Avril 2010 Note n° 33 Pleins feux sur l'aide basée | Lars Johannes, Luisa Mimmi et Yogita Mumssen sur les résultats (OBA) L es spécialistes du développement sont très conscients de la nécessité de trouver des moyens plus efficaces d'améliorer les conditions de vie de base des pauvres, les approches habituellement suivies pour apporter une aide publique n'ayant pas toujours donné les résultats escomptés. L'aide basée sur les résultats (OBA) est un instrument axé sur l'obtention de résultats concrets qui sert à améliorer la fourniture de services sociaux et infrastructurels de base aux pauvres, souvent par le biais de partenariats public-privé. La présente note, qui s'inspire de l'étude publiée par la Banque mondiale sous le titre Output-Based Aid: Lessons Learned and Best Practices (Mumssen, Johannes et Kumar 2010), offre un aperçu de la manière dont cet instrument est utilisé et des résultats qu'il a permis d'obtenir. Qu'est-ce que l'aide basée Reproduction autorisée par la Banque mondiale sur les résultats ? L'aide basée sur les résultats (OBA) est un mécanisme fondé sur d'un ménage au réseau électrique, par exemple, ou encore, la l'obtention de résultats concrets qui est de plus en plus utilisé fourniture d'électricité pendant un certain laps de temps, la pres- pour fournir des services sociaux et infrastructurels de base aux tation effective du service étant attestée par des factures ou des pauvres. Introduit en 2002 par le Groupe de la Banque mondiale registres de consommation. dans le cadre de sa stratégie de développement du secteur L'OBA subordonne par ailleurs le déblocage de financements privé, ce concept a véritablement pris corps en janvier 2003, publics sous forme de subventions à la réalisation de résultats avec la création par le ministère britannique du développement clairement spécifiés, qui contribuent directement à améliorer international (DFID) du Partenariat mondial pour l'aide basée l'accès aux services de base. Ni les contrats de performance, sur les résultats (GPOBA). Ce partenariat a été lancé comme ni les subventions ne sont des formules nouvelles, mais les un programme pilote administré par la Banque mondiale pour résultats visés par les opérations OBA sont en général plus mettre à l'essai l'approche OBA. étroitement définis que les indicateurs de référence des contrats de performance classiques, parfois davantage fondés sur les Où se situe l'OBA dans le paysage intrants. Parce qu'elle combine les deux formules et qu'elle de l'aide axée sur les résultats ? subordonne expressément le décaissement de la subvention à l'obtention effective des résultats convenus, l'approche OBA permet un ciblage plus fin des subventions. La Figure 1 est une représentation schématique de plusieurs ins- La gamme des instruments OBA recouvre diverses truments susceptibles d'être rangés avec l'OBA dans la catégorie formules (pouvant être combinées), telles que les contrats de des formules de financement basé sur les résultats (RBF). Un trait performance (utilisés notamment dans les projets routiers) ou distinctif de l'OBA est sa définition du terme « résultat » qui, sui- les programmes de bons (en particulier pour les services de vant cette approche, s'entend au sens de réalisation la plus proche santé et d'éducation). Si l'octroi de bons aux usagers ou aux possible du produit ou de l'impact souhaité, tel que spécifié par opérateurs en concurrence est habituellement subordonné à contrat. Selon cette définition, un résultat sera le raccordement la fourniture de soins de santé ou de services d'éducation aux populations défavorisées ou habitant des zones mal desservies, Lars Johannes est spécialiste des infrastructures et Luisa Mimmi d'autres mécanismes de financement basé sur les résultats, est consultante auprès du Partenariat mondial pour l'aide basée sur comme les transferts monétaires conditionnels (CCT) et les résultats. Yogita Mumssen est économiste senior, spécialiste des certains paiements à la réalisation, ne correspondent pas à la infrastructures, au département Finances, économie et développement définition de l'OBA. Dans le cas des CCT, les transferts sont urbain de la Banque mondiale. bien subordonnés à la réalisation d'objectifs de développement Soutenir la fourniture de services de base dans les pays en développement Figure 1. Formules de financement basé Figure 2. Répartition des subventions OBA sur les résultats (RBF) (en USD) au sein du Groupe de la Banque mondiale, par région et par secteur a) Par région Primes Portefeuille OBA du Groupe de la Banque mondiale, de résultat par région (Total = USD 3,5 milliards) OBA SAR, 9 % COD MENA, 1 % Financement basé sur PBC les résultats AFR, 33 % CCT LCR, 52 % EAP, 3 % ECA, 2 % CCT = Transferts monétaires conditionnels ; COD = Paiement à la réalisation ; OBA = Aide basée sur les résultats ; PBC = Contrat de performance (projets routiers, par exemple) b) Par secteur Portefeuille OBA du Groupe de la Banque mondiale, Source : Auteurs. par secteur (Total = USD 3,5 milliards) Éducation, social spécifiques, mais les prestataires de services n'ont pas Eau & 5% assainissement, à signer de contrats juridiquement contraignants qui les 5% Énergie, obligent à assumer une partie du risque de performance. 