AGO – 2024 Estado del arte de los Registros Sociales en América Latina y el Caribe Estado del arte de los Registros Sociales en América Latina y el Caribe Agradecimientos Este documento fue preparado por Luis Eduardo Castro (Consultor) y Luz Stella Rodríguez-Novoa (Especialista Senior de Protección Social y Empleo) del Banco Mun- dial. El informe se nutrió de las recomendaciones de William Wiseman (Gerente de la Práctica de Protección Social y Empleo para América Latina y el Caribe), de Nelson Gu- tiérrez (Especialista Senior de Protección Social) y de las sugerencias de Phillipe Leite y Luis Inaki Alberro (Especialistas Senior de Protección Social). El equipo agradece el apoyo logístico de Mathew David Romero y Paula Flores. De igual manera, el equipo agradece contribuciones de Carlos Encalada Nicolalde (Coordinador General Técnico Unidad del Registro Social, Ecuador), Germán David Briceño Villalobos (Subdirector de Pobreza y Focalización del Registro Social de Hogares, Colombia), Irene Hernán- dez Carazo (Psicóloga) y Natalia Rojas (Profesional en Informática, Coordinadora de TI) de SINIRUBE, Costa Rica, Tereza Cotta (Gerente de Proyecto, Cadastro Único, Brasil), Alexis García (Coordinador Padrón de Beneficiarios, Panamá), Francisca Moreno Mon- tealegre (Jefa División de Políticas Sociales de la Subsecretaría de Evaluación Social Ministerio de Desarrollo Social y Familia, Chile), Viviana Cruzado de la Vega (Directora de la Dirección de Diseño y Metodología de la Dirección General de Focalización e Información Social, Perú), Jefrey Lizardo (Director SIUBEN, República Dominicana) y a los colegas del Banco Mundial: Gastón Blanco, Santiago de la Cadena, Pascal Jau- part, Ailo-Klara Manigat, Úrsula Martínez, Julieta Trías, Marcela Salvador, Marla Spi- vack, Briana Wilson, Clemente Ávila, Nancy Rocío Banegas, Marina Petrovic, Miriam Montenegro, Raquel Tsukada e Ignacio Apella por sus valiosas contribuciones. Catalina Murcia realizó la diagramación de esta nota técnica. -3- Acrónimos ALC América Latina y el Caribe CCSS Caja Costarricense de Seguridad Social CEPAL Comisión Económica para América Latina CSE Clasificación Socioeconómica de Hogares (Chile) DNP Departamento Nacional de Planeación (Colombia) FIBE Ficha básica de emergencia (Chile) GAD Gobiernos Autónomos Departamentales (Ecuador) IFI Instituciones Financieras Internacionales IMAS Instituto Mixto de Ayuda Social (Costa Rica) IRS-2018 Índice del Registro Social (Ecuador) RHS Registro Social de Hogares (Chile) Sistema de Identificación de Beneficiarios de Programas Sociales SISBEN (Colombia) SIUBEN Sistema Único de Beneficiarios (República Dominicana) SIFO Sistema de Focalización (Perú) URS Unidad del Registro Social (Ecuador) -4- Contenido Pag. Resumen ejecutivo 6 I. Introducción 8 II. El rol de los Registros Sociales en la política social 9 III. Evolución de los Registros Sociales en ALC 14 IV. El rol de los Registros Sociales durante la pandemia del COVID-19 18 V. Los Registros Sociales en ALC hoy 20 1. Arreglos institucionales 22 2. Recolección y actualización de la información de los hogares 24 3. Generación de índices socioeconómicos de los hogares y su caracterización para determinar la elegibilidad a programas 33 4. Sistemas de información e interoperabilidad 38 5. Medidas de desempeño 41 VI. Retos y recomendaciones para los Registros Sociales de ALC 45 Referencias 50 -5- Resumen ejecutivo Los registros sociales son he- rramientas fundamentales para la pro- tección social. Estos registros permiten identificar a las personas en situación de pobreza y vulnerabilidad, facilitando de una manera eficiente la focalización de los recursos, el uso generalizado de la información para la toma de decisiones de política pública, y promoviendo el ac- ceso de la población a servicios y benefi- cios relevantes. Los registros sociales son la puerta de entrada de los potenciales beneficiarios a la oferta de determinados programas de la protección social. Son sistemas de inclusión, ya que permiten registrar a los ciudadanos y residentes de un país que necesitan de apoyo para la inscripción en los programas sociales que están disponibles, evaluar los per- files socioeconómicos (identificando la población en pobreza y vulnerabilidad), y las necesidades del hogar, a fin de que ellos puedan ser considerados como po- tenciales beneficiarios de determinadas políticas públicas. También son sistemas de información, ya que consolidan y al- macenan todos los datos y la información relevante de estos individuos y hogares. En este contexto, los registros sociales sirven no solo a la institucionalidad social del país, sino que sirven con su informa- ción a los distintos programas e interven- ciones del nivel nacional y subnacional. En las últimas dos décadas, los registros programas, (ii) hacer seguimiento nomi- sociales de América Latina y el Caribe nal de la inversión social en individuos y (ALC) han experimentado un crecimien- hogares e identificar posibles brechas de to importante en términos de cobertu- atención, (iii) identificar posibles conjun- ra, interoperabilidad y uso. Con excep- tos y secuencias de intervenciones y con- ción de países como Argentina y Uruguay diciones de salida de programas sociales, que tienen sistemas de información de y (iv) identificar rápidamente potenciales seguridad social muy robustos y que han beneficiarios y movilizar respuestas ante desarrollado otro tipo de sistemas de in- eventos de choques y emergencias. formación –ligados a sus sistemas de se- guridad social–, la mayoría de los países Pese a su desarrollo acelerado y a las in- de la región han comenzado por desarro- novaciones introducidas en años recien- llar registros sociales que consolidan in- tes, los registros sociales de ALC enfren- formación de las poblaciones más pobres tan importantes desafíos para expandir y vulnerables y que paulatinamente han su uso y consolidarse como instrumen- ido ampliando su cobertura a otros gru- tos de política y gestión social. En parti- pos de ingresos. Es así como la cobertura cular, es necesario: (i) fortalecer los mar- de los registros sociales ha aumentado cos legales y la institucionalidad que los significativamente, llegando a superar el respaldan, (ii) en muchos casos, identifi- 80% en países como Chile, Colombia y car la cobertura óptima de los registros y Costa Rica. mejorar la calidad de la información, (iii) optimizar los mecanismos para levantar y Los registros sociales tienen un rol de- actualizar la información de los hogares, terminante a lo largo de parte de la lo que incluye mejorar la interoperabili- cadena de implementación (delivery dad y su rol en mantener la información chain) de los programas de protección de los hogares vigente y actualizada, (iv) social, especialmente en los procesos crear una nueva relación y una comuni- de difusión, admisión y registro de los cación fluida con los ciudadanos y demás hogares en la etapa de evaluación de usuarios, incluyendo las instituciones condiciones socio-económicas de indivi- públicas nacionales y subnacionales que duos y hogares. Por lo anterior, con ma- usan los registros para asignar beneficios. yor frecuencia son utilizados más allá de Esta nota técnica busca aportar al cono- la focalización específica de políticas in- cimiento de los registros sociales de la dividuales o transferencias monetarias. región de ALC, a entender su evolución Los registros sociales cumplen diferentes y los retos legales, institucionales, tec- funciones que les permiten: (i) identificar nológicos y operativos que enfrentan y, las poblaciones elegibles para diferentes a contribuir a la agenda de conocimiento tipos de beneficios y servicios de acuer- de sistemas de implementación (delivery do con los criterios de elegibilidad de los systems) a nivel global. -7- I. Introducción El Banco Mundial viene trabajando desde hace varias décadas en el forta- lecimiento de los registros sociales en ALC y a nivel global. Esta nota técnica tiene como objetivo contribuir a reducir la brecha de conocimiento sobre el estado y retos actuales de los registros sociales en la ALC, identificar dónde se encuentran en rela- ción con varios criterios de análisis, y generar recomendaciones sobre estrategias para fortalecer y consolidar su rol en el diseño, implementación y evaluación de políticas sociales en la región. Esta nota se nutre en la evidencia y el conocimiento generado por otras publicacio- nes anteriores del Banco Mundial, en particular los recientes trabajos de Leite et al., 2017, Lindert et al., 2021 y Grosh, Leite et al., 20221, así como del trabajo de Berner, H. et al., 2020 de la CEPAL, que sirvieron para inspirar el marco conceptual y aportaron evidencia previa existente. Con base en las propuestas de análisis de esos documen- tos se propone un marco de recolección de información y análisis. De igual manera, la nota se benefició del desarrollo de una encuesta diligenciada por funcionarios que trabajan en las diversas entidades a cargo de los registros sociales y por especialistas de protección social del Banco Mundial en ALC. Esta encuesta ha sido complementada con entrevistas semi-estructuradas a expertos regionales con experiencia relevante. La nota técnica recoge información de 17 países2. Esta nota técnica está organizada en cinco secciones, incluyendo esta introducción. La segunda sección presenta el rol de los registros sociales en la política social. En la sección tres se presenta la evolución de los registros sociales en ALC y cómo estos se adaptaron a los retos que surgieron para dar respuestas inmediatas durante la pan- demia de COVID-19. La cuarta describe de manera general el estado del arte de los registros sociales de la región, analizados a partir de cinco pilares: (i) arreglos insti- tucionales, (ii) aspectos estructurales3, (iii) cadena de implementación, (iv) sistemas de información e interoperabilidad y (v) medidas de desempeño. La quinta sección presenta los principales retos que afrontan los registros y las recomendaciones del estudio. 1 World Bank, Social Registries for Social Assistance and Beyond: A Guidance Note and Assessment Tool (Leite et al., 2017), Fundamentos de los Sistemas de Implementación de Protección Social: Libro de Referencia (Lindert et al., 2021) y Revisiting Targeting in Social Assistance: A New Look at Old Dilemmas (Grosh, Leite et al., 2022). 2 Argentina, Belice, Bolivia, Brasil, Chile, Colombia, Costa Rica, Ecuador, El Salvador, Haití, Jamaica, México, Panamá, Paraguay, Perú, República Dominicana y Uruguay. 