Pôle mondial d’expertise en Energie et industries SCALING UP TO PHASE DOWN: Financer la transition énergétique dans le secteur de l’électricité La Banque mondiale Avril 2023 2 Scaling Up to Phase Down: Financer la transition énergétique dans le secteur de l’électricité Résumé analytique La transition énergétique dans les pays à faible revenu et les pays à revenu intermédiaire entraînera une expansion et une transformation sans précédent des infrastructures du secteur de l’électricité. Cette transformation nécessitera une augmentation substantielle de la production d’énergie de sources renouvelables et de l’efficacité énergétique pour répondre à la croissance rapide de la demande, suivie de l’abandon progressif des centrales électriques au charbon. Les analyses sur la décarbonation du secteur de l’électricité menées en préparation des rapports nationaux sur le climat et le développement de la Banque mondiale pour 2021-2022 ont révélé que le rythme de déploiement de l’électricité produite à partir de sources d’énergie renouvelable doit s’accélérer considérablement. Le taux d’installation de centrales solaires photovoltaïques devra doubler ou tripler au cours de la prochaine décennie au Bangladesh, au Ghana, au Maroc et au Viet Nam, par rapport aux trajectoires de développement actuelles. Une croissance similaire sera requise pour les éoliennes sur terre et en mer, dont la capacité de production devra passer de 30 à 500 % dans les scénarios de décarbonation du Bangladesh, de l’Égypte, de la Jordanie, du Maroc, de la Türkiye et du Viet Nam. Dans le même temps, il faudra mettre un nouvel accent sur l’efficacité énergétique et la gestion de la demande afin de réduire les besoins en capitaux pour la transition et de gagner du temps. En Türkiye, des projets en faveur de l’efficacité énergétique qui permettraient de réduire de moitié le taux d’accroissement de la demande pourraient faire économiser chaque année 1,3 milliard de dollars d’investissements dans de nouvelles capacités de production, abaissant ainsi de 20 % le coût de la décarbonation. Une fois que les pays à revenu faible et intermédiaire auront atteint des volumes suffisants d’énergie renouvelable et fiable à un coût abordable, ainsi que les niveaux d’efficacité énergétique voulus, ils devront également mettre hors service leurs centrales alimentées au charbon. Pour l’heure, ils hébergent collectivement 89 % des centrales au charbon du monde, lesquelles doivent être mises hors service ou réaffectées à d’autres usages avant la fin de leur durée de vie technique, ce qui met en péril des investissements estimés à 1 000 milliards de dollars d’ici à 2040. Pour financer une transition juste qui est compatible avec l’objectif consistant à garantir l’accès de tous à des services énergétiques fiables, durables et modernes à un coût abordable d’ici à 2030 et avec les dispositions de l’Accord de Paris de 2015 sur le changement climatique, les pays en développement devront mobiliser bien plus de capitaux qu’ils ne le font aujourd’hui. En effet, les investissements dans le secteur électrique des pays à revenu faible ou intermédiaire, hormis la Chine, doivent quadrupler, passant d’une moyenne de 240 milliards de dollars par an en 2016-2020 à 1 000 milliards de dollars en 2030. Déjà sans précédent, le volume de financements nécessaire continuera d’augmenter à mesure que la décarbonation prendra de l’ampleur. Au Maroc, par exemple, les investissements qu’il faudrait réaliser en plus pour faire progresser la transition sont estimés à 2,6 milliards de dollars par an jusqu’en 2030, et devraient atteindre 17,4 milliards de dollars par an d’ici 2050. Au Ghana, les chiffres sont similaires : 4,8 milliards de dollars par an d’ici 2030 et 22,6 milliards de dollars d’ici 2040. Cependant, hormis la Chine, les pays à revenu faible ou intermédiaire dépensent déjà près de 500 milliards de dollars chaque année pour les combustibles fossiles destinés à la production d’électricité (prix de 2019), la moitié de cette enveloppe étant consacrée au charbon et le tiers au gaz naturel. Ces paiements récurrents effectués pour brûler des combustibles fossiles pourraient être très utiles s’ils étaient plutôt orientés vers des projets bancables dans le