DIRECCIONES EN EL DESARROLLO
Países y regiones
Estudio de la urbanización
en Centroamérica
Oportunidades de una Centroamérica urbana
Augustin Maria, Jose Luis Acero,
Ana I. Aguilera y Marisa Garcia Lozano, editores
Estudio de la urbanización en Centroamérica
DIRECCIONES EN EL DESARROLLO
Países y regiones
Estudio de la urbanización en
Centroamérica
Oportunidades de una Centroamérica urbana
Augustin Maria, Jose Luis Acero, Ana I. Aguilera y Marisa Garcia Lozano, editores
© 2018 Banco Internacional de Reconstrucción y Fomento/Banco Mundial
1818 H Street NW, Washington, DC 20433
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1 2 3 4 21 20 19 18
La presente obra fue publicada originalmente por el Banco Mundial en inglés en 2017, con el título Central
America Urbanization Review. En caso de discrepancias, prevalecerá el idioma original.
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Oportunidades de una Centroamérica urbana. Washington, DC: Banco Mundial. doi:10.1596/978-1-
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Estudio de la urbanización en Centroamérica • http://dx.doi.org/10.1596/978-1-4648-1220-0
Contenido
Prefacio xiii
Agradecimientos xv
Acerca de los editores y colaboradores xvii
Abreviaturas xix
Síntesis 1
¿Por qué es importante la urbanización para Centroamérica? 1
Cómo la urbanización está transformando a Centroamérica
(Capítulo 1) 4
Las ciudades son el lugar donde los retos más apremiantes
para el desarrollo de Centroamérica deben ser abordados 7
Prioridades de política: Cómo aprovechar las ciudades para
impulsar el potencial de desarrollo de Centroamérica 12
Gestión de ciudades y aglomeraciones: Fortaleciendo
las instituciones para una efectiva planificación y
provisión de servicios (Capítulo 2) 12
Hacia ciudades más inclusivas mediante el
mejoramiento del acceso a una vivienda adecuada
y bien ubicada (Capítulo 3) 16
Hacia ciudades más resilientes para reducir la
vulnerabilidad de Centroamérica a los desastres
naturales (Capítulo 4) 19
Hacia ciudades más competitivas para la creación de
más y mejores empleos (Capítulo 5) 23
El rol de los gobiernos nacionales y locales para abordar
las prioridades de política 25
Notas 28
Referencias 28
Estudio de la urbanización en Centroamérica • http://dx.doi.org/10.1596/978-1-4648-1220-0 v
vi Contenido
Capítulo 1 Cómo está transformando la urbanización a
Centroamérica 31
Ana I. Aguilera
Síntesis 31
Hacia una Centroamérica urbana: ¿Por qué importa la
urbanización de la región? 32
Comprendiendo la velocidad y la extensión de la
urbanización en Centroamérica 34
La población urbana está creciendo a velocidades
desafiantes, y las ciudades secundarias relativamente
más rápido 40
Debido a la rápida urbanización, las ciudades concentran
cada vez más los desafíos más apremiantes de la región,
pero también las oportunidades para el desarrollo 47
Las ciudades pueden ayudar a aumentar la habitabilidad
en Centroamérica mediante la provisión de soluciones
a los problemas más apremiantes de la región 59
Notas 68
Referencias 69
Capítulo 2 Gestión de las ciudades y aglomeraciones: Hacia el
fortalecimiento de las instituciones para una efectiva
planificación y provisión de servicios 73
Mats Andersson
Síntesis 73
Mejorar la gestión de las ciudades en una Centroamérica
cada vez más urbana 74
El papel central de los municipios en la gestión de ciudades 75
Gestión de las aglomeraciones a través de mecanismos de
coordinación intermunicipal 79
Las finanzas municipales en Centroamérica 86
Prioridades para impulsar el potencial de las ciudades de
Centroamérica: El fortalecimiento de los municipios
para una gestión eficiente de las ciudades 93
Notas 100
Referencias 101
Capítulo 3 Hacia ciudades más inclusivas mediante el mejoramiento
del acceso a una vivienda adecuada y bien ubicada 103
Jonas Ingemann Parby y David Ryan Mason
Síntesis 103
El papel de la vivienda para el futuro urbano de
Centroamérica 104
Estudio de la urbanización en Centroamérica • http://dx.doi.org/10.1596/978-1-4648-1220-0
Contenido vii
Buscando el balance: El suministro de vivienda formal
e informal 108
Empezando desde la base: Las cadenas de valor de
la vivienda 112
Estándares sobre la tierra, la propiedad y la planificación 114
Conexión de la vivienda a la infraestructura 118
Promoción de la propiedad: La participación del gobierno
en la vivienda 127
Un camino a seguir: La vivienda como un catalizador
para la prosperidad urbana 134
Notas 138
Referencias 140
Capítulo 4 Hacia ciudades más resilientes para reducir la
vulnerabilidad de Centroamérica a los
desastres naturales 143
Haris Sanahuja y Oscar A. Ishizawa
Síntesis 143
El riesgo de desastres en Centroamérica 144
Factores que facilitan la gestión del riesgo y la
resiliencia urbana 151
Evitando el riesgo futuro 152
La reducción del riesgo existente 158
El financiamiento del riesgo inevitable 160
La comprensión del riesgo de desastres 164
Avanzando en la construcción de ciudades resilientes 169
Notas 171
Referencias 171
Capítulo 5 Hacia ciudades más competitivas para la creación de
más y mejores empleos 173
Albert Solé
Síntesis 173
Por qué el desarrollo económico local es importante
para Centroamérica 174
El aumento de la competitividad es fundamental para
mantener el crecimiento económico en Centroamérica 175
Construyendo el desarrollo económico local: Lecciones
de ciudades competitivas globales 179
Qué pueden hacer las ciudades de Centroamérica 183
¿Cómo hacerlo? Prioridades para el desarrollo de
políticas de DEL en Centroamérica 190
Notas 194
Referencias 196
Estudio de la urbanización en Centroamérica • http://dx.doi.org/10.1596/978-1-4648-1220-0
viii Contenido
Recuadros
1.1 Midiendo la actividad económica desde el espacio exterior 52
2.1 El COAMSS en El Salvador 81
2.2 Coordinación inter-jurisdiccional en Colombia: La Ley de
Ordenamiento Territorial 84
2.3 Programas basados en el desempeño: Experiencias
internacionales 94
2.4 Ranking del desempeño municipal en Guatemala 95
2.5 Arreglos de gobernanza metropolitana alrededor del mundo 98
3.1 Metodología y fuentes de datos 114
3.2 Colombia: Herramientas para la vinculación de la planificación
con el financiamiento de la infraestructura 117
3.3 Mejoramiento de los barrios marginados: El caso de
FUNDASAL en El Salvador 122
3.4 Ampliación del financiamiento de la vivienda
a la población urbana pobre 126
3.5 Acceso a la vivienda a través de subsidios 129
3.6 Vinculación de los subsidios para la vivienda con
el crecimiento urbano 132
3.7 Estados Unidos: Mejora de la coordinación para el suministro
de vivienda asequible 133
4.1 Construcción de la información de riesgos para la toma de
decisiones: El desarrollo de los perfiles del riesgo de desastres
para Centroamérica 147
4.2 El Salvador: vinculación del desarrollo local con las
herramientas de planeación para el riesgo de desastres 153
4.3 Actualización de los marcos regulatorios y metodológicos para
la implementación de planes locales de uso de suelo sensibles
al riesgo en Panamá 154
4.4 Integración de consideraciones de GRD en el proceso de
revisión de los proyectos de inversión en Costa Rica 156
4.5 El riesgo de desastres como herramienta para apoyar la
planificación del desarrollo en la “Mancomunidad Del
Sur” en Guatemala 157
4.6 La primera ciudad maya en el siglo XXI: Una experiencia de
reasentamiento preventivo en Guatemala 160
4.7 Panamá lidera el camino en la región hacia una estrategia
integral FSRD 163
4.8 CAPRA: El programa de evaluación probabilística del riesgo en
Centroamérica 166
4.9 Fomento del intercambio de datos y la colaboración
interinstitucional: El caso de geonodo para la GRD
en Panamá 168
Estudio de la urbanización en Centroamérica • http://dx.doi.org/10.1596/978-1-4648-1220-0
Contenido ix
5.1 Las ciudades competitivas impulsan el crecimiento del
empleo y el aumento de los ingresos y la productividad 180
5.2 El caso de Aeroman: Una asociación local para la mejora de
competencias 186
Figuras
O.1 El crecimiento de la población urbana de los países de
Centroamérica es alto en comparación con el de los países
con niveles similares de urbanización 4
O.2 Peso financiero de los municipios en los países de Centroamérica 13
O.3 Reformas al sector de la vivienda para el crecimiento y la
inclusión 17
1.1 Centroamérica es la región con la segunda tasa más rápida de
urbanización en el mundo 34
1.2 La urbanización ha llegado a los países de la región en
diferentes momentos 35
1.3 El crecimiento de la población urbana es superior a la media en
comparación con países en niveles similares de urbanización 36
1.4 La urbanización en la región no solo es impulsada por
las principales aglomeraciones urbanas 41
1.5 Población en las ciudades más grandes, aglomeraciones urbanas
vs. límites urbanos oficiales 42
1.6 Distribución de la población urbana por tamaño de la
aglomeración, 2012 43
1.7 Las zonas urbanizadas se están expandiendo a un ritmo más
rápido que la población 44
1.8 Los países con mayores niveles de urbanización experimentan
un ingreso per cápita más alto 50
1.9 A medida que los países se urbanizan, la composición sectorial
de la economía cambia hacia una economía basada en
los servicios 55
1.10 Las exportaciones de servicios no están impulsadas por
aquellos intensivos en conocimiento 56
1.11 Las exportaciones de manufacturas están impulsadas por
productos de baja tecnología, excepto en Costa Rica 57
1.12 La incidencia de la pobreza está disminuyendo en las zonas
urbanas, aunque el número total de pobres ha crecido con
la urbanización 59
1.13 Tasas de homicidios por cada 100,000 habitantes en
Centroamérica, 2000-2012/13 por país 63
1.14 Pérdidas promedio debidas a fenómenos meteorológicos
extremos 64
Estudio de la urbanización en Centroamérica • http://dx.doi.org/10.1596/978-1-4648-1220-0
x Contenido
1.15 Las relaciones de dependencia llegarán a un mínimo histórico
en los próximos 20 años 67
2.1 Ingresos totales por nivel de gobierno en Centroamérica como
% del PIB, 2012 87
2.2 Ingresos totales per cápita por nivel de gobierno en US$
PPA, 2012 87
2.3 Ingreso total de los municipios de las ciudades capitales en
Centroamérica por fuente, 2013 91
2.4 Ingresos propios de los municipios de las ciudades capitales en
Centroamérica por fuente, 2013 91
2.5 Gastos totales de los municipios de las ciudades capitales en
Centroamérica por tipo, 2013 92
3.1 Proporción de la población urbana en barrios marginados
(2005-2009) e INB per cápita, 2014 106
3.2 Una secuencia de la informalidad en la vivienda 111
3.3 Cadenas de valor de la oferta y de la demanda para el
suministro de vivienda formal 113
3.4 Cobertura de la infraestructura urbana para los quintiles
de ingreso más bajos, 2009-2013 120
3.5 Indicadores seleccionados de acceso al financiamiento, 2014,
porcentaje de la población 123
3.6 Valor total de las hipotecas vigentes como % del PIB 124
3.7 Brecha estimada de asequibilidad de la vivienda para
financiamiento hipotecario a causa de ingresos bajos o
no documentados, ciudades selectas, 2011 125
3.8 Mejora de la entrega de viviendas a través de los grupos
de ingresos 135
4.1 Número de eventos en Centroamérica, por tipo de fenómeno 145
4.2 Daños y pérdidas provocados por inundaciones (IN), tormentas
tropicales (TT) y terremotos (TM) seleccionados en
Centroamérica 145
4.3 Características de las construcciones según el Perfil de Riesgo
de Desastres – distribución de las viviendas en Centroamérica
de acuerdo a sus paredes externas 149
4.4 Pérdida Media Anual (PMA) urbana y rural en 2015 para
terremotos (TM) y huracanes (HU) en Centroamérica
(US$ millones) 150
B4.7.1 Estrategia de financiamiento para desastres asociados con el
impacto de los peligros naturales 163
5.1 Tasas de crecimiento necesarias para alcanzar el punto de
referencia en PIB per cápita y Gini en 2030, para los países
de Latinoamérica 176
5.2 Las diferentes estructuras económicas y necesidades de las
ciudades en diferentes niveles de ingreso 181
Estudio de la urbanización en Centroamérica • http://dx.doi.org/10.1596/978-1-4648-1220-0
Contenido xi
5.3 Las ciudades competitivas conocen sus propias competencias
en relación con otras partes interesadas y priorizan sus
esfuerzos acorde a ello 182
5.4 Facilidad para hacer negocios en Centroamérica 184
Mapas
O.1 Aglomeraciones urbanas identificadas en Centroamérica 5
O.2 Límites municipales y metropolitanos oficiales comparados con
las aglomeraciones urbanas 6
O.3 Modelo PRDP de exposición de las construcciones en la
Ciudad de Panamá 22
1.1 Observación de las aglomeraciones urbanas de Centroamérica
más allá de los límites administrativos 39
1.2 Las ciudades intermedias están creciendo a altas velocidades,
mientras que la tasa de crecimiento de las grandes
aglomeraciones está por debajo de los promedios nacionales 42
1.3 Límites municipales y metropolitanos oficiales comparados
con las aglomeraciones urbanas 46
1.4 Guatemala ha experimentado urbanización in situ en los
últimos 15 años 47
R1.1.1 Extensión y brillo de las luces nocturnas en las aglomeraciones
centroamericanas 53
4.1 Perfil de riesgo de desastres, modelo de exposición de
edificaciones en la Ciudad de Panamá 148
4.2 Pérdida Media Anual (PMA) – Estimación de las pérdidas
potenciales por año promediadas entre los posibles
escenarios de riesgo 150
B4.8.1 Probabilístico de distribución de daños por riesgo de
terremoto, Santa Tecla, El Salvador, 2016 166
Tablas
O.1 Desafíos claves del desarrollo en Centroamérica 8
O.2 Acciones desde los gobiernos nacionales y locales para hacer las
ciudades más inclusivas, resilientes y competitivas 26
1.1 La definición de “urbano” varía según los países 37
1.2 Nivel de urbanización (proporción de la población urbana
como % del total) 38
1.3 Número de aglomeraciones por tamaño 40
1.4 La superficie urbanizada total se ha triplicado en los últimos
40 años 45
1.5 Desafíos claves del desarrollo en Centroamérica 49
1.6 Las ciudades concentran una mayor proporción de la actividad
económica que de la población 54
Estudio de la urbanización en Centroamérica • http://dx.doi.org/10.1596/978-1-4648-1220-0
xii Contenido
1.7 Participación de las principales aglomeraciones de
Centroamérica en el brillo total y el PIB 55
1.8 A pesar del crecimiento, Centroamérica tiene un desempeño
inferior al de ALC en materia de reducción de la pobreza 58
1.9 Déficit de vivienda urbana, 2009 61
1.10 Costo de las deseconomías del tráfico en la Gran Área
Metropolitana de San José, 2005-2009 66
2.1 Subdivisiones territoriales en los países de Centroamérica
y el marco subyacente 76
2.2 Prestación de servicios en el área metropolitana de las ciudades
capitales en Centroamérica 78
2.3 Arreglos de coordinación metropolitanos para la planificación
territorial 82
2.4 Mecanismos de coordinación intermunicipal en los países de
Centroamérica 84
2.5 Impuestos locales de los municipios en Centroamérica 88
2.6 Transferencias a los municipios en Centroamérica 89
3.1 Inventario de viviendas requerido para reducir el
hacinamiento o cubrir las necesidades de reasentamiento 108
3.2 Tenencia de la vivienda por país, 2009-2013 (%) 109
3.3 Procedimientos, tiempo y costos para registrar una
propiedad, nivel subnacional, 2015 115
3.4 Obtención de permisos de construcción, ciudades
seleccionadas, 2015 118
3.5 Porcentaje de hogares con cobertura de infraestructura, 2013 119
3.6 Indicadores seleccionados del sector de
microfinanciamiento, 2013 127
3.7 Políticas de vivienda en Centroamérica 130
4.1 Valores de los activos expuestos de Centroamérica clasificados
por zonas urbanas/rurales/capitales (% de la exposición total) 148
4.2 Terremotos históricos en Centroamérica (1851-2001) 151
4.3 Mecanismos de financiamiento del riesgo en Centroamérica 162
Estudio de la urbanización en Centroamérica • http://dx.doi.org/10.1596/978-1-4648-1220-0
Prefacio
Centroamérica es hoy la segunda región de más rápida urbanización en el mundo.
La urbanización avanza a tasas sin precedentes y las ciudades se están convir-
tiendo en el lugar donde los desafíos y las oportunidades se concentran cada vez
más. Dentro de la próxima generación, 7 de cada 10 centroamericanos vivirán en
ciudades, sumando así 700.000 nuevos residentes urbanos cada año en las próxi-
mas tres décadas. De acuerdo con las tasas actuales de urbanización, la población
urbana de la región se duplicará hacia 2050, acogiendo a más de 25 millones de
nuevos habitantes urbanos. La subestimación de esta transición podría aumentar
la creación de asentamientos informales, así como la concentración de la pobla-
ción y la actividad económica en zonas propensas al riesgo, socavando la produc-
tividad y reduciendo la capacidad de los países y ciudades para resistir choques
externos. La urbanización no planificada y sin control socava la inclusión social,
exacerbando el crimen y la violencia, que es hoy uno de los desafíos más acucian-
tes de la región. Para avanzar, las ciudades de Centroamérica deben prepararse y
adaptarse para proporcionar más y mejores servicios, mejorar la infraestructura,
ampliar el acceso a viviendas asequibles, y permitir al sector privado crear
empleos de calidad para todos.
La descentralización en Centroamérica ha ampliado las responsabilidades de
los gobiernos locales en toda la región, permitiéndoles contribuir directamente a
enfrentar los desafíos más acuciantes para el desarrollo de sus países. Esta mayor
responsabilidad se basa en su capacidad institucional y financiera, y en su habili-
dad para planificar y coordinar con diferentes niveles de gobierno donde los roles
funcionales se intersectan. Fortalecer la capacidad de los gobiernos locales es
clave para mejorar la prestación de servicios, así como para reducir los cuellos de
botella en la expansión del acceso a viviendas asequibles para familias de bajos
ingresos. Mientras tanto, entender la magnitud de las pérdidas sociales y econó-
micas causadas por los desastres naturales será esencial, ya que los gobiernos
locales deben trabajar para prevenir el riesgo futuro, reducir la vulnerabilidad y
construir ciudades resilientes. Además, las estrategias de desarrollo económico
local ayudarán a los gobiernos a apoyar el crecimiento económico y la creación
de empleo, promoviendo la competitividad de las ciudades basada en las ventajas
comparativas de las aglomeraciones urbanas y la ubicación estratégica de la
región cerca de los mercados de Estados Unidos y Sudamérica.
Estudio de la urbanización en Centroamérica • http://dx.doi.org/10.1596/978-1-4648-1220-0 xiii
xiv Prefacio
Conocer bien las causas y los impactos potenciales de la urbanización es esen-
cial para crear un futuro más sostenible y asegurar que todos los c iudadanos
disfruten de los beneficios de esta transición. El Estudio de la urbanización en
Centroamérica: Oportunidades de una Centroamérica urbana, pone en evidencia
las tendencias e implicaciones de la urbanización para los gobiernos centrales y
locales, quienes enriquecerán su diálogo sobre políticas y fomentarán ciudades
más sostenibles, resilientes y competitivas. El informe se centra en cuatro áreas de
política: (i) gestión de la ciudad e instituciones, (ii) acceso a la vivienda, (iii) res-
iliencia de la ciudad, y (iv) competitividad de la ciudad. Una mirada más atenta
a estos ámbitos de política es vital para el desarrollo de largo plazo de la región,
ya que la rápida urbanización ejerce presión sobre las finanzas municipales y la
provisión de infraestructura urbana básica.
Estoy seguro de que este informe estimulará un diálogo abierto y constructivo
sobre los retos y oportunidades de la urbanización para Centroamérica y ayudará
a enmarcar políticas e inversiones para que los ciudadanos puedan tener una
mejor calidad de vida y disfrutar de ciudades más equitativas y productivas.
J. Humberto Lopez
Director Centroamérica
Región de América Latina y el Caribe
Estudio de la urbanización en Centroamérica • http://dx.doi.org/10.1596/978-1-4648-1220-0
Agradecimientos
Este Estudio de la Urbanización en Centroamérica ha sido preparado por un
equipo central dirigido por Augustin Maria (Especialista Senior en Desarrollo
Urbano – Líder de Proyecto) y conformado por Jose Luis Acero (Especialista en
Desarrollo Urbano), Ana I. Aguilera (Especialista en Desarrollo Urbano) y Marisa
García Lozano (Analista de Desarrollo Urbano, Consultora). El equipo agradece
a los autores principales de los capítulos del reporte: Ana I. Aguilera [Capítulo 1];
Mats Andersson (Experto en Gestión Municipal, Consultor) [Capítulo 2]; Jonas
Ingemann Parby (Especialista en Desarrollo Urbano) y David Ryan Mason
(Especialista en Desarrollo Urbano) [Capítulo 3]; Oscar A. Ishizawa (Especialista
Senior en Gestión del Riesgo de Desastres) y Haris Sanahuja (Experto en
Gestión del Riesgo de Desastres, Consultor) [Capítulo 4]; y Albert Solé
(Economista Senior) [Capítulo 5].
El equipo brinda un reconocimiento especial a Catalina Marulanda (Especialista
Líder en Desarrollo Urbano) por su orientación y apoyo a lo largo de las diversas
rondas de revisión.
El estudio fue enriquecido gracias a la revisión detallada de los colegas
Alexandra Ortiz (Líder de Programa), Nancy Lozano Gracia (Economista
Senior), y Austin Kilroy (Economista Senior).
El equipo también agradece las importantes contribuciones realizadas por
J. Humberto López (Director de País); Anna Wellenstein (Gerente de Práctica);
Christian Peter (Líder de Programa); Ana Campos (Especialista Senior en Gestión
del Riesgo de Desastres); Angélica Núñez (Especialista Senior en Desarrollo
Urbano); Lizardo Narváez (Especialista en Gestión del Riesgo de Desastres);
Luis Aviles (Analista de Operaciones); Luis Triveño (Especialista en Desarrollo
Urbano); Tatiana Peralta Quirós (Especialista en Movilidad Urbana y Tecnología);
y Rafael Van der Borght, Federico Ortega, Kshitij Batra, Leonardo Espinosa, Rocío
Calidonio, Dmitry Sivaev, Benjamin Stewart, y Christoph Aubrecht (Consultores).
Bruce Ross-Larsson de Communications Development Incorporated proporcionó
apoyo editorial.
Este libro refleja varias rondas de conversaciones con los gobiernos de los seis
países de Centroamérica: Costa Rica, El Salvador, Guatemala, Honduras,
Nicaragua y Panamá. El apoyo continuo y orientación de cada gobierno fue fun-
damental para este análisis.
Estudio de la urbanización en Centroamérica • http://dx.doi.org/10.1596/978-1-4648-1220-0 xv
xvi Agradecimientos
El estudio no habría sido posible sin la generosa contribución financiera del
Korean Green Growth Partnership Trust Fund (KGGPTF), y del “Fondo Fiduciario
de Donantes para el Desarrollo Urbano Sostenible” de la Cooperación Suiza
(SECO), el Departamento para el Desarrollo Internacional del Reino Unido
(DFID) y el Ministerio Noruego de Asuntos Exteriores.
Estudio de la urbanización en Centroamérica • http://dx.doi.org/10.1596/978-1-4648-1220-0
Acerca de los editores y colaboradores
Editores
Augustin Maria es Especialista Senior de Desarrollo Urbano en la Práctica Global
Social, Urbana, Rural y de Resiliencia en el Banco Mundial. Actualmente trabaja
en gestión municipal, revitalización urbana, vivienda, y resiliencia urbana en
Centroamérica y Argentina. Desde su incorporación al Banco en 2008 ha traba-
jado en América Latina y el Caribe, Oriente Medio y África del Norte, y Asia del
Sur en cuestiones relacionadas con el desarrollo urbano, la gestión del riesgo de
desastres y el suministro de agua y saneamiento. Se graduó como ingeniero de la
École des Mines en París y tiene un doctorado en economía de París-Dauphine.
Jose Luis Acero es Especialista en Desarrollo Urbano del Banco Mundial.
Desde su incorporación al Banco en 2013, ha prestado apoyo operacional y
analítico a proyectos en Argentina, Bolivia, Centroamérica, Colombia, México
y Marruecos, incluyendo trabajos sobre evaluaciones urbanísticas, políticas
urbanas, acceso a financiamiento de vivienda para segmentos de bajos ingresos,
captura del valor del suelo, y desarrollo económico local. Mientras cursaba su
MPA en la Universidad de Columbia tuvo la oportunidad de ser miembro de
un equipo liderado por el Profesor Jeffrey Sachs para asesorar al gobierno de
Paraguay en temas de desarrollo industrial y económico. También trabajó como
Coordinador de Operaciones en el Centro de Desarrollo Regional de Naciones
Unidas (UNCRD), promoviendo iniciativas de integración regional en las prin-
cipales áreas metropolitanas de Colombia. Jose Luis se graduó como Ingeniero
Industrial de la Universidad de Los Andes en Bogotá, tiene una Maestría en
Economía de la misma universidad y una una maestría en Administración
Pública de la Universidad de Columbia en Nueva York.
Ana I. Aguilera es Especialista en Desarrollo Urbano del Banco Mundial. Su
trabajo se centra en mejorar la gestión de las ciudades con énfasis en la economía
urbana y el desarrollo espacial. Ha estudiado las relaciones entre morfología
urbana, productividad y acceso a servicios básicos en las ciudades. Su trabajo
también comprende la gestión y diseño de encuestas para medir los niveles de
vida y los indicadores socioeconómicos en países como Jordania, Líbano, Sierra
Leona, Sudáfrica, Tanzania y en la región del Kurdistán. Ana ha contribuido a
varios estudios de urbanización del Banco Mundial, incluyendo aquellos para
Estudio de la urbanización en Centroamérica • http://dx.doi.org/10.1596/978-1-4648-1220-0 xvii
xviii Acerca de los editores y colaboradores
Etiopía, Nigeria, Turquía y Centroamérica. En 2014 fue galardonada con el
Fondo de Innovación de la Juventud por su trabajo utilizando datos celulares para
entender los patrones de movilidad en las ciudades. Ana se graduó como econo-
mista de la Universidad Católica Andrés Bello en Caracas y tiene una Maestría
en Políticas Públicas de la Universidad de Chicago.
Marisa Garcia Lozano es Analista (Consultora) en la unidad de Desarrollo
Urbano y Gestión de Riesgos de Desastres de América Latina y el Caribe del
Banco Mundial. Presta apoyo analítico y operacional a proyectos de mejora-
miento de barrios informales, renovación urbana y desarrollo económico local en
Centroamérica y Argentina. Antes de unirse al Banco, Marisa fue una pasante de
Construcción de Paz Ambiental en Environmental Law Institute, donde realizó
investigaciones sobre poblaciones desplazadas por el huracán Katrina y la tor-
menta Sandy y la distribución de beneficios de los fondos fiduciarios de recursos
naturales. Entre 2011 y 2013, trabajó en un proyecto de patrimonio cultural
caribeño en la Organización de los Estados Americanos. También ha realizado
trabajos de consultoría para Nathan Associates Inc. y RTI International. Marisa
tiene una maestría en estudios de desarrollo internacional de la Universidad
George Washington y una licenciatura en relaciones internacionales del
Tecnológico de Monterrey.
Colaboradores
Capítulo 1: Ana I. Aguilera, Especialista en Desarrollo Urbano
Capítulo 2: Mats Andersson, Experto en Gestión Municipal, Consultor
Capítulo 3: Jonas Ingemann Parby y David Ryan Mason, Especialistas en
Desarrollo Urbano
Capítulo 4: Haris Sanahuja, Experto en Gestión de Riesgo de Desastres,
Consultor, y Oscar A. Ishizawa, Especialista Senior en Gestión de Riesgo de
Desastres
Capítulo 5: Albert Solé, Economista Senior
Estudio de la urbanización en Centroamérica • http://dx.doi.org/10.1596/978-1-4648-1220-0
Abreviaturas
AAUD Autoridad de Aseo Urbano y Domiciliario, Panamá
ALC América Latina y el Caribe
AMG Área Metropolitana de Guatemala
AMHON Asociación de Municipios de Honduras
ANIP Autoridad Nacional de Ingresos Públicos, Panamá
BID Banco Interamericano de Desarrollo
BM Banco Mundial
BPO Business Process Outsourcing (Tercerización del Proceso de
Negocios)
CAPRA Central American Probabilistic Risk Assessment (Evaluación
Probabilística del Riesgo en Centroamérica)
CEPAL Comisión Económica para América Latina y el Caribe
CINDE Coalición de Iniciativas de Desarrollo, Costa Rica
COAMSS Consejo de Alcaldes del Área Metropolitana de San Salvador
CRCR Constitución de la República de Costa Rica
CRES Constitución de la República de El Salvador
CRG Constitución de la República de Guatemala
CRH Constitución de la República de Honduras
CRN Constitución de la República de Nicaragua
CRP Constitución de la de la República de Panamá
DEL Desarrollo Económico Local
DESP Desarrollo del Sector Privado
DMSP Defense Meteorological Satellite Program (Programa de Satélites
Meteorológicos de la Defensa)
DPP Diálogo Público-Privado
DRFI Disaster Risk Financing and Insurance Program (Programa de
Financiamiento y Seguros para Desastres)
DSP Diagnóstico Sistemático de País
EM-DAT Emergency Events Database (Base de Datos de Eventos de
Emergencia)
Estudio de la urbanización en Centroamérica • http://dx.doi.org/10.1596/978-1-4648-1220-0 xix
xx Abreviaturas
EMPAGUA Empresa Municipal de Agua, Ciudad de Guatemala
ENOS El Niño-Oscilación del Sur
EPZ Export Processing Zone (Zona de Procesamiento de
Exportaciones)
FMI Fondo Monetario Internacional
FODES Fondo para el Desarrollo Económico y Social de los
Municipios de El Salvador
FUNDASAL Fundación Salvadoreña de Desarrollo y Vivienda Mínima
GAM Gran Área Metropolitana
GFDRR Global Facility for Disaster Reduction and Recovery (Fondo
Mundial para la Reducción de los Desastres y la Recuperación)
GHSL Global Human Settlements Layer (Capa Global de
Asentamientos Humanos)
GLEAM Global Economic Activity Map (Mapa Global de la Actividad
Económica)
GRD Gestión del Riesgo de Desastres
HU Huracanes
IA Índice de Aglomeración
IBI Inversión Bruta Interna
IDM Indicadores del Desarrollo Mundial (World Development
Indicators)
IED Inversión Extranjera Directa
IMF Institución Microfinanciera
INIFOM Instituto Nicaragüense de Fomento Municipal
INVU Instituto Nacional de Vivienda y Urbanismo, Costa Rica
ISDEM Instituto Salvadoreño de Desarrollo Municipal
MAP Marco de Alianza con el País (Country Partnership Framework)
MIDES Manejo Integral de Deshechos Sólidos, El Salvador
MIVIOT Ministerio de Vivienda y Ordenamiento Territorial, Panamá
MRS Manejo de Residuos Sólidos
NOAA National Oceanic and Atmospheric Administration
(Administración Nacional Oceánica y Atmosférica)
OCDE Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económico
ONU Organización de las Naciones Unidas
ONUDD Oficina de las Naciones Unidas contra la Droga y el Delito
OPAMSS Oficina de Planificación Metropolitana de San Salvador
PAS Programa de Agua y Saneamiento del Banco Mundial
(World Bank Water and Sanitation Program)
PCGIR Política Centroamericana para la Gestión Integral del Riesgo
de Desastres
Estudio de la urbanización en Centroamérica • http://dx.doi.org/10.1596/978-1-4648-1220-0
Abreviaturas xxi
PIB Producto Interno Bruto
PNUD Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo
PPA Pérdida Promedio Anual
PPC Paridad de Poder de Compra (Purchasing Power Parity)
PRDP Perfil de Riesgo de Desastres del País
SAT Superintendencia de Administración Tributaria, Guatemala
SEDLAC Socio-Economic Database for Latin America and the Caribbean
(Base de datos Socioeconómicos para América Latina y el
Caribe)
SEGEPLAN Secretaría de Planificación y Programación de la Presidencia,
Guatemala
TM Terremotos
TT Tormentas Tropicales
US$ Dólar estadounidense
ZEE Zonas Económicas Especiales
Estudio de la urbanización en Centroamérica • http://dx.doi.org/10.1596/978-1-4648-1220-0
Síntesis
¿Por qué es importante la urbanización para Centroamérica?
Centroamérica experimenta una transición importante en la que las poblaciones
urbanas aumentan a gran velocidad, lo que trae consigo desafíos apremiantes así
como oportunidades para impulsar un crecimiento sostenido, inclusivo y resi-
liente. Hoy en día, el 59 por ciento de la población de Centroamérica vive
en zonas urbanas, pero se espera que en la próxima generación 7 de cada
10 personas vivan en ciudades, lo que equivale a sumar 700,000 nuevos residen-
tes urbanos cada año. Al ritmo actual de urbanización, la población urbana de la
región se duplicará en tamaño hacia 2050, dando la bienvenida a más de 25
millones de nuevos habitantes urbanos que demandarán una mejor infraestruc-
tura, una mayor cobertura y calidad de los servicios urbanos, y mejores oportuni-
dades de empleo. A medida que un mayor número de personas se concentre en
las zonas urbanas, los gobiernos nacionales y locales de Centroamérica tienen
tanto oportunidades como desafíos para asegurar la prosperidad de las generacio-
nes actuales y futuras.
Los principales desafíos para el desarrollo de la región están relacionados con
la falta de inclusión social, la vulnerabilidad a los desastres naturales y la falta de
oportunidades económicas y de competitividad. Una revisión de los más recien-
tes Diagnósticos Sistemáticos de País (DSP) del Banco Mundial (2015b, 2015d,
2015e, 2015f, 2016) para Costa Rica, El Salvador, Guatemala, Honduras,
Nicaragua1 y Panamá pone de relieve los desafíos comunes para el desarrollo en
toda la región. Los informes muestran que los países experimentan, en diversos
grados, limitaciones para el crecimiento económico y la competitividad. Costa
Rica y Panamá son las dos economías más avanzadas de la región, sin embargo,
sus sistemas de educación y capacitación no están respondiendo adecuadamente
a su ritmo de desarrollo, lo que crea un desajuste entre las habilidades laborales y
los puestos de trabajo. Otras causas del bajo crecimiento y la poca competitividad
se relacionan con la baja productividad, los bajos niveles de inversión y la falta de
diversificación de las exportaciones. En cuanto a la inclusión social, la región se
caracteriza por la desigualdad de ingresos, la exclusión económica, el bajo acceso
a servicios básicos de calidad y los altos niveles de delincuencia y violencia.
Estudio de la urbanización en Centroamérica • http://dx.doi.org/10.1596/978-1-4648-1220-0 1
2 Síntesis
Por último, los DSP subrayan la exposición y la vulnerabilidad de los seis países
de Centroamérica a los desastres naturales e identifican la resiliencia como una
prioridad importante de política. Si bien la mejora de las políticas urbanas por sí
sola no puede abordar todas estas cuestiones, sí es un factor instrumental en con-
junto con otras políticas sectoriales.
Debido a la rápida urbanización en la región, las ciudades de Centroamérica
concentran cada vez más estos desafíos del desarrollo. A pesar de los importantes
avances en la reducción de la pobreza y el aumento del PIB per cápita en las
últimas décadas, la rápida urbanización en Centroamérica ha amplificado los
desafíos que se concentran en las ciudades. La vivienda inadecuada, la vulnerabi-
lidad a los desastres naturales y el bajo crecimiento económico son comunes en
los centros urbanos. Mientras que las ciudades de la región han extendido su
territorio para dar cabida al crecimiento y a la migración de la población, la cali-
dad de las viviendas, especialmente en términos de acceso a la infraestructura, no
ha seguido el ritmo de la demanda. Una parte importante del desarrollo territo-
rial reciente de la región ha tenido lugar en zonas expuestas a riesgo de desastres.
Hoy en día, las ciudades centroamericanas concentran entre 70 y 80 por ciento
de los activos que se encuentran en riesgo, o la infraestructura está expuesta a los
efectos potenciales de eventos naturales adversos. Esta concentración crecerá aún
más con el aumento de la urbanización. Si el terremoto que afectó a El Salvador
en 2001 tuviera lugar de nuevo hoy, las posibles pérdidas económicas ascenderían
a US$ 1,810 millones, o 7 por ciento del PIB del país. A pesar de concentrar la
mayor parte de la actividad económica, las ciudades en Centroamérica no sacan
ventaja de todo su potencial. Necesitan acelerar la creación de empleo para una
demografía joven en pleno auge con el fin de incrementar el crecimiento y
aumentar los ingresos per cápita.
Los desafíos para el desarrollo de la región pueden abordarse en las ciudades,
focalizando los esfuerzos en las oportunidades económicas que ofrecen. Al abordar
los costos de la urbanización, los países de Centroamérica tienen la oportunidad de
mejorar la prosperidad y calidad de vida de la región. El ritmo de la urbanización
en la región exige acciones de política inmediatas para sacar ventaja de los benefi-
cios que las ciudades pueden brindar y para evitar los costos de las externalidades
negativas. Al igual que en otras regiones del mundo, la urbanización en la región ha
ido de la mano con el crecimiento económico. Las ciudades pueden beneficiarse
de las llamadas economías de aglomeración, donde la concentración espacial de
personas y empresas conduce a una mayor productividad. En 1994, cuando menos
de la mitad de la población de la región vivía en zonas urbanas, el PIB per cápita
en los países de Centroamérica era de US$ 5,318 en promedio. Veinte años más
tarde, con la creciente urbanización de la región, los ingresos per cápita se duplica-
ron a un promedio de US$ 11,5312, aunque con diferencias significativas entre los
países. Sin embargo, los beneficios de la urbanización no son automáticos. La urba-
nización por sí misma puede determinar las trayectorias de desarrollo de los países.
A pesar del crecimiento reciente, la mayoría de los países de Centroamérica nece-
sitarían un crecimiento real de los ingresos per cápita de entre 6 y 14 por ciento
para cerrar la brecha con los países más prósperos en 2030.
Estudio de la urbanización en Centroamérica • http://dx.doi.org/10.1596/978-1-4648-1220-0
Síntesis 3
El Estudio de la Urbanización en Centroamérica ofrece una mejor comprensión
de las tendencias y las implicaciones de la urbanización, así como las acciones que
los gobiernos centrales y locales pueden tomar para obtener los beneficios previs-
tos de esta transformación. El estudio hace recomendaciones sobre cómo las
políticas urbanas pueden contribuir a abordar los principales desafíos de desarro-
llo identificados, es decir, la falta de inclusión social, la alta vulnerabilidad a los
desastres naturales y la falta de oportunidades económicas y de competitividad.
En concreto, el estudio se centra en cuatro áreas prioritarias para las ciudades de
Centroamérica: instituciones para la gestión de las ciudades, acceso a una vivienda
adecuada y bien ubicada, resiliencia a los desastres naturales y aumento de la
competitividad a través del desarrollo económico local. Este Resumen Ejecutivo
reúne los principales mensajes desarrollados a lo largo del Estudio de la
Urbanización, e incluye un capítulo de diagnóstico y cuatro capítulos sectoriales:
El Capítulo 1, “Cómo está transformando la urbanización a Centroamérica”,
ofrece un diagnóstico de las tendencias de urbanización actuales y futuras, inclu-
yendo una visión general de la velocidad y extensión de la urbanización, las
características del sistema de ciudades centroamericano y la concentración de la
actividad económica en las ciudades. También presenta los retos económicos y
sociales que enfrentan las ciudades, los cuales son analizados con mayor detalle
en los cuatro capítulos sectoriales restantes.
El Capítulo 2, “Gestionando ciudades y aglomeraciones: fortaleciendo las ins-
tituciones para una efectiva planificación y provisión de servicios”, destaca el
papel fundamental de los gobiernos locales en la gestión eficaz de las ciudades
para garantizar la prestación de servicios de calidad, así como para la planificación
coordinada con el gobierno nacional para un desarrollo coherente y sostenible de
las áreas urbanas.
El Capítulo 3, “Hacia ciudades más inclusivas mediante el mejoramiento del
acceso a una vivienda adecuada y bien ubicada”, resalta las limitaciones en el sector
de la vivienda que los responsables de las políticas deben abordar con el fin de
impulsar un modelo de vivienda más eficiente, incluyente y sostenible, que esté
integrado con el desarrollo urbano. Igualmente, se identifican las prioridades a nivel
nacional y de ciudad para mejorar el acceso a una vivienda asequible y de calidad.
El Capítulo 4, “Hacia ciudades más resilientes para reducir la vulnerabilidad
de Centroamérica a los desastres naturales”, aboga por la construcción de ciuda-
des resilientes para reducir el impacto a largo plazo de los desastres naturales
sobre la población y la economía. Califica los riesgos y la exposición al riesgo en
las zonas urbanas de la región y describe mecanismos mediante los cuales los
países pueden fortalecer la gestión del riesgo de desastres (GRD) y aumentar la
resiliencia urbana.
El Capítulo 5, “Hacia ciudades más competitivas para la creación de más y
mejores empleos”, trata sobre el potencial del desarrollo económico local (DEL)
para aumentar la competitividad local y nacional, contribuyendo a fomentar la
estabilidad macroeconómica y fortaleciendo el desarrollo del sector privado.
Igualmente, aplica el marco global sobre ciudades competitivas del Banco
Mundial (2015a) al contexto de Centroamérica.
Estudio de la urbanización en Centroamérica • http://dx.doi.org/10.1596/978-1-4648-1220-0
4 Síntesis
Cómo la urbanización está transformando a Centroamérica
(Capítulo 1)
Centroamérica es la segunda región de más rápida urbanización en el mundo,
solo superada por África. Cuando se comparan con la media global de urbaniza-
ción y con países en etapas similares de urbanización, los países de Centroamérica
presentan altas tasas de crecimiento de la población urbana. La Figura O.1
muestra que Costa Rica tiene la mayor proporción de población urbana (75 por
ciento) en la región, y al mismo tiempo uno de los ritmos más rápidos de creci-
miento anual en el mundo para países con niveles similares de urbanización
(2.5 por ciento en 2014). Por el contrario, Guatemala y Honduras tienen niveles
más bajos de urbanización con más de la mitad de su población viviendo en las
ciudades, pero a la vez experimentan dos de las mayores tasas de crecimiento de
la población urbana de la región (a una tasa anual del 3.4 y 3.2 por ciento,
respectivamente en 2015). Panamá, El Salvador y Nicaragua tienen niveles
intermedios de urbanización, alrededor del 60 por ciento, con tasas de urbaniza-
ción superiores a la media mundial y comparables a las tasas de crecimiento de
Sudáfrica o Marruecos.
Las zonas urbanas han crecido más rápido que la población urbana, lo que
contribuye al aumento de los niveles de expansión urbana de baja densidad. Con
datos de la Capa Global de Asentamientos Humanos (Global Human Settlements
Layer, GHSL), este estudio examinó el impacto territorial del proceso de urba-
nización en Centroamérica entre 1975 y 2014. Los datos muestran que la super-
ficie total urbanizada3 en la región se ha triplicado en los últimos 40 años.
Mientras que los aumentos en la superficie construida y de la población siguieron
Figura O.1 El crecimiento de la población urbana de los países de
Centroamérica es alto en comparación con el de los países con niveles
similares de urbanización
Crecimiento de la población urbana (% anual)
10
5
mala
Guate duras
Hon Rica
Costa
gua
Nicara Panam
á
r
ado
El Salv
0
20 40 60 80 100
Población urbana (% de la Población total)
Fuente: Naciones Unidas 2014.
Estudio de la urbanización en Centroamérica • http://dx.doi.org/10.1596/978-1-4648-1220-0
Síntesis 5
una tendencia similar hasta el año 2000, la tendencia reciente muestra que el
suelo urbanizado ha ido aumentando mucho más rápido que la población. Esta
expansión del área construida se traduce en zonas urbanas en expansión más
grandes, lo que aumenta el costo de la prestación de servicios básicos y de la
infraestructura de conexión. Un desarrollo urbano más compacto y mayores
densidades de población podrían reducir no solo los costos de infraestructura,
sino también los costos de mantenimiento. Dentro de la región, El Salvador ha
visto la mayor transformación al cuadruplicar su superficie construida desde
1975. Se necesita una mejor planificación del uso del suelo para gestionar esta
expansión de una manera más sostenible.
Muchas áreas urbanas se extienden mucho más allá de los límites municipales.
Este estudio presenta los resultados de análisis hechos para identificar las áreas
urbanas más grandes en los seis países con el apoyo de diferentes bases de datos
espaciales. El análisis identificó 167 aglomeraciones urbanas con una población
de más de 15,000 personas. El Mapa O.1 muestra la localización de las zonas
urbanas identificadas en un mapa regional. Muchas de las ciudades capitales y
secundarias han superado sus límites municipales. De las 167 aglomeraciones de
la región, 72 abarcan tres o más municipios.
Mapa O.1 Aglomeraciones urbanas identificadas en Centroamérica
Leyenda
Ciudad capitales
Agomeraciones urbanas
Kilometers
0 100 200 400
Fuente: Elaboración propia a partir de datos del Perfil de Riesgo de Desastres del País (PRDP) y la versión alfa de GHSL (2016).
Estudio de la urbanización en Centroamérica • http://dx.doi.org/10.1596/978-1-4648-1220-0
6 Síntesis
Mapa O.2 Límites municipales y metropolitanos oficiales comparados con las aglomeraciones urbanas
Ciudad de Guatemala Tegucigalpa San Salvador
Managua San José Panamá
Área urbana construida, 2012
Definición oficial
Fuente: Elaboración propia a partir de datos de GHSL y datos censales.
La extensión espacial de las aglomeraciones urbanas más allá de los límites
municipales constituye un desafío para la gestión de las ciudades. Sin los meca-
nismos de cooperación intermunicipales apropiados, es difícil asegurar la ade-
cuada y coordinada planificación y prestación de servicios a nivel de aglomeraciones
urbanas, sobre todo en las grandes ciudades. Con la excepción de Tegucigalpa,
todas las ciudades capitales se extienden más allá de varios límites municipales
(Mapa O.2). Aunque todos los países de la región tienen delimitaciones metro-
politanas oficiales para sus ciudades capitales –mostradas en azul claro– algunas
de ellas requieren ser actualizadas para reflejar los cambios en la dinámica urbana
y garantizar una gestión apropiada de las aglomeraciones. Vale la pena resaltar el
caso de San Salvador ya que la aglomeración urbana supera al doble el tamaño
de los límites metropolitanos oficiales.
Las ciudades capitales concentran una mayor proporción de la población
urbana que la reportada por cifras oficiales. En las estadísticas oficiales, alrede-
dor de un tercio de la población urbana de Centroamérica vive en una de las
seis ciudades capitales, y se espera que éstas contribuyan menos del 15 por
ciento del aumento de la población urbana previsto para la próxima década.
Sin embargo, al considerar que las aglomeraciones urbanas se extienden más
allá de los límites oficiales, el peso demográfico y económico de la aglomera-
ción de la capital en el país es más grande, a veces dramáticamente más grande,
como es el caso de San José. Más de dos tercios de la población urbana en
Estudio de la urbanización en Centroamérica • http://dx.doi.org/10.1596/978-1-4648-1220-0
Síntesis 7
Honduras se distribuye entre las dos áreas metropolitanas más grandes (San
Pedro Sula y Tegucigalpa). Del mismo modo, Managua metropolitana concen-
tra el 55 por ciento de la población urbana en Nicaragua, mientras que San José
y sus ciudades satélites representan casi el 85 por ciento de la población urbana
en Costa Rica. Esto pone de relieve la importancia de gestionar estas grandes
aglomeraciones, debido a sus funciones actuales y futuras dentro de sus respec-
tivos países.
Las ciudades secundarias han crecido significativamente durante la última
década y representan entre el 15 y el 65 por ciento de los sistemas urbanos
nacionales. De acuerdo con cifras censales oficiales, las ciudades secundarias
representaron casi dos tercios del crecimiento de la población urbana en
Nicaragua y Guatemala durante la última década. Las ciudades con un tamaño
de población entre 15,000 y 100,000 habitantes representaron entre el 20 y el
30 por ciento del crecimiento de la población en las zonas urbanas, lo que hace
más importante su papel en los sistemas urbanos nacionales. Mientras que las
grandes áreas metropolitanas representaron al menos el 40 por ciento del cre-
cimiento demográfico en las zonas urbanas, las ciudades secundarias y las
pequeñas aglomeraciones están creciendo rápidamente. En Guatemala y El
Salvador, por ejemplo, las remesas contribuyen al crecimiento y expansión de
las ciudades secundarias. Estas ciudades secundarias representan una parte muy
importante de la población, e incluso en países pequeños las ciudades secunda-
rias y pequeñas que funcionan correctamente juegan un papel importante. Este
estudio aboga por políticas que puedan apoyar la gestión de las ciudades secun-
darias y pequeñas. Mientras que la mayor parte de la literatura existente se
centra en la gestión de las grandes ciudades capitales –que requieren una mayor
coordinación metropolitana para garantizar la conectividad de servicios como
el transporte, manejo de aguas residuales y recolección de residuos– la mejora
de la prestación de servicios básicos y de la infraestructura de conexión en las
ciudades pequeñas y medianas pueden potenciar su papel como centros comer-
ciales y logísticos de conexión de los agricultores en las zonas rurales con los
mercados industriales.
Las ciudades son el lugar donde los retos más apremiantes para el
desarrollo de Centroamérica deben ser abordados
Cada vez más, las ciudades concentran los principales retos para el desarrollo
de la región –la falta de inclusión social, la vulnerabilidad a los desastres natu-
rales y la falta de oportunidades económicas y de competitividad– así como las
oportunidades para enfrentarlos. Con base en los DSP del Banco Mundial4
(en el caso de Nicaragua, la Estrategia de Alianza con el País), la tabla O.1
resume los principales desafíos de desarrollo para cada uno de los países de la
región. Debido a la concentración de personas y de la actividad económica, las
ciudades no solo reúnen estos desafíos, sino también las oportunidades para
enfrentarlos. Si es bien gestionada, la urbanización es una oportunidad para
mejorar la prosperidad y calidad de vida, pero los beneficios de la urbanización
Estudio de la urbanización en Centroamérica • http://dx.doi.org/10.1596/978-1-4648-1220-0
8 Síntesis
Tabla O.1 Desafíos claves del desarrollo en Centroamérica
Falta de oportunidades Vulnerabilidad a los desastres
económicas y baja competitividad Falta de inclusión social naturales
Costa Rica • Presiones fiscales que • Reducción de la pobreza • Alta exposición a los
amenazan el pacto social y así estancada y creciente riesgos, especialmente
como la Marca Verde. desigualdad. hidrometeorológicos y
• Desajuste entre las • Bajo acceso al tratamiento de geofísicos.
cualificaciones y los puestos aguas residuales y al manejo
de trabajo. de residuos sólidos.
El Salvador • Falta de oportunidades y baja • Falta de inclusión social y • Alta vulnerabilidad a los
competitividad económica. financiera. desastres naturales.
• Movilidad limitada de la clase
media.
Guatemala • Bajo crecimiento económico. • Contrato social fragmentado. • Vulnerabilidad a los
• Bajos niveles de inversión y • Desigualdad generalizada y desastres naturales que
de productividad agrícola. exclusión económica. afectan de manera
• Instituciones débiles (baja • Desnutrición. desproporcionada a los
tributación, débil clima de • Falta de una educación de pobres.
inversión, frágil estado de calidad.
derecho).
Honduras • Fricciones regulatorias que • Bajo acceso y calidad de los • Baja resistencia a los
afectan a los mercados de servicios básicos. riesgos naturales.
trabajo y productos. • Distribución desigual de acceso
• Continua inestabilidad fiscal. a los servicios, lo que perjudica
• Infraestructura inadecuada y a los pobres.
acceso limitado al capital. • Altos niveles de delincuencia y
• Escasez de habilidades laborales. violencia.
• Acceso limitado a la educación.
Nicaragua • Vulnerabilidad externa debido • Altas tasas de criminalidad. • Alta vulnerabilidad a los
a la escasa diversificación • Desigualdad en el acceso a los riesgos, especialmente
económica. servicios entre los diferentes aquellos que golpean la
• Vulnerabilidad al aumento de grupos de ingresos. infraestructura básica,
precio de los alimentos. • Acceso limitado a la educación caminos y viviendas.
primaria.
Panamá • Efectividad limitada de las • Aumento de la delincuencia y • El cambio climático y el
instituciones públicas y del la violencia. aumento de la
marco regulatorio. • Débil protección de los variabilidad de las
• Deficiencias en la cobertura y derechos a las tierras precipitaciones.
calidad de la educación • Concentración creciente de la
secundaria y terciaria. pobreza extrema en los
territorios indígenas.
Fuente: Síntesis de Diagnósticos Sistemáticos de País (DSP); a excepción de Nicaragua, que se basa en la Estrategia de Alianza con el País para el
período fiscal 2013-2017.
no son automáticos. La velocidad y la extensión de la urbanización en la región
demandan acciones de política inmediatas para sacar provecho de los muchos
beneficios que las ciudades pueden ofrecer y para evitar los costos innecesarios
de externalidades negativas. Los beneficios de las ciudades provienen de las
economías de aglomeración, en las que la concentración espacial de personas y
empresas conduce a una mayor productividad. Sin embargo, la aglomeración se
asocia también con retos cada vez mayores, denominados “deseconomías de
aglomeración” o “efectos de congestión”, tales como congestión del tráfico,
Estudio de la urbanización en Centroamérica • http://dx.doi.org/10.1596/978-1-4648-1220-0
Síntesis 9
vivienda inasequible y degradación del medio ambiente, lo que puede reducir
la calidad de vida y la productividad de las ciudades.
Las ciudades concentran una gran parte de la actividad económica y
pueden convertirse en motores del crecimiento
Las oportunidades de empleo y la actividad económica se concentran en las
ciudades, especialmente las más grandes. Investigaciones en todo el mundo sugie-
ren que más del 80 por ciento de la actividad económica global se concentra en
las zonas urbanas. Las ciudades también concentran la mayor parte de la activi-
dad económica en los países de Centroamérica. La superposición de las áreas
urbanas definidas en este estudio con un nuevo modelo de desagregación espacial
del PIB aplicado a Centroamérica muestra que las ciudades contribuyen más del
78 por ciento a la economía regional. Las ciudades en Costa Rica y Panamá repre-
sentan más del 84 por ciento del PIB del país respectivo, mientras que las áreas
urbanas en otros países de la región aportan entre el 72 y el 78 por ciento de sus
economías nacionales. Dentro de cada país, más de dos tercios de la actividad
económica se concentra en las ciudades más grandes (las seis ciudades capitales
y San Pedro Sula).
Las ciudades pueden contribuir a reducir la pobreza y aumentar la prosperi-
dad. La evidencia internacional sugiere que la urbanización y el crecimiento
económico están estrechamente correlacionados. En Centroamérica, la urbaniza-
ción ha ido de la mano con mayores ingresos per cápita y la disminución de la
pobreza. Pero los beneficios no son automáticos ni causantes directos del desarro-
llo económico. Por ejemplo, Costa Rica y Panamá son los dos países más urbani-
zados de la región y también los que han experimentado mejores trayectorias de
desarrollo en términos de reducción de la pobreza y aumento de los ingresos per
cápita. Sin embargo, este crecimiento también se ha visto facilitado por distintos
factores económicos y políticos. Aunque con disparidades intrarregionales, los
países centroamericanos avanzaron en la reducción de la pobreza durante este
período de urbanización, pasando de aproximadamente el 48 por ciento de resi-
dentes urbanos viviendo en pobreza en 1994 al 33 por ciento en 2013. Las zonas
urbanas ofrecen mejores empleos, salarios más altos, un mejor acceso al agua
potable, y distancias menores a los centros de salud. Al mismo tiempo, las ciuda-
des pueden sostener el crecimiento económico si transforman sus economías en
portafolios económicos de mayor valor añadido.
Sin embargo, el crecimiento económico en la mayoría de los países de la región
tiene como base un nivel de competitividad bajo. A pesar de un papel más pre-
dominante de los servicios y la industria en los últimos años, la mayoría de las
economías de la región se caracterizan por la producción y el comercio de pro-
ductos básicos con poco valor añadido, a excepción de Costa Rica y Panamá.
Estos productos básicos se venden generalmente a través de canales de comercia-
lización y distribución internacionales controlados por grandes corporaciones
multinacionales y están sujetos tanto a la volatilidad de los precios como a la
aparición de nuevos actores en las cadenas globales de suministro. La inversión
como porcentaje del PIB en el Triángulo del Norte5 es muy inferior al promedio
Estudio de la urbanización en Centroamérica • http://dx.doi.org/10.1596/978-1-4648-1220-0
10 Síntesis
de los países de medianos y bajos ingresos6, y puesto que tiende a apuntar a los
sectores con bajas habilidades laborales, las ganancias en productividad se han
mantenido bajas, e incluso en algunos casos sin cambio durante la última década.
Las altas tasas de pobreza y de delincuencia en las zonas urbanas son un
reto para la inclusión social
La urbanización ha venido acompañada por una disminución en los niveles de
pobreza, pero el número de pobres que viven en las ciudades sigue en aumento.
A pesar de las disparidades intrarregionales, los países han avanzado en la reduc-
ción de la pobreza. Sin embargo, a medida que más personas se han trasladado a
las ciudades en busca de mejores condiciones de vida, el número de pobres urba-
nos ha aumentado en términos absolutos, llegando a más de 8.3 millones de
personas en 2011.
Las tasas de criminalidad y victimización tienden a ser mayores en las zonas
urbanas. Las seis ciudades capitales tienen tasas de homicidios por cada 100,000
habitantes más altas que la media nacional, con las mayores diferencias observa-
das en Ciudad de Guatemala (116.6 frente a 41.6 en 2010) y Ciudad de Panamá
(53.1 frente a 17.2 en 2012). Informes del Banco Mundial y de la Oficina de las
Naciones Unidas contra las Drogas y el Delito (Banco Mundial 2010) reconocen
un vínculo entre la urbanización y mayores niveles de criminalidad y violencia en
la región, dadas las características inherentes a las zonas urbanas y al tipo de
desarrollo urbano que se ha dado en Centroamérica. La mala planificación
urbana, el hacinamiento residencial, el deterioro o falta de espacios públicos de
recreación y la insuficiencia de servicios públicos básicos, agravados con un
acceso limitado a oportunidades educativas y laborales, están bien documentados
como factores de riesgo de la delincuencia y la violencia.
El crecimiento y la expansión de asentamientos informales están
vinculados a mercados de vivienda disfuncionales en las ciudades
La vivienda, un motor clave del crecimiento económico, es una base importante
para la urbanización incluyente. La calidad y la ubicación de la vivienda en las
ciudades tiene consecuencias a largo plazo para los hogares y los gobiernos. Una
vivienda bien ubicada proporciona beneficios adicionales a los hogares por su
proximidad a los empleos, la recreación, la infraestructura y a servicios tales
como escuelas y hospitales. Las viviendas con acceso inmediato a estos servicios
pueden reducir el tiempo y los gastos de traslado de sus habitantes y propor-
cionar mejores resultados en educación y salud. La proximidad a los servicios
básicos como mejores instalaciones de agua, saneamiento y recolección de
residuos sólidos, ha tenido impactos directos sobre las tasas de mortalidad y
productividad económica. Como cada uno de estos factores influyen en la com-
petitividad, habitabilidad y resiliencia, un acceso amplio a la vivienda urbana
de calidad es esencial.
Sin embargo, los países de la región enfrentan grandes déficits de vivienda, lo
que contribuye a la formación de barrios marginados y asentamientos informales
los cuales albergan a alrededor del 29 por ciento de los residentes urbanos.
Estudio de la urbanización en Centroamérica • http://dx.doi.org/10.1596/978-1-4648-1220-0
Síntesis 11
La proporción de la población urbana de la región que vive en estas condiciones
informales y precarias se aproxima a la media global del 32 por ciento. Entre el
3 y el 10 por ciento de las viviendas se encuentran en zonas de alto riesgo,
propensas a desastres. Los datos disponibles sugieren que esta situación es
más frecuente en Nicaragua y Guatemala, donde aproximadamente el 45 y el
39 por ciento de la población vive en barrios marginados, respectivamente. En
2009, se estimaba que había 11.3 millones de hogares en Centroamérica, de los
cuales el 37 por ciento enfrentaba algún tipo de déficit cualitativo. Por ejemplo,
datos recientes sugieren entre el 30 y el 66 por ciento de la población urbana de
la región carece acceso a sistemas de alcantarillado. Alternativas tales como los
sistemas sépticos son más comunes, pero en la mayoría de los países más del 25
por ciento (más del 50 por ciento en Nicaragua) tampoco cuenta con este tipo
de instalaciones. Además, se estima que 290,000 hogares se establecen anual-
mente en la región, ejerciendo una mayor presión sobre la demanda de vivienda
de calidad.
Los países de la región enfrentan desafíos comunes en el acceso a una
vivienda asequible. Las ciudades han extendido su territorio para dar cabida a
la migración y el crecimiento de la población, pero la calidad de las viviendas,
sobre todo el acceso a la infraestructura, no se ha mantenido al ritmo de
esta necesidad. Las unidades de vivienda conectadas a infraestructura básica y
ubicadas cerca a los servicios urbanos son escasas y están fuera del alcance de
los pobres. Existen programas de subsidio hipotecario destinados a mejorar la
asequibilidad. Sin embargo, muchos grupos de bajos ingresos no cumplen con
los requisitos, tales como presentar ingresos documentados y un historial ban-
cario. Como alternativa, los pobres urbanos con frecuencia habitan en vivien-
das auto-construidas y auto-financiadas con diversos niveles de conexión a la
infraestructura y de calidad de la vivienda, o en acuerdos de alquiler informales.
La falta de planificación urbana ha permitido la expansión de baja d ensidad de
los asentamientos informales en zonas donde los costos de la tierra y la vivienda
son más bajos, incluidas las zonas con riesgo de inundaciones, deslizamientos o
terremotos. La extensión urbana de baja densidad aumenta el costo de la pres-
tación de servicios a estos desarrollos de vivienda y contribuye a una mayor
congestión y exposición a riesgos ambientales y naturales.
En una región propensa a los desastres naturales, las ciudades
concentran a las personas y los bienes en situación de riesgo
La ubicación geográfica de Centroamérica hace que sea muy propensa a
desastres derivados de eventos naturales adversos como huracanes, sequías,
inundaciones, terremotos y El Niño-Oscilación del Sur. En los últimos 50
años, el número de eventos naturales registrados ha incrementado sustancial-
mente en todos los países. Dichos desastres han afectado de forma negativa el
PIB per cápita, el ingreso y la pobreza, lo que dificulta la capacidad de pro-
mover el crecimiento sostenible. La mayoría de las pérdidas económicas en la
región ha sido causada por terremotos, huracanes y grandes inundaciones,
especialmente en las zonas urbanas. Los desastres meteorológicos han causado
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12 Síntesis
las mayores pérdidas económicas, mientras que los terremotos, a pesar de ser
menos frecuentes, ocasionan el mayor número de muertes derivadas de
desastres.
La creciente concentración de la población y la actividad económica en zonas
de alto riesgo ha incrementado la vulnerabilidad a eventos naturales catastróficos.
En Centroamérica, los desastres generados por eventos naturales han tenido
efectos devastadores y disruptivos sobre los fundamentos de las economías, revir-
tiendo los beneficios del desarrollo. Entre 1970 y 2010, los grandes desastres
-incluyendo terremotos, huracanes e inundaciones- causaron daños y pérdidas por
más de US$ 80 mil millones. El promedio anual de pérdidas derivadas de eventos
naturales catastróficos representa entre el 0.7 y el 2.6 por ciento del PIB nacional
en Nicaragua, El Salvador y Honduras. Al sumar todos los países, el inventario
regional de edificios e infraestructura expuestos al riesgo asciende a US$ 232 mil
millones, de las cuales más del 75 por ciento se concentra en las ciudades.
Prioridades de política: Cómo aprovechar las ciudades
para impulsar el potencial de desarrollo de Centroamérica
Algunos de los desafíos más apremiantes de la región pueden ser abordados
mediante mejores políticas públicas que promuevan ciudades más inclusivas, res-
ilientes y competitivas. La sección anterior presentó un diagnóstico del proceso de
urbanización en curso en Centroamérica y los desafíos comunes de desarrollo que
enfrentan los países. En esta sección se procede a identificar cuatro prioridades de
política pública destinadas a hacer frente a estos desafíos a nivel de ciudad. Las
prioridades y los mensajes que las acompañan, desarrolladas a detalle en cada uno
de los cuatro capítulos sectoriales, se presentan aquí en ese mismo orden.
Gestión de ciudades y aglomeraciones: Fortaleciendo
las instituciones para una efectiva planificación y
provisión de servicios (Capítulo 2)
Mensaje 1: Empoderar a los gobiernos locales, tanto institucional como financie-
ramente, es fundamental para mejorar su desempeño en la prestación de servi-
cios clave y el financiamiento de las inversiones necesarias para atender a una
creciente población urbana.
Mejorar las capacidades de los gobiernos locales es clave para hacer que las
ciudades sean más competitivas, más habitables y más resilientes. Para hacer
frente a los impactos negativos de la urbanización y cosechar sus beneficios espe-
rados, se requieren municipios fortalecidos que lleven una gestión eficaz de las
ciudades. Los municipios son la forma predominante de gobierno local en
Centroamérica y el proceso de descentralización en curso en la región ha
ampliado sus responsabilidades. Sin embargo, su capacidad para cumplir con
estas responsabilidades cada vez mayores se ve restringida por su limitada capa-
cidad institucional y financiera. Hoy en día, el peso de las municipalidades en las
Estudio de la urbanización en Centroamérica • http://dx.doi.org/10.1596/978-1-4648-1220-0
Síntesis 13
finanzas nacionales varía sustancialmente en toda la región. En países como
Guatemala o Nicaragua (donde los ingresos de los gobiernos locales representan
casi el 20 por ciento de los ingresos del gobierno), los municipios desempeñan un
papel crítico. En países como El Salvador y Honduras, esta contribución es rela-
tivamente moderada (10.2 y 12.1 por ciento, respectivamente), y mucho más
baja en Costa Rica y Panamá (7.6 y 2 por ciento, respectivamente).
Se requiere fortalecer la capacidad institucional de los municipios para que
puedan asumir un mayor número de responsabilidades en la prestación de
servicios. La descentralización presiona la capacidad de muchos municipios
de la región, al sumar a sus funciones administrativas locales la entrega de
infraestructura y servicios locales. Además, los gobiernos municipales tienen
un papel central en la planificación territorial. A pesar de que muchos muni-
cipios no tienen la capacidad técnica para elaborar planes de desarrollo terri-
toriales, juegan un papel clave en su aplicación ya que en ellos recae la
responsabilidad de emitir los permisos de construcción (excepto en Costa
Rica). Dada la magnitud del desafío, los países de Centroamérica deberían
desarrollar una hoja de ruta clara para mejorar el desempeño institucional de
los municipios, y alinear sus programas de fomento de capacidades del
gobierno local con estos objetivos.
Aunque el peso económico de los municipios en Centroamérica es compara-
ble al de otros países de Latinoamérica –con ingresos de los gobiernos locales que
varían entre el 0.5 y el 4 por ciento del PIB– los recursos siguen siendo limitados
en términos absolutos. La Figura O.2 muestra las diferencias en los ingresos de los
gobiernos locales como porcentaje del PIB. Dado que todos los países de la región
tienen niveles relativamente bajos de gasto público como porcentaje del PIB, los
ingresos per cápita de los municipios son uniformemente bajos. En 2012,
Figura O.2 Peso financiero de los municipios en los países de Centroamérica
25
20
15
10
5
0
Costa Rica EI Salvador Guatemala Honduras Nicaragua Panamá
Ingresos de los gobiernos locales como % del PIB
Ingresos del gobierno central como % del PIB
Fuente: Basado en datos de los bancos centrales de los países y los Ministerios de Finanzas.
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14 Síntesis
los ingresos per cápita promedio de los gobiernos locales oscilaron entre US$ 90
en Panamá y US$ 185 en Guatemala. La autonomía financiera de los municipios
centroamericanos ha disminuido, mientras que la dependencia de las transferen-
cias de los gobiernos nacionales ha incrementado. Mientras que el alcance de las
funciones llevadas a cabo por los municipios ha crecido con el tiempo, la devolu-
ción de las responsabilidades de gasto no ha sido igual. En ausencia de fuentes
adecuadas de ingresos, el aumento de responsabilidades ha dado lugar a manda-
tos sin fondos. El gasto municipal no ha aumentado de forma paralela a los ingre-
sos propios, lo que profundiza el desequilibrio vertical.
Los países centroamericanos pueden aprovechar los mecanismos de transfe-
rencia existentes con el fin de aumentar la capacidad de los municipios para
financiar las inversiones requeridas, fortaleciendo al mismo tiempo su capacidad
administrativa y técnica, así como la rendición de cuentas. La mayoría de los
países de Centroamérica utilizan las transferencias basadas en fórmulas como la
principal fuente de apoyo financiero para sus municipios. Este tipo de mecanis-
mos de transferencias fiscales intergubernamentales transparentes y predecibles
son un componente importante de un marco de financiamiento municipal sólido.
