PANORAMA ATUAL DO PROCESSO DE LICENCIAMENTO AMBIENTAL FEDERAL DE PROJETOS RODOVI�RIOS NO BRASIL: Desafios e Oportunidades Outubro 2024 Foto da capa: Ministério da Infraestrutura Agradecimentos Este relatório foi elaborado por uma equipa composta por Sylvia Solf, Tatiana Whatley de Moura, Rita Maria Borges Franco e Pilar Salgado Otónel, sob a supervisão de Yira Mascaro. A equipa gostaria de agradecer a Luis Alberto Andres, Guilherme Todt Cardoso de Faro, Andrés Gartner, Mariana Iootty, Shireen Mahdi, Eli Weiss e pelos seus comentários e contribuições. A equipa gostaria de agradecer aos funcionários do Governo do Brasil por todo o seu apoio e colaboração na elaboração deste relatório, e em particular aos representantes do Instituto Brasileiro do Meio Ambiente e dos Recursos Naturais Renováveis (IBAMA), Departamento Nacional de Infraestrutura de Transportes (DNIT), Programa de Parceria de Investimentos (PPI), Instituto Chico Mendes de Conservação da Biodiversidade (ICMBio), Fundação Nacional dos Povos Indígenas (FUNAI), Associação Brasileira de Concessionárias de Rodovias (ABCR), Instituto Socioambiental (ISA), Companhia Ambiental do Estado de São Paulo (CETESB), Secretaria de Meio Ambiente do Rio Grande do Sul (SEMA/RS), Ministério do Meio Ambiente e da Mudança do Clima, e a Secretaria de Reformas Econômicas (SRE) do Ministério da Fazenda, em particular os Srs. Mauro Rodrigues Sanjad e Ayuni Larissa Mendes Sena. This paper is a product of the Finance and Private Sector Development Team, 2 Sumário Agradecimentos..........................................................................................................................................................2 Abreviaturas ...............................................................................................................................................................4 RESUMO EXECUTIVO ..................................................................................................................................................6 INTRODUÇÃO........................................................................................................................................................... 10 METODOLOGIA ........................................................................................................................................................ 12 RESUMO DOS RESULTADOS .................................................................................................................................... 14 RECOMENDAÇÕES ................................................................................................................................................... 26 TEMA 1 – SISTEMAS............................................................................................................................................. 26 TEMA 2 - AMBIENTE INSTITUCIONAL .................................................................................................................. 33 TEMA 3 – AMBIENTE REGULATÓRIO ................................................................................................................... 38 TEMA 4 - MONITORAMENTO E FISCALIZAÇÃO ................................................................................................... 43 ANEXO I – SUM�RIO DOS ACHADOS BIBLIOGR�FICOS ........................................................................................... 46 ANEXO II – METODOLOGIA PARA SELEÇÃO DE ESTUDOS DE CASO ........................................................................ 50 ANEXO III - SUM�RIO DO LEVANTAMENTO REGULATÓRIO DO LICENCIAMENTO AMBIENTAL FEDERAL DE RODOVIAS................................................................................................................................................................ 59 Referências .............................................................................................................................................................. 89 3 Abreviaturas AAE Avaliação Ambiental Estratégica AAI Avaliação Ambiental Integrada ABCR Associação Brasileira de Concessionárias de Rodovias ACP Ação Civil Pública ADA �rea Diretamente Afetada AID �rea de Influência Direta AII �rea de Influência Indireta ANTT Agência Nacional de Transportes Terrestres ASV Autorização para Supressão de Vegetação CETESB Companhia Ambiental do Estado de São Paulo CGLIN Coordenação-Geral de Empreendimentos Lineares Terrestres COAES Coordenação de Assuntos Estratégicos CONAMA Conselho Nacional do Meio Ambiente COTRA Coordenação de Licenciamento Ambiental de Transportes DILAC Divisão de Licenciamento Ambiental Corretivo DILIC Diretoria de Licenciamento Ambiental DNIT Departamento Nacional de Infraestrutura de Transportes DOU Diário Oficial da União EIA/RIMA Estudo de Impacto Ambiental e Relatório de Impacto Ambiental ESG Ambiental, social e governança FCA Ficha de Caracterização da Atividade FCP Fundação Cultural Palmares FUNAI Fundação Nacional dos Povos Indígenas IBAMA Instituto Brasileiro do Meio Ambiente e dos Recursos Naturais Renováveis ICMBio Instituto Chico Mendes de Conservação da Biodiversidade INCRA Instituto Nacional de Colonização e Reforma Agrária IPHAN Instituto do Patrimônio Histórico e Artístico Nacional ISA Instituto Socioambiental LI Licença de Instalação LO Licença de Operação LP Licença Prévia MF Ministério da Fazenda MMA Ministério do Meio Ambiente e da Mudança do Clima MT Ministério dos Transportes OEMA Órgão Estadual de Meio Ambiente PAMGIA Plataforma de Análise, Monitoramento e Gestão da Informação Ambiental PBA Plano Básico Ambiental PPI Programa de Parceria de Investimentos RTID Relatório Técnico de Identificação e Delimitação SEI Sistema Eletrônico de Informações SEMA/RS Secretaria de Meio Ambiente do Rio Grande do Sul SEMACE Superintendência Estadual do Meio Ambiente do Ceará SISBIA Sistema de Gestão de Dados de Biodiversidade para Avaliação de Impacto Ambiental SisGLAF Sistema de Gestão do Licenciamento Ambiental Federal SRE Secretaria de Reformas Econômicas SUIA Sistema Único de Información Ambiental TAC Termo de Ajustamento de Conduta TCU Tribunal de Contas da União ZEE Zoneamento Ecológico Econômico 4 5 RESUMO EXECUTIVO Este relatório foi solicitado por autoridades do Governo Federal com o objetivo de realizar um exercício de inventário sobre as restrições regulatórias e institucionais para o licenciamento ambiental federal de projetos de rodovias e examinar quais obstáculos persistem até hoje. Por iniciativa da Secretaria de Reformas Econômicas (SRE), do Ministério da Fazenda, foi constituído um Grupo de Trabalho, composto por SRE, Instituto Brasileiro do Meio Ambiente e dos Recursos Naturais Renováveis (IBAMA), Ministério do Meio Ambiente e da Mudança do Clima (MMA) e Ministério dos Transportes (MT), responsável pela definição do escopo do trabalho junto ao Banco Mundial. Este estudo não constitui uma avaliação exaustiva de todos os aspectos do licenciamento ambiental federal de rodovias e não deve ser utilizado como tal. O licenciamento ambiental tem sido foco de debates e estudos há décadas e diversos desafios e recomendações vêm sendo apontados como necessários para a melhoria do processo. Portanto, concordou-se em usar este estudo para analisar a literatura anterior, bem como validar e, se necessário, complementar as recomendações, avaliando o status quo por meio de uma combinação de análises de estudos de caso e entrevistas. O estudo busca apresentar de forma unificada os gargalos e ineficiências do processo que foram apontados anteriormente e identificar aqueles que ainda podem ser observados na prática e na legislação vigente, indicando possibilidades de melhoria considerando boas práticas internacionais. A metodologia utilizada para a elaboração do estudo compreendeu (i) a realização de pesquisa documental, mediante a revisão regulatória e bibliográfica de políticas, regulamentos e diretrizes existentes para projetos rodoviários no Brasil, (ii) a realização de entrevistas com os representantes dos principais intervenientes envolvidos no processo de licenciamento, incluindo entidades governamentais e associativas com atuação reconhecida no licenciamento ambiental federal de rodovias; e (iii) a análise de estudo de caso, incluída a coleta de dados, análise e rastreamento de processos dos casos selecionados. A pesquisa documental foi realizada a partir de consulta em banco de dados de universidades e órgãos públicos e entidades relacionadas ao tema. A revisão regulatória foi realizada a partir de pesquisa aos bancos de dados oficiais dos entes federais de interesse para o tema e em portais especializados. O presente estudo partiu dos achados já indicados pela literatura, buscando (i) identificar aqueles que eram pertinentes ao licenciamento ambiental de rodovias, especificamente; (ii) verificar atualizações sobre recomendações apresentadas anteriormente (panorama atual, dificuldades de implementação etc.); (iii) verificar os desafios para a implementação das recomendações já conhecidas; e (iv) identificar potenciais novos desafios ainda não apontados nos estudos anteriores. Assim, parte dos resultados apontados neste trabalho não são necessariamente novos, mas trazem o panorama atual, indicando os gargalos que permanecem e indicando alguns caminhos possíveis. Foram realizadas reuniões iniciais com alguns órgãos públicos e entrevistas semiestruturadas com representantes de diversos órgãos públicos e privados, incluindo diferentes áreas do IBAMA - 6 Coordenação-Geral de Empreendimentos Lineares Terrestres (CGLIN), Coordenação de Licenciamento Ambiental de Transportes (COTRA), Coordenação de Assuntos Estratégicos (COAES), Divisão de Licenciamento Ambiental Corretivo (DILAC) e analistas ambientais -, Ministério dos Transportes, Departamento Nacional de Infraestrutura de Transportes (DNIT), Programa de Parceria de Investimentos (PPI), Infra S.A., Instituto Chico Mendes de Conservação da Biodiversidade (ICMBio), Fundação Nacional dos Povos Indígenas (FUNAI), Associação Brasileira de Concessionárias de rodovias (ABCR), Instituto Socioambiental (ISA), Companhia Ambiental do Estado de São Paulo (CETESB), Secretaria de Meio Ambiente do Rio Grande do Sul (SEMA/RS) e a Associação Brasileira de Entidades Estaduais de Meio Ambiente (ABEMA). Dessa forma, foi possível confirmar que diversos desafios persistem, a saber, a falta de padronização de procedimentos, fluxos e prazos; dificuldade de coordenação e articulação entre os múltiplos atores; divergências na interpretação de normas; subjetividade e discricionariedade de etapas do processo de licenciamento; ausência de balcão único; má qualidade de estudos técnicos; planejamento insuficiente; falta de utilização de outros instrumentos da Política Nacional de Meio Ambiente, que acaba sobrecarregando o licenciamento ambiental; ausência de sistemas integrados; e ausência de bases de dados estruturadas e consolidadas. Em relação a estes desafios que permanecem, foi possível verificar aspectos relacionados ao licenciamento ambiental federal de rodovias; detalhar implicações no fluxo de trabalho relacionadas a estes gargalos; e identificar as dificuldades para superar estes desafios – muitas vezes relacionadas a um outro conhecido desafio: falta de estrutura adequada para implementação de mudanças (como, por exemplo, recursos humanos). As entrevistas ainda apontaram para outros desafios do processo, como as diferenças de fluxos de empreendimentos cujo interessado é o DNIT; dificuldades em compatibilizar o fluxo do projeto da rodovia e o fluxo do processo de licenciamento; gargalos para análise de Autorização para Supressão de Vegetação (ASV); insegurança jurídica enfrentada em processos longos, em que os estudos ficam desatualizados; alterações de prioridade que impactam no tempo do licenciamento; divergências relacionadas à Portaria Interministerial 60/2015, que define fluxos e estabelece prazos (muitas vezes considerados insuficientes). Em relação aos dados e sistemas, as entrevistas ainda apontaram para a utilização de controles manuais de prazos de manifestação; utilização de mapas e base de dados próprios por cada interveniente; falta de conhecimento prévio pelo empreendedor sobre a complexidade do empreendimento (pela ausência de dados públicos estruturados); não utilização de dados secundários e de dados de estudos ambientais pretéritos (que poderiam compor banco de dados estruturados); e ausência de mapeamento dos tempos e movimentações de cada etapa dos processos. A análise regulatória, por sua vez, indicou ter havido alguns avanços na regulamentação do processo de licenciamento ambiental federal, inclusive em matéria de licenciamento de rodovias, com o estabelecimento de Termos de Referência padrão para os intervenientes e a fixação de prazos, mas há espaço para revisão, visando o aprimoramento dessas questões e o enfrentamento de outras que não se encontram superadas no estágio atual de regulamentação, com destaque especial para o estabelecimento de critérios e parâmetros para estudos, planos e programas e sua respectiva análise, 7 com vistas a conferir maior segurança e confiabilidade para as decisões tomadas durante os processos, minimizando riscos de questionamentos e judicialização. O estudo também incluiu análise de dados dos sistemas do IBAMA, para identificação do panorama de licenças emitidas para estruturas rodoviárias entre 2019 e 2023. A partir dos estudos de caso – e do rastreamento dos processos – foi possível identificar as dificuldades específicas enfrentadas pelo IBAMA no processo de licenciamento ambiental de rodovias: a ausência de um sistema abrangente de licenciamento ambiental acarreta sobrecarga adicional de trabalho para os profissionais do IBAMA, que, além de terem que fazer conferências manuais de pendências, precisam encaminhar documentações de um órgão para outro e realizar diversas etapas manualmente, que poderiam ser automatizadas. Os estudos de caso apontaram diversos pontos específicos do fluxo de trabalho que poderiam ser repensados, apoiando-se em tecnologias, compartilhamento de dados e sistemas integrados, de modo que os técnicos possam se concentrar na análise ambiental. Com base nas análises e descobertas, foram desenvolvidas recomendações para curto, médio, e longo prazo (tabela 1). As recomendações apresentadas consideram o estágio atual de iniciativas identificadas em achados bibliográficos, regulatórios, nas reuniões e entrevistas, e também no estudo de caso, visando à confirmação e à consolidação de orientações sobre melhores práticas para o licenciamento ambiental de projetos rodoviários, com foco na proposição de ações de curto, médio e longo prazo e na identificação dos atores envolvidos nessas iniciativas. As recomendações, bem como os cronogramas estimados, devem ser um ponto de partida para discussão e aperfeiçoamento em consulta com todos os atores relevantes. 8 TABELA 1. Recomendações sugeridas RECOMENDAÇÕES PRAZO ESTIMADO Sistemas 01 Integrar as bases de dados públicas disponíveis de interesse para o processo de licenciamento ambiental federal de Curto prazo rodovias 02 Aprimorar o sistema de gerenciamento de processos de licenciamento ambiental, permitindo sua utilização Médio prazo adequada pelo órgão licenciador, empreendedor e intervenientes 03 Consolidar e fortalecer iniciativas voltadas ao aprimoramento de gestão da informação. Longo prazo Ambiente Institucional 04 Proporcionar ambientes de cooperação entre as partes envolvidas no processo de licenciamento ambiental federal Curto prazo de rodovias, com o objetivo de trocar informações e disseminar boas práticas. 05 Considerar uma avaliação da organização e da estrutura das equipes responsáveis pela análise dos processos de Curto prazo licenciamento ambiental de rodovias, com o objetivo de melhorar o fluxo de análise. 06 Revisar a adequação dos recursos para garantir um processo de licenciamento ambiental federal de rodovias Curto prazo eficiente e eficaz. 07 Aprimorar a institucionalização de ambientes de cooperação para implementação do proceso de reforma. Longo prazo 08 Utilizar a Avaliação Ambiental Estratégica (AAE) para avaliação e formulação de propostas para infraestrutura Longo prazo rodoviária inserida em ambientes complexos e a Avaliação Ambiental Integrada (AII) para planejamento e revisão de políticas públicas setoriais para o licenciamento e a regularização de rodovias federais Ambiente Regulatório 09 Considerar a criação de um grupo dedicado ao aprimoramento e uniformização de conceitos e procedimentos. Curto prazo 10 Consolidar proposta de ajustes regulatórios para a padronização e a institucionalização de procedimentos e regras. Médio prazo 11 Acompanhar a aprovação de lei nacional regulamentando o processo de licenciamento, consolidando e Longo prazo compatibilizando regras, definindo matriz de responsabilidades no licenciamento e procedimentos de caráter geral visando conferir maior segurança ao processo. Monitoramento e fiscalização 12 Estabelecer medidas voltadas à definição de critérios, procedimentos e objetivos para as ações de monitoramento Curto prazo e fiscalização do cumprimento de condicionantes ambientais. de empreendimentos rodoviários federais 13 Estabelecer abordagem sistemática para acompanhamento das condicionantes ambientais, incorporando critérios Médio prazo de gestão de risco e potencial de impacto para priorização das ações de monitoramento e fiscalização, inclusive mediante a utilização voluntária de ferramentas de conformidade ambiental, como auditorias e certificações. Para a realização deste estudo, houve a colaboração de representantes do poder público e das associações consultadas, contribuindo com a indicação de material bibliográfico e regulatório e a participação em entrevistas para esclarecimento e validação de procedimentos e informações dos processos de licenciamento examinados. 9 CAP�TULO UM INTRODUÇÃO O licenciamento ambiental no Brasil tem sido foco de debate há décadas. Pesquisa realizada pela Confederação Nacional das Indústrias (2019) mostrou que a maioria dos empresários não concorda com o atual processo e regras de licenciamento ambiental1. Embora 95% dos empresários concordem que o processo de licenciamento ambiental é importante para a proteção ambiental, a maioria dos entrevistados indicou que o processo atual não cumpre o objetivo de proteção ambiental (55%) e atrasa o desenvolvimento econômico regional (56%). Por constituir desafio para o investimento em infraestrutura no País, o principal dilema é como tornar o licenciamento ambiental um instrumento mais transparente e menos burocrático e ao mesmo tempo mais eficaz para a promoção do desenvolvimento sustentável2. Dentre os fatores apontados como gargalo para o investimento em obras de infraestrutura, especialmente rodoviária, o licenciamento ambiental representa uma das maiores dificuldades enfrentadas, principalmente por envolver a regularização e a realização de grandes obras, providências necessárias para ampliar a oferta e a eficiência das rodovias nacionais. Em estudo da CNI, foi registrado que a rodovias respondem por mais de 60% do transporte de cargas no país, num contexto em que parte significativa dessas rodovias não se encontra em boas condições de trafegabilidade, sendo necessário o investimento em restauração, conservação e melhorias na qualidade da infraestrutura existente e na expansão do sistema, mediante duplicação, adequação, pavimentação e acessos a portos, contornos e travessias urbanas. Vale destacar que, segundo a própria CNI, o déficit de infraestrutura encarece a cadeia logística e socioeconômica, com prejuízos assumidos indiretamente pela própria sociedade.3 Visando a superar esses entraves, a racionalização do processo de licenciamento tem sido a pontada como medida necessária, para permitir a superação dos desafios de integração da infraestrutura de transportes e promover o desenvolvimento sustentável. Conferir agilidade, maior segurança, eficiência e efetividade às licenças ambientais, especialmente no contexto de regularização da malha rodoviária federal e de ampliação da infraestrutura existente, permitindo o controle e o gerenciamento dos impactos socioambientais e econômicos dessas estruturas. Nesse contexto, este relatório foi solicitado por autoridades do Governo Federal com o objetivo de realizar um exercício de inventário sobre as restrições regulatórias e institucionais para o licenciamento ambiental federal de projetos de rodovias e examinar quais obstáculos persistem até hoje. Por iniciativa 1 CNI (Confederação Nacional da Indústria), 2019. Oportunidades e Desafios para o Licenciamento Ambiental. Disponível em: https://noticias.portaldaindustria.com.br/noticias/sustentabilidade/954-dos-empresariosconsideram-licenciamento-importante-para-conservacao-do- meio-ambiente/ 2 Essas questões são percebidas em muitos países, adaptadas às particularidades e limitações locais, com algum consenso sobre o licenciamento ambiental ser visto como o procedimento documental ou burocrático moroso, cuja regulamentação não raramente é ineficiente e ineficaz, assim como os mecanismos de controle, além da crítica em razão da falta de transparência, que tem impulsionado iniciativas voltadas ao estabelecimento de diretrizes e ampliação dos mecanismos de participação social. Confira no detalhe em: PEREIRA, Cristina; BOTERO, Camilo M.; CORREA, Ivan; PRANZINI, Enzo. Seven good practices for the environmental licensing of coastal interventions: Lessons from the Italian, Cuban, Spanish and Colombian regulatory frameworks and insights on coastal processes. Environmental Impact Assessment Review, Elsevier, p. 20–30, 6 ago. 2024. 3 CNI (Confederação Nacional da Indústria). Mapa estratégico da indústria 2013-2022. 2. ed. Brasília: CNI, 2013. 10 da SRE do Ministério da Fazenda, foi constituído um Grupo de Trabalho, composto por SRE, IBAMA, Ministério do Meio Ambiente e da Mudança do Clima e Ministério dos Transportes, responsável pela definição do escopo do trabalho junto ao Banco Mundial. Este estudo não constitui uma avaliação exaustiva de todos os aspectos do licenciamento ambiental federal de rodovias e não deve ser utilizado como tal. Por se encontrar em debate há muitos anos, diversos desafios e recomendações vêm sendo apontados como necessários para a melhoria do processo de licenciamento, especialmente dos projetos rodoviários. Portanto, concordou-se em usar este estudo para analisar a literatura anterior, bem como validar e, se necessário, complementar as recomendações, avaliando o status quo por meio de uma combinação de análises de estudos de caso e entrevistas. O estudo busca apresentar de forma unificada os gargalos e ineficiências do processo que foram identificados anteriormente e identificar aqueles que ainda podem ser observadas na prática e na legislação vigente, indicando possibilidades de melhoria considerando boas práticas internacionais. No presente relatório, apresentamos o resultado do estudo, com a descrição das conclusões do diagnóstico e das recomendações para o licenciamento ambiental federal no setor rodoviário. 11 CAP�TULO DOIS METODOLOGIA A revisão da literatura concentrou-se em mais de 50 artigos acadêmicos, textos e notas publicadas entre 2002 e 2024 sobre o tema do licenciamento ambiental no Brasil. A grande quantidade de estudos sobre o tema reflete sua relevância para o desenvolvimento e o crescimento econômico do país (Anexo I – Sumário dos achados blibliográficos). Este assunto norteou o desenvolvimento de diversos estudos nas últimas décadas, que apontaram problemas e desafios para o licenciamento ambiental brasileiro. Os desafios identificados podem ser agrupados em questões relacionadas a (i) multiplicidade de atores e prioridades concorrentes; (ii) processo e procedimentos de licenciamento; (iii) planejamento; (iv) sistema de informação; e (v) monitoramento e fiscalização. BOX 1 Critérios utilizados para seleção dos Por outro lado, a revisão da literatura foi complementada casos de estudo: por uma análise de casos reais selecionados de licenciamento ambiental federal de rodovias. O estudo de ✓ Processos cujo interessado seja órgão casos para análise aprofundada e rastreamento do processo público e processos cujo interessado seja demanda uma seleção criteriosa dos casos que possibilitem ente privado; a identificação de gargalos em contextos diversos. A seleção ✓ Diferentes tipos de processo (duplicação, foi feita com base em critérios objetivos (box 1), regularização etc.); assegurando que os exemplos escolhidos abranjam ✓ Complexidade da intervenção, características e contextos diversificados no licenciamento considerando, por exemplo, influência em ambiental de rodovias. Esse rigor na seleção é crucial para terras indígenas, quilombolas, Unidades de garantir análises e conclusões que indiquem uma Conservação, patrimônio histórico ou compreensão detalhada sobre os desafios (para a sítios arqueológicos, existência de áreas metodologia de seleção, ver o Anexo II). Para cada processo, prioritárias para proteção de foi realizado um rastreamento detalhado sobre as biodiversidade etc. movimentações processuais. Adicionalmente, foram ✓ Licenças novas emitidas entre 2019 e 2023 elaboradas fichas sintéticas para cada caso analisado (ver o Anexo II). Um outro fator considerado na seleção dos casos foi o valor do empreendimento, É importante destacar que o objetivo da análise do estudo considerando-o um indicativo da extensão da intervenção. de caso é identificar problemas sistêmicos. Não se trata de uma tentativa de realizar uma análise estatística com base em uma amostra representativa. Com base na aplicação dos critérios selecionados, alguns casos foram selecionados para análise (tabela 2). A análise da literatura, as entrevistas e a análise dos estudos de caso foram complementadas por uma análise da regulamentação existente (Anexo III - Sumário do levantamento regulatório do licenciamento ambiental federal de rodovias). 12 TABELA 2. Casos selecionados para análise Categoria último LP LI LO Empreendimento andamento Empreendedor Rodovia_BR386_RS_Duplicação e CONCESSION�RIA DAS Ampliação da Capacidade Trecho Duplicação e ampliação RODOVIAS INTEGRADAS DO 2020 2021 Carazinho/RS a Canoas/RS SUL S.A DNIT - DEPARTAMENTO BR-158_PROFAS Regularização NACIONAL DE INFRAEST DE 2021 TRANSPORTES Rodovia BR-116/BA Duplicação Trecho VIABAHIA 2020, Santa Teresinha/BA a Vitoria da Duplicação CONCESSION�RIA DE 2015 2021 Conquista/BA RODOVIAS SA EMPRESA DE BR-116/MG (DIV BA/MG - DIV MG/RJ Duplicação PLANEJAMENTO E 2020 (ALÉM PARAíBA)) LOG�STICA S.A. FUNDAÇÃO RJ 165 - Estrada Parque Paraty - Cunha - DEPARTAMENTO DE Trecho Parque Nacional da Serra da Pavimentação 2011 2012 2020 ESTRADAS DE RODAGEM Bocaina: pavimentação /RJ CONCESSION�RIA DA Rodovia BR 163 MS Regularização de Regularização RODOVIA SUL - 2015 2019 Trecho MATOGROSSENSE S.A Implantação, DNIT-DEPARTAMENTO BR-080/MT - Entr. BR-1 58 (Ribeirão pavimentação, NACIONAL DE INFRAEST DE 2018 2019 Cascalheira) - Divisa MT/GO (Luis Alves) construção de obras de TRANSPORTES arte especiais Nota: LP = Licença Prévia, LI = Licença de Instalação, LO= Licença de Operação 13 CAP�TULO TRÊS RESUMO DOS RESULTADOS Os processos analisados são extensos, em especial os processos relacionados a licenças prévias. Isso já era esperado, especialmente por conta dos procedimentos previstos em lei, resoluções, instruções normativas e portarias. As particularidades do licenciamento ambiental federal de rodovias também impactam o tempo de análise, conforme informações obtidas durante entrevistas e reuniões a respeito dos desafios mapeados durante a revisão regulatória e de literatura. A título de exemplo, a revisão regulatória indica que um processo de licença prévia com apresentação de EIA/RIMA demanda, ao menos, 12 meses BOX 2 Destaques dos casos analisados para emissão da Licença Prévia. Entretanto, ✓ Solicitação de manifestação de todos os possíveis a análise de casos demonstrou que, mesmo intervenientes, por ausência de base de dados oficial desconsiderados os períodos de suspensão sistematizada com as informações pertinentes previamente de prazo de análise, os processos podem disponível. chegar a durar anos adicionais da previsão ✓ Reiteração de solicitações de manifestação e apresentação regulamentar, uma vez que os três de informações repetidas. processos de licença prévia analisados ✓ Realização de levantamento manual de informações sobre o empreendimento objeto de licenciamento na árvore do tiveram duração média de 2435 dias (6,6 processo e a utilização dos pareceres técnicos para anos) – com um mínimo de 962 dias (2,6 consolidação de informações sobre o andamento do anos) e máximo de 3397 dias (9,3 anos). processo e o atendimento de exigências. ✓ Ausência de modelos e critérios padronizados não apenas O fluxo de andamento de um processo de para Termos de Referência, mas também para Estudos licenciamento caminha geralmente na Ambientais Simplificados, PBAs, relatórios de seguinte direção (tabela 3), salvo exigências monitoramento, formulários em geral etc. de complementações, conforme ✓ Paralisação da análise de processos por determinação detalhamento contido no Anexo III: judicial. 