世界银行—全国人大环资委循环经济立法项目 循环经济立法研究最终报告（讨论稿） 循环经济立法研究项目组 2007 年 4 月 9 日 1 循环经济立法研究最终报告（讨论稿） 本报告为世界银行—全国人大环资委的循环经济立法研究项目的最终报告 。报告总结了自 2005 年 7 月 4 日项目启动会议，截止 2007 年 4 月来 （讨论稿） 项目研究的总体进展以及主要研究成果，包括项目的执行总结报告和立法研究报 告两部分内容。 2 目 录 循环经济立法研究执行总结（草稿） 1 项目研究的主要目标与任务 ...................................................................................................1 2 项目执行过程总结概述 ...........................................................................................................3 2.1 评估研究 .......................................................................................................................4 2.2 起草研究 .......................................................................................................................5 2.3 其他有关活动 ...............................................................................................................6 3 主要研究结果...........................................................................................................................7 3.1 国内有关循环经济的法律法规评价 ...........................................................................7 3.1.1 评估目的与方法 ...............................................................................................7 3.1.2 资源领域的法律法规与政策 ...........................................................................7 3.1.3 环境保护和资源综合利用领域的法律法规和政策 .......................................9 3.1.4 生产与消费领域的法律政策 ...........................................................................9 3.1.5 循环经济相关的宏观管理政策 .....................................................................10 3.1.6 促进循环经济的主要立法建议 .....................................................................11 3.2 国际有关循环经济立法的经验 .................................................................................13 3.2.1 日本实践经验 .................................................................................................13 3.2.2 欧盟的立法实践 .............................................................................................14 3.2.3 德国实践经验 .................................................................................................15 3.2.4 美国实践经验 .................................................................................................15 3.3 中外有关循环经济立法的对比研究 .........................................................................16 3.4 循环经济的立法框架 .................................................................................................18 3.4.1 循环经济法的定位 .........................................................................................18 3.4.2 循环经济的法律定义 .....................................................................................19 3.4.3 循环经济法的调整范围 .................................................................................20 3.4.4 循环经济法与相关法律的关系 .....................................................................21 3.5 循环经济法草案建议 .................................................................................................22 3.5.1 立法思路 .........................................................................................................22 3.5.2 循环经济草案建议稿 .....................................................................................23 3.5.3 法律制度和措施 .............................................................................................24 3 循环经济立法研究最终报告（草稿） 一 立法研究的背景和目标 ...........................................................................................................26 1 立法研究的背景 .................................................................................................................26 1.1 推行循环经济的国家行动 ......................................................................................26 1.2 我国发展循环经济实践存在主要问题障碍 ..........................................................29 2 立法研究的目标和任务 .....................................................................................................32 二 中国现有法律法规与政策评估 ...............................................................................................35 1 评估目的与方法 .................................................................................................................35 1.1 评估目的 ...................................................................................................................35 1.2 评估方法 ...................................................................................................................35 2 资源领域的法律法规与政策 .............................................................................................36 2.1 水资源......................................................................................................................37 2.2 土地...........................................................................................................................39 2.3 矿产资源 ...................................................................................................................40 2.4 能源..........................................................................................................................43 3 环境保护和资源综合利用领域的法律法规和政策 .........................................................45 3.1 环境保护..................................................................................................................45 3.2 资源综合利用 ..........................................................................................................47 4 生产与消费领域的法律政策 .............................................................................................49 4.1 生产领域 ...................................................................................................................49 4.2 消费领域..................................................................................................................50 5 循环经济相关的宏观管理政策 .......................................................................................51 5.1 现有宏观管理政策及其实施状况 ...........................................................................51 5.2 现有宏观管理政策的基本评价 ............................................................................58 6 促进循环经济的立法建议 .............................................................................................61 6.1 资源领域..................................................................................................................61 6.2 环境保护与废物管理领域 ......................................................................................64 6.3 生产和消费领域 ......................................................................................................65 6.4 宏观管理..................................................................................................................67 三 循环经济立法的国际实践 .......................................................................................................71 1 简介.....................................................................................................................................71 2 日本实践经验 .....................................................................................................................72 2.1 日本立法体系简介 ...................................................................................................72 2.2 日本环境政策 ..........................................................................................................72 2.3 建设循环型社会基本法（BasicRECLaw） ...........................................................73 2.4 资源有效利用促进法（LPEUR） ..........................................................................75 2.5 容器和包装物的分类收集与循环法（LColREC） ..............................................76 2.6 废物管理和公共清洁法（WM&PCLAW） ...........................................................77 2.7 家庭用具回用法（SHAR） ....................................................................................78 2.8 建筑材料回用法 .......................................................................................................78 2.9 食物回用法 ...............................................................................................................79 2.10 领跑者计划 .............................................................................................................80 4 2.11 绿色采购法和绿色采购行动 ................................................................................80 2.12《汽车循环法》 （ELV） ........................................................................................80 3 欧盟实践经验 ...................................................................................................................81 3.1 简介..........................................................................................................................81 3.2 德国..........................................................................................................................82 4 欧盟.....................................................................................................................................87 4.1 欧盟循环经济立法与指令 ......................................................................................87 4.2 欧盟包装指令 ..........................................................................................................88 4.3 电气电子设备管理的法律（WEEE 和 RoHS） ...................................................90 4.4 报废汽车回收指令 ...................................................................................................92 4.5 欧盟整合性产品政策(IPP)及相关立法 .................................................................93 5 美国实践经验 .....................................................................................................................94 5.1 资源保护和回收法 ...................................................................................................95 5.2 资源保护和回收法与美国的一般废物管理制度 ..................................................95 5.3 饮料容器回收法 .......................................................................................................95 5.4 电子垃圾处理法 ......................................................................................................96 四 循环经济立法及相关政策的中外对比分析 ...........................................................................97 1.报告目的..............................................................................................................................97 2．立法背景和目的的对比 ...................................................................................................97 3．立法模式对比 ...................................................................................................................98 4．循环经济定义和循环经济制度建设政府职能作用的比较 .........................................100 4.1 循环经济的概念 ..................................................................................................100 4.2 循环经济制度建设中的政府职能作用 ................................................................101 5．循环经济相关制度的对比 .............................................................................................104 5.1 经济制度措施 .........................................................................................................104 5.2 指导性循环经济制度 ............................................................................................106 5.3 激励性循环经济制度 .............................................................................................108 5.4 强制性市场干预的循环经济制度 .........................................................................109 5.5 经济发展水平对制度设计的影响：以生产者责任延伸为例 ............................. 111 6．结论.................................................................................................................................112 五 循环经济立法框架 .................................................................................................................115 1 循环经济法的定位 ...........................................................................................................115 1.1《循环经济法》的立法模式 ..................................................................................115 1.2 《循环经济法》的性质 ........................................................................................118 2 循环经济的法律定义 ........................................................................................................119 2.1 建立循环经济法律定义的基本思路 .....................................................................119 2.2 转变经济系统的线性物质代谢模式是循环经济的基本命题 ............................120 2.3 跳出“废物循环”的循环经济误区 ........................................................................122 2.4 转变线性物质代谢模式的关键在于“物质减量” ................................................125 2.5 循环经济的法律定义 ............................................................................................127 3 循环经济法的调整范围 ...................................................................................................128 4 循环经济法与相关法律的关系 .......................................................................................130 4.1 资源领域的法律 ....................................................................................................130 4.2 能源领域的法律， .................................................................................................130 5 4.3 环境保护领域的法律 .............................................................................................131 4.4《清洁生产促进法》 ..............................................................................................132 六 循环经济法草案建议 .............................................................................................................134 1 循环经济法草案（2006.10.8 稿）及其简要说明 ..........................................................134 1.1 中华人民共和国循环经济法（草案） ................................................................134 1.2 关于《中华人民共和国循环经济法》草案建议的说明 ....................................144 2 循环经济法草案（2006.12.20 稿） ..............................................................................147 2.1 概述........................................................................................................................147 2.2 中华人民共和国循环经济法（草案） （武汉会议后提交稿之一） ..................147 2.3 中华人民共和国循环经济法（草案） （武汉会议后提交稿之二） ...................158 七 关于若干法律制度和措施的分析说明 .................................................................................168 1 循环经济规划制度 ...........................................................................................................168 1.1 循环经济体系的建立需要强有力的规划制度 ....................................................168 1.2 循环经济规划的定位 ............................................................................................169 1.3 循环经济规划的主要内容 ....................................................................................171 1.4 循环经济规划的实施机制 .....................................................................................172 2 统计指标和信息披露 ...................................................................................................173 2.1 统计制度与目标责任制 .........................................................................................173 2.2 信息批露制度 ........................................................................................................174 3 循环经济评价与考核制度 .............................................................................................175 3.1 循环经济评价与考核的基本含义 ......................................................................175 3.2 循环经济评价制度 ..............................................................................................176 3.3 循环经济考核制度 ................................................................................................176 3.4 立法建议 ..............................................................................................................178 4 产业政策和市场准入制度 .............................................................................................179 4.1 产业政策................................................................................................................179 4.2 市场准入制度 ........................................................................................................181 5 生态设计制度 ...................................................................................................................183 5.1 生态设计的含义和内容 .........................................................................................183 5.2 我国有关法律法规、政策的历史沿革和现状 .....................................................183 5.3 存在的主要问题 .....................................................................................................184 5.4 立法建议................................................................................................................184 6 生产者为主的责任延伸制度 .......................................................................................185 6.1 生产者责任延伸的定义及其意义 .........................................................................185 6.2 我国有关法律法规、政策的历史沿革和现状 .....................................................186 6.3 存在的主要问题 .....................................................................................................187 6.4 立法建议和依据 .....................................................................................................187 7 定额管理.........................................................................................................................188 7.1 定额管理的含义 ....................................................................................................188 7.2 实施定额管理的必要性 ........................................................................................189 7.3 存在的问题 ............................................................................................................189 7.4 相关建议................................................................................................................190 8 循环经济标准和标识、标志制度 ...................................................................................190 8.1 循环经济标准与标识 .............................................................................................190 6 8.2 发展状况与存在的主要问题 .................................................................................192 8.3 循环经济标准与标志制度建议 .............................................................................193 9 废物的回收和市场交易制度 ...........................................................................................194 9.1 我国废物回收的历史沿革及现状 .........................................................................194 9.2 废物回收政策法律的现状 .....................................................................................195 9.3 存在问题 .................................................................................................................196 9.4 解决现有问题的立法建议 .....................................................................................196 10 循环产品的市场准入和监管 ..........................................................................................197 10.1 基本内涵 ...............................................................................................................197 10.2 我国有关法律法规和政策的历史沿革及现状 ...................................................197 10.3 存在问题 ...............................................................................................................199 10.4 立法建议 ............................................................................................................200 11 循环利用的财税政策 .....................................................................................................200 11.1 基本定义或内涵 ...................................................................................................200 11.2 我国有关政策的历史沿革及现状 .......................................................................200 11.3 财税政策存在的主要问题 ..................................................................................201 11.4 利用激励政策促进循环经济发展的立法建议 ...................................................203 12 政府绿色采购 .................................................................................................................204 12.1 政府绿色采购的含义 ...........................................................................................204 12. 2 我国有关政府绿色采购的立法与政策 ..............................................................205 12.3 我国政府绿色采购的实践和存在的主要问题 ..................................................206 12. 4 立法建议 .............................................................................................................207 13 自愿协议..........................................................................................................................208 13.1 自愿协议的含义 ...................................................................................................208 13.2 自愿协议的产生和类型 .......................................................................................208 13.3 国外实施自愿协议的经验 ...................................................................................210 13.4 在《循环经济法》中规定自愿协议的意义 ....................................................213 13.5 采取自愿协议推进循环经济发展的建议 ...........................................................215 7 循环经济立法研究执行总结（草稿） 2002 年，中国召开了中共十六大，对实现全面小康社会的战略目标和走新 型工业化道路进行了全面的战略布署。全面小康社会目标的提出，尤其是 GDP 到 2020 年翻两番的目标，对我国的经济增长方式和发展模式提出了严峻的挑战。 