Manual de implementación para la facilitación de las inversiones en América Latina y el Caribe Volumen II: Análisis exhaustivo COMPETITIVENESS FOR JOBS & ECONOMIC RMA TRANSFORM ATION Índice Lista de siglas ............................................................................................................... 10 Agradecimientos .......................................................................................................... 12 Introducción .................................................................................................................. 13 Cómo utilizar el Manual de implementación para la facilitación de las inversiones .................................................................................................................... 16 Apoyo del GBM a la implementación de reformas del clima para la inversión .......................................................................................................................... 22 Manual de implementación para la facilitación de las inversiones en América Latina y el Caribe: Análisis exhaustivo ....................................... 24 A. Ampliar la accesibilidad y la transparencia de las medidas de política de inversión .......................................................................................... 24 Medida 1: Publicación y publicación anticipada de las medidas de inversión .................................................................................................................... 26 Medida 2: Disponibilidad y accesibilidad de la información ......... 40 B. Mejorar la eficiencia y la eficacia de los procedimientos administrativos relacionados con las inversiones ................................. 54 Medida 3: Simplificación de los procedimientos de autorización de inversiones ............................................................................................................... 55 Medida 4: Simplificación de los mecanismos de evaluación y aprobación de inversiones ............................................................................... 77 Medida 5: Digitalización de los procesos que facilitan las inversiones .............................................................................................................. 95 C. Fortalecer la gestión de los procesos de autorización ..................... 124 Medida 6: Independencia de las autoridades competentes .......... 125 Medida 7: Mecanismos de apelación y revisión .................................. 135 D. Establecer relaciones sólidas y efectivas con los inversionistas ... 149 Medida 8: Puntos focales que prestan servicios de información, asistencia y promoción ..................................................................................... 150 Medida 9: Mecanismos de retención .......................................................... 169 E. Fomentar las relaciones entre las EMN y los proveedores ............... 191 Medida 10: Bases de datos de proveedores nacionales .................. 193 Medida 11: Programas de desarrollo de proveedores ........................ 207 F. Mejorar los procesos de formulación de políticas y leyes de inversión ..................................................................................................................... 229 Medida 12: Consultas públicas sobre medidas de inversión ......... 229 Medida 13: Análisis de impacto regulatorio (AIR) ............................. 249 Medida 14: Evaluación periódica de las medidas de facilitación de las inversiones .................................................................................................................. 276 G. Facilitating Sustainable Investments ........................................................ 293 Medida 15: Promoción de la conducta empresarial responsable ..... 295 Medida 16: Lucha contra la corrupción ..................................................... 317 H. Creación de un marco de seguimiento y evaluación para las reformas destinadas a la facilitación de las inversiones ........................................ 330 Apéndice: Productos, resultados, impactos e indicadores clave del desempeño para el seguimiento y la evaluación en la medida 3. Simplificación de los procedimientos de autorización de inversiones ................................................................................................................ 334 Lista de recuadros, gráficos y tablas Recuadro 1. Evaluación de necesidades en el contexto del Acuerdo FID ............................................................................................. 18 Recuadro 2. Publicación y publicación anticipada en el Acuerdo FID ..... 27 Recuadro 3. Plataforma de mejora regulatoria de Costa Rica ............ 38 Recuadro 4. Disponibilidad y accesibilidad de la información relacionada con las inversiones en el Acuerdo FID ........................................ 41 Recuadro 5. Catálogo Nacional de Regulaciones, Trámites y Servicios de México .................................................................................................... 48 Recuadro 6. ProColombia: Disponibilidad y accesibilidad de la información ........................................................................................ 51 Recuadro 7. Simplificación y agilización de los procedimientos administrativos en el Acuerdo FID .......................................... 56 Recuadro 8. Marco jurídico para los procedimientos de autorización de inversiones ........................................................................................... 69 Recuadro 9. Aplicación de las leyes sobre procedimientos administrativos en Perú ........................................................................ 74 Recuadro 10. La evaluación de la IED contribuyó a la recuperación de ese tipo de inversiones en Chile ............................................. 93 Recuadro 11. El portal único de información y el uso de TIC en el Acuerdo FID ....................................................................................... 98 Recuadro 12. Modalidades para mantener actualizada la información sobre autorizaciones y medidas .............................................. 105 Recuadro 13. La Ventanilla Única para Inversionistas y el Registro Único de Proyectos de Inversión en México ...................... 119 Recuadro 14. La independencia de las autoridades competentes en el Acuerdo FID ....................................................................................... 126 Recuadro 15. Creación de un organismo regulador autónomo de las telecomunicaciones y la radiodifusión en México ........... 132 Recuadro 16. Apelación o revisión en el Acuerdo FID .................................... 136 Recuadro 17. Fortalecimiento del proceso de apelación y revisión de ingresos fiscales en Jamaica ....................................................... 145 Recuadro 18. Puntos focales y cooperación transfronteriza en el Acuerdo FID ..................................................................................... 150 Recuadro 19. Características comunes de los OPI de buen desempeño ...................................................................................... 155 Recuadro 20. Ejemplo de mandato centrado en la promoción y facilitación de inversiones ........................................................ 161 Recuadro 21. PRONicaragua, la evolución del OPI en Nicaragua .............. 163 Recuadro 22. La estrategia de CINDE en Costa Rica .............................. 166 Recuadro 23. Los puntos focales en el Acuerdo FID ................................. 170 Recuadro 24. Mecanismos de retención de inversiones en Brasil ....... 184 Recuadro 25. Mecanismo de atención de quejas y reclamos para inversionistas en Costa Rica ...................................................... 186 Recuadro 26. Sistema Nacional para la Prevención de Controversias Comerciales y de Inversión de la República Dominican ...................................................................................... 187 Recuadro 27. Las bases de datos de proveedores nacionales en el Acuerdo FID ...................................................................................... 193 Recuadro 28. Mercado en Línea de Proveedores Locales de Guinea ...... 203 Recuadro 29. Costa Rica y la base de datos de vinculación ................. 205 Recuadro 30. Los programas de desarrollo de proveedores en el Acuerdo FID .................................................................................... 208 Recuadro 31. Tipos de diseños de implementación del programa de desarrollo de proveedores ........................................................... 213 Recuadro 32. Intel en Costa Rica: El potencial transformador de atraer una inversión ancla .................................................... 221 Recuadro 33. El programa de desarrollo de proveedores en Türkiye .... 225 Recuadro 34. Oportunidad para formular comentarios sobre las medidas de inversión propuestas en el Acuerdo FID ... 230 Recuadro 35. Tipos de consulta pública ........................................................ 235 Recuadro 36. Componentes clave de la participación de las partes interesadas ...................................................................................... 239 Recuadro 37. Instituciones que deben participar en los procesos de consulta pública sobre las regulaciones asociadas con las inversiones ................................................................................. 240 Recuadro 38. Ejemplos de plataformas de consulta pública en línea .. 243 Recuadro 39. Ejemplos de plataformas en línea para el diálogo en América Latina y el Caribe y otras regiones .................... 245 Recuadro 40. Colombia: Plataforma que permite la consulta pública sobre proyectos de regulaciones elaborados por los Gobiernos nacionales y locales ............................................... 246 Recuadro 41. Coherencia regulatoria nacional en el Acuerdo FID ........ 252 Recuadro 42. Pasos básicos del proceso de AIR ........................................ 259 Recuadro 43. Programas de seguimiento y evaluación en el contexto de los AIR ........................................................................................ 262 Recuadro 44. Ejemplos de instituciones públicas que deberían participar en el proceso de análisis de impacto ex ante de las regulaciones vinculadas con inversiones ............ 263 Recuadro 45. Fortalecimiento de capacidades en un sistema de AIR ..................................................................................................... 266 Recuadro 46. Metodologías para evaluar los impactos ............................ 267 Recuadro 47. México: Evolución del AIR entre 2010 y 2019 .................. 272 Recuadro 48. Evaluaciones periódicas en el Acuerdo FID ....................... 277 Recuadro 49. Ejemplo de orientaciones sobre evaluaciones periódicas/ ex post de diferentes países y regiones ............................. 287 Recuadro 50. Chile: Evaluación ex post de la legislación ...................... 288 Recuadro 51. Ley de la Cadena de Suministro alemana ........................ 297 Recuadro 52. Conducta empresarial responsable en el Acuerdo FID ...... 301 Recuadro 53. Políticas de CER en Perú y Chile ........................................... 308 Recuadro 54. Planes de acción nacionales sobre CER ................................. 309 Recuadro 55. Programas regionales de la Unión Europea para promover la conducta empresarial responsable ........ 310 Recuadro 56. Medidas contra la corrupción en el Acuerdo FID ............ 318 Gráfico 1. Investment Climate Reform Measures Across the Investment Lifecycle ....................................................................................................... 23 Gráfico 2. Herramienta de inteligencia artificial para la información sobre servicios públicos en Buenos Aires (Argentina) ........ 114 Gráfico 3. Ejemplo de mecanismo de notificación de inversiones extranjeras que el Banco Mundial recomendó a Nepal ...... 117 Gráfico 4. Prestación de servicios integrados a inversionistas y empresas ................................................................................................. 118 Gráfico 5. Correlación entre el PIB (per cápita, 2021) y el Índice del Estado de Derecho de WJP (puntuación del cumplimiento normativo, 2021) ................................................................................. 124 Gráfico 6. Estructura institucional jurídica de los OPI (n = 89) .. 159 Gráfico 7. Retención de las inversiones y espectro de los conflictos entre inversionistas y Estados ................................................... 172 Gráfico 8. Fases de la implementación de los programas de desarrollo de proveedores ...................................................................... 211 Gráfico 9. Consultas con el público en todo el mundo (2018) ...... 231 Gráfico 10. Requisitos legales para solicitar comentarios e informar sobre los resultados de las consultas (2015) ....................... 234 Gráfico 11. Participación de las partes interesadas en las diferentes etapas de formulación de las normas, 2015 y 2019 ......... 235 Gráfico 12. Tipos de consultas, por región (2018)) ............................. 237 Gráfico 13. Implementación de los AIR en todo el mundo (2018) ..... 250 Gráfico 14. Componentes clave del AIR ....................................................... 254 Gráfico 15. RIA’s best practice elements ...................................................... 255 Gráfico 16. Porcentaje de países en los que la ley exige el AIR (2018, por nivel de ingresos) ................................................................................ 256 Gráfico 17. Requisitos para elaborar un AIR para regulaciones secundarias, 2015 y 2019 ............................................................. 257 Gráfico 18. Requisitos mínimos del sistema de AIR simplificado ... 258 Gráfico 19. Tipo de impactos medidos en los 92 países con una política de AIR (2018) .................................................................... 260 Gráfico 20. Organismos de la región de América Latina y el Caribe que promueven y monitorean la política regulatoria y sus funciones (2019) ................................................................................ 264 Gráfico 21. Medida de carga regulatoria del Commonwealth de Australia ............................................................................................................. 269 Gráfico 22. Sistema electrónico de AIR de México (SIMIR) ............ 270 Gráfico 23. Ciclo de las políticas regulatorias ......................................... 276 Gráfico 24. Factores que deben tenerse en cuenta al implementar evaluaciones ex post ............................................................................. 282 Gráfico 25. Marco de lucha contra la corrupción y el lavado de dinero en Estados Unidos ...................................................................................... 322 Gráfico 26. Estructura conceptual de un sistema integral de seguimiento y evaluación ..................................................................... 230 Gráfico 27. Teoría del cambio para la aplicación de reformas de facilitación de inversiones ............................................................ 233 Gráfico 28. Ejemplo de una teoría del cambio para las reformas sobre la simplificación de las autorizaciones de inversión .................... 334 Tabla 1. Cuadro de concordancia: Manual para la facilitación de las inversiones y Acuerdo FID .................................................................. 21 Tabla 2. Políticas de transparencia para nuevas leyes y regulaciones en los países de América Latina y el Caribe ........................................ 30 Tabla 3: El alcance de un diagnóstico exhaustivo puede variar ... 61 Tabla 4. Medidas de implementación principales y opcionales para simplificar los procedimientos de autorización de inversiones .................................................................................................... 65 Tabla 5. Principios clave y opcionales para implementar un único punto de contacto y autorizaciones de inversión digital authorizations ......................................................................................... 101 Tabla 6. ¿Cómo se reciben los comentarios en la práctica en toda la región de América Latina y el Caribe? (2018) ....................... 238 Tabla 7. Tipos de evaluación ex post de la regulación ....................... 279 Tabla 8. Enfoques de revisión periódica en la región de América Latina y el Caribe, 2018 ........................................................................ 280 Tabla 9. Áreas normativas de CER ................................................................. 303 Tabla 10. Lista de indicadores que pueden considerarse ................. 335 Lista de siglas Acuerdo FID - Acuerdo sobre Facilitación de las Inversiones para el Desarrollo AfCFTA - Zona de Libre Comercio Continental Africana AII - acuerdo internacional de inversión AIR - Análisis de Impacto Regulatorio AMOPI - Asociación Mundial de Organismos de Promoción de Inversiones CER - conducta empresarial responsable CIIU - Clasificación Industrial Internacional Uniforme CINDE - Coalición Costarricense de Iniciativas de Desarrollo COFEMER - Comisión Federal de Mejora Regulatoria (México) CONAMER - Comisión Nacional de Mejora Regulatoria (México) DNP - Departamento Nacional de Planeación (Colombia) EMN - empresas multinacionales FID - Facilitación de las Inversiones para el Desarrollo GAFI - Grupo de Acción Financiera GBM - Grupo Banco Mundial GOLSM - Mercado en Línea de Proveedores Locales de Guinea IED - inversión extranjera directa IFC - Corporación Financiera Internacional IFT - Instituto Federal de Telecomunicaciones (México) IGC - Índice Global de Corrupción IPC - Índice de Percepción de la Corrupción iREG - Indicadores de Política y Gobernanza Regulatoria de la OCDE MIGA - Organismo Multilateral de Garantía de Inversiones OACNUDH - Oficina del Alto Comisionado de las Naciones Unidas para los Derechos Humanos 10 OCDE - Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económicos ODS - Objetivos de Desarrollo Sostenible OEA - Organización de los Estados Americanos OID - Ombudsman de Inversiones Directas OIT - Organización Internacional del Trabajo OMC - Organización Mundial del Comercio OPI - organismo de promoción de inversiones OSR - organismo de supervisión regulatoria PIB - producto interno bruto PMD - países menos desarrollados POE - procedimiento operativo estándar PROCOMER - Promotora de Comercio Exterior (Costa Rica) RFTS - Registro Federal de Trámites y Servicios (México) SIMIR - Sistema de la Manifestación de Impacto Regulatorio SUT - Sistema Único de Trámites TIC - tecnologías de la información y las comunicaciones TUPA - Texto Único de Procedimientos Administrativos UNCAC - Convención de las Naciones Unidas contra la Corrupción UNCTAD - Conferencia de las Naciones Unidas sobre Comercio y Desarrollo USD - dólar estadounidense WJP - Proyecto de Justicia Mundial 11 Agradecimientos Este informe fue elaborado por el equipo de Co- mercio, Inversión y Competitividad (TIC, por sus siglas en inglés) de la Unidad de Clima para la In- versión del Banco Mundial, en colaboración con el Departamento de Crecimiento Equitativo, Finan- zas e Instituciones (EFI, por sus siglas en inglés) para la Región de América Latina y el Caribe. La redacción estuvo a cargo de un equipo liderado por Ivan Nimac y Sylvia Solf y conformado por Daniela Gómez Altamirano, Yago Aranda Larrey, Altagra- cia Evangelista Cuevas Arthur, Luis Aldo Sánchez Ortega y Tatiana Whately De Moura. El informe se preparó bajo la supervisión de Thomas Haven y Woori Lee y la orientación general de Yira Mascaró, Doerte Doemeland, Asya Akhlaque, Mona Haddad y Oscar Calvo-González. El equipo agradece a los revisores pares Alejandro Espinosa-Wang y Pierre Sauve por sus comentarios. Esta publicación está financiada por el fondo fiduciario general Competitividad para el Empleo y la Transformación Económica, del Grupo Banco Mundial. https://www.worldbank.org/en/programs/ competitiveness-for-jobs-and-economic-transformation. 12 Introducción El Acuerdo sobre Facilitación de las Inversiones para el Desarrollo (FID) de la Organización Mundial del Comercio (OMC) tiene como objetivo aumentar la participación de los países en desarrollo y los países menos adelanta- dos (PMD) en los flujos mundiales de inversión mejorando el clima para los negocios a nivel nacional e internacional y facilitando la participación de los inversionistas en todos los sectores. Contiene reglas que permiten establecer normas mundiales claras y coherentes sobre medidas de faci- litación de las inversiones, aumentar la transparencia entre los Gobiernos y las empresas, simplificar y agilizar los procedimientos administrativos, y proporcionar un foro mundial para promover las mejores prácticas y la cooperación internacional 1. El Acuerdo FID tiene el potencial de generar beneficios globales 2. Esto resulta especialmente importante para el futuro porque la inversión ex- tranjera directa (IED) constituye un factor clave de la transición energé- tica sostenible; no obstante, cabe recalcar que en la actualidad los PMD reciben apenas el 2 % de los flujos de inversión totalmente nuevos a nivel mundial 3. A partir de su aplicación efectiva, este acuerdo centrado en el desarrollo sostenible ayudará a alcanzar los Objetivos de Desarrollo Sostenible (ODS) de las Naciones Unidas para 2030. El Acuerdo FID es el primer acuerdo internacional de inversión a nivel mundial. Durante la 13.ª Conferencia Ministerial de la OMC, celebrada en febrero de 2024, y después de más de seis años de intensas negociacio- nes, se finalizó oficialmente el texto del documento. En la actualidad, el acuerdo cuenta con la participación de más de 128 miembros de la OMC de todas las regiones, que constituyen más de las tres cuartas partes de todos los representantes 4. 1 OMC (2024), WT/MIN(24)/17, Declaración Ministerial Conjunta relativa al Acuerdo sobre Facilitación de las Inversiones para el Desarrollo, artículo 1. 2 Balistreri, Edward J. & Zoryana Olekseyuk (2024). “Investment Facilitation for Development Agreement: Potential Gains.” Yeutter Institute Working Paper, Universidad de Lincoln, Nebraska. 3 UNCTAD, Global Investment Trends Monitor, (Monitor de las tendencias mundiales de inversión), n.o 45. 4 Véase: https://www.wto.org/english/tratop_e/invfac_public_e/invfac_e.htm. 13 Un aspecto clave del Acuerdo FID es que proporciona a los países en desarrollo y a los PMD un trato especial y diferenciado al permitir- les especificar el tipo de asistencia técnica y apoyo para el fortaleci- miento de la capacidad que necesitan para implementar el acuerdo y acceder a sus beneficios. Para esto, los países miembros que deseen beneficiarse del trato especial y diferenciado deberán notificar a la OMC el plazo que requerirán para aplicar las disposiciones específicas del acuerdo, junto con sus necesidades de asistencia técnica y fortale- cimiento de la capacidad. El proceso de notificación para los países en desarrollo y los PMD miembros comienza con un ejercicio de evaluación de las necesidades. Esto implica un análisis detallado de las deficiencias de cada medida respecto de las obligaciones del Acuerdo FID. Para esto, la OMC, junto con siete organizaciones internacionales —incluido el Grupo Banco Mundial (GBM)— elaboró una guía de autoevaluación. La guía tiene por objeto ayudar a los países en desarrollo y a los PMD miembros a agrupar las disposiciones del acuerdo en las categorías A, B y C en vista de la futura aplicación del instrumento; para esto, se lleva a cabo un análisis de situación o deficiencias y se responde un cuestionario sobre cada una de las disposiciones. Tomando como base la guía de autoevaluación, el GBM preparó este manual no solo como una herramienta para asistir a los países durante la evaluación de las necesidades proporcionando buenas prácticas in- ternacionales, sino también como un conjunto de pautas de reforma que los responsables de formular políticas pueden utilizar en el proceso de reforma para la plena implementación del Acuerdo FID. El manual se concibió como un bien público para ayudar a los países de la región de América Latina y el Caribe que desean utilizar el Acuerdo FID como punto de referencia para atraer inversiones y mejorar su clima interno para la inversión5. 5 Si bien el manual fue pensado para respaldar la implementación del Acuerdo FID, puede aplicarse en términos generales a cualquier programa de reforma para la facilitación de las inversiones. Algunos de los materiales que se ofrecen sobre cada medida van más allá de lo requerido por el Acuerdo FID y la guía de autoevaluación, e incluyen más información sobre buenas prácticas. 14 Se eligió a América Latina y el Caribe debido a la importancia de las in- versiones para ayudar a la región a adaptarse a las tendencias geopolíti- cas y estructurales, como el cambio climático, la transformación digital y la realineación de las cadenas de valor mundiales. El cambio climático genera riesgos y oportunidades para América Latina y el Caribe. Los fenómenos meteorológicos extremos son cada vez más frecuentes e intensos, y la gran dependencia de las expor- taciones agrícolas y el turismo que se observa en muchos países de la región los hace particularmente vulnerables. Las políticas climáti- cas de los principales socios comerciales (Estados Unidos, la Unión Europea y China) pueden ofrecer oportunidades de exportación para los productores que demuestren competitividad del carbono. Se necesita inversión privada en los ámbitos de mitigación, adaptación y sectores verdes (por ejemplo, transición energética en las cadenas de valor de los minerales) a fin de mitigar los riesgos y aprovechar las oportunidades. La transformación digital está ampliando los tipos de bienes y servicios que pueden ofrecer los países de América Latina y el Caribe. La inversión privada es clave para desarrollar los sectores tecnoló- gicos de la región (por ejemplo, la inversión de Intel en Costa Rica) y los servicios digitales (por ejemplo, la tercerización de procesos de conocimientos). La inversión también es fundamental para mejorar la infraestructura digital. Debido a las tensiones geopolíticas y a un mayor énfasis en el riesgo y la resiliencia frente a la COVID-19, se están llevando a cabo procesos de reestructuración de las cadenas de valor mundiales. Las inver- siones de deslocalización en América Latina y el Caribe son una parte clave de esta tendencia. Si bien el manual se centra en ejemplos de América Latina y el Caribe, también es pertinente para los responsables de la formulación de políticas de otras regiones que buscan atraer más inversión. En el volumen II de esta obra se presenta un análisis exhaustivo de cada una de las medidas de facilitación de las inversiones previstas en el Acuerdo FID. En el volumen I encontrará una versión resumida del manual. 15 Cómo utilizar el Manual de implementación para la facilitación de las inversiones Este manual proporciona una guía para los hacedores de política que desean aplicar el Acuerdo FID, disposiciones adicionales sobre facilitación de las inversiones de otros acuerdos internacionales de inversión (AII) o cualquier programa de reforma vinculado a medidas de facilitación de las inversiones. Se puede utilizar para contribuir a las diferentes fases de la implementación: Evaluación de necesidades y notificaciones: Cuando se implementan medidas de facilitación de inversiones en virtud de un acuerdo de inversión, una evalua- ción de necesidades puede servir como punto de partida para determinar el grado de cumplimiento de un país con el acuerdo, identificar las necesidades de reforma y su secuencia óptima. Se analiza el marco de facilitación de las inversiones de un país y se lo compara, mediante un análisis de brechas, con las obligaciones incluidas en el acuerdo de inversión que se implementa. Estos resultados pueden orientar la formulación de un plan de acción para la reforma y ayudar a identificar necesidades específicas de asistencia técnica y fortaleci- miento de capacidades. En virtud de algunos acuerdos, incluido el Acuerdo FID (véase el Recuadro 1), el proceso de evaluación de necesidades también puede contribuir a la preparación de las notificaciones para un órgano administrativo o una secretaría sobre el estado de implementación y las necesidades de asis- tencia técnica y fortalecimiento de capacidades. El Manual de implementación para la facilitación de las inversiones puede apoyar a un proceso de evaluación de necesidades y notificación, ya que pro- porciona información pertinente sobre lo que se requiere para la correcta im- plementación de medidas específicas incluidas en un acuerdo. Este contexto facilita la comparación entre el statu quo y las disposiciones del Acuerdo FID y ayuda a identificar medidas de reforma específicas y necesidades de recursos en función de la vía de reforma más adecuada para un país determinado. El Manual complementa la Guía de Autoevaluación sobre FID de la OMC, elaborada por siete organizaciones internacionales, incluido el Banco Mundial6, en un proceso coordinado por la Secretaría de la OMC (véase el Recuadro 1). Al proporcionar conocimiento sustancial sobre medidas de facilitación de las 6 Las organizaciones internacionales son el Grupo Banco Mundial; el Banco Interamericano de Desarrollo (BID); el Centro de Comercio Internacional (ITC); la Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económicos (OCDE); la Conferencia de las Naciones Unidas sobre Comercio y Desarrollo (UNCTAD); la Comisión Económica de las Naciones Unidas para África (CEPA), y el Foro Económico Mundial. 16 inversiones y las reformas conexas, sirve de herramienta adicional de otras pu- blicaciones más centradas en los aspectos de procedimiento de la organización de los procesos de evaluación de necesidades7. Elaboración de planes de acción para la reforma: A partir de las brechas identificadas durante el proceso de evaluación de necesidades, se debe formular una estrategia de reforma y un plan de acción. Un plan de acción es esencial para implementar eficazmente un acuerdo de inversión, ya que proporciona una hoja de ruta para la reforma. Respalda la implementa- ción oportuna definiendo medidas y prioridades con plazos determinados, respaldando la coordinación entre las partes interesadas, permitiendo el seguimiento y la evaluación de los avances, y facilitando ajustes y medidas correctivas en el momento oportuno. Los responsables de formular políticas pueden utilizar el manual para orientar la elaboración de planes de acción para la reforma, incluidos los marcos espe- cíficos de seguimiento y evaluación que deben servir de base para cualquier programa de reforma (véase la sección H, Creación de un marco de seguimiento y evaluación para las reformas destinadas a la facilitación de las inversiones). Aplicación de las reformas: El objetivo del manual es ayudar a los hacedores de política a aplicar reformas específicas. El documento ofrece una guía sobre la realización de diagnósticos exhaustivos, el diseño de reformas y la creación de marcos de seguimiento y evaluación. En algunas de estas esferas, puede ser necesario un diagnóstico más profundo durante la fase de implementación. Fortalecimiento de la capacidad: El manual puede utilizarse como recurso para el fortalecimiento de la capacidad en todas las etapas del proceso de aplicación del Acuerdo FID u otros AII que incluyan disposiciones sobre facilitación de inversiones. Además de proporcionar información detallada y estudios de casos sobre las medidas de facilitación de las inversiones pertinentes que pueden utilizarse para capacitar a los funcionarios guber- namentales y a los facilitadores en lo que respecta a evaluación de las nece- sidades, el manual contiene secciones específicas sobre recursos humanos y fortalecimiento de capacidades que pueden ayudar a los responsables de formular políticas a identificar las necesidades de fortalecimiento de la capacidad al implementar una medida. 7 Véase, por ejemplo, Berger, A., Bolmer, A. y Olekseyuk, Z. (2022), Implementing an Investment Facilitation for Development Agreement: How to self-assess implementation gaps and technical assistance needs (Aplicación de un acuerdo de facilitación de inversiones para el desarrollo: Cómo autoevaluar las brechas de la implementación y las necesidades de asistencia técnica), Centro de Comercio Internacional, Ginebra. 17 Recuadro 1. Evaluación de necesidades en el contexto del Acuerdo FID Al suscribir el Acuerdo FID, los países en desarrollo y los PMD deberán notificar a la OMC el tiempo que requerirán para aplicar medidas específicas, así como sus necesidades de asistencia técnica y fortalecimiento de capacidades. En la versión actual del acuerdo se estipula un trato diferenciado para los países en desarrollo y los PMD. Estos miembros de la OMC recibirán asistencia y apoyo de diferentes organizaciones especializadas para el fortalecimiento de capacidades a fin de aplicar las disposiciones de este marco. El alcance y los plazos de aplicación de las disposiciones del marco estarán relacio- nados con la capacidad de ejecución. A los PMD miembros solo se les exigirá que asuman compromisos que sean compa- tibles con su desarrollo individual y su capacidad financiera, administrativa e institucional. Guiados por estos principios generales, los responsables de redactar el acuerdo consideran la posibilidad de clasificar las disposiciones en tres categorías (A, B y C) para los países en desarrollo y los PMD. Estas ca- tegorías diferirán en cuanto a los períodos de notificación, los plazos de ejecución y las necesidades de fortalecimiento de capacidades y asistencia técnica8. Para poder autoevaluarse y notificar a la OMC sobre sus compromisos en virtud del Acuerdo FID, los miembros de la OMC participantes pueden decidir realizar una evaluación de necesidades. Este proceso requerirá un análisis comparado detallado de cada medida con las obligaciones del acuerdo 8 Categoría A Disposiciones que un país en desarrollo miembro o un PMD miembro determine para su aplicación a partir de la entrada en vigor del marco o, en el caso de un PMD miembro, dentro del año siguiente a la entrada en vigor. Categoría B: Disposiciones que un país en desarrollo miembro o un PMD miembro determine para su aplicación en una fecha posterior a un período de transición luego de la entrada en vigor del marco. Categoría C: Disposiciones que un país en desarrollo miembro o un PMD miembro determine para su aplicación en una fecha posterior a un período de transición luego de la entrada en vigor del marco y que insten a la obtención de capacidad de ejecución mediante asistencia y apoyo para el fortalecimiento de capacidades. 18 para determinar las obligaciones que un país ya cumple y las que aún no cumple. En este último caso, en la evaluación de necesidades también se deben identificar las medidas ne- cesarias para cumplir con la obligación, así como cualquier actividad de asistencia técnica y fortalecimiento de capaci- dades requeridas para una correcta implementación. Junto con otras organizaciones internacionales, el GBM ha elaborado una guía de autoevaluación. La guía tiene por objeto ayudar a los países en desarrollo y PMD miembros a identi- ficar posibles deficiencias de implementación, evaluando sus necesidades y prioridades en materia de asistencia técnica y fortalecimiento de capacidades y clasificando las disposicio- nes en las categorías A, B y C, con vista a la futura aplicación del Acuerdo FID. También ayuda a estos grupos de países a presentar las notificaciones necesarias para hacer uso de las disposiciones sobre trato especial y diferenciado contenidas en el Acuerdo FID. Fuente: GBM, sobre la base del Acuerdo FID. Si bien este manual puede aplicarse en términos generales a cualquier programa de reforma de la facilitación de las inversiones, está concebido específicamente para apoyar la implementación del Acuerdo FID. Cada medida del documento tiene como sustento una cláusula equivalente en el acuerdo. La Tabla 1 es una tabla de concordancia que indica los artículos del Acuerdo FID que corresponden a cada medida del presente manual. Al mismo tiempo, algunas de las orientacio- nes pueden ir más allá de lo requerido en el Acuerdo FID e incluir más informa- ción sobre buenas prácticas. Algunos de los artículos del Acuerdo se combinaron porque existe una conexión natural al implementarlos, por ejemplo, la creación de portales únicos de información y la digitalización de los procesos de autori- zación. Los siete temas seleccionados para este manual están diseñados para combinar medidas que funcionan conjuntamente, a fin de ilustrar su aplicación a los responsables de formular políticas. La orientación sobre cada medida se presenta en secciones que siguen la siguiente estructura: 1. Introducción: En esta sección se presenta el propósito de la medida, los be- neficios que se prevé obtener con su implementación, la variación de uso en 19 los distintos países o las tendencias de aplicación, así como el tipo de obli- gación correspondiente incluida en el Acuerdo FID. 2. Diagnóstico: En esta sección se explica cuál es la mejor manera de realizar diagnósticos sobre la existencia y eficacia de una medida específica en un país determinado, por ejemplo, el uso de investigaciones de escritorio vis a vis investigaciones de campo. También se incluyen las fuentes que se deben consultar y los índices que se utilizarán en el proceso de diagnóstico específico. 3. Principios de implementación clave: En esta sección se identifican los princi- pios básicos de implementación que están presentes en los casos de aplicación satisfactoria de las medidas. Entre ellos figuran la disponibilidad o el grado de adecuación de a) el marco jurídico y normativo; b) los procedimientos; c) el marco institucional; d) los recursos humanos y la capacitación, y e) las tecnologías de la información y las comunicaciones (TIC). 4. Estudios de casos: En esta sección se presentan, cuando están disponibles, estudios de casos de países que aplicaron con éxito la medida específica de facilitación de las inversiones. 5. Recursos adicionales: En esta sección se enumeran otros recursos que pueden consultarse. En el manual se orienta sobre la mejor manera de implementar el Acuerdo FID, centrando la atención en 16 medidas de facilitación de las inversiones divididas en 7 temas. Las medidas se eligieron tomando como base la expe- riencia de la Unidad de Clima para la Inversión del Banco Mundial. Se agrupan en siete temas (A-G) que representan dimensiones clave de los marcos eficaces de facilitación de las inversiones. Las 16 medidas corresponden a las disposi- ciones del Acuerdo FID que se muestran en la Tabla 1. Además, en la sección H (Creación de un marco de seguimiento y evaluación para las reformas destina- das a la facilitación de las inversiones) y en su apéndice se presenta una teoría del cambio general e indicadores de resultados a nivel de productos, resultado e impacto para las diferentes secciones. 20 Tabla 1. Cuadro de concordancia: Manual para la facilitación de las inversiones y Acuerdo FID Tema Medida Acuerdo FID 9 1: Publicación y publicación anticipada Artículos 6.1-6.3; artículos A. Ampliar la accesibilidad y la de las medidas de inversión 10.1-10.2 transparencia de las medidas de política de inversión 2: Disponibilidad y accesibilidad de Artículos 6.4-6.5; artículo la información 7; artículo 9; artículo 12 3: Simplificación de los Artículos 13-17 bis procedimientos de autorización de B. Mejorar la eficiencia y la inversiones eficacia de los procedimientos 4: Simplificación de los mecanismos de Artículos 13-17 bis administrativos relacionados con evaluación y aprobación de inversiones las inversiones 5: Digitalización de los procesos que Artículo 8; artículo 18 facilitan las inversiones 6: Independencia de las autoridades Artículo 19 C. Fortalecer la gestión de los competentes procesos de autorización 7: Mecanismos de apelación y revisión Artículo 20 8: Puntos focales que prestan Artículos 22.1-22.2; artícu- D. Establecer relaciones sólidas y servicios de información, asistencia lo 26 efectivas con los inversionistas y promoción 9: Mecanismos de retención Artículo 22.3 10: Bases de datos de proveedores Artículo 24 E. Fomentar las relaciones entre nacionales las empresas multinacionales (EMN) y los proveedores 11: Programas de desarrollo de pro- Artículo 25 veedores 12: Consultas públicas sobre Artículo 10.3 medidas de inversión F. Mejorar los procesos de formulación de políticas y leyes 13: Análisis de Impacto Regulatorio Artículos 23.1-23.2 de inversión 14: Evaluación periódica de las medi- Artículo 21 das de facilitación de las inversiones 15: Promoción de la conducta em- Artículo 37 G. Facilitar inversiones presarial responsable sostenibles 16: Lucha contra la corrupción Artículo 38 Fuente: Elaboración de los autores. Unidad de Clima para la Inversión, GBM. Nota: Se han excluido del manual las secciones del Acuerdo FID que no contienen medidas de apli- cación directa. Estas son la sección I (Alcance y principios generales), la sección V (Trato especial y diferenciado para los países en desarrollo partes y los países menos adelantados partes) y la sección VII (Disposiciones institucionales y disposiciones finales). Esto también se extiende a las obligaciones que son específicas del Acuerdo FID (por ejemplo, el artículo 11, Notificación a la OMC). 9 Los artículos se basan en el Acuerdo FID, documento INF/IFD/RD/136 de la OMC, de fecha 6 de julio de 2023. Este cuadro se actualizará una vez que se disponga del texto final del Acuerdo FID. 21 Lista de referencias bibliográficas 1. Balistreri, E. J. y Olekseyuk, Z. (2021), Economic impacts of investment facilitation, Center for Agricultural and Rural Development/Iowa State University, serie de documentos de trabajo 21-WP 615. 2. Berger, A., Bolmer, A. y Olekseyuk, Z. (2022), Implementing an Invest- ment Facilitation for Development Agreement: How to self-assess imple- mentation gaps and technical assistance needs, Centro de Comercio Inter- nacional, Ginebra. 3. Organización Mundial del Comercio (OMC) (2023), Structured Discus- sions on Investment Facilitation for Development, disponible en: [https:// docs.wto.org/dol2fe/Pages/SS/directdoc.aspx?filename=q:/INF/IFD/W51. pdf&Open=True]. 4. UNCTAD (2023), World Investment Report 2023. Apoyo del GBM a la implementación de reformas del clima para la inversión El GBM tiene amplia experiencia en brindar apoyo a los países en la implemen- tación de medidas orientadas a facilitar la inversión y reformas más amplias vinculadas al clima para la inversión (). Se ofrecen servicios de asistencia técnica y fortalecimiento de la capacidad para aplicar las medidas de facilitación de las inversiones que se tratan en este Manual. Esto incluye información sobre las diferentes medidas de facilitación de las inversiones y los enfoques basados en las mejores prácticas para implementarlas, cómo organizar los diagnósticos de múltiples partes interesadas y los procesos de reforma, cómo elaborar planes de acción y de implementación de reformas y cómo institucionalizarlas. El GBM también presta apoyo a los países en desarrollo y a los PMD durante el proceso de notificación de sus compromisos ante la OMC, incluida la realización de ejercicios orientados a evaluar las necesidades. También se proporciona un tipo de apoyo que va más allá de las medidas establecidas en el Acuerdo FID y que abarca a todo el ciclo de la inversión. La implementación del Acuerdo FID y la promoción de una agenda más amplia para facilitar la inversión privada requerirán una mayor colaboración y coor- dinación entre las organizaciones internacionales. El GBM busca construir 22 y fomentar asociaciones para mejorar la creación de normas internacionales dirigidas a respaldar la inversión privada. Entre estas iniciativas figuran el proceso del Acuerdo FID en la OMC, el Comité de Donantes para el Desarrollo Empresarial (DCED, por sus siglas en inglés) y la Alianza Mundial de la Inversión para el De- sarrollo (WIDA, por sus siglas en inglés). Los dos últimos son mecanismos de co- laboración que reúnen al Banco Mundial, la OCDE, la Conferencia de las Naciones Unidas sobre Comercio y Desarrollo (UNCTAD, por sus siglas en inglés), el ITC y varios actores bilaterales. También se establecen relaciones de colaboración bila- terales con otras organizaciones internacionales, entre ellas, la OCDE a través de su Iniciativa de Cualidades para la Inversión Extranjera Directa, la UNCTAD con su informe anual sobre las inversiones en el mundo e iniciativas conexas, la Aso- ciación Mundial de Organismos de Promoción de Inversiones (AMOPI) mediante el intercambio de buenas prácticas, y la competencia conjunta sobre servicios de promoción de los organismos de promoción de inversiones (OPI), entre otros. Gráfico 1. Medidas de reforma del clima para la inversión a través de todo el ciclo de inversión Internacionalización, vínculos y efectos indirectos Bases de datos de proveedores Visión y Programas de desarrollo de estrategia proveedores de inversión Programas integrales de Interna- vinculación cionalización, Transparencia y eficacia de las vínculos y Atracción y medidas de facilitación para la efectos indi- estímulo salida de IED rectos Políticas que fortalecen la Visión y estrategia capacidad de absorción a nivel CICLO DE LA de las empresas y de la economía INVERSIÓN Desarrollo del sector privado y (estimulación de la productividad estrategia para atraer IED y el crecimiento de las empresas nacionales, promoción de las Retención y PyMES, desarrollo de capital Entrada expansión Atracción y estímulo humano, inversión en investigación y desarrollo, etc.) Creación de un OPI y prestación de Operaciones servicios Retención y expansión Promoción focalizada de las inversiones Programas de asistencia posterior Inventarios de incentivos integrales (aftercare) Mecanismos de atención de quejas y Mejora de la administración de incentivos reclamos de los inversionistas Entorno contractual adecuado Entrada Operaciones Procedimientos previsibles y eficientes de entrada y establecimiento de empresas (registro de empresas y de impuestos; aprobación/ Transparencia de las medidas relativas a la inversión registro de la IED) Puntos focales Acceso a terrenos y derechos de propiedad claros Consultas al sector privado y seguimiento Regímenes transparentes de entrada de IED (por ejemplo, sobre Promoción de normas de conducta empresarial responsable restricciones a la IED) Portales únicos de información y prestación integral de servicios Obligaciones de los inversionistas para promover una conducta empresarial responsable Uso eficaz de las TIC en los procedimientos de entrada y establecimiento Garantías de protección de las inversiones Barreras de entrada nulas/escasas para la entrada Acceso a la solución de controversias entre y el establecimiento inversionistas y Estados (ISDS, por sus siglas en inglés) Mejor acceso a los mercados Fuente: Elaboración de los autores. Unidad de Clima para la Inversión, GBM. Nota: Las medidas resaltadas en azul son medidas relativas al clima para la inversión que van más allá de la facilitación de las inversiones 23 Manual de implementación para la facilitación de las inversiones en América Latina y el Caribe: Análisis exhaustivo A. Ampliar la accesibilidad y la transparencia de las medidas de política de inversión La transparencia del sector público es uno de los pilares fundamentales de la política de inversión y la piedra angular de un proceso regulatorio funcional. Un marco regulatorio transparente y predecible influye en las deci- siones de inversión y su impacto en el desarrollo10. Tanto para los inversionistas nacionales como para los extranje- ros, conocer las normas y regulaciones, incluida la forma en que se aplican y su evolución en el tiempo, suele ser un aspecto fundamental a la hora de determinar si inverti- rán o no en un país11. La transparencia y la previsibilidad pueden ser aún más importantes para los inversionistas extranjeros que deben lidiar con sistemas regulatorios, culturas y marcos administrativos distintos de los de sus países de origen. Por lo tanto, no sorprende que la falta de transparencia y previsibilidad sean muchas veces causa de inquietud importante para ellos.12 La región de América Latina y el Caribe ha sido pionera en habilitar el acceso a registros públicos, incluidos documentos jurídicos digitales y físicos, gracias a las 10 OCDE (2015), Marco de acción para la inversión, edición 2015, OECD Publishing, París. 11 Ibidem. 12 Más del 50 % de los inversionistas en los países de ingreso mediano consideraba que la accesibilidad de las leyes era un obstáculo importante o moderado. Grupo Banco Mundial (2020), Global Investment Competitiveness Report 2019/2020: Rebuilding Investor Confidence in Times of Uncertainty (Informe mundial sobre la competitividad de las inversiones 2019-20: Reconstruir la confianza de los inversionistas en tiempos de incertidumbre), Washington, DC, Banco Mundial, http://hdl.handle.net/10986/33808, licencia: CC BY 3.0 IGO. 24 leyes de acceso a la información13. Colombia, con su Ley 57 de 1985 (posterior- mente modificada en 2011 y 2014), fue uno de los primeros países en garantizar el acceso a la información pública. La Ley Federal de Transparencia y Acceso a la Información Pública Gubernamental de México de 2002 se considera un ejemplo de legislación modelo14, seguida por la legislación de Chile (2008) y Brasil (2011). Hoy en día, la mayoría de las leyes de América Latina y el Caribe sobre acceso a la información exigen a los Gobiernos que proporcionen acceso gratuito en línea a sitios web especializados donde los ciudadanos puedan buscar datos y docu- mentos oficiales, así como solicitar información. En algunos casos, estos procesos confirman los derechos constitucionales que tienen las personas e involucran a todos los niveles de la administración pública (como en México y Brasil, con sus estructuras federales). La Organización de los Estados Americanos (OEA) ha desempeñado un papel fundamental al proporcionar una ley modelo, junto con apoyo legal y técnico, para la adopción exitosa de leyes de acceso a la información, así como acceso a los marcos jurídicos centrales de los países de América Latina y el Caribe. El Sistema de Información sobre Comercio Exterior15 de la OEA ha servido como repositorio de las leyes relacionadas con el comercio y la inversión de muchos países de la región. Sin embargo, aunque esfuerzos significativos han conducido a garantizar el acceso amplio a las leyes en general, los países de América Latina y el Caribe aún tienen que enfocarse en agilizar el acceso a todo el marco jurídico que rige las inversiones (horizontales y sectoriales), y con ello garantizar que las leyes y regulaciones estén centralizadas y sean de más fácil acceso y que los in- versionistas tengan la oportunidad de participar más activamente en el proceso legislativo, en particular cuando las modificaciones a las leyes podrían afectar a las inversiones en curso. Esta sección se centra en dos dimensiones clave de la transparencia: la publi- cación de las medidas de inversión, idealmente con antelación (medida 1), y la disponibilidad y accesibilidad de la información relacionada con las inversiones 13 Orme, Bill (2017), Acceso a la información: Lecciones de la América Latina. Unesco: Cuadernos de Discusión de Comunicación e Información, página 12. 14 Algunas características clave de la Ley Federal de Transparencia y Acceso a la Información Pública Gubernamental de México (última actualización, el 9 de mayo de 2016) son la publicación de anteproyectos de ley (artículo 69 I. b)); la publicación de estímulos fiscales (artículo 69. III. c)); la publicación de las leyes, decretos y acuerdos aprobados por el órgano legislativo (artículo 70 VIII). Por medio del artículo 68 también se obliga a las autoridades federales a poner la información a disposición del público por medios electrónicos, sujetas a actualizaciones periódicas. 15 http://www.sice.oas.org 25 (medida 2). En su conjunto, estas dos medidas constituyen la base de un marco de inversión transparente al garantizar el acceso a la información. La transpa- rencia a menudo incluye un aspecto participativo, como permitir que las partes interesadas extranjeras sean consideradas en el proceso legislativo (medida 12, “Consultas públicas sobre medidas de inversión”). La medida 5 (Digitalización de los procesos que facilitan las inversiones) aborda los aspectos digitales de la trans- parencia, en particular los portales únicos de información. Por último, la medida 16 (Lucha contra la corrupción) se centra en la transparencia en el contexto de la prevención de la corrupción. Hay otros aspectos de la transparencia, como el derecho de acceso a la información, que exceden el alcance de este manual16. Medida 1: Publicación y publicación anticipada de las medidas de inversión 1. Introducción Al mejorar la transparencia y el acceso a la información, los países ayudan a reducir las asimetrías de información y los riesgos para los inversionistas, ya que los costos de entrada y de operación se vuelven más predecibles de antemano. La protección de iure de los derechos brinda a los inversionistas garantías contra in- terferencias imprevistas17. Las disposiciones de iure que exigen la publicación de las leyes y regulaciones relativas a la inversión también son comunes en los acuerdos internacionales sobre comercio e inversión. Al mismo tiempo, en varios AII recientes se exige la divulgación del borrador o la propuesta de medidas por parte del Estado receptor18. La importancia de la publicación y la publicación anticipada ha sido reco- nocida en el texto del Acuerdo FID (véase el Recuadro 2). En la región de América Latina y el Caribe, varios países han adoptado dispo- siciones de iure que establecen la publicación de leyes y regulaciones relativas a las inversiones, e incluso contemplan la publicación anticipada de las medidas propuestas y oportunidades razonables para formular comentarios sobre ellas. Tal adopción ha llegado a ser más frecuente en los AII que en las leyes de inversión 16 Véase también OCDE (2019), Institutions Guaranteeing Access to Information: OCDE and MENA Region (Instituciones que garantizan el acceso a la información: La OCDE y la región de Oriente Medio y Norte de África), OECD Publishing, París, https://doi.org/10.1787/e6d58b52-en. 17 Kher y Hebous. (2020). 18 UNCTAD (2011), Transparency. UNCTAD Series on Issues in International Investment Agreements (Transparencia: Serie de la UNCTAD sobre cuestiones relativas a los acuerdos internacionales de inversión). Enlace: https://unctad.org/system/files/official-document/unctaddiaeia2011d6_en.pdf. 26 propiamente dichas. Por ejemplo, el Tratado de Libre Comercio entre Panamá y Estados Unidos de 2007 insta a las partes a garantizar que las leyes, las regula- ciones, los procedimientos y las resoluciones administrativas de aplicación general se publiquen con prontitud o se pongan a disposición de las personas interesadas para permitir que se familiaricen con ellos19. Además, ese mismo instrumento jurídico prevé la publicación anticipada de las medidas y, en lo posible, una opor- tunidad razonable para formular comentarios acerca de las propuestas20. En lo que respecta a la legislación interna, solo Venezuela cuenta con una cláusula de transparencia en su legislación relativa a inversiones21. Recuadro 2. Publicación y publicación anticipada en el Acuerdo FID En el Acuerdo FID se establece la obligación de publicar medidas e información (artículos 6.1-6.3 vinculantes). En ella se especifican los siguientes requisitos: Cada Miembro/Parte publicará con prontitud o pondrá de otra manera a disposición del público y, salvo en situacio- nes de emergencia, a más tardar en la fecha de su entrada en vigor, todas las medidas pertinentes de aplicación general con respecto a las cuestiones comprendidas en el ámbito del presente Acuerdo, de manera que los inversionistas, otras personas interesadas y demás Miembros/Partes puedan tener conocimiento de ellas. Cada Miembro/Parte publicará, a más tardar en la fecha de su entrada en vigor para el Miembro/la Parte, los acuerdos internacionales que afecten a las inversio- nes en los que sea parte signataria. Cada Miembro/Parte procurará, en la medida en que sea factible, prever un plazo razonable entre la publicación del texto de una ley o reglamento a que se refiere el párrafo 6.1 y la fecha en que los inversionistas deban cumplir dicha ley o reglamento. 19 TLC entre Panamá y Estados Unidos de 2007, artículo 18.2. 20 Pueden encontrarse disposiciones análogas en el capítulo 18 del Tratado de Libre Comercio de América del Norte, artículo 1801; capítulo 18 del Tratado de Libre Comercio entre Centroamérica y la República Dominicana, artículo 18.2; Tratado de Libre Comercio entre Estados Unidos y Colombia, artículo 19.2; Tratado de Libre Comercio entre Estados Unidos y Perú, artículo 18.2. 21 Ley Constitucional de Inversión Extranjera Productiva de Venezuela (2017), artículo 47. Véase el Navegador de Leyes de Inversión de la UNCTAD en https://investmentpolicy.unctad.org/investment-laws 27 Al publicar una nueva ley o reglamento a que se refiere el párrafo 6.1, o modificaciones de los mismos, o con antela- ción a su publicación, en la medida en que sea factible y de manera compatible con su sistema jurídico para la adopción de medidas, los Miembros/las Partes procurarán explicar la finalidad y razón de ser de la ley o el reglamento. En el Acuerdo FID también se destaca la obligación de publicar con antelación propuestas de leyes y regulaciones nuevas o modificadas (artículo 10.1 vinculante y artículo 10.2 no vincu- lante). En ella se especifican los siguientes requisitos: En la medida en que sea factible y de manera compatible con su sistema jurídico para la adopción de medidas, cada Miembro/Parte publicará con antelación: las leyes y los re- glamentos de aplicación general, o las modificaciones de los mismos, que se propone adoptar en relación con las cues- tiones comprendidas en el ámbito del presente Acuerdo; o documentos que faciliten detalles suficientes acerca de toda posible nueva ley o reglamento a fin de que los inversionistas, las otras personas interesadas y demás Miembros/Partes puedan evaluar si sus intereses podrían verse afectados sig- nificativamente y de qué manera. En la medida en que sea factible y de manera compatible con su sistema jurídico para la adopción de medidas, se alienta a cada Miembro/Parte a aplicar el párrafo 10.1 a los proce- dimientos y las disposiciones administrativas de aplicación general que se propone adoptar en relación con las cuestiones comprendidas en el ámbito del presente Acuerdo. Los procesos de inversión extranjera se benefician de la transparencia en una amplia gama de cuestiones, incluidas las leyes, regulaciones y políticas guber- namentales existentes que pueden afectar la inversión. Esto abarca no solo las regulaciones sobre asuntos financieros de importancia directa para los inversionis- tas extranjeros —como las restricciones a la transferencia de capital, los costos de apertura, las licencias de operación y los impuestos—, sino también la regulación de carácter más general, como las leyes y políticas ambientales, sanitarias y de bienestar social (véase la teoría del cambio, Gráfico 27). 28 Más allá de la publicación de las leyes y regulaciones existentes, la notificación pública de los cambios regulatorios propuestos garantiza un mayor nivel de trans- parencia y tranquilidad para los inversionistas. Esta práctica proporciona previsi- bilidad en el entorno normativo, un aspecto que desde hace tiempo es clave para las empresas que buscan hacer planes a largo plazo. A menudo también se considera que la notificación anticipada es un elemento fundamental del Estado de derecho22. La notificación pública no constituye, en sí misma, una consulta, pero puede consi- derarse un primer paso. El aviso previo brinda tiempo a las partes interesadas para prepararse para las próximas consultas (véase la medida 12, “Consultas públicas sobre medidas de inversión”). Notificar al público en general sobre propuestas de nuevas leyes o regulacio- nes es una práctica común. De los 185 países incluidos en la base de datos de la “Participación Ciudadana en la Formulación de Normas” del Grupo Banco Mundial, 136 siguen esta práctica en cierta medida23. Un gran número de estas economías pertenece al grupo de países de ingreso alto de la OCDE o son de Europa y Asia central, pero el ejercicio de dar a conocer públicamente las regulaciones propuestas no se limita a las economías avanzadas. Al mismo tiempo, todavía hay posibilidades de introducir mejoras para aumentar la transparencia de la legislación de carácter general relativa a las inversiones en países de todas las regiones y todos los niveles de ingreso. En América Latina y el Caribe, el 77 % de las economías publica las pro- puestas de regulación antes de su promulgación. En la mitad de estas economías se ha establecido esta práctica en todo el Gobierno (por ejemplo, Bolivia, Costa Rica, México y Nicaragua), mientras que en la otra mitad se estableció para algunos ministerios u organismos (por ejemplo, Argentina, Brasil, Colombia y El Salvador). De acuerdo con los Indicadores Mundiales de Gobernanza Regulatoria del Grupo Banco Mundial, no hay consistencia en la forma en que los países de América Latina y el Caribe abordan la publicación anticipada de nuevas leyes o regulaciones. Países como Ecuador, Guatemala, Haití, Honduras, Saint Kitts y Nevis, y Suriname no contemplan la publicación de textos o resúmenes 22 OCDE, Background Document on Public Consultation (Documento de antecedentes sobre las consultas públicas). Enlace: https://www.oecd.org/mena/governance/36785341.pdf. 23 Johns, Melissa Marie y Saltane, Valentina, Citizen engagement in rulemaking – evidence on regulatory practices in 185 countries (Participación ciudadana en la formulación de normas: Evidencias sobre prácticas regulatorias en 185 países), documento de trabajo sobre investigaciones relativas a políticas de desarrollo n.o WPS 7840 Washington, DC, Grupo Banco Mundial. http://documents.worldbank. org/curated/en/462571475068174273/Citizen-engagement-in-rulemaking-evidence-on-regulatory- practices-in-185-countries. 29 antes de la promulgación de las nuevas regulaciones propuestas24. Más aún, Jamaica, Perú y Trinidad y Tobago son los únicos países que publican leyes y regulaciones tanto en un sitio web unificado25 como en el sitio web de los ministerios o entes reguladores pertinentes26, lo que refleja que la mayoría de los países de América Latina y el Caribe eligen un enfoque u otro. Algunos países de América Latina y el Caribe utilizan un boletín oficial, un periódico u otra publicación para difundir las nuevas leyes y regulaciones, según los Indicadores Mundiales de Gobernanza Regulatoria del GBM. Este es el caso de Costa Rica, Dominica, Jamaica, Perú, República Dominicana, Santa Lucía, y Trinidad y Tobago. En ciertos casos, algunos países de la región distri- buyen directamente las nuevas leyes y regulaciones entre las partes interesadas, incluidos Argentina, Belice, Bolivia, Colombia, Costa Rica, Dominica, El Salvador, Granada, Jamaica, México, Nicaragua, Panamá, Paraguay, Perú, República Do- minicana, Santa Lucía, San Vicente y las Granadinas, y Trinidad y Tobago. En la Tabla 2 se presenta una visión comparativa de las cinco políticas de transpa- rencia relacionadas con la publicación y la publicación anticipada, así como de la distribución de las leyes y regulaciones. Tabla 2. Políticas de transparencia para nuevas leyes y regulaciones en los países de América Latina y el Caribe Distribuye Publica leyes/ Publica textos/ directamente Publica leyes/ regulaciones en Utiliza una resúmenes las nuevas regulaciones el sitio web de gaceta oficial, País antes de la leyes/ en un sitio web los ministerios o un boletín u otra promulgación regulaciones unificado entes reguladores publicación de nuevas leyes a las partes pertinentes interesadas Antigua y Barbuda a a r r r Argentina a r a r a Belice a r r r a Bolivia a a r r a 24 Grupo Banco Mundial, Indicadores Mundiales de Gobernanza Regulatoria. 25 En esta categoría encontramos a Antigua y Barbuda, Bolivia, Colombia, Costa Rica, Jamaica, México, Perú, San Vicente y las Granadinas, y Trinidad y Tobago. Grupo Banco Mundial, Indicadores Mundiales de Gobernanza Regulatoria. 26 Los países que siguen esta práctica son Argentina, Brasil, Chile, Colombia, Jamaica, Panamá, Perú, República Dominicana, Trinidad y Tobago, y Uruguay. Grupo Banco Mundial, Indicadores Mundiales de Gobernanza Regulatoria. 30 Distribuye Publica leyes/ Publica textos/ directamente Publica leyes/ regulaciones en Utiliza una resúmenes las nuevas regulaciones el sitio web de gaceta oficial, País antes de la leyes/ en un sitio web los ministerios o un boletín u otra promulgación regulaciones unificado entes reguladores publicación de nuevas leyes a las partes pertinentes interesadas Brasil a r a r r Chile a r a r r Colombia a r a r a Costa Rica a a r a a Dominicana a r r a a Ecuador r r r r r El Salvador a r r r a Granada a r r r a Guatemala r r r r r Guyana a r r r r Haití r r r r r Honduras r r r r r Jamaica a a a a a México a a r r a Nicaragua a r r r a Panamá a r a r a Paraguay a r r r a Perú a a a a a República Dominicana a r a a a Saint Kitts y Nevis r r r r r San Vicente y las a r r a Granadinas Santa Lucía a r r a a Sint Marteen a r r r r Suriname r r r r r 31 Distribuye Publica leyes/ Publica textos/ directamente Publica leyes/ regulaciones en Utiliza una resúmenes las nuevas regulaciones el sitio web de gaceta oficial, País antes de la leyes/ en un sitio web los ministerios o un boletín u otra promulgación regulaciones unificado entes reguladores publicación de nuevas leyes a las partes pertinentes interesadas Trinidad y Tabago a a a a a Uruguay a r a r r Venezuela a r r r r Fuente: Elaboración del GBM basada en sus Indicadores Mundiales de Gobernanza Regulatoria. De esta tabla se pueden extraer algunas conclusiones, asumiendo que, cuanto más se apliquen estas políticas de transparencia en un país, más accesibles serán las leyes y regulaciones para las partes interesadas pertinentes, incluidos los inversionistas: 1. Varios países de América Latina y el Caribe han logrado aumentar la trans- parencia en la promulgación y la accesibilidad de leyes y regulaciones: 5/5: Jamaica, Perú, y Trinidad y Tobago. 4/5: Costa Rica y República Dominicana. 2. Hay un amplio margen para aumentar la transparencia en la promulgación y el acceso a las leyes y regulaciones en algunos países: 0/5: Ecuador, Guatemala, Haití, Honduras, Saint Kitts y Nevis, y Suriname. 1/5: Guyana, Sint Maarten y Venezuela. 3. Algunos países de América Latina y el Caribe podrían realizar esfuerzos adiciona- les para aumentar la transparencia en la promulgación de las leyes y regulacio- nes y el acceso a ellas: 2/5: Antigua y Barbuda, Belice, Brasil, Chile, El Salvador, Granada, Nicaragua, Paraguay y Uruguay. 3/5: Argentina, Bolivia, Colombia, Dominica, México, Panamá, San Vicente y las Granadinas, y Santa Lucía. 4. Algunos países de América Latina y el Caribe no publican leyes o regulaciones en portales específicos ni en los sitios web de los ministerios o entes regula- dores pertinentes: Belice, Dominica, Ecuador, El Salvador, Granada, Guatemala, Guyana, Haití, Honduras, Nicaragua, Paraguay, Sint Maarten, Saint Kitts y Nevis, Santa Lucía, Suriname y Venezuela. 32 2. Diagnóstico En las actividades de diagnóstico se debe examinar si existen obligaciones relativas a la publicación de instrumentos jurídicos, ya sea para todas las leyes o para leyes específicas sobre inversiones. También se debe incluir una revisión de los tipos de instrumentos jurídicos (leyes, regulaciones u otras medidas) que están comprendidos en la obligación. Por otra parte, se deben realizar consultas con las partes interesadas para verificar si se cumplen estas obligaciones y si los instrumentos jurídicos pertinentes se publican en los plazos establecidos. Incluso si no existe una obligación legal, sigue siendo necesario realizar consultas. Varios países mantienen prácticas de publicación o publicación anticipada aunque no haya una obligación legal (véase más adelante), y las consultas con las partes interesadas pueden revelar esas prácticas. Se pueden consultar varios índices y bases de datos para ayudar con los diag- nósticos y complementar la información del país. Base de datos del GBM sobre leyes de inversión: Una nueva base de datos sobre leyes de inversión en la que se codifica el contenido de las leyes de este tipo disponibles públicamente para 130 países. Esto puede ser útil para evaluar si las obligaciones relativas a la transparencia están incluidas en la legislación sobre inversiones de un país determinado. Solo el personal y los consultores del GBM tienen acceso a esta fuente. Indicadores Mundiales de Gobernanza Regulatoria del GBM27: Estos indica- dores presentan medidas relacionadas con la transparencia, la participación cívica y la rendición de cuentas del Gobierno durante toda la vigencia de las regulaciones. En este proyecto se recopilan datos de 186 países de todo el mundo. Los siguientes indicadores revisten especial importancia: Acceso a las leyes y regulaciones: Con este indicador se mide si las leyes y regulaciones vigentes están codificadas y disponibles en un solo lugar y, en caso afirmativo, dónde. También se determina si un registro o sitio web se actualiza periódicamente y se consolida para incluir todas las mo- dificaciones y revisiones. Transparencia en la elaboración de normas: Con este indicador se mide si los entes reguladores se comunican habitualmente con el público acerca de las regulaciones propuestas y, en caso afirmativo, de qué manera. La comuni- 27 Los últimos datos disponibles corresponden al 2018; véase: https://rulemaking.worldbank.org/en/ rulemaking. Posteriormente se descontinuó la publicación del conjunto de datos. 33 cación puede realizarse a través de sitios web unificados donde se publiquen todas o casi todas las nuevas regulaciones antes de su adopción, sitios web es- pecíficos para ministerios determinados, boletines oficiales, diarios federales o campañas de difusión dirigidas a partes interesadas específicas. 3. Principios de implementación Idealmente, los Gobiernos deben publicar las versiones preliminares y finales de todos los instrumentos jurídicos. Los inversionistas deben poder obtener infor- mación completa sobre todas las medidas regulatorias que pueden afectar mate- rialmente sus inversiones. Las medidas relativas a inversiones pueden incluir leyes, regulaciones, acuerdos internacionales, prácticas o resoluciones administrativas, decisiones judiciales y de política. Para aplicar esta medida, puede ser necesario un enfoque gradual en el que se contemplen las limitaciones de capacidad, centrando primero la atención en las leyes y regulaciones y luego ampliando el alcance a otros instrumentos jurídicos. Los países publican leyes o regulaciones nuevas y ofrecen notificaciones antici- padas de distintas maneras. Las formas más tradicionales son el uso del boletín o gaceta oficial del Gobierno. Idealmente, se utiliza un solo sitio web, tanto para publicar los instrumentos jurídicos promulgados como para los anuncios. La mayoría de los 136 países incluidos en la base de datos de la “Participación Ciudadana en la Formulación de Normas” del Grupo Banco Mundial siguen esta práctica28. Está am- pliamente aceptada en las economías del grupo de ingreso alto de la OCDE, así como en Europa y Asia central. En el 30 % de estos 136 países, la notificación se da a través del sitio web del ministerio o del ente regulador encargado de los cambios. La mitad de las economías de América Latina y el Caribe utilizan sitios web para difundir las regulaciones propuestas, y la mayoría de ellas lo hacen a través de un sitio web unificado (por ejemplo, Bolivia, Jamaica o Perú)29. Cuando se publica un nuevo instrumento jurídico para revisión y comentarios públicos, debe incluirse información que explique su finalidad y justificación. En muchos países, la notificación pública incluye una gran variedad de información. En Colombia, por ejemplo, se proporciona un breve resumen de la regulación propuesta y un documento explicativo que incluye las razones por las que se necesita la norma, su contexto, qué se busca modificar, las alternativas que se han considerado, el método utilizado para decidir entre esas alternativas, la viabilidad legal y el posible 28 Johns y Saltane (2016).. 29 Ibidem. 34 impacto económico, ambiental y cultural de la medida propuesta30. En Brasil, las no- tificaciones incluyen el resumen de la regulación propuesta, los datos de contacto del organismo responsable de la regulación, y el plazo y el método para presentar recomendaciones, comentarios u opiniones31. Debe establecerse un plazo razonable entre la publicación del instrumento jurídico y la fecha en que éste entrará en vigor. La razonabilidad debe determinarse caso por caso, ya que depende del tipo de instrumento jurídico y de su objeto. Entre las consideraciones que deben tenerse en cuenta al implementar esta medida de facilitación de inversiones figuran las siguientes: a. Marco jurídico y normativo Los requisitos legislativos y normativos pueden ser útiles para institucionali- zar la práctica de publicar proyectos de leyes y regulaciones, procedimientos y medidas administrativas. Por ejemplo, la ley de inversiones puede incluir una cláusula de transparencia. Dicha obligación de transparencia puede ser simple —es decir, enunciar el requisito de publicar ciertas medidas gubernamentales— o bien puede ser calificada y establecer la forma en que se publicará la informa- ción, por ejemplo, en el portal de un ministerio u OPI, en un sitio web del Gobierno central, en forma consolidada, con explicaciones, con función de búsqueda, etc. Estos requisitos legales no necesariamente están previstos en todos los países. En Australia, por ejemplo, el proceso de consulta está regulado principalmente por “circulares” de la Oficina del Primer Ministro, que no se consideran jurí- dicamente obligatorias, aunque lo indicado en ellas se cumple estrictamente. En Costa Rica, los órganos normativos no tienen la obligación constitucional de dar a conocer públicamente las nuevas regulaciones propuestas, pero en la práctica lo hacen a través del boletín oficial, siguiendo los principios demo- cráticos y el principio de publicidad de las leyes, y particularmente basándose en el Reglamento de la Asamblea Legislativa32. En Guyana, si bien no existe la obligación legal de notificar al público, es común hacerlo33. Estos ejemplos sugieren que, aunque los requisitos legales pueden ser útiles para impulsar la reforma de las prácticas de formulación de normas, también pueden estar pro- fundamente arraigados en la tradición y la práctica de dichos procedimientos. 30 https://www.sucop.gov.co/busqueda 31 https://www.gov.br/participamaisbrasil/consultas-publicas. 32 Reglamento de la Asamblea Legislativa de Costa Rica. Arts. 116, 117 and 121. 33 En Guyana, los proyectos de ley se publican en un sitio web dedicado exclusivamente al tema. Véase: https://officialgazette.gov.gy/index.php/9-general-info/274-draft-bills. 35 b. Procedimientos Por lo general, las autoridades responsables de la publicación de instrumentos jurídicos establecen procedimientos formales mediante los que, por ejemplo: se identifican los tipos de medidas e información que se publicarán; se especifica la forma de publicación por tipo de medida (por ejemplo, boletín oficial, sitio web u otro); se establecen procesos para reunir, compilar y preparar borradores de documentos para su publicación; se garantiza que la información esté disponible oportunamente, sea precisa y pertinente; se establecen procesos de revisión periódica y actualización de la infor- mación publicada; se garantiza que el personal del organismo esté al tanto de la obligación. c. Marco institucional Las instituciones que intervienen en la publicación de las leyes y regulacio- nes pueden variar según el país y el sistema jurídico. Algunas instituciones comunes que pueden participar en la publicación de leyes y regulaciones son las siguientes: Órganos legislativos: En muchos países, los órganos legislativos se encargan de aprobar leyes y regulaciones. También pueden ocuparse de la publicación en el boletín oficial o en medios alternativos. Órganos ejecutivos: En algunos casos, los órganos ejecutivos, como mi- nisterios u organismos gubernamentales, pueden ser responsables de redactar y publicar las regulaciones. Sistema judicial: En algunos países, el sistema judicial puede desem- peñar un papel en la interpretación y clarificación del significado de las leyes y regulaciones. Las decisiones judiciales también pueden pu- blicarse para proporcionar orientaciones sobre la interpretación de las leyes y regulaciones. Boletines oficiales: A menudo se utilizan boletines oficiales para publicar leyes y regulaciones, que pueden ser administrados por organismos gu- 36 bernamentales u otras organizaciones. Estos medios suelen ser de acceso público y sirven como registro oficial de las leyes y regulaciones de una jurisdicción determinada. Editoriales jurídicas: En algunos casos, las editoriales jurídicas privadas pueden participar en la publicación de las leyes y regulaciones. Se encargan de publicar boletines oficiales u otros materiales legales para uso público. d. Recursos humanos y capacitación La capacidad de los funcionarios que participan en la publicación de leyes y regulaciones puede variar según el contexto específico y su nivel de expe- riencia, pero entre las necesidades comunes se pueden incluir las siguientes: Habilidades legales y técnicas: Es posible que los funcionarios que se ocupan de la publicación de leyes y regulaciones necesiten capacitación en habilidades legales y técnicas relacionadas con el formato de los do- cumentos y la publicación electrónica. Conocimiento de los marcos jurídicos y regulatorios: Es posible que los funcionarios necesiten capacitación sobre los marcos jurídicos y regu- latorios que rigen la publicación de las leyes y regulaciones en su juris- dicción. Esto puede incluir conocimientos en cuanto a jerarquía jurídica, procesos legislativos y requisitos de publicación oficial. Comunicación y participación de las partes interesadas: Estas habili- dades pueden ser necesarias para comunicar con eficacia los cambios legales y regulatorios al público, a las partes interesadas y a otros organis- mos gubernamentales. Esto incluye capacitación en relaciones públicas, interacción con los medios de comunicación y difusión comunitaria. Tecnología y gestión de la información: A fin de gestionar eficazmen- te la capacitación relativa al proceso de publicación, puede ser necesario ofrecer cursos sobre sistemas de gestión de documentos, gestión de bases de datos y herramientas de publicación digital. Control y garantía de calidad: Para garantizar la exactitud y la integridad de los documentos jurídicos y regulatorios, puede ser necesario impartir capacitación en edición y corrección, procesos de examen a cargo de pares y normas de control de calidad. Gestión de proyectos: Los funcionarios deben estar capacitados para planificar, gestionar y ejecutar eficazmente los proyectos de publicación, teniendo en cuenta los plazos, los presupuestos y la asignación de recursos. 37 e. Tecnologías de la información y las comunicaciones Las herramientas de TIC pueden utilizarse para publicar instrumentos jurídicos promulgados o en borrador, como los sitios web. En este caso, deben observar- se las consideraciones generales sobre los servicios de gobierno digital (véase la medida 5, “Digitalización de los procesos que facilitan las inversiones”). 4. Estudios de casos Recuadro 3. Plataforma de mejora regulatoria de Costa Rica Desafío Costa Rica se ha centrado en mejorar el entorno para los negocios reduciendo las cargas administrativas para los ciudadanos y las empresas, lo que incluye la simplificación administrativa34. Con- siderando que la competitividad es una responsabilidad compar- tida, que depende tanto del Estado (que debe crear un clima favorable para la inversión y los negocios) como de las empresas (que deben buscar la eficiencia, la innovación y la capacidad de respuesta a los retos del mercado), el Gobierno de Costa Rica estableció, a través de la Dirección de Mejora Regulatoria, el objetivo estratégico de promover acciones para la mejora de las regulaciones y la simplificación de trámites35. La transparencia de los cambios regulatorios es crucial a la hora de garantizar la previsibilidad para los ciudadanos y las empresas. Enfoque Todas las regulaciones de Costa Rica están publicadas en el sitio web de La Gaceta36. Además, el Gobierno de Costa Rica puso en marcha la plataforma Trámites Costa Rica: Sistema de Sim- plificación de Trámites y Mejora Regulatoria, que permite a los usuarios buscar trámites, regulaciones o proyectos de regula- ciones; planes para la mejora regulatoria por parte de los orga- nismos; consultas públicas (activas o finalizadas), por asunto o por organismo, y un calendario de actividades planificadas para 34 OCDE (2021), Indicadores de política y gobernanza regulatoria 2021, perfil del país: Costa Rica. 35 Véase: https://tramitescr.meic.go.cr/viewpage//public/Direcciondemejoraregulatoria.html?verensitio=true 36 Véase: https://www.imprentanacional.go.cr/ 38 el seguimiento y los planes anuales de mejora regulatoria. Cada proyecto de regulación incluye información resumida con datos generales sobre el organismo responsable de la aplicación; una descripción de la regulación y el tipo de costo que implica su aplicación; requisitos legales e información conexa; formulario o diagrama de flujo, cuando corresponda; comentarios sobre el proyecto de regulación, y medios para determinar si el proyecto forma parte del Plan de Mejora Regulatoria. A través de la pla- taforma se publican planes anuales de mejora regulatoria para cada organismo, se monitorea la concreción de los logros de esos planes y se permite a los ciudadanos proporcionar comentarios al respecto. Por lo general, en noviembre de cada año, las versiones preliminares del plan de mejora regulatoria de cada organismo para el año siguiente se someten a consultas públicas. Resultados El Ministerio de Economía, Industria y Comercio de Costa Rica ha compilado una lista completa de trámites necesarios para hacer negocios en el país, información que está disponible para el público a través del sitio web Trámites Costa Rica. Los proyectos de regulaciones y los planes de mejora regulatoria se ponen a disposición del público para la formulación de co- mentarios y opiniones. Los detalles específicos del proceso de consulta pública pueden variar según el organismo y el proce- dimiento de que se trate. Por lo general, las partes interesadas disponen de 10 días para responder, pero el período de consulta pública puede ser más prolongado en función de la complejidad del proyecto de regulación. El proceso de toma de decisiones sobre las regulaciones está respaldado, cuando corresponde, por evaluaciones científicas o basadas en datos, de modo de garan- tizar que se sustente en información y evidencias fiables37. Para garantizar la accesibilidad y la transparencia, las regula- ciones y leyes propuestas y definitivas de todos los poderes del Gobierno se publican digitalmente en el registro gubernamen- tal denominado La Gaceta. Esto permite al público acceder fá- cilmente a la información y revisar las regulaciones que están 37 Véase: https://www.state.gov/reports/2020-investment-climate-statements/costa-rica/ 39 en vigor o en estudio. En términos generales, el enfoque de Costa Rica con respecto a los procedimientos y regulaciones comerciales apunta a ser transparente y coherente con las normas internacionales, e incluir la participación del público. 5. Recursos adicionales “Regulatory Risk and FDI”, (Riesgo regulatorio e IED), capítulo 4 del Global Investment Competitiveness Report 2019/20 (Informe mundial sobre la competitividad de las inversiones 2019/20) (2020). Citizen engagement in rulemaking -- evidence on regulatory practices in 185 countries. (Participación ciudadana en la formulación de normas: Eviden- cias sobre prácticas regulatorias en 185 países), documento de trabajo sobre investigaciones relativas a políticas de desarrollo n.o WPS 7840 (2016). Medida 2: Disponibilidad y accesibilidad de la información 1. Introducción Además de estar publicada (medida 1), toda la información relacionada con las inversiones debe ser de fácil acceso. La accesibilidad se refiere a la rapidez y facilidad con la que los inversionistas pueden obtener la información que necesitan para tomar decisiones informadas. Si la información se publica en un formato difícil de leer o comprender, o si solo está disponible en un idioma que muchos in- versionistas no pueden leer o hablar, es posible que no puedan utilizar esa ayuda de manera eficaz. Del mismo modo, si la información solo está disponible en una ubicación de acceso difícil o de alto costo, es posible que los inversionistas no puedan obtener los datos que necesitan de manera oportuna Hacer accesible la información relacionada con las inversiones significa garanti- zar que ésta se presente de manera clara y comprensible, que esté disponible en varios idiomas si es necesario y que se pueda acceder a ella a través de múltiples canales. Esto incluye los portales en línea o ubicaciones físicas de fácil acceso para el público. Cuando la información está disponible y es accesible, puede ayudar a reducir la asimetría de información, lo que a su vez conduce a mercados más efi- cientes (véase la teoría del cambio, Gráfico 27). La importancia de la disponibilidad y accesibilidad de la información relacionada con las inversiones también ha sido reconocida en el Acuerdo FID (véase el Recuadro 4). 40 Recuadro 4. Disponibilidad y accesibilidad de la información relacionada con las inversiones en el Acuerdo FID El Acuerdo FID incluye una obligación sobre la disponibilidad de la información para los inversionistas (artículo 6.4 vinculante y artículo 6.5 no vinculante). En ella se especifican los siguien- tes requisitos: Cada Miembro/Parte facilitará, por medios electrónicos, la in- formación que revista importancia para los inversionistas y actualizará la información según proceda. Esta información incluye lo siguiente: las leyes y los reglamentos que concier- nan específicamente a la inversión extranjera directa, cuando existan; información sobre qué sectores están abiertos, res- tringidos o prohibidos a la inversión extranjera directa; cuando sea factible, información sobre las medidas prácticas pertinen- tes para invertir en su territorio. La información deberá com- prender, entre otras cosas, los requisitos y los procedimientos, cuando existan, relativos a lo siguiente: establecimiento y registro de empresas; conexión a infraestructuras esenciales; adquisición y registro de bienes; permisos de construcción; transferencias de capital y pagos; pago de impuestos; incentivos públicos a disposición de los inversionistas; y resolución de situaciones de insolvencia; información de contacto de las autoridades competentes correspondientes. Se alienta a los Miembros/las Partes que adopten o mantengan medidas de aplicación general para facilitar la inversión extranjera directa saliente a que las publiquen o las pongan de otra manera a disposición del público, incluso por medios electrónicos. 41 El Acuerdo FID también incluye una obligación con respecto a la información que se pondrá a disposición del público si se requiere una autorización para una inversión (artículo 7 vincu- lante). En ella se especifican los siguientes requisitos: Si un Miembro/una Parte exige una autorización para realizar una inversión en su territorio, ese Miembro/esa Parte publicará o pondrá de otra manera a disposición del público por escrito con prontitud, en la medida en que sea factible por medios electrónicos, y mantendrá actualizada, la informa- ción necesaria para cumplir los requisitos y los procedimien- tos para obtener, mantener, modificar y renovar dicha auto- rización. La información, cuando exista, incluirá, entre otras cosas, lo siguiente: los requisitos, con inclusión de las normas o reglamentos técnicos pertinentes aplicables a la inversión; los formularios pertinentes; los trámites; los plazos indicati- vos para la tramitación de las solicitudes; las tarifas de auto- rización; las oportunidades para la participación del público, por ejemplo, mediante audiencias o la presentación de obser- vaciones; los procedimientos de impugnación o revisión de las decisiones relativas a las solicitudes; los procedimientos para vigilar o exigir el cumplimiento de los términos y las condicio- nes de las autorizaciones; y la información de contacto de las autoridades competentes correspondientes. En la medida en que sea factible, la información a que se refiere el párrafo 7.1 deberá estar disponible en uno de los idiomas oficiales de la OMC. Además, en el Acuerdo FID se establece que no se cobrará por el acceso a la información (artículo 9 vinculante). En ella se especifican los siguientes requisitos: No se impondrá ningún cobro a los inversionistas o las personas que pretenden invertir en el territorio de un Miembro/una Parte para tener acceso a las medidas adoptadas o a la infor- mación facilitada con arreglo a la presente Sección. Del mismo modo, en el Acuerdo FID se alienta a los miembros a poner a disposición del público la información sobre el ingreso y la estancia temporal de personas físicas con el fin 42 de realizar actividades de inversión (artículo 12 vinculante). En ella se especifican los siguientes requisitos: A excepción de lo dispuesto en el párrafo 12.3, el presente Acuerdo no será aplicable a las medidas de un Miembro/una Parte relacionadas con la entrada o estancia temporal de personas físicas en su territorio. Para mayor certeza, el presente Acuerdo no será aplicable a las medidas que afecten a las personas físicas que traten de acceder al mercado de trabajo de un Miembro/una Parte, ni a las medidas en materia de ciudadanía, nacionalidad, resi- dencia o empleo con carácter permanente. En la medida en que sea factible, cada Miembro/Parte pondrá a disposición del público información en línea sobre los re- quisitos y los procedimientos para la entrada y la estancia temporal de personas físicas en su territorio, con inclusión, cuando proceda, de los formularios, documentos y tasas per- tinentes, y material explicativo a fin de que las personas inte- resadas de cualquier otro Miembro/otra Parte puedan tener conocimiento de los requisitos y los procedimientos aplicables. 2. Diagnóstico Hay varios pasos que se pueden seguir para realizar diagnósticos a fin de determinar si la información relacionada con las inversiones en un país está disponible y es accesible: Identificar los tipos de información relacionada con las inversiones que necesitan los inversionistas: Antes de evaluar la accesibilidad, es importante determinar los tipos específicos de información que los inversionistas necesitan para tomar decisiones fundamentadas. Esto puede incluir, entre otras cosas, información sobre oportunidades de inversión, riesgos de inversión y requisitos normativos (véase la sección III, más adelante). Evaluar la disponibilidad de información relacionada con las inversiones: Determinar si dicha información está a disposición del público en el país. Esto puede incluir revisar sitios web gubernamentales, presentaciones regulatorias y otras fuentes públicas de información. 43 Evaluar la accesibilidad de la información: Una vez que se haya identifi- cado y localizado la información necesaria, se debe considerar el grado de accesibilidad para los inversionistas. Esto puede incluir analizar si la informa- ción se presenta de manera clara y comprensible, si está disponible en varios idiomas (si fuera necesario) y si se puede acceder fácilmente a ella a través de múltiples canales, como portales en línea o ubicaciones físicas prácticas para el público. Considerar los obstáculos a la accesibilidad: Identificar los posibles obs- táculos que pueden impedir que los inversionistas accedan a la información necesaria. Esto puede incluir barreras lingüísticas, barreras de alfabetización, falta de acceso a internet o barreras físicas, como la ubicación geográfica o la discapacidad. Analizar la eficacia de las medidas de accesibilidad existentes: Evaluar la eficacia de las medidas vigentes destinadas a promover la accesibilidad de la información relacionada con las inversiones, como las regulaciones, las políticas o las iniciativas destinadas a aumentar el acceso. Formular recomendaciones: A partir de los resultados de los diagnósticos, formular recomendaciones para mejorar la accesibilidad de la información relacionada con las inversiones en el país. Esto puede incluir recomendaciones para mejorar la disponibilidad y accesibilidad de la información, abordar los obstáculos o aplicar nuevas medidas para promover el acceso. 