La experiencia internacional ofrece ejemplos de cómo los gobiernos nacionales
pueden construir sobre estas bases para desarrollar programas que integren el
apoyo financiero a la inversión municipal, el desarrollo de capacidades y los
incentivos para un mejor desempeño institucional a nivel municipal.
Mensaje 2: Los mecanismos de cooperación intermunicipal pueden ser reforza-
dos para ofrecer una adecuada prestación de servicios y planificación territorial
en aglomeraciones urbanas que cubren varias jurisdicciones gubernamentales
locales.
Las ciudades capitales y otras ciudades secundarias están creciendo más allá de
los límites municipales, lo cual requiere una cooperación intermunicipal más
fuerte. La necesidad de desarrollar mecanismos e instrumentos eficaces para la
planificación y gestión metropolitana es especialmente apremiante para las
principales ciudades. Muchas de estas áreas metropolitanas sufren de altos nive-
les de fragmentación, priorizando así la necesidad de una mayor coordinación
entre municipios. Solo unas pocas aglomeraciones cuentan con mecanismos de
coordinación supra e inter-municipales, siendo el Consejo de Alcaldes del
Área Metropolitana de San Salvador (COAMSS) el ejemplo más significativo.
Otras formas de coordinación y cooperación entre los municipios son las
Mancomunidades y las asociaciones de gobiernos locales creados sobre la base de
acuerdos legales conocidos como Convenios. Los gobiernos locales deben trabajar
de manera conjunta para asegurar la planificación y la equidad efectiva en la
prestación de servicios. La prestación de algunos servicios públicos, tales como el
alcantarillado, la eliminación de residuos y la recolección de las aguas residuales,
a menudo está fragmentada lo que resulta en mayores costos y problemas de
financiamiento para los gobiernos locales. La ausencia de un ordenamiento
metropolitano formal o informal tiende a reflejarse en la pérdida de oportunida-
des de ahorro que se pueden c onseguir a través de contribuciones monetarias
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Síntesis 15
justas de todos los gobiernos municipales que comparten problemas comunes. La
esencia de un enfoque metropolitano es que los gobiernos locales cooperen en
algunas, pero no todas, las iniciativas o servicios.
Garantizar un marco jurídico básico y aclarar las funciones y responsabilidades
es clave para establecer un acuerdo metropolitano. En los seis países existen
disposiciones legales básicas para que los gobiernos locales puedan formar
acuerdos de cooperación intermunicipales. En cualquier plan de gobernanza
metropolitana es necesario aclarar las funciones y responsabilidades de las partes
involucradas, en particular si se introduce alguna nueva autoridad, incluyendo las
responsabilidades de gasto y las fuentes de ingresos de la nueva entidad. Esta
información debe ser comunicada de manera efectiva a los residentes de la zona,
para que conozcan a la autoridad responsable de rendir cuentas. Si a una agencia
metropolitana no se le da ninguna autoridad independiente (y solo tiene una
función de asesoramiento), existe un alto riesgo de poca efectividad.
Mensaje 3: Los gobiernos central y locales pueden mejorar la coordinación en
áreas donde confluyen las responsabilidades funcionales, sobre todo en el desa-
rrollo espacial y la prestación de servicios.
La coordinación entre los gobiernos central y locales es esencial, pero el alcance
y el enfoque dependen del contexto local. Los municipios y agencias del gobierno
central trabajan juntos en una multitud de temas que van desde la planificación
espacial y el financiamiento municipal hasta la prestación compartida de servi-
cios locales y la respuesta ante emergencias. En algunos sectores, los municipios
pueden tener una función de ejecución dentro de un marco regulatorio nacional,
con la supervisión de un organismo central (como es el caso de la vivienda, la
educación y la salud). El diálogo y la coordinación entre ambos niveles de
gobierno se vuelven más importantes a medida que más responsabilidades se
transfieren a los municipios, sobre todo cuando el gobierno central está operando
en jurisdicciones municipales. La transferencia de responsabilidades es un pro-
ceso gradual que puede realizarse en etapas, de manera que exista una clara dis-
tinción sobre “quién hace qué” y no haya vacíos o superposiciones en la prestación
de servicios y la planificación del uso del suelo.
El alcance de las responsabilidades funcionales devueltas por el gobierno
central a los gobiernos locales varía de forma significativa entre los países de
Centroamérica, al igual que los métodos de coordinación. Dependiendo del
sector y el país, la coordinación suele tener lugar en alguno de los siguientes
contextos: la prestación de servicios a nivel local es compartida entre los
gobiernos locales y centrales; las agencias del gobierno central llevan a cabo
responsabilidades dentro de las jurisdicciones municipales; y los municipios
tienen una función de ejecución dentro de un marco nacional de reglamen-
tación. En Panamá y Costa Rica, donde el gobierno central presta la mayoría
de los servicios públicos locales, la coordinación de la planificación espacial
(uso de la tierra) es fundamental, sobre todo para el desarrollo del transporte
y la construcción de viviendas. En Nicaragua y Guatemala, donde los muni-
cipios proveen la mayoría de los servicios, el énfasis debe estar en las finanzas
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16 Síntesis
de la relación vertical (regímenes fiscales y sistemas de transferencia fiscales
intergubernamentales eficaces y que, idealmente, incluyan incentivos a la
buena recaudación local y la gestión del gasto).
Hacia ciudades más inclusivas mediante el mejoramiento
del acceso a una vivienda adecuada y bien ubicada (Capítulo 3)
Mensaje 4: Las políticas de vivienda deben reforzar todo el sistema de suminis-
tro de viviendas, mejorando la calidad y la asequibilidad de la vivienda para
todos los grupos de ingresos.
Asegurar la disponibilidad de viviendas de calidad ayudará a Centroamérica a
maximizar los beneficios sociales y económicos de la urbanización. La ubicación
de una vivienda tiene un impacto en la disponibilidad y el acceso que tiene a los
puestos de trabajo, las escuelas, los centros de salud y los servicios públicos que
proporcionan las ciudades. Sin embargo, en la tendencia actual de expansión
urbana las nuevas viviendas están más alejadas de los centros de empleo y eleva
el costo para el gobierno de proporcionar conexiones de infraestructura a estos
desarrollos. Sin mejoras en la calidad y la asequibilidad de la vivienda, los residen-
tes desaprovecharán el desarrollo económico y humano, así como los beneficios
sociales que las ciudades pueden ofrecer. El sector de la vivienda es un “agrega-
dor” natural de la mayoría de las inversiones de sectores específicos en el entorno
urbano (tales como transporte, agua, saneamiento, energía). La vivienda es un
factor determinante de la forma urbana y por tanto direcciona la provisión y
mantenimiento de la infraestructura, y tiene un impacto directo en la calidad de
vida de segmentos más vulnerables de la población. Mejorar el acceso y la calidad
de una vivienda urbana asequible tendrá impactos directos en las condiciones de
vida y las oportunidades económicas de los habitantes más pobres y vulnerables
de las ciudades.
Las intervenciones de política deben centrarse tanto en aumentar la accesibi-
lidad al financiamiento de vivienda como en mejorar la calidad de las viviendas
informales existentes. En lugar de favorecer intervenciones específicas, la política
debe centrarse en el fortalecimiento del sector de la vivienda en su totalidad con
el fin de mejorar la accesibilidad y disponibilidad de viviendas para todos los
grupos de ingresos. Si bien cada país de la región tiene diferentes necesidades y
prioridades de vivienda, las políticas de vivienda deben abordar tres temas claves
que se resumen en la Figura O.3.
• Áreas transversales: Se refieren a las intervenciones que mejorarían la función
del mercado de la vivienda para todos los grupos de ingresos. Pueden incluir
mejoras en la administración municipal de tierras, así como reformas a las
normas de planificación y construcción que permitan la formalización de
viviendas marginales a través de mejoras, y reduzcan el tiempo y los pasos
necesarios para cumplir con las regulaciones de registro y permisos. Este tipo
de intervenciones alentaría la inversión en desarrollos urbanos de mayor densi-
dad y dentro de áreas ya urbanizadas. La formalización de los alquileres
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Síntesis 17
Figura O.3 Reformas al sector de la vivienda para el crecimiento y la inclusión
Approvechamiento de la vivienda para el crecimiento
Mejorar las regulaciones y el apoyo para los prestamistas
comerciales y no-comerciales tales como IMFs
Apoyar el acceso de los bancos a liquidez y nanciamiento de
largo plazo para hipotecas y nanciamiento a desarrolladores
Ingreso
Financiamiento alto
formal Costo de una Transversales
vivienda formal Mejorar la planeación de la
ingreso básica ciudad, estándares de
Microfinanciamiento medio
Población en construcción*
vivienda informal Mejorar la administración de la
tierra, prácticas y mercados*
Reforzar los sectores domésticos
Sin financiamiento
ingreso bajo de la construcción y materiales
para la vivienda
para la construcción
Apoyar los mercados de alquiler
de vivienda*
Abordando la informalidad
Infraestructura básica y mejoramiento de barrios marginados *
*Punto de entrada
Apayo para la auto-construcción y la construcción incremental de la vivienda para los gobiernos locales
Apalancameinto de las fuentes de y préstamo existentes
(por ejemplo, grupos y cooperativas de ahorro)
proporcionaría una opción flexible de vivienda de bajo costo para diferentes
grupos de edad y de ingresos.
• Vivienda para el crecimiento: Las intervenciones en vivienda deben tratar de
reducir el costo de la compra de una casa formal. El financiamiento de la
vivienda puede ser reforzado a través de cambios al sector bancario que fomen-
ten la competencia en los préstamos hipotecarios e identifiquen criterios de
selección y calificación para los prestatarios de bajos ingresos, incluyendo
soporte adicional para los prestamistas microfinancieros y los grupos de ahorro.
Esto mejoraría las opciones de préstamos para la compra de una vivienda o
para la auto-construcción. Estas políticas también aumentarían la demanda de
materiales y mano de obra para la construcción de viviendas formales.
• Reducción de la informalidad: Las viviendas existentes en los asentamien-
tos informales no cumplen los estándares y a menudo carecen de acceso a
servicios básicos. Las inversiones en infraestructura direccionadas a los asenta-
mientos informales pueden mejorar la calidad de la vivienda a través de su
mejoramiento in situ. Además, esto se puede complementar con el financia-
miento y la asistencia técnica para la auto-construcción, a la mejora y la expan-
sión de la vivienda.
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18 Síntesis
Las políticas actuales tienden a enfocarse en el apoyo a la vivienda propia,
pasando por alto otras soluciones que podrían abordar al segmento más amplio
del mercado. La propiedad de vivienda es apoyada a través de subsidios hipote-
carios para la compra de una casa nueva y terminada. A pesar de que estos
subsidios han ampliado la propiedad de vivienda entre los grupos de ingresos
medios y altos empleados formalmente, no abordan otras áreas de necesidad de
vivienda. Por ejemplo, los gobiernos han reconocido la importancia de la moder-
nización y mejoramiento de los asentamientos informales para mejorar la cali-
dad del inventario existente, pero la necesidad sigue siendo mucho mayor que
lo que se ha entregado. Organizaciones comunitarias y entidades sin fines de
lucro en asociación con gobiernos locales también han desarrollado proyectos de
mejoramiento de barrios, pero estos no han alcanzado la escala necesaria. Por
otra parte, los inquilinos constituyen una proporción significativa de los residen-
tes urbanos. El alquiler de vivienda ofrece movilidad laboral y flexibilidad para
los nuevos migrantes y jóvenes profesionales, especialmente aquellos que no
pueden pagar una hipoteca. Pero hay poco apoyo para aumentar la calidad y
disponibilidad de la vivienda de alquiler formal o para mejorar el marco regula-
torio que protege a propietarios e inquilinos. Con el fin de promover una polí-
tica de vivienda verdaderamente inclusiva basada en el mercado y el inventario
de viviendas actual, estos vacíos existentes en las políticas de vivienda deben ser
abordados y focalizados sobre la base de una evaluación cuidadosa de las
circunstancias nacionales y locales.
Mensaje 5: Las políticas de vivienda necesitan estar mejor alineadas y coordina-
das con los planes de desarrollo, ordenamiento territorial y gestión a nivel nacio-
nal y local con el fin de promover ciudades sostenibles e inclusivas.
Las ciudades pueden tener un papel clave en el desarrollo de un sistema de
vivienda inclusivo, en coordinación con los gobiernos nacionales. Las opciones
de política para apoyar el suministro de viviendas deben tomar en cuenta los
diferentes tamaños y formas de las ciudades primarias y secundarias. Para las
ciudades principales y capitales, se requiere una diversidad de tipos de vivienda
cerca de centros de trabajo y servicios existentes. Las ciudades secundarias en
crecimiento tendrán que mejorar la planificación y coordinación para asegurar
que el nuevo crecimiento urbano brinde a los residentes el acceso a los servi-
cios necesarios y reduzca la incidencia de nuevos asentamientos informales.
Por ejemplo, la coordinación entre los planes locales de uso de la tierra y desa-
rrollo de vivienda y los programas nacionales de subsidios para vivienda podría
ayudar a alinear dichos subsidios para mejorar la asequibilidad de la vivienda
con las necesidades de planificación y las condiciones del mercado de vivien-
das locales.
Los programas de subsidios hipotecarios existentes fomentan el desarrollo
de vivienda nueva fuera de las zonas urbanas, lo que presenta costos adiciona-
les para los beneficiarios y los gobiernos locales. Con el fin de garantizar que
el precio de las unidades elegibles cumpla con los requisitos para poder obte-
ner subsidios, los constructoras buscan reducir costos mediante la adquisición
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Síntesis 19
de terrenos de menor valor, como ha ocurrido en Managua. Del mismo modo
en Costa Rica donde se otorgan grandes subsidios al frente, los beneficiarios
adquieren parcelas rurales vacantes y después construyen unidades de
vivienda con ahorros propios o a través de hipotecas comerciales. Tales subsi-
dios estimulan el consumo de tierras de bajo costo para viviendas que se
encuentran lejos de los centros de empleo y los servicios urbanos, lo que
aumenta el tiempo y el costo de trasladarse a las ciudades centrales. Para los
gobiernos locales y los proveedores de servicios públicos, esta forma de desa-
rrollo aumenta los costos de la inversión y mantenimiento para la infraestruc-
tura troncal y los servicios públicos que requieren estos nuevos desarrollos.
Los programas nacionales de subsidios para la vivienda deben incluir criterios
de ubicación para fomentar el consumo de vivienda a través del desarrollo y
densificación de zonas ya urbanizadas, en lugar de desarrollos periféricos que
contribuyen a la expansión urbana.
Las políticas de vivienda tienen que incorporar y fortalecer los vínculos entre
los programas y subsidios nacionales y las herramientas y capacidades de los
gobiernos locales. Con el fin de mejorar los barrios de bajos ingresos, las políticas
de vivienda deben fomentar la coordinación entre los gobiernos subnacionales y
los ministerios pertinentes, incluyendo vivienda, transporte, finanzas e infraes-
tructura. Esto reducirá las inversiones públicas traslapadas o redundantes y con-
tribuirá a hacer que los subsidios directos a la vivienda en zonas urbanas sean más
sostenibles ambiental y económicamente. Del mismo modo, las políticas de
vivienda deben apoyar a una pluralidad de opciones de vivienda y tenencia
(aparte de privilegiar viviendas unifamiliares independientes) de acuerdo con las
necesidades locales y regionales. Los gobiernos locales se beneficiarían de herra-
mientas y capacidades para desarrollar planes locales que p ermitan una mejor
coordinación de las inversiones en infraestructura y planificación de viviendas a
largo plazo con las jurisdicciones vecinas.
Hacia ciudades más resilientes para reducir la vulnerabilidad de
Centroamérica a los desastres naturales (Capítulo 4)
Mensaje 6: Para evitar el riesgo futuro, se debe proveer a los municipios infor-
mación adecuada e incentivos para incorporar criterios de gestión del riesgo de
desastres en los planes locales de desarrollo territorial, los planes de inversión y
las normas de construcción.
En un contexto de rápida urbanización, en el que se espera que más de
50 millones de personas habiten en las ciudades de Centroamérica en 2050, la
planificación del uso del suelo, las normas de construcción y las inversiones sen-
sibles al riesgo de desastres son fundamentales para construir la resiliencia urbana
futura. La ubicación inicial en sitios seguros es inherentemente más económica
que la reubicación de los asentamientos existentes. Por lo tanto, hacer que las
ciudades de Centroamérica sean más resilientes es fundamental para reducir el
impacto a largo plazo de los desastres naturales en las personas y las economías.
Los desastres naturales no solo tienen un gran impacto negativo en la vida de los
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20 Síntesis
residentes urbanos de la región –especialmente los pobres– sino que obstaculizan
la trayectoria de crecimiento nacional. Hoy en día las ciudades contienen entre el
70 y 80 por ciento de los activos en riesgo en los diferentes países, y esta concen-
tración irá aumentando como resultado de la creciente urbanización, el aumento
de la población y un mayor crecimiento económico. La urbanización mal gestio-
nada conduce a una mayor vulnerabilidad a los desastres naturales ya que los
asentamientos precarios generalmente se desarrollan en áreas propensas al riesgo,
las normas de construcción inadecuadas aumentan la vulnerabilidad a los terre-
motos y la expansión de zonas urbanas sin la infraestructura adecuada aumenta
los riesgos de inundaciones.
La planificación del desarrollo urbano y local está bajo el dominio de los
gobiernos locales y ofrece un importante punto de entrada para influir la
Gestión de Riesgo de Desastres (GRD) y la resiliencia urbana. La infraestruc-
tura que ahora está siendo afectada por desastres alguna vez fue el resultado
de decisiones de inversión pública o privada, por lo que incluir el análisis del
riesgo de desastres como parte del ciclo de planificación de proyectos de
inversión es un aspecto clave en el desarrollo de estrategias de inversión res-
ilientes. Es necesario contar con financiamiento adicional, la correcta dota-
ción de personal y la capacidad para hacer cumplir los reglamentos de
construcción a nivel local. Mientras que la mayoría de los países tienen códi-
gos de construcción nacionales que incluyen criterios de riesgo de desastres,
los servicios relacionados con permisos e inspección son generalmente caros
y demasiado complejos por lo que dificultan cumplir con los requisitos mar-
cados por los códigos. Esto fomenta la informalidad de la construcción, lo que
a su vez aumenta la vulnerabilidad de las poblaciones urbanas frente a los
riesgos sísmicos. Por ejemplo, obtener un permiso de construcción en
Nicaragua tomaba 189 días en 2005, pero “proyectos de simplificación muni-
cipales” en municipios piloto redujeron los costos de cumplimiento de los
permisos de operación y construcción en un 30% en promedio, y aumentaron
siete veces la formalización.
Mensaje 7: Reducir los riesgos existentes requerirá de inversiones con el apoyo
financiero de los gobiernos centrales. Sin embargo, las ciudades tendrán que
liderar la priorización de las inversiones en nuevas infraestructuras de mitiga-
ción del riesgo y en el reforzamiento de la infraestructura existente considerada
crítica.
La reducción del riesgo existente requiere hacer frente a la vulnerabilidad de las
estructuras construidas. Esto podría lograrse mediante el desarrollo de sistemas
eficaces para priorizar el reequipamiento de la infraestructura y, en casos extre-
mos, la promoción de reasentamiento preventivo. En un contexto de recursos
limitados disponibles para los gobiernos locales, las principales medidas de reduc-
ción del riesgo de desastres priorizadas en los planes municipales de GRD deben
ser negociadas y apoyadas por los gobiernos centrales. Con un diseño apropiado,
las nuevas construcciones pueden hacerse resistentes al desastre por un pequeño
porcentaje del costo de la construcción (entre el 5 y 10 por ciento), mientras que
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Síntesis 21
la adaptación de las estructuras vulnerables ya existentes puede requerir entre el
10 y 50 por ciento del valor del edificio.
Además del compromiso del gobierno local, el compromiso por parte del
gobierno central sigue siendo fundamental para apoyar el financiamiento de los
planes de reducción de desastres, como parte de estrategias más amplias de
reducción del riesgo de desastres. La falta de mandatos claros relacionados con las
responsabilidades de GRD dentro de los marcos regulatorios sectoriales de los
países (agua, electricidad, transporte, vivienda, etc.), agravada por la lenta descen-
tralización de los servicios públicos, ha obstaculizado la capacidad de los gobier-
nos locales para entregar servicios públicos resilientes al desastre de manera
eficiente. En este contexto, se deben actualizar los marcos regulatorios de los
ministerios y entidades centrales que prestan servicios públicos e incluir explíci-
tamente la responsabilidad de identificar y reducir los riesgos de desastres.
La reducción de la vulnerabilidad de la infraestructura existente es crítica. La
mayoría de las grandes aglomeraciones urbanas en Centroamérica se encuentran
en zonas propensas a los sismos y se han visto afectadas por terremotos destruc-
tivos en diferentes momentos de la historia. Remover, sustituir y/o adaptar edifi-
cios existentes no regulados e inseguros requiere un enfoque incremental que
pueda reducir el riesgo de desastres en un período razonable a un costo viable.
Dar prioridad a las infraestructuras esenciales –tales como escuelas, hospitales,
plantas de tratamiento de agua potable, puentes y sistemas de drenaje– puede
facilitar la participación de los gobiernos locales y nacionales y aumentar la efi-
ciencia del gasto público.
Mensaje 8: Para entender mejor los riesgos de desastre, los gobiernos nacionales
deben mejorar la base de conocimientos sobre la vulnerabilidad y los perfiles de
riesgo a nivel de ciudad y ponerlos a disposición de los actores locales.
Mejorar la base de conocimientos sobre la vulnerabilidad y los perfiles de riesgo
es una condición básica para identificar e implementar políticas de reducción del
riesgo de desastres y mejorar la resiliencia urbana. La comprensión de los riesgos
de desastre implica, en primer lugar, un conocimiento amplio de los eventos
naturales que podrían tener un impacto negativo en las personas y los activos del
territorio, incluyendo atributos tales como la frecuencia, los períodos de retorno,
probabilidades e intensidades (es decir, entender la amenaza). En segundo lugar,
es necesario identificar a las personas y el tipo de activos (incluidos los materiales
y el valor de las construcciones) que están expuestos a estas amenazas (es decir,
entender la exposición), lo que es un aspecto dinámico en el contexto de los
procesos de rápida urbanización. En tercer lugar, una vez que se identifican
el segmento de la población y los activos expuestos, debe determinarse su
vulnerabilidad específica a cada riesgo en concreto (es decir, entender la vulnera-
bilidad), para evaluar finalmente la probabilidad de un impacto negativo
(es decir, entender el riesgo de desastres).
Para incorporar de manera efectiva los criterios de riesgo de desastres en la
planificación local del uso del suelo, es necesario generar información robusta
sobre los riesgos locales. Actualmente, los mapas de riesgo en la región están
Estudio de la urbanización en Centroamérica • http://dx.doi.org/10.1596/978-1-4648-1220-0
22 Síntesis
disponibles, en su mayoría, en baja resolución y a escala nacional (especialmente
para las pequeñas y medianas ciudades y por lo tanto son inadecuados para
informar a las etapas de diagnóstico de los planes locales de uso del suelo.
Metodologías integrales de identificación de riesgos, tales como mapas de riesgo
(con base en los impactos históricos) o evaluaciones probabilísticas de riesgo,
pueden informar a los actores locales e incorporarse fácilmente en la planifica-
ción del uso del suelo y la zonificación espacial. El proyecto de Perfil del Riesgo
de Desastres de los Países de Centroamérica, dirigido por el Banco Mundial,
tenía el objetivo de contribuir a esta meta mediante la evaluación de posibles
pérdidas económicas directas derivadas de eventos naturales adversos, y ayudar
a los gobiernos en la planificación y preparación a largo plazo. El Mapa O.3
muestra el modelo de exposición de los edificios para la Ciudad de Panamá,
donde la mayor parte del valor del inventario de construcciones se concentra en
la zona del centro.
Mapa O.3 Modelo PRDP de exposición de las construcciones en la Ciudad de Panamá
9"30’N
Colon
Panama
9"0’N
Valor de los activos
0–20,000,000
20,000,001–60,000,000
60,000,001–150,000,000
150,000,001–350,000,000
350,000,001–789,905,692
80"0’W 79"30’W
Fuente: Banco Mundial, 2015c.
Estudio de la urbanización en Centroamérica • http://dx.doi.org/10.1596/978-1-4648-1220-0
Síntesis 23
Hacia ciudades más competitivas para la creación de más y mejores
empleos (Capítulo 5)
Dado que la urbanización concentra la actividad económica en las ciudades, la
mejora de su competitividad se vuelve aún más importante. La experiencia inter-
nacional muestra que usar un enfoque subnacional para el desarrollo económico
puede proveer a los países de Centroamérica con nuevas vías para la formulación
de políticas que apoyen su transición económica. Las ciudades competitivas pue-
den sostener el éxito económico mediante la adopción de políticas de Desarrollo
Económico Local (DEL) que apoyen el crecimiento de las empresas existentes,
atraigan a los inversores externos y estimulen la creación de nuevas empresas. En
Centroamérica, tradicionalmente las medidas para impulsar la competitividad
han sido lideradas en su mayoría por los gobiernos nacionales y orientadas a
mejorar el clima de inversión. Se deben promover de manera más amplia políti-
cas complementarias encaminadas al DEL para ayudar a los gobiernos locales a
implementar iniciativas de creación de empleo que incorporen y aprovechen las
ventajas comparativas locales.
Mensaje 9: A través de políticas eficaces de DEL, las ciudades de Centroamérica
pueden mejorar su competitividad y facilitar el crecimiento económico y la crea-
ción de empleo.
La experiencia internacional muestra que las ciudades competitivas centran
sus intervenciones en cuatro niveles de política para influir en los determinan-
tes locales de la competitividad. En primer lugar se encuentran las institucio-
nes y normas que mejoran el entorno empresarial. Segundo, está la provisión
de infraestructura y suelo adecuados para las actividades económicas. Tercero
están los programas y políticas destinados a desarrollar las habilidades y la
innovación. Y cuarto, el apoyo y financiamiento a las empresas. Un análisis
reciente del Banco Mundial sobre competitividad muestra que las ciudades
más competitivas tienen un buen desempeño en términos de crecimiento
económico y creación de empleo, y construyen asociaciones locales eficaces
entre los actores públicos y privados –“coaliciones de crecimiento”– para dise-
ñar e implementar estrategias que combinan acciones a través de los cuatro
niveles de política.
Los gobiernos locales, con el apoyo de organismos nacionales o regionales,
pueden aprender unos de otros para mejorar aún más el entorno empresarial
local, promoviendo la convergencia hacia mejores prácticas en la región. En
la actualidad, varían sustancialmente las regulaciones de negocios (creación
de una empresa, obtención de un permiso de construcción, registro de una
propiedad) y su implementación en los diferentes países, y entre las ciudades
de un mismo país. Una comparación de las clasificaciones generales del
reporte Subnational Doing Business 2015 muestra que Ciudad de Panamá y
San José se clasifican en las primeras posiciones, seguidas de Ciudad de
Guatemala. Sin embargo, las diferencias entre ciudades de esos países y frente
a otras ciudades de El Salvador, Honduras y Nicaragua son sustanciales.
Estudio de la urbanización en Centroamérica • http://dx.doi.org/10.1596/978-1-4648-1220-0
24 Síntesis
Una manera efectiva de corregir y mejorar las políticas públicas es a través
del aprendizaje de igual a igual, lo facilita la implementación de reformas y
evita la duplicación de esfuerzos.
Para cerrar la brecha de habilidades, las ciudades están bien posicionadas para
compatibilizar la oferta con la demanda de capital humano. La mejora del capital
humano es imprescindible para afrontar el reto laboral, teniendo en cuenta la
brecha de la región en los indicadores de desarrollo educativo. Una fuerza de
trabajo no calificada obstaculiza el desarrollo económico y ancla la economía en
industrias de salarios bajos, lo que hace más difícil romper el círculo vicioso de la
desigualdad, el desempleo juvenil y la migración. Los esfuerzos del gobierno para
reformar el sistema educativo deben ir acompañados de políticas pragmáticas
para poner estas habilidades a la disponibilidad las empresas, a través de un enfo-
que de la educación secundaria y superior basado en la demanda, para mejorar
las tasas de graduados que se incorporan al mercado laboral.
Los países de Centroamérica pueden desarrollar un enfoque más estratégico
para la promoción de la inversión a través de una mejor comprensión del poten-
cial y las oportunidades a nivel local. Los países pueden construir sobre la base
de su éxito en la atracción de inversiones a las zonas económicas especiales para
acelerar la transformación de sus economías. Junto con México, Colombia y la
República Dominicana, los países de Centroamérica han sido adoptadores tem-
pranos de las zonas de procesamiento de exportaciones, las zonas francas, y las
zonas económicas especiales (ZEE). Las ZEE concentran una gran proporción de
los empleos en manufactura ligera en El Salvador, Honduras, Guatemala y
Nicaragua. Sin embargo, la evidencia internacional sugiere que la atracción de la
producción basada únicamente en bajos costos, sin capitalizar sus efectos en la
economía local, limita la sostenibilidad de las ganancias económicas. Las agencias
de desarrollo económico local pueden aprovechar su conocimiento de los activos
y la especialización productiva de su territorio para fomentar la adopción de
nueva tecnología y el know-how de las zonas económicas especiales existentes e
informar la planificación de otras nuevas.
Una mayor capacidad para el DEL puede facilitar el acceso de las firmas loca-
les a los mecanismos de apoyo a las empresas, que tienden a estar dispersos en
varios niveles y departamentos del gobierno nacional. Existen ya esfuerzos para
simplificar y consolidar el apoyo nacional a la competitividad. La racionalización
de la provisión nacional de servicios de negocios debe ir acompañada por el desa-
rrollo de esquemas integrados similares a nivel local. Al hacerlo, se simplificaría
la interacción con las empresas y el ambiente de los negocios permitiendo así a
los funcionarios públicos tener una comprensión más completa de los retos
competitivos de las ciudades.
Mensaje 10: Factores críticos para el éxito del DEL son la clara comprensión de
las ventajas económicas locales, un fuerte diálogo público-privado (DPP) a nivel
local y la capacidad local en la escala geográfica apropiada.
Las autoridades locales deben capturar la naturaleza distintiva de sus economías
locales para comprender las posibles fuentes de ventajas comparativas y competitivas.
Estudio de la urbanización en Centroamérica • http://dx.doi.org/10.1596/978-1-4648-1220-0
Síntesis 25
Iniciativas como el Índice de Competitividad Municipal en El Salvador y otros
intentos similares para evaluar los climas de inversión subnacionales son pasos impor-
tantes para la recopilación de indicadores económicos de benchmarking en los
entornos locales. En este contexto, las encuestas a nivel de empresa y los indicadores
del clima de inversión son importantes fuentes de información acerca de las limita-
ciones percibidas para el desarrollo del sector privado en cada país y en la región. Las
políticas de DEL deben basarse en una visión integral de los actores económicos
locales que incluya tanto a las microempresas locales como a las empresas grandes y
medianas.
La promoción de un DPP local eficaz es el elemento clave para convertir las
estrategias de DEL en acción. La participación del sector privado en “coalicio-
nes de crecimiento” es clave para la comprensión de la economía local, la defi-
nición de los planes económicos y de inversión, y la implementación de
estrategias de DEL. En Centroamérica, las historias de éxito de DEL se han
construido sobre la influencia de líderes públicos y privados tales como alcal-
des, empresarios locales o expertos de la industria. Las coaliciones de creci-
miento locales pueden ayudar a las ciudades no solo a identificar y atender las
prioridades clave, sino también a impulsar las inversiones por parte del gobierno
nacional.
La identificación de la escala geográfica adecuada para desarrollar políticas
de DEL es crítica. Un enfoque local para el desarrollo económico permite una
mejor comprensión de las condiciones económicas locales, y una relación más
estrecha entre los agentes públicos y privados. Sin embargo, es importante
buscar las economías de escala necesarias para que la prestación de servicios
de DEL sea económicamente sostenible a nivel local, y que tome en cuenta
los vínculos económicos con territorios vecinos. En las ciudades más grandes
de Centroamérica, donde las aglomeraciones urbanas se extienden más allá de
los límites municipales, la capacidad de DEL debe desarrollarse a nivel metro-
politano o intermunicipal. En las regiones con una red empresarial menos
desarrollada, la escala regional micro-regional es probablemente la mejor
manera de alcanzar una masa crítica concentrándose en regiones con dinámi-
cas económicas comunes.
El rol de los gobiernos nacionales y locales para abordar
las prioridades de política
Cada una de las cuatro prioridades de política identificadas aquí requieren de
la participación activa y continua tanto de los gobiernos nacionales como los
locales. En la identificación de estas prioridades, cada nivel de gobierno juega
un rol específico y complementario. La Tabla O.2 presenta las acciones concre-
tas que se pueden tomar para mejorar la planificación y prestación de servicios,
ofrecer vivienda urbana adecuada, mejorar la resiliencia a los desastres naturales
y alcanzar mayores niveles de competitividad. Se distingue entre las acciones
de los gobiernos nacionales y locales para lograr los objetivos específicos de
cada sector.
Estudio de la urbanización en Centroamérica • http://dx.doi.org/10.1596/978-1-4648-1220-0
26 Síntesis
Tabla O.2 Acciones desde los gobiernos nacionales y locales para hacer las ciudades más inclusivas,
resilientes y competitivas
Nacional Local
Fortalecimiento de • Invertir en el desarrollo de la capacidad • Integrar la planificación del uso del
las instituciones técnica de los gobiernos municipales. suelo y la inversión en infraestructura a
para la • Alinear los recursos financieros con las nivel local.
planificación y la responsabilidades funcionales. • Mejorar los mecanismos para generar
prestación eficaz • Proporcionar marcos legales, incentivos y ingresos propios.
de servicios asistencia técnica para la cooperación • Coordinar la planificación y prestación
intermunicipal. de servicios a través de todos los
municipios y aglomeraciones.
Facilitar el acceso a • Desarrollar una política integral de vivienda. • Integrar los programas de vivienda con
una vivienda • Mejorar la focalización de los subsidios. los planes de desarrollo local.
adecuada y bien • Fortalecer los sistemas de administración de • Dar prioridad a la generación de
ubicada tierras. terrenos con servicios en lugares
• Proporcionar recursos e incentivos para que accesibles.
los municipios alineen los planes territoriales • Implementar inversiones específicas de
de desarrollo y de inversión de capital a los mejoramiento de barrios para ampliar
objetivos nacionales de vivienda. el acceso a los servicios básicos en los
• Mejorar los sistemas de información a nivel barrios pobres.
nacional.
Crear resiliencia • Mejorar la calidad y accesibilidad de la • Desarrollar y hacer cumplir los planes
mediante la información sobre riesgo de desastres con un de uso del suelo y las normas de
reducción del enfoque en las áreas urbanas. construcción.
riesgo de desastres • Incorporar la información del riesgo de • Identificar y priorizar las inversiones
desastres en las decisiones de inversión pública. críticas necesarias para reducir el riesgo
• Asignar recursos financieros para financiar a nivel de ciudad.
inversiones críticas para la reducción de riesgos.
Aumentar la • Mejorar la calidad y disponibilidad de los datos • Mejorar el entorno empresarial en el
competitividad a económicos para la toma de decisiones. ámbito local.
través del • Desarrollar la capacidad subnacional para • Incorporar consideraciones de
desarrollo brindar servicios de apoyo empresarial a las desarrollo económico en los planes de
económico local firmas locales. desarrollo local.
• Adoptar un enfoque más estratégico para la • Fortalecer el diálogo público-privado
promoción de inversiones con el fin de (DPP) en el ámbito local.
maximizar las ventajas comparativas espaciales
y sectoriales.
En conjunto con el proceso de descentralización en curso en la región, los países
han avanzado en algunas de estas prioridades políticas en los últimos años, pero
existen aún problemas en su implementación.
La visión general de las prioridades de política pone de relieve la importancia de
integrar las políticas a nivel de ciudad. La integración local aparece claramente
como un elemento transversal clave de las prioridades de política identificadas.
La integración de la planificación territorial con la planificación de la inversión
de capital puede llevar a una prestación de servicios locales más eficaz. La articu-
lación de los programas de vivienda con los planes de desarrollo territoriales
locales es fundamental para asegurar que las inversiones asociadas no se traduz-
can en una expansión urbana costosa. El estudio señala que la incorporación de
información del riesgo de desastres en la planificación territorial es una forma
Estudio de la urbanización en Centroamérica • http://dx.doi.org/10.1596/978-1-4648-1220-0
Síntesis 27
costo-efectiva para prevenir la creación de riesgo futuro. Por último, la incorpo-
ración del desarrollo económico en los planes de desarrollo local es un elemento
importante que contribuye al aumento de la competitividad en el ámbito local.
Mientras que algunos países de la región han avanzado en estos programas, en el
futuro será necesario que los esfuerzos se fortalezcan a nivel de ciudad.
Los municipios están al frente de la integración de las políticas a nivel local,
pero tienen que estar capacitados para desempeñar este rol. Debido a que son la
forma predominante de gobierno local en todos los países de Centroamérica, los
municipios tienen un papel central en la articulación local de las políticas men-
cionadas anteriormente. Es importante tener en cuenta que esta responsabilidad
se suma a la función de prestación de servicios que ya tienen asignada, y para la
que a menudo carecen de capacidad financiera y técnica. Las prioridades de polí-
tica que se han definido para que las ciudades sean más inclusivas, resilientes y
competitivas, refuerzan la necesidad de empoderar a los gobiernos locales, tanto
institucional como financieramente. Esto significa alinear los recursos financieros
con las responsabilidades funcionales en términos de prestación de servicios y
provisión de infraestructura, desarrollando la capacidad administrativa de los
municipios para planificar adecuadamente y ejecutar la inversión requerida, y
fortaleciendo su capacidad técnica para planificar y gestionar efectivamente
ciudades de rápido crecimiento.
El apoyo del gobierno nacional es crítico y debe centrarse en abordar los retos
clave y orientarse a los resultados. Los gobiernos nacionales de Centroamérica
son muy conscientes de la necesidad de apoyar a los municipios en el cumpli-
miento de sus funciones cada vez mayores, y los desafíos y oportunidades identi-
ficados en este estudio solo refuerzan esta prioridad. Un desafío que enfrentan los
gobiernos nacionales al desarrollar programas que proporcionen a los municipios
las herramientas que necesitan para hacer que las ciudades funcionen, es propor-
cionar un marco legal y de política coherente, y un conjunto claro de prioridades
en términos de su desempeño. Esto requiere tanto del diálogo entre el gobierno
nacional y los locales, como de la coordinación interna entre las agencias guber-
namentales nacionales que interactúan con los gobiernos locales en las muchas
áreas que forman parte del desarrollo local.
Abordar los temas a escala metropolitana o intermunicipal presenta la opor-
tunidad de hacerles frente en la escala territorial pertinente y aprovechar así las
economías de escala. Uno de los elementos clave del diagnóstico de la urbaniza-
ción presentado en este estudio es la aparición de aglomeraciones que se extien-
den más allá de los límites municipales. Este fenómeno no solo tiene lugar en las
principales áreas metropolitanas, sino también en las ciudades secundarias y
localidades más pequeñas. Esto representa un reto adicional para los municipios
al tener que coordinar las inversiones y la prestación de servicios a nivel de aglo-
meración urbana, pero también representa una oportunidad para desarrollar
políticas en la escala territorial pertinente. Por ejemplo, al trabajar juntos los
municipios pueden adoptar un enfoque integrado para la gestión del agua y
pensar en el abastecimiento de agua, el saneamiento y el drenaje en la escala de
una cuenca hidrográfica. También pueden abordar el desarrollo económico local
Estudio de la urbanización en Centroamérica • http://dx.doi.org/10.1596/978-1-4648-1220-0
28 Síntesis
a nivel de áreas de captación de empleo. Y quizás lo más importante, pueden
sumar recursos humanos y financieros escasos para abordar los muchos desafíos
que enfrentan de manera más eficiente.
Notas
1. Ningún DSP ha sido elaborado recientemente para Nicaragua; en su lugar, se utilizó
la Estrategia de Alianza con el País - Período Fiscal 2013-2017.
2. El ingreso per cápita es igual al promedio del PIB per cápita (a precios constantes de
2011), ponderado por la población total del país.
3. Superficie urbanizada se define como las áreas que se caracterizan por tener tierras
desarrolladas debido a la intervención humana, tales como edificios, concreto, asfalto
y jardines suburbanos (es decir, cualquier tierra o edificio y estructuras no-edificadas
que están presentes como parte de un entorno desarrollado más amplio, tales como
una sección iluminada de un camino) (USGS, 2012).
4. Entre 2012 y 2016, el Banco Mundial preparó una serie de Diagnósticos Sistemáticos
de País (DSP) para los países de la región de Centroamérica. Estos informes –que se
producen en estrecha consulta con las autoridades nacionales y las partes interesadas
clave– proporcionan una visión general de los objetivos estratégicos de desarrollo de
un país. Estos diagnósticos identifican los principales objetivos y actividades que
tienen un alto impacto, y están alineados con los objetivos globales de acabar con la
pobreza absoluta e impulsar la prosperidad compartida de una manera sostenible.
5. La sub-región formada por El Salvador, Guatemala y Honduras.
6. Los países promedian el 18% del PIB en comparación con el 31% de los países de la
categoría de bajos ingresos de acuerdo con el Plan de la Alianza para la Prosperidad,
un mapa de ruta para avanzar en la integración regional firmado por Honduras,
El Salvador y Guatemala en 2014.
Referencias
Banco Mundial. 2010. “Crime and Violence in Central America.” Vol II. Report No.
56781-LAC. Poverty Reduction and Economic Management Unit, Banco Mundial,
Washington, DC.
———. 2015a. “Competitive cities for jobs and growth: what, who, and how.” World Bank,
Washington, DC.
———. 2015b. “Costa Rica. Diagnóstico Sistemático de País” Banco Mundial,
Washington, DC.
———. 2015c. “Country Disaster Risk Profiles for Costa Rica, El Salvador, Guatemala,
Honduras, Nicaragua and Panama.” World Bank, Washington, DC.
———. 2015d. “El Salvador - Diagnóstico sistemático de país: construyendo sobre las
fortalezas para una nueva generación. Banco Mundial, Washington, DC.
———. 2015e. “Honduras: Unlocking economic potential for greater opportunities -
Systematic Country Diagnostic.” World Bank, Washington, DC.
———. 2015f. “Panama: Locking in success - Systematic Country Diagnostic.” World Bank,
Washington, DC.
Estudio de la urbanización en Centroamérica • http://dx.doi.org/10.1596/978-1-4648-1220-0
Síntesis 29
———. 2016. “Guatemala - Closing gaps to generate more inclusive growth: systematic
country diagnostic.” World Bank, Washington, DC.
GHSL (Global Human Settlement Layer). 2016. European Commission. Global Human
Settlement. http://ghslsys.jrc.ec.europa.eu/index.php.
United Nations. 2014. World Urbanization Prospects 2014. United Nations Publications.
USGS (U.S. Geological Survey Land Cover Institute). 2012. Washington, DC. US
Department of Interior. http://landcover.usgs.gov/urban/umap/htmls/defs.php.
Estudio de la urbanización en Centroamérica • http://dx.doi.org/10.1596/978-1-4648-1220-0
C APÍTULO 1
Cómo está transformando la
urbanización a Centroamérica
Ana I. Aguilera
Síntesis
Centroamérica es la región con el segundo proceso más rápido de urbanización
en el mundo y se espera que su población urbana se duplique para el año 2050.
Esta transición demográfica brinda una oportunidad única para abordar algunos
de los desafíos más apremiantes de la región. Debido a la alta concentración de
personas, actividad económica y riesgos en las zonas urbanas, las ciudades se han
convertido en el lugar donde Centroamérica debe invertir más para abordar los
cuellos de botella clave que obstaculizan el desarrollo de la región: la falta de
oportunidades, la falta de inclusión social y el aumento de la vulnerabilidad a los
desastres. Comprender la forma en la que se está desarrollando la urbanización
en la región es clave para que las autoridades puedan identificar mejor los desa-
fíos y oportunidades que esta transición puede traer a sus países.
Este capítulo describe los principales patrones del proceso de urbanización y
expone cómo dicho proceso da forma a los principales desafíos y oportunidades
para la región. La sección 2 proporciona una descripción de las tendencias obser-
vadas en la región durante las últimas décadas y describe la metodología que
constituye la base del análisis. La sección 3 profundiza en los elementos que
vinculan la urbanización con la prosperidad económica. Por último, la sección 4
se adentra en los desafíos que representa una creciente población urbana para la
construcción de ciudades sostenibles y habitables.
Hallazgos clave
• Centroamérica se encuentra en medio de una rápida transformación urbana.
La población urbana está creciendo a gran velocidad, incluso si se compara con
los países en etapas similares de urbanización. Dentro de una generación, 7 de
cada 10 personas vivirá en ciudades, añadiendo 700,000 nuevos residentes
urbanos cada año.
• Las zonas edificadas se están expandiendo a un ritmo más rápido que la pobla-
ción urbana, lo que conduce al desarrollo de aglomeraciones urbanas que se
Estudio de la urbanización en Centroamérica • http://dx.doi.org/10.1596/978-1-4648-1220-0 31
32 Cómo está transformando la urbanización a Centroamérica
extienden más allá de los límites municipales. El estudio identificó
167 aglomeraciones urbanas en la región, de las cuales 72 se extienden a lo
largo de tres o más municipios.
• Si bien la mayoría de la población urbana se concentra en las grandes aglome-
raciones, las ciudades secundarias representan entre el 20 y 30 por ciento del
crecimiento de la población en las zonas urbanas en los últimos años, lo que
escala su papel en los sistemas urbanos nacionales.
• Las ciudades de la región concentran las oportunidades económicas. La urba-
nización en Centroamérica, como en otras regiones del mundo, ha ido de la
mano con mayores ingresos per cápita y la disminución de la pobreza. Las
ciudades impulsan la gran mayoría de los puestos de trabajo y de la actividad
económica en Centroamérica, con más del 78 por ciento del PIB de la región
concentrado en las zonas urbanas.
• Cada vez más, las ciudades concentran los desafíos sociales y la vulnerabilidad
a los desastres. Hoy, 1 de cada 4 residentes urbanos vive en asentamientos
informales que carecen de acceso a saneamiento mejorado, mientras que la tasa
de homicidios está por encima de 53 por cada 100,000 habitantes en la mayo-
ría de los países. Al mismo tiempo, la concentración cada vez mayor de las
personas y la actividad económica en zonas de alto riesgo se ha traducido en un
aumento de la vulnerabilidad ante eventos catastróficos, ya que las ciudades
concentran entre el 70 y 80 por ciento de los activos en riesgo de la región.
Hacia una Centroamérica urbana: ¿Por qué importa la
urbanización de la región?
Dentro de la próxima generación, 7 de cada 10 personas en Centroamérica esta-
rán viviendo en ciudades. Hoy en día, el 59 por ciento de la población de la
región vive en zonas urbanas, pero la rápida urbanización está cambiando el
paisaje demográfico de la región. En 2050, la región duplicará su población
urbana en una sola generación. Factores de “atracción” que movilizan a los traba-
jadores rurales y sus familias a las zonas urbanas tienen el potencial para mover
grandes cantidades de personas pobres a lugares con mejores oportunidades
económicas y acceso a los servicios básicos. Sin embargo, la alta proporción de
residentes urbanos presenta retos importantes para las ciudades en la provisión
de infraestructura urbana adecuada y servicios básicos. Al mismo tiempo se abre
una oportunidad para crear un entorno favorable para la creación de empleo y
una mayor productividad en las ciudades, que contribuya a reducir la pobreza y
aumentar la habitabilidad.
Más del 78 por ciento del PIB se concentra en las ciudades más grandes de los
países de Centroamérica, aunque la transición a sectores de alta productividad
está aún en curso1. Investigaciones en todo el mundo sugieren que más del
80 por ciento de la actividad económica mundial se concentra en las ciudades.
A nivel mundial, el 72 por ciento de las 750 ciudades más grandes del mundo
superan a sus propias economías nacionales en términos de crecimiento
Estudio de la urbanización en Centroamérica • http://dx.doi.org/10.1596/978-1-4648-1220-0
Cómo está transformando la urbanización a Centroamérica 33
económico. Las ciudades competitivas sustentan el éxito económico mediante
pro-activas de tres canales de crecimiento a nivel de empresa: el creci-
políticas
miento de las empresas existentes, la atracción de inversionistas externos y la
creación de nuevas empresas. Las ciudades también generan la gran mayoría de
la actividad económica en los países de Centroamérica. Las áreas urbanas ofre-
cen mejores empleos, mejores salarios, mejor acceso al agua potable y distancias
menores a los centros de salud. Sin embargo, a pesar de concentrar la mayor
parte de la actividad económica, las ciudades no son tan productivas como
podrían ser. La mayor parte del sector manufacturero de la región se distingue
por productos de baja tecnología y solo una parte pequeña del sector de los
servicios es intensiva en conocimiento. Aunque ambos sectores han mostrado un
crecimiento importante en los últimos años, el crecimiento del empleo
sigue teniendo lugar principalmente en ocupaciones de baja calificación (Bashir,
Gindling y Oviedo, 2012).
Las ciudades pueden ayudar a sostener el crecimiento de Centroamérica
mientras mejoran las condiciones de vida para los pobres. Impulsada principal-
mente por la creciente demanda de China de materias primas, la recuperación
en los Estados Unidos y la continua debilidad de los precios internacionales de
la energía, la región se ha beneficiado de un “círculo virtuoso” de demanda más
fuerte, inflación más baja y mejor posición externa que impulsaron la creación
de empleo, mejores salarios y la reducción de la pobreza en todos los países. El
crecimiento del PIB en el año 2015 promedió 4.25 por ciento, ligeramente
inferior al de 2014 (4.5 por ciento), debido a un enfriamiento de las remesas en
países como El Salvador y otros arrastres del crecimiento específicos de cada
país, incluyendo la retirada de Intel de Costa Rica (FMI 2015). A pesar de los
buenos resultados económicos en los últimos años, algunas de las ganancias
esperadas son todavía tentativas pues es esencial contar con políticas fortalecidas
para obtener beneficios duraderos. Mientras que la región explora formas de
mantener este crecimiento y seguir avanzando en los resultados sociales, las
ciudades pueden convertirse en motores del crecimiento mediante el apoyo a la
transformación estructural en curso y una mayor productividad en las aglome-
raciones urbanas.
Las políticas a nivel de ciudad pueden ayudar a gestionar de forma eficaz los
beneficios y los resultados negativos del rápido crecimiento urbano. Dado el
ritmo acelerado de urbanización, abordar la necesidad de infraestructura y servi-
cios urbanos es cada vez más importante en Centroamérica. Con el aumento de
la población urbana, los gobiernos locales se enfrentan a la necesidad de respon-
der a mayores retos y demandas de la población, tales como la provisión más
amplia de servicios de agua y saneamiento, y de vivienda resiliente. Para ser capa-
ces de proporcionar soluciones a estos y otros problemas urgentes, los gobiernos
locales deben ser facultados institucional y financieramente. De este modo, pue-
den trabajar con el gobierno central y en estrecha colaboración con otros muni-
cipios, especialmente en las grandes aglomeraciones donde las líneas fronterizas
de la ciudad y de las áreas metropolitanas se desvanecen.
Estudio de la urbanización en Centroamérica • http://dx.doi.org/10.1596/978-1-4648-1220-0
34 Cómo está transformando la urbanización a Centroamérica
Comprendiendo la velocidad y la extensión de la
urbanización en Centroamérica
La población urbana está creciendo a velocidades desafiantes
Centroamérica es la región con el segundo proceso más rápido de urbanización
en el mundo. Después de África, Centroamérica muestra la tasa de crecimiento
urbano más alta a escala mundial. Como se muestra en la Figura 1.1, hasta
finales de 1990 la tasa de urbanización de la región siguió de cerca la tendencia
mundial y era mucho más lenta que la transformación experimentada por sus
pares latinoamericanos. Durante las dos últimas décadas, la población urbana
ha crecido a una tasa promedio del 3.8 por ciento al año, 1.7 veces más rápido
que el promedio mundial y dos veces más rápido que el promedio de
Latinoamérica2. La proporción de personas que viven en las ciudades aumentó
de 48 por ciento en 1990 a cerca de 59 por ciento en la actualidad, aunque la
región sigue siendo la menos urbanizada en Latinoamérica. Las proyecciones
oficiales indican que Centroamérica duplicará su población urbana dentro de
los próximos 35 años, dando la bienvenida a 25 millones de nuevos habitantes
en las ciudades como consecuencia del crecimiento natural de la población y la
Figura 1.1 Centroamérica es la región con la segunda tasa más rápida de
urbanización en el mundo
100
90
80
70
60
50
%
40
30
20
10
0
1950 1960 1970 1980 1990 2000 2010 2020 2030 2040 2050
Norteamérica América Latina y el Asia
Caribe
Oceanía Centromérica África
Europa Mundo
Fuente: Naciones Unidas 2014.
Nota: América Latina y el Caribe excluye a los países de Centroamérica.
Estudio de la urbanización en Centroamérica • http://dx.doi.org/10.1596/978-1-4648-1220-0
Cómo está transformando la urbanización a Centroamérica 35
migración de las zonas rurales a las urbanas. Esto es equivalente a la suma de
las poblaciones combinadas actuales de Guatemala y Honduras, los dos países
más poblados de la región.
Los países de Centroamérica han experimentado diferentes tendencias de
crecimiento en el último medio siglo. Como se muestra en la Figura 1.2, no todos
los países experimentaron esta transformación demográfica al mismo tiempo. Por
un lado, el desplazamiento poblacional del campo a las zonas urbanas tuvo lugar
antes en Panamá y Nicaragua, cuyas poblaciones se hicieron predominantemente
urbanas a finales de 1970 y principios de la década de 1980 (es decir, con más
del 50 por ciento de la población habitando en zonas urbanas). En ese momento
solo 1 de cada 3 personas vivía en las ciudades en el resto de los países de
Centroamérica. Mientras que Costa Rica y El Salvador siguieron una tendencia
similar desde 1960, ambos haciéndose predominantemente urbanos entre 1990
y 1992, los dos países siguieron tendencias divergentes a partir de la primera
década de los años 2000. Por último, Honduras y Guatemala alcanzaron el
umbral del 50 por ciento en una etapa posterior (en 2008 y 2012, respectiva-
mente), por lo que pueden sacar provecho de las lecciones aprendidas por sus
vecinos de la región. Para el año 2050 se prevé que todos los países superen tasas
de urbanización del 70 por ciento, a excepción de Guatemala (67.3 por ciento). Se
proyecta que la población urbana de Costa Rica y de Panamá alcance el 90 por
ciento en el mismo año.
La población urbana de la región está creciendo más rápido que en otros paí-
ses en etapas similares de la urbanización. Los países de Centroamérica presentan
altas tasas de crecimiento de la población urbana en comparación con la media
mundial y con países en etapas similares de urbanización, aunque hay variaciones
Figura 1.2 La urbanización ha llegado a los países de la región en diferentes
momentos
80
Proporción de la población urbana (%)
50
20
1960 1970 1980 1990 2000 2010
Panamá El Salvador Guatemala
Nicaragua Costa Rica Honduras
Fuente: Banco Mundial 2016b.
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36 Cómo está transformando la urbanización a Centroamérica
Figura 1.3 El crecimiento de la población urbana es superior a la media en
comparación con países en niveles similares de urbanización
Crecimiento de la población urbana (% anual)
10
5
mala
Guate duras
Hon Rica
Costa
gua
Nicara Panam
á
o r
a d
El Salv
0
20 40 60 80 100
Población urbana (% de la población total)
Fuente: Naciones Unidas 2014.
a través de los países. Por un lado, la Figura 1.3 muestra que Costa Rica tiene la
mayor proporción de población urbana (75 por ciento) en la región, y al mismo
tiempo una de las tasas anuales de crecimiento más rápidas del mundo para los
países con niveles de urbanización similares (con un promedio del 2.5 por ciento
en 2014). Por otro lado, Guatemala y Honduras están en un nivel de urbaniza-
ción inferior con más de la mitad de su población viviendo en las ciudades, pero
experimentan dos de las mayores tasas de crecimiento de la población urbana de
la región (a una tasa anual del 3.4 por ciento y 3.2 por ciento, respectivamente
en el 2015). Por último, Panamá, El Salvador y Nicaragua tienen niveles interme-
dios de urbanización, alrededor 60 por ciento, con tasas de urbanización superior
a la media mundial y comparables a las tasas de crecimiento mostradas por
Sudáfrica, Túnez y Marruecos.
Las investigaciones apuntan a que la migración del campo a la ciudad es un
importante motor de la urbanización en Centroamérica. Las poblaciones rura-
les están migrando a las ciudades en busca de mejores oportunidades laborales
y educativas y una mejor calidad de vida. Factores de presión tales como la
disminución de los precios agrícolas, la degradación ambiental y los desastres
naturales han instado a los hogares rurales a trasladarse a las ciudades, particu-
larmente en El Salvador, Guatemala, Honduras y Nicaragua. La Organización
Internacional para las Migraciones y el Programa Mundial de Alimentos han
identificado la inseguridad alimentaria, la vulnerabilidad a los choques y la
inestabilidad económica como fuerzas dominantes que afectan a la migración
en los países del Triángulo del Norte, dando como resultado la reubicación ya
sea en otros países o en las áreas urbanas (OIM y PMA 2015). Este estudio
identificó una correlación positiva significativa entre la seguridad alimentaria y
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Cómo está transformando la urbanización a Centroamérica 37
la migración en los tres países. Se calculó que uno o más de los miembros de
entre 5 y 12 por ciento de los hogares migraron dentro del mes previo a
la encuesta como una medida de respuesta a un período de sequía continua
(5, 10 y 12 por ciento en El Salvador, Honduras y Guatemala, respectivamente).
¿Qué tan urbana es Centroamérica?
Las diferencias en las definiciones oficiales de “urbano” en cada país hace que
la comparación entre países sea difícil. En Centroamérica, como en el resto
del mundo, los países tienen diferentes definiciones de lo que se considera
urbano. Por ejemplo, Guatemala y Honduras clasifican como urbanos los asen-
tamientos humanos con una población superior a 2,000 habitantes con acceso
a infraestructura básica como agua corriente y electricidad. En Nicaragua y
Panamá, este umbral se reduce a 1,500 y 1,000 habitantes, respectivamente.
Por el contrario, Costa Rica y El Salvador definen las áreas urbanas como
aquellas en las que los residentes viven dentro de los límites municipales (can-
tones o cabeceras municipales), independientemente del tamaño de la pobla-
ción. La Tabla 1.1 resume la definición de áreas urbanas en los seis países de
Centroamérica.
Trabajos anteriores han abordado algunas de estas dificultades y proporcio-
nado una medida estándar de urbanización. Cuando se utiliza una medida
alternativa de la urbanización en Centroamérica, el nivel de urbanización en
la mayoría de los países es inferior al nivel oficial. El Índice de Aglomeración
(IA) es una medida comparable de urbanización desarrollada por el Banco
Mundial para proporcionar una definición coherente de la concentración
urbana a nivel mundial y poder llevar a cabo análisis comparativos y agregados
entre países. El IA calcula que las tasas de urbanización en la región son entre
Tabla 1.1 La definición de “urbano” varía según los países
País Definición oficial de lo urbano
Costa Rica Población que vive en municipios (cantones), incluyendo partes del distrito primario y las áreas
circundantes. Estas áreas están delimitadas a priori teniendo en cuenta criterios físicos y
funcionales, tales como la cobertura de calles, la electricidad y los servicios urbanos.
El Salvador Residentes que viven en áreas municipales (cabeceras municipales), independientemente del
tamaño de la población o las características estructurales.
Guatemala Ciudades, villas y pueblos con más de 2,000 habitantes y con al menos el 51% de los hogares con
acceso a electricidad y acueducto dentro de la vivienda.
Honduras Población que vive en asentamientos con un tamaño de población de más de 2,000 habitantes;
y con acceso a: (i) acueducto; (ii) caminos, ferrocarriles o conectividad aérea/marítima;
(iii) provisión de educación primaria completa (6 grados); (iv) correo o telégrafo, y al menos uno
de los siguientes servicios: electricidad, red de saneamiento y/o servicios de salud.
Nicaragua Localidades dentro del conjunto de las áreas municipales con una población de más de
1,000 habitantes y con acceso a caminos y calles planeados, electricidad, establecimientos
comerciales e industriales, entre otros.
Panamá Localidades con una población superior a 1,500 habitantes y acceso a: electricidad, acueducto,
alcantarillado, caminos pavimentados, establecimientos comerciales, instalaciones de
comunicación, escuelas secundarias, entre otros.
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38 Cómo está transformando la urbanización a Centroamérica
el 3 y el 10 por ciento más bajas que las reportadas por las cifras oficiales de
urbanización. Esto también es válido para el resto de América Latina y el
Caribe (ALC), donde Centroamérica sigue siendo la región menos urbanizada
dentro de la región. La excepción es El Salvador, donde el IA está por encima
de la cifra oficial, dada la alta densidad de población del país. La Tabla 1.2 muestra
las diferencias en los valores calculados por el IA y los Indicadores de
Desarrollo Mundial (IDM) en dos puntos en el tiempo. En ambos períodos, el
IA en El Salvador fue más alto que la cifra oficial de proporción urbana en al
menos 10 puntos porcentuales. Del mismo modo, la diferencia promedio pon-
derada de urbanización a nivel regional entre el IA y las cifras oficiales fue de
3.2 por ciento en 2000 y 8.1 por ciento en 2010.
El presente estudio da un paso adelante en la provisión de medidas compa-
rables de urbanización que sean consistentes con las cifras oficiales del censo en
Centroamérica. Este trabajo presenta un nuevo análisis de la evolución de las
áreas urbanas en Centroamérica. Con el fin de proporcionar una mejor com-
prensión de la dinámica de las zonas urbanas de la región, el estudio utiliza
definiciones de urbano comparables basándose en imágenes satelitales para
proporcionar una perspectiva armonizada de la urbanización en la región y
permitir comparaciones entre países. La definición de una aglomeración urbana
se refiere al espacio geográfico en el que las personas trabajan y hacen su vida
en la ciudad, y que no se restringe a los límites administrativos municipales o
metropolitanos de una ciudad.
Con el fin de lograr un equilibrio en la comparabilidad entre países y la cohe-
rencia con las estadísticas oficiales urbanas, estas definiciones de urbano combi-
nan el uso de imágenes de satélite con los datos censales. Por un lado, estas
definiciones de urbano se derivan de imágenes satelitales procesadas, las luces
nocturnas observadas por el DMSP (Defense Meteorological Satellite Program) de
la NOAA (National Oceanic and Atmospheric Administration), así como las capas
reticuladas de población derivadas de censos como Worldpop. Este análisis tiene
en cuenta la extensión física en la que interactúan los residentes de un centro
urbano para delinear los límites urbanos dentro del área construida contigua de
una ciudad. Sin embargo, el alcance de estos límites urbanos también tiene en
Tabla 1.2 Nivel de urbanización (proporción de la población urbana como % del total)
Índice de aglomeración Población Urbana (IDM)
2000 2010 2000 2010
Costa Rica 55.40 53.0 59.05 71.73
El Salvador 73.70 73.8 58.91 64.29
Guatemala 36.60 39.5 45.13 49.32
Honduras 41.60 42.9 45.46 51.70
Nicaragua 48.40 43.0 54.74 57.26
Panamá 52.60 55.2 62.20 65.11
Promedio ponderado 48.60 48.8 51.80 56.88
Fuentes: Banco Mundial 2009, 2016.
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Cómo está transformando la urbanización a Centroamérica 39
cuenta los datos del censo como la principal fuente de información demográfica
a fin de proporcionar un número de habitantes urbanos que sea coherente con
las estadísticas oficiales a nivel nacional.
Observar las aglomeraciones urbanas proporciona una mejor comprensión de
los sistemas urbanos nacionales actuales. Junto con las tendencias de urbaniza-
ción basadas en los datos oficiales de los censos nacionales, este informe utiliza la
noción de aglomeraciones urbanas para entender mejor la composición del sis-
tema urbano en toda la región. El nuevo análisis descrito anteriormente se usa
para examinar la distribución de la población urbana y de la tierra a lo largo de
los territorios nacionales. Sin embargo, dado que este análisis solo está disponible
para un período de tiempo, el estudio de las tendencias históricas regionales se
basa principalmente en los datos disponibles al público a partir de fuentes oficia-
les e internacionales.
Usando esta definición, este análisis muestra que el sistema de ciudades de la
región se compone de 167 aglomeraciones urbanas con una población superior a
15,000 habitantes. El Mapa 1.1 muestra la extensión geográfica de las 167 aglo-
meraciones urbanas identificadas para efectos de este informe. De éstas, siete
áreas metropolitanas tienen una población que superó un millón de personas en
2012, a saber, las seis ciudades capitales y San Pedro Sula en Honduras. Un total
Mapa 1.1 Observación de las aglomeraciones urbanas de Centroamérica más allá de los
límites administrativos
Leyenda
Ciudad capitales
Agomeraciones urbanas
Kilometers
0 100 200 400
Fuente: Elaboración propia a partir de datos del PRDP y la versión alfa de GHSL.
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40 Cómo está transformando la urbanización a Centroamérica
Tabla 1.3 Número de aglomeraciones por tamaño
>1M 100K-1M 15K-100K
Costa Rica 1 2 14
El Salvador 1 5 13
Guatemala 1 10 45
Honduras 2 5 22
Nicaragua 1 5 27
Panamá 1 2 10
Total 7 29 131
de 29 ciudades tienen una población de entre 100,000 y 1 millón de habitantes,
mientras que al menos 131 aglomeraciones urbanas fueron reportadas con una
población de entre 15,000 y 100,000 personas. En la mayoría de los casos, buena
parte de estas aglomeraciones urbanas se concentran en el territorio circundante
de la ciudad capital. La Tabla 1.3 muestra la distribución de las ciudades desglo-
por país y tamaño de la población. Guatemala se destaca por tener el mayor
sada
número de ciudades tanto entre 100,000 y 1 millón de personas, como entre
15,000 y 100,000.
La población urbana está creciendo a velocidades desafiantes, y las
ciudades secundarias relativamente más rápido
Mientras que las ciudades capitales representan la mayor parte de la población,
la urbanización en los últimos años ha estado impulsada principalmente por el
crecimiento de las ciudades secundarias. Contrario a lo que se observa en algu-
nos países de Suramérica, la urbanización en la región no solo es impulsada por
las aglomeraciones urbanas más grandes. De acuerdo con cifras oficiales, la
mayor parte del crecimiento de la población urbana en Guatemala y Costa Rica,
por ejemplo, tiene lugar fuera de la capital. Como se muestra en la Figura 1.4,
la contribución de las ciudades secundarias a la urbanización de estos dos países
ha aumentado constantemente desde 1973 y 1984, respectivamente. Las ciuda-
des intermedias representan más del 65 por ciento de la población urbana total
en sus países. En países como Panamá y Honduras, sin embargo, la contribución
de las ciudades secundarias al crecimiento urbano nacional se ha mantenido
estancada desde 1960, como lo muestran las líneas planas en la Figura 1.4, que
representan el porcentaje de población urbana (como porcentaje del total) que
vive fuera de la aglomeración más grande del país. En estos dos países, la Ciudad
de Panamá y Tegucigalpa son responsables de la mayor parte del crecimiento
urbano.
Cuando se les trata como aglomeraciones urbanas, las ciudades concentran
una mayor proporción de la población urbana que la reportada por las cifras
oficiales. El análisis independiente realizado para este estudio con datos
satelitales y cifras oficiales de población, revela que más de dos tercios de la
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Cómo está transformando la urbanización a Centroamérica 41
Figura 1.4 La urbanización en la región no solo es impulsada por
las principales aglomeraciones urbanas
80
Participación de la población urbana
que vive en la ciudad más grande
(como % del total)
50
20
1960 1970 1980 1990 2000 2010
Panamá Guatemala Nicaragua
Costa Rica El Salvador Honduras
Fuente: Banco Mundial 2016b.
Nota: En el caso de Costa Rica, el porcentaje de la población que vive en la ciudad más grande solo incluye a los residentes
del municipio de San José (no de la región metropolitana ampliada).
población urbana en Honduras se distribuye entre las dos áreas metropolita-
nas más grandes del país (San Pedro Sula y Tegucigalpa). La Figura 1.5 mues-
tra las diferencias en la población urbana estimada que se concentra en la
ciudad más grande, comparando las cifras oficiales recopiladas en los IDM
del Banco Mundial con el análisis específico de este estudio. Se observa que
la zona metropolitana de Managua concentra el 55 por ciento de la pobla-
ción urbana total de Nicaragua, mientras que las cifras oficiales reportan el
27 por ciento. Del mismo modo, mientras que las estimaciones independien-
tes muestran que San José y sus ciudades satélites representan casi el 85 por ciento
de la población urbana nacional en Costa Rica, el censo oficial reporta que
solo 1 de cada 3 residentes urbanos del país reside en San José. Esta gran
discrepancia se debe al hecho de que la definición oficial solo toma en cuenta
al municipio central de San José y no a las ciudades vecinas3.
Al igual que en otras partes del mundo, mientras que la población urbana se
agrupa en grandes aglomeraciones, las ciudades secundarias están creciendo a
velocidades relativamente altas. El Mapa 1.2 representa los tamaños de población
y tasas de crecimiento anual de 74 ciudades en cuatro países de Centroamérica
para los cuales se dispone de datos oficiales del censo a una escala comparable.
El tamaño de cada círculo es proporcional al número de habitantes registrados
en cada aglomeración en el último año del censo. El esquema de color representa
la velocidad de la tasa de crecimiento anual de la población urbana –donde el
rojo oscuro indica una tasa de crecimiento rápido (7 por ciento anual o superior)
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42 Cómo está transformando la urbanización a Centroamérica
Figura 1.5 Población en las ciudades más grandes, aglomeraciones urbanas vs. límites
urbanos oficiales
en la ciudad más grade (como % del total)
Concentración de la población urbana 100
80
60
40
20
0
Costa Rica El Salvador Guatemala Honduras Nicaragua Panamá
IDM Cálculos propios
Fuente: Elaboración propia utilizando IDM (2015) y los datos del PRDP del Banco Mundial.
