EVALUACIONES DE DIAGNÓSTICO PARA UN PAÍS EN ESPECÍFICO: UN ENFOQUE ALTERNATIVO PARA LA REFORMA POLÍTICA1 FRANCESCA RECANATINI BANCO MUNDIAL 1. INTRODUCCIÓN Durante los últimos diez años, los investigadores se han venido enfocando cada vez más en el vínculo entre la mala gobernanza, la corrupción y el crecimiento económico. La evidencia entre países ha demostrado cómo la mala gobernanza y la corrupción pueden ser perjudiciales para la calidad de vida y la distribución de ingresos de los ciudadanos, reduciendo el ingreso per cápita y la educación, al tiempo que aumenta la mortalidad infantil. Además, la mala gobernanza distorsiona el gasto público y aumenta la pobreza, reduciendo la eficiencia de la inversión.2 Estos resultados iniciales han planteado dos retos a los profesionales del área y a los responsables políticos: (i) pasar de las pruebas anecdóticas a un enfoque sistemático para medir la gobernanza y la corrupción y sus factores determinantes; y (ii) utilizar datos y análisis rigurosos para apoyar las reformas institucionales a nivel nacional con el fin de detener la corrupción y mejorar la gobernanza. Sin embargo, la gobernanza y la corrupción son fenómenos multidimensionales que pueden afectar a distintos sectores y grupos de ciudadanos de un país. Su complejidad y amplitud multisectorial se han traducido en diferentes métodos para definirlos y medirlos, lo que ha dado lugar a una cantidad considerable de información y datos bastante dispares. Además, la investigación inicial centrada en las causas de la corrupción y la mala gobernanza ha dado lugar a una proliferación de indicadores entre los países. Esto ha planteado algunas disyuntivas difíciles a los responsables políticos. Los objetivos de la investigación han exigido a menudo la comparabilidad y la estandarización entre los países, mientras que el diseño eficaz de las reformas requiere datos altamente desagregados y específicos para cada país que puedan ser comparados a lo largo del tiempo para efectos de seguimiento. 1 Adaptado y revisado desde el "Handbook of Global Research and Practice in Corruption" para el ASA P181100. Este documento se basa parcialmente en un borrador de Daniel Kaufmann y Francesca Recanatini. Este documento no habría sido posible sin la cooperación de miles de encuestados que compartieron desinteresadamente sus experiencias. Las opiniones expresadas en este documento son propias del autor y no deben atribuirse al Banco Mundial, su Directorio Ejecutivo o su administración. La dirección de correo electrónico del autor es Frecanatini@worldbank.org. 2 Kaufmann (2000); Knack S. y J. Anderson (1999); Gupta S., H. Davoodi, y R. Alonso-Terme (1998); Mauro (1995); Tanzi y Davoodi (1997); Banco Mundial (2004); Svensson (2005). 1 Este capítulo propone un enfoque alternativo, basado en microdatos y en una mayor apropiación del proceso de diagnóstico, para el diseño y aplicación de reformas en materia de gobernanza y lucha contra la corrupción. El vínculo (causal) entre la corrupción y los factores institucionales aún no se comprende del todo y los responsables políticos y los profesionales del área han tenido dificultades para traducir las recomendaciones generales que han surgido del análisis entre países (por ejemplo, mayor transparencia y rendición de cuentas) en reformas políticas concretas y específicas aplicables a nivel nacional. En algunos casos, los desafíos de economía política durante las fases de ejecución han llevado a una aplicación parcial de las reformas propuestas. En otros casos, el país no disponía del sistema y/o la capacidad para identificar las prioridades de las políticas, por lo que no pudo diseñar la forma más eficaz para reformarlas. Basándose en estas consideraciones y dadas las limitaciones de lo que puede lograrse con datos agregados comparables entre países, los profesionales en este campo han concentrado sus esfuerzos en desarrollar enfoques alternativos que puedan informar mejor a los responsables políticos a nivel nacional, promoviendo al mismo tiempo la apropiación del proceso de reforma. En concreto, un equipo de profesionales del Banco Mundial ha desarrollado un enfoque para la evaluación y reforma de la gobernanza y la lucha contra la corrupción que utiliza múltiples encuestas para recopilar datos altamente desagregados y un proceso participativo para el diseño de políticas. El enfoque participativo, utilizado con el fin de consolidar los instrumentos de recopilación de datos, validar los resultados y redactar recomendaciones políticas, sienta las bases para una mayor apropiación y sostenibilidad del proceso de reforma a nivel nacional. Los componentes clave de esta evaluación diagnóstica específica para un país son: (i) centrarse en las instituciones y los factores institucionales, más que en los individuos; (ii) énfasis en los datos de la experiencia más que en los de la percepción; (iii) aplicación de un enfoque de múltiples dimensiones, recopilando datos de más de un tipo de encuestado; (iv) empleo de ONGs y especialistas locales en el proceso de recopilación de datos, aprovechando y reforzando los conocimientos y experiencia locales; y (v) participación activa de los representantes del gobierno, la sociedad civil y las empresas en las distintas etapas del proceso de implementación. Este enfoque se ha aplicado en unos 15 países y ha empoderado a los gobiernos para desarrollar sus propias estrategias de gobernanza y lucha contra la corrupción basándose en datos a nivel micro más objetivos y en un modelo participativo. Los datos recopilados también han permitido a los profesionales en el área a ir más allá del concepto genérico de corrupción, desglosando sus distintos tipos e identificando medidas políticas más adecuadas. Aunque en muchos casos es prematuro evaluar el impacto de este enfoque alternativo, ya han surgido algunos subproductos interesantes. Unos pocos países (Paraguay y Mozambique) han movilizado recursos y utilizado por su cuenta el mismo enfoque para una segunda ronda de evaluación. En un par de casos, el país ha optado por institucionalizar parte de esta evaluación integrándola en su recopilación periódica de datos, llevada a cabo por la Agencia Nacional de Estadística. Por último, los nuevos datos disponibles han permitido que los investigadores puedan mejorar nuestra comprensión sobre la relación entre los factores institucionales y los 2 distintos tipos de corrupción, así como del impacto de la mala gobernanza y la corrupción en los ciudadanos. El resto del documento se organiza como sigue. La Sección 2 describe brevemente el marco analítico que subyace a este enfoque alternativo, mientras que la Sección 3 resume el enfoque utilizado. La Sección 4 se centra en los factores que pueden promover la apropiación y la sostenibilidad del proceso de reforma a nivel nacional, mientras que la Sección 5 está dedicada a colmar la brecha entre el análisis y la formulación de políticas, ilustrando cómo utilizar este tipo de datos a nivel micro con fines de asesoramiento político. Esta panorámica no pretende ser exhaustiva de todos los temas que podrían explorarse. En su lugar, ofrece una serie de ilustraciones de lo que puede analizarse. En la sección final del documento se discuten algunas de las limitaciones de este enfoque y las posibles direcciones para el trabajo futuro. 