del ingreso per cápita familiar de más del 10 por ciento. En las zonas rurales, la historia fue muy distinta. Los ingresos laborales de los trabajadores con menor nivel de calificación también tuvieron una contribución negativa en el quintil inferior, pero no tan dramática (8 por ciento). Las pensiones y las transferencias monetarias públicas desempeñaron un papel más preponderante en las zonas rurales y contribu- yeron en conjunto con un 20 por ciento adicional al ingreso per cápita familiar. Por lo tanto, si bien la desigualdad en los ingresos empeoró en las zonas urbanas, disminuyó en las zonas rurales. 84 ESTUDIO DE POBREZA Y DESIGUALDAD DEL BANCO MUNDIAL Figura 4.4: Durante la década anterior al COVID-19, las tendencias de los ingresos fueron dispares en las zonas urbanas y rurales. Zonas urbanas Zonas rurales 15 30 10 25 5 20 0 15 -5 10 -10 5 -15 0 -20 -5 -25 -10 1 2 3 4 5 1 2 3 4 5 Laboral (hta sec incomp) Laboral (hta sec incomp) Laboral (hta sec incomp) Laboral (hta sec incomp) Transf. púb. Ing. de capital + otras fuentes Transf. púb. Ing. de capital + otras fuentes IPCF Transf. priv. Pensiones IPCF Transf. priv. Pensiones Fuente: Cálculos de los autores con base en la ENAHO (2010, 2019). El ingreso laboral masculino tuvo una contribución negativa en la década anterior al COVID-19, sobre todo en la parte baja de la distribución. En los primeros tres quintiles se observa un aporte negativo de los ingresos laborales de los varones (barra azul, Figura 4.5) en el período 2010 - 2019. La caída de los ingresos laborales masculinos fue más pronunciada en la parte inferior de la distribución: en el primer quintil, habría contribuido con un 18 por ciento menos. En cambio, el aporte del ingreso laboral femenino creció más en la parte superior de la distribución. Para los quintiles de menores ingresos, los cambios en los ingresos laborales femeninos son insignificantes en comparación con el descenso de los ingresos percibidos por los varones y el aumento de los ingresos procedentes de las pensiones y las transferencias monetarias. Sin embargo, en los quintiles de mayores ingresos, la mayor parte del crecimiento de los ingresos familiares puede atribuirse al aumento de los ingresos laborales de las mujeres. Como se explicará en el siguiente apartado, el descenso de los ingresos laborales en el quintil más bajo se debe a la caída del empleo y al aumento del subempleo (entre los hombres con menor nivel educativo). 85 OPORTUNIDADE S PARA REDUCIR L A POBREZA Y L A DESIGUALDAD EN COSTA RICA Figura 4.5: En la parte inferior de la distribución del ingreso, los ingresos laborales de los varones contribuyeron negativamente en la década anterior al COVID-19. Contribución de cada fuente de ingreso a la tasa de crecimiento del ingreso per cápita familiar (IPCF) por quintil, 2010-2019 (%) 20 15 10 5 0 -5 -10 -15 -20 1 2 3 4 5 Laboral - varones Laboral - mujeres Pensiones Transf. púb. Transf. privadas Ingresos de capital + otras fuentes IPCF Fuente: Cálculos de los autores con base en la ENAHO (2010, 2019). La disminución de los ingresos laborales en la parte inferior de la distribución fue impulsada por los adultos, no por los jóvenes. En gran parte de la distribución de la renta, los ingresos de los jóvenes (de 15 a 24 años) contribuye- ron negativamente al ingreso per cápita familiar en la década anterior al COVID-19 (Figura 4.6). Dicho descenso tuvo aproximadamente la misma magnitud en los cuatro quintiles inferiores. Como se muestra también en el Capítulo 5, esta reducción está asociada a la inserción tardía al mercado laboral a causa de un aumento de la asistencia escolar. Sin embargo, el descenso de los ingresos laborales de los jóvenes no constituyó la principal razón del declive de los ingresos laborales en el quintil inferior, sino que fueron los ingresos laborales de los adultos de 25 años o más. 86 ESTUDIO DE POBREZA Y DESIGUALDAD DEL BANCO MUNDIAL Figura 4.6: Los ingresos laborales de los jóvenes contribuyeron negativamente en la mayor parte de la distribución del ingreso. Contribución de cada fuente de ingreso a la tasa de crecimiento del ingreso per cápita familiar (IPCF) por quintil, 2010-2019 (%) 20 15 10 5 0 -5 -10 -15 -20 1 2 3 4 5 Laboral (adultos) Laboral (jóvenes) Pensiones Transf. púb. Transf. privadas Ingresos de capital + otras fuentes IPCF Fuente: Cálculos de los autores con base en la ENAHO (2010, 2019). Durante el COVID-19 los ingresos laborales experimentaron una drástica caída en todos los quintiles, que se vio compensada sólo parcialmente por las transferencias monetarias públicas (Figura 4.7). La caída de los ingresos laborales fue muy pronunciada en los quintiles inferiores. En el segundo quintil, el descenso de los ingresos laborales habría producido una caída del ingreso per cápita familiar real en un 25 por ciento. En el quintil superior, el descenso de los ingresos laborales habría contribuido a una caída de más del 10 por ciento del ingreso per cápita familiar real. El aumento de los ingresos procedentes de las transferencias públicas -en especial el programa de emergencia Bono Proteger, que se analiza en el Capítulo 6- sólo pudo compensar en parte la disminución de los ingresos laborales du- rante la pandemia.25 25 Los descensos de las pensiones y las transferencias privadas observados en los quintiles inferiores se debieron en parte a un efecto de composición, ya que los hogares más pobres del año 2020 no eran necesariamente los más pobres del año 2019. 87 OPORTUNIDADE S PARA REDUCIR L A POBREZA Y L A DESIGUALDAD EN COSTA RICA Figura 4.7: Durante la pandemia, el ingreso laboral tuvo una caída abrupta en toda la distribución del ingreso Contribución de cada fuente de ingresos a la tasa de crecimiento del ingreso per cápita familiar (IPCF) por quintil, 2020-2021 (%) 20 15 10 -5 0 -10 -15 -20 -25 -30 -35 1 2 3 4 5 Laboral Pensiones Transf. púb. Transf. priv. Ingresos de capital + otras fuentes IPCF Fuente: Cálculos de los autores con base en la ENAHO (2019, 2020). Los ingresos procedentes del empleo volvieron a cobrar importancia durante la fase de recuperación (Figura 4.8). Entre 2020 y 2021 se observa un aumento de los ingresos laborales en toda la distribución del ingreso. Este incremen- to fue más pronunciado en los tres quintiles inferiores, ya que impulsó un incremento del ingreso per cápita familiar real de más del 20 por ciento. El aumento de los ingresos laborales se vio en parte compensado por un descenso de las transferencias monetarias públicas, en particular por la suspensión de las transferencias de emergencia del Bono Proteger. Debido a su carácter selectivo, la disminución de los ingresos procedentes de las transferencias monetarias públicas fue más pronunciada para aquellos situados en el estamento inferior de la distribución del ingreso. 88 ESTUDIO DE POBREZA Y DESIGUALDAD DEL BANCO MUNDIAL Figura 4.8: El descenso de las transferencias monetarias públicas compensó en parte el aumento de los ingresos laborales durante la recuperación del 2021 Contribución de cada fuente de ingresos a la tasa de crecimiento del ingreso per cápita familiar (IPCF) por quintil, 2020-2021 (%) 30 25 20 15 10 5 0 -5 -10 -15 -20 1 2 3 4 5 Laboral Pensiones Transf. púb. Transf. priv. Ingresos de capital + otras fuentes IPCF Fuente: Cálculos de los autores con base en la ENAHO (2020, 2021). Recuadro 4.1 Estrategias de adaptación durante el COVID-19 Los hogares recurrieron a estrategias de adaptación para compensar la caída de los ingresos familiares. Como se ha mostrado antes, los hogares experimentaron un fuerte descenso de sus ingresos durante el COVID-19, a pesar de las medidas de asistencia social del gobierno. En respuesta a estas disminuciones de ingresos, no sorprende que los hogares recurrieran a sus ahorros o solicitaran préstamos (Figura B.4.1.1). Hay indicios de que los hogares de ingreso medio, que disponen de ahorros y de un mayor acceso crediticio, recurrieron con más frecuencia a estas estrategias de adaptación en comparación con los hogares pobres. Cabe señalar que estas estrategias de adaptación son problemáticas incluso para los hogares de ingreso medio, ya que pueden incrementar la vulnerabilidad del hogar y disminuir su capacidad para enfrentar futuras crisis. 89 OPORTUNIDADE S PARA REDUCIR L A POBREZA Y L A DESIGUALDAD EN COSTA RICA Figura B.4.1.1: Los hogares redujeron sus ahorros y pidieron préstamos para amortiguar el impacto del COVID-19 Proporción de los hogares que han utilizado mecanismos de adaptación frente al shock de COVID-19 (%) 16 13,7 14 12 10 8,3 8 6 4,1 4,3 4 2,4 2 0,5 0 Retirar dinero del Aplicar para Utilizar ahorros Vender activos Otros Al menos una Fondo de un préstamo de las anteriores Capitalización laboral Fuente: Cálculos de los autores con base en la ENAHO (2020). El tipo de estrategia de adaptación utilizada por los hogares dependió del nivel de escolaridad del jefe de hogar. Si éste contaba con un nivel educativo elevado, fue más probable que el hogar recurriera a los ahorros. Es de suponer que se debe a que estos hogares disponían de una mayor cantidad de ahorros al inicio de la pandemia. En cambio, si el jefe poseía un nivel educativo más bajo, fue más probable que el hogar recurriera a los préstamos (estos resultados no se incluyen en este informe). 90 ESTUDIO DE POBREZA Y DESIGUALDAD DEL BANCO MUNDIAL 91 OPORTUNIDADE S PARA REDUCIR L A POBREZA Y L A DESIGUALDAD EN COSTA RICA 92 ESTUDIO DE POBREZA Y DESIGUALDAD DEL BANCO MUNDIAL Capítulo 5 Mercado laboral 93 OPORTUNIDADE S PARA REDUCIR L A POBREZA Y L A DESIGUALDAD EN COSTA RICA Orientaciones de política de alto nivel • Los esfuerzos destinados a mejorar la situación de los trabajadores con bajo nivel educativo deben ser transversales en toda la economía. El crecimiento económico desde el año 2010 no se ha traducido en mayores oportunidades para los trabajadores con menor nivel de calificación. Casi todos los sectores han reducido su dependencia de la mano de obra menos calificada y aquellos sectores con mano de obra intensiva no calificada se encuentran en declive. En consecuencia, todos los indicadores claves del mercado laboral -entre ellos, porcentaje de participación en la fuerza laboral, desempleo, trabajo a tiempo completo y formalidad- de los trabajadores con menor nivel educativo (en especial los varones) se han deteriorado considerablemente. • La política del mercado laboral para los trabajadores con menor nivel educativo debería hacer énfasis no sólo en la participación en el mercado laboral, sino también en la estabilidad y la remuneración laboral. No sólo se han deteriorado las oportunidades laborales para las personas con menos formación académica, sino que también se ha degradado la situación de los trabajadores activos menos calificados. Una proporción muy grande de trabajadores no calificados posee un empleo informal, lo que tiene implicaciones negativas para sus ingresos. A modo de ejemplo, casi la mitad de los trabajadores con baja escolaridad son clasificados como pobres. • La inclusión de la mujer en el mercado laboral tiene mucho camino por recorrer. La tasa de actividad femenina en Costa Rica es una de las más bajas de la región, y muy inferior a la de otros países de la región con un PIB per cápita comparable. Para mejorar la participación laboral de las mujeres, una de las primeras prioridades es ofrecer alternativas para el cuidado del hogar y distribuir dichas tareas de manera más equitativa. E l presente capítulo pretende arrojar más luz sobre la contribución decreciente del ingreso laboral a los ingresos de los hogares más pobres. El Capítulo 4 mostró que disminuyeron los ingresos laborales situados en la parte inferior de la distribución de la renta. En el quintil más bajo, por ejemplo, los ingresos laborales como porción del ingreso per cápita familiar pasaron de un poco más del 70 por ciento, en el 2010, al 55 por ciento, en el 2019. El COVID-19 agravó esta tendencia y condujo a una mayor caída en la contribución relativa de los ingresos laborales a la economía de los hogares pobres. El objetivo del capítulo es describir las tendencias del mercado laboral que subyacen detrás de la reducción de los ingresos laborales situados en la parte inferior de la distribución del ingreso. El capítulo muestra, en primer lugar, que las oportunidades del mercado laboral para los trabajadores (espe- cialmente los varones) con bajos niveles educativos disminuyeron en casi todos los sectores. Durante la década previa al COVID-19, casi todos los sectores redujeron su dependencia de los trabajadores con estudios inferiores a la secundaria. La disminución de la dependencia de los trabajadores no calificados se vio reflejada en el descenso del empleo y los salarios en los sectores que suelen contratar a un número comparativamente elevado de varones con bajo nivel educativo. Por el contrario, el empleo y el salario aumentaron en los sectores de alta remuneración que 94 ESTUDIO DE POBREZA Y DESIGUALDAD DEL BANCO MUNDIAL suelen emplear a trabajadores con un mayor nivel de calificación. Durante la crisis, el empleo y los ingresos reales disminuyeron en casi todos los sectores. La caída del empleo para los trabajadores no calificados se observa sobre todo en la parte baja de la distribución del ingreso. Entre el 2010 y el 2019, la tasa de actividad disminuyó, mientras que las tasas de desempleo y subem- pleo crecieron en el quintil inferior. El deterioro de los indicadores laborales fue más pronunciado para la mano de obra masculina no calificada (el mayor grupo de trabajadores situados en la parte inferior de la distribución del ingreso). Esta tendencia explica el descenso de los ingresos laborales en la parte inferior de la distribución del ingreso que se muestra en el Capítulo 4 El capítulo concluye con una radiografía del mercado laboral en el año 2021. Se observa una importante brecha de género en indicadores laborales. Esta brecha se debe, principalmente, a una distribución desigual de las tareas de cuidado en el hogar entre mujeres y varones. A su vez, confirma la pronunciada dicotomía que continúa existiendo en los resultados del mercado laboral entre los trabajadores con mayor y menor nivel educativo, y muestra que una mayor escolaridad entre los jóvenes (descrita en el Capítulo 2) ha estado acompañada de un descenso de la tasa de participación laboral de los jóvenes. 5.1. Los cambios sectoriales no favorecieron a los trabajadores de bajo nivel educativo Las tasas de actividad y de desempleo registraron un modesto deterioro en los últimos años de la década anterior al COVID-19. Como se puede observar en la Figura 5.1, la participación de la población económicamente activa y el desempleo se mantuvieron estables a principios de la década. Del 2010 al 2016, la tasa de actividad fue alrededor del 60 por ciento y la tasa de desempleo (eje y de la derecha) osciló en torno al 7.5 por ciento. En consonancia con el deterioro de las perspectivas macroeconómicas (ver también Capítulo 2), los indicadores del mercado laboral comen- zaron a deteriorarse después del 2016. La tasa de actividad cayó alrededor de 2.5 puntos porcentuales, mientras que la tasa de desempleo aumentó alrededor de 2 puntos porcentuales. El inicio del COVID-19 tuvo un impacto dramático en el mercado laboral. La tasa de actividad se redujo en unos 4 puntos porcentuales. La tasa de desempleo casi se duplicó, pasando de poco más del 9 por ciento al 17.5 por ciento. Como resultado, la tasa de empleo cayó más de 8 puntos porcentuales (este resultado no fue incluido). Aunque la re- 95 OPORTUNIDADE S PARA REDUCIR L A POBREZA Y L A DESIGUALDAD EN COSTA RICA cuperación era sin dudas visible cuando se relevó la ENAHO 2021, los indicadores del mercado laboral aún no habían recuperado los niveles pre-pandémicos. Figura 5.1: Los indicadores del mercado laboral empezaron a deteriorarse desde antes de la pandemia y empeoraron notablemente con el inicio del COVID-19 65,0 25,0 62,5 22,5 (% de la población activa con 15 años o más) 60,0 20,0 (% de la pbolación con 15 años o más) 57,5 17,5 Tasa de desempleo 55,0 15,0 Tasa de actividad 52,5 12,5 50,0 10,0 47,5 7,5 45,0 5,0 42,5 2,5 40,0 0,0 2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016 2017 2018 2019 2020 2021 Tasa de actividad Tasa de desempleo Fuente: Cálculos de los autores con base en la ENAHO (2010–21). El deterioro de los resultados del mercado laboral fueron producto de la caída del empleo para las personas con menor nivel educativo. La Tabla 5.1 muestra la participación de los trabajadores con educación primaria o inferior por sector y su distribución entre los sectores (las dos columnas de la izquierda), así como los cambios en ambos indica- dores entre el 2010 y el 2019 (las dos columnas de la derecha). Como puede observarse, la mayoría de los sectores redujeron su dependencia de la mano de obra con estudios inferiores a la secundaria en la década previa al COVID-19. Lo anterior incluye tanto a los sectores que históricamente han empleado a un gran número de trabajadores con bajo nivel educativo -el sector primario (Agricultura, ganadería, silvicultura y pesca), la Construcción y las Actividades de alojamiento y servicio de comidas- como aquellos que no son mano de obra intensivos. El porcentaje de trabajadores con secundaria incompleta disminuyó en 5 puntos porcentuales (columna 3 de la Tabla 5.1). Las caídas fueron pronun- ciadas en Actividades de alojamiento y servicio de comidas (-9.3 puntos porcentuales), Transporte y almacenamiento, información y comunicaciones (-8.9) e Industrias manufactureras (-8.5). 