3. Principios de implementación La información relacionada con las inversiones puede ponerse a disposición del público de diferentes maneras, incluso a través de diferentes organismos, en una guía consolidada o en un sitio web de fácil acceso en el que se enumeren los di- ferentes tipos de información y se proporcionen enlaces a otros sitios web que contienen la información. La solución más recomendada es crear un portal único de información (véase la medida 5). Si la información se refiere a procesos, se deben describir claramente los distintos pasos para lograr resultados diferentes, y los usuarios deben poder seguirlos con facilidad. El tipo de información proporcionada dependerá del contexto específico de cada país. Idealmente, los inversionistas extranjeros deben estar en condiciones de obtener información oportuna sobre todas las medidas regulatorias que pueden afectar materialmente sus inversiones. Sin embargo, debido al gran número de 44 leyes y regulaciones y a su complejidad, no siempre se podrán enumerar todas. La información de interés para los inversionistas extranjeros puede incluir lo siguiente: Leyes y regulaciones relativas específicamente a la IED. Información sobre qué sectores están abiertos, restringidos o prohibidos para la IED. Información sobre los requisitos para invertir en su territorio, lo que implica: establecimiento y registro de empresas; autorizaciones; conexión a infraestructuras esenciales; adquisición y registro de bienes; permisos de construcción; transferencias de capital y pagos; contratación de empleados; pago de impuestos; incentivos públicos a disposición de los inversionistas; importaciones y exportaciones; resolución de disputas comerciales; resolución de situaciones de insolvencia; acceso a financiamiento local; protección de la propiedad intelectual y política de competencia; requisitos ambientales y sociales; oresponsabilidades institucionales locales. Otra información que pueda resultar útil para que los inversionistas tomen una decisión, por ejemplo, como mínimo: datos macroeconómicos; datos del mercado laboral; información sobre la infraestructura disponible; información sobre sectores clave de la economía nacional y la propuesta de valor del país. 45 Los sitios web de los OPI constituyen un repositorio natural de información, pero a menudo no proporcionan todos los datos pertinentes. Según la encuesta mundial conjunta sobre los OPI realizada por el GBM y la AMOPI, poco más de la mitad (51 %) de los OPI informaron que contaban con secciones en el sitio web para cada sector prioritario. Esto indica que se puede hacer más a nivel mundial para promover la di- vulgación de conocimientos detallados sobre estos sectores38. Además, solo el 70 % ofrece una guía de inversiones en línea en su sitio web o una versión impresa. Las plataformas en línea iGuides, diseñadas por la UNCTAD y la Cámara Inter- nacional de Comercio, proporcionan a los inversionistas internacionales informa- ción esencial y actualizada sobre normas, condiciones económicas, procedimien- tos, costos comerciales y oportunidades de inversión en los países en desarrollo. En total, 30 economías han puesto en marcha su iGuide, entre ellas, Barbados39 y Antigua y Barbuda40, y varias otras economías han adoptado medidas para hacerlo (por ejemplo, República Dominicana y Guyana). La forma en que se presenta la información es tan importante como el tipo de información que se proporciona. La información debe transmitirse con claridad, estar disponible en inglés y en otros idiomas pertinentes y ser accesible a través de múltiples canales. Si se trata de un proceso —como una autorización—, se deben proporcionar los requisitos necesarios, los formularios correspondientes, los plazos indicativos, las tarifas, las oportunidades de participación pública, los procedimien- tos de apelación, los mecanismos de seguimiento y cumplimiento, y la información de contacto de las autoridades pertinentes. La información proporcionada debe actualizarse periódicamente y estar dis- ponible sin costo alguno. Se debe estipular la frecuencia con la que se actualizará la información. Esto puede realizarse mediante la incorporación de nuevas normas o enmiendas periódicas, o de forma continua. Los inversionistas esperan poder obtener información sobre las leyes sin costo, por lo que no deberían pagar para acceder a ella. 38 Sanchiz Vicente, A. y Omic, A. (2020), State of Investment Promotion Agencies: Evidence from WAIPA- WBG’s Joint Global Survey (Estado de los organismos de promoción de inversiones: Evidencias extraídas de la encuesta mundial conjunta de la AMOPI y el Grupo Banco Mundial), https://documents.worldbank.org/pt/ publication/documents-reports/documentdetail/499971594008431029/state-of-investment-promotion- agencies-evidence-from-waipa-wbg-s-joint-global-survey. 39 https://www.theiguides.org/public-docs/guides/barbados 40 https://www.theiguides.org/public-docs/guides/antigua 46 En las siguientes secciones se presentan consideraciones sobre diversos aspectos que deben tenerse en cuenta al implementar esta medida de facilitación de las inversiones: a. Marco jurídico y normativo Puede ser necesario un acto jurídico o una política formal para designar a los organismos gubernamentales u otras entidades que serán responsables de la publicación por medios electrónicos y de la actualización de la información. Por otro lado, puede bastar con una asignación general de facultades a las instituciones pertinentes. La creación de un requisito legal puede ayudar a formalizar la práctica y garantizar que se prohíban las tarifas y comisiones. Esta práctica puede estar establecida en procedimientos administrativos, regulaciones o leyes. El requisito también podría incluirse en una ley sobre inversiones u otra ley o regulación en la que se definan el mandato y las funciones del OPI. b. Procedimientos Por lo general, las autoridades responsables de la publicación establecen procedimientos formales para lo siguiente: identificar los tipos de medidas o información que publicará la autoridad; especificar la forma de publicación por tipo de medida (por ejemplo, boletín oficial, sitio web u otro); establecer procesos para recopilar, compilar y preparar documentos para su publicación; garantizar que la información esté disponible con prontitud y que sea precisa y pertinente; establecer procesos de revisión periódica y actualización de la informa- ción publicada; garantizar que el personal del organismo esté al tanto de la obligación. En el caso de los registros en línea, suele haber una institución a cargo de la gestión del registro —por lo general, el organismo de supervisión regulatoria (OSR) o una agencia regulatoria—, pero las entidades que supervisan los diferentes procedi- mientos son responsables de presentar la información y de mantenerla actualizada. El Catálogo Nacional de Regulaciones, Trámites y Servicios de México muestra cómo se podría implementar esto (Recuadro 5). 47 Recuadro 5. Catálogo Nacional de Regulaciones, Trámites y Servicios de México En el año 2000, se reformó la Ley Federal de Procedimiento Ad- ministrativo y se creó la Comisión Federal de Mejora Regulatoria (COFEMER), el OSR de México, responsable de diseñar e imple- mentar la mejora regulatoria o mejorar la política regulatoria a nivel nacional. Entre otras herramientas de política normativa, mediante la ley también se creó el Registro Federal de Trámites y Servicios (RFTS), que era un inventario de todos los trámites federales y servicios públicos administrados por la COFEMER. Por ley, el RFTS es vinculante, lo que significa que los trámites federales no registrados no tienen posibilidad de aplicarse, y los trámites registrados no pueden aplicarse de manera diferente de cómo están inscritos en el RTFS (por ejemplo, no se puede solicitar un requisito que no esté incluido en el formulario de procedimientos). La forma en que se elabora y actualiza el RFTS está regulada por la Ley Federal de Procedimiento Administrativo, en la que se establece que los organismos a cargo de los trámites también son responsables de la información que se registra en el RFTS y la forma en que esta se actualiza. A través de un sistema electró- nico intragubernamental, los organismos envían la información a la COFEMER, y cada trámite administrativo cuenta con una iden- tificación única asignada por el RFTS. La COFEMER examina la información y, de ser validada, se publica. En caso de que la infor- mación esté incompleta o contenga errores, la COFEMER devuelve la información al organismo responsable (por ejemplo, el Ministe- rio de Medio Ambiente) para que corrija los datos y los envíe de vuelta para su publicación. La información se actualiza a través del sistema Análisis de Impacto Regulatorio (AIR). El AIR incluye una sección en la que se pregunta al organismo responsable si la regulación propuesta da lugar a la creación de trámites o a la eliminación o modificación de trámites existentes. Si se trata de un nuevo trámite, el organismo debe enviar la información solici- tada por el RFTS. Si se eliminan o modifican trámites existentes, el organismo debe proporcionar la identificación única e indicar la forma en que se debe actualizar la información. 48 En 2017, mediante una reforma constitucional se estableció que las autoridades de todos los niveles de gobierno (federal, estatal y municipal), así como los Poderes Legislativo y Judicial, debían implementar mejores políticas de regulación. En conse- cuencia, en 2018 se aprobó la Ley General de Mejora Regula- toria, que reemplaza a la Ley Federal de Procedimiento Admi- nistrativo en lo que respecta a la implementación de la política de mejora regulatoria. Además, la Comisión Nacional de Mejora Regulatoria (CONAMER) reemplazó a la COFEMER. Asimismo, en el nuevo marco jurídico se sustituye la RFTS por el Catálogo Nacional de Regulaciones, Trámites y Servicios, que incluye: i) el Registro Federal de Trámites y Servicios, ii) el Registro Federal de Regulaciones y iii) el Registro Federal de Inspecciones (un inventario de inspecciones que también contiene una lista de los inspectores autorizados en todo el país). De esta manera, el Catálogo Nacional ahora incluye no solo los trámites federales, sino también los estatales y munici- pales. La información de los trámites se envía a la CONAMER a través de las comisiones o dependencias estatales y mu- nicipales de mejora regulatoria. La información se registra y actualiza como se describió anteriormente, pero en una capa subnacional adicional. Fuente: CONAMER, https://catalogonacional.gob.mx/. 49 c. Marco institucional Se debe asignar a un miembro de la oficina o del personal de uno de los organismos involucrados la responsabilidad de preparar y mantener actua- lizada la información pertinente. Las principales instituciones que partici- parán en este proceso son las siguientes: Autoridad ejecutiva, incluidos los Ministerios de Comercio, Inversión, Finanzas y otros; OPI; entes reguladores sectoriales; OSR, incluidos las agencias de gobernanza y reforma regulatoria, orga- nismos de mejora regulatoria o equivalentes; Gobiernos nacionales y subnacionales, incluidos el Gobierno central o federal, estatal o provincial, y municipales. d. Recursos humanos y capacitación Las necesidades de fortalecimiento de capacidades de los funcionarios pueden variar según el contexto específico y el tipo de información que se pretenda publicar. Entre las habilidades comunes que pueden ser necesarias se en- cuentran las competencias legales y técnicas, el conocimiento de los marcos jurídicos y regulatorios, las habilidades de comunicación y participación de las partes interesadas, la gestión de la información y tecnología, el control y la garantía de calidad, las habilidades de gestión de negocios generales, y las habilidades de gestión de proyectos (véase la medida 1, “Publicación y pu- blicación anticipada de las medidas de inversión”, ya que las necesidades de fortalecimiento de capacidades se superponen en gran medida). e. Tecnologías de la información y las comunicaciones Véanse en la medida 5 (Digitalización de la facilitación de las inversiones) algunas consideraciones sobre el alojamiento de la información pertinente en una plataforma digital. 50 4. Estudios de casos Recuadro 6. ProColombia: Disponibilidad y accesibilidad de la información Desafío En 1992, Colombia puso en marcha su primer OPI basado en el Decreto 2505 de 1991, denominado “Coinvertir” y financia- do con contribuciones gubernamentales y privadas administra- das desde un fondo fiduciario, en el que los representantes del sector privado ocupaban la mitad de los puestos del directo- rio ejecutivo. Después de cinco años, se volvió financieramen- te insostenible debido a la disminución de las contribuciones de ambos lados. Durante mucho tiempo, Coinvertir funcionó de manera modesta en comparación con muchos otros OPI de la región. A pesar de su debilidad financiera y de su escaso personal (15 funcionarios), respondió adecuadamente a las consultas de los inversionistas, difundiendo excelente informa- ción y desempeñando una función positiva de promoción de mejoras en el marco de las políticas de inversión. Enfoque En 2005, Coinvertir se fusionó con Proexport, el organismo de promoción de las exportaciones de Colombia, decisión que tomó un grupo integrado por varios ministerios con la asistencia de una empresa consultora. Así, a Proexport se le encomendó la misión adicional de promover a Colombia como destino de IED y turismo, por lo que en 2014 se convirtió en ProColombia debido al aumento de funciones y resultados. Si bien la fusión de ambos organismos se consideró arriesgada en un principio, las sucesivas reconfiguraciones de ministerios y los ejercicios de sinergia con organismos gubernamentales, así como varias campañas de comunicación focalizadas, colocaron a Pro- Colombia en una posición sólida para atraer IED hacia Colombia y promover la inversión colombiana en el exterior. 51 Resultados A través de su sucesiva reconfiguración del mandato y adapta- ción a nuevos retos, ProColombia ha desarrollado instrumentos de información sólidos para atraer IED con gran eficacia. La sección de inversiones del sitio web de ProColombia es muy completa y amplia. Contiene una descripción de la propuesta de valor de Colombia, sus sectores clave y una guía jurídica completa para invertir en Colombia que se actualiza todos los años y consta de varias secciones. Éstas abarcan la protección de la inversión extranjera, el régimen cambiario, los asuntos corporativos, el comercio exterior, el régimen laboral, el régimen migratorio, el régimen fiscal, el régimen ambiental, el mercado energético, la propiedad intelectual, los bienes inmuebles, la contratación estatal y el régimen contable. También tiene un portal en el que se muestran las principales oportunidades de inversión por sector y rango de valores. Más información: UNCTAD (2006), Investment Policy Review of Colombia (Examen de las políticas de inversión de Colombia), https://unctad.org/ system/files/official-document/iteipc200511_en.pdf y el sitio web de ProCo- lombia, https://procolombia.co/. 5. Recursos adicionales Global Investment Promotion Benchmarking Guide (Comparación internacio- nal de los sistemas de promoción de inversiones). 52 Lista de referencias bibliográficas 1. Citizen engagement in rulemaking -- evidence on regulatory practices in 185 countries. documento de trabajo sobre investigaciones relativas a políticas de desarrollo n.o WPS 7840 (2016). 2. “Regulatory Risk and FDI”, capítulo 4 del Global Investment Competitiveness Report 2019/20 (2020). 3. “Policy Framework for Investment 2015 Edition”, OCDE (2015). 4. “Institutions Guaranteeing Access to Information: OCDE and MENA Region”, (Instituciones que garantizan el acceso a la información: La OCDE y la región de Oriente Medio y Norte de África), OCDE (2019). 5. “Background Document on Public Consultation”. (Documento de antecedentes sobre las consultas públicas), OCDE. 6. State of Investment Promotion Agencies: Evidence from WAIPA- WBG’s Joint Global Survey (Estado de los organismos de promoción de inversiones: Evidencias extraídas de la encuesta mundial conjunta de la AMOPI y el Grupo Banco Mundial), 2020. 7. “Transparency”, UNCTAD Series on Issues in International Investment Agreements (Transparencia: Serie de la UNCTAD sobre cuestiones relativas a los acuerdos internacionales de inversión) (2011). 8. Global Investment Competitiveness Report 2019/2020: Rebuilding Investor Confidence in Times of Uncertainty (Informe mundial sobre la competitividad de las inversiones 2019-20: Reconstruir la confianza de los inversionistas en tiempos de incertidumbre) (2020). 9. Indicadores Mundiales de Gobernanza Regulatoria. Banco Mundial. 53 B. Mejorar la eficiencia y la eficacia de los procedimientos administrativos relacionados con las inversiones Los procedimientos de autorización eficientes y eficaces pueden aumentar la transparencia, la previsibilidad y la seguridad jurídica y ayudar a incrementar la confianza entre los inversionistas y el Gobierno. Un marco sólido de prestación de servicios para las autorizaciones reduce la carga derivada del cumplimiento para los inversionistas, ya que contribuye a crear procedimientos más accesibles y simplificados. También reduce la carga administrativa para el Gobierno porque se aprovechan los activos e infraestruc- turas compartidos entre las autoridades pertinentes. Esta sección se centra en tres aspectos clave de los pro- cedimientos de autorización eficientes: 1) Simplificación de los procedimientos de autorización de inversiones (medida 3), que se centra en la pres- tación de servicios, incluidos los principios, las tarifas, los trámites y las solicitudes. 2) Simplificación de los mecanismos de evaluación y aprobación de inversiones (medida 4), que se centra en las políticas y procedimientos pertinentes para la evaluación ex ante, es decir, la evaluación del proyecto de inversión extranjera antes de que pueda iniciarse41. 3) Digitalización de los procesos que facilitan las in- versiones (medida 5), que se centra en mejorar la prestación de servicios a través de mecanismos de información, navegación y transacción en línea. 41 Ex ante es un término en latín que significa “antes o antes de”. En el contexto actual, la evaluación ex ante significa un proceso en virtud del cual una inversión extranjera está sujeta a una evaluación para decidir si puede ser admitida en el país. Dado que este proceso se produce incluso antes del ingreso de la inversión en el país, el control de la IED se conoce como “aprobación ex ante”. 54 Medida 3: Simplificación de los procedimientos de autorización de inversiones 1. Introducción En los últimos 20 años, los Gobiernos se han esforzado constantemente por mejorar los servicios que se prestan de los Gobiernos a las empresas, incluidas las autorizaciones. El objetivo general ha sido reforzar los servicios, aumentar la eficiencia del Gobierno, ampliar la supervisión y el cumplimiento de las regulaciones, y reducir las oportunidades de corrupción. Estos esfuerzos incluyen las reformas del marco jurídico, como la introducción de un esquema común para las autorizaciones y los procedimientos de autorización. También incluyen las reformas del marco ins- titucional y administrativo para la gestión y tramitación de autorizaciones, como la reestructuración de la función de las autoridades regulatorias, la introducción de normas para la prestación de servicios y el rediseño de los servicios. Las iniciativas incluyen reformas al marco tecnológico, como la digitalización e integración de los procedimientos de autorización a través de ventanillas únicas en línea, el aprove- chamiento de activos e infraestructura compartidos, y la mejora del intercambio de datos entre las autoridades gubernamentales para propiciar enfoques de prestación de servicios más centrados en el cliente. Para obtener más información al respecto, véase la medida 5, “Digitalización de los procesos que facilitan las inversiones”. La tendencia de estos esfuerzos es estandarizar e integrar los servicios, pero hay un amplio espectro en el grado de madurez de las reformas en los países. Por ejemplo, en el caso de los servicios transaccionales, algunos países se han centrado en ciertas autorizaciones, sin tener en cuenta el proceso general de autorización de extremo a extremo desde el punto de vista del inversionista. En otros casos, los Gobiernos han simplificado la prestación de servicios del Gobierno a las empresas y los han ubicado en un solo lugar gracias a ventanillas únicas o puntos de servicios in- tegrados, mientras que otros han aprovechado las tecnologías digitales para agilizar los procedimientos de autorización. A veces, los servicios pueden ofrecerse a través de un portal único, pero sin integración. Entre las soluciones más modernas se incluyen la simplificación de determinados servicios transaccionales a través de ventanillas únicas en línea con una integración en línea completa por medio de servicios orien- tados al cliente. En este capítulo se analizan los artículos 13 a 17 bis del Acuerdo FID, que se centran en los aspectos de prestación de servicios de las autorizaciones, incluidos los principios, las tarifas, los trámites y las solicitudes. Estas medidas pueden resumirse en términos generales como “simplificación de los procedimien- 55 tos de autorización de inversiones”. Están diseñadas para garantizar procedimien- tos imparciales, eficientes y transparentes. El objetivo general de estas medidas es alentar a los miembros a incorporar y mantener autorizaciones basadas en principios regulatorios sólidos y a fijar cobros de autorización razonables y políticas de precios transparentes. En el Recuadro 7 se presenta un resumen de los requisitos exigidos en virtud de estas medidas. Asimismo, en el Gráfico 28 se ofrece un ejemplo de una teoría del cambio para las reformas sobre la simplificación de las autorizaciones de inversión, y en la Tabla 10 se incluyen indicadores clave del desempeño de productos y resultados para hacer un seguimiento del avance del proceso de reforma. Recuadro 7. Simplificación y agilización de los procedimientos administrativos en el Acuerdo FID El Acuerdo FID incluye la obligación de simplificar y agilizar los procedimientos administrativos (artículos 13 a 17 bis vin- culantes). En ella se especifican los siguientes requisitos: Cada Miembro/Parte se asegurará de que todas las medidas de aplicación general comprendidas en el ámbito del presente Acuerdo sean administradas de manera razonable, objetiva e imparcial. Cada Miembro/Parte se asegurará de que los procedimientos para la autorización de inversiones que adopte o mantenga no compliquen ni retrasen indebidamente las actividades de inversión. Si un Miembro/una Parte adopta o mantiene medidas relativas a la autorización para realizar una inversión, ese Miembro/esa Parte se asegurará de que: esas medidas se basen en criterios objetivos y transparentes; los procedimientos sean imparciales, y de que los procedimientos sean adecuados para que los so- licitantes puedan demostrar si cumplen los requisitos, cuando esos requisitos existan, y los procedimientos, por sí mismos, no impidan injustificadamente el cumplimiento de los requisitos. La evaluación de una solicitud de autorización por las auto- ridades competentes correspondientes de un Miembro/de la Parte se hará sobre la base de criterios establecidos en una medida de conformidad con el sistema jurídico del Miembro/ de la Parte. 56 Si un Miembro/una Parte exige autorización para realizar una inversión, se asegurará de que sus autoridades competentes: Plazos de presentación de las solicitudes en la medida en que sea factible, permitan que se presente una solicitud en cualquier momento a lo largo de todo el año; si existe un plazo específico para la presentación de soli- citudes de autorización, el Miembro/la Parte se asegurará de que las autoridades competentes permitan un plazo razonable para presentar la solicitud; Aceptación de copias autenticadas acepten copias de los documentos que estén autentica- das conforme a las leyes y reglamentos del Miembro/de la Parte, en lugar de documentos originales, a menos que las autoridades competentes requieran documentos originales para proteger la integridad del proceso de autorización; cuando cualquier otra autoridad competente del Miembro/ de la Parte requiera y retenga los documentos originales y en la medida en que ello sea conforme a las leyes y regla- mentos del Miembro/de la Parte, acepten una copia auten- ticada del solicitante o, cuando proceda, una copia facilitada por la autoridad competente en cuyo poder obre el original; Tramitación de las solicitudes en la medida en que sea factible, den un plazo indicativo para la tramitación de la solicitud; a petición del solicitante, faciliten sin demoras indebidas información referente a la situación de la solicitud; en la medida en que sea factible, se cercioren sin demoras indebidas de que la solicitud esté completa para su trami- tación con arreglo a las leyes y reglamentos del Miembro/ de la Parte; si consideran que una solicitud está completa para su tra- mitación conforme a las leyes y reglamentos del Miembro/ de la Parte, se aseguren de que, en un plazo razonable 57 a partir de la presentación de la solicitud: se complete la tramitación de la solicitud; y se informe al solicitante de la decisión relativa a su solicitud, en la medida de lo posible por escrito; Tratamiento de las solicitudes incompletas si consideran que una solicitud está incompleta para su tra- mitación conforme a las leyes y reglamentos del Miembro/ de la Parte, en un plazo razonable tras la presentación de la solicitud y en la medida en que sea factible: informen al solicitante de que la solicitud está incompleta; a petición del solicitante, identifiquen la información adicional requerida para completar la solicitud u orienten de otro modo sobre las razones por las que se considera incompleta la solicitud; y den al solicitante la oportunidad de facilitar la información adicional requerida para completar la solicitud; sin embargo, si nada de lo anterior es factible y la solicitud es denegada por estar incompleta, se aseguren de informar de ello al solicitante en un plazo razonable después de la decisión de denegación; y Denegación de solicitudes si la solicitud es denegada, en la medida en que sea factible, informen por escrito al solicitante, por iniciativa propia o a petición de éste, de los motivos de la denegación y, si procede, de los procedimientos para volver a presentar una solicitud; no se deberá impedir que un solicitante presente otra solicitud únicamente por el hecho de que se haya denegado anteriormente una solicitud. Las autoridades competentes de un Miembro/una Parte se asegurarán de que la autorización, una vez concedida, surta efecto sin demoras indebidas, con sujeción a los términos y condiciones aplicables. Cada Miembro/Parte evitará, en la medida en que sea factible, exigir a un solicitante que se dirija a más de una autoridad competente para cada solicitud de autorización. Si una inversión está bajo la jurisdicción de varias autoridades competentes, se podrán exigir varias solicitudes de autoriza- 58 ción. En tales casos, se alienta a cada Miembro/Parte a que, en la medida en que sea factible y de conformidad con su sistema jurídico, utilice un único punto de entrada para las solicitudes. A tal fin, los Miembros/las Partes podrán utilizar el portal único de información a que se refiere el párrafo 8.1. Cada Miembro/Parte se asegurará de que las tarifas de au- torización percibidas por sus autoridades competentes, si las hubiera, sean razonables y transparentes, estén basadas en facultades previstas en una medida, y no restrinjan de por sí las actividades de inversión de los inversionistas de otro Miembro/otra Parte. Cada Miembro/Parte otorgará, en la medida en que sea factible, un plazo adecuado entre la publicación de las tarifas de autorización nuevas o modificadas y su entrada en vigor, salvo en circunstancias urgentes. Estas tarifas no serán apli- cables hasta que se haya publicado información sobre ellas. Cada Miembro/Parte se asegurará de que sus autoridades competentes, en lo que respecta a las tarifas de autoriza- ción que perciben en relación con los servicios financieros, faciliten al solicitante una lista de las tarifas o información sobre cómo se determinan sus cuantías. Un Miembro/una Parte no utilizará esas tarifas como medio de eludir los com- promisos u obligaciones por ella contraídos en el marco del presente Acuerdo. 2. Diagnóstico En el Acuerdo FID se adopta una definición amplia del término “autorización”42 y, por lo tanto, los artículos 13 a 17 bis tienen implicaciones para los diferentes tipos de instrumentos regulatorios ex ante que deben obtener los inversionistas, como las notificaciones o registros, las licencias y los permisos. Es natural que estas autorizaciones estén dispersas en diferentes leyes y regulaciones. Algunas de 42 En el Acuerdo se definió el término “autorización” como el permiso otorgado por una autoridad competente para desarrollar actividades de inversión, como resultado de un procedimiento que un inversionista debe adoptar para demostrar el cumplimiento de los requisitos necesarios. 59 estas leyes y regulaciones pueden abarcar toda la economía (por ejemplo, la ley ho- rizontal sobre licencias comerciales) o aplicarse a nivel sectorial (por ejemplo, las au- torizaciones requeridas por el Ministerio de Salud). Algunas pueden estar relaciona- das con autorizaciones que solo se aplican a los inversionistas extranjeros, mientras que otras se aplican a los inversionistas tanto nacionales como extranjeros. Dado este alcance, el enfoque recomendado sería un mapeo completo de todas las autorizaciones y los procedimientos de autorización dentro de la jurisdic- ción del Miembro El mapeo de las autorizaciones y los procedimientos de autori- zación sirve de base para un análisis de brechas y debe reflejar toda la información clave sobre una autorización (véase el Recuadro 7 para obtener más información al respecto). En algunas jurisdicciones, parte de esta información puede consul- tarse y consolidarse en un registro de regulaciones y en un registro de trámites. Si se dispone de dichos registros, se los puede utilizar como punto de partida para el diagnóstico. El mapeo incluso puede acelerarse si el registro de regulaciones contiene textos legales consolidados en formato digital. En este caso, el proceso se puede semiautomatizar mediante la aplicación de nuevas tecnologías para identificar las leyes y regulaciones pertinentes. Para obtener más información al respecto, véase la medida 5, “Digitalización de los procesos que facilitan las inver- siones”. A falta de tales registros, el mapeo deberá hacerse manualmente. Esto podría dar lugar a la creación de un registro con múltiples beneficios. En primer lugar, facilita la evaluación de la cantidad y el control del flujo de autorizaciones. También puede contribuir a la creación de un portal de información eficaz43. Puede utilizarse como punto de partida para futuros análisis sobre la conformidad de las autorizaciones existentes con la intención y el contenido del Acuerdo o para cualquier otra evaluación sobre las autorizaciones. Por último, un registro de este tipo puede brindar seguridad jurídica a los inversionistas. Por ejemplo, en México, la ley establece que i) todos los requisitos y trámites deben tener un fundamento legal, o no se pueden inscribir en el registro, y ii) las autoridades solo pueden exigir a los inversionistas lo que está publicado en el registro. Una evaluación integral de todas las autorizaciones llevará tiempo, según los recursos disponibles para la recopilación y el análisis de datos. Como alterna- tiva, se podría realizar un diagnóstico con un alcance más reducido, centrando la atención en un número limitado de autorizaciones. Se podría dar prioridad a uno o más sectores (por ejemplo, todas las autorizaciones requeridas en el sector ma- nufacturero) o a uno o más ámbitos (por ejemplo, las autorizaciones en el ámbito ambiental). En el Tabla 3 se presenta una descripción general de las opciones. 43 Véase, por ejemplo, en el artículo 8 del Acuerdo FID, la medida 5, “Digitalización de los procesos que facilitan las inversiones”. 60 Tabla 3: El alcance de un diagnóstico exhaustivo puede variar Alcance y Opción 3: Área o servicio enfoques regulatorio específico Opción 1: Toda la (por ejemplo, registro de de un Opción 2: Sectorial economía empresas, licencias para diagnóstico exhaustivo inversión extranjera, etc.) Todas las autorizaciones, incluidas las autorizaciones horizontales que se aplican a todos los Todas las autorizaciones inversionistas (por emitidas en una o más Todas las ejemplo, extranjeros áreas regulatorias, o autorizaciones de Ámbito de y nacionales, en todas las autorizaciones uno o más de los aplicación todos los sectores), sectores clasificados emitidas por uno o y las autorizaciones más entes reguladores según la CIIU. específicas clasificadas según la de sectores, CIIU. organizadas según la Clasificación Industrial Internacional Uniforme (CIIU). 1. Iniciar un mapeo exhaustivo de todos los procedimientos de autorización comprendidos en el alcance del diagnóstico. 2. Crear una base de datos de los procedimientos de autorización codificando cada autorización con un identificador único. 3. Realizar un análisis de deficiencias de las autorizaciones mapeadas en comparación con los requisitos del acuerdo y evaluar la capacidad institucional de las autoridades competentes. 4. Elaborar una nota conceptual de alto nivel sobre las reformas necesarias Enfoque para abordar las deficiencias identificadas en el análisis de brechas. 5. Elaborar un plan de acción sobre cómo abordar las brechas y establecer una alineación con el texto del Acuerdo. 6. Implementar las reformas necesarias (por ejemplo, introducir enmiendas a leyes y regulaciones; elaborar procedimientos operativos estándar, formularios estandarizados y diagramas de procesos, etc.). 7. Aplicar mecanismos de seguimiento y evaluación. 8. Diseñar y coordinar nuevas mejoras para subsanar las brechas de implementación. 61 El enfoque y las prioridades para el diagnóstico podrían determinarse en función de la estrategia gubernamental más amplia para atraer inversiones y promover determinados sectores. También podrían definirse mediante la reali- zación de un diagnóstico rápido para identificar las áreas prioritarias de acuerdo con las autorizaciones que resultan más problemáticas para los inversionistas. Como alternativa, podrían determinarse en función de una combinación de las prioridades del Gobierno en términos de facilitar la inversión en sectores priorita- rios seleccionados y la identificación de cuellos de botella a través de un diagnós- tico rápido. Las instituciones que se deben contactar para realizar un diagnóstico dependerán del alcance. En cualquier caso, puede ser útil involucrar al Ministerio de Economía o equivalente (por ejemplo, el Ministerio de Comercio o el Ministerio de Comercio Exterior e Inversión) en el diálogo, como ministerio coordinador de los asuntos relacionados con la inversión y la competitividad. La duración del diagnóstico dependerá, en gran medida, del tipo y alcance de la evaluación. Por ejemplo, una evaluación inicial dirigida a identificar las áreas prioritarias puede completarse en unas pocas semanas. Un diagnóstico exhausti- vo que incluya un mapeo detallado y un análisis de las deficiencias requerirá más tiempo y recursos. Esto último dependerá del alcance del diagnóstico exhaustivo (es decir, si se seleccionan los sectores prioritarios o toda la economía en general). Este mapeo detallado es la base para cualquier análisis posterior. Es un requisito previo para el análisis de brechas que sirve para identificar las áreas en las que no existe alineación entre el marco jurídico y las prácticas de las jurisdicciones y las políticas del Acuerdo. Además, el mapeo puede utilizarse para identificar traslapes y duplicaciones entre las autorizaciones existentes. Por último, se puede utilizar para la creación del portal de transparencia que se indica en el artículo 8 del Acuerdo FID. Para obtener más información al respecto, véase la medida 5, “Digitalización de los procesos que facilitan las inversiones”. Fuentes de consulta: Un diagnóstico para implementar estas medidas debe combinar informa- ción de varias fuentes, incluida una investigación documental, entrevistas con los entes reguladores que emiten las autorizaciones y consultas con el sector privado. Las fuentes primarias para un diagnóstico pueden resumirse de la siguiente manera: 1. Todas las leyes y regulaciones pertinentes que rigen los procedimientos de au- torización dentro del alcance del diagnóstico. Este debe ser el punto de partida de un diagnóstico exhaustivo y debe constituir la base del mapeo jurídico e institucional. 62 2. Se debe consultar a las autoridades competentes que expiden las autorizacio- nes para validar las conclusiones del mapeo jurídico e institucional y compren- der sus capacidades y planes de reforma. Además, las autoridades competentes pueden proporcionar información a la que no se puede acceder a través de una investigación documental. Por ejemplo, no es fácil determinar a través de una investigación documental hasta qué punto una autoridad competente intercam- bia datos con otras autoridades y obtiene información de oficio. Además, las entrevistas con las autoridades competentes pueden ser útiles para identificar lagunas o divergencias entre el marco jurídico y la práctica. 3. También se podría consultar a las empresas para validar información espe- cífica sobre el análisis de facto e identificar las diferencias más importantes entre la práctica y las políticas del Acuerdo FID. Cabe señalar que puede ser difícil identificar empresas que tengan experiencia actualizada en la obtención de autorizaciones. Índices de consulta: Los índices internacionales pueden utilizarse como variable sustitutiva para evaluar el grado de complejidad y opacidad de las autorizaciones y, potencial- mente, para identificar las áreas prioritarias. Por ejemplo, las Encuestas Em- presariales (Enterprise Surveys) del Banco Mundial incluyen indicadores sobre el tiempo que la alta gerencia dedica a cumplir con los requisitos de la normativa gubernamental (en porcentaje), el número de días que se necesitan para obtener una licencia de operación, una licencia de importación y un permiso relacionado con la construcción. Más importante aún, el índice incluye un indicador sobre el por- centaje de empresas que identifican las licencias y los permisos comerciales como un obstáculo importante para sus operaciones. Análogamente, el informe Doing Business, que ha dejado de publicarse, recogía datos sobre algunos procedimien- tos de autorización (por ejemplo, para iniciar actividades comerciales y obtener permisos de construcción). Aunque los datos no se actualizan desde 2020, de igual manera podrían utilizarse como punto de referencia inicial. El reporte Business-Re- ady del Banco Mundial, de próxima publicación, también podría utilizarse como punto de referencia para algunos tipos de autorizaciones. Además, los indicadores de “Regulación del Mercado de Productos” de la OCDE proporcionan información sobre regulación de productos de mercado. Se utilizan para medir los obstáculos regulatorios a la entrada de empresas y a la competencia en una amplia gama de áreas normativas clave, que van desde la concesión de licencias y las adquisiciones públicas, hasta la gestión de las empresas estatales, los controles de precios, la eva- luación de regulaciones nuevas y existentes, y el comercio exterior. En particular, pueden aplicarse como variable sustitutiva de las autorizaciones relacionadas con 63 las inversiones, ya que miden los obstáculos regulatorios a la entrada de empresas y a la competencia a nivel de sectores individuales, con un enfoque en las industrias en red, los servicios profesionales y la distribución minorista. 3. Principios de implementación El alcance de un diagnóstico puede ajustarse en función de los recursos y las prioridades. A su vez, el enfoque de implementación dependerá en gran medida de las brechas identificadas en el diagnóstico y del alcance de la reforma. Estas son algunas consideraciones generales para la implementación de procedimientos sim- plificados de autorización de inversiones: i. Elaborar un mapeo de la información clave sobre las autorizaciones de negocios y los procedimientos de autorización de negocios. ii. Establecer grupos de trabajo técnico dentro del Gobierno para validar las conclu- siones del mapeo detallado e identificar medidas prácticas que permitan subsanar las brechas y mejorar los procedimientos de autorización. Los grupos de trabajo técnico también pueden ayudar a identificar traslapes y duplicaciones entre au- torizaciones, así como redundancias en los procedimientos de autorización. iii. Identificar las brechas y considerar opciones para implementar mejores prácticas regulatorias relacionadas con las autorizaciones y los procedimientos de auto- rización. Esto puede requerir modificaciones del marco jurídico (por ejemplo, véase el Recuadro 8 más adelante), la promulgación de una o más leyes hori- zontales o actividades en un nivel más avanzado, como la elaboración de proce- dimientos operativos estándar (POE), formularios estandarizados, etc. iv. Es importante interactuar con los organismos que expiden autorizaciones durante el proceso legislativo para evaluar sus posibles limitaciones en torno a la prestación de servicios. v. Puede ser necesario promulgar o modificar leyes para alinear el marco jurídico nacional con el Acuerdo. Al mismo tiempo, es posible que una reforma jurídica no sea suficiente para garantizar una aplicación adecuada. Por lo general, se necesitan esfuerzos adicionales en los siguientes niveles, como el desarrollo o el rediseño de los POE, flujos de trabajo de procesos y nuevos formularios de entrada y salida. vi. Hacer un seguimiento de la implementación, especialmente durante el primer año, para abordar cualquier problema (para obtener más detalles, véase la sección sobre seguimiento y evaluación). 64 vii. Rediseñar parcial o totalmente los documentos de entrada y salida, la gestión de datos y los flujos de trabajo, si corresponde. Es probable que se necesiten inversiones para desarrollar estas nuevas herramientas y capacidades. En este contexto, la posibilidad de aprovechar las tecnologías digitales también debe explorarse en el nuevo diseño (véase la medida 5, “Digitalización de los procesos que facilitan las inversiones”). viii. Considerar opciones para incorporar la recopilación de comentarios del sector privado en el proceso de autorización, a fin de ratificar la alineación con el Acuerdo. En la Tabla 4 se presenta un resumen de las principales medidas de implemen- tación, así como de las medidas opcionales para simplificar los procedimientos de autorización de inversiones. En las secciones siguientes se brindan más detalles sobre los marcos jurídicos y normativos, los procedimientos, el marco institucio- nal, los recursos humanos, y las TIC. Tabla 4. Medidas de implementación principales y opcionales para simplificar los procedimientos de autorización de inversiones MEDIDAS PRINCIPALES MEDIDAS OPCIONALES - Todas las autorizaciones responden a un - Un marco jurídico para la concesión de objetivo de política pública clara y a una licencias comerciales basado en principios base jurídica transparente, en lo posible, de gestión de riesgos (también conocido en el marco de la legislación primaria. como “regulación basada en riesgos”). - En el marco jurídico se indica con - Un marco jurídico que contemple la claridad toda la información clave tramitación digital, de modo de permitir acerca de una autorización (por ejemplo, la digitalización de extremo a extremo del procesos y procedimientos, plazos proceso de autorización. establecidos, causales de rechazo, etc.). - Integración de los requisitos de datos - Todas las autorizaciones se basan en de entrada (por ejemplo, a través de un procedimientos administrativos, y las único formulario de solicitud para que decisiones se sustentan en criterios los solicitantes puedan pedir dos o más claramente definidos. autorizaciones sin tener que presentar - Procedimientos operativos estándar que o completar los mismos datos varias incorporan los requisitos del Acuerdo, por veces). ejemplo, cómo manejar las solicitudes - Un punto de entrada único a través del incompletas, cómo permitir que las cual los inversionistas pueden solicitar solicitudes vuelvan a presentarse, etc. múltiples autorizaciones relacionadas con - Formularios estandarizados para la una inversión. gestión de datos, como documentos - Tarifas de autorización, que se fijan en el estándar de entrada y salida, con momento de la recuperación de costos. indicación clara de los requisitos de datos obligatorios y opcionales. 65 MEDIDAS PRINCIPALES MEDIDAS OPCIONALES - Requisitos claros, exhaustivos y - El marco jurídico de cada proceso de disponibles públicamente para cada autorización otorga a los documentos autorización (incluidos los requisitos electrónicos el mismo peso legal que a los técnicos, procesales, de documentación y documentos originales en papel. relacionados con las tarifas). - Un diccionario o vocabulario de datos - Criterios claros para la toma de comunes para los formularios integrados. decisiones sobre autorizaciones, motivos - Un mecanismo de supervisión para claros de denegación y un margen monitorear la implementación de limitado de discrecionalidad por parte de los procedimientos de autorización, las autoridades competentes. identificar brechas en la implementación - Las tarifas de autorización no resulten y proponer mejoras en la prestación de discriminatorias para los inversionistas servicios. extranjeros. - En los trámites de autorización se - Cuando los documentos originales se aceptan copias autenticadas de los encuentren en poder de una autoridad documentos originales. competente, otras autoridades competentes del país aceptarán copias autenticadas de ese documento (sean presentadas por el solicitante o de oficio). a. Marco jurídico y normativo No existe un enfoque único para garantizar que todas las autorizacio- nes se ajusten a las buenas prácticas regulatorias, que se simplifiquen los procedimientos y que las tarifas sean razonables y transparentes. El enfoque de implementación del marco jurídico dependerá del alcance y de las conclusiones del diagnóstico exhaustivo. Si en un diagnóstico de toda la economía se identifican brechas significativas entre el marco jurídico existente y el Acuerdo FID, se puede usar un marco jurídico horizontal para definir algunos aspectos a un nivel más general, como los principios clave, los procesos de alto nivel, los plazos para procesar las autorizaciones y los motivos de rechazo. Algunos aspectos más detallados, como los requisitos de documentación y las tarifas que rigen para cada autorización, podrían regularse mediante leyes y normas específicas del sector. Algunos países han introducido leyes horizontales, también conocidas como “marco horizontal”, que se aplican a todos los procedimientos administrati- vos. Una ley horizontal podría ser, por ejemplo, una ley sobre procedimientos administrativos que establece un marco para la realización de procedimien- tos administrativos justos, transparentes y accesibles para todos los ciuda- 66 danos y las empresas. La creación de un marco horizontal puede servir para establecer los principios y las normas mínimas que deben cumplir los órganos administrativos a fin de garantizar que los procedimientos se lleven a cabo de manera congruente con el Estado de derecho y la buena gestión institu- cional. Este marco puede aplicarse a todos los procedimientos de Gobiernos a empresas, Gobiernos a ciudadanos y Gobiernos a Gobiernos. Todas las leyes sectoriales sobre autorizaciones (por ejemplo, la ley de inversiones, la ley de registro de empresas, las leyes sectoriales de licencias comerciales, etc.) tendrían que alinearse con la ley horizontal sobre procedimientos admi- nistrativos. Por lo tanto, cada ministerio deberá realizar esfuerzos significa- tivos para armonizar sus marcos jurídicos con la ley horizontal y desarrollar procesos para implementar el nuevo marco. Perú, Costa Rica y México son ejemplos de países que han promulgado leyes horizontales sobre procedi- mientos administrativos. Algunos países han incorporado leyes horizontales que se aplican a deter- minados tipos de autorizaciones. Por ejemplo, han promulgado un marco jurídico común para los procedimientos de registro de empresas. Este enfoque puede permitir la implementación de un enfoque unificado para procesar las solicitudes, independientemente del tipo de empresa. Otros países han promulgado leyes horizontales que se aplican a la concesión de licencias y permisos comerciales. Estas leyes suelen dar lugar a un marco que establece i) los principios44 a los que se debe adherir para todas las licencias comerciales nuevas y existentes, ii) los procesos de alto nivel que deben seguir los solicitantes y las autoridades competentes, y iii) los derechos y obligaciones de los solicitantes y las autoridades competen- tes. Al igual que la ley sobre procedimientos administrativos, el enfoque de la ley horizontal sobre licencias comerciales tiene como objetivo establecer un marco general, al tiempo que brinda cierto grado de flexibilidad a las autoridades competentes que expiden autorizaciones para definir sus re- quisitos, como el instrumento regulatorio que se aplica a cada autorización que expiden (por ejemplo, licencia, registro, etc.), los requisitos, las tarifas 44 Por ejemplo, las leyes horizontales sobre otorgamiento de licencias comerciales suelen referirse a principios tales como la presunción de libertad (es decir, que las empresas son libres de operar sin licencia, a menos que haya una ley que les prohíba explícitamente hacerlo), el principio de intervención mínima (es decir, que el Gobierno solo debe intervenir en la economía cuando sea absolutamente necesario para proteger el interés público), el principio de proporcionalidad (es decir, que toda intervención gubernamental debe ser proporcional a los riesgos que entraña cada actividad económica) y el principio de transparencia (es decir, que el Gobierno debe publicar todas las leyes y regulaciones que rigen la concesión de licencias a las empresas), entre otros. 67 y los criterios de aprobación. La ventaja de este enfoque es que todas las autoridades deben adherir a un marco común para todas o la mayoría de las autorizaciones otorgadas a las empresas. Este marco común puede ser más detallado que la ley de procedimientos administrativos, ya que esta última se aplica a todos los trámites, no solo a las autorizaciones. El enfoque también puede ayudar a controlar el flujo de autorizaciones nuevas, puesto que se establecen criterios mínimos que deben cumplir las nuevas autorizaciones antes de que puedan incorporarse al marco jurídico, por ejemplo, requerir un análisis de costos y beneficios para este tipo de autorizaciones. Brasil ha implementado un marco jurídico basado en los principios de la libertad económica para un enfoque unificado del registro, la autorización y la concesión de licencias de empresas. En algunos casos, a través de la ley horizontal también se puede exigir un marco específico para la prestación de servicios. Una jurisdicción puede implementar el uso de un portal único de información y exigir a todas las autoridades competentes que publiquen la información sobre las autori- zaciones que expiden en un portal centralizado, o puede exigir que todas las autorizaciones electrónicas se digitalicen a través de una plataforma centralizada. Para obtener más detalles al respecto, véase la medida 5, “Di- gitalización de los procesos que facilitan las inversiones”. Algunos países optan por centrarse solo en la reforma de los marcos jurídicos sectoriales para la autorización, sin establecer el uso de un marco general. Este enfoque puede ser más fácil de aplicar en el caso de algunas formas de autorización, como el registro de empresas o las autorizaciones relacionadas con la inversión extranjera. Sin embargo, para otros tipos de autorizaciones, como licencias y permisos, este enfoque puede dificultar la uniformidad. Sea cual fuere el enfoque, el marco jurídico debe ceñirse a los requisitos mínimos descritos en el Acuerdo. Cada autorización debe tener un fun- damento jurídico claro, idealmente proveniente de la legislación primaria. Debe servir a un objetivo regulatorio definido (por ejemplo, la protección de la salud pública, la protección del consumidor, etc.) y no debe discriminar a los inversionistas extranjeros mediante la introducción de requisitos más costosos que para los inversionistas nacionales. En algunos casos, pueden ser necesarios requisitos adicionales para los inversionistas extranjeros (por ejemplo, legalizar los documentos con una apostilla de La Haya), pero estos deben ser razonables, proporcionales al objetivo y no discriminatorios. Las autorizaciones no deben utilizarse simplemente para obtener ingresos (es 68 decir, introducir cargos parafiscales de forma implícita) y deben basarse en principios de recuperación de costos. Por último, el marco jurídico debe explicar con claridad toda la información específica para cada autorización (Recuadro 8). Recuadro 8. Marco jurídico para los procedimientos de autorización de inversiones En el marco jurídico se debe especificar claramente la siguiente información para cada autorización, a fin de garantizar que el marco jurídico nacional cumpla con lo dispuesto en el Acuerdo. Identificar a la autoridad competente para emitir la autori- zación, incluidos los datos de contacto para consultas, como dirección, punto focal principal, número de teléfono y dirección de correo electrónico. Enumerar los requisitos de documentación. Detallar los requisitos técnicos. Describir todos los procesos y procedimientos. Definir el plazo durante el cual los inversionistas pueden presentar solicitudes. Establecer plazos para el procesamiento, incluso si correspon- de otorgar el consentimiento tácito. Establecer los criterios para evaluar las solicitudes. Establecer un marco para gestionar las solicitudes rechaza- das y explicar claramente los motivos del rechazo, que deben ser exhaustivos, definidos, concisos, específicos y coherentes con el propósito de la autorización. Dar a conocer las obligaciones de las autoridades competen- tes en relación con los solicitantes. Describir el marco para la aceptación de documentos autenti- cados y copias autenticadas. Describir el marco para manejar las solicitudes incompletas, así como cualquier limitación en términos de rectificación y nueva presentación de las solicitudes. 69 Enumerar todas las tarifas aplicables. Incluir la fecha de entrada en vigor de las decisiones de auto- rización desde el momento de su emisión. b. Procedimientos Los procesos y procedimientos deben establecerse en el marco jurídico para garantizar la uniformidad en toda la jurisdicción. Al mismo tiempo, para garantizar la implementación de los procesos y procedimientos exigidos por la ley, será necesario que los responsables de los procesos realicen esfuerzos adicionales. Por ejemplo, la implementación de esta medida ge- neralmente requiere elaborar o rediseñar POE y formularios estandarizados para la gestión de datos, como en el caso de los formularios estándar de entrada y salida. Lo ideal es que estos formularios cumplan los requisitos de datos del mayor número posible de autoridades competentes. Los POE son una herramienta importante para alinear las prácticas de prestación de servicios y garantizar la uniformidad en el tratamiento de las solicitudes. También son un requisito previo para generar diagramas de procesos detallados y optimizados con todos los procedimientos y procesos, los requisitos de documentación, las decisiones, y las funciones y responsa- bilidades. Asimismo, son necesarios antes de cualquier iniciativa de digita- lización (véase la medida 5, “Digitalización de los procesos que facilitan las inversiones”). La elaboración de POE simplificados suele requerir un análisis previo de los procesos de negocios. Esto implica realizar un mapeo pormeno- rizado de los procesos del marco de prestación de servicios existente (mapeo en las condiciones vigentes) e identificar oportunidades para simplificar los procedimientos y mejorar la gestión de datos (mapeo a futuro). La elabo- ración del POE constituye una oportunidad para examinar y evaluar la efi- ciencia de las prácticas actuales. Esta evaluación puede ayudar a identificar procedimientos con poco valor agregado para el proceso general, que tal vez se hayan mantenido por inercia, sin tener un propósito regulatorio claro. Los POE son necesarios para garantizar la aplicación coherente del marco jurídico y la implementación de las buenas prácticas regulatorias que se promueven a través de esta medida. Por último, la implementación de nuevos POE y diagramas de procesos también puede requerir la preparación de orientaciones y capacitación para que los miembros del personal aprendan a implementar el nuevo marco. 70 Los formularios estandarizados de datos de entrada y de salida son un componente importante para estandarizar las prácticas de prestación de servicios, garantizar la coherencia y mejorar la eficiencia. Los formularios estandarizados para la recopilación de datos pueden ayudar a integrar los procedimientos de autorización entre las distintas autoridades competentes, siempre que las partes interesadas elaboren los formularios conjuntamente. Idealmente, los formularios de datos de entrada y de salida deben satisfacer los requisitos de datos del mayor número posible de autoridades compe- tentes para eliminar traslapes y duplicaciones en la presentación. Para ello, es necesario elaborar un mapeo de todos los requisitos de datos de cada autoridad competente que participa en el proceso de autorización, identi- ficar traslapes y duplicaciones, y diseñar nuevos formularios con la mayor consolidación posible de los requisitos de datos. Para facilitar la elaboración de un formulario de salida integrado, podrá prepararse un vocabulario común entre las autoridades competentes que tengan previsto compartir el mismo formulario de entrada integrado. Contar con un vocabulario común significa que todas las autoridades competentes utilizan la misma terminología, lo que puede simplificar la integración de los servicios y el intercambio de datos. Los formularios estandarizados también pueden facilitar la verificación de la exhaustividad, exigida por esta medida, y permitir a las autoridades com- petentes proporcionar información rápida al inversionista en caso de errores u omisiones en la solicitud. Esta tarea puede automatizarse por completo mediante la preparación de formularios en línea con reglas de validación de los datos de entrada (véase la medida 5, “Digitalización de los procesos que facilitan las inversiones”, para un análisis más detallado de este tema). c. Marco institucional Emitir las autorizaciones es responsabilidad de distintas autoridades com- petentes en los diferentes niveles de gobierno y sectores económicos. En consecuencia, si bien puede existir una ley marco general sobre procedimientos administrativos o leyes horizontales sobre algunos tipos de autorizaciones, no puede haber un único marco institucional para todas las autorizaciones. Algunos aspectos del marco institucional son pertinentes para esta medida: i) garantizar que las autoridades competentes cuenten con una estructura organizacional adecuada para implementar los POE; ii) considerar opciones para la supervisión, y iii) considerar los arreglos institucionales para implementar la integración de los servicios (por ejemplo, un único punto de entrada). La elaboración e implementación de POE requiere que las autoridades com- petentes cuenten con una estructura organizativa clara, con funciones y res- 71 ponsabilidades bien definidas para su personal. Esto es importante ya que los procedimientos deberán elaborarse teniendo en cuenta la estructura orga- nizativa de cada autoridad competente. Será necesario contar con una estruc- tura interna claramente definida antes de elaborar los POE y los diagramas de proceso detallados. Algunos países han implementado mecanismos de supervisión que tienen por objeto diseñar la aplicación de las reformas regulatorias de las empresas y hacer el seguimiento correspondiente (por ejemplo, un OSR). En algunos casos, estos organismos tienen un mandato claro de supervisar la implemen- tación de un conjunto específico de autorizaciones (por ejemplo, licencias co- merciales). En otros casos, tienen un mandato más amplio que puede incluir también otros servicios de Gobiernos a empresas. Los organismos de supervisión suelen estar ubicados en el nivel de los mi- nisterios y operar desde el ministerio responsable del programa de inversión y competitividad (por ejemplo, el Ministerio de Economía, el Ministerio de Comercio Exterior e Inversión, el Ministerio de Industria y Comercio o su equi- valente). En ocasiones, el organismo de supervisión se establece formalmente con una estructura institucional permanente y un mandato claro basado en la ley, pero también puede formarse a partir de disposiciones menos perma- nentes (por ejemplo, una decisión del gabinete). Un organismo de supervisión puede ayudar a coordinar reformas que requieren la cooperación de varios ministerios (por ejemplo, alinear las leyes sectoriales sobre autorizaciones con una ley general al respecto) y monitorear la implementación del marco jurídico. El marco institucional debe incluir actividades de seguimiento para garanti- zar que las reformas se apliquen adecuadamente. Hay varias opciones para supervisar la implementación. Se puede optar por la autosupervisión, mediante la cual las autoridades competentes son responsables de controlar sus propias actividades de implementación. Esto implica la realización de auditorías pe- riódicas de sus procedimientos y procesos para garantizar que estén en con- sonancia con los nuevos requisitos. También está la presentación de informes públicos sobre sus avances en la implementación de reformas (por ejemplo, informes anuales) y la alineación de sus operaciones con el marco horizontal (si corresponde). Otro posible método es el monitoreo externo, mediante el cual un organismo de supervisión independiente controla la implementación por parte de una o varias autoridades competentes. 72 También puede establecerse un mecanismo de reclamaciones, por el cual las autoridades competentes o un organismo de supervisión externo investigan denuncias. Se puede optar por una combinación de las opciones anteriores. Independientemente del enfoque, puede ser útil elaborar un marco de gestión del desempeño para supervisar la implementación e identificar los cuellos de botella en la prestación de servicios. La forma más precisa, escalable y eficiente de implementar un marco de gestión del desempeño es a través de una solución digital. La forma más precisa, escalable y eficiente de implementar un marco de gestión del desempeño es a través de una solución digital Asimismo, es importante garantizar que las decisiones administrativas puedan ser apeladas y revisadas por un órgano que tenga cierto grado de independencia del órgano que emitió la decisión inicial. Según el tipo de autorización, el organismo de segundo nivel podría ser una autoridad de nivel superior del Poder Ejecutivo, como un ministro, o un organismo designado, como inspectores administrativos, que supervisen la implementación de los procedimientos administrativos y adopten las medidas adecuadas en caso de incumplimiento. Por otra parte, en algunos países, los tribunales adminis- trativos revisan las decisiones y acciones administrativas para verificar que se cumplan las leyes y garantizan la correcta aplicación de los procedimien- tos administrativos. La ventaja de recurrir a los tribunales administrativos (lo que no excluye la instancia de un organismo de supervisión del Poder Ejecutivo) es que pueden proporcionar un nivel adicional de independencia en el caso de una reclamación. Véase la medida 7, “Mecanismos de apelación y revisión”, para un análisis más detallado de los mecanismos de apelación. Por último, puede ser necesario modificar el marco institucional en caso de que el Miembro procure facultar a un organismo o autoridad para que funcione como único punto de entrada para la presentación de solicitudes. La integración de servicios requiere la cooperación de al menos dos o más organizaciones y, dependiendo del grado de consolidación buscado, pueden ser necesarios nuevos arreglos institucionales. Estos arreglos pueden adoptar la forma de instrumentos blandos, como memorandos de entendimiento y acuerdos de nivel de servicio que definan la relación entre dos o más organi- zaciones cuando se presta un servicio integrado (por ejemplo, funciones y res- ponsabilidades, niveles de servicio, procedimientos, etc.). La responsabilidad de operar como un punto de entrada único también puede definirse a través de instrumentos más vinculantes, como una ley, y formar parte de una estrategia gubernamental más amplia para la integración de los servicios. 73 d. Recursos humanos y capacitación La aplicación adecuada de la medida también puede requerir la gestión del cambio y el fortalecimiento de capacidades. Esto dependerá de las brechas identificadas en el análisis de diagnóstico y del nivel de transfor- mación buscado. Por ejemplo, en el caso de que se elaboren nuevos POE o se integren servicios y formularios, el personal de las autoridades compe- tentes deberá recibir capacitación sobre los procesos y herramientas apli- cables. En el caso donde se revise el proceso de prestación de servicios para las autorizaciones (por ejemplo, con la integración de varias autorizaciones a través de un único punto de entrada), se requerirá una estrategia más amplia de gestión de cambios para garantizar una transición sin tropiezos. Una opción es elaborar manuales de procesos con orientaciones detalladas para el personal sobre cómo manejar los casos, cómo solucionar problemas en diferentes escenarios, etc. Estos manuales también se pueden utilizar para incorporar nuevo personal. e. Tecnologías de la información y las comunicaciones Los miembros pueden complementar sus esfuerzos para implementar esta medida haciendo uso de las tecnologías digitales. Esto resulta especial- mente pertinente en el caso de los artículos 15 y 16 del Acuerdo FID, según los cuales se alienta a los miembros a que permitan la presentación de solici- tudes en cualquier momento del año y autoricen la presentación de múltiples solicitudes a través de un único punto de entrada. La medida 5 contiene un análisis más detallado de las consideraciones de TIC en este tema. 4. Estudios de casos Recuadro 9. Aplicación de las leyes sobre procedimientos administrativos en Perú Desafío Perú se ha enfocado desde hace al menos tres décadas en mejorar la calidad de las regulaciones y los procedimientos, mediante la estandarización de los procedimientos regulato- rios y la simplificación de los trámites. El país promulgó la Ley Marco para la Producción y Sistematización Legislativa en 1997. También se concentró en la simplificación administrati- va de los trámites y aprobó, en 2001, la Ley de Procedimiento 74 Administrativo General, que desde entonces ha sido modifica- da varias veces. Ha enfrentado varios desafíos en torno a la simplificación de trámites, como la rotación de personal, las dificultades para la integración de los sistemas y la falta de cooperación entre organismos. Enfoque En 2001 se aprobó la Ley del Procedimiento Administrativo General, que incluye disposiciones para regular la aprobación de los procedimientos administrativos, sus requisitos y costos, así como su sistematización en el Texto Único de Procedimientos Administrativos (TUPA). En las últimas dos décadas, Perú ha implementado varias medidas de simplificación administrativa, como la publicación de los Planes Nacionales de Simplificación Administrativa (en 2010 y 2013), la implementación de la inte- roperabilidad para la integración de servicios, la publicación de una Política Nacional de Modernización de la Gestión Pública (en 2013) y la presentación de una plataforma para la elaboración, aprobación y publicación del TUPA (en 2016). Esta plataforma, denominada “Sistema Único de Trámites” (SUT), permite sim- plificar los procedimientos a través de la reducción de costos, tiempos, requisitos y plazos de procesamiento, y la eliminación de trámites y servicios administrativos. El SUT también constituye un repositorio de todos los trámites y servicios administrativos. En 2016, Perú promulgó un decreto legislativo que prohibía a los organismos públicos solicitar información innecesaria o que pudiera obtenerse mediante la interoperabilidad con otros or- ganismos públicos. Esto último se relaciona con el “principio de una sola vez”. El intercambio de datos ha sido un elemento clave en la simplificación de los procedimientos administrativos en Perú, a través de la Plataforma de Interoperabilidad del Estado. Resultados El Gobierno de Perú informó una reducción del 30 % en los trámites y 1300 requisitos entre 2017 y 2019. El SUT le permite a la Secretaría de Gestión Pública controlar la aplicación de las normas de simplificación administrativa, aumenta la transpa- rencia y reduce la discrecionalidad de los procedimientos. En 75 2021, casi 500 organismos públicos se encontraban en proceso de sistematizar su TUPA a través del SUT. Ese mismo año, Perú emitió nueve decretos mediante los cuales se estanda- rizaban 202 procedimientos administrativos para organismos locales y regionales, incluidas 12 licencias comerciales. Y hay una propuesta adicional de estandarización de 152 trámites relacionados con permisos de construcción. Fuente: Gobierno de Perú (2021), Simplificación Administrativa en el Perú: Avances y agenda futura. https://cdn.www.gob.pe/uploads/document/ file/1979797/Simplificacion%20Administrativa.pdf.pdf. 5. Recursos adicionales Business Licensing Reform and Simplification, documento sobre marcos de política n.o 55646, Washington, DC, Grupo Asesor sobre Inversiones del Banco Mundial (2010). Reforming Business Registration: A Toolkit for the Practitioners (2013), Grupo Banco Mundial, Washington, DC. Doing Business (archivo histórico) y Business Ready (de próxima aparición), Banco Mundial, https://www.worldbank.org/en/businessready. Integrated Checklist on Regulatory Reform, APEC-OCDE (2008), https:// www.oecd-ilibrary.org/governance/apec-oecd-integrated-checklist-on- regulatory-reform_9789264051652-en. Achieving Integrated Government-to-Business Service Delivery : A Planning Guide for Reformers, https://documents1.worldbank.org/curated/ en/229401604053492832/pdf/Achieving-Integrated-Government-to- Business-Service-Delivery-A-Planning-Guide-for-Reformers.pdf. Business Licensing and Inspections Maturity Model: Guidance Note (BLIMS), https://documentsinternal.worldbank.org/search/33913814. Business Regulation Operational Guide (2022), Washington, DC, Grupo Banco Mundial. Enlace: https://documents1. worldbank.org/curated/en/099430008302220194/pdf/ P175534028ffd30280a2a40fab44d820c4d.pdf. Business Licensing: A Key to Investment Climate Reform, febrero de 2013, Banco Mundial, https://www.worldbank.org/content/dam/Worldbank/ document/Indonesia-PSD-Newsletter-Jan2013-EN.pdf. 76 Medida 4: Simplificación de los mecanismos de evaluación y aprobación de inversiones 1. Introducción La evaluación y aprobación de inversiones es el proceso mediante el cual una ins- titución o comité del país receptor revisa una solicitud o una inversión propuesta por un inversionista extranjero para determinar si el proyecto puede desarrollar- se en el país. Debido a que la revisión debe completarse antes de que el inversionista pueda ingresar y comenzar a llevar a cabo su inversión, el proceso de evaluación y aprobación también se conoce a menudo como evaluación ex ante45. La cuestión de la evaluación46 de las inversiones ha vuelto a surgir en los últimos tiempos en un contexto en que los países intentan reforzar los requisitos de evaluación motivados por el aumento de las tensiones geopolíticas mundiales, el rápido avance tecnoló- gico y los riesgos a la salud provocados por la pandemia de COVID-19. El derecho soberano de los países receptores a regular la IED en su territorio incluye la capacidad de decidir el grado de apertura de la economía a los inversionistas extranjeros, las restricciones o requisitos que existen para su entrada, y la naturaleza y el alcance de esas restricciones y requisitos. Sin embargo, el grado de dificultad para ingresar y llevar a cabo un proyecto o establecer una empresa en otro país es muy importante para los inversionistas y a menudo influye en sus decisiones de inversión. La evaluación puede tener múltiples justificaciones normativas subyacentes que por lo general se relacionan con la protección del interés nacional, el orden público, la salud, el patrimonio cultural y las tradiciones, y el medio ambiente. Algunos países también esgrimen una justificación relacionada con la eficiencia económica, esto es, evalúan las inversiones para asegurarse de que los proyectos generen un “beneficio económico neto” para la economía del país receptor. Esta categoría de evaluación puede denominarse —para simplificar— “evaluación general” (una alter- nativa sería llamarla “evaluación no basada en la seguridad nacional”). Desde hace poco tiempo, un número creciente de países viene evaluando proyectos de inversión para proteger la seguridad nacional o sectores estratégicos críticos. 45 En algunos países, este proceso a veces se denomina —incorrectamente— “concesión de licencias o permisos”. En este manual no se utilizan estos términos cuando se hace referencia a “evaluación y aprobación” para evitar confusiones con los diversos procesos y requisitos de otorgamiento de licencias y permisos que suelen aplicarse después de la “entrada” y que conciernen a todos los inversionistas, tanto nacionales como extranjeros. 46 En esta sección, “evaluación” se refiere al proceso oficial a través del cual una entidad gubernamental (por ejemplo, la oficina del primer ministro, el ministerio a cargo de la inversión y los asuntos económicos, el OPI o el organismo interministerial) examina los proyectos de IED antes de determinar si un proyecto específico puede ingresar a la economía o no. 77 Muchos Gobiernos utilizan el proceso de evaluación como justificación para ejercer un alto grado de control sobre las inversiones, lo que puede ser un elemento disuasivo importante para los inversionistas. Desde el punto de vista de estos últimos, la evaluación suele ser costosa e insumir mucho tiempo, y generar beneficios desconocidos o, en el mejor de los casos, cuestionables. También crea una gran carga para el Gobierno, que debe revisar y sopesar los méritos de las propuestas de negocios en sectores que los funcionarios no conocen demasiado. Evaluar la viabilidad económica de una inversión propuesta es una tarea difícil y a menudo equivale a un juicio subjetivo. Además, el proceso suele ser discrecional, excesivamente burocrático, costoso e ineficaz, y puede dar lugar a un compor- tamiento orientado a la búsqueda de rentas, ya que el mecanismo se basa en la discrecionalidad de algunos funcionarios. Por estas razones, los mecanismos de evaluación no suelen ser populares entre los inversionistas. La evaluación aumenta sus costos de inversión en forma de retrasos, requisitos de cumplimiento onerosos e incertidumbre, lo que resta competitividad al país. Por ejemplo, en el caso de Suriname, el mecanismo de evaluación de inversiones está en manos de los minis- terios sectoriales correspondientes, donde comisiones especiales revisan los docu- mentos legales y financieros pertinentes. Este proceso no es público y ha sido con- siderado como una barrera para la inversión debido a su falta de transparencia47. Los engorrosos procesos de aprobación de inversiones, que incluyen la evalua- ción de la IED, representan el obstáculo regulatorio más común para ese tipo de inversión. Más de la mitad de los inversionistas encuestados en la Encuesta Mundial sobre la Competitividad de las Inversiones que el Banco Mundial llevó a cabo en 201948 informaron que los procesos de aprobación de inversiones cons- tituían obstáculos moderados o incluso importantes para sus operaciones en las economías de los países receptores49 Los inversionistas que enfrentan mayores 47 Departamento de Estado de Estados Unidos (2023), Investment Climate Statements: Suriname (Informe sobre el clima para la inversión: Suriname), https://www.state.gov/reports/2023-investment- climate-statements/suriname/. 48 Kusek, P., A. Saurav y R. Kuo (2020), Outlook and Priorities for Foreign Investors in Developing Countries: Findings from the Global Investment Competitiveness Survey in 10 Middle-Income Countries (Perspectivas y prioridades para los inversionistas extranjeros en los países en desarrollo: Resultados de la Encuesta Mundial sobre la Competitividad de las Inversiones en 10 países de ingreso mediano). Grupo Banco Mundial (2020), Global Investment Competitiveness Report 2019/2020: Rebuilding Investor Confidence in Times of Uncertainty (Informe mundial sobre la competitividad de las inversiones 2019-20: Reconstruir la confianza de los inversionistas en tiempos de incertidumbre), Washington, DC, Banco Mundial. 49 En promedio, las filiales de EMN esperan más de 2 meses (64 días) para obtener dichas aprobaciones, pero los tiempos varían ampliamente según los países y el tipo de inversión, y el 10 % de las filiales informan tiempos de espera de 5 meses (150 días) o más. 78 obstáculos en el proceso de aprobación de inversiones tienen por encima de un 40 % más de probabilidades50 de reducir o retirar inversiones que los que enfren- taron menos obstáculos en dicho proceso. La diferencia sugiere que las barreras legales y regulatorias para la aprobación de inversiones juegan un papel clave cuando las filiales de EMN deciden cómo y dónde invertir. En los últimos años se ha producido una expansión gradual de los mecanismos de evaluación de inversiones, motivada por la necesidad de preservar los intereses del país receptor como la seguridad nacional, la infraestructura crítica, las tec- nologías de doble uso y la información sensible51. En 2019, de los 70 países incluidos en el Índice de Restricciones Regulatorias a la IED de la OCDE, 26 contaban con un proceso de evaluación sectorial; dentro de este grupo, 16 evaluaban a los inversio- nistas en función de los sectores primarios, 6 lo hacían en función de los sectores secundarios y 4, en función de los sectores terciarios52. Un contexto caracterizado por la igualdad de condiciones garantiza que los inversionistas privados más eficien- tes cuenten con incentivos adecuados para invertir, lo que contribuye a maximizar los beneficios de la IED para las economías receptoras. Las políticas de evaluación pueden afectar al mercado general de IED, cuyos efectos se extienden mucho más allá del flujo de IED que ingresa al país receptor (véase la teoría del cambio, Gráfico 27). Pueden generar una igualación a la baja al motivar a otros países para que adopten posturas restrictivas similares, lo que supondría un aumento de los costos de transacción para los inversionistas en general. Si bien algunos países de América Latina y el Caribe todavía evalúan las inver- siones con fines específicos, en general se considera que la mayoría de ellos están abiertos a la IED y, por lo tanto, no cuentan con mecanismos generales para evaluarlas. Trinidad y Tobago, las Bahamas y Belice son ejemplos de países de la región que cuentan con mecanismos de evaluación ex ante en determina- das circunstancias. Por ejemplo, Trinidad y Tobago mantiene un mecanismo de evaluación de las inversiones extranjeras relacionadas con proyectos específicos 50 El 35 % de los encuestados que tienen previsto reducir o retirar inversiones mencionan el proceso de aprobación de inversiones como un obstáculo importante, mientras que solo el 26 % de los otros encuestados comparte esa opinión. La diferencia en los promedios es estadísticamente significativa con un valor p inferior a 0,05. 51 La evaluación de la IED tiene una aplicación más amplia que incluye nuevos sectores y actividades, con umbrales más bajos, una definición más amplia de “inversión” o “control”, plazos más extensos, mayores obligaciones de divulgación y sanciones adicionales (UNCTAD, 2019, página 97). La prevalencia de los requisitos de evaluación de la IED va en aumento y más de 20 países, que representan más de la mitad del volumen mundial de IED, cuentan con algún mecanismo de evaluación de la inversión extranjera (UNCTAD, 2019, página 16). 52 Índice de Restricciones Regulatorias a la IED de la OCDE, 2019. 79 sujetos a incentivos sectoriales, como los de la industria del turismo. Además, las Bahamas mantienen mecanismos de aprobación en los que se tienen en cuenta el impacto económico, la creación de empleo, el desarrollo de infraestructura, la diversificación económica, la protección del medio ambiente y la responsabilidad social de las empresas. Normalmente, sus mecanismos de evaluación de las in- versiones permiten analizar la capacidad crediticia de los principales actores, la inversión de capital, las necesidades de tierra y personal, los arreglos financieros, y los impactos económicos y ambientales53. En el caso de Belice, los mecanismos de evaluación suelen estar vinculados a los programas de incentivos, y pueden implicar la obtención de las aprobaciones necesarias del Banco Central de Belice y el cumplimiento de los requisitos de desempeño, así como el cumplimiento de las leyes y regulaciones ambientales en el caso de las grandes inversiones de capital54. 2. Diagnóstico El diagnóstico comienza con una investigación documental seguida de una recopi- lación de datos en el país en las siguientes áreas: El diagnóstico de la evaluación de las inversiones debe realizarse en dos fases distintas. La primera consiste en determinar si el país implementa medidas de evaluación de la inversión extranjera. Si es así, el siguiente paso es determinar la autoridad designada responsable de llevar a cabo dichas evaluaciones. La existen- cia de una ley o regulación específica se vuelve crucial para determinar si el proceso de evaluación se corresponde con objetivos de políticas públicas específicos y si se lleva a cabo de manera objetiva. A falta de una ley específica, los países deben determinar si otras leyes o regulaciones facultan a una determinada institución u organismo para evaluar las inversiones extranjeras. Estas indagaciones fundamen- tales sientan las bases para delinear el marco de evaluación existente. La segunda fase del diagnóstico se aplica exclusivamente a los países que, tal como se determinó en la primera fase, cuentan con un marco jurídico para realizar evaluaciones o leyes que facultan a instituciones específicas para su- 53 Departamento de Estado de Estados Unidos (2023), Investment Climate Statements: The Bahamas (Informe sobre el clima para la inversión: Las Bahamas), https://www.state.gov/reports/2023- investment-climate-statements/the-bahamas/. 54 Departamento de Estado de Estados Unidos (2023), Investment Climate Statements: Belize (Informe sobre el clima para la inversión: Belice), . https://www.state.gov/reports/2023-investment- climate-statements/belize/. 80 pervisar asuntos de inversión extranjera. Consiste en evaluar la eficiencia y la metodología del proceso de evaluación teniendo en cuenta los siguientes factores: 1. Identificación de los objetivos de las políticas: Los países pueden evaluar la inversión extranjera para lograr diversos objetivos de política, como el orden público, la protección del medio ambiente, la salud y la seguridad, y los beneficios económicos netos, entre otros. 2. Transparencia del proceso de evaluación: Esto implica la publicación de los procedimientos y orientaciones pertinentes relacionados con el proceso de eva- luación, incluida la identificación de los factores que dan lugar a dicho ejercicio. 3. Enfoque no discriminatorio: En el proceso de evaluación no se debe diferenciar a los inversionistas en función de factores como la ciudadanía o el país de origen. Se debe ser imparcial y tratarlos a todos por igual. 4. Proceso de apelación: En los casos en que se rechace la solicitud de evaluación presentada por un inversionista, este debe contar con un mecanismo de apelación que le permita impugnar el resultado del proceso de evaluación. 5. Análisis de alternativas a la evaluación: Los países deben evaluar si existen alternativas viables al proceso de evaluación y tomar una decisión basada en las circunstancias específicas. Esto garantiza que la evaluación no sea el enfoque predeterminado si existen otros métodos eficaces. Abordando estas preguntas esenciales, los países pueden evaluar la eficacia del marco de evaluación actual y cuán atractivo y accesible resulta para los inversionistas. Para los países que actualmente no implementan la evaluación de las inversiones, resulta crucial identificar medidas alternativas y fortalecerlas para evitar la necesidad de recurrir a procesos de evaluación. En estos se deben tener en cuenta los siguientes factores adicionales: Evaluación de riesgos: Llevar a cabo una evaluación de riesgos puede ayudar al Gobierno a identificar los posibles riesgos asociados con las inversiones ex- tranjeras, como los económicos, los ambientales o los vinculados a la seguridad nacional. Dicha práctica puede ayudar a los Gobiernos a clasificar los esfuerzos de evaluación según su prioridad y centrarse en las inversiones que plantean los riesgos más altos. Análisis comparativo: Realizar un análisis comparativo de las políticas gu- bernamentales de evaluación de las inversiones extranjeras con las de otros países puede proporcionar información sobre las mejores prácticas y las áreas de mejora. Este análisis puede ayudar al Gobierno a comparar sus políticas e identificar oportunidades para aprender de las experiencias de otros países. 81 Participación de las partes interesadas: La interacción con las partes inte- resadas, como los inversionistas, la sociedad civil y las comunidades locales, puede proporcionar información sobre la eficacia de las políticas de evaluación de las inversiones extranjeras del Gobierno. La participación de dichos actores puede ayudar al Gobierno a identificar problemas o inquietudes relacionados con las políticas, y realizar los ajustes necesarios. Medición del desempeño: La medición del desempeño relacionado con las políticas de evaluación de la inversión extranjera existentes puede ayudar al Gobierno a examinar la eficacia de las políticas e identificar áreas de mejora. Puede incluir el seguimiento y la evaluación de los productos, los resultados y el impacto de la política. Además, se pueden consultar varios índices y bases de datos para ayudar con el diagnóstico y complementar la información del país. Base de datos del GBM sobre leyes de inversión (disponible únicamente para miembros del personal y consultores de la institución): Se trata de una nueva base de datos sobre leyes de inversión que codifica el contenido de las leyes de inversión disponibles públicamente en 130 países. Esta base de datos puede ser útil para analizar cómo los países evalúan las inversiones en la ley correspondiente (si procede). Navegador de Leyes de Inversión de la UNCTAD: Además de las leyes de inversión, este navegador incluye una base de datos de las leyes relativas a la evaluación de la IED en diferentes países. Esta base de datos puede ser útil para realizar un análisis comparativo de cómo otros países regulan el proceso de evaluación. Índice de Restricciones Regulatorias a la IED de la OCDE: Este índice mide las restricciones legales a la IED en 22 sectores económicos de 69 países, entre los que se encuentran todos los países de la OCDE y del Grupo de los Veinte. 3. Principios de implementación Si los países deciden evaluar las inversiones extranjeras, deben hacerlo solo en casos limitados de manera no discriminatoria, focalizándose cuidadosamente en lograr objetivos específicos de política pública. No es una buena práctica evaluar la inversión solo porque es extranjera. La evaluación puede tener un impacto negativo cuando se realiza sin criterios objetivos. Incluso en situaciones en que por razones políticas o de otro tipo no hay alternativas viables, estable- cer criterios y procedimientos claros puede minimizar su impacto negativo. Sin 82 embargo, es importante tener en cuenta que la eliminación de todos los riesgos derivados de la evaluación de la IED es prácticamente imposible. Tampoco es realista la automatización total del proceso. Siempre habrá un componente de juicio humano y discrecionalidad en la evaluación de inversiones, pero es posible reducir significativamente los riesgos involucrados. La ruta automática de la IED en Chile puede ser un buen modelo para los países que buscan minimizar los riesgos de la evaluación y maximizar el impacto de la IED. En Chile, la IED está sujeta a una evaluación proforma a cargo de InvestChile, un proceso expediti- vo que normalmente no se considera una barrera, ya que las inversiones suelen ser aprobadas. Algunas transacciones están sujetas a revisión antimonopolio y al control de entes reguladores específicos del sector. Más allá de estas especificida- des, todo el proceso de ingreso de inversiones en Chile está automatizado, y en los sectores no controlados la IED puede ingresar sin necesidad de aprobación. Cuando los responsables de la formulación de políticas deciden poner en marcha un mecanismo de evaluación, se pueden utilizar varias medidas de mitigación de riesgos: Evaluación focalizada. La evaluación de la IED, si se utiliza, debe tener un alcance y una cobertura limitados. No debe abarcar toda la economía. No existe justificación para un mecanismo que examine cada inversión extranjera por el solo hecho de que el inversionista es extranjero. Esto no solo se percibiría como discriminación, sino que rápidamente se volvería imposible de gestionar, dada la cantidad de proyectos que la entidad a cargo de la evaluación tendría que revisar para tomar una decisión. Por estas razones, las evaluaciones a nivel de toda la economía son poco frecuentes. Definiciones claras del alcance de la evaluación. En todo proceso regulato- rio y administrativo, el uso de definiciones y conceptos claros puede ayudar a minimizar los riesgos y brindar más certidumbre a los usuarios e inversionistas. Esto es particularmente relevante a la hora de evaluar las inversiones. Procedimientos de autorización previa a la evaluación. Este enfoque se basa en la oportunidad que tiene el inversionista de solicitar una confirmación oficial ex ante de si una transacción anticipada se encuentra dentro del alcance del mecanismo de evaluación de inversiones. Esto permite a los Gobiernos tratar casos sencillos rápidamente y brinda a los inversionistas extranjeros mayor seguridad jurídica en las primeras etapas. 83 Criterios objetivos para las decisiones relativas a la evaluación. La evalua- ción de la IED debe basarse en criterios que sean lo más objetivos posible para depender en menor medida de la discrecionalidad. Proteger el interés nacional y el orden público, o asegurarse de que el proyecto de inversión genere beneficios netos para la economía del país receptor, son objetivos comunes en materia de políticas. Sin embargo, esto no proporciona a la institución, al comité ni a los funcionarios a cargo de la evaluación ningún criterio objetivo que puedan aplicar en la toma de decisiones. La medida en que la evaluación de la IED se guía por criterios de evaluación disponibles públicamente influye en su transpa- rencia y previsibilidad. Procedimientos de evaluación adaptados a riesgos específicos. Este enfoque se basa en el diseño de un marco de evaluación que permita realizar consultas con los funcionarios pertinentes durante el proceso de evaluación de las pro- puestas de inversión, de modo que se pueda lograr un equilibrio entre preservar las oportunidades económicas y atender las preocupaciones relacionadas con la seguridad nacional. Las respuestas personalizadas son una solución viable, ya que permiten a los inversionistas extranjeros llevar adelante la transacción bajo determinadas condiciones, en lugar de tomar decisiones que conduzcan al bloqueo de la inversión. Transparencia en las normas y procedimientos de evaluación. Los Gobiernos que realizan evaluaciones de la IED deben esforzarse por contar con un proceso que sea sencillo, rápido y transparente. El exceso de discrecionalidad en el proceso de evaluación conlleva el riesgo de prácticas corruptas, retrasos en la ejecución de los proyectos, discriminación o preferencia hacia los inversionis- tas de ciertos países sobre otros, así como mayores costos administrativos y de cumplimiento. A la hora de aplicar esta medida orientada a facilitar las inversiones, es impor- tante tener en cuenta las siguientes dimensiones: a. Marco jurídico y normativo Según la UNCTAD, a junio de 2023 al menos 37 jurisdicciones contaban con una ley marco específica aplicable al análisis de riesgo para la seguridad nacional55. Se trata mayormente de economías desarrolladas. Además, la Unión Europea ha establecido un mecanismo de cooperación para evaluar la IED. 55 Centro de Políticas de Inversión de la UNCTAD https://investmentpolicy.unctad.org/investment-laws. 84 También hay una serie de países que llevan a cabo análisis de riesgos para la seguridad nacional sin legislación especializada. Los países que no han estableci- do un mecanismo especializado de evaluación de la IED basado en preocupacio- nes relativas a la seguridad nacional pueden controlar ese riesgo mediante otras leyes y políticas. Por ejemplo, muchos países utilizan listas negativas o leyes nacionales de inversión para hacer frente a estos riesgos. Sin embargo, estos mecanismos que se encuentran en las listas negativas de las leyes de inversión son generales y de alcance más amplio. Al menos 27 países ofrecen una salva- guarda general para abordar las preocupaciones de seguridad nacional en su ley de inversiones56. Entre los países de América Latina y el Caribe se encuentran Colombia, Guyana, Nicaragua, la República Dominicana y Venezuela57. Otro tipo de instrumento que puede proporcionar salvaguardas relaciona- das con la seguridad nacional es el AII. Al establecer obligaciones para las partes contratantes en relación con el trato de los inversionistas extranjeros, los AII imponen ciertos límites al derecho soberano de cada país de regular la inversión extranjera en su territorio, incluidas sus regulaciones en el ámbito de la seguridad nacional. En la actualidad, muchos AII dispensan expresamente a las partes contratantes de la totalidad o parte de sus obligaciones en virtud de tratados en los casos en que una inversión constituye una amenaza para la seguridad nacional. Al menos 394 AII de un total de 2577 tratados iden- tificados por la UNCTAD contienen una salvaguarda general relacionada con la seguridad nacional. Y en el 40 % de esos 394 tratados se definen estas salvaguardas con más detalle. En América Latina y el Caribe, es el caso de los AII firmados por Argentina con Alemania y Estados Unidos; Barbados con Mauricio; Brasil con México; Honduras y Perú con Canadá, y Colombia con Costa Rica, Panamá y Perú, entre otros58. La mayoría de las economías avanzadas y algunas economías en transi- ción cuentan con un mecanismo para hacer frente a los riesgos para la seguridad nacional que conllevan algunas inversiones extranjeras. Todos estos mecanismos tienen el mismo propósito, pero presentan características y alcances distintos según el país donde se implementen. Si bien cada una de estas leyes se centra en abordar los riesgos que plantea el ingreso de ciertas 56 Base de datos mundial sobre leyes de inversión, Grupo Banco Mundial. 