2. EL MARCO ANALÍTICO Como se ha enfatizado anteriormente, este enfoque pretende abordar dos de los retos fundamentales a los que se enfrentan los responsables políticos cuando intentan frenar la corrupción y mejorar la gobernanza: (i) obtener el tipo de información más relevante para identificar las prioridades de la reforma; y (ii) crear las condiciones para sostener el proceso de reforma en el tiempo. La elección de las herramientas y la magnitud de las partes interesadas que participan en el proceso de aplicación son la piedra angular de este enfoque. Para comprender mejor la lógica que subyace a este enfoque y la forma como puede adaptarse potencialmente a nuevos retos (evaluación de la gobernanza y la lucha contra la corrupción en sectores específicos, por ejemplo), se presenta un marco analítico que comprende cuatro pilares, definidos en términos generales, que pueden utilizarse para diseñar una metodología de evaluación de la gobernanza y la corrupción (Figura 1): (i) la dimensión conceptual, que ayuda a definir el objeto de la evaluación; (ii) las herramientas empíricas y la muestra utilizada para la evaluación; (iii) el proceso por medio del cual se puede implementar la evaluación; y (iv) el tipo de análisis y uso de los datos recopilados, incluida la acción de políticas. 3 El primer pilar se centra en los conceptos analíticos que deben tenerse en cuenta al principio de la labor de diseño. La definición clara del objetivo y la(s) variable(s) a estudiar es el primer paso de cualquier evaluación rigurosa.3 Sólo cuando esta definición queda completamente clara, los profesionales en el área pueden proceder a desarrollar las herramientas empíricas para el posterior trabajo de campo. El segundo pilar comprende las características específicas tanto de los instrumentos como del trabajo de campo. Los instrumentos empíricos pueden adoptar muchas formas diferentes y utilizar distintos enfoques estadísticos, lo que da lugar a tipos de datos sobre corrupción y gobernanza significativamente distintos. En función de la definición del objetivo final, los profesionales del área pueden elegir distintos enfoques y herramientas. El pilar “implementación” se centra en el proceso mediante el cual se diseñan y aplican las herramientas y se analizan los datos. Esta dimensión, frecuentemente ignorada, puede afectar en gran medida al tipo y número de resultados de una evaluación de gobernanza (véase el recuadro 1 a modo de ilustración). Por ejemplo, a fines de desarrollar capacidades y monitoreo sostenible, el proceso de implementación debe ser plenamente participativo y promover asociaciones entre la sociedad civil y el gobierno. Si el proceso de evaluación no es “propiedad” de un amplio abanico de partes interesadas no se mantendrá en el tiempo y sus conclusiones no podrán retroalimentar el proceso de formulación de políticas. Por otra parte, los objetivos de investigación y el seguimiento entre países no necesitan basarse en tal proceso plenamente participativo de recopilación de datos, sino que requieren herramientas y muestras comparables para un análisis significativo. 3Munck y Verkuilen (2002) introducen un marco general para el diseño de instrumentos de estudio de variables complejas y multifacéticas, que incluye pasos importantes de conceptualización, medición y agregación final de datos. 4 El último pilar de una evaluación es el análisis de la información recopilada y su utilización. La clave en esta fase es la elección de una técnica que permita a los profesionales en este campo separar el “ruido” de la “información verdadera” y agregar de forma significativa los datos disponibles.4 La agregación, si es posible, debe realizarse sin una innecesaria pérdida de información. Por lo tanto, es importante seleccionar cuidadosamente el método y el nivel de agregación adecuados para la tarea en cuestión.5 El uso final de la información resultante también es fundamental y proveerá información al profesional del área sobre la elección de las demás dimensiones de la evaluación. RECUADRO 1: DIFERENTES OBJETIVOS, DIFERENTES OPCIONES Evaluación de la gobernanza y la lucha contra la Índice de Percepción de la Corrupción (IPC) de corrupción (GAC, por sus siglas en inglés) en Sierra Transparencia Internacional Leona El IPC de Transparencia Internacional es un índice La evaluación de la GAC en Sierra Leona respondió a la compuesto anual que incluye información de demanda de acciones en materia de gobernanza recibida empresarios y analistas sobre su percepción de la del ex Ministro de Asuntos Presidenciales, Sr. Momodu corrupción en un país. Introducido por primera vez en Koroma, en nombre del Presidente (27 de febrero de 1995, el IPC trata de medir cómo afecta la corrupción a 2002). Esta iniciativa, en colaboración con el DFID, se la vida empresarial de un país. Apunta a generar centró en las capacidades existentes mediante conciencia pública sobre la corrupción y presionar a los asociaciones a largo plazo entre la sociedad civil y el gobiernos para que aborden este problema. En 2003, el gobierno y en los diagnósticos a profundidad de la IPC incluía datos de 133 países procedentes de 17 calidad de la gobernanza. Para impulsar la colaboración encuestas diferentes, elaboradas por 13 instituciones entre las partes interesadas a nivel local y el éxito de la independientes. El IPC incluye todos los países para implementación de la GAC, el gobierno creó un Comité los que se dispone de al menos tres fuentes. Todas las Directivo (SC, por sus siglas en inglés), integrado por la fuentes para los cálculos del IPC aplican una definición Secretaría para la Reforma de la Gobernanza (GRS, por homogénea de corrupción: "el uso indebido del poder sus siglas en inglés), representantes de la público en beneficio propio". Cada fuente utiliza su Vicepresidencia, el Comité Anticorrupción, la sociedad propio sistema de escala. A continuación, los datos se civil, los medios de comunicación, la Agencia Central de estandarizan para determinar el valor medio de cada Estadística y los donantes (DFID, PNUD, UE, BM). El país mediante un procedimiento de dos pasos. El SC se centró en el diseño e implementación de tres resultado final es un índice para cada país que toma encuestas de diagnóstico (a funcionarios públicos, valores entre 0 (muy corrupto) y 10 (limpio). Al hogares y empresarios) para evaluar las debilidades y utilizar el IPC, las comparaciones de un año a otro fortalezas institucionales del país. Las encuestas fueron deben basarse en las puntuaciones y no en la realizadas en 2003 por una empresa local con la clasificación de un país, ya que la clasificación podría asistencia técnica del BM. Se resumieron los resultados cambiar debido a la adición o sustracción de nuevos en un informe ampliamente difundido, que también países a la muestra. Aunque los cambios en la proporcionó información clave al SC para el diseño de puntuación del IPC pueden indicar un cambio en la una Estrategia Nacional de Gobernanza. La estrategia se clasificación, también reflejan un cambio en la presentó y debatió en un taller nacional a principios de metodología o en el número de fuentes disponibles. 2005. http://www.transparency.org/ http://www.worldbank.org/wbi/governance/sierraleone/in dex.html 4 Recientemente han desarrollado diversas técnicas en la economía del desarrollo y del trabajo que utilizan datos de encuestas de múltiples fuentes y una combinación de datos cualitativos y cuantitativos. Deaton (1997) constituye una excelente referencia para los datos de encuestas de hogares. 5 Vale la pena mencionar algunos ejemplos. Kaufmann, Kraay y Zoido-Lobaton (KKZ) (1999) utilizan el método de los componentes no observados para elaborar seis indicadores de gobernanza entre países. Otros aplican la técnica del análisis factorial para destilar información regional y/o específica de un organismo a partir de datos de encuestas (Kaufmann, Mehrez y Gurgur, 2002; Kaufmann, Monteriol, Recanatini, 2008). 