世界银行 SCALING UP TO PHASE DOWN: 为电力部门的能源转 型融资 能源与采掘业全球实践局 2023年4月 2 Scaling Up to Phase Down: 为电力部门的能源转型融资 执行概要 这种 低收入和中等收入国家的能源转型意味着电力部门基础设施需要发生前所未有的扩张和转变。 转变要求通过大幅扩大可再生能源和提高能效来满足快速增长的能源需求，然后逐步减少燃煤发 电。2021-22年世界银行编写了一些国家的国别气候与发展报告，其中关于电力部门脱碳的分析指出 未来十年， 今后必须大大加快可再生能源电力的发展。 孟加拉国、加纳、摩洛哥和越南的太阳能光伏发 陆地和海上风电装机容量也需要类似增长： 电新增装机需在当前发展轨迹的基础上增长一倍或两倍。 孟加拉国、埃及、约旦、摩洛哥、土耳其和越南要想实现脱碳， 与 风电装机容量需增加30%至500%不等。 此同时，各国还需高度重视能效和需求侧管理， 在土耳其， 以减少能源转型的资本需求并争取时间。 通 过能效投资可将能源需求增长率减半，每年减少价值13亿美元的新增发电能力需求，从而将脱碳成本 在获得了充足的可负担和可靠的可再生能源并充分改善能效之后， 降低20%。 低收入和中等收入国家 从需要在其技术寿命结束前退役或重新改造利用的全球煤电装机容量来说， 还需要淘汰其燃煤电厂。 目前低收入和中等收入国家共占89%；这意味着截至2040年将有约1万亿美元的资本成本面临风险。 发展中国家需要实现符合以下两个目标的公正转型：一是确保到2030年人人拥有可负担、可靠、可持 续的现代能源；二是遵守2015年《巴黎气候变化协定》。为此，发展中国家必须调动远远高出当前水平 的资金。低收入国家和中等收入国家（不包括中国）的电力部门投资需要翻两番：从2016-20年的平均 这种融资规模已是前所未有， 每年2400亿美元增加到2030年的1万亿美元。 而随着脱碳进程的深入还 例如在摩洛哥， 需要进一步增长。 从现在到2030年，推进电力部门转型所需的额外资本支出估计为每 年26亿美元， 加纳的情况也差不多： 而从2030到2050年则需进一步增加到每年174亿美元。 从现在到 2030年每年需要48亿美元， 然而， 此后到2040年为每年226亿美元。 低收入国家和中等收入国家（不包 括中国）现在每年用于发电的化石燃料支出已接近5000亿美元 ， （按2019年价格计算） 其中一半用于煤 炭， 如果将这些用于化石燃料的经常性能源支出用于清洁能源的可融资投资， 三分之一用于天然气。 取 目前的能源转型投资不足且分配不当， 得的成效将会非常可观。 但无论是与不采取行动的代价相比还 是相对于全球经济规模（2022年为160万亿美元）而言，实现《巴黎协定》目标所需的投资都是很小的。 尽管如此，鉴于迄今为止未能充分扩大相关融资，今后显然需要采取新的方法。 这些障碍如不消除， 国际社会未能充分重视低收入和中等收入国家筹集能源转型资金面临的障碍。 势 必阻碍电力行业的公正转型。低收入和中等收入国家占世界人口的三分之二，但在全球清洁能源投资 低收入和中等收入国家扩大电力转型投资受到以下因素的制约： 中所占份额只有五分之一。 a. 由于政府缺乏开展催化性公共投资所需的财政空间，而消费者也没有负担转型成本的能力，因此对 这一障碍意味着很多国家难以改变以化石燃料为基础的电力结 此类投资的总体 负担能力有限 。 构，因为这类发电的（前期）资本投入要低得多， 另外， 而购买燃料是后来的长期支出。 很多低收入和 中等收入国家被锁定于成本高昂而且往往缺乏针对性的能源补贴政策，导致它们无法开展电力部 门转型所需的战略投资。 3 Scaling Up to Phase Down: 为电力部门的能源转型融资 b. 国家、部门和项目层面的障碍导致 获得私人资本的机会有限、资金成本高。 