COLOMBIA NOTAS SECTORIALES DE POLÍTICA Educación NOTAS SECTORIALES DE POLÍTICA Educación Focalizar los esfuerzos Figura 1: Factores que afectan el éxito académico del sistema educativo der mot en el logro académico n s te apren ia ra iva Do do c sy e a y las competencias do d nt apac ara Estu sp c es ita socioemocionales prep dos de las niñas y los Aprendizajes para trayectorias niños, adolescentes y educativas completas jóvenes, para asegurar Ges el si yd tió ste trayectorias completas nd m la os s a e m re a s es su desde la primera infancia l ed cu In co uc elas ati es vo hasta el mercado laboral En las últimas décadas, Colombia Fuente: Elaboración propia basado en Learning to Realise Education’s Promise. ha puesto en marcha diversas Este fenómeno de pobreza de aprendizajes afecta, estrategias para aumentar la particularmente, a los estudiantes del quintil más escolaridad de la población. bajo de ingresos, a la población más vulnerable y El acceso ha incrementado, a aquella que reside en zonas rurales y/o margina- especialmente, en los hogares de das. En el caso de la población afrodescendiente, por ejemplo, el 70% de las niñas y el 73% de los menores ingresos y en todos los niños no podían comprender un texto adecuado niveles educativos. La cobertura para su edad en 2019 (a diferencia del 40% de las de los seis años de básica primaria niñas y el 54% de los niños no afrodescendientes.). (Transición a 5.º) alcanza 97% La evidencia sugiere que estas brechas han sido agravadas por la pandemia de COVID-19. mientras que en educación superior, la cobertura se duplicó La situación persiste en la secundaria, en donde entre 2000 y 2020 llegando a la mitad de los jóvenes de 15 años no alcanza el 52%. Sin embargo, estos esfuerzos rendimiento mínimo en comprensión lectora de las pruebas PISA, con una brecha de 43 puntos por- aun no materializan su potencial centuales entre el quintil 1 y 5 de ingreso (26,6% en términos de calidad, equidad e vs. 69,2%). Estos resultados también se observan inclusión educativa. en las pruebas nacionales Saber, con amplias bre- chas por nivel socioeconómico a lo largo de las Los principales retos del sistema educativo son trayectorias escolares (figura 2). la baja calidad educativa y las brechas entre las poblaciones vulnerables que han provocado Esta pobreza de aprendizajes impide la finalización a que la mitad de los estudiantes de tercero de tiempo de los programas de estudios. En Colombia, primaria en Colombia no comprendan lo que lee. 67% de los estudiantes que ingresan a primer grado 2 BANCO MUNDIAL Figura 2: Porcentaje de estudiantes por debajo del nivel mínimo de desempeño en pruebas Saber, por nivel socioeconómico y grado 100% 80% 70,6% 64,7% 62,5% 54,9% 60% 41,4% 40% 28,6% 15,8% 20% 7,0% I II III IV I II III IV Menor ingreso Nivel socieconómico Mayor ingreso Menor ingreso Nivel socieconómico Mayor ingreso Estudiantes en Grado 3 Estudiantes en Grado 11 Fuente: Saber 3 (año 2017) y Saber 11 (año 2020). completa la primaria a tiempo. Esto se agrava a lo superior. Dos de cada tres jóvenes no transitan largo de la trayectoria educativa; en media, solo un efectivamente de educación secundaria a estudios tercio de los estudiantes termina en el plazo espera- universitarios, técnicos o tecnológicos, particular- do. Esto se debe a que, año a año, alrededor de uno mente aquellos de familias más vulnerables. Solo de cada diez estudiantes reprueba o deja la escuela 10% de los jóvenes en el quintil de ingreso más durante el ciclo académico, una de las tasas más bajo se matricula en educación superior, compa- altas de los países de la OCDE (figura 3). rado con el 40% de los jóvenes en el quintil más alto; y dicha participación puede ser aún menor La pobreza de aprendizajes y la reprobación han ge- según su ubicación (figura 4). Entre la población nerado un fenómeno generalizado de extra-edad en de niños, niñas y jóvenes afrodescendientes, uno el sistema educativo. Por ejemplo, en sexto grado, de los retos principales es disminuir las altas tasas uno de cada tres niños está en extra-edad (28%). de deserción escolar, pues la brecha frente a los no Esto distorsiona la composición de los salones de afrodescendientes ha venido ampliándose, incluso clase, haciéndolos más heterogéneos y dificultando desde antes de la pandemia, mientras mejoraban aún más la labor docente. Esta situación limita, a para el resto de la población de forma sostenida. su vez, la cobertura de la secundaria y la media: mientras que el 76% de los estudiantes de 15 y 16 El crecimiento en cobertura en educación superior años están matriculados en la escuela, solo el 47% se ha dado principalmente en los estratos más ba- lo está en el grado correspondiente a su edad. jos, que representan 60% del total de estudiantes matriculados. Si bien en esto representa un avance Las bajas competencias básicas y la extra-edad en acceso, también evidencia una alta carga eco- ponen a los estudiantes en riesgo de abandonar nómica sobre familias de bajos ingresos, lo cual la escuela antes de completar la educación media, genera retos para la sostenibilidad del sistema y ampliando las barreras de entrada a la educación puede incidir en la no graduación. 