14 TABELA 3. Esquema geral do processo de licenciamento FCA Preenchimento da Ficha de Caracterização da Atividade pelo empreendedor no Portal do IBAMA. TR Definição do Termo de Referência estabelecido após consulta aos intervenientes a partir dos modelos contidos na Portaria Interministerial 60/2015 EA Elaboração e apresentação do Estudo Ambiental definido no TR pelo empreendedor Checklist Verificação do atendimento dos itens do TR pelo IBAMA e encaminhamento pelo IBAMA e análise do estudo apresentado pelo empreendedor pelos intervenientes Audiência Pública Realização de audiência pública Análise técnica Realização de análise técnica do pedido de licença pelo IBAMA Pagamento das taxas Pagamento das taxas de licenciamento pelo empreendedor Emissão da LP Licença emitida pelo IBAMA deve ser publicada pelo empreendedor Requerimento de LI Requerimento de licença instruído com os respectivos PBA, ASV e Inventário Florestal, ABIO e Outorgas, quando necessário, com comprovação do atendimento das exigências formuladas em LP. Parecer Técnico Conclusivo Realização de análise técnica do pedido de licença pelo IBAMA, considerando eventual manifestação dos intervenientes. Pagamento das taxas Pagamento das taxas de licenciamento pelo empreendedor Emissão da LI Licença emitida pelo IBAMA deve ser publicada pelo empreendedor Requerimento de LO O requerimento de licença deve ser instruído com Relatório Final de Implantação dos Programas Ambientais e Relatório Final das Atividades de Supressão de Vegetação, se o caso, com comprovação do atendimento das exigências formuladas em LI. Parecer Técnico Conclusivo Realização de análise técnica do pedido de licença pelo IBAMA, considerando eventual manifestação dos intervenientes. Pagamento das taxas Pagamento das taxas de licenciamento pelo empreendedor Emissão da LO Licença emitida pelo IBAMA deve ser publicada pelo empreendedor Monitoramento e Emitida a LO, o empreendimento encontra-se apto à operação, tendo início a fase de fiscalização monitoramento e fiscalização do empreendimento licenciada A análise realizada revelou ter havido melhorias, com superação de muitos entraves, porém, diversos problemas e gargalos que impactam significativamente a eficiência e a eficácia do processo de licenciamento ambiental, especialmente no contexto das rodovias, continuam presentes. Abaixo estão destacados os principais desafios identificados: 01. Multiplicidade de atores e prioridades concorrentes O licenciamento ambiental, como uma sucessão de atos administrativos voltados à emissão de uma licença final, configura-se como um processo complexo. Esse processo exige o cumprimento de procedimentos estabelecidos em regulamento e a comprovação da viabilidade ambiental do empreendimento, resultando na emissão das licenças necessárias. No entanto, a complexidade aumenta devido à necessidade de consulta e obtenção de manifestações de diversos entes da administração pública, cada um com suas prerrogativas legais. Para exemplificar, dependendo das características do projeto, é obrigatória a consulta e manifestação de entidades como o Instituto Nacional de Colonização e Reforma Agrária (INCRA), Instituto do Patrimônio Histórico e Artístico Nacional (IPHAN), FUNAI, FCP, entre outras (Portaria Interministerial 15 60/2015). Além disso, as audiências públicas são uma etapa importante na qual cidadãos, representantes da sociedade civil e do Ministério Público podem levantar dúvidas, críticas e sugestões após a apresentação das informações sobre o projeto (Resoluções Conselho Nacional do Meio Ambiente (CONAMA) 01/1986 e 06/1986). A participação dos intervenientes encontra-se regulamentada, da elaboração do Termo de Referência à fase de monitoramento, orientando sua atuação em termos de prazos e objetivos da manifestação requerida, mas várias preocupações foram levantadas. A crítica que se fez a respeito da regulamentação da participação dos intervenientes diz respeito à utilização do critério genérico de distância, correspondente a 40 km na Amazônia Legal e 10 km nas demais regiões, que não guarda relação com os impactos do empreendimento. Apesar da crítica, está previsto que estes limites poderão ser alterados de comum acordo entre o IBAMA, interveniente e empreendedor. Outra crítica diz respeito à limitação da consulta à FCP/INCRA apenas para os casos de terra quilombola reconhecida por Relatório Técnico de Identificação e Delimitação (RTID)4 devidamente publicado, num contexto em que há um número considerável de comunidades estabelecidas cujo reconhecimento está pendente de providências, causando insegurança jurídica em decorrência do risco de questionamentos e judicialização. A participação dos intervenientes no processo de licenciamento é apontada como tema que, embora tenha sido alvo de regulamentação e implementação, ainda precisa de aprimoramento. Normalmente, os processos de licenciamento são suspensos até que as partes interessadas intervenham. A respeito da participação dos intervenientes nos processos de licenciamento, a regra vigente prevê que a sua ausência, no prazo estabelecido, não implicará prejuízo ao andamento do processo, nem para a expedição de licenças. No estudo de caso e nas entrevistas, verificou-se que esta prerrogativa – isto é, dar sequência à análise dos pedidos de licença na pendência de manifestação dos intervenientes – não tem sido utilizada no licenciamento ambiental de empreendimentos rodoviários. Vale notar que, no regulamento, há previsão no sentido de que a manifestação extemporânea dos órgãos e entidades intervenientes poderá ser considerada a qualquer tempo. Nesse sentido, é prevista, ainda, a possibilidade de a exigência de manifestação vir a ser convertida em condicionante de licenças (vide Instrução Normativa IBAMA 184/2008 e Portaria Interministerial 60/2015). A análise dos estudos de caso sugere que, na prática, há uma falta de clareza sobre os potenciais impactos do empreendimento, que influencia a determinação das agências a serem consultadas. Em alguns casos, as minutas de Termos de Referência e os EIA/RIMAs são encaminhados a todos os intervenientes, sem uma avaliação adequada de pertinência. Há casos em que o empreendedor demora a disponibilizar o shapefile que possibilitaria uma análise adequada pelos intervenientes sobre a área de influência do empreendimento, mas também há casos em que há uma demora por parte dos intervenientes para realizar essa identificação. A literatura acrescenta que um dos principais desafios trazidos diz respeito à pertinência e padronização dessas manifestações. A falta de procedimentos uniformizados e de tramitação eficiente dos pedidos de consulta atrasam o processo, já que cada ente consultado possui um fluxo de tramitação 4 Cf. “Art. 2° [...] X - Relatório Técnico de Identificação e Delimitação- RTID -documento que identifica e delimita o território quilombola a partir de informações cartográficas, fundiárias, agronômicas, ecológicas, geográficas, socioeconômicas, históricas e antropológicas, conforme disposto em Instrução Normativa do Instituto Nacional de Colonização e Reforma Agrária-INCRA;� 16 distinto, que nem sempre se alinha com o fluxo do processo de licenciamento conduzido pelo IBAMA. Conforme apontado na literatura de referência, esse desalinhamento invariavelmente resulta em atrasos nos cronogramas estabelecidos5. No caso específico do licenciamento ambiental de rodovias, a multiplicidade de atores também traz à tona conflitos fundiários6. Esses conflitos surgem da sobreposição de propriedades particulares e públicas, como unidades de conservação, faixas de domínio, terras devolutas, terras indígenas e quilombolas, às áreas destinadas à construção e operação das rodovias, a recomendar a melhor definição de traçados, em especial de novas rodovias. Ademais, o levantamento aponta serem frequentes as divergências na interpretação e aplicação das normas, o que gera superposição de competências e conflitos7, prejudicando a assertividade e celeridade do processo de licenciamento ambiental. O formato atual das audiências públicas e dos mecanismos de consulta aos povos indígenas é outro ponto crítico, inclusive porque seria realizada quando conflitos já teriam sido instaurados 8. Apesar de terem o objetivo de consultar, informar e esclarecer a população, principalmente as comunidades afetadas pelos empreendimentos, essas audiências muitas vezes acabam exacerbando os debates e impedindo a construção de consensos. Isso frequentemente resulta em judicializações, tornando o processo ainda mais complexo. As mudanças de prioridade por parte dos interessados criam tensão no cumprimento de prazos. Diante da demanda de trabalho do IBAMA, tem sido utilizado critério de priorização de análises de processos, definida a partir de entendimentos mantidos entre os interessados nos processos de licenciamento, inclusive em fóruns intermediados pelas instâncias reguladoras. O próprio interessado (DNIT e concessionárias) pode enviar uma lista de priorização de seus processos ao IBAMA, indicando, por exemplo, que determinado processo é o menos prioritário. Mas, quando há mudanças na prioridade informada pelo interessado, as cobranças de prazos se intensificam. Prazos de contrato de concessão nem sempre são compatíveis com os prazos de emissão de licenças. Há casos em que há prejuízo nos contratos de concessão pela demora na emissão da licença, mas, por outro lado, também há casos em que o processo de licenciamento fica sujeito aos prazos de contrato de concessão, em que a ausência de licença implicaria na perda de recursos empenhados. 5 ROMAN, Maína. Avaliação de impactos ambientais de rodovias: análise de projetos de ampliação da capacidade rodoviária e proposição de diretrizes para o licenciamento ambiental. 2016. Dissertação (Mestrado em Geografia) – Universidade Federal do Rio Grande do Sul, Porto Alegre, 2016. OECD. OECD Environmental Performance Reviews: Brazil 2015. Paris: OECD Publishing, 2015. Disponível em: http://dx.doi.org/10.1787/9789264240094- en. Brasil. Tribunal de Contas da União. Acórdão nº 1789/2019. Plenário. Relator: Weder de Oliveira. Sessão de 31 jul. 2019. TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO. Auditoria operacional no licenciamento ambiental federal. Relator: Weder de Oliveira. Brasil, 2019. 6 INSTITUTO DE PESQUISA ECONÔMICA APLICADA. Condicionantes institucionais à execução do investimento em infraestrutura: achados e recomendações. Brasília: IPEA, 2016. 7 CONFEDERAÇÃO NACIONAL DA INDÚSTRIA. Licenciamento ambiental: propostas para aperfeiçoamento. Brasília: CNI, 2014. (Propostas da indústria eleições 2014; v. 24). 8 PÊGO, Bolívar; CESAR, Julio; FERES, José Gustavo; SCHMIDT, Larissa. O licenciamento ambiental como condicionante à execução de obras de infraestrutura. In: Alexandre de �vila Gomide, Ana Karine Pereira. Governança da política de infraestrutura: condicionantes institucionais ao investimento. Rio de Janeiro: Ipea, 2018. 17 02. Processo e procedimentos do licenciamento A burocracia estabelecida para a tramitação e cumprimento dos procedimentos é frequentemente apontada como um grande impedimento9, com prejuízos à economia10. A necessidade de revisar o regulamento visando sua racionalização é evidente, mas também é crucial afastar a subjetividade e discricionariedade na análise dos pedidos de licença e no monitoramento das condicionantes11. A falta de um sistema de gestão do licenciamento abrangente aumenta o risco de ocorrência de erros no processo. A realização manual de várias etapas do processo tem sobrecarregado os técnicos com a realização de conferências manuais de pendências em processos com centenas (e muitas vezes mais de mil) documentos na árvore documental do SEI; levantamento do histórico do processo; encaminhamentos de documentos de um órgão para outro etc. Essa falta de um sistema adequado torna o processo mais suscetível a equívocos, aumentando o risco de atrasos e erros, como identificação tardia de pendências, cobranças de documentações já entregues, demora no encaminhamento de documentações entre interessado e intervenientes etc. Além disso, os processos frequentemente se misturam. A forma de disponibilização de documentos no SEI dificulta a identificação das documentações de processos diferentes da mesma rodovia, que frequentemente se misturam, gerando confusão e falta de clareza sobre cada processo e os possíveis impactos de um processo em outro. Os Termos de Referência12 são frequentemente criticados por sua generalidade e inespecificidade , apontados como reflexo da falta institucionalização de Termos de Referência e de lacunas na capacitação dos agentes públicos envolvidos no exame dos pedidos de licença13. Achados de entrevistas confirmam que a institucionalização de Termos de Referência por meio da Portaria Interministerial 60/2015, passíveis de ajustes para revisão ou inclusão de itens no contexto de determinado empreendimento, confere maior segurança aos atores envolvidos no licenciamento, além de otimizar providências, a recomendar a ampliação da iniciativa para outros tipos de modelos, formulários, guias e relatórios. Os planos e estudos apresentados pelo empreendedor muitas vezes passam por várias idas e vindas para complementações. O tempo entre a primeira análise e a última pode ser extremamente longo (chegando a durar mais 600 dias), retardando ainda mais a emissão de licenças. Se determinado plano 9 HOFMANN, Rose Mirian. Gargalos do licenciamento ambiental federal no Brasil. Consultoria Legislativa da Câmara dos Deputados. Estudo, julho 2015. COSTA, Marco Aurélio; KLUG, Letícia Beccalli; PAULSEN, Sandra Silva (orgs.). Licenciamento ambiental e governança territorial: registros e contribuições do seminário internacional. Rio de Janeiro: Ipea, 2017. 10 Em tradução livre: “Nos países da Comunidade Económica Europeia, um benefício diretamente associado concedida a licença ambiental, que é a possibilidade de prorrogação da validade período. Esse benefício, segundo entrevista, pode favorecer a redução de custos incorridos pela organização, além de desburocratizar o licenciamento ambiental processos. Os custos foram destacados no trabalho realizado pelo Banco Mundial (2012), que afirmou que nada menos que 15 a 20% dos orçamentos de projetos hidrelétricos no Brasil foram contabilizados pelos custos de licenciamento ambiental. Isto demonstra que todos os países avaliados podem melhorar nesta questão�. Cf. DE GODOI, Emiliano Lobo; MENDES, Thiago Augusto; BATALHÃO, André C. S. Implementation of Good Practices in Environmental Licensing Processes. Laws, v. 11, p. 77, 2022. Disponível em: https://doi.org/10.3390/laws11050077. 11 OECD. OECD Environmental Performance Reviews: Brazil 2015. Paris: OECD Publishing, 2015. Disponível em: http://dx.doi.org/10.1787/9789264240094- en. 12 CONFEDERAÇÃO NACIONAL DA INDÚSTRIA. Licenciamento ambiental: propostas para aperfeiçoamento. Brasília: CNI, 2014. (Propostas da indústria eleições 2014; v. 24). 13 ASSOCIAÇÃO BRASILEIRA DE ENTIDADES ESTADUAIS DE MEIO AMBIENTE. Novas propostas para o licenciamento ambiental no Brasil. Organização José Carlos Carvalho. Brasília: ABEMA, 2013. 18 ou estudo ambiental não está adequado ou mesmo nos casos em que se faz necessária sua complementação por motivação técnica, o interessado tem prazo para atendimento apresentar as informações pertinentes. Nesse período, o prazo de análise fica suspenso. Contudo, nas entrevistas e no estudo de caso verificou-se que não tem sido recorrente a formulação de exigência de complementação dos estudos por problemas de qualidade ou generalidade de informações para o licenciamento de empreendimentos rodoviários federais, embora a qualidade e efetividade dos estudos seja objeto de preocupação constante. Há uma sobrecarga no trabalho dos técnicos, que pode se dever a vários motivos: organizacionais, capacidade técnica e falta de recursos. Os achados indicam que a estrutura dos entes envolvidos no licenciamento, a falta de capacitação e de investimentos nas carreiras públicas interferem nos processos. Por exemplo, em alguns casos, houve a necessidade de solicitar apoio de técnicos de outras equipes na fase final do licenciamento, visando atender prazos assumidos entre as partes para emissão da licença e indisponibilidade de técnico de determinada especialidade. Na estrutura organizacional definida para os intervenientes, há cumulação de atividades e funções, de modo que não há a designação de responsável exclusivamente dedicado à análise de processos de licenciamento. A manutenção e o registro de informações atualizadas sobre a estrutura dos órgãos envolvidos no processo de licenciamento são relevantes para definição de estratégia de alocação de recursos materiais e humanos, a justificar, se o caso, a reorganização e o reforço das equipes dedicadas ao licenciamento ambiental. As interrupções devido a decisões judiciais também sobrecarregam o trabalho. Em alguns casos, decisões judiciais interferem no processo de licenciamento, correndo paralelamente, resultando, por exemplo, na emissão de uma licença posteriormente suspensa ou retificada a partir de cláusulas de Termo de Ajustamento de Conduta (TAC). As demandas por informações sobre o processo de licenciamento nos casos de Ação Civil Pública (ACP) sobrecarregam os técnicos envolvidos e, em alguns casos, torna necessário designar mais um técnico para apoiar o processo e responder as demandas do Ministério Público e do poder judiciário. Esta realidade foi confirmada no estudo de caso e nas entrevistas e reuniões. A falta de padronização gera mais trabalho para alcançar critérios uniformizados. A falta de critérios parametrizados foi objeto de crítica na literatura revisada e confirmada no estudo de caso e em reuniões e entrevistas. Os achados confirmam ser preciso estruturar, validar e publicizar consensos sobre os mais diversos temas relacionados ao licenciamento ambiental federal de rodovias, para orientar a elaboração de estudos, PBAs, licenças, notas e pareceres técnicos e despachos/encaminhamentos etc. nas análises sobre viabilidade ambiental e de exigências de complementação, na adequação dos programas ambientais, no cumprimento de condicionantes. Conforme se verificou em reuniões e entrevistas, atualmente os supervisores que avaliam os pareceres, em geral, são especialistas em uma área específica, mas acabam decidindo sobre as avaliações de todas as áreas, num contexto em que o analista ambiental que realizou a análise do primeiro documento do processo não necessariamente irá acompanhá-lo durante toda a sua a tramitação. A realidade do licenciamento ambiental federal de rodovias, que possui particularidades em razão da infraestrutura já se encontrar em operação na pendência de regularização do licenciamento, inclusive concomitantemente ao licenciamento de obras de ampliação e melhoramentos, recomenda ajustes nos procedimentos de análise de pedidos de licença, 19 visando o seu aperfeiçoamento, com reflexos para os sistemas de licenciamento e para o ambiente regulatório, sendo recomendada a consolidação de entendimentos padronizados. A discricionariedade técnica não aparenta constituir restrição ou prejuízo na análise dos pedidos de licença. No regulamento vigente, verificou-se terem sido estabelecidas regras limitando as condicionantes e medidas indicadas na manifestação dos órgãos e entidades, que deverão guardar relação com os impactos identificados nos estudos apresentados pelo empreendedor, decorrentes da implantação da atividade ou empreendimento, e deverão ser acompanhadas de justificativa técnica. Contudo, no intuito de buscar conferir maior transparência aos procedimentos, há espaço para discutir o aperfeiçoamento e a padronização de informações pertinentes ao licenciamento ambiental de rodovias, incluído o estabelecimento de critérios objetivos de priorização da análise de processos, que inclusive já têm sido utilizados pelos interessados (IBAMA, poder público e empreendedor). O excesso de tempo na análise dos processos de licenciamento não decorre da falta de regulamentação dos prazos de análise e manifestação. O regulamento prevê prazos para prática de atos pelo IBAMA, empreendedor e intervenientes no processo de licenciamento ambiental. Contudo, estabelece também regras excepcionais de prorrogação de prazos, a hipótese de suspensão dos prazos de análise na pendência de manifestação do empreendedor sobre pedidos de esclarecimentos e complementações e a previsão de alteração de prazos devidamente justificados e com a concordância do empreendedor e do IBAMA. Os achados confirmaram que não há registro da existência de controle de prazos, inclusive como decorrência da inadequação dos sistemas para esse fim, que demandam registros e controle manuais das tramitações das solicitações entre partes do processo de licenciamento. A previsão legal que autoriza ajustes no prazo nas circunstâncias referidas não parece interferir diretamente na demora dos processos de licenciamento, porque essas prerrogativas não foram mencionadas em entrevistas e reuniões, nem foram referidas no estudo de caso. Conforme revisão regulatória, o excesso de prazo na tramitação de processos não decorre da falta de previsão normativa, mas de aspectos outros que, solucionados, poderiam contribuir para a redução efetiva do tempo necessário à tramitação dos processos. 03. Planejamento Os desafios relacionados ao planejamento incluem a necessidade de uma visão sistêmica e integrada, antecipação de consultas públicas e a implementação de ferramentas e estratégias adequadas para garantir um processo de licenciamento ambiental mais seguro e eficiente. A ausência de planejamento adequado para obras de infraestrutura, incluindo rodovias federais, e a má qualidade técnica dos projetos são identificadas como gargalos que necessitam de uma visão sistêmica14. Essa visão deve promover articulação, integração e formulação de estratégias bem definidas, consideradas atualmente inexistente15. 14 CONFEDERAÇÃO NACIONAL DA INDÚSTRIA. Licenciamento ambiental: desenvolvimento com conservação. Brasília: CNI, 2022. (Propostas da indústria eleições 2022; v. 16). COSTA, Marco Aurélio; KLUG, Letícia Beccalli; PAULSEN, Sandra Silva (orgs.). Licenciamento ambiental e governança territorial: registros e contribuições do seminário internacional. Rio de Janeiro: Ipea, 2017. 15 HOFMANN, Rose Mirian. Gargalos do licenciamento ambiental federal no Brasil. Consultoria Legislativa da Câmara dos Deputados. Estudo, julho 2015. 20 A literatura apontou que o planejamento precisa incorporar, entre as variáveis consideradas na formulação de estratégias e políticas públicas, as implicações dos projetos de infraestrutura para a saúde16 das comunidades afetadas e as mudanças climáticas17. Constou ainda que a consulta à população afetada somente após a decisão de empreender e a formulação do pedido de licenciamento resulta em paralisações e judicializações18. Portanto, é crucial envolver os interessados já na fase de planejamento, utilizando instrumentos de consulta pública. A falta de Avaliação Ambiental Estratégica (AAE), Avaliação Ambiental Integrada (AAI) e Zoneamento Ecológico Econômico (ZEE) é frequentemente apontada como grande responsável pelos gargalos no processo de licenciamento19, cuja superação poderia orientar desde a definição do traçado até as ações de mitigação e monitoramento. A importância de ações de planejamento integradas é evidente, especialmente porque o escopo e a finalidade desses instrumentos já são conhecidos. A ausência de planejamento adequado gera insegurança no licenciamento de empreendimentos. No contexto do licenciamento ambiental federal de rodovias, a indisponibilidade de informações técnicas suficientes para antecipar ações, programas e objetivos leva à constante judicialização de projetos. Além disso, resulta na formulação de exigências ao empreendedor que muitas vezes transcendem os impactos diretos e indiretos da rodovia e dos projetos de melhoria e ampliação. Essas exigências frequentemente visam suprir a falta de ações de planejamento, ao invés de se focarem nos impactos específicos do empreendimento20. 04. Regulatório A falta de um marco regulatório claro resulta na inexistência de procedimentos e fluxos uniformizados, gerando disputas sobre a interpretação das normas vigentes. Essa ausência prolonga o tempo de análise dos requerimentos e tem levado à formulação de pleitos para a redução das exigências do licenciamento, com o objetivo de agilizá-lo e otimizá-lo21. A ausência de regras que estabeleçam definições objetivas para os conceitos indeterminados leva a que estes sejam frequentemente interpretados de forma discricionária e subjetiva. Ainda foi apontada a necessidade de uma revisão da regulamentação para a ampliação da utilização e o estabelecimento de 16 SILVEIRA, Missifany; ARAÚJO NETO, Mário Diniz de. Licenciamento ambiental de grandes empreendimentos: conexão possível entre saúde e meio ambiente. Ciência & Saúde Coletiva, 2013. 17 MINISTÉRIO DA INFRAESTRUTURA; EMPRESA DE PLANEJAMENTO E LOG�STICA S/A. Plano Nacional de Logística - PNL 2035: Análise socioambiental dos cenários de desenvolvimento da infraestrutura. Brasília, 2022. ABREU, Victor Hugo Souza de; RIBEIRO, Filipe Batista; SANTOS, Andrea Souza. Identificação de indicadores de vulnerabilidade para análise de risco climático da infraestrutura rodoviária. In: VI Seminário Socioambiental em Infraestrutura de Transportes: na rota ESG: Oportunidades para o setor de Infraestrutura de Transportes, 2022. Via Viva, v. 5, n. 1, p. 70-89, 2022. Id. Impactos da mudança climática na infraestrutura de transporte terrestre à luz de revisão bibliográfica com abordagem bibliométrica. In: V Seminário Socioambiental em Infraestrutura de Transportes: Investimento Verde e Resiliência, 2021. Via Viva, v. 4, 2021. [p. 20-35]. RODRIGUES, Juliana Júnia; CAMARGO, Diego da Silva. Infraestrutura crítica de transporte no Brasil e resiliência frente às mudanças climáticas. In: V Seminário Socioambiental em Infraestrutura de Transportes: Investimento Verde e Resiliência, 2021. Via Viva, v. 4, 2021. [p. 53-67] 18 ASSOCIAÇÃO BRASILEIRA DE ENTIDADES ESTADUAIS DE MEIO AMBIENTE. Novas propostas para o licenciamento ambiental no Brasil. Organização José Carlos Carvalho. Brasília: ABEMA, 2013. 19 COSTA, Marco Aurélio; KLUG, Letícia Beccalli; PAULSEN, Sandra Silva (orgs.). Op. cit. 20 OECD. OECD Environmental Performance Reviews: Brazil 2015. Paris: OECD Publishing, 2015. Disponível em: http://dx.doi.org/10.1787/9789264240094- en. 21 HOFMANN, Rose Mirian. Gargalos do licenciamento ambiental federal no Brasil. Consultoria Legislativa da Câmara dos Deputados. Estudo, julho 2015. 21 modelos de formulários, listas de verificação/checklists e manuais orientando a elaboração de Termos de Referência, PBAs, relatórios de monitoramento e outros estudos e relatórios técnicos pertinentes ao licenciamento. A revisão da regulamentação deveria, também, incluir definições claras de conceitos como �rea de Influência Direta (AID) e �rea de Influência Indireta (AII)22. Isso ajudaria a delimitar, de maneira precisa, a necessidade de manifestação dos diferentes intervenientes no contexto específico do licenciamento. Foram observados esforços para padronizar os processos e exigências. Da análise das licenças e dos pareceres técnicos relacionados aos processos de licenciamento que subsidiaram o estudo de caso, verificou-se a existência de alguma padronização no estabelecimento de condicionantes gerais, tanto em forma como em conteúdo, relacionadas, por exemplo, à (i) exigência de publicação das licenças, (ii) previsão genérica de revisão de licenças pelo IBAMA conforme previsão normativa, (iii) exigência de anuência do IBAMA para alteração daquilo que foi objeto de aprovação, (iv) necessidade de obtenção de outras autorizações de outros órgãos caso exigíveis, (v) exigências de cumprimento de condicionantes, apresentação de relatórios de monitoramento dos PBAs e prazos de comunicação de acidentes, dentre outros. A título de exemplo de iniciativa nessa linha, vale destacar a Instrução Normativa IBAMA 02/2012, que que aprovou o Guia para Elaboração PBA de Educação Ambiental no âmbito do licenciamento ambiental federal. Nesse contexto, ainda, deve-se considerar a possibilidade de ajuste regulatório para permitir inclusão de condicionante em licença voltada à adoção de melhores práticas pelo empreendedor, como, por exemplo, mediante a realização de inspeção e auditoria por empresas acreditadas nos trechos em operação ou regularizados, para fins de verificação do cumprimento de condicionantes ambientais e fazer mais eficaz o processo de análise de conformidade ambiental do empreendimento pelo IBAMA. Há um consenso de que a ausência de regulamentação permite que o órgão licenciador fixe compensações e condicionantes ambientais que muitas vezes são questionadas. A revisão de literatura indica que essas compensações são frequentemente estabelecidas em resposta a pedidos expressos de determinados intervenientes nos processos de licenciamento e podem extrapolar as obrigações diretamente vinculadas aos impactos do empreendimento23. Na revisão regulatória, contudo, verificou- se terem sido estabelecidas regras para a fixação de condicionantes (artigo 7º, § 12, da Portaria Interministerial 60/2015), que exige que as condicionantes e medidas indicadas nas manifestações dos órgãos e entidades sejam devidamente motivadas e estejam diretamente relacionadas aos impactos identificados nos estudos apresentados pelo empreendedor. Essa diretriz reflete uma consolidação de entendimento que busca superar os desafios identificados na revisão de literatura, onde se destacavam preocupações com o estabelecimento de condicionantes sem fundamentação técnica e sem relação com os impactos ambientais dos empreendimentos e atividades, visando à acomodação de problemas inerentes à ausência de implementação de políticas públicas. O estudo de caso e as entrevistas e reuniões não revelaram a existência de questão atual relacionada ao assunto em matéria de licenciamento ambiental federal de rodovias. Contudo, ainda é uma preocupação presente evitar a 22 SOUZA, Martoncheles Borges. Projetos de Infraestrutura de Transporte e sua Interface com Terras Indígenas: Indefinições no processo de licenciamento ambiental à Luz da Gestão Econômica do Meio Ambiente. In: Anais do I Seminário Socioambiental em Infraestrutura de Transportes. Gestão Socioambiental em Concessões de Transportes Rodoviário e Ferroviário. Brasília: Verbena Editora, 2018. p. 180-194. 23 ENVIRONMENTAL RISK MANAGEMENT TEAM. Baseline assessment of proposals to revise federal environmental licensing in Brazil: a contribution to discussions. Brazil, 2016. 22 utilização de condicionantes ambientais no licenciamento ambiental em geral e de rodovias para o equacionamento de pendências relacionadas à ausência de implementação de políticas públicas. A falta de atualização dos regulamentos contribui para que as pendências do processo sejam incluídas como condicionantes. Pendências que não são resolvidas durante o processo de licenciamento entram como condicionantes na licença. Isso ocorre tanto na licença prévia (LP) quanto na liçenca de instalaçao (LI). Existem casos em que condicionantes da LP não foram cumpridas integralmente e seguiram como condicionantes da LI, com programas reprovados e necessidade de reapresentação, não impedindo a emissão da licença. Essa é uma circunstância muito influenciada pelas particularidades do licenciamento de rodovias federais, que constituem em sua maioria infraestrutura implantada em período anterior à exigência de licenciamento ambiental. Embora estas ações contribuam para não deixar que os processos fiquem sem andamento, também revelam deficiências no tratamento eficiente do processo. Nessas circunstâncias, ainda são necessários ajustes e aperfeiçoamento institucional e regulatório, viabilizando à compatibilização de ações de regularização e modernização da infraestrutura. Além disso, a legislação de licitações e contratos administrativos também apresenta desafios de compatibilização com o fluxo do licenciamento ambiental24. A Lei 8.666/1993, anterior à Lei 14.133/2021, apresentava limitações que dificultavam essa compatibilização. A nova lei buscou racionalizar as normas relativas especialmente à obtenção da LP, definindo que o edital poderá prever quem será responsável pela sua obtenção (pelo poder público, antes da divulgação do edital, ou pelo concessionário25). No entanto, há riscos relacionados à inadequada alocação de responsabilidades entre os contratantes, devendo haver estudo adequado do projeto e de seus potenciais desdobramentos para que sejam minimizados os conflitos. Embora a nova lei tenha revisado as regras e procedimentos de licitação, a falta de planejamento adequado ainda pode colocar em risco a licitação de projetos rodoviários, resultando até na devolução de concessões por inviabilidade operacional do ativo. 