57 Navegador de leyes de inversión de la UNCTAD, https://investmentpolicy.unctad.org/investment-laws. 58 UNCTAD. navegador de AII, https://investmentpolicy.unctad.org/international-investment- agreements/iia-mapping. 85 IED, los criterios que aplican los Gobiernos para evaluar el riesgo potencial difieren enormemente. Los criterios más utilizados son la seguridad nacional o el interés nacional, el orden público, la seguridad pública y la defensa, aunque están sujetos a diferentes interpretaciones. Varios países han establecido un umbral para el valor de las inversio- nes extranjeras a partir del cual deberán analizarse los riesgos para la seguridad nacional. Estos umbrales pueden aplicarse a toda la economía o a determinados sectores. Pueden basarse en el valor monetario de la inversión, el grado de participación en el capital accionarial o el tipo de actividad. Por ejemplo, en Australia existen diferentes umbrales de porcenta- je de participación en la inversión según el tipo y la naturaleza del inversio- nista. Una norma propuesta recientemente en dicho país exige que, cuando personas extranjeras busquen adquirir una empresa que figura en la lista de empresas que operan en sectores críticos para la seguridad nacional59, o cuando una persona extranjera comience a llevar a cabo las actividades de dicha empresa, se requerirá la aprobación de la Junta de Revisión de Inver- siones Extranjeras antes de la transacción, independientemente de su valor. Del mismo modo, las entidades en las que los inversionistas de Gobiernos extranjeros posean más del 10 % de la propiedad estarán sujetas a una revisión orientada a identificar posibles riesgos para la seguridad nacional. Por su parte, Granada cuenta con un mecanismo de evaluación y aprobación de las inversiones extranjeras que ingresan al país. El Organismo Nacional de Desarrollo de Inversiones de Granada examina las propuestas y las remite a ministerios específicos en función del tipo de inversión60. En Canadá, el Gobierno está facultado para revisar cualquier transacción, in- dependientemente del tamaño y el porcentaje de la inversión extranjera. A di- ferencia del proceso de análisis del “beneficio neto” establecido en la Ley de Inver- siones de Canadá, en el marco del régimen de análisis de riesgos para la seguridad nacional de dicha ley no existe un umbral financiero para las inversiones. La pandemia mundial de COVID-19 ha llevado a muchos países a modificar sus regímenes de evaluación de forma temporal o, en algunos casos, más per- manente. Por ejemplo, Francia redujo el umbral para adquirir derechos de voto del 25 % al 10 % para las empresas que cotizan en los mercados regulados. 59 Ley de Adquisiciones y Tomas de Control de Inversionistas Extranjeros de 1975. 60 Departamento de Estado de Estados Unidos (2023), Investment Climate Statements: Grenada (Informe sobre el clima para la inversión: Granada), https://www.state.gov/reports/2023-investment- climate-statements/grenada/. 86 Por lo tanto, si un inversionista adquiere más del 10 % de participación accio- narial, deberá someterse automáticamente a un análisis de riesgos para la seguridad nacional. Debido a que estaba relacionada con el COVID-19, esta medida fue temporal y solo estuvo vigente hasta el 31 de diciembre de 2022. b. Procedimientos Los procedimientos complejos no solo se traducen en onerosos costos de cumplimiento para los inversionistas y costos administrativos para el Gobierno, sino que también pueden provocar retrasos significativos en la ejecución de los proyectos. En ocasiones, incluso llevan a los inversionistas a reducir, cancelar o desviar la inversión prevista. El impacto de los pro- cedimientos engorrosos puede variar drásticamente de un país a otro, de- pendiendo de cómo se diseñe el proceso de evaluación; por ejemplo, si se aplica a todos los sectores o solo a unos pocos, y cómo se implementa en la práctica. La aplicación suele depender de la calidad de la gestión pública, de la capacidad institucional y de la existencia de frenos y contrapesos eficaces en la economía del país receptor. La evaluación de la IED siempre tendrá un componente de juicio humano, por lo que es muy poco probable que se elimine el riesgo. La automatización total del proceso puede no ser realista, pero se puede lograr una reducción significativa de los riesgos involucrados en la evaluación de las inversiones extranjeras. Se pueden utilizar y combinar varias medidas de mitigación de riesgos, entre las que se incluyen la evaluación focalizada, los procedimientos de autorización previa a la evaluación, los criterios objetivos para las decisio- nes relativas a la evaluación y los procedimientos de evaluación adaptados a los riesgos específicos que plantean las propuestas de inversión. i. Evaluación focalizada. La evaluación de la IED, si se utiliza, debe limitarse a un pequeño número de sectores. El esfuerzo por acotarla o focalizarla puede hacerse de muchas formas, incluso mediante una lista negativa, en la que se definan los sectores sujetos a evaluación de la IED. Aun sin un documento denominado “Lista negativa” en el que se especifiquen los sectores o tipos de inversión extranjera sujetos a evaluación, la política o el documento legislativo que establezca el proceso de evaluación puede cumplir la misma función. Este tipo de medidas proporciona una mayor previsibilidad para los inversionistas extranjeros. Otro tipo de evalua- ción focalizada es el que no se basa en sectores específicos, sino en empresas seleccionadas. Esta técnica se utiliza en los análisis de riesgos para la seguridad nacional. Se trata de un enfoque menos restrictivo que consiste en establecer un mecanismo de evaluación específico para 87 entidades u objetivos en el que el país receptor designe de antemano a un reducido número de empresas nacionales individuales, que en su mayoría operan en sectores críticos, para que el Gobierno examine todos los casos previstos de participación extranjera en estas entidades “se- leccionadas” o de adquisición de dichas entidades. Por ejemplo, en 2019, el presidente de Estados Unidos firmó un decreto ejecutivo para impedir, por motivos de seguridad nacional, que una empresa de tecnología 5G de propiedad china adquiriese una empresa tecnológica con sede en Estados Unidos. ii. Procedimientos de autorización previa a la evaluación. Algunos países otorgan a los posibles inversionistas extranjeros la oportunidad de solicitar una confirmación oficial ex ante de si una transacción prevista se encuentra dentro del alcance del mecanismo de evaluación de in- versiones. Este enfoque permite a los Gobiernos tratar casos sencillos rápidamente y brinda a los inversionistas extranjeros mayor seguridad jurídica en las primeras etapas. iii. Criterios objetivos para las decisiones relativas a la evaluación. La eva- luación de la IED, cuando se utilice, deberá basarse en criterios que sean lo más objetivos posible a fin de reducir la discrecionalidad. La medida en que el proceso de evaluación de inversiones se guía por criterios de evaluación disponibles públicamente influye en la transparencia y la pre- visibilidad de los procedimientos. iv. Procedimientos de evaluación adaptados a los riesgos específicos que plantean las propuestas de inversión. Resulta posible diseñar un marco de evaluación que permita realizar consultas con los funcionarios perti- nentes durante la evaluación de las propuestas de inversión, de modo que se pueda lograr un equilibrio entre preservar las oportunidades económicas y atender las preocupaciones relacionadas con la seguridad nacional. Si el mecanismo de escrutinio o revisión es demasiado amplio, puede generar incertidumbre entre los inversionistas extranjeros y ocasionarles costos de cumplimiento significativos, sobre todo porque los procesos de revisión amplios son propensos a las demoras. Además, los inversionistas esperan que los mecanismos de escrutinio o revisión aborden las preocupaciones de seguridad nacional de manera proporcionada. Los principios para ga- rantizar la transparencia de la evaluación de la IED incluyen la notificación previa, las consultas y la publicación de todas las leyes, regulaciones y decisiones pertinentes; la promulgación de lineamientos de evaluación, la fijación de plazos para llevar a cabo el proceso de revisión y el uso del asen- 88 timiento tácito cuando la autoridad no da una respuesta; la divulgación ex post de las decisiones; la garantía de que todas las decisiones sean justas y no discriminatorias; la confidencialidad de toda la información comercial, y la disponibilidad de recursos legales contra las decisiones adversas. Al igual que en todos los procesos regulatorios, los Gobiernos que exigen una evaluación de la IED deben esforzarse por contar con un proceso que sea sencillo, rápido y transparente. El exceso de discrecionalidad en el proceso de evaluación conlleva el riesgo de prácticas corruptas, retrasos en la implementación, discriminación o preferencia hacia los inversionistas de ciertos países sobre otros, así como mayores costos administrativos y de cumplimiento. Si bien tanto a los inversionistas como a los Gobiernos les conviene mantener la confidencialidad de la información sensible, las prácticas y los objetivos regulatorios deben ser lo más transparentes posible para aumentar la previsibilidad de los resultados. Para minimizar el impacto negativo de los procedimientos de evaluación de las inversiones, deben seguirse los siguientes principios: publicación de lineamientos de evaluación; plazos; asentimiento tácito; divulgación posterior a la decisión; trato justo y no discriminatorio; confidencialidad de la información intercambiada; derecho de apelación. c. Marco institucional No existen mejores prácticas obvias en lo que respecta a la estructura ins- titucional para la evaluación de la IED. Más bien, se debe hacer hincapié en elementos clave como la transparencia del proceso de revisión, la previsibi- lidad de los resultados y la proporcionalidad de las medidas. En los países que realizan evaluaciones de la IED por motivos de seguridad nacional, los diseños institucionales son sumamente variados y van desde marcos muy simples hasta marcos muy complejos de múltiples partes inte- resadas. Algunos incluso involucran a organismos de inteligencia o requieren 89 cooperación internacional. El diseño institucional desempeña un papel impor- tante a la hora de determinar la eficiencia del proceso de evaluación de inver- siones. La estructura real depende de múltiples factores, como la economía política, los recursos disponibles, la capacidad y la estructura gubernamental general del país. No parece haber consenso sobre la estructura óptima para la evaluación de las inversiones. Sin embargo, no se considera una buena práctica que los OPI sean los únicos responsables de la evaluación. En los países que realizan evaluaciones de la IED por motivos de seguridad nacional, los diseños institucionales son sumamente variados y van desde marcos muy simples hasta marcos muy complejos de múltiples partes inte- resadas. Algunos incluso involucran a organismos de inteligencia o requieren cooperación internacional. El diseño institucional desempeña un papel impor- tante a la hora de determinar la eficiencia del proceso de evaluación de inver- siones. La estructura real depende de múltiples factores, como la economía política, los recursos disponibles, la capacidad y la estructura gubernamental general del país. No parece haber consenso sobre la estructura óptima para la evaluación de las inversiones. Sin embargo, no se considera una buena práctica que los OPI sean los únicos responsables de la evaluación. En general, existen dudas sobre la evaluación de la IED, y los costos pueden superar los beneficios. No obstante, si se examina una lista selecta de países que utilizan mecanismos de evaluación de las inversiones, existen dos enfoques a la hora de diseñar el mecanismo institucional de evaluación61. En un grupo de países, la responsabilidad de administrar la evaluación de la IED se asigna al ministerio encargado de regular la inversión extranjera y, a menudo, a un departamento específico dentro del ministerio. Por ejemplo, en Finlandia, el Ministerio de Economía y Empleo es la autoridad clave en lo que respecta a la supervisión y confirmación de las adquisiciones de empresas. En India, el Departamento de Promoción de la Industria y el Comercio Interior, dependiente del Ministerio de Comercio e Industria, es el organismo responsable de evaluar las inversiones extranjeras que plantean inquietudes relacionadas con la seguridad nacional. Un segundo grupo de países ha establecido un organismo o comité espe- cializado para administrar el proceso de evaluación de la IED. En la mayoría de los casos, estos organismos se establecen específicamente con el fin de 61 La intención de nuestra evaluación es poner de relieve los diferentes enfoques de los países y no evaluar cualitativamente la eficiencia de estos enfoques. 90 llevar a cabo dicha evaluación. Por ejemplo, en China, la Oficina de Examen de la Seguridad de las Inversiones Extranjeras está dirigida conjuntamen- te por el Ministerio de Comercio y la Comisión Nacional de Desarrollo y Reforma, y se encarga de realizar el análisis de riesgos para la seguridad nacional. En este segundo enfoque, observamos que la aprobación final de la evaluación de la IED es emitida normalmente por el ministerio o el Gobierno en general, a menudo por la oficina del primer ministro y en ocasiones por la oficina del presidente. En ambos enfoques, constatamos que el organismo responsable de la evalua- ción suele consultar o colaborar con otros ministerios u organismos, según el sector de aplicación. En ambos enfoques, la tarea se asigna al Poder Ejecutivo. Los principales elementos del marco institucional son los siguientes: Recursos: La institución necesita suficiente financiamiento, personal y acceso a la tecnología. Esto puede mejorar significativamente la capacidad de la autoridad competente para realizar verificaciones de antecedentes, llevar a cabo procesos de diligencia debida y monitorear estas inversiones a lo largo del tiempo. Autonomía: La institución debe ser independiente de la influencia política o de la presión indebida de grupos de interés especiales. Esto puede ayudar a garantizar que las decisiones relativas a la evaluación se adopten con criterios objetivos, de una manera no discriminatoria y transparente que permita proteger eficazmente los intereses del país receptor. Transparencia: La institución debe ser transparente en sus operaciones, incluidos sus procesos de toma de decisiones y criterios para evaluar las inversiones extranjeras. Esto puede ayudar a generar confianza entre los inversionistas extranjeros y otras partes interesadas. Coordinación: La institución debe tener la capacidad de actuar en coor- dinación con otros organismos gubernamentales y partes interesadas, incluidos los inversionistas extranjeros, para garantizar que el proceso de evaluación se integre con otras políticas y prioridades. d. Recursos humanos y capacitación La capacidad de la institución responsable de evaluar la inversión extran- jera es un factor crítico para garantizar que el proceso de evaluación sea eficaz, eficiente y transparente. El organismo o la institución responsable del proceso debe tener los conocimientos técnicos necesarios para evaluar y determinar las implicaciones económicas, estratégicas y de seguridad 91 nacional de las inversiones extranjeras, así como las consideraciones sec- toriales. Esto puede incluir experiencia en sectores específicos, economía, finanzas, derecho y otros campos relacionados que son necesarios para evaluar el impacto en la seguridad nacional. e. Tecnologías de la información y las comunicaciones Los miembros pueden complementar sus esfuerzos para implementar la evaluación de las inversiones aprovechando las tecnologías digitales. El papel que cumplen las herramientas digitales en la prestación de servicios públicos es sumamente importante a la hora de mejorar la eficiencia. Sin embargo, en lo que respecta a la evaluación de las inversiones, la presencia o ausencia de herramientas digitales para facilitar el proceso tendría un impacto mínimo si se llevara a cabo sin un objetivo de política subyacente. Las herramientas digitales no pueden por sí solas mitigar los riesgos que conlleva el proceso. Más bien, pueden aprovecharse para mejorar la eficiencia del proceso de evaluación que se basa en un criterio objetivo. En este sentido, puede resultar útil contar con lo siguiente: a) Portales Informativos: Los Gobiernos a menudo establecen portales in- formativos dedicados a la evaluación de inversiones que sirven como un punto de acceso único para los inversionistas extranjeros. Estos portales proporcionan información completa sobre el proceso de evaluación de IED, las regulaciones aplicables y los lineamientos. Pueden incluir preguntas fre- cuentes, guías de usuario e información específica del sector para ayudar a los inversionistas a comprender el proceso de evaluación y sus requisitos. b) Portal de evaluación de la IED: Estos portales se crean para que los in- versionistas puedan presentar sus propuestas de inversión, documentos relevantes e información pertinente de forma electrónica. Estos sistemas suelen guiar a los inversionistas a través del proceso de solicitud, asegu- rando que se proporcione toda la información necesaria. El portal facilita la carga segura de documentos y firmas electrónicas, haciendo que el proceso de presentación sea eficiente y conveniente. Por lo general, estos portales deben ser colaborativos y facilitar la comunicación y la colaboración entre los organismos gubernamentales que participan en la evaluación de la IED. Estos mecanismos pueden fomentar el intercambio seguro de información, la coordinación y la colaboración en documentos. Una vez que se completa el proceso de evaluación, se puede notificar el resultado a los inversionistas a través de estos portales de manera segura. 92 El uso de herramientas digitales puede ser eficaz en países que cuentan con un marco jurídico y regulatorio bien establecido en materia de protección y privacidad de datos. En muchos casos, este es un requisito previo necesario para garantizar el éxito de las herramientas digitales. Asimismo, el contar con leyes y regulaciones de protección de datos sólidas ayuda a salvaguardar los datos de los inversionistas, proteger los intereses de seguridad nacional y mantener la confianza del público en los procedimientos de evaluación. Al adherirse a estrictas normas de privacidad de datos, los Gobiernos pueden mitigar los riesgos asociados con el acceso no autorizado, las violaciones de la seguridad de los datos o el uso indebido de información confidencial, ga- rantizando así la integridad y confidencialidad del proceso de evaluación de la IED. Para acceder a un análisis más detallado de las medidas de tecnología de la información y las comunicaciones relacionadas con este tema, consulte la medida 5, relativa a la digitalización. 4. Estudios de casos Recuadro 10. La evaluación de la IED contribuyó a la recuperación de ese tipo de inversiones en Chile Desafío Chile ha estado a la vanguardia en la implementación de me- canismos de promoción de la IED en América Latina. En 1974, con el objetivo de fomentar la IED, el Gobierno chileno decidió modernizar la legislación pertinente y adoptó el Decreto Ley 600 (DL 600) (actualizado en 1993), “Estatuto de la Inversión Extranjera”, una pieza legislativa que hasta 2015 constituyó el principal instrumento rector de la IED, dando así estabilidad al marco jurídico de inversión del país. Desde 1974, más del 85 % de la inversión extranjera de Chile se ha canalizado por medio del régimen establecido en el DL 600. Sin embargo, en ese marco, los inversionistas debían obtener una autorización previa para ingresar al país, y el inversionista extranjero debía suscribir un contrato con el Estado de Chile. Medida La Ley 20848 de 2015, que sustituyó al DL 600, estableció un mecanismo de autorización ex post a cargo de la nueva Agencia de Promoción de Inversiones, InvestChile. Los inversionistas ya 93 no debían obtener autorización previa para ingresar a Chile, ni se les exigía que firmaran un contrato de inversión con el Estado. A raíz de la nueva ley, InvestChile recibió el mandato de extender certificados de inversión extranjera dentro del plazo de 15 días, lo que permitió a los inversionistas extranjeros bene- ficiarse de los derechos que otorga el régimen incorporado por la Ley 20848. El certificado se puede obtener incluso después de que la inversión se haya materializado. La nueva ley también protege las inversiones realizadas hasta antes de 2016 bajo el régimen del DL 600. Resultados La nueva ley de IED llegó en un momento en que los flujos de IED disminuirían drásticamente en Chile durante cuatro años consecutivos, entre 2014 y 2017. Las entradas de IED alcanza- ron un máximo de USD 31 800 millones en 2012 y se redujeron a USD 5240 millones en 2017. Desde entonces, la IED se ha recuperado, y en 2022 alcanzó los USD 20 900 millones. La re- cuperación se atribuye en parte a la operatividad de la reforma de la ley de inversiones, a la optimización de los permisos para proyectos de inversión y a la nueva estrategia de Chile para aumentar la IED en el país adoptada en 2022. En la actualidad, se considera que la evaluación proforma de la IED que lleva a cabo InvestChile es expeditiva y previsible. Fuente: https://www.state.gov/reports/2023-investment-climate-statements/chile/. https://www.cepal.org/sites/default/files/publication/files/4948/S050272_es.pdf. https://investchile.gob.cl/wp-content/uploads/2017/03/Minuta-Ley-20848.pdf. https://data.worldbank.org/indicator/BX.KLT.DINV.CD.WD?locations=CL. https://investmentpolicy.unctad.org/investment-policy-monitor/44/chile. https://www.bcn.cl/leychile/navegar?idNorma=1078789. 94 5. Recursos adicionales FDI Screening and National Security Review: International Trends and Lessons of Experience (Evaluación de la IED y análisis de riesgos para la seguridad nacional: Tendencias internacionales y lecciones de la experiencia) (de próxima aparición). The determinants of Foreign Direct Investment: Do statutory restrictions matter? (Los factores determinantes de la inversión extranjera directa: ¿Son importantes las restricciones legales?), documentos de trabajo de la OCDE sobre inversión internacional n.o 2019/01 (2019). Is investment protectionism on the rise? Evidence from the OECD FDI Re- gulatory Restrictiveness Index. (¿Está aumentando el proteccionismo de la inversión? Evidencia extraída del Índice de Restricciones Regulatorias a la IED de la OCDE), Foro Mundial de la OCDE sobre Inversión Internacional (2017). Investment Policies Related to National Security: A Survey of Country Practices, (Políticas de inversión relacionadas con la seguridad nacional: Estudio sobre las prácticas de los países), documentos de trabajo de la OCDE sobre inversión internacional n.o 2016/02 (2016). Acquisition- and owner- ship-related policies to safeguard essential security interests: Current, and emerging trends, observed designs, and policy practice in 62 economies (Políticas relacionadas con la adquisición y la propiedad para salvaguardar intereses esenciales en materia de seguridad: Tendencias actuales y emer- gentes, diseños observados y prácticas de política en 62 economías), nota de investigación de la Secretaría de la OCDE (2020).  Medida 5: Digitalización de los procesos que facilitan las inversiones 1. Introducción El uso de un portal único de información y de las TIC para la autorización de inversiones debe considerarse de manera holística. La estrategia típica para di- gitalizar los procesos que facilitan las inversiones suele comenzar con la creación de un portal único de información en línea. En un portal de este tipo se consolida toda la información pertinente sobre las autorizaciones de inversión y las medidas regulatorias y se aborda la falta de transparencia, uno de los mayores obstácu- los para los inversionistas, dado que se contribuye a que la información sobre las autorizaciones y las medidas sea fácilmente accesible (véase la teoría del cambio, Gráfico 27). Al digitalizar el proceso de autorización de inversiones, es 95 necesario aplicar un enfoque gradual, acompañado de simplificación regulatoria y reformas institucionales, siguiendo el enfoque basado en riesgos conforme a lo dispuesto en los artículos 13 a 17 bis del Acuerdo FID (consulte la sección sobre la medida 3, “Simplificación de los procedimientos de autorización de inversiones”). Esto permite una transición fluida de un portal único de información a servicios digitales transaccionales para la presentación de solicitudes en línea y el proce- samiento de autorizaciones de inversión. Las jurisdicciones que han implementado portales únicos de información y han digitalizado las autorizaciones de inversión y de negocios han experimentado ventajas significativas, sobre todo en la reducción de la carga regulatoria y en la obtención de ahorros sustanciales para el sector privado62. En 2015, México puso en marcha la Ventanilla Única Nacional, que integra servicios e informa- ción de más de 18 secretarías, 299 entidades gubernamentales y 32 estados mexicanos. Hasta febrero de 2018, el portal recibió más de 726 millones de visitas para realizar trámites con el Gobierno completamente en línea y acceder a infor- mación que antes estaba repartida en más de 5000 sitios web diferentes. Varios países de América Latina y el Caribe han impulsado la digitalización de todos los servicios. En Uruguay, para 2017, el 100 % de los trámites con el Gobierno podían iniciarse en línea, el 34 % podía completarse íntegramente en línea y el 100 % de las entidades públicas del Gobierno central estaban conectadas a una plataforma de interoperabilidad. En Chile, para el mismo año, la mitad de los trámites con el Gobierno nacional podían realizarse completamente en línea63. Costa Rica cuenta con un sitio web de ventanilla única para el registro de empresas que reúne a or- ganismos municipales y del Gobierno central64. 62 Desde su puesta en marcha en septiembre de 2021 hasta diciembre de 2022, el portal único de información de India, denominado “Conozca sus Aprobaciones”, ha sido utilizado por 150 000 inversionistas (https://pib.gov.in/PressReleasePage.aspx?PRID=1888936). El Sistema Nacional de Ventanilla Única (https://www.nsws.gov.in/), del cual el portal Conozca sus Aprobaciones es un módulo integral, se utilizó para procesar digitalmente 75 599 autorizaciones en el mismo período. Además, mediante la simplificación regulatoria y la digitalización de las autorizaciones para negocios, Moldova redujo el costo de la actividad empresarial en aproximadamente USD 13,5 millones al año, es decir, USD 40,4 millones durante tres años (lo que equivale a USD 6,95 de ahorro por cada dólar gastado en la reforma regulatoria del proyecto) (Equipo de Revisión del Grupo de Evaluación Independiente), Moldova — Second Competitiveness Enhancement Project (Moldova: Segundo Proyecto de Mejora de la Competitividad), Washington, DC, Grupo Banco Mundial, http://documents. worldbank.org/curated/en/099042123184518941/P1441030d63ce40150a0710b303de239e48). 63 Roseth, B., A. Reyes y C. Santiso (2018), El fin del trámite eterno: Ciudadanos, burocracia y gobierno digital, Banco Interamericano de Desarrollo. 64 Véase: https://www.state.gov/reports/2020-investment-climate-statements/costa-rica/. 96 El portal único de información debe contener información completa sobre las autorizaciones y medidas de inversión. La información incluye acuerdos inter- nacionales, legislación primaria, como leyes, y actos jurídicos secundarios, entre ellos regulaciones, normas, procedimientos, decisiones y medidas administrativas dictadas por órganos ejecutivos o administrativos. La información se consolida de manera que se mejora la transparencia y el acceso a las autorizaciones y medidas, lo que permite a los inversionistas, las partes interesadas y otros miembros fami- liarizarse con los requisitos normativos. Un aspecto importante de esta medida es la necesidad de garantizar que todas las autoridades competentes y los orga- nismos reguladores registren las autorizaciones y los procedimientos dentro de su jurisdicción y los publiquen en línea en un portal único. Otro aspecto clave relacio- nado con la sostenibilidad del portal es la necesidad de contar con un mecanismo para mantener los datos actualizados tras los cambios en la legislación primaria o secundaria. Debe establecerse un ciclo de retroalimentación para orientar la gestión de datos y los procedimientos de diseño regulatorio. La digitalización del proceso que facilita las inversiones va de la mano de la simplificación regulatoria, la aplicación de un enfoque regulatorio basado en riesgos, la creación de un marco jurídico y el fortalecimiento institucional (véase la medida 3). El procesamiento digital de las autorizaciones de inversión implica servicios transaccionales digitales que permiten presentar en línea for- mularios de solicitud, pagar en línea las tasas de autorización, hacer un segui- miento en línea del estado de las solicitudes, procesar digitalmente las solicitu- des, intercambiar electrónicamente datos para la coordinación de los organismos reguladores involucrados y emitir autorizaciones en formato digital. El requisito previo implica servicios horizontales de gobierno electrónico, tales como identifi- cación y firma digitales, alojamiento en la nube, pago electrónico e interoperabi- lidad para el intercambio de datos. Los servicios transaccionales digitales suelen ser una extensión de los servicios de información publicados en un portal único de información. Para digitalizar los procesos que facilitan las inversiones se debe establecer una serie de sistemas y módulos digitales integrados que se combinen a través de un concepto conocido como “prestación de servicios integrados”. La importancia de contar con un portal único de información y del uso de las TIC para las disposiciones relativas a las autorizaciones de inversión también se ha reconocido en el Acuerdo FID (Recuadro 11). 97 Recuadro 11. El portal único de información y el uso de TIC en el Acuerdo FID En el Acuerdo FID se incluye las siguientes referencias a un portal único de información (artículo 8 no vinculante): En la medida en que sea factible, se alienta a cada Miembro/ Parte a poner a disposición las medidas y la información a que se hace referencia en los párrafos 6.1, 6.4 y 7.1 a través de un portal único de información, lo que incluye la puesta a disposición de los enlaces web pertinentes a publicaciones electrónicas. Los Miembros/las Partes se esforzarán por asegurarse de que el portal único de información se mantenga actualizado. Cada Miembro/Parte deberá incluir en el portal único de in- formación los datos de contacto de los puntos focales o los mecanismos adecuados a los que se hace referencia en el párrafo 22.1. Se alienta a cada Miembro/Parte a que publique en el portal único de información las medidas y la información a que se hace referencia en los párrafos 6.4 y 7.1 en uno de los idiomas oficiales de la OMC. El Acuerdo FID también incluye una obligación referida al uso de las TIC y el gobierno electrónico (artículo 18 vincu- lante). En ella se especifican los siguientes requisitos: Si un Miembro/una Parte exige autorización para realizar una inversión, sus autoridades competentes, teniendo en cuenta sus prioridades contrapuestas y sus limitaciones de recursos, procurarán aceptar la presentación electrónica de solicitudes, incluso en formato electrónico. Cada Miembro/Parte permitirá, en la medida en que sea factible, el pago en línea de las tarifas de autorización recauda- das por las autoridades competentes correspondientes. 98 2. Diagnóstico El diagnóstico para implementar un portal único de información y la digitaliza- ción de las autorizaciones de inversión puede realizarse mediante una revisión exhaustiva documental o en línea de los sitios web gubernamentales, entrevis- tas con los ministerios pertinentes y grupos de discusión con inversionistas y representantes de empresas. A continuación se presentan diversos aspectos que se deben tener en cuenta para el diagnóstico y la implementación de un portal único de información: i. Disponibilidad de textos normativos consolidados en formato digital, es decir, registro digital de regulaciones. La estructura de la información en el registro digital debe verificarse para garantizar que las regulaciones sean legibles por máquina (por ejemplo, utilizando estándares como Akoma Ntoso)65. ii. Nivel de desarrollo del gobierno electrónico, incluido el portal de gobierno electrónico que cuenta con una sección sobre servicios para inversionistas y empresas. Una forma alternativa de poner en marcha un portal único de in- formación es establecer un sistema separado que con el tiempo se integraría en el ecosistema de gobierno electrónico. iii. Consolidación y mapeo de todas las autorizaciones y medidas. Se deben analizar todos los intentos anteriores de llevar a cabo un mapeo integral de las autoriza- ciones y las medidas para elaborar un enfoque de mapeo y consolidación de datos que incluya los logros anteriores y evite la fatiga que generan las reformas. iv. Necesidad de comprender el nivel de conocimiento de las empresas sobre la disponibilidad de información en línea en el portal único. v. Accesibilidad de la información publicada, incluido el uso de medios avanzados de intercambio de información en línea (como inteligencia artificial, agentes virtuales y chatbots). El diagnóstico para digitalizar las autorizaciones de inversión debe consistir en lo siguiente: i. Identificar los procedimientos de autorización de inversiones y de negocios que están digitalizados, y que permiten presentar solicitudes en línea y obtener autorizaciones en forma digital sin interacciones presenciales ni documentos 65 Véase: https://en.wikipedia.org/wiki/Akoma_Ntoso. 99 en papel. En el diagnóstico se debe diferenciar entre un servicio totalmente digitalizado que permita transacciones en línea y sin papel, y un servicio par- cialmente digitalizado que aún podría requerir interacciones presenciales. ii. Comprobar si en las solicitudes en línea se piden datos e información dupli- cados a los inversionistas, por ejemplo, aprobaciones previas que se deben incluir como adjuntos. iii. Determinar si los registros y bases de datos pertinentes son interoperables, están disponibles en línea y permiten realizar búsquedas. iv. Determinar si los pagos electrónicos están habilitados para las tarifas admi- nistrativas de los procedimientos de autorización de negocios y cuáles son los medios de pago electrónico disponibles (banca electrónica, tarjetas de crédito corporativas, billeteras electrónicas, etc.). v. Determinar el nivel de madurez de los requisitos previos horizontales de gobierno electrónico para la digitalización de las autorizaciones de negocios, lo que incluye la identificación y la firma digitales, el alojamiento en la nube, la comunicación y la banda ancha, y la plataforma de interoperabilidad para el intercambio de datos. Las principales instituciones que se deben contactar para el diagnóstico y que están involucradas en la implementación son el Ministerio de Economía o su equi- valente (por ejemplo, el Ministerio de Comercio o el Ministerio de Comercio Exterior e Inversión), el Ministerio de Tecnologías de la Información y las Comunicaciones o el organismo encargado de las iniciativas de gobierno electrónico, el Ministerio de Finanzas y los entes reguladores sectoriales. 3. Principios de implementación Consideraciones generales para la implementación de un portal único de informa- ción y la digitalización de las autorizaciones de inversión implican lo siguiente: i. Desarrollar capacidades institucionales para diseñar, implementar y operar una plataforma digital de autorizaciones de negocios. ii. Realizar un mapeo y publicar información en línea sobre autorizaciones a negocios. iii. Revisar y diseñar un marco jurídico e institucional que permita la digitalización. iv. Llevar a cabo una evaluación digital y elaborar un plan estratégico para digi- talizar las autorizaciones de inversión. 100 v. Formular requisitos técnicos para digitalizar las autorizaciones de inversión teniendo en cuenta los sectores y las áreas que revisten prioridad. vi. Digitalizar los registros en papel, y unificar los registros y las bases de datos empresariales para que sean interoperables. vii. Digitalizar las autorizaciones de negocios y habilitar las solicitudes en línea y el procesamiento digital de autorizaciones aplicando un enfoque gradual para los sectores y las áreas que revisten prioridad. Tabla 5 ofrece un resumen general de los principios de implementación clave y los principios opcionales para implementar un portal único de información y di- gitalizar las autorizaciones de inversión. En las secciones siguientes se brindan más detalles sobre los marcos jurídicos y normativos, los procedimientos, el marco institucional, los recursos humanos y las TIC. Tabla 5. Principios clave y opcionales para implementar un único punto de contacto y autorizaciones de inversión digital PRINCIPIOS CLAVE PRINCIPIOS OPCIONALES - Un mapeo completo de autorizaciones y - El portal único de información debe procedimientos de inversión. integrarse en el portal de gobierno - El mapeo se organizará según los sectores electrónico para los servicios que el empresariales y las actividades aplicando Gobierno presta a las empresas. la clasificación estándar (como la CIIU). - Identidad y firma digitales - El mapeo en línea incluirá un mecanismo transfronterizas. para garantizar que la información se - Formularios conversacionales para actualice a medida que cambien las interacciones fluidas con inversionistas y regulaciones subyacentes. validación avanzada de aplicaciones. - El mapeo en línea deberá incluir - Uso de agentes virtuales/chatbots un mecanismo que permita a los para navegar por un portal único de inversionistas aportar comentarios información. para orientar la gestión de datos y la - Tramitación en tiempo real de solicitudes elaboración de normas. de autorizaciones mediante la aplicación - Para obtener la autorización de un de inteligencia artificial y nuevas negocio en línea, el inversionista deberá tecnologías. proporcionar un conjunto mínimo de datos. - Uso de datos del sector privado para - Siguiendo el “principio de una sola vez”, se reducir la asimetría de información y requerirá al inversionista que proporcione mejorar la gestión de riesgos. datos y documentos en una sola ocasión. 101 PRINCIPIOS CLAVE PRINCIPIOS OPCIONALES - La normativa aplicable debe garantizar que las solicitudes en línea tengan el mis- mo efecto y validez que las solicitudes y los documentos en papel, sin necesidad de visitas presenciales ni copias de documen- tos en papel. - El proceso en línea para obtener una au- torización permitirá pagar las tarifas cor- respondientes utilizando diversos medios de pago electrónico/digital. - Los inversionistas deben recibir actu- alizaciones en línea sobre el estado del procesamiento y se les debe permitir pro- porcionar en línea la información adicional que se solicite en el proceso. - La autorización se emitirá en formato electrónico y se entregará al inversionista sin requerir visitas presenciales. - Los inversionistas deben tener la posib- ilidad de formular comentarios en línea sobre el servicio de autorización a los negocios. - Los registros y las bases de datos que resulten de los procedimientos de autor- ización deben ser digitales, confiables e interoperables. - Se deben aplicar medidas de seguridad de la información y ciberseguridad para garantizar la protección de los datos y la continuidad del servicio en línea. Fuente: GBM a. Marco jurídico y normativo El marco jurídico y normativo que orienta la implementación de soluciones digitales para facilitar la inversión presenta dos aspectos clave. El primero se relaciona con los servicios de información en línea sobre las autorizaciones y medidas, a los que normalmente se accede a través de un portal único de información. El segundo se enfoca en los servicios transaccionales digitales diseñados para agilizar el proceso de obtención de autorizaciones. 102 El marco jurídico obliga a las autoridades nacionales y subnacionales com- petentes a publicar la información pertinente sobre las autorizaciones y medidas relacionadas con el portal único de información. En este marco se debe definir el portal como un eje central de información regulatoria para los inversionistas. A fin de mantener la integridad y fiabilidad de la información publicada, se debe designar a una institución específica para que supervise el registro de datos precisos y oportunos. Asimismo, se debe establecer un plazo claro para actualizar el portal a medida que se modifican las regulaciones. Esto garantiza que el portal se mantenga actualizado y proporcione a los usuarios la información más reciente sobre autorizaciones y medidas. En el marco se debe detallar información específica sobre las autorizaciones que deben registrarse, como las autoridades públicas involucradas en su procesamiento, las etapas del proceso, su duración, los costos administrativos, las referencias a las leyes y regulaciones pertinentes y otra información relevante, ofreciendo una visión integral del entorno regulatorio para inversiones y negocios. Los países comúnmente promulgan una ley que regula el portal único de información. Por ejemplo, Bolivia promulgó en 2016 una ley de desburocra- tización por la que se creó una plataforma en línea que almacena y centra- liza la información de registro de empresas66. Cabe destacar también la Ley General de Mejora Regulatoria de México, en virtud de la cual todas las auto- ridades públicas deben mantener actualizada en los registros la información sobre autorizaciones de inversión y de negocios, medidas y requisitos de inspección67. Tanto en Bolivia como en México se designó a una institución pública para supervisar la gestión de datos en el portal. La ley mexicana establece plazos estrictos para la actualización de datos en respuesta a las enmiendas a las leyes y regulaciones pertinentes. En un análisis reciente sobre Croacia se recomendó crear tres mecanismos para mantener actuali- zados los datos del portal único de información (recuadro 12)68. 66 Grupo Banco Mundial, base de datos de Doing Business. 67 En México, la Ley General de Mejora Regulatoria obliga a unificar en línea en el Catálogo Nacional Catalog (https://catalogonacional.gob.mx/) todos los trámites, servicios, requisitos de inspección y regulaciones. 68 Assessment of Digital Government to Business Services – Business Environment Reform II Croatia (Evaluación de los servicios digitales del Gobierno a las empresas: Segundo proyecto de reforma del entorno empresarial de Croacia), Washington, DC, Grupo Banco Mundial, http://documents.worldbank.org/curated/ en/099305009072233646/P171119034c57707e0bf4a04ff6389e8483. 103 En el marco jurídico del portal único de información se definen la gestión y la protección de los datos relativos a las autorizaciones y medidas. Con el fin de lograr un equilibrio entre la transparencia y la protección de in- formación sensible, determinados datos sobre autorizaciones y medidas se registran y protegen en la base de datos del portal, pero no se ponen a dis- posición del público69. Para facilitar el procesamiento digital de las autorizaciones de inversión, es necesario contar con un marco jurídico y regulatorio que establezca los me- canismos de gestión necesarios para aplicar las normas. Esto permite ofrecer servicios transaccionales para la solicitud y el procesamiento de autorizaciones en línea, que normalmente abarcan la mayoría o la totalidad de los trámites de autorización a los negocios. Dichos servicios involucran a múltiples organismos gubernamentales, incluidos los órganos reguladores que emiten autorizaciones sectoriales y de inversión, así como un registro de empresas que administra el registro general de empresas. La creación de un sistema integrado de presta- ción de servicios para las autorizaciones puede requerir una nueva legislación que defina un mandato legal, fije estándares y establezca estructuras de res- ponsabilidad para las instituciones que prestan los servicios70. Para gestionar y estructurar a dichas instituciones se pueden aplicar tres enfoques: i) crear una organización específica que preste estos servicios, como ProPanamá71, ii) involu- crar al sector privado creando el tipo de asociación público-privada que utilizan muchos estados de Estados Unidos, y iii) asignar el mandato de servicio a un ministerio u organismo existente, como la ventanilla única para inversionistas de México, dirigida por la Secretaría de Economía. 69 Por ejemplo, en Serbia, los datos relacionados con la persona concreta que actúa como administrador de una autoridad competente responsable de registrar y actualizar los datos se almacenan en la base de datos. Sin embargo, dichos datos están protegidos y no son de acceso público. La legislación establece además que cada proyecto de ley debe ir acompañado de los datos que se registrarán en el portal al momento de su promulgación, lo que contribuye a una gestión eficiente de los datos (es decir, los datos sobre autorizaciones y medidas se adjuntan a la regulación y siguen el ciclo de vida regulatorio). 70 Achieving Integrated Government-to-Business Service Delivery: A Planning Guide for Reformers (Lograr que los Gobiernos presten servicios integrados a las empresas: Guía de planificación para reformadores), Washington, DC, Grupo Banco Mundial, http://documents.worldbank.org/curated/ en/229401604053492832/Achieving-Integrated-Government-to-Business-Service-Delivery-A- Planning-Guide-for-Reformers. 71 Véase: https://www.presidencia.gob.pa/Noticias/Presidente-sanciona-la-ley-que-crea-la-Autoridad- para-la-Atraccion-de-Inversiones. 104 Recuadro 12. Modalidades para mantener actualizada la información sobre autorizaciones y medidas En una evaluación reciente realizada para Croacia se sugirió la aplicación de tres mecanismos innovadores: (i) Inicialmente, se podría adoptar un mecanismo de actuali- zación basado en notificaciones para aprovechar el inter- cambio de datos entre el registro oficial de regulaciones y un catálogo de autorizaciones y medidas, lo que garantiza- ría la sincronización de las actualizaciones. (ii) Posteriormente, se podría introducir un mecanismo de ac- tualización con inteligencia artificial. Este mecanismo uti- lizaría el aprendizaje automático y el procesamiento del lenguaje natural para detectar cambios en los datos de autorización en respuesta a modificaciones en las leyes y regulaciones correspondientes. (iii) La última propuesta es el mecanismo de actualización de la gestión de procesos institucionales con inteligencia ar- tificial. Se da por sentado que existen regulaciones legibles por máquina y que los datos sobre autorizaciones y medidas están integrados en la estructura de la regulación. También se presupone que se adoptan procedimientos de elaboración de normas guiados por la gestión de procesos instituciona- les, lo que da lugar a un proceso regulatorio más simplificado. Fuente: Assessment of Digital Government to Business Services – Business Environment Reform II Croatia, Washington, DC, Grupo Banco Mundial La transformación digital de los procesos que facilitan las inversiones requiere enfoques regulatorios basados en riesgos (véase la medida 3). Algunas jurisdicciones establecieron leyes marco horizontales para las autoriza- ciones de inversión y de negocios, definiendo principios, procesos, herramientas y enfoques, mientras que los requisitos específicos se detallan en las leyes y regulaciones sustantivas y sectoriales que deben revisarse a la luz del enfoque 105 basado en riesgos. Los sistemas menos maduros suelen carecer de proporcio- nalidad e imponen los mismos requisitos horizontalmente a todos los sectores72. Los marcos maduros basados en riesgos implican regulaciones sectoria- les basadas en objetivos. La regulación basada en riesgos puede mejorar la eficiencia, la eficacia y la transparencia al menos de tres maneras: 1) a nivel estratégico, para la toma de decisiones relativas a sectores y ámbitos regulatorios completos; 2) a nivel operativo, a través de decisiones sobre qué herramientas utilizar y en qué tipos de actores centrarse, y 3) en cuanto a la planificación de riesgos, la elaboración de perfiles, el seguimiento y la apli- cación de la ley, permitiendo decidir qué empresas regular e inspeccionar y cómo hacerlo73. Al adaptar el grado de control regulatorio a los respectivos riesgos reales que enfrentan los sectores de la economía (industria, comercio, servicios) y a las actividades comerciales específicas, los países pueden mejorar su entorno empresarial y facilitar las transacciones comerciales. Los entes reguladores deben justificar la introducción de autorizaciones ex ante basándose en pruebas que indiquen una clara necesidad de salvaguardar el interés público y atender las preocupaciones sociales (véase la medida 3). El marco jurídico y regulatorio debe estar preparado para lo digital, permi- tiendo la prestación de servicios sin contacto y sin papel. En un escenario ideal, el marco jurídico permitiría mejorar digitalmente los procesos que facilitan la inversión sin exigir cambios regulatorios para permitir la pres- tación de servicios sin contacto y sin papel. En un escenario más común, el marco jurídico debe modificarse para dar cabida a la digitalización de los pasos procesales, permitiendo solicitudes y pagos en línea de las tarifas ad- ministrativas relacionadas, el intercambio automatizado de datos entre los organismos reguladores involucrados, y la entrega digital de autorizaciones de inversión y de negocios a los inversionistas. El reconocimiento legal de las solicitudes de autorización en línea firmadas digitalmente y los docu- mentos asociados debería ser equivalente a las presentaciones presencia- les. El mandato de las autoridades competentes para emitir autorizaciones 72 Business Licensing and Inspections Maturity Model – Guidance Note (Modelo de madurez de los procesos de inspección y otorgamiento de licencias relacionados con la actividad empresarial: Nota de orientación). Perspectivas sobre Crecimiento Equitativo, Finanzas e Instituciones, Washington, DC, Grupo Banco Mundial, http://documents.worldbank.org/curated/en/099905010062240323/ P17553404281830fa0b08200ef69ac4eddc. 73 Grupo Banco Mundial (2020), Risk-Based Approaches to Business Regulation – A Note for Reformers (Enfoques basados en riesgos para la regulación empresarial: Nota para los reformadores). 106 firmadas digitalmente y compartir información relacionada con las autori- zaciones está sujeto a la legislación específica de cada jurisdicción. Algunas jurisdicciones han adoptado leyes que obligan a las autoridades a emitir au- torizaciones electrónicamente e implementar el “principio de una sola vez”74. Los requisitos fundamentales para los sistemas digitales de facilitación de la inversión implican dos niveles de requisitos previos. El primero está compuesto por un marco jurídico y capacidades para la infraestructura digital, lo que incluye elementos como el alojamiento en la nube, las redes de comu- nicación y la identificación digital. El segundo se centra en las leyes y regu- laciones de la tecnología gubernamental, o GovTech, que involucra aspectos como un marco de interoperabilidad para el intercambio de datos y el marco para la protección de datos75, así como sistemas de pago en línea. La acep- tación de pagos digitales y recibos electrónicos de las tarifas de autorización es cada vez más común, y algunas jurisdicciones incluso incentivan los pagos en línea reduciendo las tarifas. Para facilitar las inversiones digitales, entre otras cosas, a través de un portal único de información y servicios de tran- sacciones digitales para procesar autorizaciones de inversión, se toman como base estos dos niveles digitales subyacentes. Los comentarios de los inversionistas deben respaldar las mejoras regula- torias relacionadas con las autorizaciones. Los servicios informativos y tran- saccionales en línea para las autorizaciones deben ofrecer a los inversionistas la oportunidad de comentar o dar su opinión sobre el proceso de autorización. Dicha retroalimentación puede servir como un foro valioso para identificar in- eficiencias o medidas innecesarias a la hora de diseñar enmiendas regulatorias relacionadas con dicho proceso. Además, estas plataformas digitales de facili- tación de las inversiones podrían fomentar la participación de los inversionis- tas en los procesos de consulta pública para introducir enmiendas regulatorias relacionadas con las autorizaciones, por ejemplo, incorporando hipervínculos a proyectos de ley propuestos o portales de consulta pública en línea. 74 Este principio dicta que un inversionista solo debe proporcionar la información requerida una vez, tras lo cual las autoridades competentes intercambian automáticamente la información, eliminando así la duplicación de solicitudes.. 75 Los marcos de protección de datos deben alinearse con las orientaciones y principios internacionales, como el Reglamento General de Protección de Datos de la Unión Europea. 107 b. Procedimientos Para contar con información confiable y actualizada sobre autorizaciones y medidas en un portal único de información, junto con el procesamiento digital de autorizaciones a los negocios, es necesario diseñar regulaciones de implementación y procedimientos operativos. Estos procedimientos deben garantizar que las autoridades competentes actualicen diligentemente la in- formación sobre las autorizaciones a medida que se introducen modificacio- nes regulatorias. Asimismo, estas regulaciones y procedimientos operativos deben incluir los modelos de las solicitudes y los formularios de decisión final, la secuencia de las etapas de procesamiento junto con los plazos, y las auto- ridades competentes para gestionar las autorizaciones. El mecanismo de actualización de datos es vital para la sostenibilidad de un portal único de información. Las jurisdicciones que mantienen con éxito el portal único de información establecen procedimientos paso a paso que definen los datos que deben registrarse, y el procedimiento para registrar los datos. Esta información incluye leyes, regulaciones y procedimientos paso a paso detallados en la medida 3. En Perú se adoptó una regulación para detallar los datos incluidos en el registro de trámites y los protoco- los para actualizar los datos76 . En México, el procedimiento para actualizar la información que figura en el catálogo está claramente establecido en la Ley General de Mejora Regulatoria. En la práctica, esto funciona exigiendo que todas las propuestas regulatorias se presenten electrónicamente a la CONAMER, acompañadas de un AIR. En el AIR se pregunta si con la regu- lación propuesta se introducen nuevos procedimientos administrativos o se modifican o eliminan los existentes, que ya están registrados en el catálogo nacional. Este proceso sirve como método principal para mantener actuali- zada la información del catálogo. El procedimiento debe garantizar la accesibilidad del portal único de in- formación para los inversionistas extranjeros y nacionales. Los datos del portal se publicarán en uno de los idiomas oficiales de la OMC. En India, el portal único de información “Conozca sus Aprobaciones” contiene información relativa a las autorizaciones y medidas en inglés, uno de los idiomas oficiales de la OMC. Cabe destacar que el procedimiento para publicar autorizaciones y medidas en el portal también incluye información sobre los sectores que podrían estar sujetos a restricciones o prohibiciones respecto de la IED, si 76 OCDE (2016), Política Regulatoria en el Perú: Uniendo el marco para la calidad regulatoria, revisiones de la OCDE sobre reforma regulatoria. 108 las hubiere. Además, el procedimiento ofrece a los inversionistas la opción de formular comentarios sobre su experiencia en la búsqueda y el uso de la información publicada. Este mecanismo de retroalimentación no solo mejora la experiencia del usuario, sino que también ayuda a mantener la precisión y relevancia de los datos. Una buena práctica consiste en brindar regular- mente al gabinete de gobierno información actualizada sobre el estado de los datos, garantizando así la transparencia y la supervisión. El procesamiento digital de las autorizaciones de inversión requiere un pro- cedimiento bien articulado para las solicitudes y la gestión en línea de las autorizaciones. Se debe adoptar un procedimiento que permita a los inversio- nistas solicitar la autorización en línea, pagar las tarifas correspondientes por vía electrónica, hacer un seguimiento del trámite y recibir la autorización en formato digital, todo ello disponible en uno de los idiomas oficiales de la OMC. La digitalización de las autorizaciones de inversión y la gobernanza regula- toria basada en riesgos requiere procedimientos sistemáticos para analizar los procesos de autorización (véase también la medida 3). En el caso del otorgamiento de licencias comerciales, es necesario llevar a cabo evaluaciones de riesgos y comparaciones con otras buenas prácticas para determinar el nivel de riesgo adecuado para cada actividad empresarial. Este enfoque estratégico garantiza la transición a las plataformas digitales, al tiempo que agiliza las autorizaciones y los procesos siguiendo el enfoque basado en riesgos. Además, el procedimiento debe estar diseñado para permitir la solicitud simultánea de todas las inscripciones obligatorias, lo que incluye, entre otras cosas, el registro de empresas, el número de identificación tributaria nacional o estatal y municipal, la seguridad social y los sistemas de pensiones77. Por otra parte, una nueva práctica permite a los inversionistas presentar una solicitud para obtener múltiples licencias comerciales de manera conjunta. Algunos países ofrecen plataformas adaptadas a perfiles empresariales específicos, como la Ventanilla Única para el Registro y la Habilitación de Empresas de São Paulo (Brasil)78 , donde se asiste al usuario en el proceso de completar y presentar solicitudes. Esta capacidad de presentar múltiples solicitudes de manera si- 77 Un enfoque innovador consiste en el registro de empresas basado en datos que promueve una cultura orientada a los datos a través de regulaciones, procedimientos y soluciones digitales para optimizar la eficiencia de los procesos de registro de empresas, garantizar la confiabilidad de los datos comerciales y prevenir comportamientos fraudulentos. Banco Mundial, Data-Driven Company Registry – Guidance Note (Registro de empresas basado en datos: Nota de orientación), Washington, DC, Grupo Banco Mundial, http://documents. worldbank.org/curated/en/099435008302231899/P17553401702c10490be6e02112bae75050. 78 Véase: https://www.youtube.com/watch?v=IGiSEuuh4AI. 109 multánea simplifica considerablemente el proceso de autorización de las in- versiones extranjeras. Los sistemas de solicitud en línea requieren la integra- ción de los mecanismos de quejas y retroalimentación en línea. Esto permite a los inversionistas compartir sus experiencias y preocupaciones directamente, fomentando así la mejora continua en la prestación de servicios. c. Marco institucional La responsabilidad de mantener el portal único de información suele asignarse a un organismo específico. En México, la Secretaría de Economía es responsable de la Ventanilla Única para Inversionistas79. El portal único incluye información sobre autorizaciones y medidas destinada a una multitud de au- toridades competentes, y por lo general existe un sólido marco de rendición de cuentas, en el que se describen claramente las funciones y responsabilidades para registrar y actualizar los datos en el portal. La responsabilidad de llevar a cabo la gestión de datos se asigna a una unidad o personal específico de las autoridades competentes, a menudo denominados “oficinas de información” o “administradores”. Su función consiste en supervisar, actualizar y garantizar en todo momento la exactitud de los datos publicados en el portal, mante- niendo así su credibilidad y utilidad para los usuarios. En el marco institucional se deben delinear las funciones y responsabilida- des relacionadas con el procesamiento de autorizaciones, facilitando así la transición hacia la digitalización. Dicho marco garantiza que cada parte inte- resada comprenda claramente sus obligaciones específicas, lo que resulta in- dispensable para mantener la eficiencia y la responsabilidad en el proceso de autorización digital. Una práctica innovadora consiste en crear un organismo de servicios siguiendo el marco de prestación de servicios integrados. Además, se debe definir la propiedad institucional de los datos y registros, lo que abarca aspectos de la gestión de datos como la captura, el intercambio, la calidad, la protección y el análisis. La claridad en relación con la propiedad de los datos garantiza su integridad y seguridad, además de promover su uso eficiente. Para ayudar a los inversionistas en la transición hacia los servicios digitales sin papel y sin contacto, se pueden crear centros de atención al cliente sin cita previa que ofrezcan asistencia. Estos centros brindan apoyo directo al cliente, ayudando a los inversionistas a adaptarse de manera eficaz al uso de servicios digitales, y pueden contar con funcionarios autorizados para presentar solicitudes de auto- rizaciones de inversión en línea a nombre de los inversionistas. De esta manera, 79 Secretaría de Economía: https://ventanillaunica.economia.gob.mx/. 110 se mantiene la integridad de la prestación de servicios y se evita la posibilidad de que existan canales paralelos en línea y en papel. Los centros de servicio sin cita previa deben contar con hardware informático y equipos de red adecuados para garantizar un funcionamiento sin interrupciones. El modelo de financiamiento institucional debe respaldar la sostenibilidad de la prestación de servicios regulatorios y los esquemas de compensa- ción adecuados. Las tarifas administrativas asociadas con la prestación de servicios deben ajustarse al “principio de cobertura de costos”, que exige que los departamentos detallen los costos directos e indirectos vinculados a sus servicios. Principalmente, estos costos deben incluir los gastos necesarios para la operación, el mantenimiento y la mejora de la plataforma digital de un portal único de información y para el procesamiento de las autorizacio- nes. Cuando son varios los organismos o departamentos reguladores que procesan la autorización, se debe utilizar el sistema de pago electrónico para permitir que el inversionista realice un solo pago. Este sistema debe distri- buir automáticamente los fondos a los organismos y departamentos regula- dores correspondientes, agilizando así el proceso para el inversionista. d. Recursos humanos y capacitación El organismo responsable del portal único de información debe desarrollar programas de capacitación especializada y materiales para registrar y mantener los datos en el portal. Estos programas deben hacer hincapié en el uso de un lenguaje no técnico para atraer a personas no expertas, dotán- dolas de la capacidad de registrar datos sobre autorizaciones y medidas, y actualizar los datos a medida que se modifican las leyes y regulaciones. Cada autoridad competente debe capacitar a un número específico de “oficiales de información” o administradores de datos para actualizar la información sobre las autorizaciones y medidas que caen dentro de su jurisdicción. En lo que respecta al apoyo técnico, el organismo responsable de un portal único de información debe encargarse de prestar asistencia técnica a las auto- ridades competentes en caso de dificultades para registrar o actualizar la información sobre autorizaciones o medidas en el portal. Cada organismo debe contar con un equipo de apoyo técnico para la detección y solución de problemas que brinde apoyo a los “oficiales de información”. 111 Para garantizar una prestación de servicios eficaz, se deben implementar programas de capacitación específicos destinados a integrar al nuevo personal que recibe y revisa las solicitudes de autorización. Estos programas deben brindar al personal las habilidades y conocimientos necesarios para manejar el sistema digital y procesar autorizaciones con eficiencia, lo que garantiza un proceso de solicitud rápido y sin inconvenientes para los inversionistas. Las autoridades encargadas de emitir las autorizaciones deben contar con el personal adecuado para cumplir con los plazos estipulados. Esta dotación adecuada de personal garantiza que cada solicitud se procese dentro del plazo establecido, minimizando los retrasos y mejorando la eficiencia general de la prestación de servicios. Algunas jurisdicciones exigen, como requisito previo, un programa de capacitación en conocimientos informáticos para su personal, como el Certificado Europeo/Internacional de Capacidades Digitales. El organismo responsable de operar la plataforma digital de procesamien- to de autorizaciones debe contar con un sistema de gestión de servicios adecuado. Un sistema de gestión de servicios adecuado abarca un marco sólido para monitorear la eficiencia de los servicios digitales, gestionar el man- tenimiento y las actualizaciones del sistema digital e implementar medidas de ciberseguridad para garantizar la continuidad del negocio y las estrate- gias de recuperación en caso de fallas80. Tanto los equipos internos como el soporte externo juegan un papel crucial en esta configuración. Los orga- nismos deben contar con el personal suficiente y la capacitación necesaria para manejar eficazmente sus responsabilidades. Tomando como base la estructura del marco, resulta imperioso reunir un equipo multidisciplinario compuesto por ingenieros de soporte técnico, ingenieros en sistemas, admi- nistradores de bases de datos y administradores de redes informáticas, entre otros especialistas. Al externalizar la prestación de servicios, es imprescin- dible establecer acuerdos de nivel de servicio donde se estipulen tiempos de respuesta y protocolos de resolución, clasificados según la gravedad y el posible impacto de los problemas en la operación del sistema. Esto no solo garantiza el buen funcionamiento de este último, sino que también ayuda a abordar rápidamente cualquier problema técnico, reforzando así la fiabilidad y la eficiencia de los servicios digitales para las autorizaciones de inversión. En vista de la notable tasa de rotación que se observa entre los especia- 80 Algunas jurisdicciones pueden considerar la posibilidad de aplicar los requisitos establecidos en la norma ISO/IEC 20000 para garantizar la alineación de los procesos de gestión de servicios con las buenas prácticas internacionales. Del mismo modo, las organizaciones pueden considerar la posibilidad de aplicar la norma ISO/IEC 27001 para la gestión de la seguridad de la información. 112 listas digitales, a la hora de decidir entre el soporte interno y el externo es necesario considerar detenidamente la gestión del servicio. Esta decisión estratégica es fundamental para garantizar el funcionamiento sostenible del sistema a lo largo del tiempo. e. Tecnología de la información y las comunicaciones Un primer paso en la digitalización de los procesos de otorgamiento de licencias es publicar información en línea sobre autorizaciones y medidas en un portal único de información. Dicho portal debe ofrecer una interfaz sencilla que permita a los inversionistas filtrar las autorizaciones y medidas en función de sectores y actividades empresariales específicos. Por ejemplo, un inversionista interesado en el tratamiento y la eliminación de residuos puede seleccionar esa actividad en particular para ver todas las autoriza- ciones o medidas pertinentes. Además, se puede organizar un portal para recopilar múltiples datos de un inversionista sobre la inversión, además de la actividad empresarial; por ejemplo, si se constituirá una nueva empresa y la ubicación y escala de la inversión, entre otras cuestiones específicas del sector. Este enfoque integral, que se aplicó en la Ventanilla Única para Inversionistas de México, simplifica la navegación para los inversionistas y proporciona resultados de consulta más precisos, pero exige un esfuerzo adicional por parte del organismo de gestión para mantener los datos y las reglas en el portal. Para simplificar la navegación, debe diseñarse un portal único de infor- mación en el que las autorizaciones o medidas estén vinculadas mediante referencias cruzadas. Este enfoque permite a los inversionistas seguir hi- pervínculos a páginas donde se publica información sobre autorizaciones o medidas relacionadas. En algunos casos, como en Buenos Aires (Argentina), un chatbot (Gráfico 2) permite a los usuarios realizar consultas vinculadas a los servicios públicos (por ejemplo, licencias y autorizaciones) a través de múltiples canales de comunicación81. Los usuarios consideran que el 95 % de las consultas realizadas a través de la herramienta de inteligencia artifi- cial Boti son satisfactorias.82. Boti también está integrado a los equipos de atención a la ciudadanía, lo que permite a los funcionarios públicos responder preguntas que el chatbot no ha respondido de manera satisfactoria. 81 Roseth, B., A. Reyes y C. Santiso (2018), El fin del trámite eterno: Ciudadanos, burocracia y gobierno digital, Banco Interamericano de Desarrollo. 82 Gobierno de la Ciudad de Buenos Aires (2022), Boti: El chatbot de la Ciudad, véase: https://buenosaires. gob.ar/sites/default/files/2023-02/Caso%20Boti.pdf. 113 Gráfico 2. Herramienta de inteligencia artificial para la información sobre servicios públicos en Buenos Aires (Argentina) Fuente Gobierno de la Ciudad de Buenos Aires (2022), Boti: El chatbot de la Ciudad. El portal único de información debe estar vinculado al registro de regu- laciones que incorpore un mecanismo que garantice la integridad de los datos. Un mecanismo sencillo para respaldar la gestión de datos consiste en establecer el intercambio de datos entre el portal único de información y el registro digital de regulaciones. Dicho intercambio permite enviar notifica- ciones internas automáticas a la autoridad competente para que se revisen autorizaciones o medidas en el portal en función de los cambios normativos pertinentes. Estas notificaciones también se transmiten al organismo público responsable de administrar el portal único de información, lo que garantiza que se informe sin demora de cualquier cambio a todas las partes implicadas. 114 Para incrementar aún más la eficiencia de este proceso, se debe aplicar inteli- gencia artificial, aprendizaje automático y procesamiento del lenguaje natural a fin de lograr un proceso de actualización de datos semiautomatizado. Un objetivo final debe ser la implementación de regulaciones legibles por máquina que sigan el estándar Akoma Ntoso y sus derivados, entre ellos, OASIS Le- galDocumentML83, USLM XML84 o AKN4EU85. Este enfoque permite adjuntar datos relevantes sobre autorizaciones o medidas a un esquema XML de regu- lación. Esencialmente, esto significa que las regulaciones pueden etiquetarse con datos sobre autorizaciones o medidas para asegurarse de que cualquier cambio en la regulación genere automáticamente las actualizaciones corres- pondientes en el portal único de información. Este sistema no solo mejora la precisión de la información presentada en el portal, sino que también reduce el esfuerzo manual necesario para mantenerla. Contar con un registro único de regulaciones puede permitir el mapeo inicial semiautomatizado de autori- zaciones y medidas de inversión aplicando inteligencia artificial, aprendizaje automático y procesamiento del lenguaje natural86. El portal único de información puede ser proporcionado directamente por el Gobierno o en colaboración con una organización especializada. El modelo institucional depende de las necesidades y capacidades específicas del organismo gubernamental, tal como se describe en las secciones anterio- res. Los portales pueden alojarse en una variedad de sitios, preferiblemente en el centro de datos o la nube del Gobierno, o en servidores o centros de datos de organismos públicos, antes que en nubes públicas operadas por el sector privado. Si el alojamiento del portal se externaliza, es necesario establecer un acuerdo de nivel de servicio y tener en cuenta las conside- 83 LegalDocumentML es la adopción de OASIS de Akoma Ntoso, que es un estándar técnico internacional para representar documentos ejecutivos, legislativos y judiciales de manera estructurada utilizando un vocabulario XML legal específico del dominio. Véase: https://www.oasis-open.org/committees/tc_home. php?wg_abbrev=legaldocml. 84 United States Legislative Markup (USLM) es un esquema XML de segunda generación y es un derivado del estándar internacional LegalDocML (Akoma Ntoso). Véase: https://www.govinfo.gov/features/beta-uslm- xml. 85 Akoma Ntoso for European Union (AKN4EU) es el formato estructurado legible por máquina del futuro para el intercambio de documentos legales en el proceso de toma de decisiones de la Unión Europea. Se basa en XML y, más concretamente, en Akoma Ntoso, un estándar de OASIS, y debería servir como especificación para todos los intercambios futuros de documentos legales. Para obtener más información, visite: https:// op.europa.eu/en/web/eu-vocabularies/akn4eu. 86 Por ejemplo, el Banco Mundial aplicó un mapeo inicial semiautomatizado de autorizaciones y medidas en Croacia utilizando inteligencia artificial, aprendizaje automático y procesamiento del lenguaje natural. 115 raciones de protección de datos. En dicho acuerdo se detalla la disponibili- dad esperada o el tiempo de actividad del portal, lo que garantiza que los usuarios puedan acceder de manera confiable a la información necesaria. La seguridad del portal es de suma importancia, y se deben aplicar varias medidas de ciberseguridad para proteger los datos y garantizar la continui- dad de la operación. Dichas medidas suelen incluir cifrado, autenticación multifactor, cortafuegos (firewall), sistemas de detección de intrusos y au- ditorías de seguridad periódicas. Además, se deben utilizar continuamente herramientas de análisis web (como Apache Spark o Google Analytics) y los comentarios de los usuarios para supervisar y mejorar el rendimiento del portal. Esto incluye el seguimiento de ciertos indicadores, como el tiempo promedio para cargar completamente una página web, lo que ayuda a iden- tificar áreas que podrían optimizarse y garantizar la mejor experiencia de usuario posible. El procesamiento digital de autorizaciones de inversión y a los negocios ha revolucionado el proceso de obtención de las aprobaciones necesarias. Esta solución incluye la presentación de solicitudes en línea, el pago electró- nico de las tarifas administrativas, el acceso a actualizaciones en tiempo real del estado de las solicitudes, el intercambio de datos sin inconvenientes con los registros pertinentes y la emisión de autorizaciones digitales para los negocios. Los registros empresariales interoperables son un requisito previo clave para digitalizar las autorizaciones de inversión y de negocios87. Además, la aparición de registros de empresas basados en datos, fiables e interope- rables ha agilizado aún más el proceso. La digitalización suele requerir un proceso de distintas fases. El primer paso suele consistir en implementar mecanismos de notificación sencillos, como el de notificación de inversiones extranjeras, que reemplaza la vía de aprobación de inversiones o las noti- ficaciones en línea para actividades de riesgo bajo a mediano que sustitu- yen la emisión de permisos y licencias a negocios (Gráfico 3). La experien- cia demuestra que, cuando se simplifican y digitalizan las autorizaciones de inversión y de negocios que revisten la mayor prioridad, los inversionistas y el sector privado logran beneficios considerables. 87 Assessment of Digital Government to Business Services – Business Environment Reform II Croatia (Evaluación de los servicios digitales del Gobierno a las empresas: Segundo proyecto de reforma del entorno empresarial de Croacia), Washington, DC, Banco Mundial73. 116 Gráfico 3. Ejemplo de mecanismo de notificación de inversiones extranjeras que el Banco Mundial recomendó a Nepal Módulo de Módulo de Portal en línea y notificaciones administración aplicación móvil Empresa Recibir notificaciones Publicación de límites y Departamento en línea condicionalidades para de Industria la ruta automática Asignar automáticamente Gestión del formulario un número de de notificación Notifica la IED a notificación único través de la ruta Administración de automática Generación roles de usuario automática de la “confirmación de Generación de Banco Central notificación” informes estadísticos Búsqueda en la base de datos de IED de las notificaciones Información sobre la ruta automática enviadas Base de datos de notificaciones de IED Presentación de notificaciones en línea sobre la ruta automática de la IED Otras Acceso a la base de datos de IED de las autoridades notificaciones presentadas *Sujeto al límite propuesto de NPR 100 millones (100 millones de rupias nepalesas) para la ruta automática Fuente: GBM, Digitalization of FDI Approval and Investment Climate (Digitalización de la Aprobación de IED y Clima para la Inversión), actas de taller, Katmandú, 22 y 23 de sep- tiembre de 2022. Para crear un sistema transaccional digital para las autorizaciones de inversión es necesario contar con servicios compartidos de gobierno elec- trónico. Esos servicios involucran identificación y firma digitales, alojamiento en la nube, pago electrónico y un sistema de interoperabilidad que en algunos casos se conoce como “bus de servicios gubernamentales”. El Gráfico 4 muestra los sistemas horizontales de infraestructura de gobierno electrónico como requisito previo para la prestación de servicios integrados a los inversionistas y a las empresas. La falta de estos servicios dificulta la implementación de servicios transaccionales digitalizados para la autorización de inversiones y a negocios. Se deben establecer mecanismos sólidos de ciberseguridad para ga- rantizar la continuidad y la resiliencia de las actividades. Se debe garantizar el alojamiento del sistema, ya sea en centros de datos del Gobierno o en la nube, y las autoridades pertinentes deben estar equipadas con dispositivos digitales, como computadoras de escritorio, computadoras portátiles y tabletas. Se debe 117 proporcionar acceso seguro a internet y canales de comunicación a todos los miembros del personal a fin de garantizar no solo el buen funcionamiento del proceso de autorización digital, sino también la seguridad y confidencialidad de la información comercial sensible. Gráfico 4. Prestación de servicios integrados a inversionistas y empresas Prestación de servicios integrados de los Gobiernos a los inversionistas y las empresas Punto único Planificación Ingreso Licencias Situaciones Salida de contacto de la vida Life Portal Single Point Planning Entry Licensing Situations Exit of único de Contact Sistema Situaciones información y Integrado de Permisos de Sistema de de la vida Catálogo servicios Single Información construcción Inspecciones licencias de empresarial: electrónico de electrónicas comercio Information de Registro Integrated electrónicos servicios en trámites electrónico Business de Empresas Business e- e-Business línea Life e-Catalog of and Service Situations – Portal Registration Construction e-Inspections Licensing Administrativ Online Information Permits System e Procedures Services System Gestión de procesos de negocios Repositorio Catálogo de Procesos de Virtual de Negocio servicios Bus deBusiness Management (BPM) (GSB) gubernamentales Process Servicios Business Web Web Agent – Process Services Artificial Government Service Bus (GSB) Repository Catalogue Intelligence Agente virtual: Infraestruc- Generador Gestión de Datos inteligencia Identificación Pago de contenidos de libre tura de clave Content and y artificial PKI electrónica electrónico Registry registros documentos acceso pública E-ID E-Payment Document Open Data Infrastructure Generator Management Organización y funciones del Gobierno Government Organization and Functions Infraestructura de gobierno electrónico Fuente: GBM Al diseñar la interfaz de usuario se debe tener en cuenta el análisis del comportamiento para garantizar la capacidad de uso y promover el uso de servicios transaccionales digitales para las autorizaciones de inversión. Por ejemplo, se pueden utilizar métodos de aprendizaje automático para identifi- car y abordar los problemas que los inversionistas encuentran durante la pre- sentación y revisión de sus solicitudes. Las estadísticas basadas en los indica- dores clave del desempeño deben estar disponibles en línea para proporcionar a los usuarios información sobre los resultados del proceso. 118 4. Estudios de casos Recuadro 13. La Ventanilla Única para Inversionistas y el Registro Único de Proyectos de Inversión en México Desafío Desde 2015, México ha logrado avances significativos en el apro- vechamiento de la tecnología digital para los servicios públicos a través de la Ventanilla Única Nacional. Gracias a esto, los usuarios pueden realizar algunos trámites con el Gobierno com- pletamente en línea y se promueve la interoperabilidad entre las dependencias gubernamentales para simplificar los procesos. En 2023, el país decidió fortalecer la integración de servicios para inversionistas. El objetivo de las iniciativas de la Ventanilla Única para Inversionistas y del Registro Único de Proyectos de Inversión es promover la transparencia y la certidumbre jurídica y reducir las cargas administrativas para atraer y promover la inversión nacional y extranjera en el país. El uso de las tecno- logías de la información se considera crucial para lograr estos objetivos, ya que permite servicios más rápidos y eficientes, el acceso a los servicios desde cualquier parte del mundo, y trans- parencia y seguridad jurídica para las personas. Con la imple- mentación de una ventanilla única para la inversión, México busca agilizar el proceso de inversión y orientar a las partes interesadas a través de los diversos procedimientos involucra- dos en la puesta en marcha de un proyecto de inversión. Esta iniciativa se corresponde con las mejores prácticas internacio- nales reconocidas por organismos como la OMC y la UNCTAD. Medida Mediante un decreto de julio de 2023 se estableció la Venta- nilla Única para Inversionistas como un mecanismo público de contacto y orientación para la planificación o instalación de un proyecto de inversión en México, que integra y transparenta la información respecto de los procedimientos requeridos. Esta ventanilla única proporciona i) información relacionada con los procedimientos para la instalación de proyectos de inversión en 119 lo que respecta a las autoridades competentes, los requisitos y los costos; ii) un mecanismo de orientación con respecto a los procedimientos y las regulaciones, y iii) información sobre temas relacionados, tales como rutas de comunicación, cadenas de suministro, mano de obra, infraestructura y otros bienes y servicios disponibles, por ubicación geográfica dentro del te- rritorio nacional. Los usuarios pueden navegar por la platafor- ma y hacer búsquedas por servicio o procedimiento, por sector económico o por entidad federal. La plataforma proporciona guías paso a paso para cada servicio, como se muestra en el siguiente gráfico sobre cómo establecer una nueva empresa mexicana con inversión extranjera. https://ventanillaunica.economia.gob.mx/procedure/339?l=es El decreto también establece el Registro Único de Proyectos de Inversión como el mecanismo público, electrónico y gratuito para la facilitación de los trámites de las inversiones superio- res a USD 100 millones. Para recibir apoyo de la Secretaría de Economía, las personas interesadas deberán presentar su solicitud a través de la Ventanilla Única para Inversionistas. Resultados Si bien algunas funcionalidades de la Ventanilla Única para In- versionistas aún están en desarrollo, como los procedimientos por sector económico, a partir de octubre de 2023, los servicios, trámites y requisitos relacionados se pueden encontrar fácil- mente. Esta iniciativa fue galardonada con los Premios de las Naciones Unidas al Gobierno Digital 2023 en la categoría de 120 mejor portal de información digital para crear o gestionar una empresa. De acuerdo con la UNCTAD, la Ventanilla Única para Inversionistas de México se destaca por ser una de las herra- mientas más avanzadas y fáciles de usar de América Latina. Fuente: Diario Oficial de la Federación (México) del 26/07/2023, disponible en: https:// dof.gob.mx/nota_detalle.php?codigo=5696825&fecha=26/07/2023#gsc.tab=0. Roseth, B., A. Reyes y C. Santiso (2018), El fin del trámite eterno: Ciudadanos, burocracia y gobierno digital, Banco Interamericano de Desarrollo. UNCTAD, “Los Premios de la ONU al Gobierno Digital celebran la excelencia de los servicios públicos en línea”, disponible en: https://unctad.org/es/news/los- premios-de-la-onu-al-gobierno-digital-celebran-la-excelencia-de-los-servicios- publicos-en. 5. Recursos adicionales Comité de Donantes para el Desarrollo Empresarial (2020), Use of New Tech- nologies in Regulatory Delivery. (El uso de las nuevas tecnologías en la aplicación de regulaciones), Comité de Donantes para el Desarrollo Empresarial, Cambridge, Reino Unido. Grupo Banco Mundial (2020), Achieving Integrated Government-to-Business Service Delivery: A Planning Guide for Reformers, Washington, DC, http:// documents.worldbank.org/curated/en/229401604053492832/Achieving-Integra- ted-Government-to-Business-Service-Delivery-A-Planning-Guide-for-Reformers. Grupo Banco Mundial (2021), Assessment of Digital Government to Business Services – Business Environment Reform II Croatia, Washington, DC, http://documents.worldbank.org/curated/en/099305009072233646/ P171119034c57707e0bf4a04ff6389e8483. Grupo Banco Mundial (2022), Data-Driven Company Registry — Guidance Note, Was- hington, DC, http://documents.worldbank.org/curated/en/099435008302231899/ P17553401702c10490be6e02112bae75050. Grupo Banco Mundial (2022), Business Licensing and Inspections Maturity Model: Guidance Note, Washington, DC, http://documents.worldbank.org/curated/ en/099905010062240323/P17553404281830fa0b08200ef69ac4eddc. 121 Reference List 1. Banco Mundial, base de datos mundial sobre leyes de inversión, Grupo Banco Mundial.  2. Banco Mundial, Data-Driven Company Registry – Guidance Note (Registro de empresas basado en datos: Nota de orientación), Washington, DC, Grupo Banco Mundial, disponible en: [http://documents.worldbank.org/curated/ en/099435008302231899/P17553401702c10490be6e02112bae75050]. 3. Comisión Europea, A Common Structured Format for EU Legislative Documents (Un formato estructurado común para los documentos legislativos de la Unión Europea), disponible en: [https://op.europa.eu/en/web/eu-vocabularies/akn4eu]. 4. Equipo de Revisión del Grupo de Evaluación Independiente, Moldova – Second Competitiveness Enhancement Project (Moldova: Segundo Proyecto de Mejora de la Competitividad), Washington, DC, Grupo Banco Mundial [en línea], disponi- ble en: [http://documents.worldbank.org/curated/en/099042123184518941/ P1441030d63ce40150a0710b303de239e48]. 5. Gobierno de la República de Serbia, Secretaría de Políticas Públicas, A public policy is a course of action that a Government takes in order to achieve certain economic and social goals (Una política pública es el curso de acción que adopta un Gobierno para lograr determinados objetivos económicos y sociales), disponible en: [https://rsjp.gov.rs/en/about-us/]. 6. Gobusiness.gov, disponible en: [https://foodservices.gobusiness.gov.sg/licences/ foodservices?/?src=eservices]. 7. Grupo Banco Mundial (2020), Global Investment Competitiveness Report 2019/2020: Rebuilding Investor Confidence in Times of Uncertainty (Informe mundial sobre la competitividad de las inversiones 2019-20: Recuperar la confianza de los inversionistas en tiempos de incertidumbre). Washington, DC, Banco Mundial, © Banco Mundial. 8. InvestIndia, disponible en: [https://www.investindia.gov.in/]. 9. Kusek, P., A. Saurav y R. Kuo (2020), Outlook and Priorities for Foreign Investors in Developing Countries: Findings from the Global Investment Com- petitiveness Survey in 10 Middle-Income Countries (Perspectivas y priorida- des para los inversionistas extranjeros en los países en desarrollo: Resulta- dos de la Encuesta Mundial sobre la Competitividad de las Inversiones en 10 países de ingreso mediano). 122 10. LegalDocumentML [en línea], disponible en: [https://www.oasis-open.org/com- mittees/tc_home.php?wg_abbrev=legaldocml]. 11. Ley de Adquisiciones y Tomas de Control de Inversionistas Extranje- ros de 1975, India, disponible en: [https://pib.gov.in/PressReleasePage. aspx?PRID=1888936]. 12. OCDE (2019), Índice de Restricciones Regulatorias a la IED, 2019. 13. República Kirguisa, documentos para obtener autorizaciones, disponible en: [https://elicense.gov.kg/index.php/news/article/12]. 14. Sistema Nacional de Ventanilla Única, India, disponible en: [https://www. nsws.gov.in/]. 15. UNCTAD (2019), 16. United States Legislative Markup (USLM) [en línea], disponible en: [https:// www.govinfo.gov/features/beta-uslm-xml]. 17. Wikipedia [en línea], disponible en: [https://en.wikipedia.org/wiki/Akoma_ Ntoso]. 123 C. Fortalecer la gestión de los procesos de autorización Los países con marcos regulatorios sólidos y mecanismos administrativos justos y eficaces inspiran confianza a los inversionistas. Existe una fuerte correlación entre el producto interno bruto (PIB) per cápita de un país y el marco de cumplimiento normativo aplicable. Por ejemplo, se observa una correlación positiva entre el PIB per cápita de un país y la puntuación del Índice del Estado de Derecho (cumplimiento normativo)88 de World Justice Project (WJP) (Gráfico 5). Los países tienen más probabilidades de atraer importantes flujos netos de IED si los inversionistas los perciben como destinos seguros y fiables para su capital89. Gráfico 5. Correlación entre el PIB (per cápita, 2021) y el Índice del Estado de Derecho de WJP (puntuación del cumplimiento normativo, 2021) 160000 140000 PIB per cápita (millones de USD) 120000 R ² = 0,70 100000 80000 60000 40000 20000 0 0,20 0,30 0,40 0,50 0,60 0,70 0,80 0,90 1,00 Índice de Estado de Derecho de WJP (puntuación del cumplimiento normativo) Fuente: Cálculo del autor basado en datos de WJP y el GBM. 88 El Índice del Estado de Derecho de WJP establece la medida en que las regulaciones se implementan y se hacen cumplir de manera justa y eficaz. Las regulaciones, tanto legales como administrativas, rigen los comportamientos dentro y fuera del Gobierno. Este índice no evalúa qué actividades decide regular un Gobierno ni considera cuánta regulación es adecuada para una actividad en particular, sino que más bien examina cómo se implementan y hacen cumplir las regulaciones. 89 “Regulatory Risk and FDI”, S. Hebous, P. Kher y T. Tran, en WBG Global Investment Competitiveness Report 2019/2020. 