Acceso a la 34861 tierra, desarrollo y reducción 7 de la pobreza Klaus Deininger MUNDIAL BANC0 TODOS ARA P DESARROLLO SERIE Acceso a la tierra, desarrollo y reducción de la pobreza Klaus Deininger S E R I E D E S A R R O L L O PA R A T O D O S 7 B A N C O M U N D I A L Título original en inglés Land Reform Revisited Development for All Series Copyright © 2005 by Banco Internacional de Reconstrucción y Fomento / Banco Mundial 1818 H Street, NW Washington, DC 20433 Teléfono: 202-473-1000 Internet: www.worldbank.org E-mail: feedback@worldbank.org Acceso a la tierra, desarrollo y reducción de la pobreza. (Versión abreviada) Copyright © 2005 Banco Mundial Para esta edición: The findings, interpretations, and conclusions © 2005 Banco Banco Mundial en coedición con expressed herein are those of the author(s) and do Alfaomega Colombiana, not necessarily reflect the views of the Board of Calle 106A Nº 22-56, Executive Directors of the World Bank or the Bogotá, Colombia. governments they represent. www.alfaomega.com.co The World Bank does not guarantee the accuracy of the data included in this work. The boundaries, Todos los derechos reservados colors, denominations, and other information shown on any map in this work do not imply any judgement ISBN 958-682-544-2 (Colección) on the part of the World Bank concerning the legal ISBN 958-682-585-X (Volumen) status of any territory or the endorsement or acceptance of such boundaries. Traducción al castellano Los resultados, interpretaciones y conclusiones Teresa Niño Torres expresados en este libro corresponden a su autor (o autores) y no reflejan necesariamente los puntos Diseño de vista de las directivas del Banco Mundial ni Camila Cesarino Costa de los gobiernos representados. El Banco Mundial no garantiza la exactitud de los Fotografía de cubierta datos incluidos en esta obra. Las fronteras, colores, Archivo fotográfico nombres y demás información expuesta en cualquier del Banco Mundial mapa del presente documento no implican ningún juicio por parte del Banco Mundial sobre la condición Fotografías de interior: jurídica de ningún territorio, como tampoco el Archivo fotográfico respaldo o aceptación de tales fronteras. del Banco Mundial K. Deininger (Págs. 10 y 43) Publicado originalmente por el Banco Mundial IFAD/R. Grossman (Pág. 59) en inglés como: Land Reform Revisited. Development for All Series. Edición y diagramación La traducción al castellano fue realizada por Alfaomega Colombiana, S.A. Alfaomega Colombiana, que es responsable de la precisión de la misma. En caso de discrepancias Impresión y encuadernación prima el idioma original. Cargraphics S.A. Avenida El Dorado Nº 90-10, Bogotá Impreso y hecho en Colombia Printed and made in Colombia C O N T E N I D O 4 EL AUTOR 5 Por qué son relevantes la tierra y los derechos de propiedad 9 Cuáles son los beneficios de instituciones agrarias efectivas 13 Por qué es importante el acceso equitativo a la tierra 18 Cómo evolucionan las instituciones de derechos de propiedad 21 Cómo hacer más seguros los derechos de propiedad 32 Es importante quién posea la tierra 36 Cómo asegurar el uso efectivo de la tierra 45 Cómo aprovechar oportunidades del mercado 56 Qué decir sobre las reformas agrarias 61 Conclusión 62 LECTURAS RECOMENDADAS 63 GLOSARIO - PUBLICACIONES RELACIONADAS 64 SERIE DESARROLLO PARA TODOS E L A U T O R KLAUS DEININGER es Economista principal del Área de Desarrolo Rural del grupo de Desarrollo Económico. Ha publicado ampliamente sobre políticas de tierras, mercados de tierras y reforma agraria, y su impacto en la productividad agrícola; la tenencia de la tierra y su impacto en la inversión, incluyendo la sostenibilidad ambiental; el ingreso y la desigualdad y la relación con la reducción de la pobreza y el crecimiento; y sobre la evaluación de proyectos específicos de intervención. Tiene un PhD en Economía Aplicada de la Universidad de Minnesota, un MA en Economía Agrícola de la Universidad de Berlín y un MA en Teología de la Universidad de Bonn. Por qué son relevantes la tierra y los derechos de propiedad Pocos expertos disienten en cuanto a que políticas inapropiadas de tierras pueden constituir una seria limitación para el desarrollo económico y social: en muchos países, una tenencia insegura de la tierra, regulaciones desactualizadas e instituciones agrarias lentas o disfuncionales, constriñen la inversión privada, minan el buen gobierno y reducen la capacidad del gobierno local de aumentar los impuestos. Distribuciones muy asimétricas de la propiedad de la tierra y patrones de acceso a ésta que discriminan entre los pudientes y los desposeídos, o según género o etnia, limitan el campo para que mecanismos descentralizados (mercado) conduzcan a los mejores usos de la tierra, restringen las oportunidades económicas para los grupos en desventaja, y a menudo fomentan el conflicto social. Esto reduce la productividad y, si se combina con falta de acceso a opor- tunidades económicas, puede sobrevenir una violencia más genera- lizada. Unos cuantos ejemplos demuestran que estos problemas están lejos de ser triviales y que pueden afectar significativamente el desempeño económico. Clima de inversión. Montar o expandir una empresa exige un espa- cio físico como la tierra. Sistemas de administración de tierras no transparentes, corruptos o sencillamente ineficientes, constituyen un gran cuello de botella que, en muchos países, hace que para los pequeños y los nuevos empresarios sea En encuestas de clima de más costoso transformar buenas ideas en inversión, el acceso a la tierra empresas económicamente viables. En resultó ser el principal obstáculo encuestas de clima de inversión, el acceso para dirigir y expandir negocios. a la tierra resultó ser el principal obs- táculo para dirigir y expandir negocios, para el 57% de las empre- sas entrevistadas en Etiopía, el 35% de las entrevistadas en Bangla- desh y alrededor del 25% tanto de las de Tanzania como de las de Acceso a la tierra, desarrollo y reducción de la pobreza 5 Kenia. Acceso a los mercados de crédito. Instituciones y mercados de tie- rras funcionales ayudan al uso de títulos de tierras fácilmente trans- feribles, en la medida en que una garantía reduce el costo que tiene para los empresarios el acceso a crédito, contribuyendo de ese mo- do al desarrollo de los sistemas financieros. Incluso en países desa- rrollados, más de dos tercios de los préstamos a pequeñas empresas se respaldan con tierras y propiedad raíz. En Europa oriental y cen- tral la titulación formal de tierras, especialmente en áreas urbanas y suburbanas, ayudó a poner en marcha los mercados hipotecarios que ahora representan una gran parte del total de préstamos. Ingresos para los gobiernos locales. Con el desarrollo económico, el aumento en la demanda, conjuntamente con inversión pública en infraestructura y vías, tienden a incrementarse los valores de la tierra. No obstante, en muchos casos la ausencia de mecanismos funcionales para gravar las tierras limita la capacidad de la sociedad de beneficiarse de ello, especialmente a través del gobierno local. Como consecuencia, grandes porciones de las ganancias pueden di- siparse en conflictos, terminar convertidas en sobornos, o alimen- tar la adquisición especulativa de tierras y distorsionar el funciona- 6 Acceso a la tierra, desarrollo y reducción de la pobreza miento de los mercados. Red de seguridad social. La tierra es importante en el desarrollo económico y en la reducción de la pobreza; el acceso incluso a pequeños lotes para cultivar alimentos puede mejorar enorme- mente la seguridad y la calidad alimen- La tierra es importante en el tarias. El ejemplo de China ilustra que el desarrollo económico y en la acceso generalizado a la tierra puede pro- reducción de la pobreza; el acceso veer una red básica de seguridad social, a incluso a pequeños lotes para menudo a un costo muy inferior al de pro- cultivar alimentos puede mejorar gramas gubernamentales alternativos. enormemente la seguridad y la Puede afirmarse que tener asegurada la calidad alimentarias. subsistencia básica permite a los hogares asumir mayores riesgos en proyectos no agrícolas, lo que habilita al gobierno para gastar recursos en proveer infraestructura productiva que eleve el crecimiento, en vez de gastarlos en redes de seguridad. Conflicto y guerra civil. Una cantidad sorprendentemente grande de conflictos armados en todo el mundo ­por ejemplo en Afganis- tán, Camboya, Colombia, Costa de Marfil, Nicaragua, Ruanda, Su- dán y Zimbabue­ tiene sus raíces en disputas sobre propiedad de la tierra. No resolver rápidamente los conflictos de tierras no sólo puede tener efectos devastadores en materia de equidad, sino que además puede conducir a una escalada mayor, posiblemente a través de intereses políticos que se apropian de esos conflictos y los usan para promover sus propios fines. En el mismo sentido, la reso- lución rápida, decisiva y justa de los conflictos sobre tierras en situaciones posconflicto, es crucial para proveer una base para la recuperación económica sostenida, como han sido los casos de Mozambique y Vietnam. Responsabilidad y transparencia. La capacidad de los líderes y las autoridades locales para controlar la tierra, tradicionalmente ha sido una fuente primordial de poder político y económico. En mu- chos países en desarrollo, más de la mitad de la riqueza de los hoga- res está en la tierra y en bienes inmuebles asociados a ella. Si el sis- tema para administrar una parte tan significativa de la riqueza nacional es visto como corrupto, con exceso de personal y no digno Acceso a la tierra, desarrollo y reducción de la pobreza 7 de crédito, será difícil mantener la confianza en el gobierno de la ley y en la competencia del Estado. Mejoras, incluso incrementales, en la administración de la tierra (siempre que se las adopte dentro de un marco estratégico general), pueden contribuir de manera im- portante a una reforma general de servicios públicos y a un mejor gobierno. Esto implica que los derechos de propiedad de la tierra son fun- damentales para el crecimiento y para la reducción de la pobreza en muchos aspectos. Sin embargo, puesto que en todas partes tales de- rechos han evolucionado con el transcurso de mucho tiempo, tien- den a ser complejos y específicos de cada localidad; de hecho, los arreglos institucionales más "apropiados" tienden a ser diferentes en áreas urbanas densamente pobladas que en terrenos semiáridos que son utilizados principalmente por ganaderos. Al mismo tiem- po, dadas las vastas extensiones que hay que cubrir y la cantidad de actores involucrados, los cambios en los sistemas de derechos de propiedad suponen una visión y un esfuerzo sostenido en el largo plazo. Además pueden ser políticamente sensibles, debido al gran número de grupos de interés y de posibles Dadas las vastas intereses creados que entran en juego. Esto extensiones que hay que significa que es crucial tener una clara cubrir y la cantidad de comprensión de los principios subyacentes actores involucrados, los y de la experiencia de otros países en la cambios en los sistemas implementación de políticas de tipos simi- de derechos de propiedad lares. suponen una visión y un esfuerzo sostenido en El objetivo de este libro es mejorar dicha el largo plazo. comprensión. En primer lugar señalamos por qué la tierra y los arreglos de derechos de propiedad son cru- ciales para el crecimiento y para la reducción de la pobreza; en- seguida revisamos por qué, pese a su importancia, los sistemas de derechos de propiedad suelen estar organizados de una manera que perjudica la economía en general, al igual que a los pobres, y luego discutimos las implicaciones para la política pública sobre seguri- dad de los derechos de tierras, la facilitación del uso efectivo de ésta y del acceso a la tierra a través tanto de los mercados como de otros 8 Acceso a la tierra, desarrollo y reducción de la pobreza Cuáles son los beneficios de instituciones agrarias efectivas El argumento clave en favor de derechos de propiedad seguros es obvio: a menos que los derechos de propiedad sean seguros, nadie estará dispuesto a acometer las inversiones necesarias para incrementar la productividad, o bien, la necesidad de gastar simultáneamente recursos significativos en asegurar los derechos de propiedad pondrá tal inversión fuera del alcance de los pobres y limitará los prospectos de crecimiento de las pequeñas y medianas empresas. Similarmente, tener un sistema formalizado que facilite transferir a bajo costo derechos de propiedad de ciertos activos, facilita el desa- rrollo de mercados impersonales, como de hipotecas, que proveen una oportunidad para un intercambio económico muy mejorado. Puesto que en las economías tanto en desarrollo como desarrolladas la tierra y los bienes inmuebles asociados representan la porción más grande de la riqueza de los hogares, En muchos países del mundo obviamente los derechos de propiedad de la en desarrollo, la tenencia tierra serán una consideración clave a este insegura de la tierra impide respecto. que grandes partes de la población obtengan los En muchos países del mundo en desarrollo, beneficios económicos y no la tenencia insegura de la tierra impide que económicos de los bienes grandes partes de la población obtengan los que poseen. beneficios económicos y no económicos de los bienes que poseen. Los beneficios clave asociados con derechos de propiedad más seguros son: mayores incentivos para la inversión, carácter transferible de la tierra, mejor acceso al mercado de crédito, manejo más sostenible de los recursos, e independencia con respec- to a la interferencia discrecional de los burócratas. Por ejemplo, más del 50% de la población suburbana de África y más del 40% de la de Asia viven en condiciones de tenencia informal y, por consigu- Acceso a la tierra, desarrollo y reducción de la pobreza 9 iente, tienen derechos de propiedad sumamente inseguros. Aunque no se cuenta con las cifras respectivas para las áreas rurales, hay reportes de que muchos usuarios campesinos hacen inversiones considerables en la tierra como una forma de establecer su propiedad legítima de la misma, y de incrementar la seguridad de la tenencia. Esto ilustra no solamente que la seguridad de la tenencia es altamente valorada, sino también que en muchos contextos los sistemas existentes de administración territorial pueden no proveer tenencia segura. Aquí discutiremos primero los beneficios económi- cos y luego los no económicos de una tenencia más segura. 