3 NOTAS SECTORIALES DE POLÍTICA Educación Figura 3: Trayectoria educativa según etnia Estudiantes con progreso normal (base 2015) 100% Sin autoreconocimiento Afrodescendientes étnico 80% Porcentaje 60% 40% Indígenas 20% Estudiantes con ausentismo (base 2015) 15% Indígenas Afrodescendientes Porcentaje 10% 5% Sin autoreconocimiento étnico Estudiantes rezagados (base 2015) Afrodescendientes 60% Indígenas Porcentaje 40% 20% Sin autoreconocimiento étnico 2015 2016 2017 2018 2019 2020 2021 2022 Fuente: Cálculos propios con base en Encuesta de Calidad de Vida de 2020, DANE. Estas inequidades de acceso y calidad durante resultados de aprendizaje en Colombia, el Banco toda la trayectoria educativa se convierten en Mundial estima que, a fines de 2021, la pobreza de factores que reducen la movilidad social en Co- aprendizaje pudo haber aumentado del 49% a por lombia y limitan las perspectivas laborales de los lo menos el 70% de los estudiantes, siendo las y los egresados. Aunque 43% de la fuerza laboral es niños de familias más pobres y que habitan en el joven, la mitad labora en la informalidad. Además, área rural los más afectados. se estima que existen 3,8 millones de jóvenes que no estudian ni trabajan, es decir, un 33% de la po- Estos desafíos están asociados a factores mul- blación entre los 15 y 28 años. Las mujeres se ven ticausales, que pueden sintetizarse en cuatro más afectadas, con un 45% del total de población grandes áreas claves para lograr los aprendizajes en esta situación. básicos, promover trayectorias educativas efec- tivas y una posterior transición a la educación Se espera, además, que la pandemia acentúe la superior y a la vida laboral: (i) estudiantes pre- pobreza de aprendizajes, particularmente en la parados para aprender, (ii) enseñanza eficaz, (iii) población más vulnerable. Aunque aún no hay in- recursos centrados en el aprendizaje y, (iv) gestión formación sobre el impacto de la pandemia en los efectiva de las escuelas y los sistemas educativos. 4 BANCO MUNDIAL Mar San Andrés, Caribe Providencia y Santa Catalina La Guajira Atlántico Figura 4: Diferencia entre la Magdalena tasa de cobertura en educación superior del quintil más alto Cesar de ingreso respecto al quintil Sucre más bajo de ingreso Panamá Bolívar Diferencia en cobertura (p.p.) Norte de Córdoba Santander 0% 10% 20% 30% 40% 50% Fuente: ECV 2020, DANE. Antioquia Santander Arauca Boyacá Chocó Casanare Caldas Cundinamarca Risaralda Océano Vichada Pacífico Quindío Bogotá D.C. Tolima Valle del Cauca Meta Huila Guainía Cauca Guaviare Nariño Caquetá Vaupés Putumayo Ecuador Brasil Amazonas Perú 5 NOTAS SECTORIALES DE POLÍTICA Educación Hacer que las y los Figura 5: Porcentaje de niños menores de 5 años que niños ingresen a asisten a un hogar comunitario, jardín, centro de desarrollo infantil o colegio en preescolar, según nivel socioeconómico primaria preparados para aprender 100% Quintil de Quintil de menor ingreso mayor ingreso 80% Para que todos los estudiantes 60% logren las competencias 82,2% 40% 67,8% fundamentales y tengan 43,5% 56,2% 39,9% 35,7% trayectorias educativas completas, 20% deben estar preparados para 3 años 4 años 5 años 3 años 4 años 5 años aprender desde su ingreso a Menor ingreso Nivel socioeconómico Mayor ingreso primer grado. Colombia ha hecho múltiples esfuerzos por aumentar Fuente: Cálculos propios con base en ECV 2020, DANE. la cobertura de programas de desarrollo infantil temprano y de caso de preescolar, un estudio reciente del Minis- preescolar. Sin embargo, entre 2010 terio de Educación Nacional (MEN) encontró que el 13% de las actividades pedagógicas en el aula y 2019, la asistencia de niños entre estaban relacionadas con la adquisición de nuevo los 0 y 4 años en estos programas vocabulario mientras que un 5% con actividades creció solo del 32% al 36%. La de escritura emergente (figura 6). Para los niños en cobertura del grado de Transición el quintil más bajo de ingreso, que tienen el equi- valente a 1,5 años menos de desarrollo en lenguaje (5 años), el único grado obligatorio oral que aquellos del quintil más alto, esta baja del preescolar, pasó de 62% a 64% dedicación a actividades clave para su desarrollo durante el mismo período. es preocupante. La cobertura de los servicios de desarrollo infantil Estas limitaciones tienen su origen en la estructura temprano y preescolar sigue siendo baja, particu- de contratación y monitoreo de los prestadores larmente en las zonas rurales. Aunque el Instituto del servicio. Si bien el ICBF ha fortalecido la con- Colombiano de Bienestar Familiar (ICBF) atiende tratación y la estructura operativa de sus servicios, a más de 1,5 millones de niños, solo dos de cada persisten problemas en la capacidad de monitoreo, cinco niños entre los 0 y 4 años de los quintiles seguimiento, control y evaluación. No se cuenta de ingreso más bajos, tienen acceso (figura 5). La con la capacidad para una evaluación oportuna brecha de cobertura es mayor en zonas rurales. de las más de 68 mil unidades de servicios en el país. Esto impide establecer estrategias efectivas Esta baja cobertura está acompañada por desafíos de mejoramiento de la calidad de los servicios para de calidad, lo cual se traduce en brechas en el de- primera infancia. Adicionalmente, se evidencia sarrollo cognitivo, socioemocional y físico desde una capacidad institucional heterogénea entre las una temprana edad y que persisten a lo largo de regionales y centros zonales, lo que genera mar- la vida. Algunas modalidades de atención del ICBF cadas diferencias territoriales en el cumplimiento presentan limitaciones de infraestructura y de la efectivo de los parámetros mínimos de calidad calidad de los procesos de interacción entre los de la atención