124 La solidez del marco de cumplimiento normativo depende de la buena gestión y de la clara separación de facultades entre los distintos poderes del Estado. Un marco regulatorio sólido y eficaz requiere una estructura de gobierno que garantice la independencia, la rendición de cuentas y el equilibrio de facultades entre los poderes legislativo, ejecutivo y judicial. La buena gestión institucional garantiza que los or- ganismos y entes reguladores operen de manera transparente y ética, y en favor del interés público. Implica establecer orientaciones, normas y procedimientos claros para el cumplimiento normativo, así como mecanismos para seguir de cerca y evaluar las actividades regulatorias. Además, un Poder Judicial independiente desempeña un papel crucial en la interpretación y resolución de disputas relacionadas con el cum- plimiento normativo, dado que garantiza la equidad y mantiene el Estado de derecho. La separación de poderes es indispensable para evitar la concentración de la autoridad reguladora en un solo poder. Puede ayudar a evitar posibles conflic- tos de intereses, abusos de poder e influencia indebida en el proceso de toma de decisiones. Cuando hay una clara separación de poderes, el Poder Legislativo puede establecer marcos regulatorios y promulgar leyes, el Poder Ejecutivo puede implementar y hacer cumplir regulaciones, y el Poder Judicial puede proporcionar supervisión y resolver disputas legales. La buena gestión institucional es clave para garantizar que los inversionis- tas reciban un trato objetivo, justo, transparente y coherente. Esta sección se centra en dos aspectos del principio de buena gestión institucional reconocido en el Acuerdo FID: mantener la independencia de las autoridades competentes (medida 6) y garantizar un mecanismo eficaz de apelación y revisión para los in- versionistas (medida 7). Estas medidas, en conjunto, pueden ayudar a promover la confianza en el sistema regulatorio y en las autoridades responsables de decidir acerca de las autorizaciones.. Medida 6: Independencia de las autoridades competentes 1. Introducción La independencia de las autoridades con funciones decisorias que afectan a la inversión es fundamental para la equidad administrativa y la buena aplicación de las normas. Es indispensable que las autoridades que supervisan el proceso de autorización no estén afectadas por influencias indebidas, presiones políticas ni conflictos de intereses. La independencia de las autoridades que otorgan autori- zaciones se refiere al grado de libertad e imparcialidad que tienen al tomar deci- siones relacionadas con el otorgamiento de permisos o licencias para ciertas ac- tividades, como permisos de construcción o licencias comerciales (véase la teoría del cambio, Gráfico 27). 125 El concepto de “independencia” es particularmente importante para los organis- mos reguladores, que son responsables de hacer cumplir las leyes y regulaciones para proteger la salud pública, la seguridad y el medio ambiente. Si estos orga- nismos no son independientes y están sujetos a influencias externas, es posible que no cumplan su mandato con eficacia, lo que a su vez puede tener graves con- secuencias. Por otro lado, los inversionistas a menudo confían en la existencia de un entorno regulatorio predecible e imparcial para tomar decisiones de inversión informadas, y en que sus solicitudes de autorización se evaluarán de manera justa. Una encuesta realizada por el Banco Mundial en 2019 a 2400 inversionistas ex- tranjeros reveló que un entorno regulatorio propicio es la principal prioridad para los inversionistas a nivel mundial. Nueve de cada 10 encuestados calificaron el entorno legal y regulatorio, la estabilidad política y la estabilidad macroeconómica como “importantes” o “de vital importancia”, otorgándoles mayor relevancia que a otras consideraciones, como las bajas tasas impositivas, los bajos costos laborales y de insumos, y el acceso a los recursos90. Para promover la independencia, las autoridades que otorgan autorizaciones a menudo se constituyen como entidades separadas de los entes que regulan, con mandatos, financiamiento y poderes decisorios claramente establecidos. Al adherirse a estos principios, los Gobiernos pueden fomentar un clima para la inversión que propicie el desarrollo económico sostenible y la confianza de los inversionistas. La importancia de la independencia de las autoridades competentes también ha sido reconocida en las disposiciones del Acuerdo FID (véase el Recuadro 14). Recuadro 14. La independencia de las autoridades competentes en el Acuerdo FID En el Acuerdo FID se incluye la obligación de mantener la independencia de las autoridades competentes (artículo 19 vinculante). En ella se especifican los siguientes requisitos: Si un Miembro/una Parte adopta o mantiene una medida relativa a la autorización de una inversión, deberá asegurar- se de que la autoridad competente adopte y administre sus decisiones de manera independiente de cualquier empresa que lleve a cabo la actividad económica para la cual se requiere autorización. 90 Global Investment Competitiveness Report 2019/2020, Banco Mundial. 126 2. Diagnóstico Para comprender el marco actual que asegura la independencia de las auto- ridades competentes, los Gobiernos pueden realizar varios diagnósticos. Todo diagnóstico debe comenzar con una enumeración de las autoridades competen- tes relacionadas con las autorizaciones. Una vez identificadas estas autoridades, se pueden realizar diagnósticos adicionales: a. Marco jurídico y regulatorio: Para mantener la independencia de las au- toridades que otorgan autorizaciones es necesario establecer entidades u organismos reguladores independientes con un mandato legal claro para su- pervisar sectores o actividades específicos. Como primer paso, el Gobierno puede llevar a cabo una revisión exhaustiva del marco jurídico y regulatorio existente al que están sujetas las autoridades competentes. Esto incluye examinar la legislación, las regulaciones y las políticas que establecen las autoridades y definen sus funciones, responsabilidades y poderes decisorios. Dependiendo de la tradición jurídica del país, el marco jurídico puede diferir. Dicho marco debe proporcionar detalles sobre la organización, las facultades y los deberes de las autoridades administrativas; los requisitos legales que rigen su funcionamiento; las normas sobre conflictos de intereses; el proceso de nombramiento; la rendición de cuentas y los requisitos de presentación de informes, y los recursos disponibles para quienes se vean afectados negati- vamente por las decisiones administrativas91. b. Evaluación institucional: Evaluar la estructura institucional y los mecanis- mos de gestión de las autoridades competentes proporcionará información valiosa sobre la solidez del marco existente para mantener la independen- cia de dichas autoridades. El examen debe centrarse en la configuración organizativa, los procesos de designación del personal y los mecanismos de rendición de cuentas establecidos. Muchos países de ingreso alto emplean procesos específicos para seleccionar personal calificado que se basan en el mérito, la experiencia y la integridad, a fin de evitar cualquier interfe- rencia política en los nombramientos. En los países de América Latina y el Caribe, se pueden encontrar casos análogos en Costa Rica, Chile y Brasil, que muestran una marcada preeminencia del mérito en las decisiones de selección, promoción y desvinculación del personal administrativo, seguidos 91 Administrative Law in Civil Law and Common Law Countries” (El derecho administrativo en los países de derecho civil y de derecho anglosajón), Abyssinia law, https://www.abyssinialaw.com/study-on-line/365- administrative-law/7189-administrative-law-in-civil-law-and-common-law-countries. 127 de Argentina, Venezuela, México, Colombia y Uruguay, donde coexisten espacios de mérito con tradiciones clientelares92. Los mandatos fijos y no renovables también pueden ayudar a prevenir influencias indebidas o sesgos a largo plazo. i. Salvaguardas: Evaluar si las autoridades tienen suficientes salvaguar- das y autonomía contra influencias indebidas o injerencias políticas. Identificar los posibles cambios estructurales u operativos necesarios para mejorar su independencia. ii. Autonomía financiera: La independencia financiera puede ser impor- tante para evitar influencias indebidas en el proceso decisorio. Un finan- ciamiento adecuado puede garantizar que las autoridades competentes dispongan de recursos suficientes para cumplir con sus responsabilida- des de manera eficaz y sin depender de fuentes externas. iii. Análisis comparativo: Un análisis comparativo de las mejores prácticas y experiencias de otros países, especialmente aquellos ubicados en la misma región o con modelos de gobernanza similares, ayudará al Gobierno a establecer puntos de referencia para su marco. Asimismo, ayudará a identificar enseñanzas o estrategias que puedan adaptarse al contexto del país. iv. Consulta con las partes interesadas: Los Gobiernos pueden interac- tuar con las partes interesadas, entre ellas las autoridades competen- tes, representantes de la industria, organizaciones de la sociedad civil y expertos. Se pueden realizar entrevistas, encuestas o consultas públicas para obtener comentarios sobre el marco existente, los posibles desafíos y las áreas de mejora. v. Programas de capacitación: Evaluar la capacidad interna y los conoci- mientos especializados de las autoridades competentes y averiguar si existen programas de capacitación, recursos y mecanismos de apoyo disponibles para el personal responsable de la toma de decisiones o in- volucrado en ella. Además, se pueden consultar índices y bases de datos para ayudar con el diagnóstico y complementar la información del país. Si bien es posible que 92 Longo y Ramió (2008), La Profesionalización del Empleo Público en América Latina, CIDOB, páginas 32 y 33 128 no se refieran directamente a la independencia de las autoridades encargadas de las autorizaciones, son buenos indicadores para determinar la solidez del marco regulatorio y de gobernanza de un país. Índice del Estado de Derecho de WJP: Establece la medida en que las regu- laciones se implementan y se hacen cumplir de manera justa y eficaz. Las regulaciones rigen los comportamientos dentro y fuera del Gobierno. Este índice no evalúa qué actividades decide regular un Gobierno ni considera cuánta regulación es adecuada para una actividad en particular. Simple- mente examina el cumplimiento de las normas https://worldjusticepro- ject.org/rule-of-law-index/. De los países de América Latina y el Caribe, el primer país clasificado en materia de cumplimiento regulatorio es Uruguay (25), seguido de Costa Rica (28) y Chile (33). Luego vienen seis países del Caribe: Saint Kitts y Nevis (34), Barbados (37), Antigua y Barbuda (38), Santa Lucía (42), Granada (50) y Jamaica (52). Países como Venezuela (140, último lugar), Haití (137) y Nicaragua (128) se ubican casi al final de la lista. Estos hallazgos refuerzan la necesidad de mejorar el cumplimiento normativo en la región de América Latina y el Caribe. Indicadores Mundiales de Gobernanza del GBM: Los informes del proyecto Indicadores Mundiales de Gobernanza incluyen indicadores de gobernan- za agregados e individuales para más de 200 países y territorios durante el período comprendido entre 1996 y 2021, en seis dimensiones de go- bernanza: representación y rendición de cuentas; estabilidad política y ausencia de violencia/terrorismo; eficacia del Gobierno; calidad regulato- ria; Estado de derecho, y control de la corrupción. La calidad regulatoria, el Estado de derecho y la eficacia del Gobierno son particularmente relevan- tes para este tema. Los países de América Latina y el Caribe encabezan la lista en algunas categorías: Barbados en representación y rendición de cuentas, y en control de la corrupción; Aruba en estabilidad política y ausencia de terrorismo, y en eficacia del Gobierno y Estado de derecho, y Chile en calidad regulatoria https://info.worldbank.org/governance/wgi/. 3. Principios de implementación a. Marco jurídico y normativo El marco jurídico debe establecer las funciones y los mandatos de las entidades encargadas de adoptar decisiones administrativas. Los marcos jurídicos apli- cables a las autoridades competentes pueden variar de un país a otro y se pueden encontrar en una variedad de fuentes, entre ellas las siguientes: 129 i. Constituciones: Las constituciones a menudo establecen el marco básico para el Gobierno, incluidas las facultades de los distintos poderes del Estado. ii. Estatutos: Los estatutos son leyes aprobadas por las legislaturas. Pueden establecer nuevos organismos, otorgar autoridad a los organismos exis- tentes y determinar las funciones y el mandato de esos organismos. iii. Regulaciones: Las regulaciones son normas dictadas por determinados organismos para implementar los estatutos. Pueden definir aún más la autoridad de organismos y los procedimientos que estos deben seguir. iv. Jurisprudencia: La jurisprudencia es el cuerpo de leyes que crean los jueces cuando deciden casos. Puede proporcionar orientación sobre cómo interpretar los estatutos y las regulaciones. v. Códigos de conducta: Un código de conducta es un conjunto de reglas, normas, principios y responsabilidades o prácticas que se esperan del personal de la autoridad en cuestión. La validez jurídica de un código de conducta dependerá del contexto del país y de su tradición jurídica. El marco jurídico desempeña un papel vital a la hora de mantener la inte- gridad del proceso de autorización. Las legislaciones que establecen normas y regulaciones claras pueden ayudar a garantizar que las autoridades perti- nentes rindan cuentas de sus actos y que el proceso de autorización sea justo y transparente. Por ejemplo, los países pueden establecer en su ordenamiento jurídico los motivos por los que corresponde otorgar o denegar las autorizacio- nes pertinentes relacionadas con la inversión. Esto puede ayudar a evitar que se adopten decisiones arbitrarias y a minimizar la influencia de las empresas en las decisiones relativas a las autorizaciones. Por ejemplo, muchas leyes de inversión establecen los requisitos y procedimientos para la aprobación de una inversión (véase la base de datos mundial sobre leyes de inversión). Otras medidas pueden incluir requisitos adicionales, tales como los siguientes: i. Al denegar una solicitud de autorización, las autoridades competentes reiteran los motivos específicos, así como las referencias a las leyes o regulaciones pertinentes. ii. Las autoridades competentes llevan a cabo una auditoría para garanti- zar que los funcionarios actúen sin influencias políticas ni de otro tipo. 130 b. Procedimientos Los solicitantes deben ser informados acerca de los procedimientos de solicitud, los criterios de evaluación y el cronograma relacionado con el proceso. Las au- toridades involucradas deben publicar orientaciones que describan cómo cumplir los procedimientos y poner a disposición en línea todas las leyes, regulaciones y decisiones emitidas o, como mínimo, proporcionarlas a los inversionistas cuando éstos lo soliciten. Es importante establecer políticas sólidas sobre conflictos de intereses que se apliquen al personal de la autoridad competente para salvaguardar la in- tegridad de los procedimientos relacionados con la autorización. Las autori- dades competentes que participan en el proceso de toma de decisiones deben considerar la posibilidad de elaborar un manual de procedimientos o procedi- mientos operativos estándar. En estos documentos se deben identificar cla- ramente los conflictos que pueden surgir en el proceso decisorio. Además, se deben proporcionar detalles sobre el tipo de medidas de mitigación que deben adoptar los miembros del personal para evitar posibles conflictos. Se deben es- tablecer procedimientos claros para denunciar conflictos, incluidas las normas sobre abstención en los procesos decisorios cuando exista un conflicto. c. Marco institucional En la versión actual del Acuerdo FID no se exige una estructura institucio- nal en particular, sino que se hace referencia al proceso de toma de deci- siones. Sin embargo, la solidez del marco institucional depende de lo siguiente: la transparencia y la rendición de cuentas de las autoridades competentes; la existencia de un marco que permita abordar el conflicto de intereses y la influencia política indebida, ya sea de otras partes del Gobierno o de los inversionistas. d. Recursos humanos y capacitación Las autoridades que otorgan autorizaciones de inversión deben recibir ca- pacitación sobre la importancia de la independencia y las formas de evitar conflictos de intereses. Las oportunidades adecuadas de capacitación y de- sarrollo profesional garantizan que cada miembro del personal involucrado en las decisiones de inversión cuente con la capacidad técnica, el conoci- miento de las leyes y regulaciones pertinentes y los estándares éticos que se necesitan para tomar decisiones informadas e imparciales. 131 e. Tecnologías de la información y las comunicaciones El uso de portales de gobierno electrónico y tecnología puede aumentar la transparencia y la rendición de cuentas, y mejorar la prestación de servicios. En conjunto, estas características mejoran la independencia de las autoridades competentes 4. Estudios de casos Recuadro 15. Creación de un organismo regulador autónomo de las telecomuni- caciones y la radiodifusión en México Desafío Durante más de 20 años antes de 2013, el sector de las te- lecomunicaciones en México se caracterizó por bajos niveles de competencia e inversión en infraestructura, mercados altamente concentrados (una sola empresa controlaba el 80 % del mercado de líneas fijas y el 70 % del mercado móvil), precios altos y baja calidad de los servicios. El organismo regulador, la Comisión Federal de Telecomunicaciones (COFETEL), de- pendiente de la Secretaría de Comunicaciones y Transportes, tenía competencias limitadas y estaba sujeto a la captura por parte de la industria, y había restricciones a la IED (por ejemplo, hasta el 49 % de propiedad extranjera en el caso de los servicios fijos). En 2012, la OCDE estimó que entre 2005 y 2009 la pérdida de bienestar del consumidor causada por la disfuncionalidad del sector representó más de USD 129 000 millones al año (1,8 % del PIB). Como consecuencia, en 2009 México registró la segunda menor penetración de suscripcio- nes móviles entre los países de la OCDE, apenas por encima de Canadá, y la tercera penetración más baja de suscripciones de servicios de banda ancha fija, apenas por encima de Chile y Türkiye. En cuanto a la asequibilidad, ese mismo año México fue el tercer país más caro de la OCDE en servicios móviles, solo superado por la República Checa y Chile, y el más caro en servicios de banda ancha fija. 132 Medida Gracias a una reforma constitucional, en 2013 se creó un órgano regulador autónomo de las telecomunicaciones, el Instituto Federal de Telecomunicaciones (IFT). La reforma incluyó lo siguiente: amplias facultades para que el IFT haga cumplir la regulación independiente y genere las condiciones en materia de competencia para los sectores de telecomunicaciones y radiodi- fusión; la posibilidad de imponer regulaciones asimétricas a los operadores con un poder de mercado considerable; la creación de tribunales especializados y la eliminación de la suspensión de regulaciones durante los juicios de amparo, y la eliminación de las restricciones a la IED para todos los servicios de telecomuni- caciones y comunicaciones por satélite, así como las restriccio- nes a la IED para el sector de radiodifusión a partir de normas de reciprocidad. Entre los ejemplos de políticas y medidas re- gulatorias implementadas por el IFT durante sus primeros tres años de existencia se encuentran los siguientes: regulaciones asimétricas para los operadores tradicionales de telecomunicaciones y radiodifusión, con obligaciones específi- cas para compartir infraestructura y tarifas de interconexión reguladas para la telefonía fija y móvil; eliminación de barreras significativas a la entrada en el mercado de la televisión paga: se estableció la obligación de los concesionarios de televisión restringida de retransmitir la señal de televisión abierta en sus sistemas; la puesta en marcha de la Red Compartida Mayorista, que aprovecha el dividendo digital de la banda de 700 MHz y tenía una meta de cobertura del 92 % de la población para 2024, con el objetivo de aumentar la cobertura en todo el país, es- pecialmente en las zonas rurales; licitaciones públicas para la asignación de espectro radioeléc- trico en diferentes bandas de frecuencia. Results: Para 2016, la reforma mostró impactos tangibles, como una mayor competencia, precios significativamente reducidos, una oferta de servicios más amplia, más inversión en infraestruc- 133 tura e IED, mejoras tecnológicas y mejor calidad de servicios. Algunos de los impactos que se lograron con la reforma entre 2013 y 2016 son los siguientes: Precio: Se eliminaron las tarifas de itinerancia nacional, las tarifas de llamadas de larga distancia internacional cayeron un 40 % y los precios de los servicios móviles disminuyeron más del 32 %. Penetración de los servicios: Los servicios de televisión paga crecieron más del 30 % y la cantidad de usuarios de internet de banda ancha fija aumentó más del 12 %. En 2013, solo el 23 % de la población tenía acceso a internet móvil de banda ancha; en 2016, esa cifra ascendía al 54 %. Espectro radioeléctrico: La asignación de espectro radioeléc- trico aumentó de 222 MHz en 2013 a 314 MHz en 2016, y se estableció el objetivo de alcanzar los 604 MHz en 2018. Esto es crucial para tener una mejor calidad de servicios móviles, especialmente en las zonas rurales. Televisión digital terrestre: En 2015, México fue el primer país de América Latina y el Caribe en apagar con éxito su señal de televisión analógica y migrar a la televisión digital terrestre. Los canales digitales aumentaron de 311 a 676 en tres años. Inversión nacional y extranjera: La inversión privada interna aumentó casi un 35 %. En 2013, la IED en el sector de las telecomunicaciones fue de USD 219 millones. En 2014 saltó a USD 2134 millones y en 2015, a USD 2712 millones. En 2015, la IED en telecomunicaciones representó casi el 10 % de la IED total de México, y se ubicó apenas detrás de la IED en los sectores manufacturero y de finanzas y seguros. Fuentes: IFT (2016), Las telecomunicaciones a 3 años de la reforma constitucional en México, Ciudad de México, IFT. OCDE (2012), Estudio de la OCDE sobre política y regulación de telecomunicaciones en México, OECD Publishing, París, https://www.oecd-ilibrary.org/science-and-te- chnology/estudio-de-la-ocde-sobre-politicas-y-regulacion-de-telecomunicacio- nes-en-mexico_9789264166790-es. OCDE (2017), Estudio de la OCDE sobre telecomunicaciones y radiodifusión en México 2017, OECD Publishing, París, https://www.oecd-ilibrary.org/science-and-tech- nology/estudio-de-la-ocde-sobre-telecomunicaciones-y-radiodifusion-en-mexi- co-2017_9789264280656-es. 134 5. Recursos adicionales CIDOB (2008), La Profesionalización del Empleo Público en América Latina GBM (2019), Institutions for investment, Establishing a High-Performing Ins- titutional Framework for Foreign Direct Investment (FDI) (Instituciones en favor de la inversión: Cómo establecer un marco institucional de alto rendi- miento para la inversión extranjera directa [IED]). EIOPA (2021), Criteria for the Independence of Supervisory Authorities (Criterios para la independencia de las autoridades de supervisión). IFT (2016), Las telecomunicaciones a 3 años de la reforma constitucional en México OCDE (2012), Estudio de la OCDE sobre política y regulación de telecomuni- caciones en México OCDE (2017), Estudio de la OCDE sobre telecomunicaciones y radiodifusión en México 2017 OCDE (2017), Creating a Culture of Independence: Practical Guidance against Undue Influence (Creación de una cultura de independencia: orientación práctica contra la influencia indebida) OCDE (2022), Better Regulation Practices across the European Union 2022 (Mejores prácticas de regulación en toda la Unión Europea 2022) Medida 7: Mecanismos de apelación y revisión 1. Introducción Los procesos de apelación o revisión desempeñan un papel crucial para sal- vaguardar los derechos de los inversionistas y garantizar que sus solicitudes se evalúen de manera justa. Las decisiones administrativas adoptadas por los organismos gubernamentales pueden tener consecuencias significativas para los inversionistas. Estas decisiones pueden abarcar una amplia gama de áreas, entre ellas, licencias, permisos, beneficios, zonificación e impuestos. Como en cualquier proceso decisorio, es posible que se cometan errores, se haga un uso excesivo de la discrecionalidad o se tomen medidas que excedan las facultades delegadas. El proceso de apelación o revisión proporciona un mecanismo para que los inversio- nistas afectados por decisiones administrativas apelen o soliciten una revisión, ya 135 sea interna o externa, de la decisión93. Ofrece una forma de cuestionar la validez, la equidad o la legalidad de una decisión que afecta a una inversión y tiene como objetivo garantizar que las autoridades decisorias actúen de conformidad con la ley, sigan los procedimientos adecuados y ejerzan sus facultades de manera justa, transparente y no discriminatoria (véase la teoría del cambio, Gráfico 27). Los procesos de apelación o revisión varían de una jurisdicción a otra y pueden regirse por estatutos, regulaciones o procedimientos administrativos específi- cos. A menudo implican una estructura jerárquica en la que un inversionista per- judicado puede buscar reparación a través de múltiples niveles de revisión: puede comenzar con una apelación interna (por ejemplo, un recurso de reconsideración) dentro del propio órgano administrativo y luego recurrir, de ser necesario, ante or- ganismos externos designados para este propósito (por ejemplo, ante el superior jerárquico del organismo que tomó la decisión), a tribunales administrativos o al sistema judicial94. El proceso de apelación y revisión tiene como objetivo lograr un equilibrio entre la necesidad de promover la eficiencia administrativa y la de proteger a los inversionistas y sus intereses. Proporciona una vía para que los inversionistas afectados presenten sus argumentos, pruebas e interpretaciones legales, y para que una autoridad imparcial e independiente revise la decisión ad- ministrativa con el fin de determinar si fue justa y razonable y si cumplió con las leyes y regulaciones aplicables. Todos estos aspectos constituyen preceptos clave de los principios del debido proceso consagrados en el marco jurídico y regulatorio de un país. La importancia del proceso de apelación y revisión ha sido reconocida en el Acuerdo FID (véase el Recuadro 16). Recuadro 16. Apelación o revisión en el Acuerdo FID En el Acuerdo FID se incluye una obligación sobre la disponi- bilidad de procedimientos de apelación o revisión (artículo 20 vinculante). En ella se especifican los siguientes requisitos: Cada Miembro/Parte mantendrá o establecerá tribunales o procedimientos judiciales, arbitrales o administrativos que permitan, a petición de un inversionista afectado, la pronta revisión de las decisiones administrativas que afecten a las actividades de inversión y, cuando esté justificado, la apli- 94 https://trade.ec.europa.eu/access-to-markets/en/content/investment-pillars. 94 Esto dependerá de la tradición jurídica específica de cada país. 136 cación de remedios apropiados. Estos tribunales o procedi- mientos serán imparciales e independientes de la autoridad encargada de la decisión administrativa de que se trate y no tendrán ningún interés sustancial en el resultado del asunto. Cuando tales procedimientos no sean independientes de la autoridad encargada de la decisión administrativa de que se trate, el Miembro/la Parte se asegurará de que permitan de hecho una revisión objetiva e imparcial. El párrafo 20.1 no se interpretará en el sentido de que imponga a ningún Miembro/ninguna Parte la obligación de establecer tales tribunales o procedimientos cuando ello sea incompatible con su estructura constitucional o con la natu- raleza de su sistema jurídico. Cada Miembro/Parte se asegurará de que las partes a que se hace referencia en el párrafo 20.1 tengan el derecho a una oportunidad razonable de apoyar o defender sus respectivas posiciones y de presentar toda la información pertinente, y a una decisión fundada en las pruebas y los elementos obrantes en el expediente o, en casos donde lo requiera el Derecho de cada Miembro/Parte, en el expediente compilado por la autoridad administrativa. A reserva de impugnación o ulterior revisión de conformidad con el Derecho de cada Miembro/Parte, la decisión a que se hace referencia en el apartado 20.3 b) será implementada por la autoridad encargada de aplicar las medidas administrativas. 137 2. Diagnóstico Al realizar un diagnóstico sobre el proceso de apelación y revisión, es necesario consultar la información del país. Para realizar un diagnóstico eficaz, se deben tener en cuenta los siguientes aspectos: Análisis jurídico y de las políticas: Una revisión de las políticas y el marco jurídico pertinentes que rigen los procesos de apelación o revisión, lo que incluye leyes, regulaciones, orientaciones (generalmente preparadas por los organismos involucrados) y procedimientos (procedimientos operativos estándar o manuales administrativos donde se enumeran los procedimientos involucrados). 1. En el caso de la aprobación de inversiones, la apelación podrá dirigirse al organismo de inversión o al ministerio responsable de otorgar dichas aprobaciones. Por ejemplo, en virtud de la Ley de Inversión Extranjera de Kiribati de 201895, los inversionistas tienen derecho a presentar una apelación contra las decisiones emitidas por el funcionario encargado de registrar las inversiones. La apelación puede presentarse ante el Panel de Apelación de Inversión constituido según lo dispuesto en la ley. 2. Del mismo modo, en el caso de cuestiones tributarias, la apelación podrá presentarse ante la autoridad o autoridades tributarias. En la India, existen cuatro niveles jerárquicos de apelación para cuestiones tributa- rias. Todo inversionista que se vea perjudicado por una resolución del comisionado de Impuesto sobre la Renta, el comisionado de Apelaciones del Impuesto sobre la Renta o el Panel de Resolución de Disputas puede presentar, previo pago de las tasas correspondientes, una apelación ante el Tribunal de Apelación del Impuesto sobre la Renta dentro de los 60 días posteriores a la fecha de recepción de la resolución. Las decisiones emitidas por el Tribunal de Apelación son definitivas y solo pueden ser apeladas judicialmente, en los tribunales superiores y luego en el Tribunal Supremo, en los casos en que se trate de una “cuestión de derecho”. Una encuesta realizada por el Grupo Banco Mundial en 23 países de América Latina y el Caribe reveló que todos los países encuestados ofrecen a los con- tribuyentes la oportunidad de solicitar una revisión administrativa interna de las decisiones adoptadas por las autoridades fiscales, y que la mayoría exige 96 Leyes de inversión de la UNCTAD, https://investmentpolicy.unctad.org/investment-laws/laws/359/ kiribati-foreign-investment-act-2018-. 138 al menos dos etapas de revisión administrativa antes de que un contribuyen- te pueda apelar ante los tribunales judiciales96. De acuerdo con esta misma encuesta, la segunda revisión interna suele ser realizada por la autoridad tribu- taria u otra institución del Poder Ejecutivo bajo la supervisión de un ministerio. En todos los casos, el resultado del proceso de revisión interna no es definiti- vo y puede ser apelado en un tribunal de justicia. La mayoría de los países de América Latina y el Caribe incluso garantizan el derecho a este tipo de apelación en sus respectivas constituciones nacionales97. Comprender el marco jurídico y regulatorio puede ayudar a identificar brechas e incongruencias para señalar las áreas de mejora. Análisis de los procesos: Un análisis del proceso de apelación o revisión puede depender del tipo de tradición jurídica del país, el tipo de organismo dentro del país y las leyes que regulan dicho proceso. Por ejemplo, el proceso de revisión puede tener lugar dentro del mismo organismo que emitió la decisión administrativa o puede elevarse a la autoridad de apelación, normalmente el ministerio involucrado. En algunos casos, también podría haber tribunales especiales que se ocupan de esos asuntos. En el mejor de los casos, la revisión administrativa implicaría varias etapas que terminarían con la apelación ante el ministerio responsable. A esto seguiría, de ser necesario, un recurso de revisión en el sistema judicial. Recursos judiciales y administrativos: Los países pueden considerar la po- sibilidad de realizar un análisis de los diferentes foros con que cuentan los inversionistas para apelar una decisión relativa a las inversiones o solicitar su revisión. Esto ayudará a identificar la presencia o ausencia de recursos para los inversionistas y la eficacia del proceso. Análisis de las partes interesadas: Un análisis de las partes interesadas que participan en el proceso de autorización, entre ellas los solicitantes, las auto- ridades reguladoras y otros actores interesados, puede ayudar a identificar los intereses, las necesidades y las preocupaciones relacionados con el marco actual. Puede servir para poner de manifiesto las oportunidades de partici- pación y colaboración dirigidas a mejorar la gestión general del proceso de autorización. Este proceso también resulta útil a la hora de diseñar políticas que ayuden a mantener la independencia de las autoridades competentes. 96 Grupo Banco Mundial, Confederación Suiza y Gobierno de Canadá (2019. The Administrative Review: Tax Objections and Appeals in Latin America and the Caribbean: a toolkit. 97 Ibidem. 139 Análisis del rendimiento: Un análisis del rendimiento del proceso de autori- zación y apelación existente, así como de su eficacia, debe incluir el examen de los indicadores de rendimiento actuales, como la cantidad de solicitudes recibidas, la cantidad de aprobaciones concedidas, la cantidad de aprobacio- nes rechazadas, el tiempo necesario para tramitar o rechazar las solicitudes, la cantidad de inversionistas que se valen de recursos administrativos o judi- ciales, y el tiempo necesario para obtener o emitir una decisión basada en el proceso de apelación o revisión. Análisis de los riesgos: Se trata de analizar los riesgos asociados con el proceso de autorización, apelación o revisión, tales como los riesgos de co- rrupción, sesgo, incumplimiento y aplicación arbitraria de leyes y regulaciones. Este análisis puede ayudar a identificar vulnerabilidades en el proceso de autorización y poner de relieve oportunidades para fortalecer la gobernanza y mitigar los riesgos. Además, también se pueden consultar varios índices y bases de datos anali- zados en la medida 6 (“Independencia de las autoridades competentes”) para facilitar el diagnóstico y complementar la información del país. Si bien es posible que no se refieran directamente a la calidad de la apelación o al proceso de revisión, constituyen un buen indicador para identificar la fortaleza del marco regulatorio y de gobernanza general de un país. Índice del Estado de Derecho de WJP: WJP Establece la medida en que las regulaciones se implementan y se hacen cumplir de manera justa y eficaz. Las regulaciones rigen los comportamientos dentro y fuera del Gobierno. Este índice no evalúa qué actividades decide regular un Gobierno ni considera cuánta regu- lación es adecuada para una actividad en particular. Simplemente examina el cumplimiento de las normas https://worldjusticeproject.org/rule-of-law-index/. Indicadores Mundiales de Gobernanza del GBM: Los informes del proyecto Indi- cadores Mundiales de Gobernanza incluyen indicadores de gobernanza agregados e individuales para más de 200 países y territorios durante el período compren- dido entre 1996 y 2021, en seis dimensiones de gobernanza: representación y rendición de cuentas; estabilidad política y ausencia de violencia/terrorismo; eficacia del Gobierno; calidad regulatoria; Estado de derecho, y control de la co- rrupción. La calidad regulatoria, el Estado de derecho y la eficacia del Gobierno son particularmente relevantes para este tema https://info.worldbank.org/go- vernance/wgi/. 140 3. Principios de implementación Por lo general, no existe un enfoque único para garantizar un buen proceso de revisión o apelación. Sin embargo, hay ciertos principios que cada país debe adoptar no solo para promover un clima para la inversión positivo, sino también para mantener la integridad del proceso de autorización. Entre ellos figuran los siguientes: Transparencia: En la práctica, esto significa que los procedimientos y re- quisitos para apelar son claros y accesibles para los inversionistas (véase la medida 2). Equidad e imparcialidad: Todas las decisiones de autorización, incluidas las apelaciones, deben basarse en criterios objetivos y no deben estar influidas por intereses o prejuicios personales. Esto promueve la equidad y la imparcia- lidad en la toma de decisiones y ayuda a prevenir la discriminación o el trato injusto de personas o grupos. Coherencia y previsibilidad: Todas las decisiones de autorización y el proceso asociado a ellas deben ser coherentes y predecibles. Esto significa que deben evitarse los actos arbitrarios o discrecionales de las autoridades competen- tes. En general, la reducción de la incertidumbre promueve la buena gestión institucional y contribuye a que las personas y las organizaciones puedan planificar e invertir con mayor facilidad. Rendición de cuentas: A la hora de tomar decisiones, es importante garanti- zar un enfoque sistemático y basado en evidencias. Todas las decisiones re- lacionadas con las autorizaciones deben estar bien fundamentadas y basarse en un razonamiento y análisis sólidos, de manera que la justificación subya- cente sea clara. En los países de América Latina y el Caribe en general, normalmente existen procedimientos de apelación para decisiones administrativas dentro de los tribunales administrativos. Algunos ejemplos son República Dominicana, Perú, Honduras y Colombia98. 98 Constitución dominicana, artículo 165.3; Ley que Regula el Proceso Contencioso Administrativo de Perú (Decreto Supremo 013-2008-JUS); Ley 189-87 de la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo de Honduras; Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo de Colombia. 141 a. Marco jurídico y normativo Las leyes y regulaciones deben garantizar que los inversionistas cuenten con múltiples vías para resolver sus quejas y reclamos. Si estos no están satisfechos con el resultado de la revisión de la decisión administrativa, deben poder apelar dichas decisiones en una instancia superior. Por lo general, se trata de órganos judiciales o extrajudiciales (por ejemplo, tribunales) que se crean específicamente para este propósito. Además, en las leyes y regulacio- nes se suelen definir los tipos de decisiones administrativas apelables y los procedimientos de apelación. El marco jurídico determina los organismos facultados para adoptar decisiones que afectan a las inversiones y establece las funciones y los mandatos de las entidades encargadas de las apelaciones. El marco jurídico que rige el proceso de apelación o revisión puede variar de un país a otro y se puede encontrar en una variedad de fuentes, entre ellas las siguientes i. Constituciones: Las constituciones a menudo establecen el marco básico para el Gobierno, incluidas las facultades de los distintos poderes del Estado, y contienen disposiciones relativas al debido proceso y a la capacidad de interponer recursos por vía judicial y administrativa. ii. Estatutos: Los estatutos son leyes aprobadas por las legislaturas. En general, pueden incluir leyes civiles, leyes administrativas y leyes especí- ficas de determinados organismos. Asimismo, pueden establecer nuevos mecanismos de revisión, otorgar autoridad interna o externa para actuar como junta de revisión, y determinar las funciones y el mandato de esos organismos. iii. Regulacione: Las regulaciones son normas dictadas por determinados or- ganismos para implementar los estatutos. En ellas pueden establecerse los procedimientos relativos al mecanismo de apelación o revisión, o las facul- tades y funciones de estos organismos. El marco jurídico determina si los inversionistas tienen derecho a apelar las decisiones administrativas que afectan las inversiones o solicitar su revisión. Cuando las leyes y regulaciones establecen claramente el proceso de emitir decisiones relativas a inversiones, los organismos reguladores tienen el deber de aplicarlas y hacerlas cumplir. Cuando dichas tareas no se ajustan al proceso establecido por ley, los inversionistas deben tener derecho a revisar la decisión emitida por la autoridad competente. Por lo general, dicha revisión debe estar a cargo de una autoridad independiente que no 142 haya sido responsable de tomar la decisión. Cuando la misma autoridad realiza la revisión, se deben tomar los recaudos del caso para garantizar que el proceso siga siendo objetivo e imparcial. b. Procedimientos A fin de garantizar la calidad y la coherencia de las decisiones y el cumpli- miento de los plazos requeridos, las autoridades deben establecer proce- dimientos internos de trabajo para la tramitación de las apelaciones y las revisiones. Es una buena práctica que los países establezcan procedimientos operativos estándar o un manual que abarque todos los asuntos relaciona- dos con el proceso de apelación, incluida la forma en que se deben cursar las notificaciones al apelante, las reglas para llevar a cabo las audiencias y la implementación de la decisión por parte de las oficinas pertinentes. También pueden definir formularios o plantillas estándar para las decisiones y otras comunicaciones. Incorporar plantillas estandarizadas para presentar una solicitud de revisión o una apelación y una lista de la documentación necesaria mejora la transparencia y la previsibilidad del proceso. Esto puede hacerse a través de las regulaciones pertinentes emitidas por el ministerio o la autoridad co- rrespondiente. Incluir estos detalles operativos en la regulación puede facilitar al Gobierno la tarea de revisarlos periódicamente y realizar los ajustes necesa- rios para mejorar la eficiencia. c. Marco institucional En el proceso de apelación o revisión se deben tener en cuenta el papel y la función de cada poder del Estado. Esto incluye la revisión de la estructu- ra y organización de los organismos administrativos, así como de la jerarquía de las autoridades decisorias. La estructura y organización de la función de apelación administrativa dependen de las necesidades del país. Algunos países siguen un mecanismo de apelación administrativa que funciona dentro del Poder Ejecutivo. Por lo general, se trata de una autoridad de nivel superior (por ejemplo, un mi- nisterio, una secretaría de Estado o similar, según la jurisdicción), o puede tratarse de un tribunal administrativo de apelaciones que lleve a cabo re- visiones independientes de las decisiones administrativas adoptadas por organismos gubernamentales. En este último caso, pueden citarse los si- guientes ejemplos: 143 Junta de apelaciones o proceso de revisión interna: Algunos orga- nismos administrativos cuentan con juntas o paneles internos que se encargan de las apelaciones contra las decisiones adoptadas por el organismo. Puede tratarse de un funcionario, un comité o una junta de alto nivel, normalmente compuesto por miembros con experiencia en el campo pertinente que están facultados para reconsiderar y eventual- mente revocar decisiones. Por ejemplo, en la República Dominicana, de acuerdo con lo establecido en la ley de procedimiento administrativo99, los usuarios disponen de un recurso de reconsideración, mediante el cual la entidad pública que emitió la decisión puede revisarla y, en última instancia, revocarla; si dicha entidad tiene superior jerárquico, el usuario puede apelar ante ese órgano, o incluso el inversionista puede buscar reparación ante los tribunales administrativos que tienen competencia para conocer de las apelaciones a las decisiones administrativas. Ombudsman u organismo externo: El ombudsman es un funcionario u organismo externo independiente designado para investigar las quejas contra decisiones y medidas administrativas. A menudo está facultado para mediar en disputas, recomendar soluciones y, en algunos casos, incluso revocar decisiones. En los países de América Latina y el Caribe, Brasil y Colombia han establecido la figura del Ombudsman de Inversiones Directas y del Defensor del Inversionista, respectivamente. Ecuador tiene previsto poner en marcha una institución de este tipo en los próximos años. Apelación ante una autoridad administrativa de nivel superior: En ciertos casos, las personas tienen la opción de apelar una decisión ante una autoridad administrativa de nivel superior dentro del mismo organismo (por ejemplo, ante un ministro o secretario de Estado). Esto implica presentar una solicitud formal de revisión y reconsideración. Además de los mecanismos de revisión, algunos países también utilizan la revisión judicial. La revisión judicial es el examen que realiza un tribunal de una decisión adoptada por una autoridad pública para garantizar que dicha decisión sea legal (con apego a la ley), razonable y justa. Su objetivo es deter- minar si una decisión administrativa se tomó correctamente, centrándose en la ley y no en los méritos de la decisión. Por ejemplo, en dicha revisión adminis- trativa se puede evaluar el accionar supuestamente cuestionable de los admi- nistradores con respecto a los estándares de razonabilidad y discrecionalidad. 99 Ley 107-13 sobre los Derechos de las Personas en sus Relaciones con la Administración y de Procedimiento Administrativo. Gaceta Oficial n.o 10722 del 8 de agosto de 2013. 144 d. Recursos humanos y capacitación Se debe brindar capacitación a los órganos de apelación o revisión para que lleven a cabo el proceso de manera eficaz de conformidad con las leyes, las regulaciones y los manuales de procedimiento pertinentes. Otros aspectos del programa de capacitación pueden incluir la obligación de cumplir los deberes de manera justa, transparente e imparcial para mantener la integri- dad del proceso de apelación o revisión. e. Tecnologías de la información y las comunicaciones El uso de sistemas y tecnologías de la información juega un papel crucial en la mejora de la eficiencia, la accesibilidad y la transparencia del proceso de apelación y revisión. Algunas áreas clave en las que el sistema de TI puede mejorar la eficiencia de este proceso son las siguientes: Presentación y envío en línea de peticiones o solicitudes de revisión o apelación. Un sistema de notificación para proporcionar actualizaciones sobre el progreso y el estado del proceso. El sistema de notificación también se puede utilizar para emitir decisiones. Sistemas electrónicos de gestión de casos para manejar el almacena- miento electrónico de toda la información pertinente relacionada con el proceso de apelación o revisión y otros documentos relevantes. Un repositorio en el que se almacenan de manera eficaz todos los docu- mentos del caso y que permite transferir fácilmente dichos documentos a los órganos de apelación o tribunales. 4. Estudios de casos Recuadro 17. Fortalecimiento del proceso de apelación y revisión de ingresos fiscales en Jamaica Desafío El proceso de apelaciones internas de los ingresos fiscales se estableció como una alternativa a un proceso de revisión judicial a menudo lento y relativamente costoso que restringía efectivamente el derecho de los pequeños y medianos contribu- 145 yentes a presentar una apelación. Sin embargo, dicho proceso, tal como se formuló originalmente, no representaba una alter- nativa eficiente y creíble a la revisión judicial que llevaban a cabo los tribunales. Esto respondía a varios factores, entre ellos, una mayor demanda de revisiones administrativas, recursos humanos y financieros limitados, y la ampliación del mandato de la administración tributaria. Se acumuló una cantidad consi- derable de casos, por lo que muchas apelaciones tardaron más de un año en resolverse. La duración de la revisión se debía a que: i) era necesario convocar una audiencia formal para cada apelación; ii) el comisionado de la División de Apelaciones de Ingresos Fiscales debía presidir cada audiencia; iii) tanto el con- tribuyente como la autoridad tributaria debían estar presentes en la audiencia; iv) cada apelación debía resolverse emitiendo una decisión formal; v) los expedientes de las autoridades tri- butarias se presentaban fuera de plazo y, en algunos casos, no se presentaban, y vi) no se establecían sanciones en caso de que una parte retrasara u obstruyera el proceso de apelación. Enfoque El Gobierno de Jamaica emprendió reformas en cinco esferas, que incluyeron el diseño del nuevo proceso y la especificación de los requerimientos de software, la redacción del instrumen- to jurídico, la gestión del cambio en la institución encargada de gestionar las apelaciones, un plan de comunicación para el público, el diseño de indicadores clave del desempeño y la capa- citación del personal. (1) Redactar una nueva ley de recursos fiscales y aplicar sus reglas. Muchos de los cambios institucionales previstos requerían respaldo legislativo. (2) Implementar cambios institucionales y de procedimiento. Para que la reforma valiera la pena, la flexibilidad adicional otorgada al órgano de apelación en la nueva legislación debía traducirse en procedimientos más ágiles. Este componente incluía un análisis de los procesos existentes y recomenda- ciones de mejora. Los resultados incluyeron diagramas de flujo detallados de procesos, formularios simplificados y nuevas plantillas, un memorando de entendimiento entre la División de Apelaciones de Ingresos Fiscales y las autorida- 146 des tributarias, un manual de operaciones detallado y capa- citación del personal sobre el nuevo marco operativo. (3) Automatizar el proceso. El objetivo de este componente era mejorar la eficiencia del proceso de revisión vinculando al órgano de apelación con las autoridades tributarias, utili- zando archivos digitalizados, asistiendo a los funcionarios en el procesamiento de las apelaciones, intercambiando in- formación de los expedientes dentro de la organización y elaborando informes de situación. (4) Comunicar la reforma y educar a los contribuyentes sobre el nuevo marco de apelación. (5) Redefinir los indicadores de desempeño y publicar datos sobre la duración del proceso de apelación y la tasa de éxito de las apelaciones. Resultados La creación de un proceso de apelación cuyo tiempo promedio de apelación pasó a ser de 6 meses desde el momento en que se aceptó el caso y de 60 días desde la fecha en que concluyó la audiencia, sin comprometer la calidad de la decisión de apelación. Fuente: Banco Mundial (2019b), “Annex 5: Case Study – Reforming the Tax Appeals Process in Jamaica” (Estudio de caso: Reforma del proceso de apelación fiscal en Jamaica). 5. Further Resources “Creating a system of appeal, review, and complaint” (Creación de un sistema de apelación, revisión y queja), capítulo 28 de la Guía Legislativa de Nueva Zelanda (2021). Principios básicos relativos a la independencia de la judicatura, Naciones Unidas (1985). Identifying and Understanding Standards of Review (Identificación y com- prensión de los estándares de revisión), Centro de Derecho de la Universidad de Georgetown (2019). 147 Lista de referencias bibliográficas 1. Comisión Europea, “Investment: The Pillars” (Inversión: Los pilares) 2. “Administrative Law in Civil Law and Common Law Countries.” Abyssinia law (2023). 3. GBM (2020), Global Investment Competitiveness Report 2019/2020. 4. GBM, Confederación Suiza y Gobierno de Canadá, The Administrative Review: Tax Objections and Appeals in Latin America and the Caribbean: A Toolkit 5. IFT (2016), Las telecomunicaciones a 3 años de la reforma constitucional en México, Ciudad de México. 6. OCDE (2012), Estudio de la OCDE sobre política y regulación de telecomuni- caciones en México 7. OCDE (2017), Estudio de la OCDE sobre telecomunicaciones y radiodifusión en México 2017, OCDE Publishing, París,. 8. UNCTAD compendio de Leyes de Inversión, Kiribati: Foreign Investment Act 2018 (2018) (Kiribati: Ley de Inversiones Extranjeras 2018). 148 D. Establecer relaciones sólidas y efectivas con los inversionistas Para facilitar las inversiones de manera eficaz, es necesario establecer relaciones sólidas con los inversio- nistas. Una relación directa entre éstos y el Gobierno es clave para propiciar las inversiones. No se puede subesti- mar la importancia del componente humano, ya que los inversionistas a menudo buscan una contraparte directa a quien contactar para solicitar información o ayuda para resolver los problemas que se les presenten. Esto se aplica a todas las etapas del ciclo de la inversión: entrada, esta- blecimiento, funcionamiento y salida. Esta sección se centra en dos medidas específicas que sirven para forjar dichas relaciones: la identificación de puntos focales (medida 8) y la creación de mecanismos de retención (medida 9). Si bien todas las partes del Gobierno deben tratar de facilitar las inversiones, a menudo se opta por establecer o designar puntos focales específicos que son el punto de contacto clave para cualquier consulta relaciona- da con el proceso de inversión. En muchos casos, son los OPI los que actúan como puntos focales y prestan a los inversio- nistas diversos servicios, entre los que figuran la información, la asistencia y la promoción. Además, para entablar relacio- nes sólidas con los inversionistas es necesario asegurarse de que se aborden sus problemas. Esto también es importante para retener las inversiones. Los Gobiernos pueden emplear distintos tipos de mecanismos de retención, como los de asistencia posterior y de atención de quejas y reclamos. Para desarrollar relaciones efectivas con las partes interesadas también se las debe hacer participar en el proceso legislativo (véase la medida 12). 149 Medida 8: Puntos focales que prestan servicios de información, asistencia y promoción 1. Introducción La información desempeña una función clave en la etapa inicial del proceso de toma de decisiones sobre la inversión. Las empresas que deben elegir dónde invertir suelen armar largas listas de posibles destinos antes de visitarlos. La información pertinente, precisa y completa reduce la incertidumbre de los inversionistas e inclina sus decisiones en favor de los lugares que proporcionan información completa (véase la teoría del cambio, Gráfico 27). Los inversionistas descartan los lugares sobre los que no tienen datos, aun si pudieran haber sido una opción valiosa para su proyecto. Varios estudios empíricos confirman que las asimetrías de información consti- tuyen una limitación importante para los flujos transfronterizos de capital100. Además de garantizar la transparencia mediante la publicación de los documen- tos pertinentes (idealmente en un solo lugar), los Gobiernos pueden ayudar a superar las asimetrías de información designando puntos focales que se ocupen de responder las consultas de los inversionistas y de asistirlos en su proceso de toma de decisiones y de inversión. La importancia de los puntos focales también ha sido reconocida en el Acuerdo FID (véase el Recuadro 18). Recuadro 18. Puntos focales y cooperación transfronteriza en el Acuerdo FID El Acuerdo FID incluye una obligación referida a los puntos focales (artículo 22.1 vinculante y artículo 22.2 no vinculante). En ella se especifican los siguientes requisitos: Cada Miembro/Parte mantendrá uno o más puntos focales o mecanismos adecuados para: responder a las peticio- nes de información de los inversionistas o personas que pretenden invertir respecto de las medidas abarcadas por el presente Acuerdo; y ayudar a los inversionistas o personas que pretenden invertir a obtener información pertinente con respecto a las medidas abarcadas por el presente Acuerdo de las autoridades competentes. 101 Gelso and Wei 2005; Portes and Rey 2005; Portes, Rey, and Oh 2001. 150 Se alienta a los Miembros/las Partes a no exigir el pago de tasas por atender peticiones de información o por ayudar a los inversionistas a obtener información pertinente. El Acuerdo FID también incluye la obligación de cooperar entre países para facilitar las inversiones (artículos 26.1-26.2 vin- culantes y artículo 26.3 no vinculante). En ella se especifican los siguientes requisitos: Ante una petición, un Miembro/una Parte responderá, en la medida en que sea factible, a las preguntas de otro Miembro/ otra Parte sobre cualquier medida abarcada por el presente Acuerdo. Los Miembros/las Partes designarán un servicio de información o utilizarán los puntos focales o los mecanismos adecuados a los que se hace referencia en el párrafo 22.1. Los Miembros/las Partes, en la medida en que sea factible, alentarán la cooperación entre sus respectivas autoridades competentes con respecto a cualquier cuestión comprendi- da en el ámbito del presente Acuerdo. Los ámbitos de coo- peración podrán incluir: el intercambio de información y ex- periencias en relación con la implementación del presente Acuerdo; el intercambio de información sobre los inversionis- tas nacionales, y la promoción de programas de facilitación con miras a aumentar la inversión para el desarrollo, incluida la inversión en las mipymes y la inversión por parte de estas. Se alienta a los Miembros/las Partes a informar al Comité de Facilitación de las Inversiones acerca de las actividades de coo- peración emprendidas en el marco de la presente disposición. En muchos casos, los OPI funcionan como puntos focales. Desempeñan un papel vital en la reducción de las asimetrías de información cuando proporcionan a los in- versionistas servicios relacionados con la información, que pueden ser desde básicos hasta muy sofisticados.101 Las investigaciones indican que los inversionistas utilizan los sitios web de los OPI como fuente primaria de información en sus procesos de 101 Harding y Javorcik (2011). 151 toma de decisiones102. Si bien dichos sitios web y los de órganos similares son ya habituales y han ido mejorando con el tiempo, siempre hay margen para introducir modificaciones que hagan más dinámico el flujo de información durante todo el ciclo de las inversiones mediante el uso de nuevas tecnologías. Para actuar como punto focal eficaz, el OPI u otro órgano institucional designado a tal efecto debe brindar servicios en todas las dimensiones del ciclo de las inversiones. Los países que no cuentan con un OPI activo pueden considerar la posibilidad de designar puntos focales en instituciones tales como los ministerios pertinentes (Industria, Comercio, Economía, etc.), las juntas de desarrollo económico, las zonas económicas especiales u otros similares. La disponibilidad y precisión de la información son cruciales en la etapa inicial del proceso de toma de decisiones. Las empresas que deciden dónde invertir suelen armar largas listas de posibles destinos de inversión sin siquiera visitar los lugares, basándose solo en la información disponible de diversas fuentes. En etapas posteriores, los OPI desempeñan un papel vital dado que atenúan las fallas del mercado relacionadas con la información y compensan las deficiencias de los sistemas burocráticos de sus países103. La información que se brinda a los inversionistas que buscan un lugar para invertir tiene el objetivo de influir en sus decisiones de modo tal que elijan un determinado lugar a exclusión de otros. Esta es la esencia que subyace a los esfuerzos de promoción y facilitación que lleva a cabo un OPI. Los datos que se consideran de buena calidad son recientes, se basan en fuentes fidedignas y abarcan por lo general sectores específicos104: costos de la actividad empresarial; logística e infraestructura; disponibilidad de mano de obra, tierras, instalaciones e insumos esenciales; leyes y regulaciones; 102 Development Counsellors International (2017), Winning Strategies in Economic Development Marketing (Estrategias ganadoras en el marketing del desarrollo económico), Development Counsellors International, Nueva York. 103 Harding, Torfinn y Javorcik (diciembre de 2011), “Roll Out the Red Carpet and They Will Come: Investment Promotion and FDI Inflows” (Despliegue la alfombra roja y vendrán: La promoción de la inversión y los flujos de IED). 104 Para conocer más detalles sobre el tipo de datos necesarios y su disponibilidad, consulte la sección sobre la medida 2, referida a la disponibilidad y accesibilidad de la información 152 procedimientos de montaje; apoyo del Gobierno; comparaciones con otros sitios alternativos. De ser posible, también sería útil consignar la siguiente información: mercados locales, competidores, proveedores y prestadores de servicios; otros sitios alternativos y análisis comparativo sectorial. Los OPI a menudo centran sus esfuerzos en atraer IED pero descuidan las etapas posteriores del ciclo, como las de retención y expansión de la inversión105. Si bien atraer inversiones es fundamental, si se ignoran las últimas etapas del ciclo se pueden desaprovechar oportunidades para crear vínculos y mejorar las cadenas de valor mundiales, y, en el peor de los casos, se puede impulsar a los inversionistas a abandonar el país. 2. Diagnóstico Para determinar si se dispone de los puntos focales adecuados, resulta necesario considerar varias fuentes. Debería consultarse tanto a los organismos gubernamentales (OPI u órganos similares) como al sector privado del país para determinar si existen puntos focales que proporcionen información a los inver- sionistas. Los comentarios del sector privado son fundamentales para evaluar la puntualidad y la calidad de la información proporcionada por el punto focal. En algunos países podría haber un gran número de instituciones públicas e incluso algunas privadas encargadas de atraer y facilitar las inversiones, pero normalmente se designa o reconoce a una sola entidad como principal responsable de esta tarea. Otros organismos que tienen algún tipo de mandato vinculado con la promoción de las inversiones suelen ser instituciones de nivel nacional, como ciertos ministerios sectoriales; los ministerios de Inversión, Industria, Comercio y Relaciones Exteriores; bancos de desarrollo; órganos subnacionales, como los OPI provinciales o municipales; departamentos provinciales o municipales de Industria, Desarrollo y Comercio; zonas económicas especiales, parques industriales, etc. Los inversionistas también deben tratar con diversas instituciones públicas de todos los niveles de Gobierno encargadas de regular sus actividades de una forma u otra. 105 Heilbron y Krofol (2020). 153 Un panorama institucional conformado por múltiples actores y sin puntos focales designados puede dar lugar a superposiciones, conflictos entre las partes interesadas, confusión y frustración de los inversionistas, y deficiencias en los servicios. Un panorama institucional adecuado debe estar bien coordinado y basarse en una clara delimitación de responsabilidades tanto a nivel nacional como subnacional. Antes de designar nuevos puntos focales o de consolidar los existentes, se debería evaluar el marco institucional para determinar los aspectos que podrían mejorarse mediante un análisis exhaustivo del desempeño del punto focal existente o de la ausencia efectiva de un punto focal. Entre los temas clave que se deben examinar durante las fases de investiga- ción documental y de deliberación en el país figuran los siguientes: Realizar un mapeo institucional de los órganos relacionados con la promoción y facilitación de inversiones, que incluya información sobre las diferentes partes interesadas y sus respectivos mandatos, funciones y posibles solapamientos. La existencia de un organismo nacional designado como punto focal del país. La existencia de un enfoque coordinado a nivel nacional que abarque a los actores públicos y privados pertinentes, de modo que el punto focal pueda recopilar toda la información necesaria para cumplir sus funciones (existen- cia de mecanismos de coordinación). El compromiso compartido e inequívoco de satisfacer las necesidades de los inversionistas a través del punto focal designado (atención al cliente, acceso a información en línea y de manera presencial). 3. Principios de implementación Los mandatos de los puntos focales referidos a la facilitación y los modelos eficaces de promoción de inversiones comparten algunas funciones esenciales. En la mayoría de los mandatos eficaces se exige explícitamente que el OPI preste servicios específicos, como las actividades de promoción entre los inversionistas a los que se busca atraer, el suministro de información y asistencia a las empresas que intentan iniciar sus operaciones, y el fomento de una mayor competitividad de las inversiones. 154 Recuadro 19. Características comunes de los OPI de buen desempeño Está vinculado o relacionado con una oficina gubernamental de alto nivel (como la del presidente o el primer ministro), y el Gobierno central considera sumamente prioritaria la inversión (o la IED). Esto reviste especial importancia en los países en desarrollo. Muestra plena autonomía institucional y financiera (o autonomía parcial) para imitar la flexibilidad del sector privado y aplicar la estrategia sin influencias políticas indebidas. Cuenta con un Directorio independiente con fuerte repre- sentación del sector privado, que se ocupa de adoptar la idea, la visión y el rumbo necesarios para atraer inversionis- tas privados. Dispone de un mandato claro centrado en la prestación pro- fesional, proactiva y continua de servicios pertinentes y bien diseñados para los inversionistas durante todo el ciclo de inversión, en particular: Servicios de marketing, información y asistencia durante la fase de captación de inversiones. Información más específica y servicios de asistencia práctica durante el ingreso y la instalación de las inversiones Asistencia con las cuestiones operativas o los reclamos para retener a los inversionistas y evitar controversias entre éstos y los Estados. Servicios de marketing, información y asistencia para respaldar la expansión y diversificación de los inversio- nistas establecidos. Servicios de información y asistencia para fomentar los vínculos con inversionistas y entidades nacionales, y traducir sus actividades en más beneficios para la economía local. 155 Servicios de promoción para impulsar reformas en nombre de los inversionistas a fin de elevar la competitividad en las distintas etapas de inversión. Las funciones regulatorias (incluida la ventanilla única) están a cargo de una institución gubernamental indepen- diente para garantizar el cumplimiento adecuado de esta tarea esencial sin comprometer la función de promoción de la OPI, igualmente clave. Lleva adelante actividades de promoción de las inversio- nes en sectores, industrias o segmentos estratégicos que ofrezcan las oportunidades más competitivas para generar la relación costo-beneficio que resulte más favorable. Su personal presenta una combinación de empleados con ex- periencia en los sectores público y privado que garantiza que el OPI resulte pertinente tanto para las partes interesadas del sector público como para los clientes del ámbito privado. Cuenta con financiamiento sostenido y suficiente para cumplir sus mandatos, sin tener que enfrentar dificultades todos los años ni cobrar honorarios, lo que permite la conti- nuidad del esfuerzo y el rumbo estratégicos. Fuente: Adaptado de Best Practices for Investment Promotion (Las mejores prácticas en la promoción de inversiones), de Robert Whyte y Armando Heilbron (2011), GBM. En última instancia, el modelo deberá elegirse teniendo en cuenta todo el rango de funciones que se requieren, Además, debe adaptarse a la estructura del Gobierno de cada país. Cada punto focal debe estar en condiciones de responder a las solicitudes de información que le son formuladas. Para esto, pueden custodiar ellos mismos la información o establecer una conexión con las instituciones que posean los datos pertinentes. 156 Para brindar servicios de información de calidad, los puntos focales deberán disponer de datos creíbles, precisos, pertinentes y completos del nivel sectorial o incluso de los segmentos, y actualizados106. La información puede proporcionarse en persona, a través de sitios web, seminarios web, presentaciones de PowerPoint, aplicaciones y redes sociales, o en folletos impresos, panfletos promocionales, hojas de preguntas frecuentes y libros blancos, entre otros. El tipo de información que buscan los inversionistas varía dependiendo de su motivación para invertir. Por ejemplo, los que buscan ganar mercados tienen la intención de brindar servicios a los mercados en los que se establecerán. Por tanto, tienden a interesarse por el tamaño de los mercados locales y regionales y por los competidores que ofrecen productos o servicios comparables. Los inversionistas que buscan eficiencia generalmente quieren saber sobre las exportaciones y tratan de mejorar la relación costo-beneficio de la producción aprovechando los factores competitivos específicos del lugar. Entre dichos factores pueden figurar una fuerza laboral competitiva; un suministro de energía fiable y de bajo costo; la disponibilidad de servicios de investigación y desarrollo, diseño y logística, y la proximidad a rutas marítimas. Estos inversionistas examinan, por ejemplo, el desempeño logístico del lugar y lo comparan con el de las economías competidoras. Los inversionistas de esta categoría también tienen interés en la información referida a las cadenas de valor regionales y mundiales. Por su parte, los inversionistas que buscan recursos crean empresas para acceder a los recursos naturales, como petróleo, gas, minerales, tierra fértil, agua y energía solar. Para ellos es importante contar con información sobre los recursos y los mapas de infraestructura, y con orientaciones claras sobre las leyes y los procedimientos regulatorios pertinentes. Los OPI que puedan suministrar este tipo de análisis y datos pormenorizados aumentarán su influencia en las decisiones de los inversionistas y mejorarán su propia imagen como asociados valiosos. Además de brindar servicios de información, los puntos focales pueden prestar activamente asistencia a los inversionistas durante las etapas de exploración, establecimiento, funcionamiento, retención y expansión, especialmente si per- tenecen a un OPI. Estos servicios fundamentales reducen las limitaciones que habitualmente dificultan las inversiones sobre el terreno. Los OPI proporcionan contactos, presentan y conectan a los inversionistas con funcionarios públicos y otras partes interesadas de la economía, organizan visitas a los emplazamientos e incluso participan en las reuniones. Además, resuelven problemas en todas las etapas del ciclo de inversión y con frecuencia asesoran tanto a los inversionis- tas como a los funcionarios gubernamentales sobre cómo interactuar para mutuo 106 Para conocer más detalles sobre el tipo de datos necesarios y su disponibilidad, consulte la sección sobre la medida 2, referida a la disponibilidad y accesibilidad de la información. 157 beneficio. Los servicios de asistencia pueden ser especialmente importantes para los inversionistas que pertenecen a culturas diferentes o cuyas economías están lejos del lugar donde se realiza la inversión. Un punto focal que conoce del tema y cuenta con experiencia y conexiones puede ayudar a los inversionistas a operar más fácilmente en el lugar donde se llevará a cabo la inversión. Los miembros del personal pueden marcar una diferencia sig- nificativa haciendo suyo el proyecto del inversionista, manteniéndose en contacto estrecho con él y ayudándolo a lidiar con los procedimientos gubernamentales en todas las etapas del ciclo de la inversión. Dichos procedimientos no siempre son claros, y en la práctica suelen ser distintos de la forma en que se los describe en los materiales escritos. Los servicios de asistencia pueden consistir en agilizar la aprobación de permisos, coordinar tareas con los abogados, establecer nexos con los entes reguladores, etc. Estos servicios también incluyen poner en contacto a los potenciales inversionistas con otros ya establecidos, con proveedores de servicios locales y socios, y hacer el seguimiento correspondiente. Los servicios de promoción pueden ayudar a muchos inversionistas, y al país receptor, a lograr reformas clave necesarias para sus operaciones. Los puntos focales pueden promover la mejora de los procesos en todas las etapas del ciclo de la inversión (como el otorgamiento de visas) y pueden ayudar a sistematizar las operaciones diarias, por ejemplo, agilizar el despacho de aduanas, eliminar la burocracia, evitar los retrasos en las conexiones a los servicios públicos o apoyar reformas sectoriales específicas. Pueden trabajar en colaboración con los inver- sionistas y los representantes del sector privado para identificar y resolver los problemas que limitan la IED, fortaleciendo así el ecosistema de inversión. Un punto focal eficaz considera que los proyectos de inversión son ventajosos para la economía de su país y tiene acceso tanto a los inversionistas como a los responsables de formular políticas. Puede ofrecer al Gobierno información sobre las limitaciones que entorpecen el ecosistema de inversión y la forma en que afectan el atractivo del lugar para los inversionistas. En las siguientes secciones se resumen las principales consideraciones referidas a diversos aspectos que deben tenerse en cuenta al implementar esta medida de facilitación de las inversiones: a. Marco jurídico y normativo Es posible que se requiera un acto jurídico para designar a la autoridad o autoridades responsables de establecer y poner en marcha el punto focal y de definir sus funciones. El mandato del punto focal designado debería estar 158 redactado con claridad y describir detalladamente todas las funciones que debe desempeñar. Al mismo tiempo, el instrumento jurídico con el que se designe al punto focal deberá conferirle la autoridad necesaria para llevar a cabo todas sus funciones. Si el país cuenta con una ley sobre inversiones, es recomendable mencionar la función que cumple el OPI. Los tipos más comunes de condición jurídica de los OPI, según la encuesta conjunta del GBM y la AMOPI107, son los siguientes (Gráfico 6): organismo semiautónomo que rinde cuentas a un ministerio (37 %); subunidad de un ministerio (26 %); organismo público autónomo (18 %); subunidad de la oficina del presidente (9 %); entidad público-privada (4 %); entidad enteramente privada (3 %); otros (2 %). Gráfico 6. Estructura institucional jurídica de los OPI (n = 89) 37% 26% 18% 9% 4% 3% 2% 0% 10% 20% 30% 40% 50% 60% 70% 80% 90% 100% Organismo semiautónomo que rinde cuentas a Subunidad de un ministerio Organismo público autónomo un ministerio Subunidad de la oficina del Entidad público-privada Entidad enteramente Otros presidente privada Fuente: State of Investment Promotion Agencies: Evidence from WAIPA-WBG’s Joint Global Survey (Estado de los organismos de promoción de inversiones: Evidencias extraídas de la encuesta mundial conjunta de la AMOPI y el GBM), GBM (2020). Estos diversos arreglos jurídicos suponen diferencias en la implementa- ción de los mandatos, las líneas jerárquicas y la coordinación con los prin- cipales organismos reguladores nacionales y locales. De los 91 OPI anali- zados en la encuesta del GBM y la AMOPI, el 71 % contaba con un directorio que le brindaba orientaciones y al que debía rendir cuentas. De acuerdo con los resultados de este estudio, las cinco principales esferas de responsabili- 107 Sanchiz Vicente, Alex; Omic, Ahmed (2020), State of Investment Promotion Agencies: Evidence from WAIPA-WBG’s Joint Global Survey (Estado de los organismos de promoción de inversiones: Evidencias extraídas de la encuesta mundial conjunta de la AMOPI y el GBM), Washington, DC, GBM. 159 dad son la aprobación de la estrategia del OPI, la evaluación periódica de su desempeño, el asesoramiento sobre cuestiones estratégicas, la aprobación de su presupuesto y la evaluación periódica del desempeño de la gerencia. b. Procedimientos Se deben definir y formalizar los POE y los procesos de trabajo para que puedan funcionar adecuadamente. Esto incluye lo siguiente: normas para la tramitación de las consultas; tiempos de respuesta a las consultas; modelos y formularios estándar para transmitir información; modos de comunicación; protocolos de cooperación interinstitucional. Si entre las funciones de un punto focal figuran las de promoción y solución de problemas, se deben definir y formalizar POE y procesos de trabajo adicionales: procesos para recopilar información sobre los problemas, incluidos los mecanismos de asistencia posterior y de atención de quejas y reclamos; procedimientos de cooperación y coordinación con otras entidades u organismos públicos o privados (por ejemplo, cámaras de comercio, asociaciones empresariales); modelos estándar de resultados para los informes, si corresponde; protocolos estándar de promoción para la interacción con las instituciones responsables de formular políticas. c. Marco institucional Los puntos focales pueden presentar distintos modelos organizativos. Pueden constituirse como órganos o unidades separadas que dependen de un ministerio o de una institución de alto nivel, dentro de la estructura del OPI o en otro departamento gubernamental, por ejemplo, un ministerio. Otra posibilidad es establecer un punto focal centralizado para todo el Gobierno, que cuente con expertos en las áreas pertinentes y actúe como “conmutador” encargado de recibir y canalizar las solicitudes de información al organismo correspondiente y de recopilar la respuesta y enviarla al solicitante. En el Recuadro 20 se incluye el ejemplo de un organismo que se desempeña como punto focal principal y cumple funciones de promoción y facilitación. 160 Recuadro 20. Ejemplo de mandato centrado en la promoción y facilitación de inversiones PRONicaragua se creó en 2002 mediante un decreto guberna- mental que la instituyó como órgano ejecutor de la Comisión Especial para la Promoción de Inversiones Privadas del Gobierno de Nicaragua, con los siguientes objetivos: 1. Atraer inversiones privadas al país. 2. Promover un clima propicio para la inversión. 3. Impulsar el comercio exterior. 4. Promover la ejecución y el funcionamiento exitosos de proyectos de inversión. 5. Colaborar con los esfuerzos del Gobierno referidos a las in- versiones, las exportaciones y las políticas de facilitación en estrecha coordinación con otras entidades de los sectores público y privado. Esta comisión era una entidad independiente y autónoma que no dependía de ningún ministerio, sino de una Junta Directiva compuesta por miembros del sector público y privado. En re- conocimiento a su éxito e importancia para los objetivos gu- bernamentales, PRONicaragua se reconstituyó formalmente en octubre de 2015 y fue declarada entidad descentralizada por la Asamblea Nacional, bajo la rectoría sectorial de la Presiden- cia del país y una Junta Directiva público-privada. Su misión sigue siendo generar crecimiento económico y crear puestos de trabajo mediante la promoción de inversiones de calidad. Fuente Sitio web de PRONicaragua y GBM. Es necesario definir y poner en práctica las funciones y responsabilidades del personal dentro del organismo o los organismos encargados del funcio- namiento del punto focal o de otro mecanismo. Se debe contar con un pre- supuesto adecuado y personal suficiente dedicado específicamente a esta 161 función. Deben establecerse además los requisitos referidos a la cooperación y coordinación entre el punto focal y otros organismos que poseen informa- ción pertinente para los inversionistas extranjeros, por ejemplo, mediante la firma de memorandos de entendimiento. Las principales instituciones que intervendrán en la evaluación de las necesidades y en la implementación son las siguientes: OPI; Ministerio de Economía/Inversión/Industria/Comercio; organismos especializados (por ejemplo, en el área de adquisiciones y zonas económicas especiales); organismos específicos de determinados sectores; organismos subnacionales, como los OPI y las organizaciones de desarrollo económico; ventanillas únicas. d. Recursos humanos y capacitación El punto focal debe contar con personal suficiente y capacitado para proporcionar a todos los inversionistas los servicios que necesitan para invertir en un determinado lugar. Esto supone mantener y actualizar el sitio web y las herramientas en línea pertinentes. Además, el personal debe estar capacitado para responder oportunamente a solicitudes específicas sobre una amplia gama de cuestiones relacionadas con la inversión en las diferen- tes etapas de un proyecto de este tipo, incluida la de expansión. Los puntos focales deberían cultivar una mentalidad similar a la del sector privado res- petando los parámetros que rigen en dicho sector para la prestación de servicios y el cumplimiento de los indicadores de desempeño, y contratando personal con experiencia pertinente en el ámbito del desarrollo económico y con conocimiento de los principales idiomas extranjeros. e. Tecnologías de la información y las comunicaciones Los puntos focales necesitan sistemas de tecnología de la información modernos y bien diseñados que permitan a su personal brindar a los in- versionistas servicios pertinentes, información importante e incluso permisos o certificados para sus proyectos. La infraestructura necesaria incluye programas informáticos de gestión de las relaciones con los clientes, sitios web, aplicaciones, chats, bases de datos en línea y otras herramientas 162 digitales que permitan una interacción eficiente entre los inversionistas y el punto focal. También se deben tener en cuenta los protocolos de seguridad en internet y de privacidad de los datos. Según la herramienta digital que se utilice, se pueden integrar diversos elementos para fomentar la confianza, como los sistemas para formular opiniones y calificar servicios. Se puede encontrar información y recursos adicionales sobre este tema en la medida 5, “Digitalización de los procesos que facilitan las inversiones”, donde se incluyen disposiciones referidas a la creación de un portal único de informa- ción (artículo 8 del Acuerdo FID) y el uso de la tecnología de la información y las comunicaciones para emitir las autorizaciones que se requieren en una inversión (artículo 18). 4. Estudios de casos Recuadro 21. PRONicaragua, la evolución del OPI en Nicaragua Desafío El caso de PRONicaragua108 ilustra cómo el OPI de un país pequeño puede ser muy eficaz y generar resultados satisfactorios si adopta proactivamente una serie de medidas decisivas. El primer OPI de Nicaragua se creó en 2002 (Comisión Especial para la Promoción de Inversiones Privadas, PRO-NICARAGUA) mediante el Decreto Ejecutivo n.o 75-2002 y como proyecto del Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD). Su mandato inicial era el de convertirse en el organismo oficial de promoción de las inversiones y exportaciones en el país. Posteriormente, pasó de ser un proyecto a un programa, y en 2011 se amplió su mandato con el Decreto Presidencial n.o 12-2011, que lo transformó en un OPI estatal, denominado Delegación Presidencial para la Promoción de las Inversiones y la Facilitación del Comercio Exterior (PRONi- caragua). En 2015, a partir de la Ley n.o 915 surge PRONicaragua, que sucedió a las instituciones antes mencionadas y se constituyó como entidad descentralizada dependiente de la Presidencia del país, con personería jurídica, patrimonio propio y plena capacidad para adquirir derechos y contraer obligaciones. 108 Si bien PRONicaragua fue desmantelada por el Gobierno en octubre de 2022, mostró un buen desempeño durante algunos años y representa una experiencia exitosa de la que se pueden extraer enseñanzas. 163 Como todo OPI de la región de América Latina y el Caribe, el de Nicaragua competía para atraer nuevas inversiones hacia su te- rritorio. Muy diligente y proactivo, logró concretar una inversión importante de Dräxlmaier. Además, motivado por el resultado del ejercicio de Comparación Internacional de Sistemas de Promoción de Inversiones realizado en 2009 por el Grupo Banco Mundial (en el que ocupó el 11.o lugar), el OPI de Nicaragua, PRONicaragua, decidió desarrollar un plan de trabajo que le permitiera ubicarse entre los cinco primeros en el ejercicio que se realizaría en 2012, y mejorar al mismo tiempo sus procesos de gestión de consultas. Enfoque a. La inversión de Dräxlmaier Gracias a que adoptó un enfoque proactivo en 2008, PRO- Nicaragua logró una inversión de Dräxlmaier, empresa inter- nacional proveedora del sector automotor que buscaba una nueva ubicación para expandir sus negocios en América. PRO- Nicaragua impresionó favorablemente desde el principio: fue el primer OPI de la región en invitar a Dräxlmaier a visitar el país. El organismo se ganó la confianza de los inversionistas como fuente segura de información y, en última instancia, como asociado. El contacto inicial favorable y el suministro de información convencieron a Dräxlmaier de realizar una primera visita al país, a la que siguieron varias otras después. PRONicaragua fue muy diligente y proporcionó: un oficial de enlace de tiempo completo; un análisis comparativo de los costos laborales competitivos (incluidos los aumentos del salario mínimo de los últimos cinco años); un estudio sobre la disponibilidad de recursos humanos en la región deseada; los testimonios de empresas ya establecidas, que mostraban la buena relación entre sindicatos y empleadores; apoyo para la logística de las visitas de los ejecutivos, incluido el alojamiento y la confirmación de la agenda propuesta; 164 información sobre posibles ubicaciones; información convincente sobre la calidad de vida de Nicaragua; espacio de oficinas para que Dräxlmaier pudiera realizar reuniones y entrevistas; arreglos para las visitas de proveedores. b. Mejoras en sus procesos de gestión de consultas Con el fin de alcanzar su objetivo de ubicarse entre los cinco primeros en la Comparación Internacional de Sistemas de Promoción de Inversiones de 2012, PRONicaragua comenzó realizando tres ejercicios de “inversionistas misteriosos” para analizar su eficiencia y calidad en el manejo de las consultas de los inversionistas, e identificar los aspectos que debían mejorarse. La prueba del “inversionista misterioso” se convirtió en una iniciativa clave para verificar y garantizar que el organismo ofreciera el más alto nivel posible de servicios. Los resultados reflejaron un desempeño deficiente, ya que los asesores de inversión no contaban con directrices que indicaran claramente los procedimientos, plazos y protocolos de seguimiento que debían cumplirse en la atención de las consultas de los inversionistas. En consecuencia, PRONicara- gua elaboró un conjunto de pautas que se convirtieron en una herramienta de trabajo clave para los asesores de inversión. El organismo elaboró 10 pautas iniciales: 1. Responder en 24 horas o menos. 2. Sugerir al inversionista que visite el sitio web de PRONi- caragua para obtener información adicional y ver videos testimoniales. 3. Indicar una fecha límite para la respuesta. 4. Cumplir con ese plazo. 5. Enviar el paquete de información en siete días o menos. 165 6. Hacer el seguimiento con el inversionista dentro de los siete días posteriores al envío del paquete de información. 7. Solicitar confirmación de recibo. 8. Ofrecer una teleconferencia para hacer una presentación por primera vez. 9. Sugerir una visita al emplazamiento. 10. Hacer el seguimiento sistemático hasta el cierre. Resultados PRONicaragua logró conseguir la inversión de Dräxlmaier debido a su enfoque proactivo y diligente. Además, con un equipo de menos de 30 personas, obtuvo el primer puesto en el ejercicio de comparación de 2012. . Fuente: Estudios de casos derivados de proyectos del GBM. Recuadro 22. La estrategia de CINDE en Costa Rica Desafío A mediados de la década de 1980 y en la de 1990, Costa Rica adoptó varias iniciativas de reformas normativas favorables a la IED con el fin de aprovechar al máximo las oportunidades externas. Se crearon nuevos órganos para promover y facilitar las inversio- nes y brindarles asistencia posterior. La Agencia Costarricense de Promoción de Inversiones (CINDE) comenzó a apoyar el ingreso de empresas extranjeras, a las que brindaba todos los servicios rela- cionados con la etapa de consulta previa a la inversión. Enfoque Si bien CINDE es una entidad dirigida por el sector privado que goza de una autonomía considerable, ha recibido fuerte apoyo del Gobierno, con quien ha establecido sólidas alianzas desde fines de la década de 1990. Estos factores la ayudaron a lograr no solo la llegada del gigante tecnológico Intel en 1996, que pos- 166 teriormente configuró el panorama económico del país (MIGA, 2006a; Nelson, 2000, 2005, 2009; Spar, 1998), sino también la de Abbott Laboratories (ahora Hospira), P&G y otros inversio- nistas clave en los segmentos más dinámicos del país (servicios de ciencias de la salud y tecnología de la información). CINDE ha ido ajustando de manera continua su enfoque estraté- gico: pasó de ser un organismo de desarrollo general cuando se fundó a mediados de la década de 1980 a convertirse hacia el final del siglo exclusivamente en una entidad de promoción que busca atraer y ampliar proyectos de IED brindando todo tipo de servicios a los inversionistas. También ha modificado su enfoque sectorial, que pasó de centrarse en la manufactura ligera, a prin- cipios de la década de 1990, a dirigirse a los vínculos de las cadenas de valor mundiales estratégicas y específicas a fines de esa década, lo que incluye el ensamblaje y el testeo de circuitos electrónicos, el ensamblaje y la esterilización de dispositivos te- rapéuticos, y los servicios compartidos mundiales del área legal y financiera. Al mismo tiempo, la entidad amplió su oferta de servicios más allá de la etapa inicial de captación de inversiones. Resultados CINDE ahora acompaña proactivamente a los inversionistas es- tratégicos en todas las etapas de sus iniciativas de inversión. Debido a que promueve su actividad y los conecta de manera proactiva con el Gobierno, CINDE ha ayudado a catalizar reformas clave, desbloquear inversiones estratégicas y multi- plicar por 10 la participación del país en las cadenas de valor mundiales en los últimos 30 años. Fuente Banco Mundial (2020), Global Investment Competitiveness Report 2019/2020: Rebuilding Investor Confidence in Times of Uncertainty (Informe mundial sobre la competitividad de las inversiones 2019-20: Reconstruir la confianza de los inversionistas en tiempos de incertidumbre), Washington, DC, GBM. 5. Recursos adicionales “Increasing the Development Impact of Investment Promotion Agencies” (Aumentar el impacto de los organismos de promoción de inversiones en el desarrollo), capítulo 5 de Global Investment Competitiveness Report 2019/20 (Informe mundial sobre la competitividad de las inversiones 2019/20) (2020). 167 “Institutions for Investment” (Instituciones en favor de la inversión) (2019). Strengthening Service Delivery of Investment Promotion Agencies: The Comprehensive Investor Services Framework (Mejorar los servicios de los organismos de promoción de inversiones: El marco integral de servicios para inversionistas) (2020). Informe de la encuesta mundial sobre los OPI realizada conjuntamente por la AMOPI y el GBM, información sobre las actividades, mandatos y prácticas de los OPI (2020). Lessons in Investment Promotion: The Case of Invest India (Enseñanzas sobre la promoción de inversiones: El caso de Invest India) (2021). National-Subnational Coordination for Investment Attraction: The Case of Spain (Coordinación nacional-subnacional para atraer inversiones: El caso de España) (2021). . High-level Structures Supporting the Institutional Framework for Foreign Direct Investment Promotion (Estructuras generales que respaldan el marco institucional para la promoción de la inversión extranjera directa) (2022). Planning for Success: Strategies of Investment Promotion Agencies (Planificar para lograr el éxito: Estrategias de los organismos de promoción de inversiones) (2023). “Roll Out the Red Carpet and They Will Come: Investment Promotion and FDI Inflows” (Despliegue la alfombra roja y vendrán: La promoción de la inversión y los flujos de IED) (2011). Looking Beyond the Horizon: A case study of PVH’s commitment to Ethiopia’s Hawassa Industrial Park (Mirar más allá del horizonte: Estudio de caso del compromiso de PVH con el parque industrial Hawassa de Etiopía) (2017). “State of Investment Promotion Agencies: Evidence from WAIPA-WBG’s Joint Global Survey” (Estado de los organismos de promoción de inversiones: Evidencias extraídas de la encuesta mundial conjunta de la AMOPI y el GBM) (2020). “Best Practices for Investment Promotion” (Las mejores prácticas para la promoción de inversiones) (2011).  