Mapa 1.2 Las ciudades intermedias están creciendo a altas velocidades, mientras que la tasa de
crecimiento de las grandes aglomeraciones está por debajo de los promedios nacionales
a. Guatemala, 1994–2002 b. Nicaragua, 1995–2005
Leyenda
Tasa de crecimiento
>7%
4.4%–7%
2.5%–4.4%
c. Costa Rica, 2000–2011 d. Panamá, 2000–2010 1.27%–2.5%
<1.27%
Leyenda
Tamaño de la ciudad
11,462–18,969
18,969–56,719
56,719–114,534
114,534–1,339,603
Fuente: Elaboración propia utilizando estimaciones PRDP del Banco Mundial y las cifras oficiales del censo.
Estudio de la urbanización en Centroamérica • http://dx.doi.org/10.1596/978-1-4648-1220-0
Cómo está transformando la urbanización a Centroamérica 43
y el color verde oscuro corresponde a una tasa de crecimiento relativamente
lenta (1.3 por ciento o menor). La región de la Capital de Guatemala experi-
mentó un rápido crecimiento entre 1994 y 2002, con ciudades como
Chimaltenango, Retalhuleu y Quetzaltenango creciendo a un ritmo más rápido
que el promedio nacional. En Nicaragua, el triángulo Jinotega-Matagalpa expe-
rimentó un alto crecimiento de la población urbana entre 1995 y 2005, mientras
que ciudades más grandes en el corredor oeste tuvieron un crecimiento más
lento. En Costa Rica, San José está creciendo más lentamente que San Isidro y
Punta Arenas, pero más rápido que otras ciudades secundarias del país, tales
como Guápiles y Acosta. Por último, Panamá experimentó un periodo de creci-
miento urbano relativamente bajo durante la década de 2000 en todo el país, con
Penonomé y los suburbios del oeste de la Ciudad de Panamá entre las áreas
urbanas de más rápido crecimiento.
Las ciudades secundarias han crecido significativamente en la última
década y representan hasta el 65% de los sistemas urbanos nacionales. De
acuerdo con cifras oficiales del censo, las ciudades intermedias aportaron casi
dos terceras partes del crecimiento de la población urbana en Nicaragua y
Guatemala durante la última década. Como se muestra en la Figura 1.6, las
aglomeraciones con un tamaño de población de entre 15,000 y 100,000 habi-
tantes representan entre el 20 y 30 por ciento del crecimiento de la población
en las zonas urbanas, lo que escala su papel en los sistemas urbanos naciona-
les. Mientras que las grandes áreas metropolitanas representaron al menos el
40 por ciento del crecimiento demográfico de las zonas urbanas, las ciudades
y localidades secundarias están creciendo rápidamente. En Guatemala y El
Salvador, por ejemplo, un factor que contribuye al crecimiento y expansión
Figura 1.6 Distribución de la población urbana por tamaño de la aglomeración, 2012
8
# de agomeraciones/ % de población urbana
7
Número de personas, en millones
45/29%
6 13/8%
5
4 10/31%
5/57%
14/15%
3 22/21%
27/23% 2/0%
5/19% 10/15%
2 5/22%
2/25%
1/40%
1 2/60% 1/35%
1/55% 1/85% 1/61%
0
Guatemala Honduras El Salvador Nicaragua Costa Rica Panamá
Tamaño de la aglomeración
>1,000,000 1,000,000–100,000 100,000–15,000
Fuente: Elaboración propia a partir de datos oficiales del censo y las imágenes de satélite.
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44 Cómo está transformando la urbanización a Centroamérica
de las ciudades secundarias son las remesas de los migrantes. Un estudio de
2010 que explora la expansión urbana de las ciudades intermedias de
Quetzaltenango (Guatemala) y San Miguel (El Salvador) –donde el 40 y el
30 por ciento de la población recibe remesas, respectivamente– encontró que
los bienes raíces y proyectos residenciales dirigidos a la clase media se han
desarrollado rápidamente en áreas que reciben altos volúmenes de remesas.
Muchos de estos desarrollos se caracterizan por ser comunidades cerradas con
viviendas caras, de las cuales no todas son habitadas. (Klaufus, 2010).
La urbanización del territorio es más rápida que la población
A pesar del crecimiento demográfico, las áreas urbanizadas4 se están expan-
diendo a un ritmo más rápido que la población. En 1990, los países de la región
urbanizaron en promedio 91 m2 de suelo per cápita5. Hoy en día, esta cifra se ha
multiplicado por un tercio, con una media de 120 m2 de superficie urbanizada
per cápita. Como se muestra en la figura 1.7, usando el área urbanizada per
cápita como una medida comparable de la expansión en toda la región, El
Salvador y Honduras han visto los mayores incrementos en este indicador, en su
mayoría impulsados por el resurgimiento de la industria de la construcción en la
década de 1990. Mientras tanto, esta relación ha seguido un aumento mucho
más moderado en Guatemala y Nicaragua, m ientras que en Costa Rica la urba-
nización se aceleró durante la última década6. Por último, Panamá ha experimen-
tado un proceso contrario, con una mayor densificación impulsada por el
desarrollo masivo de edificios de alta densidad financiados con inversiones
extranjeras que ayudaron a impulsar el mercado inmobiliario de Panamá durante
los últimos 14 años. Sin embargo, un proceso paralelo se está produciendo en la
Figura 1.7 Las zonas urbanizadas se están expandiendo a un ritmo más rápido
que la población
150
Área contstruida per cápita
(m2 por persona)
100
50
0
Costa Rica El Salvador Guatemala Honduras Nicaragua Panamá
1975 1990 2000 2014
Fuente: Elaboración propia utilizando los polígonos de aglomeración urbana del PRDP del Banco Mundial y UN World
Urbanization Prospects.
Estudio de la urbanización en Centroamérica • http://dx.doi.org/10.1596/978-1-4648-1220-0
Cómo está transformando la urbanización a Centroamérica 45
periferia urbana de Panamá donde nuevos desarrollos de vivienda semi-cerrados
están albergando a la creciente población urbana de clase media.
El área urbanizada total se ha triplicado en la región en los últimos 40 años.
Creciendo a una tasa promedio de 7.5 por ciento por año, la superficie urba-
nizada en Centroamérica ha crecido dos veces más rápido que en otras ciuda-
des de la región. En México, las ciudades de Tijuana y Guadalajara ampliaron
su territorio urbano a una tasa promedio del 4.9 por ciento y 2.8 por ciento
anual, mientras que las ciudades de Montevideo y Valledupar crecieron 2.9 y
2.8 por ciento, respectivamente (Angel et al. 2010). La Tabla 1.4 resume la
evolución de la superficie urbanizada durante cuatro períodos utilizando la
información derivada de los cálculos de imágenes satelitales. La tierra desarro-
llada en la región se ha ampliado sustancialmente a través de todo el territorio
en una tendencia exponencial. Para el año 2000, la mayoría de los países de la
región habían duplicado su territorio urbano comparado con 1975. Hoy en
día, la tierra total desarrollada es tres veces más extensa que hace cuatro déca-
das. Dentro de la región, El Salvador ha visto la mayor transformación al cua-
druplicar su superficie urbanizada desde 1975.
En 72 aglomeraciones urbanas de toda la región, la expansión urbana ha
crecido más allá de los límites administrativos oficiales. El Mapa 1.3 muestra
cómo las ciudades, cuando se definen como aglomeraciones urbanas, se
extienden más allá de uno o más límites municipales. Aunque todos los países
de la región tienen delimitaciones metropolitanas oficiales para sus capitales –
mostradas en color azul– algunas de ellas pueden requerir una actualización
para reflejar los cambios de la dinámica urbana. En este sentido, el caso de
San Salvador es sorprendentemente notorio, con la aglomeración urbana
superando el área metropolitana oficial al doble del tamaño de los límites
oficiales. Lo mismo es cierto para las ciudades no capitales. El análisis
Tabla 1.4 La superficie urbanizada total se ha triplicado en los últimos 40 años
País 1975 1990 2000 2014
Costa Rica Km2 211,77 315.2 439.14 669.25
Crecimiento relativo 1 1.49 2.07 3.16
El Salvador Km2 118 212.36 299.71 511.46
Crecimiento relativo 1 1.8 2.54 4.33
Guatemala Km2 555.68 765.24 997.01 1,631.01
Crecimiento relativo 1 1.38 1.79 2.94
Honduras Km2 340.03 491.5 730.66 1,212.85
Crecimiento relativo 1 1.45 2.15 3.57
Nicaragua Km2 259.92 363.82 514.87 708.16
Crecimiento relativo 1 1.4 1.98 2.72
Panamá Km2 223.06 323.31 446.31 530.79
Crecimiento relativo 1 1.45 2 2.38
Fuente: GHSL Landsat Versión Alfa, Comisión Europea JRC 2015.
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46 Cómo está transformando la urbanización a Centroamérica
Mapa 1.3 Límites municipales y metropolitanos oficiales comparados con las aglomeraciones urbanas
Ciudad de Guatemala Tegucigalpa San Salvador
Managua San José Panamá
Área urbana construida, 2012
Definición oficial
Fuente: Elaboración propia con datos de GHSL (del proyecto PRDP del Banco Mundial) y datos del censo.
realizado para este estudio encontró que 72 de las 167 aglomeraciones urba-
nas en la región abarcan tres o más municipios, haciendo hincapié en la
necesidad de fortalecer la coordinación intermunicipal para una mejor plani-
ficación urbana y prestación de servicios.
La expansión de baja densidad se concentra en la periferia urbana o fuera
de las grandes ciudades de la región. La mayor parte de la expansión urbana
que ha experimentado la región en los últimos años ha tenido lugar principal-
mente en tres áreas: (i) en la periferia de las ciudades capitales, (ii) en las
ciudades secundarias, o (iii) en las proximidades de los corredores viales que
conectan los centros urbanos. El Mapa 1.4 muestra el período en que ha
tenido lugar el desarrollo reciente de la tierra en el corredor Quetzaltenango-
Ciudad de Guatemala. Como se muestra en el Mapa 1.3, la mayor parte de
los desarrollos en los últimos años han tenido lugar fuera del área metropoli-
tana de la Ciudad de Guatemala. El crecimiento del área urbanizada entre
2000 y 2014 se produjo principalmente en las afueras de Quetzaltenango y a
lo largo de la red de caminos que conecta estos dos centros urbanos. De
hecho, la gran mayoría de estos nuevos desarrollos pareciera haber ocurrido
de forma espontánea en la forma de urbanización in situ7 o asentamientos de
baja densidad que tienen lugar en zonas rurales o lejos de los límites de las
aglomeraciones urbanas.
Estudio de la urbanización en Centroamérica • http://dx.doi.org/10.1596/978-1-4648-1220-0
Cómo está transformando la urbanización a Centroamérica 47
Mapa 1.4 Guatemala ha experimentado urbanización in situ en los
últimos 15 años
Cuerpo de agua
AC 2014
AC 2000
AC 1990
AC 1975
0 5 10 km
Fuente: Cálculos propios usando GHSL Landsat Versión Alfa, Comisión Europea JRC 2015.
Nota: AC=Área constrída.
Debido a la rápida urbanización, las ciudades concentran cada vez más
los desafíos más apremiantes de la región, pero también las
oportunidades para el desarrollo
Una revisión de los reportes de diagnóstico estratégico del Banco Mundial
muestra que los países de la región se enfrentan a desafíos y oportunidades
comunes. Entre 2012 y 2016, el Banco Mundial preparó una serie de
Diagnósticos Sistemáticos de País (DSP) para los países de la región centroa-
mericana8. Estos informes, que se producen en estrecha consulta con las auto-
ridades nacionales y las partes interesadas proporcionan una visión general de
los objetivos estratégicos de desarrollo de un país. Estos diagnósticos identifi-
can los principales objetivos y actividades que tienen un alto impacto y que
están alineados con los objetivos globales de acabar con la pobreza absoluta e
impulsar la prosperidad compartida de una manera sostenible. Los informes
muestran que los países experimentan, en diversos grados, limitaciones para el
crecimiento económico y la competitividad. Por último, los DSP subrayan la
exposición y la vulnerabilidad de los seis países de Centroamérica a los desas-
tres naturales e identifican el fortalecimiento de la resiliencia como una impor-
tante prioridad de política.
Los principales desafíos para el desarrollo de la región están vinculados a la
falta de inclusión social, la vulnerabilidad a los desastres naturales y la falta de
Estudio de la urbanización en Centroamérica • http://dx.doi.org/10.1596/978-1-4648-1220-0
48 Cómo está transformando la urbanización a Centroamérica
oportunidades económicas y de competitividad. Mientras que Costa Rica y
Panamá son las dos economías más avanzadas en la región, sus sistemas educati-
vos y de formación no responden adecuadamente a su ritmo de desarrollo, lo que
crea un desajuste entre las calificaciones laborales y los puestos de trabajo. Otras
causas del bajo crecimiento y competitividad se relacionan con la baja producti-
vidad, bajos niveles de inversión y la falta de diversificación de las exportaciones.
En cuanto a la inclusión social, la región sigue siendo testigo de la desigualdad de
ingresos, la exclusión económica, el bajo acceso a servicios básicos de calidad y
altos niveles de delincuencia y violencia. La Tabla 1.5 ofrece un resumen de los
principales retos de desarrollo de cada país identificadas en los DSP del Banco
Mundial y el Marco de Alianza con el País (MAP).
Las ciudades pueden contribuir a aumentar la prosperidad mediante la
transición hacia un crecimiento económico sostenido
Las ciudades ofrecen el espacio necesario para que las empresas se beneficien
de su localización cercana a otras (economías de localización) a través de un
mercado laboral común y la difusión de conocimiento. La proliferación de
empresas de tecnología concentradas en Silicon Valley es un ejemplo perfecto
de este tipo de economías de escala. Mientras que los costos de mano de obra
son altos, las empresas siguen estableciéndose en esa zona debido a las ventajas
de tener acceso a una mano de obra altamente especializada. En Centroamérica,
Guatemala es un buen ejemplo regional. En Guatemala, las operaciones de los
centros de llamadas han crecido sustancialmente. El país tiene 75 de los 103
centros de llamadas ubicados en toda Centroamérica (Prensa Libre 2015).
Partiendo de 9,000 trabajadores en 2008, la industria emplea ahora 35,000
trabajadores y aporta cerca de US$160 millones a la economía local a través
de la generación de empleo. Del mismo modo, la creciente población permite
que el costo fijo de nuevas infraestructuras –tales como los servicios públicos,
el transporte y las instalaciones urbanas–se divida entre un mayor número de
personas y empresas.
Debido a la proximidad de las diversas actividades económicas, las ciuda-
des facilitan el intercambio de ideas, conocimiento y tecnología. Las econo-
mías de escala en las ciudades promueven un mayor nivel de especialización
y de productividad. La proximidad de las empresas, los trabajadores y los
mercados en las grandes áreas metropolitanas permite economías de aglome-
ración y pueden convertirse en plataformas globales para el intercambio de
conocimientos, bienes y servicios. Las ciudades intermedias pueden benefi-
ciarse de políticas que promuevan la creación de agrupaciones sectoriales
(clusters) y que permitan el acceso a los grandes mercados, mientras que las
ciudades y pueblos más pequeños pueden tomar ventaja de la provisión de
infraestructura y servicios urbanos básicos que permitan su inserción en las
cadenas productivas nacionales.
La evidencia internacional sugiere que la urbanización y el crecimiento eco-
nómico están estrechamente relacionados. A través de densidades más altas, las
ciudades permiten interacciones sociales y económicas más frecuentes que los
Estudio de la urbanización en Centroamérica • http://dx.doi.org/10.1596/978-1-4648-1220-0
Cómo está transformando la urbanización a Centroamérica 49
Tabla 1.5 Desafíos claves del desarrollo en Centroamérica
Falta de oportunidades Vulnerabilidad a los
económicas y baja competitividad Falta de inclusión social desastres naturales
Costa Rica • Presiones fiscales que amenazan • Reducción de la pobreza • Alta exposición a los
el pacto social y así como la estancada y creciente riesgos, especialmente
Marca Verde. desigualdad. hidrometeorológicos y
• Desajuste entre las cualificaciones • Bajo acceso al tratamiento de geofísicos.
y los puestos de trabajo. aguas residuales y al manejo de
residuos sólidos.
El Salvador • Falta de oportunidades y baja • Falta de inclusión social y • Alta vulnerabilidad a los
competitividad económica. financiera. desastres naturales.
• Movilidad limitada de la clase
media.
Guatemala • Bajo crecimiento económico. • Contrato social fragmentado. • Vulnerabilidad a los
• Bajos niveles de inversión y de • Desigualdad generalizada y desastres naturales que
productividad agrícola. exclusión económica. afectan de manera
• Instituciones débiles (baja • Desnutrición. desproporcionada a los
tributación, débil clima de • Falta de una educación de pobres.
inversión, frágil estado de calidad.
derecho).
Honduras • Fricciones regulatorias que • Bajo acceso y calidad de los • Baja resistencia a los
afectan a los mercados de servicios básicos. riesgos naturales.
trabajo y productos. • Distribución desigual de acceso a
• Continua inestabilidad fiscal. los servicios, lo que perjudica a
• Infraestructura inadecuada y los pobres.
acceso limitado al capital. • Altos niveles de delincuencia y
• Escasez de habilidades laborales. violencia.
• Acceso limitado a la educación.
Nicaragua • Vulnerabilidad externa debido • Altas tasas de criminalidad. • Alta vulnerabilidad a los
a la escasa diversificación • Desigualdad en el acceso a los riesgos, que especialmente
económica. servicios entre los diferentes golpean a la infraestructura
• Vulnerabilidad a los aumentos grupos de ingresos. básica, caminos y
de precios de los alimentos. • Acceso limitado a la educación viviendas.
primaria.
Panamá • Efectividad limitada de las • Aumento de la delincuencia y la • El cambio climático y el
instituciones públicas y del violencia. aumento de la variabilidad
marco regulatorio. • Débil protección de los derechos de las precipitaciones.
• Deficiencias en la cobertura y a las tierras
calidad de la educación • Concentración creciente de los
secundaria y terciaria. extremadamente pobres en los
territorios indígenas.
Fuente: Síntesis de Diagnóstico Sistemático de País (DSP); a excepción de Nicaragua, que se basa en la Estrategia de Alianza con el País para el
período fiscal 2013-2017.
escenarios no urbanos (Banco Mundial 2013, 2015a). Estas interacciones crean
un lugar vibrante en donde los empresarios e inversores pueden traducir sus ideas
en productos y servicios innovadores. Como se muestra en la Figura 1.8, los países
de todo el mundo experimentan mayores ingresos per cápita a medida que se
urbanizan. Esta tendencia también es válida para el contexto de Centroamérica.
Panamá y Costa Rica, los dos países más urbanizados de la región, tienen el
ingreso per cápita más alto. Por el contrario, Honduras y Guatemala, que
Estudio de la urbanización en Centroamérica • http://dx.doi.org/10.1596/978-1-4648-1220-0
50 Cómo está transformando la urbanización a Centroamérica
Figura 1.8 Los países con mayores niveles de urbanización experimentan un
ingreso per cápita más alto
100
Nivel de urbanizacion (%)
75 PAN
SLV CRI
NIC
HND
50
GTM
25
0 10,000 20,000 30,000 40,000 50,000
PIB per capita (PPP US$)
Resto del mundo Centroamérica América Latina y Caribe
Fuente: Elaboración propia utilizando IDM (2015).
Nota: CRI = Costa Rica; PIB = producto interno bruto; GTM = Guatemala; HND = Honduras; NIC = Nicaragua;
PAN = Panamá; PPP = paridad de poder adquisitivo; SLV = El Salvador.
presentan los niveles más bajos de urbanización (de casi el 55 por ciento), ocupan
puestos inferiores de ingresos per cápita entre el grupo de seis países considerados
para este estudio.
Al igual que en otras regiones del mundo, la urbanización en Centroamérica
ha ido de la mano con mayores ingresos per cápita y la disminución de la
pobreza. En 1994, cuando menos de la mitad de la población total de la región
se consideraba urbana, el PIB per cápita en los países de Centroamérica promedió
US$ 5,318. Veinte años más tarde, a medida que la urbanización auménto en la
región, los ingresos per cápita se han duplicado a un promedio de US$ 11,5319,
aunque con diferencias significativas (por ejemplo, el PIB per cápita de Panamá
en 2013 era de US$ 19,082, mientras que en Honduras y Nicaragua ascendía a
menos de US$ 5,000). A pesar de las disparidades intrarregionales, los países
avanzaron en la reducción de la pobreza durante este período, pasando de apro-
ximadamente el 48 por ciento de los residentes urbanos viviendo en la pobreza
en 1994 al 33 por ciento en 2013. Sin embargo, la región todavía se enfrenta a
retos importantes en la mejora de las condiciones de vida de más de 8.3 millones
de pobres urbanos, debiendo al mismo tiempo sacar de la pobreza a casi 11 millo-
nes de habitantes rurales que viven por debajo de las líneas de pobreza
nacionales.
Estudio de la urbanización en Centroamérica • http://dx.doi.org/10.1596/978-1-4648-1220-0
Cómo está transformando la urbanización a Centroamérica 51
Además de ser los países más urbanizados de la región, Costa Rica y Panamá
tienen dotaciones económicas y políticas que han facilitado diferentes trayec-
torias de desarrollo. Por ejemplo, el desempeño excepcional del crecimiento de
Panamá en la última década se debe a una serie de factores que incluyen la
transferencia del Canal a Panamá en 2000. Esto permitió que el país no solo se
beneficiara del aumento del comercio mundial, sino que también aprovechara
su posición geográfica para transformarse en un centro logístico, comercial y
financiero bien conectado. Por otra parte, Panamá ha logrado atraer una cre-
ciente inversión extranjera directa (IED) e inversiones privadas, mientras rea-
liza importantes proyectos de inversión pública. En general, esto ha permitido
a Panamá aumentar su capacidad de invertir y gestionar el desarrollo urbano.
En el caso de Costa Rica, la estabilidad política, una importante inversión en la
educación, una fuerza de trabajo altamente educada y bilingüe, y la apertura
comercial son algunos de los factores que han definido su éxito económico. Y
aún más importante, la productividad ha aumentado rápidamente gracias a que
las inversiones han virado de los sectores de baja tecnología, como los textiles,
a sectores de alto valor añadido y alta tecnología tales como la electrónica y la
manufactura avanzada. Esto ha permitido a Costa Rica fabricar productos y
servicios de alta tecnología para la exportación.
Las ciudades desempeñan un papel importante en la economía, contribu-
yendo el 80.5 por ciento del PIB regional con un 56.9 por ciento de la pobla-
ción. Con el fin de proporcionar estimaciones sobre la contribución de las
ciudades al PIB nacional, este informe se basa en la metodología diseñada por el
equipo de Perfil del Riesgo de Desastres de País del Banco Mundial que divide
a los países con una red de cuadrículas de 1 km2 y calcula el PIB en cada celda
(ver Recuadro 1.1). En toda la región, el porcentaje de producto agrupado en
áreas urbanas es mayor que el porcentaje de la población que se concentra en
las ciudades. Tomando como ejemplo a Nicaragua, donde más de la mitad de la
población (57.7 por ciento) vive en las ciudades, pero donde las zonas urbanas
aportan más del 72.6 por ciento de la economía nacional. Del mismo modo,
Honduras y Guatemala experimentan una relación similar con un nivel de urba-
nización de casi el 50 por ciento, mientras que el PIB urbano representa más de
un 76 por ciento del PIB en cada país. Como se muestra en la Tabla 1.6, incluso
en los países más urbanizados como Panamá y Costa Rica la concentración de la
actividad económica en las ciudades y áreas urbanas es mayor que la proporción
de población que vive en las ciudades. Al permitir una mayor productividad, las
ciudades pueden convertirse en catalizadores para promover el crecimiento
económico sostenido, crear puestos de trabajo y lograr la prosperidad para los
habitantes de Centroamérica.
De manera similar a la dinámica de la población, la actividad económica en
Centroamérica también está altamente concentrada en las grandes aglomera-
ciones. En ausencia de datos económicos abundantes desglosados a nivel sub-
nacional, este informe se basa en el trabajo de Henderson, Storeygard, y Weil
(2012) y utiliza la cantidad de luces nocturnas y su brillo como una aproxima-
ción para medir la actividad económica10 (ver Recuadro 1.1). Con la excepción
Estudio de la urbanización en Centroamérica • http://dx.doi.org/10.1596/978-1-4648-1220-0
52 Cómo está transformando la urbanización a Centroamérica
Recuadro 1.1 Midiendo la actividad económica desde el espacio exterior
Cuando los datos oficiales no están disponibles, este informe se basa en datos auxiliares para
calcular las estimaciones subnacionales de la actividad económica. Este análisis utiliza los
mejores datos disponibles para describir las tendencias observadas con la mayor precisión
posible. Sin embargo, como sucede en muchas economías en desarrollo, existen limitaciones
de los datos en algunos de los países de la región, lo que significa que algunas estimaciones,
proyecciones y cifras podrían estar sub o sobreestimadas. Por lo tanto, los cálculos en este
informe deben interpretarse más como indicadores de tendencias generales que como cifras
precisas. Además, aunque este estudio basa la mayor parte de su análisis en datos primarios
de fuentes oficiales reportados principalmente por las agencias nacionales de estadística de
cada país, se utilizaron los datos complementarios en los casos en que la información
desagregada no estaba disponible.
Por ejemplo, el crecimiento del PIB raramente se mide para las ciudades o regiones de
un país. Pero las innovaciones recientes basadas en el uso de imágenes satelitales han
desarrollado métodos para estimar el crecimiento de la actividad económica a nivel
subnacional. Al observar el alcance de las luces nocturnas y su brillo (intensidad),
Henderson, Storeygard, y Weil (2012) proponen el uso de datos satelitales de las luces
nocturnas como una aproximación para medir el crecimiento del PIB (Mapa R1.1.1)
Desarrollan un marco estadístico que utiliza el crecimiento de la emisión de luces para
complementar las medidas de crecimiento de ingresos existentes, bajo el supuesto de que
el error de medición de la emisión de luz como indicador del ingreso no está correlacionado
con un error de medición en las cuentas de ingresos nacionales. Para los países con escasez
de datos sobre cuentas nacionales, esta nueva estimación de crecimiento promedio anual
difiere hasta 3 puntos porcentuales de los datos oficiales. Aún más importante, lo datos de
las luces permiten medir el crecimiento del ingreso en las ciudades y regiones de un país,
así como la actividad económica en los sectores formal e informal.
Análisis exploratorios utilizan nuevos métodos computacionales para desagregar el
PIB nacional a escala subnacional. Este informe se basa en la metodología diseñada por el
equipo de Perfil del Riesgo de Desastres de País del Banco Mundial. La metodología fue
diseñada para estimar un mapa espacial de alta resolución (1 km2) del PIB subnacional
mejorando la metodología anterior desarrollada por el Mapa Global de la Actividad
Económica (Global Economic Activity Map, GLEAM). En particular, la nueva metodología
mantiene la distinción entre los sectores agrícolas y no agrícolas considerada en la meto-
dología anterior, pero la principal mejora se basa en la técnica de estimación del compo-
nente no agrícola. El enfoque adoptado para la desagregación de la producción agrícola
solo utiliza una cuadrícula de Global Landcover que muestra el porcentaje de tierras utili-
zadas para la producción agrícola por celda. Por otro lado, el proceso de desagregación
del PIB no agrícola utiliza los datos de población de LandScan 2012 database3, 2010
Recuadro continúa en la siguiente página
Estudio de la urbanización en Centroamérica • http://dx.doi.org/10.1596/978-1-4648-1220-0
Cómo está transformando la urbanización a Centroamérica 53
Recuadro 1.1 Midiendo la actividad económica desde el espacio exterior (continuación)
Nightime Lights (NTL) y un proxy5 de acceso al mercado. Además de esto, se recogieron
datos subnacionales del PIB provenientes de varias fuentes, incluyendo informes del
PNUD, los bancos centrales, los ministerios de economía y las oficinas nacionales de esta-
dísticas de los países considerados. Cuando está disponible, también fue compilada la
estructura sectorial del PIB a nivel subnacional.
Mapa R1.1.1 Extensión y brillo de las luces nocturnas en las aglomeraciones centroamericanas
Fuente: WB LCR Probabilistic Risk Assessment Program - CAPRA (P144982) y financiado por el Banco Mundial a través de una subvención del Fondo
Mundial para la Reducción de los Desastres y la Recuperación (Global Facility for Disaster Reduction and Recovery, GFDRR) (TF014499) del Gobierno
de Australia (AusAID). La metodología estará disponible en un Papel de Trabajo del Banco Mundial en preparación: “Gross Domestic Product
Disaggregation Methodology and applications in Disaster Risk Management” por Blanchard, P., B. Blankespoor, J. Rivera-Fuentes, R. Gunasekera,
O. Ishizawa y L. F. Jiménez-Salazar. Contacto: oishizawa@worldbank.org.
Fuente: WB LCR Probabilistic Risk Assessment Program - CAPRA (P144982) y financiado por el Banco Mundial a través de una
subvención del Fondo Mundial para la Reducción de los Desastres y la Recuperación (Global Facility for Disaster Reduction and
Recovery, GFDRR) (TF014499) del Gobierno de Australia (AusAID). La metodología estará disponible en un Papel de Trabajo
del Banco Mundial en preparación: “Gross Domestic Product Disaggregation Methodology and applications in Disaster Risk
Management” por Blanchard, P., B. Blankespoor, J. Rivera-Fuentes, R. Gunasekera, O. Ishizawa y L. F. Jiménez-Salazar. Contacto:
oishizawa@worldbank.org
Estudio de la urbanización en Centroamérica • http://dx.doi.org/10.1596/978-1-4648-1220-0
54 Cómo está transformando la urbanización a Centroamérica
Tabla 1.6 Las ciudades concentran una mayor proporción de la actividad económica
que de la población
PIB urbano (como % del total) Población urbana (como % del total)
Costa Rica 84.82% 72.87%
El Salvador 78.11% 64.79%
Guatemala 78.10% 49.77%
Honduras 76.02% 52.32%
Nicaragua 72.62% 57.54%
Panamá 86.17% 65.40%
Peso promedio 80.50% 56.88%
Fuente: Cálculos propios utilizando el proyecto Gridded GDP del Banco Mundial y Hsu et al. 2015.
de Honduras, más de dos tercios del brillo total se concentra en las capitales de
los países. En el caso de San José, esta cifra alcanza el 82 por ciento de la can-
tidad total de luz nocturna. En Honduras, la existencia de un gran polo econó-
mico fuera de la capital –en San Pedro Sula– se refleja en la distribución de la
luz entre los dos centros urbanos más grandes del país. Juntos, Tegucigalpa y
San Pedro Sula representan el 68 por ciento de la actividad económica del país –con
el 38 y el 29 por ciento, respectivamente. Un análisis exploratorio adicional
que observa la desagregación espacial de las cifras del PIB a nivel subnacional
conduce a resultados similares bajo el proyecto Gridded GDP del Banco
Mundial. Con base en la información derivada de las imágenes de satélite en
conjunto con los informes estadísticos oficiales, este estudio estimó la propor-
ción del PIB total que se concentra en cada aglomeración, como se muestra en
la última columna de la Tabla 1.7.
La proximidad de los mercados, las empresas y la mano de obra en las ciudades
puede impulsar la transformación y el crecimiento económico. A medida que los
países se vuelven más urbanizados, transitan de economías basadas en la produc-
ción agrícola hacia economías más diversificadas, donde la industria y los servicios
de alto valor desempeñan un papel más importante. La Figura 1.9 representa la
composición sectorial de 170 economías ordenadas por su nivel de urbanización
en 2014, en donde el diámetro de cada círculo es proporcional al tamaño de la
economía global de un país medido por el PIB per cápita. Las gráficas ilustran que
a medida que los países se vuelven más urbanizados, la contribución de la agri-
cultura al PIB nacional cae, mientras que la industria y los servicios capturan una
mayor participación en la economía. Dentro de la región, el sector servicios es el
que más contribuye a las economías nacionales, y se ha convertido en el sector
más importante a una mayor velocidad que en otros países del mundo. Nicaragua
es la excepción, donde la participación de la agricultura en el PIB se encuentra
entre las más altas del mundo, en comparación con los países con niveles de
ingreso y urbanización similares.
Sin embargo, la mayoría de las economías de la región se caracterizan por la
producción y el comercio de productos básicos con poco valor añadido. A pesar
de un papel más predominante de los sectores de la industria y los servicios en
Estudio de la urbanización en Centroamérica • http://dx.doi.org/10.1596/978-1-4648-1220-0
Cómo está transformando la urbanización a Centroamérica 55
Tabla 1.7 Participación de las principales aglomeraciones de Centroamérica en el
brillo total y el PIB
Participación en el PIB
Proporción del brillo total (Proyecto Gridded
(DMSP 2010) GDP del BM)
País Aglomeración 1996 2010 2011
Costa Rica San José 81% 82% 81%
El Salvador San Salvador 68% 62% 71%
Guatemala Guatemala 52% 57% 63%
Honduras San Pedro Sula 37% 29% 34%
Honduras Tegucigalpa 33% 38% 36%
Nicaragua Managua 74% 74% 68%
Panamá Panamá 71% 69% 65%
Fuente: Cálculos propios en base a IDM 2014, proyecto Gridded GDP del BM y DMSP 2010.
Figura 1.9 A medida que los países se urbanizan, la composición sectorial de la economía
cambia hacia una economía basada en los servicios
a. Valor de la agricultura como % del PIB b. Valor de la industria como % del PIB
Valor de la agricultura como % del PIB
Valor de la agricultura como % del PIB
70 120
60 100
Costa Rica
50 80 Nicaragua
40 Honduras
Guatemala Nicaragua 60
30 Guatemala
Honduras
40
20 El Salvador
10 20
0 0
Panama El Salvador Panama
–10 –20
–50 0 50 100 150 200 –50 0 50 100 150 200
% de Urbanización % de Urbanización
c. Valor de los servicios como % del PIB
Valor de la agricultura como % del PIB
120
Panama Costa Rica
100 Guatemala Honduras
80
60
40
20 Nicaragua El Salvador
0
–20
–50 0 50 100 150 200
% de Urbanización
Fuente: Indicadores del Desarrollo Mundial 2015.
Estudio de la urbanización en Centroamérica • http://dx.doi.org/10.1596/978-1-4648-1220-0
56 Cómo está transformando la urbanización a Centroamérica
los últimos años, la mayor parte del crecimiento de las economías de Centroamérica
se debe a la manufactura y los servicios de baja tecnología que no son intensivos
en conocimiento. Como se muestra en la Figura 1.10, sólo Panamá y Costa Rica
han aumentado significativamente sus exportaciones de servicios intensivos en
conocimientos especializados. Costa Rica concentra la mayor parte de las expor-
taciones de servicios intensivos en conocimiento tanto en términos absolutos
como relativos, representando el 35 por ciento de todas sus exportaciones de
servicios y un valor de US$ 1,400 millones. Para contrastar con un país de altos
ingresos, las exportaciones de servicios basados en conocimiento en Estados
Unidos representaron el 64.6 por ciento del total de sus exportaciones de servi-
cios en el año 2011. La Figura 1.11muestra que Costa Rica es el único país con
una gran proporción de exportaciones de manufactura de alta tecnología, mien-
tras que las exportaciones de manufactura de baja tecnología son la mayoría en
los otros cinco países, representando entre el 43 y el 74 por ciento de todas las
exportaciones manufactureras.
A través de un crecimiento económico sostenido, las ciudades pueden
ayudar a reducir la pobreza
A pesar del crecimiento económico de las últimas décadas, la región tiene un
desempeño inferior al de Latinoamérica en la reducción de la pobreza, y el PIB
per cápita aumentó por debajo del promedio de las economías de ingresos medios.
Figura 1.10 Las exportaciones de servicios no están impulsadas por aquellos intensivos
en conocimiento
6,000
5,000
4,000
Millones de US$
3,000
2,000
1,000
0
2000 2008 2000 2008 2000 2008 2000 2008 2000 2008 2000 2008
Costa Rica El Salvador Guatemala Honduras Nicaragua Panamá
Otros servicios Servicios intensivos en conocimiento
Fuente: Bashir, Gindling, and Oviedo 2012.
Estudio de la urbanización en Centroamérica • http://dx.doi.org/10.1596/978-1-4648-1220-0
Cómo está transformando la urbanización a Centroamérica 57
Figura 1.11 Las exportaciones de manufacturas están impulsadas por productos de baja
tecnología, excepto en Costa Rica
8,000
7,000
6,000
5,000
Millones de US$
4,000
3,000
2,000
1,000
0
2000 2008 2000 2008 2000 2008 2000 2007 2000 2007 2000 2008
Costa Rica El Salvador Guatemala Honduras Nicaragua Panamá
Baja tecnología Media-Baja tecnología Media-Alta tecnología Alta tecnología
Fuente: Bashir, Gindling, and Oviedo 2012.
El ritmo de descenso de la desigualdad de ingreso en Centroamérica se ha estan-
cado en la última década, lo que dificulta la capacidad de la región para sacar a
la gente de la vulnerabilidad y transitar hacia la clase media. A pesar de que las
tasas de desempleo son bajas para los estándares latinoamericanos, los datos
pueden ignorar factores importantes como la emigración y el papel prominente
de la economía informal. El desempleo de los países de Centroamérica está
dentro de un rango del 4-6 por ciento, excepto Costa Rica, donde el desempleo
alcanzó el 8 por ciento en 2014. Sin embargo, el subempleo es alto en todos los
países, llegando a un 30-40 por ciento en el Triángulo del Norte11. La falta de
oportunidades se ha en traducido en presiones sociales que dificultan el desarro-
llo sostenible. A mediados de la década de 2000, los países del Triángulo del
Norte –Honduras, El Salvador y Guatemala– sufrieron una creciente migración
mientras que el crimen y la violencia mostraron la amplitud del drama social.
De los 3 millones de inmigrantes centroamericanos que viven en Estados
Unidos, el 90 por ciento proviene de estos países. En 2012, cuatro países de
Centroamérica se clasificaron entre los primeros cinco países con las tasas de
homicidios más altas del mundo.
Las ciudades de Centroamérica pueden convertirse en plataformas para
sacar a las personas de la pobreza. Estudios empíricos alrededor del mundo
muestran que la urbanización está vinculada a la reducción de la pobreza a
Estudio de la urbanización en Centroamérica • http://dx.doi.org/10.1596/978-1-4648-1220-0
58 Cómo está transformando la urbanización a Centroamérica
través del desarrollo de economías de aglomeración. Dentro de Latinoamérica,
algunos de los países más urbanizados tienen los niveles más bajos de pobreza
urbana y desigualdad. Por ejemplo, Argentina, Chile, Perú y Uruguay se
encuentran entre los diez países con las tasas de urbanización más altas de la
región (ver Tabla 1.8) mostrando tanto una disminución de la pobreza urbana
como de la desigualdad –con Argentina, Perú y Uruguay registrando actual-
mente algunos de los coeficientes de Gini más bajos en la región (42.28, 44.73
y 41.87 en 2013, respectivamente), y Argentina y Chile con los dos índices de
pobreza urbana más bajos (4.7 y el 12.4 por ciento en 2013, respectivamente).
En el caso de Centroamérica, la evidencia es mixta. Por un lado, Costa Rica y
Panamá, los dos países más urbanizados de la región, muestran las dos tasas de
pobreza urbana más bajas (19.5 por ciento en 2014 y 13.8 por ciento en 2013,
respectivamente), aunque Costa Rica ha registrado un ligero aumento en los
años recientes. Sin embargo Panamá, siendo uno de los más urbanizados, tiene
el tercer coeficiente de Gini más alto (51.67 en 2013), justo detrás de
Honduras y Guatemala que son los dos países menos urbanizados de
Centroamérica y con la mayor proporción de pobres urbanos. Por el contrario,
Costa Rica y El Salvador se encuentran entre los tres países más urbanizados y
registran el cuarto y sexto coeficientes de Gini más bajos, respectivamente.
Mientras que la proporción de la población urbana que vive en la pobreza
ha ido en declive, la incidencia de la pobreza sigue siendo alta. Los últimos diez
años se han caracterizado por un crecimiento sostenido en los indicadores eco-
nómicos y de la reducción de la pobreza en toda Centroamérica. Sin embargo,
a medida que más personas se trasladan a las ciudades en busca de mejores
condiciones de vida, el número de pobres urbanos ha aumentado en términos
absolutos (Figura 1.12). A pesar de los avances en los últimos años, la región
todavía se enfrenta a retos importantes en la mejora de las condiciones de vida
de más de 8.3 millones de pobres urbanos. Costa Rica, Panamá y Nicaragua han
reducido el número absoluto de pobres que viven en las ciudades. Sin embargo,
Tabla 1.8 A pesar del crecimiento, Centroamérica tiene un desempeño inferior al de
ALC en materia de reducción de la pobreza
Porcentaje de la Porcentaje en Índice de Gini Tasa de desempleo
población que vive en pobreza extrema del Banco (% de la población
la pobreza (US$ 4/día) (US$ 2 por día) Mundial 2016 activa en 2013)
Costa Rica 12.2 4.6 49.2 7.6
El Salvador 31.8 12.7 43.5 6.3
Guatemala 62.4 40.5 52.4 2.8
Honduras 59.4 39.6 53.7 4.2
Nicaragua 52.2 29.3 45.7 7.2
Panamá 20.4 9.9 51.7 4.1
Centroamérica 43.7 24.9 0.50 5.3
LAC 25 5.4 0.50 6.3
Fuente: Indicadores del Desarrollo Mundial 2016.
Nota: LAC = Latinoamérica y el Caribe.
Estudio de la urbanización en Centroamérica • http://dx.doi.org/10.1596/978-1-4648-1220-0
Cómo está transformando la urbanización a Centroamérica 59
Figura 1.12 La incidencia de la pobreza está disminuyendo en las zonas urbanas, aunque el número
total de pobres ha crecido con la urbanización
a. Pobreza urbana, 1992–2012 b. Número de pobres en las áreas
(% del total de la población) urbanas, 2006–2011
80 3,000
70
2,500
60
2,000
50
Milles
40 1,500
%
30
1,000
20
500
10
0 0
ica
ica
or
a
as
a
a
as
or
a
á
ica
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gu
al
gu
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ca
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at
Sa
Sa
lA
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Ho
Co
Co
Ni
Ni
Gu
Gu
EI
EI
ra
nt
Ce
1994 2001 2009 2006 2011
Fuente: Cálculos propios utilizando IDM 2015 y CEPAL 2014.
mientras que la tasa de pobreza urbana en Costa Rica y Panamá está por debajo
de 20 por ciento, más de la mitad de la población urbana total en Nicaragua
vive bajo la línea de pobreza. Al mismo tiempo, Guatemala, Honduras y El
Salvador han mostrado progresos en la reducción de la pobreza urbana en los
últimos 15 años, pero la tasa de pobreza en las ciudades sigue siendo de más del
40 por ciento y el número total de pobres urbanos se ha incrementado a más
de 1.4 millones de habitantes en cada país. Tan solo en enero de 2016, más de
30,000 personas cayeron en la pobreza en Honduras pues el desempleo sigue
siendo muy elevado y las familias son incapaces de cubrir sus costos de vida
(Proceso Digital 2016).
Las ciudades pueden ayudar a aumentar la habitabilidad en
Centroamérica mediante la provisión de soluciones a los problemas
más apremiantes de la región
A pesar de los avances en los últimos años, siguen existiendo importantes desafíos
para la habitabilidad, con las ciudades a menudo asociadas con el crecimiento y
la expansión de los asentamientos informales. En 2005, más del 30 por ciento
de la población urbana de la región vivía en asentamientos informales con condi-
ciones de vida precarias –cifra por encima del promedio latinoamericano de
26 por ciento. Entre 2001 y 2010, el 45 por ciento del crecimiento urbano en
Estudio de la urbanización en Centroamérica • http://dx.doi.org/10.1596/978-1-4648-1220-0
60 Cómo está transformando la urbanización a Centroamérica
San Salvador se dio en los asentamientos informales, mientras que las ciudades
secundarias como San Juan de Opico y Colón, Santa Ana y San Miguel fueron
testigos de cifras similares, con el 38, 45 y 36 por ciento, respectivamente.
Guatemala y Nicaragua tuvieron la mayor tasa de población urbana que vive en
barrios marginados, solo por debajo de Belice, Bolivia, Jamaica y Haití, cuando se
comparan con el resto de Latinoamérica. La concentración espacial de la pobreza
en los barrios marginados se suma a las crecientes tasas de criminalidad y la
vulnerabilidad al riesgo, dos de los retos más urgentes en la agenda de desarrollo
de la región.
Una urbanización rápida y dispersa ejerce presión sobre las finanzas munici-
pales y la provisión de infraestructura urbana básica. En México, por ejemplo, el
actual modelo de expansión urbana dispersa incrementó el costo de la provisión
de infraestructura, el cual se transfiere después a las empresas a través de tarifas
e impuestos más altos. Del mismo modo, la provisión de viviendas en las afueras
de Santiago de Chile es diez veces más alta que la construcción de unidades de
vivienda en el núcleo de la ciudad. Estudios recientes encuentran que el gasto
municipal per cápita en obras públicas y de infraestructura era casi 1.5 mayor en
los municipios menos densos del país en comparación con las ciudades con
mayor densidad de población. Más aún, la planificación de escenarios para dife-
rentes trayectorias de crecimiento urbano mostró que un desarrollo urbano más
compacto podría ahorrar a las ciudades hasta el 70 por ciento de los costos de
infraestructura y mantenimiento.
Abordar las prioridades en materia de vivienda urbana es fundamental
para la construcción de ciudades inclusivas
Las deficiencias en los servicios urbanos básicos, la tierra, la vivienda y el trans-
porte urbano pueden traducirse en que los residentes y las empresas experi-
menten de manera prematura el lado negativo de la concentración urbana. No
proporcionar políticas adecuadas de vivienda y los programas necesarios para
hacer frente a la rápida urbanización puede traducirse en un aumento de
la informalidad y la proliferación de barrios marginados, altos costos de la
tierra, conflicto social sobre la tenencia de la tierra, degradación de áreas públi-
cas, amenazas para la salud pública y crimen emergente (Kessides 2005).
Además, la escasez de recursos fiscales de los gobiernos nacionales y locales
para proporcionar las inversiones requeridas reduce los beneficios de la urba-
nización y eleva los costos de las grandes inversiones privadas y públicas que
son atraídas por las ciudades.
En Centroamérica, un gran segmento de la vivienda se produce y se consume
de manera informal. La calidad y la ubicación de las viviendas tiene importan-
tes consecuencias a largo plazo tanto para los hogares como para las comunida-
des. Una vivienda con acceso inmediato a los trabajos, las amenidades y los
servicios puede reducir el tiempo y los gastos de traslado, y proporcionar acceso
a mejores resultados en educación y salud. Además, la proximidad a los servicios
básicos tales como mejores instalaciones de agua, saneamiento y recolección de
residuos sólidos, tiene un impacto directo sobre las tasas de mortalidad y las
Estudio de la urbanización en Centroamérica • http://dx.doi.org/10.1596/978-1-4648-1220-0
Cómo está transformando la urbanización a Centroamérica 61
pérdidas de productividad económica. Sin embargo, las poblaciones vulnerables
a menudo tienden a concentrarse en áreas donde la vivienda es más asequible,
pero que pueden carecer de estos servicios clave. En Centroamérica, los barrios
marginados y los asentamientos informales son el mayor desafío para la provisión
de viviendas de calidad en las ciudades, y la urbanización mal gestionada ha
impulsado la desigualdad de ingresos y contribuido a la concentración de la
pobreza en los barrios marginados y los asentamientos informales.
Hoy, 1 de cada 4 residentes urbanos de la región vive en barrios marginados y
no tiene acceso al saneamiento adecuado. El acceso a mejores servicios de sanea-
miento es la carencia de infraestructura más crítica para los hogares urbanos
pobres en Centroamérica. A pesar de los logros sustanciales en los últimos años
en términos de aumento del suministro de electricidad y acceso al agua potable
en la región, las mejoras a los sistemas de saneamiento están ausentes en una
parte sustancial de la población urbana, incluso en los países más ricos como
Costa Rica. En casi todos los países, un tercio o más de los hogares urbanos no
tiene acceso a inodoros adecuados o no está conectado a la red de alcantarillado.
Los sistemas de saneamiento mejorados, como los sistemas sépticos, son una
alternativa más común pero en la mayoría de los países más del 25 por ciento ni
siquiera tiene estas instalaciones y la cifra llega a más del 50 por ciento en el caso
de Nicaragua.
Existen niveles significativos de déficit de viviendas, particularmente un déficit
cualitativo (ver Tabla 1.9). En 2009 había un estimado de 11.3 millones de hoga-
res en Centroamérica, y el déficit total de viviendas alcanzó el 44 por ciento, del
cual el 7 por ciento correspondia a un déficit cuantitativo y el 37 por ciento a un
déficit cualitativo. En 2005, aproximadamente el 31 por ciento de la población
urbana vivía en barrios marginados, sin embargo, hubo diferencias significativas
entre los países pues mientras que la proporción de la población que habita en
barrios marginados en Costa Rica y Panamá alcanzó el 11 y el 23 por ciento,
respectivamente, en Guatemala y Nicaragua estaba por encima del 40 por ciento,
Tabla 1.9 Déficit de vivienda urbana, 2009
(% de hogares)
Déficit cualitativo
Falta de
Déficit seguridad en la
cuantitativo Total Materiales Hacinamiento Infraestructura tenencia
Centroamérica 7.2 37.5 19.3 15.3 27.2 11.3
Costa Rica 2 10 5 1 1 6
El Salvador 8 41 21 16 30 17
Guatemala 11 46 32 27 32 10
Honduras 2 41 18 14 26 12
Nicaragua 12 58 33 28 52 10
Panamá 8 29 7 6 22 13
Fuente: Banco Interamericano de Desarrollo 2012.
Estudio de la urbanización en Centroamérica • http://dx.doi.org/10.1596/978-1-4648-1220-0
62 Cómo está transformando la urbanización a Centroamérica
alcanzando el 41 y el 46 por ciento, respectivamente (ONU-Habitat, 2016).
Además, un estimado de 290,000 (CCVAH, 2009) nuevos hogares se establecen
anualmente en la región, lo que ejerce una mayor presión sobre la demanda
de vivienda.
La delincuencia y la violencia en las ciudades de Centroamérica están
obstaculizando los beneficios de la urbanización
La delincuencia y la violencia son uno de los mayores desafíos de Centroamérica
para su prosperidad y desarrollo. La violencia criminal y la guerra de pandillas
le cuesta a la región un estimado de 8-9 por ciento del PIB cada año
(Negroponte, Caballero y Amat, 2012). Junto con el sur de África, la región
sufre las tasas de homicidios más altas del mundo. La tasa de homicidios inten-
cionales por cada 100,000 habitantes varía entre los países de Centroamérica,
desde una tasa de 91 en El Salvador en 2012 a una tasa visiblemente menor de
8.4 en Costa Rica en el mismo año (ONUDD 2014). El “Triángulo del Norte”
integrado por El Salvador, Honduras y Guatemala tiene las tasas más altas de
la región, con los tres clasificados entre los cinco países con las tasas de homi-
cidios más altas del mundo.
El homicidio es el delito que define a Centroamérica. Mientras que otros crí-
menes violentos como el robo y el asalto prevalecen en la región, su magnitud es
menor y normalmente se encuentran por debajo del promedio de Latinoamérica.
Sin embargo, Guatemala y El Salvador se enfrentan a tasas extremadamente altas
de victimización violenta, que afectan a casi 1 de cada 6 adultos (Banco Mundial
2010). La Figura 1.13 muestra los patrones en las tasas de homicidios durante el
período 2000-2012/13. Aunque los niveles de homicidios son significativamente
más bajos en Costa Rica, Nicaragua y Panamá, se han registrado aumentos recien-
tes, sobre todo en Panamá. Su proximidad con los países del Triángulo del Norte
y su posición estratégica como un corredor del comercio ilegal de drogas, los pone
en riesgo de mayor delincuencia y la violencia.
Las tasas de criminalidad y victimización tienden a ser mayores en las áreas
urbanas que en las rurales. Las seis ciudades capitales tienen mayores tasas de
homicidio por cada 100,000 habitantes que la media nacional, con la mayor
diferencia observada en la Ciudad de Guatemala (116.6 frente a 41.6 en 2010)
y la Ciudad de Panamá (53.1 frente a 17.2 en 2012). Informes del Banco Mundial
y la Oficina de las Naciones Unidas contra las Drogas y el Delito (ONUDD)
reconocen un vínculo entre la urbanización y mayores niveles de criminalidad y
violencia en la región, dadas las características inherentes a las zonas urbanas, así
como el tipo de desarrollo urbano que experimenta Centroamérica. La evidencia
internacional muestra que la urbanización acelerada y mal gestionada puede
vincularse con niveles más altos de delincuencia y violencia. Una planificación
urbana pobre crea un entorno más susceptible a la victimización de los residen-
tes. El hacinamiento residencial, el deterioro o falta de espacios públicos de
recreación y la insuficiencia de servicios públicos básicos, agravados por un acceso
limitado a las oportunidades educativas y laborales, son factores de riesgo
Estudio de la urbanización en Centroamérica • http://dx.doi.org/10.1596/978-1-4648-1220-0
Cómo está transformando la urbanización a Centroamérica 63
Figura 1.13 Tasas de homicidios por cada 100,000 habitantes en Centroamérica,
2000-2012/13 por país
100
90
Homicidios por cada 100,000 habitantes
80
70
60
50
40
30
20
10
0
2000 2002 2004 2006 2008 2010 2012
Honduras Guatemala Nicaragua
El Salvador Panama Costa Rica
Fuentes: Banco Mundial 2010, 2011; Berge y Carranza 2015; UNODC 2012, 2014.
ampliamente conocidos para la violencia y el crimen, incluyendo la participación
en actividades ilícitas y la asociación con grupos criminales o delincuentes que
también se traducen en la victimización de los residentes de la región. Otros
factores asociados con la vida urbana también influyen en mayores niveles de
crímenes violentos, tales como la desigualdad de ingresos y la posibilidad de per-
manecer en el anonimato dentro de los lugares más densos y poblados. Por ejem-
plo, el Global Study on Homicide 2013 de la ONUDD establece que los
asentamientos con una población de más de 50,000 habitantes registran un
número desproporcionado de homicidios en los países de Centroamérica.
Las causas del aumento de la violencia criminal y una percepción más amplia
de inseguridad en Centroamérica son muchas y multidimensionales. Las investi-
gaciones las ha reducido a tres factores principales: (i) el comercio de drogas ilí-
citas, (ii) la expansión de las pandillas locales, y (iii) la amplia disponibilidad y el
fácil acceso a las armas de fuego (Banco Mundial 2011, Shifter 2012). De los tres,
el tráfico de drogas es el factor dominante que explica el aumento y la prevalen-
cia de la violencia en la región. En la actualidad, Centroamérica está fuertemente
afectada no solo por operar como un corredor del tráfico de drogas entre los
productores de cocaína en Suramérica y el mercado de consumo en los Estados
Unidos y el extranjero, sino también por su evolución reciente como un centro
de producción de otras drogas sintéticas. Las tasas de homicidio son 65 por ciento
mayores en las zonas con actividad generalizada de tráfico de drogas que en otras
áreas de un país (Banco Mundial 2010).
Estudio de la urbanización en Centroamérica • http://dx.doi.org/10.1596/978-1-4648-1220-0
64 Cómo está transformando la urbanización a Centroamérica
La fuerte presencia de pandillas o maras en toda la región –más de 900 ope-
rando actualmente– se puede explicar en parte por las limitadas oportunidades
de educación y empleo disponibles para los jóvenes. En el caso de Honduras, el
aumento del nivel de urbanización y la migración a partir de la década de 1980
hicieron que las ciudades sean más susceptibles al crimen violento. El crimen se
concentra geográficamente en el país, donde el 65 por ciento de los homicidios
ocurrió en solo el 5 por ciento de los municipios urbanos en 2013. Las zonas
urbanas no han sido capaces de hacer frente adecuadamente a la población
entrante, lo que lleva a una infraestructura insuficiente para dar cabida a todos los
migrantes y a una marcada desigualdad en la provisión de servicios. Además, la
competencia por los puestos de trabajo y la desigualdad puede contribuir a un
aumento del riesgo de violencia. Los nuevos residentes también se enfrentan a
oportunidades de trabajo limitadas dado que la oferta no se ajusta a la demanda,
provocando altos niveles de desempleo, particularmente entre los jóvenes (Berge
y Carranza 2015).
Las ciudades resilientes pueden mejorar y sostener el crecimiento
económico
La creciente concentración de la población y la actividad económica en las zonas
de alto riesgo ha dado como resultado el aumento de la vulnerabilidad ante even-
tos catastróficos naturales. En Centroamérica, los desastres generados por eventos
naturales han tenido efectos devastadores y disruptivos sobre los fundamentos de
la economía de un país, revirtiendo las ganancias de desarrollo alcanzadas con
grandes esfuerzos. La concentración cada vez mayor de la población y las empre-
sas en las zonas urbanas se ha traducido en el aumento de la exposición y la
vulnerabilidad a los eventos naturales catastróficos, con pérdidas medias anuales
que representan entre el 0.7 y el 2.6 por ciento del PIB nacional en Nicaragua,
El Salvador y Honduras (ver Figura 1.14). Estos factores, combinados con el
cambio climático g lobal y el aumento de la variabilidad climática, probablemente
Figura 1.14 Pérdidas promedio debidas a fenómenos meteorológicos extremos12
Muertes por cada 100,000 habitantes, Pérdidas promedio como % del PIB,
1993–2012 1993–2012
El Salvador (13)
Honduras (1)
Guatemala (10)
Nicaragua (4)
Costa Rica (66)
Panama (103)
6 5 4 3 2 1 0 0.5 1.0 1.5 2.0 2.5 3.0
Fuente: Global Climate Risk Index 2014.
Nota: Los números entre paréntesis indican el ranking mundial.
Estudio de la urbanización en Centroamérica • http://dx.doi.org/10.1596/978-1-4648-1220-0
Cómo está transformando la urbanización a Centroamérica 65
agravarán la exposición de Centroamérica a los huracanes, las inundaciones, la
erosión, los deslizamientos y las sequías.
La construcción de ciudades resilientes puede ayudar a los países a resistir los
impactos y adaptarse a situaciones cambiantes. En el contexto de los cambios
demográficos de la región, el rápido crecimiento urbano y ciertas tendencias
climáticas impredecibles, la incorporación de políticas y medidas de reducción
del riesgo de desastres en las prácticas de desarrollo locales, nacionales y regio-
nales es fundamental para construir la resiliencia futura de las ciudades de
Centroamérica. El creciente aumento de la vulnerabilidad y la alta exposición a
los riesgos en las áreas urbanas requiere tomar decisiones financieras mejor infor-
madas y establecer prioridades de política con base en la investigación funda-
mentada en evidencia. Dado al actual contexto regional, institucional y
normativo para la gestión de riesgos, será necesaria la mejora de las herramientas
y las políticas para la identificación oportuna de riesgos, así como de los instru-
mentos de planificación y financiamiento para una mejor gestión de los impactos
de los desastres.
La congestión y la contaminación urbana obstaculizan las
economías de aglomeración
En ausencia de regulación, los costos de la congestión y la contaminación pue-
den disminuir el crecimiento económico y reducir la habitabilidad de las ciu-
dades. La expansión urbana no gestionada puede conducir a un mayor uso de
energía para el transporte, una menor productividad laboral y mayores costos
en el suministro de energía y agua. Otros países también experimentan la carga
asociada a las externalidades negativas de la urbanización. Los costos anuales
de la congestión en ciudades comparables de África13, que también vive un
proceso de rápida urbanización, son de entre US$ 255 y US$ 400 millones
anuales, incluyendo los costos socioeconómicos y ambientales. En general, los
conductores de minibuses pierden anualmente ingresos por alrededor de
US$ 164.7 millones y un estimado de US$ 15.9 millones en costos de combus-
tible, mientras que los empresarios pierden US$ 74.8 millones en salarios paga-
dos a los trabajadores que no trabajan porque están atrapados en los
congestionamientos de tránsito (Kiunsi 2013, Ng’Hily 2013). Del mismo
modo, la creciente congestión del tráfico en las zonas urbanas conlleva impli-
caciones ambientales y de salud significativas, lo que reduce la calidad de vida.
Un estudio reciente realizado por el Harvard Center for Risk Analysis (HCRA)
estima que las emisiones derivadas de la congestión del tráfico en las 83 áreas
urbanas más grandes de Estados Unidos dieron lugar a más de 2,200 muertes
prematuras en 2010 con un valor de 18 millones de dólares en costos sociales
y de salud pública (Levy, Buonocore y von Stackelberg 2010).
La congestión del tráfico en Centroamérica se ha convertido en una carga
económica. Se ha determinado que la congestión del tráfico en las principales
rutas de comercio de Centroamérica aumenta los costos y los precios del trans-
porte de mercancías por carretera, lo que afecta al comercio y el crecimiento
económico general (Osborne, Pachón y Araya 2014). Los costos de transporte
Estudio de la urbanización en Centroamérica • http://dx.doi.org/10.1596/978-1-4648-1220-0
66 Cómo está transformando la urbanización a Centroamérica
Tabla 1.10 Costo de las deseconomías del tráfico en la Gran Área Metropolitana
de San José, 2005-2009
(en millones de US$)
Costos 2005 2006 2007 2008 2009 Total
Tiempo perdido por la
congestión del tráfico 505 515 531 578 590 2.719
Combustible adicional por
la congestión del tráfico 46 46 48 52 53 245
Accidentes de transito 86 101 106 1245 122 540
Contaminación del aire
debido a las emisiones
de vehículos de motor 54 59 59 634 656 301
Total 690 721 744 8189 831 3.805
% con respecto al PIB 2,64% 2.63% 2.66% 2.79% 2,84% 13,56%
Fuente: Pichardo-Muñiz y Chavarría 2012.
son especialmente altos en Costa Rica. Un estudio que analiza las economías de
aglomeración y las deseconomías urbanas en la Gran Área Metropolitana (GAM)
de San José identifica a la infraestructura y las redes de transporte de la ciudad
como una importante deseconomía urbana, con el potencial de revertir las mejo-
ras producidas por las economías de escala (Pichardo-Muñiz y Chavarría 2012).
Las condiciones existentes en los caminos del sistema de transporte de la ciudad
son conducentes a una grave congestión y han costado US$ 3.8 mil millones
entre 2005 y 2009, lo que representa un 2.8 por ciento del PIB anual del país.
La Tabla 1.10 enumera los costos monetarios de las principales deseconomías del
sistema de transporte en la GAM.
La urbanización bien gestionada puede mejorar la prestación de
servicios y mejorar la habitabilidad
La alta densidad de población en las ciudades permite un ahorro de costos en la
prestación de servicios. La proximidad entre las estructuras físicas y la gente trae
consigo eficiencias en la prestación de “servicios de conexión’’ como el drenaje, el
alcantarillado, la gestión de residuos sólidos y la conectividad del transporte. Las
economías de escala de alta densidad reducen el costo marginal de la prestación
de servicios. En Santiago de Chile, el costo de desarrollar una nueva unidad resi-
dencial en las afueras de la ciudad es diez veces más alto que hacerlo en el núcleo
de la ciudad, cuando se contabilizan los costos de las tuberías de agua, el alcan-
tarillado, equipos y otra infraestructura básica. En Latinoamérica y el Caribe, el
costo promedio per cápita para proporcionar conexión de alcantarillado oscila
entre US$ 120 y US$ 160 por hogar (UNEP 2000, WSP 2013). Sin embargo, en
las zonas de alta densidad de población como las ciudades, el costo de los sistemas
convencionales y ‘simplificados’ de alcantarillado para los hogares disminuye en
densidades de población de alrededor de 80 personas por hectárea.
En la búsqueda de una mejor calidad de vida para sus habitantes, los munici-
pios de la región se enfrentan al doble reto de hacer frente a una acumulación
Estudio de la urbanización en Centroamérica • http://dx.doi.org/10.1596/978-1-4648-1220-0
Cómo está transformando la urbanización a Centroamérica 67
significativa de necesidades de infraestructura y, al mismo tiempo, hacer frente a
un rápido crecimiento de la población. Esto pone una presión creciente sobre las
administraciones, particularmente a nivel local. Al formular recomendaciones de
política para hacer frente a estos retos, el Capítulo 2 presenta los marcos legales
e institucionales para la gestión de las ciudades en Centroamérica en términos de
división de funciones entre los niveles de gobierno, las finanzas municipales y la
provisión de bienes y servicios locales. El capítulo aborda después la necesidad de
una mayor coordinación vertical y horizontal de las actividades del gobierno, es
decir, la coordinación entre el gobierno central y los gobiernos locales, así como
la necesidad de una mayor coordinación entre los gobiernos locales en las grandes
aglomeraciones (áreas metropolitanas).
Si no se mejoran las condiciones de vida en las ciudades se podría evitar que
la región saque provecho de los beneficios económicos de un dividendo demo-
gráfico emergente. Junto con la rápida urbanización en toda la región, la pro-
porción de niños y personas mayores en relación con la población en edad de
trabajar pronto alcanzará un mínimo histórico. Gracias a sus características
demográficas, la región tiene una oportunidad única de desarrollo durante los
próximos 20 años (2015 a 2035, el período entre las dos líneas verticales que
se muestran en la Figura 1.15). Tal como lo han mostrado otras regiones, las
bajas relaciones de dependencia14 crean una mayor oportunidad económica
(Bloom y Williamson 1998; Li, Zhang y Zhang 2007). Pero para aprovechar esta
ventana, las ciudades centroamericanas deben proporcionar oportunidades de
capital humano y mercado de trabajo a su creciente población. La construcción
Figura 1.15 Las relaciones de dependencia llegarán a un mínimo histórico en
los próximos 20 años
100
Número de dependientes por cada
100 personas en edad de trabajar
90
80
70
60
50
1950 2000 2050
Año
Centroamérica Latinoamérica
Fuente: de Hoyos, Rogers, y Székely 2016.
Nota: La relación de dependencia se define como la proporción de la población de 0-14 y 65 o más años de
edad con respecto a la población de 15 a 64 años de edad.
Estudio de la urbanización en Centroamérica • http://dx.doi.org/10.1596/978-1-4648-1220-0
68 Cómo está transformando la urbanización a Centroamérica
de ciudades habitables es necesaria para atraer y retener trabajadores altamente
calificados en sectores de alta productividad. Pero hoy en día la proporción de
jóvenes que no trabaja ni asiste a la escuela en Centroamérica se encuentra
entre las más altas de Latinoamérica. En Honduras y El Salvador, uno de cada
cuatro jóvenes entre 15 y 24 años de edad está fuera de la escuela y no trabaja,
con la gran mayoría, cerca del 75 por ciento, viviendo en las ciudades (de Hoyos,
Rogers, y Székely 2016).
La comprensión de las dinámicas urbanas entre los principales centros
metropolitanos y las que se llevan a cabo fuera de las regiones capitales podrían
presentar importantes oportunidades para avanzar hacia un modelo de urbani-
zación más sostenible. La urbanización requiere hacer grandes inversiones en
infraestructura que sienten las bases para que la ciudad sea capaz de transportar
bienes y servicios de manera más eficiente, facilitar el intercambio de conoci-
mientos e ideas y proporcionar una buena calidad de vida para sus habitantes.
Las ciudades más grandes tienen que dar prioridad a las inversiones en infraes-
tructuras de conexión con el fin de maximizar los beneficios económicos y
sociales de la aglomeración. Al mismo tiempo, las ciudades más pequeñas deben
invertir en infraestructura básica para garantizar un patrón de crecimiento sos-
tenible. Además, con el fin de maximizar los beneficios sociales y económicos
de estas inversiones, la provisión de infraestructura debe estar sintonizada con
la distribución espacial de las personas y la tierra. Una pieza que acompaña a
este informe, “Morfología de las ciudades secundarias en Centroamérica”, ofrece
una mirada comparativa sobre la evolución de la forma y función de las zonas
urbanas de la región, con un enfoque especial en las ciudades secundarias o
intermedias.
Notas
1. Cálculos propios y Evaluación Probabilística de Riesgos en Centroamérica (CAPRA)
del Banco Mundial.
2. Los países de Centroamérica en orden de mayor a menor urbanización en 2014 son:
Costa Rica (75.9%), Panamá y El Salvador (empatados con 66.3%), Nicaragua
(58.5%), Honduras (54.1%) y Guatemala (51.1%) (IDM 2015).
3. Es importante señalar que si bien las cifras DMI se basan en una agregación de una
población dentro de ciertos límites administrativos, las estimaciones mostradas en este
informe se derivan de una definición basada en la superficie urbanizada y la población.
Debido a que el modelo utilizado en este trabajo asigna una mayor proporción de la
población a las tierras desarrolladas y las zonas urbanizadas, es posible que estas cifras
sobreestimen la proporción de población urbana que se concentra en las zonas urba-
nas, mientras que las cifras oficiales pueden estar subestimando la población en las
ciudades.
4. Superficie urbanizada se define como las áreas que se caracterizan por tener tierras
desarrolladas debido a la intervención humana, tales como edificios, concreto, asfalto
y jardines suburbanos (es decir, cualquier terreno o edificio y estructuras no-edificadas
que están presentes como parte de un entorno desarrollado más amplio, tales como
una sección iluminada de un camino) (USGS 2012).
Estudio de la urbanización en Centroamérica • http://dx.doi.org/10.1596/978-1-4648-1220-0
Cómo está transformando la urbanización a Centroamérica 69
5. La cobertura urbana de la tierra, o extensión urbana, se mide normalmente por el área
total urbanizada (o superficie impermeable) de las ciudades, a veces incluyendo los
espacios abiertos capturados por sus áreas edificadas y los espacios abiertos en la peri-
feria urbana afectadas por el desarrollo urbano (Angel et al. 2010).