05. Sistemas de informação A ausência de sistemas de informação ambiental integrados, com bases de dados consolidadas e estruturadas, capazes de disponibilizar dados primários sobre o ambiente a ser estudado, prejudica as iniciativas voltadas à melhoria dos processos e procedimentos de licenciamento ambiental, especialmente no setor rodoviário26. Atualmente, existem várias plataformas públicas e privadas que 24 ALBUQUERQUE, Caio Felipe Caminha de; FARIAS, Talden. O licenciamento ambiental na Nova Lei de Licitações e Contratos Administrativos. Data da publicação: 3 jan. 2023. Disponível em: https://www.conjur.com.br/2023-jan-03/albuquerque-farias-licenciamento-ambiental-lei-141332021/ 25 “Cf. Art. 25. O edital deverá conter o objeto da licitação e as regras relativas à convocação, ao julgamento, à habilitação, aos recursos e às penalidades da licitação, à fiscalização e à gestão do contrato, à entrega do objeto e às condições de pagamento. § 5º O edital poderá prever a responsabilidade do contratado pela: I - obtenção do licenciamento ambiental; [...] § 6º Os licenciamentos ambientais de obras e serviços de engenharia licitados e contratados nos termos desta Lei terão prioridade de tramitação nos órgãos e entidades integrantes do Sistema Nacional do Meio Ambiente (Sisnama) e deverão ser orientados pelos princípios da celeridade, da cooperação, da economicidade e da eficiência.� “Art. 115 [...] § 4° Nas contratações de obras e serviços de engenharia, sempre que a responsabilidade pelo licenciamento ambiental for da Administração, a manifestação prévia ou licença prévia, quando cabíveis, deverão ser obtidas antes da divulgação do edital.� 26 ASSOCIAÇÃO BRASILEIRA DE ENTIDADES ESTADUAIS DE MEIO AMBIENTE. Novas propostas para o licenciamento ambiental no Brasil. Organização José Carlos Carvalho. Brasília: ABEMA, 2013. 23 utilizam geotecnologias para reunir informações ambientais sob determinados recortes, como recursos hídricos, malha viária, cadastro ambiental rural e estágio de implementação do Código Florestal. No entanto, esses dados são frequentemente insuficientes e limitados, mesmo com essas plataformas em operação. A falta de planejamento adequado para empreendimentos de infraestrutura, inclusive rodoviários, dificulta e é dificultada pela falta de desenvolvimento de sistemas de informação integrados e estruturados que poderiam fornecer uma análise completa dos dados primários dos empreendimentos e características locacionais27. A insuficiência de dados e informações ambientais estruturadas, juntamente com as limitações dos dados disponíveis e o uso restrito de geotecnologias, resulta na necessidade constante de complementações dos estudos apresentados durante o licenciamento. Essas complementações são feitas para afastar dúvidas e incertezas, mas acabam prejudicando a realização de levantamentos sistematizados de informações, que poderiam ser facilitados pela automação de bancos de dados integrados. Dessa forma, os desafios relacionados aos sistemas de informação no licenciamento ambiental incluem a necessidade de integração e consolidação de dados, melhor uso de geotecnologias e a criação de sistemas estruturados que possam fornecer informações primárias de maneira eficiente e completa, apoiando assim um processo de licenciamento mais eficaz. 06. Monitoramento e fiscalização Os desafios relacionados ao monitoramento e fiscalização no licenciamento ambiental incluem a necessidade de uma maior ênfase nessas fases, a implementação de critérios objetivos e a adoção de padrões ambientais, sociais e de governança (ESG, para o seu acrônimo em inglês) para garantir a eficácia e a reputação dos envolvidos no processo de licenciamento. Os estudos indicam que o licenciamento ambiental de rodovias tem concentrado esforços na obtenção das licenças ambientais, enquanto a fase de monitoramento e fiscalização das atividades licenciadas é raramente priorizada. Dada a diversidade de condicionantes e programas ambientais específicos ao licenciamento rodoviário - tanto na fase de instalação quanto na de operação - e as limitações institucionais para realizar atividades de fiscalização, há sérias dúvidas quanto à efetividade das ações de monitoramento e fiscalização. A falta de parametrização acarreta, muitas vezes, na utilização de critérios subjetivos para acompanhamento e caracterização de não-conformidades, o que compromete a precisão e eficácia dessas ações28. COSTA, Marco Aurélio; KLUG, Letícia Beccalli; PAULSEN, Sandra Silva (orgs.). Licenciamento ambiental e governança territorial: registros e contribuições do seminário internacional. Rio de Janeiro: Ipea, 2017. CONFEDERAÇÃO NACIONAL DA INDÚSTRIA. Licenciamento ambiental: desenvolvimento com conservação. Brasília: CNI, 2022. (Propostas da indústria eleições 2022; v. 16). 27 CONFEDERAÇÃO NACIONAL DA INDÚSTRIA. Op. cit. Brasília: CNI, 2022. (Propostas da indústria eleições 2022; v. 16). 28 MINISTÉRIO DA INFRAESTRUTURA. Critérios e Parâmetros para Supervisão Ambiental das Obras de Implantação do Contorno do Mestre �lvaro, Serra/ES. In: IV Seminário Socioambiental em Infraestrutura de Transportes: financiamento verde, infraestrutura resiliente e de baixo carbono. Via Viva, v. 3, n. 1, 2020. ISSN 2675-2662; e-ISSN 2675-2700. 24 Outra crítica significativa é a falta de adoção de critérios de governança e padrões ESG pelos titulares das licenças29. A ausência desses critérios nas ações de acompanhamento e supervisão de obras, condicionantes e programas ambientais pode prejudicar a reputação da rodovia e de seus operadores, além de comprometer a conformidade com as diretrizes estabelecidas pelo licenciamento ambiental. 29CARIMAN, Isabelle Barcelos; ALMEIDA, Clézio Ribeiro de; MACHADO, Thiago Oliveira. A Importância dos Indicadores de ESG e Programas Socioambientais no Licenciamento de Concessões de Rodovias Federais no Brasil. In: VII Seminário Socioambiental em Infraestrutura de Transportes, Transição Ecológica na Infraestrutura de Transportes / Ministério dos Transportes. Via Viva 2023. Curitiba: Editorial Casa, v.6, n.1, p. 47-65, 2023. 25 CAP�TULO QUATRO RECOMENDAÇÕES As recomendações apresentadas consideram o estágio atual de iniciativas identificadas em achados bibliográficos, regulatórios, nas reuniões e entrevistas, e também no estudo de caso, visando à confirmação e à consolidação de orientações sobre melhores práticas para o licenciamento ambiental de projetos rodoviários30, com foco na proposição de ações de curto, médio e longo prazo e na identificação dos atores envolvidos nessas iniciativas, levando em consideração as premissas abaixo. As propostas estão organizadas em 4 temas. Cada tema é abordado visando a recomendação de ações de curto, médio e longo prazo, conforme justificativas e detalhamento dos envolvidos, a indicação do tipo de iniciativa e o tempo estimado para a sua realização. As recomendações, bem como os cronogramas estimados, devem ser um ponto de partida para discussão e aperfeiçoamento em consulta com todos os atores relevantes, inclusive para permitir a avaliação do impacto orçamentário e confirmar exigências de ajustes regulatório e/ou administrativo e institucional. É importante também que as recomendações sejam examinadas considerando o nível de esforço necessário para a implementação da mudança desejada, permitindo, se o caso, a priorização de ações para as quais já exista apoio institucional consolidado ou a sua construção seja desde logo possível. TEMA 1 – SISTEMAS AÇÕES DE CURTO PRAZO 01 Recomendação: Integrar e fortalecer as bases de dados públicas disponíveis de interesse para o processo de licenciamento ambiental federal de rodovias o Justificativa: A cada novo requerimento de licença para rodovias que demande consulta a intervenientes, há mobilização de um contingente considerável de agentes públicos para identificação e confirmação da existência de interesse jurídico na sua atuação. A disponibilização de banco de consulta territorial integrada com sobreposição de dados sobre eixos de rodovias federais e a ocorrência de Unidades de Conservação (Federais, Estaduais, Municipais e Distritais), povos indígenas, comunidades remanescentes de quilombo, cavidades, patrimônio arqueológico e outros bens de interesse cultural 30Cf. Acórdãos TCU: BRASIL Tribunal de Contas da União. Acórdão nº 1038/2021. Plenário. Relator: Weder de Oliveira. Sessão de 05/05/2021 BRASIL. Tribunal de Contas da União. Acórdão nº 462/2004. Plenário. Relator: Humberto Guimarães Souto. Sessão de 28 abr. 2004. BRASIL. Tribunal de Contas da União. Acórdão nº 1572/2003. Plenário. Relator: Humberto Guimarães Souto. Sessão de 22 out. 2003. BRASIL. Tribunal de Contas da União. Acórdão nº 1789/2019. Plenário. Relator: Weder de Oliveira. Sessão de 31 jul. 2019. BRASIL. Tribunal de Contas da União. Acórdão nº 516/2003. Plenário. Relator: Lincoln Magalhães da Rocha. Sessão de 14 mai.2003. BRASIL. Tribunal de Contas da União. Auditoria operacional no licenciamento ambiental federal. Relator: Weder de Oliveira. Brasil, 2019. Anexos I e II do relatório. 26 protegidos é tema cuja superação contribuirá para a economia de tempo dedicado à análise dessas informações no processo de licenciamento e também para a implementação de avaliações estratégicas, visando à orientação do planejamento dos investimentos públicos e privados no setor, permitindo a priorização e coordenação de iniciativas. É possível que essa funcionalidade já esteja disponível nos sistemas existentes, bastando investimento na padronização e consolidação das bases, inclusive com vistas à disponibilização de acesso público aos dados, publicizando os registros, de modo a garantir transparência e previsibilidade aos interessados em relação à complexidade do empreendimento e sua localidade. O estudo de caso sugeriu uma limitação no uso de dados georreferenciados no processo de licenciamento ambiental federal de rodovias. Os dados de áreas de proteção ambiental, terras indígenas e quilombolas, unidades de conservação federais, estaduais e municipais, sítios arqueológicos, cavidades etc. não estão integrados, não estão estruturados publicamente e não são geridos ou disponibilizados de maneira compartilhada entre os diversos órgãos. Esta circunstância dificulta a identificação, pelos envolvidos (empreendedor, IBAMA e intervenientes), de todos os potenciais impactos socioambientais do empreendimento, de modo a subsidiar a elaboração do Termo de Referência e dos estudos ambientais de maneira adequada, o que resulta invariavelmente em frequentes solicitações de complementações de estudos e informações, com prejuízo ao fluxo regular do processo de licenciamento. Parte dos desafios relacionados a dados georreferenciados pretende ser resolvida pelo Sistema de Gestão de Dados de Biodiversidade para Avaliação de Impacto Ambiental (SISBIA) – um sistema do IBAMA e ICMBio de gestão de dados da biodiversidade para avaliação do impacto ambiental. Um objetivo importante deste sistema é aproveitar os dados produzidos pelos estudos ambientais e incluí-los em bases de dados georreferenciadas, disponibilizando- os publicamente. Isto responderia – para a biodiversidade – a uma crítica frequente dos envolvidos no processo de licenciamento ambiental federal de rodovias: o fato de que os estudos ambientais produzem dados ambientais importantes, georreferenciados, mas que viram documentos em formato PDF e são arquivados, sem possibilidade de sua utilização posterior, em benefício das ações de planejamento do poder público para setor e de monitoramento dessas estruturas. Atualmente, os dados produzidos no âmbito dos estudos ambientais, orientados pelo IBAMA, em geral, ficam restritos ao conhecimento dos analistas que participaram da análise. A disponibilização desses dados de maneira estruturada, no SISBIA, pode contribuir com análises ambientais dentro e fora das instituições públicas. Esses dados podem ser utilizados, por exemplo, por pesquisadores para realização de estudos que hoje não são realizados nos órgãos ambientais (ou são realizados de maneira limitada), como avaliação de impactos indiretos e/ou sinérgicos e cumulativos, além de subsidiar com dados a elaboração de programas e políticas públicas. Um dos objetivos é disponibilizar os dados do SISBIA também na Plataforma de Análise, Monitoramento e Gestão da Informação Ambiental (PAMGIA) do IBAMA. O PAMGIA é uma plataforma web de visualização, análise e monitoramento geoespacial dos diversos temas de atuação do IBAMA. O PAMGIA já utiliza dados do SISLIC – Sistema de Licenciamento Ambiental do IBAMA – e é possível visualizar dados georreferenciados dos empreendimentos licenciados (figura 1). Entretanto, diversos outros dados ainda precisariam ser disponibilizados no PAMGIA, de modo a possibilitar análises abrangentes de possíveis impactos dos empreendimentos. 27 FIGURA 1. Mapa das estruturas rodoviárias dos processos de licenciamento ambiental do IBAMA Fonte: PAMGIA, IBAMA No momento, as diferentes instituições tomam decisões a partir de bases de dados diversas. Um dos objetivos do SISBIA (e a disponibilização de seus dados no PAMGIA) é propiciar bancos de dados mais acessíveis para as análises, de modo a promover um consenso maior sobre as tomadas de decisão. Há países que já adotam sistemas de informações ambientais georreferenciados, merecendo destaque a iniciativa do País Basco, na Espanha31. Iniciativas de sistematização de informações ambientais já são adotadas por países como os Estados Unidos da América, Japão e �ndia32, inclusive com foco em obras de infraestrutura, visando a apoiar ações de planejamento, execução e monitoramento de projetos. Alguns países, como a �ndia, os Estados Unidos da América e o Japão, buscaram desenvolver sistemas integrados de informações de interesse ambiental para o licenciamento, com destaque para projetos de infraestrutura, como é o caso da iniciativa da �ndia, denominada “Pro- Active and Responsive facilitation by Interactive, Virtuous, and Environmental Single Window Hub (PARIVESH)� 33, que utiliza interfaces de sistemas de informação geográfica para fornecer autorizações ambientais e monitorar projetos. Nos EUA, a ferramenta NEPAssist, que utiliza dados ambientais dos bancos de dados do Sistema de Informações Geográficas da EPA (Environmental Protection Agency) para facilitar a análise, o planejamento e o monitoramento de projetos, com destaque para projetos de construção de infraestrutura pública34. No Japão, com finalidade similar, foi implementado o “Environmental Impact Assessment Database System (EADAS)� , que se vale de dados georreferenciados para avaliação de impacto ambiental de projetos de infraestrutura35. 31 Open Data Euskadi. Disponível em: https://opendata.euskadi.eus/catalogo-datos/ Geoeuskadi. Disponível em: https://www.geo.euskadi.eus/inicio/ 32 Para saber mais, vide abaixo: �ndia: Pro-Active and Responsive facilitation by Interactive, Virtuous, and Environmental Single Window Hub (PARIVESH). Disponível em: https://pib.gov.in/Pressreleaseshare.aspx?PRID=1542607 e https://parivesh.nic.in/#/about EUA: NEPAssist. Disponível em: https://www.epa.gov/nepa/nepassist Japão: Environmental Impact Assessment Database System (EADAS). Disponível em: https://www.env.go.jp/en/policy/assess/pamph.pdf e https://www2.env.go.jp/eiadb/ebidbs/ 33 Para saber mais, vide: https://pib.gov.in/Pressreleaseshare.aspx?PRID=1542607 e https://parivesh.nic.in/#/about 34 Vide NEPAssist: https://www.epa.gov/nepa/nepassist 35 Para saber mais, vide: https://www.env.go.jp/en/policy/assess/pamph.pdf e https://www2.env.go.jp/eiadb/ebidbs/ 28 A Colômbia se destaca por possuir um dos sistemas informação ambiental mais avançados, por meio do Modelo Nacional de Armazenamento de Dados Ambientais Geográficos, criado e atualizado pela Agência Nacional de Licenciamento Ambiental (ANLA) desde 2012. Segundo consta, tal integração das informações permitiu inclusive estimar o efeito sinérgico de intervenções com áreas de influência sobrepostas. No momento, os produtos e serviços geográficos obtidos por meio dessa iniciativa ainda estão restritos a acesso das autoridades ambientais, visando apoiar a tomada de decisão e otimizar a avaliação de impacto ambiental. o Principais agências envolvidas: MMA, MF, MT, ANTT, IBAMA, IPHAN, ICMBio, FUNAI, FCP/INCRA, OEMA o Tipo de iniciativa: administrativa o Tempo estimado: Até 18 meses para dados estarem integrados AÇÕES DE MÉDIO PRAZO 02 Recomendação: Aprimorar o sistema de gerenciamento de processos de licenciamento ambiental, permitindo sua utilização adequada pelo órgão licenciador, empreendedor e intervenientes o Justificativa: A sistematização de dados constitui recurso crítico para possibilitar a existência de instituições mais eficientes e eficazes e para fornecer serviços públicos que atendam às necessidades dos cidadãos. Os dados podem ser um ativo valioso para a gestão pública, apoiando os gestores a tomar decisões informadas sobre o processo de licenciamento, monitorar tendências, identificar gargalos e medir impacto de mudanças. Dados internos/administrativos podem ajudar a monitorar, avaliar e melhorar os resultados de desempenho, permitindo acompanhar estatísticas chave, como volume, tempo de processamento, taxa de aprovação, produtividade por técnico/analista, dados de monitoramento etc. Essas análises podem ajudar a identificar gargalos e melhorar o fluxo do processo e a alocação de demanda e força de trabalho, além de permitir a sua utilização em avaliações ambientais que subsidiarão a elaboração e a execução de programas e planos governamentais setoriais. Há sistemas implantados e implementados (SEI), e há sistemas implantados que podem se beneficiar de revisão e ajustes (SisgLAF). O processamento de informações ambientais nos processos de licenciamento se dá por meio da anexação em sistema de árvore de documentos (SEI) e do cadastro de informações em sistema (SisgLAF), o que não tem sido eficiente para permitir a participação adequada dos interessados e o controle de prazos, providências e condicionantes estabelecidos conforme regramento da matéria. Por exemplo, considerando as limitações do sistema SEI e SisGLAF, a verificação de prazos e da documentação, incluindo o controle das manifestações de intervenientes, são realizadas manualmente e conferidas antes de cada etapa de análise. Tal circunstância pode acabar por acarretar a reapresentação de documentos que já haviam sido entregues e a iteração de solicitações de manifestação a intervenientes que já haviam sido enviadas. Atribuir maior eficiência aos sistemas de gerenciamento de processos de licenciamento, visando permitir comunicação mais ágil entre o IBAMA, intervenientes e empreendedor, tende a reduzir o tempo de análise, especialmente se realizada a partir de uma base de dados integrada, que permita orientar a sua participação no processo, na forma dos procedimentos já estabelecidos em regulamento, sem prejuízo de ajustes e melhorias. Recomenda-se que o aprimoramento do sistema inclua a revisão dos processos manuais existentes, com o estabelecimento de procedimentos operacionais padrão para (i) identificação e correção de erros manuais mais comuns, tais como cálculo de taxas, listas de verificação, excesso de prazo e rastreamento de itens pendentes, e (ii) 29 indicação de itens que precisam ser atendidos antes da emissão das licenças. Também melhoraria o fluxo de informações e de manutenção de registros, dispondo caixa postal/pasta que guarde todas as trocas de comunicação entre o interessado, o IBAMA e demais intervenientes. Esse sistema poderia também, por exemplo, ter uma listagem predefinida de obrigações que poderiam ser selecionadas pelos técnicos, com lista de responsáveis e definição de ações possíveis a serem encaminhadas via sistema. Assim, ao receber um EIA/RIMA ou outro estudo, o técnico responsável poderia selecionar no sistema os intervenientes e demais instituições a serem consultados e, quando o checklist do estudo estivesse concluído e seu conteúdo aceito, selecionar uma ação para que o sistema gere um ofício de encaminhamento a estas instituições, idealmente a ação do sistema geraria o ofício no SEI. E, ainda referindo-se a rodovias, seria possível incluir outras ações necessárias no processo, como, por exemplo, listagem de documentos obrigatórios a serem apresentados pelo empreendedor, como certidões e autorizações emitidas por órgãos federais, estaduais ou municipais, itens de checklist para a elaboração e revisão de Termos de Referência, estudos, PBAs etc. Cada manifestação ou documento necessário ao processo poderia ter um campo para upload de documentação pelo responsável (quando documento externo) ou vinculação a documento do SEI (quando documento interno). Assim, haveria uma listagem mais simples de pendências, que poderiam ser verificadas e validadas pelo IBAMA caso a exigência tenha sido atendida, sem a necessidade de conferência manual, otimizando a análise técnica. No estudo de caso e nas entrevistas e reuniões, verificou-se que os analistas ambientais despendem tempo considerável revisando o processo e seus documentos a cada nova tramitação, uma vez que o processo muitas vezes leva longos períodos de tempo para ter novos andamentos. Nos pareceres técnicos, são incluídos, no início, um histórico referente ao processo de licenciamento – alguns bem detalhados (com todas as movimentações, pendências etc.) e outros mais resumidos. Mas esses históricos ficam disponíveis apenas no arquivo PDF do parecer técnico e, para a sua elaboração, emissão e acompanhamento, é necessário revisar o processo muitas vezes, considerando as solicitações de complementações e a necessidade de conferência de documentação, para resgatar o que já havia sido avaliado no licenciamento. Os históricos constantes em pareceres técnicos poderiam ser gerados automaticamente pelo sistema a partir de tramitações selecionadas para serem incluídas no histórico (figura 2). FIGURA 2. Exemplo de histórico de parecer técnico IBAMA Fonte: SEI IBAMA Seria interessante prever no sistema um campo para resumo/histórico que ficasse no próprio sistema e que poderia ter tramitações incluídas automaticamente no resumo – a partir de regras pré-estabelecidas, como envio de solicitações ou recebimento de manifestações de intervenientes e controle de condicionantes. Ao final desse resumo 30 poderiam ser incluídas automaticamente as pendências identificadas no sistema. Evidentemente, é necessário prever formulários que criem alertas e contemplem a possibilidade de inserção e controle de informações manuais. Assim, caso haja pendências nesse resumo que tenham decorrido, por exemplo, de entendimentos mantidos em reunião técnica, este registro seria incluído manualmente, para permitir o ajuste ou a complementação da documentação necessária e disparar as ações seguintes do processo, fora outras observações e anotações pertinentes. O sistema também poderia prever etapas automatizadas. Pelo que se verificou nos estudos de caso, em geral, a distribuição de processos para designação de técnicos responsáveis leva tempo considerável. Essa etapa poderia ter uma proposta de distribuição automatizada, que consideraria critérios preestabelecidos, como, por exemplo, volume e extensão de processos sob análise dos técnicos, especialidades etc. A proposta de distribuição do caso gerada pelo sistema seguiria para validação (ou alteração da distribuição) pela coordenação. Para a decisão do supervisor sobre a distribuição, o sistema deve estar apto a fornecer informações sobre os processos estão sob a carga de cada analista ambiental, sua especialidade, estágio dos processos (por exemplo, se está em fase de análise técnica, se aguarda envio de estudos ou de complementações, etc.), disponibilidade dos técnicos (se estão em férias, licenças etc.), além da priorização dos processos estabelecida pelos supervisores e outras informações importantes que interfiram na distribuição de processos. Há ainda diversas ouras etapas que podem ser automatizadas no sistema, gerando ofícios e e-mails com textos pré- definidos a partir da seleção do encaminhamento em questão. Além da disponibilização dos estudos e complementações a órgãos intervenientes já mencionada, é possível automatizar a geração de ofícios e e-mails de convites para audiências públicas (cadastrando previamente os destinatários no sistema). O aceite do EIA/RIMA e outros estudos ambientais também pode gerar trâmites automatizados para publicação do aceite no Diário Oficial da União (DOU) e envio de informações ao empreendedor para a realização das audiências públicas, se o caso. Adicionalmente, o controle de condicionantes via parâmetros pré-definidos em sistema, voltados à comprovação do atendimento dos PBAs, é algo que poderá orientar melhor o monitoramento das licenças emitidas para as rodovias federais e as ações de fiscalização pelo órgão licenciador. Também é possível prever o compartilhamento de bases de dados entre outros órgãos públicos e consultas a documentos e certidões emitidas por outros órgãos federais, estaduais e municipais, tais como certidões de uso e ocupação do solo. O compartilhamento de dados melhora a prestação de serviços, pois permite a eliminação de etapas redundantes e a consolidação de processos. O compartilhamento de informações entre as autoridades regulatórias também aprimora a supervisão e a conformidade regulatória 36. Iniciativas nesse sentido vêm em benefício da celeridade da tramitação do processo, com redução de etapas manuais voltadas à mera tramitação de solicitações de documentos, conferência de itens de checklist e alertas de prazo. No Ceará, a Superintendência Estadual do Meio Ambiente (SEMACE) introduziu relatórios de análise de dados, que ajudou a identificar gargalos, avaliar o desempenho e identificar o impacto das reformas. Primeiramente, foi realizada uma avaliação da qualidade e disponibilidade dos dados internos com base em uma revisão dos dados administrativos e entrevistas com gerentes de departamento. Um evento tipo sprint (Hackathon) com a equipe de TI da SEMACE ajudou a desenvolver diferentes opções para mapeamento e visualização de dados. A partir dessa avaliação, a SEMACE passou a gerar e usar um relatório mensal com análises de dados que permitiu o monitoramento de casos e a identificação de tendências e ineficiências. Os dados revelaram descobertas inesperadas. Por exemplo, empresas de micro porte demoravam mais tempo para obter suas licenças aprovadas do que grandes empresas, e a renovação de licenças demorava mais do que o processo de primeira licença (figura 3). Embora a análise de dados possa não indicar as razões pelas quais determinado problema está acontecendo, estes relatórios podem apontar onde os esforços e avaliações adicionais devem ser concentrados. FIGURA 3. Gargalos identificados na análise de dados da SEMACE 36 World Bank Group. Achieving Integrated Government-to-Business Service Delivery – A planning guide for reformers, 2020. 31 Fonte: Banco de dados da SEMACE o Principais agências envolvidas: MMA, IBAMA. o Tipo de mudança: administrativa o Tempo estimado: 18 a 36 meses para implementar ajustes nos sistemas AÇÕES DE LONGO PRAZO 03 Recomendação: Consolidar e fortalecer iniciativas voltadas ao aprimoramento de gestão da informação. o Justificativa: Conforme publicações anteriores37, a ausência de um balcão único para o processamento de pedidos de solicitação e manifestações dos múltiplos atores, especialmente os interveninetes, é um tema crítico. A falta de um ponto focal centralizado dificulta a consolidação de um registro unificado das manifestações dos diferentes atores. Tal ponto focal permitiria que todos os entes envolvidos no processo de licenciamento ambiental se manifestassem uma única vez, no momento apropriado do fluxo do processo, agilizando significativamente a tramitação. A disponibilização de banco de dados integrado e atualizado, consolidando informações ambientais provenientes do licenciamento ambiental de estruturas rodoviárias, é providência que contribuiria para conferir maior agilidade ao licenciamento desses empreendimentos. Possivelmente, o SISBIA poderá ter alguma função ou ferramenta para contribuir na consolidação dessas informações em sistema. Vale destacar que a sistematização dessas informações pode auxiliar em outros levantamentos, como aqueles necessários para avaliação de impactos sinérgicos e cumulativos de intervenções na malha rodoviária federal. Esta avaliação é necessária, por exemplo, para realização de Avaliação Ambiental Integrada-AII visando aprimorar o planejamento do setor, apoiar a tomada de decisão e otimizar a avaliação de impacto ambiental nos processos de licenciamento concretamente considerados. A esse respeito, merece destaque o Modelo Nacional de 37 CONFEDERAÇÃO NACIONAL DA INDÚSTRIA. Licenciamento ambiental: propostas para aperfeiçoamento. Brasília: CNI, 2014. (Propostas da indústria eleições 2014; v. 24). 32 Armazenamento de Dados Ambientais Geográficos da Colômbia, criado e atualizado pela Agência Nacional de Licenciamento Ambiental (ANLA) desde 2012, porém, ainda não disponível para o público.38 A utilização de um repositório com documentos relacionados aos processos e estudos de avaliação de impacto ambiental foi adotada no Reino Unido, Estados Unidos da América, Austrália e Noruega. No Reino Unido, o repositório disponibiliza, dentre outros, dados técnicos e georreferenciados, facilitando acesso a AAEs e a informações sobre consultas públicas, permitindo a inserção de dados de projeto e de informações ambientais. Nos EUA, o Sistema de Informação sobre o Programa de Estudos Ambientais reúne estudos gerados em mais de 40 anos de atividades petrolíferas. Na Noruega, caso já existam informações referentes aos impactos ambientais consideradas satisfatórias, não há necessidade de reapresentar novas informações, possibilitando, inclusive, a dispensa de apresentação dos novos estudos39. Esse tipo de iniciativa contribui para a consolidação de base de dados de interesse para o planejamento do setor, que poderá subsidiar a realização de Avaliação Ambiental Estratégica-AAE e AII e, em matéria de licenciamento ambiental federal rodoviário, resultar no aperfeiçoamento das regras para o licenciamento desse tipo de estrutura linear, via parametrização, por exemplo, de critérios de avaliação de impacto ambiental e de programas ambientais, orientando o estabelecimento de indicadores de monitoramento. o Principais agências envolvidas: MMA, IBAMA. o Tipo de mudança: administrativa o Tempo estimado: Após 36 meses, considerando a necessidade de implantação prévia do banco de dados e de definição de critérios para a fase de implementação do sistema visando a inserção de informações ambientais sobre rodovias TEMA 2 - AMBIENTE INSTITUCIONAL AÇÕES DE CURTO PRAZO 04 Recomendação: Proporcionar ambientes de cooperação entre as partes envolvidas no processo de licenciamento ambiental federal de rodovias, com o objetivo de trocar informações e disseminar boas práticas. o Justificativa: A complexidade de coordenação, cooperação e integração da participação das partes envolvidas no licenciamento ambiental federal de rodovias recomenda o estabelecimento de fóruns para apresentação e discussão de iniciativas de aprimoramento e entendimento 40. 