面对我国资源和环境的压力，为转变长期沿袭的经济增长方式，作为我国建设资 源节约型和环境友好型社会的重要实践，循环经济迅速在中国掀起。自 2002 年 起，伴随着我国由环保总局最早发起循环经济试点，及随后发改委展开的一系列 发展循环经济的重大行动，中国的循环经济经过了前期准备和理念倡导阶段，进 入了试点示范推进循环经济的阶段。在我国不断推进循环经济的过程中，根据国 家发展循环经济的需要和胡锦涛总书记要抓紧循环经济立法的指示，2005 年 3 月全国人大环资委利用意大利资金支持的世界银行招标项目，启动了循环经济立 法的研究。 1 项目研究的主要目标与任务 本研究项目总体目标是为全国人大在中国的循环经济立法提供支持。根据项 目研究大纲，立法研究的主要任务包括以下 5 个方面： （1）国际循环经济立法活动研究 由国际专家对有关一些发达国家（欧盟，日本，美国等）促进循环经济的相 关法律、法规、政策进行评估总结。并在国内专家提出的反馈和建议基础上，提 出国际社会促进循环经济的相关法律、法规、政策的评估研究报告。 （2）国内有关法律法规与政策评估研究 包括中国现有法律法规、政策及其实施情况。主要内容重点包括两方面： （a）它们能否为循环经济提供有效的激励； （b）它们是否能够支持和满足中国发展循环经济的需要，如果不足以满足 需要，为什么，还需要什么。 评估研究主要集中在： （a）资源和能源使用效率； 1 （b）废物再利用，再循环和处置； （c）地区可持续性生产和消费。提出促进循环经济的相关法律、法规、政 策评估研究报告。 （3）基于任务 1 和 2 的研究报告，比较分析中国和外国的法律，以及对中 国立法的相关国际经验和教训。 研究要包括欧盟、日本、美国的经验。研究对象不仅有立法，还包括执行情 况和对促进循环经济的重要制度。评论主要集中在： （a）资源和能源使用效率； （b）废物再利用、再循环； （c）地区可持续发展生产和消费。 基于这个研究，完成循环经济领域中中国和外国在立法情况的对比研究报 告。 （4）中国循环经济法律体系框架研究 提供为促进循环经济建立法律体系框架的建议，这些建议不仅包括循环经济 促进法，也包括相关的法律，例如节约能源法，清洁生产促进法，固体废物污染 防治法和其他的一些在中央和地方层次上相关法律和法规的关系；进行循环经法 律体系框架的实施分析，包括支撑循环经济法律体系的政策和制度体系；为循环 经济立法和实施提供原则和指导。 （5）循环经济法起草以及有关法律修订的建议研究，提出循环经济法的建 议稿，以及包括新法律和修订已有法律的具体建议 提供循环经济立法和实施的时间进度。建议应该包括政策手段，并分析说明 为什么这些建议对于促进循环经济是重要的。 此外，项目还要求参加有关部门组织召开的立法研讨会议，以便有效地接受 对研究成果的各种评价建议，同时也实现与社会各个方面的交流。 围绕上述各任务，本项目研究工作总体上可为两个基本部分： 第一，评估研究部分：由任务 1—— 3 构成，其核心问题，是要结合中国社 会经济的发展趋势，通过对现行有关法律法规与政策以及循环经济的实践评价， 识别分析发展循环经济中现有政策法律的有利因素和障碍因素，找出促进中国循 环经济的立法需求。 2 第二，立法起草部分：由任务 4 和 5 组成，核心问题则是要针对所识别的发 展循环经济中的制约因素，通过综合整合，提出中国循环经济的立法建议，包括 促进循环经济的法律法规体系框架，以及循环经济综合法律草案建议。 2 项目执行过程总结概述 全国人大环资委组织的循环经济立法研究，由清华大学负责，课题组成员由 北京大学、中国政法大学、中国人民大学、国务院发展研究中心以及中国科学院 等单位共 10 余名专家组成，于 2005 年 7 月正式开始了循环经济立法研究的实施 工作。 研究过程总体上是按照项目大纲规定的进行的。但是，伴随着贯彻科学发展 观和建立和谐社会的要求，我国循环经济立法的进度加快。 2005 年 11 月国家 正式通过了将循环经济法列入本届人大的立法计划，拟于 2007 年初完成循环经 济法的起草工作。2006 年 4 月苏州循环经济博展会上，全国人大副委员长盛华 仁就我国循环经济立法工作，进行了全面部署，并预定在 2006 年 11 月提出循环 经济法草案征求意见稿，以便在武汉会议进行讨论。武汉会议后，全国人大环资 委制定了在 2007 年 7 月由全国人常委会进行循环经济法审议的到计时的工作计 划，并于 2007 年 1 月中完成了循环经济法征求意见稿，在全国征求意见。本项 目启动和实施初期所设想的循环经济立法研究计划必须面对我国循环经济立法 形势局面，满足全国人大在循环经济立法进度安排上的要求，为了使项目研究能 够有效地支持国家循环经济立法建设，本项目在进入启动阶段后不久即着手对 5 项研究任务的内容重心与进度进行了适当调整。将原来计划的在完成任务 1、任 务 2 和任务 3 后，即在评估研究过程所识别的问题、以及所提出的有关立法建议 总结基础上，再进行立法起草的安排，改变为评估与立法起草两个过程同时展开。 因此，自项目中期阶段，课题组采取了边评估、边立法的方法，并在立法过程中 又是边进行循环经济法律体系框架分析、边进行法律起草的两个并行的研究方 式，以便争取时间，使本项目的研究进度与快速发展的国家立法进程同步。 研究内容的重点与时间方式的调整，一方面可以使立法起草过程的进度适当 加快，但另一方面，也使得所应开展的评估研究工作内容有所减弱。换言之，本 项立法研究的工作重心，需要直接面对国家立法的实际需要，全力支持国家循环 经济法的起草，而并非象项目最初所设计的要在全面评估研究基础上完成一般立 3 法的研究建议。截至 2007 年 4 月初，依照两个基本研究过程大体并行推进的工 作方式，本项目研究过程总体情况，按以下三方面分述如后。 （1）循环经济评估研究、 （2）循环经济法体系框架研究与法律起草 （3）围绕上述两项研究内容开展的有关活动。 2.1 评估研究 评估研究工作包括三个组成部分：对国际有关循环经济的立法实践经验总结 分析、对中国有关法律法规的评估、以及中外对比研究。 （1） 由国际专家负责开展的国际循环经济立法经验的总结研究，于 2005 年底完成了初稿，后经中方专家对该研究报告（初稿）进行了评估。根据中方专 家的评估建议，在进一步调查研究基础上，又进行了修改补充，并于 2006 年 4 月底提交研究报告。 （2） 由中方专家负责的有关国内法律法规及政策的评估研究，在分领域的 评价分析研究汇总基础上，于 2006 年 7 月完成了研究报告草稿，在有关专家的 评阅建议基础上，经过修改，完成研究报告。 对国内现有法律法规的评估分析，是循环经济立法评估研究方面的基础。对 现行法律法规与政策的分析评价，主要是针对国内有关资源能源与废物管理问题 方面的法律法规和政策进行评价。鉴于循环经济涉及到国民经济建设与社会发展 的各个领域，为了较系统地完成对涉及循环经济有关现行法律法规与政策的识别 评价，研究采取了按照生命周期过程，依资源能源，生产，消费，废物管理等不 同领域的分析方式，识别现行法律法规与政策体系对发展循环经济的支持促进作 用和制约问题，以为循环经济立法提供需求。 （3）根据国内外研究报告，项目实施后期完成了对国内外有关循环经济立 法的对比分析研究。实际中，对于中外有关循环经济立法的分析对比，特别是针 对日本、德国等国家的有关立法实践，及其对中国循环经济立法的借鉴，始终是 项目组关注的重要内容之一。有关国际经验的资料收集和比较分析，自研究项目 启动以来，一直贯穿于本项目研究过程中，包括在立法框架研究和循环经济法的 起草过程中。 4 2.2 起草研究 根据项目调整后的研究要求，对于立法起草研究工作，核心问题是提出《循 环经济法》草案建议。由于中国立法体系、程序的复杂性，按照全国人大的意见， 对于这次有关《循环经济法》的起草，暂且先不考虑对有关法律，如《清洁生产 、 促进法》《固废法》等的修改，以及对可能的新建法律（如电子废物等专项法律） 的具体建议等问题。因而，项目的起草研究过程，主要是围绕循环经济法本身进 行的。 课题组自 2006 年 3 月 18 日香山会议讨论提出《循环经济法》起草大纲后， 正式展开了全面的立法起草工作。截止目前为止，总体上课题组的立法起草研究 工作可分为三个活动过程。 （1）过程一：2006．3．18——10．8 该过程的主要活动包括： 2006 年 3 月 18～19 日， 中方专家循环经济立法起草大纲讨论会 ； （香山会议） 2006 年 4 月，中方专家循环经济立法草稿讨论会（清华会议）； 2006 年 5 月 4 日～7 日，中方专家循环经济立法草稿讨论会（清华会议）； 2006 年 7 月，苏州会议； 2006 年 8 月 5 日，立法草案修改，各专家分别进行有关内容的分析论证。 2006 年 9 月 22 日，举行包括人大，世行等专家出席的专门研讨会，就立法 草稿进行汇报和研讨。 2006 年 9 月 24 日，课题组进行立法草稿修改工作会议。进行草案修改。 2006 年 10 月 8 日，汇总完成循环经济立法草案建议稿，提交人大环资委。 以上活动过程是实施循环经济立法起草工作中的基本阶段，也是项目大纲的 设计要求。以香山会议的立法起草大纲为基础，课题组完成循环经济法草案建议 稿、立法说明，以及有关扩展的生产者责任制度设计，产品生态设计，回收体系， 园区，城乡建设，评价指标等问题的论证，并于 2006 年 10 月 8 日提交给全国人 大环资委，为武汉会议的立法草案汇总稿提供支持。 （2）过程二：2006 年 11 月 8 日——2006 年 12 月底 2006 年 11 月 8 日，全国人大及国家发改委等组织召开了武汉会议。会议就 全国人大环资委在对有关提议的循环经济法草案建议基础上所汇总提出的循环 5 经济法草案讨论稿进行研讨。课题组出席了大会，同时还参加了由全国人大盛华 仁副委员长专门召集的循环经济立法专家讨论会。 武汉会议后，根据全国人大盛华仁副委员长的指示要求，课题组有关专家再 次形成了两个循环经济法草案建议稿以及草案的有关说明，并于 12 月 20 日提交 给全国人大环资委。 2006 年 12 月 28 日，就盛华仁副委员长武汉会议要求，由全国人大环资委 冯之竣副主任等召开了循环经济立法专家讨论会。课题组出席了本次会议，并对 2006 年 12 月 20 日所提交的循环经济法草案建议及其要点进行了汇报。 （3）过程三：2006 年 12 月——当前 武汉会议后，全国人大循环经济立法工作小组结合前一阶段听取的多方面立 法建议，按照拟订的倒计时计划于 2006 年 12 月开始进行循环经济法草案起草修 改工作，并于 2007 年 1 月 18 日完成了循环经济法草案征求意见稿，发往全国征 求意见。4 月 2—4 日，全国人大环资委立法小组根据所反馈的意见进行循环经 济法草案的修改，以为全国人大循环经济立法领导小组会议做准备。在该草案的 上述起草修改过程中，课题组有关成员直接参与了草案的全程工作。 与此同时，在全国人大环资委的组织下，项目组还投入到循环经济法草案论 证报告材料的编写过程中。目前，已向全国人大环资委提交了立法的调整对象范 围，与主要相关法律的关系，扩展的生产者责任，生态设计，定额管理，标准标 识，目标责任制等有关循环经济法律制度和措施的论证报告，以及有关立法草案 中的名词解释工作。 此外，针对全国人大发给全国各地、各部门单位、专家的循环经济法草案征 求意见稿，项目组主要专家还完成了修改建议，进一步为循环经济法的出台献计 献策。 2.3 其他有关活动 项目实施阶段，围绕评估研究与立法起草研究两项基本工作，除本项目的大 量工作会议外，课题组积极组织、广泛参加了一系列有关发展循环经济的调研活 动与相关会议，这些活动主要包括： （1）国内有关研讨会议：如循环经济世行项目政策组的有关研讨会议，中 德循环经济研讨会，中日物质流分析方法研讨会等。河北中日循环经济研讨会， 6 环境法学会召开的循环经济立法研讨会，中－欧盟项目循环经济研讨会 ( Sino-EU )等。以及国家发改委、环保总局的循环经济法起草和讨论会，国家发 改委和统计局的循环经济评价指标研究的研讨会，以及绿色采购办法，深圳循环 经济条例，电子电器废物回收利用管理办法，有关节能法等制定研究研讨活动。 （2）相关课题研究活动：在循环经济的具体实践上，项目组投入到企业以 及部门，区域循环经济规划，论证等研究活动过程中，如巩义、石家庄、邯郸钢 铁厂、中铝公司、苏州高新区等循环经济规划编制；国家循环经济试点方案评估； 科技部十一五循环经济和清洁生产重大专项可行性报告编制等。 （3）有关国际会议，如日本，德国，加拿大，以及国际产业生态学会国际 大会等，意大利环境国土部与 OECD 组织的循环经济与 3R 高层研讨会等国际有 关循环经济的研讨会议。 3 主要研究结果 3.1 国内有关循环经济的法律法规评价 3.1.1 评估目的与方法 本研究采取自下而上分领域的方式，依生命周期管理的线索，从资源能源、 环境保护和废物管理、生产消费、以及宏观经济管理等方面，对与循环经济发展 相关的法律法规、政策进行识别汇总；重点根据循环经济的基本内涵及发展循环 经济的需求，分析这些法律、法规与政策对发展循环经济的制约障碍；最后提出 循环经济立法（包括修改完善现行法律）的立法建议，为建立循环经济法律框架 和循环经济法草案建议提供输入。 3.1.2 资源领域的法律法规与政策 我国现行资源领域的法律主要包括《水法》《矿产资源法》 ， ， ， 《土地管理法》 《森林法》《草原法》等。这些法律的调整范围重点针对的是相应领域的资源开 ， 发、利用，以及保护问题。就与循环经济的关系看，大体可分为两种情况： 第一，对于《矿产资源法》， ， 《土地管理法》 《森林法》《草原法》等，这些 法律的主要着眼点是相应资源在开发利用及保护过程中的管理体系设计，其中除 少量有关内容条款与循环经济有所关联外，总体与循环经济联系较少。 第二，相对比较，在《水法》中有关水使用过程中的节水问题，将对循环经 7 济有重要支持意义。 3.1.2.1 水资源 我国在水资源领域基本形成了以《水法》为基础，包括由取水许可与有偿使 用制度、节约用水制度、用水总量控制和定额管理相结合制度、计量收费和超定 额累进加价制度，以及严重耗水落后工艺、设备和产品强制淘汰制度等组成的水 资源法律体系。从对发展循环经济需要的节约用水管理问题看，目前现有水资源 管理中政出多门，九龙治水的体制急待改革。在制度设计上，需要在利用市场机 制，反映水资源价值方面深化调整，如取水许可制度和水资源有偿使用制度其规 定还比较原则和笼统。新《水法》对水资源相关利益者缺乏关注，这在一定程度 上也影响了水法的实施效果。 3.1.2.2 土地 我国现行关于土地的法律、法规主要有《土地管理法》《土地管理法实施条 、 例》《基本农田保护条例》等，并通过这些法律、法规，确立了由土地用途管制 、 制度，平衡制度，耕地保护目标责任制度，基本农田保护制度，农用地转用审批 制度，土地开发整理复垦制度，土地税费制度，耕地保护法律责任制度等。由于 征地制度不完善，征地成本过低，难以形成节约用地的约束机制，土地规划的调 控作用也未能有效发挥，导致土地供应总量失控和结构失衡。 3.1.2.3 矿产资源 与循环经济相关的矿产资源法律是矿产资源法以及相应的法律制度，主要包 括探矿权、采矿权有偿取得制度、矿产资源税和资源补偿费制度、采矿许可证制 度等。总体上，伴随我国改革发展的深化，在我国矿产资源立法方面，依然面对 不少亟需解决的问题：如：探矿权采矿权实施过程有偿取得与无偿取得的“双轨 制”，矿产资源补偿费征收比率过低，并行的矿产资源补偿费与资源税实际是重 复征收，以及共半生矿的综合开发等问题。 3.1.2.4 能源 从 20 世纪 80 年代初期到目前，我国能源立法初具规模。特别是其中《节约 能源法》和《可再生能源法》，直接体现了发展循环经济的需求。但现行的能源 法律体系，也还存在能源基本法律缺位，一些能源单行立法中存在不少空白，已 ，由于制度设计上，措施有限，导致实施效果不 有能源立法，如《节约能源法》 8 强。 3.1.3 环境保护和资源综合利用领域的法律法规和政策 ， 环境保护法律主要有《环境保护法》 ， 《水污染防治法》 ， 《大气污染防治法》 《固体废物污染环境防治法》，以及《环境影响评价法》等。其中《固体废物污 染环境防治法》是在我国清洁生产法颁布之后，循环经济发展处于方兴未艾的形 势下修改的，因此该部法是现行所有环境立法中对循环经济反映最积极的立法。 如何协调固废法与循环经济法两者间的关系，将是循环经济立法中的主要问题。 对于废物管理上（包括回收，再利用与处理处置系统）的法律、法规和政策， 除了来自环境保护领域的固体废物污染环境防治法等法律外，一个重要的组成是 我国有关资源综合利用的法律法规或政策。按照我国国务院〔1996〕36 号文， 资源综合利用包括：在矿产资源开采过程中对共生、伴生矿进行综合开发与合理 利用；对生产过程中产生的废渣、废气、废水、余热、余压等进行回收和合理利 用；对社会生产和消费过程中产生的各种废旧物资进行回收和再生利用。目前我 国现行资源综合利用的法规政策虽然不少，但是并没有形成统一的资源综合利用 法律。有关资源综合利用的调控要求，多采取行政规章或行政手段进行。因此， 资源综合利用的立法规格层次不高，不仅严重影响着我国资源综合利用活动和产 业的发展，也造成资源综合利用法规实施的效力不强。此外，源于不同部门出台 的规章、政策或文件，也会制约，阻碍着它们的统一协调及其有效实施。 3.1.4 生产与消费领域的法律政策 （1）生产领域 在资源能源和废物管理领域，虽然如水法，节能法，可再生能源法，固体废 物污染防治法，以及资源综合利用的政策法规中，已程度不同地对生产领域有关 循环经济的活动作出了大量要求。但是，在生产领域与循环经济关系最为密切的 立法是《清洁生产促进法》。该法较系统地对节约资源与能源、提高能源效率、 综合利用、合理包装、废物回收利用等进行了规范。此外，一些地方法规，如《太 原市清洁生产条例》等，也对涉及循环经济在生产领域的要求进行了规定。但是， 由于现行清洁生产法是以促进法的方式建立的，法律责任条款太少,鼓励性条款 虽多而又难以落实，《清洁生产促进法》的这一基本特征, 大大降低了该法的实 施效力和约束力。 9 （2） 消费领域 目前我国以及有关部委的一些法律法规，如《清洁生产法》《水法》 ， ，《固体 废物污染环境防治法》等涉及到了消费领域，但总体上，除去一些原则性的要求 外，我国现行法律法规中，鲜有在消费领域与循环经济相关的专门具体规定。利 用市场手段（如税费、财政信贷政策等）调控消费行为引导绿色消费基本处于空 白。即使是《政府采购法》，内容也主要是对政府各种商品和劳务的一般采购行 为的规范，同时对此还缺乏相应的法律责任和配套实施措施。因此，建立有效的 促进可持续消费的法律规范，包括对政府采购法进行修改或补充，应成为循环经 济立法中要考虑的重要内容。 3.1.5 循环经济相关的宏观管理政策 发展循环经济涉及到国家宏观管理的大量政策，包括产业政策、投资、金融、 财税、价格、进出口等政策。在推动资源能源节约、提高资源使用效率、促进清 洁生产、废物综合利用等方面，这些政策均有不少有效的管理规定。目前我国的 循环经济实践和试点活动，应当说与这些政策性规定的推动是分不开的。继续发 挥宏观管理政策的作用，进行经济活动行为的调控，对循环经济的有效发展极其 重要。 但是，应当看到，这些宏观政策主要以国务院的通知、决定、意见或国务院 各部门的行政性规章等形式发布，基本上属于政策性的规定，因而稳定性和可执 行性不够强，特别是当涉及财政、税收、价格、投融资等问题。在国家的宏观层 面，如果仅仅停留在以政策性的规定方式来推动循环经济的发展，具有很大的局 限性。较低的立法规范层，也影响着这些政策执行的权威性。价格与税收等经济 政策是宏观调控的主要手段，但是目前的价格体系与税制还存在诸多不利于循环 经济发展的制约障碍，如：资源税征收目的是调节从事资源开发企业由于资源本 身的优劣和地理位置差异而形成的级差收入，属于矿产资源占用税性质。税率过 低，征收范围狭窄，起不到促进合理利用资源的作用。增值税的设置仍是以生产 环节税为主，实际上不是鼓励企业节约资源，当企业越节约，增加值比例越高， 反而可能支付的增值税越多。尽管我国经济体制改革已历经多年，但价格改革相 对滞后，价格还不能反映资源和环境的成本代价，极大地助长着不利于资源环境 的生产方式和消费模式。 10 3.1.6 促进循环经济的主要立法建议 根据以上对不同领域有关循环经济的法律法规与政策的识别分析，针对影响 发展循环经济的法律政策制约障碍，提出促进循环经济的立法建议。 （1）资源领域 为支持循环经济发展，核心问题在于围绕资源节约，提高对水，能源，土地， 矿产资源的开发利用效率。为此，加强对资源节约的管理要求，应成为循环经济 立法与修改完善相应法律的基本内容。 对于水资源：完善水市场体系，利用市场机制实现水资源的优化配置，改进 用水效率；发展再生水等各类水源；对水资源法律制度中已经包括一些与循环经 济相关制度，特别是节水制度，加强配套的实施措施；进一步建立有利于循环经 济发展的有关制度，如建立水资源补偿机制、流域生态补偿机制等。 对于土地：提高征地补偿标准，落实占用耕地补偿制度，建立占用耕地的经 济约束机制；理顺多头管理体制，完善土地统一管理体制；加强中央对征地和农 地转用方面的监督；推进土地管理方式的变革，由行政管理为主向资源资产化管 理方式转变；强化宏观调控职能，建立市场化的制度约束机制 在矿产资源方面：强化矿产资源的开发利用管理；建立矿产资源耗竭补贴制 度；实施综合考虑矿产资源质量、矿业权人投入成本等因素，以利润为基础的计 征资源税方法；确立探矿采矿权招标、拍卖、挂牌出让制度方式的法律地位；建 立矿产资源分级管理制度；增加对共伴生矿的综合开发利用和尾矿利用的相关法 律要求。 对于能源：建立综合性的能源法和有关能源单行法律；修订《节约能源法》， 强化该法的操作性；对《可再生能源法》制定配套法规、规章，建立或完善实施 中的具体政策问题。 （2）环境保护和废物管理领域 强化环境保护法的执法力度，从管理体制上扭转在环保法上有法不依，执法 不严的被动局面，改进环保法律的实施效果，从各类活动的废物污染输出端为发 展循环经济提供有力的管理控制。协调《循环经济法》与《固体废物污染防治法》 的相互关系，调整进行循环经济立法时可能可能出现的相互重复交叉的内容。使 有关环境保护与循环经济的立法相互配合、相互补充、相互支撑，更好地促进循 11 环经济和环境保护事业的发展。对于资源综合利用领域的现有政策法规汇总提 炼，制定与之相应的资源综合利用专项法律。 （3）生产与消费领域 提高改进清洁生产法的操作性。围绕节水，节能，节地，节材等资源节约和 废物减量的要求，建立有操作性的法律制度，如定额管理制度，提清洁生产促进 法的实施力度。建立完善生产者责任延伸制度，并对可能存在的不同适用领域（如 ，进一步制定具体专项法或配套规范，落实生产者责任制的 电子产品、包装物） 有效实施。明确企业等从设计、技术、管理、资源节约、废弃物回收利用等方面 实施循环经济的规范要求，包括向社会提供产品和服务的资源环境信息，以及必 要条件下对实施循环经济的信息披露等。 在循环经济立法中，规定推进绿色消费和政府等绿色采购的要求。在《循环 经济法》中有关绿色采购的处理，可考虑：修订《政府采购法》；或在《循环经 济法》中纳入绿色采购内容。对国家、企业、社会团体、公众增加可持续消费的 责任和义务。鼓励公众和社会组织的自愿性废弃物回收、转让、交换以及循环利 用行动，并提供有效的信息、政策和制度支持。 建立并推行循环经济标志，标识和标准，以及市场准入制度。制定节能、节 水设备（产品）目录，采取优惠政策，鼓励生产、销售和使用节能、节水设备（产 品）。将节能节水产品纳入政府采购目录。鼓励多元化废物回收和再利用体系的 建立。 （4）建立扶持循环经济发展的宏观管理政策体系 结合我国发展循环经济的实践和试点经验，建立实施循环经济的发展战略和 规划制度，包括循环经济指标评价体系，目标责任制等。各级政府应定期向各级 人大报告资源、能源的利用、环境状况以及废弃物的循环利用等循环经济的发展 状况。建立发展循环经济中政府各个部门的统一协调机制和管理体制，循环经济 的信息公开制度，以及对政府的责任追究制度，包括对政府官员不作为的追究。 建立由财税政策、投资政策、价格政策、金融政策、进出口政策等综合的利 于循环经济发展的宏观经济政策体系，对包括废弃物回收和再利用体系建设、循 环经济示范工程和技术进步项目、宣传教育活动等提供财政支持。推进水价改革， 建立节水为核心的价格机制。推进峰谷分时、丰枯分季电价制度。在不改变整体 12 税收水平的前提下，改变税收组成，建立资源税，对资源消耗低、附加值高的高 新技术产业、服务业的发展给予税收优惠。征收填埋和焚烧税：设立支持循环经 济发展的专项基金。 为有效推动我国循环经济的发展，在循环经济立法中，要着重解决的一个问 题是，针对我国以往立法实践（如清洁生产法，节能法等）中普遍存在着的操作 性不足的问题，增强我国立法制度上的操作性以及实施的监督检查机制。 3.2 国际有关循环经济立法的经验 本文在对“循环经济”概念理解的基础之上，阐述和评估了国际实施循环经济 的政策和立法。按照项目研究大纲，报告主要对日本，德国，欧盟，以及美国有 关循环经济的立法实践进行了分析总结。 3.2.1 日本实践经验 在 19 世纪 60 年代末 70 年代初环境立法取得削减环境污染的明显成效基础 上，90 年代，面对资源快速耗竭问题和废物管理问题日益突出的形势，日本环 境政策开始由前一阶段的污染治理转向建设可持续发展的经济，环保部门也开始 实施了废物管理和回收政策。目前，日本形成了以基本法牵头，由一系列专门法 律组成，推动循环型社会建设的法律体系。“基本法”在形式上与其它法律相同， 但是在级别上高于其它法律，类似连接宪法和个体法的桥梁。 建设循环型社会基本法于 2000 年 6 月颁布并于 2001 年 1 月生效。该法旨在 建立基于当代和后代的可持续发展考虑的循环型社会。按照基本法，“循环型社 会”要求（1）防止污染物产生（2）促进资源回用（包括再利用，再生产和热量 （3）保证适当的废物处置率。 回收） 《建立循环型社会基本法》是日本调整循环经济的基本法，处于循环经济立 法的核心地位。该法主要特点如下: 第一，立足于日本环境与资源的现实情况,战略性地将立法提高到建立循环 型社会的高度，以可持续发展为宗旨。 第二，国家、地方政府、企业和公众合理分担责任。 第三，避免企业生产经营活动和公众的消费活动产生废弃物，尽量实现可循 环利用的生产消费方式。 在基本法的统领下，是一些重要的循环型社会专项（个体）法。包括： 13 资源有效利用促进法（ LPEUR ）； 容器和包装物的分类收集与循环法 （ LColREC ）； 废 物 管 理 和 公 共 清 洁 法 （ WM&PCLAW ）；家庭电器回用法 （SHAR）；建筑材料回用法；食物回用法；以及领跑者计划，绿色采购等相关 法律。这些不同的单项法从不同的领域支持着基本法的具体是落实。 3.2.2 欧盟的立法实践 20 世纪 90 年代来，随着世界范围内的资源短缺和环境恶化，各国纷纷探索 有利于本国经济发展和环境保护的新的经济模式。德国是世界上进行循环经济尝 试并最早进行相关立法的国家，目前也是该方面立法最完备的国家之一。其他国 家，尤其是欧洲各国纷纷仿效，尽可能地以多种方式多次使用资源，从而将经济 活动对自然资源的影响与破坏降到最低。欧盟及其前身欧共体先后通过了《废油 、 指令》《废物处置框架指令》、 《有毒废物指令》 、 、 《共同体废物管理战略》《废物 、 运输规则》 、 《废物指令》《报废车辆指令》和《报废电器和电子设备指令》等。 这些具体立法的基本内容着眼于废物的管理和利用，首先进行废物预防，抑制废 物形成；其次是回收使用；最后才是进行焚烧产能和填埋处理。欧盟及其成员国 以预防优先和回收利用作为循环经济立法的基本原则,这些原则在国际上被简化 为 4R 原则, 即减量(Reduce)、再生(Recovery)、再用(Reuse)和循环(Recycle)。在 欧盟及其成员国的循环经济立法中，建立了各种相互衔接得很好的基本法律制 度。这些法律文件对欧盟及其成员国的循环经济发展有着直接或间接的约束力， 起指令性或指导性作用，促进了循环经济的形成和蓬勃发展。在欧盟机构不断加 强和完善循环经济法制建设的影响下，欧盟成员国根据本国国情，丰富和发展了 欧盟的循环经济立法，并在本国立法中加以确认和促进，如在环境法律中补充了 废物回收利用和处置制度，把欧盟的一些指令转化为国内立法，并把循环经济的 发展要求渗透到了政府采购法等其他法律之中。 对于一些典型领域的有关立法，如欧盟包装指令，电气电子设备管理的法律 ，报废汽车回收指令，以及综合性产品政策(IPP)及相关立法 （WEEE 和 RoHS） 等，报告就其建立背景，立法目的，法律主要内容，以及有关重要的法律制度措 施进行了进一步的分析总结。其中，欧盟启动的产品中的环境政策要求，以“前 端(front-of-pipe)”思维取代“末端(end-of-pipe)’处理，实行绿色产品开发与设计， 将利益相关者的观点整合至现有的产品策略，进而发展出一套新的整体性产品架 14 构。分别藉由生命周期观点、市场机能导向，以及利害相关者参与的三项基本原 则，在持续改善产品与服务的环境绩效，支持循环经济上具有根本性的作用。 3.2.3 德国实践经验 德国的基本法建立了在联邦政府和州政府之间分享权力的制度，同时提供了 联邦政府和州政府合作立法和行政的框架，这种框架普遍应用于环境立法中。德 国政府和行政部门常常被赋予颁布法令和规章的权力，以执行广泛的法定目标。 目前德国的环境政策由三项原则组成：“预防原则”，“污染者付费原则”和“合作 原则”。 德国是第一个系统的应对固体废物问题的欧盟国家。1976 年，德国的第一 部垃圾管理出台。该法对垃圾的处理、转运和处置进行管理以减小环境危害。1986 年，这部法律被《垃圾预防和管理法》(ABFALLGESETZ)取代，并建立了“减量 化 、 再 利 用 、 循 环 利 用 ” 的 实 施 原 则 ， 而 处 置 只 作 为 最 后 的 手 段 。 但 仅有 ABFALLGESETZ 是不够的。到了 1980 年代末，德国的垃圾填埋场迅速达到了 其最大容量，同时德国的土地资源日趋紧张，不能满足垃圾填埋场扩建或新建垃 圾填埋场的需要。在这种压力下，1991 年 6 月德国政府通过了《减少包装物垃 圾条例》 (VERPACKVO) 。 3 年后，《物质循环垃圾管理法》 (KrW-/AbfG) 对 VERPACKVO 进行了补充和扩增，成为目前德国循环经济立法的最重要的组成。 KrW-/AbfG 的第三部分“产品责任”（1996 年生效）为 VERPACKVO 提供了 新的法定权力。随着 VERPACKVO 在 1998～2005 年的修订，这部法律继续成为 德国环境法规框架的主要组成部分。 德国《循环经济和废物处置法》是该国发展循环经济的代表性法律规范。该 法主要内容包括：一是规定该法立法目的是为了发展循环经济、保护自然资源、 确保废物按照有利于环境保护的方式进行处置。二是规定废物产生者、拥有者和 处置者的原则和义务。三是谁开发、生产加工和经营的产品，谁就要承担满足循 环经济目的的产品责任。四制定实施计划。五是监测。法律规定废物的利用和处 置要处于主管部门的监测之下。此外，该法还对公众义务、废物处置人员和主管 部门的咨询义务、产生废物的企业组织的通知义务等做出了明确而严格的规定。 3.2.4 美国实践经验 美国目前虽然还没有一部全国性的循环经济法规，但现有《资源保护和回收 15 （1990 年制定） （1976 年通过，1980 年修订）和《污染预防法》 法》 ，一定程度 上体现着发展循环经济的要求。同时，联邦政府和各州政府还推行了一些有利于 发展循环经济的政策。本文对资源保护和回收法与美国的一般废物管理实践，如 罗得岛的固体废物管理和回用计划（Rhode Island’s Solid Waste Plan），饮料容器 回收法，电子垃圾处理法等进行了总结。 此外，研究还对国际上相关法律，如越境的废物管理问题等给予总结。 借鉴发达国家循环经济立法的经验，充分利用国际循环经济法律资源，对构 建和完善符合中国基本国情同时又能全面体现全球循环经济发展潮流的循环经 济法律制度，运用法律的规范和手段推动中国循环经济建设和发展，具有重要的 参考和支持意义。 3.3 中外有关循环经济立法的对比研究 研究对国内外有关循环经济法律实践进行了分析总结。总体来看，国外循环 经济（循环型社会）立法的出发点是解决废物出路的问题，这和我国正在发展的 循环实践具有重大差异。在我国的循环经济立法，调整的对象不能仅限于对废弃 物的控制，更需要突出在生产和消费过程中资源节约。以此为基础的循环经济立 法，有利于体现在我国国情条件下的节约优先和污染预防的需要。 各国由于宪政体制以及法律体系形成过程上的差异，进行循环经济立法和法 律规定实施的具体方法也有所不同。在日本：2001 年中央政府机构改革（省厅 再编）前，与循环经济有关的法律（8 个法律）中有的已经制定出在。这些专项 法律的制定，并不都是以环境省为主导提出的，如废弃物管理是由厚生省负责， 食品的再生利用由农林省负责。而 2000 年的循环社会法则是在已有法律基础上 由环境厅（当时）主持下制定的。机构改革之后，针对这些专门法律中与循环社 会法理念不符的部分，在责任部委的主持下进行了修改。尽管有的学者批判这些 修改仍然摆脱不了有关部委的影响，但在循环社会法体系中这样的安排，就法律 体系内的统一而言有着一定积极的意义。而在德国的循环经济法中，解决的办法 是通过授权，把一般原则的实施赋予行政机关，由其负责制定行政规章加以调整。 对于我国，循环经济理念在其它的资源环境法律中体现不充分，资源再生利 用和可持续消费等循环经济的重要领域, 在我国的立法中基本处于空白。因此首 先有必要在综合层面对循环经济进行立法，即建立中国的《循环经济法》。这是 16 因为，尽管我国已有许多与循环经济相关的法律法规要求，但规定分散，在法律 适用上缺乏目的。从这个意义上，借鉴日本的经验，通过龙头统领，进行循环经 济基本层面的立法是必要的。但是，我们的立法模式不能走日本的循环经济理念 法（基本法）—循环经济个别法这一立法模式。在具体实施要求，这一法律也不 应仅限于日本《循环经济社会形成推进法》的理念层面，即，我们的龙头法不能 仅停留在政策和理念层面，还需要具有操作性。这是因为：我国目前与循环经济 相关的法律本身以及现有有关循环经济的相关规定，本身比较抽象，可操作性很 差。这样，能否像日本的立法模式所确定的那样，通过个别部门的循环经济法担 负起贯彻循环经济基本法理念的任务，不容乐观。因此，我国《循环经济法》既 需要通过对各部门领域有关循环经济的问题做出相对明确的权利和职责义务规 定，又要求各职能主管部门能够履行职责，实施本部门职责范围的循环经济。 循环经济的制度逻辑有着自身的条件和前提。在这一点上，我国的情况和国 外相比既有共性又有其自身的特征。一方面，和国外一样，循环经济主要解决的 是市场失灵带来的社会经济问题，所以其大前提仍然是市场经济。我国的自然资 源的国有为政府通过市场来达到循环经济的目的创造了条件。但是另一方面，在 具体的循环经济制度设计时，如何在现行体制下将市场手段与强制手段相结合， 发挥市场调节机制的作用，通过立法明确企业在发展循环经济中的权利和义务， 将是一个应结合体制改革需要解决的重要问题。同时也应当看到，在我国现行条 件下，强制手段也必不可少。 国际经验表明,建立循环经济运行机制,明确政府、企业和公众各自的责任和 义务,是确保循环经济顺利发展的关键。在发展循环经济方面,政府既负有引导责 任,又应通过制定各种经济激励措施,给予政策支持，并通过污染者付费和生产者 责任延伸等制度,促使企业作为循环经济的实践主体,意识到自己的社会责任,负 责其产品生命周期内的生产、使用、收集、回收、再生利用和处理处置等资源环 境问题。由于各个国家的经济发展阶段不同，企业的资金能力，技术手段等方面 也存在差异。特别是我国和发达国家相比，这些差距尤为明显。因此，在考虑政 府、企业和公众各自的责任和义务关系的时候，特别是对企业的责任是否适应我 国产业界的能力，以及过于严厉的原则措施是否会导致在经济发展模式转型期中 可能产生的负面影响等问题，在我国循环经济立法时是必须考虑的。 17 3.4 循环经济的立法框架 研究就循环经济法的定位，循环经济的法律定义，循环经济法的调整范围， 以及循环经济法与相关法律的关系等几个涉及循环经济立法的几个基本问题进 行分析并提出相应建议。 3.4.1 循环经济法的定位 在我国现有法律体系基础之上进行循环经济立法，从与相关法律的衔接与配 合上，本研究综合分析了三种基本设想。 （1）模式一 建立和完善以《循环经济法》为龙头的循环经济法律体系。包括以下三个层 次的考虑： 第一层次，以《循环经济法》作为循环经济法律体系的龙头法、统率法，定 ； 位于政策性立法目标， 、 第二层次，通过对《节约能源法》 、 《资源有效利用促进法》《清洁生产促进 法》《固体废物污染环境防治法》 、 等法律的修改，作为循环经济法律体系的基干； 第三层次，针对我国的国情和实际发展条件，逐步进行容器与包装物分类回 收与利用法、家用电器循环利用法、报废汽车循环利用法等专项立法建设。 该立法模式的主要优点在于更容易体现当前国内（特别是政府）将“循环经 济”作为转变经济增长方式的期望和认识，使其调整范围涵盖了涉及资源、能源 以及环境等相关内容的生产与消费组成的整个经济系统。但循环经济法的政策法 定位目标会削弱该法的操作力度。 （2）模式二 基本思路是采用较为狭义的“循环经济”概念，即仿照国际上以废物利用为主 要内容，通过对 3R 原则的分离，制定与现有的《清洁生产促进法》《节约能源 、 法》《固体废物污染环境防治法》等有关法律处于同一层次，侧重废物循环利用 、 ，通过调整修订，继续保留《清洁生产促进法》 的《循环经济法》 《节约能源法》 、 、 《固体废物污染环境防治法》等相关法律。 该立法模式的主要优点是，容易在概念上与国际衔接对应，使我国不同法律 的调整范围相对集中，通过多部有关法律共同体现我国循环经济的“广义”内涵。 但是，狭义概念下的循环经济法，明显会弱化我国发展循环经济在转变经济增长 18 方式上的政策含义。 （3）模式三 针对目前清洁生产法与循环经济立法可能出现的交叉问题，废止现行的《清 ，建立涵盖清洁生产内容的《循环经济法》 洁生产促进法》 。通过修订《节约能源 法》《固体废物污染环境防治法》等相关法律，以保持整个循环经济相关法律体 、 系的协调。 该立法思路的主要优点是：可以利用较为广义的“循环经济”概念含义，使循 环经济法具有较强的完整性；解决《清洁生产促进法》操作性不强的问题。但问 题是不利于保持法律的稳定性等。 三种模式各有长短。通过对不同立法模式的比较，根据目前我国对循环经济 立法的现实需要，起草研究中，实际采用了一种综合的立法模式。其基本思路为： 第一，保持既要涵盖资源节约，废物减量和循环利用问题等广义的“循环经 济”概念，又要突出重点，尽量减少与现有《清洁生产促进法》、 、 《节约能源法》 《固体废物污染环境防治法》等相关法律冲突重叠。 第二，体现循环经济法的综合性特征，并为专项法留有空间。结合专项法的 制定逐步形成循环经济的法律体系。 第三，兼顾《循环经济法》作为龙头法的作用，但又通过对循环经济基本制 度措施的建立，加强该循环经济法的操作性，避免将循环经济法单纯置于政策性 立法目标的地位。 3.4.2 循环经济的法律定义 一个明确的循环经济法律概念定义，是循环经济立法的首要问题，它不仅直 接决定着循环经济法的调整范围对象，而且也关系影响着循环经济法所规定的具 体内容要求。 在我国，那种侧重废物循环作为循环经济的概念与实践，不能体现我国的基 本国情，也无法适应我国发展循环经济的需要。根据我国国家发展循环经济的政 策和实践，循环经济，其核心问题在于用一个以较少的资源能源消耗和废物产生 排放的物质代谢模式，支持经济的增长与发展。也正是在这个意义上，国家将循 环经济作为转变经济增长方式，促进资源节约和环境友好型社会建设的重要途 径。因此，本研究结合这一基本含义，通过对 3R 原则的修正，提出了循环经济 19 法律定义： 循环经济是指将资源节约和环境保护结合到生产、消费和废物管理等过程中 所进行的减量化、再利用和资源化活动的总称。 减量化是指减少资源、能源使用和废物产生、排放、处理处置的数量及毒性， 种类等活动。还包括资源综合开发，不可再生资源、能源和有毒有害物质的替代 使用等活动。 再利用是在符合标准要求的前提下延长废旧物质或者物品生命周期的活动。 资源化是指对产生的废弃物质或者物品，通过收集处理、加工制造、回收和 综合利用等方式使其作为再生资源使用的活动。 一般，发展循环经济应当在综合考虑技术可行、经济合理和环境友好的条件 下，按照减量化、再使用、资源化的先后次序实施。 以三原则为指导的生产消费活动，作为一个整体，能够完整地表述我国发展 循环经济活动目的、特征，以及不同种类活动的相互关系，从而在修改的 3R 概 念上进行循环经济的法律定义，具有以下明显的主要优点： ——鲜明地体现了将资源环境纳入到经济系统中，对依托于线性物质代谢过 程的经济增长方式进行转变的我国循环经济的本质内涵。 ——直接承接现有国家关于循环经济的各种政策管理文件精神，并用立法支 持国家的循环经济政策规定。 ——突出了“资源节约”地位，有助于与资源节约（节能，节水，节地， ， 节材） 和环境排放减排等国家资源环境政策，控制指标要求等接轨，促进资源节约和环 境友好型社会建设，并有别于国际的 3R 原则 3.4.3 循环经济法的调整范围 根据循环经济的法律概念定义，总体上，我国循环经济法的调整范围可概括 如下： （1） 适用对象 转变传统的生产消费模式，发展循环经济，涉及到全社会的方方面面及其活 动行为的整体转变，这需要政府、企事业（包括个体工商业者）和社会公众（包 括社会组织）不同主体的共同投入。因此，循环经济法的调整对象，涵盖全社会 所有的组织与个人。 20 企事业单位，特别是各种产业企业，是发展循环经济，实施资源节约和废物 减量的主体，因此他们应是循环经济立法调整的主要对象。考虑到在我国发展循 环经济的过程中，政府推动循环经济建设与发挥宏观干预的重要地位，因此，对 于政府自身行为及其管理活动，也需要纳入循环经济法的调整对象范围。 （2） 调整的行为 我国不仅面对伴随人口增长和生活水平提高来自消费环节的大量废物问题， 更面对经济高速增长中由于生产经营粗放、资源能源利用效率较低、污染产生排 放严重引发的严重资源环境问题。因此，生产和消费活动过程中的资源（包括能 源）的消耗和废物产生排放，是我国进行循环经济立法要调整的基本活动行为。 特别是以生产领域为重点，围绕节能，节水，节材，节地活动的资源节约以及废 物产生减量行为活动，应是立法调整的核心内容。 3.4.4 循环经济法与相关法律的关系 在我国现有法律基础之上进行循环经济立法，如何处理与相关法律的衔接与 配合关系，是循环经济立法面对重要问题之一。就目前我国法律体系整体看，主 要有以下三个领域的法律与循环经济法有着更直接的联系。 （1）从经济系统的输入端：资源和能源领域的法律 我国现行资源领域的法律主要包括《水法》《矿产资源法》 ， ， ， 《土地管理法》 《草原法》等。由于这些现行法律的调整范围，重点针对的是相应领 《森林法》 域的资源开发，利用，以及保护问题。因此，这些资源法律对《循环经济法》立 法总体影响不大。一般性的资源开采利用问题，仍可留由其他相关法律进行调整。 但可将有关循环经济的原则要求或突出问题，如对共伴生矿产资源综合利用、木 材综合利用等已经列入资源综合利用法规、规章、政策的内容，考虑作为《循环 经济法》的调整范畴，以指导相关的自然资源开发利用。 循环经济是建立在物质高效利用和循环利用基础上的新型经济发展模式。对 于能源的合理开发利用及其节约利用应是发展循环经济的重要内容。但是，考虑 到随着未来《能源法》的制定和其它专项能源法律的制定或修订，中国的能源法 律体系日趋完善。所以建议对能源采取分别处理的方式，而在循环经济立法中重 点解决能源以外的其他资源保护和利用问题。但在必要的场合，不排除对有关节 能等问题的规定。 21 （2）从经济系统的输出端：环境保护领域的法律 自 20 世纪 70 年代末来，我国制定了一系列环境保护法律，包括《环境保护 法》《水污染防治法》 、 、 、 《大气污染防治法》《固体废物污染防治法》等。整体来 看，他们不会给循环经济立法带来制约作用。主要由于《固体废物污染防治法》 中包括了部分对废物减量和再生利用的规定，因而会导致某些问题的重复。但是， 《固体废物污染环境防治法》作为环保法体系的构成，与循环经济法相比，立法 目标和调整对象不同；具体内容侧重点不同等。因此，作为一部关于循环经济的 系统、整体性法律规范，应当与固废法不会产生实质冲突矛盾。 （3）从经济系统的活动过程：清洁生产促进法(包括部分节水，节能法) 《清洁生产法》的内容涉及了不少有关节约资源与能源、提高能源效率、废 物综合利用、回收利用等规定，相当程度上接近了循环经济在生产环节的基本要 求。因此，循环经济的立法，在许多问题上难免要与清洁生产法的现有内容规定 发生较大交叉重复。但是，从我国发展循环经济的需求看，集中在生产环节上的 清洁生产法的调整范围缺乏对消费领域的考虑；清洁生产目前定位于促进法，需 要更有力的操作性制度措施；清洁生产的起源来自污染预防的概念，就我国经济 发展特征看，不仅需要从活动输出端预防废物污染的产生，更需要从输入端推动 资源节约及其高效利用等。所以，现有清洁生产法无法完全支撑循环经济法应具 有的丰富内涵，从而难以对发展循环经济过程中的社会关系进行有效调整与规 范。为了既保持清洁生产法的相对稳定，同时又为了支持循环经济的深化发展， 在与清洁生产法无根本的法律矛盾冲突下，制定循环经济法是可行的。 3.5 循环经济法草案建议 3.5.1 立法思路 提出循环经济法建议是本循环经济立法研究的主要目标，也是本研究的核心 内容。本研究中，采用了“减量化、再利用、资源化”三原则作为主线的立法框 架进行法律起草，其要点如下： （1）在循环经济法中，将三原则划分为减量化和重复使用、资源化两大基 本部分，以此统领并贯穿于生产、流通，消费等社会经济活动过程中。 （2）对于循环经济涉及的三类活动调整对像，将他们在循环经济系统的运 行机制考虑为：政府（职责）——制度（经济手段）——企业主体、社会公众的 22 方式。为适应循环经济发展，对政府管理设计成多部门的统一、分工、协调的体 制。 （3）运用多种制度措施是加强本法操作性，确保循环经济法有效实施的。 因而，对于其中综合性制度和经济扶持措施等内容，法律起草时采取了单辟专章 进行表述。 选择以三原则为主要线索的立法起草框架，主要优点表现为： 第一，有利于体现国家发展循环经济的指导原则，反映不同经济活动阶段的 共同要求，突出所给出的循环经济法律定义的明确作用意义。 第二，有利于在推行实施循环经济中，强调该原则及其实施活动的先后顺序， 突出在社会经济发展中，节约优先和环境预防原则。 3.5.2 循环经济草案建议稿 根据上述循环经济立法框架，为了给全国人大环资委在组织与起草循环经济 法草案提供多方案的支持，本研究给出三个循环经济法草案建议稿。 （1）循环经济立法草案（建议稿一） ，它是项目组根据香山会议立法起草大 纲，在本项目起草研究阶段中完成的主要工作，也是 2006 年 10 月 8 日向全国人 大环资委提交的研究报告中的重要内容组成。 （2）循环经济立法草案（建议稿二和建议稿三） ，它是武汉会议后，按照武 汉会议上盛华仁副委员长的要求，专门向全国人大环资委提交的立法建议材料， 包括两个循环经济法草案建议稿。 上述三个循环经济法草案建议稿，总体思路和框架基本相同，其差异主要表 现在对某些法律条款内容上的拆分与合并，或增加与删减等具体问题方面。 —— 对部分内容的再组织。如在管理体制中对分部门的职责规定进行了汇 总方式的叙述。 —— 对个别条款或文字的增删，如增加了对重点企业或行业的定额管理制 度，强化了在生产过程上的能源，资源消耗或污染产生排放的要求。 —— 对某些问题的强调。如在立法原则中，突出了对废物的再利用和资源 化过程，必须继续降低资源能源消的消耗，防止环境污染的要求。 —— 少量内容文字的调整等。如在立法目的中，将“保障经济与社会可持 续发展”改述为“促进资源节约和环境友好型社会建设”。 