octubre 2002 No.10 Una serie regular de notas destacando las lecciones recientes del programa operacional y analítico de la Región de América Latina y el Caribe, del Banco Mundial. MEJORAMIENTO DE LAS ESCUELAS Y LA CALIDAD DE LA EDUCACIÓN EN BRASIL: EL ENFOQUE DE FUNDESCOLA Robin Horn La educación, además de mejorar la salud y el bienestar social El segundo proyecto, Fundescola II por un valor de y sentar las bases para lograr un crecimiento económico US$400 millones, fue aprobado en junio de 1999. Estuvo sostenido, es una herramienta poderosa en la lucha contra la concentrado en mejorar y ampliar el conjunto de pobreza y la desigualdad, en reconocimiento de lo cual fue herramientas desarrolladas en la primera fase y extenderlas incluida como uno de los Objetivos de Desarrollo del Milenio. a otras escuelas, además de involucrar de manera más Asimismo, es un componente esencial de toda sociedad activa a los establecimientos educacionales y al sector democrática y de una economía dinámica y competitiva en un público en el proceso de desarrollo centrado en la escuela. entorno global. En este artículo se describe el Programa El tercer proyecto, Fundescola III, apunta a completar el Fundescola de Brasil, el cual adoptó un enfoque innovador y trabajo relacionado con el desarrollo de las herramientas y holístico que efectivamente está procesos y a ampliar su alcance mejorando los resultados dentro de Brasil. Fundescola III se educacionales de millones de niños implementará en dos fases: pobres. Fundescola IIIA por un valor de US$320 millones, aprobado el 13 Contexto y definición del de junio de 2002, y Fundescola problema IIIB por un monto estimado de US$450 millones, planificado para julio de 2006. En Brasil, la enseñanza pública básica no está bajo la jurisdicción Durante la fase preparatoria del directa del Ministerio Federal de Programa Fundescola, el Gobierno y Educación, sino es responsabilidad el Banco realizaron estudios de de los gobiernos estatales y preinversión (incluido el estudio municipales. Como consecuencia de ello, si el Gobierno sectorial de 1997, "Un llamado a la acción"), donde se Federal desea mejorar la calidad de la educación impartida por examinaron los factores determinantes del bajo rendimiento las 184.800 escuelas públicas cuya cobertura alcanza a 44 escolar de los niños pobres de Brasil1. Estos estudios millones de niños, no tiene ni el mandato ni la capacidad para contaron con la activa participación de importantes interferir en forma directa. En cambio, el Ministerio debe autoridades responsables y actores clave del sector educación, movilizar a los 27 gobiernos estatales y a los 5.561 municipios quienes además ayudaron a interpretar los resultados (véase el para que sean ellos los que emprendan las reformas y mejoras Recuadro al reverso de la última página). deseadas. Si bien las causas que explican el fracaso de los estudiantes El Programa de Fortalecimiento Escolar, cuyo diseño aborda son múltiples, las autoridades responsables y los partícipes se estas inquietudes, consta de tres proyectos. El primero de centraron en aquellos factores más susceptibles a ser ellos, Fundescola I por un valor de US$125 millones, fue mejorados mediante políticas e intervenciones aprobado en abril de 1998. Su objetivo era desarrollar un gubernamentales. conjunto inicial de instrumentos y estructuras de apoyo escolar para mejorar la equidad y la eficiencia de las escuelas y para · falta de equidad en la calidad de la educación -- la crear conciencia pública respecto del tema de la calidad de calidad de la educación no está garantizada para todos; la educación. los niños y niñas pobres son los más subatendidos 1 · instrucción poco eficiente -- el personal de muchas de la enseñanza que reciben. Con el fin de ayudar a los escuelas no está usando métodos de enseñanza y gobiernos locales a mejorar el rendimiento escolar de los niños aprendizaje que sean eficientes. en las escuelas de enseñanza básica, el Programa se basa en tres niveles de intervención: la escuela, la secretaría de Estos factores se pueden explicar por dos razones básicas: educación y la comunidad en general (Figura 1). · participación insuficiente de los padres y de la Desarrollo centrado en la escuela­Primer nivel de comunidad en general -- para elevar la calidad de las intervención: El mejoramiento escolar depende de una escuelas y de la educación, tanto los padres como la estrategia de desarrollo centrada en la escuela. El objetivo comunidad en general deben exigir rendición de final de esta estrategia es transformar a miles de escuelas de cuentas a los establecimientos y el organismo muy bajo rendimiento, las que acogen a la mayoría de los gubernamental a cargo. niños de las regiones beneficiarias del proyecto, en instituciones eficientes y de alta calidad que den prioridad al · aprendizaje del estudiante y donde