domaine des énergies propres. Certes, 3 Scaling Up to Phase Down: Financer la transition énergétique dans le secteur de l’électricité les investissements actuels sont mal répartis et insuffisants, mais les fonds nécessaires pour atteindre les objectifs de l’Accord de Paris sont modestes par rapport aux coûts de l’inaction et à la taille de l’économie mondiale (160 000 milliards de dollars en 2022). Néanmoins, au regard du faible rythme d’augmentation des financements jusqu’à présent, il est clair que de nouvelles approches sont nécessaires. Les obstacles qui empêchent les pays à faible revenu et les pays à revenu intermédiaire de mobiliser les financements nécessaires ne bénéficient pas d’une attention suffisante. S’ils ne sont pas levés, ils entraveront à coup sûr une transition juste dans le secteur de l’électricité. Bien qu’ils représentent les deux tiers de la population mondiale, les pays à revenu faible et intermédiaire ne reçoivent qu’un cinquième des investissements mondiaux dans les énergies propres. L’accroissement des financements en faveur de la transition dans ces pays est freiné par les obstacles suivants : a. L’accessibilité financière limitée en ce qui concerne l’espace budgétaire nécessaire pour réaliser des investissements publics à effet catalyseur et la capacité des consommateurs à supporter le coût de la transition. Cet obstacle oblige de nombreux pays à se tourner vers la production d’électricité à partir de combustibles fossiles, dont les coûts d’investissement (initiaux) sont beaucoup plus faibles et les dépenses en combustibles sont payables à la consommation. De nombreux pays à revenu faible ou intermédiaire sont prisonniers de subventions publiques à l’énergie coûteuses et souvent mal ciblées, ce qui peut empêcher les investissements stratégiques nécessaires à la transition dans le secteur de l’électricité. b. L’accès limité aux capitaux privés et le coût élevé des investissements en raison d’obstacles liés au pays, au secteur et au projet, dont les principaux sont : des marchés intérieurs des capitaux sous-développés ; le non-respect des normes des marchés internationaux des capitaux ; des cadres d’orientation et de réglementation inaboutis ; et des institutions dépourvues de capacités suffisantes. Le coût moyen du capital propre à un pays à revenu élevé est nettement inférieur à celui pour un pays à revenu intermédiaire qui, à son tour, est beaucoup moins élevé que ce que doit supporter un pays à faible revenu. Les pays à revenu faible ou intermédiaire se trouvent pris au piège de la pauvreté : incapables de faire face aux investissements initiaux importants qu’il faut réaliser pour passer à l’énergie propre, ils sont condamnés à supporter les coûts plus élevés des combustibles fossiles et les paiements récurrents pour ces derniers. L’investissement initial représente une part importante du coût global de valorisation des énergies renouvelables et de promotion de l’efficacité énergétique, alors que les centrales au charbon et au gaz exigent moins de fonds d’entrée de jeu, mais coûtent plus cher en combustibles pendant leur durée de vie utile. Combinée au coût plus élevé du capital pour les pays à faible revenu, la structure des coûts des projets d’énergie renouvelable a un effet de distorsion sur le choix des modalités d’installation de la capacité de production d’électricité. Selon une analyse de pays réalisée aux fins d’illustration, lorsqu’il n’y a pas de limitation des émissions de carbone, répondre à la demande d’électricité coûte 25 % plus cher à un pays à faible revenu qu’à un pays à revenu élevé, simplement parce que le pays à faible revenu doit payer plus pour les capitaux nécessaires à la construction de l’infrastructure du réseau et des installations de production. En raison du coût plus élevé du capital qu’ils doivent supporter et des investissements initiaux requis pour la production d’électricité de sources renouvelables par rapport aux combustibles fossiles, les pays à faible revenu sont moins disposés à accroître la part des énergies renouvelables dans leur bouquet énergétique. Selon la même analyse, en cas de limitation des émissions de carbone, le coût supplémentaire pour atteindre le même objectif en matière de