3 Se refiere a la relación del Registro Social con otras instituciones y con el ciudadano. -8- II. El rol de los Registros Sociales en la política social II. El rol de los Registros Sociales en la política social Los sistemas de protección social y empleo son esenciales para la acumu- lación y protección del capital humano a lo largo del ciclo de vida. Existen distintas intervenciones de protección social que permiten a las personas mantener e incre- mentar su acumulación de capital humano, lo que a su vez se traduce en mejoras en las condiciones de vida individuales y de los hogares. En este contexto, los registros sociales son herramientas fundamentales para la protección social y el desarrollo eco- nómico, ya que apoyan el proceso de la identificación da las personas en situación de pobreza y vulnerabilidad social para su participación en intervenciones de protección social, facilitando de una manera eficiente la focalización de los recursos, y el uso ge- neralizado de la información para la toma de decisiones de política pública, bajo un enfoque de ciclo de vida. Figura 1. Ciclo de Vida y la evolución capital humano Fuente: Banco Mundial (2020). -9- Estado del arte de los Registros Sociales en ALC Los registros sociales son herramientas fundamentales para la implementación de los sistemas de protección social. Son sistemas de inclusión, ya que permiten apoyar los tres primeros pasos de la cadena de implementación para difundir los programas y registrar a los ciudadanos que necesitan de apoyo para su inscripción en los programas sociales que están disponibles, y evaluar el perfil socioeconómico y las necesidades del hogar, a fin de que ellos puedan ser considerados como potenciales beneficiarios de determinadas políticas públicas. En algunos países los registros sociales también apoyan otras partes de la cadena de implementación de los programas, incluyendo la gestión de la oferta. También son sistemas de información, ya que almacenan todos los datos y la información relevante de estos hogares, a fin de evaluar su condición económica y permitir manejar de manera más eficiente las intervenciones (Leite et al., 2017). En este contexto, los registros sociales en cada país sirven con su información a los distintos programas e intervenciones de la protección social y políticas públicas nacionales y subnacionales. Figura 2. La cadena de implementación y los registros sociales (a) Sistema de implementación de programas de Protección Social (b) Rol del Registro Social en el sistema de implementación Fuente: Banco Mundial (2020), Sourcebook Foundations of Social Protection Delivery Systems. - 10 - II. El rol de los Registros Sociales en la política social Los registros sociales tienen un rol importante a lo largo de toda la cadena de im- plementación (delivery chain) de los programas de protección social, especialmente (pero no de manera exclusiva) en los procesos de difusión, admisión y registro de los hogares, en la etapa de evaluación de condiciones socio-económicas de individuos y hogares. En esta etapa, se busca identificar población elegible con el fin de focalizar las intervenciones de la manera más efectiva. Si existen mecanismos adecuados de interoperabilidad la información contenida en los registros sociales también permite el seguimiento nominal e individual de los hogares beneficiarios de cada una de estas intervenciones. Dentro de la cadena de implementación, los registros sociales buscan ser más inclu- yentes, eficientes y responder de manera más ágil, especialmente en momentos de emergencia. Un registro social tiene como objetivo el reducir la complejidad operativa de tener distintas bases de datos para distintos programas para el mismo tipo de bene- ficiarios. Esta reducción de la complejidad redunda en reducción de costos (y tiempos) asociados a los temas de recolección, recopilación, depuración y transformación de la información, con lo cual se logran economías de escala. Todas estas mejoras asocia- das a la eficiencia buscan traducirse en cambios en la experiencia de los ciudadanos al contar con una sola institución que recoge la información, la gestiona e informa a otras entidades del Estado, con fines de análisis, postulación y selección de los distin- tos programas e intervenciones de la protección social y política pública. Por ejem- plo, ante eventos catastróficos, la disponibilidad de un registro integrado y actualizado contribuye a disminuir la necesidad de levantar registros paralelos para responder a la emergencia, o permite incluso anticipar intervenciones preventivas si los datos de los hogares han sido cruzados con datos de vulnerabilidad climática o sísmica. La información es el principal insumo y producto de los registros sociales. Los insu- mos se encuentran en la información provista por los hogares, que incluyen desde el documento de identificación de los individuos, su localización geoespacial, las carac- terísticas de su vivienda, información demográfica, sus datos laborales y detalles de condiciones especiales, como posible información sobre discapacidad y temas aso- ciados a sus condiciones sanitarias y de salud de los hogares. Esta información puede ser recolectada en campo con levantamientos masivos o barridos (census sweeps), en ventanillas de atención ciudadana con frecuencia operadas por autoridades naciona- les o locales, o por una combinación de los dos métodos de recolección de datos, de acuerdo con las características de la zona geográfica (por ejemplo: en áreas de mayor vulnerabilidad conviene realizar barridos y en áreas de mayor presencia institucional y desarrollo se puede priorizar la recolección en ventanillas).4 Intercambios informá- ticos (o interoperabilidad) con bases de datos de registros administrativos existentes (por ejemplo, con bases de datos de identificación, seguridad social, buros de crédito, 4 La información auto-reportada también puede ser recolectada vía interfaces digitales como apps o sitios web. - 11 - Estado del arte de los Registros Sociales en ALC entre otras) también sirven para actualizar la información de los registros o para va- lidar informaciones previamente recolectadas. Por tanto, la información se convierte también en el producto de los registros sociales, que básicamente permiten clasificar socioeconómicamente a los individuos y hogares. Igualmente, se suman conjuntos de indicadores asociados a condiciones de riesgo ante posibles impactos de desastres na- turales. Toda esta información es estandarizada y compartida con los distintos progra- mas sociales que hacen parte del sistema de protección social. Cada uno de los progra- mas tiene la responsabilidad de definir –de manera independiente– las condiciones de elegibilidad de sus distintas intervenciones (de acuerdo con los objetivos, coberturas y disponibilidad de recursos). Finalmente, esta información puede ser usada también para realizar procesamientos analíticos tanto para temas de seguimiento como para la toma de decisiones de política pública. De esta manera el ciclo de la información se cierra, y con base en estos análisis es posible volver a identificar nuevas necesidades de información, mejoras, reducciones y optimización de los datos, de tal manera que pueda una vez más rediseñar los insumos y retomar la cadena de producción de la información de los registros sociales. Figura 3. La información y su rol principal en los registros sociales Fuente: Autores. - 12 - II. El rol de los Registros Sociales en la política social Los registros sociales son elementos claves de la infraestructura pública digital.5 Al interoperar con la información de identificación, los registros sociales ayudan a pro- mover o fortalecer sistemas de identificación fundacionales por medio de la creación de “identity mappers” que permiten autenticar la identidad de los usuarios y brindar- les acceso a diferentes productos (i.e. productos financieros). De otra parte, al intero- perar en coordinación con las plataformas de pagos, permite reducir tiempos y costos tanto para el estado como para el usuario, y garantizar depósitos de beneficios sociales en las cuentas bancarias o productos financieros de escogencia del beneficiario.6 Los registros sociales permiten que los datos fluyan bidireccionalmente y que se generen beneficios gracias a las economías de escala, al reducir la complejidad ope- rativa. Departamentos y agencias a nivel local o subnacional pueden por ejemplo ac- ceder a una base de datos universal y utilizarla para las funciones relacionadas con sus objetivos. Esto les permite diseñar programas que reduzcan los errores de inclusión o exclusión, identificando hogares, sus características socioeconómicas y potenciales necesidades. 5 Definida como la red digital que permite a los países ofrecer de manera segura y eficiente oportunidades económicas y servicios sociales a todos los residentes. 6 Las plataformas de pago generalmente interoperan con los sistemas propios de los programas dado que estos son los que seleccionan a los beneficiarios finales con base en la información de los registros sociales. Se puede consultar el “Playbook on Digital Social Protection Delivery Systems Towards Dynamic Inclusion and Interoperability” para mayor referencia sobre la interacción entre los distintos sistemas digitales de protección social. - 13 - Estado del arte de los Registros Sociales en ALC III. Evolución de los Registros Sociales en ALC Los registros sociales en ALC se vienen discutiendo conceptualmente de hace más de cuatro décadas. En 1976 surge en Chile el concepto de generar un sistema de focalización de los beneficios sociales. En una línea similar, a mediados de los años 1990 surge en Colombia el marco de focalización del Sistema de Identificación de Be- neficiarios de Programas Sociales (SISBEN), guiado hacia la recolección de información de los hogares mediante fichas de identificación de sus necesidades. A finales de esta misma década, inicia en Argentina el sistema de identificación nacional tributario y social (SINTyS) con un concepto novedoso para su época: el uso de registros adminis- trativos para el acceso y la focalización de beneficios. No obstante, la mayoría de los registros sociales en ALC han surgido en las últimas dos décadas, siempre vinculados a instituciones con responsabilidad en el diseño e implementación de la política social. El surgimiento de los registros se origina en una necesidad de disponer de información para apoyar los procesos de determinación de elegibilidad a programas sociales de forma homogénea y para reducir costos tanto para el estado como para el ciudadano. Una buena parte de los registros inicialmente surgió a partir de registros de beneficiarios de programas de transferencias mone- tarias, como el Registro Social de Ecuador y el Sistema de Focalización de Hogares (SISFOH) de Perú, y luego transitaron hacia modelos más amplios e integrales que se utilizan para focalizar un universo más grande de programas. Sin embargo, es impor- tante reconocer que la experiencia de todos los países ha sido diferente y que varios países han tenido registros intermitentes, que se han activado en respuesta a ciertos programas gubernamentales y luego han sido descontinuados o incluso reiniciados (i.e. Honduras, Guatemala, y México). Desde su creación, la tarea de los registros sociales ha sido generar conjuntos de in- formación para fomentar la inclusión de la población en programas sociales. Como resultado, su cobertura ha aumentado con el tiempo, aunque ha experimentado va- - 14 - III. Evolución de los Registros Sociales en ALC riaciones importantes en algunos países, como Ecuador, Perú y Colombia. Estos paí- ses, que inicialmente, durante década de los 2000s, tenían tasas de cobertura que oscilaban entre el 30% y el 60% de la población, experimentaron descensos debido a las dificultades para mantener la información de los registros sociales actualizada durante la década de los 2010s. No obstante, con la especialización de las funciones y con el empuje en el intercambio e interoperabilidad de las bases de datos, varios re- gistros han conseguido mantener o mejorar su cobertura. En este contexto, destaca el caso de Colombia, que ha logrado incluir al 100% de su población en el registro social a partir de las innovaciones en interoperabilidad introducidas durante la pandemia del COVID-19, la creación de la Base Maestra y posteriormente del Registro Social de Hogares, que se convierte en el gran marco de operación del SISBEN y otros registros disponibles (Cuadro 1). Figura 4. Creación de los registros sociales de ALC Fuente: Autores. - 15 - Estado del arte de los Registros Sociales en ALC CUADRO 1. La evolución institucional hasta la creación del Registro Social de Hogares en Colombia El registro social de Colombia ha evolucionado para focalizar el gasto de salud y educación para de manera importante en las últimas tres décadas, grupos pobres y vulnerables, a un registro social desde la creación del Sistema de Identificación de integrado sistema que cubre el 100% de la pobla- Beneficiarios de programas sociales (SISBEN) en ción del país y que presume el ingreso de los ho- 1995, que buscaba disponer de una herramienta gares a partir de variables relevantes. Figura B.1. Colombia: Evolución Registro Social 1995-2023 En sus primeras tres iteraciones (1995, 2005, El RSH actualmente, tiene más de 55 millones de 2011), el SISBEN levantó manualmente informa- registros, interoperando con 43 bases de datos ción de los hogares a través de encuestas o barri- nacionales y más de 1,800 bases de gobiernos dos focalizados en las zonas de mayor pobreza y subnacionales. Este gran repositorio de informa- estableció una clasificación socioeconómica de los ción permite no solo identificar a los potenciales hogares para focalizar beneficios sociales. En su beneficiarios, sino también caracterizarlos, identi- cuarta iteración (2021), SISBEN IV, el Departamen- ficar los baches de oferta y verificar características to Nacional de Planeación (DNP), entidad a cargo o cumplimiento de condicionalidades. del SISBEN, inició un proceso de