56647 发展中国的公共交通行业 在公交服务的组织、供应和监管方面亟待考虑的问题 Ken Gwilliam ----------------------------------------------------------------------------------- 中国政府通过国务院 46 号意见以及其它相关通知，宣布发展城 市公共交通是国家的一项头等大事，同时还提出了一系列优先发展公共 交通的一般性原则和措施，这在中国尚属首次。 本文是世界银行发布的讨论文件系列中的一篇， 以支持中国各市 政府、建设部和其它中国相关单位执行国务院第 46 号意见。本篇讨论 的中心是针对提供公共汽车服务的机构安排，包括在公共汽车运营中引 进私有资本，竞争性招标机制作为选择供应商的决定性因素，以及监管 的作用。本文的目的是介绍其它国家在开展类似改革方面的经验，它对 中国具有借鉴意义并可协助中国各市政府在这方面的工作。 ----------------------------------------------------------------------------------- i 序 言 本论文着重探讨提供公交服务的制度安排，包括在公交运营中引进私营资本；竞标机制作 为挑选供应商决定性因素的价值；以及监管的角色。本文旨在通过描述已尝试实行类似改革的 其他国家的经验，为中国的各个城市提供协助。这些经验对中国可能具有一定的意义。 本文最初是世界银行、建设部和世行所参与城市交通议题的数个城市讨论的结果。很明 显，中国一些城市目前正在设法解决与公交组织结构相关的一些问题，这些问题在过去二十年 的时间里一直是全世界各个城市都关注的重点问题。撰写本文是为了使各城市领导层能够从对 相关国际经验的看法中获益，从中找到适合中国和各城市具体情况的解决方案。 一些同行和其他人员提供了一些看法和信息，这对我们都是非常有帮助的。尤其感谢 Brenden Finn 先生。本文的第二部分第四节主要基于他对中国一些城市改革现状的调研成果。 本文作者对文中所有的错误和疏忽承担全部责任。 ii 目 录 概要 ....................................................................................................................................1 1. 引言 ..................................................................................................................................4 1.1 本文的起源和目标 ................................................................................................................4 1.2 为什么要强调针对公共汽车提供服务的机构安排？ ........................................................4 1.3 国际经验的借鉴意义 ............................................................................................................4 1.4 改革的意义和重要性 ............................................................................................................5 1.5 近期在公交改革方面的国际经验 ........................................................................................5 2. 中国的公共交通改革 ........................................................................................................7 2.1 变革中的中国城市经济 ........................................................................................................7 2.2 公共交通改革的早期历史 ....................................................................................................8 2.2.1 提高劳动效率 ................................................................................................................9 2.2.2 服务营销和定价 ............................................................................................................9 2.2.3 国有企业内部的结构变化 ............................................................................................9 2.2.4 开放市场准入 ..............................................................................................................10 2.3 进一步改革中国城市公交的平台 ......................................................................................10 2.3.1 建设部关于优先发展城市公共交通的意见 ..............................................................10 2.3.2 市政公用事业特许经营管理办法条例 ......................................................................11 2.3.3 国务院 2005 年 10 月关于城市交通优先发展的 46 号意见 .....................................11 2.4 近来中国城市中的改革发展情况 ......................................................................................12 2.4.1 调整投融资机制 ..........................................................................................................12 2.4.2 促进特许经营 ..............................................................................................................12 2.4.3 加强市场监管 ..............................................................................................................13 2.4.4 提高服务水平 ..............................................................................................................13 2.5 国务院和各市政当局的不同观点 ......................................................................................13 3. 调整投融资机制 .............................................................................................................14 3.1 不在国有企业中占有股权能获得新的融资来源吗？ ......................................................14 3.2 在没有竞争的情况下，服务的提供是否能够变得更商业化？ ......................................14 3.3 能够在不改变所有权的情况下引入竞争机制吗？ ..........................................................15 3.4 利用外国资本是否可取？ ..................................................................................................15 3.5 应鼓励还是阻止小规模的投资者？ ..................................................................................16 3.6 员工所有制是否可取？ ......................................................................................................17 4. 促进特许经营 .................................................................................................................17 4.1 为什么竞争在特许经营行业中如此重要？ ......................................................................17 4.1.1 降低成本 ......................................................................................................................17 4.1.2 保持有序经营 ..............................................................................................................17 4.1.3 对交叉补贴进行管理 ..................................................................................................18 4.1.4 开创预算外财务新来源 ..............................................................................................18 4.1.5 制定现实的定价和服务策略 ......................................................................................18 4.2 中国适合实行哪种特许经营制度？ ..................................................................................18 iii 4.2.1 总成本合同 ..................................................................................................................18 4.2.2 净成本合同 ..................................................................................................................19 4.2.3 混合安排 ......................................................................................................................20 4.3 是否有必要授予长期特许权以获得稳定承诺？ ..............................................................21 4.4 “祖父权利”是否应该兑现？ ..........................................................................................22 4.5 如何对待现有员工？ ..........................................................................................................22 4.6 特许经营的包应该多大？ ..................................................................................................22 4.7 谁负责基础设施建设？ ......................................................................................................23 4.7.1 车库及保养设施 ..........................................................................................................23 4.7.2 公车总站，站亭，停靠站及街道设施 ......................................................................23 4.7.3 公交车专用道及公交车优先权 ..................................................................................23 4.8 谁应为车辆提供资金？ ......................................................................................................24 5. 加强管理 ........................................................................................................................25 5.1 应该让私人运营商自主经营吗？ ......................................................................................25 5.2 公共部门是否应该保持对运营公司所有权的控股？ ......................................................25 5.3 如何将国有企业的运营与规划/监管的职能相分离？ .....................................................25 5.4 监管部门在特许经营市场中的作用是什么？ ..................................................................27 5.5 监管职能应如何组织？ ......................................................................................................27 5.6 监管部门应如何配备人员？ ..............................................................................................28 5.7 是否出于社会原因要控制票价？ ......................................................................................28 5.7.1 票价水平 ......................................................................................................................28 5.7.2 票价结构 ......................................................................................................................28 5.7.3 特许经营中的票价调整 ..............................................................................................29 5.7.4 多种交通方式、多运营商的票务系统 ......................................................................29 5.7.5 季票和交通卡 ..............................................................................................................29 5.8 特许经营需要哪些法律基础？ ..........................................................................................30 6. 