TRŽIŠTE RADA JAVNOG SEKTORA U BIH I NJEGOVE IMPLIKACIJE Financirala Evropska Unija Izvršni sažetak 1. Bosna i Hercegovina (BiH) se suočava s dvostrukim, uzajamno povezanim, izazovima nedostatka radnih mjesta i niskog kvaliteta javnih usluga. Stope učestvovanja na tržištu rada, naročito za žene, su među najnižima u Evropi, a zemlja se suočava s visokom i neodrživom nezaposlenošću, naročito mladih. Čak i za one koji rade, postavlja se pitanje kvaliteta radnih mjesta, uključujući i visok nivo rada u neformalnom sektoru. Nedostatak kvalitetnih radnih mjesta se povezuje s nepodudarnošću potrebnih i postojećih vještina radne snage, što je zauzvrat odraz relativno slabog kvaliteta ljudskog kapitala radnika i loših obrazovnih i zdravstvenih usluga. 2. Cilj ovog izvještaja je ispitivanje „tržišta rada javnog sektora“ u BiH i njegovih uticaja na ovaj dvostruki izazov. Tržište rada javnog sektora se definira kao prakse zapošljavanja, utvrđivanja primanja, upravljanja i radnog okruženja u organima vlasti i državnim preduzećima. Ove prakse utiču na odluke pojedinaca da li da traže posao, i u kojem sektoru, javnom ili privatnom. Takođe utiču i na izbor, zadržavanje, motivaciju i produktivnost radnika u javnom sektoru, što zauzvrat utiče na mogućnost vlasti za efektivno pružanje niza usluga. Za potrebe ovog izvještaja, u svrhu mjerenja ovih karakteristika tržišta rada javnog sektora, Svjetska banka je tokom 2021.-2022.g. provela originalnu anketu domaćinstava, reprezentativnu za urbana područja Federacije Bosne i Hercegovine (FBiH) i Republike Srpske (RS). Ovaj izvještaj, koliko je autorima poznato, predstavlja prvu analizu potencijalnih efekata tržišta rada javnog sektora na istiskivanje radnih mjesta iz privatnog sektora u BiH i pruža dodatnu temeljitu evidenciju o praksama upravljanja kadrovskim resursima u javnom sektoru, kao nadopuna nekoliko do sada urađenih procjena, koje su bile više kvalitativne prirode. Glavni nalazi 3. Javni sektor u BiH je veliki poslodavac, naročito za obrazovanije radnike i žene. U javnom sektoru je zaposleno 44 procenata od ukupnog broja prijavljenih radnika, što spada među najveće udjele u Evropi, a i javni sektor zapošljava disproporcionalno više obrazovanih radnika, pri čemu 58 procenata svih zaposlenih s visokim obrazovanjem radi ili u organima civilne vlasti ili u državnim preduzećima. Četrdeset devet procenata svih zaposlenih žena radi u javnom sektoru i koncentrirane su u sektorima obrazovanja i zdravstva, ali su nedovoljno zastupljene na višim rukovodećim pozicijama, što je u skladu s globalnim obrascima. Ovako velika zastupljenost javnog sektora na tržištu rada obrazovanih radnika može imati uticaj i na izbor obrazovanja. Iako se vrsta obrazovanja radnika u javnom i privatnom sektoru razlikuje, obzirom na različitu prirodu poslova, ono što se ističe je mali procent radnika s diplomom iz oblasti prirodnih nauka, tehnike i matematike (STEM), koje se smatraju ključnim za inovacije i tehničke sektore s visokim rastom. Samo 30 procenata svih radnika u BiH ima diplomu u oblasti STEM-a, što je mnogo manje nego u drugim evropskim zemljama, pa stoga ne iznenađuje da se firme u BiH žale na veliku neusklađenost između znanja potrebnih za određena radna mjesta i znanja koja imaju radnici. 