10 Acceso a la tierra, desarrollo y reducción de la pobreza El primer beneficio de una mayor seguridad de la tenencia, el cual puede medirse fácilmente, es el incremento de los incentivos de in- versión para los usuarios de la tierra. Algunos estudios han repor- tado una duplicación de la inversión, e informan que el valor de la tierra cuya tenencia es más segura está entre el 30 y el 80% por encima del de la tierra que tiene mayor Entre los beneficios de la probabilidad de perderse. El carácter trans- tenencia segura de la tierra ferible de la tierra incrementará muchísi- están incentivos de inversión, mo este efecto, cosa que será especialmente facilidad de transferencia, importante en situaciones en las que se y mejor funcionamiento de haya ensanchado el campo para transac- los mercados de crédito. ciones de tierras entre menos y más pro- ductivos productores, por ejemplo, debido a un mayor desarrollo de la economía no agraria y a la migración rural-urbana. Mayores niveles de seguridad de la tenencia ­no necesariamente titulación formal­ reducirán también el tiempo y los recursos que los indivi- duos tengan que gastar en tratar de asegurar sus derechos de tier- ras, lo que les permitirá invertir estos recursos en otras cosas. Por ejemplo, en Perú la formalización de los derechos de tierras incre- mentó en más del 50% la oferta de fuerza laboral en el mercado. Finalmente, donde existe demanda efectiva de crédito, otorgar titu- lación formal de la tierra puede ayudar a los productores a ganar acceso a crédito y mejorar el funcionamiento de los mercados fi- nancieros. Desde hace tiempo se ha notado que el impacto de ese acceso a crédito puede ser diferenciado según el tamaño de los pre- dios y, por consiguiente, se requerirá atención a los efectos previs- tos sobre la equidad. En situaciones en las que es improbable que el efecto del crédito asociado con la titulación se materialice en el fu- turo cercano, un enfoque más gradual y de menor costo para asegu- rar los derechos de tierras y mejorar la seguridad de la tenencia, con la posibilidad de elevar su nivel una vez que surja la necesidad, per- mitirá proporcionar a menor costo la mayoría, si no todos los bene- ficios, de una seguridad incrementada de la tenencia. Mientras que dirigir los esfuerzos destinados a incrementar la segu- ridad de la tenencia para los pobres automáticamente conducirá a Acceso a la tierra, desarrollo y reducción de la pobreza 11 una mayor equidad, dos asuntos no económicos son particularmen- te relevantes. Primero, la capacidad de tomar decisiones sobre la asignación de tierras es un elemento clave del poder político que es- grimen las autoridades tradicionales y los burócratas modernos. Delegar parte de esta autoridad a la toma democrática de decisiones dentro del grupo o a individuos, puede mejorar muchísimo el go- bierno, como lo ilustra el ejemplo de México, donde los beneficiarios mencionaron el gobierno mejorado como un beneficio clave de las reformas a los derechos de propiedad introducidas desde 1992. Garantizar la seguridad de la tenencia de la Transferir derechos de tierra será particularmente relevante para propiedad a comunidades grupos que hayan sido tradicionalmente nativas, puede permitirles discriminados. Por ejemplo, hay fuertes evi- a éstas manejar mejor dencias de que un mayor control de los esos recursos. bienes del hogar por parte de la mujer lle- vará a mayores niveles de gasto en educación, salud y alimentación de los hijos, lo que quiere decir que se justificará prestar atención a los derechos de la mujer. Similarmente, aun cuando la significación de la tierra para los nativos y los pastores de ganados va más allá de la economía, incluso su impacto económico frecuentemente ha sido subestimado. Transferir derechos de propiedad a comunidades nati- vas, especialmente si se combina con asistencia técnica, puede per- mitirles a éstas manejar mejor esos recursos o derivar mayores bene- ficios de los recursos asociados con su tierra. Como quiera que sea, negligencias en la implementación de programas para hacer más se- guros los derechos de propiedad, a menudo se han traducido en que tales derechos "secundarios" no fueran reconocidos e incluso que fueran extinguidos, o en que individuos poderosos pudieran usar su acceso privilegiado a información y a organismos del Estado para apoderarse de grandes extensiones de tierra. La experiencia demues- tra que semejantes resultados son malos no solamente para la equi- dad sino también para el crecimiento. Antes de discutirlos, re- visaremos la importancia del acceso equitativo a la tierra y de la propiedad de la misma. 12 Acceso a la tierra, desarrollo y reducción de la pobreza Por qué es importante el acceso equitativo a la tierra Para la mayoría de la gente de los países en desarrollo, la tierra no sólo es un activo muy importante sino también el recurso primario para la generación de un medio de vida y un vehículo importante para invertir, acumular riqueza y transferirla de una generación a otra. La tierra es, asimismo, un elemento clave de la riqueza de los hogares. Por ejemplo, en Uganda representa entre el 50 y el 60% de la dotación de activos de las familias más pobres. Debido a que en muchos países en desarrollo constituye una gran parte del portafolio de activos de la gente pobre otorgarles derechos seguros de propiedad de la tierra que ya poseen, puede incrementar enormemente la riqueza neta de los pobres. Al permitirles hacer uso productivo de su capacidad laboral, la propiedad de la tierra los hace menos dependientes del trabajo asalariado, reduciendo así su vulnerabilidad a calamidades, y redu- Numerosos estudios muestran ciendo también el campo para la dis- que una distribución equitativa criminación por género, raza u otras de la tierra tiene ventajas en características. términos de productividad, facilita el intercambio de tierras, e Dado el papel clave de la tierra como incrementa la capacidad de la un determinante del acceso a oportu- gente de acceder a oportunidades nidades económicas, la forma en que económicas más amplias. se definan los derechos a la tierra, en que familias y empresarios puedan obtener la propiedad o posesión de la misma, y en que los conflictos relativos a ella se resuelvan a través de medios formales o informales, tendrán efectos sociales y económicos de largo alcance. Esto influirá en varios factores deci- sivos, a saber: a) la capacidad de las familias para producir lo nece- sario para su subsistencia y para generar un superávit comerciali- zable, b) su estatus social y económico y a menudo su identidad colectiva, c) su incentivo para invertir y para usar la tierra de una Acceso a la tierra, desarrollo y reducción de la pobreza 13 manera sostenible, y d) su capacidad para autoasegurarse y/o para acceder a mercados financieros. Por esta razón, investigadores y profesionales del desarrollo han reconocido desde hace tiempo que proporcionar a los pobres acceso a la tierra y mejorar su capacidad para hacer uso efectivo de la tierra que ocupan, es esencial para reducir la pobreza y empoderar a los pobres y a las comunidades. Numerosos estudios muestran que una distribución equitativa de la tierra tiene ventajas en términos de productividad, facilita el inter- cambio de tierras, e incrementa la capacidad de la gente de acceder a oportunidades económicas más amplias. En términos de produc- tividad, en la mayoría de los casos las fincas pequeñas operadas por familias son más eficientes que las grandes que dependen de fuerza laboral asalariada, porque tienen mayores incentivos para trabajar duro y para hacer inversiones invisibles en la tierra que operan. Al reducir significativamente los costos de transacción en los mercados de tierras, una estructura de parcelas pequeñas también aumenta la oportunidad de transferencias de tierra que mejoren la productivi- dad. Finalmente, la forma en que esté distribuida la tierra afectará el acceso a oportunidades económicas más amplias. En un ambiente caracterizado por una tenencia muy desigual de la tierra, los terra- tenientes tienen un monopolio efectivo de la fuerza laboral, lo mis- mo que de la producción, lo que hace menos gratificante la acumu- lación de capital humano, además del hecho de que una alta concentración de la tierra reduce los incentivos para la provisión de bienes públicos tales como infraestructura o irrigación, o bien, in- 14 Acceso a la tierra, desarrollo y reducción de la pobreza clina la provisión de esos servicios en una dirección que sea más útil para los terratenientes. El gráfico 1 muestra que de 1960 a 2000, los países que tenían una distribución más igualitaria de la tierra tendieron a caracteri- zarse por mayores niveles de crecimiento económico. Una comparación de Colombia y Costa Rica, por una parte, y El Sal- vador y Guatemala por la otra, ilustra esta relación a nivel de países, así como los múltiples canales a través de los cuales puede materia- lizarse el impacto de una distribución desigual sobre el crecimiento. Estos países comparten una historia colonial común, lengua, religión, clima, topografía, dotación de factores y tecnología, pero GRÁFICO 1 DISTRIBUCIÓN INICIAL DE LA TIERRA Y CRECIMIENTO ECONÓMICO PAÍSES SELECCIONADOS Crecimiento promedio del PIB, 1960-2000 (porcentaje) 8 Taiwan (China) 6 Corea China Tailandia Vietnam Japón 4 Malasia Indonesia Rep. Dominicana Egipto Brasil Sri Lanka India 2 Colombia Paraguay Costa Rica México Guatemala Kenia Argentina Sudáfrica Perú El Salvador Honduras 0 Venezuela Nicaragua ­2 0,9 0,7 0,5 0,3 Distribución inicial de la tierra Nota: PIB= producto interno bruto. La distribución de la tierra se mide usando el coeficiente Gini. Este mide el grado de concentración (desigualdad) de una variable en una distribución de sus elementos. Compara la curva Lorenz de distribución empírica ordenada por rangos con la línea de igualdad perfecta. Esta línea asume que cada elemento tiene la misma contribución en la suma total de los valores de una variable. El coeficiente Gini varía entre 0, donde no hay ninguna concentración (igualdad perfecta), y 1, donde hay total concentración (desigualdad perfecta). FUENTE: Cálculos de los autores basados en datos del Banco Mundial, Deininger y Squire (1997). Acceso a la tierra, desarrollo y reducción de la pobreza 15 como consecuencia de su muy diferente nivel de concentración de la tierra respondieron de formas muy distintas al auge del café en el siglo xix. En El Salvador y Guatemala, los grandes terratenientes se apoyaban en un régimen laboral represivo y el gran aumento de la demanda de café llevó a la expropiación de tierras, particularmente de comunidades indígenas y nativas, y a la concentración masiva de la tierra. Los salarios de subsistencia desalentaron la acumulación de capital humano. En contraste, Colombia y Costa Rica tenían propie- dades de pequeña escala y la élite dependía del comercio más que de la agricultura a gran escala, así que el resultado del auge fue el sur- gimiento de una economía cafetera de pequeños propietarios. No es de sorprender que estos diferentes enfoques y políticas tuvieran efectos que van mucho más allá de lo puramente económico: los países que dependían de una estructura de producción de pequeños propietarios alcanzaron más pronto un gobierno democrático y sus tasas de alfabetismo y otros indicadores de desarrollo humano fue- ron muy superiores a los de los países dominados por grandes terra- tenientes (ver cuadro 1). Esto, conjuntamente con el resultado ­que se repite en muchos estudios­ de que las pequeñas fincas operadas por familias son por lo menos tan productivas como las grandes que funcionan a base 16 Acceso a la tierra, desarrollo y reducción de la pobreza CUADRO 1 IMPACTO DE LA DISTRIBUCIÓN DE LA PROPIEDAD DE LA TIERRA EN CUATRO PAÍSES LATINOAMERICANOS País Colombia Costa Rica Guatemala El Salvador Características estructurales Privatización de la tierra 1870-80 1820-40 1870s 1870s Participación de fincas cafeteras menores de 10 hectáreas 61,0 42,2 13,1 13,5 Participación de fincas cafeteras mayores de 5 hectáreas 14,0 37,5 79,5 57,1 Participación del café en exportaciones (%) 1900 49 76 56 83 1929 55 58 77 93 Alfabetismo adulto (%) 1900 34 36 12 26 1910 40 50 13 26 1930 52 67 18 27 1980 85 91 54 64 Desarrollo social y económico PIB per cápita (PPA en US$ de 1995) 6.130 5.850 3.340 2.610 Rango en Índice de Desarrollo Humano (1994) 51 33 117 112 Democracia desde 1958 1948 1996 1992 PIB= Producto interno bruto PPA= Paridad de poder adquisitivo FUENTE: Nugent y Robinson (2002). de trabajadores asalariados, y veces mucho más que éstas, sugiere que es poco o ninguno el trueque entre equidad y eficiencia. Más importante aún es que, en tanto que muchos países latinoameri- canos demuestran que fincas grandes y aparentemente "eficientes" no bastan para fomentar el crecimiento, los ejemplos de China y Vietnam, donde el rápido crecimiento de la economía rural ha sido la base para la reducción sostenida de la pobreza a lo largo de varias décadas, confirman que, siempre que las demás condiciones sean apropiadas, una estructura de tenencia de la tierra basada en uni- dades pequeñas pero distribuidas igualitariamente, es deseable no solamente desde la perspectiva de la equidad sino también desde la del crecimiento. Acceso a la tierra, desarrollo y reducción de la pobreza 17 Cómo evolucionan las instituciones de derechos de propiedad Si son considerables los beneficios de tener un sistema eficiente de administración territorial y una distribución bastante equitativa del acceso a la tierra, ¿por qué muchos países se caracterizan por tener instituciones muy ineficientes o por la ausencia de equidad en la asignación de la tierra? La respuesta a esta pregunta tiene que ver con la falta de desarrollo de las instituciones de derechos de propiedad necesarias para un desarrollo de base general, o con perturbaciones causadas por intervenciones externas, a menudo de naturaleza colonial. En ambos casos, tales distorsiones han generado intereses creados que no se han dejado eliminar. En el curso del desarrollo, virtualmente en todas las sociedades la necesidad de sostener poblaciones más grandes en una extensión territorial dada, requiere inversiones en la tierra que es más pro- bable que los cultivadores hagan si los derechos sobre la misma son más seguros. Hay abundantes evidencias que indican que la nece- sidad de estimular tales inversiones ha lle- La imposición de derechos vado a sociedades de todas partes del de propiedad de la tierra por mundo a desarrollar innovaciones institu- fuerzas externas o por cionales que con frecuencia han puesto en caciques locales, ha afectado movimiento un ciclo virtuoso de mayor la naturaleza de tales población y sucesivamente mayor inver- derechos en muchos países sión en la tierra, crecimiento económico y en desarrollo del mundo. mayor bienestar para todos. Al mismo tiempo, otros ejemplos demuestran que no desarrollar las institu- ciones que respondan a estas demandas ha conducido a conflictos y luchas generalizados, lo cual ha minado la capacidad productiva de las sociedades y frecuentemente ha creado un ciclo vicioso de baja productividad, pobreza y conflicto por un bien cada vez más reducido. 