6. Cálculos propios utilizando GHSL 1975, 1990, 2000, 2014.
7. La urbanización in situ es la urbanización impulsada por el crecimiento natural
de la población, por la reclasificación de un establecimiento de rural a urbano, o
ambos. Dicha urbanización se diferencia de la impulsada por la migración rural-
urbana neta.
8. Para este informe se llevó a cabo una revisión de los más recientes DSP del Banco
Mundial para Costa Rica, El Salvador, Guatemala, Honduras, Nicaragua y Panamá con
el objetivo de identificar los problemas de desarrollo y las prioridades de política más
apremiantes en la región.
9. Las cifras de ingreso per cápita se calcularon tomando la media del PIB per cápita
(a precios constantes de 2011), ponderada por la población total del país en cada año.
10. Una limitación potencial de este enfoque es que no considera las variaciones regio-
nales en las tasas de electrificación de la región y los países. Por lo tanto, es difícil
separar la parte de la variación en el brillo total que se explica por diferencias en
las tasas de electrificación de la que se puede atribuir al aumento de la actividad
económica.
11. Los trabajadores subempleados incluyen a aquellos que están altamente calificados
pero que tienen empleos con baja remuneración o que requieren pocas habilidades, y
a los trabajadores con empleos de medio tiempo que preferirían trabajar tiempo com-
pleto. Fuente: “U.S. Strategy for Engagement in Central America”. Comunicación de la
Casa Blanca en apoyo de la Alianza para la Prosperidad.
12. Fenómenos meteorológicos incluye: eventos meteorológicos (tormentas tropicales,
tormentas invernales, clima severo, granizo, tornados, tormentas locales); fenómenos
hidrológicos (tormentas, inundaciones fluviales, inundaciones repentinas, deslizamien-
tos de tierra); eventos climatológicos (congelación, incendios forestales, sequías).
13. En Tanzania, la congestión y la falta de inversiones en infraestructuras amenaza con
erosionar los beneficios potenciales asociados con el rápido crecimiento urbano en Dar
es Salaam, la ciudad más grande y vibrante del país con una población superior a los
4.3 millones de habitantes.
14. La tasa de dependencia es una relación de la edad de la población que mide la tasa de
dependencia entre la población que no está en la fuerza de trabajo (dependiente) y los
que son capaces de trabajar. La relación se calcula como la suma de la población de
0-14 y 65 o más años de edad, dividida por la población capaz de trabajar (15-65 años
de edad).
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C APÍTULO 2
Gestión de las ciudades y
aglomeraciones: Hacia el
fortalecimiento de las instituciones
para una efectiva planificación y
provisión de servicios
Mats Andersson
Síntesis
Para aprovechar los beneficios de la urbanización y hacer frente a sus costos, es
esencial mejorar cómo se gestionan las ciudades. A través de una mejor gestión
de ciudades, es posible ampliar el alcance y la calidad de la prestación de
servicios, financiar las inversiones necesarias para atender una población urbana
cada vez mayor, y coordinar la provisión de infraestructura y servicios con los
planes de desarrollo territorial. En Centroamérica, los gobiernos central y muni-
cipales son las instituciones clave en la gestión de las ciudades. El actual proceso
de descentralización en Centroamérica ha otorgado mayores responsabilidades a
los municipios, pero dada su limitada capacidad institucional y financiera ha sido
difícil cumplir con estas responsabilidades. El gobierno central tiene un papel
importante en el fortalecimiento de las instituciones locales a través del desarro-
llo de capacidades e incentivos financieros pertinentes para mejorar su desem-
peño en la gestión del desarrollo de las zonas urbanas.
En este capítulo se presenta un diagnóstico del marco institucional y finan-
ciero de los municipios y se identifican las opciones de política para mejorar la
gestión de las ciudades en los países de Centroamérica. La sección 2 presenta
una visión general del marco institucional para la gestión de las ciudades.
La sección 3 trata acerca de los distintos esfuerzos de coordinación intermuni-
cipales existentes en la región. La sección 4 presenta una síntesis de las
capacidades financieras existentes de sus municipios. Por último, la sección 5
identifica prioridades para impulsar el potencial de las ciudades de
Centroamérica a través de una mejor gestión.
Estudio de la urbanización en Centroamérica • http://dx.doi.org/10.1596/978-1-4648-1220-0 73
74 Gestión de las ciudades y aglomeraciones
Mensajes clave
Los países de Centroamérica pueden enfocarse en las siguientes acciones clave
para mejorar la gestión de las ciudades y garantizar mejores inversiones en las
zonas urbanas.
• Empoderar a los gobiernos locales, tanto institucional como financieramente,
es fundamental para mejorar su desempeño en la prestación de servicios clave
y financiamiento de las inversiones necesarias para atender a una creciente
población urbana.
• Los mecanismos de cooperación intermunicipales pueden fortalecerse para
ofrecer una adecuada prestación de servicios y una mejor planificación territo-
rial dentro de las aglomeraciones que abarcan varias jurisdicciones locales.
• Los gobiernos centrales y locales pueden mejorar la coordinación en áreas
donde se cruzan las responsabilidades funcionales, sobre todo en el desarrollo
espacial y en la prestación de servicios.
Mejorar la gestión de las ciudades en una Centroamérica cada
vez más urbana
Una mejor gestión a nivel de ciudad puede ayudar a resolver algunos de los retos
más apremientas de Centroamérica y hacer que las ciudades sean más prósperas
y habitables. La desigualdad, la falta de inclusión social, el crimen y la violencia,
la vulnerabilidad a los desastres y la falta de oportunidades continúan anulando
las ganancias económicas y sociales de la región. Mientras que Centroamérica se
ha beneficiado en gran medida de la urbanización, también ha sido objeto de
numerosas deseconomías urbanas, principalmente la congestión, la mala presta-
ción de servicios, y la vivienda precaria. Para hacer frente a los impactos negativos
de la urbanización y aprovechar sus beneficios deseados (como los descritos en
el Capítulo 1), la gestión a nivel de ciudad es la clave. La gestión eficaz de ciuda-
des depende de la existencia de municipios fortalecidos y va más allá de la pro-
visión de servicios e infraestructura básicos. También da forma a la eficiencia, la
sostenibilidad y la resiliencia de las ciudades a través de la planificación territorial,
la inversión de capital, y la articulación de políticas públicas en el ámbito local.
A través de estas acciones, los municipios están en mejor posición para hacer que
las ciudades funcionen a favor de los residentes actuales o aquellos que recién
llegan.
La región está viviendo un proceso de descentralización, el cual puede poten-
ciarse aún más. El nivel de descentralización varía de un país a otro; mientras
que Nicaragua es el país menos descentralizado, Panamá cuenta con el nivel más
alto “DE” descentralización. A través de leyes nuevas y recientes se han ampliado
y mejorado la definición de las funciones, responsabilidades y recursos a nivel
subnacional. Sin embargo, su promulgación ha sido bastante lenta y se ha limi-
tado principalmente a la provisión de servicios básicos. El proceso de descentra-
lización en su totalidad se ha visto obstaculizado principalmente a causa de la
baja capacidad institucional y financiera de los municipios. Un mayor proceso
Estudio de la urbanización en Centroamérica • http://dx.doi.org/10.1596/978-1-4648-1220-0
Gestión de las ciudades y aglomeraciones 75
de descentralización permitirá que los gobiernos municipales tengan un papel
más activo en la gestión de las ciudades al asumir mayores responsabilidades en
el desarrollo espacial, la prestación ampliada de servicios, las inversiones de
capital y la movilización de ingresos. Esto requiere de la participación activa del
gobierno central, que será clave en el apoyo a los municipios al facilitar los
mecanismos para reforzar sus capacidades de planificación y gestión para mejo-
rar su rendimiento.
En el contexto Centroamericano, el fortalecer las instituciones para la gestión
de ciudades implica fortalecer las capacidades de los gobiernos municipales para
la planificación territorial, la gestión financiera y la inversión, una mejor coordi-
nación con el gobierno central, y el desarrollo de la cooperación intermunicipal
para una gestión eficiente de las aglomeraciones urbanas. Los municipios son
clave para mejorar la gestión de las ciudades. Al fortalecer sus capacidades de
planificación, financieras y ejecutoras no solo mejorarán su desempeño como
proveedores de servicios básicos, sino que se verán preparados para asumir otras
funciones urbanas que se beneficiarían de una perspectiva local. Los gobiernos
municipales pueden coordinar con las políticas, iniciativas y operaciones del
gobierno central para garantizar un desarrollo coherente de las zonas urbanas.
También pueden coordinar con otros gobiernos municipales, para “LOGRAR”
una prestación de servicios y planificación territorial más eficientes.
El papel central de los municipios en la gestión de ciudades
Todos los países de la región son estados unitarios teniendo al municpio como
principal gobierno subnacional. El poder reside principalmente en el gobierno
central, mientras que algunas competencias son transferidas a los gobiernos
locales políticamente autónomos, es decir, a los municipios. Existen otras sub-
divisiones territoriales como las Provincias y los Departamentos, pero éstas no
son administradas por gobiernos autónomos, y fungen como extensiones des-
concentradas del gobierno central sin poderes ejecutivos reales. Con la excep-
ción de algunas regiones autónomas en Nicaragua y Panamá,1 los municipios
son las administraciones locales autónomas en los seis países de Centroamérica.
El alcance de la transferencia de competencias a los municipios varía de un
país a otro, y es más o menos un reflejo del año en que se adoptaron leyes de
descentralización. Desde la segunda mitad de la década de 1980, Guatemala
y Nicaragua, dos de los países más descentralizados, aprobaron una legislación
que concede mayor autonomía a los gobiernos subnacionales. Por el contrario,
Panamá, siendo el país más centralizado de la región, aprobó una ley de des-
centralización hasta 2015. La Tabla 2.1 resume las subdivisiones territoriales
en cada uno de los países y hace referencia al marco legal existente para la
descentralización.
Centroamérica viene aplicando las políticas de descentralización en distintos
tiempos. A pesar de ser un grupo de países relativamente homogéneo en
cuanto a su tamaño, población e historia, la región presenta una variedad de
enfoques y grados de descentralización y gestión de ciudades. Como se ha
Estudio de la urbanización en Centroamérica • http://dx.doi.org/10.1596/978-1-4648-1220-0
76 Gestión de las ciudades y aglomeraciones
Tabla 2.1 Subdivisiones territoriales en los países de Centroamérica y el marco subyacente
Principales subdivisiones territoriales Marco legal subyacente
Costa Rica • El territorio nacional se divide en provincias, • Constitución de la República de Costa Rica (CRCR),
cantones y distritos (Art.168 CRCR) Título XII - El Régimen Municipal
• 7 provincias, que no tienen despacho • Código Municipal (Ley 7794/1998)
ejecutivo • Ley General de la Transferencia de Competencias
• 81 cantones, con gobiernos municipales del Gobierno Ejecutivo a los Municipios
(Ley 8801/2010)
El Salvador • La República se divide en departamentos • Constitución de la República de El Salvador (CRES),
(Art. 200 CRES), y éstos se dividen en Título VI, Capítulo VI - Gobierno Local
municipios (art. 202 CRES) • Código Municipal (Decreto 274/1986)
• Los municipios son autónomos económica, • Ley de Desarrollo y Planificación Territorial del Área
técnica y administrativamente (Art. 203 Metropolitana de San Salvador y Municipios
CRES) Cercanos (Ley 732-1993)
• 14 departamentos subdivididos en 39 • El proceso de descentralización sigue la Política
distritos Nacional de Descentralización de 2007.
• 262 municipios
Guatemala • Los municipios actúan por delegación del • Constitución de la República de Guatemala (CGR),
Estado (Art. 134 CRG) Título V, Capítulo VII - Régimen Municipal
• El territorio está dividido en departamentos • Código Municipal (Ley 12-2002)
y éstos en municipios (Art. 224 CRG) • Ley Preliminar de Regionalización (Ley 70-1986)
• 22 departamentos
• 335 municipios
Honduras • El territorio nacional se divide en • Constitución de la República de Honduras (CRH),
departamentos y éstos en municipios Título V, Capítulo XI - Del Régimen Departamental y
autónomos administrados por corporaciones Municipal
electas por el pueblo (Art. 292 CRH) • Ley de Municipalidades (Decreto 134-1990)
• 78 municipios
Nicaragua • El territorio nacional se divide en • Constitución de la República de Nicaragua (CRN),
departamentos, regiones autónomas de la Título XI División Política-Administrativa
Costa Atlántica y municipios (Art.175 CRN) • Ley de Municipalidades (Ley 40/1988)
• El municipio es la unidad básica de la
división político-administrativa del país
(Art. 176 CRN)
• 15 departamentos + 2 regiones autónomas
(sin gobierno ejecutivo)
• 153 municipios
Panamá • Los municipios se definen como “la entidad • Constitución de la República de Panamá (CRP),
fundamental de la división político- Título VIII - Regímenes Municipales y Provinciales
administrativa del Estado, con un • Ley 106/1973, del Régimen Municipal
autogobierno democrático y autónomo”. • Ley 2/1985 sobre las funciones de los
(Art. 233 CRP). gobernadores provinciales
• Las provincias son esencialmente • El Congreso aprobó una nueva Ley de
extensiones del gobierno central Descentralización en 2009, pero el presidente
• Las provincias se dividen en distritos no la firmó (Ley 37/2009).
(municipios), y estos se dividen en • Una Ley de Descentralización fue aprobada en
corregimientos. 2015 (Ley 37/2009 modificada).
• 10 provincias + 3 comarcas indígenas a nivel
de provincia
• Otras 2 comarcas indígenas más pequeñas a
nivel de corregimiento
• 77 municipios
Estudio de la urbanización en Centroamérica • http://dx.doi.org/10.1596/978-1-4648-1220-0
Gestión de las ciudades y aglomeraciones 77
descrito anteriormente, Panamá es sin lugar a dudas el país más centralizado
mientras que Nicaragua lleva un proceso mucho más adelantado de descentra-
lización. Las nuevas leyes (por ejemplo, en Panamá) se basan en ejemplos
anteriores y definen mejor las funciones, responsabilidades y recursos subnacio-
nales. Sin embargo, la implementación de las políticas de descentralización ha
sido siempre lenta en la región y se ha limitado principalmente a la provisión
de servicios básicos.
Los marcos legales de descentralización asignan funciones y responsabilida-
des a los municipios, pero solo son implementados de forma parcial. Todos los
países garantizan la formulación de políticas subnacionales en sus constitucio-
nes, pero el nivel de detalle de estas garantías varía en toda la región. Algunas
leyes específicas, comúnmente los Códigos Municipales, subrayan las respon-
sabilidades subnacionales y designan a los municipios como las instituciones
facultadas para resolver los problemas locales. Sin embargo, el nivel de com-
petencias reales de los municipios varía en toda la región. En la práctica, el
papel de los municipios es limitado mientras que la prestación de algunos
servicios locales sigue siendo responsabilidad de los gobiernos centrales. La
Tabla 2.2 resume las funciones y responsabilidades para la prestación de los
servicios municipales en las áreas metropolitanas de las capitales de
Centroamérica. Como se muestra, los gobiernos municipales en Nicaragua y
Guatemala tienen el mayor número de responsabilidades, mientras que en
Panamá y Costa Rica el gobierno central es el principal prestador de servicios
locales. El Salvador y Honduras se encuentran en un punto intermedio. Aparte
de San Salvador, ninguna otra entidad metropolitana es responsable de coor-
dinar la provisión de servicios a nivel metropolitano.
Los roles y responsabilidades para la prestación de servicios municipales
varían considerablemente entre países y sectores. Algunos ejemplos a destacar
incluyen:
• Agua y saneamiento – Este sector muestra la mayor inconsistencia entre lo
plasmado en las leyes y lo que ocurre en la práctica. Aunque en la ley en todos
los países de la región – con la excepción de El Salvador – se asigna el suminis-
tro y saneamiento del agua a los municipios, solo la ciudad de Guatemala
ofrece este servicio a través de su empresa EMPAGUA.2 A pesar de las dispo-
siciones legales vigentes, las agencias nacionales son los proveedores actuales de
los servicios de agua y saneamiento.3
• Manejo de residuos sólidos – En casi todos los países los municipios son res-
ponsables de proveer servicios de manejo de residuos sólidos, ya sea de
forma directa o a través de concesiones privadas. Panamá es la excepción,
ya que el gobierno central proporciona el servicio a través de la Autoridad
de Aseo Urbano y Domiciliario (AAUD). En el caso de San Salvador, dichos
servicios son proporcionados mediante un mecanismo de coordinación
metropolitana. A través de una asociación público-privada, el COAMSS
Estudio de la urbanización en Centroamérica • http://dx.doi.org/10.1596/978-1-4648-1220-0
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Tabla 2.2 Prestación de servicios en el área metropolitana de las ciudades capitales en Centroamérica
Nivel Costa Rica El Salvador Guatemala Honduras Nicaragua Panamá
Gobierno central • Catastro • Catastro • Catastro • Catastro • Suministro de agua • Catastro
• Premisos de • Suministro de agua • Seguridad pública** • Transporte • Saneamiento • Suministro de agua
construcción • Saneamiento (regulación) • Seguridad pública • Saneamiento
• Suministro de agua • Carreteras locales • Seguridad pública** • Manejo de Residuos
• Saneamiento • Alcantarillado Sólidos (MRS)
• Carreteras locales • Transporte • Carreteras locales
• Alcantarillado (regulación) • Alcantarillado
• Transporte • Seguridad pública • Transporte
• Seguridad pública** • Seguridad pública**
Entidad metropolitana - • Permisos de - - - -
Construcción
• Gestión de residuos
sólidos
(eliminación)
Gobierno local • MRS • MRS (recolección) • Permisos de • Permisos de- • Catastro • Permisos de
• Carreteras locales* • Carreteras locales* construcción construcción • Permisos de construcción
• Alcantarillado * • Alcantarillado * • Suministro de agua • Suministro de agua construcción • Seguridad pública**
• Seguridad pública** • Transporte • Saneamiento • MRS • MRS
• MRS • Carreteras locales • Carreteras locales
• Carreteras locales • Alcantarillado • Alcantarillado
• Alcantarillado • Transporte • Transporte
• Transporte • Seguridad pública**
• Seguridad pública**
* Función secundaria. ** La seguridad pública es una responsabilidad compartida.
Gestión de las ciudades y aglomeraciones 79
(Consejo de Alcaldes del Área Metropolitana de San Salvador) e inversio-
nistas del sector privado crearon la empresa MIDES (Manejo Integral de
Desechos Sólidos) para ofrecer servicios integrados de manejo de residuos
sólidos a un total de 87 municipios.
• Carreteras – La construcción y “el” matenimiento de carreteras es responsabili-
dad de distintos actores en la región. Por ejemplo, en Guatemala, Honduras y
Nicaragua los municipios están a cargo de este servicio, mientras que los orga-
nismos nacionales supervisan las redes de conectividad inter-urbanas. Por otra
parte, en Costa Rica y El Salvador es una responsabilidad compartida entre el
gobierno central y local. Al igual que con muchos otros servicios locales, el
gobierno central en Panamá también es responsable de la gestión de las carre-
teras urbanas.
• Seguridad pública – La policía nacional es el principal responsable de proveer
seguridad pública en todos los países centroamericanos. Sin embargo, en Costa
Rica, Guatemala, Honduras y Panamá se han complementado a las fuerzas
nacionales con departamentos de policía administrados a nivel municipal. En
la mayoría de estos casos no existe una división clara de responsabilidades y
una coordinación adecuada entre los dos niveles de policía.
Los gobiernos municipales tienen un papel central en la planificación territo-
rial en Centroamérica. A pesar de que muchos de ellos no cuentan con la
capacidad técnica para elaborar planes de desarrollo territorial, juegan un rol
clave en su aplicación ya que, a excepción de Costa Rica, son responsables de
emitir permisos de construcción. La coordinación entre los gobiernos central y
locales en el área de planificación territorial es fundamental para lograr un pro-
ceso de urbanización sostenible en Centroamérica. Dada la capacidad limitada a
nivel local, las agencias centrales comúnmente elaboran los planes de desarrollo
territorial, lo que resulta en una limitada apropiación de estos instrumentos a
nivel local. Esto disminuye el potencial impacto de dichos planes, no solo debido
a la aplicación parcial de la disposición de control territorial que contienen, sino
también a una falta de coordinación entre el desarrollo espacial y la planificación
de inversiones de capital. En Centroamérica existen ejemplos de mecanismos de
cooperación intermunicipales que pueden contribuir a solucionar este reto.
Dichos mecanismos proporcionan la escala geográfica adecuada para desarrollar
la capacidad local en planificación territorial. En las siguientes secciones se anali-
zan la situación actual y las oportunidades para este tipo de arreglos.
Gestión de las aglomeraciones a través de mecanismos de
coordinación intermunicipal
Los gobiernos locales deben aprovechar las oportunidades para la planifica-
ción coordinada y la prestación de servicios en todas las aglomeraciones.
En el Capítulo 1 se mostró cómo el crecimiento de la capital y las ciudades
Estudio de la urbanización en Centroamérica • http://dx.doi.org/10.1596/978-1-4648-1220-0
80 Gestión de las ciudades y aglomeraciones
secundarias se ha extendido más allá de los límites municipales formalmente
definidos. Como resultado, las ciudades son cada vez más interdependientes
económicamente con otras áreas urbanas y rurales de los alrededores que, en su
conjunto, constituyen aglomeraciones o áreas metropolitanas. Aunque estas áreas
pueden beneficiarse de las economías de escala en la prestación de servicios,
también son vulnerables a efectos negativos. Por ejemplo, la obstrucción de los
desagües pluviales en un área puede causar inundaciones en otra, o la contami-
nación del agua en un área puede traer riesgos para la salud en otra. Este patrón
de crecimiento y una mayor interconexión entre las ciudades exige un desarrollo
a escala metropolitana, el cual puede lograrse mediante arreglos de coordinación
y cooperación intermunicipales más fuertes.
Cuando las regiones económicamente dinámicas sobrepasan sus fronteras
políticas locales, por lo general cada municipio continúa la prestación de servi-
cios solo dentro de su propia jurisdicción, a pesar de que la mayoría de los ser-
vicios urbanos rebasan los límites municipales. La coordinación intermunicipal
es esencial para la prestación adecuada de servicios, la gestión del crecimiento y
para garantizar la sostenibilidad del medio ambiente más allá de los límites
municipales. Por otra parte, se sabe que una estructura de gobierno de aglome-
raciones que incluye a varios municipios tiene un impacto directo en la produc-
tividad general. Estudios de la Organización para la Cooperación y el Desarrollo
Económico (OCDE) demuestran que cuando un área metropolitana de cual-
quier tamaño tiene el doble de municipios, presenta tasas de productividad
alrededor de un 6 por ciento más bajas, pero tal efecto puede reducirse a la
mitad cuando se cuenta con un mecanismo de gestión eficaz a nivel metropoli-
tano (OECD 2015). En Centroamérica, donde las aglomeraciones rebasan
varios límites administrativos municipales, se forman varias escalas de regiones
metropolitanas.
Sin embargo, las aglomeraciones en Centroamérica cuentan con pocas institu-
ciones de coordinación supramunicipales. Solo en unos pocos casos de descentra-
lización en la prestación de servicios se han establecido mecanismos formales de
coordinación entre los gobiernos locales vecinos. En general, en la mayoría de las
regiones de las capitales existe poco diálogo a nivel metropolitano y pocos esfuer-
zos de colaboración entre los municipios. El Consejo de Alcaldes del Área
Metropolitana de San Salvador (COAMSS) es una excepción. Este mecanismo
formal de coordinación encargado de las responsabilidades planificación urbana
(descritas en detalle en el Recuadro 2.1) es el ejemplo más fuerte de coordina-
ción metropolitana en Centroamérica. Tegucigalpa es un caso particular, dado
que el área metropolitana (que consta de dos ciudades) coincide con el área
municipal del Distrito Central, lo cual facilita la coordinación metropolitana
integrada. La Tabla 2.3 describe brevemente los acuerdos metropolitanos de las
regiones de las capitales y el grado en que existe una coordinación metropolitana,
particularmente mediante planes territoriales. Aunque ciertas áreas metropolita-
nas han desarrollado algunos planes territoriales, estos no han sido ejecutados
exitosamente debido a la falta de coordinación estratégica entre la inversión y la
planificación territorial.
Estudio de la urbanización en Centroamérica • http://dx.doi.org/10.1596/978-1-4648-1220-0
Gestión de las ciudades y aglomeraciones 81
Recuadro 2.1 El COAMSS en El Salvador
El Consejo de Alcaldes del Área Metropolitana de San Salvador (COAMSS) es una institu-
ción autónoma establecida en julio de 1987. Su objetivo es impulsar y facilitar el desarro-
llo social, económico y territorial inclusivo del Área Metropolitana de San Salvador para
mejorar la calidad de vida de sus habitantes. El área la conforman 14 municipios con una
población en 2012 de 2.2 millones, es decir, un 36 por ciento de la población de El
Salvador en aquel año. El área comprende 610 km2 (aproximadamente el 3 por ciento del
territorio nacional); la zona urbana (superficie construida) abarca alrededor de 175 km2
(29 por ciento). Aunque una gran parte de la zona metropolitana es tierra rural, el 97 por
ciento de la población se considera urbana. El PIB del área representa alrededor de un
tercio del PIB nacional.
Este arreglo institucional nació a raíz del terremoto de 1986, y de la constatación de que
el área se había convertido en una metrópoli cuyos problemas no podían ser abordados por
los diversos gobiernos locales de forma independiente, y de ahí la necesidad de un enfoque
coordinado y unificado para la reconstrucción de la zona.
La misión del COAMSS es “Ser un órgano colegiado que formula, regula, coordina y dirige
las políticas y programas que permitan el desarrollo integral del territorio y de los habitantes
de la zona metropolitana de San Salvador.”
La solución inicial fue que el COAMSS créase en 1988 la Oficina de Planificación del Área
Metropolitana de San Salvador (OPAMSS), una entidad de asesoría técnica encargada de
investigar, analizar y proponer soluciones para el desarrollo urbano de la zona. La OPAMSS
también funge como la secretaría ejecutiva del Consejo. En 1994, “el” COAMSS reformó los
estatutos de la OPAMSS transformándola en una entidad con personería jurídica propia, una
institución municipal administrativa y financieramente autónoma. El COAMSS designa al
Director Ejecutivo de la OPAMSS, y su administración es supervisada por el Coordinador
General y el Comité Ejecutivo del COAMSS. La OPAMSS es financiada mediante contribucio-
nes municipales, cargos a los usuarios por los servicios que presta en el área metropolitana, y
por fondos de organismos nacionales e internacionales de cooperación para la implementa-
ción de proyectos.
Con la aprobación de la Ley 732/1993a se le otorgó la facultad a la OPAMSS de regular
el uso del suelo urbano y de aprobar permisos de construcción en la zona. Con el tiempo,
el COAMSS también ha sido responsable de la coordinación de varios proyectos en el área,
principalmente aquellos con la seguridad pública y el manejo de residuos sólidos. En 2015 se
estableció, dentro del marco del COAMSS, un Consejo de Desarrollo Metropolitano (CODEMET)
para proponer proyectos de inversión pública para el desarrollo metropolitano y ser la entidad
encargada de la colaboración con el gobierno central.
Fuente: www.opamss.org.sv.
a. La Ley de Desarrollo y Ordenamiento Territorial del Área Metropolitana de San Salvador y de los Municipios Aledaños, con
las regulaciones relacionadas publicadas en 1995.
Estudio de la urbanización en Centroamérica • http://dx.doi.org/10.1596/978-1-4648-1220-0
82 Gestión de las ciudades y aglomeraciones
Tabla 2.3 Arreglos de coordinación metropolitanos para la planificación territorial
Ciudad capital Arreglo metropolitano Ejemplos de planes territoriales
Ciudad de El Área Metropolitana de Guatemala (AMG) En 2009, el Ayuntamiento de la Ciudad de
Guatemala comprende 3 grandes municipios, cada uno Guatemala puso en marcha un Plan de
con más de un millón de habitantes, y otros Ordenamiento Territorial (POT). Sin
14 municipios pequeños. A pesar de ser una embargo, dicho plan tenía una perspectiva
zona altamente transitada con desplazamientos metropolitana limitada.
diarios hacia y desde la ciudad de Guatemala,
existe poca coordinación entre sus 17
municipios. La excepción es la Mancomunidad
del Sur Villanueva formada por seis municipios
del área metropolitana. En un futuro podría
iniciarse un diálogo a nivel metropolitano para
tratar temas relacionados con: (i) el tránsito
pesado en el centro de la ciudad; (b) la
contaminación del río; y (iii) la posible
extensión del actual sistema de autobuses de
tránsito rápido que transite más allá de la
Ciudad de Guatemala.
Managua Las áreas metropolitanas se definen a dos escalas: Aunque los municipios de la Región
(i) la Zona Metropolitana de Managua (ZMM) Metropolitana de Managua han logrado
integrada por siete municipios, incluyendo algunos avances en el desarrollo territorial,
Managua, Ciudad Sandino, Tipitapa y Mateare,a y no existen directrices estratégicas e
(ii) la Región Metropolitana de Managua (RMM), instrumentos de gestión territorial
que abarca treinta autoridades locales en los concretos para llevar a cabo proyectos a
departamentos de Managua, Granada, Masaya y nivel supramunicipal (BID 2014).
Carazo (un área que representa alrededor del Actualmente, no existe una articulación
40 por ciento de la población de Nicaragua). entre los planes de desarrollo territoriales
El diálogo intermunicipal se lleva a cabo vigentes, tales como el Plan Municipal de
principalmente mediante una reunión semanal Desarrollo Territorial y el Plan Maestro de
en Managua que incluye a todos los alcaldes Managua (Plan Regulador).
del país.
Ciudad de Panamá El área metropolitana de la Ciudad de Panamá En 2012, el Ministerio de Vivienda y
(Área Metropolitana del Pacífico) comprende Ordenamiento Territorial (MIVIOT)
cuatro municipios (Ciudad de Panamá, San desarrolló un Plan Metropolitano territorial,
Miguelito, Arraigan y La Chorrera), que pero hasta la fecha ha tenido un impacto
representan cerca del 40 por ciento de la muy limitado en el desarrollo.b
población en el país.
Tegucigalpa El Distrito Central de Tegucigalpa, constituido por El Distrito Central elaboró un Plan de
las entidades de Tegucigalpa y Comayagüela, Desarrollo Municipal y Ordenamiento
representa el área metropolitana de la capital. Territorial (PDMOT), aprobado en 2014.
Es por mucho, el más grande entre los El plan fue desarrollado en consulta con
municipios de Honduras – casi ocho veces el actores públicos, privados y de la sociedad
tamaño promedio de los municipios del país. civil. Sin embargo, no se ha puesto en
Dado que el área metropolitana se limita a la marcha ningún mecanismo para garantizar
administración del Distrito Central (con dos la implementación del plan de ni para guiar
ciudades), el problema de coordinación es el desarrollo urbano del área metropolitana
menor en comparación con otras áreas (BID 2016).
metropolitanas que abarcan muchos municipios.
Cuadro continúa en la siguiente página
Estudio de la urbanización en Centroamérica • http://dx.doi.org/10.1596/978-1-4648-1220-0
Gestión de las ciudades y aglomeraciones 83
Tabla 2.3 Arreglos de coordinación metropolitanos para la planificación territorial (continuación)
Ciudad capital Arreglo metropolitano Ejemplos de planes territoriales
San Salvador El Área Metropolitana de San Salvador está El Plan Municipal de Ordenamiento Territorial
conformada por 14 municipios. Están de la Ciudad de San Salvador fue aprobado
organizados a través de COAMSS, una entidad de recientemente en 2015.
coordinación autónoma (explicada con detalle
en el Recuadro 2.1).
San José Existen tres escalas de áreas metropolitanas: Un “Plan Territorial GAM 2013-2030” fue
(i) cuatro municipios principales que son preparado en 2013, pero no fue aprobado
considerados áreas metropolitanas locales (San formalmente por el Instituto Nacional de
José, Alajuela, Heredia y Cartago); (ii) el Área Vivienda y Urbanismo (INVU).
Metropolitana de San José (14 municipios); y
(iii) la Gran Área Metropolitana (GAM) o Valle
Central (31 municipios).
a. Un Plan de Desarrollo Urbano de la Capital, que abarca partes de la ZMM, se encuentra en desarrollo con el apoyo de la Iniciativa Ciudades
Emergentes y Sostenibles del Banco Interamericano de Desarrollo (BID).
b. Recientemente se han desarrollado escenarios territoriales para la Ciudad de Panamá y sus áreas vecinas con el apoyo de la Iniciativa Ciudades
Emergentes y Sostenibles del Banco Interamericano de Desarrollo (BID).
Un mayor número de municipios en Centroamérica está estableciendo meca-
nismos de coordinación intermunicipal. Entre estos mecanismos cabe destacar
las Mancomunidades (personas jurídicas conformadas por los gobiernos locales
miembros) y las asociaciones de alcaldes o de gobiernos locales (ej. basadas en
acuerdos legales, tales como Convenios). Estos mecanismos se han establecido
en todos los países en distinto grado, incluso en contextos transfronterizos. Son
un reflejo de los actuales esfuerzos de los municipios para fortalecer la descen-
tralización ya que éstos carecen de capacidad suficiente para asumir algunas
responsabilidades por sí solos. Dichos acuerdos voluntarios se resumen en la
Tabla 2.4. Véase el Recuadro 2.2 para aprender acerca de la experiencia de
Colombia en el desarrollo de una coordinación inter-jurisdiccional dentro de las
aglomeraciones.
Estas estructuras de coordinación intermunicipal son un buen punto de
partida, pero pueden fortalecerse y aplicarse más ampliamente en los países de
Centroamérica. La asociación de un municipio a una Mancomunidad o
Convenio, no es suficiente por sí sola para una coordinación eficaz. Se debe
utilizar dicha estructura de forma activa para fomentar una coordinación eficaz
entre los municipios miembros sobre temas críticos. En la mayoría de los casos,
se requiere de plataformas institucionales más fuertes (por ejemplo, la dotación
de personal para una secretaría o unidad administrativa) y de recursos financie-
ros para que estas entidades de coordinación alcancen su máximo potencial
(véase el Recuadro 2.2 sobre San Salvador como un buen ejemplo). En algunos
casos, y para sectores específicos, puede considerarse la existencia de una auto-
ridad metropolitana separada para obtener un arreglo más sólido. El pleno
aprovechamiento de los esfuerzos de coordinación y cooperación entre los
gobiernos locales ayudará a los municipios a alcanzar cuatro objetivos impor-
tantes: (i) aprovechar las economías de escala, (ii) abordar los efectos colaterales
negativos, (iii) abordar los problemas de equidad, y (iv) hacerse más fuertes al
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84 Gestión de las ciudades y aglomeraciones
Tabla 2.4 Mecanismos de coordinación intermunicipal en los países de Centroamérica
País Descripción
Costa Rica Hasta la fecha, no se han establecido Mancomunidades como entidades legales intermunicipales
separadas. En su lugar, se han establecido algunos Convenios para apoyar la coordinación a nivel
metropolitano.
El Salvador Durante más de veinte años, el país ha venido estableciendo arreglos intermunicipales, conocidos
como micro-regiones, mancomunidades o asociaciones de municipios. Alrededor del 90 por
ciento de los municipios del país son miembros de una o más asociaciones. Hoy en día existe un
total de 50 entidades de tal naturaleza, con membresías que van desde 2 hasta 25 municipios en
cada una.
Guatemala En Guatemala existen alrededor de 25 mancomunidades de municipios y asociaciones locales de
municipios.a Algunas de ellas tienen una función específica, como el manejo de residuos sólidos o
el desarrollo de programas de entrenamiento conjunto, mientras que otras han preparado planes
estratégicos apoyados por la Unión Europea. Otras fungen como alianzas políticas para presentar
propuestas conjuntas al gobierno central. Alrededor del 40 por ciento de los municipios del país
son miembros de una o más de estas entidades.
Honduras Desde hace muchos años, tanto el gobierno nacional como la Asociación de Municipios de
Honduras (AMHON), han promovido la formación y el fortalecimiento de las mancomunidades
(o micro-regiones) como un medio para aumentar la capacidad administrativa de los municipios
más pequeños del país. De acuerdo con la Ley Municipal, por votación de dos tercios del consejo
municipal, los municipios pueden formar asociaciones por razones territoriales o sectoriales, o
con el fin de prestar servicios.
Nicaragua El diálogo intermunicipal en Nicaragua se realiza principalmente durante una reunión semanal en
Managua a la que asisten todos los alcaldes del país. Estas reuniones son presididas por el
presidente del Instituto Nicaragüense de Fomento Municipal (INIFOM). Dentro de cada
departamento, la interacción intermunicipal tiende a darse a lo largo de líneas partidarias. Sin
embargo, existen algunas iniciativas de coordinación sobre temas específicos.
Panamá En la actualidad, solo existen algunas mancomunidades pequeñas, principalmente para coordinar la
eliminación de residuos sólidos. En los próximos años pueden surgir más iniciativas de
cooperación intermunicipal, ya que los municipios podrán implementar más inversiones gracias a
los fondos provenientes de impuestos a la propiedad que serán distribuidos por el gobierno
central a los municipios a partir de 2016.
a. Ambas formas son entidades legales conformadas de acuerdo a lo estipulado en el Código Municipal. Además, existe un par de casos de
“empresa municipal de tipo asociativa”. Por ejemplo, EMAPET, una empresa de agua y de aguas residuales que sirve a los municipios de Flores y
San Benito en el norte de Guatemala desde 1997.
Recuadro 2.2 Coordinación inter-jurisdiccional en Colombia: La Ley de
Ordenamiento Territorial
La experiencia internacional indica que los gobiernos nacionales son capaces de reducir los
costos de coordinación, ofreciendo incentivos a los municipios para la coordinación inter-
jurisdiccional en las áreas metropolitanas. Colombia es un ejemplo de un país que introdujo
instrumentos de coordinación dentro de un contexto de descentralización. De manera similar
a la mayoría de los países de Centroamérica, en Colombia la descentralización se consolidó
dentro de la constitución nacional, pero el proceso carecía un marco de coordinación inter-
jurisdiccional – una herramienta para fortalecer la capacidad municipal e impulsar proyectos
que cruzan los límites fronterizos.
Recuadro continúa en la siguiente página
Estudio de la urbanización en Centroamérica • http://dx.doi.org/10.1596/978-1-4648-1220-0
Gestión de las ciudades y aglomeraciones 85
Recuadro 2.2 Coordinación inter-jurisdiccional en Colombia: La Ley de
ordenamiento territorial (continuación)
Después de más de 20 años de debate en torno a la gestión territorial y el suministro de
infraestructura para las ciudades que se extendían más allá de sus fronteras municipales,
Colombia promulgó la Ley 1454 de 2011 (Ley Orgánica de Ordenamiento Territorial,
LOOT). La ley establece el marco jurídico, administrativo y financiero para la coordinación
de las unidades espaciales de todo el país. En un país tan descentralizado como Colombia,
con más de 1,000 gobiernos municipales con responsabilidades idénticas, los incentivos
adecuados para la coordinación intermunicipal se vuelven esenciales para evitar la
renuncia a los beneficios de las economías de escala y reducir al mínimo los costos de
urbanización.
La nueva ley refuerza la autoridad municipal sobre proyectos locales y crea comisiones
para colaborar en cuestiones de planificación territorial. Igualmente, crea diversos esque-
mas voluntarios de asociación territorial (esquemas asociativos territoriales) para las áreas
metropolitanas, permitiendo a los municipios trabajar de manera conjunta en proyectos
comunes y crear espacios para acuerdos inter-jurisdiccionales voluntarios de colaboración.
Fuente: Samad, Lozano-Gracia, y Panman 2012.
actuar de manera conjunta. A continuación explican estos objetivos y se ofrecen
algunos ejemplos de Mancomunidades e instituciones supramunicipales que
trabajan para lograrlos.
• Aprovechar las oportunidades que ofrecen las economías de escala, con el
objetivo de ahorrar costos. Algunos ejemplos son la eliminación de residuos
sólidos en uno, o muy pocos sitios en el área, y la integración de las redes de
agua y saneamiento (considerando que las diferentes zonas urbanas estén lo
suficientemente cerca). La Federación Metropolitana de Municipalidades
(FEMETROM) en Costa Rica, formada en 2004 por 12 municipios del Área
Metropolitana de San José, gestiona el manejo de residuos sólidos de manera
conjunta. La Región Metropolitana de Managua (RMM), una asociación infor-
mal de 14 municipios, también aborda conjuntamente la gestión de residuos
sólidos. Un tercer ejemplo regional de la cooperación entre los gobiernos loca-
les es la Mancomunidad del Sur Villanueva, formada en 2013 por 6 municipios
suburbanos al sur de la Ciudad de Guatemala. Esta mancomunidad lleva a
cabo iniciativas conjuntas y aborda una variedad de temas a través de estudios
y otros trabajos preparatorios, incluyendo un potencial relleno sanitario con-
junto, la gestión de los recursos hídricos, estudios de transporte y la provisión
de tierras para una universidad local, entre otros.
• Hacer frente a los efectos colaterales (externalidades). Tal caso se produce
cuando las actividades en una jurisdicción local tienen impactos negativos o
positivos en las jurisdicciones locales vecinas, lo que plantea una cuestión
de “justicia”. Por ejemplo, la contaminación del aire y del agua, o las
Estudio de la urbanización en Centroamérica • http://dx.doi.org/10.1596/978-1-4648-1220-0
86 Gestión de las ciudades y aglomeraciones
inundaciones, tienden a sobrepasar los límites jurisdiccionales. Del mismo
modo, pueden existir atracciones turísticas en una jurisdicción, mientras que
los servicios de alojamiento se encuentran principalmente en otra. La
Asociación de Municipios de la Subcuenca del Lago de Managua
(AMUSCLAM), una alianza de los municipios de Managua (tres distritos),
Crucero, Concepción, Tecuantepec y Nindirí se centra en el agua y otros pro-
blemas ambientales al sur del Lago Managua.
• Hacer frente a los problemas de equidad. Pueden existir grandes diferencias
en la base tributaria entre las jurisdicciones locales, creando diferencias signifi-
cativas en la prestación de los servicios. Las personas pueden vivir (y pagar
impuestos locales) en una ciudad, pero trabajar y pasar la mayor parte de su
tiempo en otra, haciendo uso de servicios por los que no pagan. Dicha situa-
ción puede plantear cuestiones de “compensación”.
• Ser más fuertes, actuando de manera conjunta. Esto puede incluir la unión de
fondos para una instalación o equipamiento para el uso compartido, o para
atraer inversiones o grandes eventos a la zona de manera conjunta (en lugar de
a nivel local compitiendo entre sí), y llevar a cabo compras conjuntas para
lograr un mejor precio y costos más bajos de transacción.
Las finanzas municipales en Centroamérica
El tamaño d elas finanzas municipales en Centroamérica refleja el nivel de
descentralización en cada uno de los países. La Figura 2.1 presenta los ingre-
sos de los gobiernos locales y central4 como porcentaje del PIB en los seis
países. El peso de los ingresos de los gobiernos locales, tanto en términos de
porcentaje del PIB como del porcentaje de los ingresos totales del gobierno,
varía significativamente entre los países. Los datos muestran a Panamá y
Costa Rica como los países más centralizados, y a Guatemala y Nicaragua
como los más descentralizados. En 2012, los ingresos municipales en Panamá
representaron el porcentaje más bajo con relación al PIB (0.5 por ciento) y
en comparación con los ingresos del gobierno central, representaron alrede-
dor de 2 por ciento de los ingresos totales del gobierno. Por otro lado, los
ingresos municipales en Nicaragua representan alrededor del 4 por ciento
del PIB, mientras que los del gobierno central representan el 20 por ciento
del PIB.
Aunque el peso económico de los municipios resulta alto, sus recursos siguen
siendo limitados en términos absolutos. Los distintos niveles de ingresos públicos
asignados a los municipios, es un reflejo de la misma diversidad tanto dentro de
América Latina como en el resto del mundo. Sin embargo, todos los países de
Centroamérica tienen un nivel relativamente bajo de gasto público, siendo
Guatemala el país con el menor porcentaje de gasto público como porcentaje del
PIB. Como resultado, a pesar de recibir una parte significativa de los ingresos
públicos en algunos de los países, los ingresos per cápita de los municipios de
Estudio de la urbanización en Centroamérica • http://dx.doi.org/10.1596/978-1-4648-1220-0
Gestión de las ciudades y aglomeraciones 87
Figura 2.1 Ingresos totales por nivel de gobierno en Centroamérica como % del
PIB, 2012
25
20
15
Porcentaje
10
5
0
Costa Rica EI Salvador Guatemala Honduras Nicaragua Panamá
Ingresos de los gobiernos locales como % del PIB
Ingresos del gobierno central como % del PIB
Fuente: Basado en datos de los bancos centrales y los ministerios de finanzas de los países
Figura 2.2 Ingresos totales per cápita por nivel de gobierno en US$ PPA, 2012
5,000
US$ (paridad de poder adquisitivo)
4,000
3,000
2,000
1,000
0
Costa Rica EI Salvador Guatemala Honduras Nicaragua Panamá
Ingreso per cápita de los gobiernos locales en US$ PPA
Ingreso per cápita del gobierno central en US$ PPA
Fuente: Basado en datos de los bancos centrales y los ministerios de finanzas de los países, y del
Banco Mundial.
Nota: PPA = Paridad de Poder Adquisitivo.
Centroamérica son uniformemente bajos. La Figura 2.2 presenta los ingresos
totales per cápita por nivel de gobierno. En 2012, los ingresos medios de los
gobiernos locales se encontraban entre US$ 90 en Panamá y US$ 185 en
Guatemala.
La asignación de los ingresos fiscales entre los gobiernos centrales y los
municipios varía significativamente entre de los países. Los municipios con
los ingresos más pequeños se encuentran en los países en donde el gobierno
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88 Gestión de las ciudades y aglomeraciones
central recauda y administra el impuesto a la propiedad, como es el caso de
Costa Rica y Panamá. Sin embargo, la situación en Panamá está cambiando tras
la promulgación de la Ley de Descentralización de 2015, que prevé la creación
de un fondo para la descentralización financiado por los ingresos provenientes
del impuesto a la propiedad y dirigido al financiamiento de las inversiones
municipales. La Tabla 2.5 resume los impuestos asignados a los municipios en
los seis países.
La mayoría de los países de Centroamérica hace sus transferencias basada en
fórmulas como la principal fuente de financiamiento para sus municipios. En el
diseño más común de transferencia los municipios reciben un porcentaje
del presupuesto del gobierno central. Como se presenta en la Tabla 2.6, en
El Salvador y Guatemala las transferencias se basan en el ingreso corriente total,
mientras que en Honduras y Nicaragua se basa solamente en los ingresos fiscales.
Tabla 2.5 Impuestos locales de los municipios en Centroamérica
Principales impuestos y tasas a nivel local Impuestos recaudados centralmente
Costa Rica • Patentes de negocios (Art. 79 Ley Municipal • El impuesto a la propiedad es
7.794/1998). recaudado por la DGT del gobierno
• Para el Municipio de San José, la Dirección General de central (Ley 7.509/ 1995).
Tributación (DGT) ha transferido la colección del
impuesto a la propiedad.
• Los municipios pueden cobrar tarifas para el
alumbrado público, la gestión de residuos sólidos, el
mantenimiento de parques, los servicios de policía y
otros servicios que considere necesarios (Art.74 Ley
Municipal 7.794/1998).
El Salvador • Los municipios pueden recaudar impuestos a las
empresas locales y la propiedad (Art. 125 Ley
86/1991)
• Los municipios pueden cobrar tarifas para servicios
públicos como el alumbrado público, la gestión de
residuos sólidos, el mantenimiento de parques, la
pavimentación de las vías públicas, mercados, entre
otros (Art. 130 Ley 86/1991).
Guatemala • Los municipios recaudan un impuesto anual a los • El gobierno central recauda el
ciudadanos sobre la base de sus ingresos para el impuesto a la propiedad (IUSI) a
mantenimiento de la infraestructura local (Boleto de través de la Superintendencia de
Ornato, Ley 121/1996), así como impuestos a las Administración Tributaria (SAT), pero
actividades económicas (Regulación específica para transfiere directamente la mayor
cada municipio). parte de la recaudación a los
gobiernos municipales (Ley 15/1998).
Honduras • Los impuestos son: impuesto a la propiedad, el
impuesto sobre la renta, el impuesto sobre
actividades económicas, el impuesto a la extracción o
explotación de recursos minerales, y el impuesto
sobre el ganado (Art. 75 Ley 134/1990).
• Cargos por los servicios municipales, uso de la
propiedad pública y gastos de administración (Art. 84
Ley 134/1990).
Cuadro continúa en la siguiente página
Estudio de la urbanización en Centroamérica • http://dx.doi.org/10.1596/978-1-4648-1220-0
Gestión de las ciudades y aglomeraciones 89
Tabla 2.5 Impuestos locales de los municipios en Centroamérica (continuación)
Principales impuestos y tasas a nivel local Impuestos recaudados centralmente
Nicaragua • Impuesto a la propiedad (Decreto 3/1995).
• En Managua hay un impuesto sobre las actividades
económicas y un impuesto por registro de patentes
(Decreto 10/1991).
• Existe el cobro de cuotas y derechos por los servicios
municipales (incluyendo la electricidad, el teléfono, la
gestión de residuos sólidos), el ganado, los mercados
y el uso de la propiedad municipal (Decreto 10/1991).
Panamá • Impuestos sobre las actividades económicas, venta de • El impuesto a la propiedad es
bebidas alcohólicas y carnicería. recaudado por el gobierno central a
• Tasas y derechos sobre el uso de bienes y servicios través de la Autoridad Nacional de
municipales; y derechos sobre espectáculos públicos Ingresos Públicos (ANIP).
y extracción de arenas, otras actividades de minería
no-metálica, madera y explotación de los bosques
(Ley 106/1973).
Tabla 2.6 Transferencias a los municipios en Centroamérica
Transferencias corrientes/mixtas Transferencias condicionales de capital
Costa Rica • La Ley contempla las transferencias a los • 7.5% del Impuesto a los Combustibles se
municipios con base en los acuerdos con el transfiere a los municipios para la
gobierno central sobre las competencias construcción y mantenimiento de carreteras
transferidas (Ley 8.801/2010) locales (Ley 8.114/2001)
• No hay transferencias incondicionales a los
municipios
El Salvador • El gobierno central transfiere el 8% de sus ingresos
netos corrientes al Fondo para el Desarrollo
Económico y Social de los Municipios (FODES)
(Art. 1 Ley 74/1988). FODES es administrado por
el Instituto Salvadoreño de Desarrollo Municipal
(ISDEM)
• A su vez, FODES transfiere los fondos a los
municipios. El 80% de los fondos debe financiar la
infraestructura, y el 20% los gastos corrientes.
Guatemala • El gobierno central debe transferir el 10% de su • El gobierno central recauda un impuesto
presupuesto operativo a los municipios. Al menos sobre los vehículos, y transfiere una parte a
el 90% de la transferencia debe ser invertido en los municipios. Esta transferencia debe ser
programas de educación, salud preventiva, usada para el mantenimiento y construcción
infraestructura y servicios públicos; el restante, de carreteras (Ley 70/94)
hasta un 10%, puede financiar los gastos
operativos (Art. 257 CRG)
• 1.5% de la recaudación del IVA debe ser transferido
a los municipios. Hasta el 25% puede financiar los
gastos de operación, y el 75% restante debe ser
utilizado para la inversión (Ley 27/1992)
• Varias otras leyes incluyen las transferencias
corrientes a los municipios incluyendo aquellas
sobre la gasolina, los productos agrícolas y el licor
(ver Ley 6/1991)
Cuadro continúa en la siguiente página
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90 Gestión de las ciudades y aglomeraciones
Tabla 2.6 Transferencias a los municipios en Centroamérica (continuación)
Transferencias corrientes/mixtas Transferencias condicionales de capital
Honduras • El gobierno central debe transferir a los municipios
el 5% de los ingresos fiscales totales. De esta
cantidad, hasta un 15% puede ser utilizado para
los gastos corrientes, mientras que el 85% o más se
debe utilizar para la inversión (Art. 91 Ley 134/90)
Nicaragua • El gobierno central debe transferir un porcentaje
de los ingresos fiscales a los municipios, que pasó
del 4% en 2004, con un aumento de 0.5 puntos
porcentuales por año hasta llegar a un 10% en
2010 (Art. 5 Ley 466/2003)
• Los municipios deben destinar la mayor parte de
las transferencias para la inversión, de acuerdo a
un porcentaje que cambia de acuerdo a una
clasificación de los municipios realizada por el
gobierno de acuerdo a sus ingresos totales. Para la
categoría superior de los municipios (de cuatro) es
del 90%, y para la categoría inferior, del 60%. (Art.
12 Ley 466/2003)
Panamá • El Programa Nacional de Desarrollo Local
(PRONADEL) hace transferencias anuales fijas
de capital a los municipios y juntas
comunitarias con base en proyectos
pre-aprobados específicos (Ley 84/2012)
Muchas de estas transferencias recurrentes exigen requisitos mínimos para su uso
en gastos de capital (no corrientes). Los requisitos de gastos de capital pueden ser
de hasta el 90 por ciento y no requieren aprobaciones centrales para los proyectos
en los que se utilizan las transferencias. Costa Rica utiliza un diseño de transfe-
rencia basado en acuerdos entre el gobierno central y los municipios, aunque
otros países tienen además mecanismos de transferencia para complementar las
principales transferencias recurrentes. Panamá es el mejor ejemplo de un tercer
diseño, el de transferencias recurrentes de capital, donde se transfiere una canti-
dad fija sobre la base de los proyectos aprobados. Este es también el caso en Costa
Rica, que realiza una transferencia complementaria para carreteras con base en
los impuestos al combustible.
La mayor fuente de financiamiento para las ciudades capitales son sus ingresos
propios, que se derivan principalmente de impuestos y tarifas locales, tanto para
los municipios que son relativamente fuertes o relativamente débiles en términos
financieros (véase la Figura 2.3). El peso relativo de los impuestos y las tarifas en
los ingresos locales varía significativamente entre las ciudades capitales. Los
impuestos –principalmente impuestos a la propiedad– son la principal fuente de
ingresos propios en San José, Tegucigalpa, Managua y Ciudad de Panamá, mien-
tras que las tarifas por servicios locales generan más ingresos en San Salvador y
Ciudad de Guatemala (ver Figura 2.4). Sin embargo, en Costa Rica los ingresos
fiscales por impuestos a la propiedad son administrados por el gobierno central.
Estudio de la urbanización en Centroamérica • http://dx.doi.org/10.1596/978-1-4648-1220-0
Gestión de las ciudades y aglomeraciones 91
Figura 2.3 Ingreso total de los municipios de las ciudades capitales en
Centroamérica por fuente, 2013
100
80
Porcentaje
60
40
20
0
San José San Guatemala Tegucigalpa Managua Panamá
Salvador
Ingresos propios Deuda Transferencias
Fuente: Basado en los presupuestos de los municipios capitalinos.
Figura 2.4 Ingresos propios de los municipios de las ciudades capitales en
Centroamérica por fuente, 2013
100
80
60
Porcentaje
40
20
0
San José San Salvador Guatemala Tegucigalpa Managua Panamá
Otros Cuotas y derechos Impuestos
Fuente: Basado en los presupuestos de los municipios capitalinos.
Este era también el caso en Panamá hasta 2016, año para el que se ha progra-
mado que los ingresos por impuestos a la propiedad sean transferidos a los
municipios para ser usados exclusivamente para inversiones de capital. Otros
impuestos comunes que son recaudados a nivel municipal en todos los países de
Centroamérica incluyen impuestos comerciales, patentes, y un porcentaje de las
ventas. Las transferencias representan más del 10 por ciento de los ingresos tota-
les solo en Managua y la Ciudad de Guatemala, mientras que la deuda es una
fuente grande de ingresos en San Salvador y Managua.
Estudio de la urbanización en Centroamérica • http://dx.doi.org/10.1596/978-1-4648-1220-0
92 Gestión de las ciudades y aglomeraciones
El funcionamiento básico del gobierno local representa el mayor gasto para
las ciudades capitales de Centroamérica, lo cual es bastante común en toda
América Latina. La cantidad de recursos que se asigna al funcionamiento diario
del gobierno es bastante alta en San José y la Ciudad de Guatemala, y mucho más
baja en Managua. La Figura 2.5 muestra el desglose de los gastos en las ciudades
capitales para el año 2013 (2014 para la Ciudad de Panamá). El segundo gasto
más grande es el de gastos de capital, que conforma gran parte de los presupues-
tos en Managua y Panamá, mientras que en San José practivamente no existen.
San Salvador es la ciudad que más gasta en el servicio de la deuda y las transfe-
rencias. San José es la única capital que no tenía gastos por servicio de la deuda
en su presupuesto en 2013 (véase la Figura 2.5).
Los municipios pueden contraer deuda, pero por lo general solo después de
la aprobación o calificación por parte de una entidad central. Todas las ciuda-
des capitales han contraído deuda a corto plazo en los últimos años en diversos
grados (ver Figura 2.3).5 Excepto en Costa Rica, la deuda municipal tiene que
ser aprobada o calificada por un mecanismo controlado por el gobierno cen-
tral, lo cual le da al gobierno central cierto nivel de control fiscal y político
sobre la deuda pública de los gobiernos locales. En la mayoría de los países
también existen restricciones en la cantidad que un municipio puede pedir
prestada. Los límites se establecen en términos de: (a) tiempo (vencimiento
del préstamo) –por lo general el periodo de mandato de las autoridades locales;
o (b) cantidad –la capacidad de pago como una proporción de los ingresos
municipales. Los diseños más restrictivos limitan la cantidad total de la deuda
de acuerdo a los ingresos operativos, o necesidades a corto plazo, mientras que
Figura 2.5 Gastos totales de los municipios de las ciudades capitales en
Centroamérica por tipo, 2013
100
80
Porcentaje
60
40
20
0
Guatemala Managua Panamá San José San Salvador Tegucigalpa
(2014)
Otros Transferencias Operativos
Servicio de la deuda Inversiones de capital
Fuente: Basado en los presupuestos de los municipios capitalinos.
Estudio de la urbanización en Centroamérica • http://dx.doi.org/10.1596/978-1-4648-1220-0
Gestión de las ciudades y aglomeraciones 93
los menos restrictivos limitan la cantidad de ingresos presupuestados que se
puede utilizar para los pagos del servicio de la deuda. En Costa Rica y Panamá
no existen límites específicos formales.
Prioridades para impulsar el potencial de las ciudades de
Centroamérica: El fortalecimiento de los municipios para
una gestión eficiente de las ciudades
El fortalecimiento institucional y financiero de los municipios
El gobierno central tiene un papel importante por desempeñar en la mejora de
la capacidad de los gobiernos locales. El desarrollo de capacidad a nivel local es
una responsabilidad mutua entre el gobierno central y los gobiernos locales
(sobre todo en estados unitarios). Como se mencionó anteriormente, el actual
proceso de urbanización supone una tensión adicional en la capacidad local, y
una mayor descentralización suele estar limitada por la capacidad de los gobier-
nos locales para asumir nuevas responsabilidades. Con frecuencia, es más rentable
organizar programas de desarrollo de capacidades a nivel nacional, más que de
una manera gradual para cada municipio. Sin embargo, no son solo el número y
las competencias de los agentes locales (por importantes que puedan ser) los que
determinan las fortalezas/debilidades institucionales de un gobierno local; su
desempeño es también una función de las políticas aplicadas, los procesos y flujos
manuales y automatizados que son utilizados, y las asignaciones financieras rela-
cionadas. En conjunto con las iniciativas de creación de desarrollo de capacidades,
es también oportuno revisar las políticas y procedimientos, introducir estándares
razonables para la prestación de los servicios, y, en la medida de lo posible, crear
incentivos concretos para promover un buen desempeño.
Los países de Centroamérica necesitan fortalecer el desarrollo local de
capacidades mediante la mejora de sus capacidades tecnológicas, humanas y
financieras. Todos los países de Centroamérica tienen organismos centrales
y/o asociaciones de gobiernos locales que proporcionan servicios de asistencia
técnica y de desarrollo de capacidades a sus municipios. Esta es una función
crítica durante y después de cualquier cambio en la gobernanza, como es el
caso del impulso a la reforma de descentralización. Por lo tanto, se reco-
mienda que las autoridades centrales presten más atención al fortalecimiento
y apoyo a dichas entidades, para asegurar que puedan ejecutar con eficacia
esta función crítica. A nivel municipal, es esencial que exista la capacidad
adecuada –tanto en términos de recursos humanos como de capacidad finan-
ciera– para asumir nuevas responsabilidades. Se requiere de esta capacidad
para asegurar que se realice la devolución de funciones sin inconvenientos
(al menos a un inicio) para los residentes y otros beneficiarios.6 Esto puede
implicar la realineación de la cantidad de personal y su conjunto de habilida-
des, la introducción de nuevos procedimientos y aplicaciones informáticas, y
el desarrollo de las capacidades relacionadas. También se necesitan programas
de mejora continua en el ámbito municipal, por ejemplo, como los que se
aplican desde hace algún tiempo en el municipio de Cartago en Costa Rica,
Estudio de la urbanización en Centroamérica • http://dx.doi.org/10.1596/978-1-4648-1220-0
94 Gestión de las ciudades y aglomeraciones
en el COAMSS (San Salvador), y recientemente en la Ciudad de Panamá en
su intento por obtener la certificación ISO.
Los municipios de Centroamérica deben ser fortalecidos financieramente
para desempeñar un papel más activo en el desarrollo urbano. Las finanzas
municipales afectan en gran medida la capacidad de los gobiernos locales para
cumplir con sus obligaciones. La autonomía financiera de los municipios en
Centroamérica ha disminuido, mientras que su dependencia en las transferen-
cias de los gobiernos nacionales ha incrementado. Si bien el número y el alcance
de las funciones de los municipios ha aumentado, la devolución de las respon-
sabilidades del gasto ha carecido de un aumento de incresos. En ausencia de
fuentes adecuadas de ingresos, el aumento de responsabilidades ha dado lugar
a mandatos sin fondos. El gasto municipal no ha crecido de manera paralela a
los ingresos propios, lo que lleva a una profundización del desequilibrio verti-
cal. La descentralización de las funciones en la región puede ir acompañada de
un mayor papel presupuestario de los municipios para que emprendan inver-
siones urbanas.
Los países centroamericanos pueden aprovechar los mecanismos de transfe-
rencia existentes para aumentar la capacidad de los municipios para financiar las
inversiones requeridas, fortaleciendo a la vez la capacidad administrativa y téc-
nica, así como la rendición de cuentas. Como se mencionó en la sección anterior,
la mayoría de los países de Centroamérica utiliza transferencias basadas en fór-
mulas como la principal fuente de apoyo financiero para sus municipios. Este
tipo de mecanismos de transferencias fiscales intergubernamentales transparen-
tes y predecibles son un componente importante para tener un marco de finan-
ciamiento municipal sólido. La experiencia internacional ofrece ejemplos de
cómo los gobiernos nacionales pueden construir sobre estas bases para desarro-
llar programas que integran el apoyo financiero a la inversión municipal,
Recuadro 2.3 Programas basados en el desempeño: Experiencias internacionales
Durante las dos últimas décadas, varios países de diferentes regiones han desarrollado
programas para fortalecer el desempeño institucional de los gobiernos municipales a través
de subvenciones basadas en el desempeño. Uno de los primeros ejemplos de este tipo de
programas se puede encontrar en Indonesia. Desde 2001, Indonesia ha pasado de ser uno de
los países más centralizados en el mundo en términos administrativos, fiscales y políticos a
uno de los más descentralizados en el que los gobiernos locales ejercen más de la mitad de
toda la inversión pública. También se han introducido subvenciones basadas en el desempeño
en la India, Tanzania, Uganda, Etiopía, Vietnam y Túnez.
Estos programas comparten las siguientes características:
• El apoyo a la inversión municipal se canaliza a través de subvenciones de inversión de capital
utilizando mecanismos de asignación transparentes, equitativos y predecibles.
Recuadro continúa en la siguiente página
Estudio de la urbanización en Centroamérica • http://dx.doi.org/10.1596/978-1-4648-1220-0
Gestión de las ciudades y aglomeraciones 95
Recuadro 2.3 Programas basados en el desempeño: Experiencias internacionales (continuación)
• Los municipios deciden cómo hacer uso de las subvenciones tras un proceso de planifica-
ción participativa multianual y/o anual alineado con el ciclo presupuestario de los
municipios.
• Las inversiones subvencionables se definen a través de un menú de inversiones correspon-
dientes a las funciones básicas de los municipios.
• El acceso de los municipios a las subvenciones está condicionado a una serie de condiciones
mínimas que garanticen el nivel requerido de responsabilidad fiduciaria de los municipios
en el uso de los fondos.
• El desempeño institucional de los municipios en áreas clave se define dentro de un marco
de desempeño municipal y los municipios participantes son calificados a través de una eva-
luación anual de desempeño.
• Las mejoras de desempeño institucionales son incentivadas a través de subvenciones basa-
das en el desempeño.
• Se proporciona un apoyo integral para el desarrollo de capacidades de los municipios, en
estrecha articulación con el marco de desempeño municipal.
La siguiente figura muestra una estructura típica de un programa basado en el
desempeño.
Gobierno
central
Evaluación del Evaluación del
desempeño desempeño
institucional Programa de Transferencia institucional
desarrollo de no reembolsable
capacidades basada en
desempeño
Gobiernos Gobiernos Gobiernos
locales locales locales
Planeación Planeación Planeación Planeación
y ejecución y ejecución y ejecución y ejecución
Sub-proyecto Sub-proyecto Sub-proyecto Sub-proyecto
Recuadro 2.4 Ranking del desempeño municipal en Guatemala
Desde 2008, el Gobierno de Guatemala ha trabajado en el desarrollo de herramientas para
medir el desempeño municipal, con el objetivo de fortalecer e impulsar el concepto de la
gobernanza. En 2012, la Secretaría de Planificación y Programación de la Presidencia de la
República de Guatemala (SEGEPLAN) propuso institucionalizar el Sistema Nacional de
Planificación (que articula a los procesos de planificación y desarrollo territorial de los
gobiernos central y municipales) mediante la promoción de una política para fortalecer a los
municipios. Esto abrió el camino para la institucionalización y puesta en marcha del Ranking
de Gestión Municipal 2012.
Recuadro continúa en la siguiente página
Estudio de la urbanización en Centroamérica • http://dx.doi.org/10.1596/978-1-4648-1220-0
96 Gestión de las ciudades y aglomeraciones
Recuadro 2.4 Ranking del desempeño municipal en Guatemala (continuación)
SEGEPLAN convocó a un grupo de trabajo compuesto por 21 instituciones públicas para
formular la Política de Fortalecimiento de las Municipalidades. El grupo estuvo de acuerdo
con que el Ranking de Gestión Municipal fuese uno de los instrumentos principales de la
política. El ranking de las municipalidades permite contar con información actualizada sobre
el desempeño de los municipios en una variedad de diferentes temas, y ayuda a determinar
los avances y limitaciones de los gobiernos locales en áreas que se consideran propicias para
promover una “buena gobernanza”.
El Ranking 2013 recolectó información a través de 277 variables organizadas en torno a
seis indicadores temáticos: 1) la gestión administrativa; 2) la gestión financiera; 3) los servi-
cios municipales básicos; 4) la gestión estratégica; 5) la participación ciudadana; y 6)
la divulgación de información al público. Los municipios recibieron una puntuación basada
en su desempeño en cada uno de estos temas. La información recopilada informa a la
Política de Fortalecimiento de las Municipalidades y se utiliza para definir o reorientar el
apoyo del gobierno nacional para el desarrollo de capacidades y la asistencia técnica a los
gobiernos locales.
Fuente: “Ranking de la gestión municipal 2013.” (2015). Subsecretaría de Planificación y Ordenamiento Territorial de
SEGEPLAN, Secretaría de Planificación y Programación de la Presidencia
el desarrollo de capacidades y los incentivos para un mejor desempeño institu-
cional a nivel municipal. Un enfoque que ha sido adoptado por otros países
para obtener mayores recursos municipales consiste en programas basados en el
desempeño, un mecanismo a través del cual los gobiernos nacionales asignan
fondos de inversión a los municipios locales para gastos de capital (ver el
Recuadro 2.3 para un resumen de la experiencia internacional). Un elemento
clave de estos programas es el marco de desempeño utilizado para monitorear
anualmente el desempeño de los municipios y determinar las transferencias de
las subvenciones de capital basadas en dicho desempeño. En Centroamérica ya
existen ejemplos de tales marcos de desempeño (véase el Recuadro 2.4 para una
descripción del ranking de desempeño municipal en Guatemala). Estos progra-
mas proporcionan incentivos para mejorar el desempeño institucional, dado que
las transferencias de recursos dependen de los resultados de una ciudad en una
serie de áreas incluyendo la prestación de servicios, la rendición de cuentas, la
participación, la formulación de presupuestos y la planificación. También se
proporciona apoyo a los municipios para el desarrollo de capacidades en estre-
cha relación con el marco de desempeño municipal. La introducción de fuentes
transparentes, equitativas y previsibles de financiamiento para la inversión muni-
cipal permite a los municipios pasar de un enfoque poco sistemático, proyecto
a proyecto, a un enfoque más programático para la planificación de la inversión
municipal.
