NOTA TÉCNICA COMPARATIVA INCENTIVOS ADD, MÉXICO Y COLOMBIA Abril de 2023 Contenido Introducción y conceptos clave .................................................................................................................... 3 Contexto global ............................................................................................................................................. 7 Comparativo específico para la ADD .......................................................................................................... 11 Conclusiones y recomendaciones preliminares.......................................................................................... 17 Referencias.................................................................................................................................................. 20 Introducción y conceptos clave Los incentivos a la inversión son beneficios económicos que los gobiernos otorgan a sectores productivos específicos, con el objetivo de orientar inversión hacia ciertos sectores o regiones o de influir en el carácter de dichas inversiones. Estos beneficios pueden ser fiscales, como exenciones, reducciones en las tasas impositivas, deducciones, créditos fiscales, o no fiscales en forma de concesiones, préstamos o reembolsos para apoyar el desarrollo de los negocios o mejorar su competitividad (James, 2013). El análisis y debate sobre la eficacia de los incentivos para la atracción de inversiones es amplio y variado, lo que genera diversas cuestiones en relación con su costo-beneficio y a la conveniencia de su utilización en determinadas ocasiones (Andersen et al., 2018). Por ejemplo, en países en desarrollo, Klemm y van Parys (2012) examinaron los efectos de los incentivos fiscales en 40 países de América Latina y �frica, concluyendo que la reducción o exención de impuestos sobre la renta atrae inversión extranjera directa en América Latina, pero no en �frica. Además, señalaron que, aunque los gobiernos puedan atraer inversiones mediante incentivos, su impacto a nivel macroeconómico es limitado, ya que no tienen efecto alguno sobre la formación bruta de capital privado ni el crecimiento económico. Existen diversos factores que influyen en la inversión extranjera más allá de la fiscalidad de un territorio. Específicamente, el clima de negocios es un elemento de gran relevancia para las empresas multinacionales al momento de determinar su ubicación en un país. La encuesta Global de Competitividad de Inversión del Banco Mundial ha identificado de manera consistente en los últimos años que la estabilidad política, la calidad regulatoria, el capital humano y el tamaño del mercado son factores de gran relevancia para los inversionistas. De hecho, los inversores consideran que estos elementos tienen mayor importancia que una fiscalidad beneficiosa a la hora de invertir en un país determinado (Véase figura 1). Morisset y Pirnia (2000) revisaron varias encuestas realizadas a inversionistas por varios autores como Robinson y Aharoni e instituciones como Ernst and Young y Deloitte, encontrando en todos los casos que, para los inversionistas, aspectos como el clima de inversión, la estabilidad y la calidad de la fuerza laboral son mucho más importantes que los incentivos. A pesar de ello, muchos gobiernos suelen creer que los incentivos tienen un gran impacto en las decisiones de inversión, lo que posiblemente se deba a que otorgar incentivos es una tarea más fácil que establecer un ambiente político, económico, legal y regulatorio seguro, transparente y estable en el tiempo. El marco legal y regulatorio es una de las primeras cosas que los inversionistas analizan para conocer los derechos de propiedad, protección y operatividad a los que pueden acceder en un territorio y prever, en base a su evolución histórica, su grado de estabilidad y cumplimiento. Cuando los inversionistas enfrentan costos fijos de instalación, la incertidumbre en cuanto a las condiciones nacionales que afectan a las inversiones tiene un efecto negativo en la toma de decisiones ante nuevas oportunidades de inversión (Kronfol y Steenbergen, 2020). Esto se evidenció durante la pandemia de COVID-19, cuando los gobiernos implementaron cambios regulatorios repentinos, como la nacionalización de cadenas de suministro, la cancelación de contratos de suministros y controles restrictivos en las tasas de cambio. De esta forma, de acuerdo con el Reporte Global de Competitividad de Inversión del 2019/2020, los inversionistas identificaron estos riesgos políticos como los más preocupantes en la actualidad. Figura 1: Importancia de distintos factores para multinacionales a la hora de invertir Fuente: Grupo del Banco Mundial. Informe sobre la competitividad de las inversiones en el mundo 2019/2020 Aunque inicialmente las multinacionales no consideran los incentivos como una característica principal al decidir dónde invertir, éstos pueden tener un papel relevante en la etapa final de negociaciones entre los inversionistas y los gobiernos (Freund y Moran 2017). Aunque los incentivos en sí mismos no son suficientes para incluir