captura digital de información de los hogares, así como por primera La arquitectura del RSH se nutre de tres grandes vez georreferenció la ubicación de los hogares, lo bases de datos que permiten identificar a la po- que constituye un elemento transformador para blación: (i) identificación de ciudadanos colom- la gestión de políticas públicas, y también estable- bianos (Registraduría Nacional), (ii) afiliados al ció una ventanilla virtual para tramites en línea. sistema de Salud (Base de Datos Única de Afilia- dos del Ministerio de Salud), y (iii) identificación La pandemia del COVID-19 generó demandas de de migrantes regulares (Migración Colombia). De información sin precedentes y logro, por primera igual manera, el RSH interopera con registros ad- vez, facilitar el intercambio y la interoperabilidad ministrativos de los sectores de salud, educación, de información. De esta manera, se creó la Base trabajo, asistencia social, listados censales, entre Maestra en 2020, como un gran repositorio de otros, a través de diferentes mecanismos de in- información administrativa y de los hogares. Este tercambio tecnológico (VPN, Batch, Web Service) proceso dio origen a que a través del Decreto 890 y estableciendo reglas claras de jerarquías de da- de 2022 se creara oficialmente el Registro Social tos, reglas del negocio y retroalimentación de las de Hogares, como un registro integrado que com- fuentes. bina información poblacional (demanda) y de los subsidios y otros beneficios (oferta). - 16 - III. Evolución de los Registros Sociales en ALC A partir del 2023 y como parte de los planteamien- datos más confiables y fidedignas que serán las tos del Plan Nacional de Desarrollo, el gobierno de fuentes de ingreso y diseñar los mecanismos para Colombia se ha embarcado en el proyecto de im- acercar al ciudadano con el Estado para reportar plementar el Registro Universal de Ingresos (RUI) su ingreso. Para este ejercicio se necesitará de un que permitirá transitar desde un modelo de pre- delicado y sistemático proceso de coordinación sunción de ingresos a un modelo híbrido basado y articulación con los gobiernos subnacionales, en información existente en registros administra- así como de una estrategia de comunicación que tivos y en autodeclaración (en particular para la reduzca los mitos existentes alrededor del instru- población informal y de menor ingreso). Los retos mento de focalización. en esta nueva etapa serán identificar las bases de Fuente: Briceño, German (DNP), 2024. Las mejoras en la cobertura de registros sociales se han traducido en un aumento en el número de programas que utilizan estos registros para focalizar sus beneficios. Inicialmente, el uso de los registros se centraba, mayoritariamente, en programas de transferencias monetarias. Sin embargo, esto ha evolucionado en la mayoría de los países, donde el uso para focalización se ha ampliado hacia áreas como educación, salud, combate a la desnutrición crónica, programas de inclusión económica y em- pleabilidad, entre otros. Además, los registros sociales han permitido su aplicación y usos más allá de la protección social, como en programas intersectoriales orientados a subsidios energéticos y de vivienda, servicios públicos y otros programas de gobiernos subnacionales (Figura 5). Figura 5. Evolución de la cobertura y uso de los registros sociales Fuente: Autores. - 17 - Estado del arte de los Registros Sociales en ALC IV. El rol de los Registros Sociales durante la pandemia del COVID-19 La pandemia de COVID-19 generó una fuerte presión sobre los sistemas de protección social de ALC y confirmó la utilidad de los registros sociales. Los países con registros sociales robustos pudieron responder de manera más rápida y efectiva a las necesidades de sus ciudadanos. Tabla 1. Innovaciones en asistencia social y en registros sociales por la pandemia del COVID-19 Tipo de medidas Innovaciones de protección social a los registros sociales (número) (número de medidas) País Nueva acción Cambios en la Innovaciones Innovación en selección de tecnológicas o servicio en Programa/ las fuentes de usuarios de en métricas e programa medida nueva información prestaciones intercambio de existente utilizadas sociales información Argentina  3 6 1 1 2 Belice 1 1 0 0 0 Bolivia 0 6 0 1 0 Brasil  2 3 0 1 3 Chile  1 8 2 1 1 Colombia  1 17 0 2 2 Costa Rica  3 12 3 1 2 Ecuador  2 3 0 0 1 El Salvador  1 3 1 0 1 Guatemala 1 1 1 1 1 Haití  1 3 0 1 2 México  1 0 0 0 0 Panamá  0 7 0 3 0 Paraguay  2 5 0 3 3 Perú  1 12 1 4 6 Rep. Dominicana  1 5 0 1 1 Uruguay  2 4 0 1 4 Total 21 94 8 20 28 Fuente: Berner, H., & Van Hemelryck, T. (2020), Palacios, R. (2020), 18 - U., Almenfi, M. B. A., López, A. V., & Zafar, U. (2022) -Gentilini, IV. El rol de los Registros Sociales durante la pandemia del COVID-19 En ALC, el 64% de la población estuvo cubierta por algún tipo de medida de protección durante la pandemia (Gentilinni et al, 2022). Para llegar a estas medidas, los países im- plementaron dos grandes tipos de innovaciones en sus registros sociales: (i) incorpo- ración y cruce con nuevas fuentes de información, como por ejemplo datos bancarios, de telefonía celular y móvil, y de mapeo satelital para obtener información más deta- llada sobre la situación de los hogares; y (ii) uso de tecnologías de vanguardia como técnicas de machine learning para analizar la información y clasificar a los hogares de manera más precisa. Los países de la región optaron por expandir sus registros sociales a través de la promoción de la interoperabilidad con datos administrativos. Se pueden identificar tres formas principales de expansión: (i) combinación de interoperabilidad con datos administrativos y nuevas aplicaciones de los ciudadanos al registro (como el caso de Brasil y Chile), (ii) exclusivamente interoperabilidad con datos administrativos (como Colombia, Ecuador, Argentina, Perú7 y Uruguay), y (iii) expansiones basadas únicamen- te en nuevas aplicaciones de los ciudadanos a programas específicos (como El Salva- dor, Haití, México y Paraguay) (Berner et al., 2020). Tabla 2. Expansiones emergentes en registros sociales durante la pandemia del COVID-19 Expansión basada en Expansión basada en País datos administrativos nuevas aplicaciones Argentina  • Bolivia • Brasil  • • Chile  • • Colombia  • Costa Rica  • Ecuador  • El Salvador  • Haití  • México  • Paraguay  • Perú  • Uruguay  • Fuente: Compilación de varios autores. 7 En el caso de Perú, la expansión se logró porque se pudo utilizar el Censo. - 19 - Estado del arte de los Registros Sociales en ALC V. Los Registros Sociales en ALC hoy Leite et al. (2017) proponen una herramienta de evaluación de los registros sociales detallada y estructurada en cinco dimensiones (ver Figura 6): • Caracterización del estado actual institucional: analiza las leyes y el marco legal en el que funciona. • Aspectos estructurales: se refiere a su relación con otras instituciones y con el ciudadano. • Aspectos del proceso de negocio: relacionados con los procesos de recolec- ción de información, verificación y clasificación socioeconómica. • Aspectos de sistemas de información: relacionados al tipo de sistema de in- formación, su diseño, la arquitectura de soporte, el marco de seguridad de la información actual y los protocolos de interoperabilidad tanto para el consumo como para el envío de información. • Desempeño: desarrolla un análisis de la cobertura, equidad y acceso, calidad de los datos y uso del Registro Social. Con base en este marco metodológico y considerando las restricciones de informa- ción, esta nota propone la simplificación de las cinco dimensiones de Leite et al. (2017) para presentar un análisis general del estado del arte de los registros sociales de ALC8: 1. Arreglos institucionales: se evalúan aspectos relacionados con el marco insti- tucional, el rol y la gobernanza de los registros sociales. 2. Mecanismos de recolección y actualización de la información de los hogares: se evalúan los procesos de recolección de la información de los hogares y su 8 Esta simplificación implica que elementos como la gobernanza de los sistemas de información, los mecanismos de financiación, las características específicas de las bases de datos, el manejo del sistema de información y medidas como la calidad de los datos, la integridad del sistema y las mediciones de desempeño no hayan sido considerados en esta nota técnica que busca aportar elementos generales para comparar los diferentes países de ALC y que seguramente requerirá de análisis posteriores más profundos. - 20 - V. Los Registros Sociales en ALC hoy actualización en el tiempo, diferenciando entre los procesos guiados por reco- lecciones masivas (barridos) y aquellos que disponen de ventanillas de atención continua a la ciudadanía. 3. Generación de índices socioeconómicos de los hogares (Targeting): se analiza la metodología que cada registro utiliza para clasificar e identificar las caracte- rísticas socioeconómicas de los hogares. 4. Sistemas de información e interoperabilidad: se evalúa la existencia de proto- colos de interoperabilidad en marcha tanto para el consumo como para el envío de datos por parte de programas sociales y registros administrativos. 5. Medidas de desempeño: se centra el análisis en la cobertura y uso de la infor- mación de los registros sociales.9 Figura 6. Dimensiones del análisis de los registros sociales (Leite et al, 2019) Fuente: Leite et al. 2017. 9 La información para el análisis de los cinco componentes anteriormente descritos fue recolectada usando dos instrumentos: (i) Una encuesta enviada a funcionarios de los registros sociales de la región, que fue complementada con entrevistas semiestructuradas; y (ii) revisión de fuentes secundarias que han documentado casos particulares. - 21 - Estado del arte de los Registros Sociales en ALC 1. Arreglos institucionales En cuanto a los arreglos institucionales, pese a que cada país opera bajo un marco diferente, por lo general existe una estrecha vinculación entre los registros sociales y los ministerios de política social o planificación. Mientras que la gran mayoría Figura 7. Modelos institucionales de registros sociales de países de los registros sociales en ALC de la región, de los cuales se obtuvo información para esta nota, dependen del Ministerio de Desarrollo Social, solo dos países dependen del Ministe- rio de Planificación. Se destaca el caso de Ecuador que cuenta con una institución indepen- diente (Figura 7). En lo relativo al marco legal, en Argentina, Brasil, Chile, Co- lombia, El Salvador y Perú, la institucionalidad de sus regis- tros se origina en leyes rela- cionadas siempre con el ámbi- to de la protección social. Esto significa que sus instituciones están arraigadas en el núcleo mismo de las políticas socia- les. Por otro lado, en países como Fuente: Compilación de los Autores en base a Ecuador, Bolivia y Uruguay, los cuestionario propio y referencias. registros se han establecido mediante decretos presidenciales o ejecutivos, lo cual les brinda funcionalidades si- milares a la de sus pares del primer grupo, pero este diseño institucional los hace más vulnerables al ser susceptibles de ser eliminados unilateralmente, sin necesidad de discusiones con el poder legislativo. En todos los casos, los registros sociales mantie- nen una estrecha interacción con todas las instituciones en el ámbito de la protección social, con el fin de coordinar sus acciones y cumplir con sus funciones de manera efectiva. - 22 - V. Los Registros Sociales en ALC hoy Reflexiones 1. Retos de la institucionalidad de los registros: Necesidad de entender el rol del talento humano y el presupuesto como los recursos claves que permiten la operación de los registros sociales Existe la creciente necesidad de entender la mación de los hogares es responsabilidad de los institucionalidad de los registros sociales a través gobiernos subnacionales quienes tienen a su car- del dimensionamiento de su talento humano y el go la realización de encuestas o barridos y quie- presupuesto para su operación. Sin embargo, no nes operan también ventanillas ciudadanas para existe información homogénea que permita reali- la actualización o solicitud de nuevas encuestas. zar una comparación adecuada ya que en muchos El énfasis del personal central del RSH se encuen- casos