Documento del Banco Mundial Informe n.º 64699-DO BANCO INTERNACIONAL DE RECONSTRUCCIÓN Y FOMENTO DOCUMENTO PROGRAM�TICO POR UN PRÉSTAMO PROPUESTO POR UN MONTO DE US$70 MILLONES EN FAVOR DE LA REPÚBLICA DOMINICANA PARA EL TERCER PRÉSTAMO PARA POL�TICAS DE DESARROLLO SOBRE DESEMPEÑO Y RENDICIÓN DE CUENTAS DE LOS SECTORES SOCIALES 4 DE OCTUBRE DE 2011 Departamento de Desarrollo Humano Unidad de Gestión de los Países del Caribe Oficina Regional de América Latina y el Caribe El presente documento es de distribución restringida, y puede ser usado por quienes lo reciban solo en el desempeño de sus obligaciones oficiales. Su contenido no podrá divulgarse de otro modo sin autorización del Banco Mundial. AÑO FISCAL DEL ESTADO 1 de enero al 31 de diciembre EQUIVALENCIAS MONETARIAS (Tipo de cambio vigente al 27 de septiembre de 2011) Unidad monetaria = Peso dominicano US$1,00 RD$38,15 Pesos y medidas Sistema métrico SIGLAS Y ABREVIATURAS ADESS Administradora de Subsidios Sociales AISRP Análisis del impacto social y en la pobreza ATNC Asistencia técnica no crediticia BCRD Banco Central de la República Dominicana BID Banco Interamericano de Desarrollo BIRF Banco Internacional de Reconstrucción y Fomento CDC Cámara de Cuentas CDEEE Corporación Dominicana de Empresas Eléctricas Estatales CGR Contraloría General de la República CRI �ndice de Recuperación de Costo DGCP Dirección General de Contrataciones Públicas EAP Estrategia de alianza con el país EDE Empresas distribuidoras de electricidad EEPS Encuesta de Evaluación de la Protección Social ENDESA Encuesta Demográfica y de Salud FMI Fondo Monetario Internacional IED Inversión extranjera directa IFRS Normas Internacionales de Información Financiera IPAC Iniciativa Participativa Anti-Corrupción IPC �ndice de precios al consumidor IVA Impuesto al valor agregado MAP Ministerio de Administración Pública MEPD Ministerio de Economía, Planificación y Desarrollo MH Ministerio de Hacienda MINERD Ministerio de Educación de la República Dominicana MSP Ministerio de Salud Pública y Asistencia Social OCDE Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económicos OSC Organizaciones de la sociedad civil PARSS Préstamo Programático Adaptable para la Reforma al Sector Salud PARSS2 Segundo Préstamo Programático Adaptable para la Reforma al Sector Salud PASS Programa de Desempeño y Rendición de Cuentas de los Sectores Sociales PEM Perspectivas de la economía mundial PIB Producto interno bruto i PNPSP Plan Nacional Plurianual del Sector Público PPA Paridad del poder adquisitivo PPD Préstamo para políticas de desarrollo RAS Red de Abastecimiento Social RIN Reservas internacionales netas SENASA Seguro Nacional de Salud SERCE Segundo Estudio Regional Comparativo y Explicativo SFLAC Fondo Español para América Latina y el Caribe SGC Sistema de Gestión Clínica SGCE Sistema de Gestión Escolar SIA Sistema de información para la administración SIGEF Sistema de Información para la Gestión Financiera SIUBEN Sistema Único de Beneficiarios SPS Sistema de Protección Social TEC Transferencias de efectivo condicionadas UNAP Unidad de Atención Primaria USAID Agencia de los Estados Unidos para el Desarrollo Internacional Vicepresidenta: Pamela Cox Directora a cargo de las Operaciones en el País: Françoise Clottes Gerente Sectorial: Mansoora Rashid Jefe Sectorial: David Warren Jefa de Equipo del Proyecto: Aline Coudouel ii LA REPÚBLICA DOMINICANA TERCER PRÉSTAMO PARA POL�TICAS DE DESARROLLO SOBRE DESEMPEÑO Y RENDICIÓN DE CUENTAS DE LOS SECTORES SOCIALES �NDICE RESEÑA DEL PRÉSTAMO Y EL PROGRAMA .....................................................................v I. INTRODUCCIÓN .............................................................................................................1 II. CONTEXTO DEL PA�S ...................................................................................................1 SUCESOS ECONÓMICOS RECIENTES ...................................................................................1 PANORAMA MACROECONÓMICO Y RIESGOS ......................................................................4 POBREZA Y DESARROLLO HUMANO ..................................................................................9 CONTEXTO POL�TICO ......................................................................................................12 III. EL PROGRAMA DEL GOBIERNO .............................................................................12 IV. RESPALDO DEL BANCO AL PROGRAMA DEL GOBIERNO .............................15 VINCULACIÓN CON LA EAP............................................................................................15 COLABORACIÓN CON EL FMI Y OTROS DONANTES .........................................................15 RELACIÓN CON OTRAS OPERACIONES DEL BANCO ..........................................................16 FUNDAMENTOS ANAL�TICOS ...........................................................................................17 LECCIONES APRENDIDAS ................................................................................................19 V. LA OPERACIÓN PROPUESTA ...................................................................................20 DESCRIPCIÓN DE LA OPERACIÓN .....................................................................................20 �MBITO DE POL�TICAS I. MEJORAR EL DESEMPEÑO DE LOS ORGANISMOS DE LOS SECTORES SOCIALES ...................................................................................................22 �MBITO DE POL�TICAS II. MEJORA DE LA GESTIÓN PRESUPUESTARIA PARA RESPALDAR EL PROGRAMA DE LAS TEC ............................................................................................32 �MBITO DE POL�TICAS III. APLICACIÓN DE LOS CONTRATOS POR RESULTADO Y DESEMPEÑO EN LOS SECTORES SOCIALES ...................................................................34 �MBITO DE POL�TICAS IV. INCREMENTO DE LA TRANSPARENCIA Y LA RENDICIÓN DE CUENTAS ....................................................................................................................36 VI. EJECUCIÓN DE LA OPERACIÓN .............................................................................39 POBREZA E IMPACTO SOCIAL ..........................................................................................39 ASPECTOS AMBIENTALES ...............................................................................................40 PROCESOS PARTICIPATIVOS ............................................................................................40 SEGUIMIENTO Y EVALUACIÓN ........................................................................................41 ASPECTOS FIDUCIARIOS ..................................................................................................42 PAGOS Y AUDITOR�A .......................................................................................................42 RIESGOS Y MITIGACIÓN ..................................................................................................43 ANEXOS Anexo 1: Situación de los factores de activación para el tercer PPD .................................... 46 Anexo 2. Serie de PPD del PASS: Matriz de política general ............................................... 50 Anexo 3: Marco de resultados para el programa PASS......................................................... 56 Anexo 4: Carta de Política para Préstamo de Desempeño..................................................... 61 iii Anexo 5: Nota sobre las relaciones con el Fondo .................................................................. 73 Anexo 7: Perspectivas macroeconómicas: Desarrollos fiscales recientes ............................. 82 Anexo 8: La respuesta del Gobierno a la volatilidad en los precios de los alimentos y los combustibles ..................................................................................................................... 86 Anexo 9: Desafíos y políticas en el sector de la educación ................................................... 87 Anexo 10: Análisis del impacto social y en la pobreza ......................................................... 90 Anexo 11: Aspectos fiduciarios ............................................................................................. 93 Anexo 12: Mapa BIRF 33398…………………………………………………………….... 96 El Tercer Préstamo para las Políticas de Fomento al Programa de Desempeño y Rendición de Cuentas de los Sectores Sociales (PASS) fue preparado por Aline Coudouel (Jefa de Equipo del Proyecto, Economista Superior, LCSHS), Catherine Abreu Rojas (Especialista en Adquisiciones, LCSPE), Fabiola Altimari (Asesora Jurídica Superior, LEGLA), Pedro Arizti (Especialista en Sector Público, LCSPS), Jasmin Chakeri (Economista Superior a cargo del País, LCSPE), Timothy Cheston (Joven Profesional Asociado, LCSHS), Carine Clert (Especialista Superior en Protección Social, LCSHS), Christian Contin (Consultor, LCCDO), Andrea Gallina (Especialista en Sociedad Civil/Transparencia, LCSOS), Cynthia Hobbs (Especialista Superior en Educación, LCSHE), Christine Lao Pena (Economista Superior en Desarrollo Humano, LCSHH), Javier Luque (Economista Superior en Educación, LCSHE), Patricia Orna (Asistente de Programa, LCSHD), Maritza Rodríguez de Pichardo (Especialista en Gestión Financiera, LCSFM), Miguel Eduardo Sánchez Martin (Joven Funcionario Profesional, LCSPE), María Concepción Steta (Especialista Superior en Protección Social, LCSHS), Ludovic Subran (Economista, LCSHD) y David Warren, Jefe Sectorial (LCSHD). iv RESEÑA DEL PRÉSTAMO Y EL PROGRAMA LA REPÚBLICA DOMINICANA TERCER PRÉSTAMO PARA POL�TICAS DE DESARROLLO SOBRE DESEMPEÑO Y RENDICIÓN DE CUENTAS DE LOS SECTORES SOCIALES Prestatario República Dominicana Organismo Ministerio de Hacienda (MH) de ejecución Datos Monto del préstamo del Banco Internacional de Reconstrucción y Fomento de financiamiento (BIRF): US$70 millones. Términos: Dólares de Estados Unidos. Préstamo de margen fijo vinculado al compromiso, con todas las opciones de conversión, incluida la fijación automática de la tasa de interés por un umbral de US$7 millones, pagaderos en 30 años, incluido un período de gracia de 4,5 años, conforme a un calendario de reembolso adaptado a las necesidades del Prestatario. Los reembolsos se efectuarán todos los 15 de marzo y los 15 de septiembre, respectivamente. Tipo de operación Tercera operación de una serie de préstamos programáticos para políticas de desarrollo. Principales  protección social ámbitos de política  atención primaria de salud  educación  calidad y eficiencia del gasto público Indicadores 1. Fortalecer el desempeño de los sectores sociales con el objetivo de de resultados clave promover el capital humano para los pobres:  aumentar la cantidad de hogares beneficiarios de las transferencias de efectivo condicionadas (TEC) con cumplimiento verificado de responsabilidades conjuntas en salud, nutrición y educación.  incrementar la proporción de hogares beneficiarios de las TEC que cumplen con las responsabilidades conjuntas de salud y nutrición.  mejorar la proporción de estudiantes provenientes de hogares beneficiarios de las TEC matriculados y que asisten a clase en la educación básica y secundaria y/o a instituciones preescolares. 2. Mejorar la gestión presupuestaria para fortalecer el desempeño de los sectores sociales vinculados a las TEC de Solidaridad. Específicamente:  reducir la desviación entre el presupuesto propuesto y el presupuesto real para programas que tienen por objetivo cerrar las brechas de oferta en servicios de salud, nutrición y educación, respecto de la desviación para el presupuesto en general;  aumentar la relación promedio anual entre desembolsos y asignaciones presupuestarias trimestrales planificadas para programas destinados a reducir las deficiencias en materia de oferta en los servicios de salud, nutrición y educación. 3. Aplicar de manera gradual los contratos por resultados y desempeño en los sectores sociales: v  aumentar la cantidad de programas prioritarios en materia de salud, nutrición y educación relacionados con el programa de las TEC que cuenten con planes estratégicos a varios años de plazo e incluyan objetivos y proyecciones de gasto, estructuras presupuestarias, metas e indicadores de seguimiento. 4. Fomentar la transparencia y la supervisión por parte de la sociedad civil:  aumentar la cantidad de usuarios independientes del portal de información presupuestaria Portal del Ciudadano y la cantidad de visitas anuales;  incrementar la proporción de hojas de calificación de las comunidades adecuadamente completadas por los comités beneficiarios de las TEC. Objetivos de desarrollo El PASS tiene cuatro objetivos: del programa i) fortalecer el desempeño de los sectores sociales con el objetivo de y contribución a la promover el capital humano (salud, nutrición, educación) para los estrategia de alianza ciudadanos más pobres, a través de un rediseño fundamental del con el país (EAP) programa de las TEC del Gobierno, Solidaridad, y su articulación con acciones fundamentales en salud y educación; ii) mejorar la gestión presupuestaria para fortalecer el desempeño de esos sectores sociales dentro del programa de las TEC; iii) aplicar de manera gradual los contratos por resultados y desempeño en sectores sociales; iv) fomentar la transparencia y la rendición de cuentas para los usuarios a través del fortalecimiento de un entorno propicio para una demanda mejor informada y para un mejor desempeño del sector público en la esfera social. El PASS está en consonancia con el pilar central de la EAP, que plantea “reducir la vulnerabilidad sin dejar de producir resultados para todos�. Específicamente, ayuda a preservar y mejorar los activos humanos de los pobres (salud y educación) respaldando un cambio significativo en la política social, que pasaría de la asistencia social a la protección y la promoción del capital humano. También fortalece la rendición de cuentas dentro de los organismos del Gobierno y entre estos y la sociedad civil. Riesgos y mitigación Riesgos macroeconómicos: Las perspectivas a nivel mundial siguen siendo de riesgos altamente inciertas, teniendo en cuenta las dificultades económicas de Europa y Estados Unidos. Esa situación podría atenuar las perspectivas de crecimiento de la República Dominicana a través de una disminución de turistas, la baja en los precios de los productos básicos mineros y el colapso de la demanda de exportaciones. Un déficit mayor que el esperado en el sector de la electricidad podría afectar la solvencia del Gobierno y contribuir a una brecha de financiamiento. Mitigación: Los factores mitigantes abarcan una gestión macroeconómica sólida, lo que incluye el crecimiento en términos de dimensión y de sofisticación del mercado de deuda interna y la mejora de la supervisión financiera y bancaria. Los problemas financieros en el sector público de la electricidad son el principal riesgo fiscal. Una caída en el precio internacional del petróleo ayudaría a mejorar el déficit del sector. Además, el Gobierno está adoptando medidas para abordar la viabilidad financiera del sector público de electricidad, que incluye un aumento en los aranceles y cambios en la vi gestión de las empresas de distribución. La transición de subsidios universales a la electricidad y el gas a subsidios específicos (que utilizan la base de datos de beneficiarios del Sistema Único de Beneficiarios [SIUBEN] y el programa de las TEC) también es parte de la solución a las restricciones fiscales relacionadas con la energía. Riesgos políticos y de transición: Las elecciones nacionales, programadas para mayo de 2012, podrían generar cambios de prioridades y/o clientelismo en la administración de programas sociales. Mitigación: Una importante identificación por parte del Gobierno y de la sociedad civil redunda en beneficio de las reformas. Muchas de estas forman parte de la estrategia de mitigación, ya que tienen como objetivo institucionalizar sistemas de información y gestión clave, procesos de toma de decisiones, roles y normas. El Gobierno también está actualizando su registro de beneficiarios, que utiliza una prueba de medios transparente para determinar la admisibilidad de los hogares. El Banco Mundial y el Banco Interamericano de Desarrollo (BID) seguirán respaldando las medidas tendientes a fortalecer el mecanismo de direccionamiento y a garantizar que las transferencias se realicen gradualmente en función de la verificación de las responsabilidades conjuntas. Riesgos de ejecución: El Gobierno enfrenta limitaciones de capacidad, y la coordinación podría desacelerar algunas reformas. También existen riesgos relacionados al enlentecimiento de los procesos de ejecución y adquisición para algunas reformas. Mitigación: Las limitaciones de capacidad están mitigadas en gran medida por la asistencia técnica no crediticia (ATNC) del Banco y por los recursos de otras operaciones del Banco y del BID. Los riesgos de falta de coordinación se mitigaron mediante: i) la institucionalización de las TEC de los Comités Intersectoriales e Interinstitucionales a nivel central y de comisiones plurisectoriales a nivel local, que abordan temas en ese nivel; ii) las reformas de los procesos de gestión presupuestaria, con solicitudes presupuestarias para satisfacer metas de resultados para el programa de las TEC formuladas conjuntamente por los sectores de protección social, salud y educación; iii) el afianzamiento de la coordinación intersectorial de las TEC en torno de las herramientas y la gestión de cada sector (por ejemplo, sistemas de información para la administración de educación y salud), en lugar de crear herramientas y capacidades paralelas dentro del equipo de gestión del programa de las TEC, y iv) iniciativas activas y sostenidas de coordinación de donantes por parte del Banco y del BID en particular. El compromiso del Gobierno con la protección de los programas destinados a zanjar las brechas de oferta probablemente se mantenga firme, en parte gracias al ejercicio institucionalizado de planificación plurianual. Se espera que la publicación de datos presupuestarios y el fortalecimiento de la capacidad de la sociedad civil para supervisar esa información promuevan la disciplina presupuestaria. Riesgos de oposición de las partes interesadas: Los sindicatos que representan a los docentes o médicos y las asociaciones barriales de los vii propietarios de comercios podrían oponerse a algunas intervenciones. Mitigación: Se espera que una capacitación intensiva sobre el uso y la utilidad de los sistemas de información mitigue la resistencia por parte del personal de salud y de educación. Además, el Gobierno está ampliando las hojas de calificación de las comunidades (con una sección destinada a esos mecanismos) y aceptó que una institución de defensa del consumidor supervise esos servicios. Riesgos de desastres naturales: La República Dominicana sigue encontrándose en una posición de vulnerabilidad ante varios tipos de desastres naturales, que pueden afectar a los pobres y tener impactos fiscales considerables. Mitigación: El programa de las TEC respaldado por esta operación es un instrumento clave para ayudar a los más pobres a mitigar los impactos de la crisis sobre su consumo y su capital humano. A nivel empresarial y gubernamental, el daño a las principales empresas del sector privado está cubierto parcialmente por sus propios seguros, y la asistencia del Banco abarca la mitigación de riesgos de desastres naturales (Préstamo para la Recuperación de Emergencia y Gestión en Caso de Desastres). Código de la operación P125806 viii DOCUMENTO DEL PROGRAMA DEL BIRF PARA UN TERCER PRÉSTAMO PROPUESTO PARA LAS POL�TICAS DE FOMENTO AL DESEMPEÑO Y RENDICIÓN DE CUENTAS DE LOS SECTORES SOCIALES PARA LA REPÚBLICA DOMINICANA I. INTRODUCCIÓN 1. En el presente documento se describe el programa propuesto para un Tercer Préstamo para Políticas de Desarrollo al PASS en la República Dominicana. Esta operación se propone como la tercera en una serie de tres operaciones programáticas secuenciales. El objetivo general es mejorar los resultados en sectores sociales, para preservar el capital humano de los ciudadanos más pobres a corto plazo y mejorarlo a mediano plazo. En consonancia con esta visión, el PASS tiene cuatro objetivos: i) mejorar el desempeño de los sectores sociales para promover el capital humano de los ciudadanos más pobres, a través de un rediseño fundamental del programa gubernamental de las TEC, Solidaridad, y su articulación con acciones fundamentales en los sectores de salud y educación; ii) mejorar la gestión presupuestaria para respaldar el desempeño de los sectores sociales, proteger gastos sociales esenciales y respaldar las mejoras necesarias en la oferta de servicios de salud, nutrición y educación; iii) respaldar la aplicación gradual de contratos por resultados y desempeño en organismos clave del sector social, y iv) fortalecer la transparencia y la supervisión en sectores sociales. II. CONTEXTO DEL PA�S SUCESOS ECONÓMICOS RECIENTES 2. La República Dominicana registró una desaceleración económica significativa durante la crisis económica mundial, pero pudo recuperar rápidamente su crecimiento. Tras un período de crecimiento alto que promedió el 9,5 por ciento (2005-07), la actividad económica se desaceleró al 5,3 por ciento en 2008 y continuó así hasta llegar al mínimo del 3,5 por ciento en 2009. Sin embargo, estas tasas eran muy superiores al promedio de América Latina y el Caribe. El crecimiento comenzó a acelerarse nuevamente en el tercer trimestre de 2009 y, en 2010, el país experimentó una de las mayores tasas de crecimiento de la región con el 7,8 por ciento. El ingreso nacional bruto per cápita aumentó de US$4,330 en 2008 a US$4,880 en 20101. La República Dominicana mantiene uno de los mejores desempeños económicos de la región. 3. El crecimiento reciente fue a causa de la recuperación del consumo. El consumo del sector privado, que representó el 90 por ciento del producto interno bruto (PIB) en 2010, creció el 7,7 por ciento, mientras que la inversión registró un aumento del 17,5 por ciento, impulsada por el incremento del gasto de capital público. Las exportaciones, que habían caído el 11 por ciento entre 2007 y 2009, comenzaron a recuperarse en 2010. Eso se debió en parte al terremoto en Haití, que incrementó la demanda de materiales de construcción y productos alimenticios de la República Dominicana2. Las importaciones disminuyeron ligeramente en 2009, en función de 1 Metodología Atlas, actualizado en abril de 2011. 2 Incluso antes del terremoto, las exportaciones a Haití habían aumentado, lo que llevó al país a convertirse en el segundo socio comercial de la República Dominicana. 1 la desaceleración de la demanda interna y de la baja en los precios del petróleo respecto del punto máximo que alcanzaron en 2008, aunque resurgieron notablemente en 2010 por la recuperación del consumo y los precios de productos básicos elevados. Los principales sectores de la economía experimentaron una expansión en 2010, en el lado de la oferta. El crecimiento fue especialmente alto en las áreas de comercio (13,6%), servicios financieros (12,5%) y construcción (11%). Las manufacturas locales, en especial de productos alimenticios, también registraron un crecimiento saludable (7,7%), impulsado por la sólida demanda de productos de la República Dominicana luego del terremoto de Haití en enero de 2010. Gráfico 1. Crecimiento del PIB trimestral (%) 11 9 7 5 3 1 -1 -3 -5 Q1 Q2 Q3 Q4 Q1 Q2 Q3 Q4 Q1 Q2 Q3 Q4 Q1 2008 2009 2010 2011 Private Consumption Public Consumption Investment Net Exports GDP Fuente: Banco Central de la República Dominicana (BCRD). Inglés Español Private Consumption Consumo privado Net Exports Exportaciones netas GDP PIB Investment Inversión Q (Quarter) T (Trimestre) 4. Algunos factores externos también fueron fundamentales para el crecimiento económico sólido. La caída de las remesas producto de la crisis económica mundial fue relativamente leve, dado que los trabajadores de la República Dominicana en Estados Unidos suelen emplearse en el sector de servicios y no en el de construcción, uno de los más golpeados. En 2010, las remesas se mantuvieron por debajo de su punto máximo previo a la crisis, pero los aumentos registrados a fin de año sugieren una reversión de esa tendencia. Durante el tercer trimestre de 2009 repuntó el turismo, y actualmente la proporción de turistas provenientes de nuevos mercados, como Europa oriental y América del Sur, sigue en aumento. 2 Gráfico 2. Sector externo y cuenta corriente 60% 10% 8% 40% 6% Current account balance, %GDP 4% 20% growth rates % 2% 0% 0% 2006 2007 2008 2009 2010 2011 Q1 z -2% -20% -4% -6% -40% -8% -60% -10% Current account National exports FTZ exports Imports Remittances Fuente: BCRD. Inglés Español Growth rates % Tasas de crecimiento, % Current account Cuenta corriente National exports Exportaciones nacionales FTZ exports Zona de libre comercio: Exportaciones Imports Importaciones Remittances Remesas Current account balance, % GDP Saldo de cuenta corriente, % del PIB 5. Sin embargo, la cuenta corriente se deterioró de manera abrupta en 2010, principalmente a causa del debilitamiento de la balanza comercial. Si bien las exportaciones no relacionadas con la zona de libre comercio crecieron el 49,1 por ciento en 2010, la recuperación en las exportaciones de estas zonas fue relativamente leve (7,5%). Las exportaciones totales crecieron, así, el 20,3 por ciento en 2010. El aumento marcado de las importaciones impulsó la balanza comercial hacia un déficit del 16,6 por ciento del PIB, que fue compensado por la recuperación de los ingresos provenientes del turismo. En consecuencia, el déficit de cuenta corriente llegó al 8,5 por ciento, comparado con el 5 por ciento registrado en 2009. La inversión extranjera directa (IED) bajó de US$2200 millones, registrados en 2009, a US$1,600 millones, la mayor parte de esa inversión se destinó a manufacturas, telecomunicaciones, minería y bienes raíces. Se incrementó el endeudamiento externo para financiar el déficit de cuenta corriente como consecuencia de la contracción de la IED. Las reservas en moneda extranjera (si bien están en niveles históricos máximos de acuerdo con los estándares dominicanos), continúan en un nivel bajo según estándares internacionales: totalizan el valor de 1,9 meses de importaciones. 6. La inflación comenzó a acelerarse en 2010. Luego de un aumento promedio en el índice de precios al consumidor (IPC) del 1,5 por ciento en 2009, la inflación aumentó de manera abrupta en 2010 y llegó al 6,3 por ciento, en gran medida a causa del aumento de los precios de 3 los alimentos y del petróleo: la inflación básica (que no incluye estos productos) se mantuvo en el 3,5 por ciento. A pesar del aumento, la inflación según el IPC se mantuvo claramente por debajo de los niveles de la crisis de 2008 y en el rango meta establecido por el BCRD, del 6 por ciento al 7 por ciento. 7. El saldo fiscal mejoró en 2010 como resultado del retiro gradual del estímulo fiscal. Las autoridades adoptaron una política fiscal más restrictiva en el segundo semestre de 2010, en función del acuerdo del derecho de giro con el Fondo Monetario Internacional (FMI). Por consiguiente, el déficit general mejoró del 3,2 por ciento (2009) al 2,7 por ciento (2010). El resultado, no obstante, superó la meta del 2,5 por ciento, a causa de dos factores principales: i) el desempeño deficiente en términos de recaudación impositiva, que bajó del 14,9 por ciento del PIB (2008) al 12,7 por ciento del PIB (2010); y ii) mayores transferencias de las que se esperaban en el sector de la electricidad, a causa del precio elevado del petróleo. 8. No obstante, la expansión fiscal generó un aumento moderado en la relación entre deuda pública y PIB3. De acuerdo con el MH, la deuda consolidada del sector público aumentó del 33,1 por ciento en 2007 al 37,4 por ciento en 2010. Sin embargo, la proporción está por debajo de proyecciones anteriores, que preveían un aumento del 39,8 por ciento. La deuda interna aumentó de US$1,000 millones en 2007 a US$5,000 millones en 2009, con la emisión de bonos del Tesoro y del BCRD4. Si bien la deuda externa privada se mantuvo relativamente estable, la deuda externa oficial se expandió a un ritmo promedio del 18 por ciento en 2008-10, principalmente a causa del acuerdo de PetroCaribe con Venezuela y el ingreso de fondos de instituciones multilaterales en el contexto de la crisis mundial. 9. No hay señales de tensión en el sistema bancario. Los préstamos improductivos se mantuvieron en un nivel bajo, gran cantidad de bancos informan repuntes en su rentabilidad, y el sistema se mantiene bien capitalizado. Además, todavía queda mucha liquidez en el sistema, como resultado de la prudencia de los bancos en la oferta de crédito en el pasado. El recorte en los requisitos de reservas redundó en una reducción de las reservas efectivas, pero los bancos siguen conservando importantes reservas de liquidez en el BCRD. PANORAMA MACROECONÓMICO Y RIESGOS 10. El panorama económico general de la República Dominicana se mantiene positivo. El crecimiento del primer trimestre de 2011 alcanzó el 4,3 por ciento, indicio de una desaceleración gradual, producto de la finalización del estímulo fiscal y monetario. Se aplicó una corrección a la baja de medio punto a las proyecciones de crecimiento de fines de 2011, que quedaron entre el 5,0 por ciento y el 5,5 por ciento (FMI y BCRD); a mediano plazo, se proyecta una convergencia hacia un crecimiento del 6 por ciento por año. Este nivel de crecimiento está sustentado por una 3 A menos que se indique lo contrario, “deuda pública� se refiere a la deuda pública bruta, es decir, los activos financieros en poder del Gobierno. Por otro lado, la deuda intragubernamental se resta, de acuerdo con el enfoque utilizado por las autoridades. 4 La principal razón para el aumento de la deuda interna fue la emisión de bonos en el contexto del plan de recapitalización del BCRD. El plan está incorporado en la Ley 167-07, adoptada a partir de las recomendaciones de la Comisión Técnica del Banco Central, el FMI y otros organismos gubernamentales. Los bonos del BCRD (inexistentes antes de la ley mencionada) representaron US$2,200 millones en 2008-11. 4 IED más diversificada, las exportaciones y los ingresos provenientes del turismo, que contribuyeron a la capacidad de adaptación económica de la República Dominicana. 11. Como consecuencia del incremento de los precios de los alimentos y los productos básicos, la inflación en 2011 está en aumento. La inflación interanual según el IPC aumentó al 9,3 por ciento en junio, mientras que la inflación básica se aceleró y llegó al 6,1 por ciento interanual, a medida que se cierra la brecha de producción. La inflación acumulada según el IPC en la primera mitad del año llegó al 5,9 por ciento. A fin de combatir las presiones inflacionarias, el BCRD elevó la tasa de interés de los préstamos día a día cinco veces entre septiembre de 2010 y mayo de 2011: pasó del 4 por ciento al 6,75 por ciento. También se espera que las presiones inflacionarias disminuyan por la desaceleración de la demanda interna. Por consiguiente, se proyecta que la inflación baje al 6,8 por ciento hacia fines de 2011. Cuentas fiscales 12. Se prevé que la recaudación fiscal se recupere gradualmente a partir de la mayor actividad económica y de las reformas impositivas aprobadas recientemente. Se espera que las reformas impositivas aprobadas en junio de 2011 (véase el anexo 7) aumenten la recaudación fiscal en un 0,4 por ciento del PIB en 2011 y en un 0,3 por ciento del PIB en 2012. Por el lado de la administración impositiva, se espera lograr mejoras en términos de eficiencia de las medidas tomadas por el Gobierno en los últimos meses, como: i) la cobranza del impuesto al valor agregado (IVA) en las importaciones de todas las empresas abarcadas por el régimen Proindustria; ii) la retención del impuesto sobre la renta correspondiente a las ganancias de casinos y premios de lotería, y iii) la recaudación de IVA y los derechos de aduana en organismos de la administración pública previamente exentos. No obstante, el sistema impositivo del país conserva algunas debilidades, como la gran cantidad de exenciones, que según estimaciones totalizan casi el 6% del PIB. Por consiguiente, no se prevé que la recaudación fiscal aumente sino gradualmente, desde un 12,7 por ciento del PIB (en 2010) a un 14,4 por ciento del PIB (en 2014). 13. Se espera que las recientes acciones del Gobierno atenúen las presiones en materia de gasto. El Gobierno anunció un aumento del 8 por ciento en las tarifas de la electricidad en junio de 2011, que ayudará a estabilizar el déficit del sector público de la electricidad. No obstante, a corto plazo, el déficit del sector sigue limitando el espacio fiscal del Gobierno: a mediados de julio, el Congreso adoptó un presupuesto complementario que incluye recortes generales del gasto (se protegió el gasto social en educación, pero no se preservó la totalidad del gasto en salud) para financiar las transferencias al sector de la electricidad, mayores que las esperadas. De cualquier modo, se espera que el saldo fiscal mejore del -2,7 por ciento del PIB en 2010 al -1,5 por ciento del PIB en 2011. Se proyecta que las mejoras en la gestión de las empresas de distribución de electricidad, a mediano plazo, basadas en un aumento de la facturación y de la recaudación, además de la adopción de la tarifa técnica, ayudarán a reducir gradualmente las transferencias presupuestarias al sector, lo que reducirá el riesgo fiscal (véase el anexo 7). Esas medidas liberarán recursos para los gastos prioritarios en sectores sociales. Se proyecta que el déficit fiscal general se estabilice en torno del nivel del 1% del PIB a mediano plazo. 5 Cuadro 1. República Dominicana: Principales indicadores económicos, 2006-14 (Porcentaje del PIB, a menos que se indique lo contrario) 2006 2007 2008 2009* 2010* 2011 2012 2013 2014 Reales Proyectados Ingreso y precios Crecimiento del PIB (variación porcentual) 10,7 8,5 5,3 3,5 7,8 5,3 5,5 6,0 6,0 Inflación, final del período 5,0 8,9 4,5 5,8 6,2 6,8 5,0 5,0 4,5 Tipo de cambio (% apreciación - o depr. +) 11,8 0,0 4,2 4,3 2,4 3,8 2,3 3,1 2,9 Inversiones y ahorros Inversión interna bruta (precios actuales) 18,4 18,9 18,2 14,8 16,3 16,5 16,7 16,6 16,5 Ahorro interno bruto 10,4 9,8 4,6 6,6 5,3 5,7 8,7 8,3 8,0 Sector público no financiero Total de ingresos y donaciones 16,2 17,7 15,9 13,7 13,5 13,8 14,3 14,8 14,8 Total de recaudación impositiva 14,8 16,0 14,9 13,1 12,7 13,2 13,8 14,2 14,4 Gastos totales (intereses incluidos) 16,1 17,1 19,6 16,9 16,1 15,3 15,5 16,2 16,0 Gasto corriente 12,9 12, 14,5 13,3 12,5 11,9 11,7 11,8 11,8 Gasto de capital 3,3 4,1 5,1 3,6 3,7 3,4 3,8 4,4 4,2 Saldo primario (neto de donaciones) 1,2 2,2 -2,1 -1,4 -0,7 0,7 1,0 1,1 1,2 Intereses 1,4 1,6 1,7 1,8 1,9 2,2 2,2 2,4 2,3 Saldo general -0,2 0,6 -3,8 -3,2 -2,7 -1,5 -1,2 -1,3 -1,1 Deuda pública Deuda total ** 36,1 33,1 33,5 36,6 37,4 36,6 35,3 33,2 31,4 Balanza de pagos Saldo de cuenta corriente -3,7 -5,3 -9,9 -5,0 -8,5 -8,3 -6,6 -5,7 -5,9 Balanza comercial -15,6 -15,6 -20,3 -14,6 -16,6 -16,3 -13,8 -14,0 -14,2 Exportaciones de bienes y servicios (zonas de libre comercio incl.) 31,3 28,9 25,6 22,0 22,3 24,4 26,6 26,3 26,6 Importaciones de bienes y servicios (zonas de libre comercio incl.) 38,5 37,1 39,1 30,2 33,3 35,1 34,6 34,6 35,1 IED 4,3 3,8 6,3 4,6 3,1 3,4 3,7 3,5 3,4 Remesas 7,7 7,3 7,1 6,5 5,7 5,4 5,1 4,9 4,8 Partida de memorando: PIB nominal (miles de millones de USS) 35,2 39,8 45,6 46,8 52,3 56,7 61,3 66,2 71,3 PIB nominal (miles de millones de RD$) 1189,8 1364,2 1576,2 1678,8 1921,9 2161,4 2394,3 2664,8 2951,8 Fuente: cifras reales del BCRD. Proyecciones basadas en estimaciones del personal del Banco Mundial. *Nota: 1) Las autoridades están en el proceso de corrección de algunos datos de 2009 y 2010; 2) evaluación de los métodos alternativos para llegar al déficit fiscal general de los años proyectados por lo que este cuadro podría ser objeto de correcciones; 3) las estadísticas toman la deuda pública como deuda bruta, es decir, no neta de bonos en propiedad de organismos gubernamentales. 