Précis DEPARTAMENTO DE EVALUACIÓN DE OPERACIONES DEL BANCO MUNDIAL PRIMAVERA DE 1999 N Ú M E R O 1 7 7 Estudio sobre las organizaciones no gubernamentales en proyectos respaldados por el Banco T RABAJAN EN EL TERRENO, LLEGAN HASTA LAS comunidades pobres y las zonas apartadas, identifican las necesidades locales, logran la cooperación de la población marginada y prestan servicios. En los dos últimos decenios, las ONG han participado en un número creciente de proyectos apoyados por el Banco Mundial debido a su experiencia en mate- ria de socorro de emergencia y el desarrollo participatorio. Desde 1989, cuando el Banco aprobó una directriz operacional para ins- tar al personal y a los prestatarios a incorporar a las ONG en sus actividades, hasta la mitad de los proyectos aprobados anualmente han contemplado la participación de las ONG. Con todo, la calidad e intensidad de esta colaboración es despareja. En un estudio preparado por el y, por lo tanto, se pierden muchas Departamento de Evaluación de oportunidades para beneficiar a los Operaciones (DEO), que abarcó trabajos pobres. El DEO llegó a la conclusión de en el terreno en Bolivia, Brasil, India, que ya es hora de que el Banco y sus Kenya y Malí, se llegó a la conclusión de asociados adopten un enfoque más eficaz que una sólida participación de las ONG con respecto a la participación de las puede contribuir al éxito del proyecto. Sin ONG en los proyectos ejerciendo una embargo, tal participación no es la norma influencia positiva en el entorno en que se 2 Departamento de Evaluación de Operaciones del Banco Mundial desenvuelven las ONG, adoptando procedimientos más Resultados flexibles, y fortaleciendo la supervisión de la En el estudio se comprobó que en los datos sobre los participación de dichas organizaciones; en síntesis, proyectos se sobrevalora la participación de las ONG. asegurando que se sigan en forma más estricta las Los documentos de evaluación del Banco informan directrices del Banco. únicamente acerca de la participación proyectada de las ONG. Más aún, el término participación se interpreta Antecedentes en sentido tan amplio que tiene poco significado. El Las ONG suelen mantener total o considerable DEO emprendió un análisis de los datos agregados sobre independencia de los gobiernos y sus objetivos son más la participación de las ONG en los proyectos humanitarios que comerciales. El Banco las define como respaldados por el Banco, pero tuvo dificultades para organizaciones privadas que se dedican a actividades establecer relaciones entre la participación de las ONG para aliviar el sufrimiento, promover los intereses de los y los resultados, el desarrollo institucional, o la pobres, proteger el medio ambiente y estimular el sostenibilidad del proyecto. Además, las estadísticas no desarrollo comunitario. Los proyectos aprobados por el reflejan en forma precisa el monto de los fondos Banco comprenden ONG tanto nacionales como proporcionados a las ONG. La encuesta entre los jefes internacionales ­que actúan como intermediarias en de proyecto reveló que muy pocos proyectos verifican apoyo de actividades básicas­ así como organizaciones estos flujos. En consecuencia, el Banco no puede más pequeñas de base comunitaria (OBC), que a determinar la eficacia de las ONG en función de los menudo incluyen a los propios beneficiarios del costos ni establecer comparaciones entre los proyectos proyecto. que incluyen ONG y los que no lo hacen. El Banco no otorga préstamos en forma directa a A pesar de que las ONG hacen contribuciones estas organizaciones, pero alienta a los gobiernos valiosas a los proyectos, hay diferencias significativas prestatarios a que las consulten y a que cuenten con entre los objetivos y los resultados. De los 37 proyectos ellas en las operaciones que él apoya. Hasta 1997, dos examinados en profundidad, la participación de las tercios de los proyectos financiados por el Banco que ONG fue calificada como poco satisfactoria en 19 casos contenían disposiciones sobre la participación de las (Cuadro 1). Pero en 12 de los proyectos la calificación ONG estaban en los sectores agrícola, sanitario y social; fue satisfactoria y en 6 muy satisfactoria. Muchos de los el 70% de esa cifra se ha aprobado después de 1990. El más eficaces se habían preparado o aprobado a partir de mayor número de proyectos con cláusulas para la 1995, lo que revela una mejor preparación y ejecución participación de las ONG corresponde a África, seguida en los proyectos más recientes. Se observaron resultados de Asia y América Latina. Es mucho más probable que positivos cuando las ONG pudieron intervenir desde los las ONG intervengan en la