los funcionarios reportaron que no estaba tra en las áreas de sistemas de información dada disponible o que no era pública. su orientación a recopilar gran parte de la infor- mación de los hogares vía interoperabilidad con En este cuadro se resumen elementos claves ex- diversas fuentes de información. En Colombia la traídos de la información disponible a la fecha de operación central del RSH se financia completa- preparación de esta nota técnica para algunos mente con recursos del presupuesto nacional, países. estimado en 1 millón USD anuales. Los gobiernos locales cofinancian el levantamiento de la infor- Análisis comparativo en tres países: mación y el relacionamiento con el ciudadano. En Ecuador, la URS creada en 2018, cuenta con En Costa Rica, el SINIRUBE, creado en 2013 fun- 85 personas de planta distribuidas en las áreas ciona con 14 personas de planta y 3 contratos de de: recolección, supervisión de la información, apoyo para IT, y no tiene una estructura organiza- análisis de la información, sistemas de informa- tiva definida. Costa Rica ha puesto un gran énfasis ción, personal administrativo y legal. En este caso en promover la interoperabilidad con registros la URS solo supervisa los operativos de recolec- administrativos. A pesar de contar solo con tres ción de información que son adelantadas por personas de sistemas de información, el SINI- operadoras, universidades certificadas, que se RUBE se apoya en la contratación de más de 10 seleccionan en función de su costo y calidad. En programadores y un líder de proyecto lo que le el momento, el gobierno de Ecuador transita ha- permite avanzar en las necesidades que surgen cia un modelo en donde vinculará a los gobiernos para la mejora del sistema y la recolección de in- autónomos departamentales (GADs) en la reco- formación. En lo relativo al levantamiento de la lección de información de hogares e individuos. información de los hogares es realizado por el Ins- En Ecuador la operación de la URS y el levanta- tituto Mixto de Ayuda Social (IMAS) y por la Caja miento de la información se financia con recursos Costarricense de Seguridad Social (CCSS), aunque propios del gobierno, incluyendo una operación avanza a ampliar el número y tipo de institucio- de crédito con el Banco Mundial y se estima que nes que podrán recoger la información de los ho- su presupuesto anual promedio de operación es gares, entre ellas establecimientos educativos y 1.8 millones USD (sin levantamientos). gobiernos subnacionales. SINIRUBE sin embargo no dispone de ventanillas de atención ciudadana. En Colombia, el RSH (que remonta sus orígenes Costa Rica no dispone de un estimativo del costo a 1995 y que es coordinado por el Departamen- del levantamiento de la información de los hoga- to Nacional de Planeación, DNP) cuenta con 55 res que se hace externamente. personas a nivel nacional. La recolección de infor- - 23 - Estado del arte de los Registros Sociales en ALC 2. Recolección y actualización de la información de los hogares En la mayoría de los países de la región, la inclusión de los hogares en el registro social aún es estática, es decir que solo ocurre al momento de los barridos y no res- ponde a criterios dinámicos de actualización permanente. Los barridos censales y las encuestas continúan siendo el mecanismo predominante de recolección con grandes periodos entre cada barrido, y por tanto pueden tener limitaciones para el uso del re- gistro para respuestas de choques. A pesar de esto, una buena parte de los países de la región está avanzando hacia modelos híbridos, que combinan la autodeclaración de los hogares en ventanillas físicas o virtuales y la recolección de información vía datos administrativos. En Ecuador la URS está inician- Figura 8. Modelos de recolección do un programa piloto con las de información de los hogares municipalidades, denominado Modelo de Actualización Per- manente, para abrir ventani- llas de atención para la actua- lización de la información y el levantamiento de nuevos ho- gares. El modelo aún está en fase inicial, pero busca que los procesos de toma de informa- ción mantengan los más altos estándares de calidad. En caso de requerirse visitas domicilia- rias, estas serán realizadas por operadoras certificadas por el Registro Social, incluidos los mismos municipios. En Perú los municipios, a tra- vés de sus Unidades Locales de empadronamientos (ULE), recogen información de ho- gares en sus jurisdicciones. Las municipalidades aplican Fuente: Compilación de los Autores en base a dos estrategias para el levan- cuestionario propio y referencias. - 24 - V. Los Registros Sociales en ALC hoy tamiento de información: (i) a Figura 9. Modelos de actualización demanda del hogar que soli- de información de los hogares cita que se le empadrone (ii) empadronamiento masivo en zonas focalizadas. El modelo está considerando mejoras que permitan el uso de datos administrativos para validacio- nes en tiempo real, así como mejoras en la cobertura. Se es- tán considerando temas clave para mantener altos estánda- res de calidad y un marco de actualización constante, como la posibilidad de incluir metas para los municipios en el plan de Incentivos Municipal y me- canismos más regulares para transferir recursos desde el gobierno central. En cuanto a los mecanismos para actualizar la informa- ción, las visitas domiciliarias aún siguen siendo el instru- Fuente: Compilación de los Autores en base a cuestionario propio y referencias. mento principal, pero se está produciendo un cambio hacia modelos que respondan a la demanda continua. Esto se traduce en la apertura de ventanillas para atención presencial o virtual en las cuales la población pueda aplicar a ciertos beneficios, consultar su información, y en algu- nos casos ingresar algunos datos en los registros. Esto ocurre en países con registros sociales más avanzados operativamente, como Chile y Brasil, donde los modelos de ventanilla, centrados en los usuarios, permiten que el ciudadano desempeñe un papel importante y actualicen su información de manera continua. La calidad de la información en los registros sociales es vital para su operación. Los registros sociales de países como Chile y Brasil cuentan con procesos de verificación interna y auditorías externas para evaluar la consistencia y calidad de sus datos. En la misma línea, los registros de Ecuador y República Dominicana también se someten a auditorías externas, por ejemplo, realizadas por centros académicos u organismos internacionales. En el caso de Colombia, se cuenta con protocolos para analizar la - 25 - Estado del arte de los Registros Sociales en ALC calidad de los registros recogidos en campo y se realizan verificaciones de análisis de consistencia en los registros administrativos compilados. Pese a estos avances y al compromiso con la calidad de los registros, lograr precisión en determinar la composición familiar es un reto de grandes proporciones. Los países enfrentan muchas dificultades para “hogarizar” la información de manera automática, es decir, para mapear de manera precisa los individuos que pertenecen a un núcleo fa- miliar o un hogar, según la definición de cada país. Por lo tanto, las autoridades de los países han tenido que recurrir a procesos de entrevista y validación de la información, sin importar el modelo inicial de captura o actualización. - 26 - V. Los Registros Sociales en ALC hoy CUADRO 2. Chile: El rol de la información en el RSH y los actores involucrados en su gestión local En Chile el RSH logra integrar todos los aspec- pública, para el acceso a los beneficios, y para as- tos de recolección de la información provista por pectos adicionales de monitoreo a nivel público, los ciudadanos a nivel de las municipalidades. La o de explotación y análisis de la información por información es contrastada, validada y gestionada parte de universidades, centros de investigación para servir para la toma de decisiones de política u organizaciones de la sociedad civil (Figura B.2). Figura B.2. Gestión de datos e información El modelo de gestión del RSH es descentralizado palidad, ofrece a las mismas capacitaciones, una y requiere de la participación de una variedad de plataforma informática, apoyo técnico y recursos actores que cumplen funciones complementarias (con base en indicadores de desempeño que con- para la provisión, actualización y mantenimiento tribuyen al financiamiento de la gestión del RSH a de la data. Por un lado, las municipalidades, a tra- nivel local). El compromiso de las municipalidades vés de sus áreas de gestión social se encargan de es disponer de un encargado municipal del RSH, recibir, procesar (ingreso, actualización, provisión encuestadores o trabajadores sociales y personal de información complementaria) y gestionar las en las áreas sociales para procesar las solicitudes. solicitudes de los ciudadanos (seguimiento, co- municación, resolución de solicitudes). Para estos De otra parte, otras agencias del gobierno y enti- efectos el Ministerio de Desarrollo Social y Familia dades públicas que no necesariamente entregan (MDSF), que firma un convenio con cada munici- beneficios o servicios pero que concentran infor- - 27 - Estado del arte de los Registros Sociales en ALC mación relevante de los hogares (i.e. impuestos, Chile ha aprovechado los avances tecnológicos y seguridad social, cesantías) operan como insti- ha remplazado paulatinamente el uso de datos tuciones proveedoras de datos administrativos y auto reportados por datos administrativos para suscriben con el MDSF convenios de intercambio medir el estándar de vida de los individuos y los de información que regulan los datos a ser com- hogares. Es así, como a final de 2023, el stock de partidos, la periodicidad de la entrega de estos y hogares del RSH que auto reportan sus ingresos las normas de resguardo y protección de los datos es inferior al 10%. Este cambio de modelo ha intercambiados. permitido que las decisiones sobre elegibilidad de los potenciales beneficiarios no sean toma- Las instituciones de previsión social, proveedoras das con base exclusivamente en ingreso sino en de prestaciones sociales (servicios y beneficios) el análisis de la vulnerabilidad socioeconómica de comparten información sobre el diseño de sus los hogares. Los cambios introducidos a partir del programas (i.e. criterios de elegibilidad de sus 2016 han sido favorecidos por una masificación respectivas prestaciones) con el MDSF quien, a del acceso a internet y los dispositivos móviles su vez, les brinda asistencia técnica e información que ha impulsado la comunicación de manera disponible en RSH para por ejemplo, (i) verificar el digital con los hogares. Es así como en el último cumplimiento de los criterios de elegibilidad que año (2023) más del 70% de las solicitudes al RSH se han acordado, incluida la Calificación Socioe- fueron digitales. Otro factor que ha favorecido la conómica; (ii) generar un listado de potenciales interoperabilidad de la data entre instituciones es usuarios con base en los criterios de priorización la existencia del Registro Único de Identificación que se hayan definido; (iii) usar la calificación so- (RUN) –que opera como un único identificador cioeconómica asignada a un hogar para focalizar y que se extiende inclusive a población migran- un beneficio (a veces en complemento de otros te– y la existencia de una clave única (sistema de criterios de focalización). Adicionalmente, las ins- identificación digital) que armoniza la relación del tituciones proveedoras de prestaciones sociales, ciudadano con el Estado. Las actualizaciones de independientemente de si utilizan o no informa- información generadas por la ciudadanía o por ción del RSH, deben informar al MDSF las nómi- vía de interoperabilidad no se implementan de nas o listados de sus beneficiarios en los términos manera instantánea, sino que son verificadas con y periodicidad acordados, de acuerdo con las ca- la aplicación de protocolos de jerarquía de datos. racterísticas de la prestación. Pese a estos grandes avances, los retos para el Finalmente, la ciudadanía tiene un rol clave en el RSH de Chile persisten: (i) determinar la compo- funcionamiento del RSH. Como usuarios principa- sición del hogar, que siempre usa el dato reporta- les, las personas y los hogares registrados tienen do, que lucha contra los incentivos de los hogares la responsabilidad de mantener actualizada su para reportar hogares más pequeños o uniperso- información auto reportada para asegurar que nales, (ii) mejorar los procesos y protocolos de las decisiones de focalización de beneficiarios se interoperabilidad, (iii) llegar a zonas remotas y de tomen basadas en información fidedigna y válida. difícil acceso, (iv) comunicarse de manera efectiva En Chile, los ciudadanos tienen acceso a la infor- con la ciudadanía que tiene, por lo regular, una mación que el RSH tiene sobre ellos. Esta plata- percepción de que los registros operan de ma- forma web permite al titular del dato personal e nera injusta al limitar la posibilidad de acceder a integrante mayor de edad de un hogar acceder, beneficios sociales. previa autenticación de su identidad, a un set de información base1. 