24843 世界银行 2001年8月 第56期 减贫和经管评论 经济政策 贸易促进组织为何会失败，它们何以得到复兴？ 出口有利于增长和减少贫困，但是其发展并非易事。 那些实行开放贸易政策的国家似乎比其他国家增长要快，减贫更有成效。 从世界范围看，出口的增长快于GDP：在1980－98年间，全球GDP的年增长为 2.7%，而全球贸易增长每年为5.7%；在1990－98年间，两者的增长率则分别为 2.4%和6.6%。而且，在发展中国家，出口生产往往比国内生产更为劳动力密集 型，创造了新的就业。 但是，出口贸易极具竞争性，而且处于不断的变化之中。质量标准要高于 国内市场，在国内市场上，生产者往往受到了某种形式的保护。此外，价格竞 争也越来越激烈，因为外国买方在商品的采购上越来越依赖于外包和企业对企 业的模式，而较短的产品周期则使得高度注重及时交付。只有那些能够经受住 挑战的生产商和国家才能从日益全球化中获益。因此，一个挑战是确保程序和 鼓励措施会将认识到的出口需要转化成企业的利润机会。 进入贸易促进组织 1964年，联合国在联合国贸易和发展会议和关税和贸易总协定（后来变成 了世界贸易组织）的支持下，成立了国际贸易中心。国际贸易中心旨在帮助发 展中国家扩大出口，它最初的工作重点在于提供市场信息，而后来将其范围扩 大到了一系列发展活动，如培训、工人的开发和制度建设。 在国际贸易中心的建议和帮助下，各国先后成立了一些贸易促进组织，并 成为许多国家促进出口的中心机构。这些组织大多数都是由国家成立的，提供 商业情报、市场研究、外国买方服务、团体促销、装船、运输以及包装等方面 的建议。有些中心还管理一些鼓励措施、培训出口商、提供出口许可证以及促 进投资等方面工作。 贸易促进组织是刺激出口的正确方法吗？ 贸易促进组织一直受到密切关注，形成的总的看法是，它们未取得预期的 成效。只有少数几个对于发展国家的出口做出了有价值的贡献，其中包括澳大 利亚、芬兰、爱尔兰、新西兰和新加坡。但是，这些模式很难简单地予以出 口。 因此，有些作者支持放弃出口促进组织的概念，并用那些向企业提供有针 对性的出口支持服务的措施取而代之，甚至提供出口价格补贴（ Keesing 和 Singer 1990年，第19页）。还有些人提出，尽管没有取得什么业绩，但是，这 些国家不应将孩子与洗澡水一起到掉。他们提出，贸易促进组织应予复兴，并 改变为有效的出口发展机构，因为需要它们组织新的要求进入市场的出口商并 向他们提供援助（Hogan 1991年）。 此后一种观点强调：需要一个中央机构将国家出口政策变成一个帮助出口 商－新的或老的－从事出口的环境。并非所有的出口商都需要同样的支持。但 是，将出口促进限于对企业支持会无法带来一个运作良好的贸易促进组织提供 的外部环境，而且会打消对更好出口政策的支持。此观点与这种思想是一致 的：组织制度是很重要的，过去这方面的工作常常被忽视了。国际贸易中心 1999年甚至也承认：贸易促进组织干预的结果是令人失望的，而且其促进出口 努力的重点需重新予以调整。 一个良好的贸易促进机构需要哪些条件？ 从各国的经验看，成功的贸易促进组织有以下几个特点。 有利于出口的促进措施 贸易促进组织只有当总体措施不致于阻碍出口时才会得到良好的运转。这 些组织可以克服一些对出口偏见，但是，在存在强烈的出口偏见情况下，其能 力是有限的。反出口的偏见往往来自于汇率高估、提供较高名义和有效保护的 关税、由于海关制度混乱和糟糕的质量控制造成的非关税壁垒、缺少贸易融 资、高昂的基础设施服务（道路、港口）和过多的官僚化的贸易管制。 例如，在埃及对进口消费品实施的质量控制，会带来 5 － 90 ％的进口成 本，另外由于繁琐的海关程序还会进一步造成15％的成本增加。制订一些特殊 程序可以使得出口商不受大多数进口保护（如出口加工区程序、退税和临时进 口）和缺乏运作良好的金融制度（特殊出口融资贷款）的不利影响。然而，即 使它们运作得很有效，这些程序也不能替代真正有利于出口的鼓励措施。 寻求自主的运作 -2- 贸易促进组织须能影响政策、筹措支持出口所需的资源和服务并可根据需 要提供这种资源和服务。