提高服务质量 .................................................................................................................31 6.1 规模大是高效运营的关键吗？ ..........................................................................................31 6.2 中央调度是否必要，应由谁负责？ ..................................................................................31 6.3 社会服务是否只能由国有或市级所有的公司提供？ ......................................................32 6.4 是否应该抑制小巴的发展？ ..............................................................................................32 7. 后记 － 实施改革方案 ....................................................................................................33 7.1 分阶段改革的必要性 ..........................................................................................................33 7.2 改革承诺阶段 ......................................................................................................................34 7.3 体制改革阶段 ......................................................................................................................34 7.4 制度设计阶段 ......................................................................................................................35 7.5 运营阶段 ..............................................................................................................................35 7.6 审查阶段 ..............................................................................................................................36 附录 1. 要求在特许经营机制中发展的功能........................................................................37 1. 管理与运营分开....................................................................................................................37 2. 网络规划................................................................................................................................37 iv 3. 单个特许经营服务定义........................................................................................................38 4. 质量规范................................................................................................................................38 5. 定义合同义务........................................................................................................................38 6. 一般监控和强制执行要求 ....................................................................................................39 7. 对特许经营管理部门的保护 ................................................................................................39 7.1 服务数量 .........................................................................................................................39 7.2 服务质量 .........................................................................................................................40 7.3 收入的收取和保护 .........................................................................................................40 7.4 避免特许经营竞争中的串通现象 .................................................................................41 7.5 对安全和环境的保护措施 .............................................................................................42 8. 保护被特许方........................................................................................................................42 8.1 防止“无照运营者” .....................................................................................................42 8.2 防止实际掠夺 .................................................................................................................43 8.3 防止掠夺性投标 .............................................................................................................43 9. 监控技术................................................................................................................................43 10. 合同履行..............................................................................................................................44 11. 终止合同和续签合同 ..........................................................................................................45 附录 2 客运功能组织的选择 ...............................................................................................46 1. 管理客运政策――客运管理部门和行政部门 ....................................................................46 2. 整合城市交通战略――交通战略当局 ................................................................................46 3. 可选择的结构安排................................................................................................................47 v 术语表 串通 在招标的情况下，投标者相互之间达成的协议，以避免竞争 商业化 对国有机构进行的改革，使其按照一般的商业市场原则运作 竞争性招标 通过投标争取合同的系统 特许权 开发利用某一特定市场的权利，在该市场拥有较大的商业自由 公司化改革 国有机构向企业形态（商业公司）的转变 内部交叉补贴 在同一家公司内部，从一个产品的销售获得的赢利对另一个产品或服务 的补贴 特许经营 提供一种产品或服务的权利，但受到特许经营授予人对产品质量和性质 的严格控制 总成本合同 一种服务合同，该服务的特点是合同的管理部门保留乘客收入，并基于 服务所提供的成本进行投标 自由化 消除在一个市场内对商业自由的约束，尤其是对市场准入的约束 份额 在竞争性投标中所提供服务的单位 净成本合同 一种服务合同，该服务的特点是运营商保留乘客收入，并基于需要的补 贴或额外费用进行投标 预算外融资 由私人供应商提供的资本融资，而不是公共事业管理部门在账面上提供 的融资 客运管理机构（PTA） 客运管理机构；负责城市客运管理的政府部门 客运行政机构（PTE） 客运执行机构；客运管理机构的执行部门 掠夺行为 为了阻碍竞争的侵略性行为，但是在商业上不具备可持续性 私有化 机构或资产从公有制向私有制的转变 无利可图型服务 靠来自乘客的收入仍不足以负担提供服务所需的费用 vi 1 概要 背景介绍 中国政府通过国务院第 46 号令以及其它相关通知，宣布发展城市公共交通是国家的 一项首要的工作，文件还提出了一系列优先发展公共交通的一般性原则和措施，这在中国 尚属首次。 本文是世界银行发布的讨论文件系列中的一篇。以支持中国各级政府、建设部和其它 中国相关单位执行国务院第 46 号意见的工作。本篇讨论的中心是针对公交服务提供工作 的制度安排，包括在公交运营中引进私有资本，竞争性招标机制作为选择供应商的决定性 因素的价值和监管的作用。本文通过对那些中国各级政府具有借鉴意义国家在开展类似改 革方面的经验的介绍，旨在协助中国各市政府在这方面的工作。 主要问题 在国家管理部门发布了国务院第 46 号令和其它相关文件之后，中国的许多城市正在 努力使市政府部门脱离城市公交的运营活动，同时引进私有资本到这个一向都依靠垄断的 公有运营商的行业。如今该行业在改进国企的效率、定价和结构方面取得了一些明显成 效，提高了劳动效率，减少冗员，员工和巴士车辆的比例已从 10:1 降到了 5:1。巴士运营 商业化改变了票费结构，增加了真实票费，取消了优惠票费。运营企业内部结构的改变意 味着很多城市的巴士运营单位已经公司化并以日益商业化的方式进行经营。 但是，去年世界银行对当前一些中国城市的做法进行了审议，结果显示各城市使用的 做法各不相同，这一现象反映出缺少具体的纲领，来引导如何达到国家以及省级机关规定 的目标。在很多案例城市中，许多城市从前根本就不知道目前国际上和中国在城市公交行 业的做法，所以签订了一些次优化的协议。具体说来，尽管各城市付出了很大努力在从前 完全公有化的公交公司内引进了私有资本，而且在有些案例中，公交公司把股份卖给了员 工让员工持股，但是却并不总是采取相应的步骤来提高城市和作为服务对象的公交乘客的 利益。竞争性的特许经营经常被长期的和独家承包所代替，这导致了对城市和乘客提供的 服务质量和价值下降。 在所研究的 12 个中国城市中，所有城市或者已实施了国有企业所有权改革或者已制 定了积极的实施计划。在大多数情况下，这是通过组建政府和商业公司之间的股份公司或 合资企业来实现的，最初的投资作为公司的资本。在很多案例中，投资者是来自其他省份 的国有企业，尽管在有些情况下外国投资者也有参与（例如来自新加坡的投资者）。然 而，在部分数情况下，所制定的交易结构都是为了避免有效的管理控制发生任何变化。 12 个城市中有数个城市采用了创建股份公司与授予新公司长期（长达 30 年）特许经 营权相结合的方式。如果得以实施，这些合作关系可能会将使此市场关闭整整一个时代， 使得进一步改革无法进行。所有 12 个城市都没有采取公开市场方式提供交通服务。他们 也都没有制定出透明的线路发放方案，以便使各种所有制形式的运营商都有可能获得经营 权。 实际上，一个市的公交监管单位似乎并不具备充当交通管理部门的能力，国有企业一 直都是政府负责城市客运交通的实际执行部门，负责管理车票和智能卡系统、对各种交通 1 系统进行调度、开展线路规划以及充当独家的运营商。通过建立股份公司来改革公交系统 融资体制的问题之一，在于现有的规划和监管技能在以前都由公司所掌握。因此，各个城 市都倾向于赋予新公司很长的特许经营期和很大的自由度，继续将公交系统发展为实际的 垄断机构。 改革方案 为了达到国务院 46 号意见设定的目标，以及克服以上列出的各项困难，出自国际经 验的建议是必须将两方面的力量结合起来，一方面强有力的政府部门发挥监管和服务采购 职能，另一方面活跃的私营部门通过竞争服务提供权来发挥服务供应功能。这种做法能避 免一个单一供应商，不论是私营的还是国营的，获得不受监管的垄断权。垄断会给服务水 平基准设置带来困难，使得优化的服务质量难以达到，并且在垄断供应商有可能无法提供 服务时容易使广大乘客的利益受到侵害。如果只有一个供应商，而它又不能提供服务，要 进行变革通常都会造成公共服务受到大面积干扰，这就是为什么竞争特许经营权被看作是 至关重要的原因。 本文强调，最佳特许经营权应当（一）使对运营者的激励与对乘客（可靠、优质、换 乘）和城市（低成本、安全、污染低）的激励保持一致；（二）给城市提供信息以制定未 来规划及谈判成本的标准；（三）给城市提供管控运营者、监督其表现的工具，并让城市 有能力在必要情况下对他们的服务进行处罚/终止，同时不会影响对乘客的服务；及 （四）给运营者提供稳定保障以及足够高的投资回报来吸引优质竞标者。 本文用了大部分篇幅论述了巴士运营如何通过各种不同的方式进行特许经营，并列举 了相关的经验教训。其中有一个很重要的最新国际经验，就是除硬件设施（巴士、车站、 车库及其它固定基础设施）外，为公交线路提供按时刻表运行服务的权利也是各城市所拥 有的一项重要资产。结构合理的竞争可为城市的这项重要资产提供最好的价值，同时也帮 助城市履行给市民提供安全、可靠、优质巴士服务的责任。 实施一项改革计划 国际经验表明，公共交通行业要进行成功的改革是需要时间的，将改革方案具体细化 为以下五个连续的阶段会很有帮助： 第一阶段：制订一个共同接受的计划 （一）政府明确表态，分派工作小组具体负责改革事宜。 （二）确定适宜该城市的改革模式。 （三）公众讨论和动员，以获得重要利益相关者的首肯。 第二阶段：开始体制方面的改革 （一）启动体制方面的改革，例如设立新的交通管理当局，组建运营联合会，或对国企进 行重组。这些改革需要一定的时间，所以应尽早开始。 第三阶段：系统的设计 （一）确保使合同和改革过程的设计能够给竞标者适当的激励。 2 （二）应确定财务规划相关事宜，确定运营者与管理者的角色及责任。服务获得部门要确 定合同签定程序以及相关文件。 第四阶段：运营 （一）运营之初最好由试点招标开始，或设置过渡期。 （二）考虑给现存的公有运营者一段过渡期，做出一定的安排。 （三）制订一个时间表，逐步过渡到彻底的竞争性招标。 第五阶段：审查阶段 （一）考虑实行法定审查制度，在方案投入使用一段时间后对改革进行经验总结。 3 1. 引言 1.1 本文的起源和目标 国务院第 46 号意见和建设部在 2005 年 10 月颁布的相关指导原则都强调，各市政府 和中国的其它相关部门都要加大促进公共交通的发展的力度。作为一个一直以来在市级、 省级和国家级的层面上支持公交发展的长期合作伙伴，世界银行很高兴通过不定期发布讨 论文件来支持这项工作。 本文讨论的焦点是对提供公共汽车服务的机构安排，包括介绍在公共汽车运营中引进 私有资本并加强管理，竞争性招标机制作为选择供应商的决定性因素， 以及监管的作用。 1 本文是在对所选择的几个中国城市 中的组织安排和机构发展的回顾， 以及同几个中国城 市、建设部和中国城市公共交通协会讨论后起草的。本文参考了中国法律的一些其它相关 内容，尤其是《建设部关于优先发展城市公共交通的意见》和《市政公用事业特许经营管 理办法》（2004 年 5 月）。优先发展公共交通方面的其它问题，比如公共汽车优先的作用 和快速公交系统，将在其它文件中讨论。 1.2 为什么要强调针对公共汽车提供服务的机构安排？ 在国家管理部门（见下面的第三部分）发布了国务院第 46 号意见和其它相关文件之 前，中国的许多城市正在努力使市级政府脱离城市公共汽车的运营活动，同时引进私有资 本到这个一向都依靠垄断的公有运营商的行业。但是，去年世界银行对当前一些中国城市 的做法进行了调研，结果显示各城市使用的做法各不相同，也都在运营方面取得了不同程 度的成功，但都处在次优化水平。在很多例子中，许多城市从前并不了解目前国际上和中 国其他城市在城市公共汽车行业的做法，所以签订了一些次优化的协议。