Enhancing Shared Prosperity through Equitable Services (ESPES) Program 
                                   Second Additional Financing (P176354) 
                                  TECHNICAL ASSESSMENT ‐ ADDENDUM 
                                                     April 2021 

 
(A) Background and Contextual Analysis  
 
1.       Ethiopia’s  decentralized  administrative  structure  involves  regions,  zones,  and  woredas 
(districts),  and  the  constitutional  and  legal  framework  commits  the  government  to  maintain  the 
integrity and capacity of decentralized administration down to the woredas. As per the existing revenue 
and  expenditure  assignments,  the  revenue  powers  devolved  to  lower  government  tiers  are  not 
commensurate  with  their  expenditure  responsibilities.  Specifically,  sub‐national  government  taxes  and 
revenues  account  for  about  29.9  percent  of  general  taxes  and  revenues,  but  sub‐national  expenditures 
amount to 54.4 percent of general government expenditures. In the context of pronounced vertical fiscal 
imbalance,  decentralized  expenditure  patterns  are  subsidized  transfers.  from  the  federal  government, 
mainly the General‐Purpose Grant (GPG) aka block grants, to meet their expenditure responsibilities. 
 
2.       The woredas rely on these transfers to deliver basic services, defined as education, agriculture, 
health,  water and sanitation  and  rural  roads.  This administrative and financial structure has supported 
a steady and impressive increase in basic services throughout the country. The federal government uses 
an  allocation  formula  approved  by  the  House  of  Federation  to  distribute  GPG  to  regions,  which  regions 
then  allocate  to  woredas  also  based  on  agreed  formulae.  Federal  transfers  to  regions  through  the  GPG 
have  increased  dramatically  in  recent  years,  from  US$3.1  billion  in  FY15  to  US$4.6  billion  in  FY20.  All 
regions except the Addis Ababa city administration receive GPG allocations, which support the functioning 
of more than 1,000 woredas.  In total, therefore, the GPG benefits an estimated 110 million people across 
Ethiopia.  Roughly 80 percent of the GPG is consumed by salaries paid to service delivery staff, including 
teachers,  agriculture  extension  workers  and  health  extension  workers  (HEWs).    Given  the  progressive 
nature  of  this  spending,  the  basic  services  are  considered  the  “pro‐poor”  sectors  by  the  Ministry  of 
Finance  (MoF)  and  these  sectors  have  been  receiving  greater  allocation  of  the  spending  at  all  levels  of 
government (Federal, regional and woreda level).  
 
3.       Spending  on  basic  services  is  mainly  financed  from  the  GPG,  which  in  turn  is  mainly  financed 
from tax revenue. While indirect tax revenues account for over 70 percent of federal tax revenue, direct 
taxes account for over 70 percent of regional revenue generation.  As per the existing revenue assignment, 
tax on international trade, personal incomes from federal and international employees, profit taxes from 
federal  government  owned  enterprises  are  the  major  sources  of  revenue  for  the  federal  government. 
Regional level individual profit taxes, agricultural land use fee and income taxes are under the jurisdiction 
of the regional governments. Federal and regional governments have concurrent (joint) power to  collect 
and share tax on profit, VAT/sales, excise and personal income taxes and on enterprises jointly established 
by  the  federal  Government  and  Regional  States,  profits  of  companies  and  on  dividends  due  to 
shareholders,  and  on  incomes  derived  from  large  scale  mining  and  all  petroleum  and  gas  operations  as 
well as royalties on such operation.  
 



                                                          1 
4.        Issues  on  revenue  sharing  are  raised  on  tax  sources  and  tax  bases  that  fall  in  the  realm  of 
concurrent revenue generation.  The  concerns are regarding the  mismatch of  tax sources,  tax bases and 
the  sharing  arrangements.  Recently,  the  HoF  have  commissioned  a  study  and  changed  the  revenue 
sharing  between  the  Federal  and  Regional  governments.    For  instance,  on  VAT  the  revenue  sharing  is 
changed  from  70‐30  to  50‐50  where  the  50  percent  share  of  regions  is  to  distribute  on  the  basis  of 
equalization  principle.  This  is  reported  to  lead  to  reduction  in  the  amount  of  the  total  grant  available  at 
federal level to transfer to regional states. As per information from the MoF, over the first half of 2020/21 
(2013  EFY)  the  revenue  sharing  resulted  in  more  than  ETB  10  billion  tax  revenue  going  to  regions  and 
reduction  in  the  resource  available  for  the  block  grant  by  the  same  amount.  This  is  estimated  to  pick  to 
over  ETB  15  billion  by  the  close  of  the  fiscal  year.  This  implies  lower  rate  of  growth  of  the  GPG  from  the 
current  fiscal  year  onwards  and  the  need  to  look  into  both  GPG  and  regional  revenue  when  analyzing 
decentralized spending on basic services.  
 
