Repensar la productividad para impulsar el crecimiento sin dejar a nadie atrás República Dominicana Agosto 2023 1 TABLA DE CONTENIDO Reconocimientos 03 Lista de abreviaciones 04 Capítulo 1. Crecimiento económico excepcionalmente alto, pero desigual 05 1.1. Introducción 06 1.2. El desempeño del crecimiento de la República Dominicana 07 1.3. Sin embargo, el crecimiento ha sido desigual 15 1.4. Se requiere un mayor crecimiento de la productividad para lograr un crecimiento sostenible 18 1.5. Apéndice 21 Apéndice 1.1. Pares de país 21 Apéndice 1.2. Cálculo de concatenaciones regresivas 21 Capítulo 2. Revertir la caída de la productividad 22 2.1. Introducción 23 2.2. Dinámica de la productividad 24 2.3. Factores que limitan el crecimiento de la productividad 28 2.3.1. Falta de competencia del mercado laboral y desajustes entre la oferta y la demanda 28 2.3.2. Innovación no creativa 35 Las implicaciones de los regímenes fiscales especiales (ROS) 37 2.3.3. Cambio climático 38 2.4. Resumen: cerrar las brechas de crecimiento e ingresos 41 2.5. Apéndice 43 Apéndice 2.1. Cálculo de distorsiones sectoriales 43 Apéndice 2.2. Modelo de equilibrio general computable (EGC) 44 Capítulo 3. Mejorar la competencia en el mercado para impulsar el crecimiento 47 3.1. Introducción 48 3.2. Comprendiendo el entorno de competencia en la República Dominicana 49 3.3. Barreras a la competencia en República Dominicana 52 3.3.1. Canal directo: Gobierno como actor de mercado (EE) 55 3.3.2. Canal indirecto: el gobierno como regulador 59 3.3.3. Canal indirecto: el gobierno como árbitro 62 3.4. Conclusiones 66 3.5. Apéndice 67 Apéndice 3.1. Cálculo de distorsiones sectoriales 67 Capítulo 4. Reducir las ineficiencias del gasto para abrir espacio fiscal para inversiones que mejoren la productividad 69 4.1. Introducción 70 4.2. Mejorar la eficiencia de las adquisiciones 73 4.3. Conclusiones 79 Conclusión 80 2 Reconocimientos El Memorándum Económico de País (MEC) de República Milagros Deza (Consultora, ELCMU) e Ivana Benzaquen Dominicana fue redactado con el liderazgo y el apoyo de la (Consultora , ELCMU), los cuales aportaron insumos para el Unidad de Gestión de País (UGP) dirigida por Michel Kerf análisis macroeconómico en el Capítulo 1, mientras que las (Director de País, LCC2C) y Alexandria Valerio (Representante estimaciones del PIB regional estuvieron a cargo de José Residente, LCCDO). El equipo contó con el apoyo técnico y Pablo Valdez (Economista Principal, DECES) y Charl Jooste la orientación de Doerte Doemeland (Gerente de Práctica, (Economista Principal, EMFMD) brindó asesoramiento sobre ELCMU) y Pedro L. Rodríguez (Economista Principal de País, los pronósticos macroestructurales; Dong Dao (Consultor, ELCDR). ELCMU) y Alexis Cruz (MEPyD) contribuyeron en el análisis de productividad del Capítulo 2; mientras que Hasan Dudu Se recibieron comentarios y debates constructivos de (Economista sénior, EMFMD), Martin Christensen (Economista, contrapartes del Ministerio de Economía, Planificación y EMFMD) y Carmen Estrades (Consultora, ELCMU) dirigieron Desarrollo ( MEPyD ), encabezados por el Sr. Pavel Isa (Ministro), las simulaciones de modelo, con contribuciones de Huong e incluyeron: Miguel Ceara (exministro), Alexis Cruz-Rodríguez Nguyen (Especialista en energía, ILCE1) para el escenario (Viceministro de Economía y Análisis Social), Evalina Gómez energético. El análisis de la política de competencia en el (Directora de Análisis Económico Sectorial) y Rosa Cañete capítulo 3 fue dirigido por Denis Sanchez (Economista, ETIMT), (Directora de Pobreza, Desigualdad y Cultura Democrática); con contribuciones de Seidu Dauda (Economista, ETIMT) y asimismo, el Consejo Nacional de Competitividad (CNC) Soulange Gramegna (Consultor, ETIMT), bajo la dirección contribuyó significativamente en el desarrollo de la narrativa, de Martha Licetti (Gerente de Práctica, ETIMT) y Graciela con comentarios del presidente del CNC, Peter A. Prazmowski, Miralles (Economista Senior, ETIMT), mientras que Maria y Katherine Javier (Directora de la unidad de Inteligencia para Scheker (Especialista en Adquisiciones, ELCRU), Paola Brens la Competitividad); además, la Dirección General de Análisis y (Consultora, ELCMU) y Milagros Deza (Consultora, ELCMU) Política Fiscal del Ministerio de Hacienda, a cargo de Camila contribuyeron al análisis de adquisiciones del Capítulo 4. Hernández, la unidad de Estudios Económicos y Tributarios a cargo de Patricia Gil, así como otros miembros del Ministerio Anjali Shahani (Oficial de Operaciones, ELCMU), Giselle de Hacienda brindaron importantes sugerencias. La Oficina Velasquez (Asistente de Programa, ELCMU), Benjamin Nacional de Estadística (ONE) bajo la coordinación de Augusto Vuilleminroy (Asistente de Programa, ELCMU) y Maria J. de los Santos, jugó un papel importante al brindar información Hermann (Asistente Ejecutiva, LCCDO) brindaron un valioso relevante para varios capítulos del informe. El CEM se benefició apoyo administrativo y logístico. de las consultas de organizaciones del sector privado y académicos, específicamente Raúl Hernández, director de la El equipo agradece a los revisores pares del CEM por sus útiles asociación nacional de pensiones y asesor de empresas del sugerencias y puntos de vista: Marc Schiffbauer (Economista sector privado, quien brindó comentarios relevantes para el sénior, EECM2), Ana Cusolito (Economista sénior, ETIMT), Capítulo 2. Guillermo Vuletin (Economista sénior, LCRCE), Daniel Riera- Crichton (Economista sénior, LCRCE), Samuel Pienknagura El equipo de trabajo estuvo liderado por James Sampi (Economista Principal, FMI) y Fausto Patino (Economista, (Economista, ELCMU) y Johannes Herderschee (hasta Abril de ELCFN). 2022, Economista Senior, CELCE). Gabriel Zaourak (Economista Senior, ELCMU) finalizó el reporte. El equipo estuvo integrado por Sebastian Galiani (Profesor, Universidad de Maryland), Jorge Thompson Araujo (Investigador sénior, Universidad de Brasilia y Consultor ELCMU), Paola Brens (Consultora, ELCMU), 3 Lista de abreviaciones Abreviatura Definición BCRD Banco Central de la República Dominicana BTI Índice de transformación de Bertelsmann DR-CAFTA El Tratado de Libre Comercio República Dominicana-Centroamérica EGC Modelo de equilibrio general computable DEE Directorio de Empresas y Establecimientos DGII Dirección General de Impuestos Internos RD República Dominicana CEPAL Comisión Económica para América Latina y el Caribe IED Inversión extranjera directa PIB Producto Interno Bruto OIT Organización Internacional del Trabajo FMI Fondo Monetario Internacional ALC América Latina y el Caribe MEPyD Ministerio de Economía, Planificación y Desarrollo AMF Acuerdo multifibra MFMod Modelo Macro-Fiscal del Banco Mundial ONAPI Oficina Nacional de la Propiedad Industrial ONE Oficina Nacional de Estadística PMR Regulación del mercado de productos LPP Ley de Contrataciones Públicas PPA Paridad del poder adquisitivo PWT Tabla Mundial de Penn ZEE Zonas Económicas Especiales SSP Escenario de trayectorias socioeconómicas compartidas PCR Trayectorias de Concentración Representativas PTF Productividad total de factores EEBM Encuesta Empresarial del Banco Mundial GBM Grupo del Banco Mundial MCT del GBM Mercados, competencia y tecnología del Banco Mundial WDI Indicadores de Desarrollo Mundial 4 Capítulo 1. Crecimiento económico excepcionalmente alto, pero desigual 5 Capítulo 1. Crecimiento económico excepcionalmente alto, pero desigual 1.1. INTRODUCCIÓN La República Dominicana ha experimentado un crecimiento de reducir la dependencia del país en la acumulación de económico alto y estable durante las últimas dos décadas, factores para sostener su alta tasa de crecimiento y abordar la superando a la mayoría de las economías de América problemática del estancamiento de los salarios reales. Latina y el Caribe (ALC). El crecimiento económico promedió 5.8 por ciento por año entre 2005 y 2019, más del doble que Este capítulo analiza la dinámica de crecimiento de la el promedio de ALC (2.6 por ciento). Entre los comparadores economía dominicana, destacando los principales cuellos regionales, estructurales y aspiracionales del país, 1 solo de botella que podrían estar impidiendo un modelo de Panamá experimentó un mayor crecimiento (6.7 por ciento crecimiento sostenido. El crecimiento de la productividad se anual) durante este período. Las secuelas de la pandemia han ha estancado en los últimos años, mientras que las mejoras demostrado la resiliencia de la economía dominicana, cuya en la calidad de la mano de obra no han acompañado el fuerte recuperación ha superado a muchos pares regionales. crecimiento del PIB. A pesar de que el sólido crecimiento El crecimiento también fue muy resistente, sólo interrumpido económico ha promovido la creación de empleo en la desde 2005 por la Crisis financiera mundial en 2008, la crisis industria y los servicios, los salarios reales siguen siendo bajos, de la deuda soberana europea en 2012 y la pandemia de lo que incrementa la desigualdad de ingresos y limita los COVID-19 en 2020. beneficios del crecimiento. La literatura internacional muestra que la productividad puede impulsar los salarios reales, pero Los motores del crecimiento económico están llegando a el crecimiento económico en la República Dominicana se ha sus límites debido al lento crecimiento de la productividad, derivado principalmente de la acumulación de factores de lo que contribuye a la depresión de los salarios reales. El producción (mano de obra y capital) y no del aumento de la ejercicio de fuentes del crecimiento indica que la acumulación productividad. Si la PTF —definida como la eficiencia en el de capital representó 3.7 puntos porcentuales del crecimiento aumento de la producción mientras los factores de entrada, del PIB en promedio entre 2005 y 2019. Por otro lado, la es decir, el trabajo y el capital, permanecen constantes— cantidad de mano de obra fue responsable de un incremento aumentará 1 punto porcentual por encima de su promedio significativo de 1.6 puntos porcentuales en el PIB durante histórico, la tasa de crecimiento promedio del PIB podría el mismo período, pero la calidad de la mano de obra solo aumentar a 7 por ciento a largo plazo. Por el contrario, una contribuyó 0.4 puntos porcentuales. Después de la crisis disminución de 1 punto porcentual en el crecimiento de bancaria de 2003/2004, la contribución de la productividad total la PTF empujaría el crecimiento del PIB a un 3 por ciento, de los factores (PTF) al crecimiento del PIB ha sido cercana comprometiendo los objetivos de desarrollo del país. a cero. En relación con los niveles de PIB real de los pares aspiracionales, los salarios reales de la República Dominicana son, en promedio, un 70 por ciento más bajos. Por lo tanto, un crecimiento más rápido de la PTF tendría el beneficio doble 1 TLos comparadores estructurales están conformados por Túnez, Bulgaria y Costa Rica, mientras que los aspiracionales son Uruguay, Croacia y Nueva Zelanda. El Apéndice 1.1. proporciona una descripción detallada de los comparadores de pares estructurales y aspiracionales. 6 1.2. El desempeño del crecimiento de la República Dominicana La República Dominicana (RD) ha sido una de las economías El ingreso per cápita de la República Dominicana ha de mayor crecimiento en América Latina y el Caribe. La convergido constantemente hacia los niveles de ingreso economía se expandió en un promedio del 5.8% entre 2005 y per cápita de los Estados Unidos. Después de un aumento 2019, mientras que las entradas de inversión extranjera directa temporal de las tasas de pobreza en 2003/2004, la proporción (IED), las cuales promediaron alrededor del 4% del PIB en las de la población que vive en la pobreza se redujo del 48% en últimas dos décadas, transformaron la economía e impulsaron 2005 a casi el 20% en 2019. Este éxito estuvo acompañado de el turismo, los servicios, la manufactura, la construcción y la una fuerte convergencia hacia el nivel de ingreso per cápita de minería. Una combinación de reformas estructurales orientadas EE. UU. En el año 2000, el PIB per cápita dominicano representó al mercado a principios de la década de 1990 y condiciones el 19 por ciento del de los EE. UU. y casi se duplicó al 30 por externas favorables (ver Recuadro 1.1) apoyaron el crecimiento ciento en 2019. Mientras tanto, el PIB per cápita promedio de económico. Adicionalmente, una política monetaria y fiscal ALC se mantuvo estable en un 25 por ciento durante el mismo prudente contribuyeron a la estabilidad macroeconómica, a período. En general, la economía dominicana ha sido un caso pesar del aumento del nivel de deuda pública. de éxito en la región durante los últimos 15 años, aunque todavía queda camino por recorrer para lograr el nivel de pares aspiracionales tales como Uruguay o Croacia. Figura 1.1. Crecimiento del PIB, 2000-2021 (Cambio porcentual interanual)3 Estructural Centro América República Dominicana Latino América y el Caribe Aspiracional Figura 1.2. PIB Per Cápita (PPA, US$ internacionales constantes de 2017) 29.5% 24.7% RD / E.E.U.U. 25.3% 25.7% ALC / E.E.U.U. 18.6% Fuente: Banco Mundial, “República Dominicana: Panorama general del desempeño macroeconómico”, nota informativa 2 Tasa basada en la línea de pobreza de ingresos medios-altos: US$6.85 por persona/día en PPA de 2017. 3 Pares estructurales: Túnez, Bulgaria, y Costa Rica. Pares aspiracionales: Uruguay, Croacia, y Nueva Zelanda. 7 El rápido crecimiento económico estuvo respaldado por La liberalización del mercado también promovió las un sólido consumo privado y la acumulación de capital actividades turísticas, que se convirtieron en una fijo. Entre 2005 y 2019, en promedio, el consumo privado importante fuente de ingresos externos y de creación de representó el 72 por ciento del PIB y casi un 4 por ciento del empleos. Entre 2000 y 2019, la actividad turística representó aumento en el PIB, mientras que la formación bruta de capital en promedio el 9.6 por ciento del PIB, mientras que la creación fijo representó el 25 por ciento del PIB y un aumento en el de empleos en el sector se duplicó. En 2019, el sector turístico PIB de aproximadamente el 2 por ciento. El consumo privado creó alrededor de 358,000 nuevos puestos de trabajo, de los estuvo respaldado por las reformas orientadas al mercado cuales más del 70 por ciento se hicieron a través de la creación de la década de 1990, específicamente la liberalización de de empleos indirectos. En 2019 se registraron alrededor de 7 los precios y del tipo de cambio, junto con un mayor acceso millones de llegadas de turistas por vía aérea al país, el doble a la financiación a través de la liberalización de las tasas de que en el 2000. En los últimos 20 años, más del 90 por ciento interés– por ejemplo, el crédito al sector privado aumentó de los turistas han sido no residentes, y, de éstos, más del 80 del 19.6 % del PIB en 2005 al 28.2 % en 2019. Mientras tanto, por ciento han sido extranjeros. las exportaciones netas tuvieron un impacto negativo en el crecimiento, en consonancia con un déficit comercial cada vez mayor después de la expiración del ATC y a pesar de un aumento en las exportaciones mineras. Figura 1.3. Ingresos por Turismo % del PIB Millones de USD$ Figura 1.4. Creación de empleo. (en miles) Directo Indirecto Fuente: BCRD. Cálculos del personal del Banco Mundial. 8 El aumento del consumo impulsó la demanda interna y locales contribuyeron más al crecimiento económico (0.5 de importación de bienes manufacturados y de servicios. puntos porcentuales) que las actividades de las Zonas Entre 2005 y 2019, en promedio, los servicios representaron Económicas Especiales o SEE (0.03 puntos porcentuales), el 60 por ciento del PIB y un aumento del 3 por ciento en el en consonancia con la disminución de la contribución de las PIB. En particular, el transporte, el comercio y la hospitalidad exportaciones: la manufactura local se enfoca en abastecer constituyeron un 24 por ciento combinado del PIB. La el consumo interno, mientras que las empresas de las SEE se construcción y la manufactura contribuyeron, en promedio, enfocan principalmente en las exportaciones. Efectivamente, con 0.8 y 0.5 puntos porcentuales al crecimiento del PIB, el crecimiento del consumo impulsó la fabricación local, así respectivamente. Dentro de la manufactura, las actividades como la demanda de mercancías importadas. Figura 1.5. Contribución de la demanda al crecimiento del PIB. (Porcentaje, por componente) Exportaciones Netas FBCF Consumo Público Consumo Privado Crecimineto del PIB Figura 1.6. Contribución de la oferta al crecimiento del PIB. (Porcentaje, por componente) Tasas Netas 6,4 Otros Servicios 6,1 5,5 Comercio Finanzas Transp. & Comun. 3,7 Hoteles & Rest. Construcción Minería Manufactura Agricultura Crecimineto del PIB Fuente: Banco Mundial, “República Dominicana: Panorama General del Desempeño Macroeconómico”, nota informativa 9 Recuadro 1.1. Las reformas estructurales y las políticas de estabilización han sido clave para el crecimiento económico La República Dominicana emprendió reformas económicas importantes desde finales del siglo XX, como son la liberalización de las transacciones y el comercio de divisas, la remoción de los controles de precios y de las restricciones a la inversión extranjera directa (IED). Por otro lado, la Ley de Inversión Extranjera aprobada en noviembre de 1995 permitió la apertura a la inversión extranjera a sectores claves, incluyendo al sector bancario, extendió a los inversores extranjeros las garantías otorgadas a los inversionistas nacionales y eliminó todas las restricciones a las remesas de utilidades y a la repatriación de capitales. Además, el gobierno implementó importantes reformas al sistema bancario para fortalecer el sistema financiero y eliminar las distorsiones en los mercados crediticios. A fines de 1991, se unificó la estructura de los requisitos de reserva para los bancos comerciales al 20 por ciento para todos los depósitos y se abolieron los requisitos de cartera selectiva. Además, a partir de 1993 se avanzó significativamente en el desarrollo de la supervisión bancaria y la regulación prudencial. De manera similar, las condiciones geográficas y económicas externas favorables también impulsaron el crecimiento. La economía de la República Dominicana responde en gran medida al crecimiento de los países del G74, a través de las entradas de remesas que alimentan el consumo y las llegadas de turistas que impulsan la demanda de hoteles y servicios relacionados. De hecho, la proximidad a los mercados de América del Norte y la dotación natural de playas oceánicas han sido la base del desarrollo de un fuerte sector turístico. Además, la industria textil, y especialmente los fabricantes establecidos en Zonas Económicas Especiales (ZEE), se beneficiaron del Acuerdo Multifibras (AMF) y su sucesor, el Acuerdo sobre Textiles y Prendas de Vestir (ATC) (consulte el Recuadro 1.2. para obtener más detalles sobre ZEE en la República Dominicana). Sin embargo, dichos beneficios desaparecieron después de la expiración del ATC en 2005. A pesar de la introducción del Tratado de Libre Comercio entre República Dominicana y Centroamérica (DR-CAFTA) en 2006 que fomentó las exportaciones de dispositivos médicos, calzado, productos farmacéuticos y productos plásticos, el valor de los flujos comerciales (exportaciones más importaciones como porcentaje del PIB) cayó del 62 % del PIB en 2005 al 51 % en 2019. Figura 1.1.1. Elasticidades de Crecimiento Figura 1.1.2. Sincronización del Ciclo Económico (Respuesta sobre un aumento del uno por ciento en el (Ciclo Hodrick-Prescott, 2000Q1-2019Q4) crecimiento del PIB de China y del G-7, 2000Q1-2019Q4) Ciclo E.E.U.U Ciclo RD Con respecto al crecimiento del PIB real en China Con respecto al crecimiento del PIB real en los países del G7 Fuente: Haver, WDI, Bloomberg, FRED y BCRD. Cálculo del personal del Banco Mundial. Referencias: FMI (2002). La República Dominicana. Estabilización, Reforma y Crecimiento 4 El G7 son Canadá, Francia, Alemania, Italia, Japón, Reino Unido y Estados Unidos. La elasticidad de crecimiento de la República Dominicana se estima en un 1.7, la más alta de ALC, respecto al crecimiento en las economías del G7. Por el contrario, su elasticidad estimada al crecimiento con respecto a China es de solo 0.1. 10 El consumo interno sustentó las importaciones de bienes las zonas económicas especiales y del sector minero) se de consumo y de materias primas. Las exportaciones mantuvieron estables en el 3 por ciento del PIB. Por otro lado, totales de mercancías se redujeron del 17 % del PIB en 2005 la creciente demanda de insumos intermedios por parte de al 13 % en 2019, principalmente debido a la expiración del los fabricantes locales se tradujo en mayores importaciones AMF/ATC. Durante el mismo período, las exportaciones de materias primas, que aumentaron del 4 % del PIB en 2005 mineras aumentaron del 6 por ciento al 18 por ciento de al 9 % en 2019. Por lo tanto, las importaciones totales de las exportaciones totales, mientras que las exportaciones mercancías aumentaron del 21 % del PIB en 2005 al 23 % por “nacionales” (es decir, excluyendo las exportaciones de ciento en 2019. Figura 1.7. Exportaciones de mercancías (Porcentaje del PIB) Porcentaje del PIB Minería Zonas Económicas Especiales Nacional Figura 1.8. Importaciones de mercancías (Porcentaje del PIB) Porcentaje del PIB Petróleo Materias Primas Capital Consumo Fuente: BCRD. Cálculo del personal del Banco Mundial. 11 Un retorno atractivo del capital y una alta tasa de entrada de finales de la década de 1990 y principios de la de 2000 (ver de mano de obra aceleraron la rápida acumulación de Cuadro 1.1.). Como resultado, la IED aumentó del 1.9 % del factores de producción y respaldaron el crecimiento. Una PIB en 1990 al 3.2 % en 2019. Mientras tanto, la tasa de entrada combinación de regímenes fiscales especiales, exenciones a la fuerza laboral (es decir, la entrada neta de trabajadores) arancelarias, reducción de aranceles de importación y un promedió 2.8 % entre 2000 y 2019, siendo significativamente stock de capital relativamente bajo en comparación con las más alta que el promedio de ALC y más del doble que en economías avanzadas contribuyó a un rápido aumento de los EE. UU. (0.8 por ciento). La mano de obra extranjera es la tasa interna de retorno del stock de capital: del 5.1 % en un componente importante de la fuerza laboral, ya que los promedio durante la década de 2000 al 16 % en los últimos inmigrantes, el 87 por ciento de ellos de Haití, representaron años, atrayendo IED al país. Estos incentivos económicos el 5.6 por ciento de la población del país en 20175. fueron introducidos, en parte, por las reformas estructurales Figura 1.9. Tasa Interna Real de Retorno del Capital Social (Porcentaje) DOMINICANA E.E.U.U. ESTRUCTURAL ASPIRACIONAL ALC Figura 1.10. Tasa de Entrada de mano de obra (Cambio/Empleo, porcentaje) DOMINICANA E.E.U.U. ESTRUCTURAL ASPIRACIONAL ALC Fuente: BCRD. Cálculo del personal del Banco Mundial. 5 UNO (2018). “Segunda Encuesta Nacional de Inmigrantes: ENI-2017” 12 Si bien la actividad económica en las ZEE promovió la aumento promedio estimado de la producción en el resto creación de empleo y atrajo IED, sus efectos indirectos de la economía de solo el 0.6 por ciento calculado como el en el resto de la economía han sido limitados. Las zonas valor promedio de las concatenaciones regresivas de las ZEE, económicas especiales concentraron, en promedio, el 3.8 por se aplica un cálculo similar para otras categorías sectoriales, ciento del empleo total entre 2010 y 2019, y proporcionaron como servicios o servicios locales) y a un aumento del 0.5 por 176,555 empleos directos a partir de 2019 (CNZFE, 2019). ciento en la creación de empleos indirectos. Por su parte, la La IED en las ZEE aumentó del 4 % de la IED total en 2010 fabricación local ha tenido un mayor impacto en el crecimiento al 9 % en 2019. Las ventas totales de las ZEE representaron, y la creación de empleo. A modo de ejemplo, un aumento del en promedio, casi el 3 % del PIB entre 2010 y 2019, pero 1 por ciento en la producción manufacturera local conduce a su contribución al crecimiento y a la creación de empleo un aumento promedio estimado en la producción en el resto en la economía en general ha sido limitada. Un aumento de la economía del 1.4 por ciento y a un aumento del 1.7 por del 1 por ciento en la producción de las ZEE conduce a un ciento en la creación de empleo indirecto. Figura 1.11. Efecto de las concatenaciones cegresivas en el crecimiento económico, 2016 Figura 1.12. Efectos de las concatenaciones regresivas en la creación de empleo, 2016 Fuente: Gómez y Majluta (2021) y Tablas Insumo / Producto del Banco Central de la República Dominicana (BCRD). Cálculos del Banco Mundial. Nota: Un valor de concatenación regresiva superior a uno implica que un aumento del 1 por ciento en la producción en un sector dado aumentaría la producción o el empleo en la economía en general en más del 1 por ciento, en promedio. Consulte el Apéndice 1.1 para obtener una descripción técnica del cálculo de las concatenaciones regresivas. 