168 Medida 9: Mecanismos de retención 1. Introducción Las políticas que buscan impulsar la IED ya existente induciendo a los inver- sionistas extranjeros a permanecer y reinvertir en los países receptores son tan importantes como las aplicadas para atraer nuevas operaciones. Durante la última década, el volumen de las utilidades reinvertidas ha conformado entre el 20 % y el 40 % de la IED mundial, lo cual refleja la importancia relativa de que los países receptores logren retener a las empresas ya establecidas. En los países en desarrollo, las utilidades reinvertidas tienden a representar una proporción mayor de las entradas de IED que en los de ingresos más altos, lo que sugiere que los Gobiernos de esos países deberían procurar especialmente retener y expandir las inversiones109. Los mecanismos de retención son herramientas que ayudan a identificar y resolver los problemas de los inversionistas y, por lo tanto, impulsan la expansión y preservación de las inversiones. Los inversionistas pueden experi- mentar una multitud de problemas cuando llevan a cabo sus operaciones en los distintos países. Algunos de estos problemas, si no se abordan, pueden conducir a la desinversión o a disputas legales y, en consecuencia, conllevan riesgos sig- nificativos para los países receptores. La experiencia y las encuestas a inversio- nistas muestran que hay dos tipos de riesgos que pueden dar como resultado la desinversión: el riesgo político y el operativo.110 El riesgo político surge de la conducta del Gobierno y puede dar lugar a la desinversión y a disputas legales. Los riesgos operativos se vinculan con el entorno operativo del país y pueden poner en riesgo la supervivencia de la inversión y provocar el retiro o la cance- lación de las inversiones (véase la teoría del cambio, Gráfico 27). La importancia de los mecanismos de retención de inversionistas (por ejemplo, mecanismos de gestión de reclamos de los inversionistas en el caso de cuestiones vinculadas al riesgo político o programas de asistencia posterior cuando se trata de riesgos operacionales) también ha sido reconocida en las negociaciones en curso sobre el Acuerdo FID (véase el Recuadro 23). 109 Grupo Banco Mundial (2019). 110 Kher, Obadia y Chun (2021). 169 Recuadro 23. Los puntos focales en el Acuerdo FID El Acuerdo FID incluye una referencia a los puntos focales que permite incorporar funciones de mecanismo de retención (artículo 22.3 no vinculante). En ella se especifican lo siguiente: Los Miembros/las Partes podrán asignar funciones adicio- nales a los puntos focales o mecanismos adecuados esta- blecidos de conformidad con el párrafo 22.1, tales como ayudar a resolver los problemas de los inversionistas o de las personas que pretenden invertir, que puedan surgir en relación con las medidas abarcadas por el presente Acuerdo, o recomendar medidas para mejorar el entorno de inversión. El tratamiento de los problemas de los inversionistas y, en términos más generales, de las cuestiones relativas a la desinversión ha cobrado particular importancia en el contexto de las recientes crisis multifacéticas, como la pandemia de COVID-19, la guerra en Ucrania, la inflación, la creciente tensión geopolítica entre las dos economías más grandes del mundo, la volatilidad de los precios de la energía y el cambio climático111. En vista de que los países adoptan enfoques cada vez más proteccionistas con respecto a la IED, es probable que los inversionistas enfrenten más problemas. Los presupuestos ajustados y la imprevisibilidad de la oferta y la demanda están afectando el cumplimiento de los contratos y podrían dar lugar a un aumento en las controversias entre inver- sionistas y Estados112. demás, las crisis económicas muestran una correlación positiva con el número de casos de arbitraje entre inversionistas y Estados113. Los mecanismos de retención pueden clasificarse en función de los tipos de riesgos que abordan. Los conflictos entre inversionistas y Estados pueden ubicarse a lo largo de un continuo, con las inquietudes de los inversionistas en 112 Kher and Griffin 2023. 113 Kher and Chun 2020. 114 Bellak and Leibrecht 2019. 170 un extremo y las controversias francas y declaradas en el otro (Gráfico 7). Por lo general, los países centran la atención en el tramo inicial del espectro, es decir, en los problemas que enfrentan los inversionistas para poner en marcha sus operaciones, a través de programas de asistencia posterior o aftercare. Otras veces, se enfocan en el extremo opuesto del espectro, es decir, en los me- canismos que se utilizan para gestionar las controversias entre inversionistas y Estados. Para vincular ambos lados del espectro, varios países han implemen- tado mecanismos sistémicos de retención de las inversiones que apoyan a los inversionistas extranjeros a lo largo del ciclo de la inversión, previniendo de este modo controversias internacionales de fuerte calado. Por ejemplo, la República Federativa del Brasil creó la figura del Ombudsman de Inversiones Directas (OID) y estableció un portal en internet que permite a los funcionarios recibir, rastrear y monitorear los reclamos de los inversionistas. Durante el primer año de funcionamiento, los casos que se resolvieron a través de la oficina del OID representaron USD 591 millones en IED y preservaron aproximadamente 3400 nuevos puestos de trabajo. Costa Rica también ha desarrollado un esquema exitoso para prevenir disputas. Los mecanismos de retención de las inversiones operan en el “espacio de retención” y abordan la parte intermedia desatendida del espectro de los conflictos. Incluyen mecanismos con los que: i) se abordan los riesgos operati- vos mediante la creación de programas específicos de asistencia posterior, ii) se abordan los riesgos políticos con la implementación de sistemas de gestión de quejas y reclamos, y/o iii) se abordan ambos tipos de riesgos a través de un programa integral de retención114. En algunos casos, el organismo que se desempeña como punto focal, descrito en la medida 8, también puede ser el principal encargado de gestionar los mecanismos de retención, siempre que se incorporen debidamente los elementos clave identificados en las directrices de implementación que figuran más adelante. 114 Kher, Obadia y Chun (2021). 171 Gráfico 7. Retención de las inversiones y espectro de los conflictos entre inversionistas y Estados ESPACIO DE ATENCIÓN ESPACIO DE El conflicto se convierte en una No hay desacuerdo POSTERIOR RETENCIÓN controversia (notificación de intención de arbitraje entre inversionistas y Estados) Presentación de un caso de solución de controversias entre inversionistas y el Estado (institución de los antecedentes) Etapa de PROBLEMA/ ASUNTO/ solución DESACUERDO QUEJA O RECLAMO de contro- versias Período de “reflexión” (intento de resolver la controversia) Impacto nulo Cuestiones que ponen Decisión del inversionista de la retención la inversión en riesgo de retirar o cancelar de inversiones de ser retirada la expansión de los proyectos de IED Fuente: GBM 2. Diagnóstico El diagnóstico mediante el cual se determina si en un país existen mecanismos eficaces de retención puede desglosarse en cinco pasos: 1. Investigación documental preliminar: El objetivo consiste en evaluar el perfil de riesgo de un país específico. Las calificaciones del riesgo (expresadas en forma de índices) pueden ofrecer un primer panorama del desempeño de un país con respecto a sus instituciones, la estabilidad de su marco jurídico y normativo, el Estado de derecho, la eficiencia regulatoria, las políticas y otros factores conexos. Más adelante se enumerarán los principales tipos de índices que se pueden consultar a este respecto. También se deberán tener en cuenta los acuerdos internacionales de inversión en los que participa un país para iden- tificar el riesgo de que pudiera ser demandado en procedimientos de solución de controversias inversionista-Estado potencialmente costosos115. El análisis 115 Véase: https://investmentpolicy.unctad.org/international-investment-agreements 172 de la experiencia de un país con ese tipo de procedimientos puede ayudar también a determinar hasta qué punto presenta dificultades al no abordar los reclamos de los inversionistas116. En otras palabras, el hecho de que un país sea objeto de un gran número de disputas en el marco de dichos procedimientos puede ser un indicio de que necesita un mecanismo de retención eficaz. 2. Evaluación de las percepciones del sector privado sobre la conducta re- gulatoria y las cuestiones que inciden en la continuidad de sus activi- dades: Es importante consultar a las partes interesadas del sector privado (por ejemplo, inversionistas, asociaciones empresariales) para comprender los tipos de problemas prevalentes en un país, su impacto en la inversión y el empleo, los principales organismos involucrados, los mecanismos de reso- lución existentes y el grado de éxito con que manejan estas cuestiones. Esto puede hacerse recurriendo a grupos de discusión y encuestas de inversionis- tas, y consultando la información recopilada por el OPI. 3. Mapeo de partes interesadas y procesos: El objetivo es identificar a los prin- cipales interesados, por ejemplo, los ministerios que se ocupan de la inversión y el desarrollo económico, los OPI y la dinámica de la economía política que interviene en la resolución de los reclamos relacionados con las inversiones, y recoger datos y evidencia disponibles sobre el manejo de los problemas en- frentados durante la inversión. 4. Evaluación de los mandatos legales, facultades, atribuciones y procedi- mientos operativos de los organismos que intervienen en el manejo de los temas vinculados con los inversionistas: Como parte del diagnóstico, es importante determinar las competencias de las diferentes instituciones invo- lucradas en las cuestiones referidas a las inversiones. Por lo general, dichas instituciones son los OPI, las autoridades de las zonas económicas especiales, el ministerio encargado de negociar y aplicar los acuerdos internacionales de inversión, los ministerios sectoriales, los entes reguladores sectoriales y las comisiones interministeriales. 5. Evaluación de las tecnologías de la información y las comunicaciones: El objetivo es identificar todas las herramientas informáticas y de comunicación existentes, hacer un seguimiento de los problemas que surjan en las diferentes etapas del ciclo de la inversión, y evaluar la capacidad del personal informático. 116 Véase: https://investmentpolicy.unctad.org/investment-dispute-settlement 173 Para facilitar la tarea, los indicadores existentes sobre protección y retención de inversiones pueden clasificarse en cinco categorías. Si bien es inevita- ble que haya cierto grado de superposición, la clasificación de los indicadores puede ayudar a organizar mejor los estudios de diagnóstico sobre la protección y retención de inversiones. Las categorías son las siguientes: 1. Corrupción: La corrupción en el país receptor puede representar una carga administrativa y financiera importante para los inversionistas ya que crea un clima desfavorable para los negocios al socavar la eficiencia operativa de las empresas y elevar el costo y los riesgos asociados con la actividad empresa- rial. Los indicadores de corrupción, en general, miden las percepciones sobre la corrupción en el sector público de diferentes países del mundo. Entre los indicadores clave figuran los siguientes: Transparencia Internacional: Índice de Percepción de la Corrupción, con el que se puntúa y clasifica a los países según la percepción del grado de corrupción de su sector público (https://www.transparency. org/en/cpi/2023). Indicadores de Gobernanza del Banco Mundial, específicamente, los referidos al control de la corrupción, que reflejan las percepciones sobre el grado en que el poder público se ejerce en beneficio privado, incluidas las formas de corrupción tanto menores como importantes, así como la “captura” del Estado por parte de las élites y los intereses privados (http://info.worldbank.org/governance/wgi/index.aspx#home). Datos de las encuestas empresariales del Banco Mundial, específica- mente, los referidos a la corrupción, que muestran la prevalencia de diferentes tipos de sobornos o pagos no oficiales en 139 países (http:// www.enterprisesurveys.org/data/exploretopics/corruption). 2. Estado de derecho: No puede lograrse el progreso económico y social si no se respeta el Estado de derecho. Un país que acata el Estado de derecho atrae inversiones extranjeras e incrementa la confianza de los inversionistas en que sus derechos se protegerán debidamente. El Estado de derecho garantiza que el Gobierno y sus funcionarios y agentes, así como las personas físicas y las entidades privadas, rindan cuentas ante la ley. Esto significa que las leyes son claras, públicas, estables, justas y se aplican de manera equitativa, y que se protegen ciertos derechos fundamentales, entre ellos la seguridad de las personas, la propiedad y otros derechos humanos fundamentales. El Estado 174 de derecho garantiza que el proceso mediante el cual se aprueban, adminis- tran y hacen cumplir las leyes sea accesible, justo y eficiente, que la adminis- tración de justicia sea oportuna y esté a cargo de representantes competen- tes, éticos e independientes, que además son suficientes en número, tienen los recursos adecuados y reflejan la composición de las comunidades para las que trabajan. Entre los indicadores clave figuran los siguientes: Foro Económico Mundial: Índice de Competitividad Global, específica- mente en lo referido a la protección de los derechos de propiedad, donde se evalúa en qué medida dichos derechos (incluidos los activos financie- ros) están protegidos en un país (http://reports.weforum.org/global-com- petitiveness-index/competitiveness-rankings/#series=GCI.A.01.01.01) World Justice Project: Índice del Estado de Derecho, que muestra un panorama del Estado de derecho en cada país mediante puntajes y cla- sificaciones organizados en torno a ocho factores (http://data.worldjus- ticeproject.org/). Banco Mundial: Indicadores Mundiales de Gobernanza, específica- mente el referido al Estado de derecho, que refleja las percepciones sobre el grado de confianza de los agentes en las reglas de la sociedad y su cumplimiento, y en particular sobre la calidad de la ejecución de los contratos, los derechos de propiedad, la policía y los tribunales, así como la probabilidad de que se cometan delitos y actos de violencia (http:// info.worldbank.org/governance/wgi/index.aspx#home). 3. Transparencia y elaboración de normas: La transparencia del Gobierno y de sus funciones, y la medida en que incorpora las opiniones de las partes interesadas en su proceso de formulación de normas dan una idea de la calidad general de la gobernanza y la protección de los inversionistas en ese país. Es igualmente importante hacer cumplir esas leyes, garantizando que todos los organismos gubernamentales las apliquen de manera coherente y con el debido proceso, lo que incluye buscar la transparencia y la comunica- ción adecuada cuando se implementan cambios regulatorios, etc. La falta de transparencia y de acceso a las leyes y regulaciones, o la acción impredecible y arbitraria del Estado aumentan la percepción de riesgo político. Entre los indicadores clave figuran los siguientes: 175 Grupo Banco Mundial: Indicadores Mundiales de Gobernanza Regulato- ria117, en los que se analiza cómo los Gobiernos interactúan con el público al diseñar regulaciones que afectan a la comunidad empresarial (http:// rulemaking.worldbank.org/). World Justice Project: Factor de Gobierno Abierto (Índice del Estado de Derecho), que mide el grado de apertura del Gobierno, esto es, la medida en que comparte información, empodera a las personas con herramientas que favorezcan la rendición de cuentas al gobierno, y fomenta la participa- ción ciudadana en las deliberaciones sobre políticas públicas (http://data. worldjusticeproject.org/). Foro Económico Mundial: Transparencia en la Formulación de Políticas del Gobierno que mide la facilidad con que las empresas obtienen infor- mación sobre los cambios en las políticas y regulaciones gubernamentales que afectan sus actividades (http://reports.weforum.org/global-compe- titiveness-index/competitiveness-rankings/#series=EOSQ049). 4. Instituciones: El marco jurídico y administrativo dentro del cual las personas, las empresas y los Gobiernos interactúan con las instituciones públicas de un país tiene una fuerte incidencia en la competitividad y el crecimiento. La calidad de las instituciones de un país, sus servicios públicos y su inde- pendencia respecto de la influencia política del Gobierno, de los individuos o de las empresas pueden influir en las decisiones de los inversionistas. Otra dimensión de la calidad de las instituciones es la eficacia con que imple- mentan las políticas públicas y si cuentan con la capacidad adecuada para prestar un servicio eficaz a las personas y a las empresas. Entre los indica- dores clave figuran los siguientes: Foro Económico Mundial: Índice de Competitividad Global (Institucio- nes), que mide conceptos relacionados con la protección de los derechos de propiedad, la eficiencia y transparencia de la administración pública, la independencia del poder judicial, la seguridad física, la ética empresarial y el gobierno corporativo (http://reports.weforum.org/global-competitive- ness-index/competitiveness-rankings/#series=GCI.A.01 para el Índice de Instituciones); http://reports.weforum.org/global-competitiveness-index/). 117 Los Indicadores Mundiales de Gobernanza Regulatoria conformaban un proyecto del Banco Mundial que se discontinuó. Sin embargo, sus conclusiones siguen siendo pertinentes para un gran número de países. Véase: https://rulemaking.worldbank.org/en/rulemaking. 176 Grupo Banco Mundial: Indicadores Mundiales de Gobernanza, especí- ficamente el referido a la eficacia del Gobierno, que recoge las percep- ciones sobre la calidad de los servicios públicos y de la administración pública y su grado de independencia respecto de las presiones políticas, la calidad de la formulación y aplicación de políticas públicas, y la credi- bilidad del compromiso del Gobierno con ellas (http://info.worldbank.org/ governance/wgi/index.aspx#home). Foro Económico Mundial: Independencia Judicial, que mide el grado de in- dependencia del sistema judicial respecto de las influencias del Gobierno, los individuos o las empresa (http://reports.weforum.org/global-competi- tiveness-index/competitiveness-rankings/#series=EOSQ144). 5. Otros indicadores: Se pueden utilizar indicadores adicionales que abarquen otros aspectos de la protección y retención de inversiones. Algunos de los in- dicadores de esta categoría pueden utilizarse de manera independiente para evaluar el grado de apertura de un país a la IED, determinar si existen restric- ciones a las garantías básicas de protección de las inversiones (por ejemplo, expropiación, libre transferencia y convertibilidad de monedas) y evaluar si las políticas, instituciones y sistemas jurídicos de un país facilitan la inte- gración global mediante la adhesión a las normas internacionales. Entre los indicadores clave figuran los siguientes: Credendo: Riesgo de Expropiación y Transferencia, y Riesgo de Con- vertibilidad de Monedas. El riesgo de expropiación comprende todas las medidas discriminatorias adoptadas por un Gobierno receptor que priven al inversionista de su inversión sin otorgarle una indemnización adecuada. El riesgo de inconvertibilidad de monedas y de restricciones a las transfe- rencias se refiere a la imposibilidad de convertir y transferir fuera del país receptor los fondos relacionados con la inversión (https://www.credendo. com/country_risk). Instituto Milken: Índice de Oportunidades Globales, específicamente, Normas y Políticas Internacionales, que indica la medida en que las instituciones, las políticas y el sistema jurídico de un país facilitan la in- tegración global mediante la adhesión a las normas internacionales. 177 3. Principios de implementación No existe un modelo universal de mecanismo de retención, pero algunos princi- pios generales son válidos para todos ellos. Cada mecanismo de retención está diseñado en función de la economía política del país. De todos modos, hay varios principios generales que han resultado eficaces en todos los países118: Otorgar facultades a un organismo rector o agencia líder: Se recomienda el designar un organismo público, idealmente facultado por leyes o reglamentos, que se encargue de aplicar las medidas dirigidas a mejorar la retención de las inversiones. Este organismo rector debe coordinar los procesos de solución de problemas y la difusión de la información pertinente a las entidades naciona- les, subnacionales y sectoriales, que tienen más probabilidades de involucrar- se en cuestiones referidas a las inversiones o de generarlas. Este organismo también debe disponer de herramientas para promover reformas y mejoras en las condiciones de inversión. Cuando sea necesario, se deberá establecer un mecanismo de derivación a una instancia superior donde pudieran plan- tearse cuestiones que requieran decisiones políticas de alto nivel. Detectar y registrar los problemas de los inversionistas: La respuesta del organismo rector a los problemas de los inversionistas puede ser proactiva (por ejemplo, cuando el organismo visita a actores del sector privado) o reactiva (por ejemplo, cuando el sector privado se comunica con el organismo). Para que la recopilación de datos y el monitoreo del proceso de resolución resulten adecuados, se debe desarrollar una herramienta de seguimiento adaptada a las necesidades del cliente. Esto ayudará a verificar si el problema se ha resuelto adecuadamente y a determinar el volumen de inversión que se retiene y se amplía como consecuencia de haber solucionado dicha cuestión. . Realizar evaluaciones jurídicas y económicas: En lo que respecta al riesgo político, es fundamental que la queja o el reclamo se analice desde una pers- pectiva económica y jurídica antes de que el organismo rector coordine su resolución con otras entidades. Los problemas causados por los riesgos ope- rativos también deben evaluarse en términos de su impacto económico, es decir, el monto de la inversión y el número de empleos en riesgo. La evalua- ción económica se complementa con un análisis jurídico para determinar la probabilidad de que el Estado receptor deba asumir alguna responsabilidad en caso de que el reclamo se convierta en una controversia entre el inversio- nista y dicho Estado. 118 Kher, Obadia y Chun (2021). 178 Utilizar diversos métodos de solución de problemas: En función de la economía política del país, se desarrolla la capacidad del Gobierno de modo que faculte al organismo rector para utilizar diferentes métodos de solución de problemas con el fin de abordar directamente la cuestión y negociar una solución con las entidades involucradas. Dichos métodos van desde simples intercambios de información hasta mecanismos de mutua rendición de cuentas o asesoramiento jurídico. Tomar decisiones políticas: A menudo, el organismo rector carece de la autoridad política para imponer sanciones a otra entidad similar. En este caso, el problema se eleva a niveles políticos superiores, como el gabinete ministerial y, en algunos países, a consejos ministeriales especiales encabe- zados por el presidente o el primer ministro. También se brinda apoyo para determinar cuáles son las instituciones adecuadas a las que se debe derivar dicho proceso, así como los mecanismos con los cuales el organismo rector podrá supervisar y rastrear el proceso de resolución. Los mecanismos de retención también pueden ser útiles para promover una reforma más amplia del clima para la inversión, a través de actividades siste- máticas de promoción.119 Si bien estos mecanismos aplican un enfoque centrado en las empresas, el seguimiento de los problemas a lo largo del tiempo permitirá al organismo rector identificar y facilitar la solución de problemas sistémicos que quizá estén afectando a un grupo amplio de inversionistas. Mediante los mecanismos de retención se pueden detectar patrones de conducta en las ins- tituciones, la repetición de incidentes en las entidades “infractoras” o cualquier otro problema recurrente que ponga en riesgo la IED. De este modo se desarro- lla un enfoque sistemático basado en evidencias para formular un programa de reformas y analizar los problemas con diversas partes interesadas en las inver- siones. El mecanismo de retención también puede estar integrado con una pla- taforma de diálogo público-privado. Dado que en dicha plataforma se establecen comunicaciones sistémicas entre las partes interesadas pertinentes, se la puede adaptar para abordar las cuestiones que obstaculizan la retención y expansión de las inversiones y mejorar así el clima para la inversión en un país. a. Marco jurídico y normativo Para hacer frente a los desafíos que plantea la coordinación intraguber- namental, las facultades del organismo rector deberían estar consagra- das en un instrumento, que puede ser jurídico, como una ley, un reglamen- 119 Ibidem. 179 to o algún otro instrumento vinculante. También puede ser una herramienta menos formal, como un procedimiento interno del Gobierno u otra instrucción o directriz administrativa. Este instrumento confiere al organismo rector el mandato y la autoridad para llevar a cabo su labor. Por su naturaleza, los mecanismos de retención implican la participación de numerosas entidades gubernamentales con facultades regulatorias que afectan a los inversionis- tas. Por lo tanto, es fundamental contar con un instrumento adecuado que establezca con claridad la función del organismo rector para permitir el inter- cambio de información y la coordinación, y asegurar la colaboración entre las diversas partes interesadas. También ayuda a mostrar el compromiso político del Gobierno de garantizar el correcto funcionamiento del mecanismo. b. Procedimientos Una vez validada la estructura institucional, es fundamental elaborar procedimientos operativos estándar en los que se incorpore informa- ción detallada. Estos procedimientos ayudarán a los funcionarios guberna- mentales, en particular al organismo rector, a seguir los pasos y requisitos adecuados del proceso. La formulación de esas directrices y su difusión entre el personal puede ser una forma sencilla y útil de reflejar los conocimientos institucionales de los funcionarios más experimentados de una organiza- ción que tienen a su cargo la toma de decisiones. También puede ayudar a plasmar y cimentar el proceso. Los procedimientos operativos deben reflejar la estrategia general y el objetivo del mecanismo de retención; por ejemplo, el objetivo de preservar los proyectos de inversión y los empleos en general o en sectores, segmentos o regiones específicos que estén en riesgo, o centrarse en determinados tipos de cuestiones, apoyando la detección temprana de problemas habituales o sistémicos. En esta etapa inicial, se deberán definir aspectos tales como los principales beneficiarios del mecanismo, los recursos, las herramientas y las alianzas necesarias, así como los indicadores de desempeño. El proceso típico de un mecanismo de retención que se ajusta a las buenas prácticas consta de seis pasos: 1. Registro de los problemas: Esto supone consignar los problemas en una base de datos utilizando el programa MS Excel o una herramienta de seguimiento automatizado, como el sistema de gestión de las relaciones con los inversionistas de los OPI. Para ello, se registra la información referida al problema que se haya recibido por escrito, en persona, por teléfono, por internet o durante las visitas a los emplazamientos. Puede seguirse un enfoque proactivo, en el cual el organismo rector se pone en contacto con los inversionistas y otras entidades para recopilar infor- 180 mación sobre los problemas, o reactivo, en el que el organismo responde a las cuestiones señaladas por otras entidades o los inversionistas. Para determinar cuál es el enfoque más adecuado en cada caso, se debe tener en cuenta el contexto, los recursos y la capacidad del país. 2. Filtrado: Una vez presentado el problema, el personal del organismo rector debe someterlo a un proceso de filtrado —mediante un análisis general— para determinar si se encuadra dentro del área de trabajo del mecanismo de retención, es decir, si el origen del problema está bajo el control directo del Gobierno, y si pone al proyecto de inversión en fuerte riesgo de cancelación o implica una posible responsabilidad para el Estado receptor. Esto permitirá derivar a otras unidades u organis- mos los problemas que solo involucran a empresas, puesto que no están bajo el control del Estado y no competen a la relación inversionista-Es- tado. Además, mediante el proceso de filtrado se establece la distinción entre los problemas generales de asistencia posterior (aftercare) que no entran en el ámbito del mecanismo de retención y los problemas de alto riesgo que repercuten en la retención de la inversión. El propósito de este filtrado es permitir que el organismo rector se concentre en cuestiones de alto riesgo y no se vea sobrecargado por otros asuntos. Una vez que un problema ha pasado el filtro inicial, se realiza una evaluación adicional. 3. Evaluación jurídica y económica: El problema debe analizarse desde una perspectiva económica y jurídica antes de que el organismo rector coordine su resolución con otras entidades. En la evaluación económica se estima el impacto potencial del problema en términos del monto de la inversión y el número de puestos de trabajo en riesgo. También se pueden estimar otros efectos económicos potenciales, como los costos derivados de los impuestos que dejarían de recaudarse, o incluso los costos fiscales relacionados con los honorarios legales internacionales y la posible com- pensación en caso de que el problema se convierta en una disputa. Según la naturaleza del problema, la evaluación económica se complementa con un análisis jurídico para determinar la probabilidad de que el Estado receptor deba asumir alguna responsabilidad en caso de que la cuestión se transforme en una controversia franca entre el inversionista y dicho Estado, o para proponer reformas jurídicas o regulatorias. 4. Solución de problemas: El proceso de solución de problemas comienza con la interacción directa entre el organismo rector y sus pares, basada en el análisis económico y jurídico. Las soluciones a los problemas varían 181 según el caso y pueden requerir diferentes técnicas, como presión; nego- ciaciones basadas en reglas, en intereses o en el poder; mediación; deter- minación de los hechos, o una evaluación neutral temprana. El objetivo es convencer a la entidad causante del problema para que adopte medidas correctivas o negocie una solución con el inversionista en función de los intereses mutuos. 5. Derivación a los niveles donde se toman las decisiones políticas: Si el organismo rector no puede resolver el problema debido a la falta de cooperación de otras entidades o porque la cuestión subyacente es demasiado delicada desde el punto de vista político, deberá elevar el asunto a un nivel político superior. Este nivel suele estar ocupado por una autoridad que puede tomar decisiones políticas cuando es necesario, por ejemplo, los consejos ministeriales. El respaldo y el apoyo político de alto nivel garantizarán que la solución que se adopte se aplique eficazmente. 6. Comunicación y seguimiento de la implementación: En todas las si- tuaciones, ya sea cuando se registra el problema, cuando se encuentra una solución o cuando se deriva el asunto a una instancia superior, es importante comunicarse de manera clara y significativa con los inver- sionistas. Es fundamental informarlos sobre los avances y los resultados del proceso. Independientemente de dichos resultados, los inversionistas también deberán sentir que sus problemas han sido escuchados y que se les ha brindado la debida consideración. Para esto, y con el fin de hacer el seguimiento de los servicios prestados, el organismo rector deberá moni- torear la situación para asegurarse de que las soluciones acordadas se implementen de manera efectiva. Además, deberá crear un mecanismo para recabar comentarios que le permita comprobar el grado de satis- facción de los inversionistas y medir el impacto del servicio mediante una llamada telefónica, una encuesta por internet o ambas cosas. c. Marco institucional Es esencial contar con los marcos institucionales adecuados para atraer y retener la IED120. Un componente clave de cada mecanismo es el diseño de protocolos específicos de coordinación entre las entidades gubernamen- tales que se ocupan de abordar los problemas de los inversionistas. Como ya se ha señalado, la existencia de un organismo rector es fundamental para 121 Heilbron y Whyte (2019). 182 que la implementación del mecanismo de retención resulte eficaz. También es necesaria la presencia de una entidad de alto nivel, un comité interministerial o una junta que pueda derivar los casos a instancias superiores cuando se requieran decisiones políticas o actividades de promoción de un nivel más alto. Las principales instituciones que intervendrán en la implementación, así como en la evaluación o el diagnóstico de las necesidades, son las siguientes: OPI; Ministerio de Economía/Inversión/Finanzas; entidades especializadas (por ejemplo, en el área de la contratación pública y las zonas económicas especiales); organismos específicos de determinados sectores; organismos subnacionales. d. Recursos humanos y capacitación La capacidad del organismo rector es clave para que el mecanismo de retención funcione adecuadamente. Su personal debe contar con amplios conocimien- tos jurídicos, económicos, y de administración pública, operación de negocios, solución de problemas y gestión de las partes interesadas, a fin de poder realizar análisis jurídicos y económicos de los problemas y negociar con otras entidades que provocan reclamos. Por lo tanto, un aspecto clave de la implementación radica en elaborar un programa sistemático y coherente de fortalecimiento de la capacidad del organismo rector, así como de otras entidades involucradas. En las actividades de fortalecimiento de la capacidad e intercambio de datos se debe informar debidamente a los organismos homólogos acerca de la importancia de retener las inversiones, el contenido de los acuerdos internacionales de inversión, la protección de las inversiones y otras cuestiones con las que tal vez no estén familiarizados. Además, estas actividades podrían utilizarse como parte de una campaña de comunicación para promover una mayor interacción entre el organismo rector y sus homólogos profesionales, cuya colaboración podría solici- tarse más adelante si surgieran problemas posteriores. e. Tecnologías de la información y las comunicaciones Una herramienta de seguimiento ayuda a los Gobiernos a supervisar y monitorear los problemas que enfrentan los inversionistas, así como el monto de las inversiones y el número de puestos de trabajo que se ponen en riesgo debido a esos problemas. Dicha herramienta es una aplicación 183 tecnológica personalizada, que puede ser tan sofisticada o tan sencilla como el país receptor desee. Puede variar desde una simple hoja de MS Excel hasta un software altamente sofisticado y personalizado. La herramienta debe utilizarse para documentar exhaustivamente la información clave sobre cada problema registrado en el mecanismo de retención. Por lo general, el uso de la herramien- ta de seguimiento queda en manos del personal del organismo rector. Si bien es fundamental contar con un instrumento de seguimiento para que el organismo rector funcione adecuadamente, se trata de una herramienta de apoyo y no es el aspecto principal del mecanismo. La idea de contar con un único sistema integrado de seguimiento para centralizar todas las etapas del ciclo de la IED tiene claras ventajas; sin embargo, la elaboración de un único sistema integral de seguimiento de todas las transacciones implicaría importantes esfuerzos y gastos. Los proyectos que se han llevado adelante en diversos países han mostrado que suele ser más rápido y económico adoptar sistemas de seguimiento limitados al mecanismo de retención. Con ellos se deberá procurar especialmente identificar los proyectos de inversión en los que se corre el riesgo de que la empresa se retire o cancele sus planes de expansión, garantizando así la capacidad para medir las inversiones y los empleos retenidos. Por supuesto, cuando la capacidad y los recursos del país lo permitan, se pueden aplicar instrumentos de tecnología de la información más completos de extremo a extremo. 4. Estudios de casos Recuadro 24. Mecanismos de retención de inversiones en Brasil Desafío Si bien Brasil es el país de la región que más IED recibe, estas se orientan principalmente a la explotación de recursos naturales o a la instalación de filiales para atender el mercado interno, y se concentran geográficamente en estados grandes y desarrollados. La IED dirigida a generar mayor eficiencia y establecer etapas de producción en las cadenas de valor re- gionales sigue siendo limitada. 184 Enfoque Para incrementar la IED orientada a la eficiencia y abordar los obstáculos que enfrentaban los inversionistas extranjeros, entre los que figuraban los costos operativos elevados, la co- rrupción, los cambios frecuentes en las leyes y regulaciones, y los problemas con la aplicación de las normas para los inver- sionistas, Brasil estableció la figura del Ombudsman de Inver- siones Directas (OID), con el apoyo del Grupo Banco Mundial y el Programa de Mejora del Entorno Empresarial para la Pros- peridad, financiado por el Reino Unido. En abril de 2019, el Gobierno brasileño promulgó el Decreto 9770, que establece el OID, cuyo mandato se extiende a todos los inversionistas, sin importar su nacionalidad. Las dos funciones principales del OID son abordar i) las solicitudes de información de los inversionistas potenciales y existentes sobre los procedimientos legales y regulatorios para ingresar y operar en el país, y ii) los reclamos de los inversionistas. Tanto las consultas como los reclamos se abordan conjuntamente con el organismo público del nivel federal, estatal o municipal responsable del asunto específico de que se trate, con la ayuda de una red de puntos focales designada en todo el Gobierno. Además de formular recomendaciones sobre la creación y los procedimientos operativos del OID, el Banco Mundial prestó apoyo para su puesta en marcha en el nivel subnacional mediante la colaboración con los Gobiernos locales de cinco estados y una amplia difusión. El OID también cuenta con una herramienta de seguimiento de quejas y reclamos y con un sitio web externo. A través de ese sitio web y esa herramienta, los funcionarios pueden recibir, rastrear y monitorear todos los problemas y reclamos de los inversionistas desde el momento en que los presentan hasta su resolución, y registrar todas las medidas adoptadas por el Gobierno para resolver cada reclamo. La plataforma también permite al Gobierno obtener datos agregados sobre los tipos de reclamos más recurrentes, los organismos involucrados, el tiempo que lleva resolverlos y otras medidas. 185 Results Entre abril de 2019 (lanzamiento del portal del OID) y noviembre de 2021, se recibieron un total de 25 casos (13 pedidos de in- formación y 12 reclamos de inversionistas). Fuente: Proyecto del Banco Mundial. Recuadro 25. Mecanismo de atención de quejas y reclamos para inversionistas en Costa Rica Desafío La motivación de Costa Rica para establecer un mecanismo de retención obedeció a dos factores. En primer lugar, el país quería retener las cuantiosas inversiones que llegaban a su territorio, para lo cual era primordial preservar la buena relación con los inversio- nistas. En segundo lugar, buscaba evitar procesos de solución de controversias entre inversionistas y el Estado, que serían costosos para el pequeño país centroamericano, tanto en términos mone- tarios como de reputación. Enfoque Para abordar esta cuestión, se estableció un mecanismo de atención de quejas y reclamos para inversionistas dentro del Ministerio de Comercio Exterior (COMEX), que estaba a cargo de tres abogados y tenía la posibilidad de acceder a la oficina del presidente cuando se tratara de casos complejos. La unidad de atención de quejas y reclamos para inversionistas tiene su fundamento jurídico en el Reglamento para la Prevención y Atención de las Contro- versias Internacionales en Materia de Comercio e Inversión n.o 35452-MP-COMEX, de 2009. Este mecanismo permite detectar y prevenir casos referidos al comercio y la inversión a través de filtros y análisis económicos y jurídicos. Sus responsables también organizan capacitaciones en diversos niveles gubernamentales para evitar casos derivados de la conducta del Gobierno. Con este mecanismo se han resuelto eficazmente los problemas gracias a lo siguiente: i) la participación directa de la oficina del presidente 186 en la Comisión Interinstitucional para la Solución de Controversias Internacionales en materia de Comercio e Inversión, que permitió la interacción con otros organismos en los niveles jerárquicos, y ii) la delimitación de las funciones de asistencia posterior y gestión de reclamos, con una comunicación periódica entre las unidades a cargo de estas funciones separadas (CINDE y COMEX). Resultados Gracias a estos esfuerzos, en 2022 se lograron 61 reinversiones y 41 nuevas empresas invirtieron en Costa Rica, con lo cual se generaron 22 000 empleos, el 50 % de ellos ocupados por mujeres. Fuente: COMEX de Costa Rica (2023); Entrevista y presentación del Departa- mento de Prevención de Controversias (de febrero de 2023); Departamento de Estado de Estados Unidos, 2023 Investment Climate Statements: Costa Rica (Afirmaciones sobre el clima para la inversión en 2023: Costa Rica). Recuadro 26. Sistema Nacional para la Prevención de Controversias Comercia- les y de Inversión de la República Dominicana Contexto y desafío La República Dominicana ha encarado esfuerzos significativos para generar un clima más propicio para la inversión. Sin embargo, aún puede mejorar sus resultados en la captación y retención de inver- siones. El país se ha asociado con Costa Rica, Ecuador y Panamá en la Alianza para el Desarrollo en Democracia (ADD), iniciativa cuyo componente de inversión contempla la posibilidad de analizar sinergias para beneficiarse de las tendencias de la deslocaliza- ción cercana (nearshoring). Aun cuando el país atrae un volumen notable de IED, todavía enfrenta algunos desafíos en cuanto a la transparencia, la previsibilidad y el cumplimiento de los contratos. Enfoque Con el fin de mejorar el clima para la inversión y evitar conflictos costosos (tanto en términos económicos como de reputación), la República Dominicana promulgó el Decreto 303-15, con el que se creó el Sistema Nacional para la Prevención de Controversias Co- merciales y de Inversión, dependiente del Ministerio de Comercio. 187 Con una economía relativamente pequeña, la República Dominica- na comprendió la importancia de garantizar una adecuada coor- dinación entre los organismos públicos para evitar que las cues- tiones relativas a las inversiones se convirtieran en controversias francas. Puesto que con este sistema se abordan oportunamente los reclamos de los inversionistas derivados de la conducta del Gobierno, contribuye a atraer inversiones y a retenerlas. Resultados En la actualidad, el Ministerio de Comercio tiene a su cargo el mecanismo de reclamo para inversionistas de la República Dominicana. Con un pequeño grupo de analistas, trabaja efi- cazmente para fortalecer el mecanismo y aplicar plenamente el Decreto 303-15. Gracias a que el nuevo Gobierno ha prestado mayor atención a la prevención de controversias, el país ha evitado que surgieran nuevos casos desde 2022, tras alcanzar el récord de casi un caso por año en promedio desde 2014. Fuente: Proyecto del Banco Mundial. 5. Further Resources Global Investment Competitiveness Survey 2019 (Encuesta Mundial sobre la Competitividad de las Inversiones 2019). Policy Options to Mitigate Political Risk and Attract FDI (Opciones normati- vas para mitigar el riesgo político y atraer IED) (2020). Retention and Expansion of Foreign Direct Investment (Retención y expansión de la inversión extranjera directa) (2019). “Regulatory Risk and FDI”, Chapter 4 of the Global Investment Competitiveness Report 2019/20 (2020). Institutions for Investment (Instituciones en favor de la inversión) (2019). Strengthening Service Delivery of Investment Promotion Agencies: The Com- prehensive Investor Services Framework (Mejorar los servicios de los organis- mos de promoción de inversiones: El marco integral de servicios para inversio- nistas) (2020). 188 Innovative Mechanisms to Address Investor Issues (Mecanismos innovadores para abordar los problemas de los inversionistas) (de próxima aparición). Informe de la encuesta mundial sobre los OPI realizada conjuntamente por la AMOPI y el Grupo Banco Mundial (2020). Managing Investor Issues Through Retention Mechanisms (Gestionar los problemas de los inversionistas a través de mecanismos de retención) (2022). “The Association of Economic Crises and Investor-State Arbitration Cases.” (La asociación entre crisis económicas y casos de arbitraje entre inversionistas y Estados), Departamento de Economía, Serie documentos de trabajo 284, WU (Universidad de Economía y Negocios de Viena) (2019). Political Risk and Policy Responses: Summary of Research Findings and Policy Implications Riesgo político y respuestas normativas: Resumen de las conclu- siones de investigaciones y consecuencias para las políticas), vol. 1 y 2 (2019). Annual Report on the OECD Guidelines for Multinational Enterprises 2020: Update on National Contact Point Activity (Informe anual sobre las directri- ces de la OCDE para empresas multinacionales 2020: Información actualizada sobre la actividad de los puntos nacionales de contacto), OCDE (2021). Global Investment Competitiveness Report 2019/2020: Rebuilding Investor Confidence in Times of Uncertainty (Informe mundial sobre la competitividad de las inversiones 2019-20: Reconstruir la confianza de los inversionistas en tiempos de incertidumbre) (2020). Investment Policy and Promotion Operational Guide (Guía operativa sobre políticas de inversión y promoción de inversiones) (2022). Lista de referencias bibliográficas 1. Winning Strategies in Economic Development Marketing (Estrategias ganadoras en el marketing del desarrollo económico), Development Counsellors International (2017). 2. Roll Out the Red Carpet and They Will Come: Investment Promotion and FDI Inflows (Despliegue la alfombra roja y vendrán: La promoción de la inversión y los flujos de IED) (2011). 189 3. “Increasing the Development Impact of Investment Promotion Agencies”, (Aumentar el impacto de los organismos de promoción de inversiones en el desarrollo), capítulo 5 de Global Investment Competitiveness Report 2019/20 (Informe mundial sobre la competitividad de las inversiones 2019/20) (2020). 4. Establishing a High-Performing Institutional Framework for Foreign Direct Investment (Establecer un marco institucional de buenos resultados para la inversión extranjera directa) (2019). 5. Divestment Drivers and FDI Retention (Factores que impulsan la desinversión y retención de la inversión extranjera directa) (2023). 6. Portes y Rey (2005). 7. Portes, Rey y Oh (2001). 8. State of Investment Promotion Agencies: Evidence from WAIPA-WBG’s Joint Global Survey (Estado de los organismos de promoción de inversiones: Evi- dencias extraídas de la encuesta mundial conjunta de la AMOPI y el Grupo Banco Mundial) (2020). 9. Best Practices for Investment Promotion (Las mejores prácticas para la promoción de inversiones) (2011). 10. Indicadores Mundiales de Gobernanza Regulatoria. 190 E. Fomentar las relaciones entre las EMN y los proveedores En última instancia, los países tratan de atraer IED con el fin de aprovechar sus posibles beneficios para la economía local. Además de los efectos directos, la IED genera benefi- cios indirectos en forma de aumento del capital, el empleo y las exportaciones. Las conexiones con las EMN también pueden ayudar a mejorar la productividad de las empresas locales, y ofrecen un canal valioso para que estas diversi- fiquen su producción y se integren en las cadenas de valor mundiales. Estos efectos indirectos, que son el resultado del aumento general de la productividad, constituyen uno de los principales beneficios de las inversiones de las EMN. Las compañías nacionales pueden absorber y aplicar tec- nologías y nuevas habilidades y mejorar su desempeño a través de los efectos de demostración, la movilidad laboral o las vinculaciones entre empresas121. Sin embargo, estos beneficios no son automáticos. Atraer IED y crear un entorno normativo propicio son condiciones necesarias pero, con frecuencia, insuficientes para que se produzcan efectos secundarios significativos en la mayoría de los países en desarrollo122. Las diversas fallas y limita- ciones del mercado a las que deben hacer frente los in- versionistas, la comunidad empresarial local y el Gobierno receptor determinan las posibilidades de que se generen efectos secundarios en los países, los sectores empresa- riales y las cadenas de valor123. Especialmente cuando las 121 Jordaan, J., W. Douw y C. Z. Qiang (2020), Foreign Direct Investment, Backward Linkages, and Productivity Spillovers (Inversión extranjera directa, vinculaciones regresivas y efectos secundarios en la productividad), en Enfoques, Banco Mundial, Washington, DC. 122 Moran (2010), Foreign Direct Investment and Development: The New Policy Agenda for Developing Countries and Economies in Transition (Inversión extranjera directa y desarrollo: El nuevo programa de políticas para los países en desarrollo y las economías en transición), Washington, DC, Instituto Peterson de Economía Internacional. 123 Jordaan, J., W. Douw y C. Z. Qiang (2020), Foreign Direct Investment, Backward Linkages, and Productivity Spillovers (Inversión extranjera directa, vinculaciones regresivas y efectos secundarios en la productividad), en Enfoques, Banco Mundial, Washington, DC. 191 filiales de las EMN son nuevas en un país receptor, los mercados de insumos pro- porcionan información incompleta sobre la disponibilidad y calidad de los proveedo- res nacionales. De modo similar, las empresas nacionales a menudo no saben qué tipos de insumos desean adquirir localmente las filiales ni cuáles son los estánda- res y los requisitos de sus productos, etc. Esta falta de información se vuelve aún más limitante cuando las empresas nacionales deben mejorar su desempeño antes de poder satisfacer cualquier demanda potencial. Debido a que resolver estas fallas del mercado referidas a la información es costoso y requiere tiempo, a menudo dan como resultado un menor número de vinculaciones entre las filiales de las EMN y las empresas nacionales, y menos beneficios indirectos como los mencionados. Esta sección se centra en dos medidas específicas que pueden implementar- se para superar las fallas del mercado y propiciar los efectos secundarios: las bases de datos de proveedores nacionales (medida 10) y los programas de desa- rrollo de proveedores (medida 11). Las bases de datos de proveedores nacionales pueden proporcionar a las EMN información sobre los proveedores locales, y a estos últimos, sobre las oportunidades que ofrecen dichas empresas124. Por su parte, los programas de desarrollo de proveedores permiten abordar las asimetrías de infor- mación a través de la organización de eventos especiales donde los proveedores locales y las EMN pueden analizar la posibilidad de establecer relaciones comercia- les. Estos encuentros ayudan a poner en marcha el proceso necesario para mejorar la calidad de las empresas locales, que a menudo no satisfacen los requisitos de las EMN y pueden mostrarse renuentes a sufragar los costos que supone mejorar sus capacidades de producción (por ejemplo, en el área de gestión, aptitudes o tecno- logía) si no han firmado un contrato como proveedores125. Estas medidas deben desarrollarse como parte de programas integrales que aborden los problemas subyacentes en la dinámica de la oferta. Antes de crear o modificar bases de datos o programas de desarrollo de proveedores, se deben analizar las relaciones subyacentes con los proveedores y las posibles distorsio- nes estudiando las brechas entre la demanda y la oferta. Del mismo modo que las empresas privadas analizan el potencial del mercado antes de iniciar un nuevo emprendimiento, los Gobiernos deben buscar comprender las características de la demanda y la oferta en su economía antes de invertir en una base de datos o en un programa de desarrollo de proveedores. Se puede utilizar una encuesta 124 Qiang, Christine Zhenwei; Liu, Yan; Steenbergen, Victor (2021), An Investment Perspective on Global Value Chains (Las cadenas de valor mundiales desde la perspectiva de la inversión), Washington, DC, Banco Mundial, © Banco Mundial, https://openknowledge.worldbank.org/handle/10986/35526, licencia: CC BY 3.0 IGO. 125 Ibidem. 192 sobre la demanda de las EMN para identificar los bienes y servicios específicos que un inversionista extranjero preferiría adquirir localmente. Dicha encuesta debería centrarse en la estrategia de adquisiciones de las EMN, los obstáculos que difi- cultan la adquisición local, el desarrollo de proveedores, la posible reubicación de proveedores internacionales, e insumos y capacidades específicos. Como comple- mento, una evaluación de los proveedores nacionales puede permitir conocer si se cuenta con la capacidad de suministro local adecuada y si hay fallas de informa- ción, falta de capacidad o limitaciones normativas o regulatorias que obstaculicen las vinculaciones entre las EMN y las empresas nacionales. Medida 10: Bases de datos de proveedores nacionales 1. Introducción Las bases de datos de proveedores nacionales pueden ayudar a las EMN a iden- tificar a los proveedores locales y a vincularse con ellos. Esto puede complemen- tarse ofreciendo a las empresas nacionales programas de calificación y certifica- ción que ayuden a las filiales de EMN a encontrar proveedores locales adecuados. Estas bases de datos permiten a las EMN reducir los costos de la búsqueda pues facilitan el acceso a la información, al tiempo que aumentan el atractivo del país como destino para los inversionistas extranjeros126, promueven los vínculos con pro- veedores locales y ayudan a impulsar la economía local (véase la teoría del cambio, Gráfico 27). La importancia de las bases de datos de proveedores ha sido reconoci- da en el Acuerdo FID de la OMC (véase el Recuadro 27). Recuadro 27. Las bases de datos de proveedores nacionales en el Acuerdo FID El Acuerdo FID incluye las siguientes referencias a las bases de datos de proveedores (artículo no vinculante 24.1 24.2 y artículo vinculante 24.3): Se alienta a cada Miembro/Parte a promover el estable- cimiento de una o más bases de datos de proveedores 126 Según una encuesta de empresas realizada por la AMOPI y el Foro Económico Mundial, el 81 % de los inversionistas consideran que esas bases de datos son importantes para tomar decisiones. AMOPI y Foro Económico Mundial, What can governments do to facilitate investment? (¿Qué pueden hacer los Gobiernos para facilitar la inversión?), diciembre de 2019. 193 nacionales con el objetivo de poner a disposición de los inversionistas y las personas que pretenden invertir la in- formación sobre los posibles proveedores nacionales per- tinentes en sectores específicos, incluidas las mipymes. Esta base de datos podrá tener, entre otras cosas, las si- guientes características, cuando sea posible: permitir realizar búsquedas por sectores o industrias, empresas, productos o servicios, ubicaciones, certificaciones, etc.; estar disponible en línea, y estar disponible en uno de los idiomas oficiales de la OMC. Los Miembros/las Partes se esforzarán por asegurar que las bases de datos de proveedores nacionales se mantengan ac- tualizadas. El diseño, la configuración y las funcionalidades de las bases de datos de pro- veedores pueden variar considerablemente según las brechas de información específicas que busquen cubrir. Si bien pueden estar a cargo de organismos públicos, en muchos casos son gestionadas por empresas del sector privado. El auge de la tecnología digital y las plataformas de empresa a empresa ha trans- formado las relaciones entre compradores y proveedores, pues les ofrece nuevas formas para conectarse y establecer redes de contacto127. Las bases de datos de proveedores pueden adoptar distintas formas: bases de datos tradicionales, plataformas de empresa a empresa o mercados digitales. Estos tipos difieren en funcionalidad, adaptabilidad y eficacia en función de los costos (véase la sección 3), por lo que es fundamental seleccionar la herramienta que mejor se ajuste a las condiciones del mercado y al comportamiento de las 127 Atkin, D., Khandelwal, A. K. y Osman, A. (2017), “Exporting and firm performance: Evidence from a randomized experiment”, (Exportaciones y desempeño de las empresas: Evidencias extraídas de un experimento aleatorizado), The Quarterly Journal of Economics, 132(2), 551-615; Cai, J. y Szeidl, A. (2018), “Interfirm relationships and business performance” (Relaciones entre empresas y desempeño empresarial), The Quarterly Journal of Economics, 133(3), 1229-1282; Bisztray, Márta; Koren, Miklós y Szeidl, Adam (2018), “Learning to import from your peers” (Aprender de los colegas cómo importar), Journal of International Economics, Elsevier, vol. 115(C), páginas 242-258. 194 empresas en un contexto particular. Si bien cada tipo presenta distintos grados de complejidad y funcionalidades, todos proporcionan información sobre posibles socios con el objetivo de establecer nuevas relaciones comerciales o dar a conocer la capacidad de suministro en un lugar de inversión específico. Los países de América Latina y el Caribe tienen mucho para ganar si desarro- llan los vínculos entre los proveedores locales y las EMN. Diversas investigaciones documentales revelan que en dichos países no abundan las bases de datos de proveedores nacionales plenamente desarrolladas. Se han encontrado solo unos pocos ejemplos, entre los que figura la base de datos de intermediación de Costa Rica, perteneciente a la Promotora de Comercio Exterior (PROCOMER). Además, un estudio reciente reveló que en Colombia se pueden fortalecer los vínculos entre los proveedores nacionales y multinacionales con el fin de sentar las bases para una mayor transferencia de tecnología, y que hay un amplio potencial para que las empresas colombianas se integren aún más en las cadenas de valor mundiales convirtiéndose en proveedoras de las EMN128. 2. Diagnóstico Para determinar si se dispone de bases de datos de proveedores, se deben considerar varias fuentes. Debe consultarse tanto a los organismos guberna- mentales como al sector privado del país. Es importante examinar si existen bases de datos tradicionales o si hay mercados de empresa a empresa o digitales que puedan cumplir una función similar. Para evaluar el funcionamiento real y el alcance de las bases de datos, es fundamental la validación del sector privado. 3. Principios de implementación Una vez que se constata que las asimetrías de información crean distorsiones en los mercados de los proveedores de las EMN, los Gobiernos deben asegurarse de que las bases de datos que se creen estén cuidadosamente diseñadas, de manera que generen valor para los inversionistas y los proveedores. Estas bases de datos y otras herramientas informativas pueden pertenecer a una entidad privada o haber sido creadas por asociaciones sectoriales o por organismos gubernamentales. La diferencia entre las bases de datos públicas y las privadas radica principalmente en sus objetivos, 128 Grupo Banco Mundial (2021), Inversión extranjera directa y promoción de la inversión: Un análisis para Colombia para dar apoyo a la misión de internacionalización, página 11. 195 pero sus funciones tienden a ser similares. Las plataformas privadas recopilan datos sobre proveedores locales y los venden a las EMN para obtener ganancias. Las herra- mientas de titularidad estatal suelen aparecer en lugares donde no existen iniciativas similares del sector privado, y las asociaciones sectoriales o el Gobierno (a menudo a través de sus organismos de promoción de la inversión, las exportaciones o el desarrollo empresarial) buscan activamente facilitar los vínculos entre las EMN y las empresas nacionales cerrando la brecha de información. Estas herramientas tienen como objetivo aumentar la visibilidad de los proveedores y promocionar a las empresas nacionales como socios viables. En los casos en que haya iniciativas privadas, antes de crear una herramienta adicional, los responsables de formular políticas deberían evaluar por qué siguen surgiendo problemas de información y cómo podrían solucionarse. Los tipos de herramientas informativas que pueden cumplir las funciones de una base de datos de proveedores son tres: (i) Bases de datos tradicionales de proveedores: A diferencia de los directorios de empresas, que tienden a incluir un gran número de compañías de muchos sectores, estas bases de datos solo contienen un subconjunto de empresas que operan en los sectores pertinentes. Dichas empresas suelen ser las más competitivas a nivel local y las que muestran mayor potencial para abastecer a las EMN en el país o en el extranjero. La información contenida en los directorios de empresas es básica, y a menudo se limita a las personas de contacto y el sector comercial principal al que pertenece la entidad. En cambio, las bases de datos de proveedores incluyen datos mucho más detallados. El contenido de una buena base de datos de proveedores debe corresponderse estrechamente con los criterios de selección de los compradores y, con frecuencia, abarca información detallada sobre el tamaño de las empresas, los grupos de productos que comercializan, sus es- tablecimientos de producción, las certificaciones de calidad pertinentes y sus principales clientes y mercados. Esto permite a las EMN compradoras seleccio- nar proveedores en función de su tecnología, su capacidad de producción y la variedad de productos que ofrecen. Las bases de datos de proveedores necesitan relativamente poco mantenimien- to y no suelen requerir activos ni esfuerzos directos de gestión significativos. Si la fuente de información es inexacta, la capacidad de vinculación de estas bases de datos será limitada, por lo que la calidad de la información es clave 196 para generar confianza en la herramienta. Los datos deben ser pertinentes, estar actualizados y validados. Deben establecerse criterios de admisibilidad de modo tal que la inclusión en la base de datos se considere un signo adicional de calidad. Esto es importante para motivar tanto a los compradores como a los proveedores a utilizarla. Luego, las empresas locales pueden incrementar su visibilidad en el sector creándose un perfil en línea en la base de datos y obteniendo acceso a oportunidades de contratación, reduciendo así sus costos de marketing. (ii) Mercados en línea: Los mercados en línea ofrecen un mayor número de funciones y opciones de interacción diseñadas para atender las necesidades tanto de los compradores como de los proveedores. La profundidad de los mercados en línea varía. En el caso de las plataformas de empresa a empresa, suelen agruparse en sectores y, a diferencia de las bases de datos empresariales, han añadido funciones para facilitar la vinculación; los mercados en línea no procesan la transacción real, al contrario de lo que sucede en las plataformas de empresa a empresa. Además de ayudar a los compradores a recabar información sobre los proveedores exis- tentes y posibles, estos mercados a menudo facilitan el envío de solicitudes de información o de cotización, o la publicación de licitaciones en formatos estandarizados y fáciles de rastrear. También permiten a las EMN acceder a información verificada sobre las empresas locales y brindan a estas informa- ción de primera mano sobre nuevas oportunidades de negocios, además de los requisitos necesarios para obtener la validación como proveedores. (iii) Plataformas de empresa a empresa: El mercado de mecanismos de empresa a empresa está cada vez más dominado por las plataformas. Algunas de las compañías más grandes del mundo son empresas de plataforma, también llamadas matchmakers129, que reúnen a vendedores y compradores y les permiten hacer negocios en un solo lugar en línea. En comparación con las bases de datos o los mercados en línea, estos ofrecen el conjunto más amplio de instrumentos, entre los que figuran, por ejemplo, la infraestructura de comercio electrónico para gestionar las transacciones comerciales, los análisis de negocios y mercados, y los servicios de calificación, comunicación y marketing. 129 Drewel, M., & Gausemeier, J. (2018, September). Digital B2B-platforms and how to find the right one. In European Conference on Innovation and Entrepreneurship (pp. 926-XIV). Academic Conferences International Limited. 197 Es importante señalar que, a diferencia del modelo de empresa a empresa utilizado en el comercio minorista de consumo, y si bien las plataformas permiten reducir los costos de búsqueda y de selección y amplían el alcance en el mercado, no pueden simplemente eliminar las complejidades de las transacciones de empresa a empresa. Debido al volumen de la inversión y la experiencia que se necesitan para desarrollar la tecnología apropiada y ganar reputación como herramienta confiable, las plataformas de este tipo que más se destacan están a cargo de empresas privadas como Alibaba.com, Amazon Business, eWorldTrade, Global Sources, ThomasNet, EC21 e IndiaMart130. Difieren en su base de compradores, popularidad, tecnologías, herramientas y otros servicios de valor agregado, y aplican diferentes modelos con fines de lucro mediante el cobro de una tarifa basada, ya sea en la suscripción, las comisiones, o bien en la publicación de un producto para la venta. Vincularse con plataformas de empresa a empresa operadas comercialmente suele ser una tarea abrumadora para las compañías locales que desean in- cursionar en nuevos mercados y en el comercio electrónico. La experiencia de China demuestra que los principales obstáculos han sido los costos elevados de publicidad y promoción, la competencia feroz y la falta de habilidades dentro de las empresas. Posteriormente, los propietarios dependen del apoyo del Gobierno para que se mejore el intercambio de información, se apoye la competencia leal y se les brinde capacitación131. Por esta razón, diversos Gobiernos de todo el mundo ofrecen cada vez más apoyo para conectar a las empresas locales con las grandes plataformas. En respuesta a la COVID-19, Enterprise Singapore se asoció con Alibaba y su socio local Innovative Hub para incorporar más pymes de Singapur a la plataforma. El paquete sub- vencionado de apoyo que reciben las pymes incluye herramientas para de- sarrollar el marketing en línea, comprender la demanda, establecer precios, digitalizar inventarios y perfeccionar las estrategias comerciales132. 130 https://seller.alibaba.com/businessblogs/px601plc-what-is-a-b2b-marketplace-and-the-best-way-to- utilize-it (consultado el 16 de diciembre de 2020). 131 Grupo Banco Mundial (2019), Results Briefs: Stimulating jobs, growth, entrepreneurship, income in rural China through e-commerce (Reseñas de resultados: Estimular el empleo, el crecimiento, los emprendimientos y los ingresos en las zonas rurales de China a través del comercio electrónico), enlace: https://www.worldbank.org/en/results/2019/11/22/stimulating-jobs-growth-entrepreneurship-income- in-rural-china-through-e-commerce; véase también Banco Mundial y Alibaba (2019). 132 The Business Times Singapore (2020) (https://www.enterprisesg.gov.sg/media-centre/news/2020/ july/b2b-digital-platforms-open-new-markets-for-local-smes, consultado el 12 de diciembre de 2020). 198 Las herramientas digitales deben seleccionarse según su funcionalidad y fle- xibilidad, y según las necesidades de inversión. Los mercados digitales pueden comenzar como simples bases de datos con una función de búsqueda e incorporar luego un mayor número de funcionalidades diseñadas para brindar servicios a sus usuarios. Por ejemplo, la función de comentarios es una de las características más atractivas de las plataformas digitales. Contribuye a generar confianza, permite a los compradores hacer un análisis rápido de los vendedores, y a estos obtener información clave sobre la experiencia del usuario. Otras funcionalidades clave para los mercados y las plataformas de empresa a empresa son la capacidad de difundir avisos de expresión de interés de los compradores, enviar notificacio- nes por correo electrónico sobre determinados eventos y dar publicidad a todos los estándares y requisitos de certificación. Algunos incluyen opciones aún más sofisticadas, como una función de coincidencia automatizada que conecta pro- veedores con compradores sobre la base de criterios preestablecidos. Cuando los Gobiernos implementen estas herramientas por primera vez, quizá sea mejor seleccionar un sistema flexible que permita comenzar con opciones básicas e ir incorporando funciones más sofisticadas con el tiempo, a medida que se incre- mente su uso y la cantidad de adherentes. Para identificar las funcionalidades prioritarias y recoger la opinión de los usuarios en las primeras etapas del proceso de diseño puede resultar muy útil organizar talleres con las partes interesadas y lograr así la participación de posibles usuarios. Desde el principio, es fundamental garantizar la sostenibilidad de la base de datos de proveedores. La supervivencia de las herramientas manejadas por empresas depende estrictamente de su rentabilidad. Las soluciones digitales ad- ministradas por el sector público, por su parte, dependen para sobrevivir del gasto público, sujeto a cambios políticos. En algunos casos, las herramientas digitales se crean con la ayuda de organizaciones internacionales donantes, pero se de- terioran luego cuando ya no se dispone de fondos. Por esta razón, es importante considerar cómo se sostendrá la herramienta en el tiempo, cómo se puede cubrir el costo de mantenimiento de las plataformas informáticas y cómo preservar la calidad de los datos y el marketing para seguir atrayendo nuevos miembros. El impacto reputacional de administrar una herramienta obsoleta y que funciona mal es considerable. Si bien no es necesariamente un indicador de éxito, la expe- riencia muestra que las plataformas autofinanciadas suelen mostrar una tasa de supervivencia más alta que las solventadas por los Gobiernos. En los modelos autofinanciados, los usuarios pagan una cuota por todos los servicios a los que tienen acceso a través de la plataforma. En las secciones siguientes se presentan observaciones referidas a diversas dimensiones que se deben considerar cuando se implementa esta medida: 199 a. Marco jurídico y normativo No es estrictamente necesario contar con un fundamento legal específico para crear una base de datos de proveedores. A menudo, no hay ninguna re- ferencia específica en las leyes ni en las regulaciones, sino que una autoridad gubernamental recibe una directiva general que incluye la creación de una base de datos de proveedores nacionales o alguna herramienta similar. Puede ser útil contar con un mandato específico para garantizar que se dispondrá de un presupuesto y que las operaciones tendrán continuidad. Si se utiliza un ins- trumento jurídico para crear una base de datos, debe asignarse a una oficina o a un funcionario la responsabilidad de mantenerla actualizada e incorporar nuevos proveedores. b. Procedimientos Se deben definir y formalizar los POE y los procesos de trabajo que deberán seguirse en las iniciativas públicas o público-privadas. Esto incluye lo siguiente: Las normas para la preselección y verificación de los perfiles de las empresas, lo cual incluye los datos básicos y la información de contacto, la descripción de sus operaciones y productos, sus principales mercados y clientes comerciales, sus certificaciones o el equipo principal utilizado, etc. El formato en el que se mostrará la información, si se podrá buscar por sector o industria, nombre del producto o servicio, certificación o tecnologías y ma- quinaria clave, ubicación, nombre de la empresa, o mediante palabras clave u otros textos completos, o criterios de sostenibilidad. Los protocolos de interoperabilidad con las funciones referidas a los servicios a inversionistas, de asistencia posterior, de vinculación o de mejora de las empresas, ya sea en el mismo organismo o en otros, según corresponda. Los procedimientos para garantizar que el personal del organismo sepa de la existencia de distintas bases de datos y de su conexión con otras funciones, como las de servicios a inversionistas, de asistencia posterior (aftercare), de vinculación y de mejora de las empresas. Es necesario establecer procesos de revisión y actualizaciones periódicas. A fin de garantizar que la información contenida en la base de datos resulte pertinente para los inversionistas y las personas que desean invertir, se puede solicitar la opinión de los inversionistas extranjeros acerca de las empresas allí incluidas. También quizá sea necesario realizar controles de calidad periódicos. Además, se pueden enviar a los usuarios encuestas para evaluar la confiabili- dad y validez de la información contenida en las bases de datos. 200 c. Marco institucional Cuando las soluciones digitales no están en manos de un agente económico privado, es vital encontrar el marco institucional adecuado que permita equilibrar los objetivos comerciales con los de las políticas. Algunos países optaron por una base de datos administrada por una institución pública, como el OPI (por ejemplo, Costa Rica) o el organismo de desarrollo empresa- rial (por ejemplo, Irlanda, Singapur y Viet Nam). Otros cuentan con asociacio- nes sectoriales confiables que llevan adelante estas iniciativas, como Chile, donde la plataforma del sector minero está manejada por la Asociación de Industriales de Antofagasta, o el Reino Unido, donde la Sociedad Británica de Fabricantes y Comerciantes de Automóviles se ocupa del mercado en línea. En los países cuyos Gobiernos muestran escasa capacidad y falta de trans- parencia, la plataforma puede estar a cargo de una organización sin fines de lucro supervisada por una junta compuesta por partes interesadas de los sectores público y privado. En todos los casos, es importante que la platafor- ma se aloje dentro de una institución que pueda proporcionar a sus usuarios los contenidos y las oportunidades de participación más pertinentes. En el caso de las bases de datos de proveedores públicas o público-privadas, se deben definir claramente las funciones y responsabilidades del personal del organismo o los organismos encargados de su manejo. La gestión eficaz de una base de datos requiere un presupuesto suficiente y personal dedicado específicamente a esta función. También son necesarias la cooperación y coor- dinación entre la entidad donde se aloja la base de datos y otros organismos que brindan servicios a inversionistas, de asistencia posterior, de vinculación o de mejora de las empresas. Se debe asignar a una oficina o un funcionario la tarea de mantener actualizadas las bases de datos e incorporar nuevos proveedores. Las principales instituciones que intervendrán en la implementación (así como en la evaluación o el diagnóstico de las necesidades) son las siguientes: OPI; Ministerio de Economía/Inversión/Finanzas; asociaciones empresariales/sectoriales; organismos sectoriales que manejan bases de datos; organismos subnacionales que manejan bases de datos. 201 d. Recursos humanos y capacitación Se debe contar con la cantidad suficiente de personal capacitado para operar la base de datos de proveedores, lo que incluye mantener el sitio web pertinente y actualizar la información. Las iniciativas de fortalecimien- to de la capacidad referidas a esta medida de facilitación de las inversiones son generalmente escasas. En este caso, se debería trabajar para que se conozca la existencia de diferentes bases de datos y sus vínculos con los servicios a los inversionistas y la asistencia posterior. Para manejar las bases de datos de proveedores de manera eficaz, el personal debe poseer diversas habilidades, tanto técnicas como de otra índole. Algunas de las áreas en las que se debe fortalecer la capacidad del personal que opera las bases de datos de proveedores son las siguientes: Conocimientos sobre adquisiciones: El personal debe comprender ade- cuadamente el proceso de las adquisiciones, lo que incluye la selección y evaluación de los proveedores, así como la gestión de su desempeño. También debe estar familiarizado con las regulaciones y directrices sobre adquisiciones y debe poder garantizar el cumplimiento de estos requisitos. Comunicación: El personal debe contar con sólidas habilidades de comu- nicación para poder interactuar eficazmente con los proveedores y las partes interesadas internas. Debe ser capaz de enunciar los requisitos y las expectativas de forma clara y concisa, y de negociar y resolver cualquier problema que surja. Habilidades técnicas: Según la complejidad técnica de las bases de datos de proveedores, el personal debe comprender cómo se las gestiona y debe saber usar los programas informáticos específicos, como Microsoft Access, SQL u Oracle. También debe tener la capacidad de diseñar, desarrollar y mantener la base de datos, y de solucionar cualquier problema técnico que pueda surgir. e. Tecnologías de la información y las comunicaciones Las bases de datos de proveedores requieren una estructura o solución in- formática adecuada que permita al personal a cargo ingresar información, y a los inversionistas filtrar por diferentes categorías. Deben además tener presencia en línea o estar alojadas en un sitio web, y deben ofrecer la posibilidad de examinar las estadísticas de los usuarios. También se deben tener en cuenta los protocolos de seguridad en internet y de privacidad de los datos. Por otro lado, según la herramienta digital que se utilice, se pueden integrar diversas funciones para promover la confianza, como las herramientas para formular comentarios y calificar los servicios, por ejemplo. 202 4. Estudios de casos Recuadro 28. Mercado en Línea de Proveedores Locales de Guinea Desafío El crecimiento económico de Guinea está estrechamente ligado al desarrollo del sector minero, pero, pese a que el 25 % del PIB proviene de las industrias extractivas, la explotación de los ricos yacimientos minerales del país ha generado beneficios despropor- cionadamente bajos para la economía local. Debido a la escasa capacidad disponible en el país y a la falta de mano de obra ca- lificada, los operadores mineros tienden a importar productos y servicios en lugar de trabajar con proveedores locales. Los países de la región promulgaron normas que establecen cuotas de ad- quisiciones locales, aun cuando tales medidas intervencionistas suelen resultar contraproducentes cuando no hay cadenas de suministro locales competitivas o no se cuenta con mano de obra calificada. El Gobierno de Guinea optó por una estrategia diferente. Enfoque A diferencia de otros países de la región, Guinea centró sus esfuerzos y recursos en la mejora de la competitividad de los proveedores locales, buscando cerrar la brecha de informa- ción entre estos y los inversionistas extranjeros, y ayudándo- los a conseguir más contratos en el sector, acceder a nuevos mercados y crear empleos de mejor calidad. Como parte de esta estrategia, en 2018 el Gobierno puso en marcha el Mercado en Línea de Proveedores Locales de Guinea (GOLSM, https://www.sous-traitancegn.com/), según lo dispuesto en el Decreto 278/2018. Este decreto incluye cláusulas referidas a lo siguiente: La puesta en marcha del GOLSM a cargo de una organización sin fines de lucro bajo la supervisión de una junta integrada por representantes de instituciones públicas. Las funcionalidades del GOLSM, a saber: 203 a. Cerrar la brecha de información entre las empresas ex- tranjeras inversionistas y los proveedores guineanos, permitiendo a estos últimos obtener información sobre las licitaciones y los planes de adquisiciones y convertir- se en proveedores validados, y brindando a los operado- res mineros información sobre los proveedores locales. b. Dar visibilidad a los proveedores locales y generar confianza en sus capacidades productivas y en la calidad de sus servicios, con el fin de facilitar las alianzas con los operadores mineros. c. Mejorar la competitividad de los proveedores guineanos. El GOLSM organiza sesiones de capacitación para las empresas locales sobre los procedimientos necesarios para obtener la validación y el acceso a la cadena de suministro, así como sobre estandarización, mejora de las funciones de gestión, ampliación del acceso al finan- ciamiento, etc. La obligación de diversos organismos (el OPI, el Organismo Regulador de la Mano de Obra y la Agencia Nacional de Seguridad Social) de proporcionar información al GOLSM para facilitar la validación de los datos de las empresas privadas registradas en la plataforma. La herramienta se diseñó a partir de diversos talleres en los que participaron múltiples partes interesadas, tanto posibles compradores como proveedores, y entre los que se incluyeron varios destinados específicamente a proveedores. La platafor- ma se autofinancia, ya que los proveedores y los compradores pagan una cuota anual para acceder a la información. También incorpora un componente de fortalecimiento de la capacidad: el equipo que administra la plataforma tiene el mandato de organizar cursos y talleres para los proveedores locales a fin de ayudarlos a mejorar su competitividad. Resultados Para junio de 2021, se habían generado contratos facilitados a través de la plataforma de GOLSM por un total de USD 17 millones, que beneficiaron a 44 empresas guineanas. El registro 204 se amplió para incluir 1600 empresas locales, entre ellas 111 de propiedad de mujeres y 5 grandes operadores mineros. Con el fin de abordar las limitaciones clave en el acceso al financiamiento de las empresas guineanas que buscan cumplir los requisitos exigidos por las empresas extranjeras a sus proveedores, se in- corporaron a este mercado digital seis bancos comerciales, que otorgaron préstamos por valor de USD 9 millones para mejorar la tecnología, las aptitudes y la capacidad. El Gobierno ha reco- nocido al mercado digital como herramienta útil para lograr la participación del sector privado nacional y para complementar las medidas regulatorias dirigidas a incrementar el contenido local con otras que facilitan los nexos y hacen hincapié en la mejora de la competitividad. Fuente: GBM; https://www.sous-traitancegn.com/. Recuadro 29. Costa Rica y la base de datos de vinculación Desafío Costa Rica comprendió que un paso importante para garan- tizar las vinculaciones con la IED en su territorio consistía en facilitar los nexos entre las EMN asentadas en el país y los proveedores locales. Enfoque En Costa Rica, PROCOMER, el organismo de promoción de las ex- portaciones, tiene a su cargo un programa en el que se establecen conexiones entre empresas exportadoras y proveedores locales. Esta iniciativa comenzó en 2001 como programa piloto finan- ciado por el Banco Interamericano de Desarrollo, centrado en las “empresas internacionales de alta tecnología”. En 2005 se amplió a todos los exportadores y se institucionalizó con el nombre de “Costa Rica Provee”. Este programa evolucionó hasta convertirse en la Dirección de Encadenamientos de PROCOMER, que admi- nistra una base de datos de 720 proveedores. Hasta la fecha, ha facilitado más de 1000 vinculaciones entre empresas nacionales y extranjeras, por un valor aproximado de USD 46,5 millones. 205 Resultados En Costa Rica, CINDE (el OPI del país) informa que su directo- rio de proveedores locales ha sido un componente clave para ayudar a las empresas a comenzar a operar en el país. En 2015, esa entidad atrajo un total de 39 nuevos proyectos en los sectores de servicios, manufacturas avanzadas, ciencias de la vida, manufacturas ligeras e industria alimentaria. Cada uno de los nuevos inversionistas utilizó el directorio de proveedores de servicios durante las fases de determinación del alcance y de establecimiento. Fuente: https://www.procomer.com/wp-content/uploads/ESTRATE- GIA-PROCOMER-IED-C2.pdf; https://www.oecd.org/costarica/E-book%20 FDI%20to%20Costa%20Rica.pdf. 5. Recursos adicionales Multinational Corporation Affiliates, Backward Linkages, and Producti- vity Spillovers in Developing and Emerging Economies (Filiales de multina- cionales, vinculaciones regresivas y efectos secundarios en la productividad en las economías en desarrollo y emergentes: Evidencias y formulación de políticas) (2020). Investment Linkages and Incentives: Promoting Technology Transfer and Pro- ductivity Spillovers from Foreign Direct Investment (Vinculaciones e incenti- vos para la inversión: Promover la transferencia de tecnología y los efectos secundarios de la inversión extranjera directa en la productividad) (2020). Foreign Direct Investment, Backward Linkages, and Productivity Spillo- vers: What Governments Can Do to Strengthen Linkages and Their Impact (Inversión extranjera directa, vinculaciones regresivas y efectos secundarios en la productividad: Qué pueden hacer los Gobiernos para fortalecer las vinculacio- nes y su impacto) (2020). 206 Medida 11: Programas de desarrollo de proveedores 1. Introducción Los programas de desarrollo de proveedores pueden ser una herramienta útil para promover los vínculos con la IED y mejorar la capacidad de las empresas locales. Permiten abordar las asimetrías de información a través de la organización de eventos especiales donde los proveedores locales y las EMN pueden analizar la posibilidad de establecer relaciones comerciales. Luego se puede trabajar con las EMN para desarrollar programas adecuados de formación y fortalecimiento de la capacidad, de manera que los proveedores locales puedan producir los insumos necesarios con los estándares de calidad requeridos a cambio de contratos de su- ministro133. Para contribuir al éxito de los programas de desarrollo de la capacidad de los proveedores, se pueden implementar incentivos específicos dirigidos a mejorar sus habilidades y fomentar su participación (véase la teoría del cambio, Gráfico 27). Si bien son costosos, estos programas pueden mejorar considerablemente la competitividad de las pymes locales.134 Pueden ayudarlas a cumplir las normas internacionales de calidad, costo, entrega, flexibilidad y tecnología, y por lo tanto permitirles entablar relaciones comerciales con EMN. Las políticas de de- sarrollo de habilidades permitirán aumentar simultáneamente la capacidad de absorción de las empresas locales y la competitividad general de la economía y su atractivo para la IED. Pese a que estos programas pueden ser costosos, la mayoría de los ejemplos de iniciativas exitosas de vinculación incluyen algún aspecto de este tipo de programas, impulsados por la demanda y dirigidos a los proveedores locales, aunque con distintos grados de participación de las EMN 133 Steenbergen, V. y Sutton, J. (2017), Establishing a Local Content Unit for Rwanda (Creación de una unidad de contenido local para Rwanda), nota sobre políticas, informe técnico, International Growth Centre. 134 Banco Mundial (2018), Global investment competitiveness report 2017/2018: Foreign investor perspectives and policy implications (Informe mundial sobre la competitividad de las inversiones 2017/2018: Perspectivas de los inversionistas extranjeros y consecuencias para las políticas), Banco Mundial; Ureña, A. A., Manelici, I. y Vásquez, J. P. (2019), The Effects of Joining Multinational Supply Chains: New Evidence from Firm-to- Firm Linkages (Los efectos de unirse a cadenas de suministro multinacionales: Nuevas evidencias extraídas de las vinculaciones entre empresas), Foro de Investigadores de Bancos Centrales del Consejo Monetario Centroamericano; Arráiz, I., Henríquez, F. y Stucchi, R. (2013), “Supplier development programs and firm performance: Evidence from Chile” (Programas de desarrollo de proveedores y resultados de las empresas: Evidencias recogidas en Chile), Small Business Economics, 41, 277-293; Mariscal, A. y Taglioni, D. (2017), GVCs as a Source of Firm Capabilities (Las cadenas de valor mundiales como fuente de capacidad para las empresas), Banco Mundial, Washington, DC. 207 y diversos enfoques y niveles de éxito135. La importancia de los programas de desa- rrollo de proveedores también ha sido reconocida en el Acuerdo FID (Recuadro 30). Recuadro 30. Los programas de desarrollo de proveedores en el Acuerdo FID El Acuerdo FID incluye una cláusula sobre los programas de desarrollo de proveedores (artículo 25 no vinculante): Se alienta a los Miembros/las Partes a que, cuando proceda y de manera compatible con sus sistemas jurídicos y con sus obligaciones internacionales en materia de comercio e inversión, implementen programas que fortalezcan las capaci- dades de los proveedores locales, especialmente las mipymes, para satisfacer las demandas en materia de abastecimiento de los inversionistas de otros Miembros/otras Partes.. 2. Diagnóstico Para determinar si se dispone de programas de desarrollo de proveedores, se deben considerar varias fuentes. Es necesario recabar información en el país para saber si hay organismos gubernamentales, asociaciones sectoriales u otros actores que ofrezcan actualmente programas de este tipo, que pueden ser ho- rizontales o específicos de un sector o industria, y abarcar todo el país o solo regiones específicas. En algunos casos, es posible que haya trabajos bibliográficos que brinden información sobre el estado actual de estos programas en el país (por ejemplo, informes, trabajos académicos, publicaciones gubernamentales y estudios sectoriales). Las consultas con las partes interesadas que participan en los programas de desarrollo de proveedores, incluidos los encargados de su implementación, los funcionarios gubernamentales y las asociaciones sectoriales, pueden ayudar a identificar sus puntos fuertes y sus deficiencias, así como los aspectos que podrían mejorarse. 135 Qiang, Christine Zhenwei; Liu, Yan; Steenbergen, Victor (2021), An Investment Perspective on Global Value Chains (Las cadenas de valor mundiales desde la perspectiva de la inversión), Washington, DC, Banco Mundial, © Banco Mundial, https://openknowledge.worldbank.org/handle/10986/35526 , licencia: CC BY 3.0 IGO. 208 3. Principios de implementación Cuando se diseña un programa de desarrollo de proveedores, deben observarse los siguientes principios clave: Adoptar un enfoque impulsado por la demanda en lugar de imponer a las EMN requisitos de contenido local. Para influir en la demanda se requiere comprender en profundidad y de manera realista las necesidades y los re- quisitos comerciales de las EMN. Por lo tanto, es aconsejable integrarlas en la estructura de gestión de los programas de desarrollo de proveedores o contar con actores del sector privado internacional que brinden asesora- miento detallado sobre iniciativas de vinculación, o que incluso las dirijan. Dado que pueden surgir brechas de información o falta de confianza, las EMN deberían participar como asociadas en estos programas desde el principio. Los países donde se aprobaron leyes que exigen a los inversionistas utilizar bienes o servicios locales en las operaciones que llevan adelante en el país receptor suelen socavar su propia competitividad a largo plazo. Estos requisi- tos tienden a aumentar el costo o disminuir la calidad de la producción, des- alentando así a inversionistas que podrían haber aportado capital, tecnología y empleos, es decir, exactamente el tipo de inversionista que esos Gobiernos esperaban atraer. Enfocarse en las filiales adecuadas de las EMN. Los Gobiernos de las economías receptoras deben procurar atraer y facilitar las operaciones de las filiales de EMN que tengan interés en aumentar el volumen de bienes y servicios adquirido a nivel local y en mejorar la calidad de los proveedores locales. Si se atraen filiales de EMN que están mucho más avanzadas tecno- lógicamente que las empresas nacionales, se garantizará que haya margen suficiente para que los proveedores locales se beneficien de los efectos secun- darios sobre la productividad. Centrarse en las empresas nacionales apropiadas. Para maximizar los be- neficios de las alianzas con las EMN, los Gobiernos de las economías recep- toras deben orientar las nuevas políticas hacia las empresas nacionales po- tencialmente más aptas para actuar como proveedoras de las filiales de las EMN a largo plazo y hacia aquellas que pueden mejorar sus capacidades. Las políticas deberían enfocarse en las empresas locales que poseen una elevada capacidad de absorción, muestran un claro compromiso de querer trabajar con filiales de EMN y están dispuestas a lograr las mejoras en el desempeño que se requieren para establecer asociaciones exitosas y cosechar sus benefi- 209 cios. A diferencia de lo que ocurre en las iniciativas más amplias de desarrollo de las pymes, estos esfuerzos deberían centrarse en las empresas que están cerca de cumplir los criterios de las EMN para la contratación de proveedores o que pueden convertirse en sus socios a largo plazo, por ejemplo, para acti- vidades de diseño o investigación y desarrollo. Reconocer que la ubicación es importante y apoyar políticas de desarro- llo localizadas. La concentración de la actividad económica en una región favorece la creación de nexos, la difusión de tecnología y los efectos secunda- rios positivos en la productividad. Cuando se formulan políticas destinadas a atraer inversiones de las EMN y establecer vínculos con las empresas na- cionales, se deben incorporar políticas de desarrollo regional que promuevan y faciliten los esfuerzos por ubicar empresas extranjeras y nacionales en las mismas ciudades y regiones de las economías anfitrionas, a fin de maximizar el alcance y el impacto de las vinculaciones regresivas. Definir y mantener objetivos a largo plazo y sostener el compromiso con las alianzas. Los Gobiernos de las economías receptoras deben reconocer que se necesita tiempo para que las inversiones de las EMN conduzcan al desarrollo de vínculos específicos con empresas nacionales, y para que se generen efectos secundarios positivos en la productividad. Esto reviste especial importancia en los casos en los que los Gobiernos deben invertir en el desarrollo de las ha- bilidades y la capacidad de absorción de las empresas nacionales, a menudo antes de que las vinculaciones regresivas hayan producido efectos económicos significativos. En sus procesos de formulación de políticas, los Gobiernos deben establecer objetivos a largo plazo que respalden diversos nexos entre las filiales de las EMN y los proveedores nacionales, y deben comprometerse abiertamente a alcanzarlos. La experiencia internacional sugiere que los programas deberían durar al menos 18 meses, aunque muchos llevan más tiempo, especialmente en economías que no han estado expuestas a este tipo de programas a gran escala. Con frecuencia, los países no disponen de sistemas y estructuras que garanticen que la implementación del programa se llevará a cabo sin contra- tiempos. Si son demasiado breves, el dinero ya invertido no dará los resultados previstos, lo que a la larga hará que el programa resulte ineficiente para todas las partes interesadas. Si el financiamiento es un problema, es mejor trabajar con un menor número de empresas que interrumpir después el apoyo. Adoptar un enfoque centrado en un sector específico. Entre los criterios para la selección de los sectores pueden figurar la disponibilidad de una masa crítica de IED, el potencial de crecimiento constante, la demanda de provee- dores locales por parte de las EMN, las prioridades del Gobierno y la capacidad de los posibles proveedores. 