23 3.5.3 法律制度和措施 一项法律，离不开若干重要的法律制度和措施作为支撑，循环经济立法也不 例外。循环经济法的制度措施设计必须突出法律制度的可操作性，贯彻“减量化、 再利用、资源化”原则，注重制度的实际效果。选择对循环经济发展最直接而其 他法律中又没有规定或者没有具体规定、对循环经济发展十分关键。本研究在立 法草案建议中涉及的各种基本制度和措施包括： 综合性的制度措施：如循环经济规划与目标责任制度、循环经济评价指标体 系和统计核算制度、标准与标识制度、市场准入制度、名录与落后工艺淘汰制度、 统计和信息发布制度、信息披露制度、生产者责任延伸制度和循环经济社区制度 等； 体现减量化的制度措施：如环境友好设计、一次性产品制度、包装制度等； 体现再利用和循环利用的制度：如废物分类管理制度、回收制度、押金制度、 生活垃圾分类制度、绿色采购制度、绿色消费制度等。 此外还包括有关对循环经济实施扶持的财税，价格等经济措施等。对围绕循 环经济法草案提出的若干主要循环经济制度和措施，本研究给予了进一步的论证 分析。 24 循环经济立法研究最终报告（草稿） 在我国不断推进循环经济的过程中，根据国家发展循环经济的需要和胡锦涛 总书记要抓紧循环经济立法的指示，2005 年 3 月全国人大环资委利用意大利资 金支持的世界银行招标项目，启动了循环经济立法的研究。 按照项目研究大纲，项目研究任务由以下 5 个方面组成：国际循环经济立法 及有关政策的分析评价；中国有关法律法规、政策的分析评价；基于前两项研究， 进行中国和外国的有关循环经济的法律、政策的对比分析；在上述各项评价研究 工作基础上，提出中国建立循环经济法律框架，为循环经济立法和实施提供基本 思路；最终提出循环经济法的具体建议。整体来看，5 项任务又可分为两个基本 阶段，第一阶段主要是围绕国内外的有关法律法规进行评价研究，以识别分析在 中国进行循环经济立法的内容要求。第二阶段，提出循环经济的立法框架和具体 建议，这也是本项研究的主要目的和重要研究内容。 本报告为世界银行项目循环经济立法研究的最终报告。报告总结了自 2005 年 7 月 4 日项目启动会议以来， 所开展研究的总体进展以及取得的主要研究成果。 除首先给出项目研究的执行总结外，报告共包括七部分： 第一部分 立法研究背景和目标 第二部分 国内有关循环经济法律法规评估 第三部分 国际有关循环经济法律法规评估 第四部分 中外有关循环经济立法对比分析 第五部分 循环经济立法框架分析 第六部分 循环经济立法草案建议 第七部分 有关循环经济的法律制度和措施 其中，第一部分是对项目研究背景，项目研究的任务目标，以及项目实行过 程的概述，第二部分——第七部分是对项目研研究内容的概括总结。应当说明的 是，为了支持全国人大的循环经济立法工作，实际中，项目组还直接参与到全国 人大环资委组织的循环经济法草案的起草修改全程工作中，对于在此过程中开展 的大量工作，考虑到总报告的简洁性，它们将不在本报告中详细阐述。 25 一 立法研究的背景和目标 1 立法研究的背景 本项研究的基本目的是为中国的循环经济立法提供支持，因此，中国循环经 济的实践及其发展动态，是本研究的重要基础。作为本研究工作的一个背景，以 下对中国发展循环经济的实践，特别是在本项目启动后，中国发展循环经济的形 势给予一个简要分析说明。 1.1 推行循环经济的国家行动 2002 年，中国召开了中共十六大，会议对实现全面小康社会的战略目标和 走新型工业化道路进行了全面的战略布署。全面小康社会目标的提出，尤其是 GDP 到 2020 年翻两番的目标，对我国的经济增长方式和发展模式提出了严峻的 挑战。显然，长期沿袭的发展模式需要转变，如何走出一条新型工业化道路是这 段时间的焦点。自 2002 年后，伴随着我国由环保总局最早发起循环经济试点， 及随后发改委展开的一系列发展循环经济的重大行动，中国的循环经济经过了前 期准备和理念倡导阶段，进入了试点示范推进循环经济的阶段（表 1） 。 表 1：政府推动循环经济的政策和行动 时间 机构/组织 活动/政策文件/计划 国家环保总局 5 月 11 日，批复“关于贵阳市人民政府请求将贵阳市作 为我国建设循环经济生态城市试点的复函”。贵阳市成 为我国第一个循环经济试点城市， 同时开展规划和立法 工作。是我国循环经济的第一个里程碑。 国家环保总局 5 月 31 日，批复《关于申请将辽宁省列为全国循环经 济建设试点省的函》 。辽宁省成为我国第一个循环经济 2002 试点省，确定“3+1”实践模式。 江苏省 12 月 31 日，江苏省开始率先制定全省循环经济规划， 确定了循环型农业、循环型工业、循环型三产和循环型 社会四大重点领域。 中 国 环 境 与 发 “循环经济与清洁生产”课题组成立， 开展我国推进循环 展 国 际 合 作 委 经济和清洁生产的策略和机制研究。 员会 26 2003 全 国 人 大 环 资 11 月 6 日，在上海举办第一次“循环经济发展高级论 委 坛”。 国家发改委 国家环保总局 国家科技部 国家环保总局 7 月 30 日，在天津召开全国性推进循环经济试点经验 交流会。 国 家 发 展 和 改 9 月 28 日，召开全国循环经济工作会议。将发展循环 革委员会 经济作为政府投资的重点领域， 加大对循环经济发展的 资金支持。 国务院 在国家中长期科技规划中设立第十专题《循环经济、污 2004 染防治和生态建设》 贵阳市 11 月 1 日，“贵阳市循环经济生态城市条例”正式生效实 施。 中 国 环 境 与 发 “循环经济”课题组成立， 继续开展我国推进循环经济的 展 国 际 合 作 委 策略和机制研究。 员会 国务院 7 月，出台 21 号文件《国务院关于做好建设节约型社 会近期重点工作的通知》 。 国务院 7 月，出台 22 号文件《国务院关于加快发展循环经济 的若干意见》 ，是我国循环经济的第二个里程碑。 国家环保总局 10 月 10 日，印发《国家环保总局关于推进循环经济发 展的指导意见》 十 六 届 五 中 全 10 月 11 日，要加快建设资源节约型、 环境友好型社会， 会 大力发展循环经济，加大环境保护力度，切实保护好自 然生态， 认真解决影响经济社会发展特别是严重危害人 民健康的突出的环境问题， 在全社会形成资源节约的增 长方式和健康文明的消费模式 2005 全 国 人 大 环 资 11 月 4 日，在厦门举办第二次“循环经济发展高级论坛” 委 国家发改委 国家环保总局 国家科技部 全 国 人 大 环 资 在世界银行的资助下，先后启动了循环经济立法框架、 委 政策、规划 3 个综合性研究。 国家环保总局 国家发展与改 革委员会 世界银行 自 2005 年 7 月 4 日本项目启动会议来至 2007 年 1 月底的一年多，是本项目 实施研究的主要时段，也是中国在政府层面推动循环经济发展最快的时期。突出 27 表现在以下几个方面： ——2005 年 7 月中，国务院颁布 21 号文件《国务院关于做好建设节约型社 。 会近期重点工作的通知》 ——2005 年 7 月底，国务院发布了 22 号文件《国务院关于加快发展循环经 济的若干意见》，标志着我国发展循环经济的工作进入了加速推进阶段。22 号文 件明确提出了 2010 年的循环经济发展目标与主要任务：建立比较完善的发展循 环经济法律法规体系、政策支持体系、体制与技术创新体系和激励约束机制；使 资源利用效率大幅度提高，废物最终处置量明显减少；建成大批符合循环经济发 展要求的典型企业；推进绿色消费，完善再生资源回收利用体系；建设一批符合 循环经济发展要求的工业（农业）园区和资源节约型、环境友好型城市。 ——2005 年 10 月份，国家发改委等六部门的“循环经济试点工作方案”出 台，明确指出，“开展循环经济试点工作，要紧紧围绕实现经济增长方式的根本 性转变，以减少资源消耗、降低废物排放和提高资源生产率为目标，以技术创新 和制度创新为动力，积极推进结构调整，加快技术进步，加强监督管理，完善政 策措施，为建立比较完善的循环经济法律法规体系、政策支持体系、技术创新体 系和有效的激励约束机制，制定循环经济发展中长期战略目标和分阶段推进计划 。试点方案的主要内容是在“在钢铁、有色、化工、建材等重点行业 奠定基础” 探索循环经济发展模式，树立一批循环经济的典型企业；在重点领域完善再生资 源回收利用体系，建立资源循环利用机制；在开发区和产业园区试点，提出按循 环经济模式规划、建设、改造产业园区的思路，形成一批循环经济产业示范园区； 探索城市发展循环经济的思路，形成若干发展循环经济的示范城市”。 ——2005 年 11 月，在由全国人大等共同组织召开的厦门会议上，全国人大 盛华仁副委员长宣布，循环经济立法正式列入本届人大的立法计划，并明确该法 律名称为循环经济法。随后，人大环资委启动了（国家发改委等）部门与专家同 时进行循环经济立法研究以及起草的工作。 ——2005 年底，中共中央提出我国第十一个社会经济五年规划建议，并在 2006 年 3 月两会期间通过了第十一个社会经济五年规划纲要。循环经济作为转 变经济增长方式，进行资源节约型和环境友好型社会建设的重要途径，列入十一 五规划纲要中。 28 ——伴随着贯彻科学发展观和建立和谐社会的要求，我国循环经济立法的进 度加快。在 2006 年 4 月苏州循环经济博展会上，全国人大副委员长盛华仁就我 国循环经济立法工作，进行了全面部署，并预定在 2006 年 11 月提出循环经济法 草案征求意见稿，以在武汉会议进行讨论。 ——武汉会议后，全国人大环资委制定了在 2007 年 7 月由全国人常委会进 行循环经济法审议的到计时的工作计划，并于 2007 年 1 月中完成了循环经济法 征求意见稿，在全国征求意见。 总体来看，中国已迈入发展循环经济的实质性实践阶段。快速发展的形势迫 切要求加快循环经济法的制定和出台，本项研究也正是在这样一个背景条件下实 施展开的。 1.2 我国发展循环经济实践存在主要问题障碍 虽然我国发展循环经济的高潮一浪高过一浪，但是循环经济无论在理论方面 还是实践上都还不成熟，我国发展循环经济总体上也正处在试点的起步阶段，还 缺少足够的经验积累。自上而下实践过程不仅出现了一些认识误区，也暴露了我 国经济发展过程中许多深层次的矛盾，在观念认识、制度安排、技术支撑、管理 投入等各个方面，都存在着一些亟待解决和克服的问题。 （1）认识因素 目前，大家基本都认识到我国当前发展循环经济与发达国家在发展阶段、基 础背景和国际环境等方面的差异性，也认同我国当前将循环经济的发展重点放在 生产环节上。然而，在是否能够避免发达国家“先污染、后治理”的老路上认识 存在差异。有些人认为，这条老路是不可避免的，在表达悲观的同时，有意无意 地为现有粗放式的发展模式提供了借口；也有人认为，这条路是可以避免的，我 国发展循环经济的目的就在于寻找可以替代的路子。其实，更为重要的是，我们 不应只停留在道路之争上，而应该更加冷静的分析判断道路背后所依赖的技术因 素、制度因素和行动实践。 循环经济在概念理解的差异性也给循环经济立法带来了困难。作为法律语 言，需要给循环经济一个明确的界定。目前，存在所谓的狭义和广义界定之分。 所谓狭义界定，是指通过废物的再利用、再循环等社会生产和再生产活动来发展 、 经济，相当于“垃圾经济”“废物经济”范畴。所谓广义，是指从转变经济增长 29 方式，围绕资源高效利用和废物循环利用所进行的社会生产消费和再生产活动。 显然，与广义界定比较，狭义的界定有利于收敛范围，也容易与现行的清洁生产 促进法进行区分，但难以承担目前所赋予的转变经济增长模式的重任。 相对于概念和内涵之争，实践中反映出不同认识误区更多，大体可以归纳为 （1）炒作循环经济，借口循环经济搞重复建设，浪费有限的资金和发展机 4 种： （2）将发展循环经济作 会，更有甚者，将循环经济作为设租寻租的手段和工具； 为一项被动的任务和负担，忽视系统思维而热衷于为特定的资源环境问题寻找特 （3）完全否定，认为只要经济增长就可以改变目前所面临的资源环境困 定答案； （4）将循环经济视为一个筐，赋予循环经济万能的 境而没有必要发展循环经济； 作用，实质上也是对循环经济的一种否定。 （2）体制因素 体制方面的主要问题首先表现在法规政策体系的不健全，一方面法规政策之 间存在大量的冲突和不协调，增加彼此之间的交易成本，另一方面存在促进循环 经济发展的真空地带； 其次，经济体制上存在不相适应的方面，管理体制“条块分割”形势依然严 峻，行业垄断与封锁严重，极大地限制了资源跨产业循环利用，同时资源密集地 区大量单株移植企业并没有发挥带动地方经济的作用，区域产业共生体系难以发 展壮大； 再次，市场条件需要改善，全国统一市场迫切需要建立，原材料市场和再生 资源市场割裂，价格形成机制和价格核算机制都存在不相适应的问题，导致循环 。 经济有“真假大小死活之分” 此外，目前我国大部分财税政策主要是针对生产领域，而很少制定消费领域 的激励政策。实际上，针对需求管理的财税政策往往可以起到事半功倍的效果， 因此，应针对不同生产和消费领域制定相应的经济激励政策，并配合其他手段共 同发挥政策效力。 因此，循环经济立法的目的，很重要的问题就在于建立有利于循环经济发展 的法律规范手段，通过制度改革创新，消除节约资源的制度性障碍，建立和完善 发展循环经济的制度安排。主要包括两个方面，一是要改革和消除不利于发展循 环经济的制度安排和相关政策。二是根据循环经济和资源节约型社会的具体要 30 求，系统设计鼓励发展循环经济的相应制度安排。 （3）经济因素 发展循环经济应该尊重市场规律。我国目前循环经济出现的很多问题都表现 在经济性是否合理上。 一种物质的闭路循环可能在经济上是不合理的，如果在经济上是高成本的， 那么在没有补偿的情况下，这种做法在市场上没有竞争力。其次，废物循环还受 共生关系的制约，系统的结构调整困难，这表现在，生产环节中的任何一个环节 出现问题，如改变原料、供应商或增减产量，都可能导致系统的不稳定，而且系 统的整体结构创新也更加困难和缺少动力，因此这样的系统容易在大企业中实 现，而小企业很难被整合进取； 区域循环经济体系的建立还受各地条件、行业和部门管理影响，难以找到统 一的模式，不利于协调管理和降低运作成本和交易成本。因此，推进循环经济存 在着经济上的诸多障碍，如产权、价格、管理、财税政策、基础物流信息、资金 等等。 此外，还需要注意“恶性循环”的问题。有些废物出于安全和健康等多方面 的考量是不应该存在闭路循环的，例如大多数的医疗废物；还有一些废物以一种 不恰当的方式进行循环，例如餐饮行业的“地沟油”重复用于餐饮等。 因此，循环经济应旨在使各种物质各得其所、各归本位。它既是物质代谢方 式上的调整，更是背后所属利益关系的调整。 （4）技术因素 现代经济增长最主要的推动因素就是技术进步。一个国家保持持久的强盛也 在于强大科技创新能力的保持。科技也正在成为发展循环经济和促进可持续发展 越来越重要的驱动力。然而，我国在发展循环经济方面所遭遇到的技术问题颇多。 按照国家中长期科技发展规划有关研究表明，我国尚未形成适合国情的生态 与环境科技体系。过去 20 年来，我国生态与环境科研基本处于被动跟踪状态， 缺乏系统的、基于国情的重大生态、环境问题的研究和关键技术开发。科技的发 展不能满足经济社会快速发展的需求，对新的环境问题缺少应对理论和技术储 备，生态与环境科研不能有效地渗透到社会经济的各个环节，使生态与环境保护 战略缺少强有力的科学指导，对环境与发展的决策支撑力度明显不足。这与我国 31 的生态与环境问题的严重性不相适应，与大国的地位极不相符。 在循环经济的技术体系方面，明显缺少具有自主知识产权的技术集成和装 备。目前，我国循环经济技术的研发创新不足、目标分散，技术与设备集成和实 用化水平低；在大量引进国外技术与设备的同时，消化吸收不够，无法形成具有 自主知识产权的循环经济成套技术和设备。 总之，中国已迈入发展循环经济的实质性实践阶段。快速发展的形势和我国 实施循环经济的实践，迫切要求加快循环经济法的制定和出台。建立有利于循环 经济发展的法律、政策，是克服发展循环经济过程中障碍制约因素，推动我国循 环经济顺利发展的重要措施之一。 2 立法研究的目标和任务 根据项目研究大纲，本研究项目总体目标是为全国人大在中国的循环经济立 法提供支持。立法研究的主要任务包括以下 5 个方面： （1）国际循环经济立法活动研究：由国际专家对有关一些发达国家（欧盟， 日本，美国等）促进循环经济的相关法律、法规、政策进行评估总结。并在国内 专家提出的反馈和建议基础上，提出国际社会促进循环经济的相关法律、法规、 政策的评估研究报告。 （2）国内有关法律法规与政策评估研究：包括中国现有法律法规、政策及 （a）它们能否为循环经济提供有效的激 其实施情况。主要内容重点包括两方面： （b）它们是否能够支持和满足中国发展循环经济的需要，如果不足以满足需 励； 要，为什么，还需要什么。 （b）废物再利用，再循环 （a）资源和能源使用效率； 评估研究主要集中在： （c）地区可持续性生产和消费。提出促进循环经济的相关法律、法规、 和处置； 政策评估研究报告。 （3）基于任务 1 和 2 的研究报告，比较分析中国和外国的法律，以及对中 国立法的相关国际经验和教训。研究要包括欧盟、日本、美国的经验。研究对象 不仅有立法，还包括执行情况和对促进循环经济的重要制度。评论主要集中在： （a）资源和能源使用效率；（b）废物再利用、再循环；（c）地区可持续发展生 产和消费。基于这个研究，完成循环经济领域中中国和外国在立法情况的对比研 究报告。 32 （4）中国循环经济法律体系框架研究：提供为促进循环经济建立法律体系 框架的建议，这些建议不仅包括循环经济促进法，也包括相关的法律，例如节约 能源法，清洁生产促进法，固体废物污染防治法和其他的一些在中央和地方层次 上相关法律和法规的关系；进行循环经法律体系框架的实施分析，包括支撑循环 经济法律体系的政策和制度体系；为循环经济立法和实施提供原则和指导。 （5）循环经济法起草以及有关法律修订的建议研究，提出循环经济法的建 议稿，以及包括新法律和修订已有法律的具体建议；提供循环经济立法和实施的 时间进度。建议应该包括政策手段，并分析说明为什么这些建议对于促进循环经 济是重要的。 此外，项目还要求参加有关部门组织召开的立法研讨会议，以便有效地接受 对研究成果的各种评价建议，同时也实现与社会各个方面的交流。 围绕上述各任务，本项目研究工作总体上可为两个基本部分： 评估研究部分：由任务 1—— 3 构成，其核心问题，是要结合中国社会经济 的发展趋势，通过对现行有关法律法规与政策以及循环经济的实践评价，识别分 析发展循环经济中现有政策法律的有利因素和障碍因素，找出促进中国循环经济 的立法需求。 立法起草部分：由任务 4 和 5 组成，核心问题则是要针对所识别的发展循环 经济中的制约因素，通过综合整合，提出中国循环经济的立法建议，包括促进循 环经济的法律法规体系框架，以及循环经济综合法律草案建议。 自 2005 年 7 月项目正式启动后，研究总体上按照项目大纲进行。但是，面 对我国循环经济的迅速发展形势，以及全国人大对循环经济立法进度安排上的需 要，为了使项目研究能够有效地支持国家循环经济的立法建设，本项目进入启动 阶段后不久即着手对 5 项任务的研究内容的重心与进度进行了适当调整。将原来 计划的在完成任务 1、任务 2 和任务 3 后，即在评估研究过程所识别的问题、以 及所提出的有关立法建议总结基础上，再进行立法起草的安排，改变为评估与立 法起草两个过程同时展开。因此，自项目中期阶段来，课题组采取了边评估、边 立法的方法，并在立法过程中又是边进行循环经济法律体系框架分析、边进行法 律起草的两个并行的研究方式，以便争取时间，使研究进度与国家立法过程同步。 截至 2007 年 2 月底，依照两个基本研究过程大体并行推进的工作方式，本 33 （2）循环经济法体系框架研究与法律起草。 项目完成了（1）循环经济评估研究、 具体研究成果分述如下。 34 二 中国现有法律法规与政策评估 1 评估目的与方法 1.1 评估目的 本部分重点针对资源能源、环境保护和废物管理、生产消费、以及宏观经济 管理等方面，对与循环经济发展密切相关的法律制度、政策、相关体制与机制的 现状进行识别汇总；从循环经济的基本内涵及各领域发展循环经济的需求出发， 进行这些法律、法规与政策对促进循环经济的有利方面与制约障碍分析；最后提 出各领域进行循环经济立法（包括修改完善现行法律的立法建议），以为本项目 中的循环经济法的起草研究奠定基础。 1.2 评估方法 根据项目任务大纲的要求，为了系统地完成对中国涉及循环经济有关现行法 律法规与政策的识别评价，本研究采取自下而上分领域的分析方式，识别现行法 律法规与政策对发展循环经济的支持促进作用和制约障碍问题，从而确定建立循 环经济法律框架的基本需求。 结合循环经济的基本内涵，按照转变传统资源——生产/消费——废物模式 的思路，依生命周期管理的线索，对中国法律法规与政策的分析评价分为以下主 要领域：资源、能源、环境保护废物管理（包括资源综合利用）、生产、消费、 宏观管理等（图 1） 。 图 1：中国法律法规与政策评估的领域划分 35 应当说明的是，实际中法律法规和政策的制定，往往存在着交叉覆盖，例如， 能源必然涉及到生产供给和矿产资源，资源综合利用也不仅仅就是废物的再生和 循环利用，因而上述分领域的识别分析，也只是一个相对的分类评价的组织方式。 各领域有关法律法规与政策的评价思路如下： （1）法律法规与政策评价 针对上述领域，通过资料文献与部门调查，分别进行各个领域的法律法规与 ，及其主要内容规定的识别汇总。 政策（或主要条款） （2）从循环经济的基本内涵及各领域发展循环经济的需求出发，进行法律 法规与政策（或主要条款）内容以及相应法律法规与政策执行情况的评价分析， 识别这些法律法规与政策的规定内容上对促进循环经济的有利方面与制约障碍 问题。 （3）在对上述领域的现行立法、机构设置以及法律实施中存在的问题进行 全面分析的基础上，提出各领域中促进循环经济发展的立法建议。 2 资源领域的法律法规与政策 我国现行资源领域的法律主要包括《水法》《矿产资源法》 ， ， ， 《土地管理法》 《草原法》等。这些法律的调整范围重点针对的是相应领域的资源开 《森林法》 发、利用，以及保护问题。整体上，资源领域的法律具有下述特点， （1）现有自然资源法律，涉及面广，包括水、矿产资源、土地、森林、草 原等多个方面； （2）不同资源的开发利用方式或生产形式差异较大； 就与循环经济的关系看，大体可分为两种情况： 第一，对于《矿产资源法》， ， 《土地管理法》 《森林法》《草原法》等，这些 法律的调整的主要是相应资源在开发、利用，以及保护过程中涉及的社会关系问 题。其中少量有关资源开发利用内容条款与循环经济有所关联，因而与循环经济 有所联系。 第二，相对比较，在《水法》中有关水使用过程中的节水问题，将对循环经 济有重要作用。 36 2.1 水资源 2.1.1 水资源立法现状 与循环经济相关的水资源法律主要体现是以《水法》为代表及其相应的制度 措施，包括取水许可制度与有偿使用制度、节约用水制度、用水总量制度与定额 管理相结合制度以及严重耗水落后工艺、设备和产品设备强制淘汰制度。 从对原水法改进完善的角度来看，新《水法》的主要内容为： 第一，在水资源权属问题上，新《水法》规定实行单一的国家所有制，确立 所有权与使用权分离的原则，规定由国务院代表国家行使水资源所有权。 第二，新水法确立了取水许可制度和水资源有偿使用制度。虽然原水法第 34 条规定了水费和水资源费，但没有明确规定有偿使用制度，新水法规定了取 水权，明确了有偿使用制度。 第三，新水法增加了节水条款。 （1）在总则中规定了建立节水型社会的原则。新水法总则第 8 条： “国家厉 行节约用水，大力推行节约用水措施，推广节约用水新技术、新工艺，发展节水 型工业、农业和服务业，建立节水型社会。各级人民政府应当采取措施，加强对 节约用水的管理，建立节约用水技术开发推广体系，培育和发展节约用水产业。 单位和个人有节约用水的义务。” （2）建立用水总量控制和定额管理相结合的制度。 （3）建立了用水计量与水价制定机制。 此外新水法还具体规定了节水技术、各种用水控制等要求。包括各级政府具 有推行节水灌溉方式和节水技术的职责；工业用水重复利用的义务以及国家淘汰 落后的、耗水量高的工艺、设备和产品的措施；城市人民政府提高生活用水效率、 加强城市污水集中处理、提高污水再生利用率的责任。 新《水法》对于节水的一系列法律规范，既符合现代《水法》的趋势，又具 有我国自己的特色：把节约用水放在突出位置，核心是提高用水效率。同时，为 了实施节约用水制度，国务院、建设部、水利部等都陆续发布了一系列具体的法 规、规章、广泛性文件。这些文件对于节约用水制度的实施也起到了十分重要的 作用。进一步，新水法建立了计量收费和超定额累进加价制度，体现了运用经济 手段鼓励节水的原则。目前，国家计委对此还颁布了《国家计委关于印发改革水 37 （2000 年 10 月 17 日计价格〔２０００〕１ 价促进节约用水的指导意见的通知》 ，其中指出，2000 年要结合供水体制改革、供水设施改造和整顿水价秩 ７０２） 序工作，适当提高供水价格，推行节约用水的水价制度，促进节约用水。同时， 新《水法》第 51 条第二款确立了对严重耗水的落后工艺、设备和产品的强制淘 汰制度，规定“国家逐步淘汰落后的、耗水量高的工艺、设备和产品，具体名录 由国务院经济综合主管部门会同国务院水行政主管部门和有关部门制定并公布。 生产者、销售者或者生产经营中的使用者应当在规定的时间内停止生产、销售或 者使用列入名录的工艺、设备和产品。”国务院经济综合主管部门已经制定并公 布了有关的名录。这些围绕用水节水的有关规定，对发展循环经济中有效利用水 资源具有重要支持作用。 2.1.2 我国现行水资源立法存在的问题 我国虽然形成了以《水法》为基础的水资源法律体系，但是我国水资源立法 仍存在一定的问题，主要表现在： 第一，在立法理念上，行政管理、部门立法、利益分割的问题依然没有完全 解决。 第二，在制度设计上，制度的规范性、可操作性问题没有妥善解决。该问题 在水资源权属方面表现尤为明显：虽然规定了水资源所有权与取水权，但并没有 明确取水权的物权属性，并且取水权具有十分强烈的行政色彩，尤其是在将取水 权与取水许可制度同时规定的情况下，更容易使人产生这种认识。水资源的有偿 使用依然停留在国家收取水资源费的阶段。在我国目前的取水许可制度下，直接 由取水权建立水市场和水权交易制度还十分困难。 水资源法律制度中与循环经济相关的主要体现是：取水许可与有偿使用制 度、节约用水制度、用水总量控制和定额管理相结合制度、计量收费和超定额累 进加价制度以及严重耗水落后工艺、设备和产品设备强制淘汰制度。但是，以下 一些问题还有待改进。 （1）新《水法》虽然对取水许可制度和水资源有偿使用制度进行了完善， 但是其规定还是较原则和概括的，还需要进一步的法规、规章等补充，以支持其 实施。国务院在 1993 年通过的《取水许可制度实施办法》，其中第九条明确规定 “国务院水行政主管部门负责全国取水许可制度的组织实施和监督管理”，水利 38 部也制定了《取水许可申请审批程序规定》《取水许可监督管理办法》等部门规 、 章，这种从实体法和程序法的角度对取水学科制度的细化，有助于使取水许可制 度的操作及其落实。但是就水资源有偿使用制度而言，国务院至今仍未制定有关 水资源费征收的明确、统一的管理办法。 （2）用水总量控制和定额管理相结合制度。新《水法》确立了总量控制和 定额管理相结合的制度，能够促进水资源的高效利用、促进节约用水，并可与取 水许可制度相结合，促进政府对水资源的宏观管理。但是，目前这项制度，还只 是原则性的规定，缺乏相应的法规、规章和其他规范性文件的具体支持。 （3）水资源管理实施中存在的问题。按照水法规定， “国家对水资源实行流 域管理与行政区域管理相结合的管理体制。 国务院水行政主管部门负责全国水 资源的统一管理和监督工作。 这种流域管理体制，对实际流域控制具有实际意 义，同时有利于各部门明确职责，强化管理，而且有利于权力制衡，按照宏观管 理与微观管理分离，决策权、执行权、监督权相分离的原则，保障公共权力的运 行不会导致公共利益的损害。但是，这一管理体制在水资源法律实施实践上，还 存在着水资源分割管理与合理利用的矛盾。目前，我国水资源管理上条块分割， 多头管理，即所谓的“多龙管水”问题依然存在。同时，新《水法》对水资源相 关利益者缺乏关注，这在一定程度上影响了水法的实施效果。 2.2 土地 2.2.1 主要法律和制度 我国现行关于土地的法律、法规主要有《土地管理法》《土地管理法实施条 、 例》、《基本农田保护条例》。并通过这些法律、法规，确立了主要制度措施，如 土地用途管制制度，它规定了 “国家编制土地利用总体规划，规定土地用途， 将土地分为农用地、建设用地和未利用地。严格限制农用地转为建设用地，控制 建设用地总量，对耕地实行特殊保护。”的要求。此外，还包括有耕地总量动态 平衡制度，耕地保护目标责任制度，基本农田保护制度，农用地转用审批制度， 土地开发整理复垦制度，土地税费制度，耕地保护法律责任制度等。 2.2.2 存在问题 （1）征地制度不完善，征地成本过低，难以形成节约用地的约束机制，被 征地农民权益缺乏保障。 39 （2）土地规划的调控作用未能有效发挥。一些地方通过随意调整土地利用 总体规划来搞开发区，以办教育、发展高新技术产业为名，违规大搞房地产开发， 导致土地供应总量失控和结构失衡。 （3）土地管理体制不完善，在城乡二元结构下形成的多头管理体制依然存 在。 （4）地方政府违法导致违法占地未能根本遏制。占用土地罪”形同虚置。 2.3 矿产资源 与循环经济相关的矿产资源法律是矿产资源法以及相应的法律制度，主要包 括探矿权、采矿权有偿取得制度、矿产资源税和资源补偿费制度、采矿许可证制 度等制度等。按照我国《矿产资源法》的规定：“国务院地质矿产主管部门主管 全国矿产资源勘查、开采的监督管理工作。国务院有关主管部门协助国务院地质 矿产主管部门进行矿产资源勘查、开采和监督管理工作。省、自治区、直辖市人 民政府地质矿产主管部门主管本行政区域内矿产资源勘查、开采的监督管理工 作。省、自治区、直辖市人民政府有关主管部门协助同级地质矿产主管部门进行 ” 矿产资源勘查、开采的监督管理工作。 2.3.1 现有矿产资源法的主要内容 探矿权、采矿权有偿取得制度 1996 年《矿产资源法》修正后，改变了探矿权采矿权绝对不可转让的规定， 以矿产资源的有偿使用为核心，确立了探矿权采矿权的有偿取得和在某些特定情 形下可依法转让的法律制度。 探矿权采矿权有偿取得是通过权利人向矿产资源所有者即国家支付一定费 用实现的。按照法律规定： （1）通过竞争方式有偿取得 在 2003 年《探矿权采矿权招标拍卖挂牌管理办法（试行）》颁布施行之后， 特定范围内的探矿权采矿权必须以政府公开招标拍卖挂牌的方式授予矿业投资 者。 （2）通过申请方式有偿取得 （3）通过探矿权采矿权转让受让取得 资源补偿费和矿产资源税制度 40 （1）资源补偿费：矿产资源补偿费从 1994 年 4 月 1 日起实施，采矿权人 开采不可再生矿产资源需要对矿产资源所有者的国家提供资源补偿费用。征收资 源补偿费的费率按矿种分别规定, 费率为 0. 5 %～4 %。矿产资源补偿费由地质 部门会同财务部门征收,主要用于矿产资源勘查和寻找新的矿产资源。 矿产资源补偿费是作为实现国家对矿产资源所有权权益的方式来征收的,是 实施资源有偿开采的措施之一。但从其性质看与资源税相似,是否有必要在开征 资源税的同时再征收补偿费值得商榷。 （2）矿产资源税：资源税是以各种自然资源为课税对象的一种税, 1994 年 税制改革后,我国扩大了资源税的征收范围, 除原油、天然气、煤炭外, 还对黑色 金属原矿、有色金属原矿和其他非金属原矿等征收资源税。征收采取从量定额的 办法,按照“普遍征收,级差调节”的原则，并就资源赋存状况、开采条件、资源 等级、地理位置等客观条件的差异而规定了幅度税额。 资源税作为同经济发展直接相关的主要税种,是中央和地方共享税,其中海洋 石油资源税作为中央税收,其他资源税作为地方税收。 总体上，面对循环经济的发展，需要大力提高矿产资源的利用效率。因此， 作为经济发展的要求，我国有必要加强矿产资源综合利用的立法。 2.3.2 矿产资源法实施中的问题 总体上，伴随我国改革发展的深化，在我国矿产资源立法方面，依然面对不 少亟需解决的问题：如：如何合理安排矿业权与土地之上权利的关系；.如何界 定矿业权的性质；中央与地方在自然资源之上的利益关系；怎样合理处理矿产资 源的开发与土地利用之间的关系，这些深层次中的问题，不仅直接影响着矿产资 源的开发应用与管理，而且也极大地关系着发展循环经济过程中的矿产资源可持 续利用问题。 探矿权、采矿权有偿取得制度 由于历史的原因和法律制度的不完备，探矿权采矿权有偿取得制度仍然存在 诸多问题，亟待进一步完善。 。在 1998 年以前，矿业企业对矿业权大 （1）历史问题所造成的“双轨制” 多是通过行政审批无偿获得的。新法规颁布后的探矿权和采矿权，必须以有偿竞 41 争方式取得。这样就形成了探矿权采矿权有偿取得与无偿取得的 。“双 “双轨制” 轨制”极易导致矿山企业私下交易，非法转让、非法承包探矿权采矿权，甚至在 实践中还出现了由于多次转让无法找到真正矿主的现象。此外，有些地方仍然沿 用旧体制下通过行政审批无偿出让探矿权采矿权的做法，严重阻碍了统一的探矿 权采矿权大市场的形成。 （2）矿产资源国家所有的制度与矿产地域性存在矛盾。按照《矿产资源法》 的规定，中央政府即国务院代表国家行使矿产所有权，地方各级政府不是矿产资 源的所有者，只能根据国务院的委托或法律法规的授权管理和保护矿产资源。但 矿产的地域性决定了探矿权采矿权有偿取得制度的实施必须依靠地方政府，这样 就出现了国家和地方之间的利益冲突。 （3）缺乏与环境保护、安全生产等公益目的的衔接与融合。 （4）探矿权采矿权流转的二级市场未能建立。 （5）探矿权采矿权市场化制度存在缺陷。一方面，我国已通过《探矿权采 矿权招标拍卖挂牌管理办法》，全面启动探矿权采矿权市场化进程。但是由于招 标拍卖挂牌由各级主管部门组织进行，缺乏相应的执行制度，易导致各级政府入 市时，以公权介入市场竞争，排除市场主体。另一方面，由于市场机制的缺陷， 矿业发展过程中的环境保护、资源节约、安全生产等问题都无从通过市场解决。 （6）传统行政审批体制下形成的探矿权与探矿权的分离机制存在缺陷 采矿许可证制度 违法颁发采矿许可证的现象相当普遍，对乡镇集体、个体采矿许可证发放审 批不严，造成一些矿区乡镇、集体、个体矿山发展过多、过滥。 矿产资源税和资源补偿费制度 （1）现行的资源税征收方法不合理。虽然资源税有不同档次, 但是这种不 同档次主要是根据开采后的销售量或自用量来衡量。随着采矿作业的不断进行, 开采难度逐渐加大, 矿产品的成本也不断增加。因此, 这种不考虑开采成本而简 单地以销售量或自用量为税基的征收方法显现出极大的不合理性。 （2）矿产资源补偿费征收比率过低。我国矿产资源补偿费费率最高为 4 % , 最低为 1 %。对比国外发达国家体现资源所有者权益的权利金占销售收入的 10 % 左右相比, 我国征收的矿产资源补偿费太低。此外，资源补偿费还存在减免和欠 42 缴等问题。 （3）矿产资源耗竭补贴制度的缺失。矿产资源是一种消耗性资源,耗竭补贴 是自然资源工业独有的补贴, 例如美国在 1913 年最早采用了这种补贴。但是我 国至今还没有建立该制度。 （4）资源税和矿产资源补偿费。我国资源税的税率过高,尤其对冶金矿山的 资源税税率太高,如攀钢矿业公司,税改前每吨原矿交税费 1. 47 元,税改后每吨原 矿仅资源税费便达 14～15 元,使矿山企业无法承受。另外,不同矿产、矿区的单 位税额确定缺乏客观的实证分析,未能考虑同一矿区在不同时期矿产开采成本的 可变性特征,存在某些不合理之处。并行的矿产资源补偿费与资源税实际是重复 征收。 2.4 能源 2.4.1 能源领域的法律法规 从 20 世纪 80 年代初期到目前，我国能源立法初具规模。由全国人大常委会 通过的比较重要的能源法律主要有： ，1986 年 3 月颁布实施，1996 年 8 月修正； 《中华人民共和国矿产资源法》 ，1992 年 11 颁布实施 《中华人民共和国矿山安全法》 《中华人民共和国电力法》 （以下简称《电力法》 ），1995 年 12 月颁布实施； 《中华人民共和国煤炭法》1996 年 8 月颁布实施； 《中华人民共和国节约能源法》 （以下简称《节能法》 ） ，1998 年 1 月颁布实 施。 ，2005 年 2 月 28 日通过，2006 年 1 月 1 《中华人民共和国可再生能源法》 日施行。 除了全国人大常委会通过的法律外，还有一些由国务院及有关部委颁布实施 的行政法规和政府规章，也具有相应的法律效力，是我国能源法律体系的重要组 成部分。其中，比较重要的能源行政法规和政府规章有： ，国务院 1993 年 6 月发布，1993 年 《中华人民共和国电网调度管理条例》 11 月开始实施； 《中华人民共和国对外合作开采陆上石油资源条例》，国务院 1993 年 10 月 发布实施； 43 ，国务院 1993 年 12 月发布，1994 年 1 《中华人民共和国资源税暂行条例》 月开始实施； ，国务院 1993 年 12 月发布，1994 年 《中华人民共和国乡镇煤矿管理条例》 1 月开始实施； ，国务院 1994 年 2 月发布，1994 年 4 月 《矿产资源补偿费征收管理规定》 实施； 《中华人民共和国矿产资源法实施细则》，国务院 1994 年 3 月发布实施； ，国务院 1994 年 12 月发布实施； 《煤炭生产许可证管理办法》 《中华人民共和国电力供应与使用条例》，国务院 1996 年 9 月发布实施； ，电力部 1996 年 10 月发布实施； 《供电营业规则》 ，电力部 1996 年发布实施； 《并网风力发电的管理规定》 ，1996 年国务院批准发布； 《国家能源技术政策》 ，国务院 1998 年 2 月发布实施； 《探矿权采矿权转让管理办法》 ，国务院 1998 年 2 月发布实施。 《矿产资源开采登记管理办法》 2.4.2 我国能源领域法律的主要问题 总体上，我国现行的许多能源立法，虽然是在 1992 年提出市场经济体制的 目标模式之后制定的，但其立法理念还难以体现市场经济体制下国家及其政府、 经营者、消费者等相关主体之间应有的关系，在能源、资源、环境、经济和人等 相关要素之间关系的把握上没有很好地现代管理理念。如现行同期制定的《电力 法》与《煤炭法》等法律，行业法色彩浓厚，宗旨和相关法条主要不是体现如何 公平地协调供电、输电、配电、售电、用电等各方主体的利益，而是重点放在保 护电力行业单方的利益上；不是着重体现国家及其政府对电力产业的宏观调控和 对电力市场的规制，而是将重点放在中央政府如何组织和管理电力生产。 从现行的能源法律体系的要求看，也还存在诸多问题，主要体现在： （1）能源基本法律缺位，制度的协调性不够。尽管目前已有若干单行的能 源法律，但尽快制定作为能源基本法律的《中华人民共和国能源法》，其必要性 是显而易见的。 （2）我国能源单行立法中，无论是从能源形式还是从能源环节上看，都存 在不少的空白。如，一次能源中的不可再生能源中，没有《石油法》《天然气法》 、 44 等。 （3）还有一些能源立法，在主体的确定、权利的赋予和义务的设定、制度 体系的设计和具体安排上，其立法技术与措施有限，导致实施效果的局限性，比 。 如现行的《节约能源法》 3 环境保护和资源综合利用领域的法律法规和政策 3.1 环境保护 与循环经济相关的环境保护法律主要有《环境保护法》，《水污染防治法》， ， 《大气污染防治法》 ，以及《环境影响评价法》等。 《固体废物污染环境防治法》 3.1.1 与循环经济有关的法律内容 在环境保护法中，与循环经济相关的主要要求有： （1） （1989 年）第 25 条： 《环境保护法》 “新建工业企业和现有工业企业的 技术改造，应当采用资源利用率高、污染物排放量少的设备和工艺，采用经济合 理的废弃物综合利用技术和污染物处理技术”。 （2） 、 （1984 年制定，1996 年第一次修正）第 22 条： 《水污染防治法》 “企 业应当采用原材料利用效率高、污染物排放量少的清洁生产工艺，并加强管理， 减少水污染物的产生。国家对严重污染水环境的落后生产工艺和严重污染水环境 ” 的落后设备实行淘汰制度。 （3） （1987 年制定，1995 年第一次修正，2000 年第二 《大气污染防治法》 次修改）第 19 条： “企业应当优先采用能源利用率高、污染物排放量少的清洁生 产工艺，减少大气污染物的产生。国家对严重污染大气环境的落后生产工艺和严 重污染大气环境的落后设备实行淘汰制度。” （4） （1995 年制定，2004 年第一次修正） 《固体废物污染环境防治法》 ，是 在我国清洁生产法颁布之后，循环经济发展处于方兴未艾的形势下修改的，因此 该部立法是现行所有环境立法中对循环经济反映最积极的立法。这表现在：第一， 它不仅对循环经济发展中强调的减量化、资源化、再循环、再利用明确加以规定， 而且明确鼓励转变生产方式和生活方式、鼓励绿色采购等；第二，它不仅要求在 生产和消费中减少废物的排放，而且要求在资源的开采环节减少废物的排放；第 三，将减少废物的要求从工业生产延伸至农业和城市。该法存在不少与循环经济 有关的要求规定，如： 45 第 3 条： “国家对固体废物污染环境的防治，实行减少固体废物的产生量和 危害性、充分合理利用固体废物和无害化处置固体废物的原则，促进清洁生产和 循环经济发展。国家采取有利于固体废物综合利用活动的经济、技术政策和措施， 。 对固体废物实行充分回收和合理利用” 第 18 条： “ 产品和包装物的设计、制造，应当遵守国家有关清洁生产的规 定。国务院标准化行政主管部门应当根据国家经济和技术条件、固体废物污染环 境防治状况以及产品的技术要求，组织制定有关标准，防止过度包装造成环境污 染。生产、销售、进口依法被列入强制回收目录的产品和包装物的企业，必须按 照国家有关规定对该产品和包装物进行回收”。 第 19 条： “国家鼓励科研、生产单位研究、生产易回收利用、易处置或者在 环境中可降解的薄膜覆盖物和商品包装物。使用农用薄膜的单位和个人，应当采 取回收利用等措施，防止或者减少农用薄膜对环境的污染。” 3.1.2 主要问题 （1）我国环境保护法制定于 20 世纪 80 年代末，按照当时中国环境保护的 理念，虽然意识到预防原则的重要性，但在制度安排上，除了环境影响评价制度 具有预防的意义外，环境保护的基本制度与措施尚处于末端治理的阶段。例如在 环境保护法确立的“三同时”制度、排污收费制度、限期治理制度、排污申报登 记制度、污染事故的报告制度等。 （1984 年制定，1996 年第一次修正） （2）在《水污染防治法》 ，《大气污染 （1987 年制定，1995 年第一次修正，2000 年第二次修改）等有关专项 防治法》 法律中，能够体现发展循环经济的要求，还比较零散不系统，或者规定十分原则。 无论在立法思想还是制度措施上均不能支持发展循环经济与建立节约型社会的 要求。 （3） （2002 年） 《环境影响评价法》 作为我国预防环境污染和破坏和一个“预 防法”，对我国环境保护工作具有重要意义。但从与发展循环经济的关系来看， 其虽然有“源头”防止污染的意蕴，但是《环境影响评价法》基本立足于环境保 护和污染预防，在整部《环境影响评价法》中没有看到与节约资源和能源，提高 资源能源效率、废物循环利用等与发展循环经济有关的表述和规定。 （4） 环境保护领域，基本是由国务院环境保护行政主管部门，对全国环境 46 保护工作实施统一监督管理。县级以上地方人民政府环境保护行政主管部门，对 本辖区的环境保护工作实施统一监督管理。县级以上人民政府的土地、矿产、林 业、农业、水利行政主管部门，依照有关法律的规定对资源的保护实施监督管理。” 这一“统管”和“分管”相结合的模式，由于环保部门直接隶属各级政府，使得 在经济发展与环保发生矛盾冲突时，环境保护往往难以真正发挥应有的监管作 用。 3.2 资源综合利用 对于废物管理领域（包括回收，再利用与处理处置系统）的法律、法规和政 策，除了来自环境保护领域的固体废物污染环境防治法等法律外，一个重要的体 系是我国有关资源综合利用的法律法规或政策。按照我国国务院〔1996〕36 号 文，资源综合利用包括：在矿产资源开采过程中对共生、伴生矿进行综合开发与 合理利用；对生产过程中产生的废渣、废气、废水、余热、余压等进行回收和合 理利用；对社会生产和消费过程中产生的各种废旧物资进行回收和再生利用。 3.2.1 资源综合利用的政策法规 资源综合利用的综合性法规 目前在资源综合利用方面，相关的行政法规与规章主要为国务院批转原国家 经委的《关于开展资源综合利用若干问题的暂行规定》（国发[1985]117 号） 。它 明确了国家对资源综合利用实行鼓励和扶持政策，并制定了相应的《资源综合利 用目录》以及 1998 年的《资源综合利用认定管理办法》 。为了便于对《资源综合 利用目录》内的资源综合利用产品给予税收减免优惠，1985 年对资源综合利用 实施新税制，以针对资源综合利用企业出现的税负增加、亏损严重的新情况、新 问题，调动企业对资源综合利用的积极性。1996 年 8 月《国务院批转国家经贸 委等部门《关于进一步开展资源综合利用的意见的通知》（国发[1996]36 号）发 布，作为配套行动，原国家经贸委、原国家计委、财政部、国家税务总局又修订 了《资源综合利用目录》（1996 年修订）。目前在资源利用领域中，有关税收优 惠的政策主要体现为以下文件： 《关于印发固定资产投资方向调节税“资源综合利用、仓储设施”税目税率 （国税发【1994】008 号） 注释的通知》 ； 《关于企业所得税若干优惠政策的通知》（财税字【1994】001 号） 、《关于 47 继续对部分资源综合利用产品等实行增值税优惠政策的通知》（财税字【1996】 20 号） ； 《关于继续对废旧物资回收经营企业等实行增值税优惠政策的通知》（财税 字【1996】21 号）； 《财政部、国家税务总局关于部分资源综合利用及其他产品增值税政策问题 （财税【2001】198 号） 的通知》 ； 《财政部、国家税务总局关于部分资源综合利用产品增值税政策的补充通 知》（财税【2004】25 号）等。 此外，1991 年国务院《关于加强再生资源回收利用管理工作的通知》[ 1991） （ 73 号]，特别是 2004 年 1 月 12 日国家发改委、财政部、国家税务总局印发《资 源综合利用目录（2003 年修订） 》，2004 年 4 月 8 日国务院办公厅关于开展资源 ，2005 年 6 月 27 日国务院《关于做好建 节约活动的通知（国办发[2004]30 号） 设节约型社会近期重点工作通知》[国发 2005]21 号， 2005 年 7 月 2 日国务院国 《关于加快发展循环经济的若干意见》[国发（2005）22 号]等文件，都直接涉及 到与循环经济有关的废物再生及其利用问题。 资源综合利用的单行规章、政策 在颁行有关综合性资源综合利用规章或文件的同时，国家又根据不同种类资 源综合利用的要求，出台了有关单项资源综合利用规章、政策或文件，如： 1994 年关于印发《粉煤灰综合利用管理办法的通知》。 1998 年《煤矸石综合利用管理办法》与 1999 年《煤矸石综合利用技术政策 。 要点》 2000 年《资源综合利用电厂（机组）认定管理办法》的通知。 随着家电产业在我国的日益发达，我国已成为家电及电子产品的生产、消费 大国。由于没有对废旧家电及电子产品进行有效的回收处理，不仅浪费大量资源、 对环境造成严重影响，而且给消费者带来安全隐患。因此，对废旧家电及电子产 品回收处理管理问题也提到了议事日程上，2004 年 12 月我国制定发布了《废旧 （草案） 家电及电子产品回收处理管理条例》 。 48 3.2.2 我国现行资源综合利用立法存在的问题 上述综合性或单行资源综合利用法规、规章或文件对规范资源综合利用行 为、提高我国资源综合利用效率、改善和保护环境以及促进社会经济的发展起到 了重要的作用。但是，正如我国资源综合利用水平仍然很低一样，我国资源综合 利用的法律法规也仍有许多值得完善的地方。 （1）没有形成一部统一的资源综合利用法律。根据上述资源综合性利用法 规、规章或文件可知，至今我国仍没有一部系统的资源综合利用的法律。