6% Une formule de plus en plus utilisée Santé, 24 % Le nombre d'opérations OBA financées par le Groupe de la Banque mondiale a quasiment quadruplé depuis le lancement officiel du programme en 2002­03, passant d'environ 32 projets représentant un montant total de 1,5 milliard Transports, Télécoms, de dollars1 à 131 projets d'une valeur totale avoisinant 2% 58 % 3,5 milliards de dollars de subventions (compte non tenu des 2,8 milliards de dollars de subventions financées par les États Source : Base de données GPOBA. bénéficiaires). Voir Figure 22. Plusieurs facteurs expliquent semble-t-il le phénomène, et visent les pays d'Amérique latine et des Caraïbes. La notamment : plupart des opérations OBA actuellement financées par le Groupe de la Banque mondiale se déroulent en Afrique, où · l'importance accrue attachée par les bailleurs de fonds le GPOBA a lancé récemment plusieurs pilotes, et dans la et les gouvernements à l'obtention de résultats et à région Amérique latine et Caraïbes, qui a été la première à l'obligation de rendre compte, compte tenu en particulier bénéficier des projets pilotes OBA et ce, dans pratiquement de la politique de résultat du Groupe de la Banque tous les secteurs. mondiale ; Le portefeuille OBA est certes en pleine expansion, · la reconnaissance expresse que la mise en place de mais il convient de mettre cette croissance en perspective. programmes de subventionnement bien conçus fait Les projets OBA ne représentent en effet qu'environ 3 % du partie intégrante d'une stratégie de prestation de services portefeuille total de la Banque mondiale, soit une proportion sociaux et d'infrastructures ciblés sur les pauvres ; infime des opérations de l'institution. Si l'on considère le · la prise de conscience que, pour que les partenariats montant total des financements OBA, c'est le secteur des TIC public-privé donnent de bons résultats, il faut s'attacher qui se taille la part du lion (9,1 %), suivi par les secteurs de la concrètement à fournir des services spécialement conçus santé (7,1 %) et des transports (3,6 %). pour les pauvres. La part relativement faible des projets OBA dans le portefeuille opérationnel de la Banque s'explique en partie par La grande majorité des projets identifiés ne relevant le fait que l'OBA n'est pas encore entièrement intégrée dans les pas du Groupe de la Banque mondiale concernent les opérations courantes de l'institution, mais elle est aussi due à secteurs des TIC, des transports et de l'énergie hors réseau d'autres facteurs. Le portefeuille OBA du Groupe de la Banque Avril 2010 Note n° 33 mondiale ne compte que des projets visant à accroître l'accès Les 51 autres projets du portefeuille du Groupe de la des ménages aux services de base, alors que le portefeuille Banque mondiale bénéficient déjà ou sont en passe de global inclut le financement de gros investissements en bénéficier d'un financement du GPOBA. Le GPOBA avait amont, des programmes de réforme d'envergure sectorielle et initialement vocation à faciliter la préparation des projets des activités d'analyse et de conseil. En outre, le portefeuille OBA et à faire la synthèse des enseignements tirés pour global du Groupe de la Banque mondiale, qui est établi en assurer la diffusion. En 2005, grâce à une contribution à partir de la base de données Business Warehouse de supplémentaire du DFID, le GPOBA est devenu capable l'institution, couvre plusieurs sous-secteurs (notamment de financer de véritables programmes de subvention. Ces extraction minière, chemins de fer, ports et nutrition) pour nouvelles ressources ont permis de monter plus de 40 projets, lesquels aucun projet OBA n'a été identifié. dont la plupart sont en cours d'exécution ou sur le point de Il convient aussi de souligner que la plupart des projets faire l'objet d'accords de don. Onze autres projets ont déjà OBA identifiés dans le secteur des TIC sont financés au reçu ou reçoivent actuellement un financement au titre de moyen de fonds destinés à promouvoir l'accès universel aux l'assistance technique du GPOBA. De nouveaux bailleurs de services (Universal Access and Service Funds -- UASF) fonds ont rejoint le GPOBA depuis sa création, notamment levés par les autorités locales et non par des bailleurs de la Direction générale de la coopération internationale des fonds comme le Groupe de la Banque mondiale. Le montant Pays-Bas (DGIS), l'Agence australienne de développement total de ces apports ne correspond donc pas à la somme international, l'Agence suédoise de coopération des montants fournis par le Groupe de la Banque mondiale internationale au développement et l'IFC (Société financière pour financer des projets