主要障碍包括：国内金融 市场不够发达；国内与国际金融市场标准不一致；政策和监管框架不完善； 高收 相关机构能力不足。 入国家的平均资本成本通常大大低于中等收入国家，而中等收入国家的平均资本成本又大大低于 低收入国家。 低收入和中等收入国家正陷于一种“贫困陷阱”：它们无力承担转向清洁能源的高昂前期成本，因此被 锁定于化石燃料发电，付出更高的长期成本。前期资本在可再生能源和能效改善项目的总成本中占比 很高；煤炭和天然气发电的前期资本要求较低， 加上低收入国家资 但在运营期间会有更高的燃料成本。 本成本较高的因素， 一个不包含任何 可再生能源的成本结构对其建设发电能力的方案选择造成扭曲。 碳排放限制的演示性国别分析显示，低收入国家满足电力需求的成本比高收入国家高出25%，这完全 由于低收入国家的 是由于低收入国家必须为建设电网基础设施和发电资产所需的资本支付更多费用。 资本成本较高，加之可再生能源发电的前期资本要求高于化石燃料发电，因此低收入国家缺乏扩大可 上面提到的演示性国别分析还显示， 再生能源发电份额的动力。 如果对碳排放加以限制，低收入国家实 低收入国家不得不使用更少的可再生能源来实现 现相同减排目标的增量成本比高收入国家高出33%。 因此， 同样的减排目标——这种做法效率低下且成本高昂。 低收入和中等收入国家面临被排除在电力行 业转型项目之外——并被锁定于化石燃料发电——的风险， 这构成了电 尽管后者运营成本高且不稳定。 力领域的贫困陷阱。 低收入和中等收入国家的可用资本有限且成本高昂，导致难以建立前景良好、有助于实现发展目标和 气候目标的备选项目库。由于资金有限，加上项目准备不充分导致融资方资金滞留，备选项目的开发 没有得到足够重视， 必须同时解决这两方面的挑战， 导致这些国家的电力转型进展迟滞。 而这为多边开 发银行提供了机会——它们可以帮助中等收入和低收入国家筹备项目、获得融资。 到本世纪中叶实现人人拥有能源和净零排放是一个雄心勃勃的目标，前进的道路虽然充满挑战，但这 一目标可以实现——前提是各国政府确立全面的支持性政策，建立有能力为改善能源获取、加强能源保 障和可负担性以及实现全球气候目标动员资金的机构，并推动两者间的良性循环（见图ES1）。 为了走 上这条道路，政府需要采取以下行动： a. 为电力部门转型确定政策方向并制定实施目标和路线图 ，这要以可再生能源、能效和电力系统灵活 性等方面的最低成本投资组合为基础，同时辅之以现有化石燃料发电资产的退役。 在国家层面开展强化宏观经济环境与 b. 建立监管框架和具体的长期行动计划 以指导电力部门转型。 治理的全经济或全部门改革有助于改善私人投资环境， 随着 并使政府能够为催化性投资筹集资金。 时间推移，这些改革还有助于降低资本成本， 不过需 从而消除扩大清洁能源投资面临的一大障碍。 要指出的是，这些干预措施十分复杂，本文未对此进行全面讨论。 c. 对负责运营和监管电力系统的机构进行强化。这些机构必须制定电力部门的总体规划，设定对未 来电力市场发展的预期，帮助投资者应对搁浅资产风险，同时加强输配电网以使之能够承销清洁能 源。 4 Scaling Up to Phase Down: 为电力部门的能源转型融资 d. 提供必要的财政资金来缓解早期转型投资的风险 并激励私营部门参与，包括采用有力的碳定价和 其他相关政策。 e. 确保政府的各项举措有助于解决近期的紧迫目标——如加强能源安全和可负担性、创造就业机会 等。如果早期成果能够成功地平衡发展目标、利益分配和能源转型目标，那么就可以加强有关方面 要想尽可能降低风险、 对维持和深化电力部门转型的长期政治承诺。 提振市场信心并确保私人资本 在电力部门转型过程中发挥不断上升的作用，政府的指导和领导将是为此奠定基础的关键步骤。 图 ES1. 