ejecución y en el primeros momentos, se eligieron por su capacidad y mantenimiento que en el diseño. Según las estimaciones experiencia demostradas, y fueron tratadas como socios sobre 1997, de los proyectos con cláusulas para la más que como contratistas (todo ello de acuerdo con las participación de las ONG, el 73% contaría con ONG directrices del Banco). Esta práctica acertada no está nacionales, el 71% con organizaciones de base institucionalizada. La participación fructífera de las comunitaria, y el 15% con ONG internacionales. ONG depende a menudo de los funcionarios del Banco o El estudio del DEO estuvo basado en un examen del gobierno que, en forma individual, conocen a fondo teórico sobre la participación de las ONG en los a las ONG e intervienen directamente. proyectos financiados por el Banco, en una encuesta en- tre los jefes de proyectos acerca del financiamiento de CUADRO 1: Resultado de la participación de las ONG y en una evaluación en profundidad de 37 las ONG en algunos proyectos respaldados proyectos en Bolivia, Brasil, India, Kenya y Malí. El por el Banco presente estudio se concentra en tres cuestiones Todos Proyectos a partir fundamentales: los proyectos de 1995 s ¿Aumentan las ONG la eficacia de los proyectos respaldados por el Banco? No. % No. % s ¿Qué es lo que favorece ­u obstaculiza­ la Muy satisfactorios 6 16 1 11 participación eficaz de las ONG? Satisfactorios 12 32 5 56 s ¿Hay casos en los cuales la participación de las ONG Poco satisfactorios 19 51 3 33 resulta contraproducente? Total 37 100 9 100 Précis 3 Además, el estudio comprobó que el Banco no En opinión del DEO las ONG no deberían utiliza los talentos de las organizaciones bilaterales, participar en los proyectos del Banco en los siguientes fundaciones, u otros posibles socios que tienen un casos: primero, cuando los procedimientos no se profundo conocimiento y comprensión de la comunidad adaptan bien a las capacidades de las ONG. Por de ONG gracias a su largo contacto sobre el terreno. ejemplo, el flujo esporádico de fondos de los gobiernos Los procedimientos de contratación y de consultoría son puede someter a dura prueba los recursos financieros de inflexibles y el financiamiento público de ONG es lento las ONG y poner en peligro sus programas. Segundo, e imprevisible, lo que frustra los esfuerzos de grupos cuando el apoyo para la participación de las ONG no se pequeños, sin fines de lucro. La participación de las puede mantener durante todo el tiempo de duración del ONG sólo se evalúa en contados casos. Es más, en el proyecto. Tercero, cuando los proyectos apoyados por el estudio se comprobó que la información sobre la Banco pueden afectar negativamente a las ONG, por participación de las ONG no suele constar en los ejemplo, cuando imponen expectativas y calendarios no archivos del proyecto, sino en la memoria de los jefes de realistas sobre procesos tales como las tareas realizadas proyecto y en registros no oficiales. en participación con las comunidades. ¿Qué es lo que favorece ­u obstaculiza­ la Recomendaciones participación de las ONG? Se pueden conseguir buenos resultados si el Banco vela El DEO comprobó que "son varias las cosas que deben por una aplicación más eficaz de sus directrices sobre hacer bien todas las partes implicadas" para que las ONG. El DEO recomienda lo siguiente: prosperen los proyectos que cuentan con la participación s Relaciones de asociación. El Banco y los prestatarios de ONG. Entre los principales factores que estimulan la deberían establecer asociaciones estratégicas con los participación de las ONG figuran los siguientes: donantes, fundaciones y otras instituciones con mayor creación de un ambiente de apoyo para las ONG; experiencia de colaboración con las ONG. aprovechamiento de la experiencia obtenida sobre el s Entorno propicio. El Banco debería alentar a los terreno; trabajo con ONG que puedan y quieran crecer gobiernos a establecer un ambiente de apoyo a las con el fin de participar en proyectos más grandes ONG por medio de su diálogo sobre políticas con los financiados por el Banco; fomento de la participación prestatarios y la promoción de prácticas seleccionando y reclutando acertadamente las ONG y recomendadas en la legislación del país sobre las haciendo que participen en el proyecto desde el ONG. comienzo; incorporación de los beneficiarios en el s Fortalecimiento de las capacidades. El Banco debería proyecto alentando a las ONG a actuar como incrementar su capacidad de fomentar las intermediarias; desembolso de fondos a las asociaciones ayudando en cada país a las ONG a organizaciones sin contratiempos y con puntualidad; entender qué es el Banco