a un país en la lista de seleccionados para inversión, en situaciones donde existen condiciones similares entre los países, pueden resultar determinantes. Por consiguiente, una de las razones por las cuales los gobiernos ofrecen incentivos es debido a su capacidad de marcar la diferencia cuando los inversionistas tienen que elegir entre opciones similares de inversión (Andersen et al., 2018). Tipos de Incentivos La siguiente tabla describe de manera sucinta los distintos tipos de incentivos existentes y la variedad de instrumentos que se pueden encontrar dentro de cada tipología. Tabla 1: Tipos de Incentivos Fiscales Tipo de instrumento Descripción Incentivos basados en Exenciones Exenciones temporales de ciertos impuestos para nuevas empresas o inversiones. Por lo general, cubren impuestos directos como el ganancias Impuesto sobre la Renta de las Empresas. Tasas preferenciales Tasas reducidas que actúan como una exención parcial de la tasa estándar del impuesto a la renta. Créditos fiscales Deducciones parte de un gasto de la obligación tributaria. Incentivos basados en costes Desgravaciones Deducción de parte de un gasto de las ganancias impositivas fiscales (además de la depreciación). Si la tasa del impuesto a la renta es uniforme en todas las empresas, las desgravaciones y los créditos fiscales a la inversión son equivalentes. Depreciación Depreciación a un ritmo más rápido que el normalmente otorgado acelerada al resto de la economía. Pérdidas fiscales por Permiten que una empresa aplique las pérdidas operativas netas del Otros instrumentos amortizar año en curso a las ganancias de años futuros para reducir los impuestos. Incentivos fiscales Exenciones otorgadas a las industrias orientadas a la exportación indirectos sobre los derechos de importación, los impuestos especiales y el orientados a la Impuesto al Valor Agregado (IVA) sobre los insumos importados exportación utilizados en la producción directa de exportaciones. Los incentivos basados en la rentabilidad/ganancias, como las exenciones y las tasas reducidas, tienen ciertas limitaciones que deben ser consideradas. En primer lugar, estos incentivos reducen la tasa impositiva aplicada sobre las ganancias de la firma, lo que significa que su valor dependerá en gran medida de la rentabilidad de la empresa. Este enfoque suele favorecer más a las empresas más rentables, que son en muchos casos las que menos necesitan el apoyo gubernamental. Por lo tanto, sin un seguimiento y evaluación correcto, existe un riesgo de redundancia en el gasto en incentivos, ya que es posible que un inversionista realice la inversión independientemente de la existencia de incentivos si espera obtener ganancias significativas. Adicionalmente, el gobierno del país receptor corre el riesgo de perder ingresos importantes si la firma tiene una rentabilidad extraordinaria. Por último, existe un alto riesgo de evasión fiscal mediante la asignación artificial de ganancias a una filial o planta que disfruta de un trato fiscal preferencial. Andersen et al. (2018) sugieren que estos factores deben ser tomados en cuenta al diseñar incentivos fiscales para la inversión extranjera directa. De acuerdo con Andersen et al. (2018), los instrumentos de política económica basados en costos, tales como desgravaciones y créditos fiscales, suelen presentar un diseño más eficiente. Estos incentivos tienen como objetivo reducir el costo de un insumo específico o factor de producción. En el caso de las desgravaciones y créditos fiscales, el gobierno otorga a las empresas el derecho a deducir una porción del valor de su inversión del ingreso imponible. De esta manera, el monto del beneficio fiscal no depende de las ganancias de la empresa, sino de la magnitud de la inversión realizada. Estos incentivos presentan la ventaja de no favorecer de manera sesgada a las empresas más rentables, en contraste con los incentivos basados en ganancias. Por lo tanto, tienden a ser menos propensos a favorecer a las empresas que de todas formas habrían invertido. Además, son menos propensos a la evasión fiscal mediante el traslado de ganancias, incentivan la inversión en capital productivo y su magnitud está directamente relacionada con los resultados a los que están sujetos. James (2013) expone una serie de características deseables de los incentivos gubernamentales: ✓ Asequibles: el impacto en la reducción de ingresos del gobierno no debe ser significativo. ✓ Focalizados: los incentivos deben ser respaldados por investigaciones que confirmen su capacidad para beneficiar al país de una manera que no hubiera sido posible sin ellos, reduciendo de esta forma sus costos. ✓ Simples: la administración de los incentivos debe permitir un fácil acceso y determinación de elegibilidad. ✓ Revisados periódicamente: los incentivos deben ser evaluados regularmente para determinar su relevancia y beneficio económico en comparación con sus costos, incluyendo su impacto a largo plazo en la asignación de recursos. Esta breve nota introduce el contexto global para posteriormente describir y comparar los distintos tipos de incentivos que están