6 ** Deuda pública consolidada, que incluye la deuda del BCRD. Datos reales y proyecciones basados en análisis de sostenibilidad de la deuda (véase el anexo 6). 7 14. Existen algunos riesgos a la baja importantes en el panorama macroeconómico y fiscal. Las perspectivas económicas generales dependen de que continúe la recuperación económica mundial y de que se estabilicen (o bajen) los precios del petróleo. En particular, una profundización de las dificultades económicas de Europa o los Estados Unidos podría reducir el crecimiento de la República Dominicana, dificultar la política fiscal restrictiva y estancar el impulso de reforma, en especial si no se renueva el programa del FMI más allá del primer trimestre de 2012. Además, es posible que las elecciones presidenciales de 2012 redunden en aumentos en los gastos durante la campaña y en que se pospongan o reviertan medidas impopulares, como los aumentos en las tarifas de electricidad. Deuda pública y necesidades de financiamiento 15. Se espera que las necesidades de financiamiento del Gobierno en 2011 se satisfagan mediante una combinación de inversiones y préstamos de respaldo presupuestario, además de la emisión de bonos internos e internacionales. Se estima que los requisitos de financiamiento brutos totales alcancen los US$2,500 millones (equivalente al 4,4% del PIB) en 2011. Se proyecta que esa brecha se cerrará mediante la emisión de bonos internos (US$384 millones) e internacionales (US$500 millones) y mediante préstamos de instituciones bilaterales y multilaterales (US$1,700 millones). A medida que el saldo fiscal mejora y los pagos de amortización disminuyen, se prevé que los requisitos de financiamiento bajen hasta US$2,100 millones en 2012 (equivalente al 3,5% del PIB). 16. Un análisis de sostenibilidad de la deuda muestra que la deuda pública de la República Dominicana, al parecer, está dentro de los márgenes de la sostenibilidad5. La postura fiscal anticíclica aplicada en respuesta a la crisis económica mundial generó un aumento leve en la relación deuda pública/PIB, que pasó del 33,1 por ciento en 2007 al 37,4 por ciento en 2010. El Gobierno comenzaría a reducir ese coeficiente, a partir de 2011, en función de la mejora de las condiciones externas para generar superávits primarios. En ese contexto, la deuda pública consolidada bajaría al 29,7 por ciento en 2015. Los análisis de sensibilidad muestran que la sostenibilidad de la deuda continua particularmente vulnerable a los movimientos bruscos en el tipo de cambio (véase el anexo 6). 17. El Gobierno está comprometido con la gestión macroeconómica sólida en el contexto del acuerdo de derecho de giro con el FMI. Tras una demora en la realización de la quinta evaluación6, el Directorio Ejecutivo del FMI terminó con ambas evaluaciones (quinta y sexta) correspondientes al acuerdo de derecho de giro a mediados de julio de 2011. En la evaluación se señalaba que el desempeño macroeconómico era mejor que el esperado y que las autoridades habían comenzado a concentrarse en ejecutar la fase restrictiva del programa. Sin embargo, se registraron desvíos respecto de los criterios de desempeño fiscal en diciembre de 2010 y marzo de 2011, incluidos los déficits del Gobierno central y del sector público de electricidad, que reflejan la demora de las reformas impositivas y el aumento en el precio internacional del petróleo. La meta de déficit del sector de electricidad para fines de 2011 se corrigió y pasó de 5 El análisis de sostenibilidad de la deuda está basado en la definición de deuda bruta. 6 La quinta evaluación no pudo realizarse en el plazo programado porque las autoridades necesitaron más tiempo para articular políticas tendientes a corregir pequeños desvíos programáticos a fines de 2010 y para responder a la crisis del precio del petróleo de principios de 2011. 8 US$350 millones a US$690 millones, y se sumaron los valores de referencia estructurales sobre la reforma del sector de electricidad (por realizarse antes de septiembre de 2011), lo que incluye la adopción por ley de la tarifa técnica y la aplicación de un mecanismo de fijación de precios flexible. Las autoridades mantienen su compromiso con el cumplimiento de las metas del programa para 2011, como quedó demostrado por las medidas tomadas en los últimos meses, incluido el aumento en las tarifas del servicio eléctrico, la adopción de reformas impositivas y la reducción del gasto. 18. Teniendo en cuenta este compromiso y la ejecución sostenida del acuerdo de derecho de giro con el FMI, se considera que el marco de política macroeconómica es adecuado. POBREZA Y DESARROLLO HUMANO 19. La República Dominicana aprendió en crisis anteriores acerca de la importancia de proteger las ganancias de capital humano en condiciones económicas adversas. La crisis bancaria interna de 2003 llevó a 1,3 millones de personas a la pobreza: un incremento del 15 por ciento en la pobreza y el 4 por ciento en el desempleo. La pobreza y, en particular, la pobreza extrema, bajaron ligeramente desde 2007, aunque esas tendencias positivas se mantienen frágiles. En abril de 2010, la tasa de pobreza era del 33,2 por ciento, mientras que la de pobreza extrema era del 9,6 por ciento, por debajo de los niveles de 2007. No obstante, las cifras oficiales del Gobierno indican que hubo un leve aumento, tanto en la pobreza extrema como en la moderada, en octubre de 2010 (véase el gráfico 3). El desempleo bajó el 6 por ciento en 2010 y llegó al 14 por ciento, aunque esta cifra oculta importantes disparidades entre los diversos grupos demográficos. Gráfico 3. República Dominicana: Pobreza y desempleo, 2000-10 50 45 40 35 30 25 20 15 10 5 0 Apr. Apr. Apr. Apr. Apr. Apr. Apr. Apr. Apr. Apr. Apr. Oct. Oct. Oct. Oct. Oct. Oct. Oct. Oct. Oct. Oct. Oct. 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 Extreme poverty Moderate poverty Unemployment Fuente: pobreza: SEDLAC, del Ministerio de Economía, Planificación y Desarrollo (MEPD), con metodología del Banco Mundial para recuento; desigualdad: cifras del BCRD. 9 Inglés Español Extreme poverty Pobreza extrema Moderate poverty Pobreza moderada Unemployment Desempleo April Abril October Octubre 20. Las crisis anteriores generaron bajas marcadas en términos de gasto social: en 2003 el gasto en salud se redujo el 36 por ciento, mientras que el de educación bajó el 34 por ciento (véase el gráfico 4). El gasto público en educación y salud se mantiene bajo si lo comparamos con los estándares regionales, pero luego de la crisis de 2003 se mantuvo protegido y priorizado. El gasto en educación aumentó del 2,24 por ciento del PIB en 2008 hasta aproximadamente el 2,3 por ciento en 2009 y 2010, y se proyecta que se mantendrá en ese nivel en 2011. En el presupuesto de 2012, se prevé un aumento del 3% en el gasto en educación. De manera similar, el gasto en salud aumentó del 1,40 por ciento del PIB en 2009 al 1,70 por ciento del PIB en 2010, y se proyecta que se mantendrá en niveles similares en 20117. Gráfico 4. Gasto público en salud y educación, 2000-11 4.0% 3.5% 3.0% 2.5% 2.0% 1.5% 1.0% 0.5% 0.0% 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011* Public expenditure on education, as a % of GDP Public expenditure on health, as a % of GDP Fuente: MEPD, 2011. Nota: *Cifras preliminares de 2011. Inglés Español Public expenditure on education, as a % of GDP Gasto público en educación, como % del PIB Public expenditure on health, as a % of GDP Gasto público en salud, como % del PIB 7 La cifra del gasto en salud presupuestado como proporción del PIB se mantiene constante en 2011, a pesar de la reducción del 5 por ciento en las asignaciones al Ministerio de Salud Pública y Asistencia Social (MSP), en julio de 2011. Eso se explica porque la asignación inicial nominal al gasto en salud de 2011 fue mayor que la de 2010, y por la disminución de las estimaciones sobre el PIB de 2011. Los aumentos en el presupuesto de educación en agosto de 2011 (en un contexto de recortes presupuestarios significativos) no se ven reflejados en la información. Los datos de 2010 y 2011 se basan en la “clasificación económica de gastos por función�. 10 21. El impacto de la crisis de 2003 sobre el gasto social y la pobreza generó un énfasis renovado en la importancia de redes de protección social para mitigar los riesgos y abordar las causas de la pobreza. El Gobierno respondió a la crisis mediante la creación del programa Solidaridad en 2005, un programa de las TEC destinado a garantizar las inversiones en el capital humano de los hogares pobres, y en especial la salud, la nutrición y la educación de los niños de esos hogares, además del aumento del consumo. En el contexto del programa Solidaridad, los beneficiarios son seleccionados mediante el SIUBEN, creado en 2004-05. La combinación del programa Solidaridad y el SIUBEN representó un giro importante: el cambio desde un modelo de subsidios universales e incondicionados hacia uno de subsidios dirigidos, basados en las inversiones en materia de capital humano. 22. Es probable que el aumento de los precios de los alimentos y del petróleo y la crisis financiera mundial hayan afectado los índices de pobreza desde 2008-09. El Gobierno adoptó importantes medidas de mitigación para abordar la crisis, incluida la expansión de la cobertura de los programas de protección social (60,000 nuevos beneficiarios del programa Solidaridad, con un total de aproximadamente 590,000 beneficiarios), la expansión del régimen subsidiado Seguro Nacional de Salud (SENASA), que en la actualidad abarca el 59,2 por ciento de los pobres, y la ejecución de políticas relacionadas con el alimento, como el financiamiento de depósitos de granos para mejorar la reglamentación de las compras a granel y para controlar el precio de los granos; el aumento de la cantidad de mercados agrícolas que ofrecen canastas de alimentos fortificados y subsidiados, y la reinstauración del programa de desayunos en las escuelas (véase el anexo 8). Además, los aumentos del gasto social de 2009 fueron el resultado de las medidas anticíclicas del Gobierno y de las medidas coordinadas del MH, el MEPD y los ministerios sociales, tendientes a reducir las brechas en la oferta de servicios de salud y de educación. En consecuencia, esta crisis no se tradujo en una contracción considerable del gasto social, como había ocurrido en 2003. 23. En la República Dominicana, es preciso fortalecer más la calidad de la atención médica y el acceso a algunos servicios básicos de salud, en especial en el primer nivel de atención. La Encuesta Demográfica y de Salud (ENDESA) de 2007 muestra que más del 95 por ciento de las mujeres recibieron al menos cuatro controles prenatales, y que el 97 por ciento de los partos contó con asistencia médica profesional. De todos modos, la tasa de mortalidad materna se mantuvo en niveles altos, 159 por cada 100, 000 nacimientos, en comparación con los niveles observados en países de la región con ingresos similares; la tasa de nacimientos en instituciones es mucho menor (ENDESA 2007)8. Aunque, en general, el acceso a los servicios de salud no es un problema, la cobertura de vacunación fue notablemente baja en 2007: solo el 39 por ciento de los niños de entre 18 y 59 meses recibieron una inmunización completa en sus primeros 18 meses de vida. La calidad es un problema en el primer nivel de atención. Un estudio realizado en 2010 en 1271 instalaciones de atención médica primaria reveló brechas en los equipos, suministros y personal respecto de las directrices definidas por la Dirección de Habilitación. Ninguna de las unidades públicas encuestadas de atención primaria, gestionadas por el Ministerio de Salud (MSP), satisfizo los estándares mínimos de equipos obligatorios y la mayoría tampoco contaba con todo el personal necesario. 8 Esta es la última encuesta en la República Dominicana; no hay otra fuente reciente de datos comparables. La próxima ENDESA se realizará en 2012. 11 24. La calidad de la educación es el principal desafío del sistema educativo. La República Dominicana tiene uno de los niveles de gasto público en educación más bajo de la región (como proporción del PIB) y el peor desempeño en la prueba del Segundo Estudio Regional Comparativo y Explicativo (SERCE), el examen estandarizado regional que mide la calidad de la educación. El bajo desempeño afecta a todos los grupos socioeconómicos: en promedio, las personas del quintil más rico tienen un desempeño similar en el examen al de las personas del quintil más pobre de Nicaragua. Sin embargo, los problemas son más pronunciados en los hogares más pobres. Aunque el acceso inicial a la educación primaria es elevado, con diferencias mínimas entre grupos socioeconómicos, la matrícula empieza a disminuir a partir de los 14 años para los estudiantes del quintil más pobre (y a partir de los 16 años para los estudiantes más ricos), y los pobres registran mayores tasas de repitencia y deserción. En general, los estudiantes provenientes del quintil más pobre pasan 12 años en la escuela y acumulan 9,6 años de educación, mientras que los del quintil más rico acumulan 11,8 años de educación con 13 años de escolaridad (véase el anexo 9). CONTEXTO POL�TICO 25. El contexto político actual en la República Dominicana se destaca por la estabilidad, pero las próximas elecciones presidenciales de mayo de 2012 ofrecen un importante contexto preelectoral para esta operación. Históricamente, el sistema político de la República Dominicana se caracterizó por la concentración de poder en el Poder Ejecutivo. El presidente Fernández ocupó su cargo: entre 1996 y 2000; a partir de agosto de 2004, y fue reelegido en mayo de 2008 por una diferencia notable. El partido gobernante también expandió su mayoría en el Congreso en mayo de 2010 (obtuvo 31 de 32 escaños), planteando las bases para continuar con las reformas políticas y las iniciativas, lo que incluye un énfasis notable sobre el fortalecimiento de la cohesión social y la transparencia. Desde el comienzo de las series de PASS, el Gobierno mantuvo su compromiso con la cohesión social y la reducción de la pobreza, que fue reforzado posteriormente por la crisis mundial. Si bien es poco probable que un nuevo Gobierno cuestione los programas sociales centrales, el Gobierno actual está concentrando sus últimos meses en institucionalizar las reformas recientes, mediante la consolidación de sistemas y procesos. III. EL PROGRAMA DEL GOBIERNO 26. El programa amplio de reformas políticas del Gobierno destinado a mejorar el capital humano de los hogares más pobres se concentra en mejorar el desempeño y la rendición de cuentas de organismos clave del sector público y fortalecer las inversiones en salud, nutrición y educación destinadas a las familias pobres, sin dejar de garantizar que los recursos públicos se gestionen de manera más eficaz, eficiente y transparente para estas inversiones. La estrategia incluye acciones en cuatro ámbitos de políticas generales:  mejora del desempeño de los organismos del sector social, lo que incluye reformas en el programa Solidaridad tendientes a transformarlo en un programa de las TEC con el objetivo en la promoción del capital humano;  mejora de la calidad, la rendición de cuentas y la eficiencia del gasto público social, específicamente a través del fortalecimiento en la gestión y la planificación presupuestaria;  adopción de presupuestación y gestión del sector social basadas en el desempeño;  fortalecimiento de la transparencia y la supervisión del gasto público. 12 27. Esas iniciativas se integraron en la Estrategia Nacional de Desarrollo 2030 (la primera de la historia), que aún no fue aprobada por el Congreso. La estrategia abarca el período 2010-30 y apunta a crear un crecimiento económico dinámico y sostenido y a distribuir sus beneficios entre todos los ciudadanos, con énfasis en la reducción de la pobreza, la igualdad, el desarrollo sostenible e instituciones eficientes y transparentes. En el cuadro 2 se resumen los ejes estratégicos del plan y los objetivos específicos seleccionados vinculados con el enfoque del Gobierno para las series PASS. Cuadro 2. Ejes estratégicos y objetivos de la Estrategia Nacional de Desarrollo 2010-30 Ejes estratégicos (todos) Objetivos específicos (seleccionados) 1. Un Estado de derecho democrático y social  Estructurar una administración pública eficiente que actúe con honestidad, con instituciones éticas, transparentes y ética, rendición de cuentas y transparencia, orientada a los resultados, y eficientes en servicio de una ciudadanía sirva a los ciudadanos y al desarrollo local y nacional. responsable y participativa, que garantice la  Promover la calidad de la democracia, sus principios, sus instituciones, los seguridad y promueva la equidad, la coexistencia procedimientos que facilitan la participación institucional y organizada de pacífica y el desarrollo local y nacional la ciudadanía y el ejercicio responsable de los derechos y responsabilidades de los ciudadanos. 2. Una sociedad con igualdad de derechos y  Crear un sistema de educación nacional de calidad que: prepare para un oportunidades, que garantice educación, salud y aprendizaje que abarque toda la vida, promueva el desarrollo humano y el servicios básicos de calidad para toda la ejercicio de una ciudadanía responsable en el marco de valores morales y población y promueva la reducción gradual de la principios éticos coherentes con el desarrollo sostenible y la igualdad pobreza y de la desigualdad social y territorial. de género.  Universalizar el acceso, desde la educación preescolar hasta la educación secundaria.  Garantizar el acceso a servicios de atención médica integral de calidad, con énfasis en la promoción de la salud y la prevención de enfermedades, a través de un sistema nacional de salud consolidado.  Aumentar el capital humano y social y las oportunidades económicas para los pobres como una manera de mejorar su capacidad de inserción laboral, sus capacidades de generación de ingresos y sus condiciones de vida.  Reducir la pobreza a través de un sistema eficiente y eficaz de protección social que contemple las necesidades y las vulnerabilidades a lo largo de la vida.  Proteger a los niños y los adolescentes, en especial a quienes estén en situación de vulnerabilidad, y promover su inclusión social.  Proteger a la población adulta, en especial en situación de vulnerabilidad, y promover su inclusión social.  Proteger a la población con discapacidades, en especial aquellas en situación de vulnerabilidad, y promover su inclusión social. 3. Una economía plural, innovadora,  Consolidar la gestión de las finanzas públicas para asignar recursos en diversificada y sostenible, con cohesión sectorial todas las prioridades a nivel nacional de desarrollo y garantizar una y territorial, orientada hacia la calidad y la distribución justa del ingreso nacional. sostenibilidad ambiental, lo que genera un crecimiento elevado sostenible con equidad y empleo y competitividad a nivel internacional. 4. Una sociedad con una producción y  Desarrollar un sistema nacional eficiente para la gestión integrada de consumo sostenibles que, con igualdad y riesgos, con participación activa de los gobiernos locales y las eficacia, gestiona los riesgos, el medio ambiente comunidades, que minimice el daño y habilite la recuperación rápida de y los recursos naturales, y se adapta de manera las poblaciones y áreas afectadas. adecuada al cambio climático. 28. Desde el comienzo de las series PASS, el Gobierno mantuvo un compromiso político sólido con la cohesión social y la reducción de la pobreza. La crisis económica mundial, en cierta medida, reforzó el compromiso del Gobierno con el programa de reformas teniendo en cuenta la 13 mejora en el desempeño de los sectores sociales. Además, la mejora de la planificación presupuestaria, incluida la introducción del Plan Nacional Plurianual del Sector Público (PNPSP), que está priorizado centralmente y coordinado entre el nivel de ministerios centrales y otros competentes, ayudó a establecer prioridades en los aspectos fundamentales del sector social y a preservar los niveles de gastos de ese sector. Ese compromiso se refleja en las iniciativas del Gobierno para aumentar el gasto en el sector social y mantenerlo en épocas de crisis, como se analizó en la sección anterior. 29. La Estrategia Nacional de Desarrollo se benefició a partir de las consultas realizadas en todo el país en 2010, por iniciativa del Gobierno, y refleja las principales inquietudes que expresaron las organizaciones de la sociedad civil (OSC). En más de 50 reuniones realizadas, participaron aproximadamente 7700 personas y 1425 organizaciones políticas, económicas, sociales, privadas o de la sociedad civil. Durante las consultas, más del 80 por ciento de los participantes destacó la importancia de aumentar el acceso a servicios de educación y de salud de calidad mediante: el acceso universal, el incremento de la eficiencia y la transparencia del gasto público. 30. El Gobierno también siguió procurando aportes de la sociedad civil en el contexto de la Iniciativa Participativa Anti-Corrupción (IPAC). La IPAC fue promovida por 12 organismos de desarrollo internacionales y contó con la dirección conjunta del MEPD, el Ministerio de la Presidencia y la Comisión Nacional de Ética y Combate a la Corrupción. En marzo de 2011, los 16 puntos focales del Gobierno realizaron la primera auditoría pública sobre el grado de avance de los planes de acciones sectoriales de transparencia y rendición de cuentas (en las áreas de salud, educación, acceso a la información y agua). Los resultados indicaron que están en marcha las áreas respaldadas en el contexto del PASS, como la mejora en la supervisión por parte de la sociedad civil del presupuesto y las recomendaciones específicas en los sectores de educación y salud9. El Portal del Ciudadano (“Consulta Amigable�) respaldado por esta operación es un hito para el marco de seguimiento del Grupo de Trabajo de la IPAC sobre la gestión de las finanzas públicas. 31. Por último, se formaron recientemente coaliciones destinadas a fortalecer la presencia y la influencia de la sociedad civil en los asuntos públicos. En particular, el Consejo Consultivo de la Sociedad Civil (que representa un amplio espectro de OSC) está realizando actualmente un seguimiento de las políticas sociales, que representan el 44 por ciento de los gastos del país e interactúa regularmente con el Gabinete Social. Esas organizaciones también son parte del Foro Ciudadano, que abarca a más de 200 OSC de todo el país. Algunas OSC también comenzaron a concentrarse en el seguimiento del presupuesto público, en especial del presupuesto nacional y de las asignaciones a gastos sociales. 9 El Grupo de Trabajo sobre Educación de la IPAC identificó una serie de recomendaciones, como: i) el diseño de un sistema de seguimiento y evaluación para el desempeño de las escuelas; ii) el respaldo a la descentralización de la gestión de la educación y la adopción de acuerdos de resultados, y iii) el seguimiento del desempeño de las escuelas por parte de la sociedad civil, mediante el fortalecimiento de las asociaciones de padres y docentes. Las recomendaciones del Grupo de Trabajo sobre Salud de la IPAC se concentraron en la creación de un sistema unificado de adquisiciones para la compra de medicamentos y suministros médicos. 14 IV. RESPALDO DEL BANCO AL PROGRAMA DEL GOBIERNO VINCULACIÓN CON LA EAP 32. El PASS, incluida esta tercera operación propuesta, se condice plenamente con la EAP, que llama a “reducir la vulnerabilidad y generar resultados para todos�. El PASS ayuda a preservar y mejorar el capital humano de los pobres por medio de un cambio profundo en la asistencia social para incluir la protección y promoción del capital humano. La rendición de cuentas también es central para el PASS y la EAP, tanto al interior de los organismos gubernamentales como entre el Gobierno y la sociedad civil. Específicamente, las reformas a las que apunta el PASS están en línea con los siguientes pilares de la EAP:  Pilar de cohesión y servicios sociales: Beneficios de la reforma del Sistema de Protección Social (SPS), que genera mejores resultados en protección social, educación y salud;  Pilar de calidad del gasto público y desarrollo institucional: Beneficios de i) las medidas para mejorar la gestión presupuestaria a fin de contribuir a que sectores sociales cumplan con las metas de desempeño de las TEC y ii) la orientación al desempeño del programa;  Pilar de fortalecimiento de la capacidad de actores no tradicionales (como la sociedad civil): Beneficios de una demanda mejor informada para fortalecer desempeño presupuestario, y de una demanda fortalecida de servicios sociales más eficaces y de mayor calidad. COLABORACIÓN CON EL FMI Y OTROS DONANTES 33. En noviembre de 2009, el FMI aprobó un acuerdo de derecho de giro de 28 meses por RD$1094,5 millones (alrededor de US$1700 millones). El acuerdo comprendía dos etapas: la primera, hasta mediados de 2010, respaldaba un impulso fiscal en pos de limitar el sesgo procíclico de las políticas; la segunda, desde mediados de 2010 hasta principios de 2012, prevé una consolidación fiscal y reformas estructurales. El programa incluye criterios cuantitativos de desempeño para el saldo fiscal general, el déficit del sector público de electricidad, las reservas internacionales netas y los activos internos netos, y los atrasos significativos en el pago de la deuda pública. Los puntos de referencia estructurales apuntan a reformas del sector público y financiero, políticas para impulsar la recuperación y el crecimiento económicos, y la expansión de la cobertura de las redes de protección social, como el programa de TEC Solidaridad10. Los equipos del Banco y del Fondo trabajan en estrecha colaboración y se reúnen periódicamente para analizar perspectivas y acontecimientos macroeconómicos, evaluar riesgos y coordinar su accionar en sectores clave, como el de la electricidad y el de las redes de protección social. Como se mencionó previamente, el Directorio Ejecutivo del Fondo completó la quinta y sexta revisión bajo el acuerdo de derecho de giro a mediados de julio de 2011. A partir de estas revisiones el marco para las políticas macroeconómicas se considera adecuado. 34. Durante la ejecución de los PASS, el Banco mantuvo una estrecha colaboración entre donantes para fortalecer la resolución y coordinación de las reformas. Existió coordinación y diálogo constantes con el BID con respecto al rediseño del programa de las TEC, a reformas en el sector de la salud (un préstamo para inversión del BID se centra en los aspectos sanitarios de 10 Luego de la quinta y sexta revisión, se agregaron puntos de referencia estructurales relativos a la nueva legislación para la adopción de la tarifa técnica y un mecanismo flexible de fijación de precios para el sector de la electricidad. 15 la reforma del programa de las TEC y complementa el Segundo Préstamo Programático Adaptable para la Reforma al Sector Salud [PARSS2]), a reformas en el sector educativo (el BID brinda asistencia técnica al Ministerio de Educación [MINERD]) y, en general, a elementos de la agenda de modernización de la gestión financiera del Gobierno (el BID proporciona financiamiento para la herramienta Portal del Ciudadano, y ambas instituciones han realizado análisis y brindado asistencia técnica en conjunto). 35. El Banco mantiene una comunicación continua con la Unión Europea y la Organismo de Desarrollo Internacional de España, sobre todo en las áreas de educación y transparencia. Además, el equipo del Banco recibió un apoyo importante por parte del Fondo Español para América Latina y el Caribe (SFLAC) para llevar a cabo trabajos analíticos que complementarán áreas relacionadas con el PASS. También el Fondo de las Naciones Unidas para la Infancia ha sido un socio importante en sus iniciativas para complementar el enfoque basado en el desempeño y la rendición de cuentas mediante el fortalecimiento de la función legislativa de la oficina de supervisión presupuestaria del Congreso. RELACIÓN CON OTRAS OPERACIONES DEL BANCO 36. Esta tercera operación del PASS aprovecha importantes sinergias con varias operaciones preexistentes en la República Dominicana. Resulta especialmente importante señalar que las reformas a las que contribuye esta operación se promovieron por medio de un gran abanico de instrumentos, a fin de poner de relieve posibles sinergias entre instrumentos y sectores. Los instrumentos combinaron diversos sectores: protección social, salud, educación, sector público, gestión económica y desarrollo social; y utilizaron una gran variedad de tipos de instrumentos: Préstamo para una Inversión Específica, Préstamos para Políticas de Desarrollo (PPD), ATNC, fondos fiduciarios y asociaciones con otros donantes. Esta amplitud de respaldo era fundamental para garantizar que se ejecutara con éxito un ambicioso conjunto de reformas y para que el Banco pudiera realizar un seguimiento eficaz del progreso y brindar la asistencia técnica que fuera necesaria. 37. Primero; complementa el Proyecto de Inversión en Protección Social y su financiamiento adicional, que brindan un respaldo fundamental para los mecanismos de selección, documentación y rendición social de cuentas. Mediante el proyecto se asiste a dominicanos pobres e indocumentados para obtener el documento nacional de identidad como un primer paso esencial para inscribirse en programas de protección social. También contribuye al fortalecimiento institucional del mecanismo de selección para programas sociales, lo que mejorará la cobertura y la eficacia del programa de las TEC. Por último, el Proyecto de Inversión en Protección Social fortalece la capacidad del programa de las TEC en sí mismo para ejecutar el rediseño del programa y formular un sistema abarcador de seguimiento y evaluación. Este proyecto no financia transferencias a beneficiarios. 38. Segundo; el PASS también complementa iniciativas en los ámbitos de salud y educación. En cuanto al sector de salud, la segunda etapa del PARSS2 se centra en mejorar la provisión de servicios básicos de salud mediante la aplicación de mecanismos de financiamiento basados en los resultados y mejoras en la calidad del gasto. Las responsabilidades relacionadas conjuntas con el sector de salud del programa de las TEC se basan en la oferta de servicios de 16 salud a nivel primario. El PASS también complementa el Proyecto de Educación para la Primera Infancia, que colaboró con un gran aumento en el acceso a servicios de educación preescolar, y el Proyecto para el Desarrollo de la Juventud, que brinda a jóvenes pobres y en situación vulnerable una segunda oportunidad de completar su educación secundaria. 39. Tercero, el PASS complementa una serie de actividades de ATNC realizadas en los sectores sociales, en el área más amplia de la gestión del gasto público y con la sociedad civil. Como se describe en la siguiente sección, el PASS estuvo acompañado por una ATNC programática para los sectores sociales que ayudó a preparar las reformas, simular su impacto potencial ex ante y analizar diversas opciones, y que fortaleció la capacidad del Gobierno en el diseño y análisis de políticas. Además, la ATNC programática para la calidad del gasto público proporcionó aportes importantes para el diseño de esta operación por medio de su amplio espectro de actividades, relativas a la transparencia, la gestión de gobierno y la gestión presupuestaria. Por último, el Banco complementa el PASS con actividades que apuntan a fortalecer a la sociedad civil. Por medio de una serie de fondos fiduciarios y de ATNC, el Banco ayudó a fortalecer la capacidad de las OSC, en particular su capacidad de realizar un seguimiento y análisis de información presupuestaria. Existió una plena integración entre los tres equipos de ATNC y el equipo del PPD, lo que garantizó aportes oportunos y sinergias. FUNDAMENTOS ANAL�TICOS 40. El PASS se apoya en una serie de servicios analíticos y de asesoría del Banco y externos, en especial la ATNC programática para sectores sociales. La ATNC proporciona el conocimiento específico necesario para el diseño y la ejecución de reformas clave a las que contribuye esta serie de PPD. Además, tiene como objetivo brindar un conocimiento más amplio acerca de las opciones para fortalecer el desempeño y la calidad de los servicios sociales y crear capacidad de adaptación ante las crisis, con especial énfasis en las opciones para consolidar el SPS integrando el seguro social, la asistencia social y las políticas activas para el mercado laboral. En el área de educación, la ATNC elaboró dos importantes informes sobre los factores determinantes de la matriculación escolar y la calidad educativa, y los flujos de recursos e información del sector. Esos informes proporcionaron un importante fundamento analítico para las acciones previas en educación de esta tercera operación. Además, la ATNC facilitó un importante intercambio de conocimientos con especialistas internacionales por medio de la herramienta Portal del Ciudadano, el instrumento de selección del SIUBEN y las hojas de calificación de la comunidad. La ATNC y el Fondo Fiduciario adicional para el análisis del impacto social y en la pobreza (AISRP) también contribuyeron a la evaluación y el seguimiento de los impactos sociales de las reformas respaldadas por el PASS (véase el anexo 10). A pedido del Vicepresidente de la República Dominicana, en enero de 2011, el Banco y el Gabinete Social organizaron conjuntamente un seminario técnico de alto nivel para difundir los resultados de la ATNC y generar un debate sobre los logros y desafíos pendientes en los sectores sociales de la República Dominicana11. El informe, que incluye recomendaciones específicas, se publicó en el 11 Este seminario siguió a la participación del Gobierno en la Segunda Conferencia sobre Desarrollo Humano en Río de Janeiro, patrocinada por el Banco, titulada “From Right to Reality: Achieving Effective Social Protection for All in Latin America and the Caribbean� (De lo correcto a la realidad: Lograr protección social efectiva en América Latina y el Caribe) http://www.right2reality.org/. 