D e p a r t a m e n t o d e A v a l i a ç ã o d e O p e r a ç õ e s B a n c o M u n d i a l Parceria da AID para a Redução da Pobreza (EF94-00) Uma avaliação independente Sumário executivo 2001 Banco Mundial http://www.worldbank.org/html/oed Washington, D.C. Copyright 2001 Departamento de Avaliação de Operações Programas de Parcerias e de Conhecimento (DAOPPC) Email: ecampbellpage@worldbank.org Email: eline@worldbank.org Telefone: 202-458-4497 Fax: 202-522-3125 A Série de Documentos de Trabalho do DAO divulga as averiguações dos estudos em andamento a fim de estimular o intercâmbio de idéias sobre as formas de aumentar a eficá- cia do desenvolvimento por meio de avaliações. Um objeti- vo da série é divulgar as averiguações rapidamente, mesmo que a sua apresentação seja um pouco informal. Os docu- mentos levam os nomes dos autores e devem ser citados dessa forma. As averiguações, interpretações, pontos-de-vista e conclu- sões expressas neste documento são totalmente dos seus autores. Elas não representam os pontos-de-vista do Departamento de Avaliação de Operações nem de qualquer outra seção do Banco Mundial, dos seus Diretores Executivos ou dos países que eles representam. 2 ÍNDICE 5 Prefácio 7 Sumário executivo 3 PREFÁCIO Diante dos desafios cada vez mais complexos do desenvolvimento, no período entre a X e a XII reconstitui- ções de recursos da AID, a agenda internacional do desenvolvimento ampliou-se e os governos, sociedade civil e órgãos de assistência externa anunciaram iniciativas importantes para aumentar a eficácia da assistência para o desenvolvimento. Foi nesse contexto que os Deputados da AID encomendaram um exame independente do desempenho da instituição no cumprimento dos compromissos assumidos por ocasião dos acordos da X à XII reconstituições e a compilação de lições para a próxima reconstituição. Nesses sete anos, a AID aumentou bastante a sua relevân- evolução do consenso da comunidade internacional de cia e melhorou o desempenho da sua carteira. Ela refor- desenvolvimento. Mas eles também constituem extraor- mulou a sua missão, reorientou os seus programas de dinários desafios tanto para a AID quanto para os seus assistência aos países, aumentou a sua capacidade de res- tomadores. Em geral, este exame verificou que a imple- ponder aos mutuários, fortaleceu a sua presença no campo mentação pela AID dos compromissos assumidos nas e diversificou os seus instrumentos de empréstimo. reconstituições foi satisfatória, embora com ressalvas; e Recentemente, ela intensificou as suas iniciativas no sen- classificou os efeitos dos programas da AID sobre o de- tido da coordenação da assistência, no contexto das ini- senvolvimento ­ sujeitos aos fatores exógenos, ao desem- ciativas do QAD e das DERP. penho dos mutuários e dos parceiros, bem como ao de- Graças a isso, no exercício financeiro de 2000 a AID é sempenho da própria AID ­ como parcialmente satisfató- muito diferente em relação ao exercício de 1994. Não rios, com melhoras durante o período. obstante, os avanços desapontadores na redução da Com a assistência da AID, muitos mutuários estão pobreza, especialmente na África, ressaltam a necessidade agora em melhores condições do que no início do período da contínua transformação da AID a fim de que ela possa da X reconstituição para se concentrar nas metas de cres- responder mais plenamente à evolução do conceito de cimento com bases amplas e na redução da pobreza. propriedade dos países, condicionalidade e programação Apesar disso, os vínculos entre os programas nos países e da assistência para o desenvolvimento baseada nos países. os efeitos deles sobre a pobreza precisam ser melhor escla- A concentração na boa governança, na formação de capa- recidos; estratégias mais claras de desenvolvimento do cidade e nos resultados do desenvolvimento; o abandono setor privado, da incorporação de gênero e de sustentação da coordenação ad hoc dos doadores em favor de uma ambiental e social devem ser melhor integradas às estra- coordenação mais estruturada; e um papel explicito para tégias de assistência aos países; e mais ainda se deve fazer a AID em nível mundial são também essenciais para para integrar as estratégias de bases amplas com vistas à manter o ímpeto positivo na eficácia do desenvolvimento redução da pobreza e as questões de boa governança e promovido pela instituição. desenvolvimento institucional com as estratégias e inter- Os compromissos assumidos da X à XII reconstitui- venções macroeconômicas e setoriais e com a situação ções da AID foram muito relevantes e oportunos. Eles específica dos países. estimularam a instituição a avançar em compasso com a Com a atenção da administração voltada para as 5 Parceria da AID para a Redução da Pobreza mudanças organizacionais cada vez mais rápidas neste QAD e dos DERP, e empenho para melhorar ainda mais período, o foco da AID nos países e a sua capacidade de a implementação dos programas e estratégias de assistên- atendê-los cresceram muito, com cerca de 24 diretores de cia aos países. A melhor implementação requer atenção países atualmente no campo. As inovações nos instru- especial à seleção de países e programas, ação resoluta no mentos de crédito aumentaram a flexibilidade e o impac- sentido da coordenação e harmonização dos doadores, a to sobre o desenvolvimento institucional. Não obstante, a fim de reduzir o ônus dos altos custos das transações de tradução dos principais objetivos da AID em programas assistência, bem como supervisão e avaliação sistemática, sujeitos a supervisão e em resultados verificáveis continua concentrada nos resultados e nas metas internacionais de em grande parte a ser uma meta inatingida. desenvolvimento. Fornecimento plurianual de recursos Especificamente, os problemas empresariais de responsa- para o custeio pleno dos serviços de crédito e não-credití- bilidade pelo cumprimento de políticas, os investimentos cios da EAP bem como dos novos compromissos (inclusi- em estudos analíticos e a formação de capacidade, o ve dos novos compromissos da AID) é essencial para ali- acompanhamento dos avanços, a avaliação de resultados e nhar os recursos com as prioridades programáticas. o alinhamento de recursos com as prioridades programá- Finalmente, o relatório sugere refinamento do proces- ticas precisam de atenção mais imediata e de novas medi- so de reconstituição de recursos. Embora coerente com a das, como indicam os próprios exames e propostas recen- evolução do paradigma do desenvolvimento, os compro- tes da administração. missos assumidos nas reconstituições tem sido considera- Claramente, o período sob exame tem sido caracteri- dos tanto excessivamente determinados quanto sobrecar- zado por mudanças substanciais ­ nos países tomadores, regados. Seria conveniente maior realismo quanto ao que na AID e em todo o sistema de desenvolvimento. O arca- a AID e os seus tomadores podem razoavelmente conse- bouço de políticas resultantes da X à XII reconstituições guir num período trienal. Da mesma forma, o processo da AID estimulou a instituição a entrar em caminhos de reconstituições precisa estar mais fortemente vincula- relevantes para os desafios prioritários do desenvolvimen- do com todos os parceiros no desenvolvimento. Em con- to dos seus mutuários. Tanto a AID quanto os seus par- sulta com os seus mutuários, a AID deve criar uma visão ceiros estão ainda aprendendo a implementar as iniciati- a mais longo prazo, concentrada nos resultados. Deve vas do QAD e dos DERP, que foram adotadas durante a envolver os países em desenvolvimento tanto no estabele- XII Reconstituição. cimento das prioridades da reconstituição quanto na Passando agora para a próxima reconstituição de supervisão do desempenho da AID; e deveria definir os recursos da AID, a maior prioridade é consolidar os man- compromissos em termos de objetivos alcançáveis e sujei- datos da instituição no contexto da implementação do tos a supervisão. Robert Picciotto Diretor-Geral, Avaliação de Operações 6 SUMÁRIO EXECUTIVO A missão da AID é apoiar programas eficientes e efetivos a fim de reduzir a pobreza e melhorar a qualidade da vida nos seus países membros mais pobres...o foco deve ser a capacidade de sustentação ­ para conseguir impacto duradouro no desenvolvimento, num quadro ambientalmente sustentável ­ e equidade ­ para remover as barreiras e abrir oportunidades para os desprotegidos. --Relatório sobre a XII Reconstituição dos Recursos da AID A Associação Internacional de Desenvolvimento (AID) é um instrumento singular de cooperação para o desenvol- Box 1. Compromissos da X, XI e XII vimento, que se dedica a assistir os países mais pobres do reconstituições de recursos da AID mundo. O estabelecimento da AID em 1960 ­ como um componente custeado separadamente mas integral do Em termos amplos, os três acordos de reconstituição da Grupo do Banco Mundial ­ representou uma inovação AID ­ acordos que estabelecem as metas de cada ciclo de ousada e um empenho sem precedentes da comunidade financiamento trienal ­ endossam a redução da pobreza internacional a fim de melhorar a assistência em escala como o objetivo supremo da AID e instruem a organiza- mundial. Por mais de 40 anos, a AID vem contribuindo ção a: de forma substancial e distinta para o crescimento e a redução da pobreza nos países de baixa renda, por meio Concentrar ainda mais na pobreza o seu apoio ao des- de uma combinação de financiamento em termos conces- envolvimento dos países. sionais, estudos analíticos e serviços de coordenação da Orientar a sua assistência para esse