13 Recuadro 1.2. Zonas Económicas Especiales (ZEE) en República Dominicana: Una revisión histórica Las ZEE son áreas geográficamente delimitadas en las que las regulaciones aduaneras, fiscales y de inversión son más favorables que en el resto de la economía. En términos generales, la promoción de las ZEE intenta reducir el costo de hacer negocios abordando las deficiencias de infraestructura, la complejidad burocrática y otras barreras a los negocios derivadas de las políticas comerciales, fiscales, arancelarias y laborales. La primera ZEE dominicana, ubicada en La Romana, se estableció en 1969 para atraer inversiones locales y extranjeras, brindar capacitación y promover la transferencia de tecnología y conocimientos. Para ayudar a lograr estos objetivos, la legislación específica otorgó generosos incentivos fiscales a las empresas ubicadas en las ZEE. Durante las décadas de 1980 y 1990, las ZEE dominicanas se beneficiaron de la proximidad geográfica con los EE. UU., los acuerdos comerciales preferenciales y los incentivos a la inversión. A principios de la década de 2000, los textiles producidos en las zonas económicas especiales, favorecidos por las cuotas del ATC, representaban un tercio de las exportaciones dominicanas. La eliminación gradual del ATC, completada a principios de 2005, provocó un declive en la industria textil dominicana. Para 2020, la República Dominicana contaba con 75 ZEE que albergaban a 692 empresas. Las ZEE están ubicadas principalmente en y alrededor de las provincias de Santiago (27 ZEE en la propia provincia y siete en provincias vecinas) y Santo Domingo (18 ZEE en la propia provincia y 11 en provincias vecinas). Por lo tanto, los beneficios del establecimiento de ZEE se han concentrado geográficamente en dos de las 10 regiones del país: Ozama y Cibao Norte. Figura 1.2.1. Distribución de las empresas ZEE en el territorio, porcentaje del total de empresas por provincia en 2019 Porcentaje Fuente: Directorio de Empresas y Establecimientos (Directorio de empresas y establecimientos, DEE), 2019. Referencias: El Banco Mundial (2022). Allanando el camino para ciudades y territorios prósperos. Urbanización y Revisión Territorial de la República Dominicana. 6 Aggrwal, A. (2006). Zonas Económicas Especiales: revisando el debate político. Semanario Económico y Político, 4533-4536 14 1.3. Sin embargo, el crecimiento ha sido desigual Si bien el crecimiento ha reducido la pobreza, la desigualdad desigualdad de ingresos se ha deteriorado con el tiempo, de ingresos aumentó y los salarios reales se estancaron. aumentando del 27 % en 2012. Además, los salarios reales El 1 por ciento superior de la distribución de ingresos de los promedio se han estancado en los últimos años, aumentando hogares representó más del 30 por ciento del INB en 2019, casi un 2.7 % anual entre 2000 y 2010, pero desacelerando a un casi 10 puntos porcentuales más que en Costa Rica y 17 crecimiento anual del 1.4 % entre 2010 y 2019.7 puntos porcentuales más que en Uruguay. Este indicador de Figura 1.13. Participación de ALC en el Ingreso Nacional Bruto (INB) por grupo percentil, 2019 (Porcentaje, países seleccionados) > Perecentil 99 Perecentil 90-99 Perecentil 50-90 < Perecentil 50 Brasil México Rep. Dom. Figura 1.14. Concentración del INB, 2012-2019 (Porcentaje) Fuente: Base de Encuestas de Hogares de la CEPAL. Nota. Chile corresponde a 2017 y México a 2018. 7 Los salarios reales se calculan como la compensación salarial deflactada dividida entre la cantidad de empleados. 15 La creación de empleo se produjo principalmente en los el comercio (16 por ciento del empleo formal total en 2019), sectores de bajos salarios. La tasa de empleo aumentó del la manufactura (14 por ciento), hoteles y restaurantes (6 por 54.6 % en 2000 al 61 % en 2019, mientras que la proporción ciento) y otros servicios (15 por ciento), sectores cuyo salario del empleo formal aumentó de casi el 48 % del empleo total promedio combinado es 12 por ciento más bajo que el salario en 2000 al 51 % en 2019. Sin embargo, el empleo formal, promedio en el mercado de trabajo formal. que es del cual se dispone de información, se concentró en Figura 1.15. Tasas de Empleo y Desempleo (Porcentaje de la fuerza laboral) Empleo Desempleo (Escala Derecha) Fuente: Directorio de Figura 1.16. Salarios vs Empresas y Establecimientos Proporción del Empleo (Directorio de Empresas Formal Total (2019, por y Establecimientos, DEE). actividad económica) Banco Mundial, República Dominicana: Panorama general del desempeño macroeconómico, nota informativa Persiste una gran brecha de participación en la fuerza laboral salarial. Después de analizar la información desagregada por entre hombres y mujeres que impacta negativamente en años de escolaridad, edad, experiencia laboral y condiciones la pobreza y la productividad. Aunque el 35 por ciento de del hogar, entre otros factores observables, la brecha salarial las mujeres que ingresaron al mercado laboral en 2019 tenían entre hombres y mujeres alcanzó un 16 por ciento estimado una licenciatura, frente al 17 por ciento de los hombres, la en 2019 y un 27 por ciento en el mercado laboral informal. tasa de participación en la fuerza laboral entre las mujeres Cerrar la brecha salarial podría reducir potencialmente la tasa es 25 puntos porcentuales más baja que entre los hombres. de pobreza en más de 7 puntos porcentuales. Esta brecha de participación de género refleja una brecha 8 MEPyD (2022). Probabilidad de Transición y Trampas de la Pobreza. Próximo. 16 Figura 1.17. Tasa de empleo por género (Porcentaje) Masculino Femenino Figura 1. 18. Nivel educativo logrado por género, 2019 (Porcentaje de la fuerza laboral por género) Masculino Femenino Primaria Secundaria Bachiller Ninguna Fuente: Nota informativa preparada para el informe “República Dominicana: un panorama del desempeño macroeconómico” El crecimiento también ha sido desigual en términos per cápita estimado en Ozama es aproximadamente el doble geográficos. El modelo de crecimiento del país ha favorecido que en Enriquillo, lo que evidencia aún más las considerables a la región Ozama, donde se encuentra la ciudad capital, Santo disparidades regionales. Llama la atención el caso de la región Domingo. Las estimaciones del PIB subnacional muestran 9 de Yuma, donde se encuentra Punta Cana, el principal centro que, en promedio, las regiones de Ozama y Cibao Norte turístico: aunque la región no se encuentra entre las que más representaron casi el 56 por ciento del PIB nacional entre 2015 contribuyen al PIB, esta es tan rica como la región Ozama en y 2019. Mientras tanto, Enriquillo y El Valle aportaron sólo el términos per cápita. 2 y el 3 por ciento del PIB nacional, respectivamente. El PIB Figura 1.19. Estructura promedio del PIB por Región (Porcentaje del PIB nacional, promedio 2017-2019) 9 MEPyD (2022). “Aproximando el PIB a nivel regional en República Dominicana”. 17 Figura 1.20. INB per cápita, 2018 (Método Atlas, USD actual) México Ingreso medio alto Cibao Sur Bulgaria Ozama Montenegro Valdesia Yuma Rep. Dominicana Cibao Norte Cibao Nordeste Higuamo Cibao Noroeste El Valle Irán, Rep. Islámica Enriquillo Iraq Jamaica Ingresos bajos y medios Tonga Fuente: MEPyD (2022). “Aproximando el PIB a nivel regional en República Dominicana”. Cálculos del personal del Banco Mundial. 1.4. Se requiere un mayor crecimiento de la productividad para lograr un crecimiento sostenible Las contribuciones al crecimiento derivados de la fue responsable de un aumento de 1.6 puntos porcentuales en productividad y de la calidad de la educación han el PIB durante el mismo período, pero la calidad de la mano de disminuido con el tiempo a pesar de la rápida acumulación obra solo aportó 0.4 puntos porcentuales. Después de la crisis de capital y la creciente fuerza laboral. La formación de bancaria de 2003/2004, la contribución de la productividad capital ha sido el principal motor del crecimiento económico, total de los factores (PTF) al crecimiento del PIB no ha sido representando 3.7 puntos porcentuales del crecimiento del PIB negativa, a diferencia de la mayor parte de ALC, pero no ha en promedio entre 2005 y 2019. La cantidad de mano de obra aumentado al mismo ritmo que el ingreso per cápita. Figura 1.21. Descomposición del Crecimiento (Factores de producción, puntos porcentuales) PTF Capital Calidad laboral Mano de Obra Figura 1.22. Evolución del Producto y la PTF (Índice 2000=1) Producción por persona empleada Producción por hora trabajada Ingreso Per Cápita PTF Fuente: Banco Mundial, “República Dominicana: Panorama general del desempeño macroeconómico”, nota informativa 18 Recuadro 1.3. Definición de productividad En la literatura sobre crecimiento, la productividad económica se calcula mediante la Productividad Total de los Factores (PTF), generalmente conocida como el residuo de Solow. La PTF representa la eficiencia en el uso de los recursos (capital, mano de obra e insumos intermedios) en el proceso productivo. Efectivamente, da cuenta de la parte del crecimiento que no puede explicarse por el crecimiento de los factores de producción observables, como la mano de obra y el capital. Por lo tanto, la PTF refleja factores no observables que pueden impulsar el crecimiento, como las habilidades gerenciales, las tecnologías avanzadas y la innovación, así como los conocimientos indirectos de las nuevas empresas que ingresan al mercado. A modo de ejemplo, el crecimiento de la productividad de un restaurante en Santo Domingo podría medirse como el aumento en la cantidad de mofongos —un plato típico a base de plátano— que se preparan sin extender las horas de trabajo ni usar más ingredientes. ¿Qué podría explicar el aumento? El chef puede haber aprendido nuevas técnicas de gestión de residuos para optimizar el uso de los ingredientes y/o podría haber mejorado su rendimiento gracias a una cocina renovada. Referencias: Syverson, Chad. “¿Qué determina la productividad?” Revista de Literatura Económica 49, no. 2 (2011): 326–65. Una mayor PTF habría dado como resultado salarios salarios reales de la República Dominicana son, en promedio, reales más altos. La experiencia mundial muestra que la PTF un 70 por ciento más bajos. Por lo tanto, un crecimiento se correlaciona positivamente con los salarios reales. Por lo más rápido de la PTF tendría el doble beneficio de reducir tanto, las economías con mayor productividad también tienen la dependencia del país de la acumulación de factores para salarios reales más altos. En relación con los niveles de los sostener su alta tasa de crecimiento y de abordar el problema pares aspiracionales, con mayor nivel de productividad, los del estancamiento de los salarios reales. Figura 1.23. Salarios Reales Y Productividad Total De Los Factores (Correlación histórica entre 1990 y 2019) Mundial Aspiracional República Dominicana Fuente: Tabla Mundial de Penn 10.0. Cálculos del personal del Banco Mundial. 19 A pesar de la creciente acumulación de factores de anual. En un escenario más negativo, una disminución producción, una disminución continua de la productividad promedio de la PTF del 2 por ciento anual conduciría a un podría ralentizar el crecimiento del PIB a menos del 4 % crecimiento a largo plazo por debajo del 3 por ciento para a largo plazo. El Modelo Macro-Fiscal del Banco Mundial 2050. Por el contrario, un aumento de la PTF de 1 punto (MMFBM) estima que la actual tendencia a la baja en la PTF porcentual por encima del promedio actual podría conducir a tiene el potencial de obstaculizar el crecimiento del PIB. Por un crecimiento promedio del PIB de 7 por ciento para 2050, lo ejemplo, con una disminución de 0.5 puntos porcentuales que permitirá que el país se ponga al día rápidamente con las en el crecimiento de la PTF, el crecimiento del PIB no podría economías a las que aspira. mantener la tasa actual de aproximadamente el 5 por ciento Figura 1.24. Crecimiento del PIB bajo diferentes escenarios (Puntos porcentuales) Línea Base Crecimiento del PTF -0,5% Crecimiento del PTF +1% Crecimiento del PTF -1% Crecimiento del PTF -2% Fuente: Banco Mundial, “República Dominicana: Panorama general del desempeño macroeconómico”, nota informativa 1.5. CONCLUSIONES La República Dominicana deberá acelerar el crecimiento Una mayor productividad de las empresas en los sectores de la productividad para alcanzar los niveles de ingreso que acaparan la mayor parte de los puestos de trabajo, per cápita de los Estados Unidos. El rápido crecimiento complementada con la mejora de las cualificaciones, puede económico del país se ha visto respaldado por la acumulación traducirse en salarios más elevados. El bajo crecimiento de factores (capital y mano de obra) impulsada por incentivos de la productividad de las empresas limita las ganancias de inversión favorables, como exenciones de impuestos, de los salarios reales. Al mismo tiempo, el capital humano y una creciente oferta laboral en parte impulsada por la inadecuado impide el crecimiento de la productividad de migración regional. Sin embargo, el bajo crecimiento de las empresas, lo que conduciría a salarios reales más altos. Si la productividad, al no haberse llevado a cabo las reformas bien se mejora la productividad de la empresa, también es estructurales pendientes, ha contribuido al estancamiento importante desbloquear las trabas que impiden la movilización de los salarios reales. Si se acelera el crecimiento de la PTF laboral, lo que brindaría suficiente poder de negociación a un punto porcentual por encima del promedio histórico, a la fuerza laboral para esta poder ser recompensada por el crecimiento promedio del PIB aumentaría hasta un 7 por su productividad. En este sentido, es importante promover ciento a largo plazo. Por el contrario, una disminución de un mercados competitivos en todo el territorio para generar punto porcentual en el crecimiento de la PTF impulsaría el igualdad de oportunidades laborales. Las siguientes dos crecimiento del PIB hacia el 3 por ciento, comprometiendo los secciones brindan un análisis detallado sobre estos dos objetivos de desarrollo del país. puntos, el aumento de la productividad de las empresas y la promoción de mercados competitivos. 20 1.6. APÉNDICE Apéndice 1.1. PARES DE PAÍS El CEM utiliza la misma definición de países que son pares El análisis sugiere los siguientes países (en orden de proximidad estructurales que en el SCD (Diagnóstico Sistemático de en la clasificación): Túnez, Costa Rica y Bulgaria. País) 2018 para comparar el desempeño dominicano. En esta clasificación, se incluye a Bulgaria por su similitud en el Pares aspiracionales tamaño de la población y el PIB per cápita. Reducimos la lista de pares estructurales a 3 países utilizando la herramienta Esta clasificación presenta países que poseen condiciones ‘CEM 2.0’, que se basa principalmente en la base de datos de estructurales similares pero que han evolucionado y superado Indicadores de desarrollo mundial (WDI). en comparación con República Dominicana. En concreto, a partir del conjunto de variables antes mencionado, la Pares estructurales herramienta identifica los países que han logrado un progreso notable en una variable objetivo-específica. Para el período Bajo esta clasificación, la herramienta identifica países con un 1991-2019, la variable objetivo es: PIB per cápita (dólares USD desempeño económico o demográfico similar al de República PPA constantes de 2011). Dominicana. El análisis se basa en un método estadístico de proximidad mediante el uso de un conjunto predefinido Esta clasificación arroja los siguientes países (en orden de de variables. El conjunto de variables seleccionadas para el distancia al mejor desempeño): Uruguay, Croacia y Nueva período 1991-2019 son las siguientes: i) PIB per cápita (dólares Zelanda. PPA constantes de 2011), ii) Inversión Extranjera Directa (entradas netas, como porcentaje del PIB), y iii) Tamaño de la población (en millones) Apéndice 1.2. CÁLCULO DE CONCATENACIONES REGRESIVAS Las concatenaciones regresivas (CR) representan la relación de puestos de trabajo por unidad de producción, M^e se de la industria “i” con su cadena de suministro, es decir, la obtiene el multiplicador de empleo (A.1.2): dependencia de la industria de otros sectores en su red. Por lo tanto, los CR incorporan efectos directos, indirectos e inducidos. Específicamente, los CR incluyen los efectos de un Observe que al ignorar los términos de la diagonal (i,i), las CR aumento en la demanda del insumo del sector “i” sobre el solo reflejarían los efectos indirectos. mismo sector “i”, así como los efectos del sector “j” hacia el sector “i”. La CR para los efectos de producción o empleo se puede calcular de la siguiente manera (A.1.1): donde m_(i,j) es el elemento (i,j ) de la matriz M. Las CR ofrecen una comparación directa entre sectores en términos de capacidad potencial para crear empleo y crecimiento. Utilizando la matriz diagonal E, incrementada con el número 21 Capítulo 2. Revertir la caída de la productividad 22 Capítulo 2. Revertir la caída de la productividad 2.1. INTRODUCCIÓN El ingreso per cápita dominicano ha avanzado rápidamente recursos y/o las brechas en la capacidad de gestión son más hacia el ingreso per cápita de EE. UU., pero la ralentización graves en las grandes empresas. Además, las excepciones del crecimiento de la productividad plantea riesgos para fiscales han beneficiado, en su mayoría, a las grandes empresas sostener el crecimiento económico. A pesar del rápido menos productivas. En este capítulo se analiza un conjunto crecimiento del PIB en las últimas dos décadas, el crecimiento de datos de empresas formales que operan en actividades de la productividad ha continuado disminuyendo. El nivel de similares, pero con algunas favorecidas por regímenes fiscales la productividad total de los factores (PTF) de la República especiales (STR), como las ubicadas en Zonas Económicas Dominicana representó el 70 por ciento de los niveles de EE. Especiales (SEZ). El hallazgo clave es que la productividad de UU. en 1990, pero en ausencia de más reformas disminuyó 10 las empresas de baja tecnología en las ZEE es casi un 30 por puntos porcentuales para 2019. ciento más baja que la de empresas comparables fuera de las ZEE. Por lo tanto, este capítulo busca comprender la dinámica de la productividad en la República Dominicana tomando El cambio climático también representa un riesgo para la en cuenta las diferencias sectoriales. Hay tres canales a productividad de las empresas. República Dominicana es través de los cuales la productividad puede verse afectada: (i) el 12º país del mundo más afectado por peligros naturales la intraempresarial o “within-firm”(capacidades, innovación, durante el período 1998-2017, según el Índice de Riesgo etc.), la interempresarial o “between” (asignación de recursos Climático Global 2019, con huracanes y tormentas tropicales entre firmas en un sector) y componentes de entrada neta causando pérdidas humanas y económicas de manera (entrada de empresas productivas y salida de empresas recurrente. improductivas en el mercado). La importancia de esos canales varía según los sectores. Mientras que en la intraempresarial el Finalmente, en este capítulo se estiman los beneficios para componente de los sectores de la construcción y el transporte el crecimiento de la mejora del capital humano, del fomento contribuyó negativamente al crecimiento de la productividad, de la inversión productiva, del aumento de la competencia se observa una contribución negativa del componente de en las ZEE y de la promoción de la transición a energía entrada neta en los sectores de la manufactura y la hostelería, renovable. Tales reformas pueden aumentar el crecimiento que contrarrestó los beneficios de la innovación como a largo plazo en 1.4 puntos porcentuales por encima de su resultado del componente intraempresarial. tendencia actual, impulsar el ingreso promedio de los hogares más pobres en casi un 17 % para 2030 y casi duplicar el ingreso Las distorsiones de mercado, incluidas las excepciones para 2050, reduciendo así sustancialmente la pobreza. fiscales, han impedido la asignación óptima de recursos entre sectores, afectando principalmente el crecimiento de la productividad de las grandes empresas. El rendimiento superior de la productividad de las pequeñas y medianas empresas en el sector de los servicios podría indicar que la falta de incentivos para la innovación, la mala asignación de 23 2.2. Dinámica de la productividad El crecimiento de la productividad en la República según el sector. Los cambios en la productividad se pueden Dominicana se benefició de las reformas estructurales descomponer en términos generales en tres componentes: introducidas a principios de la década de 1990, pero (1) intraempresarial, (2) interempresarial y (3) entrada neta posteriormente disminuyó. La Productividad Total de los (ver Melitz y Polanec, 2015; Maloney y Cusolito, 2018). Factores (PTF) en la República Dominicana, que equivalía al 70 El componente intraempresarial se refiere al aumento por ciento de los niveles de Estados Unidos en 1990, logrando de las capacidades de cada empresa, el componente alcanzarlo a mediados de la década de 1990. Sin embargo, interempresarial se centra en la asignación de recursos y debido a la ausencia de más reformas y al empeoramiento cuota de mercado a empresas más productivas, y la entrada de las distorsiones económicas (ver Cuadro 2.2.), volvió a neta refleja la entrada y salida de empresas productivas y/o caer al 60 por ciento de los niveles de productividad de EE. improductivas. En República Dominicana durante el período UU. para 2019, muy por debajo de sus pares estructurales y 2015-19, el componente interempresarial en los sectores de aspiracionales (ver Cuadro 2.1 para detalles de estimación de la construcción, la hospitalidad y el transporte contribuyó productividad). Las medidas alternativas, como la producción negativamente al crecimiento de la productividad. Mientras por trabajador o la producción por hora trabajada en relación tanto, una contribución negativa del componente de entrada con el nivel de EE. UU., apuntan al desempeño moderado neta compensa los beneficios de la innovación en los del crecimiento de la productividad en comparación con el sectores de manufactura y hotelería. Además, la contribución crecimiento del PIB per cápita. del componente intraempresarial ha sido muy limitada en todos los sectores, excepto en la hostelería. En general, el Los canales a través de los cuales se ve afectada la componente intermedio es predominantemente negativo en productividad a nivel de empresa varían significativamente las actividades relacionadas con los servicios. Figura 2.1. Productividad Total de los Factores (PTF) (como porcentaje de la productividad de EE. UU.) 24 Figura 2.2. Descomposición de la productividad, 2015-2019 (Contribución por componente) Entrada Neutra Interempresarial Intraempresarial Construcción Hospitalidad Manufactura Transporte Fuente: Nota informativa preparada para el informe “Entendiendo el crecimiento de la productividad en una economía pequeña y abierta: el caso de la República Dominicana”. La descomposición de la productividad sigue la metodología propuesta por Melitz y Polanec (2015). Además, el valor agregado por empresa deflactado se considera producción, mientras que la compensación salarial representa la fuerza laboral ponderada por el capital humano y el stock de capital por activos fijos, incluida la maquinaria. Recuadro 2.1. Medición de la productividad Para medir la PTF, aplicamos una función de producción regida por ciertas condiciones, como una monotonicidad creciente entre la producción de productos y la acumulación de factores. La literatura típicamente considera las funciones de producción de Cobb-Douglas y de Elasticidad Constante de Sustitución (CES). En ambos casos, la función de producción puede tomar la forma de (B.2.1): Yi es la producción de productos, Ki el stock de capital, Li el número de empleados y Mi los insumos intermedios, como las mercancías. El término restante Ai representa la PTF. Si bien la estimación empírica de Ai ha estado en el centro del debate en la literatura sobre crecimiento, la metodología propuesta por Ackerberg, Caves y Frazer (2015) es la más aceptada cuando se utilizan datos a nivel de empresa. Referencias: Ackerberg , Daniel A., Kevin Caves y Garth Frazer. “Propiedades de identificación de los estimadores de funciones de producción recientes”. Econométrica 83, no. 6 (2015): 2411–51. El crecimiento de la productividad de las pequeñas y de competencia, el mismatch entre las habilidades de medianas empresas formales ha superado al de las grandes los trabajadores con las requeridas por las empresas, las empresas. Entre 2015 y 2019, la ventaja de productividad deficiencias de capital humano, entre otros, pueden ser promedio de las empresas formales pequeñas y medianas responsables de tal dinámica de productividad. Por ejemplo, sobre las grandes empresas ascendió a 35 por ciento en un grupo dominicano de la industria del transporte de carga se construcción, 45 por ciento en hotelería y 38 por ciento quejó en 2017 de supuestas prácticas monopólicas impuestas en transporte . 10 Factores como un inadecuado ambiente por la Federación Nacional de Transportistas Dominicanos 10 En ausencia de información de precios, las estimaciones de productividad se basan en la productividad de los ingresos (TFPR), que puede diferir de la productividad real cuando se conocen los precios (TFPQ). Ver Cusolito y Maloney (2018) para una discusión detallada. 