18 Acceso a la tierra, desarrollo y reducción de la pobreza Además de esta perspectiva evolutiva, la imposición de derechos de propiedad de tierras por parte de fuerzas externas o de caciques locales ha afectado la naturaleza de tales derechos en muchos países en desarrollo del mundo. La meta de una intervención de esa natu- raleza era obtener superávits de poblaciones locales de pequeños Acceso a la tierra, desarrollo y reducción de la pobreza 19 propietarios o forzar a pequeños propietarios independientes a convertirse en trabajadores asalariados, impidiéndoles adquirir de- rechos independientes de tenencia de tierras. Para hacerlo, se usaba una diversidad de mecanismos, a menudo respaldados por distor- siones en otros mercados. No es de sorprender que una tal imposi- ción de derechos perturbara frecuentemente la evolución de los derechos de tierras como respuesta al crecimiento demográfico, o que, cooptando instituciones locales o cambiando la forma en que éstas funcionaban, implicara enormes cambios en la manera de asignar y manejar la tierra a nivel local. Como consecuencia, los arreglos encontrados en muchos países a menudo no son óptimos ni desde la perspectiva económica ni des- de la social. Por ejemplo, en África, la inmensa mayoría del área de tenencia de la tierra es operada según arreglos de tenencia consue- tudinarios que, hasta muy recientemente, permanecían por fuera del dominio de la ley. En Europa oriental, las estructuras de pro- ducción colectiva no han contribuido al crecimiento rural. En América Latina y partes de Asia, la propiedad y el acceso a los bie- nes, altamente desiguales, han dificultado establecer patrones de crecimiento que incluyan verdaderamente a los pobres y eviten así que el crecimiento ensanche las desigualdades preexistentes. Pese a esas desventajas, arreglos de derechos de propiedad socialmente subóptimos y económicamente ineficientes En América Latina la desigual con frecuencia han sido extraordinaria- propiedad y acceso a los mente difíciles de erradicar. De hecho, los bienes, han dificultado cambios de gran alcance en las relaciones establecer patrones de de tenencia de la tierra generalmente han crecimiento que incluyan estado confinados a transiciones históricas verdaderamente a los pobres. de primer orden, tales como revueltas (Bo- livia), revoluciones (Chile, China, Cuba, El Salvador, México, Nica- ragua, Rusia), grandes guerras (Europa central y oriental después de la Segunda Guerra Mundial y después de la Guerra Fría), y gobierno colonial (India oriental, Kenia, Mozambique,Vietnam y Zimbabue). Para entender por qué estas reformas fueron efectivas en algunos casos, pero lo fueron mucho menos en otros, revisamos enseguida principios clave y experiencias de implementación. 20 Acceso a la tierra, desarrollo y reducción de la pobreza Cómo hacer más seguros los derechos de propiedad Es necesario que los derechos de propiedad de tierras tengan un horizonte suficientemente amplio para constituir incentivos para la inversión, y que sean definidos de tal manera que los haga fáciles de observar, hacer respetar e intercambiar. Es necesario que sean administrados y hechos cumplir por parte de instituciones que tengan respaldo legal y legitimidad social, y que sean accesibles y rindan cuentas a los titulares de derechos de propiedad. Aun en el caso de derechos de propiedad de tierras que sean asignados a un grupo, tienen que ser claros los derechos y deberes de los individuos pertenecientes a ese grupo y la forma en que ellos puedan modificarse y vayan a hacerse cumplir. Finalmente, dado que la precisión con la que se definan los derechos de propiedad generalmente se incrementará en concordancia con el aumento del valor de los recursos, es necesario que las instituciones que administran esos derechos sean suficientemente flexibles para evolucionar a lo largo del tiempo en respuesta a requerimientos cambiantes. Aquí identificamos primero las características deseables de los derechos de propiedad de tierras, luego discutimos cuándo y cómo pueden implementarse en la práctica las medidas para incre- mentar la seguridad de los derechos de propiedad, y por último re- visamos las evidencias de los beneficios de dichas medidas. Características deseables de los derechos de propiedad de tierras Duración. Puesto que uno de los principales propósitos de los dere- chos de propiedad es facilitar la inversión, es necesario que la dura- ción para la cual se conceden tales derechos concuerde como míni- mo con el marco de tiempo durante el cual puedan cosecharse los retornos de posibles inversiones. Es claro que esto depende del Acceso a la tierra, desarrollo y reducción de la pobreza 21 potencial para inversiones, el cual es mayor en áreas urbanas que en rurales. Si bien los derechos de propiedad a término indefinido son la mejor opción, una alternativa posible es conceder derechos de lar- go plazo que puedan renovarse automáticamente. Dadas las cobertu- ras de largo tiempo involucradas, se justifica particularmente prestar atención a la forma en que esos derechos puedan heredarse, atención que frecuentemente ha demostrado ser esencial para elevar la capa- cidad de la mujer para controlar la tierra por su propia cuenta. Modalidades de demarcación y transferencia. Los derechos de propiedad de tierras deben definirse de manera que los haga fáciles de identificar e intercambiar a un costo que sea bajo, pero que guarde proporción con el valor de la tierra en cuestión. Cuando el valor de la tierra es limitado, generalmente basta con mecanismos de bajo costo para la identificación de fronteras, tales como marcas (setos, ríos, árboles) que sean reconocidas por la comunidad, mien- tras que recursos de mayor valor requerirán medios de demarcación más precisos y costosos. De forma simi- El arreglo óptimo de derechos lar, donde la tierra es relativamente de propiedad de tierras no abundante y las transacciones no son es estático; por el contrario, frecuentes, mecanismos de bajo costo tiende a evolucionar con para registrar las transacciones, como la el desarrollo económico. atestiguación por parte de personas mayores de la comunidad, resultan apropiados. En cuanto las tran- sacciones se tornan más frecuentes y empiezan a traspasar las fronte- ras de la comunidad local y el parentesco, normalmente se adoptan mecanismos más formales. Instituciones para el cumplimiento forzoso. La ventaja clave de los derechos formales de propiedad, en comparación con los informa- les, es que aquellos que tienen derechos formales pueden recurrir al poder del Estado para hacer cumplir sus derechos. Para que esto sea factible, las instituciones involucradas tienen que disfrutar de respal- do legal y de legitimidad social, incluida su responsabilidad ante la población local y su accesibilidad para esta población. Sin embargo en muchos países, especialmente en África, la brecha entre legalidad y legitimidad ha sido una fuente mayor de fricciones. En numerosos 22 Acceso a la tierra, desarrollo y reducción de la pobreza países africanos más del 90% de la tierra todavía está por fuera del sistema legal existente. El no dar respaldo legal a las instituciones de administración de tierras que disfrutan de legitimidad social, puede minar la capacidad de éstas para servirse de cualquier otra cosa dis- tinta de mecanismos informales para hacer cumplir los derechos. En contraste, instituciones que son legales pero que no disfrutan de re- conocimiento social pueden no hacer gran diferencia en la vida de la gente común, y por tanto a menudo han demostrado ser altamen- te inoperantes. Aunar legalidad y legitimidad es un reto de primer orden para la política, y que no puede resolverse en abstracto. Sujeto de derechos. El que sea más apropiado otorgar derechos de propiedad a individuos o a un grupo, depende fundamentalmente de la naturaleza del recurso y de los arreglos sociales existentes. Los de- rechos grupales serán más apropiados en situaciones caracterizadas por economías de escala en el manejo de recursos, o en caso de exis- tir externalidades que puedan manejarse a nivel del grupo mas no del individuo. La propiedad grupal suele adoptarse también en situa- ciones en las que el riesgo es alto y los mercados de seguros son im- perfectos, o cuando el recurso en cuestión es abundante y es baja la GRÁFICO 2 IMPACTO DEL ESTATUS DE TITULADA SOBRE LOS VALORES DE LA TIERRA Países y años seleccionados Valores de la tierra (porcentaje) 00 Tierras sin títulos 181 Tierras tituladas 172 156 50 143 100 100 100 100 00 50 0 Indonesia, Filipinas, Brasil, Tailandia, 1996 1984 1996 1988 FUENTE: Feder (2002). Acceso a la tierra, desarrollo y reducción de la pobreza 23 GRÁFICO 3 IMPACTO DEL ESTATUS DE TIERRA TITULADA SOBRE LA INVERSIÓN Países y años seleccionados Inversión (porcentaje) 250 Tierras no tituladas 217 Tierras tituladas 204 200 148 150 100 100 100 100 50 0 Brasil, Tailandia, Honduras, 1996 1988 1996 FUENTE: Feder (2002). GRÁFICO 4 IMPACTO DEL ESTATUS DE TIERRA TITULADA SOBRE EL ACCESO A CRÉDITO Países y años seleccionados Acceso a crédito (porcentaje) 500 Tierras no tituladas 433 Tierras tituladas 400 323 300 200 100 100 100 0 Tailandia, Honduras, 1988 1996 FUENTE: Feder (2002). 24 Acceso a la tierra, desarrollo y reducción de la pobreza ganancia de cualquier inversión relacionada con la tierra que los in- dividuos puedan acometer por su propia cuenta. Pero incluso si estas condiciones son válidas, los derechos grupales serán la opción ade- cuada solamente si el grupo al que se le asignan tiene una definición clara de sus miembros, si las responsabilidades de los individuos dentro del grupo están bien identificadas, si hay mecanismos dispo- nibles de manejo interno y cumplimiento ­por ejemplo, la imposi- ción de sanciones­, y si hay una clara comprensión de las formas en que pueden tomarse decisiones para modificar las reglas del juego. Naturaleza dinámica. El arreglo óptimo de derechos de propiedad de tierras no es estático; por el contrario, tiende a evolucionar con el desarrollo económico. Por ejemplo, el progreso técnico reduce el riesgo de fracaso de las cosechas mientras que, al mismo tiempo, in- crementa el retorno potencial de las inversiones; el desarrollo de la economía no agraria proporciona acceso a co- rrientes de ingreso más predecibles; y el mayor acceso a infraestructura física reduce no sola- mente el riesgo, sino también el costo de otorgar públicamente derechos de propiedad. Así, con el desarrollo económico frecuentemente se obser- va un cambio hacia formas más individualizadas de derechos de propiedad. Las instituciones que administran y aseguran los derechos de pro- piedad deben diseñarse de tal manera que tengan la flexibilidad necesaria para responder a esas demandas y que asegure a la vez la adhesión a un proceso bien definido, transparente y responsable, y que los derechos de las minorías y de grupos con menos poder de voz no sean ignorados ni eliminados sin la debida compensación. Preocupaciones relativas a la equidad. Para evitar consecuencias indeseables desde el punto de vista de la equidad, será necesario que las instituciones que manejan los derechos territoriales sean capaces de reinterpretar con autoridad tradiciones y normas sociales, y que lo hagan de manera que protejan a los pobres y vulnerables del abu- so de sus derechos por parte de quienes tienen poder político y re- cursos económicos. Esto requiere atención a provisiones legales que Acceso a la tierra, desarrollo y reducción de la pobreza 25 Sistema en dos etapas, descentralizado, para registrar derechos de propiedad: el caso de Lituania El caso de Lituania no solamente ayude a hacer que el registro se ilustra el campo para poner en autofinancie. funcionamiento sistemas descen- tralizados y temporales que luego El progreso relativamente rápido puedan ser absorbidos en un marco se facilitó con el establecimiento del más unificado, sino que además Departamento Único de Manejo de demuestra que hacer tal cosa Tierras que tenía jurisdicción sobre proporciona beneficios tangibles tierras rurales, urbanas y forestales. por los cuales los propietarios están La estructura era altamente dispuestos a pagar. Las autoridades descentralizada, con oficinas de de pueblo registraron derechos registro en cada municipalidad, y de propiedad y de uso, estableciendo la primera prioridad de las unidades un registro catastral temporal por administrativas que llevaban a cabo persona, de dueños de tierras al las tareas técnicas era el imperativo nivel del pueblo. Un sistema económico de transferir rápidamente integrado, por parcelas, a cargo de la propiedad a la tierra antes que la Agencia Nacional de Catastro, maximizar la precisión técnica. integrará estos registros y finalmente tomará su lugar. Agentes del sector privado, incluidos supervisores, corredores de Mientras que el registro inicial finca raíz y peritos, ayudaron a que se basa en esbozos de mapas el progreso fuera rápido. Virtualmente con un bajo nivel de precisión, se todos los agricultores tienen ahora requerirán encuestas más detalladas un documento oficial que certifica para posteriores transacciones sus derechos de propiedad de la comerciales, cuando se disponga tierra, y más de dos tercios pagaron del dinero para pagarlas. por ello, en promedio, un tercio Lo que se espera es que esto del salario mensual. pueden eliminar instantáneamente derechos tradicionales o los de- rechos de grupos específicos, como mujeres o pastores de ganados. Aun cuando haya una base legal y reglamentaria vigente, será im- portante tener mecanismos operativos para poner en práctica las leyes de manera que protejan a los miembros vulnerables de la 26 Acceso a la tierra, desarrollo y reducción de la pobreza sociedad y que impidan la eliminación de derechos secundarios. En todo esto es necesario tener presente que incluso alteraciones apa- rentemente simples del régimen de derechos de propiedad estarán afectadas por factores no solamente económicos sino también polí- ticos, tanto al nivel nacional como al local. Cuándo y cómo intervenir Lo dicho significa que los gobiernos tienen un papel clave que jugar en la provisión de tenencia segura para los propietarios y los usua- rios de la tierra. Si bien hay muchas situaciones en las que la titula- ción formal es el arreglo más apropiado, la experiencia indica que dicho arreglo no siempre es necesario y que a menudo no es una condición suficiente para el uso óptimo del recurso tierra. El objeti- vo de proveer seguridad de la tenencia para el largo plazo, adminis- trada de una forma económicamente eficiente a través de institucio- nes que combinen legalidad con legitimidad social, puede alcanzarse de diversas maneras, las cuales pueden diferir incluso de una región a otra dentro del mismo país, dependiendo de la situación. Tierra tradicional. En sistemas consuetudinarios, el reconocimien- to legal de los derechos e instituciones existentes, sujeto a condicio- nes mínimas, generalmente es muy efectivo. Reconocer legalmente derechos territoriales tradicionales, sujeto a una determinación de la membresía y a la codificación o establecimiento de reglas y mecanis- mos internos para la solución de conflictos, puede elevar muchísimo la seguridad de los ocupantes. La demarcación de los límites de tie- rras comunitarias puede eliminar la amenaza de invasión por parte de terceros, a la vez que aprovecha procedimientos bien definidos dentro de la comunidad para asignar y manejar derechos dentro del grupo. Históricamente, los