5 En resumen, medir la gobernanza es el producto de las selecciones realizadas en cada una de estas cuatro dimensiones. El enfoque presentado en este capítulo se centra en la calidad de la gobernanza y el alcance de la corrupción6 y apunta al desarrollo e implementación de una política de reforma. Por lo tanto, comprende herramientas que permiten la recopilación de datos experimentales a nivel micro y la participación activa del gobierno y la sociedad civil para la aplicación de la evaluación. Evidentemente, las elecciones relativas a cada pilar están influidas por el propósito de la evaluación y conducen a tipos de información significativamente diferentes. Además, estas elecciones pueden conducir a otros tipos de resultados en el proceso, ya que el conocimiento y la información no son el único resultado de las evaluaciones de gobernanza. Consideremos, por ejemplo, el caso de la evaluación en Sierra Leona, descrita en el recuadro 1. El objetivo principal de este ejercicio era recopilar datos para el diseño de políticas. La creación del Comité Directivo y la estrecha colaboración entre las partes locales interesadas y los expertos internacionales para la recopilación y el análisis de datos que garantizaron, adicionalmente, la transferencia de competencias y capacidades a nivel local. Además, promovieron el diálogo entre la sociedad civil y el gobierno, y crearon un consenso más amplio hacia la reforma política dentro del gobierno. Además, el uso de los medios de comunicación (radio y periódicos) y de talleres locales para la difusión de los resultados de la evaluación 6 A efectos de este documento, la gobernanza se define como "el proceso, las instituciones y las costumbres a través de las cuales se lleva a cabo la función de gobernar" (Kaufmann et al. 1999a), mientras que la corrupción se define como "el uso del poder de los cargos públicos para beneficio personal". La definición de corrupción incluye todas (y sólo) las actividades en las que "funcionarios públicos, burócratas, legisladores y políticos utilizan poderes que les han sido delegados por el público para promover sus propios intereses económicos a expensas del bien público", (Jain, 2001). Esta definición abarca muchas formas diferentes de corrupción, desde la corrupción administrativa hasta la "captura del Estado", cuando grupos poderosos compran influencia y moldean las leyes en su beneficio. 6 aumentó la concientización en el país acerca de sus problemas y retos futuros. La implementación de la reforma seguía enfrentándose a importantes retos, pero el enfoque participativo utilizado contribuyó a mitigarlos. A continuación se examinan las principales características del enfoque y las herramientas utilizadas. 3. EL ENFOQUE - BREVE DESCRIPCIÓN Como se enfatizó al inicio, las limitaciones de los datos transnacionales de fuente única han llevado a los responsables políticos y a los profesionales en el área a desarrollar un enfoque alternativo que pueda utilizarse para el diseño de políticas de reforma específicas a nivel nacional. En consecuencia, el Banco Mundial ha diseñado un enfoque más global centrado en datos a nivel micro recopilados desde múltiples partes interesadas.7 Los instrumentos utilizados como parte de este enfoque son encuestas detalladas y específicas de cada país realizadas a miles de hogares, empresarios y funcionarios públicos. Estas herramientas están diseñadas para proporcionar una base para que los responsables políticos y la sociedad civil puedan llevar a cabo debates técnicos encaminados hacia la formulación de políticas, complementando las fuentes tradicionales como opiniones de expertos o el análisis de casos prácticos. Las encuestas utilizan preguntas basadas en experiencias (y no en "opiniones"), lo que reduce el elemento de subjetividad perceptiva. Al centrarse en las experiencias, estas encuestas pueden conducir a un debate apolítico sobre reformas concretas para mejorar la gobernanza. Además, las encuestas combinadas de hogares, empresarios y funcionarios públicos permiten la triangulación y el control de la coherencia de los resultados. Las respuestas de los funcionarios públicos a preguntas muy concretas sobre la calidad de la gobernanza y el alcance de la corrupción en sus propios organismos son especialmente útiles y pueden marcar la diferencia a la hora de persuadir a los estamentos políticos para la adopción de decisiones de reforma que les puedan resultar difíciles de tomar. El análisis desarrollado con este enfoque también puede ayudar a crear consenso entre las principales partes interesadas, a las que se anima a hacer uso de los resultados para promover un debate constructivo sobre la reforma institucional para alcanzar una mejor gobernanza. Además, las encuestas pueden utilizarse para establecer puntos de referencia cuantitativos que permitan supervisar posteriormente el éxito de las reformas institucionales ya en curso y, en caso necesario, reorientarlas para concentrar los esfuerzos en los ámbitos prioritarios. El diseño y la realización de estas encuestas permiten alcanzar diversos objetivos: (i) identificar las diferentes formas de corrupción presentes en el país (ii) medir los costos económicos y sociales de la mala gobernanza y la corrupción (iii) proporcionar información sobre la estructura institucional subyacente del país (iv) fomentar el aprendizaje mediante una estrecha colaboración entre expertos externos y homólogos locales; (v) promover asociaciones sostenibles a largo plazo entre el gobierno y la sociedad civil; y 7Véase en Kaufmann, Pradhan y Ryterman (1998) la descripción del planteamiento original y su aplicación en Letonia, Georgia y Albania. 7 (vi) obtener una referencia inicial del desempeño del sector público y del alcance de la corrupción. La justificación de cada encuesta es la siguiente • Encuesta a funcionarios públicos. Esta encuesta recopila información de las organizaciones públicas y sus prácticas desde el punto de vista de sus propios empleados. Las respuestas de los funcionarios públicos pueden revelar información crucial sobre la estructura de incentivos y el grado real de cumplimiento dentro de su propio organismo, la existencia y el uso de mecanismos de rendición de cuentas, la calidad de las normas y los procedimientos, el grado de transparencia de las decisiones presupuestarias y de empleo, y la calidad general de la gestión. • Encuesta empresarial. Esta encuesta se centra en el entorno empresarial, con especial énfasis sobre los efectos de la gobernanza y la corrupción del sector público en el desarrollo del sector privado. Examina el papel de las empresas como usuarias de servicios públicos, sujetas a reglamentos y normas para la obtención de licencias y permisos. Se presta especial atención al funcionamiento y la eficacia del sistema judicial. • Encuesta domiciliaria. Se dirige a los ciudadanos en su papel de usuarios de servicios públicos y clientes de licencias y permisos, con especial atención a la atención sanitaria y la educación. La encuesta se centra en la calidad y accesibilidad de los servicios públicos, la experiencia de los ciudadanos con procedimientos y comportamientos inadecuados, la información disponible sobre derechos básicos y los mecanismos de rendición de cuentas. Estos estudios de diagnóstico en profundidad y los planes de acción asociados se han llevado a cabo en varios países en colaboración con organismos bilaterales y ONGs. Para consultar la lista de países y los informes resultantes, visite: http://agidata. A continuación, se aborda el reto que supone la implementación de reformas anticorrupción, centrándose en particular en el papel que puede desempeñar la participación activa de las distintas partes interesadas, tal y como se utiliza en este enfoque, a la hora de abordar esta cuestión. 4. APROPIACIÓN Y SOSTENIBILIDAD DEL PROCESO DE REFORMA Diseñar una reforma destinada a mejorar la gobernanza y frenar la corrupción es sólo el primer paso. La reforma debe implementarse y los progresos deben supervisarse a lo largo del tiempo. La implementación y el seguimiento requieren un esfuerzo y un apoyo sostenidos, a menudo a mediano y largo plazo. Existe una amplia bibliografía sobre este reto y la economía política de las reformas.8 Este asunto es especialmente relevante para las reformas dirigidas hacia la gobernanza y la lucha contra la corrupción, que frecuentemente apuntan a un cambio significativo de la distribución de rentas y poder dentro de un país. La experiencia de campo en varios países sugiere que una temprana creación de coaliciones entre la sociedad civil y el gobierno puede considerarse como un elemento 8 Véase Drazen, (2002) y Burki & Perry (1998) para una revisión de la literatura. 