210 Gráfico 8. Fases de la implementación de los programas de desarrollo de proveedores Antes de la Implementación Después de la implementación implementación * Identificar las limitaciones y necesidades del mercado * Revisión de procesos empresariales * Recopilar sistemáticamente que se deben abordar opiniones cualitativas, mediante el programa * Selección de empresas especialmente de * Apoyo empresas, proveedores * Lograr que todos los actores acepten y comprendan el * Planes de desarrollo empresarial de servicios y partes interesadas papel que deben desempeñar para que el programa pueda ponerse en marcha * Vinculación de mercado con oportunidades Fuente: GBM. Antes de la implementación Existen una serie de pasos que deben seguirse antes de la implementación (a menudo dentro de un período de seis meses): Designar al organismo de gestión central y al equipo interno responsable, de modo que el punto focal principal esté presente en todas las deliberaciones y decisiones referidas al programa de desarrollo de proveedores. Informar al sector privado y a otras partes interesadas que participan en el programa de desarrollo de proveedores. Entrar en contacto con los posibles asociados, como otros departamentos gu- bernamentales, organismos empresariales e instituciones financieras, a fin de evaluar los tipos y la calidad del apoyo disponible para las empresas —y, por ende, las principales deficiencias que debe cubrir el programa— y establecer las relaciones necesarias para maximizar el apoyo a la implementación del programa. Establecer desde un principio un marco de seguimiento y evaluación basado en el diseño del programa, en el que se determinen los indicadores relativos al logro de las metas y los objetivos, así como las actividades planificadas y los beneficios previstos. Identificar oportunidades relativas a la IED y establecer relaciones con EMN para confirmar que realmente estén tratando de aumentar el abaste- cimiento de fuentes locales, estén dispuestas a compartir sus criterios de selección para aprobar proveedores, se comprometan a ayudar a identificar proveedores con posibilidades de ser incluidos en el programa y estén dis- puestas a considerar las contribuciones en especie. 211 Seleccionar empresas locales para participar en el programa, con el objetivo de identificar aquellas con mayores posibilidades de convertirse en proveedores a largo plazo de las EMN y, con el tiempo, aumentar el alcance y la sofisticación de sus operaciones comerciales. La naturaleza del proceso de selección puede adoptar diversas formas, como la simple solicitud desde el campo más amplio posible, las expresiones de interés más detalladas de un número seleccionado de empresas o la invitación tras un análisis interno y la solicitud de nominacio- nes a EMN y otros organismos pertinentes. Estas opciones no son mutuamente excluyentes y se han combinado de diversas maneras en otros programas. Desarrollar vínculos con instituciones financieras para ofrecer un conjunto integral de medidas de apoyo a las empresas participantes que necesiten invertir en mejoras y conseguir contratos con EMN. Seleccionar a los consultores encargados de la revisión de los procesos em- presariales, que llevarán a cabo dicha tarea y las actividades de capacitación conexas en la primera fase del programa. Es importante que se haya contra- tado a los consultores y que se acuerde el enfoque preciso para la revisión de las actividades antes de que el programa se ponga en marcha oficialmente. Configurar la gestión del proyecto: Dada la complejidad que entraña manejar las demandas internas y externas de un programa de desarrollo de proveedo- res, es necesario establecer un sistema y un equipo de gestión del proyecto sólidos en el organismo de implementación. Una coordinación deficiente de las actividades genera frustración entre las empresas y los expertos externos involucrados, lo que resulta un obstáculo cuando se busca que un programa basado en la asociación dé lugar a una situación beneficiosa para todos. Crear un grupo asesor, que constituye una parte integral del enfoque de asocia- ción. Este grupo proporciona un foro para la interacción con las principales partes interesadas, fomenta la transparencia y el compromiso, y permite a los adminis- tradores del programa aprovechar los conocimientos especializados y la experien- cia de las EMN, de modo que puedan satisfacer sus necesidades y aprovechar las oportunidades de ofrecer suministros. Por lo tanto, lo ideal es garantizar el apoyo y la identificación por parte de los círculos políticos y empresariales de alto nivel para elevar el perfil del programa y reforzar las relaciones laborales cotidianas. Poner en marcha el programa: Las ventajas de una puesta en marcha de alto perfil que involucre a los medios de comunicación, los participantes del programa y las partes interesadas de los sectores público y privado son aumentar la visibilidad y el prestigio del programa en los departamentos y or- ganismos gubernamentales, comenzar a crear conciencia de marca y reforzar el enfoque de asociación que es crucial para tener éxito. 212 Implementación La fase de implementación depende del tipo de diseño de implementación elegido. En el Recuadro 31. se describen las ventajas y los inconvenientes de elegir un formato competitivo de dos fases o un formato no competitivo de una fase. Recuadro 31. Tipos de diseños de implementación del programa de desarrollo de proveedores Se pueden prever dos tipos de diseños de implementación: Formato competitivo de dos fases: Este enfoque tiene dos fases, lo que presenta la ventaja de poder dar prioridad a las empresas que mejoran durante la primera fase. Plan de acción a corto plazo y apoyo a la implementación 1.era revisión 2.da revisión de los procesos Plano general de los procesos empresariales empresariales Capacitación grupal (módulos de mejora, conceptos básicos y liderazgo) 6 a 9 meses Fase 1: Etapa competitiva Selección de Nuevas Consultoría personalizada y fases de apoyo oportunidades soporte conexo intensivo de negocios 12 a 18 meses Fase 2: Apoyo intensivo Formato no competitivo de una fase: Este formato pone más énfasis en la selección del grupo adecuado de proveedo- res. Las empresas participantes se seleccionan sobre la base de la información existente, la calidad de las expresiones de interés que presentan los proveedores para participar en el programa y las opiniones de las EMN. 213 1.era 2.da revisión Plan de acción revisión Nuevas de los y consultoría de los oportunidades procesos procesos de negocios personalizada empresa- empresa- riales riales Factores que influyen en la elección del modelo: Cantidad y detalle de conocimientos sobre los posibles partici- pantes y la capacidad de las empresas que poseen el organismo de gestión y los asociados encargados de la implementación. Grado de interacción actual de las EMN con proveedores locales y conocimiento de su potencial. Escala y cronograma del programa. Cabe tener en cuenta que el modelo competitivo es más complejo y supone un tiempo de implementación más prolongado. Experiencia previa en programas de desarrollo de proveedores. Cuando se utiliza un programa de desarrollo de proveedores por primera vez en un país, es importante probar y demostrar su eficacia. Los programas complementarios pueden basarse en esta experiencia. Las ventajas del formato competitivo son las siguientes: i) el programa de desarrollo de proveedores centra su apoyo en las empresas con mayor potencial y mayor compromiso de gestión; ii) el enfoque de apoyo y la aceptación pueden ponerse a prueba en una fase 1 más corta, y iii) es posible generar confianza y relaciones entre todos los actores. En cambio, el modelo no competitivo genera un impacto más temprano en la mejora de la empresa, pero requiere un mayor conocimiento inicial de las empresas invitadas a participar en el programa para evitar que se destinen recursos de apoyo limitados a entidades con menos potencial. También dificulta la incorporación de empresas des- conocidas para las EMN. Fuente: GBM. 214 Para un formato competitivo de dos fases, se deben seguir los siguientes pasos en la primera fase: Primera revisión de los procesos empresariales: El objetivo de una revisión de los procesos empresariales es examinar la totalidad de una empresa y su competitividad general con respecto a puntos de referencia internacionales para evaluar sus necesidades prioritarias. Las revisiones no son una auditoría simple, como es el caso del análisis externo estándar de una empresa que podría realizar cualquier EMN. El análisis estándar tiende a centrarse en los aspectos operativos, mientras que en la revisión de los procesos empresa- riales se examinan todos los aspectos (incluidos la estrategia, la planifica- ción comercial, el liderazgo, la innovación de productos, etc.) y los asesores externos actúan como facilitadores para ayudar a la gerencia a determinar el curso de sus actividades. Una primera revisión de los procesos supone una asignación considerable de recursos; habitualmente se destinan dos asesores que trabajan durante dos días, a lo que se suman los plazos de preparación y el seguimiento. La inversión de tiempo y recursos refleja la importancia de la revisión como piedra fundamental en la que se basará la mejora de las empresas par- ticipantes. La primera revisión de los procesos empresariales es el paso inicial para elaborar una hoja de ruta de mejora que permitirá pasar a las segundas revisiones y luego a la etapa final de apoyo intensivo. Dado que se trata de la primera actividad en la que participan las empresas intere- sadas, la forma en que se realicen estas revisiones también será decisiva para establecer la credibilidad del programa y la aceptación de la gerencia de la empresa. Selección, incorporación y preparación de asesores locales: No se puede esperar que un evaluador sea experto en todas las áreas de la transforma- ción empresarial. Sin embargo, debe saber cómo elaborar planes generales de mejora de las actividades comerciales. Entre las principales caracte- rísticas se destacan tener experiencia previa en los sectores pertinentes, antecedentes comprobados de planificación e implementación de mejoras, conocimientos de gestión de proyectos, buenas dotes de comunicación y gestión de las relaciones. En la selección se debe seguir un riguroso proceso de evaluación y entrevistas, ya que el desarrollo de las capacidades locales depende en gran medida de las aptitudes de los consultores locales elegidos al principio. 215 Talleres de capacitación: Para ayudar a las empresas a implementar sus propios planes de mejora, se deben organizar talleres de capacitación basados en las deficiencias comunes que se identificaron en la primera revisión de los procesos empresariales. Los consultores locales y las EMN deben participar en esta etapa del proceso. Segunda revisión de los procesos empresariales: En la segunda revisión de los procesos empresariales se miden los avances en el plan de mejora a corto plazo de la empresa y se reevalúan capacidades específicas y temas de interés para cumplir los requisitos inmediatos de las EMN. También se elaboran pro- puestas de actividades de mejora continua en forma de plan a largo plazo y se concluye con un informe para el equipo directivo de la empresa. La fase 2 en un diseño de implementación competitivo (o la fase 1 en un diseño no competitivo) es fundamental para mejorar la capacidad de las empresas participantes a fin de que cumplan las normas internacionales y logren trabajar o intensificar la actividad con EMN. El apoyo de la fase anterior se limita a re- visiones de los procesos empresariales y capacitación fuera de los lugares de operación. En esta fase, la atención se centra en tareas de consultoría y orien- tación in situ. Es importante brindar el apoyo de una manera que permita a los proveedores obtener beneficios rápidos y que prepare a su personal para el desa- rrollo y crecimiento futuros de la empresa. Consta de dos elementos principales: Asesoramiento personalizado in situ por parte de expertos técnicos, que debe adaptarse para satisfacer las prioridades y necesidades individuales de cada proveedor participante. El enfoque de “aprendizaje práctico”, que aborda los problemas actuales y reales de la planta, ha demostrado ser muy eficaz en otros proyectos de programas de desarrollo de proveedores. Los aspectos principales del apoyo de consultoría estarán determinados por los planes de desarrollo de los procesos empresariales elaborados junto con la gerencia de la empresa. Un equipo de orientación individual para cada empresa, formado por un orien- tador internacional y otro local. Su función es garantizar que la empresa reciba el apoyo externo necesario para alcanzar sus objetivos de desarrollo empresa- rial y proporcionar orientación para implementar los procesos de cambio. Después de la implementación Una vez finalizado el programa, es esencial recopilar no solo resultados cuan- titativos, sino también comentarios cualitativos, sobre todo las opiniones de empresas, proveedores de servicios y partes interesadas. La recopilación de evidencias y comentarios debe incluir lo siguiente: 216 Una revisión más cualitativa, pero inmediata, al final del programa, en la que se reúnan las opiniones del proveedor de los servicios de consultoría, los orientadores, los proveedores, las EMN y otras partes interesadas sobre los beneficios, las enseñanzas aprendidas y las deficiencias e ideas que deben tenerse en cuenta en los programas complementarios. Una evaluación final del programa en la que se midan las mejoras del desempeño de la empresa con respecto a los puntos de referencia interna- cionales de las revisiones de los procesos empresariales durante el período del programa de desarrollo de proveedores. Los resultados en lo que respecta a los beneficios obtenidos por las empresas analizadas deben recopilarse desde la perspectiva tanto de los proveedores locales como de las EMN. Una evaluación del impacto que abarque la pertinencia, la eficiencia, la eficacia, el impacto, la sostenibilidad y la adicionalidad. Esto puede servir de base para diseñar un programa ampliado si el programa inicial es un piloto. En las siguientes secciones se presentan consideraciones para implementar esta medida: a. Marco jurídico y normativo No es estrictamente necesario contar con un fundamento legal específico para establecer un programa de desarrollo de proveedores. A menudo, no hay ninguna referencia específica en las leyes ni en las regulaciones, sino que una autoridad gubernamental recibe una facultad general que incluye la conducción de programas de desarrollo de proveedores. Dicho esto, puede ser útil institucionalizar el programa y dotarlo de un presupuesto suficiente y coherente. b. Procedimientos Se deben definir y formalizar los POE y los procesos de trabajo, en parti- cular los siguientes (véase arriba una descripción más amplia): selección de empresas locales para participar en los programas; protocolos de cooperación interinstitucional; selección, incorporación y preparación de asesores locales; creación y funcionamiento de grupos asesores; 217 capacitaciones para consultores y empresas locales; revisiones de procesos empresariales; tareas de consultoría y protocolos de soporte conexos. c. Marco institucional Los programas de desarrollo de proveedores abarcan múltiples áreas temáticas y requieren compromiso y coordinación en el panorama institu- cional. Las estructuras institucionales pueden variar, pero tienen en común mandatos relativamente bien financiados (que se basan en programas de políticas de amplia difusión) y una convocatoria política de alto nivel. Los programas de desarrollo de proveedores son programas difíciles de gestionar e implementar, ya que suelen involucrar a muchas partes (públicas o privadas, nacionales o regionales, consultores, etc.), planes de apoyo y procesos que deben coordinarse. Por lo tanto, se necesita un organismo rector sólido que pueda llevar adelante los planes en nombre del Gobierno, conformar un equipo de proyecto bien establecido y asistir periódicamente a reuniones clave. Es importante que el organismo cuente con lo siguiente: los recursos, el mandato y la credibilidad necesarios para actuar como organismo de gestión central; la capacidad y el impulso para elaborar y promover un programa exigente y adaptado a las necesidades de cada cliente; la capacidad para coordinar a todos los posibles contribuyentes y gestionar a las partes interesadas tanto a nivel nacional como regional. Las principales instituciones que intervendrán en la implementación, así como en la evaluación o el diagnóstico de las necesidades, son las siguientes: clientes o compradores (EMN, fabricantes de equipos originales y provee- dores de nivel 1); proveedores locales; expertos externos (asesores, orientadores y prestadores de servicios de consultoría); organismo gubernamental encargado del programa. 218 d. Recursos humanos y capacitación Los requerimientos de recursos humanos y las necesidades de fortaleci- miento de la capacidad son fundamentales para los programas de desa- rrollo de proveedores. Para que estos programas sean eficaces, se requiere una serie de habilidades en diferentes áreas. A continuación, se mencionan algunas de las habilidades que pueden ayudar a garantizar el éxito: Comunicación: La comunicación eficaz es crucial para los programas de desarrollo de proveedores. Un profesional del desarrollo de la capacidad de los proveedores debe ser capaz de transmitir claramente a estos últimos las expectativas, los comentarios y las sugerencias de mejora. También deben poder escucharlos y comprender sus inquietudes.. Fortalecimiento de las relaciones: Establecer relaciones sólidas con los proveedores resulta esencial para que un programa destinado a de- sarrollar sus capacidades tenga éxito. Un profesional del desarrollo de la capacidad de los proveedores debe ser capaz de generar confianza, colaborar eficazmente y mantener relaciones positivas con ellos.. Conocimientos analíticos: El análisis de datos y la identificación de áreas de mejora es una parte fundamental del desarrollo de la capacidad de los proveedores. Un profesional del desarrollo de la capacidad de los pro- veedores debe ser capaz de utilizar los datos para identificar tendencias, detectar problemas y elaborar soluciones para mejorar el desempeño de dichos actores. Gestión de proyectos: Los programas destinados a fortalecer la capacidad de los proveedores a menudo implican gestionar varios proyectos simultáneamente. Un profesional del desarrollo de la capacidad de los proveedores debe ser capaz de planificar y ejecutar proyectos con eficacia, gestionando al mismo tiempo los plazos, los recursos y los presupuestos. Conocimientos técnicos: Según el sector y el tipo de proveedor involu- crados, un profesional del desarrollo de la capacidad de los proveedores puede necesitar conocimientos técnicos en áreas como los procesos de fabricación, los sistemas de gestión de calidad o la logística de la cadena de suministro. 219 Solución de problemas: Los programas de desarrollo de proveedores a menudo requieren abordar problemas complejos y buscar soluciones innovadoras. Un profesional del desarrollo de la capacidad de los pro- veedores debe ser capaz de pensar de forma creativa, identificar las causas fundamentales y desarrollar soluciones eficaces para mejorar el desempeño de los proveedores. Sensibilidad cultural: Los programas de desarrollo de proveedores a menudo implican trabajar con proveedores de diferentes orígenes cultura- les. Un profesional del desarrollo de la capacidad de los proveedores debe ser capaz de comprender y respetar las diferentes normas y prácticas culturales y adaptar su comunicación y enfoque según corresponda. El fortalecimiento de la capacidad de los consultores y orientadores locales también es clave para garantizar la sostenibilidad de los programas de desa- rrollo de proveedores. e. Tecnologías de la información y las comunicaciones Hay varios componentes de la infraestructura de TI que pueden ser rele- vantes para los programas de desarrollo de proveedores, a saber: Sistemas de gestión de la relación con los proveedores: Estos sistemas son plataformas de software que pueden ayudar a gestionar las relacio- nes con los proveedores y mejorar su desempeño. Pueden proporcionar datos en tiempo real sobre los indicadores de desempeño de los provee- dores, facilitar la comunicación y colaboración entre ellos, y ayudar a automatizar los procesos de adquisiciones. Sistemas de planificación de recursos empresariales: Estos sistemas son plataformas de software que pueden ayudar a gestionar e integrar diversas funciones empresariales, como la gestión de la cadena de sumi- nistro, la gestión de inventarios y la gestión financiera. Asimismo, pueden ayudar a proporcionar una visión integral del desempeño de los provee- dores y facilitar la toma de decisiones basada en datos. Herramientas de inteligencia empresarial: Estas herramientas pueden ayudar a analizar y visualizar datos de diversas fuentes, como los sistemas de gestión de la relación con los proveedores y de planificación de recursos empresariales. Además, pueden ayudar a identificar tendencias, hacer un seguimiento de los indicadores clave del desempeño y generar informa- ción que permita mejorar el desempeño de los proveedores. 220 Herramientas de gestión electrónica de las adquisiciones (e-sourcing: Estas herramientas pueden ayudar a automatizar el proceso de adquisi- ciones y mejorar la selección de proveedores. Pueden incluir programas de solicitud de propuestas, subastas inversas y plataformas de descubrimien- to de proveedores. Sistemas de gestión de contratos: Estos sistemas pueden ayudar a gestionar los contratos con los proveedores, seguir de cerca el cumpli- miento y supervisar el desempeño de los proveedores en relación con los términos del contrato. Herramientas de colaboración: Las herramientas de colaboración, como las videoconferencias, los mensajes instantáneos y el intercambio de archivos, pueden facilitar la comunicación y la colaboración con los pro- veedores, sobre todo en el caso de los equipos remotos. Ciberseguridad y medidas de protección de datos: Dado que los programas de desarrollo de proveedores implican la recopilación y gestión de datos confidenciales de proveedores, la ciberseguridad y las medidas de protección de los datos, como cortafuegos, cifrado de datos y controles de acceso, son esenciales para garantizar la seguridad y pri- vacidad de estos datos. 4. Estudios de casos Recuadro 32. Intel en Costa Rica: El potencial transformador de atraer una inversión ancla Desafío En noviembre de 1996, Intel tomó la decisión trascendental de inaugurar una fábrica de ensamblaje y de pruebas de micropro- cesadores en Costa Rica, lo que la convirtió en el principal inver- sionista extranjero en el país en ese momento. La participación de Intel en Costa Rica evolucionó para ascender en la cadena de valor al pasar del ensamblaje y las pruebas a operaciones de mayor valor agregado, como los centros de servicios globales compartidos, un centro de desarrollo de ingeniería para el de- sarrollo previo y posterior al silicio, y un megalaboratorio para 221 probar nuevos microprocesadores. Como parte de su estrategia de atracción y posinversión, el Gobierno costarricense trabajó ingeniosamente y con un novedoso sentido de urgencia para mejorar la educación técnica, la ley de incentivos, la reglamen- tación y la infraestructura del país con el fin de atraer esta “inversión ancla” y maximizar sus vínculos y efectos secunda- rios positivos. Enfoque Promoción de inversiones focalizada y proactiva y apoyo gu- bernamental de alto nivel. En la década de 1990, el Gobierno costarricense, en colaboración con su OPI, CINDE, llevó a cabo actividades muy focalizadas de promoción de inversiones con el fin de atraer a grandes empresas de electrónica de Estados Unidos. Compitiendo con determinación para abrirse paso en la lista de opciones de inversión de Intel, el Gobierno y CINDE actuaron con agilidad para mostrar cómo se adaptaría el panorama de inversiones del país para cumplir con los estrictos requisitos de Intel. Por ejemplo, reconociendo las preocupacio- nes de Intel sobre posibles interrupciones en la producción, el Gobierno se comprometió a realizar mejoras de la infraestruc- tura, respaldadas directamente por el presidente de Costa Rica en ese momento, que incluyeron la modernización del aeropuer- to nacional, vital para agilizar los envíos. Mejora de las habilidades. Intel necesitaba una mano de obra altamente calificada para sus complejas operaciones. El Gobierno trabajó con los especialistas en recursos humanos de la empresa para diseñar en conjunto los programas de formación profesional. Además, se introdujeron reformas en los planes de estudio existentes, con el respaldo del Ministerio de Educación, para cumplir con los requisitos de Intel. Redes de proveedores. El papel de CINDE no se limitó a los esfuerzos de promoción dirigidos a Intel. Dicho organismo también se enfocó en atraer industrias y proveedores comple- mentarios con el objeto de transformar finalmente el panorama de la IED mediante la creación de un pujante conglomerado de productos electrónicos. Proveedores locales. A finales de la década de 1990, los fun- cionarios costarricenses, inspirados por las visitas a países 222 asiáticos con sólidos programas de mejora de la industria local, pusieron en marcha Costa Rica PROVEE, un programa para de- sarrollar la capacidad de los proveedores locales. Esta iniciati- va, encabezada por organizaciones como CINDE, la Cámara de Industrias de Costa Rica y la Promotora del Comercio Exterior de Costa Rica, junto con empresas del sector privado como Baxter Healthcare, tenía como objetivo profundizar el impacto económico de la inversión extranjera a través del efecto multi- plicador y respaldar a los inversionistas extranjeros promovien- do relaciones sólidas con los proveedores locales. Intel trabajó con empresas locales para ayudar a mejorar su calidad y su competitividad en materia de costos para cumplir con los es- tándares globales, por ejemplo, en el embalaje de cartón. Proveedores internacionales. Una consecuencia directa de la inversión de Intel fue que a partir de 1998 se establecieron oficinas satélite para varios proveedores mundiales, que pro- porcionaron los elementos básicos para la incipiente industria de soporte electrónico. La mayoría de estas empresas, con contrato para brindar soporte técnico de fácil acceso para equipos de fabricación y prueba vendidos a Intel, abrieron un pequeño centro de servicio o ubicaron a un ingeniero en las ins- talaciones de Intel. Resultados El esfuerzo de Costa Rica por atraer y respaldar a Intel muestra cómo incluso un solo inversionista “superestrella” puede abrir el camino para generar una transformación estructural del perfil exportador nacional136. Fue un punto de inflexión en la inserción del país en las cadenas de valor mundiales, así como el desarrollo de un sector orientado a la exportación que produce alta tecno- logía y manufactura sofisticada y de alta tecnología, y servicios de valor agregado137. Dentro de los tres años posteriores a la llegada de Intel, el país triplicó su volumen de IED hasta alcanzar los USD 1300 millones, lo que generó importantes efectos de demostración. Las repercusiones en la economía local fueron de gran alcance. 136 Freund y Moran, 2017; Spar, 1998; Banco Mundial, 2006; Nelson, 2009; UNCTAD, 2014. 137 Monge-Gonzalez y Zolezzi, 2012. 223 Vínculos hacia atrás. Inicialmente, Intel adquiría sus insumos clave para el ensamblaje y las pruebas de microprocesadores en el mercado internacional. Pero a medida que se volcó hacia actividades de mayor valor, el porcentaje de sus compras en el mercado interno saltó del 26 % en 2013 al 69 % en 2016. Para 2016, los servicios representaban el total de las compras locales, ya que Intel trasladó el ensamblaje y las pruebas a Asia. La empresa comenzó a adquirir más servicios locales especia- lizados, particularmente en TI e investigación y desarrollo, y estos servicios aumentaron del 5 % en 2013 al 17 % en 2016. Cuadro 1. Insumos importados y nacionales de Intel Costa Rica, 2013 y 2016 2013 2016 Compras de insumos Cantidad de Millones de Porcentaje de Cantidad de Millones de USD Porcentaje de proveedores USD compras proveedores compras Importados 231 143.1 74% 99 10.2 31% Nacionales 190 49.5 26% 150 22.4 69% Total 421 192.6 100% 249 32.6 100% Fuente: El autor, con datos de Intel Costa Rica. Cuadro 2. Compras locales de Intel Costa Rica de 2013 y 2016 como porcentaje del total Tipo de compra 2013 2016 Servicios institucionales (construcción, mantenimiento, instalaciones, 71% 77% electricidad) Servicios de consultoría en finanzas 1% 3% Consultoría en recursos humanos 4% 2% Servicios de tecnología de la información 4% 7% Servicios de investigación y desarrollo (software, logística, formación y 1% 10% consultoría) Fabricación de insumos (proveedores de envases) 19% 0% Total 100% 100% Valor agregado en el país. El ascenso de Intel en la cadena de valor no solo aumentó los salarios promedio de sus trabajado- res, sino que también incrementó el valor agregado en el país. En 2013, por cada dólar que producía y exportaba se quedaban en el país 18 centavos (en forma de pagos por factores de pro- 224 ducción e insumos producidos por empresas costarricenses); en 2016, dicha cifra aumentó a 44138. Cultura empresarial, estándares e intercambio de conoci- mientos. La exposición al entorno empresarial de primera línea de Intel ayudó a elevar los estándares de rendimiento de su fuerza laboral y sus proveedores. Siguiendo las prácticas de la empresa, el Instituto Nacional de Seguros creó la primera norma nacional de seguridad y salud en el trabajo. También hay datos que indican que la llegada de Intel y otras multinaciona- les a Costa Rica contribuyó a mejorar la calificación de la mano de obra y fomentó la movilidad laboral de multinacionales a empresas locales. Fuente: GBM. Recuadro 33. El programa de desarrollo de proveedores en Türkiye Desafío En Türkiye, el aumento de la participación en las cadenas de valor mundiales ha ido acompañado del aumento del valor agregado de las exportaciones. Pero la participación del país sigue siendo relativamente baja, sus productos son poco sofisticados y las ganancias producto de la innovación son limitadas. Las fallas del mercado y la falta de capacidades limitan la posibilidad de las empresas para incorporarse a las cadenas de valor mundiales. Los programas de desarrollo de proveedores son considerados uno de los mecanismos que pueden ayudar a respaldar el desa- rrollo de la capacidad de las empresas y, en última instancia, a fomentar la incorporación a las cadenas de valor mundiales. Por otra parte, si bien muchas empresas líderes de estas cadenas que operan en Türkiye están llevando sus propios programas de desarrollo de proveedores, estos compradores naturalmente se centran en la posición y las capacidades actuales (más corto plazo) de los proveedores, impulsados por la reducción de costos 138 Ricardo Monge-González, 2017/18 225 y los ciclos de productos. En dichas iniciativas no necesaria- mente se tiene en cuenta el desarrollo de las capacidades que se requieren para la competitividad a mediano y largo plazo. En la actualidad, las empresas que integran la base de sumi- nistro nacional no saben a ciencia cierta cuáles son los nuevos servicios y enfoques que fortalecerían su posición competitiva, ni cómo adquirirlos. Enfoque En junio de 2021, el Ministerio de Ciencia, Tecnología y Telecomu- nicaciones, con el apoyo de la Corporación Financiera Internacional (IFC) del Grupo Banco Mundial, puso en marcha un programa piloto de desarrollo de proveedores en el sector automotriz, centrado en la producción de vehículos eléctricos. Su objetivo era ampliar la participación de las empresas turcas en las cadenas de sumi- nistro de los grandes fabricantes de equipos originales de auto- móviles con sede en Türkiye, lo que aumentaría los vínculos y los negocios entre las empresas turcas y los fabricantes de equipos originales de automóviles. Esto se lograría brindando servicios de consultoría empresarial específica y sistemática y apoyo a los planes de mejora en estrecha colaboración con tres fabricantes de equipos originales (Ford Otosan, Isuzu y Mercedes-Benz) a fin de garantizar que se satisfagan las necesidades de la industria. Cada proveedor participante es evaluado individualmente y recibe un plan de mejora basado en las deficiencias de rendimiento y las necesidades de los fabricantes de equipos originales. Se trata de una evaluación integral y exhaustiva de la empresa, cuyo objetivo es identificar las áreas de mejora más importantes para la esta- bilidad y competitividad a largo plazo. Se compara a cada par- ticipante en cuatro capacidades básicas (estrategia competi- tiva y sistemas de gestión; introducción de nuevos productos y gestión del ciclo de vida; operaciones de manufactura, y gestión de la cadena de suministro) y seis dimensiones de competitividad (calidad, costo, entrega, flexibilidad, producto/tecnología y expe- riencia del cliente). Expertos internacionales de alto nivel están asesorando a cada empresa y trabajando con ellas para ayudarlas a implementar estos planes de mejora durante un período de 12 a 24 meses, según sea necesario. El programa piloto de desarrollo de proveedores también incluye talleres de capacitación grupal más formales sobre temas de aprendizaje comunes. 226 Resultados Para garantizar que esta iniciativa de asociación impulsada por la demanda se lleve a cabo de la manera más eficaz, se ha creado un comité directivo presidido por el Ministerio de Ciencia, Tecnología y Telecomunicaciones, que reúne a fabricantes de equipos originales, asociaciones sectoriales, altos funcionarios de dicho ministerio y representantes de otras partes interesadas de los sectores público y privado, con el mandato de: i) super- visar la estrategia y la ejecución del programa de desarrollo de proveedores a partir de indicadores de desempeño acordados, ii) coordinar y aprovechar los diversos tipos de apoyo que cada parte interesada puede aportar para garantizar que las mejoras en el desempeño generen nuevas oportunidades empresariales, y iii) reunir la más amplia gama de experiencia y conocimientos especializados para promover el crecimiento y la sostenibilidad de la industria de suministro para automóviles en Türkiye. 5. Recursos adicionales Multinational Corporation Affiliates, Backward Linkages, and Productivi- ty Spillovers in Developing and Emerging Economies: Evidence and Policy Making (2020). Investment Linkages and Incentives: Promoting Technology Transfer and Productivity Spillovers from Foreign Direct Investment (2020). Foreign Direct Investment, Backward Linkages, and Productivity Spillovers: What Governments Can Do to Strengthen Linkages and Their Impact (2020). 227 Lista de referencias bibliográficas 1. “What is a B2B marketplace? and the best way to utilize it” (¿Qué es el mercado de empresa a empresa y cuál es la mejor manera de aprovecharlo?) (2020). 2. “Supplier development programs and firm performance: evidence from Chile” Small Business Economics (2013). 3. “Exporting and firm performance: Evidence from a randomized experiment.” The Quarterly Journal of Economics (2017), 132(2), 551-615. 4. “Learning to import from your peers.” Journal of International Economics (2018), Elsevier, vol. 115(C), pages 242-258. 5. “Interfirm relationships and business performance”. The Quarterly Journal of Economics (2018), 133(3), 1229-1282. 6. “An Investment Perspective on Global Value Chains” (2021). 7. ”Digital B2B-platforms and how to find the right one.” (2018). 8. Foreign Direct Investment, Backward Linkages, and Productivity Spillovers. (2020). 9. GVCs as a Source of Firm Capabilities. (2017). 10. Foreign Direct Investment and Development: The New Policy Agenda for De- veloping Countries and Economies in Transition (2010). 11. Establishing a Local Content Unit for Rwanda, nota sobre políticas, informe técnico, International Growth Centre (2017). 12. The Effects of Joining Multinational Supply Chains: New Evidence from Firm- to-Firm Linkages. Foro de Investigadores de Bancos Centrales del Consejo Monetario Centroamericano. (2019) 13. “What can governments do to facilitate investment?” (¿Qué pueden hacer los Gobiernos para facilitar la inversión?) (2019). 14. Banco Mundial y Alibaba (2019). 15. Results Briefs: Stimulating jobs, growth, entrepreneurship, income in rural China through e-commerce. (2019). 16. Global Investment Competitiveness Report 2017/2018: Foreign investor perspectives and policy implications (2018). 228 F. Mejorar los procesos de formulación de políticas y leyes de inversión Un marco regulatorio que proporcione seguridad jurídica y previsibilidad a los inversionistas es clave para atraer y retener inversiones. Una forma eficaz de mejorar el proceso legislativo es brindar a los ciuda- danos y a la comunidad empresarial la oportunidad de formular comentarios con anticipación. Esto promueve la transparencia, la toma de decisiones fundamentadas y la legitimidad, al permitir que las partes interesadas com- prendan la elaboración de las leyes y las regulaciones, y contribuyan a ello. Los AIR también pueden ayudar a los responsables de la formulación de políticas a garantizar la calidad de la intervención gubernamental y a evaluar los posibles impactos económicos, sociales y ambientales de las nuevas regulaciones. Las revisiones periódicas para evaluar si una regulación ha logrado sus objetivos origina- les constituyen otro elemento importante del ciclo de la política regulatoria Esta sección se centra en tres aspectos importan- tes del proceso de gobernanza regulatoria: procesos de consulta pública (medida 12), principales aspectos del AIR, incluido el “AIR simplificado” para países con escasa capacidad institucional (medida 13) y examen periódico de las regulaciones (medida 14). Medida 12: Consultas públicas sobre medidas de inversión 1. Introducción La oportunidad que se proporciona a los ciudadanos y a toda la comunidad empresarial, incluidos los inversionistas extranjeros, de formular comen- tarios con anticipación, es una manera eficaz de mejorar el proceso de formulación de leyes. Promueve la transparencia, la toma de decisiones infor- madas y la legitimidad, pues permite que las partes interesadas comprendan la elaboración de leyes y regulaciones, y contribuyan a ello. Permite alinear los intereses, mitigar los conflictos y fomentar la propiedad compartida, lo que 229 conduce a un mayor grado de aceptación y cumplimiento. También posibilita detectar problemas de forma temprana. Un proceso de formulación de leyes más adecuado que incluya la opinión de los ciudadanos y los inversionistas promueve el crecimiento económico y la innovación, y mejora la aplicación de las leyes a través de un mayor entendimiento y cooperación (véase la teoría del cambio, Gráfico 27)139.Su importancia también ha sido reconocida en el Acuerdo FID (Recuadro 34). Recuadro 34. Oportunidad para formular comentarios sobre las medidas de inversión propuestas en el Acuerdo FID En el marco del Acuerdo FID, se establece la obligación de una oportunidad de formular comentarios sobre las medidas propuestas (artículo 10.3 vinculante). En ella se especifican los siguientes requisitos: En la medida en que sea factible y de conformidad con su sistema jurídico para la adopción de medidas, cada Miembro/ Parte dará a los inversionistas, a las demás personas interesa- das y a los demás Miembros/Partes una oportunidad razonable de formular observaciones sobre las medidas propuestas o los documentos publicados de conformidad con los párrafos 10.1 o 10.2 y considerará las observaciones recibidas. La consulta pública como parte del proceso de formulación de normas es habitual. De acuerdo con los datos de los Indicadores Mundiales de Gobernanza Regulatoria del Banco Mundial, en 2018, 138 de los 186 ministerios u organismos regulatorios de los países incluidos solicitaron comentarios sobre las regulaciones propuestas140. Mientras que todos los países de ingreso alto de la OCDE realizan consultas sobre proyectos de políticas con las partes interesadas, el 68 % de los países de América Latina y el Caribe llevaron a cabo esta práctica en 2018 139 Johns, Melissa; Saltane, Valentina (2016). Citizen engagement in rulemaking – Evidence on regulatory practices in 185 countries (Participación ciudadana en la formulación de normas: Evidencias sobre prácticas regulatorias en 185 países). Washington, DC, Banco Mundial; Corporación Financiera Internacional (2010), op. cit. 140 Los Indicadores Mundiales de Gobernanza Regulatoria conformaban un proyecto del Banco Mundial que se discontinuó. Sin embargo, sus conclusiones siguen siendo pertinentes para un gran número de países. 230 (Gráfico 9). En alrededor de un tercio de las 138 economías donde se realiza- ron consultas, no se adoptaron prácticas consultivas en todo el Gobierno y solo algunos ministerios consultaron a la población. En los países de América Latina y el Caribe que contaron con un proceso de consultas sobre las regulaciones, el 48 % lo estableció en todo el Gobierno, mientras que el 52 % estuvo a cargo de algunos ministerios141. Gráfico 9. Consultas con el público en todo el mundo (2018) Publicación de resultados Consulta con el de la consulta público Países de ingreso alto de la OCDE 97% 100% Europa y Central Asia central 74% 100% Asia oriental y el Pacífico 36% 84% América Latina y el Caribe 45% 68% Asia meridional 14% 57% África subsahariana 26% 54% Oriente Medio y Norte de África 15% 50% Porcentaje de países Fuente: GBM 2. Diagnóstico Para llevar a cabo consultas públicas con las partes interesadas sobre proyectos o propuestas de regulaciones, se deben seguir algunos pasos básicos. En primer lugar, se debe determinar si existe un marco jurídico que prevea principios y me- canismos básicos para llevar a cabo las consultas públicas. En segundo lugar, se debe definir el alcance de los mecanismos de consulta (por ejemplo, si la consulta está abierta a cualquier persona o se limita a partes interesadas específicas). Estos diagnósticos deben incluir el uso de plataformas digitales. Además, si ya se cuenta con mecanismos de consulta pública, las autoridades responsables deben comuni- carse periódicamente con los usuarios para recabar comentarios sobre el sistema de consultas, lo que incluye, por ejemplo, si la plataforma es fácil de usar, qué ca- racterísticas deben mejorarse o agregarse, y si los períodos para presentar comen- tarios son lo suficientemente largos. Los Gobiernos pueden utilizar indicadores nacionales y parámetros internacio- nales para evaluar el grado de consulta y participación pública. Entre los indica- dores clave figuran los siguientes: 141 Base de datos de los Indicadores Mundiales de Gobernanza Regulatoria, véase: https://rulemaking. worldbank.org/en/rulemaking. 231 información nacional sobre las métricas de los procesos de consulta para proyectos o propuestas de regulaciones, como leyes, reglamentos, regulaciones sectoriales secundarias, etc.; base de datos del GBM sobre leyes de inversión; WBG’s Regulatory Risk Index OECD’s Indicators of Regulatory Policy and Governance Surveys (iREG)142 de la OCDE. 3. Principios de implementación Particularmente en contextos de baja capacidad, los mecanismos de consulta y la transparencia son importantes en el proceso de diseño y redacción de nuevas regulaciones, especialmente porque los datos aportados por las partes interesadas ayudan a subsanar las brechas de información. En Colombia, Brasil, Chile, Perú, México, Jamaica, El Salvador, Santa Lucía, y San Vicente y las Gra- nadinas se ha avanzado en el área de consultas. En Brasil, uno de los sistemas normativos más participativos de América Latina y el Caribe, la Constitución de los Ciudadanos de 1988 sentó las bases para un amplio sistema de gobernanza participativa, y la propia Constitución tenía mecanismos participativos, con más de 72 000 sugerencias ciudadanas143. a. Marco jurídico y normativo Las obligaciones de realizar consultas públicas pueden ayudar al proceso de consulta y atraer la atención de las partes interesadas a los problemas e impactos clave144. Los marcos jurídicos para las consultas públicas varían de un país a otro. Los procesos de consulta podrían establecerse en la Constitu- ción (por ejemplo, en el caso de Panamá) o en legislación secundaria en forma de derechos de petición o referendos consultivos (por ejemplo, en el caso de la 142 La OCDE evalúa la calidad de las prácticas asociadas a las políticas regulatorias a través de sus “Indicadores de Política y Gobernanza Regulatoria” (iREG). Los indicadores iREG abarcan tres dimensiones principales: “análisis ex ante del impacto regulatorio”, “participación de las partes interesadas” en el diseño de nuevas regulaciones y “evaluación ex post y simplificación administrativa”. Estas tres dimensiones se miden en función de cuatro categorías: metodología, adopción sistemática, transparencia y supervisión, y control de calidad. 143 Brasil, Câmara dos Deputados. 30 anos Constituição da Cidadania. https://www.camara.leg.br/ internet/agencia/infograficos-html5/constituinte/index.html 144 Corporación Financiera Internacional (IFC) (2010), Op. cit. 232 República Dominicana o Costa Rica). Además, en algunos países, los mecanis- mos de consulta no están sujetos a un instrumento jurídico, sino a códigos de conducta (por ejemplo, en el Reino Unido o Canadá)145. En 2018, alrededor de 70 países de los 186 encuestados tenían por ley la obligación de realizar consultas sobre proyectos de regulaciones. Nueve países de América Latina y el Caribe han establecido requisitos legales para solicitar co- mentarios sobre las regulaciones propuestas (Argentina, Bolivia, Brasil, Colombia, Costa Rica, México, Panamá, Perú y República Dominicana). Consultas con partes interesadas se llevaron a cabo en otros 12 países de América Latina y el Caribe, pese a que no eran obligatorias por ley (por ejemplo, en Nicaragua, Paraguay y Uruguay)146. Con el fin de proporcionar certidumbre, las leyes y regulaciones deben definir ciertos aspectos de la participación de las partes interesadas, a saber: los criterios para identificar a las partes interesadas que deben ser con- sultadas durante el proceso de evaluación periódica; la obligación de proporcionar materiales con antelación para guiar el debate público con los ciudadanos y las empresas; la duración del proceso de consulta; la obligación de las autoridades de proporcionar respuestas por escrito cuando los comentarios no se tomen en cuenta. La cobertura y la duración de las consultas públicas deben ser proporcionales a la importancia de la regulación y sus impactos, así como al grado de interés o preocupación pública147. En 2015, 43 de los 185 países encuestados habían establecido por ley un período mínimo durante el cual los proyectos de regula- ciones debían estar a disposición del público para su examen y comentarios148. Además, el informe de los resultados procedentes de las consultas públicas era un requisito legal en 26 de los 185 países, entre ellos 11 economías de la región de Europa y Asia central y nueve del grupo de países de ingreso alto de la OCDE 145 IFC. 2010. Op cit. Bteddini, Lida. 2013. “MENA and Public Consultations.” (Oriente Medio y Norte de África y consultas públicas), MENA Knowledge and Learning: Quick Notes Series, número 101, Washington, DC, Banco Mundial. 146 Base de datos de los Indicadores Mundiales de Gobernanza Regulatoria, véase: https://rulemaking. worldbank.org/en/rulemaking. 147 La preparación de las partes interesadas para una evaluación puede requerir un considerable esfuerzo de recopilación y análisis de datos, lo que implica tiempo y recursos. 148 En más de la mitad de estas 43 economías, el período de consultas es de 30 días o más. 233 (Gráfico 10)149. Sobre la base de los Indicadores Mundiales de Gobernanza Re- gulatoria de 2018, de la región de América Latina y el Caribe solo Costa Rica y México habían establecido plazos para las consultas públicas en el marco de una ley.150 Además, los países de América Latina y el Caribe en los que por ley se exige informar sobre los resultados de la consulta son Argentina, Colombia, Costa Rica y México151. Gráfico 10. Requisitos legales para solicitar comentarios e informar sobre los resultados de las consultas (2015) 100 Proporción de economías con la característica (%) Requisito legal de publicar el texto de regulaciones propuestas antes de 90 su promulgación Órgano normativo legalmente obligado a solicitar comentarios sobre la 80 regulación propuesta Agencia regulatoria legalmente obligada a informar los resultados de las 70 consultas públicas 60 50 40 30 20 10 0 Europa y Asia Países de ingreso Asia oriental y Asia América Latina África Oriente Medio y central alto de la OCDE el Pacífico meridional y el Caribe subsahariana Norte de África Fuente: GBM. b. Procedimientos La participación de las partes interesadas debe comenzar en las primeras etapas del proceso de toma de decisiones y antes de que se adopte la decisión de regular. En 2019, si bien Argentina, Brasil, Chile, Colombia, Costa Rica, México y Perú involucraron a las partes interesadas en las primeras etapas del proceso regulatorio, esto solo ocurrió en el caso de algunas regulaciones secundarias. En todas las regulaciones secundarias, Colombia, Costa Rica y México involu- craron a las partes interesadas, pero solo en una etapa posterior del proceso regulatorio (Gráfico 11)152. 149 Johns, Melissa (2016), op. cit. 150 El período de consulta establecido por ley en Costa Rica es de 10 días hábiles y en México es de un mes para los proyectos de ley en materia de regulaciones generales, pero para las Normas Oficiales Mexicanas el período de consulta es de 60 días más 15 días adicionales después de su publicación en el Diario Oficial. 151 Base de datos de los Indicadores Mundiales de Gobernanza Regulatoria, véase: https://rulemaking. worldbank.org/en/rulemaking. 152 OCDE (2020), Panorama de las Administraciones Públicas: América Latina y el Caribe 2020, OCDE, París. 234 Gráfico 11. Participación de las partes interesadas en las diferentes etapas de formulación de las normas, 2015 y 2019 Para todas las regulaciones Para las regulaciones con mayor impacto Para algunas regulaciones Nunca 100 ARG C0L 90 BRA CRI 80 CHL MEX 70 BRA C0L MEX ARG 60 CHL CRI BRA BRA 50 C0L MEX CHL CHL 40 CRI PER C0L DOM 30 MEX DOM CRI ECU 20 ECU ECU ECU PER 10 PER SVL PER SVL 0 2015 2019 2015 2019 Consulta en etapa temprana antes de que se tome una Consulta luego de que se haya identificado la solución decisión de regular preferida y/o se haya redactado la regulación Fuente: OCDE (iREG para América Latina 2015 y 2019). Existen algunos riesgos que deben tenerse en cuenta al diseñar e implemen- tar un proceso de consulta pública. Las consultas deben estar al alcance de una amplia gama de intereses comunitarios y empresariales a fin de expandir las perspectivas y evitar que se refuercen los intereses creados. También es importante evitar la fatiga durante las consultas. En el Recuadro 35 se describen los diferentes tipos de consulta153. Recuadro 35. Tipos de consulta pública consulta informal; notificación de revisiones (o decisiones) de regulaciones pen- dientes; notificación y consulta pública; 153 Johns, Melissa (2016), op. cit. 235 circulación del proyecto de regulación (y el AIR) para recabar comentarios; audiencias públicas; grupos de discusión (focus groups); paneles de consulta de las empresas; organismos asesores empresariales o comunitarios. Fuente: GBM. Los Gobiernos llevan a cabo actividades de divulgación pública a través de sitios web, reuniones abiertas o comunicándose directamente con partes interesadas conocidas. Se realizan consultas totalmente públicas a través de sitios web, boletines, periódicos y audiencias públicas, así como una difusión más “a puerta cerrada” dirigida a partes específicas. Las áreas regulatorias muy especializadas o complejas (por ejemplo, las regulaciones sectoriales) requieren más selectividad en las consultas que los regímenes regulatorios de interés e impacto públicos más amplios. Del mismo modo, algunas áreas más polémicas de la regulación (por ejemplo, la tributación) pueden requerir procedimientos formales y máxima transparencia154. Otros métodos para obtener comentarios de las partes interesadas pertinentes son los sondeos, las encuestas, los grupos de discusión, los paneles de ciu- dadanos y los talleres155. En los países de ingreso alto, los entes reguladores suelen interactuar con las partes interesadas a través de sitios web designados, ministeriales o unificados. Alrededor del 76 % de los países de ingreso alto de la OCDE y el 65 % de las economías de Europa y Asia central llevaron a cabo consultas en 2018 a través de sitios web unificados en los que todos los ministerios publican sus proyectos de regulación. Por el contrario, los países de América Latina y el Caribe y de África subsahariana suelen utilizar métodos menos eficaces de participación consultiva, como reuniones públicas o interacciones directas solo con un número seleccionado de partes interesadas (Gráfico 12). 154 OCDE (2020), OECD Best Practice Principles on Stakeholder Engagement in Regulatory Policy (Principios de mejores prácticas de la OCDE sobre participación de las partes interesadas en política regulatoria), París, OCDE. 155 Bteddini, Lida (2013), Op. cit. 236 Específicamente para América Latina y el Caribe, Colombia, Costa Rica y México realizan consultas públicas en un sitio web unificado para todas las regulaciones propuestas (Tabla 6)156. Gráfico 12. Tipos de consultas, por región (2018) Economías de Sitio web unificado ingreso alto de Sitio web del ministerio la OCDE Reuniones públicas Participación de las partes interesadas Sin consulta Europa y Asia Sitio web unificado central Sitio web del ministerio Reuniones públicas Participación de las partes interesadas Sin consulta Asia oriental y Sitio web unificado el Pacífico Sitio web del ministerio Reuniones públicas Participación de las partes interesadas Sin consulta América Latina Sitio web unificado y el Caribe Sitio web del ministerio Reuniones públicas Participación de las partes interesadas Sin consulta Asia meridional Sitio web unificado Sitio web del ministerio Reuniones públicas Participación de las partes interesadas Sin consulta África sub- Sitio web unificado sahariana Sitio web del ministerio Reuniones públicas Participación de las partes interesadas Sin consulta Oriente Medio y Sitio web unificado Norte de África Sitio web del ministerio Reuniones públicas Participación de las partes interesadas Sin consulta 0% 10% 20% 30% 40% 50% 60% 70% 80% 90% 100% Porcentaje de países Fuente: GBM. 156 Base de datos de los Indicadores Mundiales de Gobernanza Regulatoria, véase: https://rulemaking. worldbank.org/en/rulemaking. 237 Tabla 6. ¿Cómo se reciben los comentarios en la práctica en toda la región de América Latina y el Caribe? (2018) A través de En el sitio actividades de En un sitio web minis- A través difusión dirigidas Por A través Por web unificado terial o del de re- a las partes correo de las correo o para todas las ente regula- uniones interesadas, como electróni- redes servicio de regulaciones asociaciones dor corre- públicas co sociales mensajería propuestas      empresariales u spondiente otros grupos Antigua y No No Sí Sí n. d. n. d. n. d. Barbuda Argentina No Sí Sí Sí No No Sí Bahamas No No No Sí n. d. n. d. n. d. Barbados No No No No Sí No Sí Belice No No No No No No No Bolivia No No No Sí No No No Brasil No Sí No No No No No Colombia Sí Sí No No Sí Sí No Costa Rica Sí Sí No No Sí Sí Sí Dominica No No No No Sí No No Ecuador No No No Sí No No No El Salvador No No No Sí No No No Granada No No Sí Sí Sí No No Guatemala No No Sí Sí No No No Guyana No No No Sí No No No Haití No No No No No No No Honduras No No No No No No No Jamaica No No Sí Sí Sí Sí Sí México Sí No No Sí Sí No No Nicaragua No No No No n. d. n. d. n. d. Panamá No No No No No No No Paraguay No No No No Sí Sí No Perú No Sí Sí Sí No No No Puerto Rico No No Sí Sí No No No República No No Sí Sí Sí No No Dominicana Saint Kitts y No No No Sí No No No Nevis San Vicente y No No No No Sí n. d. n. d. las Granadinas St. Lucia No No No No n. d. n. d. n. d. Suriname No No No Sí No No No Trinidad y No No No No No No No Tobago Uruguay No Sí No No No No No Fuente: Base de datos de los Indicadores Mundiales de Gobernanza Regulatoria. Nota: n. d. = no disponible. 238 Se deben definir procedimientos para notificar a las partes interesadas sobre las regulaciones propuestas. En estos procedimientos se debe definir: i) la manera concreta en que se informará a las partes interesadas acerca de una propuesta (por ejemplo, publicación en internet, boletín oficial, periódico; contacto directo; celebración de conferencias públicas o audiencias públicas, etc.); ii) el contenido de la notificación pública; iii) los métodos y la forma permitidos para los comen- tarios públicos (por ejemplo, comentarios escritos, registros de las audiencias); iv) el manejo del registro oficial de los comentarios recibidos, y v) el acceso público a los comentarios. La participación de las partes interesadas abarca una serie de actividades y consta de ocho componentes clave (Recuadro 36)157. Recuadro 36. Componentes clave de la participación de las partes interesadas Ocho componentes de la participación de las partes interesadas: 1. identificación y análisis de las partes interesadas; 2. divulgación de información; 3. consultas con las partes interesadas; 4. negociación y asociaciones; 5. gestión de quejas y reclamos; 6. participación de las partes interesadas en el seguimiento de los proyectos; 7. elaboración de informes para las partes interesadas; 8. funciones de gestión. Además, el proceso de consulta iterativa consta de cinco pasos básicos, que pueden repetirse a lo largo del proceso: i. planear con anticipación; ii. realizar las consultas aplicando los principios básicos de las buenas prácticas; iii. tomar en cuenta los comentarios recibidos; iv. documentar el proceso de consultas y sus resultados; v. elaborar informes para las partes interesadas. Fuente: GBM. 157 IFC. (2007), Relaciones con la comunidad y otros actores sociales: Manual de prácticas recomendadas para las empresas que hacen negocios en mercados emergentes, Washington, DC, IFC. 239 c. Marco institucional Las consultas públicas deben estar principalmente a cargo de los depar- tamentos, organismos o ministerios reguladores. En el Recuadro 37 se enumeran los diferentes tipos de instituciones que suelen participar en los procesos de consulta sobre las regulaciones asociadas con las inversiones. La realización de las consultas públicas normalmente requeriría que el personal del ministerio o del organismo regulador responsable de los asuntos relaciona- dos con las inversiones realice las siguientes acciones: elaborar y distribuir o publicar la ley o regulación secundaria propuestas (incluido cualquier material explicativo); recopilar, examinar y evaluar los comentarios recibidos; gestionar las comunicaciones con el público, incluidas reuniones o audiencias; incorporar a la propuesta los ajustes que sean necesarios; preparar respuestas a los aportes consolidados e incluir cómo se abordarán. Recuadro 37. Instituciones que deben participar en los procesos de consulta pública sobre las regulaciones asociadas con las inversiones autoridad ejecutiva (incluido el Ministerio de Comercio, Economía, Inversión, Finanzas y cualquier otro ministerio pertinente); autoridad legislativa (por ejemplo, parlamentos o congresos); Ministerio de Justicia; entes reguladores sectoriales; OPI; OSR (entes de gobernanza/reforma regulatoria, mejora re- gulatoria u organismos equivalentes); Gobiernos nacionales y subnacionales (Gobierno central o federal, estatal o provincial, y Gobiernos municipales). Fuente: GBM 240 En ocasiones, los procesos de consulta pública los lleva a cabo un OSR158 para garantizar la calidad regulatoria y obtener asesoramiento imparcial sobre el análisis de la regulación propuesta159. En toda la región de América Latina y el Caribe, en 2019 solo Argentina, Costa Rica, Ecuador, El Salvador, México, Perú y la República Dominicana contaban con un organismo de super- visión encargado de la participación de las partes interesadas y las consultas (véase abajo, Gráfico 20)160. Por ejemplo, México publica propuestas regulato- rias en el sitio web de la CONAMER161. El sitio web también sirve como plata- forma a través de la cual se recopilan los comentarios del público en general162. d. Recursos humanos y capacitación Los funcionarios públicos de los ministerios y organismos reguladores deben recibir capacitación sobre las técnicas de participación de las partes inte- resadas. Estas técnicas deben centrarse en la manera de recopilar los aportes de las partes interesadas y en la forma de lograr su participación activa. Al mismo tiempo, las administraciones deben asegurarse de que los funcionarios públicos se adhieran a los principios de gobierno abierto y participación de las partes interesadas163. La capacitación también podría incluir a las partes interesadas pertinentes, donde la sociedad civil y las asociaciones empresariales podrían beneficiarse de la capacitación sobre cómo responder a las consultas públicas164. Es posible que sea necesario fortalecer las capacidades de las principales partes interesa- 158 Los OSR son organismos centrales de coordinación regulatoria que orientan la política de gobernanza regulatoria de un Gobierno y revisten diferentes competencias, tales como i) aplicación de herramientas regulatorias (por ejemplo, AIR, registros de trámites, iniciativas de simplificación, etc.); ii) elaboración de directrices normativas para ministerios/organismos reguladores a nivel nacional y subnacional; iii) coordinación de las políticas regulatorias entre los ministerios y organismos reguladores nacionales, así como con los Gobiernos subnacionales. 159 IFC. (2010), p. cit. 160 OCDE (2020), Panorama de las Administraciones Públicas. Op. cit. 161 Los artículos 69 H y J de la Ley Federal de Procedimiento Administrativo de México exigen que se recopilen comentarios y opiniones sobre las propuestas regulatorias. Debido a una reforma y promulgación de una Ley General de Mejora Regulatoria, la COFEMER se convirtió en la CONAMER. 162 Base de datos de los Indicadores Mundiales de Gobernanza Regulatoria, véase: https://rulemaking. worldbank.org/en/rulemaking. 163 OCDE (2020), p. cit. 164 Adelle, Camila; Donald Macrae; Andreja Marusic, y Faisal Naru (2015), “New development: Regulatory impact assessment in developing countries — tales from the road to good governance” (Nuevo desarrollo: Análisis del impacto regulatorio en países en desarrollo. Historias del camino hacia la buena gobernanza), Public Money & Management, vol. 35/3. 241 das (por ejemplo, asociaciones empresariales, agrupaciones de consumidores) para ayudarlas a desempeñar un rol eficaz en los procesos de consulta. Por ejemplo, proporcionar información que explique la naturaleza de la propuesta regulatoria, el razonamiento en que se basa y las propuestas alternativas que se han considerado servirá de base para que las partes interesadas brinden comen- tarios. Desarrollar una “cultura de consulta”, de manera que las partes interesa- das tengan confianza y estén dispuestas a colaborar con el Gobierno en cuestio- nes normativas, también puede ser una tarea a mediano plazo165. Algunos países de América Latina y el Caribe, como Barbados, Brasil, Costa Rica, México y la República Dominicana, orientan a los participantes cuando solicitan comentarios para ayudarlos a formular observaciones prácticas (es decir, para alentarlos a proporcionar pruebas y argumentos claros). En Barbados, la División de Negocios Internacionales podría solicitar comentarios generales a las partes interesadas, pero también resaltar las secciones que contengan cuestiones especiales o a debatir. En el sitio web del Sistema Digital de Control Preliminar de Costa Rica se incluye una sección de preguntas frecuentes y un manual de usuario. De la misma manera, en el sitio web de la CONAMER en México se incluye un manual de usuario del sistema. En la República Dominicana, las discusiones en mesas de grupos de trabajo cuentan con la ayuda de expertos contratados que orientan las conversaciones166. e. Tecnologías de la información y las comunicaciones Los sistemas electrónicos facilitan la comunicación con los ciudadanos y las empresas para participar en los ejercicios de consulta pública. Algunos Gobiernos reciben comentarios a través de correos electrónicos publicados en sitios web gubernamentales, listas de correo electrónico y foros en línea167. No obstante, los países exploran cada vez más formas de mejorar la accesibili- dad y la oportunidad de las consultas mediante el uso de las TIC. El uso de internet para realizar consultas es cada vez más generalizado y, para 2015, el 75 % de las economías de ingreso alto tenían sitios web unificados con este fin (Recuadro 38)168. 165 IFC (2010), op. cit. 166 Base de datos de los Indicadores Mundiales de Gobernanza Regulatoria, véase: https://rulemaking. worldbank.org/en/rulemaking. 167 Bteddini, Lida (2013), op. cit. 168 Base de datos de los Indicadores Mundiales de Gobernanza Regulatoria, véase https://rulemaking. worldbank.org/en/rulemaking. 242 Recuadro 38. Ejemplos de plataformas de consulta pública en línea Brasil. Participa + Brasil (https://www.gov.br/participamaisbra- sil/) es un portal central para la participación pública a través de consultas públicas, audiencias públicas, encuestas y divulga- ción de buenas prácticas. Este portal cuenta con una sección de consultas públicas donde se publica un resumen de las regula- ciones propuestas y permite a los usuarios realizar comentarios sobre un párrafo específico o enviar un comentario general al texto global. Los usuarios pueden ver los comentarios enviados y su estado: si fue aceptado, rechazado o si está en análisis. En octubre de 2023, había 32 consultas públicas activas en esta plataforma. Chile. Participación ciudadana (https://open.economia.cl/parti- cipacion-ciudadana/ es un sitio web de participación ciudadana que permite a los usuarios hacer comentarios para apoyar a las políticas y regulaciones gubernamentales. La Ley 20500, de 2011, modificó la ley que establece las bases generales de la Administración del Estado e incorporó en la legislación la de- claración de que el Estado reconoce el derecho de las personas a participar en las políticas, planes, programas y actividades. Esta ley ha sido aplicada y reforzada a través de los Instructivos Presidenciales para la Participación Ciudadana en la Gestión Pública (IP N°7/2014), que establecen consultas públicas para que se puedan comentar proyectos de políticas y regulaciones. El sitio web permite acceder a la sección de consultas públicas de cada ministerio. Algunos ministerios (por ejemplo, el Ministe- rio de Agricultura) proporcionan los resultados de las consultas cerradas con un resumen del proceso de consulta y un cuadro con los comentarios recibidos y la respuesta del ministerio a cada comentario. Fuente: GBM 243 Las plataformas digitales deben permitir a los funcionarios públicos hacer un seguimiento de los plazos para recibir comentarios del público general, responder a los comentarios y publicar los resultados169. Estas plataformas también deben permitir a los ciudadanos y a las empresas supervisar el estado de sus aportes, recibir respuestas a sus comentarios y acceder a los resulta- dos finales de la consulta pública. Se ha demostrado que las consultas en línea sobre las nuevas regulaciones aumentan la confianza en el Gobierno y el cum- plimiento por parte de las empresas y las personas al mejorar la probabilidad de que las partes interesadas afectadas se enteren de las nuevas normas170. Además, las plataformas de comentarios en línea hacen que el proceso de revisión sea más inclusivo y permiten que los usuarios seleccionados situados en cualquier lugar hagan sus comentarios (Recuadro 39)171. 169 Arlet, Jean; Varun Eknath, y Oleksandra Popova (2022), “Effectively Engaging the Private Sector in the Business Reform Process” (Lograr la participación efectiva del sector privado en el proceso de reforma empresarial), 9 de diciembre de 2022, Global Indicators Briefs n.º 15, Washington, DC, Banco Mundial. 170 Fadairo, S. A.; R. Williams, y E. Maggio (2015), “Accountability, Transparency and Citizen Engagement in Government Financial Reporting” (Rendición de cuentas, transparencia y participación ciudadana en la presentación de informes financieros), Journal of Government Financial Management 64 (1): páginas 40-45; Molster, C.; A. Potts; B. McNamara; L. Youngs; S. Maxwell; H. Dawkins, y P. O’Leary (2013), “Informing Public Health Policy through Deliberative Public Engagement: Perceived Impact on Participants and Citizen-Government Relations” (Contribución a la política de salud pública a través de la participación pública deliberada: Impacto percibido en los participantes y la relación ciudadano- Gobierno), Genetic Testing and Molecular Biomarkers 17 (9): páginas 713-18; Torriti, Jacopo (2007), “(Regulatory) Impact Assessments in the European Union: A Tool for Better Regulation, Less Regulation or Less Bad Regulation?” (Análisis de impacto [regulatorio] en la Unión Europea: ¿Herramienta para una mejor regulación, menos regulación o regulación menos mala?), Journal of Risk Research 10 (2): páginas 239-76; Vallbé, J., y N. Casellas (2014), “What’s the Cost of e-Access to Legal Information? A Composite Indicator” (¿Cuál es el costo del acceso electrónico a la información jurídica? Indicador compuesto), presentado en la conferencia de investigación de Doing Business sobre “Past, Present, and Future of Business Regulation” (Pasado, Presente y Futuro de la Regulación Empresarial), McDonough School of Business, Georgetown University, Washington, DC, 20 y 21 de febrero. 171 Arlet, Jean; Varun Eknath, y Oleksandra Popova (2022), “Effectively Engaging the Private Sector in the Business Reform Process” (Lograr la participación efectiva del sector privado en el proceso de reforma empresarial), 9 de diciembre de 2022, Global Indicators Briefs n.º 15, Washington, DC, Banco Mundial. 244 Recuadro 39. Ejemplos de plataformas en línea para el diálogo en América Latina y el Caribe y otras regiones Argentina: Ente Nacional de Comunicaciones (ENACOM) (https://www.enacom.gob.ar/presentacion-opiniones/) Colombia: SUCOP (https://www.sucop.gov.co/) Costa Rica: Consulta Pública (https://www.presidencia.go.cr/ consulta-publica/) Dinamarca: Foro Empresarial para una Mejor Regulación (https://danishbusinessauthority.dk/business-forum-bet- ter-regulation) Eslovaquia: Plataforma Slo-Lex (https://www.slov-lex.sk/web/) Estonia: Portal de participación electrónica “Osale” (https:// participedia.net/case/1268) Finlandia: Plataforma de consulta Otakantaa (“Manifiéstese”) (https://www.otakantaa.fi/fi/) Ghana: Portal sobre la reforma de la regulación empresarial (https://www.bcp.gov.gh/new/) Greece: open gov (http://www.opengov.gr/en/) Macedonia: National Electronic Register of Regulations (https://ener.gov.mk/Default.aspx) Mexico: Regulatory Improvement System—SIMIR (https:// cofemersimir.gob.mx/portales) Mexico: Federal Telecommunications Institute—IFT (https:// www.ift.org.mx/industria/consultas-publicas) Singapore: Pro-Enterprise Panel—PEP (https://www.mti.gov. sg/PEP/About-the-PEP) Uruguay: Regulatory Unit for Energy and Water Services— URSEA http://www.ursea.gub.uy/web/consultaspublicas.nsf) Vietnam: VIB online (managed by the VCCI) (www.VIBonline. com.vn) Fuente: GBM 245 4. Estudios de casos Recuadro 40. Plataforma que permite la consulta pública sobre proyectos de regulaciones elaborados por los Gobiernos nacionales y locales Desafío Aumentar la transparencia y la participación cívica en los proyectos de reforma de regulación empresarial. Medida En 2020, el Departamento Nacional de Planeación de Colombia (DNP) desarrolló y puso en marcha una plataforma en línea, SUCOP, que presenta consultas públicas sobre los proyectos de regulaciones procedentes de los organismos del Poder Ejecutivo nacional y territorial. Proporciona una lista de consultas públicas y permite realizar búsquedas por año, sector, organismo, tipo de documento, etc. En cada consulta pública se incluye un resumen y los documentos de respaldo (por ejemplo, la justificación y el proyecto completo de regulación). Los comentarios y sugeren- cias se envían a través de la plataforma y los usuarios deben re- gistrarse e iniciar sesión para enviar comentarios. Al finalizar la consulta, el SUCOP distribuye un documento con la recopilación de los comentarios recibidos y otro documento con un informe de los resultados de la consulta. En este informe se presenta un resumen de la consulta y sus resultados (incluidos el número de participantes, el número de comentarios, el número de su- gerencias que se aceptaron y rechazaron, etc.) y la respuesta individual a cada comentario recibido. Además, la plataforma publica agendas regulatorias por organismo. La agenda regulatoria presenta un cuadro con infor- mación sobre los aspectos que el organismo planea regular (o cambiar la regulación existente). Resultados El SUCOP aumenta la transparencia y la participación ciudadana en la elaboración de las regulaciones, a través de una plata- forma centralizada con procesos e información estandarizados. 246 Entre 2020 y octubre de 2023, el SUCOP publicó 306 consultas públicas de 33 organismos y recibió 2961 comentarios. El SUCOP posee un panel interactivo con estadísticas de las consultas. Consultas públicas desarrolladas en el SUCOP Fuente: https://www.sucop.gov.co/. 5. Recursos adicionales Adelle, Camilla; Donald Macrae; Andreja Marusic, y Faisal Naru (2015), “New de- velopment: Regulatory impact assessment in developing countries — tales from the road to good governance” (Nuevo desarrollo: Análisis del impacto regulatorio en países en desarrollo. Historias del camino hacia la buena gobernanza), Public Money & Management, vol. 35/3. Arlet, Jean; Varun Eknath, y Oleksandra Popova (2022), “Effectively Engaging the Private Sector in the Business Reform Process” (Lograr la participación efectiva del sector privado en el proceso de reforma empresarial), 9 de diciembre de 2022, Global Indicators Briefs n.º 15, Washington, DC, Banco Mundial. Arndt, Christiane; Sarah Hermanutzi; Céline Kauffmann, y Rebecca Schultz (2016), “Building Regulatory Policy Systems in OECD Countries” (Desarrollo de sistemas de políticas regulatorias en los países de la OCDE), documentos de trabajo sobre política regulatoria de la OCDE, n.º 5, París, OCDE. 247 Banco Mundial (2016), Global Indicators of Regulatory Governance: Trends in Participatory Rulemaking. A Case Study (Indicadores Mundiales de Gobernan- za Regulatoria: Tendencias en la formulación participativa de normas. Estudio de caso), Washington, DC, Banco Mundial. Banco Mundial (de próxima aparición), WTO Investment Facilitation Agreement — Business Environment Reform and Investment Facilitation: An Overview of Reform Measures, Good Practice and Donor (Acuerdo sobre Facilitación de In- versiones de la OMC. Reforma del entorno empresarial y facilitación de las in- versiones: Panorama general de las medidas de reforma, las buenas prácticas y el donante), Washington, DC, Banco Mundial.  Bteddini, Lida (2013), “MENA and Public Consultations” (Oriente Medio y Norte de África y consultas públicas), MENA Knowledge and Learning: Quick Notes Series, número 101, Washington, DC, Banco Mundial. Fadairo, S. A.; R. Williams, y E. Maggio (2015), “Accountability, Transparency and Citizen Engagement in Government Financial Reporting” (Rendición de cuentas, transparencia y participación ciudadana en la presentación de informes finan- cieros), Journal of Government Financial Management 64 (1): páginas 40-45, IFC (2007), Relaciones con la comunidad y otros actores sociales: Manual de prácticas recomendadas para las empresas que hacen negocios en mercados emergentes, Washington, DC, IFC. IFC; Organismo Multilateral de Garantía de Inversiones (MIGA); Banco Mundial (2010), Making it Work: “RIA Light” for Developing Countries (Lograr que funcione: “AIR simplificado” para países en desarrollo), Washington, DC, Banco Mundial. Johns, Melissa; Saltane, Valentina (2016), Citizen engagement in rulemaking – Evidence on regulatory practices in 185 countries (Participación ciudadana en la formulación de normas: Evidencias sobre prácticas regulatorias en 185 países). Washington, DC, Banco Mundial. Molster, C.; A. Potts; B. McNamara; L. Youngs; S. Maxwell; H. Dawkins, y P. O’Leary (2013), “Informing Public Health Policy through Deliberative Public Engagement: Perceived Impact on Participants and Citizen-Government Relations” (Contri- bución a la política de salud pública a través de la participación pública delibe- rada: Impacto percibido en los participantes y la relación ciudadano-Gobierno), Genetic Testing and Molecular Biomarkers 17 (9): páginas 713-18. OCDE (2012), La evaluación de leyes y regulaciones. El caso de la Cámara de Diputados de Chile, París, OCDE. 248 OCDE (2017), Best Practice Principles on Stakeholder Engagement in Regula- tory Policy (Principios de mejores prácticas sobre participación de las partes interesadas en política regulatoria), París, OCDE. OCDE (2020), Panorama de las Administraciones Públicas: América Latina y el Caribe 2020, OCDE, París. OCDE (2021), Regulatory Policy Outlook 2021 (Perspectivas para la política regulatoria 2021), París, OCDE. OCDE (2022), Better Regulation Practices across the European Union (Mejores Prácticas Regulatorias en la Unión Europea), Comité de Política Regulatoria: GOV/RPC (2021)23/REV2, París, OCDE. Rahman, Shaela (2010), “Using Strategic Communications to Engage Stake- holders in Tax Reform” (Uso de las comunicaciones estratégicas para invo- lucrar a las partes interesadas en la reforma tributaria), diciembre de 2010, Investment Climate in Practice n.° 15, Washington, DC, Banco Mundial. Torriti, Jacopo (2007), “(Regulatory) Impact Assessments in the European Union: A Tool for Better Regulation, Less Regulation or Less Bad Regulation?” (Análisis de impacto [regulatorio] en la Unión Europea: ¿Herramienta para una mejor regulación, menos regulación o regulación menos mala?), Journal of Risk Research 10 (2): páginas 239-76. Vallbé, J., y N. Casellas (2014), “What’s the Cost of e-Access to Legal Infor- mation? A Composite Indicator” (¿Cuál es el costo del acceso electrónico a la información jurídica? Indicador compuesto), presentado en la conferen- cia de investigación de Doing Business sobre “Past, Present, and Future of Business Regulation” (Pasado, Presente y Futuro de la Regulación Empresa- rial), McDonough School of Business, Georgetown University, Washington, DC, 20 y 21 de febrero. Medida 13: Análisis de impacto regulatorio (AIR) 1. Introducción El proceso de evaluación de las regulaciones debe basarse en la mejor infor- mación disponible y en conocimiento científico. El AIR es una herramienta que ayuda a las instituciones públicas a garantizar la calidad de la intervención del Gobierno y es un elemento clave de la buena gobernanza172. Los AIR evalúan, 249 en términos cuantitativos o cualitativos, los posibles impactos económicos, sociales y ambientales de las nuevas regulaciones y ayudan a los hacedores de política a identificar los costos y beneficios de las diferentes opciones de políticas. Ayudan a garantizar que las regulaciones se diseñen para alcanzar los objetivos previstos y, al mismo tiempo, minimizar los efectos negativos (véase la teoría del cambio, Gráfico 27). A principios de la década de 1980 solo unos pocos países de la OCDE empleaban procesos de AIR; para el año 2000, el 90 % de los países de la OCDE habían es- tablecido dichos procesos. Hoy en día, casi todos los países de la OCDE afirman tener algún tipo de sistema de AIR. Hacia la década de 2010, unas 20 economías en desarrollo y en transición, entre ellas Brasil, Costa Rica y México, habían establecido procesos de AIR, y en los últimos 10 años, un número considerable de países en de- sarrollo y emergentes también han aplicado activamente dichas políticas. En 2018, el 43 % de los países de la región de América Latina y el Caribe realizaban AIR (Gráfico 13, abajo)173. Gráfico 13. Implementación de los AIR en todo el mundo (2018) Realizan análisis de impacto regulatorio No realizan análisis de impacto regulatorio 172 OCDE (2020), Regulatory Impact Assessment, OECD Best Practice Principles for Regulatory Policy (Análisis de impacto regulatorio. Principios de mejores prácticas de la OCDE para la política regulatoria), París, OCDE. 173 Banco Mundial (2018), Global Indicators of Regulatory Governance: Worldwide Practices of Regulatory Impact Assessments (Indicadores Mundiales de Gobernanza Regulatoria: Prácticas mundiales de análisis del impacto regulatorio), Washington, DC, Banco Mundial. 250 100% Proporción de economías (%) 80% 60% 40% 20% 0% Países de Europa y Asia América Asia oriental Asia África Oriente Medio ingreso alto central Latina y el y el Pacífico meridional subsahariana y Norte de de la OCDE Caribe África Fuente: GBM Los Gobiernos de todo el mundo enfrentan desafíos a la hora de establecer sistemas de AIR, incluida la adopción de las mejores prácticas en este ámbito, incluso en los países de la OCDE. De acuerdo con los datos de los Indicadores Mundiales de Gobernanza Regulatoria del Banco Mundial, 92 de los 185 países medidos realizaron un análisis del impacto de la regulación propuesta en 2018174. Muchos países aún no cuentan con sistemas de AIR, especialmente en África sub- sahariana y Oriente Medio y Norte de África, así como en los países caribeños de la región de América Latina y el Caribe (Gráfico 13, arriba)175. Entre 2000 y 2016, 60 de 136 países en desarrollo emprendieron reformas en este ámbito176. Los acuerdos de AIR son un medio eficaz para promover regulaciones de calidad; por ejemplo, medidas que afectan la manera en que los inversionistas extranje- ros llevan a cabo sus actividades económicas en un país. Los AIR se han recono- cido en el Acuerdo FID de la OMC (Recuadro 41). 174 Los Indicadores Mundiales de Gobernanza Regulatoria conformaban un proyecto del Banco Mundial que se discontinuó. Sin embargo, sus conclusiones siguen siendo pertinentes para un gran número de países. Véase: https://rulemaking.worldbank.org/en/rulemaking. 175 Banco Mundial (2018), op. cit. 176 Kamkhaji, Jonathan C.; Peter Ladegaard, y Petter Lundkvist (2019), “Risks when Reforming: Challenges and Sustainability of RIA Systems: Results of the First Systematic Study on RIA Reforms in Developing Countries” (Riesgos de la reforma: Desafíos y sostenibilidad de los sistemas de AIR. Resultados del primer estudio sistemático sobre reformas de AIR en países en desarrollo), European Journal of Risk Regulation 10(1): páginas 187-200. 251 Recuadro 41. Coherencia regulatoria nacional en el Acuerdo FID El Acuerdo FID incluye las siguientes referencias a evaluacio- nes de impacto (artículo 23.1 no vinculante y artículo 23.2 vinculante): Al elaborar las principales medidas de reglamentación com- prendidas en el ámbito del presente Acuerdo, se alienta a cada Miembro/Parte a que realice, de conformidad con sus normas y procedimientos, una evaluación del impacto de esas medidas. Al realizar tales evaluaciones del impacto, la autoridad regu- ladora del Miembro/Parte deberá dar, de manera no discrimi- natoria, a toda persona interesada oportunidades razonables para formular observaciones, y deberá tomar en considera- ción el posible impacto de las medidas propuestas en los in- versionistas, en particular las MIPyMEs. Fuente: GBM La consulta pública con las partes interesadas afectadas no solo es un elemento esencial de un sistema de AIR funcional, sino que proporciona algunos benefi- cios (numeral 9 del Gráfico 15): i) es un mecanismo eficaz en función de los costos para recopilar información a fin de elaborar un AIR de alta calidad; ii) ayuda a identificar las opciones regulatorias que serán rechazadas por las principales partes interesadas, y iii) aumenta la transparencia y ayuda a generar confianza y comprensión de la regulación propuesta177. 2. Diagnóstico Se deben seguir algunos pasos básicos a la hora de implementar análisis de impacto en proyectos o propuestas de regulaciones. En primer lugar, evaluar las leyes existentes para determinar si se han establecido los principios básicos para: i) implementar los AIR, o ii) realizar los AIR de manera informal caso por caso. 177 IFC; MIGA; Banco Mundial (2010), Making it Work: ‘RIA Light’ for Developing Countries (Lograr que funcione: “AIR simplificado” para los países en desarrollo), Washington, DC, Banco Mundial. 252 En segundo lugar, comprender el alcance de los análisis de impacto ex ante (por ejemplo, si las revisiones se aplican a todas las regulaciones, a leyes o solo a leyes principales). Estos diagnósticos deben incluir procesos de consulta pública, así como el uso de plataformas digitales. Los Gobiernos también podrían considerar el uso de indicadores nacionales y comparativos internacionales para evaluar la aplicación de análisis de impacto ex ante y ejercicios de consulta pública relacionados. Entre los posibles indica- dores se incluyen los siguientes: Indicadores y datos sobre proyectos o propuestas de regulaciones, por ejemplo, cantidad de propuestas de leyes y regulaciones secundarias que se redactaron junto con un AIR; cuántos de estos incorporaron un proceso de consulta pública, y los resultados del proceso de consulta, como las respuestas de la autoridad a los comentarios de las partes interesadas y si se tomaron en cuenta las reco- mendaciones. Indicadores iREG de la OCDE, que presentan evidencia actualizada de las prácticas de política y gobernanza regulatoria de los países miembros de la OCDE178. Los indicadores iREG miden tres principios clave: i) participación de las partes interesadas; ii) AIR, y iii) evaluación ex post. 3. Principios de implementación Por lo general, el AIR comienza preguntando cuál es el problema que se pretende resolver con la política y cuáles son sus principales objetivos. Además, se pregunta a los entes reguladores cuáles son las opciones de política disponibles y por qué la medida propuesta es la preferida. El AIR también incluye una sección de análisis de costos y beneficios conocida como “análisis del impacto”, y en ella se pregunta si al diseñar la medida regulatoria propuesta se llevaron a cabo consultas públicas con las partes interesadas pertinentes de los sectores público y privado, y si el organismo ejecutor cuenta con los recursos humanos, materiales y financieros necesarios para hacer cumplir la política propuesta. En el Gráfico 14 se describen los principales componentes del AIR179. 178 Prácticas de política y gobernanza regulatoria de los países miembros de la OCDE avaladas en la Recomendación del Consejo sobre Política y Gobernanza Regulatoria de 2012, véase: https://www.oecd. org/gov/regulatory-policy/2012-recommendation.htm. 179 IFC. (2010), op. cit. 253 Gráfico 14. Componentes clave del AIR El formulario del AIR contiene: Problema Objetivo Opciones Análisis Conclusión de de Consulta Cumplimien- de la de la y siguientes to y revisión política política impacto pública política pasos Fuente: GBM Para garantizar la coherencia regulatoria, los análisis de impacto deben in- tegrarse en el proceso de formulación de políticas, garantizando que se lleven a cabo al inicio de las propuestas de política. En ese momento, todavía existe la oportunidad y el interés de identificar el enfoque más adecuado, y se pueden considerar alternativas a la regulación propuesta. La OCDE establece diez elementos de las mejores prácticas en materia de AIR (Gráfico 15)180. Habida cuenta de la gran cantidad de recursos, capacidades, conocimientos técnicos y transparencia en los procesos de toma de decisiones que se requieren para implementar un AIR con éxito, no es lo óptimo diseñar e introducir un AIR completo en los países en desarrollo. Aunque exista apoyo político para la reforma regulatoria, hay poca evidencia de la capacidad de los Gobiernos para integrar el uso del AIR de manera sostenible. Esto también es motivo de preocupación para los países de ingreso mediano, como México, donde una de las principales tareas ha sido desarrollar las aptitudes de los entes reguladores encargados de los AIR, aunque los resultados no han sido uniformes181. Sin embargo, existen mecanismos y alternativas que podrían ser utilizados por los países que no cuentan con sistemas de AIR bien establecidos, especialmente entre los países en desarrollo. 180 OCDE (1997), Regulatory Impact Analysis: Best Practice in OECD Countries, (Análisis de impacto regulatorio: Mejores prácticas en los países de la OCDE), París, OCDE. 181 IFC. (2010), op. cit. 254 Gráfico 15. Elementos de las mejores prácticas de AIR 2. Asignar 1. Maximizar el cuidadosamente 3. Capacitar a los 4.Usar un método compromiso político responsabilidades al entes reguladores analítico coherente con el AIR programa del AIR pero flexible 5. arrollar e 7. Integrar el AIR implementar al proceso de 8. Comunicar los 6. Enfocar esfuerzos estrategias para la formulación de resultados en el AIR recolección de datos políticas, empezando lo antes posible 10. Aplicar el AIR 9. Involucrar a regulaciones extensivamente al existentes y público nuevas Fuente: OCDE. a. Marco jurídico y normativo Es importante que los entes reguladores formalicen el requisito de utilizar un sistema de AIR. La política del AIR debe establecerse en un documento vinculante, como una ley (por ejemplo, una ley de reforma regulatoria, de mejora regulatoria o de procedimiento administrativo, etc.), un decreto presi- dencial, una instrucción del primer ministro, una orden ejecutiva, una directiva del gabinete, un manual de políticas, una resolución gubernamental o un memorando ministerial interno, entre otros. Sin embargo, hay algunos casos en los que los sistemas de AIR se imple- mentan sin un mandato explícito en la legislación. Mientras que 75 de los 108 países de ingreso mediano bajo y mediano alto encuestados en 2018 im- plementaron un AIR basado en un requisito legal, 29 de un total de 185 países encuestados lo hicieron sin tener la obligación legal de hacerlo (Gráfico 16)182. Esto es posible en algunos de los sistemas de AIR más consolidados, como en el Reino Unido, Australia y Canadá, donde existe una gran capacidad institu- cional y sistemas de gobernanza regulatoria que funcionan adecuadamente. 