这些都要求有灵活、自治的机构，并应得到高层政治 支持，确保与公共和私营部门正式和非正式的联系。这种组织可以对新的要求 和不断变化的情况作出迅速的反应，而不须首先通过耗费时间的审查和许可。 一个自治的贸易促进组织可以提高信心和相互信任，这对于发展与商业社 会支持性的关系以及克服政府和私营部门间关系上常常存在的疑虑和矛盾是十 分必要的。但是，大多数的贸易促进组织都直接隶属于贸易部门，而且往往都 不具有处理影响对外竞争力的一些重大问题的能力，而且也没有什么权力去筹 措所需的资源。作为公共机构，大多数贸易促进机构也不具有解决出口商问题 的能力，或是对损害出口商的公共政策提出针对性的意见的能力。 支持需求导向战略 一个需求导向的战略要求私营部门在制订、执行和监督指导贸易促进组织 战略方面起一种主导性的作用。 这种方法承认由政府为出口制订的游戏规则，但是，出口则由私营部门来 承担。 出口促进不是一个技术性的问题，因为问题的诊断不难，而且可以让专家 去做。提供解决方案则是件更为复杂的事，而且要求将问题和解决的主导权转 移给出口商。因此，信任十分重要。不存在一种模式可以确保这种合作关系， 因为各国的情况不同。因此，许多分析家建议：贸易促进组织的董事会须主要 由业绩卓著的出口商担任，并由得到共认的商业领导领袖担任领导。 在菲律宾，私营部门由一得到认可的出口组织代表参加出口发展局（ the Export Development Board）。此私营组织每三年进行一次换届，而且须与私营 部门的立场协调，并在出口发展局中维护其利益。在芬兰，出口促进政策被认 为是政府与私营部门间的一种合营组织，其成立和运作都是基于政府、业界和 劳动方面之间形成的共识。这种方法与大多数国家的情形不同，在这些国家 中，贸易促进组织的负责人没有几个具备所需的出口经验。 境内外的目标保持一致 出口促进是竞争力的促进，所以核心问题在于商务的经营。竞争力涉及价 格、质量标准、支持性基础性服务的可得性（电信、金融）、高质量的国内投 入的供给（一个受到保护制约的目标）以及那些强调外包的新的经营模式相配 -3- 合的能力、及时交货以及企业对企业的关系。然而，贸易促进组织传统地强调 境外活动，如果信息的收集、市场研究、贸易代理和贸易展览。 如果贸易促进组织注意研究供给条件，它们可以向潜在的面临供给瓶颈的 出口商提供具有较强针对性的支持。设计周密的配套资金可以帮助减少生产成 本，提高产出质量。这种机制可由其他方来经营，但贸易促进组织可进行配 合。帮助企业取得国际标准组织（ISO）的认证就是一个例子，但是还有许多 例子，咨询专家的建议可以降低成本和浪费。 这种企业服务可以由公共和私营方提供，但是，这些提供方应在公平基础 上竞争。应鼓励私营方参加这种竞争。从短期来看，支持的重点应放在现行出 口商方面，而对潜在的出口商的有选择的支持可能是一个良好的中期目标。许 多贸易促进组织都忽视了这种目标，并将资源浪费在了那些出口潜力很小或没 有潜力的企业上。在许多出口很成功的国家中，中、小企业都已证明是强有力 的创新者和出口商。这些企业可能是具有很好针对性支持措施的最大受益者。 确保高质量的工作人员 适当的工作人员十分关键。一个运作良好的贸易促进组织可以向其工作人 员支付类似于私营部门向有经验的工作人员支付的工资。贸易促进组织的工作 人员往往都属公务员序列，约束和责任关系都难安排，从而造成工资没有吸引 力，工作没有积极性。此外，这种人员制度也将官僚作风带进了组织，结果便 是，没有一个人有所需的商业经验，可以与私营部门进行有效的交往。一种解 决办法是给予贸易促进组织在制订聘用和工资标准方面更多的自主权，并吸收 外部咨询人员的专业技能。此外，一个设计很好的培训和实习计划也可以让工 作人员熟悉商业做法和私营部门所关注的问题。 提供充分的资金 一个可持续的贸易促进组织应有充分的主要来自国内的收入。援助方的资 助最初十分有用，可以显示有效组织的潜在回报和促进最佳做法。但是，这种 支持应是临时性的，并应有充分的国内资源跟上来。