在缺乏 资源综合利用基本法的同时，也没有形成各种主要资源方面的单行法（例如在我 国仍没有有关主要矿产资源综合利用的单行法规），有关资源综合利用通常采取 行政规章或行政政策手段进行调控。因此，资源综合利用立法规格层次不高，这 将严重影响我国资源综合利用活动和产业的发展。 （2）我国目前的资源综合利用立法大都是由国务院各部门单独或联合颁发 的规章或规范性文件，并且多以一时一事的“通知”形式下达，缺乏规格较高的 资源综合利用法律或行政法规，必然在相当程度上影响了资源综合利用立法及其 实施的严肃性、稳定性和强制性。 （3）部分规章、政策或文件效力存在冲突。部分资源综合利用规章、政策 或文件的出台，往往只考虑到了出台者的部门利益，难以较全面地兼顾社会整体 利益。同时，其出台的规章、政策或文件与其他部门出台的规章、政策或文件， 不仅容易在效力上存在着冲突，导致缺乏统一协调的规范行动，而且还会严重制 约这些规章、政策或文件的实施，不利于资源综合利用的持久推广。 （4）有关税收优惠政策的实施条件界定问题不够明确。例如，对于办理增 值税即征即退的政策，以废渣掺兑率是否达到 30%为标准，是以技术质量监督部 门检验为标准还是以税务部门检查计算为标准，给具体操作带来不确定性。如何 对“认定有关优惠标准的条件”作出明确的规定，也有待于对各种复杂问题的进 一步调查研究与确定。 4 生产与消费领域的法律政策 4.1 生产领域 在资源能源和废物管理领域，虽然如水法，节能法，可再生能源法，固体废 物污染防治法，以及资源综合利用的政策法规中，已程度不同地对生产领域有关 49 循环经济的活动作出了大量要求。但是，在生产领域与循环经济关系最为密切的 立法是《清洁生产促进法》。该法较系统地对节约资源与能源、提高能源效率、 综合利用、合理包装、回收利用等进行了规范。此外，一些地方法规，如《太原 市清洁生产条例》《辽宁省清洁生产工作实施方案（2001—2005 年） 、 》、《陕西省 环境保护局、陕西省经济贸易委员会关于积极推行清洁生产的若干意见》等，也 对涉及循环经济在生产领域的要求进行规定。 4.1.1 清洁生产促进法 全国人大常委会于 2002 年 6 月 26 日通过了《中华人民共和国清洁生产促 。它是我国专门以推行清洁生产为目的的法律文件,旨在动员各级政府、有 进法》 关部门、生产和服务企业推行并实施清洁生产。目前，该法中涉及节约资源与能 源、提高能源效率、综合利用、合理包装、废物回收利用等多个方面的内容，已 直接体现了循环经济在生产领域的重要要求。 4.1.2《清洁生产促进法》存在的问题 由于清洁生产法律是以促进法的方式建立的，因而导致其实施的直接问题主 要表现为： （1）法律责任条款太少,鼓励性条款太多。这一点既是《清洁生产促进法》 的基本特征, 同时又是它的一大缺陷。 （2）肯定性法律后果条款规定不足。 《清洁生产促进法》中有许多提倡性、 鼓励性法律条款, 企业不遵守这些条款虽不承担法律责任, 然而当企业模范地遵 守这些提倡鼓励性条款, 积极主动实施清洁生产时,《清洁生产促进法》并没有相 应的规定或很少有条款规定给予企业奖励。显然这种既无惩罚又对奖励规定不足 的立法，势必影响企业主动开展清洁生产的积极性，大大减低该法的实施效力。 尽管清洁生产法颁布、实施时间还比较短，进一步观察它对循环经济发展的 实际作用还需要时间，但是，从立法本身的内容来看，只要这些规定能够得到切 实的执行，它应当能够对循环经济的发展发挥较大的促进作用。 4.2 消费领域 虽然我国以及有关部委的一些法律法规，如《清洁生产法》《水法》 ， ，《资源 综合利用认定管理办法》等已涉及了消费领域，例如《固体废物污染环境防治法》 “国家鼓励单位和个人购买、使用再生产品和可重复利用产品。 第七条规定： ”但 50 总体上看，出去一些原则性的要求外，我国现行法律法规中，鲜有在消费领域与 循环经济相关的专门具体规定，利用市场手段（如税费、财政信贷政策等）调控 消费行为引导绿色消费上也基本处于空白。 ，尽管该法还没有绿色采购这方面的明确规定， 值得关注的是《政府采购法》 主要是对政府各种商品和劳务的一般采购行为的规范，并且也缺乏相应的法律责 任和配套实施措施。但如何对政府采购法进行修改或补充，应成为在消费领域通 过政府采购促进循环经济发展的重要途径。 消费领域的相关立法另一方面主要是一些低层级的法规规章和政策。目前有 些地方法规，开始涉及到在消费领域推动循环经济，如《贵阳市建设循环经济生 态城市条例》中提到了有关强制回收、垃圾分类、绿色消费和绿色采购的内容。 但这些地方条例普遍操作性比较差，缺少与地方条件配套的政策措施。 5 循环经济相关的宏观管理政策 改革开放以来，国家不仅出台了环保法规政策，而且也制定一系列的资源节 约和综合利用优惠政策，约束和激励企业节约降耗，推进“废物”的“吃干榨尽”。 从宏观管理上看，这些政策包括产业政策、投资、金融、财税、价格、进出 口等政策。 5.1 现有宏观管理政策及其实施状况 5.1.1 产业政策 般地，产业政策是国家干预或参与经济的政策工具，是从整个国家产业发展 的全局着眼而系统设计的比较完整的政策体系。我国制定较早的带有“产业”字样 的产业政策，是 20 世纪 90 年代出台的汽车产业政策、水产业政策等。随着可持 续发展思想的深入人心，我国的产业政策逐步从行业性向功能性方向转变，突出 了对资源节约和环境保护的关注。进入 21 世纪以来，特别是近期出台的新的产 业政策，如钢铁产业发展政策、汽车产业发展政策、煤炭产业政策、铝产业发展 政策等，将规模化、集约化、资源节约、环境友好等作为重要指标，引导产业的 健康发展。主要政策表现在以下几个方面： （1）有关规范行业发展，促进产业结构升级的政策。从 1999 年起，原国家 经贸委针对“五小企业”盲目发展，产品过剩、污染严重、资源能源浪费的现实， 进行清理整顿，控制资源密集型和污染密集型行业的发展。国家为了缓解电力紧 51 张的状况，满足电力需求，制定并实施了“上大压小”的政策，在增加供应能力的 《国务院办公厅转发发展改革委等部门关于对电石和铁合 前提下，淘汰小机组。 （国办发明电[2004]22 号） 金行业进行清理整顿若干意见的通知》 、 《关于清理规 （发改产业[2004]941 号）和《关于进一步巩 范焦炭行业的若干意见的紧急通知》 固电石、铁合金、 （发 焦炭行业清理整顿成果规范其健康发展的有关意见的通知》 改产业[2004]2930 号）等一系列政策文件的发布，体现了加强对钢铁、水泥、电 解铝等行业的投资和贷款的调控，以提高资源利用效率和保护环境。2005 年来。 国家又出台了煤炭工业政策、水泥等产业政策，对于这些产业的结构升级将起到 一定的作用。 （2）鼓励资源节约和综合利用，减少废物排放的政策。国家制定并实施了 一系列的激励性政策，内容包括鼓励利用余热、余压、城市垃圾和煤矸石、煤泥 等低热值燃料及煤层气生产电力、热力的综合利用电厂；鼓励利用风能、太阳能、 水能、生物质能、地热能、海洋能等可再生能源发电项目；积极发展新型墙体材 料和节能建筑；针对煤矸石、粉煤灰等工业固体废物产生量大、建筑材料紧缺的 实际，推广新型干法水泥的应用；通过税收和在部分地区禁止使用等手段限制实 心粘土砖、瓦等产品的生产和使用；引导和鼓励发展节能环保型小排量汽车；支 持研究开发醇燃料、天然气、混合燃料、氢燃料等新型车用燃料，鼓励汽车生产 企业开发生产新型燃料汽车等。 （3 ）大力推进清洁生产的政策。从 1993 年我国开始清洁生产的探索，引 导工业企业的污染防治从单纯的“末端治理”转向生产的全过程控制。1997 年国 家有关部门联合发布《关于推行清洁生产的若干意见》，要求企业“节能、降耗、 减污、增效”，与强化企业管理相结合，与技术改造相结合，与资源节约和综合 利用相结合，与建立现代企业制度相结合，把开展清洁生产作为实现污染物达标 排放和完成污染物排放总量控制指标的重要手段；规定建设项目的环境影响评价 中应包含清洁生产的有关内容；限期治理要优先采用清洁生产，并在不同地区重 点行业清洁生产试点和清洁生产审计试点。在此基础上，发布了《国家重点行业 （2000 年第一批、2003 年第二批）及部分行业的清洁生 清洁生产技术导向目录》 产技术政策。2003 年国务院转发国家发改委等部门《关于加快推行清洁生产的 意见》的通知，为清洁生产的开展提出的原则与意见。 52 （4）积极发展环保产业的政策。1990 年，国务院办公厅印发了《关于积极 发展环境保护产业的若干意见》；1992 年，党中央国务院批准了“中国环境与发 展十大对策”，促进环保产业发展都是其中的一项重要内容。2005 年在《国务院 关于加快发展循环经济的若干意见》中，也将环保产业作为重点工作。 《关 此外， 、 于做好环保产业发展工作的通知》《当前国家重点鼓励发展的产业、产品和技术 目录(2000 年修订)》 、《当前优先发展的高技术产业化重点领域指南》《当前国家 、 鼓励发展的环保产业设备(产品)目录》(两批)、 《关于加快发展环保产业的意见》 中，均给予环保产业的发展减免税收的政策优惠。 （5）推进生态工业园发展的政策。2003 年，国家环保总局发布《循环经济 》 示范区规划指南（试行），要求建立循环型企业。如：在一些用水量较大的企业 中，开展中水回用，实现废水的资源化，在有条件的企业实现废水“零排放”；在 大型联合企业中，引入关键联接技术，开展物质的循环利用，能流的梯级利用， 开发利用企业的废弃资源，形成废物和副产品的循环利用生态产业链。 5.1.2 投资政策 作为国家的宏观调控手段之一，投资政策仍然起着重要的导向和调节作用。 改革开放以来，国家对投资体制进行了一系列改革，打破了计划经济体制下原有 的高度集中的投资管理模式，初步形成了投资主体多元化、资金来源多渠道、投 资方式多样化、项目建设市场化的格局。主要内容表现是： （1）通过产业目录引导投资方向，例如，国家发改委 2000 年修订的《当前 国家重点鼓励发展的产业、产品和技术目录》，提出了国家重点鼓励发展的产业、 产品和技术的原则：“符合可持续发展战略，有利于节约资源和改善生态环境”； 在《国务院关于投资体制改革的决定》中，明确了《外商投资产业指导目录》分 类，以及鼓励类、允许类、限制类投资项目的审批权限。 （2）随着社会主义市场经济体制的日臻完善，中央政府的投资项目，逐步 从竞争性投资领域撤出，转向公共管理和服务领域；国家投资主要针对国民经济 有战略意义的重大领域或项目。 （3）引导社会投资，例如，通过国债、银行贴息等多种途径，引导社会资 金的进入。 但是，现行投资体制仍存在不少问题，特别是企业的投资决策权没有完全落 53 实，市场配置资源的基础性作用尚未得到充分发挥，政府投资决策的科学化、民 主化水平需要进一步提高，投资宏观调控和监管的有效性需要增强。2005 年《国 务院关于投资体制改革的决定》 ）的出台，对推进投资体制改革， （简称《决定》 建立和完善社会主义市场经济体制，加强和改善宏观调控有着特别重要的意义。 5.1.3 税收政策 我国鼓励节约能源、资源综合利用，对有关企业及产品实行了税收优惠政策， 主要内容表现包括： （1）所得税。这是引导社会投资方向，优化产业结构的政策工具。国家对 生产和制造节能设备和产品的企业，给予一定的所得税优惠。如在《关于企业所 （财税[1994]1 号）文中规定：企业利用废水、废气、 得税若干优惠政策的通知》 废渣等废弃物为主要原料进行生产的，可在 5 年内减征或者免征所得税。在《关 于印发〈技术改造国产设备投资抵免企业所得税暂行办法〉的通知》（财税 [1999]290 号） 、 （财税[2000]49 号）文中 《投资抵免企业所得税有关问题的通知》 规定，企业为了节约能耗、加强资源综合利用，采用先进的、适用的新技术、新 工艺、新设备、新材料等对现有设施、生产工艺条件进行的改造，其项目所需国 产设备投资的 40%可从企业技术改造项目设备购置当年比前一年新增的企业所 得税中抵免。企业使用《当前国家鼓励发展的环保产业设备(产品)目录》中的国 产设备，经批准可实行加速折旧办法（国经贸资源[2000]159 号）等。 （2）增值税。依据《清洁生产促进法》，国家“对利用废物生产产品的和从 废物中回收原料的企业”，减征或者免征增值税。主要有：企业以林区三剩物和 次小薪材为原料生产加工的综合利用产品，实行增值税即征即退办法（《关于林 业税收问题的通知》财税[1995]3 号，《利用产品增值税优惠政策的通知》财税 [2001]72 号） 。 对资源综合利用等方面的国内投资项目和外商投资项目进口设备， 在规定的范围内，免征关税和进口环节增值税（《国务院关于调整进口设备税收 政策的通知》国发[1997]37 号） 。对废旧物资回收经营单位销售其收购的废旧物 资免征增值税（《关于废旧物资回收经营业务有关增值税政策的通知》财税 [2001]78 号。对企业生产的原料中掺有不少于 60%的煤矸石、石煤、粉煤灰等建 材产品；利用城市生活垃圾生产电力，（城市生活垃圾用量占发电燃料的比重必 须达到 80%以上） ；燃煤电厂烟气脱硫副产品等项目实行即征即退的政策。对利 54 用煤矸石、煤泥、油母页岩和风力生产的电力、部分新型墙体材料等产品采取按 增值税应纳税额减半征收的政策（《关于对部分资源综合利用产品免征增值税的 通知》财税[1995]44 号， 《关于继续对部分资源综合利用产品等实行增值税优惠 政策的通知》财税[1996]20 号， 《关于部分资源综合利用及其他产品增值税政策 问题的通知》财税[2001]198 号， 《关于部分资源综合利用产品增值税政策的补充 通知》财税[2004]25 号） （3）消费税。从 1994 年起对烟酒等 11 类产品征收消费税，其中包括汽油、 柴油、摩托车、小汽车等不利于环境保护的产品。通过征收消费税可以调节生产 企业的投资行为、引导社会的消费倾向。我国对低污染排放值的小汽车减征消费 税，但具体政策尚待明确（《财政部、国家税务总局关于暂缓执行低污染排放小 汽车减征消费税政策的通知》财税［2004］142 号） 。 5.1.4 财政政策 在我国目前的财政政策中，与扶持循环经济相关产业发展的政策较多。据有 关统计，我国实施的环境经济政策有 3 大类 23 种，它们分别是： （1）由国家综合管理部门执行的有：有益于环境的财税政策、银行环境保 护贷款、资源综合利用企业的税收减免、综合利用利润留成环保投资、企业更新 改造环保投资、清洁生产和环保产业等鼓励外商的投资目录、城镇土地使用税、 耕地占用税、城乡维护建设税、资源税等。 （2）由国家环境保护部门执行的有：排污收费、生态环境补偿费等。 （3）由国家产业部门执行的有：矿产资源补偿费、土地损失补偿费、城建 环保投资、废物回收利用、育林费、林业基金、行业造林专项资金、造林育林优 惠贷款等。 5.1.5 金融政策 国家发展改革委已将资源节约、循环经济列为国债投资重点，重点支持节能、 节水、资源综合利用和循环经济试点项目。如 2004 年，我国利用国债资金安排 了一批循环经济重大项目。国家发改委还安排了节能、节水、资源综合利用项目 国债投资；农村沼气建设项目，同时为突破循环经济发展的技术瓶颈，支持了一 批节约和替代技术、能量梯级利用技术、可回收材料和回收处理技术、循环利用 技术、“零排放”技术等重大技术开发和产业化示范项目。 55 虽然近年来，中国初步形成了一个由多元投资主体和多种渠道及手段组成的 利于循环发展的投融资格局，多元投资主体包括政府、污染者和其他赢利性机构； 多种渠道和手段包括公共预算、环境收费（企事业单位排污费和城镇居民污水及 垃圾处理费）、国债、政府借贷、企业自有资金、企业借贷和民间资金等方面。 但是，向社会筹集资金的商业融资手段的作用严重不足或缺位。银行信贷、企业 债券等渠道因缺少相关政策和制度扶持，都没有发挥应有的作用。尤其是中小企 业，往往享受不到优惠政策。 5.1.6 价格政策 近年来，我国已经意识到调整资源型产品与最终产品的比价关系、完善自然 资源价格形成机制的必要性，开始通过水价、电价等价格政策的调整，限制高耗 能、高污染行业盲目发展，促进资源的合理开发、节约使用和有效保护。主要表 现有： （1）水价：按照《国务院关于加强城市供水节水和水污染防治工作的通知》 （国发[2000]36 号）和《关于进一步推进城市供水价格改革工作的通知》（计价 格[2002]515 号）的规定，主要内容包括：改革水价计价方式，对城市居民生活 用水实行阶梯式计量水价；取消部分地区实行的用户用水最低消费制度；对非居 民用水实行计划用水和定额用水管理，实行用水超计划、超定额累进加价办法； 针对不同城市的特点，实行季节性水价。合理确定回用水价格与自来水价格的比 价关系，建立鼓励使用回用水替代自然水源和自来水的价格机制，加快城市污水 处理和回用水设施建设。逐步提高自备水源单位的水资源费征收标准，理顺水资 源费与自来水价格的比价关系，防止过量开采地下水,促进水资源的合理有效配 置。 （2）电价：我国从 2002 年开始电力体制改革，进一步进行电价改革。2005 年 3 月，国家发改委发布《上网电价管理暂行办法》（发改价格[2005]514 号）， 将电价由“单一制”变为“两部制”。 “两部制”电价由容量电价和电量电价组成， 其中电量电价由市场竞争形成，促使发电企业从调整发电方式、降低燃料成本等 方面提高竞争力，节约和综合利用资源。 根据《节约用电管理办法》，我国加强电力需求侧管理，通过推广峰谷分时 电价和丰枯电价，逐步拉大峰谷、丰枯电价差距，提高终端用电效率和优化用电 56 方式，在完成同样用电功能的同时减少电量消耗和电力需求，达到节约能源和保 护环境，实现低成本电力服务的目的。 与此同时，国家对风电、地热等新能源和可再生能源企业采取保护措施，规 《上网电价管理暂行办法》第 23 条） 定这类企业暂不参加市场竞争（ 。《可再生能 源法》的第五章也就可再生能源的上网电价，制定了有利于可再生能源开发利用 的规定。 5.1.7 技术政策 我国 2002 制定的《国家产业技术政策》中明确，应“重点推进高新技术与产 业化发展；用先进适用技术改造提升传统产业。” 并对新能源技术、能源与环保、 原材料、建筑业等发展方向作了规定。目前，有关的主要技术政策见表 2。 表 2：我国现行的与循环经济有关的技术政策 名 称 时 间 节能技术大纲 1996-5-13 机动车排放污染防治技术政策 1999-5-28 煤矸石综合利用技术政策要点 1999-10-20 草浆造纸工业废水污染防治技术政策 1999-9-15 城市生活垃圾处理及污染防治技术政策 2000-5-29 城市污水处理既污染防治技术政策 2000-5-29 印染行业废水污染防治技术政策 2001-8-8 燃煤二氧化硫排放污染防治技术政策 2002-1-30 危险废物污染防治技术政策 2002-8-9 摩托车排放污染防治技术政策 2003-1-13 柴油车排放污染防治技术政策 2003-1-16 废电池污染防治技术政策 2003-10-9 节水技术大纲 2005-4-21 从科学技术规划上看，我国比较注重高新技术的发展，例如“973”计划、国 家重大项目攻关计划、火炬计划等等。这些计划中对环境保护和资源开发均有所 涉及，但除能源领域外，总体上集中于资源的开发上，对于环境保护、资源节约、 资源循环利用等方面涉及较少。由于国家科学技术规划主要落实在重大科技项 目，而目前循环经济则主要是以现有技术体系的拓展和应用为特征的，显然，资 源节约型和环境友好型的技术，很难在国家科学技术规划中找到相应的项目载体 而得以落实。可喜的是，国家中长期科技发展规划，已经把循环经济列入科技发 57 展规划之中。 5.1.8 国际贸易政策 在 1998 年亚洲金融危机之后，国家出台了出口退税的政策，对于保持较高 的出口水平、拉动经济增长起到了促进作用。然而，随着国内能源资源的供应紧 张，国家又调整完善进出口税收政策。针对我国部分高耗能、高污染、资源性产 业投资过热，产品出口大量增加，给经济发展带来巨大的能源、环境和资源压力 的问题，有关部门采取一系列措施，在压缩国内过剩产能、控制消费增长的同时， 相应调整有关出口政策，不鼓励高耗能、高污染、资源性产品大量出口。 2005 年以来已出台的调控措施主要是调整部分产品的出口退税率、停止部 分产品的加工贸易、对部分产品征收出口暂定关税，共涉及 30 多个行业、约 200 个品种。2006 年 9 月 14 日，财政部、国家发改委等五部委又联合发出通知，对 高能耗、重污染的产品降低出口退税税率，提高 IT、劳动密集型产业的退税税 率，这对于我国优化产业结构将起到积极作用。 5.2 现有宏观管理政策的基本评价 5.2.1 继续发挥国家宏观管理政策的调控作用 我国分别在开展节约使用资源能源、提高资源使用效率、开展清洁生产、废 物综合利用，促进循环经济发展等方面均有不少宏观管理规定。应当肯定的是， 国家及其部门的这些政策，在一定程度上能够起到促进循环经济发展的积极作 用，目前我国各地积极开展的循环经济试点和活动，应当说与这些政策性规定的 推动是分不开的。继续发挥宏观管理的作用，特别是运用宏观经济政策手段，进 行经济活动行为的调控，对循环经济的有效发展极其重要。 5.2.2 单纯行政法规下宏观管理的局限性 应当看到，目前在国家的宏观层面，如果仅仅停留在以政策性的规定方式来 推动循环经济的发展，具有很大的局限性： 第一，这些管理政策尚不够系统、全面、具体：由于政出多门，对循环经济 的发展没有形成十分系统、全面的规定，也没有形成操作性的制度规范；在内容 上又有重叠和交叉； 第二，稳定性不够，政策措施不够到位。到目前为止，有关循环经济也只有 一些国务院的通知、决定、意见和国务院各部委的行政性规章，基本上属于政策 58 性的规定，稳定性和可执行性不够强，而且其中涉及推动循环经济发展的政策， 涉及财政、税收、投资、价格、贷款等方面的措施不够具体、明确，有待进一步 完善。 第三，层次低，缺乏权威性。虽然目前国家各种政策中，对发展循环经济涉 及的综合利用、节约能源与资源、清洁生产等不同方面均有一定的规定要求，但 仍然属于行政规章或者政府政策。这种只限于零散的发展循环经济的行政规章规 定，缺乏统一综合性协调，特别是立法层次较低，不仅影响循环经济可执行的权 威性。也与我国提出发展循环经济的定位，和建立资源节约型、环境友好型社会 的目标不相称。 5.2.3 价格与税收政策的主要问题 价格与税收是我国推动循环经济发展中极其重要的经济手段，但是目前的价 格体系与税制还存在诸多不利于循环经济发展的制约障碍。 （1）资源税和补偿政策 资源税征收仅针对原油、天然气、煤炭、金属矿产、固体盐等资源，目的是 调节从事资源开发企业由于资源本身的优劣和地理位置差异而形成的级差收入， 属于矿产资源占用税性质。一方面税率过低，起不到促进合理利用资源的作用； 另一方面范围狭窄，如土地、淡水、森林、草原等自然资源没有列入。不仅如此， 由于资源税收入大部分归地方，又是对使用自然资源所获得的收益征税，往往起 到了鼓励地方对资源过度开发的作用，反而加剧了生态环境的恶化。更主要的是， 我国的税收是建立在已经创造财富基础之上的，对破坏生态和污染环境的经济活 动没有相应的惩罚性税收。 我国实行的资源补偿费制度，在《矿产资源法》《森林法》 、 、《土地管理法》 和《水法》等均有相关规定。但目前收取资源补偿费的范围狭小，许多资源仍处 于任意、无偿使用的状态；就收取的额度而言，远远低于自然资源本身的价值， 无法通过市场供求关系反映资源的稀缺性，使 “资源无价值”的观念行为在社会 继续盛行。 （2）增值税。 我国的税制设置仍存在不合理的问题。其一，我国目前的税收设计是以生产 环节税为主，特别是增值税的设计实际上不是鼓励企业节约资源。因为企业越是 59 节约，增加值的比例就越高，支付的增值税也就越多。其二，增值税的税率设定 对国内外企业不公平，国外企业为 15%，明显低于国内企业；其三，不少企业为 了少交增值税甚至逃税，想方设法做平收支账目，即使享受税收优惠政策的外资 企业也不例外。因此，应借鉴国际经验，根据国内实际，进行税制改革，从投资 引导逐步向税收调节转移，使之与建设资源节约型和环境友好型社会的总体目标 相适应。 （3） 价格 计划经济时期我国采用了生产要素低价的政策工具，如压低资本投入品价 格、降低农产品价格等。尽管经济体制改革已历经多年，但价格改革相对滞后， 资源价格还不能反映真实成本，资源原材料被无偿或廉价使用。以“产量收费” 的政策，不仅带来“挑肥拣瘦”、浪费资源问题，而且还加剧了生态破坏和环境污 染，助长了不利资源环境的生产方式和消费模式存在。 能源及原材料是国民经济的基础产业，其价格改革影响范围广，波及产业链 长；为不过早触动价格“神经”，国家在对资源及其产品的价格逐步微调的过程方 式，必然导致市场配置资源基础性作用的发挥受到限制，不仅无法产生足够的刺 激作用，而且还会给下游产品价格波动留下“口实”，导致资源产品相对价格更加 失调，价格不能成为企业提高资源利用效率的内动力，而丧失价格杠杆应有的作 用。 5.2.4 政策执行 各种宏观管理政策，在实施中存在着更复杂的问题局面。一是政策执行不平 衡。对贫困地区来说，按国家的政策规定减免税，可能因地方财政收入的减少而 影响到政府的正常运转。因此，在国家“粮票”和地方“出钱”发生冲突时，免税就 成了一纸空文。其二，虽然国家有优惠政策，但没有专项资金，或原有的专项资 金已取消，新的融资渠道还没有形成；由于缺乏经费，使好的项目难以落实。三 是受部门利益驱使，优惠政策难以奏效；如煤矸石发电在项目审批、并网运行等 环节上，交纳名目繁多的费用，如“接入系统改造费”、“上网配套费”、“发电设 备固定容量费”、“上网管理费”、“并网经济技术服务费”等，其实质是：地方供 电局要从煤矿自发自用电价与网上电价的差额中提取一定的比例。四是受到管理 体制的影响。如煤矸石电厂和一些煤矸石建材企业享受不到国家的优惠政策，产 60 生的经济效益被矿务局这个“婆婆”拿走了。这种体制不能调动企业的积极性。 总之，从全国整体情况来看，建立宏观经管理机制，是推动循环经济发展极 其重要的内容。一部循环经济立法将是统一建立这一宏观管理政策的有效途径。 6 促进循环经济的立法建议 在对我国与循环经济相关的资源、能源、废物管理、环境保护、生产、消费、 宏观经济领域的现有法律法规与政策进行评估的基础上，根据建立循环经济法律 制度的要求，以下从资源能源，生产消费，废物管理与环境保护，以及宏观政策 等不同角度，对进行循环经济立法和修订现行法律提出建议，以便结合有关国际 经验和中外有关循环经济立法的对比分析结果，共同为循环经济立法框架的建立 和循环经济法起草提供依据。 6.1 资源领域 在资源领域，为支持循环经济发展，核心问题在于围绕资源节约，提高对水， 能源，土地，矿产资源的有效利用。为此，加强对资源节约的管理要求，应成为 循环经济立法和修改完善相应法律的基本内容。 6.1.1 水资源 （1） 完善水资源法律体系。进一步完善《水法》以及与水资源有关的法律， 《环境保护法》 如、 、 、 《水土保持法》《水污染防治法》和《环境影响评价法》等， 调整各有关法律及其实施机制的矛盾冲突。 《取水许可制度 加强水法等有关法律的实施，配套完善有关行政规章，例如， 实施办法》、《城市用水条例》等行政法规和《取水许可申请审批程序规定》、《取 、 水许可监督管理办法》《建设项目水资源论证管理办法》等行政规章。另外，结 合各地的不同特点，应在水法等法律以及行政法规的框架内，制定相应的地方法 规及规章。 （2） 充分发挥市场机制的作用、完善水市场体系。利用市场机制实现水资 源的优化配置，通过规定有关水利用与管理的基本制度，改进用水效率，发展再 生水等各类水源，促进水资源的良性运转。 （3）完善水资源制度设计。我国水资源法律制度中已经包括一些与循环经 济相关的制度，如取水许可制度和有偿使用制度、节约用水制度、用水总量控制 和定额管理相结合制度等。针对这些制度在实施上存在着的问题，加强配套的行 61 政立法，促进相应制度的有效实施。根据对水资源的保护、节约和循环利用的要 求，建立有利于循环经济发展的有关制度，如建立水资源补偿机制、流域生态补 偿机制等 6.1.2 土地 （1）在现有《土地管理法》的基础上，制定专项的耕地保护法。开展耕地质 量全面调查与质量评价，强化耕地质量监测体系建设要求；建立长效的耕地质量 培育机制，防止耕地质量退化；加大耕地污染治理力度，保障有限的耕地得以永 续利用。 （2）严格控制建设用地总量，确保耕地保有量不减少；确保耕地质量不下 降；确保土地节约高效利用。 （3）调整土地利益分配关系。提高征地补偿标准，落实占用耕地补偿制度， 建立占用耕地的经济约束机制；做好被征地农民的补偿安置工作，建立被征地农 民的社会保障制度。 （4）理顺多头管理体制，逐步完善土地统一管理体制；加强中央对征地和 农地转用方面的监督。 （5）逐步推进土地管理方式的变革。由行政管理为主向资源资产化管理方 式转变，强化宏观调控职能，建立市场化的制度约束机制 （6）强化地方政府违法的法律责任。在《国务院关于加强土地调控有关问 题的通知》中已明确地方各级人民政府主要负责人对本区域土地节约和保护责任 的基础上，通过立法明确地方政府土地保护不作为的法律责任；取消《刑法》第 410 条的前置限制，只要政府行为的结果是非法批准征用、占用的，相关责任者 就要受到法律的追究。 6.1.3 矿产资源 结合矿产资源开发利用以及我国矿产资源立法现状，在《矿产资源法》的框 架下，根据循环经济的需要，完善并建立矿产资源可持续开发利用的法律制度。 （1）进一步修订完善《中华人民共和国矿产资源法》及其《实施细则》 针对在我国目前法律和管理制度下的监管不力，矿产资源价格体系总体上处 于严重扭曲的状态，矿产品成本中基本上没有包含矿业权的取得成本，环境治理 和生态恢复成本，安全投入成本，大量矿业权的无偿取得等问题，进行《矿产资 62 源法》的修订。 （2）行政许可制度的完善 矿产的特有属性，决定了其管理模式主要是命令控制模式。为此，我国必须 在《矿产资源法》基本法框架下，完善矿产资源许可方面的法律法规制度，最大 限度地提高矿产资源的利用效率。 （3）建立矿产资源耗竭补贴制度 （a）考虑在矿产资源质量、矿业权人投入成本的基础上，以利润为基础计 征资源税。 (b) 适当提高矿产资源补偿费率，使矿产资源补偿费既反映矿产资源的价值 又有效地实现国家作为矿产资源所有者的收益权, 并给矿山企业一定的压力, 促 使他们提高经营效率, 有效地开采矿产资源。 (c)建立矿山企业“资源耗竭补贴” (Depletion allowance) 制度，并按销售收 入提取补贴, 计入矿产品成本, 形成企业的专项基金。专项基金的主要用途是寻 找接替资源的投入。 （4）完善探矿权、采矿权有偿取得制度 (a) 对探矿权采矿权进行界定，明确其产权属性，在性质上明确探矿权、采 矿权不同于传统物权。 (b) 确认招标、拍卖、挂牌出让方式的合法地位并对其进行规范，建立竞价 方式出让和“早申请优先”并行不悖、互为补充的两套有偿取得机制：第一，以 法律形式明确招标拍卖挂牌出让方式的合法性；第二，完善配套法律法规，建立 双重有偿取得机制。 (c) 将环境保护和资源持续利用的要求纳入法律：第一，在探矿权采矿权有 偿取得制度中融入市场准入的规定，提高矿业市场进入门槛，确保矿业投资者在 环境保护和资源持续利用方面的能力。第二，建立矿山地质环境保证金制度，将 其融入探矿权采矿权有偿取得的制度框架之内。 （5）建立科学的矿产资源分类管理方法，并在此基础上建立矿产资源分级 “除关系国民经济命脉、国家资源安全的少数重要矿产、优势矿产和 管理制度。 特大型矿床由中央政府管理外，其他矿产可由各级政府分级管理。 （6）增加对共伴生矿的综合开发利用和尾矿利用的相关法律制度 63 6.1.4 能源 （1）将优化能源开发利用结构、促进能源效率和节约、调控整能源产业合 理发展、改进能源与环境协调性等方面的财政、税收、金融、计划和市场竞争的 规制政策法律化，建立综合性的能源法。 （2）制定和修改能源单行法律，增强制度的体系化。在制定《能源法》的 同时，及时启动和进一步加快单行法律的制定和修改工作。根据我国当前和今后 一段时期能源开发利用的需要，制定《石油法》《核能法》等法律。同时，加快 、 、 修订《节约能源法》 、 《电力法》 。对《可再生能源法》制定配套法规、 《煤炭法》 规章，完善实施中的具体政策问题。 6.2 环境保护与废物管理领域 （1） 《环境保护法》 从发展循环经济的理念来看，《环境保护法》作为环境保护法的基本法，难 以满足发展循环经济、建设节约型社会的需要。应围绕“发展循环经济，鼓励单 位和个人在资源的开采、生产环节以及在商品的流通、消费过程中节约使用、高 效使用、重复使用、清洁使用、综合利用等，减少对资源能源的消耗，减轻对环 ”的要求补充相关法律内容。 境的压力。 强化环境保护法的执法力度，从管理体制上扭转在环保法上有法不依，执法 不严的被动局面，改进环保法律的实施效果，从各类活动的废物污染输出端为发 展循环经济提供有力的管理控制。 （2） 《水污染防治法》 循环经济的有关理念与措施应当在《水污染防治法》中得以体现。在《水污 染防治法》中应当明确规定：“政府有关部门应加大对节水技术与产品研发的投 入，鼓励单位和个人推广节水设备和器具，引导单位和个人节约用水”“政府有 ； 关部门应当推动公共建筑、生活小区、住宅节水和中水回用设施建设”“农业行 ； 政主管部门应当推进农业节水灌溉，推广农业节水灌溉设备应用和大中型灌区节 ； 水改造，以推动农业节水”“从事生产的企业单位应通过开展清洁生产、循环利 用、废水处理等减少废水排放量”等要求。 （3） 《大气污染防治法》 《大气污染防治法》应增加规定：“国家通过调整产业结构、能源结构改善 64 ” 大气污染状况。“企业应通过减少资源能源投入、提高资源能源利用效率、开展 清洁生产和废物综合利用，减少污染物的排放，减轻对大气环境的污染。” （4） 《固体废物污染环境防治法》与资源综合利用 第一，协调《循环经济法》与《固体废物污染防治法》的相互关系，调整《固 体废物污染防治法》与《循环经济法》相互重复的内容。使有关环境保护与循环 经济的立法相互配合、相互补充、相互支撑，更好地促进循环经济和环境保护事 业的发展。 第二，将资源综合利用领域的现有政策法规汇总提炼，制定与之相应的资源 综合利用专项法律。 6.3 生产和消费领域 6.3.1 生产领域 目前，刚出台不久的清洁生产法，涵盖了发展循环经济在生产领域的主要考 虑。就清洁生产法本身看，主要调整内容有： （1）梳理《清洁生产促进法》和《循环经济法》的关系。根据对循环经济 立法的不同定位模式，对《清洁生产促进法》采取不同的处理方式。例如，（1） 将“清洁生产”的概念窄化，侧重于关注源头削减，即 reduce 的立法定位，同 时将《循环经济法》针对于废物的 reuse 和 recycle 的规范定位；或（2）将循环 经济作为综合性的法律，涵盖清洁生产的要求，废除清洁生产法，等等。 （2）提高改进清洁生产法的操作性和实施力度。突出对节水，节能，节地， 节材等资源节约和废物减量的要求，建立有操作性的法律制度，如定额管理制度， 提清洁生产促进法的实施力度； （3）对企业生产经营过程中使用的无污染或减少污染的生产设施或设备， 实行加速折旧制度。用重税限制高能耗重污染产业的发展，完善生产过程中环保、 安全、能耗、技术等标准，加强以支持，限制或淘汰为基本内容的产业发展和市 场准入要求。 （4）建立，完善并推行包括产品的制造商、进口者和销售商等为主，考虑 经济责任（生产者承担产品生命周期内全部或部分环境成本，如产品的回收，循 、行为责任（生产者直接参与废弃产品的管理，负责产品回 环利用或最终处置） 收以及限期淘汰有毒有害危险材料的使用等）、信息责任（生产者应当提供关于 65 产品环境性能的信息，以及该产品如何以环境可接受的方式再利用或再生等信 息）等多方面综合的生产者责任延伸制度，以及多种形式的推动措施，包括自愿 方式（如企业自愿回收产品计划）、强制方式（如强制回收、禁止使用某些材料 等），或经济手段（如产品费、生态税、预付处置费、抵押金返还等）。 结合在《循环经济法》建立的生产者责任延伸制度，围绕实施中可能存在的 不同适用领域，进一步在具体的专项法或配套细则（如针对大型消费电子产品、 包装物）中进行规范，落实生产者责任制。 （5）建立以节能、节材、节水为中心的资源节约型工业生产体系；发展高 新技术产业，运用高新技术和先进适用技术改造和提升传统产业，对资源消耗低、 附加值高的高新技术产业、服务业的发展给予税收优惠。 6.3.2 消费领域 （1）在“循环经济”立法中，规定推进绿色消费和政府等绿色采购的要求。 对《循环经济法》中有关绿色采购的内容，可考虑：修订《政府采购法》；或在 《循环经济法》中纳入绿色采购内容。 （2）对国家、企业、社会团体、公众增加可持续消费的责任和义务。其中， 政府有制定鼓励性政策和制度（包括提出绿色产品的判断标准等）、宣传教育， 以及绿色采购的责任。企业应有积极开展产品生产设计与生产，提供有助于识别 循环经济产品（资源环境友好产品）准确信息的责任等。公众在采购产品或劳务 时，要尽可能选择环境友好产品。 鼓励公众和社会组织的自愿性废弃物回收、转让、交换以及循环利用行动， 并提供有效的信息、政策和制度支持。促进广大社会公众的参与行为，包括尽量 减少废弃物的产生，如减少包装垃圾；提倡节俭风气，增进重复利用意识，鼓励 市民和单位对购买的商品进行反复使用等 （3）建立并推行循环经济标志，标识和标准，以及市场准入制度。从事商 品制造、进口或销售，或者提供劳务的企业，应通过恰当的手段，向商品或劳务 的购买方提供该商品或劳务的资源环境等相关信息，在提供产品或劳务时标注其 可能产生的资源消耗与环境负荷。 建立市场准入的规范，制订相关标准（如产品标准），促进环保产品对其他 产品的替代等。 66 （4）制定节能、节水设备（产品）目录，采取优惠政策，鼓励生产、销售 和使用节能、节水设备（产品）；将节能节水产品纳入政府采购目录。 （5）鼓励多元化回收和再利用体系的建立 围绕多元化回收和再利用体系规范建设，建立相关的政策、标准、市场准入 等机制，发挥社会的力量，支持社会性中介组织的投入。 （6）收费政策 建立完善垃圾收费和与废旧产品收集、再商品化和循环利用相关的收费制 度。收费制度的制定，要考虑不同阶层人群收入的差距，可以确定一定的收费门 槛或采用累进费制，避免低收入阶层受到较大的影响。 6.4 宏观管理 我国在废物综合利用、节约资源能源、提高资源使用效率、推行清洁生产、 促进循环经济发展等方面均有程度不等的政策规定。虽然这些政策一定程度上能 够起到促进循环经济发展的积极作用，但是应当看到，仅依靠政策性的行政规定 来推动循环经济的发展具有较大的不确定性和局限性。应当将我国现有政策中发 展循环经济政策中的目标、指导原则、主要领域、重点行业、重点环节、政策措 施等，纳入《循环经济法》并注意政策与法律的衔接，保证政策的连贯性。 6.4.1 建立实施循环经济的发展战略和规划制度及其运行机制 （1）结合我国发展循环经济的实践和试点经验，建立实施循环经济的发展 战略和规划制度。内容包括：以科学发展观为指导，围绕生产方式和消费方式， 以及经济增长方式的转变，战略性结构调整的原则，规划目标、实施方案，行业 的资源节约与回收利用指标，资源高效综合利用、清洁生产等工作重点；政策和 保障措施等。 （2）围绕绿色市场建立，形成政府为主导，企业为主体，社会齐投入的发 展循环经济实施机制。对于政府、生产者、消费者以及公共团体，明确其责任和 义务。使国家各级政府、企业和社会公众合理承担各自责任。 （a）政府的责任 政府的责任主要包括两个方面，一是有责任制定相应的政策和制度，并通过 有效的手段加以实施和监管，以及宣传教育和提供必要的信息和服务；二是政府 67 在循环经济中的参与，包括本职工作和绿色采购等。 各级政府应定期制订推进循环经济的发展规划，将循环经济纳入社会经济发 展规划，并定期向各级人大报告资源、能源的利用、环境状况以及废弃物的循环 利用和弃置等循环经济发展状况。应规定发展循环经济中政府各个部门的统一协 调机制和管理体制，发展循环经济的信息公开制度，并建立对政府的责任追究制 度，包括对政府官员不作为的追究。 （b）企业和社会团体的责任 企业和社会团体等的责任也应得到明确规定，包括对他们从设计、技术、管 理、资源节约、废弃物回收利用等方面实施循环经济的规范要求。特别是向社会 提供产品和服务的资源环境信息，以及必要条件下对实施循环经济的信息披露等 规定。 （c）公众的责任 公众是发展循环经济的重要一环，应提出：公众有责任遵循循环经济的基本 原则，包括节水，节能等和延长产品的使用寿命、使用再生产品、以及废物分类 和回收等过程中的要求。 （3）宣传教育 加强对包括循环经济，资源能源节约和环境保护等方面知识技能的宣传教 育，并纳入各级学校教育和社会宣传教育体系。政府有责任采取必要的措施，开 展支持循环经济的宣传教育工作。 6.4.2 建立扶持循环经济发展的宏观管理政策体系 建立形成财税政策、投资政策、价格政策、金融政策、消费政策、进出口政 策等利于循环经济发展的宏观经济政策综合体系，并逐步从投资引导向税收优惠 和法律约束转移。 （1）试行环境资源的有偿获得，明晰资源的产权，完善产权制度。建设和 完善生态补偿制度，资助具有公益性的生态环境项目建设。 （2）采用财政手段进行经济和社会活动的调节。对废弃物回收和再利用体 系建设、循环经济示范工程和技术进步项目、宣传教育活动等提供财政支持。例 如采取物价补贴、企业亏损补贴、财政贴息、税前还贷等措施支持循环经济的发 展。 68 （3）形成有利于节水、节电的价格机制。推进水价改革，坚持节水为核心 的水价调整与理顺水价结构相结合，切实发挥价格机制对用水需求的调节作用。 积极推进峰谷分时、丰枯分季电价制度，使价格信号正确反映市场供求关系，引 导市场行为。抑制高耗能行业盲目发展，扶优限劣，促进电力资源的合理利用。 完善自然资源有偿使用和价格形成机制，研究再生资源回收处理的价格（收费） 政策，充分运用价格调节机制，促进节能、节水、节材和资源综合利用工作的开 展。 （4）调整资源环境税收政策，利用市场机制优化配置资源。在不改变整体 税收水平的前提下，改变税收组成。对有害于环境的情况增加征税，使其逐渐减 少并最终淡出市场。可包括： 设置资源税。为了保护有限的资源，针对滥用资源的企业建立惩罚性税收。 资源税的征收设计采取累进制方式。择机出台燃油税，控制我国紧缺的石油产品 的消费，保障能源安全。 建立消费税：对非环保产品征收高消费税，鼓励清洁生产和可持续消费。 征收填埋和焚烧税：使垃圾处理价格趋于上涨，促进废物的减量化和再生利 用等。 （5）设立循环经济发展的专项基金。规定循环经济专项资金的来源，纳入 县级以上人民政府的财政预算，保证资金的正常来源和资金投入。专项资金的主 要作用是扶持技术开发、能力建设、初始投入以及引导社会资金投入等。 （6）建立并实施有利于资源永续利用和环境保护导向的国际贸易政策。提 高高能耗、高物耗、高污染、低效率的资源产品和初级产品出口关税税率，逐步 减少直至取消煤炭及焦炭、电解铝、磷矿等国内紧缺且污染环境的产品出口；鼓 励到国外建原料供应基地、合作开发及进口国内急需的大宗矿产品，鼓励进口废 钢铁、废有色金属，在国内建立加工园区以支持国内市场需求，形成合理的国际 产业分工格局。 6.4.3 立法应注意的问题 （1）更新立法理念，提高立法技术，这是立法活动中永恒的命题。在建立 健全完善循环经济法律体系过程中，重点应当突出三项理念： 第一，坚持市场经济的理念，正确把握国家、政府、市场、经营者、消费者 69 等相关主体之间的关系定位。要在宪政框架下理解相关主体的关系，设计相应的 促进资源能源节约以及废物循环利用的一系列制度。 第二，坚持平衡协调的理念，科学统筹能源资源、环境和经济以及人与自然 诸要素间的关系，寻求三要素的平衡协调。 第三，坚持以人为本的理念，紧紧围绕提高人民的生活质量、人类的可持续 发展进行立法建设和政策制度设计。 （2）借鉴我国以往立法（如清洁生产法，节能法等）中普遍存在着的经验 教训，增强我国立法上的操作性，有效推动我国循环经济的发展。 70 三 循环经济立法的国际实践 1 简介 本文在对“循环经济”概念理解的基础之上，阐述和评估了国际实施循环经济 的政策和立法。“循环经济”的概念在经济类著作和环境立法中都有所涉及。自 19 世纪 60 年代以来，环境经济学家开始质疑经济系统是否真如古典经济模型所 描述那样，是线性和开放的。这种模型假设认为经济系统的物质输入可以无限大 并且环境可以容纳无穷多的废物。环境经济学家认为应该对那些没有进入经济系 统但对环境产生影响的经济活动副产物和废物给予足够的关注。他们认为经济系 统并不是线性的，而应该是“闭环”的。 如果将经济视为一个封闭系统的话就使我们不得不考虑极限——特别是废 物累积排放和能源消耗的极限。在十九世纪九十年代末期，环境经济学家开始了 对“去物质化”和生态效率的讨论，随后瑞典和日本开始了对这些概念的实践。虽 然这些对古典经济学的改革并没有得到古典经济学家的承认，但却大大影响了公 共决策。1970 年在很多国家出现了回收法，而消费和废物回收的理念和实践也 在 21 世纪议程中得到了反映。随后德国、欧盟和日本开始了更为细致的针对废 物流处理的立法。 在循环经济立法方面，德国走在了世界的前列。早在 1986 年德国制定《废 物管理法》时，政府就强调要通过节省资源的工艺技术和可循环的包装系统把避 免废物茶产生作为废物管理的首选目标。1991 年，德国首次按照资源到产品再 到资源的循环经济思路制定包装条例。美国 1965 年于第一次将废弃物综合利用 法律形式确定下来。在 1986 年颁布了《资源保护回收法》 ，其中包括了循环利用 的内容。日本也于 2001 年 4 月开始实行 8 项循环经济法律。 多年发展的历程显示，中国经济的快速增长在很大程度上是建立在对资源、 能源的高消耗上。资源紧张、环境恶化的现实宣告了中国传统的发展模式已经走 到了尽头。如果继续沿袭传统粗放的方式去实现经济总量番两番的目标，资源和 环境的支撑将难以为继，国家资源与环境安全将陷入危局，直至制约全面小康社 会的实现。为此，中国政府已明确提出将“大力发展循环经济，建设节约型社会” 71 的目标，并要求中央和地方都必须把发展循环经济作为编制“十一五”规划的重要 指导原则，用循环经济理念指导各类规划的编制。因此，借鉴发达国家循环经济 立法的经验，充分利用国际循环经济法律资源，构建和完善符合中国基本国情同 时又能全面体现全球循环经济发展潮流的循环经济法律制度，运用法律的规范和 手段推动中国循环经济建设和发展，实现中国循环经济立法的跨越式发展，就具 有现实的必要性和紧迫性。 2 日本实践经验 2.1 日本立法体系简介 当前日本立法体系类似于欧盟和美国体系的混合体。在二战以前，日本的立 法体系依照德国和法国的立法体系而建。二战后，日本的立法体系开始依照美国 的立法体系建设。其立法机构为国会上院和下院。审判机构为最高法院，八个高 级法院和五十五个地区法院和一些小法庭组成。 2.2 日本环境政策 日本在 19 世纪 60 年代末 70 年代初经济增长速度较快的时候颁布了第一部 环境法案。事实上，早期环境法案的颁布与日本水污染和大气污染造成的悲剧密 切相关，如 1967 年的环境污染基本法和 1970 年的“污染控制会议”（在该会议上 颁布了十四部污染控制法律和其它环境标准。在这一时期还成立了环境署。这些 环境保护方面的新规范，作为对经济结构调整和能源供应效率调整的补充，对 70 年代开展对有毒污染物的控制奠定了一定的基础。 70 年代末期，在取得削减环境污染的初步成效后，在日本又掀起了要求政 府减少干预私人事务的运动。1990 年，在资源快速耗竭问题和废物管理问题日 益突出的前提下，日本环境政策开始由前一阶段的污染治理转向建设可持续发展 的经济。环保部门也开始实施了废物管理和回收政策。目前，在日本有 10 个环 境法律。“基本法”在形式上与其它法律相同，但是在级别上高于其它法律，作为 桥梁连接着日本宪法和个体法。基本法的编写基于以下目的： 为了系统地、完善地促进环境保护政策以确保现在和未来国民的健康的生存 环境，对中央政府，地方政府、企业和公众的责任进行划分同时阐明基本的政策 考虑。 （1）当代和后代人应 在基本法关于环境政策的阐述中，最重要的条款包括： 72 该享受健康和舒适的环境（2）可持续发展要求在减少环境负荷条件下的健康的 经济发展（3）日本应该通过国际合作积极地响应全球环境保护。 为了明确职责，环境基本法对中央政府、地方政府、企业和公众的责任都进 行了明确的划分。中央政府必须认真贯彻上述环境保护政策。