具体说来，尽管 各城市付出了很大努力在从前完全公有化的公共汽车公司内引进了私有资本，而且在有些 例子中，公共汽车公司把股份卖给了员工让员工持股，但是却并不总是采取相应的步骤来 提高城市和作为服务对象的公共汽车乘客的利益。竞争性的特许经营经常被长期的和独家 承包所代替，这导致了向城市和乘客提供的服务质量和价值下降。 本文介绍了其它国家在实施类似改革方面的经验，可能对中国有借鉴意义。本文的目 的是在以下两个方面协助各相关城市、建设部和其它相关中国管理部门： ƒ 根据中国和国际上的做法，找出针对城市公共汽车行业的监管和竞争模式，这些模 式要能够适合中国的城市公共汽车行业在目前和可预见将来的发展。 ƒ 向正在考虑结构重组本市公交行业的市政府提供指导 1.3 国际经验的借鉴意义 首先在西方也有一种情况与中国的情形比较类似，从前，西方国家的城市公共交通主 要是由享受国家和市政补贴的国有企业提供的，但是许多西方国家开始发现公共交通方面 的越来越大的预算负担难以承受。于是，二十世纪八十年代初，首先是英国，然后是许多 西方国家政府尝试着对其公共交通系统采用新的运营模式和融资来源。中国国务院第 46 1 北京、重庆、抚顺、福州、广州、贵阳、济南、沈阳、深圳、天津、乌鲁木齐、武汉和西安 4 号意见所描绘的公交领域的政策目标，即：寻求业绩的提高和预算外融资的新来源以及与 之相关联的监管改革和新的服务提供商的特许经营，这些目标是经合组织国家（OECD） 在改革之初所共有的。公交改革在超越了仅仅对国有企业的所有制进行结构重组之后，将 改革聚焦在如何保持主要资产的价值，也就是公司本身、固定资产和线路特许经营权，同 时在成本最低的情况下提供高质量的服务，这使改革获得了最大的成功。一般来说，这些 战略需要囊括下面的实施措施和监管措施。 ƒ 公共交通基础设施方面的实际改进（将会增加公共交通的吸引力） ƒ 针对供应商的竞争性激励措施（将会减少成本和增加运营业绩） ƒ 票价和补贴政策的制定要把重点放在应予支持的最需要的方面（将会增加所提供补 贴的有效性） ƒ 对供应商来说有一个稳定的和可预见的商业环境（将会把私人资本和国外资本吸引 到这个部门） 1.4 改革的意义和重要性 本文的其它部分将探讨世界上其它地区的公共交通改革经验是否在中国适用。这些改 革的目标一般包括以下内容： ƒ 在需求和资金方面的约束下，通过尽可能地提供高水平的服务，来提高乘客的福利 ƒ 通过把公交车辆带来的环境和安全危险降低到最小，来保护社会大众 ƒ 将城市的财务负担最小化，并向市政府提供最物有所值的交易 ƒ 确保市政府保留对公共交通的发展进行战略性控制的权力，以便支持其更为广阔的 城市发展战略（包括对私人交通和公共交通争夺路面空间的矛盾进行监管） ƒ 通过提供一个稳定的监管和财政框架，便于供应商的运营，来吸引高质量的公交服 务提供商 为了达到上述目标，一个普遍的做法是将两方面的力量结合起来。一方面，强有力的 政府部门发挥监管和服务采购职能；另一方面，活跃的私营部门通过竞争服务提供权来发 挥服务供应功能。 这种做法能避免一个单一供应商，不论是私营的还是国营的，获得不受 监管的垄断权。垄断会给服务水平基准设置带来困难，使得优化的服务质量难以达到，并 且在垄断供应商有可能无法提供服务时容易使广大乘客的利益受到侵害。如果只有一个供 应商，而它又不能提供好的服务，要实施变革通常都会造成公共服务受到大范围的干扰， 这就是为什么竞争特许经营权被看作是至关重要的原因。 只要供应商必须通过相互竞争才能获得政府补贴支持，那么这种改革与公共部门 的补贴就不矛盾。从这种意义上来说，公交改革并不是对公共交通发展的财政支持的一个 替代措施，而是对财政支持的一个必要的补充，以确保所提供的财政支持会让城市乘客和 居民受益，而不是仅仅提高供应商的赢利能力。 1.5 近期在公交改革方面的国际经验 公共交通的改革所达到的第一个重要目标，是在航空运输方面实现和发展一个更具自 由竞争特点的市场。 虽然这方面的一个最明显的例子是美国在 1981 年对其国内航空市场 取消了监管，但是在欧洲的内部市场也出现了类似变革，最后在国际航空运输市场都采用 5 了类似做法。在所有的情况下，这种自由化都带来了线路结构、票费水平和结构（包括低 价票的大幅度降低）以及航空器载重因素方面的改变；这也就使搭载每个乘客的成本发生 了变化。 二十世纪八十年代以后美国和英国又在其铁路市场内加大了商业化的力度。在美国， 公路运输替代铁路运输的能力是十分强大的，所以铁路货物运输体制就被有效地解除了监 管，只有长途客运市场留在了公共部门的手中。在英国，改革包括铁路基础设施的私有 化，同时运输服务提供权采取了竞争性的特许经营招标。但对铁路线路的私有化并没有成 功，之后这项改革就被取消了。但是服务方面的特许权发放仍然保持。在经合组织之外的 国家，完全的私有化或把铁路系统特许给私有部门经营的做法是很普遍的。尽管公有部门 客运铁路仍然很重要（尤其是在东欧），但在拉丁美洲几乎所有的铁路货运系统和在非洲 的几个铁路货运系统都已经私有化了，而且阿根廷在城市铁路客运的特许经营方面也有了 很大的进展。 不久之后，就实施了对公共汽车客运的类似改革。1984 年伦敦的公共汽车行业监管系 统实施了彻底的改革，1985 年在英国的其它地区也实施了这一改革。在伦敦，改革包括在 所有服务方面引进全面的竞争性招标，但是在英国的其它地区，改革的形式有所不同，可 以自由提供商业性的服务，但有一个要求：所有的补充性质的享受补贴的服务必须采取竞 争性的招标。 斯堪的纳维亚国家在第一次对公交系统改革的时候，照搬了英国的初期经验，但采取 的是竞争性招标的形式而不是自由准入的形式。这种做法最近被欧盟采用了，同时针对合 同大小和期限以及雇主未拿到合同的情况下雇员的待遇等问题提出了解决办法。 在经合组织之外的国家也越来越对特许经营权的竞争性招标发生了兴趣。在拉丁美 洲，公交服务的私有运营很长时间以来已经成为了一个惯例，特许经营权的竞争性招标也 变得越来越普遍。在巴西，私营公司很多年来一直是城市运输服务的主要提供商。现在一 项法律规定这些私营供应商必须接受竞争性的招标。但是，该法律的实施进展缓慢。 除 此以外，正如圣地亚哥和智利的经验显示的那样（见框 1）， 发展有效的竞争机制一直以 来并不那么容易。 6 框 1 智利圣地亚哥的公交改革经验 在1979以前，圣地亚哥的公共汽车服务由一个比较小的市政公司和许多私人公共汽车所有 者运营，受当地行政部门的管理。市场进入受到了严格的限制。中央政府控制着票费，补贴成 本非常高。. 1979年，大多数准入方面的限制措施被废除了。票价仍由国家控制着，但是由于受到了来 自运营商的压力，票价不断的提高。1980年，市政公交公司被清算。1983年票费控制被废除， 于是承运人可以自由定价，只要票价显示在汽车挡风玻璃的一块牌子上就可以了。1989年，对 线路网络和运输服务条件的行政控制也废除了，运营商们甚至不用申请线路许可。政府的作用 仅限于对交通工具和司机的资格进行技术性管理。 这样的解除监管的做法造成了巴士数量过多的结果，尤其是在市中心，引起了交通堵塞和 生态环境恶化。因此，从 1993 年起，圣地亚哥市中心的巴士路线以投标方式分配。票价最低和 巴士容量最大的投标者赢得了标的。不幸的是，很多线路重复交叉，而且对特许经营权的向下 再发放没有进行约束。结果是尽管服务数量很大，但是由于小运营商为了抢夺乘客，表现出了 粗暴的道路行为，比如在车站之间的路段赛车。 为了克服这些缺陷，政府改革了这个系统，目的是加大合同的大小，消除现行系统中错误 的激励措施。现在该系统重组成了 5 套主干服务，和十套地区支线服务，所有服务的采购都采 取竞争性的招标。所有的竞争公司必须能够提供一个符合合同大小的车队。 这个例子表明，一个完全自由的市场所带来的不良结果是能够避免的，方式就是对特许经 营权授予采取竞争性的招标，但同时人们必须认真关注供应公司的结构、到位的监控和合同的 执行。 信息来源： K. M. Gwiiliam 撰写的《发展中国家的公共汽车特许经营：最近世界银行的一些经验》。本文 是在 2003 年 9 月巴西的里约热内卢召开的陆运所有制和监管第八次会议上提交的。 有些国家之前一直有着根深蒂固的传统，那就是由公有部门来提供城市服务，比如前 苏联的一些国家就是如此。但即使是这些国家也已经开始试验对特许经营权采取竞争性招 标的做法。乌兹别克斯坦和吉尔吉斯社会主义共和国也引进了特许经营权的竞争性招标， 尤其是在传统的国有企业逐渐衰弱的情况下，动员新的私营供应商进入市场并对它们进行 监管。在俄罗斯联邦，连邦交通部设立了城市运输改革中心，就该中心向连邦成员提供他 们认为合适的调动私营部门积极参与的方式。 西方国家改革（拉丁美洲国家也是如此，但程度不及西方国家）的最初推动力是服务 补贴给公共预算带来的压力越来越大。造成这种越来越大的压力的原因在很大程度上是垄 断企业（一般是国营垄断企业）在运营方面的低效率。在一些拉丁美洲国家和一些中亚国 家，改革的主要推动力是需要让新的大小巴士服务私营供应商实施有序运营。 2. 中国的公共交通改革 2.1 变革中的中国城市经济 在经济快速增长的最近十年，城市化和农村向城市的人口迁移都以一个很快的速度在 中国发展着。这段时期对城市交通运输产生了强烈的影响，这段时期的特点包括： ƒ 大城市的机动化速度加快，交通堵塞加剧 7 ƒ 随着中心城市的就业增长加快，与之相连，越来越多的中产阶级把家搬到了郊区， 导致了工作地点和家庭住址的分离 ƒ 职能和财政的地方分权，要求各市政府找到能解决本地交通问题的方法。 ƒ 城市人口的多元化，低收入的“流动人口”比例不断上升，他们需要交通服务。 这些结构特点合在一起带来了一种需求，那就是需要一种改进的和差别化的公共交 通，能够向贫穷的无私人轿车家庭提供基本的而且是价格可以接受的服务，并且对更为富 裕的、尤其是对需要在郊区和市中心之间为工作和业务奔波的人来说有吸引力的服务。大 多数城市规划者相信尽管汽车保有量不断上升，但是对公交的需求也会上升。 面对这些趋势，中国政府已经概括地提出了几个在城市公交系统发展方面非常重要的 目标，包括以下内容： ƒ 所有的家庭最终都将拥有私人汽车。 ƒ 所有家庭，但尤其是贫穷家庭，将能享受负担得起的并且是高质量的公交服务。 ƒ 公交将会越来越作为一个市场驱动型服务来提供，这项服务给政府预算带来的负担 应该是有限的。 ƒ 城市环境质量，尤其是空气质量将会有所改善。 几个中国的城市，其中最值得注意的是上海，已经采取了积极的措施开展公交改革， 以便能够达到这些目标。 2.2 公共交通改革的早期历史 二十世纪八十年代中期之前，在主要的中国城市，传统的公交运营商在出行份额中占 有 25%到 35%。投入的成本受到计划经济的管制。乘客数量稳定或增长缓慢。 二十世纪八十年代中期，在开展了全国性的经济改革之后，公共汽车行业所占份额开 始减少，非传统型运营商和其他交通形式抢占了份额。1985 和 1994 年间公有部门增加了 的投资，改进了公共汽车网络，这时甚至一些城市公交所占份额暂时有了提升，比如在广 州和杭州。更加概括地来说，公交份额的丧失，是机动化的提高、公共汽车运营费用提高 和交通堵塞加剧几个因素共同作用的结果。比如，上海和石家庄就是遇到这些趋势的城 市。 从历史上来讲，中国的城市公交是由国有垄断运营商主导的，这些国有运营商提供一 般性的公交服务，票价结构也比较简单。这些国有运营商采用的是劳动密集型的运营、科 技含量较低的管理和简单的运营方式，对员工排班、资本规划和运营实行计划目标，而不 是效率基准2。除了车票收入之外，市政预算是公共交通的唯一的融资来源，而且需要大额 补贴来负担资本和运营的开支。 2 将这些结构性特点与成本和业绩相联系的资料似乎不多，尽管政府认为有必要进行改革以便 提高效率。对采用不同模式进行改革的各城市，建设部应开始对某些重要经营和经济绩效指标 进行监测。 8 为了提高经济效率，而且方式方法又要与社会主义市场经济系统兼容，中国政府制定 的战略之一是要求公用事业企业，比如公共交通、市政工程和供水方面的企业，将其运营 商业化，因此开展了一系列的改革。 2.2.1 提高劳动效率 提高劳动效率和减少冗余一直以来就是企业层面改革的一个重要目标。为了达到这个 目标，曾采取过下面的措施： ƒ 将多余的员工剥离到“第三产业”中去，希望这可以为没有利润的公交运营产生补 充性的收入。 ƒ 转而使用单人运营，这能够降低劳动成本，但是由于缺少现代化收票设备，这也降 低平均的收费速度。 ƒ 改变就业条件，通过招聘合同期为一到三年的员工（在乌鲁木齐）；通过订立合同 把员工转变为服务提供商（一般是小巴）；或是实行按技能和业绩发工资的做法 （在天津）。 ƒ 减少其他的可变成本项目，比如转而使用较低质量的燃料和推迟发动机保养。 由于采用了这些措施，运营效率提高了很多。比如，一些城市的员工/车辆比从 10:1 下降到了低于 5:1 的水平。 2.2.2 服务营销和定价 这些企业的商业化也包括定价和服务营销方面所采取的行动。这些行动包括： ƒ 发展差别化的服务，包括高档服务和小巴服务，并采用与之相应的票价结构。 ƒ 提高实际票价，这种措施在一些城市仅仅带来了有限的成功，因为小巴和其它高档 服务形成了竞争，从而限制了可持续票价增长的幅度。 ƒ 取消优惠票，在一些城市，这种措施是作为一般性的涨价的替代措施来实施的。比 如，月票是一种每月收费金额固定但允许不受限制地乘车的票费形式，上海在 1995 年取消了月票，采取了传统的单程收票制。 ƒ 票价结构的变化。单一票费和按距离收费的票费形式都使用过，但是看起来没有一 个城市使用过按区域和按时段收费的票费系统。 ƒ 智能卡， 一些城市正在引进这种做法。 2.2.3 国有企业内部的结构变化 要实现效率的提高，还需要对企业的内部结构实施变革。在这方面过去的改革包括下 述内容： ƒ 对属于市政府的国企进行分离，这种措施在一些城市得到了实施，（上海率先实施 了这种做法），目的是为了比较各单位的运营效率。 ƒ 建立了具有独立法人地位的二级公司（比如天津）。有时候这种改革实施的同时也 实施了另一个与之关联的差别化薪酬体系，即根据公司业绩决定子公司员工的报酬 （比如成都）。 9 ƒ 在子公司和母公司之间引进合同关系，同时采取对出色业绩给予奖励的措施（像重 庆就采取了这种做法）。 ƒ 职能分离也得到了实施，分别建立了独立的公司进行保养和公交车站的运营工作 （像广州就希望采取了这种做法）。 ƒ 分包给私营公司，和其它安排，通过这些安排私营公司参加到了服务供应中来。在 青岛，就建立了一家子公司，这家公司是与深圳、杭州和南京的公交公司共同建立 的合资公司。 由于实施了这些政策，许多城市的公交公司现在已经进行了公司化改制，并且正以越 来越商业化的方式开展运营。 2.2.4 开放市场准入 在一些城市，市政府已经采取措施，把市场向新进入者开放，不论新近进入市场的公 司是私营的还是国营的，是国内的还是国外的，都可以进入市场。市场开放的主要方式包 括以下内容： ƒ 建立新的公交企业。 近年来，国外和国内投资公司已经建立了新的公交企业，这 些企业已经投入到了新兴公交市场的竞争中来了。 ƒ 运营承包给了私人个体。私人承包在不断增长的小型城市和一些大中型城市的外围 客流量低的线路是比较普遍的，但是私人承包在更大型的城市再次开始衰落。 ƒ 线路拍卖。就在最近，某地市政府将一些新开线路作为商品向相互竞争的供应商进 行拍卖。 2.3 进一步改革中国城市公交的平台 中国政府最近发布了与进一步发展城市交通部门问题直接相关的三个政策性文件。第 一个文件涉及到公交服务供应的背景并建议在城市交通的发展中应优先发展公共交通。第 二个文件具体涉及市政公用事业运营的方式并建议市政公用事业采取特许经营方式。第三 个文件明确规定了实施公交优先的方法。所有这三个文件对于确立公交改革战略都至关重 要。 2.3.1 建设部关于优先发展城市公共交通的意见 该意见强调了城市公共交通对于避免交通拥挤和改善城市居住环境的重要性。意见提 出在大城市中对交通模式进行有条理的整合，由轨道交通提供较长距离的干线服务，由公 共汽车和无轨电车提供支线服务，满足较短距离的交通需求。所定的目标包括规定的线路 网密度、最大出行次数以及城市公共交通占市场的份额。 为了实现这些目标，建设部的意见强调城市规划的指导作用，并要求制定如下规划： ƒ 作为城市发展主规划的城市总体规划 ƒ 城市交通综合规划，要与总体规划保持一致，它制定交通战略，确保为实施规划配 置适当的土地资源 ƒ 城市公共交通规划，确定城市道路公共交通服务结构，推动城市交通综合规划目标 的实现 10 ƒ 计划开展轨道交通服务的城市的轨道交通规划。 意见要求每个市政府在 2004 年年底之前对这些规划的制定和实施展开全面的检查。 在实施方面，要特别注意辅助性的基础设施，包括站场、站点、公交专用道路以及换乘中 心。这涉及制定包括公交服务标准的监督和实施在内的全市范围内城市公交法规和标准体 系。同时意见也注意解决融资问题，要求建立标准化的财政补贴制度。最后，意见要求每 个城市的有关建设部门和公共财政及定价部门进行协作，并特别规定对于由价格限制导致 的任何政策相关损失应提供直接补贴。 在制度层面上，建设部的意见要求做出进一步努力，打破垄断，开拓城市交通市场， 引进城市公交特许经营体制。这将涉及深化国有公交企业改革，使企业成为对其自身的业 务经营和发展负责的市场参与者。 2.3.2 市政公用事业特许经营管理办法条例 该新条例从 2004 年 5 月 1 日起开始生效。条例要求市政公用事业特许经营要遵守公 开、公正、公平和公共利益优先的原则。该条例适用于法律规定应采取特许经营方式的所 有市政公用事业部门，包括公共交通部门。尽管该条例原则上可以适用于城市公交部门， 但实际将不会适用于城市公交部门，除非之后通过相关法律做出明确要求。 该条例规定了满足这些要求的下述程序： ƒ 企业进入公用事业市场的资格（第七条） ƒ 挑选程序（第八条） ƒ 特许经营协议的内容（第九条） ƒ 主管部门（第十和十二条）和获得特许经营权企业（第十一条）的权利和责任 ƒ 合同期限（第十二条）以及合同修订或终止程序（第十四至十九条、第二十三条） ƒ 价格规定（第二十二条） ƒ 避免非法行为或违约行为（第二十七至三十条） 尽管条例看起来涵盖了特许经营中需要解决的多数主要问题，但条例并没有试图对直 接适用于交通部门的特许经营制度做出具体规定。 2.3.3 国务院 2005 年 10 月关于城市交通优先发展的 46 号意见 国务院关于城市交通优先发展的 46 号意见旨在为优先发展公共交通的措施提供详尽 的指导意见。意见中建议了众多措施，其中包括： ƒ 提高对公共交通的认识 ƒ 充分利用规划和管理，包括编制科学的公共交通规划，保障规划编制的组织和实施 ƒ 改善交通基础设施 ƒ 优化公交经营结构 ƒ 保障公交优先使用道路 11 ƒ 积极稳妥地开展交通行业改革 ƒ 通过提供财政支持，实现补贴制度的标准化，调整乘客票价来加强政策支持 ƒ 加强组织和领导 意见中的很多内容涉及资源分配，其中包括财政、土地和道路空间资源的分配。但意 见中确实包含了一些有关行业规则改革的非常概括性的规定，并重点提出以下四个主要事 项： 1) 调整投融资机制。这包括鼓励国内外非国有资本通过合资、合作或委托等方式参与 公交建设和经营的措施。 2) 促进特许经营体系。这包括在避免无条件、不计后果地出售设施和线路经营权的同 时向多个供应商开放市场。