多数收入可以来自于对服 务的收费，因为收费可以作为一种合理分配机制，而且可以确保受益方会看重 这种服务。 然而，采用收费方法也有一些局限，因为一些潜在的出口商并没有所需的 资源，或是只有在实现了成功出口后才认识到服务的意义。此外，这种服务也 会受一些重要的外部因素的制约，如这个国家在国外的形象、行业间供应的质 -4- 量提高以及外汇储备的增强。过去，贸易促进组织的资金问题都是来自于预算 拨款的减少、收取的费用须转交财政以及零星的、到位不及时的援助方资助。 对结果进行评估 贸易促进活动的有效性和效率须定期进行评估。这样做使得政策制订者可 以吸取经验、改进战略并避免自我存亡的过程。但是，对服务进行评估并非一 种严格的科学。贸易促进组织赞助的活动的影响可能是滞后的，而且出口会受 到许多变化因素的影响，其中只有一些能为贸易促进组织所控制。 尽管这样，评估可以总结宏观层需上的出口绩效以及得益于贸易促进组织 服务的那些企业的绩效。这种评估还可以辅之以客户调查以及对从这些服务中 获益的企业的经营计划的评估。新西兰似乎在此评估方面取得收益最大。 结论 许多发展计划、减贫战略文件以及类似的文件中提出的出口优先如果得不 到克服出口偏见的改革的支持，则会成为空洞之物。 一旦这种改革得到了实 施，即可从按上述建议进行的贸易促进组织的改革中获得很大的收益，或者干 脆取消那些无法加以改革的组织。 进一步阅读 Hogan, Paul. 1991. “Some Institutional Aspects of Export Promotion in Devel- oping Countries.” World Bank, Economic Development Institute, Washington, D.C. International Trade Organization. 1999. “Redefining Trade Promotion: The Need for a Strategic Response.” [http://www. intracen.org] Geneva. Keesing, Donald B., and Andrew Singer. 1990. “How Support Services Can Expand Manufactured Exports.” Work- ing Paper. World Bank, Country Eco- nomic Department, Washington, D.C. 本评论由 Luc De Wulf （中东和北非地区前主管经济学家）撰写，在很大程度上吸收了工 作代表团的经验、与国际贸易中心工作人员的接触以及国际贸易中心的出版物的内容。 如果你对类似的题目感兴趣，可考虑加入贸易和竞争力专题组。联系人 Faezeh Foroutan （分机号： 37680 ）或 Dorsati Madani （分机号： 37925 ），或点击 PREMnet 中的 Thematic Group 一词 。 __________________________________________________________________________________ (logo translation: 减贫和经管网络) 此评估系列旨在对与减贫和经管有关的良好做法和关键政策结论进行总结。这些评论中的观点为作 -5- 者观点，不一定反映世界银行的观点。减贫和经管评估广泛地发送给世行工作人员并刊于 PREM 的网址上 (http://prem)。 如果你有兴趣撰写PREM评论，请将你的想法电邮Sarah Nedolast。索要 PREM评论文本，请与PREM 咨询服务组联系，分机号87736。 编供世行工作人员参考 各国须将认识到的出口需要转换成有利的商业机会 有效的贸易促进组织有要求有利于出口的措施 对出口问题进行诊断不难－找出解决方案是更为复杂的事 可以通过对服务收费取得收入，但这样做是有限的 发展经济学副主任单位和减贫和经管网络主办 减贫和经管评论第56期 2001年8月 -2-