96 ESTUDIO DE POBREZA Y DESIGUALDAD DEL BANCO MUNDIAL Tabla 5.1 Participación de los trabajadores con educación secundaria incompleta en cada sector y distribución del total de trabajadores con educación secundaria incompleta entre sectores   2019   Cambio entre 2010–19 (pp) Sector Participación Distribución   Participación Distribución Agricultura, ganadería, silvicultura y pesca 84.8 16.8   -2.5 -1.8 Actividades de los hogares como empleadores 82.7 12.4   0.0 0.9 Construcción 76.8 9.1   -5.5 1.3 Actividades de alojamiento y servicio de comidas 61.8 7.8   -9.3 1.1 Otras actividades de servicios 58.5 6.1   1.5 2.3 Industrias manufactureras 54.7 11.2   -8.5 -2.2 Comercio al por mayor y al por menor 54.3 16.1   -6.5 -4.0 Transporte y almacenamiento, Información y comunicaciones 46.8 6.6   -8.9 0.3 Suministro de electricidad, gas, y agua 39.2 1.0   1.3 -0.2 Actividades inmobiliarias 38.0 7.3   -0.1 2.6 Administración pública y defensa 20.6 2.0   -4.9 -0.3 Educación 16.7 2.2   -1.7 -0.1 Salud y asistencia social 16.2 1.1   -0.9 0.0 Actividades financieras y de seguros 5.8 0.3   0.6 0.1 Total 52.5 100.0   -4.9 0.0 Fuente: Cálculos de los autores con base en la ENAHO (2010, 2019). La decreciente dependencia de mano de obra no calificada se vio acompañada por una disminución general del empleo y los salarios en los sectores que ofrecen un bajo salario y que suelen emplear a un número elevado de tra- bajadores con bajo nivel educativo. El Capítulo 2 se analizó el crecimiento de los diferentes (sub)sectores económicos en términos de valor agregado y se mostró que la reubicación sectorial de la mano de obra tuvo efectos mixtos. Si bien algunos sectores de baja productividad sufrieron una contracción, otros experimentaron un crecimiento. La Figura 5.2 vuelve sobre esta cuestión, centrándose ahora en el crecimiento del ingreso laboral medio anual en términos reales (eje Y) y del empleo (eje X) para el periodo 2010 - 2019. De nuevo, el tamaño de los círculos refleja la proporción de cada industria en el empleo total en el año 2010. Un círculo rojo indica que un sector ofrecía un salario inferior a la media en 2010, mientras que un círculo azul indica un salario superior a la media en ese momento. No es casualidad que los siete sectores de menores salarios sean también los que emplean a los trabajadores con bajo nivel educativo en un porcentaje elevado (ver la Tabla 5.1). Los tres sectores más grandes y en términos comparativos, peor remune- rados -Agricultura, ganadería, silvicultura y pesca, Comercio al por mayor y al por menor, e Industrias manufactureras- 97 OPORTUNIDADE S PARA REDUCIR L A POBREZA Y L A DESIGUALDAD EN COSTA RICA redujeron la cantidad de trabajadores. Por otra parte, el crecimiento real de los ingresos laborales fue negativo en dos de los sectores de remuneración mínima, que sí crecieron en términos de empleos: Actividades de los hogares como empleadores y Otros servicios. Por el contrario, el empleo y los salarios aumentaron en los sectores con mayores salarios, que suelen contratar sobre todo a trabajadores con un nivel educativo alto.26 A excepción de los servicios públicos (Suministro de elec- tricidad, gas y agua), todos los sectores comparativamente bien remunerados de Costa Rica crecieron en términos de empleo. Transporte y almacenamiento, información y comunicaciones sobresale por el crecimiento combinado de ingresos y empleos; el sector de Actividades inmobiliarias se destaca por su alta tasa de crecimiento del empleo. Figura 5.2: Crecimiento del empleo y del ingreso laboral real, por sector, 2010-19 Tasa de crecimiento anual del empleo y el ingreso laboral real, 2010-19 (%) 6 Industrias Actividades nancieras Transporte y almacenamiento, Tasa de crecimiento anual del ingreso laboral real 5 manufactureras y de seguros información y comunicaciones 4 3 Agricultura, ganadería, Educación silvicultura y pesca Alojamiento y servicio 2 de comidas 1 Comercio al por mayor Construcción y al por menor 0 -1 Actividades Salud y servicios Otros servicios Suministro de inmobiliarias -2 sociales electricidad, Actividades de los hogares -3 gas y agua como empleadores Administración pública -4 -4 -3 -2 -1 0 1 2 3 4 5 6 Tasa de crecimiento anual del empleo Fuente: Cálculos de los autores con base en la ENAHO (2010, 2019). Nota: Los círculos rojos y azules representan sectores con un ingreso laboral medio inferior y superior al promedio de la economía en su conjunto, respectivamente. El tamaño de los círculos representa la proporción de empleo de cada sector en el año 2010. El empleo femenino experimentó solo una mínima mejora en la década anterior al COVID-19. Costa Rica es cono- cida por su baja tasa de participación laboral femenina. Según la SEDLAC, que armoniza los indicadores de pobreza y laborales de las encuestas de hogares de toda América Latina y el Caribe, la participación de la mujer en la fuerza laboral de Costa Rica se encuentra entre las más bajas de la región y es comparable a la de países con un PIB per cápita mucho menor, como Guatemala, Honduras y El Salvador. Las mejoras durante la década anterior al COVID-19 fueron escasas. 26 De hecho, las regresiones mincerianas basadas en las encuestas ENAHO 2010 y 2021 (no presentadas en este informe) indican que los rendimientos de la educación terciaria aumentaron durante la década anterior al COVID-19. 98 ESTUDIO DE POBREZA Y DESIGUALDAD DEL BANCO MUNDIAL Como se muestra en la Tabla 5.2, en el año 2019 alrededor del 39 por ciento de los trabajadores eran mujeres. Esto representó sólo un aumento de un punto porcentual en comparación con el año 2010. Se observan algunas diferencias entre sectores, ya que la participación de las mujeres disminuyó en Otros Servicios y creció en Administración pública y defensa, Actividades de los hogares como empleadores, y Salud y servicios sociales. En los sectores que tuvieron un crecimiento negativo de empleo en la década previa al COVID-19 - Agricultura, ganadería, silvicultura y pesca; Comercio al por mayor y al por menor; e Industrias manufactureras – predomina el empleo masculino y, por lo tanto, condujeron a un deterioro relativo de la posición de los varones -en particular, con baja escolaridad- en el mercado laboral. Tabla 5.2 Participación de las mujeres en cada sector y distribución de las mujeres entre los sectores   2019 Cambio entre 2010 - 2019 (pp) Sector Participación Distribución Participación Distribución Actividades de los hogares como empleadores 86.7 17.4 3.7 0.0 Educación 69.0 11.9 0.7 -0.7 Salud y asistencia social 65.6 6.1 3.6 0.1 Actividades de alojamiento y servicio de comidas 57.3 9.7 0.2 1.7 Actividades financieras y de seguros 45.6 3.2 -4.0 -0.2 Administración pública y defensa 43.7 5.6 6.2 0.5 Otras actividades de servicios 40.9 5.7 -9.2 0.7 Comercio al por mayor y al por menor 36.6 14.5 -0.5 -3.9 Actividades inmobiliarias 34.9 8.9 3.2 3.1 Industrias manufactureras 33.8 9.2 1.2 -1.1 Suministro de electricidad, gas, y agua 19.0 0.7 2.6 -0.1 Transporte y almacenamiento, Información y comunicaciones 18.1 3.4 -0.2 0.3 Agricultura, ganadería, silvicultura y pesca 12.2 3.2 0.2 -0.6 Construcción 3.6 0.6 0.8 0.2 Total 39.4 100.0 1.0 0.0 Fuente: Cálculos de los autores con base en la ENAHO (2010, 2019). Durante la crisis, el empleo disminuyó en todos los sectores excepto en Agricultura, ganadería, silvicultura y pesca. Como se muestra en la Figura 5.3, la caída de los ingresos laborales y del empleo fueron abruptos en Alojamiento y servicio de comidas, y en Otros servicios. Dichas caídas, tal y como se ha comentado en el Capítulo 2, estuvieron relacionadas con la contracción del turismo y de los viajes internacionales. Se puede observar una correlación entre los descensos de los ingresos laborales y del empleo durante el COVID-19, ya que los sectores que exhibieron grandes disminuciones de empleo también tendieron a experimentar marcados declives en los salarios. Si bien los ingresos en el sector Agricultura, ganadería, silvicultura y pesca tuvieron un comportamiento negativo, es el único sector que no 99 OPORTUNIDADE S PARA REDUCIR L A POBREZA Y L A DESIGUALDAD EN COSTA RICA sufrió una pérdida de empleos. La Administración pública y defensa, y la Educación fueron los únicos rubros que no experimentaron reducción de ingresos laborales. Figura 5.3: Crecimiento del empleo y del ingreso laboral real, por sector, 2019–20 Tasa de crecimiento anual del empleo y el ingreso laboral real, 2019-20 (%) 10 Educación Actividades de los Suministro de Administración 5 hogares como electricidad, gas pública Tasa de crecimiento anual del ingreso laboral real empleadores Actividades y agua 0 nancieras y de seguros Construcción -5 -10 Agricultura, ganadería, -15 Industrias silvicultura y pesca Otros servicios manufactureras Actividades -20 inmobiliarias Comercio al por mayor y al por menor -25 Salud y servicios Transporte y almacenamiento, sociales -30 información y comunicaciones Alojamiento y servicio de comidas -35 -40 -40 -35 -30 -25 -20 -15 -10 -5 0 5 10 Tasa de crecimiento anual del empleo Fuente: Cálculos de los autores con base en la ENAHO (2019, 2020). Nota: Los círculos rojos y azules representan subsectores con un ingreso laboral medio inferior y superior al promedio de la economía en su conjunto, respectivamente. El tamaño de los círculos representa la proporción de empleo de cada industria en el año 2019. 100 ESTUDIO DE POBREZA Y DESIGUALDAD DEL BANCO MUNDIAL 5.2. El deterioro de los indicadores laborales fue mayor en la parte baja de la distribución del ingreso El deterioro de los indicadores laborales en la década anterior al COVID-19 se refleja en la parte inferior de la distribu- ción. En el Capítulo 4 se mostró que la contribución de los ingresos laborales al ingreso per cápita familiar ha disminuido en el quintil inferior y se argumentó que dicha caída no está explicada por el cambio en el coeficiente de dependencia infantil. Más bien, el deterioro de los indicadores laborales provocó la disminución de los ingresos laborales per cápita en la parte inferior de la distribución del ingreso. La presente sección explora con más detalle el deterioro de los ingre- sos provenientes del mercado laboral de aquellos ubicados en los quintiles de más bajos ingresos. Los indicadores laborales para la población ubicada en la parte inferior de la distribución del ingreso empeoraron. La Figura 5.4 muestra cambios en cuatro de los principales indicadores del mercado de trabajo: las tasas de actividad, desempleo, y subempleo, y la mediana del salario real horario. Durante la década anterior al COVID-19 se observa un deterioro de la situación de la población perteneciente al quintil inferior de ingresos, en todos los aspectos. La tasa de actividad disminuyó del 45 por ciento en el 2010 al 40.5 por ciento en el 2019. Las tasas de desempleo y subempleo aumentaron; en el año 2019, los trabajadores situados en la parte inferior de la distribución de la renta tenían una probabilidad notablemente mayor de estar desempleados o subempleados que en el 2010. El deterioro fue menor para la población en los quintiles de ingresos más altos. La crisis del COVID-19 agravó la situación al generar un fuerte aumento del desempleo, del que el quintil inferior no se había recuperado del todo en 2021. Los efectos sobre la tasa de actividad y los salarios reales horarios no fueron tan drásticos. Sólo el quintil superior de ingresos experimentó una mejora en los indicadores laborales. Por ejemplo, aunque que los salarios reales por hora se mantuvieron estables en la parte inferior, aumentaron en la parte superior. El resto de esta subsección se centra en el quintil inferior para com- prender mejor el deterioro de los indicadores laborales y sus implicaciones para los ingresos de los hogares. 10 1 OPORTUNIDADE S PARA REDUCIR L A POBREZA Y L A DESIGUALDAD EN COSTA RICA Figura 5.4: Se observa un deterioro de los indicadores laborales en la parte inferior de la distribución del ingreso Tasa de actividad por quintil Tasa de desempleo por quintil (% de población con 15 años o más) (% de población activa con 15 años o más) 80 35 70 30 60 25 50 20 40 15 30 10 20 10 5 0 0 1 2 3 4 5 1 2 3 4 5 2010 2019 2020 2021 2010 2019 2020 2021 Tasa de subempleo por quintil Mediana del ingreso laboral horario real en la ocupación principal, (% de población activa con 15 años o más) por quintil de ingreso familiar per cápita 50 18.000 45 16.000 40 14.000 35 12.000 30 10.000 25 8.000 20 6.000 15 10 4.000 5 2.000 0 0 1 2 3 4 5 1 2 3 4 5 2010 2019 2020 2021 2010 2019 2020 2021 Fuente: Cálculos de los autores con base en la ENAHO (2010, 2019, 2020, 2021). 102 ESTUDIO DE POBREZA Y DESIGUALDAD DEL BANCO MUNDIAL La mayor parte del deterioro de los indicadores laborales en la parte inferior de la distribución del ingreso en la década anterior al COVID-19 estuvo explicada por lo ocurrido con los varones adultos con un menor nivel educativo. La Figura 5.5 muestra que en el 2010 la tasa de empleo entre las personas con 15 años o más era de casi el 35 por ciento. Los varones con menor nivel educativo constituían el grueso de estos trabajadores, representando más del 60 por ciento (23.9 puntos porcentuales). Las mujeres con menor nivel educativo constituían algo menos del 30 por ciento de los trabajadores. Es poco frecuente que los trabajadores del quintil inferior tengan estudios más allá de la primaria. En el 2021, como resultado de la caída de la tasa de actividad y el aumento de la tasa de desempleo, la tasa de empleo entre las personas mayores de 14 años había disminuido hasta un poco menos del 30 por ciento. Gran parte de este declive se debe a la contracción de la proporción de trabajadores varones con menor nivel educativo. Sin embargo, la proporción de trabajadoras con menos estudios también sufrió una reducción considerable. Figura 5.5: La proporción de trabajadores varones con menor nivel educativo sobre el total de adultos trabajadores sufrió un fuerte descenso en el quintil de menores ingresos Tasa de empleo por género y nivel educativo (% de la población con 15 años o más). Primer quintil 40 35 2,2 30 2,4 25 21,7 20 16,2 15 10 0,9 2,4 5 10,1 8,2 0 2010 2021 Mujeres - Hasta sec. inc. Mujeres - Sec. comp. y más Varones - Hasta sec. inc. Varones - Sec. comp. y más Fuente: Cálculos de los autores con base en la ENAHO (2010, 2021). El empleo formal y el trabajo asalariado informal también se redujeron en el quintil inferior. La Figura 5.6 muestra la tasa de empleo del quintil inferior y la contribución de empleados formales, asalariados informales y otros trabaja- dores informales. En el 2010, casi el 9 por ciento de la población mayor de 14 años (o alrededor del 25 por ciento de todos los trabajadores) en este quintil era clasificada como trabajador formal. El resto de los trabajadores tenían un empleo informal. En el año 2021, sólo el 6 por ciento de la población mayor de 14 años de edad (alrededor del 25 por ciento de los trabajadores) era clasificada como trabajador formal. La proporción de asalariados informales también había disminuido, lo que indica que no sólo se deterioró su participación en el mercado laboral, sino también la calidad del empleo. 10 3 OPORTUNIDADE S PARA REDUCIR L A POBREZA Y L A DESIGUALDAD EN COSTA RICA Figura 5.6: En el quintil de menores ingresos, la proporción de asalariados formales e informales ha disminuido entre la población con 15 años o más Tasa de empleo por categoría ocupacional (% de la población con 15 años o más). Primer quintil 40 35 30 13,1 25 14,1 20 15 13,1 10 8,9 5 8,7 6,3 0 2010 2021 Trabajadores formales Asalariados informales Otros trabajadores informales Fuente: Cálculos de los autores con base en la ENAHO (2010, 2021). El creciente porcentaje del trabajo informal no asalariado provocó una presión negativa sobre los ingresos labo- rales en el quintil inferior. La Figura 5.7 muestra la mediana del salario horario real en las tres categorías de empleo mencionadas en el párrafo anterior: trabajadores formales, asalariados informales y otros empleados informales. Entre 2010 y 2021, la mediana del salario horario aumentó en los tres grupos de trabajadores. El aumento salarial fue mayor entre los trabajadores formales y su salario por hora se mantuvo muy por encima del salario por hora de los asalariados informales. De los tres grupos, los otros empleados informales fueron claramente los más perjudicados. En el 2021, su salario horario era sólo la mitad del de los trabajadores formales y alrededor de dos tercios del de los asalariados informales. Aunque la mediana del salario por hora aumentó para los tres grupos, la creciente proporción de otros em- pleados informales ha mantenido prácticamente constante la mediana del salario por hora de todos los trabajadores (la línea negra denominada “total” en el gráfico). El hecho de que otros empleados informales se conviertan en la porción más predominante de la población trabajadora ejerció una presión descendente sobre el salario de aquellos en la parte inferior de la distribución del ingreso. 104 ESTUDIO DE POBREZA Y DESIGUALDAD DEL BANCO MUNDIAL Figura 5.7: La tendencia hacia el trabajo informal ejerció una presión descendente sobre los ingresos laborales del quintil de menores ingresos Mediana del ingreso laboral horario real por categoría ocupacional (en colones de 2010). Primer quintil 6.000 5.500 5.221 5.000 4.649 4.500 4.000 3.759 3.944 3.721 3.747 3.500 3.000 2.656 2.764 2.500 2.000 2010 2021 Trabajadores formales Asalariados informales Otros trabajadores informales Trabajadores Fuente: Cálculos de los autores con base en la ENAHO (2010, 2021). Recuadro 5.1 El efecto del COVID-19 en el empleo de grupos vulnerables En general, la pandemia del COVID-19 afectó más el nivel de ocupación de los grupos vulnerables y de otros segmentos que ya presentaban peores resultados en términos laborales. La Figura B.5.1.1 muestra las pérdidas del empleo tras el COVID-19, desagregadas por sexo (azul oscuro), edad (rojo), nacionalidad (azul celeste), situación laboral (verde), formalidad (amarillo) y nivel educativo (azul claro). La línea discontinua muestra el descenso promedio del empleo en todos los grupos. La disminución del empleo femenino (-17 por ciento) superó a la del masculino (-12 por ciento). El declive del empleo fue mucho mayor entre los jóvenes (-30 por ciento) que en las cohortes de mayor edad. Los nicaragüenses (-22 por ciento) y otros migrantes (-25 por ciento) sufrieron las caídas del empleo más graves que los nacionales de Costa Rica. Un porcentaje mayor (21 por ciento) de los que trabajaban sin un salario perdieron su empleo, en comparación con los asalariados. La caída del empleo informal fue del 19 por ciento, frente al 11 por ciento del empleo formal. Por último, las personas con menor nivel educativo tuvieron mayor probabilidad de perder su empleo: aquellos que habían completado su educación primaria sufrieron una disminución del 17 por ciento, mientras que aquellos con educación terciaria experimentaron una caída mucho menor, apenas del 2 por ciento. 