el éxito escolar esté cada falta de coordinación en las políticas sobre calidad y vez más al alcance de todos los niños. El supuesto básico es eficiencia escolar -- todas las políticas, actividades y que la reforma escolar empieza a tomar forma cuando tanto el recursos destinados al sistema escolar deben apuntar director como el personal de la escuela (i) asumen mayor hacia el objetivo de elevar la calidad de la educación responsabilidad por el mejoramiento escolar, (ii) reciben una para todos los niños y niñas y mejorar su aprendizaje orientación estructurada para llevar a cabo el proceso de auto escolar. diagnóstico y planificación estratégica y (iii) reciben asistencia técnica y seguimiento en forma regular. Además, es necesario Según el estudio mencionado, se requiere realizar amplias reestructurar el marco institucional y político local para que reformas en las estrategias pedagógicas, las estructuras sustente estos cambios. orgánicas que las respaldan y las actitudes entre las partes interesadas para que se produzcan cambios fundamentales. El diseño de la estrategia de desarrollo centrada en la escuela También quedó claro que la reforma escolar amplia y de Fundescola contempla su incorporación progresiva en el sostenida necesaria en Brasil no podía simplemente brotar tiempo, lo cual responde a dos motivos: primero, este tipo de desde abajo ni ser impuesta desde arriba: los gobiernos locales transformación requiere cambios fundamentales en el debían desempeñar un papel preponderante. Este análisis conocimiento, las actitudes y la conducta del director, los sirvió para que el Ministerio de Educación y el Banco profesores o maestros y los padres y apoderados de una diseñaran una estrategia de mejoramiento de la educación escuela, además del personal y los funcionarios basada en la asistencia y los incentivos prestados por el administrativos de la secretaría de educación. Todos estos Ministerio Federal a los gobiernos locales para implementar y actores tardan un tiempo en reconocer su responsabilidad y apoyar las reformas educacionales. capacidad para traducir una reforma educacional en una realidad. En segundo término, tanto la experiencia como los Objetivos y estrategia del proyecto resultados de las investigaciones demuestran que no es posible Figura 1 - Estrategia Fundescola El Programa Fundescola fue creado para ayudar a los gobiernos locales a reducir las disparidades en la calidad de la educación de sus escuelas básicas y a aumentar su eficiencia, dentro de sus propias restricciones financieras. El Ministerio de Educación definió indicadores para medir los efectos del programa sobre la equidad en la educación y la eficiencia escolar, además de la capacidad de las secretarías de educación participantes para lograr, ampliar y mantener las mejoras en sus sistemas escolares. El Programa parte de la premisa que el rendimiento educacional de los niños está determinado en gran medida por la calidad 2 motivar y apoyar una reforma escolar en muchas escuelas a la escolares; los indicadores del rendimiento escolar se informan vez. Por consiguiente, mientras todas las escuelas de la región a cada sistema escolar durante el mismo año; se elaboran se beneficiaron en forma inmediata de una transferencia criterios estandarizados (paquetes de pruebas referenciadas), directa de recursos, sólo algunas emprendieron un plan de los que se ponen a disposición de los sistemas escolares; y se desarrollo o continuaron su proceso de planificación publican los resultados de los estudios sobre la estratégica. implementación e impacto de Fundescola. Segundo nivel de intervención: Apoyo institucional para el Resultados y lecciones desarrollo escolar: Si bien el centro neurálgico del diseño de Fundescola son las escuelas, el enfoque reconoce que las Muchas de las metas iniciales del proyecto se han superado en escuelas no existen en un vacío institucional, sino que más de un 100%, particularmente con respecto a los dependen de una secretaría de educación estatal o municipal Estándares Mínimos de Operación y a los planes de desarrollo para recibir orientación y recursos. Para que la estrategia de escolar. Fundescola I y II lograron los siguientes resultados: desarrollo centrada en la escuela sea eficaz y se sostenga por sí misma, los funcionaros a cargo de la educación en el ámbito · Se supervisaron 4.164 escuelas (100%) local y sus instituciones deben comprender y aceptar la lógica tras la estrategia y saber cómo apoyarla y promoverla. Por · Se equiparon 10.975 aulas de escuelas de enseñanza básica consiguiente, el proyecto incluye un programa de en las zonas de atención prioritaria, de acuerdo con los fortalecimiento institucional para las secretarías, el que apunta Estándares Mínimos de Operación, y 12.616 aulas recibieron a desarrollar su capacidad de apoyo y mantenimiento de la mobiliario estrategia de