OBA (les montants collectés internationale). auprès des opérateurs par 15 fonds de ce type sur les Le GPOBA s'attache plutôt à concevoir et à monter des marchés en développement à partir de la fin des années 90, opérations OBA là où la formule est encore peu appliquée, mais surtout depuis 2001 et 2002, totalisent environ par exemple dans les pays IDA, et plus particulièrement dans 6,2 milliards de dollars). le secteur de l'eau et de l'assainissement. Les deux tiers des projets GPOBA sont situés dans des pays IDA et représentent Financer l'aide basée sur les résultats plus des trois quarts des financements du GPOBA. Les ressources destinées à financer les programmes Différentes formules de subventionnement OBA proviennent de la Banque mondiale, du GPOBA, d'autres bailleurs de fonds comme la banque allemande Les programmes OBA utilisent généralement trois formules de développement KfW (Kreditanstalt für Wiederaufbau) de subventionnement basé sur les résultats : des subventions et des États eux-mêmes, qui utilisent à cet effet les recettes ponctuelles, pour la réalisation d'un branchement par fiscales et les montants prélevés auprès des usagers au titre exemple ; des subventions tarifaires transitoires, dont le des subventions croisées. La Banque mondiale est le principal montant diminue à mesure que les contributions des usagers bailleur de fonds et a engagé plus de 3,3 milliards de dollars augmentent ; et des subventions permanentes. Le choix de de subventions à l'appui de 80 projets3. Les premiers projets la formule dépend de plusieurs facteurs, notamment de étaient souvent destinés aux pays d'Amérique latine et ciblés la pérennité de la source de financement, de la capacité à sur le secteur routier et les TIC. Les programmes mis en administrer le programme de subventions, du type de service oeuvre par la suite dans ces deux secteurs se sont inspirés des à subventionner, et de la mesure dans laquelle le prestataire de leçons tirées de ces opérations initiales (avec plus ou moins services est désireux et capable d'accepter un paiement différé. de succès) et ont été étendus à d'autres régions, notamment La formule le plus couramment utilisée dans l'approche à l'Afrique subsaharienne, qui compte désormais un nombre OBA est celle des subventions ponctuelles, qui apportent important de programmes axés sur les routes et les TIC. habituellement le capital nécessaire pour donner accès à Les opérations menées dans des pays pouvant un service donné. La plupart des programmes OBA mis prétendre à un financement de la Banque internationale en oeuvre dans les secteurs de l'eau, de l'énergie et des pour la reconstruction et le développement (BIRD) sont télécommunications ont recours à ce type de subvention généralement de plus large envergure que celles conduites qui facilite l'accès initial. L'OBA vise en effet plus dans les pays clients de l'Association internationale de particulièrement les pauvres, or comme ceux-ci ne sont développement (IDA). Ainsi, les projets en faveur de pays généralement pas raccordés à un réseau de distribution, ils ne BIRD représentent 29 % de l'ensemble des opérations peuvent souvent pas bénéficier des subventions permanentes OBA de la Banque, mais ils absorbent plus de la moitié des ou des subventions tarifaires transitoires. subventions OBA. Plusieurs projets reçoivent également Les subventions transitoires peuvent faciliter la réforme d'importants concours des États bénéficiaires totalisant tarifaire, lorsqu'elles servent à combler l'écart entre le 2,8 milliards de dollars. Près de 80 % de ces financements montant jugé acceptable et supportable par l'usager et le complémentaires proviennent de pays emprunteurs tarif permettant de recouvrer les coûts (par exemple le coût à la BIRD. Ces ressources publiques, qui représentent marginal à long terme). Ces subventions vont en diminuant globalement 88 % du financement, vont pour l'essentiel aux et cessent au bout de la période spécifiée (nombre de mois ou secteurs de la santé et des transports. Si l'on tient compte des d'années), à mesure que la contribution de l'usager augmente contributions des États, le portefeuille de subventions OBA (et que les gains d'efficience éventuellement dégagés pour des projets du Groupe de la Banque mondiale totalise permettent d'abaisser les niveaux de tarification nécessaires environ 6 milliards de dollars4. au recouvrement des coûts). Les subventions permanentes financent normalement l'efficacité des financements publics. À mesure que la la fourniture de services de base ou de maintenance dans demande d'un développement plus responsable gagne en le cadre de projets OBA dans les secteurs de la santé, de force, il est probable que l'OBA s'imposera de plus en plus l'éducation et des routes. Les programmes OBA d'entretien comme un moyen d'améliorer la fourniture de services des routes doivent être subventionnés pendant toute la durée de base aux pauvres. Bien que cette