38 PEREIRA, Cristina; BOTERO, Camilo M.; CORREA, Ivan; PRANZINI, Enzo. Seven good practices for the environmental licensing of coastal interventions: Lessons from the Italian, Cuban, Spanish and Colombian regulatory frameworks and insights on coastal processes. Environmental Impact Assessment Review, Elsevier, p. 20–30, 6 ago, 2024. 39 ARCADIS. Estudos para avaliação da evolução e sistematização de informações dos processos de licenciamento de Petróleo e Gás Realizados pelo Ibama de 2007 a 2017 visando ao aprimoramento da eficiência regulatória ambiental no setor. Estudo comparativo internacional (benchmarking). Vol. II. Cooperação Técnica nº ATN/OC-16518-BR. Novembro de 2020. 40 PÊGO, Bolívar; CESAR, Julio; FERES, José Gustavo; SCHMIDT, Larissa. O licenciamento ambiental como condicionante à execução de obras de infraestrutura. In: Governança da política de infraestrutura: condicionantes institucionais ao investimento. Rio de Janeiro: Ipea, 2018. 33 Iniciativas voltadas à institucionalização de fóruns, grupos de discussão e de encontros periódicos com temas pré- definidos, dedicados ao aprimoramento do licenciamento ambiental federal de rodovias e à ampliação do debate, como o recente Seminário DNIT e IBAMA41 e outras como o Seminário ViaViva42 e a Bienal das Rodovias43, indicam haver precedentes que corroboram disponibilidade e interesse das partes interessadas na melhor coordenação de esforços, aproximando distâncias e proporcionando entendimentos a respeito do licenciamento ambiental federal de rodovias. O fortalecimento das relações interinstitucionais e a adoção mecanismos de resolução de conflitos para o processo de licenciamento num ambiente propício à mediação de conflitos e de interesses, especialmente para projetos de infraestrutura rodoviária, podem contribuir para o aumento da participação dos interessados e acompanhamento de projetos e iniciativas pela sociedade, contribuindo também para mitigação do risco de judicialização44. Recentemente, o IBAMA e o DNIT organizaram um seminário para discutir os processos de regularização de rodovias, os pontos de dificuldade e as possibilidades de melhoria. Apesar das divergências de entendimento sobre alguns pontos do processo, ficou claro que a falta de compreensão sobre o trabalho alheio dificultava as possibilidades de convergência. O seminário contribuiu para o compartilhamento de ideias, fluxos e construção de consensos. Nessa mesma linha, merecem destaque o Seminário ViaViva e a Bienal das Rodovias . Este tipo de interação deve ser aprimorado e ocorrer de maneira contínua para garantir alinhamento, ajustes em casos de ineficiência e manutenção constante de entendimentos. o Principais agências envolvidas: MMA, MF, MT, ANTT, IBAMA, IPHAN, ICMBio, FUNAI, FCP/INCRA, OEMA o Tipo de mudança: administrativa e institucional o Tempo estimado: Até 18 meses para a institucionalização do comitê/grupo de trabalho e definição de agenda de trabalho AÇÕES DE CURTO PRAZO 05 Recomendação: Considerar uma avaliação da organização e da estrutura das equipes responsáveis pela análise dos processos de licenciamento ambiental de rodovias, com o objetivo de melhorar o fluxo de análise. o Justificativa: No contexto do licenciamento ambiental da infraestrutura de transporte rodoviário, a proposta tem por finalidade estabelecer mecanismo de revisão e supervisão por pares de maneira previamente estruturada de acordo com a respectiva capacitação, na figura de um supervisor por especialidades, com vistas à melhor conformação de entendimentos e parametrização de análise de estudos ambientais e de decisões, contribuindo para a produção de relatórios mais consistentes e fundamentados, em atenção a critérios institucionalizados. Para além da otimização de prazos e providências, a intenção também é evoluir o nível de discussão para superar os entraves ocasionados pela segregação da análise por especialidades das áreas temáticas, quais sejam os meios físico, 41 Cf. https://www.gov.br/dnit/pt-br/assuntos/noticias/dnit-e-IBAMA-buscam-agilidade-na-regularizacao-ambiental-de-obras 42 Cf. https://viaviva.transportes.gov.br/ 43 Cf. https://bienaldasrodovias.com.br/ 44 BANCO MUNDIAL. Licenciamento ambiental de empreendimentos hidrelétricos no Brasil: uma contribuição para o debate. 28 março de 2008. (Em três volumes). Volume II: Relatório principal. Banco Mundial, 2008. CONFEDERAÇÃO NACIONAL DA INDÚSTRIA. Licenciamento ambiental: desenvolvimento com conservação. Brasília: CNI, 2022. (Propostas da indústria eleições 2022; v. 16). 34 biótico e socioeconômico, que, embora favoreça a excelência técnica de cada segmento, prejudica a análise integrada e a compreensão total do cenário projetado45. Melhorar a organização do trabalho para dar conta dos altos e baixos do fluxo de trabalho e da atribuição de casos, com avaliação sobre como o número de casos é gerenciado entre os diferentes técnicos e como o trabalho pode ser redistribuído em períodos de pico também auxiliaria a gestão de demandas e prazos de análise e manifestações. A revisão e a supervisão cruzadas de um trabalho técnico realizadas por especialistas tendem a resultar em decisões mais consistentes, robustas e menos propensas a diferenças de critérios ou a um julgamento técnico insuficiente. Isto também pode contribuir para o estabelecimento de critérios técnicos e metodologias padronizadas para atuação do IBAMA no licenciamento de rodovias. Estes critérios e metodologias poderiam ser discutidos internamente entre os profissionais das diferentes especialidades que trabalham com licenciamento de estruturas rodoviárias. A institucionalização e a publicação desses critérios também contribuiriam para melhorar a qualidade dos relatórios ambientais, minimizando as exigências de esclarecimentos e complementações. Uma vez estruturadas, ao invés de consistir em mera camada adicional de avaliação e resultar em acréscimo do tempo de análise, as providências sugeridas tendem a conferir maior agilidade para a elaboração e revisão de documentos técnicos. Para pensar estrategicamente o redesenho de fluxos, é importante ter profissionais dedicados a isso. A Diretoria de Licenciamento Ambiental (DILIC), do IBAMA, já realizou uma iniciativa nesse sentido, com a criação da Coordenação de Assuntos Estratégicos (COAES), que tem atuado em projetos estratégicos. Entretanto, a estrutura atual desta coordenação é insuficiente para enfrentar todas as providências que podem contribuir para a superação dos desafios do licenciamento ambiental federal de rodovias. Na mesma linha, o fortalecimento institucional é premissa para o sucesso do desenho e da implementação da reforma, com a revisão dos quadros de profissionais para direcionar a realização de concursos públicos e com medidas que acarretem a valorização da carreira dos servidores que atuam no licenciamento ambiental, já extensamente apontada por estudos anteriores. Com profissionais capacitados, em número adequado , será possível designar técnicos para acompanhamentos de processos específicos de redesenho de fluxos, para padronização de metodologias e especificações de sistema, inclusive para proposição de ajustes regulatórios nas regras federais do licenciamento de rodovias. o Principais agências envolvidas: IBAMA o Tipo de mudança: administrativa o Tempo estimado: Até 18 meses para a institucionalização do grupo de trabalho e definição de agenda de trabalho (prazos e produtos) visando a reestruturação das equipes e a implementação de sistema de revisão de pareceres técnicos por pares. AÇÕES DE CURTO PRAZO 06 Recomendação: Revisar a adequação dos recursos para garantir um processo de licenciamento ambiental federal de rodovias eficiente e eficaz. o Justificativa: Manter em registro informações atualizadas dos órgãos e entidades que participam do licenciamento ambiental de rodovias a respeito das áreas que demandam fortalecimento das equipes e reunir, encaminhar e reforçar propostas 45 HOFMANN, Rose Mirian. Gargalos do licenciamento ambiental federal no Brasil. Consultoria Legislativa da Câmara dos Deputados. Estudo, julho 2015. 35 para suprimento das deficiências perante as instâncias competentes é essencial para orientar a tomada de decisão. Achados do Tribunal de Contas da União-TCU46 indicam que o assunto tem sido objeto de discussão nas esferas competentes. Na pendência de solução definitiva, é importante manter o registro dessas carências para orientar a organização das equipes e a formulação de demandas ao governo. Note-se que o estabelecimento ações com foco (i) na estruturação de carreiras estáveis e previsíveis, com indicadores claros de performance para progressão funcional e promoção de servidores, e (ii) em ações que visem apoiar os servidores no desempenho de suas atividades, com destaque para sua capacitação contínua, tendem à retenção de bons profissionais nas carreiras públicas. Essa discussão envolve não só o IBAMA, mas todos os intervenientes no processo de licenciamento ambiental federal, com impactos diretos para o licenciamento de rodovias. O registro e a reavaliação periódica em caráter contínuo da adequação dos quadros funcionais e da estrutura organizacional para fazer frente às demandas de licenciamento ambiental federal de rodovias vai no sentido daquilo que apontou o TCU e tende a contribuir para a consolidação de um ambiente mais favorável à regularização e à ampliação da infraestrutura rodoviária federal. o Principais agências envolvidas: MMA, MF, IBAMA, DNIT, IPHAN, FCP, INCRA, FUNAI, ICMBio. o Tipo de mudança: administrativa e institucional o Tempo estimado: Até 18 meses para consolidar informações atualizadas e encaminhar propostas às instâncias competentes. AÇÕES DE MÉDIO PRAZO 07 Recomendaçao: Aprimorar a institucionalização de ambientes de cooperação para implementação o processo de reforma o Justificativa: A complexidade de coordenação, cooperação e integração da participação das partes envolvidas no licenciamento ambiental federal de rodovias recomenda o estabelecimento de fóruns para apresentação e discussão de iniciativas de aprimoramento e entendimento 47. A institucionalização da comunicação e da coordenação entre agências pode facilitar o processo de implementação da reforma e garantir sua continuidade e relevância em um contexto econômico e ambiental em constante mudança. Vários países, como Grécia, Malásia, Marrocos e Espanha , já estabeleceram grupos de trabalho ou comitês para superar os desafios de coordenação e garantir a execução adequada das iniciativas de reforma que envolvem diversas instituições. Esta abordagem é crucial porque as iniciativas de reforma frequentemente exigem a cooperação de múltiplas instituições para serem bem-sucedidas, e a coordenação adequada é essencial para garantir a implementação efetiva das iniciativas. O fortalecimento das relações interinstitucionais e a adoção mecanismos de resolução de conflitos para o processo de licenciamento num ambiente propício à mediação de conflitos e de interesses, especialmente para projetos de 46 BRASIL Tribunal de Contas da União. Acórdão nº 1038/2021. Plenário. Relator: Weder de Oliveira. Sessão de 05/05/2021. Cf. BRASIL. Gestão autoriza concursos com 810 vagas para o IBAMA e ICMBio. Governo Federal, 2024. Disponível em: https://www.gov.br/gestao/pt- br/assuntos/noticias/2024/agosto/gestao-autoriza-concursos-com-810-vagas-para-a-ibama-e-icmbio. 47 PÊGO, Bolívar; CESAR, Julio; FERES, José Gustavo; SCHMIDT, Larissa. O licenciamento ambiental como condicionante à execução de obras de infraestrutura. In: Governança da política de infraestrutura: condicionantes institucionais ao investimento. Rio de Janeiro: Ipea, 2018. 36 infraestrutura rodoviária, podem contribuir para o aumento da participação dos interessados e acompanhamento de projetos e iniciativas pela sociedade, contribuindo também para mitigação do risco de judicialização 48. o Principais agências envolvidas: Todas. o Tipo de mudança: administrativa, regulatória e institucional o Tempo estimado: 18 a 36 meses AÇÕES DE LONGO PRAZO 08 Recomendação: Utilizar a Avaliação Ambiental Estratégica (AAE) para avaliação e formulação de propostas para infraestrutura rodoviária inserida em ambientes complexos e a Avaliação Ambiental Integrada (AII) para planejamento e revisão de políticas públicas setoriais para o licenciamento e a regularização de rodovias federais o Justificativa: A ausência de integração de políticas públicas e a pendência de regulamentação, implantação e implementação de instrumentos de planejamento ambiental, especialmente a AAE e AAI49 para projetos rodoviários federais, contribuem para as críticas atribuídas ao licenciamento ambiental. Por consistir instrumento estratégico de avaliação de políticas e projetos governamentais, a realização de AAE poderá orientar a elaboração de políticas, planos e programas e a tomada de decisão do poder público em matéria de investimentos na infraestrutura rodoviária federal, mitigando o risco de judicialização de processos de licenciamento e discussões sobre reequilíbrio econômico-financeiro e devolução de concessões. Utilizar a AAI para avaliação de determinados trechos da malha rodoviária a partir de critérios de priorização que permitam focar em infraestruturas prioritárias, visando a obtenção de informações socioambientais e econômicas na fase de planejamento e revisão de políticas públicas setoriais, de modo a evitar que questões não relacionadas ao empreendimento considerado sejam objeto de discussão e avaliação no respectivo processo de licenciamento. A implementação de AAI, visando a identificação e a avaliação dos efeitos sinérgicos e cumulativos resultantes dos impactos ambientais ocasionados por determinada rodovia, poderá trazer como resultado a agilização dos processos de licenciamento de obras e trechos rodoviários, subsidiando a elaboração de Termos de Referência específcios para os estudos ambientais e antecipando debates e consultas aos intervenientes e interessados. 48 BANCO MUNDIAL. Licenciamento ambiental de empreendimentos hidrelétricos no Brasil: uma contribuição para o debate. 28 março de 2008. (Em três volumes). Volume II: Relatório principal. Banco Mundial, 2008. CONFEDERAÇÃO NACIONAL DA INDÚSTRIA. Licenciamento ambiental: desenvolvimento com conservação. Brasília: CNI, 2022. (Propostas da indústria eleições 2022; v. 16). 49 “A Avaliação Ambiental Estratégica (AAE) é o nome que se dá a todas as formas de avaliação de impacto de ações mais amplas que projetos individuais. Tipicamente, a AAE refere-se à avaliação das consequências ambientais de Políticas, Planos e/ou Programas (PPP), em geral no âmbito de iniciativas governamentais, embora possa também ser aplicada em organizações privadas. Trata-se, bem entendido, de avaliação prévia, equivalente, em certa medida, àquela feita para projetos, obras ou atividades. Entretanto, o grande potencial da AAE está em influenciar a própria formulação de PPP, e não em fazer uma avaliação voltada apenas a mitigar alguns efeitos adversos. Não se trata, portanto, de um ‘teste’ para aprovação ou legitimação de PPP, nem da mera verificação de consequências após sua formulação. � SANCHÉZ, Luis Enrique. Por que não avança a avaliação ambiental estratégica no Brasil? Disponível em: https://doi.org/10.1590/s0103-40142017.31890015 A Avaliação Ambiental Integrada “não tem aparecido explicitamente na literatura, nem e mencionada, com esse nome, na Política Nacional do Meio Ambiente. Ela provém, ao que consta, de um ‘Manual de Inventário Hidroelétrico de Bacia Hidrográfica’ elaborado pelo Ministério de Minas e Energia em 2007, com o fito de subsidiar processos de licenciamento que incluam a respectiva bacia hidrográfica como um todo, não apenas a sub-bacia em que se implanta o empreendimento. A bem ver, o instituto revela a preocupação com os efeitos sinérgicos e cumulativos da operação de uma usina hidroelétrica, os quais, na verdade, se estenderiam para além da área diretamente afetada pelo empreendimento.� MILARÉ, Édis. Ob. Cit. P. 1017. 37 O momento atual do licenciamento ambiental de rodovias federais demanda investimento no estabelecimento e na realização de AAE e AAI50, especialmente para orientar as iniciativas de regularização e de concessão, restringindo o seu licenciamento ao levantamento e gerenciamento dos impactos do empreendimento considerado, inclusive porque o licenciamento ambiental não supre a finalidade dessas iniciativas. Note-se que, no contexto da infraestrutura de óleo e gás, a AAE é utilizada no Reino Unido, nos Estados Unidos e na Austrália nas etapas planejamento, para apoiar a tomada de decisão sobre a oferta de blocos em rodadas de concessão. Na Noruega, há uma avaliação de impacto ambiental regional de caráter estratégico, similar à AAE, que precede o planejamento de oferta de novas áreas para as atividades de exploração e produção 51. A não implementação desses instrumentos acaba por transferir a discussão sobre o planejamento de políticas públicas para a fase de licenciamento. Sem a realização de discussão sistêmica ou estratégica sobre como conciliar as iniciativas de desenvolvimento econômico e a preservação ambiental, esse debate acaba emergindo no curso do licenciamento ambiental de projetos específicos, tornando-se o órgão licenciador o responsável por intermediar esses interesses, mas sem a prerrogativa de promover o diálogo e, assim, alcançar a uma visão geral além do projeto e de seu impacto territorial próprio.52 Considerando que o licenciamento ambiental não é o expediente adequado de planejamento setorial e para formulação de políticas públicas voltadas à superação das deficiências institucionais, a inserção indevida desses componentes nos processos de licenciamento federal de rodovias tem dado margem à judicialização e à extensão do prazo de análise de requerimentos de licença. É preciso criar instâncias administrativas próprias para mediação de interesses, para identificar e retirar do licenciamento ambiental e distribuir de forma adequada demandas que não sejam de responsabilidade do órgão ambiental. O momento ideal de consulta aos órgãos intervenientes no contexto do planejamento da infraestrutura rodoviária, antecede o processo de licenciamento ambiental, de modo que o mapeamento de fragilidades e restrições relacionadas a temas sensíveis precisa ocorrer em momento anterior. Por fim, esses levantamentos permitiriam estabelecer novos critérios para o momento ideal de consulta aos órgãos intervenientes, para que esta consulta ocorra em momento anterior ao processo de licenciamento ambiental, isto é, na fase de planejamento, retirando esse ônus do licenciamento ambiental de obras de melhoramentos, manutenção e ampliação da malha rodoviária federal. o Principais agências envolvidas: MMA, MF, MT, PPI. o Tipo de mudança: administrativa, regulatória e institucional o Tempo estimado: Após 36 meses, assumindo que a regulamentação do assunto tenha ocorrido TEMA 3 – AMBIENTE REGULATÓRIO AÇÕES DE CURTO PRAZO 09 Recomendação: 50 Licenciamento ambiental e governança territorial: registros e contribuições do seminário internacional. IPEA. Rio de Janeiro, 2017. BRASIL. Tribunal de Contas da União. Acórdão nº 1789/2019. Plenário. Relator: Weder de Oliveira. Sessão de 31 jul. 2019. 51 ARCADIS. Estudos para avaliação da evolução e sistematização de informações dos processos de licenciamento de Petróleo e Gás Realizados pelo Ibama de 2007 a 2017 visando ao aprimoramento da eficiência regulatória ambiental no setor. Estudo comparativo internacional (benchmarking). Vol. II. Cooperação Técnica nº ATN/OC-16518-BR. Novembro de 2020. 52 ENVIRONMENTAL RISK MANAGEMENT TEAM. Baseline assessment of proposals to revise federal environmental licensing in Brazil: a contribution to discussions. Brazil, 2016. 38 Considerar a criação de um grupo dedicado ao aprimoramento e uniformização de conceitos e procedimentos. o Justificativa: O grupo poderia discutir o estabelecimento e revisão de listas de verificação, prazos, regras e formulários, guias, manuais e ajustes regulatórios relacionados aos assuntos de interesse para o licenciamento ambiental federal de rodovias, visando à institucionalização de modelos e critérios padronizados não apenas para Termos de Referência, mas também para Estudos Ambientais Simplificados e PBAs, para definição de matrizes de condicionantes para a regularização, instalação e operação da infraestrutura rodoviária federal (incluídas as etapas de fiscalização e monitoramento) e para acompanhamento de iniciativas interinstitucionais setoriais. Entrevistas indicaram já haver estabelecimento de orientações visando à padronização sobre estrutura, extensão e profundidade dos estudos ambientais apresentados pelo empreendedor e de pareceres e manifestações técnicos elaborados pelo IBAMA e pelos intervenientes, veiculadas em pareceres técnicos e em condicionantes de licença. No contexto do licenciamento ambiental de rodovias, em especial para os documentos relativos à comprovação e fiscalização de conformidades – atendimento de condicionantes -, a padronização de orientações previsíveis em guias, manuais, normas técnicas tende a conferir maior agilidade e segurança ao processo de licenciamento, com repercussão para a distribuição e organização do trabalho dos envolvidos, sem prejuízo de exigências e esclarecimentos complementares justificados. A expectativa é que essas iniciativas tenham como consequência o aprimoramento da fundamentação da análise de documentos técnicos (TR, PBAs, Pareceres Técnicos, Relatórios de Monitoramento), aumento da qualidade e do rigor de revisão dos estudos apresentados pelo empreendedor e a definição de regras e procedimentos específicos para otimizar o licenciamento ambiental federal de rodovias. Adicionalmente, permitiria racionalizar as hipóteses de exigência de complementações, na medida em que forneceria maiores informações antecipadas sobre tudo o que deve ser atendido pelo empreendedor na elaboração dos estudos. A participação dos intervenientes também pode ser repensada, visando a maior eficiência e concentração de atos. Atualmente, nos processos trifásicos de licenciamento, intervenientes são acionados para (i) validação do TR, (ii) análise do estudo e (iii) manifestação sobre o cumprimento de medidas e condicionantes das licenças anteriormente expedidas e sobre os planos e programas pertinentes. Nos processos de regularização, os intervenientes são acionados eventualmente, a depender dos impactos da intervenção prevista no respectivo Relatório Anual de Regularização Ambiental-RARA (Portaria Interministerial 01/2020). Em relação a iniciativas de outros países, o levantamento53 revela que, na Colômbia, a elaboração do Termo de Referência é responsabilidade da autoridade competente. Já na Espanha, a autoridade competente pode preparar os Termos de Referência a pedido do empreendedor; caso contrário, o próprio empreendedor pode elaborar o documento com base na sua própria compreensão do projeto e do local de implantação. No Peru, as autoridades competentes preveem a formulação ou atualização de diretrizes específicas para preparar os termos de referência dos estudos de impacto ambiental relacionados aos projetos classificados. No Equador, os termos de referência que definem o conteúdo, o escopo, o foco, os métodos e as técnicas a serem aplicados para preparar estudos ambientais podem ser preliminares, padrão ou específicos e são disponibilizados na página da internet do Sistema Único de Informação Ambiental-SUIA54. É preciso que o grupo criado procure também reexaminar as regras de licenciamento, para definir critérios objetivos de dispensas e inexigibilidades, visando sempre o aprimoramento do licenciamento ambiental federal das estruturas rodoviárias, conferindo publicidade a esses entendimentos. 53 MARTIN, Imanol. Melhoria do ambiente de negócios mediante a racionalização dos procedimentos de AIA: Análise das condições atuais e recomendações sobre o processo de licenciamento ambiental no Ceará. World Bank Group, 2018 54 Cf. https://www.ambiente.gob.ec/sistema-unico-de-informacion-ambiental-suia/ 39 A título de exemplo, recomenda-se definir condições padrão e medidas de mitigação para atividades com impactos bem conhecidos e para atividades de baixo ou médio potencial de impacto ambiental, visando a emissão mais ágil de licenças ambientais, incluindo de antemão esses requisitos, como já ocorre com obras de manutenção na rodovia e na faixa de domínio (Portaria Interministerial 01/2020). Isso permitiria desenvolver modelos para procedimentos mais simples de licenciamento de rodovias contemplando atividades declaradas e reconhecidas como de baixo impacto ambiental, por meio da utilização, por exemplo, da declaração de responsabilidade pelo empreendedor, existente na Espanha, ou como nas Regras Gerais Vinculantes, existentes em Malta. Segundo consta, em Malta, a autoridade ambiental competente definiu Regras Gerais Vinculantes-RGV, instruídas por Notas de Orientação-NOs, para regulamentar a atividade de empresas de pequeno porte por meio de um conjunto padrão de condições ambientais, tendo sido elaborados conjuntos separados de condições de RGV para cada setor (ou grupos de setores) identificados como sendo de interesse ambiental. 55 Uma vez disponibilizados os sistemas com informações ambientais pertinentes ao setor, permitindo inteligência de dados, é possível aprimorar a regulamentação do setor rodoviário, viabilizando a realização de ações de planejamento e a implementação de medidas que reduzam a necessidade de estudos ambientais aprofundados para projetos de baixo impacto e para situações em que for identificada a presença de características semelhantes já conhecidas, com enfoque maior, a título de referência, para o impacto das intervenções previstas do que o reconhecimento do meio em abstrato. Adicionalmente, o desenvolvimento e a institucionalização de manuais, guias e orientações sobre procedimentos é algo que vem sendo utilizado por váarios países para auxiliar a avaliação de impacto ambiental, visando o estabelecimento de metodologia de avaliação validada. A Colômbia se destaca nesse cenário, por já ter estabelecido manuais para o procedimento institucional de Avaliação de Impacto Ambiental e para Termos de Referência56. A literatura internacional também destaca a importância de estabelecer guias oficiais para a etapa de monitoramento, para além do estabelecido nos programas propostos nos estudos ambientais aprovados em licença. A elaboração de programas de monitoramento para verificar a conformidade ambiental57 é uma recomendação recorrente no licenciamento, que deve ser formalizada tanto na legislação quanto nas diretrizes desses documentos, definindo o escopo do acompanhamento58. Países como Reino Unido, Austrália, México e Noruega utilizam guias para o licenciamento de atividades de óleo e gás, incluindo a definição dos estudos ambientais pertinentes. Além disso, a aceitação dos estudos ambientais apresentados segue diretrizes internas, que orientam como o órgão competente deve avaliar a qualidade dos estudos com base em critérios claros de aprovação59. Por fim, no Chile, no Peru e em Portugal, a elaboração de manuais de boas práticas pelas entidades licenciadoras e a divulgação dos empreendedores que apresentam bom desempenho ambiental são utilizadas para estimular o setor. Segundo estudos, autoridades do Brasil teriam se mostrado favoráveis à essa proposta, indicando ser possível o desenvolvimento de benefícios para empreendedores com bom desempenho ambiental reconhecido. Neste contexto, a ISO 14001 poderia ser uma possível referência para definição de diretrizes, visto ser o padrão mais aceito internacionalmente60. o Principais agências envolvidas: MMA, IBAMA, MT, ANTT 55 MARTIN, Imanol. Melhoria do ambiente de negócios mediante a racionalização dos procedimentos de AIA: Análise das condições atuais e recomendações sobre o processo de licenciamento ambiental no Ceará. World Bank Group, 2018 56 PEREIRA, Cristina; BOTERO, Camilo M.; CORREA, Ivan; PRANZINI, Enzo. Seven good practices for the environmental licensing of coastal interventions: Lessons from the Italian, Cuban, Spanish and Colombian regulatory frameworks and insights on coastal processes. Environmental Impact Assessment Review, Elsevier, p. 20–30, 6 ago. 2024. 57 Vide Tema 4 abaixo. 58 PEREIRA, Cristina; BOTERO, Camilo M.; CORREA, Ivan; PRANZINI, Enzo. op. cit., p. 20–30, 6 ago. 2024. 59 ARCADIS. Estudos para avaliação da evolução e sistematização de informações dos processos de licenciamento de Petróleo e Gás Realizados pelo Ibama de 2007 a 2017 visando ao aprimoramento da eficiência regulatória ambiental no setor. Estudo comparativo internacional (benchmarking). Vol. II. Cooperação Técnica nº ATN/OC-16518-BR. Novembro de 2020. 60 DE GODOI, Emiliano Lobo; MENDES, Thiago Augusto; BATALHÃO, André C. S. Implementation of Good Practices in Environmental Licensing Processes. Laws, v. 11, p. 77, 2022. Disponível em: https://doi.org/10.3390/laws11050077. 