establecidos a nivel nacional1. En cuidadores, los beneficiarios y sus familias. En el suma, estos aspectos no solo generan brechas de 6 BANCO MUNDIAL Figura 6: Actividades pedagógicas en aulas de Transición (Kinder) Expresión a través de la música 96,5% Lectura de material impreso 83,4% Expresión a través de las artes plásticas 72,5% Desarrollo motor grueso 67,9% Uso de números para contar 39,6% Narración de historias 24,5% 17,6% Comprensión del mundo natural 12,9% Vocabulario nuevo 8,3% Medición por tamaño, longitud o peso 7,8% Exploración de formas geométricas 5,3% Ordenar, secuenciar o clasificar 4,7% Uso de gráficas 10% 20% 30% 40% 50% 60% 70% 80% 90% 100% Fuente: MEN 2022. calidad, sino que impiden una transición exitosa y afrodescendientes, teniendo en cuenta las de los servicios de primera infancia a la educación condiciones específicas de cada región. preescolar, particularmente en los contextos rura- • Calidad y equidad. Establecer una estructura les y con mayores vulnerabilidades2. básica de indicadores de desarrollo y recursos pedagógicos básicos para todas las modalida- Estos retos son más agudos entre la población indíge- des de prestación de servicios. Establecer un na y afrodescendiente. El insuficiente financiamiento sistema de acreditación de los proveedores y la público, instalaciones y materiales inadecuados y certificación de sus empleados. Trabajar en un profesores sin suficiente apoyo son otros factores modelo de formación y supervisión de los cui- que a menudo limitan el desempeño de los niños y dadores, con protocolos y guías prescriptivas jóvenes de estos grupos poblacionales. para la atención de los niños y mejorar el uso del tiempo y las interacciones cuidador-menor. PROPUESTAS • Capacidad institucional. Reformar el esquema de seguimiento, monitoreo, control y evaluación • Cobertura y acceso. Mejorar la financiación y de los servicios de primera infancia para mejorar focalización de los servicios y la atención inte- la calidad a través del cumplimiento de están- gral de la primera infancia del ICBF, priorizando dares. Establecer programas de entrenamiento zonas vulnerables y con bajo acceso a servicios y supervisión de los funcionarios regionales y privados. Aumentar la cobertura con servicios zonales del ICBF, así como de los cuidadores, institucionales o modalidades que garanticen buscando una operación homogénea y de ca- la calidad de la atención en el área rural. Desa- lidad en el territorio. Fortalecer BETTO como rrollar y adaptar ofertas de primera infancia y mecanismo para garantizar la transparencia en preescolar multigrado - rural comunitario para la conformación del Banco Nacional de Oferen- ampliar la cobertura de niños de 0 a 5 años. tes, y en el proceso de selección de operadores. • Enfoque etnoracial. Incluir de manera trans- Hacer una reforma integral a los sistemas de versal en las políticas educativas el enfoque información de la primera infancia en el ICBF, etnoracial, como estrategia para romper el modernizando el registro social Cuéntame. In- ciclo de pobreza crónica que afecta a un nú- tegrar herramientas de monitoreo, seguimiento mero desproporcionado de hogares indígenas y evaluación sistemáticamente. 7 NOTAS SECTORIALES DE POLÍTICA Educación El paso por la educación superior no garantiza que Docentes motivados los nuevos docentes cuenten con una formación de calidad para el ejercicio de esta profesión. Los que cuentan con programas de formación están cargados de cursos teóricos, con poca práctica y vinculación con es- los conocimientos, cenarios de docencia real, o están desactualizados habilidades, recursos y carecen de recursos educativos para hacer más efectiva la formación. y apoyos necesarios Los docentes con menor formación, menos para liderar procesos experiencia y con contratos provisionales son asignados a los establecimientos educativos con efectivos de enseñanza- estudiantes más vulnerables. Una serie de incen- aprendizaje en el aula tivos y regulaciones administrativas hacen que los docentes mejor formados, con mayor experiencia y con plazas fijas, se ubiquen en las escuelas que Colombia ha avanzado en los atienden niños con menor vulnerabilidad y ubica- procesos de selección docente, das en centros urbanos (figura 7). con una mayor exigencia en los A su vez, la gestión de recursos humanos es inflexi- requisitos de vinculación y una ble. Movilizar docentes al interior de las Entidades estructura salarial más atractiva Territoriales Certificadas (ETC) es complejo y los para la carrera. Además, se han procesos son poco transparentes. Aunque las ETC consolidado herramientas clave tienen la facultad legal de hacerlo, raramente ejer- cen dicha autoridad. Por ejemplo, 3% de la planta de apoyo pedagógico en las docente estaba sujeta a reasignaciones intra e instituciones que más lo necesitan, inter territoriales, pero las barreras administrativas como el Programa Todos a Aprender y de economía política impidieron hacerlo. (PTA), que ofreció formación en La autonomía curricular acentúa las desigualdades en servicio a más de 90.000 docentes los resultados educativos, dada la heterogénea distri- en todo el país, en su mayoría en el bución de la calidad docente. Cada establecimiento área rural. No obstante, la calidad educativo tiene la facultad de definir su currículo en docente aún dista de ser la ideal el marco de su Proyecto Educativo Institucional (PEI): los textos y materiales educativos a utilizar, el sistema para atender