选中的供应商将获得单条线路的垄断经营权，但如果没 有实现规定绩效，其经营权将被收回。 3) 加强市场监管。这要求改进对公交服务供应企业的经营和服务质量的行政监管。 4) 提高服务水平。这要求改进线路规划、车辆质量、运营和场站的运营。 本文的其余部分首先探讨了中国近年来在这些领域的经验，其次讨论了国际上在此类 型的交通改革方面的经验以及这些经验对中国未来的相关性。 2.4 近来中国城市中的改革发展情况 3 中国 12 个城市中已进行了有关最初的改革方式的研究 。本研究发现在所建议的积极 稳妥开展部门改革战略的上述四个主要方面，各城市的进展差异颇大。 2.4.1 调整投融资机制 这是各个城市集中精力解决的问题。在所研究的 12 个中国城市中，所有城市或者已 实施了国有企业所有权改革或者已制定了积极的实施计划。他们这样做的主要动力似乎是 为了在城市预算之外获得新的资本融资来源。在大多数情况下，这是通过组建政府和商业 公司之间的股份公司或合资企业来实现的，而最初的投资作为公司的资本。在很多案例 中，投资者是来自其他省份的国有企业，尽管在有些情况下外国投资者也有参与（例如来 自新加坡的投资者）。然而，在大多数情况下，所设计的交易结构都是为了避免使有效的 管理控制发生任何变化。只有在两个案例中，即在福州和沈阳，并非市政当局的投资者允 许成为占多数股东的实体，尽管乌鲁木齐和武汉两市正在考虑的交易可能涉及更彻底的所 有权转让。沈阳所进行的改革似乎最为引人注目。在改革中，所有经营资产都被转让给与 四家主要的外国投资者合资的企业；国有企业保留了总站设施和汽车修理设施，并且这些 设施也都租给了私有经营者。 2.4.2 促进特许经营 12 个城市中有数个城市采用了创建股份公司与授予新公司长期特许经营权相结合的方 式。福州、深圳和西安提出了长达 30 年的特许经营期。如果得以实施，这些合作关系可 能会长期关闭市场，使得进一步改革无法进行。这明显不符合国务院 46 号意见的意图， 3 本部分内容完全根据此前进行的与中国城市相关的工作撰写。 12 因为这样一来该意见提倡的其他经营方式将会被当前正在开展的交易所取代。所有 12 个 城市都没有采取公开市场方式提供交通服务。他们也都没有制定出透明的线路发放办法， 以便使各种所有制形式的运营商都有可能获得经营权。甚至在福州等原先允许多种私营参 与形式的城市，也尽力将私营运营商兼并到处于半封闭市场中的数个小型公司中。广州已 开始通过投标决定新线路服务提供权的归属，但似乎并不打算将竞争机制引入现有线路。 2.4.3 加强市场监管 国有公交经营公司在以前基本上都是市政当局的正式单位，其资产属于国有资产管理 局所有，由建设局（委）或交通局（委）的公交管理办公室进行监管。实际上，一个市的 公交监管单位似乎并不具备充当交通管理部门的能力，国有企业一直都是政府负责城市客 运交通的实际执行部门，负责管理车票和智能卡系统、对各种交通系统进行调度、开展线 路规划以及充当独家的运营商。尽管广州市在新线路招标时已采取了更积极的立场，但看 上去仍然缺乏提供客户相关服务或者整合私营和公共部门运营的能力。通过建立股份公司 来改革公交系统融资体制的问题之一，在于现有的规划和监管技能在以前都由公司所掌 握。因此，各个城市都倾向于赋予新公司很长的特许经营期和很大的自由度，继续将公交 系统发展为实际的垄断机构。这与许多法国城市直到最近都一致在采用的安排非常相似。 值得注意的是，在法国，这种做法导致公众对效率和腐败问题的担心，并促成了一部新法 律的诞生，该法律要求进行更频繁、更有效的竞争以获得整个区域范围内的特许经营权。 2.4.4 提高服务水平 12 个城市中服务水平的提升主要是通过以下方式：通过在必要时合并现有的小单位以 逐渐淘汰小巴和将经营大型公共汽车的服务集中到数家大公司。私营部门参与和通过竞争 获取特许经营权似乎都不被视为与这一方面特别相关的一种特征。 2.5 国务院和各市政当局的不同观点 很明显，国务院 46 号意见所体现的发展竞争性商业化架构的愿景与许多市政当局更 为保守、以公司为中心的观点存在相当大的鸿沟。在很多案例中，市政当局的确看到，需 要开辟预算之外的融资来源，因此也认为有必要采取新的架构形式的公司组织结构。但他 们似乎看不到与主要运营商同时既是规划者和又是监管者的旧有形式非常相似的架构外还 能存在任何替代架构。他们认为特许经营的意思是将融资和开发的责任转让给公司（在很 多情况下大都为市政所有），而不是作为引进竞争并向一个企业的所有方面施加压力的工 具。这体现在处于传统思维定势的市政当局存在着对国务院 46 号文中提到的改革方案中 一些要素有具体看法（或疑惑），其中包括： ƒ 出于社会原因，票价必须由公共部门控制 ƒ 只有公有公司才能提供社会服务 ƒ 只有垄断企业才能确保有序经营 ƒ 只有大型公司才能在技术上实现高效 ƒ 汽车总站和车库基础设施的不足以及这些设施集中于国有企业限制了竞争范围。 特别是在涉及引进外国资本的情况下，市政当局被迫认识到必须给予投资者一定程度 的保障，必须为投资获利留出一定空间。将传统上由国有企业享有的所有权利进行转让的 长期、非竞争特许经营方式可同时提供上述两种功能，因此这种方式往往成为市政当局和 13 私营投资者进行双边讨论的出发点。因此，在几个城市中看上去正在出现的是实际上反竞 争的交易安排，如果得以实施，会将市场关闭许多年，使其不能进行改革。这些折衷安排 导致了看起来与国务院 46 号文件相冲突的数个其他目标，其中包括： ƒ 私营部门参与融资要求承诺很长期限的合同。 ƒ 现有权利的转让最好不采用任何竞争性招标。 ƒ 招标必须是有限的，至多只能限于新线路。 国务院和市政当局看法的明显不一致以及中国一些城市目前所表达的其他一些担心反 映了许多西方国家考虑改革时同样遭遇的问题。西方国家对这些担心的回应以及他们在尽 力消除这些担心方面的相关经验是本文其余部分将要探讨的内容。以下四节内容（5-8 节）中的每一节都找出了与国务院 46 号文中概述的四个战略目标相关的主要担心。 3. 调整投融资机制 如前所述，最近的多数改革努力都侧重于为城市交通部门寻找投资融资的新来源，并 且采用的方式看起来都与要达到的其它目标不一致。特别是现在有一种长期垄断特许或特 许经营的倾向，即不经过任何竞争即授予特许经营权。这可能会取代更加自由竞争的市场 机制的引入，使选中的企业不面对任何提高效率的竞争压力。一些市政当局非常明白这一 点，并且对此也保持一定的警觉，因此会尽力避免向某一独立实体做出此类承诺。因此， 他们常常会选择采用建立合资企业方式，由市政当局在其中作为大股东。这就引发了有关 该部门的结构以及该结构与更广泛的部门改革目标之间关系的一系列问题。 3.1 不在国有企业中占有股权能获得新的融资来源吗？ 第一个问题是是否必须由私营部门直接参与提供服务才能筹集到预算外金融资本。严 格来讲，答案是否定的。中国及其他国家的很多公共机构，只要他们发行的债券有针对性 的确定收入来源，都能够在债券市场上筹集到资金。原则上，通过结合垄断经营权与有政 府保障的票价调整或总收入水平， 就有可能在城市交通行业做到这一点。但这会阻碍进 一步的改革，无法将竞争引入市场，从而对金融市场产生有害的影响。很多欧洲国家现在 的观点是，这并非是确保该行业发展的最经济的方式，他们正在转向由私营运营商在公共 部门强有力的监管下的市场中展开竞争这样一种方式，对有限时期内的服务提供权进行投 标就可以做到这一点。 3.2 在没有竞争的情况下，服务的提供是否能够变得更商业化？ 可以实行的使经营变得更加商业化的最小限度的改革是将公共部门供应商“公司 化”，通过在行政机构和公司化的供应单位之间订立绩效协议的方式使供应商与行政程序 保持一定距离。通常，这种协议的性质是经营单位承诺实现特定的产出和生产效率指标， 以换取年度的收入款项。 绩效协议的主要要求如下： ƒ 产出定义 ƒ 绩效标准/监控 ƒ 付款条件 14 ƒ 处罚 ƒ 投诉程序 ƒ 合同期的进展报表 尽管这方面有一些成功的案例（如在挪威奥斯陆），世界银行有关国有企业绩效协议 4 的一般经验是在数个方面都不太令人满意 。政府常常无法兑现他们的付款义务，因此，经 营单位由于缺乏现金也无法实现其产出或质量指标。此外，由于协议双方拥有相同的所有 权和控制权，协议通常缺乏真正的效力。在对经营者进行经济处罚的情况下，这种处罚更 有可能伤害到乘客或预算而不是企业的管理人员和员工。只有企业完全实行商业化并且面 临破产中止的威胁时，绩效协议才有可能刺到企业的痛处。因此，即使主管当局倾向于只 有一个服务供应商，最好还是让该供应商独立于控制部门并通过透明的竞争程序被选中。 3.3 能够在不改变所有权的情况下引入竞争机制吗？ 如果决定不对现有的公有企业实行私有化，特别是在企业最初垄断该城市的服务的情 况下，也仍然有可能创造竞争的制度基础。这可以采用将国营企业公司化、组建成数个独 立（最好是法律上独立）的利润中心或公司等方式，并将他们与任何垄断性的辅助活动 （如车站）分离开来。伦敦交通改革的第一阶段就采取了这种形式，上海早期进行的改革 也采取了这种方式。（见框 2） 框 2：国营企业公司化重组 对以前单一的国营企业进行重组，使其以更加商业化的方式提供服务，涉及以下三方 面的要求： ƒ 必须对现有的经营单位进行改革或在机构内部成立新的部门作为独立的利润中 心。这意味着他们必须自负盈亏。 ƒ 每个单位的帐目必须全面实现商业化运作。特别是代表该单位产生的所有资本费 用，包括提供或更换车辆的公共预算成本，应计入从中获益的单位的帐上。 ƒ 必须为每个单位提出从收入中支付所有成本的目标，包括以投标的形式授予的提 供享受补贴的服务的合同，并且不得提供亏损资助。产生的任何亏损应使其资本 化计在该单位帐上，利息费用也应计算在单位的帐上。 这种方式的局限性是竞争压力的范围可能受到有关竞争准入的法律制约因素的限制。 因此，出于这一原因，伦敦在采取将国有企业公司化的方式之后，向非国有企业敞开特许 经营竞争的大门，并最终实现国有企业本身的私有化。此外，为了产生最大限度的竞争影 响，应清除在行业内建立私营企业的任何法律障碍，并采取积极行动（或许可以通过采取 成立小型私营运营商协会的做法）推动成立能够参与线路特许经营竞争的私营运营单位。 3.4 利用外国资本是否可取？ 中国有一些城市已经从中国之外的公司引入资本（尽管这些资本几乎全部源于海外华 人）。其他一些城市则注重确保通过市政当局占支配地位的合资企业的形式来利用外国资 4 Nellis, J.与M. Shirley，《商业中的官僚主义者》，世界银行，1996。 15 本。这种方式与欧洲特许经营市场的经验完全不同。欧洲城市很少尝试限制外国公司参与 竞争。例如，法国公司在英国的公共汽车市场占有很大份额，而英国公司则在斯堪的纳维 亚半岛各国的特许经营市场有实质性的参与。这种对国籍无所谓的做法自有其依据：外国 企业在本质上是作为市政当局的承包商进行运营，而市政当局则继续控制着具有重要政治 和社会意义的变量（如应提供哪些服务，决定费率等）。因此，针对外国企业经营的管理 制度的性质与该制度受非本国管理控制的担心似乎存在密切关联。目前中国城市面临的最 大危险是：为了能够快速吸引预算外融资，他们向外国公司做出了太大的让步，即赋予了 外国公司长期的商业控制权。 3.5 应鼓励还是阻止小规模的投资者？ 第五个问题与完全放开城市公共汽车部门的准入有关。在许多国家这种做法吸引了有 意购买和经营单一车辆通常是小型车辆的小投资者。这通常导致混乱的服务供应状况，出 现了一些不顾及社会利益的道路交通经营做法。智利在二十世纪八十年代后期、秘鲁和哥 伦比亚在二十世纪九十年代初期以及许多非洲国家直至今天都属于这种情况。目前中国小 公共发生过这种情况，市政当局仍需主要防止这种情况。 即使在总容量有限并通过投标分配特许经营权的情况下，由于经营的持续分割，结果 常常令人很不满意。智利圣地亚哥从二十世纪九十年代后期直至一年前都属于这种情况。 尽管在公共部门融资机制已崩溃的国家中（包括前苏联的数个国家以及大多数撒哈拉以南 的非洲国家）个体承包商为满足公共需要做出了重要贡献，但是不受监管的个体经营通常 无法提供中国城市可能要求的服务质量和可靠性。 协会的自我管理在某种程度上改进了 秩序，但常常是通过不利于消费者福祉的不经济的做法和程序5。 在某些情况下，通过成立运营商协会使小规模所有制适合特许经营是可能的。这种协 会在二十世纪七十年代和八十年代的阿根廷布宜诺斯艾利斯就比较普遍，在该市的公汽行 业中曾占据支配地位，然后逐渐发展为成功的正规商业化公司。私营运营商特许经营协会 目前正在乌兹别克斯坦和吉尔吉斯斯坦共和国作为一种在处于衰退的行业中调动私人资本 和激发进取精神的方式得到发展。但在这些国家，就像在许多非洲国家一样，小型运营商 不愿意承担与购买大型车辆相关的风险，多数仍处于小巴部门。在撒哈拉以南非洲国家和 南非，这些小型运营商仍占据市场的支配地位。在巴西很多城市，他们还发展为传统大型 巴士服务的重要（但常常是非法的）竞争对手。 因此国际上有关小型车辆经营和承包商方面的经验会为中国城市提供一些有意义的教 训。第一条教训是小规模部门可以产生用于车辆的大量资金，但这些资金往往只会向小型 车辆倾斜。第二条教训是所有权的分割往往与无序经营联系在一起。因此，明智的做法可 能是为被允许在任何特定线路提供服务的公司制定最小规模限制。在有的线路本身只需要 很少几辆车的情况下，这一最小规模可能会很小。只要对经营绩效的公共监督到位，特许 经营协会就可以发挥很好的作用。 5 有关该问题的更多详细内容，请参见 K.M. Gwilliam 于 2006 年 2 月提交给在比勒陀利亚召开 的“南非公共汽车所有者协会年度会议”上的“公交系统中低容量车辆运营方面的国际经验” 一文。 16 3.6 员工所有制是否可取？ 第六个问题集中在员工对公交公司所有权的参与。这样一来，员工就与企业的效率和 盈利性挂钩，这会对员工产生积极的激励作用。这种做法存在的主要危险是员工将会把维 持垄断地位和避免竞争改革作为确保其盈利的最好方式。因此，他们拥有额外的既得利益 来阻碍竞争机制的引入。英国在完全放开公共汽车行业的过程中，至少有一家由市政当局 拥有的主要公司 Yorkshire Rider 被改造成员工占多数所有权的商业化公司。然而，这种 安排并没有持续很长时间，因为员工决定向一家主要的私营公共汽车公司出售他们的所有 权，从而从中获益。在中国这种做法存在的风险是可能会以较低的估价授予员工部分所有 权，这样员工就有可能通过出售其所持份额发一笔不菲的横财。 4. 促进特许经营 特许经营指提供某项服务的一种权利，即权利的原始拥有者（这里指市政府）将该权 利以协商或竞争招标定价的方式转移给第三方。 4.1 为什么竞争在特许经营行业中如此重要？ 中国政府普遍推荐以竞争招标发放特许经营权的方式来提供公共设施，其重要性在于 提出了一种清晰的体制性解决办法，使用这种办法可以解决由于对私人提供公共交通不加 管制而产生的所有上述问题。 4.1.1 降低成本 供给成本在竞争激烈的招标体系中常会因以下三个原因得到降低： ƒ 低费用的新入行者能够迫使总成本降低。 ƒ 现有供应商为在竞争中保持其市场地位而被迫降低成本。 ƒ 面对其干预成本，公共管理部门在给运营者制定限制措施时往往变得更加现实。例 如，管理部门确定的票价越低，运营者为特许经营权所愿支付的费用就会越少。如 果管理部门设定的票价很低，可能就没有哪个运营商愿意在无补贴的情况下提供良 好的服务。 在西欧，由于采用竞争招标，每车公里的成本的降低幅度在 20%-40%（在斯德哥尔摩 和伦敦）。虽然随时间推移最初较大的成本节省不一定会继续保持下去，但是事实表明， 引入竞争确实会使成本大幅下降。 4.1.2 保持有序经营 与进入完全放开的市场的情形不太一样，每个运营商的行为要受到公共管理部门的制 约。一些不文明的经营行为，比如争抢乘客，或未能按时刻表提供客运服务等，都会在引 进特许经营后得到控制，但在完全自由市场条件下，这些行为仍会存在。在乌兹别克斯坦 等一些国家，引进特许经营改变了非正规公共交通运营者的不规范和无序运营状态，使其 保持有序经营。其它问题，诸如线路安排、交通堵塞或竞争给环境带来的影响等，都可以 在特许经营体制内部得到解决。同样，公共管理部门如果愿意，可以调控票费水平和票费 结构。 17 4.1.3 对交叉补贴进行管理 对于传统的公共垄断行业，人们常常会认为，社会必要服务可以通过交叉补贴来维 持，即用利润较大的服务行业的收入盈余支持较少回报的线路。然而，这些交叉补贴一般 都未能得到管理。特许经营权的竞争招标使得管理部门可以更加清晰地确定交叉补贴的程 度和方向。 4.1.4 开创预算外财务新来源 在以竞争招标的方式提供公共交通服务的西欧城市中，绝大多数都是由私人供应商为 车辆以及车库和保养设施提供资金。因此，供应商投标内容包括资本服务成本。这就意味 着，就公共管理部门而言，所有的资本支出都是预算外的。不过，要想做到这一点，合同 就必须是长期稳定的，以便对私人融资有足够的吸引力。在英国，合同起初是签三年，但 大多数巴士服务特许经营权最少为五年（这是欧盟提议的最短合同期限，但往往可以延期 至七到八年，且无需再招标）。这被普遍认为是达到了一个合理的平衡，既可以保障特许 经营权持有者无后顾之忧地为车辆提供资金，又可以避免过长经营权期限有可能使竞争压 力消失的危险。 4.1.5 制定现实的定价和服务策略 私有供应商是否愿意投标特许经营权，很大程度上要看规定的票价和服务水平。票价 越低，或服务数量和质量要求越高，供应商为提供该服务所提要求也就越多。又因为所有 的服务要求都规定在合同当中，任何补贴也在订立合同时清楚地写在条款里，所以公共管 理部门在做出服务成本和票价决定之前就拿到了明确的依据。除非管理部门规定的服务与 票价水平跟现有的预算保持一致，否则他们就不可能找到供应商。因此，竞争性投标特许 经营权也迫使公共管理部门采取现实和负责的行为，而在以往行政性控制体制中就很难见 到这种现实和负责的行为。 要实现以上美好目的，需要一个设计完善、有效监测和管理的特许经营权发放程序， 而制定该程序是需要特殊技能的。合同内容需完整、明确，不会被公共管理部门随意改 动。特别是必须制定条款，使票价调整或合同支付按照合同里预先规定的计算公式进行。 中国很多城市不论成本性通货膨胀率的多少，一律按政府政策实施长期、固定的票费水 平，而这种做法很难吸引私人供应商，除非合同里有规定，补偿他们因成本上涨而受到的 损失。实际上，采用此类政策正是破坏很多非洲和中亚国家正规公共交通行业的罪魁祸 首。 4.2 中国适合实行哪种特许经营制度？ 实际上，世界各地采用的竞争性招标特许经营制度各不相同，其中一个主要区别就在 于总成本特许经营和净成本特许经营之间的差异。本节将比较这两种经营权的主要差别， 并就哪种特许经营适合中国国情发表看法。 4.2.1 总成本合同 对于总成本特许经营来说，所有的收入归于政府，合同延期的基础通常是看谁是最小 总成本供应商。这种被特许方承担成本（生产）风险，却没有收入（商业）风险或确保收 入的风险。此种形式的特许经营适用于任何规模的合同包（包括全系统特许经营）和票价 方案（因为收入返还给特许经营权发放者），并适用于将服务或票价跟地铁或城郊铁路等 客运模式整合在一起的体系。订立总成本合同证明可以产生激烈竞争，大幅降低运营成 18 本。但是，到达某一特定点以后，竞争数量会随着合同包规模的扩大而递减。其局限性是 运营者几乎完全没有了提高客运量或收入的动力。