4. Radnici u javnom sektoru su dosta više plaćeni u odnosu na kolege koji rade u privatnom sektoru na sličnim radnim mjestima i sa sličnim kvalifikacijama. Korištenjem provjerenih statističkih tehnika koje uzimaju u obzir karakteristike radnika (tj. dob, rod i obrazovanje), anketa otkriva da radnici u javnom sektoru ostvaruju u prosjeku 19 procenata veću bruto zaradu (uključujući i naknade) od uporedivih prijavljenih radnika u privatnom sektoru. Ova razlika u zaradi između javnog i privatnog sektora je u BiH veća nego u većini drugih evropskih zemalja. Ta je razlika čak i veća kad se uzmu u obzir i novčana i ii nenovčana primanja, obzirom da veći udio radnika u javnom sektoru ima ugovor o radu, zdravstveno osiguranje, plaćen godišnji odmor, penziono osiguranje, kao i, što je najznačajnije, veću sigurnost radnog mjesta, obzirom da je mnogo manja vjerovatnoća da će ostati bez posla. Radnici u državnim preduzećima, koji su u mnogim aspektima uporediviji s radnicima u privatnom sektoru, obzirom da su zaposleni na proizvodnim radnim mjestima, takođe zarađuju 17 procenata više. Zapaženo je da je razlika u platama najveća kod najobrazovanijih radnika i radnika koji obavljaju poslove veće složenosti, što uz veliku zastupljenost radnika s visokim obrazovanjem u javnom sektoru, ukazuje na mogući nedostatak obrazovanih radnika za privatni sektor. 5. Rad u javnom sektoru je znatno poželjniji za mnoge radnike. Veće plate ukazuju da je javni sektor poželjniji poslodavac, a taj je nalaz potvrdila i anketa koju je provela Svjetska banka. Od ukupnog broja tražilaca posla, 48 procenata navodi da bi radije radili u javnom sektoru, za razliku od samo 29 procenata kojima je privatni sektor poželjniji. Želju za radom u javnom sektoru najviše iskazuju radnici s visokim obrazovanjem i radnici mlađi od 30 godina, što ima jasne implikacije na nezaposlenost mladih. Nalazi ankete Svjetske banke takođe pokazuju da je za one koji su naveli da bi radije radili u javnom sektoru, dva puta veća vjerovatnoća da odbiju ponuđeni posao, za razliku od radnika kojima je poželjniji rad u privatnom sektoru, što ukazuje da tržište rada javnog sektora možda vodi ka dužem trajanju nezaposlenosti, obzirom da radnici čekaju na posao u javnom sektoru. Nije iznenađujuće da veće plate, sigurnost radnog mjesta i bolji radni uslovi, predstavljaju glavne razloge zbog kojih je nezaposlenima poželjnije radno mjesto u javnom sektoru. 6. Ove preference za rad u javnom sektoru su vjerovatno dalje pojačane uticajem pandemije Covida-19, koja je snažnije pogodila radnike u privatnom sektoru. Rezultati ankete pokazuju da su radnici u javnom sektoru bili manje pogođeni pandemijom u smislu gubitka posla ili smanjenja sati rada. Čak i žene, koje su kao grupa ekonomski lošije prošle u pandemiji, su bolje prošle u javnom sektoru nego u privatnom. Na primjer, 43 procenata žena iz privatnog sektora je navelo da nisu mogle raditi isti broj sati, kod 30 procenata je došlo do smanjenja plate, dok su odnosni procenti za žene u javnom sektoru 28 i 10. 7. Javni sektor je poželjniji poslodavac, ali ne bira najsposobnije i najmotiviranije radnike, zbog nedostatka transparentnosti i vrednovanja sposobnosti prilikom zapošljavanja. Iako većina ispitanika vjeruje da javni sektor predstavlja najbolju opciju za karijeru, mnogo manje njih smatra da najbolji radnici završavaju u javnom sektoru. Najistaknutiji dokaz da se prilikom zapošljavanja ne vrednuju sposobnosti je velik značaj političkih veza za dobivanje posla u javnom sektoru. Od ispitanika se u anketi tražilo da rangiraju nekoliko faktora od značaja za dobivanje dobrog radnog mjesta. Iako su, kao što se i očekivalo, radnici kao značajne rangirali radno iskustvo i rezultate postignute na postojećem radnom mjestu, kao dva najznačajnija faktora za dobivanje posla u javnom sektoru su navedeni podrška od političara ili nekoga ko ima političke veze ili lično poznanstvo s nekim ko radi u javnom sektoru. Nalazi ankete takođe pokazuju da se postojećim sistemom zapošljavanja ne uspijevaju privući i izabrati kandidati koji su motivirani za rad u javnoj službi, što je značajno za dobar rad u javnoj upravi. 