conflictos suelen aparecer primero en conexión con transferencias de tierras, especialmente a terceros. Donde ocurren tales transferencias y éstas son socialmente acepta- das, los términos deben registrarse por escrito para evitar ambigüe- dad que subsecuentemente pueda conducir a conflicto relacionado con la tierra. Acceso a la tierra, desarrollo y reducción de la pobreza 27 Tierra del Estado. Los ocupantes de tierras del Estado a menudo han hecho esfuerzos considerables por incrementar su nivel de segu- ridad, en algunos casos mediante inversiones significativas, pero sue- len permanecer vulnerables a amenazas de desalojo. Debido a sus li- mitados derechos, generalmente no pueden hacer uso completo de la tierra que ocupan. Consecuentemente, es importante darles dere- chos legales y regularizar su posesión, así como asegurar que haya los medios apropiados para resolver conflictos. En muchas situaciones, consideraciones políticas o de otro tipo pueden impedir que se otor- guen derechos completos de propiedad privada. Si las instituciones existentes pueden comprometerse creíblemente con contratos de arrendamiento, dar a los usuarios derechos de arrendamiento a largo plazo, seguros y transferibles, permitirá hacer efectiva la mayoría, si no todos los beneficios de inversión aso- De no existir registros previos, o ciados con mayores niveles de seguridad cuando éstos sean incompatibles de la tenencia. En estos casos, el recono- o estén desactualizados, un cimiento de ocupación pacífica de largo registro sistemático de primera plazo, de buena fe (posesión adversa) y vez, con amplia publicidad el otorgamiento de arrendamiento de y asistencia legal, es una forma tierras a largo plazo con provisiones para efectiva de incrementar la su renovación automática, será la opción seguridad de la tenencia. más deseable. Si los arrendamientos concedidos por instituciones estatales no son creíbles, puede reque- rirse la total privatización para dar a los usuarios suficiente seguridad de la tenencia y los beneficios asociados a ella. Un indicador de limi- tada credibilidad de los arrendamientos es que incluso habiendo fuerte demanda efectiva de crédito, las instituciones financieras no aceptan como garantía bienes en arrendamiento a largo plazo. Titulación individual. Allí donde, una vez considerados los argu- mentos presentados anteriormente, la opción escogida sean los tí- tulos de propiedad formales e individuales, hacerlo será sostenible solamente si las instituciones de administración territorial res- ponsables de la demarcación de límites, el registro y la tenencia de libros, la adjudicación de derechos y la resolución de conflictos, son capaces de hacerlo a un costo que sea inferior a los beneficios perci- bidos por los poseedores de títulos. Si estas instituciones no están 28 Acceso a la tierra, desarrollo y reducción de la pobreza funcionando bien, están mal coordinadas y son ineficientes o co- rruptas, los costos de transacción se elevarán y de ese modo el nivel de las transacciones se reducirá por debajo de lo que sería social- mente óptimo y en muchos casos excluirá completamente a los po- bres. En el caso extremo, la falta de claridad sobre quién es responsa- ble de áreas específicas o la lucha interna entre instituciones, se ha convertido en una fuente importante de inseguridad que ha mina- do el valor y la autoridad de los títulos o certificados de propiedad de la tierra que se han distribuido. En tales situaciones, la reforma institucional, y una mejor coordinación dentro del gobierno y con el sector privado, será un prerrequisito para la capacidad del Estado de garantizar y hacer respetar efectivamente derechos de propiedad. De no existir registros previos, o si hay una diversidad de formas de evidencia documental ­posiblemente incompatibles o desactua- lizadas­, puede argumentarse sólidamente la necesidad de un regis- tro sistemático de primera vez, sobre la base de que un enfoque sistemático, combinado con amplia publicidad y asistencia legal para asegurar que todo el mundo esté informado, constituye la mejor manera de garantizar control La titulación individual será social y evitar la rapiña de tierras por sostenible solamente si las parte de individuos poderosos, la cual instituciones de administración no solamente no sería equitativa sino territorial son capaces de hacerlo ineficiente. Además, las intervenciones a un costo que sea inferior deben diseñarse de tal manera que sean a los beneficios percibidos fiscalmente sostenibles y que los costos por los poseedores de títulos. involucrados no impidan a los indivi- duos el subsecuente registro de transacciones de tierras. Aunque a menudo no es necesario tener estándares uniformes para la admi- nistración territorial a todo lo largo y ancho del país, el cubrimien- to debe ser comprensivo. Normalmente, el que la intervención sea deseable es visible por la demanda implícita o explícita de niveles más altos de seguridad de la tenencia, por parte de los hogares. En Nicaragua, donde muchos hogares ya tenían documentos informales, hubo una demanda sig- nificativa de certificados registrados y formales, particularmente de Acceso a la tierra, desarrollo y reducción de la pobreza 29 Campo para el mejoramiento gradual de la seguridad de la tenencia a lo largo del tiempo Para que el sistema de libre te- Para atender a esto se desarrolló nencia en Namibia cubriera los un sistema de registro paralelo que asentamientos urbanos existentes proporciona una forma inferior de se requerirían más de 20 años, titulo, denominada título de inicia- incluso si se dispusiera del ción, que garantiza la ocupación conocimiento, la experticia y el perpetua de un sitio dentro de una equipo técnico para ello. La falta de manzana sin identificar la ubicación todos estos factores implica la exacta de ese sitio dentro de la necesidad de un modelo manzana. También da la posibilidad de sistema de registro de tierras de transferir los derechos de ocu- que pueda mejorarse a lo largo del pación de acuerdo con costumbres o tiempo. Para este fin, se dieron normas (estatutos) desarrolladas por permisos de ocupación para las el grupo que ocupa el sitio, pero porciones planeadas de áreas no la de hipotecar este derecho. urbanas, pero sin que éstas pudie- Un segundo título, denominado ran hipotecarse, subarrendarse ni título de tenencia de tierra, agrega la transferirse de ninguna otra manera facultad de hipotecar la tierra. sin permiso. La expansión urbana En ambos casos la manzana completa incrementa la demanda de tierras es registrada en propiedad de libre con servicios para propósitos resi- tenencia por la oficina central de denciales y empresariales. Al mismo registro, en tanto que los derechos tiempo, los elevados costos de específicos de ocupación en el sitio se planeación y desarrollo de tierras, registran sólo localmente a nivel de en especial con altos estándares de distrito. Aunque problemas institucio- infraestructura, hacen que la tierra nales han desacelerado la implemen- en estas áreas sea, en general, tación, los observadores consideran imposible de sufragar para los que ésta es una opción prometedora pobres. Esto, conjuntamente con la para extender rápidamente la seguri- falta de supervisores y de otros téc- dad de la tenencia a grandes canti- nicos expertos, hace lento el proce- dades de gente pobre en circunstan- so y estimula el crecimiento de cias en las que los recursos técnicos y asentamientos informales. humanos son limitados. FUENTE: Juma y Christensen (2001). 30 Acceso a la tierra, desarrollo y reducción de la pobreza GRÁFICO 5 OCUPACIÓN INFORMAL DE TIERRAS EN ÁREAS URBANAS, POR REGIÓN Porcentaje de hogares existentes 60 51,4 50 41,2 40 26,4 25,9 30 20 10 5,7 0 África Asia oriental América Latina Oriente Medio Europa oriental subsahariana y el Pacífico y el Caribe y África del norte y Asia central FUENTE: Ángel (2000). los pobres, quienes no contaban con otros canales para incrementar su seguridad. En Zambia, pese a la abundancia de tierra, casi el 50% de los agricultores expresaron que preferirían que su tenencia de la tierra fuera más segura, sobre bases informales, y estarían dis- puestos a pagar por ello. Encuestas cualitativas en áreas urbanas también han demostrado que entre los hogares hay una alta deman- da de seguridad contra desalojo, aunque no necesariamente de derechos de propiedad formales. Hay, asimismo, muchos casos en los que, a fin de incrementar su seguridad de la tenencia, la gente hace inversiones significativas en demarcación de límites, siembra de árboles, construcción de casas o cobertizos, para así señalar dere- chos implícitos. Las evidencias más comprensivas de esto provienen de Etiopía, donde, en respuesta a la inseguridad de la tenencia, los hogares deciden hacer inversiones visibles, como árboles, en tanto que se abstienen de inversiones más productivas pero menos visi- bles, tales como la creación y la rehabilitación de terrazas. Acceso a la tierra, desarrollo y reducción de la pobreza 31 Es importante quién posea la tierra Asegurar la tenencia de la tierra será particularmente relevante para grupos que hayan sido tradicionalmente discriminados. Por ejemplo, la atención a los derechos de la mujer estará justificada allí donde las mujeres sean las principales cultivadoras, donde la emigración sea alta, donde el control de las actividades productivas sea diferenciado por género, o donde la mortalidad de adultos, unida a la falta de regulaciones claras sobre herencia, puedan minar los medios de vida de la mujer en caso de muerte de su marido. En este contexto, la falta de claridad de las regulaciones sobre heren- cia pueden sumarse a la tensión de mujeres y niños que ya enfrentan la muerte del principal aportante del pan familiar. En Uganda son mucho mayores las probabilidades de que las viudas se involucren en conflictos por tierras, pero también esos conflictos tienden a reducir fuertemente la productividad agrícola y a tensionar el tejido social a tal punto que en algunos casos los jefes Dar derechos de tierras a las han rechazado reglas de herencia tradi- mujeres... ayuda a financiar la cionales, en favor de estas viudas. formación de capital humano y físico para mayor bienestar y La importancia de prestar particular mayor crecimiento económico atención a los derechos de la mujer a la para la siguiente generación. propiedad se ve reforzada por las fuertes evidencias que sugieren que la forma en la que estén distribuidos los bienes dentro del hogar afectará los patrones de gasto. El mayor con- trol de los bienes por parte de la mujer suele traducirse en mayores niveles de gasto en educación, salud y alimentación de los hijos. Como quiera que sea, los esfuerzos por mejorar los derechos de pro- piedad de la mujer tienden a ir en contra de normas sociales tradi- cionales y, por tanto, es posible que tengan que enfrentar niveles sig- nificativos de resistencia. Para lograr una regulación efectiva, tres áreas ameritan particular atención: 32 Acceso a la tierra, desarrollo y reducción de la pobreza Reforma sobre herencia. En muchas sociedades, cuando un hom- bre muere, la propiedad no se transfiere automáticamente a su es- posa ni a sus hijas, lo que significa que por lo menos la mitad de la sociedad queda desprotegida al enfrentar tal deceso. Para efectos de igualdad y de crecimiento futuro, dentro de los sistemas formales y tradicionales es crucial extender la herencia a la mujer. Puesto que asegurar a la mujer derechos de herencia igualitarios afectará tam- bién la forma en que ella pueda utilizar la propiedad durante la vida del esposo (por ejemplo, como garantía para un crédito destinado a financiar su microempresa), esto puede poner en marcha un cam- bio social general. Protección constitucional. Para asegurar que la mujer pueda bene- ficiarse de derechos territoriales seguros, varios países han hallado útil aclarar a nivel constitucional los principios de equidad, especi- ficando nítidamente que tales provisiones anularán otras provisio- nes legales, por ejemplo, del derecho consuetudinario, como se ha hecho en Mozambique, Nigeria y Sudáfrica, donde las enmiendas estipulan que no es posible sobreseer los derechos de tierras de la mujer mediante otras provisiones legales, aunque sean incluso del derecho consuetudinario. Acceso a la tierra, desarrollo y reducción de la pobreza 33 Reforma procedimental. En una cantidad sorprendentemente grande de casos, problemas procedimentales como la falta de es- pacio suficiente para incluir el nombre de la esposa en los do- cumentos de registro para la titulación conjunta de tierras, han reducido el campo para lograr mayor igualdad de género. Atender a ellos, sobre todo si se combina con regulaciones para tener es- tablecida la figura de registro conjunto de propiedad de tierras, puede tener un impacto significativo sobre el mejoramiento de la equidad de género. Defensa pública. La igualdad constitucional ante un magistrado es una cosa; la autoridad patriarcal en el pueblo es otra, y los procedi- mientos prácticos y las costumbres pueden seguir discriminando, explícita o implícitamente, a la mujer. El reconocimiento del hecho de que los regímenes consuetudinarios pueden jugar un papel útil no significa la aceptación ciega de un estatus secundario de la mu- jer, la cual suele traducirse en evidentes pérdidas de bienestar. Para que las provisiones legales sean efectivas, se necesitarán defensores públicos para ayudar a las mujeres a hacer frente a las exigencias prácticas de asegurar derechos de tierras aquí y ahora, mediante procesos de educación y creación de ca- El reconocimiento del hecho pacidad, para hacer a las mujeres cons- de que los regímenes cientes de sus derechos. consuetudinarios pueden jugar un papel útil no significa la De manera similar, aun cuando lo que la aceptación ciega de un estatus tierra significa para los pueblos nativos y secundario de la mujer. los pastores de ganados va mucho más allá de la simple economía, a menudo se ha subestimado incluso su relevancia económica. La transferencia de derechos de propiedad a las comunidades nativas, especialmente si se combina con asistencia técnica, puede permitirles manejar mejor esos derechos o derivar mayores beneficios de los recursos asociados con su tierra. En cuan- to a los pastores de ganado, distintos países han desarrollado enfo- ques prometedores de la tenencia y el manejo de recursos, que reco- nocen el papel central de la movilidad y del manejo de riesgos a escala ecológica, los cuales pueden transcender las fronteras tradi- cionales. 