17 portal web del Gabinete Social y en él se proporcionaron aportes que enriquecieron la Estrategia Nacional de Desarrollo. 41. Una donación del SFLAC también proporcionó asistencia analítica complementaria para contribuir a la innovación en la rendición de cuentas en la República Dominicana. En el área de salud, este trabajo de asesoría respaldará la revisión de las experiencias preliminares del financiamiento basado en los resultados en dos regiones piloto y la ejecución de los primeros contratos por resultados y desempeño entre el MSP y el MEPD, el MH y el Ministerio de Administración Pública (MAP). La segunda etapa del PARSS2 también respaldará al MSP en su reorganización interna a fin de mejorar su conducción y sus funciones esenciales de salud pública. Este trabajo en el área de salud se basa en los fundamentos analíticos del primer y segundo proyecto PARSS, y en el informe de 2008 “Análisis de los Servicios Regionales de Salud en el Marco de la Reforma de la Seguridad Social en Salud de la República Dominicana�. 42. El programa también se beneficia de las tareas analíticas realizadas con la ATNC sobre la calidad del gasto público12. Esta colabora con las iniciativas del Gobierno para abordar la carencia de orientación estratégica de los procesos de asignación de recursos, la falta de integración y armonización entre los procedimientos de presupuestación y planificación, y la ausencia de capacidades y herramientas para medir y generar informes de los resultados financieros y físicos, entre otros problemas. El Gobierno promovió una variedad de nuevos (y fortalecidos) instrumentos de planificación, sistemas de información y otras iniciativas, entre ellas, la Estrategia de Desarrollo Nacional, el PNPSP, el Plan Decenal de Educación, el Plan Decenal de Salud, el Sistema de Seguimiento de la Cartera de Proyectos, los contratos por resultados y desempeño y el Sistema de Información para la Gestión Financiera (SIGEF). Esta ATNC a cargo del programa de Reducción de la Pobreza y Gestión Económica combina sus servicios de asesoramiento con el equipo de desarrollo humano a fin de brindar un respaldo óptimo para los debates transversales y las reuniones bilaterales para la formulación de contratos por resultados y desempeño, el alineamiento de iniciativas y el consenso de una agenda conjunta. La IPAC también se vio beneficiada por un enfoque transversal para identificar las áreas fundamentales por mejorar en la ejecución de contratos por resultados y desempeño y en la asignación de recursos y rendición de cuentas, a la vez que también recibirá el respaldo de un programa de fondo fiduciario de asistencia técnica patrocinado por el Banco Mundial y la Unión Europea13. 12 ATNC programática: Improving the Quality of Public Expenditure in the Dominican Republic (P119206) (Mejora de la calidad del gasto público en la República Dominicana). 13 Véase www.ipacrd.com 18 LECCIONES APRENDIDAS 43. Podría decirse que el factor que más contribuyó al éxito del programa es el alto nivel de identificación por parte del Gobierno de las reformas que reciben la asistencia del programa. El Gobierno de Fernández apoyó con decisión una agenda política de mayor transparencia y cohesión social, que la crisis económica mundial no hizo más que reforzar. Ese mandato de alto nivel y el apoyo sostenido en el contexto de la crisis ayudó a contrarrestar la resistencia a las reformas de algunos grupos de interés (como la resistencia de los funcionarios de Solidaridad y del sector de la salud a la reestructuración institucional y a los cambios de personal). Hubo un firme apoyo de un amplio espectro de instituciones, entre ellas el MH, el MEPD y Ministerios sectoriales. 44. Los PPD del PASS fueron sensibles, sostenidos y flexibles, y demostraron que los préstamos del Banco pueden combinar de manera eficaz la asistencia para el alivio de crisis a corto plazo con acciones de política a mediano plazo. Esta serie de préstamos proporcionó un instrumento de respuesta rápida a las necesidades inmediatas del Gobierno por el entonces inminente impacto de la crisis energética, financiera y de los alimentos en el ámbito mundial, incorporando también un grado considerable de flexibilidad para tomar en cuenta las nuevas prioridades gubernamentales. 45. Estas series demostraron que las intervenciones multisectoriales pueden ser eficaces en conjunto con las intervenciones de otros donantes y del Banco. El diseño del PASS supera las estructuras institucionales tradicionales y las divisiones sectoriales para dar respuesta a muchos problemas transversales que obstaculizan el desempeño y la rendición de cuentas conjuntos de los sectores sociales. Si bien se necesitaron esfuerzos adicionales tanto por parte del Banco como del Gobierno, las reformas que se lograron fueron más eficaces de lo que habrían sido las asiladas intervenciones sectoriales específicas. 46. En un principio, el equipo subestimó el tiempo y el esfuerzo necesarios para diseñar y ejecutar determinadas reformas. Sobre todo, se pensó que la decisión de fortalecer los sistemas de información para la administración (SIA) a fin de verificar las responsabilidades conjuntas (en lugar de crear sistemas paralelos gestionados por el programa de las TEC) solo exigiría números de identificación de referencia cruzada. Cuando se detectaron problemas de incompatibilidad entre las variables de identificación de las distintas bases de datos, el Gobierno puso en marcha una operación especial de emergencia para llevar a cabo los ajustes necesarios. Al mismo tiempo, los sectores aprovecharon la oportunidad para poner a punto sus sistemas y adoptar SIA electrónicos con el fin de mejorar la supervisión, la rendición de cuentas y la gestión sectorial. No obstante, la creación de nuevos SIA llevó más tiempo del que se preveía, por cuestiones administrativas y por los cambios culturales necesarios para adoptarla. Por ese motivo, el equipo trabajó en estrecha colaboración con el Gobierno para idear una solución a corto plazo (a fin de evitar demoras en la ejecución del programa de las TEC) sin dejar de dar los pasos necesarios para formular la solución a mediano plazo. Además, cuando los ministerios sectoriales comenzaron a utilizar los SIA para tomar decisiones más amplias, esos esfuerzos cobraron un nuevo impulso. 47. Los conocimientos oportunos y los servicios de asesoría por medio de las actividades de análisis y asesoramiento programáticas correspondientes en sectores sociales y gestión del 19 gasto público han sido fundamentales para fortalecer los enfoques técnicos de estas reformas multifacéticas. V. LA OPERACIÓN PROPUESTA DESCRIPCIÓN DE LA OPERACIÓN 48. Este PPD por un monto de US$70 millones es la última operación de una serie programática de tres préstamos elaborados para mejorar los resultados en sectores sociales mediante la preservación a corto plazo y el fortalecimiento a mediano plazo del capital humano de los ciudadanos más pobres (las dos primeras operaciones se aprobaron en noviembre de 2009 y noviembre de 2010, respectivamente). 49. Los cuatro objetivos generales del PASS son:  potenciar el desempeño de los sectores sociales para promover el capital humano (salud, nutrición, educación) de los ciudadanos más pobres, por medio de un rediseño fundamental del programa gubernamental de las TEC, Solidaridad, y su articulación con medidas críticas en salud y educación;  mejorar la gestión presupuestaria para contribuir al desempeño conjunto de los organismos de los sectores sociales, como parte de las medidas interinas para proteger aspectos fundamentales del gasto social y colaborar con las mejoras necesarias en la oferta de servicios de salud, nutrición y educación;  respaldar la aplicación gradual de contratos por resultado y desempeño en los organismos clave de los sectores sociales;  intensificar la transparencia y supervisión en los sectores sociales. 50. A través de la primera operación (PASS1) se estableció la modernización conceptual, institucional y operativa del marco de las redes de protección social, sobre todo del programa Solidaridad, para hacer hincapié en promover la inversión en capital humano en los hogares pobres. Además, exploró sinergias entre la modernización de las redes de protección social y la creación de nuevos mecanismos de planificación presupuestaria para mejorar la asignación de los recursos fiscales dedicados a transferencias sociales y la cobertura gradual de las brechas en la oferta de servicios de educación, salud y nutrición. También se dieron pasos vitales para iniciar los acuerdos regionales de gestión orientada a los resultados en salud. Mediante la segunda operación (PASS2) se fortaleció la institucionalización de las reformas. Se colaboró con las disposiciones de buena gestión y el fortalecimiento institucional necesarios para administrar con eficacia el programa rediseñado de TEC Solidaridad en todos los ministerios y organismos de los sectores sociales y para aplicar gradualmente contratos por resultado y desempeño con el fin de instaurar una orientación institucional basada en resultados. Además, se respaldó la creación del primer Marco de Gasto de Mediano Plazo para incrementar la previsibilidad, la transparencia y la racionalización presupuestaria, y se dio comienzo a la ejecución de las hojas de calificación de la comunidad para la rendición de cuentas. Esta tercera operación profundiza las reformas mediante una verificación eficaz de las responsabilidades conjuntas de las TEC y, al mismo tiempo, descentraliza las operaciones y fortalece el marco de seguimiento y evaluación. También contribuye a la adopción de los primeros contratos por resultado y desempeño para programas sociales y mejoras en la red de pagos de Solidaridad, así como mejoras significativas en 20 eficiencia y calidad de los servicios de educación y salud, y en la transparencia y supervisión. Por último, el PASS3 respalda la aplicación de políticas ejemplares de transparencia y supervisión, como la herramienta Portal del Ciudadano (“Consulta Amigable�), un portal web gratuito y público de fácil acceso a la información del presupuesto nacional. 51. Se espera que las reformas respaldadas por medio del PASS generen mejoras en cuatro niveles principales: i) mejoras institucionales y de políticas relacionadas con la reforma del sistema operativo y de la buena gestión de Solidaridad, inclusive la verificación de las responsabilidades conjuntas y una mejor articulación con acciones en los sectores de salud y educación (ámbito de políticas I) y con la aplicación gradual de la presupuestación basada en el desempeño informado y un mayor hincapié en los resultados (ámbito de políticas III); ii) mejoras en la gestión y ejecución presupuestaria para alcanzar las metas de resultados de las TEC, entre ellas, la reducción progresiva de brechas de oferta de salud, nutrición y educación (ámbito de políticas II); iii) mejoras en la transparencia y la rendición de cuentas a los usuarios con respecto al presupuesto nacional y el programa rediseñado de las TEC (ámbito de políticas IV), y iv) mejoras en los resultados de desarrollo humano entre los beneficiarios de las TEC que cumplan con sus responsabilidades conjuntas y, de ese modo, inviertan en educación, nutrición y salud (resultado general del PASS). 52. Se realizaron solo algunos cambios menores en la formulación de las acciones previas para esta operación PASS3 propuesta. En el anexo 1 se muestra una comparación detallada de las acciones previas con la formulación inicial y la justificación de los cambios. En el anexo 2 se proporciona una versión actualizada de la matriz de políticas de la operación para las tres operaciones PASS. Esos cambios menores son:  De acuerdo con las buenas prácticas, se redujo la cantidad de acciones previas. Sin embargo, si bien se las limitó a las medidas más importantes para alcanzar todo el potencial de las reformas, el equipo continuó brindando asistencia técnica y realizando el seguimiento del avance de todo el programa de reformas que asiste esta operación.  Se realizaron avances considerables en los 18 factores de activación originales, aunque, al seleccionar las acciones previas, algunos se reemplazaron por acciones de política más centrales para los objetivos del programa. Por ejemplo, se eliminó el factor de activación original en educación (para ajustar las pruebas de resultados de aprendizaje de los estudiantes destinadas al segundo ciclo educativo sobre la base de parámetros de evaluación recién validados) dado que el Gobierno se embarcó en una reforma más amplia en los planes de estudio. Se lo reemplazó por una serie de acciones de política clave para mejorar la eficiencia del gasto en educación, identificada como una limitación significativa para mejorar los resultados.  Por último, se reformularon determinadas acciones para reflejar logros alcanzados que superaron las expectativas. Por ejemplo, la acción relacionada con la instauración de Comités Regionales Intersectoriales por lo menos en la mitad de las regiones se transformó para reflejar que el Gobierno había establecido los comités en todas las regiones, además de Comités Regionales de Trabajo Conjunto para mejorar la coordinación con los sectores de las 136 zonas de la salud y los 103 distritos escolares. 53. En las siguientes secciones se analiza la situación de cada una de los ámbitos de política que respaldan la serie de PPD. Además, se presentan las acciones previas de la operación 21 y se examinan las acciones de políticas futuras que serían vitales para profundizar las reformas que respaldan esta serie de préstamos. �MBITO DE POL�TICAS I. MEJORAR EL DESEMPEÑO DE LOS ORGANISMOS DE LOS SECTORES SOCIALES 54. La primera área de reforma concierne a la consolidación del cambio del modelo de asistencia social del programa Solidaridad para constituirse en un programa completo de las TEC centrado en promover el capital humano de los pobres. Eso involucra el rediseño institucional y operativo del programa Solidaridad y su articulación con acciones fundamentales en salud y educación. También se tratan los temas de la calidad general del servicio y la focalización del programa Solidaridad a fin de mejorar la selección de beneficiarios y, al mismo tiempo, incrementar la competencia y la transparencia en el uso del mecanismo de pago. Por último, las reformas que tienen como objetivo garantizar que el programa Solidaridad, que en un principio operaba como programa incondicional de facto, comenzarían con la verificación y el cumplimiento de las responsabilidades conjuntas. �mbito de políticas I.1: Reforma conceptual, institucional y operativa del programa de las TEC 55. Desde el segundo PASS de noviembre de 2010, el Gobierno siguió formulando y/o consolidando características institucionales y sistemas en línea con las mejores prácticas de programas maduros de las TEC, como los de México y Jamaica, como se describe a continuación. 56. Primero: desde el punto de vista institucional, el Gobierno estableció el programa de TEC Solidaridad como eje principal del SPS. El rediseño fundamental de Solidaridad comenzó con un Decreto Presidencial que instauraba el marco jurídico y reglamentario para reestructurar y fortalecer el SPS y establecía que debía reorganizarse en transferencias de efectivo no condicionadas, subsidios dirigidos y transferencias de efectivo condicionadas a la inversión en capital humano por parte de las familias pobres. Además, el Gobierno adaptó la estructura organizacional y los perfiles del personal del programa Solidaridad para alinearlos a las nuevas metas y normas operativas. También se hicieron esfuerzos por fortalecer la capacidad del programa capacitando a todos los actores en el uso del manual de operaciones revisado, las funciones de cada organismo y los procesos y procedimientos de atención al cliente y la verificación de responsabilidades conjuntas. 57. Segundo: el Gobierno creó un nuevo marco institucional para fomentar la toma de decisiones en colaboración interinstitucional e intersectorial, en lugar de permanecer en la fragmentación de las políticas sociales que caracterizaba al país. Las normas operativas del programa rediseñado de las TEC aprobadas en 2010 incluyen la creación de dos comités importantes: el Comité Intersectorial de las TEC, que reúne al programa Solidaridad con el MH, el MEPD, el MINERD, el MEPD y el MH y el Comité Interinstitucional de las TEC, que agrupa a los organismos encargados de la selección de beneficiarios (SIUBEN), las operaciones (el programa Solidaridad) y el pago de transferencias (Administradora de Subsidios Sociales [ADESS]), como se reseña en el recuadro 1. 22 58. Tercero: el fortalecimiento institucional permitió al Gobierno cumplir su objetivo estratégico de desconcentrar las operaciones del programa. El año pasado, Solidaridad formó nueve Subcomités Técnicos Regionales Intersectoriales correspondientes a las regiones del país en las que está presente el programa, integradas por los gerentes regionales del MSP, el MINERD, el SENASA y el programa Solidaridad. Cada subcomité define sus propias normas y se centra en mejorar la eficiencia de la prestación de servicios y en resolver a tiempo los problemas relacionados con la prestación de servicios y la verificación de responsabilidades conjuntas. A nivel local se crearon otras comisiones sectoriales a fin de procurar la coordinación de Solidaridad con cada sector: 136 Comisiones Mixtas de Trabajo de salud y 103 de educación, responsables del seguimiento de las familias registradas en cada centro de salud o escuela para garantizar el acceso y la verificación de responsabilidades conjuntas. Recuadro 1. El nuevo marco institucional de las TEC en la República Dominicana: De la toma de decisiones fragmentada a la colaboración intersectorial e interinstitucional El Comité Intersectorial de las TEC proporciona una plataforma para mejorar el suministro de los servicios de salud y educación para los beneficiarios de Solidaridad, fortalecer el proceso de verificación de responsabilidades conjuntas y promover la desconcentración de las operaciones a nivel regional. El Comité es el organismo principal del programa Solidaridad, en el cual se toman todas las decisiones colectivas y se asignan las responsabilidades. Entre otras tareas, también se encarga de: i) ejecutar sistemas de información sobre educación y salud para verificar las responsabilidades conjuntas; ii) actualizar los procesos y procedimientos de verificación de responsabilidades conjuntas; iii) programar, presupuestar, licitar y realizar el seguimiento de la ejecución de las acciones necesarias para cerrar las brechas de oferta en educación, salud y nutrición, y iv) profundizar la descentralización del programa a nivel regional y local. El Comité Interinstitucional de las TEC garantiza una coordinación más estrecha de las actividades centrales del programa Solidaridad. Comprende el programa Solidaridad, el organismo de selección, SIUBEN, y el organismo de pagos, ADESS. El Comité fortaleció la capacidad de cada organismo de responder a las solicitudes de los beneficiarios y fomentó la capacidad de generar y analizar la información necesaria para la gestión del programa. Una evaluación operativa realizada en 2010 observó que se había avanzado considerablemente en la coordinación de la actualización del registro de beneficiarios, la verificación de las responsabilidades conjuntas y la generación de pagos. 59. Cuarto: una de las consecuencias de haber fortalecido la capacidad operativa del programa Solidaridad a nivel central, regional y local fue la primera verificación de responsabilidades conjuntas de las TEC, en octubre de 2010 (en esta etapa, las responsabilidades se miden únicamente en términos de registros de familias en su centro de atención primaria de la salud y de niños en edad escolar que asisten a la escuela). Esa primera verificación en el área de la educación validó la matriculación del 80 por ciento de los estudiantes beneficiarios de Solidaridad. Como corroboró una evaluación externa del BID, que llegó a la conclusión de que el 92 por ciento de los niños se habían matriculado con éxito. En el área de la salud, la verificación de responsabilidades conjuntas abarcó el 70 por ciento de los beneficiarios (en abril de 2011) y determinó que el 90 por ciento estaba registrado en un servicio de atención primaria de la salud. En total, los hogares beneficiarios de Solidaridad generaban alrededor del 50% de las consultas registradas en el Sistema de Gestión Clínica (SGC). El programa Solidaridad rediseñado comenzó a hacer transferencias sobre la base de la verificación de responsabilidades conjuntas en educación, salud y nutrición. 23 60. Además, con miras a completar y mejorar el sistema de verificación, el Gobierno tomó medidas importantes para fortalecer los SIA en las áreas de salud y educación. Al comienzo, el plan se basaba en la incorporación del uso de un sistema manual en todas las escuelas y centros de salud, y asignar a cada beneficiario un número de identificación personal para el programa de las TEC (que serviría para buscar referencias cruzadas entre sectores). Sin embargo, a principios de 2011, se había generado un impulso suficiente para establecer los SIA abarcativos, y el Gobierno decidió utilizar esos nuevos sistemas para verificar las responsabilidades conjuntas de las TEC. Esos nuevos SIA sirven para varios fines además de la verificación del programa de las TEC, y se prevé que tendrán un papel central en la mayoría de las decisiones de gestión que se tomen para mejorar la calidad y la eficiencia del gasto sectorial y el desempeño de los sectores. La adopción de esos nuevos sistemas requiere que se lleven a cabo extensos procesos de adquisición, divulgación y capacitación, además de la carga inicial de la información básica sobre cada persona y de efectuar un cambio profundo de idiosincrasia. De modo que, al tiempo que colaboran con el proceso de crear los nuevos sistemas de información para la administración con ayuda del Banco y del BID (por ejemplo, revisar los mecanismos de incentivo para garantizar su uso), los ministerios sectoriales continúan con sus esfuerzos para procurar una verificación completa a corto plazo. Para ello, el Gobierno instauró medidas cuyo fin es fortalecer la capacidad de todos los actores (beneficiarios, proveedores de salud y educación, y personal de las TEC) con respecto a los mecanismos de verificación, redactó una serie de cartillas de asistencia en materia de salud y de asistencia a la escuela y formuló directrices de supervisión basadas en los sistemas de información y en visitas en el terreno. 61. Quinto: el Gobierno realizó avances en el desarrollo de un sistema abarcador de seguimiento y evaluación para el SPS. El primer paso consistió en adoptar un marco de resultados definido por el Comité Intersectorial de las TEC y compartido por los actores principales: el programa Solidaridad, el MINERD, el MSP, la ADESS y el SIUBEN. Además, el Gobierno diseñó y adoptó un sistema común de seguimiento y evaluación que se articulará con el sistema nacional de seguimiento y evaluación a cargo del MEPD. 62. Las acciones previas de la operación, en el área, hacen hincapié en consolidar los avances en tres dimensiones clave de la reforma (la verificación de las responsabilidades conjuntas, descentralización de parte de las operaciones y la realización un seguimiento sistemático) por medio de la formalización de los mecanismos de verificación, la instauración formal de los Comités Intersectoriales Regionales y la adopción de un sistema integrado de seguimiento y evaluación para el sector que coordine y complemente las actividades preexistentes de seguimiento y evaluación. Específicamente esa acción previa se describe a continuación:  El Gobierno, por medio del Comité Intersectorial de las TEC, i) adoptó procedimientos y mecanismos que permiten la verificación del cumplimiento de las responsabilidades conjuntas de salud y educación en el marco del programa de TEC Solidaridad, y ii) estableció Comités Intersectoriales regionales en todas las regiones que conforman el programa de TEC Solidaridad, como evidencia la Disposición emitida por el Comité Intersectorial de las TEC el 26 de agosto de 2011.  El Gobierno diseñó y ordenó la instauración de un sistema integral de seguimiento y evaluación a fin de intercambiar información técnica entre: i) el programa de TEC 24 Solidaridad, ii) el MINERD y el MSP del prestatario, iii) ADESS, y iv) SIUBEN, como evidencia la Disposición emitida conjuntamente por el Comité Intersectorial de las TEC y el Comité Interinstitucional de las TEC el 25 de agosto de 2011. 63. Entre otros resultados de la serie de PPD del PASS en esta área de reformas, se prevén mejoras en la gestión de gobierno y las normas operativas del programa de las TEC que permitan un uso más extendido de los servicios de educación y salud por parte de los beneficiarios y una verificación más sistemática del cumplimiento de sus responsabilidades conjuntas. En el anexo 3 se presentan los indicadores utilizados para el seguimiento de los avances (indicadores del 1.1.1 al 1.4.6). En líneas generales, se alcanzaron las metas de verificación de responsabilidades conjuntas (indicadores 1.1.1 y 1.1.2). En cuanto a los indicadores del acceso a servicios de salud, educación y nutrición (indicadores del 1.2.1 al 1.4.6), recientemente se publicó la referencia (datos de la Encuesta de Evaluación de la Protección Social [EEPS], correspondientes a julio de 2010; véase la sección sobre seguimiento y evaluación) y las metas se ajustaron en consecuencia. 64. En los próximos meses, el Gobierno seguirá consolidando los SIA en el MSP y el MINERD para que las responsabilidades conjuntas de las TEC se verifiquen sistemática y automáticamente, y para garantizar la entrada en funcionamiento del sistema integrado de seguimiento y evaluación a fin de mejorar la programación de las TEC y profundizar su orientación a los resultados en los sectores sociales. Con la descentralización de las operaciones de Solidaridad también se comenzarán a integrar nuevos procesos de supervisión y capacitación. Más allá de consolidar los procesos de las TEC, el Gobierno también tiene como objetivo integrar el SPS, sobre todo con la articulación del programa de las TEC con el SENASA, los programas del mercado de trabajo activos y otros programas de seguro social. �mbito de políticas I.2: Fortalecimiento de los servicios de salud para los beneficiarios de las TEC 65. En el sector de salud, el Gobierno aplicó una serie de reformas para fortalecer la prestación de servicios. En particular, el Gobierno aumentó la demanda de servicios de atención médica mediante la aplicación de responsabilidades conjuntas que promueven el uso de servicios de salud preventivos (esas responsabilidades conjuntas hacen referencia al Plan Básico de Salud e incluyen consultas prenatales y puerperales, controles e inmunizaciones de infantes y niños, capacitaciones de educación en materia de salud trimestrales para adolescentes y controles preventivos para los ciudadanos mayores). Además, el MSP emprendió una evaluación de 1298 centros de servicios de atención primaria de la salud para las familias, sus equipos y su personal, y está abordando gradualmente las limitaciones de equipos y personal, según las directrices de la Organización Mundial de la Salud14. Otra reforma comprendió la aplicación de acuerdos basados en los resultados entre el MSP y los Servicios Regionales de Salud a fin de promover los incentivos para que los prestadores de salud mejoren el carácter oportuno y la 14 Hasta mayo de 2011 se adquirieron equipos para 1298 centros de servicios de atención primaria de la salud (se espera que las entregas finalicen en noviembre de 2011). Se programó la construcción de nuevas instalaciones de salud primarias para el año siguiente. 25 calidad de la atención primaria15, además de las pruebas piloto del financiamiento ajustado en función de los resultados para el primer nivel de atención en las dos regiones, con apoyo del PARSS2. Por último, el MAP desarrolló nuevos manuales y materiales de capacitación para el primer nivel de atención. 66. El Gobierno también está avanzando en la reorganización del MSP a fin de separar las funciones de prestación de servicio y de rector16. Esa reestructuración institucional, contemplada inicialmente en la Ley General de Salud y la Ley de Seguridad Social en 2001, fue demorada por falta de voluntad política y liderazgo. La mayor demanda de servicios oportunos y de calidad de la reforma del programa de las TEC expuso la necesidad de reestructuración. El Gobierno decidió crear un organismo de gestión autónoma que estaría a cargo de la prestación de servicios de salud a través de la red de proveedores públicos de salud, mientras el MSP mantiene su rol rector. A fin de avanzar con la reforma institucional propuesta, el Gobierno a) redactó el borrador de una ley que crea el organismo de gestión tras consultas en el país, que actualmente está siendo evaluado por la Consultoría Jurídica del Poder Ejecutivo, antes de ser presentado ante el Congreso Nacional, y b) elaboró un plan de acción para poner en funcionamiento el organismo, y está definiendo un plan de acción para fortalecer la función de administración del MSP. 67. El Gobierno emprendió una iniciativa concertada para desarrollar el SGC como nuevo SIA y componente integral del sistema de información sobre la salud. El SGC ofrece una plataforma para el registro electrónico de visitas médicas que apunta a mejorar la calidad, la rendición de cuentas y la gestión de servicios de salud primarios. Recientemente se concretó la entrega de computadoras portátiles a cada centro de salud y la capacitación en el uso de las computadoras y del sistema. La verificación de las responsabilidades conjuntas de las TEC comenzó a utilizar este SGC mediante la actualización del registro de hogares beneficiarios del programa Solidaridad en los centros de salud primarios; el registro de las consultas médicas de al menos un miembro de cada hogar; y el seguimiento de las familias que no cumplieron. El SGC representa un cambio fundamental en los datos que recopilan e informan los médicos, ya que ofrece registros médicos electrónicos e informes instantáneos para los administradores centrales y regionales. El nuevo sistema también exige que los médicos respeten protocolos de atención durante las consultas, con nuevos procedimientos para ingresar datos en el sistema de información sobre la salud. El cambio cultural (a saber, lograr que los doctores y/o el personal registren las consultas de atención primaria diariamente) no está libre de obstáculos. Entre los primeros estuvieron los problemas con el programa; las interrupciones frecuentes del suministro eléctrico, y la necesidad de una mejor capacitación en el uso de computadoras y del SGC para el personal de salud y también para supervisores zonales y de área. El Gobierno demostró un progreso notable al momento de abordar estos temas mediante una resolución ministerial que 15 Reforma respaldada por la primera y la segunda edición del PASS, en el contexto del Pilar III sobre contratos por resultado y desempeño. 16 El término “rector� se utiliza en este caso de acuerdo con la definición de la Organización Mundial de la Salud (2003): “…implica el establecimiento, la implantación y el monitoreo de las reglas del juego para el sistema de salud, el aseguramiento de un campo de juego similar para todos los actores del sistema (particularmente compradores, proveedores y pacientes), y la definición de direcciones estratégicas para el sistema de salud en su conjunto�. 26 dispone el uso obligatorio del SGC; un nuevo programa ministerial de incentivo para mejorar la adopción, y la provisión de generadores pequeños y capacitación adicional. 68. La acción previa a la operación, en el área, se concentra en la formalización y la institucionalización del mecanismo central creado para verificar y certificar que las responsabilidades conjuntas de salud de los hogares se cumplan, a saber, el SGC del Ministerio. En particular, el foco está puesto en hacer que el uso del sistema sea obligatorio y en ofrecer incentivos para dicho uso y garantizar que todo el personal tenga la capacitación y el equipamiento necesarios. En particular, la acción previa específica se basó en que:  El Gobierno, a través del MSP dispuso: i) el registro diario de servicios de atención médica primaria a través del SGC, según se desprende de la Disposición n.° 0000016, del 26 de julio de 2011, publicada por el MSP del Prestatario, y ii) el Plan de Acción para Apoyar e Incentivar la Aplicación de Protocolos y Uso del Sistema de Registro de Atenciones en los Centros de Primer Nivel para el fortalecimiento institucional de entidades dentro del sector de salud del Prestatario, la capacitación y la creación de incentivos de desempeño para médicos, enfermeros y personal administrativo de centros de atención primaria de salud en relación con el uso del SGC. 69. Los resultados esperados para el área incluyen un aumento en la proporción de hogares beneficiarios de las TEC cuyo cumplimiento con las responsabilidades conjuntas en materia de salud pueda verificarse (véanse los indicadores 1.1.1 y 1.1.2 en el anexo 3). En términos más amplios, los progresos en el área en toda la serie de PPD se reflejan en indicadores de acceso a los servicios de salud y de nutrición por parte de los beneficiarios de las TEC e indicadores de la calidad de esos servicios (lo que incluye los indicadores relacionados con la aplicación del protocolo de atención, 1.2.1 a 1.3.3). Como se mencionó previamente, se cumplieron las metas de verificación, si bien todavía no existen datos disponibles para evaluar totalmente el progreso en términos de acceso. 