181 IFC. (2010), op. cit. 182 Banco Mundial (2018), op. cit. 255 Sin estas condiciones, la aplicación de un AIR sin un mandato legal sería difícil. El establecimiento de un mandato no solo brindará certidumbre jurídica, sino que garantizará recursos suficientes para su funcionamiento. Según los iREG de la OCDE183, en 2015 en América Latina y el Caribe solo Brasil, Costa Rica y México tenían la obligación de realizar un AIR. Para 2019, otros cuatro países de la región habían establecido la obligación de realizar un AIR respecto de al menos algunas regulaciones secundarias (Gráfico 17)184. Gráfico 16. Porcentaje de países en los que la ley exige el AIR (2018, por nivel de ingresos) Ingreso alto Ingreso mediano alto Ingreso mediano bajo Realizan análisis de impacto Directrices de análisis de impacto Ingreso bajo Análisis de impacto requeridos por ley 0% 10% 20% 30% 40% 50% 60% 70% 80% 90% Proporción de economías (%) Fuente: GBM. 183 Los indicadores iREG abarcan tres dimensiones principales: “análisis ex ante de impacto regulatorio”, “participación de las partes interesadas” en el diseño de nuevas regulaciones y “evaluación ex post y simplificación administrativa” regulatoria. Estas tres dimensiones se miden en función de cuatro categorías: metodología, adopción sistemática, transparencia y supervisión, y control de calidad. En la categoría “metodología” se recopila información sobre los métodos utilizados en cada área regulatoria, por ejemplo, el tipo de impactos evaluados o la frecuencia con que se utilizan las diferentes formas de consulta. En “adopción sistemática” se registran los requisitos formales y la frecuencia con la que se llevan a cabo en la práctica. En la categoría “supervisión y control de calidad” se registra la función de los organismos de supervisión y las evaluaciones de acceso público. En “transparencia” se registra la información relacionada con los principios de gobierno abierto, por ejemplo, si las decisiones gubernamentales se ponen a disposición del público 184 OCDE (2020), Panorama de las Administraciones Públicas: América Latina y el Caribe 2020, OECD Publishing, París. 256 Gráfico 17. Requisitos para elaborar un AIR para regulaciones secundarias, 2015 y 2019 Para todas las regulaciones Para las regulaciones con mayor impacto Para algunas regulaciones Nunca 100 MEX 90 BRA 80 CHL 70 MEX COL 60 BRA CRI 50 CHL ECU 40 COL SVL 30 CRI ARG 20 ECU DOM 10 PER PER 0 2015 2019 Requisito de realizar el AIR Fuente: OCDE (iREG para América Latina 2015 y 2019). Especialmente en las etapas iniciales de la adopción de los AIR, el respaldo al más alto nivel político de un país es importante para establecer la autoridad de la política y alentar a los funcionarios a aplicarla eficazmente185. Un sistema de AIR simplificado puede ser un buen primer paso, en especial para los países en desarrollo. Este enfoque tiene como objetivo mejorar la calidad regulatoria de manera gradual. El Banco Mundial ha identificado cinco elementos mínimos para un sistema de AIR simplificado funcional (Gráfico 18)186. El AIR simplificado se aplica solo a propuestas regulatorias importan- tes187. La aplicación del AIR simplificado también conlleva desafíos y obstácu- los en los países emergentes y en desarrollo, como la falta de cumplimiento, la resistencia institucional, la falta de credibilidad y la falta de influencia de los resultados del AIR en las decisiones regulatorias. Además, los mecanis- 185 IFC. (2010), op. cit. 186 Lo ideal es que estos cinco elementos se apliquen de manera secuencial 187 Entre las razones que justifican por qué el AIR simplificado debería aplicarse a los principales proyectos de regulaciones se encuentran las siguientes: i) una aplicación más coherente del AIR a los temas de mayor relevancia ayudará a establecerla como parte integral del proceso político; ii) incluso un escrutinio relativamente limitado puede ser eficaz para descartar algunas de las propuestas de política menos meditadas, y iii) la política será más creíble si se aplica a los asuntos importantes en todas las áreas de la cartera. 257 mos de consulta y la transparencia son importantes en los sistemas de AIR simplificados recientemente implementados, ya que los datos aportados por las partes interesadas ayudan a subsanar las brechas de información, sobre todo en contextos de baja capacidad188. Gráfico 18. Requisitos mínimos del sistema de AIR simplificado Elementos del AIR simplificado 2. Área 1. Compromiso o grupo 3. Criterio político para claro: Qué 4. de entes Transparencia 5. Desarrollar establecer reformadores sería sujeto del AIR y qué en el proceso capacidades y operar un y control de y consulta del AIR en el proceso de calidad por preguntas se buscan pública Gobierno AIR efectivo y un organismo autosostenible supervisor resolver experto Fuente: GBM. b. Procedimientos Las políticas de análisis de impacto ex ante deben exigir la identificación de una necesidad política específica, así como el objetivo de la regulación que justifica su uso (por ejemplo, la corrección de una falla de mercado) o la necesidad de proteger los derechos de los ciudadanos. La OCDE propone una lista de pasos básicos del proceso asociado al AIR (Recuadro 42).189 Un paso importante en el proceso de AIR es la consulta con las partes intere- sadas pertinentes. Existen diferentes tipos de consulta: i) consulta informal; ii) notificación de revisiones (o decisiones) regulatorias pendientes; iii) avisos públicos; iv) circulación de los proyectos de regulaciones y los AIR para solicitar comentarios; v) audiencias públicas; vi) grupos de discusión; vii) paneles de consulta de las empresas, viii) órganos consultivos empresa- riales o comunitarios.190 188 IFC. (2010), op. cit. 189 OCDE (2020), Regulatory Impact Assessment (Análisis de impacto regulatorio), op. cit. 190 IFC. (2010), op. cit. 258 En los sistemas de AIR apegados a las mejores prácticas, la participación de las partes interesadas debe comenzar en las primeras etapas del proceso de toma de decisiones y antes de que se adopte la decisión de regular. Por ejemplo, cuando corresponda, se puede facilitar la consulta mediante la divul- gación pública de un borrador del documento de AIR como parte del proceso de consulta. Posteriormente, se puede publicar un informe final de AIR más detallado, en el que se notifique a las partes interesadas la decisión final del Gobierno, los motivos de la decisión y la manera en que se tuvieron en cuenta sus opiniones durante el proceso de elaboración de políticas191. Recuadro 42. Pasos básicos del proceso de AIR 1. Consultas y participación de las partes interesadas: Utilizar los aportes de todas las partes interesadas que puedan verse afectadas, así como de otros expertos perti- nentes en todas las etapas del proceso del AIR. 2. Definición del problema: Describir la evaluación de la na- turaleza y el alcance del problema que se busca resolver con la propuesta regulatoria, preferiblemente en términos cuantitativos192. 3. Objetivo: Definir claramente los objetivos y metas de política de la propuesta regulatoria. 4. Descripción de la propuesta regulatoria: Describir el marco regulatorio existente y la propuesta regulatoria; identi- ficar los organismos administrativos y las instituciones responsables de elaborar, implementar y hacer cumplir la propuesta; describir el régimen de cumplimiento y la estra- tegia propuesta para garantizar el cumplimiento. 5. Identificación de alternativas: Enumerar las alternativas factibles, incluidos los enfoques no regulatorios que se con- sideren como posible solución al problema identificado. 191 Ibidem. 192 También pueden ser importantes los términos cualitativos (por ejemplo, cuestiones de salud pública). 259 6. Análisis de beneficios y costos: Describir claramente los beneficios y los costos que se esperan de las alternativas identificadas en los pasos anteriores. 7. Identificación de la solución preferida: Describir de qué manera la propuesta regulatoria identificada es superior a las alternativas consideradas. 8. Establecer el marco de seguimiento y evaluación: Describir cómo se evaluará el desempeño de la regulación y anticipar los requisitos necesarios en materia de datos. Fuente: OCDE. El análisis de impacto es diverso en su alcance. El requisito legal más común para un AIR establece la necesidad de identificar los costos y los beneficios netos de la regulación. El proceso de AIR también incluye la comparación de la regulación propuesta con las posibles alternativas para identificar las ventajas y desventajas de los diferentes enfoques y elegir la mejor opción. En el 95 % de los países que realizaron un AIR en 2018, se incluyó el análisis del impacto de la regulación propuesta en el sector público (por ejemplo, los costos administrati- vos) en dicha evaluación. Sin embargo, menos del 60 % de los países incluyeron análisis de impacto en las PyMEs (Gráfico 19). Gráfico 19. Tipo de impactos medidos en los 92 países con una política de AIR (2018) Sector público 95% Sector privado 84% Beneficios de la regulación 89% Obligaciones internacionales 60% Medio ambiente 75% Competitividad y apertura de mercados 75% Pymes 59% Implementación 57% Fuente: GBM. Nota: Calculado en porcentaje de países entre los que realizan un AIR. 260 Habida cuenta de los recursos limitados, especialmente en los países emer- gentes y en desarrollo, los Gobiernos pueden decidir implementar un AIR de una sola vez o de forma gradual (es decir, un AIR simplificado). Durante la adopción de un nuevo sistema de AIR, la implementación debe incluir objetivos mensurables. Una vez que se cumplen o, al menos, se comprenden las condi- ciones previas primarias, la OCDE sugiere diferentes caminos posibles para la introducción gradual de un AIR, con los siguientes puntos de partida193: una etapa piloto, y luego la institucionalización del AIR para todas las regula- ciones principales; una metodología simplificada, y luego ampliarla; pocas instituciones, y luego ampliar el AIR a otras; énfasis en las principales propuestas regulatorias, y luego reducir el umbral para abarcar regulaciones menos significativas; una regulación vinculante, y luego pasar a una ley suave; un análisis cualitativo de uno o varios criterios, y luego pasar gradualmente al análisis cuantitativo (por ejemplo, análisis de costos y beneficios u otro); Experiencia focalizada en AIR, que luego se distribuyen en responsabilidades de una manera más amplia. Los mecanismos de seguimiento y evaluación deberían formar parte del sistema de AIR. Evaluar los beneficios de una política de AIR en vigor ayuda a mantener un compromiso sostenible con el AIR194. Por ejemplo, algunos OSR recopilan datos sobre el número de propuestas regulatorias iniciales que se mejoraron gracias al AIR195. En el Recuadro 43 se enumeran algunos aspectos que deben tenerse en cuenta al fortalecer las capacidades de seguimiento y evaluación (véase la sección H)196. 193 OCDE (2020), Regulatory Impact Assessment (Análisis de impacto regulatorio), op. cit. 194 Los Gobiernos deberían preparar periódicamente informes que contengan cifras sobre los AIR elaborados durante un período determinado, en los que se resuma su calidad y su impacto en la calidad de las decisiones que se toman, así como en la eficacia y eficiencia del marco general de los AIR. 195 OCDE (2020), Regulatory Impact Assessment (Análisis de impacto regulatorio), op. cit. 196 IFC (2010), op. cit. 261 Recuadro 43. Programas de seguimiento y evaluación en el contexto de los AIR Los procesos de seguimiento, evaluación y presentación de informes, incluida la evaluación del proceso de AIR y de los do- cumentos de AIR, son una parte importante del fortalecimiento capacidades. Los sistemas internos de seguimiento y presenta- ción de informes pueden abarcar los siguientes aspectos: El funcionamiento del sistema regulatorio más amplio, como el número y el tipo de regulación existente y las nuevas re- gulaciones adoptadas, los puntos críticos de regulación y las cuestiones que preocupan a las partes interesadas, así como las tendencias regulatorias generales (como el desempeño de un país según las mediciones internacionales de la calidad de las regulaciones y los sistemas regulatorios; por ejemplo, Transparencia Internacional). El número de AIR preparados y considerados por los respon- sables de la toma de decisiones. El número de los AIR que cumplieron los requisitos mínimos. Cómo se utilizan los documentos de AIR y tipos de temas sujetos al análisis de los AIR. Impactos del proceso de los AIR en la toma de decisiones y sus resultados, como los casos en que la opción recomen- dada cambia durante el proceso de desarrollo de la política; las citas de documentos de AIR por parte de ministros, altos funcionarios, en el Parlamento y medios de comunicación, etc. Opiniones de las principales partes interesadas sobre el proceso de AIR. Desempeño de las unidades encargadas de la implementación del AIR, incluidas las respuestas de los funcionarios acerca de la calidad de la capacitación para el AIR; la calidad y puntua- lidad del asesoramiento sobre el AIR a los organismos, depar- tamentos y ministerios, etc. Fuente: GBM. 262 c. Marco institucional Los AIR deben ser diseñados por los departamentos, organismos o ministerios reguladores. En el Recuadro 44 se enumeran los diferentes tipos de institucio- nes que suelen participar en el análisis ex ante del impacto y en sus procesos de consulta sobre las regulaciones asociadas con las inversiones. Los organismos re- guladores suelen tener una cultura adversa al riesgo, que impide la introducción de nuevas ideas o enfoques en materia de regulación. Del mismo modo, los entes reguladores pueden ser captados por los sectores que ellos mismos regulan. Por estas razones, el proceso de AIR suele estar dirigido por un OSR, de modo de garantizar la calidad de las regulaciones propuestas y recibir asesoramiento imparcial sobre la evaluación efectuada en el AIR.197 Entre los ejemplos de OSR en América Latina y el Caribe se encuentran la Dirección de Mejora Regulatoria y Reglamentación Técnica (en Costa Rica), la CONAMER (en México) y la Comisión Multisectorial de Calidad Regulatoria (en Perú).198 Según las mediciones de la OCDE, en 2018 había siete países de América Latina y el Caribe donde la política de AIR estaba a cargo de organismos especializados (Gráfico 20).199 Además, los OSR se encargan de definir el contenido de los AIR, impartir capacitación a los entes reguladores, establecer la forma en que se deben presentar y determinar los criterios de revisión, sobre la base del marco jurídico aplicable. Recuadro 44. Ejemplos de instituciones públicas que deberían participar en el proceso de análisis de impacto ex ante de las regulaciones vinculadas con inversiones autoridad ejecutiva (incluido el Ministerio de Comercio, Inversión, Finanzas y cualquier otro ministerio pertinente); autoridad legislativa (por ejemplo, Parlamentos o Congresos); entes reguladores sectoriales; 197 IFC.(2010), Op. cit. 198 Base de datos de los Indicadores Mundiales de Gobernanza Regulatoria. Costa Rica (la Dirección de Mejora Regulatoria y Reglamentación Técnica tiene facultades, en virtud de la Ley 8220, en materia de mejora regulatoria y simplificación de procedimientos, incluido el examen y seguimiento de las evaluaciones de impacto); México (la Comisión Nacional de Mejora Regulatoria, CONAMER), y Perú (la Comisión Multisectorial de Calidad Regulatoria, integrada por tres ministerios: Ministerio de la Presidencia, Viceministerio de Economía y Viceministerio de Justicia). 199 OCDE (2020), Panorama de las Administraciones Públicas: América Latina y el Caribe 2020, OCDE, París. 263 OSR (entes de gobernanza/reforma regulatoria, mejora regu- latoria u organismos equivalentes); Gobiernos nacionales y subnacionales (Gobierno central o federal, estatal o provincial, y Gobiernos municipales). El OSR podría estar ubicado en diferentes áreas de la Administración. Ideal- mente, un OSR debería estar en el centro del Gobierno (por ejemplo, en la oficina del presidente o primer ministro, o en el Ministerio de Finanzas). Esto ayuda a evitar conflictos de intereses, ya que los OSR no regulan actividades económicas o sectores específicos y garantizan la calidad regulatoria desde un enfoque de “todo el Gobierno”. Como alternativa, algunos países han ubicado el organismo de supervisión de los AIR dentro del departamento u oficina encargada de la política industrial con el objetivo de centrar la atención en las políticas de reforma regulatoria en materia de clima de negocios. Sin embargo, esta opción reduce la autoridad del OSR. Del mismo modo, algunos países ubicaron al OSR en la consejería jurídica. La desventaja de este modelo es que, por lo general, los expertos jurídicos no tienen conocimientos sólidos sobre AIR, especialmente en lo que respecta al análisis de costos y beneficios200. Gráfico 20. Organismos de la región de América Latina y el Caribe que promueven y monitorean la política regulatoria y sus funciones (2019) 10 ERG 9 BRA 8 CHL ARG ARG ARG 7 C0L C0L C0L BRA ARG 6 CRI CRI CRI CHL C0L ARG 5 DOM DOM DOM C0L CHL CRI 4 ECU ECU ECU CRI DOM ECU 3 MEX MEX MEX MEX ECU MEX 2 PER PER PER PER MEX PER 1 SVL SVL SVL SVL SVL SVL 0 Existe un órgano Programas de Participación y Calidad legal Análisis de impacto Evaluación ex post responsible de simplificación consulta de actores regulatorio promover la política administrativa o interesados reguladora e informar reducción de cargas sobre la calidad regulatoria Área de responsabilidad de los órganos de supervición regulatoria Fuente: OCDE (iREG para América Latina 2019). 200 IFC. (2010), op. cit. 264 Cuando no se ha creado un OSR, es importante contar con una unidad o autoridad central con responsabilidades de supervisión y presentación de informes sobre la política de AIR, en particular cuando se está implemen- tando un nuevo sistema de AIR y las capacidades son relativamente bajas. La unidad debe tener las competencias y los recursos adecuados. Además, es fundamental que esta oficina central trabaje en cooperación con los entes reguladores. Una función adicional de un OSR o unidad central es proponer estrategias de recopilación de datos, dado que, durante la fase de adopción de los AIR, es posible que los funcionarios públicos de los organismos reguladores no tengan experiencia en la obtención e interpretación de datos relacionados con dichos AIR201. Algunos países recurren a un organismo independiente o externo para la supervisión. Un organismo externo proporciona conocimientos especializados sobre la calidad del AIR y una opinión independiente. El Reino Unido utilizó este modelo para su Comisión de Mejora Regulatoria, compuesta por partes inte- resadas externas de diferentes sectores de la sociedad (entre ellos, empresas, organizaciones de beneficencia y organizaciones sin fines de lucro)202. De igual modo, los Países Bajos han recurrido a un organismo de control externo, la Junta Asesora de los Países Bajos en materia de Cargas Administrativas (ACTAL), que brinda asesoramiento sobre la reducción de las cargas admi- nistrativas impuestas por el Gobierno. En algunos casos, estos organismos independientes o externos responden al Parlamento. Por ejemplo, en Australia, además del organismo de supervisión dentro de la Administración, existen comités parlamentarios que supervisan el AIR203. d. Recursos humanos y capacitación Tanto el diseño como el análisis de los AIR requieren conocimientos altamente especializados, por lo que los funcionarios públicos de los mi- nisterios y organismos reguladores deben tener la capacitación adecuada. Esta capacitación debe abarcar los siguientes aspectos: i) técnicas para la 201 Ibidem. 202 La Comisión para una Mejor Regulación ha sido sustituida por el Consejo Asesor sobre Riesgos y Regulaciones (RRAC), que es también un organismo consultivo independiente responsable de llevar adelante algunas acciones en materia de riesgo público y la mejor manera de responder a él. 203 IFC. (2010), op. cit. 265 definición de problemas; ii) establecimiento de objetivos de políticas; iii) identi- ficación de soluciones alternativas; iv) análisis de impacto; v) participación de las partes interesadas, y vi) aplicación del AIR204. La capacitación también podría involucrar a las partes interesadas per- tinentes. Por ejemplo, las asociaciones empresariales y de la sociedad civil pueden beneficiarse de la capacitación para responder a las consultas públicas. También puede ser beneficiosa la capacitación a parlamentarios para que analicen los AIR del Gobierno y puedan cuestionarlos como parte de un proceso democrático. Además, para que la capacitación sobre los AIR sea más espe- cífica y pertinente, se podrían utilizar proyectos piloto, que ayudarían a lograr la aceptación de los entes reguladores205. El OSR o la unidad central o autoridad encargada de la supervisión de los AIR constituyen la institución mejor posicionada para impartir la capaci- tación. La función de un OSR o una unidad de AIR es particularmente impor- tante en un contexto de baja capacidad normativa e institucional y escasos recursos. Estas instituciones deberían centrarse en el fortalecimiento de las capacidades dentro de los organismos reguladores, proporcionando una com- prensión amplia del AIR, los requisitos de procedimiento específicos y los co- nocimientos técnicos necesarios para preparar dicho análisis (Recuadro 45). La capacitación también debe mantenerse en el largo plazo, dada la rotación del personal de los entes reguladores206. Recuadro 45. Fortalecimiento de capacidades en un sistema de AIR El éxito de un sistema de AIR depende fundamentalmente de que los funcionarios encargados de las regulaciones cuenten con in- centivos eficaces para preparar AIR de alta calidad en el momento oportuno. Los funcionarios también necesitan contar con determi- nadas capacidades para desempeñar sus funciones con eficacia. Entre las principales capacidades destacan las siguientes: 204 OCDE (2020), Regulatory Impact Assessment (Análisis de impacto regulatorio), op. cit. 205 Adelle, Camila; Donald Macrae; Andreja Marusic, y Faisal Naru (2015), “New development: Regulatory impact assessment in developing countries — tales from the road to good governance” (Nuevo desarrollo: Análisis del impacto regulatorio en países en desarrollo. Historias del camino hacia la buena gobernanza), Public Money & Management, vol. 35/3 206 IFC. (2010), op. cit 266 1. La comprensión del sistema de AIR que ha sido adoptado por el Gobierno y sus responsabilidades dentro de él. Conocimiento de la lógica del AIR como herramienta para 2. mejorar las políticas. Esto implica comprender los límites de la acción regulatoria del Gobierno y la necesidad de elegir racionalmente entre las distintas alternativas sobre la base de análisis comparados. 3. Conocimiento de las herramientas metodológicas específicas utilizadas en el AIR, como el análisis costos-beneficio. 4. Reconocimiento de la importancia de los vínculos entre el Gobierno y las partes interesadas para permitir las consultas y la recopilación de información necesarias para apuntalar el sistema. Fuente: GBM. Además de proporcionar capacitación, los Gobiernos (principalmente los OSR o las unidades centrales) deben publicar material de orientación detallado sobre los procesos de los AIR y las cuestiones metodológicas. Dado su carácter técnico, las metodologías analíticas requieren especial atención (Recuadro 46)207. Por ejemplo, en 2018, 128 de los 185 países encuestados contaban con directrices específicas para los AIR. En ese mismo año, todos los países de ingreso alto de la OCDE (excepto Portugal) contaban con directrices para los AIR, en comparación con solo cuatro en América Latina y el Caribe: Colombia, Costa Rica, México y Perú208. Recuadro 46. Metodologías para evaluar los impactos209 Se puede realizar un análisis de equilibrio parcial o un análisis de equilibrio general. Al realizar el análisis de equilibrio parcial, las alternativas metodológicas disponibles para las Administra- ciones suelen ser las siguientes: 207 OCDE (2020), Regulatory Impact Assessment (Análisis de impacto regulatorio), op. cit. 208 Banco Mundial (2018), Op. cit. 209 OCDE (2015), “Regulatory Impact Assessment and regulatory policy” (Análisis de impacto regulatorio y política regulatoria), en Regulatory Policy in Perspective: A Reader’s Companion to the OECD Regulatory Policy Outlook 2015, París, OCDE. 267 Análisis de costo mínimo: Considera únicamente los costos, para seleccionar la alternativa de menor costo210. Análisis de la eficacia en función de los costos: Implica que las Administraciones cuantifiquen (no moneticen) los bene- ficios que se generarían por un dólar de costos impuestos a la sociedad211. Análisis costo-beneficio: Supone la monetización de todos los costos y beneficios (o los más importantes) relacionados con todas las alternativas viables disponibles212. Análisis multicriterio: Permite comparar opciones de políticas alternativas en función de un conjunto de criterios predeter- minados213. Por otro lado, el análisis del equilibrio general requiere habilida- des de modelación y, por lo tanto, puede y debe elegirse solo cuando se cumplen varias condiciones específicas214: Los impactos indirectos deben parecer significativos y ex- tenderse a varios sectores de la economía. 210 Por lo general, se elige este método cuando los beneficios son fijos y las Administraciones solo tienen que elegir cómo alcanzarlos. 211 Por lo tanto, el método más utilizado para comparar opciones es el denominado “relación costo-beneficio”, que consiste en dividir los beneficios por los costos. Este método se utiliza normalmente para todos los programas de gasto, ya que permite determinar la optimización de los recursos de diversos programas de gasto. Una pregunta típica que puede responderse a través de un análisis de eficacia en función de los costos es “¿cuántos empleos se crearán por cada dólar invertido en esta opción?”, o bien “¿cuántas vidas se salvan por cada euro gastado en esta opción?”. 212 En su forma más recurrente, no tiene en cuenta los impactos distributivos y solo se centra en la selección de la alternativa regulatoria que ofrece el mayor beneficio social neto. En este sentido, la metodología más común en los análisis costos- beneficio es el cálculo de los “beneficios netos”, que difiere del método de la “relación costo-beneficio” que se utiliza habitualmente en los análisis de la eficacia en función de los costos (es el beneficio menos los costos, en lugar de dividir los beneficios por los costos). 213 Por ejemplo, los criterios elegidos podrían incluir el impacto en las PyMEs, el grado de protección de los derechos fundamentales, la protección de los consumidores, etc. El análisis multicriterio es especialmente útil cuando la evaluación del impacto debe conciliarse con objetivos políticos específicos y, como tal, se utiliza como instrumento de coherencia de política. Es más probable que este método capte los impactos distributivos, aunque esto depende fundamentalmente de los criterios elegidos para evaluar las opciones. 214 Muchos académicos prefieren el análisis de equilibrio general por su capacidad para captar impactos indirectos muy dispersos de la regulación. Sin embargo, por el momento, es probable que la inmensa mayoría de las Administraciones continúen utilizando el análisis de equilibrio parcial para el AIR. No obstante, cuando una regulación afectara significativamente uno o más mercados estrechamente relacionados o tendrá efectos diversos y de largo alcance en toda la economía, se requiere un marco de equilibrio general para evaluar estos impactos. 268 La Administración cuenta con las competencias suficientes, o existe la posibilidad de encargar un análisis del modelo de equilibrio general a un grupo de investigadores de alta calidad y fiables dentro o fuera de la Administración. Source: OCDE. e. Tecnologías de la información y las comunicaciones Se han desarrollado sistemas electrónicos en algunos países para ayudar al desarrollo del AIR. Por ejemplo, la Oficina de Mejores Prácticas Regulatorias de Australia desarrolló la herramienta “Medida de carga regulatoria”, que ayuda a los usuarios a calcular los costos asociados al cumplimiento de las propuestas regulatorias para empresas, organizaciones comunitarias y personas físicas (Gráfico 21).215 Las partes interesadas también pueden acceder a algunas de estas herramientas de cálculo, de modo que puedan estimar los costos de las regulaciones actuales, en proceso de elaboración o potenciales, o de los cambios en ellas.216 Gráfico 21. Medida de carga regulatoria del Commonwealth de Australia Fuente: Oficina de Mejores Prácticas Regulatorias. 215 Véase: https://rbm.obpr.gov.au/home.aspx. 216 OCDE (2020), Regulatory Impact Assessment (Análisis de impacto regulatorio), op. cit. 269 En la región de América Latina y el Caribe, solo Costa Rica y México publican AIR a través de un sitio web unificado para todas las regu- laciones propuestas, de conformidad con los Indicadores Mundiales de Gobernanza Regulatoria de 2018. Bolivia y Colombia lo hacen a través de un sitio web del ministerio o ente regulador correspondiente, mientras que Brasil, Nicaragua y Panamá lo hacen mediante una difusión más focalizada dirigida a asociaciones empresariales, otros grupos de partes interesadas o ambos.217 La CONAMER de México ha implementado un sistema de AIR de- nominado “Sistema de Manifestación de Impacto Regulatorio” (SIMIR) que le permite al público en general consultar propuestas de regulaciones, sus AIR y su estado a través de varios criterios de búsqueda, como la fecha de publicación de la regulación propuesta, el tipo de AIR o el sector u organismo proponente (Gráfico 22, abajo)218. Además, este sistema sirve como una pla- taforma intergubernamental que interconecta a los organismos sectoriales con la CONAMER para la revisión de los AIR (Gráfico 22, arriba). Gráfico 22. Sistema electrónico de AIR de México (SIMIR) 217 Base de datos de los Indicadores Mundiales de Gobernanza Regulatoria, véase: https://rulemaking. worldbank.org/en/rulemaking. 218 Véase: https://www.cofemersimir.gob.mx/. 270 Source: CONAMER. En el contexto de un AIR, la producción, recolección, procesamiento, acceso e intercambio de datos pueden estar respaldados por estrategias de gobernanza de datos específicas. Además, las nuevas tecnologías, como los macrodatos (big data) o la inteligencia artificial, pueden ayudar a monitorear y evaluar mejor el impacto de una regulación. Esto implica la participación de los tenedores de datos relevantes219. Por ejemplo, los países de la OCDE se benefician de la implementación de marcos de gestión de datos compartidos para, entre otros, definir un problema de política pública, analizar las soluciones alternativas disponibles o estimar los costos de implementación y cumplimiento mientras elaboran un AIR220. 219 OCDE (2019), The Path to Becoming a Data-Driven Public Sector (El camino para convertirse en un sector público impulsado por los datos), OECD Digital Government Studies, París, OCDE. 220 Involucrar cada vez más a los institutos estadísticos y a otros tenedores de datos relevantes, tanto dentro como fuera del sector público, es crucial para garantizar una gestión de datos fluida y prácticas de procesamiento de datos en tiempo real que ayuden a asegurar el acceso a fuentes de datos confiables que puedan orientar el AIR 271 4. Estudios de casos Recuadro 47. México: Evolución del AIR entre 2010 y 2019 Desafío En 2011, la CONAMER estimó que las cargas administrativas en México representaban el 4,8 % del PIB, lo cual era similar a otros países como España, Italia y Portugal221. Para 2018, el sistema regulatorio mexicano era complejo, con una estimación de 150 000 regulaciones y 130 000 trámites en los tres niveles de Gobierno (federal, estatal y municipal). Medida En el año 2000, se modificó la Ley Federal de Procedimiento Ad- ministrativo de 1994, que resultó en la creación de la COFEMER. Entre otros aspectos, esta ley estableció la obligación para todas las secretarías y organismos federales de elaborar AIR para cada regulación propuesta que genere costos para los ciu- dadanos o las empresas, incluido el informe de los trámites que tales regulaciones crean, modifican o eliminan, para que se in- corporen al Registro Federal de Trámites y Servicios. Durante la década de 2000, la COFEMER se abocó a establecer la base para las herramientas de gobernanza regulatoria, lo que incluyó un sistema de AIR, así como mecanismos de coordinación con la Administración federal. Para 2010, los manuales de los AIR incluían el análisis ex ante del impacto de las regulaciones propuestas, y en 2012 se incor- poraron componentes de competencia económica y riesgos en el cuestionario de dicho análisis. En ese mismo año también se introdujo el AIR ex post. Más tarde, en 2016, el AIR incorporó componentes de comercio exterior y protección al consumidor, y en 2019, el componente de derechos humanos. 221 OCDE (2014), Regulatory Policy in Mexico: Towards Whole-of-Government Perspective to Regulatory Improvement (Política regulatoria en México: Hacia una perspectiva que abarca todo el Gobierno para la mejora regulatoria). París, OCDE. 272 2010-2020 | Gobernanza regulatoria Directrices para los AIR 2010 (análisis de impacto) Introducción del AIR ex post 2012 Nuevo AIR (componentes de competencia y riesgo) 2016 Nuevo AIR (componentes de comercio exterior y protección al consumidor) Reforma constitucional (la gob. reg. se 2017 convirtió en materia nacional) Ley General de COFEMER se convirtió en CONAMER 2018 y se creó el Sistema Nacional de Mejora Regulatoria Mejora Regulatoria Nuevo AIR (componente de 2019 derechos humanos) Además, en 2017 el Congreso aprobó una reforma constitucional mediante la cual se ordenó la promulgación de la Ley General de Mejora Regulatoria, con un alcance superior al ámbito federal de la Ley Federal de Procedimiento Administrativo. Ahora, los 31 Estados y la Ciudad de México, así como los 2469 municipios, están obligados a implementar políticas de gobernanza regulato- ria, como el mandato para que los Estados y la Ciudad de México emitan leyes estatales de mejora regulatoria y la implementa- ción de AIR a nivel estatal. Resultados La reforma constitucional y la nueva Ley General de Mejora Re- gulatoria establecieron un Sistema Nacional de Mejora Regula- toria, que incluye un Consejo Nacional de Mejora Regulatoria y un Observatorio Nacional de Mejora Regulatoria que abarca los tres niveles de Gobierno e involucra a organismos autónomos y reguladores, al sector privado, a instituciones académicas y a representantes de organizaciones de la sociedad civil. Entre 2013 y 2018, se lograron resultados importantes: Regulaciones revisadas: 7493. Regulaciones mejoradas: 571. Promedio anual de trámites monitoreados: 4560. Trámites simplificados: 1495. 273 De conformidad con el nuevo marco de gobernanza regulatoria, entre 2018 y 2019, la CONAMER emitió 1690 recomendaciones de simplificación para 929 trámites. En junio de 2019, la carga regulatoria representaba el 4,4 % del PIB. Para noviembre de 2020, una vez implementadas las recomendaciones, se estimó que la carga regulatoria equivalía al 2,2 % del PIB, lo que repre- sentó un ahorro de MXN 20 178 millones (alrededor de USD 1000 millones). Fuente: CONAMER222. 5. Recursos adicionales Adelle, Camilla; Donald Macrae; Andreja Marusic, y Faisal Naru (2015), “New development: Regulatory impact assessment in developing countries — tales from the road to good governance” (Nuevo desarrollo: Análisis del impacto regulatorio en países en desarrollo. Historias del camino hacia la buena gober- nanza), Public Money & Management, vol. 35/3. Banco Asiático de Desarrollo (2010), Kingdom of Cambodia: CREST Project – Regulatory Impact Assessment Subproject (Reino de Camboya: Proyecto CREST; subproyecto de análisis de impacto regulatorio), proyecto n.o 38421, Manila, Banco Asiático de Desarrollo. Banco Asiático de Desarrollo (2014), Kingdom of Cambodia: National Rollout of the Regulatory Impact Assessment in Government (Reino de Camboya: Implementación nacional del análisis de impacto regulatorio en el Gobierno), proyecto n.o 48298-001. Manila, Banco Asiático de Desarrollo. Banco Mundial (2018), Global Indicators of Regulatory Governance: Worldwide Practices of Regulatory Impact Assessments (Indicadores Mundiales de Go- bernanza Regulatoria: Prácticas mundiales de análisis del impacto regulatorio), Washington, DC, Banco Mundial. Banco Mundial (2019), Governing Infrastructure Regulators in Fragile Environ- ments: Principles and Implementation Manual (Reguladores de infraestructura de gobernanza en entornos frágiles: Principios y manual de implementación), Washington, DC, Banco Mundial. 222 Véase: https://www.gob.mx/conamer. 274 Banco Mundial. (de próxima aparición). WTO Investment Facilitation Agreement — Business Environment Reform and Investment Facilitation: An Overview of Reform Measures, Good Practice and Donor (Acuerdo sobre Facilitación de In- versiones de la OMC. Reforma del entorno empresarial y facilitación de las in- versiones: Panorama general de las medidas de reforma, las buenas prácticas y el donante), Washington, DC, Banco Mundial. IFC; Organismo Multilateral de Garantía de Inversiones (MIGA); Banco Mundial (2010), Making it Work: “RIA Light” for Developing Countries (Lograr que funcione: “AIR simplificado” para países en desarrollo), Washington, DC, Banco Mundial. Kamkhaji, Jonathan C.; Peter Ladegaard, y Petter Lundkvist (2019), “Risks when Reforming: Challenges and Sustainability of RIA Systems: Results of the First Systematic Study on RIA Reforms in Developing Countries” (Riesgos de la reforma: Desafíos y sostenibilidad de los sistemas de AIR. Resultados del primer estudio sistemático sobre reformas de AIR en países en desarrollo), European Journal of Risk Regulation 10(1): páginas 187-200. OCDE (1997), Regulatory Impact Analysis: Best Practice in OECD Countries, (Análisis de impacto regulatorio: Mejores prácticas en los países de la OCDE), París, OCDE. OCDE (2014), Regulatory Policy in Mexico: Towards Whole-of-Government Pers- pective to Regulatory Improvement (Política regulatoria en México: Hacia una perspectiva que abarca todo el Gobierno para la mejora regulatoria). París, OCDE. OCDE (2015), “Regulatory Impact Assessment and regulatory policy” (Análisis de impacto regulatorio y política regulatoria), en Regulatory Policy in Pers- pective: A Reader’s Companion to the OECD Regulatory Policy Outlook 2015, París, OCDE. OCDE (2019), The Path to Becoming a Data-Driven Public Sector (El camino para convertirse en un sector público impulsado por los datos), OECD Digital Government Studies, París, OCDE. OCDE (2020), Panorama de las Administraciones Públicas: América Latina y el Caribe 2020, OCDE, París. OCDE (2020), Regulatory Impact Assessment, OECD Best Practice Principles for Regulatory Policy (Análisis de impacto regulatorio. Principios de mejores prácticas de la OCDE para la política regulatoria), París, OCDE. 275 Medida 14: Evaluación periódica de las medidas de facilitación de las inversiones 1. Introducción La evaluación periódica ex post se refiere a un análisis que evalúa si una regu- lación ha logrado sus objetivos originales y si puede mejorarse o revocarse. La evaluación de las regulaciones existentes, la etapa final del proceso regulatorio, es un aspecto importante del ciclo de la política regulatoria, dado que permite controlar la calidad de las regulaciones (Gráfico 23)223. Si se realizan correctamen- te, las evaluaciones periódicas proporcionan información valiosa sobre la eficacia y la idoneidad de las políticas y regulaciones (véase la teoría del cambio, Gráfico 27). En el caso de los acuerdos bilaterales o multilaterales de inversión, la evaluación periódica les permite a los Gobiernos simplificar constantemente la carga admi- nistrativa que recae sobre los inversionistas extranjeros224. Gráfico 23. Ciclo de las políticas regulatorias Evaluación ex post Evaluación ex ante para preparación y diseño Implementación y monitoreo Adopción Fuente: OCDE. Cuando se promulgan leyes y regulaciones, los análisis de impacto ex ante ayudan a los entes reguladores a prever los efectos sociales y económicos eventuales, pero no es posible identificar todos los impactos para todas las partes afectadas. Además, las circunstancias cambian con el tiempo y, en ciertas 223 OECD. 2012. Evaluating Laws and Regulations: The Case of the Chilean Chamber of Deputies. Paris: OECD. 224 Mendelkern. Group 2001. Mendelkern Report on Better Regulation. Final Report, 13 November 2001. 276 ocasiones, una regulación se vuelve obsoleta. En algunos casos, ya no es aplicable. En otros casos, es necesario realizar modificaciones dado que el problema que la regulación originalmente pretendía resolver ha evolucionado. Sin embargo, la revisión de las regulaciones existentes en la región de América Latina y el Caribe se centra principalmente en identificar las cargas administrativas y no en deter- minar si se están cumpliendo los objetivos225. Las evaluaciones periódicas son una forma eficaz de comprobar la validez de las regulaciones a lo largo del ciclo de las inversiones. La importancia de las eva- luaciones periódicas ha sido reconocida en el Acuerdo FID (Recuadro 48). Recuadro 48. Evaluaciones periódicas en el Acuerdo FID El Acuerdo FID incluye las siguientes cláusulas sobre la realiza- ción realizar evaluaciones periódicas de las medidas (artículo 21 no vinculante): Se alienta a cada Miembro/Parte a evaluar, en intervalos que considere oportunos, sus medidas de aplicación general com- prendidas en el ámbito del presente Acuerdo, para determinar si alguna de las medidas que haya implementado debería ser modificada, simplificada, ampliada o derogada, con el fin de que el régimen de facilitación de las inversiones del Miembro/ Parte sea más efectivo para lograr sus objetivos de política y dar respuesta a las necesidades específicas de las MIPyMEs. Se alienta a cada Miembro/Parte a evaluar periódicamente sus tarifas de autorización para reducir su número y su diversidad. Se alienta a los Miembros/Partes a que analicen las obser- vaciones formuladas por las partes interesadas y utilicen los indicadores de desempeño internacionales pertinentes. Se invita a los Miembros/Partes a intercambiar en el Comité de Facilitación de las Inversiones, establecido conforme el párrafo 39.1, sus experiencias sobre la realización de evaluaciones pe- riódicas y las recomendaciones de política resultantes. 225 OCDE (2020), Panorama de las Administraciones Públicas: América Latina y el Caribe 2020, OCDE, París. 277 2. Diagnóstico Al realizar un diagnóstico sobre las evaluaciones periódicas, incluida una eva- luación de las posibles necesidades en la ejecución del Acuerdo FID, deben seguirse algunos pasos básicos. En primer lugar, se debe determinar si existe un marco jurídico que incluya principios y mecanismos básicos para llevar a cabo eva- luaciones periódicas, o si estas se realizan de manera informal, caso por caso. En segundo lugar, se debe determinar el alcance de las evaluaciones periódicas, por ejemplo, si se aplican a todas las regulaciones (leyes primarias y regulaciones se- cundarias) o solo a las leyes principales. Estos diagnósticos deben incluir procesos de consulta pública, así como el uso de plataformas digitales, como herramien- tas para monitorear el conjunto de regulaciones existentes relacionadas con la inversión o una plataforma de gestión de procesos de negocio. Además, los Gobiernos podrían considerar el uso de indicadores nacionales y comparativos internacionales para evaluar la aplicación de evaluaciones ex post y ejercicios de consulta pública relacionados. Entre los indicadores clave figuran los siguientes: Métricas sobre las regulaciones evaluadas después de cierto período: por ejemplo, número de leyes y regulaciones secundarias propuestas, cuyo impacto ha sido evaluado. Indicadores iREG de la OCDE: estos indicadores presentan evidencia actualiza- da de las prácticas de política y gobernanza regulatoria de los países miembros de la OCDE226. Los indicadores iREG miden tres principios clave: i) participa- ción de las partes interesadas; ii) AIR, y iii) evaluación ex post. 3. Principios de implementación Para garantizar que las regulaciones existentes cumplan con sus objetivos de política, permanezcan actualizadas y sean coherentes y eficaces en función de los costos, deben realizarse evaluaciones sistemáticas ex post. Según la OCDE, existen tres tipos de evaluaciones ex post: i) evaluaciones programadas; ii) evalua- ciones específicas, y iii) gestión continua de inventario de regulaciones (Tabla 7)227. 226 Prácticas de política y gobernanza regulatoria de los países miembros de la OCDE avaladas en la Recomendación del Consejo sobre Política y Gobernanza Regulatoria de 2012, véase: https://www.oecd-ilibrary. org/governance/recomendacion-del-consejo-sobre-politica-y-gobernanza-regulatoria_9789264209046-es. 227 OCDE (2020), Reviewing the Stock of Regulation (Análisis de la regulación existente), OECD Best Practice Principles for Regulatory Policy, París, OCDE. 278 Todas las evaluaciones deben incluir consultas con las partes afectadas y deben ser lo más accesibles posible para la sociedad civil. En toda la región de América Latina y el Caribe, alrededor de 10 de los 31 países medidos por los Indicadores Mundiales de Gobernanza Regulatoria en 2018 aplican al menos un tipo de eva- luación ex post (Tabla 8)228. Tabla 7. Tipos de evaluación ex post de la regulación Evaluaciones Gestión continua de inventario Evaluaciones específicas** programadas* de regulaciones*** Balance público de • Reglas de control de flujo de • Reglas de extinción • inventario de regulaciones inventario Previstas en ley • Evaluaciones basadas en • Metas cuantitativas • Otras evaluaciones • principios para reducir los trámites posteriores a la Evaluaciones exhaustivas • burocráticos implementación Estudio comparado • Fuente: Adaptado por la OCDE con base en la Comisión Australiana de la Productividad *En el caso de las regulaciones o leyes con impactos potencialmente importantes en la sociedad o la economía, en particular aquellas que contienen características innovadoras o en las que su eficacia es incierta, es conveniente incorporar obligaciones de revisión en el propio marco legislativo o regulatorio. Los requisitos de extinción proporcionan un mecanismo“ a prueba de fallas” útil para garantizar que toda la regulación subordinada siga siendo adecuada para su propósito a lo largo del tiempo. Las evaluaciones posteriores a la implementación realizados en un plazo más breve (de uno a dos años) son pertinentes para las situaciones en las que un análisis regulatorio ex ante se consideró inadecuado (por ejemplo, por parte de un organismo de supervisión) o se introdujo una regulación a pesar de haber encontrado deficiencias o riesgos de que no se cumpla lo previsto. ** Los “balances” públicos de inventarios de regulación brindan una oportunidad periódica para iden- tificar las áreas problemáticas actuales en sectores específicos o en la economía en su conjunto. En los exámenes de balance de inventario también se puede emplear un criterio o principio de eva- luación para centrarse en problemas de desempeño o impactos específicos que generan inquietud. Las evaluaciones públicas “exhaustivas” son adecuadas para los grandes regímenes regulatorios que revisten complejidades o interacciones significativas, o que son sumamente conflictivos, o ambas cosas. El estudio comparado de las regulaciones puede ser un mecanismo útil para iden- tificar mejoras a partir de comparaciones con jurisdicciones que tienen marcos normativos y objetivos similares. *** Es necesario contar con mecanismos que permitan que las enseñanzas “sobre el terreno” que puedan recoger los organismos encargados de hacer cumplir la normativa se transmitan de manera sistemática a las áreas gubernamentales responsables de las políticas. Las normas regula- torias de compensación (como one-in, one-out [uno entra, uno sale]) y las metas de reducción de la carga o los cupos, deben incluir el requisito de que las regulaciones que se prevé eliminar, si todavía están “activas”, se sometan primero a algún tipo de evaluación en cuanto a su utilidad. Los propios métodos de examen deberían revisarse periódicamente para garantizar que también sigan siendo adecuados para su propósito. 228 Base de datos de los Indicadores Mundiales de Gobernanza Regulatoria, véase: https://rulemaking. worldbank.org/en/rulemaking. 279 Tabla 8. Enfoques de revisión periódica en la región de América Latina y el Caribe, 2018 Requisito de Reglas para hacer Cláusulas Evaluaciones evaluación un balance de Evaluaciones legales de continuas específica de la inventario (es decir, específicas extinción legislación one-in, one-out) Barbados Sí Sí No No Sí Bolivia Sí No No No No Brasil No No No No Sí Colombia Sí Sí No No No Costa Rica No No No No Sí Ecuador No Sí No No No México Sí Sí No Sí Sí Panamá Sí Sí No No No Perú Sí No Sí No No San Vicente y No Sí Sí No Sí las Granadinas Fuente: Base de datos de los Indicadores Mundiales de Gobernanza Regulatoria. a. Marco jurídico y normativo Si bien las evaluaciones periódicas podrían ser realizadas por cualquier organismo regulador en cualquier momento, lo ideal sería que esta práctica quedara establecida en una ley o en una regulación secundaria. En 2017, la evaluación ex post de la regulación existente era obligatoria en 23 países miembros de la OCDE y de la Unión Europea. Aunque esta cifra representa el 60 % de los países miembros, es baja en comparación con el 90 % de los miembros en los que es obligatorio realizar evaluaciones ex ante de las regulaciones229. Por el contrario, de los 31 países de América Latina y el Caribe medidos por los Indicadores Mundiales de Gobernanza Regulatoria en 2018, solo Costa Rica, México y Perú requirieron una evaluación ex post de las regulaciones230, según datos de la OCDE, El Salvador también lo requirió en 2019 (13 % en total)231. 229 OCDE (2020), op. cit. 230 Base de datos de los Indicadores Mundiales de Gobernanza Regulatoria, véase: https://rulemaking. worldbank.org/en/rulemaking. 231 OCDE (2020), Panorama de las Administraciones Públicas, op. cit 280 En algunos países, las evaluaciones periódicas deben realizarse dentro de un lapso de dos a cinco años a partir de la promulgación de una ley o regulación. Sin embargo, el plazo depende del impacto de la regulación y de si al momento de su creación se estableció un plazo específico para la evaluación periódica. Por ejemplo, en el 85 % de los estados miembros de la Unión Europea se llevó a cabo al menos una evaluación ex post entre 2017 y 2021232. En América Latina y el Caribe, México exige una evaluación ex post de todas las regulaciones secunda- rias cada cinco años. En El Salvador, esto ocurre al menos diez años después de su promulgación233. Además, los mecanismos de evaluación periódica pueden formar parte de los materiales de orientación del AIR, en los que se establece caso por caso si una regulación propuesta está sujeta a evaluaciones ex post y, de ser así, cuándo se prevé que se realice. Para obtener más detalles sobre los AIR, véase la sección titulada “Análisis de impacto regulatorio”. Las evaluaciones periódicas cuentan con la participación pública. Como buena práctica, todas las evaluaciones deben incluir consultas con las partes afectadas. Las consultas constituyen un medio para obtener información más completa acerca de los impactos, así como la oportunidad de comprobar análisis y conclu- siones preliminares. La participación de las partes interesadas puede ayudar a orientar las evaluaciones hacia las regulaciones o áreas regulatorias que podrían ser problemáticas. Las consultas también generan confianza en el proceso de revisión. Para obtener más detalles, véase la medida 12 en lo relativo a la opor- tunidad de formular observaciones sobre medidas de inversión. b. Procedimientos Es importante determinar si la lógica de la política original que justificó la intervención del Gobierno se mantiene en pie, dados los cambios que puedan haberse producido con el tiempo en los marcos regulatorios, la economía o la sociedad. Las metodologías para realizar las evaluaciones suelen basarse en un marco de costos y beneficios, en el que debe fomentarse la cuantificación siempre que sea posible234. Estas metodologías suelen estar a disposición del 232 OCDE (2022), Better Regulation Practices across the European Union (Mejores Prácticas Regulatorias en la Unión Europea), Comité de Política Regulatoria: GOV/RPC(2021)23/REV2. París, OCDE. 233 OCDE (2020), Panorama de las Administraciones Públicas, op. cit. 234 Como parte de una consideración más amplia acerca del tipo de evaluación ex post, los requisitos en materia de datos se analizan mejor en el momento en que se elabora una regulación. Además, lo ideal es comparar los impactos observados de una regulación con un contrafactual. 281 público en los sitios web de los organismos gubernamentales. Sin embargo, independientemente de la metodología y los indicadores que se elijan, estos deben hacer referencia a los objetivos de política originales. Por ejemplo, el DNP de Colombia ha publicado una metodología con siete puntos que debería tenerse en cuenta al implementar una evaluación periódica (Gráfico 24)235. Gráfico 24. Factores que deben tenerse en cuenta al implementar evaluaciones ex post 1. Tiempo 2. Alcance 3. Interesados * Establecer cuando se lleva a cabo la revisión (p. ej., 5 * Establecer si la regulación debe ser revisada en su * Relevamiento de las partes interesadas años después de la imple- totalidad o parcialmente, afectadas por la mentación o 2 años después o en conjunto con otras regulación si hubo problemas de imple- regulaciones mentación) 4. Teoría del cambio 5. Sources 6. Método * Definir una teoría del cambio e indicadores: Iden- * Definir datos cuantitativos o cualitativos * Metodologías cuantitativas tificar insumos Establecer actividades Identificar * Validar las fuentes de datos * Metodologías cualitativas productos Identificar resul- tados Definir los efectos de * Buscar información en fuentes públicas o privadas * Combinación metodologías de largo pazo acumulados 7. Resultados * Revisión del informe y conclusiones * Publicación de los resultados en una forma clara y sencilla, incluyendo los supuestos y métodos usados Fuente: DNP, Colombia. Como se mencionó anteriormente, en la región de América Latina y el Caribe, solo Costa Rica, El Salvador, México y Perú tienen el mandato legal de realizar evaluaciones regulatorias ex post. Sin embargo, Barbados, Bolivia, 235 DNP (2021), Guía Metodológica para la Implementación de la Evaluación Ex Post de la Regulación, Bogotá, DNP. Véase en el siguiente enlace. 282 Brasil, Colombia, Ecuador, Panamá y San Vicente y las Granadinas realizan evaluaciones periódicas específicas sin un mandato legal, pero solo algunos de ellos con base en determinados criterios236. Por ejemplo, en Brasil algunos organismos, como la Agencia Nacional del Petróleo, realizan evaluaciones pe- riódicas. En Colombia, la evaluación ex post de las regulaciones no es una herramienta de uso generalizado en la administración pública, pero algunas entidades ya la han implementado237. En México, existen tres herramientas para realizar evaluaciones ex post: i) informe de evaluación regulatoria ex post; ii) análisis del marco normativo nacional, o iii) Programa de Reforma a Sectores Prioritarios238. Existe un sinnúmero de regulaciones, por lo que los Gobiernos deben priorizar las regulaciones que se deben revisar para simplificar el proceso y maximizar los beneficios. Se debe dar mayor prioridad a la evaluación de las regulaciones que tienen un amplio alcance en toda la economía o la sociedad, aquellas que generan impactos significativos en los ciudadanos o las organizaciones, o en las que existe evidencia clara de la existencia de un problema239. Algunos países definen pruebas de umbral (por ejemplo, costos superiores a EUR 1 millón para ciudadanos y empresas) para decidir qué regulaciones deben priorizarse. Por ejemplo, Alemania, Austria y España cuentan con pruebas de umbral integrales que abarcan tanto los costos como los beneficios en términos de impactos sociales, económicos y ambien- tales240. En Ecuador, los umbrales se basan en el impacto fiscal y la balanza comercial; en México, se define un conjunto de 13 criterios establecidos en 236 Base de datos de los Indicadores Mundiales de Gobernanza Regulatoria, véase: https://rulemaking. worldbank.org/en/rulemaking. 237 Por ejemplo, según el artículo 2.2.1.7.6.7. del decreto 1595 de 2015, existe una disposición según la cual todo reglamento técnico será sometido a revisión por parte del organismo regulador, con el fin de determinar su permanencia, modificación o derogatoria, por lo menos, una vez cada cinco años. En cuanto a la normativa aplicable a las Comisiones Reguladoras, se podrán realizar evaluaciones ex post cada tres años. El Ministerio de Justicia tiene la práctica habitual de analizar la aplicación de las leyes vigentes y recomendar la derogación de los actos normativos que han quedado obsoletos. 238 Informe de evaluación regulatoria ex post: Las regulaciones que estaban sujetas a un Proceso de Mejora Regulatoria pueden ser emprendidas mediante un mecanismo de evaluación ex post. Análisis del marco normativo nacional: La CONAMER revisa el marco normativo, puede haber propuestas para mejorar las regulaciones en sectores económicos específicos. Programa de Reforma a Sectores Prioritarios: Cuando se identifican barreras regulatorias a nivel estatal y municipal, la CONAMER puede establecer un programa para buscar propuestas de mejora regulatoria para los sectores declarados prioritarios. 239 OCDE (2020), op. cit. 240 OCDE (2020), op. cit. 283 el Manual Regulatorio, que incluyen, entre otros, temas de interés nacional, industrias emergentes y cargas administrativas. En Panamá, solo se evalúan las normas que no se ajustan al sistema jurídico vigente y que deban ser actualizadas; y en San Vicente y las Granadinas, se realizan evaluaciones ex post cuando la regulación propuesta tiene un grave impacto en el público241. Las evaluaciones periódicas deben ser anunciadas de manera pública, y tanto los comentarios de la ciudadanía como las respuestas de las auto- ridades deben estar disponibles para su consulta pública. La cobertura y la duración de las consultas públicas deben ser proporcionales a la impor- tancia de la regulación y sus impactos, y al grado de interés o preocupación públicos242. Las entidades deben notificar con antelación la realización de los próximas evaluaciones regulatorias, preferiblemente a través de un plan anual de revisión de regulaciones, para que las partes interesadas puedan estar debidamente preparadas. Para obtener más información, véase la medida 11: en lo relativo a la oportunidad de formular observaciones sobre medidas de inversión. c. Marco institucional Las evaluaciones periódicas deben formar parte de la planificación habitual de todos los ministerios, departamentos y organismos reguladores respon- sables. Por lo general, las evaluaciones periódicas se consideran actividades adicionales y no un trabajo habitual. Con el fin de institucionalizar estas eva- luaciones y crear una cultura de evaluación de la regulación existente, deben preverse en los planes anuales los recursos destinados a las evaluaciones ex post. Los presupuestos de las instituciones también deben incluir recursos para llevar a cabo consultas públicas con miras a las evaluaciones periódicas. Si ya existe un OSR243, esta institución será responsable de coordinar las evaluaciones periódicas en todo el Gobierno, así como con los organismos subnacionales. Si un país no cuenta con un OSR, normalmente una oficina o 241 Base de datos de los Indicadores Mundiales de Gobernanza Regulatoria, véase: https://rulemaking. worldbank.org/en/rulemaking. 242 La preparación de las partes interesadas para una evaluación puede requerir un considerable esfuerzo de recopilación y análisis de datos, lo que implica tiempo y recursos. 243 Como ejemplos de OSR se pueden mencionar el Better Regulation Executive (BRE, Reino Unido); la Comisión Nacional de Mejora Regulatoria (CONAMER, México); la Oficina de Información y Asuntos Regulatorios (OIRA, Estados Unidos de América); la Oficina de Análisis de Impacto (OIA, Australia, anteriormente conocida como Oficina de las Mejores Prácticas en Reglamentación, OBPR); la Oficina del Consejo de Estado (OCS, Tailandia); el Comité de Control Reglamentario (RSB, Comisión de la Unión Europea), etc. 284 un departamento a nivel del Gobierno nacional o central (por ejemplo, parte de la Oficina del Poder Ejecutivo) a cargo de las iniciativas de reforma y sim- plificación de las regulaciones podría desempeñar esta función. En cualquier caso, se necesita una entidad que coordine las evaluaciones periódicas y los procesos de consulta relacionados. Los ministerios y los entes reguladores sectoriales son, en última instancia, los responsables de aplicar y hacer cumplir las regulaciones. Estas autori- dades tienen ventajas en el seguimiento de las evaluaciones ex post, ya que poseen los conocimientos técnicos necesarios para la aplicación de estas evaluaciones por parte de departamentos especializados o de personal es- pecializado. También es importante desarrollar mecanismos internos para comunicar en tiempo real el cumplimiento de las regulaciones, ya que de este modo se puede evitar la necesidad de realizar evaluaciones más amplias en una etapa posterior244. Los diferentes tipos de instituciones que suelen participar en evaluaciones periódicas y en sus procesos de consulta de las regulaciones asociadas con las inversiones son los siguientes: organismos de gobernanza regulatoria, de reforma regulatoria o de mejora regulatoria (a nivel nacional y subnacional); secretarías de reforma; entes reguladores, organismos sectoriales; organismos reguladores subnacionales; OPI. En el caso de las regulaciones de alto impacto, las evaluaciones deben realizarse al margen de los departamentos responsables, sobre todo en el caso de los organismos encargados de exigir el cumplimiento de las normas245. En estos casos, la transparencia es importante, y el organismo regulador o el ministerio deben preparar previamente los materiales para la consulta pública y compartirlos con las partes interesadas (incluidas 244 OCDE (2020), op. cit. 245 Dada su naturaleza, normalmente las instituciones encargadas de hacer cumplir la ley no deberían realizar evaluaciones por sí mismas, sino desempeñar el rol de proveedor de información y asesoramiento pertinentes. 285 las conclusiones y recomendaciones preliminares)246. En toda la región de América Latina y el Caribe, en 2019 solo Argentina, Costa Rica, Ecuador, El Salvador, México y Perú contaban con un órgano especializado encargado del seguimiento de las evaluaciones ex post de las regulaciones vigentes (véase el Gráfico 20 arriba)247. Las consultas públicas para la realización de evaluaciones periódicas pueden estar a cargo de los OSR o de los ministerios y organismos reguladores per- tinentes. Estas instituciones deben establecer mecanismos que permitan a los ciudadanos y al sector privado presentar comentarios y recibir respuestas de los funcionarios públicos. Toda esta información debe estar a disposición del público (por ejemplo, a través del sitio web de un OSR o de un organismo). d. Recursos humanos y capacitación Las instituciones públicas deben contar con personal capacitado para evaluar periódicamente las medidas relacionadas con las inversiones. Del mismo modo, se debe contar con personal lo suficientemente capacitado para llevar a cabo las consultas públicas y responder de manera sistemática a los comentarios del público en general. Los OSR pueden proporcionar capacitación a los miembros del personal de los ministerios y los entes reguladores sectoriales. Se necesitan manuales y guías para incorporar al nuevo personal encargado de llevar a cabo evaluacio- nes periódicas y consultas públicas (Recuadro 49). De ser necesario, se puede contratar a personas ya expertas en técnicas de evaluación para que desarro- llen rápidamente las capacidades. Los manuales de orientación y capacitación deben actualizarse sistemáticamente para garantizar que el personal reciba capacitación actualizada. La contratación de especialistas (por ejemplo, aca- démicos o empresas especializadas) podría complementar los conocimientos especializados disponibles en el Gobierno, especialmente para evaluar regu- laciones de alto impacto.248 Los conjuntos de habilidades pertinentes para la evaluación ex post de las regulaciones son en gran medida los mismos que los requeridos para los AIR ex ante (para obtener más detalles sobre los AIR, véase la medida 13, referida al análisis de impacto regulatorio). 246 Banks, Gary (2014), “Making public policy in the public interest: the role of public inquiries” (Políticas públicas en aras del interés público: el rol de las consultas públicas) en Royal Commissions and Public Inquiries: Practice and Potential. Prasser, S. y H. Tracey (ed.), Sydney, Connor Court Publishing 247 OCDE (2020), Panorama de las Administraciones Públicas, op. cit 248 OCDE (2020), op. cit. 286 Recuadro 49. Ejemplo de orientaciones sobre evaluaciones periódicas/ex post de diferentes países y regiones Australia: Orientación sobre la evaluación de impactos https:// oia.pmc.gov.au/resources/guidance-assessing-impacts Brasil: Guía para preparar la evaluación de resultados regulato- rios, https://www.gov.br/mdic/pt-br/assuntos/reg/boas-prati- cas-regulatorias/guias-e-manuais/guia-de-avaliacao-de-resul- tado-regulatorio-arr Colombia: Guía Metodológica para la Implementación de la Evaluación Ex Post de la Regulación, https://colaboracion.dnp. gov.co/CDT/ModernizacionEstado/EReI/Guia_Metodol%C3%B- 3gica_Evaluaci%C3%B3n_ExPost.pdf México: Guía para Evaluar el Impacto de la Regulación, https://www.gob.mx/conamer/documentos/guia-para-eva- luar-el-impacto-de-la-regulacion Reino Unido: The Magenta Book (El libro magenta), https:// www.gov.uk/government/publications/the-magenta-book United Kingdom: Directrices y conjunto de herramientas de mejora regulatoria, https://commission.europa.eu/law/ law-making-process/planning-and-proposing-law/bet- ter-regulation/better-regulation-guidelines-and-toolbox_en e. Tecnologías de la información y las comunicaciones Las TIC son una herramienta útil para seguir de cerca el conjunto de re- gulaciones existentes relacionadas con las inversiones. Las plataformas en línea permiten a los organismos anunciar con anticipación las normas que se evaluarán y presentar los resultados de dichas evaluaciones. 287 4. Estudios de casos Recuadro 50. Chile: Evaluación ex post de la legislación Desafío Antes de 2010, Chile carecía de un marco de evaluación ex post de leyes y regulaciones (tanto de los poderes Ejecutivo como Le- gislativo). No se realizaba una evaluación sistemática del grado de cumplimiento y los impactos de las leyes y regulaciones. Este problema se vio exacerbado por la ausencia de un sistema AIR ex ante, que es un mecanismo para establecer líneas de base para evaluar los posibles impactos de proyectos de ley y regulaciones Medida Para crear un enfoque sistemático de las evaluaciones ex post de las leyes y regulaciones, en 2010 el Congreso chileno creó el Departamento de Evaluación de la Ley, cuyas principales com- petencias son las siguientes: evaluar las normas jurídicas aprobadas por el Congreso; establecer un marco metodológico para las evaluaciones ex post que incluya diferentes tipos de impactos (económicos, financieros, sociales, culturales, ambientales, etc.); involucrar a las redes de organizaciones sociales interesadas en participar en el proceso de revisión; recomendar reformas a las leyes Resultados La creación del Departamento de Evaluación de la Ley es una ini- ciativa singular. A pesar de la existencia de comisiones legislativas parlamentarias, en todo el mundo existen muy pocas institucio- nes dentro de los parlamentos que lleven a cabo evaluaciones ex post sistemáticas de las leyes primarias 288 El Departamento de Evaluación de la Ley se ha centrado en invo- lucrar a la sociedad civil en sus evaluaciones. Cuenta con herra- mientas y mecanismos para recopilar información sobre las per- cepciones de la ciudadanía, como cuestionarios y chats en línea, cuestionarios para grupos específicos, creación de grupos de discusión, talleres, etc. Además, el Foro Ciudadano es un espacio abierto donde las organizaciones civiles y los ciudadanos pueden participar de manera presencial o virtual. Source: OCDE249. 5. Recursos adicionales Arlet, Jean; Varun Eknath, y Oleksandra Popova (2022), “Effectively Engaging the Private Sector in the Business Reform Process” (Lograr la participación efectiva del sector privado en el proceso de reforma empresarial), 9 de diciembre de 2022, Global Indicators Briefs n.º 15, Washington, DC, Banco Mundial. Banks, Gary (2014), “Making public policy in the public interest: the role of public inquiries” (Políticas públicas en aras del interés público: el rol de las consultas públicas) en Royal Commissions and Public Inquiries: Practice and Potential. Prasser, S. y H. Tracey (ed.), Sydney, Connor Court Publishing. Bteddini, Lida (2013), “MENA and Public Consultations” (Oriente Medio y Norte de África y consultas públicas), MENA Knowledge and Learning: Quick Notes Series, número 101, Washington, DC, Banco Mundial. Comisión Europea (2022), The European Union’s efforts to simplify legislation: Annual Burden Survey 2021 (Los esfuerzos de la Unión Europea por simplificar la legislación: Encuesta anual sobre la carga administrativa 2021), Bruselas, Unión Europea. Departamento Nacional de Planeación (2021), Guía Metodológica para la Im- plementación de la Evaluación Ex Post de la Regulación, Bogotá, DNP. IFC (2007), Relaciones con la comunidad y otros actores sociales: Manual de prácticas recomendadas para las empresas que hacen negocios en mercados emergentes, Washington, DC, IFC. 249 OCDE (2012), La evaluación de leyes y regulaciones: El caso de la Cámara de Diputados de Chile, París, OCDE. 289 Mandelkern Group (2001), Informe Mandelkern sobre la mejora de la regula- ción, informe final, 13 de noviembre de 2001. OCDE (2012), La evaluación de leyes y regulaciones. El caso de la Cámara de Diputados de Chile, París, OCDE. OCDE (2012), La evaluación de leyes y regulaciones: El caso de la Cámara de Diputados de Chile, París, OCDE. OCDE (2020), Panorama de las Administraciones Públicas: América Latina y el Caribe 2020, OCDE, París. OCDE (2020), Reviewing the Stock of Regulation (Análisis de la regulación existente), OECD Best Practice Principles for Regulatory Policy, París, OCDE. OCDE (2022), Better Regulation Practices across the European Union (Mejores Prácticas Regulatorias en la Unión Europea), Comité de Política Regulatoria: GOV/RPC(2021)23/REV2, París, OCDE. Rahman, Shaela (2022), “Using Strategic Communications to Engage Stake- holders in Tax Reform” (Uso de las comunicaciones estratégicas para invo- lucrar a las partes interesadas en la reforma tributaria), diciembre de 2010, Investment Climate in Practice n.° 15, Washington, DC, Banco Mundial. Secretaría de la Junta del Tesoro de Canadá (2009), Handbook for Regulatory Proposals: Performance Measurement and Evaluation Plan (Manual para pro- puestas regulatorias: Plan de Medición y Evaluación del Desempeño), Ottawa, Junta del Tesoro. Smithers, Nicola (2011), The Importance of Stakeholder Ownership for Capacity Development Results (La importancia de la identificación de las partes inte- resadas para obtener resultados en materia de desarrollo de la capacidad), Washington, DC, World Bank Institute. Lista de referencias bibliográficas 1. Adelle, Camila; Macrae, Donald; Marusic, Andreja, y Naru, Faisal (2015), “New development: Regulatory impact assessment in developing countries — tales from the road to good governance” (Nuevo desarrollo: Análisis del impacto regulatorio en países en desarrollo. Historias del camino hacia la buena gobernanza), Public Money & Management, vol. 35/3. 2. Arlet, Jean; Eknath, Varun, y Popova, Oleksandra (2022), “Effectively Engaging the Private Sector in the Business Reform Process”, Global Indica- tors Briefs No. 15, Washington, DC, Banco Mundial. 290 3. Banco Mundial (2016), Global Indicators of Regulatory Governance: Trends in Participatory Rulemaking. A Case Study (Indicadores Mundiales de Go- bernanza Regulatoria: Tendencias en la formulación participativa de normas. Estudio de caso), Washington, DC, Banco Mundial. 4. Banco Mundial (2019), Governing Infrastructure Regulators in Fragile Environ- ments: Principles and Implementation Manual, Washington, DC, Banco Mundial. 5. Banco Mundial (de próxima aparición), WTO Investment Facilitation Agreement — Business Environment Reform and Investment Facilitation: An Overview of Reform Measures, Good Practice and Donor, Washington, DC, Banco Mundial. 6. 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OCDE (2020), Reviewing the Stock of Regulation (Análisis de la regulación existente), OECD Best Practice Principles for Regulatory Policy, París, OCDE. 23. OCDE (2022), Better Regulation Practices across the EU Union, Comité de Política Regulatoria: GOV/RPC (2021)23/REV2, París, OCDE. 24. Rahman, Shaela (2010), “Using Strategic Communications to Engage Stake- holders in Tax Reform”, diciembre de 2010, Investment Climate in Practice No. 15, Washington, DC, Banco Mundial. 25. Secretaría de la Junta del Tesoro de Canadá (2009), Handbook for Re- gulatory Proposals: Performance Measurement and Evaluation Plan, Ottawa, Junta del Tesoro. Disponible en: [https://publications.gc.ca/collections/collec- tion_2013/sct-tbs/BT22-134-2009-eng.pdf]. 26. Smithers, Nicola (2011), The Importance of Stakeholder Ownership for Capacity Development Results, Washington, DC, Banco Mundial. 292 G. Facilitar inversiones sostenibles La formulación de políticas de inversión que integran la prosperidad económica con consideraciones sociales y ambientales está cada vez más generalizada. Tal como se define en los ODS de las Naciones Unidas, el desarro- llo sostenible es multifacético e incluye medidas relacio- nadas con la reducción de la pobreza, la protección del medio ambiente, el fortalecimiento de las instituciones y la mejora de las condiciones humanas.250. Las inversiones sostenibles251 requieren que los países promuevan una con- tribución positiva de las empresas al progreso económico, ambiental y social252. Las prácticas comerciales respon- sables también pueden mejorar el desempeño de las empresas y tener un impacto positivo en las operaciones al gestionar los riesgos de manera más eficiente, al tiempo que mitigan los efectos adversos de las empresas en el medio ambiente y la sociedad. Cuando se trata de estrategias de inversión, los países deben fomentar el comportamiento empresarial respon- sable a través de una combinación de medidas obligato- rias y voluntarias. Las buenas prácticas para la inversión sostenible se reflejan en directrices y principios elabora- dos por organizaciones internacionales, organizaciones no 250 La Agenda 2030 para el Desarrollo Sostenible (Agenda 2030), adoptada en 2015 por los estados miembros de las Naciones Unidas, refleja la escala y la ambición del llamado a la acción por parte de todos los países desarrollados y en desarrollo en una alianza mundial de colaboración. Los 17 ODS son integrados, indivisibles y equilibran las dimensiones económica, social y ambiental del desarrollo sostenible. Asamblea General de las Naciones Unidas, “Transformar nuestro mundo: la Agenda 2030 para el Desarrollo Sostenible”, 21 de octubre de 2015, A/RES/70/1. 251 “Inversiones sostenibles” es uno de los muchos términos utilizados para describir las estrategias que tienen como objetivo maximizar el bien social y el rendimiento financiero. Otros hacen referencia a inversiones “sociales”, “sostenibles”, “éticas”, “basadas en misiones” o “de impacto”. 252 OCDE, Líneas Directrices de la OCDE para Empresas Multinacionales, edición de 2011, OECD Publishing, París. 293 gubernamentales y asociaciones empresariales253. Por ejemplo, las Líneas Direc- trices de la OCDE para Empresas Multinacionales (2011), la “Declaración tripar- tita de principios sobre las empresas multinacionales y la política social” de la Organización Internacional del Trabajo (OIT) (2017) y el Pacto Mundial de las Naciones Unidas cubren áreas como los derechos humanos, el trabajo, el medio ambiente y la lucha contra la corrupción. Se están elaborando otros instrumen- tos para ayudar a los países a evaluar, implementar y supervisar la sostenibili- dad de las inversiones, por ejemplo, el documento FDI Qualities Toolkit (Kit de herramientas sobre la calidad de la IED), de la OCDE254. La inclusión de disposiciones sobre desarrollo sostenible en los AII ha concentra- do la atención en los últimos años. Todos los AII concluidos en 2020-21 contienen disposiciones orientadas a las reformas, destinadas a preservar el espacio regu- latorio y promover la inversión sostenible. En estos AII se cuenta con el compro- miso de los Estados de garantizar la incorporación sistemática de disposiciones que promuevan el desarrollo sostenible. La mayoría de estos AII se refieren a la protección de la salud y la seguridad, los derechos laborales y el medio ambiente. Otros reconocen explícitamente que las partes no deben flexibilizar las normas ambientales, de salud y seguridad para atraer inversiones. Algunos otros incluyen disposiciones para la promoción de la responsabilidad social corporativa255. Como ejemplos recientes de AII que contienen una disposición específica sobre inversión sostenible se pueden mencionar los siguientes: el Acuerdo de Facilitación de Inver- siones Sostenibles entre la Unión Europea y Angola256, el Acuerdo Global de In- 253 Las más utilizadas y citadas son las siguientes normas internacionales no vinculantes de buenas prácticas en materia de conducta empresarial responsable: OCDE (2011), Líneas Directrices de la OCDE para Empresas Multinacionales. Las directrices, adoptadas en 1976 y actualizadas en 2011, abarcan todas las áreas de responsabilidad empresarial, incluidas cuestiones laborales y de derechos humanos, medio ambiente, divulgación de información, sobornos, protección del consumidor, ciencia y tecnología, competencia y tributación. OIT (2017), “Declaración tripartita de principios sobre las empresas multinacionales y la política social de la OIT”. Entre los principios se incluyen recomendaciones sobre el empleo, la capacitación, las condiciones laborales, el trabajo forzoso, el trabajo infantil, la no discriminación, la libertad sindical y la negociación colectiva. ONU, Pacto Mundial de las Naciones Unidas. Se trata de una iniciativa de las Naciones Unidas sobre sostenibilidad empresarial ampliamente reconocida que cuenta con más de 12 500 participantes, incluidas 9500 empresas y 3000 participantes no empresariales. Los 10 principios del Pacto Mundial de las Naciones Unidas sobre sostenibilidad empresarial incluyen principios en materia de derechos humanos, trabajo, medio ambiente y lucha contra la corrupción. 254 OCDE, FDI Qualities Policy Toolkit (2023), OECD Publishing, París, https://www.oecd-ilibrary.org/ sites/7f251bac-en/index.html?itemId=/content/publication/7f251bac-en. 255 UNCTAD, ““Recent developments in the IIA regime: Accelerating IIA reform” (Acontecimientos recientes en el régimen AII: Aceleración de la reforma de AII), IIA Issues Note, agosto de 2021. 256 Como parte de la estrategia de inversión y desarrollo de la Unión Europea en África, se trata de concretar más acuerdos de facilitación de inversiones sostenibles con países de la región. 294 versiones Unión Europea-China (aún no suscrito)257, y, a nivel regional, el Protocolo sobre Inversión del Acuerdo por el que se establece la Zona de Libre Comercio Conti- nental Africana (AfCFTA)258. El texto que actualmente se está negociando en el Acuerdo FID incluye la promoción de la inversión sostenible con dos medidas contempladas en esta sección: conducta empresarial responsable (medida 15) y lucha contra la corrup- ción (medida 16). Medida 15: Promoción de la conducta empresarial responsable 1. Introducción La promoción de la conducta empresarial responsable (CER) reviste gran im- portancia para los encargados de la formulación de políticas que desean atraer y retener inversiones y garantizar que la actividad empresarial contribuya a la creación de valor y al desarrollo sostenible. La CER se refiere a la expec- tativa de que todas las empresas, independientemente de su condición jurídica, tamaño, propiedad o sector, eviten o aborden los impactos negativos de sus ope- raciones y, al mismo tiempo, contribuyan al desarrollo sostenible en los países donde operan259. Históricamente, el término “responsabilidad social corporativa” se ha utilizado para describir las interacciones de las empresas con la sociedad. Este término se utiliza cada vez más junto con “CER” y con la noción de “empresas y derechos humanos”. Estos conceptos reflejan la expectativa de que las empresas deben considerar el impacto de sus operaciones y cadenas de suministro en las personas, el planeta y la sociedad como parte de sus consideraciones comerciales básicas y no como un complemento (véase la teoría del cambio, Gráfico 27). 257 El Acuerdo incluye una sección específica sobre desarrollo sostenible que establece compromisos sobre la protección laboral y del medio ambiente, así como disposiciones sobre un mecanismo separado y específico para abordar las diferencias. 258 El Protocolo sobre Inversiones del Acuerdo AfCFTA establece obligaciones de los inversionistas relacionadas con la responsabilidad social corporativa, las obligaciones sociopolíticas y de lucha contra la corrupción, la ética empresarial, los derechos humanos y las normas laborales, la protección del medio ambiente, los pueblos indígenas y las comunidades locales y los compromisos de las partes en relación con el derecho a regular, las normas mínimas sobre el medio ambiente, el trabajo y la protección del consumidor, el desarrollo de los recursos humanos y la consecución de los objetivos de desarrollo. 259 Líneas Directrices de la OCDE para Empresas Multinacionales (2011). 295 La CER es un punto de entrada para cualquier empresa que desee contribuir a los ODS y lograr resultados económicos y sostenibles específicos. Las ex- pectativas de CER prevalecen en todas las cadenas de valor mundiales y están respaldadas por los principales instrumentos internacionales sobre CER, en par- ticular, las Líneas Directrices de la OCDE para Empresas Multinacionales260, los Principios Rectores sobre las Empresas y los Derechos Humanos de las Naciones Unidas (Principios Rectores de las Naciones Unidas)261, y la “Declaración tripar- tita de principios sobre las empresas multinacionales y la política social” de la OIT262 y cada vez más en los AII263 y en las estrategias, leyes y regulaciones nacionales en materia de desarrollo. Cada vez más, las normas de CER se aplican mediante leyes sobre la cadena de suministro, originadas en los países desarrollados. Por ejemplo, la Ley de la Cadena de Suministro de Alemania, que entró en vigor el 1 de enero de 2023, obliga a las empresas alemanas de una determinada envergadura a respetar los derechos humanos mediante la aplicación de obligaciones definidas de diligencia debida. Las empresas tienen la obligación de identificar y prevenir o minimizar los riesgos de violaciones a los derechos humanos y de daños al medio ambiente a lo largo de toda su cadena de suministro (véase el Recuadro 51). Del mismo modo, la ley francesa sobre el deber de vigilancia de 2017 (Loi de Vigilance) exige a las grandes empresas francesas que desarrollen un plan de vigilancia que abarque las propias actividades de la empresa en relación con posibles violacio- nes a los derechos humanos y las normas medioambientales, así como las de sus filiales, contratistas y proveedores bajo su control264. El 23 de febrero de 2022, la Comisión Europea adoptó una propuesta de directiva sobre diligencia debida 260 OCDE (2015), Directrices de la OCDE sobre el Gobierno Corporativo de las Empresas Públicas, Edición 2015, OECD Publishing, París, http://dx.doi.org/10.1787/9789264244160-en; OCDE (2017b), Los inversionistas institucionales y la conducta empresarial responsable, http://mneguidelines. oecd.org/RBC-for-Institutional-Investors.pdf, OCDE (2019c), Responsible Business Conduct and the Sustainable Development Goals (La conducta empresarial responsable y los objetivos de desarrollo sostenible), https://mneguidelines.oecd.org/RBC-and-the-sustainable-development-goals.pdf. 261 Naciones Unidas (2011), Principios Rectores sobre las Empresas y los Derechos Humanos, HR/ PUB/11/04, http://www.ohchr.org/Documents/Publications/GuidingPrinciplesBusinessHR_ EN.pdf. 262 OCDE/ACNUDH/OIT (2019), Empresas Responsables: Mensajes claves de los instrumentos internacionales, https://mneguidelines.oecd.org/Brochure-responsible-business-key-messages-from- international-instruments.pdf. 263 Más de 25 AII vigentes establecen una disposición específica sobre CER. UNCTAD Investment Policy Hub, “Mapping of IIA content” (Mapeo del contenido de AII). 264 Business and Human Rights Resource Centre. 2023. France’s Duty of Vigilance Law. Link: https://www. business-humanrights.org/en/big-issues/corporate-legal-accountability/frances-duty-of-vigilance-law/. 296 de las empresas en materia de sostenibilidad. El objetivo de esta directiva, que actualmente está bajo revisión del Parlamento Europeo y el Consejo Europeo, es fomentar un comportamiento empresarial sostenible y responsable y anclar los derechos humanos y las consideraciones medioambientales en las operaciones y la gobernanza empresarial265. Recuadro 51. Ley de la Cadena de Suministro alemana La Ley de Diligencia Debida de la Cadena de Suministro de Alemania (Gesetz über die unternehmerischen Sorgfaltspfli- chten in Lieferketten) entró en vigor el 1 de enero de 2023. Obliga a las empresas que tienen su administración central, lugar principal de actividad, sede administrativa, sede social o sucursal en Alemania a respetar los derechos humanos mediante la aplicación de obligaciones de diligencia debida definidas. La ley se aplicó inicialmente a empresas con al menos 3000 empleados. A partir de 2024, se aplicará a las empresas con al menos 1000 empleados en Alemania. Entre los elementos centrales de las obligaciones de diligen- cia debida se encuentra el establecimiento de un sistema de gestión de riesgos para identificar, prevenir o minimizar los riesgos de violaciones a los derechos humanos y de daños al medio ambiente. La ley define las medidas preventivas y correctivas necesarias, establece la obligatoriedad de los pro- cedimientos de denuncia y exige la presentación periódica de informes. Las obligaciones de diligencia debida se aplican a la propia área de negocios, a las acciones de un socio contractual y a las acciones de otros proveedores directos o indirectos. Esto significa que la responsabilidad de una empresa ya no termina en su propia fábrica, sino que se extiende a toda la cadena de suministro. La Ley de Cadena de Suministro contiene una lista exhaustiva de 11 convenios sobre derechos humanos reconocidos interna- 265 Comisión Europea (2023), Corporate sustainability due diligence (Diligencia debida de las empresas en materia de sostenibilidad). Enlace: https://commission.europa.eu/business-economy-euro/doing-business- eu/corporate-sustainability-due-diligence_en. 297 cionalmente. Se hace uso de los intereses jurídicos estableci- dos en esos convenios para definir requisitos o prohibiciones de comportamiento para la acción de las empresas con el fin de evitar una violación de las posiciones jurídicas protegidas. Entre ellas figuran la prohibición del trabajo infantil, la escla- vitud y el trabajo forzoso; el incumplimiento de las obligacio- nes de seguridad y salud ocupacional; la retención de un salario adecuado; el desconocimiento del derecho a formar sindicatos u organismos de representación de los trabajadores; la negación del acceso a alimentos y agua, y la apropiación ilegal de tierras y medios de subsistencia. Si las empresas no cumplen con sus obligaciones legales, podrían recibir multas administrativas. Estas pueden ascender a EUR 8 millones o hasta el 2 % de la facturación mundial anual. El sistema de multas basado en la facturación se aplica únicamente a las empresas con una facturación anual superior a EUR 400 millones. Además, si se impone una multa administrativa por encima de un determinado nivel mínimo, las empresas pueden quedar excluidas de la adjudicación de contratos públicos. Una autoridad está dotada de instrumentos de cumpli- miento eficaces para supervisar la gestión de la cadena de suministro de una empresa. La autoridad competente, la Oficina Federal de Asuntos Económicos y Control de Expor- taciones (Bundesamt für Wirtschaft und Ausfuhrkontrolle), posee amplias facultades de supervisión. Puede, por ejemplo, ingresar a los establecimientos comerciales y empresariales, solicitar información y revisar documentos, así como exigir que las empresas tomen medidas concretas para cumplir con sus obligaciones y hacerlas cumplir mediante la imposición de sanciones financieras. Fuente: Adaptado del documento del Ministerio Federal de Trabajo y Asuntos Sociales de Alemania (2023), Ley de la Cadena de Suministro. Enlace: https://www.csr-in-deutschland.de/EN/Business-Human-Rights/ Supply-Chain-Act/supply-chain-act.html. 298 En varios países de América Latina y el Caribe, se pusieron en marcha iniciativas legislativas en 2022 que establecen obligaciones de diligencia debida relaciona- das con la CER. El Proyecto de Ley sobre Debida Diligencia Obligatoria en Derechos Humanos de Colombia es una iniciativa legislativa dirigida por la Defensoría del Pueblo, junto con la Oficina del Alto Comisionado de las Naciones Unidas para los Derechos Humanos (OACNUDH) en Colombia y una universidad local266. En Brasil, existe un Proyecto de Ley Marco sobre Empresas y Derechos Humanos, una iniciativa legislativa presentada al Congreso por un grupo de parlamentarios, cuyo objetivo es establecer directrices para la promoción de políticas públicas alineadas con la CER267. El Proyecto de Ley sobre Debida Diligencia del Perú268 se presentó en el marco de su Plan de Acción Nacional sobre Empresas y Derechos Humanos, con el apoyo de diversas instituciones de la sociedad civil, incluidas algunas organizaciones de derechos humanos. Vale la pena destacar dos iniciativas más dentro del ámbito de diligencia debida de la CER en América Latina y el Caribe. El Proyecto de Ley General de Responsabilidad Empresarial y Debida Diligencia Corporativa de México es una iniciativa presentada en 2020 con el objetivo de establecer un mandato de conducta responsable por parte de las empresas, a fin de que eviten o mitiguen los impactos negativos asociados a sus actividades, cadenas de suministro y relaciones comerciales, en relación con las condiciones de los trabajadores, el respeto a los derechos humanos, el cuidado del medio ambiente, la lucha contra la corrupción y la protección de los derechos de los consumidores, entre otros269. En Chile, se conformó una Comisión de Trabajo Técnico en junio de 2023, en la sesión del Comité Interministerial del Plan de Acción Nacional de Derechos Humanos y Empresas, con el objetivo de elaborar el Proyecto de Ley de Debida Diligencia en materia de Derechos Humanos y Empresas, que se espera sea presentado al Congreso en 2024. El objetivo de la propuesta es establecer una regu- lación que obligue a las empresas a implementar mecanismos de diagnóstico sobre el impacto directo e indirecto en las comunidades y monitorearlos para su mitigación. Previo al proceso legislativo, se prevé una primera etapa de diálogo con las empresas públicas, seguida de conversaciones con las cámaras de comercio nacionales y ex- tranjeras de Chile y con diversos grupos de interés270. 266 El proyecto de ley aún no se ha elaborado. Defensoría del Pueblo de Colombia, “Defensoría terminó con éxito los 5 diálogos regionales de noviembre sobre derechos humanos y empresas”, 29 de noviembre de 2022. 267 Cámara de Diputados del Parlamento brasileño, https://www.camara.leg.br/proposicoesWeb/ fichadetramitacao?idProposicao=2317904 268 Proyecto de Ley de Debida Diligencia del Perú. 269 En el Mexico’s Senate’s website, la iniciativa aún aparece como pendiente, al 16 de octubre de 2023. 270 Ministerio de Relaciones Exteriores de Chile https://www.subrei.gob.cl/sala-de-prensa/noticias/ detalle-noticias/2023/08/01/qué-formas-han-tomado-las-regulaciones-de-debida-diligencia 299 Estas leyes y proyectos de ley brindan la oportunidad de mejorar la CER, pero también crean el riesgo de perjudicar a los proveedores de los países en desa- rrollo. Por ejemplo, existe el riesgo de que las empresas alemanas afectadas por la Ley de Cadena de Suministro decidan trasladar las cadenas de suministro fuera de aquellos países donde las inspecciones son complejas o las normas son general- mente laxas. Los resultados de la encuesta muestran que el 18 % de las empresas alemanas planean abastecerse de materias primas procedentes de países que prestan suficiente atención al cumplimiento de las normas de derechos humanos y protección ambiental, y el 12 % expresó que se alejaría de los proveedores de países en desarrollo y emergentes271. Del mismo modo, en Francia, tras la adopción de la Ley sobre el Deber de Vigilancia en 2017, se ha producido una disminución de las importaciones procedentes de países de ingreso bajo272. En particular, estas inicia- tivas pueden expulsar a las pequeñas empresas de las cadenas de suministro, ya que quizá les resulte demasiado difícil realizar inspecciones adecuadas o carezcan de los recursos o los conocimientos necesarios para aplicar estas normas. La aplicación de los principios y normas de CER puede ayudar a las empresas a poner en práctica los ODS relacionados con los patrones de producción res- ponsable, el crecimiento económico inclusivo y sostenible, el empleo y el trabajo decente para todos. En el Acuerdo de París sobre el cambio climático también se subraya el rol fundamental de las empresas en la lucha contra el cambio climático, entre otras acciones, mediante la reducción de las emisiones de gases de efecto invernadero y la mejora del desempeño ambiental. Para las empresas, la CER no debe considerarse una carga adicional que distrae su atención de la continuidad del negocio, sino más bien una orientación estratégica que puede alentar una respuesta más sistémica y dinámica que les aportará beneficios a corto y largo plazo. El apoyo gubernamental a la CER es esencial para garantizar la coherencia entre sus propias políticas y las expectativas que tienen respecto de las empresas, y respalda a las empresas nacionales a medida que se adaptan para participar en las cadenas de valor mundiales. Los Gobiernos deberían tener en cuenta que muchas empresas pueden no comprometerse con la CER por su propia voluntad debido a la falta de incentivos, capacidad, recursos o conocimientos. Esto es espe- cialmente cierto en contextos donde el conocimiento sobre la CER es escaso. Por lo tanto, los Gobiernos deben asegurarse de que las medidas en materia de CER 271 Instituto Alemán de Investigación Económica (próximamente), en DW (2023), “New supply chain laws shake suppliers in developing world” (Las nuevas leyes sobre la cadena de suministro sacuden a los proveedores del mundo en desarrollo). Enlace: https://www.dw.com/en/germany-new-supply- chain-law-shakes-suppliers-in-developing-world/a-65454276. 