fortalecimiento escolar. Esto implica, entre otras · Se implementaron Planes de Desarrollo Escolar (PDE) en cosas, el desarrollo de planes estratégicos de parte de las 1.724 escuelas autoridades estatales y municipales que coordinen sus · Se implementaron 1.513 Proyectos de Mejoramiento Escolar programas y estructuras orgánicas, de modo que éstos se (PME) centren en el mejoramiento escolar y promuevan la equidad, la · Se capacitó a 12.685 autoridades responsables clave, lo que eficacia y la efectividad al interior de sus sistemas. incluye a alcaldes, secretarios de finanzas y de educación. Estos planes permiten que las Secretarías sustenten los Las investigaciones realizadas por el Instituto Nacional de esfuerzos de las escuelas por elaborar e implementar los Estudios e Investigaciones Educacionales (INEP) sobre el planes de desarrollo escolar (PDE) y los proyectos de impacto de las intervenciones más importantes de Fundescola mejoramiento escolar (PME). Puesto que las Secretarías I y II influyeron en el diseño de Fundescola III recientemente tienen acceso a información sobre ingresos y gastos, pueden aprobado. En 1999, se seleccionó una muestra de 158 2 planificar su presupuesto en forma eficiente. Además, escuelas de 6 estados distribuidos a lo largo de las tres adquieren los instrumentos legales necesarios para transferir regiones donde se implementó Fundescola (el Norte, el sus propios recursos a las escuelas y para desarrollar un Plan Noreste y el Centro-oeste) para realizar estas investigaciones. Administrativo y Comercial que permita diseñar e La muestra incluyó 55 escuelas con planes de desarrollo institucionalizar planes de carreras para profesionales escolar (PDE) y el resto sin estos planes. El INEP contrató docentes, poniendo énfasis en el perfeccionamiento consultores para llevar a cabo las encuestas en las escuelas y permanente y en los incentivos para mejorar el desempeño de recopiló antecedentes detallados sobre los alumnos y sus los educadores en el aula. familias, los profesores y directores y sobre las características de la escuela. El INEP también elaboró pruebas de Tercer nivel de intervención: Movilización social y rendimiento en las disciplinas de portugués y matemáticas, las responsabilidad pública: La reorientación del desarrollo que fueron tomadas por los consultores a todos los estudiantes educacional en Brasil, que consiste en transferir el mando del de cuarto básico de las escuelas que formaban parte de la gobierno hacia las escuelas, exige un cambio fundamental en muestra. las percepciones, actitudes y conductas de parte de los políticos, los administradores, los profesores, los directores y Las numerosas variables que incluyó el estudio de los padres y apoderados. Influir en estas actitudes, estimular investigación son, entre otras, las siguientes: el nivel de la participación y difundir los resultados del cambio son rendimiento pedagógico de los docentes y el desempeño en las componentes decisivos para el éxito de Fundescola y para la pruebas de aprovechamiento; el porcentaje de estudiantes que sostenibilidad institucional y la expansión de estos nuevos había repetido cursos anteriormente; informes emitidos por los enfoques a lo largo y ancho de la región. mismos profesores respecto de la cobertura curricular; el nivel de educación de la madre; la situación socioeconómica del El programa Fundescola involucra una gran campaña de estudiante; y un indicador binario de participación de la promoción social para garantizar que las partes interesadas escuela en la intervención de PDE. La mayoría de los dispongan de información suficiente para establecer metas hallazgos mostraron una diferencia positiva y significativa en educacionales y asumir la responsabilidad que les corresponde los estudiantes de escuelas que implementaron un plan de en su consecución. Los resultados de las evaluaciones desarrollo escolar: estos alumnos mejoraron las calificaciones nacionales se difunden en las escuelas y en los sistemas en sus libretas de notas, al igual que sus índices de promoción, 3 además de aumentar el rendimiento en matemáticas entre los centrado en la escuela; los beneficios de financiar una segunda niños y en portugués entre las niñas. Es importante destacar e incluso una tercera ronda de proyectos de mejoramiento que esta investigación sólo se centró en una de las escolar; la entrega de incentivos para que las escuelas sigan intervenciones de Fundescola. preocupadas por elevar la calidad y practicar las habilidades de planificación que aprendieron; y la entrega de incentivos para En un estudio llevado a cabo por la Universidad de Stanford que los municipios extiendan el enfoque de desarrollo centrado sobre el Programa Fundescola (el estudio PDE) con la ayuda en la escuela a más establecimientos. de datos del INEP y de otra información, se constaron progresos