地方政府必须与中 央政府步调一致，切实执行环境政策。企业必须严格按照标准以防止环境污染同 时确保废物的妥善处理。公众必须在日常生活中尽量减少污染。企业和公众在保 护环境方面还应该加强合作。 在建立基本政策的同时，基本法还给出了具体实施环境政策的基本工具，包 括：（1）规范（2）政策形成过程中的环保考虑（3）工程的环境影响评估（4） 促进减少环境负荷措施的经济比标准（5）社会基础的改进（6）企业、公众和 NGO 的自发环境保护行为（7）环境教育（8）信息发布（9）科学和技术的发展 （10）全球环境保护的国际合作。 基本法还规定在国家环保部门内成立中央环境委员会以研究环境保护事务 并对其它部门提出建议。为了贯彻基本法，内阁颁布了基本环境计划。基本环境 计划还对环境保护的长期政策作了一系列的规定，包括保护生存环境，保护自然 环境，保护生物多样性，保持人与自然的和谐。中央环境委员会每年审查一次环 境基本计划的执行情况，同时还征求公众对环境基本计划的意见。委员会 1994 年通过了第一部环境基本法，制定了四个长期目标——环境友好的物质循环、人 类与其它生物和自然环境的和谐共存、增进社会全体成员在环境保护活动方面的 努力、增进国际影响。基本环境计划要求政府设定一系列指标以检验目标的完成 程度。基本环境计划涵盖了保护大气环境、水环境、土壤环境、废物回用以及在 科学技术发展上的环境方面的考虑。基本环境计划每五年修订一次。最后一次修 订在 1999 年。 2.3 建设循环型社会基本法（BasicRECLaw） 建设循环型社会基本法于 2000 年 6 月颁布并于 2001 年 1 月生效。该法旨在 建立循环型社会。循环型社会理念基于当代和后代的可持续发展考虑。基本法定 义“循环型社会”为（1）防止污染物产生（2）促进资源回用（包括再利用，再生 （3）保证适当的废物处置率。 产和热量回收） （1）减少废物产生量（2）回用（3）物质 基本法主要包括以下几方面内容： 73 循环（4）热量循环（5）适当处置。在职责承担方面，中央政府负责贯彻一些普 适性的政策，包括一个“基本计划”，同时积极支持资源循环利用和废物处置的行 动；地方政府负责政策的具体实施和开展工作；企业应在可回用资源管理和废物 回收利用上开展技术革新和流程转化；公众应该积极使用可回收利用的物品。一 些相关的基本政策如下： 开展减少废物回用的研究 鼓励地方政府发展适当的政策 行为调查 对减少废物施加经济手段 建立公共参与机制 促进可回用产品的使用 鼓励民间自愿环保行为 开展国际合作 在基本回用法颁布的基础上，日本政府又于 2003 年 3 月 14 日实施了一项基 本计划。这项基本计划旨在通过在中间过程中开展物质回用以减少物质循环体系 下资源的初始投入量和末端的废物产生量。这项计划旨在达到三个目标（1）资 源生产率，衡量自然资源在经济系统中的使用效率（2）最终处置量，衡量最终 废弃物处置的量（3）循环利用率，衡量资源循环使用和回用的程度。 基本回用计划设定的资源生产率目标是在 2010 财政年度达到 390000 日圆/ 吨，较 2000 财政年度的 280000 日元/吨增加了大约 40%（购买力以 1995 年为基 。“资源生产力”是根据 GDP 与直接物质输入的比值计算的。这一指标 准年计算） 反映环境负荷和经济增长的解耦程度。最终处置量设定的目标是从 2000 年的 循环使用率设定的目标是从 2000 年的 10% 5600 万吨减少到 2010 年的 2800 万吨。 增加到 2010 年的 14%。 由于《建立循环型社会基本法》是调整循环经济的基本法，处于循环经济立 法的核心地位，理解与分析这部法律就成为把握日本循环经济立法的关键。该法 有以下几个显著的特点: 第一，立足于日本环境与资源的现实情况,战略性地将立法提高到建立循环 型社会的高度，以可持续发展为宗旨。日本是土地狭小、资源受到严重限制的国 74 家，环境与资源问题成为制约其经济发展的“瓶颈”。为此，从普通民众到国家的 领导层都极其重视环境与资源问题。《建立循环型社会基本法》认为，制定这部 法律的目的是遵照环境法的基本理念,确定建立循环型社会的基本原则。根据技 术和经济的可行性,鼓励采取主动而积极的行动,减少环境负 荷,促进经济健康发展,逐步实现社会的可持续发展。循环型社会是指通过抑 制产品成为废物,当产品成为可循环资源时则促进产品的适当循环，并确保不可 循环的回收资源得到适当处置,从而使自然资源的消耗受到抑制,环境负荷得到削 减的社会形态。 第二，国家、地方政府、企业和公众合理分担责任。为了建立循环型社会， 必须使国家、地方政府、企业和公众在合理承担各自责任的前提下采取必要措施， 并使其公平合理地负担采取措施所需的费用。国家和地方政府承担的是一种制定 政策措施的责任，其实并不是具体的法律责任规定。而企业与公众的责任则规定 得较为详尽。这里的企业责任更确切地说是一种生产者责任。在企业责任中贯彻 了环境法的预防为主、防治综合、综合治理、污染者负担责任、合理利用自然资 源的原则。要求企业在经营中采取必要措施,抑制原材料、产品和容器变成废弃 物；当它们成为可循环资源时，由企业负担费用进行适当的循环；当其不能循环 使用时进行适当处置。另外,在企业的责任上,《建立循环型社会基本法》与各专 项法相衔接,《特种家用机器循环法》、《建筑材料循环法》等法律中还具体规定 了企业的义务和违反这些义务的行政处罚。公众的责任是要抑制产品变成废弃 物，尽量循环使用,并适当处置废弃产品。 第三，采取了环境影响事先评价制度。法律规定避免企业生产经营活动和公 众的消费活动产生废弃物，尽量实现可循环利用的生产消费方式。企业在商品的 制造、加工或者销售和其他经营活动中，对其经营活动涉及的产品和容器应事先 进行自我评价，据此设计可以降低产品和容器环境负荷的多种措施，以此来抑制 该产品和容器变成废弃物，在其成为可循环资源时则促进其循环，并降低循环和 处置带来的环境负荷。也向公众提供必要信息，以便抑制产品和容器变成废弃物， 或者在其已经变成可循环资源时对其进行循环或处置。 2.4 资源有效利用促进法（LPEUR） 《促进资源有效利用法》是日本建立循环社会过程中的制定最早的一部法 75 律，原称“再生资源利用促进法”。该法于 1991 年制定并于 2000 年修改为“促进 资源有效利用法”，于 2001 年 4 月起实行。修改的主要内容是由侧重 Recycle （原 材料的循环）改为 3R，具体包括：(1)废弃物的减量（Reduce） ：对制品设计时要 考虑小型、轻便、易于修理，达到省资源、长寿命；修理体制充实完善，使产品 的寿命延长；通过升级使产品的寿命延长。(2)部件的再使用（Reuse）：在设计 时使部件易于再使用；要再使用的部件应标准化；经修理或再生后再使用。(3) 循环（Recycle）的强化：生产者有回收废产品循环利用的义务；为了使不同材 料的废弃物在回收时易于区别，生产者有义务添加材料标号；抑制副产物的产生， 强化副产物的循环利用。总之，该法要在制品的设计、制造、加工、销售、修理、 报废各阶段综合实施 3R，达到资源的有效利用。 2001 年 3 月生效的新内阁令，规定了该法律的适用范围达到 10 类企业的 69 种产品，并以此代替了以前确定的 3 类企业的 30 种产品。现在，该法律的适用 范围覆盖了日本近 50%的城市生活垃圾和工业垃圾。 与资源有效利用促进法相配合，经济产业省还制定有“废物处理循环指南”， 列出了需要进行回收循环的行业和产品目录，有的进一步确定了回收目标值。该 办法于 1990 年 12 月由“产业构造审议会”提出，每 1-2 年进行一次评估、修订。 2.5 容器和包装物的分类收集与循环法（LColREC） 容器与包装废弃物在日本城市生活垃圾中大约占 60%，制定《促进容器与包 装分类回收法》的主要目的就是减少此类垃圾、促进其回收。《促进容器与包装 ：全称为“关于促进容器包装分别收集和再商品化的法律”，1995 年 分类回收法》 6 月制定，1997 年 4 月施行，是最先实行的具体的资源再生循环的法律。由于容 器包装废弃物占一般废弃物质量的 25%、体积的 60%，因此首先得到重视，对 回收资源、减少垃圾占地效果明显。 《促进容器与包装分类回收法》中针对玻璃瓶和聚醋(PET)瓶 1997 年 4 月， 部分的条款生效，从而强制大型企业回收玻璃和 PET 瓶。2000 年 12 月生效的条 款增加了纸制和塑料容器与包装，同时，实施范围也扩大到中小企业。 容器与包装回收体系涉及到的不同主体承担不同的责任。消费者是零散垃圾 排放者，应通过适当使用容器与包装来减少垃圾的产生；企业应分担回收责任， 企业也可以将责任委托给指定的接收单位，如委托日本容器与包装协会进行回收 76 利用；市政府部门必须制定分类收集计划并采取必要措施在本地区分类收集容器 与包装废弃物。消费者丢弃时要分类，市、町、村按类分别收集。全日本国负责 此项工作的指定法人为日本容器包装循环协会，事业者有废物循环利用的义务， 并需先向协会支付一定的循环费用。委托再商品化事业者加以循环利用，循环利 用的费用由协会从收到的循环费用中支出，协会会做出决算，多余的退还交费者。 2.6 废物管理和公共清洁法（WM&PCLAW） 《固体废弃物管理和公共清洁法》(以下简称《固体废弃物管理法》)是日本 议会 1970 年制定的， 最后的修订版本于 2001 并在随后的几十年里经过数次修订， 年 4 月生效。该法规制定了垃圾管理责任、处理方法、处理设施和相关设备。它 在一定程度上体现了“污染者付费原则(PPP)”，明确地规定了排放工业垃圾的企 业责任。 1991 年该法进行了较大的修订，修订原因是迅速增加的垃圾排放量使处理 越来越来困难。这次修订和增加的条款主要有：在《固体废弃物管理法》中增加 垃圾产生量最小化、垃圾分类以及回收等；对有毒性的固体废气物(如医疗垃圾) 管理条款更加严格；建立垃圾处理中心系统；对如废旧轮胎等处理困难的物质建 立特殊系统；合作措施，即将选择处理的责任进行分摊；地区政府组建促进垃圾 减量化委员会。 随着垃圾非法处理和二恶英问题逐渐突出，同时为了提高工业垃圾处理的安 全性和可靠性，日本政府与 1994 年又一次修订《固体废弃物管理法》 。修订和增 加的条款有：安装垃圾处理设备手续更加严格；改善垃圾管理联单系统；了解非 法处理惩罚措施更加严厉；预备方案指令，即产生大量工业垃圾的企业减少垃圾、 放宽回收垃圾法规。 由于垃圾非法处理的增加以及缺乏了解处理等问题，同时为了加快日本循环 社会的建立，日本政府于 2001 年再次修订了《固体废弃物管理法》 ，并于当年实 施了该法的最终修订案。2001 年修订和增加的条款有：(1)加强对工业废物不适 当处理的对策，强化垃圾管理联单系统，没有经过充分处理而产生垃圾的企业被 列入名单，负责将目前的环境状况恢复到以前的水平；(2)保证可靠的垃圾工作， 增加颁发或撤销垃圾处理设施许可证的条件，对外国环境也给予更多的关注；(3) 增加公众对改善垃圾处理设施的参与，完善公众参与的法规，如由地方政府促进 77 垃圾处理设施的改善；(4)鼓励垃圾减量，由政府制定基本政策减少垃圾等，每 个小区制定垃圾处理计划，强制排放大量工业垃圾的企业制定垃圾减量计划，并 公布和报告计划的实施情况。 2.7 家庭用具回用法（SHAR） 在以法律为基础构建废旧家用电器回收体系方面日本是世界上走在最为前 列的国家。 《家用电器回收法》于 2001 年 4 月实施，其目的是促进电视机、冰箱、 洗衣机及空调的回收。目前，日本每年电视机、冰箱、洗衣机及空调四类废旧电 器的产生量大约有 600 万吨。 《家用电器回收法》：全称为“特定家庭用机器再商品化法”，有关不同主体 承担的责任如下：制造商和进口商必须强制回收它们生产的指定电器，并负责安 排适当的存放场所，他们还必须循环使用回收电器的零部件；零售商应在规定的 条件下收集废旧电器，并将收集的电器运送给生产商或指定接收单位；市政部门 必须将收集的电器运送给生产商或指定接收单位，也可自行再循环；消费者必须 参与回收利用工作，如将废旧电器运送给零售商、支付回收费用等。消费者通过 支付货币来承担再循环的责任。该法还授权家电制品协会通过一种“家用电器再 循环券”来收集和管理再循环费用。消费者既可以向零售商，也可以通过邮政储 蓄来支付他们的再循环费。该法律也要求制造商或它们指定的代理公司在每一类 家用电器上，至少都要保持空调 60%、电视 55%、冰箱 50%、洗衣机 50%的再 循环比例。 2.8 建筑材料回用法 为了促进建筑物的选择性拆迁和分类回收，日本政府制定了《建筑及材料回 。在日本，建筑垃圾的 20%，占最终处理垃圾的 40%。同时建筑垃圾在非 收法》 法处理垃圾中的比例也占到 90%，所以必须迅速采取措施回收建筑垃圾。此外， 由于建于 1965 年以后的许多建筑物都面临重建的问题，在不久的将来，需要拆 《建筑及材料回收法》应于 2002 年第一 迁的建筑物将迅速增加。按原来的计划， 季度生效。该法包括的主要内容有：(1)对建筑面积在 70~100m2 以上的拆除工事， 承包人要向都、道、府、县提出建设废弃物分类计划，承包人以一定标准按材料 分类拆除回收，对木材、混凝土、沥青、金属、塑料等分别实施再资源化，事后 要报告。对新的建设工程也要循环利用。(2)发包和承包协议程序。为了保证建 78 筑垃圾的分类与回收的执行，强制发包者事先注明、强制承包者向发包者汇报， 并在现场作标志；完善发包者和承包者之间的协议手续，以保证给予发包者适当 的成本费。(3)拆迁公司到管理处注册。拆迁公司有义务向现场工程监理报告并 保证按照适当的方式完成拆除工作。(4)制定回收计划促进回收，要求合理使用 在循环材料。对违背分类拆除和回收等指令或登记不合格的发包者和承包者实施 处罚制度。 该法的关键是把各种材料分开回收(特别是拆除时)，回收后想办法利用，而 不占用土地。比如木材可以用于做各种板材、烧木炭，做成木屑用于改良土壤等。 混凝土块经过破碎后，可以作混凝土骨料或路基材料。 2.9 食物回用法 在日本的城市生活垃圾和工业垃圾中食品垃圾的年产量约为 2000 万吨。在 城市生活垃圾中，食品垃圾已经占到 30%。按日本的分类，在食品制造厂产生的 动植物残渣和到期食品等称为产业废弃物，经饲料化、肥料化的利用率达 48%； 在流通、消费阶段及家庭等产生的食品废弃物为一般废弃物，其循环利用率很小。 因为前者量大、且稳定，易于循环利用。食品循环法的要点如下： (1)该法所指的食品循环资源为食品残渣和到期食品及食品生产过程产生的 动植物残渣等。混有有害物质或异物的不能作为食品循环资源。 (2)对食品废弃物的办法主要有抑制产生、减量(如脱水、干燥等)、循环利用。 (3)对于食品废弃物的排出量在 100 t 以上的有关生产者，5 年内要减少排出 量的 20%；要与饲料、肥料制造者建立稳定的关系。若对食品废弃物的产生减少、 再生利用不充分，将进行处罚。 (4)地方公共团体有促进食品废弃物再利用的义务，如家庭垃圾的分类及堆 肥化。 (5)消费者有努力抑制食品废弃物的产生及促进其再利用的义务。 (6)对食品废弃物除作饲料、肥料的原料外，应进一步开发其他循环利用技 术。 该法明确规定对不可避免的食品垃圾要进行回收和再利用，要求食品加工 业、大型超市连锁店、宾馆饭店和各种餐馆要与农户签订合同，将不能食用的蔬 菜根、叶和果皮等制成堆肥，同时要求他们把厨房垃圾也要制成堆肥。这种规定 79 不仅可以大大减少城市的食品垃圾，同时也为农业生产提供了安全肥料。 2.10 领跑者计划 在日本，1979 年能源合理使用法颁布，建立了家用电冰箱、冷气机及汽车 的能效目标标准。1986 年电冰箱及冷冻设备的能耗信息要求必须在产品上标识。 1998 年修订能源合理使用法，推出 TOP RUNNER 计划，它设立的能效要求为 平均能效目标而不是最低能效目标。TOP RUNNER 针对特定产品设定了目前最 高能效目标及达到要求的时间表，制造商需在规定时间内完成目标，依计划规定， 在产品上须标识能效信息，但厂家也可选择日本标准协会 JIS 的自愿性标志计划 ELSP。此外，1995 年日本还引进了办公设备的认可性能源标志国际能源之星计 划。TOP RUNNER 及能源之星计划由日本省能源中心执行。日本没有最低能源 效率标准（MEPS），但是日本采取能耗目标计划来使制造商在确定的时间后达 到一定的节能要求，即 Top Runner 计划，因此这一能效要求也带有一定的强制 性。 2.11 绿色采购法和绿色采购行动 为了促进国家机构和地方当局积极购买对环境友好的再循环产品，同时最大 限度地提供绿色采购信息，日本政府制定和实施了 。 《绿色采购法》《绿色采购法》 全称为“关于推进国家购买环境物品的法律”，于 2000 年 4 月全面实施。其主要 内容是国家机关(如国会、各省厅、法院等，包括自卫队、邮局等特殊法人)有绿 色采购的义务；而各都、道、府、县、市、町、村等地方自治体有努力率先实行 绿色采购的义务。对于国家机关和地方自治体，其区别在于对后者只要求努力实 行。上述两种购买力占全日本的 18%，因而其绿色采购不仅仅具有示范作用。 绿色购入网受环境省委托提供制品的环境数据，列出适合法律基准的制品名 单，一年更新 4 次。2001 年指定纸、文具、办公家具、家电制品、办公机器、 照明、汽车、制服、工作服、室内装饰、寝具、太阳能发电系统、太阳热利用系 统、燃料电池等 101 类的 1.1 万余种绿色商品供选择。 2001 年 5 月内阁决定，政府原则上全部使用低公害车(指用电、天然气、甲 醇燃料或混用的汽车)，到 2004 年一般公用车全部改为低公害车。 （ELV） 2.12《汽车循环法》 《汽车循环法》的目的就是要变废为宝。它规定，汽车制造厂商有义务回收 80 废旧汽车，然后进行资源再利用。自然，这一法案目前尚有不少问题，例如：汽 车制造厂商害怕增加间接成本和影响消费者的购买欲，从而削弱产品市场竟争 力；7000 多万车主总共要缴纳十多亿美元费用，资金管理的透明度难以保证； 废旧汽车资源再利用需要建设新的金属冶炼回收系统，等等。根据该法案，汽车 制造商有义务回收废旧汽车，然后进行资源再利用；车主有义务为环保作贡献， 交一百五十美元左右的回收处理费用。目前设定的目标是 2015 年达到 95%。 3 欧盟实践经验 3.1 简介 20 世纪 90 年代来，随着世界范围内的资源短缺和环境恶化，各国纷纷探索 有利于本国经济发展和环境保护的新的经济模式。德国是世界上进行循环经济尝 试并最早进行相关立法的国家，目前也是该方面立法最完备的国家之一。其他国 家，尤其是欧洲各国纷纷仿效，发展循环经济目前已成为国际社会普遍接受的共 识。 循环经济是一种生态经济,其主要特征可概括为减量化、再使用和再循环原 则，将经济活动纳入到“资源——产品——再生资源”不断循环反复的系统中,尽 可能地以多种方式多次使用资源，从而将经济活动对自然资源的影响与破坏降到 最低。在欧盟机构不断加强和完善循环经济法制建设的影响下，欧盟成员国根据 本国国情，丰富和发展了欧盟的循环经济立法，并在本国立法中加以确认和促进， 如在环境法律中补充了废物回收利用和处置制度，把欧盟的一些指令转化为国内 立法，并把循环经济的发展要求渗透到了政府采购法等其他法律之中。 欧盟及其前身欧共体一直都关注废物处理和回收利用的法律规制问题，其先 后通过的法律文件主要有《废油指令》《废物处置框架指令》 、 、 、 《有毒废物指令》 、 《共同体废物管理战略》 、 《废物运输规则》《废物指令》 、《报废车辆指令》和《报 废电器和电子设备指令》等。这些具体立法的基本内容着眼于废物的管理和利用， 首先进行废物预防，抑制废物形成；其次是回收使用；最后才是进行焚烧产能和 填埋处理。上述法律文件对欧盟及其成员国的循环经济发展有着直接或间接的约 束力，起指令性或指导性作用。 欧盟及其成员国以预防优先和回收利用作为循环经济立法的基本原则,这些 原则在国际上被简化为 4Ｒ原则,即减量（Ｒｅｄｕｃｅ） 、再生（Ｒｅｃｏｖｅ 81 ｒ）、再用（Ｒｅｕｓｅ）和循环（Ｒｅｃｙｃｌｅ）。在欧盟及其成员国的循环 经济立法中，相互衔接得很好的基本法律制度，促进了循环经济的形成和蓬勃发 展。 3.2 德国 3.2.1 德国环境政策概述 对于德国的循环经济立法，应该在德国独特的政府结构的背景下考察。德国 的基本法建立了在联邦政府和州政府之间分享权力的制度。德国在联邦层次上有 两个立法机构。联邦议院的议员由选民选举产生，联邦参议院由各州指定的代表 组成。法案由联邦议院提出，并要同时在联邦议院和联邦参议院通过。法律在总 理批准后方可生效。 根据基本法，在某些领域只有联邦政府具有立法权限；在其他领域，同时具 有立法权限，即州立法机关可就联邦议院未立法的内容自行立法。大多数与环境 相关的事项都是联邦政府和州立法机关同时具有立法权限。基本法同时提供了联 邦政府和州政府合作立法和行政的框架，这种框架普遍应用于环境立法中。 德国政府和行政部门常常被赋予颁布法令和规章的权力，以执行广泛的法定 目标。 从联邦政府的环境立法可以看出，德国的环境政策由三项原则组成：“预防 原则”，“污染者付费原则”和“合作原则”。 预防原则是为了事先避免环境风险，而不是在事故之后再处理。这项原则具 体体现在制定统一的排放标准，颁布明确的环境质量目标。污染者付费原则，其 目的是由污染者来承担环境治理的费用。这一方法是从经济和市场的角度进行导 向。合作原则强调由有关各相关方，包括官员、企业家和公众，共同协作预防和 减少环境危害。它同时也反映了许多环境危害的国际性，因此需要采取跨国的合 作。 德国是第一个系统的应对固体废物问题的欧盟国家。1976 年，德国的第一 部垃圾管理出台。该法对垃圾的处理、转运和处置进行管理以减小环境危害。1986 年，这部法律被《垃圾预防和管理法》(ABFALLGESETZ)取代。 ABFALLGESETZ 把垃圾定义为“所有人想要处置的可移动物品或公众认为 需要进行适当管理的可移动物品”。这部法律建立了“减量化、再利用、循环利用” 的实施原则，而处置只作为最后的手段。ABFALLGESETZ 将垃圾处置纳入管理 82 之内，要求州政府制定垃圾处置计划和垃圾处置标准，要求垃圾所有者通过公共 管理机构处置垃圾。但仅有 ABFALLGESETZ 是不够的。到了 1980 年代末，德 国的垃圾填埋场迅速达到了其最大容量，同时德国的土地资源日趋紧张，不能满 足垃圾填埋场扩建或新建垃圾填埋场的需要。垃圾处置成为一个有争议的话题， 垃圾焚烧也同样引起争议。1990 年，德国联邦环境部的统计结果表明，德国全 国的垃圾填埋场将在 2～5 年内达到容量饱和。在这种压力下，1991 年 6 月德国 政府通过了《减少包装物垃圾条例》(VERPACKVO)。 《物质循环垃圾管理法》(KrW-/AbfG)对 VERPACKVO 进行了补充 3 年后， 和扩增，成为目前是德国循环经济立法的最重要的组成。KrW-/AbfG 的第三部分 “ 产品责任 ” （ 1996 年生效）为 VERPACKVO 提供了新的法定权力。随着 VERPACKVO 在 1998～2005 年的修订，这部法律继续成为德国环境法规框架的 主要组成部分。 （VERPACKVO） 3．2．2《包装管理条例》 VERPACKVO 是在 ABFALLGESETZ 之后颁布的另一个条例。 1991 年 VERPACKVO 的颁布使德国政府能够应对快速增长的垃圾处置问题。一定意义 上讲，我们可以将 VERPACKVO 描述为一部延伸的生产者责任法（“EPR”） 。它 强制生产者具有回收包装物的义务并将其循环使用。该法令同时允许建立一家或 多家私人代理机构，通过协议代替生产者和销售者履行垃圾收集和回收的职责。 后一个规定导致了下面所描述的“Grüne Punkt”垃圾管理系统的产生。 目前的 VERPACKVO 是经过精心设计的，包含着连锁的规定和义务。它的 立法目的在于避免或减少包装物垃圾的环境影响。目标是使得到回收的包装物垃 圾达到总量的 65％，得到循环利用的包装物垃圾达到总量的 45％。进一步的目 标是做到 80 ％的饮料包装物是可循环利用的或是生态友好的一次性饮料包装 物。该法令适用于任何来源和任何成分的所有包装物。 在该法令中，对包装物的定义非常广泛，包括任何性质材料的包装物和任何 用途的包装物。包装物被分为多个种类：零售包装物，二次包装物，运输包装物， 饮料包装物，可循环使用的包装物，生态友好的一次性包装物。 通常，生产商和销售商（包括零售商）应该回收产品销售过程中的各种包装 物。目前为止，最重要的包装物是零售包装物和饮料包装物。这要求产品销售链 中的每一个环节的成员都有义务回收包装物，除非其从最终消费者处回收包装物 83 而被免除了义务。除饮料包装物外，生产者和销售者对于其销售地点周围 200 平方米范围内的包装物（即使是其他品牌的商品）也具有回收的义务。饮料生产 者和销售者是个特例。饮料供应的每个参与者可以对“非环境友好一次性饮料包 装物”收取 25 元／个的处置费。 生产者和销售者不仅要回收包装物，还必须满足回收标准，使其能够循环利 用和能量回收。早期的条例限定了回收和分类的限额，但 VERPACKVO 的修订 者在 1998 年给出了循环利用的限额。 3．2．3 Grüne Punkt 系统 VERPACKVO 的第二部分第 6 条第 3 段免除生产者和销售者直接回收包装 物的责任，如果他们参加了一个从消费者手中直接回收包装物的系统。 VERPACKVO 推荐了两种途径来管理包装废弃物：一种形式是生产厂家通过其 批发和零售渠道来回收其产品包装，另一种方式是在全国范围内建立一个私营系 统来回收、分类和再循环所有这些来自不同厂家的包装废弃物。而这一系统成功 运作的前提条件是必须保证对包装进行再循环而非直接填埋或焚烧处理，从而满 足（包装管理条例）对各类包装废弃物的再循环配额所制定的要求。在这一新法 律的影响下，相关的生产厂家和分销商自发地组织在一起，建立了一个“二元废 弃物处置系统”（Dual Disposal System，以下简称“二元系统”） 。该系统与现存的 公共废弃物回收系统平行运作。 制造销售包装物的贸易和工业实体与 DSD AG 签订协议。在此协议下，DSD AG 有责任为这些实体收集使用过的销售包装物，将其分类并运输至循环利用工 厂。协议规定这些贸易和工业实体向 DSD AG 支付相应的费用。签署协议的贸 易和工业实体被允许在包装物上贴“Grüne Punkt”的标记，以表明这些包装物将由 Grüne Punkt 处置。 建立于 1990 年 9 月 28 日， （DSD） 德国二元系统公司 是在德国工业联盟(BDI) 和德国工商企业协会（DIHT）的支持下由 95 家涉及零售、日用品生产等公司发 起的。到了 1997 年底，已有大约 600 家公司加入进来，构成了德国工商界的主 体，并享受包装法规规定的免税政策。目前该公司有 300 余名员工，由三人组成 的董事会负责具体运行，并由包装制品企业、使用包装的企业、销售商店以及废 弃物管理部门各出三名代表组成拥有最高权力的监督机构。另外，还由政界、工 商界、科研单位与消费者组织组成顾问委员会，作为 DSD 与各类社会团体的媒 84 介，协调公司的工作。 DSD 的任务是在全国建立起一个面向家庭和小型团体用户的包装回收、分 类和再循环的体系。在德国每年使用的包装废弃物组成中，销售包装占 48.4%（生 、运输包装占 26.8%、多用途包装占 14.7%、商业和工 活包装及商业垃圾包装） 业包装占 8.7%、家庭用包装占 0.8%、有害包装 0.4%，DSD 负责回收的是所占 比例最大的废弃包装。这是一种由许可费自我经济支持的系统，它是一个完全非 盈利的组织，其运作的资金来源于向生产厂家授予绿点标志时收取的注册费。“绿 点系统”的标识是由绿色箭头和黄色箭头组成的圆形黄绿色图案，上方文字由德 文“DERGRUENEPUNKT”组成，意为“绿点”。绿点的双色箭头表示产品包装是 绿色的，可以回收利用，符合生态平衡、环境保护的要求。这些注册费全部用于 包装废弃物的管理。 由于将避免和减少包装废弃物作为公司的宗旨，DSD 对绿点标志的注册收 费标准便充分体现这一原则。自 1994 年 10 月 1 日起，他们把包装的总重量、使 用材料的种类以及与体积和占地面积相关的附加费作为核定注册费的依据。换言 之，各种包装材料的处理费用在注册费中得以合理体现。 包装企业和进口商以及贸易公司填表付费后，即可使用在 DSD 公司注册登 记的“绿点”标志，至 2000 年，DSD 公司已拥有使用其“绿点”标志的企业 17900 个，回收了 34000 万吨包装废弃物，并进行了回收再利用和处理。 DSD 公司作为一家民间所有，从事公众利益服务的组织，又在国家环境政 策要求的前提下，以收费经营的方式，协调地方政府，废弃物管理部门与回收公 司各方的利益，明晰各方职责权益，使回收工作得以顺利开展。对于绿点注册费， 参股的企业不提取任何利润。 二元系统的运作有两种体系：即街头回收系统和上交式回收系统。街头回收 系统是二元系统最基本的模式，其方法是用黄色的袋子或回收箱来回收轻型材料 包装，如铝、铁皮、塑料和纸壳箱以及软饮料包装。一些公用的分类垃圾箱往往 被放在居民小区内，免费回收居民的不同颜色的玻璃瓶(绿色、无色和棕色)以及 纸和纸壳箱。另一种模式是上交式回收，一旦实施，消费者必须将所有用过的包 装直接交到当地回收站。事实上，两种模式最好是混合使用以达到既满足废弃物 分类的要求，又为当地政府和居民提供便捷服务的目的。 85 废弃物回收公司把回收上来的废包装交给一批废弃物再循环承包商，由他们 的企业负责进行处理。这些承包商既不是包装废弃物的产生源，也不是在二元系 统支持下专门建立的公司。它们只是一般的企业，向二元系统公司承包对包装废 弃物的再循环处理。 DSD 双向系统对包装废弃物的回收再生运作流程是：包装产品制造商→把包 装卖给生产企业进行包装或灌装，生产企业要向双向系统缴纳绿点费→生产企业 的一次性包装产品可印上绿点标志，交给商店销售→消费者消费→消费后废弃包 装由绿点公司用其投资制作的垃圾收集箱回收→由绿点公司或与其签约的回收 商将废弃物分类收集后，运到再生工厂→生产再生原料(或制成其它产品)→返回 包装产品制造商，生产再循环制品。 全德国目前共有 320 个企业在为二元系统进行轻型包装废弃物的分类处理， 而各种各样的新技术的应用使废弃物分类的自动化程度越来越高。二元系统回收 的包装废弃物有相当大的一部分是以“黄袋子”的形式被送往分类处理厂，它们一 般为铁皮、铝、各种塑料、包装纸和合成包装(软饮料包装)等的混合物。对“黄 袋子”的有效分类取决于新技术为自动分类系统提供不断的支持。在一个现代化 的“黄袋子”分类车间里基本的工序都是自动的，只是辅以少量的人工方法。 DSD 公司回收标志只使用在一次性销售包装上。可多次使用的包装，如啤 酒瓶不使用“绿点”标志，而通过付“押金”办法进行回收再用。 《包装管理条例》 明确规定啤酒行业中必须有 72%以上的包装是可以回收和多次罐装的(即瓶装啤 酒)，从而保护了这一运行良好的德国传统的啤酒瓶回收方式。在德国，从 2003 年起谁购买不可再生材料包装的矿泉水、啤酒以及软饮料，政府就要向他征收强 制性押金。顾客只有在喝完饮品后将空包装送回到当初购物的店家，才可以返还 押金。这一规定使这类商品越来越没有市场，迫使生产这类商品的企业主都想办 法尽快成为包装回收组织 DSD 的成员。 3．2．4《循环经济和废物处置法》 (KrW-/AbfG) 德国《循环经济和废物处置法》是该国发展循环经济的代表性法律规范，自 1994 年公布以后，于 1998 年 8 月做了修改。该法主要内容包括：一是明确规定 该法的立法目的是为了发展循环经济、保护自然资源、确保废物按照有利于环境 保护的方式进行处置。二是规定废物产生者、拥有者和处置者的原则和义务。关 于废物利用，法律规定废物应当进行无害化利用，表现为物质自身的利用和从中 86 提取能源。对于不利用、长期不在循环系统之内的废物，应当采取不影响公众健 康的技术方式和规范的要求进行处置。三是产品责任。法律规定，谁开发、生产 加工和经营的产品，谁就要承担满足循环经济目的的产品责任。四是计划责任。 法律规定，每年产生两吨以上需要特别监测的废物，或者每年产生 2000 吨以上 需要监测的废物的制造者，必须制订避免、利用、处置所产生废物的经济计划。 五是监测。法律规定废物的利用和处置要处于主管部门的监测之下。此外，该法 还对公众义务、废物处置人员和主管部门的咨询义务、产生废物的企业组织的通 知义务等做出了明确而严格的规定。该法明确规定了废弃物管理处置的基本原则 和做法:首先是尽量避免和减少废物的产生，其次是对垃圾进行最大限度的再利 用，在确定无法再利用的时候才考虑进行销毁等清除处理。在处理垃圾的过程中， 不得威胁到人类健康、动植物、水源、土壤等。 在这一法律框架下，德国根据各个行业的不同情况，制定促进该行业发展循 、 环经济的法规，比如《饮料包装押金规定》《废旧汽车处理规定》《废旧电池处 、 、 理规定》《废木料处理办法》等。 4 欧盟 4.1 欧盟循环经济立法与指令 欧盟法律政策的表现形式可以分为两大类：一是欧盟环境法律（又称法律框 ；二是非法律的欧盟环境政策文件（又称为政治框架或软法） 架或法律体系） 。 欧盟及其前身一直非常关注废物处理与回收利用的法律规制问题 , 其先后 通过的法律文件主要有废油指令（75/439）、废物处置框架指令（75/442，1991 、有毒废物指令(91/689)、钛氧化物指令(78/176)、废物运 年和 1996 年两次修正） 输(78/319)、下水道淤泥指令(86/278)、农业污水指令(90/667)、电池与蓄电池指 令(91/157)、包装和包装废物指令(94/62),1989 年的共同体废物管理战略(1996 年 修正)，1990 年的废物政策，1997 年的废物运输规则等。这些法律文件根据其性 质对其成员国的循环经济发展有着直接或间接的约束力，或起指导性作用。(P13) 在欧盟的成员国中, 在欧盟机构和德国不断加强和完善循环经济法制建设的影响下，其他的欧盟 成员国根据本国的国情丰富和发展了自己的循环经济立法，有的在现行的环境基 本法中补充了有关的废物回收、回用和处置制度。 87 4.2 欧盟包装指令 欧共体理事会早在 1975 年就发布了一个与包装有关的关于废物的指令，根 据这个指令，欧共体成员国开始执行统一的关于废物的政策，其宗旨有三，一是 避免各国由于执行不同的废物政策而致使各国及其国民在竞争中处于不平等的 地位；二是保护环境和提高生活质量；三是保全自然资源。为此，依据此指令， 各成员国应采取一些措施，如根据不同废物类型采用不同的规则管理，采取适当 措施以减少、回收和处理废物，采用从废物中提取有用原料和从废物中产生能源 以及其它重复利用的方式。确立了废物处理不损害人类健康和环境原则、污染者 付费原则，要求各成员国指定专门机构负责规划、组织、授权和监管废物处理， 并在通报欧共体委员会与指令相关的法规及其准备采取的措施的 24 个月后，将 与指令相符的措施付诸实施，并通报委员会。 以后，欧共体又发布了与此有关的几个指令，如关于有害废物、废油、下水 道淤泥的指令。关于与食物直接接触物质的框架指令,特别是在 1994 年发布的有 关包装和包装废物的指令,标志着专门的欧共体包装法的形成。该指令共 25 条， 3 个附件，除重申和强调了上述协定的目的、原则和方法外，还明确了规范范围， 界定了相关的概念，对各国之间的协调与信息通报、产品的标记和标识做出了要 求，特别是提出了各成员国对包装废物进行回收利用和再处理的最低比率要求， 并可根据欧共体理事会的决定对以后期限的相关比率做出规定。 围绕这一指令，欧盟委员会在职权范围内制定了相关的一些执行性的决定。 如决定 2001/524/EC 涉及《指令》所要求制定的五种标准的具体参数，决定 2001/524/EC 确定了玻璃包装产品偏离《指令》制定的重金属集中水平的条件， 决定 2001/171/EC 确定了塑料板条箱和塑料货盘产品偏离《指令》制定的重金属 集中水平的条件，决定 1997/662/EC 涉及各成员执行《指令》所要求的各类废物 情况报告的问卷格式，决定 1997/138/EC 建立《指令》所要求建立的数据库系统 的格式，决定 1997/129/EC 建立《指令》所要求的包装标识系统标准等。还有一 些委员会就涉及一些成员国为执行这一指令所采取的具体措施所做出的决定。这 些决定对这些具体事务具有法律拘束性。 在 1994 年关于废物的指令生效 10 年后的 2004 年，欧盟议会和欧盟理事会 又以指令 2004/12/EC（简称“修正的包装指令”）对 94/62/ec 进行了修正，并提出 88 了新的最低比率要求。 关于包装与包装废物的指令 1994/62EC 有二个主要的目标：一是保护环境， 二是确保欧盟内部市场机制的有效运行。为此目的，该指令采取了一些措施，这 些措施首先旨在防止包装废物的产生，其次着眼于通过再利用、再处理和其他的 各种回收利用方式来减少对这些废物的最终处理量。这些措施主要包括：预防性 措施；回收利用和再处理；返回、收集与回收处理系统；建立标记和标识系统； 以及经济手段和报告义务。 《指令》要求各成员在其依据 1975 年指令建立的国内废物管理规划中 此外， 设立专章制定包装与包装废物管理规划，要求委员会根据相关的程序对一些诸如 医疗设备和医药产品的初级包装、小包装和豪华包装等特殊问题确定技术措施。 该指令还设立了一个由各成员代表组成的专门委员会。 2004 年 2 月 11 日，欧盟议会和理事会公布了修正的包装指令，该指令一 共四条，其主要部分在第一条，其他三条属于行政或技术条款。该修正的包装指 令对《指令》有多处修正，主要有：进一步澄清了包装的概念；在涉及防止包装 与包装废物方面，规定成员国应要求生产者在采取一切必要措施以减少包装与包 装废物对环境影响之前不得上市等。此外，该指令还就一些组织与程序规则做了 一些修正，并要求成员国在 2005 年 8 月 18 日之前将该指令转化为国内法加以 实施。 综合分析上述与包装有关的几个指令，结合欧共体（欧盟）的包装法实践， 可以看出欧盟包装法制呈现出以下几个方面的特点： （1）注意环境保护与可持续发展和经济政策的平衡。在所述指令中都在序 言和重要的条款中明确其目标是实现在提高环境保护水平的同时，维持内部市场 的有效运作，防止有关包装规则产生对贸易形成障碍，或扭曲和限制在欧盟市场 内的竞争的影响。特别对成员国采取较指令更高的标准时，要求不得对内部市场 产生扭曲作用，不得妨碍其他成员国对指令的遵守，并须通报欧共体（欧盟）委 员会，由委员会加以确认。在欧盟法院 2004 年 10 月就 2001 年欧盟委员会提交 的就德国立法中所提出的“可再充配额”和“包装回收处理要求”起诉所做的裁决 中，认定其采取的鼓励回收的措施不合理，阻碍了商品的自由流通，违背了《指 令》目标和《欧盟条约》第 28 条关于商品自由流通的规定，这一裁决体现了这 89 种经济政策与环境政策相协调的精神。 （2）注重多方的参预，对实施状态监控。 如其所要求建立的收回、收集 体系，就需要广大的市场经营者、消费者和相关机构的广泛参与，特别强调消费 者在其中的关键地位，政府也要广泛地进行知识普及和宣传，动员各界积极参与 《指令》第 2 条要求在采取防止措施时，如通过制定国家计 并调整他们的行为。 划或类似行动来实现，应与包装材料提供商、生产商、转换商、包装者与使用者、 进口商等各方进行协商，收集和充分利用他们的原创性做法。各成员国应定期报 告执行情况，委员会也要定期提供综合报告并提出建议。 （3）将原则要求与具体要求结合起来，逐步实现立法目标。典型的体现是 指令中包含的具体的回收利用比率，有许多已详细到某些具体的包装或包装材 料，并每五年修订一次，以立法方式实施。正是由于这些具体要求的明确性和易 实现性，才能使立法深远的目标得以成为现实。 （4）建立专门机构与充分利用现有机构相结合。在相关的指令中，欧共体 （或欧盟）的各机构均有重要的作用。除此之外，还专门设立了一个由各成员国 代表组成的委员会。依《指令》第 21 条设立的这个委员会及其程序，该委员会 在包装法立法与决策中起着举足轻重的作用，由欧共体（欧盟）委员会代表为主 席的该专门委员会协助欧共体（欧盟）委员会工作，对依专门委员会意见提出的 措施，欧共体（欧盟）委员会应予采纳；如果欧共体（欧盟）采取的措施非依该 专门委员会意见提出，则必须经理事会依合格多数做出决定。 （5）强调标准化，技术规范在包装法中的作用显著。要求制定和采用相关 标准的规则随处可见，从包装的标记与标识系统标准、成员报告的内容与数据库 结构标准、包装能够上市须满足的实质要求标准，到《指令》第 10 条要求欧共 体（欧盟）委员会推动建立的包括包装“生命周期分析”方法、包装中重金属与其 它危害物质测量与确认等多项标准，无不体现出技术规范在包装法体系中的重要 性，这也是包装法本身的特点所决定的。 4.3 电气电子设备管理的法律（WEEE 和 RoHS） 2003 年 2 月 13 日，欧盟委员会颁布了《报废电子电气设备指令》（WEEE） （RoHS） 和《在电子电气设备中限制使用某些有害物质指令》 ，指 （下称两指令） 令规定，自 2005 年 8 月 13 日起，欧盟市场上的电子电气产品生产商必须自行承 90 担报废产品回收、处理及再循环的费用。该项指令要求生产商（包括进口商和经 销商）对进入欧盟市场的废弃的电气电子产品，负责回收、处理，对新投放欧盟 市场电气电子产品必须加贴回收标志。 WEEE 指令的目的在于提高报废电子电气产品的回收及再循环率，从而降低 最终处理的电子废料的数量，以此减少对环境的污染，提高对自然资源的利用率。 同时，欧盟有关专家还认为，WEEE 指令的实施将迫使电子电气设备生产商加快 环保绿色产品的研究设计和产业化生产。根据 WEEE 指令，自 2005 年 8 月 13 日起，欧盟市场上流通的电子电气设备的生产商必须在法律意义上承担起支付自 己报废产品回收费用的责任。欧盟各成员国有义务制定自己的电子电气产品回收 计划，并建立相关配套回收设施，以方便电子电气产品的最终用户能够方便并且 免费处理报废设备。 该项指令关键点在于要求欧盟成员国在 2005 年 8 月 13 日前（有特殊安排的 个别成员国除外）将此指令转换成各国的法律、法规，电子电气设备设备废弃物 的回收系统、收费（生产商责任）系统开始运作；2005 年 8 月 13 日后投放市场 的电子电气产品要有分类收集的符号标识，生产商还要对自身产品的废弃物负 责，并要提供资金保证，资金保证的形式可以是证明参加了某一回收体系，或提 供回收保证，或冻结银行帐号。 生产商要负责的资金多少按其市场份额及产品的类型来确定。此处要特别指 出的是由于 WEEE 指令是依据欧共体条约第 175 条制定的，它只对电子电气设 备废弃物的回收处理做了最低的要求。由于各国回收体系发展的差异，指令转换 成各国的法律法规后，具体要求会有所差异。 同时又由于各国回收途径、回收 成本的不同，届时各国对生产商需支付的回收费用及方法也会有所不同，企业应 就出口目标国的不同情况制定相应的出口策略及价格政策。但此指令只要求在欧 盟市场销售贴有自己品牌的制造商需直接承担回收责任，来料加工（OEM）的 企业不用直接承担此责任，但长远来说也会通过供应链来影响此类企业的制造成 本及出口价格。 《电气电子设备中限制使用某些有害物质指令》（RoHS）要求 2006 年 7 月 1 日以后新投放欧盟市场电气电子产品不得含有铅、汞、镉、六价铬、多溴联苯、 多溴联苯醚等六种有害物质。RoHS 指令出台的目的非常明确，在欧盟市场上禁 91 止含有某些有害物质的产品出售及使用。根据该法案，自 2006 年 7 月 1 日起， 所有在欧盟市场上出售的电子电气设备必须禁止使用铅、水银、镉、六价铬等重 金属，以及聚溴二苯醚（PBDE）和聚溴联苯（PBB）等阻燃剂。 实际上，2003 年 2 月 13 日，与两个指令（RoHS 和 WEEE）同时出台的还 有另外一个非常重要的关于能源、生态方面的指令：EuP，对使用能源的产品在 生态设计方面提出了相关的要求，也构成对出口产品严格的挑战。 4.4 报废汽车回收指令 欧盟曾在 1997 年 7 月起草，提出报废汽车及其零部件的再利用、翻新、循 环的法规。2000 年 9 月 18 日，欧洲议会及欧盟理事会通过了《关于报废汽车的 ，并规定在 2001 年成为成员国的法律。至此开始了将 指令性文件(2000/53/EC)》 报废车辆的回收利用纳入法制化管理体系。该指令规定欧盟各成员国要自行采取 必要的措施，要求 2006 年报废汽车的 85%可以被回收再利用。2015 年时，只允 许报废汽车有 5%的残余重量被填埋处理。近日，欧盟对该法令中有关车辆的界 定作了修订，同时欧盟要求各成员国政府在 2007 年 1 月 1 日起全面执行 2000/53/EC 指令。 欧盟指令强化了汽车生产企业在废旧汽车回收和循环利用的责任。对此，一 些汽车生产企业在今年召开的第五届国际报废汽车回收会议上对此提出异议。他 们认为此项指令要求苛刻，加重了汽车生产企业的经济负担和责任，且操作性较 差。 该指令的主要内容包括：要求各成员国应保证生产企业将可回收性设计作为 汽车设计的重要参数之一：汽车制造商通过与材料及设备厂商的协作，限制汽车 中有害物质的使用，防止有害物质被释放进入环境，简化循环利用工作，并避免 有害废物的丢弃；充分考虑到报废汽车及其零部件及材料的拆解、再利用、再生， 以及尤为重要的循环利用，为以上工作提供便利的新车型设计和制造工作；汽车 制造商通过与材料及设备厂商的协作，在汽车及其他产品中提高循环利用材料的 使用量，以促进循环利用材料市场的发展；成员国应采取必要的措施，保证生产 厂家协同材料和设备厂家使用零部件和材料的编码标准，以方便那些适合再利用 和再生的零部件和材料的辨认。按照规定，生产企业在每一新车型投放市场后 6 个月之内提供投放市场的每一新车型的拆解信息。为达到回收率目标，这些信息 92 应表示出车辆不同的零部件和材料，以及所有有害物质的位置。在不危及商业及 工业秘密的前提下，零部件生产企业应按照被授权的回收处理企业的要求，提供 关于可再利用的零部件的拆解、存储和测试的适当信息。另外，指令还规定各成 员国应要求各经营者在任何情况下公开以下信息:有利于实现其再生性和循环利 用性的汽车及其零部件的图纸；报废汽车有利于环保的处理方法，尤其是所有液 体的排放和拆除；报废汽车再利用、循环利用和再生方法的发展和优化；可以降 低废物的丢弃量和提高再生和循环利用率的有关再生和循环利用的最新进步。 欧盟的报废汽车回收指令，在欧洲范围内推动了旧车分解及粉碎业务的发 展，目前成员国已经开始以不同方式执行欧盟的 2000/53/EC 指令。许多欧洲国 家，例如德国、英国，将报废车辆回收的责任交由汽车制造商和产品进口国来承 担，报废汽车所有者无须支付处理旧车的费用。 4.5 欧盟整合性产品政策(IPP)及相关立法 90 年代初期开始，随着愈来愈多欧盟会员国感受到来自于国际上对于永续 发展的压力，欧盟启动了在产品中的环境政策要求。1992 年欧盟于第五届欧洲 环境行动方案（The Fifth Environment Action Programme）中，首先正式认可了一 （Integrated Product Policy, IPP）的绿皮书，正式开启欧盟 份《整合性产品政策》 以产品为导向的环境政策。自此，如何改善产品生命周期中的环境绩效，遂成为 欧盟公私部门的一大挑战。欧盟开始透过大量的公开辩论及协商，以期能逐步完 成执行的具体建议来落实 IPP。 所谓整合性产品政策，是一种修正及改善产品系统之环境绩效的政策工具， 用来决定一个最佳化政策之组合，以便在生命周期的基础下达到改进产品的环境 绩 效 ， 降 低 产 品 的 环 境 负 担 。 IPP 采 取 以 产 品 为 导 向 的 方 式 ， 以 “ 前 端 (front-of-pipe)”思维取代“末端(end-of-pipe)’处理，实行绿色产品开发与设计，将 利害相关者的观点整合至现有的产品策略，进而发展出一套新的整体性产品架 构。此架构着眼于产品及服务之生命周期以及相关环境绩效的持续改善。在管理 系统方面，则是将质量与环境管理系统加以整合。