objetivo, amplian- assistência. do o acesso aos serviços sociais básicos, promovendo o No período de sete anos abrangido por este exame crescimento com as bases mais amplas; promovendo a (EF94-EF00), a AID empenhou um pouco mais de boa governança e integrando a consideração do gênero US$42 bilhões para cerca de 77 países mutuários de e do ambiente nas iniciativas de desenvolvimento. baixa renda. Esses recursos apóiam iniciativas governa- Aumentar a eficácia das suas medidas para o desen- mentais a fim de acelerar o crescimento econômico sus- volvimento por meio de programas mais seletivos, tentável e a redução da pobreza por meio de melhores participativos e coordenados de assistência aos países. políticas econômicas e investimentos; acesso ampliado ao ensino básico, saúde e outros serviços sociais; e uma me- Os compromissos mais específicos referentes a essas lhor gestão do setor público, juntamente com boa gover- instruções concentram-se em seis programas prioritários (pobreza, setores sociais, desenvolvimento do setor priva- nança. A AID também tem ajudado nos desafios sem do, gênero, meio ambiente e governança) e quatro precedentes enfrentados pelos países em transição e nas processos (estratégias de assistência aos países, sistema de necessidades especiais dos países que saem de conflitos. dotações baseado no desempenho, participação e coorde- Embora a pobreza persistente, a crescente desigualdade e nação da assistência. os conflitos tenham caracterizado esse período, vários paí- ses onde os programas da AID estão sendo implementa- 7 Parceria da AID para a Redução da Pobreza dos conseguiram registrar quedas na incidência da pobre- assessoramento, bem como pela forma como molda a sua za, melhor desenvolvimento social e iniciaram campanhas assistência às prioridades e circunstâncias dos países de reformas da governança e do setor público. tomadores. É principalmente nesses termos ­ isto é, da A pedido dos governos doadores da AID e dos diretores relevância da AID (se ela "tomou as medidas corretas", executivos, este relatório examina o programa da AID levando em conta o que outros fizeram) e da sua eficácia 10-11 e, interinamente, da AID 12, inclusive o desem- e eficiência (isto é, se "fez as coisas da forma correta") ­ penho da AID na implementação dos compromissos esta- que este exame avalia a AID. (Para um resumo conciso belecidos nos relatórios sobre as reconstituições de cada do relatório, ver o Box 2). um desses períodos. Cumprimento RESUMO DAS AVERIGUAÇÕES Em geral, o cumprimento pela AID da lista formidável de compromissos assumidos na reconstituição de recursos Os compromissos da X à XII reconstituições da AID tem sido satisfatório, embora com importantes ressalvas. (resumidas no Box 1) foram muito relevantes e oportu- O cumprimento dos compromissos da AID levou a um nos. Estimularam a AID a adaptar-se a um novo paradig- reordenamento dos programas nos países, para melhor ma de desenvolvimento ­ incorporando uma abordagem considerar as prioridades do desenvolvimento. A AID abrangente para a redução da pobreza que reflete as lições refinou as suas estratégias de assistência aos países, os acumuladas pela experiência do desenvolvimento. seus estudos analíticos e os seus empréstimos, concen- Isoladamente, cada área de ênfase operacional faz sentido. trando-os na pobreza. Fez contribuições essenciais para a Mas juntas elas constituem desafios extraordinários ­ compilação e análise de dados sobre a pobreza; estabele- tanto para a AID quanto para os mutuários. Mesmo em ceu uma forte presença nos setores sociais e melhorou as países em que é forte o empenho na redução da pobreza e dimensões sociais e de pobreza das suas operações de ajus- no desenvolvimento sustentável, a formação de consenso te. Mais recentemente, a AID ampliou substancialmente para as mudanças, a reforma das políticas públicas e o as suas atividades a fim de estimular a boa governança fortalecimento da capacidade institucional constituem como fator importante das iniciativas de desenvolvimento tarefas enormes, para as quais os países com recursos dos países. humanos e financeiros exíguos devem fazer escolhas e Para aumentar a eficácia dos seus programas nos paí- compensações difíceis. ses, a AID também realçou o papel das suas Estratégias Ao avaliar o desempenho da AID, é importante colo- de Assistência aos Países (EAP) como instrumento para o car a sua assistência no contexto correto. A AID propor- diagnóstico abrangente e o planejamento de programas. ciona uma pequena parcela dos recursos que os países Tem fortalecido o vínculo entre o desempenho dos países usam para a consecução das suas prioridades de desenvol- e os empréstimos; aumentado a participação dos interes- vimento ­ a parte muito maior vem dos próprios países. sados nos projetos e programas; e acelerado as suas inicia- A AID é também apenas um dos vários órgãos de assis- tivas com vistas a coordenar a assistência, especialmente tência externa, tendo contribuído de 14 a 18 por cento nos últimos dois anos. Esses são grandes avanços. da assistência pública para o desenvolvimento na década Não obstante, o cumprimento tem sido desigual entre de 1990. Não pode determinar as seleções que os países e dentro das áreas de ênfase dos programas e processos. Só fazem, embora possa apoiá-los e de fato os apóia e recentemente a boa governança adquiriu peso adequado influencia. A AID também não pode ser responsabilizada entre as prioridades dos programas. Só tem havido avan- isoladamente pelos resultados do processo de desenvolvi- ços parciais e incompletos na integração das considerações mento dos países. O desempenho dos mutuários e de essenciais de desenvolvimento do setor privado, de gênero outros parceiros no desenvolvimento, bem como as e do meio ambiente aos programas de assistência aos paí- mudanças no ambiente econômico mundial, têm em con- ses. E nem a seletividade nem a coordenação de progra- junto um papel na determinação dos resultados. A AID mas com os parceiros do desenvolvimento tem alcançado pode e deve, contudo, ser responsabilizada pela forma em o grau requerido pelos compromissos de reconstituição, que toma decisões difíceis e faz as necessárias compensa- muito embora as iniciativas referentes ao Quadro ções na mobilização dos seus recursos concessionais com Abrangente de Desenvolvimento (QAD) e ao Documento vistas ao cumprimento dos compromissos empresariais, de Estratégia de Redução da Pobreza (DERP) tenham que incluem tanto os seus serviços de crédito quanto de proporcionado novo ímpeto nos últimos dois anos. 8 Sumário executivo Impacto sobre o desenvolvimento ses da AID na consecução das metas de sustentação do Claramente, o cumprimento dos compromissos assumi- crescimento em níveis suficientemente altos, por períodos dos na reconstituição e os resultados do desenvolvimento suficientemente longos e por meio de medidas adequadas não são os mesmos. Nem é o desempenho na implemen- para beneficiar a maioria dos pobres não tem sido cons- tação das recomendações das reconstituições (que são tantes. Isso decorre de uma série de influências indepen- geralmente declaradas em termos de insumos e de produ- dentes da AID sobre os resultados do desenvolvimento, tos, em vez de resultados) o único determinante desses entre eles os conflitos regionais, a falta de capacidade resultados. A situação mundial tem constituído desafio interna, desempenho inadequado das políticas, qualidade para os países com instituições fracas e governança inade- variável da assistência e choques exógenos. Mas isso tam- quada e as tendências da pobreza têm sido desapontado- bém aponta para as áreas onde o desempenho da própria ras. Nesse contexto, a maior eficácia das operações da AID, embora geralmente satisfatório e cada vez melhor, AID para o desenvolvimento é notável enquanto, no final poderia melhorar ainda mais e contribuir de forma mais do processo, se forem avaliados levando em conta as suas positiva para os resultados do desenvolvimento. metas ambiciosas, os resultados dos programas da AID para A AID fez inovações importantes na sua organização, o desenvolvimento têm sido parcialmente satisfatórios. instrumentos de empréstimos e estratégias de assistência Embora a AID tenha conseguido ajudar muitos paí- a fim de melhorar o atendimento das prioridades de des- ses a criar os alicerces do crescimento econômico e da envolvimento dos países. Fez-se intensa auto-avaliação e redução da pobreza, os resultados conseguidos pelos paí- reformulação de políticas, o que contribuiu para aumen- Box 2. O exame da AID num relance A pedido dos governos doadores e dos seus representantes na Diretoria Executiva da AID, o DAO empreendeu um exame do desempenho na implementação entre a X e a XII reconstituições. O DAO considerou os compromissos assumidos nes- sas reconstituições relevantes e oportunos mas extraordinariamente difíceis tanto para a AID quanto para os mutuários. Os compromissos incluíram: (1) dedicar o apoio ao desenvolvimento nos países para aliviar a pobreza; (2) ampliar o acesso aos serviços sociais, promovendo crescimento com bases amplas; e (3) aumentar a sua eficácia para o desenvolvimento por meio de estratégias de assistência aos países (EAP) mais seletivas, participativas e melhor coordenadas. Em geral, o DAO considera satisfatório o desempenho da AID no cumprimento dos seus compromissos, mas com ressal- vas. A AID conseguiu grandes avanços ao concentrar na pobreza os seus estudos analíticos, diálogo sobre políticas e emprés- timos. A qualidade dos serviços tanto de crédito quanto