34 Acceso a la tierra, desarrollo y reducción de la pobreza Innovadora legislación sobre género en América Latina En un intento por mejorar una exigencia en Colombia (desde la igualdad de género, países latino- 1988), Costa Rica (1990), Nicaragua americanos y asiáticos han adoptado (1993), Perú (1997, únicamente para varias prácticas innovadoras. La parejas casadas), República igualdad explícita entre derechos de Dominicana (1998), Ecuador (1999), tierras del hombre y de la mujer es Guatemala (1999) y Brasil (2001, garantizada por Nicaragua (desde opcional desde 1988), y ha sido 1981), Brasil (1988), Costa Rica propuesta en El Salvador y (1990), Honduras (1991), Colombia Honduras. Es más, Chile, Colombia (1994), Bolivia (1996), República y Nicaragua dan prioridad y cobran Dominicana (1998) y Guatemala menos derechos a las mujeres (1999). La adjudicación y/o titulación cabeza de hogar en intervenciones conjunta de tierras a las parejas es relacionadas con la tierra. FUENTE: Deere y León (2001). Acceso a la tierra, desarrollo y reducción de la pobreza 35 Cómo asegurar el uso efectivo de la tierra Tributación predial La carencia de los gobiernos locales de fuentes adecuadas de in- gresos propios no solamente puede afectar su viabilidad financiera sino también limitar su capacidad de respuesta y su responsabilidad ante la población local. Los impuestos prediales incrementan los in- centivos para el uso efectivo de la tierra de una forma que, en tér- minos de infraestructura para hacerlos cumplir, es menos exigente que las medidas de regulación. Otras ventajas de los mismos son que: a) causan distorsiones mínimas y son menos regresivos que los impuestos sobre el consumo, los cuales normalmente perjudican a los pobres; b) desestimulan la acumulación especulativa y estimulan el uso más intensivo de la tierra, y c) fortalecen el vínculo de respon- sabilidad entre los gobiernos locales y sus electores, lo que eleva la disciplina fiscal a nivel local y hace que los propietarios de tierras pa- guen por lo menos por parte de los beneficios que perciben de las inversiones del gobierno local. Un mayor énfasis en los impuestos prediales puede tener un impacto significativo sobre los incentivos para el uso efectivo de la tierra, sobre Un mayor énfasis en los los ingresos del gobierno local, sobre el impuestos prediales puede tener tipo y el nivel de los servicios públicos un impacto significativo sobre los que se presten, y sobre el gobierno. incentivos para el uso efectivo de la tierra, sobre los ingresos En los años noventa los impuestos so- del gobierno local, y sobre el bre tierras y propiedades representaron tipo y el nivel de los servicios el 40% del total de impuestos públicos que se presten. subnacionales en los países en desarrol- lo y el 35% en los industrializados. Desde hace mucho tiempo se han identificado los impuestos prediales como una fuente de ingre- sos propios para los gobiernos locales, que está asociada con distor- siones mínimas y al mismo tiempo puede estimular el uso más intensivo de la tierra. Aun cuando el grado en que se usan los impuestos prediales varía mucho de un país a otro, en general los 36 Acceso a la tierra, desarrollo y reducción de la pobreza ingresos efectivos están muy por debajo de su potencial. Las razones de esto son, entre otras, deficientes estructuras de incentivos, negli- gencia en aspectos relacionados con evaluación, administración tributaria y fijación de tasas tributarias, además de la dificultad política de tener impuestos prediales significativos. La alta visibilidad de los impuestos prediales suele utilizarse como argumento en contra de los esfuerzos por introducirlos, especial- mente en situaciones en las que los terratenientes todavía esgrimen considerable poder político. No obstante, cuando los gobiernos locales son democráticamente elegidos, Las regulaciones del uso de la se cuenta con respaldo administrativo a tierra deben basarse en una los diferentes aspectos de la recaudación discusión amplia y bien de impuestos, y las políticas generales es- informada sobre los costos y timulan la responsabilidad fiscal a nivel beneficios asociados y sobre la local, la visibilidad puede no ser proble- capacidad de las respectivas ma, dado que los impuestos prediales instituciones de desempeñar pueden tener un impacto significativo sobre los incentivos para el uso efectivo esas funciones reguladoras. de la tierra, los tipos y niveles de servicios públicos que se presten, y el ejercicio del gobierno en general, y contribuir a un mejor acopla- miento entre la descentralización de responsabilidades y las fuentes de ingresos para los niveles inferiores de gobierno. Regulaciones del uso de la tierra y zonificación Los gobiernos tienen un papel claro que jugar en asegurar que no se destruyan los recursos que representan valores y beneficios so- ciales y culturales, como son paisajes, biodiversidad y sitios históri- cos. Asegurar que estos objetivos puedan cumplirse comienza con derechos de propiedad seguros, pero implica también la adopción de regulaciones específicas de zonificación, como las que estimulan el manejo prudente de los recursos naturales. Para asegurar que ayuden a lograr los objetivos en vez de fomentar la búsqueda de rentas, las regulaciones del uso de la tierra deben basarse en una discusión amplia y bien informada sobre los costos y beneficios Acceso a la tierra, desarrollo y reducción de la pobreza 37 asociados y sobre la capacidad de las respectivas instituciones de desempeñar esas funciones reguladoras. Deben establecerse sobre la base de una evaluación clara de la capacidad necesaria para imple- mentarlas, los costos de hacerlo y la forma en que se vayan a distri- buir tanto los costos como los beneficios. Independientemente de su falta de capacidad administrativa, muchos países dependen desproporcionadamente de un enfoque regulador, a menudo con el resultado de estimular un comportamiento discrecional. También, el deseo de imponer regulaciones globalmente uniformes con fre- cuencia ha impedido prestarles suficiente atención a los meca- nismos que permitirían a las comunidades locales enfrentar las ex- ternalidades de una manera más descentralizada y mucho menos costosa. Una delegación gradual de la responsabilidad de regulación del uso de la tierra a los gobiernos locales, siempre que vaya acom- pañada de la creación de capacidad, podría constituir una contri- bución significativa a los esfuerzos tendientes a una descentra- lización más efectiva. Intentos de planeación del uso de la tierra que comienzan con mecanismos por los cuales las comunidades locales asumen los costos y obtienen los beneficios, también pueden con- tribuir significativamente a una descentralización más efectiva. Delegación del control de tierras del Estado Si bien la intervención pública puede justificarse en situaciones en que las externalidades impidan que las partes privadas evalúen ade- cuadamente los costos y beneficios sociales de su acción, los gobiernos suelen intervenir en casos en los que no hay justificación para ello (la concesión de tierras a"inver- Los gobiernos deben tener el sionistas estratégicos"). Los gobiernos derecho de adquisición forzosa deben tener el derecho de adquisición de tierras, con indemnización, forzosa de tierras, con indemnización, para beneficio público general. para beneficio público general. Al mismo tiempo, la forma en que los gobiernos de muchos países en desarro- llo ejercen este derecho, especialmente para la expansión urbana, mi- na la seguridad de la tenencia y, puesto que a menudo pagan poca o ninguna indemnización, tiene impactos negativos sobre la equidad. 38 Acceso a la tierra, desarrollo y reducción de la pobreza En numerosos casos, la anticipación de una expropiación sin indem- nización ha llevado a los propietarios de tierras a vender sus terrenos en mercados informales de precios bajos, de tal modo que no sola- mente los fuerza a ellos a deshacerse de un bien clave a una fracción de su valor real, sino que además estimula el desarrollo no planeado y la dispersión urbana, que hacen que la subsecuente prestación de servicios por parte del gobierno sea más difícil y más costosa. Aun en casos en los que existen fallas del mercado, el no apreciar la posibilidad de una falla gubernamental igualmente seria ha llevado a muchos gobiernos a asumir la propiedad y el manejo de grandes ex- tensiones de tierra que permanecen indefinidamente a su nombre o bajo su administración. Aunque en principio la propiedad del Esta- do sobre tierras no impide el otorgamiento de arrendamientos segu- ros y a largo plazo a individuos, lo que permitiría a los empresarios hacer las inversiones necesarias para incrementar la productividad de la tierra, en la práctica es problemática. Provisiones legales poco cla- ras, procedimientos largos y poco Provisiones legales poco claras, transparentes, y una limitada capaci- procedimientos largos y poco dad de los gobiernos para cumplir transparentes, y una limitada compromisos a largo plazo, incremen- capacidad de los gobiernos para tan la inseguridad de la tenencia, redu- cumplir compromisos a largo cen los incentivos para la inversión y plazo, incrementan la inseguridad crean obstáculos para el uso productivo de la tenencia, reducen los de la tierra. En la medida en que la tie- incentivos para la inversión y rra del Estado no se use óptimamente, crean obstáculos para el uso la transferencia de la propiedad o de los derechos de uso de la misma al sector productivo de la tierra. privado podría mejorar el uso de la tierra, incrementar los ingresos del gobierno y minimizar la corrupción potencial. En áreas suburba- nas, terrenos de alto potencial suelen permanecer desocupados dado que la inversión en ellos está sujeta a papeleo burocrático, procesos de asignación no transparentes y corrupción. La privatización de esas tierras podría no solamente producir cantidades significativas de recursos para los gobiernos locales, sino también incrementar la inversión y la efectividad del uso de la tierra. Si los terrenos públicos han sido ocupados de buena fe y por largo tiempo por gente pobre, Acceso a la tierra, desarrollo y reducción de la pobreza 39 y si han sido objeto de mejoras significativas, esos derechos deben reconocerse y formalizarse a un costo nominal, para evitar resul- tados negativos en términos de equidad. En los casos en que tierras estatales de alto potencial estén desocupadas, especialmente en áreas urbanas, la opción es ofrecerlas en subasta al mejor postor, con pro- visiones para que el dinero de la venta se use para indemnizar a los propietarios originales o para proporcionar tierra y servicios a los pobres de las áreas marginales a mucho menor costo. Cuando la capacidad administrativa es limitada, resulta particular- mente importante que se puedan obtener derechos legalmente reconocidos, aun cuando la ocupación pacífica y de buena fe no pueda documentarse formalmente sino únicamente por la eviden- cia real. En Mozambique, por ejemplo, provisiones legales en favor de la posesión adversa dan seguridad inmediata a los ocupantes, 40 Acceso a la tierra, desarrollo y reducción de la pobreza independientemente de la limitada capacidad del gobierno para supervisar y registrar esos derechos. Inversionistas externos que quieren obtener tierras no ocupadas tienen que negociar con las comunidades vecinas, proceso éste que efectivamente puede evitar rapiña de tierras y asegurar al mismo tiempo que las comunidades locales deriven beneficios netos de tales inversiones. El continuo desafío de la propiedad del Estado Aunque la incidencia de tierras es- donde menos del 10% de la tierra tatales ineficientemente manejadas es es privada, cerca del 70% de las particularmente grande en las econo- tierras administradas por el grupo mías de transición de Europa oriental, empresarial APA está arrendado, de ninguna manera se limita a ellas. y 1,1 millones de hectáreas permanecen baldías. En Estonia, cerca del 75% de la tierra sigue siendo de propiedad del El Rumania alrdedor de 1,7 millones Estado y se está utilizando a base de hectáreas de tierra cultivable de arrendamientos a corto plazo, lo de alta calidad siguen siendo cual es incompatible con la trans- administradas por fincas del Estado. formación estructural necesaria. Una ley de 1999 eliminó la incertidumbre relativa a la En la República Checa, 800.000 propiedad, que había bloqueado hectáreas siguen siendo del Estado el progreso, pero aún falta y la privatización va avanzando implementarla totalmente. lentamente. En Croacia la privatización de las En la República Eslovaca casi todas estructuras colectivas que quedan las cooperativas continúan operan- es lenta debido a su tamaño y a la do como antes y su área promedio complejidad de los procedimientos es de 2.000 hectáreas. de privatización. La propiedad de las tierras de Las fincas estatales siguen antiguas fincas estatales sigue constituyendo gran parte del paisaje siendo un problema en Polonia, de África occidental y del norte. FUENTE: Deere y León (2001). Acceso a la tierra, desarrollo y reducción de la pobreza 41 Reducción de la incidencia e impacto de los conflictos relacionados con la tierra La creciente escasez de tierra frente a altas tazas de crecimiento demográfico, posiblemente al tiempo con un legado histórico de discriminación y de acceso altamente desigual a la tierra, significa que muchos conflictos históricos y contemporáneos tienen sus raíces en luchas por la tierra. Esto sugiere un papel especial para la política de tierras en muchas situaciones posconflicto. Políticas dirigidas a atender de una manera legítima reclamaciones de tierras por parte de mujeres y de refugiados, a usar la tierra como parte de una estrategia para brindar oportunidades económicas para solda- dos desmovilizados, y a resolver conflictos y reclamaciones que se traslapen, incrementarán muchísimo el campo para la reconcilia- ción posconflicto y la recuperación rápida del sector productivo, clave para el crecimiento económico subsecuente. La falla en poner en funcionamiento los mecanismos necesarios puede mantener los conflictos en estado de irritación, ya sea abierta o subrepticiamente, con elevados costos sociales y económicos especialmente debido a que, a medida que pasa el tiempo, las transacciones subsecuentes conducen a la multiplicación del número En la medida en que la tierra de conflictos, cosa que puede tener como del Estado no se use resultado la inseguridad generalizada de la óptimamente, la transferencia tenencia de la tierra. de la propiedad o de los derechos de uso de la misma Un gran número de ejemplos ilustra que al sector privado podría conflictos incluso comparativamente "me- mejorar el uso de la tierra, nores" por la tierra pueden reducir signifi- incrementar los ingresos del cativamente la productividad y también la gobierno y minimizar la equidad, dado que esto tiende a afectar de corrupción potencial. manera desproporcionada a los pobres. Tales conflictos son probables en situaciones de rápida transición demográfica o económica. En esos casos, instituciones existentes tienen que tener la autoridad y la legitimidad para reinterpretar las reglas y por esa vía evitar que conflictos relativamente menores evolucionen hasta convertirse en confrontación a gran escala. En vez de abrir canales paralelos para la resolución de conflictos, cosa 42 Acceso a la tierra, desarrollo y reducción de la pobreza que a menudo ha contribuido más a incrementar que a reducir los conflictos relacionados con la tierra, puede ser preferible aprovechar instituciones