Abril de 2010 Nota número 33 Una mirada al universo de la ayuda | Lars Johannes, Luisa Mimmi y Yogita Mumssen en función de los resultados (OBA) E n vista de que los mecanismos tradicionales de subsidio público no siempre han tenido los resultados previstos, los expertos en desarrollo están muy conscientes de la necesidad de encontrar formas más eficaces de mejorar las condiciones de vida de los pobres. La ayuda en función de los resultados (OBA, por su sigla en inglés) es un instrumento basado en los resultados que se está utilizando para mejorar la prestación de servicios sociales y de infraestructura básicos a los pobres, a menudo a través de alianzas público-privadas. En esta nota se presenta un panorama general del uso y los resultados de la OBA, basado en un estudio del Banco Mundial titulado "Output-Based Aid: Lessons Learned and Best Practices" (Ayuda en función de los resultados: Lecciones y mejores prácticas) (Mumssen, Johannes y Kumar, 2010). Fotografía gentileza del Banco Mundial ¿Qué es la ayuda en función impacto previsto, hasta donde ello sea contractualmente factible. de los resultados? Por ejemplo, un resultado puede ser la correcta instalación de una conexión domiciliaria a la red eléctrica. En algunos casos, un resultado podría incluir también un período determinado La ayuda en función de los resultados (OBA) es un mecanismo de suministro de electricidad, del que quede constancia en las que se está utilizando cada vez más para prestar servicios facturas y comprobantes de pago. sociales y de infraestructura básicos a los pobres. El concepto Además, la OBA vincula el desembolso de recursos públicos fue introducido en el Grupo del Banco Mundial (GBM) en 2002 en la forma de subsidios al logro de resultados claramente a través de la Estrategia de Desarrollo del Sector Privado y, más especificados que contribuyan directamente a mejorar el oficialmente, en enero de 2003. En esa época, el Departamento acceso a los servicios públicos. Ni los contratos por niveles de para el Desarrollo Internacional (DFID) del Reino Unido servicio ni los subsidios son conceptos nuevos. Sin embargo, creó la Asociación Mundial para la Ayuda en Función de en los programas de OBA los resultados suelen definirse los Resultados (GPOBA), que se puso en marcha como un más específicamente que los parámetros de referencia de los programa piloto administrado por el Banco Mundial para mecanismos tradicionales basados en el logro de resultados, probar el nuevo concepto. que en algunos casos pueden centrarse en los insumos. La OBA determina más específicamente los objetivos y beneficiarios ¿Cómo encuadra la OBA con otros de los subsidios ligando estos últimos a mecanismos basados mecanismos basados en los resultados? en el logro de resultados mediante la vinculación explícita del desembolso de los subsidios al logro de los resultados acordados. En el gráfico 1 se representan de manera general algunos La OBA abarca diversos mecanismos (o combinaciones de instrumentos que pueden clasificarse como métodos de estos), tales como los contratos por niveles de servicio (como financiamiento basado en los resultados (FBR), entre los que se en los proyectos de vialidad), o los sistemas de bonos o cupones cuenta la OBA. Una característica distintiva de la OBA es que los (especialmente en los sectores de salud y educación). Los bonos resultados se definen lo más cercanamente posible al resultado o o cupones, que se pagan ya sea a los usuarios o a los proveedores de servicios que compiten por los contratos, generalmente están vinculados a la prestación de servicios de atención de Lars Johannes es especialista en infraestructura y Luisa Mimmi es salud o educación a beneficiarios que se encuentran en una consultora de la Asociación Mundial para la Ayuda en Función de los situación de desventaja o residen en zonas subatendidas. En Resultados (GPOBA). Yogita Mumssen es economista superior en cambio, hay otros mecanismos de financiamiento basado en los infraestructura del Departamento de Finanzas, Economía y Desarrollo resultados, como las transferencias monetarias condicionadas, Urbano del Banco Mundial. y tal vez los sistemas de pago contra entrega, que no coinciden Apoyo a la prestación de servicios básicos en los países en desarrollo Gráfico 1. Mecanismos de financiamiento Gráfico 2. Volumen de subsidios en forma basado en los resultados de OBA (en US$) por sector y por región en el GBM a) Por región Cartera de proyectos de OBA del GBM por región Bonificaciones (Total: US$3500 millones) por desempeño OBA Asia meridional, 9% PCE Oriente Medio y Norte de África, 1% Financiamiento basado en los resultados CNS África, 33% TMC Asia oriental y el Pacífico, América Latina y 3% el Caribe, 52% Europa y TMC = transferencias monetarias condicionadas; Asia central, 2% PCE = pago contra entrega; b) Por sector OBA = ayuda en función de los resultados; CNS = contratos por niveles de servicio(por