não-creditícios melhorou. Recentemente, deu relevo especial à boa governança. Apesar disso, só avançou pouco na incorporação do desenvolvimento do setor privado, da equiparação de gênero e da sustentação do meio ambiente aos seus programas nos países. Levando em conta uma série de fatores que ainda não estão sob o controle da AID, os resultados dos programas da AID para o desenvolvimento são classificados como parcial- mente satisfatórios. A AID e os seus parceiros ainda têm muito caminho a andar para atender o desafio multifacetado do apoio ao crescimento sustentado, em prol dos pobres e com bases amplas. No futuro, a AID deve concentrar-se na implementação do seu conjunto atual de políticas, alinhar os recursos com as prioridades estratégicas e consolidar os seus mandatos. Deve concentrar-se mais nas áreas em que tem vantagens comparati- vas ­ atuando no nível estratégico, apoiando as reformas em toda a economia, em todo o setor e em todo o governo ­ e tor- nando a formação de capacidade uma dimensão central de tudo o que faz. Com o pleno apoio dos seus acionistas, deve tam- bém desempenhar um papel mais ativo na promoção da harmonização e da coordenação da assistência ­ tanto em escala mundial quanto nacional ­ a fim reduzir os altos custos de transação da assistência. Isso irá requerer maior seletividade nos países e programas, ampliação do trabalho em áreas críticas da reforma do setor público e do desenvolvimento institucional, um empenho conjunto com os seus parceiros a fim de passar da coordenação ad hoc dos programas de assistência para uma coordenação estruturada com reinvestimento nos estudos analíticos da AID e pleno financiamento das Estratégias de Assistência aos Países. Seria também conveniente ajustar o processo de reconstituição. Três mudanças aperfeiçoariam o processo: criar de uma visão a longo prazo, concentrada nos resultados; instar os países em desenvolvimento a estabelecer prioridades e a supervi- sionar os compromissos da reconstituição; e definir os compromissos em termos de objetivos alcançáveis e sujeitos a super- visão, com estimativas de custo realistas. 9 Parceria da AID para a Redução da Pobreza tar a eficácia do desenvolvimento. Ainda mais importante para ajudar os países na era atual de rápidas mudanças que isso, o desempenho dos créditos da AID demonstrou tecnológicas, de investimentos privados sem fronteiras, avanços substanciais. Mas não há forte vinculação entre as num ambiente físico cada vez mais frágil? Essas foram as prioridades institucionais e os programas dos países; con- perguntas que levaram os Deputados da AID a solicitar tinuam as inadequações entre as atividades de crédito e as um exame independente dos antecedentes da AID. não-creditícias, o que impede a eficácia operacional da AID tanto em escala nacional quanto de projetos. As AS DIMENSÕES DO PROGRAMA reduções nas verbas para estudos analíticos, a grande difi- culdade para ampliar os programas de boa governança, a Uma concentração maior na pobreza falta de seletividade, de supervisão e avaliação tanto em A AID concentrou cada vez mais o foco dos seus estudos escala nacional quanto dos projetos requerem medidas analíticos na pobreza, dos seus empréstimos de investi- enérgicas de compensação, como reconhecem e, em mento e das operações de ajuste, desde a adoção da estra- alguns casos, ressaltam as auto-avaliações da própria tégia de 1990 referente à pobreza. Tanto o ritmo quanto administração. a especificidade aumentaram nos períodos seguintes de reconstituição. A política interna e as mudanças institu- POR QUE ESTE EXAME? cionais, juntamente com contribuições externas da AID (e de outros doadores) colocaram muitos mutuários da As principais metas e características básicas da AID tem AID em melhores condições para orientar os seus esforços sido constantes em toda a sua história. Mas a instituição no sentido das metas de redução da pobreza do que no vem continuamente refinando e ampliando a sua aborda- início do período em exame. Mas para obter resultados gem. Um ponto divisor intelectual e programático foi substanciais e sustentáveis junto aos pobres é necessário alcançado com o Relatório sobre o Desenvolvimento consolidar e aprofundar as reformas do desenvolvimento e Mundial de 1990: Pobreza, que advogou uma estratégia da assistência. de redução da pobreza por meio de reformas da política Reorientação das estratégias de assistência aos paí- econômica e de investimentos produtivos. A meta era ses. As atividades da AID têm ressaltado a redução da melhorar as rendas dos pobres por meio do crescimento pobreza como objetivo supremo e essa meta vem refletin- com uso intensivo da mão-de-obra e aumentar o acesso do cada vez mais as estratégias de assistência da institui- deles aos serviços sociais e às redes de segurança social. A ção aos países, especialmente desde 1997. O crescimento estratégia refletia evidência empírica que demonstrava a com bases amplas, o desenvolvimento de recursos huma- importância do crescimento e do papel central do aperfei- nos e a proteção dos grupos vulneráveis tornaram-se obje- çoamento dos recursos humanos para conseguir melhoras tivos comuns das EAP. Cada vez mais, as EAP também sustentadas e substanciais nos padrões de vida. se baseiam em diagnósticos abrangentes da pobreza e em Os compromissos assumidos na X à XII reconstitui- consultas aos interessados. No exercício financeiro de ções da AID adotaram o arcabouço da estratégia de 1990, 2000, um número crescente das EAP da AID incluíram com um apelo no sentido de maior concentração da AID metas de redução da pobreza vinculadas a objetivos inter- na pobreza. Eles ampliaram a agenda para incluir o gêne- mediários e marcos para acompanhar o desempenho tanto ro, o meio ambiente e a boa governança numa "estrutura da AID quanto dos países. de bases mais amplas com vistas à redução da pobreza" Para ressaltar a concentração mais pronunciada das (Relatório da AID 12). Também instaram a AID a EAP, a AID tem feito grandes contribuições para a com- aumentar a sua eficácia por meio de maior propriedade pilação e divulgação de dados e análises sobre a pobreza. por parte dos países e melhores parcerias para o desenvol- As avaliações da pobreza foram concluídas em 90 por vimento. O teor complexo e diversificado das políticas cento dos mutuários elegíveis da AID e foram realizados representadas por esses compromissos ­ o abandono da exames das despesas públicas em quase a metade deles. orientação mais geral que constava dos acordos sobre as Apesar disso, é necessário melhorar o método de estabele- reconstituições anteriores ­ constitui a justificação básica cimento de prioridades para os programas que mais pode- deste exame. Terá a AID atuado responsavelmente a fim rão reduzir a pobreza. Com esse fim, a qualidade e a rele- de implementar os compromissos que assumiu nessas vância política dos estudos econômicos e setoriais preci- reconstituições? Mudou com rapidez suficiente e na dire- sam receber maior atenção, com ênfase no fortalecimento ção correta? Está, graças a isso, suficientemente equipada da capacidade dos mutuários de compilar e analisar dados 10 Sumário executivo sobre a pobreza, de acompanhar os avanços e melhorar os processos e procedimentos baseados nos resultados por resultados dos programas. parte da AID, em conjunto com outros doadores. Ampliação do acesso aos serviços sociais. O empe- nho da AID no sentido de aumentar os empréstimos para O desafio do crescimento com bases amplas o setor social foi muito satisfatório no período entre a X e Ao promover o crescimento com bases amplas, o segundo a XII reconstituições da AID. Os empréstimos para grande componente da estrutura de redução da pobreza, a investimentos no setor social passaram dos 20 por cento AID avançou bastante no cumprimento do seu compro- do total dos empréstimos da AID para investimentos na misso no sentido de melhorar o teor social e de redução década de 1980 para um nível estável de 40 por cento da pobreza das operações de ajuste estrutural e de aumen- desde 1995. Com esse aumento, a AID tornou-se a maior tar o seu apoio ao desenvolvimento do setor privado. financiadora do desenvolvimento humano e uma grande Apesar disso, uma aceleração do crescimento com bases fonte de análise e de assessoramento, especialmente na amplas, capaz de criar empregos, continua a representar África. Por meio dos seus estudos analíticos, empréstimos um grande desafio. e de assistência técnica, a AID ajudou os países a fortale- Benefícios dos empréstimos de ajuste. As notas cerem as suas políticas de desenvolvimento humano, recebidas pelos projetos de todo o Banco indicam que a aumentarem o nível das suas despesas sociais, ampliarem eficácia das operações de ajuste para o desenvolvimento o acesso aos serviços básicos e, especialmente nos países tem aumentado. As notas favoráveis subiram de 65 por em transição, a ajustarem os mecanismos de pensão e os cento dos projetos concluídos no período da AID9 para outros tipos de proteção social. Em geral, a AID mudou 80 por cento no período entre a AID11 e 12. Nos países o foco da sua assistência, dos projetos para as reformas de empenhados nas reformas, as operações da AID com vis- escala setorial, e proporcionou alguma forma de assistên- tas ao ajuste contribuíram para a estabilidade macroeco- cia para o setor social em praticamente todos os seus nômica e para a eliminação das principais distorções eco- mutuários ativos. nômicas, mas os efeitos disso sobre a geração de rendas e Em geral, a AID teve maior sucesso ao ajudar os