70. En los próximos meses, el Gobierno garantizará el uso universal del SGC y, además, aplicará evaluaciones regulares de dicho uso, a fin de abordar obstáculos clave que afectan el registro de información. El Gobierno también está planificando la aplicación de los diversos pasos necesarios para poner en marcha la reorganización sectorial, en especial la definición de disposiciones institucionales claras. A mediano plazo, a fin de mejorar la calidad de la atención, el Gobierno procura desarrollar y aplicar un sistema para el seguimiento y la evaluación regulares de las competencias y las prácticas del personal de salud que trabaja en el primer nivel de atención y para ofrecer supervisión de apoyo. La idea es contar con un sistema de pruebas periódicas del conocimiento del personal y de la aplicación de protocolos para complementar la información ofrecida por el SGC y, sobre la base de esos resultados, ofrecer capacitación de actualización y/o adicional al personal. �mbito de políticas I.3: Fortalecimiento de los servicios de educación para los beneficiarios de las TEC 71. La calidad del aprendizaje y la eficiencia de la prestación de servicios son desafíos interrelacionados importantes para que el sector mejore su desempeño, según se indica en el 27 anexo 9. Para abordar esos desafíos, el Gobierno continuó con la mejora de su capacidad para supervisar los resultados de aprendizaje de los estudiantes. En los últimos años, el MINERD validó los estándares de aprendizaje de la escuela básica, y actualmente está aplicando exámenes anuales al final de cuarto grado, en la educación primaria y secundaria. Inicialmente, el examen equivalente en el octavo grado debía adaptarse al año anterior, pero el Gobierno pospuso la acción, ya que emprendió un proceso más amplio de reforma de los planes de estudio. Entre las demás medidas tomadas para mejorar la calidad de la educación estuvieron las iniciativas tendientes a mejorar el liderazgo y la capacidad de gestión a nivel de las escuelas, en especial, mediante la creación de una Escuela de Directores y la aplicación de un Sistema de Acompañamiento y Supervisión, que ofrece instrumentos estandarizados para que los supervisores escolares verifiquen y orienten el cumplimiento de objetivos pedagógicos y administrativos a nivel de las escuelas. A partir de mayo de 2011, los datos recopilados estarán disponibles para más de 700 usuarios, que les permite identificar a las escuelas que enfrentan desafíos y que exigen apoyo dirigido. Para fines de 2011, se espera la adopción formal del sistema. 72. A fin de mejorar la eficiencia y eficacia, el Gobierno también está iniciando su Sistema de Gestión de Centros Escolares (SGCE), un portal web de SIA para gestionar la administración escolar en todos los niveles que permite realizar la verificación de las responsabilidades conjuntas correspondientes a las TEC. Recientemente, se terminó con la entrega de computadoras portátiles y conexiones de Internet; el funcionamiento de la plataforma es pleno, y los directores de escuela suben información regularmente. El SGCE permite la recopilación y el intercambio oportunos de información sobre variables clave, como la matrícula y la asistencia, a fin de que sea posible verificar a tiempo las responsabilidades conjuntas de las TEC. Las Comisiones Mixtas de Educación, con administradores de la educación local y administradores de programa Solidaridad, realizaron un ejercicio de validación a fin de garantizar que el estudiante beneficiario de Solidaridad esté matriculado en la escuela y tenga asignado su código de identificación en el SGCE, a fin de permitir realizar las referencias cruzadas con el programa Solidaridad. 73. El MINERD adoptó medidas adicionales para fortalecer su articulación con las TEC, mediante la inversión para zanjar las brechas de oferta, con una ejecución eficaz del 75 por ciento de los recursos disponibles. El programa Solidaridad y el MINERD también iniciaron un programa piloto para evaluar estructuras de transferencia alternativas que permitan compensar mejor los distintos costos de oportunidad de la escolarización de distintos grupos etarios. Los resultados se esperan para principios de 2012. 74. El Gobierno también mejoró el Plan Operativo Anual 2011, en consonancia con el análisis de flujos de recursos e información emprendido por el Banco Mundial (véase el anexo 9) a fin de eliminar la superposición de funciones en los niveles central, regional y distrital. Las reglas orgánicas y el manual de operaciones se modificarán siguiendo el mismo modelo en los próximos meses. Por último, el Gobierno está tomando pasos para aumentar la desconcentración de los recursos financieros en el nivel central, a favor de los distritos, según se indica en la Ley de Educación 66-9717. 17 Aproximadamente el 20 por ciento de los recursos educativos no salariales fueron desconcentrados en 2010. 28 75. En esta área, el foco de la serie de PPD se centró en la creación de mecanismos para verificar el cumplimiento de las responsabilidades conjuntas por parte de los beneficiarios de las TEC y en la mejora de la calidad de los servicios de educación mediante dos conjuntos de acciones. El primer conjunto de acciones define normas y diseños de pruebas para medir los resultados de aprendizaje e institucionalizar su aplicación. El segundo conjunto tiene como objetivo aumentar la eficiencia del gasto en educación mediante mejores procesos de planificación y gestión, incluso a través de la desconcentración parcial de los gastos no salariales. Esta operación se concentra en el tramo final de la institucionalización de la medida de desconcentración (que recientemente se puso a prueba y se respaldó teniendo en cuenta las mejoras alcanzadas) y en el paso final del proceso de revisión de planes de estudio y procesos y normas de evaluación. En particular, la acción previa se basó en que:  El Gobierno a través del MINERD, i) aprobó un mecanismo para la transferencia de recursos financieros a las oficinas de los distritos, para la compra de materiales didácticos, el financiamiento de servicios no relacionados con el personal y activos no financieros; y ii) validó las normas de evaluación de estudiantes para la educación secundaria, como se indica en la Resolución n° 668-2011, del 7 de septiembre de 2011 y la Resolución n° 605- 2011, del 2 de septiembre de 2011. 76. Los resultados esperados en esta área de la serie de PPD incluyen un aumento en la proporción de hogares beneficiarios de las TEC cuyo cumplimiento de las responsabilidades conjuntas se verifica (indicadores 1.1.1 y 1.1.2), además de un aumento en la proporción de niños de familias beneficiarias de las TEC que están matriculados y asisten a programas de educación para la primera infancia, y de educación primaria y secundaria (indicadores 1.4.1 a 1.4.6). Como se indicó anteriormente, el programa se encuentra en la senda correcta en términos de verificación, pero actualmente no están disponibles los datos para evaluar el progreso en términos de acceso y uso de servicios. 77. En los próximos meses, el Gobierno prevé aplicar medidas clave para aumentar la calidad de la educación. En particular, dichas medidas implicarán terminar con las revisiones de los planes de estudio a nivel nacional y actualizar las normas y pruebas de evaluación en consecuencias; crear una escuela especializada para directores de escuelas (concentrada en la gestión tendiente a lograr resultados), y crear el Sistema de Acompañamiento y Supervisión, que ofrece instrumentos estandarizados para que los supervisores verifiquen el cumplimiento de los objetivos pedagógicos y administrativos a nivel de las escuelas. �mbito de políticas I.4: Mecanismos mejorados de pago para los beneficiarios de las TEC 78. El Gobierno mejoró el mecanismo de pago a través del cual se hacen efectivas las transferencias a los beneficiarios (mediante una tarjeta de débito, que puede usarse en los comercios minoristas asociados, llamados “colmados�). A diferencia de otros programas de las TEC, la tarjeta de Solidaridad no está vinculada con una cuenta de ahorro o con otros servicios financieros, y las transferencias no pueden retirarse como efectivo. Los beneficiarios también tienen acceso limitado a información básica sobre sus cuentas. Surgieron algunos problemas respecto del acceso a los colmados y su desempeño. En algunos casos, los beneficiarios de las 29 TEC tuvieron dificultades para acceder a los colmados, mientras que otros se quejaron por problemas relacionados con los precios, la calidad y la transparencia18. 79. La serie de PPD, en el área, respaldó diversas reformas tendientes a mejorar la calidad de los mecanismos de pago. En particular, la ADESS aplicó una serie de reformas para mejorar estos mecanismos. Esas reformas incluyen la expansión de más del 50% en la cantidad de colmados en la Red de Abastecimiento Social (RAS) desde 2009 (a fin de llegar a más de 3000 localidades), que, según se espera, aumentará la competencia y reducirá los precios. También se incluye la confección de un mapa de los colmados afiliados existentes, a fin de concentrar la expansión en áreas con acceso limitado. El Gobierno está trabajando para mejorar el acceso de los beneficiarios a la información de cuenta mediante un nuevo Sistema Integrado de Administración de Subsidios Sociales. Estos avances permiten que los beneficiarios accedan a información de cuenta correspondiente al mismo día en cualquier oficina de la ADESS o en línea19. Por último, el Gobierno decidió trabajar con una organización de defensa del consumidor, Pro-Consumidor, que estaría a cargo del seguimiento de la calidad de los servicios desde la perspectiva de los usuarios y de otorgar facultades a los usuarios otorgándoles más información sobre los servicios y sus derechos como consumidores. En esta área, la acción previa para esta operación se concentra en el elemento final de formalización de la RAS expandida (mediante sus estatutos) y del mecanismo de supervisión. Específicamente, la acción previa se basó en que:  El Gobierno, a través de su Gabinete Social, i) expandió la cantidad de instituciones afiliadas a la RAS, que llegó a un total de 3067, al 30 de septiembre de 2011 (desde el nivel de base de 1988 instituciones al 30 de junio de 2009); ii) aprobó los estatutos de la RAS, y iii) celebró un acuerdo con Pro-Consumidor, el 10 de agosto de 2011, para a) supervisar las instituciones de la RAS, y b) informar a los beneficiarios del programa de TEC Solidaridad sobre sus derechos y el funcionamiento de la RAS, según se indica en la Resolución n.° 001-2011, del 25 de agosto de 2011, publicada por el Presidente del Directorio de la ADESS. 80. En esta área, los resultados esperados incluyen un aumento en la cantidad de instituciones afiliadas, que creció de 1988 en 2009 a 3067 en 2011, y la creación de un mecanismo de seguimiento para identificar y abordar los temas relacionados con los mecanismos de pago. Los resultados se incluyeron en el anexo 3 (indicadores 1.5.1 y 1.5.2). 81. En los próximos meses, el Gobierno celebrará nuevos contratos con instituciones financieras para los pagos de las transferencias de las TEC y para garantizar la promoción de una diversificación de servicios, mejoras en la calidad y en el acceso a la información sobre la cuenta. El Gobierno también tiene entre sus planes realizar varios pilotos para examinar la posibilidad de utilizar distintas modalidades de pago (incluidas las modalidades que promuevan la alfabetización financiera y el acceso a los servicios financieros en términos más generales) y evaluar sus impactos. 18 Vargas García, T. 2011. “Evaluación Cualitativa: Programa Solidaridad�. Documento de trabajo de 2011 y Transparencia Internacional (2008) “Informe Monitoreo Ciudadano al Programa Solidaridad�. 19 También racionalizarán el reemplazo de tarjetas perdidas en un plazo de 15 días (el plazo actual es de dos meses). 30 �mbito de políticas I.5: Mejora en el desempeño de la focalización 82. Por último, un componente central de la modernización de las TEC y del marco de protección social en términos más amplios incluye la actualización del instrumento de focalización del SIUBEN a través del segundo Estudio Socioeconómico de Hogares. El estudio fue puesto en marcha en agosto de 2011. Las demoras iniciales en las adquisiciones y en el financiamiento permitieron utilizar una estrategia de muestreo mejorado y una expansión de la cobertura para que llegue a 1,81 millones de hogares, lo que representa un aumento de más de 300 000 hogares respecto del diseño inicial20. Además, el nuevo censo aprovechará tecnologías innovadoras, como asistentes personales digitales, sistemas satelitales de posicionamiento y sistemas de transferencias de datos en áreas en las que resulte eficaz en función de los costos. Se espera que esto permita lograr un mayor control de calidad y un período de recopilación de datos más corto. En esta área, la acción previa para esta operación se basó en que:  El Gobierno, a través de su Gabinete Social, puso en marcha un nuevo censo para actualizar el SIUBEN y mejorar la focalización de sus programas sociales, lo que incluye una actualización de la información de los hogares y las personas, un aumento de la cobertura del censo en zonas geográficas ya cubiertas por el último censo de 2004-05, y una expansión de la cobertura de este último, a fin de incluir áreas geográficas con niveles de pobreza elevados no incluidas anteriormente, según se indica en la Resolución n.° GS-02-11, del 13 de septiembre de 2011, publicada por el coordinador del Gabinete Social. 83. En esta área, el resultado a corto plazo esperado es la finalización del SIUBEN, además de la actualización de la base de datos que se utilizará para la focalización del programa de las TEC (agregada al anexo 3, como indicador 1.6.1). A mediano plazo, más allá de la finalización de la serie de los PPD, se espera que el censo socioeconómico del SIUBEN mejore la precisión de la inclusión y la exclusión actualizando la información sobre familias incluidas en el SIUBEN actualmente y expandiendo la base de datos a fin incluir nuevas zonas geográficas con pobreza elevada, no cubiertas en 2004-05. Esto generará una mejora en la precisión de la focalización del programa de las TEC y de otros programas sociales que usan el SIUBEN para identificar a sus beneficiarios. 84. En el próximo año, el Gobierno terminará el censo y validará la información. Entonces, todos los programas que utilizan el SIUBEN identificarán a sus beneficiarios y actualizarán sus registros de beneficiarios. 20 La encuesta exigía más de una docena de procesos de adquisiciones que enfrentaron dificultades. Muchas licitaciones públicas internacionales tuvieron niveles bajos de respuesta y exigieron varios ciclos de licitación. Además, los obstáculos políticos registrados durante las elecciones legislativas de mayo de 2010 demoraron la aprobación del Financiamiento Adicional para el Préstamo de Inversión para la Protección Social, lo que dilató algunos procesos de licitación. Por último, en septiembre de 2010, el MH publicó una disposición para que todos los organismos públicos suspendieran los desembolsos hasta el final del año calendario. 31 �MBITO DE POL�TICAS II. MEJORA DE LA GESTIÓN PRESUPUESTARIA PARA RESPALDAR EL PROGRAMA DE LAS TEC 85. Como parte de la estrategia nacional para avanzar hacia la gestión basada en los resultados, el Gobierno obtuvo resultados positivos en áreas fundamentales21. Por ejemplo, se mejoró la planificación y la gestión presupuestaria de las TEC y los servicios asociados de salud, nutrición y educación. A fin de responder a la drástica reducción del gasto en los sectores sociales durante las crisis pasadas y para garantizar que los beneficiarios de las TEC pudieran cumplir con sus responsabilidades conjuntas en salud y educación, el Gobierno hizo grandes esfuerzos por cerrar las brechas en la oferta de servicios básicos. El programa se formula sobre la base de evaluaciones sectoriales realizadas por el Comité Intersectorial de las TEC, que cuantificaron las inversiones necesarias para zanjar las brechas en tres años. El MH se aseguró de que hubiera fondos suficientes para cerrar las brechas detectadas en los dos primeros años. 86. En una escala más general, el Gobierno comenzó a institucionalizar esas mejoras de planificación y presupuesto. En septiembre de 2010, el Consejo de Ministros aprobó el primer PNPSP 2010-13, que contiene directrices a mediano plazo; entre ellas, estipulaciones para la política de protección social con proyecciones en términos de cobertura y presupuesto, y asignaciones presupuestarias para los programas destinados a cerrar las brechas en la oferta de servicios sociales. El plan constituye un avance considerable en pos de incrementar la previsibilidad del presupuesto y un primer paso para formular un marco del gasto a mediano plazo. En cuanto a los programas que tienen como objetivo cerrar las brechas de oferta, durante el primer año, se cumplió plenamente con la asignación de recursos del MH. El plan se revisará una vez por año en forma continua. La primera revisión (el plan revisado abarca el período 2011- 14) protege el presupuesto necesario para cerrar las brechas de oferta de educación, salud y nutrición durante el período renovable de tres años. 87. El Gobierno también trabajó en pos de incrementar la transparencia, sobre todo por medio de los esfuerzos del Comité Intersectorial de las TEC por realizar un seguimiento trimestral de la ejecución de recursos y publicar las conclusiones. Los informes sobre la ejecución del programa de 2010 proporcionan un desglose minucioso de las inversiones de capital en cada sector y muestran en detalle los plazos de las inversiones planificadas. A fin de complementar esos informes, algo técnicos, (más centrados en las adquisiciones y la ejecución que en los resultados), el Comité Intersectorial de las TEC se encuentra planificando informes de evaluación que también presentarían el aporte de las nuevas inversiones a las mejoras en los indicadores de resultados (como reducción de la congestión o aumento en la ingesta de micronutrientes). Ese hincapié en los resultados también ayudará a los ministerios sectoriales a justificar la asignación oportuna de los recursos ante el MH y el MEPD. Los informes se 21 Véase la Ley Orgánica de 2006 de Presupuesto para el Sector Público; Creación de la Secretarías de Estado de Hacienda y de Economía, Planificación y Desarrollo de 2006; la Creación de la Secretaría de Estado de Hacienda de 2006; la Creación de la Secretaría de Estado de Administración Pública de 2008; el Sistema de Administración Financiera de Legislación Estatal de 2007; la Ley de Crédito Público de 2006; la Ley de Planificación e Inversión de 2006; la Ley de Adquisiciones y Contrataciones de la Administración Pública de 2006; la Ley de Establecimiento del Sistema Nacional de Control Interno de 2007; la puesta en marcha de la Estrategia Nacional de Adquisiciones de 2009; la Ley de Presupuesto Participativo de Municipios de 2007; la Ley de Cámara de Cuentas de la República Dominicana de 2004, y la Ley de Acceso a la Información Pública de 2004. 32 publicarán en los portales web del Gobierno para informar al público los avances realizados. Además, se trata de un aporte importante para el diseño de los contratos por resultado y desempeño en salud y educación, según se describe más adelante. 88. La serie PASS, en el área, respaldó reformas mediante la colaboración con el diagnóstico realizado por el Comité Intersectorial de las TEC de las brechas en la oferta de servicios básicos para satisfacer las necesidades de los beneficiarios de las TEC y la promoción el fortalecimiento del Comité en sus capacidades de planificación presupuestaria, coordinación y seguimiento conjuntos a fin de garantizar la disponibilidad de los recursos necesarios para alcanzar las metas del programa de las TEC. La operación respalda el último paso de la consolidación de estas reformas: la integración de los elementos necesarios para alcanzar los resultados esperados del programa de las TEC en el presupuesto y realizar su seguimiento. Específicamente, la acción previa se describe a continuación:  El Gobierno estableció mecanismos de planificación y coordinación presupuestaria que garantizarán la disponibilidad de recursos suficientes para alcanzar las metas de resultados del programa de TEC Solidaridad, mediante la aprobación de: i) el PNPSP 2011-14 por parte del Consejo de Ministros del Gobierno, el 15 de septiembre de 2011, ii) la Ley de Presupuesto General del Estado de 2011, y iii) la Disposición del 1 de septiembre de 2011 emitida por el Comité Intersectorial de las TEC. 89. Como resultado, se espera que la diferencia entre el presupuesto asignado y el presupuesto efectivo para los programas orientados a cerrar las brechas de oferta de servicios sociales para los beneficiarios de las TEC sea menor que la diferencia observada en otros sectores del presupuesto (como consecuencia de la prioridad asignada a esas actividades), como refleja el indicador 2.1.1. del anexo 3. Además, se espera que la reforma de la política tenga como resultado una reducción en la diferencia entre las partidas trimestrales programadas y las efectivamente asignadas (véase el indicador 2.1.2 del anexo 3). Ambas metas se superaron. 90. Para los próximos meses, el Gobierno se comprometió a seguir con la consolidación de las mejoras en la planificación presupuestaria y la asignación de recursos en los sectores sociales por medio del apoyo sostenido a sus programas prioritarios, actualizando la evaluación de las brechas de oferta para proponer un plan trianual de inversión para 2013-16 y garantizando su financiamiento en el marco del PNPSP. Así se establecerán vínculos importantes con los avances en la presupuestación orientada a los resultados, sobre todo con la firma de los contratos por resultado y desempeño entre el MH, el MEPD, el MAP y los ministerios de los sectores sociales. 33 �MBITO DE POL�TICAS III. APLICACIÓN DE LOS CONTRATOS POR RESULTADO Y DESEMPEÑO EN LOS SECTORES SOCIALES 91. A fin de fortalecer la gestión y rendición de cuentas presupuestaria institucional, el Gobierno introdujo la presupuestación basada en el desempeño en los sectores sociales por medio de una serie de contratos por resultado y desempeño para programas prioritarios de salud y educación22. Con estos contratos se procura establecer un vínculo administrativo flexible entre la provisión de recursos presupuestarios y las mejoras deseadas en el desempeño de los sectores sociales, como reflejan las referencias, indicadores y metas de resultados. En el cuadro 3 se resumen los logros principales en la aplicación de contratos por resultado y desempeño23. Cuadro 3. Etapas y logros de la aplicación de contratos por resultados y desempeño Etapa Actividades planificadas Logros hasta la fecha Etapa I Firma del acuerdo para iniciar el proceso (Acta Acuerdo) por parte Identificación Finalizada del MEPD, el MH, el MAP y los organismos sectoriales. de instituciones Etapa II Diagnóstico para evaluar el estado de las funciones clave Evaluación de Finalizada en salud y (planificación estratégica y operativa, presupuestación, gestión y precondiciones educación24 seguimiento). básicas Firma de acuerdos de asistencia técnica (Convenio Marco de Etapa III Asistencia Técnica para el Desarrollo de Capacidades Institucionales Finalizada en salud y Fortalecimiento para la Gestión Orientada a Resultados) y ejecución del plan de educación institucional creación de capacidad. Etapa IV Establecimiento Formulación de indicadores de desempeño, referencias y metas a Finalizada en de contratos por nivel institucional y de los programas, y firma de los contratos por programas prioritarios resultados y resultados y desempeño de salud y educación desempeño Etapa V Seguimiento de los avances en asistencia técnica y los contratos por Seguimiento, Por consolidarse en resultado y desempeño, presentación de informes de autoevaluación autoevaluación 2012 y elaboración de un informe de validación. y validación Presentación de autoevaluaciones e informes de validación ante el Etapa VI Gabinete y el público en general, identificación de lecciones Por consolidarse en Diseminación aprendidas para mejorar los contratos por resultado y desempeño 2012 de conclusiones futuros. 22 Organizados por el MEPD, el MH, el MAP, el MINERD y el MSP de acuerdo con las directrices establecidas en la Ley de Presupuesto General del Estado de 2006. La reforma cuenta con el apoyo de la serie PASS, el PPD de Finanzas Públicas y Sectores Sociales de 2009 y la ATNC para mejorar la calidad del gasto público, y el Programa de Implementación del Pilar Externo del Plan de Acción a Mediano Plazo para la Efectividad en el Desarrollo del BID. 23 Para más detalles véase el documento gubernamental “Gestión Orientada a Resultados y Contratos por Resultados y Desempeño�, anexo técnico, noviembre de 2009, en http://www.stp.gov.do. 24 Desde 2005, el MAP está ejecutando el Marco Común de Evaluación para determinar la calidad institucional por medio de la autoevaluación. Más de 90 organismos utilizan ese método. 34 92. Los contratos por resultado y desempeño abarcan tanto el desempeño institucional como el de los programas e incluyen compromisos relativos a: i) objetivos y metas institucionales, verificables por medio de indicadores de desempeño, que involucran procesos y sistemas administrativos e institucionales tales como planificación, adquisiciones, seguimiento, personal, estadística y estructura organizacional, entre otros, y ii) objetivos y metas de los programas prioritarios, que involucran elementos relacionados con el volumen y la calidad de los bienes y servicios proporcionados por el programa. En el caso del sector de la educación, por ejemplo, el contrato por resultados y desempeño incluye una serie de objetivos y metas institucionales, como la publicación de manuales que definan todas las funciones del Ministerio y guíen la clasificación de cada cargo preexistente y la creación de una plataforma para el seguimiento del sector, la capacitación de 109 técnicos en el uso de la plataforma y el seguimiento en sí mismo de 19 instituciones centrales, 104 locales y 18 regionales, y una serie de metas de resultado, como la capacitación de alrededor de 3500 maestros identificados en el contexto de un diagnóstico de capacidad. Se trata de un viraje considerable con respecto a las prácticas tradicionales de presupuestación, que hacen hincapié en los insumos (y no en los resultados). Además, el proceso de ejecución incluye la autoevaluación, la validación de los resultados y la diseminación entre los usuarios internos, como el Gabinete, y los usuarios externos, como el Congreso y la ciudadanía en general. 93. La serie PASS respaldó varias acciones. Primero, se utilizó una serie de diagnósticos de las condiciones básicas para la ejecución de contratos por resultado y desempeño para elaborar planes de fortalecimiento institucional a fin de ayudar al MSP y al MINERD a mejorar los sistemas de planificación y gestión, un prerrequisito para ejecutar los contratos por resultados y desempeño. Además, los planes ayudaron a identificar los programas más adecuados para ejecutar los primeros acuerdos. En 2011, el Gobierno estableció una unidad de coordinación específica en el MEPD. El Gobierno firmó un Decreto que regula el artículo 14 de la Ley de Presupuesto que estipula el diseño y la ejecución de los contratos por resultado y desempeño. Además, los ministerios centrales firmaron este tipo de contratos con el MINERD y el MSP para sus programas de inversión prioritaria. En el sector de la salud, por ejemplo, el énfasis del acuerdo actual basado en resultados se encuentra en mejorar la cobertura y la eficiencia de la vacunación y en fortalecer la capacidad logística de los centros de salud para proporcionar esas vacunas. Los contratos contemplan una etapa inicial de ejecución hasta diciembre de 2012, que abarca lo que queda del ciclo presupuestario 2011 y el ciclo 2012 subsiguiente. El diseño de los contratos, incluye, también un período de autoevaluación para los sectores y una validación del MEPD, el MH y el MAP, cuyas conclusiones se presentarán al Gabinete. La operación hace hincapié en la última etapa de la reforma, es decir, la firma de los contratos por resultados y desempeño para programas prioritarios de salud y educación. En esta área, la acción previa se describe a continuación:  El Gobierno, por medio del MH, el MEPD y el MAP, i) firmó un contrato por resultado y desempeño con el MSP y el MINERD a fin de fortalecer la gestión presupuestaria y la rendición de cuentas institucionales de los programas prioritarios del Gobierno en salud y educación, a través de la presupuestación basada en resultados, como evidencian los contratos por resultados y desempeño del 31 de agosto de 2011, y ii) aprobó el Decreto Presidencial n.° 522-11 del 31 de agosto de 2011, que regula el artículo 14 de la Ley 423-06 35 (Ley Orgánica de Presupuesto para el Sector Público), que establece un modelo de gestión basada en resultados por medio de contratos por resultado y desempeño. 94. Para esta área, se espera un aumento en la cantidad de programas que hayan creado un marco lógico a fin de hacer una transición hacia la gestión basada en resultados (véase el indicador 3.1.1. del anexo 3). Se cumplieron las metas establecidas para ese indicador, y los contratos por resultados y desempeño cubren cinco programas prioritarios (la meta para noviembre de 2011 era de cuatro programas). A mediano plazo, se espera que las reformas de política generen un aumento de la eficiencia en los sectores, que se reflejará en parte en el incremento de los servicios sociales percibidos por beneficiarios de las TEC (medidos de acuerdo con los indicadores 1.2.1 a 1.4.6). 95. En los próximos meses, el Gobierno asegurará la consolidación de los contratos por resultado y desempeño por medio de un seguimiento riguroso de sus compromisos, validación y presentación de conclusiones al Gabinete. Una vez aprendidas las lecciones de este primer conjunto de programas, el Gobierno formulará también un plan para expandir los contratos por resultado y desempeño a otros programas y organismos. Por último, el Gobierno está trabajando en pos de institucionalizar el vínculo entre el Departamento de Presupuesto del MH y el Departamento de Planificación del MEPD25. �MBITO DE POL�TICAS IV. INCREMENTO DE LA TRANSPARENCIA Y LA RENDICIÓN DE CUENTAS 96. Esta área de reforma se centra en establecer mecanismos para una mayor transparencia y supervisión, procurando superar tres grandes retos: primero, otorgar al público acceso a la información presupuestaria oportuna y exhaustiva del SIGEF creando el Portal del Ciudadano (“Consulta Amigable�); segundo, procurar que el programa Solidaridad cuente con un sistema eficaz de auditoría social por medio de la ejecución de Reportes Comunitarios, y tercero, garantizar que los reclamos se dirijan a las instituciones sectoriales respectivas a través de un sistema centralizado. 97. Portal del Ciudadano (“Consulta Amigable�). Con intercambio de conocimientos y asistencia técnica del Banco Mundial, el Gobierno creó el Portal del Ciudadano, una herramienta del portal web de fácil acceso que ofrece al público información sobre ingresos presupuestarios, asignación y ejecución del SIGEF26. El objetivo es promover una mayor transparencia y rendición de cuentas, y la iniciativa se acompaña de esfuerzos por fortalecer la capacidad de las OSC de conseguir y analizar la información presupuestaria, transmitirla a las comunidades locales y canalizar las inquietudes y sugerencias de las comunidades (véase la sección previa sobre relación con otras operaciones del Banco). El MH y el MEPD también firmaron un 25 El Banco proporcionará asistencia técnica en estas y otras áreas identificadas en el informe 2010 del Programa de Gasto Público y Rendición de Cuentas Financieras, en colaboración con la Unión Europea y el BID. También se promueven acciones en el marco de la iniciativa IPAC (véase www.ipacrd.com). 26 Esa interfaz automatizada estará vinculada a indicadores de resultados por medio del acuerdo administrativo firmado entre el MH y el MEPD para diseñar un programa piloto a fin de definir indicadores de desempeño de salud, educación y protección social que se vincularán con la ejecución de líneas presupuestarias, como procura el PASS2. 36 acuerdo administrativo para colaborar en la inclusión de un módulo en el Portal que permita a los usuarios vincular gastos presupuestarios con indicadores de desempeño. Además, el Gobierno preparó informes de fácil acceso sobre ejecución presupuestaria que se publican en el sitio web del MH, junto con una breve nota sobre “Presupuesto Ciudadano� que ofrece un panorama de fácil comprensión de la composición de los ingresos y gastos presupuestarios. El éxito y la credibilidad del Portal del Ciudadano como mecanismo de análisis y seguimiento presupuestario dependerá del grado de compromiso que asuma el Gobierno para garantizar que: i) la cobertura llegue a todos los organismos centralizados que utilicen el SIGEF; ii) se amplíe esa cobertura gradualmente a otros organismos centralizados, y iii) se celebren debates abiertos con las OSC. 98. Reportes Comunitarios. El programa de las TEC puso a prueba uno de los primeros sistemas de auditoría social del país, por medio del cual los beneficiarios de Solidaridad cuentan con mecanismos formales para hacer oír su opinión. Las hojas de calificación de la comunidad hacen hincapié en la calidad de los servicios de las TEC (puntualidad de los pagos, calidad de la capacitación provista, etc.) y en la provisión de servicios sociales básicos (presentismo de los docentes, disponibilidad de micronutrientes, etc.). Se está creando un mecanismo de retroalimentación que involucre a los proveedores directos de servicios y a los administradores nacionales, regionales y distritales. Se puso a prueba el uso de hojas de calificación de la comunidad y se comprobó que los beneficiarios están sumamente satisfechos con muchos aspectos de los programas aunque señalaron algunas áreas para mejorar, como los faltantes de vacunas, medicamentos y material didáctico, y los problemas relacionados con la calidad de los servicios en colmados. Una lección importante que dejaron las pruebas piloto fue que los comités locales encargados del programa de las TEC (que pusieron en marcha planes de acción inmediata) resolvieron de inmediato varios de los problemas, indicio de que un mecanismo de retroalimentación inmediata resolvería con eficacia y rapidez la mayoría de los reclamos. En los próximos meses, el Gobierno llevará a cabo una evaluación de proceso de las pruebas piloto para mejorar el plan de expansión (actualmente en marcha en cuatro regiones con grandes diferencias socioeconómicas, con miras a probar la herramienta en contextos contrastantes). El Banco también respaldará la evaluación del impacto de los Reportes Comunitarios en la etapa de aumento de la escala (los datos de referencia se recopilarán durante el primer trimestre de 2012). 99. Mecanismos de reclamo. Con miras a incrementar la transparencia en su operación, el programa de las TEC tomó medidas importantes en la divulgación de la información clave, incluso la lista de beneficiarios, para reducir el riesgo de clientelismo político. Además, mejoró los mecanismos de resolución de reclamos y respuesta de consultas de los beneficiarios para los proveedores de servicios. Al principio, el mecanismo de reclamos no permitía que el programa de las TEC intercambiara ni transmitiera reclamos relacionados con los servicios de salud ni educación. Para resolver ese problema, el Gobierno creó un mecanismo central de reclamos, llamado Sistema Integrado de Atención Ciudadano, que emplea el Sistema Nacional de Acceso a la Información Pública y las oficinas de acceso a la información pública establecidas en cada institución gubernamental. Ese sistema garantiza que los reclamos se dirijan al organismo responsable de los servicios pertinentes sin importar en qué institución se haya recibido el reclamo. 