En general, las grandes ciudades deben tener más autonomía fiscal y sus finan-
zas deben ser consecuentes con sus funciones.7 Ciertas características de las gran-
des ciudades y aglomeraciones tienen implicaciones para las finanzas públicas
Estudio de la urbanización en Centroamérica • http://dx.doi.org/10.1596/978-1-4648-1220-0
Gestión de las ciudades y aglomeraciones 97
metropolitanas. Por ejemplo, la alta densidad de población podría, en algunos
casos, reducir el costo per cápita de la prestación de servicios debido a las econo-
mías de escala, pero las grandes ciudades también concentran un mayor número
de problemas (por ejemplo, la congestión y la contaminación) y necesidades de
gasto (por ejemplo, transporte público y saneamiento). En consecuencia, las gran-
des ciudades y áreas metropolitanas generalmente tienen un mayor gasto por
habitante que los municipios más pequeños. Usualmente, los gobiernos locales
también tienen una fuerte capacidad de recursos humanos y una mayor capacidad
de obtención de ingresos (a través de impuestos y tarifas). Por lo tanto, deben
generalmente tener más autonomía fiscal que otras áreas, como en la aplicación
de tarifas a los usuarios, los impuestos a la propiedad, los impuestos locales a los
ingresos y/o las empresas, y los impuestos al combustible, entre otros. Estas polí-
ticas serían aplicables a los municipios de las ciudades capitales de todos los países
de Centroamérica, en particular cuando se les asignan nuevas responsabilidades.
El desarrollo de la cooperación intermunicipal
En Centroamérica, las ciudades son cada vez más interdependientes con sus áreas
circundantes, lo que exige una mejor coordinación y cooperación intermunicipal.
Al mismo tiempo que las ciudades continúan expandiéndose más allá de sus
límites jurisdiccionales, se incrementa también la necesidad de una gestión a
escala metropolitana. Los gobiernos locales deben trabajar de forma colaborativa
para asegurar la planificación y la equidad efectivas en la prestación de servicios.
La prestación de algunos servicios públicos, tales como el drenaje, la eliminación
de residuos y la recolección de aguas negras, a menudo se encuentra fragmentada,
lo que resulta en mayores costos y retos de financiamiento para los gobiernos
locales de la región. La falta de un acuerdo a nivel metropolitano, ya sea formal
o informal, tiende a reflejar la pérdida de oportunidades de ahorro en los costos
que se puede conseguir a través de una contribución monetaria justa por parte
de todos los gobiernos municipales que comparten problemas comunes. La esen-
cia de un enfoque metropolitano es que los gobiernos locales colaboren en cier-
tas, mas no todas, las iniciativas o servicios. Como mínimo, se necesita un espacio
de diálogo intermunicipal periódico entre los ejecutivos de los gobiernos locales.
Véase el Recuadro 2.5 que enlista una variedad de arreglos para la gobernanza
metropolitana aplicados en ciudades de todo el mundo.
Los municipios pueden beneficiarse de una mayor coordinación entre ellos en
una serie de diferentes temas, incluyendo:
• La planificación estratégica para toda el área y/o la planificación territorial
(uso de la tierra) integrada
• La coordinación del desarrollo económico de toda la zona
• Un arreglo conjunto para la entrega de uno o más servicios (para ganar
eficiencia) o para abordar en forma conjunta un sector o tema específico
(por ejemplo, el sistema de transporte público, la protección contra inunda-
ciones, la promoción del turismo, la gestión del riesgo de desastres, los ser-
vicios de emergencia, etc.)
Estudio de la urbanización en Centroamérica • http://dx.doi.org/10.1596/978-1-4648-1220-0
98 Gestión de las ciudades y aglomeraciones
Recuadro 2.5 Arreglos de gobernanza metropolitana alrededor del mundo
Una variedad de arreglos para la gobernanza metropolitana son aplicados en ciudades de
todo el mundo, aunque en su mayoría pertenecen los países de la OCDE. Una clasificación de
estos arreglos institucionales se presenta a continuación.
1. Coordinación Intermunicipal - cooperación horizontal entre los gobiernos locales
• Cooperación ad hoc/iniciativas conjuntas caso por caso/contratación entre los gobier-
nos locales
• Comité, asociación, acuerdo de asociación, acuerdo de consorcio (por ejemplo, en
Brasil), etc.
• Mancomunidad (persona jurídica)
• Consejo Metropolitano, o “Consejo de Gobiernos”, (por ejemplo, común en los Estados
Unidos)
2. Autoridad Metropolitana - a veces llamada “distrito de propósito especial”
• Autoridad metropolitana, para uno o varios sectores, tal como una autoridad metropoli-
tana de planificación, una autoridad de prestación de servicios, o una autoridad de plani-
ficación y prestación de servicios (por ejemplo, la Agencia de Transporte Metropolitano
de Buenos Aries)
3. Un segundo nivel de Gobierno Metropolitano Local
• Segundo nivel de gobierno metropolitano local para ciertas funciones (por ejemplo,
el Distrito Metropolitano de Quito)
4. Gobierno Local Consolidado
• A través de la anexión territorial o la fusión de gobiernos locales (es decir, un gobierno
local que cubre toda –o la mayoría de– un área metropolitana)
5. Gobierno Regional/Provincial
• Algunas de las necesidades de coordinación metropolitana son atendidas por el gobierno
regional/provincial (por ejemplo, por los gobiernos estatales en México y por el Intendente
de la Región Metropolitana de Santiago)
• La armonización de los impuestos o tarifas locales, u organizar el uso com-
partido de los ingresos para toda el área (más allá de lo que se aborda a
través del sistema de transferencia fiscal intergubernamental) para hacer
frente a la desigualdad en la prestación de servicios entre las jurisdicciones
locales
• Una coordinación ad hoc relacionada con un evento, incidencia o cuestión
particular que sea relevante para la zona metropolitana en su conjunto
Estudio de la urbanización en Centroamérica • http://dx.doi.org/10.1596/978-1-4648-1220-0
Gestión de las ciudades y aglomeraciones 99
Garantizar un marco jurídico básico, así como mayor claridad en los roles y
responsabilidades, son pasos clave para el establecimiento de un arreglo metro-
politano que funcione correctamente. “Área metropolitana”, como se define
conceptualmente en la constitución u otra legislación de un país, da crédito al
concepto y constituye una base para la formación de los arreglos institucionales
(en función de las disposiciones legislativas reales). En la mayoría de los países,
incluyendo todos los países de Centroamérica, existen disposiciones legales
básicas para que los gobiernos locales realicen arreglos de cooperación intermu-
nicipal para hacer frente a sus necesidades de la manera más eficiente.
necesario que en cualquier plan de gobierno metropolitano se expliquen bien
Es
las funciones y responsabilidades de las partes involucradas, en particular si se
introduce alguna nueva autoridad. Esto incluye tanto a las responsabilidades de
gasto como a las fuentes de ingresos que tendría una nueva entidad. Debe ser
comunicada de manera efectiva a los residentes de la zona, para que sepan a
quién deben responsabilizar de qué. Si a una agencia metropolitana no se le da
ninguna autoridad independiente (es decir, que tenga una función meramente
consultiva), tiende a existir un riesgo de eficacia limitada.
Mejora de la coordinación entre el gobierno central y los gobiernos locales
La mejora de la coordinación entre el gobierno central y los gobiernos locales
es fundamental, pero el alcance y el enfoque dependen del contexto local.
Los municipios y agencias del gobierno central trabajan juntos en una mul-
titud de temas, que van desde la planificación espacial y las finanzas munici-
pales, a la prestación de servicios locales compartidos y la respuesta ante
emergencias. En algunos sectores, los municipios pueden tener una función
de ejecución dentro de un marco regulatorio nacional, con supervisión por
parte de un organismo central (por ejemplo, los sectores de salud y educa-
ción). Tal como se muestra en la Tabla 0.2, el alcance de las responsabilidades
funcionales devueltas por el gobierno central a los gobiernos locales varía de
forma significativa entre los países de Centroamérica. Por ello, tanto la nece-
sidad como los enfoques de la coordinación entre los dos niveles de gobierno
pueden variar según el país. En Panamá y Costa Rica, donde el gobierno
central provee la mayoría de los servicios públicos locales, la coordinación de
la planificación espacial (uso de la tierra) es crítica, particularmente en lo
relacionado con el transporte y la construcción de viviendas. En Nicaragua y
Guatemala, donde los municipios ya gestionan la mayoría de los servicios
locales, el énfasis debe estar en las finanzas de la relación vertical (es decir,
regímenes impositivos efectivos, así como el sistema de transferencia fiscal
intergubernamental, idealmente con base en incentivos a la buena gober-
nanza local para la recaudación de ingresos y la gestión del gasto).
Los municipios y las agencias del gobierno central deben coordinar sus activi-
dades operacionales para varias funciones. Por ejemplo, trabajos mayores en
una calle o carretera local deben ser sincronizados con las entidades responsa-
bles de servicios tales como el transporte público, la energía, el agua y las
Estudio de la urbanización en Centroamérica • http://dx.doi.org/10.1596/978-1-4648-1220-0
100 Gestión de las ciudades y aglomeraciones
telecomunicaciones. Dependiendo del sector y el país, el contexto es por lo gene-
ral uno de las siguientes (en algunos sectores, pueden existir más de una de las
situaciones):
• La prestación de servicios a nivel local es compartida entre los gobiernos loca-
les y el gobierno central. Por ejemplo, funciones tales como la vigilancia, la
protección social y las instalaciones culturales. Esto requiere una coordina-
ción permanente, además de claridad sobre las políticas, responsabilidades
y reglas.
• Las agencias del gobierno central llevan a cabo sus responsabilidades dentro de
las jurisdicciones municipales. Esto puede aplicar para a la ejecución de las
inversiones de capital y su mantenimiento, así como la prestación de servicios
existente. Un ejemplo es el suministro de agua en las ciudades capitales de
todos los países de Centroamérica, con excepción de Guatemala (y desde
2015, Honduras). Estas actividades deben llevarse a cabo en coordinación
con cualquier función que el gobierno local lleve a cabo en la zona para evitar
posibles complicaciones e ineficiencias.
• Los municipios tienen una función de ejecución dentro de un marco regulatorio
nacional, con supervisión proporcionada por un organismo central (por
ejemplo, en los sectores de educación y salud pública). La coordinación en
estos casos tiende a incluir el diálogo sobre el desarrollo y cumplimiento de
las políticas.
Los países de Centroamérica necesitan foros y procesos permanentes para
coordinar la planificación del uso de la tierra con el desarrollo económico y
los planes de inversión. Dado que los procesos de planificación en
Centroamérica regularmente están encabezados por una administración cen-
tral o un órgano de gobierno local,8 la coordinación entre los dos niveles de
gobierno es esencial. Cada país de Centroamérica necesita un foro y un pro-
ceso permanentes pre-definidos para la coordinación periódica, particular-
mente de los planes de uso del suelo. Un enfoque similar debe garantizarse
para los planes de desarrollo económico, la programación de inversiones de
capital, y por sector para el caso del transporte y otros temas de infraestruc-
tura en los que intervienen los gobiernos tanto central como locales. Los
vehículos existentes, tales como la reunión semanal entre el gobierno central
y todos los alcaldes de Nicaragua, y el proceso K’atun en Guatemala, posible-
mente puedan servir de base para este efecto.9
Notas
1. La Región Autónoma de la Costa Caribe Norte (RACCN) y la Región Autónoma de
la Costa Caribe Sur (RACCS) son las dos regiones autónomas de Nicaragua. Panamá
cuenta con cinco unidades administrativas semi-autónomas, organizadas como comar-
cas indígenas, que incluyen Emberá-Wounaan, Kuna Yala, Ngöbe-Buglé, Madugandí y
Kuna de Wargandí.
Estudio de la urbanización en Centroamérica • http://dx.doi.org/10.1596/978-1-4648-1220-0
Gestión de las ciudades y aglomeraciones 101
2. EMPAGUA fue creada en 1972 como encargada de la provisión de agua; en 1984 el
saneamiento y el alcantarillado fueron añadidos a su mandato. Es propiedad de la
Municipalidad de Guatemala. EMPAGUA también brinda servicio a otros munici-
pios de la zona metropolitana.
3. En Honduras, la provisión de estos servicios fue traspasada a las municipalidades en
2015.
4. Los ingresos de los gobiernos locales que se presentan aquí incluyen tanto ingresos
propios como transferencias.
5. Sin embargo, en 2013 San José no reflejaba en sus estados financieros ningún gasto por
servicio de la deuda. La Ciudad de Panamá solo tiene una cantidad limitada de deuda
a largo plazo.
6. Sin embargo, es importante no hacer de esto una “excusa” para retrasar la descentra-
lización de forma indefinida. Por el contrario, con el apoyo del gobierno central,
deben llevarse a cabo acciones concretas para aumentar la capacidad local y que
permitan a las autoridades locales retener al personal capacitado, mantener los nuevos
procesos y aplicar el desarrollo de capacidades de manera continua.
7. Referencia para esta sección: Bahl, Roy W., Johannes F. Linn., and Deborah L. Wetzel,
eds. 2013. “Financing Metropolitan Governments in Developing Countries,” Lincoln
Institute of Land Policy, Cambridge, MA.
8. En algunas áreas metropolitanas, ciertas funciones de planificación significativas son
realizadas por una ONG; por ejemplo, en el Área Metropolitana de Nueva York a
través de la Regional Plan Association (RPA), y en el pasado en la Región del Gran ABC
en Sao Paulo.
9. El proceso K’atun 2032 en Guatemala es un marco de planificación multi-nivel que
incluye proyectos de inversión priorizados en el que se aplica un enfoque de abajo
hacia arriba, y el financiamiento es proporcionado “de arriba hacia abajo” por los
Gobernadores regionales.
Referencias
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A Handbook for Local Governments. Washington, DC: Banco Mundial.
Bahl, R. W., J. F. Linn, y D. L. Wetzel, eds. 2013. Financing Metropolitan Governments in
Developing Countries. Cambridge, MA: Lincoln Institute of Land Policy.
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Público.” BID.
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preparado para USAID.
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Territorial de la Gran Área Metropolitana.” INVU, Costa Rica.
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Samad, T., N. Lozano-Gracia, y A. Panman, eds. 2012. Colombia Urbanization Review:
Amplifying the Gains from the Urban Transition. Washington, DC: Banco Mundial.
Subsecretaria de Planificación y Ordenamiento Territorial de Segeplan, Secretaría de
Planificación y Programación de la Presidencia. 2015. “Ranking de la Gestión
Municipal 2013.” Guatemala
UNFPA (United Nations Population Fund). 2009. “Escenarios para la Región Metropolitana
de Managua al Año 2020.” Fondo de Población de las Naciones Unidas, Nicaragua.
Estudio de la urbanización en Centroamérica • http://dx.doi.org/10.1596/978-1-4648-1220-0
C APÍTULO 3
Hacia ciudades más inclusivas
mediante el mejoramiento del
acceso a una vivienda adecuada
y bien ubicada
Jonas Ingemann Parby y David Ryan Mason
Síntesis
La disponibilidad de vivienda adecuada y bien ubicada es un desafío clave para
la región y afecta directamente la competitividad económica, la calidad de vida,
el desarrollo humano y la resiliencia urbana. En la actualidad más de una cuarta
parte de los residentes de Centroamérica vive en barrios marginados, y una parte
significativa de las viviendas se encuentra en zonas de riesgo y sujeta a condicio-
nes de hacinamiento. La proliferación de asentamientos informales y la expansión
urbana de baja densidad contribuyen al reducido acceso a servicios de salud y
educación, agrava la congestión y disminuye los beneficios económicos de la
aglomeración urbana. Una vivienda adecuada y bien ubicada proporciona bene-
ficios sociales y económicos a largo plazo para las ciudades al permitir la inclusión
social, la atracción de inversiones y el apoyo al crecimiento sostenible.
Este capítulo se centra en los componentes necesarios para producir y finan-
ciar vivienda, llamando la atención sobre las restricciones sectoriales que se pue-
den abordar para impulsar un modelo más eficiente, inclusivo y sostenible para
la provisión de vivienda, que esté integrado con el desarrollo urbano. La sección 1
destaca el papel de la vivienda en el futuro de Centroamérica. La sección 2 pre-
senta un diagnóstico general de la situación de la vivienda en la región. Por su
parte, la sección 3 ofrece un enfoque integral de las cadenas de valor para hacer
frente a los retos de la vivienda. La sección 4 se adentra en la participación del
gobierno en el sector de la vivienda. Por último, la sección 5 identifica prioridades
a nivel nacional y de ciudad para aprovechar la vivienda como un catalizador para
la prosperidad urbana.
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104 Hacia ciudades más inclusivas mediante el mejoramiento del acceso a una vivienda adecuada
Mensajes clave
• Para mejorar la calidad de la vivienda y su accesibilidad para todos los grupos
de ingreso, las políticas de vivienda deben fortalecer el sistema global de provi-
sión de vivienda.
• Las políticas de vivienda deben estar mejor alineadas y coordinadas con
los planes de desarrollo nacionales y locales, al igual que con la planificación
y gestión del territorio, con el fin de promover ciudades sostenibles e
inclusivas.
El papel de la vivienda para el futuro urbano de Centroamérica
Asegurar la disponibilidad de viviendas de calidad ayudará a Centroamérica a
maximizar los beneficios de la urbanización. El lugar donde vive la gente en
una ciudad está directamente relacionado con la disponibilidad y el acceso que
tienen a puestos de trabajo, escuelas, centros de salud y otros servicios públicos
que proporcionan las ciudades. Las ciudades de la región se han extendido para
dar cabida a la migración y el crecimiento de la población, pero la calidad de
las viviendas, especialmente en términos de acceso a la infraestructura, no se ha
mantenido al ritmo de esta necesidad. Estas condiciones, junto con el índice de
hacinamiento y el establecimiento de nuevos asentamientos en zonas de riesgo,
indican que la vivienda de calidad es limitada e inaccesible para los hogares
urbanos en situación de pobreza. Como se detalló en el Capítulo 1, la expan-
sión urbana actual en Centroamérica se caracteriza por nuevas viviendas cada
vez más lejos de los centros de empleo, lo cual ha elevado el gasto del gobierno
para proporcionar conexiones de infraestructura a estos desarrollos. Sin mejoras
en la calidad y la asequibilidad de la vivienda, los residentes no aprovecharán
el desarrollo económico y humano, ni los beneficios sociales que las ciudades
pueden ofrecer.
La inversión en vivienda también juega un papel importante en la promoción
del crecimiento económico sostenido e inclusivo. En toda Latinoamérica, la
inversión en vivienda representó un promedio de 8.8 por ciento del PIB entre
2001-2011. De acuerdo con datos disponibles para Centroamérica, la oferta de
vivienda promedió el 4.6 por ciento del PIB en Honduras y 15.5 por ciento del
PIB en Panamá durante este período. A nivel mundial la inversión en vivienda
aumenta a la par que el PIB, donde los países en vía de urbanización con ingreso
per cápita entre US$ 3,000 y US$ 36,000 tienen las tasas más altas de inversión
(Dasgupta et al 2014).1 En la actualidad el ingreso nacional bruto (INB) per
cápita en la mayor parte de Centroamérica se encuentran dentro de este rango,
lo que sugiere que la inversión en vivienda es un componente importante del
crecimiento económico y que al aumentar sus ingresos los hogares tienden a
gastar más en vivienda.
El sector de la vivienda también tiene importantes efectos positivos en otras
partes de la economía. La inversión en vivienda aumenta la demanda de materia-
les de construcción, servicios de desarrollo inmobiliario y mano de obra, además
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Hacia ciudades más inclusivas mediante el mejoramiento del acceso a una vivienda adecuada 105
de servicios bancarios y otros servicios financieros, lo que estimula el empleo. En
El Salvador, el sector de la construcción ha representado el 46 por ciento de la
inversión y el 6.7 del empleo generado en la última década (ONU-Hábitat
2014). En Costa Rica, la industria de la construcción creció casi dos veces más
rápido (6.4 por ciento) que el resto de la economía (3.5 por ciento) en 2013
(MINVAH 2014). En Panamá, el sector de la construcción genera directa o indi-
rectamente 232,159 empleos, o un 18 por ciento del empleo total (CAPAC
2007).
Aun cuando las ciudades son motores del crecimiento, la urbanización puede
contribuir a la concentración de la pobreza en los barrios marginados y los asen-
tamientos informales. El terreno urbano es caro debido a su proximidad a la
infraestructura y las oportunidades de empleo, lo que a su vez aumenta el costo
de la vivienda. Estos factores, sumados a ingresos bajos e irregulares, limitan los
recursos que los hogares tienen disponibles para pagar una vivienda. Como con-
secuencia, los asentamientos informales surgen como respuesta a la falta de
opciones de vivienda asequible, y se caracterizan por deficiencias tales como una
estructura no duradera, la falta de tenencia, el hacinamiento y la falta de acceso
al agua y el saneamiento. En toda Latinoamérica, el porcentaje de personas
que viven en barrios marginados ha disminuido del 35 por ciento en 1990 al
23 por ciento (ONU 2014). Sin embargo, en Centroamérica los datos disponibles
sugieren que alrededor del 29 por ciento de los residentes urbanos viven en
barrios marginados, cifra cercana a la media global del 32 por ciento, y más alta
que en otras regiones como Asia Oriental y Medio Oriente. La Figura 3.1 com-
para la proporción de residentes urbanos que viven en los barrios marginados con
el INB per cápita y sugiere una relación negativa entre la incidencia de barrios
marginados y los ingresos.
Las ciudades tienen un papel fundamental que desempeñar para asegurar el
acceso a una vivienda asequible y de calidad. Si bien las políticas de vivienda se
articulan a nivel nacional, las ciudades son socios clave para contribuir al logro de
los objetivos de las políticas. Por ejemplo, las ciudades pueden apoyar los merca-
dos de vivienda mediante el fomento de la densidad y diversidad de usos del
suelo, y la proximidad de la vivienda a instalaciones de transporte y conexiones
de infraestructura. Con ello no solo mejorarán las opciones de vivienda disponi-
bles para los residentes, sino que también incrementarán el atractivo de la ciudad
para nuevas inversiones (como se detalla más adelante en el Capítulo 5). Las
ciudades pueden habilitar terrenos subutilizados para la inversión en vivienda, y
usar instrumentos de captura de valor del suelo para financiar de manera soste-
nible la infraestructura básica y los servicios sociales para nuevos desarrollos
(como se discutió en el Capítulo 2). Las normas relacionadas con los permisos
pueden ser mejoradas para reducir costos e incertidumbre, tanto en desarrollado-
res de vivienda como en auto-constructores. Una mejor planificación puede
permitir que el crecimiento futuro se produzca en las zonas con menor exposi-
ción a riesgos de desastres como terremotos e inundaciones (como se presenta en
el Capítulo 4).
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106 Hacia ciudades más inclusivas mediante el mejoramiento del acceso a una vivienda adecuada
Figura 3.1 Proporción de la población urbana en barrios marginados (2005-2009) e INB per cápita, 2014
Porcentaje de residentes urbanos en barrios marginados
50 $12,000
45
$10,000
INB per cápita, Método Atlas, 2014
40
35
$8,000
30
25 $6,000
20
$4,000
15
10
$2,000
5
0 $0
Nicaragua, Guatemala, Honduras El Salvador Panamá Costa Rica
2007 2009
Población en barrios marginados INB per cápita
Fuente: Cálculos de ONU-Habitat 2014; Banco Mundial 2015.
Sin embargo, existen varias limitaciones al acceso de vivienda en toda la región.
El reto más frecuente es la falta de infraestructura adecuada, especialmente en los
asentamientos urbanos informales, lo que resulta en la privación relativa del
acceso a los servicios. Esta deficiencia cualitativa es un resultado de (a) la sub-
provisión de infraestructura troncal, en particular de los sistemas de drenaje para
los nuevos asentamientos, y (b) la incapacidad de los grupos de bajos ingresos para
pagar una vivienda formal nueva. En segundo lugar, los subsidios para vivienda no
llegan a los grupos más pobres y pueden alentar aún más la expansión urbana, ya
que no se alinean con las funciones de planificación a nivel local.
• La falta de planificación y aplicación de la normatividad a nivel municipal ha
permitido la expansión de baja densidad hacia zonas donde los costos de la
tierra son más bajos, incluyendo terrenos en riesgo de inundaciones, desliza-
mientos de tierra o daños por un terremoto. Esta tendencia también se pro-
duce dentro del sector formal a través de las intervenciones de subsidios
hipotecarios que reducen el precio efectivo de la vivienda, pero que incentivan
a los desarrolladores a construir en las zonas periféricas con el fin de reducir los
precios unitarios.
• Los subsidios hipotecarios se han dirigido en gran parte a los grupos de ingresos
medios y altos, mientras que a menudo los hogares urbanos en situación de
pobreza no son elegibles para estos subsidios por su bajo nivel de ahorro formal
con los bancos y/o por sus ingresos irregulares o informales.
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Hacia ciudades más inclusivas mediante el mejoramiento del acceso a una vivienda adecuada 107
• Se requiere mejorar la coordinación del sector público para la inversión estra-
tégica al suministro de viviendas. La entrega de viviendas de calidad requiere
la coordinación entre los responsables de las políticas locales y nacionales, así
como a través de todos los sectores y ministerios involucrados en la infraestruc-
tura, las finanzas, los subsidios para la vivienda y la regulación del mercado.
El déficit cualitativo de vivienda es un desafío clave en toda la región. La
vivienda informal abarca un rango de condiciones tanto físicas como estructu-
rales, así como de cumplimiento legal y normativo. Los barrios marginados
representan una privación extrema de infraestructura, tenencia de la tierra y
calidad de la vivienda. Nicaragua concentra el porcentaje más alto de privación
cualitativa de vivienda de la región, particularmente en términos de acceso a
mejores servicios de agua y saneamiento, en tanto que un tercio de los hogares
guatemaltecos viven en condiciones de hacinamiento o en viviendas que se
encuentran en zonas de riesgo. La provisión de infraestructura puede mejorar
la calidad de la vivienda y apoyar la formalización de los asentamientos de
bajos ingresos. Dadas las deficiencias cuantitativas, es necesario ampliar la
oferta de vivienda de calidad para aliviar el hacinamiento, y los asentamientos
en áreas peligrosas o precarias deben evaluarse para posibles opciones de
reasentamiento.
Las políticas también tienden a centrarse en el apoyo a la vivienda propia,
pasando por alto soluciones alternativas que podrían abordar un segmento más
amplio del mercado. La propiedad de la vivienda es apoyada a través de subsidios
hipotecarios para la compra de una casa nueva y terminada. Mientras que los
subsidios han incrementado la propiedad de una vivienda, benefician sobre todo
a los hogares de clase media que tienen un empleo formal en vez de a los traba-
jadores de bajos ingresos del sector informal. Otras formas de ampliar el acceso
a una vivienda asequible incluyen el mejoramiento de barrios, así como los pro-
gramas de alquiler.
• La calidad de la vivienda, en términos de déficit de infraestructura, se puede
abordar mediante programas de modernización. Los gobiernos nacionales
han reconocido la importancia de la modernización y la mejora de los asen-
tamientos informales, pero la necesidad sigue siendo mucho mayor que lo
que se ha entregado. Las organizaciones comunitarias y sin fines de lucro, en
asociación con los gobiernos locales, también han puesto a prueba ejemplos
de mejoramiento de barrios, pero estos proyectos no han alcanzado la escala
necesaria al no contar con la participación sostenida de los ministerios clave.
• Los arrendatarios constituyen una proporción significativa de los residentes
urbanos, aun cuando las políticas de vivienda no apoyan las mejoras en la
calidad y disponibilidad de la oferta formal de vivienda de alquiler, ni el avance
del marco normativo que la rige. La vivienda de alquiler es una opción desea-
ble para los nuevos migrantes que no pueden comprar una casa o necesitan
flexibilidad para moverse a donde existan nuevas oportunidades de empleo.
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108 Hacia ciudades más inclusivas mediante el mejoramiento del acceso a una vivienda adecuada
Los acuerdos informales de alquiler proporcionan flexibilidad para los inqui-
linos y propietarios, pero obstaculizan la aplicación de estándares para la
vivienda o acuerdos de alquiler justo para las partes.
Buscando el balance: El suministro de vivienda formal e informal
Es claro que en los próximos años crecerá la necesidad de vivienda urbana en
la región. El déficit cuantitativo es la cantidad total de viviendas requeridas
para satisfacer la necesidad de vivienda con base en las tasas de migración y
formación de hogares urbanos, pero que no ha sido satisfecha con la oferta
actual de viviendas. Las estimaciones a partir de datos de las Naciones Unidas
sobre la migración urbana proyectada y la formación de hogares urbanos
sugieren que la necesidad de vivienda será mayor en los próximos quince años,
estabilizándose en 2030. Es difícil realizar estimaciones exactas sobre déficits
cuantitativos debido a los cambios en las tasas de formación de hogares, que
son influenciadas por diferentes factores socioeconómicos. En la actualidad, la
producción formal de viviendas es limitada en los países donde la necesidad
podría ser más alta; en Guatemala, el país más poblado de la región, la pro-
ducción anual está entre 20,000 y 30,000 unidades, similar a la de Costa Rica.
En Honduras, la producción promedió alrededor de 32,000 unidades por año
en el período 2000-2008, cantidad que solo cubrió la nueva demanda, en lugar
de ampliar la oferta futura.
Entre el 10 y el 20 por ciento del inventario actual de viviendas en la región
se encuentra en zonas de alto riesgo o en hacinamiento. La Tabla 3.1 muestra las
estimaciones más recientes de necesidad absoluta basada en el porcentaje de
viviendas hacinadas o localizadas en una zona de riesgo, número que representa
la proporción de unidades de vivienda que necesitan ser reemplazadas y construi-
das para satisfacer la necesidad existente. Los países de bajos ingresos, en particu-
lar Nicaragua y Guatemala, concentran la mayor parte de la necesidad absoluta
de vivienda. Costa Rica tiene la incidencia más baja–menos del 1 por ciento– de
hacinamiento o de viviendas situadas en zonas de riesgo.
Tabla 3.1 Inventario de viviendas requerido para reducir el hacinamiento o cubrir las
necesidades de reasentamiento
Proporción de Hogares en
vivienda en zonas condiciones de
País Año de riesgo (%) hacinamiento (%) Combinado (%)
Costa Rica 2013 0.16 0.25 0.41
El Salvador 2013 4.20 12.50 16.70
Guatemala 2011 10.80 26.50 37.30
Honduras 2013 3.30 4.90 8.20
Nicaragua 2009 3.40 24.50 27.90
Media regional 4.3 13.7 18.1
Fuente: SEDLAC 2015.
Nota: El hacinamiento se define como 3 personas o más por habitación.
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Hacia ciudades más inclusivas mediante el mejoramiento del acceso a una vivienda adecuada 109
Tabla 3.2 Tenencia de la vivienda por país, 2009-2013 (%)
País Ocupada por el propietario En alquiler o sin pago de alquiler Año
Costa Rica 71.9 28.1 2013
El Salvador 70.1 29.9 2013
Guatemala 78.7 21.3 2013
Honduras 80.1 19.9 2013
Nicaragua 83.3 16.7 2009
Panamá 82.6 17.4 2013
Fuente: SEDLAC 2015.
La propiedad de la vivienda es la forma más común de tenencia. La mayoría
de los hogares reportan ser dueños de su casa o del terreno en la que está cons-
truida (ver Tabla 3.2). A pesar que es menos común alquilar vivienda, los arren-
datarios son motivados por varias razones, entre ellas mejor ubicación cerca a los
lugares de trabajo, estudiantes que necesitan alojamiento temporal para la univer-
sidad, o el alto costo de las hipotecas. A nivel global existe una amplia variación
en las tasas de propiedad de la vivienda: en América Latina es de alrededor de 64
por ciento, cifra menor al porcentaje de otras regiones como Asia y Europa del
Este.2 A excepción de Panamá, la mayoría de las personas que alquilan se encuen-
tran en el quintil más bajo de ingresos, y la mayoría de los inquilinos viven en las
ciudades en lugar de en las zonas rurales debido a las diferencias en los costos de
la vivienda (BID 2011). Sin embargo, en una revisión al mercado de la vivienda
de alquiler en Latinoamérica, se muestra que la incidencia del alquiler no dismi-
nuye necesariamente a medida que aumentan los ingresos, lo que sugiere que
puede haber demanda de vivienda de alquiler en todos los grupos de ingreso
(BID 2014).
Se requiere brindar más atención a las condiciones actuales del inventario de
vivienda y a las carencias cuantitativas. Es difícil hacer una estimación exacta de
los déficits futuros de vivienda de carácter cuantitativo, debido a los datos limi-
tados y los distintos supuestos sobre la formación de hogares, el hacinamiento y
la calidad de la vivienda (Monkonnen 2013; Rojas y Medellín 2011).3 En primer
lugar, los déficits cuantitativos suponen una falta de unidades de vivienda de un
determinado nivel que a menudo está mal definido o que puede variar de un país
a otro. En segundo lugar, las tasas de formación de hogares son propensas a dis-
minuir a medida que aumentan los ingresos, la urbanización continúa y la pobla-
ción envejece, factores que también varían entre países y en el tiempo (Bonvalet
y Lelievre 1997).4 Por último, los déficits cuantitativos no solo deben ser abor-
dados a través de la adición de nuevas unidades formales; otras consideraciones
alternativas tales como mejorar el inventario existente o proporcionar opciones
para otras formas de tenencia como el alquiler también son críticas. Por otra
parte, las deficiencias cualitativas de vivienda, incluyendo la estructura cons-
truida, las conexiones a la infraestructura y el hacinamiento pueden abordarse
mediante intervenciones específicas, incluido el acceso a la tierra, normas y
estándares de planificación, los materiales de construcción y la prestación de
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110 Hacia ciudades más inclusivas mediante el mejoramiento del acceso a una vivienda adecuada
servicios públicos. Éstas abarcan tanto a la tenencia como el alquiler de la pro-
piedad y también permiten que diferentes productores de vivienda (auto-
constructores, desarrolladores privados) se adapten a necesidades cambiantes, y
permiten que los gobiernos dirijan de manera más efectiva los subsidios a los
grupos de bajos ingresos.
Las políticas de vivienda en la región son generalmente progresivas, pero las
intervenciones no llegan a los grupos de menores ingresos. La mayor parte de los
programas gubernamentales de subsidio para la vivienda se centran en la propie-
dad, mediante el esquema ABC (Ahorro, Bono/subsidio, Crédito) iniciado en
Chile durante la década de 1980. Bajo un esquema ABC, los subsidios para la
vivienda se asignan por adelantado y se vinculan a una hipoteca, por lo general de
un banco comercial, siempre y cuando los beneficiarios cumplan con ciertos crite-
rios de ahorro o de elegibilidad, lo que por lo general significa cubrir un pago inicial
mínimo. Si bien este tipo de programas mixtos de financiamiento también podrían
ser utilizados para financiar mejoras y ampliaciones de la vivienda, se utilizan con
mayor frecuencia para la compra de vivienda nueva. Los subsidios aumentan la
asequibilidad para los consumidores y reducen el riesgo para los prestamistas, lo
que a su vez crea incentivos para que el sector de la construcción aumente la oferta
de nuevas unidades (Bredenoord, Van Lindert, and Smets 2014).
La planificación urbana y la administración territorial son desafíos clave para
los gobiernos de las regiones. Como parte de una serie de reformas de descentra-
lización ocurridas durante los años 1980 y 1990 se han brindado más poderes a
los gobiernos locales, pero estos tienden a carecer de la capacidad técnica y fiscal
para producir y poner en práctica actividades de planificación e inversión en
apoyo al crecimiento, tal como se describe en el Capítulo 2. De hecho, durante
el período 2002-2005, los gastos totales promedio de los gobiernos locales en
Nicaragua, El Salvador, Costa Rica, Panamá y Honduras representaron menos del
10 por ciento de todo el gasto público, en comparación con Brasil (16.6) y
Colombia (17.0). A nivel regional, solamente San Salvador y San José tienen un
órgano de coordinación encargado de las decisiones de planificación y uso del
suelo a nivel metropolitano. Así, los gobiernos locales juegan un papel importante
para el desarrollo e implementación de planes adecuados de uso del suelo, en el
uso de instrumentos de captura del valor, y en la provisión de infraestructura para
asegurar el crecimiento urbano inclusivo.
En Centroamérica, un gran segmento de la vivienda se produce y se con-
sume de manera informal. El término “vivienda informal” se refiere a unida-
des que no cumplen con los estándares legales que rigen el acceso y el uso
formal de terrenos y edificios (ONU-Habitat, 2003). También considera
una amplia gama de condiciones de la vivienda que pueden incluir, pero que
no corresponden necesariamente, a barrios marginales (véase la Figura 3.2).
Incluye formas de tenencia de la tierra que son percibidas, disputadas o
inexistentes (ocupantes ilegales), así como unidades de vivienda que se
construyen sin financiamiento formal y que no cumplen con los estándares
aplicables. Por el contrario, la vivienda formal cumple con los estándares, se
consume a través de préstamos hipotecarios o contratos de alquiler, y es
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Hacia ciudades más inclusivas mediante el mejoramiento del acceso a una vivienda adecuada 111
Figura 3.2 Una secuencia de la informalidad en la vivienda
Condiciones de los Mejoras parciales Condiciones Condiciones formales
barrios marginados • Estructura básica. semi-formales • Agua entubada,
• Sin agua o Por ejemplo: pozo, • Infraestructura mejorada. conexión al
saneamiento letrina Por ejemplo: fuente de alcantarillado
mejorados • Estructura con agua pública, fosa séptica • Estructura en
• Estructura física sin cimientos, construcción • Cumplimientp parcial cumplimiento con los
solidez o en ubicación de ladrillo o cemento de los códigos de códigos de
insegura • Percepción de construcción construcción
• Múltiples familias por seguridad de la • Auto-construida para • Prueba de propiedad
unidad tenencia acomodar a la familia o tenencia; garantía
• Sin seguridad de la • Tenencia o aproximación para hipoteca
tenencia de la tenencia, por
ejemplo: dirección
Fuente: Banco Mundial.
construida y mantenida por un sector especializado en la construcción. La
experiencia internacional ha demostrado que la calidad y la seguridad de las
viviendas informales se pueden mejorar con el tiempo a través de la inver-
sión privada, la mejora de la infraestructura, la regularización de la tenencia,
así como con estándares de construcción y de planificación flexibles
(Bredenoord, Van Lindert, and Smets 2014; Fergusson y Smets 2010).
La vivienda informal es especialmente importante en las zonas en proceso de
urbanización de los países de bajos ingresos. En casi todos los países, un tercio o
más de los hogares urbanos no tienen acceso a inodoros o instalaciones sanitarias.
En El Salvador, el 64 por ciento de las casas fueron construidas progresivamente
y el 34 por ciento de los hogares pobres reportan inversiones incrementales en
mejoras para su hogar (ONU-Habitat 2014). Aproximadamente el 80 por
ciento de las unidades de vivienda en Nicaragua se encuentran en algún grado
de informalidad. En Guatemala, el 39 por ciento de las viviendas no tiene per-
misos, y de ellas las tres cuartas partes están construidas y ocupadas por quienes
no poseen la tenencia, son ocupantes ilegales en terrenos públicos o viven en
lugares peligrosos, tales como laderas o zonas propensas a las inundaciones. Una
estimación reciente en Panamá identifica un total de 450 asentamientos infor-
males que albergan a aproximadamente 185,000 personas, casi dos tercios viven
en Ciudad de Panamá y el resto en otras ciudades de tamaño medio (BID 2008).
Del mismo modo, en Costa Rica la mayoría de los asentamientos informales se
encuentran en terrenos públicos que poseen los gobiernos de las ciudades y en
los alrededores del área metropolitana de San José.
La falta de una vivienda adecuada resulta de una combinación de bajos ingre-
sos y debilidades en los sistemas de suministro de viviendas. La informalidad
habitacional se refiere a una amplia gama de condiciones de la vivienda y es
producto de los sistemas a través de los cuales funcionan los insumos (tierra,
materiales, mano de obra y financiamiento). El terreno es un componente impor-
tante de la vivienda (alrededor del 20 por ciento o más de los costos totales)
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112 Hacia ciudades más inclusivas mediante el mejoramiento del acceso a una vivienda adecuada
y la función del mercado de tierras, junto con los reglamentos y derechos otor-
gados a los propietarios, son fundamentales para las decisiones de inversión.
El costo de los materiales y la calidad del sector de la construcción también
influyen en el precio y la calidad de la vivienda. La disponibilidad de una mejor
infraestructura (agua y saneamiento), así como de escuelas y centros de salud,
también influye en los precios de la vivienda y conlleva beneficios clave a largo
plazo para el bienestar de los hogares. Por último, las opciones para el financia-
miento de la vivienda tanto del lado del consumidor como del constructor, tam-
bién influyen en el precio, ubicación y calidad de las viviendas que pueden
construir los promotores o propietarios-ocupantes.
Empezando desde la base: Las cadenas de valor de la vivienda
La vivienda es el producto de un complejo conjunto de cadenas de valor de oferta
y demanda que influyen directamente en la calidad y la disponibilidad. Ya sea que
la vivienda se produzca a través de canales formales o informales, siempre
requiere los mismos insumos (tierra, materiales de construcción, infraestructura
y financiamiento). En Centroamérica, los costos y la calidad de la vivienda varían
ampliamente. Un enfoque de cadenas de valor ayuda a los responsables de la
política y a las partes interesadas a entender mejor los vínculos específicos de la
cadena y su influencia en el suministro de vivienda dentro del contexto de los
distintos países. Esto mejorará y coordinará las reformas de política para el incre-
mentar el acceso a una vivienda de calidad, sobre todo para los hogares en situa-
ción de pobreza quienes enfrentan los mayores desafíos para encontrar opciones
de vivienda adecuadas.
El enfoque de cadenas de valor resalta el proceso de suministro de vivienda
(tanto del lado de la oferta como de la demanda) e identifica las áreas clave de
mejora que deben ser atendidas por las políticas, poniendo de relieve los vín-
culos entre los insumos de la oferta y de la demanda. La cadena de valor de la
oferta consiste en insumos clave como la tierra, la infraestructura y la construc-
ción. La cadena de la demanda consiste en las opciones de financiamiento
disponibles tanto para los desarrolladores como para los consumidores de
vivienda. Un sistema de suministro de vivienda formal es complejo y requiere
contar con una secuencia integrada de insumos (por ejemplo, tierra, materiales
e infraestructura), junto con las capacidades regulatorias, institucionales y
financieras necesarias para apoyarlos. La Figura 3.3 resume las relaciones con-
ceptuales para el suministro de vivienda formal, incluidos los eslabones de las
dos cadenas en los que pueden reforzarse mutuamente los vínculos entre la
oferta y la demanda.
Insumos como la tierra, la infraestructura, el diseño y la construcción se
mueven en paralelo a un conjunto de insumos de la demanda relacionados
con el financiamiento de la vivienda. El lado de la oferta supone que los mer-
cados inmobiliarios y de tierras se encuentran activos y extendidos, que la
propiedad legal es clara y respetada, y que la información sobre los precios es
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Hacia ciudades más inclusivas mediante el mejoramiento del acceso a una vivienda adecuada 113
Figura 3.3 Cadenas de valor de la oferta y de la demanda para el
suministro de vivienda formal
Demanda Oferta
Capital: Tierra:
Depósitos a corto y largo Registro de la porpiedad
plazo; financiamiento seguro y registros
primario y secundario catastrales
Regulaciones:
Estándares de planeacion
Marco regulatorio: y construcción
Marco para prestar y pedir
prestado, garantías
Infraestructura troncal:
agua, vías, electricidad,
alcantarillado
Datos del mercado:
Evaluación del prestatario
y su solvencia crediticia Datos del mercado:
tendencia de ventas,
demanda efectiva
Servicios crediticios: Construcción:
Pago de la deuda, Materiales, tecnologías,
cumplimiento capacidad profesional
Unidad de
vivienda formal
ampliamente conocida. Además, también se requiere que un conjunto razo-
nable de estándares de construcción, planificación e infraestructura al que se
adhieran las actividades de desarrollo privadas, sea apoyado por los gobiernos.
Por el lado de la demanda, las empresas constructoras también deben tener
acceso a grandes cantidades de capital de los bancos con el fin de concentrar
terrenos, completar los proyectos de vivienda y venderlos a los consumidores
a través de productos hipotecarios. Para que los bancos puedan crear hipote-
cas, deben tener acceso a fuentes de capital a largo plazo y ser apoyados por
un sistema de regulación financiera a decuado. El Recuadro 3.1 presenta la
metodología y las fuentes de datos usadas en el capítulo.
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114 Hacia ciudades más inclusivas mediante el mejoramiento del acceso a una vivienda adecuada
Recuadro 3.1 Metodología y fuentes de datos
Este capítulo se basa en una revisión a fondo de las investigaciones existentes, en los datos de
las encuestas nacionales de hogares de la Base de Datos Socioeconómicos para América
Latina y el Caribe (SEDLAC) y en dos estudios de casos a profundidad. Por desgracia, los datos
de vivienda de este conjunto no cubren totalmente a Panamá, país que no está incluido en
algunas secciones del análisis, aunque los datos descriptivos actuales se suministran cuando
están disponibles. También desarrolla dos estudios de casos de países (Nicaragua y Costa Rica)
con base en datos obtenidos a través de entrevistas con el gobierno, el sector privado, las
organizaciones sin fines de lucro y grupos de la sociedad civil que participan en el sector de la
vivienda. Los casos fueron seleccionados para examinar las diferencias en las políticas
y las necesidades de vivienda entre dos países con diferentes niveles de pobreza y cifras de INB
per cápita, pero con una frontera común.a
Sin embargo, a lo largo de Centroamericana los datos disponibles no reflejan la gama y la
escala completas del sector de la vivienda, lo que hace difícil comparar las tendencias y las
necesidades regionales. Los datos sobre la actividad del mercado inmobiliario, en particular
sobre la construcción de nuevas viviendas, precios, volúmenes de ventas, y los números sobre
alquiler, propiedad u otros arreglos de tenencia, son limitados. En las zonas más pobres, la
vivienda se consume en gran parte de manera informal, lo que dificulta el análisis y el balance
de los resultados.
a. Para Nicaragua, el INB per cápita es de US$ 1,850 (2014), con el 42.5 por ciento de la población por debajo del umbral de
pobreza nacional (2009). El INB per cápita de Costa Rica es de US$ 10,124 (2014) con una tasa nacional de pobreza del
22.4 por ciento (2014). En 2009, el año más reciente en que se dispone de datos comparables, el 10.8 por ciento de la
población de Nicaragua estaba por debajo del umbral internacional de pobreza de US$ 1.90, mientras que en Costa Rica
el 3.3 por ciento se encontraba por debajo de esta línea.
Estándares sobre la tierra, la propiedad y la planificación
Las responsabilidades de administración de la tierra están fragmentadas entre los
niveles de gobierno y a través de diferentes ministerios.5 Las políticas de adminis-
tración de la tierra establecen los derechos y protección otorgados a la circulación
y el desarrollo de la propiedad, y tienen consecuencias directas en los niveles de
inversión y acceso a la vivienda. La inversión en vivienda, ya sea por parte de los
desarrolladores formales o de los auto-constructores, será menos probable si los
derechos de propiedad son limitados, impugnables o poco claros (Payne 2005).
La disminución de la inversión puede reducir la cantidad y calidad de las vivien-
das. Por otra parte, los sistemas de gestión de la tierra, incluyendo mapas y bases
de datos de registro suelen estar incompletos (El Salvador) y no estar fácilmente
disponibles para el público (Honduras, Guatemala) (Banco Mundial 2014c;
2015). Esto reduce los incentivos para la inversión porque la información sobre
disponibilidad de la propiedad es difícil de obtener y verificar, lo que desalienta
el uso de las propiedades como garantía para la expedición de hipotecas o el
financiamiento del desarrollo.
Estudio de la urbanización en Centroamérica • http://dx.doi.org/10.1596/978-1-4648-1220-0
Hacia ciudades más inclusivas mediante el mejoramiento del acceso a una vivienda adecuada 115
A nivel subnacional, las prácticas de registro de la propiedad tienden a ser
constantes en términos de tiempo, costos y procedimientos. Esto es de espe-
rarse dado que las políticas de administración de la tierra, tales como el registro
de la propiedad, son dictadas a nivel nacional. La facilidad de registro de la
propiedad influye en el costo y el interés en la inversión inmobiliaria.
Procedimientos de registro fiables y eficientes pueden estimular la inversión o
el uso de la propiedad como garantía la adquisición de la vivienda y/u otro tipo
de desarrollo privado. La Tabla 3.3 resume los rankings subnacionales en la
región en relación con el registro de propiedades.6 Demuestra que los procedi-
mientos de registro a nivel de ciudad son, en gran medida, un espejo de los
patrones a nivel de país. Sin embargo, puede haber una gran variación en el
tiempo requerido; el registro en Choluteca toma tres veces más tiempo que en
otras ciudades hondureñas. Además, con excepción de Tegucigalpa y Managua,
las ciudades capitales suelen tener un ranking más alto, con un menor número
de procedimientos (5-6) y de tiempo requerido para la obtención del registro
(aproximadamente una semana).
La falta de un marco de planificación urbana estratégica fomenta la expansión
de baja densidad, además, el bajo costo de la tierra en la periferia urbana fomenta
tanto el desarrollo formal como informal de la vivienda. Sin embargo, este tipo
de crecimiento impone cargas adicionales sobre las redes de transporte al
incrementarse los tiempos de traslado al distrito de negocios. También aumenta
Tabla 3.3 Procedimientos, tiempo y costos para registrar una propiedad,
nivel subnacional, 2015
Procedimientos Tiempo Costo (% del valor
Ciudad (País) Ranking (número) (días) de la propiedad)
San José (Costa Rica) 1 5 19 3.4
San Salvador (El Salvador) 2 5 31 3.8
Panamá (Panamá) 3 7 22.5 2.4
Quetzaltenango (Guatemala) 4 6 25 3.6
Escuintla (Guatemala) 5 6 24 3.8
Guatemala (Guatemala) 5 6 24 3.8
Cobán (Guatemala) 7 6 25 3.8
San Miguel (El Salvador) 8 6 21 4.1
Santa Ana (El Salvador) 9 6 23 4.1
Soyapango (El Salvador) 10 6 30 4.2
Puerto Cortés (Honduras) 11 6 25 4.7
San Pedro Sula (Honduras) 12 6 27 4.7
Tegucigalpa (Honduras) 13 6 22 5.7
Choluteca (Honduras) 17 6 66 4.7
Estelí (Nicaragua) 18 8 54 3.9
Managua (Nicaragua) 20 9 58 5
Juigalpa (Nicaragua) 21 9 73 4.2
León (Nicaragua) 22 10 62 4.4
Fuente: Banco Mundial 2014a.
Estudio de la urbanización en Centroamérica • http://dx.doi.org/10.1596/978-1-4648-1220-0
116 Hacia ciudades más inclusivas mediante el mejoramiento del acceso a una vivienda adecuada
el costo marginal para los gobiernos de proporcionar una red de infraestructura
en estas áreas. En San José, un estudio encontró que la densidad de población en
el área urbana de la región metropolitana entre 1997 y 2010 aumentó ligera-
mente de 71.4 a 75.3 personas por hectárea. Sin embargo, en términos compa-
rativos, es todavía más dispersa que la mayoría de las ciudades grandes de
Latinoamérica, debido en parte a la consolidación de asentamientos desiguales
desde sus orígenes (Pujol-Mesalles y Pérez 2013). Entre 1990 y 2000, la densidad
de población (en términos de personas por hectárea) en las zonas urbanizadas,
tanto de Ciudad de Guatemala como en San Salvador ha disminuido un 7 por
ciento y 2 por ciento respectivamente, número que, aunque modesto en compa-
ración con la mayoría de las ciudades grandes en los países en desarrollo, sugiere
una tendencia a la dispersión de la población (Angel et al. 2010).
La regulación sobre los tipos de materiales de construcción, los permisos de
construcción, el tamaño mínimo de los lotes, y los requisitos de densidad pueden
aumentar innecesariamente el costo de la construcción mediante la imposición
de costos adicionales para los desarrolladores para cumplir con las normas. Un
estudio reciente en San Salvador encontró que, entre los hogares que no tienen
recursos para una vivienda, el 20 por ciento identifica el requisito de tamaño
mínimo del lote (60 m2) como el principal impedimento (BID 2012b). En
Nicaragua, por ejemplo, las normas de planificación y construcción son a menudo
ignoradas por los constructores informales y las ciudades más pequeñas carecen
de la capacidad técnica para revisar los proyectos y asegurar su cumplimiento. Las
regulaciones también pueden ser incompatibles con los principios de uso efi-
ciente de la tierra; las áreas centrales de la ciudad de Managua y San José, por
ejemplo, tienden a tener lotes extensos y edificios de dos pisos o menos, y la falta
de jerarquías de las calles, empeora la circulación y aumenta los costos de la
vivienda.
Sin la aplicación de planes existentes o la coordinación con los proveedores de
servicios públicos, los gobiernos locales tienen pocas herramientas para dirigir el
crecimiento urbano, capturar el valor de suelo o fomentar el desarrollo concen-
trado en zonas que se pueden conectar a la infraestructura. Por el contrario, la
falta de suelo urbano disponible, junto con el aumento de los costos por la con-
gestión (en términos de tiempos de traslado, degradación del medio ambiente,
etc.), fomentan nuevos desarrollos en zonas marginales debido al bajo costo de la
tierra. La expectativa es que las conexiones de infraestructura y transporte sigan
a estas inversiones, pero los recursos para las inversiones públicas necesarias pue-
den estar ausentes durante años. A excepción de Costa Rica, la planificación a
nivel local en la región a menudo está desconectada de planes a nivel regional o
nacional, o se carece de objetivos estratégicos a mediano o largo plazo. Por ejem-
plo, los asuntos relacionados con el desarrollo del suelo urbano en Guatemala son
abordados por varias agencias, incluyendo la Secretaría de Planificación y
Programación de la Presidencia de la República (Segeplán), el Instituto de
Fomento Municipal (INFOM) y el Ministerio de Comunicaciones, que puede
tener objetivos y prioridades superpuestos o que compiten entre sí (Banco
Mundial 2015). El Recuadro 3.2 revisa la experiencia de Colombia con un marco
Estudio de la urbanización en Centroamérica • http://dx.doi.org/10.1596/978-1-4648-1220-0
Hacia ciudades más inclusivas mediante el mejoramiento del acceso a una vivienda adecuada 117
legal que proporciona a los municipios mecanismos para aprovechar el creci-
miento urbano para financiar la infraestructura pública, mientras que las ciudades
crecen. Esto permite a los gobiernos locales, a proveedores de servicios y a desa-
rrolladores coordinar las prioridades de inversión.
Los pasos necesarios para la obtención de permisos de construcción pueden
incrementar considerablemente los costos y el tiempo necesario para completar
nuevas construcciones. Esto puede desalentar la inversión y el pleno cumpli-
miento de las normas. Sin embargo, en los diferentes países hay una variación
sustancial en el tiempo y el costo de estas actividades reguladoras. La Tabla 3.4
detalla ciertos indicadores subnacionales sobre la facilidad de obtención de per-
misos de construcción para una bodega. Esta información se puede utilizar para
evaluar las capacidades de gestión de permisos y de regulación,7 que también son
intensivas en tierra e infraestructura.
Recuadro 3.2 Colombia: Herramientas para la vinculación de la planificación
con el financiamiento de la infraestructura
La Ley 388 de Desarrollo Territorial de Colombia (aprobada en 1997) proporciona una base
sólida para mejorar la planificación de la inversión en infraestructura en todo el país. La ley
proporciona un marco para el desarrollo de planes territoriales y sectoriales coordinados para
los municipios y también permite que estas entidades puedan planificar a nivel de barrio a
través de zonas de superposición con un énfasis en el diseño urbano y el uso del suelo. Hasta
la fecha, más de 90 por ciento de las ciudades han completado planes locales. La ley también
establece que las acciones públicas que mejoren el suelo urbano (por ejemplo, cambios de
zonificación y el aumento de la densidad) también permitan a los gobiernos locales captar
una parte (30-50 por ciento) del incremento resultante en el valor de mercado del suelo (plus-
valías). Estas ganancias pueden ser utilizadas para compensar los costos de la infraestructura
para dar servicio a las nuevas zonas designadas para el desarrollo. La ley también ofrece otras
herramientas para la captura de valor de la tierra, como la subasta de tierras públicas subutili-
zadas y la reasignación de tierras.
Medellín, en particular, ha experimentado con mecanismos para el uso común/reasigna-
ción de tierras tanto para mejorar la densidad, como para reurbanizar espacios vacantes o
abandonados y proporcionar viviendas de calidad (Smolka 2013). El uso común/reasigna-
ción de tierras es también una opción para que las ciudades colombianas suministren
infraestructura a los asentamientos informales minimizando a la vez el desplazamiento de
residentes y los gastos gubernamentales. Bajo un enfoque de reasignación de tierras, los
residentes permiten la redistribución de sus parcelas, siempre que una parte de cada par-
cela se agrupe para crear corredores de infraestructura y servicios comunitarios. Los gobier-
nos pagan los costos iniciales de la infraestructura, pero los pueden recuperar a través de la
venta de tierras sobrantes. Aunque los residentes reciben una parcela más pequeña, su
valor se incrementa debido a las mejoras en la infraestructura.
Estudio de la urbanización en Centroamérica • http://dx.doi.org/10.1596/978-1-4648-1220-0
118 Hacia ciudades más inclusivas mediante el mejoramiento del acceso a una vivienda adecuada
Tabla 3.4 Obtención de permisos de construcción, ciudades seleccionadas, 2015
Ciudad (País) Ranking Procedimientos (número) Tiempo (días) Costo (% del valor)
León (Nicaragua) 1 11 62 2
San Pedro Sula (Honduras) 2 9 68 4.8
Puerto Cortés (Honduras) 3 14 32 3.2
Estelí (Nicaragua) 4 16 41 2
San José (Costa Rica) 5 13 113 1.7
Panamá (Panamá) 6 15 101 2.1
Santa Ana (El Salvador) 8 15 132 3.1
Juigalpa (Nicaragua) 9 14 70 7.6
Tegucigalpa (Honduras) 12 15 82 7.2
Guatemala (Guatemala) 13 11 158 7.9
San Miguel (El Salvador) 14 18 144 3.7
Managua (Nicaragua) 15 16 207 2.7
Soyapango (El Salvador) 16 17 163 5.6
Quetzaltenango (Guatemala) 17 15 210 5.2
San Salvador (El Salvador) 19 25 115 4.6
Choluteca (Honduras) 20 13 100 17.6
Cobán (Guatemala) 21 22 133 9.5
Escuintla (Guatemala) 22 18 196 14.1
Fuente: Banco Mundial 2014a.
Los resultados sugieren una gran variabilidad en las normas y procedimientos
de revisión empleados en el ámbito local. Por ejemplo, mientras que León
(Nicaragua) ocupa la posición más baja en el registro de propiedades, emite per-
misos de construcción tres veces más rápido que Managua y por cerca de un
cuarto del costo que Juigalpa. Las ciudades de Guatemala se sitúan en los últimos
lugares del ranking regional, con tiempos de aprobación de más de 130 días y
costos de hasta el 14 por ciento del valor del proyecto. En Costa Rica, por ejem-
plo, los nuevos desarrollos de vivienda pueden tardar entre 3 y 4 años para com-
pletarse, con la revisión de los permisos representando entre 7.4 a 13.9 por ciento
del costo del proyecto. En El Salvador, los nuevos desarrollos de vivienda pue-
den tardar en completarse hasta 850 días (y los permisos representar hasta el
3.5 por ciento del valor total del proyecto), dependiendo del tamaño del pro-
yecto y las instituciones implicadas (ONU-Habitat 2014).
Conexión de la vivienda a la infraestructura
La infraestructura es un determinante importante de la calidad de la vivienda,
aunque su acceso está limitado especialmente para los hogares urbanos en situa-
ción de pobreza. La infraestructura, tanto en términos de conexiones troncales
de servicios públicos como de otros servicios básicos como la salud, la educación
y la seguridad pública, es un determinante importante del valor de la vivienda
y de la calidad de vida. Por ejemplo, inversiones dirigidas en materia de agua y
Estudio de la urbanización en Centroamérica • http://dx.doi.org/10.1596/978-1-4648-1220-0
Hacia ciudades más inclusivas mediante el mejoramiento del acceso a una vivienda adecuada 119
saneamiento tienen efectos demostrables en la mejora de los ingresos y de los
índices de alfabetismo, al tiempo que reducen los gastos de los hogares en servi-
cios de salud (Barnejee y Duflo 2012). Sin embargo, las inversiones en infraes-
tructura son grandes e intensivas en capital, especialmente cuando son
proporcionadas de manera posterior al asentamiento de las viviendas. Un estudio
de mejora de barrios marginales en Brasil encontró que la mejora de la infraes-
tructura básica es 2.5 veces más costosa si estas inversiones se realizan después
de iniciado el desarrollo (Abiko et al. 2007). Esto pone de relieve la necesidad de
coordinar las inversiones en planificación e infraestructura antes de apoyar el
desarrollo de nuevas viviendas.
El acceso a saneamiento es la privación de infraestructura más crítica para los
hogares urbanos de la región. El acceso a la electricidad es casi universal en toda
la región, y para la mayoría de los países se aproxima o es igual a los promedios
de Latinoamérica. El acceso al agua potable, especialmente en las zonas urbanas,
también se aproxima a los promedios regionales. Sin embargo, los sistemas de
saneamiento, especialmente el alcantarillado, están ausentes para una parte sus-
tancial de la población urbana, incluso en países más ricos como Costa Rica. La
Tabla 3.5 muestra el porcentaje de hogares con cobertura de infraestructura tanto
en las zonas urbanas como en las rurales. La Figura 3.4 presenta la cobertura de
la infraestructura para el 40 por ciento más pobre de la población urbana.
Demuestra que, mientras que la mayoría tiene acceso al agua potable a niveles
que se aproximan a las medias urbanas, la mayoría de los hogares pobres no tie-
nen instalaciones sanitarias y conexiones al sistema de alcantarillado. En
Nicaragua, los hogares urbanos en situación de pobreza tienen aproximadamente
la mitad del nivel de cobertura, en Guatemala y El Salvador es 20 por ciento
menor que el promedio para todos los hogares urbanos. Los sistemas de sanea-
miento, particularmente las redes cerradas de alcantarillado, reducen la incidencia
de la contaminación y la exposición a enfermedades transmisibles. Las aguas
residuales desatendidas o no tratadas pueden filtrarse hacia las aguas subterrá-
neas, los ríos o los excedentes de aguas fluviales.
Tabla 3.5 Porcentaje de hogares con cobertura de infraestructura, 2013
Agua Instalaciones sanitarias higiénicas Drenaje Electricidad
Inodoro en la
Geografía Urbano Rural Urbano vivienda Rural Urbano Rural Urbano Rural
Costa Rica 99.9% 97.9% 99.5% 99.3% 94.4% 34.0% 8.2% 100.0% 99.1%
El Salvador 85.0% 56.7% 71.2% 72.2% 15.3% 57.6% 0.8% 97.9% 90.6%
Guatemala 90.0% 57.3% 74.8% 77.1% 15.3% 69.5% 7.7% 95.0% 71.6%
Honduras 96.6% 77.2% 73.5% 73.5% 23.3% 60.9% 4.5% 99.0% 74.9%
Nicaragua 89.8% 25.3% 46.1% 47.8% 2.6% 35.3% 0.3% 98.0% 45.0%
Región ALC 94.4% 68.9% 84.8% – 45.2% 62.1% 8.1% 99.1% 85.5%
Fuente: Cálculos de los autores con base en SEDLAC 2015.
Nota: Los datos de Panamá no están disponibles. ALC = América Latina y el Caribe.
Estudio de la urbanización en Centroamérica • http://dx.doi.org/10.1596/978-1-4648-1220-0
120 Hacia ciudades más inclusivas mediante el mejoramiento del acceso a una vivienda adecuada
Figura 3.4 Cobertura de la infraestructura urbana para los quintiles de ingreso
más bajos, 2009-2013
100
90
80
70
Porcentaje
60
50
40
30
20
10
0
Costa Rica El Salvador Guatemala Honduras Nicaragua
Agua mejorada Sanitarios mejorados Conexión al alcantarilldo
Fuente: Cálculos de los autores con base en SEDLAC 2015.
Nota: Los datos para Nicaragua son a partir de 2009, para todos los demás a partir de 2013.
La falta de conexiones a la infraestructura troncal es un reflejo de las deficien-
cias en la planificación y coordinación. Esto afecta tanto a los nuevos desarrollos
formales, como a la auto-construcción progresiva de vivienda propia. El desarro-
llo de la vivienda debe proceder de acuerdo con la planificación y la prestación
de infraestructura, pero en el caso de los asentamientos irregulares la infraestruc-
tura llega posteriormente. Sin embargo, el acceso a la infraestructura sigue
siendo un obstáculo incluso para los desarrolladores formales. En Nicaragua, por
ejemplo, los desarrolladores privados citan la falta de financiamiento y capacidad
técnica de los proveedores estatales de servicios públicos como un impedimento
importante para la provisión de infraestructura a los nuevos desarrollos, junto
con la capacidad limitada de captación de ingresos de los gobiernos locales con
el fin de extender los servicios municipales a los desarrollos de reciente cons-
trucción (urbanizaciones).
La inversión en infraestructura también tiene profundos impactos sobre los
mercados de tierras urbanas. Los compromisos para extender la infraestructura o
la publicación de los planes de desarrollo pueden propiciar el desarrollo inmobi-
liario especulativo para capturar el valor mejorado de mercado que traerán estos
servicios. En ciudades seleccionadas de Latinoamérica, el suelo urbano con servi-
cios vale cinco veces más que el suelo urbano sin servicios (en San Salvador, el
valor es 2.6 veces mayor) (BID 2011, 148). Este costo se refleja en el valor de
mercado de las unidades de vivienda, lo que reduce la asequibilidad para los
grupos de menores ingresos. La extensión retroactiva de las conexiones de estas
áreas a la red de infraestructura puede ser perjudicial para los residentes e incluso
más cara para los gobiernos debido a la construcción adicional y los posibles
costos de reasentamiento. La disminución del acceso a los servicios resalta la
importancia de establecer los derechos de vía adecuados y priorizar la expansión
Estudio de la urbanización en Centroamérica • http://dx.doi.org/10.1596/978-1-4648-1220-0
Hacia ciudades más inclusivas mediante el mejoramiento del acceso a una vivienda adecuada 121
de infraestructura durante el crecimiento urbano que experimenta Centroamérica.
También subraya la importancia del vínculo entre la seguridad de la tenencia y
una infraestructura fiable, ya que es poco probable que la mayoría de los servicios
básicos se extiendan a áreas donde las personas pueden no tener seguridad de la
tenencia o la capacidad para pagar por estos servicios. La extensión de estos ser-
vicios puede ser vista como una señal de-facto de la formalización y por ende,
alentar la especulación sobre el suelo y el desplazamiento.
Materiales y mano de obra
El sector de la construcción es un motor económico importante en toda la
región. En la mayoría de los países la industria de la construcción ha crecido de
forma constante, probablemente debido en parte a las políticas que fomentan
la construcción de viviendas nuevas a través de subsidios hipotecarios (o en el
caso de Panamá, que proporcionan exenciones fiscales temporales), sumadas al
crecimiento en los mercados residenciales de alto valor y la afluencia de las
remesas para el consumo.8 En El Salvador, desde 2004, alrededor del seis por
ciento de la población activa se dedica a trabajos de construcción, pero de éstos
el 84 por ciento se desenvuelve en el sector informal (ONU-Habitat 2014). La
construcción formal e informal atrae al mismo grupo laboral y en los países de
ingresos más bajos, como Nicaragua, los trabajadores de la construcción, inge-
nieros y arquitectos tienden a buscar empleos mejor pagados, ya sea a nivel
nacional en los proyectos hoteleros de lujo o en el extranjero (como Panamá o
Costa Rica) donde los salarios por el mismo trabajo son más altos.
Las nuevas unidades de vivienda formales están dirigidas a grupos de ingresos
medios y medios bajos con acceso a financiamiento. El costo más bajo para una
vivienda formal proporcionada por los desarrolladores oscila entre US$ 12,000
y US$ 25,000 en la región.9 Fuera de Managua, por ejemplo, los nuevos desa-
rrollos localizados en subdivisiones dentro de zonas marginales ofrecen unida-
des de vivienda a partir de US$ 18,000 (por 38 m2) y hasta más de US$ 60,000
para las unidades más grandes. En El Salvador, dichas unidades básicas comien-
zan en US$ 28,500 (ONU-Habitat 2014).10 Si bien estas unidades permiten
ampliaciones, su estructura no soporta la adición de un piso adicional. En con-
traste, en Managua, las casas ya existentes generalmente cuestan al menos
US$ 50,000 debido a la prima de ubicación que ofrecen. Esto reduce la tenden-
cia de las casas más antiguas a filtrarse con el tiempo hacia los grupos de meno-
res ingresos e incluso sus precios suelen dejar a los grupos de ingresos más bajos
fuera del mercado. Por otra parte, los programas de subsidios hipotecarios a
los consumidores crean incentivos para que los desarrolladores suministren
nuevas viviendas y los precios se reduzcan con el fin de ubicarse dentro de los
criterios de elegibilidad, a menudo mediante la compra y subdivisión de terre-
nos periféricos de bajo costo.
Las organizaciones sin fines de lucro y los grupos comunitarios se han aso-
ciado con los gobiernos en programas de adquisición y mejoramiento de la
vivienda. Los proveedores sin fines de lucro que apoyan la auto-construcción
pueden ayudar a mejorar la calidad de la vivienda por menos del costo de una
Estudio de la urbanización en Centroamérica • http://dx.doi.org/10.1596/978-1-4648-1220-0
122 Hacia ciudades más inclusivas mediante el mejoramiento del acceso a una vivienda adecuada
vivienda nueva. En El Salvador, FUNDASAL fue pionera en un enfoque que más
tarde fue adoptado por los gobiernos y las ONG en los países vecinos (véase el
Recuadro 3.3). Con la asistencia de donantes a partir de la década de 1980,
Costa Rica, El Salvador, Nicaragua, Guatemala y Honduras establecieron organi-
zaciones de desarrollo de vivienda que proporcionan asistencia técnica y actúan
como organismos financieros de segundo nivel para los bancos, las IMF y coope-
rativas (Stein y Vance 2008). Habitat for Humanity, un desarrollador sin fines de
lucro, ofrece unidades de vivienda de auto-ayuda de 40 m2 para familias en las
ciudades más pequeñas y en la periferia urbana de Managua por un costo de
alrededor de US$ 175-200 por m2 (sin incluir el costo del terreno y de las cone-
xiones a la infraestructura).11 Dichas unidades se basan en diseños prefabricados
que utilizan un suelo de concreto, paredes de ladrillo y paneles corrugados de
zinc para el techo.