ejemplo, para proyectos viales) Cartera de proyectos de OBA del GBM por sector (Total: US$3500 millones) Fuente: Los autores Agua y Educación, saneamiento 5% con la definición de OBA. En el caso de las transferencias 5% Energía, monetarias condicionadas, a pesar de que estas están 6% vinculadas a metas específicas de desarrollo social, el diseño de los subsidios no incluye a los prestadores de servicios a través de contratos de cumplimiento obligatorio que Salud, 24% transfieran a estos una parte del riesgo de incumplimiento. Mayor uso de la OBA Telecomuni- caciones, El número de proyectos de OBA en el GBM prácticamente Transporte, 58% 2% se ha cuadruplicado, de aproximadamente 32 proyectos por un total de US$1500 millones en financiamiento1 en la época en que se introdujo oficialmente este instrumento, Fuente: Base de datos de la GPOBA en 2002­03, a alrededor de 131 proyectos, con un total de aproximadamente US$3500 millones en subsidios (sin incluir los subsidios por un monto de US$2800 millones financiados por los Gobiernos receptores). Véase el gráfico 22. (TIC), transporte y electricidad sin conexión a la red, y correspondían sobre todo a América Latina y el Caribe. La Son varios los factores que parecen contribuir a este mayoría de los proyectos de OBA del GBM se desarrollan aumento, por ejemplo: actualmente en África, en parte debido a los recientes programas piloto impulsados por la GPOBA, y en América · un mayor énfasis en los resultados y la rendición de Latina y el Caribe, región donde se iniciaron los primeros cuentas por parte de los donantes y los Gobiernos, proyectos piloto de OBA en casi todos los sectores. incluida la política de resultados del GBM; Pese a que la cartera de proyectos de OBA ha crecido · el reconocimiento explícito de que los programas de considerablemente, para poner en contexto este crecimiento, subsidios bien diseñados forman parte integral de cabe señalar que la OBA constituye solo una pequeña pro- toda estrategia de prestación de servicios sociales y de porción de la cartera del Banco Mundial (aproximadamente infraestructura a los pobres; 3% del total). El mayor porcentaje de proyectos de OBA fue · el reconocimiento de que para que las alianzas público- del 9,1% del volumen de financiamiento en el sector de TIC, privadas surtan efecto, se debe poner especial atención seguido del sector de salud (7,1%) y el de transporte (3,6%). a la prestación de servicios que beneficien a los pobres. Este porcentaje relativamente bajo obedece en parte a que el concepto de OBA aún no se ha incorporado plenamente Entre los proyectos identificados que no eran del Grupo en las actividades del GBM; sin embargo, también hay otros del Banco Mundial, la gran mayoría se concentraba en los factores que explican esta situación. Mientras que la cartera sectores de tecnología de la información y las comunicaciones de proyectos de OBA del GBM sólo incluye proyectos que Abril de 2010 Nota número 33 procuran aumentar el acceso de los hogares a los servicios programas de subsidios. Esos fondos impulsaron el desarrollo básicos, la cartera general incluye proyectos que financian de más de 40 proyectos, que en su mayoría se encuentran cuantiosas inversiones preliminares, amplios programas de en ejecución o en espera de que se firmen inminentemente reforma sectorial y actividades de análisis y asesoría. Además, los acuerdos de donación. Otros 11 proyectos han recibido según los datos obtenidos de la base de datos Business o recibirán financiamiento de la GPOBA para asistencia Warehouse del GBM, la cartera general del GBM comprende técnica. Desde entonces, nuevos donantes se han unido a la subsectores como minería, ferrocarriles, puertos o nutrición, GPOBA, entre ellos la Dirección General para la Cooperación en los cuales no se han identificado proyectos de OBA. Internacional de los Países Bajos, el Organismo Australiano de Cabe destacar también que la mayoría de los proyectos de Desarrollo Internacional, el Organismo Sueco de Cooperación OBA identificados en el sector de TIC se financian a través de para el Desarrollo Internacional, y la Corporación Financiera Fondos que promueven el Acceso Universal a los Servicios, Internacional (IFC). y cuyos recursos son movilizados por los gobiernos locales, En cierta medida, la GPOBA se ha concentrado en y no por donantes como el GBM. Por lo tanto, los fondos el diseño y desarrollo de programas de OBA en lugares correspondientes no coinciden con el total del financiamiento y sectores donde este concepto no ha sido probado del GBM destinado a proyectos de OBA (desde fines de extensamente: por ejemplo, en países clientes de la AIF y, en la década de 1990, pero principalmente desde 2001 y particular, en el sector del agua y saneamiento. Dos tercios 2002, 15 fondos operacionales establecidos en mercados de los proyectos de la GPOBA se desarrollan en países en desarrollo reunieron un total de aproximadamente clientes