8. Anketa Svjetske banke je otkrila i slabosti u upravljanju i odgovornosti radnika u javnom sektoru. Velik udio radnika, kako iz organa civilne vlasti (38 procenata) i državnih preduzeća (37 procenata) navodi da se njihov rad nije ocjenjivao u prethodne dvije godine, a daljih 13 do 14 procenata navodi se njihov rad ocjenjivao samo jednom. Ovo neredovno ocjenjivanje rada ukazuje na organizacionu kulturu kojoj nije stalo do odgovornosti ili napredovanja osoblja. Anketa pokazuje i vrlo slab uticaj ocjene iii rada na razvoj karijere, visinu plate ili mogućnost otkaza. Za razliku od toga, navodi se da su lične ili političke veze od uticaja na platu i karijeru radnika u javnom sektoru, naročito u državnim preduzećima. Na primjer, 45 procenata radnika državnih preduzeća navodi da su političke veze od značaja za napredovanje, a približno 39 procenata vjeruje da veze pomažu da se dobije povećanje plate. Većina radnika u javnom sektoru takođe navodi da ih rukovodstvo rijetko nagradi za inovativan rad, kao što su istraživanje novih načina za unaprjeđenje njihove djelatnosti. Štaviše, tek manji broj zaposlenih u javnom sektoru (25 procenata) navodi da su u prethodnoj godini pohađali obuku, što ukazuje kako na ograničene mogućnosti obuke, tako i na nedovoljno poticanje za učestvovanje u programima izgradnje kapaciteta. 9. Radnici u javnom sektoru, naročito mlađi radnici, su danas manje motivirani nego kad su počeli raditi u javnom sektoru. Mimo pitanja samog pronalaska posla, radnici u javnom sektoru mlađi od 30 godina na osnovu samoprocjene navode da im je trenutna motivacija 11 procenata niža nego kad su počeli raditi, za razliku od kolega u privatnom sektoru čija je motivacija porasla za 10 procenata. Navedeni razlozi za smanjenu motivaciju se odnose na upravljanje radnim učinkom i iznad razmatrane faktore radnog okruženja. Nivoi motivacije radnika su i u korelaciji s kvalitetom upravljanja. 10. Konačno, slabosti vezane za politiku uključuju nedostatak dobrih podataka o tržištu rada javnog sektora, da bi se imale informacije za upravljanje kadrovskim resursima i šire donošenje politike zasnovane na dokazima i njenu implementaciju. Obzirom na političke poteškoće za provođenje reforme plata u javnom sektoru, neophodni su snažni dokazi da bi se opravdao svaki potez i da bi se izgradila koalicija za reformu. U skladu s institucionalnom fragmentacijom u BiH, sistemi administrativnih podataka su razdvojeni po entitetima, FBiH i RS, a unutar FBiH po kantonima. Ni na nivou ovih jurisdikcija, ni na nivou cijele zemlje ne postoji konsolidirana baza podataka, niti registar, s informacijama o svim zaposlenim u organima vlasti i njihovim platama. Ni redovne ankete, kao što je Anketa radne snage, ne obuhvataju pune informacije o zaposlenosti u ovom sektoru, niti sve elemente primanja, što otežava mjerenje razlika u primanjima između javnog i privatnog sektora. Preporuke 11. Reforma tržišta rada javnog sektora će predstavljati politički i tehnički izazov i nužno će se provoditi postepeno. U reformi je ključno da se osigura da plate u javnom sektoru ostanu dovoljno konkurente da bi se u javni sektor privukli i zadržali kvalitetni radnici, ali ne prevelike, da ne dovode do neravnoteže na tržištu rada i čekanja na posao u javnom sektoru i oduzimanja radnika privatnom sektoru. Jasno je da su sadašnji nivoi plata zaista preveliki, ali smanjenje plata, čak i postepeno