carbone est 33 % plus élevé pour un pays à faible revenu que pour un pays à revenu élevé. Un 4 Scaling Up to Phase Down: Financer la transition énergétique dans le secteur de l’électricité pays à faible revenu devrait en outre atteindre cet objectif en utilisant moins d’énergies renouvelables, ce qui est inefficace et coûteux. C’est ainsi que les pays à faible revenu et les pays à revenu intermédiaire risquent d’être exclus des projets économiques de transition énergétique et de se retrouver enfermés dans des systèmes de production d’électricité à partir de combustibles fossiles malgré leurs coûts d’exploitation élevés et instables. On parle alors de piège de la pauvreté appliqué à l’électricité. La disponibilité limitée et le coût élevé des capitaux dans les pays à revenu faible ou intermédiaire entravent la création d’une réserve de projets prometteurs qui pourraient aider ces pays à atteindre leurs objectifs en matière de développement et de climat. La mise en place d’une telle réserve ne reçoit pas toute l’attention voulue par manque de financements et en raison de fonds bloqués par les bailleurs de fonds à cause de projets mal ficelés, ce qui ralentit les progrès. Parce que ces deux problèmes doivent être résolus simultanément, les banques multilatérales de développement ont là une opportunité d’aider les pays à revenu faible et intermédiaire à bien préparer leurs projets pour recevoir les financements associés. Les objectifs d’accès universel à l’énergie et de zéro émission nette d’ici le milieu du siècle sont certes ambitieux et complexes, mais ils peuvent être réalisés si les gouvernements favorisent un cercle vertueux de politiques et d’institutions intégrées et solidaires capables de mobiliser des financements qui permettent d’assurer l’accès, la sécurité et l’accessibilité financière et d’atteindre en même temps les objectifs mondiaux en matière de climat (voir figure ES1). Pour ce faire, les gouvernements devraient : a. Définir des orientations générales, établir des feuilles de route et fixer des cibles pour la mise en œuvre du plan de transition dans le secteur de l’électricité, en combinant au moindre coût des investissements dans les énergies renouvelables, l’efficacité énergétique et la flexibilité, ainsi que la mise hors service des installations existantes de production d’électricité à partir de combustibles fossiles. b. Mettre en place des cadres réglementaires et des plans d’action concrets à long terme pour orienter la transition dans le secteur de l’électricité. Entreprendre des réformes économiques ou sectorielles qui renforcent l’environnement macroéconomique et la gouvernance au niveau national peut contribuer à créer des conditions plus favorables aux investisseurs privés et permettre aux pouvoirs publics de lever des fonds pour des projets à effet catalyseur. Au fil du temps, ces réformes devraient également aider à réduire le coût du capital et atténuer ainsi une contrainte majeure à l’intensification des investissements dans les énergies propres. Il convient toutefois de noter que ces interventions sont complexes et ne sont pas examinées de manière exhaustive dans le présent document. c. Renforcer les institutions chargées de l’exploitation et la réglementation du réseau électrique. Ces institutions doivent élaborer des plans sectoriels, définir les attentes relatives à l’évolution future du marché de l’électricité, aider les investisseurs à gérer les risques d’actifs délaissés et renforcer les réseaux de transport et de distribution de sorte qu’ils puissent écouler de l’énergie propre. d. Allouer des ressources budgétaires pour atténuer les risques liés aux capitaux d’amorçage de projets de transition et encourager la participation privée, notamment par l’adoption d’un système de tarification et de politiques robustes en matière de carbone. 