paí- de emprego para os pobres não são tão claros. Por que ses a ampliar o acesso a serviços sociais do que a melhorar tem sido tão difícil para os parceiros do desenvolvimento, a qualidade da prestação de serviços de qualidade para os inclusive para a AID, ajudar os países a ultrapassarem os pobres. Tem sido mais difícil ajudar os países a enfrentar marcos intermediários dos programas de ajuste (novas barreiras políticas e institucionais complexas ­ especial- políticas, legislação, privatização), a fim de alcançarem mente déficits na administração do setor público e desen- melhores resultados na redução da pobreza? volvimento institucional ­ que dificultam as reformas e Muitos países da AID têm sido incoerentes na sua os programas de escala setorial necessários para produzir implementação dos programas de reformas, o que reduz a resultados sustentáveis. A AID reagiu a esse desafio com sua capacidade de sustentar altas taxas de crescimento e diversas inovações nos programas, inclusive novos instru- de implementar as complexas reformas estruturais a fim mentos de escala setorial e nacional e instrumentos adap- de reduzir a pobreza. Verificou-se que é difícil tomar táveis de crédito, uma presença mais intensa no campo, medidas práticas de política a fim de conseguir não só o maior prioridade a mudanças institucionais, com reco- crescimento mas também o crescimento com bases nhecimento mais pleno da importância das parcerias e amplas e de enfrentar as barreiras que afetam a capacida- do sentimento de propriedade das reformas de políticas. de dos pobres para participar das oportunidades criadas A AID também tem aumentado a sua participação em pelas políticas orientadas para o crescimento. Causam programas setoriais de saúde e educação geridos pelos preocupação os dados fornecidos pelas avaliações ­ inclu- países e coordenados pelos doadores; dado mais atenção a sive os depoimentos dos interessados ­ segundo os quais programas multinacionais (regionais ou mundiais) e, os vínculos entre mudança de política, estratégia setorial mais recentemente, aumentou o seu apoio à vinculação e o padrão previsto de crescimento não estão bem articu- mais intensa das reformas do setor social com as metas de lados nas EAP da AID e o fato de que os mecanismos que redução da pobreza por meio da assistência aos países na visam a transferir para os pobres os benefícios das mudan- preparação de documentos de estratégia de redução da ças de política não são revelados. Há uma urgente necessi- pobreza. Cada uma dessas inovações representa uma pro- dade de estudar os fatores determinantes do crescimento messa substancial ­ mas também representa desafios ope- em prol dos pobres nas circunstâncias específicas de cada racionais que requerem maiores mudanças no sentido de país e de esclarecer e especificar melhor a forma como a 11 Parceria da AID para a Redução da Pobreza assistência da AID pode ajudar mais os mutuários a esta- te. Nos últimos anos, a AID forjou um relacionamento belecer e avançar as prioridades específicas dos países. de trabalho mais íntimo com a CFI. Apesar disso, é pos- Atrasos no desenvolvimento dos setores rural e pri- sível conseguir sinergias consideravelmente maiores e vado. Os atrasos tanto no desenvolvimento do setor rural exercer seletividade mediante melhor delineamento do quanto privado também contribuíram de forma impor- papel da AID para melhorar o conjunto de políticas dos tante para a falta de crescimento com bases amplas. Os países, a ligação da CFI com as empresas privadas e a créditos da AID para desenvolvimento agrícola e rural, função catalisadora da MIGA para o investimento estran- em sua maior parte desapercebidos nos acordos da X à geiro, transferindo atividades entre as instituições e aban- XII reconstituições da AID, caíram de 23,4 por cento dos donando atividades que podem ser melhor empreendidas compromissos assumidos durante a AID10 para 9,6 por por outros atores. Embora a retrospectiva anterior das cento no primeiro ano da AID12. Parece que a AID EAP pelo Banco não tenha analisado o tratamento dis- abandonou, apropriadamente, as iniciativas mal-sucedi- pensado ao DSP, o relatório da EAP de 2000 nota que a das ­ tais como os sistemas de cima para baixo dos servi- crescente participação inicial da CFI e da MIGA na pre- ços de extensão e de atividades complexas de desenvolvi- paração das EAP melhorou a programação do DSP. mento rural que tinham as taxas médias de fracasso mais Conseqüentemente, esse relatório propõe uma integração elevadas ­ mas abordagens melhores não foram adotadas. mais profunda das estratégias de assistência aos países e Tanto os créditos de ajuste quanto os estudos econômicos dos programas de estudo em países selecionados. e sociais conexos (EES) têm contribuído para reformas Embora muitas iniciativas da AID tenham produzido relevantes de política numa série de países da AID, me- bons resultados para os projetos, uma seleção das avalia- lhorando os incentivos de preço e as exportações agríco- ções da assistência por ela prestada aos países atribui las. Isso dito, as iniciativas reformistas não eliminaram as notas relativamente baixas à eficácia dos estudos de DSP, outras barreiras estruturais e institucionais que impedem ressaltando a necessidade de concentração mais intensa no a produtividade e a comercialização agrícola e a redução clima para os investimentos. Essas avaliações também da pobreza rural. refletem as deficiências anteriores no apoio às pequenas e Não de pode supor a priori que as reduções nos cré- médias empresas e ao financiamento rural ­ duas áreas ditos rurais e agrícolas em relação a outros setores são que sofreram mudanças e para as quais há novas estraté- algo ruim, especialmente quando se leva em conta que os gias que visam a melhorar e aumentar as iniciativas da níveis dos créditos para fundos sociais, infra-estrutura AID. A conseqüência da falta de concentração no arca- rural, saúde e educação têm sido saudáveis. Apesar disso, bouço institucional e de políticas para as operações de tendo em vista que a maior parte dos pobres do mundo privatização é que os benefícios do aumento da eficiência continuará a viver nas áreas rurais pelas próximas décadas não tem sido compartilhados amplamente ­ embora, de do Século XXI, e que a agricultura é responsável por acordo com os compromissos assumidos na AID12, deva uma parcela considerável do PIB dos países pobres, causa haver maior atenção para a proteção social e para a área preocupação a falta de consenso no que diz respeito às do meio ambiente. As iniciativas no sentido de aumentar estratégias de desenvolvimento rural entre os parceiros do o fornecimento de infraestrutura pelo setor privado são desenvolvimento e a reduzida prioridade atribuída ao mais recentes e parecem promissoras. setor pelos programas de assistência. O setor requer nova O documento de estratégia de DSP, em elaboração, atenção da parte da comunidade internacional de desen- deverá tornar explícita a definição e a justificação para volvimento e o papel da AID deverá ser determinado em uma clara divisão de trabalho e maior seletividade, den- coordenação com outros parceiros. tro do Grupo do Banco Mundial e no relacionamento Em contraste com isso, as iniciativas no sentido de com outros órgãos de assistência. Deve também identifi- estabilizar as condições macroeconômicas avançaram na car formas de ampliar o apoio da AID para o arcabouço década de 1990, a AID intensificou as atividades de de- de políticas e regulamentos para os investimentos priva- senvolvimento do setor privado (DSP) e, em certos subse- dos, as bases institucionais adequadas para a privatização, tores, conseguiu alguns avanços. Mas as EAP ainda care- a ampliação da prestação de serviços privados de infra- cem de estratégias bem articuladas de DSP, o que em estrutura e sociais, e o impacto distributivo geral das ati- parte resulta das diferenças de perspectiva entre a AID e vidades de DSP. os seus mutuários e da contínua dificuldade para ligar as Papel estratégico da AID. A vantagem comparativa atividades da AID, CFI e MIGA numa estrutura coeren- da AID para apoiar o crescimento com bases amplas e a 12 Sumário executivo redução da pobreza reside no nível estratégico ­ não ape- grou as considerações de gênero em praticamente todos nas nos programas de crédito para ajustamento e nos os projetos de educação, o que contribuiu para as tendên- investimentos essenciais de apoio ao crescimento com cias positivas de matrículas de meninas nas escolas. bases amplas mas também no apoio à pesquisa e aos estu- Também tem contribuído para a melhora na saúde dos analíticos necessários para identificar as medidas maternal. A assistência da AID tem sido deficiente, con- requeridas a fim de que os pobres possam compartilhar os tudo, na promoção da participação econômica das mulhe- benefícios gerais. A iniciativa referente aos Documentos res e na melhora dos arcabouços institucionais dos de Estratégia da Redução da Pobreza (DERP), anunciada mutuários quanto ao gênero. Isso tem solapado a eficiên- depois da negociação da AID12 e baseada nos princípios cia da assistência e levado a resultados desanimadores no do Quadro Abrangente de Desenvolvimento representa nível dos países. um grande passo na consecução dessas metas. Ela propor- A implementação pela AID dos compromissos ciona uma forma nova de vincular a análise da pobreza, a ambientais também tem sido parcialmente satisfatória. elaboração de políticas e a escolha de programas, a parti- Até o fim da AID11, os planos nacionais