10 5 OPORTUNIDADE S PARA REDUCIR L A POBREZA Y L A DESIGUALDAD EN COSTA RICA Figura B.5.1.1: Quienes ya tenían peores resultados en términos laborales registraron las mayores pérdidas de empleo Tasa de crecimiento del empleo por grupo, 2019-20 (%) 0 -2,0 -5 -10 -9,5 -10,7 -15 -12,1 -14,4 -13,3 -12,8 -14,6 -12,3 -14,8 -20 -17,3 -17,0 -19,0 -22,2 -21,4 -25 -25,8 -30 -30,0 -35 Varones Mujeres 15-24 25-40 41-64 65+ Nativo Nicaragüense Otros migrantes Asalariado Independente Trabajador familiar sin salario Formal Informal Primaria completa Secundaria completa Superior completa Género Edad Nacionalidad Categoría Formalidad Nivel educativo ocupacional Fuente: Cálculos de los autores con base en la ENAHO (2019, 2020). En el 2021, el empleo tendió a recuperarse con mayor rapidez entre los grupos más castigados por la pandemia. Este hecho se puede observar en la Figura B.5.1.2. Sin embargo, existen algunas excepciones. Por ejemplo, el empleo de los trabajadores sin salario no se recuperó con la misma rapidez que los empleados asalariados y los independientes; la recuperación del empleo de los empleados con un nivel educativo de primaria fue más lenta que la de aquellos con educación secundaria. Por otra parte, aunque las tasas de empleo mejoraron, no volvieron a los niveles prepandémicos. 106 ESTUDIO DE POBREZA Y DESIGUALDAD DEL BANCO MUNDIAL Figura B.5.1.2: Las tasas de empleo se recuperaron con rapidez entre los grupos más afectados por la pandemia Tasa de crecimiento del empleo por grupo, 2020-21 (%) 35 28,3 30 25 21,4 21,2 19,2 19,1 19,9 19,7 20 15,7 14,5 13,7 12,5 11,7 13,5 15 11,0 9,4 9,5 7,6 10 5 0 Varones Mujeres Nativo Nicaragüense Otros migrantes Asalariado Independente Trabajador familiar sin salario Formal Informal Primaria completa Secundaria completa Superior completa 15-24 25-40 41-64 65+ Género Edad Nacionalidad Categoría Formalidad Nivel educativo ocupacional Fuente: Cálculos de los autores con base en la ENAHO (2020, 2021). 5.3. Una radiografía del mercado laboral en el 2021 El mercado laboral de Costa Rica sigue caracterizándose por claras diferencias entre mujeres y varones, y entre aquellos con mayor y menor nivel educativo. Aunque la posición de los varones (en especial los de menor nivel educativo) en el mercado laboral se ha deteriorado, siempre se aprecia una pronunciada brecha de género en los indicadores laborales. Tal como se muestra en el panel a de la Figura 5.8, en el 2019 los varones estaban en mejor posición que las mujeres en cuatro de los cinco indicadores clave del mercado laboral: la tasa de actividad, la tasa de empleo, la tasa de empleo a tiempo completo y obtención de un salario digno (definido aquí como un trabajador que gana al menos tres veces la línea de pobreza). Sólo la tasa de formalidad es similar entre varones y mujeres. También se aprecia una pronunciada diferencia en los resultados del mercado laboral según el nivel educativo. A mayor nivel educativo, mejores resultados en todos los indicadores considerados (Figura 5.8, panel b): tienen una mayor proba- bilidad de participar activamente del mercado de trabajo, tener un empleo, y que este último sea de tiempo completo, formal y con un salario digno. 10 7 OPORTUNIDADE S PARA REDUCIR L A POBREZA Y L A DESIGUALDAD EN COSTA RICA Figura 5.8: En 2021, aún existe una clara diferencia en los indicadores del mercado laboral entre mujeres y varones, y entre aquellos con nivel educativo bajo y alto Panel a. Indicadores laborales por género, 2021 Panel b. Indicadores laborales por nivel educativo, 2021 Tasa de actividad Tasa de actividad 100 100 80 80 60 60 Proporción de 40 Tasa de Proporción de 40 Tasa de trabajadores empleo trabajadores empleo no pobres 20 no pobres 20 0 0 Tasa de formalidad Tasa de empleo pleno Tasa de formalidad Tasa de empleo pleno Varones Mujeres Primaria Secundaria Superior Fuente: Cálculos de los autores con base en la ENAHO (2021). Recuadro 5.2 Comparación regional de las tasas de actividad En 2019 la tasa de actividad en Costa Rica fue de las más bajas de la región, tanto para varones como para mujeres. Según la SEDLAC, fue del 79 por ciento en el caso de los varones, ligeramente superior solo a la de Chile (78.6 por ciento), y del 50.7 por ciento en el caso de las mujeres, que solo fue superior a las tasas de los países con menor PIB per cápita, como Guatemala, Honduras y El Salvador. Además, la brecha entre Costa Rica y el promedio regional es más amplia para las mujeres que para los varones (7.2 frente a 4.5 puntos porcentuales). 108 ESTUDIO DE POBREZA Y DESIGUALDAD DEL BANCO MUNDIAL Figura B.5.2.1: Las tasas de actividad de varones y mujeres son bajas en comparación con las de otros países de la región Varones 90 PRY NIC GTM PER MEX Tasa de actividad (% de la población 15-64) 85 COL HND URY PAN 80 BOL SLV ECU BRA DOM CRI CHL 75 ARG 70 65 60 55 50 0 5.000 10.000 15.000 20.000 25.000 30.000 35.000 PBI per cápita (2017 PPP) Mujeres 80 PER Tasa de actividad (% de la población 15-64) 75 70 PRY URY 65 COL BOL ARG PAN 60 BRA DOM ECU CHL 55 MEX NIC 50 SLV CRI HND 45 GTM 40 0 5.000 10.000 15.000 20.000 25.000 30.000 35.000 PBI per cápita (2017 PPP) Fuente: Indicadores del Desarrollo Mundial y SEDLAC (CEDLAS y Banco Mundial). Nota: Tasa de actividad de la población de 15 a 64 años y PIB per cápita en PPA del 2017, por país, al 2019. 10 9 OPORTUNIDADE S PARA REDUCIR L A POBREZA Y L A DESIGUALDAD EN COSTA RICA Cuando las mujeres adultas están fuera de la fuerza laboral, por lo general es debido a las obligaciones familiares. En el caso de los varones adultos, rara vez es así. La Figura 5.9 muestra las razones de la población económicamente inactiva para no buscar trabajo en 2021. En la figura se pueden identificar distintos patrones por sexo, edad y, en el caso de las personas de 25 a 64 años, por nivel educativo.27 Se aprecia una gran diferencia de género en la probabi- lidad de estar fuera de la fuerza laboral debido a las obligaciones familiares. Los varones de 25 a 64 años rara vez se encuentran fuera de la población activa por este motivo, mientras que para las mujeres de esta categoría de edad es la razón dominante para abandonar la vida laboral. De hecho, la diferencia de género en las tasas actividad se debe casi por completo a las obligaciones familiares. Las mujeres con mayor nivel educativo tienen menor probabilidad de ser inactivas que las mujeres de menor nivel educativo. Existen marcadas diferencias en las tasas de actividad entre mujeres con mayor y menor nivel de escolaridad. La probabilidad de estar fuera de la población activa para las mujeres que han completado su educación primaria es casi cuatro veces mayor que aquellas que finalizaron su educación terciaria. También esta diferencia se debe casi por completo a las obligaciones familiares.28 La pronunciada brecha de género en las tareas domésticas y familiares se confirma a partir de los datos de la Encuesta Nacional de Uso del Tiempo, realizada en el año 2017. Según los resultados de dicha encuesta (INEC 2018),29 el promedio de horas dedicadas a las tareas domésticas no remuneradas es alrededor de 2.5 veces mayor para las mujeres que para los varones (casi 36 horas versus 14, respectivamente). Una vez más, esta brecha se ensancha para aquellas mujeres y varones con nivel educativo bajo (las mujeres con primaria completa y secundaria incomple- ta dedican alrededor de tres veces el número de horas a estas labores domésticas que los varones) y se acorta para aquellas con educación superior (alrededor de dos veces). A diferencia de la ENAHO, la Encuesta Nacional de Uso del Tiempo también permite desglosar el tiempo dedicado a las obligaciones del hogar, que en el caso de las mujeres se reparte entre cocinar (38.8 por ciento), limpiar (25.1 por ciento), cuidar a los hijos (15.1 por ciento) y lavar la ropa (11.4 por ciento). 27 Aunque las razones para no buscar trabajo no son mutuamente excluyentes, el INEC las prioriza. Si alguien es pensionado y rentista, se le clasifica como pensionado. Si alguien responde que está estudiando y tiene obligaciones familiares, se le categoriza como estudiante. Los que tienen obligaciones familiares no son pensionados ni rentistas ni asisten a la escuela. 28 Según Blyde (2020), la migración nicaragüense eleva la disponibilidad de trabajadoras domésticas y, por lo tanto, tiene un efecto positivo en el empleo e ingresos de las mujeres costarricenses altamente calificadas (ver el Recuadro 3.3 en el presente informe). 29 INEC (2018). Encuesta Nacional de Uso del Tiempo 2017: Resultados generales. San José, C.R.: INEC. 110 ESTUDIO DE POBREZA Y DESIGUALDAD DEL BANCO MUNDIAL Figura 5.9: Desagregación de la tasa de inactividad económica por género, edad y nivel educativo, 2021 Motivos para ser económicamente inactivo por género, edad y nivel educativo, 2021 (% de la población) 100 90 80 70 60 50 40 30 20 10 0 hasta sec. comp. superior hasta sec. superior prim. prim. comp. comp. 15-24 comp. 25-64 65+ 15-24 25-64 65+ años años años años años años Varones Mujeres Jubilado Rentista Asiste a la escuela Obligaciones familiares Discapacitado Otros Fuente: Cálculos de los autores con base en la ENAHO (2021). Los jóvenes suelen encontrarse fuera de la vida laboral por encontrarse estudiando. Para los jóvenes, los estu- dios fueron la principal razón para permanecer fuera del mercado laboral en el año 2021. De hecho, el aumento de la escolarización provocó el descenso de la participación laboral de los jóvenes en el período comprendido entre 2010 y 2019. Como se discute en la Sección 3.4 sobre la pobreza multidimensional, la proporción de jóvenes de 18 a 24 años que no terminaron la secundaria registró una disminución drástica en la década anterior al COVID-19. Es más, a pesar de la reducción de su participación en la fuerza laboral, el porcentaje de jóvenes que estudian y trabajan o en capacitación no mostró una tendencia a la baja (ver el Recuadro 5.3). Las mujeres mayores (65 años o más) tienden a quedar excluidas de la fuerza laboral y tener un menor acceso a pensiones que los varones. Entre los adultos con 65 años o más, el porcentaje de jubilados tiende a ser mayor entre los varones que entre las mujeres. Se asume que esta diferencia se explica por el hecho de que los hombres tienen más probabilidades de trabajar a una edad más temprana y en empleos formales, lo que les permite aportar a un fondo de retiro. La contribución de las mujeres a las tareas domésticas sigue predominando en los grupos etarios más altos. 11 1 OPORTUNIDADE S PARA REDUCIR L A POBREZA Y L A DESIGUALDAD EN COSTA RICA Recuadro 5.3 Los jóvenes que ni estudian ni trabajan En la década anterior al COVID-19, la probabilidad de que los jóvenes no estudiaran ni trabajaran ni recibieran capacitación (a menudo denominados NiNi) era menor para las mujeres y los jóvenes pobres. Esto se puede observar en la Figura B.5.3.1. Durante la década previa al COVID-19, la proporción de los NiNi entre las jóvenes (de 15 a 23 años) pasó del 24 al 19 por ciento. En el caso de los varones, esta proporción se mantuvo en torno al 12.5 por ciento. Las reducciones en la probabilidad de no estudiar ni trabajar fueron más notables entre los jóvenes en situación de pobreza extrema: en el caso de las mujeres muy pobres, la probabilidad pasó del 45 por ciento al 34 por ciento y en el de los varones muy pobres, del 40 por ciento al 29 por ciento. Figura B.5.3.1: En la década anterior al COVID-19, la probabilidad de ser “NiNi” disminuyó en las mujeres y los varones pobres Panel a. Proporción de jóvenes "NiNi" por género, 2010-21 Panel b. Proporción de jóvenes "NiNi" por género y condición de pobreza, (% de la población 15–23 años) 2010-2021 (% de la población 15–23 años) 30 50 45 25 40 35 20 30 15 25 20 10 15 10 5 5 0 0 2010 2019 2020 2021 2010 2019 2020 2021 2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016 2017 2018 2019 2020 2021 Varones Mujeres Varones Mujeres Total Pobre extremo Pobre No pobre Fuente: Cálculos de los autores con base en la ENAHO (2010, 2021). 112 ESTUDIO DE POBREZA Y DESIGUALDAD DEL BANCO MUNDIAL 11 3 OPORTUNIDADE S PARA REDUCIR L A POBREZA Y L A DESIGUALDAD EN COSTA RICA 114 ESTUDIO DE POBREZA Y DESIGUALDAD DEL BANCO MUNDIAL Capítulo 6 Asistencia social 11 5 OPORTUNIDADE S PARA REDUCIR L A POBREZA Y L A DESIGUALDAD EN COSTA RICA Orientaciones de políticas de alto nivel • El régimen nacional no contributivo de pensiones es un instrumento efectivo de lucha contra la pobreza, debido a que alcanza a la mayoría de las personas que se encuentran en la parte inferior de la distribución del ingreso y las pensiones son considerables en relación a los ingresos del hogar. En consecuencia, la tasa de pobreza de los adultos mayores está por debajo del promedio nacional. • Las medidas de asistencia social dirigidas a los hogares con niños podrían mejorarse aún más. El análisis sugiere que una parte importante de los fondos del programa llega a los hogares situados en los quintiles superiores de la distribución y, además, los montos transferidos constituyen sólo una parte comparativamente pequeña de los ingresos de los hogares. De hecho, como se muestra en el Capítulo 3, la tasa de pobreza de los niños es claramente mayor al promedio de la población, a pesar de estas medidas de asistencia social. • La iniciativa de protección social de emergencia emprendida por Costa Rica durante el COVID-19, denominada Bono Proteger, abarcó una gran parte de la población y desempeñó un papel importante en la contención de la pobreza. Esta experiencia debería capitalizarse en el diseño y la implementación de respuestas a crisis futuras. • Un ejemplo de la importancia de contar con herramientas para responder de manera rápida y efectiva a las crisis viene dada por el hecho de que las catástrofes naturales provocadas por el cambio climático son cada vez más frecuentes y severas. Tal y como se describe en el Capítulo 7, se espera que éstas tengan implicaciones muy profundas para los más pobres y vulnerables. En este capítulo se analizan varios elementos claves del sistema de asistencia social de Costa Rica, en especial, los programas de asistencia social. Según lo descrito en el Capítulo 4, la disminución de los ingresos laborales en la parte inferior de la distribución del ingreso en la década anterior al COVID-19 se vio compensada por las transferen- cias monetarias públicas y las pensiones. Asimismo, las transferencias monetarias públicas desempeñaron un papel importante a la hora de compensar la caída de los ingresos laborales durante la pandemia. El objetivo del capítulo es comprender mejor qué programas desempeñan el papel más relevante en la reducción de la pobreza. El capítulo describe las principales instituciones involucradas en la asistencia social en el país y los principales programas bajo su control. La intención de la sección no es ofrecer un análisis exhaustivo de todo el sistema de pro- tección y asistencia social de Costa Rica, el cual posee una estructura compleja y líneas multifacéticas de coordinación y responsabilidad. Más bien, la intención es analizar algunos programas de asistencia social clave en relación con la pobreza y la desigualdad en el país.30 La discusión se basa en un próximo informe del equipo de Protección Social y Empleo del Banco Mundial 31 30 Un programa importante no incluido en nuestra discusión ofrece viviendas públicas. 31 Pablo Sauma (en proceso) Consultoría para apoyar la preparación de un diagnóstico del sistema de protección social para Costa Rica. 116 ESTUDIO DE POBREZA Y DESIGUALDAD DEL BANCO MUNDIAL Como se describe en el capítulo, los programas de asistencia social más importantes en Costa Rica abarcan las pensiones no contributivas y las transferencias monetarias a los hogares pobres con hijos. Las pensiones no contributivas se otorgan a los adultos mayores en situación de pobreza extrema o con necesidades específicas, mientras que las transferencias monetarias están en parte condicionadas a la asistencia a la escuela primaria y se- cundaria. En la última década, Costa Rica introdujo reformas para centralizar y mejorar la focalización de los programas de asistencia social. Durante la pandemia, Costa Rica puso en marcha un programa de ayuda de emergencia a gran escala denominado Bono Proteger, que duplicó de manera temporal la proporción de beneficiarios de transferencias monetarias en el país. En el período anterior al COVID, entre los principales programas de asistencia social, las pensiones no contribu- tivas lograban las mayores reducciones de pobreza y desigualdad. Casi la mitad de las prestaciones de las pensiones no contributivas benefician a la población ubicada en el primer decil de la distribución del ingreso y el monto de dichas pensiones resulta significativo. Para los hogares del decil más pobre que reciben pensiones no contributivas, la relación entre estas últimas y los ingresos de mercado se acerca al 50%. En consecuencia, de los principales programas socia- les, las pensiones no contributivas son las que más contribuyen a la reducción de la pobreza. Los grandes programas de transferencias monetarias del país no están orientados en un ciento por ciento hacia los pobres y representan una fracción menor de los ingresos, incluso para las familias más pobres. De ahí que su incidencia en la reducción de la pobreza sea menos pronunciada. Las transferencias monetarias de emergencia desempeñaron un papel importante durante el COVID-19, pero no pudieron evitar el aumento significativo de la tasa de pobreza. El Bono Proteger se puso en marcha inmediatamente tras el inicio de la pandemia y, a finales del año 2020, casi 700,000 personas habían recibido transferencias moneta- rias. A diferencia de los principales programas de asistencia social, las prestaciones del programa de emergencia no estaban enfocadas por completo en los segmentos poblacionales más pobres. No obstante, las ayudas monetarias de emergencia sí contribuyeron a atenuar el aumento de los índices de pobreza, sobre todo de pobreza extrema. La mag- nitud exacta del efecto compensatorio de las transferencias de emergencia sobre la pobreza depende de los métodos de cálculo, con estimaciones que oscilan entre 1 y 4 puntos porcentuales. 