1 Esta información incluye los siguientes datos: (i) identificación del titular, (ii) composición del hogar, sin información personal de los integrantes, (iii) información que incide en su Calificación Socioeconómica (ingresos, número de adultos mayores, número de personas dependientes o con algún grado de discapacidad, entre otros), (iv) Beneficios, programas y/o prestaciones sociales a los que han accedido con anterioridad las personas que componen el hogar, (v) beneficios, programas y/o prestaciones Fuente: Banco Mundial (2018), sociales a los que podrían acceder eventualmente las personas Registro Social de Hogares Chile y que componen el hogar. Poblete, Paula, MDSF de Chile (2024). - 28 - V. Los Registros Sociales en ALC hoy CUADRO 3. República Dominicana: El proceso de recolección de la información de hogares en SIUBEN y su proceso de control de calidad República Dominicana ha buscado siempre que 2. Control de calidad en los procesos sus procesos de recolección de información de de levantamiento de información los hogares cuenten con los más altos estándares de calidad. Para ello se han determinado tres ti- SIUBEN supervisa el cumplimiento de todos los pos de controles. estándares trazados por la institución en ma- nuales y protocolos para los procesos de: 1. Certificación de calidad a los • Capacitación de encuestadores procesos de negocios del registro • Trabajo de campo (considerando la estrategia SIUBEN cuenta con 3 certificaciones internacio- de levantamiento, distribución, cargas de tra- nales. bajo, estrategia de supervisión y monitoreo • La gestión en general, entendida como su pro- en línea del trabajo de campo y re-entrevistas ceso central de recolección y uso de datos, aleatorias en campo) cuenta con una certificación ISO 9001, la cual • Revisión de los datos captados en línea (lle- ayuda a que la institución supervise y gestione vando el control del flujo diario de los datos, continuamente la calidad en todos sus proce- el monitoreo de desviaciones de datos y pro- sos, identificando áreas de mejora. ductividad en el campo, supervisión remota y • El manejo de la información cuenta con una control de alertas en las mallas de seguridad). certificación ISO 27001, la cual les permite es- tablecer buenas prácticas para implementar 3. Certificación de los datos: un sistema de gestión de seguridad de la in- Como lo recoge la Figura B.3, SIUBEN cuenta formación. Esto no solo permite que los datos con una auditoría interna que, valida la infor- de los ciudadanos estén protegidos, sino que mación, sobre todo la identidad, con registros puedan ser gestionados como el mayor activo administrativos. También se valida la consisten- de SIUBEN, manteniendo su privacidad y ge- cia de los datos actualizados con levantamientos nerando confianza con las instituciones que anteriores y patrones de encuestas nacionales de trabajan con estos datos y con los ciudadanos hogares existentes. que los proveen. A la par, se realiza una auditoría externa que vali- • Finalmente, la tercera certificación es ISO da la base de datos, el Índice de Calidad de Vida 22301, con la cual la institución busca garanti- y la integridad de la información. Se procura que zar la continuidad de los procesos de negocio este proceso de verificación de la calidad de los base mediante un sistema de gestión continua datos sea realizado por universidades, Institucio- que le permita construir seguridad y resilien- nes Financieras Internacionales (IFIs), organismos cia bajo el escenario de operación actual. A la de Naciones Unidas u otros organismos de la coo- vez, busca contar con herramientas para res- peración técnica internacional. ponder ante posibles shocks, garantizando la continuidad del trabajo de sus procesos (prin- cipalmente el de recolección y generación de la información de hogares). - 29 - Estado del arte de los Registros Sociales en ALC Figura B.3. Gestión de datos e información del SIUBEN en República Dominicana Fuente: SIUBEN (2023), Presentación “Sistema de información social: Garantía para la implementación de Políticas de protección social adaptativas para los hogares más vulnerables.” - 30 - V. Los Registros Sociales en ALC hoy Reflexiones 2. Necesidad de entender la vigencia (duración) de la información de los hogares y el costo asociado a su recolección La dinámica de recolección de información de ficios responde a las características actuales de los registros sociales está cambiando lo que gene- los hogares/individuos, especialmente en mo- ra controversias. Las entidades a cargo de los re- mentos de respuestas a choques y emergencias. gistros sociales están analizando cuál es la vigen- cia de la información e iniciando prácticas para 2. Uso de datos administrativos garantizar que sus bases de datos se mantengan actualizadas de forma dinámica. Los debates ac- De otra parte, el uso de datos administrativos tuales se concentran en dos grandes elementos: permite una importante reducción de costos y de procesos en la recolección de información, así 1. ¿Actualización permanente como mayor precisión y confiabilidad de los da- o encuestas periódicas? tos, al tiempo que ofrece la posibilidad de realizar análisis más complejos. Sin embargo, en buena Dado que los datos son el mayor activo de los re- parte esta interoperabilidad se limita a personas gistros sociales, los países están haciendo esfuer- en el mercado laboral formal, dejando por fuera zos y buscando estrategias para garantizar que la a un segmento importante en la región que es la información se mantenga vigente y confiable. La población informal. Entonces, el uso de esta in- actualización constante (vía cruces con registros formación implica retos tanto en la obtención y administrativos o incentivos para que los usuarios armonización de datos, como en la necesidad de actualicen su información de manera constante garantizar y proteger la privacidad y seguridad de virtual o presencialmente) permite tener mayor la información, riesgos de discriminación algorít- precisión y disponibilidad de datos, mejor focali- mica hacen parte de este tipo de estas estrate- zación de programas sociales y mayor capacidad gias. de respuesta ante cambios socioeconómicos. Sin embargo, la actualización constante tiene varios Varias reflexiones surgen de este análisis: desafíos que tienen que ver con la mayor com- plejidad técnica y administrativa, la necesidad de Duración o validez de la información: Tener un disponer de mecanismos de control de calidad y registro de hogares interconectado con datos riesgos de sesgo en la información, entre otros. administrativos y una ventanilla de atención al público (virtual o física) abierta todos los días del Los barridos censales o encuestas periódicas por año representa desafíos importantes en lo rela- su parte son además costosas, logísticamente tivo a la gestión de la información. Es necesario complejos, en ocasiones invasivos para la ciuda- dimensionar la expectativa de actualización de la danía. El establecimiento de ventanillas virtuales información por parte de los hogares y garantizar o físicas a nivel local, requieren del concurso de que esta se mantenga válida. diferentes tipos de actores, demandan recursos tecnológicos, físicos y financieros, del desarrollo • Chile y Brasil son pioneros en permitir actua- de capacidades técnicas y administrativas especí- lizaciones basadas en los cambios que expe- ficas y de coordinaciones rigurosas entre los siste- rimenta un hogar en su composición y loca- mas nacionales y subnacionales de gobierno. lización. La clave de este modelo es que los hogares tienen un incentivo importante para No obstante, mantener la información vigente es actualizar sus datos (i.e. nacimiento de un crítico para garantizar que la asignación de bene- nuevo niño, fallecimiento de un miembro del - 31 - Estado del arte de los Registros Sociales en ALC hogar, pérdida del empleo, etc.): la actualiza- el año 2023, Ecuador y Colombia reportaron ción es un requisito para postular o aplicar a por ejemplo, un costo unitario por hogar de programas de protección social y empleo na- entre USD 11 y USD 12, respectivamente para cionales y locales (como nuevos usuarios o el levantamiento vía barridos. Sin embargo, el como renovación de beneficios). En caso de costo del levantamiento es determinado por que no lo actualicen, en Brasil el plazo máximo múltiples variables que incluyen la extensión de actualización de las fichas de los hogares es del formulario, la escala nacional o regional de dos años. Un factor que favorece la actuali- de recolección, las condiciones geográficas y zación permanente o dinámica es la existencia logísticas del proceso en campo, entre otros. de una red de ventanillas de atención muy ex- tensa (los CRAS en Brasil) sin la cual no sería • En países como Brasil, Chile, Colombia y Perú, posible mantener los datos auto-reportados donde las municipalidades participan activa- actualizados. mente en la recolección, el cálculo del costo unitario adquiere aún más complejidad por- • De otra parte, en países como Ecuador y Cos- que con frecuencia involucra recursos de los ta Rica no existe necesariamente un incentivo gobiernos subnacionales. En Costa Rica, don- claro para que los hogares actualicen sus da- de la información es recolectada por institu- tos. Por ello los registros sociales han optado ciones gubernamentales (IMAS y CCSS mayo- por definir un plazo o periodo de vigencia de ritariamente) el costo de recolección es difícil la información del registro de los hogares de de calcular, ya que está integrado a otras ta- entre 3 a 5 años. Sin embargo, esto limita la reas que realiza la institución en el ejercicio de capacidad de reflejar los cambios dinámicos sus competencias. en la composición del hogar, como la entrada o salida de la informalidad y el desempleo. • En cuanto al costo de los registros administra- tivos se asocian al desarrollo de sistemas de • Chile, Brasil y Colombia avanzan de manera información y protocolos de interoperabili- más acelerada en el uso de registros o datos dad, así como al mantenimiento constante de administrativos. Sin embargo, en estos países las herramientas tecnológicas y plataformas la discusión reside en si las decisiones se de- de almacenamiento de información. ben basar solamente en la información que el Estado ya dispone de los ciudadanos o si por En este contexto se evidencia la necesidad de el contrario debería haber un consentimiento que los países calculen o aproximen sus costos adicional del hogar (a través de una ventani- de recolección de datos y dispongan de recursos lla de atención física o virtual). Igualmente, se para la actualización permanente. Sincerar estos discute que tan rápido se deben ‘activar’ los costos permitirá conocer de manera clara el costo cambios en la clasificación de una persona o global de los registros sociales para identificar a un hogar –i.e. tan pronto como se disponga de la población y procurar garantizar y apropiar los un mejor dato o dejando un margen para evi- recursos necesarios para garantizar su sostenibi- tar pérdidas de beneficios de manera abrupta. lidad. Costo asociado a la recolección de información de los hogares: • Una de las consultas frecuentes cuando se exploran o evalúan procesos de barrido de información es la estimación del costo uni- tario (e.g. encuesta por hogar) sobre lo cual existen grandes vacíos de información. Para - 32 - V. Los Registros Sociales en ALC hoy 3. Generación