presentes en los países miembros de la Alianza en Democracia para el Desarrollo (ADD) en la actualidad, comparándolos también con aquellos presentes en México y Colombia. Está basada en los inventarios elaborados por el equipo del Banco Mundial para cada uno de los países incluidos en el comparativo de acuerdo con la información pública disponible. Su objetivo es dar una visión agregada y comparativa de los marcos existentes y presentar algunas potenciales áreas de mejora a considerar por los países. Contexto global El breve análisis del contexto global presentado a continuación está basado en una base de datos de incentivos fiscales construida por la unidad de Clima de Inversiones del Grupo Banco Mundial que incluye 40 países para el periodo 2009-2020. En el mismo se puede observar que las tasas de impuesto a la renta reducidas presentan una variación que va desde el 0% hasta el 75% en países en desarrollo, y desde el 0% hasta el 44% en países desarrollados. A lo largo del tiempo, se ha disminuido la brecha entre estas tasas, tal como se muestra en la Figura 2. En 2009, la región de América Latina y el Caribe ofrecía una tasa promedio de impuesto a la renta reducida cercana al 29%, lo que representa el doble de la tasa ofrecida en otras regiones. No obstante, desde el año 2019, la tasa promedio reducida de la región se ha acercado a la del resto. Por otro lado, la tasa promedio de impuesto a la renta reducida de los países en la región de �frica subsahariana ha disminuido ligeramente a lo largo del tiempo, a diferencia de las tasas de los países de Asia del Sur y del Pacífico Oriental, que han experimentado un leve aumento. Finalmente, cabe destacar que las tasas de impuesto a la renta reducidas en los países de Europa y Asia Central se mantienen alrededor del 9% en promedio, lo que representa el valor más bajo de cualquier región durante todo el período analizado. Figura 2 Tasa reducida de Impuesto a la Renta por Región y Tipo de Desarrollo a) Por región b) Por tipo de desarrollo 30 80 70 25 Reduced CIT Rate in % 60 Reduced CIT Rate in % 20 50 15 40 10 30 20 5 10 0 0 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016 2017 2018 2019 2020 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016 2017 2018 2019 2020 East Asia and Pacific Europe and Central Asia Max Developed Avg Developed Latin America and Caribbean Middle East and North Africa North America South Asia Min Developed Max Developing Sub-Saharan Africa Avg Developing Min Developing Fuente: Base de datos global de incentivos fiscales del Banco Mundial. Cálculos preliminares basados en datos de 40 países. Con el paso del tiempo, los países han empezado a ofrecer no solo incentivos fiscales cada vez más complejos, sino también una mayor variedad de estos, como se ilustra en la Figura 3. Los tipos de incentivos más utilizados a lo largo del período de 12 años estudiado son la depreciación acelerada, seguida de la exención fiscal. De hecho, la proporción de países que utilizan estos tipos de incentivos ha aumentado con el tiempo. En el año fiscal 2020, únicamente Egipto y Panamá (miembro de la ADD) no ofrecieron depreciación acelerada, y Angola, Alemania, Japón y Kosovo fueron los únicos países que no ofrecieron una sola exención fiscal. En 2009, el 79,5% de los países incluidos en el estudio ofrecían tasas impositivas reducidas, al igual que exenciones fiscales. En el año fiscal 2020, se aprecia un descenso de alrededor del 5%, con el 74,3% de los países de la muestra otorgando estos incentivos. Es importante destacar que las tasas reducidas de impuesto a la renta fueron el único tipo de incentivo que experimentó una disminución en su uso durante el periodo de estudio. La Figura 3 muestra que un número creciente de países ha proporcionado créditos fiscales y opciones de patentes. Figura 3 Proporción de Países que Ofrecen Tipos Específicos de Incentivos 100% 90% 80% Tax holiday 70% Reduced Tax Rate* 60% Tax Credit Tax Deduction 50% Extended Loss Carry Forward/Backward 40% Accelarated Depreciation Patent Box 30% 20% 10% 0% Total Total Total Total Total Total Total Total Total Total Total Total 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016 2017 2018 2019 2020 Fuente: Base de datos global de incentivos fiscales del Banco Mundial. Cálculos preliminares basados en datos de 40 países. Nota: *La tasa de impuestos reducida combina en este gráfico cualquier forma de tasa de impuestos reducida, incluida la tasa reducida de impuesto a la renta, la tasa reducida de otros impuestos, el porcentaje de reducción de la obligación tributaria y el porcentaje de reducción de la renta imponible. Existe cierta variación regional en la dispersión de los diferentes tipos de incentivos. Las opciones de patentes son comunes únicamente en Europa y Asia Central, y desde 2017 también en Asia del Sur, mientras que en otras regiones no se ofrecen. Asimismo, en Oriente Medio y Norte de �frica, solamente se ofrecieron exenciones fiscales y depreciaciones aceleradas, excepto en los años fiscales 2011 a 2013, en los cuales algunos países ofrecieron tasas impositivas reducidas. Los