8 importante en la promoción de la apropiación del proceso de reforma y para la garantía de su sostenibilidad. Establecer canales a través de los cuales la sociedad civil y el gobierno puedan exigirse mutuamente una mayor rendición de cuentas fomenta una dinámica ciudadano-gobierno que puede reforzar sustancialmente la implementación de reformas en materia de gobernanza y lucha contra la corrupción. La apropiación del proceso de reforma puede fortalecerse aún más mediante la difusión activa de los resultados de la evaluación a través de talleres dirigidos a una amplia base de interesados y la redacción conjunta de las reformas políticas. Esta observación empírica se ve corroborada por recientes estudios en economía política. La literatura sobre economía política9 se ha centrado cada vez más en la comprensión de los factores que afectan a la "demanda" y la "oferta" de cambios y reformas. A largo plazo, los principales factores que desencadenan la demanda de reformas (institucionales) parecen ser el aprendizaje y la acumulación de conocimientos (North 1990). Por el lado de la oferta, en cambio, esta literatura hace hincapié en el reto que plantean los grupos de intereses especiales y los intereses de la sociedad en el diseño y la aplicación de políticas que pueden dar lugar a problemas de acción colectiva. Se han sugerido algunas soluciones para abordar estos problemas:10 el empoderamiento de los beneficiarios de las reformas; el fomento de la creación de coaliciones y la participación activa de las partes interesadas relevantes para el proceso de políticas; el papel de la campaña de información pública y la difusión de conocimientos sobre las reformas; y el enfoque directo sobre las estructuras de incentivos existentes en lugar de las organizaciones y las personas. El enfoque de diagnóstico específico para un país que se presenta en este capítulo trata de trasladar a la práctica las intuiciones de economistas y politólogos: centrarse en los incentivos y la participación activa que son los elementos clave para promover la demanda de reformas y garantizar que estas se lleven a cabo. En la práctica, esto suele implicar que el diseño y la aplicación de las reformas se basen en una amplia participación, en la que intervengan todos los poderes públicos, la sociedad civil, las instituciones del sector financiero y la comunidad empresarial. Dicha participación puede garantizarse y mantenerse mediante la creación de asociaciones institucionalizadas entre el gobierno y las ONG locales. Estas asociaciones fomentan un debate más integrado y colaborativo entre el gobierno y las partes interesadas de la sociedad civil sobre el proceso de elaboración de políticas. Además, un enfoque plenamente participativo, adoptado de principio a fin, junto con una recolecta y un análisis rigurosos de los datos, fomenta un mayor sentido de apropiación del proceso y de la política resultante, garantizando una verdadera integración de los resultados en la elaboración de políticas y una mayor capacidad de seguimiento a largo plazo. El énfasis en la sostenibilidad y el desarrollo de capacidades es otro elemento novedoso de este enfoque. A diferencia de otros tipos de evaluación, la recopilación y el análisis de datos se llevan a cabo a nivel local. Esto promueve el desarrollo de capacidades a dicho nivel, lo que es especialmente relevante para la sostenibilidad de las reformas. La capacidad de supervisar periódicamente la gobernanza y la corrupción es una prioridad para los países en desarrollo que aspiran a reforzar la eficacia de su gobierno. Esta actividad de supervisión requiere una 9 Entre otros, véase Bardhan (1997), North (1990) y Olson (1965). 10 Véanse Johnston y Kpundeh (2004) y Gonzales de Asis (2000). 9 capacidad nacional multidisciplinar, tanto humana como institucional, que es escasa en muchos países en desarrollo, y que este tipo de enfoque puede ayudar a impulsar. El uso de herramientas empíricas y de diagnóstico como medio para desarrollar la capacidad local no es un enfoque novedoso. Las Encuestas de Medición del Nivel de Vida (EMNV) del Banco Mundial se han utilizado en muchos países para desarrollar la capacidad nacional de análisis de la política social.11 La evidencia sugiere que la creación de capacidad analítica requiere una planificación explícita, tiempo y dinero considerables, acceso abierto a los datos y un fuerte apoyo de los responsables políticos. Las experiencias de países como Bolivia, Georgia y Letonia muestran cómo es posible pasar con éxito del diagnóstico a planes de acción concretos y participativos, mejorando al mismo tiempo la capacidad analítica y política local en el proceso.12 A continuación se ofrecen algunos ejemplos del uso de los datos con fines de construcción de políticas. 5. ANÁLISIS Y UTILIZACIÓN DE LOS DATOS Las encuestas de diagnóstico a fondo pueden ser especialmente útiles para los efectos de trabajo con políticas. La especificidad de la información y su enfoque en las experiencias más que en las percepciones permiten una evaluación a fondo de la calidad de la gobernanza en las principales instituciones, proporcionando un mapa detallado de las debilidades y fortalezas institucionales. Esto ayuda a identificar áreas prioritarias específicas a reformar, facilitando el diseño de políticas a nivel nacional y local. En esta sección se analizan algunas ilustraciones elaboradas con los datos recopilados mediante este enfoque de tres encuestas. Los informes individuales de cada país, con un debate y un análisis mucho más nutridos, están disponibles en http://agidata. Las encuestas comienzan investigando el nivel de confianza de los ciudadanos con respecto a diversos organismos públicos. La confianza de los ciudadanos es una condición fundamental de cualquier gobierno legítimo. Sin embargo, como demuestra el Gráfico 3 para las instituciones públicas en Guatemala, sólo un pequeño porcentaje de los ciudadanos de este país cree que los organismos públicos son honestos. Esta falta de confianza es consistente entre diferentes grupos de ciudadanos - hogares, empresarios y funcionarios públicos, en este caso - lo que sugiere la gravedad del problema. 11 Blank y Grosh (1999) examinan detalladamente la experiencia de cinco países en cuatro aspectos del desarrollo de capacidades: formación, asistencia técnica, investigación y contratación. 12 En Bolivia se está haciendo hincapié en la reforma de la función pública y la contratación pública, mientras que en Letonia la reforma fiscal y aduanera se ha convertido en tema prioritario de la agenda nacional. En ciudades como Campo Elías (Venezuela) y Ternopyl (Ucrania), la combinación de los datos de una reciente encuesta sobre gobernanza y la acción colectiva de la sociedad civil está dando lugar a mejoras en la eficacia del gobierno local, una mayor "voz" de los ciudadanos en las decisiones gubernamentales, una mejor rendición de cuentas del gobierno a los ciudadanos y una mejor prestación de los servicios públicos. 