informales que tengan legitimidad social y que puedan enfrentar los conflictos a bajo costo. Mecanismos socialmente aceptados y de bajo costo para el manejo y la resolución de conflictos de manera que minimice su impacto socialmente perturbador y reduc- tor de la inversión, y que evite que lleguen a convertirse en confrontaciones a gran escala, tienden a ser cada vez más impor- tantes, especialmente en África. El papel del Estado es promover sistemas que garanticen a los individuos la seguridad de la tenencia, la cual incrementa la producti- vidad de la tierra y los ingresos de quienes dependen de ella. La individualización de los derechos de tierras es el arreglo más efi- ciente en muchas circunstancias. No obs- tante, en ciertos casos, como los de grupos nativos, pastores de ganados y agricultores marginales, la definición de derechos de propiedad a nivel de grupo, conjuntamen- Conflictos incluso te con un proceso para ajustar el sistema de comparativamente "menores" derechos de propiedad a circunstancias por la tierra pueden reducir cambiantes siempre que sea necesario, significativamente la puede ayudar a reducir significativamente productividad y también la el peligro de invasión por parte de terceros equidad, dado que esto tiende y dar a la vez suficiente seguridad a los in- a afectar de manera dividuos. Siempre que los grupos puedan desproporcionada a los pobres. decidir internamente acerca del acceso de los individuos al recurso y de otros aspectos, luego de tener condi- ciones básicas que sean representativas y transparentes, asegurar los derechos de propiedad puede contribuir a un manejo mejorado de la tierra y más sostenible, así como a un acceso más equitativo a los recursos productivos. Acceso a la tierra, progreso y reducción de la pobreza 43 Cómo aprovechar oportunidades del mercado Las transacciones territoriales pueden jugar un papel importante al permitir el acceso a la tierra a aquellos que, siendo productivos, carecen de ella o tienen muy poca. Los mercados de tierras también facilitan el intercambio en esa área a medida que se desarrolla la economía ajena al agro y, donde existen las condiciones para hacerlo, proveen una base para el uso de la tierra como garantía en los mercados crediticios. Imperfecciones y distorsiones de política en el mercado de capitales han impedido en muchos casos que los mercados de venta de tie- rras contribuyan a incrementar los niveles de productividad o a reducir la pobreza. Esto ha llevado a algunos observadores a asumir una posición negativa sobre cualquier tipo de actividad del merca- do de tierras y a respaldar la intervención gubernamental, pese a la considerable capacidad de los mercados de arrendamiento y a las evidencias de limitada efectividad de la intervención del gobierno en tales mercados. Principios Los mercados de arrendamiento se caracterizan por bajos costos de transacción y, en la mayoría de los casos en los que el arrendamien- to se paga anualmente, sólo requieren un limitado desembolso ini- cial de capital. Esto, unido a la capacidad de los participantes de ajustar los términos contractuales de manera que supere las fallas del mercado en los mercados de capitales y otros, significa que el arrendamiento es un medio más flexible y versátil que las ventas, para transferir tierra de productores menos productivos a otros más productivos. Así, el arrendamiento es más propenso a mejorar la productividad general y, adicionalmente, puede proporcionar un punto de partida para que los arrendatarios acumulen experiencia 44 Acceso a la tierra, desarrollo y reducción de la pobreza y posiblemente, en una etapa posterior, hagan la transición a la propiedad de la tierra. La importancia de la seguridad de la tenencia para los mercados de arrendamiento es ilustrada por el hecho de que donde la tenencia es percibida como insegura, es improbable que se realicen contratos a largo plazo. De hecho, la tenencia relativamente insegura ha sido señalada como una de las razones clave de la virtual ausencia de contratos de arrendamiento a largo plazo en la mayoría de los paí- ses de América Latina. El impacto de los contratos de arrendamiento sobre el bienestar depende de los términos del contrato, los cuales a su vez se ven afectados por las opciones externas abiertas particularmente para la parte más débil. Los esfuerzos por expandir la gama de opciones disponibles para los titulares, por ejemplo, vía el acceso a infraestructura y mercados laborales no agrícolas, es probable que tengan un impacto más benéfico sobre los resultados del mer- cado de arrendamiento de tierras y El arrendamiento de tierras sobre la productividad rural, que pro- es un medio más flexible y hibir ciertas opciones. versátil que las ventas, para transferir tierra de productores La transferencia de derechos de uso de la menos productivos a otros tierra a través del mercado de arren- más productivos. damiento puede avanzar un largo trecho hacia el mejoramiento de la productividad y el bienestar en economías rurales. Al mismo tiempo, se requerirá la capacidad de transferir la propiedad de la tierra para usar ésta como garantía en los mercados crediticios y así proveer la base para la operación a bajo costo de los mercados financieros. Esta ventaja se obtiene al costo de que los mercados de ventas, en comparación con los de arrendamiento, se vean más afectados por imperfecciones de los mercados de crédito, así como por otras distorsiones tales como subsidios a la agricultura. La actividad en los mercados de venta de tierras dependerá de las ex- pectativas de los participantes con respecto a las futuras variaciones Acceso a la tierra, desarrollo y reducción de la pobreza 45 El impacto de la eliminación de restricciones al arrendamiento de tierras La reforma mexicana del "ejido" en blea general de la facultad de 1992 ilustra dos cosas: regular asuntos internos, incluida Primero, muestra que los derechos la creación de empresas de riesgos grupales pueden ser consistentes compartidos con el sector privado con la tenencia segura de la tierra y la regulación de la propiedad de para los individuos, y que pueden la tierra dentro del ejido. Se esta- hacer más responsables a las insti- bleció un marco procedimental, tuciones. incluidas reglas para la toma de decisiones. En segundo lugar, ilustra que aún sin derechos completos de Se liberalizaron los mercados de propiedad, mejorar el funciona- tierras y las transacciones de miento de los mercados puede arrendamiento de tierras, y se incrementar significativamente la permitió la venta de tierras actividad del mercado de tierras dentro del ejido. y el acceso de productores más eficientes a la tierra. Los ejidos podían someterse a un programa voluntario de regulación Los cambios legales para reconocer de la tierra que ayudó a establecer la tenencia grupal consistieron en y demarcar los límites de la tierra tres elementos principales: comunal. Con una mayoría del Se elevó el estatus del ejido 75%, la asamblea del ejido podía reconociendo la personería jurídica decidir qué tierras comunales de- del mismo e invistiendo a la asam- bían parcelarse para los individuos 46 Acceso a la tierra, desarrollo y reducción de la pobreza y cuáles debían conservarse en Los estudios muestran que esta propiedad común, o si a los mayor transparencia llevó a propietarios de tierras miembros incrementos en la actividad del del ejido se les debería permitir mercado de arrendamientos y del hacer la transición hacia un régi- bienestar de los hogares y a un men de propiedad privada. En mejor gobierno sin las ventas de todos los casos los hogares reci- "realización" que muchos de los bieron certificados que documen- críticos iniciales del programa tan su parte de la tierra. habían temido. FUENTE: Banco Mundial (2002a). de precios, lo que crea potencial para burbujas de precios no justifi- cadas por el valor productivo subyacente, así como una tendencia hacia la adquisición especulativa de tierras por parte del acaudalado que prevé ganancias importantes de capital. Las evidencias históricas muestran también que en ambientes de riesgo en que los pequeños propietarios no tienen acceso a mercados de crédito, puede presen- tarse la venta de tierras a cualquier precio por parte del pobre, con el consecuente impacto negativo sobre la equidad y la eficiencia. El im- pacto de esas ventas de urgencia se magnifica por el hecho de que, como sucede en la mayoría de las áreas rurales, cuando los mercados de venta de tierras son magros, los precios de la tierra pueden fluc- tuar considerablemente con el tiempo. Altos costos de transacción asociados con la venta de tierras, los cuales frecuentemente son in- crementados aún más por intervención del gobierno, pueden resul- tar en la segmentación de esos mercados, lo que hace que ciertos es- tratos negocien únicamente entre ellos o que las ventas se mantengan enteramente informales. Todos estos factores hacen que la adquisi- ción de tierras por parte de los pobres, a través del mercado de venta de tierras sea difícil y que, como consecuencia, el potencial para una redistribución territorial que eleve la productividad a través de los mercados de ventas tienda a ser muy limitado. Un breve repaso de las evidencias empíricas de diversas regiones ilustra cuán variados y positivos pueden ser los impactos de los mercados de tierras. Acceso a la tierra, desarrollo y reducción de la pobreza 47 La experiencia de distintos países Países industrializados y Europa oriental. El hecho de que en algu- nos países industrializados los mercados de arrendamiento cubran más del 70% de la tierra cultivada, ilustra que esos arreglos están lejos de ser arcaicos. Efectivamente, debido a los menores requeri- mientos de capital, muchos productores prefieren tomar tierras en arriendo en vez de comprarlas. En la mayoría de los países desarro- llados, los mercados de arrendamiento que funcionan muy bien permiten a las familias entrar en contratos a largo plazo que no parecen reducir los incentivos de inversión. Esto no sólo demuestra la flexibilidad del arrendamiento de tierras, sino que también desta- ca que la seguridad de la tenencia a largo plazo es decisiva para lograr tales resultados. En países de Europa oriental y en la Comunidad de Estados Inde- pendientes (cei), el arrendamiento de tierras fue particularmente importante en las fases iniciales de la transición a una economía de mercados, y continúa siendo relevante para facilitar el acceso de productores jóvenes a la tierra y para El potencial para mercados de consolidar tenencias operativas en situa- arrendamiento es particularmente ciones en las que la estructura de la pro- alto en los lugares donde se piedad está altamente fragmentada. El les restituyeron sus tierras a potencial para mercados de arrenda- propietarios originales que miento es particularmente alto en los lu- no tenían intenciones de gares donde se les restituyeron sus tierras trabajar en agricultura. a propietarios originales que no tenían intenciones de trabajar en agricultura, pero donde la incertidumbre macroeconómica y mercados financieros superficiales frenaron el desarrollo de los mercados de venta de tierras. Asimismo, el arren- damiento de tierras es importante para lograr consolidación basada en el mercado en países que distribuyeron parcelas extremadamente pequeñas. Sin embargo, los arrendamientos a largo plazo no son comunes en Europa oriental ni en la cei debido a la inseguridad de la tenencia. Si bien el arrendamiento a corto plazo de tierras pú- blcas se aplica ampliamente para privatizar tierras en explotación de propiedad de los gobiernos locales, tal arreglo puede resultar su- 48 Acceso a la tierra, desarrollo y reducción de la pobreza mamente ineficiente debido a que la necesidad de renovación pe- riódica de los contratos estimula la búsqueda de rentas y mina los incentivos para inversiones a largo plazo. CUADRO 2 PARTICIPACIÓN DE TIERRAS DE PROPIEDAD PRIVADA Países seleccionados de ECO y la CEI, 1990 y 2000 Región y país Área agrícola Porcentaje de tierras Tierra transferida a (millones de de propiedad individual propiedad privada hectáreas) 1990 2000 (millones de hectáreas) ECO Albania 1,1 4 100 1,08 Eslovenia 0,5 92 96 0,02 Polonia 18,4 77 82a 0,92 Rumania 14,8 12 67a 8,14 Hungría 5,9 6 54a 2,83 Bulgaria 6,2 13 96 5,15 República Checa 4,3 5 80 3,23 República Eslovaca 4,9 5 99 4,61 Latvia 2,4 5 95 2,16 Lituania 3,5 9 67 2,03 Estonia 4,5 6 65 2,66 Promedio ECO 66,6 21 78 32,82 CEI Armenia 1,4 4 7 0,94 Georgia 3,0 7 26+25b 1,32 Ucrania 43,0 7 26 7,98 Moldavia 2,3 9 84 1,73 Bielorrusia 9,4 7 17 0,94 Rusia 195,0 2 13 21,45 República del Kirguistán 11,0 1 23 2,42 Kazajstán 222,0 -- 29 63,94 Azerbaiyán 4,4 3 33 1,32 Tadjikistán 1,1 2 38 0,40 Uzbekistán 26,7 2 28 6,94 Turkmenistán 40,3 -- 16 6,37 Promedio CEI 558,6 4 22 115,73 -- Insignificante (0,2). a. Cifra para 1997. b. Se refiere a arrendamiento por hogares y por empresas privadas. FUENTES: Csaki y Kray (2001); Csaki y Nucifora (2002). Acceso a la tierra, desarrollo y reducción de la pobreza 49 África. Los mercados de arrendamiento, incluidas transacciones a largo plazo que en muchos aspectos equivalen a ventas, son suma- mente activos en África occidental, aun cuando sigan siendo pri- mordialmente informales. Las transferencias de tierras son más limitadas en África oriental y del sur, donde la política colonial las dejó por fuera de la ley por largo tiempo. Estudios recientes su- gieren que de todas maneras la actividad en los mercados de arren- damiento puede incrementarse relativamente rápido una vez que existan las oportunidades para embarcarse en esa actividad. En la mayoría de las situaciones empíricas, los mercados de arren- damiento mejoraron la eficiencia al igual que la equidad, y las evi- dencias en Etiopía indican que las restricciones a la operación de mercados de arrendamiento también tienden a minar el surgimien- to de empresas no agrarias. La eliminación de las restricciones con- tra la operación de mercados de arrendamiento podría, entonces, constituir una contribución crucial no sólo para mejorar la uti- lización de la tierra, sino también para el desarrollo acelerado de la economía rural en general. 