11 7 OPORTUNIDADE S PARA REDUCIR L A POBREZA Y L A DESIGUALDAD EN COSTA RICA 6.1. El sistema de asistencia social de Costa Rica El Instituto Mixto de Ayuda Social (IMAS) es uno de los pilares del sistema de protección social de Costa Rica. El IMAS se creó en 1971 con el propósito de erradicar la pobreza extrema. En la actualidad, el instituto ofrece servicios y prestaciones tanto de “protección social” como de “promoción social”. Los primeros comprenden programas de asis- tencia social específicos para ayudar a las personas y los hogares en situación de pobreza y cubrir sus necesidades básicas. Los segundos incluyen programas más universales destinados a promover la “movilidad social”. El IMAS recibe alrededor del 35 por ciento de su presupuesto del Fondo de Desarrollo Social y Asignaciones Familiares (FODESAF), el 35 por ciento ‘proveniente de diversos aportes gubernamentales’ y el resto de múltiples fuentes (con casi el 15 por ciento de cotizaciones salariales). En el 2019, el IMAS tuvo un presupuesto de unos 266,000 millones de colones (452 millones de dólares o el 0.7 por ciento del PIB). El otro pilar del sistema de protección social de Costa Rica es el FODESAF, creado en 1974 para brindar apoyo a las instituciones públicas en la prestación de servicios sociales a los hogares de bajos ingresos. En el 2019, el FODESAF tenía un presupuesto de unos 664,000 millones de colones (1,100 millones de dólares o el 1.8 por ciento del PIB). Los tres mayores receptores de fondos del FODESAF son el IMAS, la CCSS y el Banco Hipotecario de la Vivienda (BANHVI). En conjunto, estas organizaciones reciben alrededor del 70 por ciento del presupuesto del FODESAF. Otros be- neficiarios son organizaciones diversas, como ministerios e institutos que atienden grupos sociales o áreas temáticas específicas. El FODESAF obtiene sus recursos, principalmente, del impuesto al valor agregado, con una pequeña parte procedente de las contribuciones patronales, ambos sensibles a los ciclos económicos. El resto de esta (sub)sección analiza algunos de los programas de asistencia social más importantes (en términos presupuestarios y beneficiarios) aplicadas por el IMAS y el FODESAF. Los tres programas más importantes del IMAS son Atención a Familias, Crecemos y Avancemos. El Programa Atención a Familias tiene por objetivo ayudar a los hogares pobres a cubrir sus necesidades básicas, como nutrición, atención médica, vivienda y servicios públicos. A tales fines, el programa otorga transferencias monetarias incondicio- nales a los hogares pobres. En el 2019, el programa brindó apoyo a más de 135,000 hogares y tuvo un presupuesto de 61,032 millones de colones (103 millones de dólares o 0.2 por ciento del PIB). Crecemos es el sucesor de un programa llamado Fondo Nacional de Becas (FONABE) y fue creado en el 2019.32 Este programa tiene un doble objetivo: reducir la pobreza, y aumentar la matrícula y la retención escolar. El programa otorga transferencias monetarias a los hogares pobres con la condición de que los hijos de entre 12 y 17 años asistan de manera regular a escuelas preescolares 32 FONABE continuó sirviendo a los becados de postsecundaria. 118 ESTUDIO DE POBREZA Y DESIGUALDAD DEL BANCO MUNDIAL o primarias formales. En el año 2019, Crecemos tuvo un presupuesto de 23,596 millones de colones (40 millones de dólares o 0.1 por ciento del PIB) y más de 210,000 niños fueron beneficiados por este programa. Avancemos fue instaurado en el 2006 con la finalidad de promover la participación escolar, reducir el rezago educativo, disminuir la deserción escolar y prevenir el ingreso al trabajo infantil de los adolescentes miembros del hogar. El programa propor- ciona transferencias monetarias a los padres de niños y jóvenes (de 12 a 25 años) de hogares de escasos recursos, condicionadas por la matriculación y asistencia regular de los niños y jóvenes a la escuela secundaria. En el 2019, el programa apoyó a más de 203,000 estudiantes y tuvo un presupuesto de 73,371 millones de colones (124 millones de dólares o 0.2 por ciento del PIB). En respuesta a la pandemia del COVID-19, el IMAS puso en marcha un programa temporal a gran escala denomina- do Bono Proteger, lanzado en abril del 2020 con el fin de brindar apoyo a los trabajadores afectados por la crisis, entre ellos, trabajadores despedidos, con reducción de jornada laboral o con contrato suspendido, así como trabajadores independientes, informales y temporales. En otras palabras, el programa no estaba necesariamente diseñado para beneficiar a los más pobres, sino más bien al “segmento intermedio faltante”, es decir, a las personas que no recibían ningún tipo de ayuda pero que enfrentaban dificultades debido a la pandemia del COVID-19. Las solicitudes para par- ticipar en el programa podían hacerse a través de una plataforma en línea lanzada el 9 de abril, poco después de que se identificara el primer caso de COVID-19 en el país. El programa brindó 62,500 colones (106 dólares) al mes a las personas que habían experimentado una reducción de su jornada laboral, y 125,000 colones (213 dólares) al mes a las personas que habían perdido su empleo o más afectadas por la pandemia. Bajo ambas modalidades, las prestaciones mensuales se recibían sólo por tres meses. A finales del 2020, más de un millón de personas habían solicitado dichos beneficios y casi 700,000 los habían recibido, totalizando casi 82,061 millones de colones (140 millones de dólares o el 0.2 por ciento del PIB). El Bono Proteger finalizó en el 2021, pero el Ministerio de Trabajo (entre otras entidades gubernamentales) implementa medidas en apoyo a la recuperación del mercado laboral.33 33 Hasta donde sabemos, el gobierno no tiene planes para diseñar un programa de emergencia que se pueda “activar” o desplegar en tiempos de crisis. 11 9 OPORTUNIDADE S PARA REDUCIR L A POBREZA Y L A DESIGUALDAD EN COSTA RICA Recuadro 6.1 Cobertura de la asistencia social comparada con otros países de la región Las comparaciones regionales sugieren que los programas de asistencia social de Costa Rica están muy bien focalizados. La Figura B.6.1.1 refleja la proporción de la población (barras) y la proporción del quintil inferior de la distribución del ingreso (rombos) cubierta por la asistencia social en los países de América Latina y el Caribe, de acuerdo con el Atlas de Protección Social: Indicadores de Resiliencia y Equidad del Banco Mundial. En términos de cobertura global, Costa Rica se sitúa en la media de la región. Alrededor del 54% de la población es beneficiada por alguna medida de protección social. Sin embargo, la cobertura del quintil inferior es de casi el 87 por ciento, comparable a la de países con una cobertura promedio notablemente superior. En otras palabras, los programas de asistencia social de Costa Rica están en términos relativos bien orientados. Figura B.6.1.1: Los programas de asistencia social de Costa Rica están bien focalizados en comparación con otros países de la región Cobertura de la asistencia social (% de la población) 100 90 Total 1er quintil (antes de impuestos) 80 70 60 50 40 30 20 10 0 SLV [2019] CHL [2017] BOL [2019] PAN [2019] PRY [2019] PER [2019] URY [2019] CRI [2019] DOM [2019] JAM [2017] HND [2017] MEX [2018] ARG [2019] BRA [2019] COL [2019] ECU [2019] Fuente: Base de datos ASPIRE del Banco Mundial. 120 ESTUDIO DE POBREZA Y DESIGUALDAD DEL BANCO MUNDIAL El programa más importante del FODESAF es el régimen no contributivo de pensiones. Dicho régimen tiene por objeto proteger a las personas con necesidades económicas urgentes que no reúnen los requisitos para recibir otras ayudas. El régimen no contributivo de pensiones ofrece tanto pensiones ordinarias a los adultos mayores de 65 años de edad, en situación de pobreza o pobreza extrema (casi 88,000 beneficiarios en el 2019), como pensiones especiales para grupos sociales específicos (alrededor de 35,000 en el 2019), entre ellos, personas con discapacidades severas, o viudas y huérfanos. Ejecutado por la CCSS, el régimen no contributivo de pensiones concedió prestaciones a casi un cuarto de millón de personas durante el año 2019. En ese año, este esquema de pensiones representó casi una cuarta parte del presupuesto del FODESAF, con 139,519 millones de colones (237 millones de dólares o 0.4 por ciento del PIB). Recuadro 6.2 Estrategia Puente al Desarrollo de Costa Rica En el año 2015, Costa Rica inició la instrumentación de su Estrategia Nacional para el Abordaje de la Pobreza Extrema, Puente al Desarrollo (en adelante, Estrategia Puente). La Estrategia Puente se instauró como respuesta a los resultados decepcionantes de la lucha contra la pobreza monetaria y al amplio consenso de que se podía mejorar el diseño y el funcionamiento del sistema de protección social. De acuerdo con este consenso, el sistema fallaba en los siguientes aspectos: (a) su enfoque era mitigar la pobreza, no reducirla; (b) estaba diseñado para responder a la demanda, en lugar de tratar de llegar a quienes más lo necesitaban; (c) estaba fragmentado y la coordinación entre las instituciones era inadecuada; y (d) cada institución y programa del sistema tenía sus propios criterios para seleccionar y registrar a sus beneficiarios. El objetivo de la Estrategia Puente fue “abordar la pobreza desde un enfoque multisectorial e interinstitucional” (Red2Red Consultores, 2018). Para cumplir con ese objetivo, se propusieron las siguientes reformas: (a) que el Consejo Presidencial Social sea la entidad política encargada de coordinar, darle seguimiento y evaluar a las diferentes instituciones del sistema; b) que se utilice el Sistema Nacional de Información y Registro Único de Beneficiarios (SINIRUBE) como único criterio para priorizar a los beneficiarios y que se actualice en tiempo real; (c) que en el diseño de la política de protección social los datos proporcionados por el índice de pobreza sean complementados por un índice de pobreza multidimensional, ya que las transferencias monetarias se consideraban insuficientes para romper el ciclo de la pobreza; y (d) que se utilicen los mapas sociales para tomar decisiones, coordinar la acción de diferentes instituciones y sugerir qué áreas deben priorizarse. En los primeros cuatro años, se llevó a cabo la evaluación de impacto de las intervenciones realizadas a través de la Estrategia Puente. Las intervenciones beneficiaron a 54,600 hogares en situación de extrema pobreza en 76 distritos prioritarios. Estos hogares recibieron transferencias monetarias para cubrir sus necesidades básicas, educación y salud. Y se les asignaron “cogestores”, quienes actuaron como “puentes” entre las necesidades de los hogares de extrema pobreza y los servicios prestados por las instituciones de protección social. Dos años después de su puesta en marcha, Red2Red Consultores realizó una evaluación de impacto mediante metodologías cuantitativas y cualitativas. 12 1 OPORTUNIDADE S PARA REDUCIR L A POBREZA Y L A DESIGUALDAD EN COSTA RICA Según la evaluación de impacto, las intervenciones propiciaron una significativa reducción de la pobreza. Las intervenciones redujeron tanto la pobreza monetaria como la multidimensional, ya que los ingresos familiares mensuales per cápita aumentaron en torno al 60 por ciento entre los beneficiarios. El efecto fue mayor en las zonas rurales, lo que no contradice las mayores tasas de pobreza rural descritas en el Capítulo 3, así como en los hogares de menor tamaño. Por consiguiente, la pobreza extrema se redujo del 91 por ciento al 46 por ciento entre los beneficiarios. En cuanto a la pobreza multidimensional, el 45.5 por ciento de los hogares sufría al menos una privación antes de la intervención, y esta proporción se redujo al 39.0 por ciento dos años después, en consonancia con las tendencias más amplias de disminución de la pobreza multidimensional descritas en el presente informe. Por último, la dinámica familiar mejoró, ya que la mayor estabilidad de los ingresos del hogar redujo los conflictos en el seno del mismo. Sin embargo, según la evaluación de impacto, el período de dos años no fue suficiente para que los hogares abandonaran la situación de vulnerabilidad de volver a caer en la pobreza. El acceso a los servicios mejoró -sobre todo en cuanto a salud, educación y protección social-, pero aún persisten algunos problemas. Por ejemplo: no se registraron grandes cambios en los indicadores laborales, quizás debido a la falta de recursos, ni en aquellos asociados a la vivienda. El informe advierte que el éxito de la Estrategia Puente condujo a un aumento de la demanda de servicios, que podría producir cuellos de botella. Fuentes: Red2Red Consultores. (2018). “Evaluación de resultados de la Estrategia Nacional Puente al Desarrollo en Costa Rica. Volu- men I. Informe.” IMAS. (2020). “Estrategia Puente al Desarrollo. Articulación institucional para el bienestar y el cumplimiento de los derechos humanos.” 6.1. Selección de los beneficiarios de los programas de asistencia social La principal institución responsable de identificar y seleccionar a los beneficiarios de los programas de asistencia social es el Sistema Nacional de Información y Registro Único de Beneficiarios del Estado (SINIRUBE). El SINIRUBE se creó en el año 2013 en respuesta a la persistente preocupación por las herramientas anteriores (como el Sistema de Información de la Población Objetivo, SIPO) para la identificación y selección de beneficiarios. Con su creación se puso en marcha una serie de mejoras para perfeccionar la focalización y reducir los errores de exclusión e inclusión de los programas de asistencia social. El SINIRUBE recoge información demográfica y socioeconómica que se almacena en una base de datos y se utiliza para identificar a la población que requiere o solicita servicios de asistencia social. SINIRUBE también desarrolló e introdujo un algoritmo para priorizar e identificar a los beneficiarios y mantiene acuerdos 122 ESTUDIO DE POBREZA Y DESIGUALDAD DEL BANCO MUNDIAL con otras organizaciones que ejecutan programas sociales para intercambiar información.34 Según su sitio web, la base de datos del SINIRUBE contiene información sobre el 95 por ciento de la población de Costa Rica. En los últimos años, muchas instituciones y programas han migrado de sus antiguas herramientas de selección de beneficiarios a SINI- RUBE. Sin embargo, algunos programas todavía están en proceso de transición a SINIRUBE. Una vez que la migración al SINIRUBE se realiza, el algoritmo de SINIRUBE debe adoptarse para seleccionar a los nuevos beneficiarios (o para renovar las prestaciones). Sin embargo, los programas no necesariamente ponen fin (de inmediato) a la prestación de beneficios a aquellos no elegibles según las métricas de SINIRUBE. Por lo tanto, se espera que la focalización de los programas siga mejorando en los próximos años. En tiempos normales (antes del COVID-19), el programa nacional no contributivo de pensiones de Costa Rica se encontraba mejor focalizado hacia los hogares pobres.35 La Figura 6.1 muestra cómo están distribuidos los recursos de los cuatro mayores programas de asistencia social por decil del ingreso de mercado.36 Esta distribución se estable- ce a partir de los hogares que declaran ser receptores de los beneficios del programa en los datos de la ENAHO. En el 2021, alrededor del 45 por ciento de las pensiones no contributivas eran percibidas por los hogares del decil de más bajos ingresos. La cobertura disminuye abruptamente al pasar al segundo decil, donde la cobertura es inferior al 15 por ciento. Los demás programas no están tan focalizados. Mientras que Atención a Familias distribuye casi el 45 por ciento de sus prestaciones al decil más bajo, el nivel de prestaciones que proporciona se va diluyendo entre los deciles restantes. Los otros programas (Avancemos, Atención a Familias y Crecemos) destinan entre el 25 y el 30 por ciento de las prestaciones totales al decil más pobre. 34 Además de la focalización del SINIRUBE, el Gobierno ha realizado esfuerzos por centralizar las entregas a través de una plataforma de pagos operada por el Tesoro. 35 Esta sección se inspira en parte en la metodología expuesta en Lustig, Nora (Ed.). (2018). Commitment to Equity Handbook: Estimating the Impact of Fiscal Policy on Inequality and Poverty. Washington, DC: Brookings Institution Press and CEQ Institute, Tulane University. https://www.brookings.edu/book/ commitment-to-equity-handbook/ 36 El ingreso aquí se define como el ingreso bruto de mercado más las pensiones antes de toda intervención fiscal. 12 3 OPORTUNIDADE S PARA REDUCIR L A POBREZA Y L A DESIGUALDAD EN COSTA RICA Figura 6.1: De los cuatro programas principales de asistencia social, el programa no contributivo de pensiones destina la mayor parte de las prestaciones totales a los hogares del primer decil del ingreso de mercado Avancemos Régimen no contributivo de pensiones 0,50 0,50 0,45 0,45 0,40 0,40 0,35 0,35 0,30 0,30 Porcentaje Porcentaje 0,25 0,25 0,20 0,20 0,15 0,15 0,10 0,10 0,05 0,05 0,00 0,00 2 3 4 5 6 7 8 9 2 3 4 5 6 7 8 9 Más pobre Más rico Más pobre Más rico Deciles del ingreso de mercado Deciles del ingreso de mercado 2019 2020 2021 2019 2020 2021 Crecemos Atención a familias (IMAS) 0,50 0,50 0,45 0,45 0,40 0,40 0,35 0,35 0,30 0,30 Porcentaje Porcentaje 0,25 0,25 0,20 0,20 0,15 0,15 0,10 0,10 0,05 0,05 0,00 0,00 2 3 4 5 6 7 8 9 2 3 4 5 6 7 8 9 Más pobre Más rico Más pobre Deciles del ingreso de mercado Deciles del ingreso de mercado Más rico 2019 2020 2021 2019 2020 2021 Fuente: Cálculos de los autores con base en la ENAHO (2019, 2020, 2021). El programa Bono Proteger no estuvo focalizado tan estrictamente y prestó ayuda a hogares a lo largo de casi toda la distribución del ingreso. La Figura 6.2 muestra la incidencia absoluta del programa de emergencia Bono Pro- teger durante la pandemia. Como puede verse, las transferencias de emergencia distribuidas a través del programa se dirigieron no sólo a los deciles de ingresos más bajos, sino también a otros hogares que no estaban cubiertos en un principio por la asistencia social. El 16 por ciento de las prestaciones tenían por beneficiarios a los hogares del decil 124 ESTUDIO DE POBREZA Y DESIGUALDAD DEL BANCO MUNDIAL del ingreso de mercado más bajo. Entre 2019 y 2020, los otros cuatro grandes programas parecen haberse centrado menos en los pobres (Figura 6.1). Sin embargo, como los programas de asistencia social mantuvieron a sus beneficia- rios durante la pandemia, es probable que este patrón obedezca a los movimientos (ascendentes y descendentes) de los hogares a lo largo de la distribución del ingreso como resultado de la crisis, y no a un cambio real en la focalización del programa. Figura 6.2: La distribución de las prestaciones del programa Bono Proteger fue menos progresiva que la de los otros programas principales Emergencias 0,18 0,16 0,14 0,12 Porcentaje 0,10 0,08 0,06 0,04 0,02 0,00 Más pobre 2 3 4 5 6 7 8 9 Más rico Deciles del ingreso de mercado 2020 Fuente: Cálculos de los autores con base en la ENAHO (2020). 