25 (FENATRADO), que deliberadamente restringieron la donde las economías de escala son una importante ventaja capacidad de los contratistas no afiliados a FENATRADO natural para las grandes empresas. El mecanismo a través del para participar en el mercado. Por otro lado, la presencia de 11 cual los factores antes mencionados podrían haber afectado una prima de productividad para las pequeñas y medianas la dinámica empresarial se explora más en el resto de esta empresas es menos visible en el sector manufacturero formal, sección. Figura 2. 3. Distribución de la PTF entre empresas formales por tamaño, variables en logaritmos (Probabilidades restringidas por carac- terísticas y ubicación de empresas similares) a. Construcción b. Transporte c. Hospitalidad b. Manufactura Fuente: Nota informativa preparada para el informe “Entendiendo el crecimiento de la productividad en una economía pequeña y abierta: el caso de la República Dominicana”. Nota. La clasificación por tamaño sigue la clasificación legal del país, mientras que la información a nivel de empresa ha sido proporcionada por la Oficina Nacional de Estadística (ONE) y representa solo empresas con identificación fiscal (empresas formales). Los datos de las empresas son relevantes a nivel de sector, pero no a nivel regional, lo que impide que se realice un análisis similar por región. Además, el valor agregado por empresa deflactado se considera un producto, mientras que la compensación salarial representa la fuerza laboral ponderada por el capital humano y el stock de capital por activos fijos, incluida la maquinaria. 11 https://www.competitionpolicyinternational.com/r-dominicana-fenatrado-acusada-de-monopolizar-transporte/ 26 Pueden surgir importantes beneficios de crecimiento al indica que los límites a la competencia dificultan el uso abordar las imperfecciones del mercado interno. Un modelo óptimo de los servicios de telecomunicaciones en la República calibrado para la República Dominicana (ver el Apéndice 2.1. Dominicana, la cual se encuentra rezagada con respecto para una descripción detallada) sugiere que las distorsiones a países pares en las áreas de suscripciones móviles y de internas (monopolios y cárteles, así como barreras burocráticas penetración de Internet.13 Reducir el nivel de distorsión en los y de entrada al mercado-por ejemplo, regulaciones complejas, sectores de telecomunicaciones (por ejemplo, altos costos de deficiencias en el capital humano y el transporte nacional, y los infraestructura, regulación tarifaria subóptima y restricciones altos costos de la energía, entre otros, véase el Recuadro 2.2.) regulatorias de entrada) en 1 punto porcentual puede agregar desempeñaron un papel más importante en la disminución de 0.2 puntos porcentuales a la tendencia actual de crecimiento la productividad del país que las distorsiones externas (por del PIB. De manera similar, la eliminación de las distorsiones ejemplo, barreras arancelarias y no arancelarias, subsidios y en el sector energético puede desbloquear potencialmente costos comerciales). Si el nivel de distorsión interna se redujera otro aumento de 0.1 puntos porcentuales en el PIB, al reducir en 1 punto porcentual, el PIB podría aumentar 1.5 puntos los apagones que interrumpen la actividad manufacturera. La porcentuales por encima de la tendencia actual, mientras eliminación de las distorsiones en los sectores transables no que una caída de 1 punto porcentual en el nivel de distorsión básicos también puede generar beneficios de crecimiento, externa sólo impulsaría el PIB en 0.2 puntos porcentuales. pero de menor magnitud. Por ejemplo, una reducción de 1 punto porcentual de las distorsiones en la industria Eliminar las distorsiones en los sectores no transables metalúrgica puede impulsar el PIB agregado en alrededor de y los servicios básicos 12 podría aumentar el PIB en 1.1 0.1 puntos porcentuales, mientras que la misma reducción de puntos porcentuales, frente a un aumento de 0.3 puntos las distorsiones en la fabricación de textiles y prendas de vestir porcentuales al eliminar las distorsiones en los sectores aumentaría el PIB en 0.03 puntos porcentuales. transables no básicos. Un análisis reciente del Banco Mundial Figura 2.4. Elasticidades estimadas del PIB Figura 2.5. Elasticidad del PIB estimada a partir de distorsiones sectoriales con respecto a la eliminación de distorsiones internas para los 20 principales sectores de la economía, 2016 económicas, 2016 (en puntos porcentuales) Telecomunicaciones Administración Pública, Defensa y Seguridad Social Manufacturador de metales base Energía Comercio Actividades financieras y Seguros Alojamiento de comidas y bebidas Explotación de minas Transporte y Almacenaje Refinería petróleo ZES - Manufactura de productos textiles Manufactura de productos textiles Ganadería, Silvicultura y Pesca ZES - Manufactura de bebidas alcoholicas y no-alco. Manufactura de bebidas alcoholicas y no-alco. Salud Educación Construcción Otros cultivos Cultivo de tabaco y bebidas Cultivo de azúcar de caña Cultivo de arroz Distorsiones Externas Distorsiones Internas de la Elasticidad de la Elasticidad Fuente: Zentner y Parro (2019). 12 Los servicios básicos en general comprenden el suministro de energía, las comunicaciones, la distribución, el transporte, las finanzas y los seguros, y constituyen la base de la economía. 13 Banco Mundial. 2021. República Dominicana: Aprovechando la competencia en el sector de las telecomunicaciones para acelerar el crecimiento económico. Banco Mundial, Washington, DC. 27 Recuadro 2.2. Distorsiones económicas Las distorsiones económicas se han asociado ampliamente con la mala asignación de recursos, lo que impide la utilización óptima de los factores de producción, es decir, mano de obra y/o capital. Las distorsiones pueden ser de naturaleza comercial o no comercial. Por ejemplo, los costos fijos elevados que desalientan la entrada de empresas innovadoras en el sector de las telecomunicaciones son una barrera de mercado que dificulta el flujo de ideas hacia el sector. Por otro lado, los onerosos obstáculos burocráticos para obtener una licencia de operación en un municipio son una barrera ajena al mercado para la entrada de empresas productivas. Las intervenciones del gobierno a través de empresas estatales (EE) también pueden causar una mala asignación de recursos, ya que las EE no siempre necesitan ser productivas para sobrevivir en el mercado. Finalmente, la informalidad puede ser otra fuente de distorsiones. Busso, Fazzio y Levy (2012) reportan que las empresas informales en México son mucho menos productivas que las empresas formales, pero controlan una gran parte de los recursos, lo que contribuye a la muy baja productividad general del país. Referencias: Restuccia, Diego y Richard Rogerson. “Las causas y los costos de la mala asignación” Journal of Economic Perspectives 31, no. 3 (2017): 151–74. 2.3. Factores que limitan el crecimiento de la productividad 2.3.1. Falta de competencia del mercado laboral y desajustes entre la oferta y la demanda Los indicadores de capital humano están rezagados en de sus comparadores aspiracionales. De igual manera, en el la República Dominicana, lo que afecta negativamente el Índice de Capital Humano (ICH), República Dominicana se desempeño de las empresas. La prueba PISA 2018 de la OCDE ubica por debajo de otros países centroamericanos, además mostró resultados educativos deficientes en la República de Honduras y Guatemala. El capital humano inadecuado Dominicana en relación con los países pares estructurales y también ha afectado el desempeño de las empresas ubicadas aspiracionales, incluidos los de la región de ALC. La República en las ZEE, donde el 19 % de las empresas consideraban que Dominicana se ubicó, en promedio, 23 posiciones por debajo el capital humano era uno de los principales cuellos de botella de sus comparadores estructurales y 43 posiciones por debajo para el desarrollo del sector privado.14 Tabla 2.1. PISA 2018, Clasificaciones y puntajes globales (Puntuación=puntuación promedio en matemáticas, ciencias y lectura) Clasificación Puntaje República Dominicana 77 334 Costa Rica 58 414 Pares Estructurales Bulgaria 50 426 Túnez N/A N/A Nueva Zelanda 15 502 Pares Aspiracionales Croacia 37 417 Uruguay 52 423 14 El Banco Mundial (2022). Allanando el camino para ciudades y territorios prósperos. Urbanización y Revisión Territorial de la República Dominicana. 28 Figura 2.6. Índice de Capital Humano (ICH)15 (Centroamérica, 2018) Panamá Rep. Dom. Fuente: OCDE y base de datos del índice de capital humano del Banco Mundial. Cálculos del personal del Banco Mundial. Si bien la proporción de trabajadores con un título fuerza laboral necesita capacitación para fortalecer las secundario está al mismo nivel de otros pares, las empresas habilidades técnicas que lleven a mejorar el desempeño no pueden contratar trabajadores con las habilidades que laboral. El porcentaje de empresas que requieren mejorar necesitan. Aproximadamente el 70 por ciento de la fuerza las habilidades de su fuerza laboral es 82 por ciento en laboral ha completado la escuela secundaria, una proporción electricidad, 81 por ciento en el sector de comunicaciones, 74 de 3 puntos porcentuales más alta que la de países pares por ciento en el sector comercial minorista (o comercio) y 73 estructurales y solo 2 puntos porcentuales por debajo de sus por ciento en hotelería. La ausencia de habilidades adecuadas pares aspiracionales. Sin embargo, para las empresas de en el mercado laboral complica el proceso de contratación. servicios donde más de la mitad de la fuerza laboral tiene una Curiosamente, esas restricciones son más predominantes en licenciatura, la productividad laboral es aproximadamente las grandes empresas en comparación con los renglones de la mitad del nivel de los pares aspiracionales y un 44 por pequeñas y medianas empresas. Específicamente, dentro de ciento más bajo que en los pares estructurales. Una encuesta las empresas con más de 250 empleados, el 54 por ciento de nacional del sector privado revela que casi el 10 por ciento las empresas afirma tener dificultades para cubrir una vacante, de las empresas considera que el capital humano inadecuado mientras que solo tienen esta dificultad el 41 por ciento dentro representa una limitación para el desarrollo empresarial, la de las microempresas (aquellas con un número de empleados cuarta limitación principal de la encuesta. Más importante que oscila entre 16 y 19). aún, casi el 70 por ciento de las empresas indican que su Figura 2.7. Productividad laboral de empresas con al menos el 50 por ciento de la fuerza laboral educada Estructural Aspiracional República Dominicana Todos los Sectores Manufactura Servicios 15 El HCI mide las contribuciones de la salud y la educación a la productividad de un trabajador. La puntuación del índice varía de cero a uno e indica la productividad futura de un niño nacido hoy en relación con la productividad potencial que podría alcanzar si gozara de plena salud y educación. 29 Figura 2.8. Porcentaje de empresas que informan que requieren capacitación en habilidades, por sector, 2020 Sí No Agricultura Transporte Construcción Industrias de Manufactura Agua Hoteles, Bares & Restaur. Minería Comercio Comunicación Electricidad Fuente: Base de Datos de Encuestas de Empresas e Informe Nacional de Competencias y Empleo (ENDHACE). Cálculos del personal del Banco Mundial. Figura 2.9. Dificultad de las empresas para cubrir una vacante Figura 2.10. Empresas con dificultades para cubrir una vacante por tamaño Sí No 16 a 29 30 a 49 Empleados 50 a 99 100 a 249 250 o mas Fuente: Informe Nacional de Competencias y Empleo (ENDHACE). Cálculos del personal del Banco Mundial. 30 En particular, los operadores calificados, los artesanos y los resolver problemas complejos resulta una limitante para profesionales son escasos, en particular para las grandes cubrir una vacante, mientras que cerca del 10 por ciento empresas. La ausencia de las habilidades necesarias para llevar señala factores como la comprensión lectora y las habilidades a cabo la tarea requerida por el puesto y la falta de destreza básicas en TIC. Tales restricciones incrementan las dificultades manual son las principales razones que impiden la contratación para contratar a los profesionales y operadores adecuados adecuada de nuevos trabajadores. Asimismo, el 11 por ciento que requieren las empresas, lo cual es significativamente más de las empresas señala que la ausencia de habilidades para difícil para las grandes empresas. Figura 2.11. Habilidades requeridas y difíciles de encontrar para llenar una vacante Figura 2.12. Dificultades para cubrir una vacante por ocupación Trabajadores agricultura Ocupaciones elementarias Operadores y Artesanos Admin. y Asistentes Profesionales y Técnicos Gestión 16 a 29 30 a 49 50 a 99 100 a 249 250 o mas Fuente: Informe Nacional de Competencias y Empleo (ENDHACE). Cálculos del personal del Banco Mundial. 31 Las dificultades para encontrar candidatos adecuados similar, el 9 por ciento de las empresas sugiere que tales afectan la carga de trabajo del personal actual, así como restricciones afectan la calidad de los productos ofrecidos la probabilidad de introducir nuevos productos en el a los consumidores. Alrededor del 18 por ciento de las mercado. Cerca del 32 por ciento de las empresas señalan empresas encuestadas indica que la ausencia de programas que la dificultad para contratar candidatos adecuados genera de capacitación relevantes en el país es la razón principal una carga de trabajo cada vez mayor para el personal actual, que impide la mejora de las habilidades de los trabajadores, lo que afecta la productividad laboral de dichos trabajadores; mientras que el 15 por ciento destaca la falta de tiempo dentro mientras que el 14 por ciento de las empresas indica que un de las horas de trabajo para realizar sesiones de capacitación inadecuado proceso de contratación impide el desarrollo e y el 12 por ciento señala la falta de cursos pertinentes en introducción de nuevos productos en el mercado. De manera instituciones y universidades locales. Figura 2.13. Consecuencias de una contratación inadecuada Aumento de la carga de trabajo Aumento de los costos comerciales No introducción de nuevos productos Pérdidas monetarias Calidad del producto para los consumidores Introducción de gestión... Deficiencia de apoyo al consumidor Subcontratación de personal Ningún desarrollo de productos Sin nuevas tecnologías Figura 2.14. Principales razones que impiden una formación adecuada Sin programa de formación relevante Ausencia de tiempo para el entrenamiento Ausencia de tiempo para el entrenamiento Sin necesidad de formación Sin disponibilidad de cursos relevantes Conflicto con horario de cursos Sin Presupuesto Carga de trabajo que impide el entrenamiento Ausencia de información relevante No es una prioridad para la empresa Fuente: Informe Nacional de Competencias y Empleo (ENDHACE). Cálculos del personal del Banco Mundial. 32 A pesar de la falta de algunas habilidades, la tasa de negociación de los empleadores y contribuido al lento de participación en la fuerza laboral ha aumentado crecimiento de los salarios en el país (Jobs Diagnostics, 2020). significativamente con el tiempo. Sin embargo, los Por otro lado, el 10 por ciento de las empresas encuestadas trabajadores muestran brechas de aprendizaje significativas en un censo nacional informan que las deficiencias educativas en relación con sus pares estadounidenses. La cantidad de son una de las principales limitaciones para el desarrollo trabajadores activos aumentó un 8 % por año, en promedio, empresarial y es la principal limitación entre las limitaciones entre 2005 y 2019, pero esos trabajadores tenían una brecha secundarias para el desarrollo empresarial. En general, las de aprendizaje promedio de cuatro años en relación con deficiencias del mercado laboral pueden explicarse tanto por sus pares de EE. UU., es decir, a pesar de haber estado en brechas significativas de aprendizaje en la oferta laboral actual la escuela durante un período de tiempo similar, su nivel de como por desajustes entre el conocimiento y las habilidades habilidad estaba por debajo del de los trabajadores educados adquiridas durante la capacitación educativa recibida en la en los EE. UU. por el equivalente a cuatro años de escolaridad. escuela y la universidad, y las habilidades requeridas por las Las brechas son menores para los trabajadores agrícolas y empresas para mejorar el desempeño comercial. El alcance de los operadores de maquinaria, las cuales son ocupaciones este informe no incluye si la raíz del problema de la educación que requieren un conjunto de habilidades específicas y reside únicamente en la prolongada brecha de aprendizaje o limitadas. El bajo nivel de calificación de los trabajadores que en el desajuste de habilidades entre la oferta y la demanda de ingresan al mercado laboral puede haber mejorado el poder mano de obra. Figura 2.15. Brecha de aprendizaje16 (Estimado como la diferencia entre los años de educación de EE. UU. y los años de educación ajustados por calidad de RD) Profesionales Gerentes Crecimiento Promedio 2005-2019 Técnicos Trabajadores Agrícolas Clerical Comerciantes de Artesanía Operadores de Maquinaria Trabajadores de Servicios Trabajadores Elementales Brachas de Aprendizaje Fuente: Nota informativa preparada para el informe “Aspectos Sectoriales, Espaciales y del Mercado Laboral de la Transformación Estructural en la República Dominicana” 16 Los años de escolaridad ajustados por aprendizaje para RD se calcularon en función de los resultados agregados que se muestran en la actualización HCI 2020. Sobre qué años esperados de escolaridad es 11.9 y aprendizaje ajustado 6.6. Mientras que para calcular los años de educación en los EE. UU., la variable de niveles educativos tuvo que transformarse en años incluyendo grados de postsecundaria sin título (8 años); diploma de escuela secundaria o equivalente (12 años); algo de universidad, sin título (13 años); Grado asociado (14 años); licenciatura (16 años); maestría (18 años) y doctorado u otro título profesional (21 años) 33 Figura 2.16. Obstáculos que limitan el desarrollo empresarial Obstáculos principales Carga Fiscal Competidores en el sector informal Energía Empleados con bajo nivel académico Procedimientos de pago de impuestos Otros obstáculos Procedimientos para obtención de licencias Crímenes, robo y desorden Regulaciones aduaneras y comercio exterior Inestabilidad Política Acceso Terrestre Transportación y logística de... Obstáculos Administrativos Acceso a Financiamiento Acceso de transporte para la empresa Regulaciones del mercado laboral Sistema Judicial Obstáculos secundarios Empleados con bajo nivel académico Energía Inestabilidad Política Competidores en el sector informal Regulaciones del mercado laboral Carga Fiscal Crímenes, robo y desorden Procedimientos para obtención de licencias Procedimientos de pago de impuestos Regulaciones aduaneras y comercio exterior Obstáculos Administrativo Transportación y logística de... Acceso a Financiamiento Otros obstáculos Acceso de transporte para la empresa Acceso Terrestre Sistema Judicial Fuente: Informe Nacional de Competencias y Empleo (ENDHACE), 2020. Oficina Nacional de Estadística (ONE). Elaboración del personal del Banco Mundial. 34 2.3.2. Innovación no creativa Aunque la mayoría de las empresas dominicanas informan ha estado cayendo desde 2010, cuando alcanzaron el nivel que realizan actividades relacionadas con la innovación, más alto desde 2000. En concreto, el número de patentes las ideas resultantes no son novedosas. Casi la mitad de registradas por año se situó en 312 en 2019, frente a las 406 las pequeñas empresas y el 78 % de las grandes empresas de 2010. El descenso se explica en gran medida por la caída informaron actividades relacionadas con la innovación de las patentes de origen internacional, que se redujo de 371 entre 2018 y 2019. Sin embargo, aproximadamente el 96 % en 2010 a 270 en 2019. En general, la innovación en el país de las innovaciones introducidas no pueden considerarse parece centrarse estrechamente en la imitación, lo que tiene novedosas, ni en el país ni en el mercado relevante (la cifra efectos indirectos limitados en la productividad, agravado por es similar cuando considerando únicamente las innovaciones una entrada decreciente de ideas innovadoras del extranjero. de producto). De hecho, el número de registros de patentes Figura 2.17. Porcentaje de empresas que han informado in- Figura 2.18. El tipo de innovación realizada, 2018-2020 novar por tamaño, 2018-2019 (Porcentaje del total de empresas (Porcentaje de innovación total) por tramo) Nuevo para la empresa, pero no para el mercado 16 a 29 30 a 49 50 a 99 100 a 249 250 o mas Nuevo en el mercado, pero no en el país Empleados Nuevo en el país, pero no en el mundo Figura 2.19. Registro de patentes por origen Figura 2.20. El tipo de innovación de producto realizada, (Número de patentes) 2018-2020 (Porcentaje de innovación total del producto) Nuevo para la empresa, pero no para el mercado Nuevo en el mercado, pero no en el país Nuevo en el país, pero no en el mundo Fuente: ONE (2021) y ONAPI. Cálculos del personal del Banco Mundial. 35 Falta de información adecuada sobre las nuevas tecnologías trabajadores calificados se reportan como los principales impide la adopción de éstas. Alrededor del 83 por ciento de cuellos de botella para la adopción de nuevas tecnologías. las empresas encuestadas financiaron con recursos propios Las limitaciones a las capacidades gerenciales también se actividades relacionadas con la innovación durante 2018-2020, reflejan en la ausencia de información relevante. En ambos mientras que el 13 por ciento recurrió a préstamos del sector casos, hay espacio para que el gobierno asegure la correcta bancario. Sin embargo, la falta de información adecuada difusión de las tecnologías y la mejora de las habilidades de sobre la tecnología que se pretende adoptar, estructuras los trabajadores. y procedimientos rígidos en la organización y la escasez de Figura 2.21. Fuentes de financiamiento para esfuerzos de innovación, 2018-2020 Recursos propios Crédito bancarios Préstamos gremiales Crédito Gubernamental Otros Figura 2.22. Principales razones que impiden la innovación, 2018-2020 Ausencia de información Rigideces organizativas Competencia Excesiva Trabajadores No Calificados Costos Elevados Incertidumbre sobre los resultados Acceso a Servicios Legales Sin apoyo del gobierno Fuentes de financiamiento inadecuadas Fuente: UNO (2021). Cálculos del personal del Banco Mundial. 36 Las implicaciones de los regímenes fiscales especiales (ROS) La evidencia sugiere que las empresas más grandes, no más tiempo en el mercado que las que no lo hacen, a pesar necesariamente las más productivas, son las principales de su nivel de productividad. A modo de ejemplo, durante beneficiarias de los incentivos fiscales, mientras que las el período 2007-2016, la tasa de salida de las empresas de empresas más pequeñas y productivas están sujetas a baja productividad bajo el régimen fiscal general (RFG) es de una mayor carga fiscal. Las empresas altamente productivas aproximadamente el 9 por ciento, mientras que bajo el régimen pagan 0.4 puntos porcentuales más en el impuesto sobre la fiscal especial (RFE) para las empresas ubicadas en SZE es del renta que las empresas del segmento de baja productividad 7 por ciento. En tanto, la entrada de firmas productivas bajo en República Dominicana. En consecuencia, las empresas que el RFG es de 2.3 por ciento, mientras que solo 0.6 por ciento se inscriben en regímenes fiscales especiales permanecen para firmas bajo el RFE. Figura 2.23. Tasa Efectiva de Impuesto sobre la Renta por Segmento de Productividad, 2017 Figura 2.24. Tasa de Entrada y Salida por Segmento de Productividad Fuente: Azuero et al (2019), “Productividad, mala asignación y regímenes tributarios especiales en República Dominicana”. Nota. RFG significa Régimen fiscal general, mientras que RFE, Régimen fiscal especial se aplica a las empresas ubicadas en SZE. Productividad medida como TFPR (Total Factor Productivity Revenue) 37 Como resultado, las empresas formales en industrias de eficiencia. Específicamente, la productividad en esas industrias baja tecnología a las que se otorgan incentivos fiscales es casi un 30 por ciento más baja en comparación con sus pares heterogéneos tienen una productividad más baja. Al que están bajo los regímenes fiscales generales (RFG). Esto no comparar las diferencias de productividad de las empresas significa necesariamente que la productividad agregada en las formales ubicadas en Zonas Económicas Especiales (ZEE) ZEE sea menor que en el resto de la economía, ya que varias que se benefician de regímenes fiscales especiales (RFE), con empresas que operan en las primeras no tienen contrapartes pares similares ubicados fuera de las ZEE, como productores en las segundas. Por ejemplo, las empresas de dispositivos de productos textiles y de confección de baja tecnología y médicos solo se pueden encontrar en las ZEE: si bien productos de metal, se encuentra que los ubicados en ZEE representan solo el 5 por ciento del número total de empresas tienden a acumular factores de producción, como mano de de ZEE, generan casi el 30 por ciento de las exportaciones de obra y capital, en lugar de crecer en función de ganancias de ZEE. Figura 2.25. Distribución kernel del PTF para empresas manufactureras, ZEE vs no ZEE (Probabilidades restringidas por características y ubicación de empresas similares) a. PTF (en logaritmos) b. Salarios reales (en logaritmos) Fuente: nota informativa preparada para el informe “Comprender el crecimiento de la productividad en una economía pequeña y abierta: el caso de la República Dominicana”. PTF calculada asumiendo la función de producción translogarítmica. El eje y representa la densidad, mientras que el eje x representa el nivel de productividad. Además, el valor agregado por empresa deflactado se considera producción, mientras que la compensación salarial representa la fuerza laboral ponderada por el capital humano y el stock de capital por activos fijos, incluida la maquinaria. 