de índices socioeconómicos de los hogares y su caracterización para determinar la elegibilidad a programas La información recopilada de los individuos y los hogares, ya sea cuando se recoge por primera vez o a través de actualizaciones continuas, es esencial para tener un perfil de las condiciones de vida y bienestar del hogar. Los programas sociales que utilizan el registro pueden utilizar diferentes criterios para apoyar la identificación de potenciales beneficiarios. Para los programas que necesitan identificar los pobres mo- netarios, en la región, todavía predominan modelos que miden los medios de vida de los hogares mediante variables proxy (PMT). También existen países, como Brasil, que utiliza la declaración de ingreso directamente y registros administrativos para verifica- ción de la información, y Chile que está utilizando registros Figura 10. Modelos evaluación administrativos para llevar a socio-económica de los hogares cabo evaluaciones directas de los medios de vida (Cuadro 2). Por lo tanto, los registros ne- cesitan alcanzar acuerdos con los programas sociales para asegurar que utilicen el mis- mo método de estimación de ingresos. Sin embargo, es im- portante recordar que los re- gistros no solamente apoyan programas que atienden a po- bres monetarios, y por tanto, deben tener la capacidad para garantizar la calidad de la in- formación de todas las varia- bles adicionales al ingreso. Para el caso específico de te- ner un valor monetario para definir el nivel de bienestar del hogar en la región, se han introducido innovaciones téc- Fuente: Compilación de los Autores en base a nicas en la estimación del PMT cuestionario propio y referencias. - 33 - Estado del arte de los Registros Sociales en ALC que han mejorado significativamente los modelos de clasificación de hogares basados en técnicas de aprendizaje automático (Machine Learning). Colombia, Costa Rica y Ecuador, son ejemplos claros de países que están utilizando estas técnicas para mode- lar la información de ingreso o consumo de los hogares. El enfoque metodológico ha sido el buscar minimizar los errores tanto de inclusión como de exclusión de hogares al entrenar a los algoritmos para poder predecir de manera más precisa la clasificación de los hogares. A pesar de estos avances metodológicos para la estimación del modelo PMT, los paí- ses transitan hacia modelos híbridos que combinan datos de ingresos obtenidos de fuentes administrativas, como seguridad social o registros tributarios y de pensio- nes, con información auto declarada en fichas de hogares. Aunque los países buscan depender mucho menos de los datos auto declarados, las altas tasas de informalidad laboral de la región impiden tener información fidedigna del ingreso de los hogares, razón por la cual sigue siendo necesario recopilar datos directamente de las familias a través de fichas o formularios, ya que existe un segmento significativo de la población para el cual no existen datos administrativos que permitan la identificación efectiva en los registros. - 34 - V. Los Registros Sociales en ALC hoy CUADRO 4. Buenas prácticas de estimación de ingresos para apoyar la determinación de elegibilidad a programas sociales en ALC: Ecuador y el uso del Machine Learning para el algoritmo de clasificación socioeconómica de hogares A partir de 2019, Ecuador cambió la metodolo- rísticas demográficas, de localización, vivienda y gía de cálculo en la que se basa su PMT, adoptan- bienes de los hogares. Usando machine learning, do el uso de modelos de aprendizaje estadístico. se procedió a dividir los datos de las encuestas en La Unidad del Registro Social (URS), con apoyo del muestras de entrenamiento y prueba, y a aplicar Banco Mundial, realizó un ejercicio metodológico las técnicas de estadísticas considerando la mini- para calcular el consumo per cápita e ingreso per mización del error de inclusión y exclusión como cápita con base en las encuestas de empleo y con- la medida de entrenamiento. diciones de vida de los hogares para generar un nuevo Índice del Registro Social (IRS-2018). Con base en los modelos obtenidos, se realizó la predicción del consumo o ingreso per cápita, y se El desarrollo del modelo consideró la exploración transformaron estas predicciones a su percentil, de cinco técnicas de modelado (entrenamiento, obteniendo índices entre 0 y 1. La Figura B.4.1 re- Figura B.4.1) para el consumo e ingreso, utilizan- sume el flujo de la metodología. do variables de predicción basadas en las caracte- Figura B.4.1. Flujo metodológico resumido de la exploración para obtener el IRS 2018 Tabla B.4.1. Resumen de los resultados IRS 2013 IRS 2018 Modelo de gradiente extremo con Análisis de componentes principales no Metodología especificación robusta mediante lineales (ACPNL) aprendizaje computacional Encuesta para la Encuesta de la situación socioeconómica Encuesta de condiciones de vida (ECV), estimación del modelo de los hogares (ESSHO, 2012) 2013-2014) Línea de pobreza 34,67905 25,83095 Línea de extrema 24,08766 5,74848 pobreza Error de calificación: 12,98% Mejora Error de clasificación: 35% Error de inclusión: 7,24% Error de exclusión: 5,74% Fuente: URS (2018), “Metodología de Construcción del Índice Registro Social 2018”, Presentación Oficial para discusión con entidades nacionales del gobierno central. - 35 - Estado del arte de los Registros Sociales en ALC De los modelos explorados, la técnica de gradien- de los hogares para construir la CSE. Los valores te extremo demostró producir el menor error de totales de ingreso mensual declarados por los ho- inclusión y exclusión (12,98% de error de clasifi- gares se contrastan contra los valores obtenidos y cación general) para el consumo per cápita. Esta computados por el RSH a través de registros ad- técnica se basa en una serie de árboles de regre- ministrativos de ingresos. Estos registros se basan sión, por lo que la predicción navega en función en datos tributarios, fondos de cajas mutuales, de las variables del hogar y sus miembros y de pa- pagos de pensiones privadas, entre otros. rámetros de pesos personalizados por perfiles de hogar. Cabe destacar que el error de clasificación Para el cálculo del ingreso per cápita se trans- del caso ecuatoriano es el menor que se registra forma el ingreso total del hogar considerando comparado con otros países de la región para los el tamaño del hogar. Este valor se pondera por cuales se tiene información (Colombia 30%, Costa un factor de ajuste en función de la edad de sus Rica 46%, Panamá 54,2%). miembros. El objetivo es reflejar las situaciones de mayor demanda de recursos que se dan en los En Chile, su prueba de medios se basa en in- hogares con niños y/o adultos mayores. greso y los tramos de clasificación socioeconó- mica de hogares. Este país utiliza una prueba de La CSE ubica a cada hogar en un determinado tra- medios basada en la autodeclaración del ingreso mo de ingresos y vulnerabilidad (Tabla B.4.2). Tabla B.4.2. Tramos de CSE y descripción Tramo Percentil Descripción de la clasificación socioeconómica Hogares que pertenecen al 40% de los hogares de menores ingresos o mayor Tramo del 40 0% – 40% vulnerabilidad socioeconómica. Hogares que están entre el 41% y el 50% de los hogares de menores ingresos o Tramo del 50 41% – 50% mayor vulnerabilidad socioeconómica. Hogares que están entre el 51% y el 60% de los hogares de menores ingresos o Tramo del 60 51% – 60% mayor vulnerabilidad socioeconómica. Hogares que están entre el 61% y el 70% de los hogares de menores ingresos o Tramo del 70 61% – 70% mayor vulnerabilidad socioeconómica. Hogares que están entre el 71% y el 80% de los hogares de mayores ingresos o Tramo del 80 71% – 80% menor vulnerabilidad socioeconómica. Hogares que están entre el 81% y el 90% de los hogares de mayores ingresos o Tramo del 90 81% – 90% menor vulnerabilidad socioeconómica. Hogares que están entre el 91% y el 100% de los hogares de mayores ingresos o Tramo del 100 91% – 100% menor vulnerabilidad socioeconómica. Fuente: Banco Mundial (2018). Registro Social de Hogares en Chile. - 36 - V. Los Registros Sociales en ALC hoy Al menos 110 prestaciones utilizan directa o indi- Al revisar la información por tramo de CSE, se ob- rectamente información del RSH. De estas, 91 uti- serva que la distribución de beneficios por tramo lizan la Clasificación Socioeconómica (CSE) para de CSE es: la asignación de beneficios y servicios correspon- dientes. • Tramo al 40% (mayor vulnerabilidad): Más del 95% de los recursos asignados correspon- • Transferencias (monetarias y en especies) y den a transferencias y subsidios. subsidios: Representan el 74,7% de los recur- sos asignados. • Tramos superiores de menor vulnerabilidad: La proporción de transferencias y subsidios va • Servicios: Capacitación, intermediación labo- disminuyendo. ral, asistencia técnica para actividades eco- nómicas, servicios sociales, entre otros. Re- • Excepción – Tramo al 90%: La proporción de presentan el 25,3% restante de los recursos transferencias y subsidios es cercana al 100% asignados. debido al Subsidio de Vivienda para sectores medios, que es el programa con mayor presu- puesto para este tramo de vulnerabilidad. Figura B.4.2. Distribución de los recursos asignados según el tipo de prestación por tramo CSE (año 2017) Fuente: Banco Mundial (2018). Registro Social de Hogares en Chile. - 37 - Estado del arte de los Registros Sociales en ALC 4. Sistemas de información e interoperabilidad Tal como se ha discutido a lo largo de esta nota técnica, los registros se benefician de fomentar la interoperabilidad. En cuanto al avance en este frente en los países de la región, actualmente se pueden observar tres grupos: • Mayor avance: Los registros de la región muestran un crecimiento constante en interoperabilidad. Chile, Brasil –junto con Argentina y Uruguay que tienen registros generados a partir de sus sistemas de información tributaria y de seguridad social– lideran este aspecto, no solo en lo que respecta a programas, sino también en la recopilación de información sobre ingresos, activos y pensiones, con una periodi- cidad que varía de mensual a semestral. • Mediano avance: Colom- Figura 11. Modelos de interoperabilidad bia, Costa Rica, Ecuador y Perú. En estos países, la in- teroperabilidad está avan- zando y se busca centrarse en el correcto uso de los registros administrativos asociados a identificación, ingresos de los hogares, activos (terrenos, vehícu- los, etc.). Además, se uti- liza información adicional proveniente de registros de beneficiarios de progra- mas sociales. • Procesos de interopera- bilidad incipiente: en el resto de países, el objetivo mínimo es establecer co- municación automatizada con las instituciones en- cargadas de llevar los pro- cesos de identificación de los países. Fuente: Compilación de los Autores en base a cuestionario propio y referencias. - 38 - V. Los Registros Sociales en ALC hoy CUADRO 5. Brasil: Interoperabilidad y uso de datos administrativos El Cadastro Único de Brasil opera Figura B.5. Arquitectura Cadastro Único para sobre la base de la declaración de los responder a las necesidades de expansión de ciudadanos, contrastada con la intero- cobertura demanda por el shock de COVID-19 perabilidad con diversos registros ad- (a) Nivel interno ministrativos para su verificación. Esta operación fue puesta a prueba duran- te la pandemia del COVID-19, donde no solo los procesos de interoperabi- lidad, sino también los de aplicación, extracción de datos, análisis y selec- ción de beneficiarios, fueron puestos a prueba para dar una respuesta rápida. En el caso brasileño, todo esto fue po- sible debido a la robusta arquitectura de su sistema de información. La Figura B.5 muestra cómo el manejo interno de los datos se divide en ser- vidores de bases de datos que operan a través de servidores de aplicaciones y se conectan a través de una inter- faz de programación de aplicaciones (API) con los servicios externos para el consumo de datos de los registros administrativos. Esta operación del (b) Nivel externo nivel interno se complementa con la operación del nivel externo con el ciudadano, donde las solicitudes de beneficios son contrastadas con las bases de pagos salariales mensuales, datos de la administración tributaria y registros de beneficiarios de progra- mas