approche ne soit pas de vie des ouvrages, souvent au moyen de fonds routiers. encore complètement intégrée dans les opérations courantes Dans le secteur de la santé, pour assurer aux pauvres un accès du Groupe de la Banque mondiale, les modifications que permanent aux soins, les programmes OBA subventionnent l'institution envisage d'apporter à ses prêts d'investissement souvent à l'acte et sur une période de temps déterminée les pourraient favoriser une utilisation plus large et plus efficace prestataires de soins de santé qui fournissent des services des instruments FBR. En outre, dans des pays comme préalablement convenus, par exemple des visites médicales l'Ouganda ou les Philippines, le GPOBA étudie la possibilité préventives pour les enfants. d'appliquer l'approche OBA à plus grande échelle dans le secteur de l'eau et de l'assainissement, sur la base des Premiers succès meilleures pratiques et des enseignements tirés dans le cadre des programmes pilotes. Les spécialistes peuvent également Les projets OBA donnent des résultats : tirer parti des projets OBA qui ont donné jusqu'ici de bons résultats en continuant de suivre le déroulement des projets · Les 89 projets sur lesquels on dispose de données5 de- en portefeuille, en mutualisant les leçons tirées des diverses vraient permettre d'atteindre 61 millions de bénéficiaires. initiatives FBR et en compilant les résultats des évaluations · Il a été vérifié qu'à ce jour 17,4 millions de personnes ont d'impact en cours. bénéficié des projets OBA. · Les projets clos pour lesquels des données sont dispo- Références nibles ont touché 16 % de bénéficiaires de plus que prévu. · Dans le secteur des transports, la réhabilitation et Mumssen, Yogita, Lars Johannes et Geeta Kumar. 2010. l'entretien de 87 591 kilomètres de routes ont été ou sont Output-Based Aid: Lessons Learned and Best Practices. en passe d'être assurés dans le cadre de projets OBA. Washington, Banque mondiale Sur la base des notes attribuées aux résultats globaux des projets dans les rapports de fin d'exécution (RFE) 1 Au moment de l'élaboration de la Stratégie de développement du établis par la Banque mondiale et les évaluations du Groupe secteur privé et de la création du GPOBA, seuls 22 projets OBA indépendant d'évaluation, les projets OBA pour lesquels représentant un montant total d'une centaine de millions de dollars des RFE étaient disponibles à la date de l'évaluation sont avaient été identifiés, mais de nouveaux travaux de recherche ont en moyenne mieux notés que les projets traditionnels. Les permis d'identifier 11 projets supplémentaires et d'autres sources résultats sont similaires pour la qualité à l'entrée et la qualité importantes de financement OBA. 2 Les chiffres indiqués correspondent aux projets identifiés jusqu'au de la supervision des projets évalués par l'IEG. La qualité 30 septembre 2009. à l'entrée des projets OBA est jugée très satisfaisante ou 3 Compte non tenu des projets bénéficiant d'un subventionnement ou satisfaisante dans 77 % des cas, et la qualité de la supervision, d'une assistance technique du GPOBA. très satisfaisante ou satisfaisante dans 100 % des cas. 4 Ce montant ne tient pas compte d'environ 6 milliards de dollars identifiés comme ayant été collectés à travers des fonds destinés Conclusion à promouvoir l'accès universel aux services, comme indiqué au chapitre 3 de l'étude de Mumssen, Johannes et Kumar 2010. 5 On ne dispose pas de données sur le nombre de bénéficiaires de L'aide basée sur les résultats, comme les autres instruments projets publics destinés à améliorer l'accès de la population tout de financement basé sur les résultats (FBR), vise à renforcer entière à un service, sans exclusive. Ce type de projets concerne principalement les secteurs des TIC et des transports. À propos de la série OBApproaches OBApproaches est un forum de réflexion sur la prestation de services Les études de cas sont choisies et présentées par les auteurs en accord de base aux populations pauvres qui diffuse les expériences récentes avec l'équipe du GPOBA. Les opinions qui y sont exprimées ne sauraient et les innovations dans ce domaine. Les articles publiés dans cette être attribuées aux donateurs du GPOBA, à la Banque mondiale ou aux série traitent plus particulièrement de l'application de l'aide basée sur institutions qui lui sont affiliées. Les conclusions de ces études ne reflètent les résultats (ou la performance) à la fourniture de services dans les pas non plus la position officielle du GPOBA, de la Banque mondiale ou secteurs de l'eau, de l'énergie, des télécommunications, des transports, des pays qu'ils représentent. de la santé et de l'éducation dans les pays en développement. Pour en savoir plus, rendez-vous sur le site : www.gpoba.org Partenariat mondial pour l'aide basée sur les résultats Partenariat mondial pour l'aide basée sur les résultats Soutenir la fourniture de services de base dans les pays en développement