100. En esta área, la serie PASS colaboró con acciones en las tres esferas mencionadas: la publicación de información presupuestaria, el seguimiento de las TEC por parte de los 37 beneficiarios y la creación de un mecanismo de reclamos. Esta operación contribuye a dos acciones previas que marcan la finalización del proceso de reforma: la puesta en marcha de la publicación presupuestaria en línea y la institucionalización de los mecanismos de reportes comunitarios (que va más allá de la meta inicial de publicación de los resultados de esos mecanismos). Para esta operación, las acciones previas se denominan a continuación:  El Gobierno, por medio del MH, puso en vigor una herramienta de transparencia presupuestaria en línea (Portal del Ciudadano Dominicano), que permite realizar consultas públicas y gratuitas sobre ingresos y gastos públicos de los organismos centrales del Gobierno; por ejemplo, sobre datos de la ejecución del presupuesto nacional.  El Gobierno definió y dispuso la ejecución del plan de expansión de las “hojas de calificación de la comunidad� (un sistema de auditoría social para los beneficiarios del programa de TEC Solidaridad, que les permite expresar su opinión sobre la calidad de los servicios prestados en el marco del programa), como evidencia una Disposición con fecha del 12 de agosto de 2011, firmada por el Comité Intersectorial de las TEC. 101. En esta área, entre uno de los resultados previstos se encuentra el aumento de la transparencia y la supervisión pública. Específicamente, se espera que el incremento del acceso público a información presupuestaria exhaustiva se refleje en la puesta en marcha de la herramienta, en un aumento gradual de la cantidad de usuarios del Portal del Ciudadano y, en la cantidad de veces que se acceda al portal (indicadores 4.1.1 y 4.1.2). La herramienta se puso en marcha el 30 de septiembre de 2011 y es de acceso público (algunas ONG participaron en su creación brindando su opinión sobre el contenido mediante consultas abiertas). La cantidad de usuarios registrados y consultas se actualizará cuando se haya activado el portal. Se espera que la creación del mecanismo de seguimiento comunitario genere un aumento en la proporción de hojas de calificación de la comunidad que completan los comités beneficiarios (véase el indicador 4.2.1. en el anexo 3) y que refleje el grado de adopción de la herramienta por parte de los beneficiarios. Se superó la meta que se estipuló para noviembre de 2011: las comunidades completaron el 65 por ciento de las hojas de calificación. 102. Para los próximos meses, el Gobierno tiene previsto seguir promoviendo un diálogo abierto con las OSC a fin de continuar con la mejora del Portal del Ciudadano y debatir la información presupuestaria. El Gobierno incorporará comentarios y recomendaciones de los usuarios en el portal. Además, para el año próximo, el Gobierno prevé expandir el alcance de la herramienta para incluir la información sobre gastos de organismos descentralizados y mixtos, y vincular información sobre ejecución presupuestaria con indicadores de desempeño. En cuanto a las hojas de calificación de la comunidad para las TEC y los servicios sociales asociados, el Gobierno planea poner en marcha el plan de expansión e institucionalizar los procesos. Además, se encuentra estableciendo mecanismos para garantizar que los organismos correspondientes den pronta respuesta a las inquietudes planteadas, un elemento importante para la ejecución del mecanismo nacional de reclamo. 38 VI. EJECUCIÓN DE LA OPERACIÓN POBREZA E IMPACTO SOCIAL 103. Se espera que las acciones de política que esta operación respalda y que la serie PASS en general tengan considerables efectos sociales positivos gracias a procesos mejorados de gestión para la prestación de servicios sociales, que, según se prevé, traerán aparejadas mejoras en el desempeño de los organismos del sector social en su atención a los pobres. No se esperan efectos sociales negativos considerables de estas acciones. 104. En el contexto de preparación de esta serie de PPD, se llevó a cabo un AISRP a fin de examinar y seguir los impactos esperados de las acciones que respalda la serie. El proceso se formula por medio de un Comité de AISRP formado por el Gabinete Social, el MEPD y el MH. En el anexo 10 se incluyen más detalles sobre el enfoque, la metodología y los resultados del AISRP. 105. El AISRP realizó una microsimulación ex-ante para evaluar los resultados esperados del rediseño de los incentivos del lado de la demanda del programa de las TEC del uso de servicios sociales para las responsabilidades conjuntas de educación y salud. Los resultados de la microsimulación ex-ante indican que el programa modernizado de TEC Solidaridad generaría un aumento de 6 puntos porcentuales en la inscripción escolar y una reducción del 9,2 por ciento en el trabajo infantil gracias a la introducción de responsabilidades conjuntas de educación. En el ámbito de la salud, la misma simulación concluye que se duplicaría la atención médica de niños menores a cinco años. 106. El AISRP también generó un análisis de incidencia de beneficios para evaluar el carácter progresivo de los programas orientados a cerrar las brechas de oferta en salud y educación en comparación con el gran gasto público de cada sector. Los resultados indican que el gasto general en educación es semiprogresivo, mientras que los objetivos establecidos para el programa a fin de cerrar brechas podrían resultar menos progresivos en la práctica. Los recursos dedicados a cerrar brechas de oferta en salud demostraron ser muy progresivos, en especial cuando se los destina a restaurar centros de salud preexistentes. 107. Para los próximos meses, el Gobierno prevé una evaluación de los objetivos y la incidencia real del programa de las TEC. También está en marcha una evaluación de los impactos de las TEC en las inversiones de los pobres en capital humano y pobreza. 108. Más allá del alcance de esta serie de operaciones, el Gobierno adoptó un enfoque de responsabilidad social para zanjar las brechas en la prestación de servicios sociales básicos mediante la fundamentación de las decisiones sobre dónde fortalecer el suministro de servicios en una combinación de mapas detallados (que identifican las zonas geográficas con acceso limitado) y debates comunitarios. En otras ocasiones, ese enfoque generó demoras en la construcción de escuelas en algunas zonas puesto que exigía procesos prolongados para determinar la necesidad de nuevos establecimientos, delimitar la ubicación apropiada de esos establecimientos y comprar el terreno propicio en caso de que correspondiera. Sin embargo, todo 39 eso fue importante para garantizar que las brechas se cerraran de un modo socialmente responsable. En la actualidad, ese proceso ya se completó. ASPECTOS AMBIENTALES 109. Las acciones de políticas que respalda esta operación y la serie PASS en general hacen hincapié en mejorar procesos y difícilmente tengan efectos considerables positivos o negativos en el medio ambiente, los bosques u otros recursos naturales. 110. En los sectores sociales, más allá del ámbito de esta serie de operaciones, el Banco trabajó durante varios años con el sector de la salud en el tema de la gestión de desechos biomédicos; por ejemplo, recientemente, por medio de una serie de PARSS. El primer préstamo se utilizó para la realización de una evaluación de necesidades, el fortalecimiento de la infraestructura y la capacitación para mejorar la gestión de desechos. En 2009, el Gobierno adoptó nuevas normativas y directrices operativas relacionadas (Decreto 126-09). En la segunda etapa del PARSS, el Banco seguirá asistiendo al Gobierno para fortalecer su capacidad de ejecutar esos procedimientos. En materia de rehabilitación o construcción, incluso mitigación, de instalaciones para servicios sociales, toda actividad estaría en el ámbito de las directrices para construcción en vigencia en los ministerios, con el respaldo de proyectos sectoriales del Banco Mundial. Las políticas del MINERD, en particular, exigen que toda obra de construcción lleve a cabo una evaluación ambiental siguiendo protocolos aplicables a todo el Ministerio y obtenga un permiso del Ministerio de Medio Ambiente. PROCESOS PARTICIPATIVOS 111. Además del proceso de consulta del Gobierno descripto previamente (en la sección “El programa del Gobierno�), el Banco llevó a cabo consultas específicas con representantes de la sociedad civil sobre áreas de acción puntuales. Durante la misión de identificación en abril de 2011, y la preparación del plan de trabajo de auditoría social de la IPAC, el Banco realizó consultas con el Consejo Consultivo de la Sociedad Civil y el Observatorio Ciudadano a la IPAC, una coalición de 12 OSC especializadas en promover la transparencia presupuestaria y los servicios de calidad. A fin de fortalecer la capacidad de las OSC para el seguimiento de políticas públicas, también se prevé realizar una serie de talleres de capacitación en el marco del Programa de Fortalecimiento de la Sociedad Civil de la República Dominicana que cuenta con el respaldo del Banco. 112. Además, el equipo del PASS realizó debates internos con especialistas de las OSC, académicos, ciudadanos y beneficiarios. Durante los debates se reiteró la necesidad de proteger y elevar ciertos gastos sociales fundamentales, incrementar la transparencia y combatir la corrupción. También se realizó una consulta el 15 de mayo de 2011 para analizar diferentes maneras de mejorar la gestión. Junto con la reforma de transparencia presupuestaria que impulse el PASS, una ATNC de la sociedad civil procura generar mejoras en cuatro grandes esferas: i) las capacidades de análisis y seguimiento presupuestario de la sociedad civil, con financiamiento del Servicio de Fomento del Buen Gobierno; ii) las funciones de supervisión presupuestaria del Congreso con financiamiento del Fondo para el Desarrollo Institucional para la Oficina Nacional de Presupuesto; iii) la capacidad de los Gobiernos locales para incrementar 40 la rendición de cuentas, con financiamiento del Fondo Fiduciario de Corea gestionado por el Instituto del Banco Mundial, y iv) la capacidad de la sociedad civil de auditar las políticas públicas, por medio del Observatorio Ciudadano de la IPAC, con financiamiento del Fondo Fiduciario del SFLAC y el Fondo de la Sociedad Civil. SEGUIMIENTO Y EVALUACIÓN 113. El Gobierno y el equipo del Banco siguen avalando los indicadores de seguimiento y consideran que constituyen un marco sólido para esta serie de PPD. Sin embargo, surgieron grandes obstáculos en la recopilación de datos para informar sobre los avances de esos indicadores. En un principio, la serie PASS se preparó con un cronograma acelerado, puesto que se necesitaba asistencia rápida para ayudar a la República Dominicana a enfrentar la crisis mundial. Como resultado, algunos indicadores, directrices y objetivos de seguimiento se establecieron sin contar con datos firmes. Especialmente, la mayoría de los datos de referencia estaban supeditados a los resultados de una evaluación de impacto, la EEPS, planificada para el verano de 2010. En la práctica, la EEPS sufrió retrasos considerables por problemas metodológicos en la ubicación de los grupos de tratamiento, y los indicadores de referencia se publicaron recién en septiembre de 2011. Ese retraso ya se comentó en el documento del programa para el PASS2, en el que se reconoce que el Gobierno necesitará ajustar las referencias y las metas correspondientes a algunos indicadores que dependen de la EEPS. 114. El Gobierno demostró, durante el año pasado, que está decidido a actualizar el marco de resultados de la serie PASS, en el contexto de sus esfuerzos generales por crear un sistema integral de seguimiento y evaluación de la protección social en el país, y, junto con el Banco, llegaron a la conclusión de que los indicadores son adecuados para seguir desarrollando un sólido marco de resultados para la serie PASS. Se espera que el PASS incremente, en líneas generales, la proporción de hogares beneficiarios de las TEC que invierten en su capital humano, y que esto se refleje en i) un aumento de la proporción de hogares beneficiarios de las TEC que cumplen con sus responsabilidades conjuntas de salud y nutrición y ii) un incremento de la proporción de estudiantes de familias beneficiarias de las TEC que se matriculen en la escuela primaria, concurran a clases y completen el ciclo, y para aquellos que se matriculen y concurran a la escuela secundaria27. También se prevé que redunde en un mejoramiento de la gestión presupuestaria para un mejor desempeño de los sectores sociales, principalmente por medio de la reducción de la brecha entre los presupuestos y las fechas de desembolsos pautados y efectivos. Por último, las reformas incluyen la aplicación de contratos por resultado y desempeño en los sectores sociales, que redundan en un fortalecimiento de la transparencia y la supervisión por parte de la sociedad civil. 115. En el anexo 3 se presenta una actualización del marco de resultados, que expone todos los datos disponibles en el momento en que se preparó este documento de programa y muestra el plan de recopilación de datos para el año próximo, lo que permitirá evaluar el éxito de estas 27 Algunos de los resultados específicos previstos a largo plazo en educación incluyen un mayor nivel de educación entre los niños extremadamente pobres, sobre todo en la matriculación durante el desarrollo de la primera infancia (niños de entre 4 y 6 años), finalización de la educación básica y matriculación en la escuela secundaria. En materia de salud, los principales resultados esperados a largo plazo incluyen un mejor desempeño del Gobierno para garantizar una nutrición esencial y prestar servicios de salud infantil y prenatal para los ciudadanos más pobres. 41 reformas en cuanto al cumplimiento de sus objetivos. Tanto la ejecución como el seguimiento del tercer PPD seguirán apoyándose en una estrecha coordinación entre el equipo del Banco, el Gabinete Social, el MH, el MEPD, el MSP y el MINERD. ASPECTOS FIDUCIARIOS 116. Mientras que el riesgo fiduciario relacionado con el entorno de la gestión de las finanzas públicas en la República Dominicana se considera medianamente alto, el Gobierno ha seguido dedicándose a la revisión, el fortalecimiento y la modificación de la manera en que sus finanzas públicas se han planificado y administrado en los últimos años, según se detalla en el anexo 11. El país ha progresado en cuanto a la aprobación de reformas importantes que se dirigían al marco legal de la gestión financiera y redefinían el rol de las instituciones involucradas en la gestión de las finanzas públicas. El desarrollo de las reformas involucró tanto al MH, el MAP, y el MEPD, como también a organismos legislativos y de supervisión que se ocupan de la calidad y eficiencia de la ejecución y el control del presupuesto. La ejecución mostró pequeñas mejoras según se indica explícitamente en el Informe del programa de gasto público y rendición de cuentas financieras de 2007 y en la actualización de 2010. Entidades clave del programa muestran un progreso notable en cuanto a la definición de sus planes estratégicos, alineados con el Plan Nacional de Desarrollo. Varias actividades conjuntas se están realizando para fortalecer la gestión financiera y entidades de supervisión clave en los siguientes ámbitos: Gobierno, sociedad civil, empresas privadas y donantes. Para un análisis más detallado de los aspectos fiduciarios véase anexo 11. El equipo confirma que el Gobierno publica su presupuesto anual de manera oportuna. PAGOS Y AUDITOR�A 117. La administración de este préstamo será responsabilidad del MH. El préstamo propuesto seguirá los procedimientos de desembolso del Banco para créditos y/o PPD. La balanza de pagos/respaldo presupuestario se pagará en función de la ejecución satisfactoria del programa para políticas de desarrollo, incluido el mantenimiento de un marco de política macroeconómica satisfactorio, y no estará vinculado a ninguna adquisición específica. Además, no se exigirán requisitos de adquisición. Una vez que el préstamo está aprobado por el Directorio Ejecutivo y se efectiviza, el Prestatario puede presentar una solicitud de retiro al Banco solicitándole que deposite los fondos del préstamo en una cuenta ad hoc designada por el Prestatario en el BCRD y aceptable para el Banco. El Prestatario garantizará que, al depositar el préstamo en la cuenta, un monto equivalente se acreditará en el sistema de gestión presupuestaria de manera aceptable para el Banco. El Prestatario informará al Banco las sumas depositadas en la cuenta corriente en moneda extranjera y acreditadas al sistema de gestión presupuestario. Si los fondos del préstamo se utilizan para fines no admisibles de acuerdo con en el acuerdo de PPD, el BIRF exigirá mediante una notificación que el Prestatario inmediatamente le reembolse un monto equivalente. Los montos reembolsados al Banco mediante esa solicitud se cancelarán. El Banco tendrá la opción de solicitar una auditoría de la cuenta ad hoc. 42 RIESGOS Y MITIGACIÓN 118. En el cuadro 4 a continuación se resumen los principales riesgos identificados desde el primer PPD de esta serie; se analiza hasta qué punto se materializaron e identificaron nuevos riesgos y medidas de mitigación de riesgo, de ser aplicables. Cuadro 4: Riesgos y medidas de mitigación Riesgos Análisis y mitigación Riesgos macroeconómicos  La crisis económica mundial  La economía mundial comenzó a recuperarse con la expectativa de que la podría ubicar las limitaciones producción se incremente el 3,2% en 2011. Sin embargo, la perspectiva se de los recursos financieros en mantiene muy incierta en vista de los problemas económicos en Europa y el programa de reforma y Estados Unidos. La extensión de la crisis podría dañar las posibilidades de obligar al Gobierno a tomar crecimiento para la República Dominicana mediante una caída del turismo decisiones difíciles. Mientras y de los precios de los productos básicos para productos mineros y un que este riesgo comenzó en colapso en la demanda de exportaciones. Mientras que los riesgos 2009, ha resurgido con la provenientes de la baja cobertura de la reserva actualmente son mitigados reciente volatilidad de los por el programa del FMI, por el acceso relativamente favorable a mercados precios de los alimentos y el internacionales y por importantes afluencias de IED, un impacto externo combustible a principios de podría llevar a la escasez de divisas. Los riesgos podrían amplificarse por la 2011. Las posibilidades de ausencia de un nuevo programa28 del FMI; esto también podría estancar el crecimiento siguen impulso de la reforma en el frente estructural. Mientras que estos riesgos dependiendo, en gran medida, externos se mantienen sólidos, entre los factores de mitigación se encuentra de mejoras en el ambiente una fuerte gestión macroeconómica que incluye un crecimiento en el externo volátil. tamaño y la sofisticación del mercado de deuda interno y una mejor  Además, el terremoto de Haití supervisión bancaria y financiera. de enero de 2010 podría  El terremoto de Haití, en realidad, causó una demanda mayor de alimentos ocasionar una contracción de y productos para la construcción. su demanda. Haití es el  Los problemas financieros en el sector de la electricidad público siguen segundo mercado de destino siendo el principal riesgo fiscal. En 2011, se esperaba que el déficit en el más grande de las sector de la electricidad alcanzara US$690 millones, monto exportaciones dominicanas. significativamente mayor al objetivo anterior de US$350 millones. El  Un déficit más alto de lo Gobierno ha reducido los gastos para ayudar a limitar el déficit fiscal esperado en el sector de la mundial. Una caída de los precios internacionales del petróleo ayudaría a electricidad podría afectar mejorar el déficit del sector. Además, el Gobierno aplicó medidas para potencialmente la solvencia tratar la viabilidad financiera del sector público de la electricidad, incluidos del Gobierno y contribuir a un aumento en las tarifas y cambios en la gestión de las empresas una brecha de financiamiento distribuidoras. El Banco tiene una participación activa en el sector mediante fiscal. un proyecto de asistencia técnica que respalda el programa de reforma estructural en el cual se realizaron avances significativos (para más información, véase el anexo 7). Sin embargo, a corto plazo, la aplicación de una tarifa técnica en particular podría verse afectada por el entorno político, especialmente frente a las próximas elecciones.  El Gobierno fortaleció la institucionalización de nuevos mecanismos de planificación y asignación que tienen como objetivo proteger las inversiones a favor de los sectores sociales pobres. El Decreto Presidencial de enero de 2011 que ordenaba recortes en el presupuesto ministerial incluye exenciones específicas para la educación, la salud y ciertos programas de protección social, aunque los recortes propuestos en julio de 28 El programa actual finaliza en el primer trimestre de 2012. 43 2011 no lograron proteger a todos los sectores sociales.  Finalmente el Gobierno inició una transición de los subsidios universales al consumo de electricidad y gas, que fueron fiscalmente insostenibles, hacia subsidios focalizados que benefician solamente a aquellas familias detectadas como pobres por el SIUBEN y el programa de las TEC. El uso del programa de protección social focalizada es, por lo tanto, parte de la solución a las limitaciones fiscales provenientes del sector de la energía. Riesgos políticos y de transición  Las reformas respaldadas por el programa PASS siguen beneficiándose de  Las elecciones nacionales, la fuerte identificación a nivel social y del Gobierno. Además muchas de las acordadas para mayo de 2012, reformas respaldadas por esta operación son parte de la estrategia de podrían ocasionar cambios en mitigación ya que pretenden institucionalizar reformas clave, a través de la las prioridades. Esto podría creación de fuertes sistemas de gestión e información, mediante la poner en peligro la ejecución institucionalización de procesos de decisión y la formalización de roles y de las reformas respaldadas normas, entre otros. por el PASS.  El Gobierno se encuentra actualmente llevando a cabo una actualización del  Entre los desafíos se encuentra registro único de beneficiarios del SIUBEN, que realiza una prueba el riesgo del clientelismo en la transparente de los recursos disponibles para determinar la elegibilidad de administración de TEC los hogares para programas seleccionados. El Gabinete Social decidió Solidaridad y el censo involucrar a las ONG independientes en la estrategia revisada para la socioeconómico del SIUBEN, ejecución de la actualización. Mediante sus PPD, préstamos de inversión y un riesgo que podría aumentar asistencia técnica, el Banco seguirá respaldando medidas para fortalecer el por el contexto preelectoral. mecanismo y la verificación de las responsabilidades conjuntas, asegurará que los pagos de las transferencias se realicen progresivamente en función de la verificación de las responsabilidades conjuntas. Esta supervisión se realiza conjuntamente con el BID, que también apoya al programa financiera y técnicamente. Riesgos de implementación  El Gobierno enfrenta  La limitación de la capacidad ha sido mitigada en gran parte por las limitaciones en cuanto a la actividades de la ATNC Programática en Sectores Sociales y Calidad de capacidad institucional y Gastos Públicos (fortalecimiento de la capacidad y asistencia justo a administrativa tiempo), los recursos del Proyecto de Préstamo de Inversión de Protección  Las reformas requieren una Social, el Préstamo de Inversión de Múltiples Fases del BID y la coordinación estrecha dentro financiación con subsidios del Servicio de Fomento del Buen Gobierno. del Gobierno, a través de  Los riesgos de la falta de coordinación han sido mitigados por: i) la sectores sociales, entre institucionalización de los comités interinstitucionales e intersectoriales de organismos del sector social y las TEC a nivel central y de las comisiones plurisectoriales que tratan temas ministerios centrales y entre el a nivel local; ii) las reformas a los procesos de gestión presupuestaria, con MH y el MEPD. solicitudes de presupuestos para cubrir las brechas de oferta para los  Riesgo de bajos niveles de beneficiarios de las TEC conjuntamente formuladas por los sectores de ejecución en el cierre de protección social, salud y educación; iii) el respaldo de la coordinación brechas de oferta identificadas intersectorial en las herramientas de cada sector (ej., los SIA), en lugar de en las áreas de salud, herramientas adicionales que necesitarían desarrollarse en forma separada, educación y nutrición y iv) los esfuerzos constantes de coordinación de donantes activos por parte relacionadas a las del Banco y el BID en particular. responsabilidades conjuntas  La coordinación entre los ministerios centrales también ha mejorado y la de TEC Solidaridad firma de contratos por resultado y desempeño es un primer paso importante rediseñadas. en la institucionalización de procesos anuales que brindan un marco para  Los riesgos de la adquisición una coordinación constante. lenta probablemente continúen  Es probable que la obligación del Gobierno de seguir asignando los fondos afectando la implementación en el presupuesto para salvar las brechas de oferta se mantenga firme, en 44 oportuna de algunas reformas, parte, debido al ejercicio de planificación plurianual institucionalizado por como lo experimentó el las reformas respaldadas por esta serie de operaciones. Además se espera Estudio Socioeconómico de que la publicación de información sobre asignación y ejecución para Hogares del SIUBEN; la consulta del público, junto con el fortalecimiento de la capacidad de la ejecución de los recursos sociedad civil con un fondo fiduciario especial, ocasionen una disciplina financieros asignados para presupuestaria sostenida. programas sociales  El Gobierno ha controlado estos riesgos en el caso del censo del SIUBEN y prioritarios; y la herramienta el Portal del Ciudadano durante 2011. Para que el programa cierre las Portal del Ciudadano del brechas en la oferta de servicios sociales básicos, el programa de las TEC portal web para la realizará trimestralmente revisiones del progreso de la ejecución, resaltará transparencia del presupuesto. los problemas e identificará las unidades responsables de éstos. Riesgos de oposición de las partes interesadas  Esta operación apoya políticas que requieren que docentes, directores de  Los gremios que representan a escuelas, enfermeros y doctores sistemáticamente revelen información los docentes o al personal sobre sus servicios en sistemas de información sectoriales. Mientras que médico pueden oponerse a esto requiere un cambio en la cultura, se espera que una capacitación algunas intervenciones en los intensa sumada a la capacidad de comprender que el sistema es una sectores de educación y salud herramienta de gestión útil en todos los niveles mitiguen la resistencia. En  La asociación de los colmados educación, la política de una mayor descentralización de la compra de afiliados al programa de las insumos educativos generalmente tiene el apoyo de los gremios de los TEC puede oponerse a la docentes. En salud, el MSP también implementará un plan de incentivos reforma del mecanismo de para motivar al personal a utilizar el SGC. pago que podría reducir su  Las reformas respaldadas por el PASS han apoyado la expansión de la participación. cantidad de colmados afiliados, y se espera que ocasionen un mejor acceso a la información de la cuenta. Además el Gobierno ya está poniendo a prueba mecanismos alternativos de pago que reducirían el poder de los dueños de los colmados. El Gobierno también está presente en el proceso de amplificación de los reportes comunitarios que proveen a los hogares beneficiarios con mecanismos para expresar sus preocupaciones por cualquier aspecto del programa de las TEC, incluidos los mecanismos de pago. Finalmente, el Gobierno ha firmado un acuerdo con una institución de apoyo a los consumidores (ProConsumidor) para supervisar la calidad de los servicios de pago. Riesgos de desastres naturales  La República Dominicana se  El programa de TEC Solidaridad y el suministro de servicios básicos a los encuentra expuesta a múltiples pobres, respaldados mediante esta operación, son instrumentos clave para tipos de desastres naturales, ayudar a los más pobres a mitigar el impacto de los desastres sobre su especialmente inundaciones y consumo y capital humano. huracanes. Los desastres  Al nivel de las empresarial y gubernamental, el daño producido a las naturales tienen el potencial principales empresas del sector privado se encuentra, en parte, cubierto por de afectar a los pobres y su propio seguro y la asistencia del Banco Mundial cubre la mitigación de amenazar su capital humano, los riesgos de desastres naturales bajo el Préstamo de Recuperación de así como también representar Emergencia y Gestión en Casos de Desastre de US$80 millones. una elevada carga fiscal. 45 Anexo 1: Situación de los factores de activación para el tercer PPD Factores de activación para el tercer PPD del PASS Acciones prioritarias del tercer PPD del PASS Comentarios (según especificación en el documento programático del segundo PPD del PASS) I. MEJORA DEL RENDIMIENTO DE LOS SECTORES SOCIALES PARA PROMOVER EL CAPITAL HUMANO PARA LOS POBRES 1.1 Renovación conceptual, institucional y operativa del programa de TEC Solidaridad *) El Gobierno utiliza procedimientos y mecanismos 1) El Gobierno a través del Comité Intersectorial de Se combinaron dos factores de activación en una para permitir la verificación de responsabilidades las TEC: i) adoptó procedimientos y mecanismos para acción previa. conjuntas en al menos el 80% de las familias del prever la verificación y el cumplimiento de las La desconcentración de las operaciones del programa programa de las TEC. responsabilidades conjuntas conforme al programa de excede al factor de activación inicial y comprende *) Creación de Comités Regionales Intersectoriales TEC Solidaridad, y ii) estableció Comités Regionales todas las regiones. Asimismo, se crearon Comités en al menos la mitad de las regiones cubiertas por Intersectoriales en todas las regiones abarcadas por el Intersectoriales entre el programa de las TEC y los el programa. programa de TEC Solidaridad, como señalado en la sectores de salud y educación a nivel local. Disposición emitida por el Comité Intersectorial de las TEC, el 26 de agosto de 2011. *) Sistema integral de seguimiento y evaluación 2) El Gobierno designó y estableció la ejecución de un Sin cambios, con pequeñas aclaraciones. compartido por las TEC, educación, salud y los tres sistema integral de seguimiento y evaluación para entes: la ADESS, el SIUBEN y el programa de compartir información técnica entre: i) el programa de TEC Solidaridad. TEC Solidaridad; ii) el MINERD y el MSP; iii) la ADESS, y iv) el SIUBEN, como señalado en la Disposición emitida en conjunto entre el Comité Intersectorial y el Interinstitucional de las TEC, el 25 de agosto de 2011. 1.2 Medidas adicionales en políticas de salud *) El Gobierno ejecuta una herramienta de 3) El Gobierno, a través del MSP: i) estableció la En forma simplificada: un factor de activación como información para el registro diario de las actividades registración diaria de los servicios de atención acción previa. La acción incorpora el uso del SIA de atención primaria. primaria de salud a través del SGC, tal como se electrónico para mejorar la calidad a través de la demuestra por la Disposición n.º 0000016, con fecha supervisión de los servicios de salud primarios, para *) Resolución del MSP que impulsa la capacitación al 26 de julio de 2011, emitida por el MSP del fortalecer la verificación de las responsabilidades obligatoria para el personal de salud sobre varios prestatario, y ii) emitió el Plan de Acción para Apoyar conjuntas de las TEC e incrementar la rendición de aspectos de la atención primaria, esto incluye los e Incentivar la Aplicación de Protocolos y Uso del cuentas mediante el seguimiento del cumplimiento de nuevos protocolos para el cuidado de la salud Sistema de Registro de Atenciones en los Centros de los protocolos de salud por parte del personal. Otros materno-infantil, a partir del 1 de octubre de 2010. Primer Nivel para el fortalecimiento institucional de factores de activación se lograron con la aplicación de las entidades de salud del prestatario, la capacitación y sistemas para capacitación y seguimiento de la *) El MSP desarrolla y ejecuta un sistema de el establecimiento de incentivos para médicos, adhesión a través del SGC por parte del Gobierno. El evaluación a nivel nacional para analizar el enfermeras y personal administrativo de los centros de BID también apoya la evaluación de calidad para cumplimiento en la utilización de los nuevos atención primaria de la salud relacionados con el uso realizar el seguimiento de la adhesión a los protocolos manuales para el cuidado materno-infantil en la del SGC. médicos. Para mejorar la calidad, el Gobierno también 46 Factores de activación para el tercer PPD del PASS Acciones prioritarias del tercer PPD del PASS Comentarios (según especificación en el documento programático del segundo PPD del PASS) capacitación del personal. inició el proceso de creación de una entidad de gestión para la prestación de servicios de salud y preparó un plan de acción para su operatoria y para el fortalecimiento del MSP a fin de realizar su función rectora y esencial de salud pública. 1.3 Medidas adicionales en políticas de educación *) El Gobierno administra las Pruebas Nacionales 4) El Gobierno, a través del MINERD: i) aprobó un Nueva acción previa que refleja una serie de acciones adaptadas para el segundo ciclo de la educación mecanismo para la transferencia de recursos identificadas como fundamentales en el trabajo básica (8.o grado). financieros a los distritos escolares para la compra de analítico llevado a cabo como parte de la ATNC de *) El Gobierno valida las normas de evaluación de los materiales didácticos, el financiamiento de servicios los sectores sociales sobre la calidad de la educación. estudiantes para la educación secundaria. (2.o y no prestados por el personal, y activos no financieros, Entre los factores de activación anteriores: 1) los 4.o grado) . y ii) validó las normas de evaluación de estudiantes exámenes se administran regularmente 2) la *) En base a los resultados del programa piloto a por para la educación secundaria tal como lo prueba la adaptación de las Pruebas Nacionales para el segundo ejecutarse en 2010-11, la definición de una nueva Resolución n.