整合性产品政策的具体目标包 括： 从生命周期观点处理产品及服务的环境冲击及资源使用效率，从而减轻环境 的负荷 93 经由持续改善的架构来整合欧盟目前现存的环境、健康、工业、废弃物及化 学等政策 最高目标--达到永续性发展（包含了环境、社会、经济） IPP 所涵盖的范围相当广泛而完整，包括：空气质量、生物科技、化学物质、 环境灾害、气候变迁、环境经济、环境与扩张、健康保护、工业界责任、国际议 题、土地利用、自然与生态、噪音、永续发展、废弃物、废水等。 达成上述目标的策略，则分别藉由生命周期观点、市场机能导向，以及利害 相关者的参与三项基本原则，持续改善产品与服务的环境绩效。 首先，所谓「生命周期观点」在于强调所有产品及服务在制造、使用或弃置 阶段皆对环境产生或多或少的冲击。因此，IPP 试图在各个阶段将行动者整合起 来共同致力于降低产品及服务之冲击。 再者，在市场导向方面，IPP 试图在产品在生命周期中，透过市场导向的政 策工具将其实际发生的成本（包含环境、健康、废弃物、化学等问题）完整的整 合到产品价格当中。这些政策工具可以是业者自发的，亦可以是透过立法强制落 实的。包括：经济诱因、物质禁/限用、自愿承诺、环境标志及绿色设计准则等。 基本上，没有一项单一的政策可以单独发挥功效，因此，IPP 将在下列三方面采 取混合的市场策略： (1) 为环保产品正确订价 (2) 刺激绿色产品需求 (3) 强化绿色生产 最后，在改善生命周期环境冲击的复杂机制中，存在供货商、制造商、经销 商、零售商、顾客、废弃物、收集厂商、回收商、废弃物处置场、财务机构、消 费者、及环保组织等的利害相关者。如何透过 IPP 绿皮书所提供的架构，刺激这 些利害相关者在不同面向的冲突中求取适当的平衡，是目前欧盟正在致力于解决 的重点 5 美国实践经验 美国目前虽然还没有一部全国性的循环经济法规，但现有《资源保护和回收 （1990 年制定） （1976 年通过，1980 年修订）和《污染预防法》 法》 ，一定程度 上体现着发展循环经济的要求。同时，联邦政府和各州政府还推行了一些有利于 94 发展循环经济的政策。 5.1 资源保护和回收法 《资源保护和回收法》共 8 章 64 条，主要内容:一是规定废弃物的收集和处 置在继续作为州、地区和地方机构的职责的同时，联邦政府有必要采取行动，进 一步减少废物的数量，并确保对不能回收利用的废物进行符合环境要求的安全处 置。二是规定该法的立法目的是保护人类的健康和环境安全，保护有价值的物资 和能量。其所规定的具体措施是:给州和地方政府以及州际机构提供更高水平的 固体废物处理技术、在管理计划方面提供技术和财政资助等。三是确定该法的组 织管理实施机构及其职权。四是规定危险废物的管理制度，包括危险废物的鉴定、 有关标准和程序，适用于危险废物的生产者、运输者的标准等。此外，还规定了 州或地区的固体废物计划、商业部长在资源回收中的责任等内容。 5.2 资源保护和回收法与美国的一般废物管理制度 罗得岛的固体废物管理和回用计划（Rhode Island’s Solid Waste Plan）是美国 实施固体废物计划的典范。在罗得岛州主要是两个部门来实施该项计划：环境管 理局（DEM）和罗得岛资源回用公司（RIRRC——政府管辖） 。罗得岛资源回用 公司开展和实施固体废物的回收和管理项目，而环境管理局则负责监督和规范资 源回用公司的工作。两者共同制定计划、公众宣传教育、技术援助措施和融资。 各市政当局在加入这一系统运作后就需要将其可处置的固体废物运输到 RIRRC。该州 39 个市政当局中有 37 个加入了这一系统。 5.3 饮料容器回收法 早在 60 年代，美国就已经注意到了包装废弃物的危害，为此，一些州政府 开始采取法律措施，强制回收这些废弃物；由于州政府的出面，从而掀起了一场 题为“保护美国的美丽”的保护运动。1970 年美国政府制定了资源回收制度。到 80 年代末，由于联邦政府不能将包装废弃物问题的意见强加于各州政府，他们 采取了更加积极的手段，制定了总政策，国会议员们针对一些现实作出一个方案， 其中包括减少包装来源、再利用、回收和焚烧，各州纷纷响应。1993 年加州政 府专门制定了“饮料容器赎金制”，规定所有的硬塑料容器再回收利用必须符合 1991 年提出的减少 10％的原料用量，或必须包含 25％的可回收物质的要求。北 卡罗来纳州 1988 年的法律规定，到 1997 年食品包装材料如果不能达到含有 25 95 ％的可回收。物质，就不允许聚苯乙烯的扩大生产。康涅狄格州 H．B51917 项 建议规定，从 1995 年开始在消费品包装方面禁止使用不能回收物质。纽约 A.B1839 项建议禁止销售和使用聚苯乙烯发泡塑料制作的包装材料。佛罗里达州 政府积极推行《废弃物处理预收费法》(简称 AFD)，把处理包装废弃物的费用让 自由选择商品的消费者承担。为了鼓励包装容器生产厂商回收利用，以支持该法 律的实施，ADF 法规定只要达到一定的回收利用水平即可申请免除废弃物的回 收，如根据美国环保局（DEP）每年公布的各种材料，凡回收率达 50％以上的 容器可免除预收费，以鼓励所有生产者保证他们的产品至少有一半可以回收利 用。 5.4 电子垃圾处理法 美国加利福尼亚州率先通过了电子垃圾法规：从 2005 年 1 月 1 日起, 每售 出一台电脑或电视, 零售商必须向州政府相关部门支付 6～10 美元, 用以回收 相关废旧商品。在美国电脑制造业中分别排名第二和第一的惠普公司及国际商用 机器公司（ IBM）则以 13～34 美元不等的价格回收废弃的个人电脑。 96 四 循环经济立法及相关政策的中外对比分析 1.报告目的 在有关循环经济立法的国际经验研究和对中国现有法律法规及相关政策的 评估分析基础上上, 本报告从立法背景和目的，内容范围，立法模式，以及在资 源和能源使用，废物回收利用，可持续生产和消费等方面，对中外有关循环经济 立法和制度进行了对比分析，并结合对比，提出在我国循环经济立法建设的相应 建议。 2．立法背景和目的的对比 循环经济立法是我国近一时期伴随经济高速增长，在不断审视发展和环境的 关系的背景下提出的。中共中央新近提出的建立和谐社会和科学发展观，集中反 映了我国发展循环经济的总体背景要求。 多年发展的历程显示，中国经济的快速增长在很大程度上是建立在对资源、 能源的高消耗上。资源紧张、环境恶化的现实宣告了中国传统的发展模式已经走 到了尽头。如果继续沿袭传统粗放的方式去实现经济总量番两番的目标，资源和 环境的支撑将难以为继，国家资源与环境安全将陷入危局，直至制约全面小康社 会的实现。为此，中国政府明确提出将“大力发展循环经济，建设节约型和环境 友好型社会”的目标。对比国外的循环经济的立法情况，在德国和日本这样的国 家，其经济发展模式已进入了一个相对低能耗，高效率的阶段（单位 GDP 能耗 仅为我国 1/14） 。而其国内环境问题，通过上世纪六，七十年代以来的治理，矛 盾也趋于缓和。他们的循环经济立法，就环境问题而言，更多地表现为对社会废 物“出路”问题的焦虑。在日本，对其循环型社会立法的典型认识是政府在废弃 物处理场所不能确保的情形下，通过对废弃物产生的抑制及废弃物资源化的措施 安排，来避免废弃物最终处理这一社会问题。因此，从国外发展循环经济的背景 及其直接立法意图看，和我国的有很大的距离。 另一方面，发达国家的循环经济立法更多地体现了战后 60 年持续繁荣背景 下社会价值观的变化，即从经济至上主义向生态主义的价值取向的变化。如日本 《循环经济社会形成推进法》第一条的立法目的明确指出确保国民健康的文化生 97 活为其目的。日本律师协会也把《循环经济社会形成推进法》评价为一部“理念 法”。从一定程度上也反映了立法者迎合国内日益高涨的环境主义意识形态的一 种姿态。 这样的背景上的差异，要求我们在借鉴先进国家经验的同时，必须就我国的 现状和立法者的意图，形成独立的东西，必须在资源节约和提高资源的利用效率 上做足文章，做好文章。在循环经济制度建设中要强调对前端的潜力挖掘，着重 把握好降低前端的能耗和物耗方面的制度设计。这样对立法目的的审视，使得我 们在借鉴国外循环经济立法经验时应考虑自己的国情，不能生搬硬套。 但是，从重构经济发展与环境保护的关系上，国外的经验是值得关注的。日 本、德国等发达国家在最初的经济发展优先战略指导下,经历了严重的环境危机 后,反思经济发展与环境保护的关系,开始推动将环境保护逐步与经济发展融合。 借鉴发达国家经验,我面对重新定位环境保护与经济发展关系的关键时期,需要发 挥后发优势,从提高资源利用效率和降低废物排放两方面，转变生产和消费方式。 最后，发展循环经济可以促使我国进一步转换经济发展模式，更好的应对国 际竞争。目前,一些欧盟国家已出现了某些经济增长和物质消耗脱钩的迹象。在 资源能源效率方面,我国与发达国家有很大差距,但同时意味着我们有更大的改进 潜力,以较低的成本实现较大幅度的提高。 3．立法模式对比 各国由于宪政体制的不同，在制定法律中的考虑，以及法律实施的具体方法 都存在一定的差异。如德国（原西德）自上世纪八十年代起，行政上对于环境有 关的管理权限，由各部门向德意志联邦环境部集中。但是在立法和制定行政规章 时，联邦环境部仍有必要与其他部门协商。德国的循环经济和固体废物法立法也 充分听取了其他部委的意见。同时，作为联邦立法，与各州及自治体之间也有相 应的调整。特别是随着欧洲一体化进程，EU 法在德国立法中也必须加以考虑。 从这个意义上说，德国的循环经济立法包含许多复杂的因素。 日本在 2001 年中央政府机构改革（省厅再编）之前，与循环经济有关的法 律有关的法律（8 个法律）中有的已经制定。这些个别法律的制定，并不都是以 环境省为主导提出的。如废弃物管理是由厚生省负责，食品的再生利用由农林省 负责。而 2000 年的循环社会法则是在环境厅（当时）的主持下制定的。机构改 98 革之后，对这些个别法律中与循环社会法理念不符的部分，在责任部委的主持下 进行了修改。尽管有的学者批判这些修改仍然摆脱不了有关部委的影响，但在循 环社会法体系中这样的安排，就法律体系内的统一而言有着一定积极的意义。 总体上就立法模式而言，德国的循环经济法中，采取的是通过授权，把一般 原则的实施付与行政机关，由其负责制定行政规章加以调整。而在日本，则是通 过个别法律的制定形成循环经济法律体系。日本在循环型社会促进法通过之后， 依据该法理念和原则，对相关法律作出了及时的修改。这样的好处是法律体系化 统一明确并避免了行政部门基于部门利益和关注，肆意解释，脱离循环经济立法 的本意。 对于我国的循环经济立法，尽管我国已有许多于循环经济相关的法律和行政 条例和规章，但规定分散，在法律适用上缺乏目的。从这个意义上，借鉴日本的 经验，通过龙头统领，进行循环经济基本层面的立法是必要的。但是，我们的立 法模式还不能完全走日本的“循环经济理念法（基本法）— 循环经济个别法” 这一立法模式。这是我国的立法实践和循环经济实践中的一些特点所决定的。 首先，从立法实践上看，和日本等发达国家相对成熟的社会经济发展程度不 同，我国目前正处于一个前所未有的发展和社会转型时期，社会和经济发展不断 地要求在法律制度的建立上针对重大核心问题做出调整。立法机关的立法任务异 常繁重，不大可能像日本那样，不断地就循环经济的局部性问题进行立法或法律 修改。 其次，我国目前已有的与循环经济相关的法律，就与循环经济的相关规定而 言，本身就比较抽象，不具有可操作性。这样，能否像日本的立法模式所确定的 那样，通过个别部门的循环经济法担负起贯彻循环经济基本法理念的任务，不容 乐观。 最后，就循环经济实践而言，在大量领域，如清洁生产，固体废物处理，包 装物回收以及循环经济规划等方面，已经在法律，行政法规和地方立法等多个层 面积累了相当多的规范经验。在这些领域内，应当抓住这次循环经济立法的时机， 在对成熟的经验总结的基础上进行制度建设，通过对各部门领域有关循环经济的 问题做出相对明确的权利和职责义务规定，要求各职能主管部门履行职责，实施 本部门职责范围的循环经济。确保循环经济立法在这些领域具有较强的可操作性 99 而不是停留在理念和原则的程面上。 此外，我国的循环经济立法要考虑得第二个问题是循环经济法本身的可操作 性目标追求和可行性问题。除了在对规范经验成熟的领域须要加强这部分循环经 济制度的操作性外，不能忽视的是，循环经济本身，不论是国外的经验还是国内 的实践，还处于探索和实践的阶段。因此循环经济立法既承担的是一种理念和指 导的任务，同时也需要具有操作性的要求，促进在实践中摸索经验。 所以，我国的循环经济立法，一方面不应仅限于日本的《循环经济社会形成 推进法》的政策层面，还要求注意可操作性。另一方面，作为龙头法又有不少作 法上采取了进一步授权的执行方式。应当提出的是，由于我国一些法律中已存在 了部分体现循环经济的规定要求，所以需要避免这些已有法律和在本法授权下的 部门规章并存，而两者的内容、效力并不一致的局面。 4．循环经济定义和循环经济制度建设政府职能作用的比较 4.1 循环经济的概念 由于循环经济概念提出的背景不同，国外对循环经济的理解主要是建立在废 物出路问题的解决上。这在德，日两国的经验中是一致的。日本把循环经济理解 为循环型社会的建立，其范围扩展到资源的综合利用，但手段仍然依赖于３Ｒ。 德国１９９６年通过的循环经济法，按其字面翻译，是指‘物质闭路循环和废物 ’其概念中对废物出路的执着可见一般。 管理， 根据我国的国情和现实，对于循环经济概念与国外有很大的不同。我国发展 循环经济的真实含义在于以循环经济建设探索转变经济增长方式的途径，建立一 个资源环境与经济发展协调一体化的循环型社会。换句话说，发展循环经济实质 上是实现国家和区域经济发展的战略转型。这体现在循环经济概念提出的有关文 件上。如国务院２２号文件中指出：循环经济是以减量化、再利用、资源化为原 则，以提高资源利用效率为核心，以资源节约、资源综合利用、清洁生产为重点， 通过结构调整、技术进步、加强管理等措施，减少资源消耗，降低废物排放，提 高资源生产率，促进资源利用由“资源—产品—废物”线性模式向“资源—产品— 废物—再生资源”循环模式转变，以尽可能少的资源消耗和环境成本，实现经济 社会可持续发展，使社会经济系统与自然生态系统相和谐。循环经济是以低投入、 低消耗、低排放、高效率为基本特征，符合可持续发展理念的经济增长模式。国 100 家十一五规划纲要中，明确将发展循环经济表达为：坚持开发节约并重，节约优 先，按照减量化，再利用，资源化的原则，在资源开采，生产消耗，废物产生， 消费等环节，逐步建立全社会的资源循环利用体系。 由此可以看出，尽管循环经济或循环型社会是从外国法移植过来的概念，然 而我国循环经济立法需要适应我国社会经济发展的要求，调整的对象不应仅限于 对废弃物的控制。 我国是一个正在加速进行社会经济建设的发展中国家，在长期来以高投入， 低产出，高排放（两高一低）为特征的资源——产品——废物线性代谢模式下， 不仅面对伴随人口增长和生活水平提高来自消费环节的大量废物问题，更面对经 济高速增长中由于生产经营粗放、资源能源利用效率较低、污染产生排放严重引 发的严重资源环境问题。减少生产活动过程中对资源（包括能源）的消耗和废物 产生，降低对资源环境的压力，是我国发展循环经济要解决的基本问题。因此， 在我国循环经济立法调整的主要范围，必须针对我国经济增长发展与资源环境的 基本矛盾特征，围绕资源节约以及废物产生的减量化，提高资源生产力和生态效 率。特别是对主要产业的资源及废物的减量化、再利用、资源化，确定为循环经 济法的重点调整范围。 4.2 循环经济制度建设中的政府职能作用 我国循环经济法着眼于减轻经济活动造成的过大的资源浪费和环境负荷。该 法本质上是国家代表公众环境利益，在宪法范围内对产业和消费等经济活动进行 干涉。但是，市场条件下的经济活动有其自身的规律。国家在管理经济活动时， 不能回到计划经济的老路，这种管理需要通过逐步的改革过程，在适合社会主义 市场经济的法律体制之下展开。和国外循环经济的经验相比，尽管从大的方向上 都是在市场经济的大前提下对由于市场的失败造成的经济，社会和环境问题，从 公共利益出发对市场进行干预，但由于各国的法律体制，特别是宪政体制的不同 造成国家对经济活动干预的程度的不同。相应地，循环经济制度建设中的政府职 能和脚色也有所不同。 日本在对涉及私人财产和企业活动的问题上，一方面是“市场的失败”导致 国家干预的必然结果，另一方面，他们在干预时更加小心谨慎。多采用“行政指 导”的方式而不是通过法律上的强制措施来强行规范企业和个人的经济活动。对 101 由于国家干预而造成的基于私人财产权的纠纷非常谨慎。如日本在循环型社会促 进法中，他们对“废物”的财产权属性不加定义而延用废弃物和清扫法的定义， 以避免可能和私人财产的争议。对生产者延伸责任作为公法责任（不因财产权转 移而灭失）的认定也尽量模糊。 从德国联邦政府的环境立法可以看出，在德国的环境政策由三项原则组成： “预防原则”，“污染者付费原则”和“合作原则”。 预防原则是为了事先避免环境风险，而不是在事故之后再处理。这项原则具 体体现在制定统一的排放标准，颁布明确的环境质量目标。这从很大意义上是通 过政府的引导而不是强制来实现的。 污染者付费原则目的是由污染者来承担环境治理的费用。这一方法是从经济 和市场的角度进行导向。 合作原则强调由有关各方，包括官员、企业家和公众，共同协作预防和减少 环境危害。这也表现了非强制的特征。 在德国的循环经济的制度建设中，政府也是小心翼翼，尽量避免对私人经济 活动进行过多的强制性干预。 对于我国，首先，由于社会主义市场经济的这一特质，在国家对经济活动中 的干预是持肯定态度的。上位法的宪法依据中，就有关于国家加强经济立法，保 障自然资源的合理利用，保护和改善生活环境和生态环境，防治污染和其他公害 的规定。如宪法第九条“。。。国家保障自然资源的合理利用，保护珍贵的动物和 植物。禁止任何组织或者个人用任何手段侵占或者破坏自然资源。” 第十四条 “国家通过提高劳动者的积极性和技术水平，推广先进的科学技术，完善经济管 理体制和企业经营管理制度，实行各种形式的社会主义责任制，改进劳动组织， 以不断提高劳动生产率和经济效益，发展社会生产力。国家厉行节约， ” 反对浪费。 第十五条 “国家实行社会主义市场经济。国家加强经济立法，完善宏观调控。” 第二十六条 “国家保护和改善生活环境和生态环境，防治污染和其他公害。。。” 等等。 尽管我国宪法在国家宏观管理经济秩序和保护环境上对政府有较为广泛的 授权，政府的这种权力仍然受限于社会主义初级阶段和市场经济的大前提之下。 相应在循环经济立法上，如何通过该法的制定规范国家和从事经济活动的个体之 102 间的关系是必须考虑的。在市场和经济全球化的今天，对于我国的循环经济立法 目的中的公共利益和市场效率要求，在国家和私人的利益关系的调整问题上，应 有平衡的安排。一方面，在立法论上，要求保证市场机制下促进投资和交易效率， 保障交易安全的法律制度安排。这样的立法论立场，相应体现在成法论上要尊重 ，保障交易，促进经济健康发展。但是，市场经济下的产权 私人权益（财产权） 和交易制度，并不意味着国家不能出于公共利益或其他正当利益而对私人的经济 活动或个人财产进行干预。本法应着眼于用有限度的国家干预来满足可持续发展 要求。这可以被看成是一种公共利益的要求。国家可通过征收征用（即，在公共 利益的目的下，国家对私人权益进行干涉。这种干预，往往需要国家对私人进行 合理的补偿。2004 年的我国的宪法改正也强调了这一点。），财政税收等手段达 到干预失败的市场，保证国家的可持续发展这一目的。其次，政府作为国有资源 和资产代表在市场中的特殊作用。资源和财富，如亚当斯密在《国富论》中所定 义的那样，在古典经济学家的理解中是有经济价值并能为人类所利用的东西。资 源和财富往往是有体的，包括土地，水，矿产等自然资源或可以进一步进行生产 和消费的作为资本的有体物。在传统的对资源的法律调整上，正是基于古典经济 学对的资源的理解，并试图在此基础上设立法律制度。在我国宪法上，资源也是 指矿藏、水流、森林、山岭、草原、荒地、滩涂等自然资源，并规定为都属于国 家所有（《中华人民共和国宪法》第 9 条） 。政府代表全民行使所有权。而政府在 创造社会和私人财富的市场里，就当然成为市场的一员，从而可能按照市场自身 赋予所有权人的资格，影响市场从而影响整个社会经济形态。虽然这种情形理所 当然，但往往为人忽略。这就是国家本身在私人的权益获得中有正当的利益，比 方说私人权益的获得是通过对国家所有资源的利用。此时国家通常通过转让合同 （国有土地），许可收费（水及渔业资源利用等）预先（或事后）从私人获取的 权益中收取费用。这种情形在宪法规定自然资源为国有的我国更为常见。而政府 在这其中可以直接参与市场，通过调整各种资源性的出让金或出让，许可费用来 达到目的。 循环经济制度的建设需要一定的前提和条件。从我国的社会主义市场经济的 现行法律体系来看，循环经济的建设首先必须考虑市场经济这一前提。循环经济 不仅是环境友好的，还应该是市场友好的。市场能够解决的问题，无论是资源利 103 用的效率提高还是废物的再生利用，更应该通过市场来解决。因此，对于循环经 济，同样也要发挥价格等手段,以激活工业经济生产、流通、消费各领域中资源 利用效率为目的,从循环经济的角度对个体经济行为进行约束和激励。推行循环 经济是否具有经济效益,通常是决定循环经济是否可行的重要因素，因此在制度 设计中必须给予充分的注意。 在市场的前提下，政府代表全民作为国有资源的所有权者，可以发挥更大的 作用。从市场角度上看是政府的权利，从社会经济发展的角度上看更是政府的义 务。由于市场失效的存在，政府可以从管理国家经济的职能出发，通过管制，市 场准入，税收政策，补贴等办法，建立起相应的循环经济制度。这一点上我们和 国外相比法律上的障碍要少。这使得我们在各个领域的循环经济制度上可以大胆 创新，走国外没走过的路。 5．循环经济相关制度的对比 在具体的循环经济制度建设中，应结合上述制度建设的前提和条件的对比结 论，在以下的几个方面进行制度建设。 5.1 经济制度措施 5.1.1 资源的价格干预措施 为避免直接定价对资源价格的扭曲，通常国外会针对不同消费量、不同地域 特征、不同经济发展水平等设立多种价格水平，或者在一定价格范围内给予调整 的灵活性，以保证使用者能在给定的价格体系内选择于己最有利的消费方式。但 是对于有些资源产品，如水，与其他部门的产品相比，由于关系国计民生，且具 有相对固定的供求关系，价格弹性小，这时需要政府通过直接干预定价来校正价 格体系，比如供水价格。因此，由政府划定供水营业区，授权某一供水企业垄断 经营是世界各国的通行做法。虽然各国社会经济发展水平、水源条件、水价形成 机制不同，但政府或多或少地要干预定价。 我国在资源的现有政策中存在着大量的政策性调整措施。但是，在实施循环 经济方面，这些现行政策存在以下的问题。虽然我国实行资源补偿费制度，《矿 、 产资源法》 、 《森林法》《土地管理法》和《水法》等均有相关规定。但目前收取 资源补偿费的范围狭小，许多资源仍处于任意、无偿使用的状态；就收取的额度 而言，远远低于自然资源本身的价值，无法通过市场供求关系反映资源的稀缺性， 104 使社会上存在“资源无价值”的观念。经济效益是企业一切活动的出发点，这些制 度缺陷对于引导企业自觉主动开展循环经济实践，将循环经济推广到越来越多的 企业中去十分不利。资源补偿费制度适用范围狭窄，如土地、淡水、森林、草原 等自然资源没有列入。此外，由于资源税收入大部分归地方，又是对使用自然资 源所获得的收益征税，往往起到了鼓励地方对资源过度开发的作用，反而加剧了 生态环境的恶化。 促进循环经济发展的经济手段中最为重要的是合理利用市场机制，把扭曲的 资源价格通过市场矫正过来。在我国循环经济立法中，通过以制定法规和政策为 主的制度创新，构建资源再利用和再生的盈利模式，使市场条件下循环经济有利 可图，从而形成促进循环经济发展的长效机制，达到事半功倍的效果。 5.1.2. 创建市场 由政府运用其行政权力，建立相应的法律、制度等保障体系人为创建市场， 并保证其以市场规律运作，确保竞争的公平、公正，使所有利益主体在满足自身 利益最大化的同时实现资源最优配置，是政策负效应较小的一种做法。排污权交 易市场、水权市场等属于这种类型。如何借鉴国外发达国家的这些经验，应成为 我国发展循环经济中需考虑的重要方面。 5．1．3 税收 税收可以渗透到经济活动的每个环节，是消除外部性的重要措施。环境税在 许多国家已经采用。国外征收的环境税，主要有以下一些。 原生材料税。为促使人们少用原生材料、多进行再循环，美国越来越多的州 已经通过了关于建立产品再循环的法律，以提高资源的回收利用率。对取得超标 成就的厂商奖以得分，并允许将其得分卖给成绩较差的厂商，以激励回收利用废 物工作的开展。 垃圾填埋和焚烧税。这种税赋主要针对将垃圾直接运往倾倒场的公司或企 业，而不是针对一般居民。美国新泽西州和宾西法尼亚州征收这类税，也得到法 国和英国的呼应。填埋具有成本低的特点，收取垃圾填埋税后的价格上涨，可使 减量化和再生利用等显示出优越性。 生态税。北欧国家普遍征收化石能源税；一些国家除风能、太阳能等可再生 能源外，对其他能源如汽油、电能还要收取生态税，能源产品也不例外。 105 结合推动税制改革，建立有利于循环经济发展的税收体系，将是深入推动我 国循环经济的有效方面。 5.1.4．押金制度 押金制度在许多国家的回收环节都通过法律强制执行。德国、美国等国家的 饮料瓶押金制度都取得了良好的回收效果。据统计纽约实施饮料瓶押金制度的两 年中节约了 5000 万美元的清洗费用和 1990 万美元的固体废弃物处理费用，以及 5000 万到一亿美元的能源费用。我国 50－70 年代曾经对饮料瓶也采取了押金制 度，并取得了相当好的效果，回收率达 95%以上，但随着消费观念的变化和国家 回收体系的变化，这种押金制度没能延续下来。重新建立押金制度，应当是可行 的回收途径之一。 5.2 指导性循环经济制度 5.2.1 循环经济规划制度 在世界范围内，德国、日本等发达国家在发展循环经济、建设循环型社会的 实践中非常重视规划的作用。2000 年，为了适应循环经济发展形势需要，日本 在国家层面上制定了全世界第一个“循环型社会形成推进基本计划”，建立 10 年 的发展目标，以及政府、公众和企业的行为框架。德国等其它国家尽管没有出台 类似的全国性的规划，但也存在一些明确的物质减量化等国家目标。 我国在发展循环经济的试点工作中，几乎都制定了专门的循环经济规划，如 贵阳的循环经济型生态城市规划，江苏省的循环经济建设规划等。国家发改委等 六部门的国家第一批循环经济试点，明确要求制定循环经济实施方案。2005 年 7 月，国务院颁布的“国发 22 号文”（国务院关于加快发展循环经济的若干意见）。 明确提出要“把发展循环经济作为编制有关规划的重要指导原则。各级政府及有 关部门要用循环经济理念指导编制十一五规划和各类区域规划、城市总体规划， 以及矿产资源可持续利用、节能、节水、资源综合利用等专项规划，对资源消耗、 节约、循环利用、废物排放和环境状况作出分析，明确目标、重点和政策措施”。 综上所述，循环经济规划已经在试点单位中事实得以存在，并得到了国家文 件的重视。同时，国际实践也表明，规划制度对于先期市场经济国家同样重要。 为此，在循环经济立法中明确“国家建立循环经济发展规划制度”是一个可行的。 5.2.2 统计指标和信息披露制度 106 在发达国家的经验中，日本设置了统一的循环经济指标体系，在其《推进循 环型社会基本计划》中，提出三类物质流量指标和三类措施性指标的目标，物质 流量指标包括在物质的“入口”端的资源生产率，物质使用过程中的循环利用率， 物质“出口”端的最终处理量，并且给出了 2010 年的目标值，但是这些指标的计 算必须依赖于国家层面的物质流分析。措施性指标包括推进循环型社会的意识和 行动的变化，废弃物减量化（一般废弃物和产业废弃物减量化）和社会商务（如 绿色购买、企业环境管理、循环型社会商务规模），这些指标用以测量循环型社 会形成的进展情况。 在信息披露制度方面，国外在这方面的法律法规比较完善。不仅政府的信息 公开相当完备，并且有许多对企业的环境信息披露的相关规定。例如，美国在 1986 年针对有毒有害物质的生产商颁布了《紧急规划和社区知情权法》，该法要 求企业每年报告其向环境排放的几百种“有毒有害物质排放清单”，而这些排放数 据不仅应该提供给当地政府，也应当向社会公布。从实行有毒有害物质公告制度 至今，美国此类物质的排放呈现明显的下降趋势。 我国在发展循环经济的目标和指标方面也开展了一些有益的尝试。如在国务 院 22 号文中提出了到 2010 年，我国资源生产率、废物综合利用率、再生资源回 收利用量、生活垃圾增长率等主要指标的发展目标。国家环保总局 2006 年还公 布了规范生态工业园区建设的标准，即《综合类生态工业园区标准（试行）》《行 、 业类生态工业园区标准（试行）》和《静脉产业类生态工业园区标准（试行）》。 国家统计局也开展了“循环经济评价指标体系”的研究。上述工作为我国的循环经 济实践奠定了很好的基础，但需要指出的是，这些指标定量的科学性、适用性和 客观效果方面还存在很多问题，有待进一步完善。 根据上面提到的目前国内外循环经济的发展现状和存在的问题，在“循环经 济法”的制定过程中应考虑如下制度安排：设定循环经济的指标统计和评价考核 制度；实行循环经济目标责任制；建立循环经济标准与标识制度。 在信息披露方面，尽管中国尚没有单独的信息公开法规，但是推动信息公开 化在中国已有相当的进步。一方面，我国政府信息公开条例的起草工作正在抓紧 进行，有望年内出台。据了解，全国 31 个省区市和３６个国务院部门结合实际， 制定了政务公开规定，其中，11 个省（市）制定了政府信息公开的地方性法规， 107 成为开展政务公开的重要依据。另一方面，尤其是近几年， 、 《清洁生产促进法》 《环境影响评价公众参与暂行办法》、《环境保护行政主管部门政务公开管理办 法》、《关于企业环境信息公开的公告》等，都对环境信息披露提出了具体要求。 一些相关的环境信息公开研究课题和试点工作也在开展，已经积累了不少环境信 息公开的经验。 建议在“循环经济法”中考虑信息公开制度，就政府和企业在循环经济的实施 过程中的信息披露职责和义务作出规定。 5.2.3 环境友好设计制度 近年来已有许多国家的立法开始在这方面提出要求，例如 1994 年通过的《欧 共体包装及包装废物的法令》中要求，所有的塑料、钢铁、木材、玻璃及纸张的 最低循环利用率为 15%。在德国，法律要求生产商从消费者手中回收特定的废弃 的产品，并对从产品上拆卸下的有用部件和材料进行循环利用。德国还立法规定 了一整套应用于减小产品整个生命周期环境影响的原则。在这一原则中，首要的 是避免垃圾的产生，可行的途径包括采用低废物产品设计，采用封闭循环的方法 进行垃圾管理，以及通过公共教育形成购买低废物和低污染产品的意识等。 根据以上的分析和国外的经验，在我国，为推动循环经济的开展，有必要在 《循环经济法》中针对环境友好设计进行法律规定，以推动循环经济工作的开展。 应当注意的是，要避免只有原则性的规定，而无具体可操作内容的问题。在 《循环经济法》中不仅应提出推动环境友好设计的原则性规定，即要求从事工艺、 设备和产品设计开发的单位和个人，在设计开发过程中应当综合评估能源消耗、 资源消耗和废物产生，产品设计应当有利于拆卸、降解、回收、再利用和循环利 用。还应提出相关的具体措施，如：在包装设计中体现环境友好和资源高效利用、 推动环境友好设计的经济激励手段等。此外，如循环经济标准与标识制度、行业 和产品的市场准入制度、限期淘汰制度、信息披露制度、绿色采购制度以及生产 者责任延伸制度等，虽然并非直接指向环境友好设计，但对环境友好设计有重要 的推动作用，也应当在法律中做出综合考虑。 5.3 激励性循环经济制度 公共财政预算。提供资金支持。法国政府成立能源与环境控制署，每年拿出 两三亿欧元的预算资金，组织和协调政府、企业及公民从行政管理、科技投入等 108 方面采取措施，减少垃圾的产生和排放。 政府优先购买。通过各级政府的采购行为，促进再生产品的使用。美国几乎 所有的州均有对使用再生产品实行政府优先采购的相关政策或法规。联邦审核人 员有权对各联邦代理机构的再生产品购买进行检查，对未能按规定购买的行为处 以罚金。 加速折旧和税收优惠。荷兰对采用清洁生产或污染控制技术的企业，法律规 定投资按 1 年折旧(其它投资的折旧期一般为 10 年)。日本对废塑料制品类再生 处理设备在使用年度内，除了普通退税外，还按取得价格的 14%进行特别退税。 对废纸脱墨处理装置、处理玻璃碎片用的夹杂物除去装置、铝再生制造设备、空 瓶洗净处理装置等，除实行特别退税外，还可获得 3 年的固定资产税退还。美国 亚利桑纳州 1999 年颁布有关法规，对分期付款购买再生资源及污染控制型设备 的企业减税(销售税)l0%。康奈狄克州对进入该区的再生资源加工利用企业除获 得低息风险资本小额商业贷款以外，州级企业所得税、设备销售税及财产税也相 应减免。 资源回收奖励制度。日本许多城市采用这种方法，目的是鼓励市民回收有用 物质。如大阪市对社区、学校等集体回收报纸、硬板纸、旧布等发给奖金。全市 设了 80 多处牛奶盒回收点，并发给牛奶纸盒卡，盖满回收图章后可凭卡免费购 买图书。对于市民回收 100 只铝罐或 600 个牛奶盒可付给 100 日元。 奖励政策。例如，美国的“总统绿色化学挑战奖”1995 年设立，以支持那些 具有基础性和创新性、对工业界有实用价值的化学工艺新方法，达到减少资源消 耗和预防污染的目的。英国的 Jerwood-Salters 环境奖，2000 年开始颁发，用于 资助在绿色化学方面卓有成就的年轻学者。 建立多样性的激励制度措施是国际循环经济实践的基本特征，为此，在我国 发展发展循环经济，需要结合自身条件配套建设。 5.4 强制性市场干预的循环经济制度 5.4.1 市场准入制度 环境作为典型的公共产品，各国政府为了纠正市场失灵，在环境保护领域广 泛使用审批、许可与标准。市场准入或者市场准入中的许可证制度也广泛存在于 （Clean Air Act）等立法中规定了严格 国外的环境立法中。如美国《清洁空气法》 109 的许可证等市场准入制度。 我国在环境保护方面的标准有几百项，也广泛使用许可证制度。存在诸如排 污许可证、采矿许可证、采伐许可证、狩猎许可证等等。我国《固体废物污染环 境防治法》和《放射性污染防治法》均规定了“许可证制度”作为进入有关行业从 事相关活动的市场准入方法。如《固体废物污染环境防治法》第 57 条规定：“从 事收集、贮存、处置危险废物经营活动的单位，必须向县级以上人民政府环境保 护行政主管部门申请领取经营许可证；从事利用危险废物经营活动的单位，必须 向国务院环境保护行政主管部门或者省、自治区、直辖市人民政府环境保护行政 主管部门申请领取经营许可证。” 《循环经济法》中，特别应强化两个方面的市场准入制度要求。第一，是制 定高耗能、高耗水及高污染行业市场准入标准。第二是对特定行业，如资源回收、 拆解、再生行业进行市场准入的规范。 5.4.2．循环经济标识制度与环境标志制度 在国外，环境标志制度趋于成熟。德国于 1977 年实行“蓝色的天使 ”制度， 到目前德国已有 100 类、7500 多种产品，即占其全国商品的 30％取得了“蓝色天 使”标志。这类措施制度已在其他国家得到广泛的应用。如加拿大 1985 年开始实 施“环境选择”标志；日本 1985 年实施“生态标签”（Eco-leaf labels）计划；北欧 ４国的“白天鹅制度”、奥地利的“生态标志”、法国的“ＮＦ制度”等。欧盟的 25 个成员国均按欧盟于 1980 年制定并于 2000 年修订的 Regulation (EC) -Community Eco-label Award Scheme， No 1980/2000 of the European Parliament and of the Council of 17 July 2000 实行“生态标签”制度。另外，韩国，新加坡中, 澳洲等国 家和地区陆续建立了环境标志制度。生态标志或者环境标志制度成为许多发达国 家的共同做法。 在我国，1993 年国家环保总局发布环科[1993]176 号文件《关于在我国开展 环境标志工作的通知》，倡导从“一九九三年起逐步在全国开展环境标志工作”。 1994 年 5 月 17 日，中国环境标志产品认证委员会成立。2003 年，国家环保总局 将环境认证资源进行整合，中国环境标志产品认证委员会秘书处与环认委、环注 委、中国环科院环境管理体系认证中心共同组成中环联合认证中心（国家环保总 局环境认证中心）。到目前为止，中国环境标志已经在家电、办公设备、日用品、 110 纺织用品、建筑装修材料等领域开展了 56 大类产品的认证，有 1100 余家企业 生产的 21000 多个品种规格的产品获得了了中国环境标志，获得环境标志的产 品年产值已经达到 900 多亿元。 但是，由于我国循环经济发展尚处于起步阶段，因而有关于循环经济标识的 制度建设尚处于空白。我国在 2002 年颁布的 《清洁生产法》 第 13 条规定“国 务院有关行政主管部门可以根据需要批准设立节能、节水、废物再生利用等环境 与资源保护方面的产品标志，并按照国家规定制定相应标准。”该条规定标志着 循环经济标准、标志制度在我国正式形成。但总体而言，现有立法规定过于原则， 还需要《循环经济促进法》作为调整循环经济关系的专门性法律，对环境标志制 度加以进一步规定要求。 5.5 经济发展水平对制度设计的影响：以生产者责任延伸为例 生产者责任延伸制度是当前正在迅速发展起来的一项制度措施。所谓生产者 延伸责任，其含义是指生产者对产品的整个生命周期，即从摇篮到坟墓，都负有 责任。生产者必须对不再具有产品使用价值的产品的再使用，再利用和无害处理 负责。 严格意义上说，不再具有产品使用价值的产品所有权发生转移之后生产者在 公法上的处理责任并不消失。这样一来，生产者延伸责任给生产者带来非常大的 成本负担，也同时对生产者提出了很高的技术能力的要求。即使在日本这样的发 达国家，生产者延伸责任也是被打了折扣的。首先，在循环经济法体系下的个别 的法律中，也仅是一部分法律规定了这一原则，如包装容器回收再利用法，家电 回收再利用法和汽车回收再利用法等法律中。其次，即使在这些法律中，对生产 者延伸责任也不是严格贯彻的。在包装容器回收再利用法中，仅就地方政府（自 治体）回收的包装物，生产者有义务处理。在家电回收再利用法和汽车回收再利 用法中，生产者可以通过要求消费者承担部分费用。生产者并没有对这部分费用 承担责任进行内部消化。最后，日本的循环社会促进法中虽然规定了生产者延伸 责任原则，但实际上责任是通过“国家的责务”“自治体的责务”及“国民的责 ， 务”进行了分解。也就是说生产者延伸责任原则的规定，实际上只是要求生产者 采取措施将不再具有产品使用价值的产品的处理费用尽可能地内部消化，以达到 减量化的目的。 111 国际经验表明,建立循环经济运行机制,明确政府、企业和公众各自的责任和 义务,是确保循环经济顺利发展的关键。在发展循环经济方面,政府既负有引导责 任,又应通过制定各种经济激励措施,给予资金和政策支持。企业作为循环经济的 实践主体,应意识到自己的社会责任,通过污染者付费制度和生产者责任延伸制度, 促使企业负责其产品生命周期内的生产、使用、收集、回收、再生利用和处理处 置。 但是各个国家的经济发展阶段不同，企业的资金能力，技术手段等方面也存 在差异。特别是我国和发达国家相比，这些差距尤为明显。这样，在考虑政府、 企业和公众各自的责任和义务关系的时候，特别对企业的责任，如何从适应我国 产业界的能力的角度来加以规定？过于严厉的原则措施是否会导致对经济发展 模式转型期中可能发展的阻碍？这些都是我们循环经济立法时必须考虑的问题。 在生产者延伸责任原则的建立上需要反映对上述问题的考量。特别在我国现阶 段，生产者的责任具体延伸到哪里才能在有效促进生产者在在利用，在使用及减 量化上达到本法预定要求，同时也不挫伤生产者积极性，保证有效的经济增长。 如何在两者间设立平衡点并做出制度设计，应该是本法必须解决的问题。本法草 案对生产者延伸责任制度通过建立特定产品目录的方式来加以调整，避免了一刀 切给整个生产活动带来的负面效应。体现了责任和义务公平负担的原则，适应我 国目前的生产力发展水平。 6．结论 和国外循环经济立法背景的对比表明，国外进行循环经济立法的出发点是解 决废物出路的问题，这和我国有着本质上的差异。不同的背景条件，要求我国在 立法及其制度设计上既要借鉴国外经验，又要结合自身条件形成自己独特的思 路。尽管循环经济或循环型社会是从外国法移植过来的概念，但本法的制定是我 国社会经济发展的要求，因此立法调整的对象不能仅限于对废弃物的控制。我国 对循环经济的定义比较宽泛，并以修改的 3R 原则为线索建立立法框架，有利于 在循环经济中强调减量化，重复利用，循环利用的优先顺序，突出节约优先和预 防原则。 各国由于宪政体制的不同。在德国的循环经济法中，解决的办法是通过授权， 把一般原则的实施付与行政机关，由其负责制定行政规章加以调整。而在日本， 112 则是通过个别法律的制定形成循环经济法律体系。日本在循环型社会促进法通过 之后，依据该法理念和原则，对相关法律做出了及时的修改。使得法律体系化统 一明确，并易于避免行政部委基于部门利益和关注，肆意解释，脱离循环经济立 法的本意。目前在我国，循环经济的理念在相应法律中总体上体现不够充分，尽 管我国已在许多相关的法律和法规中存在一些关于循环经济的要求，但规定分 散，在法律适用上缺乏明确的循环经济目的。资源再生利用和可持续消费等循环 经济的重要领域,在我国的立法基本处于空白。因此可以认为，就中国的实际情 况而言，首先有必要在综合层面对循环经济进行立法，即建立中国的《循环经济 法》。从这个意义上，借鉴日本的经验，通过龙头统领，进行循环经济基本层面 的立法是必要的。但是，我们的立法模式不能走日本的循环经济理念法（基本法） —循环经济个别法这一立法模式。即这一法律不应象日本的《循环经济社会形成 推进法》那样，仅停留这在政策和理念层面，而是要有可操作性。这是因为：我 国目前与循环经济相关的法律本身，以及现有有关循环经济的相关规定，本身比 较抽象，可操作不强。能否像日本的立法模式所确定的那样，及时通过专项的循 环经济法担负起贯彻循环经济基本法理念的任务，不容乐观。因此，我国《循环 经济法》需要一定的操作性。通过对各部门领域有关循环经济的问题做出相对明 确的权利和职责义务规定，要求各职能主管部门履行职责，实施本部门职责范围 的循环经济。 循环经济的制度逻辑有着自身的条件和前提。在这一点上，我国的情况和国 外相比既有共性又有其自身的特征。一方面，和国外一样，循环经济主要解决的 是市场失灵带来的社会经济问题，所以大前提仍然是市场经济。我国的自然资源 的国有为政府通过市场来达到循环经济的目的创造了条件。另一方面，我国现行 法律制度虽然赋予政府以更大的管理经济和环境的职能，在循环经济制度设计的 手段上，我们也具备了一定条件。但是，在具体的循环经济制度设计时，如何在 现行体制下将市场手段与强制手段相结合，发挥市场调节机制的作用，通过立法 明确企业在发展循环经济中的权利和义务，这对发展循环经济既有着重要意义， 也是一个需要结合体制改革中解决的难点。应当看到，在我国现行条件下，强制 手段也必不可少。 国际经验表明,建立循环经济运行机制,明确政府、企业和公众各自的责任和 113 义务,是确保循环经济顺利发展的关键。在发展循环经济方面,政府既负有引导责 任,又应通过制定各种经济激励措施,给予资金和政策支持。企业作为循环经济的 实践主体,应意识到自己的社会责任,通过污染者付费制度和生产者责任延伸制度, 促使企业负责其产品生命周期内的生产、使用、收集、回收、再生利用和处理处 置。由于各个国家的经济发展阶段不同，企业的资金能力，技术手段等方面也存 在差异。特别是我国和发达国家相比，这些差距尤为明显。因此，在考虑政府、 企业和公众各自的责任和义务关系的时候，特别是对企业的责任是否适应我国产 业界的能力，以及过于严厉的原则措施是否会导致对经济发展模式转型期中可能 产生负面影响等问题，在我国循环经济立法时是必须考虑的。 114 五 循环经济立法框架 对于循环经济的立法框架的内容，主要包括循环经济法的定位，循环经济的 法律定义，循环经济法的调整范围，以及循环经济法与相关法律的关系等几个涉 及循环经济立法的几个基本问题分析和建议。 1 循环经济法的定位 1.1《循环经济法》的立法模式 在我国现有法律体系基础之上进行循环经济立法，从与相关法律的衔接与配 合上，目前对《循环经济法》的法律定位大致可有两种基本设想，或者说有两类 模式。 （1）模式一 建立和完善以《循环经济法》为龙头的循环经济法律体系。在该思路下，循 环经济法律体系主要包括以下三个层次的立法： 第一层次，以《循环经济法》作为循环经济法律体系的龙头法、统率法； 、 第二层次，以《节约能源法》 、 《资源有效利用促进法》《清洁生产促进法》、 《固体废物污染环境防治法》等作为循环经济法律体系的基干； 第三层次，针对特定资源、产品制定相关的专项法律。 其中，《循环经济法》定位于政策性立法目标，其主要内容包括：循环经济 定义、范围、发展循环经济的目标、原则、管理体制、规划、政府的推动责任与 扶持措施、企业和公民个人的一般义务和责任等。 在基干法部分，需要新制定《资源有效利用法》，以填补我国在促进资源有 、 效利用问题上的立法空白。对《节约能源法》《清洁生产促进法》《固体废物污 、 ，需要在《循环经济法》出台后适时进行修改，解决其中立法内容的 染防治法》 回归与复位，避免法律之间的冲突与重叠、增强可操作性。 在相关问题的立法上，针对我国的国情，可根据实际发展和具体条件，逐步 开展相应的专项立法工作，例如：容器与包装物分类回收与利用法、家用电器循 环利用法、报废汽车循环利用法等。 115 该立法模式的主要优点在于更容易体现当前国内（特别是政府）对于将“循 环经济”作为转变经济增长方式的期望和认识，使其调整范围涵盖了涉及资源、 能源以及环境等相关内容的生产与消费组成的整个经济系统。 （2）模式二 基本思路是采用较为狭义的“循环经济”概念，即仿照国际上以废物利用为主 、 要内容，制定与现有的《清洁生产促进法》 、 《节约能源法》《固体废物污染环境 防治法》等有关法律处于同一层次的《循环经济法》。并在《循环经济法》出台 、 后，继续保留《清洁生产促进法》 、 《节约能源法》《固体废物污染环境防治法》 等相关法律，但要对这些法律的有关内容进行调整修订，以便使循环经济法与这 些相关法律互相匹配协调。 与现有《清洁生产促进法》的协调方面：可以考虑采用分离 3R 的方式，使 所制定的《循环经济法》，集中于废物的再利用（reuse）和循环利用（recycle） 问题方面。对《清洁生产促进法》进行修改，将“清洁生产”的概念“窄化”，集中 （1）易于使我国的循环经济 于资源节约与废物减量化问题上。该方法的优点是： 概念与国际相应概念更为接近，有助于强化清洁生产的在活动源头或全过程中节 （2）形成源削减和循环利用、资源再生利用等 能、降耗和减少废物的概念内涵； （3）继续保持已开展多年的相关制 侧重点不同的相应法律，目标指向更加明确； 度措施，如清洁生产审核等。使现行的《清洁生产审核暂行办法》等次级法规规 章不必出现大幅的调整。 与现有的《节约能源法》的协调问题：能源是发展循环经济的重要组成，有 关能源的法律建立，目前在我国法律体系中正在逐步拓展，并具有明显的相对独 立的特征。同时，国家正在考虑制订《能源法》等。如果在《循环经济法》中纳 入能源问题，其结果是纳入的内容少则不完整，纳入的多会使该法过于庞大，因 此，在循环经济的立法中，总体上可采用避开能源问题的方式，以便与现有和将 来的能源立法减少重复。有关循环经济中对于能源有效利用和节能等问题，可以 、 在修订《节约能源法》《可再生能源法》以及制订《能源法》时加以考虑。 与现有的《固体废物污染环境防治法》的协调方面：使《固体废物污染环境 防治法》集中在废物处理处置等末端治理范围，如一些强制性的环境要求等，而 《循环经济法》则主要从经济角度解决来自生产消费活动过程中的废物循环利用 116 的规范问题。考虑到《固体废物污染环境防治法》刚修订不久，不宜近期再次调 整。因此，对《循环经济法》与该法有关重叠的内容，可待修订《固体废物污染 环境防治法》时进行再调整。 与现有的自然资源法律的协调方面，由于涉及面太广，包括水、矿产资源、 土地、森林、草原等。因此，可比照对能源领域有关法律的处理方式，总体上采 取避开自然资源问题，留由其他相关法律进行调整。