créditos fiscales no se emplearon en absoluto en los países del Sur de Asia, las pérdidas fiscales por amortizar no se ofrecieron en ningún país de América Latina y el Caribe, y la tasa impositiva reducida y las deducciones fiscales no se utilizaron en América del Norte durante el período de 12 años. La Figura 4 muestra la proporción de incentivos fiscales por región a lo largo del tiempo. Se puede observar que en América del Norte los créditos fiscales son predominantes, representando casi exclusivamente la totalidad de la oferta de incentivos fiscales. En ninguna otra región se observa una concentración tan alta de un tipo específico de incentivo fiscal. Adicionalmente, la Figura 4 a) - g) indica que los créditos fiscales, deducciones fiscales y amortización de pérdidas fiscales a largo y corto plazo representan una pequeña, si no insignificante, proporción del total de incentivos fiscales. A nivel mundial, los tipos de incentivos más comunes son las exenciones fiscales y las tasas impositivas reducidas, que representan conjuntamente el 54% de todos los incentivos ofrecidos durante el período de 12 años para el que se tienen datos. Si se incluye la depreciación acelerada, estos tres tipos de incentivos juntos representan en promedio el 86% de todos los incentivos. Figura 4 Composición Promedio de los Incentivos Fiscales por Región y Año a) Asia Oriental y el Pacífico b) Europa y Asia Central 2020 2020 2019 2019 2018 2018 2017 2017 2016 2016 2015 2015 2014 2014 2013 2013 2012 2012 2011 2011 2010 2010 2009 2009 0% 10% 20% 30% 40% 50% 60% 70% 80% 90% 100% 0% 10% 20% 30% 40% 50% 60% 70% 80% 90% 100% Tax holiday Reduced Tax Rate Tax holiday Reduced Tax Rate Tax Credit Tax Deduction Tax Credit Tax Deduction Extended Loss Carry Forward/Backward Accelarated Depreciation Extended Loss Carry Forward/Backward Accelarated Depreciation c) Latinoamérica y el Caribe d) Oriente Medio y Norte de �frica 2020 2019 2019 2018 2017 2017 2016 2015 2015 2014 2013 2013 2012 2011 2011 2010 2009 2009 0% 10% 20% 30% 40% 50% 60% 70% 80% 90% 100% 0% 10% 20% 30% 40% 50% 60% 70% 80% 90% 100% Tax holiday Reduced Tax Rate Tax holiday Reduced Tax Rate Tax Credit Tax Deduction Tax Credit Tax Deduction Extended Loss Carry Forward/Backward Accelarated Depreciation Extended Loss Carry Forward/Backward Accelarated Depreciation e) Norteamérica f) Sur de Asia 2020 2020 2019 2019 2018 2018 2017 2017 2016 2016 2015 2015 2014 2014 2013 2013 2012 2012 2011 2011 2010 2010 2009 2009 0% 10% 20% 30% 40% 50% 60% 70% 80% 90% 100% 0% 10% 20% 30% 40% 50% 60% 70% 80% 90% 100% Tax holiday Reduced Tax Rate Tax holiday Reduced Tax Rate Tax Credit Tax Deduction Tax Credit Tax Deduction Extended Loss Carry Forward/Backward Accelarated Depreciation Extended Loss Carry Forward/Backward Accelarated Depreciation g) �frica Subsahariana 2020 2019 2018 2017 2016 2015 2014 2013 2012 2011 2010 2009 0% 10% 20% 30% 40% 50% 60% 70% 80% 90% 100% Tax holiday Reduced Tax Rate Tax Credit Tax Deduction Extended Loss Carry Forward/Backward Accelarated Depreciation Fuente: Base de datos global de incentivos fiscales del Banco Mundial. Cálculos preliminares basados en datos de 40 países El conjunto completo de incentivos fiscales que se ofrecen en los países desarrollados está notablemente influenciado por los incentivos que ofrece Estados Unidos, los cuales se centran en los créditos fiscales. Adicionalmente, se observan diferencias significativas cuando al comparar los incentivos fiscales que se ofrecen en Europa y Asia Central (donde se ubican la mayoría de los países de ingresos altos) con los que se ofrecen en los países en desarrollo (Figura 5b). En estos últimos, la proporción de incentivos basados en las ganancias es en promedio más de 20 puntos porcentuales más alta que en los países desarrollados. Es importante destacar que entre 2011 y 2017 la proporción de incentivos basados en las ganancias aumentó en promedio en los países en desarrollo, pasando del 61% al 70%. En 2018, dicha proporción disminuyó al 62%, mientras que en los países desarrollados la proporción de incentivos basados en las ganancias disminuyó de forma continua, pasando del 37% al 27%. Sin embargo, América Latina y el Caribe fue la única región donde la proporción de incentivos basados en las ganancias en el total de incentivos experimentó un aumento casi continuo. En contraste, en las regiones de Oriente Medio y Norte de �frica, Asia del Sur y �frica subsahariana ha habido un aumento repentino en la proporción de incentivos basados en los costos en los últimos cuatro, dos y tres años fiscales, respectivamente. Figura 5 Composición Promedio de Incentivos Fiscales por Tipo de Desarrollo a) Países Desarrollados b) Países en Desarrollo 2020 2020 2019 2019 2018 2018 2017 2017 2016 2016 2015 2015 2014 2014 2013 2013 2012 2012 2011 2011 2010 2010 2009 2009 0% 10% 20% 30% 40% 50% 60% 70% 80% 90% 100% 0% 10% 20% 30% 40% 50% 60% 70% 80% 90% 100% Tax holiday Reduced Tax Rate Tax holiday Reduced Tax Rate Tax Credit Tax Deduction Tax Credit Tax Deduction Extended Loss Carry Forward/Backward Accelarated Depreciation Extended