2.3.3. Cambio climático Debido a su posición geográfica y al ser una isla, la República Activos clave como la infraestructura de generación, Dominicana es altamente vulnerable a desastres naturales transmisión y distribución de electricidad están expuestos al como sequías, inundaciones, huracanes, deslizamientos de riesgo de desastres, mientras que el 35 por ciento de la red de tierra e incendios forestales. El Índice de Riesgo Climático transporte del país es vulnerable a fenómenos meteorológicos Global de 2019 ubicó a República Dominicana en el puesto extremos.17 La pérdida promedio anual estimada (AAL, 12avo entre los países más afectados por desastres naturales por sus siglas en inglés) impuesta por los huracanes sobre entre 1998 y 2017, con huracanes y tormentas tropicales el parque inmobiliario del país está valorada en US$345 causando pérdidas humanas y económicas altas y recurrentes. millones (0.5 por ciento del PIB).18 El nivel de vulnerabilidad 17 Banco Mundial (2022). Consolidando la Recuperación: Aprovechando las Oportunidades de Crecimiento Verde. Informe Semestral de América Latina y el Caribe. 18 Banco Mundial (2018). Perfil de Riesgo de Huracanes y Terremotos, República Dominicana. 38 en 13 provincias (alrededor del 40 por ciento del total) es la hace particularmente vulnerable a desastres relacionados alto o muy alto. 19 20 El área metropolitana de Santo Domingo con el clima y eventos relacionados con el clima21. Dichos tiene tanto la superficie construida más grande del país en eventos, incluidos los huracanes, tienen un efecto distributivo áreas propensas a inundaciones como la tasa más alta de regresivo, ya que afectan más a los pobres y vulnerables. crecimiento de superficie construida en dichas áreas, lo que Figura 2.26. Riesgo de huracanes en República Dominicana. Figura 2.27. Vulnerabilidad al cambio climático en RD excluyendo el sector turístico. Fuente: Banco Mundial (2018) y gobierno de la RD (2018). Nota: Cuanto mayor sea el círculo, mayores serán las pérdidas anuales promedio (AAL) en las que la provincia podría incurrir potencialmente a largo plazo (riesgo absoluto). Cuanto más oscuro es el color, mayor es la relación de exposición AAL/provincia (riesgo relativo). El cambio climático ha elevado las temperaturas emisiones, con la cantidad de días con más de 35oC en un medias y el nivel del mar, al tiempo que ha reducido las mes aumentando considerablemente desde la década de precipitaciones. Desde la década de 1960, la temperatura 2080, principalmente entre mayo y octubre. La RD también ha media anual en la República Dominicana ha aumentado experimentado una leve reducción en la precipitación total. aproximadamente 0.45 C, con un aumento significativo en o Para mediados de siglo, es probable que el país experimente la cantidad de días y noches calurosos. Entre 1960 y 2003, el una mayor disminución de las precipitaciones y un aumento promedio anual de días cálidos aumentó 63 días, mientras que en el número de días secos consecutivos, principalmente el promedio anual de noches cálidas aumentó 48 noches. Para de mayo a agosto.22 Al mismo tiempo, se espera que el mediados de siglo, se prevé que la temperatura media anual cambio climático provoque vientos de mayor intensidad y del país aumente de 24.5 °C a 25.9 °C en un escenario de altas marejadas ciclónicas.23 Para 2050, es probable que las áreas emisiones (escenario de rutas socioeconómicas compartidas, costeras experimenten un aumento del nivel del mar de +0.3 SSP5-8.5). Para fines de siglo, se espera que la temperatura metros en un escenario de altas emisiones (escenario de promedio aumente entre 2.5 y 5 C en un escenario de altas o vías de concentración representativas, RCP8.5), con efectos 19 Los elementos que se considera que aumentan la vulnerabilidad al cambio climático incluyen la exposición a eventos hidrometeorológicos, la baja capacidad de adaptación y la degradación del territorio. 20 Gobierno de la República Dominicana (2018). Tercera Comunicación Nacional a la Convención Marco de las Naciones Unidas sobre el Cambio Climático. 21 Banco Mundial (2022). Allanando el camino para ciudades y territorios prósperos. Urbanización y Revisión Territorial de la República Dominicana . 22 Banco Mundial (2022). Portal de Conocimiento del Cambio Climático. 23 Holanda, G., Bruyère, CL (2014). Respuesta reciente de huracanes intensos al cambio climático global. Clim Dyn 42, 617–627. https://doi. org/10.1007/s00382-013-1713-0 39 que incluyen erosión costera, degradación de ecosistemas, regiones más ricas, el cambio climático está complicando aún desplazamiento de población, contaminación del agua e más el camino hacia la prosperidad compartida al aumentar la interrupción del suministro de agua. 24 desigualdad de ingresos. Las concatenaciones intersectoriales pueden amplificar los shocks microeconómicos,26 ya sea a El aumento de las temperaturas ya está afectando través de concatenaciones regresivas o progresivas.27 Por la productividad de las empresas manufactureras.25 ejemplo, el aumento de las temperaturas puede aumentar el La información histórica revela que el aumento de las costo nominal de la producción de algodón, un componente temperaturas entre 2015 y 2020 estuvo asociado con pérdidas importante para la industria de la confección. Dicho de productividad de entre 2 y 9 por ciento entre las empresas incremento podría resultar en una reducción de la cantidad manufactureras ubicadas en las regiones más pobres de de ropa producida o en una mala asignación de insumos que República Dominicana. Dado que el PIB per cápita en esas cause costos de mano de obra o de capital y disminuya la regiones es aproximadamente un tercio del nivel de las productividad. Tabla 2.2. Efectos históricos en la productividad de las empresas manufactureras por el aumento de las temperaturas, período 2015-2020 Registro de salida por trabajador Registro de productividad de la empresa (PTF) (1) (2) (3) (4) Registro promedio de 0.137 0.223 -0.396 -1.737* temperatura (1.573) (1.574) (0.529) (0.915) -0.124*** -0.300*** -0.0185** -0.0906*** Registro de temp*pobre (0.0308) (0.0339) (0.00725) (0.0266) Registro de 0.0613 0.339 0.0907 0.166 precipitaciones (0.336) (0.369) (0.0803) (0.148) 12.46** 10.54 15.55*** 18.93*** Constante (6.170) (7.397) (2.134) (2.997) Observaciones 808 1,119 808 1,119 R2 0.124 0.102 0.030 0.020 Efecto fijo del Año Sí Sí Sí Sí Efecto fijo de región No Sí No Sí Fuente: base de datos de ENAE. Cálculos del Banco Mundial. La regresión se basa en información a nivel de empresa, donde la productividad se estima utilizando el enfoque de función de producción translogarítmica de Ackerberg , Caves y Frazer (2015), y se compara con las temperaturas a nivel regional. La regresión sigue una especificación de efectos fijos, con dummies regionales y variables en el tiempo. Nota: Las regiones pobres incluyen Enriquillo, El Valle y Valdesia. *** significado al 1 por ciento, ** significado al 5 por ciento y * significativo al 10 por ciento. La desviación estándar es regional, agrupada a través del método de arranque. 24 CMNUCC y OMS (2021). Salud y Cambio Climático. Perfil de país 2021 . 25 Se está preparando un análisis exhaustivo de los desafíos de crecimiento y desarrollo derivados del cambio climático en el Informe Nacional de Clima y Desarrollo (CCDR) para la República Dominicana, que se espera que esté finalizado durante la segunda mitad de 2023. 26 Carvalho y Gabaix, 2013 27 Acemoglu, Carvalho, Ozdaglar y Tahbaz-Salehi, 2012 40 2.4. Resumen: cerrar las brechas de crecimiento e ingresos Las reformas estructurales destinadas a cerrar la brecha económicas especiales y una transición a fuentes de energía de productividad en la República Dominicana podrían renovables (consulte la Figura 2.28 para obtener más detalles impulsar el crecimiento económico hasta en 1.4 puntos de los escenarios asumidos). Para analizar los efectos de tales porcentuales sobre su trayectoria de referencia para 2050. reformas en la trayectoria de crecimiento de la República Las reformas relevantes incluyen mejoras en la educación y el Dominicana, se construyó un modelo de equilibrio general capital humano, un impulso a la inversión productiva, mejoras computable basado en la matriz de insumo-producto del país, en la competencia del mercado y productividad en las zonas la matriz de contabilidad social y otros indicadores relevantes. Figura 2.28. Escenarios propuestos Mejora en la Educación Impulso a la Inversión Productiva + La productividad de los trabajadores educados + La inversión pública aumenta 0.5 pp como mejora un 0.2% anual, mientras que la de los porcentaje del PIB, mientras que 2.5 pp la inversión trabajadores sin educación mejora un 0.3% en el privada y 1.7 pp la FDI. La PTF aumenta segun el periodo 2022-25. Luego 0.4% y 0.6% en 2026-40, plan de inversión asociado en un 0.1% promedio respectivamente para trabajadores calificados y anual por inversión pública y un 9.5% por inversión no calificados. Por último, de 2041-50 aumenta un privada. 0.6% y un 0.9% para trabajadores cualificados y no cualificados. Zonas Económicas Especiales (ZEE) Mejoras en Transición de Energía Renovable Productividad + Subsidios a mas de 5 años (2022-2027) + Igualar la productividad de empresas de diferentes tamaños. Se introduce una caída en los márgenes. + El aumento de PTF en la producción de energías renovables da como resultado una disminución + Para 2050 la productividad total de los factores en el costo unitario promedio de las energías aumentará en un 30 por ciento en las Zonas renovables del 25% para 2040 y del 50% para 2050 Económicas Especiales. en relación con la línea de base. Un paquete de reformas coordinadas puede tener la inversión productiva pueden agregar cada uno 0.3 puntos mayor impacto en el crecimiento económico, al mismo porcentuales al crecimiento del PIB para 2030, en relación con tiempo que ayuda a reducir la desigualdad de ingresos. el escenario de referencia. Las mejoras en la productividad de La implementación de todo el paquete de reformas las zonas económicas especiales aumentarían el crecimiento descrito anteriormente podría aumentar los ingresos de los del PIB en 0.1 puntos porcentuales por encima de la referencia trabajadores más pobres en casi un 40 por ciento por encima a largo plazo. La transición energética tendría un impacto de la tendencia actual para 2050, con un efecto beneficioso neutral en el crecimiento económico bajo este modelo, al en términos de menor desigualdad de ingresos. Teniendo tiempo que haría más sostenible la senda del crecimiento, en cuenta el impacto de los componentes específicos de la crearía nuevas oportunidades de empleo y traería beneficios reforma, las mejoras educativas y los esfuerzos para impulsar para la salud de la población. 41 Figura 2.29. Impacto en el PIB (Variación porcentual con respecto al escenario de referencia de no reforma) Mejora Educación Inversión Produc. Energía Mix ZEE Produc. Todas las reformas Figura 2.30. Impacto en el crecimiento del PIB (Variación porcentual con respecto al escenario de referencia de no reforma) Mejora Educación Inversión Produc. Energía Mix ZEE Produc. Todas las reformas Figura 2.31. Impacto salarial, 2050 (Variación porcentual con respecto al escenario de referencia de no reforma) Mano de obra formal calificada Mano de obra informal calificada Mano de obra formal no calificada Mano de obra informal no calificada Inversión Produc. Energía Mix ZEE Produc. Todas las reformas Mejora Educación Figura 2.32. Distribución del ingreso, 2050 (Variación porcentual con respecto al escenario de referencia de no reforma) Primer quintil Segundo quintil Tercer quintil Cuarto quintil Quinto quintil Mejora Educación Inversión Produc. Energía Mix ZEE Produc. Todas las reformas 42 2.5. APÉNDICE Anexo 2.1. CÁLCULO DE DISTORSIONES SECTORIALES Siguiendo a Caliendo, Parro y Tsyvinski (2018), la función de dónde C (ij) están los bienes de consumo del sector “j” en el producción para un país “i” en el sector “j” está determinada país “i”, si tenemos que Ci es la canasta de consumo agregada por la siguiente función de producción Cobb-Douglas (B.1.1) en la economía con xij cambios en la demanda que afectan las preferencias de los consumidores para cada producto “j” y se supone que no varía en el tiempo? dóndeAij es la PTF, Lij el número de empleados en el sector “j”, y Mij los insumos intermedios utilizados por las empresas Suponiendo un costo T (ij,nk) asociado a la importación de en el sector “j”. Por su parte, Bij es la participación del valor bienes del país “n”, la participación de los insumos ( Y_(ij,nk)) agregado en la producción nominal. del país “n” sector “k”, en el consumo intermedio del país “i”, sector “j”, se puede expresarse de la siguiente manera (B.1.4) Una función de producción de sustitución de elasticidad constante (CES) agrega los bienes intermedios (B.1.2) donde Pij es el precio pagado por los insumos materiales, donde “n” indica el país de donde se importan los insumos y Wi es el salario promedio en la economía. Finalmente, las intermedios, mientras que “k” indica el sector específico distorsiones se pueden expresar por (B.1.5) de donde se importan los insumos. Finalmente, 0 indica las preferencias de la demanda. Las preferencias de los consumidores en el país están dadas por (B.1.3) Referencias: Caliendo, Lorenzo, Fernando Parro y Aleh Tsyvinski. 2022. “Distorsiones y la estructura de la economía mundial”. American Economic Journal: Macroeconomía, 14 (4): 274-308. 43 Anexo 2.2. MODELO DE EQUILIBRIO GENERAL COMPUTABLE (EGC) El modelo de Equilibrio General Computable (EGC) utilizado de las actividades de producción para determinar la intensidad en este estudio se basa en el modelo de Equilibrio General energética de la producción de forma endógena, en función de Aplicado de Mitigación, Adaptación y Nuevas Tecnologías los precios de la energía. Esta distinción es importante cuando (MANAGE, por sus siglas en inglés) desarrollado por el Banco se analizan las políticas de fijación de precios del carbono. Es Mundial. MANAGE es un modelo EGC de un solo país que probable que la introducción de precios del carbono aumente se basa en un enfoque de modelado estructural neoclásico. el costo de la energía, lo que en este marco incentivaría la La mayoría de los supuestos del modelo siguen la literatura sustitución de capital por energía. El razonamiento detrás estándar de EGC. Puede encontrar documentación ampliada de este mecanismo es que es probable que las empresas y una guía de usuario para el modelo en Mensbrugghe inviertan en tecnologías energéticamente eficientes para usar (2019). Este apéndice explica brevemente las principales menos energía y, por lo tanto, sustituyan capital por energía. características del modelo MANAGE. El modelo MANAGE también tiene una estructura de capital antigua, en la que el capital antiguo y el nuevo se tratan de Las actividades de producción en el modelo MANAGE manera diferente en términos de sustituibilidad con energía. maximizan las ganancias bajo tecnologías de rendimientos El nuevo capital es sustituible por energía, mientras que el constantes a escala. Utilizan mano de obra, capital, tierra e viejo capital es casi un complemento. Es decir, la estructura de insumos intermedios para producir mercancías y servicios (a los capital clásica captura las relaciones half-putty/putty entre los que nos referiremos como mercancías de ahora en adelante) insumos, con un comportamiento más elástico a largo plazo para los mercados nacionales e internacionales. La función de en comparación con el corto plazo. producción está anidada, con una función de producción de elasticidad de sustitución constante (CES) en nidos de valor La producción de energía en esta versión del modelo agregado, y una tecnología de Leontief en el nido de insumos MANAGE representa cinco tipos de actividades de generación intermedios. La función de producción CES permite la de electricidad: Carbón, Gas, Petróleo, Hidroeléctrica y sustitución de factores en un nido específico, mientras que la Renovables. El mix de generación eléctrica se determina tecnología de Leontief asume una relación fija entre factores. de forma endógena, con base en el costo relativo de cada Por lo tanto, el uso de una estructura de producción anidada actividad de generación. Alternativamente, el modelo permite el uso de diferentes elasticidades de sustitución entre permite apuntar a una combinación de generación de energía los factores. específica, ajustando la inversión en cada tipo de generación (por ejemplo, aumentando la inversión en energías renovables En el nivel superior, se combinan insumos intermedios no para seguir un objetivo de energía renovable). energéticos agregados y de valor agregado, siguiendo una tecnología de producción de Leontief. Esto crea un vínculo entre Todos los mercados del modelo son perfectamente sectores, ya que el producto de un sector es un insumo para competitivos, lo que implica que los precios son iguales a otros. En el segundo nivel, el insumo intermedio compuesto los costos marginales en el equilibrio. Así, las empresas que se obtiene combinando todos los insumos intermedios no compiten con cada actividad productiva compiten con otras energéticos con una tecnología Leontief. El compuesto en los mercados de factores para contratar mano de obra y de valor agregado agrega el factor compuesto de capital y capital. El modelo tiene en cuenta cuatro tipos de mano de otros factores de producción (trabajo y tierra). El último nivel obra (formal calificada, formal no calificada, informal calificada combina energía y capital con una función de producción CES, e informal no calificada), un tipo de capital y un tipo de tierra. haciéndolos sustituibles. La demanda de factores e insumos La oferta de mano de obra y tierra está determinada por una intermedios, así como el nivel de producción, se determinan función de oferta que es sensible al salario promedio y precio según el área de producción. de la tierra, respectivamente. La oferta laboral también está segmentada en grupos sectoriales. Por lo tanto, el movimiento Una de las novedades del modelo MANAGE es la capacidad de mano de obra entre esos grupos de sectores es limitado. 44 Esto se logra mediante la introducción de una función CET Por ejemplo, el grupo de energía consiste en carbón, petróleo que impulsa la oferta de mano de obra a los grupos del sector refinado, coque, electricidad y gas natural. en función de los salarios relativos entre los grupos del sector y una elasticidad de sustitución. Esto permite que el modelo El gobierno no tiene en cuenta las suposiciones de imite las rigideces del mercado laboral. comportamiento y es completamente neutral. Recauda impuestos y recibe transferencias del resto del mundo y La oferta de capital es el resultado de un proceso de agentes domésticos, luego los gasta en ahorro, consumo e acumulación de capital, donde las actividades decrecientes inversión del gobierno y transferencias al resto del mundo. El liberan capital que se suma al stock de capital “nuevo”. El gobierno puede pedir prestado a instituciones nacionales o al nuevo capital es totalmente móvil entre sectores. Esto permite resto del mundo, pero debe pagar intereses sobre la deuda imitar algunas rigideces en el mercado de capitales, ya que el más adelante. Todas las tasas impositivas se fijan en los niveles movimiento de capital de un sector en declive a un sector en del año base. Los volúmenes del gasto corriente y de inversión expansión es limitado. La tasa de rendimiento del capital es del gobierno también son fijos. Esto implica que el ahorro la misma en todos los sectores en expansión y menor en los del gobierno (saldo primario) es endógeno y se ajusta para sectores en declive. equilibrar el saldo del gobierno. La brecha entre la demanda de inversión del gobierno y el ahorro público se cubre a través El modelo abarca diez tipos de hogares representativos, según del endeudamiento externo e interno. Se pueden considerar quintiles de ingreso. Los hogares son los propietarios de los cierres gubernamentales alternativos para las simulaciones de factores de producción. Ofertan mano de obra en función de reformas fiscales. Por ejemplo, puede haber un objetivo para los salarios reales: los salarios más altos inducen una mayor el equilibrio presupuestario del gobierno y un instrumento oferta laboral, ignorando así el efecto riqueza sobre la oferta fiscal ‘oscilante’, como los impuestos sobre la renta personal, laboral, lo que implicaría reducir la oferta laboral a niveles muy se ajusta para alcanzar el objetivo. altos de salarios reales. Las fuentes de ingresos distintas de los ingresos de los factores para los hogares son los ingresos El resto del mundo (ROW por sus siglas en inglés) y las transferencias del gobierno y del resto del mundo. Los exporta e importa a República Dominicana de acuerdo hogares gastan sus ingresos en consumo, ahorro e impuestos con las especificaciones de Elasticidad Constante de directos. La distribución del consumo entre los productos está Transformación y Armington, respectivamente.28 Ambas determinada por una función de utilidad de dos niveles. especificaciones suponen que los productos domésticos no son sustitutos perfectos de los productos comercializados. En el primer nivel, una función de utilidad de diferencia Así, las importaciones y exportaciones están determinadas constante en elasticidades (CDE) determina el consumo por la diferencia entre los precios internos y mundiales, que de productos básicos agregados. El uso de CDE permite se consideran fijos de acuerdo con el supuesto de economía una mejor representación de los efectos del ingreso en la pequeña y abierta. ROW también realiza transferencias a demanda de los hogares, al permitir que las proporciones agentes nacionales y recibe transferencias de ellos. Se supone de consumo cambien a medida que cambian los ingresos y que tales transferencias son constantes como porcentaje los precios, a diferencia de otras formas funcionales como el del PIB. Por último, ROW realiza inversiones en República Sistema de Gasto Lineal (LES) o las funciones de demanda Dominicana, las cuales corresponden a flujos de divisas con CES, que asumen que las proporciones de gasto son fines de inversión (por ejemplo, IED o movimientos de capital constante e independiente de los ingresos del hogar. Los de corto plazo). grupos de productos agregados son alimentos, manufactura, energía, servicios y transporte. Efectivamente, la función de El modelo sigue un cierre impulsado por el ahorro donde la utilidad de primer nivel distribuye el gasto de consumo de inversión agregada es flexible e igual al volumen disponible de los hogares entre las categorías más amplias. Luego, un nido ahorro. El ahorro externo es exógeno y se fija como porcentaje CES de segundo nivel distribuye el gasto en cada grupo de del PIB, mientras que el ahorro del gobierno y de los hogares consumo agregado entre los productos básicos de ese grupo. es endógeno. En efecto, la tasa de rendimiento del capital se 45 ajusta para igualar las inversiones y los ahorros. Por lo tanto, el período anterior y las nuevas inversiones. Para cada tipo de modelo refleja un efecto de exclusión, por el cual la inversión mano de obra, la reserva máxima de mano de obra disponible pública desplaza a la inversión privada. en cada período crece exógenamente, con base en las proyecciones de población por cohorte de edad y las tasas de La dinámica del modelo sigue el marco de crecimiento participación específicas de la cohorte. neoclásico (modelo de crecimiento de Solow-Swan), según el cual la tasa de crecimiento a largo plazo de la economía está El modelo está calibrado a una nueva Matriz de Contabilidad determinada por tres factores principales: la acumulación de Social (SAM), creada para este informe, que se basa en capital, el crecimiento de la oferta laboral y el aumento de la las tablas de Oferta y Uso de 2016.29 Los indicadores productividad. El stock de capital es endógeno, mientras que macroeconómicos (p. ej., cuentas nacionales, comercio, los dos últimos están determinados exógenamente. El capital cuentas gubernamentales) también se refieren a 2016. social en cada período es la suma del capital depreciado del 28 Esta versión del modelo considera un solo socio comercial, el resto del mundo. Sin embargo, el modelo más amplio permite agregar socios comerciales adicionales en una estructura anidada de dos niveles. 