5.        Ethiopia’s  constitution1  and  the  proclamations  thereof  show  the  commitment  of  the 
Government  to  decentralization  agenda.  Decentralization  in  Ethiopia  established  initially  nine  regions 
and  two  city  administrations2.  Sidama,  which  was  one  of  the  zonal  administrations  of  the  SNNPR  has 
recently  became  the  tenth  Regional  administration.  The  Constitution  provides  expenditure  and  revenue 
assignments  to  the  Federal  and  Regional  Government  administrative  structures,  where  subnational 
Governments have the responsibility to provide basic services for communities in their constituencies.  
 
6.        The  inter‐Governmental‐Fiscal  Transfer  system  of  the  Government  is  governed  by  the  GPG 
transfer formula issued  by the  House  of Federation. Regional  Governments receive and  use the  GPG as 
allocated  by  the  formula.  On  top  of  the  federal  block  grant  allocation,  regions  have  the  authority  to 
generate  revenues  to  fulfill  their  expenditure  assignments.  In  turn  woredas,  which  are  the  third  tier  of 
Government structure, receive block grants from their respective regional governments and spend to fulfil 
the provision of primary basic service deliveries at the grassroots level. 
 
7.        The Enhancing Shared Prosperity through Equitable Services (ESPES) is the Bank’s largest PforR 
operations  in  Ethiopia  contributing  to  the  Federal  block  grants.   The  objective  of  ESPES  program  is  to 
improve  equitable  access  to  basic  services  and  strengthen  accountability  systems  at  the  decentralized 
level. The program supports service delivery for the entire population of Ethiopia with a focus on results 
in health, education, and agriculture services and strengthening the overall decentralized service delivery 
system. The ESPES focuses on leveraging the government’s broad program of service delivery support to 
promote  equity,  enhance  quality  of  and  access  to  services,  and  to  strengthen  and  institutionalize 
transparency and accountability systems.  
 
8.        ESPES  builds  on  three  successive  phases  of  Protecting  Basic  Services  (PBS)  programs  between 
2006‐2018 that supported the GPG to regions and woredas for recurrent costs of basic service sectors. 
As  a  result  of  the  contentious  2005  general  election  and  loss  of  lives  in  its  aftermath,  the  Development 
Partners (DPs) had halted the provision of Direct Budget Support to the Government.  To ensure that this 
did not unduly negatively impact the Government’s financing of basic services, the DPs financed the PBS 
programs to support the delivery of basic services to the poor at subnational levels and introduce a  strong 
focus  on  fiduciary,  fairness,  accountability  and  transparency.    Specifically,  this  investment  provided 
capacity  building  funds  for  PFM,  procurement,  M&E,  FTA,  GRM  and  SA,  risk,  and  safeguards  capacity 

1   The Constitution of the Federal Democratic Republic of Ethiopia, 1995. 
2 The regions are: Afar, Amhara, Benishangul‐Gumuz, Gambella, Harari, Oromia, SNNPR, Somali and Tigray and recently Sidama. 

The two City Administrations are Addis Ababa and Dire Dawa.

                                                                2 
management.  While  the  capacity  building  components  of  PBS  3  continued  until  2018,  ESPES  PforR  was 
approved in September 2015 followed by the ESPES 1st AF prepared in September 2017 and added an IPF 
component.  ESPES  continued  to  support  the  IGFT  system  to  enable  the  delivery  of  basic  services  at  the 
subnational level while building the capacity of the government system.  
 