若想让总成本服务特许经营权招标发挥 作用，需要满足以下几个要求： ƒ 需要对产业结构进行调整，以便出现数家潜在的投标者。如果该行业以前为国家垄 断，则需要逐步引进竞争，使小规模运营商能够赢得立足之地，或者改革国有企业 使之成为数家独立的、相互竞争的公司。此种拆分改革常常是以地区或车库为基础 来进行，伦敦就是这样。而前苏联则通常是几个不同的国企给同一个城市提供服 务，彼此之间一般没有竞争。 ƒ 必须设计一种有效的保障收入的方法。其必要之处就在于，特许经营合同规定运营 商所收的票费需上交给作为特许方的主管部门，这就可能需要在合同条款中规定使 用某种选定的收入征收和记录方法的义务。在伦敦，特许经营合同里规定，运营商 需安装由主管部门提供的特定售票设备。 ƒ 必须对运营商的绩效进行谨慎监控，确保运营商提供合同中规定的所有服务。这意 味着作为特许方的主管部门需设立一个独立于被特许方的调度和检查部门之外的监 控人员。 ƒ 在一切招标合同订立制中，必须严控并打击非法投标串通。非法串通可能较难举 证，但可以在设计合同批时采取相应措施，减少串通对潜在竞争者的吸引力。例 如，以前由多个不同供应商提供的服务现在成为一个招标的标的，而投标者如果只 能对其以前一直提供的服务进行投标的话，这就会让供应商很难采取避免竞争的默 契对策。对新入行竞争者的鼓励也会使现存供应商之间的串通很难得逞。 值得注意的是，虽然在总成本投标制中管理部门会向运营商支付费用，但同时管理部 门也获得了收入。因此，只要收入的征收和转付制度是有保障的，就没有理由认为对特许 经营主管部门来说，总成本合同制与净成本合同制相比会发生更多的净成本。 4.2.2 净成本合同 在净成本特许经营中，被特许方保留所有收入。合同提供给最具吸引力的投标者，可 以为正向或反向（即：向政府支付费用或由政府支付费用）。被特许方获得收入，同时也 承担成本风险。净成本特许经营可以为正价合同，即公司为得到特许经营权向市政府或其 交通主管部门付费，也可以为负价合同，即公司按照协议为其提供的服务而收取费用。净 成本特许经营的另一种形式，就是运营商保留所有收入，发放特许经营权是让运营商以最 低票价提供所规定的服务。有时净成本合同在对服务的定义方面有相当大的自由度。比 如，智利首都圣地亚哥支线服务的特许经营就是按照乘客人头付费，运营商可以自行调整 其网络结构，对其唯一的制约就是有关该地区所允许的最低服务密度和频率的一般性限 制。 实际上，即使有利可图的净成本合同也常常包含一些无利可图的部分（例如星期天和 晚班车），或者通过减少所提供的服务而使利润有可能达到最大化（高峰期减少一班巴 士）。因此，对于净成本合同的监控要求一般与对总成本合同的要求并无差异。净成本合 同的进一步危险就是，由于产生交通的动力不断增加，会造成很强的动力在平行线路或重 叠线路上去掠夺其他运营商。掠夺行为可能指实际行为（比如抢在竞争对手前面拉客上 车）或商业行为（如削减票价，挤走竞争者，并在竞争对手从市场消失后再重新抬高价 格）。而要维持多个运营商和多种交通方式统一售票则难度更大，因为这会牵扯到运营商 19 之间的收入转移。甚至对于优惠票价（如退休者和在校学生）的补贴发放也是一个难题， 因为这需要有关于是哪个运营商运载了上述乘客的信息。 由于被特许方同时承担成本风险和收入风险，英国的经验表明，与总成本特许经营相 比，净成本特许经营吸引的投标者较少，其中实力较弱的投标者就更少。因此，对特许经 营主管部门来讲，就某一特定服务而言，净成本特许经营的净成本其实有可能高于总成本 特许经营的净成本。但是，值得一提的是，票价支付的执行在英国并不是问题，运营商会 因运载了优惠票价乘客或免票乘客直接得到补贴。不过在将特许经营引进到一个全新的环 境中时，净成本合同还会有一个额外的缺点，即预估收入和政治风险两项结合，可能会阻 止银行和其它资金来源为车辆提供资金。比如，乌兹别克斯坦和吉尔吉斯共和国在引进竞 争招标时，运营商就很难为大型巴士获得银行融资。 净成本合同承包可能看起来有吸引力，因为它不一定需要主管部门向运营商直接支付 费用，所以似乎更为简单易行。但是这种表面现象有点容易使人产生误解。如果主管部门 想要用赢利线路对非赢利线路进行交叉补贴，那么它就必须：要么订立一些负价以及正价 合同，要么将盈利线路和非盈利线路打包，从而使交叉补贴在运营公司帐户内实现。这种 情况下，当然也需要监控运营公司的绩效，尤其要仔细监控非盈利线路，确保公司提供合 同所规定的服务水平。 4.2.3 混合安排 有几种混和市场形式的选择，一些国家已经采用。包括以下几种： ƒ 混和自由准入与招标特许经营。有可能将下列两者结合起来：一方面，让有意愿在 纯商业基础上提供服务的供应商自由准入，另一方面，为一些选定的“社会必需” 但亏损的线路通过招标发放提供服务的权力。直接补贴也可以提供给商业和被特许 的供应商，对其运载根据其他政府规定享受免票和优惠票的乘客给予补偿。这为路 上交通服务竞争带来潜力，同时还提供了社会必需但亏损的服务项目。这套体系就 是 1985 年以来在英国伦敦以外地区盛行的做法。然而，非常关键的一点是这个系 统中公共部门既不负责确定票费，也不负责确定其中大部分服务的结构。 ƒ 基准竞争。在挪威的奥斯陆，为公共供应商设定了基准。如果要求的标准未达到， 就威胁把服务项目拿出去竞争招标。这对现有的公共供应商造成了有效的竞争压 力。 ƒ 市场分割。不同的市场也有采用不同方法的潜力（比如，在伦敦，志愿部门为残疾 人提供门到门服务，而不进行招标；但优质线路则放到自由市场上去竞争，而在许 多国家，地方城市服务是特许经营的）。 ƒ 招标转包。另一个混和系统是：公共运营商将不适合自己工作方式的运营部分转包 出去，比如小公共、门到门服务。在泰国曼谷，大部分基础低价、无空调的服务都 转包给了私营部门。在匈牙利的布达佩斯，主导公共供应商必需将部分服务转包， 给小型运营商也提供机会。这两种情况下的安排的弱点是,竞争只存在于对主导运 营商最有利的服务部分中，竞争压力很小。 ƒ 有客运量方面激励措施的总成本合同，力图鼓励采用商业措施吸引更多乘客搭乘， 方法是在总成本合同中为增加客运量给运营商以奖励。如果特许经营系统的主要目 的之一是建立一个能吸引乘客放弃驾驶私人汽车的系统，这种形式就特别有效。但 它也会增加政府部门的总收入，降低管理部门在特许经营方面的残余成本。在丹麦 20 的哥本哈根和其他地区这种形式的特许经营正在发展之中。这种方法的主要弱点 是，在政府部门希望详细确定服务的水平和质量的情况下，由于承包和监控措施会 带来额外的复杂问题，运营商可能缺少足够的动力去增加客运量。 ƒ 最低票价合同是避免政府部门和特许商间任何资金转移的一种方法，办法是允许被 特许方保留所有收入，但通过让提供最低票价的投标方获得特许权来确保乘客从竞 争中获益。如果采取统一票价计划，这种方法就比较简单；如果投标方提供很不一 样的票价结构，就较难判断了。这种情况下，招标方必须制定程序平衡不同票价结 构间的差异。这种系统在智利的圣地亚哥有应用，在乌兹别克斯坦的二级城市小公 共特许服务中也有应用。如果运营商习惯保留自己的收入而且没有服务补贴的预 算，或者政府部门控制收入的征收有困难，但又觉得更复杂的收入征收系统不经 济，这种方法就特别合适。 ƒ 质量激励合同在有些情况下使用，目的是在特许经营程序中除了考虑经济因素外还 加入舒适度和环境因素。智利的圣地亚哥是首先采用这种特许经营合同的城市之 一。后来，还有几个工业化国家采用，包括英国、新西兰和挪威。当采购高质量服 务的成本很低时，招标部门如果忽视附加利益就很不现实了。但潜在私营部门投标 方倾向于怀疑，传统政府行政部门采用的多重的、非定量标准是武断的，是偏向于 前公共部门运营商的。因此，对于这种系统的重要要求是运用的标准要透明，并尽 可能量化。 其他国家的经验表明，开始时可能最好采用相对简单的竞争招标特许经营系统，公交 运营商容易理解，市政官员也容易管理。对于拥有地铁或市郊轨道交通（最好能提供一体 化协调服务）的大城市来说，总成本特许经营是最合适的。对于只拥有公交服务并且没有 竞争招标特许经营的经验的中等城市来说，净成本系统可能是最容易引入的。对于郊区或 农村地区服务来说，自由准入可能是最合适的竞争方式，有必要的话辅之以非营利活动的 招标合同服务。 4.3 是否有必要授予长期特许权以获得稳定承诺？ 必须明确合同的有效期。被特许方几乎总是争取长期合同，理由是只有长期合同他们 才能有足够动力建立运营、购买或替换长期资产。公共部门往往倾向于短期合同，因为有 更多的灵活性，而且他们相信对再次招标也会造成更大的竞争压力。显然，有必要在两者 之间找到平衡点。 如果要让一特许经营权比资产的经济寿命短，资产必须是可分割的、通用的、可用于 其他方面。如果政府定期签定公交车特许经营合同，并且交错提供让每家企业能定期投标 新的合同，企业知道一旦某个合同终止，他们可以投标其他的合同，并可以再次利用手里 的资产。最短 3 年的公交车特许经营期在英国达到的效果十分令人满意，尽管欧盟目前建 议的最短期限是 5 年。这也是越南河内与胡志明市引入的竞争招标路线所建议的合同期 限。政府也可以让被特许方有机会续签合同，因为重新招标本身也会带来成本。当然了， 如果仅有几项特许经营权可以进行招标的话，也要在避免成本的短期优势和长期竞争压力 下降之间找到平衡点。。 如果合同期较长，有必要在其中加入一定的灵活性（比如中期修订），允许对线路、 价格等进行改动的可能性，这些因素可能会在谈判中造成困难。 21 4.4 “祖父权利”是否应该兑现？ 大多数决定引入一种更加自由、竞争性更强的机制的国家都面临着一个问题，运营商 会从法律或道义上提出在将来继续独家提供目前服务的要求。如果该体系发展迅速，那么 就有可能在不妨碍进行改革的情况下满足这一要求。如果接受历史运营权的综合性“祖父 权利”，可能会引发严重的问题。该权利通常包括提供有某些很大需求的服务，而服务利 润可为新线路的投标提供交叉补贴。这样一来，垄断的局面就被保留下来（并且很有可能 的是，现任运营商通过抑制新竞争者的进入而使自己在投标中获得比目前更加优惠的条 件）。所以，强调线路的运营权是公共部门的一种资产，只是在一段固定时期内授予承包 商，是非常重要的。在此期间，该运营权，由于可以带来源源不断的收益和利润，可被视 为公司的资产起到筹集资金的作用。 基于相同原因，对特许经营采用竞争性招标战略应能够适用于所有线路，这通常是可 取的。至多，改革应该分为两个步骤进行：首先，所有的服务都应该以合同为基础，并可 以就其中某些服务与现有运营商初步协商；第二，实施一项分阶段的计划，将所有合同拿 出来进行招标。该方法在伦敦十分奏效，帮助国有企业在一段时间内逐渐适应新的竞争局 面带来的需求。最终，这一方法取得了巨大成功，所有的国有企业都可以私有化了。 4.5 如何对待现有员工？ 对引入特许经营竞争性招标的一个常见的阻力来源就担心员工失业。为了应对这一反 对意见，欧盟的规定现已要求任何供应商之间（公有或私有）的服务转移都必须提供就业 保障，员工可以随着业务转移更换岗位，而现有待遇不变。这一做法能够避免事关重大的 劳动力市场发生混乱，同时因为国家劳动协议规定了雇主的统一待遇，也不会对投标者产 生太大影响。但是，它大大地削弱了投标者的灵活性，对数额较小的合同和更为自由的劳 动力市场很不适用。英国的经验表明，市场自由化虽然削弱了市政公司员工（较之私人公 司员工）享有的福利，但并未减少该行业的就业。在这种情况下，不得不雇佣过多人员的 公司必须依法支付薪酬。这说明，劳动力市场调节的问题在合同包相对较小（如，以线路 为基础）、投标竞争更为频繁的情况下更加容易对付。 4.6 特许经营的包应该多大？ 无论采取何种形式订约，一个单独的特许经营都会与以下因素有关： ƒ 城市中的整个系统 ƒ 城市中的特定区域 ƒ 特定的线路组合 ƒ 单独线路 ƒ 单独车辆（如，在智利的圣地亚哥，那里大部分的汽车都属于特许分包商所有，他 们从线路的特许经营人手中分包到一部分业务，并自己经营） 线路包的大小以及合同的期限会影响投标人的数量，并通过以下两种方式影响竞争的 效力： ƒ 小型线路包更容易吸引小投标人，特别是新进入者。英国的经验说明，在小投标人 居多的情况下，更容易达成较低的合同价格。 22 ƒ 小型线路包意味着会产生一系列需要招标的合同。投标失败的公司知道它们以后还 有机会。这在某种程度上减轻了公司的风险，并鼓励它们拥有必要的资产去参与竞 争。 所以，在设计线路包时最主要的目标就是促进竞争，阻止串通投标。而这通常都会导 致最小的线路包就是一条单独的线路。然而，如果招标的目的不是吸引单独的私营部门投 标，而是外来的大运营商，则应该考虑设计尽可能大的线路包，比如一座至少能有 200 辆 公共汽车的汽车站。除参与投标的现有运营商之外，这种线路包足以让任何人望而却步， 所以招标成功之后最重要的就是保证合同中的线路不能与现有运营商的活动重叠。 在较复杂的交通系统中，比如在伦敦和哥本哈根，除了单独线路投标，还可以对多条 路线进行综合性投标。运营商可以借此分摊基础设施的成本，使车辆在不同路线的使用上 充分利用规模经济的优势。虽然选择过程会变得稍微复杂一些，但此办法总体上还是相当 可行的。为了简化执行过程，合同需要对车辆的承载能力及类型做出明确规定，但不必规 定车辆的具体分配。 4.7 谁负责基础设施建设？ 公共交通事业涉及几种不同类型的基础设施，对于它们的处理方式也各不相同。其中 包括车库及保养设施；公车总站；站亭；停靠站；街道设施，公交车专用道及公交车优先 权。 4.7.1 车库及保养设施 在多数特许经营系统中，车库及保养设施和车队一样，都是由私营部门的经营者拥有 并提供的。但对于试图进入市场的新服务提供商而言，最大的障碍可能是无法获得建立车 库的空间，尤其是当公交车服务一直以来都由一家专门的公有公司提供，计划控制限制了 新设施的发展。在这种情况下，就需要把车库的所有权提前从传统经营机构分离开来，并 把有关设施以事前商议好的价格租赁给成功的特许经营人。该措施已在中国的一些城市得 以实施，这些城市中的公共汽车站属资产管理公司所有，该公司负责（有时以极低的价 格）把汽车站租给运营商。问题是，由于汽车站占地面积大，几家“独立”的运营商不得 不分享同一个车站。所以，西方国家和拉美国家的经验告诉我们，最经济有效的方法莫过 于让车辆运营商对自己车队的融资、保养和入库停放负责。 4.7.2 公车总站，站亭，停靠站及街道设施 与车库和保养设施不同，乘客终点站、换乘站、站亭、停靠站及其它街道设施（如标 志牌）从本质上来讲都是公共使用设施，最好与车辆运营设施分别开来。在多数国家，这 些设施都是由市政府提供的，而在其它国家，它们可能是由私人公司专门经营的。在一些 采用多运营商系统的国家中，这些设施都是属于政府当局的。 4.7.3 公交车专用道及公交车优先权 如上所述，在中国大城市发展公共交通的最大障碍就是交通速度与可靠性绩效的下 降，以及由日益严重的交通堵塞引起的成本激增。解决之道就是采取更为积极措施，在公 共和私有交通系统中合理分配现有空间，从而确保公共交通网络的堵塞情况能够得以缓 解。这需要实行公交优先政策，并划出公交快速车道。此办法已在昆明和北京试行。虽然 23 这两件都是很好的事情，但它们涉及到公共道路的基础设施管理，该课题不在本文探讨范 围之内。 4.8 谁应为车辆提供资金？ 如果特许经营体系的设计合理，政府当局成为私营部门服务供应商可靠的客户，那么 私营部门的供应商可以通过直接购买或租赁安排提供车辆的全部资金来源。在大多数西欧 的特许经营体系中都是如此（如英国、瑞典和丹麦）。 而在某些情况下，比如法国，车辆的资金由公共部门提供，公有车辆的运营是由一个 管理承包商负责的。但这种做法可能会导致职责不清的问题，比如承包商可能会因为将不 能提供服务的责任归到公共部门的头上，指责其投资不到位。在一些发展中国家，由于特 许经营体系建立时间不长，银行不相信市政府兑现合同的能力，私营的公共汽车公司就可 能难以合理条件获得车辆的融资。在这种情况下，公共部门可能会认为有必要在短期内投 资成立一支车队，并将其租赁给服务供应商。该方法在乌兹别克斯坦得到了实施，并且可 能对越南正在考虑实施的特许经营体系发展有一定借鉴意义，但它并非一个值得提倡的长 久之策。俄罗斯联邦的圣彼得堡在公共部门参与提供公交服务方面实施了一种很有意思的 方法（见框 3）。 框 3 俄国圣彼得堡的公共汽车的供给 俄国的圣彼得堡市政府于 1999 年 8 月和瑞典汽车制造商斯堪尼亚签订了一项协议，与之 形成了一种公私合营的伙伴关系。公司命名为斯堪尼亚-彼得，于 2002 年 5 月开始生产专为 俄国市场开发的一款天然气动力型客车 Scania Omnilink。该公司目前有 120 名员工，最大生 产能力却是 300 到 400 辆。经过一年之久按照国际标准进行的竞争，斯堪尼亚-彼得公司被选 中为社会线路的运营商提供 120 辆客车。他们将负责新车队的融资，提供六年的维护修理并 对司机进行培训和资格验证。如果一辆汽车发生故障，斯堪尼亚将提供一辆备用车。他们的 收费一是根据所提供车辆的数量，二是基于车辆超过每天最低行驶里程之上的公里数计算。 如果任何一天不能按合同提供足够的运营车辆，费用就会被扣减。市政府期望能通过一种价 格适当的租赁制度来鼓励新的真心想进入的运营商进入市场。此方法的一个重要优点在于， 城市可以为购买客车取得优惠贷款，而不用担心该贷款的期限是否会超过特许经营合同的期 限，而很显然，出于竞争原因，市政府肯定倾向于让特许经营合同的期限短一些。 很多人常常主张，只有公共部门才能提供必要的资本资产，特别是车辆采购。然而英 国及其它国家的经验说明，只要供招标的合同源源不断，并且车辆可以通过二手市场转手 于各个运营商之间，资本来源就不一定成为一个难以解决的问题。这里最关键的要求就是 公共部门能够忠实地兑现合同。但是，对于一些特许经营体系刚刚建立、信誉度较低的城 市，让它们做出某种外部形式的资金担保还是有必要的。 另外一种替代方法是让资产的所有权保持独立（即，私营部门的租赁公司）并将其转 移给赢得合同的公司。如果政府投资，并将资产以租赁形式提供给特许经营者的话，特许 经营权的期限则可能短于资产的经济寿命。在总成本特许经营情况下，作为特许方的管理 部门需要确保能把钱收上来，因此对于此种情况下的票费征收系统来说这也许是一种不错 的安排。但对于公共汽车本身而言其可取程度就差一些，因为它缩小了被特许方的职责范 围（并降低了有效管理的可能性）。然而，作为从公共垄断演变为竞争性的私营供应商的 转型的一部分，它却不失为一种妥善的过渡性安排。 24 5. 加强管理 5.1 应该让私人运营商自主经营吗？ 在一个完全自由的市场模式内，所有权和控制完全交给私人部门，并且只整体上受土 地商业法的制约，自由竞争被允许在“市场中”出现。这种竞争可能出现在个体运营者、 公司、运营者联盟或仅是不同的交通方式（公共汽车、铁路、出租车和小巴等）之间。在 这种模式里，法规只限于管理安全事务、环境副作用以及总体限制垄断和其他违法行为的 法律和制度管理的范围。这种模式中的政府放弃对所有具体领域的经济干涉权。在这样的 体制里，私人运营者完全自主经营是合适的。在发展中国家中，在 20 世纪 80 年代晚期智 利的圣地亚哥和 90 年代早期秘鲁的利马存在这种自由市场的极端模式。在这两个例子 中，运营者的行为是如此的令人难以接受，并且对环境破坏是如此的严重，以至于政府不 得不重新引入具有更多限制的监管体制。