En Centroamérica la mayoría de los materiales básicos de construcción son de
origen local y no son un impedimento importante para la asequibilidad. Los
ladrillos de cemento son el material de construcción más común y se fabrican a
nivel local o son distribuidos por grandes proveedores como Cemex y Holcim.12
Los materiales importados incluyen acero, cerámica y muebles. La piedra de
Recuadro 3.3 Mejoramiento de los barrios marginados: El caso de FUNDASAL en
El Salvador
FUNDASAL (Fundación Salvadoreña de Desarrollo y Vivienda Mínima) es una ONG que se
creó en 1968 para hacer frente a las necesidades de vivienda tras el daño causado por las
inundaciones en San Salvador. La organización experimentó con proyectos piloto para el
financiamiento y la mejora de barrios de bajos ingresos a través de la organización de los
residentes y el acceso a terrenos habilitados para permitir la auto-construcción incremental
de vivienda. En 1974 obtuvo un préstamo del Banco Mundial para ampliar el programa a
escala nacional, beneficiando a 12,000 hogares a lo largo de nueve años. Desde su creación,
y con el apoyo del Banco Mundial y los organismos donantes europeos, la organización ha
financiado la construcción y mejora de 44,868 viviendas, beneficiando a 267,650 personas.
Más recientemente, FUNDASAL ha desarrollado un programa de microfinanciamiento
(Credihábitat) para mejoras a la vivienda dirigido a los trabajadores de bajos ingresos y del
sector informal que realizan actividades empresariales desde su hogar. Los préstamos se uti-
lizan para la compra de vivienda, la construcción incremental y la adquisición o regulariza-
ción de terrenos. FUNDASAL proporciona asistencia técnica, incluida la planificación del sitio,
y diseña y vende con un descuento los materiales para la construcción a ser utilizados. El caso
demuestra la función complementaria que los actores de la sociedad civil pueden tener en la
provisión sostenible de vivienda de interés social, así como la capacidad técnica existente y la
experiencia institucional en programas de mejora de gran escala incluyendo la compra y la
legalización de lotes, la provisión de servicios básicos y las mejoras incrementales a las
viviendas.
Estudio de la urbanización en Centroamérica • http://dx.doi.org/10.1596/978-1-4648-1220-0
Hacia ciudades más inclusivas mediante el mejoramiento del acceso a una vivienda adecuada 123
cantera y el adobe también son utilizados por los grupos de menores ingresos
como una alternativa menos costosa, especialmente en las zonas rurales, aunque
la calidad y la fortaleza de estos bloques no son inspeccionadas. Nuevas tecnolo-
gías para la construcción de viviendas, como la construcción con marco de acero,
son recientes y comparativamente más caras, pero reducen los tiempos de cons-
trucción y ofrecen durabilidad y resistencia a los eventos climáticos y sísmicos
que ocurren en la región. La mayoría de los constructores informales no obtienen
permisos o inspecciones para la construcción, especialmente en ciudades más
pequeñas donde la capacidad técnica es baja.
La compra de una vivienda
A excepción de Costa Rica, el acceso al financiamiento formal en la región es
bajo. La Figura 3.5 muestra indicadores de penetración del financiamiento rela-
cionado con la vivienda. Demuestra que Costa Rica, Panamá y Guatemala tienen
los más altos niveles de participación del financiamiento formal. Sin embargo, en
toda la región, la proporción de la población (mayor de 15 años) con una cuenta
de ahorros está en o por debajo de 20 por ciento. Entre el 40 por ciento más
Figura 3.5 Indicadores seleccionados de acceso al financiamiento, 2014, porcentaje
de la población
70
60
50
% población
40
30
20
10
0
Costa Rica Panamá Guatemala Honduras El Salvador Nicaragua Resto de ALC
Cuenta en una institución financiera Con hipoteca con saldo pendiente
Ahorró en una institución financiera Con hipoteca con saldo pendiente,
ingresos, 40% más pobre
Ahorró en una institución financiera, Con hipoteca con saldo pendiente
ingresos, 40% más pobre ingresos, 60% más rico
Fuente: Banco Mundial 2014b.
Nota: ALC = América Latina y el Caribe.
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124 Hacia ciudades más inclusivas mediante el mejoramiento del acceso a una vivienda adecuada
pobre, es aún más baja; solo el 4.1 por ciento en El Salvador y el 2.9 por ciento
en Nicaragua. La penetración de las hipotecas también es baja, con un promedio
de 9.7 por ciento en toda la región, o alrededor de un tercio de la tasa de los
países de la OCDE. Esto también se muestra en la Figura 3.6, en la que se apre-
cia que el valor total de las hipotecas en relación con el PIB es ligeramente
superior a la media regional, y comparable con el nivel de Georgia, un país con
un PIB per cápita similar, pero muy por debajo del nivel alcanzado en España.
En El Salvador, Honduras y Guatemala, la deuda hipotecaria del 60 por ciento
más rico de la población es casi dos veces más común que en los grupos de
menores ingresos. La diferencia es menor en Costa Rica, Panamá y Nicaragua
que han introducido programas de subsidios hipotecarios para hacer estos prés-
tamos más asequibles.
Las hipotecas formales no están al alcance del sector informal y los grupos de
bajos ingresos. Los plazos de las hipotecas varían entre 15 y 25 años, requieren
un pago inicial de entre el 5 y el 20 por ciento y cuentan con tasas de interés de
entre el 8 y el 15 por ciento. Estos términos son favorables para los consumidores
de ingresos medios y altos dados sus gastos habituales en vivienda, pero represen-
tarían una carga importante para los hogares pobres.13 Las hipotecas comerciales
en El Salvador, Nicaragua, Guatemala, Panamá y Costa Rica pueden ser –y a
veces es la única opción– emitidas en dólares. A los grupos de ingresos más bajos,
especialmente los que están en el sector informal, no se les paga en dólares y
deberían tener la opción de poder obtener una hipoteca en moneda local, como
en Costa Rica, aunque la tasa de interés puede ser dos veces mayor al de la alter-
nativa denominada en dólares (BID 2012a).
Figura 3.6 Valor total de las hipotecas vigentes como % del PIB
70
60
50
Porcentaje
40
30
20
10
0
Panamá Costa Rica El Salvador Honduras Guatemala Nicaragua Resto de España Georgia
ALC
Fuente: Hofinet.
Nota: Los datos representan valores actuales y corresponden al último año con información disponible (Costa Rica: 2009; Panamá: 2012; otros
países de Centroamérica: 2013; España: 2012 y Georgia: 2013). ALC = América Latina y el Caribe.
Estudio de la urbanización en Centroamérica • http://dx.doi.org/10.1596/978-1-4648-1220-0
Hacia ciudades más inclusivas mediante el mejoramiento del acceso a una vivienda adecuada 125
Los grupos de ingresos más bajos también tienden a trabajar en el sector
informal y carecen de constancias sobre sus ingresos o la regularidad de los
mismos. La Figura 3.7 muestra una estimación de la población urbana que
no sería capaz de comprar una casa con una hipoteca debido a limitaciones
relacionadas con sus ingresos y acceso al financiamiento14, y el grado en que
el financiamiento hipotecario no está disponible para los hogares debido a
ingresos bajos o no documentados, en comparación con otras ciudades
importantes de Latinoamérica. Se demuestra que, en la mayoría de los casos,
estos factores son importantes obstáculos para los propietarios potenciales de
viviendas. Para obtener un crédito hipotecario, se requiere de una constancia
que acredite la propiedad, la que a menudo es difícil de obtener en áreas
construidas de manera informal o ilegal o donde los registros son incomple-
tos. Por ejemplo, en El Salvador, el 16.6 por ciento de los hogares informales
son dueños de su unidad, pero no del terreno donde ésta se encuentra
(ONU-Habitat 2014). En Guatemala, alrededor del 39 por ciento de los
propietarios de viviendas no tienen el título de propiedad (BID 2011), mien-
tras que en Nicaragua el 80 por ciento de los propietarios tienen al menos
derechos parciales sobre sus tierras, pero carecen del registro del título (Stein
y Vance 2008).
Figura 3.7 Brecha estimada de asequibilidad de la vivienda para financiamiento hipotecario
a causa de ingresos bajos o no documentados, ciudades selectas, 2011
60
50
40
Porcentaje
30
20
10
0
la
a
tá
lo
r
pa
á
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Ci
ud
Ci
Ci
Fuente: BID 2011.
Estudio de la urbanización en Centroamérica • http://dx.doi.org/10.1596/978-1-4648-1220-0
126 Hacia ciudades más inclusivas mediante el mejoramiento del acceso a una vivienda adecuada
Recuadro 3.4 Ampliación del financiamiento de la vivienda
a la población urbana pobre
Nicaragua: RAFCASA
RAFCASA inició en 2007 con el objetivo de introducir a los trabajadores del sector informal
(en particular a los que ganan 4 salarios mínimos o menos) al acceso financiero. La compañía
ofrece una plataforma para la demostración de la capacidad de ahorro de los hogares con el
propósito de desarrollar su historial de crédito para recibir préstamos hipotecarios. Los
hogares deben ahorrar de manera constante durante un período de 24 meses para acumular
un monto de aproximadamente US$ 1,500, con abono de los intereses al participante. La
organización trabaja con un gran banco comercial (Banco de Finanzas, BDF) que ofrece hipo-
tecas a los participantes que completen el programa y realicen sin fallar todos los depósitos
requeridos, por lo que el 98 por ciento de los participantes paga completo y a tiempo. El
banco también se ha asociado con cinco desarrolladores privados de vivienda para vincular
a los beneficiarios con nuevas unidades a la venta. Los participantes también pueden ser
elegibles para obtener subsidios hipotecarios, incluyendo un subsidio para el pago inicial y
un subsidio a los intereses de la hipoteca siempre que el valor de la vivienda cumpla con
ciertos requisitos de elegibilidad.
Colombia: Credifamilia
Credifamilia inició en 2011 enfocándose en la ampliación del financiamiento de la vivienda
para grupos de bajos ingresos que tradicionalmente no han podido acceder a las hipotecas
comerciales, a través de alianzas estratégicas con desarrolladores y prestadores de microfinan-
ciamiento. Ha desarrollado herramientas innovadoras tales como la asistencia a los clientes
para que calculen los patrones estimados de ingresos y ahorro de sus hogares, la obligación de
que se hagan pequeñas contribuciones al ahorro como una condición de elegibilidad para
obtener un préstamo, y el uso de un innovador sistema de calificación crediticia que incluye
registros de los pagos de servicios públicos y otros servicios como una aproximación para
determinar la fiabilidad de pago. Los participantes también pueden solicitar subsidios del
gobierno aplicados a su pago inicial lo que reduce aún más el costo de la compra de una
vivienda. Credifamilia también ofrece una gama de productos que va de pequeños préstamos
de US$ 3,000 durante 5 años para mejoras a la vivienda hasta préstamos más grandes de alre-
dedor de US$ 30,000 (15 años) para la compra o construcción de vivienda. Tras tres años de
funcionamiento, la empresa desembolsa entre 3 y 4 millones de dólares por mes para hipote-
cas, de las cuales el 80 por ciento están dirigidas a los pobres (BID 2014).
Los grupos de bajos ingresos dependen del ahorro, préstamos informales o
microcréditos para la mejora y expansión de su vivienda. Mientras que el finan-
ciamiento hipotecario se concentra en los grupos de mayores ingresos, los extran-
jeros y expatriados, la mayoría de los grupos de menores ingresos accede al
financiamiento para la vivienda a través de los ahorros personales, las remesas, las
cooperativas de crédito y las fuentes de microfinanciamiento (ver Recuadro 3.4
paa ejemplos de esquemas de microfinanzas para vivienda). Como demuestra la
Estudio de la urbanización en Centroamérica • http://dx.doi.org/10.1596/978-1-4648-1220-0
Hacia ciudades más inclusivas mediante el mejoramiento del acceso a una vivienda adecuada 127
Tabla 3.6 Indicadores seleccionados del sector de microfinanciamiento, 2013
Cartera vigente per
País Número de IMF Prestatarios activos Cartera Bruta (US$) cápita (US$)
Costa Rica 14 25,032 74,184,950 2,964
El Salvador 11 139,787 368,458,455 2,636
Guatemala 15 356,825 189,154,072 530
Honduras 23 181,109 387,892,273 2,142
Nicaragua 22 316,024 313,034,496 991
Panamá 6 43,473 178,961,839 4,117
Fuente: MixMarket.
Nota: IMF = institución de microfinanzas.
Tabla 3.6, el microfinanciamiento es popular en Nicaragua, Guatemala y
Honduras, en donde hay muchos proveedores y los préstamos tienden a ser
pequeños. Los países de ingresos más altos, tales como Costa Rica y Panamá,
tienen un menor número de proveedores, pero los préstamos tienden a ser más
grandes. Las remesas son también una fuente importante de consumo de los
hogares en general, y para la vivienda en particular. Los nicaragüenses recibieron
$1.07 mil millones en remesas en 2015 (BCN 2015). ONU-Habitat (2014; xviii)
estima que se utilizan US$ 390 millones provenientes de remesas para la inver-
sión en vivienda en El Salvador cada año.
Los productos de microfinanciamiento han ganado fuerza como una opción
para la mejora y la expansión de las viviendas. En Nicaragua, varias IMF ofrecen
microfinanciamiento para la vivienda empaquetado con asistencia técnica pro-
porcionada por organizaciones sin fines de lucro como Habitat for Humanity y
PRODEL. Estos préstamos son por lo general de alrededor de US$ 1,000 con una
tasa de interés del 30 por ciento y un plazo de 18 a 24 meses. El mercado objetivo
son los hogares con ingresos de alrededor de US$ 300 al mes, o alrededor de
3-4 salarios mínimos. La tasa de interés elevada es un reflejo del riesgo que asume
la IMF por estos préstamos, ya que no requieren garantía o fiador, sino que más
bien utiliza una evaluación del crédito basada en la historia de los préstamos
obtenidos de la institución. Por otra parte, las IMF asumen costos adicionales al
obtener recursos en los mercados secundarios de capital para poder empaquetar
estos préstamos de más largo plazo, lo que los acreedores citan como un impedi-
mento importante para reducir el costo y la disponibilidad de los productos, que
representan solo alrededor de US$ 20 millones de la cartera total de microfinan-
ciamiento del país.
Promoción de la propiedad: La participación del gobierno
en la vivienda
Todos los países de la región tienen una política habitacional que tiene como
objetivo proporcionar viviendas a los grupos de bajos ingresos, y en la que el
gobierno actúa como un facilitador, así como disposiciones constitucionales
con énfasis en proporcionar viviendas a los sectores de bajos ingresos y
Estudio de la urbanización en Centroamérica • http://dx.doi.org/10.1596/978-1-4648-1220-0
128 Hacia ciudades más inclusivas mediante el mejoramiento del acceso a una vivienda adecuada
vulnerables (Cuenin et al 2012).15 La principal diferencia entre las políticas es
la profundidad del papel del gobierno en la provisión de vivienda; El Salvador,
Panamá y Costa Rica han tendido a apoyar la provisión privada de los mercados
de vivienda, incluyendo asegurar los derechos de propiedad de la tierra, la
mejora de la flexibilidad de las normas regulatorias y el desarrollo de un marco
jurídico de apoyo para el financiamiento de la vivienda. Guatemala, Honduras
y Nicaragua también han experimentado con estas intervenciones, aunque a
nivel de política, una vivienda adecuada es vista de manera más explícita como
un derecho de todos los ciudadanos que requiere una intervención más directa
del estado. En el pasado, esto incluía la construcción de viviendas sociales por
el gobierno, aunque esta práctica ya no es común en la región. Estas políticas
son ampliamente consistentes con un “enfoque facilitador” en el que el
gobierno juega un papel en la supervisión de los mercados de vivienda, y la
corrección de sus fallas (Banco Mundial 1993; Buckley y Kalarickal 2006).16
La coordinación y la continuidad intergubernamentales son un desafío clave para
la implementación de políticas de vivienda. Los organismos nacionales de vivienda
tienden a estar principalmente involucrados en la implementación de los programas
de subsidios y por lo general operan de manera independiente de las necesidades o
demandas de los gobiernos municipales. Existen pocos incentivos para coordinar los
desembolsos de los subsidios con, por ejemplo, inversión paralela en infraestructura
o transporte, o en las áreas identificadas en los documentos locales de planificación
a largo plazo. Por ejemplo, mientras que la política de vivienda de Costa Rica pro-
mueve la participación de los gobiernos municipales en coordinación con el
Ministerio de Vivienda y Asentamientos Humanos, existen pocos incentivos para
que lo hagan en la práctica (ver Recuadro 3.5). Mientras que Guatemala ha actua-
lizado recientemente su política de vivienda, la falta de autoridad de coordinación
ha retrasado su implementación. Nicaragua también ha enfrentado una discontinui-
dad y horizontes de corto plazo en las prioridades de las políticas de vivienda, que
están aún más restringidas por una falta de claridad jurídica, recursos presupuesta-
rios limitados y un conjunto cambiante de actores del sector público encargados de
la implementación de las políticas de vivienda desde la década de 1990.
La Tabla 3.7 resume los principales programas de vivienda de la región.
Demuestra que los subsidios hipotecarios, tanto del lado de los consumidores
(a través de la asistencia para el pago inicial) como del lado del prestamista
(tasas de interés subsidiadas y garantías hipotecarias) son comunes. Los progra-
mas de mejoramiento de barrios también son típicos (aunque relativamente
pequeños en escala y como porcentaje de la inversión pública en materia de
vivienda) al igual que lo son los apoyos para la adquisición de terrenos y mejo-
ras a la vivienda, aunque estos también tienden a ser más modestos en escala y
como porcentaje de la inversión pública en comparación con los subsidios
hipotecarios. A excepción de Panamá, las intervenciones secundarias del lado de
la oferta, tales como la provisión directa de vivienda, son raras. La mayoría de
los trabajadores no tienen acceso a la banca formal y es poco probable que
cumplan con los requisitos exigidos para obtener hipotecas comerciales y acce-
der a los subsidios.
Estudio de la urbanización en Centroamérica • http://dx.doi.org/10.1596/978-1-4648-1220-0
Hacia ciudades más inclusivas mediante el mejoramiento del acceso a una vivienda adecuada 129
Recuadro 3.5 Acceso a la vivienda a través de subsidios
Costa Rica es el único país de la región que ha sido capaz de cumplir o superar de manera
constante el déficit cuantitativo de viviendas formales, en gran parte a través de su programa
directo de subsidio a la demanda (Held 2000). El programa de subsidios es el producto de un
compromiso a más largo plazo para mejorar los resultados de bienestar social, incluida la
vivienda, desde la década de 1950 (Gutiérrez et al. 1993). La pieza central de Costa Rica para
abordar el tema de la vivienda es un subsidio por una sola vez a los hogares elegibles (Bono
Familiar de Vivienda), introducido en 1986 durante un período de inestabilidad económica y
de presión política para ofrecer vivienda más asequible (Jenkins y Smith 2001).
Bajo este sistema, el Ministerio de Vivienda y Asentamientos Humanos supervisa a dos ins-
tituciones financieras propiedad del Estado, el Sistema Financiero Nacional para la Vivienda
(SFNV) que canaliza los subsidios en asociación con 23 bancos, cooperativas de crédito y otras
organizaciones de crédito, y el Banco Hipotecario de la Vivienda (BANHVI) un prestamista de
segundo nivel capitalizado por donantes internacionales y un presupuesto que aparta un
3 por ciento para financiar los subsidios hipotecarios.
Los desarrolladores proponen proyectos de vivienda al SNFV para recibir subsidios con
base en el costo unitario, y reciben financiamiento a corto plazo para completar la construc-
ción. Las familias de bajos ingresos son elegibles para un subsidio por una sola vez de hasta US$
12,000 para cubrir la compra de una vivienda terminada, un lote o para la auto-construcción;
cualquier porción faltante requiere un préstamo comercial (el importe del subsidio depende
de los ingresos de la familia, y las que ganan más de US$ 2,820 no son elegibles). En casos de
pobreza extrema o de emergencia, los hogares pueden recibir un subsidio de hasta US$ 50,000.
También se requiere un aporte al ahorro equivalente al 15 por ciento del costo de la vivienda.
Desde el arranque del SNFV, han sido desembolsados más de 260,000 subsidios. Los subsidios
para los desarrolladores apoyan la entrega de alrededor de 10,000 unidades al año.
Aunque los subsidios están bien enfocados a los grupos de bajos ingresos, siguen exis-
tiendo varios retos para la sostenibilidad a largo plazo del SNFV. En primer lugar, no existe
coordinación entre la ubicación de los proyectos de vivienda y los criterios para otorgar subsi-
dios. Los desarrolladores indicaron que el alto costo del suelo urbano debe integrarse en el
costo unitario, lo que aumenta los precios y hace que las unidades sean menos asequibles para
los grupos de bajos ingresos (incluso con el subsidio). De hecho, el costo de la vivienda esti-
mula a muchas familias a utilizar el subsidio para adquirir un lote en lugar de una unidad ter-
minada; desde el año 2001, el 52 por ciento de los subsidios se ha destinado a la compra de
lotes y vivienda y el 63 por ciento se ha utilizado en las zonas rurales (BID 2011). En segundo
lugar, el subsidio se basa en parte en un compromiso presupuestario que ha disminuido cons-
tantemente en los últimos años ya que el gobierno ha buscado reasignar fondos o simple-
mente ha sido más lento para desembolsarlos (BID 2011). Por último, existe el riesgo de que las
hipotecas subsidiadas puedan desplazar a la competencia; actualmente las hipotecas subsi-
diadas comprenden aproximadamente el 53 por ciento de la vivienda formal y casi todas las
hipotecas se extienden por un plazo de entre 15 y 20 años. Un mecanismo de garantía podría
contribuir a una mayor competencia entre los bancos comerciales para ofrecer préstamos a
más largo plazo con tasas de interés más bajas.
Estudio de la urbanización en Centroamérica • http://dx.doi.org/10.1596/978-1-4648-1220-0
130
Tabla 3.7 Políticas de vivienda en Centroamérica
Gobierno-como-proveedor-de-vivienda → → → Gobierno-como-habilitador-del-mercado
Subsidio
Resumen de los Financiamiento de Mejoramiento de los Financiamiento hipotecario al Financiamiento Apoyo para la Subsidios para los
programas de una unidad con un asentamientos e para mejoras a la consumidor para mejoras subdivisión de las prestamistas (tasas de
vivienda precio máximo infraestructura vivienda (efectivo) incrementales tierras interés, garantías)
Costa Rica ¸ ¸ ¸ ¸
El Salvador ¸ ¸ ¸ ¸
Guatemala ¸ ¸ ¸ ¸
Honduras ¸ ¸ ¸ ¸
Nicaragua ¸ ¸ ¸ ¸ ¸
Panamá ¸ ¸ ¸ ¸ ¸ ¸
Fuente: BID 2012b, con actualizaciones.
Hacia ciudades más inclusivas mediante el mejoramiento del acceso a una vivienda adecuada 131
A pesar de la necesidad de mejora de los asentamientos, los esfuerzos realiza-
dos hasta la fecha no se ajustan a las necesidades actuales y futuras. En El
Salvador, los programas de mejoramiento de barrios dirigidos por el gobierno han
beneficiado solo a 8,626 familias en el período 2004-2010 (ONU-Habitat 2014).
De forma similar, el Programa de Vivienda Solidaria de Honduras iniciado en
2006, solo ha mejorado 3,500 unidades para familias de bajos ingresos. El pro-
grama nacional de subsidio de Guatemala, que incluye varios esquemas basados
en subsidios para la adquisición de vivienda, y que redujo las opciones de finan-
ciamiento para mejoras a la vivienda y adquisición de tierras, hizo desembolsos
solo para 13,466 unidades en 2014. El Programa de Mejoramiento de Barrios de
Nicaragua ha mejorado barrios en 14 ciudades desde 2012, con aportes del
gobierno, los municipios y cada uno de los hogares (US$ 2,600 por lote) para
proporcionar alumbrado público, drenaje, energía, saneamiento y tratamiento de
agua para 3,902 hogares. En cada caso, los subsidios están dirigidos a las comuni-
dades de bajos ingresos y apoyan la mejora de la calidad de la vivienda, pero a
una escala demasiado pequeña como para representar una mejora significativa
del inventario de viviendas.
Los subsidios hipotecarios reducen el costo de la vivienda, pero las unidades
siguen sin estar al alcance de los hogares urbanos en situación de pobreza. La
asequibilidad de la vivienda se evalúa en términos de los ingresos familiares dedi-
cados a los gastos de vivienda, tales como el pago del alquiler o de la hipoteca. La
experiencia internacional sugiere que la vivienda es inaccesible cuando consume
más del 30 por ciento del ingreso total del hogar. En Nicaragua, el 47 por
ciento de los hogares gana menos de US$ 350 por mes (Habitat for Humanity
2008). Suponiendo que reciban el apoyo de US$ 1,500 para el pago inicial y un
3 por ciento de subsidio en la tasa de interés durante los primeros 10 años, los
pagos mensuales iniciales de US$ 132 superarían los niveles de asequibilidad para
la mayoría de los hogares de este grupo.17 En El Salvador, solamente los 2 quin-
tiles superiores podrían realizar los pagos mensuales subsidiados de la hipoteca
por un valor de US$ 118, que hacen que una vivienda elegible sea realmente
asequible (ONU-Habitat 2014).18 Esto puede explicar la poca penetración de los
subsidios hipotecarios entre los grupos de bajos ingresos; solo se han desembol-
sado 6,039 desde 1992 con un gasto total de US$ 115 millones (ONU-Habitat
2014). El BID (2012a) estima que en El Salvador y Costa Rica el 90 por ciento
de la demanda de vivienda mejorada se da entre los hogares que ganan 4 salarios
mínimos o menos (alrededor de US$ 800 y US$ 900, respectivamente). En
Panamá la mitad de las necesidades de vivienda corresponde a los hogares que
ganan menos de US$ 250 por mes.
Las políticas y programas de vivienda a nivel nacional deben acoplarse con
mejoras en la planificación y la gestión urbana local para evitar distorsiones en los
mercados de tierras y los patrones de desarrollo urbano. Como se discutió en el
Capítulo 2, la mejora de las capacidades de coordinación y planificación entre los
gobiernos locales y los organismos de nivel nacional podría mejorar la eficiencia
de los subsidios para la vivienda y reducir los costos de inversión en servicios
urbanos. El subsidio hipotecario de Nicaragua está ligado al valor de la vivienda,
Estudio de la urbanización en Centroamérica • http://dx.doi.org/10.1596/978-1-4648-1220-0
132 Hacia ciudades más inclusivas mediante el mejoramiento del acceso a una vivienda adecuada
lo que alienta a los desarrolladores a reducir los precios de venta con el fin de
permitir que los consumidores califiquen para tal subsidio. Sin embargo, en sitios
donde los costos de materiales, mano de obra y permisos tienden a ser fijos, los
desarrolladores han preferido enfocarse en la periferia urbana, donde la tierra es
barata. En dos nuevos desarrollos peri-urbanos cercanos a Managua, la mayor
demanda es por las unidades que son elegibles para recibir el subsidio al interés
de la hipoteca (hasta el setenta por ciento o más de todas las unidades es finan-
ciado con apoyo del subsidio, que está vinculado al precio unitario y no a los
ingresos del consumidor).19 Los desarrollos también carecen de proximidad a las
áreas comerciales y de servicios, tienen servicios de transporte público limitado y
sus habitantes requieren tiempos de desplazamientos de hasta una hora tanto de
ida como de vuelta. México ofrece un caso de cómo los subsidios pueden ser
dirigidos a fomentar la densificación y el desarrollo en zonas ya urbanizadas
en lugar de una continua expansión urbana de baja densidad (ver Recuadro 3.6).
En Estados Unidos se presenta un caso de coordinación interinstitucional para el
suministro de vivienda asequible (Recuadro 3.7).
Recuadro 3.6 Vinculación de los subsidios para la vivienda con
el crecimiento urbano
Desde el año 2000, han crecido notablemente tanto los tipos como el volumen de subsidios
del gobierno para el sector de la vivienda en México. Por ejemplo, en 2000 se originó un total
de 400,000 hipotecas y para 2008 había 1.4 millones, con más del 60 por ciento procedente de
los programas de subsidio a la vivienda destinados a reducir el costo de las hipotecas para los
consumidores y a proporcionar subsidios y garantías para los prestamistas.
Entre 1980 y 2010, la población urbana de México se duplicó, pero la mancha urbana se
expandió siete veces (SEDESOL 2011). Este crecimiento de baja densidad no solo agravó las
deficiencias en la cobertura de la infraestructura debido a un desarrollo parcial o a saltos, sino
que también distorsionó los mercados de tierras mediante el aumento de la especulación y la
reducción del espacio verde y las tierras agrícolas disponibles.
En 2013, el gobierno ha reconsiderado las asignaciones de subsidios mediante la inclusión
de un criterio espacial que aumenta el tamaño de los subsidios sobre la base de la construc-
ción de viviendas en las zonas que se encuentran dentro o en la proximidad de zonas urbanas.
El propósito de este ajuste era controlar la expansión urbana, reducir el déficit de vivienda, y
promover la movilidad y la conectividad urbanas.
Los criterios incluyen:
1. Ubicación (dentro de una de las tres denominadas “zonas” contorno)
2. Densidad (con base en la densidad o en la relación área-suelo propuesta para el
proyecto)
3. Servicios (la presencia de servicios y conexiones de infraestructura)
4. Competitividad (propuestas que proporcionen modelos financieros sostenibles)
Recuadro continúa en la siguiente página
Estudio de la urbanización en Centroamérica • http://dx.doi.org/10.1596/978-1-4648-1220-0
Hacia ciudades más inclusivas mediante el mejoramiento del acceso a una vivienda adecuada 133
Recuadro 3.6 Vinculación de los subsidios para la vivienda con
el crecimiento urbano (continuación)
A cambio satisfacer estos criterios, un desarrollador puede recibir asistencia técnica para
la revisión y los permisos ambientales, garantías de financiamiento para la infraestructura,
subsidios para la vivienda y apoyo preferencial por parte de los bancos de tierras.
A pesar de los cambios, los desarrolladores han tardado en producir viviendas en los con-
tornos urbanos y lo que se ha construido no es asequible para el quintil de menores ingresos.
Hay dos razones principales para ello. En primer lugar, la concentración parcelaria y el desarro-
llo de la tierra son costosas, incluso en espacios urbanos baldíos o subutilizados, lo que reduce
el incentivo para que los desarrolladores utilicen los programas de subsidio al no cubrir los
costos de desarrollo. En segundo lugar, el programa de subsidios se origina a nivel federal y los
gobiernos locales han tenido poca participación o incentivo. Mejorar la coordinación de la
participación del gobierno local con las regulaciones de uso del suelo, los controles o incenti-
vos para la concentración parcelaria y el desarrollo de la tierra, podrían reducir el costo y el
riesgo de los desarrolladores para la provisión de viviendas en zonas de proximidad a la
infraestructura y empleo.
Recuadro 3.7 Estados Unidos: Mejora de la coordinación para el suministro de
vivienda asequible
El Programa de Asociaciones de Inversión HOME, es un programa de vivienda asequible apo-
yado por el Departamento de Vivienda y Desarrollo Urbano. Se inició en 1990 y proporciona
apoyo federal a diversas opciones de vivienda asequible para la población de bajos ingresos a
través de un sistema de subvenciones en bloque a los gobiernos estatales y municipales.
El presupuesto anual del programa es de aproximadamente mil millones de dólares,
40 por ciento de los cuales es compartido entre los 50 gobiernos estatales y el resto asignado
a los gobiernos locales. Los gobiernos tienen acceso al dinero mediante la formación de una
“jurisdicción participante” (de las cuales hay 643) que puede incluir varios niveles de gobiernos
a través de varias fronteras administrativas y asociarse con un grupo sin fines de lucro con
experiencia para poner en práctica el proyecto de vivienda propuesto.
El programa HOME se centra en la mejora de la calidad y disponibilidad de vivienda para
grupos de bajos ingresos, proporcionando financiamiento para que los gobiernos locales
implementen proyectos que de otra manera serían demasiado costosos para completar. Los
gobiernos de los estados desarrollan sus propias evaluaciones de las necesidades de vivienda
y los planes consecuentes con base en las necesidades demográficas y del mercado local para
grupos de bajos ingresos. Estos criterios incluyen la incidencia de la pobreza, las brechas de
accesibilidad a la vivienda, y la calidad general del inventario de viviendas (edad, hacina-
miento, conexión a la infraestructura). Las subvenciones varían en tamaño y se conceden a las
propuestas en función de qué tan bien cumplen con estos planes; además es requisito que
exista un compromiso de obtener fondos de contrapartida equivalentes al 25 por ciento de la
cantidad solicitada mediante otras fuentes de financiamiento, que puede incluir donaciones
de dinero, bienes o trabajo.
Recuadro continúa en la siguiente página
Estudio de la urbanización en Centroamérica • http://dx.doi.org/10.1596/978-1-4648-1220-0
134 Hacia ciudades más inclusivas mediante el mejoramiento del acceso a una vivienda adecuada
Recuadro 3.7 Estados Unidos: Mejora de la coordinación para el suministro de
vivienda asequible (continuación)
Las actividades elegibles incluyen:
• Asistencia financiera a los hogares de bajos ingresos para la compra de vivienda
• Apoyo a los desarrolladores para construir o renovar viviendas que alberguen inquilinos o
compradores de bajos ingresos, incluyendo la compensación de los gastos por concentración
parcelaria, demolición o reubicación necesarios para completar el proyecto. Cierto porcentaje
del desarrollo debe ser reservado para los hogares de bajos ingresos
• Vales de alquiler para inquilinos elegibles de bajos ingresos
El enfoque de subvenciones globales proporciona apoyo y flexibilidad a los gobiernos
locales para que determinen cuál es la mejor manera para hacer frente a la escasez de vivienda
asequible y de calidad. Se basa en que los gobiernos locales identifiquen necesidades particu-
lares y trabajen en colaboración con grupos de la sociedad civil y el sector privado para deter-
minar la ubicación, la escala y el tipo de solución de vivienda adecuados dada la demanda y las
condiciones del mercado local. Desde 1992, el programa ha prestado apoyo a 274,944 inquili-
nos y ha producido más de 1.1 millones de unidades físicas, el 42 por ciento de las cuales están
ocupadas por familias con ingresos inferiores al 30 por ciento del ingreso promedio del área.
Fuente: Gramlich, 2014.
Un camino a seguir: La vivienda como un catalizador para la
prosperidad urbana
Las recomendaciones están vinculadas a cerrar la brecha entre el suministro de
vivienda informal y formal. Hay tres áreas de superposición de política a nivel
nacional que ofrecen un punto de entrada a la reforma del sector de la vivienda.
Estas áreas (que se detallan en la Figura 3.8) tienen como objetivo fortalecer al
sector de vivienda en general para todos los mercados y tipos de vivienda, reducir
el costo de la compra o el financiamiento de vivienda formal, y mejorar la calidad
de la vivienda informal para los pobres.
Prioridades a nivel nacional
Las intervenciones transversales pueden mejorar la función general del sector de
la vivienda. Esto incluye la mejora de los sistemas de administración de tierras y
registro de la propiedad utilizados por los gobiernos municipales, así como la
introducción de normas flexibles o graduales para apoyar las mejoras incremen-
tales a la vivienda y fomentar la densidad y el desarrollo en zonas ya urbanizadas.
La creación de observatorios de vivienda a nivel nacional puede ser útil para dar
seguimiento a los mercados inmobiliarios y de tierras, particularmente con datos
sobre los precios, los volúmenes y las tendencias de ventas. Estos datos pueden
ayudar a los bancos y desarrolladores privados y ser útiles para desarrollar y
enfocar los subsidios a la población de bajos ingresos. Además, el apoyo a la
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Hacia ciudades más inclusivas mediante el mejoramiento del acceso a una vivienda adecuada 135
Figura 3.8 Mejora de la entrega de viviendas a través de los grupos de ingresos
Approvechamiento de la vivienda para el crecimiento
Mejorar las regulaciones y el apoyo para los prestamistas
comerciales y no-comerciales tales como IMFs
Apoyar el acceso de los bancos a liquidez y nanciamiento de
largo plazo para hipotecas y nanciamiento a desarrolladores
Ingreso
financiamiento alto
formale Costo de una Transversal
vivienda formal Mejorar la planeación de la
ingreso básica ciudad, estándares de
Microfinanciamiento medio
Población en construcción*
vivienda informal Mejorar la administración de la
tierra, prácticas y mercados *
Reforzar los sectores domésticos
Sin financiamiento
ingreso bajo de la construcción y materiales
para la vivienda
para la construcción
Apoyar los mercados de alquiler
de vivienda*
Abordando la informalidad
Infraestructura básica y mejoramiento de barrios marginados *
*Punto de entrada
Apoyo para la auto-construcción y la construcción incremental de la vivienda para los gobiernos locales
Apalancamiento de las fuentes de ahorro y préstamo existentes
(por ejemplo, grupos y cooperativas de ahorro)
vivienda formal de alquiler ofrece una opción adicional y una mayor flexibilidad
de ubicación para los residentes.
Las reformas al sector bancario para reducir el costo y el riesgo del suministro
de vivienda formal son un componente importante tanto para la producción
como para el consumo de vivienda. Los gobiernos pueden introducir reformas
para fomentar la competencia en los préstamos hipotecarios e identificar alterna-
tivas de evaluación y criterios de calificación para los prestatarios de bajos ingre-
sos. El financiamiento para el desarrollo de viviendas de alquiler o los subsidios
hipotecarios ligados a la ubicación de las viviendas pueden ayudar a ajustar mejor
la oferta de vivienda con las necesidades existentes. Las reformas pueden apoyar
a los pequeños prestamistas, como las instituciones microfinancieras y las coope-
rativas de crédito, para ampliar los préstamos a los grupos de ingresos medios y
bajos para el consumo de vivienda.
Las mejoras de infraestructura pueden mejorar la calidad de la vivienda para
los grupos de bajos ingresos. El mapeo y evaluación de las condiciones en los
asentamientos informales pueden dirigir la inversión en servicios básicos hacia
quienes más los necesitan. Una iniciativa a nivel nacional para el mapeo de asen-
tamientos informales y un enfoque pro-pobres en la orientación de las inversio-
nes puede ayudar a los gobiernos municipales a identificar y abordar las brechas
Estudio de la urbanización en Centroamérica • http://dx.doi.org/10.1596/978-1-4648-1220-0
136 Hacia ciudades más inclusivas mediante el mejoramiento del acceso a una vivienda adecuada
de servicios. Los apoyos a la auto-construcción tales como subsidios para présta-
mos pequeños y para materiales de construcción en especie, o apoyos a unidades
de vivienda “núcleo” o “de arranque” que puedan ser gradualmente expandidas
por los propietarios-constructores o contratistas locales, también mejorará el
acceso de los pobres a vivienda de calidad.
La política de vivienda debe incorporar y fortalecer vínculos entre los progra-
mas y subsidios a nivel nacional con las herramientas y capacidades de los gobier-
nos locales. Asimismo, debe proporcionar un marco para la coordinación entre los
gobiernos sub-nacionales y los ministerios pertinentes, incluidos los responsables
de vivienda, transporte, finanzas e infraestructura, con el fin de mejorar los
barrios de bajos ingresos. Esto reducirá las inversiones públicas superpuestas o
redundantes y permitirá dirigir los subsidios hacia las zonas urbanas que sean más
ambiental y económicamente sostenibles. Las asociaciones y alianzas entre
gobiernos locales (mancomunidades) que se discutieron anteriormente tendrían
un papel importante para la celebración de estos diálogos. Del mismo modo, las
políticas de vivienda también deben apoyar una pluralidad de opciones de
vivienda y tenencia (que no solo privilegien viviendas unifamiliares independien-
tes) de acuerdo con las necesidades locales y regionales. Los gobiernos locales
también deben obtener las herramientas y capacidades para desarrollar planes
que les permitan mejorar la coordinación de la inversión a largo plazo y la plani-
ficación de las necesidades de vivienda con las jurisdicciones vecinas.
Las intervenciones de vivienda deben estar vinculadas con la planificación del
uso del suelo con el fin de promover la densidad. Como se discutió previamente,
las principales ciudades de la región han crecido a través de una expansión urbana
de baja densidad, lo que reduce las ventajas económicas que ofrece las aglomera-
ciones urbanas. Las herramientas de planificación y captura de valor del suelo
pueden desempeñar un papel importante en la mejora de la calidad y la cantidad
de viviendas en las grandes ciudades. Esto se puede mejorar aún más cuando los
programas de vivienda o esquemas de subsidios a nivel nacional incluyen víncu-
los al uso de la tierra y los planes de inversión de capital locales. De esta manera,
los gobiernos locales pueden dirigir la inversión en vivienda subsidiada a zonas de
la ciudad con alta densidad, ya urbanizadas y con servicios, en lugar de a la peri-
feria urbana que carece de infraestructura. Sin embargo, en la actualidad existe
poco o ningún apoyo legal o institucional a nivel nacional para el desarrollo de
estos enfoques para los gobiernos municipales.
La mejora de la calidad de la vivienda informal puede alentar la urbanización
incluyente. La mayoría de los países también han otorgado subsidios para las
mejoras y la expansión de los hogares existentes y, dado el predominio de este
enfoque en los asentamientos informales, vale la pena escalar estos esfuerzos a
través de su vinculación con programas de asistencia técnica y de mejoramiento
de la comunidad. Un balance de la ubicación y las condiciones de vivienda dentro
de los asentamientos informales podría utilizarse para orientar las prioridades y
definir los criterios para el mejoramiento. Las políticas a nivel nacional deben
brindar un mayor apoyo a las instituciones financieras no bancarias, tales como
grupos de IMF y grupos de ahorro, así como al papel de las cooperativas de
Estudio de la urbanización en Centroamérica • http://dx.doi.org/10.1596/978-1-4648-1220-0
Hacia ciudades más inclusivas mediante el mejoramiento del acceso a una vivienda adecuada 137
vivienda como una opción para el financiamiento y el desarrollo de unidades de
interés social. Para la mayoría de los pobres urbanos, estas organizaciones repre-
sentan la única opción para el ahorrar o desarrollar un historial de crédito y
estarían en una buena posición para aprovechar la importante cantidad de reme-
sas recibidas de los trabajadores migrantes. Estas instituciones se beneficiarían de
un marco legal y regulatorio que permita el aprovechamiento de estas fuentes de
ingresos, y que permita realizar evaluaciones alternativas de solvencia para los
empleados en el sector informal, como el caso de RAFCASA.
Prioridades a nivel de ciudad
Las ciudades pueden tener un lugar clave en el desarrollo de un sistema de
vivienda incluyente. Los diferentes tamaños y forma de ciudades primarias y
secundarias de la región deben informar las opciones de política para apoyar el
suministro de vivienda en cada una. Para las ciudades principales y las capitales,
se requiere una diversidad de tipos de vivienda en las proximidades de los cen-
tros de trabajo existentes y los servicios necesarios. Las ciudades secundarias en
crecimiento tendrán que mejorar la planificación y coordinación para asegurar
que el nuevo crecimiento urbano proporcione a los residentes acceso a los ser-
vicios y se reduzca la incidencia de nuevos asentamientos informales. Las reco-
mendaciones a continuación proporcionan una visión general de las soluciones.
Sería necesario contar con diagnósticos del sector de la vivienda más detallados,
y específicos por país, para proporcionar recomendaciones y planes de acción
más específicos.
Con el apoyo adecuado, los gobiernos municipales pueden concentrar lotes de
suelo público para el desarrollo privado de viviendas. Por ejemplo, parcelas
vacantes pueden ser gravadas a tasas más altas con el fin de fomentar el desarro-
llo, como se ha hecho en México. Los mecanismos de solicitud de propuestas
(RFP) pueden alentar las ofertas competitivas para construir viviendas de bajo
costo en tierra subutilizada. Otras herramientas, tales como el Financiamiento
por Impuestos Futuros (TIF por sus siglas en inglés)) pueden fomentar el desa-
rrollo en zonas ya urbanizadas al permitir a las ciudades pagar por mejoras en la
infraestructura a través de préstamos contra futuros ingresos fiscales. Los asenta-
mientos informales se pueden mejorar mediante la reasignación de tierras, donde
los residentes liberan una parte de su parcela para permitir la provisión de
infraestructura y recibir una un poco más pequeña, pero con mejores servicios
(y un valor más alto) en el mismo lugar.
Las ciudades también necesitan explorar opciones para promover o formalizar
alquiler de bajo costo. Las grandes ciudades también tienden a brindar más apoyo
a los mercados de arrendamiento, lo que puede ser una alternativa económica a
la compra de vivienda. La protección y obligaciones legales de inquilinos y pro-
pietarios pueden desarrollarse aún más, junto con subsidios o exenciones fiscales
para pequeños propietarios que renten habitaciones o unidades que no utilizan.
Los programas de vales para alquiler pueden ser incluidos en las políticas de
vivienda, lo que permitiría una mayor movilidad y mejores opciones para los
inquilinos de bajos ingresos.
Estudio de la urbanización en Centroamérica • http://dx.doi.org/10.1596/978-1-4648-1220-0
138 Hacia ciudades más inclusivas mediante el mejoramiento del acceso a una vivienda adecuada
Las ciudades secundarias requerirán de una planificación prospectiva para
dar cabida al futuro crecimiento de la población. A medida que las tendencias
de urbanización continúan, estos gobiernos locales jugarán un papel impor-
tante en la provisión de viviendas de calidad. Los gobiernos locales necesitarán
apoyo técnico y desarrollo de capacidades para coordinar la planificación del
uso del suelo y la vivienda mediante la identificación de áreas para la provisión
de infraestructura y derechos de vía, un proceso llamado desarrollo guiado del
suelo (Angel 2012). Esto guiará a los desarrolladores sobre las zonas y los ser-
vicios a los que serán dirigidas las futuras inversiones públicas. Los municipios
también deben explorar formas para financiar de manera sostenible las inver-
siones en infraestructura y servicios a nuevas áreas, usando instrumentos de
captura de valor del suelo. Estas herramientas podrían incluir el cobro de cuo-
tas y distritos especiales de evaluación en los que desarrolladores privados
comparten el costo de la provisión de infraestructura. Los gobiernos locales
también pueden crear y aplicar planes para identificar las zonas de riesgo pro-
pensas a los desastres naturales con el fin de desalentar el desarrollo de vivienda
en esos lugares.
Las intervenciones transversales pueden apoyar la función del sector de la
vivienda para todos los grupos de ingreso. Los gobiernos, especialmente a nivel
local, tienen un papel importante en el desarrollo del marco a través del cual los
mercados de vivienda pueden funcionar de manera más equitativa y eficiente.
Fortalecer los sistemas de administración de tierras, incluyendo los registros de
tierra y catastros que utilizan los gobiernos locales, puede reducir el tiempo y los
costos para transferencia de propiedades o su uso como garantía. Para los grupos
de bajos ingresos, los gobiernos municipales pueden adoptar un marco regulato-
rio que permita normas graduadas o materiales y tipos de construcción alternati-
vos que alienten la formalización de las unidades de auto-construcción sin altos
costos innecesarios.
Notas
1. Por encima o por debajo de este rango, otras necesidades de consumo (alimentos o
bienes duraderos) reducen la proporción de los gastos dedicados a la vivienda.
2. En Europa, el alquiler comprende el 30 por ciento de la tenencia; Alemania y Suiza
tienen tasas de alquiler de más del 40 por ciento. En Latinoamérica, Bolivia y
Colombia tienen tasas de alquiler comparables (BID 2014).
3. Por ejemplo INVUR, el ministerio de vivienda de Nicaragua, estimó un déficit de
400,000 unidades en 2005. Por el contrario, la Asociación Centroamericana de la
Vivienda coloca el déficit en 745,000 unidades al distinguir entre los déficits cualita-
tivo y cuantitativo (Bredenoord y van der Meulen 2014).
4. Existe evidencia de que los altos costos de las viviendas urbanas pueden desalentar
la formación de nuevos hogares entre los adultos jóvenes (Haurin, Hendershott y
Kim 1993; Ermish y Jenkins 1999), lo cual puede aumentar el número de habitantes
por hogar en las áreas urbanas respecto a las rurales (Stinner 1977). Se requiere
por tanto una mejor estimación de la formación de hogares y las necesidades futuras
de vivienda.
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Hacia ciudades más inclusivas mediante el mejoramiento del acceso a una vivienda adecuada 139
5. La administración del suelo se refiere al marco legal/regulatorio que se aplica a los
derechos conferidos a los terrenos públicos y privados. Esto incluye los registros catas-
trales, los registros de propiedad, la gestión del suelo público, así como las normas de
uso del suelo y de zonificación aplicados a la tierra.
6. El ranking no incluye cuatro ciudades de la República Dominicana analizadas en el
estudio, por esta razón se omiten las posiciones 14, 15, 16 y 19.
7. Para la elaboración de sus indicadores, Doing Business incluye la obtención de permisos
de construcción para bodegas. Sin embargo, los desarrollos residenciales son igual-
mente intensivos en uso del suelo e infraestructura, de tal manera que esta compara-
ción funciona como una aproximación general para medir la capacidad de planificación
y gestión de permisos.
8. Honduras es una excepción ya que la inestabilidad política y una crisis macroeconó-
mica han contraído de manera constante la construcción formal desde el año 2009.
9. Estas cifras provienen de entrevistas con los desarrolladores comerciales y una revisión
de los datos disponibles en fuentes secundarias.
10. La información comparativa sobre los costos de los insumos de vivienda es escasa, y
en todo caso estos costos varían sustancialmente a lo largo de la región. En San
Salvador, la infraestructura y los costos administrativos para las nuevas unidades son el
40 por ciento del costo total de la unidad, pero en Buenos Aires estos insumos repre-
sentan solo el 20 por ciento. En contraste, los materiales y la mano de obra representan
la mitad del costo total de la unidad en San Salvador, mientras que representan tres
cuartas partes del costo en Buenos Aires (BID 2012b).
11. Hábitat también tiene un programa piloto de sistemas mini-sépticos para reemplazar
letrinas. Estas unidades cuestan US$ 600 y pueden ser construidas y mantenidas por
los hogares beneficiarios.
12. En El Salvador, por ejemplo, solo el 10 por ciento del concreto es importado (ONU-
Habitat 2014).
13. Por ejemplo, el costo de la unidad más económica de vivienda formal en San José,
Tegucigalpa y Guatemala es equivalente al ingreso familiar promedio anual, entre
US$ 12,000 y US$ 18,000 (BID 2011). Teniendo en cuenta los estándares de finan-
ciamiento hipotecario para estos niveles de ingreso, probablemente las viviendas no
presentarían un desafío de asequibilidad.
14. La tabla muestra el porcentaje estimado de hogares urbanos que tendrían la capacidad
de comprar una vivienda formal. Las estimaciones se basan en datos recopilados a
partir de las encuestas de hogares a nivel de ciudad, comparando los gastos contra el
precio unitario hipotético de una vivienda formal. El precio unitario se estima con
base en los precios de la vivienda derivados de los costos de viviendas formales obte-
nidos en ciudades de toda la región. Se asume que el costo de construcción es de
US$ 11,000 a los que se suman US$ 4,000 para la adquisición del terreno, lo que
resulta en un precio final de US$ 15,000. Los términos financieros suponen un 10 por
ciento de pago inicial, con una tasa de interés de 6 por ciento durante 20 años. La
asequibilidad de la vivienda se calcula como un máximo del 30 por ciento de los
ingresos familiares destinados a gastos de vivienda/hipoteca (BID 2011, 61).
15. El Salvador ha tenido una política consistente de asegurar la provisión de vivienda para
todos los residentes (ONU-Habitat 2014). De manera similar, la Constitución de
Panamá (Artículo 117) permite la participación del gobierno en el sector de la
vivienda. La Política Nacional de Vivienda de Guatemala 2004 confería a los ciudada-
nos el derecho a una vivienda digna y obligaba al gobierno a proveerla.
Estudio de la urbanización en Centroamérica • http://dx.doi.org/10.1596/978-1-4648-1220-0
140 Hacia ciudades más inclusivas mediante el mejoramiento del acceso a una vivienda adecuada
16. Esto contrasta con un enfoque intervencionista en el que el gobierno provee viviendas
directamente por debajo de los precios de mercado, otorga subsidios significativos u
ocultos a través subsidios mal diseñados a la tasa de intereses, aplica un tope a los
precios o los alquileres, u otras medidas que distorsionan el mercado (Chiquier y Lea
2009).
17. Los supuestos incluyen: costo de la unidad de US$ 18,000, 10 por ciento de pago
inicial, US$ 1,500 de subsidio, 3 por ciento de subsidio en la tasa de interés durante
los primeros 10 años para una hipoteca a 20 años, y una tasa comercial de interés de
12 por ciento durante los últimos 10 años.
18. Los supuestos incluyen un umbral de asequibilidad de 25 por ciento, precio de la
vivienda de US$ 14,868, 5 por ciento de pago inicial, plazo de la hipoteca de 25 años
a un interés de 9 por ciento.
19. El subsidio está dirigido a préstamos de US$ 32,000 o menores, con una reducción
sobre la tasa de interés del mercado que va desde el 3.5 al 2.5 por ciento dependiendo
del valor del préstamo a 10 años. Cuanto mayor sea el importe del préstamo, menor
será el subsidio concedido a las tasas. Vincular el subsidio al valor de la vivienda hace
difícil estimar cuántas más familias de bajos ingresos son capaces de comprar una
unidad que de otro modo no podrían pagar. Es posible que el subsidio esté proporcio-
nando acceso a la vivienda formal a quienes sí podrían pagar una hipoteca a tasa
de mercado.
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C APÍTULO 4
Hacia ciudades más resilientes
para reducir la vulnerabilidad
de Centroamérica a los
desastres naturales
Haris Sanahuja y Oscar A. Ishizawa
Síntesis
Hacer que las ciudades de Centroamérica sean más resilientes es fundamental
para reducir el impacto a largo plazo de los desastres naturales sobre la pobla-
ción y las economías de la región. Los desastres naturales no solo tienen un
impacto negativo importante sobre la vida de los residentes urbanos de la
región – especialmente los pobres – sino que obstaculizan la trayectoria de cre-
cimiento nacional. Las ciudades ya representan entre el 70 y el 80 por ciento de
los activos en riesgo en los diferentes países, y esta concentración se incremen-
tará en el futuro como consecuencia del aumento de la urbanización, el incre-
mento de la población y el crecimiento económico. La urbanización mal
gestionada conduce a una mayor vulnerabilidad a los desastres naturales: i) los
asentamientos precarios generalmente se desarrollan en áreas propensas al
riesgo; ii) las normas de construcción inadecuadas aumentan la vulnerabilidad a
los terremotos; iii) las zonas urbanas en expansión con una infraestructura
inadecuada aumentan los riesgos de inundación.
Este Capítulo se centra en la caracterización de los riesgos y la exposición al
riesgo en la región, especialmente en las zonas urbanas. La Sección 1 presenta un
diagnóstico general sobre qué tan vulnerables a los desastres son los países de la
región y qué tipo de activos están en riesgo en las zonas urbanas. La Sección 2
analiza cómo los países tienen la oportunidad de fortalecer la gestión del riesgo
de desastres (GRD) y aumentar la resiliencia urbana promoviendo acciones para
comprender mejor los patrones urbanos y del riesgo de desastres, evitar la gene-
ración de riesgos futuros, reducir los riesgos existentes, y desarrollar instrumentos
Estudio de la urbanización en Centroamérica • http://dx.doi.org/10.1596/978-1-4648-1220-0 143
144 Hacia ciudades más resilientes para reducir la vulnerabilidad de Centroamérica
para financiar el riesgo inevitable. Por último, la Sección 3 propone una serie de
recomendaciones para avanzar en la construcción de ciudades más resilientes en
Centroamérica.
Mensajes clave
Existen oportunidades claras de promover políticas para evitar la generación de
riesgos futuros, así como para reducir y gestionar el riesgo existente.
• Para evitar el riesgo futuro, los municipios deben ser provistos de incentivos y
la capacidad de información adecuada para incorporar criterios de GRD en los
planes locales de desarrollo territorial, los planes de inversiones y las normas de
construcción.
• La reducción del riesgo existente requerirá inversiones que necesitarán el
apoyo financiero de los gobiernos centrales. Sin embargo, las ciudades tendrán
que liderar la priorización de las inversiones en infraestructuras de mitigación
de nuevos riesgos, y la adaptación de edificaciones e infraestructura existentes
considerados como críticos.
• Para mejorar la comprensión de los riesgos de desastres, los gobiernos naciona-
les tienen que mejorar la base de conocimiento sobre vulnerabilidad y perfiles
de riesgo a nivel de ciudad y su disponibilidad para los actores locales.
El riesgo de desastres en Centroamérica
La ubicación geográfica de Centroamérica hace que sea muy propensa a desastres
derivados de eventos naturales adversos, incluyendo huracanes, sequías, inunda-
ciones, El Niño-Oscilación del Sur (ENOS) y terremotos. En los últimos
50 años, utilizando información de la Base de Datos de Desastres Internacionales -
EM-DAT,1 el número de eventos naturales registrados se ha incrementado en la
región (ver Figura 4.1), afectando a casi todos los países con diferentes grados de
impacto y, en ciertos casos, obstaculizando su capacidad para fomentar el creci-
miento sostenible. Las inundaciones a gran escala son el desastre más recurrente,
con casi 40 eventos ocurridos en la región solo entre 2006 y 2010. Del mismo
modo, las tormentas han afectado varias veces la región: en 1998, el huracán
Mitch afectó directamente a cerca de 6.7 millones de personas, lo que resultó en
un saldo de 14,600 muertes y daños por más de US$ 8.500 millones en
Nicaragua, Honduras, Guatemala y El Salvador. Más recientemente, en octubre
de 2011, la depresión tropical 12-E golpeó las costas de El Salvador y Guatemala
y afectó a la mayor parte de los países de la región, con daños por valor de casi
US$ 1.000 millones.2
Durante el período 1970-2010, grandes desastres naturales como terremotos,
huracanes y grandes inundaciones han causado daños y pérdidas acumuladas que
exceden US$ 80 mil millones3. La Figura 4.2 presenta cómo los eventos seleccio-
nados son causantes de la mayoría de los daños y las pérdidas en la región, espe-
cialmente en las zonas urbanas, dada su acumulación de estructuras altamente
vulnerables en zonas propensas a desastres. Mientras que los desastres originados
Estudio de la urbanización en Centroamérica • http://dx.doi.org/10.1596/978-1-4648-1220-0
Hacia ciudades más resilientes para reducir la vulnerabilidad de Centroamérica 145
Figura 4.1 Número de eventos en Centroamérica, por tipo de fenómeno
45
40
35
30
Número de eventos
25
20
15
10
5
0
1965 1970 1975 1980 1985 1990 1995 2000 2005 2010 2014
1961 1966 1971 1976 1981 1986 1991 1996 2001 2006 2011
Inundación Tormenta Terremoto (actividad sísmica) Sequía
Fuente: Emergency Events Database – EM-DAT, The International Disaster Database.
Figura 4.2 Daños y pérdidas provocados por inundaciones (IN), tormentas tropicales (TT)
y terremotos (TM) seleccionados en Centroamérica
4,500
4,000
3,500
Millones US$, 2010
3,000
2,500
2,000
1,500
1,000
500
0
19 Fifi )
TM )
82 GT)
)
1 IN )
88 6 T G)
92 Jo ES)
96 na NG)
19 TT sar )
-9 esa R)
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R)
TT itch )
2 ch )
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05 ta )
08 Sta S)
20 Fel GT)
20 TT Ida )
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T)
G
N
82 ES
82 GT
G
ES
T
20 001 (NG
20 TT S (ES
10 TT NG
at ES
20 TT n (E
10 Ag (E
M (G
(G
97 C (C
19 TT o (C
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19 98 (N
19 T i (N
19 El N r (N
76 (H
19 IN (
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19 IN (
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74 TM
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05 T
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98 Mi
96 Ce
M
19 72
19
19 su
19
T
8
98
98
Daños, Pérdidas
Daños, terremotos Pérdidas, terremotos
Fuente: Elaboración propia con base en las evaluaciones ENPD. Los daños y pérdidas asociadas con eventos hidrometeorológicos se representan
en azul/naranja y los asociados a fenómenos geofísicos se representan en verde/amarillo. Para asegurar la legibilidad, solo se presentan eventos
seleccionados.
Note: NG = Nicaragua; HN = Honduras; GT = Guatemala; ES = El Salvador; CRI = Costa Rica.
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146 Hacia ciudades más resilientes para reducir la vulnerabilidad de Centroamérica
por fenómenos hidrometeorológicos (incluyendo ENOS) son más frecuentes, su
impacto acumulado ha representado US$ 22 mil millones. Los eventos sísmicos
son menos frecuentes, pero han tenido impactos más devastadores y provocado
daños y pérdidas por valor de US$ 58 mil millones durante el período (72 por ciento
de los daños y las pérdidas totales). Por otra parte, los eventos cíclicos de largo
plazo, tales como la sequía, tienen un impacto en los sectores productivos cau-
sando pérdidas económicas que podrían reducir la capacidad de las áreas urbanas
para aumentar la resiliencia a los desastres.
Se espera que el cambio climático modifique los patrones climáticos actuales,
lo que podría traducirse en un aumento de la frecuencia e intensidad de eventos
hidrometeorológicos extremos en la región. Huracanes, tormentas tropicales,
inundaciones y sequías más frecuentes e intensos podrían afectar el suministro de
agua (tanto en cantidad como en calidad) y la alteración de los servicios de los
ecosistemas dentro de las áreas afectadas. Mientras que el aumento de las
inundaciones podría tener un impacto directo en las zonas urbanas, las sequías
también podrían afectar la seguridad alimentaria de la población urbana.
¿Que está en riesgo en las zonas urbanas de Centroamérica?
La cuantificación del riesgo de desastres es un primer paso hacia la mejor
comprensión y gestión los riesgos. El Recuadro 4.1 presenta el proyecto de Perfil
de Riesgo de Desastres del País (PRDP) para Centroamérica,4 que tiene la meta
de contribuir a este objetivo mediante la evaluación de las posibles pérdidas
económicas directas derivadas de eventos naturales adversos. Un primer paso
hacia la comprensión de lo que está en riesgo en Centroamérica es evaluar la
exposición de las edificaciones.
Esto significa reconocer aquellos que están expuestos a fenómenos naturales
adversos identificando la ubicación de los activos y sus características clave, tales
como el tipo de construcción (materiales, edad y características estructurales) y
su valor. Con base en los resultados de los PRDP para Centroamérica, se puede
concluir que las ciudades concentran la gran mayoría de los activos y valor
expuesto en la región. El Mapa 4.1 muestra el modelo de exposición de edifica-
ciones de la Ciudad de Panamá, donde la mayor parte de su valor se concentra
en la zona del centro. La Tabla 4.1, que diferencia el valor del inventario de edi-
ficaciones entre las zonas urbanas y rurales de todos los países de Centroamérica,
muestra que la mayor parte de la exposición se encuentra en las áreas urbanas,
que concentran más del 70 por ciento del total acumulado en la región. Por
ejemplo, casi el 80 por ciento de las áreas construidas en El Salvador son urbanas,
de las cuales el 42 por ciento se encuentra en San Salvador.
Ciertas características de las edificaciones que prevalecen en Centroamérica
son altamente vulnerables a grandes eventos naturales adversos. La mayor parte
de las paredes exteriores de las viviendas en los países de Centroamérica están
construidas con bloques de concreto, ladrillo y piedra –hasta un 84 por ciento en
las zonas urbanas de El Salvador. Los paneles prefabricados de concreto (y otros
materiales de cemento para las paredes) son el segundo material más utilizado en
las viviendas urbanas de Nicaragua y en las viviendas a lo largo de todo el
Estudio de la urbanización en Centroamérica • http://dx.doi.org/10.1596/978-1-4648-1220-0
Hacia ciudades más resilientes para reducir la vulnerabilidad de Centroamérica 147
Recuadro 4.1 Construcción de la información de riesgos para la toma de
decisiones: El desarrollo de los perfiles del riesgo de desastres para
Centroamérica
¿Qué es un perfil de riesgo de desastres de país?
Los perfiles probabilísticos del riesgo de desastres proporcionan evaluaciones de los riesgos y
las estimaciones de los posibles daños a la propiedad causados por catástrofes naturales
graves. Estos perfiles describen una visión integral del riesgo financiero debido a los peligros
naturales, ayudando a los gobiernos en la planificación y preparación a largo plazo. Un Perfil
del Riesgo de Desastres del País (PRDP) presenta una estimación probabilística del riesgo
agregada a nivel nacional.
El PRDP presenta información sobre:
• La curva de Ocurrencia de Probabilidad de Excedencia (OPE), que indica la probabilidad de
que el nivel de pérdida económica indicado sobre la curva será excedido en cualquier
evento en un año determinado.
• La Pérdida Media Anual (PMA) tanto para riesgo de terremoto como de vendaval, da
una estimación de las pérdidas potenciales por año promediadas durante cierto número
de años.
• La Pérdida Máxima Probable (PML) para un período de retorno de 250 años, estima las
pérdidas potenciales para un evento con un periodo de retorno de 250 años, o una
probabilidad anual de excedencia 1/250.
¿Qué es innovador en el PRDP para Centroamérica?
El proyecto PRDP reunió información para caracterizar y construir un modelo de exposición
del inventario de edificaciones en los países de Centroamérica utilizando un enfoque de arriba
hacia abajo con una resolución a nivel de país. Este modelo consiste en un modelo de inventa-
rio de edificaciones que captura los atributos importantes como la ubicación geográfica, la
clasificación urbana/rural, tipo de ocupación (por ejemplo, residencial y no residencial), la tipo-
logía de la construcción (por ejemplo, madera, concreto, mampostería, etc.) y el valor econó-
mico (de reposición). Este modelo de exposición se desarrolla utilizando datos disponibles
libremente (o a un costo mínimo).
Fuente: PRDP para Centroamérica y Gunasekera et al. 2015.
territorio costarricense. Sin embargo, la presencia de paredes de adobe, madera y
barro en las edificaciones de la región aumenta el riesgo de las zonas urbanas a
los desastres como terremotos y huracanes. Estos tipos de construcción están
presentes en muchas áreas urbanas de la región (véase la Figura 4.3).
El crecimiento urbano durante las últimas décadas, en su mayoría no-planificado
y poco gestionado, ha dado lugar a que un elevado porcentaje de la población
urbana viva en asentamientos precarios, contribuyendo a la acumulación de
estructuras altamente vulnerables. Estos asentamientos, a menudo localizados
en áreas propensas a desastres y con acceso limitado a los servicios básicos,
Estudio de la urbanización en Centroamérica • http://dx.doi.org/10.1596/978-1-4648-1220-0
148 Hacia ciudades más resilientes para reducir la vulnerabilidad de Centroamérica
Mapa 4.1 Perfil de riesgo de desastres, modelo de exposición de edificaciones en
la Ciudad de Panamá
9"30’N
Colon
Panama
9"0’N
Valor de los activos
0–20,000,000
20,000,001–60,000,000
60,000,001–150,000,000
150,000,001–350,000,000
350,000,001–789,905,692
80"0’W 79"30’W
Fuente: PRDP (Banco Mundial 2015).
Tabla 4.1 Valores de los activos expuestos de Centroamérica clasificados por zonas
urbanas/rurales/capitales (% de la exposición total)
Total (millones
País de US$ - 2005) Ciudad capital Urbanos Total Urbanos Rurales
Costa Rica 80,059 53.5% 24.9% 78.3% 21.7%
El Salvador 37,054 42.0% 37.9% 80.0% 20.0%
Guatemala 70,369 39.3% 33.8% 73.0% 27.0%
Honduras 27,565 21.0% 50.2% 71.2% 28.8%
Nicaragua 22,067 33.7% 42.7% 76.5% 23.5%
Panamá 45,853 48.7% 30.4% 79.1% 20.9%
Fuente: PRDP (Banco Mundial, 2015).
Estudio de la urbanización en Centroamérica • http://dx.doi.org/10.1596/978-1-4648-1220-0
Hacia ciudades más resilientes para reducir la vulnerabilidad de Centroamérica 149
Figura 4.3 Características de las construcciones según el Perfil de Riesgo de Desastres – distribución
de las viviendas en Centroamérica de acuerdo a sus paredes externas
100
90
80
70
60
Porcentaje
50
40
30
20
10
0
Costa Rica El Salvador Guatemala Honduras Nicaragua Panamá
(2011) (2007) (2002) (2001) (2005) (2010)
Otros (incl. viviendas informales)
Placas laminadas (zinc, alumimio, brocemento, asbesto, etc.)
Materiales naturales brosos (palma, caña, paja, etc.)
Adobe, bahareque, taquezal, quincha
Madera
Páneles prefabricados de concreto, otros materiales cementosos
incl. mezcla con madera, brocemento
Bloques de concreto, ladrillo, paredes de piedra
Fuente: PRDP (Banco Mundial 2015).
Nota: Los datos de El Salvador, Honduras y Nicaragua se refieren a viviendas en áreas urbanas, mientras que los datos de Costa Rica, Guatemala y
Panamá se refieren a viviendas en todo el país.
son los más vulnerables a desastres como deslizamientos de tierra e inundaciones.