Loss Carry Forward/Backward Accelarated Depreciation Fuente: Base de datos global de incentivos fiscales del Banco Mundial. Cálculos preliminares basados en datos de 40 países Comparativo específico para la ADD El análisis comparativo que se muestra a continuación es resultado de la recopilación y codificación de información pública sobre incentivos a la inversión disponibles en Ecuador, Panamá, Costa Rica y República Dominicana (miembros de la ADD) más aquellos presentes en México y Colombia, añadidos por su relevancia regional en el contexto actual de reconfiguración de cadenas de valor. Todos ellos estaban vigentes en el año 2022, de acuerdo con la información disponible en fuentes oficiales. Tipo de incentivos Respecto a la tipología de instrumentos, el análisis agregado de los datos para los países analizados en esta sección muestra que el 75% de los incentivos fiscales disponibles en 2022 eran exenciones y tasas reducidas de impuestos (Figura 6). El uso de incentivos basados en costos, como las depreciaciones aceleradas y créditos fiscales, es bastante limitado. Estos hallazgos estarían en línea con lo presentado en la figura 5, siendo muy pocos países en desarrollo a nivel global los que utilizan estos instrumentos para otorgar incentivos fiscales corporativos. 1 Figura 6 Incentivos Totales por Tipo 1% 2% 2% 4% 8% Exención Tasa reducida 8% Depreciación acelerada Crédito fiscal Deducción 58% Estabilidad tributaria 17% Reembolso Otros Fuente: Elaboración del equipo de Banco Mundial. Cálculos basados en datos de 6 países (México, Costa Rica, República Dominica, Colombia, Ecuador y Panamá). 1 Históricamente el grueso de los incentivos fiscales (entre 60% y 70%) en los países en desarrollo ha estado compuesto por exenciones y tasas reducidas, mientras que en los países desarrollados estos representan menos del 40% del total. Al analizar la distribución de los tipos de incentivos dentro del marco especifico de cada país, observamos que en República Dominicana también es similar a la de los países en desarrollo en general y al total de los países analizados en esta sección. De esta forma, 81% de los incentivos fiscales están compuestos por exenciones y tasas imponibles reducidas, mientras que los créditos fiscales y la depreciación acelerada representan cada una 4% del total (Figura 7). Solo en México los créditos fiscales y la depreciación acelerada representan la mayor parte de los incentivos ofrecidos, mientras que en el resto de los países dominan las exenciones y las tasas reducidas. En el resto de los países el incentivo más recurrente son las exenciones, excepto en Colombia, donde las tasas reducidas son la mayoría (Figura 7). Es interesante observar que Panamá y Ecuador son los únicos países con regímenes de estabilidad tributaria, los cuales pueden ser un instrumento importante para incentivar la inversión. Los contratos de estabilidad tributaria son acuerdos entre el Estado y los inversores en los que se establecen las condiciones fiscales en las que se llevará a cabo una inversión. Suelen incluir disposiciones que garantizan una tasa impositiva estable para un período determinado, exenciones fiscales, regímenes especiales de depreciación o amortización, entre otras medidas. Su importancia radica en la seguridad jurídica que ofrecen a los inversionistas, lo que les permite planificar a largo plazo. Sin embargo, un marco regulatorio transparente, predecible y estable en el tiempo puede sustituir a este tipo de contratos de estabilidad tributaria, usados en situaciones de alta inestabilidad e incertidumbre política, donde su existencia puede llegar a compensar deficiencias del clima de inversión y fomentar la inversión extranjera. Por otro lado, la República Dominicana sería el único país que ofrece reembolsos. Figura 7 Distribución por Tipo de Incentivos Fiscales en Cada País 100% 1 3 2 2 2 1 3 1 90% 2 2 2 5 4 3 2 2 8 80% 5 7 10 5 Número de incentivos 70% 5 60% 11 1 50% 6 40% 9 62 32 30% 33 20% 10 13 10% 3 0% 1 Costa Rica Colombia Ecuador México República Panamá Dominicana Exención Tasa reducida Depreciación acelerada Crédito fiscal Deducción Reembolso Estabilidad tributaria Fuente: Elaboración del equipo de Banco Mundial. Cálculos basados en datos de 5 países (México, República Dominica, Colombia, Ecuador y Panamá). Sectores En cuanto al enfoque sectorial de los incentivos, en Costa Rica, serían las actividades desarrolladas en el régimen de zonas francas las que mayor porcentaje de incentivos reciben (empresas comerciales y procesadoras de exportación, empresas de servicios, administradoras de parques, investigación científica, operadoras de astilleros, etc.), con un 25%, seguido por el transporte de personas con el 13% y las exportaciones no tradicionales con el 12% (Figura 9). Además, un 33% de los incentivos se destinan a todos los sectores en general. En Ecuador, el panorama es similar, ya que 47% de los incentivos están destinados a todos los sectores, seguido por el sector de hidrocarburos con un 11% y el turismo con el 9%. Por otro lado, en México, 20% de los incentivos se destinan a todos los sectores