40 o Tipo de mudança (administrativa e regulatória) o Tempo estimado: Em até 18 meses, para o seu estabelecimento e implantação, com definição de produtos e cronogramas de execução AÇÕES DE MÉDIO PRAZO 10 Recomendação: Consolidar proposta de ajustes regulatórios para a padronização e a institucionalização de procedimentos e regras. o Justificativa: A padronização e a institucionalização teriam como objetivo (i) a formulação ou atualização de diretrizes específicas para o licenciamento ambiental de empreendimentos rodoviários, com previsão de regras de simplificação, dispensa e/ou inexigibilidade de licenças, em especial para intervenções de baixo impacto, e de adoção voluntária de boas práticas com a utilização de auditorias para o monitoramento de condicionantes e orientação das ações de fiscalização; (ii) análise, validação e proposição de itens para os termos de referência e estudos ambientais pertinentes ao licenciamento, especialmente no contexto dos PBAs de empreendimentos rodoviários; (iii) aprimoramento da participação dos intervenientes. O Projeto de Lei 2159/2021 PL se propõe a resolver os gargalos do licenciamento ambiental e o que vier a ser definido na lei geral poderá repercutir em determinados aspectos da regulamentação atual do licenciamento ambiental federal de rodovias, que se encontra estabelecida também para solucionar os gargalos que já tinham sido identificados na literatura e confirmados em parte nas reuniões, entrevistas e estudo de caso. A regulamentação existente considera as regras gerais do licenciamento ambiental federal, com algum detalhamento de especificidades do licenciamento de rodovias disciplinados por Instruções Normativas e Portarias. No geral, confirmou-se a necessidade de se propor soluções para as especificidades do licenciamento ambiental de rodovias federais. Evidentemente, estima-se que soluções sejam desenhadas num cenário ideal em que haja aprimoramento concomitante dos sistemas e do ambiente institucional, para propiciar a formulação estruturada do debate regulatório em fóruns, comitês e/ou grupos de trabalho e consultas públicas dedicadas ao assunto, em benefício da ampliação do debate e diminuição dos riscos de judicialização. Nesse contexto, se antevê espaço para debate visando à inclusão em caráter voluntário de boas práticas como condicionantes de licenças, visando inclusive otimizar as ações de monitoramento, via certificações e auditorias, e fiscalização direcionada. Revisar e preparar diretrizes para vários aspectos técnicos do processo de licenciamento ambiental de rodovias e tornar essas diretrizes públicas também é recomendável. Muitos aspectos técnicos do licenciamento ambiental de rodovias, da Ficha de Caracterização da Atividade (FCA) às atividades de monitoramento e fiscalização, não contam com diretrizes pré-estabelecidas, como requisitos técnicos, metodologias, critérios etc., o que interfere nos níveis de segurança em razão da falta de previsibilidade das etapas e das exigências do processo de licenciamento. Adicionalmente, considerando o estágio atual da regulamentação do licenciamento ambiental federal de rodovias e o tempo transcorrido desde o seu estabelecimento, é válido propor discussão voltada à eventual revisão ou estabelecimento de (i) regras voltadas à padronização e institucionalização de listas; (ii) regras para o licenciamento de intervenções de baixo impacto no contexto específico da infraestrutura rodoviária federal; (iii) hipóteses e conteúdo de estudos ambientais, inclusive os simplificados; (iv) regras para agilização, dispensa e inexigibilidade de licenças e autorizações; (v) consolidação de entendimentos via notas técnicas, orientações jurídicas normativas, 41 pareceres, portarias, instruções normativas e/ou proposta de resolução CONAMA; (vi) condições aprimoradas para participação dos intervenientes e consolidação dos novos fluxos eventualmente revisados; (vii) regras visando à delegação para outros entes de atividades de fiscalização e monitoramento de condicionantes e renovação de licenças de operação; (viii) condicionantes e medidas de mitigação padronizadas para atividades cujos impactos são bem conhecidos; (ix) previsão da possibilidade de realização de auditorias voluntárias para as fases de monitoramento de condicionantes, dentre outros. O estabelecimento e a revisão de regramento ambiental setorial, a exemplo de outras iniciativas61, tende a consolidar entendimentos, simplificar a aplicação das regras, otimizar etapas do licenciamento, sistematizar procedimentos e aumentar os níveis de segurança jurídica para a prática dos atos do licenciamento ambiental. A iniciativa pode ser precedida de debates e de realização de consulta pública, visando oportunizar maior discussão do tema e a participação ampla dos interessados (poder público, entidades setoriais e sociedade), circunstância que contribui para redução dos riscos de judicialização. Estabelecer procedimentos especiais de forma consolidada, adaptados em função da tipologia das obras rodoviárias, com foco na ADA e na AID, utilizando como critério Listagens de Controle e/ou Matrizes de Impacto e Risco (pequeno, médio e grande) conferiria maior eficácia e agilidade aos processos de licenciamento de infraestrutura rodoviária. Para trazer uma dimensão de como esses assuntos são regulamentados no exterior, vale destacar que, no Equador, a licença ambiental não é obrigatória para projetos ou atividades consideradas de impacto ambiental mínimo e é emitida pela autoridade ambiental competente por meio de um site oficial eletrônico do Sistema Único de Información Ambiental (SUIA), no qual o empreendedor preenche um formulário de registro eletrônico. Por sua vez, a Espanha estabeleceu um processo de autorização simplificado para pequenas atividades, devendo o empreendedor notificar oficialmente a autoridade competente sobre o início da atividade, subscrevendo uma "declaração de responsabilidade" na qual declara que a atividade está em conformidade com a legislação vigente, que o empreendedor tem a documentação que comprova essa conformidade e que pagou os impostos correspondentes. Devem também apresentar uma descrição da atividade e das medidas de mitigação de impacto, declaração de uso e ocupação do solo pelo município, podendo iniciar a atividade imediatamente após o envio da notificação, ficando a atividade cadastrada e sujeita à fiscalização. No Equador, o registro ambiental é a licença ambiental obrigatória emitida pela autoridade competente por meio do SUIA para projetos ou atividades de baixo potencial de impacto ambiental. Por fim, vale mencionar iniciativas de países como �frica do Sul, que já estabeleceram diretrizes de procedimentos detalhadas para áreas específicas, incluindo guias de avaliação de efeitos cumulativos, considerações sobre as alterações climáticas na avaliação ambiental, diretrizes de Especialistas.62 Na Austrália, no contexto dos empreendimentos de óleo e gás, foram estabelecidos procedimentos para análise de Planos Ambientais e Propostas de Projeto Offshore visando garantir a transparência, competência técnica e a consistência entre as diferentes avaliações e aplicar boas práticas de gerenciamento de tempo e de qualidade.63 o Principais agências envolvidas: MMA, MT, IBAMA, ANTT, DNIT, entidades setoriais o Tipo de mudança: regulatória o Tempo estimado: 18 a 36 meses, para consolidação da proposta AÇÕES DE LONGO PRAZO 11 Recomendação: 61 Vide Resoluções CONAMA 23/1994 (óleo e gás), 237/2011 (empreendimentos de elétricos baixo impacto) e 462/2014 (eólicas) 62 MARTIN, Imanol. Melhoria do ambiente de negócios mediante a racionalização dos procedimentos de AIA: Análise das condições atuais e recomendações sobre o processo de licenciamento ambiental no Ceará. World Bank Group, 2018 63 ARCADIS. Estudos para avaliação da evolução e sistematização de informações dos processos de licenciamento de Petróleo e Gás Realizados pelo Ibama de 2007 a 2017 visando ao aprimoramento da eficiência regulatória ambiental no setor. Estudo comparativo internacional (benchmarking). Vol. II. Cooperação Técnica nº ATN/OC-16518-BR. Novembro de 2020. 42 Acompanhar a aprovação de lei nacional regulamentando o processo de licenciamento, consolidando e compatibilizando regras, definindo matriz de responsabilidades no licenciamento e procedimentos de caráter geral visando conferir maior segurança ao processo. o Justificativa: O acompanhamento pode se concentrar em (i) a autonomia do órgão licenciador para a condução e para a tomada de decisão no processo, (ii) os limites das responsabilidade do empreendedor e dos responsáveis técnicos pelas informações apresentadas nos estudos ambientais, (iii) limitação das obrigações do empreendedor aos impactos vinculados ao empreendimento, (iii) os limites das atribuições dos intervenientes e a natureza jurídica de sua manifestação (autorização, anuência ou ciência) e (iv) participação e consulta a comunidades atingidas. A pendência de aprovação do PL 2159/2021 não interfere diretamente no licenciamento ambiental federal de rodovias, que se encontra atualmente regulamentado em nível infralegal, com base nas regras gerais de licenciamento. Contudo, com o objetivo de melhorar o ambiente institucional e conferir segurança jurídica para os atos praticados pelo IBAMA e intervenientes no licenciamento de rodovias, é importante que a iniciativa legislativa seja acompanhada, inclusive para fins de permitir o aperfeiçoamento contínuo da regulamentação do setor. o Principais agências envolvidas: MMA, MT o Tipo de mudança: regulatória o Tempo estimado: Após 36 meses, considerando estágio de discussão do PL 2.159/2021 TEMA 4 - MONITORAMENTO E FISCALIZAÇÃO AÇÕES DE CURTO PRAZO 12 Recomendação: Estabelecer medidas voltadas à definição de critérios, procedimentos e objetivos para as ações de monitoramento e fiscalização do cumprimento de condicionantes ambientais de empreendimentos rodoviários federais. o Justificativa: No geral, há maior dedicação de tempo e concentração de esforços dos órgãos licenciadores nas etapas de emissão de licença prévia, de instalação e de operação. Após a emissão das respectivas licenças, não se confirmou a existência de iniciativas coordenadas para a realização de ações de fiscalização e monitoramento do cumprimento de condicionantes. Achados confirmam que a verificação do cumprimento de condicionantes tem sido realizada no licenciamento ambiental de rodovias apenas no momento de renovação ou retificação de licenças para inclusão de novos trechos e é desenvolvida a partir da análise de relatórios de monitoramento periódico apresentados pelo empreendedor, informando sobre a execução das ações previstas nos Programas Ambientais, com enfoque na produção e descrição detalhadas de informações e de levantamentos de campo, necessárias à comprovação e à avaliação de conformidade das atividades licenciadas. A sistematização e objetivação das ações de monitoramento com enfoque em temas sensíveis, a partir da validação e revisão de critérios a serem estabelecidos por formulários, utilizando dados já levantados periodicamente pelo 43 empreendedor, tendem a otimizar os esforços de fiscalização e acompanhamento dos programas ambientais. Isso permite um direcionamento mais eficiente das ações e recursos envolvidos. No licenciamento ambiental de empreendimentos rodoviários, há um desafio adicional que exige articulação institucional para viabilizar a análise dos relatórios de conformidade ambiental. Para fins de monitoramento, é necessário que cada componente seja direcionado às entidades competentes, de acordo com suas especialidades, garantindo uma verificação eficaz e adequada dentro de suas respetivas áreas de atuação64. Também com essa finalidade, têm sido adotadas boas práticas em licenciamento ambiental em diferentes países, incluindo Costa Rica, Canadá, Reino Unido, Espanha, Guatemala, Honduras, Nicarágua, Peru, Equador, Colômbia e �frica do Sul, bem como exemplos adicionais na Austrália Ocidental, no Quênia, em Botswana, na Zâmbia, em Mauricio, em Uganda e na Hungria. Na Costa Rica, auditorias ambientais são obrigatórias para certos projetos. No Canadá, há exigência de adesão à política de conformidade65 e de compliance na Itália e na Colômbia. No Peru, boas práticas são consideradas no licenciamento ambiental, porém sua adesão é voluntária e não gera benefícios diretos para o empreendedor66. Em estudo realizado sobre o ambiente regulatório do licenciamento na zona costeira na Itália, Cuba, Espanha e Colômbia, foi considerada relevante a adoção de medidas de avaliação de monitoramento de impacto ambiental, a partir guias e metodologias regularmente estabelecidas, de sistemas de informação integrados e de certificações realizadas por empresas de auditoria acreditadas67. A ausência de monitoramento é um problema comum e muitos dos países não possuem disposições que orientem regras de monitoramento dos impactos de empreendimentos e das medidas de mitigação estabelecidas. Dedica-se muito tempo e atenção à etapa de emissão de licenças, em especial a licença prévia, e a etapa de monitoramento dos impactos e do cumprimento das condicionantes estabelecidas nas respectivas licenças – em especial a de operação – acaba não sendo priorizada, salvo no caso de renovação de licenças. A adoção de processos de monitoramento sólidos é passo importante, inclusive porque constitui componente chave de políticas de desenvolvimento sustentável68. o Principais agências envolvidas: MMA, IBAMA o Tipo de mudança: administrativa e regulatória o Tempo estimado: Até 18 meses para consolidação de um plano e proposição de critérios de monitoramento AÇÕES DE MÉDIO PRAZO 13 Recomendação: Estabelecer abordagem sistemática para acompanhamento das condicionantes ambientais, incorporando critérios de gestão de risco e potencial de impacto para priorização das ações de monitoramento e fiscalização, inclusive mediante a utilização voluntária de ferramentas de conformidade ambiental, como auditorias e certificações. 64 PEREIRA, Cristina; BOTERO, Camilo M.; CORREA, Ivan; PRANZINI, Enzo. Seven good practices for the environmental licensing of coastal interventions: Lessons from the Italian, Cuban, Spanish and Colombian regulatory frameworks and insights on coastal processes. Environmental Impact Assessment Review, Elsevier, p. 20–30, 6 ago. 2024. 65 MARTIN, Imanol. Melhoria do ambiente de negócios mediante a racionalização dos procedimentos de AIA: Análise das condições atuais e recomendações sobre o processo de licenciamento ambiental no Ceará. World Bank Group, 2018 66 PEREIRA, Cristina; BOTERO, Camilo M.; CORREA, Ivan; PRANZINI, Enzo. Op. cit., p. 20–30, 6 ago. 2024. 67 PEREIRA, Cristina; BOTERO, Camilo M.; CORREA, Ivan; PRANZINI, Enzo. Op. cit., p. 20–30, 6 ago. 2024. 68 VILLARROYA, Ana; BARROS, Ana Cristina; KIESECKER, Joseph. Policy Development for Environmental Licensing and Biodiversity Offsets in Latin America. PLOS ONE, v. 9, 5 set. 2014. 44 o Justificativa: As concessionárias e o DNIT já utilizam sistemas de gestão ambiental visando à obtenção de certificações. Em outros setores69, a certificação de procedimentos e comprovação do cumprimento dos critérios de conformidade permite a emissão de licenças com prazo de validade ampliado. Adicionalmente, a integração dessas informações em sistema de gestão ambiental do empreendimento, permitindo a geração de relatórios de gerenciamento, poderia orientar e direcionar os programas de monitoramento e as ações de fiscalização. Tal recomendação, portanto, considera que o setor já está interessado não só no cumprimento das exigências normativas, mas também em melhorar sua performance ambiental.70 Em outros países, têm sido adotados prazos mais longos para licenças ambientais de empreendimentos que adotam boas práticas ambientais, com economia de recursos financeiros, desburocratização e ganho de tempo dos procedimentos administrativo, visando à superação das dificuldades de regularização ambiental e monitoramento de empreendimentos71. o Principais agências envolvidas: IBAMA o Tipo de mudança: administrativa e regulatória o Tempo estimado: 18 a 36 meses para validação e definição de formulário de conformidade e disponibilização de informações sistematizadas pelo empreendedor. 69 Vide NR-13 do Ministério do Trabalho e Emprego do Brasil, que tem como objetivo condicionar inspeção de segurança e operação de vasos de pressão, caldeiras e tubulações e o serviço de certificação correspondente realizado pelo Instituto Brasileiro de Petróleo e Gás-IBP (Cf. https://www.ibp.org.br/certificacao/) 70 DE GODOI, Emiliano Lobo; MENDES, Thiago Augusto; BATALHÃO, André C. S. Implementation of Good Practices in Environmental Licensing Processes. Laws, v. 11, p. 77, 2022. 71 DE GODOI, Emiliano Lobo; MENDES, Thiago Augusto; BATALHÃO, André C. S. Op. cit. p. 77, 2022. 45 ANEXO I – SUM�RIO DOS ACHADOS BIBLIOGR�FICOS MULTIPLICIDADE DE ATORES Restrição Recomendações Complexidade de coordenação, Proporcionar ambiente de cooperação entre os intervenientes e intercâmbio de informações cooperação e integração da Rever o momento ideal de consulta aos órgãos intervenientes, para que a consulta ocorra em momento anterior ao processo de participação dos intervenientes licenciamento ambiental. (ICMBio, FUNAI, IPHAN, Estimular, aprimorar e ampliar a participação social, desde a realização dos estudos, até a fase de avaliação, favorecendo o INCRA/FCP, OEMA). Ineficiência do reconhecimento de direitos sociais, ambientais e culturais procedimento para garantia e Viabilizar participação social por meio de consultas públicas a serem realizadas durante todo o processo (do termo de referência a promoção da participação social emissão das licenças) com consequente judicialização do Criar instâncias administrativas para mediação de interesses para retirar do licenciamento ambiental e distribuir de forma adequada licenciamento ambiental federal demandas que não sejam de responsabilidade do órgão ambiental de rodovias. Prever no Termo de Referência as considerações técnicas de interesse à análise de cada interveniente a serem incluídas no estudo ambiental a ser realizado Fortalecer as relações interinstitucionais e adotar mecanismos de resolução de conflitos para o processo de licenciamento, como a mediação e a conciliação, especialmente para grandes projetos para buscar evitar a judicialização. Divulgar impactos positivos e das boas práticas adotadas PROCESSOS E PROCEDIMENTOS DE LICENCIAMENTO Restrição Recomendações Ausência de listas de verificação e Desvincular as anuências de instituições intervenientes e regulamentar prazos para manifestação controle e formulários Avaliar os impactos ambientais do empreendimento ou atividade de forma concentrada padronizados, visando aprimorar a Utilizar listas de verificação ou de controle (checklists) e formulários, visando melhorar a formulação dos Termos de Referência elaboração e fundamentar a Garantir prazos suficientes para a elaboração e análise dos Estudos análise de documentos técnicos Adaptar os TR por tipologias das obras rodoviárias, com foco em ADA e AID, por meio do uso de Listagens de Controle e/ou Matrizes (TR, PBAs, Relatórios de de Impacto. Monitoramento), aumentar o rigor Criar um balcão único para o licenciamento ambiental que concentre os procedimentos administrativos necessários para a emissão dos estudos apresentados pelo das licenças empreendedor, definir regras e Rever procedimento de consulta aos intervenientes procedimentos específicos para Mudar o formato das audiências públicas e a estratégia de consulta às comunidades envolvidas simplificação do licenciamento e Aprimorar o sistema de licenciamento ambiental, fortalecendo o licenciamento prévio, com a definição de modalidades diferenciadas delimitar os campos de aplicáveis às diversas classificações dos empreendimentos e atividades, possibilitando a simplificação de procedimentos e a redução discricionariedade. Inadequação das fases do licenciamento e da burocracia. 46 do procedimento de consulta dos Estabelecer procedimentos especiais, adaptados em função da tipologia das obras rodoviárias, com foco na ADA e na AID, utilizando intervenientes com atribuição de como critério Listagens de Controle e/ou Matrizes de Impacto (pequeno, médio e grande), que possibilitem (i) a adoção de Estudo caráter vinculante à sua Ambiental Simplificado-EAS para atividades com impactos não significativos; (ii) a emissão de licenças unificadas (LP/LI e LP/LI/LO), (iii) manifestação e de participação a definição de atividades que não dependam de renovação de licença e (iv) a dispensa autorizações específicas após emissão de LO nos social durante todo o processo. limites da faixa de domínio, com exceção para intervenção em APP. Inadequação dos prazos previstos Garantir autonomia ao órgão licenciador para conduzir o processo, com o controle sobre todas as decisões relativas ao licenciamento, para elaboração e análise de permitindo que os demais órgãos envolvidos se manifestem de maneira não vinculante. estudos apresentados pelo Aprimorar licenciamento para dar maior ênfase as ações de planejamento, monitoramento e fiscalização, com adoção de empreendedor e pelos procedimentos mais céleres visando à efetividade do licenciamento intervenientes no processo de Observar que as condicionantes do licenciamento devem guardar relação direta com os impactos previamente identificados no estudo licenciamento. ambiental que subsidiou o processo, acompanhadas de justificativa técnica Substituir a gestão de processos ativos por “gestão de projetos� Substituir a análise multidisciplinar por uma análise integrada Incorporar no processo de licenciamento critérios de gestão de risco para priorização das ações Adotar maior rigor na avaliação da qualidade técnica dos estudos apresentados pelo empreendedor PLANEJAMENTO Restrição Recomendações Ausência de integração de Realizar (i) Avaliação Ambiental Estratégica (AAE) de planos, políticas e programas de governo, (ii) Avaliação Ambiental Integrada (AII) políticas públicas e pendência de para avaliação setorial por grupo de empreendimentos visando avaliação de impactos cumulativos e sinérgicos e (iii) Zoneamento regulamentação, implantação e Ecológico-Econômico para organização do território, com inclusão da variável ambiental fase de planejamento para aprimoramento de implementação de instrumentos políticas públicas, visando o melhor planejamento e a identificação de riscos ambientais, de possíveis conflitos e oportunidades, em de planejamento ambiental (AAE, momento ainda de planejamento governamental e anterior à fase de licenciamento ambiental; AAI e ZEE). Ineficiência dos Fortalecer a gestão territorial, a partir da implantação e implementação dos instrumentos de planejamento visando à integração das mecanismos de participação social políticas públicas e o consequente risco de Utilizar os instrumentos de planejamento visando orientar, simplificar e agilizar o licenciamento ambiental, bem como reduzir a judicialização do licenciamento. subjetividade dos critérios que norteiam a emissão das licenças, com ênfase na adoção de estímulos e incentivos Ausência de infraestrutura Institucionalizar a variável locacional como um dos parâmetros utilizados para classificar os empreendimentos e orientar o organizacional e operacional licenciamento ambiental, utilizando-se, sempre que disponíveis, instrumentos de gestão territorial, tais como zoneamento ecológico- suficiente das entidades econômico, planos de gestão de bacias hidrográficas e aéreas, mapeamento de cobertura florestal envolvidas no licenciamento para Uniformizar o conhecimento entre os técnicos, por meio de cursos de capacitação técnica continuada em áreas básicas de grande atender as demandas de utilização pelos analistas ambientais e mapeamento de competências e níveis de conhecimento dos técnicos visando à proposição de regularização e licenciamento de plano de capacitação individual e de remuneração equivalente ao grau de responsabilidade do licenciamento rodovias. Instituir estrutura organizacional e operacional das entidades envolvidas no licenciamento ambiental federal suficiente para atender as demandas de regularização ambiental, com o fortalecimento e maior investimento na multidisciplinaridade das equipes Realizar avaliações internas das atividades desenvolvidas com elaboração de artigos técnicos referentes ao conhecimento adquirido e metodologia utilizada em processos de licenciamento ambiental, a fim de disponibilizá-los em manuais técnicos e banco de soluções ou boas práticas, para que o conhecimento e experiência adquiridos pelos técnicos não se percam com o seu desligamento do IBAMA Estimular e ampliar a participação social, desde a realização dos estudos, até a fase de avaliação, favorecendo o reconhecimento de direitos sociais, ambientais e culturais 47 Estabelecer de mecanismos que possibilitem maior cooperação e intercâmbio de informações entre diferentes órgãos governamentais nacionais e internacionais, inclusive para fins de levantamento de boas práticas do licenciamento ambiental realizado em outros países, para troca de conhecimentos REGULATÓRIO Restrição Recomendações Insuficiência e inadequação da Aprovar lei nacional regulamentando o processo de licenciamento, consolidando e compatibilizando regras e procedimentos de regulamentação existente, em caráter geral visando conferir maior segurança ao processo; especial para melhor orientar a Definir em lei a matriz de responsabilidades no licenciamento, com destaque para (i) a autonomia do órgão licenciador para a participação dos intervenientes e condução e para a tomada de decisão no processo, (ii) os limites da responsabilidade do empreendedor, que deve estar limitada aos suas atribuições no licenciamento, impactos vinculados ao empreendimento e (iii) os limites das atribuições dos intervenientes e o caráter não vinculante de sua para definição e revisão de prazos manifestação; para manifestação, para definição Aprimorar e uniformizar conceitos e regras para a realização de audiências públicas, consultas e oitivas junto às comunidades que de procedimentos simplificados e ocupam a área de influência direta do empreendimento ou atividade uniformização e padronização de Estabelecer regra criando (i) balcão único para consulta dos intervenientes, (ii) definindo regras claras a respeito de suas atribuições no informações ambientais processo de licenciamento, (iii) estabelecendo que as anuências dessas instituições não têm caráter vinculante, (iv) fixando prazo para apresentadas no processo de manifestação e (v) padronizando procedimentos comuns entre diferentes intervenientes licenciamento. Ausência de Lei Estabelecer medidas visando garantir a qualidade dos estudos ambientais Geral de Licenciamento Ambiental Aperfeiçoar continuamente a regulamentação do setor consolidando e compatibilizando Elaborar glossário de definições ambientais, termos de referência, manuais de estudos ambientais, notas técnicas e outros regras e procedimentos de caráter documentos, aprovados e publicados pelo órgão licenciador, com critérios que permitam a identificação do estudo exigido para geral. determinada atividade ou empreendimento, garantida a participação do setor empresarial Estabelecer procedimentos de licenciamento simplificados para projetos estratégicos Definir os itens de composição da taxa de licenciamento ambiental Regulamentar AAE Compatibilizar procedimentos por meio de acordos bilaterais entre governos ou baseados em projetos SISTEMAS DE INFORMAÇÃO Restrição Recomendações Ausência de banco de dados Criar banco de dados integrado de estudos ambientais consolidado pelos órgãos licenciadores para viabilizar consulta de informações integrado e atualizado de técnicas, compreendendo informações relacionadas à implementação de medidas mitigadoras e de monitoramento e outros dados de informações ambientais, incluídas interesse para o processo de licenciamento ambiental, evitando a reapresentação de documentos já entregues e o ônus desnecessário aquelas disponibilizadas em outros de levantar informações já disponíveis sistemas já estabelecidos, e de Melhorar e aumentar a base de dados disponível e sistematizar e integrar informações sobre meio ambiente disponibilizadas no sistemas de gestão integrado de SINIMA, SNRH, SINAFLOR entre outros processos de licenciamento. Informatizar o processo de licenciamento, permitindo manifestação integrada do órgão licenciador e demais envolvidos Utilizar formulários Adotar metodologia de gestão da informação MONITORAMENTO E FISCALIZAÇÃO Restrição Recomendações Ineficiência dos mecanismos Utilizar ferramentas de conformidade ambiental, como auditorias e monitoramentos atuais de monitoramento de Estabelecer acompanhamento sistemático das condicionantes ambientais, incorporando critérios de gestão de risco e potencial de condicionantes das Licenças. impacto para priorização das ações de monitoramento e fiscalização 48 Ausência de critérios objetivos Fortalecer as equipes das agências licenciadoras e das autoridades envolvidas para fixação e monitoramento de Definir critérios objetivos para fixação de medidas de compensação e regras de monitoramento de condicionantes ambientais condicionantes e de ferramentas Substituir a análise prévia de planos e programas pela edição de manuais e recomendação de adoção de boas práticas de conformidade ambiental. 49 ANEXO II – METODOLOGIA PARA SELEÇÃO DE ESTUDOS DE CASO O IBAMA não possui um sistema abrangente que inclua informações sobre as licenças ambientais que contemplem dados como movimentações do processo e tempo de tramitação entre as diferentes etapas; dados estruturados sobre área de influência do empreendimento (i.e., se tem interferência em terras indígenas ou quilombolas, em Unidades de Conservação etc.), se o empreendedor é órgão público ou privado etc. Assim, para viabilizar uma seleção criteriosa, a equipe do Banco Mundial complementou os dados disponíveis a partir de consultas a cada um dos processos de licenças de estruturas rodoviárias emitidas entre 2019 e 2023. No sítio da internet do Sistema de Licenciamento Ambiental (SISLIC), do IBAMA, é possível gerar relatórios com as licenças emitidas por ano (ou por período), com dados sobre: tipo de licença, número da licença, data de emissão, data de vencimento, nome do empreendimento, nome do empreendedor, número do processo e tipologia. Entre 2019 e 2023 constam 2813 licenças emitidas, sendo 429 de estruturas rodoviárias. Entre os tipos de licença constam autorizações de supressão de vegetação (180), autorização de captura, coleta e transporte de material biológico (61), renovações de licenças, prorrogações de licenças etc. Nesse período, houve emissão de 6 Licenças Prévias, 30 Licenças de Instalação e 13 Licenças de Operação, compreendendo 49 licenças referentes a 39 empreendimentos (uma vez que havia empreendimentos com mais de uma licença emitida no período). Dentre esses 39 processos, alguns se referiam a pontes, contorno, dispositivo de interconexões, dispositivo de retorno e implantação de obras de artes correntes e especiais. Por se tratar de intervenções muito específicas, estes processos não foram considerados para a seleção de casos, de modo que os casos se concentrassem em processos de duplicação, regularização e pavimentação. Ademais, alguns processos tinham licenças emitidas entre 2019 e 2023 relacionadas apenas a renovações ou retificações de licenças (retificações de um mesmo trecho já licenciado da rodovia). Essa filtragem de casos, para garantir a análise de processos com intervenções significativas licenciadas entre 2019 e 2023, resultou em um universo de 12 processos de licenciamento ambiental de rodovias, sendo 4 de duplicação, 5 de regularização, 1 de regularização e duplicação, 1 de pavimentação e 1 de implantação, pavimentação, construção de obras de arte especiais. Os processos de licenciamento ambiental federal de rodovias não apresentam, necessariamente, a sequência de licenças ordinária do licenciamento ambiental (Licença Prévia, Licença de Instalação e Licença de Operação). Por esse motivo – e para contemplar os critérios acima mencionados –, o número de casos inicialmente planejado foi ampliado de quatro para sete casos (com análise de dez licenças para sete empreendimentos). A seleção foi feita com base em critérios objetivos, assegurando que os exemplos escolhidos abranjam características e contextos diversificados no licenciamento ambiental de rodovias. Esse rigor na seleção 50 é crucial para garantir análises e conclusões que indiquem uma compreensão detalhada sobre os desafios. ✓ Processos cujo interessado seja órgão público e processos cujo interessado seja ente privado; ✓ Diferentes tipos de processo (duplicação, regularização etc.); ✓ Complexidade da intervenção, considerando, por exemplo, influência em terras indígenas, quilombolas, Unidades de Conservação, patrimônio histórico ou sítios arqueológicos, existência de áreas prioritárias para proteção de biodiversidade etc.; ✓ Processos com licenças emitidas entre 2019 e 2023. ✓ Conclusão do processo não superior a 5 anos atrás Um outro fator considerado na seleção dos casos foi o valor do empreendimento, considerando-o um indicativo da extensão da intervenção. 