5 Scaling Up to Phase Down: Financer la transition énergétique dans le secteur de l’électricité e. Veiller à ce que les résultats répondent à des impératifs à court terme tels que la sécurité énergétique, l’accessibilité financière de l’énergie et la création d’emplois. Si les premiers résultats laissent apparaître un équilibre entre les objectifs en matière de développement, les retombées distributives pour les parties prenantes et les motifs de la transition, ils auront probablement pour effet de renforcer l’engagement politique à soutenir et poursuivre la transition énergétique à long terme. Les orientations et le rôle moteur des pouvoirs publics sont les premières étapes essentielles pour jeter des bases permettant de réduire les risques au minimum, de renforcer la confiance du marché et de s’assurer qu’une part croissante des résultats sera obtenue grâce à des capitaux privés. Figure ES1. Un cercle vertueux pour propulser la transition dans le secteur de l’électricité, avec des solutions de financement pouvant aider à surmonter les obstacles à chaque étape Financement et appui concessionnel Volonté politique et marge de des partenaires de manœuvre macrobudgétaire accrues développement Refinancement des combustibles fossiles Financement de la préparation Capitaux privés Financement de à la transition l’abandon progressif des combustibles fossiles Cadre réglementaire Résultats et directif favorable VERS UN CERCLE VERTUEUX DE Financement du renforcement des services publics et des réseaux électriques LA TRANSITION ÉNERGÉTIQUE Informations Institutions de plus transparentes en plus performantes sur les prix Capitaux privés Financement de la gestion Financement du déploiement de la demande des énergies propres Réserve de projets Financement de financièrement viables technologies naissantes Les pays à revenu faible ou intermédiaire ont besoin d’un appui — notamment sous forme de financements à faible coût (ou « concessionnels ») — pour surmonter les obstacles à chaque étape du cercle vertueux ; d’abord pour intensifier la mise en valeur d’énergies propres et accroître l’efficacité énergétique, puis pour réduire progressivement le recours au charbon dans la production d’électricité. Pour généraliser l’utilisation d’énergies non polluantes, beaucoup de pays à revenu faible ou intermédiaire ont le plus besoin d’aide dans les domaines suivants : 6 Scaling Up to Phase Down: Financer la transition énergétique dans le secteur de l’électricité a. Réformes sectorielles, planification intégrée et renforcement des capacités pour atténuer les risques liés à l’investissement dans l’approvisionnement en énergie propre. Il s’agit notamment d’améliorer la tarification de l’électricité en renforçant le marché connexe et de réformer les subventions pour mieux soutenir les objectifs stratégiques pertinents. Une planification plus intégrée du secteur de l’électricité est nécessaire pour encadrer son développement et réduire au minimum les besoins en capitaux pour la transition énergétique. Le plan établi doit réaffirmer la place centrale de l’efficacité énergétique et de la gestion de la demande dans l’augmentation de la production. Il doit également coordonner l’expansion et la modernisation des réseaux électriques en vue de la prise en charge de volumes plus importants d’électricité de sources renouvelables et de leur stockage. Le renforcement des institutions sectorielles de base, en particulier les services publics de production ou de distribution, est nécessaire pour réduire les risques encourus par les producteurs. Ces fondamentaux sectoriels doivent être en place pour atténuer systématiquement les risques et favoriser ainsi une plus grande participation du secteur privé aux projets d’investissement dans les énergies propres. b. Réduction des coûts initiaux d’investissement dans les technologies propres afin de fournir une énergie non polluante, abordable et fiable à des prix compétitifs. Les projets doivent être réalisés au moindre coût pour les consommateurs, notamment par le jeu de la concurrence sur le marché et des méthodes d’enchères transparentes — ce sont-là des conditions nécessaires pour attirer des financements concessionnels au profit de l’action climatique. Une fois les risques et les coûts réduits au maximum, l’adoption de nouvelles technologies prometteuses peut être accélérée grâce au mécanisme dit de financement du déficit de viabilité, jusqu’à ce que les coûts baissent et que les marchés arrivent à maturité. Des cadres organisant l’abandon progressif du charbon dans la production d’électricité sont nécessaires pour déterminer comment gérer les défis financiers