29 La última versión de la SAM publicada por el Banco Central de República Dominicana data de 2013. Sin embargo, en el contexto de la CEM, el Banco Mundial trabajó con el Ministerio de Planificación y Desarrollo Económico (MEPyD) para actualizar la SAM a 2016. 46 Capítulo 3. Mejorar la competencia en el mercado para impulsar el crecimiento 47 Capítulo 3. Mejorar la competencia en el mercado para impulsar el crecimiento 3.1. INTRODUCCIÓN La política de competencia tiene el potencial de apoyar la Stiftung,30 la percepción del grado de competencia en los productividad y el crecimiento económico en la República mercados domésticos en República Dominicana es menos Dominicana. La competencia fomenta la reducción de costos, favorable que en países pares como Bulgaria y Costa Rica la innovación, la productividad y el crecimiento económico (pares estructurales) o Uruguay y Serbia (pares aspiracionales). (Bassanini y Ersnt, 2002; Acemoglu et al., 2007; Aghion y Este es particularmente el caso con respecto a si existe un Griffith, 2008; Bloom, Draca y Von Reenen, 2011), desplaza la entorno propicio para la competencia, así como la solidez de participación de mercado hacia productores más eficientes; e las políticas antimonopolio vigentes. Además, los datos del induce a las empresas a ser más eficientes para tener éxito Informe de Competitividad Global de WEF confirman que la (Kitzmuller y Licetti, 2013; Buccirossi et al., 2009; Voigt, 2009). La competencia local se percibe como baja y que los mercados competencia también podría respaldar el funcionamiento de parecen estar dominados por pocas empresas. tres factores asociados al crecimiento económico e inclusivo i) induciendo a las empresas a tomar medidas para mejorar Este capítulo analiza el entorno de competencia y las la productividad, como la mejora de productos o procesos: el fuentes potenciales de distorsiones del mercado que “within effect” (Aghion et al, 2004), ii) promoviendo una mejor pueden obstaculizar la competencia. Hay, potencialmente, asignación de recursos hacia productores y sectores más dos canales a través de los cuales las intervenciones eficientes – el “between effect” (Syverson, 2011), y iii) mejorar gubernamentales pueden dar forma a los incentivos para que la dinámica del mercado, permitiendo que las empresas menos las empresas ingresen, compitan y crezcan. En primer lugar, la eficientes salgan del mercado mientras se crea espacio para participación directa del gobierno en el mercado a través del empresas más eficientes – el “selection effect” (Eslava et al., papel de las empresas estatales (EE). En segundo lugar, los 2013). Algunos de estos efectos también pueden variar según canales indirectos en los que el gobierno puede fomentar o el entorno institucional (Aghion y Howitt, 2006), la calidad del disuadir la competencia a través de dos roles diferentes. Por sistema legal (Buccirossi, Ciari, Duso, Spagnolo, & Vitale, 2009), un lado, como ente regulador que establece las reglas bajo la apertura al comercio y la rigidez en los mercados laborales las cuales las empresas pueden ingresar y competir, y también (Aghion y Griffith, 2008), entre otros. como árbitro del mercado que los disciplina y hace cumplir las normas antimonopolio Los mercados domésticos en la República Dominicana se perciben como menos competitivos que los mercados domésticos en países comparables; y están dominados por unos pocos grupos de empresas. Con base en los indicadores del Índice de Transformación (BTI) de Bertelsmann 30 El BTI es un indicador de percepción basado en evaluaciones detalladas de los países y está gestionado por Bertelsmann Stiftung. Las respuestas reflejan la situación del país a finales de enero de 2021. 48 3.2. Comprendiendo el entorno de competencia en la República Dominicana Los mercados domésticos en la República Dominicana de Bertelsmann Stiftung,31 la percepción del grado de se perciben como menos competitivos que los mercados competencia en los mercados domésticos en República domésticos en los países de comparación, aunque Dominicana es menos favorable que en países pares como ligeramente por encima del promedio de ALC. Con Bulgaria y Costa Rica (pares estructurales) o Uruguay y Serbia base en los indicadores del Índice de Transformación (ITB) (pares aspiracionales). Figura 3.1. Percepción de la competencia usando ITB Competencia basada en el mercado (valor más alto = mejor entorno propicio para la competencia) Política antimonopolio (Valor más alto = política más fuerte en vigor) Pares estructurales Pares aspiracionales Promedio Croacia República Promedio Túnez OCDE Dominicana ALC Fuente: Elaboración del personal del Banco Mundial con base en el Índice de transformación ITB de Bertelsmann Stiftung, 2022. Nota: El ITB es un indicador de percepción basado en evaluaciones detalladas de los países y es administrado por Bertelsmann Stiftung. Las respuestas reflejan la situación del país a finales de enero de 2021. Puntuación 1-10 (mejor). Además, los mercados del sector manufacturero se perciben promedio del 30 por ciento de las empresas en Uruguay y como relativamente concentrados en comparación con sus Croacia.32 A partir de 2016, el nivel de concentración percibido pares estructurales. Más del 46 por ciento de las empresas en la República Dominicana fue aproximadamente tres veces encuestadas en la República Dominicana afirmaron que el nivel percibido en pares estructurales como Bulgaria (12.4 operan en estructuras de mercado concentradas (es decir, por ciento) y Túnez (12.4 por ciento).33 monopolio, duopolio y oligopolio), en comparación con un 31 El BTI es un indicador de percepción basado en evaluaciones detalladas de los países y está gestionado por Bertelsmann Stiftung. Las respuestas reflejan la situación del país a finales de enero de 2021. 32 Estimaciones de la Encuesta de Empresas del Banco Mundial (2016). 33 Es importante tener en cuenta que, si bien las regulaciones e intervenciones gubernamentales que interrumpen el mercado al limitar la entrada, facilitar el dominio o desnivelar el campo de juego pueden explicar la alta concentración del mercado, las estructuras de mercado concentradas también pueden deberse a barreras naturales, tamaño pequeño del mercado, o empresas que operan de manera más eficiente debido a las economías de escala. 49 Figura 3.2. Estructura del mercado en ALC Más de 5 Oligopolio (2-5) Duopolio Monopolio Dominicana Cosata Rica República Uruguay Bulgaria Croacia Serbia Túnez Fuente: Elaboración del personal del Banco Mundial con base en la Figura 3.3. Percepción de competencia en RD Encuesta de Empresas del Banco Mundial para los años más recientes. Nota: Las participaciones reflejan el porcentaje de establecimientos encuestados que respondieron “Ninguno”, “Uno”, “2-5” o “Más de 5” o cuyas respuestas fueron clasificadas como tales a la pregunta “Por ejercicio fiscal [indicado entre paréntesis], para el mercado principal en el que este establecimiento vendió su producto principal, ¿a cuántos competidores enfrentó el producto principal/línea de productos de este establecimiento?”, respectivamente. Por ejemplo, “Ninguno” se Percepción de codificó como “Monopolio” y “Uno” como “Duopolio”. Se excluyen los Compatencia establecimientos que no respondan a la pregunta y los establecimientos cuyo mercado principal para su línea principal de productos sea externo. Los datos a nivel de empresa de los registros administrativos vegetal; hierro y acero básicos; productos lácteos; y bebidas. confirman que varias actividades en el sector manufacturero En total, 11 de los 38 sectores analizados están altamente están altamente concentradas en la República Dominicana. concentrados (índice HHI por encima de 2.500 puntos),35 y Los índices de concentración de mercado (índice de Herfindahl- todos están relacionados con actividades manufactureras. Hirschman HHI) y dominio (Kwoka) muestran que los sectores Además, el índice de dominio Kwoka, que proporciona un manufactureros aún están altamente concentrados y algunos estimado de las diferencias de tamaño entre los competidores muestran riesgos de posición dominante. 34 Curiosamente, dentro de un mercado, sugiere estructuras casi monopólicas estos corresponden a sectores manufactureros que podrían en la fabricación de petróleo y productos de refinería.36 Sin denotarse como viables para la competencia en función de las embargo, una alta concentración no se traduce necesariamente características intrínsecas del mercado y en ausencia de fallas en una falta de competencia, ya que podría estar relacionada del mercado. Los sectores más concentrados en República con las características naturales del mercado vinculadas al Dominicana incluyen la elaboración de aceites de origen tamaño de los mercados y la ubicación geográfica. 34 El índice de dominancia de Kwoka proporciona una estimación del tamaño desigual de las empresas dentro de un mercado para revelar la posible presencia de estructuras monopólicas. Este indicador va de 0 (altamente competitivo) a 1 (estructuras monopólicas). 35 El Departamento de Justicia establece que los mercados con índice HHI por encima de 2.500 se refieren a estructuras de mercado altamente concentradas. 36 Estimaciones basadas en los registros administrativos tributarios proporcionados por la DGII de República Dominicana. Estas estimaciones se realizan sobre la clasificación sectorial de 3 dígitos como máximo nivel de desagregación disponible en los datos oficiales. Estas estimaciones son indicativas de concentración de mercado a nivel sectorial, aunque no necesariamente corresponden a un producto-mercado relevante. Algunos de estos mercados los proporciona el estado como se describe en esta nota en la siguiente sección. 50 Figura 3.4. HHI- Índice de concentración 2017-2018 Figura 3.5. Índice de dominancia de Kwoka 2017-2018 (0 a 1-estructura monopólica) Manufactura de productos refinados del Petróleo Manufactura de productos refinados del Petróleo Producción de aceite de origen vegetal Fabricación de productos básicos de hierro y acero Fabricación de productos básicos de hierro y acero Producción de aceite de origen vegetal Fabricación de productos Lácteos Fabricación de productos Lácteos Producción de azúcar Producción de azúcar Elaboración de cacao, chocolate y confitería Elaboración de cacao, chocolate y confitería Fabricación de Bebidas Fabricación de Bebidas Fabricación de productos de cerámica Fabricación de productos de cerámica Fabricación de jabones y detergentes Explotación de minas y canteras Fabricación de cemento, cal y yeso Fabricación de jabones y detergentes Explotación de minas y canteras Fabricación de cemento, cal y yeso Comunicaciones Fabricación de productos de vidrio Fabricación de productos de vidrio Comunicaciones Conservación, producción y procesamiento de carne Elaboración de productos de Tabaco Elaboración de productos de Tabaco Conservación, producción y procesamiento de carne Bancos, Asociaciones y Corporaciones Credíticias Fabricación de muebles Agentes de cambio y/o agentes de remesas Agentes de cambio y/o agentes de remesas Fabricación de sustancias químicas Fabricación de sustancias químicas Seguros Bancos, Asociaciones y Corporaciones Credíticias Elaboración de productos de molinería Elaboración de productos de molinería Electricidad, Agua y Alcantarillado Manufactura de productos farmacéuticos Fabricación de muebles Manufactura de Textiles y ropa Manufactura de productos farmacéuticos Seguros Manufactura de Textiles y ropa Electricidad, Agua y Alcantarillado Fabricación de papel, cartón y madera Comercio de combustibles Comercio de combustibles Fabricación de papel, cartón y madera Elaboración de productos de repostería Servicio de alquiler de viviendas Fabricación de plásticos Elaboración de productos de repostería Edición, grabación, impresión Venta al por mayor y al detalle de vehículos Hoteles y restaurantes Construcción Transporte y almacenamiento Edición, grabación, impresión Venta al por mayor y al detalle de vehículos Fabricación de plásticos Servicio de alquiler de viviendas Transporte y almacenamiento Servicios de salud Hoteles y restaurantes Construcción Agricultura Otros servicios Otros servicios FFuente: Mercados, Competencia y Tecnología del GBM (MCT) utilizando registros administrativos de la DGII 51 Los mercados altamente concentrados tienden a ser sectores con regulaciones más restrictivas (en naranja) también más propensos a prácticas anticompetitivas y muestran parecen estar asociados con una mayor concentración y una productividad relativamente más baja. Si bien la una menor productividad, lo que sugiere oportunidades de concentración del mercado no se traduce necesariamente reforma a través de las cuales una mayor competencia podría en distorsiones del mercado, existe cierta evidencia que desempeñar un papel clave en el impulso de la productividad sugiere que los mercados altamente concentrados en la y el crecimiento económico.37 Además, la menor cantidad de República Dominicana, como la fabricación de petróleo y operadores en estos mercados también aumenta los riesgos productos refinados, aceites, hierro y productos lácteos, de posibles conductas anticompetitivas, tanto de colusión son relativamente menos productivos en comparación con como de abuso de posición dominante, así como los posibles los mercados donde existe una mayor concentración o efectos negativos de las fusiones y adquisiciones. competencia en el mercado. Esto también muestra que los Figura 3.6. Concentración sectorial del mercado HHI y productividad empresarial (PTF), empresas manufactureras en 2017 Log (Productividad Ingreso Factores Totales) Concentración de Mercado (HHI) Nota: Las estimaciones de TFPR se basan en la metodología de Hsieh y (Hsieh y Klenow, 2009) Klenow utilizando los registros administrativos tributarios de la DGII y siguientes (Azuero, Bosch, Cardoza, & Sanchez-Navarro, 2019). Los indicadores de concentración son estimados por el personal del MCT del GBM utilizando los registros administrativos de la DGII. En sectores naranja con regulación restrictiva basada en los resultados de PMR y evaluaciones específicas del sector dirigidas por el personal del MCT del GBM. Fuente: Mercados, Competencia y Tecnología del GBM (MCT) utilizando registros administrativos de la DGII 3.3. Barreras a la competencia en República Dominicana Las intervenciones gubernamentales pueden dar forma a en su rol de regulador, y disciplina los mercados, sanciona y cómo operan los mercados y afectar los incentivos para desalienta las conductas anticompetitivas en su rol de árbitro. que las empresas ingresen, compitan y crezcan a través de Este análisis se basa en los indicadores de Regulación del canales directos e indirectos. Las barreras potenciales a la Mercado de Productos (PMR) de la OCDE-GBM, evidencia competencia operan a través de dos canales principales. En de la nueva base de datos de Empresas del Estado (BOS) del el canal directo, el gobierno actúa como actor de mercado BM e información administrativa de los registros tributarios en a través de las Empresas de Propiedad Estatal (EE). En el República Dominicana (DGII). canal indirecto, el gobierno establece las reglas del mercado 37 Tal relación potencial entre la productividad y la concentración del mercado no es casual. Desde el punto de vista teórico, la competencia puede tener un efecto tanto positivo como negativo sobre la productividad, como se refleja en una relación en forma de U invertida (Aghion et. al, 2005). A niveles más bajos de competencia, las empresas más cercanas a la frontera tecnológica innovan para escapar de la competencia, aumentando así la productividad. A niveles más altos de competencia, este incentivo se desvanece. Hay evidencia de una relación negativa entre la concentración y la productividad en la República Dominicana. 52 Figura 3.7. Pilares para fomentar la competencia en el mercado PILARES PARA FOMENTAR LA COMPETENCIA EN EL MERCADO 1. Rol directo 2. Rol indirecto El gobierno como actor del mercado El gobierno como ente regulador (a El gobierno como árbitro del escala económica y sectorial) mercado Involucramiento del Estado en Disposiciones legales y regulaciones Abordar acuerdos de cartel o los mercados (Rol directo) como que fortalecen el dominio: conductas anticompetitivas que competidor o único proveedor de restricciones al número de empresas, elevan los costos de insumos clave bienes o servicios monopolios legales, prohibiciones y productos finales y reducen el a la inversión privada, falta de acceso a una variedad más amplia de regulación de acceso a instalaciones productos esenciales Neutralidad competitiva y reglas que Intervenciones que conducen a Fomentar el desarrollo de pueden impactar el campo de acción. resultados colusorios o aumentan capacidades y la independencia los costos de competir: controles de de los organismos reguladores y la precios, restricciones de IED y otras autoridad de competencia. variables de mercado que aumentan los riesgos comerciales. Fortalecer el marco institucional y antimonopolio para combatir las conductas anticompetitivas (abuso de posición dominante) Fuente: Unidad de Mercados Globales, Competencia y Tecnología del GBM Los indicadores de regulación del mercado de productos aunque por debajo del promedio de ALC.38 El PMR muestra (PMR) arrojan luz sobre el grado en que las intervenciones que los entrantes potenciales y las empresas establecidas en gubernamentales restringen la competencia. La base de RD enfrentan más restricciones regulatorias que sus pares datos PMR recopilada por el Banco Mundial y la OCDE ofrece aspiracionales como en Croacia, aunque menos que sus pares indicadores internacionalmente comparables que miden estructurales como en Costa Rica. Esto, a su vez, limita el alcance el grado en que las regulaciones (en los libros) fomentan o de la presión competitiva y la contestabilidad en los mercados limitan la entrada de empresas y la competencia en áreas del dominicanos clave. Las restricciones regulatorias son aún más mercado de productos donde la competencia es viable. El notorias cuando se compara a la República Dominicana con PMR se recopiló por primera vez en República Dominicana en los países de la OCDE con mejor desempeño: las regulaciones 2014. A partir de 2014, según los resultados del PMR, República del mercado de productos en toda la economía son casi el Dominicana tenía regulaciones de mercado de productos doble de restrictivas que el promedio de los 5 principales más restrictivas que la mayoría de los países analizados, países de la OCDE. 38 Es importante señalar que los indicadores PMR no reflejan cómo se hacen cumplir las leyes y reglamentos. Por lo tanto, un país que tiene leyes favorables a la competencia “en los libros”, pero que no las hace cumplir, aún obtendría una puntuación favorable. 53 Figura 3.8. República Dominicana PMR y economías pares, 2013-2017 Pares Pares Estructurales Aspiracionales Promedio Ingreso Medio Alto = 2.28 Promedio Ingreso Alto = 1.54 Brasil Turquía República Dominicana Ruanda Sudáfrica Croacia Panamá México Polonia Estados Unidos Suecia Islandia Noruega Irlanda Canadá República Checa Hungría Finlandia Italia Alemania Nueva Zelanda Países Bajos Fuente: Cuestionario PMR para República Dominicana y OCDE y Base de datos de regulación del mercado de productos del GBM-OCDE, 2013-201. Nota: Valores absolutos de 0 a 6. Los valores más altos están asociados con regulaciones más restrictivas. Los resultados de PMR sugieren que alrededor de dos de empresas estatales (EE) en los mercados. Además, las tercios de las barreras a la competencia relacionadas con barreras a la competencia surgen de la participación indirecta el sector público provienen del canal indirecto. Según los del estado en las operaciones comerciales en forma de resultados de PMR, aproximadamente el 34 por ciento de procedimientos regulatorios complejos y onerosos y barreras las barreras a la competencia en la República Dominicana implícitas al comercio y la inversión que aíslan a los incumbentes se explican por el canal directo o el control estatal en forma domésticos de las presiones competitivas extranjeras. El índice PMR se basa en información cualitativa sobre más de 1000 características de regulaciones sectoriales y de toda la economía. La información se recopila mediante un cuestionario estandarizado, se puntúa de 0 (menos restrictivo) a 6 (más restrictivo) y se agrega utilizando pesos estandarizados. 54 Figura 3.9. PMR en República Dominicana Bl: Otras Barreras al comercio y la inversión Bl: Barreras Explicitas al comercio y la inversión BE: Protección regulatoria Barreras al de los titulares comercio y la inversión BE: Cargas administrativas en las startups Barreras al emprendinto. BE: Complejidad de los procedimientos regulatorios Control del CE: Participación en la Estado operación comercial CE: Propiedad pública República Dominicana Control del Barreras al Barreras al comercio Estado (CE) emprendimnto (BE) y la inversión (BI) Fuente: Cuestionario PMR para República Dominicana y OCDE y Base de datos de regulación del mercado de productos del GBM-OCDE, 2013-2017. 3.3.1. Canal directo: Gobierno como actor de mercado (EE) La base de datos de Empresas del Estado (BOS por Al menos el 40 por ciento de las EEs en República sus siglas en inglés) del Banco Mundial muestra que el Dominicana continúan operando en actividades que son gobierno juega un papel importante en la economía a viables para la competencia y la participación del sector través de las Empresas Estatales (EE). 39 A partir de 2019, privado. Los ingresos de las EEs en la República Dominicana el gobierno fungió como accionista en 36 empresas en un son relativamente más bajos que el promedio regional de ALC conjunto variado de sectores, que van desde la fabricación de y están por debajo de sus pares estructurales (por ejemplo, bienes, el petróleo refinado, los servicios públicos de agua, la Croacia y Uruguay) y sus pares estructurales (por ejemplo, producción y distribución de electricidad hasta las actividades Costa Rica). Sin embargo, al menos el 40 por ciento de estas inmobiliarias y de seguros. A partir de 2019, los ingresos de empresas todavía operan en sectores competitivos que las empresas públicas alcanzaron el equivalente al 7 % del podrían ser viables para el sector privado y donde el riesgo de PIB (USD 6300 millones) y ocuparon más del 2 % del empleo desplazar a los competidores privados es alto. formal (aproximadamente 47,400 trabajadores). 39 Las EE en la base de datos de Empresas del Estado (BOS) del BM se refieren a aquellas entidades con 10% o más de participación estatal directa o indirecta, que son entidades legalmente separadas, dedicadas a la producción de mercado y que operan con fines de lucro. Para obtener más información, consulte Dall’Olio, A., Goodwin, T., Martinez Licetti, M., Orlowski, J., Patino-Pena, F., Ratsimbazafy, F. y Sanchez-Navarro, D. Using ORBIS to Build a Global Database of Firms with State Participation (inglés). Documento de trabajo de investigación de políticas WPS 10261 GBM. http:// documents.worldbank.org/curated/en/099800112132221252/IDU03d9586040b28504839081120922e33694f65 55 Figura 3.10. Ingresos domésticos de EPE como porcentaje del PIB de 2019 Argentina Bolivia Chile Colombia Túnez Serbia Ecuador Pares aspiracionales Pares estructurales Nota: El promedio de ALC incluye solo países con más del 60 % de cobertura en información sobre ingresos y empleo en la base de datos BOS del BM, a saber, Bolivia, Uruguay, Paraguay, Costa Rica, República Dominicana, Perú y Paraguay. En la figura solo se muestran los países de referencia regionales o aspiracionales relevantes. Fuente: Elaboración del personal del Banco Mundial con base en la base de datos de Empresas del Estado (BOS) del Banco Mundial Figura 3.11. Distribución de las EEs en República Dominicana por tipo de sector, 2019 Nota: Los sectores competitivos se refieren a sectores competitivos caracterizados por pequeñas barreras de entrada; los sectores impugnables se caracterizan por barreras de entrada moderadas, bienes públicos o externalidades; y los sectores de monopolio natural son aquellos que exhiben altas barreras de entrada, economías de escala o estructuras de costos de subaditividad. Fuente: elaboración del personal del Banco Mundial con base en la base de datos de Empresas del Estado (BOS) del Banco Mundial y la taxonomía del sector de las empresas públicas40 (Dall’ Olio et al., 2022b) 40 El tipo de sector se basa en la justificación económica de la presencia de las empresas públicas en función de las características intrínsecas del mercado y las fallas del mercado (p. ej., externalidades, monopolios naturales). Ver Dall’ Olio, A., Goodwin, T., Martinez Licetti, M., Alonso Soria, A., Drozd, M., Orlowski, J., Patino Pena, F., Sanchez-Navarro, D. Son todos Estado -Empresas Propias Iguales? Una taxonomía de actividades económicas para evaluar la presencia de las empresas públicas en la economía (inglés). Documento de trabajo de investigación de políticas WBG 10262. http:// documents.worldbank.org/curated/en/099951412132222133/IDU0e7057cdf09fa8044eb09d8a058ea7dfe2831 56 Las empresas estatales tienen un papel destacado en empresas públicas en los mercados en los que compiten los sectores habilitadores clave para el crecimiento en la con operadores privados podría limitar la contestabilidad República Dominicana. Las empresas estatales son actores y obstaculizar las dinámicas impulsadas por la eficiencia. La de mercado grandes y líderes en sectores parcialmente neutralidad competitiva es un principio según el cual todas las disputables en la República Dominicana. Por ejemplo, el empresas, públicas o privadas, nacionales o extranjeras, deben sector con mayor índice de concentración (HHI) corresponde a enfrentar el mismo conjunto de reglas, y donde el contacto, la fabricación de productos derivados del petróleo y refinados, la propiedad o la participación del gobierno en el mercado, donde las empresas estatales controlan casi el 98 por ciento de hecho, o de derecho, no confiere una ventaja competitiva del mercado. 