35540 pproaches M a r s 2 0 0 5 N o t e N o . 0 5 L'aide basée sur les résultats Soutenir la prestation de services d'infrastructure à travers des subventions explicites et liées aux résultats L 'élargissement de l'accès à l'infrastructure et aux tant dans les pays industrialisés que dans les pays en déve- services sociaux de base est fondamental pour loppement s'est généralement faite sur la base des subven- réduire la pauvreté et atteindre les objectifs de déve- tions dites « implicites » et non explicites. Les mécanismes loppement pour le Millénaire (ODM). Cependant, un tel de subventions implicites sont mal ciblés et souvent ineffi- élargissement constitue un défi à cause de l'écart qui caces. Ils ont tendance à bénéficier plus aux clients les existe entre le coût de prestation du service au niveau re- mieux lotis vivant en général dans les zones urbaines ; lais- quis et le montant pouvant être financé par les recettes en sant les plus démunis dans le besoin le plus total. Les pres- provenance des usagers. Pour des raisons tations de service d'infrastructure subventionnées peuvent socioéconomiques diverses, les subventions ont souvent être fournies à des taux largement en dessous du prix que joué un rôle dans le financement de cet écart. La capacité les clients sont capables de payer et disposés à acquitter. d'acquitter les frais inhérents à une prestation de service De plus, ces subventions peuvent dévier les ressources pu- d'infrastructure peut être limitée, notamment chez cer- bliques déjà rares d'autres emplois importants auxquels tains groupes défavorisés. La prestation peut revêtir un ca- elles pourraient servir. ractère de « bien public » rendant difficile la collecte des Le principe de l'aide basée sur les résultats est lié à la recettes en provenance des usagers. De plus, il peut y avoir performance car il conditionne étroitement la rémunéra- des externalités économiques positives telles que les avan- tion du prestataire à la prestation effective du service spé- tages de la consommation par un individu, qui sont res- cifié ou à l'obtention des résultats. Cette rétribution sur la sentis à une plus grande échelle dans la société, par base des résultats fait supporter le risque relatif à la per- exemple dans les secteurs de la santé et de l'assainisse- formance par le prestataire qui finance personnellement le ment. service et, dans la majorité des cas, est remboursé après Cependant, étant donné les engagements politiques vérification que la prestation a été fournie de manière sa- pris par un certain nombre de pays d'accroître les flux tisfaisante. À l'inverse, avec d'autres mécanismes, les d'aide, et compte tenu des inquiétudes grandissantes au bailleurs de fonds ou les gouvernements (ou les deux) fi- sujet de l'efficacité de l'aide, il est essentiel que les subven- nancent les « apports » à l'avance de sorte que le transfert tions soient liées à la prestation effective des services ou du risque lié aux résultats supporté par le prestataire de aux « résultats. » service est relativement moindre. L'aide basée sur les résultats (ABR) se présente L'ABR peut améliorer l'efficacité de l'aide grâce à : comme moyen d'y parvenir. L'ABR est une stratégie con- · une plus grande responsabilisation. Le transfert du risque çue pour appuyer la fourniture de services de base dans lié aux résultats pour le faire supporter par le presta- les secteurs de l'eau, l'assainissement, l'électricité, les té- taire de service permet de maintenir la pression afin lécommunications, et le transport, lorsqu'il serait justifié que ce dernier obtienne les résultats spécifiés. sur le plan de l'action publique de recourir à des subven- · l'amélioration de la transparence. Une reconnaissance tions explicites et liées à des résultats pour compléter ou explicite et l'identification des bénéficiaires des remplacer les paiements des usagers. Deux principales ca- subventions contribuent à réduire les risques de ractéristiques permettent de distinguer les subventions al- corruption. louées dans le cadre de l'aide basée sur les résultats des autres formes de subventions attribuées par l'État : dans le · l'optimisation des ressources financières. L'allocation des cadre de l'aide basée sur les résultats, les subventions sont fonds dans le cadre de l'aide basée sur les résultats par explicites et liées à la performance. voie d'appel d'offres et le transfert du risque lié aux résultats au prestataire peuvent aider à optimiser les Les interventions de type ABR sont dites explicites ressources financières. parce qu'elles permettent de savoir clairement pourquoi la subvention octroyée, qui reçoit cette subvention et qui l'a octroyée, et l'objet de la subvention (aussi bien l'activité Le contenu de cette brochure (OBApproaches) est tiré du document que les ressources financières engagées). D'un point de de travail du Partenariat mondial pour l'aide basée sur les résultats vue historique, la prestation de service d'infrastructure qui porte le même titre, N° 4, mars 2005. Soutenir la prestation de services de