9.         Due  to  the  support  of  the  program  to  the  Financial  Transparency  and  Accountability  (FTA) 
agenda, the government is now able to assign FTA focal persons in federal, regional and woreda finance 
offices.    These  focal  persons  help  facilitate  budget  literacy  trainings,  posting  budget  and  expenditure 
information  at  finance  bureaus  and  facilities  (such  as  Health  posts  and  schools)  and  creating  awareness 
of  the  wider  citizen  on  government  budget  and  expenditure  using  creative  information  sharing 
mechanism.  In  the  last  ten  years,  more  than  two  million  people  attended  budget  literacy  training 
throughout the country.   
 
10.        The program also plays a big role in strengthening the Grievance Redress Mechanism (GRM).  In 
partnership  with  the  Ethiopian  Institute  of  Ombudsman,  it  helped  expand  the  opening  of  additional 
branch  offices  of  EIO  at  the  regional  capitals  and  ensured  their  functionality  through  provision  of  office 
supplies  and  the  necessary  capacity  building  trainings.    These  branch  offices  have  been  instrumental  in 
building  the  capacity  of  the  regional  level  GRM  offices  established  by  the  respective  regional 
administrations. Currently more than 80 percent of woredas have GRM offices with two to four staff. 
 
11.        Extensive  research  of  this  World  Bank  support  for  the  Government’s  decentralized  service 
delivery  agenda  shows  the  investment  is  efficient,  cost  effective  and  equitable.  The  2nd  Additional 
Financing  of  ESPES  is  built  on  the  success  of  the  first  additional  financing,  the  original  project,  and  the 
preceding PBS programs.  A 2014 Poverty and Social Impact Analysis (PSIA) found that, for education, an 
increase  of  US$1  per  capita  in  spending  by  each  woreda  is  associated  with  a  3.7  percent  increase  in  the 
net  primary  enrollment  rate  within  that  woreda3.  Every  additional  US$1  of  per  capita  spending  by  the 
woredas  on  health  is  associated  with  a  7.5  percent  increase  in  the  contraceptive  prevalence  rate  and  a 
12.4 percent increase in deliveries by skilled birth attendants (two interventions that can reduce maternal 
mortality  dramatically),  as  well  as  a  4  percent  increase  in  antenatal  care  (which  can  reduce  infant  and 
child  mortality  significantly).  And,  for  every  additional  US$1  per  capita  spent,  the  probability  that  a  field 
in  a  given  zone  will  benefit  from  extension  services  increases  by  about  0.2  percent.  The  PSIA  assessed 
equity at two levels and found that: the relative distribution of spending on woreda‐level services is pro‐
poor, and the geographical distribution of resources by poverty level of the region/woreda favors poorer 
regions. 
 
12.        A recent analysis4 by Faguet et al (2020) implies that decentralization is improving performance 
in Ethiopia’s public education and health sectors, specifically by raising enrollment rates in schools and 
increasing  provision  of  antenatal  care  to  pregnant  women.  Evidence  for  this  comes  from  regional‐level 
panel estimates, as well as national‐level time‐series regressions. Health and education outcomes improve 
as  total  resource  expenditures  increase,  as  one  would  expect.  But  there  is  a  separate  effect  of 
decentralization on net enrollment rate (NER) and ante‐natal care (ANC) that arguably dominates the pure 
expenditure  effect.  The  magnitudes  are  significant:  the  incremental  effect  of  decentralizing  health  and 
education service provision to the mean woreda is an estimated 12.6 percent for ANC and 18 percent for 



3 Khan, Q., Faguet, J‐P., Gaukler, C., and Mekasha, W. “Improving Basic Services for the Bottom Forty Percent”, World Bank. 2014. 
4  Jean‐Paul  Faguet,  Qaiser  Khan,  and  Devarakonda  Priyanka  Kanth  (2020)  Decentralization’s  Effects  on  Education  and  Health: 

Evidence from Ethiopia.

                                                                   3 
NER. The  main  channel for these improvements appears to  be institutional, related to local  control over 
education and health services, as opposed to local expenditures per se.  
 