° 668-2011, del 7 de septiembre de ciclo de la educación básica han sido postergados estructura y montos de transferencias tendrán lugar a 2011, y la Resolución n.° 605-2011, del 2 de dado que el Gobierno se embarcó en un programa más fines de mejorar los indicadores educativos de acceso, setiembre de 2011. amplio de reforma de los planes de estudio, y 3) el retención, promoción y tasas de terminación por programa piloto está en curso de ejecución. nivel educativo. 1.4 Mejoras en la calidad del servicio a los beneficiarios *) El Gobierno expande la red de instituciones 5) El Gobierno a través de su Gabinete Social: Fortalecimiento, para incluir el nuevo acuerdo afiliadas a la RAS de acuerdo con las metas i) expandió el número de instituciones afiliadas a la de supervisión. establecidas para el segundo año. RAS a un total de 3067 al 30 de septiembre de 2011 (nivel inicial de 1988 instituciones al 30 de junio de 2009), ii) aprobó los estatutos de la RAS, y iii) firmó un acuerdo con Pro-Consumidor, el 10 de agosto de 2011, para: a) supervisar las instituciones de la RAS y b) informar a los beneficiarios del programa de TEC Solidaridad sobre sus derechos y el funcionamiento de la RAS, según se indica en la Resolución n.° 001- 2011, de fecha 25 de agosto de 2011, publicada por el Presidente del directorio de la ADESS. 1.5 Mejoras en el desempeño de la focalización *) El Gobierno ejecutará un nuevo censo 6) El Gobierno a través de su Gabinete Social, puso en Sin cambios. El nuevo censo socioeconómico socioeconómico de focalización con exactitud vigor un nuevo censo para actualizar el SIUBEN y alcanzará 1,81 millones de hogares, más allá de las mejorada en materia de inclusión y exclusión, mejorar la focalización de sus programas sociales, lo estimaciones iniciales de 1,5 millones de hogares. cumplimiento con los criterios de admisibilidad e que incluye una actualización de la información sobre identificación expandida de beneficiarios dentro de los hogares y las personas, un aumento de la cobertura 47 Factores de activación para el tercer PPD del PASS Acciones prioritarias del tercer PPD del PASS Comentarios (según especificación en el documento programático del segundo PPD del PASS) nuevas áreas geográficas con altos niveles de pobreza del censo en áreas geográficas ya cubiertas en 2004- no considerados en el censo de 2004-05, junto con la 2005 y una expansión de la cobertura del censo a consiguiente actualización de las bases de datos de áreas geográficas con altos niveles de pobreza no beneficiarios del programa. incluidas previamente, tal como lo indica la Resolución n.° GS-02-11, del 13 de septiembre de 2011, emitida por el Coordinador del Gabinete Social. II. FORTALECIMIENTO DE LA GESTION DEL PRESUPUESTO PARA RESPALDAR EL RENDIMIENTO CONJUNTO DE LOS ENTES DEL SECTOR SOCIAL DENTRO DEL PROGRAMA DE LAS TEC REDISEÑADO (Gabinete Social, MSP y MINERD) *) Revisión del avance en el cierre de las brechas de 7) El Gobierno estableció la planificación Factores de activación múltiples consolidados en oferta en la provisión de servicios de educación, salud presupuestaria y mecanismos de coordinación que una acción de política fortalecida que comprende y nutrición en áreas prioritarias. asegurarán la disponibilidad de los recursos áreas fundamentales del proceso de planificación: necesarios para alcanzar las metas del programa de 1) planificación de inversiones a mediano plazo, *) Las proyecciones que contiene el documento de TEC Solidaridad, según la aprobación de: i) el PNPSP 2) asignación en un presupuesto anual, 3) seguimiento política, que al mismo tiempo conecta las metas del 2011-14, elaborado por el Consejo de Ministros del y análisis de los resultados alcanzados por el programa y los recursos, se reflejan en el plan Gobierno el 15 de septiembre de 2011; ii) el programa que apunta al cierre de brechas de oferta en multianual y el marco presupuestario de Presupuesto Nacional y Ley General de Ingresos y servicios básicos. mediano plazo. Gastos Públicos de 2011, y iii) la Disposición publicada el 1 de septiembre de 2011, por el Comité Intersectorial de las TEC. III. RESPALDO A LA EJECUCIÓN GRADUAL DE LOS CONTRATOS POR RESULTADO Y DESEMPEÑO EN LOS SECTORES SOCIALES *) Los contratos por resultado y desempeño firmados 8) El Gobierno a través del MEPD, el MH y el MAP: Simplificación y claridad: Los contratos por resultado por el MSP y el MINERD, que establecen planes i) firmó un contrato por resultado y desempeño por y desempeño que comprenden los programas estratégicos, objetivos, indicadores de desempeño y separado con el MSP y el MINERD, para fortalecer la prioritarios en salud y educación son los primeros presupuestos, y que cubren al menos los programas gestión institucional del presupuesto y la rendición de programas piloto que se elaboran para esta clase de prioritarios del sector social, se incluirán en un anexo cuentas de los programas prioritarios del Gobierno en contratos en otros sectores y programas. La acción al Presupuesto. Se examinará este factor de activación educación y salud, por medio de un presupuesto previa también incorpora el Decreto que define las potencial luego de la finalización del rediseño del basado en el desempeño, según se indica en los responsabilidades institucionales con respecto a los plan Solidaridad. *) Diagnosticar y elaborar una contratos por resultado y desempeño del 31 de agosto contratos por resultados y desempeño, un elemento versión preliminar del plan de fortalecimiento de 2011, y ii) aprobó el Decreto Presidencial n.° 522- clave para que estos sean operativos a través de la institucional, para la aplicación de un contrato por 11, con fecha al 31 de agosto de 2011, que regula el estructura del Gobierno. resultados y desempeño que comprenda el programa artículo 14 de la Ley Orgánica de Presupuesto para el de las TEC. Sector Público n.° 423-06, que establece un modelo de gestión orientada a resultados a través del uso de contratos por resultados y desempeño. IV. MEJORAS EN LA TRANSPARENCIA Y SUPERVISIÓN DE LA SOCIEDAD CIVIL EN LOS SECTORES SOCIALES *) Puesta en marcha del Portal del Ciudadano 9) El Gobierno, a través del MH, puso en vigor una Sin cambios. 48 Factores de activación para el tercer PPD del PASS Acciones prioritarias del tercer PPD del PASS Comentarios (según especificación en el documento programático del segundo PPD del PASS) “Consulta Amigable� herramienta en línea de herramienta en línea de transparencia presupuestaria transparencia presupuestaria. (Portal del Ciudadano Dominicano), que permite hacer consultas públicas gratuitas sobre los ingresos públicos y los gastos de los entes centrales del Gobierno, inclusive, datos sobre la ejecución del Presupuesto Nacional del Gobierno. *) Publicación de los resultados de las hojas de 10) El Gobierno definió y ordenó la aplicación del Fortalecimiento y simplificación: La acción se centra calificación de la comunidad piloto. plan de expansión de las “hojas de calificación de la en la expansión de las hojas de calificación. El otro *) El Gobierno mejora el sistema de reclamos del comunidad� (un plan social de auditoría para los factor de activación se abandonó, pero el sistema de programa de las TEC para que pueda incluir quejas beneficiarios del programa de TEC Solidaridad para reclamos avanzó más allá de las expectativas, una vez asociadas con la provisión de servicios en escuelas y que estos den a conocer su opinión sobre la calidad de incorporado al amplio sistema de información establecimientos de salud. los servicios proveídos de conformidad con ese del Gobierno. programa), según se indica en la Disposición del 12 de agosto de 2011, publicada por el Comité Intersectorial de las TEC. 49 Anexo 2. Serie de PPD del PASS: Matriz de política general Tema Primer PPD (noviembre de 2009) Segundo PPD (noviembre de 2010) Tercer PPD (noviembre de 2011) I. MEJORA DEL RENDIMIENTO DE LOS SECTORES SOCIALES PARA PROMOVER EL CAPITAL HUMANO PARA LOS POBRES 1.1 Renovación conceptual, institucional y operativa del programa de TEC Solidaridad i) La función de capital humano del programa de *) Decreto Presidencial que establece el marco *) Resolución del Coordinador del Gabinete Social *) El Gobierno, a través del Comité Intersectorial las TEC fue confuso durante años debido a la legal y regulatorio para la reestructuración y el (Vicepresidente) por medio de la aprobación de: de las TEC: i) adoptó procedimientos y inclusión de transferencias de efectivo no fortalecimiento del SPS del Gobierno y que i) las buenas gestiones que rigen la función del mecanismos para permitir la verificación del condicionadas en el área operativa del programa ordena la organización de programas de Comité Interinstitucional de las TEC (compuesto cumplimiento de las responsabilidades conjuntas Solidaridad. protección social, en carácter de transferencias de por la ADESS, el SIUBEN y Solidaridad) y el en salud y educación conforme al programa de ii) División poco clara e ineficiente de las efectivo no condicionadas, subsidios focalizados Comité Intersectorial de las TEC (compuesto por TEC Solidaridad, y ii) creó Comités funciones y responsabilidades en los entes del y transferencias de efectivo condicionadas a la Solidaridad, Salud y Educación), y ii) la ejecución Intersectoriales Regionales en todas las regiones Gabinete Social (focalización: el SIUBEN, el inversión en capital humano para las para noviembre de 2011, del plan de desarrollo comprendidas por el programa de TEC pago: la ADESS, las TEC: Solidaridad). familias pobres. organizacional para Solidaridad, inclusive, la Solidaridad, de acuerdo con la Disposición *) Resoluciones del coordinador del Gabinete actualización de la estructura organizacional y de publicada por el Comité Intersectorial de las TEC iii) Escasa coordinación entre los entes del las funciones del personal según los objetivos de la el 26 de agosto de 2011. Gabinete Social, el MSP y el MINERD. Social (Vicepresidente) en torno al rediseño del marco institucional y reglas operativas del misión y las normas operativas del programa de *) El Gobierno diseñó y ordenó la aplicación de un iv) Falta de un marco de resultados claro para el programa de TEC Solidaridad i) asegurar el TEC Solidaridad rediseñado. sistema integral de seguimiento y evaluación programa de las TEC y el desempeño cumplimiento de responsabilidades conjuntas y su *) Comunicación del Vicepresidente sobre el integral para compartir información técnica entre: correspondiente en relación con los servicios de verificación, y ii) incluir indicadores de gestión e proceso de verificación de responsabilidades i) el programa de TEC Solidaridad; ii) el MSP y el salud y educación. impacto a través de: i) la creación de un Comité conjuntas con la presentación del acta de acuerdo MINERD; iii) la ADESS, y iv) el SIUBEN, según Interinstitucional (Solidaridad, la ADESS y el del Comité Intersectorial de las TEC para el plan de se indica en la Disposición publicada SIUBEN) para la coordinación de todas las acción 2010-11, se establece que: i) para Diciembre conjuntamente por el Comité Intersectorial y el acciones de política a desarrollar en el sector de de 2010, el 90% de los hogares beneficiarios que Interinstitucional de las TEC, del 25 de agosto protección social, ii) la creación de un Comité reciben transferencias se registrarán en una Unidad de 2011. Interinstitucional (Solidaridad, Salud y de Atención Primaria (UNAP) y/o escuela o habrán Educación) para la coordinación de todas las recibido un aviso por carta acerca de una acciones de política a desarrollar para los sectores suspensión potencial por incumplimiento, y de salud, educación y nutrición, y iii) la ii) definición de los procedimientos y el aprobación de dos nuevos manuales: el primero cronograma (inicio en enero 2011) para la sobre procesos intersectoriales aplicables a todos verificación sistemática de responsabilidades los programas sociales, y el segundo sobre las conjuntas en educación y salud con el objetivo de reglas operativas aplicables al rediseñado unir al menos el 80% de las transferencias a los programa de TEC Solidaridad. beneficiarios del programa de las TEC correspondientes basados en la verificación de responsabilidades conjuntas. Tema Primer PPD (noviembre de 2009) Segundo PPD (noviembre de 2010) Tercer PPD (noviembre de 2011) 1.2 Medidas adicionales en políticas de salud 50 i) Calidad deficiente del cuidado de la *) El Gobierno, a través del MSP: salud materno-infantil en el primer nivel i) ordenó la registración diaria de los de atención. servicios de atención primaria de salud, ii) Resultados pobres en materia de la a través del SGC, según se indica en la salud materno-infantil: altas tasas de Disposición n.° 0000016, del 26 de julio mortalidad y falta de protección frente a de 2011, publicada por el MSP del enfermedades Prestatario, y ii) elaboró el Plan de inmunológicas prevenibles. Acción para Apoyar e Incentivar la Aplicación de Protocolos y Uso del Sistema de Registro de Atenciones en los Centros de Primer Nivel, para el fortalecimiento institucional, capacitación y aplicación de incentivos de rendimiento para médicos, enfermeras y personal administrativo de los centros de atención primaria de la salud relacionados al uso del SGC. 1.3 Medidas adicionales en políticas de educación i) Falta de sistemas de información en el *) Resolución del MINERD que valida *) Resoluciones del MINERD sobre la: *) El Gobierno, a través del MINERD: MINERD, para verificar el las normas de evaluación estudiantil i) aplicación formal de las pruebas i) aprobó un mecanismo para la cumplimiento con la responsabilidad para la educación preescolar y de nacionales (con referencia a matemática y transferencia de recursos financieros conjunta y el seguimiento de los factores primer ciclo de la educación básica. lengua) para los estudiantes en el primer hacia los Distritos Educativos para la de calidad básicos. ciclo de la educación básica, y compra de materiales didácticos, ii) Ausencia de incentivos financieros ii) validación de los parámetros de financiación de servicios no procedentes diferenciados para mitigar los costos de evaluación a utilizarse en escuelas del personal y activos no financieros, y oportunidad dentro del programa de privadas y públicas para los estudiantes ii) validó las normas de evaluación para las TEC. que se encuentren en el segundo ciclo de la educación secundaria, de acuerdo con la educación básica. la Resolución n.° 668-2011, del 7 de iii) Deficiente habilidad del MINERD septiembre de 2011 y la Resolución para supervisar los resultados del n.° 605-2011, del 2 de septiembre aprendizaje de los estudiantes, inclusive, de 2011. estudiantes de las familias del programa de las TEC. Tema Primer PPD (noviembre de 2009) Segundo PPD (noviembre de 2010) Tercer PPD (noviembre de 2011) 1.4 Mejoras en la calidad del servicio a los beneficiarios 51 i) El mecanismo de pago actual ofrece *) Resolución del Coordinador del *) Resolución del Coordinador del *)El Gobierno, a través de su Gabinete una competencia limitada en servicios, Gabinete Social (Vicepresidente) Gabinete Social (Vicepresidente) por Social: i) expandió el número de precios y productos. mediante la aprobación de un plan para medio de la instrucción de la ejecución instituciones adheridas a la RAS a un ii) Los beneficiarios no pueden acceder expandir la red de instituciones de un mayor acceso a información sobre total de 3067 instituciones al 30 de a información básica sobre los afiliadas al programa de Solidaridad (la el programa de la tarjeta de pago de TEC septiembre de 2011 (de una base de beneficios de las TEC, incluso, las RAS, incluidos: colmados, pequeñas Solidaridad para permitir que los 1988 instituciones al 30 de junio de cantidades transferidas o el saldo tiendas de alimentos, y también beneficiarios se informen sobre: i) la 2009); ii) aprobó los estatutos de la de cuenta. pequeños supermercados o pequeños cantidad total de efectivo a transferir y, RAS, y iii) firmó un acuerdo con Pro- comercios) a fines de alcanzar tres ii) el saldo disponible en sus tarjetas a Consumidor, el 10 de agosto de 2011 objetivos principales: i) fomentar la través del uso de una línea gratuita, a para: a) supervisar las instituciones de la competencia entre los comercios partir del 1 de diciembre de 2010. RAS, y b) informar a los beneficiarios adheridos; ii) expandir la oferta y las del programa de TEC Solidaridad de sus clases de productos que pueden derechos y del funcionamiento de la adquirirse con la tarjeta de débito RAS, tal como lo prueba la Resolución Solidaridad, y iii) reducir los tiempos y n.° 001-2011, del 25 de agosto de 2011, costos de transacción para los publicada por el Presidente del beneficiarios de Solidaridad. directorio de la ADESS. 1.5 Mejoras en el desempeño de la focalización *)El Gobierno, a través de su Gabinete Social, puso en marcha un nuevo censo para actualizar el SIUBEN y mejorar la focalización de sus programas sociales, inclusive, una actualización de la información sobre los hogares y las personas, un incremento en la cobertura geográfica del censo ya comprendida en el último censo de 2004-05 y una expansión de la cobertura hacia áreas de altos niveles de pobreza no incluidas previamente, según la resolución n.° GS- 02-11, del 13 de septiembre de 2011 publicada por el Coordinador del Gabinete Social. Tema Primer PPD (noviembre de 2009) Segundo PPD (noviembre de 2010) Tercer PPD (noviembre de 2011) II. FORTALECIMIENTO DE LA GESTION DEL PRESUPUESTO PARA RESPALDAR EL RENDIMIENTO CONJUNTO DE LOS ENTES DEL SECTOR 52 SOCIAL DENTRO DEL PROGRAMA DE LAS TEC REDISEÑADO (Gabinete Social, MSP y MINERD) i) Las asignaciones de presupuesto son *) Comunicación del Jefe del Gabinete *) El Gobierno, a través de su Consejo de inadecuadas para responder a las Social (Vicepresidente) al MH que Ministros: a) aprobó el PNPSP 2010-13, obligaciones que surgen del programa de proporcionó una evaluación cuantitativa que contiene las directivas de mediano las TEC. y estimativa de los costos de las brechas plazo para la política de protección social de oferta vinculadas al rediseñado con proyecciones en relación a la programa de las TEC, incluso la cobertura, presupuesto estimado y bases provisión de: i) servicios de educación de financiación lo que incluye la y otros insumos relacionados cuantificación de las brechas de (materiales didácticos); ii) servicios de cobertura del servicio en salud y atención primaria de salud, incluso el educación vinculadas al programa acceso a medicamentos esenciales, y Solidaridad y que abarcan: i) educación iii) micronutrientes que priorizan a las preescolar, básica y el primer ciclo de la mujeres embarazadas de Solidaridad y a escuela secundaria; ii) servicios de los niños menores de dos años. atención primaria de salud y un aumento en la matriculación en el SENASA entre los beneficiarios del programa Solidaridad no comprendidos por ningún plan de seguridad social, y iii) nutrición, incluso la provisión de micronutrientes para las mujeres embarazadas y los niños menores de dos años de edad, y b) envió el proyecto del Presupuesto Nacional y Ley General de Ingresos y Gastos Públicos 2011 al Congreso. ii) El presupuesto no siempre se ejecuta *) El MH tomó las medidas necesarias *) El Gobierno facilitó: a) recursos *)El Gobierno ha establecido la de la forma planeada, lo cual puede para asegurar la inclusión de los fondos suficientes para alcanzar las metas del planificación del presupuesto y los afectar la prestación de las TEC. suficientes en el Presupuesto Nacional programa de TEC Solidaridad que fueron mecanismos de coordinación que de 2010 para cerrar las brechas de recalculadas y acordadas para 2010 y asegurarán la disponibilidad de los oferta ligadas al rediseño del programa reflejadas en el artículo 26 del recursos suficientes para alcanzar los de TEC Solidaridad identificadas en la Presupuesto Nacional y Ley General de resultados del programa de TEC evaluación descrita anteriormente, y Ingresos y Gastos Públicos de 2010. Solidaridad, tal como lo prueba la asimismo asegurar que mediante Asimismo, publicó una nota técnica aprobación de: i) el PNPSP 2011-2014 medidas especiales, esos fondos sean conjuntamente por el MEPD, el Gabinete por el Consejo de Ministros, el 15 de desembolsados oportunamente. Social y el MH en octubre de 2010; septiembre de 2011; ii) el Presupuesto b) procedimientos mejorados para Nacional y Ley General de Ingresos y asegurar la previsibilidad en el Gastos Públicos de 2011, y la desembolso para los usuarios del iii) Disposición de fecha 1 de septiembre presupuesto, tal como lo prueba el de 2011, emitida por el Comité artículo 26 de la mencionada ley, y Intersectorial de las TEC. c) medidas adecuadas para supervisar y 53 publicar el uso de tales recursos, según se indica en la resolución publicada por el Comité Intersectorial de las TEC, que establece que los resultados de la ejecución de dicho presupuesto se presenten trimestralmente al Comité Intersectorial de las TEC y sean publicados en el portal web del programa de TEC Solidaridad o en la del MINERD y el MSP. Tema Primer PPD (noviembre de 2009) Segundo PPD (noviembre de 2010) Tercer PPD (noviembre de 2011) III. RESPALDO A LA EJECUCIÓN GRADUAL DE LOS CONTRATOS POR RESULTADO Y DESEMPEÑO EN LOS SECTORES SOCIALES i) La gestión del presupuesto *) El MEPD y el MAP completaron un *) El MSP y el MINERD están de *) El Gobierno, por medio del MH, el principalmente se focaliza en los diagnóstico institucional para evaluar acuerdo con el MEPD sobre las medidas MEPD y el MAP, i) firmó un acuerdo recursos. Esto obstaculiza la priorización las necesidades de preparación y de fortalecimiento institucional que se basado en resultados con cada uno de los de la gestión orientada a resultados de capacidad para la ejecución de los necesitan para asegurar la preparación siguientes Ministerios: Salud y programas sociales fundamentales. contratos por resultado y desempeño en adecuada para la ejecución de sus Educación, a fin de fortalecer la gestión ii) Bajo rendimiento y poca rendición de los sectores de salud y educación. respectivos contratos por resultado y presupuestaria y la rendición de cuentas cuentas en materia de Servicios *) El MSP firma acuerdos de gestión desempeño para octubre de 2011. institucionales de los programas Regionales de Salud, que están muy interna orientados a resultados con dos *) Acuerdos de gestión internos firmados prioritarios del Gobierno en salud y centralizados. Servicios Regionales de Salud. entre el MSP y los restantes Servicios educación, a través de la Regionales de Salud para implementar la presupuestación basada en resultados, gestión orientada a resultados. como evidencian los contratos por resultados y desempeño con fecha del 31 de agosto de 2011, y ii) aprobó el Decreto Presidencial n° 522-11, con fecha del 31 de agosto de 2011, que regula el artículo 14 de la Ley 423-06 (Ley Orgánica de Presupuesto para el Sector Público), que establece un modelo de gestión basada en resultados por medio de contratos por resultados y desempeño. TEMA Primer PPD (noviembre de 2009) Segundo PPD (noviembre de 2010) Tercer PPD (noviembre de 2011) IV. MEJORAS EN LA TRANSPARENCIA Y LA SUPERVISIÓN DE LA SOCIEDAD CIVIL EN LOS SECTORES SOCIALES Presupuesto total: i) nivel muy bajo de Programa de las TEC: *) el programa Presupuesto Total: *) El MH: i) confirma Presupuesto Total: *) el Gobierno, a acceso público a información de TEC Solidaridad en su sitio de a) el desarrollo de la implementación del través del MH, puso en marcha una presupuestaria extensa y oportuna. Internet publica: i) la lista de los proyecto Consulta Amigable, que apunta herramienta de transparencia beneficiarios de las TEC, y ii) la a crear una interfase basada en la web presupuestaria en línea (Portal del 54 Programa de las TEC: ii) falta de acceso evaluación definida precedentemente en para facilitar, vía Internet los datos sobre Ciudadano Dominicano), que permite a información al nivel del sector (salud y materia de cuantificación y estimación el Presupuesto Nacional contenidos en el consultas públicas gratuitas sobre los educación) para permitir el seguimiento de los costos del cierre de brechas de SIGEF, y b) la publicación (a partir del ingresos y gastos públicos de los entes adecuado de las brechas de oferta por la oferta en salud, educación y nutrición. 30 de septiembre de 2010) en el sitio del centrales del Gobierno, incluso datos sociedad civil. MH de los informes mensuales sobre la ejecución del Presupuesto iii) Falta de un programa de auditoría temporales sobre la ejecución del Nacional del Gobierno. social para el programa de las TEC, Presupuesto Nacional del Gobierno, y El programa de las TEC: *) el Gobierno incluso una retroalimentación verificable ii) firma un acuerdo administrativo con el definió y ordenó la ejecución de un plan y cuantificable y un adecuado circuito MEPD para establecer un sistema piloto de expansión de las “hojas de de información. para conectar la información de calificación de la comunidad� (un plan presupuesto a los indicadores de de auditoría social para los beneficiarios desempeño a través de la interfase web del programa de TEC Solidaridad para descrita en i) del presente documento. dar a conocer su opinión sobre la calidad Programa de las TEC: *) la Resolución de los servicios prestados) según la del Comité Intersectorial de las TEC, que Disposición del 12 de agosto de 2011, ordena la implementación de un piloto de publicada por el Comité Intersectorial de hojas de calificación de la comunidad las TEC. para realizar el seguimiento de la disponibilidad y mejorar la rendición de cuentas en materia de salud y educación será llevada a cabo desde septiembre de 2010 hasta abril de 2011, con el propósito de expandirse gradualmente a la totalidad de las TEC a partir de junio de 2011. 55 Anexo 3: Marco de resultados para el programa PASS Referencia Meta Meta Meta Estado o comentarios Indicador Nov. 200929 Cierre del Cierre del Cierre del tercer primer PPD segundo PPD PPD Nov. 2010 Nov. 2011 Dic. 2012 �MBITO DE POL�TICAS I: MEJORA DEL DESEMPEÑO DE LOS ORGANISMOS DE LOS SECTORES SOCIALES EN LA PROMOCIÓN DEL CAPITAL HUMANO PARA LOS POBRES I.1 Revisar el programa de TEC Solidaridad Etapa interina (septiembre a diciembre 2010): Meta del mes de noviembre de 2011 1.1.1. Proporción de hogares beneficiarios receptores de 0% 92% 93% 95% cumplida (salud): El indicador transferencias que están inscriptos en su UNAP o escuela, o que aumentó el 91,3% en julio de 2010 recibieron una carta de advertencia de posible suspensión por (porcentaje de familias inscriptas en su incumplimiento de inscripción UNAP, datos de la EEPS) y el 99,8% en agosto de 2011 (proporción de Desde enero de 2011: N. D. N. D. 65% 80% familias que recibieron cartas 1.1.2. Proporción de transferencias del programa de TEC informativas de cumplimiento o Solidaridad pagadas sobre la base de la verificación oportuna del advertencia). Las metas se revisaron cumplimiento de responsabilidades conjuntas para reflejar la nueva referencia30. Meta del mes de noviembre de 2011 cumplida (educación): El indicador aumentó el 81,3% en agosto de 2011 (porcentaje de familias de las que se verificó que sus hijos estuvieran matriculados en la escuela). Las metas de educación se revisaron para reflejar la nueva referencia31. 1.2 Mejoras en la articulación con medidas de salud De acuerdo con el protocolo nacional de salud y/o el Plan Básico de Salud: 91,7% 92% 93% 94% Nota: Para esta sección, la referencia se 1.2.1. Proporción de mujeres embarazadas del programa de TEC actualizó de acuerdo con la EEPS, que Solidaridad que reciben controles prenatales 41,9% 42.5% 45% 50% comenzó a realizarse en julio de 2010 y 1.2.2. Proporción de mujeres puérperas del programa de TEC se publicó en septiembre de 2011. En Solidaridad que concurren a controles de posparto 54,4% 55% 60% 65% muchos de estos casos, el valor de 1.2.3. Niños de entre 0 y 5 años del programa de las TEC que referencia difiere considerablemente de 29 Los datos de referencia reflejan datos administrativos recopilados para el período del comienzo del primer PPD del PASS, en noviembre de 2009; otros datos de referencia se recopilaron en julio de 2010 por medio de la EEPS. 30 Previo el 80%, el 90% y el 95%. 31 Previo el 80% para 2011 y el 90% para 2012. 56 Referencia Meta Meta Meta Estado o comentarios Indicador Nov. 200929 Cierre del Cierre del Cierre del tercer primer PPD segundo PPD PPD Nov. 2010 Nov. 2011 Dic. 2012 cumplen con la serie de consultas establecidas por las normas los valores estimados inicialmente33. nacionales de atención infantil integral (controles de crecimiento y Como consecuencia, el Gobierno revisó desarrollo) 49,3% 50% 60% 65% sus metas anuales34. 1.2.4. Proporción de niños de entre 18 y 23 meses del programa de TEC Solidaridad que completan el protocolo de vacunación 32 35,1% 37% 50% 60% 1.2.5. Proporción de ancianos de más de 65 años del programa de TEC Solidaridad que reciben una visita médica anual de control 1.3 Nutrición 1.3.1. Proporción de mujeres embarazadas (primer embarazo) del 68,3% 69% 70% 73% Nota: Para esta sección, la referencia se programa de las TEC que reciben algunas vitaminas o actualizó sobre la base de la EEPS, que micronutrientes durante el embarazo35 63,3% 65% 66% 68% se llevó a cabo en julio de 2010 y se 1.3.2. Proporción de mujeres puérperas del programa de las TEC publicó en septiembre de 2011. En que reciben micronutrientes de acuerdo con el protocolo nacional 1,4% 5% 60% 80% algunos casos, el valor de referencia 1.3.3. Proporción de niños de entre 6 y 60 meses del programa de difiere considerablemente de los valores TEC Solidaridad que reciben micronutrientes (hierro y cinc) 36 estimados inicialmente37. Como consecuencia, el Gobierno revisó sus metas anuales38. En el caso del indicador 1.3.3, en el momento de la medición de datos, el programa recién se iniciaba en algunos municipios puntuales de La Vega. Desde entonces, el programa se expandió. 1.4 Mejoras en la articulación con medidas de educación Inscripción (para niños del programa de TEC Solidaridad) Nota: En el caso de los indicadores 1.4.1. Desarrollo en la primera infancia 14,1% 15% 16% 50% 1.4.1 a 1.4.3, la referencia se actualizó 1.4.2. Educación básica 95,2% 80% 83% 85% sobre la base de la EEPS, que se llevó a 1.4.3. Educación secundaria (primer ciclo) 42,2% 45% 48% 55% cabo en julio de 2010 y se publicó en septiembre de 2011. En algunos casos, 32 A fin de garantizar la posibilidad de medición, este indicador reemplaza al original, que se refería a los niños de entre 0 y 5 años. 33 Las estimaciones iniciales de referencia (realizadas durante la preparación del primer PPD, en noviembre de 2009) fueron 94,5%, 73,2%, 0%, 79% y 1,1% respectivamente. 34 Antes 95%, 95% y 95% para el indicador 1.2.1; 80%, 85% y 90% para el indicador 1.2.2; 30%, 50% y 90% para el indicador 1.2.3; 83%, 86% y 90% para el indicador 1.2.4; y 30%, 50% y 90% para el indicador 1.2.5. 35 A fin de garantizar la posibilidad de medición, este indicador reemplaza al original (proporción de mujeres embarazadas del programa de TEC que reciben micronutrientes de acuerdo con el protocolo nacional). 36 A fin de garantizar la posibilidad de medición, este indicador reemplaza al original ya que amplía el rango de edad que era de 0 a 6 meses y pasa a ser de 0 a 60 meses. 37 Las estimaciones iniciales de referencia (realizadas durante la preparación del primer PPD, en noviembre de 2009) eran del 81%, el 38% y el 0%, respectivamente. 38 previamente el 83%, el 86% y el 90% para el indicador 1.3.1; el 50%, el 70% y el 90% para el indicador 1.3.2; el 5%, el 50% y el 90% para el indicador 1.3.3. 57 Referencia Meta Meta Meta Estado o comentarios Indicador Nov. 200929 Cierre del Cierre del Cierre del tercer primer PPD segundo PPD PPD Nov. 2010 Nov. 2011 Dic. 2012 Asistencia a la escuela (el 80% de los días de clase) de niños del el valor de referencia difiere programa de TEC Solidaridad considerablemente de los valores 1.4.4. Desarrollo en la primera infancia 48,8% 50% 60% 70% estimados inicialmente39. Como 1.4.5. Educación básica 93,7% 80% 85% 90% consecuencia, el Gobierno revisó sus 1.4.6. Educación secundaria 87,1% 70% 80% 85% metas anuales40. Los datos de referencia para los indicadores 1.4.4 a 1.4.6 provienen de datos administrativos, porque la EEPS recopiló los datos de referencia durante las vacaciones de verano. 1.5 Mecanismos de pago y focalización 1.5.1. Cantidad de instituciones afiliadas en la RAS 1988 3067 Meta cumplida. La RAS se expandió 1.5.2. Mecanismo de seguimiento para problemas en los de acuerdo con el plan. Se firmó un mecanismos de pago Planeado Efectivo acuerdo con Pro-Consumidor para realizar un seguimiento de la calidad de los servicios de pago. 1.6 Mejoras en el desempeño de la focalización 1.6.1. Revisión del censo del SIUBEN Puesta en Base de datos Meta cumplida. Se puso en marcha el marcha actualizada censo (se adquirió el material, se contrató al personal, se aprobó el plan de ejecución y se decidió su puesta en marcha). �MBITO DE POL�TICAS II: MEJORA EN LA GESTIÓN PRESUPUESTARIA PARA UN MEJOR DESEMPEÑO DE LOS ORGANISMOS DE LOS SECTORES SOCIALES 39 Las estimaciones iniciales de referencia (realizadas durante la preparación del primer PPD, en noviembre de 2009) fueron el 30,9%, el 84,3% y el 46,9% respectivamente. El indicador 1.4.2 se calcula para niños de 7 a 14 años matriculados en educación básica el año anterior y el indicador 1.4.3 se calcula para niños de 15 a 16 años matriculados en educación básica, educación técnico-vocacional, educación secundaria o universidad. 40 Al principio, las metas eran el 33%, el 37% y el 50% para el indicador 1.4.1; el 86%, el 88%, y el 90% para el indicador 1.4.2; el 51%, el 57% y el 63% para el indicador 1.4.3; el 50%, el 60% y el 70% para el indicador 1.4.4; el 94%,el 94% y el 94% para el indicador 1.4.5; y el 88%, el 89% y el 90% para el indicador 1.4.6. 58 Referencia Meta Meta Meta Estado o comentarios Indicador Nov. 200929 Cierre del Cierre del Cierre del tercer primer PPD segundo PPD PPD Nov. 2010 Nov. 2011 Dic. 2012 2.1.1. Diferencia entre presupuesto propuesto y efectivo para los N. D. 1,00 0,90 0,85 Meta superada: programas que apuntan a cerrar brechas de oferta de servicios de El valor del indicador 2.1.1 era del 0,0 salud, nutrición y educación, en relación con la diferencia para el en agosto de 2010 y agosto de 2011 (el presupuesto en general41. mejor valor del indicador), puesto que N. D. 0,50 0,65 0,85 se hicieron todas las asignaciones 2.1.2. Proporción anual promedio entre el desembolso trimestral planeadas. efectivo y la asignación presupuestaria planificada para programas orientados a cerrar brechas de oferta de servicios de salud, No disponible nutrición y educación. �MBITO DE POL�TICAS III: APLICACIÓN DE LOS CONTRATOS POR RESULTADO Y DESEMPEÑO 3.1.1 Cantidad de programas prioritarios de educación, nutrición y 0 2 4 6 Meta superada: Los contratos por salud relacionados con el programa de TEC Solidaridad que resultados y desempeño abarcan cinco formularon con éxito la Metodología del Marco Lógico programas prioritarios (programas de educación preprimaria, básica y secundaria, programa de inmunización y programas de salud y nutrición materno-infantil). �MBITO DE POL�TICAS IV: MEJORAS EN LA TRANSPARENCIA Y SUPERVISIÓN DE LA SOCIEDAD CIVIL 4.1 Mejoras en la transparencia y supervisión presupuestaria 4.1.1. Cantidad de usuarios independientes de la herramienta de 0 Herramienta 15 60 Metas superadas: Tras la puesta en información presupuestaria Portal del Ciudadano “Consulta lista marcha no oficial del portal en línea, el Amigable� 0 Herramienta 50 1500 sitio registró a 50 usuarios 4.1.2. Cantidad de visitas al sitio web del portal, que contiene en marcha independientes y 212 673 visitas en información gratuita (visitas anuales) menos de un mes hasta el fin de septiembre de 2011. La herramienta se presentó oficialmente el 30 de septiembre de 2011. 