base dans les pays en développement oba case study french 1-4-06M 1 1/4/06, 10:09 AM pproaches · la réduction des distorsions économiques. Une reconnais- · Instaurer un système d'incitation à la performance. Le risque sance explicite et l'identification des subventions lié aux résultats peut être transféré au prestataire des peuvent aider à réduire les distorsions économiques services en octroyant des subventions à travers une que les subventions tendent à introduire. procédure d'appel d'offres ou en élaborant des En outre, les approches fondées sur le principe de l'aide basée sur les résultats sont un mécanisme utilisé dans la Encadré 1. Cibler ou ne pas cibler ? Deux mécanis- mise en place de partenariats entre les secteurs public et mes d'ABR dans le secteur de l'eau privé : l'utilisation efficace des financements des bailleurs de fonds et du budget de l'État à travers des mécanismes Le ciblage des subventions peut être difficile, précisé- ment à cause des montants engagés. En réalité, dans tels que l'aide basée sur les résultats peut contribuer à mo- de nombreux cas, l'on pourrait dire que les coûts géné- biliser les capitaux privés et encourager l'efficacité afin de rés par le ciblage n'en valent pas la peine. Cependant, multiplier les prestations en faveur des pauvres. comme le montrent les exemples du Cambodge et du Paraguay, quelques dispositions peuvent aider à s'as- Les principes clés du concept surer que les subventions vont effectivement aux béné- ficiaires visés. La mise en oeuvre du concept d'aide basée sur les résultats sera différente, du moins légèrement, d'un projet à l'autre. Dans le cadre d'un projet d'adduction d'eau et Depuis l'an 2000, année du lancement officiel de l'aide d'assainissement dans les provinces et les zones périurbaines du Cambodge, il avait été décidé que les basée sur les résultats, quelques 50 projets (pour la plu- subventions accordées au titre du mécanisme d'ABR part des projets de la Banque mondiale) ont été formulés iraient directement aux ménages : les foyers pauvres ju- et comportent un volet d'ABR. Cependant, plusieurs de gés éligibles seraient approvisionnés (par un opérateur ces projets sont en phase initiale d'exécution. Par consé- privé sélectionné par appel d'offres) grâce à un don de quent, la collecte de données pouvant étayer l'utilisation l'Association internationale de développement (IDA). de l'ABR comme outil d'amélioration de l'efficacité de Une fois quatre villes pilotes identifiées, les commu- l'aide est en cours, de même que les enseignements per- nautés locales ont joué un rôle important dans la sé- mettant de concevoir ce type de mécanismes. Quelque soit lection des foyers qui devaient recevoir la subvention. le contexte d'exécution d'un projet d'ABR, trois principes Une enquête auprès des ménages avait été réalisée au clés sont à prendre en compte. sein de la communauté aux fins de collecte de don- · Concevoir un ingénieux système de subvention. Ceci implique nées, les représentants des villageois ainsi que les qu'il faut : affiner le ciblage des subventions (s'il y a membres du conseil municipal définissant les critères lieu) afin qu'elles n'atteignent des bénéficiaires autres de pauvreté. C'est sur la base de ces critères et des ré- que ceux qui sont visés (voir encadré 1), allouer juste le sultats de l'enquête que les communautés ont elles- montant des subventions nécessaires pour susciter la mêmes identifié les ménages pauvres qui devaient réaction désirée et minimiser les distorsions du marché recevoir la subvention. Un consultant indépendant a par la suite procédé à un contrôle par sondage déter- et optimiser la durabilité de toute subvention ne minant que des 13 000 ménages les plus pauvres iden- constituant pas un obstacle au développement à long tifiés dans les quatre villes, les 3 000 ménages les plus terme ou n'empêchant pas d'atteindre des objectifs démunis seraient approvisionnés en eau dans le cadre dans d'autres domaines (voir encadré 2). de la subvention. Au Paraguay, un projet d'ABR s'est appuyé sur les Figure 1 : Impact et résultats dans l'hypothèse d'un aguateros (petits entrepreneurs du secteur de l'eau) et les sociétés de construction locales pour approvision- mécanisme d'ABR dans le secteur de l'électricité ner les communautés rurales pauvres en eau. Ces pres- tataires sélectionnés au terme d'un appel d'offres Impact escompté devaient recevoir une partie de leur rémunération des Améliorer la fourniture d'électricité usagers et l'autre d'un fonds de subvention financé par aux ménages la Banque mondiale. Dans le cas du projet au Para- guay, au lieu d'approvisionner individuellement les mé- nages pauvres, ce sont les zones rurales non encore desservies et les petites villes constituées en majorité de pauvres qui ont été sélectionnées pour recevoir la subvention. De plus, les clients les plus démunis avaient la possibilité de convertir en main d'oeuvre leur Type 1 Type 2 paiement au prestataire de service en creusant des ca- Paiements liés au branchement de Paiements liés à la fourniture de 