de ação ambien- cipação dos parceiros e a supervisão liderada pelo país. tal tinham sido concluídos para quase todos os países da Nesse contexto, a AID deve aumentar o seu apoio com AID mas a sua qualidade não tem sido constante e o seu vistas a fortalecer a capacidade de supervisão de progra- uso nas EAP tem variado bastante. Para melhorar a con- mas pelos mutuários, analisar resultados, melhorar os sideração do meio ambiente por parte desses programas resultados dos programas e informar um debate público de assistência aos países onde o meio ambiente é uma mais amplo. Além disso, a administração também está questão prioritária, o exame das EAP pelo Banco em considerando como melhorar o papel dos Documentos de 2000 identifica várias "medidas a tomar" com base nas Estratégia Setorial e Temática (DEST) na identificação de recomendações do DAO, nas avaliações externas e nas lacunas de conhecimento e de estratégias, com um foco auto-avaliações, a fim de melhor integrar as considerações mais concentrado na redução da pobreza, como guia para ambientais aos estudos econômicos e setoriais, fortalecen- esclarecer os tipos de atividades que fazem mais sentido do o vínculo entre considerações ambientais e as medidas para o Grupo do Banco Mundial. de redução da pobreza e melhor incorporação dos indica- dores e tendências ambientais aos diagnósticos dos pro- Integração das considerações de gênero, ambiente e blemas de desenvolvimento dos países nas EAP. Essas de boa governança medidas são fundamentos essenciais para a inserção do Os compromissos assumidos no período entre a X e a XII meio ambiente nas atividades da AID mas são apenas os reconstituições da AID que requeriam a integração das primeiros passos. considerações de gênero, sustentação ambiental e boa Embora os empréstimos para os projetos ambientais governança aos programas da AID nos países são muito continuem aproximadamente no mesmo nível alcançado relevantes mas a sua implementação tem sido limitada na AID9, a AID aumentou o número de componentes por falta de consenso, tanto dentro da AID quanto entre ambientais nos setores principais dos projetos. Essa assis- os seus países membros, no que diz respeito à prioridade tência tem ajudado a aumentar a consciência pública e dessas preocupações e ao papel apropriado a ser desem- governamental a respeito dos problemas ambientais e penhado pela AID com vistas à sua consecução. Muito contribuído, por exemplo, para a reversão da degradação embora a AID tenha feito contribuições importantes em da terra, a obtenção de melhores rendas nas terras áridas e cada uma dessas áreas, o sucesso tem sido limitado quan- também fortalecido a capacidade ambiental. Além disso, do comparado com os compromissos assumidos. a AID tem-se se esforçado para ajudar os países a melho- Avanços lentos na inserção das considerações sobre rar as suas avaliações ambientais. Não obstante, a falta de meio ambiente e gênero. A AID tem conseguido resulta- implementação adequada das políticas de preservação dos satisfatórios na implementação do compromisso de ambiental nuns poucos projetos de alta visibilidade cha- reduzir as disparidades de gênero em saúde e educação, maram a atenção para a necessidade de fortalecimento do graças em parte ao forte sentimento de propriedade por processo de avaliação ambiental. Apesar disso, a necessi- parte dos países e às parcerias eficazes com outros atores dade mais imperiosa é de que os projetos em todos os do desenvolvimento e também porque as intervenções setores sejam elaborados de forma a assegurar a qualidade tem sido baseadas em estudos analíticos rigorosos. Nos e a sustentação do meio ambiente. As medidas de prote- países com maiores disparidades de gênero, a AID inte- ção e de alívio devem ser um limiar mínimo ­ e não o 13 Parceria da AID para a Redução da Pobreza objetivo principal da estratégia de sustentação ambiental. sária maior coordenação entre os organismos externos Mas a AID ainda está para proporcionar orientação a fim para abranger adequadamente, com base nas vantagens de definir, promover, acompanhar ou avaliar esse objetivo comparativas, a ampla agenda da governança. Por exem- mais amplo da inserção dessas considerações. plo, é necessário promover o estado de direito, que é A falta de interesse dos países em levantar emprésti- essencial para a criação de um ambiente propício aos mos para as áreas de gênero e do ambiente tem sido um investimentos, bem como para aliviar a insegurança pes- fator limitador, em parte por causa da disponibilidade de soal, uma importante preocupação dos pobres. recursos concessionais de outras fontes. Mas a AID tam- Atualmente a AID apóia programas com esse objetivo bém carece de clara responsabilidade pela inserção das num pequeno número de países e não tem vantagem considerações de gênero e meio ambiente. Nas duas áreas, comparativa para tratar de todos os aspectos das reformas é necessário atribuir prioridade ao fortalecimento das ins- legais e do judiciário (inclusive de policiamento). Maior tituições e políticas dos mutuários. Além disso, com base responsabilidade no setor das finanças públicas dos países nos diagnósticos abrangentes, a AID deveria melhor inte- mutuários ­ uma área antes descurada ­ tem recebido grar o gênero e o ambiente nas EAP e aumentar os diag- mais atenção mas requer um esforço ainda maior, concen- nósticos de gênero e ambiente nas análises econômicas e trado em formação de capacidade nos paises. Além disso, sociais realizadas para preparar os projetos apoiados pela a boa governança passou a ser um fator na determinação AID, especialmente em situações em que as disparidades pelas EAP dos níveis de empréstimo e há atualmente um de gênero são altas ou as ameaças ao meio ambiente são "desconto de governança" aplicado às dotações, embora graves. Também é necessário esclarecer o escopo da polí- isso requeira reflexão a fim de assegurar um tratamento tica do Banco de inserção das questões de gênero e de mais efetivo do desempenho da governança. meio ambiente, fortalecer a administração dos problemas de gênero e meio ambiente, bem como estabelecer siste- A DIMENSÃO DO PROCESSO mas de supervisão e avaliação para acompanhar ordinaria- mente e avaliar periodicamente os avanços conseguidos Enquanto redefine a agenda do desenvolvimento, a AID por toda a AID. As novas estratégias com vistas a orien- também está na liderança das mudanças no "negócio" da tar as atividades de gênero e meio ambiente atualmente assistência. Os relatórios sobre as reconstituições da AID em discussão no Banco proporcionam uma oportunidade atribuem importância especial a uma maior seletividade para tratar desses assuntos. no uso da assistência e ao aperfeiçoamento das parcerias O fator crítico da boa governança. Embora estivesse por meio de crescente participação e coordenação da assis- ausente da estratégia de pobreza do Banco em 1990, a tência, a fim de apoiar os programas de desenvolvimento boa governança foi identificada no período entre a X e a dos próprios países. XII reconstituições da AID como um fator critico que Em conformidade com os compromissos assumidos afeta todas as outras áreas de ênfase de programas. A AID nas reconstituições, esta agenda de reforma tem se con- demorou em cumprir os compromissos da AID10 sobre centrado no fortalecimento de quatro processos chaves da governança. Mas nos últimos quatro anos deu prioridade AID: fortalecimento do papel das EAP na determinação à reforma do setor público nos programas de assistência das prioridades programáticas, aperfeiçoamento do siste- aos países e enfrentou abertamente os problemas da ma de distribuição baseado no desempenho, a fim de tor- corrupção. A fim de melhorar a sua capacidade para nar mais firme o vínculo entre o desempenho das políti- ampliar as atividades operacionais, a AID aumentou o cas dos países e a distribuição de empréstimos, aumen- pessoal, os estudos analíticos e as orientações de política. tando a participação dos acionistas nos projetos e progra- E as questões de desenvolvimento institucional são cada mas e fortalecendo a coordenação da assistência entre os vez mais discutidas nas operações de empréstimo e nos doadores. A iniciativa do Documento de Estratégia de exames de despesas públicas e dá-se crescente atenção às Redução da Pobreza (DERP) deu um grande ímpeto a questões mais amplas de gestão das despesas públicas ­ essas reformas. Mas a AID, juntamente com os seus par- muito embora a formação de capacidade para aumentar a ceiros do desenvolvimento, muito tem ainda a fazer para eficácia e a responsabilidade continue a ser uma tarefa consolidar e institucionalizar melhores praxes de parceria. importante para o futuro. Ainda há deficiências. A discussão das questões de Melhoras na seleção de programas e países governança não é coerente de país para país, sendo neces- Fortalecimento do papel das EAP. Cada vez mais, o país 14 Sumário executivo é a unidade de conta na estruturação e avaliação da assis- os países e a firmeza dos vínculos entre os critérios de tência da AID. A EAP ­ tanto como um documento avaliação do desempenho e a contínua redução da pobreza quanto como um processo ­ passou a ser o principal veí- pelos países. Essas questões poderiam ser consideradas culo de planejamento de programas para essa mudança. por meio da reflexão da atual metodologia de "desconto O seu teor de auto-avaliação tem melhorado consideravel- de governança" (que não conseguiu capturar alguns mente nos últimos anos. Por meio de um diagnóstico mutuários com sérios problemas de