Esto es particularmente cierto para las zonas urbanas donde se encuentra la
mayor parte del valor expuesto al riesgo. Los resultados de PRDP a nivel nacional
que cuantifican el riesgo de terremotos y huracanes diferenciado entre zonas
urbanas y rurales (Aubrecht et al. 2016), muestran que el riesgo catastrófico está
altamente concentrado en las zonas urbanas de cinco de los seis países de la
región (véase la Figura 4.4). El Mapa 4.2 muestra un ejemplo de la concentración
del riesgo de terremoto en Managua, representado por la Pérdida Media Anual
(PMA).5 Honduras es el único país que concentra la mayor parte de su riesgo
catastrófico en las zonas rurales y donde el riesgo de huracán es mayor que el
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150 Hacia ciudades más resilientes para reducir la vulnerabilidad de Centroamérica
Figura 4.4 Pérdida Media Anual (PMA) urbana y rural en 2015 para terremotos (TM) y huracanes (HU) en
Centroamérica (US$ millones)
100
90
Pérdidas Anuales promedio
80
70
60
50
40
30
20
10
0
Costa Rica Honduras Guatemala Nicaragua Panamá El Salvador América
Central
HU Rurales 0.2 28.3 12.0 16.6 0 1.3 58.4
HU Urbanas 0.1 20.1 9.7 9.7 0 1.6 41.2
TM Rurales 80.5 10.8 91.5 15.7 10.9 42.4 251.8
TM Urbanas 327.0 14.7 232.6 73.3 18.6 133.6 799.7
Fuente: PRDP (Banco Mundial 2015).
Mapa 4.2 Pérdida Media Anual (PMA) – Estimación de las pérdidas potenciales por año promediadas entre
los posibles escenarios de riesgo
Managua
Tegucigalpa
12"0’N 14"0’N
Masaya
Granada
PPA en US$ PPA en US$
0–7,000 Jinotepe 0–2,000
7001–30,000 2,001–5,000
30,001–90,000 5,001–15,000
90,001–200,000 15,001–50,000
200,001–626,558 50,001–706,479
86"30’W 86"0’W 87"30’W 87"0’W
Fuente: PRDP (Banco Mudial 2015).
riesgo de terremoto. La PMA del riesgo de terremoto es particularmente alta en
las zonas urbanas de Costa Rica y El Salvador, donde asciende a US$ 327 millones y
US$ 232 millones, respectivamente. En general, la PMA de Centroamérica
como consecuencia del riesgo sísmico en las ciudades es cercana a los US$ 800
millones. La Tabla 4.2 presenta un resumen de los principales terremotos
Estudio de la urbanización en Centroamérica • http://dx.doi.org/10.1596/978-1-4648-1220-0
Hacia ciudades más resilientes para reducir la vulnerabilidad de Centroamérica 151
Tabla 4.2 Terremotos históricos en Centroamérica (1851-2001)
Pérdidas económicas potenciales
Año Magnitud Ubicación si el mismo evento ocurriera en 2015 (US$)
1851 Terremoto 6.2 Honduras, no muy lejos 490 millones, 3% del PIB
de Tegucigalpa
1882 Terremoto 7.8 Panamá, costa norte 810 millones, 1.8% del PIB (sin considerar las
pérdidas potenciales en el Canal de
Panamá)
1902 Terremoto 7.5 Guatemala, cerca de 3,000 millones, 4.6% del PIB
Quetzaltenango
1910 Terremoto 6.5 Costa Rica, cerca de 3,800 millones, 8% del PIB
Cartago
1972 Terremoto 6.2 Nicaragua, cerca de 550 millones, 8% del PIB
Managua
2001 Terremoto 7.6 El Salvador, cerca 1,810 millones, 7% del PIB
de San Salvador
Source: PRDP (Banco Mundial 2015).
históricos que han impactado cada país de la región y las estimaciones del
impacto económico potencial si eventos similares ocurriesen el día de hoy.
Factores que facilitan la gestión del riesgo y la resiliencia urbana
Un enfoque integrado hacia la resiliencia urbana, que incluya la forma de evitar
el riesgo futuro, la reducción del riesgo existente, el incremento de la protección
financiera, y la comprensión de las tendencias y los patrones actuales de riesgo, es
la clave para construir ciudades más resilientes para el futuro. Actualmente existe
en la región la política y los marcos regulatorios para la Gestión del Riesgo de
Desastres (GRD) a nivel nacional, pero el establecimiento de las responsabilida-
des municipales y sectoriales para la GRD no se ha desarrollado suficientemente.
Esto abre una oportunidad para abordar la resiliencia urbana con un enfoque más
sólido e integral. En primer lugar, evitar la generación de futuros riesgos de desas-
tre mediante la planificación del uso del suelo y adecuados procesos para la
expedición de permisos de construcción, lo cual es una tarea central para los
gobiernos locales pues dichas responsabilidades en su mayoría están descentrali-
zadas en la región. La reducción del riesgo de desastres en los entornos urbanos
de la región requerirá una inversión sectorial canalizada principalmente a través
del gobierno central. Las inversiones públicas resilientes requieren esfuerzos
coordinados entre los sistemas nacionales de inversión y las unidades de planifi-
cación urbana, garantizando así la inclusión de criterios de riesgo de desastres en
el ciclo de inversión. Al mismo tiempo, la protección financiera contra desastres
se convierte en un aspecto crítico de la capacidad de recuperación económica de
los países y las ciudades de la región. Dicha protección financiera es gestionada
en su mayoría por los gobiernos centrales, pero con las ciudades como sus prin-
cipales beneficiarios. Por último, la comprensión de los niveles del riesgo de
Estudio de la urbanización en Centroamérica • http://dx.doi.org/10.1596/978-1-4648-1220-0
152 Hacia ciudades más resilientes para reducir la vulnerabilidad de Centroamérica
desastres a los que se enfrenta la región debido a la creciente urbanización se
mantiene como el factor básico y fundamental para gestionar el creciente riesgo
de desastres y, por tanto, para fortalecer la resiliencia urbana en Centroamérica.
Evitando el riesgo futuro
Un papel estratégico y más importante para las ciudades y los gobiernos
locales en un contexto de continue descentralización
En un contexto de rápida urbanización, donde se espera que las ciudades centro-
americanas alberguen a más de 50 millones de personas en 2050, la planificación
del uso del suelo, las normas de construcción y las inversiones sensibles al riesgo
de desastres son la clave para construir la futura resiliencia urbana. La ubicación
inicial en sitios seguros es inherentemente más económica que la reubicación de
los asentamientos existentes. También se reconoce que la resistencia a los desastres
puede lograrse a través de nuevas edificaciones a un costo considerablemente
menor que el de modernizar edificaciones vulnerables ya existentes. Por otra parte,
la planificación urbana sensible al riesgo, las normas de construcción y las inversio-
nes estratégicas serán esenciales para evitar la expansión de los asentamientos
(formales e informales) en áreas peligrosas. Con un diseño adecuado, las nuevas
estructuras pueden hacerse resilientes a los desastres por solo un pequeño porcen-
taje (entre 5 y 10 por ciento) de los costos de construcción, mientras que la adap-
tación de las estructuras vulnerables existentes exige un gasto importante, en un
rango de entre 10 y 50 por ciento del valor de la construcción (Banco Mundial y
GFDRR 2015). Mientras que la reducción del riesgo en los edificios existentes será
probablemente una prioridad a largo plazo concentrada en unos pocos portafolios
críticos, el desarrollo de la capacidad de regulación para las nuevas edificaciones
proporcionará una base para la inspección y la mejora de los edificios existentes.
Planificación del uso del suelo sensible al riesgo
La planificación del desarrollo urbano y local está bajo el dominio de los
gobiernos locales y ofrece un importante punto de entrada para influir la GRD y
la resiliencia urbana. La mayor parte de los países de la región incluyen en los
mandatos de sus municipios responsabilidades, ahora descentralizadas, para la
planificación del desarrollo urbano. Entre estas responsabilidades, la incorpora-
ción de criterios de riesgo de desastres en la elaboración de los planes urbanos y
territoriales es una oportunidad concreta para que los gobiernos locales contribu-
yan a la construcción de ciudades más resilientes. Esto requerirá el fortaleci-
miento de las capacidades de planificación de los equipos municipales con el
apoyo experto de instituciones técnicas y de investigación, así como la disponibi-
lidad de los datos de riesgo de desastres en formatos adecuados para apoyar el
proceso de toma de decisiones.
La GRD es una parte esencial de la planificación integral del desarrollo urbano.
El proceso de generación de planes locales de GRD se ha convertido en una herra-
mienta importante para crear conciencia entre las autoridades y comunidades
locales. Sin embargo, todavía están de alguna manera separados de otros procesos
Estudio de la urbanización en Centroamérica • http://dx.doi.org/10.1596/978-1-4648-1220-0
Hacia ciudades más resilientes para reducir la vulnerabilidad de Centroamérica 153
relevantes de planificación que actualmente son llevados a cabo por los munici-
pios. Esto también se ve agravado por el hecho de que actualmente la mayoría de
los municipios no siguen mecanismos estandarizados para asegurar que los peque-
ños proyectos de inversión en GRD sean priorizados para apoyar los planes de
desarrollo de la comunidad. En este contexto, se requiere incluir los planes de
GRD para documentar al conjunto de instrumentos de planificación que guían el
desarrollo local municipal, en lugar de convertirse en planes aislados y específicos.
La experiencia de El Salvador con el Proyecto de Fortalecimiento de los Gobiernos
Locales (PFGL) proporciona información valiosa sobre la necesidad de articular
planes de GRD locales dentro de otras herramientas de planificación más amplias
y de relevancia para el desarrollo local (véase el Recuadro 4.2).
Para la inclusión efectiva de los criterios de riesgo de desastres en la planifica-
ción del uso del suelo, debe desarrollarse información sobre los riesgos a nivel local.
La incorporación de zonificación de riesgos como criterio para definir la planifica-
ción del uso del suelo en las ciudades es una herramienta prospectiva concreta
para reducir el riesgo de desastres y construir la resiliencia urbana en la región. Los
mapas de riesgo están disponibles en su mayoría a escala nacional de baja resolu-
ción y por tanto no son adecuados para documentar las etapas de diagnóstico de
los planes locales de uso del suelo, especialmente para las ciudades pequeñas y
medianas. Debe considerarse una serie de enfoques metodológicos que se adapten
a diferentes niveles –desde mapas de riesgo basados en los impactos históricos,
hasta evaluaciones probabilísticas de riesgo– para materializar la identificación de
riesgos en la planificación del uso del suelo y la zonificación espacial.
Recuadro 4.2 El Salvador: vinculación del desarrollo local con las herramientas de
planeación para el riesgo de desastres
Una de las lecciones aprendidas de la asistencia técnica del Banco Mundial “Proyecto de
Fortalecimiento de los Gobiernos Locales (PFGL) de El Salvador” es la necesidad de articular
los planes de GRD dentro de los diversos instrumentos de planificación local. Uno de los com-
ponentes del PFGL apoya el desarrollo de Planes de Desarrollo Municipal (PDM) centrándose
en el desarrollo económico local, articulándolo dentro del contexto económico regional y
nacional, e incluyendo las inversiones clave que tanto las comunidades como los líderes muni-
cipales han identificado y acordado como inversiones prioritarias. El otro componente apoya
el desarrollo de planes municipales de GRD en los 262 municipios del país. Durante las etapas
iniciales de estos PMD y los planes de GRD se hizo evidente la necesidad de garantizar un
enfoque integrado para el desarrollo metodológico de ambos instrumentos. Bajo este enfo-
que, los escenarios de riesgo de desastres identificados para los planes de GRD pueden docu-
mentar el diagnóstico y priorización de la inversión en los PDM. Este nuevo enfoque ha
ayudado a capitalizar el proceso de planificación participativa para ambas herramientas en
muchos municipios de El Salvador, e incluir el riesgo de desastres en la visión del desarrollo
local y la priorización de las actividades económicas municipales.
Estudio de la urbanización en Centroamérica • http://dx.doi.org/10.1596/978-1-4648-1220-0
154 Hacia ciudades más resilientes para reducir la vulnerabilidad de Centroamérica
Debe desarrollarse la capacidad local para la reducción efectiva del riesgo de
desastres a través de la planificación del uso del suelo. El desafío es cómo promo-
ver la mejora sistemática de la planificación espacial, procurando incluir informa-
ción sobre el riesgo de desastres para reducir la exposición a los peligros y riesgos
futuros. Existen avances recientes en los marcos de política que incluyen el análisis
de riesgos en las normas de planificación del uso del suelo (véase el Recuadro 4.3),
pero se requiere de desarrollo de capacidades para implementar estas reformas en
Recuadro 4.3 Actualización de los marcos regulatorios y metodológicos para la
implementación de planes locales de uso de suelo sensibles al riesgo en Panamá
En Panamá, el marco normativo nacional y las directrices para la elaboración de planes
locales de uso del suelo comenzaron a integrar criterios de GRD a partir de 2010, aunque lo
hicieron solo de forma nominal sin ningún contenido práctico o referencias metodológicas
sobre cómo incluir la identificación y criterios de reducción de riesgos. Con el apoyo de una
subvención del Fondo Mundial para la Reducción de los Desastres y la Recuperación (Global
Facility for Disaster Reduction and Recovery, GFDRR), el marco regulatorio se actualizó en 2015
por medio de una nueva Resolución promulgada por el Ministerio de Vivienda y Ordenamiento
Territorial (MIVIOT) que es aplicable a todos los planes locales, regionales y sub-locales de uso
del suelo en el país. Se incluyó una nueva sección con directrices explícitas para la inclusión de
la identificación de riesgos durante la fase de diagnóstico.
Ya sea que estén basados en datos históricos de la ocurrencia de desastres o en estudios
probabilísticos más sofisticados, cuando están disponibles, los planes requieren ahora la iden-
tificación de riesgos así como de los activos expuestos en términos de edificios, patrimonio,
conservación natural e infraestructura crítica. Los conceptos de “zonas de riesgo no mitigable”
(donde las medidas de reducción del riesgo para una población existente no son viables) y
“zonas de exclusión de alto riesgo” (donde no se permite la construcción) se incorporan como
parte de los criterios de zonificación. De manera paralela a la nueva resolución ministerial,
también ha comenzado recientemente en el país la implementación de una descentralización
administrativa progresiva.
Por ejemplo, el Distrito de Boquete, ubicado en las tierras altas volcánicas y agrícolas de
Panamá, ha sido golpeado varias veces por inundaciones destructivas. Bajo el liderazgo de su
municipio, Boquete está llevando a cabo medidas para la identificación y reducción de riesgos
a través de una ordenanza local redactada según los criterios establecidos en la nueva resolu-
ción de GRD para los planes locales y regionales. La ordenanza establece incentivos económicos
para el desarrollo en las zonas de bajo gradiente fuera de las planicies que son inundadas por
los ríos, y restringe el uso del suelo y las nuevas edificaciones en zonas que se sabe son propen-
sas a inundaciones y deslizamientos de tierra. Tanto las iniciativas de MIVIOT como de Boquete
ilustran las funciones complementarias y diferenciadas del gobierno central y local en la pro-
moción de la reducción del riesgo de desastres a partir de la regulación nacional hasta su uso
local sobre el terreno.
Fuente: Banco Mundial y GFDRR 2016a.
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Hacia ciudades más resilientes para reducir la vulnerabilidad de Centroamérica 155
el ámbito local. En ese sentido, los recursos humanos en las oficinas centrales
de planificación deben apoyar gradualmente y trasladar estos conocimientos y
capacidades a los gobiernos locales, especialmente a los municipios pequeños y
medianos. Un esfuerzo similar se puede hacer para desarrollar la capacidad de
los equipos técnicos de los municipios principales, los que están en mejor posi-
ción para llevar a cabo por sí solos la aplicación de estas herramientas de
planificación.
Los códigos de construcción y la regulación
La experiencia post-desastre proporciona los niveles de conciencia para la actua-
lización y el fortalecimiento de los mecanismos de regulación de la construcción.
Estos esfuerzos son a menudo impulsados y entregados por una amplia gama de
partes interesadas y ONG especializadas. Tales iniciativas deben ser ampliadas,
coordinadas e institucionalizadas considerablemente en los escenarios pre-
desastre. Ellas deben tener como objetivo demostrar los beneficios de cumplir
con las prácticas de construcción seguras y la adopción de una cultura más amplia
de cumplimiento de los códigos. Posterior a un desastre mayor, existe un amplio
reconocimiento de la necesidad de mejora de la calidad de las edificaciones y la
implementación de mecanismos reguladores de la construcción efectivos.
A menudo, como un componente de la reconstrucción financiada por agencias
externas, algunas normas de construcción son verificadas directamente como
condición previa al financiamiento. También existe entrenamiento esporádico de
los trabajadores locales de la construcción sobre la mejora de la construcción
resiliente. Sin embargo, estas medidas son de corta duración y no cuentan con la
institucionalización de una autoridad reguladora permanente con capacidad para
la ejecución y mantenimiento efectivos de los códigos.
Se necesita más financiamiento, personal y ejecución para implementar nor-
mas de construcción a nivel local. Mientras que la mayoría de los países tienen
códigos de construcción nacionales que incluyen criterios de riesgo de desas-
tres, uno de los problemas generalizados es la falta de financiamiento y apoyo
a la aplicación y supervisión de la regulación a nivel local.6 Los servicios rela-
cionados con permisos e inspección son generalmente costosos e ineficientes y
a veces actúan como un freno para cumplir con los requisitos del código.
Incluso, esto puede fomentar la informalidad de la construcción, lo que
aumenta la vulnerabilidad de la población urbana local en el contexto de los
riesgos sísmicos significativos. Nicaragua, donde la obtención de un permiso de
construcción tardó 189 días en el año 2005, ha abordado este problema
mediante la ejecución de “proyectos de simplificación municipales” en tres
municipios piloto.7 Esto redujo los costos de cumplimiento para recibir permi-
sos de operación y construcción en un promedio de 30 por ciento, y aumentó
siete veces la formalización. Los permisos de construcción y las inspecciones
pueden ser factores importantes que conduzcan a la resiliencia urbana, pero
requieren de apoyos específicos para la formación de los funcionarios, así como
para la financiación del otorgamiento de compensaciones para aquellos que se
adhieren a los códigos.
Estudio de la urbanización en Centroamérica • http://dx.doi.org/10.1596/978-1-4648-1220-0
156 Hacia ciudades más resilientes para reducir la vulnerabilidad de Centroamérica
Las inversiones sensibles al riesgo de desastres
La promoción de inversiones resilientes en las ciudades requerirá esfuerzos
coordinados entre los sistemas nacionales de inversión y las unidades de planifi-
cación municipal. La inclusión del análisis del riesgo de desastres como parte del
ciclo del proyecto de inversión es un aspecto clave hacia la construcción de estra-
tegias de inversión resilientes. En la región se han desarrollado y promovido
marcos conceptuales y metodológicos dirigidos a integrar el riesgo de desastres
en la inversión pública, sobre todo para el proceso de pre-inversión y para los
análisis de costo-beneficio y de rentabilidad. Estos esfuerzos han sido promovidos
por organizaciones intergubernamentales (tales como CEPREDENAC) y agen-
cias de las Naciones Unidas dentro de los sistemas nacionales de inversión
pública, pero sin mayor participación en esta etapa de las unidades de planifica-
ción de los municipios. Por ejemplo, en Costa Rica, estos desarrollos se han cris-
talizado en una reforma normativa, haciendo del análisis del riesgo un aspecto
obligatorio de los procesos de inversión pública (ver Recuadro 4.4). Sin embargo,
para el resto de la región siguen siendo parte de pautas metodológicas generales.
Más allá de la importante labor de promoción realizada en los sistemas de
inversión pública de la región, persisten algunos retos metodológicos para la
inclusión efectiva de los criterios de GRD en la formulación de proyectos de
inversión pública. Incluir criterios específicos de sensibilidad al riesgo en las
evaluaciones de pre-inversión requerirá un conjunto diferente de directrices,
sectoriales y específicas de riesgo, que deben ser desarrolladas y probadas.
Además, los tiempos actuales para la formulación de proyectos de inversión
Recuadro 4.4 Integración de consideraciones de GRD en el proceso de revisión de
los proyectos de inversión en Costa Rica
Costa Rica ha integrado consideraciones de gestión del riesgo en el proceso de revisión de
todos los proyectos de inversión para el país. El Ministerio de Planificación Nacional (MIDEPLAN)
ha añadido recientemente una revisión del riesgo de desastres dentro del formato de pro-
puesta de proyecto para las inversiones nacionales, a través de las órdenes ejecutivas
34 694-PLAN-H de agosto de 2008 (Sistema Nacional de Inversión Pública), 35 098-PLAN de
marzo de 2009 (Plan Nacional de Inversión Pública) y 35 374-PLAN de julio de 2009 (Normas
Técnicas, Directrices y Procedimientos para la Inversión Pública). En virtud de esta medida, las
agencias gubernamentales que presenten proyectos de inversión a MIDEPLAN ahora requie-
ren llevar a cabo una evaluación del riesgo de desastres de la inversión propuesta e incluir
medidas de mitigación en caso de que el proyecto esté expuesto a fenómenos naturales
adversos. El país está en proceso de evaluación de sistemas que podrían ayudar a los funciona-
rios públicos en el proceso de toma de decisiones, mediante la evaluación del riesgo de desas-
tres en los proyectos de inversión previstos. Adicionalmente, MIDEPLAN puso en marcha un
ambicioso programa de formación que incluye la evaluación del riesgo, para los funcionarios
públicos que intervienen en el proceso de inversión pública.
Fuente: Banco Mundial y GFDRR 2016a.
Estudio de la urbanización en Centroamérica • http://dx.doi.org/10.1596/978-1-4648-1220-0
Hacia ciudades más resilientes para reducir la vulnerabilidad de Centroamérica 157
pública no toman en consideración la necesidad de incorporar un análisis del
riesgo de desastres (BID, 2013). Antes de que pueda materializarse la inversión
resiliente en las ciudades, debe llevarse a cabo un trabajo mayor para desarrollar
capacidades y socializar estas directrices metodológicas.
Las inversiones resilientes eficaces a nivel local también requieren coordina-
ción y planificación a nivel supramunicipal. Uno de los atributos previstos en
los marcos de descentralización en la región es la facultad de los municipios
para conformar asociaciones intermunicipales con otros municipios vecinos
(mancomunidades). Esto es particularmente importante para que sean capaces
de manejar riesgos tales como inundaciones, deslizamientos de tierra, incendios
forestales y otros peligros que pueden activarse en una jurisdicción municipal,
pero manifestar impactos adversos en las demás. Un claro ejemplo es que los
procesos de deforestación y degradación del medio ambiente en las cuencas
altas de los ríos agravan las inundaciones en las cuencas media y baja. La infor-
mación sobre el riesgo de desastres debe ser parte de las herramientas de
planificación para apoyar el trabajo de los “órganos de coordinación supramuni-
cipales”, y así contribuir a la mejora de la gobernanza global y las inversiones
resilientes en las zonas urbanas, sobre todo en un contexto en el que los niveles
subnacionales/provinciales son débiles. El caso de la “Mancomunidad del Sur”
representa uno de los pocos, pero muy inspiradores, ejemplos en esa dirección
(véase el Recuadro 4.5).
Recuadro 4.5 El riesgo de desastres como herramienta para apoyar la
planificación del desarrollo en la “Mancomunidad Del Sur” en Guatemala
El Área Metropolitana de la Ciudad de Guatemala (AMCG) es la concentración urbana más
importante de Guatemala, con una población estimada de 2.7 millones de habitantes, el
20 por ciento del total nacional. Estimaciones del Instituto Nacional de Estadística (INE) indican
que en 2020 seis de sus municipios (Mixco, Amatitlán, Villa Nueva, San Miguel Petapa, Santa
Catarina Pinula y Villa Canales) albergarán alrededor de 1.7 millones de personas, el 10 por ciento
de la población nacional. Estos seis municipios ubicados en el sur del AMCG han creado recien-
temente una asociación metropolitana –la Mancomunidad del Sur (MS)– con el objetivo prin-
cipal de desarrollar una estrategia común de ordenación del territorio (Gran Ciudad del Sur:
Visión 2022). La estrategia consiste en alejarse de un desarrollo espacial monocéntrico hacia
una región metropolitana multicéntrica, y al mismo tiempo abordar sus problemas comunes y
aprovechar las posibles sinergias. Para apoyar este esfuerzo, un proyecto apoyado por el BM
abordará una importante limitación: la falta de información espacial georreferenciada actuali-
zada sobre el uso del suelo, la infraestructura y el riesgo, así como datos socio-económicos, de
vivienda y de movilidad, para informar los programas de planificación y de inversión metropo-
litanos del AMCG. Este esfuerzo en la planificación metropolitana no tiene precedentes en
Guatemala y se espera que sirva para establecer la base para futuros esfuerzos en la integra-
ción regional y espacial.
Fuente: Banco Mundial y GFDRR 2016b.
Estudio de la urbanización en Centroamérica • http://dx.doi.org/10.1596/978-1-4648-1220-0
158 Hacia ciudades más resilientes para reducir la vulnerabilidad de Centroamérica
El seguimiento a las asignaciones de presupuesto, o el monitoreo sistemático
al gasto en la reducción del riesgo de desastres (RRD), es un paso importante
hacia las inversiones efectivas sensibles al riesgo de desastres. En la actualidad
todavía es muy difícil evaluar los recursos asignados a inversiones para RRD y
correlacionarlos con reformas públicas y monitoreo de las políticas de RRD. Tal
seguimiento también debe comparar las asignaciones presupuestarias con los
gastos reales, así como con los objetivos y logros reales. Guatemala y Panamá han
desarrollado sistemas de seguimiento a las asignaciones de presupuesto que pro-
porcionan valiosas lecciones aprendidas para informar a los desarrollos similares
en otros países. Aunque aún es prematuro, también se debe considerar la posibi-
lidad de replicar los sistemas de seguimiento de la asignación presupuestaria a
nivel local para examinar la disponibilidad y el uso de recursos para la RRD.
La reducción del riesgo existente
Retos y oportunidades para la reducción del riesgo urbano en la región
La reducción del riesgo existente requiere abordar la construcción histórica de
vulnerabilidad en la región, y podría lograrse mediante el desarrollo de sistemas
eficaces para priorizar la corrección de la infraestructura, su modernización y, en
casos extremos, la promoción de reasentamientos preventivos. Los desastres
urbanos son manifestaciones de los niveles actuales de riesgo acumulados en
contextos urbanos. Además, la rápida urbanización se asocia a menudo con la
degradación ambiental que exacerba el impacto de los desastres en las ciudades.
Por ejemplo, la deforestación y los daños a los humedales se encuentran entre los
factores subyacentes que explican la acumulación histórica de los niveles de
riesgo de desastres en las ciudades de Centroamérica, mientras que desastres
naturales recientes como terremotos, ciclones e inundaciones han puesto de
manifiesto diferentes niveles de vulnerabilidad de las zonas edificadas. Contar
con herramientas efectivas para identificar y priorizar la corrección y moderniza-
ción de la infraestructura, así como la realización de reasentamientos preventivos
es un factor clave para reducir la vulnerabilidad existente.
Priorización de la corrección y modernización de la infraestructura
En un contexto de recursos limitados disponibles para los gobiernos locales, las
principales medidas correctivas de RRD priorizadas en los Planes Municipales de
GRD deben ser negociadas y apoyadas por los gobiernos centrales. Como se
mencionó en la sección anterior, la mayoría de los planes municipales de GRD se
encuentran de algún modo separados de otros instrumentos de planificación. Al
mismo tiempo, ya que los gobiernos locales solo pueden asignar recursos limita-
dos para implementar medidas correctivas, éstas siguen siendo mayoritariamente
herramientas de diagnóstico en lugar de planes operativos que pueden guiar y
apoyar iniciativas importantes para reducir los niveles actuales del riesgo de
desastres, a menos que estén respaldadas por recursos proporcionados por los
gobiernos centrales. Los gobiernos locales pueden desempeñar un papel
Estudio de la urbanización en Centroamérica • http://dx.doi.org/10.1596/978-1-4648-1220-0
Hacia ciudades más resilientes para reducir la vulnerabilidad de Centroamérica 159
importante en el fomento de procesos participativos a través de los ejercicios de
planificación de GRD, pero se requiere una acción coordinada con el gobierno
central para llevar a cabo medidas de reducción del riesgo significativas.
El gobierno central seguirá desempeñando un papel importante en la reduc-
ción del riesgo de desastres en la prestación de los servicios públicos locales.
Además del compromiso del gobierno local, el involucramiento por parte del
gobierno y los ministerios centrales sigue siendo fundamental para apoyar los
planes de financiamiento para la reducción de desastres como parte de una
estrategia de RRD más amplia para los países. La limitada penetración de las
responsabilidades de GRD en los marcos regulatorios sectoriales, agravada por
la lenta descentralización de los servicios públicos (véase el Capítulo 2), da
como resultado una baja capacidad de los gobiernos locales para el desarrollo
de servicios públicos resilientes a los desastres. En este contexto, queda trabajo
por hacer dentro de los ministerios del sector y las entidades centrales que
prestan servicios públicos, de manera que actualicen sus reglamentos sectoria-
les incluyendo responsabilidades explícitas para identificar y reducir los riesgos
de desastres.
La reducción del riesgo urbano existente también requiere la disponibilidad
de evaluaciones de riesgos locales, junto con un compromiso político para las
inversiones públicas. En un contexto de diversas prioridades socioeconómicas
apremiantes para las autoridades locales, la decisión de llevar a cabo medidas
correctivas de RRD debe ser apoyada por una evaluación robusta del riesgo de
desastres, proporcionando los elementos sociales, económicos y políticos para
presentar con éxito el caso y promover la acción de las autoridades locales y
nacionales. A medida que la adaptación al cambio climático y el fortalecimiento
de la resiliencia urbana sigan emergiendo como aspectos relevantes de política
dentro de las agendas políticas de las ciudades, las medidas correctivas del riesgo
de desastres pueden proporcionar medios concretos para alcanzar dichos objeti-
vos integrales, al menos en el corto y mediano plazo.
La modernización de la infraestructura existente para reducir la vulnerabilidad
es de importancia crítica. La mayoría de las grandes aglomeraciones urbanas en
Centroamérica está situada en zonas propensas a los sismos, incluyendo todas las
capitales, las cuales han sido afectadas por terremotos destructivos en diferentes
momentos de la historia. En ese contexto, la eliminación, sustitución y moderni-
zación de las edificaciones inseguras y no reglamentadas existentes requieren un
enfoque gradual que pueda reducir el riesgo de desastres durante un período de
tiempo razonable. Focalizarse en las infraestructuras críticas - tales como escuelas,
hospitales, plantas de tratamiento de agua potable, puentes y sistemas de drenaje-
como estrategia de priorización para la modernización de la infraestructura,
puede facilitar la participación de los gobiernos locales y nacionales. Recientemente
se han llevado a cabo estudios de evaluación de riesgos sísmicos para un grupo de
ciudades principales de la región, y existe una masa crítica de capacidades y
conocimientos técnicos locales que podrían ayudar a informar a los planes de
modernización.
Estudio de la urbanización en Centroamérica • http://dx.doi.org/10.1596/978-1-4648-1220-0
160 Hacia ciudades más resilientes para reducir la vulnerabilidad de Centroamérica
Reasentamientos preventivos
Llevar a cabo reasentamientos preventivos es una oportunidad de reducción del
riesgo para las autoridades locales. Teniendo en cuenta las implicaciones sociales,
legales y políticas de un reasentamiento, la implementación de una relocalización
planeada como medida de RRD es un paso que los gobiernos suelen dar solo después
de evaluar la viabilidad de otras opciones de gestión del riesgo. Sin embargo, como
resultado del aumento de los niveles de riesgo de los asentamientos vulnerables a
peligros localizados (tales como deslizamientos de tierra), donde la mitigación de
riesgos no es técnicamente factible o los niveles de riesgo están más allá de los umbra-
les de “riesgo aceptable”, el reasentamiento preventivo o relocalización planeada se
ha convertido cada vez más en una opción potencial evaluada por las autoridades
locales. Hay algunas experiencias de reasentamiento preventivo en Centroamérica
que ponen de relieve que los reasentamientos deben ser incorporados dentro de una
política integral de RRD, y que debe desarrollarse la capacidad institucional necesa-
ria. En el Recuadro 4.6 se presenta esta experiencia en Guatemala.
El financiamiento del riesgo inevitable
Una mayor resiliencia financiera de los gobiernos, el sector privado y las
familias a través de la protección financiera es clave para la resiliencia urbana
En un contexto de rápida concentración de la población y los activos en las
ciudades de Centroamérica, la capacidad de resiliencia financiera es clave para
Recuadro 4.6 La primera ciudad maya en el siglo XXI: Una experiencia de
reasentamiento preventivo en Guatemala
Como resultado del impacto de la tormenta tropical “Stan” en 2005, 1,000 viviendas fueron
destruidas totalmente o declaradas inhabitables. En respuesta a la catástrofe, el gobierno puso
en marcha el “Plan Nacional de Reconstrucción con Transformación” para reconstruir la
infraestructura económica y social destruida y crear 80 nuevos centros urbanos.
El gobierno utilizó esta oportunidad no solo para proporcionar viviendas a las personas
afectadas, sino también para reubicar a las personas no afectadas que vivían en áreas propen-
sas a los desastres. Uno de estos casos fue documentado en una compilación sobre experien-
cias de Latinoamérica en reasentamientos preventivos, la cual fue publicada por el Banco
Mundial en 2011. A pesar de que las experiencias analizadas pertenecen a los distritos rurales
de Panajab y Tz’anchaj del Departamento de Sololá, el caso arrojó lecciones importantes que
podrían aplicarse al reasentamiento preventivo en las zonas urbanas, tales como la importan-
cia de: (i) la coordinación nacional, departamental y municipal; (ii) la incorporación de los
planes de reasentamiento en los planes de uso del suelo; (iii) la incorporación de las dimensio-
nes sociales y culturales en la formulación y ejecución de los planes de reasentamiento; (iv) la
participación y organización de la comunidad; y (iv) los mecanismos de rendición de cuentas,
entre otros.
Fuente: Banco Mundial y GFDRR 2011.
Estudio de la urbanización en Centroamérica • http://dx.doi.org/10.1596/978-1-4648-1220-0
Hacia ciudades más resilientes para reducir la vulnerabilidad de Centroamérica 161
proteger a las personas y bienes de los riesgos de desastres existentes y futuros.
El aumento de la capacidad de resiliencia financiera de los gobiernos, del sector
privado y de los hogares a través de la protección financiera contra el riesgo de
desastres es un componente inherente de la resiliencia urbana. Los impactos
potenciales de desastres en los principales centros urbanos de la región (como ha
ocurrido con todas las capitales de Centroamérica en diferentes momentos de su
historia), afectarán directa e indirectamente la estabilidad financiera y el desarro-
llo de estos países. Como se mencionó en la Sección 1, durante el período 1970-
2010 los principales eventos adversos naturales como terremotos, huracanes y
grandes inundaciones han causado daños y pérdidas que exceden un acumulado
de US$ 80 mil millones. En este contexto, las acciones encaminadas a la reducción
de los efectos financieros negativos de los desastres, de manera que protejan tanto
a las personas como a los bienes, se están convirtiendo en un proceso importante
de la estrategia global de los gobiernos para la gestión del riesgo de desastres.
Los gobiernos locales se encuentran entre los principales beneficiarios de la
protección financiera, pero la tarea de promover y garantizar la protección finan-
ciera contra desastres sigue siendo responsabilidad del gobierno central. En los
países de Centroamérica, el gobierno central tiene un papel importante en el
alivio de emergencia, la recuperación y la reconstrucción tras los desastres y, por
lo tanto, para abordar las preocupaciones sobre la protección financiera y los
seguros contra el riesgo de desastres. La reconstrucción de la infraestructura
pública sin seguro en las ciudades –incluyendo la vivienda de interés social– nor-
malmente representa la mayor parte del gasto público después de los desastres.
Sea o no que el gobierno tenga la obligación legal de proporcionar este apoyo, la
presión social y política puede hacer de ese apoyo una obligación contingente
implícita (BM-GFDRR, 2015). Debido a la falta de reglas claras para compartir
costos entre el gobierno local y nacional, los gobiernos nacionales son de facto
llamados a actuar como prestamista de último recurso en caso de desastres.
En los últimos años, un progreso notable en los mecanismos de retención de
riesgo ha permitido una respuesta más eficaz a los desastres urbanos en la región.
Los gobiernos de la región han fortalecido en los últimos años los mecanismos
financieros para la gestión del riesgo de desastres. El crédito contingente es un
instrumento financiero que permite a los gobiernos asegurar fondos de manera
previa a los desastres, de tal manera que estén disponibles de inmediato en caso
de emergencia. El Banco Mundial puso en marcha en 2008 el primer de prés-
tamo de este tipo llamado Catastrophe Deferred Drawdown Option (CAT-DDO),
y Costa Rica se convirtió en el primer país en obtener tal tipo de préstamo.
A partir de ese mismo año y en adelante, el resto de los países de Centroamérica
tuvo acceso a diferentes líneas de crédito contingente, como se muestra en la
Tabla 4.3. Los créditos contingentes complementan a otros tales como las reser-
vas nacionales para financiar eventos de alta frecuencia y baja severidad. Panamá
estableció un fondo soberano en 2012 (Fondo de Ahorro de Panamá, FAP) y
designó pérdidas por desastre mayores al 0.5 por ciento del PIB (sin incluir cober-
turas de seguro y el importe de las líneas de crédito contingente), como uno de
los tres factores desencadenantes de un pago.
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162 Hacia ciudades más resilientes para reducir la vulnerabilidad de Centroamérica
Tabla 4.3 Mecanismos de financiamiento del riesgo en Centroamérica
Préstamo de contingencia (BID) Préstamo de contingencia Fondo de
País US$ millones (CAT-DDO- BM) US$ millones Emergencia
Costa Rica — US$ 65 ¸
El Salvador — ¸
Guatemala — US$ 85 ¸
Honduras US$ 100 — —
Nicaragua US$ 186 — ¸
Panamá US$ 100 US$ 66 ¸
Fuente: Banco Mundial, BID.
Nota: — = no disponible.
En contraste, solo ha habido un progreso incipiente en los mecanismos de
transferencia de riesgos para proteger los bienes públicos de las ciudades. El mer-
cado doméstico de seguros y las soluciones de seguros para el sector agrícola son
parte de los mecanismos de transferencia de riesgo en la región, pero solo un
pequeño porcentaje de los activos públicos de las ciudades está asegurado contra
los desastres y la calidad de la cobertura del seguro es incierta. Costa Rica mues-
tra avances en términos de requisitos de seguros dentro de los programas de
vivienda social (Bonos de Vivienda Social) y Panamá ha desarrollado un esquema
de co-seguros para transferir el riesgo de los activos públicos, donde todas las
instituciones del Estado deben tener un sistema de gestión de riesgos que consi-
dera al Gobierno como un solo cliente, garantizando así que exista un esquema
estandarizado, colectivo y centralizado. No se han desarrollado seguros catastró-
ficos y mecanismos específicos de transferencia basados en el mercado, pero la
región aborda en la actualidad las posibilidades para un manejo regional conjunto
del riesgo. Centroamérica se comprometió en 2014 a unirse al Fondo de Seguro
contra Riesgos de Catástrofes para el Caribe (Caribbean Catastrophe Risk
Insurance Facility, CCRIF), lo que permitirá la agregación de los riesgos en carte-
ras más grandes y diversificadas entre los países de Centroamérica para reducir el
costo de acceso a los mercados internacionales de seguros.
El progreso en la protección financiera no ha sido documentado por un enfo-
que estratégico integral de los riesgos de desastre financiero y los seguros. A pesar
de los recientes avances en la adopción de herramientas de protección financiera
en la región, los gobiernos aún tratan los efectos financieros de los desastres sobre
una base ad-hoc después de ocurridos los eventos. El establecimiento de herra-
mientas de protección financiera por parte de los gobiernos de la región no ha
estado guiado por una visión estratégica de optimizar la combinación de los meca-
nismos de transferencia y retención de riesgos, en función de sus perfiles de riesgo.
Hasta ahora, solo Panamá ha adoptado recientemente un marco estratégico para
el Financiamiento y Seguros contra el Riesgo de Desastres (FSRD), el cual fue
desarrollado con el apoyo de entidades regionales e internacionales, incluyendo
CEPREDENAC, el Banco Mundial, el Banco Interamericano de Desarrollo y el
Fondo Mundial para la Reducción de los Desastres y la Recuperación (Global
Facility for Disaster Reduction and Recovery, GFDRR) (véase el Recuadro 4.7).
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Hacia ciudades más resilientes para reducir la vulnerabilidad de Centroamérica 163
Recuadro 4.7 Panamá lidera el camino en la región hacia una
estrategia integral FSRD
Con la promulgación del Decreto 578 de 2014, el Gobierno de Panamá (GOP) formalizó su
marco de referencia guía para la gestión del riesgo fiscal en caso de desastres relacionados con
el impacto de las amenazas naturales, convirtiendo a Panamá en el primer país de la región en
implementar tal marco de referencia. El programa de Financiamiento y Seguros contra el
Riesgo de Desastres (FSRD) de Panamá representa la culminación de una serie de reformas
públicas, consultas y estudios realizados por el GOP en los últimos años, e incluye los mandatos
actualizados en materia de protección contra el riesgo de desastres conferidos a la Dirección
de Inversiones, Concesiones y Riesgo (DICRE) del Ministerio de Finanzas. Estos esfuerzos han
creado un fuerte mandato legal en Panamá para establecer una estrategia de gestión
financiera (ver Figura B4.7.1) que aborde los riesgos de desastres. El documento incorpora
lecciones importantes aprendidas de la experiencia internacional: (i) incluir el riesgo de
desastres como parte de un marco integrado de gestión del riesgo fiscal; (ii) asegurar que los
gobiernos tengan acceso a fondos inmediatos después de un desastre; (iii) considerar la
creación de un fondo nacional de desastres; y (iv) reducir los pasivos contingentes del Estado
frente a los desastres asociados con el impacto de los peligros naturales mediante el seguro de
los bienes públicos críticos y la promoción del mercado privado de seguros para riesgos
catastróficos.
Figura B4.7.1 Estrategia de financiamiento para desastres asociados con el impacto de los
peligros naturales
Baja
Riesgo Residual
Transferencia
Transferencia del Riesgo
(e.g. esquemas de seguros de Seguros Micro-
activos públicos, seguros contra Agrícolas seguros
eventos catastróficos-CCRIF)
Frecuencia
Fondo de Ahorro
Crédito Post-Desastre
Panameño
Retención
Líneas de Crédito Contingente
Fondo/linea/ línea Presupuestal de asignación extraordinaria por
emergencia
Alta
Menor Severidad Mayor
Fuente: Banco Mundial y GFDRR 2015b.
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164 Hacia ciudades más resilientes para reducir la vulnerabilidad de Centroamérica
La comprensión del riesgo de desastres
La gestión del riesgo de desastres y la construcción de la resiliencia urbana
requieren una comprensión clara de los patrones urbanos y los riesgos de
desastres
Mejorar la base de conocimiento sobre vulnerabilidad y perfiles de riesgo a nivel
local es una condición básica para implementar políticas y medidas para reducir
los riesgos de desastres y mejorar la resiliencia urbana. La comprensión del riesgo
de desastres implica en primer lugar un conocimiento exhaustivo de los eventos
naturales que podrían tener un impacto negativo en las poblaciones y los activos
de un territorio, incluyendo la frecuencia de ocurrencia, los períodos de retorno,
probabilidades e intensidades (comprender la amenaza). En segundo lugar, es
necesario identificar las personas y bienes que están expuestos a esos peligros
(comprender la exposición), lo cual es un aspecto muy dinámico en el contexto
de rápida urbanización. En tercer lugar, una vez que se identifican la población y
activos expuestos, debe realizarse la evaluación de su vulnerabilidad específica a
peligros específicos (comprender la vulnerabilidad), para finalmente evaluar la
probabilidad de que suceda un impacto negativo (comprender el riesgo de
desastres).
En la región hay diversos arreglos institucionales para generar información
sobre los riesgos. Algunos países como Guatemala, Nicaragua y El Salvador
tienen instituciones técnicas centralizadas que generan información primaria
sobre los peligros geológicos e hidrometeorológicos, con diferentes grados de
autonomía y sin un mandato explícito para apoyar la evaluación de riesgos terri-
toriales y sectoriales. Panamá carece de un servicio hidrometeorológico nacional
y la información pertinente sobre los riesgos geológicos es producida por un
instituto de ciencias de la tierra que pertenece a la Universidad de Panamá. En
Costa Rica existen dos centros técnicos que prestan servicios de monitoreo de la
actividad sísmica y volcánica. Solo El Salvador, tras el terremoto que sacudió al
país en 2010, creó una institución especializada (SNET, ahora Observatorio
Ambiental) basada en el modelo de CENAPRED8 de México. En la mayoría de
los casos, estas instituciones carecen de mandatos claros para proporcionar asis-
tencia técnica a los gobiernos locales para la evaluación del riesgo de desastres.
Para contar con evaluaciones sólidas del riesgo de desastres para las ciudades
se requiere contar con modelos y monitoreo de los peligros naturales apoyados
por redes nacionales fortalecidas. Con el fin de ofrecer servicios de información,
las redes nacionales de monitoreo hidrometeorológico y geológico deben refor-
zarse para generar datos de referencia para los estudios del riesgo. En particular,
el fortalecimiento de los servicios climáticos es de vital importancia en un
contexto de cambio climático y la necesidad de documentar las medidas diseña-
das localmente para la gestión y adaptación al riesgo de desastres. Todas las redes
nacionales de monitoreo hidrometeorológico en Centroamérica están por debajo
de la tasa de cobertura de densidad establecida por la OMM y, en términos gene-
rales, carecen de los recursos humanos y financieros necesarios para un manteni-
miento adecuado (CRRH-SICA, 2015).
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Hacia ciudades más resilientes para reducir la vulnerabilidad de Centroamérica 165
El desarrollo de bases de datos robustas sobre la exposición de los bienes
públicos es clave para apoyar el análisis de exposición y los perfiles de vulnerabi-
lidad de las carteras públicas a nivel de ciudad. En el caso del sector de la
vivienda, los atributos físicos tales como el tipo de construcción, la ocupación o
la edad del edificio son esenciales para evaluar la vulnerabilidad y las pérdidas
potenciales (valores de reemplazo) en caso de la ocurrencia de desastres. A nivel
nacional, las bases de datos sobre los activos públicos aún son débiles e incom-
pletas en la región, por lo que la situación es aún más débil para las ciudades y
municipios, agravada por las necesidades de datos geoespaciales sobre la infraes-
tructura expuesta. Por lo general, cuando la información sobre algún riesgo está
disponible, la evaluación de la exposición y la vulnerabilidad se convierte en un
factor limitante para llevar a cabo evaluaciones de riesgo de carteras sectoriales
específicas.
Evaluaciones probabilísticas del riesgo
Se han llevado a cabo estudios de evaluación probabilística del riesgo en diversas
ciudades de Centroamérica, pero solo como iniciativas piloto. Evaluaciones de
riesgos sísmicos utilizando la plataforma CAPRA (véase el Recuadro 4.8) fueron
llevadas a cabo en David (Panamá), Ciudad de Guatemala, Managua, Ciudad de
Panamá, San José, San Salvador y Tegucigalpa. La mayoría de estos estudios
evaluaron el riesgo de desastres para los portafolios de vivienda, educación
(escuelas) y salud (hospitales), y fueron resultado de un esfuerzo coordinado
interinstitucional que implicó el trabajo de las instituciones técnicas y los minis-
terios. Más allá de los resultados concretos de estos estudios, su implementación
se focalizó en el desarrollo de capacidades de una red de profesionales e investi-
gadores del sector público en la evaluación probabilística del riesgo, estableciendo
las bases de una red regional de GRD.
Hasta el momento, la experiencia en la implementación de los estudios
piloto confirma algunas percepciones mencionadas anteriormente acerca de los
procesos de evaluación del riesgo en la región. Estas son: i) los estudios requi-
rieron el establecimiento de equipos multisectoriales y multidisciplinarios ad
hoc, así como la existencia de un patrocinador institucional (que varió para cada
estudio) para coordinar y dirigir todo el proceso; ii) la construcción de los datos
de exposición para evaluar el componente de vulnerabilidad demostró estar
entre las tareas más desafiantes, dejando al descubierto la falta de buenas bases
de datos de activos públicos e información georreferenciada actualizada de la
infraestructura en los sectores clave; iii) si bien hay buenas capacidades técnicas
en las instituciones técnicas y universidades, las evaluaciones del riesgo no son
parte de los mandatos institucionales habituales; iv) a pesar de que los resulta-
dos se focalizaron en las ciudades, fue difícil sensibilizar y comprometer a las
autoridades de los gobiernos locales; v) en la mayoría de los casos, los resultados
de los estudios no han influido en la toma de decisiones o dado lugar a planes
o estrategias inmediatos para la RRD en las carteras sectoriales evaluadas en el
estudio.
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166 Hacia ciudades más resilientes para reducir la vulnerabilidad de Centroamérica
Recuadro 4.8 CAPRA: El programa de evaluación probabilística del riesgo en
Centroamérica
El Programa CAPRA se creó en 2008 como una iniciativa de colaboración entre el Centro de
Coordinación para la Prevención de los Desastres Naturales en América Central (CEPREDENAC),
la Oficina de las Naciones Unidas para la Reducción del Riesgo de Desastres (UNISDR), el Banco
Interamericano de Desarrollo (BID), el Banco Mundial (BM), el Fondo Mundial para la Reducción
del Riesgo de Desastres y la Recuperación (GFDRR) y la Agencia de Desarrollo de Australia
(AusAID).
Desde su creación, CAPRA ha buscado fortalecer la capacidad institucional para evaluar,
comprender y comunicar los riesgos de desastres, con el objetivo de generar información
relevante para ser incorporada en programas de desarrollo y estrategias de toma de decisio-
nes. A nivel operativo, CAPRA utiliza un ambiente de software modular gratuito que permite a
los profesionales técnicos de diferentes disciplinas llevar a cabo evaluaciones probabilísticas
del riesgo de desastres.
Los módulos de riesgo que componen el software gratuito de CAPRA, y que se pueden
utilizar para evaluar terremotos, huracanes, lluvias, volcanes, inundaciones, deslizamientos de
tierra y tsunamis, se basan en sólidas bases de datos, revisadas entre pares, de cientos de
Mapa B4.8.1 Probabilístico de distribución de daños por riesgo de terremoto, Santa Tecla,
El Salvador, 2016
GUATEMALA HONDURAS
Santa Tecla
Pérdida relativa física
1.15 – 2.39% 2.4 – 4.55% 4.56 – 6.65% 6.66 – 13.45% 13.46 – 30.72%
Fuente: Equipo CAPRA, Banco Mundial 2016b.
Recuadro continúa en la siguiente página
Estudio de la urbanización en Centroamérica • http://dx.doi.org/10.1596/978-1-4648-1220-0
Hacia ciudades más resilientes para reducir la vulnerabilidad de Centroamérica 167
Recuadro 4.8 CAPRA: El programa de evaluación probabilística del riesgo en Centroamérica
(continuación)
contecimientos históricos y simulados. La información generada a partir de la evaluación de
a
los riesgos se combina entonces con: (i) las bases de datos sobre exposición, incluyendo los
activos en riesgo (infraestructura y población); y (ii) la vulnerabilidad asociada a esos activos en
riesgo. Por último, el módulo principal, CAPRA-SIG, combina los escenarios de los riesgos, las
bases de datos sobre exposición y la información sobre vulnerabilidad, y estima las curvas de
excedencia de pérdidas (tanto económicas como humanas).
Gráficamente, una de las salidas principales es un conjunto de mapas de riesgo que
potencialmente podría convertirse en un elemento útil para proporcionar información esen-
cial para una futura gestión preventiva del riesgo de desastres. La figura B4.8.1 presenta un
mapa probabilístico de distribución de daños a la vivienda y el sector comercial por el riesgo
de un terremoto –expresados en términos de pérdidas anuales promedio– en la ciudad de
Santa Tecla, El Salvador,
Estudios completos de evaluación del riesgo a nivel urbano están incorpo-
rando gradualmente los enfoques probabilísticos, pero se requiere una mayor
articulación con el proceso de toma de decisiones. El beneficio final de las inicia-
tivas de modelos y mapeo de riesgos, tales como CAPRA, no se puede lograr sin
mecanismos eficaces para garantizar la aplicación de la información sobre estos
peligros y den lugar a asentamientos más seguros y a mejores edificaciones para
el desarrollo urbano. Existe todavía un reto importante para mejorar las formas
de comunicar los resultados técnicos de las evaluaciones del riesgo de desastres a
las autoridades locales y nacionales para que se promuevan medidas concretas de
RRD. Idealmente, una combinación de las evaluaciones probabilísticas del riesgo
con procesos participativos de evaluación del riesgo –que incluyen la percepción
del riesgo y la determinación del riesgo política y socialmente aceptado– puede
conducir a la decisión de hacer una inversión en medidas de RRD en contextos
urbanos.
También se necesita responder la creciente demanda de evaluaciones del
riesgo asociado con los peligros hidrometeorológicos. Ha habido en la región un
importante desarrollo e investigaciones focalizadas en herramientas para evaluar
el riesgo sísmico. Sin embargo, los eventos más frecuentes en Centroamérica son
los asociados a los peligros hidrometeorológicos. Crear modelos de estos riesgos
para escenarios localizados implica desafíos metodológicos significativos y acceso
a información que no está fácilmente disponible, sobre todo debido a la falta
histórica de recolección sistemática de datos y a un monitoreo deficiente en la
región. Existe un creciente interés en la integración de los escenarios climáticos
como parte de los procesos de evaluación del riesgo climático, lo que también
representa grandes retos metodológicos. En un contexto de países relativamente
pequeños, la cooperación regional sigue desempeñando un papel importante a
través de iniciativas como el Foro Centroamericano del Clima impulsado por el
Comité Regional de Recursos Hidráulicos, CRRH.
Estudio de la urbanización en Centroamérica • http://dx.doi.org/10.1596/978-1-4648-1220-0
168 Hacia ciudades más resilientes para reducir la vulnerabilidad de Centroamérica
Datos geoespaciales
A medida que las herramientas y plataformas para la evaluación probabilística del
riesgo -anteriormente bajo el dominio de las compañías de seguros- se encuen-
tran cada vez más a disposición del público, las oportunidades de mejora de los
datos geoespaciales se amplían. Existe también una oferta cada vez mayor de
plataformas de datos geoespaciales de código abierto que pueden ayudar a supe-
rar la falta de instituciones para la evaluación y el mapeo de riesgos, en un con-
texto donde las reformas públicas necesarias tomarían algún tiempo para
materializarse. Estas plataformas de código abierto pueden promover el inter-
cambio de datos y la colaboración entre los diversos actores tales como agencias
gubernamentales, el sector privado, la academia y la sociedad civil. Un ejemplo se
encuentra en Panamá, donde unas pocas instituciones guiadas por el equipo de
Open Data para la Iniciativa de Resiliencia (OpenDRI) del Banco Mundial y la
Open Data Initiative más amplia, desarrollaron un GeoNodo para la GRD (véase
el Recuadro 4.9).
Este tipo de iniciativas son particularmente importantes en contextos en los
que los datos sobre el riesgo de desastres se encuentran dispersos y atomizados
en diversas instituciones, con la ausencia de interoperabilidad espacial de los
Recuadro 4.9 Fomento del intercambio de datos y la colaboración
interinstitucional: El caso de geonodo para la GRD en Panamá
Reconociendo una serie de factores que limitan la distribución de información geoespacial
relacionada con los riesgos de desastres en Panamá, el Ministerio de Finanzas (MEF) y el
Ministerio de Vivienda y Ordenamiento Territorial (MIVIOT), con el apoyo de GFDRR, lideraron
el desarrollo de GeoNodo, una aplicación y plataforma de código abierto basada en la web
para desarrollar y compartir información geoespacial. Hasta ahora, el GeoNodo ha ayudado a
concentrar en un repositorio abierto la cartografía básica existente, mapas de riesgo y catálo-
gos de terremotos, los datos de la base de datos de desastres de Panamá DesInventar, el
mapeo de los indicadores de desarrollo y los resultados de las evaluaciones probabilísticas del
riesgo de desastres que han sido llevadas a cabo en últimos años (estudios de CAPRA en David,
Ciudad de Panamá y Boquete).
El MEF está cargando gradualmente a GeoNodo la información de los activos públicos para
determinar la exposición de los activos públicos, mientras que MIVIOT ha proporcionado la
información espacial sobre los planes urbanos y del uso del suelo recientemente desarrollados
por la institución. Inspirado por esta iniciativa, el Municipio de la Ciudad de Panamá ha imple-
mentado un GeoNodo cuyos datos incluyen el inventario y depósito original de los datos, y se
ha ampliado con información de la planificación urbana y la GRD, incluyendo el catastro. En un
contexto de información no accesible fácilmente e institucionalmente dispersa sobre el riesgo
de desastres, y un desarrollo aún incipiente de iniciativas para el intercambio de datos,
el GeoNodo ha demostrado ser una herramienta eficaz para compartir información relevante
e involucrar instituciones y gobiernos locales que se convierten en proveedores y usuarios de
la información para la GRD.
Estudio de la urbanización en Centroamérica • http://dx.doi.org/10.1596/978-1-4648-1220-0
Hacia ciudades más resilientes para reducir la vulnerabilidad de Centroamérica 169
datos y de protocolos institucionales de intercambio. Éstas promueven la identi-
ficación de datos existentes sobre riesgos que representan niveles relevantes de
exposición, de amenazas y de vulnerabilidad a nivel local. Dada la relativamente
alta penetración de internet y la cobertura de telefonía móvil en los países de
Centroamérica, existe un alto potencial en las iniciativas de mapeo colaborativo
(crowdsourced) del riesgo de desastres en las ciudades, añadiendo a lo que debería
ser una tendencia creciente del uso de estas herramientas de código abierto para
la resiliencia urbana.
El desarrollo de bases de datos sobre la exposición al riesgo de desastres de las
ciudades también es fundamental para impulsar las estrategias de protección
financiera contra el riesgo. La falta de conocimiento acerca de la exposición al
riesgo de las ciudades –y acerca del costo de este riesgo– puede dar lugar a
decisiones de inversión sub-óptimas para proteger el bienestar. Los registros his-
tóricos de cómo afectaron los desastres las finanzas públicas en el pasado, y los
análisis probabilísticos actuariales y financieros -como los modelos de pérdidas
por desastres-, son elementos fundamentales en la toma de decisiones para la
protección financiera que puede afectar la capacidad de recuperación urbana. El
desarrollo de capacidades para la evaluación del riesgo -en particular sobre los
métodos y herramientas probabilísticas-, así como la construcción de bases de
datos sobre la exposición de los activos públicos de las ciudades, es esencial para
documentar el desarrollo de estrategias sólidas de financiamiento del riesgo de
desastres que finalmente construyan la resiliencia económica en una Centroamérica
cada vez más urbanizada.
Avanzando en la construcción de ciudades resilientes
En los últimos cinco años, se han desarrollado políticas regionales y nacionales
modernas e integrales para la GRD. Después de un largo y completo proceso con-
sultivo, en agosto de 2010 los países del área adoptaron la Política Centroamericana
para la Gestión Integral del Riesgo de Desastres (PCGIR), que establece las direc-
trices de política para que los gobiernos de la región actualicen y establezcan
políticas modernas y marcos estratégicos para la gestión del riesgo de desastres en
sus territorios. Desde entonces, Panamá, Costa Rica, Guatemala, Honduras y
Nicaragua han adoptado nuevos marcos de política y planificación nacionales
documentados por el PCGIR para abordar diferentes procesos de GRD.
A pesar del progreso regional y nacional, aún se requiere el desarrollo legisla-
tivo de las responsabilidades de GRD a nivel subnacional y local. Mientras que
los marcos nacionales de GRD identifican el papel de los gobiernos locales y
promueven sus responsabilidades para la GRD, esto todavía no se refleja en los
diversos marcos de políticas de descentralización en Centroamérica. Solo en
Panamá, cuyo marco de descentralización fue aprobado en 2009 y entró en vigor
en 2015, se establece que “...la gestión integral del riesgo de desastres para la
protección de la población y la implementación de las políticas nacionales para
la prevención y mitigación de desastres” es una responsabilidad a nivel municipal.
Pero el trabajo de los municipios en la reducción del riesgo de desastres todavía
Estudio de la urbanización en Centroamérica • http://dx.doi.org/10.1596/978-1-4648-1220-0
170 Hacia ciudades más resilientes para reducir la vulnerabilidad de Centroamérica
no está inscrito en sus propios marcos de regulación y es promovido principal-
mente como una nueva tarea de los marcos nacionales de GRD.
La medición del riesgo vista como una base para la intervención es relevante
cuando la población reconoce y entiende dicho riesgo. A pesar de los recientes
avances en el ámbito nacional, la mayoría de las ciudades de Centroamérica no
tienen suficientes recursos técnicos y financieros para la medición y representa-
ción del riesgo local, pues existe una falta de modelos, mapas e índices a nivel
local-urbano. La evaluación del riesgo que se necesita debería incluir la evalua-
ción de amenazas, los diferentes aspectos de la vulnerabilidad ante ellas, y las
estimaciones en cuanto a la ocurrencia de posibles consecuencias durante un
tiempo de exposición determinado.
La protección financiera es fundamental para la sostenibilidad del desarrollo y
el crecimiento económico en Centroamérica. Esto implica la adecuada asignación
y uso de recursos financieros para la gestión e implementación de estrategias apro-
piadas de retención y transferencia de las pérdidas por desastres. La mayoría de los
países de la región han creado fondos de reserva o procedimientos presupuestarios
que se activan cuando se enfrentan a desastres naturales; sin embargo, a nivel local-
urbano existe una falta de recursos para el diseño de estrategias integrales de
protección financiera en base a estimaciones probabilísticas del riesgo.
Principales áreas de focalización:
• Identificar los factores clave de la vulnerabilidad y la resiliencia urbana, las
falencias, las oportunidades, las capacidades/recursos, y las barreras y oportuni-
dades para llevar a cabo inversiones resilientes centradas en lo urbano y a nivel
nacional.
• Impulsar reformas de descentralización para fortalecer las responsabilidades de
GRD dentro de los marcos de regulación de las entidades territoriales y los
sectores.
• Desarrollar e integrar herramientas de planificación de GRD a nivel local como
parte de una planificación más amplia del desarrollo local de los municipios,
enfocada en la planificación del uso del suelo y los permisos de construcción.
• Los gobiernos locales pueden promover estándares y sistemas de certificación
de resiliencia específicos como mecanismos de apoyo para la reducción de
riesgos a través de incentivos, especialmente incentivos no financieros
• Asegurarse de que las inversiones en infraestructura específica incorporen
medidas para gestionar los impactos del riesgo de desastres a lo largo de su vida
útil, desde su diseño hasta la construcción, el mantenimiento y la planificación
de contingencias.
• Implementar intervenciones focalizadas en las comunidades vulnerables para
minimizar efectivamente el desastre físico, social y financiero, así como el
riesgo climático.
• Prestar asistencia técnica para facilitar las inversiones específicas en infraes-
tructura y un enfoque sectorial que valore la extensión de la vida útil de la
infraestructura pública.
Estudio de la urbanización en Centroamérica • http://dx.doi.org/10.1596/978-1-4648-1220-0
Hacia ciudades más resilientes para reducir la vulnerabilidad de Centroamérica 171
• Focalizarse en el mantenimiento de la calidad y funcionalidad de los activos,
reduciendo así las pérdidas medias anuales resultantes del riesgo de desastres y
causadas por la creciente vulnerabilidad de la infraestructura debido a su mala
conservación.
• Elaborar estrategias integrales de financiamiento del riesgo de desastres
mediante la cuantificación del valor financiero de las reservas requeridas para
desastres. Esto se logra mediante la evaluación de los pasivos contingentes
explícitos e implícitos, la identificación de oportunidades para racionalizar la
ejecución del presupuesto después de un desastre y la exploración de oportu-
nidades para el crecimiento del mercado de los seguros.
Notas
1. Para ser incluido en EM-DAT, un desastre debe cumplir con al menos uno de los
siguientes criterios: 10 o más personas reportadas como fallecidas; 100 o más personas
reportadas como afectadas; declaración del estado de emergencia o llamado a la
asistencia internacional.
2. CEPAL 2011, “Evaluación Regional de los impactos de la depresión tropical 12E en
Centroamérica”.
3. US$ de 2000. Los datos presentados aquí sobre el impacto económico de los eventos
históricos se basan en la Evaluación de Necesidades Post Desastres (ENPD) que repre-
sentan un daño directo a los activos y los edificios y las pérdidas indirectas debido a la
variación de los precios o ingresos. Esta metodología es muy diferente de la presentada
en la sub-sección “¿Qué está en riesgo en las zonas urbanas de Centroamérica?” y los
resultados no se pueden comparar. Los datos sobre el impacto histórico de los desas-
tres han sido recopilados por CEPAL (2014), “La estimación de los efectos de los desas-
tres en América Latina”, Serie Medio Ambiente y Desarrollo 157.
4. Este proyecto ha sido financiado por el Banco Mundial a través de una subvención del
Fondo Mundial para la Reducción de los Desastres y la Recuperación (GFDRR)
(TF014499) del Gobierno de Australia (AusAID) en el marco del programa CAPRA
de Evaluación Probabilística de Riesgos (P144982).
5. La PMA es una medida de riesgo usada comúnmente que representa la media de una
distribución de probabilidad de pérdidas excedentes (PE).
6. Una publicación reciente del BM-GFDRR “Building Regulation for Resilience: Managing
Risk for Safer Cities” explora y documenta los factores que han limitado la incidencia
efectiva de las normas de uso del suelo y de construcción sobre la reducción del riesgo
de desastres en los países de ingresos bajos y medios.
7. Este caso es descrito en “Strategic Communications for Business Environment Reforms”.
FMI, 2007.
8. CENAPRED se estableció tras el terremoto de 1976 en la Ciudad de México, con un
mandato robusto y capacidades técnicas para generar la información de riesgo a todos
los niveles territoriales en México.
Referencias
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Estudio de la urbanización en Centroamérica • http://dx.doi.org/10.1596/978-1-4648-1220-0
172 Hacia ciudades más resilientes para reducir la vulnerabilidad de Centroamérica
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Estudio de la urbanización en Centroamérica • http://dx.doi.org/10.1596/978-1-4648-1220-0
C APÍTULO 5
Hacia ciudades más competitivas
para la creación de más y
mejores empleos
Albert Solé
Síntesis
Las ciudades de Centroamérica juegan un papel central a la hora de impulsar el
crecimiento económico y la generación de oportunidades de empleo para sus
habitantes. A medida que la urbanización conduce a una creciente concentración
de actividades económicas en las ciudades, se vuelve cada vez más importante
mejorar la competitividad a nivel de ciudad. La experiencia internacional mues-
tra que una visión subnacional para el desarrollo económico puede tener un
impacto significativo. Las ciudades competitivas son capaces de mantener el éxito
económico mediante la participación en políticas proactivas de Desarrollo
Económico Local (DEL) para apoyar el crecimiento de las empresas existentes,
atraer a los inversionistas externos y estimular la creación de nuevas empresas.
En este Capítulo se analiza cómo un DEL eficaz puede contribuir a elevar
la competitividad en Centroamérica. La Sección 1 analiza los diferentes mode-
los de crecimiento y explica por qué la mejora de la competitividad es funda-
mental para mantener el crecimiento económico de la región. La Sección 2
presenta lecciones aprendidas de ciudades competitivas globales que ilustran
cómo las políticas locales pueden apoyar la competitividad. La Sección 3 iden-
tifica ejemplos y áreas de oportunidades específicos para las ciudades de
Centroamérica. Por último, la Sección 4 presenta un conjunto de recomenda-
ciones de política dirigidas a desarrollar e implementar estrategias eficaces de
desarrollo económico a nivel local.
Mensajes clave
• A través de políticas eficaces de DEL, las ciudades de Centroamérica pueden
mejorar su competitividad y facilitar el crecimiento económico y la creación de
empleo en sus territorios.
Estudio de la urbanización en Centroamérica • http://dx.doi.org/10.1596/978-1-4648-1220-0 173
174 Hacia ciudades más competitivas para la creación de más y mejores empleos
• Los factores críticos de éxito para el DEL incluyen una clara comprensión de
las ventajas económicas locales, el desarrollo de un sólido Diálogo Público-
Privado (DPP) a nivel local y el desarrollo de la capacidad local en la escala
geográfica adecuada.
Por qué el desarrollo económico local es importante
para Centroamérica
La región debe seguir ampliando las fuentes de crecimiento inclusivo con el fin
de revertir la desigualdad y la pobreza generalizada. Para aprovechar plena-
mente el dividendo demográfico masivo1 será necesario que los países de
Centroamérica aceleren el cambio hacia actividades productivas de mayor valor
añadido. El grado en que una economía compite en un entorno globalizado está
definido por la forma en que la productividad de sus empresas y trabajadores
se compara con otras. El Crecimiento Impulsado por Productividad se refiere a
mejorar la eficiencia con la cual el sector privado utiliza los recursos humanos,
de capital y naturales de una economía. Este camino implica esfuerzos constan-
tes por parte de los gobiernos nacionales hacia la estabilidad macroeconómica,
aunque existen políticas adicionales para promover el Desarrollo del Sector
Privado (DSP). Los ejemplos van desde aumentar la capacidad productiva y
mejorar el clima de inversión, hasta políticas más orientadas hacia el exterior
tales como la ampliación y diversificación de los mercados de exportación, y el
apoyo a la integración de las empresas locales en las cadenas globales de valor.
Las políticas que diseñan e implementan los gobiernos se pueden clasificar de
acuerdo con el alcance y el tipo de intervención. Las políticas de DSP se pueden
aplicar a las empresas en industrias específicas (vertical) o a todas las empresas
independientemente del sector al que pertenecen (horizontal), mientras que los
instrumentos, ya sea una intervención en el mercado o un insumo público, se
basan en las fallas del mercado que serán abordadas (Fernández-Arias, Agosin,
y Sabel 2010).