13.       Overall,  the  1st  Additional  Financing  of  ESPES  is  progressing  well  toward  achieving  its  PDO 
indicators  and  disbursement  is  on  track.  Nine  of  the  twelve  PDO  indicators  are  fully  achieved,  two  are 
progressing on schedule and the status of one indicator, which deals with access to agriculture extension, 
is awaiting update from the implementing institution once monitoring can safely resume given COVID‐19.  
With respect to achievement of DLIs, as of February 28, 2021, of the 40 total Disbursement Linked Results 
(DLRs),  twenty  five  DLRs  have  been  fully  achieved  while  others  are  under  review,  not  yet  due  and  some 
are  being  restructured  as  they  cannot  be  achieved  because  of  the  impact  of  COVID‐19.  Accordantly, 
disbursement  is  also  on  track  with  99%,  82%  and  29%  disbursement  from  IDA‐57160,  IDA‐61310  and 
29from IDA‐2290 respectively as of February 28, 2021.  The implementation capacity of MoF/COPCD has 
improved  but  cross  sectoral  coordination  remains  a  challenge  and  in  response  COPCD  is  setting  up  a 
multisectoral taskforce to enhance coordination and joint monitoring of progress.  
 
14.      The  ESPES  indicators  focus  on  empowering  frontline  staff  to  reach  households  effectively.  
Between 2015 and 2019, ESPES DLIs incentivized better training of health extension workers (HEW) and, 
in this period, the number of HEWs with Level 4 qualifications grew nearly eightfold, from 2,123 to 16,207.  
By  2020,  77  percent  of  grade  1‐4  teachers  in  four  targeted  regions  had  diploma  level  qualifications, 
surpassing the target of 60 percent.  Similarly, outcome linked disbursements helped expand agricultural 
services such that nearly 1 million more women connected with agricultural extension workers in 2019 as 
compared to 2015.    
 
15.      The  Program  also  has  had  tangible  impacts  on  access  to  and  quality  of  services  and  outcomes 
in health and education.  Between 2017 and 2019 in the bottom 20 percent woredas5, Penta‐3 coverage 
has increased from 56 percent to 57 percent, girls’ grade 8 completion has increased from 13 percent to 
23 percent, and net grade 5‐8 enrollment has increased from 17 percent to 28 percent. 
 
16.      Citizen  feedback  shows  gains  in  knowledge  and  perception  of  basic  services  as  well.  
Dissatisfaction with services decreased significantly over the period of PBS 3, from 67 percent in 2013 to 
11 percent in 20176. Understanding of local budgeting more than doubled, as did participation in the last 
12  months  in  budget  meetings.   Ninety  percent  of  citizens  knew  of  a  GRM  in  place  for  complaints  and 
disagreements—a system resulting directly from dialogue around PBS and ESPES.    
 
17.      However,  despite  these  successes  and  significant  investment  in  basic  (education,  health, 
agriculture,  and  WaSH)  services,  human  development  outcomes  remain  low.  The  World  Bank  (2018) 
Human  Capital  Index  (HCI)  measured  that  expected  productivity  of  a  child  born  in  Ethiopia  today  as  a 
future  worker  is  only  38%  of  what  it  could  be  with  full  Health  and  complete  Education.  Ethiopia’s  HCI  is 
lower  than  the  average  for  its  region.  Poor  quality  of  services,  inequitable  access,  demand  side  barriers, 
limited/poor capacities at decentralized levels, lack of cross‐sectoral collaboration, recurring droughts and 
more recently conflict and violence, and the COVID pandemic are among the factors generally known to 
affect HD outcomes.   
 
 


5 Lowest performing 20 percent woredas per agreed indicators as defined in ESPES program documents. 
6 Impact Assessment on Financial Transparency and Accountability (FTA) Implementation”, BDS Center for Development Research 

2009, 2013 and 2017

                                                            4 
18.      Unfortunately, lack of adequate budget remains an issue.  Most of the spending at woreda level 
goes to non‐discretionary spending (salary of teachers, HEWs, DAs, woreda water desk staff and rural road 
desks).  At the same time, the continued investment on woreda basic service infrastructure (construction 
of  additional  schools/school  blocks,  health  centers/health  center  blocks,  farmer  training  centers,  etc.) 
through  Government‐financed  Sustainable  Development  Goals  Fund  require  additional  budget  for 
recurrent  allocations  to  make  them  operational.   Yet,  despite  this,  the  2020  MoF  Cost  of  Basic  Services 
Study shows that, despite the average historic 60 percent allocation, woredas still exhibit gaps in meeting 
their basic requirements and service delivery standards set by the Government.    
 