en general, mientras que el sector de agricultura y ganadería recibe un 25%. En Panamá, los incentivos se distribuyen de manera diversa, siendo el sector hotelero el que recibe el 20%, seguido por los sectores de turismo, servicios relacionados con manufactura y puertos con el 11%, y un 16% para todos los sectores en general. Figura 8 Incentivos por Sector Costa Rica Ecuador 2% 1% 2% 2% 3% 3% 3% 3% 3% 3% 7% 3% 33% 3% 3% 47% 12% 3% 6% 13% 9% 25% 11% General Hidrocarburos/Combustibles Turismo Deportes General Varios Educación Eventos artísticos Transporte de personas Exportaciones no tradicionales Medio ambiente Producciones audiovisuales Hoteles Agricultura y ganadería Excluye sectores Servicios públicos Agricultura Cooperativas de consumo México Panamá 1% 1% 5% 2% 5% 2% 2% 20% 5% 25% 5% 4% 5% 6% 5% 16% 6% 5% 20% 5% 10% 11% 5% 5% 5% 11% Agricultura y ganadería Hoteles General General Proyectos de investigación y desarrollo tecnológico Serviciosrelacionadosconmanufactura Deportes Cinematografía Turismo Artes visuales Puertos Logísticayasistenciatécnicaaempresas En Colombia, los incentivos están repartidos en multitud de sectores, debido a la llamada "economía naranja", que fue el eje del gobierno anterior y que se definió como “actividades de creación, producción y distribución de bienes y servicios, cuyo contenido de carácter cultural y creativo se puede proteger por los derechos de propiedad intelectual�. Sin embargo, estos incentivos han dejado de estar vigentes a partir de 2023. En cuanto a los incentivos por sectores en República Dominicana el sector manufacturero es el principal beneficiado, recibiendo el 21% de los incentivos, mientras que el sector turístico y los hoteles, a pesar de su importancia en el país, solo reciben el 16%. Adicionalmente, es importante mencionar que la agricultura, fuente importante de generación de recursos de la economía dominicana, no parece recibir ningún incentivo especifico. Figura 9 Incentivos por Sector Colombia Republica Dominicana Fuente: Elaboración del equipo de Banco Mundial. Cálculos basados en datos de 6 países (Costa Rica, México, República Dominica, Colombia, Ecuador y Panamá). Zonas Francas Las zonas francas tienen una importancia significativa en las economías de República Dominicana, Costa Rica y Panamá. Como se puede ver en la Figura 10, las Zonas Francas representan el 7.9% del PIB de Costa Rica, 6.4% del PIB de República Dominicana, y las dos principales zonas francas de Panamá representan el 6.9% del PIB de ese país. Figura 10 Aporte de las Zonas Francas al PIB de cada País Fuente Asociación de Zonas Francas de las Américas (AZFA). Recopilado Julio 2020. En República Dominicana, las zonas francas han desempeñado un papel muy importante en el desarrollo económico del país durante las últimas décadas, y aún se encuentran en expansión. En la actualidad, funcionan en el territorio nacional 84 parques de zonas francas, distribuidos en diferentes zonas geográficas del país, en los que se encuentran establecidas aproximadamente 770 empresas, generando empleo a más de 192.000 personas (Ministerio de Industria, Comercio y MiPymes, 2022), lo que representa cerca del 9% del total de empleos formales en el país. Los incentivos fiscales y aduaneros que disfrutan las empresas en zonas francas las hace más atractivas para la inversión extranjera, lo que ha permitido que República Dominicana atraiga inversiones de empresas de todo el mundo. Las empresas establecidas en las zonas francas están principalmente dedicadas a la producción de bienes para la exportación, lo que ha permitido que el país se convierta en uno de los más importantes exportadores de bienes de la región. Además, mantienen el liderazgo mundial y regional en ciertos renglones. La actividad de producción de mayor impacto en términos de exportación es la fabricación de productos médicos y farmacéuticos, representando el 25% del total del sector, seguida de Tabaco y Derivados. En Costa Rica, actualmente existen 412 empresas que operan bajo el amparo del Régimen de Zonas Francas. Este modelo es particularmente atractivo para aquellas compañías que buscan establecer o expandir su operación en el país, debido a su oferta de mano de obra altamente capacitada, un entorno empresarial favorable, su ubicación geográfica y su comprobada experiencia en la materia. Las zonas francas generan 120.000 empleados directos y 57.000 empleos indirectos para un total de 172.000 puestos de trabajo, lo que corresponde a aproximadamente el 8% de los empleos del país. De acuerdo con el Informe Resultados de Exportaciones 2022 de la Promotora de Comercio Exterior (PROCOMER), las principales exportaciones de bienes del país son producidas dentro del Régimen de Zonas Francas. Según dicho informe, los dispositivos médicos representan más del 50% del total de las exportaciones, seguidos de los productos de la industria alimentaria y los componentes químicos. En 2021, el valor total de las exportaciones alcanzó los 9,285 millones de dólares, según los registros estadísticos de PROCOMER. De esta forma, de los países incluidos en este análisis, Costa