governança), melhor mais abrangente e maior participação na sua elaboração, adaptação dos critérios de avaliação e maior transparência as EAP tem aumentado a relevância dos programas, con- e diálogo com os parceiros. tribuído para um maior sentimento de propriedade dos programas por parte dos países e para coordenação da Formação de parcerias mais eficazes assistência. Não obstante, como ressaltou a EAP retros- Da coordenação ad hoc da assistência para a coordena- pectiva de 1998, no início da AID12, menos de 40 por ção estruturada. Poucos objetivos dos programas e pro- cento das EAP discutiram seletividade em áreas essenciais cessos constantes dos relatórios sobre reconstituição da dos programas e ainda menos vincularam a estratégia da AID podem ser atingidos de forma satisfatória sem me- AID com as suas vantagens comparativas, inclusive a lhor coordenação da assistência. No período entre a prioritização das suas atividades entre os setores e dentro AID10 e a AID12, as atenções ultrapassaram a mecânica deles e por instrumento. Levando em conta a crescente da coordenação dos órgãos doadores para se concentrar na atenção dedicada pelos governos membros e pela admi- melhor gestão da assistência, preferivelmente liderada nistração a essa questão, as EAP do exercício financeiro pelos países, com os doadores canalizando o seu apoio de 2000 mostram maior avanço na seleção de programas, para políticas e programas sólidos, elaborados pelos paí- embora tais avanços não sejam uniformes. Com a intro- ses. Essas mudanças figuram nas sucessivas recomenda- dução dos DERP, o papel das EAP mudará novamente. ções que culminaram com a AID12, com a sua ênfase nas Como a administração já indicou, a partir de junho de parcerias lideradas pelos países, que combinam os objeti- 2002 as EAP serão normalmente baseadas nos DERP, vos de propriedade por parte dos países e coordenação dos embora devam manter a sua identidade como planos de doadores. Mas até agora os avanços tem sido limitados e negócios do Grupo do Banco Mundial. Mas o desafio os programas de assistência sem qualquer coordenação representado pela seleção de programas continuará. Será continuam a representar ônus pesado sobre os países reci- também necessário conseguir coerência nos critérios de pientes e a limitar o impacto dos programas de assistência. avaliação da qualidade dos DERP, nos gatilhos de Embora os avanços tenham sido modestos no período empréstimos das EAP e avaliações das dotações da AID entre a AID10 e a AID11, a AID acelerou as suas inicia- com base no desempenho. tivas de coordenação da assistência, especialmente nos Fortalecimento do sistema de dotações baseadas no últimos três anos. A coordenação nos países foi reforçada desempenho. O sistema da AID de dotações baseadas no pela crescente transferência dos diretores de países da desempenho ­ o principal mecanismo de seleção de países AID para as nações cujos programas de assistência eles ­ melhorou agora a concessão de créditos para os países dirigem. A AID tem dado importância crescente à har- com boa classificação de desempenho em relação ao início monização dos procedimentos de compras e dos processos da AID10. Isso reflete maior conhecimento das causas do de avaliação entre os bancos multilaterais de desenvolvi- crescimento e da redução da pobreza bem como as reco- mento. Tem havido uma tendência no sentido da adoção mendações específicas da reconstituição, inclusive a atri- de mecanismos de coordenação liderados pelos países. A buição de maior peso à governança, à sustentação do AID aumentou a sua participação em abordagens seto- meio ambiente e às despesas não ligadas ao desenvolvi- riais (AS), um mecanismo de assistência que combina a mento na avaliação do desempenho dos países. Apesar liderança governamental na estruturação de uma estraté- disso, há relativamente poucos países com excelente clas- gia, um cronograma de despesas a médio prazo, prestação sificação (e quase todos são economias pequenas); e a de assistência externa dentro do quadro estratégico e pro- maior parte dos empréstimos da AID vai, conseqüente- cessos e indicadores acordados para acompanhamento dos mente, para países com notas médias de desempenho. avanços no campo. Essas AS são um dos poucos exemplos Persistem algumas deficiências na estruturação e imple- de mecanismos de coordenação de programas estrutura- mentação do sistema de dotação no que diz respeito a dos formalmente e concentrados tanto na estruturação duas questões importantes: tratamento eqüitativo entre quanto na implementação. Dessa forma, elas devem servir 15 Parceria da AID para a Redução da Pobreza de elementos essenciais de apoio para as recentes iniciati- as prioridades requerem outras melhoras. vas do QAD e dos DERP. Em geral, a mudança na abor- Responsabilidade pelo cumprimento das políticas. dagem com vista à formação de um sentimento de pro- A estrutura de políticas da AID continua muito relevan- priedade dos programas pelos países e de parcerias está te. Mas um esclarecimento do embasamento lógico, clara. Apesar disso, para consolidar e institucionalizar intenção e escopo das suas políticas é necessário em certas essa mudança serão necessários avanços muito maiores na áreas prioritárias, especialmente nas áreas de desenvolvi- evolução dos arranjos ad hoc para arranjos estruturados mento do setor privado, gênero e meio ambiente. em escala nacional e um empenho muito maior no nível Recentemente, a administração da AID respondeu às empresarial, da parte da AID e de outros organismos de investigações do Grupo de Inspeções destinando mais assistência, para mudar praxes entrincheiradas. recursos à certificação de qualidade e supervisão do cum- Além da participação em projetos. O aumento da primento das políticas de salvaguardas. Mas falta ainda participação dos governos dos países mutuários, da socie- avançar no esclarecimento da atribuição de responsabili- dade civil e do setor privado na estruturação, implemen- dades, aperfeiçoamento do treinamento de pessoal e rea- tação e acompanhamento dos programas da AID é uma linhamento de incentivos ao pessoal. O acompanhamento segunda característica importante da passagem para par- ordinário e a avaliação periódica devem também ser forta- cerias mais efetivas. A percentagem de projetos da AID lecidos nos níveis empresarial, nacional e de projetos. Isso com pelo menos alguma participação do interessado prin- ressalta a importância do reequilíbrio da matriz da AID cipal quase dobrou, de 1994 a 2000, atingindo agora 83 no sentido da implementação das prioridades globais e do por cento de todos os projetos da AID. As avaliações da fortalecimento do papel das estratégias setoriais no esta- pobreza e os exames das despesas públicas tornaram-se belecimento de metas para os programas, articulação do mais participativos, embora os clientes continuem insa- papel da AID para a consecução delas e ajuda para o for- tisfeitos com o grau de formação de capacidade local. A talecimento das estratégias de implementação. participação dos interessados na preparação das EAP tam- Investimento em estudos analíticos e formação de bém aumentou, embora o impacto sobre a estruturação capacidade. A ampliação do escopo dos instrumentos de das EAP em quase todos os casos não esteja clara. crédito aumentou a flexibilidade e a capacidade de res- Ademais, ao passar da participação no projeto para parti- posta da AID. Tanto os créditos adaptáveis quanto os cipação nos estudos analíticos e estruturação da estraté- novos tipos de empréstimos de ajuste facilitam o apoio gia, os problemas de representação, abordagem e custos pela AID às reformas institucionais e à moldagem da sua ficaram mais freqüentes. assistência às circunstâncias dos países. Mas ainda há barreiras para conseguir melhores resultados nos progra- OBTENÇÃO DE RESULTADOS mas, inclusive, especialmente, para assegurar estudos ana- líticos adequados e de alta qualidade, bem como o aper- As questões empresariais feiçoamento das dimensões de formação de capacidade da Desde o início da AID10, a AID acelerou as mudanças de assistência da AID. organização. A sua concentração nos países e a sua capaci- Mobilização de recursos. Presente em todas as dade de responder às necessidades são hoje maiores, com demais facetas está a questão do alinhamento dos recursos aproximadamente 24 diretores baseados no campo. Ela às prioridades. Três conjuntos de questões têm maior introduziu instrumentos inovadores de empréstimos, a relevância. A primeira é a disponibilidade de recursos fim de aumentar a flexibilidade e o impacto sobre o de- orçamentários para empréstimos e serviços não-creditícios senvolvimento institucional. O desempenho dos projetos prioritários aos países. Como ressaltado nos levantamen- vem melhorando continuamente. Setenta por cento dos tos de antecedentes para este relatório e discutido nos resultados dos projetos concluídos são classificados como documentos de diretrizes estratégicas do Banco e propos- satisfatórios, o que a coloca mais próxima da paridade tas orçamentárias conexas, os recursos administrativos com o BIRD. O impacto sobre o desenvolvimento insti- diminuíram tanto para empréstimos aos países quanto tucional e a sustentação dos projetos da AID também para EES no período abrangido por este exame. Em melhoraram, embora tenham começado em níveis muito segundo lugar, apesar da missão de redução da pobreza baixos. Não obstante, os problemas de cumprimento de do Banco, os níveis da pobreza e o desempenho dos países políticas, escolha de instrumento, acompanhamento