50 Acceso a la tierra, desarrollo y reducción de la pobreza Si bien la variación en la actividad de los mercados de venta de tie- rras es aún más amplia que en el caso de los mercados de arren- damiento, las evidencias apuntan hacia la creciente importancia de la venta informal de tierras en áreas suburbanas y en áreas con potencial para cosechas de alto valor. Aunque las transacciones de tierras a largo plazo suelen ser reconocidas por las comunidades, no formalizarlas crea oportunidades de que surjan dudas acerca de su legalidad en un momento posterior, cosa que continúa dando lugar a serios conflictos. Consecuentemente, esfuerzos mayores por for- malizar las transacciones a nivel local podrían tener un impacto benéfico, especialmente cuando los La evidencia de los países compradores son de diferentes grupos del sureste asiático ilustra étnicos o cuando son inmigrantes. que pueden desarrollarse rápidamente mercados activos Asia. La mayoría de los países surasiáti- en derechos de uso, a medida cos tienen leyes que restringen el arren- que aumente la disponibilidad damiento de tierras, para evitar que los de fuerza laboral no agrícola. terratenientes exploten a los arrendata- rios. Aunque dichas leyes puedan haber dado ventajas a los arren- datarios asentados, las mismas tienden a tener un impacto negativo sobre la capacidad de los que no tienen tierras para obtenerlas a través del mercado, así como también sobre los incentivos de los propietarios para realizar inversiones relacionadas con la tierra. La argumentación en favor de la abolición gradual de esas restricciones se fortalece con el ejemplo de China y Vietnam, donde los mercados de arrendamiento transfieren tierras a productores más productivos y pobres en términos de tierras, de una manera que es más efectiva que lo que se logró mediante reasignación administrativa. La eviden- cia de los países del sureste asiático ilustra que pueden desarrollarse rápidamente mercados activos en derechos de uso a medida que au- mente la disponibilidad de fuerza laboral no agrícola. Ciertamente el desarrollo económico general ofrece considerable potencial para el desarrollo de mercados de arrendamiento de tierras que, en muchos casos, aún no se ha explorado ni desarrollado cabalmente. Muchos países asiáticos antes colectivizados han abierto sólo recien- temente mercados para derechos de uso a largo plazo. Las evidencias Acceso a la tierra, desarrollo y reducción de la pobreza 51 disponibles sugieren que, en vista de las dotaciones iniciales tan iguales, esos mercados ayudarán a mejorar tanto la equidad como la eficiencia. Los mercados de venta de tierras en Asia, en la franja sub- urbana, están sujetos a una diversidad de restricciones. Por ejemplo, en muchos sectores de esa franja restricciones a la conversión de tierras de cultivo en predios urbanos limitan la disponibilidad de esas tierras para asentamientos y generan precios elevados que pueden hacer que la tierra quede fuera del alcance de grandes partes de la población. Se reporta que la amenaza gubernamental de expropiación sin compensación, conduce a un gran número de ven- tas informales por parte de individuos que ven en esas ventas la oportunidad de recuperar al menos una pequeña parte del valor real de sus tierras. América Latina. En América Latina, derechos de propiedad débiles y una historia de restricciones al arrendamiento de tierras, hacen que los mercados de arrendamiento sean menos efectivos de lo que podría esperarse en vista de la desigual distribución de la propiedad de la tierra en la región. Aunque las evidencias sugieren que el arrendamiento de tierras es más efectivo que los programas guber- namentales para que la tierra tenga un uso productivo, la percepción de que los derechos de propiedad son débiles e inseguros, unida a elevados costos de transacción, en muchos países continúa limitan- do el campo para el intercambio, en particular para contratos a largo plazo. Como consecuencia, los mercados se mantienen segmentados y escasos, y a menudo las transacciones En América Latina, derechos de se limitan a parientes cercanos, donde el propiedad débiles y una historia cumplimiento forzoso es fácil. de restricciones al arrendamiento de tierras, hacen que los Pese a que la liberalización macroeco- mercados de arrendamiento nómica llevó a una caída significativa de sean menos efectivos de lo los precios de la tierra durante la década que podría esperarse. del noventa, los resultados esperados en términos de mayor actividad del mercado de tierras sólo se han ma- terializado parcialmente. Incluso donde los mercados de ventas son activos, suelen estar altamente segmentados en el sentido de que grandes y pequeños propietarios negocian entre los de su misma 52 Acceso a la tierra, desarrollo y reducción de la pobreza categoría, pero rara vez se producen negociaciones entre producto- res de diferentes tamaños. Esos resultados de la liberalización del mercado de tierras eran de esperarse en una situación en que la confianza en los derechos de propiedad es todavía baja, en que los mercados de capital son imperfectos y en que los costos de transac- ción son altos. Esto respalda la hipótesis de que los solos mercados de tierras no pueden igualar de manera sostenible la distribución de la propiedad de la tierra y ayudar así a Con pocas excepciones en superar las dificultades estructurales que el caso de cambio estructural afectan a las áreas rurales de la región. rápido, imponer restricciones al mercado de venta es poco Implicaciones de política. Para obtener recomendable como los beneficios completos que pueden co- herramienta efectiva de política. secharse de los mercados de arrenda- miento, los gobiernos necesitan cerciorarse de que la seguridad de la tenencia sea suficientemente alta para facilitar contratos a largo pla- zo, y eliminar restricciones injustificadas a la operación de esos mercados. En algunos casos, las limitaciones a la operación de los mercados de venta de tierras pueden justificarse en la teoría. En la práctica, los esfuerzos por implementar restricciones de esta natura- leza casi invariablemente han debilitado los derechos de propiedad, con el resultado de que las consecuencias negativas de tales restric- ciones a menudo han pesado más que los impactos positivos que es- taban destinadas a lograr. Con pocas excepciones en el caso de cam- bio estructural rápido, imponer restricciones al mercado de venta es poco recomendable como herramienta efectiva de política. Los contratos de arrendamiento a corto plazo sólo proporcionan li- mitados incentivos para que los usuarios hagan inversiones relacio- nadas con la tierra. Para que contratos a más largo plazo sean fac- tibles, es decisivo contar con derechos territoriales de larga duración y con altos niveles de seguridad de la tenencia, y encontrar formas de garantizar esa seguridad de la tenencia es un asunto clave de po- lítica. Otra limitación de los mercados de arrendamiento de tierras ha sido la imposición de topes de renta o la concesión de derechos implícitos de propiedad a los arrendatarios. Si bien la regulación efectivamente implementada de la tenencia puede beneficiar a los Acceso a la tierra, desarrollo y reducción de la pobreza 53 arrendatarios asentados, es costosa y por tanto puede no ser una forma eficiente de transferir recursos a los pobres, ni siquiera en el corto plazo. En un plazo más largo, las restricciones de tenencia reducirán la oferta de tierra disponible para el mercado de arren- damientos y minará la inversión, perjudicando directamente a los pobres. Las evidencias de países que han eliminado tales restric- ciones sugieren que hacerlo no solamente puede mejorar el acceso a la tierra vía los mercados de arrendamiento, sino que puede tam- bién incrementar la participación de los hogares en el mercado la- boral no agrario y, al reducir el poder discrecional de los burócratas, puede también mejorar el gobierno. Un asunto clave de política es entonces cómo se- cuenciar la eliminación de esas restric- ciones de manera que no mine la equi- dad y, en particular, que proteja a los arrendatarios actuales. Las imperfecciones del mercado de cré- dito van a afectar el funcionamiento de los mercados de ventas y pueden con- ducir a situaciones en las que, en un mundo hipotético de implementación perfecta, la intervención gubernamental podría conducir a resultados que mejo- rarían la eficiencia y la equidad. Sin embargo, la implementación de tales intervenciones ha demostra- do ser excesivamente difícil en la práctica. En la gran mayoría de los casos, las restricciones a los mercados de ventas han minado la seguridad de la tenencia y han terminado dejando las cosas peor de lo que estaban al principio. Las restricciones impuestas por una autoridad central sobre el carácter transferible de las tierras, ge- neralmente han limitado el acceso a crédito y a menudo no han logrado más que llevar esas transacciones a la informalidad. Excepto en situaciones de rápida transición económica, es impro- bable que se justifiquen. En comparación con instituciones del gobierno central, las comunidades locales son probablemente más 54 Acceso a la tierra, desarrollo y reducción de la pobreza capaces de apreciar los costos de limitar la posibilidad de transferir tierras a terceros o los beneficios de eliminar esas restricciones. En la medida en que las decisiones de esa naturaleza se logren de una manera transparente y puedan hacerse cumplir, permitir que las comunidades decidan si conservar o eliminar las restricciones a las transacciones de tierras con terceros que generalmente caracterizan los sistemas consuetudinarios de tenencia de tierras, puede ser más efectivo que imponer restricciones centrales que es imposible hacer cumplir. La experiencia indica que las restricciones a la venta de tierras rara vez evitan las ventas de urgencia que hacen los pobres ante necesi- dades desesperadas, y que su único efecto es llevar tales ventas a la clandestinidad y posiblemente permitir que burócratas del gobier- no cobren sobornos por hacerse los ciegos. Incluso en entornos de alto riesgo en los que las ventas de urgencia constituyen un peligro real de dejar sin tierra a los pobres, será más efectivo proveer medios alternativos de aseguramiento que prohibir por ley la venta de tierras. Los topes a la propiedad de tierras generalmente no han sido efectivos como medio para facilitar la división de grandes fin- cas, y en cambio han conducido a trámites excesivos, falsas subdi- visiones y corrupción. Donde esos topes han sido bajos, aparente- mente han tenido un impacto negativo sobre la inversión y sobre la capacidad de los dueños de tierras de acceder a crédito, como en Filipinas. Topes suficientemente altos En entornos de alto riesgo en pueden ayudar a limitar la adquisición los que las ventas de urgencia especulativa de tierras, cosa que puede constituyen un peligro real de ser relevante en algunos países de la cei, dejar sin tierra a los pobres, pero la experiencia en otros países ilus- será más efectivo proveer tra que, a menos que los topes sean medios alternativos de implementados rápida y vigorosamente, aseguramiento que prohibir por los dueños de tierras tienden a encon- ley la venta de tierras. trar formas de obviarlos. Esto, junto con el hecho de que dichos topes pueden estar asociados con otros efec- tos secundarios indeseables, sugiere que en los casos en que la dis- tribución altamente desigual de la propiedad de la tierra sea un problema, puede convenir una intervención más directa. Acceso a la tierra, desarrollo y reducción de la pobreza 55 Qué decir sobre las reformas agrarias Donde la extrema desigualdad en la distribución de tierras y la subutilización de vastas extensiones de tierra productiva coexisten con una profunda pobreza rural, puede argumentarse, tanto políticamente como desde una perspectiva económica, la necesidad de medidas redistributivas que incrementen el acceso de los pobres a la tierra. Dicho argumento se fortalece por el hecho de que en muchos países la distribución actual de la propiedad de la tierra tiene sus orígenes más en políticas discriminatorias que en fuerzas del mercado. Ciertamente la experiencia demuestra el impacto potencial, y también las dificultades, de las reformas agrarias. En Japón, Corea y Taiwan, esa reforma ayudó a mejorar la producti- vidad y creó el escenario para un incremento impresionante del de- sarrollo no agrario. En India, la abolición de intermediarios ha sido muy exitosa, aunque, con pocas excepciones, la implementación de topes a la propiedad de tierras y de leyes para proteger a los arren- datarios fue poco entusiasta. De todos modos, allí donde se im- plementaron seriamente, las medidas La experiencia demuestra legislativas de reforma agraria ayudaron el impacto potencial, y a mejorar la productividad e incluso pue- también las dificultades, den haber ayudado a reducir la pobreza. de la reforma agraria. En Filipinas, reformas agrarias iniciales que beneficiaron a más de medio millón de hogares, y tecnología de revolución verde, mejoraron el bienestar de las familias e incremen- taron la inversión y la acumulación de capital humano. En países africanos como Kenia y Zimbabue, reformas inmediatamente pos- teriores a la independencia fueron muy efectivas pero pronto aban- donadas por razones políticas. Asimismo, en América Latina, donde el potencial para la reforma debió ser altísimo, dada la gran desi- gualdad en la propiedad de la tierra, las políticas en este sentido con frecuencia no vivieron para cumplir su promesa. 56 Acceso a la tierra, desarrollo y reducción de la pobreza CUADRO 3 EXTENSIÓN Y CARACTERÍSTICAS DE LAS REFORMAS AGRARIAS Economías y años seleccionados Área Hogares beneficiarios Área Área total Porcentaje Número Porcentaje promedio (miles de de tierra (miles) de hogares por hogar País hectáreas) arable campesinos (hectáreas) Período África Egipto 390 15,4 438 10,0 0,89 1952­78 Kenia 403 1,6 34 1,6 11,85 1961­70 Zimbabwe 2.371 11,9 40 3,1 59,28 1980­87 Asia Japón 2.000 33,3 4.300 60,9 0,47 1946­49 Rep. de Corea 577 27,3 1.646 45,5 0,35 1948­58 Filipinas 1.092 10,8 1.511 24,2 0,72 1940­85 Taiwán, China 235 26,9 383 62,5 0,61 1949­53 América Central El Salvador 401 27,9 95 16,8 4,22 1932­89 México 13.375 13,5 3.044 67,5 4,39 1915­76 Nicaragua 3.186 47,1 172 56,7 18,52 1978­87 Suramérica Bolivia 9.792 32,3 237 47,5 41,32 1953­70 Brasil 13.100 11,3 266 5,4 49,32 1964­94 Chile 9.517 60,1 58 12,7 164,09 1973 Perú 8.599 28,1 375 30,8 22,93 1969­79 -- Insignificante (0,2). a. Cifra para 1997. b. Se refiere a arrendamiento por hogares y por empresas privadas. FUENTE: Eckstein y Horton (1978); El Ghonemy (1990); Grindle (1990); Hall (1990); Hayami, Quisumbing y Adriano (1990); McClintock (1981); Powelson y Stock (1987); Prosterman, Temple y Hanstad (1990); Scott (1976). ¿Cuáles fueron las razones subyacentes a tan decepcionante desem- peño? Una primera razón fue no haber visto la reforma agraria pri- mordialmente como un esfuerzo para la reducción de la pobreza y no haber identificado al grupo objetivo en comparación con otros programas diseñados para lograr la misma meta. Esto hizo que a menudo los burócratas apuntaran a áreas de alta productividad co- rriente, en vez de concentrarse en áreas de alto potencial, incremen- tando de ese modo el costo de adquisición de la tierra y reduciendo al mismo tiempo el potencial para un impacto sostenido sobre la Acceso a la tierra, desarrollo y reducción de la pobreza 57 productividad. El prospecto de ganar acceso a propiedades valiosas, en vez de tener que pensar en la equidad para desarrollar un peda- zo de tierra, minó las propiedades de autodirección del programa, haciendo que la selección de beneficiarios con frecuencia se tornara sumamente politizada. Finalmente, en vez de ver el respaldo públi- co a la reforma como un catalizador para transferir bienes produc- tivos a los pobres de una manera que complemente otros mecanis- mos