19.      Additional  analytics  also  point  to  several  binding  constraints  in  how  services  are  planned, 
budgeted and delivered. In coordination with Government and partners, the World Bank has led several 
key  analytical  analyses  of  binding  constraints  to  service  delivery  in  the  decentralized  system.    These 
include the Rapid Woreda Institutional Assessment (2020), Review of Local Level Planning and Budgeting 
Processes  in  Ethiopia  (2020),  and  Analysis  of  Human  Development  Delivery  Systems  in  Lowlands  of 
Ethiopia  (2019).    Together,  they  highlight  several  factors:  lack  of  multi‐sectoral  coordination  and 
integrated  planning;  lack  of  human  capacity  and  lack  of  incentives  and  accountability  systems  to  ensure 
results; poor planning, budgeting and resource allocation processes including mismatch between planning 
and  budgeting;  weak  data  collection  and  monitoring  and  evaluation  systems;  and  shortcomings  in  the 
availability of supplies (books, drugs, materials, clean water, reliable electricity, etc.) especially in remote 
and pastoral areas.  
 
20.      The ESPES PDO remains very relevant and the case for continued support to Federal block grants 
is very strong. Given the above‐mentioned gaps and challenges to service delivery and in the face of the 
macro‐economic  impact  of  the  COVID‐19  pandemic,  the  ESPES  and  its  PDO  is  judged  to  be  even  more 
relevant the case for additional financing is very strong. As outlined in the Project Paper, the DLIs and DLRs 
for the 2nd Additional Financing are designed to address some of the binding constraints to decentralized 
service delivery, including adding new results areas within the basic services that have particular relevance 
in the COVID‐19 recovery.  The 2nd AF is further warranted to provide much needed resources to support 
the Government emergency response to the pandemic 
 
21.      The  institutional  arrangements  are  also  maintained  given  that  implementation  progress  has 
remained  Satisfactory  or  Moderately  Satisfactory  throughout  the  program  period.   The  main  change 
under the ESPES 2nd AF is that MoF will convene an ESPES Task Force of all Implementing Partners monthly 
to  discuss  progress  on  DLRs,  PAPs  and  the  IPF  component  of  the  ESPES  1st  AF.   Under  PBS,  a  similar  task 
force was successful in the program’s coordination efforts across sector ministries and agencies.  The MoF 
will update the ToR from the PBS Task Force to provide clear objectives and responsibilities for the group. 




                                                            5 
                                  The Ethiopia Social Accountability Program
  Ethiopian  Social  Accountability  Program  (ESAP)  is  built  on  the  recommendation  of  WDR  2004  (Making 
  Services  Work  for  Poor  People)  that  strengthening  relationships  of  accountability—between 
  policymakers, providers, and citizens—are required for legitimacy of government and to improve service 
  delivery.  Evaluation  of  the  second  phase  of  ESAP  found  increases  in  citizen  participation  in  local 
  committees  and  other  policymaking  venues;  improvements  in  citizen  satisfaction  with  the  more 
  immediate  delivery  of  public  service;  and  increases  of  more  critical  attitudes  by  citizens  regarding  more 
  structural problems reflecting increased expectation and confidence to question the delivery of services. 
   
  Started in 2019, the third phase, ESAP 3, focuses on deepening and expanding Social Accountability while 
  taking additional and more lasting steps toward institutionalization and sustainability.   ESAP 3 undertakes 
  activities with financing from a Multi‐Donor Trust Fund (MDTF) and IDA.   
   
  With  the  MDTF  resources,  the  program  added  additional  177  woredas  and  consolidated  the  earlier  230 
  woredas from phase 2, now reaching a total of 317 woredas throughout the country and mobilizing more 
  than  100  local  CSOs  as  facilitators  of  the  program.    The  ESAP  3  target  is  417  woredas.   Moreover,  in 
  response to COVID‐19, the ESAP 3 created a new innovative radio show, “Citizens on the Line” that gave 
  an  opportunity  for  people  to  call‐in  to  talk  with  government  officials  about  various  topics  related  to  the 
  pandemic.  The broadcast reach of the radio stations used is 729 woredas. 
   
  The IDA resource aims build the capacity of the government to take over the role of managing the Social 
  Accountability as the MDTF’s Management Agency leave the woredas in phases.  By establishing SA unit 
  at the Ministry of Finance and recruiting regional SA team at each region, the government is expected to 
  take  over  the  first  cohort  of  woredas  at  the  end  of  2021.  This  investment  parallels  the  DLRs  introduced 
  through the ESPES 2nd AF on citizen engagement. 