y cómo funciona, y supervisión y evaluación de los proyectos y resultados, y contratando especialistas locales en ONG. Con ello se comunicación eficaz para mejorar las relaciones de ayudaría a los prestatarios a fortalecer su capacidad trabajo y resolver los problemas. para establecer relaciones con las ONG y a explorar Al mismo tiempo, basta con hacer mal unas pocas el uso de instrumentos adaptables de financiamiento. cosas para que la asociación con una ONG dé pocos Se requieren recursos para fortalecer a las ONG más resultados o fracase. Los principales obstáculos son los allá de los proyectos actuales: los equipos de estudio siguientes: escasa identificación con los programas por deberían recibir capacitación para poder evaluar con parte de los prestatarios, que no ven con buenos ojos a realismo las capacidades de las ONG y ayudarlas a las ONG o no están convencidos de que sean necesarias; entender los procedimientos de trabajo. escasa familiaridad de los prestatarios con la comunidad s Planificar la participación de las ONG. Para de las ONG; falta de participación por parte de las estimular una preparación del proyecto más basada ONG, lo que reduciría la responsabilidad local; en la integración y la participación, el Banco debería ausencia de detalles críticos en las especificaciones sobre ayudar a los prestatarios a establecer una el papel de las ONG; deficientes cauces de justificación clara de la participación de las ONG; comunicación; información insuficiente a las ONG identificar y reclutar a los socios de las ONG en base acerca de la forma en que funcionarán los proyectos; a su competencia probada; comprometer a las ONG excesivo control de las ONG por parte de los pertinentes desde un comienzo en el diseño del organismos ejecutores del proyecto, y procedimientos proyecto, e incluir en el Plan de ejecución del extremadamente complejos para contratar y financiar a proyecto normas sobre las relaciones de asociación. las ONG. Para evitar la rigidez y un financiamiento esporádico 4 Departamento de Evaluación de Operaciones del Banco Mundial e imprevisible perjudiciales para socios pequeños y por formar asociaciones estratégicas a nivel sin fines de lucro, el Banco debería simplificar los institucional, y por conseguir un mayor apoyo a las procedimientos; ofrecer directrices sobre costos ONG entre los gobiernos. Las misiones residentes y las razonables de los contratos con las ONG y ayudar a unidades regionales de desarrollo social, en cooperación los prestatarios a usar mecanismos sencillos y con la Unidad de ONG del Banco, intervendrán más en responsables para la transferencia de fondos a las la supervisión y en la difusión de información. La ONG. administración estuvo de acuerdo en que el fundamento, s Seguimiento y evaluación y gestión de los reglas y mecanismos para el financiamiento de la conocimientos. El Banco y los prestatarios deberían participación de las ONG deberían establecerse en los asegurar que la participación de las ONG se pueda primeros momentos, pero consideraba que sería oneroso supervisar antes de la aprobación de los proyectos; hacer del financiamiento de las ONG objeto de una proporcionar incentivos para hacer que esa supervisión especial. La administración estima que los supervisión sea sencilla y poco costosa; estimular las mecanismos existentes para el financiamiento de las evaluaciones conjuntas entre los socios, y solicitar ONG son adecuados, a pesar de que continuará sistemáticamente la opinión de los beneficiarios. explorando las oportunidades de mejorar los Finalmente, el Banco debería establecer una nueva procedimientos y de estimular la flexibilidad. base de datos de las ONG, en la que se reúnan datos La administración estuvo de acuerdo con la mayoría fiables, por países, sobre las medidas programadas y de las recomendaciones, pero señaló que la mayor parte adoptadas, los recursos utilizados y los resultados de la revisión del DEO se refiere a proyectos antiguos y, logrados. en consecuencia, no refleja plenamente los acontecimientos recientes en la colaboración entre el GRÁFICO 1: El entorno, determinante del Banco y las ONG. En los últimos dos años el Banco ha éxito de la participación de las ONG aumentado su colaboración con las ONG y ha nombrado especialistas en ONG para mejorar la colaboración y el diálogo entre los gobiernos, las ONG y el Banco. Los programas de extensión están siendo Resultado ampliados para fortalecer la comprensión por parte de 100% las ONG acerca del Banco y de sus procedimientos. La 90% administración convino en que la práctica tradicional de 80% 70% identificar los "proyectos con participación de las 60% ONG" basándose en la manifestación de intención en la 50% evaluación inicial sobrevalora la participación real. El 40% Banco está fortaleciendo ahora la supervisión, 30% localizando proyectos con intensa participación de las 20% ONG y haciendo más hincapié en las inspecciones en el 10% terreno. 