et sociaux de la transition énergétique et réduire le risque et l’impact des actifs délaissés. Ces défis sont les suivants : a. Veiller à ce que les plans établis prennent en compte les risques d’inutilisation de nouvelles centrales thermiques et le calendrier de mise hors service des centrales existantes ou de réaffectation de ces dernières à d’autres usages ; b. Préparer des programmes pour une transition juste au fur et à mesure que les centrales au charbon sont mises hors service ou réaffectées à d’autres usages ; et c. Adopter des politiques et entreprendre des réformes institutionnelles pour mettre hors service les centrales au charbon et les réaffecter à d’autres usages sur l’ensemble du territoire. Étant donné que la majorité des financements nécessaires à la transition dans le secteur de l’électricité doivent provenir de sources privées, et que les fonds publics et les aides des bailleurs de fonds sont si limités, des ressources assorties d’un élément de libéralité plus important — ou octroyées à des conditions plus concessionnelles — doivent être affectées par ordre de priorité stratégique aux différentes composantes du cercle vertueux et déployées selon une approche méthodique. Le degré de libéralité devrait être suffisant pour surmonter les obstacles importants et bien définis, mais pas plus. Les ressources mobilisées devraient être utilisées d’une manière qui tient compte de la capacité d’une intervention donnée à générer des transformations à même de soutenir des cercles vertueux jusqu’à ce que les coûts deviennent abordables pour les finances publiques et pour l’utilisateur final. Une telle approche permettra d’élargir l’échelle et d’accélérer la 7 Scaling Up to Phase Down: Financer la transition énergétique dans le secteur de l’électricité vitesse de la transition énergétique avant que le cadre propice et d’autres éléments du cercle vertueux soient pleinement établis. Elle permettra en outre de ne plus dépendre autant des financements concessionnels, le cas échéant, comme indiqué dans la publication de 2018 de la Banque mondiale sur l’utilisation stratégique des financements concessionnels pour l’action climatique. Pour créer les conditions permettant de mobiliser le plus de capitaux privés possible, le recours à des financements concessionnels doit être soutenu, coordonné et soigneusement programmé. Les mécanismes existants qui optimisent diverses sources de capitaux sont examinés dans le présent rapport. Il s’agit notamment : 1) d’interventions conciliant les besoins avec le contexte national en vue de soutenir le cercle vertueux ; et 2) de partenariats mondiaux pour la démonstration de technologies. Certains programmes nationaux utilisent des financements concessionnels et mixtes comme un levier pour atténuer les risques au niveau du pays, du secteur et du projet, dans le but d’attirer les capitaux privés à l’échelle nécessaire pour assurer la transition dans le secteur de l’électricité. Dans le cadre d’une telle approche, diverses sources de financement sont coordonnées et appliquées à une série d’objectifs consistant à faire progresser les réformes nécessaires en matière de politique générale et de services publics ; à éliminer les risques pour les projets de valorisation des énergies renouvelables, de promotion de l’efficacité énergétique et d’investissement dans la fiabilité des réseaux et soutenir ces projets ; et à mettre hors service les centrales électriques à base de charbon et atténuer les répercussions sociales d’une telle décision. De nombreux produits de banques multilatérales et régionales de développement seront sollicités à cet effet, notamment des garanties et des prêts assortis d’une assistance technique et de services d’analyses. Les partenariats pour la démonstration de technologies offrent des perspectives intéressantes pour atténuer les risques posés par les technologies naissantes et, partant, accroître les financements au profit de ces dernières et faire baisser les coûts. Ces partenariats pourraient faire office de plateformes de développement et de démonstration technologiques dans les pays en développement et aider à affiner les procédures de passation des marchés, les politiques et les réglementations pertinentes.