100kWh nalisations. nouveaux clients sur le réseau à chaque ménage par mois Résultats contractuels possibles Source : Mumssen 2004 and Drees 2004 Soutenir la prestation de services de base dans les pays en développement oba case study french 1-4-06M 2 1/4/06, 10:09 AM pproaches dynamique de la concurrence au-delà du paiement Encadré 2 Bien concevoir la subvention d'une subvention, même si cette concurrence est plus une « menace » qu'une concurrence réelle. La taille et le type de subvention requise pour financer les services en l'absence des recettes en provenance des usagers peuvent varier considérablement. Pour des Concrètement, il serait difficile de concevoir des méca- besoins de simplicité, l'on peut distinguer trois types nismes « parfaits » d'ABR susceptibles d'intégrer tous ces de situations : éléments. Néanmoins, ils peuvent être considérés comme · Celles qui nécessitent une subvention unique, des points de départ de la conception de mécanismes généralement en appui aux frais initiaux de d'ABR, même lorsque la réalité dicte un certain recul par branchement. rapport à l'idéal. De plus, l'ABR n'est qu'un moyen d'utili- · Celles qui nécessitent une subvention transitoire, par ser les subventions ; Il peut exister d'autres approches tou- exemple pour amortir une augmentation tarifaire à tes aussi légitimes. Par ailleurs, quand bien même un un niveau permettant de recouvrer l'intégralité des projet remplirait les critères énoncés dans la définition du frais (voir la figure ci-dessous). concept d'ABR, il n'est pas automatiquement admissible à · Celles qui nécessitent une subvention récurrente, par l'appui des bailleurs de fonds. Les projets éligibles aux exemple l'appui aux tarifs acquittés par les plus fonds octroyés au titre de l'ABR constitueront très proba- pauvres. blement une minorité de projets, reflétant les priorités des bailleurs de fonds y intervenant. Enfin et plus important Présentation d'une subvention transitoire encore, intégrer un projet médiocre (ou mal conçu) à un mécanisme d'ABR n'en fera pas un bon projet. Subvention transitoire Autres considérations liées à la conception Jusqu'à présent, tous les mécanismes d'ABR ont connu la Contribution de l'usager participation de prestataires privés et de fournisseurs Tarif autres que les fournisseurs de services actuels. Mais dans la majorité des cas, les services d'infrastructure seront fournis par un opérateur existant ou une entreprise publique, et il ne sera pas possible (parfois pour des raisons politiques et Durée même quelquefois économiques) d'appliquer un modèle contrats de subvention liée aux résultats. Le défi Encadré 3. Introduction d'une dynamique de majeur dans la conception des systèmes incitant à la concurrence dans un mécanisme d'ABR dans le performance est de déterminer quels résultats lier au secteur des télécommunications paiement de la subvention (c'est-à-dire, quels résultats auront l'impact escompté). Par exemple, si le méca- Dans les mécanismes d'ABR, il est possible d'accroître nisme d'ABR décrit dans la figure 1 ci-dessous était les possibilités d'améliorer l'efficacité de l'aide ­ à mis en application dans une zone rurale en Afrique travers l'optimisation des ressources et le ciblage des subsaharienne où le taux d'accès à l'électricité est bénéficiaires visés ­ en imprimant une dynamique de considérablement bas, les résultats de type 1 ou 2 (ou concurrence à l'octroi de subventions ou à leur même les deux) pourraient être appropriés. En définition. Pour un projet de télécommunications ru- revanche, si ce même mécanisme était par exemple rales, le Pérou a eu recours à un mécanisme d'attribution des marchés dit à « moindre envisagé dans l'un des pays de l'Asie centrale où la subvention » où les soumissionnaires ont présenté leur plupart des clients sont déjà branchés sur le réseau offre à l'État en demandant la subvention la plus électrique municipal ou national, il serait probable- faible pour assurer des services de téléphone à péage ment plus judicieux de lier les subventions au résultat dans les zones visées. Les adjudicataires ont reçu une de type 2. concession non exclusive définissant leurs droits et · Susciter une dynamique de concurrence ou de pression. Il est leurs obligations. Les premiers résultats montrent que important de créer une dynamique de pression due à les fonds mobilisés étaient de loin supérieurs à la la concurrence car cela permet d'optimiser les ressour- subvention octroyée. En outre, dans un projet pilote, ces financières en minimisant le montant de subven- l'adjudicataire avait demandé une subvention tion requis ou en optimisant les avantages à tirer du inférieure de 41 % aux estimations de l'organisme de montant d'une subvention (voir encadré 3). Cette réglementation et de 74 % à l'offre préalable de manière de procéder est essentielle dans le cadre des l'opérateur en place. mécanismes impliquant les acteurs des secteurs public Source Cannock 2001. et privé où il peut s'avérer nécessaire de pousser la Soutenir la prestation de services de base dans les pays