la problemática de de evaluación de aprendizajes, la formación docente aprendizajes que enfrentan los en servicio, entre otros. Aunque no existen análisis a estudiantes colombianos. profundidad sobre el tema, se puede suponer que aquellos directivos y docentes con menos experiencia El sistema educativo colombiano no atrae a los y formación, tendrán a su vez menos herramientas estudiantes con mayores competencias a la pro- para desarrollar estos instrumentos. fesión docente. Uno de cada cinco estudiantes que ingresa a carreras de educación se encuentra en Todo lo anterior se traduce en una instrucción el 30% más bajo de la distribución de resultados inefectiva en el aula. Los docentes destinan el de las pruebas de estado (Saber 11), en compara- 65% de la hora de clase en actividades académi- ción con otras carreras como matemáticas (4%), cas, 20 puntos porcentuales menos que lo que la economía (13%) o agronomía (14%). investigación indica se necesita en una clase bien 8 BANCO MUNDIAL San Andrés, Figura 7: Porcentaje de Providencia y Santa Catalina docentes cuyo máximo nivel educativo es posgrado - 2020 0% 20% 40% 60% 80% 100% Fuente: Anexo 3A - Ministerio de Educación Nacional. Bogotá D.C. administrada. En los países de la OCDE, el uso del tiempo efectivo en el aula alcanza el 86%, en pro- medio. Esto implica que se pierde el equivalente a un día menos de instrucción por semana. PROPUESTAS • Lecciones y recursos educativos estructurados. formativas desde el preescolar, particularmente Los programas de instrucción directa, que in- para uso e información de los docentes en el cluyen lecciones explícitas de apoyo para los aula, con mecanismos para informar a los dis- docentes y que se basan en mejores prácticas tintos niveles de gestión, desde el aula hasta el y evidencia científica, han demostrado un alto Gobierno nacional. grado de efectividad en contextos en los que • Formación docente situada. Recursos para el los docentes carecen de la experiencia o la desarrollo profesional y capacitación de do- formación adecuada. Para prevenir el abandono centes en el aula, con un enfoque diferencial escolar asociado a bajos aprendizajes, estable- dependiendo de los niveles precedentes de cer estrategias que combinan recuperación y formación y experiencia docente. nivelación, formación con enfoque etnoracial • Gestión enfocada en el aprendizaje. Programas que genere ambientes seguros de aprendiza- de apoyo a directivos docentes para que estos je, así como de desarrollo de competencias puedan apoyar a sus docentes a mejorar sus socioemocionales, tal como lo está haciendo prácticas en el aula; creación de esquemas de el PTA y el recientemente aprobado Programa incentivos; implementación de estrategias para para mejorar la equidad, las competencias so- motivar la participación docente de calidad cioemocionales y los aprendizajes (PROMISE, en zonas más rezagadas; y sistemas de alertas por sus siglas en inglés), es fundamental. tempranas para la identificación de población en • Herramientas para la evaluación formativa. edad escolar por fuera del sistema, con énfasis Implementación sistemática de evaluaciones en hogares más pobres y en regiones apartadas. 9 NOTAS SECTORIALES DE POLÍTICA Educación La inversión educativa proveniente de recursos Hacer más equitativa locales ronda el 9% del total. Pero dicha inversión la oferta de recursos se concentra en ETC de mayor nivel económico y con capacidad de recaudación impositiva propia. por estudiante entre Entidades territoriales como Bogotá, Medellín y Barranquilla representan más de la mitad de todos establecimientos los recursos de fuente local a escala nacional (56%). educativos y regiones Los recursos transferidos por la nación, en mu- chos casos, cubren principalmente la nómina de Mejorar los mecanismos de los establecimientos educativos. Los gastos en distribución de los recursos para recursos educativos son mínimos. De hecho, el financiamiento que se transfiere no alcanza para reducir las inequidades en los dotar de textos escolares a los estudiantes del país, distintos territorios y promover el con excepciones como el PTA, que provee de textos uso eficiente de recursos. a los establecimientos focalizados. En años recien- tes, ETC como Barranquilla también han provisto A través del Sistema General de Participaciones de textos escolares en algunas áreas curriculares, (SGP), el Gobierno nacional distribuye recursos a las pero la amplia mayoría de estudiantes del país no 96 ETC con base en el número de estudiantes que recibe textos escolares en forma regular. estas atienden. Las ETC están a cargo de gestionar la educación al nivel local y, al igual que los munici- Las escuelas no cuentan con recursos propios para pios no certificados, asignan recursos adicionales este tipo de inversiones, y debido a la normativa a la educación y a los establecimientos educativos. nacional, dichos insumos no pueden solicitárseles a las familias (figura 8). Según resultados de las El grueso de la inversión educativa proviene del encuestas que acompañan a las pruebas Saber 5 Gobierno nacional. Con el tiempo, sin embargo, y 9, en el 51% (en grado 5º) y 57% (en grado 9º) de la proporción del gasto educativo en educación las sedes evaluadas, menos de la mitad de los estu- preescolar, básica y media proveniente del financia- diantes poseía textos escolares y solo entre el 10% miento nacional ha venido disminuyendo, pasando y el 16% de las sedes informaron que los