Rica es el país que ofrece más incentivos a empresas en Zonas Francas, seguido por República Dominicana y Panamá. En concordancia con el análisis total, 59% de los incentivos ofrecidos en zonas francas corresponden a exenciones y 19% a tasas reducidas. Figura 11 Incentivos en Zonas Francas 18 17 16 14 12 Número de incentivos 12 10 8 8 6 4 2 2 2 0 Costa Rica República Panamá Colombia México Dominicana Fuente: Elaboración del equipo de Banco Mundial. Cálculos basados en datos de 5 países (México, República Dominica, Colombia, Ecuador y Panamá). Conclusiones y pasos a considerar Las principales conclusiones del estudio podrían resumirse en el predominio de incentivos basados en la rentabilidad (principalmente exenciones y reducciones) en el entorno de la ADD, y en el importante papel de las zonas francas, con ligeras divergencias y excepciones. En el caso de República Dominicana, y en general con Colombia, Panamá y Ecuador, la distribución de incentivos favorece a aquellos basados en rentabilidad, mientras que los créditos fiscales y las depreciaciones aceleradas representan un porcentaje poco significativo. México es el único país analizado en el cual los incentivos basados en costos (depreciaciones aceleradas y créditos fiscales) representan un porcentaje significativo de los incentivos. Los incentivos fiscales en República Dominicana se han centrado principalmente en la industria manufacturera, turismo y hoteles, y obras cinematográficas y audiovisuales. En Costa Rica, cabe destacar igualmente la relevancia de las zonas francas en la economía nacional, lo cual se ve reflejado en los incentivos que se otorgan principalmente a las empresas allí localizadas. En Panamá, donde la industria de servicios aporta 75% del PIB y emplea 67% de la fuerza laboral del país (Intelcom, 2021), los principales sectores que reciben incentivos son la industria hotelera y el turismo. En el caso de Ecuador los incentivos generales sin enfoque sectorial supondrían el 47% del total, siendo el miembro de la ADD que menos focalizaría su marco de incentivos. A los incentivos generales les seguirían aquellos enfocados en Hidrocarburos (11%) en consonancia con la importancia del sector en la economía ecuatoriana. La evidencia actual indica que los incentivos basados en objetivos mesurables, como las desgravaciones y los créditos fiscales, tienen un mejor diseño y son más efectivos que las exenciones. Sin embargo, todavía son pocos países en desarrollo los que utilizan estos instrumentos para otorgar incentivos fiscales corporativos y sucede lo mismo con los incentivos que pretenden inducir determinadas conductas empresariales. A continuación, se presenta un resumen de las observaciones sobre el régimen de incentivos de los países analizados desde el punto de vista de los principios clave mencionados anteriormente: Principio clave Observaciones preliminares sobre el régimen de incentivos de los países de la ADD Simplicidad y acceso a la • Incentivos fiscales y la elegibilidad para acceder a sus beneficios son información otorgados por leyes y decretos. La información está disponible en distintas páginas web, tanto del congreso como de las instituciones encargadas de los impuestos, ministerios y aduanas. • Actualmente no existe una base de datos digitalizada centralizada que permita identificar y comparar claramente los varios regímenes y tipos de incentivos que existen en los países. Sin embargo, en algunos países existen guías de inversión que resumen de los beneficios que otorgan las leyes vigentes de incentivos. Procedimientos • Los incentivos fiscales no están incluidos en el Código Tributario en simplificados y República Dominicana, el de Costa Rica (Ley 4755) ni en el de Panamá. discrecionalidad mínima En Ecuador solo una parte de los incentivos están incluidos. En México, aunque no se incluyen en el Código Fiscal de la Federación, la mayoría se encuentra recopilada en la Ley del Impuesto sobre la Renta (con excepción de los incentivos a la Zona Fronteriza Norte). En Colombia todos los incentivos están incluidos en el Estatuto Tributario, con excepción de aquellos otorgados en Zonas Económicas Especiales. • El proceso para obtener incentivos no es automático en ninguno de los países. Relación entre • Solo en México predominan los incentivos basados en costos. En incentivos y objetivos de Colombia, Costa Rica, República Dominicana, Ecuador y Panamá los política incentivos son principalmente basados en rentabilidad. Monitoreo y evaluación • 55% de los incentivos en los 6 países analizados incluyen un mecanismo de monitoreo de su cumplimiento • 67% de los incentivos que no incluyen un mecanismo de monitoreo son exenciones y tasas reducidas. Siguientes pasos a considerar En el contexto actual, en el que múltiples crisis globales coexisten afectando a las economías de los países y a sus recursos disponibles, es necesario ser cuidadoso con la utilización de incentivos fiscales como tasas reducidas o exenciones al impuesto de la renta, pues, aunque este tipo de instrumentos pueden fomentar ciertos tipos de inversión, también generan costos