de la AIF y representan más de tres cuartas partes del US$6200 millones aportados por empresas operadoras). volumen de financiamiento aportado por dicha entidad. Financiamiento de la OBA Aplicaciones de los mecanismos de subsidio en el marco de la OBA El financiamiento para los programas de OBA ha provenido del Banco Mundial, la GPOBA y otros donantes, tales En los programas de OBA normalmente se aplican tres como el banco de fomento alemán KfW (Kreditanstalt für modalidades de subsidios basados en resultados: subsidios Wiederaufbau) y los propios Gobiernos, utilizando por por única vez, como aquellos para las conexiones a la red, ejemplo ingresos tributarios y subsidios cruzados con fondos subsidios de transición para el pago de tarifas, que van recaudados de los usuarios. El Banco Mundial es el mayor disminuyendo a medida que aumenta la contribución de los donante, con compromisos de más de US$3300 millones usuarios, o subsidios permanentes. El tipo de subsidio que para financiar subsidios destinados a 80 proyectos3. se elija dependerá de factores tales como la sostenibilidad de Muchos de los primeros proyectos se realizaron en América la fuente de financiamiento, la capacidad para administrar Latina y en los sectores de vialidad y TIC. Los programas el programa de subsidios, el tipo de servicio que se ha de desarrollados posteriormente en ambos sectores han subsidiar, y la medida en que el prestador del servicio está recogido las lecciones de esas experiencias (con diversos dispuesto y puede aceptar que le paguen más adelante. grados de éxito) y se han ampliado a otras regiones. El Los subsidios por única vez son la modalidad de OBA resultado es que actualmente existe un número considerable más utilizada y normalmente consisten en subsidios de programas en los sectores de vialidad y TIC en regiones de capital para acceder a un servicio. La mayoría de los tales como África al sur del Sahara. programas de OBA en los sectores de agua, energía y La magnitud de los proyectos en países que pueden recibir telecomunicaciones utilizan este tipo de subsidios para dar financiamiento del Banco Internacional de Reconstrucción acceso inicial a un servicio, en parte porque la OBA está y Fomento (BIRF) suele ser mayor que la de aquellos que se dirigida a los pobres y, de partida, ellos normalmente no realizan en países clientes de la Asociación Internacional de tienen conexión a las redes de servicios, por lo que muchas Fomento (AIF). El 29% de los proyectos situados en países veces no pueden beneficiarse de los subsidios permanentes ni clientes del BIRF representa más de la mitad de los subsidios los subsidios de transición para el pago de tarifas. en forma de OBA. Varios proyectos también han recibido Los subsidios de transición se pueden utilizar para cuantiosos subsidios complementarios de los Gobiernos financiar reformas de las tarifas de servicios; el subsidio se receptores, por un total de US$2800 millones. Casi ocho emplea para suplir la diferencia entre lo que se considera de cada 10 dólares de esos recursos complementarios que el usuario puede o está dispuesto a pagar y el nivel de provinieron de Gobiernos de países miembros del BIRF. La recuperación de costos de la tarifa (por ejemplo, el costo mayor parte de esos recursos públicos se ha destinado a los marginal a largo plazo). El subsidio se elimina gradualmente sectores de transporte y salud, que juntos representan el 88% después de un período determinado (por ejemplo, meses del financiamiento. Si se incluye el cofinanciamiento estatal, o años) a medida que aumenta la contribución del usuario la cartera total de subsidios en forma de OBA para proyectos (y posiblemente a medida que los niveles tarifarios requeridos del GBM es de alrededor de US$6000 millones4. para recuperar los costos disminuyen como resultado de las Los 51 proyectos restantes de la cartera del GBM han ganancias en eficiencia). recibido financiamiento de la GPOBA o se encuentran en el Los subsidios permanentes por lo general financian la proceso para recibir el financiamiento de dicha entidad. El prestación de servicios básicos u obras de mantenimiento propósito inicial de la GPOBA era ayudar en la preparación en proyectos de OBA en los sectores de vialidad, salud y de proyectos de OBA y documentar y difundir las lecciones educación. Los programas de OBA para el mantenimiento recogidas. En 2005, a través de una contribución adicional de caminos requieren subsidios durante toda la vida útil de del DFID, la GPOBA estuvo en condiciones de financiar la vía, los que a menudo se financian a través de fondos de vialidad. Para garantizar el acceso continuado de los pobres exigencias de una mayor responsabilidad y rendición de a servicios de atención de salud, a menudo los programas cuentas en el ámbito del desarrollo, es probable que la OBA de OBA canalizan subsidios continuamente a través de los adquiera más importancia como mecanismo