推动电力部门转型的良性循环——通过恰当的融资方法助力克服各阶段的障碍 来自发展 政治意愿上升，宏观财 伙伴的融 政空间扩大 资和优惠 化石燃料 贷款支持 再融资 转型准备 融资 减少融资 私人资本 支持性的监管与 结果 政策环境 形成电力部 门转型的良 电力公司与电网 强化融资 性循环 透明的价格 机构能力日益 发现机制 提高 私人资本 需求侧管理融资 清洁能源推广融资 可融资项目备选 新兴技术融资 项目库 低收入和中等收入国家需要支持——包括低成本融资（“优惠”融资）——以克服各个环节的障碍、实现 良性循环；首先要扩大首先要扩大清洁能源开发和提高能效，然后要逐步减少燃煤发电。在扩大清洁 能源生产的过程中，很多低收入和中等收入国家最需要支持的是以下方面： a. 通过部门改革、综合规划和能力建设来减轻投资于清洁能源供给的风险。这包括通过强化电力市场 来改善电力定价、 需要更全面的部门规划来指导电力部 通过改革补贴制度来促进政策目标的实现。 5 Scaling Up to Phase Down: 为电力部门的能源转型融资 规划必须高度重视能效和需求侧管理， 门发展并最大限度地减少电力部门转型的资本需求。 将其作 规划还必须协调促进电网的扩展与现代化， 为产能扩张的核心事项。 将其作为整合和储存大量可再 需要加强电力部门的核心机构——尤其是电力公司， 生电力的基础。 整个电力 以降低开发商的风险。 部门需要具备这些基本条件才能系统性地降低风险，从而促使私营部门更多参与清洁能源投资。 b. 降低清洁技术的前期成本，使具有成本竞争力、可负担和可靠的清洁能源得以发展。项目必须以最 低成本交付给消费者，包括通过市场竞争和透明的拍卖方法——这些是吸引优惠气候融资的必要条 在风险和成本已尽可能降低的情况下， 件。 还可以使用所谓的“可行性缺口补助”来加快新兴技术的 采用，直到成本下降和市场成熟为止。 需要制定逐步减少燃煤发电的框架以管理电力部门转型带来的财务和社会问题，降低搁浅资产的风险 和影响。这方面的挑战包括： a. 确保电力部门的转型规划涵盖新建火电厂变成搁浅资产的风险，提出现有火电厂退役或改造再利 用的时间表； b. 制定围绕火电厂退役或改造再利用的“公正转型”计划； . c. 启动实施关于大规模退役和改造再利用火电厂的政策和制度改革。 电力部门转型的大部分融资必须来自私营部门渠道， 因此， 而公共资金和捐助资金非常稀缺。 那些包含 较高赠款要素（高度优惠）的资金必须战略性地优先用于有助于促进上文所述良性循环的关键环节，资 金部署必须采用规范的方法。资金的优惠程度应足以克服转型过程中已经识别的重大障碍，但不能更 优惠资金的使用应反映特定干预措施促进转型的潜力， 高。 有助于维持上述良性循环、直到政府财政和 这种方法使有关国家可在电力部门转型所需条件和良性循环的其他 最终用户可以负担相关成本为止。 要素完全到位之前得以扩大转型规模、提高转型速度，此后需要的优惠资金支持就会减少甚至不再需 要（参见世界银行 2018 年关于战略性使用优惠气候融资的报告）。 为了为尽可能调动私人资本创造有利条件，优惠资金的使用必须具有持续性、协调性并加以认真规 划。 这包括： 本报告对现有的一些优化使用多种资金来源的安排进行了回顾。 （1）根据相关国家的具 （2） 体情况和需求支持电力部门转型的良性循环； 针对具体国家的规划式方 全球技术示范伙伴关系。 法利用优惠和混合融资来减轻国家、部门和项目层面的风险，以吸引电力部门转型所需的大规模私人 在这种方法中， 资本。 不同资金来源相互协调，统一用于以下一系列目标：推动政策改革和电力公司改 革；降低风险，支持对可再生能源、能效和电网可靠性的投资；淘汰燃煤发电资产，缓解相关的社会影 这种方法需要多边和地区开发银行的许多产品——尤其是有技术援助和分析研究活动支持的贷款 响。 技术示范伙伴关系有望减轻新兴技术的风险水平， 和担保。 从而扩大与这类技术相关的融资并降低成 这种伙伴关系可以成为发展中国家采用新技术的开发和示范平台， 本。 有助于完善相关政策、法规和采 购流程。