elevados en términos del ingreso no percibido por el gobierno. En este sentido, es un buen momento para que los Gobiernos de la ADD evalúen el costo- beneficio de los marcos de incentivos actuales y, posteriormente, consideren la necesidad de realizar algunas modificaciones a los incentivos existentes, dependiendo del resultado de dicho análisis. • Como primer paso se recomienda realizar esta actividad de evaluación ex post y establecerla regularmente publicando sus resultados. Es importante garantizar que los ingresos que se dejan de percibir por incentivos fiscales se calculen y se pongan a disposición del público como parte del proceso presupuestario. Se sugiere también diseñar e implementar un sistema de evaluación y monitoreo para todos los incentivos otorgados para ayudar a evaluar la efectividad del régimen en el futuro. • Igualmente se recomienda seguir aumentando la transparencia aplicando buenas prácticas administrativas en la concesión de incentivos que limiten la discreción y establezcan criterios objetivos claros para que las empresas puedan acceder a ellos. De esta forma, se recomienda introducir el requisito de que los incentivos cumplan con objetivos políticos bien definidos (específicos, medibles, asequibles, relevantes, con marco temporal), para que así contribuyan claramente a los objetivos de desarrollo de los países. Estos cambios podrían ser beneficiosos para las economías de los países en el contexto del nearshoring. • Asimismo, se sugiere simplificar y agilizar los procesos de aprobación de incentivos mediante el uso de listas de verificación, de forma que se realicen avances hacia procesos automáticos • Se recomienda centralizar la información de todos los incentivos mediante el uso de una plataforma de inventario electrónico que incluya detalles precisos de los incentivos y proporcione herramientas para evaluar la elegibilidad de manera eficiente y actualice la información con los cambios legislativos y actos/documentos de implementación más recientes. • Adicionalmente, se sugiere a los distintos miembros de la ADD considerar incluir más incentivos basados en costos y reducir el número de aquellos basados en rentabilidad que no se consideren efectivos cuando sean evaluados. • También se recomienda refinar y/o identificar claramente los objetivos de política para cada esquema de incentivos, vinculándolos a resultados específicos, como por ejemplo el aumento de la cantidad de empleos o los encadenamientos con las economías locales/regionales. Referencias Andersen, M., B. Kett y von Uexkull, E. (2018). Corporate Tax Incentives and FDI in Developing Countries. En Global Investment Competitiveness Report 2017/18. Washington, DC: World Bank. Asociación de Zonas Francas de las Américas (2020). Book Estadístico de las Zonas Francas de Costa Rica 2020. Banco Central. (2021). Importancia del turismo en República Dominicana. https://www.bancentral.gov.do/a/d/5003-importancia-del-turismo-en-republica-dominicana Banco Mundial. (2021). Agricultura, valor agregado (% del PIB) - Dominican Republic. https://datos.bancomundial.org/indicador/nv.agr.totl.zs?locations=DO Freund, C., y T. H. Moran. (2017). Multinational Investors as Export Superstars: How Emerging-Market Governments Can Reshape Comparative Advantage. Working Paper 17-1, Peterson Institute for International Economics, Washington, DC. Intelcom. (2021). FICHA PA�S: PANAM�. Relaciones Comerciales y de Inversión con Panamá. https://intelcom.gob.pa/doc/otros/Ficha%20Panama.pdf James, S. (2013). Effectiveness of Tax and Non-Tax Incentives and Investments: Evidence and Policy Implications. World Bank Group. Klemm, A. y Van Parys, S. (2012). Empirical evidence on the effects of tax incentives. En Int Tax Public Finance 19, 393–423. Kronfol, H. y Steenbergen, V. (2020). Evaluating the Costs and Benefits of Corporate Tax Incentives: Methodological Approaches and Policy Considerations. Finance, Competitiveness and Innovation in Focus;. World Bank, Washington, DC. Ministerio de Industria, Comercio y MiPymes (2022). 2022 otro año de récords en empleos e inversión para las zonas francas dominicanas. https://www.micm.gob.do/noticias/2022-otro-ano-de-records-en- empleos-e-inversion-para-las-zonas-francas- dominicanas#:~:text=%2D%20Con%2015%20parques%20y%20204,32%2C500%20empleos%20directos %20para%20el Morisset, J., y Pirnia, N. (2000). How tax policy and incentives affect foreign direct investment: A review. Policy Research Working Papers No. 2509, Washington DC. PROCOMER. (2020). Impacto del Régimen de Zona Franca Costa Rica 2016-2020. https://www.procomer.com/wp-content/uploads/PPT.-RZF_2020-1.pdf PROCOMER. Portal Estadístico de Comercio Exterior. http://sistemas.procomer.go.cr/estadisticas/inicio.aspx Proyectos México. (2022). Crecimiento Económico. https://www.proyectosmexico.gob.mx/por-que- invertir-en-mexico/economia-solida/crecimiento- economico/#:~:text=CRECIMIENTO%20ECON%C3%93MICO&text=En%20el%203er%20Trimestre%20de, 12.26%25%20de%20la%20fuerza%20laboral. Robinson, H. (1961). The Motivation and Flow of Private Foreign Investment. Stanford Research Institute.