在欧洲，这种方式仅在伦敦以外的英国城市交通 中应用过，并且欧盟很可能不会被采用这种模式。不建议中国主要的城市使用这种方式， 虽然这种方式可能在农村地区或城市化前期的区域具有一定的适应性。 5.2 公共部门是否应该保持对运营公司所有权的控股？ 在很多交通模式不同但特许经营制度均成功运行的国家里，运营权最终仍归政府所 有，虽然这些权利通过合同在有限期内委托给了纯私人的公司。根据合同条款，在合同规 定的期限内，私人企业作为监管/采购部门的承包商进行自主经营。公共管理部门通过它 签署的合同条款保留了它的责任和权利。在几个应用这种模式的国家里，国家持有运营公 司股份不仅没有益处反而起阻碍作用。理由是，监管机构的工作是通过购买公共服务为其 投入获取最大价值，而它有可能由于对不同公司所有权的差异而阻止它选择最有效率的服 务提供者。例如，在英国当大部分拥有巴士公司的市政府意识到它们真正的权力在于采购 和管理功能时，就自愿决定放弃直接的所有权。另外，私人服务提供者如果怀疑有偏向的 情况可能就不愿意参加被其认为是对其不公平的特许经营权竞争。所以，在中国的环境 下，确保政府的计划和管理部门与国有运营商的分离就是十分重要的，此后才能近一步开 展服务合同的竞争招标。 保证监管机构在一定程度上独立于政治过程是至关重要的。期望地方政治家放弃所有 对公共交通服务、票价结构和层次的影响力是不现实的。因此，在大部分城市，公共交通 的采购和监管机构最终由管理这些事务的市政府负责。但这并不意味着政府官员应该每天 干预当前管理机构与运营者就现有合同出现的矛盾。这种干预肯定会摧毁该部门中私人投 资者的信心，并且有悖于获得私人资金支持并在公共部门管理框架内对该产业进行管理的 初衷。 5.3 如何将国有企业的运营与规划/监管的职能相分离？ 很多在国营垄断情况下曾经属于交通服务提供组织（公交总公司）的职能在特许经营 体制下需要由监管机构（城市公共交通管理机构）来行使。表 1 对比了有监管的市场与那 些国营垄断和完全自由准入的市场所需要的公共管理功能。 现有主要服务提供商具有这些技能，这一事实常被当作拒绝改变当前制度的论据。这 可能是在中国实行改革遇到的一个主要障碍，但是这个问题并非不可解决。例如，在 1986 年以前，英国的主要城市也同样存在规划技能高度集中在交通公司或客运管理局的情况。 在这个例子中，旧的客运管理局被分成了两个机构：一个是管理机构，仍然为公共性质的 25 单位，另一个是运营公司，它作为一家商业公司成立并最终被私有化。由于第一阶段仅涉 及公共部门内的分离问题，因此在最初阶段公共和私人部门的相关付款安排问题并不成为 一个问题，因此有必要确保中国的改革中不出现这种问题. 表 1. 在各个城市公共交通模式中公共部门的功能 UPT 模式 UPT 系统的组成因素 公共部门垄断 有监管的市场 自由市场 具体目的 UPTA 管理 需要, 但作用有限，因 需要， UPTA 最主要的作用 可能需要，但作用 机构（PTA, 市政公共 为大部分职能由公交 是行使“政府”职能，与公 有限 通部等） 总公司行使 交总公司职能分离 规划与安排时刻表 城市规划部门负责总 需要，是供需平衡的 需要，是供需平衡的基础 仅为确定未被满足 体交通规划 基础 的需求时才需要 线路规划 应该由 UPTA 决定， 通常由 UPTA 决定, 但常常 不需要，由运营商 但通常交给公交总公 由地区特许运营商安排 自己决定 司安排 车辆时刻表安排 由公交总公司安排 由运营商安排，以满足 不需要，由运营商 UPTA 制定的服务时刻表 自己决定 公共汽车调度 由公交总公司进行 由运营商进行，UPTA 监督 不需要，由运营商 自己进行 市场监管 对市场准入进行控制 通过行政决定 通过招标或谈判 自由，无控制 竞争 无 为了市场而竞争 在市场内竞争 购买服务 公共汽车服务合同 有可能，但通常不参 需要 不需要 与 对服务质量进行评估 需要，但常常不做 需要由 UPTA 进行，作为合 不需要，由运营商 同监督的一部分 负责 乘客反馈 需要，但经常不做 需要由 UPTA 进行，作为合 不需要，由运营商 同监督的一部分 负责 票价 票价监管 严格 – 由 UPTA 进行 框架或由 UPTA 严格进行 不常见 票价调整 由非经常性，由领导 需要有机制让 UPTA 根据经 由运营商负责 决定 营成本的增加来进行调整 运送免票或优惠票乘 由公交总公司负责， 要求需要包括在投标文件和 除非有全额补偿 客 没有补偿 合同中，或由 UPTA 谈判并 单独支付 行政管理与支付 通常需要 有可能，但不一定需要 仅为豁免提供补偿 补贴与赠与 购买车辆 车辆补贴及其它资本 根据需要，由市政府 有可能，但通常不需要，因 不需要 资产购买 支付给公交总公司 为车辆购买被视作商业行为 来源：基于以下文件的修改表格：Transinvest（公交投资）：俄罗斯联邦城市交通改革的现状和进 展。任务 5：有可能应用于俄罗斯城市中的服务安排及监管选择，俄联邦交通部，2001。 26 5.4 监管部门在特许经营市场中的作用是什么？ 城市客运管理部门（UPTA）需要在竞争招标特许经营体系中负责服务的设计和采购。 该部门必须履行以下几项主要职能： ƒ 组织结构。确保部门有组织结构、人力和财力在现行法律和会计原则范围内履行自 己的实际职能。 ƒ 财务。确保、提供、支付部门所有活动所需资金，包括支付职工工资、为根据特许 经营合同提供的服务付款。这包括管理收入和收入保护，包括收取其它行业部门根 据公共服务合同（PSC）安排应付的补偿款项。 ƒ 总体政策制定。制定、修改、公布与战略部门的综合交通战略或政治原则相符的城 市客运交通政策。 ƒ 监管。建立和管理该地区监管公共交通的程序，包括制定规章、评估在有定性控制 但没有特许经营招标的情况下规章的执行、管理执照的发放和续期、对有照和无照 经营进行管理。 ƒ 规划。 制定区域供应计划，并以需求调查和预测技术为基础，将计划分解成一系 列供应单位，供竞争招标使用。这包括负责详细的网络设计。 ƒ 票价。确定与市政战略和部门财政能力相符的票价结构；就票价、预期服务水平和 财政能力之间的矛盾情况为部门提供意见；为解决矛盾提供备选措施。这包括各交 通方式间票费体制的整合安排和车下售票安排，票务设备的采购和维修（如果由管 理部门提供）。 ƒ 采购。制定和管理采购计划服务的程序，包括准备招标文件、进行招标、处理所有 谈判合同和重新招标、保存完整的招标文件。 ƒ 执行。确保对合同的公平竞争，并有效实施。这包括设计和实施一套监控系统，一 方面是通过自我报告制度，另一方面是通过调查、人工检查和 AVL。 ƒ 宣传。通过市场调查和营销推广活动向消费者宣传公共交通，包括维持公共信息服 务和出版行车时刻表等等，并与主要政治利益相关者建立并维持关系。 ƒ 基础设施和设备。采购、管理、维护管理部门提供的任何基础设施，包括 AVL 和 售票设备、公共汽车站亭，有些情况下还包括公交总站、车库和车辆。 这些职能涉及垄断供应体制下不存在的或被认为不重要的一些功能。这包括确保将系 统管理与运营、合同的制定、实施、监控和执行以及合同的终止分离。这些领域出现的一 些问题在附件 1 中进行了讨论。 5.5 监管职能应如何组织？ 高效、市场化的城市客运交通规划和管理系统的主要要求如下： ƒ 将公共交通规划职责同服务供应职责分离 ƒ 有效设计一套特许经营体系 ƒ 有效实施特许经营服务的采购和管理 ƒ 为特许经营的竞争性招标提供合适的法律框架 27 ƒ 在更为宽广的战略城市土地使用和交通框架内整合公共交通规划 ƒ 国际经验表明，为一座城市提供一体化可持续公共交通服务的最有效方法是设立一 个独立管理部门，专门解决公共交通问题。这通常被称作客运管理部门（PTA）。 它可以是市政府的一个普通的委员会，或一个准独立管理部门以确保一个都市区域 内的相邻辖区之间相互协作。它应同负责道路网络和交通管理的行政部门密切合 作，并可以成为综合战略交通管理部门（STA）的一部分。附件 2 中讨论了西方国 家中满足这些体制性要求的一些方法。 5.6 监管部门应如何配备人员？ 在特许经营招标欲取代传统的垄断供应的情况下，政治管理部门极不可能拥有系统规 划所必需的技巧。在许多城市（比如说中国），现有的系统规划知识都为公共部门的公司 所拥有，从传统上说他们既是规划者也是运营者。因此，将这些技术从运营机构转移到规 划和采购机构可能是引入特许经营的竞争性招标的基本前提。如果进行了这种转移，就有 必要确保新的规划人员不再继续维持优先选择以前运营机构的承诺。 行业内不可能拥有所有的技术。因此有可能需要引进其他行业中有竞争性招标经验的 人，并需要对以前公有制交通企业的运营员工进行再培训。为有效实施提供有针对性的培 训对任何特许经营体制的竞争性招标的成功都是至关重要的。 5.7 是否出于社会原因要控制票价？ 5.7.1 票价水平 通常特许经营权发放部门有合法权利确定票价，并选择在招标文件中包括票价升降 表。这样投标方就能估算其收入。然而，特别是在净成本合同中，运营商本身可能希望有 些灵活性，以便提供优惠车费，吸引更多人乘坐。因此，有可能需要制定一张最高票费价 格表，让被特许方有一定的自由度，将票费降到低于这样一个水平：即他们认为市场的价 格颇具弹性的水平。 5.7.2 票价结构 采用单一票制运营商容易收钱，用户支付也方便。但特别是在涉及面很广的系统中， 就无法带来更多的收入。这是因为如果票费确定在一个涵盖总体成本的水平上，就等于不 鼓励看起来相对较贵的短途旅行。它而且还会对居民居住地点产生长期的反面激励效应， 因为等于在鼓励居民住得离工作地点更远，但如果住得越远交通费越高，就不会这样。在 自由市场准入体系中，有控制的单一票制也会鼓励将服务分解成许多较短的线路，需要花 更多的换乘时间，支付更多的票费。 因此，选择一种票费结构就意味着要放弃一个已经非常成熟的计程票制创造收入的可 能性，以换来单一票制的征收成本低和用户方便的特点。因此，建议大城市可以采取的折 衷办法就是采用环线区域体系，票费根据由上车站和下车站之间环线数的差额所决定。在 主要是坐车从郊区前往市中心的情况下，这种方式就特别有利。巴黎就采用了这一系统。 如果是从城市的一端前往另一端的多次换乘，票费就需要根据穿越的环线数支付。哥本哈 根和墨尔本使用的就是这种系统。 28 5.7.3 特许经营中的票价调整 如果合同期超过一年，则该合同需要包含有关票价调整的条款，要么是由于特许经营 期间的通货膨胀，要么是由于管理部门的政策变化。这在一个由统一决定票费的净成本系 统中尤为重要。通常采用的方法是，在合同文件中确定一个通货膨胀调整机制，并在管理 部门于正常的通货膨胀调整之外改变票费（或者不根据通货膨胀调整票价）的情况下，另 外对合同付款的更改做出有关规定。 中国的市长，和大多数国家的一样，通常都不愿意提高票价。从历史上来看，中国城 市通常需要很长时间才会再次提高票价。正如之前我们所述，这样的结果对现有供应商而 言可以是灾难性的，同时也不利于该行业吸引风险资本。所以至关重要的是，合同中应该 包括适当的条款，以保证承包供应商不会因为政府当局在短期内不愿面对一般性通货膨胀 问题而遭受财政损失。一种形式是采用事先确定的调整机制，既可以是票价调整，也可以 是在市长希望保留自由控制和调整票价的情况下，调整合同付款。 5.7.4 多种交通方式、多运营商的票务系统 在大城市，特别是几种公共交通方式共存的大城市，如果能够买到综合性通票，可以 用于多次换乘分属不同运营商的交通工具，这不仅对乘客大为有益，也能促进交通量的增 长。在总成本招标情况下，这一点不难做到，因为所有合同规定的服务都是以车辆里程为 基础付费的，不存在分配收益的问题。 但该方法也有可能在以净成本或最低票价为基础的体系中同样适用，在该体系中，需 要为每一位乘客而向运营商支付费用。在这种情况下，必须在卖票、收钱的前段运营商和 无法直接取得收入的后段运营商之间确定一种资金转移的方式。通常，这是通过票据交换 所来完成的，而转帐的仅仅是余额。但它同时还需要通过票务发行和确认系统收集信息， 作为资金转帐的基础。最佳的解决之道是利用电子票务，该系统能够自动收集、分析数 据，从而进行资金转帐所需的计算。以票务发行为基础的分配百分之百依赖于数据的收集 （或者，所有运营商都会出现的、均等的疏漏），并且使运营商决无可能篡改数据（多重 录入等）。如果以上两个条件无法保证，就需要开展调查和审计对数据进行补充。 即使以票务为基础的分配做到百分之百的可靠，也不能解决多个经营商共存的体系中 的所有问题。如果使用通票，而通票的意义就在于，其价格与分别购单程票相比应该更为 划算，或者该通票可（在特定区域）无限次使用，这就需要在各运营商之间达成一个协 议，或由发放特许经营权的管理部门对所有运营商制定一项规定，确定收益分配的原则。 5.7.5 季票和交通卡 出售以一个星期、一个月或一年为单位的“季”票在许多城市中都已证明是增加交通 量的有效方法。有了它，人们的边际性出行无需花费额外费用，并且只要定价合理，它们 便能保证非高峰时段的出行数量。许多引入特许经营招标机制的城市都采用了“季”票， 其发展通常是得到鼓励的。 主要的问题是“应由谁来提供季票？” 在总成本投标的情况下，答案是发放特许经 营权的管理部门，因为所有的收入都归它所有。而在净成本投标情况下，某一个公司可能 会选择提供自己的季票。这对占主导地位的运营商来说可能很有吸引力，因为这是一个拉 拢乘客，使他们仅仅接受自己服务、而不是其它运营线路与自己相同的运营商的服务的好 29 机会。实际上，这可能会成为新竞争者进入市场的障碍。所以，季票最好由发放特许经营 权的管理部门发行，在整个交通系统中通用，而不是仅限于某些运营商的服务范围内。80 年代后期，英国的一些都市周边县在刚刚实施监管改革后不久便出现了这个问题。 5.8 特许经营需要哪些法律基础？ 任何一种特许经营体系都必须能够产生在法律上可执行的特许经营合同，且公共机构 （如，随后发放特许经营权给新的、竞争性服务）或私营机构（如，无照私营商在特许经 营线路上进行的非法竞争）的行为不得对该合同构成损害。特别是对于联邦体系而言，鉴 于该体系中的职能由联邦与联邦成员分别行使，一套规定明确、协调一致的法律基础就更 为重要，它能赋予较低级别的政府当局以法律权力，使之有效实施特许经营。 如果宪法要求下放公共交通方面的有关权利，那么其后的所有立法，无论是中央层面 还是地方层面，都必须遵守宪法对权利的分配。如果情况不是这样，那么就有必要有国家 交通框架立法，以对城市交通的职责及允许进行何种管理和供应安排做出明确规定。这也 许需要废除以前的立法，特别是当此立法赋予了联邦政府或其代理机构提供交通服务的独 家权力的时候。1984 年英国交通法案便是一个能够较好体现框架性立法的例子。 需要赋予市政当局或其代理机构、并包括在框架性立法中（如果对它们没有其它规 定）的权利包括： ƒ 赋予垄断性线路特许经营权，只要这些特许经营权经过竞争性招标 ƒ 对在竞争性招标确定的线路上对无照运营的商家提出起诉 ƒ 与经营者签订多年合同 ƒ 改变其国有运营公司的法律地位 大多数国家都有一定形式的国家竞争或反垄断立法，重要的是，特许经营体系的设计 必须与其一致。这可能就会对反垄断立法提出一些要求。 ƒ 通过竞争性投标得到的提供公共交通服务的权利必须在法律上有效。一些转型国家 早期的反垄断立法规定，可以自由进入提供公共服务的领域。这种完全的自由和用 “为了市场”的城市交通服务竞争替代“市场中”的服务竞争的愿望不相吻合。无 论是在反垄断立法还是在国家交通框架法中，关于公共交通服务的供给究竟是由什 么构成的这一定义必须明确，为成功的投标者提供必要程度的保护，不受“侵权” 运营（特别是小型车辆）的侵害。 ƒ 必须对串通投标进行有效防范。关于串通投标的取证往往很难，尤其是在有力的 潜在竞争者为数不多之时。为减少串通的动机，惩罚措施需要从严。 ƒ 必须对掠夺性商业行为进行控制。特别是，公共运营商投标之时，不得以低于成本 价的投标价格赢得合同。要解决这个问题，一方面可以要求任何公共投标者的运作 必须遵循一般商业法，并服从正常破产程序。另外，在引入以线路为基础的特许经 营机制招标初期，一些合同仍然是有补贴的并且不是通过竞争性招标签定的，投标 人不得利用从这些合同中获取的利润，以低于成本价的价格进行下一次投标。这特 别适用于国有企业因垄断被逐渐打破而被允许参与到合同竞标之时。因此，必须制 定法规，对公共部门投标进行审计，并对以低于成本价投标的行为予以惩罚。伦敦 在这方面的做法就是一个很好的范例，我们之后再讨论。 30 ƒ 必须避免合并以防出现垄断力量和取消竞争的情况。大多数国家立法中都会对构成 垄断的最高市场份额做出某些规定，这通常是以国内市场份额为基础的。在公共交 通领域，地方市场在很大程度上都是互相独立的，所有城市市场都有可能被有效垄 断，但没有哪家公司能够拥有较大的全国市场份额。另一方面，在中小城市中，能 够提供最有效服务的可能是一家独立的运营商。所以，只要有垄断的意图就应该采 取法律措施。 国家的其它立法可能会对公共交通的竞争产生影响，如采购方面的立法、有关车辆状 况、车辆检查、车辆性能、车辆环境标准方面的立法等等。合同文件应对遵守法律法规的 必要性做出明确说明，从而避免发生混淆。任何一座城市如果决定在公交服务行业引入招 标机制，便应该就此机制是否符合其它国家立法征询法律意见。 6. 提高服务质量 人们对于国务院 46 号文件关于提高服务质量的通常解释似乎是强调要由大公司运营 的大型车辆。这种大公司，如有必要，可通过合并现有公司来组成。此方法不免带有些反 竞争的内涵，所以进行时需小心谨慎。对于中国近年改革实践中普遍存在的一些关键假 设，需要认真地进行再评估。 6.1 规模大是高效运营的关键吗？ 人们对由于重组而导致的分散运营的程度产生了担心。在重庆、长春、厦门、西安和 昆明，已采取措施再次集中国有公交公司。在一些城市，比如天津，就连出租车行业都走 上了集中运营的道路。认为有必要搞规模经营，是因为人们看到，允许多家运营商在同一 条线路上运营导致运力过剩和掠夺性经营，上海就是这样一个例子。但这并不是因为市场 上存在数量众多的运营商，而是新公司在进入市场时缺乏良好规划和有效管理的结果。特 许经营的重要理念就是，政府管理当局保留控制服务结构与根据特许经营合同对运营进行 监督的权利和义务，以确保运营商不出现不当行为。一些欧洲国家的成功经验说明，有效 贯彻这一理念并不需要把小型公司正式排除在外。 毫无疑问，在公共汽车运营中存在着规模经济，比如在购买新车和燃油的过程中。在 南非和乌兹别克斯坦，有些规模经济是通过运营商协会/联盟实现的，在中国，这也许可 以通过某种合作性安排来实现，比如通过 CUTPA。但是在较大的公交企业，由于它们进行 管理控制的负担更重，也存在一些不经济性。国际经验说明，从纯运营成本上看，规模经 济的规模其实并不大，通常不会过多地超过一支拥有 50 辆车的普通车队。常常被人们误 解为规模经济的，其实只是大型公司因在某个市场或地区的垄断力量，而拥有的较强商业 生存能力。 当然，国际经验表明，公司应该能够至少为一条完整的线路提供服务，把业务分包给 更小的公司具有严重缺点（如智利圣地亚哥的例子，见前面框 1）。然而，特许经营竞争 性招标的重要理念是，如果规模经济的确存在，那么较大的公司应该能够通过提供更低价 格而赢得合同。所以，没有理由在不必要的情况下以行政手段进一步强化集中，已满足特 定特许经营合同的条件。 