10 El nivel de honradez y confianza en las instituciones públicas está estrechamente relacionado con el grado de corrupción percibido por los ciudadanos y su impacto en la economía del país. En muchos países, la mayoría de los encuestados identifican la corrupción como uno de los principales retos socioeconómicos y la consideran uno de los obstáculos más graves para el desarrollo empresarial. Los instrumentos de encuesta proporcionan diversas medidas del comportamiento corrupto. Para ilustrar las percepciones generales de los encuestados, presentamos en la Figura 4 las respuestas de los hogares y de los funcionarios públicos de Sierra Leona a la pregunta de cuál es el problema más grave (de entre una lista dada). Aunque las percepciones pueden no reflejar los niveles reales de corrupción, las respuestas son coherentes en las distintas categorías de encuestados, lo que demuestra que la población considera mayoritariamente que la corrupción es un problema relevante. Los datos detallados de la encuesta permiten ir más allá del análisis unidimensional del problema, ofreciendo perspectivas sobre los factores institucionales que pueden agravar el problema de gobernabilidad al que se enfrenta el país. Un factor común, que aparece con frecuencia tanto en los datos de la encuesta como en el posterior debate de los grupos focales, es el escaso conocimiento que tienen los ciudadanos acerca de los mecanismos para denunciar la corrupción. En Madagascar, por ejemplo, menos de una octava parte de la población afirmó saber cómo denunciar la corrupción. Esto reduce claramente el ámbito de rendición de cuentas de los funcionarios públicos. Además, los datos de la encuesta ponen de relieve una diferencia significativa entre los ciudadanos comunes y los funcionarios públicos en cuanto al conocimiento y el uso de los mecanismos para denunciar la corrupción, ya que los ciudadanos carecen más a 11 menudo de estos conocimientos. Esta brecha en el conocimiento puede abordarse fácilmente y puede ayudar a crear un sólido mecanismo de supervisión externa. El conocimiento del sistema para denunciar la corrupción es, sin embargo, sólo la primera parte del establecimiento de un mecanismo eficaz de supervisión. El sistema también debe ser accesible y seguro. Los funcionarios públicos informan que los sistemas para denunciar la corrupción en sus países presentan deficiencias en varias dimensiones. En particular, en promedio más de la mitad de los funcionarios públicos entrevistados en los países latinoamericanos seleccionados dicen que denunciar la corrupción es complicado, inseguro y que los mecanismos para denunciar están politizados. La evidencia también muestra que la mayoría de los usuarios que pagaron un soborno fueron instados a pagar por funcionarios públicos o se sintieron obligados a hacerlo porque creen que es la forma adecuada de obtener un servicio. LAS MÚLTIPLES CARAS DE LA CORRUPCIÓN Una de las ventajas fundamentales de las encuestas a fondo es la posibilidad de que los profesionales en el área pueden desglosar la corrupción en sus distintas formas: (i) corrupción administrativa (por ejemplo, sobornos para obtener servicios públicos); (ii) corrupción en la contratación pública (por ejemplo, sobornos para obtener contratos públicos); (iii) nepotismo y compra de cargos en organismos públicos; (iv) desvío de fondos públicos y malversación de activos; (v) captura del Estado y tráfico de influencias. En la Figura 5 se presenta la visión general de los distintos tipos de comportamiento corrupto en la administración pública, la corrupción en la contratación pública y la prestación de servicios públicos según las distintas categorías de encuestados. Los datos evalúan los niveles generales de corrupción en el sector público examinando las respuestas de directivos de empresas y funcionarios públicos de ocho países, así como para señalar los tipos de corrupción más perjudiciales. Cada país se enfrenta a un grave desafío a nivel de gobernanza. Sin embargo, el tipo de corrupción más endémico es diferente en cada uno 12 de ellos. La corrupción a pequeña escala es extrGemadamente grave en Guinea y Sierra Leona, así como la corrupción en la contratación pública, según informan las empresas. Por otra parte, el nepotismo y la compra de cargos públicos, que se consideran conducentes a más sobornos debido a las rentas potenciales asociadas a un cargo público, son más frecuentes en Paraguay. Una de las funciones clave de los organismos públicos es la prestación de servicios a los ciudadanos. Sin embargo, el soborno puede limitar el acceso de los pobres a los servicios públicos, imponiendo un impuesto regresivo adicional a los usuarios y, como se demostrará más adelante, reduce los incentivos para prestar servicios de alta calidad. En países como Sierra Leona y Guinea se trata de un reto gigantesco. Países como Mozambique, Zambia y Colombia también se enfrentan a un serio desafío. Pero la información detallada resumida en la Figura 5 sugiere que un enfoque común no es necesariamente la solución más eficaz y que cada país deberá priorizar qué forma de corrupción quiere abordar en primer lugar. Sin embargo, no todos los organismos públicos están igualmente contaminados por la corrupción. Existe una importante heterogeneidad dentro del gobierno. Como las encuestas se centran en los organismos públicos y no en los encuestados individuales, es posible explorar esta heterogeneidad estratificando las respuestas. Los investigadores pueden, por lo tanto, centrarse en tipos alternativos de corrupción según lo informen los funcionarios públicos empleados en diferentes organismos del estado. Consideremos, por ejemplo, el caso de Honduras. Las agencias municipales se enfrentan a un mayor desafío que otras agencias estatales en términos de adjudicación de contratos públicos y mala gestión de los fondos públicos. Por otro lado, el poder judicial lucha por prestar servicios públicos. Esta información pone de relieve que los funcionarios públicos que trabajan en distintos organismos observaron distintos niveles y tipos de corrupción. Estos desgloses en varias dimensiones pueden proporcionar información muy 13 valiosa sobre el desarrollo institucional de un país, especialmente a la hora de considerar o evaluar los resultados de un proceso de descentralización. Los directivos de las empresas pueden aportar información adicional relevante para el diseño de políticas para abordar la corrupción en los servicios públicos dado su papel de usuarios de los mismos. Aunque los directivos de todos los países informan que el soborno en la prestación de servicios públicos es un hecho frecuente, no todos los servicios se ven afectados por igual. Las encuestas que aplicamos permiten identificar los servicios en los que el soborno se presenta más a menudo. La figura 6 recopila las respuestas de los gestores de distintos servicios públicos en Zambia. La lista completa de servicios públicos consta de 18 elementos. Las encuestas también proporcionan información sobre el nivel de satisfacción con un servicio, la incidencia de la exigencia de sobornos por parte de funcionarios públicos y el monto de los sobornos pagados por cada servicio. El gráfico 6 pone de relieve que los empresarios, que utilizan con frecuencia servicios en los que son habituales las prácticas de captación de rentas, incurren sistemáticamente en costos adicionales equivalentes a un impuesto implícito. En el caso de Zambia, esto es especialmente cierto en las relaciones con la policía de tránsito, el Departamento de Tierras y la Oficina Nacional de Registro. Las experiencias de las empresas con el soborno no se limitan a los servicios públicos. La corrupción distorsiona el entorno normativo, y las empresas se ven obligadas a pagar para poder seguir operando su negocio. Este tipo de soborno puede adoptar diferentes formas: pagos para facilitar procedimientos judiciales, la obtención de contratos con entidades estatales, la actualización de la situación tributaria y la tramitación de diversas licencias y permisos. Cada forma de corrupción pone de manifiesto una debilidad institucional precisa que podría abordarse 14 mediante un cambio adecuado de las políticas. Los directivos de las empresas informan que las transacciones públicas que con más frecuencia requieren un soborno para llevarse a cabo incluyen el proceso de obtención de diversos permisos y contratos con organismos estatales, así como los procedimientos judiciales. El deseo de obtener una renta por parte de los funcionarios públicos se vuelve especialmente dañino si, a cambio de un soborno, las empresas reciben contratos públicos. Dado que el monto de los sobornos oscila, en promedio, entre el 10 y el 20 por ciento del contrato