sociales. La expansión de la interoperabilidad permitió el uso de 27 conjuntos de datos, principalmente de ingresos, tributación, microemprendimientos, seguros de desempleo y trabajo, en conjunto con el registro único de be- neficiarios de programas sociales. Como resultado de este ejercicio, fue posible identificar a la mayor parte de la población total de Brasil en un conjunto total que constó de 34,7 mil millones de datos. La disponibilidad de esta información permitió atender 151,1 millones pedidos de asistencia a los bene- ficios emergentes. Estas solicitudes fueron cotejadas a la luz de los resultados, permitiendo una expan- sión más allá del marco común del catastro único. Los resultados de esta interoperabilidad y análisis de la información permitieron identificar un conjunto de 68 millones de beneficiarios. Fuente: Ministerio de Desarrollo Social y Familiar (2023), Presentación “Talking Interoperability Focus Brazil”. - 39 - Estado del arte de los Registros Sociales en ALC Reflexiones 3. Alternativas de los registros sociales para el desarrollo de sus sistemas de información y el almacenamiento de datos Sistemas de información mientras que los sistemas propietarios tienen propietarios versus no propietarios un mejor nivel de facilidad de programación e integración con otras herramientas de visua- Existe una discusión sobre si la herramienta utili- lización, inteligencia de negocios y procesa- zada para los sistemas de información de los re- miento de datos. gistros sociales debe ser de carácter propietario o no propietario. Por propietario se entiende un • Seguridad: Las soluciones propietarias pre- sistema que se basa en software y equipo con li- sentan mayor facilidad de uso y flexibilidad cencia de un titular de derechos de autor, mien- en la carga y transmisión de información en- tras que el no propietario significa que tiene una criptada (servicios físicos o en la nube). Las so- plataforma de arquitectura abierta. Esto permite luciones no propietarias requieren un mayor la posibilidad de ejecutar software y hardware de desarrollo de programación para garantizar la diferentes proveedores, lo que le brinda más fle- seguridad. xibilidad. • Mantenimiento: Los sistemas propietarios La decisión de desarrollar cada uno de estos siste- tienen costos de licencia anuales, quinquena- mas normalmente está basada en las políticas de les o de otro tipo para mantener la operati- cada país respecto al software y las tecnologías de vidad de los motores de base de datos y las la información. interfaces de usuario, además de los costos del recurso humano. Los sistemas no propie- Dentro de las consultas realizadas para la elabo- tarios tienen costos de personal, que pueden ración de esta nota técnica, se pudo identificar ser más intensos. información para diez países: 3 utilizan sistemas no propietarios (Ecuador, Guatemala y Haití) y 7 Decisiones y retos: las elecciones de cada país en utilizan sistemas propietarios (Argentina, Brasil, este tema han sido decisiones complejas ajusta- Colombia, Costa Rica, Chile, Panamá y Perú). das a las políticas nacionales y disponibilidades presupuestales y operativas. El reto a futuro es La elección entre sistemas propietarios y no pro- común: mantener bases de datos y sistemas de pietarios depende de varios factores: información operativos con alta disponibilidad transaccional y un costo de operación sostenible. • Presupuesto: Las herramientas no propieta- rias generalmente requieren un mayor desa- Tipos de almacenamiento de rrollo y un equipo técnico más robusto y capa- la información y capacidad de citado, pero no requieren el pago de licencias. procesamiento • Diseño: Las herramientas no propietarias El almacenamiento de la información es un reto ofrecen mayor flexibilidad aunque regular- importante para todos los registros sociales, es- mente son más costosas (horas hombre dedi- pecialmente porque manejan volúmenes de in- cadas a la programación del sistema). formación de gran escala. En la región, muchos • Escalabilidad y modularidad: un tema de de- de los datos de consumo, como los registros ad- bate es cuál de estas opciones permite una ministrativos, se encuentran almacenados en los mejor escalabilidad y modularidad de los da- sistemas de información de las entidades que los tos y las herramientas. Los sistemas no pro- generan. Estos pueden ser almacenamientos fí- pietarios ofrecen mayor flexibilidad de diseño, sicos, en la nube o híbridos. La estrategia inicial - 40 - V. Los Registros Sociales en ALC hoy de muchos registros sociales de convertirse en cuado. Es importante anotar que Brasil incluye en grandes repositorios de información está siendo el registro social solo a las personas pobres y vul- replanteada y moverse de tener un gran reposito- nerables y no a la totalidad de su población. rio de información en una sola base, a consumir solo los datos necesarios para su labor. De esta manera, los retos para el almacenamien- to de los datos deben tener en cuenta ciertos ele- Colombia, por ejemplo, consume información mentos clave: (i) selección de variables e informa- seleccionada, es decir, solo datos administrativos ción: insumir datos selectos que estén asociados y de los hogares relevantes. Lo anterior, implica al flujo de negocio de los registros, (ii) informa- que consulta las fichas de los hogares, pero evi- ción de identificación: se estima que este tipo de ta almacenar doblemente la información. Por su información aumentará en volumen en los próxi- parte, Brasil y Chile tienen un modelo de alma- mos años, permitiendo mejores niveles de segu- cenamiento híbrido en el cual consultan los da- ridad para el acceso individualizado de los datos tos administrativos en línea y al final del día solo a los ciudadanos, pero también generando más generan el ingreso per cápita del hogar, que es lo responsabilidades en cuanto al manejo de infor- que almacenan. Estos países tienen sistemas se- mación sensible, (iii) configuración ideal de ser- parados para los registros de beneficiarios, donde vidores con capacidad de procesamiento: irá en sí se almacena información relevante a los progra- aumento no solo para la lectura, escritura y tran- mas, beneficios y servicios. Costa Rica, Ecuador y saccionalidad de los datos, sino también para el Perú en la actualidad están analizando el creci- análisis en tiempo real, lo que implica contar con miento de sus datos y el modelo conceptual para mayor capacidad de RAM para la administración y combinar registros administrativos y están en la uso de herramientas de inteligencia de negocios búsqueda de un modelo de almacenamiento ade- y procesamiento en línea de datos. 5. Medidas de desempeño La primera medida de desempeño de un registro social es su cobertura, especial- mente de la población pobre y vulnerable. La cobertura de los registros sociales de ALC supera la de casi todas las otras regiones a nivel global (solo al mismo nivel de MENA, pero con 2.5 veces más países en ALC). Es importante destacar que la cobertura varía según los países de la región, siendo los países con mayor cubrimiento Colombia, Costa Rica, Argentina, Uruguay y Chile con coberturas superiores al 80%. Por otro lado, existe un grupo de países rezagados, principalmente en Centroamérica y Bolivia, que tienen coberturas muy bajas, inferiores al 10%10. Sin embargo, es importante aclarar que quizás más importante que la cobertura en sí misma, es la profundidad de esta en los grupos pobres y vulnerables que son los que se beneficiarán más de los programas sociales que usan los registros para determinar la elegibilidad de los beneficios. 10 En el caso de Bolivia tiene varios programas de asistencia social categóricos que mantienen sus propios registros de manera separada y no se integran con la Plataforma de Registro Integrado de Programas Sociales (PREGIPS) que fue concebido en 2011. - 41 - Estado del arte de los Registros Sociales en ALC Figura 12. Cobertura de los registros sociales (a) Países ALC con información Fuentes: Colombia: Encuesta autores; Costa Rica: Encuesta autores; Argentina: Berner, H., & Van Hemelryck, T. (2020); Uruguay: Berner, H., & Van Hemelryck, T. (2020); Chile: WB Delivery Systems GSG Data Base; Perú: Encuesta autores; República Dominicana: WB Delivery Systems GSG Data Base; Ecuador: Encuesta autores; Brasil: Encuesta autores; Panamá: Encuesta autores; Belice: WB Delivery Systems GSG Data Base; Honduras: WB Delivery Systems GSG Data Base; Haití: Encuesta autores; El Salvador: Berner, H., & Van Hemelryck, T. (2020); México: WB Delivery Systems GSG Data Base; Jamaica: WB Delivery Systems GSG Data Base; Bolivia: WB Delivery Systems GSG Data Base; Granada: WB Delivery Systems GSG Data Base; Guatemala: Encuesta autores. (b) Comparación ALC frente otras regiones Fuente: Compilación de los Autores en base a cuestionario propio y referencias. - 42 - V. Los Registros Sociales en ALC hoy Otro indicador clave de desempeño es el uso de la información generada por los registros, lo cual constituye un indicador de rendimiento. En general, en la región se evidencia un uso generalizado de la información para focalizar programas de trans- ferencias monetarias. Al analizar los datos de la región, podemos observar un primer grupo de países líderes que han expandido el uso de la información de manera mayo- ritaria en la política pública nacional. Brasil y Chile han integrado el uso de los datos no solamente para programas de gobierno central, sino también para usos de los go- biernos subnacionales o municipales, siendo líderes con al menos 33 a 25 programas en total a nivel nacional que aprovechan la información de sus respectivos registros sociales. Un segundo grupo de países que han avanzado más allá de las transferencias monetarias y han ampliado el uso de la información hacia áreas como salud, educación y, en parte, a nivel de gobiernos subnacionales. En este grupo se incluyen Colombia, Costa Rica, Ecuador y Perú, que están en un proceso de transición hacia un uso mayor y efectivo de la información. Finalmente, existe un grupo rezagado que engloba a la mayor parte de países de Centroamérica y México, que aún se centra, principalmente, en usos para los programas de transferencias monetarias. Tabla 3. Número de programas que usan la información de los registros sociales por país y sector 2023 Fuente: Compilación de los Autores en base a cuestionario propio y referencias. - 43 - Estado del arte de los Registros Sociales en ALC CUADRO 6. Usos de la información de los Registros Sociales para Protección Social Adaptativa (PSA) La información recopilada por los registros so- BEN con valores de 0 a 1. Se consideran variables ciales les permite ser actores clave para activar como las características de la vivienda y equipa- acciones de política pública en momentos de cho- miento, los ingresos del hogar y la ubicación en ques y emergencias. zonas de riesgo. En cuanto a su uso, el IVACC es utilizado por diversas instituciones, incluyendo: Chile y la Ficha Básica de • La Comisión Nacional de Emergencias (CNE): Emergencia (FIBE) Para la planificación y respuesta ante desas- La FIBE es una encuesta recogida por el RSH que tres. permite recopilar información de los hogares • El Sistema Integrado Nacional de Información afectados por emergencias, como terremotos, (SINI): Para la identificación y monitoreo de tsunamis, aluviones, incendios forestales, entre amenazas, vulnerabilidades y riesgos ante fe- otros, que han sufrido daños en sus enseres y nómenos naturales. vivienda. La FIBE recopila información declarada por un miembro del grupo familiar mayor de 18 • El Centro de Operaciones de Emergencias años, incluyendo variables como: (i) Ubicación (COE): Para la preparación ante tormentas y del hogar, (ii) composición del grupo familiar y huracanes. características de sus miembros, (iii) necesidades especiales, (iv) Redes de apoyo y participación, y • El Centro de Desastres del Pacífico (Univer- (v) daños en la vivienda. sidad de Hawái): Para la Evaluación Nacional de Referencia para la Preparación en Caso de Cada encuesta es válida para una sola emergen- Desastres. cia. En caso de que un hogar sufra posteriores emergencias, se le aplicarán nuevas encuestas. • El Sistema de Naciones Unidas: Para la formu- Por su parte, la asignación de beneficios se da en lación de