textos eran del 80% al 65% entre el 2002 y 2016. Mientras utilizados como guía básica para los estudiantes3. tanto, los aumentos en el financiamiento educativo Según otro estudio, entre el 14% y el 24% del tiempo se centralizaron en actividades de ejecución directa no se utiliza ningún material educativo en el aula. del MEN y recursos propios de las ETC. PROPUESTAS Las asignaciones de las ETC varían significativa- mente en cada territorio. Aunque las asignaciones • Reforma del SGP. Aunque una reforma integral provenientes del SGP incluyen recursos adiciona- del SGP sería compleja y requeriría tiempo les para aquellas poblaciones más vulnerables, para la concertación de múltiples enfoques, es estas no compensan las inequidades que se fundamental transformar los criterios del SGP generan por las asignaciones propias de las ETC para hacer llegar más recursos a las escuelas con más recursos, así como los costos adicionales más apartadas y vulnerables. Las fórmulas de que conlleva atender con equidad a la población distribución de recursos que se definan deben más vulnerable. En el caso de las ETC más pobres, ser predecibles, transparentes, alineadas con prácticamente los únicos recursos son los prove- los objetivos y, especialmente, fáciles de enten- nientes de la nación. der para las entidades territoriales. 10 BANCO MUNDIAL Figura 8: Relación entre recursos locales por estudiante por ETC y el nivel socioeconómico de los estudiantes por ETC 1.800 Ríonegro 1.600 Bogotá Recursos locales por estudiante por ETC (millones de pesos de 2016) 1.400 Sabaneta Barrancabermeja 1.200 1.000 800 Medellín 600 400 200 Chocó Tumaco Maicao Quibdó 0 0,3 0,4 0,5 0,6 0,7 0,8 0,9 Proxy del nivel socioeconómico por ETC* Fuente: Formato Único Territorial - FUT (2016); Cuestionario socioeconómico Saber 5 (2015). Nota: *Se utilizó como proxy para el nivel socioeconómico, el porcentaje de estudiantes cuya madre tiene educación media completa por ETC. • Focalización de recursos de inversión del MEN asignación de los recursos para el pago de nómi- en ETC más vulnerables. Esto se puede lograr na que le permitan a las ETC más flexibilidad en mediante la ampliación de programas como el estructuración de la planta docente y la búsqueda PTA, que dota de recursos educativos básicos, de ahorros para inversiones en calidad educativa. tales como los textos escolares, a un grupo de • Fortalecimiento institucional. Los esfuerzos de escuelas del país. descentralización requieren estrategias integra- • Incentivos y flexibilidad para la movilidad de los les para construir capacidad de gestión a nivel recursos humanos docentes. En el corto plazo, se territorial que garanticen un uso de los recursos podrían introducir cambios a los mecanismos de eficiente, eficaz y centrado en los aprendizajes. 11 NOTAS SECTORIALES DE POLÍTICA Educación Para alcanzar las efectivos para mejorar aprendizajes4. Estos retos se evidencian en la baja coordinación en la implemen- transformaciones tación de la política pública, así como en la gestión de la información sobre las lecciones aprendidas y deseadas, el sistema evidencias respecto al monitoreo y evaluación de educativo también los programas educativos5. necesita invertir en su La coordinación de elementos es indispensable para mejorar los aprendizajes estudiantiles6. La capacidad de gestión y literatura reciente ha identificado la fragmentación de la gestión educativa y la ausencia de enfoques en herramientas que le sistémicos como una restricción clave para mejorar permitan enfocar sus la calidad educativa. La Estrategia de Educación 2020 del Banco Mundial, el Informe sobre el De- recursos en mejorar sarrollo Mundial (WDR, por sus siglas en inglés), el Enfoque de Sistemas para Obtener Mejores los aprendizajes Resultados Educativos (SABER, por sus siglas en inglés) y la OCDE, sugieren un enfoque de sistemas El sistema educativo puede para mejorar la calidad de la educación, aunado a la medición pertinente, y al uso de información para trabajar de manera más coordinada retroalimentar y tomar decisiones. y alineada para alcanzar sus objetivos. El sector educativo PROPUESTAS involucra a numerosos actores en • Centrar los esfuerzos escolares y de todo el diferentes niveles de organización sistema para mejorar el aprendizaje de los es- (escuelas, municipios, ETC y tudiantes. Es necesario un diagnóstico claro del Gobierno nacional), con diferentes aprendizaje en el aula, y de las necesidades de roles, responsabilidades, recursos docentes y directivos escolares para fortalecer la práctica pedagógica. Con esta información, y, frecuentemente, con diferentes las ETC y el MEN podrían identificar las necesi- incentivos. También se caracteriza dades de cada escuela y planear qué programas por ser muy descentralizado en y apoyos necesita cada una. algunas funciones (como por • Sistema de seguimiento y evaluación formativa individualizada. Desarrollo de un sistema que ejemplo, el currículo) pero muy permita conocer el progreso del aprendizaje del centralizado en otras (como por alumno a lo largo del año. Los resultados del ejemplo, en los mecanismos para la aprendizaje deben informarse a la comunidad selección y remuneración docente). educativa en general y a los responsables de la toma de decisiones. Con base en las evaluacio- Lo anterior genera diversas nes formativas y los mecanismos de evaluación asimetrías en la distribución de regulares de todo el sistema, la información facultades, capacidades y