del mercado y ajenos a él (o que los regule cuando sea del caso), el primero a menudo fue considerado como un medio para rempla- zar a estos últimos. Una segunda razón del poco éxito fue el limitado enfoque de la productividad, ya que a menudo las reformas agrarias tuvieron sus raíces en la ideología colectivista o en un ideal de agricultura "co- mercial" de tiempo completo que guardaba poca relación con las realidades de los pobres y que no reconocía que las fincas produc- tivas emergen de la acumulación de experiencia y capital a largo plazo, ni que los pobres obtienen sus medios de vida de varias fuentes. Esto, combinado con la negligencia frente a requerimien- tos de infraestructura no agraria, en muchos casos condujo a ele- vadas tasas de deserción y redujo el campo para la realización cabal de los beneficios potenciales en términos de productividad, que podrían haberse obtenido de la reforma. Finalmente, por diversas razones, muchos esfuerzos tradicionales de reforma agraria no proveyeron a los beneficiarios derechos seguros a largo plazo, lo que minó una de las justificaciones clave de esas reformas, por ejemplo, el hecho de que los pequeños agricultores tienden más a hacer inversiones intensivas en mano de obra o a usar la tierra como garantía para créditos. En efecto, incluso en casos en los que el impacto inmediato de las reformas fue positivo, derechos de propiedad limitados pueden disminuir progresivamente la capacidad de los beneficiarios de hacer el mejor uso de su tierra. Nuevos modelos de reforma agraria "impulsados por la comu- nidad" se proponen responder a estos desafíos de distintas formas. Éstos apuntan al grupo de los paupérrimos (trabajadores y aparce- 58 Acceso a la tierra, desarrollo y reducción de la pobreza ros sin tierra) para quienes la reforma agraria probablemente sea la forma más apropiada de salir de la pobreza, según lo evidencia su elección de la reforma en vez de otros programas gubernamentales que persiguen el mismo objetivo; crean incentivos para buscar tie- rra subutilizada que pueda adquirirse a bajo costo y, dado que hay un tope para la cantidad de recursos que pueden obtenerse, propia- mente se autodirigen a su población objetivo. Son implementados de una manera muy descentralizada y, en vez de perseguir exclusi- vidad, estimulan el uso de mercados de arrendamiento y otros mecanismos para acceder a la tierra, como en Colombia, lo que permite al gobierno concentrar recursos escasos en aspectos que las imperfecciones del mercado afectan especialmente, tales como la transición de arrendatario a propietario. A la vez que no se propo- nen remplazar programas tradicionales, sí pueden ayudar a que éstos sean más efectivos, como en Brasil, donde el uso de un pro- grama impulsado por la comunidad ayudó a reducir significativa- mente el costo de un programa de expropiación con indemniza- ción, o en Andhra Pradesh (India), donde el apoyo a los carentes de tierra dentro de un programa similar ayuda a superar algunos de los escapes y debilidades en la ejecución de la legislación existente. Estos nuevos modelos de reforma agraria también reconocen que la reducción sostenida de la pobreza es imposible sin incrementar la productividad del uso de la tierra. Para maximizar el impacto de la reforma en términos de productividad, incluyen entrenamiento ex- tensivo de beneficiarios potenciales, elaboración de planes agrícolas (incluidas inversiones complementarias) y presupuestos de cultivos Acceso a la tierra, desarrollo y reducción de la pobreza 59 antes de dar acceso a la tierra. Puesto que están estrechamente coor- dinados con los esfuerzos de los gobiernos locales, con respaldo de ong y del sector privado,dichos planes no sólo responden a las opor- tunidades, la tecnología y los mercados disponibles, sino que además se benefician de infraestructura pública complementaria a nivel local, acceso a tecnología y campo para la inversión a largo plazo. Por último, en vez de empoderar a los burócratas y crear potencial para negocios no transparentes, los nuevos modelos de reforma agraria dan a los beneficiarios derechos completos de propiedad sobre la tierra recibida, dejándolos así en posición de decidir cómo utilizarla. Esto significa que incluso en las muchas situaciones en las cuales, quizá como resultado de esfuerzos incompletos de reforma acometidos en el pasado, dos partes (frecuentemente un ex terrate- niente y un arrendatario) tienen reclamaciones sobre el mismo pedazo de tierra, pueden abrir oportunidades de negociación, lo cual se está discutiendo en Bengala occi- Nuevos modelos de reforma dental (India) como un mecanismo agraria apuntan a los pobres para para hacer sostenibles los logros de una quienes el acceso a la tierra sea reforma agraria pasada. la forma más apropiada de salir de la pobreza, buscan tierra Lo anterior ilustra que hay cabida para subutilizada, operan de una manera la reforma agraria, pero que los go- descentralizada y reconocen que la biernos tienen más probabilidades de reducción sostenida de la pobreza responder a estos desafíos si usan los es imposible sin incrementar la mecanismos a su disposición en con- productividad del uso de la tierra. certación y con el objetivo de maxi- mizar las sinergias entre ellos. Esto implica también la necesidad de integrar la reforma sobre tierras al contexto general de políticas eco- nómicas y sociales tendientes al desarrollo y a la reducción de la pobreza, y de implementar los programas de una manera descentra- lizada, con máxima participación de los beneficiarios potenciales y por lo menos algún elemento de concesión. Dada la continua rele- vancia del problema, el debate político frecuentemente acalorado que lo rodea y la falta de evidencias cuantitativas sobre algunos enfo- ques más recientes, es particularmente importante la evaluación ri- gurosa, abierta y participativa de las experiencias sobre la marcha. 60 Acceso a la tierra, desarrollo y reducción de la pobreza Conclusión Las políticas de tierras tratan aspectos estructurales que, en el largo plazo, es necesario abordar para que las oportunidades que abren los cambios de política general beneficien a la gran mayoría de los pobres. Las medidas para incrementar la seguridad de la tenencia de la tie- rra, reducir los costos de transacción por derechos territoriales, establecer un marco regulador destinado a evitar externalidades indeseables, y para que la distribución de la propiedad de la tierra se acerque a lo que es socialmente deseable y económicamente efi- ciente, trascienden las fronteras institucionales tradicionales. Puesto que las responsabilidades a menudo están dispersas entre en- tidades del medio ambiente, reforma sobre tierras y planeación ur- bana, muchos de los cuales no tienen una gran capacidad, será esen- cial tener una visión de largo plazo e incluir los asuntos agrarios en el marco de una estrategia de desarrollo que tenga respaldo general, con apoyo y coordinada por un alto nivel político. El grado en que se logren las metas debe verificarse tanto independientemente como en conjunto con lo alcanzado por otros programas gubernamentales dirigidos a la reducción de la pobreza y al desarrollo económico. Además de trascender las fronteras institucionales, los asuntos de política de tierras son complejos, específicos de cada país, por natu- raleza de largo plazo y con frecuencia políticamente controvertidos. Consecuentemente será decisivo prestar atención a los aspectos rela- cionados con la secuencia y la economía política de cualesquiera de las reformas. Si bien intervenciones específicas en el área de política de tierras pueden dejar mejor librada a la sociedad, pueden ser desa- fiadas por intereses creados que derivan beneficios del statu quo. Para que las reformas sean factibles, será esencial un diálogo abierto y amplio sobre política, pilotos cuidadosamente escogidos y evalua- dos, y compartir experiencias entre países; esto también puede ayu- dar a crear capacidad local para formular e implementar la política. Acceso a la tierra, desarrollo y reducción de la pobreza 61 L E C T U R A S R E C O M E N D A D A S Ángel, S. 2000. Housing Policy Matters: A of Economic Behavior and Organization (en Global Analysis. Oxford: Oxford University preparación). Press. Deininger, K., G. Feder, G. Gordillo de Anda y P. Bardhan, P., S. Bowles y H. Gintis. 2000. "Wealth Munro-Faure. 2003. "Land Policy to facilitate Inequality, Wealth Constraints and Economic Growth and Poverty Reduction". Land Performance." En Atkinson, A. B. y F. Reform, Land Settlement, and Cooperatives, Bourguignon, eds., Handbook of income dis- 11 (3): 5-18 (edición especial para Políticas de tribution. Amsterdam: North-Holland. Tierras para el Desarrollo y Reducción de la Pobreza). Bird, R. M. 2004. International handbook of land and property taxation Cheltenham, R.U. y Deininger, K. y L. Squire. 1998. "New Ways of Northampton, Mass.: Elgar. Looking at Old Issues: Inequality and Growth." Journal of Development Econo- Brits, A. M., C. Grant y T. Burns. 2003. Compara- mics 57 (2): 259-87. tive Study of Land Administration Systems: Critical issues and future Challenges, Nugent, J. B. y J. A. Robinson. 2002. "Are En- Wollongong NSW, Land Equity. dowments Fate?" Documento de Trabajo CEPR 3206. Londres. De Janvry, A., G. Gordillo, J. P. Platteau y E. Sa- doulet. 2001. Access to Land, Rural Poverty, Otsuka, K. 2001. Land Tenure and Natural Re- and Public Action. Oxford: Oxford Universi- source Management: A Comparative Study ty Press. of Agrarian Communities in Asia and Africa. Baltimore y Londres: Johns Hopkins Univer- Toulmin, C. y J. Quan. 2000. Evolving Land sity Press for the International Food Policy Rights and Policy in Sub-Saharan Africa. Research Institute. Londres: Department for International Deve- lopment, IIED y NRI. UN-Habitat. 2003. Handbook on Best Practices, Security of Tenure and Access to Land. Im- De Soto, H. 2000. The Mystery of Capital: Why plementation of the Habitat Agenda. Nairo- Capitalism Triumphs in the West and Fails bi: UN-Habitat, Land and Tenure Section. Everywhere else. Nueva York: Basic Books. Deininger, K. y R. Castagnini. "Incidence and Impact of Land Conflict in Uganda." Journal 62 Acceso a la tierra, desarrollo y reducción de la pobreza G L O S A R I O Clima de inversión: Entorno favorable a la crea- Tierra del Estado: Son las tierras de las cuales el ción y desarrollo de nuevas empresas. Estado es el propietario; en este caso los ocu- pantes están permanentemente amenazados Demarcación de tierras: Los derechos de pro- de desalojo y generalmente no pueden hacer piedad de tierras deben definirse de manera uso completo de la tierra que ocupan. que los haga fáciles de identificar e intercam- biar a un costo que sea bajo, pero que guar- Título de iniciación: Sistema de registro que de proporción con el valor de la tierra en proporciona una forma de título que garan- cuestión. tiza la ocupación perpetua de un sitio dentro de una manzana, sin identificar la ubicación Duración de derechos de propiedad: Es el tiem- exacta de ese sitio dentro de ella. po por el cual se concede un derecho de posesión, que debe ser como mínimo un pe- Titulación individual: Otorgamiento de títulos ríodo suficiente en el cual se pueden cose- de propiedad formales e individuales. char los retornos de posibles inversiones. Título de tenencia de tierra: Sistema de registro Ejido: En México, parcela o unidad agrícola es- que coincide con las características de inicia- tablecida por la ley, no menor de diez hec- ción, pero agrega la facultad de hipotecar la táreas. tierra. P U B L I C A C I O N E S R E L A C I O N A D A S Políticas de tierras y reducción de la pobreza A Policy Research Report. Por: Klaus Deininger Informe original: Land Policy for Primera edición en castellano: 2004 Growth and Poverty Reduction, 2004. Coedición Banco Mundial, Alfaomega Por: Klaus Deininger ISBN: 958-682-519-1 ISBN 0-8213-5048-X Para ordenar este libro favor solicitarlo a: Para ordenar este libro en castellano, World Bank Publications favor solicitarlo a: P.O. BOX 960 - Herndon, Alfaomega Colombiana S.A., VA 20172-0960, USA Calle 106A nº 22-56, Teléfono: +1 (703) 661 1580 PBX: (571) 619 7677 Fax: +1 (703) 661 1501 Bogotá, Colombia. e-mail: books@worldbank.org e-mail: scliente@alfaomega.com.co www.worldbank.org/publications www.alfaomega.com.co Acceso a la tierra, desarrollo y reducción de la pobreza 63 S E R I E D E S A R R O L L O PA R A T O D O S 1. La desigualdad en América Latina. ¿Rompiendo con la historia? Francisco H.G. Ferreira 2. Agricultura, comercio y desarrollo. Multilateralismo vs. proteccionismo. John D. Nash 3. Se buscan buenos empleos. Los mercados laborales en América Latina. Carmen Pagés y Rita Funaro 4. El desafío global de los conflictos locales. Paul Collier 5. Las nuevas fronteras de América Latina. Robert Devlin, Antonio Estevadeordal y Ernesto Stein 6. ¿Puede la globalización beneficiar a todo el mundo? David Dollar 7. Acceso a la tierra, desarrollo y reducción de la pobreza. Klaus Deininger 8. El crecimiento económico en América latina. Guillermo Perry 9. Cerrar la brecha en educación y tecnología. Indermit S. Gill, J. Luis Guasch, William F. Maloney, Guillermo Perry y Norbert Schady 10. Globalización y pobreza. Ian A. Goldin y Kenneth A. Reinert 11. Un mejor clima de inversión para todos. Warrick Smith 12. El futuro de la seguridad social en América Latina. Indermit Gill, Truman Packard y Juan Yermo 64 Acceso a la tierra, desarrollo y reducción de la pobreza 7 pobreza la El objetivo de la serie Desarrollo para Todos es poner a disposición de formadores de opinión, dirigentes de públicos y privados, estudiantes y académicos, los resultados y discusiones en torno a tópicos clave de la agenda actual de los países en desarrollo en los foros multilaterales: globalización, desigualdad, integración económica, empleo, comercio internacional y proteccio- nismo, pensiones y clima de inversión, entre otros. Todos los materiales han sido escritos y presentados para reducción permitir que personas no expertas en el tema puedan y leerlos fácilmente, aunque tienen como base los más complejos y recientes informes e investigaciones tanto del Banco Mundial como del BID. Políticas inapropiadas de tierras pueden ser una limitación para el desarrollo económico y social: la tenencia insegura, regulaciones desactualizadas e desarrollo instituciones agrarias disfuncionales, constriñen la inversión privada, minan el buen gobierno e impiden al gobierno local aumentar impuestos; distribuciones desiguales de la propiedad y del acceso a la tierra, han tierra, limitado las oportunidades económicas de los más la pobres y fomentado el conflicto social y la violencia. a Aquí se explica por qué las pérdidas causadas por políti-cas inadecuadas de tierras han sido significativas, y se señalan acciones clave de políticas, instituciones, marco regulatorio e infraestructura necesarios para aprovechar el potencial de uno de los activos más Acceso importantes para un crecimiento económico y social amplio y que reduzca la pobreza.