6.3. La contribución de la asistencia social a la reducción de la pobreza De los cuatro principales programas de asistencia social, las pensiones no contributivas eran las que más apor- taron a la economía de los hogares pobres antes del COVID-19. La Figura 6.3 muestra la contribución de los diversos programas de asistencia social a los ingresos familiares, definida como la relación entre las prestaciones de asistencia social y el total de los ingresos de mercado. En el caso de las pensiones no contributivas, esta proporción superó en promedio el 40 por ciento en el decil de ingresos más bajo en el 2021 (y fue mayor en los años anteriores). En conse- cuencia, como se muestra en el Capítulo 3, la tasa de pobreza de los adultos mayores se sitúan por debajo de la media nacional y no registra un aumento brusco a medida que las personas llegan a la edad de jubilación. Las pensiones no contributivas representaban una parte mucho menor de los ingresos de los hogares más ricos; incluso en el segundo decil de ingresos, eran sólo una fracción de lo que representan para el decil de más bajos ingresos. 12 5 OPORTUNIDADE S PARA REDUCIR L A POBREZA Y L A DESIGUALDAD EN COSTA RICA La contribución a los ingresos familiares de los programas de asistencia social dirigidos a los hogares con niños resulta más modesta. En el 2021, Avancemos y Atención a Familias tuvieron la segunda y la tercera contribución más significativa a los ingresos de los hogares del decil de más bajos ingresos, respectivamente. Dichos aportes represen- taron cerca del 18 y el 25 por ciento de los ingresos de mercado promedio de los hogares. La contribución de Crecemos fue la más pequeña, alrededor del 10 por ciento. Como puede deducirse de las mayores tasas de pobreza para los hogares con niños, analizadas en el Capítulo 3, los montos transferidos son a menudo insuficientes para sacar a los hogares de la pobreza. Figura 6.3: Entre los principales programas, el régimen no contributivo de pensiones es el que realiza el mayor aporte a los ingresos familiares Avancemos Régimen no contributivo de pensiones (RNC) 0,50 0,50 0,45 0,45 Bene cio / Ingreso de mercado Bene cio / Ingreso de mercado 0,40 0,40 0,35 0,35 0,30 0,30 0,25 0,25 0,20 0,20 0,15 0,15 0,10 0,10 0,05 0,05 0,00 0,00 2 3 4 5 6 7 8 9 2 3 4 5 6 7 8 9 Más pobre Más rico Más pobre Más rico Deciles del ingreso de mercado Deciles del ingreso de mercado 2019 2020 2021 2019 2020 2021 Crecemos Atención a familias (IMAS) 0,50 0,50 0,45 0,45 Bene cio / Ingreso de mercado Bene cio / Ingreso de mercado 0,40 0,40 0,35 0,35 0,30 0,30 0,25 0,25 0,20 0,20 0,15 0,15 0,10 0,10 0,05 0,05 0,00 0,00 2 3 4 5 6 7 8 9 Más pobre Más rico 2 3 4 5 6 7 8 9 Más pobre Más rico Deciles del ingreso de mercado Deciles del ingreso de mercado 2019 2020 2021 2019 2020 2021 Fuente: Cálculos de los autores con base en la ENAHO (2019, 2020, 2021). 126 ESTUDIO DE POBREZA Y DESIGUALDAD DEL BANCO MUNDIAL Los programas de asistencia social de emergencia desempeñaron un papel fundamental durante la pandemia. En el 2020, el Bono Proteger equivalía al 45 por ciento de los ingresos de mercado para el decir más bajo y, por lo tanto, fue crucial para las familias pobres durante la pandemia (Figura 6.4). Varios otros programas también actuaron como estabilizadores automáticos para los hogares pobres durante la pandemia. La contribución de Avancemos como por- centaje de los ingresos familiares pasó del 15 por ciento a más del 27 por ciento. El aporte de Empléate, un programa que otorga beneficios por desempleo (no se analiza de manera explícita en esta sección), creció de un poco menos del 1 por ciento a más del 10 por cierto.37 Figura 6.4: El coeficiente de los ingresos procedentes de las transferencias de emergencia con respecto a los ingresos de mercado fue importante para el primer decil Emergencias 0,60 Bene cio / Ingreso de mercado 0,50 0,40 0,30 0,20 0,10 0,00 Más pobre 2 3 4 5 6 7 8 9 Más rico Deciles del ingreso de mercado 2020 Fuente: Cálculos de los autores con base en la ENAHO (2020). 37 Aparte de los tres programas sociales principales, existen otras iniciativas de menor envergadura que, a pesar de ello, juegan un papel importante en la reducción de la pobreza. Por ejemplo, Empléate, iniciado en el año 2012, otorga una transferencia monetaria mensual para financiar la capacitación y la adquisición de múltiples destrezas laborales para jóvenes desempleados de entre 17 y 24 años. El programa fomenta la inserción laboral, la acumulación de capital humano y la reducción de la pobreza. 12 7 OPORTUNIDADE S PARA REDUCIR L A POBREZA Y L A DESIGUALDAD EN COSTA RICA Tanto en tiempos normales como durante el COVID-19, las pensiones no contributivas han sido las más efectivas para reducir la pobreza y la desigualdad. Una forma de explorar el impacto de los programas de asistencia social es comparando la tasa de pobreza y el coeficiente de Gini actuales con los que se observarían en ausencia de un pro- grama (los beneficios del programa menos los ingresos familiares calculados a partir de los datos de la ENAHO). Los resultados de esta simulación se muestran en la Figura 6.5.38 En ausencia de pensiones no contributivas, la tasa de pobreza habría sido aproximadamente 1.4 puntos porcentuales más alta en 2021, mientras que la tasa de pobreza habría sido aproximadamente 0.6, 0.2 y 0.2 puntos porcentuales más alta en ausencia de las iniciativas Avancemos, Crecemos y Atención a Familias, respectivamente. En el 2021, las contribuciones a la reducción del coeficiente de Gini oscilaron entre 0.002 para Crecemos y 0.008 para las pensiones no contributivas. Los aportes de estos programas a la reducción de la pobreza fueron comparables durante la crisis COVID-19 del año 2020. El programa Emergencias/Bono Proteger tuvo un papel importante en la reducción de la pobreza durante el año 2020. La magnitud del impacto del programa en la disminución de la pobreza depende del enfoque técnico utilizado. De acuerdo con las definiciones nacionales de Costa Rica y la metodología para el cálculo de la tasa de pobreza, el aumen- to de ésta en el año 2020 habría sido 4 puntos porcentuales más alto de no haber existido el programa Emergencias (10 frente a 6 puntos porcentuales, el aumento real). El ascenso de la pobreza extrema también habría sido 4 puntos porcentuales más alto (6 frente a 2 puntos porcentuales; ver también la Figura 6.6). Sin embargo, estos cálculos no tienen en cuenta el hecho de que las transferencias de emergencia no se efectuaron durante todo el año calendario. Si estas transferencias se anualizan, su impacto en la pobreza sería menos pronunciado, con un valor estimado de menos de un punto porcentual, tal y como se muestra en la Figura 6.5. 38 Cabe señalar que estas simulaciones no tienen en cuenta los efectos de equilibrio general ni los cambios de comportamiento inducidos por los programas. Ambas limitaciones deben tenerse presentes al interpretar los resultados. 128 ESTUDIO DE POBREZA Y DESIGUALDAD DEL BANCO MUNDIAL Figura 6.5: De los principales programas de asistencia social, las pensiones no contributivas son las que más inciden en reducir la pobreza y la desigualdad Contribución marginal de diferentes programas de asistencia social a la reducción de la pobreza y la desigualdad 0,016 0,014 0,012 0,010 0,008 0,006 0,004 0,002 0,000 Pobreza Gini Pobreza Gini Pobreza Gini 2019 2020 2021 Régimen no contributivo de pensiones Avancemos Bono proteger Crecemos Atención a familias (IMAS) Fuente: Cálculos de los autores con base en la ENAHO (2019, 2020, 2021). Figura 6.6: Sin medidas adicionales de asistencia social, el aumento de la pobreza (en especial la pobreza extrema) hubiese sido más pronunciado Panel a. Tasa de pobreza extrema con y sin medidas de mitigación, Panel b. Tasa de pobreza con y sin medidas de mitigación, 2019-20 (% de la población) 2019-20 (% de la población) 16 40 14 35 4,0 3,2 5,9 12 30 5,2 10 4,2 25 3,8 8 20 6 15 30,0 30,0 29,8 27,1 4 10 23,9 22,7 8,5 8,3 8,3 9,0 2 6,7 6,1 5 0 0 2019 2020 2019 2020 2019 2020 2019 2020 2019 2020 2019 2020 País Urbana Rural País Urbana Rural Observado Sin medidas de mitigación Observado Sin medidas de mitigación Fuente: Cálculos de los autores con base en la ENAHO (2019, 2020). 12 9 OPORTUNIDADE S PARA REDUCIR L A POBREZA Y L A DESIGUALDAD EN COSTA RICA Recuadro 6.3 Cobertura de asistencia social en grupos con altos índices de pobreza En general, los programas de asistencia social tienen mayor cobertura entre los grupos con mayores tasas de pobreza. De acuerdo con la evidencia presentada en el Capítulo 3, estos grupos son: los hogares con niños, los hogares encabezados por una madre soltera, las familias de migrantes nicaragüenses, los hogares cuyo jefe de familia posee un bajo nivel educativo y los hogares con un jefe de familia desempleado. El presente Recuadro examina la cobertura de los principales programas de asistencia social en estos grupos. La Figura B.6.3.1 presenta datos que muestran que la proporción de hogares beneficiarios de prestaciones en estos grupos supera la media nacional (la línea negra discontinua) por un margen considerable. Como es de esperar, la cobertura del programa también depende de los criterios de selección de beneficiarios propios de cada programa (Figura B.6.3.2). Los hogares cuyo jefe de familia está fuera de la fuerza laboral (y, por tanto, posiblemente de edad avanzada) tienen más probabilidades de recibir pagos de pensiones. Los hogares con niños, en especial, encabezados por madres solteras, tienen más probabilidades de ser beneficiarios de Avancemos. Figura B.6.3.1: La cobertura global de los programas de asistencia social es mayor entre los grupos más pobres Proporción de hogares con al menos un miembro recibiendo un bene cio, 2021 (%) 50 45 40 35 30 25 20 15 10 5 0 Hogares con Jefe Jefa Jefe con bajo Jefe Jefe menores nicaragüense mujer soltera nivel educativo desocupado inactivo Con al menos un bene cio Fuente: Cálculos de los autores con base en la ENAHO (2021). Nota: Cobertura en el 2021; la línea roja es el promedio en toda la población. 130 10 15 20 25 0 5 0 5 2010 2515 20 25 10 15 20 25 10 0 15 5 0 5 Hogares Hogares con menores Hogares con menores Hogares con menores con menores Jefe nicaragüense Jefe nicaragüense Jefe nicaragüense Jefe nicaragüense Jefe mujere soltera Jefe mujere soltera Jefe mujere soltera Jefe mujere soltera Fuente: Cálculos de los autores Crecemos Crecemos Jefe con bajo Jefe con bajo Jefe con bajo Jefe con bajo Avancemos Avancemos nivel educativo nivel educativo nivel educativo nivel educativo Jefe desocupado Jefe desocupado Jefe desocupadoJefe desocupado Jefe inactivo Jefe inactivo Jefe inactivo Jefe inactivo Fuente: Cálculos de los autores con base en la ENAHO (2021). con base en la ENAHO (2021). 10 15 20 25 10 15 20 25 0 5 10 15 20 25 0 5 10 15 20 25 0 5 0 5 Hogares Hogares Hogares Hogares con menores con menores con menores con menores Nota: Cobertura en el 2021; la línea roja es el promedio en toda la población. Nota: Cobertura en el 2021; la línea roja es el promedio en toda la población. Jefe nicaragüense Jefe nicaragüense Jefe nicaragüense Jefe nicaragüense sigue los criterios de selección de beneficiarios Jefe mujere soltera Jefe mujere soltera Jefe mujere soltera Jefe mujere soltera Jefe con bajo Jefe con bajo Beca de FONABE Jefe con bajo Jefe con bajo Beca de FONABE nivel educativo nivel educativo Figura B.6.3.2: La cobertura de los programas de asistencia social nivel educativo nivel educativo Jefe desocupado Regimen no contributivo de pensiones Jefe desocupado Jefe desocupado Regimen no contributivo de pensiones Jefe desocupado Jefe inactivo Jefe inactivo Jefe inactivo Jefe inactivo 13 1 ESTUDIO DE POBREZA Y DESIGUALDAD DEL BANCO MUNDIAL OPORTUNIDADE S PARA REDUCIR L A POBREZA Y L A DESIGUALDAD EN COSTA RICA 132 ESTUDIO DE POBREZA Y DESIGUALDAD DEL BANCO MUNDIAL Capítulo 7 Cambio climático 13 3 OPORTUNIDADE S PARA REDUCIR L A POBREZA Y L A DESIGUALDAD EN COSTA RICA Orientaciones de política de alto nivel • Las consecuencias del cambio climático serán muy acuciantes para los pobres. Por ejemplo, se espera que los precios de los alimentos sufran una presión alcista con el cambio climático. En la actualidad, el gasto en alimentos como parte del consumo total ya resulta elevado para los hogares más pobres. Por tanto, es fundamental que los esfuerzos de adaptación al cambio climático tengan en cuenta la vulnerabilidad de los segmentos más pobres. • Algunos de los progresos recientes en favor de los pobres se verán sometidos a presiones, y su sostenimiento demandará mayores esfuerzos. La industria del turismo, que antes de la pandemia del COVID-19 se había convertido en una importante fuente de empleo, puede verse afectada a largo plazo. Los logros en materia de salud pública y educación, por ejemplo, serán cada vez más difíciles de sostener porque las enfermedades de transmisión vectorial, a diferencia de los estudiantes, se desarrollan bien en climas calurosos. • La gestión efectiva del riesgo de desastres se convertirá en una prioridad creciente en lo que respecta a la protección de los pobres. Costa Rica ya se enfrenta al incremento de fenómenos meteorológicos extremos inducidos por el cambio climático. Se espera que esta tendencia continúe con importantes implicaciones para los pobres. En las zonas urbanas, por ejemplo, los segmentos de escasos recursos tienen más probabilidades de vivir en zonas propensas a las inundaciones y, por lo tanto, corren riesgos a causa de precipitaciones cada vez más irregulares y extremas. • Existen importantes oportunidades para que los esfuerzos de mitigación y adaptación de Costa Rica beneficien a los más pobres. Los esfuerzos de mitigación climática pueden diseñarse de forma tal que contribuyan a fortalecer las oportunidades laborales de los trabajadores con bajo nivel educativo y, por ende, beneficien a la población con menores recursos. Las políticas para reducir la huella de carbono de la agricultura y el transporte público, por ejemplo, pueden beneficiar a los trabajadores con menor nivel educativo y reducir el gasto de los más pobres. Para ello, es necesario que el diseño de estas políticas preste especial atención a esos sectores desfavorecidos. • El nuevo censo permitirá comprender mejor la superposición geoespacial entre los “bolsones” de pobreza y la exposición a fenómenos climáticos extremos, contribuyendo a orientar los esfuerzos políticos específicos. E n este capítulo se reflexiona sobre las implicaciones del cambio climático sobre la pobreza y la desigual- dad en Costa Rica. El cambio climático, por supuesto, es un fenómeno muy complejo. Su dinámica depende de acontecimientos globales que van mucho más allá del alcance del presente informe. Por otra parte, los esfuerzos de mitigación y adaptación al cambio climático están en constante evolución. Por lo tanto, este capítulo no busca ofrecer una visión completa y detallada del impacto del cambio climático en la pobreza y los pobres, ya que ese objetivo podría resultar difícil de alcanzar, sino que pretende destacar algunas cuestiones fundamentales 134 ESTUDIO DE POBREZA Y DESIGUALDAD DEL BANCO MUNDIAL de dicho vínculo. En este sentido, debe interpretarse como un esfuerzo por estimular el debate sobre un tema que seguirá ganando protagonismo en las próximas décadas.39 El capítulo analiza en primer lugar cómo se espera que cambie el clima de Costa Rica en las próximas décadas, a partir de un reciente perfil de país de riesgo climático elaborado por el Banco Mundial. El capítulo señala que Costa Rica ya experimenta las consecuencias del cambio climático. Las temperaturas han aumentado en el último medio siglo, las precipitaciones extremas se han hecho más frecuentes y las sequías se han vuelto más prolongadas. Las precipitaciones extremas ya causan daños considerables. Se espera que estas tendencias continúen e incluso se aceleren en un futuro próximo. A continuación, el capítulo describe los esfuerzos de Costa Rica para mitigar y adaptarse al cambio climático. Costa Rica es reconocida a nivel mundial por sus esfuerzos para disminuir sus emisiones. El país busca alcanzar la ambiciosa meta de convertirse en el primer país carbono neutral del mundo. En línea con este objetivo, ya ha reducido su huella de carbono en las últimas décadas, y ha sido uno de los pocos países que ha recuperado y ampliado su masa forestal. No obstante, alcanzar la neutralidad de carbono exigirá grandes esfuerzos, entre ellos una gran reducción de las emisiones en los sectores transporte y agricultura. Por último, el capítulo examina las implicaciones del cambio climático en sí y de los esfuerzos de adaptación y mitigación por parte de Costa Rica sobre la pobreza y los pobres. La aceleración del cambio climático afectará a la seguridad alimentaria de los segmentos de escasos recursos, perjudicará al sector turismo y exacerbará los daños causados por los fenómenos meteorológicos extremos. Los progresos alcanzados en términos de la pobreza multidi- mensional, tales como una mejor educación, corren peligro de desaparecer. Sin embargo, las medidas de adaptación y mitigación al cambio climático también pueden constituir valiosas oportunidades en favor de los pobres. Por ejemplo: los esfuerzos continuos por preservar los bosques costarricenses pueden beneficiar a los pobres al generar oportu- nidades económicas directas en la silvicultura, mantener el prestigio de Costa Rica como santuario de ecoturismo y crear las condiciones adecuadas para la producción agropecuaria. Los esfuerzos por reducir la huella de carbono de los sectores agricultura y transporte pueden elevar los precios de la canasta de consumo de los pobres, pero también puede crear nuevas oportunidades para los obreros menos instruidos. La asistencia social tendrá que jugar cada vez más un papel como herramienta compensatoria de los efectos negativos del cambio climático. 