considerables en la administración escolar y mejoras Seguir avanzando positivas y significativas en los logros de los estudiantes, una vez que se controló por variables como los antecedentes familiares, las características de la escuela, el tipo de Para aplicar la estrategia de mejoramiento escolar Fundescola en municipio, la auto selección y otros. las escuelas que atienden a los niños más pobres de Brasil y establecer un marco a través del cual los gobiernos locales puedan Otras intervenciones de Fundescola, como los Estándares Mínimos mantener y ampliar las reformas, se requiere el compromiso de una de Operación, Escola Ativa, Proformação y Gestar, se están gran cantidad de secretarías de educación en torno a esta tarea. examinando por separado, pero debido a que el plan de desarrollo Fundescola sólo puede echar raíces y seguir creciendo, tener éxito escolar es la intervención más importante de Fundescola, los y mantenerse como una iniciativa en el largo plazo si se integran resultados de los estudios recién citados constituyen un fuerte los principios de equidad y calidad y las estrategias de respaldo para esta Estrategia de Mejoramiento Escolar. participación y coordinación pública del programa en las mentes y en la práctica cotidiana del personal de las secretarías de educación El diseño de Fundescola III se benefició mucho de la experiencia y en los procedimientos operativos de estas mismas instituciones. obtenida durante la ejecución de Fundescola I y II. Entre las El éxito del Programa se medirá no sólo por la cantidad de lecciones aprendidas se incluyen las siguientes: la necesidad de escuelas que implementan las intervenciones, sino por la cantidad darle más prioridad a la movilización social y a las actividades de de gobiernos locales que operen sistemas escolares eficaces y comunicación al momento de promover el enfoque de desarrollo equitativos. Un llamado a la acción. La lucha contra el fracaso escolar en el Noreste de Brasil En un estudio realizado en 19951 con el apoyo del Ministerio Federal de Educación, el Banco Mundial y UNICEF, se examinaron las prácticas en la sala de clases y la conducta de los profesores de primer grado en las escuelas públicas de dos estados del Noreste de Brasil: Bahia y Ceará. El estudio abarcó 140 cursos de primer grado con un total de 1.650 niños de 94 escuelas municipales y estatales y su objetivo era observar la interacción entre profesores y estudiantes en el aula e identificar los métodos de enseñanza que más aportan hacia los logros académicos de los estudiantes. El estudio confirmó gran parte de las críticas sobre la enseñanza vertidas en la región durante varios años. Los investigadores constataron que el tiempo dedicado a las actividades de enseñanza era inferior al esperado, las actividades en la sala de clases se centraban más en el profesor que en los alumnos, los profesores no utilizaban materiales didácticos y auxiliares de enseñanza y dependían de técnicas anticuadas como el dictado y la copia de lecciones en sus cuadernos por parte de los estudiantes; y casi no existía alguna instancia de aprendizaje interactivo. Por otra parte, en el estudio se constató que los profesores tenían muy poco apoyo de los padres o de la comunidad local y además carecían de incentivos para cambiar sus prácticas pedagógicas. Sumado a todo eso, los profesores no tenían pautas adecuadas respecto de cómo hacer su trabajo y contaban con pocos materiales y textos de estudio. Como factores positivos, los investigadores concluyeron que los niños aprendían mejor en aulas donde se colgaban sus trabajos artísticos y escritos en los muros. También aprendían mucho más cuando los profesores ejecutaban programas secuenciales de actividades de instrucción no demasiado grandes, pero todos los días, lo que demuestra que un maestro bien organizado es un ingrediente esencial para lograr una instrucción eficaz. Los niños también aprendían más cuando participaban en forma activa en las actividades del aula, atentos a la tarea de aprendizaje e informados sobre los deberes en el hogar. Los profesores desempeñaban una labor más eficiente cuando disponían de una amplia variedad de materiales pedagógicos en el aula. Por último, la capacidad verbal de los profesores es un tema crítico: aquellos profesores que son comunicadores eficientes tienen más éxito en capacitar a sus alumnos en el aprendizaje. Notas Sobre el autor Robin Horn es un experimentado Economista especializado en el 1 - Brazil: A Call to Action, Combating School Failure in the Northeast of tema de la educación y se desempeña en el Sector Educación del Brazil. Brasília: Proyecto Nordeste/Banco Mundial / UNICEF, 1995. 2 Departamento de Desarrollo Social de la Región de América Latina y - Véase Avaliação de Desempenho: Fatores Associados, documento el Caribe del Banco Mundial mimeografiado., julio de 2001, 59 págs. 4