de tem constituído uma consideração relativamente menor programas bem como de alinhamento dos recursos com nas dotações orçamentárias. As dotações orçamentárias 16 Sumário executivo regionais e nacionais não distinguem explicitamente brio da matriz de administração, inclusive maior esclare- entre os países da AID e do BIRD. E embora as decisões cimento das responsabilidades. empresariais e intra-regionais tenham começado a pro- porcionar mais recursos orçamentários para os países mais O desempenho da AID poderia ter sido melhor? pobres, de acordo com o seu desempenho, até agora o Os esforços da AID no sentido de remoldar a sua missão; impacto tem sido pequeno. Há fatores complicadores estender as suas mãos a fim de se envolver mais comple- quando se faz tal vínculo como, por exemplo, as diferen- tamente com os seus parceiros de desenvolvimento; e ças nos custos operacionais entre os países. Apesar disso, a recompor o seu pessoal nos países, programas nos países e pobreza poderia receber maior peso nas dotações orça- instrumentos de crédito são em seu conjunto ajustes mentárias, por meio do uso de uma metodologia de muito relevantes que têm contribuído de forma significa- norma de países ­ uma abordagem que até agora só tem tiva para aumentar a eficácia do desenvolvimento. As influenciado as decisões marginalmente. Em terceiro recentes iniciativas do QAD e DERP representam poten- lugar, o sistema de programação e orçamento tem careci- cial importante para melhorar ainda mais a implementa- do de mecanismos adequados de reconciliação dos com- ção e os resultados dos programas. Conseqüentemente, o promissos com as dotações orçamentárias. Isso é um pro- programa da AID no meio da AID12 é muito diferente blema especialmente para as EAP, que geralmente ser- do programa no EF 94, no início da AID10. O desem- vem como instrumento de planejamento bienal ou trienal penho da sua carteira tem melhorado continuamente e a mas são aprovadas separadamente dos orçamentos anuais sua contribuição para os resultados do desenvolvimento dos países. Conseqüentemente, é possível que seja signifi- no futuro foi realçada. cativo que no processo orçamentário deste ano as regiões É provável, contudo, que o impacto das suas iniciati- estejam não apenas empreendendo uma determinação vas pudesse ter sido maior se a AID tivesse avançado pormenorizada dos custos das EAP mas, também, pela mais rapidamente em meados da década de 1990 na con- primeira vez, um orçamento trienal contínuo esteja em centração das atenções para as barreiras institucionais e a elaboração, a fim de minimizar os movimentos inespera- boa governança que dificultam o desenvolvimento dos dos de fundos nas regiões. países e dedicado mais análise e diálogo a fim de encon- Propostas recentes da administração. No período trar formas de promover o desenvolvimento rural e do abrangido por este exame, houve uma elogiável acumula- setor privado e aumentar as oportunidades econômicas ção de auto-avaliações, aprendizado e novas medidas pro- para as mulheres ­ todas medidas necessárias para esti- postas pela administração, que são descritas por todo este mular um crescimento de bases amplas e em prol dos relatório. Embora seja cedo demais para julgar a eficácia e pobres, bem como a redução da pobreza. É também pro- eficiência das muitas iniciativas recentes, a sua relevância vável que o seu impacto teria sido realçado se a AID é clara para o papel em evolução da AID. Além disso, no tivesse sido mais seletiva no uso dos seus recursos ­ não exercício de elaboração do orçamento deste ano, a admi- apenas entre os países com base no empenho que nistração apresentou novas propostas, inclusive algumas demonstrassem para reduzir a pobreza mas, também, na altamente coerentes com as principais averiguações e sua escolha de programas e instrumentos, com base em recomendações deste exame. Elas são: 1) estabelecimento diagnósticos mais adequados das circunstâncias dos países de uma comissão da administração, cujo principal papel é e das vantagens comparativas da AID nos contextos espe- alinhar as estratégias empresariais, assegurar seletividade cíficos dos países. Finalmente, é provável que a eficácia institucional e administrar as tensões entre as prioridades da AID tivesse sido ainda mais realçada se tivesse encon- empresariais e os programas dos países; 2) contínuo refi- trado formas de melhor apoiar a formação de capacidade namento da estrutura de estabelecimento de prioridades nos países mutuários em parceria com outros, criado os empresariais e definição dos critérios para a seleção dessas necessários indicadores e processos de acompanhamento a prioridades; 3) a implementação de serviços mais precisos fim de se concentrar mais nos resultados e, juntamente de acompanhamento e gestão dos serviços não-creditícios; com os seus parceiros, avançado consideravelmente mais 4) a introdução de reformas no processo orçamentários, nos esforços de coordenação nos países, a fim de apoiar os como notado acima, referentes ao custeio completo das programas liderados pelos países. Esses desafios foram EAP dentro de um horizonte trienal giratório do planeja- descritos em muitos relatórios do DAO e muitos foram mento e orçamento para o EF02 e anos futuros; e 5) a considerados nos vários relatórios de auto-avaliação e nas contínua promoção da descentralização e maior reequilí- medidas propostas pela administração para o futuro. A 17 Parceria da AID para a Redução da Pobreza chave para o futuro será o alinhamento dos recursos com cias para o fortalecimento das estratégias setoriais e as respostas para eles, num processo que dê prioridade e melhor integração delas às EAP, em conformidade consolide a assistência da AID, no contexto das iniciati- com as estratégias dos países com vistas à redução vas do QAD e dos DERP. da pobreza, a fim de ajudar a definir onde a AID deve estar preparada para assumir um papel de lide- O futuro rança ou coadjuvante, em coordenação com outros O período em exame assistiu muitas mudanças ­ nos paí- doadores. A AID deve também esclarecer as suas ses mutuários, na AID e no sistema de desenvolvimento. prioridades e objetivos por todos os setores e temas, A estrutura de políticas estabelecidas para a AID na X à a fim de identificar mais claramente aquilo em que XII reconstituições estimulou a instituição a entrar em pode e não pode se empenhar. Essa seletividade no campos relevantes para as necessidades dos seus mutuá- nível empresarial não pode contudo ser determina- rios e continua muito relevante para o futuro. Mas a AID da isoladamente das decisões estratégicas dos outros e os seus parceiros ainda se esforçam para pôr em prática órgãos de assistência. Metas de empréstimos quan- os elementos centrais da estrutura, reforçada por novas titativos para setores, instrumentos de crédito ou iniciativas aprovadas na AID12. O que se precisa, agora, grupos de países são, na prática, desestímulos à é aprofundar e ampliar os avanços em relação à atual maior seletividade programática e nacional. estrutura de políticas por meio de: Foco na governança e na formação de concentração na implementação capacidade. Todas as áreas deste exame ressaltam o alinhamento adequado dos recursos com as priori- papel central da boa governança e da formação de dades estratégicas capacidade no setor público para estimular os gover- consolidação dos mandatos da AID nos mutuários a serem mais eficientes na prestação de bens e serviços públicos e a serem mais transpa- Nesse sentido, a AID precisará ajustar ainda mais o seu rentes e responsáveis perante os seus povos. Ao esti- papel, tanto em escala nacional quanto mundial, levando mular governos mais eficazes e melhor implementa- em conta as limitações criadas pelos recursos disponíveis ção dos programas, todos os aspectos da assistência para os seus serviços de crédito e não-creditícios. No seu da AID ­ estudos analíticos, estruturação e supervi- papel principal de apoio às iniciativas dos países em prol são das operações, acompanhamento dos resultados ­ do desenvolvimento, a AID deveria concentrar-se mais devem ter uma dimensão de formação de capacidade. nas áreas das suas vantagens comparativas ­ que, em sua Isso pode requerer maior financiamento de doações maior parte, estão no nível estratégico do apoio às refor- da AID ou coordenação melhor estruturada com os mas de toda a economia, todo o setor e todo o governo ­ órgãos doadores para apoiar a formação de capacida- e em formação de capacidade. Ao mesmo tempo, a AID de nos países mutuários. Embora a agenda de boa deve desempenhar um papel mais ativo em nível mundial governança estabelecida nos relatórios da X à XII para facilitar a consecução da harmonização e coordenação reconstituições da AID continuem relevantes, a da assistência externa necessária com vistas a maiores experiência recente indica que a instituição, os seus avanços no sentido da meta suprema de redução da tomadores e outros parceiros do desenvolvimento pobreza. devem se empenhar especialmente para melhorar a gestão das despesas públicas dos países e a sua res- Próximos passos ponsabilidade financeira. No futuro, a AID deve A AID poderia tomar várias medidas com base nos avan- apoiar e vincular os seus créditos a compromissos dos ços dos últimos sete anos do seu duplo papel para a pro- seus mutuários com planos acompanhados de crono- moção da eficácia para o desenvolvimento: gramas para o estabelecimento de sistemas sólidos de Ser mais seletiva. É necessário fazer mais para responsabilidade para a gestão das finanças