51 Fichas síntese dos casos analisados 52 53 54 55 56 57 58 ANEXO III - SUM�RIO DO LEVANTAMENTO REGULATÓRIO DO LICENCIAMENTO AMBIENTAL FEDERAL DE RODOVIAS Regras gerais do licenciamento ambiental Estabelecido na Política Nacional do Meio Ambiente-PNMA (Lei 6.938/1981) e com amparo na Constituição Federal (art. 225), o licenciamento ambiental é previsto como um dos principais instrumentos de que dispõe a administração pública para o exercício da tutela administrativa preventiva do meio ambiente, visando o controle de empreendimentos e atividades considerados efetiva ou potencialmente poluidores, ou capazes de causar degradação ao ambiente (art. 10, PNMA). O licenciamento ambiental constitui ação preventiva de prerrogativa estatal, indelegável e típica do Poder Executivo, fundada no poder de polícia, que visa a dimensionar e equacionar riscos potenciais e/ou efetivos à qualidade do meio e à saúde da população, mediante o controle prévio de qualquer empreendimento, atividade ou intervenção que possa implicar alteração em prejuízo da qualidade do meio ambiente. Sem prejuízo das competências previstas na Lei Complementar 140/2011 (art. 7°, XIV), no Decreto Federal 8.437/2015, foi atribuída ao órgão ambiental federal a competência para o licenciamento das seguintes atividades relacionadas a rodovias: a (i) implantação, (ii) pavimentação e ampliação de capacidade com extensão igual ou superior a duzentos quilômetros, (iii) regularização ambiental de rodovias pavimentadas, podendo ser contemplada a autorização para as atividades de manutenção, conservação, recuperação, restauração, ampliação de capacidade e melhoramento; e (iv) atividades de manutenção, conservação, recuperação, restauração e melhoramento em rodovias federais regularizadas (art. 3°, I, alíneas a a d). A exceção se dá para os casos de contornos e acessos rodoviários, anéis viários e travessias urbanas, quando não é assumida como premissa a exigência de licenciamento ambiental federal (art. 3°, § 1°). Além da PNMA e da Lei Complementar 140/2011, o Conselho Nacional do Meio Ambiente-CONAMA editou diversas Resoluções relativas ao tema (art.11, PNMA), destacando-se as Resoluções CONAMA 01/1986 (critérios básicos e diretrizes para avaliação de impacto ambiental), 06/1986 (modelos para publicação de pedidos de licenciamento), 09/1987 (audiência pública), 237/1997 (revisão e complementação dos critérios utilizados para o licenciamento ambiental), Instrução Normativa IBAMA 184/2008, dentre outras. Embora seja exclusiva do órgão ambiental a competência decisória sobre a emissão de licenças, os demais entes federativos poderão se manifestar nos processos, de maneira não vinculante, respeitados os prazos e procedimentos do licenciamento ambiental (art. 13, § 1°, Lei Complementar 140/2011 c/c art. 4°, § 1°, Resolução CONAMA 237/1997). 59 Uma vez emitida, a licença declara que o interessado detém o direito de realizar determinada atividade e/ou intervenção no meio ambiente, desde que sejam atendidos os pressupostos legais exigíveis, especialmente sua viabilidade socioambiental e econômica e, também, sejam observadas as condicionantes fixadas no curso do licenciamento pelo órgão ambiental competente. A licença ambiental constitui ato vinculado, na medida em que, uma vez preenchidos os pressupostos exigíveis, o interessado terá direito à sua obtenção. Contudo, para a sua produção, contará o órgão ambiental com discricionariedade técnica, que haverá de ser necessariamente motivada. O licenciamento ambiental, via de regra, desdobra-se em fases distintas, iniciando-se por meio de uma solicitação do interessado, mediante preenchimento da Ficha de Caracterização da Atividade-FCA, passando por etapas de definição do Termo de Referência, elaboração e análise de estudos ambientais, audiências públicas, posteriores complementações técnicas e pareceres técnicos, até chegar ao ato final visado pelo procedimento, qual seja, a expedição da licença ambiental que expressa o consentimento para o início da atividade ou da obra objeto do licenciamento. Da análise das normas acima referidas, é possível entrever as fases do processo de licenciamento ambiental de empreendimentos considerados como de significativo impacto licenciados pelo IBAMA: (i) preenchimento da FCA pelo empreendedor; (ii) análise e confirmação da competência do IBAMA para a realização do licenciamento; (iii) manifestação dos órgãos intervenientes no licenciamento; (iv) elaboração do Termo de Referência e definição dos documentos, projetos e estudos ambientais a serem apresentados; (v) requerimento da licença e seu anúncio público; (vi) análise da documentação apresentada e eventual realização de vistorias técnicas; (vii) solicitação de esclarecimentos e complementações, pelo órgão licenciador, sobre a documentação apresentada; (viii) anúncio público do recebimento do EIA/RIMA e conclamação pública para solicitação de audiência; (ix) solicitação de esclarecimentos e complementações decorrentes de questionamentos ocorridos nas audiências públicas; (x) elaboração de parecer conclusivo sobre o estudo submetido à deliberação, considerando o resultado das audiências públicas e a manifestação dos intervenientes; e (xi) deferimento ou indeferimento do pedido de licença, dando-se a devida publicidade (art. 10, Resolução CONAMA 237/1997). Uma vez deferido o pedido, a emissão da correspondente licença será desdobrada da seguinte forma (art. 8°, Resolução CONAMA 237/1997): ✓ Licença Prévia. Ato pelo qual o órgão ambiental aprova a localização e a concepção do empreendimento ou atividade, atestando a sua viabilidade e estabelecendo os requisitos básicos e condicionantes a serem atendidos nos próximos passos de sua implementação. ✓ Licença de Instalação. Expressa consentimento para o início da implementação do empreendimento ou atividade, após o cumprimento das exigências contidas na Licença Prévia, de acordo com as especificações constante dos planos, programas e projetos aprovados, incluindo as medidas de controle ambiental e demais condicionantes. 60 ✓ Licença de Operação. Manifesta concordância com a operação da atividade ou empreendimento, após a verificação do efetivo cumprimento do que consta nas licenças anteriores, com as medidas de controle ambiental e condicionantes então determinadas. Validade das licenças ambientais Como decorrência da prerrogativa de revisão do licenciamento de atividades efetiva ou potencialmente poluidoras (art. 9°, IV, PNMA), a licença ambiental possui prazos de validade: a Licença Prévia tem prazo máximo de 5 (cinco) anos, a Licença de Instalação tem prazo máximo de 6 (seis) anos e a Licença de Operação tem prazo máximo de 10 (dez) anos (art. 18, Resolução CONAMA 237/1997). Apesar de ter prazo de validade estipulado, a Licença Ambiental tem caráter de estabilidade e poderá ser renovada pelo órgão ambiental licenciador, desde que atendidas as exigências vigentes ao tempo do pedido de renovação. A Licença Prévia e a Licença de Instalação poderão ter os prazos de validade prorrogados, desde que não ultrapassem, respectivamente, os prazos máximos estabelecidos de 5 (cinco) e 6 (seis) anos (art. 18, § 1°, Resolução CONAMA 237/1997). A respeito da Licença de Operação, é previsto que o órgão ambiental competente poderá estabelecer prazos de validade específicos para empreendimentos ou atividades que, por sua natureza e peculiaridades, estejam sujeitos a encerramento ou modificação em prazos inferiores. Quando da renovação da Licença de Operação, o regulamento estabelece que o órgão ambiental competente poderá, mediante decisão motivada, aumentar ou diminuir o seu prazo de validade, após avaliação do desempenho ambiental da atividade ou empreendimento no período de vigência anterior, respeitados o limite de 10 anos de validade (art. 18, § 3°, Resolução CONAMA 237/1997). Para que seja possível a renovação das licenças, esta deverá ser requerida com antecedência mínima de 120 (cento e vinte) dias da expiração do respectivo prazo de validade, ficando este automaticamente prorrogado até a manifestação definitiva do órgão ambiental competente (art. 18, § 4°, Resolução CONAMA 237/1997 c/c art. 14, § 4°, da Lei Complementar 140/2011). Prazos A Lei Complementar 140/2011 traz regras gerais sobre a fixação e o atendimento prazos, estabelecendo que a exigência de complementação de estudos deve ser comunicada pela autoridade licenciadora uma única vez ao empreendedor, ressalvadas aquelas decorrentes de fatos novos. Formulada a exigência de complementação, fica suspenso o prazo de aprovação, que continua a fluir após o seu atendimento integral (art. 14). A respeito da sua fluência, a Instrução Normativa IBAMA 184/2008 estabelece que os prazos de análise serão paralisados durante a elaboração da complementação dos estudos solicitada ao empreendedor (art. 37), ficando suspensos durante o período de elaboração ou preparação de esclarecimentos (art. 42). 61 No teor do art. 15 da Resolução CONAMA 237/1997, o empreendedor deverá atender à solicitação de esclarecimentos e complementações formuladas pelo órgão ambiental competente no do prazo máximo de 4 (quatro) meses, a contar do recebimento da respectiva notificação. Este prazo poderá ser prorrogado mediante justificativa e concordância do empreendedor e do órgão ambiental competente (art. 15, p.ú.). A referida Lei Complementar 140/2011 estabelece ainda que o decurso dos prazos de licenciamento, sem a emissão da correspondente licença ambiental, não implica emissão tácita nem autoriza a prática de ato que dela dependa ou decorra, porém autoriza a instauração de competência supletiva (art. 14, § 3°, c/c art. 15 e ADI 475772). No mesmo sentido é ao art. 51 da Instrução Normativa IBAMA 184/2008, segundo o qual a inobservância dos prazos fixados não torna nula a decisão da autoridade administrativa competente e nem o processo de licenciamento, além de não autorizar o empreendedor a iniciar qualquer atividade licenciável. Em vista dessa disposição expressa, não se aplica a previsão contida na Declaração de Direitos de Liberdade Econômica (Lei 13.874/2019), que confere a toda a pessoa, natural ou jurídica, a garantia de que trata das hipóteses de aprovação tácita para aprovação de pedidos quando transcorrido o prazo fixado. Isso decorre de ressalva contida no art. 14, § 3°, da Lei Complementar 140/2011 e da regra interna, estabelecida pela Instrução Normativa IBAMA 184/2008 e com fundamento na Resolução CONAMA 237/1997. A regulamentação em referência está em linha com a regra que fixa limite de 60 (sessenta) dias de prazo de análise (art. 11, Decreto 10.178/2019), porém prevê a possibilidade de fixação de prazos superiores em razão da natureza dos interesses públicos envolvidos e da complexidade da atividade econômica a ser desenvolvida pelo requerente, mediante fundamentação da autoridade máxima do órgão ou da entidade (art. 11, § 1°, Decreto 10.178/2019). Anote-se que, para o estabelecimento de prazos, está previso que órgão ou a entidade considerará os padrões internacionais (art. 11, § 2°, Decreto 10.178/2019). No caso, a Resolução CONAMA 237/1997 estabelece a possibilidade de o órgão competente estabelecer prazos de análise diferenciados para cada modalidade de licença (LP, LI e LO) em função das particularidades do empreendimento ou atividade, bem como para a formulação de exigências complementares, “desde que observado o prazo máximo de 6 (seis) meses a contar do ato de protocolar o requerimento até seu deferimento ou indeferimento, ressalvados os casos em que houver EIA/RIMA e/ou audiência pública, quando o prazo será de até 12 (doze) meses� (art. 14). Anote-se que a contagem 72Vide decisão do STF na ADI 4757: “Decisão: O Tribunal, por unanimidade, julgou improcedentes os pedidos de declaração de inconstitucionalidade dos arts. 4º, V e VI, 7º, XIII, XIV, h, XV e parágrafo único, 8º, XIII e XIV, 9º, XIII e XIV, 14, § 3º, 15, 17, caput e §§ 2º, 20 e 21 da Lei Complementar nº 140/2011 e, por arrastamento, da integralidade da legislação; e julgou parcialmente procedente a ação direta para conferir interpretação conforme à Constituição Federal: (i) ao § 4º do art. 14 da Lei Complementar nº 140/2011 para estabelecer que a omissão ou mora administrativa imotivada e desproporcional na manifestação definitiva sobre os pedidos de renovação de licenças ambientais instaura a competência supletiva do art. 15 e (ii) ao § 3º do art. 17 da Lei Complementar nº 140/2011, esclarecendo que a prevalência do auto de infração lavrado pelo órgão originalmente competente para o licenciamento ou autorização ambiental não exclui a atuação supletiva de outro ente federado, desde que comprovada omissão ou insuficiência na tutela fiscalizatória. Tudo nos termos do voto da Relatora. O Ministro Nunes Marques acompanhou a Relatora com ressalvas. Plenário, Sessão Virtual de 2.12.2022 a 12.12.2022.� (STF – Tribunal Pleno – Relatora Ministra Rosa Weber – DJe 17.03.2023 62 destes prazos será suspensa durante a elaboração dos estudos ambientais complementares ou preparação de esclarecimentos pelo empreendedor e, também, a possibilidade de alteração desses prazos, mediante justificativa e com a concordância do empreendedor e do órgão licenciador (art. 14, §§ 1° e 2°). Procedimentos do licenciamento ambiental federal A Instrução Normativa IBAMA 184/2008 estabelece procedimentos para o licenciamento ambiental federal, considerando as etapas de instauração do processo, licenciamento prévio, de instalação e de operação. O texto vigente da referida norma estabelece que os processos serão tramitados no sistema eletrônico vigente do IBAMA, com apoio, para gestão de demandas e informações do licenciamento, do SisG-LAF, que constitui “plataforma informatizada para a prestação dos principais serviços do IBAMA ligado ao licenciamento ambiental, tais como o requerimento eletrônico de licenças e autorizações e gestão interna das demandas do licenciamento�, e do SisLic, que constitui “sistema de consulta pública das licenças e autorizações emitidas pelo licenciamento, a ser mantido disponível no sítio eletrônico do IBAMA� (art. 3°). Em adição, é estabelecido que os estudos, projetos, programas e relatórios entregues ao IBAMA para fins de concessão de licença ambiental deverão ser enviados por meio do portal de serviços de governo federal (art. 45). A normativa fixa uma série de procedimentos para a tramitação de processos de licenciamento, dentre eles, a definição de regras de competência para fins de distribuição de processos ao IBAMA Sede ou os Núcleos de Licenciamento Ambiental-NLA das Superintendências estaduais e detalhando providências visando à condução das etapas do licenciamento a serem realizadas pelo Técnico Responsável pelo Processo-TRP (art. 9°). Em termos de sequência de providências, é estabelecido que o IBAMA agendará apresentação do empreendimento pelo empreendedor, convidando os órgãos intervenientes, quando necessário, inclusive via videoconferência, oportunidade em que será discutido preliminarmente o teor do Termo de Referência (art. 10). Cumpre referir que todas as reuniões ocorridas com o empreendedor e outros interessados do processo deverão ser registradas no sistema por meio de ata de reunião (art. 48). Haverá ainda consulta dos órgãos e entidades federais na fase de elaboração do Termo de Referência, tendo havido previsão, nesta normativa, de que os referidos órgãos e entidades serão consultados no prazo e na forma estabelecidos no regulamento próprio (art. 10, §3°). Para o licenciamento ambiental federal de rodovias, os prazos para manifestação dos intervenientes estão definidos na Portaria Interministerial 60/2015. Observado o critério da Instrução Normativa IBAMA 184/2008, as manifestações dos órgãos intervenientes serão encaminhadas ao IBAMA por meio do SisG-LAF (art. 43). Em sendo necessário, os órgãos estaduais de meio ambiente serão instados a se manifestar em 15 dias, apresentando os levantamentos necessários a serem incluídos no Termo de Referência para a avaliação do projeto, seus impactos e medidas de controle e mitigação, em consonância com os respectivos planos, programas e leis estaduais (art. 10, § 4°). 63 O prazo para a elaboração do Termo de Referência é de 60 (sessenta) dias corridos a contar da instauração do processo (art. 11). Uma vez finalizada a versão definitiva do Termo de Referência, este terá validade de 2 (dois) anos (art. 12). Note-se que, no teor da Portaria Interministerial 60/2015, a participação dos órgãos e entidades envolvidos no licenciamento ambiental para a definição do conteúdo dos Termos de Referência ocorrerá a partir dos TREs constantes do Anexo II da referida norma73. Uma vez recebido o estudo, o IBAMA fará a verificação em até 30 dias para definir o seu aceite para análise ou devolução, conferindo publicidade à decisão (art. 18), incumbindo ao empreendedor realizar a apresentação do estudo visando comprovar o atendimento do Termo de Referência (art. 18, § 1°). Após o aceite do estudo, terá início a contagem de tempo para o IBAMA realizar a análise técnica (18, §§ 2° e 3°), que será de 180 (cento e oitenta) dias para o caso de empreendimentos e atividades sujeitos a EIA/RIMA, tendo sido prevista a possibilidade de exigência de complementação e de realização de vistoria técnica (art. 20, § 1°). Está previsto que os intervenientes serão solicitados a apresentar seu posicionamento sobre o estudo ambiental, no prazo e na forma dos normativos próprios (art. 21), lembrando-se que, para o licenciamento ambiental federal, vigem as regras da Portaria Interministerial 60/2015. Novamente, caberá aos intervenientes encaminharem suas manifestações via SisG-LAF (art. 43). Os órgãos estaduais de meio ambiente envolvidos terão prazo de 30 (trinta) dias para se manifestar sobre o estudo, sendo que a ausência de manifestação no prazo assinalado será registrada como aprovação das conclusões e sugestões do estudo ambiental (art. 21-A, § 1°). Visando viabilizar a participação social, o IBAMA providenciará a publicação de edital informando os locais de disponibilização do RIMA, abrindo prazo de 45 (quarenta e cinco) dias para o requerimento de audiência pública (art. 22). Realizada a audiência pública, a ser registrada em meio digital pelo empreendedor, este terá prazo de até 15 (quinze) dias para apresentar os respectivos registros e transcrição, com disponibilização das respectivas atas no site do IBAMA (art. 23, § 2°). Está previsto que a superveniência de questões relevantes durante a audiência pública, que possam influenciar na decisão sobre a viabilidade ambiental do empreendimento, poderá determinar a realização de nova audiência ou de novas complementações do EIA e/ou do RIMA (art. 23, § 1°). Licença Prévia Caberá a Diretoria de Licenciamento Ambiental-DILIC emitir Parecer Técnico Conclusivo, a ser disponibilizado no site do IBAMA, a respeito da viabilidade ambiental do empreendimento, encaminhando à Presidência do IBAMA para subsidiar o deferimento ou não do pedido de Licença Prévia (art. 24, pú). 73Cf. Portaria Interministerial 60/2015 “Art.5°. A participação dos órgãos e entidades envolvidos no licenciamento ambiental, para a definição do conteúdo do TR de q ue trata o art. 4o, ocorrerá a partir dos TREs constantes do Anexo II�. 64 Observe-se que, para a emissão da referida licença o empreendedor deverá (i) apresentar ao IBAMA, quando couber, a Certidão Municipal, a qual declara que o local de instalação do empreendimento está em conformidade com a legislação aplicável ao uso e ocupação do solo ou documento similar (art. 25), e (ii) pagar as taxas de licença e análise dos estudos, cujos boletos serão emitidos e disponibilizados online (art. 26, §§ 1°). Após o pagamento, a Licença Prévia será emitida e disponibilizada no site do IBAMA, incumbindo ao empreendedor providenciar e comprovar a sua publicação, mediante o envio via sistema de cópia (art. 26, § 3° e 4°). Caberá à DILIC, após a emissão da licença, determinar o grau de impacto do empreendimento e o percentual referente à compensação ambiental, observada a metodologia regulamentada para este fim (art. 26, § 2°). Anote-se que, para empreendimentos de impacto pouco significativo e quando não couber a análise locacional, o IBAMA suprimirá a fase de Licença Prévia (art. 38) e exigirá Estudo Ambiental Simplificado- EAS e Plano de Controle Ambiental-PCAs, sendo que estes poderão ser licenciados integralmente pelos NLAs (art. 39). Licença de Instalação A emissão de Licença de Instalação será subsidiada pelo Projeto Básico Ambiental - PBA e a emissão de autorização de supressão de vegetação-ASV por Plano de Recuperação de �reas Degradadas-PRAD e Inventário Florestal. Tanto o PBA, como o Inventário Florestal, deverão ser elaborados em conformidade com os impactos identificados no EIA e com os critérios, metodologias, normas e padrões estabelecidos pelo IBAMA, observadas as condicionantes fixadas na Licença Prévia (art. 27, § 1°). Em sendo o caso, o empreendedor deverá apresentar no momento do envio do PBA a outorgar de utilização de recurso hídricos (art. 40). Em âmbito federal, compete à Agência Nacional de �guas e Saneamento Básico-ANA, conforme Resolução ANA 1938/2017, estabelecer os procedimentos de natureza técnica e administrativa a serem observados no exame de pedidos de outorga, e dá outras providências. Após o envio do PBA e do Inventário Florestal à DILIC/IBAMA, o empreendedor deverá gerar o requerimento de Licença de Instalação no site do IBAMA e nos sistemas existentes (art. 27, §§ 2° e 3°). Caberá ao empreendedor providenciar cópia dos documentos em meio magnético, em formato PDF gerado com baixa resolução, priorizando sua visualização, em um único arquivo, para ser disponibilizada, pelo IBAMA, na rede mundial de computadores (art. 27, §§ 4° e 5°). Recebido o PBA, o IBAMA terá prazo de 75 (setenta e cinco) dias para análise, podendo realizar, quando couber, vistoria técnica e complementações dos documentos técnicos (art. 28, pú). Caberá ao empreendedor encaminhar os programas específicos do PBA para os órgãos federais competentes para avaliação (art. 29). O Parecer Técnico Conclusivo emitido sobre a instalação do empreendimento e sobre a supressão de vegetação, quando couber, será encaminhado à Presidência do IBAMA (art. 30). 65 Está previsto que as vistorias técnicas deverão ser executadas com recursos próprios do IBAMA. Contudo, em casos excepcionais, as vistorias técnicas poderão acontecer às custas do empreendedor, mediante autorização do diretor da DILIC. Caso não seja necessária a vistoria técnica prevista em todas as etapas do licenciamento, a decisão pela sua não realização deverá ser motivada e registrada no processo, com abatimento do valor calculado dos custos de análise (art. 47, §§ 1° e 2°) Da mesma forma, a Licença de Instalação só será emitida após o pagamento das taxas de licença e análise dos estudos, sendo certo que os boletos para pagamento serão disponibilizados via portal (art. 31, § 1°). Caberá ao empreendedor a publicação da concessão da Licença de Instalação, comprovando mediante envio de cópia via sistema para sua disponibilização no site do IBAMA (art. 31, §§ 2° e 3°). Licença de Operação Para fins de emissão da Licença de Operação, o empreendedor deverá apresentar Relatório Final de Implantação dos Programas Ambientais e Relatório Final das Atividades de Supressão de Vegetação, quando couber (art. 32), devendo o requerimento ser formulado via portal após o envio dos relatórios referidos, incumbindo ao empreendedor publicar o requerimento na forma da Resolução CONAMA 06/1986 e comprovar a publicação ao IBAMA via portal (art. 32, §§ 1° e 2°) O IBAMA terá prazo de 45 (quarenta e cinco) dias para avaliação técnica dos relatórios, sem prejuízo da realização de vistoria, quando couber, e da solicitação de complementações do empreendedor (art. 33, pú). Concluída a análise mediante emissão de Parecer Técnico Conclusivo, o requerimento será encaminhado à Presidência do IBAMA (art. 34). Como regra geral, a Licença de Operação só será emitida após o pagamento das taxas de licença e análise dos documentos, sendo certo que os boletos serão disponibilizados via portal (art. 35, § 1°). Caberá ao empreendedor providenciar a publicação da concessão da Licença de Operação e comprovar mediante o envio de publicação por portal, visando viabilizar sua disponibilização no site do IBAMA (art. 35, §§ 2° e 3°). Considerações adicionais sobre licenças ambientais e sua regulamentação Produzida no âmbito de processo de licenciamento ambiental74, a licença só poderá ser suspensa ou revogada por superveniência de situação impeditiva devidamente caracterizada, em casos de situação imprevista que, autorizada pela lei e pela Constituição, implique retirada do ato ou então quando houver descumprimento das condições estabelecidas na própria licença. Significa dizer que a licença ambiental não assegura ao seu titular a manutenção do status quo vigente ao tempo de sua expedição, na medida em que ela está sujeita a prazos de validade. 74BIM, Eduardo Fortunato. Licenciamento Ambiental – 5° ed. Belo Horizonte: Fórum, 2020. FARIAS, Talden. Licenciamento Ambiental. 9° ed. Salvador: Juspodim, 2024. TRENNEPOHL, Curt, TRENNEPOHL, Terence. Licenciamento Ambiental. 9ª ed. São Paulo: Revista dos Tribunais, 2022. 66 Assim, a licença ambiental possui uma estabilidade temporal. Ou seja, no lapso temporal da licença, restará garantido ao seu titular a inalterabilidade das regras existentes no momento da sua emissão, salvo situação imprevista recomendar o contrário, quando, então, em benefício do meio ambiente ecologicamente equilibrado, poderá a licença ser revista, conforme autorizam os princípios da autotutela e da supremacia do interesse público75. O regulamento prevê a possibilidade de o CONAMA estabelecer regras para o licenciamento ambiental e definir, quando necessário, licenças ambientais específicas, observadas a natureza, características e peculiaridades da atividade ou empreendimento e, ainda, a compatibilização do processo de licenciamento com as etapas de planejamento, implantação e operação (art. 11, PNMA e art. 9°, da Resolução CONAMA 237/199776). Em adição, o órgão ambiental competente poderá definir os critérios de exigibilidade, o detalhamento e a complementação das atividades e dos empreendimentos sujeitos a licenciamento ambiental, levando em consideração as especificidades, os riscos ambientais, o porte e outras características do empreendimento ou atividade e definir os estudos ambientais pertinentes (art. 2°, § 2°, 3°, pú, Resolução CONAMA 237/1997, e art. 4°, Resolução CONAMA 01/1986 e Instrução Normativa IBAMA 184/200877). A título de exemplo, vale referir que regularização do licenciamento ambiental de empreendimentos se dará pela emissão de Licença de Operação, que será subsidiada por estudos ambientais definidos pelo IBAMA (art. 41, Instrução Normativa IBAMA 184/2008). Em adição, destaque-se a previsão segundo a qual os prazos e procedimentos estabelecidos na Instrução Normativa IBAMA 184/2008 não se aplicam aos empreendimentos que, por suas características, estejam regulados em normativos próprios (art. 53), como ocorre Portaria Interministerial 60/2015 e demais regulamentos estabelecidos pelos intervenientes. 75 FRANCO, Rita Maria Borges. Ato Administrativo Ambiental. Enciclopédia jurídica da PUC-SP. Celso Fernandes Campilongo, �lvaro de Azevedo Gonzaga e André Luiz Freire (coords.). Temo: Direitos Difusos e Coletivos. Nelson Nery Jr., Georges Abboud, André Luiz Freire (coord. de tomo). 1. ed. São Paulo: Pontifícia Universidade Católica de São Paulo, 2017. Disponível em: https://enciclopediajuridica.pucsp.br/verbete/315/edicao-1/ato-administrativo- ambiental 76 Cf. Lei Federal 6.398/1981 “Art. 11. Compete ao IBAMA propor ao CONAMA normas e padrões para implantação, acompanhamento e fiscalização do licenciamento previsto no artigo anterior, além das que forem oriundas do próprio CONAMA.� Resolução CONAMA 237/1997 “Art. 9° O CONAMA definirá, quando necessário, licenças ambientais específicas, observadas a natureza, características e peculiaridades da atividade ou empreendimento e, ainda, a compatibilização do processo de licenciamento com as etapas de planejamento, implantação e operação.� 77 Cf. Resolução CONAMA 237/1997 Art. 2° [...] “§ 2o Caberá ao órgão ambiental competente definir os critérios de exigibilidade, o detalhamento e a complementação do anexo 1, levando em consideração as especificidades, os riscos ambientais, o porte e outras características do empreendimento ou atividade“ “Art. 3° [...] Parágrafo único. O órgão ambiental competente, verificando que a atividade ou empreendimento não é potencialmente causador de significativa degradação do meio ambiente, definirá os estudos ambientais pertinentes ao respectivo processo de licenciamento.� Resolução CONAMA 01/1986 “Art. 4o Os órgãos ambientais competentes e os órgãos setoriais do SISNAMA deverão compatibilizar os processos de licenciamen to com as etapas de planejamento e implantação das atividades modificadoras do meio ambiente, respeitados os critérios e diretrizes estabelecidos por esta Resolução e tendo por base a natureza o porte e as peculiaridades de cada atividade.� Instrução Normativa IBAMA 184/2008 “Art. 1º Estabelecer, no âmbito desta Autarquia, os procedimentos para o licenciamento ambiental federal.