39 La realización de un ejercicio completo de simulación macro-micro para medir los impactos esperados del cambio climático sobre los niveles de pobreza y desigualdad sobrepasa el alcance de la presente evaluación de pobreza. A los fines de profundizar el conocimiento sobre los efectos del cambio climático se recomienda la realización de una simulación de este tipo, así como la elaboración de un análisis geoespacial a partir del próximo censo poblacional. 13 5 OPORTUNIDADE S PARA REDUCIR L A POBREZA Y L A DESIGUALDAD EN COSTA RICA 7.1. Riesgos del cambio climático La presente subsección describe los riesgos climáticos que enfrenta Costa Rica. Esta subsección se basa en un de- tallado perfil de riesgo climático del país, elaborado recientemente por el Banco Mundial.40 De acuerdo con este perfil, Costa Rica ya ha comenzado a sentir los efectos del cambio climático y el aumento de la variabilidad climática. Costa Rica es caracterizada como “muy vulnerable a los fenómenos climáticos extremos y a las amenazas naturales [. . .] debido a la presencia de poblaciones en zonas vulnerables, así como al grave riesgo que corre el país ante el aumento del nivel del mar (las principales zonas de riesgo son Puerto Limón, Jaco y Puntarenas)”. Costa Rica ya experimenta un aumento de la temperatura y de los fenómenos pluviales extremos. Según el aná- lisis de los datos del Portal de Conocimiento sobre el Cambio Climático del Banco Mundial presentado como parte del perfil del país, la temperatura ha aumentado entre 0.2 y 0.3 grados centígrados por década desde 1960. El aumento de las temperaturas se refleja en un incremento del número de días y noches cálidos (2.5 por ciento y 1.7 por ciento más, respectivamente), y una reducción del número de días y noches fríos. El incremento de la temperatura ha sido más pronunciado en las zonas de gran altitud. Como consecuencia, la intensidad de las precipitaciones ha aumentado y los periodos de sequía entre precipitaciones se han alargado. Se prevé que estas tendencias continúen y empeoren en este siglo. Dado que las proyecciones climáticas están sujetas a cierto grado de incertidumbre y dependen en parte de los cambios en las emisiones mundiales de carbono, el perfil del país presenta las tendencias proyectadas para múltiples escenarios de emisiones de gases de efecto invernadero. Si las emisiones globales de gases de efecto invernadero no disminuyen en absoluto, se espera que las temperaturas aumenten a un ritmo acelerado en el transcurso del siglo. Para el año 2100, la proyección media es un aumento de 3 grados centígrados. Se calcula que el número de días muy calurosos (temperatura superior a 35 grados centígrados) aumentará de 6 a 72. La región del Pacífico Norte será la que experimente un mayor aumento de la tempe- ratura. Los cambios en el régimen de lluvias son todavía más difíciles de predecir, pero se pronostica una disminución de las precipitaciones en las zonas del Pacífico, y un aumento en las zonas del sur del país. 40 Banco Mundial. (2021). “Perfil de Riesgo Climático: Costa Rica.” Grupo Banco Mundial. https://climateknowledgeportal.worldbank.org/sites/default/files/ country-profiles/15989-WB_Costa%20Rica%20Country%20Profile-WEB.pdf 136 ESTUDIO DE POBREZA Y DESIGUALDAD DEL BANCO MUNDIAL Recuadro 7.1 Vulnerabilidad y resiliencia al cambio climático El índice de la Iniciativa de Adaptación Global de Notre Dame (ND-GAIN) clasifica a los países en función de su vulnerabilidad y resiliencia al cambio climático y a otros desafíos globales. El índice “muestra la vulnerabilidad actual de un país frente a las perturbaciones climáticas. También evalúa la preparación de un país para potenciar la inversión de los sectores públicos y privados en acciones de adaptación” (Chen et al. 2015). El índice consta de 45 indicadores básicos y abarca a 192 países miembros de la ONU. La versión más actualizada del índice abarca el periodo 1995-2019. Para cada país, el índice evalúa la vulnerabilidad de seis sectores (alimentos, agua, salud, servicios de los ecosistemas, hábitat humano e infraestructura) en términos de tres dimensiones: exposición, sensibilidad y capacidad de adaptación. Por su parte, la preparación se evalúa en función de tres componentes: la preparación económica (un indicador), la preparación para la gobernanza (cuatro indicadores) y la preparación social (cuatro indicadores). La puntuación del índice ND-GAIN de Costa Rica mejoró en la última década. Entre 1995 y 2007, el índice osciló entre 50 y 51 puntos. En el período 2007 - 2019, el ND-GAIN de Costa Rica mostró una tendencia ascendente, hasta alcanzar los 54.9 puntos en el 2019. Este avance se debió sobre todo a una mejora en el índice de preparación -en particular, los subíndices de infraestructura de TIC y educación, que también impulsaron la disminución de la pobreza multidimensional (ver la sección 3.4)- y a una ligera reducción del índice de vulnerabilidad. En otras palabras, aunque Costa Rica está casi tan expuesta como en el pasado a las conmociones climáticas, ha mejorado su preparación social. Figura B.7.1.1: Desde la década pasada, Costa Rica elevó su resiliencia ante el cambio climático Índice ND-GAIN de Costa Rica, 1995-2019 56,0 55,0 54,9 54,0 53,0 52,0 51,0 50,0 49,0 49,2 48,0 47,0 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016 2017 2018 2019 Fuente: Representación de los autores con base en ND-GAIN 1995-2019. 13 7 OPORTUNIDADE S PARA REDUCIR L A POBREZA Y L A DESIGUALDAD EN COSTA RICA En 2019, Costa Rica fue uno de los países mejor posicionados de América Latina y el Caribe, pero se mantuvo entre los últimos de la OCDE. Costa Rica está en mejor posición que la mayoría de las naciones de la región porque presenta un menor índice de vulnerabilidad y un mayor índice de preparación. Aunque algunos países de la OCDE tienen un índice de vulnerabilidad más alto que Costa Rica, casi todos ellos tienen un índice de preparación superior. Eso significa que Costa Rica podría mejorar su preparación para adaptar su economía a los desafíos climáticos, como ya han hecho otros miembros de la OCDE. Figura B.7.1.2: La resiliencia climática de Costa Rica se compara favorablemente en la región, pero no con sus pares de la OCDE Índice ND-GAIN. Países de la OCDE y América Latina y el Caribe (LAC), 2019 90,0 OCDE 80,0 LAC 70,0 60,0 50,0 40,0 30,0 20,0 10,0 0,0 NOR CHE NZL AUT DEU AUS FRA KOR NLD SVN EST CZE ESP POL ISR GRC SVK KNA DMA PAN PER MEX COL DOM SLV GTM NIC VEN HTI URY Fuente: Representación de los autores con base en ND-GAIN (2019). Fuente: Chen, C., I. Noble, J. Hellmann, J. Coffee, M. Murillo, and N. Chawla. (2015). University of Notre Dame Global Adaptation Index Country Index Technical Report. South Bend, IN: University of Notre Dame. https://gain.nd.edu/assets/254377/nd_gain_technical_document_2015.pdf. El aumento de la temperatura y los cambios en las precipitaciones tendrán consecuencias muy variadas para Costa Rica. Como se describe en el perfil de riesgo climático, “el aumento de las temperaturas y las condiciones de calor extremo tendrán implicaciones significativas para la salud humana, la agricultura, los recursos hídricos, el turismo y los ecosistemas”.41 El cambio climático provocará alteraciones en los ciclos de siembra, con implicaciones específicas 41 Banco Mundial. (2021). “Perfil de Riesgo Climático: Costa Rica.” Grupo Banco Mundial. https://climateknowledgeportal.worldbank.org/sites/default/ files/2021-10/15989-WB_Costa%20Rica%20Country%20Profile-WEB.pdf 138 ESTUDIO DE POBREZA Y DESIGUALDAD DEL BANCO MUNDIAL para determinados cultivos. Los principales rubros de producción, como el café, los frijoles y los plátanos, se verán afectados, pero otros podrían verse favorecidos por el cambio de las condiciones climatológicas.42 El calentamiento podría tener graves repercusiones para el agua potable y el sector agroalimentario (responsable del 90 por ciento de las concesiones de agua). Los cambios en el régimen pluvial y los fenómenos meteorológicos extremos podrían perju- dicar a las centrales hidroeléctricas, piezas fundamentales del objetivo de Costa Rica de que la totalidad de su energía provenga de fuentes renovables. Por último, el cambio climático también constituye un riesgo para el patrimonio natural de Costa Rica, con posibles ramificaciones para el ecoturismo. El aumento de la temperatura y los cambios en los patrones de precipitación también vienen acompañados de un mayor riesgo de desastres provocados por eventos meteorológicos extremos. El Ministerio de Planificación Nacional y Política Económica (MIDEPLAN) estimó que en el período comprendido entre 1988 y 2018, los desastres hidrometeo- rológicos causaron más de USD 3 mil millones (en dólares del 2015) en daños, sobre todo en la infraestructura vial.43 La mayor parte de estos daños fueron producidos por las intensas lluvias, siendo las zonas rurales las más afectadas (ver Figura 7.1). Se espera que estos costos aumenten. Está previsto que las inundaciones representen un problema cada vez mayor: inundaciones fluviales en el norte del país, inundaciones costeras por el aumento del nivel del mar e inundaciones asociadas con las precipitaciones. La gran área metropolitana de Costa Rica es motivo de especial preocupación; la planificación del uso del suelo y la gestión del riesgo de desastres son prioridades fundamentales.44 Otros peligros son las tormentas tropicales y los ciclones en la costa del Caribe y las sequías en las zonas del Pacífico Norte y Norte. 42 Ver también Banco Interamericano de Desarrollo. (2020). Vulnerabilidad al cambio climático e impactos económicos en el sector agrícola en América Latina y el Caribe. Washington, DC: BID. https://publications.iadb.org/publications/english/document/Vulnerability-to-Climate-Change-and-Economic-Impacts-in- the-Agriculture-Sector-in-Latin-America-and-the-Caribbean.pdf. 43 MIDEPLAN. (2019). “Costa Rica impacto de los fenómenos naturales para el período 1988-2018, por sectores, provincias, cantones y distritos: compendio.” San José, Costa Rica: MIDEPLAN. https://documentos.mideplan.go.cr/share/s/MQOaFN8jQTGMfuNRKR_IOg. 44 Ver también Quesada-Román, A. (2020). “Hydrometeorological disasters in urban areas of Costa Rica, Central America.” Environmental Hazards 20 (3): 264–278. https://www.tandfonline.com/doi/full/10.1080/17477891.2020.1791034. 13 9 OPORTUNIDADE S PARA REDUCIR L A POBREZA Y L A DESIGUALDAD EN COSTA RICA Figura 7.1: Las copiosas precipitaciones ya causan graves daños, en especial en la infraestructura vial de las zonas rurales Daños causados por fenómenos hidrometereológicos, por tipo, área y sector, 1988-2018 (en millones de US$ de 2015) 4.000 183,9 3.500 3.000 681,8 662,7 2.500 279,5 639,1 2.000 590,3 1.500 3.166,9 1.000 2.029,8 1.818,3 500 0 Tipo de fenómeno Área Sector Lluvias intensas Sequía Rural Urbana Sin clasi cación Infraestructura vial infraestructura vial Vivienda Otros Fuente: Representación de los autores con base en MIDEPLAN (2019). Recuadro 7.2 El café y el cambio climático El café es uno de los principales cultivos que se verán afectados en extremo por el cambio climático. La producción de café desempeña un papel crucial en Costa Rica por múltiples razones. Existe un estrecho vínculo con la identidad nacional: alrededor de 150,000 personas trabajan en esta industria durante la cosecha (Obando-Vargas y Obando-Vargas, 2020). Sin embargo, es uno de los sectores agrícolas con mayores emisiones. Las consecuencias del cambio climático para la producción de café en Costa Rica fueron descritas recientemente en un especial del Tico Times. El artículo sostiene que, en la última década, los 44,000 caficultores del país ya se han visto muy perjudicados por el aumento de las temperaturas, la volatilidad de las lluvias y la plaga de la broca del café. Esta “tormenta perfecta” ha recortado la producción de café alrededor del 44 por ciento. Por otra parte, el aumento de la volatilidad climática ya está provocando años de exceso y falta de oferta, acompañados de fuertes fluctuaciones de precios. En años de precios bajos, los ingresos de los productores de café se ven sometidos a una gran presión. 140 ESTUDIO DE POBREZA Y DESIGUALDAD DEL BANCO MUNDIAL Existen oportunidades para proteger y apoyar la producción de café. Como se comenta en el artículo del Tico Times, entre ellas está la de detener la deforestación para evitar la erosión y reducir el riesgo de inundaciones, plantar árboles cerca de los cultivos de café para reducir la exposición solar y aplicar métodos agrícolas tradicionales que protejan la biodiversidad y reduzcan los riesgos de plagas. Además, los pequeños agricultores pueden recurrir a alianzas y negociaciones colectivas con el fin de reducir los costos de los insumos de producción y obtener precios justos y estables. Los esfuerzos para limitar los efectos del cambio climático en la industria del café ya están en marcha. Costa Rica ha elaborado y puesto en marcha el plan NAMA (siglas en Inglés de Acciones de Mitigación Nacionalmente Apropiadas) para la producción de café, el primero del mundo. El NAMA Café pretende reducir las emisiones de gases de efecto invernadero y el uso más eficiente de los recursos. Los principales objetivos del plan son: (a) reducción en el uso de fertilizantes; (b) uso eficiente del agua y energía en el procesamiento del café; (c) programa de fomento de sistemas agroforestales (SAF); (d) auditorías para determinar la huella de carbono, (e) estrategias para promover el café diferenciado, y (f) evaluación de la viabilidad y diseño de proyectos para la implementación de tecnologías de bajas emisiones. Con el apoyo financiero y técnico internacional (ver GIZ 2020), los esfuerzos para reducir las emisiones del sector café han incorporado a 8,900 productores, totalizando hasta 25,000 hectáreas de cafetales. Como resultado, en el año 2020, el 22 por ciento de la producción de café se llevó a cabo de forma sostenible, y las emisiones de CO2 equivalente se redujeron en unas 60,000 toneladas. Fuente: Tico Times. (2020). “Effects of Climate Change on Costa Rica Coffee.” https://ticotimes.net/2020/10/11/effects-of-climate- change-on-costa-rica-coffee. GIZ (Deutsche Gesellschaft für Internationale Zusammenarbeit). (2020). Promoting Low-carbon Production and Processing in Costa Rica. 2nd ed. San Pedro, Costa Rica. https://mia.giz.de/esearcha/browse.tt.html. Obando-Vargas, Germán y Mariel Obando-Vargas. (2020). Tras el fin de la deforestación: estrategias y acciones para el uso sostenible de la tierra. Climate-chance.org. https://www.climate-chance.org/wp-content/uploads/2020/09/costarica_usodelsuelo_climatechance_espa.pdf. 7.2. Esfuerzos de adaptación y mitigación Costa Rica tiene el ambicioso objetivo de lograr la descarbonización de su economía para el año 2050. En palabras del Presidente Alvarado Quesada, “Costa Rica debe estar dentro de los primeros países en lograrlo (la descarboniza- ción), sino el primero”.45 Los costarricenses parecen estar, en general, de acuerdo con este objetivo. Según la Encuesta Nacional de Cambio Climático (2021), cuatro de cada cinco costarricenses piensan que el presidente y el congreso de- 45 Ejemplo.: “Cómo Costa Rica planea ser el primer país cero emisiones en el mundo. The Times (2019). https://www.telegraph.co.uk/travel/destinations/ central-america/costa-rica/articles/costa-rica-carbon-neutral/ 14 1 OPORTUNIDADE S PARA REDUCIR L A POBREZA Y L A DESIGUALDAD EN COSTA RICA ben considerar el cambio climático como una prioridad, y el 90 por ciento está de acuerdo en que la recuperación econó- mica después del COVID-19 debe incluir acciones climáticas. Dos de cada tres costarricenses están muy preocupados por el cambio climático. Según el 72 por ciento de los costarricenses, el cambio climático ya está afectando al país y el 78 por ciento cree que perjudicará de manera grave a las generaciones futuras. Aunque muchos costarricenses ya toman medidas relacionadas con el clima -como la separación de residuos, y la reducción del uso del transporte privado o del consumo de productos con una elevada huella de carbono- casi dos de cada tres consideran que estas acciones son insuficientes para hacer frente al cambio climático. De ahí que sea necesaria una acción colectiva de mitigación. Costa Rica ya ha avanzado en la reducción de las emisiones netas de gases de efecto invernadero en las últimas décadas. Con base en las directrices del Grupo Intergubernamental de Expertos sobre el Cambio Climático (IPCC), el Instituto Meteorológico Nacional - Ministerio de Ambiente y Energía (2021) elaboró un inventario de gases de efecto invernadero para el periodo 1990-2017.46 Según dicho inventario, las emisiones de CO2 equivalente se redujeron en un 70% durante este periodo, pasando de unos 37,300 a unos 11,500 gigagramos, impulsadas principalmente por la silvicultura y otros usos del suelo (FOLU, por sus siglas en inglés), cuyas emisiones pasaron de casi 30,000 gigagramos a una contribución neta negativa de unos 3,000 gigagramos. Las emisiones de la agricultura también se redujeron en un 20 por ciento. Sin embargo, si se excluye la FOLU, las emisiones aumentaron un 176.1 por ciento, pasando de unos 8,200 a unos 14,500 gigagramos, debido sobre todo al sector del transporte. Si se excluye FOLU, el sector transporte produjo alrededor del 42 por ciento de las emisiones totales en el 2017, seguido de agricultura (20.5 por ciento), re- siduos (14.8 por ciento), energía en otros sectores (13.6 por ciento) y procesos industriales y uso de productos (9.6 por ciento) (Figura 7.2). Las emisiones por el uso de energía en otros sectores se producen ante todo por la quema de combustible por parte de la Manufactura y la Construcción para sus propias operaciones, y no por el propio sistema eléctrico, cuyas emisiones son limitadas, ya que el sistema eléctrico de Costa Rica se basa casi en su totalidad (99 por ciento) en energía renovable. El transporte terrestre fue responsable de casi todas las emisiones (95.8 por ciento) del sector transporte en el 2017. Los automóviles privados y las motocicletas generan alrededor de la mitad de estas emisiones. La otra mitad se distribuye casi por igual entre el transporte de mercancías ligero y pesado. El parque au- tomotor se ha triplicado en las últimas tres décadas, encabezado sobre todo por el sector privado, y la flota es antigua, con una media de 15 años. 46 Instituto Meteorológico Nacional – Ministerio de Ambiente y Energía. (2021). Inventario Nacional de gases de efecto invernadero y absorción de carbono 1990–2017. San José, Costa Rica: MINAE. https://cambioclimatico.go.cr/wp-content/uploads/2021/12/NIR-1990-2017-InventarioGEI_Costa-Rica.pdf. 142 ESTUDIO DE POBREZA Y DESIGUALDAD DEL BANCO MUNDIAL Figura 7.2: El transporte terrestre y la agricultura son las principales fuentes de emisiones de Costa Rica, mientras que la silvicultura y otros usos del suelo reducen las emisiones del país Emisiones anuales de gases de efecto invernadero, por sector, 2017 (en gigagramos de CO2 equivalente) 15.000 13.000 14,8% 11.000 20,5% 9.000 9,6% 7.000 13,6% 1,8% 11.509,2 5.000 3.000 39,8% 1.000 -1.000 -3.000 -5.000 Emisiones netas Energía - Transporte terrestre Energía - Transporte (otro) Energía - Otros sectores Procesos industriales Agricultura Residuos Silvicultura (FOLU) y uso de productos (IPPU) Fuente: Representación de los autores con base en Instituto Meteorológico Nacional – Ministerio de Ambiente y Energía (2021). Reducir aún más las emisiones de gases de efecto invernadero demandará grandes esfuerzos. Según Rivera, Obando y Sancho (2015),47 se espera que las emisiones de gases de efecto invernadero crezcan 2.4% anual sin medi- das adicionales. El Plan Nacional de Descarbonización (PND) de Costa Rica ofrece una hoja de ruta para disminuir aún más estas emisiones.48 Al reconocer que la acción es urgente, el plan identifica acciones prioritarias, en particular la transformación del sector transporte, incluso mediante la promoción del transporte eléctrico; la reducción de la huella de carbono del sector agricultura mediante el uso de innovaciones tecnológicas y la mejora de la gestión del suelo; la electrificación de la economía y de sectores distintos al transporte; evitando la adopción de nuevas tecnologías que no sean coherentes con el objetivo de emisiones netas cero; y reformas fiscales integrales que apoyen y promuevan el desarrollo sostenible. Como parte de su programa de descarbonización, Costa Rica ha desarrollado un mecanismo de mercado nacional de carbono mediante el cual se fija un precio a la emisión de carbono. 