41 Las empresas estatales están presentes en indebida sobre cualquier participante real o potencial del diferentes sectores de la red, incluidos los segmentos que mercado (OCDE, 2015).48 Aunque la mayoría de las empresas normalmente están abiertos a la competencia (por ejemplo, estatales están constituidas en sociedades anónimas y siguen generación de electricidad, servicios móviles). Por ejemplo, 42 sujetas al derecho privado y la ley de competencia, aún pueden la mayor parte de la capacidad de generación de energía beneficiarse de ventajas legales y de facto. Según lo capturado se concentra en la Corporación Dominicana de Empresas por los subindicadores de PMR, la débil gobernanza de las Eléctricas Estatales (CDEEE). 43 El resto de la capacidad empresas estatales puede excluir aún más a los operadores instalada (generación térmica) se distribuye entre 12 empresas públicos de las fuerzas del mercado. Por ejemplo, el ministro privadas y mixtas, donde el Estado conserva el 49 por ciento de Hacienda (Hacienda) preside el Directorio del banco más de participación. grande del país y el segundo más grande de Centroamérica, el Banco público - BanReservas, que es una EE en la República Además, cuando las empresas estatales participan en Dominicana con acceso a financiamiento no disponible para un sector, la regulación suele limitar la desinversión operadores privados. En las adquisiciones, los riesgos están estatal. De acuerdo con los resultados de PMR, existen asociados a la falta de transparencia y al uso amplio de la restricciones legales o constitucionales que limitan la venta negociación directa (International Trade Administration, 2021). de las participaciones del gobierno en sectores de red como la generación y transmisión de electricidad,44 correos,45 Además, más empresas tienden a salir de los mercados en suministro y tratamiento de agua, 46 o incluso en actividades sectores con presencia de EE y en aquellos con regulaciones comerciales como la fabricación de tabaco. 47 más restrictivas a la competencia en República Dominicana. Utilizando los registros tributarios administrativos de la DGII En este contexto, otorgar un trato preferencial a las entre 2007-201749 y la base de datos BOS del BM, podemos 41 Estimaciones en base a los ingresos al 2018 en los registros tributarios de la DGII. 42 El número total de operadores se basa en el Registro de Empresas (Directorio Económico, 2019) y las cuotas de mercado se estiman en base a los registros fiscales de la DGII. 43 Incluye la única empresa de transmisión, las tres empresas de distribución, el monopolio de la energía hidráulica y la única empresa de generación térmica completamente pública (1,9 MW). https://blogs.iadb.org/caribbean-dev-trends/en/dominican-republics-energy-market/ 44 Se prohíbe la venta de cualquier participación accionaria en el sector de generación y transmisión hidráulica. El artículo 138 de la Ley 125-01 y el artículo 1 del Decreto Presidencial N° 628-07 establecen que la Empresa de Generación Hidroeléctrica es de propiedad exclusiva del Estado. El Decreto Presidencial 628-07 concreta esto al crear las EE, ETED y EGEHID. Existe un monopolio legal establecido en este segmento. Es importante señalar que para enajenar y otorgar concesiones en este sector, se deben 45 modificar las leyes N° 307 y N° 40. 46 A nivel de abastecimiento y tratamiento de agua, las leyes que crean las distintas entidades prevén el carácter público (gubernamental) de tales instituciones. Por lo tanto, bajo dicho marco legal, no es posible enajenar las participaciones en poder del gobierno por tratarse de entidades gubernamentales (cuestionario PMR, 2013-2017). 47 Si la participación privada se hizo mediante un proceso de capitalización, los artículos 13 y 14 de la Ley No. 141-97 para la Reforma de las Empresas Públicas restringen la participación del sector privado en el control de estas empresas. De acuerdo con el párrafo I del artículo 13, el número de acciones suscritas a través de estos nuevos aportes de capital no podrá, en ningún caso, exceder del 50% del total de acciones efectivamente desembolsadas por las sociedades capitalizadas. 48 OCDE, Mesa Redonda sobre Neutralidad Competitiva. Documento temático de la Secretaría, 2015, p.4. 49 Recopila el universo de empresas formales obligadas a declarar ante la autoridad fiscal. 57 estimar y diferenciar la tasa de salida por la presencia de de riesgos potenciales de desplazamiento de competidores las EE en los mercados. La presencia de empresas estatales privados. Además, se evidencia una tasa más alta de empresas parece estar relacionada con un mayor número de empresas que salen de los mercados en sectores con regulaciones más que salen de los mercados. Las estimaciones sugieren que restrictivas, como controles de precios, barreras de entrada y una proporción relativamente mayor de empresas salen de disposiciones que protegen a los titulares. Estos se explican los mercados en República Dominicana en sectores con con más detalle en la siguiente sección. presencia de empresas estatales, lo que puede ser indicativo Figura 3.12. La tasa de salida de empresas en mercados con presencia de EE es relativamente más alta (y más dispersa) Nota: La tasa de salida corresponde al porcentaje de empresas establecidas que cerraron operaciones en un año específico. La tasa de salida en el gráfico es la media sectorial anual observada entre 2007-2017. Fuente: Estimaciones de Mercados, Competencia y Tecnología del GBM basadas en registros tributarios administrativos de la DGII y la base de datos BOS del BM. Figura 3.13. Salida de empresas a mayor ritmo también en sectores con regulación restrictiva a la competencia Nota: La tasa de salida corresponde al porcentaje de empresas establecidas que cerraron operaciones en un año específico. La tasa de salida en el gráfico es la media sectorial anual observada entre 2007-2017. La definición de mercados con regulación restrictiva se basa en la evaluación del sector y los resultados del PMR. Fuente: Estimaciones del GBM de Mercados, Competencia y Tecnología basadas en registros tributarios administrativos de la DGII, PMR y evaluación específica del sector. 58 3.3.2. Canal indirecto: el gobierno como regulador Las nuevas empresas en la República Dominicana, cantidad de días para iniciar un negocio (en promedio, 69 particularmente las de servicios, enfrentan procesos días), lo que puede dificultar la capacidad de los participantes complejos y onerosos y requieren hasta 97 días para potenciales de amenazar a los titulares establecidos y grandes establecer un negocio. Según la Encuesta de Empresas, en el mercado. Recientemente, el Ministerio de Comercio, toma en promedio 41 días establecer un negocio en la Industria y PyMEs lanzó nuevos lineamientos y promovió el uso República Dominicana, casi el doble de días que algunos de la nueva ventanilla única (Formalizate.gob.do) como una pares estructurales (p. ej., Bulgaria) y 14 por ciento más que nueva estrategia para facilitar el ingreso y la formalización para los pares regionales (p. ej., Costa Rica), aunque todavía fomentar el ingreso de potenciales inversionistas y la creación ligeramente por debajo del promedio de ALC. Esta estadística de nuevas empresas (Ministerio de Industria, Comercio y es aún más onerosa para las empresas que operan en la Pymes, 2020). El impacto de estas nuevas directrices aún no industria de servicios, lo que puede demorar hasta 97 días. Las se ha evaluado.50 empresas más pequeñas también se enfrentan a una mayor Figura 3.14. Los procedimientos complejos y la carga administrativa impuesta a las empresas explican más de la mitad de las barreras al emprendimiento en la República Dominicana Protección regulatoria de los titulares Cargas administrativas en las startups Complejidad de los procedimientos regulatorios RCL Costa Rica RD Uruguay Croacia Bulgaria OCED Top 5 OCED Fuente: OCDE y base de datos de regulación del mercado de productos de la OCDE-GBM 2013-2017. Nota: La escala del índice va de 0 a 6, de la regulación más a la menos favorable a la competencia. Figura 3.15. Promedio de días para la obtención de una Figura 3.16. Días para obtener una licencia por sector y licencia tamaño de empresa Manufactura Servicios -Todos Servicios -Al Detalle Servicios -Otros Pequeños (5-19) Mediano (20-99) Grande(+100) No Exportador Doméstico Bulgaria Costa Rica Croacia RD Serbia Uruguay Fuente: Encuesta de Empresas del Banco Mundial (2016) 50 En 2020, el Ministerio de Industria, Comercio y Pymes publicó nuevos lineamientos para el procedimiento de creación de una nueva empresa en República Dominicana. Ver: https://www.micm.gob.do/images/pdf/publicaciones/libros/ guias/2020/Guia_Creando_mi_empresa.pdf 59 En las industrias de red, a pesar de las mejoras recientes, denegar (ex ante o en cualquier momento posterior) a las restricciones regulatorias siguen vigentes y parece que las líneas aéreas extranjeras el derecho a operar en rutas faltan herramientas regulatorias clave para promover la internacionales sobre la base de la suficiencia de la oferta competencia. Los competidores potenciales se enfrentan existente.51 En el sector del gas, la falta de regulación para el a incumbentes, ya sean públicos o privados, que parecen acceso de terceros (TPA) limita la entrada de nuevos jugadores. beneficiarse de la protección reglamentaria, lo que da como En telecomunicaciones, la desagregación del bucle local, resultado un campo de juego desigual. Los indicadores PMR que permite a los competidores en mercados concentrados destacan barreras relativamente altas en los sectores de red utilizar partes de la infraestructura de red de los titulares, está en comparación con sus pares estructurales como Bulgaria, regulada desde 2017. Sin embargo, no se ha implementado que se deben principalmente a restricciones en los servicios por completo y, aparentemente, los titulares todavía tienen de electricidad, correos, gas y transporte por carretera. Por poder de facto para restringir el acceso (Banco Mundial, ejemplo, en el transporte aéreo, las autoridades pueden 2021a). Figura 3.17. Barreras en sectores de red en República Figura 3.18. Barreras en sectores de red según actividad Dominicana económica Electricidad Correo Gas Carreteras Líneas Aéreas Telecomunicaciones Túnez Costa Rica RD Uruguay Bulgaria Croacia Fuente: OCDE y base de datos de regulación del mercado de productos de la OCDE-GBM 2013-2017. Nota: La escala del índice va de 0 a 6, de la regulación más a la menos favorable a la competencia. La regulación en los servicios de transporte facilita el de mercado) y establece cuotas como requisitos mínimos de comportamiento anticompetitivo a pesar de estar prohibido carga a transportar por los operadores afiliados a FENATRADO por la ley de competencia. En el transporte por carretera, la en cuanto a carga de importación y exportación (Mizrahi Alvo y asociación gremial de camioneros, FENATRADO (Federación Guzmán, 2017). Esto puede estar asociado al bajo desempeño Nacional de Transporte Dominicano) coordina las decisiones de RD -78 de 168 países- en el Índice de Desempeño Logístico empresariales de sus miembros que prestan servicios de del Banco Mundial a partir de 2018.52 transporte por carretera. Si bien algunas de estas prácticas son calificadas como anticompetitivas por la Ley de Competencia En telecomunicaciones, los estrictos procedimientos de (Art. 5), la limitada aplicación ha favorecido la continuidad de concesión de licencias están obstaculizando la entrada en estas conductas. El marco actual de FENATRADO restringe la sectores que son esenciales para fomentar la digitalización competencia ya que fija precios negociando las tarifas para y las ganancias de productividad. El sector de las tecnologías sus miembros (tanto operadores de transporte individuales de la información y la comunicación (TIC) es fundamental para como empresas de transporte), segmenta zonas específicas impulsar la digitalización y la productividad en una economía para operaciones o empresas de transporte (es decir, división que crece a través de la expansión de los servicios, como la 51 Ley 491-06 de Aviación Civil en su artículo 246 incisos a) y b). 52 El índice de desempeño logístico mide la facilidad de organizar envíos a precios competitivos 60 República Dominicana. Sin embargo, el sector de las TIC está cosecha de azúcar y la distribuye entre cuatro ingenios muy concentrado con dos grandes operadores integrados azucareros a través de decretos gubernamentales. Por ejemplo, verticalmente que siguen estando en condiciones de ejercer un el Decreto 745-21 estableció cuotas de producción de caña poder de mercado significativo. El operador más grande es 53 de azúcar y azúcar para el año 2021.58 Adicionalmente, los Claro, que controla más del 70 por ciento de la participación de productores de azúcar requieren un permiso de exportación mercado en servicios fijos y una posición de cuasi monopolio en emitido por el Instituto Dominicano del Azúcar, (Art. 18 de la una parte significativa de las áreas municipales. La regulación 54 Ley No. 618 de 1965). Además, estas regulaciones también restrictiva limita la entrada de empresas que podrían desafiar a plantean riesgos inminentes de conflicto de intereses ya que estos operadores. Las normas actuales exigen que los nuevos el gobierno interviene simultáneamente como regulador operadores pasen por un proceso oneroso para prestar sectorial a través del Instituto Nacional del Azúcar y como actor servicios de telecomunicaciones, lo que podría bloquear, del mercado a través del Consejo Estatal del Azúcar (CEA) que retrasar o desincentivar la entrada al mercado. Los solicitantes controla uno de los ingenios azucareros más grandes. deben estar incorporados o registrados como personas jurídicas según la Ley de sociedades de RD.55 En el caso de Los controles de precios en el comercio minorista y la los servicios públicos de radiodifusión (radio y televisión, electricidad pueden disuadir a la competencia o incluso excluyendo la televisión por cable), también se requiere que favorecer prácticas anticompetitivas como los cárteles. la persona que tenga el control del proveedor del servicio Según la PMR, no existe regulación de horarios de apertura (el accionista mayoritario) sea de nacionalidad dominicana, de servicios minoristas ni regulación específica para grandes impidiendo la entrada de inversionistas extranjeros. 56 superficies o promociones y descuentos. Sin embargo, los controles de precios en los servicios minoristas todavía En otras industrias fuera de la red, como la fabricación de están presentes en la República Dominicana.59 Los controles azúcar, el establecimiento de cuotas reguladoras y permisos de precios y los esquemas tarifarios también se observan de exportación afecta el funcionamiento de mercados que en el sector eléctrico. Estos controles pueden facilitar la de otro modo podrían haber sido competitivos. Algunas coordinación y los acuerdos entre competidores y disuadir industrias manufactureras que están altamente concentradas la entrada de competidores, ya que es posible que no operan bajo regulaciones restrictivas que protegen a los reflejen adecuadamente los costos reales de producción y titulares. Por ejemplo, las restricciones en el sector del azúcar distribución. Por ejemplo, desde 2001 el gobierno introdujo en forma de cuotas anuales de producción y exportación, así un mecanismo tarifario, que es publicado periódicamente como permisos de exportación, obstaculizan la capacidad de por el regulador sectorial (Superintendencia de Electricidad competir de los nuevos participantes. INAZUCAR, el Instituto 57 -SIE). Esta tarifa regulada no refleja los costos reales de Dominicano del Azúcar, determina una cantidad anual de generación, provocando pérdidas operativas y financieras a 53 Compañía Dominicana de Teléfonos, SA “Claro”, y Altice Hispaniola, “Altice”. 54 A partir de 2020, Claro poseía la mayoría de las líneas de banda ancha fija y las redes de fibra óptica del país y proporcionaba la mayoría de los servicios de internet xDSL y FTTX. INDOTEL. https://openknowledge.worldbank.org/handle/10986/35859?locale-attribute=es 55 Véase el artículo 22 de la Ley de Telecomunicaciones (No. 153-98). 56 Véase el artículo 73 de la Ley de Telecomunicaciones (No. 153-98). El artículo 22 de la misma ley exige que para obtener una concesión y las respectivas licencias para la prestación del Servicio Público de Radiodifusión, el concesionario deberá estar constituido en la República Dominicana. En 2021, Indotel inició un proceso para modificar la Ley 153-98, pero el proceso no parece haber concluido. 57 Según el art. 18, Ley 618 de 1965, el Instituto Nacional del Azúcar otorga certificados a los productores de azúcar para exportar. https://do.vlex.com/ vid/decreto-n-353-19-840890417 58 El Art.2 del Decreto asigna las cuotas de producción de la siguiente manera: 57% para Central Romana Corporation, 25% para Cristóbal Colón, 13% para Barahona y 4% para la SOE Porvenir. Del mismo modo, el art. 4 establece cuotas de exportación otorgando 63% a Central Romana Corporation, 27% a Cristóbal Colón y 10% a Barahona. 59 El Decreto Presidencial N° 3366 de 1969 otorga al Ministerio de Industria y Comercio la facultad de controlar los precios del petróleo y sus derivados. Este Ministerio determina semanalmente los precios mediante resolución. 61 las distribuidoras, y disuadiendo a potenciales entrantes (The de Apagones), líneas de crédito y un fondo de estabilización Economist, 2015). 60 Como resultado, el sector eléctrico está de tarifas (un mecanismo de reserva para cubrir las variaciones fuertemente subsidiado desde 2003 por el gobierno central en el precio del combustible). a través del programa Bonoluz (antes Programa de Reducción 3.3.3. Canal indirecto: el gobierno como árbitro República Dominicana elaboró su ley de competencia proscribe los abusos de posición dominante, las prácticas en 2008, pero recién entró en operación en 2017. La Ley concertadas y la competencia desleal. General para la Defensa de la Competencia -Ley No. 42-08- fue aprobada en 2008.61 Sin embargo, no estuvo en vigor Sin embargo, la falta de poderes de control de fusiones durante casi una década, hasta 2017, cuando se nombró dificulta la capacidad de la agencia de competencia al Director Ejecutivo 62 de la Autoridad de la Competencia para limitar los efectos negativos de la consolidación (Comisión Nacional para la Defensa de la Competencia – del mercado, una preocupación clave dado el papel y ProCompetencia ) y finalmente comenzó a aplicarse la ley. 6364 la protección regulatoria que a menudo benefician a los Además de la agencia de competencia, los reguladores grandes titulares. La ley de competencia no incluye la sectoriales también tienen mandatos para mitigar las prácticas obligación de notificar y revisar el impacto sobre la competencia anticompetitivas y promover la competencia y el buen de las fusiones y adquisiciones para obtener la aprobación de funcionamiento de los mercados. ProCompetencia. El control de fusiones es una herramienta preventiva clave, especialmente en el contexto de República La ley contiene todos los elementos clave para abordar Dominicana, donde el tamaño de la economía y la presencia posibles prácticas anticompetitivas y promover la de mercados altamente concentrados en sectores clave competencia. Se aplica a los agentes económicos nacionales pueden exacerbar los riesgos de consolidación del mercado. y extranjeros, privados o públicos, que desarrollen actividades A partir de 2022, solo las operaciones de concentración que económicas en el mercado interno. También se aplica a los se realicen en mercados regulados específicos requerirán acuerdos o conductas que se produzcan fuera del territorio de la autorización previa de los respectivos reguladores. Tal la República Dominicana cuando tales acuerdos o conductas es el caso de las telecomunicaciones66, la banca67; valores68; tengan efectos restrictivos de la competencia.65 La ley seguro69; electricidad70; fondos de pensiones71 y administración 60 La SIE no divulga los criterios utilizados para calcular la tarifa aplicada, lo que socava la transparencia y aumenta la incertidumbre (The Economist, 2015) 61 La Ley de Competencia formaba parte del Código de Ordenación del Mercado, que incluía varias leyes; pero este Código fue desmembrado porque las leyes fueron aprobadas una por una. 62 Las Autoridades de ProCompetencia son el director ejecutivo y la Junta Directiva -integrada por cinco miembros-. El director ejecutivo es responsable de la fase de investigación de los casos, evaluando los méritos de las denuncias y decidiendo iniciar una acción o desestimar una denuncia. El director ejecutivo también podrá iniciar una investigación de oficio. La Junta Directiva decide los casos y tiene la facultad de imponer sanciones por conductas anticompetitivas en violación de la Ley No. 42-08. Las decisiones de la Junta Directiva están sujetas a recurso de reconsideración y apelación ante el Tribunal Superior Administrativo. A su vez, las decisiones del Tribunal podrán ser impugnadas ante la Suprema Corte de Justicia. Decreto No. 5-17 del Poder Ejecutivo, emitido el 6 de enero de 2017, designó al director ejecutivo de la Comisión Nacional de Defensa de la 63 Competencia – ProCompetencia- https://procompetencia.gob.do/sobre-nosotros/historia/ 64 Aunque tres miembros de la Junta Directiva de la Comisión Nacional de Protección de la Competencia juraron en 2011 y un cuarto miembro fue designado a principios de 2015. https://unctad.org/system/files/official-document/diaepcb2016d2_en.pdf 65 Por ejemplo, conductas anticompetitivas que puedan afectar los precios de los bienes o servicios transables que se presten en RD. Este es el ámbito extraterritorial de la Ley de Competencia. 66 La Ley No. 153-98 y el Reglamento para la Libre y Leal Competencia del Mercado de las Telecomunicaciones exigen que toda transferencia, cesión, arrendamiento u otorgamiento del derecho de uso de cualquier título o gravamen otorgado sobre concesiones o licencias sólo podrá realizarse previa obtención de la autorización del Instituto Dominicano de las Telecomunicaciones (Indotel). Asimismo, la enajenación o cesión de acciones con resultado de pérdida de control por parte del enajenante o transmitente requiere la autorización del Indotel. Asimismo, las fusiones y concentraciones de mercado en el sector de las telecomunicaciones están sujetas expresamente a la aprobación previa del Indotel, quien puede impugnar la operación y/o solicitar remedios. 62 de riesgos de salud72. año, y se han abierto muchas investigaciones por prácticas anticompetitivas, pero solo se han sancionado dos casos de Si bien se han llevado a cabo varias transacciones de fusiones conductas anticompetitivas. Desde 2017, ProCompetencia y adquisiciones en la República Dominicana durante la ha investigado posibles prácticas anticompetitivas en una última década, solo unas pocas ocurrieron en sectores amplia gama de sectores que incluyen agua embotellada, regulados que requieren autorizaciones ex ante para evitar bebidas de cerveza, administradoras de fondos de pensiones un impacto anticompetitivo. Con base en información de (AFP), petróleo, gas licuado de petróleo, varillas, huevos de Thomson Reuter, entre 2010 y 2020 en República Dominicana gallina, seguro médico familiar (ARS), harina de trigo, arroz, se produjeron 54 fusiones y adquisiciones por un total de = pan, importación de vehículos usados, leche, transporte USD 1,700 millones. Sin embargo, solo el 16 por ciento de de carga y mercado farmacéutico.73 Sin embargo, 15 de las los ocurridos en sectores donde requieren la autorización 18 investigaciones iniciadas por ProCompetencia han sido previa del regulador respectivo. Las transacciones restantes desestimadas (a marzo de 2022) y solo se han publicado ocurrieron en mercados no regulados donde las estrategias de tres decisiones.74 Dos de estas decisiones se refieren a consolidación podrían conducir a una competencia reducida. conductas de abuso de posición dominante y una de cártel, Estos últimos incluyen cervecerías, molienda de arroz, respectivamente. En comparación con este registro de servicios de alojamiento, agencias de viajes, fabricación de aplicación, la base de datos de aplicación anti-cártel del papel y metales básicos, donde ni la agencia de competencia Banco Mundial (ACED) encuentra que, entre 2017 y 2022, las ni los reguladores tienen el mandato y el poder para evaluar y agencias de competencia en la región de ALC sancionaron prevenir posibles implicaciones para los mercados. 