6.2 中央调度是否必要，应由谁负责？ 良好的公交服务关键在于遵守时刻表的时间安排。对服务调度与监控的管理是运营商 及发放特许经营权的管理部门的运营中必要的组成部分。过去，（国有企业是服务的垄断 31 供应商）这需要汽车总站调度员和线路巡查员的共同努力。而有趣的是，另一方面，运营 商协会通常都会雇佣共用调派员或调度员，只有在乘客上满的情况下他们才会发车，从而 保证收益在协会成员之间合理的分配。 在特许经营体制下，根据时刻表提供服务通常是合同的一项义务，如果不能履行，就 会受到处罚。虽然对服务进行监督可以采用传统方法，即调度员和巡查员相结合，但最终 的责任是承包商的，他需要根据合同来提供服务。然而，也可以采用 AVL 系统这个技术上 更为先进的手段。比如，伦敦所有的承包商就必须接受这种监督方式。因此，在特许经营 体系中，虽然可以继续雇用中央调度人员进行执法，但也可以采取其它途径，由承包商自 行决定如何确保服务的提供。 6.3 社会服务是否只能由国有或市级所有的公司提供？ 在许多西欧国家，比如英国、法国和斯堪的纳维亚半岛，享受补贴的公共服务是由私 人经营者根据与当地政府签订的合同成功地提供的。但在许多东欧国家及前苏联，人们通 常认为提供享受补贴的社会服务是传统公共部门经营者的专有职责。 人们这样认为的原因是，国有公司能够得到补贴来弥补它们的损失，而私人公司没有 补贴来源，所以它们不愿意提供社会服务。其实这并不尽然。私营企业在以下两种情况下 能够有效地提供社会服务： ƒ 如果私人公司与公共管理部门签订合同进行运营，而管理部门将给承诺以最低的公 共预算完成服务目标、遵守票费政策的公司提供补贴（这符合竞争性招标特许经营 体系的理念，而政府正是采用此体系来开展公共事业服务的）。 ƒ 如果补贴的发放以运载的乘客数目为基础，并对服务的提供者，不论公有还是私有 单位，给与补偿。 如果政府仅给提供社会服务的国有公司发放补贴，就会带来一些问题。世界各国这方 面的例子有很多，比如以下几种情况： ƒ 在斯里兰卡，虽然无论是接送学生还是提供无报酬的社会服务的补贴都只提供给公 共部门的公司，但这些公司的运营成本高，效率低。结果便是，它们无法维持所需 的服务，而服务的对象却常常不得不使用私营部门提供的服务。 ƒ 在一些前苏联国家（乌兹别克斯坦，土库曼斯坦，吉尔吉斯斯坦），公共部门有义 务运载免费或降价票的乘客，但它们的服务质量与数量都在急剧下降。反之，私营 部门的服务质量与数量却在提升。 从以上这些国家的经验中我们可以学到的是，公共管理部门应该决定，他们究竟希望 用低于成本价的票价购买哪些服务，并通过竞争性招标、签署合同的方式从能够以最经济 合算的方式提供这些服务的运营者那里获取这种服务。 6.4 是否应该抑制小巴的发展？ 小型车辆在许多中低收入国家的公共交通系统中占很大比例，并在持续增长，而在许 多其它国家的公交系统中是最为重要的组成部分。它们或者凭借合法手段，即比传统运输 车辆更低廉的价格或更优质的服务，或者通过各种掠夺性行为、违反规章或税收制度管辖 等非法手段，在市场上赢得了自己的一席之地。它们运营的特点是不正规、规模小，在交 通系统中起到了很多作用，包括填补市场空白，在客源较少的路段运营，为传统的干线公 32 交车服务输送旅客。它们有很多的好处，包括速度、发车频率、灵活性以及有时候更加低 廉的票费。但小型车辆也会和传统交通服务产生直接竞争，破坏核心交通网络，并成为大 城市中交通堵塞的重要原因。 为应对此问题，许多政策已经出台。国际经验证明，对小型车辆的发展采取直接抑制 的办法并不可行（或者，可能甚至不太可取）。巴西的圣保罗就曾经尝试过这个方法，结 果却引发了严重的社会混乱。如果辅以补偿措施和再安置手段（如巴西的累西腓），改变 或削弱小型车辆作用的方法会更有可能获得成功。在对非正式部门消极容忍的同时，保持 对正式部门的传统限制只能取得反效果，这会彻底破坏正式公共部门的服务（乌兹别克斯 坦，吉尔吉斯斯坦）。运营商协会的自我监管能够加强纪律，但却常常导致浪费行为，比 如仅仅在乘客上满的情况下才从总站发车（加纳，斯里兰卡）。同样，为正式和非正式部 门创立平行的、但非一体化的制度也不太有效（斯里兰卡，哥伦比亚的波哥大）。 总而言之，小巴这一部门是不容忽视的，必须制定相关法规以便在任何监管体制内对 其进行管理。强有力的公共监管能力对于规范小型运营者的经营行为是至关重要的。对单 独车辆实行特许经营是可行的，但需要有效的公共部门管理来监督时间安排和发车（斯里 兰卡）。通过招标赋予特许经营权也是加强行业规范的一个方法，并且可以把小型车辆和 非正式运营商纳入进来，如在吉尔吉斯斯坦。在此种背景下，创建协会可能是一个吸引小 企业家参与竞争性特许经营体系的好方法。小型车辆对于以下情况特别有用：某些地区需 求量小，大型车辆提供高频次服务不合算，例如通往城铁站或快速公交系统车站的汽车支 线，或者有些地方出于各种原因，比如路窄、山路崎岖，大型车辆很难在那里运营。当 然，无论在哪种情况下，所有权和经营责任都必须清晰，所有者和运营商各自的职责必须 明确。 7. 后记 － 实施改革方案 7.1 分阶段改革的必要性 只有主要利益相关者预先对改革的全面含义有清晰的了解并在相当长的时间内承担起 适当的责任，改革才能取得成功。 许多城市愿意引进某些形式的竞争机制，目前这些城市主要由传统的国有垄断供应商 提供服务。在大城市里，常常由一个占主导地位的传统供应商控制市场。这也常常是竞争 无法发挥作用的原因。事实上，这并非是一个不能克服的问题，但是解决这个问题需要花 费时间，需要详细地为改革方案的各个方面制定规划和阶段。因此，竞争体制的分阶段发 展需要有一个时间表，做出初始的改革承诺、体制改革、制度设计以及实施步骤，形成一 个规划周密的步骤安排。伦敦实施整个改革花了整整十年的时间，从公共部门作为唯一的 服务提供商转变成为公平竞争特许经营权，这是分阶段过渡的成功案例。（参考框 4） 33 框 4 伦敦的分阶段改革 直至 1984 年以前，伦敦的巴士服务一直由国有企业――伦敦运输局（LT）提供。然而客运量 下降，费用和补贴却稳步上升。那一年制定的《伦敦运输法案》有一项综合化改革的条款，规定撤 销 LT 的法定专营权，LT 将被私有化，且所有服务的采购将在总成本的基础上进行特许经营权的竞 争性投标。 在十多年的时间里，改革分阶段进行实施。第一阶段即 LT 内部重组，将 LT 解体为 11 个独立 核算的巴士公司，根据与大伦敦议会协定的合同条款经营服务。第二阶段，这些合同逐渐被竞争性 投标所取代，不再给予 LT 的分公司以优先权。最后改革的第三阶段，LT 的分公司被卖给私有部 门。完成整个改革共花了十多年的时间。 改革的效果是显著的。每辆巴士每千米的成本实际下降了近 40％，补贴几乎完全被取消了。 而且，事实证明该体制非常灵活。某些服务在一定时期内转变成为以净成本合同为基础，而无需任 何立法方面的改变。自 2000 年设立新的机构（伦敦交通局）以来，在民主选举的市长的直接控制 下，重新引入了补贴，竞争优势被改变导向，用以改善服务、更新车队以及控制票费上涨。 来源：基于伦敦交通局报道 7.2 改革承诺阶段 这意味着在承诺阶段各城市应留出时间进行讨论和解释，从而可以进行下列活动： ƒ 就引入改革方案做出决定。引入改革方案的决定必须通过市级官方发出的具备明确 改革意愿的声明作为表示。 ƒ 组成地方改革领导小组。城市必须指定适当的官员或小组负责公共交通改革方案的 设计和推进。 ƒ 选择要引入的体制类型。通过与中央政府的顾问进行讨论或利用咨询顾问，确定适 用于该城市情况的改革模式。这可能涉及有关巴士、有轨电车、无轨电车以及火车 服务的各个不同决定。 ƒ 开展宣传活动以获得雇员、经营者以及公众的认可，这可能是非常有效的。 7.3 体制改革阶段 由于体制改革需要花费很长时间，建议在整个过程的前期起动体制改革。这将包括下 列行动： ƒ 创建计划和采购管理部门。当所要求的规划技能存在于现有的国有运营公司范围之 内时，该公司应分立成两个部分――规划/采购单位以及许多独立核算运营单位。 （如下）所有补贴支付在开始时均应由规划和采购单位承担。 ƒ 国有企业重组，需要时可进行私有化。如果国有企业为大型企业，则可分立成小的 独立运营单位，作为利润中心。现存补贴的分配应分立成具体的线路或服务补贴， 包括在规划单位和运营单位协商的合同之中。如果打算最终将国有部门经营者进行 股份制改造，则需要给出相应的通知。而且，仅仅发出通知是不够的，还需要组织 包括员工等在内的特殊动员活动。国有利润中心单位应转化成为在当前的公司立法 下能够宣告破产的商业公司，且禁止其主管部门给与其任何直接的赤字补贴。列举 具体的例子会有帮助。 34 ƒ 合法化/鼓励组建运营者协会。如果存在分散的私营部门，应通知所有的运营者 （参看前文）有关已提出的改革方案以及他们未来可能参加的方法。根据合同，对 于有最低数量车辆要求的、基于线路或区域合同的系统，应向运营者提供有关组建 便于竞争的运营者协会或公司的可能性，并指导运营者组建合格协会的合法形式和 程序。举一个具体的例子会有帮助。 7.4 制度设计阶段 在采用特许经营之前，有必要确保安排是可管理的并给予参加竞争性招标者以效率方 面的适当的激励。这需要采取如下行动： ƒ 设计招标和合同文件。规划和采购部门，公共交通管理部门应设计招标邀请函并草 拟合同文件。中心应提供带草稿文件副本的手册。 ƒ 线网设计。必须决定由谁负责网络设计。在基于线路特许经营的情况下，这应由管 理部门负责。在基于区域或体系的合同的情况下，网络设计可任由管理部门或被特 许的经营者承担。在后一种情况下，合同中的大的参数需由管理部门规定（线路密 度、总服务能力、可使用时间等）。 ƒ 体系的财政规划。管理部门需要制定规程，以估算不同级别服务和票价的财政需 求，且能与自身的财政能力相联系。 7.5 运营阶段 对于运营阶段，可能也有必要制定一个差异化时间表，且应将私营部门和公共部门现 有的属性和能力考虑在内。 ƒ 试验性招标/过渡阶段。应在那些最能吸引有效竞争性投标项目的基础上初步选择 供招标的特许经营权或系列特许经营权。 ƒ 过渡阶段。在过渡时期，应允许公共部门重组并发展，以适应更为商业化的环境， 而私营部门则需习惯于在更为规范的方式下提供服务。因此在开始阶段，应与公共 部门协商签订提供传统核心服务的合同，而该核心服务将逐渐公开进行竞争性招 标；而私营部门则在合同基础上，立即拥有相应的权利和义务。在原始国有经营者 仍通过协商合同经营的时期，需要赋予独立的审计员审计国有企业标书的权利，以 确保国有企业未在协商合同下享受交叉补贴。 ƒ 全面实施竞争性招标。需要制定将协商合同逐渐转变成竞争性招标合同的转换进度 日程表，对私有经营者同时也对公共经营者开放。对于大城市来说，假定合同期为 五年，每年有 20％的合同可能拿出来进行竞争性招标，从而在六年内完成竞争性 招标的引入。原协商合同条款在制定时应规定允许这种情况的发生（即一年期为 20％，两年期的为 20％等）。 在过渡时期，应建立规划机构，并为两个部门制定综合时间表、票费结构以及运营规 则。最终，无论以何种方式消除他们之间的结构差异，他们将被纳入一个共同的竞争性投 标体系之中。 35 7.6 审查阶段 在新体制运行一段时间（5－10 年）后，可能需要对其效用进行法定审查。制定这一 初步法定条款将方便市长进行审查，从而避免让人们认为对该体制进行审查是由于管理不 善无法令人满意。 36 附录 1. 要求在特许经营机制中发展的功能 1. 管理与运营分开 对于有意竞争特许经营权的私营部门，尤其是当他们确信无法与享有优惠待遇的公共 部门代理机构进行竞争时，需要让他们相信他们会得到公平地对待。这样，即使国有企业 仍作为服务提供商的一部分，市政管理部门的规划和采购功能（PTA/PTE －如下）需要从 市政所有或国有公司的运营功能中明确地独立出来。 常常出现的情况是，服务规划和制度设计的必要职能都在公共部门运营代理机构范围 内（公交总公司）。此种情况下，需要将其转变成独立的机构，在公平竞争的基础上负责 采购服务，而无需给予公共部门经营者以优先权。 如果仍然维持公有制的企业也参与根据协商合同获得直接补贴的活动，他们就可能使 用从协商合同中获得的利益不公正地赢得招标合同。防止此类事件的发生有很多方法。如 在伦敦，可建立其标书的独立审计程序，以确保公有制公司不会使用交叉补贴来支持其在 竞争市场上的活动。但在权势的影响或可能腐败的环境中，私营投标人将有可能不相信此 种保护，因此不愿意浪费精力来投标。因此，最好首先就列出相当比例的不允许公有制公 司投标的线路，同时保留余下的线路给公有制公司签定协商合同。一旦建立投标机制，可 增加投标部分的比例，并允许公有制公司参与投标。公司宣称用以支持其协商线路的必要 的成本则作为其投标线路标书的“事实基准”。这在许多国家，如英国和瑞典都取得了成 功，但要求对不同的职能具有清楚明确的区分和定义。 2. 网络规划 网络规划和定义很重要，原因有二： ƒ 设立服务的总体需求模式，以确保提供的服务确实满足乘客需求模式。 ƒ 为保证最有效地利用资源，以满足乘客需求模式。 ƒ 为了定义某一具体服务合同的背景，以消除投标人之间有关合同潜在收益性的不确 定性。没有这样的限定性基础，私有经营者不会愿意做出长期的供应承诺。 不幸的是，许多城市没有这样的技术专家对网络有效地进行重新设计。而在那些拥有 这些技能的地方，它们往往掌握在少有重新设计动机的传统国有企业中。因此，重视网络 重新设计将是改革流程的第一个重要部分。 网络规划作用的分配可根据特许经营权的属性而变化。 ƒ 当特许经营管理部门发放个别线路的特许经营权时，必须从总体网络规划出发。这 种情况下，线路规划功能由管理部门负责且必须具有相应的技巧。需求模式随着时 间而变化，线路网络也将需要相应的变化。 ƒ 如果整个体系或者体系的相当大一部分被特许经营，可能就需要经营者承担网络规 划的责任。在那些情况下，管理部门应在覆盖面和频次方面设置一些最低要求，并 且尽可能在合同中包含一些增加提供服务或保证客运量的激励机制。 37 3. 单个特许经营服务定义 定义服务的方法常常是根据其服务的要点而定的。可允许一些商业主动因素，通过允 许投标人建议主要乘车点之间的详细路线，以提高客运量，并且尽可能地利用一些道路上 操作条件优于其他道路的优势。尤其在净成本特许经营的情况下，经营者不可能选择抛弃 潜在乘客的路线。 管理此类灵活方案的主要困难是经营者可能希望在基本的路线上做相应的变化以接收 乘客，而这些乘客本来可有其他选择。 4. 质量规范 竞争性特许经营体制的主要危险之一就是，保持低成本的压力可能导致无法对车辆的 充分保养或更换。事实表明，英国管理改革早期的成本削减的一部分是来自延期的更换费 用，既服务于无管制的市场，又保持市场招标部分的较低投标价格。这个问题的解释办法 既可以通过对车辆质量进行严格管理，而不管其年限，也可以对运营商的单个车辆或车队 规定最高使用年限。 净成本合同能够刺激经营者改善服务质量，因为它可能增加决定其利润的客运量和收 入。相反，总成本合同无法刺激经营者改善质量，因为经营者的收入仅取决于是否满足合 同条款。由此，合同通常会规定车辆的正点情况、车辆年限和状况，这些方面是可监控并 强制执行的。 另一个可选方法（尤其对于总成本合同）是在合同项下采用财政刺激来改善质量。质 量激励方面有如下范例： ƒ 在瑞典斯德哥尔摩，有独立的公司检查站台和车辆的清洁卫生。在最高协议价格的 基础上提供奖金对取得的成绩进行奖赏。 ƒ 在瑞典 Sodertalje，客户调查决定服务质量，并基于此计算奖金。 5. 定义合同义务 特许经营权合同强制要求管理部门和被特许经营方承担相应的义务。运输管理部门需 要监控经营者任何不遵守合同却反而受益的合同方面。这些义务包括： ƒ 有义务提供与两种合同相关、且在总成本合同中容易被忽略的服务的具体数量。 ƒ 总成本合同经营者有义务代表特许方征收收入，并及时将全部款项转交给管理部 门。 ƒ 有义务达到规定的服务质量，如车辆年限、清洁卫生、正点情况等。 ƒ 有义务及时提供相关信息。 合同中也规定了作为特许方的管理部门的义务，即： ƒ 及时支付合同总额 ƒ 按合同规定，定期更改票费或合同付款 ƒ 无补偿的情况下，不得发放可影响现有特许经营的、新的特许经营权 38 ƒ 保护加盟方不受非法或未授权经营者侵害其特许经营权。 ƒ 保证交通管理措施的到位和基础设施的可利用性。 不同类型的特许经营体系，其具体的义务的意义有所不同。例如，从作为特许方的管 理部门的观点出发，当经营者无法从所有乘客收得收入时，总成本合同就会产生问题。因 此，这些必须受到仔细的监控。总成本合同的弱点是可能无法提供协议规定的全部服务， 而净成本合同的弱点是有倾向在盈利最差的时间表上都不能提高足够的服务。 相反，从经营者的角度看，净成本合同的一个特别脆弱的地方是无法调节票费以抵消 通货膨胀，和引入新服务（它可以从其特许经营权中提取交通量）。因此，他们希望对那 些条件进行适当的规定、监控并强制执行。 通过调度员和检查人员的报告或使用车辆自动定位（AVL）装置，可对服务可靠性和 正点情况进行人工或电子监控。经营车队越大，经营者数量越多，则越有可能证明 AVL 的 初始资本费用的正当性。如果使用 AVL，在任何特许经营权合同中都必须有这样一个条 件，即所运营的车辆都应进行恰当地装配这一装置。通常由管理部门提供该设备。经营者 行为也可通过乘客向 UPTA 所作的投诉以及乘客服务质量调查进行监控。 6. 一般监控和强制执行要求 在特许经营体制下，有必要做出监控和强制执行方面的安排，其目的是为了通过保护 特许方和被特许方的合法权益，从而保证体制的完整性。 特许方需要如下方面的保护： ƒ 合同规定的服务水平和质量 ƒ 票费收入的妥善征收和上缴（仅对总成本合同体制而言） ƒ 投标人潜在的串通行为 ƒ 提供服务的安全和环境影响 被特许方需要如下方面的保护： ƒ 由无营业执照者引起的不公平竞争行为 ƒ 客户管理部门的不公平行为 7. 对特许经营管理部门的保护 7.1 服务数量 通常，特许经营权合同会对经营的线路、频次以及时间表做出规定。由于在不经营合 同的全部服务可产生收益率的情况下，尤其在总成本合同的情况下，管理部门采取适当的 方法检查车辆的实际出勤显得尤为重要。这可以结合下列方法进行： ƒ 自我报告。多数管理部门要求经营者提供并保存完整的服务记录，并上交给管理部 门，对管理部门公开。 39 ƒ 随机路边检查。这包括对所提供的服务以及准时性的人工检查。在大多数人工检查 制度中，保证监控活动取样的科学性极为重要。 ƒ AVL。这可以对服务进行更全面的实时监控，必要时可用于实时控制和调整。 7.2 服务质量 为了以下目的，有必要对服务质量进行量化： ƒ 为提升质量实施财政激励机制。除了规定票费和服务的数量，合同通常还规定服务 质量的最低标准。可通过对优秀的表现进行奖励或对低于目标的表现进行惩罚来强 制执行标准。 ƒ 启动干预和行动。设置重要绩效指标的目标值或临界值，如果经营者无法达到该目 标，就需要进行干预，使得这些数值回到可接受的范围。 ƒ 决定是否对经营者进行制裁（如取消其线路）。在一些城市，“不可接受”的绩效 可启动对经营者的制裁。制裁形式有罚款、不再续签合同、终止合同或剥夺进一步 进入市场的资格。 ƒ 通知公众。可以公布绩效评估（尤其是那些与客户满意度相关的）以通知交通服务 的用户和赞助者，从而给经营者施加压力。 ƒ 顾客宪章补偿。