� 67 A pendência de aprovação de uma lei geral fixando regras e orientando procedimentos para o licenciamento ambiental é visto como um gargalo a ser superado visando a uniformização de práticas entre os órgãos licenciadores e o aumento da segurança jurídica para os atores envolvidos, com o estabelecimento de boas práticas de gestão ambiental. Projeto de Lei 2.159/2021 Com efeito, não obstante a regulamentação existente, há demanda antiga por uma Lei Geral do Licenciamento Ambiental, estando o assunto em discussão há 20 anos no Congresso Nacional. Aprovada em 2021 na Câmara dos Deputados na forma do Projeto de Lei 3.729/2004, a proposta está atualmente no Senado Federal, tramitando sob o Projeto de Lei 2.159/202178, em análise nas Comissões de Meio Ambiente e de Agricultura. A pendência de aprovação de uma lei geral fixando regras e orientando procedimentos para o licenciamento ambiental é vista como uma oportunidade para a uniformização de práticas entre os órgãos licenciadores e o aumento da segurança jurídica para os atores envolvidos, com o estabelecimento de boas práticas de gestão ambiental. No texto atualmente em discussão, visando à agilização de procedimentos, foram previstas diversas regras, dentre as quais se destacam as seguintes: (i) dispensa de licenciamento (arts. 8° e 9°); (ii) renovação de licenças (art. 7°, §§ 4° e 5°); (iii) emissão de licença por adesão e compromisso (arts. 11 e 21) ; (iv) fixação de prazos de validade de licenças (art. 6°) e para a participação dos intervenientes, denominados autoridades envolvidas (art. 38 a 42) ; (v) licenciamento corretivo (arts. 22 e 23); (vi) prazos (arts. 40, 43, 44); e (vi) gestão integrada de sistemas de meio ambiente, recursos hídricos e urbanismo (art. 16). Consta ainda previsão voltada à integração e disponibilização de informações ambientais, com fixação de prazos (art. 31), à regulamentação da participação pública, por meio de consulta pública, tomada de subsídios técnicos, reunião participativa e audiência pública (art. 35), dentre outros. Na pendência de aprovação definitiva do PL 2.159/2021, confira-se abaixo os principais achados de interesse para o licenciamento ambiental federal de rodovias que foram objeto de regulamentação. Regularização A regularização ambiental das rodovias federais pavimentadas é atualmente regida pela Portaria Interministerial nº 01, de 4 de novembro de 2020, que é uma atualização do Programa de Rodovias Federais Ambientalmente Sustentáveis - PROFAS, instituído pelas Portarias MMA/MT nº 288/2013 e MMA nº 289/2013 (atualmente revogada, mas ainda vigente tendo em vista a fase de transição entre o PROFAS e a PI 01/20). As regras estabelecidas na referida portaria incidem sobre rodovias federais administradas pelo DNIT, delegadas a Estados, Municípios ou consórcios, e concedidas à iniciativa privada (arts. 1° e 2°), observada a validade dos atos emitidos na vigência dos regulamentos anteriores. A exemplo das demais, as definições trazidas na referida portaria orientam o procedimento a ser observado durante o licenciamento (art. 3°), tais como hipóteses de exigência e dispensa de estudos e 78 Cf. https://www.congressonacional.leg.br/materias/materias-bicamerais/-/ver/pl-3729-2004 68 licenças. Não obstante o detalhamento, achados em reuniões e entrevistas indicam ainda haver espaço para aprimoramento dessas regras, visando o melhor enquadramento de situações concretamente consideradas que têm sido verificadas rotineiramente nos processos de licenciamento. Para fins de regularização de rodovias sujeitas a licenciamento ambiental federal foram fixados procedimentos para sua adequação técnica e às normas ambientais. As etapas, para tanto, compreendem: (i) abertura de processo no SEI-IBAMA pelo empreendedor mediante preenchimento da FCA ou instrumento equivalente; (ii) requerimento de Autorização de Operação conforme modelo incluído no Anexo I; (iii) análise da FCA pelo IBAMA para verificação do enquadramento, sendo que, na hipótese negativa, o IBAMA deverá esclarecer ao empreendedor o tipo de licenciamento ambiental adequado; (iv) emissão da Autorização de Operação e ASV pelo IBAMA; (v) execução dos programas definidos na Autorização de Operação pelo empreendedor; e (vi) acompanhamento da execução dos programas por meio de vistorias e avaliação do Relatório Anual de Regularização Ambiental-RARA, a ser apresentado anualmente até o dia 30 de junho, compreendendo o período entre os meses de janeiro a dezembro do ano civil anterior ao da apresentação do RARA (arts. 4° e 5°). Observe-se que o pedido de ASV deverá ser formulado no âmbito do SINAFLOR (art. 6). A Licença de Operação poderá ser requerida a qualquer momento durante o processo de regularização, mediante o cumprimento de exigência de apresentação de requerimento de LO e entrega de Relatório Final de Atividades de Regularização-RFAR, sendo que, para a emissão da aludida licença, o IBAMA deverá considerar a evolução no atendimento das condicionantes da Autorização de Operação e das medidas ambientais previstas na referida Portaria Interministerial (art. 7°, pú). A partir da edição da Portaria Interministerial 01/2020, (i) “os processos de regularização ambiental poderão ser abertos por Unidade da Federação, considerando todos os trechos e segmentos da malha rodoviária pavimentada em operação e sem a devida licença ambiental de operação� , incumbindo ao titular da Autorização de Operação o cumprimento das medidas de mitigação, controle e construção autorizadas, e, (ii) “para as rodovias concedidas, o processo deverá contemplar o trecho rodoviário concedido pelo órgão regulador constante no Contrato de Concessão�, circunstância que implicará a transferência de titularidade do processo ou o seu desmembramento, considerando os atos de autorização e licenças já emitidos (arts. 8°, §§ 1° e 2°, e 9°). Observe-se que as Autorizações de Operação para rodovias pavimentadas autorizam as atividades de manutenção, melhoramento, instalação de estruturas de apoio fora de APP, ações urgentes e emergenciais e o manejo de fauna. As intervenções fora da faixa de domínio deverão ser objeto de solicitação, fora nos casos em que se tratar de ações urgentes ou emergenciais, que seguem rito próprio de comunicação (art. 10, §§ 1° e 2°). Uma vez emitidas, as Autorizações de Operação obrigam a execução dos seguintes Programas Ambientais para operação da rodovia e atividades rodoviárias: (i) Programa ambiental de construção; (ii) Programa de monitoramento, prevenção e controle de processos erosivos; (iii) Programa de supressão de vegetação e afugentamento de fauna; (iv) Programa de recuperação de áreas degradadas; (v) Programa de monitoramento, prevenção e controle de atropelamentos de fauna silvestre; e (vi) Programa de recuperação/mitigação de passivos ambientais (art. 15). Foi prevista a possibilidade de 69 utilização de dados secundários obtidos por estudos e ferramentas eletrônicas oficiais como subsídio para estes programas, cujos resultados poderão ensejar revisão de condicionantes da Autorização de Operação (art. 15°). Procedimentos especiais foram previstos para o caso de ações de manutenção e monitoramento de empreendimentos geridos pelo DNIT ou que tenham sido delegados, quando parte dos programas (itens i a iv) deverão ser apresentados no RARA, observando o limite da disponibilidade orçamentária (art. 15, § 3°). Já para os demais programas (v e vi), estes deverão ser realizados acordo com os dados disponíveis e prioridades estabelecidas no RARA, no limite da disponibilidade orçamentária (art. 15, § 4°). Antes da apresentação do primeiro RARA, o empreendedor deverá submeter ao IBAMA cronograma visando ao atendimento dessas exigências, no prazo de até 90 (noventa) dias da emissão da Autorização de Operação (art. 15, § 5°). Novamente, foi previsto que as medidas de controle devem ter relação direta e proporcional com o impacto da atividade ou empreendimento (art. 15, § 6°). Para emissão de ASV necessária para a execução dessas atividades, independentemente de se tratar de intervenção em APP ou não, deverá ser observado o Programa de Supressão de Vegetação, podendo ser fixada exigência de plantio compensatório ou reposição florestal como forma de condicionante à ASV (art. 11, § 1°). Para a interveniência dos órgãos governamentais envolvidos no processo de licenciamento voltado à emissão de Autorização de Operação, caberá ao IBAMA dar-lhes ciência em até 15 (quinze) dias após a sua emissão. Isso inclui tanto os intervenientes da Portaria Interministerial 60/2015, como os órgãos gestores de Unidade de Conservação a que se refere a Resolução CONAMA 428/2010. Está previsto que as condições eventualmente estabelecidas devem estar “relacionadas à mitigação dos impactos identificados nas áreas ou situações diretamente impactadas pelas atividades objeto da regularização ambiental� (art. 12, § 2°). Para as atividades de melhoramento79, deverá ser encaminhada pelo empreendedor solicitação prévia ao IBAMA, que se manifestará após consulta ao órgão ou entidade envolvida, a quem cabe se manifestar em até 30 (trinta) dias. Está previsto que a ausência de manifestação não implicará prejuízo ao andamento do processo (art. 13, §§ 1°, 2° e 3°). A Portaria Interministerial 01/2020 estabelece que o RARA é o “instrumento base de controle para a realização de atividades de supervisão, acompanhamento e auditagem, podendo o IBAMA, a qualquer tempo, realizar vistorias de acompanhamento dos empreendimentos e/ou atividade licenciados sob regime corretivo� (art. 14). 79 Cf. “Art. 3° [...] I - alargamento da plataforma da rodovia para implantação de acostamento e de terceira faixa, englobando a execução da estrutura do pavimento e, se necessário, da infraestrutura para esses serviços; II - implantação de vias marginais em travessias urbanas; III - implantação, substituição ou alargamento de obras de arte especiais, tais como pontes, viadutos, passarelas, túneis e cortinas de concreto; IV - implantação de estruturas e muros de contenção; V - implantação de edificações necessárias à operação da via, tais como bases operacionais, postos de polícia rodoviária, praças de pedágio, balanças rodoviárias; VI - implantação, modificação ou remanejamento de interseções e acessos; e VII - implantação de estruturas de fibra óptica a serem utilizadas para a operação rodoviária.� 70 À época de sua edição, a referida portaria estabeleceu uma fase de transição entre procedimentos de emissão da Autorização de Operação pelo IBAMA e os Termos de Compromisso-TCRAs firmados no âmbito do PROFAS, que continuam vigentes, ficando autorizadas as atividades previstas nas Portarias MMA/MT 288/2013 e MMA 289/2013. Já para os trechos rodoviários enquadrados na Portaria Interministerial 01/2020 e que não foram contemplados nos TCRAs, ficam autorizadas desde logo as atividades de manutenção (art. 1680). Para empreendimentos não disciplinados na Portaria Interministerial 01/2020, deverá ser observada regra de licenciamento ambiental próprio, sendo que, uma vez concluídas as atividades ou empreendimentos, estes serão incorporados à Licença de Operação do respectivo trecho, podendo o IBAMA exigir medidas e programas específicos para o trecho incluído (art. 17, §§ 1° e 2°). Atendimento de condicionantes No teor da Resolução CONAMA 237/1997, a licença ambiental é um ato administrativo pelo qual o órgão ambiental competente estabelece as condições, restrições e medidas de controle ambiental (art. 1°, I), que deverão ser observadas pelo empreendedor, com vistas à mitigação e compensação dos impactos negativos e irreversíveis identificados no curso do licenciamento, tal como apontadas nos estudos e pareceres produzidos no processo de licenciamento. Vale anotar que o não cumprimento de condicionante poderá resultar em responsabilização do empreendedor nas esferas cível, administrativa e penal (art. 225, § 3°, CF, Leis 6.938/1981 e 9.605/1998 e Decreto 6.514/2008). Intervenientes A Portaria Interministerial 60/2015 estabeleceu os procedimentos administrativos que disciplinam a atuação da Fundação Nacional do �ndio-Funai, da Fundação Cultural Palmares-FCP, do Instituto do Patrimônio Histórico e Artístico Nacional-Iphan e do Ministério da Saúde em processos de licenciamento ambiental de competência do IBAMA, para fins de elaboração de parecer sobre temas de sua competência (arts. 1°, 2°, VI). 80 Cf. “Art. 16. As rodovias objeto desta Portaria sujeitas a licenciamento ambiental ou em processo de regularização ambiental federal deverão se adequar às disposições ora previstas. § 1º Os processos administrativos existentes deverão ser relacionados ao processo atual no Sistema de Eletrônico de Informações (SEI-IBAMA) ou em sistema que o suceder. § 2º A partir da emissão das Autorizações de Operação, serão considerados revogados os Termos de Compromisso vigentes firmados no âmbito do PROFAS. § 3º Os peticionamentos não avaliados no âmbito do PROFAS deverão ter sua pertinência reavaliada pelo empreendedor, considerando os termos da presente Portaria, e reiterados, caso necessário, no âmbito dos novos processos a serem abertos junto ao IBAMA. § 4º Até a emissão de Autorização de Operação prevista nesta Portaria, devem ser observadas as seguintes regras de transição: I - nos trechos rodoviários enquadrados nesta Portaria e que foram contemplados em TCRA's, ficam autorizadas as atividades previstas no art. 8º da Portaria Interministerial MMA/MT nº 288, de 2013, e no art. 19 da Portaria MMA nº 289, de 2013, desde que observados os respectivos procedimentos de comunicação prévia ao órgão licenciador e de mitigação e controle ambiental; e II - nos trechos rodoviários enquadrados nesta Portaria e que não foram contemplados em TCRA's, ficam autorizadas apenas as atividades de manutenção e desde que sejam adotados os procedimentos de comunicação prévia ao órgão licenciador e de mitigação e controle ambiental similares aos exigidos nas hipóteses do inciso I deste parágrafo.� 71 Foi estabelecido que as regras estabelecidas na Portaria em referência se aplicam apenas aos processos de licenciamento ambiental cujos Termos de Referência tenham sido emitidos pelo IBAMA a partir de 28.10.2011. Em não tendo ainda sido entregues os estudos, empreendedor poderá solicitar ao IBAMA aplicação dos procedimentos e critérios estabelecidos na aludida Portaria (art. 14, pú). A referida norma prevê a possibilidade de o empreendedor utilizar, no processo de licenciamento, os dados provenientes de estudos anteriores desenvolvidos nas áreas do empreendimento, mediante a realização das adequações e complementações necessárias relacionadas ao impacto da atividade ou empreendimento (art. 15). Com foco em definição de procedimentos e prazos, estabeleceu-se que o IBAMA deve solicitar na FCA81 informações do empreendedor sobre possíveis intervenções em terra indígena, em terra quilombola, em bens culturais acautelados e em áreas ou regiões de risco ou endêmicas para malária. No preenchimento da FCA o empreendedor deverá declarar Anotação de Responsabilidade Técnica-ART, respondendo pelas informações prestadas, estando previsto que inveracidade ou omissão dessas informações será informada às autoridades competentes (autoridade competente, Ministério Público, Conselhos de fiscalização de profissionais etc.) (art. 3°, §§ 1° e 4°). Presume-se a ocorrência de intervenção nas seguintes hipóteses: (i) em terra indígena, quando a atividade ou o empreendimento submetido ao licenciamento ambiental localizar-se em terra indígena ou apresentar elementos que possam ocasionar impacto socioambiental direto na terra indígena, respeitados os limites de distância estabelecidos no Anexo I (art. 2°, XII), que, para rodovias, compreende 40 km na Amazônia Legal e 10 km nas demais regiões e poderá ser excepcionalmente alterado, de comum acordo entre o IBAMA, o órgão ou entidade envolvido e o empreendedor (art. 3°, § 3°). Por definição, constitui terra indígena: a) áreas ocupadas por povos indígenas, cujo relatório circunstanciado de identificação e delimitação tenha sido aprovado por ato da FUNAI, publicado no Diário Oficial da União; b) áreas que tenham sido objeto de portaria de interdição expedida pela FUNAI em razão da localização de índios isolados, publicada no Diário Oficial da União-DOU; e c) demais modalidades previstas no art. 17 da Lei 6.001/1973 (Estatuto do �ndio) (art. 3°, § 2°, I). (ii) em terra quilombola, quando a atividade ou o empreendimento submetido ao licenciamento ambiental localizar-se em terra quilombola ou apresentar elementos que possam ocasionar impacto socioambiental direto na terra quilombola, respeitados os limites de distância do Anexo I (art. 2°, XIII), que compreende 40 km na Amazônia Legal e 10 km nas demais regiões 81 Cf. “Art. 2°. [...] “III - Ficha de Caracterização da Atividade-FCA - documento apresentado pelo empreendedor, em conformidade com o modelo indicado pelo IBAMA, em que são descritos: a) os principais elementos que caracterizam a atividade ou o empreendimento; b)a área de localização da atividade ou empreendimento, com as coordenadas geográficas e o shapefile; c) a existência de intervenção em terra indígena ou terra quilombola, observados os limites definidos pela legislação d)a intervenção em bem cultural acautelado, considerada a área de influência direta da atividade ou do empreendimento; e) a intervenção em unidade de conservação, compreendendo sua respectiva zona de amortecimento; f)as informações acerca da justificativa da implantação do projeto, de seu porte, da tecnologia empregada, dos principais aspectos ambientais envolvidos e da existência ou não de estudos, dentre outras informações; g) a existência de municípios pertencentes às áreas de risco ou endêmicas para malária.� 72 e poderá ser excepcionalmente alterado, de comum acordo entre o IBAMA, o órgão ou entidade envolvido e o empreendedor (art. 3°, § 3°). Por definição, terra quilombola é área ocupada por remanescentes das comunidades dos quilombos, que tenha sido reconhecida por RTID82 devidamente publicado (art. 3°, § 2°, II). (iii) quando a área de influência direta da atividade ou o empreendimento submetido ao licenciamento ambiental localizar-se em área onde foi constatada a ocorrência dos bens culturais acautelados em âmbito federal, cuja definição corresponde a: a) bens culturais protegidos pela Lei 3.924/1961; b) bens tombados nos termos do Decreto-Lei 25//1937; c) bens registrados nos termos do Decreto 3.551/2000; e d) bens valorados nos termos da Lei 11.483/2007 (arts. 2°, e 3°, § 2°,III ). (iv) quando a atividade ou o empreendimento localizar-se em municípios pertencentes à região considerada área de risco ou endêmicas de malária, assim identificados pelo Ministério da Saúde (arts. 2°, VIII, e 3°, § 2°, IV). Nesses casos, nos Termos de Referência do estudo ambiental fixado pelo IBAMA deverão constar as exigências de informações e de estudos específicos compreendidos nos Termos de Referência Específicos-TREs, que consiste no documento elaborado pelos órgãos e entidades envolvidos no licenciamento ambiental estabelecendo o conteúdo necessário para análise dos impactos afetos a cada órgão ou entidade. Está previsto que no TR deve ser dada especial atenção aos aspectos locacionais e de traçado da atividade ou do empreendimento e às medidas para a mitigação e o controle dos impactos a serem consideradas pelo IBAMA quando da emissão das licenças pertinentes (arts. 2°, XI, e 4°, pú). É por meio dos TREs, concebidos a partir dos modelos definidos nos Anexos II, II-A, II-B, II-C e II-D da Portaria Interministerial 60/2015, que tem início a participação desses órgãos e entidades intervenientes no licenciamento ambiental (art. 5°). O IBAMA encaminhará a solicitação de manifestação, para a direção do setor responsável do órgão ou entidade, em até 10 (dez) dias contados da data do requerimento de licença, disponibilizando cópia da FCA em seu portal (art. 5°, § 1°). A manifestação em resposta deverá ser apresentada ao IBAMA em até 15 (quinze) dias do recebimento da solicitação de manifestação, podendo haver excepcional prorrogação em até 10 (dez) dias pelo IBAMA mediante justificativa (art. 5°, §§ 2° e 3°). Superado o prazo sem resposta, a norma estabelece que o TR será considerado finalizado e será dado prosseguimento ao licenciamento (art. 5°, § 4°). Consta que as manifestações dos órgãos e entidades envolvidos deverão ser encaminhadas ao IBAMA em formato impresso e eletrônico (art. 11). Recebidos os estudos ambientais, o IBAMA solicitará manifestação dos órgãos e entidades envolvidos no prazo de trinta dias, no caso de EIA/RIMA, e de quinze dias, nos demais casos (art. 6°). Considerando 82Cf. “Art. 2° [...] X - Relatório Técnico de Identificação e Delimitação- RTID -documento que identifica e delimita o território quilombola a partir de informações cartográficas, fundiárias, agronômicas, ecológicas, geográficas, socioeconômicas, históricas e antropológicas, conforme disposto em Instrução Normativa do Instituto Nacional de Colonização e Reforma Agrária-INCRA;� 73 a edição da Portaria Interministerial 60/2015, estabelecendo prazos específicos, o prazo previsto no art. 21 da Portaria IBAMA 184/200883 não se aplica, salvo para órgãos estaduais de meio ambiente. Caberá aos órgãos e entidades envolvidos apresentar manifestação conclusiva sobre o estudo ambiental, apontando a existência de eventuais óbices ao prosseguimento do processo de licenciamento e indicar as medidas ou condicionantes consideradas necessárias para superá-los, nos prazos de até 90 (noventa) dias, no caso de EIA/RIMA, e de até 30 (trinta) dias, nos demais casos, contados da data de recebimento da solicitação (art. 7°, § 11°), podendo haver prorrogação, em casos excepcionais devidamente justificados, em até 15 (quinze) dias, sendo que a ausência de manifestação no prazo estabelecido não implicará prejuízo ao andamento do processo ou à expedição da respectiva licença (art. 7°, §§ 3° e 4°). Havendo necessidade, poderão ser exigidos, uma única vez, mediante decisão motivada, esclarecimentos, detalhamento ou complementação de informações, com base no TRE, a serem apresentados pelo empreendedor em até 60 (sessenta) dias no caso de EIA/RIMA e 20 (vinte) dias nos demais casos; caso contrário, haverá arquivamento do pedido de licença (art. 7°, §§ 5° e 10). A regra de solicitação de complementações de estudos incide também sobre planos e programas, de modo que os órgãos e entidades envolvidos no licenciamento deverão solicitá-las uma única vez ao empreendedor. A regra aplica-se a todas as fases do licenciamento ambiental, independente da licença a ser emitida, respeitados os prazos e critérios previstos na referida norma e a eventual ocorrência fatos novos (art. 17, pú, c/c arts. 7° e 8°, da Portaria Interministerial 60/2015 e art. 14, Lei Complementar 140/2011). Neste período, a contagem do prazo para a emissão de manifestação conclusiva ficará suspensa a partir da comunicação ao empreendedor, devendo tal solicitação ser também comunicada ao IBAMA (art. 7°, §§ 6° e 7°). Note-se que as condicionantes e medidas indicadas na manifestação dos órgãos e entidades deverão guardar relação direta com os impactos identificados nos estudos apresentados pelo empreendedor, decorrentes da implantação da atividade ou empreendimento, e deverão ser acompanhadas de justificativa técnica (art. 7°, § 12). A FUNAI, a FCP e o IPHAN, nos limites das respectivas atribuições, deverão considerar a avaliação dos impactos provocados pela atividade ou pelo empreendimento e a apreciação da adequação das propostas de medidas de controle e de mitigação decorrentes desses impactos (art. 7°, I, II e III). Em sendo o caso, o Ministério da Saúde deverá considerar a avaliação e a recomendação acerca dos impactos sobre os fatores de risco para a ocorrência de casos de malária, na hipótese de a atividade ou 83Considerando a edição da Portaria Interministerial 60/2015, estabelecendo prazos específicos, o prazo previsto no art. 21 da Portaria IBAMA 184/2008 não se aplica. “Art. 21. Aos órgãos envolvidos no licenciamento será solicitado posicionamento sobre o estudo ambiental em 60 dias e no que segue: OEMAs envolvidas - avaliar o projeto, seus impactos e medidas de controle e mitigadoras, em consonância com plano, programas e leis estaduais; Unidade de conservação - identificar e informar se existe restrições para implantação e operação do empreendimento, de acordo com o Decreto de criação, do plano de manejo ou zoneamento; FUNAI e Fundação Palmares - identificar e informar possíveis impactos sobre comunidades indígenas e quilombolas e, se as medidas propostas para mitigar os impactos são eficientes; IPHAN - informar se na área pretendida já existe sítios arqueológicos identificados e, se as propostas apresentadas para resgate são adequadas� 74 o empreendimento localizar-se em áreas de risco ou endêmicas. Para tanto, o Ministério da Saúde publicará anualmente, em seu portal, os Municípios pertencentes às áreas de risco ou endêmicas para malária, devendo o IBAMA formular consulta sobre estudos epidemiológicos e programas destinados ao seu controle e de seus vetores, propostos e a serem conduzidos pelo empreendedor (art. 7°, §§ 1° e 2°). Está previsto que os órgãos e entidades referidos na Portaria Interministerial 60/2015 deverão disponibilizar ao IBAMA, na fase pertinente do licenciamento e mediante solicitação, orientações para a elaboração de PBA, estudo similar e outros documentos que se façam exigíveis no processo de licenciamento (art. 9°). Na indefinição prévia de prazos para solicitação e manifestação em resposta, valem as indicações contidas na própria normativa ou mesmo aquelas previstas na Instrução Normativa IBAMA 184/2008. O acompanhamento da implementação de medidas e condicionantes incluídas nas licenças por decorrência de manifestação dos intervenientes deverá ser realizado pelos respectivos órgãos e entidades federais, devendo ser informados ao IBAMA eventuais descumprimentos e inconformidades (art. 10). Em havendo necessidade, o cronograma de cumprimento das condicionantes poderá ser readequado pelo IBAMA, em comum acordo com os órgãos e entidades envolvidos e com o empreendedor, sem prejuízo das sanções cabíveis (art. 10, pú). Visando orientar regras e procedimentos para fixação de condicionantes, foi previsto que “as solicitações ou exigências indicadas nas manifestações dos órgãos e entidades envolvidos, nos estudos, planos, programas e condicionantes, deverão guardar relação direta com os impactos identificados nos estudos desenvolvidos para o licenciamento da atividade ou do empreendimento, devendo ser acompanhadas de justificativa técnica� (art. 16), incumbindo ao IBAMA, na qualidade de autoridade licenciadora, realizar a avaliação de conformidade das exigências apontadas e os impactos da atividade ou do empreendimento objeto de licenciamento, procedendo à sua inclusão “nos documentos e licenças pertinentes do licenciamento somente aquelas que guardem relação direta com os impactos decorrentes da atividade ou empreendimento� (art. 16, § 1°). Não havendo relação direta, o IBAMA comunicará “à direção máxima do órgão ou entidade envolvido para que esta justifique ou reconsidere sua manifestação no prazo de cinco dias consecutivos�, ao final, com ou sem recebimento da justificativa, o IBAMA avaliará e decidirá motivadamente a seu respeito (art. 16, §§ 2° e 3°). Está previsto também que o IBAMA poderá, em qualquer fase do processo de licenciamento, “considerar manifestação extemporânea dos órgãos e entidades, após avaliação de conformidade e da relação direta com a atividade ou o empreendimento�, sem prejuízo do seu prosseguimento (art. 18). Visando compatibilizar prazos e providências, foi previsto que os órgãos e entidades envolvidos deveriam ajustar-se à Portaria Interministerial 60/2015, adequando ou estabelecendo normativas pertinentes (art. 12), além de publicar em seu portal os dados e as informações necessárias ao licenciamento ambiental, disponibilizar ferramenta que comprove a autenticidade e a data da última atualização das informações e fornecer documento de comprovação ao requisitante (art. 13). Para este fim, a Instrução Normativa FUNAI 02/2015 estabeleceu “procedimentos administrativos a serem observados pela Fundação Nacional do �ndio-FUNAI nos processos de licenciamento ambiental dos 75 quais participe�, não havendo divergência quanto aos prazos previstos na Portaria Interministerial 60/2015. Tal prerrogativa se dá em contexto apartado da exigência de consulta aos povos indígenas na forma da Convenção OIT 169, sem prejuízo do estabelecimento de exigência a seu respeito. Também não diverge quanto aos prazos previstos na Portaria Interministerial 60/2015 a Instrução Normativa INCRA 111/2021 estabeleceu os “procedimentos administrativos a serem observados pelo Instituto Nacional de Colonização e Reforma Agrária nos processos de licenciamento ambiental de obras, atividades ou empreendimentos que impactem terras quilombolas�. Para processos de licenciamento iniciados na vigência Instrução Normativa FCP 01/2018, editada pela Fundação Cultural Palmares-FCP para estabelecer “procedimentos administrativos a serem observados pela Fundação nos processos de licenciamento ambiental de obras, atividades ou empreendimentos que impactem comunidades quilombolas�, concluída a etapa em andamento antes da edição da Instrução Normativa INCRA 111/2021, a próxima observará as regras estabelecidas pelo novo regramento. A Instrução Normativa IPHAN 01/2015 definiu os procedimentos administrativos a serem observados pelo referido instituto quando instado a se manifestar nos processos de licenciamento ambiental federal, estadual e municipal em razão da existência de intervenção na �rea de Influência Direta - AID do empreendimento em bens culturais acautelados em âmbito federal. Para além dos procedimentos, a referida norma traz critérios para avaliação de impacto e detalhamento dos critérios a serem avaliados, inclusive para fixação de medidas compensatórias. No âmbito do Ministério da Saúde, é a Portaria SVS/MS 1/2014 quem estabelece diretrizes, procedimentos, fluxos e competências para obtenção do Laudo de Avaliação do Potencial Malarígeno- LAPM e do Atestado de Condição Sanitária-ATCS de empreendimentos sujeitos ao licenciamento ambiental em áreas de risco ou endêmica para malária, observados os procedimentos previstos na Resolução CONAMA 286/2001, que preveem o desenvolvimento estudos epidemiológicos e conduzir programas voltados para o controle da doença e de seus vetores, a serem implementados nas diversas fases do empreendimento, de acordo com orientação da Fundação Nacional de Saúde-FUNASA. Para prazos e providências do licenciamento ambiental, deve ser observada a Portaria Interministerial 60/2015. ICMBio O ICMBio é interveniente do processo de licenciamento ambiental federal de rodovias que desempenha papel relevante para a produção da licença ambiental, dentre os quais podem ser mencionados: (i) Manifestação Prévia sobre o Termo de Referência, (ii) Autorização para Licenciamento Ambiental-ALA, (iii) Manifestação acerca da Compensação Ambiental e (iv) Termo de Compromisso de Compensação Espeleológica-TCCE em empreendimentos que impactem Cavidades Naturais. A Instrução Normativa Conjunta 08/2019 estabelece no âmbito do IBAMA e do ICMBio os procedimentos sujeitos à autorização ou ciência do órgão responsável pela administração de unidades de conservação 76 federais, em conformidade com o que estabelece a Resolução CONAMA 428/2010, que regulamenta (i) a autorização do órgão responsável pela administração da Unidade de Conservação e (ii) os casos de ciência do órgão responsável pela administração da Unidade de Conservação no caso de licenciamento ambiental de empreendimentos não sujeitos a EIA-RIMA. No teor da sobredita Resolução, está previsto que “o licenciamento de empreendimentos de significativo impacto ambiental que possam afetar Unidade de Conservação (UC) específica ou sua Zona de Amortecimento (ZA), assim considerados pelo órgão ambiental licenciador, com fundamento em Estudo de Impacto Ambiental e respectivo Relatório de Impacto Ambiental (EIA/RIMA), só poderá ser concedido após autorização do órgão responsável pela administração da UC ou, no caso das Reservas Particulares de Patrimônio Natural (RPPN), pelo órgão responsável pela sua criação� (art. 1°). A título de exemplo da regulamentação do assunto pela Instrução Normativa Conjunta 08/2019, está previsto que a primeira licença ambiental federal de atividades ou empreendimentos de significativo impacto ambiental, assim considerado pelo IBAMA com fundamento no EIA/RIMA, ou estudo exigido em processo de regularização ambiental, que possam afetar ou afetem unidade de conservação federal específica ou sua zona de amortecimento, só poderá ser concedida após autorização prévia do Instituto Chico Mendes (art. 4°). A referida Instrução Normativa, em linha com o que estabelece o art. 36, §3°, da Lei 9.985/2000 (SNUC), nos casos de Anuência e de Autorização para Supressão de Vegetação no interior de unidades de conservação federais para atividades sujeitas ao licenciamento ambiental potencialmente causadoras de significativo impacto ambiental e sujeitas ao EIA/RIMA84, prevê que deverá ser obrigatoriamente considerada a manifestação técnica do ICMBio a respeito dos impactos da atividade ou empreendimento às unidades de conservação federais ou suas zonas de amortecimento, considerados os objetivos de sua criação e os atributos especialmente protegidos (art. 20, VIII, Decreto 4.340/2002, art. 8°, Instrução Normativa Conjunta 08/2019). Nos casos de licenciamento ambiental de significativo impacto ambiental envolvendo Unidades de Conservação, o empreendedor deverá celebrar um Termo de Compromisso de Compensação Ambiental-TCCA junto ao ICMBio (art. 36 da Lei 9.985/2000). Para tanto, o empreendedor deverá solicitar a abertura de processo administrativo perante o ICMBio (art. 3º, Instrução Normativa ICMBio 08/2023). Após a abertura, o Instituto deverá realizar a atualização monetária do recurso de compensação ambiental e expedir a comunicação ao empreendedor (art. 3º, II, Instrução Normativa ICMBio 08/2023). Conforme Instrução Normativa ICMBio 08/2023, contado do recebimento da comunicação expedida pelo ICMBio, o empreendedor terá (i) prazo de 15 (quinze) dias para se manifestar por uma das modalidades de execução e enviar as informações exigidas (arts. 3º, V, 4°, I); (ii) prazo de 30 (trinta) dias para manifestação do empreendedor quanto ao teor da minuta do TCCA e, quando couber, quanto às 84Nesses casos, o empreendedor deverá apoiar a implantação e manutenção de unidade de conservação (art. 36, § 3°, da Lei do SNUC), mediante o pagamento de compensação ambiental, regulamentada pelo Decreto 4340/2002 e pela Instrução Normativa IBAMA 08/2011, e estabelecida pelo Comitê de Compensação Ambiental Federal (CCAF) previsto na Portaria Conjunta MMA/IBAMA/ICMBio 225/2011 e conforme critérios estabelecidos na Resolução CONAMA 371/2006. 