4.2 Mejoras en la transparencia y supervisión del programa de TEC Solidaridad 41 Diferencia porcentual entre el presupuesto planificado (Bplan-oferta) y efectivo (Befectivo-oferta) para los programas que apuntan a cerrar brechas en la oferta de servicios de salud, nutrición y educación, en relación con la diferencia porcentual entre el presupuesto nacional general planificado (B plan-nacional) y efectivo (Befectivo-nacional): ((Befectivo-oferta – Bplan-oferta)/Bplan-oferta) / ((Befectivo-nacional – Bplan-nacional)/Bplan-nacional). 59 Referencia Meta Meta Meta Estado o comentarios Indicador Nov. 200929 Cierre del Cierre del Cierre del tercer primer PPD segundo PPD PPD Nov. 2010 Nov. 2011 Dic. 2012 4.2.1. Cantidad de hojas de calificación de la comunidad 0% 0% 50% 70% Meta de noviembre de 2011 completadas por comités beneficiarios como proporción de la superada: El porcentaje real era del cantidad total de tarjetas distribuidas 65% en agosto de 2011, cuando se habían completado 112 de las 172 hojas de calificación de la comunidad distribuidas entre grupos de beneficiarios (749 familias, 14 proveedores de servicios sociales, 8 colmados, 15 organizaciones comunitarias y 10 coordinadores de programa). 60 Anexo 4: Carta de Política para Préstamo de Desempeño 60 62 63 64 65 66 67 68 69 70 71 72 Anexo 5: Nota sobre las relaciones con el Fondo FONDO MONETARIO INTERNACIONAL WASHINGTON, DC 20431 Número de facsímil 1-202-623-4661 5 de octubre de 2011 Pamela Cox Vicepresidenta Oficina Regional de América Latina y el Caribe Banco Mundial 1818 H Street, NW Washington, DC 20433 De nuestra consideración: Se adjunta a la presente la carta de evaluación solicitada por el Banco Mundial para ser presentada ante el Directorio Ejecutivo el Tercer Préstamo para Políticas de Desarrollo sobre Desempeño y Rendición de Cuentas de los Sectores Sociales a favor del Gobierno la República Dominicana. Salvo previo consentimiento de las autoridades de la República Dominicana, la mencionada carta no podrá incluirse en ningún documento de divulgación. Atentamente, Gilbert Terrier Director Interino Departamento del Hemisferio Occidental Adjunto lo indicado Cc: Sra. Clottes, Sra. Coudouel, Sr. Kouame, Sra. Chakeri 73 REPÚBLICA DOMINICANA: CARTA DE EVALUACIÓN PARA EL BANCO MUNDIAL 4 de octubre de 2011 En esta carta se actualiza la evaluación del personal del FMI incluida en el último informe analizado por el Directorio Ejecutivo del FMI en ocasión de la quinta y sexta revisión, en julio de 2011, en el marco del acuerdo de derecho de giro (véase el comunicado de prensa nº. 11/286)*. Desde entonces, una misión del FMI visitó Santo Domingo a principios de septiembre de 2011 para realizar el debate de la séptima revisión del programa (véase el comunicado de prensa n.º 11/335). Diálogos adicionales se realizaron durante las Reuniones Anuales en la ciudad de Washington a fines de septiembre de 2011. Estos fueron productivos, pero aún no se llegó a un acuerdo. 1. Las condiciones macroeconómicas generales se mantuvieron favorables a pesar del deterioro de la economía mundial. Después de un vigoroso crecimiento del 7,75 por ciento en 2010 (que permitió cerrar la brecha de producto), el crecimiento del PIB real se desaceleró en la primera mitad de 2011 a alrededor del 4 por ciento (año a año). El traslado residual del aumento de los precios de los productos básicos ejerció una gran presión inflacionaria, y el IPC general llegó al 10,25 por ciento (año a año), muy por encima de la meta del 5 por ciento al 6 por ciento. Sin embargo, el ciclo de la restricción monetaria que comenzó a fines de 2010 ayudó a limitar los efectos inflacionarios de segundo orden, y la inflación básica de agosto de 2011 fue del 6,25 por ciento (año a año), superior al 4,25 por ciento de diciembre de 2010. Durante la primera mitad del año, los organismos de calificación crediticia también mejoraron la calificación del riesgo país de la República Dominicana de B a B+ y el Gobierno emitió US$500 millones en bonos para el mercado internacional en julio de 2011. 2. El viraje del riesgo hacia un menor crecimiento y una mayor inflación. En el contexto de una economía mundial que se deteriora, las proyecciones de crecimiento para 2011 se corrigieron a la baja del 4 por ciento al 5 por ciento (del 5% al 5,5%), y las proyecciones en materia de inflación se incrementaron del 7 por ciento al 8 por ciento. El déficit esperado en cuenta corriente para 2011 se corrigió al alza un tercio del punto porcentual del PIB a alrededor del 8 por ciento, por los retrasos en la exportación de oro. De mantenerse este debilitamiento a futuro, se verían perjudicados el turismo y los flujos de remesas, los mercados de crédito y las reservas internacionales enfrentarían dificultades, y se desaceleraría aún más actividad económica. 3. Se realizaron algunos desvíos de las metas fiscales para fines de junio de 2011. En gran medida a causa de un gran déficit superior al previsto en el sector de la electricidad, debido a la falta de flexibilidad del precio a pesar del aumento del costo de la energía (una desviación del 0,6 por ciento del PIB con respecto a la meta), hubo una desviación del déficit * Comunicado de prensa publicado el 18 de julio de 2011 (véase: http://www.imf.org/external/np/sec/pr/2011/pr11286.htm).  Comunicado de prensa publicado el 15 de septiembre de 2011 (véase: http://www.imf.org/external/np/sec/pr/2011/pr11335.htm). 74 fiscal consolidado para fines de junio de 2011 (el 0,2% del PIB). El resto de los criterios de desempeño se cumplieron, y hubo avances en el cumplimiento de la mayoría de las referencias estructurales. Sin embargo, las autoridades aún deben diseñar y ejecutar una estrategia para adoptar la “tarifa técnica� de recuperación de costos y el mecanismo de fijación de precios flexibles, marcos de referencia significativos para fin de septiembre de 2011. 4. Las autoridades siguen ejecutando la etapa de consolidación del programa. La restricción de la política fiscal está bastante avanzada. A mediados de 2011 se adoptaron varias medidas correctivas para salvaguardar la meta de un déficit fiscal consolidado del 3 por ciento del PIB en 2011 (del 4,1% del PIB en 2010) y compensar el aumento de los subsidios a la electricidad. Entre esas medidas se encuentran: i) en mayo se incrementaron el 8 por ciento las tarifas en el sector de la electricidad; ii) en junio se aprobó un paquete impositivo con una recaudación del 0,4 por ciento del PIB, y iii) en julio se aplicó un recorte del 12 por ciento en el gasto no social estipulado en el presupuesto complementario. Las autoridades informan que el presupuesto de 2012 se adecuará al déficit consolidado previsto del 2 por ciento del PIB incluido en las proyecciones del programa, aunque podría haber presiones en pos de efectuar gastos adicionales cuando se acerquen las elecciones. La política monetaria sigue en pausa pero en guardia desde mayo de 2011, lo cual es apropiado, dado el carácter excepcional e impulsado por la oferta de las crisis recientes. 5. Se espera que los debates continúen en las próximas semanas, y hay una misión con fecha tentativa para noviembre de 2011. Dadas las demoras para completar la séptima revisión del acuerdo de derecho de giro, el personal y las autoridades están diseñando un programa de trabajo para llevar a cabo la octava y la séptima revisión conjuntamente en los próximos meses. La finalización de ambas revisiones facilitaría el acceso a alrededor de US$800 millones (el 1,5% del PIB) en financiamiento externo. 75 Cuadro 1. República Dominicana: Indicadores económicos seleccionados Principales productos de exportación: turismo, Participación en el ingreso del 10% más alto (% 2006) 39,0 productos textiles, níquel. 4500,2 Pobreza (tasa de incidencia de la pobreza, 2008) 37,8 PIB per cápita (US$, 2009 PPA) Población 10,1 Pobreza extrema (tasa de incidencia de la pobreza, 2008) 11,7 (estimada en millones, 2009) Expectativa de 73,3 Tasa de alfabetización de adultos (%, 2007) 95,1 vida al nacer (en años, 2008) Tasa de 31,0 mortalidad de menores de 5 años (en miles, 2008) a a a a 5. y 6. 5. y 6. Rev. Revisión Proyectado Revisión Programa Proyectado 2008 2009 2010 2011 2012 Cuentas nacionales y precios (Variaciones porcentuales en 12 meses, a menos que se indique lo contrario) PIB nominal (miles de millones de RD$) 1576 1679 1902 2095 2120 2120 2372 2372 PIB dólar (miles de millones de US$) 45,5 46,7 51,6 53,7 54,4 54,4 58,9 58,9 PIB real 5,3 3,5 a 7,0 7,8 5,5 a 6,0 5,0 a 5,5 4,0 a 5,0 5,5 5,5 �ndices de precios al consumidor (promedio del período) 10,6 1,4 6,3 5,4 7,0 8,3 5,8 6,3 �ndices de precios al consumidor (final del período) 4,5 5,8 a 7,0 6,2 5,0 a 6,0 5,0 a 6,0 7,0 a 8,0 4,0 a 5,0 5,0 a 6,0 Tipo de cambio (RD$/US$, promedio del período) 34,6 35,9 ... 36,8 Tipo de cambio (RD$/US$, final del período) 35,5 36,1 ... 37,4 Indicadores sociales Tasa de desempleo (porcentaje) 14,2 14,9 14,1 Saldo fiscal (En porcentaje del PIB) Saldo primario del gobierno central -1,4 -1,6 -0,6 0,8 0,8 0,8 1,6 1,5 Total de ingresos (incluyendo donaciones) 15,8 13,7 13,6 14,0 13,8 13,8 14,3 14,5 Gasto primario 17,2 15,3 14,2 13,2 13,1 13,1 12,7 13,0 Gasto de intereses 1,7 1,9 1,9 2,4 2,4 2,4 2,2 2,4 Balanza general de sector público no financiero -3,1 -3,1 -2,8 -1,6 -1,6 -1,6 -0,6 -0,9 Saldo cuasi fiscal del Banco Central -1,3 -1,3 -1,2 -1,4 -1,4 -1,4 -1,4 -1,1 Saldo de sector público consolidado -4,4 -4,5 -4,1 -3,0 -3,0 -3,0 -2,0 -2,0 del cual: saldo primario -0,9 -0,5 -0,4 1,2 1,1 1,2 2,0 2,4 Total deuda pública 1/ 39,1 39,9 41,7 42,0 40,3 40,9 37,2 38,5 de la cual: moneda extranjera denominada 17,8 19,4 21,2 21,6 22,4 22,2 22,0 21,7 Total deuda pública (excluyendo bonos de recapitalización 34,3 36,7 37,4 35,3 36,2 36,8 33,5 34,7 del BCRD) 1/ Dinero y crédito (Variaciones porcentuales en 12 meses, a menos que se indique lo contrario) Obligaciones al sector privado (M3) 8,7 10,0 9,3 11,4 6,0 6,9 5,2 4,6 Emisión de moneda 0,3 12,3 5,5 10,1 7,9 7,2 13,0 12,2 Depósitos 10,5 14,7 12,3 11,2 5,9 6,2 11,2 9,4 Activos nacionales netos del sistema bancario 17,1 8,8 14,2 22,3 7,8 9,2 7,0 3,3 Crédito al sector privado 7,0 7,2 24,1 13,0 9,4 13,4 10,8 10,3 M3, en porcentaje del PIB 35,3 36,4 35,2 38,0 33,7 34,0 31,7 31,8 Balanza de pagos (En millones de US$, a menos que se indique lo contrario) Cuenta corriente -4519 -2331 -4435 -3421 -4301 -4490 -3670 -3663 Saldo de comercio de mercaderías -9245 -6813 -8701 -8278 -8898 -9043 -8076 -7987 Exportaciones 6748 5483 6598 7100 8037 8182 10 242 10 251 Importaciones -15 993 -12 296 -15 299 -15 378 -16 935 -17 226 -18 318 -18 238 De las cuales: petróleo y gas -4241 -2641 -3427 -3544 -4392 -4403 -4418 -4437 Servicios y transferencias (neto) 4727 4482 4266 4857 4597 4553 4406 4323 De los cuales: intereses sobre deuda pública -372 -427 -418 -565 -527 -461 -441 -528 Cuenta capital y financiera 4209 2866 4489 3721 3992 4305 4132 4013 De los cuales: inversión directa extranjera 2870 2165 1626 1990 1952 2283 2266 2023 Errores y omisiones -16 -129 4 0 0 0 0 0 Balanza general -326 406 58 300 -309 -185 462 350 De la cual: variación de RIN (incremento -) 230 -373 -62 -300 309 183 -462 -350 Cuenta corriente (porcentaje del PIB) -9,9 -5,0 -8,6 -6,4 -7,9 -8,3 -6,2 -6,2 Exportaciones de bienes (en US$, cambio porcentual anual) -5,8 -18,7 20,3 7,6 21,8 24,0 27,4 25,3 Importaciones de bienes (en US$, cambio porcentual anual) 17,6 -23,1 24,4 0,5 10,7 12,6 8,2 5,9 Posición de reserva internacional y deuda externa Reservas oficiales brutas 2662 3307 3759 3943 3959 4347 4491 4757 (en meses de importaciones) 2/ 2,3 2,3 2,3 2,5 2,3 2,5 2,5 2,6 Reservas internacionales netas 3/ 2165 2538 2624 2315 2315 2441 2777 2791 Deuda pública externa pendiente de pago, porcentaje del 18,3 19,4 21,6 20,8 22,5 22,5 21,3 21,3 PIB Precio del petróleo (PEM) (US$/bbl) 97,0 61,8 79,0 80,0 106,3 103,2 105,3 100,0 Fuentes: autoridades de la República Dominicana; Banco Mundial; y estimaciones del personal técnico del FMI. 1/ se refiere a la deuda del sector público consolidado (sector público no financiero y el banco central). 2/ En relación con las importaciones de bienes y servicios no destinados a la producción del próximo año. 3/ Las proyecciones para el período 2010 a 2012 suponen que todas las compras potenciales bajo el acuerdo de derecho de giro se realizarán para cumplir con los objetivos de reservas brutas de las proyecciones de la balanza de pagos. 76 Anexo 6: Análisis de sostenibilidad de la deuda 1. En este anexo se presenta un análisis de sostenibilidad de la deuda basado en el marco macroeconómico expuesto en el texto principal42. Se aplicó un modelo determinístico y un modelo estocástico con simulaciones de Monte-Carlo, utilizando el programa Analytica©. A6.1: Últimos acontecimientos 2. Los niveles de deuda pública de la República Dominicana aumentaron drásticamente en 2003- 2004 en el contexto de la crisis financiera y económica que enfrentaba el país, dado que se desaceleró el crecimiento y se deterioraron las cuentas fiscales. La deuda del BCRD (interna en su mayor parte) se incrementó como resultado del rescate del sector bancario. Sin embargo, desde 2005, la deuda consolidada se redujo al 34,3 por ciento y se mantiene relativamente estable. Entre otras tendencias observadas en los últimos seis años, hubo una reducción progresiva de los niveles de deuda del BCRD (del 18,3% del PIB en 2004 al 13,4% en 2010), un aumento en la deuda del Gobierno central del 17,6 por ciento del PIB en 2007 al 23,7 por ciento en 2010, y un incremento entre 2009-10 de la proporción de deuda externa pública (a causa del mayor financiamiento multilateral por la crisis mundial y de las condiciones favorables del acuerdo PetroCaribe con Venezuela). Gráfico A6.1: Deuda consolidada del sector público (% del PIB) 50% 47.4% 45% 40.2% 40% 37.4% 36.1% 36.6% 34.3% 33.1% 33.5% 35% 30% 25% 19.4% 20.9% 20% 17.2 15% 10% 5% 0% 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 Central Government Other non-financial public sector Central Bank External debt Domestic debt Fuente: Estimaciones del personal sobre la base de datos del MH y del BCRD. Inglés Español Central Government Gobierno central Central Bank BCRD Domestic debt Deuda interna 42 Este análisis de sostenibilidad de la deuda se apoya en la información brindada por la Dirección General de Crédito Público del MH en lo que respecta a las tasas de interés real, el perfil de vencimientos de la deuda y las amortizaciones previstas para los próximos años de la deuda pública no financiera. La deuda pública se define como las obligaciones de deuda del sector público consolidado, lo que incluye al Gobierno central, el BCRD y otros organismos del sector público. La deuda pública se mide como deuda bruta, es decir que los bonos en poder de organismos gubernamentales no se excluyen del valor total de la deuda. 77 Other non-financial public sector Sector público no financiero External debt Deuda externa A6.2: Sostenibilidad de la deuda 3. Se proyecta que la deuda pública de la República Dominicana se reducirá de manera gradual en el escenario de referencia que se caracteriza por: i) un crecimiento sostenido promedio del 5,5 por ciento del PIB en el período 2011-16; ii) un superávit primario promedio de 1,1 puntos porcentuales del PIB; iii) una depreciación nominal anual promedio del 3,0 por ciento, y iv) una tasa de inflación promedio del 5,1 por ciento. El escenario alternativo histórico43 supone i) un crecimiento del PIB del 5,16 por ciento, ii) un superávit primario del 0,3 por ciento, iii) una depreciación del 11,1 por ciento, y iv) una inflación del 12,4 por ciento en los próximos cinco años. El escenario sin cambio de políticas supone un saldo primario constante durante el período de la proyección. 4. En el escenario de referencia, el coeficiente entre deuda y PIB bajaría del 37,4 por ciento en 2010 al 35,3 por ciento en 2012 y al 28,3 por ciento en 2016. A partir de los promedios del escenario histórico, (escenario A.1), la deuda pública bajaría al 35,5 por ciento en 2016. Si se proyecta un déficit primario constante y persistente (escenario A.2), los niveles de deuda pública aumentarían al 39,1 por ciento en 2016 (cuadro A6.1). Cuadro A6.1: Proyecciones de la deuda pública en el escenario de referencia y escenarios alternativos (% del PIB) 2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016 Referencia 37,4 36,6 35,3 33,2 31,4 29,7 28,3 A.1 Variables clave en sus promedios históricos en 2011-16 37,4 36,3 36,3 36,1 35,8 35,6 35,5 A.2 Sin cambio de políticas (saldo primario constante) en 2011-16 37,4 38,2 38,5 38,2 38,2 38,5 39,1 Fuente: Estimaciones del personal. 5. Se llevaron a cabo análisis de sensibilidad para evaluar el impacto potencial de perturbaciones aisladas y simultáneas en distintas variables. Como se ilustra en el gráfico A6.2, una perturbación del saldo primario y una depreciación monetaria brusca son los riesgos más graves para la sostenibilidad de la deuda en la República Dominicana. Por último, una perturbación simultánea de reducción del crecimiento, aumento de las tasas de interés y aceleración de la depreciación del peso elevarían la deuda al 48,6 por ciento del PIB en 2012. 6. Las simulaciones estocásticas asignan probabilidades bajas a los escenarios extremos. Generan intervalos de confianza para los coeficientes de deuda pública correspondientes a diversos grados de incertidumbre con respecto a cuatro variables macroeconómicas clave: a) las tasas de interés internas, b) la tasa de crecimiento, c) el tipo de cambio, y d) la tasa de interés externa. Suponiendo un superávit primario promedio de 1,1 puntos porcentuales del PIB en el período 2011- 2016, hay una probabilidad del 90 por ciento de que la relación entre deuda pública y PIB permanezca entre el 25 por ciento y el 32,1 por ciento (gráfico A6.3). En un escenario alternativo en el que el déficit primario se mantiene en el promedio de la última década, del 0,3 por ciento del PIB, 43 Según promedios históricos de la última década. 78 el intervalo de confianza del 90 por ciento del relación entre deuda pública y PIB sería del 28,3 por ciento a 37,8 por ciento. Gráfico A6.2: Coeficiente de deuda con pruebas de sensibilidad Baseline, historical and no policy change scenarios Real interest rate shock in 2011 and 2012 (B.1) 50.0% 50.0% 45.0% 45.0% 40.0% 40.0% 35.0% 35.0% 30.0% 30.0% 25.0% 25.0% 20.0% 20.0% 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016 Historical No policy change Baseline Real i-rate shock Baseline GDP growth shock in 2012 (B.2) Primary deficit -2.7% in 2011 and 2012 (B.3) 50.0% 50.0% 45.0% 45.0% 40.0% 40.0% 35.0% 35.0% 30.0% 30.0% 25.0% 25.0% 20.0% 20.0% 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016 Slower GDP growth Baseline Worsen primary deficit Baseline Combined shock (B.4) 30% nominal depreciation shock in 2011 (B.5) 55.0% 50.0% 50.0% 45.0% 45.0% 40.0% 40.0% 35.0% 35.0% 30.0% 30.0% 25.0% 25.0% 20.0% 20.0% 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016 Combination of shocks Baseline Exchange rate shock 2011 Baseline Fuente: Estimaciones del personal. 79 Inglés Español Baseline, historical and no policy change Escenario de referencia, histórico y sin cambio scenarios de políticas Historical Histórico No policy change Sin cambio de políticas Baseline De referencia Real interest rate shock in 2011 and 2012 (B.1) Perturbación de la tasa de interés real en 2011 y 2012 (B.1) Real –rate shock Perturbación de tasa: real Baseline De referencia GDP growth shock in 2012 (B.2) Perturbación del crecimiento del PIB en 2012 (B.2) Slower GDP growth Crecimiento más lento del PIB Baseline De referencia Primary deficit -2.7% in 2011 and 2012 (B.3) Déficit primario del -2,7% en 2011 y 2012 (B.3) Worsen primary deficit Deterioro del déficit primario Baseline De referencia Combined shock (B.4) Perturbación combinada (B.4) Combination of shocks Combinación de perturbación Baseline De referencia 20% nominal depreciation shock in 2011 (B.5) Perturbación de depreciación nominal del 20% en 2011 (B.5) Exchange rates shock 2011 Perturbaciones en el tipo de cambio en 2011 Baseline De referencia 80 Gráfico A6.3: Análisis de riesgo con simulación de crisis aleatorias (escenario de referencia) Fuente: Estimaciones del personal del BM. Inglés Español 5-25 and 75-95 percent probability Probabilidad del 5% al 25% y del 75% al 95% 25-75 percent probability Probabilidad del 25% al 75% Baseline De referencia 7. En resumen, bajo los supuestos razonables, la deuda pública consolidada de la República Dominicana se mantendrá sostenible y con una previsible trayectoria a la baja. Debe prestarse especial atención a posibles perturbaciones del tipo de cambio, sobre todo en el contexto mundial de agitación económica, puesto que una depreciación brusca podría provocar un aumento de los niveles de deuda y graves problemas de refinanciamiento. El aumento de los niveles de reserva de importaciones de aproximadamente de 2,5 meses podría considerarse un objetivo deseable. Además, garantizar la disciplina fiscal, reducir las exenciones tributarias y ejecutar reformas en el sector de la electricidad también ayudaría a afianzar la sostenibilidad de la deuda. 81 Anexo 7: Perspectivas macroeconómicas: Desarrollos fiscales recientes 1. En las siguientes secciones se ofrece un resumen de los desarrollos clave en el marco de las políticas fiscales del Gobierno, incluidas las reformas impositivas, los recortes de gastos y el avance en reformas del sector de la electricidad. A7.1: Reformas impositivas 2. En junio de 2011, el Gobierno elevó al Congreso un proyecto de ley para la reforma impositiva que inicialmente incluía las siguientes medidas:  un impuesto del 1% sobre los activos financieros en el sector bancario;  un impuesto unificado del 10% sobre juegos de azar y lotería, a los efectos de un impuesto sobre la renta;  un límite superior para la exención del impuesto sobre los bienes inmuebles elevado a RD$6 millones (US$162,000), que ahora se aplica a la suma de los activos inmobiliarios por propietario (en vez de aplicarse individualmente a las propiedades que superen los RD$5 millones);  una reducción del impuesto sobre los dividendos del 25% al 10%;  un aumento en las retenciones aplicadas a pagos de bienes y servicios por parte de organismos gubernamentales del 0,5% al 5%. 3. De acuerdo con las estimaciones del MH, estas medidas habrían generado recaudaciones impositivas adicionales por RD$9,900 millones en 2011 y de RD$7,400 millones en 2012, equivalentes al 0,46% y al 0,30% del PIB, respectivamente. 4. Varias de las reformas propuestas se debatieron ampliamente entre las partes interesadas. El Congreso Nacional aprobó las medidas en menos de un mes, teniendo en cuenta la urgencia fiscal, pero con modificaciones considerables. A continuación se detallan las principales políticas incluidas en el Decreto final:  un aumento temporario en el impuesto sobre la renta de las sociedades del 25% al 29%, vigente por dos años;  un impuesto temporario del 1% sobre los activos financieros en el sector bancario, limitado a 24 meses;  un nuevo impuesto sobre la renta del 2,5% para las ventas en zonas de libre comercio del mercado local;  el impuesto unificado del 10% sobre los juegos de azar y la lotería que se propuso originalmente (a los efectos de un impuesto sobre la renta) se sustituyó por cargas específicas por operación (por ejemplo, una carga fija de acuerdo con la magnitud del casino). 5. Se estima que el aumento en los ingresos fiscales a partir de estas medidas alcanzará el 0,26 por ciento del PIB en 2011, dado que el incremento en el impuesto sobre la renta de las sociedades afectará las recaudaciones a partir de 2012. Además, las medidas de administración impositiva, como la indexación del impuesto selectivo sobre el consumo de combustibles, mejoró el control sobre las exenciones, y se espera que la indexación del impuesto selectivo sobre el consumo de vehículos automotores genere un aumento del 0,18 por ciento de la recaudación en 2011; un aumento total estimado del 0,44 por ciento del PIB. 82 A7.2: Recortes en los gastos 6. A fin de salvaguardar su posición fiscal y cumplir con los objetivos para el año 2011 en un contexto adverso de aumento de precios de los alimentos y la energía, el Presidente anunció una serie de medidas de austeridad en el mes de marzo, que incluían un recorte del 12 por ciento en el gasto público (salvo para los sectores sociales y las transferencias al sector de la electricidad) para el resto del año. El Gobierno también dio a conocer que no se iniciarían nuevos proyectos de infraestructura en 2011. Además de los recortes, el Gobierno anunció nuevos procedimientos de contratación pública en el área de energía, a fin de que solo se compraran equipos para ahorrar energía. Asimismo, se le permitiría al MH “descontar� la factura de electricidad del presupuesto asignado a distintas administraciones públicas en todos los niveles a fin de asegurar el pago. Finalmente, el Gobierno también respalda la conversión de las unidades de transporte a gas natural para ahorrar alrededor de US$25 millones en importaciones de combustible. En general, las estimaciones iniciales del Gobierno indicaban que el plan de austeridad reduciría los gastos el 1,1 por ciento del PIB en 2011. 7. Los recortes en los gastos se modificaron posteriormente ya que resultó evidente que las transferencias al sector público de electricidad (Corporación Dominicana de Empresas Eléctricas Estatales [CDEEE]) casi duplicaría el presupuesto, de US$350 millones a US$690 millones. En el presupuesto modificado, aprobado por el Congreso en julio de 2011, los gastos de capital se recortaron el 7,5 por ciento y también se redujeron algunos de los gastos actuales (incluido un recorte del 5 por ciento en la prestación de servicios de salud, aunque se protegió el gasto en educación) para financiar el aumento de transferencias a la CDEEE. Además, el Gobierno recurrió al financiamiento adicional de PetroCaribe para compensar la reducción de desembolsos de proyectos de inversión con financiamiento externo. A7.3: Avance en las reformas del sector de la electricidad 8. El desempeño deficiente del sector de la electricidad, con suministro poco confiable y problemas financieros afecta gravemente a la República Dominicana desde hace mucho tiempo. Esta es una limitación clave para el crecimiento debido al impacto que tiene sobre el ámbito de los negocios. Pero a su vez creó un importante problema fiscal, ya que el déficit del sector público en materia de electricidad se cubrió con transferencias del Tesoro, esto representa un promedio del 10 por ciento de los gastos primarios totales entre 2006-10. Por lo tanto, es imprescindible resolver los desafíos en ese sector a fin de asegurar que se liberen los recursos públicos para programas en sectores prioritarios. 9. Las autoridades hicieron un avance considerable hacia la reforma del sector, pero los desafíos continúan. En el mes de diciembre de 2009, presentaron un plan detallado de reforma del sector, de acuerdo con los saldos presupuestarios a mediano plazo acordados en el programa del FMI. Los principales objetivos de la reforma del sector de la electricidad son los siguientes: i) suministrar un servicio confiable a todos los clientes, ii) eliminar subsidios no focalizados, iii) diferenciar insumos de generación de la alta dependencia actual en combustibles fósiles, y iv) lograr un sector de energía viable a largo plazo. En particular, los principales compromisos de reforma fueron los siguientes: i) una reforma significativa en el mecanismo tarifario para eliminar la brecha entre las tarifas actuales (aplicadas) y las “indexadas� (incluidos los costos de generación) a través de una mayor flexibilidad, ii) aumentos continuos en el �ndice de Recuperación de Costo (CRI), que incluye mejoras en facturación, recaudación y reducción de costos operativos (para empresas de distribución y tenedoras), iii) transición completa de un esquema de subsidios ineficiente a un esquema de subsidios focalizados, Bonoluz, y iv) mayores esfuerzos de inversión para expandir y diferenciar la generación 83 de energía y mejorar los sistemas de distribución y transmisión. El avance en pos de estos compromisos se desarrolló de la siguiente manera:  La brecha entre las tarifas aplicadas e “indexadas� no se podía cerrar a causa de los altos precios del petróleo (en particular, el precio del petróleo combustible pesado). Sin embargo, en noviembre de 2010 y junio de 2011, las tarifas minoristas aumentaron el 11 por ciento y el 8 por ciento, respectivamente. La acción principal en este tema es la finalización del estudio técnico sobre la situación energética (financiado por el Banco) que determina el nivel de tarifas eficientes y propone un mecanismo de emparejamiento para regresar a las tarifas flexibles que reflejan los costos reales de generación. De acuerdo con este estudio técnico, se espera la aprobación de la legislación sobre la aplicación de nuevos mecanismos para calcular cambios en las tarifas en septiembre de 2011.  Se realizaron avances en la reducción de los costos operativos, facturación y recaudación, y pérdidas el año pasado: i) se recortaron los costos el 45 por ciento en CDEEE, ii) la recaudación aumentó el 13 por ciento (en dólares), iii) los costos de energía se redujeron en US$100 millones a través de negociaciones con los generadores, iv) los clientes registrados por las Empresas Distribuidoras de Electricidad (EDE) aumentaron en 0,5 millones, v) hay nuevos equipos de administración trabajando en tres EDE con un plan agresivo para reducir las pérdidas a través de telemedición e inversiones para proteger los circuitos contra fraude y robos. El CRI no refleja estas mejoras porque las cifras anteriores del CRI eran incorrectas y recientemente se corrigieron a la baja.  La transición de un esquema de subsidios ineficiente (el Programa de Reducción de Apagones) a una transferencia de efectivo focalizada (Bonoluz) se completó con éxito durante 2010 y principios de 2011. Actualmente, existen 140,000 hogares pobres que se benefician con el Bonoluz (subsidios equivalentes a 100 kWh por mes de consumo). El desafío es incorporar los otros 660,000 hogares pobres que viven fuera de las anteriores áreas del programa.  La calidad del servicio está mejorando. Durante 2010, la energía generada era un 9 por ciento superior que en 2009 (y un 44 por ciento mayor que en 2004). Más barrios reciben electricidad las 24 horas y la CDEEE realizó importantes esfuerzos para mejorar la transparencia y el servicio al cliente. Como resultado de las acciones de las tres EDE y las inversiones en curso (que incluyen una financiada por un préstamo del Banco, el préstamo de la red de distribución de electricidad de la República Dominicana de US$42 millones), se espera que las pérdidas de electricidad se reduzcan durante 2011 del 5 por ciento al 7 por ciento y en 2012 el 4 por ciento al 6 por ciento adicional. 10. Sin embargo, el aumento en los precios del combustible (el 28 por ciento en el caso del petróleo combustible en los primeros cuatro meses de 2011) contrarrestó los ahorros generados por las medidas. Otro desafío es la falta de recursos presupuestarios para la expansión del subsidio Bonoluz. En el presupuesto de 2011, no se asignaron recursos al programa, por lo cual fue necesario reasignar recursos de otros programas sociales con aumentos progresivos. Esto no solo pone en peligro alcanzar el objetivo del Bonoluz de 250,000 beneficiarios a fines del 2011, sino también la expansión de otros programas de transferencia social. 11. Las continuas reformas estructurales deberían ayudar a cerrar el déficit en el sector de la electricidad en un futuro cercano. Las tres empresas de distribución principales (EDE) ahora están dirigidas por nuevos equipos de gestión. El principal objetivo de estos cambios en la gestión es la reconstrucción de las capacidades comerciales y de control de las utilidades para reducir las pérdidas no técnicas y aumentar la recuperación de efectivo. Se espera que los nuevos equipos puedan aumentar la facturación y la recaudación considerablemente, en particular, de grandes clientes que 84 estarán sujetos a telemedición. Las proyecciones iniciales de la brecha financiera del sector de la electricidad para 2011 eran de aproximadamente US$350 millones. Sin embargo, debido al aumento de los precios del petróleo, el objetivo se incrementó a US$690 millones. 12. El Banco Mundial continuó un diálogo activo con el sector de la energía que ayudó a promover importantes reformas estructurales. El desempeño pasado en este sector fue decepcionante y algunas de las vulnerabilidades fundamentales del sector, como la fuerte dependencia en los combustibles en su matriz energética, todavía no se eliminaron. Sin embargo, con la ejecución de tres elementos de reforma clave: i) un nuevo Director para la reforma en el CDEEE, ii) nueva administración profesional en las EDE, y iii) tarifas eficientes para la recuperación de costos a ser aplicadas en 2011, las fuertes reducciones en las pérdidas no técnicas (robo de electricidad) parecen alcanzables. Esto se reflejará en un mejor desempeño financiero del sector a mediano plazo. 85 Anexo 8: La respuesta del Gobierno a la volatilidad en los precios de los alimentos y los combustibles 1. En la República Dominicana, la confluencia de precios internacionales inestables de los alimentos y el aumento de precios de los combustibles constituye una limitación considerable en las finanzas de los hogares, con un impacto desproporcionado en el poder adquisitivo de los hogares pobres. El aumento del precio de los alimentos y de los combustibles se refleja en la canasta de alimentos de los hogares a través de aumentos en los costos de tres áreas principales: i) importación de bienes para consumo final, ii) producción de bienes con una participación más alta de alimentos importados, y iii) envío de alimentos. Se estima que en los hogares más pobres esta carga de aumento de costos se sentirá casi cuatro veces más que en el quintil más rico. Estas repercusiones afectan la seguridad alimentaria en el menor consumo de los hogares pobres, así como la sustitución de alimentos de calidad más caros por alimentos más baratos con menor valor nutricional. 