但可以将共伴生矿产资源综 合利用、木材综合利用等已经列入资源综合利用范畴中的内容纳入《循环经济 法》。 以侧重废物循环利用为基础的狭义循环经济立法模式，其主要优点是，容易 在概念上与国际衔接对应，使我国不同法律的调整范围相对集中。尽管可以通过 多部有关法律的互相补充，共同体现我国循环经济的“广义”内涵，但是，狭义 概念下的循环经济法，明显会弱化我国发展循环经济在转变经济增长方式上的政 策含义。 （3）模式三 在《循环经济法》出台后，废止现行的《清洁生产促进法》，新的《循环经 济法》涵盖清洁生产的内容，即将《清洁生产促进法》并入《循环经济法》。此 、 外，通过修订《节约能源法》《固体废物污染环境防治法》等相关法律，以保持 整个循环经济相关法律体系的协调。 （1）可以利用较为广义的“循环经济”定义，将清洁生产纳 该思路的优点是： （2）有利于对《清洁生产促进法》中未能考虑 入其中，整体上也显得更为完整； 到的一些新理念加以充实，且解决《清洁生产促进法》操作性不强的问题。但问 题是不利于保持法律的稳定性等。 三种模式各有长短。通过对不同立法模式的比较，本项目研究中采用了一种 综合的立法模式。其总体思路主要包括三点： 第一，保持既要涵盖资源节约，废物减量和循环利用问题等广义的“循环经 济”概念，又要突出重点，尽量减少与现有《清洁生产促进法》、 、 《节约能源法》 《固体废物污染环境防治法》等相关法律冲突重叠。 第二，体现循环经济法的综合性特征，并为专项法留有空间。结合专项法的 制定逐步形成循环经济的法律体系。 117 第三，兼顾《循环经济法》作为龙头法的作用，但又通过对循环经济基本制 度措施的建立，加强该循环经济法的操作性，避免将循环经济法单纯置于政策性 立法目标的地位。 1.2 《循环经济法》的性质 循环经济法的法律性质涉及到法律的指导思想、价值定位、调整对象、调整 手段、制度建构等一系列问题，是进行循环经济立法应当明确的前提性和基础性 命题。 目前关于循环经济法律性质的讨论主要有三种观点： 其一，循环经济法属于环境资源法。此种观点认为，虽然循环经济法与经济 法有关，但其立法的目的、内容大都与环境资源的开发、利用、治理、保护及其 管理有关，其遵循的生态规律和“3R”原则主要是环境资源法所坚持的规律和原 则，循环经济法基本上或本质上应该属于环境资源法的范畴。 其二，循环经济法属于经济法。此种观点认为，将循环经济法定位为经济法 主要是因为：首先循环经济的法律调整是使线性经济转向循环经济，这些是在经 济范畴内进行的；其次循环经济是政府推动性的经济，属政府管理经济，为经济 法题中应有之义。最后循环经济法强调鼓励达到经济与环境双赢，以盈利为目的， 这是经济法部门典型的规范手段。 其三，循环经济法部分属于经济法，部分属于环境资源法。此种观点认为， 我国循环经济法既包括了经济法的内容，又包括了环境资源法的内容，是一个综 合性的法律，这反映了法律部门融合、综合调整的趋势，人为划分循环经济法的 部门法性质将会导致法律系统性、有效性的缺失。 学界关于循环经济法法律性质的三种观点从不同侧面揭示了循环经济法的 主要内容和基本特征，均具有一定的合理性。我们认为，要厘清循环经济法的法 律性质，首先应当对循环经济法的作用或定位问题做出前提性判断。为了避免以 往促进法存在的可操作性和强制性差的问题，循环经济法的条文应当明确具体， 必要时可以规定一些量化指标，对违反循环经济法的行为规定有力的制裁措施。 《循环经济法》与其他诸如《清洁生产促进法》、《固体废物污染环境防治法》、 《节约能源法》等法律之间存在着交叉，但循环经济法与这些法律之间解决问题 的侧重点不同。其他法律只是解决了资源节约或环境保护中某个方面的问题。而 118 循环经济立法则从全面落实科学发展观的高度，将资源的节约综合利用与环境保 护综合考虑，提出了这种新的经济增长模式应当遵守的基本原则、行为准则和规 范体系。 一般而言，法律调整的对象是划分法律部门的基本标准，法律调整的方法是 划分法律部门的辅助性标准。《循环经济法》主要是调整单位和个人从事资源的 高效利用、废物综合利用、废旧产品的再生利用和处置、可再生资源开发利用等 方面的活动或行为。这些方面的活动或行为既需遵循生态规律的要求，更需遵循 经济规律的要求，从根本上说，循环经济只能在符合经济规律的条件下才能“循 环”起来，是一种满足生态要求的新兴经济增长模式。因此， 《循环经济法》实际 上是由部分具有经济法性质和部分具有环境法性质的规则构成的综合性法律，就 其本质而言是一部环境友好型的经济法。 《循环经济法》应当坚持经济和环境资源一体化的思想，实现对该法的立法 宗旨、目的、指导思想和调整范围的定性定位，并尽量避免或减少与原有环境资 源法律法规的重复，使《循环经济法》真正成为推动我国循环经济发展的、名副 其实的法律，而不是用《循环经济法》去取代或包含其他环境保护和资源开发的 法律。对于现行立法未作规定的内容，《循环经济法》可以规定细致、全面的法 《循环经济法》 律制度，以保证法律的可操作性。对于现行立法已有规定的内容， 应当总体重申现行立法确定的基本原则、政策、方针，但在某些方面可调整、补 充、细化相关法律制度。 2 循环经济的法律定义 一个明确的循环经济法律概念定义，是循环经济立法的首要问题，它不仅直 接决定着循环经济法的调整范围对象，而且也关系影响着循环经济法所规定的具 体内容要求。以下从经济系统与资源环境相互作用的关系和问题出发，首先阐述 我国发展循环经济的基本需求，然后在此基础上给出循环经济的法律定义。 2.1 建立循环经济法律定义的基本思路 目前，循环经济在我国仍处于认识与实践上的起步阶段，对于循环经济的概 念定义，主要还是大量从学术研究角度的各种认识阐述。尽管国家发布的有关循 环经济政策与管理文件中，提出了发展循环经济的目的要求，但是也并没有出现 一个明确的定义表述。在循环经济概念认识上见仁见智，尚未存在统一定义的现 119 状，无疑对规范以成熟实践为基础的立法而言，是一个巨大的挑战。 基于循环经济在我国目前的这种现状，对于循环经济的法律定义，应从以下 几方面相结合的角度提出： （1）反映使用这一概念时的一般认识特征，以及在这一认识下所涵盖的科 学基础。 （2）适应我国的条件特点，体现国家相应政策与管理文件的表述和基本要 求。 （3）支持，概括立法（草案）规定的内容。 （4）内涵外延清晰，易于理解。 （5）具有一定操作意义。 2.2 转变经济系统的线性物质代谢模式是循环经济的基本命题 我国对循环经济的概念阐述，其具体内容的提法或角度不尽相同，但都是在 对人类经济系统的线性物质代谢过程特征：即“资源——产品（服务）——废物” 模式的认识基础上给出的。转变长期以来经济系统的线性物质代谢模式与增长方 式，通过循环经济的物质流模式，支撑经济的发展，已成为我国普遍接受的共识。 环境与发展的基本观点表明，自然界是人类社会经济发展的物质基础。人类 社会经济系统与自然系统间，是通过物质流、能量流以及所伴随的信息流相互联 系并发生作用的。长期以来，人类社会不断扩张的粗放型生产活动，毫无顾忌地 从地球上攫取着资源能源、尤其是不可再生的资源能源，同时又与日益膨胀的消 费行为一道，大量产生并向环境排放着各种废物，包括有毒有害的污染物质。这 一维系人类社会经济增长发展的物质代谢过程，明显呈现着“资源——产品—— 废物”的线性模式特征。其结果，在有限的资源环境承载能力下，日益加剧着地 球资源能源的耗竭危机，不断引发着严重的生态环境恶化问题。正是人类经济社 会长期沿袭着的资源——产品——废物这一物质输入输出线性模式，使得人类社 会不断陷入与自然系统剧烈矛盾冲突的境地。因此，不断减少对资源（包括能源） 的消耗和对环境的废物排放，降低对资源环境的压力，就成为对资源——产品 ——废物线性代谢模式进行变革的基本内容，也是当前国际社会为促进经济与自 然系统协调相容的努力实践。 对于将“资源——产品——废物”线性物质代谢模式，向“资源——产品—— 120 再生资源”的物质代谢循环模式转变的这样一人类社会面对的共同问题，各国依 据不同的条件，针对要解决资源环境问题的重点和优先序，所采取的途径方式并 不相同，从而表现出多样性的实践。以 3R 原则为代表侧重废物的“循环经济” 正是一些发达国家在转变这一线性物质代谢模式过程中的典型实践之一。正如有 的专家在分析评价循环经济概念时总结的：循环经济可有广义与狭义之分。其中， 所谓狭义的循环经济，就是废物循环，或说“垃圾经济”（实际这也正是目前发达 国家使用“循环经济”术语时的含义及其实践） 。 以转变线性物质代谢模式做为出发点，探索构造建立一个新型的经济系统 ，以与自然系统相协调，其根本问题就是如何对人类自身的 （无论叫什么名称） 社会经济行为模式进行变革。在经济学里，由生产、分配、交换和消费等一系列 经济活动环节，共同构成了人类社会生产与再生产的总过程，形成了人类社会的 经济系统。其中，生产与消费，是经济系统中两个最基本的作用力量，它们从供 给与需求两方面推动着经济的增长与发展。因此，在直接将循环经济作为解决经 济系统物质代谢过程模式的认识基础上，还必须进一步看到，对这一物质代谢过 程施加支配作用的经济行为变量。 产品，是资源——产品——废物线性物质代谢过程的核心，也是这一线性物 质代谢模式上汇聚各种经济行为的焦点。从微观上讲，它是生产，消费活动追求 的目标，在宏观上看，它是经济总产出的基础构成。按照传统的经济观点，对于 经济系统，矿产、水、空气等资源和环境要素，他们只是一种可无限（无偿）供 给的“既定”事物，因而不能进入生产函数而成为经济投入或增长的内涵因素。这 一将资源环境因素排斥在外的传统的生产与消费模式及经济增长方式，显然是导 致线性物质代谢模式的行为根源。所以，围绕产品将资源环境因素纳入到经济活 动过程中，对其支配行为，即对传统的生产与消费模式进行转变（或说对经济增 ，这样才能够支持对线性物质代谢模式的根本转变。以转 长发展方式进行转变） 变线性物质代谢模式为目标，降低对资源（包括能源）的消耗和对环境的废物排 放，关键在于将对资源环境的考虑纳入到经济系统内部，采用一体化的经济增长 方式发展经济，这才是循环经济的概念本质。 应当指出的是，对于依托资源——产品——废物线性物质代谢过程的传统经 济增长方式进行转变的这一循环经济的概念，并不意味着循环经济代表了转变经 121 济增长方式的所有内容。循环经济中所考虑的只是从资源生产力（或生态效率） 方面反映的经济增长方式转变。同时，就环境保护角度来看，循环经济也主要体 现在降低经济系统对资源环境的压力上，尽管这对环境保护有着根本性的作用， 但它同样也不意味着涵盖生态环境保护的全部内容。将循环经济等同于转变经济 增长方式或环境保护，当作一个什么都能装的筐，都只能是对循环经济的扩大或 误导。 长期以来，我国经济增长一直依托着线性物质代谢模式，呈现着典型的高投 入，低产出，高排放的两高一低特征。转变经济增长方式，尤其是结合资源环境 条件转变增长方式的问题，一直没有得到解决。“九五”期间，对转变经济增长方 式的关注形成共识，并与转变经济体制一起，作为“九五”期间必须要求实现的两 大转变，写进了党的十四届五中全会建议和“九五”计划纲要中。自 1996 年到现 在，我国在转变经济增长方式上迈出了一定的步伐。但是，长期以来囿于 GDP 为硬道理的传统经济发展观与实践，资源环境变量不能成为经济增长的贡献要 素，因此在如何从依靠增加要素投入的粗放外延式增长方式向依靠要素生产率提 高的内涵集约式增长方式的转变上，步伐艰难。面对我国经济既要翻两番，又要 保护赖以生存的资源环境两者之间尖锐的冲突矛盾，压缩式地模仿发达国家的工 业化过程（包括获取资源，进行环境保护的方式道路），不仅在当今的国际政治 经济格局下已难以为继，更为重要的是以透支地球资源、牺牲生态环境为代价的 传统经济增长发展模式从根本上是错误和不可持续的。只有将资源环境要素融入 到经济系统内部全过程，从经济系统自身行为方式上改变 “资源—产品—废物” 线性模式，不断减小资源消耗和环境排放，这才是协调经济发展和资源环境保护 的唯一出路。因此，在我国，所谓循环经济，就是建立一个依托新的物质代谢模 式的经济系统和增长方式。换句话说，就是用一个以较少的资源能源消耗和废物 产生排放的物质代谢模式，支持经济的增长与发展。也正是在这个意义上，国家 将循环经济作为转变经济增长方式，促进资源节约和环境友好型社会建设的重要 途径。 2.3 跳出“废物循环”的循环经济误区 当前，在我国推动循环经济的实践中，始终存在着一种把循环经济演绎为种 种废物循环的倾向。循环经济中的“循环”二字，使得人们削足适履，去追逐各种 122 废物的大小循环。仅对是否具有循环内容或活动来引经据典诠释循环经济，很容 易一叶障目、以偏概全，误导对循环经济的认识，极大地束缚着促使将资源环境 要素纳入到经济体系内部的过程，严重抹杀弱化着循环经济的转变我国经济增长 发展模式的深刻本质与丰富内涵，从而使循环经济在我国经济建设的主战场上难 当重任。 以近期我国经济系统物质输入输出的几项指标为例看，十五期末，我国能源 消费（标准煤）、二氧化硫排放、废水排放、固体废物产生总量分别比 2000 年增 加了 64.4％，27％、26％、和 64％。就在十一五规划刚刚实施的今年上半年， 原本规定需削减的单位产值能耗、二氧化硫和化学需氧量等约束性指标，再次出 现不降反升的局面，分别同比增加 0.8％、6.5％和 4.1％。事实充分证明，如果 不从导致我国资源环境问题的经济增长方式与结构入手，在资源节约和废物减量 上下大气力，一味地在废物产生后依靠“循环”而对旧有的经济体系模式修修补 补，其结果显然对有效降低资源能源消耗与废物产生，提高资源环境生产效率于 事无补，最终只会落入隔靴搔痒的无奈结局。 一段时间来，德国的“循环经济与废物管理法”（或称“物质闭合循环与废物 管理法”）和日本的“促进循环社会建设基本法”，成为我国用来表明国际上推动 循环经济的发展方向与重大努力的典范，进而被广为宣传，以为这就是能转变我 国经济增长方式的“循环经济”。德国和日本确实是目前国际上采用立法表达其循 环实践的两个典型国家，其经验值得也需要学习。但是，就这两个国家的立法内 容与实施实践总体特征看，着眼点还是废物、特别是社会终端消费环节产生的废 物及其循环利用问题（这也是国际发达国家推动 3R 原则与实践的本质） 。对于 发达国家当前正系统推行的这一侧重废物的循环经济/社会实践，需要从他们的 社会经济背景条件上来认识。 第一，这源于发达国家追求可持续发展上的积极意识与努力，特别在具有强 烈环境保护意识的欧洲国家。 第二，一个直接的动因是由于这些国家在采用传统填埋方式处理废物时所遭 遇到的土地空间现实约束，因而促使其迈上了针对社会废物的“循环”之路。当然， 这种对废物的管理要求不可否认地会要触及到生产环节，从而影响着这些环节过 程的“绿色”变革。 123 第三，从发达国家经济社会发展的历史过程和条件上来看，在以国民生产总 值的迅速增长为目标，经过掠夺性资源能源消耗和环境损害为代价的工业现代化 过程，发达国家先后进入了后工业化阶段。对于伴随工业化过程带来的严重资源 环境问题，一段时期来，大规模的末端治理投入，整体上的科技进步与先进管理， 基于信息等高新技术所带动的产业结构变化，当然也包括后来实施的环境战略转 型等，使得发达国家来自生产过程环节的物质能源消耗与污染产生排放处于一个 相对较低的水平，并呈现出某些描述经济增长与物质流间的倒 U 关系曲线中那 种“脱钩”迹象。特别是当前的经济全球化和国际产业大转移，这无形之中更进一 步缓解了发达国家在物质生产转化利用高效基础上来自生产侧面的资源环境压 力，从而有能力有条件从经济系统的需求侧开始大规模系统地“循环”来自社会高 消费及其生活“反弹效应”所导致的大量废物。 一般地讲，侧重废物为对象的“循环经济”，只能是转变“资源——产品—— 废物”线性物质代谢模式的部分实践内容之一。伴随着从人类环境会议到里约环 发大会两次环境浪潮以来的进程，为从根本上解决来自人类社会系统自身结构与 机能所导致的与生态环境大系统的矛盾冲突关系，联合国发起的清洁生产全球战 略及与可持续消费相结合的举措，欧盟推出的物质流分析指标框架，德国 Wuppertal 研究所提议的 MIPS、4/10 倍因子（减物质化）理念方法等等，更深刻 地体现着国际社会推动从经济系统内部转变线性物质代谢模式的认识与实践（尽 管没有冠以“循环经济”的帽子） 。 实际上，对于国际社会在经济生产领域中不断涌现出来的各种“绿色”努力， 即使是在德国和日本，也必须看到它们在“循环经济/社会法”外对产业开展的更 大量的“绿色”实践。在德国，经济增长变化的重要特征之一就是生产领域的生态 化。尽人皆知的简单例子就是为促进生态产品而在世界上最早实施的“蓝天使” 计划，以及曾让我国吃过“苦头”的偶氮染料禁令。而在日本，迫于资源匮乏，特 别是 70 年代石油危机来，举国上下持续进行的能效改进，明显提高了日本经济 发展的质量与产品的国际竞争力。综合看待所有这些活动才能有助于整体把握 “循环经济”在国际上的发展态势与本质内涵，从而为我国发展循环经济提供借 鉴。 废物循环利用，并非不重要。但要看到，它只是改变物质代谢过程的方式之 124 一，迄今废物循环也从未成为各国优先的行动选择（如，美国污染预防概念明确 不包括企业间(off-site)的废物循环利用） 。更重要地是，我们应该清醒地认识到： 第一，废物的循环利用会有益于减少初级资源的消耗，但不一定必然降低物质流 动数量。相反，经济扩张条件下，废物的循环利用甚至会加速物质流通速度，从 而可能导致恶性的循环效应。第二，很多循环利用过程（特别是以目前的方式） 往往是一种资源能源消耗更多、污染产生更为严重的活动。所以，对不可避免的 废物建“圈”构“链”开展循环利用，不谈它的经济、技术问题，至少也应当在对循 环利用活动的生命周期环境影响评价基础上进行才是，同样也需要对废物循环实 施生态设计和清洁生产。 概括上述分析，那种侧重废物循环作为循环经济的概念与实践，不能体 现我国的基本国情，也无法适应我国发展循环经济的需要。围绕“废物的循环利 用“表述循环经济定义，难以界定我国实施循环经济的活动行为特征。 2.4 转变线性物质代谢模式的关键在于“物质减量” 3R 原则，是当前国际社会从废物问题角度转变线性物质代谢模式中的实践 原则。德国的“循环经济与废物管理法”（或称“物质闭合循环与废物管理法”）和 日本的“促进循环社会建设基本法”，正是贯穿这一原则的典型范例。2004 年 G8 海岛会议倡议的国际 3R 行动，更是推动 3R 原则的全面启动。按照 2005 年 G8 部长东京会议提出的国际 3R 行动计划，对 3R 活动的定义为： 减量化（Reduce） ：减少来自生产和消费过程的废物产生量； 再使用（Reuse） ：对消费后废弃的物品，返回到消费过程，多次重复使用； 再循环（Recycling）：对无法利用而进行废物处理后的物质，首先考虑作为 原料再循环使用，或者对再循环过程和废物焚烧过程进行能量回收。 不难看出，这一 3R 原则表现有两个突出特点： （1）三个原则整体上能够直接对应经济系统的物质代谢模式，但都侧重于 输出端，着眼的是生产和消费过程中的废物流问题。 （2）各个原则表征的活动概念内涵清晰分明，具有明显的操作性。 伴随着循环经济的热潮，3R 原则已上升成为我国发展循环经济的指导原则， 并翻译称为“减量化、再利用、资源化”原则。（早在上世纪 90 年代随（有害） 废物管理或清洁生产/污染预防已进入我国） 。在我国十一五规划纲要中，对发展 125 循环经济提出：“坚持开发节约并重、节约优先，按照减量化、再利用、资源化 的原则，在资源开采、生产消耗、废物产生、消费等环节，逐步建立全社会的资 源循环利用体系”。在 2005 年国务院第 22 号文中以及国家发改委等 6 部门的关 于组织开展循环经济试点（第一批）工作的通知中，也都对发展循环经济明确成 “按照减量化、再利用、资源化原则，采取各种有效措施，以尽可能少的资源消 耗和尽可能小的环境代价，取得最大的经济产出和最少的废物排放，实现经济、 环境和社会效益相统一，加快建设资源节约型和环境友好型社会”。 不难看到，当不考虑国外 3 R 原则的实际概念意义时，正是由于 3R 的简洁 中文字表述，能够鲜明地对应我国从“高投入，低产出，高排放”转向“低投入， 高效益，低排放”的经济增长模式的期望，所以，3R 不仅被概括成我国国家发展 循环经济中的基本原则，而且事实上也变成了我国循环经济概念中不容分开的内 容组成。考虑到国际通行的 3R 原则其本意在我国并不适用，但迄今国家并未正 式给出明确的阐述，面对 3R 原则已在我国国家政策中的广泛采用并在循环经济 实施中还处于指导操作的重要地位的状况，在立法中结合我国实际对 3R 概念内 涵进行重新定义，进而将符合 3R 特征的活动实践概括作为循环经济的法律定义， 无疑是一个可行的合理选择。事实上，即使采用其他方式定义循环经济，也需要 在立法中将国家一再强调的 3R 原则明确其中。不容否认，这很容易引起不同文 字概念上的重复或冲突。 根据循环经济作为转变“资源——产品——废物”线性模式的普遍共识，要使 经济与环境系统协调相容，关键在于降低人类社会经济系统对自然界施加的压 力，即降低从自然环境提取的资源能源，特别是不可再生的资源和能源，同时减 少向环境排放的各种废物或污染物。为使 3R 原则适应循环经济的这一基本命题 和我国发展循环经济的条件需求，需要对第一原则即减量化（Reduce）的概念内 涵进行修正。 从宏观总体看，减量化的原则和活动，应同时适用于这一物质代谢模式的输 入（资源）和输出（废物）端两个方面。此外，对于减“量”问题，也不仅仅只是 考虑物质数量，还应突出物质的类别（如可再生性，替代性等），毒性等问题。 因此综合来看，通过赋以下两个方面的内容含义，可将国际上的“废物减量”概念 修改为“物质减量”的概念： 126 （1）输入经济系统的资源减量：包括一般资源能源，特别是不可再生的资 源能源，以及有毒有害物质使用量。此外，还应包括资源的综合开发，可再生资 源能源的使用替代等。 （2）经济系统输出端的废物减量：包括各种废物的产生量，特别是直接损 害环境安全健康的有毒有害的污染物质产生量。 资源减量与废物减量相辅相成，一定技术经济等条件下，资源减量必然引发 废物的减量，废物减量无疑也会要求资源的减量。 对于其它两个原则，即“再使用和资源化”，仍可采用国际上的通行解释， 它们主要针对的是各种活动中产生的废物在排入环境前所应实施的活动。废物的 重复利用和循环利用，虽然有助于物质（资源）的减量。但是，从转变线性物质 代谢过程整体看，它们只是循环经济中的次级方式。 2.5 循环经济的法律定义 根据修正后的三原则，提出循环经济法律定义如下： 循环经济是指将资源节约和环境保护结合到生产、消费和废物管理等过程中 所进行的减量化、再利用和资源化活动的总称。 减量化是指减少资源、能源使用和废物产生、排放、处理处置的数量及毒性， 种类等活动。还包括资源综合开发，不可再生资源、能源和有毒有害物质的替代 使用等活动。 再利用是在符合标准要求的前提下延长废旧物质或者物品生命周期的活动。 资源化是指对产生的废弃物质或者物品，通过收集处理、加工制造、回收和 综合利用等方式使其作为再生资源使用的活动。 一般，发展循环经济应当在综合考虑技术可行、经济合理和环境友好的条件 下，按照减量化、再使用、资源化的先后次序实施。 以三原则为指导的生产消费活动，作为一个整体，能够完整地表述我国发展 循环经济活动目的，特征，以及不同种类活动的相互关系，从而在修改的 3R 概 念上进行循环经济的法律定义，具有以下明显的优点： ——将 3R 与生产， 消费等经济活动环节结合起来给出的循环经济法律定义， 鲜明地体现了建立将资源环境纳入到经济系统中的一体化经济增长发展模式，对 依托于线性物质代谢过程的经济增长方式进行转变的我国循环经济的本质内涵。 127 ——直接承接现有国家关于循环经济的各种政策管理文件精神，并用立法支 持国家的循环经济政策规定。 ——与转变“资源——产品——废物“模式等科学理念对应，并有助于管理工 具（如统计指标，）的使用。 ——明确体现了 3R 在我国的特色和实际条件，从而有别于国际的 3R 原则。 ——不仅本身具有明确的内涵外延，而且可为循环经济法的框架以及涵盖的 具体内容起到提纲挈领的作用。 ——对减量化概念的修正，突出了“减量”地位，鲜明体现了“集约式”的经济 增长方式要求，有助于与资源节约（节能，节水，节地，节材），和环境排放减 排等国家资源环境政策，控制指标要求等接轨（国家十一五的能源， ， 污染物排放） 促进资源节约和环境友好型社会建设。 ——易于与资源保护，环境保护法等有关法律法规的规范对象既相互区别， 又能建立联系，对接互补。 3 循环经济法的调整范围 法律调整范围包括三个方面，适用的地域，适用的对象（主体），以及调整 的行为。根据循环经济的法律概念定义，总体上，我国循环经济法的调整范围可 概括如下： （1） 适用的地域范围：我国领域及其管辖的其他海域内的全部生产和消费 以及活动。 （2） 适用对象：我国循环经济法适用范围内的所有的组织与个人。 转变传统的生产消费模式，发展循环经济，涉及到全社会的方方面面及其活 动行为的整体转变，这需要政府、企事业（包括个体工商业者）和社会公众（包 括社会组织）不同主体的共同投入。因此，循环经济法的调整对象，涵盖全社会 所有的组织与个人。 企事业单位，特别是各种产业企业，是发展循环经济，实施资源节约和废物 减量的主体，也是循环经济立法调整的生产和消费行为主要对象。但是，从市场， 政府与社会的关系看，面对市场的局限和本质缺陷，循环经济运行机制的建立， 重要问题还在于政府。循环经济立法，根本意义在于为我国发展循环经济创建一 128 个启动与顺利运行的“绿色”市场的机制框架，形成有利于循环经济建设发展的 环境条件。在我国发展循环经济的过程中，与一般企事业单位和社会公众等发展 循环经济主体需要履行循环经济法的应有义务（例如，节能，节水等减量化活动， 或废物方面的回收利用活动）有所不同，政府还将担负发挥着其它两个方面的重 要作用： 第一，在自身工作中，特别是涉及国家经济发展建设的重大决策活动的过程 中，确保将循环经济法律政策的规定要求贯彻其中。 第二，具有重要的规范市场和监管职能。在市场条件不利于循环经济发展建 设的情况下，只有依靠政府的调节干预，才能为企事业单位和社会公众创造条件， 引导他们的循环经济行为。 建立资源环境与经济一体化的循环经济体系，首先是政府行为活动中纳入资 源环境因素的一体化。只有将政府自身行为及其管理活动作为循环经济法的调整 对象范围，才能有效改变当前我国循环经济实践中的上下脱节状态，使发展循环 经济的高层决策意愿变为实际行动，并通过循环经济市场机制和宏观干预手段， ，共同投入到我国循环经济的建设过程中。 推动企业和社会公众成为“伙伴” （3） 调整的行为：所调整的是按照减量化、再利用和资源化原则实施的生 产和消费以及相应管理过程中的活动行为。进行生产、消费以及相应的管理活动 行为的调整，涉及的基本内容可概括为以下三个方面： 第一，减少资源使用消耗和废物的产生数量，以及毒性，种类等（包括资源 的综合开发和发展可再生资源的资源替代等）； 第二，延长各种废旧物质或物品的使用寿命； 第三，对各种废弃物质或者物品，进行收集处理和循环利用，实施废物的再 生资源化。 我国是一个正在加速进行社会经济建设的发展中国家，在长期来以高投入， 低产出，高排放（两高一低）为特征的资源——产品——废物线性代谢模式下， 不仅面对伴随人口增长和生活水平提高来自消费环节的大量废物问题，更面对经 济高速增长中由于生产经营粗放、资源能源利用效率较低、污染产生排放严重引 发的严重资源环境问题。特别地，在当前经济全球化下的国际产业大转移过程中， 以重化工为特征的传统制造业正在我国急剧发展，催生着我国成为“世界加工 129 厂”。减少生产活动过程中对资源（包括能源）的消耗和废物产生，降低对资源 环境的压力，是我国发展循环经济要解决的基本问题。因此，在我国循环经济立 法调整的主要范围，必须针对我国经济增长发展与资源环境的基本矛盾特征，直 接面向经济建设主战场，在钢铁，建材，石化，电力等生产领域，围绕节能，节 水，节材，节地的活动，大力推进资源节约以及废物产生的减量化，提高资源生 产力和生态效率。以生产领域为重点实施资源节约和废物减量化活动为核心内容 的立法调整，不仅对扭转生产领域中对资源能源的大规模不合理需求与低效利用 局面，而且对支持绿色消费的建设与发展具根本性的意义。 4 循环经济法与相关法律的关系 在我国现有法律基础之上进行循环经济立法，如何处理与相关法律的衔接与 配合关系，是循环经济立法面对重要问题之一。就目前我国法律体系整体看，主 要有以下三个领域的法律与循环经济法有着更直接的联系。 （1）从经济系统的输入端：资源和能源领域的法律 （2）从经济系统的输出端：环境保护领域的法律 （3）从经济系统的活动过程：清洁生产促进法(包括部分节水，节能法) 4.1 资源领域的法律 我国现行资源领域的法律主要包括《水法》《矿产资源法》 ， ， ， 《土地管理法》 《草原法》等。这些法律的调整范围重点针对的是相应领域的资源开 《森林法》 发，利用，以及保护问题。 整体上，各种资源法律对《循环经济法》立法总体影响不大。一般性的资源 开采利用问题，仍可留由其他相关法律进行调整。但可将有关循环经济的原则要 求或突出问题，如对共伴生矿产资源综合利用、木材综合利用等已经列入资源综 合利用法规、规章、政策的内容，考虑作为《循环经济法》的调整范畴，以指导 相关的自然资源开发利用。 4.2 能源领域的法律， 循环经济是建立在物质高效利用和循环利用基础上的新型经济发展模式。对 于能源的合理开发利用及其节约利用应是发展循环经济的重要内容。但是，对于 能源问题，不能不考虑到我国能源立法的如下现实状况。 （1）自从 20 世纪 80 年代初期来，我国在能源领域制定了大量法律和大量 130 的法规、规章。我国能源立法，目前已初具规模，成为相对独立的体系； （2）与循环经济具有较大关联的法律，主要体现在如《节约能源法》，《可 再生能源法》等，已单独立法； （3）为与我国现行的经济体制相适应，反映政府管理职能转变和能源产业 发展的新需要，加大法律的可操作性，提高法律的效能，目前国务院有关部门正 、 组织进行《煤炭法》《节能法》、《电力法》的修订工作。另外，由国家能源办、 国家发改委、国务院法制办和中编办等 15 家中央单位组成成立的起草组正在进 行《能源法》的起草工作。 综上所述，随着未来《能源法》的制定和其它专项能源法律的制定或修订， 中国的能源法律体系日趋完善。考虑到能源问题及其内容的多样性，如果在《循 环经济法》中考虑能源问题，其结果是纳入的内容少则难以系统完整，纳入的多 则会使该法过于庞大。因此，对于循环经济中的能源问题，原则上在《循环经济 法》中可采用避开的方式，而通过能源法律体系的建立和完善去解决，以便与现 有和将来的能源立法减少冲突重复。例如，对于能源有效利用和节能的一些问题， 、 可以在修订《节约能源法》《可再生能源法》以及制订《能源法》等时加以考虑。 在循环经济立法中，把能源问题与循环经济分别处理，可以重点解决能源以外的 其他资源保护和利用问题，提高立法资源的效率。但在必要的场合，不排除对有 关能源则要求或突出问题的表述。 4.3 环境保护领域的法律 自 20 世纪 70 年代末来，我国制定了一系列环境法律，包括《环境保护法》、 《水污染防治法》、 、 《大气污染防治法》《固体废物污染防治法》等。整体来看， 这些法律规范调整规范的是人与环境相互作用中产生的社会关系。其基本内容主 要针对环境介质和污染源两个方面，它们共同构成为对不同环境介质污染的防治 与监管问题。伴随着环境保护战略从末端控制向污染预防的转变，深入到各活动 全过程中，特别是在工业生产过程中的清洁生产要求，程度不同地出现在我国环 境保护的法律中。这些有关清洁生式的规范要求，有助于循环经济的开展，但不 可避免地会给循环经济立法带来某些影响效果。总体上，我国环境保护法律中对 清洁生产的体现程度，在《环境保护法》《水污染防治法》 、 、《大气污染防治法》 中相对较少，仅在个别条款上有所反应，主要在《固体废物污染防治法》相对内 131 容要多些。 2004 年 12 月发布的《固体废物环境污染防治法》，是在《清洁生产法》颁 布之后、循环经济蓬勃发展的形势下修改出台的，因此该法成为现行所有环保法 中对循环经济思想体现最为积极的法律。一方面，该法在保持原法律框架（包括 目标、调整对象，重要法律制度等）基本稳定的前提下，部分条款强调了发展循 环经济的重要性和部分措施，并以减量化、资源化、无害化为原则，鼓励固体废 物循环利用，减少固体废物的产生量和危害性，促进固体废物的无害化处置。 但另一方面，《固体废物污染环境防治法》作为环保法体系的构成，与循环 经济法相比： ——立法目标和调整对象不同。《固体废物污染环境防治法》是作为污染防 治的环境立法，其着眼对象虽然关注了固体废物污染的预防（废物减量与资源 化） 《循环经济法》 ，但重点还在于废物的治理（废物无害化）的活动行为。相反， 则从转变生产，流通和消费方式角度，不仅包废物的减量和再生利用，而且更强 调对资源节约，提高资源利用效率以及废物排放前的循环利用等生产消费活动行 为的调整。 ——具体内容侧重点不同。《固体废物污染环境防治法》作为控制固体废物 污染环境的专门立法，其涉及循环经济（即废物的减量与资源化问题）的内容条 款，在该法中不仅占有比例较小而且规定也较原则。其大部分章节内容，仍然侧 重在固体废物污染防治的监督管理（第二章）、固体废物（工业固体废物、生活 垃圾）污染环境的防治（第三章）、危险废物污染环境防治，主要是无害化等问 题上。 考虑到二者的以上根本区别，因而在立法目的、调整范围、制度构建 和具体条款的设计上，作为一部关于循环经济的系统、整体性法律规范，应当与 固废法不会产生实质冲突矛盾。 4.4《清洁生产促进法》 《清洁生产促进法》由全国人大常委会于 2002 年 6 月 26 日颁布。立法目 标是“为了促进清洁生产，提高资源利用效率，减少和避免污染物的产生，保护 （第 1 条） 和改善环境，保障人体健康，促进经济与社会可持续发展” 。按照清洁 生产法的规定，该法将清洁生产定义为，是指不断采取改进设计，使用清洁的能 132 源和原料、采用先进的工艺技术与设备、改善管理、综合利用等措施，从源头削 减污染，提高资源利用效率，减少或者避免生产、服务和产品使用过程中污染物 的产生和排放，以减轻或者消除对人类健康和环境的危害（第 2 条） 。其调整对 象为从事生产和服务活动的单位以及从事相关管理活动的部门（第 3 条）。 《清洁生产法》的上述基本组成，使得该法调整范围涵盖了资源开采和制造 等整个生产领域，并从工业扩展至服务业、农业。内容涉及了节约资源与能源、 提高能源效率、废物综合利用、回收利用、以及生产者责任延伸、政府绿色采购 等制度措施等。可以认为，清洁生产法已在相当程度上接近了发展循环经济在生 产环节的基本要求。因此，循环经济的立法，在许多问题上难免要与清洁生产法 的现有内容规定发生较大交叉重复。 但是，从我国实施循环经济的意义高度与涉及的内容需求看，清洁生产法 无法完全支撑循环经济法应具有的丰富内涵，从而难以对发展循环经济过程中的 社会关系进行有效调整与规范，主要表现在： ——清洁生产法的调整范围主要集中在生产环节。从发展循环经济的基本构 成看，还需要持续消费的考虑，以与清洁生产相互结合共同作用。 ——发展循环经济，不能仅仅限于企业层面。虽然清洁生产法已涉及园区等 方面的考虑，但从区域发展，城市农村建设，以及基础设施建设，产业结构调整 等与经济增长和发展模式密切相关的重大问题，需要强化规范。 ——现行清洁生产法，定位于促进法。尽管该法规定了一些强制性要求，但 从我国加快转变生产与经济增长方式的要求上，需要更有力的操作性制度措施， 特别是转变市场机制体制安排和经济措施手段。 ——清洁生产的起源来自污染预防的概念，从我国的发展阶段条件特征看， 不仅需要从活动输出端预防废物污染的产生，更需要从输入端推动资源节约及其 高效利用，支持我国生产消费和经济增长方式的根本转变，促进资源节约，环境 友好型社会的建立。 因此，对于清洁生产法，在循环经济立法时，可有两个处理思路： 第一，替代清洁生产法，将清洁生产法的内容纳入循环经济法中。该方式， 有助于减少在循环经济立法中避免与清洁生产的重复。但是，鉴于清洁生产刚刚 颁布实施，对清洁生产法的替代不利于保持法律的相对稳定。 133 第二，保留清洁生产法（或一段时间后再考虑做处理），而以循环经济法作 为综合法的意义下，着重加强规范生产消费（经济增长发展）活动行为的基本制 度体系建立，尽可能降低两部法律有关内容的重复。这种处理方式尽管无法完全 消除与清洁生产法中一些具体内容上的交叉，但以现有清洁生产法体现循环经 济，无论从其立法目标还是调整的对象范围，明显存在相当的差距与不足。此外， 考虑到为了支持循环经济的深化发展，必将还有其它循环经济专项法律的出台。 因此，从循环经济法律体系建设发展上看，一部对生产消费活动行为进行整体调 整、较为综合性的循环经济法律规范，对加快我国循环经济的发展进程，具有重 要的现实意义和积极作用。在与清洁生产法无根本的法律矛盾冲突下，制定循环 经济法是可行的。 六 循环经济法草案建议 提出循环经济法建议是本循环经济立法研究的主要目标，也是本研究的核心 内容。为了给全国人大环资委在组织与起草循环经济法草案提供多方案的支持， 项目研究过程中产生过多个版本的循环经济法草案建议稿。以下分为两部分，围 绕所提出的三个循环经济法草案建议进行总结。 （1）循环经济立法建议（第一部分） ，它是项目组根据香山会议立法起草大 纲，在立法起草阶段中完成的主要工作，也是 2006 年 10 月 8 日向全国人大环资 委提交的研究报告中的重要内容组成。 （2）循环经济立法建议（第二部分） ，它是武汉会议后，项目组按照全国人 大环资委要求，又完成的两个循环经济法草案建议稿。 上述两部分中的三个循环经济法草案建议稿，总体思路和框架基本相同，其 差异主要表现在某些法律条款内容上的拆分与合并，或增加与删减等具体问题方 面。 1 循环经济法草案（2006.10.8 稿）及其简要说明 1.1 中华人民共和国循环经济法（草案） 中华人民共和国循环经济法（草案） 134 第一章 总 则 第一条 [立法目的] 为发展循环经济，提高资源利用效率，促进资源节约和综合利用，避免 或者减少污染物的产生和排放，保护和改善环境，保障经济与社会可持续发展，制定本法。 第二条 [定义] 循环经济是指将资源节约和环境保护结合到生产、消费和废物管理等过程中 所进行的减量化、再利用和资源化活动的总称。 减量化是指减少资源、能源使用和废物产生、排放、处理处置的数量及毒性，种类等活动。 还包括资源综合开发，不可再生资源、能源和有毒有害物质的替代使用等活动。 再利用是在符合标准要求的前提下延长废旧物质或者物品生命周期的活动。 资源化是指对产生的废弃物质或者物品，通过收集处理、加工制造、回收和综合利用等方式 使其作为再生资源使用的活动。 第三条 [适用范围] 本法适用于中华人民共和国领域及其管辖的其他海域内。 第四条 [原则与方针] 国家发展循环经济实行政府引导、企业实施、公众参与、市场手段与 强制手段相结合、责任与义务公平分担的原则。 发展循环经济应当在综合考虑技术可行、经济合理和环境友好的条件下，按照减量化、再利 用、资源化的先后次序实施。 第五条 [政府责任] 各级人民政府及其有关部门应当以循环经济理念和发展循环经济的基 本原则为指导， 在其职权范围内制定和采取有利于循环经济发展的政策和措施，推动循环经 济发展。 第六条 [企业责任] 企业应当按照国家发展循环经济的要求，实施清洁生产和资源综合利 用，降低资源和能源消耗，避免或者减少污染物的产生和排放，提高经济效益和履行社会责 任。 第七条[公众参与] 社会团体和公众应当积极参与循环经济活动，履行发展循环经济的社会 责任，并对各级人民政府和企业实施循环经济政策和法律的情况进行监督。 第二章 管理体制 第八条[管理体制] 国家对发展循环经济实行综合管理与分工负责相结合的管理体制。 第九条 [综合经济管理部门] 国务院综合经济管理部门负责制定国家循环经济发展规划和 产业政策、投资政策、价格政策、区域发展政策及其它相关政策，依据本法制定和发布有关 管理制度的实施办法，协调相关部门的循环经济发展工作。 第十条 [财政税收部门] 国务院财政税收行政主管部门制定促进和鼓励循环经济发展的财 政和税收政策，建立适应发展循环经济的财政税收体系。 第十一条 [统计主管部门] 国务院统计行政主管部门负责建立循环经济统计和信息发布制 135 度，制定循环经济统计指标体系，并将其纳入国民经济与社会发展统计指标体系，定期发布 与循环经济活动有关的统计信息。 第十二条 [质检部门] 国务院质量检验检疫行政主管部门组织制定、发布与循环经济有关的 产品标准、标识、技术标准、评价规范等。 第十三条 [科技主管部门] 国务院科技行政主管部门会同国务院有关部门制定发展循环经 济的技术政策和技术导向目录， 负责组织研究和实施发展循环经济的共性和关键技术，为发 展循环经济提供技术支撑。 第十四条 [环境保护行政主管部门] 国务院环境保护行政主管部门参与循环经济发展规划 的制定，会同或者配合有关部门制定减量化、再利用和循环利用的产品、技术和污染控制标 准，监督、检查循环经济活动可能产生的环境影响。 第十五条 [其他部门] 国务院商务、国土资源、建设、水利、农业、林业、教育和宣传等行 政主管部门，结合各自职责落实国家循环经济发展规划和各项政策。 第十六条 [报告与质询] 国务院综合经济管理部门及其它有关部门应当每年向全国人民代 表大会常务委员会报告发展循环经济的工作情况，并接受有关的质询。 第十七条 [地方政府部门] 县级以上地方人民政府综合经济管理部门及其他相关部门根据 上一级政府部门循环经济发展规划和本行政区域实际情况， 制定并组织实施本行政区域循环 经济发展规划和产业政策、投资政策及其它相关政策。 地方各级人民政府综合经济管理部门及其它有关部门应当每年向同级人民代表大会常务委 员会报告发展循环经济的工作情况，并接受有关的质询。 第三章 综合管理制度 第十八条 [规划制度] 国家建立循环经济发展规划制度。国务院、省级人民政府、计划单列 市人民政府应当制订循环经济发展规划。 循环经济发展规划应当包括规划目标、适用范围、主要内容、重点任务和保障措施等内容， 并明确规定资源生产率、资源循环利用率、污染物排放强度等指标和优先发展领域。 循环经济发展规划每五年制定或者修订一次， 由各级人民政府批准执行，并纳入本行政区域 国民经济与社会发展规划。 跨行政区域的循环经济发展规划由有关人民政府协调制定或者由共同上级人民政府制定。 循环经济发展规划一经批准和公布，必须严格执行，不得擅自变更。 第十九条 [目标责任制度] 国家实行循环经济目标责任制。各级人民政府和有关管理部门应 当制定循环经济的年度目标，并将其纳入绩效考核体系。 循环经济目标责任制的实施办法由国务院综合经济管理部门会同有关部门依据本法制定。 第二十条 [标准与标识制度] 国家建立循环经济标准与标识制度。国务院综合经济管理部门 会同有关部门制定与循环经济发展有关的技术、工艺和设备的节能、节水、节材、节地、资 源综合利用标准和标识，并对有关产品规定单位产品的能耗、物耗和废物排放的限值标准。 136 产品生产者应当根据国家规定，在应当标识的材料、零部件、产品及包装物上对产品的能耗、 物耗和废物排放情况进行标识。 第二十一条 [准入制度] 国家建立行业和产品的市场准入制度。 能耗、物耗和废物（能）排放高于国家强制性标准的产品不得进入市场。 从事资源回收、拆解、再生的单位，必须遵守有关安全、劳动保护和环境保护等规定，取得 相关行政主管部门的许可证。 第二十二条 [淘汰制度] 国家对落后生产技术、工艺、设备和产品实行限期强制淘汰制度。 国务院综合经济管理部门会同有关部门公布并定期调整国家禁止使用和限期淘汰的落后生 产技术、工艺、设备和产品以及国家禁止、限制建设的开发项目的目录。 有关企业必须在前款规定的时间内停止生产、销售、进口或者使用、采用列入国家强制淘汰 目录的生产技术、工艺、设备和产品。 第二十三条 [信息披露制度] 生产经营者应当根据国家有关规定，向社会披露其在生产经营 活动中使用的有毒有害物质、能耗、资源综合利用、废物排放等方面的信息，根据国家要求 在其产品上标明其所用材料。 产品中含有毒有害物质的，应当说明有毒有害物质对消费者和 环境的影响程度及处理办法。 第二十四条 [生产者延伸责任制度] 国家实行生产者延伸责任制度。国务院综合经济管理部 门会同有关行政主管部门制定生产者、 销售者、回收和使用单位以及消费者必须强制回收的 产品目录和管理办法。 对列入强制回收产品目录的产品，生产者、销售者、回收和使用单位或消费者有义务依法对 其废弃产品进行回收、再利用、无害化处理或者承担相关费用。 生产者和销售商不得拒绝消费者交回的包装物和废弃产品。对于特定产品类废物或包装物， 销售商可以向购买商品的消费者收取适当的押金，并在交还废物时退回押金。 第二十五条 [经营许可制度] 国家对严重影响财产和人身安全或者废弃后可能严重污染环 境的产品的资源化回收和处理实行经营许可制度。 国务院综合经济管理部门会同国务院有关 部门制定和发布实行经营许可证的资源化回收废弃产品目录和有关的管理办法。 对列入资源化回收废弃产品目录的产品进行回收、 拆解、加工处理或者利用的单位或者个人， 必须取得废弃产品资源化经营许可证。 第二十六条 [园区建设] 地方各级人民政府应当根据生态功能区划、资源条件和环境容量发 展区域经济，指导产业转型和老工业基地改造；对新建、扩建和已建的产业集中区和开发区 进行规划、建设、运营和改造，对入区企业提出土地、水、能源等资源的高效利用和循环利 用控制指标要求，对达不到规定要求的入区企业应当责令限期退出。 第二十七条 [城乡规划与建设] 城乡规划和建设应当按照发展循环经济的要求，实施节能、 节水、节地、节材，发展再生水回用和可再生能源的使用。 城乡交通、通讯、公用工程等基础设施的规划、设计和建设应当符合节能、节水、节地、节 材的要求，推广使用符合标准的新型材料、可再生材料和可再生能源。 新建社区应当按照循环经济发展要求进行规划、设计和建设，采用节能、节水、节地、节材、 健康、环保的建筑设计和设备、设施、材料等，对废物进行分类回收和循环利用。 137 有关行政主管部门应当将节能、节水、节地、节材要求纳入工程项目验收指标。 第四章 资源节约与减量化 第二十八条 [环境友好设计] 从事工艺、设备和产品设计开发的单位和个人，在设计开发过 程中应当综合评估能源消耗、资源消耗和废物产生状况。产品设计应当有利于拆卸、降解、 回收、再利用和循环利用。 第二十九条 [生产过程] 企业应当采取下列资源节约与减量化措施： （一）采用资源利用率高、污染物产生量少的原料、工艺和设备； （二）淘汰资源利用率低、污染物产生量高的生产工艺和设备； （三）采用无毒、无害或者低毒、低害的原料。 第三十条 [包装设计] 产品包装物的设计应当有利于提高原材料的利用效率和减少对环境 的负面影响，优先使用无毒害、易回收、可降解、可再生利用和循环利用的材料。在保障产 品安全、卫生和方便消费者的前提下，包装物的体积、重量和价值限制到最小程度，减少包 装废物的产生。 国务院质量检验检疫行政主管部门应当会同有关行业部门制定产品包装物标准。 县级以上人民政府工商行政管理部门负责对产品包装物是否符合规定要求进行监督检查。 第三十一条 [公共机构] 国家机关、事业单位和大型公共场所应当根据本单位实际情况制定 节能、节水和利用再生产品的指标，并将实施情况在本单位内部进行公布，纳入本单位绩效 考核体系。 各级国家机关、 事业单位和大型公共场所冬季取暖最高温度和夏季空调最低温度不得超过国 家或者地方人民政府规定的限制要求。 各级人民政府的节能主管部门应当对国家机关、 事业单位和大型公共场所的用能情况进行监 督检查。 第三十二条 [建筑行业] 国家健全和完善建筑行业和建筑物节能、节水、节地、节材设计标 准。节能、节水、节地、节材设计标准由国务院质量检验检疫部门会同有关部门制定。 县级以上级人民政府建设行政主管部门在进行房地产开发和基础设施建设招投标和项目验 收时，应当将设计和建设施工单位是否采用节能、节水、节地、节材的设计方案、材料、产 品及设备纳入招标条件和验收指标。 