77 atividades e cronogramas de execução previstos no PTCA (art. 4, II); e (iii) prazo de 20 (vinte) dias para assinatura eletrônica do TCCA pelo signatário e pelo Presidente do Instituto Chico Mendes (art. 4, III). A Instrução Normativa ICMBio 07/2014 define os procedimentos para o ICMBio se manifestar nos processos de licenciamento ambiental, analisando, por meio dos instrumentos previstos em regulamento, os impactos que o empreendimento a ser licenciado cause aos atributos protegidos pelas unidades de conservação federais e às suas zonas de amortecimento, sem prejuízo das demais análises e avaliações de competência do órgão ambiental licenciador. Em processos de Licenciamento Ambiental em que é exigida a realização de EIA/RIMA, no momento da elaboração do Termo de Referência-TR o IBAMA terá o prazo de 15 (quinze) dias úteis após o recebimento do FCA85 para submeter ao ICMBio o conteúdo de estudos específicos relativos aos impactos do empreendimento na unidade de conservação federal e respectiva zona de amortecimento (art. 5º, I, Instrução Normativa Conjunta 08/2019). A partir do recebimento da minuta do TR, o ICMBio terá o prazo de até 15 dias úteis para apresentar a sua contribuição (art. 5º, II, Instrução Normativa Conjunta 08/2019). Após o aceite do EIA/RIMA pelo IBAMA, este deverá encaminhar os estudos e a solicitação da Autorização para Licenciamento Ambiental-ALA para o ICMBio no prazo de 15 dias úteis contados do aceite (art. 6º, Instrução Normativa Conjunta 08/2019). A instância responsável pela análise técnica possui o prazo de 30 dias contados do protocolo da solicitação a realização da análise (art. 13, § 2º, Instrução Normativa ICMBio 07/2014). O ICMBio terá então o prazo de 60 (sessenta) dias86 contados do recebimento dos estudos para se manifestar quanto aos impactos do empreendimento na UC e sua ZA (art. 6º, § 1º, Instrução Normativa Conjunta 08/2019). Caso o IBAMA solicite alterações no EIA capazes de alterar o componente avaliado pelo ICMBio, as alterações serão remetidas ao Instituto para nova manifestação no prazo de 30 dias contados do recebimento dos estudos (art. 6º, § 2º, Instrução Normativa Conjunta 08/2019). Quando o IBAMA receber a manifestação conclusiva do ICMBio, caso trate acerca da exigência de estudos complementares ou da incompatibilidade da atividade com a UC, o órgão licenciador deverá encaminhar a decisão para o empreendedor no prazo de até 15 dias úteis (art. 7º, § 1º, da Instrução Normativa Conjunta 08/2019). Em caso de complementação, assim que o IBAMA a receber do empreendedor, este deverá encaminhar ao ICMBio no prazo de 15 dias úteis contados do recebimento (art. 7º, § 2º, Instrução Normativa Conjunta 08/2019). No caso de incompatibilidade, o empreendedor poderá apresentar alternativas ao projeto, que deverão ser repassadas ao ICMBio pelo IBAMA no prazo de 15 dias úteis contados a partir do recebimento das alternativas (art. 7º, § 4º, Instrução Normativa Conjunta 08/2019). Ainda no caso de indeferimento, o 85 Ficha de Cadastramento da Atividade, documento apresentado pelo empreendedor que deverá compreender identificação e informação sobre unidades de conservação nas hipóteses de (i) atividade ou empreendimento localizado dentro de unidade de conservação federal (UC) ou em sua zona de amortecimento (ZA), ou (ii) atividade ou empreendimento localizado num raio de até 3 (três) quilômetros da unidade de conservação (art. 2º, Instrução Normativa Conjunta 08/2019). 86 O prazo de 30 dias para análise técnica corre concomitante o prazo para a publicação da decisão final sobre os estudos ambientais. 78 empreendedor poderá solicitar no prazo de 10 dias úteis contados o recebimento da decisão a sua revisão, na qual o ICMBio terá o prazo de 15 dias úteis para encaminhar o IBAMA o resultado da revisão (art. 7º, § 6º, Instrução Normativa Conjunta 08/2019). Para procedimentos de licenciamento ambiental de empreendimentos não sujeitos ao EIA/RIMA, o IBAMA deverá solicitar ao ICMBio a Manifestação Prévia sobre os Termos de Referência dos Estudos Ambientais (art. 11, Instrução Normativa Conjunta 08/2019). Para tanto, o IBAMA possui o prazo de 15 dias úteis, contados da data do aceite dos estudos ambientais, para solicitar a Manifestação Prévia para o ICMBio, sendo que a mesma deverá ser publicada no prazo de 30 dias contados do protocolo da solicitação (art. 12, Instrução Normativa Conjunta 08/2019) Concomitante ao envio dos estudos ambientais, o IBAMA encaminhará a solicitação ao ICMBio a Autorização para o Licenciamento Ambiental (art. 6º, caput, da Instrução Normativa Conjunta 08/2019). Para tanto, ICMBio deverá comunicar o órgão licenciador no prazo máximo de 60 (dias) contados do recebimento da solicitação a sua decisão final, incluindo ou não a exigência de estudos complementares (art. 15, Instrução Normativa ICMBio 07/2014). Em caso de solicitação de estudos complementares, a contagem do prazo para manifestação do ICMBio será interrompida durante a realização dos estudos, preparação de esclarecimentos ou aguardo do pagamento da Guia de Recolhimento, sendo retomado com o acréscimo de 30 dias (art. 15, § 2º, Instrução Normativa ICMBio 07/2014). Em caso de empreendimentos de infraestrutura de utilidade pública e/ou interesse social preexistentes à unidade de conservação federais, deve ser observara a orientação da Portaria ICMBio 1.002/2024, que aprovou a Orientação Jurídica Normativa – OJN sobre empreendimentos de infraestrutura de utilidade pública e/ou interesse social preexistentes à criação das unidades de conservação federais, recomendando a ponderação de valores. Cavidades A proteção de cavidades naturais subterrâneas existentes no território nacional foi inicialmente prevista no Decreto 99.556/1990, conforme diagnóstico realizado nos termos da Portaria IBAMA 887/1990, posteriormente alterado pelo Decreto 6.640/2008, regulamentado pela Instrução Normativa MMA 02/2009, que previu metodologia de classificação do grau de relevância das cavidades naturais. A Resolução CONAMA 347/2004 instituiu o Cadastro Nacional de Informações Espeleológicas-CANIE e estabeleceu, para fins de proteção ambiental das cavidades naturais subterrâneas, os procedimentos de uso e exploração do patrimônio espeleológico nacional. Vale destacar ter sido também estabelecida na Portaria MMA 358/2009, que instituiu o Programa Nacional de Conservação do Patrimônio Espeleológico, com o objetivo desenvolver estratégia nacional de conservação e uso sustentável do patrimônio espeleológico brasileiro. 79 O Decreto 10.935/2022 foi editado em substituição ao Decreto 99.556/1990. Contudo, foi ajuizada a ADPF 93587 no STF para questionar a adequação da nova regulamentação, em especial no que concerne à possibilidade de autorização de intervenção com impactos negativos irreversíveis em cavidades subterrâneas com grau de relevância máximo, e de licenciamento de empreendimentos na área de influência de cavidade natural subterrânea, independentemente do seu grau de relevância, desde que sua instalação ou operação mantenha o equilíbrio ecológico e a integridade física da cavidade. O STF deferiu o pedido de liminar, restabelecendo as regras outrora previstas Decreto 99.556/1990. Não obstante a pendência de definição do assunto na ADPF 935, existem na atualidade procedimentos para definição de outras formas de compensação ao impacto negativo irreversível em cavidade natural subterrânea com grau de relevância alto, no teor da Instrução Normativa ICMBio 01/2017, editada com fundamento no art. 4º, §3º, do Decreto 99.556/1990, na qual se prevê, dentre outros aspectos, atribuições ao ICMBio para deliberar sobre o tema no âmbito de processos de licenciamento, inclusive mediante a celebração de Termo de Compromisso de Compensação Espeleológica – TCCE. Nos processos de licenciamento que afetem cavidades naturais subterrâneas em UCs Federais, o IBAMA deverá solicitar (i) Manifestação Prévia sobre os Termos de Referência dos Estudos Ambientais e (ii) Autorização para Licenciamento Ambiental. De acordo com os artigos 25 e 26 da Instrução Normativa ICMBio 07/2014, o procedimento para a emissão destes documentos seguirá os mesmos fluxos do procedimento padrão, narrados no tópico anterior. Em casos de impactos negativos irreversíveis em cavidades naturais subterrâneas com grau de relevância alto, o ICMBio poderá exigir a celebração de um Termo de Compromisso de Compensação Espeológica- TCCE, o qual deverá prever formas de compensação definidas de comum acordo entre o ICMBio e o empreendedor (art. 12, Instrução Normativa ICMBio 01/2017). Autorização para supressão de vegetação-ASV O regulamento ainda estabelece que a supressão de vegetação decorrente de licenciamentos ambientais será autorizada pelo ente federativo licenciador e que os valores alusivos às taxas de licenciamento ambiental e outros serviços afins devem guardar relação de proporcionalidade com o custo e a complexidade do serviço prestado pelo ente federativo (art. 13, §§ 2° e 3°, Lei Complementar 140/2011). As regras estabelecidas no Código Florestal (Lei 12.651/2012) e na Lei da Mata Atlântica (Lei 11.428/2006) e respectivos regulamentos (Decretos 5.975/2006 e 6.660/2008), bem como nas Instruções Normativas IBAMA 06/2006, 06/2009, 21/2014, 09/2019, orientam a tramitação de processos de licenciamentos instaurados para fins de obtenção de autorização para supressão de vegetação, inclusive em área de preservação permanente (Resolução CONAMA 429/2011). A DILIC/IBAMA é o órgão responsável pela publicação do Parecer Técnico Conclusivo sobre a supressão de vegetação no curso do processo de licenciamento para a emissão da Licença de Instalação (art. 30, Instrução Normativa IBAMA 184/2008). 87 Cf. https://portal.stf.jus.br/processos/detalhe.asp?incidente=6331624 80 Anote-se que há procedimentos específicos estabelecidos para a obtenção de Anuência para Autorização para Supressão de Vegetação no interior de Unidades de Conservação federais, respectivamente, para atividades sujeitas e não sujeitas a licenciamento ambiental, conforme regramento contido na Instrução Normativa ICMBio 01/2018 e na Instrução Normativa Conjunta 08/2019. Ademais, o processo para a emissão da Anuência pelo ICMBio corre apartado do processo da ASV perante o IBAMA. No caso de empreendimentos que impactem Unidades de Conservação, o ICMBio deverá emitir Anuência para a Autorização para Supressão de Vegetação. Em caso de atividades não sujeitas ao licenciamento ambiental, é prevista a emissão da Autorização para Supressão de Vegetação pelo próprio ICMBio. No caso da Anuência para Autorização para Supressão de Vegetação, o ICMBio possui o prazo de 60 dias, a contar do recebimento da solicitação, para a sua emissão (artigo 3º, § 2º, Instrução Normativa ICMBio 01/2018). Do mesmo modo, o ICMBio também possui o prazo de até 60 dias, a contar do recebimento da solicitação, para a emissão da Autorização para Supressão de Vegetação-ASV para atividades não sujeitas ao licenciamento ambiental (art. 7º, § 3º, I, Instrução Normativa ICMBio 01/2018). No caso de supressão de vegetação primária e secundária no estágio avançado de regeneração do Bioma da Mata Atlântica, é necessário que o empreendedor obtenha, além da ASV emitida pelo órgão competente, a Anuência Prévia emitida pelo IBAMA (art. 14, Lei 11.428/2006 c/c art. 19, Decreto 6.660/2008). Para tanto, o IBAMA possui prazo de até 30 dias contados do protocolo da solicitação para realizar a verificação documental (art. 5º, § 2º, Instrução Normativa IBAMA 09/2019). Na sequência, o IBAMA possui prazo máximo de até 90 dias contados da conclusão da etapa de verificação documental para a emissão do parecer técnico concluindo com o deferimento ou não da anuência (Art. 5º, § 5º da IN IBAMA 09/2019). Em casos de indeferimento, é possível o pedido de reconsideração à Superintendência Responsável, a qual terá prazo de 30 dias contados do protocolo do pedido para o analisar e, se o caso, modificar a decisão. Autorização para Captura, Coleta e Transporte de Material Biológico-Abio A emissão de Autorização para Captura, Coleta e Transporte de Material Biológico-Abiose fará necessária nas hipóteses das atividades elencadas abaixo, sempre que estas envolverem, mesmo que potencialmente, captura, coleta e/ou transporte de material biológico: (i) levantamento/diagnóstico de fauna terrestre e/ou biota aquática, (ii) monitoramento de fauna terrestre e/ou biota aquática e (iii) resgate e soltura de fauna terrestre e/ou biota aquática. Caberá ao empreendedor requerer ao IBAMA a sua emissão, em processo apartado ao do Licenciamento Ambiental, conforme procedimentos estabelecidos nas Instruções Normativas IBAMA 146/2007, 13/2013 e 08/2017, merecendo resgatar que, conforme previsto na Instrução Normativa Conjunta 81 08/2019, o IBAMA solicitará ao ICMBio anuência para emissão da Abio apenas para os levantamentos faunísticos realizados antes da primeira licença e/ou quando houver levantamento ou monitoramento não previstos nos estudos já apresentados (art. 21, § 2º da Instrução Normativa Conjunta nº 08/2019). Nestes casos, compete ao ICMBio se manifestar em até 30 dias contados do protocolo da solicitação (art. 21, § 2º, Instrução Normativa Conjunta 08/2019). A solicitação da Abio deverá ser formalizada e protocolada na Difap/IBAMA ou na Superintendência do Estado onde se localizará o empreendimento para avaliação no prazo máximo de 60 dias contados do seu recebimento, sendo que o pedido de renovação deverá ser protocolado no máximo 30 dias antes de expirar o prazo da autorização anterior (artigo 2º, pú, Instrução Normativa IBAMA 146/2007). Após o protocolo, a Difap possui um prazo de 30 dias, contados da data do protocolo, para decidir sobre a concessão da Abio (anexo único da IN 146/2007), visando o atendimento do prazo total de 60 dias estabelecido. Considerações sobre a revisão regulatória A revisão regulatória permite concluir que o licenciamento ambiental federal de rodovias se encontra satisfatoriamente regulamentado, não obstante ser possível a revisão e a implementação de ajustes, em especial visando ao estabelecimento de critérios próprios que visem conferir maior agilidade e eficiência para o licenciamento de rodovias, a exemplo do que ocorre para o setor de Óleo e Gás88. É ainda pertinente a discussão de ajuste regulatório para a acomodação de questões ainda sem encaminhamento, como a fixação de prazos adequados; a institucionalização de critérios visando à padronização de relatórios, planos, programas, pareceres e outros; e o aprimoramento da participação dos intervenientes. 88Cf. Resolução CONAMA 350/2004, Portaria MMA 422/2011, dentre outros, referidos no estudo abaixo: ARCADIS. Estudos para avaliação da evolução e sistematização de informações dos processos de licenciamento de Petróleo e Gás Realizados pelo Ibama de 2007 a 2017 visando ao aprimoramento da eficiência regulatória ambiental no setor. Estudo comparativo internacional (benchmarking). Vol. II. Cooperação Técnica nº ATN/OC-16518-BR. Novembro de 2020. 82 CONSOLIDAÇÃO DE PRAZOS DE AN�LISE E MANIFESTAÇÃO No momento, a regulamentação do licenciamento ambiental federal estabelece os seguintes prazos de análise e manifestação do IBAMA, empreendedor, intervenientes (FUNAI, IPHAN, Ministério da Saúde, FCP/INCRA), ICMBio, Ministério da Saúde e OEMA. A tabela 4 abaixo buscou consolidar os prazos, a partir da referência das normas que disciplinam o assunto. TABELA 4. Consolidação de prazos de análise manifestação Pedidos de licença Atividade Prazo Regra Prazos de análise de pedidos licença Até 6 (seis) meses Art. 14 e 15, Resolução CONAMA 237/1997 e * A contagem fica suspensa durante a elaboração dos estudos art. 37 e 42, Instrução complementares ou esclarecimentos pelo empreendedor Normativa 184/2008 * Prazos poderão ser alterados, desde que justificados e com concordância do empreendedor Prazos de análise de licença com EIA e/ou audiência pública Até 12 (doze) meses Art. 14, Resolução CONAMA 237/1997 Licença de Instalação Atividade Prazo Regra Prazo para análise da LI Até 75 dias a contar do Art. 28, Instrução recebimento o PBA previsto Normativa IBAMA na Licença Prévia 184/2008. Licença de Operação Atividade Prazo Regra Prazo para análise da LO Até 45 dias Art. 33, Instrução Normativa IBAMA 184/2008. Resposta empreendedor Atividade Prazo Regra Prazo de resposta do empreendedor a pedidos de Até (4) meses Art. 15, Resolução complementação / esclarecimentos CONAMA 237/1997 * Prazo poderá ser prorrogado, desde que justificados e com concordância do empreendedor e do órgão competente 83 Termo de referência Atividade Prazo Regra Prazo para a elaboração do Termo de Referência pelo IBAMA Até 60 (sessenta) dias Art. 11, Instrução corridos a contar da Normativa IBAMA *Aprovado, o TR tem 2 anos de validade (art. 12, Instrução instauração do processo 184/2008. Normativa IBAMA 184/2008) Prazo para o IBAMA enviar solicitação de manifestação sobre o TR Até 10 dias contados do Art. 5°, § 1°, Portaria aos órgãos e entidades envolvidos (ntervenientes). recebimento do Interministerial 60/2015 requerimento de licença Prazo para manifestação dos órgãos e entidades envolvidos sobre Até 15 dias contados do Arts. 5°, §§ 2°, 3° e 4°, 18, o TR (intervenientes) recebimento da solicitação Portaria Interministerial de manifestação 60/2015 * Excepcionalmente e mediante requerimento justificado o IBAMA poderá prorrogar em até 10 (dez) dias o prazo Art. 10, § 3°, Instrução Normativa IBAMA * Expirados o prazo sem manifestação, o TR será considerado 184/2008 finalizado, com prosseguimento do licenciamento Art. 3º da Instrução * O IBAMA poder considerar a qualquer tempo manifestação Normativa ICMBio extemporânea dos órgãos e entidades 07/2014 Prazo para o IBAMA enviar a minuta do Termo de Referência do Até 15 dias úteis após o Art. 5°, inciso I, da EIA/RIMA para manifestação do ICMBio recebimento da FCA Instrução Normativa Conjunta 08/2019 *Aplicável em caso de impactos do empreendimento na unidade de conservação federal e respectiva zona de amortecimento. Prazo para emissão da Manifestação Previa sobre o Termo de Até 15 dias contados do Art. 3º da Instrução Referência dos Estudos Ambientais pelo ICMBio recebimento da solicitação Normativa ICMBio de manifestação 07/2014. Art. 5°, inciso II, da Instrução Normativa Conjunta 08/2019 Art. 7º da Instrução Normativa ICMBio 10/2020. Verificação, aceite e análise de estudos Atividade Prazo Regra Prazo do IBAMA para verificação do estudo ambiental recebido e Até 30 dias Art. 18, § 1°, Instrução manifestação de aceite Normativa IBAMA 184/2008 Prazo de análise do estudo para EIA/RIMA Até 180 dias Arts. 18, § 2°, 20, § 1°, * O prazo de análise tem início a partir do aceite do estudo Instrução Normativa * O IBAMA poderá solicitar complementações e realizar vistoria IBAMA 184/2008 técnica Análise de estudos pelos intervenientes e OEMA Atividade Prazo Regra Prazo para o IBAMA solicitar a manifestação dos órgãos e Até 30 dias, no caso de Art. 6°, Portaria entidades envolvidos (intervenientes) sobre o estudo, contados do EIA/RIMA Interministerial 60/2015 seu recebimento Até 15 dias, nos demais casos 84 Prazo para órgãos e entidades envolvidos (intervenientes) Até 90 dias, no caso de Arts. 7°, §§ 3°, 4° e 8°, e apresentarem ao IBAMA sua manifestação conclusiva sobre o EIA/RIMA 18, Portaria estudo, contado do recebimento da notificação Interministerial 60/2015 Até 30 dias, nos demais casos * Excepcionalmente e mediante requerimento justificado o IBAMA Art. 21, § 2°, da Instrução poderá prorrogar em até 15 dias o prazo Normativa IBAMA 184/2008 * A ausência de manifestação no prazo estabelecido não implicará prejuízo ao andamento do processo, nem para a expedição da licença * Os prazos poderão ser alterados, desde que justificados e com a concordância do empreendedor e do IBAMA * O IBAMA poder considerar a qualquer tempo manifestação extemporânea dos órgãos e entidades * A não manifestação será convertida em condicionante da licença prévia, neste caso a licença de instalação não será emitida até a definitiva manifestação dos órgãos federais intervenientes. Prazo para os OEMAs se manifestarem sobre o estudo após sua Até 30 dias Art. 21, § 1°, Portaria entrega, para avaliar o projeto, seus impactos e medidas de IBAMA 184/2008 controle e mitigadoras, em consonância com plano, programas e leis estaduais, * A não manifestação será registrada como aprovação das conclusões e sugestões do estudo ambiental. Prazo para o empreendedor atender o pedido de complementação Até 60 dias, no caso de Art. 7°, §§ 5° e 6°, formulado pelos órgãos e entidades envolvidos EIA/RIMA Portaria Interministerial 60/2015 * A contagem do prazo de análise dos órgãos e entidades Até 20 dias, nos demais casos envolvidos fica suspensa durante a elaboração dos estudos ambientais complementares ou a preparação de esclarecimentos, a partir da data de comunicação ao empreendedor. Prazo para manifestação dos órgãos e entidades (intervenientes) Até 60 dias a contar do Arts. 8°, § 1°, e 18, antecedente à LI e LO sobre cumprimento das medidas ou recebimento do documento Portaria Interministerial condicionantes das licenças expedidas anteriormente, planos e 60/2015 programas pertinentes Art. 29, pú, Instrução Normativa 184/2008 Prazo para o empreendedor atender o pedido de esclarecimentos, Até 30 dias Art. 8°, §§ 2° e 3°, detalhamento ou complementação de informações formulado Portaria Interministerial pelos órgãos e entidades envolvidos 60/2015 * A contagem do prazo de análise dos órgãos e entidades envolvidos fica suspensa durante a elaboração dos esclarecimentos, detalhamento ou complementação de informações, a partir da data de comunicação ao empreendedor, devendo a suspensão ser comunicada ao IBAMA Análise de estudos e Autorização para Licenciamento Ambiental-ALA - ICMBio Atividade Prazo Regra 85 Prazo para o IBAMA encaminhar os estudos e solicitar Autorização Até 15 dias úteis contados do Art. 6º, caput, da para Licenciamento Ambiental-ALA ao ICMBio. aceite dos estudos Instrução Normativa ambientais. Conjunta 08/2019 Art. 2°, § 1°, Resolução CONAMA 428/2010 Prazo para o ICMBio encaminhar sua decisão final acerca do ALA Até 60 dias contados do Art. 6°, § 1°, da Instrução ao IBAMA quanto ao impacto da atividade ou empreendimento na protocolo da solicitação Normativa Conjunta UC e sua ZA. 08/2019 * Em caso de solicitação de estudos complementares, a contagem do prazo para manifestação do ICMBio será interrompida durante Art. 15, caput e § 2º, a realização dos estudos, preparação de esclarecimentos ou Instrução Normativa aguardo do pagamento da Guia de Recolhimento, sendo retomado ICMBio 07/2014 com o acréscimo de 30 dias Prazo para o IBAMA encaminhar ao empreendedor a solicitação de Até 15 dias contados do Art. 7°, § 1°, da Instrução estudos complementares formulada pelo ICMBio. recebimento da solicitação. Normativa Conjunta 08/2019 Prazo para o IBAMA encaminhar os estudos complementares ao Até 15 dias contados do Art. 7°, § 2°, da Instrução ICMBio. recebimento dos estudos Normativa Conjunta complementares pelo 08/2019 IBAMA. Prazo para o ICMBio se manifestar novamente sobre os impactos Até 30 dias contados do Art. 6°, § 2°, da Instrução da atividade caso seja solicitado estudos complementares. recebimento dos estudos Normativa Conjunta complementares pelo 08/2019 ICMBio. Prazo para IBAMA encaminhar as alternativas ao projeto em Até 15 dias úteis contados do Art. 7°, § 3°, da Instrução análise que busquem compatibilizar a atividade ou recebimento da Normativa Conjunta empreendimento com a UC e sua ZA apresentadas pelo manifestação apresentada 08/2019 empreendedor em caso de indeferimento do EIA/RIMA pelo pelo empreendedor ICMBio. Prazo para publicação da decisão sobre o pedido de Até 15 dias uteis contados do Art. 7°, § 6°, da Instrução reconsideração pelo ICMBio. recebimento da solicitação. Normativa Conjunta 08/2019 Prazo para envio dos estudos ambientais pelo IBAMA ao ICMBio Até 15 dias úteis contados Art. 11, caput, da em caso de empreendimentos não sujeitos ao EIA/RIMA. aceite. Instrução Normativa Conjunta 08/2019 Prazo para o ICMBio se manifestar sobre os estudos ambientais, Até 30 dias contados do Art. 12, caput, da em caso de empreendimentos não sujeitos ao EIA/RIMA. recebimento dos estudos Instrução Normativa ambientais Conjunta 08/2019 Prazo para o ICMBio comunicar o Órgão Licenciador sobre a Até 60 dias constados do Art. 13, § 2°, Instrução decisão final acerca da Autorização para o Licenciamento recebimento da solicitação Normativa ICMBio Ambiental. 07/2014 *Em caso da necessidade de estudos complementares, o prazo Art. 15, § 2°, Instrução será interrompido desde a data do envio da comunicação sobre a Normativa ICMBio necessidade dos estudos até o recebimento deles, podendo ser 07/2014 acrescida de mais 30 (trinta) dias em relação ao prazo original. Art. 13, § 2°, Instrução Normativa ICMBio 10/2020 Audiência pública 86 Atividade Prazo Regra Prazo para requerimento de audiência pública Até 45 dias a contar da Art. 22, Instrução publicação do edital sobre Normativa IBAMA disponibilização do RIMA 184/2008 Prazo para apresentação do registro e transcrição da audiência Até 15 dias após sua Art. 23, Instrução realização Normativa IBAMA 184/2008. Autorização para Supressão de Vegetação-ASV Atividade Prazo Regra Prazo para emissão da Anuência para Autorização para Supressão Até 60 dias a contar do Art. 3º, § 2°, Instrução de Vegetação-ASV pelo ICMBio. recebimento da solicitação Normativa ICMBio 01/2018 *Aplicável para empreendimentos licenciáveis cujos riscos ambientais possam afetar UCs Federais. Art. 20 § 2°, Instrução Normativa Conjunta 08/2019 Prazo para emissão da Autorização para Supressão de Vegetação- Até 60 dias a contar do Art. 7º, § 3°, Instrução ASV pelo ICMBio. recebimento da solicitação Normativa ICMBio 1/2018 *Aplicável para empreendimentos não licenciáveis cujos riscos ambientais possam afetar UCs Federais. Autorização para Captura, Coleta e Transporte de Material Biológico-Abio Atividade Prazo Regra Prazo para emissão Autorização para Captura, Coleta e Transporte Até 60 dias a contar do Art. 2°, pú, Instrução de Material Biológico-Abio pelo IBAMA. recebimento da solicitação Normativa IBAMA 146/2007 Prazo para emissão da Anuência Prévia para Emissão da Até 30 dias a contar da data art. 30, pú, Instrução Autorização para Captura, Coleta e Transporte de Material de protocolo da solicitação Normativa ICMbio Biológico pelo ICMBio. pelo Órgão Licenciador. 10/2020 Art. 21 § 2°, Instrução Normativa Conjunta 08/2019 Compensação Ambiental Atividade Prazo Regra Prazo para o empreendedor se manifestar quanto as modalidades Até 15 dias a contar da Art. 3º, II, Instrução de execução da compensação ambiental e enviar as informações comunicação expedida pelo Normativa ICMBio necessários ao ICMBio. ICMBio acerca da atualização 08/2023 monetária do recurso de compensação ambiental. Art. 3º, V e Art. 4°, I, Instrução Normativa ICMBio 08/2023 87 Prazo para o empreendedor se manifestar quanto ao teor da Até 15 dias a contar da Art. 4°, II, Instrução minuta do Termo de Compromisso de Compensação Ambiental- comunicação expedida pelo Normativa ICMBio TCCA apresentado pelo ICMBio. ICMBio acerca da atualização 08/2023 monetária do recurso de compensação ambiental Prazo para assinatura do Termo de Compromisso de Até de 20 dias a contar pela Art. 4°, III, Instrução Compensação Ambiental-TCCA pelo ICMBio e pelo apresentação do TCCA. Normativa ICMBio empreendedor. 08/2023 88 Referências ABREU, Victor Hugo Souza de; RIBEIRO, Filipe Batista; SANTOS, Andrea Souza. Identificação de indicadores de vulnerabilidade para análise de risco climático da infraestrutura rodoviária. In: VI Seminário Socioambiental em Infraestrutura de Transportes: na rota ESG: Oportunidades para o setor de Infraestrutura de Transportes . Via Viva, v. 5, n. 1, p. 70-89, 2022. 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