públicas. aumentar a seletividade nacional, programática e empresarial. Isso requer aperfeiçoar ainda mais o Empenho em parcerias eficazes para o desen- sistema de dotações da AID com base no desem- volvimento. Em nível nacional e mundial a AID penho e assegurar coerência entre os processos dos deve empenhar-se no sentido de uma nova arquite- DERP, EAP e ABP. Isso também tem conseqüên- tura de desenvolvimento, inclusive numa passagem 18 Sumário executivo dos arranjos de coordenação da assistência ad hoc AID é essencial para aplicação das lições dos últi- para os arranjos estruturados. Como forma específi- mos sete anos, especialmente no processo de orça- ca de aplicação dos princípios do QAD, os DERP mento e financiamento completo das EAP. A proporcionam uma trilha potencialmente importan- pobreza tem sido um fator relativamente menor na te para o futuro. A implementação da iniciativa é distribuição do orçamento, embora a contínua apli- uma prioridade tanto para o período da AID12 cação de uma metodologia baseada em normas de quanto das reconstituições seguintes. Nesse contex- países possa alterar isso. Os esforços no sentido de to, uma aplicação mais enérgica e ampla dos pro- calcular os custos das EAP de forma mais realista gramas de escala setorial deveriam ser uma priori- devem ser acompanhados de um processo que asse- dade em escala nacional, tendo em vista as recentes gure financiamento pleno das EAP aprovadas pela lições extraídas sobre como tornar essas abordagens diretoria. Além disso, é necessário encontrar formas eficazes, orientadas para os resultados e coordenadas de assegurar financiamento nos níveis apropriados pelos doadores mais úteis para os programas de da devida diligência e dos estudos econômicos e propriedade dos países. No nível mundial, os doa- setoriais conexos aos programas, bem como para dores da AID devem solicitar ao presidente do maior concentração na formação de capacidade. Banco que facilite a adoção de um processo com cronograma para que, com a participação dos líde- O processo de reconstituição res dos organismos bilaterais e multilaterais de As conclusões deste exame indicam que o próprio proces- assistência, se possa conseguir maior harmonização so de reconstituição da AID poderia ser refinado de forma nas praxes da assistência. A agenda deve ir além das útil. Ele proporciona uma oportunidade valiosa para dis- questões processuais e alcançar as questões estraté- cutir em nível mundial a experiência e as direções futuras gicas de seleção de programas e de países. A AID da assistência internacional para o desenvolvimento e não pode nem deve assumir a liderança de todas as para mobilizar recursos a fim de apoiar objetivos impor- iniciativas de coordenação da assistência, muito tantes. Tal como atualmente constituído, o processo não embora possa ajustar ainda mais os seus próprios consegue alcançar plenamente esse potencial. processos e estimular outros a fazer o mesmo, a fim Embora coerentes com o consenso em evolução da de alcançar a coordenação muito maior, necessária comunidade internacional de desenvolvimento, os com- para reduzir os altos custos atuais das transações de promissos assumidos nas reconstituições têm sido tanto assistência. excessivamente determinados quanto sobrecarregados (por exemplo, na especificação das parcelas de emprésti- Esclarecimento dos objetivos e políticas dos mo para setores e países e no número e detalhe das reco- programas. A AID deveria esclarecer o que signifi- mendações). Algumas vezes eles não têm sido realistas ca "concentração na redução da pobreza" e os objeti- quanto ao que a AID e os seus mutuários poderiam ra- vos dos programas e políticas relacionados com essa zoavelmente conseguir num triênio, concentrando-se em meta. A experiência dos últimos sete anos demons- insumos em vez de resultados e sem considerar os recur- tra a necessidade de acelerar o crescimento com sos orçamentários. Ainda mais importante que isso, o bases amplas e as reformas de governança como processo de reconstituição tem estado desligado dos par- objetivos intermediários essenciais da meta suprema ceiros do desenvolvimento ­ tanto mutuários quanto da AID de redução da pobreza. Também demonstra órgãos de assistência ­ em detrimento do estabelecimento a necessidade de ligar os objetivos e políticas opera- de prioridades e da aplicação das vantagens comparativas cionais dos temas gerais de gênero, ambiente e de- da AID. Três mudanças poderiam melhorar o processo e, senvolvimento do setor privado diretamente com a dessa forma, o impacto dos futuros compromissos. redução da pobreza, esclarecendo a política de Criar uma visão a longo prazo, concentrada nos incorporação das considerações de gênero e meio resultados. Como parte das negociações da AID13, ambiente. dever-se-ia solicitar à administração que crie, em consulta com os mutuários, uma visão a longo prazo para a AID, Melhor alinhamento dos recursos com as prio- esclarecendo o que se deve entender pela concentração da ridades dos programas. Melhor mobilização de AID na pobreza, identificando formas de mobilizar os recursos em conformidade com os compromissos da recursos da AID e aproveitando o papel mundial da AID 19 Parceria da AID para a Redução da Pobreza como um complemento para a sua concentração nos paí- sentimento de propriedade pelos países, se se desejar que ses específicos. as iniciativas reformistas sejam sustentadas. Seria melhor Envolver os países em desenvolvimento na determi- que os relatórios de reconstituição se concentrassem nas nação dos compromissos da reconstituição. O processo metas de desenvolvimento e na identificação dos tipos de muito mais transparente e com mais consultas planejado atividades prioritárias que a AID deve apoiar na promo- para as negociações da AID13 vai muito além das medi- ção dessas metas, levando em conta as vantagens compa- das tomadas na AID12 e deve ajudar a estabelecer metas rativas da AID e cálculos realistas dos compromissos alcançáveis para a AID e melhorar a sua implementação. assumidos na reconstituição. Além disso, os relatórios da Além das negociações, a AID deve considerar como reconstituição devem chegar a um acordo quanto aos envolver os seus parceiros na supervisão e avaliação do indicadores de desempenho da AID e a um processo de desempenho e dos resultados da AID13. divulgação dos avanços no sentido dos resultados deseja- Definir os compromissos em termos de objetivos dos, reconhecendo que o funcionamento dentro dos prin- alcançáveis e sujeitos a supervisão, com cálculo realista cípios do QAD significa sair ainda mais da medida direta de custos. Os compromissos assumidos nas reconstitui- do vínculo entre as atividades da AID e os resultados do ções da AID têm tendido a ressaltar insumos e, com fre- desenvolvimento dos países e adotar novas formas de qüência excessiva, metas pouco realistas de produtos, que acompanhamento do desempenho da AID em parceria não levam adequadamente em conta a necessidade do com outros. 20 PUBLICAÇÕES DO DEPARTAMENTO DE AVALIAÇÃO DE OPERAÇÕES O Departamento de Avaliação de Operações (DAO), uma Encomendas de publicações do Banco Mundial seção independente de avaliação subordinada diretamente aos Diretores Executivos do Banco Mundial, classifica o Clientes nos Estados Unidos e em territórios que não são impacto sobre o desenvolvimento e o desempenho de todas servidos por quaisquer distribuidores das publicações do as operações de empréstimo concluídas pelo Banco. Os Banco podem enviar as encomendas de publicações para: resultados e recomendações são comunicados aos Diretores Executivos e usados na estruturação e implementação de The World Bank novas políticas e projetos. Além das operações isoladas e dos P.O. Box 960 programas de assistência aos países, o DAO avalia as políti- Herndon, VA 20172-0960 cas e processos do Banco. Fax: (703) 661-1501 Telefone: (703) 661-1580 Resumos de estudos e o texto completo de Précis and Lessons & O endereço do banco de dados na Internet das publicações Practices podem ser lidos no seguinte endereço, na Internet: do Banco Mundial é: http://www.worldbank.org/html/oed http://worldbank.org (selecionar publicações/informações sobre projetos). Como encomendar publicações do DAO E-mail: pic@worldbank.org Fax: (202) 522-1500 Estudos de avaliações de operações, documentos de discus- Telefone: (202) 458-5454 são do Banco Mundial e outros documentos estão disponí- veis na Infoshop do Banco Mundial. A Infoshop do Banco Mundial serve apenas clientes que a visitam. Ela está localizada no seguinte endereço: Os documentos relacionados com um número de estoque e código de preço podem ser obtidos por meio do serviço de 701 18th Street, NW encomendas por correio ou da Infoshop do Banco Mundial, Washington, DC 20433, USA no centro de Washington D.C. Para obter informações sobre todos os demais documentos, favor entrar em contato Todos os demais clientes devem fazer as suas encomendas com Elizabeth Campbell-Page ou com a Mesa de por meio dos seus distribuidores nos respectivos países. Informações do DAO. Encomendas por e-mail Departamento de Avaliação de Operações Se já tiver uma conta com o Banco Mundial, pode mandar Programas de Parcerias e Conhecimento (DPC) a sua encomenda por correio eletrônico via Internet para: E-mail: ecampbellpage@worldbank.org books@worldbank.org. Favor incluir o número da sua E-mail: eline@worldbank.org conta, endereços de cobrança e de envio, o título e número Telefone: (202) 458-4497 da encomenda, quantidade e preço unitário de cada Fax: (202) 522-3125 publicação.