14 casos de carteles, con un promedio de 2 casos por año. La aplicación limitada de la ley anti-cartel es particularmente Además, la aplicación sigue siendo relativamente débil ya problemática, ya que los carteles ralentizan el crecimiento de que las facultades para investigar prescriben dentro de un la productividad, dañan la confianza pública en las economías de mercado y limitan el papel del sector privado como motor 67 autorización previa de la Junta Monetaria para fusiones, transferencias de acciones del 30% o más del capital pagado, absorción y transferencias sustanciales de activos y pasivos de cualquier entidad de intermediación financiera (artículos 9 y 35 de la Ley). 68 La Ley de Sociedades de RD (Ley No. 479-08) establece que las sociedades anónimas deben presentar los acuerdos de fusiones y adquisiciones a la Superintendencia de Valores, la cual aceptará o rechazará la concentración proyectada dentro de los 15 días (Artículos 386) 69 La Ley de Seguros y Fianzas de RD (Ley 146-02, Artículos 174 a 184) permite a las compañías de seguros y reaseguros fusionarse con la autorización previa de la Superintendencia de Seguros de la República Dominicana. La Superintendencia también podrá recomendar que una compañía de seguros se fusione si sus estados financieros o los exámenes de la Superintendencia muestran que la compañía no puede garantizar el cumplimiento de sus obligaciones. 70 El Parágrafo II del Artículo 12 del Reglamento de Aplicación de la Ley General de Electricidad -Decreto No.555-02, establece que la Superintendencia de Electricidad, antes de autorizar la transferencia de concesiones de generación, fusiones o enajenaciones de acciones que involucren empresas generadoras, deberá determinar si los peticionarios poseen centros de generación con una capacidad total que representa un porcentaje significativo de la demanda máxima del sistema eléctrico interconectado nacional, por lo que, de acuerdo con el criterio de la Comisión Nacional de Energía, esto determina si la operación podría constituir una amenaza a la competencia en el mercado mayorista de electricidad. El artículo 82 de la Ley establece una disposición similar para la transferencia de concesiones en otros segmentos del mercado eléctrico. 71 El artículo 93 de la Ley de Seguridad Social y el artículo 50 del Decreto No. 969-02 que establece el Reglamento de Pensiones, requieren que las fusiones sean aprobadas por la Superintendencia de Pensiones. La Superintendencia podrá requerir modificaciones o rechazar la operación proyectada. 72 El artículo 153 de la Ley de Seguridad Social establece que las administradoras de riesgos de salud y el Seguro Nacional de Salud deben obtener la autorización de la Superintendencia de Salud y Riesgos del Trabajo antes de concretar una operación de concentración. 73 Las Resoluciones del director ejecutivo se pueden encontrar aquí: https://procompetencia.gob.do/resoluciones/direccion-ejecutiva/ y las Resoluciones de la Junta Directiva se pueden encontrar aquí: https://procompetencia.gob.do/resoluciones/consejo-directivo/ 74 i) Cervecería Nacional Dominicana (RESOLUCIÓN NÚM. 018-2018), imposición por parte del proveedor de precios y otras condiciones de venta a sus revendedores, sin justificación comercial [artículo 6, letra b) de la Ley 42-08]- https://procompetencia.gob.do/wp-content/uploads/2020/02/cd018- 2018.pdf ; ii) Coastal Petroleum Dominicana, SA (RESOLUCIÓN NÚM. DE-26-201 ) admitió denuncia interpuesta por Refinería Dominicana de Petróleo PDV, SA (REFIDOMSA) contra Coastal Petroleum Dominicana, SA, por abuso de posición dominante en el mercado de importación y comercialización de Gas Licuado de Petróleo (GLP) en RD [artículo 6 de la Ley 42-08]- https://procompetencia.gob.do/wp-content/uploads/2020/02/de-026-19.pdf ; iii) Profarma International, Sued y Fargesa, Gassó Gassó y Mercantil Farmacéutica (RESOLUCIÓN NÚM. 010-2021) , por pactar precios, descuentos, cargos y demás condiciones de venta e intercambio de información [artículo 5, letra a) de Ley 42-08]- https://procompetencia.gob.do/wp-content/ uploads/2021/06/resolucion-num-010-2021-version-publica.pdf 63 del crecimiento (World Bank, 2021). La tercera decisión solo meses) que puede dificultar la capacidad de ProCompetencia se refiere a información falsa proporcionada por una empresa para construir y cerrar los casos en un tiempo tan limitado. (ver Cuadro 4.1.). Esta gran desestimación de investigaciones Finalmente, la autoridad de competencia enfrenta limitaciones podría indicar desafíos para construir casos sólidos a pesar de en cuanto a su capacidad de persecución ya que sus facultades la capacidad de ProCompetencia para acceder a evidencia de investigación prescriben en el plazo de un año contado a directa. 75 Esto también podría estar relacionado con la partir del cese de la conducta anticompetitiva.76 limitación de la duración máxima de las investigaciones (12 Recuadro 4.1. Decisiones de ProCompetencia relacionadas con prácticas anticompetitivas (2017-2022) Cervecería Nacional Dominicana (RESOLUCIÓN NÚM. 018-2018). ProCompetencia declaró que la empresa incumplió la Ley de Competencia por abusar de su posición dominante al imponer condiciones comerciales desleales a sus compradores [artículo 6, letra b) de la ley 42-08]. La Compañía fue multada con 3000 salarios mínimos (en ese momento, alrededor de US $915,887).77 Profarma Internacional, Sued y Fargesa, Gassó Gassó y Mercantil Farmacéutica (RESOLUCIÓN NÚM. 010-2021), ProCompetencia declaró a las empresas infractoras de la Ley de Competencia por conducta colusoria [artículo 5, letra a) de la ley 42-08]. Las Compañías fueron multadas con 315, 281, 38 y 167 salarios mínimos, respectivamente (en ese momento, las multas totales ascendían a unos US $245,531). La solicitud de reconsideración presentada por MERCANTIL FARMACÉUTICA, SA fue desestimada.78 Sodetransp (RESOLUCIÓN NÚM. 001-2022), fue multada por proporcionar información falsa a ProCompetencia [artículo 61, letra d) de la ley 42-08] con un monto de 200 salarios mínimos (en ese momento, unos US $66,721).79 Fuente: ProCompetencia Además, el nivel de las sanciones sigue siendo demasiado investigación. Desde la perspectiva del diseño de políticas, bajo para disuadir de manera efectiva las prácticas y de acuerdo con las mejores prácticas internacionales, las anticompetitivas, a pesar de la evidencia empírica que multas antimonopolio deben perseguir un doble objetivo muestra que las sanciones están asociadas con una mayor político: (i) imponer sanciones a las empresas infractoras; y (ii) productividad en las industrias objetivo. Usando evidencia garantizar que la amenaza de sanciones disuadirá tanto a las de México, Red et al. (2022) se demuestra que el efecto de empresas infractoras como a otras empresas que puedan estar las sanciones antimonopolio en las ventas, los salarios y considerando actividades anticompetitivas de realizarlas.80 La la productividad es positivo dentro de las industrias bajo Autoridad de Competencia en RD requiere la presencia de la 75 ProCompetencia puede realizar allanamientos sorpresa (ver Art. 31 de la ley) y otorgar clemencia al primer miembro del cártel que presente información. Véase el Reglamento para el establecimiento de un Régimen de Reducción de Sanciones por Colaboración en Investigaciones de conductas cárteles disponible en https://procompetencia.gob.do/wp-content/uploads/2021/06/cd-008-2021-que- aprueba-rrs-por-colaboracioin.pdf 76 Artículo 56 de la Ley de Competencia 42-08. 77 La decisión está disponible en: https://procompetencia.gob.do/wp-content/uploads/2020/02/cd018-2018.pdf 78 La decisión está disponible en: https://procompetencia.gob.do/wp-content/uploads/2021/06/resolucion-num-010-2021-version-publica.pdf 79 La decisión está disponible en: https://procompetencia.gob.do/wp-content/uploads/2022/01/cd-001-2022-firmada-y-sellada.pdf 80 Para el Reino Unido, consulte la “Guía de la OFT sobre el monto apropiado de una sanción” de 2012 en las páginas 2 y 3. Disponible en http://www. oft.gov.uk/shared_oft/business_leaflets/ca98_guidelines/oft423.pdf . 64 Fiscalía Nacional, la policía y los jueces para realizar redadas, lo incluyen recomendaciones de políticas para fomentar mercados que limita la capacidad de realizar redadas de manera oportuna procompetitivos. Sin embargo, estas recomendaciones no son y efectiva para recolectar evidencia in situ. Como resultado, vinculantes en la mayoría de las jurisdicciones (Art. 14 de la la agencia de competencia ha realizado solo una redada. Ley de Competencia).84 En cambio, ProCompetencia tiene Además, la Ley de Competencia actual no proporciona la base un mandato único que permanece sin explotar: por un lado, legal para la implementación del programa de clemencia para la Ley 42-08 establece que las regulaciones específicas del desestabilizar los cárteles. La gravedad de la sanción deberá sector aplicadas por los reguladores sectoriales reemplazan reflejar siempre las ganancias generadas por la infracción la ley de competencia;85 por otro lado, la ley establece que, para compensarlas con el importe de la multa. Además, las dentro de los dos años siguientes a su entrada en vigencia, sanciones en RD no siempre reflejan las ganancias generadas ProCompetencia deberá convocar a los reguladores para por la infracción. Con este fin, la mayoría de las jurisdicciones revisar, proponer y dictar conjuntamente la regulación de establecen multas basadas en un monto máximo permitido competencia que regirá el funcionamiento de los respectivos basado en la última facturación de la empresa matriz. En mercados regulados.86 Sin embargo, ProCompetencia solo comparación con esto, las multas aplicables de la Ley 42-08 realizó la primera reunión del Consejo de Mejora Regulatoria de RD se basan en un monto tope que oscila entre 20 y 3,000 en 2022 y ha mantenido la cooperación interinstitucional a salarios mínimos según el tipo de infracción. 81 nivel bilateral. Este tema parece especialmente relevante dada la superposición de mandatos entre ProCompetencia Si bien ProCompetencia tiene un mandato legal para y los reguladores sectoriales. Por lo tanto, una fuerte desarrollar la regulación sectorial de la competencia con las coordinación y una clara separación de poderes entre los agencias sectoriales, existen desafíos en la implementación reguladores sectoriales y la agencia de competencia es clave de este mandato. En los últimos años ProCompetencia ha para promover una aplicación y cumplimiento efectivos de la destinado importantes recursos a actividades de incidencia. ley de competencia en diferentes sectores. La agencia ha publicado varias pautas y reglamentos y ha desarrollado programas de capacitación tanto para Además, la capacidad de ProCompetencia para identificar sus propios funcionarios como para empleados de otras ayudas estatales distorsionadoras o medidas de apoyo agencias gubernamentales 82 como parte de sus estrategias estatal sigue siendo subutilizada. Si bien el control de de promoción. Algunos lineamientos incluyen la “Guía las medidas de apoyo estatal a las empresas estatales es de Competencia para el Sector Público: el Rol del Estado fundamental para minimizar la distorsión de la competencia dominicano en la Protección de la Libre Competencia ” y está bajo el mandato de ProCompetencia, no se ha (2021); la “Guía Básica sobre Competencia para Empresas y implementado sistemáticamente. Los beneficiarios que Asociaciones Comerciales”, y la “Guía para la Prevención y reciben apoyo estatal, ya sea público o privado, disfrutan Detección de la Colusión en las Contrataciones Públicas” . 83 de una ventaja comparativa sobre sus competidores que no Desde 2016, ProCompetencia también ha realizado cinco está necesariamente asociada a su eficiencia. El control de las informes de mercado del Observatorio de Mercados, que medidas de apoyo estatal es una salvaguarda necesaria para 81 Artículo 61 – Ley 42-08 82 Por ejemplo, funcionarios de ProCompetencia, la Procuraduría General de la República (PGR), la Dirección de Compras y Contrataciones Públicas y el Departamento de Investigaciones de Delitos y Delitos de Alta Tecnología han participado en capacitaciones sobre técnicas de investigación de cárteles facilitadas por expertos del gobierno de los Estados Unidos. El Inabie (organización de Estudiantes Universitarios), y la Escuela Nacional de la Judicatura, así como otras entidades gubernamentales han recibido capacitación en temas de competencia desde 2017. 83 La Resolución que promulga estas Guías se encuentra aquí: https://procompetencia.gob.do/wp-content/uploads/2020/08/cd-007-2020-firmada-y- sellada.pdf 84 Los informes de mercado publicados por el Observatorio de Mercados se encuentran aquí: https://procompetencia.gob.do/observatorio-de- condiciones-de-mercado/#15-89-wpfd-ano-2016-1604515989 85 Artículo Nº20, Fracción III – Ley 42-08 - 86 Artículo Nº69 - Ley 42-08 - Disposiciones Transitorias. 65 la competencia efectiva, el libre comercio y la gestión eficiente forma de ayudas o subsidios estatales obtengan una ventaja de los recursos fiscales. La ley de competencia (Art. 15) indebida sobre sus competidores.87 En 2022, ProCompetencia establece una obligación para el estado de no ofrecer ninguna presentó el informe “El Impacto de las Ayudas Estatales desde medida de apoyo a las EP o empresas prestadoras de servicios la Perspectiva de la Competencia: El Caso de la Ley 28 -01 de delegadas por el estado que pueda crear barreras de entrada Desarrollo Fronterizo”, que parece ser el primer análisis sobre o desnivelar el campo de acción. El mismo artículo faculta a ayudas estatales que realiza el organismo.88 En este sentido, ProCompetencia para analizar las ayudas estatales y propone sería clave que ProCompetencia desarrolle los mecanismos medidas para limitar los efectos anticompetitivos. Esto es para articular y desarrollar aún más su mandato sobre el muy importante como herramienta para minimizar los riesgos control de las ayudas estatales. de que las empresas que reciben apoyo gubernamental en 3.4. Conclusiones Los mercados en la República Dominicana están Las empresas estatales operan en mercados que son restringidos por una gran presencia estatal y regulaciones viables para la competencia y la participación privada, distorsionadoras del mercado que impiden la entrada y lo que reduce los incentivos para que las empresas fomentan la concentración del mercado. Los mercados en productivas ingresen al mercado o acelera la salida de las la República Dominicana se perciben como menos abiertos empresas productivas. Los ingresos de las EE en la República a la competencia y operan bajo estructuras altamente Dominicana son relativamente más bajos que el promedio concentradas incluso en sectores donde la competencia regional de ALC y están por debajo de sus pares estructurales es viable. Los indicadores de Regulación del Mercado de (por ejemplo, Croacia y Uruguay) y sus pares estructurales (por Productos (PMR) sugieren dos fuentes principales de barreras ejemplo, Costa Rica). Sin embargo, al menos el 40 por ciento a la competencia relacionadas con el sector público en la de estas empresas todavía operan en sectores competitivos República Dominicana: la participación directa del gobierno que podrían ser viables para el sector privado y donde el en forma de empresas estatales e indirectamente como riesgo de desplazar a los competidores privados es alto. regulador. Las empresas estatales todavía están presentes en Además, más empresas tienden a salir de los mercados en sectores donde la lógica económica de la propiedad estatal sectores con presencia de EE y en aquellos con regulaciones es menos clara, y las empresas parecen salir con mayor más restrictivas a la competencia en República Dominicana. frecuencia en esos sectores. La regulación compleja y las disposiciones sectoriales protegen a los titulares, ya que las El retraso en la implementación de la Ley de competencia cuotas de producción y exportación, así como los controles de en 2017, a pesar de haber sido promulgada en 2008, limitó precios, parecen disuadir los incentivos para que las empresas el papel de regulador activo del gobierno en el fomento ingresen y crezcan. de mercados competitivos. Desde 2017, ProCompetencia ha investigado posibles prácticas anticompetitivas en una amplia 87 Esta ventaja artificial distorsiona el proceso competitivo normal al alterar la igualdad de condiciones entre los competidores. En segundo lugar, la concesión de una subvención a una determinada empresa puede disuadir a otras empresas de invertir en el mercado en el que opera la empresa beneficiaria, debido al nivel de inversiones ya realizadas por la empresa beneficiaria con el apoyo público (efecto de desplazamiento). En tercer lugar, las empresas beneficiarias de subvenciones pueden utilizar los recursos públicos para incurrir en conductas anticompetitivas. Estas conductas pueden tomar la forma de precios predatorios u otras conductas encaminadas a excluir a los competidores actuales o a impedir la entrada de competidores potenciales a los mercados en los que operan. Además, los subsidios implican un costo de oportunidad significativo para las autoridades y pueden generar incentivos negativos para los productores nacionales, como la dinámica de búsqueda de rentas. Véase Comisión Europea, Comunicación de la Comisión al Parlamento Europeo, al Consejo, al Comité Económico y Social Europeo y al Comité de las Regiones, EU State Aid Modernization (SAM), de 8 de mayo de 2012, COM (2012) 209 final, 3 (párrafos 6 y 12). Véase también Lorenzo Coppi, ‘El papel de la economía en el análisis de ayuda estatal y la prueba de equilibrio’, en Erika Szyszczak (ed), European Handbook on State Aid Law (Cheltenham: Elgar, 2011) 64–89, en 76. 88 El informe está disponible aquí https://procompetencia.gob.do/wpfd_file/estudio-sobre-el-impacto-de-las-ayudas-estatales/ 66 gama de sectores, sin embargo, 15 de las 18 investigaciones para obtener la aprobación de ProCompetencia. Como iniciadas por ProCompetencia han sido desestimadas (a marzo resultado, se produjeron 54 fusiones y adquisiciones por un de 2022) y solo se han publicado tres decisiones. Además, la total de USD $1,700 millones entre 2010 y 2020 en la República Ley de Competencia no incluye la obligación de las empresas Dominicana, la mayoría de las cuales no fueron revisadas por de notificar y revisar el impacto de las fusiones y adquisiciones ProCompetencia. 3.5. APÉNDICE Anexo 3.1. INDICADORES DE REGULACIÓN DEL MERCADO DE PRODUCTOS (PMR) Los indicadores de la Regulación del Mercado de Productos de nivel medio utilizando pesos iguales. Luego, las 7 categorías (PMR) de la Organización para la Cooperación y el Desarrollo de nivel medio se agregan en 3 componentes de alto nivel Económicos (OCDE) y el Grupo del Banco Mundial (GBM) para —control estatal, barreras al emprendimiento y barreras al 2013-2017 son un conjunto completo e internacionalmente comercio y la inversión—, con las agregaciones aplicando comparable de indicadores que miden la medida en que pesos iguales. Finalmente, estas tres categorías amplias se las políticas de jure promueven o limitar la competencia en promedian para obtener el puntaje PMR de toda la economía. áreas de mercados de productos donde la competencia es Los indicadores sectoriales, que resumen la información viable. Los indicadores cubren las barreras regulatorias para regulatoria por sectores, cubren las barreras a la competencia la entrada de empresas y la competencia a nivel de toda la en el sector de redes —energía (electricidad y gas), transporte economía y en sectores habilitadores clave. Los indicadores (ferrocarril, aire y carretera) y comunicaciones (correos y de toda la economía cubren las barreras a la competencia telecomunicaciones)—, servicios profesionales (contabilidad, en tres áreas amplias: control estatal (propiedad pública y legal, arquitectura e ingeniería civil) y distribución minorista. participación en la operación comercial); barreras para el espíritu empresarial (complejidad de los procedimientos Los indicadores son útiles para monitorear los logros regulatorios, cargas administrativas para las nuevas empresas regulatorios de los países y para evaluar el progreso de las y protección regulatoria de los titulares); y obstáculos al políticas para limitar las brechas regulatorias. Aunque los comercio y la inversión (obstáculos explícitos al comercio y la indicadores PMR tocan una amplia gama de temas y sectores, inversión y otros obstáculos al comercio y la inversión). las barreras a la competencia son su enfoque y no pretenden cubrir de manera integral los temas relacionados con el Los indicadores PMR se basan en más de 800 informaciones desarrollo del sector privado. cualitativas similares sobre estructuras y políticas regulatorias recopiladas por la OCDE y el GBM a través de cuestionarios, cuyas respuestas reflejan la situación al 1 de enero del año de los datos de cada país (2014 para República Dominicana). Las respuestas del cuestionario se codifican primero en puntajes cuantitativos (rango de 0 a 6, donde 6 indica que las regulaciones son menos favorables a la competencia). Los indicadores de toda la economía están agrupados por dominios regulatorios. Primero, los puntajes codificados se agrupan en 18 componentes de regulaciones de bajo nivel utilizando pesos determinados por la metodología de la OCDE. Luego, los 18 componentes se agregan en 7 categorías 67 Indicadores PMR sectoriales y de toda la economía A. Indicadores económicos generales B. Indicadores sectoriales Fuente: OCDE y base de datos de indicadores de PMR de OCDE-GBM 2013-2017. 68 Capítulo 4. Reducir las ineficiencias del gasto para abrir espacio fiscal para inversiones que mejoren la productividad 69 Capítulo 4. Reducir las ineficiencias del gasto para abrir espacio fiscal para inversiones que mejoren la productividad 4.1. INTRODUCCIÓN A pesar de una política fiscal prudente, la financiación bancaria de Baninter) y 2012. Sin embargo, los ingresos del de las inversiones públicas que mejoran la productividad gobierno han fluctuado alrededor del 14 por ciento del PIB en se enfrenta a importantes limitaciones por el lado de los promedio, significativamente por debajo de varios países de ingresos. El balance del gobierno central ha fluctuado dentro ALC y pares estructurales. Los ingresos fiscales del gobierno de un rango relativamente estrecho desde 2000, excepto por solo aumentaron del 12.2 por ciento del PIB en 2000 al 13.3 los mayores déficits registrados en 2003 (debido a la crisis por ciento en 2019. Figura 4.1. Desempeño fiscal del gobierno central (Como un porcentaje del PIB, 2000-2019) Balance primario Balance general Balance primario estructural Figura 4.2. Ingresos fiscales del gobierno general (Como porcentaje del PIB, 2000-2019) Fuente: Nota informativa preparada para el informe “República Dominicana: un panorama del desempeño macroeconómico” 70 Los impuestos que afectan directamente al consumo PIB (frente al 6 por ciento en ALC y al 11.3 por ciento en la privado constituyen la gran mayoría de los ingresos fiscales OCDE), mientras que los de bienes y servicios representaron totales, mientras que las exenciones están por encima del el 8 por ciento del PIB (frente al 11.2 por ciento en ALC y promedio regional. En 2019, los impuestos sobre bienes, 10.8 por ciento en la OCDE). Es importante destacar que el servicios, ingresos y ganancias representaron casi el 92 % de esfuerzo de recaudación de impuestos es relativamente bajo todos los ingresos fiscales, en comparación con el 76 % en en la República Dominicana, y las exenciones de impuestos ALC y el 66 % en los países de la OCDE, en promedio (en se encuentran entre las más altas de la región; por ejemplo, el particular, las contribuciones sociales no se consideran ingresos valor de los relacionados con el consumo de bienes alcanza el fiscales en el país). En 2019, los impuestos recaudados sobre 3 por ciento del PIB, frente al 2 por ciento en ALC. ingresos y utilidades fueron equivalentes al 4.3 por ciento del Figura 4.3. Ingresos fiscales, composición (En porcentaje del PIB, 2019) Bienes y Servicios Propiedad Seguridad Social Ganancias Corporativas Ingresos y Ganancias Personales Comercio Internacional República Dominicana ALC OCED Figura 4.4. Exenciones fiscales, composición (En porcentaje del PIB, 2019) General Otros Impuestos al comercio exterior Impuestos especiales específicos Impuestos a las ganancias corporativas Impuesto sobre la renta Rep. Dom. Uruguay Nicaragua Costa Rica Brasil Ecuador Jamaica ALC Chile México Argentina El Salvador Panamá Perú Guatemala Paraguay Bolivia Colombia de las personas físicas Impuestos generales al consumo Fuente: Nota informativa preparada para el informe “República Dominicana: un panorama del desempeño macroeconómico” El aumento de los pagos de intereses, la rigidez del gasto intereses aumentaron en 14.4 puntos porcentuales entre corriente y una relación impuestos/PIB relativamente 2000 y 2019, alcanzando un nivel equivalente a casi el 20 por baja limitan el espacio fiscal del país para las inversiones ciento de los ingresos totales y reduciendo las asignaciones públicas. El pago de la deuda absorbe casi una quinta parte presupuestarias hacia la inversión productiva. En particular, la de los ingresos fiscales, mientras que la suma de sueldos y inversión pública se redujo al 2.3 % del PIB en 2019, un nivel 1 salarios, transferencias corrientes y pago de la deuda equivale punto porcentual menos que en 2000. a más del 60 por ciento del gasto público. Los pagos de 71 Figura 4.5. Pagos de interés (Como porcentaje de los ingresos fiscales, 2000-2019) Figura 4.6. Composición del gasto (Como porcentaje del total, 2019) Sueldos y Salarios Bienes y Servicios Interés Subsidios Donaciones Beneficios Sociales Otros Inversión Bruta Fuente: Nota informativa preparada para el informe “República Dominicana: un panorama del desempeño macroeconómico” Si bien la deuda pública ha ido aumentando como Los ahorros fiscales sustanciales (abrir espacio fiscal porcentaje del PIB, se considera que su trayectoria es para inversiones públicas que mejoran la productividad) sostenible, gracias al rápido crecimiento del PIB y los pueden resultar de reformas de ingresos y de una mayor déficits primarios relativamente bajos. La deuda del sector eficiencia del gasto. Por el lado de los ingresos, la eliminación público consolidado, incluidas las empresas estatales y el de las exenciones de impuestos y la ampliación de la base Banco Central, creció del 18.2 % al 50.5 % del PIB entre 2000 impositiva siguen siendo una prioridad principal en el país y 2019. Alrededor del 70 % (desde 2007), el porcentaje de con un fuerte apoyo político. Estas reformas son aún más la deuda pública consolidada se devenga por el gobierno importantes en el contexto de presiones inflacionarias durante central, cuyos préstamos también cubren el déficit del sector un año preelectoral. Las reformas en el lado de la eficiencia energético y la mayoría de sus inversiones (es decir, el sector del gasto también pueden ayudar a abordar los cuellos de energético es un pasivo fiscal tanto directo como contingente). botella de la productividad. Por ejemplo, mejorar la eficiencia El Banco Central ha tenido importantes déficits cuasi fiscales del gasto público en educación ayudaría a mejorar la calidad desde la crisis de Baninter en 2003, ya que este último no se del capital humano y reduciría los desajustes de habilidades recapitalizó después de la crisis y no pudo recuperar todos a través de la reasignación de más recursos a iniciativas los recursos drenados por el señoreaje. De 2000 a 2004, la 89 como la modernización de los planes de estudio en el nivel deuda pública aumentó en 28.7 puntos porcentuales, y casi el secundario, una mejor alineación de la educación universitaria 50 por ciento de este aumento se debió al impacto de la crisis con las necesidades empresariales (especialmente en el sector de Baninter. de TI), una mejor asignación de recursos financieros hacia la educación superior y la implementación de sistemas de alerta temprana para evitar que los estudiantes abandonen los estudios. 