 
(B) Economic Analysis 
      
22.       There is a clear economic rationale for continued investment on basic services in Ethiopia with 
clear  linkages  to  economic  growth,  human  development  and  poverty  reduction  outcomes  in  the 
country.  Ethiopia  has  achieved  robust  growth  of  over  9  percent  over  the  past  decade  and  this  was 
accompanied  by  significant  poverty  reduction  outcome  with  poverty  head  count  declining  from  29.6 
percent in FY2011 to 23.5 percent in FY20167. This was reported to be the combined result of government 
investment on infrastructure and human development.   
 
23.       Recent  growth  and  poverty  reduction  outcomes  are  being  challenged  by  the  COVID‐19 
pandemic, ongoing conflict in many parts of the country, as well as natural disasters (drought, flooding 
and locust infestations). The COVID‐19 pandemic, in particular, slowed growth considerably in 2020 with 
initial estimates showing Ethiopia’s growth slashed by 3 percentage points from 9 percent to 6 percent.8  
In  addition,  the  Ethiopian  economy  is  negatively  impacted  by  high  inflation,  which  stood  at  over  20 
percent  currently,  severe  forex  shortage  and  debt  accumulation.  Still,  fiscal  deficits  remained  modest 

7 World Bank. 2020. Ethiopia Poverty Assessment: Harnessing Continued Growth for Accelerated Poverty Reduction. Washington 

DC. © World Bank. 
8 World Bank. 2020. “Covid‐19: Potential Poverty and Social Impacts in Ethiopia and Policy Responses.” Poverty and Equity Global 

Practice: Ethiopia COVID Response Notes.

                                                               6 
mainly  due  to  tax  collection  and  cautious  expenditure  management  strategy.  Although  the  tax  take 
(tax/GDP  ratio)  is  relatively  lower  compared  to  regional  comparators,  overall  tax  collection  by  the 
Government  has  been  on  increasing  trajectory.  For  instance,  domestic  revenue  of  the  Government 
increased by 16 percent in FY2020 compared to the preceding year. During the same period, Government 
expenditure increased by 18 percent thus contributing to only modest fiscal deficit. Government spending 
on  basic  services  accounted  for  60.4  percent  of  the  total  FY2020  budget  compared  to  59.4  percent  in 
FY2019, depicting continued Government commitment on decentralized basic service delivery. 
 
24.      Existing economic appraisal and cost effectiveness works suggest better returns to investment 
in  decentralized  basic  service  delivery.  The  2nd  AF  for  ESPES  will  continue  to  support  the  deployment  of 
key  service  delivery  staff  at  woreda  level,  system  strengthening  and  capacity  building  across  all  levels  of 
Government. This is expected  to lead  to better service delivery at  the local level and hence better social 
and  economic  outcomes.  It  will  also  generate  efficiency  enhancements  in  Government.  Economic 
appraisal  by  the  former  Department  for  International  Development  (DFID)  revealed  that  decentralized 
investment  on  basic  services  at  woreda  level  will  generate  a  return  of  US$1.43  for  every  US$1  invested. 
Although  the  recent  service  disruption  due  to  conflict  and  COVID  pandemic  has  implications  on  service 
delivery  (such  as  internal  displacements  and  temporary  closure  of  service  delivery  facilities),  these 
negative effects are believed to be short‐lived and the overall benefits of this investment complemented 
by sectoral investments in health, education, agriculture and water is expected to outweigh the costs.  
 
25.      The economic efficiency of decentralized spending is enhanced through strengthening fiduciary, 
governance,  transparency  and  safeguard  systems.   The  systems  building  supported  through  the  ESPES 
2nd  AF  will  continue  to  generate  returns  that  justify  the  investment  and  those  benefit‐cost  estimates 
continue  to  be  valid.  As  noted  above,  key  findings  from  the  2014  PSIA  indicated  that  the  GPGs  are 
associated with a range of improved outcomes for the education and health sectors. As also noted above, 
research finalized in 2020 by Faguet, Khan and Kath reconfirm the cost effectiveness of decentralized basic 
service delivery in Ethiopia. 
      
 




                                                            7