recursos. sobre el aprendizaje de los estudiantes puede mapearse durante todo el año para intervenir a Los actores en el nivel territorial no siempre dis- tiempo y evitar el fracaso escolar. ponen de la información, ni de herramientas de • Sistema de Información y Gestión Educativa articulación para diseñar e implementar programas Implementación de un sistema que consolide 12 BANCO MUNDIAL Nivel escolar Nivel local Nivel central Ciclo de mejoramiento continuo Diagnóstico Planeación Planeación territorial local nacional Pla n ión ea ció uac ne Eval scolar Seguimiento Aprendizajes y monitoreo Diseño y Im ple l ar Acompañamiento Focalización planeación de mentación esco programas Ciclo de política pública información sobre los procesos de autoevalua- en las ETC o incluso por aliados externos, que ción y planeación escolar, y que permita informar frecuentemente no dialogan entre sí para ha- a los responsables de la formulación de políticas cer una intervención coordinada. Esto puede para desarrollar acciones pertinentes a las nece- ocasionar varios problemas: sobreoferta de sidades escolares. Un ejemplo de lo anterior es el intervenciones similares, necesidades escola- Monitor Escolar, que es una herramienta tecnoló- res no atendidas o saturación en la capacidad gica del Banco Mundial para apoyar los procesos de gestión escolar (p. ej., pérdida de horas de de autoevaluación y planeación escolar. clase). Un ejemplo de estrategia de solución • Estrategia de coordinación transversal entre son las Rutas Temáticas Transversales que la los programas educativos que garantice una Secretaría de Educación del Distrito de Bogotá, focalización e implementación organizada. Los con asistencia técnica del Banco Mundial, está programas implementados en las escuelas son implementando en el marco del Modelo de liderados por operadores o equipos de trabajo Gestión Institucional. 13 NOTAS SECTORIALES DE POLÍTICA Educación Apoyo actual y potencial Programas por Resultados (PforR, por sus siglas en inglés) y asistencias técnicas reembolsables o del Banco Mundial no reembolsables, para adelantar una reforma a la gobernanza e implementación de los servicios de pri- Colombia es un país clave para la mera infancia, así como la expansión del preescolar. agenda de desarrollo humano del DOCENTES MOTIVADOS Y CAPACITADOS Banco Mundial en América Latina y el Caribe. Durante las últimas A través de PROMISE, el Banco apoyará al go- tres décadas, el Banco ha apoyado bierno en la implementación de una estrategia de al Gobierno nacional y gobiernos recuperación de aprendizajes para el desarrollo de habilidades socioemocionales. Esto, incluirá locales en fortalecer el sistema formación situada para los docentes, así como educativo a través de programas los recursos para la evaluación formativa de la para mejorar los aprendizajes estrategia gubernamental Evaluar para Avanzar, estudiantiles, lograr trayectorias una alianza entre el Instituto Colombiano para la Evaluación de la Educación (ICFES) y el MEN. educativas completas, e incrementar el acceso a la educación superior y a El Banco podría ampliar el apoyo al gobierno en la mejores oportunidades laborales. formación y acompañamiento docente a todas las escuelas primarias, así como del preescolar, la se- ESTUDIANTES PREPARADOS cundaria y la media, las cuales no son actualmente PARA APRENDER cubiertas por el PTA. Esto podría incluir el diseño de una plataforma nacional de formación docente El Banco ha sido un aliado clave del ICBF para mejorar en servicio, en asociación con las ETC, las univer- los servicios de primera infancia en tres aspectos:: sidades del país y las escuelas normales, para las distintas áreas curriculares y niveles educativos. • Asistencia técnica en la reforma al esquema de conformación del Banco Nacional de Oferentes INSUMOS ESCOLARES de Primera Infancia (BANOPI) y de selección de operadores, a partir del algoritmo de inteligen- A través de PROMISE, el Banco apoyará al gobier- cia artificial BETTO. no en la distribución de textos escolares y guías • Asistencia técnica y financiación para construir para el aprendizaje en lectura y matemáticas, así la aplicación móvil de seguimiento a la entrega como para el desarrollo de habilidades socioemo- de kits pedagógicos y canastas nutricionales a cionales. También se producirán recursos para la los beneficiarios de los servicios integrales de nivelación y remediación de aprendizajes. la primera infancia (BienestarAPP). • Asistencia técnica en el análisis de información • A través de un PforR y de acompañamiento téc- para informar el proceso de reapertura de los servi- nico, el Banco también podría apoyar la reforma cios de primera infancia en el marco del COVID-19. del SGP, con base en los elementos anteriormente descritos, para que el sistema de financiamiento Además, en el marco de PROMISE, se entregarán educativo esté en mejor capacidad de reducir las recursos educativos para estudiantes y docentes brechas educativas existentes en el país. del grado Transición (Kínder) en las escuelas del PTA. • El Banco podría apoyar en el desarrollo de recursos educativos para las distintas áreas El Banco podría profundizar el apoyo al gobierno curriculares y de un sistema de evaluación for- a través de instrumentos de inversión, tales como mativa, a través de PforR y asistencia técnica. 