adjudicado, esta práctica suele considerarse no sólo un caso de corrupción a gran escala, sino también aquella que distorsiona la asignación eficiente de los recursos. La encuesta permite identificar los organismos, el nivel de gobierno y las regiones donde los sobornos para obtener contratos públicos están más extendidos. Al exponer las experiencias directas de los funcionarios públicos en distintos organismos gubernamentales, la Figura 7 muestra que los organismos locales son los más susceptibles a este tipo de corrupción. Las experiencias de los funcionarios públicos ofrecen otra ilustración de los aspectos intrainstitucionales de las prácticas corruptas. Las respuestas sinceras de los funcionarios públicos, con información sobre la institución y el lugar donde tuvo lugar la entrevista, permiten rastrear las pautas regionales e institucionales propias de la corrupción. Al igual que en la contratación, en muchos países los organismos municipales suelen tener problemas de funcionamiento debido a la malversación de fondos. La captura del Estado por poderosos intereses privados puede poner en grave peligro el desarrollo social y económico de países enteros. Para detectar los signos de “gran” corrupción, la encuesta distingue varios organismos gubernamentales clave, cuyas decisiones podrían influir en el entorno jurídico. Entre ellos figuran el Congreso, los funcionarios del Gobierno y las autoridades municipales, diversos organismos reguladores, las autoridades judiciales superiores y el Banco Central. Este tipo de corrupción llamó por primera vez la atención de los responsables políticos a raíz del proceso de transición, especialmente en países como Rusia y Ucrania. Desde 15 entonces se han realizado más trabajos e investigaciones, utilizando especialmente los datos de encuestas a nivel de empresa, en muchos países. Los datos recogidos a través de estas encuestas de diagnóstico en países latinoamericanos ilustran que la captura del Estado no es un problema limitado a las economías en transición. Más de la mitad de los funcionarios públicos de Perú, por ejemplo, creen que los grupos de interés tienen la capacidad de influir, y de hecho influyen, en el poder legislativo, el poder judicial, las autoridades locales, los funcionarios de alto nivel y los organismos reguladores. A veces, la “captura del Estado” se disfraza de contribuciones políticas legítimas de empresas privadas y ciudadanos a un movimiento político o a un partido. En este respecto, es de interés conocer el alcance de tales prácticas y la percepción de los encuestados sobre las ganancias obtenidas mediante tales donaciones. En la encuesta de empresas se pregunta a los empresarios si, en su opinión, las empresas privadas se benefician al aportar una contribución política financiera a un candidato. Los resultados para tres países latinoamericanos muestran que una proporción significativa de los directivos de Colombia y Honduras cree que las contribuciones políticas son frecuentes y que las empresas privadas se benefician de las contribuciones que realizan. Los datos de las encuestas también pueden ayudar a vislumbrar el entorno institucional que configura el comportamiento de los funcionarios públicos en la administración del personal y del presupuesto. Utilizando los datos de tres países de América Latina sobre el proceso de toma de decisiones en los organismos, ilustramos cómo la obtención de información detallada puede ayudar a mantener el foco puesto en las prácticas institucionalizadas de gobernanza en el sector público. Por ejemplo, los funcionarios públicos informan que el proceso de toma de decisiones en los organismos públicos está politizado y se basa en conexiones privadas, lo que conduce, por tanto, a resultados ineficientes en la administración de los recursos públicos (Figura 8). Este tipo de información es fundamental para que los responsables políticos diseñen una respuesta basada en políticas más eficaz. 16 COSTOS DE LA MALA GOBERNANZA Y LA CORRUPCIÓN El creciente número de investigaciones empíricas ha puesto de relieve el papel clave de la mala gobernanza y la corrupción en la reducción de la calidad de vida y el empeoramiento de la distribución de la renta entre los ciudadanos (Kaufmann 2000). Los canales a través de los cuales la corrupción influye en el desarrollo incluyen efectos perjudiciales para los pobres, menor inversión y crecimiento, y una menor calidad y accesibilidad a los servicios públicos, tales como la atención sanitaria y la educación. Para ilustrar la importancia de los datos sobre gobernanza en este contexto, ofrecemos ejemplos de la relación entre la mala gobernanza y los resultados económicos. Existen varios mecanismos a través de los cuales la corrupción influye en el bienestar de los ciudadanos pobres. En primer lugar, la corrupción contribuye a la discriminación de las personas en cuanto al acceso a los servicios públicos. Al examinar las pruebas obtenidas en distintos países a partir de las encuestas a usuarios, llegamos a la conclusión de que los costos de la corrupción, además del costo de los pagos ilegales, se materializan en un número de usuarios que renuncian a solicitar un servicio por no tener los medios para poder pagar un soborno. Esto influye negativamente en el desarrollo social porque los ciudadanos pobres ven restringido el uso de servicios básicos como la sanidad y la educación. La encuesta de usuarios incluye una lista de servicios públicos que los ciudadanos decidieron no utilizar por diferentes motivos, entre otros, los elevados pagos extra oficiales. En Zambia, por ejemplo, más del 20 por ciento de los hogares afirman que se sintieron desanimados por la corrupción y decidieron no solicitar un servicio, a pesar de necesitarlo, a la Autoridad Tributaria y a los servicios sanitarios. También hay abundante evidencia de que la corrupción afecta desproporcionadamente a los ciudadanos más pobres. Si se mide el monto del soborno en relación con la renta, resulta que los costos de la corrupción no son uniformes en todas las categorías de ciudadanos. La evidencia 17 empírica de varios países de nuestra muestra (Sierra Leona, Honduras, Paraguay, Perú, Ecuador y Zambia) sugiere que para la mayoría de los servicios públicos la corrupción penaliza excesivamente a los ciudadanos más pobres y vulnerables, actuando como un impuesto regresivo sobre los usuarios de los servicios públicos. Es decir, los usuarios de bajos ingresos pagan los sobornos relativamente más altos para obtener cualquier servicio público. CALIDAD Y ACCESIBILIDAD A LOS SERVICIOS PÚBLICOS Los costos de la mala gobernanza se materializan no sólo en pérdidas de ingresos e impuestos adicionales para los ciudadanos. La mala gobernanza también se traduce en problemas de prestación y accesibilidad a los servicios públicos. Por eso, las medidas de calidad y accesibilidad a los servicios públicos para los usuarios son indicadores importantes del rendimiento general del sector público, así como de cada institución en particular. Los datos de las encuestas realizadas a funcionarios públicos en diversos países sugieren que en muchos organismos tan sólo la mitad de los encuestados afirman que los servicios públicos prestados por su organización son accesibles para los pobres. En países como Camboya, Paraguay y Bolivia, en promedio, sólo alrededor del 50% de los funcionarios públicos indican que los servicios son accesibles a los pobres. Otra dimensión del desempeño del sector público es la calidad de los servicios prestados por cada organismo público. Consideremos, por ejemplo, el caso de Zambia. Los datos de la encuesta ofrecen una visión general de la calidad de los servicios públicos desde el punto de vista de los hogares y los empresarios. El Banco Comercial de Zambia y el Servicio Postal ocupan un lugar bastante alto en cuanto a la calidad del servicio prestado. En cambio, organismos como la Oficina de Pensiones, la Policía de Tránsito y los Servicios de Salud Pública reciben sistemáticamente una calificación bastante baja en términos de calidad, tanto por parte de los hogares como de los empresarios. Otra forma de abordar el problema de la calidad es examinarlo en relación con el soborno. Combinamos los datos de la encuesta a funcionarios públicos en Perú con los índices de calidad del servicio y soborno agregados por agencia. La figura 9 muestra el diagrama de dispersión de la calidad del servicio frente al soborno, donde cada punto representa una agencia. Como se indica, existe una correlación negativa significativa entre el soborno y la calidad del servicio, lo que sugiere que el pago de un soborno no garantiza una mejor calidad. Además, estos datos sugieren que la calidad de los servicios públicos varía no sólo entre países, sino incluso en mayor medida entre organismos, y que algunas instituciones muestran mayor eficacia que otras. Al mismo tiempo, dado que el soborno no se traduce en una mayor calidad del servicio, los usuarios con rentas más bajas se ven aún más penalizados. 