para mejorar la prestadores de servicios sanitarios a medida que estos prestan prestación de servicios básicos a los pobres. Si bien la OBA los servicios contratados, tales como las consultas de control aún no se aplica de manera generalizada en las actividades de niño sano, durante un período determinado. del GBM, la institución está estudiando reformas de sus instrumentos de financiamiento para proyectos de inversión Primeras comprobaciones del éxito que podrían permitir un uso más amplio y eficaz de los de los proyectos de OBA instrumentos de financiamiento basado en los resultados. Además, en países como Filipinas y Uganda, la GPOBA está estudiando la posibilidad de aumentar la OBA en el sector del Los proyectos de OBA están arrojando resultados agua y saneamiento, aprovechando las enseñanzas y mejores satisfactorios: prácticas recogidas de los programas piloto en ejecución. Los expertos en desarrollo también pueden aprovechar los · Está previsto que los 89 proyectos sobre los cuales se resultados satisfactorios que han tenido los proyectos de dispone de datos beneficien a 61 millones de personas. OBA haciendo un seguimiento continuo de la cartera actual, · Hasta ahora, se ha comprobado que 17,4 millones de difundiendo las enseñanzas derivadas de las iniciativas de personas se han beneficiado de los proyectos de OBA. financiamiento basado en los resultados y recopilando los · Los proyectos ya terminados sobre los cuales se dispone resultados de las evaluaciones del impacto en curso. de información han beneficiado a un 16% más de personas de lo que estaba previsto. · Los proyectos de OBA en el sector de transporte Referencias terminados o en ejecución rehabilitarán y mantendrán 87 591 kilómetros de caminos. Mumssen, Yogita, Lars Johannes y Geeta Kumar. 2010. Output-Based Aid: Lessons Learned and Best Practices. En los resultados globales consignados en los Informes Washington, DC: Banco Mundial finales de ejecución que prepara el Banco Mundial, así como en los resultados de las evaluaciones del Grupo de Evaluación Independiente (IEG) del Banco, los proyectos de OBA sobre los que existe un Informe final de ejecución en el 1 En la época en que se introdujo el concepto de OBA a través momento del examen reciben, en promedio, una calificación de la Estrategia de Desarrollo del Sector Privado y se creó la más alta que los proyectos tradicionales. Los resultados son GPOBA, sólo se identificaron 22 proyectos de OBA por un total de similares en lo que respecta a la calidad de los proyectos aproximadamente US$100 millones; sin embargo, en investigaciones posteriores se han identificado otros 11 proyectos y un volumen desde las primeras etapas y la calidad de la supervisión de los considerablemente mayor de financiamiento en forma de OBA. proyectos evaluados por el IEG. En el caso de los proyectos 2 Las cifras corresponden a los proyectos identificados hasta el 30 de de OBA, la calidad desde las primeras etapas se considera septiembre de 2009. muy satisfactoria o satisfactoria en el 77% de los casos, y la 3 En este total no se incluyen los proyectos con subsidios o asistencia calidad de la supervisión se califica como muy satisfactoria o técnica otorgados por la GPOBA. satisfactoria en la totalidad de los casos. 4 En esta cantidad no se incluyen los aproximadamente US$6000 millones recaudados a través de los fondos de acceso Conclusión universal a servicios básicos señalados en el capítulo 3 del estudio de Mumssen, Johannes y Kumar, 2010. 5 No hay datos disponibles sobre el número de beneficiarios de La OBA, al igual que otros instrumentos de financiamiento proyectos de acceso a servicios públicos de toda una población basado en los resultados, procura aumentar la eficacia y cuyo uso no sea exclusivo. Tales proyectos corresponden del financiamiento público. A medida que aumentan las principalmente a los sectores de TIC y transporte. Acerca de OBApproaches OBApproaches es un foro en el que se analizan y difunden Los estudios de casos han sido seleccionados y presentados por los experiencias recientes e innovaciones relativas al apoyo a la prestación autores previo acuerdo con el equipo de dirección de GPOBA y no deben de servicios básicos para los pobres. La serie de artículos se centra en adjudicarse a los donantes de GPOBA, al Banco Mundial ni a ninguna el suministro de agua, energía, telecomunicaciones, transporte, salud otra organización afiliada. Las conclusiones aquí expuestas tampoco y educación en los países en desarrollo, en particular mediante la representan la política oficial de GPOBA, el Banco Mundial ni de los aplicación de enfoques basados en los resultados o el desempeño. países a los que representan. Para obtener más información, visite www.gpoba.org Asociación Mundial para la Ayuda en Función de los Resultados Asociación Mundial para la Ayuda en Función de los Resultados Apoyo a la prestación de servicios básicos en los países en desarrollo