2. Lecciones de la crisis de 2008-09: El IPC para los alimentos subió a más del doble, lo cual afectó gravemente el poder adquisitivo. Debido al aumento de los precios de los combustibles, se agotaron las asignaciones presupuestarias anuales para el subsidio al gas licuado de petróleo universal y el subsidio a la electricidad en el primer trimestre. La producción de varios alimentos recibió subsidios parciales o totales para mitigar el fuerte aumento de precios de los alimentos. Hacia septiembre de 2008, la tasa de inflación llegó al 10,8 por ciento, el nivel más alto desde diciembre de 2004, cuando cuatro bancos quebraron debido a la crisis bancaria del país. Al mismo tiempo, el SPS se fortaleció para la transición del subsidio universal al gas hacia la transferencia focalizada, Bonogas, para los pobres y la clase media baja. Los ahorros fiscales también se reasignaron para aumentar la cobertura y la cantidad de transferencias de Solidaridad a los hogares pobres y así mitigar los aumentos en los precios. El subsidio a la electricidad más complejo y universal también se desmanteló gradualmente para crear Bonoluz, una transferencia de electricidad focalizada. La República Dominicana fue un modelo a seguir en el uso del ímpetu de una crisis para repensar la entrega de subsidios, incluida la aplicación de mecanismos progresivos bien focalizados en épocas de recursos limitados. Otros países, en particular, gran parte del Caribe, están menos preparados para responder a las crisis, dado el predominio de subsidios no focalizados y la falta de mecanismos bien diseñados para ajustar rápidamente las transferencias a fin de compensar esas crisis covariantes. 3. La República Dominicana está bien posicionada para responder a estos aumentos de precios a través de las siguientes medidas: i. un Registro Único de Beneficiarios utilizado para focalizar programas sociales a través de un sistema de comprobación indirecta de los medios económicos que cubren el 60 por ciento de los hogares, pobres o no; ii. un sistema de pago electrónico mediante la tarjeta de débito, en toda la Nación, para pagos de un rango que abarca subsidios y transferencias; iii. programa de las TEC que cubre el 21,2 por ciento de los hogares y al 61,5 por ciento de los pobres. 4. Próximos desafíos: Desde mediados de 2010, el continuo aumento en los precios de los alimentos supera el incremento del índice general de precios. El Gobierno respondió a la crisis de 2008-09 a través de la expansión de la cobertura de Solidaridad a 60,000 hogares adicionales, junto con un aumento en la cobertura del subsidio destinado a la electricidad. 86 Anexo 9: Desafíos y políticas en el sector de la educación 1. El desempeño del sector de la educación sigue siendo un problema serio. Las tasas de matriculación superan el promedio de América Latina, lo que refleja un progreso sostenido desde la década de 1990, aunque la matrícula en preescolar y en la escuela secundaria es baja en comparación. La confluencia del presupuesto de poca cuantía para la educación y la alta demanda de matrícula produjo superpoblación, con varios turnos. El análisis de los factores determinantes de la matriculación y la calidad confirmó la existencia de desafíos persistentes relacionados con diferencias en la matriculación, la calidad y el nivel de instrucción en los distintos quintiles socioeconómicos44. Si bien el inicio de la escolaridad primaria es alta, con diferencias mínimas de género o grupos rurales y urbanos, la matriculación disminuye entre los estudiantes de 14 años del quintil socioeconómico más pobre y a los 16 años en los estudiantes de los quintiles más ricos. Las diferencias en el nivel de instrucción entre los niveles socioeconómicos probablemente refleja una mayor tasa de repitencia y deserción de escolar en el quintil más pobre: los estudiantes del quintil más pobre permanecen 12 años en la escuela para acumular 9,6 años de educación, mientras que el quintil más rico alcanza los 11,8 años de educación con 13 años de escolaridad. Gráfico A9.1: Asistencia a la escuela formal por Gráfico A9.2: Grado de rendimiento por edad edad 100% 14 90% 12 80% 70% 10 60% 8 50% 40% 6 30% 4 20% 10% 2 0% 0 10 11 12 13 14 15 16 17 18 19 20 10 11 12 13 14 15 16 17 18 19 20 Poorest Quintile Richest Quintile Poorest Quintile Richest quintile Inglés Español Poorest Quintile Quintil más pobre Richest Quintile Quintil más rico 2. La calidad de la educación es el desafío principal para el sistema educativo y afecta a la mayoría de los estudiantes, independientemente de su nivel socioeconómico. La República Dominicana tiene uno de los niveles más bajos de gasto público en educación de la región, como porcentaje del PIB45. La República Dominicana tiene el menor rendimiento en el SERCE, el examen regional estandarizado que mide la calidad educativa. Además, su posición relativa ha disminuido considerablemente desde mediados de la década de 1990. Las comparaciones de medidas de calidad y PIB indican una ineficiencia general en el sistema educativo. La República Dominicana tiene la brecha más significativa de la región entre calificaciones pronosticadas y reales en el SERCE. El desempeño deficiente afecta a todos los grupos socioeconómicos: en promedio, los estudiantes del 44 Véase el informe sobre los factores determinantes de la matriculación y la calidad, elaborado con la ATNC de los sectores sociales. 45 La sociedad civil urge al Gobierno para que aumente el gasto a un 4 por ciento del PIB. 87 quintil más rico tienen un desempeño similar al del quintil más pobre en Nicaragua (véanse los gráficos A9.3 y A9.4). Gráfico A9.3: Calificaciones del examen por Gráfico A9.4: Calificación del SERCE por país país y nivel del PIB y nivel socioeconómico GDP AND INTERNATIONAL SCORE SERCE 6th GRADE BY SOCIO - ECO STATUS 1 SGP KOR HKG CENTRAL AMERICA & DOMINICAN REPUBLIC 600 JPN MAC FINNLD CHE BEL EST CAN CZE FRA SVK NZL DNKAUT GBR DEU IRL AUS 0 HUN POL SVN SWE ISL AZE RUS HRV LVA MYS LTU ESP USA LUX NOR 550 ARM MLT ITA PRT GRC ISR SCG SERCE SCORE MDA BGR THAURY ROU CYP UKR CRI BIHTUR -1 LBN MEX MKD ARG MNG JOR ALBTUN IRN CHL 500 IDN GEO EGY COL BRA BHR PHL PRY DZAECU KWT NIC SYR PER KGZ MAR GTM PAN SLV OMN -2 SYC 450 DOM BWA QAT SAU KEN GHA SWZ MUS MOZTZA -3 400 ZAF UGA LSO NAM -2 -1 0 1 2 MWI ZMB INDEX OF SOCIO CONDITIONS -4 6 8 10 12 CRI SLV LN_GDP GUA NIC Source: OECD TIMSS UNESCO -GDP figures are PPP PAN DOM Inglés Español GDP and international score PIB y calificación del examen internacional LN_GDP LN_PIB Source: OECD TIMSS UNESCO-GDP Fuente: TIMSS de OCDE UNESCO; las figures are PPP cifras del PIB son PPA. SERCE 6th grade by socio-eco status SERCE de 6.o grado por nivel socioeconómico Central America and Dominican Republic América Central y República Dominicana SERCE Score Calificación del SERCE Index of socio conditions �ndice de condiciones sociales CRI CRI (Costa Rica) GUA GUA (Guatemala) PAN PAN (Panamá) SLV SLV (El Salvador) NIC NIC (Nicaragua) DOM DOM (República Dominicana) 3. En un análisis del flujo de información y recursos en el sector de la educación realizado por el Banco a pedido del MINERD se identificaron conflictos que los obstaculizaban y creaban ineficiencias. El estudio comparó la estructura “de jure� de los flujos, descrita en los estatutos y manuales operativos del sector de la educación, con la estructura “de facto� que se construyó con pruebas de visitas en el campo y entrevistas con las partes interesadas en distintos niveles del sistema educativo. El diagnóstico general presentó diversos perfiles y duplicación de funciones en el sistema, protocolos de comunicación débiles y una relación de tipo jerárquica entre la administración central y las escuelas. De acuerdo con el diagnóstico, el estudio recomendó una actualización de los manuales operativos del sector (incluidas las descripciones de las tareas), una mejora en los procesos de comunicación (aprovechar el SGCE), mejoras en el proceso de planificación (mejor uso de los Planes Operativos Anuales) y una mayor participación de las comunidades escolares en el diseño de las políticas educativas. Se analizaron en detalle cuatro procesos principales en el sistema educativo: 88  Provisión de maestros de calidad: El proceso de supervisión pedagógica tiende a ser débil, con un impacto limitado en las prácticas de los maestros y los resultados de los estudiantes, y una capacidad inadecuada para identificar las necesidades de capacitación docente. El estudio recomienda un enfoque inclusivo al respaldo pedagógico que priorice la autoevaluación, las observaciones en el aula y planes de desarrollo profesional para maestros.  Provisión de insumos escolares: Las entrevistas con los directores de escuela señalan la falta de confianza en el proceso actual de solicitud y recepción de materiales y recursos escolares, en particular, con respecto a la llegada oportuna y la cantidad entregada a la escuela. El estudio recomendó que el MINERD descentralizara el proceso de adquisiciones, en particular, las compras al por mayor, y el uso de Planes Operativos Anuales para determinar las necesidades con más precisión.  Identificación y claridad de políticas públicas: Parece haber poca apropiación a nivel escolar de las políticas educativas generadas a nivel central. El estudio recomendó un seguimiento técnico más sólido en los distintos niveles del sistema educativo para coordinar, articular y realizar el seguimiento de las políticas que emergen del centro, y mejorar la capacitación de los directivos y autoridades a fin de proporcionar el liderazgo necesario y las capacidades de gestión que requiere la ejecución de las nuevas políticas.  Flujo de información: En general, la información fluye en muchas direcciones, no siempre se usan los canales oficiales, y no se proporcionan datos precisos y oportunos útiles para la planificación y la elaboración de políticas. El estudio reforzó la importancia del SGCE recientemente adoptado para mejorar la planificación, las políticas basadas en información y una identificación más sistemática de las necesidades de recursos y capacitación, y la respuesta a estas necesidades. 4. El estudio fue validado por distintos grupos, que incluyeron directores de escuela, funcionarios regionales y del distrito, y autoridades centrales. Los resultados principales se presentaron a la administración anterior y a la actual en el MINERD, lo cual contribuyó al diálogo sobre acciones de política concretas que traten los desafíos identificados. El diálogo permitió a la acción de política para el funcionamiento propuesto de este tercer PASS en la desconcentración de recursos y el mejor uso de los Planes Operativos Anuales de las escuelas para determinar las necesidades con más precisión. 89 Anexo 10: Análisis del impacto social y en la pobreza Antecedentes y otras cuestiones: 1. Tal como surge del documento programático del PASS PPD1 y PPD2, el Banco intentó brindar una base analítica y de políticas para evaluar y realizar el seguimiento de los impactos esperados de las acciones políticas prioritarias que asiste la serie PASS. El Gobierno puso en vigor un programa de reformas intersectoriales que incluyen reorientar los esfuerzos de asistencia social hacia la promoción del desarrollo humano y el cierre simultáneo de las brechas de oferta en sectores sociales. El Gabinete Social y el MEPD solicitaron asistencia al Banco para fortalecer la capacidad analítica del Gobierno a fin de acompañar estas reformas sobre una base sólida de observaciones. El enfoque 2. El proceso AISRP siguió una base secuencial y analítica en la que se apoyó la toma de decisiones en materia política, operativa y financiera, en sintonía con los PASS de los PPD. El enfoque AISRP implicó un proceso altamente participativo, y se estableció un comité para coordinar los aportes del Gabinete Social, el MEPD, el MH y los ministerios competentes. Este comité definió el alcance del análisis e identificó los mayores riesgos positivos y negativos del programa de reformas: i) los esfuerzos para cerrar las brechas de oferta en educación, salud y nutrición vinculadas al programa de las TEC (responsabilidad conjunta para el Gobierno) y ii) los esfuerzos para condicionar las transferencias a los hogares que realizan inversiones en educación, salud y nutrición (responsabilidad conjunta de los pobres). 3. Los esfuerzos dieron como resultado un análisis de la eficiencia en la asignación de recursos en el programa de brechas de oferta (con un conjunto de herramientas metodológicas y un instrumento de seguimiento para llevar a cabo ese tipo de análisis) y un informe sobre la simulación ex ante de los impactos esperados de las responsabilidades conjuntas en salud y educación (que se complementará con una evaluación de impacto ex post). Además, los esfuerzos contribuyeron a construir la capacidad de administradores y planificadores técnicos clave del Gabinete Social y del MEPD para mejorar su capacidad de aplicar la metodología a otros programas en el futuro. El intercambio de conocimientos fue una parte central del proceso, a través de un taller de creación de capacidad, la difusión de informes y un seminario de alto nivel dictado por el Vicepresidente para presentar los resultados. 4. Las herramientas metodológicas y analíticas utilizadas tienen importantes aplicaciones para temas de política de la República Dominicana, más allá de la serie PASS; por ejemplo, posibles mecanismos para establecer objetivos en cuanto a nuevas demandas de incrementos en el gasto educativo. En el marco del proceso AISRP, y con fondos del Fondo Fiduciario de Donantes Múltiples de AISRP del Banco Mundial, se inició un análisis de economía política y las partes interesadas que se concluirá a fines de 2011, con el objeto de evaluar mecanismos para enriquecer la agenda de rendición de cuentas y la orientación a los resultados en los sectores sociales, teniendo en cuenta los riesgos potenciales (y las medidas de mitigación) en la presentación de contratos basados en el desempeño de los programas para cerrar las brechas de oferta. Eso contribuirá con la preparación de una serie de notas de política para la transición gubernamental en 2012. Se prevé que con las últimas actividades se transfieran por completo las herramientas analíticas, con la posibilidad de brindar capacitación adicional para las OSC en cuanto a los resultados y metodología de este AISRP en 2012. 90 Metodología y fuentes de datos para el AISRP 5. Para el análisis del impacto de las responsabilidades conjuntas en las matrículas escolares y el uso de servicios de salud, el equipo AISRP realizó simulaciones ex ante, un método que sirve para simular el impacto probable de los cambios en la normativa, en vista de lo que se conoce del comportamiento de los hogares. Para ello, el equipo construyó un modelo que explica el comportamiento de los hogares, por ejemplo en términos de la decisión de escolarizar a los niños (mediante la utilización de datos de encuestas de hogares). Luego, el equipo evaluó cómo reaccionarían los hogares a los cambios (por ejemplo, con la ejecución de planes alternativos de transferencias). En el caso de la salud, el equipo analizó los factores determinantes del uso de los servicios de salud por parte de los hogares, como los planes de vacunación o los servicios prenatales (por ejemplo, nivel educativo, ubicación geográfica, cantidad de hijos, etc.). El equipo utilizó el enfoque desarrollado por Bourguignon, Ferreira y Leite en 2003 para Brasil y utilizado en toda la región. La simulación se basó en datos obtenidos en la Encuesta Nacional de Ingresos y Gastos de los Hogares de 2007 y en el SIUBEN. 6. Para el análisis de la incidencia de los programas que apuntan a cerrar las brechas de oferta, el AISRP simuló diferentes planes de inversión para determinar quién se beneficiaría con esas nuevas inversiones según dónde tuvieran lugar. El AISRP utilizó información de muy alta resolución (sobre áreas geográficas pequeñas) para conseguir estimaciones más precisas. Se utilizaron cuatro criterios potenciales que servirían para asignar los recursos del programa, con inversiones focalizadas en regiones con 1) alta prevalencia de hogares que se benefician del programa de las TEC, 2) escasa matriculación en escuelas, 3) alta incidencia (porcentaje) de la pobreza o 4) gran cantidad de pobres. El análisis tomó información sobre la incidencia de la pobreza (utilizando mapas de pobreza), la matriculación en las escuelas, el uso de los servicios de salud y la prevalencia de servicios existentes. Resultados del ámbito 1: Análisis de la aplicación de las responsabilidades conjuntas en las TEC 7. La microsimulación ex ante evaluó el impacto esperado de la implementación de las responsabilidades conjuntas en salud y educación. El análisis se basó en el resultado de las primeras observaciones de las entrevistas las partes interesadas clave y análisis cuantitativo, que señalaron el potencial de los impactos positivos del programa de las TEC para incentivar la acumulación de capital humano entre los pobres y, al mismo tiempo, generar externalidades positivas más allá del programa en sistemas de objetivos, financiación basada en resultados, transparencia y esfuerzos suplementarios en materia de salud y educación. 8. Los resultados de una microsimulación ex ante sugieren que la implementación de las responsabilidades conjuntas educativas podrían incrementar el 6 por ciento la matrícula en las escuelas y un disminuir el 9,2 por ciento el trabajo infantil. En materia de salud, la misma simulación determinó que la asistencia sanitaria a los niños menores de cinco años debía duplicarse. Los resultados están en consonancia con los alcanzados por otras TEC en la región. Este análisis también se está utilizando para estimar los resultados potenciales de otros ajustes en el diseño del programa, como la diferencia en las transferencias educativas por nivel alcanzado. 9. Además, los resultados pusieron de relieve los obstáculos para el cumplimiento de las responsabilidades conjuntas en salud y educación en las familias pobres; por ejemplo, la falta de acceso a la Cédula de Identidad y Electoral. Para evitar ese riesgo, se tomaron medidas adicionales: i) 91 en marzo de 2011, la Junta Central Electoral, a través del Registro del Estado Civil, había emitido las cédulas de identidad de 81,762 dominicanos pobres y hasta ese momento indocumentados, que se incorporaron en la base de datos del SIUBEN, lo que los califica como candidatos a planes sociales; y ii) el Gobierno, con la Junta Central Electoral y el Gabinete Social, se propuso brindar asistencia jurídica a fin de facilitar el proceso de documentación de los beneficiarios faltantes. Desde la puesta en marcha de esta fase de asistencia jurídica en abril de 2011, 16,000 personas recibieron su documento de identidad y se incorporaron en la base de datos del SIUBEN. Las observaciones destacaron también las externalidades negativas potenciales que surgen de la penalización planificada para los hogares que incumplan con sus responsabilidades conjuntas, en los casos en que el incumplimiento se deba a las brechas de oferta de ciertos servicios básicos y no a decisiones de los hogares. Resultados del ámbito 2: Evaluación de la incidencia del gasto social en la República Dominicana 10. EL AISRP también generó un análisis de incidencia de los beneficios para evaluar el avance de los programas cuyo objetivo es cerrar la brecha de oferta de salud y educación en comparación a los aumentos en el gasto público en cada sector. El informe se preparó en el marco de los fundamentos analíticos del PASS2, para analizar el mecanismo de establecimiento de objetivos que se utilizó al definir la selección de localidades para inversión en el contexto del programa orientado a cerrar las brechas de oferta. Los resultados indican que el gasto en educación es semiprogresivo en líneas generales, mientras que el sistema de objetivos utilizado para el programa que apunta a cerrar las brechas de oferta podría ser menos progresivo en la práctica según el criterio que se emplea para asignar recursos. Los recursos dedicados a cerrar las brechas de oferta en salud son muy progresivos, especialmente cuando se los emplea para mejorar las UNAP preexistentes, por ejemplo. Además, el análisis tiene como objetivo calibrar con precisión las estimaciones de las brechas de oferta, pero sugiere también que estas deberían recalcularse una vez por año y utilizar un conjunto de indicadores para incrementar su eficiencia, con mapas de pobreza y servicios disponibles. El Gobierno está evaluando los mecanismos de focalización que podrían asegurar un gasto marginal a favor de los pobres. 11. El análisis de incidencia de los beneficios de los gastos del Gobierno apuntó al riesgo acotado de penalizar a los hogares por falta de cumplimiento debido a las brechas remanentes de oferta de salud y educación causadas por las medidas adicionales tomadas por el Gobierno a través de programas orientados hacia esas brechas. Las observaciones señalan que el gasto en educación es relativamente progresivo, mientras que el sistema de objetivos utilizado para este programa es menos progresivo en la práctica. Los recursos dedicados al cierre de las brechas de oferta en salud parecen ser muy progresivos. Además, el análisis tiene como objetivo calibrar con precisión las estimaciones de las brechas de oferta pero además sugiere que estas deberían recalcularse una vez al año y utilizar un conjunto de indicadores para incrementar su eficiencia, con mapas de pobreza y servicios disponibles. Se observan avances en el cierre de las brechas en salud, educación y nutrición por medio de esfuerzos concertados (nuevos procesos de planificación y protecciones presupuestarias). Por lo tanto, el Gobierno está consolidando los logros en la institucionalización del Comité Intersectorial de las TEC para incrementar la supervisión, por ejemplo, tomando medidas correctivas para asegurar una incidencia adecuada a favor de los pobres y una mejora en el nivel de ejecución de inversiones para cerrar las brechas de oferta. 92 Anexo 11: Aspectos fiduciarios 1. Como se ha indicado en el documento, el riesgo fiduciario relacionado con el entorno de la gestión de las finanzas públicas en la República Dominicana es moderadamente alto, aunque el Gobierno no abandonó la revisión, el fortalecimiento y la modificación de la forma en que sus finanzas públicas se planifican y gestionan en los últimos años. El país ha avanzado en cuanto a la aprobación de reformas importantes que se dirigieron al marco legal de la gestión financiera y redefinieron el rol de las instituciones involucradas en la gestión de las finanzas públicas. Del desarrollo de las reformas no participaron únicamente el MH, el MEPD y el MAP, sino también entidades legislativas y otras entidades de supervisión que se ocupan de la calidad y la eficiencia de la ejecución y el control del presupuesto. La ejecución mostró pequeñas mejoras, según se indica explícitamente en el informe del Programa de Gasto Público y Rendición de Cuentas Financieras de 2007 y en su actualización de 2010. Algunas entidades clave de la gestión de las finanzas públicas muestran un progreso notable en cuanto a la definición de sus planes estratégicos, alineados con la Estrategia Nacional de Desarrollo. Se están realizando muchas actividades conjuntas (Gobierno, sociedad civil, empresas privadas, donantes) para fortalecer las entidades de gestión financiera y de supervisión clave. 2. El Gobierno utilizó el SIGEF y continúa aplicándolo de manera permanente. Su subsistema para municipalidades, el Subsistema de Información Financiera Municipal, ya abarca casi la mitad de las municipalidades, y su subsistema de unidades de ejecución con recursos externos, se utiliza en la mayoría de los proyectos financiados por los principales asociados en el desarrollo. Sigue siendo un desafío la integración de este sistema con la gran diversidad de nuevos (y renovados) instrumentos de planificación y otras iniciativas aplicadas recientemente, incluidos la Estrategia de Desarrollo, el PNPSP de 2010-13, los Planes Regionales, los Planes Estratégicos Institucionales y Sectoriales a Mediano Plazo y los contratos basados en desempeño, entre otros. Una vez que se abordan los desafíos de gestión existentes y el sistema de información es utilizado por la totalidad de las entidades públicas, incluidas las entidades descentralizadas, se esperan mejoras en cuanto al aumento de la transparencia, el fortalecimiento de controles internos, el perfeccionamiento del registro de operaciones contables y un mayor acceso a información financiera pública seria, oportuna y de fácil comprensión. 3. Las principales entidades de supervisión de la gestión de las finanzas públicas, la Contraloría General de la República (CGR) y la Cámara de Cuentas (CDC), son miembros de la Organización Latinoamericana de Entidades Fiscalizadoras Superiores. Ambas son responsables de las funciones de fiscalización internas y externas del sector público, si bien la CDC tiene un alcance más amplio, ya que la CGR está limitada a entidades del Gobierno central. Ambas entidades están aplicando medidas concretas para mejorar la rendición de cuentas sobre el desempeño gubernamental mediante el aumento de su capacidad y de las aptitudes del personal de acuerdo con su nuevo marco legal. Con recursos muy limitados, ambas entidades han estado implementando actividades para mejorar el cumplimiento con su mandato legal de auditoría, financiadas en gran parte mediante recursos externos. En 2010 se le otorgó poder constitucional a la CGR, y la entidad mantuvo su rol de control interno. Para poder cumplir con su rol de auditoría, la CGR requeriría un aumento sustancial de personal, junto con la capacitación y el desarrollo de capacidades, lo que normalmente se traduciría en una mayor asignación de recursos; aunque no es posible en épocas de recursos escasos. La CDC, siguiendo las recomendaciones de una autoevaluación de sus disposiciones institucionales realizada en 2008, está obligada a seguir aumentando su eficacia y a fortalecer su capacidad como Entidad Fiscalizadora Superior mientras resuelve la falta de confianza del público en la organización. En ese sentido, la Cámara ha firmado acuerdos con la Comisión Europea, la Agencia de los Estados Unidos para el Desarrollo Internacional (USAID) y el Banco, entre otros donantes. Ambas entidades de 93 supervisión, la CGR y la CDC, también han firmado acuerdos interinstitucionales con otros organismos de supervisión gubernamentales, como la Dirección de la Prevención de la Corrupción Administrativa. Sin embargo, más allá de la formulación, la implementación real de esos acuerdos sigue siendo incierta. Con la ATNC plurianual y multisectorial, fondos fiduciarios de desarrollo institucional, y dentro del marco de las mesas redondas de la IPAC 3 para gestión financiera y 10 para Entidades de Supervisión, y teniendo en cuenta las áreas que necesitan fortalecimiento según los informes del Programa de Gasto Público y Rendición de Cuentas Financieras, más todos los planes estratégicos, el Banco Mundial y otros donantes están apoyando la gestión de las finanzas públicas, incluidas las entidades de supervisión. Para este propósito, diversas OSC y empresas privadas trabajan del lado de la demanda para equilibrar los esfuerzos gubernamentales por aumentar la rendición de cuentas y la transparencia en la gestión de fondos públicos. A10.1: Adquisiciones 4. En los últimos cinco años, la Republica Dominicana ha logrado avances importantes en la Reforma de las Contrataciones. Sin embargo, aún hay desafíos sustanciales. El último diagnóstico de los procedimientos de las adquisiciones del país de la República Dominicana se publicó en abril de 2005. Desde entonces, el país aprobó la Ley 340-06 sobre Contratación Pública de Bienes, Obras, Servicios y Concesiones, sancionada en agosto de 2006, la cual luego fue modificada por la Ley 449- 06. Esta ley es la primera en incluir de manera integral todos los aspectos de la adquisición de bienes, obras, servicios, la selección de consultores y concesiones en el país, mientras también intenta aumentar la competencia y la transparencia al permitir la contratación directa solo para circunstancias limitadas, detalladas específicamente en la ley. Debido a que el país entró en las negociaciones por el Acuerdo de Libre Comercio de América Central (CAFTA-República Dominicana), la Ley 340-06 ha sido validada como completamente coherente con las disposiciones de adquisiciones de dicho acuerdo. Otro suceso importante en la reforma de las adquisiciones fue la aprobación del Decreto n. 490-07 que estipulaba el Reglamento de Compras y Contrataciones de Bienes, Servicios y Obras de esa ley, y la puesta en marcha del portal “comprasdominicana�. Sin embargo, en la práctica, la Ley 340-06 no está totalmente ejecutada, y se necesita más transparencia y eficiencia en el sistema. 5. El Banco ofreció apoyo al organismo nacional de adquisiciones, la Dirección General de Contrataciones Públicas (DGCP), en cuanto al desarrollo de su Plan Estratégico para la Modernización del Sistema de Adquisiciones Públicas, como parte de la ATNC para mejorar la calidad y la eficiencia de los gastos públicos en la República Dominicana. Este plan ha sido incorporado en el Plan Estratégico más amplio del MH. El Plan Estratégico para la Modernización del Sistema de Adquisiciones Públicas incluye actividades que deberán implementarse a corto, a mediano o a largo plazo para asegurar mejoras significativas en el sistema de adquisiciones. El respaldo sostenido del Gobierno para este plan es fundamental para la reforma de las adquisiciones. Con el apoyo del Banco y otros donantes como USAID, el BID y la Unión Europea, la DGCP ha iniciado algunas actividades identificadas en su Plan Estratégico. Sin embargo, algunos problemas de coordinación entre la DGCP y el MH, como el organismo de ejecución del SIGEF, están generando demoras adicionales en el proceso. 6. El Gobierno se ha mostrado interesado en la aplicación de los Indicadores de Adquisiciones de la Organización Para la Cooperación y el Desarrollo Económicos (OCDE) y ha iniciado los preparativos para llevar a cabo este ejercicio. Adicionalmente, ya se desarrolló el módulo conceptual del Portal de Compras Dominicana. La DGCP también preparó las modificaciones necesarias para fortalecer las normas reglamentarias de la Ley n. 340-06, que deben ser aprobadas por un Decreto 94 Presidencial. Estas actividades son clave para mejorar el Sistema de Adquisiciones Públicas y deberían tener un seguimiento para asegurar el éxito de la reforma. A10.2: Flujo de Fondos 7. El flujo de fondos dentro de la cartera de la República Dominicana desde las Cuentas Designadas denominadas en dólares estadounidenses hasta la Cuenta de Operaciones en pesos dominicanos ha seguido mejorando, y la mayoría de los problemas de desembolso lento que persisten están relacionados con las adquisiciones. De acuerdo con la información obtenida a través de las Unidades de Ejecución del Proyecto, el ciclo sigue durando entre tres y siete días, según las deliberaciones correspondientes a los exámenes de los resultados de las operaciones de la cartera en un país 2009-10. Los esfuerzos incluyen una cesión más eficiente de los fondos adjudicados a través del Tesoro, siguiendo el ciclo indicado en el nuevo marco legal, el cual incluía eliminar la necesidad de involucrar entidades que no agregaban ningún valor al proceso, el uso de herramientas administrativas modernas, como la banca electrónica para transferencias electrónicas y el desembolso electrónico a través de la conexión del cliente. La suma de las medidas muestra un diagrama de flujo menos engorroso y más eficaz. El cómputo rápido de las cuentas bancarias sigue siendo alto. Aumentaron desde más de 3,000 en 2007, según el Informe del Programa de Gasto Público y Rendición de Cuentas Financieras de 2007, hasta 6,000 según la actualización de dicho informe, de 2010. Ya se encuentra en proceso un inventario formal, como el trabajo preliminar para implementar una cuenta única de tesorería, según se estipula en la Ley de Tesorería de 2005. La puesta en vigor de una cuenta única de tesorería permitirá una reducción continuada de los gastos extrapresupuestarios. A10.3: Banco Central de la República Dominicana 8. El sector financiero de la República Dominicana no aplica las Normas Internacionales de Información Financiera (IFRS), según el informe sobre la observancia de los códigos y normas de contabilidad y auditoría de 2004 y su actualización de 2009. Las entidades del sector financiero cumplen con normas específicas establecidas por las entidades reguladoras respectivas, a saber, la Superintendencia de Bancos de la República Dominicana, la Superintendencia de Seguros, la Superintendencia de Pensiones y la Superintendencia de Valores. Estas normas, al momento de la evaluación del Banco Mundial, diferían de las IFRS. Por lo tanto, el Banco Mundial recomendó armonizar los principios contables regulatorios para bancos, compañías de seguros y fondos de pensión con las IFRS en el mediano plazo, es decir, en los próximos 1 ó 2años. Hasta mayo de 2011 no se habían anunciado iniciativas de convergencia. 9. Una empresa de auditoría independiente realizó la auditoría externa del BCRD del año fiscal 2010. Los auditores emitieron un dictamen favorable sin salvedades de los estados financieros del período examinado, de acuerdo con las prácticas contables seguidas por el BCRD. En las notas 2 y 3 del estado financiero de 2010, los auditores mencionaron que el BCRD no sigue las IFRS; sigue las políticas establecidas por la Ley Monetaria y Financiera (n. 183-02) y sus normas reglamentarias, la normativa interna para la contabilidad del BCRD, las resoluciones pertinentes de la Junta Monetaria y las prácticas contables utilizadas por bancos centrales. Aunque esto es una clara desviación respecto de las IFRS, sus auditores dan fe de que representan una base integral para la contabilidad. El método contable para preparar el estado financiero se basa en el costo histórico, con la excepción de los instrumentos financieros que se consideran negociables, los cuales se miden a su valor razonable. De acuerdo con la Nota 3.16, no existe una base contable única para contabilizar los ingresos y los gastos. Algunos ingresos (intereses de inversión, ventas de activos fijos y préstamos al personal) se contabilizan en base devengado, mientras que los descuentos de inversión se amortizan horizontalmente y el ingreso de comisión se reconoce en valores de caja. De la misma manera, los gastos de la financiación de los intereses de instrumentos emitidos se contabilizan cuando se incurre 95 en ellos, los descuentos se amortizan horizontalmente, mientras que otros gastos se contabilizan en base devengado. 96 Anexo 12: Mapa BIRF 33398 97