272 Ibidem. 300 no exacerben los impactos negativos para las empresas, sino que las incentiven a mitigar cualquier posible daño y maximizar los beneficios, como, por ejemplo, generar una mejora en la reputación corporativa. Además, serán fundamentales las medidas de facilitación para mitigar los posibles efectos adversos para los pro- veedores nacionales. La importancia de la promoción de la CER también ha sido reconocida en el Acuerdo FID (Recuadro 52). Recuadro 52. Conducta empresarial responsable en el Acuerdo FID El Acuerdo FID establece los siguientes requisitos asociados a la CER (artículo 37 vinculante): Con miras a promover el desarrollo sostenible, cada Miembro/Parte alentará a los inversionistas y las empresas que operan en su territorio o sujetos a su jurisdicción a que incorporen voluntariamente en sus prácticas empresariales y en sus políticas internas principios, normas y directrices reconocidos internacionalmente sobre conducta empresarial responsable que hayan sido avalados o sean apoyados por ese Miembro/esa Parte. De conformidad con su sistema jurídico, cada Miembro/ Parte deberá alentar a los inversionistas y las empresas que operan en su territorio a iniciar y mantener, con los Pueblos Indígenas, las comunidades tradicionales y las comunidades locales, relaciones y diálogos significativos, de conformidad con los principios, normas y directrices internacionales sobre conducta empresarial responsable que hayan sido avalados o sean apoyados por ese Miembro/esa Parte. Cada Miembro/Parte reconoce la importancia de que los in- versionistas y las empresas ejerzan la debida diligencia en lo que respecta a la conducta empresarial responsable para identificar y abordar efectos negativos en sus actividades, sus cadenas de suministro y otras relaciones de negocios. Los Miembros/Las Partes acuerdan intercambiar en el Comité toda información y mejores prácticas de que se disponga sobre las cuestiones abarcadas por los párrafos 37.1 y 37.2, incluidas las posibles maneras de facilitar la adopción por las empresas y los inversionistas de prácticas empresariales responsables y la presentación de informes. 301 2. Diagnóstico La realización de un diagnóstico sobre CER implica los siguientes pasos: 1. Definir el alcance y los objetivos del diagnóstico: Determinar el alcance del diagnóstico identificando las áreas de la CER en las que se centrará el Gobierno. Establecer objetivos claros que se pretenden alcanzar con el diag- nóstico. El enfoque es clave, ya que la CER puede incluir diferentes áreas, como el medio ambiente, el trabajo, los derechos humanos, las poblaciones indígenas, etc. 2. Examinar los instrumentos y las directrices pertinentes: Elaborar un inven- tario de los instrumentos y directrices internacionales a los que se adhiere y ratifica el país, así como también de las leyes y regulaciones nacionales que exigen a las empresas el cumplimiento de las prácticas de CER. Esto ayudará a identificar las deficiencias o incongruencias. 3. Realizar entrevistas y encuestas: Elaborar un inventario de los instrumentos y directrices internacionales a los que se adhiere y ratifica el país, así como también de las leyes y regulaciones nacionales que exigen a las empresas el cumplimiento de las prácticas de CER. Esto ayudará a identificar las defi- ciencias o incongruencias 4. Identificar áreas de mejoras: Sobre la base de las conclusiones de la evalua- ción, identificar las áreas en las que el Gobierno debe mejorar sus políticas en materia de CER. Formular recomendaciones para abordar las deficiencias identificadas. Al realizar un diagnóstico sobre CER, es importante consultar diversas fuentes para asegurarse de que la evaluación sea exhaustiva y se base en la evidencia: Normas y directrices internacionales: Las normas y directrices internacionales pro- porcionan puntos de referencia en materia de CER, como los Principios Rectores sobre las Empresas y los Derechos Humanos de las Naciones Unidas, las Líneas Di- rectrices de la OCDE para Empresas Multinacionales y la “Declaración tripartita de principios sobre las empresas multinacionales y la política social” de la OIT. Políticas y regulaciones gubernamentales: Las políticas y regulaciones guber- namentales pueden proporcionar orientación sobre la CER, como leyes laborales, regulaciones ambientales y medidas contra la corrupción. Códigos de conducta sectoriales: Los códigos de conducta sectoriales propor- cionan orientación sobre la CER específica de un sector en particular, como la Iniciativa para la Transparencia de las Industrias Extractivas o el Consejo de Administración Forestal. 302 Informes de responsabilidad social corporativa: Los informes de responsabi- lidad social corporativa proporcionan información sobre las prácticas de CER de una empresa y pueden brindar un aporte sobre las áreas de mejora. Participación de las partes interesadas: La participación de las partes in- teresadas, incluidos los empleados, los clientes, los proveedores y las comu- nidades locales, puede proporcionar información valiosa sobre el impacto de las operaciones de una empresa y las áreas de mejora. 3. Principios de implementación a. Marco jurídico y normativo El alcance de la CER es amplio y transversal, ya que los impactos en la sociedad relacionados con las empresas, tanto positivos como negativos, abarcan múltiples áreas sustantivas. El marco jurídico y normativo sobre la CER abarca i) los instrumentos internacionales a los que el país se ha adherido o que ha ratificado en relación con la CER; ii) cualquier otro instrumento en el que se establezcan principios, normas o directrices en ámbitos de interés para la CER; iii) medidas gubernamentales que incentiven y faciliten la adopción voluntaria de la CER por parte de las empresas, y iv) medidas gubernamen- tales que podrían impedir a las empresas incorporar en sus prácticas comer- ciales y políticas internas las prácticas, normas y directrices internacionales en materia de CER. Como parte del marco jurídico y normativo sobre la CER, en la Tabla 9 a continuación se destacan las áreas normativas clave. Tabla 9. Áreas normativas de CER Área normativa Descripción Mantener los Los Gobiernos tienen el deber primordial de garantizar los derechos hu- avances en la manos y protegerlos contra los abusos cometidos por las empresas. Las protección de los empresas tienen la responsabilidad de respetar los derechos humanos inde- derechos humanos pendientemente de la capacidad o voluntad del Estado para cumplir con sus obligaciones. Las empresas deben evitar causar impactos adversos sobre los derechos humanos en sus propias actividades o contribuir a ellos, y tratar de prevenir o mitigar los impactos con los que están directamente vincula- das a través de sus relaciones comerciales. Apoyar a la Los defensores de los derechos humanos desempeñan un rol fundamental al sociedad civil y a los permitir que las empresas comprendan las inquietudes de las partes intere- defensores de los sadas afectadas. Al llevar a cabo la diligencia debida, las partes interesadas derechos humanos pertinentes que deben consultarse son las organizaciones de la sociedad civil, los sindicatos, las organizaciones comunitarias y los defensores de los dere- chos humanos. Mientras que los Estados tienen el deber de proteger la liber- tad de expresión, asociación y reunión, las empresas tienen la responsabilidad de respetar a los defensores de los derechos humanos. 303 Llevar a cabo un Las empresas deben llevar a cabo un proceso de diligencia debida basado en proceso de diligencia los riesgos, por ejemplo, incorporándolos en sus sistemas de gestión de ries- debida basado en los gos empresariales, para identificar, prevenir y mitigar los impactos adversos riesgos reales y potenciales, y dar cuenta de cómo abordarlos. Priorizar la gestión Se refiere a la debida consideración de la necesidad de proteger el medio ambiental ambiente y llevar a cabo sus actividades de manera que contribuyan a un desarrollo sostenible más amplio. Esto implica, entre otras responsabilidades, establecer y mantener sistemas apropiados de gestión ambiental; evaluar y abordar los impactos ambientales asociados con los procesos, bienes y ser- vicios de la empresa durante todo su ciclo de vida con miras a evitarlos o, cuando sea inevitable, mitigarlos; mejorar el desempeño ambiental, y ser transparente sobre los impactos y riesgos ambientales. Los Gobiernos de- berían fijar expectativas claras a las empresas comerciales en este sentido. Proteger los Se relaciona con la promoción de la observancia entre las empresas de las derechos laborales normas internacionales del trabajo, en particular los principios y derechos fundamentales en el trabajo reconocidos en la “Declaración de la OIT relativa a los principios y derechos fundamentales en el trabajo”. Entre ellos figuran la prohibición de la discriminación por cualquier motivo, la prohibición del tra- bajo infantil y forzoso, la protección de condiciones laborales adecuadas y el reconocimiento de la libertad sindical y la negociación colectiva. Garantizar Las condiciones de trabajo adecuadas consisten en una remuneración justa, condiciones de horarios de trabajo razonables, licencias pagadas y seguridad y salud ocupa- trabajo adecuadas cional. y seguridad y salud ocupacional Promover la no La no discriminación en el empleo es un elemento fundamental de un sistema discriminación laboral que insta a los Estados a promover la igualdad de oportunidades y el trato igualitario en materia de empleo. Garantizar la La libertad sindical y la negociación colectiva constituyen otro elemento fun- libertad sindical damental de un sistema laboral responsable e integrador. y la negociación colectiva Prevenir el trabajo Se deben adoptar medidas inmediatas y eficaces para asegurar la prohibición forzoso y la trata de y eliminación de las peores formas de trabajo infantil, así como garantizar personas que no exista trabajo forzoso u obligatorio en sus operaciones. b. Procedimientos Los países pueden promover y facilitar las prácticas de CER mediante la implementación de las siguientes medidas: Regulación. Establecer y aplicar un marco jurídico adecuado que proteja el interés público y sirva de base para la CER, y supervisar el desempeño empresarial y el cumplimiento. Esto también incluye el requisito de que las empresas divulguen información sobre sus operaciones y los impactos sociales y ambientales asociados. 304 Facilitación. Comunicar con claridad las expectativas sobre lo que cons- tituye la CER, proporcionar orientación con respecto a prácticas especí- ficas y ayudar a las empresas a cumplir esas expectativas (por ejemplo, mediante la elaboración de material informativo, fortalecimiento de las capacidades, creación de centros de ayuda que apoyen directamente a las empresas). Cooperación. Trabajar con las partes interesadas de la comunidad em- presarial, las organizaciones de trabajadores, la sociedad civil, otros Gobiernos y el público, a través de las estructuras gubernamentales internas, para crear sinergias y establecer un entendimiento común de la CER. Las políticas y los procesos de adquisiciones públicas ofrecen una vía importante para que los Gobiernos promuevan la CER. Las adquisicio- nes públicas representan aproximadamente el 12 % del PIB en los países de la OCDE, y los Gobiernos son algunos de los principales compradores de bienes y servicios. Las adquisiciones públicas son fundamentales para la prestación de servicios públicos tales como infraestructura, salud y educación, y se pueden gestionar de manera que también promuevan los principios de la CER, entre ellos la protección del medio ambiente, los derechos humanos, los derechos laborales y la lucha contra la corrupción. Promoción. Demostrar apoyo a las mejores prácticas en materia de CER. Un OPI que tenga el mandato explícito de promover la CER puede dirigirse a los inversionistas, o excluirlos, en función de su trayectoria en materia de CER, o tomar medidas cuando se descubre que un inversionista ha in- fringido los principios de CER internacionalmente reconocidos. Dos tercios de los OPI de la OCDE toman medidas cuando se descubre que los inver- sionistas infringen la legislación, y más de la mitad, cuando no cumplen con los principios de CER273. Por ejemplo, Business Sweden sigue el Plan de Acción del Gobierno para las Empresas y los Derechos Humanos y puede decidir no ayudar a ciertos inversionistas si se incumplen los Prin- cipios Rectores de las Naciones Unidas sobre las Empresas y los Derechos Humanos, los principios del Pacto Mundial de las Naciones Unidas o las Líneas Directrices de la OCDE para Empresas Multinacionales en sus ac- tividades. Sin embargo, existe una gran divergencia en este aspecto entre los OPI de las distintas regiones; los países todavía están aprendiendo a promover la CER y, en términos más generales, el desarrollo sostenible a través de las actividades de los OPI. 273 OCDE, Mapping of investment promotion agencies in OECD countries (Mapeo de los organismos de promoción de inversiones en los países de la OCDE) (2018). 305 Predicar con el ejemplo: Cada vez más, los Gobiernos buscan promover la aplicación de las normas de CER utilizando su influencia como actores económicos y predicando con el ejemplo. De este modo, deben garantizar que las empresas estatales actúen de acuerdo con las normas de CER, integrando los criterios de CER en el gasto público, incluidos los mencio- nados en las regulaciones de gobierno corporativo y en las políticas de promoción de inversiones. c. Marco institucional Las instituciones involucradas en el apoyo a la CER pueden variar según el país y el sistema jurídico. Entre las instituciones comunes que pueden par- ticipar en la formulación, la supervisión del cumplimiento y la aplicación de la CER se encuentran las siguientes: Autoridad legislativa (p. ej., Parlamentos que aprueban leyes relacionadas con la CER). Autoridad ejecutiva (ministerios pertinentes) (p. ej., a cargo de la formu- lación y aplicación de políticas industriales o intersectoriales, incluidas las políticas de desarrollo sostenible más amplias o las políticas en ámbitos de interés para la CER). OPI, al momento de implementar estrategias de promoción de inversiones alineadas con las prácticas de CER. Autoridades de la zona económica especial que supervisan el cumplimien- to de las prácticas de CER. Cualquier otra autoridad responsable de desarrollar e implementar medidas para promover la CER (p. ej., las autoridades a cargo de la elabo- ración e implementación de planes de acción nacionales sobre empresas y derechos humanos). Un ejemplo de este tipo de mecanismo son los Puntos Nacionales de Contacto establecidos por países que adhieren a las Líneas Directrices de la OCDE para Empresas Multinacionales. Los Puntos Nacionales de Contacto tienen dos funciones principales: i) promover las directrices y gestionar las consultas, lo que significa que buscan que las directrices y la función que desempeñan se conozcan entre las partes interesadas pertinentes y entre todos los organismos gubernamentales, y ii) proporcionar un mecanismo de atención de quejas y reclamos para resolver casos relacionados con el incumplimiento de las directrices por 306 parte de las empresas (OCDE, 2021b).274 En América Latina y el Caribe, Argentina, Brasil, Chile, Colombia, Costa Rica, México, Perú y Uruguay han establecido sus respectivos Puntos Nacionales de Contacto.275 Autoridades (judiciales y no judiciales) responsables de tratar los casos de impactos adversos relacionados con las operaciones comerciales, las cadenas de suministro y otras relaciones comerciales. d. Recursos humanos y capacitación Las necesidades de fortalecimiento de la capacidad pueden variar según las funciones y responsabilidades de los funcionarios involucrados en el desarrollo, la aplicación y el cumplimiento de las prácticas de CER. Para abordar eficazmente estas necesidades, puede ser necesario evaluarlas y elaborar programas y recursos de capacitación adaptados a cada caso. No obstante, entre las necesidades comunes de fortalecimiento de la capacidad pueden incluirse las siguientes: Conocimiento de los instrumentos internacionales a los que el país se ha adherido o que ha ratificado en relación con la CER o cualquier otro instrumento en el que se establezcan principios, normas o directrices en ámbitos de interés para la CER. Diseño y aplicación de medidas para incentivar y facilitar la adopción voluntaria de la CER por parte de las empresas, tal como se establece en los principios, normas y directrices internacionales. Capacidad de implementación de cualquier marco jurídico y regulatorio en las áreas cubiertas por los principios, normas y directrices internacionales sobre la CER. Identificación de las medidas que podrían dificultar a las empresas la aplicación de las prácticas, normas y directrices internacionales sobre la CER, y su incorporación en sus prácticas comerciales y políticas internas. 274 OCDE (2021), Annual Report on the OECD Guidelines for Multinational Enterprises 2020: Update on National Contact Point Activity (Informe anual sobre las Líneas Directrices de la OCDE para Empresas Multinacionales 2020: Actualización sobre la actividad de los Puntos Nacionales de Contacto). 275 Conducta empresarial responsable de la OCDE: Líneas Directrices de la OCDE para Empresas Multinacionales, “Promover la conducta empresarial responsable en América Latina y el Caribe”, https:// mneguidelines.oecd.org/ncps/. 307 e. Tecnologías de la información y las comunicaciones Las herramientas de TIC pueden utilizarse para publicar leyes, regulacio- nes y medidas vigentes relacionadas con la CER, así como instrumentos in- ternacionales a los que el país se ha adherido o que ha ratificado en relación con la CER, de modo que las empresas puedan anticipar el comportamiento esperado en un país. 4. Estudios de casos Recuadro 53. Políticas de CER en Perú y Chile Desafío Fomentar la inversión sostenible mediante la implementación de medidas nacionales. Enfoque Peru Sostenible, aun conglomerado de empresas que promueven el desarrollo sostenible en Perú, también conocido como “Perú 2021”, lanzó una base de datos llamada Marcas que Marcan, junto con Kunan, una plataforma que impulsa un ecosiste- ma de emprendimiento social y ambiental. Han desarrollado la primera base de datos de proveedores nacionales del Perú, promovida por el sector privado, que integra aspectos relacio- nados con la sostenibilidad. Esta herramienta les permite a las empresas extranjeras colaborar con empresas locales que operan de manera sostenible y ayuda a alinear el capital que cumple con criterios ambientales, sociales y de gobernanza con inversiones que cumplan con esos mismos criterios. Al mismo tiempo, la base de datos incentiva a otras empresas nacionales para que lleven a cabo operaciones sostenibles y puedan de ese modo acceder a ella. En Chile, en el marco de la Conferencia de las Naciones Unidas sobre el Cambio Climático de 2021 (COP26), celebrada en noviembre de ese año, la Comisión para el Mercado Financiero (CMF) emitió una norma general que exige incluir informes sobre asuntos ambientales, sociales y de gobernanza en los informes anuales de las empresas que cotizan en bolsa, de acuerdo con 308 las necesidades actuales de los mercados y en línea con las ten- dencias locales e internacionales con el fin de promover un eco- sistema empresarial más responsable. Chile se ha comprometi- do con la neutralidad de carbono, mediante una hoja de ruta que incluye el Plan de Descarbonización y cero emisiones netas de gases de efecto invernadero para 2050, entre otras iniciativas que acompañan el crecimiento sostenible. En Chile se están impulsando algunas prácticas a través de iniciativas que provienen principalmente del ámbito financiero y estatal. Recientemente se convirtió en el mayor emisor de deuda ambiental, social y de gobernanza de América Latina, lo que incentivará a los inversionistas a cumplir con los objetivos de emisiones y generación de energía renovable. En febrero pasado, Chile vendió USD 2000 millones en bonos vinculados a la sostenibilidad, con vencimiento en 20 años, y se convirtió así en la primera nación en hacerlo. Resultados Se prevé que ambas reformas tendrán un impacto en el número de inversiones sostenibles. Dado que las reformas son recientes, el impacto no se puede medir hasta el momento. Fuente: Confederación Nacional de Instituciones Empresariales Privadas (CONFIEP) del Perú, https://www.confiep.org.pe/confiep-tv/primer-directo- rio-de-proveedores-de-impacto-en-peru-marcas-que-marcan/; AMCHAM Chile (2022), El Impulso de la inversión sostenible en Chile. Disponible en https:// amchamchile.cl/noticia/el-impulso-de-la-inversion-sostenible-en-chile/ Recuadro 54. Planes de acción nacionales sobre CER Desafío Dado el amplio alcance de la CER, puede ser difícil para los países identificar las áreas de reformas y monitorear los avances en la aplicación de medidas para fomentar las prácticas de la CER. Enfoque El plan de acción nacional constituye una herramienta eficaz para demostrar el compromiso de un Gobierno con las prácticas de CER, destacar las políticas pertinentes y señalar la necesidad 309 de adoptar medidas en el futuro. Los planes de acción nacionales también son una herramienta útil para garantizar la coherencia de las políticas en una serie de temas relacionados con la CER. Dado que los Gobiernos a menudo tienen muchas leyes, políticas y prácticas diferentes que son relevantes para la CER, los planes de acción nacionales pueden contribuir a garantizar que todos los actores gubernamentales trabajen de manera coherente para incluir la CER en sus políticas. Las Naciones Unidas han re- comendado que todos los Estados desarrollen planes de acción nacionales sobre CER como parte de su responsabilidad de difundir y aplicar los Principios Rectores de las Naciones Unidas. Resultados Hasta octubre de 2020, 24 países (21 de los cuales adhieren a las Líneas Directrices de la OCDE) habían adoptado un plan de acción nacional autónomo. Un número cada vez mayor de Gobiernos, como los de la República Checa, Francia y Estados Unidos, han adoptado una visión amplia de la CER y han incluido temas que abarcan desde el medio ambiente hasta las adqui- siciones públicas, la divulgación de información, la protección de los denunciantes y el comercio. Dado que las reformas son recientes, el impacto aún no se puede medir. Fuente: Planes de acción nacionales sobre empresas y derechos humanos; disponible en https://globalnaps.org; www.ohchr.org/EN/Issues/Business/ Pages/NationalActionPlans.aspx. Recuadro 55. Programas regionales de la Unión Europea para promover la conducta empresarial responsable Desafío Las cadenas de valor mundiales han sido un potente cataliza- dor del desarrollo socioeconómico en los últimos 30 años. Sin embargo, el aumento de los impactos sociales y ambientales adversos de las cadenas de valor mundiales ha avivado el debate sobre los beneficios del comercio internacional y la globalización. Estas preocupaciones se han visto intensificadas por la crisis de la COVID-19 y la invasión rusa a Ucrania, donde la capacidad 310 de las cadenas de valor mundiales para garantizar el suministro seguro de productos esenciales y generar beneficios para todos ha pasado a ser el centro de atención. Estas consideraciones han llevado a un creciente llamado a incorporar la CER en el centro de las operaciones comerciales, incluida la diligencia debida basada en el riesgo. La CER exige a las empresas que eviten y aborden los impactos negativos de sus actividades, incluso en sus cadenas de valor, al tiempo que contribuyan al desarrollo sostenible en los países donde operan. La promoción de los prin- cipios y normas de la CER a través de políticas comerciales y de inversión puede resultar útil para respaldar las cadenas de valor mundiales más resilientes, sostenibles y responsables. Enfoque La Unión Europea, en asociación con la OIT, la OACNUDH y la OCDE, ha implementado programas en dos regiones clave (Asia y América Latina y el Caribe) para ayudar a crear entornos norma- tivos propicios para la CER, impulsar la capacidad de las empresas para cumplir con los principios y normas de este tipo y crear con- ciencia sobre la importancia de la CER entre las partes interesa- das. La Unión Europea se beneficia de la amplia experiencia de las organizaciones asociadas en materia de diligencia debida basada en el riesgo y políticas económicas, para llevar a cabo las siguien- tes actividades: Análisis de políticas y asesoramiento a los Gobiernos sobre la CER y sobre las áreas normativas a través de las cuales se puede implementar (por ejemplo, políticas comerciales y de inversión, adquisiciones públicas y empresas estatales). Fortalecimiento de la capacidad de las empresas para llevar a cabo una diligencia debida basada en los riesgos a través de la orientación y la capacitación en sectores prioritarios. Fortalecimiento de los Puntos Nacionales de Contacto para la CER a fin de facilitar el acceso a medidas correctivas. Resultados Entre los principales resultados de los programas regionales se incluyen los siguientes: 311 Mayor coherencia de las políticas gubernamentales que promueven la CER en seis países asiáticos y nueve países de América Latina y el Caribe. Mayor conciencia sobre la importancia de llevar a cabo un proceso de diligencia debida basado en los riesgos para las empresas que participan en el comercio internacional, tanto de importación como de exportación. Por ejemplo, 179 empresas y organizaciones comerciales de América Latina, 80 pymes de Viet Nam y 510 participantes de la Academia de aprendizaje en línea sobre CER de la OCDE recibieron capacitación y actividades de fortalecimiento de las capa- cidades sobre dichos principios y normas, así como sobre diligencia debida. Mayor aprovechamiento de los Puntos Nacionales de Contacto para la CER a fin de facilitar el acceso a medidas correctivas. Entre las lecciones aprendidas se incluyen las siguientes: El aprovechamiento de los conocimientos especializados y la experiencia de las diferentes partes interesadas es fun- damental para promover la CER (incluidos los responsa- bles de formular políticas locales, las asociaciones secto- riales, las empresas, los sindicatos, las organizaciones de la sociedad civil). La participación de los Gobiernos tanto a nivel nacional como regional es esencial para crear condiciones equitativas y mejorar la eficacia de la CER. La adopción de la diligencia debida por parte de las empresas va en aumento, pero todavía no es una práctica habitual. Fuente: Adaptado de OCDE (2022), In Practice: The European Union promotes Responsible Business Conduct (RBC) for more resilient and responsible supply chains (En práctica: La Unión Europea promueve la conducta empresarial respon- sable [CER] para lograr cadenas de suministro más resilientes y responsables). Enlace:https://www.oecd.org/development-cooperation-learning/practices/ the-european-union-promotes-responsible-business-conduct-rbc-for-more-resi- lient-and-responsible-supply-chains-fe4ca291/. 312 5. Recursos adicionales OIT (1919-2019), Convenios y recomendaciones, normlex.ilo.org/dyn/normlex/ es/f?p=1000:12000 http://www.oecd.org/daf/inv/mne/48004323.pdf Líneas Directrices de la OCDE para Empresas Multinacionales (2011). Directrices de la OCDE sobre el Gobierno Corporativo de las Empresas Públicas, OCDE (2015b). Empresas responsables: Mensajes claves de los instrumentos internacionales, OCDE (2019a). SME Policy Index: Eastern Partner Countries 2020: Assessing the Implemen- tation of the Small Business Act for Europe (Índice de políticas para pymes: países socios orientales 2020: evaluación de la aplicación de la ley de pequeñas empresas para Europa), SME Policy Index, OCDE y otros (2020). OCDE, “FDI Qualities Policy Toolkit”, (Kit de herramientas sobre políticas de calidad de IED), OECD Publishing (2023). The State, State-owned Enterprises and Human Rights (El Estado, las empresas estatales y los derechos humanos), Informe del Grupo de Trabajo de las Naciones Unidas sobre Empresas y Derechos Humanos (2016). Small and Medium Enterprises and the implementation of the Guiding Prin- ciples on Business and Human Rights, (Las pequeñas y medianas empresas y la aplicación de los Principios Rectores sobre las Empresas y los Derechos Humanos), Informe del Grupo de Trabajo de las Naciones Unidas sobre Empresas y Derechos Humanos (2017). Principios Rectores de las Naciones Unidas sobre las Empresas y los Derechos Humanos: Puesta en práctica del marco de las Naciones Unidas para proteger, respetar y remediar (2011). HR/PUB/11/04, www.ohchr.org/documents/pu- blications/guidingprinciplesbusinesshr_en.pdf. Recent developments in the IIA regime: Accelerating IIA reform (Aconteci- mientos recientes en el régimen AII: Aceleración de la reforma de AII), IIA Issues Note, UNCTAD (2021). Regulatory Governance for Development and Growth: Malaysia’s Experience with Good Regulatory Practices (Gobernanza regulatoria para el desarrollo y el cre- cimiento: La experiencia de Malasia con buenas prácticas regulatorias) (2019). 313 Lista no exhaustiva de acuerdos y convenios internacionales pertinentes a la CER Derechos humanos Declaración Universal de los Derechos Humanos. Convención contra la Tortura y Otros Tratos o Penas Crueles, Inhumanos o Degradantes. Pacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales. Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos. Convención sobre los Derechos del Niño. Convención Internacional sobre la Eliminación de Todas las Formas de Discri- minación contra la Mujer. Convención sobre los Derechos Políticos de la Mujer. Convención sobre la Eliminación de Todas las Formas de Discriminación contra la Mujer. Convención sobre los Derechos de las Personas con Discapacidad. Convención para la Prevención y la Sanción del Delito de Genocidio. Convención Internacional sobre la Represión y el Castigo del Crimen de Apartheid. Trabajo Convenio de la OIT sobre el Trabajo Forzoso, 1930 (núm. 29). Convenio de la OIT sobre la Libertad Sindical y la Protección del Derecho de Sindicación, 1948 (núm. 87). Convenio de la OIT sobre el Servicio del Empleo, 1948 (núm. 88). Convenio de la OIT sobre el Derecho de Sindicación y de Negociación Colectiva, 1949 (núm. 98). Convenio de la OIT sobre Igualdad de Remuneración, 1951 (núm. 100). Convenio de la OIT sobre la Abolición del Trabajo Forzoso, 1957 (núm. 105). Convenio de la OIT sobre la Discriminación (empleo y ocupación), 1958 (núm. 111). Convenio de la OIT sobre Política Social (objetivos y normas básicos), 1962 (núm. 117). 314 Convenio de la OIT sobre la Política de Empleo, 1964 (núm. 122). Convenio de la OIT sobre la Edad Mínima, 1973 (núm. 138). Convenio de la OIT sobre el Desarrollo de los Recursos Humanos, 1975 (núm. 142). Convenio de la OIT sobre las Relaciones de Trabajo en la Administración Pública, 1978 (núm. 151). Convenio de la OIT sobre el Bienestar de la Gente de Mar, 1987 (núm. 163). Convenio de la OIT sobre las Agencias de Empleo Privadas, 1997 (núm. 181). Convenio de la OIT sobre la Prohibición de las Peores Formas de Trabajo Infantil, 1999 (núm. 182). Declaración de la OIT sobre Justicia Social para una Globalización Equitativa, 2008, adoptada por unanimidad por la Conferencia Internacional del Trabajo, 97.a reunión, celebrada en Ginebra el 10 de junio de 2008. Documentos de Identidad de la Gente de Mar de la OIT, 2003 (núm. 185). Medio ambiente Convenio de Río sobre la Diversidad Biológica, 1992. Convención Marco de las Naciones Unidas sobre el Cambio Climático (CMNUCC), 1992. Protocolo de Montreal. Convenio de Viena para la Protección de la Capa de Ozono, 1985. Convenio sobre la Contaminación Atmosférica Transfronteriza a Gran Distancia, 1979. Convenio de Aarhus sobre el Acceso a la Información en materia de Medio Ambiente, 1998. Convención de las Naciones Unidas de Lucha contra la Desertificación (CNULD), 1994. Convención Relativa a los Humedales de Importancia Internacional (Conven- ción de Ramsar), 1971. Convenio de Estocolmo sobre Contaminantes Orgánicos Persistentes (COP), 2001. 315 Convenio de Rotterdam para la Aplicación del Procedimiento de Consenti- miento Fundamentado Previo a Ciertos Plaguicidas y Productos Químicos Pe- ligrosos Objeto de Comercio Internacional, 1998. Convenio de Basilea sobre el Control de los Movimientos Transfronterizos de los Desechos Peligrosos y su Eliminación, 1989. Convención sobre la Conservación de las Especies Migratorias de Animales Silvestres (Convención de Bonn), 1979. Convención sobre el Comercio Internacional de Especies Amenazadas (CITES), 1973. Tratado sobre la Carta de la Energía, 1994. Convención sobre la Protección del Patrimonio Mundial, Cultural y Natural, 1972. Protocolo de 1978 relativo al Convenio Internacional para Prevenir la Conta- minación por los Buques, 1973 (PROT MARPOL 1978). Convenio Internacional sobre Responsabilidad Civil nacida de Daños debidos a Contaminación por Hidrocarburos, 1969. Convención Marco de las Naciones Unidas sobre el Cambio Climático, 1997. Protocolo sobre Responsabilidad Civil e Indemnización de Daños causados por los Efectos Transfronterizos de Accidentes Industriales sobre las Aguas Transfronterizas, 2003. Ratificación del Convenio para la Protección del Mar Negro contra la Conta- minación, 1 de septiembre de 1993. Convenio relativo a la Conservación de la Vida Silvestre y del Medio Natural en Europa (Convenio de Berna), 1979. Convención Conjunta sobre Seguridad en la Gestión del Combustible Gastado y sobre Seguridad en la Gestión de Desechos Radiactivos, 1997. Enmiendas de la Comisión Económica de las Naciones Unidas para Europa al Convenio sobre el Acceso a la Información, la Participación del Público en la Toma de Decisiones y el Acceso a la Justicia en materia de Medio Ambiente, relativas a los Organismos Modificados Genéticamente. 316 Corrupción Convención de las Naciones Unidas contra la Corrupción. Convención de las Naciones Unidas contra la Delincuencia Organizada Transnacional. Otros Foro Global sobre Transparencia e Intercambio de Información con Fines Fiscales de la OCDE. Convención relativa a la Lucha contra las Discriminaciones en la Esfera de la Enseñanza. Declaración del Milenio de las Naciones Unidas. Medida 16: Lucha contra la corrupción 1. Introducción La corrupción sigue siendo una de las principales limitaciones al crecimiento del sector privado en un país. Existe amplio consenso sobre el impacto negativo directo de la corrupción en el crecimiento y desarrollo económico276 Un estudio empírico basado en los datos del Índice de Percepción de la Corrupción (IPC) de Transparencia Internacional en 175 países durante el período comprendido entre 2012 y 2018 muestra que la corrupción se asocia negativamente con el creci- miento económico.277 El PIB real per cápita disminuyó alrededor del 17 % a largo plazo cuando el IPC del país aumentó solo una desviación estándar. En el estudio se pone de relieve que este efecto es especialmente pronunciado en los países con bajos niveles de eficacia gubernamental y Estado de derecho. La importancia de las medidas contra la corrupción también ha sido reconocida en el Acuerdo FID (Recuadro 56). 276 G. D’Agostino, J. P. Dunne y L. Pieroni, “Government Spending, Corruption and Economic Growth” (Gasto público, corrupción y crecimiento económico), vol. 84, World Development (2016), páginas 190-205. A. Cieślik, L. Goczek, “Control of Corruption, International Investment, and Economic Growth – Evidence from Panel Data” (Control de corrupción, inversión internacional y crecimiento económico: Evidencia de datos del panel), vol. 103, World Development (2018), páginas 323-335. M. Swaleheen, “Economic growth with endogenous corruption: an empirical study” (Crecimiento económico con corrupción endógena: Un estudio empírico), Public Choice, 146 (2011), páginas 23-41. 277 Klaus Gründler, Niklas Potrafke, Corruption and economic growth: New empirical evidence (Corrupción y crecimiento económico: Nueva evidencia empírica), 2019, https://doi.org/10.1016/j.ejpoleco.2019.08.001. 317 Recuadro 56. Medidas contra la corrupción en el Acuerdo FID En el Acuerdo FID se establece la obligación de adoptar medidas contra la corrupción (artículo 38 vinculante). En ella se especifican los siguientes requisitos: : De conformidad con su sistema jurídico y con las normas y compromisos acordados internacionalmente a los que un Miembro/Parte se haya adherido o apoye, cada Miembro/ Parte se asegurará de que se adopten medidas para prevenir y combatir la corrupción y el lavado de dinero en relación con las cuestiones comprendidas en el ámbito del presente Acuerdo. Cada Miembro/Parte reconoce la importancia de principios tales como la rendición de cuentas, la transparencia y la inte- gridad en relación con la elaboración de sus políticas contra la corrupción, así como de adoptar medidas que afecten a la inversión de manera transparente y de evitar conflictos de interés y prácticas corruptas. De conformidad con su sistema jurídico y con las normas y compromisos acordados internacionalmente a los que un Miembro/Parte se haya adherido o apoye, cada Miembro/ Parte acuerda intercambiar en el Comité información y mejores prácticas sobre las cuestiones abarcadas por los párrafos 38.1 y 38.2, incluso con el fin de identificar medidas o esferas de cooperación para prevenir y combatir la corrupción y el lavado de dinero en cuestiones que afecten a la inversión. Los países de América Latina y el Caribe participan desde 2007 en la Iniciativa Anticorrupción OCDE-América Latina y el Caribe, con el apoyo del Banco Inte- ramericano de Desarrollo y la OEA. Esta iniciativa tiene como objetivo promover la Convención de la OCDE contra el Cohecho en la región y fortalecer su aplicación, además de proporcionar una plataforma para que los países de la región comparen sus experiencias, compartan mejores prácticas y discutan los desafíos en la lucha contra la corrupción. También respalda la implementación y el cumplimiento de la Convención Interamericana contra la Corrupción (o Convención de la OEA) de 1996 y la Convención de las Naciones Unidas contra la Corrupción (UNCAC). 318 2. Diagnóstico Para comprender y evaluar el marco de lucha contra la corrupción de un país, los Gobiernos pueden adoptar varias medidas de diagnóstico. Estos diagnósti- cos ayudan a determinar el alcance y la naturaleza de la corrupción, evaluar la eficacia de las medidas existentes de lucha contra la corrupción y orientar la for- mulación de estrategias adecuadas para combatir la corrupción. 1. Evaluación del marco jurídico e institucional existente para abordar la co- rrupción: Como primer paso, los países pueden realizar una evaluación y un mapeo integrales del marco jurídico, incluidas las leyes relacionadas con el cohecho, la malversación de fondos, el lavado de dinero y el enriquecimiento ilícito. Este ejercicio también puede servir para evaluar la eficacia de insti- tuciones clave, como el poder judicial, los organismos encargados de hacer cumplir la ley, los organismos de lucha contra la corrupción y las organizacio- nes de la sociedad civil. Esta evaluación identificará las deficiencias, debilida- des y áreas de mejora en el marco general para abordar la corrupción. 2. Evaluaciones del riesgo de corrupción: Realizar evaluaciones del riesgo de co- rrupción para identificar las áreas y los sectores de alto riesgo propensos a la corrupción. Se puede encontrar información preliminar sobre los sectores o las actividades propensos a la corrupción a través de consultas y encuestas a las partes interesadas. Sin embargo, es posible que los países deban realizar un examen integral para analizar procesos clave, como las adquisiciones públicas, la concesión de licencias y las funciones regulatorias, a fin de identificar vul- nerabilidades y desarrollar medidas específicas contra la corrupción. 3. Eficacia de la aplicación de la ley: Si bien contar con un marco jurídico para abordar la corrupción sería un paso importante, resulta clave evaluar la eficacia con la que se aplica dicho marco. La evaluación de los anteceden- tes en materia de aplicación de la ley y de la capacidad de los organismos encargados de hacer cumplir la ley puede ayudar a identificar debilidades y áreas de mejora. 4. Gobierno electrónico y transparencia: Las medidas de diagnóstico permiten evaluar la disponibilidad y accesibilidad de la información pública, los servicios en línea y las plataformas digitales para que los ciudadanos interactúen con el Gobierno. El fortalecimiento de la transparencia y la digitalización de los procesos administrativos pueden reducir los riesgos de corrupción y aumentar la confianza pública. 319 5. Concientización y educación públicas: Con las medidas de diagnóstico se puede evaluar el nivel de conciencia pública, la percepción de la corrupción y la comprensión de sus consecuencias. Estas evaluaciones pueden orientar el de- sarrollo de programas de concientización e iniciativas educativas específicas para fomentar una cultura de integridad e intolerancia a la corrupción. 6. Cooperación internacional: Las medidas de diagnóstico permiten evaluar el cumplimiento de las normas internacionales por parte del país e identificar las áreas en las que la cooperación y la asistencia técnica de los asociados inter- nacionales pueden ser beneficiosas. En los países de América Latina y el Caribe, como se mencionó anteriormente, se están realizando grandes esfuerzos de cooperación en el marco de la OCDE con el apoyo del Banco Interamericano de Desarrollo y la OEA. Además, se pueden consultar varios índices y bases de datos para ayudar con el diagnóstico y complementar la información del país. a. Worldwide Governance Indicators (Control of Corruption) (Indicadores Mundiales de Buen Gobierno [Control de corrupción]): los Indicadores Mundiales de Buen Gobierno describen seis dimensiones generales de la gobernanza en más de 200 países y territorios para el período 1996-2021. Entre los seis indicadores clave se encuentra el indicador “Control de la corrupción”, que capta las percepciones sobre la medida en que se ejerce el poder público para obtener beneficios privados, incluida la corrupción de bajo y alto nivel, así como la “captura” del Estado por élites e intereses privados. En los indicadores se enumeran las variables individuales de cada fuente de datos utilizada para elaborar esta medida. b. Índice de Percepción de la Corrupción (IPC): El IPC de Transparencia Interna- cional es un índice que clasifica a los países “en función de sus niveles percibi- dos de corrupción en el sector público, a partir de las evaluaciones de expertos y las encuestas de opinión”. En términos generales, el IPC define “corrupción” como “el uso indebido del poder público para beneficio privado”. La organización no gubernamental Transparencia Internacional publica el índice anualmente desde 1995. Los datos más recientes disponibles corresponden al IPC de 2022, publicado en enero de 2023, que actualmente clasifica a 180 países “en una escala de 100 (limpios de corrupción) a 0 (corrupción rampante)”. c. Índice Global de Corrupción (IGC): El IGC abarca 196 países y territorios y mide el estado de la corrupción y los delitos financieros en todo el mundo. Se basa en 42 variables reconocidas internacionalmente y abarca dos subíndices, 320 tanto para ofrecer una visión general del riesgo global como para realizar una evaluación más detallada. El IGC se puede utilizar para realizar mapeos de riesgos iniciales como parte del proceso de cumplimiento para evaluar de manera eficiente la exposición al riesgo de terceros. d. Guía internacional de riesgo país de Harvard Dataverse (ICRG), que iden- tifica la corrupción como un riesgo que afecta la estabilidad política de los países. 3. Principios de implementación a. Marco jurídico y normativo La adhesión a los acuerdos y normas internacionales sobre corrupción es un proceso continuo, y los países deben trabajar constantemente para for- talecer sus marcos de lucha contra la corrupción en consonancia con la evolución de las normas y mejores prácticas mundiales. Muchos países de todo el mundo ya se han comprometido a suscribir acuerdos y normas inter- nacionales para prevenir y combatir la corrupción y el lavado de activos. Por ejemplo, Estados Unidos ha participado activamente en iniciativas mundiales de lucha contra la corrupción y el lavado de dinero. Estos son algunos ejemplos de acuerdos y normas internacionales a los que Estados Unidos ha adherido: Convención de las Naciones Unidas contra la Corrupción (UNCAC): La UNCAC es un tratado internacional integral que tiene como objetivo promover y fortalecer las medidas para prevenir y combatir la corrup- ción a nivel nacional e internacional. Abarca diversos aspectos, como la prevención, la penalización, la cooperación internacional, la recuperación de activos y la asistencia técnica. https://www.unodc.org/unodc/en/co- rruption/ratification-status.html. Grupo de Acción Financiera (GAFI): El GAFI es una organización intergu- bernamental que establece normas mundiales para combatir el lavado de dinero, el financiamiento del terrorismo y otras amenazas conexas a la integridad del sistema financiero internacional. Muchos países ya adhieren a las recomendaciones del GAFI y participan en evaluaciones mutuas para determinar si cumplen con estas normas. https://www. fatf-gafi.org/en/the-fatf/what-we-do.html. 321 Convención de la OCDE sobre la lucha contra el Cohecho: Los países miembros de la OCDE son parte de la Convención de la OCDE sobre la lucha contra el Cohecho, que les exige tipificar como delito el soborno de funcionarios públicos extranjeros en transacciones comerciales interna- cionales. La Convención tiene por objeto combatir el soborno y promover condiciones equitativas para el comercio y la inversión internacionales. “https://www.oecd.org/corruption/oecdantibriberyconvention.htm#:~:tex- t=The%20OECD%20Anti%2DBribery%20Convention,measures%20that%20 make%20this%20effective” . Acuerdos bilaterales y multilaterales: Varios países suscriben acuerdos bilaterales y multilaterales con otros países para fortalecer la coopera- ción en la prevención y la lucha contra la corrupción y el lavado de activos. Estos acuerdos abarcan ámbitos como la asistencia jurídica recíproca, la extradición, la recuperación de activos y el intercambio de información. A fin de ser coherentes con los acuerdos internacionales, los países deben alinear y actualizar su marco jurídico interno para hacer frente a la corrup- ción. Para fortalecer las medidas contra la corrupción y aumentar la transpa- rencia y la rendición de cuentas en los sectores público y privado, se requiere un marco jurídico nacional e institucional sólido. Por ejemplo, Estados Unidos ha promulgado varias leyes federales y estatales y ha creado instituciones que tienen el mandato de garantizar la aplicación eficaz de esas leyes y regulacio- nes (Gráfico 25). Gráfico 25. Marco de lucha contra la corrupción y el lavado de dinero en Estados Unidos Marco anticorrupción Marco jurídico Marco jurídico Organismos encarga- Organismos federal nacional (por estado) dos de hacer cumplir regulatorios y de la ley y de supervisión supervisión Ley de Prácticas Corruptas en el Leyes de Departamento de Justicia Red de Control de Delitos extranjero Corrupción (DOJ), Federal de Investigación Financieros (Find CEN), Pública, Ética y (FBI), Comisión de Bolsa y Oficina del Consejero Financiamiento Valores (SEC), Oficina de Ética Especial (OSC), Oficina de Ley Patriótica de de Campañas del Gobierno (OGE), Inspector Rendición de Cuentas del Estados Unidos (USA General. Gobierno (GAO) Patriot) Fuente: GBM, sobre la base de las leyes y regulaciones de Estados Unidos. 322 En un país, la corrupción puede producirse tanto en el sector público como en el privado. Por lo tanto, cuando los países diseñan sus marcos jurídicos y regulatorios, deben abordar la corrupción en ambos sectores. Los temas y el alcance del diseño de estas leyes difieren según cada sector. Las siguientes consideraciones pueden ayudar en este sentido. Para el sector público: Tipificación de la corrupción como delito: Promulgar leyes que definan y tipifiquen claramente los actos de corrupción en el sector público, como el cohecho, la malversación de fondos, el abuso de poder y el nepotismo. Creación de un código de conducta para los funcionarios públicos: Es- tablecer un código de conducta en el que se describan las normas éticas, las responsabilidades y las restricciones para los funcionarios públicos, incluidas las normas sobre conflictos de interés, regalos y actividades posteriores al empleo. Establecimiento de medidas de protección para los denunciantes: Brindar protección jurídica e incentivos a los denunciantes que informen sobre actos de corrupción en el sector público, garantizando la confiden- cialidad, la ausencia de represalias y posibles recompensas. Exigencia de declaración patrimonial: Obligar a los funcionarios públicos a declarar sus activos, ingresos y pasivos para prevenir el enriquecimiento ilícito y detectar conflictos de interés. Para el sector privado: Leyes contra el cohecho: Promulgar leyes que tipifiquen como delito el cohecho en el sector privado, incluidos los cohechos activos y pasivos, y establecer sanciones para las personas y organizaciones involucradas. Gobierno corporativo y cumplimiento: Promover prácticas sólidas de gobierno corporativo exigiendo a las empresas que establezcan controles internos, políticas éticas y programas de cumplimiento para prevenir la corrupción. Transparencia en las transacciones comerciales: Promover la trans- parencia en las transacciones comerciales, lo que incluye la divulgación de la titularidad efectiva, las operaciones con partes relacionadas y los estados financieros de las empresas. 323 Medidas contra el lavado de dinero: Implementar regulaciones sólidas contra el lavado de dinero para evitar que el sector privado sea utilizado como canal para fondos ilícitos, lo que incluye la diligencia debida con respecto al cliente, las obligaciones de presentación de informes y los re- quisitos de cumplimiento. b. Procedimientos Al adoptar medidas para abordar la corrupción y el lavado de dinero, o medidas que pueden tener un impacto en las inversiones en general, los Gobiernos deben garantizar la transparencia, la rendición de cuentas y la integridad. El proceso de adopción de dichas medidas también debe llevarse a cabo de manera no discriminatoria. Los procedimientos involucrados en la adopción e implementación de tales medidas no deben presentar conflictos de intereses. c. Marco institucional La gobernanza institucional cumple una función crucial para combatir la corrupción con eficacia. Establecer instituciones fuertes con estructuras de gobierno sólidas ayuda a prevenir, detectar y combatir la corrupción. El marco institucional para abordar las cuestiones relativas a la corrupción y la lucha contra el lavado de dinero depende de la tradición jurídica de cada país. Al diseñar un marco institucional, pueden considerarse algunas de las siguientes estructuras: Organismos anticorrupción independientes: Organismos o comisiones que se encargan de prevenir, investigar e impulsar acciones legales contra una causa de corrupción tanto en el sector público como en el privado. Pueden tener facultades para realizar investigaciones, reunir pruebas y recomendar acciones legales. Organismos encargados de hacer cumplir la ley (departamento de lucha contra la corrupción): Organismos especializados encargados de hacer cumplir la ley, responsables de investigar y juzgar delitos de corrupción y lavado de dinero. Por lo general, trabajan en estrecha colaboración con otros organismos de lucha contra la corrupción. Algunos países también cuentan con una unidad de delitos económicos y financieros dentro de los organismos encargados de hacer cumplir la ley para trabajar en el ámbito de la corrupción y el lavado de dinero. 324 Organismos de auditoría: Organismos responsables de realizar las audi- torías financieras de las entidades del sector público para garantizar la transparencia y la rendición de cuentas. Entes reguladores financieros: Organismos responsables de supervi- sar y regular el sector financiero, incluidos los bancos, las compañías de seguros y las sociedades de valores. Establecen y aplican las reglamenta- ciones contra el lavado de dinero y realizan inspecciones para garantizar el cumplimiento. Órganos judiciales: En algunos países también se crean tribunales espe- cializados para atender exclusivamente casos de corrupción. Contar con tribunales especializados puede contribuir a la tramitación eficiente de estos casos y permitir al Gobierno acelerar los juicios. Para que las políticas contra el lavado de dinero sean eficaces, es necesario que todas las instituciones pertinentes actúen de manera coordinada. Por ejemplo, suelen participar la unidad de inteligencia financiera, los organismos encargados de hacer cumplir la ley, las oficinas de aplicación de la ley y cualquier otro organismo especializado creado a tal fin. Los mecanismos de coordina- ción y cooperación entre los organismos clave pueden establecerse a través del marco jurídico o a través de las facultades administrativas conferidas a estas instituciones. No obstante, quizá se necesite un mecanismo eficaz e integrado para garantizar la suficiente coordinación e intercambio de información. Según el Índice de Percepción de la Corrupción, Chile es el segundo país de América Latina y el Caribe con mejor desempeño en percepción de la corrupción después de Uruguay (solo superado por Qatar). Se han adoptado muchas medidas para reforzar la transparencia y el Estado de derecho en la administración pública de Chile, por ejemplo, la Ley del Lobby278. Incluso en las reformas a su Constitución se ha reconocido la transparencia como uno de los principios del ordenamiento jurídico chileno. d. Recursos humanos y capacitación Las necesidades de fortalecimiento de la capacidad de los funcionarios involu- crados en el desarrollo, la implementación y el cumplimiento de las prácticas anticorrupción pueden variar según sus funciones y responsabilidades es- pecíficas. Para abordar eficazmente estas necesidades, puede ser necesario evaluarlas y elaborar programas y recursos de capacitación adaptados a las 278 Plataforma para la Ley del Lobby de Chile disponible en https://www.leylobby.gob.cl/. 325 necesidades específicas de los funcionarios. Algunas necesidades comunes de fortalecimiento de la capacidad pueden incluir capacitación para llevar a cabo campañas de conciencia pública y programas educativos que promuevan la ética, la integridad y los valores de la lucha contra la corrupción, así como ca- pacitación para hacer cumplir las leyes y regulaciones contra la corrupción. e. Tecnologías de la información y las comunicaciones Las iniciativas de gobierno electrónico y el uso de herramientas de TIC pueden aumentar la transparencia, mejorar la rendición de cuentas y reducir las oportunidades de corrupción. A continuación, se presentan algunos ejemplos de iniciativas gubernamentales y soluciones impulsadas por la tecnología que pueden ser útiles para combatir la corrupción: 1. Plataformas digitales en línea para la prestación de servicios: Se trata de plataformas y portales en línea desarrollados por los Gobiernos para que los inversionistas o las personas accedan a diferentes servicios, como la solicitud de permisos, licencias o aprobaciones. Estas platafor- mas pueden ayudar a reducir el contacto directo con los funcionarios, lo que minimiza las oportunidades de cohecho y extorsión. 2. Sistemas electrónicos para la presentación de declaraciones de impuestos y los pagos: Los sistemas electrónicos de presentación y pago de declaraciones de impuestos les permiten a las empresas y a las personas físicas presentar las declaraciones de impuestos y realizar los pagos correspondientes de forma electrónica, lo que reduce el riesgo de corrupción y facilita una administración tributaria eficiente. 3. Sistemas de adquisiciones electrónicas: Las plataformas de adquisicio- nes electrónicas pueden proporcionar una forma transparente y eficiente de llevar a cabo el proceso de adquisiciones públicas. Automatizan y alea- torizan los procesos de licitación, proporcionan acceso a la información sobre las licitaciones y permiten el seguimiento en tiempo real, factores clave para reducir los riesgos de corrupción en las adquisiciones. 4. Portales de datos de libre acceso y transparencia financiera: Los Gobiernos pueden establecer portales de datos de libre acceso donde pueden publicar una amplia gama de información gubernamental, como presupuestos, gastos, contratos y datos sobre el desempeño del sector público. Esto puede ayudar a promover la transparencia y permitir al público en general examinar la información pertinente. También ayuda a identificar irregularidades o riesgos de corrupción. 326 5. Intercambio de información: El intercambio de información sobre casos concretos de corrupción y los organismos pertinentes implicados puede ayudar a crear conciencia entre los inversionistas y el público en general. Esta iniciativa puede ser llevada a cabo por instituciones gubernamen- tales y no gubernamentales. Por ejemplo, plataformas como “I Paid a Bribe” (Pagué un soborno) en India proporcionan información colabo- rativa a pedido sobre los sobornos en diferentes contextos. Las pruebas incidentales sugieren que quienes exigen sobornos en las zonas donde se utilizan estas plataformas se muestran más renuentes por temor a ser identificados en ellas279. 6. Plataformas digitales de denuncias: Los Gobiernos pueden implementar plataformas en línea seguras para que los inversionistas y las personas denuncien casos de corrupción de forma anónima. Estas plataformas ofrecen un canal seguro para denunciar información relacionada con actos de corrupción, lo que garantiza la protección de los denunciantes y facilita investigaciones eficientes. 7. Líneas directas para denunciar actos de corrupción: Las líneas directas impulsadas por la tecnología les permiten a los inversionistas y a las personas denunciar incidentes de corrupción mediante llamadas telefó- nicas, mensajes de texto o aplicaciones del teléfono. Estas líneas directas garantizan la confidencialidad, y los casos denunciados pueden rastrear- se, investigarse y abordarse con prontitud. 8. Uso de la inteligencia artificial: Aunque es preliminar, los Gobiernos pueden utilizar la inteligencia artificial para identificar patrones, anomalías y posibles riesgos de corrupción en grandes conjuntos de datos. Estas tec- nologías pueden ayudar a detectar actividades fraudulentas, como la malversación de fondos, el lavado de dinero o las irregularidades contrac- tuales. Además, las capacidades predictivas de la inteligencia artificial pueden ayudar a los Gobiernos a anticipar los riesgos de corrupción, priorizar los recursos y dirigir las medidas preventivas a las áreas con mayor probabilidad de corrupción. Si bien existen muchas soluciones de TIC y digitales para que los Gobiernos aborden el problema de la corrupción, es importante reconocer que no todos los países pueden destinar recursos para mejorar sus plataformas y capacidades 279 Kannaiah, Venkatesh (2016) I paid a bribe: Using technology to fight corruption in India (Pagué un soborno: Usar la tecnología para luchar contra la corrupción en India), South Asia @ LSE (16 de mayo de 2016). 327 digitales y de comunicación de la información. Cualquier esfuerzo gubernamental por digitalizar la prestación de servicios debe estar respaldado por una justifica- ción normativa sólida y el marco jurídico y regulatorio pertinente (véase la medida 5, referida a la digitalización). 4. Recursos adicionales How to Bribe: A Typology of Bribe Paying and How to Stop it (Cómo sobornar: Una tipología de cómo pagar sobornos y cómo detenerlos), Transparencia In- ternacional (2014). Government Spending, Corruption and Economic Growth (Gasto público, corrupción y crecimiento económico), vol. 84, World Development (2016), páginas 190-205. “Control of Corruption, International Investment, and Economic Growth – Evidence from Panel Data” (Control de corrupción, inversión internacional y crecimiento económico: Evidencia de datos del panel), vol. 103, World Develo- pment (2018), páginas 323-335 “Economic growth with endogenous corruption: an empirical study” (Cre- cimiento económico con corrupción endógena: Un estudio empírico), Public Choice, 146 (2011), páginas 23-41. Convención sobre la Lucha contra el Cohecho de Funcionarios Públicos Extran- jeros en Transacciones Comerciales Internacionales, OCDE (1997). Convención de las Naciones Unidas contra la Corrupción (2004). Anticorruption Initiatives: Reaffirming Commitment to a Development Priority (Iniciativas contra la corrupción: Reafirmar el compromiso con una prioridad de desarrollo) (2019). Grupo de Acción Financiera. Lista de referencias bibliográficas 1. “Control of Corruption, International Investment, and Economic Growth – Evidence from Panel Data”, vol. 103, World Development (2018), páginas 323-335. 2. France’s Duty of Vigilance Law, Business and Human Rights Resource Centre (2023). 328 3. Corporate sustainability due diligence, Comisión Europea (2023). “New supply chain laws shake suppliers in developing world” (2023). 4. “Declaración tripartita de principios sobre las empresas multinacionales y la política social” de la OIT”, OIT (2011). 5. I paid a bribe: Using technology to fight corruption in India (2016). 6. Corruption and economic growth: New empirical evidence (2019). 7. “Economic growth with endogenous corruption: an empirical study”, Public Choice, 146 (2011), páginas 23-41. 8. Responsible Business Conduct for Institutional Investors. 9. Líneas Directrices de la OCDE para Empresas Multinacionales, OCDE (2011). Directrices de la OCDE sobre el Gobierno Corporativo de las Empresas Públicas. 10. Mapping of investment promotion agencies in OECD countries (Mapeo de los organismos de promoción de inversiones en los países de la OCDE), OCDE (2018). 11. Annual Report on the OECD Guidelines for Multinational Enterprises 2020: Update on National Contact Point Activity, OCDE (2019). 12. Responsible Business Conduct and the Sustainable Development Goals (La conducta empresarial responsable y los objetivos de desarrollo sostenible) (2019). 13. FDI Qualities Policy Toolkit OCDE (2023). 14. Empresas responsables: Mensajes claves de los instrumentos internacionales (2019). 15. “Transformar nuestro mundo: la Agenda 2030 para el Desarrollo Sostenible”, Asamblea General de las Naciones Unidas (2015). 16. Principios Rectores de las Naciones Unidas sobre las Empresas y los Derechos Humanos (2011). 17. Recent developments in the IIA regime: Accelerating IIA reform. (2021). 18. Pacto Mundial de las Naciones Unidas. 329 H. Creación de un marco de seguimiento y evaluación para las reformas destinadas a la facilitación de las inversiones La aplicación eficaz de las reformas destinadas a facilitar las inversiones requiere la creación de un marco de seguimiento y evaluación a medida. Un marco integral de seguimiento y evaluación se compone de tres pilares: i) seguimiento de las reformas a través de un marco de resultados o sistema de calificación; ii) recopilación de co- mentarios de otras partes interesadas del sector público, y iii) validación externa de las reformas junto con el sector privado. Véase el Gráfico 26 para obtener una descripción general del marco conceptual de un sistema integral de seguimiento y evaluación. Gráfico 26. Estructura conceptual de un sistema integral de seguimiento y evaluación Sistema de seguimiento y evaluación: Marco conceptual Interno Indicadores clave del Recopilación de datos, (seguimiento) desempeño (sistema de análisis, informes calificación) SISTEMA DE SEGUIMIENTO Y EVALUACIÓN Comentarios de organis- Encuestas periódicas, mos de implementación consultas del sector público Externo (evaluación) Comentarios del Encuestas periódicas, platafor- sector privado mas de diálogo público-priva- do, circuitos de retroali- mentación específicos de la reforma o el servicio Fuente: GBM En primer lugar, en un marco de resultados se identifican los indicadores clave del desempeño que deben supervisarse para controlar el progreso en el tiempo, Se pueden desarrollar indicadores clave del desempeño para las actividades, los productos y los resultados que se lograrán mediante las reformas y las inversiones. 330 En segundo lugar, una evaluación externa puede ayudar a validar la informa- ción recabada a través de los indicadores clave del desempeño. Por ejemplo, la recopilación y el análisis de los comentarios del sector privado pueden ayudar a identificar los puntos débiles y las deficiencias entre el marco jurídico y la imple- mentación, que pueden pasar inadvertidos. Por lo general, la recopilación de co- mentarios del sector privado se logra incorporándola en la prestación de servicios y a través de encuestas a las empresas. Incorporar la recopilación de comenta- rios en la prestación de servicios es relativamente económico y puede ayudar a recabar comentarios específicos sobre la calidad de los servicios de forma sis- temática. Las encuestas empresariales suelen ser más costosas y complicadas de implementar, y requieren un mayor esfuerzo. Sin embargo, si el Gobierno, las organizaciones no gubernamentales, las organizaciones internacionales o las aso- ciaciones empresariales realizan encuestas a empresas en forma periódica, puede ser útil incluir preguntas específicas sobre los procedimientos de autorización para conocer la opinión del sector privado (por ejemplo, pidiendo a los inversionis- tas que den su opinión sobre autorizaciones específicas). Según el contexto de la reforma, también puede ser útil recopilar y analizar los comentarios de los asociados del sector público encargados de implementarla. Esto es especialmente útil para identificar las deficiencias y los puntos débiles en la implementación cuando la reforma afecta a varias partes interesadas, por ejemplo, una ley horizontal sobre autorizaciones, o en el caso de la integración de servicios entre diferentes organismos. Si, por ejemplo, un organismo de supervi- sión coordina las reformas, este puede recabar sistemáticamente las opiniones de las partes interesadas y hacer un seguimiento con los organismos de imple- mentación para subsanar las deficiencias detectadas. La elaboración de un marco de seguimiento y evaluación sólido incluye la ar- ticulación de la teoría del cambio. Una teoría del cambio identifica las vías causales de los resultados deseados de las reformas e inversiones, y luego procura entender cómo lograr esos resultados en un contexto particular. Esto constituye la base para elaborar un marco de resultados que permitirá el segui- miento de los indicadores clave del desempeño de las actividades, los productos y los resultados para seguir de cerca el progreso en el tiempo. En la práctica, se deben adoptar las siguientes medidas: 1. Comenzar con los resultados deseados descritos en la teoría del cambio. Trabajar en retrospectiva a través del diagrama de la teoría del cambio para definir los productos y las actividades necesarios para alcanzar los objetivos finales. 2. Priorizar un número seleccionado de reformas de la teoría del cambio en función de la disponibilidad de recursos y de consideraciones de economía política. 331 3. Identificar las actividades, la información, los productos y los resultados es- pecíficos y los efectos esperados de una reforma o intervención. 4. Determinar cómo se medirán los efectos logrados a nivel de actividades, productos y resultados, es decir, establecer los indicadores de resultados. 5. Crear un sistema de calificación de los indicadores con valores de referencia y metas para cada indicador. En el sistema de calificación se deben identifi- car las fuentes de los datos y los métodos de recopilación de datos. 6. Hacer un seguimiento de los indicadores seleccionados y diseñar un mecanismo para recopilar comentarios del sector privado (idealmente, incorporando la recopilación de comentarios en el proceso de autorización). 7. Evaluar el progreso sobre la base de los diversos indicadores clave del desempeño y los comentarios del sector privado, identificar deficiencias y proponer mejoras. En el Gráfico 27 se muestra una teoría del cambio en el contexto de la adopción de reformas de facilitación de inversiones. Proporciona productos, resultados e impactos que pueden medirse para monitorear y evaluar la adopción de reformas específicas de facilitación de inversiones (medidas 1 a 16) o de un paquete integral de reformas que comprende una variedad de medidas. El marco específico de se- guimiento y evaluación que se utilice en un país deberá adecuarse a la totalidad de las reformas que se vayan a emprender, ya sea durante la aplicación del Acuerdo FID o de las disposiciones de facilitación de inversiones de los AII. A modo de ejemplo, se incluye más información sobre los productos, los resultados y las con- tribuciones a los posibles impactos que pueden evaluarse para la medida 3 en el Gráfico 28 y el Tabla 10. 332 Gráfico 27. Teoría del cambio para la aplicación de reformas de facilitación de inversiones reforms Promoción de relaciones que generan crecimiento inclusivo Mejora de negocios/confianza del Reducción de costos de Inversiones generadas Inversiones retenidas inversionista transacción para negocios Impactos El clima de negocios mejora la habilidad de las empresas para competir, crecer y prosperar en los mercados nacionales e internacionales Mayor Mejora de la Construcción Corporaciones Procesos de Mayor Mayor alcance accesibilidad y eficiencia y Gobernanza de relaciones multinacionales. formulación de sostenibilidad de los servicios transparencia eficacia de reforzada de sólidas y Fomento de políticas y leyes de las gubernamental- de las medidas los trámites los procesos de efectivas con relaciones con de inversión operaciones de es (número de de política de relacionados con autorización las partes los proveedores mejorados los negocios beneficiarios) inversión las inversiones interesadas Resultados Políticas, regulaciones e instituciones gubernamentales mejor alineadas con las buenas prácticas (mejora del entorno empresarial, integración con la economía global y fomento del crecimiento sostenible) Talleres, eventos Database/ Informes Leyes/regula- Plataformas de capacitación, suiveys/ de política Nuevas ciones/ otros o sistemas Business- Estándares seminarios, diagnistics for completados (p. estrategias/ instrumentos electrónicos/ enabling de inversión conferencias, policy created ej., evaluaciones, propuestas de legales promulga- digitales standards sostenible etc. (incluidos or conducted manuales, notas políticas dos, modificados creados o improved implementados participantes) de política) o derogados mejorados Productos 16 medidas clave para facilitar la inversión (organizadas en 7 temas) A B C D E F G 1. Publicación y 3. Simplificación de los 6. Independencia 8. Puntos focales que 12. Consultas públicas 15. Promoción de la publicación anticipada procesos de autorización de las autoridades prestan servicios de 10. Bases de datos de sobre medidas de conducta empresarial de las medidas de de inversiones competentes información, asistencia y proveedores nacionales inversión responsable inversión promoción 2. Disponibilidad y 4. Simplificación de 11. Programas los mecanismos de 7. Mecanismos de 9. Mecanismos de 13. Análisis de impacto 16. Lucha contra la accesibilidad de la apelación y revisión de desarrollo de regulatorio información evaluación y aprobación retención proveedores corrupción de inversiones 5. Digitalización de los 14. Examen periódico procesos que facilitan las de las medidas de inversiones facilitación de las inversiones Fuente: GBM. 333 Apéndice: Productos, resultados, impactos e indicadores clave del desempeño para el seguimiento y la evaluación en la medida 3. Simplificación de los procedimientos de autorización de inversiones Gráfico 28. Ejemplo de una teoría del cambio para las reformas sobre la simplificación de las autorizaciones de inversión Principales desafíos Actividades Productos (reformas e inversiones) Resultados e impacto Desafíos del marco legal: Marco jurídico LegalMarco jurídico A corto plazo A mediano plazo A largo plazo Algunas autorizaciones carecen de base legal Relevamiento jurídico exhaustivo de Una ley horizontal sobre autorizaciones (por ejemplo, una ley general sobre Certeza jurídica en el autorizaciones y procedimientos de registro de empresas, una ley general sobre licencias y permisos comerciales, marco de autorizaciones Algunas autorizaciones no tienen un autorización objetivo de política claro una ley sobre procedimientos administrativos) proporciona un marco de para inversionistas Análisis de deficiencias y reforma proceso común que adhiere al Acuerdo Algunas autorizaciones carecen de criterios En las reglamentaciones específicas del sector se establecen claramente Menos oportunidades de objetivos y transparentes para evaluar las Recomendaciones para alinearse todos los requisitos para cada autorización, incluidos los requisitos de docu- que las solicitudes reciban solicitudes plenamente con el Acuerdo mentación, las tasas, los plazos de aprobación y otra información pertinente un tratamiento arbitrario y desigual Los requisitos para solicitar autorizaciones Redactar enmiendas al marco jurídico, Todas las autorizaciones tienen una base jurídica clara en las legislaciones coordinar consultas con las partes interesadas primarias, contribuyen a un objetivo de política pública y no se superponen Un marco de no son claros, exhaustivos ni de acceso autorizaciones eficaz en público pertinentes, etc. con otras autorizaciones ni las duplican función de los costos, Consultas y otras labores preparatorias Los criterios para evaluar las solicitudes están claramente definidos, y los libre de superposiciones y El marco jurídico discrimina a los inversionistas extranjeros para subsanar las deficiencias de la motivos de rechazo son exhaustivos, claros, concisos, específicos y coheren- duplicaciones ejecución introduciendo nuevas modificacio- tes con la finalidad de la autorización No existe un marco de apelación ni nes en el marco jurídico Las decisiones administrativas son apeladas y revisadas por un organismo que procedimientos de apelación independientes tiene cierto grado de independencia del organismo que emite la decisión inicial Desafíos del marco institucional: Marco institucional Marco institucional No hay monitoreo del desempeño Fortalecimiento de las capacidades Un organismo de supervisión vigila la aplicación del marco jurídico Aplicación más coherente Capacidad del organismo de supervisión o de las relativo a las autorizaciones y coordina las reformas con las del marco jurídico para recopilar Las autoridades competentes carecen de las autoridades competentes autoridades competentes pertinentes. Las autoridades competentes comentarios en capacidades necesarias para implementar pueden aplicar el nuevo marco Capacidad para supervisar forma sistemática procedimientos simplificados Desarrollo de un marco de seguimiento sistemáticamente el y evaluación y un marco de gestión del Se elabora e implementa un marco de seguimiento y evaluación y de desempeño, identificar Procedimientos desempeño gestión del desempeño deficiencias o cuellos de autorización de botella, y analizar más previsibles y Fortalecimiento de las capacidades para el Se designan una o más autoridades competentes como punto único los comentarios de los punto único de entrada simplificados de entrada para las autorizaciones, que lideran los esfuerzos de inversionistas integración de los servicios Desafíos de la prestación de servicios: Prestación de servicios Prestación de servicios Relevamiento de toda la información sobre Se han elaborado e implementado procedimientos operativos estándar Mayor inversión y mayor Falta de procedimientos operativos los procedimientos de autorización estándar para las autorizaciones para todas las autorizaciones que incorporan todas las buenas número de nuevas Realización de análisis de los procesos prácticas promovidas por el Acuerdo (por ejemplo, exámenes de la empresas Falta de formularios de entrada y salida de negocio, desarrollo de procedimientos exhaustividad) Menor carga de estandarizados operativos estándar y diagramas de procesos cumplimiento para los detallados Se han elaborado e implementado documentos de entrada y salida Falta de un punto de acceso único para las estandarizados para todas las autorizaciones inversionistas solicitudes Relevamiento de los requisitos de datos Procesos de autorización de entrada de todas las autoridades Se han implementado formularios y procedimientos integrados para simplificados Falta de formularios de solicitud integrados competentes pertinentes para elaborar algunas autorizaciones que pueden tramitarse a través de un único formularios de solicitud integrados punto de entrada Mayor transparencia en Falta de exámenes de la exhaustividad, los requisitos, procesos seguimiento de las solicitudes y Diseño de formularios y procedimientos de Las autoridades competentes han desarrollado procedimientos para y tasas notificaciones a los solicitantes recopilación de comentarios recabar comentarios de los usuarios finales Las comisiones por autorización no son La información detallada sobre todas las autorizaciones está disponible accesibles al público y no son coherentes o al público y actualizada (p. ej., tasas, procedimientos, documentos, restringen la inversión autoridades emisoras) Fuente: GBM. 334 Indicadores clave del desempeño que se deben utilizar En la Tabla 10 a continuación se presentan los indicadores de productos y resul- tados que pueden utilizarse para medir los avances en la implementación de las reformas enmarcadas en esta medida. Esta lista es indicativa; no pretende ser ex- haustiva. Los indicadores clave del desempeño que se utilizarán en última instancia dependerán de las brechas específicas identificadas en el diagnóstico y de las ac- tividades específicas priorizadas. Por último, como se señaló anteriormente en este capítulo, si los flujos de trabajo de la prestación de servicios están automatizados, es más fácil hacer un seguimiento del desempeño a nivel del expediente del caso, o incluso de cada tarea del proceso. En consecuencia, el nivel de detalle del indicador puede depender de lo que sea factible en términos de recopilación de datos. Ideal- mente, los indicadores clave del desempeño deben incluir información sobre la efi- ciencia y la calidad aportada por los usuarios finales. Tabla 10. Lista de indicadores que pueden considerarse Indicadores de productos Definición Este indicador mide el número total de autorizaciones y procedi- mientos de autorización mapeados e incluidos en la base de datos 1. Número de autorizaciones que sentará las bases para cualquier trabajo futuro sobre esta me- mapeadas dida. La base de datos debe incluir toda la información clave sobre cada autorización. Este indicador mide el número total de actividades comerciales 2. Número de actividades mapeadas. El término “actividad comercial” se refiere al cuarto comerciales mapeadas nivel del código CIIU (también conocido como “clase” o “nivel del cuarto dígito”). Este indicador mide el número de autorizaciones analizadas como 3. Número o porcentaje sobre el parte del análisis de brechas que se llevará a cabo para identificar total de autorizaciones analizadas las brechas del marco. Se puede expresar como un número abso- como parte del análisis de brechas luto o como un porcentaje de la cantidad total de autorizaciones mapeadas en el mapeo detallado. Este indicador mide el número de actividades comerciales exami- 4. Número o porcentaje del total nadas como parte del análisis de brechas que se llevará a cabo de actividades comerciales para identificar brechas en el marco. Se puede expresar como un analizadas como parte del análisis número absoluto o como un porcentaje de la cantidad total de ac- de brechas tividades comerciales mapeadas en el mapeo detallado 5. Número de talleres y consultas Este indicador mide el número de consultas y talleres realizados con las partes interesadas (por con las partes interesadas pertinentes (por ejemplo, ministerios, ejemplo, autoridades competentes) municipios pertinentes, etc.) para coordinar los esfuerzos de re- para coordinar los esfuerzos de forma. reforma 335 This indicator measures procedures or the number of authoriza- 6. Cantidad de autorizaciones tions for which SOPs have been developed. Preparation can include para las cuales se elaboran coordinating efforts with vendors, preparing and/or reviewing “AS- procedimientos operativos IS” and “TO-BE” high level processes and working with the compe- estándar, alineados con el Acuerdo tent authorities to align their processes with the Agreement. Este indicador refleja los esfuerzos realizados por las autoridades 7. Cantidad de autorizaciones para competentes para rediseñar los flujos de trabajo detallados de los las que se elaboran o rediseñan procesos, alinearlos con los procedimientos operativos estándar y diagramas detallados de procesos optimizarlos (por ejemplo, en el caso de que se integren algunos procedimientos de autorización). Este indicador refleja los esfuerzos para elaborar formularios es- tandarizados (por ejemplo, formularios de solicitud y documentos 8. Número de nuevos formularios resultantes). Esto es especialmente importante cuando las inicia- estandarizados que se elaboran o tivas de reforma incluyen el diseño de formularios integrados (por rediseñan ejemplo, formularios que integran los requisitos de datos de dos o más autoridades competentes, relacionados con una autorización). Este indicador mide el número de autorizaciones que se han alinea- do con el Acuerdo. Se refiere a una alineación tanto en términos del 9. Número o porcentaje de marco jurídico como en términos de los requisitos de prestación de autorizaciones que se ajustan al servicios (por ejemplo, se han implementado procedimientos ope- Acuerdo rativos estándar). Este indicador puede medirse como un número absoluto o como un porcentaje del número total de autorizaciones mapeadas. Este indicador se puede utilizar en el caso de que se promulgue una ley horizontal, por ejemplo, una ley horizontal sobre licencias comerciales, una ley de procedimiento administrativo o similar, y si un ministerio u otro organismo tiene la tarea de supervisar la apli- cación de la ley por parte de las autoridades competentes. En este contexto, se podría utilizar un indicador que midiera el porcentaje de consultas que revisa el organismo de supervisión. El denomina- dor sería el número total de consultas recibidas. En este contexto, 10. Porcentaje de consultas el término “consultas” se refiere a los comentarios y las preguntas examinadas relativas a la que aportan las partes interesadas de la administración pública aplicación del nuevo marco (por ejemplo, municipios, ministerios sectoriales y otros entes re- jurídico guladores u organismos de implementación) que son pertinentes en términos de la aplicación de la reforma. El fundamento de este indicador es que, por lo general, existen desafíos cuando se imple- menta un nuevo marco jurídico, especialmente cuando este es ho- rizontal. Este indicador se puede utilizar como variable sustitutiva para medir los esfuerzos del organismo de supervisión destinados a abordar los comentarios recibidos por otras partes interesadas de la administración pública. Este indicador también se puede utilizar como variable sustitutiva para medir los esfuerzos del organismo de supervisión midiendo el 11. Número o porcentaje de número de consultas resueltas por este en comparación con el nú- consultas resueltas mero total de problemas identificados al analizar los comentarios recibidos. 336 Indicadores de resultados Definición Este indicador mide el número de documentos que ya no son nece- sarios para la solicitud. Pueden incluirse documentos emitidos por el sector público (por ejemplo, aprobaciones previas, permisos, car- 12. Número de requisitos de tas de no objeción), por el sector privado (por ejemplo, estudios, cer- documentación eliminados tificados) o incluso por el solicitante (por ejemplo, una declaración solemne). Este indicador se puede utilizar como variable sustitutiva para mostrar una mejora de la eficiencia mediante la eliminación de los requisitos de documentación superfluos. Este indicador mide el número de requisitos de documentación que se han simplificado. En este contexto, el término “simplificado” sig- 13. Cantidad de requisitos de nifica que es posible que se sigan necesitando estos documentos, documentación simplificados pero no es obligatorio presentarlos y examinarlos junto con la so- licitud. En su lugar, la empresa simplemente debe declarar que ha obtenido todos los documentos necesarios. Este indicador mide el número de autorizaciones que fueron elimina- das. También se puede expresar como un porcentaje de la cantidad 14. Número o porcentaje de total de autorizaciones mapeadas. Este indicador podría considerar- autorizaciones eliminadas se si en el diagnóstico se identifica un alto grado de superposición y duplicación entre autorizaciones, o bien autorizaciones que carecen de base legal o que no cumplen un objetivo de política claro. 15. Número o porcentaje de autorizaciones para las cuales Este indicador podría considerarse si en el diagnóstico se identifi- los criterios de autorización y can brechas en el marco jurídico que afectan a un elevado número las causas de denegación están de autorizaciones estipulados en el marco jurídico 16. Porcentaje de autoridades Este indicador podría considerarse si en el diagnóstico se muestra competentes que permiten la que un número elevado de autoridades competentes limita los pe- presentación de una solicitud en ríodos durante los cuales se puede presentar una solicitud. cualquier momento del año 17. Número o porcentaje de autoridades competentes que Este indicador podría considerarse si en el diagnóstico se identifi- proporcionan un plazo indicativo can deficiencias en la prestación de servicios, especialmente bre- para el procesamiento de las chas relacionadas con el procesamiento de solicitudes de un núme- solicitudes y que permiten al ro elevado de autorizaciones. solicitante hacer un seguimiento del estado de su solicitud Este indicador mide el tiempo que lleva procesar una solicitud de auto- rización cuando se requiere una aprobación, desde el momento en que el inversionista presenta una solicitud completa hasta el momento en que se emite la autorización. El indicador se puede utilizar como varia- ble sustitutiva para medir la reducción de la carga derivada del cumpli- 18. Tiempo de procesamiento miento, el aumento del acceso a los mercados y la mayor previsibilidad (en días calendario) para las de los procedimientos gracias a la simplificación del marco de entrada. autoridades competentes (por Cuando los tiempos de procesamiento no se registran automática- ejemplo, tiempo de espera para las mente, este indicador puede medirse a través de encuestas internas empresas) (por ejemplo, solicitando datos a las autoridades emisoras sobre la base de sus procesos internos). Alternativamente, estos datos también pueden obtenerse del sector privado, pero este enfoque requiere mayor esfuerzo, es más costoso y está expuesto a desafíos metodológicos (por ejemplo, la exactitud de los comentarios es difícil de verificar). 337 Este indicador puede utilizarse como variable sustitutiva para medir el grado de previsibilidad de los procedimientos de autorización. Una 19. Variación en el tiempo de gran variación (por ejemplo, una desviación estándar elevada) en los procesamiento de actividades tiempos de procesamiento indica falta de estandarización y previ- comerciales seleccionadas sibilidad para la obtención de una licencia específica. Este indicador requiere buenos datos sobre los tiempos de procesamiento (véase el indicador anterior). Este indicador puede utilizarse como variable sustitutiva de la transparencia y la claridad del marco regulatorio. Cuando la in- 20. Porcentaje de solicitudes formación sobre el proceso y los requisitos de documentación sea respecto de las cuales se requiere clara y precisa, el reenvío de solicitudes deberá ser bajo, ya que los que los inversionistas vuelvan a inversionistas deberán poder presentar una solicitud completa sin presentar sus solicitudes necesidad de volver a presentarla una vez que se haya examinado si está completa. Este indicador mide los esfuerzos de integración cuando en el diagnós- 21. Porcentaje de solicitudes que tico se identifican oportunidades para eliminar el traslape y la duplica- se integraron en un formulario de ción en los requisitos de datos de entrada incluidos en los formularios solicitud consolidado de solicitud. . Este indicador mide los esfuerzos de integración cuando en el diag- nóstico se identifican oportunidades para integrar plenamente los procedimientos de autorización. En este caso, los esfuerzos de inte- 22. Porcentaje de autorizaciones gración no se limitan a la consolidación de los requisitos de datos que se han integrado en un solo de entrada en el formulario de solicitud, sino que comprenden el punto de entrada rediseño del proceso para optimizar los flujos de trabajo y permiten la coordinación completa del proceso a través de una autoridad líder (punto único de entrada), además de revisiones posiblemente simultáneas de las solicitudes y formularios de salida integrados. 23. Razones por las que prosperan Este indicador puede utilizarse como insumo para elaborar medi- las apelaciones para cada das de capacitación y de fortalecimiento de capacidades. Estas categoría o tipo de procedimiento se dirigirían a los funcionarios de las autoridades administrativas, administrativo (por ejemplo, teniendo en cuenta los desafíos específicos que señala el análisis errores de procedimiento, de los datos sobre los resultados de las apelaciones y las revisiones errores en la aplicación de la ley judiciales. sustancial) 24. Porcentaje de autoridades Este indicador puede utilizarse en caso de que se haya promulgado competentes que han armonizado un nuevo marco jurídico horizontal sobre autorizaciones que exija a plenamente su marco jurídico los entes reguladores sectoriales (por ejemplo, ministerios y otras con la ley horizontal sobre autoridades reguladoras) que modifiquen y armonicen su marco autorizaciones jurídico con la ley general. 25. Porcentaje de autoridades Este indicador puede utilizarse en caso de que se haya promulgado competentes que han alineado un nuevo marco jurídico horizontal sobre autorizaciones que exija a plenamente su marco operativo los entes reguladores sectoriales rediseñar su marco operativo (por con la ley horizontal de ejemplo, políticas, procesos, procedimientos, formularios de entra- autorizaciones da y salida) para alinearlo con el nuevo marco jurídico. 338 Indicadores de impacto Definición Los costos directos se calculan multiplicando lo siguiente: 26. Costos directos: el impacto directo en el costo económico • Cantidad de veces que una empresa representativa realiza anual- (tales como los costos mente el procedimiento en cuestión (por ejemplo, la obtención administrativos, incluidos los de una licencia) (datos disponibles públicamente). pagos oficiales y extraoficiales • El costo individual de cada trámite, incluidos los pagos oficiales y los costos laborales) de una (datos disponibles a través de fuentes oficiales) y los pagos empresa como resultado de la extraoficiales (datos recopilados a través de encuestas a las reforma de un procedimiento PyMEs). regulatorio, calculado a nivel de empresa, a nivel sectorial o a nivel • Costo de los empleados dedicados directamente a los trámites económico administrativos y salario diario promedio del empleado (datos recopilados a través de encuestas a las PyMEs). Este indicador mide las percepciones en el sector privado. Se pue- den recoger directamente en el punto de servicio, integrando la solicitud de comentarios como parte del procedimiento de autori- zación. 27. Mejora de la percepción comercial de los procedimientos de También podrían obtenerse a través de una encuesta empresarial. autorización En este caso, será necesario recopilar una base de referencia y repetir la encuesta con las mismas preguntas y para los mismos grupos demográficos (sector, tipo de actividad, tamaño de la em- presa, localidad) después de la reforma (por ejemplo, tres o cuatro años después). Fuente: GBM. 339