47 Rivera, Luis, Francisco Sancho, and German Obando. (2015). “Opciones de Reducción de Emisiones de Gases de Efecto Invernadero en Costa Rica: Análisis Sectorial, Potencial de Mitigación y Costos de Abatimiento 2015-2050.” Costa Rica: Partnership for Market Readiness. https://www.researchgate.net/ publication/308611634_Opciones_de_Reduccion_de_Emisiones_de_Gases_de_Efecto_Invernadero_en_Costa_Rica_Analisis_Sectorial_Potencial_de_Mitigacion_y_ Costos_de_Abatimiento_2015-2050. 48 Gobierno de Costa Rica. Plan Nacional de Descarbonización. https://unfccc.int/sites/default/files/resource/NationalDecarbonizationPlan.pdf. 14 3 OPORTUNIDADE S PARA REDUCIR L A POBREZA Y L A DESIGUALDAD EN COSTA RICA Costa Rica ha articulado una estrategia integral de adaptación al cambio climático. La estrategia se recoge en la Política Nacional de Adaptación al Cambio Climático (2018-2030).49 La política establece seis áreas prioritarias claves para acciones futuras. La primera es la generación de información robusta y fiable sobre el cambio climático, y de capacidades para que las instituciones locales y nacionales puedan emplear dicha información en las decisiones políticas. La segunda es la mejora de la resiliencia de la sociedad al cambio climático, incluso mediante la incorpora- ción de una perspectiva climática en los planes a nivel comunitario, regional y sectorial. La tercera es la reducción de la vulnerabilidad de las cuencas hidrográficas, los ecosistemas, la biodiversidad, y los sistemas marinos y costeros. La cuarta es la mejora de la resiliencia de la infraestructura para garantizar la prestación de servicios públicos, como la energía, las telecomunicaciones, el agua, la salud, la educación y el transporte. La quinta es la transformación de los sectores productivos para garantizar su continuidad empresarial. La sexta y última es la puesta a disposición de recursos financieros públicos y privados para financiar acciones climáticas. La gestión del riesgo de desastres constituye una importante prioridad para Costa Rica. La estrategia del país se describe en detalle en la Política Nacional de Gestión del Riesgo 2016-2030.50 Los aspectos esenciales de dicha estra- tegia comprenden el mejoramiento de la resiliencia y la inclusión social, la descentralización de la gestión del riesgo de desastres, la educación y la innovación, la inversión sostenible en infraestructura y servicios, y la planificación para reducir la exposición al riesgo. La Política Nacional de Gestión del Riesgo 2016-2030 describe con amplio detalle el manejo y la aplicación de esta estrategia. 7.3. Implicaciones para la pobreza y los pobres 7.3.1. Las implicaciones del cambio climático Las mermas en la producción agrícola provocadas por el cambio climático pueden afectar la capacidad de los seg- mentos de escasos recursos para cubrir sus necesidades alimentarias. Un informe reciente del Banco Interamericano 49 Procuraduría General de la República de Costa Rica. Política Nacional de Adaptación al Cambio Climático de Costa Rica (PNACC): http://www.pgrweb.go.cr/ DocsDescargar/Normas/No%20DE-41091/Version1/Politica_ADAPTACION_24_abril.pdf. 50 Comisión Nacional de Prevención de Riesgos y Atención de Emergencias Costa Rica. Política Nacional de Gestión del Riesgo 2016–2030: https://www.cne. go.cr/rectoria/politicangr/PNGR%202016%20-2030.pdf. 144 ESTUDIO DE POBREZA Y DESIGUALDAD DEL BANCO MUNDIAL de Desarrollo indica que la caída de los rendimientos y de las superficies productivas podría desembocar en el aumento de la inseguridad alimentaria en América Latina y el Caribe. El mismo informe advierte que Centroamérica, entre otras subregiones, “enfrentará dificultades sustanciales”.51 Las implicaciones exactas de las alteraciones en la producción agrícola inducidas por el cambio climático dependerán de una gran variedad de factores, como los movimientos co- merciales internacionales de los cultivos alimentarios, las medidas de adaptación aplicadas por los agricultores y la proporción de vendedores/productores netos de cada país. También es probable que las repercusiones sean diferentes para las zonas urbanas y rurales. No obstante, los más pobres de Costa Rica se encuentran claramente expuestos a los aumentos de precios de los alimentos. La Figura 7.3 representa los gastos en alimentos y bebidas no alcohólicas como porcentaje del consumo total por quintil de ingresos (calculado con base en la Encuesta Nacional de Ingresos y Gastos 2018). Muestra que casi el 40 por ciento de la canasta de consumo del quintil más pobre cae dentro de esta categoría. El grado de exposición de los hogares más pudientes es menos pronunciado; el gasto en alimentos y bebidas no alcohólicas como proporción del consumo total se sitúa por debajo del 25 por ciento en los dos quintiles más ricos. Figura 7.3: Los hogares más pobres se ven más expuestos al incremento de precios de los alimentos Participación del gasto en alimentos y bebidas no alcohólicas, 2018 (% del consumo total) 40 35 30 25 20 37,6 32,9 15 27,9 22,9 10 16,0 5 0 I II III IV V Fuente: Cálculos de los autores con base en ENIGH (2018). El turismo, uno de los motores más importantes de las exportaciones y del crecimiento económico, podría verse muy afectado por el cambio climático. Costa Rica es famosa por su variedad geográfica y su biodiversidad -el país alberga alrededor del 5 por ciento de la biodiversidad mundial-, lo que la convierte en un destino privilegiado para el 51 Prager, S., A. R. Ríos, B. Schiek, J. S. Almeida y C. E. González. (2020). Vulnerabilidad al cambio climático e impactos económicos en el sector agrícola en América Latina y el Caribe. Nota Técnica No. IDB-TN-01985 (Página 9) https://publications.iadb.org/publications/english/document/Vulnerability-to-Climate- Change-and-Economic-Impacts-in-the-Agriculture-Sector-in-Latin-America-and-the-Caribbean.pdf. 14 5 OPORTUNIDADE S PARA REDUCIR L A POBREZA Y L A DESIGUALDAD EN COSTA RICA ecoturismo. Más de una cuarta parte de la masa terrestre de Costa Rica está bajo régimen de protección y el país es uno de los pocos que han ampliado su cobertura forestal en las últimas décadas. El cambio climático plantea amenazas contra la riqueza natural de Costa Rica, con posibles repercusiones para el ecoturismo y, por tanto, para los trabajadores de bajo nivel educativo empleados en el sector. La irregularidad de las precipitaciones y los episodios de lluvias intensas podrían tener implicaciones cada vez más significativas para los segmentos pobres de las zonas urbanas. Hoy en día, cuatro de cada cinco costarricenses viven en áreas urbanas, y cerca de la mitad de la población urbana reside en el área metropolitana de la capital, San José. Asimismo, se espera que la proporción de la población urbana aumente a 9 de cada 10 personas en el año 2050. En consecuencia, la pobreza se está convirtiendo en un fenómeno cada vez más urbano (según lo comentado en el Capítulo 3, alrededor de 7 de cada 10 costarricenses pobres ya residen en zonas urbanas). El aumento del precio de los alimentos debido a las implicaciones negativas del cambio climático entraña un riesgo notable. Es más, como se indica en el perfil de riesgo climático comentado previamente, se espera que, producto del cambio climático, las inun- daciones locales se conviertan en un importante peligro para la población pobre de las zonas urbanas (en particular en el área metropolitana de San José). Los pobres de las ciudades no sólo corren un riesgo directo de inundación, sino que también pueden verse perjudicados indirectamente por los daños que sufran los sistemas de agua y saneamiento. La limitada planificación y la dispersión urbanas contribuirán a exacerbar dichos fenómenos. El cambio climático tendrá implicaciones significativas para la educación y la salud, que podrían revertir los avances alcanzados en materia de reducción de la pobreza multidimensional. Como se ha comentado en el Capítulo 3, Costa Rica ha logrado una reducción significativa de la pobreza multidimensional. Dicha disminución ha estado expli- cada por las mejoras en educación y (en menor medida) en salud. Se espera que el aumento de las temperaturas ejerza repercusiones negativas en los logros educativos. Un estudio reciente examina la relación entre el cambio climático y los logros educativos en las zonas tropicales del mundo, y señala el posible efecto nocivo del aumento de las tempe- raturas en los años de escolaridad completados.52 En otros entornos, se ha demostrado que los días calurosos en la escuela y el calor extremo tienen un impacto negativo en el aprendizaje.53 Del mismo modo, se espera que el cambio climático tenga significativas incidencias en la salud pública.54 Los grupos vulnerables, como los adultos mayores, pueden verse muy afectados por las altas temperaturas y las olas de calor. Incluso, con el aumento de la temperatura se espera que la prevalencia y el impacto de las enfermedades infecciosas (en especial las de transmisión vectorial) 52 Randell, H., and C. Gray. (2019). “Climate Change and Educational Attainment in the Global Tropics.” Proceedings of the National Academy of Sciences 116 (18): 8840–8845; DOI:10.1073/pnas.1817480116 https://www.pnas.org/content/116/18/8840. 53 Park, R. Jisung, Joshua Goodman, Michael Hurwitz, and Jonathan Smith. (2020). “Heat and Learning.” American Economic Journal: Economic Policy 12 (2): 306–339. DOI:10.1257/pol.20180612 https://www.aeaweb.org/articles?id=10.1257%2Fpol.20180612. 54 Rocque R. J., C. Beaudoin, R. Ndjaboue, et al. (2021). “Health Effects of Climate Change: An Overview of Systematic Reviews.” BMJ Open 11 (6): e046333. DOI:10.1136/bmjopen-2020-046333. https://bmjopen.bmj.com/content/11/6/e046333. 146 ESTUDIO DE POBREZA Y DESIGUALDAD DEL BANCO MUNDIAL aumenten en las zonas tropicales. Es probable que una amplia gama de enfermedades tropicales no atendidas “invada regiones y poblaciones que antes no se veían afectadas”.55 Se observan variaciones geoespaciales en el grado de exposición de los pobres ante los fenómenos climáticos extremos, así como en la necesidad de prepararse frente a las catástrofes. Se prevé que las implicaciones del cambio climático muestren diferencias notables entre las zonas climáticas de Costa Rica. La falta de capacidad para desagregar geográficamente los datos actuales de pobreza supone un reto para determinar el solapamiento entre pobreza y expo- sición a fenómenos climáticos extremos. Los datos del próximo censo ofrecerán una nueva oportunidad para explorar este cruce y orientar el rumbo de la política de gestión del riesgo de catástrofes. 7.3.2. Las implicaciones de las medidas de adaptación y mitigación climática de Costa Rica Se espera que los esfuerzos por preservar los bosques de Costa Rica tengan consecuencias positivas permanentes para la población de escasos recursos. La conservación de los bosques no sólo ha contribuido a reducir la huella de carbono de Costa Rica, sino también ha desempeñado un papel clave en el desarrollo del sector (eco)turístico del país, que ha sido y sigue siendo una fuente de empleo importante para los trabajadores con niveles educativos bajos (ver la sección 5.1). Por otra parte, los bosques y los árboles se consideran cruciales para la creación de las condiciones adecuadas para la producción agrícola.56 De hecho, la Organización de las Naciones Unidas para la Agricultura y la Ali- mentación sostiene que “los árboles plantados cerca de las tierras agrícolas ofrecen muchos beneficios medioambien- tales: proporcionan un símil, reducen la erosión, aumentan la fertilidad del suelo, reducen la profundidad de las capas freáticas, disminuyen los riesgos de salinización y ayudan a estabilizar el abastecimiento de agua”.57 De este modo, los esfuerzos de preservación contribuyen a potenciar las oportunidades de empleo agrícola, una de las principales fuentes de trabajo para las personas de los deciles de menores ingresos (ver la figura 7.4). Más aún, los subsidios para compensar a quienes se dedican a la preservación de las tierras forestales ofrecen una oportunidad de generación de ingresos en las zonas rurales del país, las cuales presentan elevados índices de pobreza (ver sección 3.2). 55 Tidman, R., B. Abela-Ridder y R. Ruiz de Castañeda (2021). “The Impact of Climate Change on Neglected Tropical Diseases: A Systematic Review.” Transactions of the Royal Society of Tropical Medicine and Hygiene, 115 (2): 147–168. https://www.ncbi.nlm.nih.gov/pmc/articles/PMC7842100/. 56 Los esfuerzos de conservación de los bosques también abren oportunidades para el aprovechamiento sostenible de los productos forestales. 57 Ver Organización de las Naciones Unidas para la Agricultura y la Alimentación. “Agricultura”. https://www.fao.org/3/u5620e/u5620e05.htm. Otros argumentan que los rendimientos no percibidos por la agricultura son un costo de oportunidad de la conservación forestal. Pero incluso en este caso los argumentos a favor de la conservación de los bosques son considerables: ver Bulte, E., D. P. van Soest, G. C. van Kooten y R. A. Schipper. (2002). “Forest Conservation in Costa Rica when Nonuse Benefits Are Uncertain but Rising.” American Journal of Agricultural Economics, 84 (1): 150–160. https:// onlinelibrary.wiley.com/doi/epdf/10.1111/1467-8276.00249. 14 7 OPORTUNIDADE S PARA REDUCIR L A POBREZA Y L A DESIGUALDAD EN COSTA RICA Es posible diseñar estrategias de mitigación y adaptación al cambio climático que incorporen a los grupos es- tructuralmente desfavorecidos. Un ejemplo viene dado por la inclusión de las mujeres en las iniciativas contra la deforestación. En el 2019, Costa Rica formuló el Plan de Acción de Género como parte de su estrategia para combatir la deforestación y la degradación de los bosques.58 El plan aglutina dos temas prioritarios para el país: la potenciación del desarrollo sostenible y la reducción de las brechas de género en las oportunidades económicas. El análisis realizado en el marco de la elaboración del plan puso de manifiesto que muchas fincas manejadas por mujeres se encuentran en zonas prioritarias de conservación forestal y de restauración de ecosistemas. Además, muchas de estas zonas se caracterizan por presentar índices de pobreza comparativamente altos. Por lo tanto, se abren oportunidades para fomentar la generación de ingresos por parte de las mujeres en estas zonas, mediante esfuerzos simultáneos de conservación y restauración. El plan de acción de género puede verse como un modelo para los futuros ejercicios de formulación de respuestas simultáneas ante múltiples desafíos críticos de desarrollo y para lograr la ambiciosa estrategia de descarbonización de Costa Rica. Las medidas adoptadas para reducir la huella de carbono del sector agricultura pueden tener importantes impli- caciones positivas y negativas para los sectores más pobres. Más de uno de cada cinco trabajadores de los dos quin- tiles de ingresos más bajos se dedican a la agricultura (entre ellos, los jornaleros ocupados en actividades generadoras de grandes emisiones, como la ganadería, así como trabajadores dedicados a actividades menos contaminantes). Por lo tanto, los esfuerzos para reducir las emisiones del sector agropecuario podrían tener repercusiones directas estos trabajadores. Como ya se ha mencionado, entre las medidas consideradas por el gobierno se encuentran la innovación tecnológica y una mejor gestión del suelo. En la medida en que las soluciones tecnológicas desplacen a los trabaja- dores menos calificados, las implicaciones podrían ser muy significativas. Sin embargo, si estas soluciones generan nuevas oportunidades para que dichos trabajadores adquieran nuevas habilidades, podrían redundar en beneficios directos para los pobres. 59 58 Banco Mundial. (2019). Costa Rica: Plan de Acción de Género para la Estrategia REDD+. Washington, DC: Banco Mundial. https://www.forestcarbonpartnership.org/sites/fcp/files/documents/gender/costa-rica/Costa%20Rica%20Gender%20Action%20Plan_Eng.pdf. Para mayor análisis, visitar el siguiente blog en el sitio web del Banco Mundial: https://www.worldbank.org/en/news/feature/2020/10/07/for-costa-rica-the-future-of- forests-hangs-in-the-gender-balance. 