18 La encuesta incluyó una serie de preguntas que miden diversos aspectos de la prestación de servicios. Estos aspectos incluyen las evaluaciones de los funcionarios públicos sobre los precios, la cantidad y la formalidad de las normas que regulan la prestación de servicios. Utilizando estas medidas, podemos conocer mejor la calidad y el costo de los servicios públicos. Esta información, junto con los datos sobre los organismos, puede ayudar a definir las instituciones vulnerables y sugerir prioridades a los responsables políticos. Además, se sabe que la calidad de la reglamentación, medida en términos de simplicidad, claridad, estabilidad y aplicación estricta de las normas, es un importante factor determinante del desempeño institucional. La encuesta a funcionarios públicos emplea varias preguntas que captan la calidad del marco normativo en materia de gestión de personal, presupuesto y servicios. Una de estas preguntas mide la formalidad de las normas en la prestación de servicios. En varios de los países incluidos en nuestra muestra, más del 20% de los funcionarios públicos afirman que el servicio público en su institución se presta con arreglo a normas informales y no escritas. CENTRARSE EN ÁREAS ESPECIALES: SALUD Y JUSTICIA Las encuestas de diagnóstico detallado para el país pueden adaptarse fácilmente a las condiciones y necesidades locales, por ejemplo, para incluir un grupo de preguntas o una sección especial para estudiar sectores concretos, en los que se sabe que la corrupción tiene los efectos más perjudiciales para el desarrollo, o que desempeñan un papel importante en la configuración del entorno normativo, como el poder judicial. Como ya se ha mencionado, los elevados sobornos restringen el acceso de los pobres a los servicios públicos. El fenómeno es especialmente pernicioso si se observa en un servicio tan 19 esencial como la atención sanitaria. En el caso de Perú, Rumanía y Zambia, por ejemplo, la corrupción obstaculiza de hecho el acceso a la atención sanitaria. Además, a menudo el porcentaje de los que no utilizan los servicios médicos debido a los elevados sobornos, como en Rumanía, es mucho menor entre los encuestados con ingresos altos que entre los encuestados con ingresos bajos. Los países en desarrollo sufren a menudo la falta de una aplicación sólida de la ley. Con frecuencia, el poder judicial está invadido por la corrupción y no atiende las necesidades básicas de los ciudadanos. La falta de credibilidad sobre la eficacia e imparcialidad del sistema judicial disuade a los hogares de recurrir al sistema judicial formal y conduce a un amplio uso de mecanismos alternativos de resolución de conflictos, lo que es señal de un poder judicial débil. Los datos de la encuesta indican que en Perú alrededor del 30% de los encuestados que tuvieron que resolver un conflicto durante los dos últimos años utilizaron algún mecanismo alternativo en lugar del sistema judicial formal, hecho que muestra claramente la deficiencia del poder judicial en ese país. BREVE DESCRIPCIÓN DE LOS ÍNDICES NACIONALES DE DESEMPEÑO DEL SECTOR PÚBLICO Los datos de las encuestas específicas para cada país descritas en la sección anterior pueden utilizarse para un análisis a fondo a nivel de organismo. Los datos recopilados proporcionan una amplia gama de información sobre la gobernanza, la corrupción y la prestación de servicios en instituciones clave preseleccionadas de un país, basándose en las respuestas de los funcionarios públicos. Estos datos pueden analizarse para evaluar la calidad de la gobernanza en los distintos organismos e identificar tanto a las instituciones débiles (que necesitan reformas) como a las fuertes (ejemplos de buena gobernanza), así como para desagregar la corrupción en sus distintas formas, como la corrupción administrativa, la captura del Estado, la corrupción relacionada con la contratación pública, el robo de bienes y recursos públicos, la compra de licencias y la normativa. Este análisis a nivel de institución sigue el enfoque introducido por Kaufmann, Mehrez y Gurgur (2002) para Bolivia utilizando datos de encuestas similares. Su enfoque minimiza el sesgo de los encuestados y el error de medición debido a las diferencias individuales en las percepciones utilizando la técnica del análisis factorial. Intuitivamente, esta técnica permite resumir las respuestas individuales de los funcionarios públicos según la institución en la que trabaja el encuestado. El resultado de este procedimiento es un conjunto de índices de gobernanza para cada institución pública del país analizado. Esta información puede agregarse aún más en función de la ubicación de la institución. De este modo se intenta captar la idea de las diferencias geográficas en la calidad de la gobernanza y la corrupción, y explotar las posibles variaciones para organismos similares. Para construir los índices del análisis, primero se redimensionan las respuestas individuales y se sintetizan en índices de institución mediante una técnica de análisis factorial. En concreto, todas las preguntas sobre percepciones individuales, que pueden escalarse de 1 a 7 (o de 1 a 5) en la encuesta original, se redimensionan de 0 a 100, con el fin de facilitar la interpretación porcentual (0 significa siempre el nivel más bajo de calidad de la gobernanza, corrupción, acceso o desempeño de los servicios). A continuación, se construyen varias 20 variables con el objetivo de captar diversos aspectos de la calidad de la gobernanza, la presencia de corrupción en las instituciones y el acceso y la disponibilidad de los servicios públicos prestados a los ciudadanos. Los índices específicos resultantes para cada organismo pueden calcularse por país, por región y por ciudad, en función de la información disponible y del objetivo del análisis. Las tablas 1 y 2 proporcionan las definiciones de los indicadores de gobernanza y corrupción que pueden construirse. Tabla 1: Definición de los indicadores de gobernanza específicos de la Institución Variable de gobernanza Definición Acceso de los ciudadanos pobres al servicio público prestado por la institución, según ACCESO A LOS POBRES la información facilitada por los funcionarios públicos. Las cifras altas implican mayores niveles de acceso MECANISMOS DE Porcentaje de casos en los que las decisiones sobre personal, presupuesto y gestión de AUDITORÍA servicios se someten a auditorías externas y/o internas. Frecuencia con la que se controlan y aplican estrictamente las APLICACIÓN normas/directrices/reglamentos en materia de gestión de personal, presupuesto y DE NORMAS servicios. Frecuencia con la que las decisiones sobre cuestiones de gestión de personal se basan MERITOCRACIA en los niveles de experiencia profesional/mérito/desempeño o educación. Índice que determina el grado de comprensión del objetivo de la institución y de las MISIÓN tareas y responsabilidades propias por