0% Propicio El Comité sobre la eficacia en términos del Mixto Poco propicio desarrollo (CODE) del Directorio Ejecutivo del Banco Entorno de las ONG estuvo de acuerdo con la mayoría de las Satisfactorio Insatisfactorio recomendaciones del DEO y destacó la respuesta constructiva de la administración acerca del estudio. El Respuesta de la administración Comité recalcó que el Banco debería ayudar a los La administración del Banco está de acuerdo con el prestatarios a entender y apreciar el valor del trabajo de contenido de las conclusiones y recomendaciones del las ONG en sus países y apoyar a los gobiernos para DEO, comenzando con el mejor uso de la práctica que establezcan estructuras reguladoras más idóneas recomendada 14.70 (que reemplaza a la anterior para las ONG. El Comité destacó la necesidad de Directriz Operacional). Se está haciendo lo posible por cambiar las actitudes dentro del Banco, para conseguir aprender de los gobiernos, donantes, fundaciones y otras un talante más comprensivo y una mayor disposición a organizaciones acerca de la colaboración con las ONG, colaborar con las ONG. Précis 5 Proyecto de rehabilitación de tierras con alto contenido de sodio, Uttar Pradesh (India): una estrecha asociación entre el gobierno, las ONG y las Organizaciones basadas en la comunidad (OBC) DESDE 1945 EL GOBIERNO DE UTTAR PRADESH, Pese a la debilidad relativa de las ONG en Uttar en la región septentrional de la India, ha tratado de Pradesh y a un ambiente sin apoyo y aún "hostil" para rehabilitar 1,2 millones de hectáreas de tierra agrícola la colaboración entre el Gobierno y las ONG, el castigadas por una nueva plaga. El exceso de riego ha proyecto ha conseguido unos resultados impresionantes hecho en algunos casos que la sal aflore a la superficie, y ha ayudado a los campesinos de una de las regiones condenando el suelo a la improductividad. Los intentos más pobres del estado. La eficaz asociación entre el por mejorar este suelo denso, blanco y de alto Gobierno y las ONG fue respaldada por los siguientes contenido alcalino han sido infructuosos, debido a un factores: planteamiento impuesto de arriba, a la escasa s Personal del proyecto y de las ONG altamente participación de propietarios pequeños y de castas motivado y comprometido en un proceso continuo inferiores, y a la deficiente supervisión y evaluación de de aprendizaje. los proyectos. En los años ochenta, sin embargo, una s Gestión del proyecto basada en la participación, por ONG local, Sarvodaya Ashram, comenzó a organizar medio de una unidad que actúa como mediadora a los campesinos para que recuperasen sus terrenos. El entre el Gobierno y las ONG. éxito de este plan condujo con el tiempo al proyecto de s Funciones y responsabilidades claramente definidos rehabilitación de tierras con alto contenido de sodio, para todos los participantes. que fue aprobado por el Banco en 1993. El proyecto se s Información periódica y transparente que se basa directamente en la experiencia de Sarvodaya comparte entre todas las partes implicadas. Ashram y en su trabajo con las OBC y las ONG. s Supervisión y evaluación profesional e independiente. Précis "Nongovernmental Organizations in World Bank-Supported Sírvanse dirigir sus comentarios y consultas a la Directora, Elizabeth Projects: A Review", Christopher Gibbs, Claudia Fumo y Thomas Campbell-Pagé, tel.: 1-202/473-5365, fax: 1-202/522-3125, correo Kuby, ISBN No. 0-8213-4456-0, febrero de 1999. Los Directores electrónico: ecampbellpage@worldbank.org Ejecutivos y el personal del Banco pueden obtener este informe en Por favor, dirijan todos los pedidos y consultas sobre las la Unidad de Documentos Internos y los centros de servicios de publicaciones al DEO, tel.: 1-202/458-4497, fax: 1-202/522-3200, información regionales, y el público en general en el Infoshop del correo electrónico: OED Help Desk@worldbank.org Banco Mundial: Tel.: 1-202/458-5454 Esta y otras publicaciones del DEO se pueden encontrar en Fax: 1-202/522-1500 Internet, http://www.worldbank.org/html/oed Correo electrónico: pic@worldbank.org DESCARGO DE RESPONSABILIDAD: OED Précis es obra del Departamento de Evaluación de Operaciones, Conocimiento y Asociaciones (OEDPK), del Banco Mundial. Las opiniones expresadas en este Boletín son las del personal de dicho Departamento y no deben atribuirse al Banco Mundial o a sus instituciones afiliadas.