59 Para un mayor análisis de la agenda de empleos verdes de Costa Rica, ver Organización Internacional del Trabajo. (2018). Competencias para los empleos verdes en Costa Rica. Ginebra: Organización Internacional del Trabajo. http://www.ilo.int/wcmsp5/groups/public/---ed_emp/---ifp_skills/documents/ publication/wcms_706936.pdf. 148 ESTUDIO DE POBREZA Y DESIGUALDAD DEL BANCO MUNDIAL Figura 7.4: La agricultura constituye una importante fuente de empleo en los deciles de más bajos ingresos (2021) Participación de los trabajadores en los sectores primario y transporte en cada decil, 2021 (% de trabajadores en cada decil) 25 Primario 20 Transporte 15 10 5 0 1 2 3 4 5 6 7 8 9 10 Deciles del ingreso per cápita famiilar Fuente: Cálculos de los autores con base en la ENAHO (2021). Las reformas orientadas a reducir la huella de carbono del sector transporte pueden beneficiar o perjudicar a los pobres. Como se mencionó en la subsección anterior, el transporte fue responsable de más del 40 por ciento de las emisiones en el año 2017. Por tanto, limitar las emisiones del sector transporte es una prioridad inmediata. Sin embar- go, los esfuerzos para disminuir su huella de carbono podrían tener implicaciones directas e indirectas para los pobres. En la actualidad, el 5 por ciento del gasto en consumo de los pobres corresponde al rubro de transporte (Figura 7.5). La mayor parte del gasto se destina al transporte público. Los esfuerzos por promover un transporte público “ecológico”, entre ellos, el reemplazo de las unidades de transporte de motores de combustión por autobuses con motores eléctri- cos, por ejemplo, podrían beneficiar a los pobres si se traducen en un mejor servicio y menores tarifas. Sin embargo, si las inversiones en un transporte público ecológico fueran financiadas mediante el aumento de las tarifas, podría empeorar la situación de los pobres. Del mismo modo, los esfuerzos por reducir la huella de carbono del transporte de mercancías pueden afectar a los pobres si provocan un aumento en los precios de la cadena de producción. Incluso, como se muestra en la Figura 7.5, una porción no despreciable de los trabajadores que se encuentran en la parte baja de la distribución del ingreso trabaja en el sector de transporte; por lo tanto, los esfuerzos para hacer más ecológico el sector también podrían afectar a los pobres a través de los ingresos laborales. 14 9 OPORTUNIDADE S PARA REDUCIR L A POBREZA Y L A DESIGUALDAD EN COSTA RICA Figura 7.5: Las familias más pobres se ven más expuestas al incremento de las tarifas de transporte público Participación del gasto en servicios de transporte, 2018 (% del consumo total) 6 Otros servicios de transporte 5 1,0 Transporte público 4 1,3 1,0 3 1,1 2 4,3 3,5 3,2 1 2,1 0,7 0,8 0 I II III IV V Quintiles del ingreso per cápita familiar (hogares) Fuente: Cálculos de los autores con base en ENIGH (2018). El sistema de asistencia social de Costa Rica desempeñará un papel cada vez más importante para abordar los efectos del cambio climático. El sistema de asistencia social será una herramienta clave para ayudar a quienes corren el riesgo de caer en la pobreza debido al avance del cambio climático, mejorar la resiliencia de los hogares ante un entorno cambiante y ofrecerles auxilio inmediato a quienes se vean afectados por los fenómenos meteorológicos extre- mos inducidos por el cambio climático.60 Sin embargo, los programas sociales no fueron diseñados para compensar los efectos negativos del cambio climático, con lo cual es posible que sea necesario adaptar los criterios de identificación y selección de los beneficiarios. El programa de emergencia Bono Proteger ofrece una oportunidad de aprendizaje en este sentido, ya que desempeñó un papel importante durante la pandemia del COVID-19 y aportará una experiencia útil para la formulación de programas ágiles de apoyo a los hogares afectados por las cada vez más frecuentes catástrofes naturales, como las inundaciones en zonas urbanas. También van surgiendo lecciones de carácter general sobre cómo la protección social y la asistencia social pue- den formar parte de los esfuerzos de adaptación y mitigación climática. Un kit de herramientas (aún no publicado) recientemente elaborado por el Banco Mundial ofrece algunas ideas al respecto. Dicho kit propone el uso de la asis- tencia social para reforzar la resiliencia de los hogares y la seguridad de los ingresos con el fin de reducir el impacto de las crisis, por ejemplo, mediante transferencias monetarias periódicas. Las intervenciones en materia de medios de 60 Para un debate más general, consultar, por ejemplo, Agrawal, A., N. Kaur, C. Shakya y A. Norton. (2020). “Social Assistance Programs and Climate Resilience: Reducing Vulnerability through Cash Transfers. Current Opinion in Environmental Sustainability 44: 113–123. https://www.sciencedirect.com/science/ article/abs/pii/S1877343520300877. 150 ESTUDIO DE POBREZA Y DESIGUALDAD DEL BANCO MUNDIAL subsistencia e inclusión pueden formar parte de una estrategia para mejorar tanto la resiliencia de los hogares como la reasignación de los trabajadores a sectores con menos emisiones. Las condicionalidades asociadas a la asistencia social pueden diseñarse para contribuir a los esfuerzos de mitigación (piénsese en las condiciones vinculadas a la conservación). Distintos esfuerzos se pueden emprender para garantizar que los datos, la financiación y los acuerdos institucionales se articulen para que la asistencia social pueda proporcionar una respuesta rápida y adecuada ante un acontecimiento meteorológico importante (o cualquier otra crisis). A su vez, se puede contemplar la redistribución de recursos para compensar a los pobres cuando se vean afectados por los esfuerzos de mitigación. Por último, la digitalización de los programas de asistencia social puede contribuir a reducir la huella de carbono. 15 1 OPORTUNIDADE S PARA REDUCIR L A POBREZA Y L A DESIGUALDAD EN COSTA RICA Anexo 1 Los antecedentes de género En comparación con otros países de la región, Costa Rica presenta resultados favorables en algunos aspectos de la salud sexual y reproductiva. Sin embargo, la falta de datos limita el seguimiento de los avances en la eliminación de la violencia contra la mujer. De acuerdo con un informe reciente sobre las brechas de género en América Latina y el Caribe elaborado por el Banco Mundial, en algunos aspectos de la salud sexual y reproductiva, Costa Rica está en mejor posición que otras naciones de la región. Las tasas de mortalidad materna, por ejemplo, están entre las más bajas de la región y sólo cinco países presentan tasas de embarazo adolescente más bajas (Costa Rica tiene una tasa de fecundidad adolescente de 53 por cada 1,000 mujeres). ONU Mujeres señala que más del 80 por ciento del marco jurídico de Costa Rica está diseñado para combatir la violencia contra las mujeres.61 Sin embargo, advierte que los progresos en este sentido no pueden ser monitoreados por la falta de datos cruciales. Por ejemplo, las últimas cifras sobre la prevalencia de la violencia contra las mujeres datan del año 2008. Según esas cifras, el 7.8 por ciento de las mujeres de 18 a 69 años que alguna vez había tenido pareja había sufrido violencia física y/o sexual doméstica en los 12 meses previo. Costa Rica registra un buen desempeño en el Índice Global de Brecha de Género del Foro Económico Mundial (FEM), con la importante excepción de los resultados relacionados con la participación económica de las mujeres.62 Costa Rica ocupa el 15º lugar a nivel mundial en el Índice de Brecha de Género, y el 2º en América Latina y el Caribe. 63 El país se encuentra bien posicionado en el subíndice de empoderamiento político del FEM, de acuerdo con el cual ocupa el octavo lugar a nivel mundial. Lo contrario ocurre en el subíndice de participación económica del FEM, en el que ocupa el puesto 140 a nivel mundial. Más específicamente, queda fuera de los 100 primeros puestos a nivel mundial en cuanto a la participación de las mujeres en la fuerza laboral, la igualdad salarial por un trabajo similar, y el porcentaje de trabajadoras profesionales y técnicas. El presente informe confirma, en efecto, la posición de desventaja de las mujeres en el mercado laboral. El marco jurídico que sustenta la posición de las mujeres en la sociedad y en el mercado laboral aún puede mejorarse. El Índice La Mujer, la Empresa y el Derecho del Banco Mundial examina los indicadores legales dentro de ocho dominios, como se muestra en la Figura A.1.1 a continuación.64 En promedio, el marco jurídico de Costa Rica se compara de forma favorable con el de otros países de la región. Alcanza la puntuación máxima en los indicadores de Movilidad, Trabajo, Matrimonio, Activos y Jubilación, lo que implica una paridad legal con los hombres en cuanto a los indicadores examinados dentro de estos ámbitos. Sin embargo, es evidente que hay espacio por mejorar en los ámbi- 61 Visitar el sitio web ONU Mujeres: https://data.unwomen.org/country/costa-rica. 62 Visitar el sitio web del Foro Económico Mundial: https://www.weforum.org/reports/ab6795a1-960c-42b2-b3d5-587eccda6023. 63 Banco Mundial. (2020). Cerrar las brechas de género en América Latina y el Caribe. Washington, DC: Banco Mundial https://documents1.worldbank.org/ curated/en/484401532010525429/pdf/Closing-Gender-Gaps-in-Latin-America-and-the-Caribbean.pdf. 64 https://wbl.worldbank.org/en/wbl-data. 152 ESTUDIO DE POBREZA Y DESIGUALDAD DEL BANCO MUNDIAL tos de Remuneración, Parentalidad y Empresariado, en los que Costa Rica obtiene una puntuación inferior a la media regional. Concretamente, el país no cuenta con una ley que establezca la igualdad salarial por un trabajo de igual valor, las mujeres no pueden trabajar en puestos considerados peligrosos de la misma manera que los hombres, existen limitaciones en los acuerdos legales relacionados con el pago gubernamental por licencias de maternidad y paternidad, y no existe ninguna ley que prohíba la discriminación en el acceso al crédito por razones de género. Figura A.1.1: Desempeño de Costa Rica en ocho ámbitos legales Comparación Costa Rica – América Latina y el Caribe – Mundo (2021) 100 80 60 40 20 0 WB ón d jo ión io ad o os ión iad ida ba on tiv ilid 21 aci ac ac L Tra ar vil m Ac 20 ntu er bil ab es tri Mo un Ju nt Ma pr Pu re m Em Pa Re ALC Mundo Costa Rica Fuente: Índice La Mujer, la Empresa y el Derecho, Banco Mundial. 15 3 OPORTUNIDADE S PARA REDUCIR L A POBREZA Y L A DESIGUALDAD EN COSTA RICA Anexo 2 Comparación de la ENAHO con otras fuentes de datos En este Anexo se examina hasta qué punto los resultados presentados en este informe son sensibles a la fuente de datos utilizada en el análisis. El análisis presentado en este informe se basa principalmente en la ENAHO, una amplia encuesta anual multipropósito realizada por el Instituto Nacional de Estadística de Costa Rica. En el 2019 la ENAHO cubrió más de 13,000 hogares y fue representativa a nivel nacional, urbano/rural y regional. La exactitud de los hallazgos presentados en este informe depende en gran medida de la fiabilidad de la ENAHO. En algunos casos, es posible analizar en qué medida las conclusiones del análisis son sensibles y cambian cuando se utilizan diferentes fuentes de datos. Una fuente de datos que puede utilizarse para examinar la sensibilidad de los resultados presentados en este informe es la Encuesta Continua de Empleo (ECE). La ECE es una encuesta representativa pero centrada en los re- sultados del mercado laboral. La Tabla A.2.1 compara las principales características de la ECE y la ENAHO. En 2019, la muestra de la ECE era algo menor que la de la ENAHO y había algunas diferencias en las modalidades de recolección de datos. Por ejemplo, la ECE se basa en la recopilación de datos digitales, mientras que la ENAHO se administró mediante un cuestionario impreso. Sin embargo, las preguntas en base a las cuales se determinan los resultados del mercado laboral permiten realizar comparaciones directas. Tabla A.2.1 Principales características de la encuesta continua de empleo y de la ENAHO Encuesta Continua de Empleo (ECE) Encuesta Nacional de Hogares Tipo de encuesta Encuesta sobre la población activa Encuesta multipropósito 9,024 hogares 13,400 hogares Muestra Su tamaño y distribución están definidos en base a distintas variables Nacional, zonas rurales/urbanas Representatividad Nacional y zonas rurales/urbanas y regiones de planificación Continua, a lo largo de todo el año. Julio de cada año Los resultados se reportan por trimestre Relevamiento Simultáneo En etapas (primero la región central) Dispositivos digitales Cuestionario impreso Condición laboral El mismo marco conceptual y el mismo cuestionario Ingresos Solo ingreso laboral Todas las fuentes de ingresos Fuente: Elaborado por los autores. 154 ESTUDIO DE POBREZA Y DESIGUALDAD DEL BANCO MUNDIAL Aunque los datos de la ENAHO y de la ECE se aproximan bastante, se observan algunas diferencias cualitativas. Como puede verse en la parte superior de la Figura A.2.1, las estimaciones de la población económicamente activa, empleada y desempleada obtenidas con la ECE y la ENAHO suelen moverse de manera conjunta. Sin embargo, también se observan algunos periodos de divergencia, incluso para la población económicamente activa en el 2019, que de forma notable es más alta en la ECE que en la ENAHO. Los gráficos también ponen de manifiesto la importancia de contar con datos con mayor frecuencia, especialmente durante los períodos de volatilidad (la ECE se publica cada trimestre y la ENAHO cada año). Por el contrario, los datos de la ENAHO ofrecen una imagen más estable, útil para comprender las tendencias a largo plazo. Por ejemplo, mientras que la participación de la fuerza laboral y la tasa de empleo medidas por la ECE son volátiles, la ENAHO muestra una tendencia más consistente en el tiempo. Figura A.2.1: Comparación de los datos de la ECE y la ENAHO Población activa (en miles) Población ocupada (en miles) 2.700 2.500 2.600 ECE 2.400 ECE 2.500 ENAHO 2.300 ENAHO 2.400 2.200 2.300 2.100 2.200 2.000 2.100 1.900 2.000 1.800 1.900 1.700 1.800 1.600 1.700 1.500 III 2010 I 2011 III 2011 I 2012 III 2012 I 2013 III 2013 I 2014 III 2014 I 2015 III 2015 I 2016 III 2016 I 2017 III 2017 I 2018 III 2018 I 2019 III 2019 I 2020 III 2020 I 2021 III 2021 III 2010 I 2011 III 2011 I 2012 III 2012 I 2013 III 2013 I 2014 III 2014 I 2015 III 2015 I 2016 III 2016 I 2017 III 2017 I 2018 III 2018 I 2019 III 2019 I 2020 III 2020 I 2021 III 2021 Población desocupada (en miles) Tasa de actividad (% de la población con 15 años o más) 1.000 70,0 900 ECE ECE 800 ENAHO 67,5 ENAHO 700 65,0 600 62,5 500 60,0 400 57,5 300 55,0 200 100 52,5 0 50,0 III 2010 I 2011 III 2011 I 2012 III 2012 I 2013 III 2013 I 2014 III 2014 I 2015 III 2015 I 2016 III 2016 I 2017 III 2017 I 2018 III 2018 I 2019 III 2019 I 2020 III 2020 I 2021 III 2021 III 2010 I 2011 III 2011 I 2012 III 2012 I 2013 III 2013 I 2014 III 2014 I 2015 III 2015 I 2016 III 2016 I 2017 III 2017 I 2018 III 2018 I 2019 III 2019 I 2020 III 2020 I 2021 III 2021 Tasa de empleo Tasa de desempleo (% de la población con 15 años o más) (% de la población activa con 15 años o más) 60,0 25,0 15 5 ECE 57,5 22,5 ENAHO 1.000 1.700 1.800 1.900 2.000 40,0 42,5 45,0 47,5 50,0 52,5 55,0 57,5 60,0 156 100 200 300 400 500 600 700 800 900 0 III 2010 III 2010 III 2010 OPORTUNIDADE I 2011 I 2011 I 2011 III 2011 III 2011 III 2011 I 2012 I 2012 I 2012 III 2012 III 2012 III 2012 ECE ECE I 2013 I 2013 ENAHO I 2013 ENAHO III 2013 III 2013 III 2013 I 2014 I 2014 I 2014 III 2014 III 2014 III 2014 I 2015 I 2015 I 2015 III 2015 III 2015 III 2015 I 2016 I 2016 I 2016 Tasa de empleo III 2016 III 2016 III 2016 I 2017 I 2017 I 2017 III 2017 III 2017 III 2017 Población desocupada (en miles) I 2018 I 2018 I 2018 (% de la población con 15 años o más) III 2018 III 2018 III 2018 I 2019 I 2019 I 2019 III 2019 III 2019 III 2019 I 2020 I 2020 I 2020 III 2020 III 2020 III 2020 I 2021 I 2021 I 2021 III 2021 III 2021 III 2021 10,0 12,5 15,0 17,5 20,0 22,5 25,0 50,0 52,5 55,0 57,5 60,0 62,5 65,0 67,5 70,0 5,0 7,5 1.500 1.700 1.800 S PARA REDUCIR L A POBREZA Y L A DESIGUALDAD III 2010 III 2010 III 2010 I 2011 I 2011 I 2011 III 2011 III 2011 III 2011 Fuente: Cálculos de los autores con base en la ENAHO (2010-21) y ECE (2010–21). I 2012 I 2012 I 2012 III 2012 III 2012 ECE ECE III 2012 I 2013 I 2013 ENAHO ENAHO I 2013 III 2013 III 2013 III 2013 1.600 EN COSTA RICA I 2014 I 2014 I 2014 III 2014 III 2014 III 2014 I 2015 I 2015 I 2015 III 2015 III 2015 III 2015 I 2016 I 2016 I 2016 III 2016 III 2016 Tasa de actividad III 2016 Figura A.2.1: Comparación de los datos de la ECE y la ENAHO Tasa de desempleo I 2017 I 2017 I 2017 III 2017 III 2017 III 2017 I 2018 I 2018 I 2018 (% de la población con 15 años o más) III 2018 III 2018 III 2018 (% de la población activa con 15 años o más) I 2019 I 2019 I 2019 III 2019 III 2019 III 2019 I 2020 I 2020 I 2020 III 2020 III 2020 III 2020 I 2021 I 2021 I 2021 III 2021 III 2021 III 2021 ESTUDIO DE POBREZA Y DESIGUALDAD DEL BANCO MUNDIAL Los datos administrativos ofrecen otra oportunidad para evaluar la sensibilidad de las conclusiones presentadas en el presente informe. La primera columna de la Tabla A.2.2, que aparece a continuación, muestra el valor total de los beneficios brindados por los principales programas de asistencia social explorados en el Capítulo 6 de este informe. La segunda columna muestra el gasto estimado en estas mismas prestaciones del programa según los datos de la ENAHO. La tercera columna muestra el gasto estimado como porcentaje del gasto efectivo. En el caso de Crecemos, ambos resultan bastante similares, ya que el valor estimado equivale al 103 por ciento del valor efectivo según los datos administrativos. Para los demás programas se observan algunas diferencias, el caso de Atención a Familias es el más notable, lo cual indica un claro subregistro en la ENAHO. Tabla A.2.2 Comparación del gasto en asistencia social en los registros administrativos vs. en la ENAHO Datos Administrativos 2019 ENAHO 2019 Programa Gasto Total Gasto Total % Correspondiente RNC $139,519,108 $154,312,926 110.6% Avancemos $73,371,667 $60,979,392 83.1% Emergencias $752,545 Crecemos + FONABE $50,105,198 $51,392,805 102.6% Atención a Familias (IMAS) $61,032,945 $41,081,767 67.3% 15 7