tokom vremena, je politički vrlo teško. Stoga ovaj izvještaj ne preporučuje nikakve aktivnosti u tom pravcu, već naglašava korištenje podataka i dokaza da bi se buduće aktivnosti provodile na osnovu informacija. Obzirom na ove izazove, niz preporuka, koje su ispod rezimirane, bi se trebao posmatrati kao politički izvodljivije prioritetne oblasti za angažman, u kojima se postepeno može ostvariti napredak. Ove su oblasti identificirane, ne samo zato što predstavljaju najveće slabosti u BiH, već i zato što postoje solidni empirijski dokazi o njihovom potencijalnom uticaju. iv Preporuka Aktivnosti Rok Kratkoročno (<1 god.) Srednjoročno (1-3 god.) • Institucionalizirati razmjenu podataka između nivoa vlasti u svrhu • Kratkoročno planiranja kadrovskih resursa zasnovanog na informacijama • Ojačati administrativne podatke izradom registara zaposlenih u • Srednjoročno organima vlasti Bolje • Unaprijediti Anketu radne snage u svrhu boljeg mjerenja zaposlenosti upravljanje u javnom sektoru i razlika u platama. Redovno provoditi specijalizirane • Kratkoročno podacima ankete domaćinstava u svrhu sveobuhvatnog mjerenja tržišta rada javnog sektora i njegovih implikacija • Godišnji, javni izvještaj o zaposlenosti i primanjima u javnom sektoru može potaći reformu • Srednjoročno • Prevazići pravne i društvene barijere s kojima se suočavaju žene • Srednjoročno prilikom ulaska i ostanka na tržištu rada, što utiče na njihovu sklonost ka zapošljavanju u javnom sektoru. • Vlada može primijeniti monitoring i programe 'uzora' u školama u • Srednjoročno svrhu promjene težnji i očekivanja žena u vezi s njihovim karijerama. Uvezivanje • Vlada treba nastaviti sa širenjem priuštivog zbrinjavanja djece, radnika i odraslih, centara za dnevni boravak, za što je dokazano da ima radnih mjesta pozitivan efekt na žensku radnu snagu. • Srednjoročno • Organi vlasti mogu prilagoditi svoje prakse zapošljavanja tako da potaknu tražioce posla da prihvataju radna mjesta u privatnom • Srednjoročno sektoru, uz prevazilaženje njihovog odabira obrazovanja u određenim oblastima. • Koristiti rigorozne ispite znanja za izbor kandidata • Kratkoročno Zapošljavanje prema • Na razgovorima za posao treba vršiti procjenu i znanja i motivacija za • Kratkoročno sposobnostima rad u javnoj službi. • Ulagati u obuku osoblja za povećanje stručnih kompetencija, • Kratkoročno uključujući unaprjeđenje stručnih znanja, ciljanu za određene kategorije radnika (tj. nastavnike, medicinske sestre, državne službenike, odbore i rukovodstvo državnih preduzeća); i za povećanje generalnih kompetencija kao što su upravljanje, komunikacije, Ulaganje u rješavanje problema. obuku • Srednjoročno • Unaprijediti kulturu i poticaje za obuku kroz dizajniranje obuke i procjenjivanje obuke prilikom ocjenjivanja rada • Iskoristiti mogućnosti digitalne tehnologije za uspostavljanje • Srednjoročno platforme za online obuku radnika u javnom sektoru • U javnom sektoru treba redovno provoditi robusna ocjenjivanja rada • Srednjoročno • Uspostaviti okvir kompetencija za rukovodstvo, uključujući strateško Jačanje razmišljanje, utvrđivanje organizacionih ciljeva, upravljanje upravljanja promjenom, upravljanje kadrovskim resursima, i angažman zajednice, • Kratkoročno kao potrebne kompetencije v • Primjenjivati kombinaciju različitih tipova izgradnje kapaciteta za • Srednjoročno rukovodioce, uključujući tradicionalnu obuku zasnovanu na programu obuke i razmjenu znanja s kolegama. • Kratkoročno • Koristiti nagrade i priznanja za državna preduzeća koja dobro posluju u svrhu poticanja unaprjeđenja praksi upravljanja kadrovskim resursima. vi