89 En el pasado, el FMI brindó asistencia técnica y apoyo para la Ley de Recapitalización de 2007 (siendo esta última una condición de la SBA 2005-2008). 72 Figura 4.7. Deuda Pública Consolidada (Como porcentaje del PIB, 2000-2019) Total Banco Central Otro serctor público no financiero Gobierno Central Fuente: Nota informativa preparada para el informe “República Dominicana: un panorama del desempeño macroeconómico” 4.2. Mejorar la eficiencia de las adquisiciones Mejorar la eficiencia del proceso de adquisiciones relacionadas con la pandemia de COVID-19 (2020) y el huracán puede generar importantes ahorros fiscales y una mayor Fiona (2022). A partir del 28 de febrero de 2022, el Poder competencia en los mercados de productos. La República Ejecutivo presentó al Congreso una propuesta de reforma Dominicana está trabajando actualmente en mejorar la Ley a la Ley 340-06 y sus reformas, la cual busca incorporar los de Contrataciones Públicas para obtener ganancias de un conceptos antes mencionados. sistema de contratación pública más eficiente. La propuesta del gobierno incorpora nuevos métodos que están alineados Un análisis detallado de los procesos de adquisiciones con las buenas prácticas de contratación en todo el mundo. durante el período 2018-19 revela la importancia de los Estos son el costo total de propiedad (TCO), el costo del procesos menos competitivos, como compras menores, ciclo de vida (LLC), el valor por dinero (VfM), la sostenibilidad, compras por debajo del umbral correspondiente y los acuerdos marco y los requisitos para otorgar a las micro, procesos de excepción en el presupuesto.90 Cerca del 80 por pequeñas y medianas empresas (MIPYME). Adicionalmente, ciento de los procesos de contratación en 2018-2019 utilizaron en línea con las mejores prácticas de transparencia, el gobierno métodos menos competitivos, mientras que en promedio el lanzó “Mapa Inversiones” para consolidar la evidencia de los 13 por ciento de los procesos durante este período utilizaron procesos de contratación con opciones para sugerencias y el método de excepción, que está destinado a casos de reclamos. Actualmente, la plataforma incluye solo compras emergencia. Figura 4.8. Número de Procesos de Adquisición (Como porcentaje del total, 2018) Comparación de precios Compras menores Compras por debajo del Licitación pública nacional umbral Procesos de excepción Otros Los datos provienen de la plataforma de Datos Abiertos del Sistema de Compras y Contrataciones Públicas de Bienes, Servicios, Obras y 90 Concesiones: https://datosabiertos.dgcp.gob.do/opendata 73 Figura 4.9. Número de Procesos de Adquisición (Como porcentaje del total, 2019) Comparación de precios Compras menores Compras por debajo del Licitación pública nacional umbral Procesos de excepción Otros Figura 4.10. Procesos de Adquisiciones por Monto Contratado (Como porcentaje del total, 2018) Comparación de precios Compras menores Compras por debajo del Licitación pública nacional umbral Procesos de excepción Otros Figura 4.11. Procesos de Adquisiciones por Monto Contratado (Como porcentaje del total, 2019) Comparación de precios Compras menores Compras por debajo del Licitación pública nacional umbral Procesos de excepción Otros Fuente: Nota informativas preparada para el informe “Características del Proceso de Contratación de República Dominicana” Los procesos de contratación están destinados principalmente para la compra de servicios. Al comparar principalmente a la compra de bienes y servicios. Las el proceso de contratación entre entidades nacionales y compras por debajo del umbral y los métodos de compras entidades subnacionales, los datos de contratación muestran menores están destinados principalmente a la compra de que las entidades nacionales asignan más del 20 por ciento de bienes. Los procesos de excepción, por el contrario, se utilizan su monto contratado a procesos de excepción. 74 Figura 4.12. Procesos de adquisición comúnmente utilizados por objeto (Como porcentaje del total, 2018-19) Bienes Servicios Compras por Compras Compras por Compras debajo del umbral menores debajo del umbral menores Proceso de Proceso de excepción Menos Menoscompetitivo competitivo excepción Menos competitivo Figura 4.13. Monto contratado por procesos de contratación por Entidad y Tipo de proceso91 (Como porcentaje del total, 2018-19) Proceso de excepción No competitivo Competitivo Sub-nacional Nacional Sub-nacional Nacional Fuente: Nota informativa preparada para el informe “Características del Proceso de Contratación de República Dominicana” Cinco ministerios contrataron más del 50 por ciento del de la mitad de los montos contratados por los ministerios proceso de excepción (ver tabla 4.1.). Los procesos menos restantes se destinaron a procesos competitivos, en su mayoría competitivos fueron los más utilizados por el Ministerio de licitaciones públicas nacionales. Energía y Minas y el Ministerio de Relaciones Exteriores. Más Los procesos competitivos se refieren a licitaciones, sorteos y comparación de precios, mientras que los procesos menos competitivos son compras 91 menores y compras por debajo del umbral. 75 Tabla 4.1. Procesos de contratación 2019 por Ministerio: monto contratado por tipo de proceso (Como porcentaje del total) Ministerio Competitivo Proceso de Total - Menos excepción competitivo Ministerio Administrativo de la Presidencia 18% 76% 6% Ministerio de Administración Pública 63% 21% 16% Ministerio de Agricultura 82% 12% 6% Ministerio de Cultura 53% 31% 16% Ministerio de Defensa 63% 25% 12% Ministerio de Deportes, Educación Física y Recreación 46% 13% 41% Ministerio de Economía, Planificación y Desarrollo 53% 7% 40% Ministerio de Educación 31% 65% 5% Ministerio de Educación Superior, Ciencia y Tecnología 27% 45% 28% Ministerio de Energía y Minas 24% 3% 73% Ministerio de Finanzas 25% 65% 11% Ministerio de Industria, Comercio y MIPYMES 42% 30% 28% Ministerio del Interior y Policía 79% 5% 16% Ministerio de la Juventud 86% 0% 14% Ministerio de la Mujer 55% 1% 44% Ministerio de la Presidencia 59% 13% 27% Ministerio de Medio Ambiente 55% 1% 44% Ministerio de Obras Públicas y Comunicaciones 50% 50% 0% Ministerio de Relaciones Exteriores 34% 14% 52% Ministerio de Salud Pública y Asistencia Social 17% 77% 6% Ministerio de Trabajo 76% 3% 21% Ministro de Turismo 64% 10% 27% Fuente: Nota de antecedentes preparada para el informe “Características del Proceso de Contratación de República Dominicana” 76 Diferentes procesos de adquisición conducen a diferentes de procesos competitivos para leche (unidad) se podría haber precios en la mayoría de los escenarios. La evidencia de las ahorrado en promedio RD$108 o aproximadamente US$2 por compras públicas de la República Dominicana muestra que artículo. Finalmente, el precio de la gasolina comprada por el los procesos menos competitivos tienden a tener precios más gobierno es menor bajo precios competitivos. Los precios más altos en promedio. En el caso de los sacos de arroz de 125 libras, bajos de los métodos competitivos también se encuentran en en promedio, adquirir esos productos a través de un proceso las compras gubernamentales de electrodomésticos, equipos más competitivo podría haber ahorrado al país RD$1,000 o de oficina y servicios de catering. aproximadamente US$20 por artículo. De igual forma, del uso 92 Figura 4.14. Bolsas de Arroz 125 Libras - Precios por Tipo de Figura 4.15. Precios unitarios de leche entera/evaporada por Procesos (Promedio, 2018-19) tipo de proceso (Promedio, 2018-19) Comparación de Precios Compras Menores Comparación de Precios Compras Menores Compras por debajo del umbral Licitación Pública Nacional Compras por debajo del umbral Licitación Pública Nacional Proceso Excepcional Proceso Excepcional Figura 4.16. Precios de Gasolinas Regulares por Tipo de Figura 4.17. Artículos Ferreteros: Clavos Precios por Tipo de Procesos (Promedio, 2018-19) Procesos (Promedio, 2018-19) Comparación de Precios Compras Menores Comparación Compras Compras por debajo del Compras por debajo del umbral Licitación Pública Nacional de Precios menores umbral Proceso Excepcional 92 Este análisis se basa en un enfoque simplista, que asume que no se trata de otro costo de oportunidad más allá de los precios. En realidad, puede haber más demanda por procesos menos competitivos, ya que se pueden procesar en menos días en comparación con los procesos más competitivos. Si bien un ejercicio más detallado requerirá un cierto grado de juicio subjetivo sobre ciertos procedimientos, el propósito de este ejercicio es ilustrar las ganancias de eficiencia al utilizar procesos más competitivos. 77 Figura 4.18. Equipo de oficina: Papel Bond Precios por Tipo Figura 4.19. Servicios de Catering para el almuerzo de Procesos (Promedio, 2019) Precios por Tipo de Procesos (Promedio, 2018) Comparación Compras Compras por Licitación Comparación Compras Compras por Proceso de Precios menores debajo del Pública de Precios menores debajo del Excepcional umbral Nacional umbral Fuente: Nota de antecedentes preparada para el informe “Características del Proceso de Contratación de República Dominicana” Además de ayudar a aumentar la competencia en la 2018 y 2019 podrían haber generado ahorros equivalentes a la economía de manera más amplia, el uso de procesos de construcción de 79 nuevas escuelas primarias, contratando a adquisición más competitivos podría generar ahorros fiscales más de 7000 maestros de primaria o secundaria, ampliar la red de alrededor de RD$4,600 a 5,300 millones. Las posibles nacional de fibra óptica en línea con el Plan República Digital ganancias de eficiencia de utilizar procesos de adquisición o adquirir más de 100,000 computadoras personales para un más competitivos en las compras gubernamentales entre programa de formación de recién graduados. Tabla 4.1. Procesos de contratación 2019 por Ministerio: monto contratado por tipo de proceso (Como porcentaje del total) Ahorros potenciales Escenario Agresivo de Ahorro 2/ Escenario de Ahorro Conservador 3/ en RD$ 5,356,106,059 4,699,264,112 Como % del presupuesto de salud de 2019 7.1% 6.2% Como % del presupuesto de educación de 2019 2.9% 2.5% Número de escuelas construidas 4/ 79 69 Nuevos maestros contratados 5/ Elemental 7,740 6,791 Escuela secundaria 7,051 6,187 Plan República Digital (2018): Pilares y KPIs Pilar I: Educación y Tecnología Número de portátiles 6/ 112,120 98,370 Número de PC 6/ 90,982 79,824 Pilar II: Banda ancha para todos Ampliación Red Nacional de Fibra Óptica 7/ 165% 145% 78 Fuente: Nota informativa preparada para el informe “Características del Proceso de Contratación de República Dominicana” Notas: 1/ Ahorro potencial calculado como la diferencia entre el monto real gastado en esos artículos y el monto que podría haberse gastado si se hubiera elegido el proceso de adquisición con el precio más bajo (proceso competitivo) y luego extrapolado al monto total de la base de datos 2/ Si se hubiera optado por el proceso de contratación de menor precio. 3/ Si se hubiera elegido el proceso de contratación con el segundo precio más bajo. 4/ Costo estimado de la construcción de una escuela básica en Santo Domingo (RD $68 millones) con base en datos de la Unidad de Fiscalización del Programa Nacional de Edificaciones (2022). 5/ Número de docentes de educación primaria y secundaria que podrían contratarse por año en base a salario mínimo mensual de RD $57,668 (primaria) y RD $63,298 (secundaria) en 2020. 6/ Cálculos basados en el precio promedio pagado por una laptop y una computadora personal (PC) a través de diferentes procesos de adquisición en 2018 7/ Cálculos basados en una próxima inversión de $54 mil por parte de ETED para ampliar la red nacional de fibra óptica en 400 KM con el objetivo de conectar todo el país. 4.3. CONCLUSIONES La limitada recaudación de impuestos y el aumento de los exenciones de impuestos y la ampliación de la base impositiva pagos de intereses restringen el espacio fiscal del país para siguen siendo una prioridad principal en el país con un fuerte realizar inversiones productivas sustanciales. El esfuerzo apoyo político. Las reformas en el lado de la eficiencia del de recaudación de impuestos es relativamente bajo en la gasto también pueden ayudar a abordar los cuellos de botella República Dominicana, con excepciones fiscales entre las más de la productividad. Las posibles ganancias de eficiencia altas de la región, y los servicios de la deuda absorben casi una de utilizar procesos de adquisición más competitivos en las quinta parte de los ingresos fiscales. Por lo tanto, la inversión compras gubernamentales entre 2018 y 2019 podrían haber pública se contrajo a 2.3 por ciento del PIB en 2019, un punto generado ahorros equivalentes a la construcción de 79 nuevas porcentual menos que en 2000. escuelas primarias, contratando a más de 7000 maestros de primaria o secundaria, ampliar la red nacional de fibra óptica Los ahorros fiscales sustanciales pueden resultar de las en línea con el Plan República Digital o adquirir más de 100,000 reformas de ingresos y de la mejora de la eficiencia del computadoras personales para un programa de formación de gasto. Por el lado de los ingresos, la eliminación de las recién graduados. 79 Conclusión 80 Conclusión Este Memorándum Económico de País examinó agregado están asociados con las distorsiones de las políticas la experiencia reciente de crecimiento económico internas. Estos se componen de un desempeño inadecuado de la República Dominicana desde perspectivas del capital humano, desajustes de habilidades entre la oferta y macroeconómicas, sectoriales y microeconómicas. El la demanda laboral, un entorno empresarial insuficientemente informe estudió el desempeño del crecimiento económico del competitivo, capacidad de innovación limitada y un espacio país tanto a nivel agregado como empresarial. También evaluó fiscal restringido. el entorno de competencia del mercado de la República Dominicana, así como sus perspectivas de abrir espacio Sostener un alto crecimiento a largo plazo requerirá una fiscal para llevar a cabo las inversiones públicas que tanto se nueva ronda de reformas económicas. Además de mantener necesitan. un marco macroeconómico sólido, avanzar con reformas críticas sería esencial para mantener un crecimiento sólido a largo Si bien la economía dominicana creció mucho más rápido plazo. Entre estas reformas se incluyen: (i) liberar su potencial que la mayoría de los países de ALC durante las últimas de capital humano; (ii) fomentar mercados competitivos; (iii) dos décadas, su modelo de crecimiento actual podría estar renovar la estrategia de innovación; (iv) reducir las ineficiencias llegando a sus límites. Un hallazgo clave de este informe del gasto público; y (v) fortalecer la resiliencia frente a es que el crecimiento económico del país se ha basado en choques externos y el cambio climático. La Tabla ii resume las la acumulación de factores más que en las ganancias de principales acciones de política que ayudarán a la República productividad. Además, su modelo de crecimiento ha sido Dominicana a mantener una trayectoria de alto crecimiento en desigual y asociado a importantes disparidades regionales, el futuro, al mismo tiempo que fortalecen su resiliencia frente así como al estancamiento de los salarios, lo que no favorece a los choques externos, los desastres naturales y el cambio la inclusión. La mayoría de los obstáculos para un crecimiento climático. más rápido de la productividad a nivel microeconómico y Tabla ii. Recomendaciones de política: áreas de política clave para acelerar el crecimiento ÁREA DE MEDIDA DE HORIZONTE REFORMA REFORMA TEMPORAL Mejorar la calidad del 1/ Adecuar los resultados educativos a las necesidades del mercado Mediano a Largo capital humano + Modernizar los planes de estudios a nivel de secundaria con plazo el objetivo de proporcionar habilidades técnicas para una fácil transición al mercado laboral. + Fomentar la educación continua para adultos a través de programas flexibles que permitan personalizar los cursos necesarios en el lugar de trabajo + Facilitar la actualización y la reorientación de las habilidades de los trabajadores mediante políticas activas del mercado de trabajo más pertinentes. + Asignar suficientes incentivos financieros para atraer y retener maestros de alta calidad en áreas rurales y desfavorecidas. 81 + Considerar la participación del sector privado en el financiamiento de las universidades públicas, de modo que los planes de estudios reflejen las necesidades de habilidades del sector privado. + Implementar un sistema anual de diagnóstico de aprendizaje para las escuelas primarias. 2/ Reducir la desigualdad de oportunidades entre géneros y entre áreas rurales y urbanas + Considerar incentivos monetarios y no monetarios para que los padres compartan el cuidado durante el primer año de nacimiento + Supervisar la deserción escolar de los estudiantes, con especial énfasis en las adolescentes + Considerar la introducción de becas nacionales para programas universitarios en áreas rurales para estudiantes escolares sobresalientes + Apoyar el desarrollo de habilidades para la población vulnerable a través de programas de asistencia financiera. Fomentar mercados 1/ Mitigar las posibles distorsiones del papel directo del gobierno Corto a Mediano competitivos como empresas estatales en los mercados plazo + Evaluar si la participación directa de las EP en los mercados cumple con el rol de subsidiariedad del Estado en los sectores comerciales. + Explorar opciones para atraer la participación del sector privado a través de APP o arreglos de gestión donde las empresas estatales operan en mercados altamente concentrados que son viables para la competencia. 2/ Promoción de la regulación favorable a la competencia + Aprovechar iniciativas como la ventanilla única para reducir las barreras de entrada para las empresas (por ejemplo, reducir la cantidad de días para establecer un nuevo negocio) + Telecomunicaciones: revisar los requisitos de concesión de licencias para facilitar la entrada de nuevos operadores; Incorporar reglas que disciplinen a los grandes actores del mercado con un poder significativo en el mercado, con un enfoque particular en prácticas potencialmente abusivas como la venta por paquetes y la compresión de márgenes; y mejorar la aplicación para implementar la regulación existente para facilitar el acceso a las instalaciones esenciales. + Gas: Desarrollar regulación de acceso de terceros. 82 + Radiodifusión: Revisan requisito de tener nacionalidad dominicana para controlar la prestación del servicio. + Azúcar: Considerar eliminar las cuotas de producción y exportación. + Electricidad: Revisar los esquemas de tarifas en el sector eléctrico para reflejar los costos reales de producción, transmisión y distribución. + Venta al detalle: Revisar la justificación de los controles de precios en los productos al detalle y proponer mecanismos alternativos menos distorsionadores. 3/ Fortalecimiento de la aplicación de la política de competencia + Considerar desarrollar un marco de control de fusiones para limitar los efectos negativos de la consolidación del mercado. + Incluir el programa de clemencia como parte de los mecanismos para disuadir carteles en la Ley de Competencia. + Eliminar la duración máxima de las investigaciones (12 meses). + Eliminar la prescripción de 12 meses para que las conductas anticompetitivas sean perseguidas e investigadas por la Agencia de Competencia. + Aumentar el nivel de las sanciones para fomentar la disuasión: calcular las sanciones en función del volumen de negocios/ eliminar los topes de las sanciones. + Implementar la capacidad de ProCompetencia para desarrollar una coordinación y regulación efectiva en conjunto con los reguladores del sector y potenciar los mecanismos de cooperación interinstitucional. + Incrementar los recursos de ProCompetencia incluyendo más personal, independencia para realizar allanamientos y laboratorios técnicos para el procesamiento de evidencia digital. + Implementar medidas para mitigar el conflicto de intereses de la agencia de competencia (por ejemplo, períodos de reflexión). + Desarrollar herramientas para identificar las distorsiones de mercado de las ayudas estatales: implementar un inventario de ayudas estatales, desarrollar herramientas analíticas para comprender el impacto de las ayudas estatales en la competencia. Impulsar la estrategia 1/ Modernización del Sistema Nacional de Innovación (SNI) Mediano plazo de innovación + Desarrollar un sistema de servicios de asesoría empresarial y extensión tecnológica. 83 + Desarrollo de capacidades gerenciales y organizacionales a través de cursos personalizados para emprendedores locales. + Desarrollar infraestructura básica: infraestructura nacional de calidad (NQI) e incubación y aceleradores. + Eliminar las barreras a la acumulación de capital físico y humano. + Desarrollar un programa nacional de subvenciones para pequeñas y medianas empresas que no se han beneficiado de incentivos fiscales. Reducir las ineficiencias + Limitar el uso de procedimientos de excepción y bajo umbral en Corto plazo del gasto en la los procesos nacionales de contratación, e incentivar el uso de contratación pública procedimientos más competitivos. + Considerar la introducción de un catálogo nacional de productos estandarizados. + Considerar la implementación de un sistema de Alerta Temprana para evaluar la eficiencia de las compras públicas. + Considerar la introducción de cláusulas de ley de Costo Total de Propiedad (CTP), Costo de Ciclo de Vida (CCV) y Valor por Dinero (VD) en la actual Ley de Compras y Contrataciones. Fortalecimiento de la 1/ Reducir la exposición fiscal a eventos de amenazas naturales Corto a Mediano resiliencia económica + Desarrollar una estrategia de riesgo fiscal dirigida a reducir la plazo frente a eventos incertidumbre presupuestaria. externos y cambio + Desarrollar una estrategia fiscal para la protección financiera. climático 2/ Mejorar la adaptación al cambio climático y la respuesta de mitigación + Adoptar programas de ecologización de las instituciones públicas. + Crear paquetes de mitigación flexibles que compensen los costos de ajuste temporal/externalidades de la descarbonización a nivel regional, de empresa y de hogar. 84 85