en développement oba case study french 1-4-06M 3 1/4/06, 10:09 AM pproaches autre que celui-ci, du moins à court terme. A l'évidence, L'administration et le suivi des mécanismes sont aussi l'instauration de la concurrence dans un contexte de mo- des éléments essentiels. Le décaissement des fonds doit nopole de prestation des services requis pose problème. être jugé fiable et comporter un dispositif permettant de Une analyse plus approfondie ainsi que l'examen des pro- minimiser les risques de paiement. Les comptes de garan- jets pilotes d'ABR sont nécessaires pour mettre en évidence tie bloqués et les places bancaires extraterritoriales pour- les impacts potentiels de l'ABR entreprise soit avec des raient être envisagés. Les dispositions relatives au suivi prestataires traditionnels, soit avec des entités du secteur doivent être prises en tenant compte des capacités locales. public. Les dispositions qui peuvent être prises pour mini- Il faut par exemple s'assurer que les résultats obtenus sont miser les problèmes liés à l'absence de compétition sont satisfaisants. celles généralement prises par les organismes de réglemen- tation pour améliorer l'efficacité lorsque l'exercice impli- que la participation de prestataires traditionnels. Il s'agit Perspectives entre autres de l'identification et de la sous-traitance des Les subventions refont surface et se présentent comme des activités se prêtant à des appels d'offres, l'utilisation de outils légitimes de politique de développement des infras- méthodes de mesure ou d'évaluation comparative, l'ins- tructures. Les données complètes sur l'efficacité de l'ABR tauration de mécanismes réglementaires efficaces, et de en tant qu'instrument d'aide doivent encore être collectées l'introduction de la concurrence comme menace ou une mais les premiers résultats semblent positifs. L'ABR est un procédure d'appel d'offres du type Swiss challenge. moyen d'améliorer le partenariat entre les secteurs privé et Un autre défi majeur dans le cadre de la conception public. Il est clair que des mécanismes de subvention consiste à réduire les risques liés au paiement. Pour un d'une conception meilleure et assortis de systèmes de projet d'infrastructure du type ABR, la trésorerie est tribu- paiement et de suivi crédibles permettront d'attirer et de taire non seulement des risques liés aux recettes issues des mobiliser le secteur privé. En outre, des approches fondées tarifs imposés aux clients mais également des risques liés sur le principe d'aide basée sur les résultats peuvent con- au paiement de subventions par l'État ou d'autres organes tribuer à améliorer la performance et la gouvernance des de l'administration publique. Dans plusieurs pays, les services d'utilité publique et renforcer le partenariat entre paiements provenant de l'État sont considérés comme les communautés et les organisations non gouvernemen- étant peu fiables et reçoivent une faible cote de crédit tales. Cependant, il faut plus de projets pour pouvoir met- auprès des marchés financiers et des investisseurs. Dans tre en évidence les résultats potentiels, notamment à une ces cas, la qualité des paiements effectués au titre de l'ABR échelle plus large. Conçue de façon appropriée, l'aide ba- doit être améliorée ; en d'autres termes, les montants doi- sée sur les résultats peut s'avérer être un mécanisme clé vent être portés à un niveau plus élevé pour des raisons de permettant d'améliorer la prestation de services d'infras- solvabilité ­ grâce à une garantie de risque ou de crédit tructure en faveur des pauvres et d'atteindre les objectifs partielle, par exemple. de développement pour le Millénaire. A propos du Partenariat mondial pour l'aide basée sur les résultats Le Partenariat mondial pour l'aide basée sur les résul- Comment le Partenariat mondial pour l'aide basée sur tats (GPOBA) est un fonds fiduciaire administré par la les résultats peut-il être utile ? Le GPOBA peut aider à Banque mondiale regroupant plusieurs bailleurs de concevoir et à élaborer des projets pilotes d'ABR et à fonds. Il a pour objectif de financer des projets d'aide identifier et diffuser les nouvelles connaissances sur les basée sur les résultats, de les faire connaître en consti- questions relatives au rôle et à l'application des appro- tuant des dossiers s'y rapportant afin de soutenir la ches fondées sur le principe de l'aide basée sur les résul- prestation de services de base durable en faveur de ceux tats. Le GPOBA peut également contribuer au qui ne peuvent pas se les offrir et de ceux qui n'y ont sim- financement des paiements subventionnés pour la four- plement pas accès. niture de services dans le cadre des mécanismes d'ABR. Partenariat mondial pour l'aide basée sur les résultats (GPOBA) Banque mondiale Mailstop: H3-300 600 19th Street, NW Washington, DC 20433, USA Pour plus d'informations visitez le site www.gpoba.org Partenariat mondial pour l'aide basée sur les résultats Soutenir la prestation de services de base dans les pays en développement oba case study french 1-4-06M 4 1/4/06, 10:09 AM