14 BANCO MUNDIAL © shutterstock.com GESTIÓN DE LAS ESCUELAS Y en Colombia para continuar fortaleciendo el PAE, DEL SISTEMA EDUCATIVO particularmente el que atiende a comunidades rurales. También podrían establecerse mecanis- A nivel territorial, el Banco Mundial ha desarrollado mos para expandir el uso de herramientas como el herramientas y modelos integrales de gestión para Monitor Escolar a todas las ETC del país. fortalecer la coordinación entre los establecimien- tos educativos, las entidades territoriales y el nivel EDUCACIÓN SUPERIOR nacional. Entre esos, se encuentra el Monitor Escolar, una herramienta tecnológica diseñada El Banco Mundial ha apoyado al gobierno de Colom- para orientar los procesos de autoevaluación y pla- bia desde el 2002 en su objetivo de incrementar la neación escolar, con un enfoque centrado en las cobertura en educación superior a través del apoyo al prácticas escolares que mejoran los aprendizajes. programa de créditos estudiantiles para estudiantes de menores ingresos otorgados por el ICETEX. Desde A través de PROMISE, el PTA apoyará procesos de el 2018, este apoyo incluye también financiamiento fortalecimiento institucional de las ETC, con miras para la mejora de la calidad de las universidades del a que éstas estén en mejor capacidad de apoyar a país a través del Programa Colombia Científica, con las escuelas en su territorio, con el fin de mejorar el cual se han apoyado 8 macroproyectos de inves- los aprendizajes estudiantiles. tigación, innovación y ciencia en el país. El apoyo del Banco a este nivel educativo ha sido fundamental El Banco también ha apoyado los esfuerzos por para promover el acceso y calidad de la educación mejorar la gestión del Programa de Alimentación superior en el país, permitiendo reducir las brechas Escolar (PAE), enfocándose en tres áreas de acción: existentes por nivel socioeconómico y entre regiones. (i) fortalecer la transparencia, eficiencia y valor por dinero; (ii) fortalecer los esquemas de monitoreo, El Banco está promoviendo el diálogo entre todos seguimiento, control y evaluación; y, (iii) mejorar la los actores del programa para lograr su sostenibi- equidad, calidad y oportunidad de la entrega. Este lidad más allá de 2023. A su vez, el Banco podría apoyo se ha hecho a partir de asistencias técnicas trabajar con las nuevas autoridades en la imple- no reembolsables, contrataciones con el MEN y re- mentación del mecanismo de pago contingente, cursos destinados para este propósito en PROMISE. aprobado por el Organismo Legislativo en 2021, el cual puede dar un giro al sistema de financiamien- El Banco podría continuar este apoyo a través de to de la educación superior del país, que proteja los diferentes instrumentos de financiamiento o financieramente a los estudiantes ante factores de asistencia técnica disponibles y ya implementados riesgo como el desempleo y la inflación. 15 Cómo puede ayudar el Banco Servicios de Asesoría Financiamiento de Políticas y Análisis de Desarrollo Estudiantes Apoyo en el diseño de la reforma al esquema de conformación del Banco Nacional de Oferentes de Primera Infancia (BANOPI) y preparados de selección de operadores. para aprender Desarrollo e implementación de herramientas tecnológicas para monitoreo y seguimiento de programas y reapertura de las unidades de servicio. Docentes El Banco podría acompañar al MEN en el diseño de un sistema que incentive la designación de docentes con más experiencia y motivados y calificación a las instituciones educativas que atienden población capacitados más vulnerable. Insumos El Banco puede brindar acompañamiento técnico para diseñar A través de un financiamiento de una reforma del SGP, con miras a reducir las brechas educativas apoyo a reformas de política, el escolares existentes. Banco podría financiar el proceso de reforma del SGP, con base en hitos de Diseño de una política nacional de textos y recursos educativos, cumplimiento que se demarquen en con pertinencia cultural y regional, que ofrezca a los estudiantes y el proceso de reforma. docentes los insumos de base para mejorar la calidad educativa. Gestión de El Banco ha brindado asistencia técnica al MEN y a la Secretaría de Educación de Bogotá, en el desarrollo de herramientas las escuelas para fortalecer la gestión en los distintos niveles del sistema, y del sistema incluyendo el programa de alimentación escolar, con el fin de educativo mejorar la calidad y equidad educativa. Educación El Banco podría continuar brindando apoyo técnico para introducir las reformas necesarias al ICETEX, tales como la superior implementación del mecanismo de pago contingente al ingreso. Este permitiría proteger financieramente a los estudiantes ante factores de riesgo como el desempleo y la inflación, y puede contribuir a la sostenibilidad del financiamiento de la educación superior en el país. El Banco trabajó con el Gobierno en 2019 en una propuesta de distribución equitativa de los recursos asignados a las Instituciones de Educación Superior (IES) públicas. Se podría llevar a cabo una segunda etapa del estudio con base en información y prioriadades actuales del sector. Programa por Financiamiento de Servicios de inversión Servicios de Asesoría y Análisis. El Banco puede brindar asesoría y Resultados Proyectos y asesoría de la análisis para diseñar e implementar de Inversión Corporación Financiera mejores políticas, fortalecer insti- tuciones, desarrollar capacidades, Internacional (IFC) informar estrategias u operaciones de desarrollo, o contribuir a la agen- da global. Hay diferentes fuentes de En el marco del Programa para