parte de los funcionarios públicos de la institución. Frecuencia con la que las normas/directrices/reglamentos en materia de gestión de APERTURA personal, presupuesto y servicios se anuncian y abren al interior de la institución. Porcentaje de casos en los que las decisiones sobre personal, presupuesto y gestión de POLITIZACIÓN servicios están sujetas a interferencias e influencias políticas. Frecuencia con la que las normas/directrices/reglamentos en materia de personal, CALIDAD DE LAS presupuesto y gestión de servicios están formalmente redactados, son sencillos, claros NORMAS y no añaden demasiados pasos administrativos. Porcentaje de casos en los que los recursos físicos, financieros y de capital humano de RECURSOS la institución son adecuados. Porcentaje de casos en los que las decisiones sobre personal, presupuesto y gestión de TRANSPARENCIA servicios se toman de forma transparente. Índice que representa la existencia de mecanismos de opinión y reclamación de los VOZ consumidores a disposición de los usuarios de los servicios. Porcentaje de empleados muy satisfechos o algo satisfechos con sus salarios y SATISFACCIÓN SALARIAL prestaciones. Tabla 2: Definición de índices de corrupción. Índice Definición El índice de corrupción comprende cuatro tipos de corrupción: soborno en ÍNDICE GENERAL DE decisiones normativas/legales, soborno en contratos públicos, corrupción en CORRUPCIÓN la gestión de personal y corrupción en la gestión presupuestaria. Índice de corrupción que representa el porcentaje de casos en los que las CORRUPCIÓN EN LA GESTIÓN DE decisiones sobre gestión de personal se basan en pagos no oficiales (compra PERSONAL de puestos de trabajo). CORRUPCIÓN EN LA GESTIÓN Índice de corrupción que representa la frecuencia, dentro de la institución, de PRESUPUESTAL irregularidades/desvío de fondos o cualquier otro tipo de abuso presupuestal. 21 Este enfoque constituye una poderosa herramienta política para evaluar el desempeño de los distintos organismos estatales y diseñar políticas específicas y más eficaces. El gráfico 10 muestra, por ejemplo, el desempeño de los organismos y ministerios de Sierra Leona en algunas dimensiones de gobernanza seleccionadas. Al mismo tiempo, debido al creciente número de países que han completado las encuestas de diagnóstico, estos índices pueden utilizarse para comparar el rendimiento de instituciones similares en distintos países, complementando y profundizando los conocimientos obtenidos mediante el uso de indicadores agregados. Estos indicadores han sido útiles para comprender mejor el impacto y las posibles causas de la corrupción a nivel nacional. Kaufmann, Montoriol y Recanatini (2008) analizan el vínculo entre la gobernanza y la prestación de servicios. El documento explora en primer lugar qué características de los hogares pueden afectar la decisión de solicitar servicios públicos. Un mayor nivel educativo y la edad se asocian a una mayor probabilidad de desanimarse a la hora de buscar un servicio público. La confianza en las instituciones estatales disminuye la probabilidad de que el ciudadano no busque el servicio, al tiempo que el conocimiento de los mecanismos para denunciar la corrupción y el grado de red social aumentan dicha confianza, lo que sugiere que los hogares pueden confiar en sustitutos a través de redes. A continuación, el documento complementa el análisis de los hogares con un análisis del lado de la oferta utilizando los datos de los funcionarios públicos y los correspondientes indicadores a nivel de organismo comentados anteriormente. El análisis econométrico sugiere que la corrupción reduce la oferta de servicios, 22 mientras que los mecanismos de participación y la claridad de la misión del organismo público la aumentan. El uso de estos indicadores específicos para cada organismo en el análisis dentro de cada país y entre países pone de relieve las vías para mejorar la gobernanza en las instituciones de bajo desempeño y respalda la hipótesis de que las prioridades de reforma no son las mismas en todos los países o en todos los organismos públicos de un mismo país. Recanatini, Prati y Tabellini (2005) se centran, en cambio, en los factores específicos de cada organismo que pueden afectar a la corrupción en diez países en desarrollo. Las fuentes de los datos son las encuestas descritas en este capítulo, centradas en los empleados que trabajan dentro de cada organismo público, así como en los clientes del organismo (hogares o empresas). Los autores constatan que la corrupción se ve influida por dos tipos de variables. Por el lado de la demanda, la corrupción es más frecuente entre los organismos que prestan servicios a las empresas. Por el lado de la oferta, la organización interna de la institución es un factor determinante de la corrupción. Tres características de la organización se asocian sistemáticamente con una menor corrupción: que las decisiones sean auditadas periódicamente por auditores externos o internos; mantener procedimientos abiertos y transparentes; y basar las decisiones de personal en criterios de mérito y competencia profesional. Además, el procedimiento de nombramiento del director de la institución también es importante. Las instituciones cuyo jefe es elegido popularmente son sistemáticamente más corruptas y adoptan peores organizaciones internas. CONCLUSIONES En las últimas décadas, los legisladores se han enfrentado cada vez más al reto de diseñar y aplicar una reforma eficaz para mejorar la gobernanza y frenar la corrupción. Para que una reforma sea eficaz, los legisladores deben disponer del tipo de información más pertinente para determinar las prioridades y crear las condiciones necesarias para sostener el proceso de reforma a lo largo del tiempo, ya que éstas suelen tener por objeto alterar significativamente la distribución de rentas y poder dentro de un país. En un intento para abordar estos retos, el presente capítulo propone un enfoque alternativo para el diseño de políticas basado en datos específicos del país a nivel micro y en la participación activa de los ciudadanos en el diseño y la aplicación de la reforma,. Este enfoque se ha adaptado y utilizado en unos 18 países de todo el mundo y se han extraído algunas lecciones. Las evaluaciones específicas para cada país deben considerarse complementarias de los indicadores agregados de otros países y deben utilizarse conjuntamente para obtener una imagen más completa del estado de la gobernanza y la corrupción en un país, tal y como han empezado a hacer algunos países. La participación activa de los ciudadanos en el diseño y la aplicación de la reforma de la gobernanza crea una mayor capacidad local y una mayor apropiación, lo que a su vez puede garantizar la sostenibilidad del proceso de reforma. Además, la mayor apropiación del diseño y la aplicación de las reformas ha propiciado el intercambio (sur-sur) de conocimientos y la creación de interesantes asociaciones entre países. Estos datos, altamente desglosados, también han impulsado el programa de investigación sobre los factores determinantes y el impacto de la mala gobernanza y la corrupción. 23 Por otro lado, la aplicación de este enfoque requiere una cantidad significativa de tiempo y recursos, lo que dificulta su uso en situaciones de emergencia o cuando los recursos son escasos. También puede resultar extremadamente difícil para la unidad de ejecución coordinar con éxito a muchos actores diferentes, especialmente los internacionales. Por último, este planteamiento puede verse comprometido por cambios políticos imprevistos que se produzcan en el país, como lo hemos observado en algunos de ellos. Este riesgo puede mitigarse con la participación de ONGs internacionales y de la comunidad de donantes para apoyar el proceso de reforma. REFERENCIAS Ades, A. y R. Di Tella (1999), "Rents, competition and corruption", American Economic Review, 89(4), 982-993. 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