一些城市制定了顾客宪章或保证书，如果经营者没能满足最低的服 务标准，则必须向顾客做出相应的补偿。 ƒ 制定内部评估和持续改善的基准。经营者可将绩效考核用作衡量自身效力和效率的 标准，并以此作为持续改善的基础（参看表 8.1）。 可靠性是许多特许经营安排中衡量的主要质量特征。常常根据取消服务的百分比来计 算。多数特许经营合同中有条款规定可接受的（无惩罚）取消服务的最大限度，以及在此 临界值上服务损失的惩罚范围。 准点性是通常情况下监控的第二个特征，即使经营者可能没有晚点的系统性动机。记 录和评论准点性记录仍然很重要，因为总是晚点可能表明线路或时间表需要修订，从而需 要制定更为实际的时间表。准点到达的比例或每个周期中晚点的累计数是最常见的衡量方 法。通常允许计算准时有一定的灵活性（也许早到不超过一两分钟或晚点不超过五分 钟）。很少使用正式的惩罚等级来惩罚巴士晚点，因为大多数晚点是由于经营者无法控制 的交通堵塞造成的。 在合同中，应规定质量的其他许多方面，包括员工态度、信息服务质量、车站和公交 站台的舒适度和清洁卫生、乘客舒适度、顾客关心度、安全以及环境可接受性。为了使这 些条件对行为发生影响，就必须对它们进行监控，并最好与标准进行比较，未达标者要 罚，超过标准的则给予奖励。例如，在哥本哈根，用于采购特许经营服务的部分基金被用 于支付给经营者的奖金，奖金的发放以乘客调查为基础。 7.3 收入的收取和保护 当相当多的乘客享受某种形式的票价优惠的情况下，从应支付的票费的乘客那里收费 常常很困难。当车辆过于拥挤时则更难且没有标准方法来对有效优惠票进行鉴别的。将公 共交通置于更为可行的商业基础上的第一步是加强票费征收的方法。 40 有以下几种方法可以争取确保这一点： ƒ 更多地依赖在车下售票。为了能使这种做法可行，而且无需完全消除个别用户在车 上买票的可能性，许多国家给予车下售票相当大的折扣（或在车上售票时加收一部 分费用）。采用车下售票以加快登车速度可能需要安装车票确认设备。 ƒ 驾驶员控制登车。在英国许多城市，登车时需要经过驾驶员，由驾驶员检查/发放 车票。 ƒ 在莫斯科的 Zeloningrad，登车控制的全部机械化，外加相对复杂的车票发放和确 认设备已证明是非常成功的。 在净成本招标安排的情况下，如果是单程车票，没有必要规定任何特定的票费征收机 制。经营者具有征收票费的强大动机，事实上最好的投标来自那些自信能征收到收入的经 营者。 在净成本招标的情况下，管理部门需要了解客运量，以便了解影响其它招标邀请的总 趋势、并特别要掌握数据，从而使重新投标有效（所有潜在投标人均有相同的机会获得数 据并使当前运营商的优势减少到最小）。只要有必须在经营者之间进行分配的车下收入， 就有可能需要特许经营管理部门介入有关巴士客运量的信息。这在以下的情况下会出现： 系统范围内多个运营商收票，或对运载优惠票乘客或免票乘客进行补偿。 收集此类信息有各种不同的方法： ƒ 通过电子方法。如果任何有权获得优惠票价的乘客只能通过使用电子“智能卡”获 得该票价，那么就可通过车上装置记录不同类别的乘客使用具体车辆的具体服务的 数量。若乘客和工作人员串谋多次刷卡以增加经营者的收入，此时这种方法将受到 影响。虽然逻辑检查以减少欺诈的方法通常非常直接，而保证所有用户（尤其是持 有季票的乘客）确认了其车票则更为困难。因此，需要“便衣”检查员随时检查系 统中出现的此类欺诈，或通过一段时间载客量的查看比较进行检查。 ƒ 通过载客量调查。这要求特许经营管理部门承担对所有经营者车辆的载客量进行系 统性调查，以作为分配车下收入的基础。 在总成本合同情况下，车上征收到的任何收入必须记录在案，并且立即转交给特许经 营管理部门。这需要绝对安全的收入征收和记录系统以及适当的转帐系统。在成功运行总 成本合同体制的城市，大部分都要求经营者使用指定类型的售票和收入征收系统。例如在 伦敦，所有经营者都必须且只能使用 TfL 提供的设备，这些设备用电子方式记录所有车票 销售情况并将现金放在保险箱里。甚至这类系统仍需要采用隐形检查以弥补不足。 7.4 避免特许经营竞争中的串通现象 只有存在真正独立的投标人，竞争才能起作用。如果潜在投标人的数量有限，或投标 人之间关系密切（如在同一贸易协会中），他们则可能串通起来抬高合同价格。这是违反 反垄断法的，但却很难发现和阻止。制止此类事件发生可采取如下步骤： ƒ 加强实施反垄断法 ƒ 保密密封信封，招标程序 41 ƒ 小合同包，鼓励小型和新投标人（尽管小合同包只能对小部分工作起到真正作用； 因为缺乏乘客利益和/或配合问题，将合理的线路分解成若干部分并不合适）。 ƒ 采用公共部门的基准。斯德哥尔摩和伦敦管理部门均决定将持续的内部运营作为最 后的基准或经营者的最后凭借。如果对其允许的操作范围有清晰的限制（市场的 5 ％－10％），这将不会对竞争造成严重破坏。如果其成本远远高于外部经营者的成 本，这表明可将成本降低或取消；如果其成本（完全分配）远远低于外部经营者的 成本，则说明那么市场并不完善。 7.5 对安全和环境的保护措施 在竞争性招标体制内保护公共安全以及保护环境不受公共交通影响的目标可通过一般 安全和环境监控以及认真设计和执行合同来实现。 合同可规定车辆的一般规格（如低地板、燃料类型、发动机类型等），但不需要具体 到排除相似性能的车辆。采购机构需承担的责任就是确保提供的物品与合同规定的相同。 公交车辆也应像任何其他车辆一样符合国家安全和环境标准。交通法应规定车辆始终 保持安全适于上路行驶的状态。在环境领域，排放控制法规同样适用于公交车辆。在大多 数国家，有专门的机构（尽管有时把执行承包给了私营部门）负责车辆安全和环境检查。 这应是国家管理当局的责任并完全与合同实施程序分开。对公交运营所作的唯一妥协是允 许在管理机构的监督下在经营者的场地里对车辆进行检查，经营者在其场地中有做此类检 查的全套设备。 这并不排除特许经营管理部门在标准实施中保留特一部分特殊利益，因为这在任何经 营者失败的情况下几乎不可避免地存在着。至少应给管理部门提供全国测试的绩效记录。 然后招标管理部门需要判断标准测试是否满足其安全责任。 8. 保护被特许方 只有当私有经营者确定他们所同意的运营条件不会随意或单方面地被管理部门的行为 或其他经营者的后来行为所更改从而影响他们自身的收益时，他们才愿意与管理部门签署 合同。因此，需要将下列保护方式写进特许经营安排中。 8.1 防止“无照运营者” 竞争性招标特许经营机制的有效运行是基于售卖一段有限时段内的垄断权利。尤其在 净成本合同的情况下，经营者的特许经营权是否有效主要取决于管理部门执行垄断权利的 能力，防止“无照运经者”夺走客运量和收入。为有效防止此类情况的发生，需要对无照 运营者进行系统的线路监控并严格执法。 监控可以是特许经营者和管理部门联合开展的活动。如果特许经营者有权要求赔偿被 查到的和向管理部门报告的仍在继续的无照运营，那么双方均有强制执行线路垄断权的强 大动机。在俄罗斯，该权利的需要在地方确立，并需要当地反垄断部门的配合。 虽然强制实施最终是法院的事情，但是在特许经营管理部门能力范围内应具备有效且 可靠的措施。有可能一个无照运营者所使用的车辆是在特许经营管理部门注册的用于其他 目的的车辆（如：接送学生或在其他地区运营）。把吊销营业执照作为对无照运营的一种 惩罚将是非常具有威慑力的。 42 8.2 防止实际掠夺 掠夺可定义为阻止竞争者的攻击行为。这种现象最有可能发生在自由进入的市场中， 但也可发生在有重叠的现象的净成本合同特许经营上。可出现的形式有多种，包括： ƒ “追逐”，抢在竞争者车辆前面，这相当危险。 ƒ “淹没”竞争者，通过在竞争者车辆前后安插车辆以尽可能防止竞争者接近乘客。 ƒ “封堵”，这是“淹没”的极端形式，在此种情况下，竞争者车辆无法离开站台。 ƒ 暴力威胁或实际的人身暴力“胁迫”竞争者车辆工作人员。 有趣的是，在总成本招标机制下则存在相反的掠夺危险。驾驶员会故意“尾随”另一 个经营者，从而减少其工作量。 8.3 防止掠夺性投标 普遍的看法是投标人不愿意签署中期或长期净成本合同，因为这些合同无利可图，也 不愿意以低于成本的价格签署总成本合同。但是在某些情况下，该行为可能会有利可图。 特别是正处于合同期的大型经营者，他们愿意提供低于新成员投标的合同价格以阻止新成 员的加入，营造如此的名声符合他们的利益。这在基于赤字补贴或协商合同（与竞争性招 标相反）继续提供某些服务的情况下尤其容易发生。在这些情况下，经营者可利用受保护 市场的收入保障优势资助其在竞争市场上的活动，从而阻止竞争。 至少在特许经营机制引入的早期，有可能甚至长时期内存在公共部门和私营部门经营 者之间的竞争。此种情况下，制定有效的竞争体制尤为重要，使得公共部门和私营部门经 营者之间的竞争条件相对公平。这可能要求： ƒ 单回合不公开投标。这将让大型现有经营者者很难了解在什么地方什么时候易受竞 争影响，从而防止他做出掠夺反应。因此建议在公交特许经营中，不要使用失败者 修改标书后可进行第二回合的投标的“最好和最后方案”安排。 ƒ 制定禁止“低价（低于成本）出价”的法律规定，这涉及到需要定义的成本的范围 以及有关成本的信息来源。 ƒ 审核标书，这需要由有声望的外部审计员来完成。 9. 监控技术 可采用若干监控技术和程序以确保合同条款得到恰当履行。许多这些技术和程序已经 作为国有企业垄断运营内部控制的习惯做法。 许多国家使用总站调度来确保运营规则有序，这是所有国家的国有公交系统中长期以 来采用的做法。在俄罗斯的一些城市，如在其他国家（吉尔吉斯斯坦）一样，也使用调度 来控制从总站发出的私营部门的车辆。虽然需要有一定的制定来确保车辆按时刻表运营， 但这并不意味着车辆调度一定要继续作为一种公共部门的活动。经营者应负责采用最为有 效的方法，确保按照时刻表运行，并对未能按时刻表运营处以罚款。在某些情况下，线路 运营分别由许多经营者承担，私营经营者集团已经确定他们了自身的调度安排，以便在独 立的经营者之间公平地占有市场。 43 沿途检查很常见，即使车辆准时出发，但由于道路堵塞，他们仍可能背离时刻表。流 动检查人员可检查车辆是否准时以及其载客情况。在特许经营机制下，流动检查人员则可 作一种为监控服务各方面情况的手段。 车上检查常用于检查所有乘客是否持有有效车票。在特许经营的情况下将会继续采用 这种方式，虽然在净成本合同情况下可能是经营者对此更有兴趣，而在总成本合同情况下 则是发放特许经营权的管理部门对此兴趣更大，。有可能一个全城范围的机构（公有或私 有），可以带来规模经济、较大的独立性以及匿名性，从而改善检查体制。这种方法可能 有价值，尤其当存在许多规模小的经营者时，但需注意确保其不会变成过于膨胀的服务。 车辆自动定位系统(AVL) ：许多城市采用车辆自动定位系统对 UPT 运行进行控制。更 为传统的“面向社会”的城市更愿意通过技术解决方案，如 AVL 来处理 UPT 问题。其中的 意义似乎表明，AVL 系统适合于大型官僚运营组织，但不适合拥有许多经营者（包括许多 小规模经营者）的更加市场化的情况。情况也并不是非得如此。现代 AVL 系统也可用来帮 助完成提供服务的监督任务，在总成本合同情况下尤其有必要对提供的服务进行监督。这 样就需要由采购管理部门承担中央监控设备的费用，且所有特许经营车辆必须配备必要的 车上设备，费用可由经营者自行承担或由管理部门承担。如果采用了这样的系统，如果经 营者希望对其车辆进行实时控制，也应该允许他们使用该系统。在伦敦，经营者已经可以 使用该设备。 乘客调查：乘客调查特别用于获取对所提供服务的反馈态度。例如，在澳大利亚墨尔 本，巴士旅客的顾客满意度通过每月八个方面的电话调查来衡量，并集中产生季度报告。 顾客满意度调查的结果都予以公布，但不用于决定报酬或奖金/惩罚。此外，还要对一个 被称之为“乘客加权分钟”的衍生参数进行计算，以便更好地反映高峰时段和/或满载车 辆的延误情况。然后该测量结果则用于计算对经营者的奖赏或惩罚。 10. 合同履行 绩效差表明需要采取行动加以纠正，以保证经营者按质按量地提供合同规定的服务。 最好的方法是制定一组增强的程序，可在另双方愉快和相互尊重的方式下解决问题，只有 当经营者很明显不愿意或无法纠正极其严重的缺陷时，才能采取终止合同的警告和威胁。 最简单的工具是经营者所作的自我报告。报告可以采用特别的结构从而能够明确显示 出与规定产出和质量相比偏差在什么地方，且需要由经营者的首席执行官签字。对此，还 可以通过以下方式提供进一步的支持：一种是奖赏/惩罚机制，另一种是每月向运营商提 供付款报告，其中明确地列出减少的款项和造成减少的原因。这可以使高层管理人员意识 到不足，而且一个好的经营者则应明白他需要在人家提出来之前采取纠正行动。 另外一个有效的避免对峙的工具则是交通当局与经营者之间的、定期的服务与绩效考 核会议。会议可以很简短，用以审核目前经营者承包的所有线路上的绩效并检查所有相关 报告和监控。这将再次提醒运营公司高层管理人员注意其不足之处，有时能让他们认识到 之前没有完全意识到的事情。同样地，这将给经营者解释相关情况（如道路封锁、预料之 外的需求或状况）的机会，并发现运营服务中的问题（如在十字路口和街道上的延误、总 站或车站的问题）。可将问题记录在案并在下一次会议时进行跟进。 44 如果经营者没有采取有效的行动，那么交通当局可写信给经营者表示关注，并且要求 他们采取纠正行动；或可要求召开具体的会议审核问题的领域。在此层面上，客户和供应 商之间的关系仍然是积极良好的，只是向供应商表明，客户期望他采取的行动。大多数供 应商在这一层面上会严肃认真地对待，并努力纠正现状以重新获得客户的信任。在此层面 上，也允许供应商向客户说明问题所在（如缺乏熟练的劳动力、现金流转问题、异常的设 备故障或事故）以寻求客户的理解并给予一定的时间来改善其表现。好的经营者值得留 住，如果交通当局有信心在合同期的剩余时间内仍能获得较好的绩效，它应该愿意花一段 时间解决问题。 正式警告和终止威胁阶段应该是最后手段。事实上，这是客户与供应商合作关系的瓦 解。交通局当需要确定合同允许采取类似行动，并且应按照正确的程序步骤执行。如果在 供应商不愿就范的情况下发出的威胁不能或无法实施，发出威胁就是没有任何意义的。。 这表明交通当局必须准备去寻找该服务的可替代供应商并处理交接工作。不应低估更换供 应商带来的成本和造成的混乱。 11. 终止合同和续签合同 作为最后手段，管理部门必须有权在被特许方不作为的情况下终止合同。为便于终止 行为的进行，招标邀请以及合同文件都必须规定在何种情况下允许终止合同。这可以是长 期无法提供服务，违反技术标准或路上违法行为。 许多国家都规定可以续签的合同而无需再次投标。初期的五年合同的续签在没有再次 投标的情况下通常都不超过两年或三年。这样，就能避免发生重新招标的费用，同时好的 被特许方得到了奖赏。但是，由于没有重新签合同，竞争压力有可能消失。一个调节这些 矛盾作用的方法是在初始合同达到满意绩效的基础之上，并在对合同价格进行某些实际下 调的基础上，允许合同无需再次协定而续签。在伦敦，下降的幅度设定为 5％。此种安排 的主要要求是所要求的降价幅度必须能给予经营者有效的压力以提高其在任何初始合同期 内的效率。 45 附录 2 客运功能组织的选择 1. 管理客运政策――客运管理部门和行政部门 理想的情况下，客运管理部门（PTA）涉及的领域应包括城市内空间相互作用的有效 地理区域，以便城市内的大量日常活动处在 PTA 的监控范围之内。如果在同一个大城市内 存在几个邻近的管理部门，如在珠江和长江三角洲地区，有必要建立一个特殊目的的管理 部门协调整个大都市的交通发展。因此，PTA 的体制形式取决于当地政府的结构。当大都 市内仅存在一个单一的市辖区，它则应作为市政府的一个机构（局/委员会），满足 PTA 的要求。 有关所需网络的整体大小与结构的决定将不可避免地带有强烈的政治色彩，而精确的 路线设置细节及由谁来运营这些线路的决定则通常与政治无关。有必要将合同的细节与政 治流程分开，以便增加采购流程的专业性，并产生对特许经营权竞争之商业属性的信任。 这需要创建一个与政治控制分离的特许机构，但同时又应作为采购当局的代理机构。该机 构可与政治当局签订履行协议或在管理合同的基础上承包出去。而且，竞争性采购机制的 管理本身则是一项繁重的管理任务。因此，根据许多国家的经验得出，很显然需要一个专 业的管理机构代表市政府执行服务采购。在英国该机构被称作旅客运输执委会（PTE）。 在中国，与其最相近的机构则是公交管理局，过去仅负责发放许可和收取票费，而现在逐 渐负责规划（此前由公交集团公司负责）和特许经营。 2. 整合城市交通战略――交通战略当局 由于公共交通需要放在城市的整个土地使用和交通计划宽广的背景条件之下，某些城 市创建了一个高级战略主体（常常被称为交通战略当局 STA），将所有交通功能集成为一 个独立的管理完善的且集中的战略，与城市的整体发展目标一致。STA 应负责许多职能， 包括： ƒ 制定陆路交通政策 ƒ 制定交通计划，为各种不同交通方式开展政策协调 ƒ 交通基础设施投资 ƒ 交通管理和安全 ƒ 陆路交通的财政规划 ƒ 公交交通服务采购战略 在单一都会区如新加坡，这个管理部门直接对都会政府负责。而在涉及多个管辖区的 情况下，STA 最好为独立的法律实体，由市当局代表组成的管理机构进行管理和战略控 制。例如，美国大多数都会区都有都市规划组织协会（MPOs），作为市、县、州和联邦当 局共同作出交通决定的论坛。 在中国的许多城市，整体交通规划和土地使用规划由规划局进行。但好像没有机构负 责整合交通规划、预算和管理，而且在交通规划和土地使用规划之间没有实现真正的技术 一体化。因此，有必要重新考虑现存规划局的角色和责任，以使其扩展成为有效的战略管 理部门。 46 3. 可选择的结构安排 在公交服务采用竞争性招标的欧洲国家，PTA 当局有几种不同的模式。 ƒ 在伦敦，伦敦交通局（TfL）是一个法律的实体，对市长负责并负责为伦敦提供综 合的可持续的交通战略。市长拥有关键的战略权力，而 TfL 负责运行。TfL 采购并 管理但并不直接运营大多数公交服务；现在它还经营地铁服务；管理战略公路网 络；负责整个伦敦的交通控制；并管理出租车。市长根据 TfL 的意见确定公交、 地铁和出租车票费并决定可提供给获取招标服务的金额。他通过从中央政府拨款、 地方税收以及最新引入的道路收费方案中获得资金。 ƒ 在英国其他的都市地区也有一个 PTA，由来自选举人地区平行管理部门的议员组 成，并由 PTE 提供服务。PTA 的战略权力小于 TfL，仅限于公交管理。在商业基 础上进入公交行业没有限制，但 PTA/PTE 可与经营者签订合同以补充商业网络。 PTE 同时也是该地区城市铁路服务的采购者。PTE 与高速公路当局以及地区议会密 切配合，负责提供公交专线以及其他的优先措施。 ƒ 在德国大多数的大城市里，有一个“交通联合会”（等同于 PTA），由地方当 局、地区和州共同拥有，它们都参与城市交通的融资和管理。交通联合会规划服 务，确定票价和时刻表以及市场服务，协调不同交通方式之间的票费整合并从私有 部门运营商那里采购公交服务。与英国都会区一样，地方当局负责道路和交通管 理。 在哥本哈根，公交的责任最近从独立的法律实体（哥本哈根交通局，HT）转移给了大 哥本哈根当局的交通部门（HUR）负责。HUR 决定票费和时刻表，以及设定质量、服务以及 车辆设计的标准。服务的采购是在总成本的基础上通过竞争性投标进行的。目前一共有十 家供应商。 47