mejorar la equidad, las Financiar proyectos de financiación para ASA. Estos incluyen competencias socioemocionales y los aprendizajes (PROMISE, por Asociación Público-Privada el propio presupuesto administrativo sus siglas en inglés), un Programa por Resultados (PforR, por sus (APP), para mejorar la del Banco, los donantes a través de Fondos Fiduciarios o Resultados siglas en inglés) se contempla financiamiento para la dotación de infraestructura de educación y Financiados Externamente (EFO) recursos educativos para estudiantes y docentes de Transición de primera infancia. y las autoridades colombianas, a (Kínder) en las escuelas del PTA. través de Servicios de Asesoría Reembolsable (RAS). Adicionalmente, se podrían estructurar programas por resultados o de inversión, para adelantar una reforma a la gobernanza e Financiamiento de Políticas de De- sarrollo. El instrumento DPF puede implementación de los servicios de primera infancia a cargo del apoyar el programa de políticas y ICBF, así como la expansión focalizada del preescolar a través del acciones institucionales de Colombia MEN y las ETC. que promueven el crecimiento y la reducción sostenible de la pobreza. El DPF puede ayudar a Colombia El Banco está apoyando al gobierno en la implementación de a través del financiamiento del una estrategia de recuperación de aprendizajes y desarrollo de presupuesto general que está sujeto habilidades socioemocionales que incluye formación situada para a los propios procesos y sistemas de los docentes. implementación del prestatario. Programa por Resultados. El El Banco podría apoyar en el desarrollo de un sistema nacional de instrumento PforR vincula el desem- formación de docentes y directivos en servicio, para las distintas bolso de fondos directamente con áreas curriculares, niveles educativos y regiones. la entrega de resultados definidos para un programa de gobierno (nacional o subnacional, sectorial A través del PforR PROMISE, el Banco está apoyando al gobierno en o intersectorial, existente o nuevo). la distribución de textos escolares y guías para las áreas de lectura, Puede ayudar a Colombia a mejorar matemáticas, socioemocionales y nivelación en las escuelas PTA. el diseño y la implementación de sus programas de desarrollo y lograr El Banco podría financiar la implementación de una política resultados duraderos mediante el fortalecimiento de las instituciones y nacional de recursos educativos, que incluya el desarrollo para la creación de capacidad. las distintas áreas curriculares y niveles educativos, mediante un proyecto de inversión o un PforR. Financiamiento de Proyectos de Inversión. El instrumento IPF puede proporcionar un préstamo crédito El Banco podría continuar este apoyo a través de instrumentos de del BIRF al gobierno colombiano para financiamiento, fortaleciendo el PAE, particularmente el que atiende una amplia gama de actividades que crean la infraestructura física/social a comunidades rurales. necesaria para reducir la pobreza y crear un desarrollo sostenible. También podría financiarse la expansión de sistemas de monitoreo y herramientas de gestión, como el Monitor Escolar, para uso en Servicios de inversión y asesoría todas las ETC del país. de la Corporación Financiera Internacional (IFC). Los servicios de IFC incluyen: (i) financiamiento a compañías a través de préstamos, El Banco Mundial ha apoyado al gobierno de Colombia desde Financiar proyectos de inversiones en capital, títulos de 2002 para incrementar la cobertura en educación superior a entidades de educación deuda y garantías; (ii) movilización de través de PACES, un Programa para el financiamiento de créditos superior privadas, para ampliar capital de otros prestamistas e inver- estudiantiles otorgados por el ICETEX. su cobertura, mejorar su sionistas mediante participaciones en créditos, préstamos paralelos y otros calidad y pertinencia. El Banco podría continuar financiando, en el marco de un proceso medios, con el fin de promover una de reforma, el sistema de financiamiento y continuar apoyando en mayor inversión privada en el país, y (iii) asesoría a compañías privadas y a la implementación de la Estrategia de Transformación del ICETEX. gobiernos para estimular la inversión privada, crear mercados y mejorar El Banco podría continuar apoyando la agenda de investigación, el clima de inversión. Las compañías ciencia e innovación a través del financiamiento de una siguiente privadas pueden ser instituciones fase del Programa Colombia Científica para escalar y potencializar financieras, empresas de manufac- los Macroproyectos de investigación existentes y promover el tura, agroindustria, de servicios (por desarrollo de nuevos proyectos. ejemplo, de educación superior, salud, comercio), infraestructura y recursos naturales, tecnología y fondos. NOTAS SECTORIALES DE POLÍTICA Educación NOTAS 1 Reyes, Fox, & Kagan, 2014; Banco Mundial, 2013 2 Reyes, Fox, & Kagan, 2014; UNICEF, 2012 3 ICFES, 2011 4 Banco Mundial (2018). Reporte de resultados del piloto del nuevo sistema de monitoreo de la calidad educativa Monitor Escolar. Documento no publicado 5 Banco Mundial (2019). Consideraciones sobre esquemas efectivos de gestión para el sistema educativo colombiano. Documento no publicado. 6 Adelman, M. and Lemos, R. (2018). Managing for Learning: Measuring and Strengthening Education Management in Latin America and the Caribbean. Washington, DC: The World Bank. Imágenes de portada: © shutterstock.com, © World Bank