proyectos que buscan fortalecer la función del tipo de emergencia y la afectación en preparación ante desastres en gobiernos loca- las familias. les y comunidades. • El Instituto Nacional de la Vivienda (INVI): Para República Dominicana y su Índice la identificación de beneficiarios de sus pro- de Vulnerabilidad ante Choques gramas de vivienda. Climáticos (IVACC) • The Nature Conservancy: Para la identificación El IVACC es un índice que calcula la probabilidad de comunidades ambientalmente vulnerables. de que un hogar sea vulnerable ante la ocurrencia de un fenómeno climático como huracanes, tor- • El Programa SUPERATE: El principal programa mentas e inundaciones, en función de sus carac- de transferencias monetarias en el país, para terísticas socioeconómicas y geográficas. estimar el numero potencial de hogares a ser afectados por fenómenos climáticos. La unidad de análisis del IVACC es el hogar. Esto permite la desagregación geográfica de la infor- mación a cualquier escala cartográfica, desde el nivel nacional hasta el individual. El IVACC puntúa a todos los hogares en la base de datos del SIU- - 44 - VI. Retos y recomendaciones para los Registros Sociales en ALC VI. Retos y recomendaciones para los Registros Sociales de ALC A la luz de la evidencia revisada, es notable el progreso que los registros socia- les han tenido en la región, no solo en cobertura y uso, sino también en las innovacio- nes para la recolección, almacenamiento y garantía de la calidad a lo largo del tiempo. Si los registros sociales operan de manera articulada con sistemas robustos de identi- ficación (tanto para nacionales como para migrantes), con plataformas y sistemas de pago de beneficios transparentes e incluyentes, y con mecanismos de gestión social de oferta (case management) centrados en el usuario, tienen el potencial de convertirse en un pilar básico de la infraestructura pública digital de los países. Pese a los avances, aún hay un gran trecho que recorrer, no solo en el desarrollo, sino en la consolidación y sostenibilidad de los registros a nivel nacional y regional. Es imperativo fortalecer los marcos legales que los regulan y reforzar la instituciona- lidad que los respalda, incluyendo todo lo relativo a la protección de datos persona- les. Esto permitirá promover mecanismos de coordinación en los diferentes niveles de gobierno e intervención de las políticas públicas. Los registros sociales forman parte integral de la infraestructura pública digital de los gobiernos, lo que significa que re- quieren un marco sólido que garantice su estabilidad y sostenibilidad a largo plazo. Por lo anterior, es importante invertir en el desarrollo del recurso humano, con habilidades para manejo y análisis de grandes sets de data, de promoción de esquemas de inte- roperabilidad y de relacionamiento e interacción con el ciudadano. Equipos robustos con una combinación de manejo de temas tecnológicos y entendimiento de las políti- cas sociales son necesarios. De igual manera, es importante trabajar en fomentar una cultura de la protección de datos personales ante la ciudadanía y ante las instituciones que recaban, comparten o procesan dichos datos. Este fortalecimiento no se limita al ámbito nacional; es esencial ampliar sus capacida- des a nivel subnacional, involucrando a actores clave en la política social y la gestión pública. Además, se debe proporcionar los recursos humanos, tecnológicos, capaci- - 45 - Estado del arte de los Registros Sociales en ALC tación (no solo en el uso de las fichas y en levantamiento de la información sino en el uso de la data para la toma de decisiones de política pública) adecuados para que los registros puedan llevar a cabo sus funciones de manera efectiva. Estas funciones incluyen la promoción de mecanismos que faciliten la interoperabilidad con diferentes programas y áreas, así como la interacción con los ciudadanos. Es muy importante establecer mecanismos costo-eficientes y sostenibles para man- tener la información de los registros actualizada y poder cumplir con el fin último que es asegurar mayor acceso a servicios y beneficios para las poblaciones más pobres y vulnerables. Como se discutió, las encuestas o barridos son por lo general procesos complejos y costosos y la información de los hogares se desactualiza con re- lativa rapidez. En este sentido se hace vital, identificar estrategias alternativas para le- vantar información de los hogares vía ventanillas ciudadanas (presenciales o virtuales). Aunque promover intercambio e interoperabilidad de información con otras fuentes de datos administrativos es vital, es claro reconocer que los niveles de informalidad y desarrollo incipiente del registro administrativo en muchos de los países de la región constituyen una barrera para acceder a información actualizada y de calidad. Por lo anterior, desarrollos de doble vía (mejoramiento de registros, ventanillas ciudadanas) deben ser promovidos. Una de las tareas inmediatas es que los países trabajen en entender o calcular el costo integrado de operar registros sociales: contar con una medida más cercana y comparable para determinar cuánto es necesario invertir con anterioridad en la correcta identificación y focalización de hogares es vital para lograr la sostenibilidad de estos. Los costos deben incluir el gasto de funcionamiento de la administración pública para implementar y operar el registro (costos de comunicarse con la ciudadanía, costos de levantamiento y actualización de la información, costos por sistemas informáticos, infraestructura nacional y subnacional, entre otros) y los costos de bolsillo para los ciudadanos para hacer parte del mismo (costos de viaje, ac- ceso a copias de documentos de identidad, costos de oportunidad por dejar de hacer otras actividades por incurrir en este trámite, entre otros). Es necesario revisar y actualizar con cierta periodicidad las métricas de los registros sociales y garantizar la calidad de la data, con el fin de asegurar que se puedan deter- minar las necesidades de los solicitantes (beneficiarios potenciales) de manera preci- sa, así como determinar el paquete de beneficios potencial y la estrategia de servicio para los individuos y hogares. En la mayoría de los registros sociales, esta evaluación suele automatizarse a través algoritmos o métricas que establecen puntajes o tramos. De la misma manera, es crítico que los hogares actualicen su información de manera frecuente con el fin de que la métrica refleje los cambios en los mismos. Es importante tener en cuenta que la determinación de elegibilidad por parte del Re- gistro Social es distinta de la inscripción en programas sociales. La determinación de - 46 - VI. Retos y recomendaciones para los Registros Sociales en ALC la elegibilidad implica la evaluación de las necesidades y condiciones con respecto a los criterios básicos de elegibilidad para los programas sociales, mientras que las decisiones de inscripción implican la inclusión formal de personas o familias elegibles en un programa específico. Los inscritos elegibles (solicitantes) no siempre o automá- ticamente se inscriben en un programa en particular debido a: (i) limitaciones presu- puestarias que pueden limitar el espacio y la cobertura, de modo que la inscripción se determina por orden de llegada con listas de espera; o (ii) criterios adicionales que guíen las decisiones de inscripción, más allá de las necesidades y condiciones socioe- conómicas, como la priorización geográfica, otros factores de riesgo categóricos, etc. Además, la jurisdicción institucional de estas fases puede diferir: las decisiones de inscripción son competencia y responsabilidad legal de los programas usuarios, no del Registro Social. Esto es particularmente importante si el Registro Social es admi- nistrado por una institución diferente a la responsable de implementar los programas sociales (Leite et al, 2017). Por otra parte, es vital que las entidades a cargo de los registros sociales cuenten con normas, protocolos y mallas de validación de la información para asegurar que la data está completa para todas las personas registradas, que la información no presenta inconsistencias y que no se presentan duplicidades y que se disponga de mecanismos para mitigar el fraude. Es necesario mejorar y potencializar la interoperabilidad de la información, que no solo contribuye a mejorar la eficiencia del gasto, sino que también facilita una res- puesta rápida en momentos de emergencia y choques. No existe un solo modelo para el manejo de las bases de datos y de la interoperabilidad. La información puede estar fragmentada en múltiples sistemas y equipos y responder a diversas arquitecturas in- formáticas. De igual manera es importante entender cuáles son los intercambios que tienen mayor potencial no solo por cobertura sino por calidad de la información y efi- ciencia del almacenamiento, y definir los protocolos y la profundidad de intercambio de la data. Por ejemplo, interoperabilidad con data de riesgos y desastres puede facilitar la cola- boración entre agencias de protección social, agencias de gestión de riesgos de desas- tres naturales y organizaciones no gubernamentales en estas estrategias de respuesta a choques. Vale la pena construir a partir de los aprendizajes generados durante la pandemia del COVID-19. Esto nos ha enseñado la necesidad de establecer plataformas de infraes- tructura pública digital claras, donde los registros sociales puedan identificar fácilmen- te un número de teléfono, una cuenta bancaria y una identificación nacional por hogar. Esto no solo mejorará la comunicación con los usuarios, sino que también facilitará - 47 - Estado del arte de los Registros Sociales en ALC el acceso de los ciudadanos a la información sobre los programas y los posibles be- neficios, especialmente en situaciones de emergencia. Igualmente, interoperabilidad con información financiera o de acceso a servicios de telefonía celular puede ayudar a mapear a los hogares y brindarles acceso a los servicios financieros que necesitan. Es necesario seguir ampliando la cobertura de los registros, especialmente en áreas geográficas con altos índices de pobreza y riesgo y asegurando que como mínimo se tenga cubierta la población con mayores índices de pobreza y vulnerabilidad. Esto implica la implementación de estrategias de búsqueda activa y la promoción de me- canismos para actualizaciones más frecuentes. Sin embargo, es importante destacar que esta adaptación debe ser vista a través de la lente única de cada país, ya que se requerirá una evaluación específica para determinar el tamaño ideal de los registros sociales en función de las necesidades y particularidades de los programas y la política pública de cada país. Finalmente, los registros sociales tienen la misión de crear una nueva relación con los hogares, fomentando una cultura que refuerce la importancia de la información. En este sentido, es esencial restablecer mecanismos de comunicación e interacción con los ciudadanos, estableciendo reglas claras sobre la comunicación, la tempora- lidad de los beneficios ofrecidos por los programas de protección social u otros, las responsabilidades compartidas por los ciudadanos y el papel fundamental que desem- peñan los registros sociales en la cadena de prestación de servicios sociales. Es crucial que estos aspectos sean comprensibles para los ciudadanos y que el ciuda- dano asocie y evidencia claramente cómo los registros sociales contribuyen a mejorar su calidad de vida. Para lograr esto, es necesario fortalecer las capacidades a nivel local y nacional. Un ejemplo de este enfoque se encuentra en el caso de Chile, donde se proporcionan guías informativas muy claras para los ciudadanos, abordando temas como la duración de los beneficios y el papel general del registro social en el país. - 48 - Estado del arte de los Registros Sociales en América Latina y el Caribe Referencias Aristy-Escuder, J. (2014). Índice de vulnerabilidad ante choques climáticos: República Domini- cana. Santo Domingo: Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD). Banco Mundial (2018). Registro Social de Hogares en Chile. Banco Mundial (2022). Protección Social y Empleo en ALC 2022. Banco Mundial (2023). Registro de Información Social de Chile. 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