Una visión con enfoque subnacional hacia el desarrollo económico propor-
ciona a los países de Centroamérica nuevas vías para la formulación de políticas
hacia la transición económica de la región. Los esfuerzos de desarrollo económico
de la región son liderados por los gobiernos centrales –a pesar de que las ciudades
generan dos tercios del PIB en la región– y han gravitado principalmente en torno
a la regulación del clima de inversión. Un acercamiento al nivel subnacional en
la política de desarrollo económico ofrece oportunidades únicas para que los
formuladores de política potencien un crecimiento transformador e impulsado
por la alta productividad, mediante el fortalecimiento de la competitividad local
y regional. Son varios los motivos que hacen que las ciudades y regiones estén
bien posicionadas para facilitar e implementar mecanismos de apoyo al DSP. La
escala geográfica de las ciudades y las regiones puede apoyar la aglomeración
espacial de las empresas en torno a redes de proveedores, fabricantes y compra-
dores que comparten necesidades similares de infraestructura física, de acceso al
mismo tipo de conocimiento o de una reserva de capital humano. Esta escala
Estudio de la urbanización en Centroamérica • http://dx.doi.org/10.1596/978-1-4648-1220-0
Hacia ciudades más competitivas para la creación de más y mejores empleos 175
hace que sea más fácil convocar distintos actores locales y facilitar los procesos
de consulta incluyentes.
Mediante la formulación de políticas de Desarrollo Económico Local (DEL),
los países de Centroamérica pueden aprovechar el potencial de las ciudades para
contribuir al crecimiento económico a largo plazo. El DEL es un enfoque de
desarrollo económico que incluye estrategias mediante las cuales las ciudades o
regiones pueden apoyar la actividad económica y la creación de empleo en su
escala territorial. Las intervenciones de política se clasifican generalmente dentro
de una o varias de las siguientes cuatro áreas: (i) instituciones y normas que mejo-
ren el ambiente empresarial, (ii) provisión de infraestructura y suelo adecuados
para las actividades económicas, (iii) programas y políticas destinados a desarro-
llar las habilidades y la innovación, y (iv) apoyo y financiamiento a las empresas.
Un análisis global del Banco Mundial sobre la competitividad muestra que las
ciudades que fomentan el crecimiento económico y la creación de empleo son
capaces de construir alianzas eficaces entre agentes públicos y privados (coalición
de crecimiento) y poner en práctica estrategias que combinan acciones en las
cuatro áreas mencionadas anteriormente. El DEL, indistintamente de las capaci-
dades locales existentes, brinda lecciones importantes que pueden ser aprovecha-
das por los actores subnacionales que buscan incorporar consideraciones
económicas espaciales en sus planes de desarrollo local.
El aumento de la competitividad es fundamental para mantener el
crecimiento económico en Centroamérica
El desempeño moderado de las economías de Centroamérica ha sido impulsado
por reformas comerciales consistentes y condiciones externas favorables.
Durante la crisis de la deuda externa de Latinoamérica en la década de 1980
conocida como la década perdida, el crecimiento compuesto anual en
Centroamérica promedió 1.1 por ciento (Porter 2013). Más tarde, durante la
década de 1990, las economías de la región florecieron al tiempo que la conso-
lidación de la paz,2 las políticas macroeconómicas sólidas y las reformas
pro-comercio ampliaron la inversión extranjera y posicionaron a la región para
aprovechar al máximo el auge de las materias primas. Más recientemente, la
región sufrió indirectamente los efectos de la última crisis mundial a través de
los Estados Unidos, debido a la importancia de ese país como el principal socio
comercial, inversionista y fuente de remesas de la región (Guillén 2011). Gracias
en parte a políticas macroeconómicas sólidas, la crisis no ha erosionado los mer-
cados financieros en Centroamérica tanto como en otras regiones, pero los défi-
cits fiscales y la deuda pública se han mantenido en niveles altos desde el inicio
de la misma en 2008 (FMI 2012). Las proyecciones de crecimiento a mediano
plazo se mantienen estables, influenciadas positivamente por los bajos precios
del petróleo3 y una recuperación más temprana de lo esperado de la economía
de Estados Unidos. Las proyecciones del Fondo Monetario Internacional (FMI)
indican que Panamá podría ser el país con el mejor desempeño en Latinoamérica
con un crecimiento promedio del 6 por ciento durante los próximos 3 años,
Estudio de la urbanización en Centroamérica • http://dx.doi.org/10.1596/978-1-4648-1220-0
176 Hacia ciudades más competitivas para la creación de más y mejores empleos
seguido por Nicaragua con el 4 por ciento y por Costa Rica. El Salvador,
Honduras y Guatemala se mantendrán estancados en una banda de crecimiento
del 1 al 3 por ciento.
Sin embargo, la mayoría de los países de Centroamérica necesitarían un creci-
miento per cápita de los ingresos reales entre 6 y 14 por ciento para cerrar la
brecha con los países más prósperos del mundo en 2030. Latinoamérica, en su
conjunto, necesitaría un crecimiento per cápita de los ingresos reales del 7.5 por
ciento al año si se mantiene el mismo ritmo de reducción de la desigualdad obser-
vada en los últimos años. Esta cifra es más del doble del 3.1 por ciento alcanzado
en 2003-2011, el período de mayor crecimiento en la región. Suponiendo la tasa
de 3.1 por ciento y el mismo ritmo de reducción de la desigualdad, Latinoamérica
necesitaría 41 años para cerrar la brecha con los países de mejor desempeño a
nivel mundial, y 51 años si la desigualdad se mantuviera constante al nivel de
2011 (Banco Mundial 2013a). Para las economías de Centroamérica, se necesitaría
un crecimiento aún mayor. La Figura 5.1 muestra que, excluyendo a Panamá, los
Figura 5.1 Tasas de crecimiento necesarias para alcanzar el punto de referencia en PIB
per cápita y Gini en 2030, para los países de Latinoamérica
a. PIB per cápita
Tasa anualizada de crecimiento
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Tasa anualizada de crecimiento
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Tasa anualizada de crecimiento observada en 2003-11
Tasa anualizada de crecimiento requerida para alcanzar el punto de referencia en 2030
Fuente: Banco Mundial. 2013b.
Nota: LAC= Latinoamérica y el Caribe.
Estudio de la urbanización en Centroamérica • http://dx.doi.org/10.1596/978-1-4648-1220-0
Hacia ciudades más competitivas para la creación de más y mejores empleos 177
países de Centroamérica necesitarían un crecimiento de entre 6 (Costa Rica) y
14 por ciento (Honduras) anual con el fin de cerrar la brecha con los países más
prósperos en 2030.
Otros indicadores presentan una región con profundas desventajas socioeco-
nómicas, y que no está bien equipada para crear los empleos necesarios para un
joven grupo demográfico en pleno auge. El PIB per cápita en la región ha crecido
muy por debajo de la media global de las economías de ingresos medios y, en
comparación con el resto de Latinoamérica, la región ha tenido un desempeño
inferior en la reducción de la pobreza4. La disminución de la desigualdad del
ingreso en Centroamérica ha estado en gran parte estancada durante la última
década, lo que dificulta la capacidad de la región en ayudar a la población a salir
de la vulnerabilidad y alcanzar un nivel de clase media. En Panamá y Costa Rica,
donde el crecimiento económico ha sido más alto, la desigualdad se ha mantenido
sin cambios o incluso aumentado5. A mediados de la década de 2000, los países
del Triángulo del Norte –Honduras, El Salvador y Guatemala– sufrieron altos
niveles de delincuencia y emigración a otros países, especialmente a los Estados
Unidos. De los 3 millones de inmigrantes centroamericanos que vivían en los
Estados Unidos en 2012, el 90 por ciento se trasladó desde estos países (MPI
2013). Factores tales como la emigración y el peso de la economía informal
siguen distorsionando los datos de desempleo, que oscila entre el 4-6 por ciento,
excepto en Costa Rica donde el desempleo alcanzó el 8 por ciento en 2014. El
subempleo, sin embargo, sigue siendo alto6, representando el 63 por ciento de la
población menor de 30 años.
Las economías de Centroamérica exhiben diferentes trayectorias de creci-
miento, pero en general, su ventaja competitiva se ha basado en las riquezas
naturales de la región y en la proximidad con Estados Unidos. La historia eco-
nómica reciente de Centroamérica se explica en cierta medida por la capacidad
de cada país para capitalizar estos dos factores. Una combinación de clima
favorable y diversidad ecológica facilitó el desarrollo agrícola y una industria
turística competitiva, mientras que la inversión extranjera se disparó en los
sectores donde los tiempos de entrega más cortos y menores costos laborales
constituía un factor clave del éxito para servir al mercado de Estados Unidos.
Las economías de Guatemala, Honduras, El Salvador y Nicaragua siguen
dependiendo en gran medida de estos factores económicos, mientras que Costa
Rica y Panamá han logrado diversificar sus economías y transitar a sectores más
productivos.
Aunque la producción en la mayoría de países centroamericanos se ha dirigido
cada vez más hacia la manufactura, los trabajos se concentran todavía en sectores
productivos de baja cualificación que están expuestos a los choques externos. Se
estima que en países como El Salvador, Honduras, Guatemala y Nicaragua, más
del 50 por ciento de la fuerza laboral se concentra en actividades de baja cualifi-
cación relacionados con el comercio y la agricultura, mientras que solo el 15 por
ciento se emplea en la manufactura. Las dotaciones naturales de la región, tales
como el clima favorable para la producción durante todo el año, las horas de
sol al día y la calidad del suelo, constituyen fuertes ventajas comparativas para la
Estudio de la urbanización en Centroamérica • http://dx.doi.org/10.1596/978-1-4648-1220-0
178 Hacia ciudades más competitivas para la creación de más y mejores empleos
producción de café, azúcar y frutas. Sin embargo, estos productos son extrema-
damente vulnerables a los desastres naturales, la volatilidad de los precios y otras
perturbaciones. Por otro lado, la industria textil y de confección tipo maquila está
vinculada a las zonas de libre comercio o zonas francas, dado que existen menos
derechos de importación y exportación y, en el caso de Honduras, es el segundo
mayor contribuyente del PIB después de las divisas. Sin embargo, las maquilas
están expuestas a cambios en los precios de las materias primas y la volatilidad
de la inversión extranjera directa (IED).
Los servicios representan una proporción cada vez mayor del PIB en toda
la región, y van desde el 52 por ciento en Nicaragua al 75 por ciento en
Panamá. Definida a grandes rasgos, la categoría de servicios incluye activida-
des no transables de negocios como el comercio o las ventas al por menor,
industrias consolidadas como el turismo y otras emergentes, tales como la
tercerización (outsourcing) de procesos de negocio. Tras la expansión de
modelos de negocio basados en la nube y la consiguiente demanda de sub-
contratación de las ventas, la reducción de las tarifas de telecomunicaciones
y una reserva considerable de mano de obra bilingüe han posicionado a
Centroamérica como un lugar competitivo para la industria de centros de
atención telefónica (call centers). Aunque la facturación agregada de la indus-
tria es todavía baja, está creciendo a un ritmo impresionante. Por otra parte,
hoy en día el turismo es una fuente importante de ingresos para los países de
la región, en un rango que representa entre el 5 y el 10 por ciento del PIB. El
turismo internacional equivale al 7.6 por ciento del PIB en Costa Rica y al
4.3 por ciento en El Salvador.
Las exportaciones de Costa Rica se basan en su mayoría en alta tecnología y
servicios intensivos en conocimiento. Una sólida reforma de liberalización del
comercio y mano de obra con cualificación relativamente alta permite a Costa
Rica nutrir a un vibrante sector de las exportaciones. Hoy en día el país es reco-
nocido mundialmente por su éxito en IED. Las exportaciones representan el 55
por ciento del PIB, partiendo del 27 por ciento en 1980, y la proporción de pro-
ductos de alta tecnología y TIC es una de las más altas en comparación con otros
países de renta media alta. La producción agrícola se redujo del 13 por ciento del
PIB a principios de 1980 al 5 por ciento actual, mientras que el sector industrial
se ha estancado con una contribución del 20-22 por ciento del PIB en los últimos
25 años y disminuido en términos de empleo (de 25-12 por ciento).
El crecimiento de Panamá está fuertemente influenciado por la operación y
modernización en fases consecutivas del Canal de Panamá. Esta infraestructura
emblemática posiciona a Panamá como un centro de transporte y una economía
únicos en comparación con otros países de Centroamérica. Esto explica la espe-
cialización del país en servicios de distribución y logística, y dificulta cualquier
comparación de sus fuentes de crecimiento económico con las de otros países de
la región. La Zona Libre de Colón es el hogar de 2,000 empresas y 15,000 pues-
tos de trabajo. En 2014, Panamá superó la marca de US$ 10 mil millones en
exportación de servicios, liderados por los servicios de transporte relacionados
con el Canal (US$ 5.4 mil millones), el turismo (US$ 3.4 mil millones) y los
Estudio de la urbanización en Centroamérica • http://dx.doi.org/10.1596/978-1-4648-1220-0
Hacia ciudades más competitivas para la creación de más y mejores empleos 179
servicios financieros, de seguros y de negocios (US$ 1.2 mil millones en total)
(ITC, 2014).
Para crear más y mejores empleos, los países centroamericanos deben fortale-
cer la competitividad del sector privado. Un desarrollo económico exitoso, capaz
de elevar al mismo tiempo los ingresos y el nivel de vida es, en última instancia,
impulsado por la mejora de la competitividad a nivel de empresa. Los gobiernos
de todo el mundo tienen diferentes palancas para mejorar el contexto en el que
las empresas se expanden e innovan. Ejercen poderes monetarios y fiscales para
fomentar la estabilidad macroeconómica, pero también aplican herramientas de
política innovadoras para promover el Desarrollo del Sector Privado (DSP)
mediante la mejora del entorno empresarial en el que operan las firmas.
Tradicionalmente, en Centroamérica estas medidas han sido lideradas principal-
mente por organismos del gobierno nacional y se han dirigido a mejorar el clima
de inversión. A pesar del éxito de estas políticas, concentrar las políticas de desa-
rrollo económico en el trabajo de las Agencias de Promoción de Inversión (API)
nacionales es, de hecho, una oportunidad perdida. El impacto de las iniciativas de
DSP de forma descendente no se maximiza cuando éstas funcionan de manera
aislada. Es la falta de un marco normativo más amplio para hacer frente a los
retos del empresariado local lo que limita la capacidad de los gobiernos de
Centroamérica para fortalecer el ambiente de negocios y la competitividad del
país a través de políticas alternativas.
Construyendo el desarrollo económico local: Lecciones de ciudades
competitivas globales
El interés mundial en las políticas de DEL ha crecido en paralelo con los patro-
nes de rápida urbanización. En tanto que los líderes de las ciudades se enfren-
tan cada vez más a desafíos socioeconómicos significativos, la creación de
empleo en las zonas urbanas se ha convertido en una prioridad en el desarrollo
económico mundial (WDR, 2013). Una economía boyante crea condiciones
para la prosperidad en la forma de mayores ingresos y mejoras generalizadas en
el nivel de vida. La comunidad internacional se ha percatado que las políticas
de DEL pueden tener un impacto grande en la economía local. Un estudio
reciente del Banco Mundial de evaluación comparativa (benchmarking) entre
las 750 ciudades más grandes del mundo identifica un conjunto de principios
comunes aplicados por las ciudades que muestran excelentes resultados econó-
micos. Es decir, un crecimiento por encima del promedio en la creación de
empleo del sector, de los ingresos disponibles y de la productividad laboral.
Reconocer que las políticas a nivel de ciudad pueden hacer una diferencia en
la competitividad del sector privado local, el cual genera el 75 por ciento de
todos los puestos de trabajo y el 80 por ciento del valor añadido bruto en las
ciudades de todo el mundo, tiene importantes ramificaciones de política.
Entender lo que hace que estas ciudades tengan éxito, así como el análisis pos-
terior de las mejores prácticas, documentará la discusión sobre las políticas
potenciales de DEL en Centroamérica.
Estudio de la urbanización en Centroamérica • http://dx.doi.org/10.1596/978-1-4648-1220-0
180 Hacia ciudades más competitivas para la creación de más y mejores empleos
Recuadro 5.1 Las ciudades competitivas impulsan el crecimiento del empleo y el
aumento de los ingresos y la productividad
Las ciudades competitivas sostienen el éxito económico mediante políticas en tres canales de
crecimiento a nivel de empresa: el crecimiento de las empresas existentes, la atracción de
inversionistas externos y la creación de nuevas empresas. Además de atraer inversiones
externas, las ciudades exitosas apoyan a las empresas existentes para abordar diferentes
limitaciones al crecimiento y apoyan la formación de nuevas empresas. Las ciudades
competitivas se caracterizan por un rendimiento económico superior a la media, medido a
través de indicadores específicos:
• El crecimiento económico acelerado: El 10 por ciento más alto de las ciudades logró un creci-
miento anual del PIB per cápita de 13.5 por ciento, comparado con el 4.7 por ciento en una
ciudad promedio.
• El crecimiento del empleo: El 10 por ciento más alto de las ciudades logró un crecimiento
anual de los puestos de trabajo de 9.2 por ciento, frente al 1.9 por ciento en el 90 por ciento
restante.
• El aumento de los ingresos y la productividad: El 10 por ciento más alto de las ciudades
aumentó los ingresos medios disponibles de sus hogares en un 9.8 por ciento al año.
• “Imanes” para la inversión extranjera directa (IED): El 5 por ciento más alto de las ciudades
obtuvo la misma IED que el 95 por ciento de las ciudades restantes combinadas.
Existe un vínculo entre las políticas de DEL, el nivel de ingresos y la estructura
económica de una ciudad. Como muestra la Figura 5.2, las economías locales que
generan US$ 2,500 per cápita, o menos, son impulsadas principalmente por las
actividades de negocio tales como los servicios de consumo, comercio mayorista
y ventas al menudeo. Éstas pueden ser etiquetadas como “ciudades mercado”. La
actividad industrial tiende a dominar en “centros de producción” de ingresos
bajos y medios con niveles de PIB per cápita entre US$ 2,500 y US$ 20,000.
Cuando las ciudades se gradúan de esta categoría tienden a convertirse en centros
creativos y financieros. El análisis concluyó que, en la navegación de esta transfor-
mación económica, las ciudades utilizan palancas de política similares o diferen-
ciadas para maximizar los resultados de sus intervenciones DEL. En los niveles
más bajos de ingresos, las políticas enfatizan la transformación estructural, es
decir, el desarrollo de capacidad institucional, el empuje de la reforma regulatoria
y la inversión en infraestructura básica. A medida que la ciudad se desarrolla, el
enfoque cambia para escalar el rendimiento productivo, mejorando el uso efi-
ciente de los recursos en la economía, por ejemplo a través de servicios de alto
nivel. La mejora del capital humano tiende a ser un objetivo permanente en la
agenda de desarrollo económico, pero las ciudades pueden tener que elegir a
menudo entre más o mejores puestos de trabajo en función de la etapa en la que
se encuentren dentro del ciclo de transformación de la economía.
Las ciudades competitivas centran sus intervenciones a través de cuatro palan-
cas o herramientas de política general para influir en los determinantes locales de
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Hacia ciudades más competitivas para la creación de más y mejores empleos 181
Figura 5.2 Las diferentes estructuras económicas y necesidades de las ciudades en diferentes
niveles de ingreso
100
80
Participación del Valor Añadido Bruto Total (%)
60
40
20
0
~$1,000 ~$2,500 ~$5,000 ~$10,000 ~$20,000 ~$50,000
Ciudades mercado Centros de producción Servicios creativos y
que buscan la que buscan incrementar financieros
industrialización el valor de la producción para convertir la
desindustrialización
en crecimiento
Bandas de 15 ciudades ordenadas del más alto al más bajo ingreso per cápita
Servicios de alto nivel Servicio al consumidor Manufacturas, construcción,
Servicios públicos Agricultura servicios y mineria
Fuente: Banco Mundial 2015a.
la competitividad. Estas palancas están fuertemente vinculadas y en conjunto
proporcionan un marco amplio para determinar qué opciones de política pueden
ponerse en marcha para crear empleos, y al mismo tiempo, aumentar los ingresos
y la productividad. Las herramientas subnacionales para las acciones de política
se pueden resumir en cuatro categorías:
• Instituciones y regulaciones: impuestos, licencias, tasas, regulación legal, promo-
ción y mercadeo;
• Infraestructura y suelo: carreteras, electricidad, agua, saneamiento, transporte,
comunicaciones y suelo (incluidos los acuerdos de colocación para empresas
similares);
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182 Hacia ciudades más competitivas para la creación de más y mejores empleos
• Habilidades e innovación: educación básica, formación vocacional y desarrollo
laboral, y redes de innovación;
• Apoyo y financiamiento a las empresas: acceso al capital, subsidios, incentivos,
asistencia para la exportación y desarrollo de capacidades para las actividades
operacionales (legales, financieras, administrativas).
El éxito del DEL radica en gran medida en la convergencia del liderazgo
proactivo de la ciudad y la política adecuada para facilitar la actuación en diver-
sas áreas de la competitividad. Los líderes de la ciudad generalmente tie-
nen diferentes vías para impulsar las iniciativas de desarrollo económico. La
Figura 5.3 presenta algunas de las competencias usualmente disponibles para el
gobierno de una ciudad. Para concretizar estas iniciativas, se requerirá la crea-
ción de “coaliciones de crecimiento” permanentes o temporales con agentes
públicos y privados, además de impulsar la coordinación intergubernamental. Si
bien el liderazgo personal y la confianza entre las diferentes partes interesadas
es fundamental, el establecimiento de instituciones facilitadoras y la asignación
de responsabilidades han probado ser más eficaces para el impulso del DEL
sostenible. Estas estructuras pueden surgir para la implementación de una sola
acción o volverse permanentes.
Figura 5.3 Las ciudades competitivas conocen sus propias competencias en relación con otras partes
interesadas y priorizan sus esfuerzos acorde a ello
Instituciones y Infraestructura y Tierra Habilidades e Soporte Empresarial y
Regulaciones Innovación Financiero
Gobierno Nacional Manejo Carreteras, vías, Sistema de educación Facilitación de las
macroeconómico aeropuertos, puertos pública exportaciones y el
Política nacional de Políticas de inmigración comercio
Red eléctrica
inversión y comercio para atraer talento Acceso a sistemas de
Regulaciones para apoyo nanciero
Marco legal y protección provisión de Financiamiento y planes
de la propiedad infraestructura, tales de apoyo para I/D
Impuestos y como leyes PPP Sistema de salud
regulaciones para
industrias específicas
Gobierno de la Ciudad Impuestos e incentivos Vías urbanas y Programas de atracción Servicios de apoyo
municipales transporte público de talento empresarial
Políticas de uso del suelo Agua y saneamiento Apoyo a desarrollo de Políticas de inversión,
y zoni cación Seguridad pública clusters promoción y asistencia
Permisos de Vivienda y mejora de Vinculación de
Facilitación de capital
construcción, los barrios marginados empresas con academia
semilla, de fomento y de
licencias de negocios
riesgo
Seguridad pública y
cumplimiento de la ley
Sector Privado Asociaciones de Infraestructura adicional Programas de Asociaciones y redes de
estándares y y servicios compartidos entrenamiento apoyo empresariales
certi cación vocacional Inteligencia de mercado e
Investigación y información comercial
desarrollo Capital y deuda
Fuente: Banco Mundial 2015a.
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Hacia ciudades más competitivas para la creación de más y mejores empleos 183
Qué pueden hacer las ciudades de Centroamérica
Una perspectiva general de las oportunidades de DEL en la región revela áreas
específicas por medio de las cuales las ciudades de Centroamérica pueden mejo-
rar su desempeño en diferentes áreas clave de la competitividad local:
• Instituciones y regulaciones: Los gobiernos locales pueden aprender unos de
otros para mejorar aún más el ambiente de negocios a nivel local.
• Infraestructura y suelo: El impacto de los planes de desarrollo territoriales loca-
les y la inversión en el DEL pueden mejorarse mediante un enfoque de desa-
rrollo económico en los procesos de planificación territorial y de inversión.
• Habilidades e innovación: Las asociaciones locales pueden ayudar a reducir la
brecha de habilidades de la región, facilitando la coincidencia de oferta y la
demanda de habilidades específicas.
• Apoyo a las empresas: La eficacia de los servicios de apoyo empresarial puede
mejorarse mediante un enfoque más estratégico para la promoción de la inver-
sión y un mayor acceso de las firmas locales a estos servicios.
Instituciones y regulaciones
Aprender de otros para mejorar el ambiente de negocios a nivel local
Las instituciones y regulaciones locales dan forma a una parte importante del
entorno empresarial a nivel de ciudad. Por ejemplo, a menudo determinan qué
tan fácil es para las empresas y los empresarios iniciar un nuevo negocio, obtener
un permiso de construcción o registrar una propiedad. El reporte subnacional
Doing Business in Central America (Banco Mundial, 2015) comparó las regulacio-
nes de negocios a nivel local en los 6 países de Centroamérica y la República
Dominicana. Se encontraron variaciones sustanciales en las regulaciones de nego-
cios y su aplicación en todos los países, y también entre las ciudades de un mismo
país. La Figura 5.4 presenta el desempeño de varias ciudades a través de las tres
áreas estudiadas (apertura de una empresa, obtención de un permiso de construc-
ción y el registro de una propiedad) y revela oportunidades para la reforma y el
intercambio de buenas prácticas.
Los gobiernos centrales y locales en Centroamérica están trabajando en mejo-
rar la facilidad para hacer negocios a nivel local. En Costa Rica, los municipios en
el área metropolitana de San José compiten para atraer la inversión mediante el
establecimiento de sistemas de «ventanilla única» para agilizar los procedimientos
de registro y permisos de construcción, haciendo que las regulaciones de la ciu-
dad sean más fáciles de navegar para las empresas y los emprendedores. Como se
señaló en el Capítulo 2, este tipo de iniciativas se basa en el aumento de la capa-
cidad local y la coordinación entre los gobiernos central y municipales, y puede
beneficiarse de la cooperación entre municipios. La Ciudad de Panamá ha creado
una ventanilla única en la oficina de la municipalidad para el procesamiento de
permisos de construcción que es supervisada por el Ministerio de Vivienda y
Ordenamiento Territorial (MIVIOT). En El Salvador, basándose en la experiencia
de OPAMSS, el Vice Ministerio de Vivienda ha creado Oficinas de Planificación
Estudio de la urbanización en Centroamérica • http://dx.doi.org/10.1596/978-1-4648-1220-0
184 Hacia ciudades más competitivas para la creación de más y mejores empleos
Figura 5.4 Facilidad para hacer negocios en Centroamérica
1
Clasificación (1-22)
22
Co a (N an os
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lic lo ica a)
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Qu
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ja
Indicador con desempeño más bajo Clasificación general de 3 indicadores Indicador con mejor desempeño
Fuente: Banco Mundial 2015b.
y Gestión Territorial. Estas unidades técnicas se establecen a nivel de asociaciones
de municipios (mancomunidades) que obtienen las economías de escala necesa-
rias para hacerlas sostenibles a nivel local.
Infraestructura y suelo
El uso de un enfoque de desarrollo económico en los planes
de desarrollo local
La experiencia internacional muestra cómo las ciudades competitivas son capa-
ces de identificar y realizar inversiones en infraestructura a través de asociaciones
eficaces entre los sectores público y privado, y entre distintos niveles de gobierno.
Las ciudades de Centroamérica pueden mejorar el impacto de las inversiones en
infraestructura en el desarrollo económico local a través de una mayor participa-
ción de los gobiernos y los agentes económicos locales en el proceso de planifica-
ción. Como se señaló en el Capítulo 2, los planes de desarrollo de la ciudad
regularmente se preparan con poca participación de los gobiernos locales. Una
mayor participación de los gobiernos locales en la preparación de los planes loca-
les de desarrollo no solo podría mejorar la coordinación entre la planificación
espacial y la inversión en infraestructura a nivel de ciudad, sino también garanti-
zar la participación de los actores económicos locales en el proceso.
Las “coaliciones de crecimiento” locales pueden ayudar a las ciudades a iden-
tificar prioridades y aprovechar las inversiones del gobierno nacional. Por ejem-
plo, Bucaramanga, en Colombia, fue capaz de cabildear con éxito al gobierno
central para que realizara las mejoras de infraestructura que eran más necesarias
Estudio de la urbanización en Centroamérica • http://dx.doi.org/10.1596/978-1-4648-1220-0
Hacia ciudades más competitivas para la creación de más y mejores empleos 185
para la economía de la ciudad. Una asociación entre el gobierno de la ciudad y el
sector privado local condujo a la identificación del transporte como una restric-
ción clave para el crecimiento de las empresas locales. El gobierno local utilizó un
estudio preparado por la cámara de comercio de la ciudad para persuadir al
gobierno nacional para financiar inversiones específicas en infraestructura.
Tánger, en Marruecos, aprovechó las inversiones nacionales en un nuevo puerto
para atraer inversiones extranjeras a través de los esfuerzos coordinados de los
organismos nacionales y locales de promoción de inversiones.
La infraestructura de conectividad es un ejemplo de las inversiones nacionales
que pueden ser aprovechadas a nivel local. A través de un análisis de los cuellos
de botella logísticos en Centroamérica (Banco Mundial, 2012), se identificó la
congestión urbana, así como los tiempos de espera en la frontera, como una de
las principales causas de los retrasos en el transporte de mercancías en la región.
La ausencia de rutas de circunvalación representa aproximadamente el 12 por
ciento del tiempo de tránsito en las rutas que pasan por la Ciudad de Guatemala
y la Ciudad de Panamá. Las vías de circunvalación urbana son un ejemplo de una
inversión importante que requiere el apoyo financiero del gobierno central, pero
que genera grandes impactos potenciales sobre el desarrollo espacial y económico
de la ciudad. La inversión en este tipo de infraestructura abre nuevas áreas a ser
planificadas en el marco de una estrategia de desarrollo espacial integral de la
ciudad, lo que permite nuevas actividades económicas y contribuye a un desarro-
llo urbano más sostenible. La introducción de rutas de circunvalación también
puede mejorar significativamente la habitabilidad, aliviando la congestión del
tráfico y la contaminación atmosférica asociada con el tráfico de carga que pasa
por la ciudad.
Los esfuerzos para mejorar la infraestructura para la actividad económica se
han centrado principalmente en áreas específicas poco vinculadas con las estra-
tegias de desarrollo integral de la ciudad. Mediante la creación de zonas econó-
micas especiales los países de Centroamérica han estado ofreciendo una mejor
infraestructura, junto a condiciones fiscales favorables, para atraer inversiones
en sectores seleccionados orientados a la exportación. La siguiente sección
analiza cómo los países de Centroamérica pueden mejorar el impacto a largo
plazo del apoyo brindado a las empresas si cuentan con un enfoque más estra-
tégico de promoción a la inversión y alineado con las estrategias locales de
desarrollo territorial.
Habilidades e innovación
Reducción de la brecha de habilidades al ajustar la oferta y la demanda
Los actores subnacionales se encuentran en una posición ideal para hacer que
coincida la oferta con la demanda de capital humano. Un análisis reciente del
Banco Mundial7 concluyó que la mejora del capital humano es imprescindible
para enfrentar los retos del empleo en Centroamérica, considerando el pobre
historial de la región en los indicadores de desarrollo educativo y formación de
habilidades.8 Una fuerza laboral no cualificada obstaculiza el desarrollo econó-
mico y ata a la economía a las industrias de salarios bajos, como es el caso en el
Estudio de la urbanización en Centroamérica • http://dx.doi.org/10.1596/978-1-4648-1220-0
186 Hacia ciudades más competitivas para la creación de más y mejores empleos
Triángulo del Norte y Nicaragua, lo que hace más difícil romper el círculo vicioso
de la desigualdad, el desempleo juvenil y la migración. Los esfuerzos del gobierno
para reformar el sistema educativo deben ir acompañados de políticas pragmáti-
cas que respondan a las necesidades de las empresas mediante un enfoque de la
educación secundaria y post-secundaria basado en la demanda, con el fin de
mejorar las tasas de graduados que se incorporan al mercado laboral. Los admi-
nistradores de las ciudades tienen una ventaja cuando se trata de facilitar estos
vínculos entre las empresas y las universidades e instituciones de formación.
Hay ejemplos de ciudades en Centroamérica que están dando un paso ade-
lante en alinear la educación y formación con las habilidades requeridas por una
industria o un inversionista específicos. Cartago, una ciudad de medio millón de
personas en Costa Rica, y sede del campus principal del Instituto Tecnológico de
Costa Rica (TEC), trabajó con la Coalición de Iniciativas de Desarrollo (CINDE)
de Costa Rica para establecer los planes de estudios técnicos necesarios para
preparar a una reserva de trabajadores que son demandados por las empresas
multinacionales de dispositivos médicos. Dado que la universidad local no fue
capaz de proporcionar esta formación en un primer momento, CINDE y la ciu-
dad de Cartago facilitaron una colaboración con la Universidad de Minnesota.
Hoy en día hay 52 estudiantes matriculados en un máster de ingeniería a medida
de las necesidades de la industria de dispositivos médicos, el primero de este tipo
en Latinoamérica. La atracción de universidades extranjeras para establecer cam-
pus locales y ampliar la oferta de programas de posgrado también puede ayudar
a fortalecer y mejorar los programas ofrecidos por las universidades de la región.
Las ciudades también pueden ejecutar programas diseñados para reintegrar a los
migrantes que regresan,9 proporcionando a las economías locales trabajadores
con una experiencia y un conjunto de habilidades diferenciados. Este enlace
entre la oferta y la demanda locales de habilidades puede ser impulsado ya sea
por una iniciativa conjunta entre los gobiernos central y locales como el caso de
Cartago, a través de empresas privadas como se muestra en el Recuadro 5.2, que
Recuadro 5.2 El caso de Aeroman: Una asociación local para la mejora
de competencias
Compromiso con la calidad mediante la mejora de las habilidades técnicas
Establecida en 1983 como la división de mantenimiento e ingeniería de Aerolíneas TACA,
Aeroman se convirtió en un importante proveedor de servicios de mantenimiento, reparación
y transformación (MRT) de aviones de fuselaje estrecho en América. Desde sus inicios, la
empresa ha mostrado un claro compromiso con la mejora continua de las habilidades técnicas
del personal con el fin de mantener altos niveles de calidad y lograr tiempos de entrega
competitivos. Combinados con su ventaja de costos y su posición geográfica estratégica
que conecta América del Sur y del Norte, estos factores han sido fundamental en el éxito
de la empresa.
Recuadro continúa en la siguiente página
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Hacia ciudades más competitivas para la creación de más y mejores empleos 187
Recuadro 5.2 El caso de Aeroman: una asociación local para la mejora
de competencias (continuación)
Cuando los actores privados, públicos y de la educación se intersectan
A través de la colaboración con la Universidad Don Bosco, se desarrolló un curso para técnicos
de mantenimiento de aeronaves en 2005. Actualmente 300 estudiantes están inscritos en el
programa, 237 se han graduado de él y muchos de ellos son empleados en Aeroman. Los
planes de estudio se ampliarán próximamente para incluir también cursos de ingeniería.
Según el presidente de Aeroman, un nuevo mecánico debe someterse a dos años de
entrenamiento antes de trabajar en las líneas de producción. Tal inversión por trabajador
demuestra el compromiso de la compañía con la mejora continua de las capacidades técnicas
de su fuerza laboral.
Una perspectiva prometedora
Hoy en día, Aeroman es el único miembro de la red de MRT de Airbus en Latinoamérica y
brinda servicio a varias líneas aéreas comerciales. Recientemente llegó a su verificación com-
pleta de mantenimiento número 1,000 (realiza alrededor de 150 al año), la gran mayoría de las
cuales ha sido para aerolíneas estadounidenses como US Airways o Jet Blue. Aeroman tiene 12
líneas para fuselajes estrechos de Boeing y Airbus y planea añadir capacidades para Embraer
en 2016. Se espera que la firma añada 6 nuevas líneas y cree 3,500 nuevos puestos de trabajo
en los próximos 7 años. Un nuevo hangar permitirá a Aeroman realizar el MRT de aviones de
fuselaje ancho e incluirá un edificio dedicado a la formación.
describe el caso de Aeroman, uno de los mejores empleadores en El Salvador. La
colaboración de Aeroman con una universidad local ayudó a la empresa a cons-
truir una estrategia de negocios exitosa en torno al capital humano
Apoyo a las empresas
Desarrollo de un enfoque más estratégico para la promoción de
inversioens y mejora del acceso de las empresas locales
a servicios de apoyo empresarial
Aprovechando las zonas económicas especiales. Los países de Centroamérica se
han apoyado en gran medida en las zonas económicas especiales para promover
las actividades orientadas a la exportación. La región ha sido un adoptador tem-
prano de las Zonas de Procesamiento de Exportaciones (ZPE) o Zonas Francas,
junto con México, Colombia y la República Dominicana. Generalmente conside-
radas soluciones rápidas para impulsar las exportaciones, las Zonas Francas en un
primer momento eran impulsadas por el sector público y se aplicaba un conjunto
similar de incentivos10 para atraer inversionistas a través de costos de producción,
aranceles e impuestos corporativos reducidos. Sin embargo, los limitados benefi-
cios sociales a largo plazo, medidos por el aumento de los salarios, el conoci-
miento y la mejora de las condiciones de trabajo, no siempre superaban los costos.
Con el tiempo, la herramienta se transformó en Zonas Económicas Especiales
(ZEE), que ahora representan una gran proporción de los empleos de
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188 Hacia ciudades más competitivas para la creación de más y mejores empleos
manufactura ligera en El Salvador, Honduras, Guatemala y Nicaragua. Aunque
las zonas económicas especiales han contribuido a la atracción de inversión
extranjera directa, muchas de las empresas que invierten en ellas lo hacen en gran
medida por el acceso continuo a los salarios bajos, la electricidad asequible y los
incentivos fiscales. La evidencia internacional sugiere que la atracción de la pro-
ducción basada en los costos, sin la capitalización de los efectos locales, limita la
sostenibilidad de las ganancias económicas.
Ejemplos en la región muestran cómo los países pueden desarrollar un enfo-
que más estratégico para la promoción de inversiones. Con un período de ventaja
de 5-10 años sobre la mayoría de los países de Centroamérica, la República
Dominicana representa un buen punto de referencia para los países que lograron
trasladar la inversión de los sectores intensivos en mano de obra no calificada a
los sectores de mayor valor añadido con vínculos más estrechos con los provee-
dores locales. En 2003, las empresas textiles y de confección representaron más
del 50 por ciento de todas las firmas que operaban en las zonas económicas
especiales en la República Dominicana. Representaban incluso una proporción
mayor de las exportaciones y el empleo. A finales de 2010, los textiles y las pren-
das de vestir representaron solo el 22 por ciento de las empresas de las zonas
económicas especiales, ya que los esfuerzos de promoción se orientaron de forma
activa hacia otros sectores económicos como los de servicios, tabaco, agroindus-
tria, productos farmacéuticos y productos electrónicos. La región es también sede
de casos de éxito y casos emergentes de IED reconocidos, tales como el estable-
cimiento del fabricante de microchips Intel en Costa Rica en 1996. En Honduras,
el cluster textil experimentó una notable evolución desde etapas productivas de
bajo valor y bajo nivel de calificación de la mano de obra hacia otras más inten-
sivas en capital.
Con la guía de Organizaciones de Promoción de Inversiones (OPI) de clase
mundial basadas en la región, las autoridades locales pueden atar inversiones
estratégicas tanto a las ZEE existentes como a las nuevas. En El Salvador,
Honduras, Guatemala y Nicaragua las ZEE constituyen una importante fuente
de empleo en el área de manufactura ligera, principalmente en la industria textil
y de confección. En Nicaragua, las ZEE representaron el 80 por ciento de las
exportaciones en 2005, frente al 67 por ciento de Panamá. En El Salvador, las
exportaciones de textiles procedentes de las ZEE, por un importe de US$ 2.4
mil millones, representan casi la mitad de las exportaciones nacionales. Este
escenario económico es una oportunidad para que los agentes subnacionales
aprovechen su conocimiento preciso sobre los activos y la especialización pro-
ductiva de la región, fomenten la transferencia de tecnología y de conocimientos
técnicos de las empresas líderes en las ZEE existentes, y documenten la planifi-
cación de otras nuevas.
Las ciudades grandes y medianas de Centroamérica colaboran con sus respec-
tivas oficinas de propiedad intelectual (OPI) para garantizar que los incentivos
que promueven a lo largo de la cadena estén alineados con la transición hacia la
liberalización del comercio. Países como Nicaragua y Costa Rica cuentan con
instituciones renombradas a nivel mundial en este campo. En Nicaragua,
Estudio de la urbanización en Centroamérica • http://dx.doi.org/10.1596/978-1-4648-1220-0
Hacia ciudades más competitivas para la creación de más y mejores empleos 189
mientras que PRONICARAGUA es reconocida por su eficiencia y celeridad en
la respuesta a las peticiones de los inversionistas internacionales, CINDE se ha
destacado especialmente en los servicios dirigidos a consolidar y expandir las
operaciones de las corporaciones multinacionales (CMN) establecidas. A diferen-
cia del enfoque de “tú construye y ellos vendrán”, CINDE dedica la mitad de su
equipo de 40 personas a la promoción de negocios, incluyendo un equipo de
expertos en “inteligencia de inversión” para anticipar la demanda global en los
países con sectores estratégicos basados en el conocimiento. El fomento de las
inversiones en sectores específicos permite a CINDE orientar la promoción de
las ZEE a firmas líderes específicas y otras más pequeñas que producen insumos
relacionados, y sacar provecho de las ventajas comparativas y competitivas loca-
les. Para las empresas establecidas, el objetivo de la organización es inequívoca-
mente el talento. Representantes de CINDE se reúnen periódicamente con los
jefes de departamento de recursos humanos para abordar los conjuntos de habi-
lidades que requieren para ampliar la producción o la actividad empresarial en
sus filiales de Costa Rica.
La mejora del acceso de las empresas a los servicios de apoyo empresarial
Oficinas de DEL a nivel de ciudad pueden mejorar la oferta y el acceso a los
servicios de apoyo empresarial. Como se mencionó en la sección anterior, las
estrategias de desarrollo económico exitosas a nivel nacional combinan la promo-
ción proactiva de la inversión con el continuo suministro de una amplia gama de
servicios de apoyo empresarial. Para hacer crecer sus negocios, las empresas y los
empresarios en Centroamérica pueden solicitar la asistencia de proveedores pri-
vados e institucionales que brindan servicios que van desde la información actua-
lizada sobre mercados de exportación, hasta el asesoramiento sobre cuestiones de
cumplimiento, certificación de calidad o el acceso al financiamiento.
Los mecanismos de apoyo a las empresas tienden a estar dispersos en múlti-
ples agencias y departamentos del gobierno nacional. Por lo general el portafolio
de programas de apoyo a la competitividad no está consolidado bajo un mismo
techo, por lo que las empresas deben navegar por una estructura pública a
menudo burocrática y deben ajustar sus necesidades específicas a los parámetros
de un programa de soporte ya existente, y no al revés. Sin embargo, se están rea-
lizando esfuerzos para racionalizar y consolidar el apoyo nacional a la competiti-
vidad. Costa Rica aprobó una ley en octubre de 2015 para la racionalización de
la cartera de apoyo a las PYMEs a través de la creación de FOMPRODUCE.11
Con un presupuesto inicial de US$ 34 millones, FOMPRODUCE integra seis
organismos diferentes (DIGEPYME, INAPYME, PRONAPYME, FODEMIPYME,
PROPYME y CONICIT)12 y reúne a cuatro ministerios (MEIC, MICITT, MAG
y COMEX). Su consejo de administración tendrá representantes permanentes
del sector privado, incluidas las cámaras de comercio y UCCAEP, un gremio que
agrupa a las asociaciones empresariales.
La prestación de servicios de negocios a nivel nacional debe ir acompañada
por el desarrollo de ventanas integradas similares a nivel local. Hacerlo de esta
manera no solo simplificaría las cosas desde la perspectiva del beneficiario, sino
Estudio de la urbanización en Centroamérica • http://dx.doi.org/10.1596/978-1-4648-1220-0
190 Hacia ciudades más competitivas para la creación de más y mejores empleos
que también permitiría a los funcionarios públicos obtener una comprensión más
completa de los retos competitivos que enfrenta el sector privado, dándoles así la
oportunidad de documentar sus decisiones de intervención.
¿Cómo hacerlo? Prioridades para el desarrollo de políticas de DEL
en Centroamérica
El análisis de las experiencias de desarrollo e implementación de políticas de
DEL en Centroamérica revela varias limitaciones. Las estrategias de DEL que se
han implementado en la región a menudo sufren de la falta de un análisis rigu-
roso de la situación local en términos de la actividad económica, el empleo y el
potencial de desarrollo económico. Existe un limitado compromiso sistemático
del sector privado en los procesos de definición de las estrategias de desarrollo a
nivel local. Finalmente, las ciudades carecen de la capacidad para facilitar el diá-
logo entre los actores locales y proveer los servicios fundamentales para la defi-
nición e implementación de estrategias de DEL.
Con base en la experiencia de los países de Centroamérica y las lecciones de
los estudios de casos globales, las prioridades para desarrollar mejores políticas de
DEL en Centroamérica son:
• Comprender mejor la economía local a través del análisis y la evaluación com-
parativa (benchmarking)
• Facilitar una visión de largo plazo para la ciudad o la región y fortalecer el
Diálogo Público-Privado (DPP) para preparar agendas de competitividad
encaminadas a lograr esa visión
• Traducir las estrategias en acción a través de la obtención de competencias
subnacionales y el fomento de la coordinación intergubernamental
Comprender mejor la economía local a través del análisis y la
evaluación comparativa
Cualquier discusión sobre las prioridades de política de DEL debe basarse en una
comprensión exacta de la realidad económica local o regional.13 Las autoridades
locales deben capturar la naturaleza distintiva de sus economías locales para
comprender las posibles fuentes de ventajas comparativas y competitivas.
Algunas iniciativas, como el Índice de Competitividad Municipal en El Salvador
y otros intentos similares para evaluar las condiciones subnacionales del clima de
inversión, son pasos importantes para la recopilación de indicadores económicos
precisos y poder llevar a cabo una evaluación comparativa (benchmarking) en los
entornos locales. En este contexto, las encuestas a nivel de empresa y los indica-
dores del clima de inversión pueden decirnos cuáles son las limitaciones percibi-
das para el desarrollo del sector privado en cada país y en la región en su conjunto.
Gracias a una encuesta de 201014 sabemos que en Guatemala y El Salvador el
crimen es percibido como la limitación más vinculante en las operaciones del día
a día, mientras que la electricidad es una limitante importante en Nicaragua, el
acceso al financiamiento lo es en Costa Rica y la corrupción en Panamá y Honduras.
Estudio de la urbanización en Centroamérica • http://dx.doi.org/10.1596/978-1-4648-1220-0
Hacia ciudades más competitivas para la creación de más y mejores empleos 191
También sabemos que cuando los resultados a nivel de país se promedian, las
empresas registradas clasifican a la competencia de las empresas informales como
la mayor restricción para las operaciones del día a día.15 Sin embargo, éstas res-
tricciones deben basarse en una comprensión de los aspectos y tendencias cuali-
tativos que afectan a la estructura económica de la ciudad.
El análisis debe tener en cuenta los rápidos cambios que se dan en la industria,
como se ejemplifica en las ciudades capitales de Centroamérica. Al incremen-
tarse los costos de producción en las ciudades, los trabajos de manufactura son
reemplazados por actividades orientadas a los servicios. El surgimiento de la
industria de los call centers ilustra esta tendencia, que al igual que el multiplexing
y las tecnologías basadas en la nube están creando las condiciones para un auge
del BPO (Business Process Outsourcing) y el CCO (Contact Center Outsourcing).
En los últimos 15 años, en ciudad de Guatemala se han perdido 80,000 puestos
de trabajo en el sector manufacturero, pero la creación de empleo en los call
centers para BPO está creciendo rápidamente. Quetzaltenango, una ciudad de
tamaño medio con una infraestructura comercial limitada, espera crear 70,000
empleos en un futuro próximo. Este sector empleaba en Guatemala a 9,000
personas en 2008, pero en 2014, 75 empresas ya empleaban a 35,000 personas
y se espera que esta cifra aumente a 55,000 a finales de 2016. Predicciones
recientes (Frost y Sullivan, 2014) sitúan el empleo futuro en 150,000. Del mismo
modo, la industria de los call centers en Costa Rica creó 45,000 puestos de trabajo
en los últimos 15 años, empleos que se distribuyen entre 28 centros de contacto
y 18 grandes empresas que ofrecen servicios de BPO.
El resto de las economías centroamericanas están alcanzando a estos países a
una velocidad impresionante. La industria de Panamá surgió en 2010 y, con un
promedio de crecimiento anual del 25 por ciento desde entonces, incluye en la
actualidad 40 centros y 13,000 puestos de trabajo. En El Salvador creció 19 por
ciento para crear 17,500 puestos de trabajo y Nicaragua cuenta al día de hoy con
25 centros en funcionamiento. La industria de los call centers en Honduras ha sido
el sector económico de mayor crecimiento en los últimos 3 años. Emplea a apro-
ximadamente 27,000 personas; 10,000 de estos puestos de trabajo fueron crea-
dos tan solo en 2014. San Pedro Sula, la capital industrial, se está convirtiendo en
un punto de acceso para los centros de llamadas y ha desarrollado un parque
industrial dedicado a atraer a los jugadores globales clave. Honduras es la sede de
30 CCO y 12 BPO de inversionistas internacionales.
Facilitar una visión de largo plazo y una agenda de competitividad a través
de un Diálogo Público-Privado (DPP) orientado a la acción
El DEL en Centroamérica puede mejorar el impacto de los intentos anteriores
para desarrollar programas de desarrollo económico a nivel nacional. A través de
la facilitación de procesos de abajo hacia arriba, las políticas de DEL pueden
superar un cierto grado de parálisis política que ha afectado negativamente la
implementación de las prioridades nacionales en materia de competitividad. En
1994, los países de la región crearon la Alianza Centroamericana para el
Desarrollo Sostenible dirigida a mejorar la cooperación regional en el campo del
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192 Hacia ciudades más competitivas para la creación de más y mejores empleos
desarrollo económico. Un equipo de expertos internacionales16 recomendó estra-
tegias de política para fortalecer la posición de la competitividad global de la
región y promovió la aparición de Consejos Nacionales de Competitividad.17
Estos Consejos reconocieron las virtudes de una interacción más estrecha entre
los sectores público y privado para apoyar la competitividad, actualizaron el aná-
lisis de los retos económicos y establecieron prioridades nacionales para abordar-
los. Sin embargo, no les fue posible sostener una interfaz renovada con el sector
privado y rara vez se acoplaron con una asignación correspondiente de recursos
para su implementación.
Un gobierno local eficaz prioriza las acciones de política que se alinean con
una visión económica a largo plazo. La visión de una ciudad hacia la prosperidad
sostenida debe establecerse a través de un proceso participativo y basarse en una
evaluación de la economía y sus ventajas comparativas. Aquellos municipios de
Centroamérica que cuentan con mapas de ruta estratégicos rara vez incluyen un
componente de desarrollo económico y, cuando lo hacen, estos no son apoyados
por un análisis exhaustivo. Una visión compartida es esencial cuando se trata de
construir consensos sobre las estrategias necesarias para lograrla, por lo que la
selección de los actores en un proceso de DPP debe reflejar la escala geográfica
real de la economía de la ciudad.18 Los facilitadores en las ciudades capitales de
Centroamérica, a modo de ejemplo, deben determinar qué límites administrati-
vos metropolitanos serán los más adecuados para hacer frente a los desafíos clave
del desarrollo económico. Es esencial pensar a largo plazo y fomentar la partici-
pación de la población y del sector público de modo que sean capaces de apro-
piarse del proceso.
En la definición de estrategias para apoyar esta visión, el grupo de participan-
tes públicos y privados en los esfuerzos de DPP puede ser más estrecho en su
alcance. Los actores del DEL pueden maximizar el impacto de las intervenciones
resultantes dado que tienen un mejor conocimiento de las tendencias del mer-
cado dentro de la industria donde compiten las empresas locales. En las regiones
con un amplio grupo de empresas y una estructura económica diversa, un equipo
o una unidad permanente del DEL puede encargarse de reunir a las partes inte-
resadas en la economía local con el objetivo de facilitar las actualizaciones perió-
dicas de la visión económica basada en indicadores de rendimiento económico.
El éxito de proyectos requiere una filosofía centrada en los negocios, que reco-
nozca al análisis estratégico como el medio para evitar las formulas intuitivas para
el crecimiento. Como lo demuestra el análisis global de ciudades competitivas,
cuando el personal de DEL realiza un análisis adecuado y entiende los conceptos
de la estrategia de negocios, puede realizar una función similar a la de los consul-
tores de estrategia, combinando la facilitación de procesos y el análisis estratégico
con los participantes, para después traducirlos en planes de acción de DEL. Los
DPP efectivos a menudo comienzan con el planteamiento de preguntas estraté-
gicas basadas en la evidencia, apoyados por un análisis de oferta y demanda.
Cuando el desarrollo general de la estrategia se lleva a cabo en un sector eco-
nómico o una cadena de valor específicos, las acciones resultantes de DEL tien-
den a ser más avanzadas. El camino hacia la competitividad no es el mismo para
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Hacia ciudades más competitivas para la creación de más y mejores empleos 193
todas las empresas en una economía. Aquellas que pertenecen a la misma cadena
de valor o segmento de negocios estarán influenciadas por factores similares de
éxito para competir, que a su vez están cada vez más influenciados por las ten-
dencias mundiales. Por lo tanto, los equipos de DEL pueden facilitar una discu-
sión más específica sobre los desafíos estratégicos mediante la participación de los
actores del sector en un análisis basado en la demanda. Tradicionalmente, las
empresas multinacionales concentraron sus procesos productivos en un solo
lugar, por lo que los países en desarrollo se quedaron con muy pocas opciones
para diversificar su economía: atraer a una empresa líder en este sector, desarro-
llar nuevos sectores a partir de cero o mantener una especialización en el sector
de la agricultura con salarios bajos. El patrón de globalización intensa ocurrido
durante las últimas décadas causó la fragmentación de las actividades productivas,
abriendo todo un nuevo conjunto de oportunidades para las empresas que parti-
cipan en las cadenas globales de valor19 (CGV) mediante la captura progresiva
de actividades de mayor valor agregado.
Pasar de las estrategias a la acción a través de las competencias
subnacionales y la coordinación intergubernamental
El liderazgo en la implementación del DEL proviene de diversas combinaciones
de actores en la economía de una ciudad. A pesar de las dificultades intrínsecas
en la definición de una visión económica a largo plazo, la mayoría de las políticas
de DEL tienden a fallar durante la fase de implementación. Los cuellos de botella
surgen a partir de varios escenarios, por ejemplo, cuando las acciones están mal
formuladas, cuando el financiamiento depende de un único actor o cuando la
iniciativa es impulsada en gran parte por una sola figura pública. Entrevistas rea-
lizadas en todo Centroamérica revelaron que varios casos de éxito en DEL se han
construido sobre la influencia de “líderes personales”, ya sea alcaldes, empresarios
reconocidos o expertos de la industria. Mientras que la participación de estos
actores conlleve a buscar soluciones para problemas específicos, también indica
una falta de diálogo sistemático con otros actores pertinentes, poniendo en peli-
gro la sostenibilidad global de los procesos de DEL. Dado que los retos económi-
cos son dinámicos y que los problemas cambian con el paso del tiempo, la
estructura de DPP debe ser capaz de sostener las iniciativas a largo plazo, adap-
tarse a ellas y, más importante aún, sobrevivir crisis políticas durante distintos
ciclos electorales. Los administradores de las ciudades deben explorar fórmulas
basadas en el desempeño, que vinculen las estructuras de DEL a criterios para
evaluar el impacto.
Es esencial la coordinación con los actores regionales y otros niveles de admi-
nistración. Las ciudades competitivas utilizan su influencia para unir fuerzas con
aquellas que comparten intereses similares, dado que las iniciativas más transfor-
madoras normalmente requieren una cooperación interjurisdiccional con las
comunidades vecinas para conseguir financiamiento. En una escala más pequeña,
como se indicó anteriormente, los actores de DEL también tendrán que coordi-
nar con las instancias nacionales de gobierno para ayudar a las empresas locales a
navegar los instrumentos de apoyo a la competitividad. La colaboración entre los
Estudio de la urbanización en Centroamérica • http://dx.doi.org/10.1596/978-1-4648-1220-0
194 Hacia ciudades más competitivas para la creación de más y mejores empleos
funcionarios de desarrollo económico subnacional y nacional tiene lugar en
ambos sentidos. Las reformas a nivel nacional pueden extenderse más fácilmente
a las empresas cuando el alcance de los actores locales y regionales representa un
conducto activo y eficiente para comunicarse, particularmente con las PYMEs.
La asignación de competencias de DEL debe estar precedida por una discu-
sión sobre la escala conveniente para llevar a cabo políticas de DEL, la cual
puede ampliarse progresivamente según los resultados. La ampliación de las
competencias de DEL en la estructura institucional, los recursos financieros y
capital humano puede ocurrir de forma gradual. Teniendo en cuenta que no
todas las grandes ciudades de la región cuentan con una unidad de DEL, y las
que sí tienen están principalmente involucradas en la regulación de los sectores
no transables como el comercio y la venta al por menor, la actualización de las
políticas de DEL no necesariamente requiere la configuración inicial de nuevas
estructuras institucionales. Antes de aumentar las estructuras de personal de
DEL y asignar otras competencias, debe determinarse cuál es la mejor escala
para participar en el DEL. El Salvador, el país más pequeño de Centroamérica y
uno de los más densamente poblados del mundo, ha fomentado alianzas entre
sus 292 municipios y actualmente está impulsando las políticas de desarrollo
económico regional con un grupo de 24 asociaciones de municipios o manco-
munidades. Una vez que quede definida la unidad de administración encargada
del desarrollo económico subnacional, los equipos de DEL pueden encontrar
formas económicas para facilitar logros rápidos (“quick wins”) mientras que
aprenden en el proceso.
Este enfoque de “aprender haciendo” puede permitir que los funcionarios de
una ciudad diseñen una estructura de DEL que refleje mejor la dinámica de la
economía local. Es más, estas experiencias en el terreno y los logros iniciales nor-
malmente sirven como prueba para convocar la participación de un espectro más
amplio de actores locales. Una unidad prospectiva de DEL requerirá de las habi-
lidades adecuadas para llevar a cabo su papel como facilitadora de estrategias
regionales y sectoriales, y su desempeño debe medirse a través de indicadores
tales como el impacto evidenciado en la competitividad local o la tracción gene-
rada con el sector privado.
Notas
1. El “bono demográfico” se refiere a las oportunidades derivadas de los cambios en la
estructura de edad de un país como consecuencia del desarrollo gradual de su econo-
mía. Cuando el promedio de esperanza de vida aumenta y el tamaño de las familias
se reduce progresivamente, hay un periodo de tiempo en el que un gran número de
jóvenes con estudios entra en el mercado de trabajo.
2. Progresivamente, a principios y mediados de la década de 1990 los países de
Centroamérica terminaron largos períodos de conflicto civil e inestabilidad política,
incluyendo las principales guerras civiles, una guerra regional entre Guatemala y
Honduras y la participación de la región en la Guerra Fría. Sorprendentemente, el ser
un escenario central en los conflictos de la guerra fría impulsó la afluencia de ayuda
internacional que cada gobierno utilizó de manera muy diferente. Mientras que
Estudio de la urbanización en Centroamérica • http://dx.doi.org/10.1596/978-1-4648-1220-0
Hacia ciudades más competitivas para la creación de más y mejores empleos 195
Honduras amplió su capacidad militar, Costa Rica dio prioridad a las inversiones en
educación, salud y vivienda.
3. A diferencia del resto de LAC, Centroamérica es un importador neto de petróleo y
por tanto muy dependiente de los precios de los hidrocarburos, ya que el 40 por ciento
de su producción eléctrica se basa en combustibles fósiles.
4. El 44 por ciento de la población aún vive con menos de US$ 4 por día, una reducción
de solo 9 por ciento desde el año 2000, en comparación con una disminución del 40
por ciento en LAC para el mismo período.
5. Costa Rica y Panamá pasaron de ser unos de los países menos desiguales en LAC en
2000, a estar cerca de la mediana para el año 2012.
6. Trabajadores subempleados son (i) empleados altamente calificados que trabajan en
empleos de baja remuneración y que requieren habilidades menores, o (ii) trabajado-
res a tiempo parcial que preferirían trabajar tiempo completo. En el Triángulo del
Norte esta cifra equivale a un 30-40 por ciento.
7. Better Jobs in Central America: The Role of Human Capital es un informe de referencia
de 2012 preparado por el Departamento de Desarrollo Humano para LAC del Banco
Mundial.
8. La calidad de la educación primaria es pobre, como lo demuestran los bajos puntajes
de lectura y niveles de rendimiento. Nicaragua, Guatemala y Honduras tienen una
fuerza de trabajo con un promedio de menos de 6 años de estudio, mientras que Costa
Rica y Panamá tienen 8.4 y 9.4, respectivamente. Estos niveles contrastan con el nivel
de Estados Unidos de 13 años de estudio. Es preocupante que la región en su conjunto
haya mostrado poca mejoría en los últimos 10 años. En relación a la proporción de la
fuerza de trabajo con algunos años de educación post-secundaria, Costa Rica encabeza
la lista en la región con el 18.6 por ciento. Guatemala, Honduras y Nicaragua tienen
niveles que están significativamente debajo del 10 por ciento, mientras que El
Salvador alcanza el 10.6 por ciento. Estos niveles se comparan con la cifra de Estados
Unidos del 50.1 por ciento. El gasto público en educación en la región es bajo, y solo
Panamá y Costa Rica se encuentran ligeramente por encima del promedio de LAC. El
promedio de LAC para el período 2000-2009 fue del 4.14 por ciento del PIB, solo
superado por Costa Rica (4.98) y Panamá (4.31). Esto sigue siendo un tercio de la
media de los países de la OCDE.
9. La reducción de capital humano en los países de Centroamérica emisores de migran-
tes tiene lugar generalmente en los segmentos educados de la sociedad, pues las per-
sonas que salen del país tienden a estar mejor preparadas que los que se quedan atrás.
Las tasas de emigración de población con educación terciaria en El Salvador,
Guatemala, Honduras y Nicaragua se encuentran dentro de una banda asombrosa de
25-30 por ciento. Estos emigrantes generalmente terminan en empleos de baja remu-
neración en los Estados Unidos, el destino para aproximadamente el 70 por ciento del
total de migrantes de Centroamérica. Bashir, Gindling y Oviedo 2012; World Bank
Migration and Remittances Factbook 2011.
10. Las categorías de zonificación industrial incluyen seis tipos: i) Zona de Libre Comercio,
ii) Zona de Procesamiento de Exportaciones, iii) Zona Empresarial, iv) Fábricas
Individuales, v) Puerto Libre, y vi) Zona Especializada. En Colombia, la zona de
Barranquilla fue abierta en 1964; en la República Dominicana en 1965. El Salvador,
Guatemala y Honduras le siguieron a principios de 1970. Después de esto vinieron
Nicaragua en 1976, Jamaica en 1976 y Costa Rica en 1981.
11. Agencia de Fomento Productivo, Innovación y Valor Agregado.
Estudio de la urbanización en Centroamérica • http://dx.doi.org/10.1596/978-1-4648-1220-0
196 Hacia ciudades más competitivas para la creación de más y mejores empleos
12. En ese mismo orden, estas siglas significan: Dirección General de Apoyo a la Pequeña
y Mediana Empresa, Unidad de Desarrollo de la Pequeña y Mediana Empresa,
Programa Nacional de Apoyo a la Microempresa y la Movilidad Social, Fondo para el
Desarrollo de las Micro, Pequeñas y Medianas Empresas, Programa de Apoyo a las
Pequeñas y Medianas Empresas, y el Consejo Nacional para Investigaciones Científicas
y Tecnológicas.
13. En los países pequeños como los de Centroamérica, los límites de esta realidad econó-
mica pueden ir más allá del alcance local o regional, lo que requeriría una configura-
ción acorde de la iniciativa de DEL.
14. La Encuesta de las Empresas del IFC (Banco Mundial, 2014) incluyó 12,855 entrevis-
tas a empresas con más de cinco empleados en 30 países de la región, que pertenecen
a los sectores no agrícolas (manufactura, construcción, servicios, transporte, almacena-
miento, comunicaciones y TI). Los encuestados en Centroamérica estaban ubicados
mayoritariamente las ciudades capitales.
15. La informalidad ha sido tradicionalmente alta en la región de LAC, solo superada por
el África subsahariana en términos globales. La proporción real del empleo en el sector
informal se estima en 71 por ciento en El Salvador, 81 por ciento en Guatemala y
84 por ciento en Honduras. Las múltiples ramificaciones de la informalidad en la
economía no se limitan al entorno de competencia. El hecho de que casi 9 de cada
10 empresas en LAC empiezan como formales y siguen siendo formales refuerza el
papel fundamental que desempeñan las autoridades locales fomentar la iniciativa
empresarial ya que la simplificación de los procedimientos necesarios para iniciar un
negocio y registrar una nueva empresa fomenta la expansión de la economía formal.
16. Harvard Business School e INCAE facilitaron una serie de sesiones de trabajo con los
funcionarios públicos de 5 países.
17. Estas iniciativas siguieron el éxito de instituciones público-privadas similares para el
impulso a la transformación productiva en República Dominicana, Colombia y algu-
nos países de Asia y Europa.
18. Documento complementario. Marco para el Diálogo Público-Privado en las Ciudades.
19. Cada sector económico, tradicional o no tradicional, está influenciado de un modo u
otro por las CGV. Gracias a la reforma para la facilitación del comercio llevada a cabo
en las últimas décadas y la proximidad a los grandes mercados, Centroamérica ha
logrado sobresalir claramente en la provisión de soluciones de cadenas de suministro.
Sin embargo, la cadena de suministro y la cadena de valor no son exactamente el
mismo concepto. Las cadenas de valor giran en torno al concepto de valor y qué pro-
cesos pueden añadir más de éste, mientras que una cadena de suministro tiene que ver
con el movimiento eficiente de los insumos para la fabricación y distribución de un
producto. Dado que la facilitación del comercio consiste en hacer que las cadenas de
suministro sean más eficaces, el éxito de las CGV depende de la eficiencia de las
cadenas de suministro.
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Estudio de la urbanización en Centroamérica • http://dx.doi.org/10.1596/978-1-4648-1220-0
Declaración sobre los beneficios para el medio ambiente
El Banco Mundial ha asumido el compromiso de reducir su huella ambiental.
Por lo tanto, sacamos provecho de las opciones de publicación electrónica y de
las tecnologías de impresión a demanda, instaladas en centros regionales de todo
el mundo. Esto permite reducir las tiradas y las distancias de los envíos, con lo que
disminuyen el consumo de papel, el uso de productos químicos, las emisiones de
gases de efecto invernadero y los desechos.
Seguimos las normas recomendadas por Green Press Initiative para el uso del
papel. La mayoría de nuestros libros están impresos en papel certificado por el
Consejo de Administración Forestal (FSC), y casi todos contienen entre un
50 % y un 100 % de papel reciclado. Las fibras recicladas del papel de nuestros
libros no están blanqueadas, o bien han sido sometidas a un blanqueo total-
mente libre de cloro (TCF), procesado sin cloro (FCF) o mejorado sin cloro
elemental (EECF).
Para obtener más información sobre la filosofía ambiental del Banco, visite
http://www.worldbank.org/corporateresponsibility.
Estudio de la urbanización en Centroamérica • http://dx.doi.org/10.1596/978-1-4648-1220-0
Centroamérica experimenta una transición importante. Las poblaciones urbanas aumentan a gran
velocidad, lo que trae consigo desafíos apremiantes así como oportunidades para impulsar un crecimiento
sostenido, inclusivo y resiliente. Hoy en día, el 59 por ciento de la población de Centroamérica vive en zonas
urbanas, pero se espera que en la próxima generación 7 de cada 10 personas habrán de vivir en ciudades,
lo que equivale a sumar 700,000 nuevos residentes urbanos cada año. Al ritmo actual de urbanización, la
población urbana de la región se duplicará en tamaño en 2050, dando la bienvenida a más de 25 millones
de nuevos habitantes urbanos que demandarán una mejor infraestructura, una mayor cobertura y calidad
de los servicios urbanos, y mejores oportunidades de empleo. A medida que un mayor número de
personas se concentre en las zonas urbanas, los gobiernos nacionales y locales de Centroamérica tienen
tanto oportunidades como desafíos para asegurar la prosperidad de las generaciones actuales y futuras
de su país.
Estudio de la urbanización en Centroamérica: Oportunidades de una Centroamérica urbana ofrece una mejor
comprensión de las tendencias y las implicaciones de la urbanización en los seis países de la región—
Costa Rica, El Salvador, Guatemala, Honduras, Nicaragua y Panamá— y las acciones que los gobiernos
centrales y locales pueden tomar para obtener los beneficios previstos de esta transformación. El estudio
hace recomendaciones sobre cómo las políticas urbanas pueden contribuir a abordar los principales
desafíos de desarrollo de la región como la falta de inclusión social, la alta vulnerabilidad a los desastres
naturales y la falta de oportunidades económicas y de competitividad. En concreto, el estudio se centra
en cuatro áreas prioritarias para las ciudades de Centroamérica: instituciones para la gestión de la ciudad,
acceso a una vivienda adecuada y bien ubicada, resiliencia a los desastres naturales y aumento de la
competitividad a través del desarrollo económico local.
ISBN 978-1-4648-1220-0
SKU 211220