第三十三条 [农业] 各级人民政府农业行政主管部门负责组织和指导农业生产者科学使用 化肥、农药、农用薄膜和饲料添加剂，改进种植和养殖技术，采取节水措施，发展生态农业。 禁止将有毒、有害废物用作肥料或者用于造田。 第三十四条 [第三产业] 餐饮、娱乐、宾馆等服务性企业，应当根据本单位实际情况制定节 能、节水的指标以及使用再生资源的产品目录和指标， 并将上述指标纳入本单位目标责任考 核体系，向上级行政主管部门报告实施情况，并向社会公布。 第三十五条[公众] 各级人民政府应当采取教育宣传等措施引导公众节约使用能源和资源， 尽可能使用清洁能源和再生产品， 在确保安全的前提下尽量延长产品的使用寿命，减少废弃 138 物和污染物的排放。 第三十六条 [限制一次性产品] 国家限制一次性产品的生产和使用。确需一次性使用的产 品，县级以上地方人民政府应当根据本行政区域的经济、环境、技术等情况制定产品目录。 列入目录的一次性产品，应当便于回收和处置；未列入目录的，不得生产和销售。 第五章 资源的再利用和循环利用 第三十七条 [矿产开发] 国家统筹规划矿产资源开发。从事矿产资源的勘查与开采的企业应 当采用有利于合理利用共伴生和低品位资源开采的先进适用的技术、 工艺和设备，提高采矿 回采率、选矿和冶炼回收率，推进尾矿和废石综合利用，提高资源综合回收利用率。 第三十八条 [工业废物] 国务院综合经济管理部门可以对社会需求量大、资源消耗大的产品 制定循环利用其废物的目录。对列入目录的产品可以提出循环利用的指标要求。 产生有毒有害废物、 产生无毒废物但废物年产生量或累计堆存量达到国家规定数量或者其体 积超过国家规定限额的企业，必须制订并实施废物回收利用计划。 对生产过程中产生的废物、废水、废气、余压和余热，产生单位应当尽可能进行综合利用或 者循环使用；不具备循环利用条件的，应当提供给有条件的单位进行综合利用。 企业应当采取措施，改进工艺，最大限度地利用回收的废物，提高资源再生利用率。 第三十九条 [工业废物信息] 国家支持建立工业废物交换网络体系。企业应当提供其生产过 程中产生的废物的数量、成分组成等信息。 第四十条[ 中水利用和污泥资源化] 国家鼓励利用再生水。对污水处理厂产生的中水和污泥 应当进行资源化利用。 第四十一条 [农业] 国家支持建立农业固体废物循环利用体系，促进农业秸秆的资源化和合 理利用畜禽养殖废物。 第四十二条 [餐橱垃圾] 餐饮、娱乐、宾馆等服务企业应当将产生的厨余垃圾交给有资质的 单位进行再生利用。 利用厨余垃圾生产的再生油不得用于食品加工。 第四十三条 [回收体系] 国家建立和规范再生资源回收体系。县级以上人民政府根据发展循 环经济的要求，制定再生资源的回收政策、回收目标和回收措施，推动再生资源回收利用产 业的发展。 国家支持建立再生资源交换网络和再生资源回收行业协会。各行业协会可以利用自身优势， 组织本行业内的企业开展多种形式的资源循环利用， 组成行业回收体系，发布资源回收信息， 促进资源再生利用。 国家鼓励开发新型材料和有利环境保护的替代品，优先利用可再生资源以替代不可再生资 源，提高可再生资源的利用率。 第四十四条 [分类收集] 国家对生活垃圾实行分类收集和管理。城镇人民政府应当在城镇公 共场所和旅游观光场所设立生活垃圾分类回收设施， 并采用公众易识别的方式在垃圾分类回 139 收设施上标明垃圾的类别。 城镇居民社区的物业经营单位应当在社区内设立生活垃圾分类回收设施，并采用公众易识别 的方式在垃圾分类回收设施上标明垃圾的类别。 任何人都有义务根据当地人民政府关于垃圾分类的要求对垃圾进行分类投放。 环境卫生机构应当对生活垃圾进行分类收集、分别运输、利用或者处置。 第四十五条 [废旧电子电器收集] 国家对收集、利用、处置废旧电子电器的单位实行经营许 可制度。 国务院综合经济管理部门会同国务院环境保和商务行政主管部门制定和发布废旧电子电器 产品经营许可证管理办法，并发布和调整适用经营许可的废旧电子电器名录。 回收、利用、处置废旧电视机、电冰箱、洗衣机、空调器、电脑等列入废旧电子电器名录的 电子信息产品和家电产品的单位， 必须取得综合经济管理部门颁发的废旧电子电器产品经营 许可证。 未取得废旧电子电器产品经营许可证的单位和个人不得从事列入上述目录的废旧电子电器 产品的回收、利用和处置活动。 第四十六条 [拆解、再利用和再制造] 国家加强对再生利用和再制造的产品的管理。国务院 质量检验检疫部门制定和发布机械设备再生利用和再制造产品的质量标准和安全使用标准。 废旧机械设备拆解后的零部件经产品检验机构检测符合再生利用和再制造产品的质量标准 和安全使用标准的，经标识后可以进行再利用。 其他废旧物品拆解后的零部件，符合卫生、安全和环境保护要求的，可以进行再生利用。 第四十七条 [资源化回收] 国家对强制报废的机动车船进行资源化回收，并对拆解和资源化 回收企业实行经营许可制度。 强制报废机动车船资源化回收经营许可的管理办法由国务院综合经济管理部门会同环境保 护行政主管部门和有关行业行政主管部门制定。 第四十八条 [防止二次污染] 从事废旧物资收集、加工和销售的单位和个人应当采取措施， 防止产生环境污染和资源浪费。 第六章 扶持措施 第四十九条 [价格机制] 国家建立和完善资源和资源性产品价格的形成机制。煤炭、天然气、 石油、电力、热力、土地、水资源等的价格应当充分反映资源的稀缺程度、供求关系和环境 外部成本 第五十条 [价格手段] 国家对特定资源和资源性产品实施差别价格政策，引导资源的节约利 用和循环利用。 差别价格政策的具体实施办法由国务院综合经济管理部门会同其他有关部门 制定。 第五十一条 [专项基金] 省级以上人民政府设立循环经济专项基金。该基金主要用于： （一）循环经济发展的基础研究和技术研发； （二）循环经济信息网络体系建设； （三）产业废物循环利用体系建设； 140 （四）循环经济示范园区规划和示范项目建设； （五）再生资源回收体系试点示范项目； （六）重要循环经济项目的财政贴息； （七）循环经济的宣传、教育、培训和能力建设； （八）对发展循环经济有显著成绩和突出贡献者的奖励。 循环经济专项资金的管理办法由国务院综合经济管理部门会同国务院财政行政主管部 门制定 第五十二条 [财政补贴] 国家对于循环经济的示范项目、科技开发、推广等活动给予一定的 财政补贴。 使用财政资金和财政补贴研发的循环经济发展技术和工艺、设备，具有普遍推广价值的，应 当以优惠的价格向国内企业转让。 第五十三条 [投资政策] 县级以上人民政府应当加强对发展循环经济的支持，对发展循环经 济的重大项目和技术开发、产业化示范项目给予直接投资或者资金补助、贷款贴息等支持。 第五十四条 [多元化投资体系] 国家支持建立多元化投资体系，鼓励社会资金进入循环经济 领域，推动循环经济工作的开展。 第五十五条 [贷款优惠] 国家鼓励金融机构对国家规定的循环经济重点发展项目提供有财 政贴息的优惠贷款。 第五十六条 【税收政策】 国家实行有利于循环经济发展的税收政策。 对于资源利用效率高、循环利用率高、对环境影响小的资源开发利用活动应当给予税收优惠； 对稀缺、不可替代和非再生资源的开发利用活动应当提高税收标准， 并根据资源消耗情况调 整资源税税率和征收资源开发补偿费。 对企业购置用于环境保护、节约能源和安全生产等专用设备的投资应当给予投资抵免税的优 惠；对利用废水、废气、废渣等废物为主要原料进行生产的企业，应当减征或者免征所得税； 对回收利用混凝土、垃圾发电和综合利用再生资源发电、风力发电的企业应当减免增值税。 鼓励循环经济发展的税收管理办法由国务院税收行政主管部门会同有关部门制订， 报国务院 批准后实施。 第五十七条 [加速折旧] 企业对于其开展循环经济活动所需关键设备，可以适当缩短折旧年 限或者采取加速折旧的方法计提折旧。 加速折旧的具体实施办法由国家财政税收行政主管部门会同国务院其他有关部门制定。 第五十八条 [政府绿色采购] 各级人民政府应当优先采购节能、节水和通过环境保护认证、 使用再生资源或者以一定比例再生资源为原料制成的商品。 政府绿色采购的具体实施办法由国务院财政部门会同国务院综合经济管理部门和环境保护 行政主管部门制定。 第五十九条 [企业绿色采购] 国家鼓励企业购买环境友好原材料和产品，支持企业购买和利 用其他企业生产过程中可以为本企业所利用的废料以及含有再生物质的原材料。 141 第六十条 [绿色消费] 国家通过差别消费税以及补贴等手段鼓励最终消费者购买能源和资 源消耗低、可再生利用和具有环境标识的产品。 特定产品和消费税等政策的具体实施办法由国务院税收和财政主管部门会同国务院其他有 关部门制定。 第六十一条 [自愿协议] 对自愿采用比国家规定和地方规定更高标准降耗、节水、减污和循 环利用废物的企业， 有关人民政府及其管理部门可以与其签署自愿协议。 对达到自愿协议要 求的企业，国家和地方有关行政主管部门应当给予必要的奖励和优惠措施。 第七章 法律责任 第六十二条 [政府部门] 国务院有关行政主管部门和县级以上人民政府相关部门在发展循 环经济工作中，违反本法规定，有下列行为之一的，由同级人民政府或者上级人民政府责令 改正，对负有责任的主管人员和其他直接责任人依法给予行政处分；构成犯罪的，依法追究 刑事责任： （一）擅自变更循环经济发展规划的； （二）发布虚假循环经济统计信息的； （三）不依法作出行政许可决定的； （四）决定不符合规定的企业进入产业集中区和开发区的； （五）违反规定批准新建、扩建、改建项目的； （六）不按规定采购节能、节水、再生利用产品的； （七）发现违法行为不予查处的； （八）有不依法履行监督管理职责的其他行为的。 第六十三条 [标准标识] 违反本法规定，未在产品包装及其说明中标注产品材料的成分、能 耗、物耗和废物排放情况， 未说明产品中含有的有毒有害物质对消费者和环境的影响程度及 处理办法，或者标注不实的， 由县级以上地方人民政府质量检验检疫行政主管部门责令限期 改正；逾期不改正的拒不改正的，处每日五千元以下的罚款。因未标注或者未如实标注造成 人身伤亡的严重后果的，依法追究刑事责任。 第六十四条[经营许可] 违反本法规定，未经行政许可，擅自从事依法应当取得行政许可的 活动的，由负责许可的行政主管部门依法采取措施予以制止，没收违法所得，并处违法所得 3 倍以下罚款；构成犯罪的，依法追究刑事责任。 被许可人有下列行为之一的，有关行政机关应当依法给予三万元以下罚款；情节严重的，除 可以取消或者吊销许可。 （一）涂改、倒卖、出租、出借行政许可证件，或者以其他形式非法转让行政许可的； （二）超越行政许可范围进行活动的； （三）向负责监督检查的行政机关隐瞒有关情况、提供虚假材料或者拒绝提供反映其活 动情况的真实材料的； （四）法律、法规、规章规定的其他违法行为。 第六十五条 [淘汰设备] 违反本法规定，未在规定时间内停止生产、销售、进口或者使用、 采用列入国家强制淘汰目录的生产技术、工艺、设备和产品的企业，由县级以上政府综合经 济管理部门责令停止违法行为，没收国家明令禁止使用的设备、产品和违法所得，并处违法 142 所得一倍以上三倍以下罚款；情节严重的，由县级以上人民政府综合经济管理部门提出意见， 报请同级人民政府按照国务院规定的权限责令停业或者关闭。 将淘汰的设备和产品转让他人使用的，由县级以上人民政府综合经济管理部门没收违法所 得，并处违法所得一倍以上三倍以下的罚款。 第六十六条 [回收义务] 违反本法规定，对列入强制回收产品目录的废弃产品或者包装物不 履行回收义务的， 由县级以上地方人民政府综合经济管理行政主管部门责令限期改正； 逾期 不改正的，每日处一万元以下罚款，直至改正为止。 第六十七条 [设计] 产品或者包装物设计不符规定标准，造成资源和能源浪费的，由县级以 上人民政府综合经济管理部门依法责令停止销售相关产品， 限期更换包装，并处以五万元以 下的罚款。 第六十八条[农业] 违反本法规定，将有毒有害废物用作肥料或者用于造田的，由县级以上 人民政府环境保护行政主管部门责令停止违法行为， 限期改正并处三万元以下罚款。造成环 境污染事故的，比照《中华人民共和国固体废物污染环境防治法》第六十九条、第七十一条 规定处罚。 第六十九条 [一次性产品] 违反本法规定，生产、销售未列入一次性使用产品目录的产品的， 由当地工商行政主管部门依法没收一次性产品和违法所得， 并处违法所得一倍以上 3 倍以下 罚款。 第七十条 [资源化利用]违反本法规定，对产生的废物、废水、废气、余压和余热未进行综 合利用或者未交有资质的单位进行资源化利用的， 由县级以上综合经济管理部门责令限期利 用或者资源化； 逾期仍不利用或者资源化的，由县级以上综合经济管理部门指定有资质的单 位进行综合利用，产生单位负担运输等相关费用。 第七十一条 [餐橱垃圾]违反本法规定，将利用厨余垃圾生产的再生油用于食品加工的，由 县级以上人民政府卫生行政主管部门依法没收其生产的食品和违法所得， 并处违法所得一倍 以上五倍以下的罚款； 造成严重后果的，由县级以上人民政府卫生行政主管部门依法吊销经 营许可证；构成犯罪的，对负有责任的主管人员和其他直接责任人依法追究刑事责任。 第七十二条 [生活垃圾] 违反本法规定，对分类投放的垃圾不按规定要求分类收集、分别运 输、利用或者处置的，按照国务院关于环境保护和城市环境卫生的有关规定予以处罚。 第七十三条 [徇私舞弊和渎职责任] 国家机关工作人员在发展循环经济工作中徇私舞弊、滥 用职权、玩忽职守，构成犯罪的，依法追究刑事责任；尚不构成犯罪的，依法给予行政处分。 第八章 附则 第七十四条 （生效日期）本法自 年 月 日起施行。 附：中华人民共和国固体废物污染环境防治法有关条款 143 第六十九条 违反本法规定，造成固体废物污染环境事故的，由县级以上人民政府环境保护 行政主管部门处十万元以下的罚款；造成重大损失的，按照直接损失的百分之三十计算罚款， 但是最高不超过五十万元；对负有直接责任的主管人员和其他直接责任人员， 由其所在单位 或者政府主管机关给予行政处分。 第七十一条 受到固体废物污染损害的单位和个人，有权要求依法赔偿损失。 赔偿责任和赔偿金额的纠纷，可以根据当事人的请求， 由环境保护行政主管部门或者其 他固体废物污染环境防治工作的监督管理部门调解处理； 调解不成的，当事人可以向人民法 院提起诉讼。当事人也可以直接向人民法院提起诉讼。 1.2 关于《中华人民共和国循环经济法》草案建议的说明 为落实科学发展观、实现经济增长方式根本性转变，建设资源节约、环境友 好、经济优质、社会和谐的社会，提高资源节约和利用效率，起草了《中华人民 共和国循环经济法》（以下简称《循环经济法》或者“草案”）以及。现对有关问 题说明如下。 1．2．1 《循环经济法》基本框架的确定 按照何种架构组织《循环经济法》的内容条款，课题组存在着倾向不同的方 法框架。不同的立法框架各具长短。本草案采用“减量化、再利用、资源化”三 原则作为主线的立法思路。考虑如下： 循环经济在我国是一新的事物，目前对循环经济的概念理解及其解释定义见 仁见智。但各种表述中，一个普遍的认识是将“减量化、再利用、资源化”作为 循环经济的操作原则。在国家“十一五规划”纲要中，明确将发展循环经济表达为： 坚持开发节约并重、节约优先，按照减量化、再利用、资源化的原则，在资源开 采、生产消耗、废物产生、消费等环节，逐步建立全社会的资源循环利用体系。 在国务院关于发展循环经济的 22 号文件中，也将发展循环经济表述为：大力发 展循环经济，按照“减量化、再利用、资源化”的原则，采取各种有效措施，以尽 可能少的资源消耗和尽可能小的环境代价，取得最大的经济产出和最少的废物排 放，实现经济、环境和社会效益相统一，建设资源节约和环境友好型社会。因此， 采用三原则进行循环经济法的框架设计是一个可行的选择。 首先，选择以三原则为主要线索的立法起草框架，有利于体现国家发展循环 经济的指导原则，反映不同经济活动阶段的共同要求，突出所给出的循环经济的 法律定义的明确作用意义，并使“减量化、再利用、资源化”三原则以与国外 3R 原则相区别，从而反映对我国在发展循环经济时对社会经济各项活动环节以 及各对象进行规范的特征。 144 其次，以“三原则”为线索的立法设计框架，有利于在推行实施循环经济中， 强调该原则及其实施活动的先后顺序，突出在社会经济发展中，节约优先和环境 预防原则。 最后，出于目前中国在循环经济法律体系构建上的不确定性因素，同时又亟 待一部循环经济法律出台的形势，对于循环经济法与现有法律，特别是清洁生产 法、固体废物污染环境防治法等存在部分内容交叉重复的问题，采用以“三原则” 为线索的立法设计框架，易于根据所提议的三种循环经济立法体系模式，进行本 法律与现有其它法律的协调调整，并有利于循环经济专项法的制订，进一步构筑 循环经济法规体系。 1．2．2 循环经济法的主要内容构成 依“三原则”为主线的循环经济法框架进行法律起草及其要点如下： （1）在循环经济法中，将三原则划分为减量化和重复使用、资源化两大基 本部分，以此统领并贯穿于生产、流通，消费等社会经济活动过程中。 （2）对于循环经济涉及的三类活动对像，将他们在循环经济系统的运行机 制考虑为：政府职责——制度（经济手段）——企业主体、社会公众的方式。考 虑到循环经济实质上将资源环境融入社会经济过程的一体化的新发展模式，在现 有体制条件下，加强多政府部门的统一、分工、协调的引导作用是适应循环经济 发展的体制保障，同时，为确保循环经济法的有效实施，运用多种制度、手段（经 济）是加强操作性所必须的，因而，对于这些内容，法律起草时可采取单辟专章 进行表述。 （3）循环经济法的基本框架和主要内容 第一章：总则。包括立法目的、定义、适用范围，对象：政府、企业、公众 的要求； 第二章：管理体制。主要规定管理体制与主要部门责任； 第三章：综合管理制度。包括规划、标识、准入、淘汰、统计、信息制度等； 第四章：资源节约与减量化。包括环境友好设计、可再生资源的替代、清洁 生产、包装、基础设施、农业等； 第五章：资源的再利用与循环利用。包括强制回收、分类、回收、拆解、有 关行业活动等； 第六章：扶持措施。包括价格、专项资金、投资、税收、采购、金融、自愿 145 协议手段等； 第七章：法律责任。包括对循环经济法律关系的主体如主管机关、企业在循 环经济发展活动中因违反法律规定所应承担的责任，对违反循环经济法律规定的 行为规定明确的制裁条款，为相关的执法和监督创造有利条件； 第八章：附则。对法律实施和生效日期做出规定。 1．2．3 发展循环经济的基本原则 草案确立的发展循环经济的基本原则是：政府引导、企业实施、公众参与； 市场手段与强制手段相结合等。 政府引导、企业实施、公众参与。这一原则明确了发展循环经济的各方主体 的主要职责与地位。循环经济是一项系统工程，需要政府、企业和公众的共同参 与。企业作为发展循环经济的重要实施者，其生产经营活动对整个循环经济的发 展具有重要影响。通过立法明确企业在发展循环经济中的权利和义务，对发展循 环经济有着重要意义。但是， 市场手段与强制手段相结合。首先，市场是我国发展经济的基本机制，在发 展循环经济中同样需要发挥市场机制的作用。但是，必须清醒认识到在资源环境 问题上的市场失效。因此，草案对发展循环经济在法律上明确规定了相应各类诱 导措施和激励政策，特别是运用财政、税收、价格、标准标识等手段引导企业开 展循环经济活动，发展循环经济；同时，为了尽快推动循环经济的发展，草案还 规定了强制措施，如对落后生产技术、工艺、设备和产品实行限期强制淘汰制度， 对规定时间内达不到要求的企业进行处罚。这两种手段的结合并用，有利于推动 循环经济的发展，增强立法的可操作性与实用性。 1．2．4 主要的管理制度 一项法律，离不开若干重要的法律制度和措施作为支撑，循环经济立法也不 例外。循环经济法的制度措施设计必须突出法律制度的可操作性，贯彻“减量化、 再利用、资源化”原则，注重制度的实际效果。发展循环经济涉及到许多管理制 度。作为一部循环经济法，不应当包罗万象，将所有与循环经济有关的制度都纳 入其中，因而选择对循环经济发展最直接而其他法律中又没有规定或者没有具体 规定、对循环经济发展十分关键。 本草案中涉及的各种基本制度和措施包括：综合性的制度措施，如循环经济 规划与目标责任制度、循环经济评价指标体系和统计核算制度、标准与标识制度、 146 市场准入制度、名录与落后工艺淘汰制度、统计和信息发布制度、信息披露制度、 生产者责任延伸制度和循环经济社区制度等；体现减量化的制度措施，如环境友 好设计、一次性产品制度、包装制度等；体现再利用和循环利用的制度，如废物 分类管理制度、回收制度、押金制度、生活垃圾分类制度、绿色采购制度、绿色 消费制度等。有关循环经济法中的主要的制度措施，将在第七部分进一步给予分 析说明。 2 循环经济法草案（2006.12.20 稿） 2.1 概述 本部分内容是按照武汉会议上盛华仁副委员长的要求，专门向全国人大环资 委提交的立法建议材料，它包括两个循环经济法草案建议稿。这两个草案建议稿 （简称武汉会议后建议稿），整体上也是按照三原则的立法框架起草，其基本条 款内容与前一个循环经济法草案也基本相同。三者之间，主要表现在以下微小问 题。 —— 部分内容的再组织。如在管理体制中对分部门的职责规定进行了汇总 方式的叙述。 —— 个别条款或文字的增删，如增加了对重点企业或行业的定额管理制度， 强化了在生产过程上的能源，资源消耗或污染产生排放的要求。 —— 对某些问题的强调。如在立法原则中，突出了对废物的再利用和资源 化过程，必须继续降低资源能源消的消耗，防止环境污染的要求。 —— 少量内容文字的调整等。如在立法目的中，将“保障经济与社会可持 续发展”改述为“促进资源节约和环境友好型社会建设”。 考虑到三个循环经济法草案没有实质性的差异，因此对武汉会议后建议稿的 立法说明，将省略不再在赘述。 2.2 中华人民共和国循环经济法（草案）（武汉会议后提交稿之一） 中华人民共和国循环经济法（草案） 第一章 总 则 [立法目的] 147 为发展循环经济，提高资源利用效率，降低资源消耗，避免或者减少污染物的产生和排放， 促进资源节约和环境友好型社会建设，制定本法。 [定义] 本法所称循环经济是指按照减量化、再利用、资源化原则进行生产和消费，发展经济的活动。 减量化是指减少资源、能源的消耗和废弃物的产生、排放、处理处置的数量、毒性、种类以 及不可再生资源、能源和有毒有害物质的替代使用等。 再利用是指为延长废旧物品的使用寿命，在符合有关标准要求的前提下，对废弃物品或其部 分组成的重复使用。 资源化是指对废弃物质或者物品，使其作为再生资源的利用。 [适用范围] 本法适用于中华人民共和国领域及管辖的其他海域内所有生产和消费以及相应的管理活动。 [原则] 国家发展循环经济实行政府引导、企业实施、公众参与，市场手段与强制手段相结合的原则。 发展循环经济应当在综合考虑技术可行、经济合理和环境友好的条件下，按照减量化、再利 用、资源化的先后次序实施。 废物的再利用和资源化过程，必须继续降低资源能源消的消耗，防止环境污染。 第五条 [政府责任] 各级人民政府及其部门应当以循环经济的基本原则为指导，加强对循环 经济的领导和管理，在其职权范围内制定和采取有利于循环经济发展的规划、经济、技术与 管理政策和措施，推动循环经济发展。 国家支持、鼓励开展循环经济的科学研究，推动循环经济的技术创新。支持和鼓励开展循环 经济的宣传、教育以及国际合作。 第六条 [企业责任] 企业应当按照国家发展循环经济的要求，建立健全企业发展循环经济的 管理体系，实施清洁生产，降低资源和能源消耗，避免或者减少污染物的产生和排放，提高 经济效益。 第七条[公众参与] 社会团体和公众应当增强资源节约和环境保护意识，积极参与循环经济 活动，履行发展循环经济的社会责任， 并对各级人民政府和企业实施循环经济政策和法律的 情况进行监督。 第二章 管理体制 第八条[管理体制] 国家对发展循环经济实行综合管理与分工负责相结合的管理体制。 第九条 [综合经济管理部门] 国务院综合经济管理部门负责制定国家循环经济发展规划和产业政策、 投资政策、价格政策、 区域发展政策及其它相关政策， 依据本法制定和发布有关管理制度的实施办法，协调相关部 门的循环经济发展工作。 148 第十条 [财政税收部门] 国务院财政税收行政主管部门制定促进和鼓励循环经济发展的财政和税收政策，建立适应发 展循环经济的财政税收制度。 第十一条 [统计主管部门] 国务院统计行政主管部门负责建立循环经济统计和信息发布制度，制定循环经济统计指标体 系，并将其纳入国民经济与社会发展统计指标体系，定期发布与循环经济活动有关的统计信 息。 第十二条 [质检部门] 国务院质量检验检疫行政主管部门组织制定、发布与循环经济有关的产品标准、标识、技术 标准、评价规范等。 第十三条 [科技主管部门] 国务院科技行政主管部门会同国务院有关部门制定发展循环经济的技术政策和科学技术研 究发展规划， 组织和实施发展循环经济的共性和关键技术研制开发，为发展循环经济提供技 术支撑。 第十四条 [环境保护行政主管部门] 国务院环境保护行政主管部门参与循环经济发展规划的制定，会同或者配合有关部门制定减 量化、再利用和资源化的产品、技术和污染控制标准，监督、检查循环经济活动可能产生的 环境影响。 第十五条 [其他部门] 国务院商务、国土资源、建设、水利、农业、林业、教育和宣传等行政主管部门，结合各自 职责落实国家循环经济发展规划和各项政策。 第十六条 [报告与质询] 国务院综合经济管理部门及其它有关部门应当每年向全国人民代表大会常务委员会报告发 展循环经济的工作情况，并接受有关的质询。 第十七条 [地方政府部门] 县级以上地方人民政府综合经济管理部门及其他相关部门根据上一级政府部门循环经济发 展规划和本行政区域实际情况，制定并组织实施本行政区域循环经济发展规划和产业政策、 投资政策及其它相关政策。 地方各级人民政府综合经济管理部门及其它有关部门应当每年向同级人民代表大会常务委 员会报告发展循环经济的工作情况，并接受有关的质询。 第三章 综合管理 第十八条 [规划制度] 国家建立循环经济发展规划制度。国务院、省级人民政府、计划单列市人民政府应当制订循 环经济发展规划。 149 循环经济发展规划应当包括规划目标、适用范围、主要内容、重点任务和保障措施等，并明 确规定资源生产率、废物产生量、废物再使用或资源化等指标。 循环经济发展规划每五年制定或者修订一次，由各级人民政府批准执行，并纳入本行政区域 国民经济与社会发展规划。 跨行政区域的循环经济发展规划由有关人民政府协调制定或者由共同上级人民政府制定。 循环经济发展规划一经批准和公布，必须严格执行，不得擅自变更。 国民经济和社会发展规划、区域规划以及城乡建设规划等，应当符合发展循环经济的要求。 第十九条 [目标责任和考核制度] 国家实行循环经济目标责任和考核制度。 国务院综合经济管理部门会同统计，环保等行政主 观部门制定循环经济评价指标， 将其纳入对各级政府的绩效考核体系。上级政府对下级政府 发展循环经济的实施状况定期进行评价和考核。 循环经济目标责任和评价考核制度的实施办法由国务院综合经济管理部门会同有关部门依 据本法制定。 第二十条 [产业发展] 国家应当按照发展循环经济的要求制定产业政策，促进有利于资源节约和减少废物产生的产 业发展。 国家建立行业和产品的市场准入制度。能耗、物耗和废物（能）产生排放高于国家强制性要 求的产品不得进入市场。 国家对落后生产技术、工艺、设备和产品实行限期强制淘汰制度。国务院综合经济管理部门 会同有关部门公布并定期调整国家禁止使用和限期淘汰的落后生产技术、工艺、设备和产品 以及国家禁止、限制建设的开发项目的目录。 有关企业必须在前款规定的时间内停止生产、销售、进口或者使用、采用列入国家强制淘汰 目录的生产技术、工艺、设备和产品。 第二十一条 [经营许可制度] 国家对严重影响财产和人身安全或者废弃后可能严重污染环境的产品的资源化回收和处理 实行经营许可制度。 国务院综合经济管理部门会同国务院有关部门制定和发布实行经营许可 证的资源化回收废弃产品目录和有关的管理办法。 对列入资源化回收废弃产品目录的产品进行回收、 拆解、加工处理或者利用的单位或者个人， 必须取得废弃产品资源化经营许可证。从事资源回收、拆解、再生的单位，必须遵守有关安 全、劳动保护和环境保护等规定，取得相关行政主管部门的许可 第二十二条 [标准与标识制度] 国家建立循环经济标准与标识制度。 国务院综合经济管理部门会同有关部门制定与循环经济 发展有关的技术、工艺和设备的节能、节水、节材、节地、废物再利用和资源化标准和标识。 产品生产者应当根据国家规定， 在应当标识的材料、零部件、产品及包装物上对产品的能耗、 物耗和废物再利用和资源化、废物产生排放情况进行标识。 第二十三条 [信息披露制度] 生产经营者应当根据国家有关规定，向社会披露其在生产经营活动中使用的有毒有害物质、 能耗、废物再利用或资源化、废物产生排放等方面的信息，根据国家要求在其产品上标明其 所用材料。产品中含有毒有害物质的，应当说明有毒有害物质对消费者和环境的影响程度及 150 处理办法。 第二十四条 [生产者延伸责任制度] 国家实行生产者延伸责任制度。国务院综合经济管理部门会同有关行政主管部门制定生产 者、销售者、回收和使用单位以及消费者必须强制回收的产品目录和管理办法。 对列入强制回收产品目录的产品，生产者、销售者、回收和使用单位或消费者有义务依法对 其废弃产品进行回收、再利用、无害化处理或者承担相关费用。 生产者和销售商不得拒绝消费者交回的包装物和废弃产品。对于特定产品类废物或包装物， 销售商可以向购买商品的消费者收取适当的押金，并在交还废物时退回押金。 第二十五条 [园区建设] 地方各级人民政府应当根据生态功能区划、资源条件和环境容量发展区域经济，指导产业转 型和老工业基地改造，对新建、扩建和已建的产业集中区和开发区进行规划、建设、运营和 改造。对入区企业提出土地、水、能源等资源利用和废物产生以及循环利用等控制要求，对 达不到规定要求的已入区企业应当责令限期整改，拒不整改或整改后仍不能达到规定要求 的，限期退出园区。 第二十六条 [区域发展和城乡建设] 区域发展、城乡建设应当按照发展循环经济的要求，实施节能、节水、节地、节材，发展再 生水回用和可再生能源的使用。 城乡交通、通讯、公用工程等基础设施的规划、设计和建设应当符合节能、节水、节地、节 材的要求，推广使用符合标准的新型材料、可再生材料和可再生能源。 新建社区应当按照循环经济发展要求进行规划、设计和建设，采用节能、节水、节地、节材、 健康、环保的建筑设计和设备、设施、材料等，对废物进行分类回收和循环利用。 有关行政主管部门应当将节能、节水、节地、节材以及废物资源化要求纳入建设项目审批、 验收指标。不符合要求者不予立项或运营。 第四章 资源使用和废物产生减量化 第二十七条 [环境友好设计] 国家应当逐步推行生命周期评价基础上的产品设计开发。工艺、设备和产品设计应当综合评 估能源消耗、资源消耗和废物产生状况。产品开发应当采取无毒、无害，有利于减少资源能 源消耗，易于拆卸、降解、回收、再利用和循环利用的设计方案。 在保障产品安全、卫生和方便消费者的前提下，降低包装物的体积、重量，减少包装废物的 产生。 第二十八条 [重点企业的资源节约定额管理] 国家实施循环经济重点行业、 重点企业的资源节约定额管理制度。重点行业和企业的名录由 国务院经济综合管理部门会同有关部门以及地方政府定期发布。重点行业的单位产值能耗、 水耗、物耗定额指标，以及重点行业主导产品的能耗、水耗、物耗定额指标。国务院经济综 合管理部门组织有关部门对重点企业的资源节约状况进行监督检查， 可以委托具有检验测试 技术条件的单位依法进行检验测试。 凡列入重点企业名录的企业， 必须在每年的三月份向当地省级经济综合管理部门报告本企业 上一年度资源节约定额指标的落实情况。被列入重点企业名录的企业必须在列入名录的 2 151 年内达到定额指标的要求，如不能在规定时间达到上述指标，由各省、自治区、直辖市经济 综合管理部门责令限期停产整顿或停止水电供应，整顿后由各省、自治区、直辖市经济综合 管理部门组织验收，验收不合格的，限期关闭。 各省、自治区、直辖市经济综合管理部门负责本地区重点行业新投资项目的资源节约定额审 查，凡未达到规定要求的项目，不得立项。 地方政府可以建立严于国家循环经济重点行业、企业的资源节约定额管理的要求，制定发布 地方资源节约定额管理的重点行业，重点企业的名录。 第二十九条 [矿产开发] 国家统筹规划矿产资源开发。从事矿产资源的勘查与开采的企业应当采用有利于合理利用共 伴生和低品位资源开采的先进适用的技术、工艺和设备，提高采矿回采率、选矿和冶炼回收 率，提高资源综合回收利用率。 矿产资源开发利用许可证，必须在许可证中规定采矿回采率、选矿和冶炼回收率。 对目前技术经济条件无法实施综合开采的，应当限制或者禁止开采。对开采后暂时无法综合 利用的矿产资源，应采取妥善的贮存措施，并防止环境污染和生态破坏。 第三十条 [生产过程] 企业应当采取下列资源节约与废物减量化措施： （一）采用资源利用率高、污染物产生量少的原料、工艺和设备； （二）淘汰资源利用率低、污染物产生量高的生产工艺和设备； （三）采用无毒、无害或者低毒、低害的原料。 对自愿采用比国家规定和地方规定更高标准降耗、节水、减污和循环利用废物的企业，有关 人民政府及其管理部门可以与其签署自愿协议。对达到自愿协议要求的企业，国家和地方有 关行政主管部门应当给予必要的奖励和优惠措施。 第三十一条 [建筑] 国家健全和完善建筑行业和建筑物节能、节水、节地、节材设计标准。节能、节水、节地、 节材设计标准由国务院质量检验检疫部门会同有关部门制定。 县级以上级人民政府建设行政主管部门在进行房地产开发和基础设施建设招投标和项目验 收时，应当将设计和建设施工单位是否采用节能、节水、节地、节材的设计方案、材料、产 品及设备纳入招标条件和验收指标。 第三十二条 [农业] 国家农业主管部门和各级人民政府应当加强土地的集约开发利用， 负责组织和指导农业生产 者科学使用化肥、农药、农用薄膜和饲料添加剂，改进种植和养殖技术，采取节水措施，发 展生态农业。 对采用节水， 垃圾堆肥的农业生产活动和产品，国家和地方有关行政主管部门应当给予必要 的奖励和优惠措施。 第三十三条 [第三产业] 商场、餐饮、娱乐、宾馆等服务性企业，应当根据本单位实际情况制定节能、节水的指标以 及使用再生资源的产品目录和指标，并将上述指标纳入本单位目标责任考核体系，向上级行 政主管部门报告实施情况，并向社会公布。 152 第三十四条 [公共机构] 国家机关、事业单位和大型公共场所应当根据本单位实际情况制定节能、 节水和利用再生产 品的指标，并将实施情况在本单位内部进行公布，纳入本单位绩效考核体系。 各级国家机关、 事业单位和大型公共场所冬季取暖最高温度和夏季空调最低温度不得超过国 家或者地方人民政府规定的限制要求。 各级人民政府的节能主管部门应当对国家机关、 事业单位和大型公共场所的用能情况进行监 督检查。 第三十五条 [限制一次性产品] 国家限制一次性产品的生产和使用。确需一次性使用的产品，县级以上地方人民政府应当根 据本行政区域的经济、环境、技术等情况制定产品目录。列入目录的一次性产品，应当便于 回收和处置；未列入目录的，不得生产和销售。 第三十六条[公众] 各级人民政府应当采取教育宣传等措施引导公众节约使用能源和资源，尽可能使用清洁能源 和再生产品，在确保安全的前提下尽量延长产品的使用寿命，减少废弃物和污染物的排放。 第五章 废物的再利用和资源化 第三十七条 [工业废物] 国家支持建立工业废物交换网络体系。 企业应当提供其生产过程中产生的废物的数量、成分 组成等信息。 国务院综合经济管理部门可以对社会需求量大、 资源消耗大的产品制定循环利用其废物的目 录。对列入目录的产品可以提出循环利用的指标要求。 产生有毒有害废物、 产生无毒废物但废物年产生量或累计堆存量达到国家规定数量或者其体 积超过国家规定限额的企业，必须制订并实施废物回收利用计划。 对生产过程中产生的废物、废水、废气、余压和余热，产生单位应当尽可能进行综合利用或 者循环使用；不具备循环利用条件的，应当提供给有条件的单位进行综合利用。 企业应当采取措施，改进工艺，最大限度地利用回收的废物，提高资源再生利用率。 第三十八条 [重点企业定额管理] 国家实施循环经济重点行业、 企业的废物再利用和资源化定额管理制度。国务院综合经济管 理部门会同有关部门制定发布国家管理的重点行业，重点企业的名录。 国务院经济综合管理部门定期发布重点行业和重点产品的废水重复利用率、 废物重复利用和 资源化利用率，余热、余压资源化利用率等定额指标。 国务院经济综合经济管理部门应当组织有关部门对重点企业的废物再利用和资源化状况进 行监督检查，可以委托具有检验测试技术条件的单位依法进行检验测试。 凡列入重点企业名录的企业， 必须在每年的三月份向当地省级经济综合管理部门报告本企业 上一年度废物再利用和资源化定额指标的实现情况。 被列入重点企业名录的企业必须在列入名录的两年内达到定额指标的要求， 如不能在规定时 间达到上述指标，由各省、自治区、直辖市经济综合宏观调控部门责令限期停产整顿或停止 水电供应，整顿后由各省、 自治区、直辖市经济综合宏观调控部门组织验收，验收不合格的， 限期关闭。 153 各省、自治区、直辖市经济综合宏观调控部门负责本地区重点行业新投资项目的废物再利用 和资源化定额审查，凡未达到规定要求的项目，不得立项。 地方政府可以建立严于国家循环经济重点行业、企业的废物再利用和资源化定额管理的要 求，制定发布地方废物再利用和资源化定额管理的重点行业，重点企业的名录。 第三十九条 [回收体系] 国家建立和规范再生资源回收体系。县级以上人民政府根据发展循环经济的要求， 制定再生 资源的回收政策、回收目标和回收措施，推动再生资源回收利用产业的发展。 国家支持建立再生资源交换网络和再生资源回收行业协会。各行业协会可以利用自身优势， 组织本行业内的企业开展多种形式的资源循环利用，组成行业回收体系，发布资源回收信息， 促进资源再生利用。 国家鼓励开发新型材料和有利环境保护的替代品，优先利用可再生资源以替代不可再生资 源，提高可再生资源的利用率。 第四十条 [机动车船资源化回收] 国家对强制报废的机动车船进行资源化回收，并对拆解和资源化回收企业实行经营许可制 度。 强制报废机动车船资源化回收经营许可的管理办法由国务院综合经济管理部门会同环境保 护行政主管部门和有关行业行政主管部门制定。 第四十一条 [拆解、再利用和再制造] 国家加强对再生利用和再制造的产品的管理。国务院质量检验检疫部门制定和发布机械设备 再生利用和再制造产品的质量标准和安全使用标准。 废旧机械设备拆解后的零部件经产品检验机构检测符合再生利用和再制造产品的质量标准 和安全使用标准的，经标识后可以进行再利用。 其他废旧物品拆解后的零部件，符合卫生、安全和环境保护要求的，可以进行再生利用。 第四十二条 [废旧电子电器] 国家对收集、利用、处置废旧电子电器的单位实行经营许可制度。 国务院综合经济管理部门会同国务院环境保和商务行政主管部门制定和发布废旧电子电器 产品经营许可证管理办法，并发布和调整适用经营许可的废旧电子电器名录。 回收、利用、处置废旧电视机、电冰箱、洗衣机、空调器、电脑等列入废旧电子电器名录的 电子信息产品和家电产品的单位，必须取得综合经济管理部门颁发的废旧电子电器产品经营 许可证。 未取得废旧电子电器产品经营许可证的单位和个人不得从事列入上述或者目录的废旧电子 电器产品的回收、利用和处置活动。 第四十三条 国家有关主管部门对政府机关，事业单位，以及有关企业制定国有资产报废核准回收制度。 对政府机关，事业单位，以及有关企业报废的仪器，设备，办公废物等实施定点资源化处理。 第四十四条 [农业秸杆] 国家支持建立农业固体废物循环利用体系，促进农业秸秆的资源化和合理利用畜禽养殖废 物。 154 第四十五条 [餐橱垃圾] 餐饮、娱乐、宾馆等服务企业应当将产生的厨余垃圾交给有资质的单位进行再生利用。 利用厨余垃圾生产的再生油不得用于食品加工。 第四十六条 [垃圾分类收集] 国家对生活垃圾实行分类收集和管理。城镇人民政府应当在城镇公共场所和旅游观光场所设 立生活垃圾分类回收设施，并采用公众易识别的方式在垃圾分类回收设施上标明垃圾的类 别。 城镇居民社区的物业经营单位应当在社区内设立生活垃圾分类回收设施，并采用公众易识别 的方式在垃圾分类回收设施上标明垃圾的类别。 任何人都有义务根据当地人民政府关于垃圾分类的要求对垃圾进行分类投放。 环境卫生机构应当对生活垃圾进行分类收集、分别运输、利用 第四十七条[ 污水再生利用和污泥资源化] 国家鼓励污水再生和污泥资源化利用。 国家对污水处理厂处理排放的污水和污泥应当制定资 源化利用指标。集中污水处理厂和垃圾填埋焚烧厂没有资源化措施的不予审批立项。 第四十八条 [防止二次污染] 任何从事废弃物资收集、 加工处理和运输销售的单位和个人应当采取措施，防止产生环境污 染和资源浪费。 第六章 扶持措施 第四十九条 [价格机制] 国家建立和完善资源和资源性产品价格的形成机制。煤炭、天然气、石油、电力、热力、土 地、水资源等的价格应当充分反映资源的稀缺程度、供求关系和环境外部成本 第五十条 [价格手段] 国家对特定资源和资源性产品实施差别价格政策，引导资源的节约利用和循环利用。差别价 格政策的具体实施办法由国务院综合经济管理部门会同其他有关部门制定。 第五十一条 [专项基金] 省级以上人民政府设立循环经济专项基金。该基金主要用于： （一）循环经济发展的基础研究和技术研发； （二）循环经济信息网络体系建设； （三）产业废物循环利用体系建设； （四）循环经济示范园区规划和示范项目建设； （五）再生资源回收体系试点示范项目； （六）重要循环经济项目的财政贴息； （七）循环经济的宣传、教育、培训和能力建设； （八）对发展循环经济有显著成绩和突出贡献者的奖励。 循环经济专项资金的管理办法由国务院综合经济管理部门会同国务院财政行政主管部 门制定 155 第五十二条 [财政补贴] 国家对于循环经济的示范项目、科技开发、推广等活动给予一定的财政补贴。 使用财政资金和财政补贴研发的循环经济发展技术和工艺、设备，具有普遍推广价值的，应 当以优惠的价格向国内企业转让。 第五十三条 [投资政策] 县级以上人民政府应当加强对发展循环经济的支持，对发展循环经济的重大项目和技术开 发、产业化示范项目给予直接投资或者资金补助、贷款贴息等支持。 第五十四条 [投资] 国家支持建立多元化投资体系，鼓励社会资金进入循环经济领域，推动循环经济工作的开展。 国家鼓励金融机构对国家规定的循环经济重点发展项目提供有财政贴息的优惠贷款。 第五十五条 [税收政策] 国家实行有利于循环经济发展的税收政策。 对于资源利用效率高、循环利用率高、对环境影响小的资源开发利用活动应当给予税收优惠； 对稀缺、不可替代和非再生资源的开发利用活动应当提高税收标准， 并根据资源消耗情况调 整资源税税率和征收资源开发补偿费。 对企业购置用于节水，节能等专用设备的投资应当给予投资抵免税的优惠；对利用废水、废 气、废渣等废物为主要原料进行生产的企业，应当减征或者免征所得税；对回收利用建筑混 凝土、垃圾发电和综合利用再生资源发电、风力发电的企业应当减免增值税。 鼓励循环经济发展的税收管理办法由国务院税收行政主管部门会同有关部门制订， 报国务院 批准后实施。 第五十六条 [加速折旧] 企业对于其开展循环经济活动所需关键设备，可以适当缩短折旧年限或者采取加速折旧的方 法计提折旧。 加速折旧的具体实施办法由国家财政税收行政主管部门会同国务院其他有关部门制定。 第五十七条 [政府绿色采购] 各级人民政府应当优先采购节能、节水和通过环境保护认证、使用再生资源或者以一定比例 再生资源为原料制成的商品。 政府绿色采购的具体实施办法由国务院财政部门会同国务院综合经济管理部门和环境保护 行政主管部门制定。 第五十八条 [企业绿色采购] 国家鼓励企业购买环境友好原材料和产品，支持企业购买和利用其他企业生产过程中可以为 本企业所利用的废料以及含有再生物质的原材料。 第五十九条 [绿色消费] 国家通过差别消费税以及补贴等手段鼓励最终消费者购买能源和资源消耗低、可再生利用和 具有环境标识的产品。 特定产品和消费税等政策的具体实施办法由国务院税收和财政主管部门会同国务院其他有 156 关部门制定。 第七章 法律责任 第六十条 国务院有关行政主管部门和县级以上人民政府相关部门在发展循环经济工作中，违反本法规 定，有下列行为之一的，由同级人民政府或者上级人民政府责令改正，对负有责任的主管人 员和其他直接责任人依法给予行政处分；构成犯罪的，依法追究刑事责任： （一）擅自变更循环经济发展规划的； （二）发布虚假循环经济统计信息的； （三）不依法作出行政许可决定的； （四）决定不符合规定的企业进入产业集中区和开发区的； （五）违反规定批准新建、扩建、改建项目的； （六）不按规定采购节能、节水、再生利用产品的； （七）发现违法行为不予查处的； （八）有不依法履行监督管理职责的其他行为的。 第六十一条 违反本法规定，未在产品包装及其说明中标注产品材料的成分、能耗、物耗和废物排放情况， 未说明产品中含有的有毒有害物质对消费者和环境的影响程度及处理办法，或者标注不实 的，由县级以上地方人民政府质量检验检疫行政主管部门责令限期改正； 逾期不改正或拒不 改正的，处每日五千元以下的罚款。因未标注或者未如实标注造成人身伤亡的严重后果的， 依法追究刑事责任。 第六十二条 违反本法规定，未经行政许可，擅自从事依法应当取得行政许可的活动的，由负责许可的行 政主管部门依法采取措施予以制止，没收违法所得，并处违法所得 3 倍以下罚款；构成犯罪 的，依法追究刑事责任。 被许可人有下列行为之一的，有关行政机关应当依法给予三万元以下罚款；情节严重的，除 可以取消或者吊销许可。 （一）涂改、倒卖、出租、出借行政许可证件，或者以其他形式非法转让行政许可的； （二）超越行政许可范围进行活动的； （三）向负责监督检查的行政机关隐瞒有关情况、提供虚假材料或者拒绝提供反映其活 动情况的真实材料的； （四）法律、法规、规章规定的其他违法行为。 第六十三条 违反本法规定，未在规定时间内停止生产、销售、进口或者使用、采用列入国家强制淘汰目 录的生产技术、工艺、设备和产品的企业，由县级以上政府综合经济管理部门责令停止违法 行为，没收国家明令禁止使用的设备、产品和违法所得，并处违法所得一倍以上三倍以下罚 款；情节严重的，由县级以上人民政府综合经济管理部门提出意见，报请同级人民政府按照 国务院规定的权限责令停业或者关闭。 将淘汰的设备和产品转让他人使用的，由县级以上人民政府综合经济管理部门没收违法所 得，并处违法所得一倍以上三倍以下的罚款。 157 第六十四条 违反本法规定，对列入强制回收产品目录的废弃产品或者包装物不履行回收义务的，由县级 以上地方人民政府综合经济管理行政主管部门责令限期改正；逾期不改正的，每日处一万元 以下罚款，直至改正为止。 第六十五条 产品或者包装物设计不符规定标准，造成资源和能源浪费的，由县级以上人民政府综合经济 管理部门依法责令停止销售相关产品，限期更换包装，并处以五万元以下的罚款。 第六十六条 违反本法规定，生产、销售未列入一次性使用产品目录的产品的，由当地工商行政主管部门 依法没收一次性产品和违法所得，并处违法所得一倍以上 3 倍以下罚款。 第六十七条 违反本法规定，对产生的废物、废水、废气、余压和余热未进行综合利用或者未交有资质的 单位进行资源化利用的，由县级以上综合经济管理部门责令限期利用或者资源化；逾期仍不 利用或者资源化的，由县级以上综合经济管理部门指定有资质的单位进行综合利用，产生单 位负担运输等相关费用。 第六十八条 违反本法规定，对分类投放的垃圾不按规定要求分类收集、分别运输、利用或者处置的，按 照国务院关于环境保护和城市环境卫生的有关规定予以处罚。 第六十九条 国家机关工作人员在发展循环经济工作中徇私舞弊、滥用职权、玩忽职守，构成犯罪的，依 法追究刑事责任；尚不构成犯罪的，依法给予行政处分。 第八章 附则 第七十条 （生效日期）本法自 年 月 日起施行。 2.3 中华人民共和国循环经济法（草案）（武汉会议后提交稿之二） 中华人民共和国循环经济法（草案） 第一章 总 则 第一条 [立法目的] 为发展循环经济，提高资源利用效率，促进资源节约和综合利用，避免 或者减少污染物的产生和排放，保护和改善环境，保障经济与社会可持续发展，制定本法。 第二条 [定义] 循环经济是指生产、流通、分配、消费和废物管理等过程中所进行的减量化、 再利用和资源化活动的总称。 减量化是指减少资源、能源使用和废物产生、排放、处理处置的数量及毒性，种类等活动。 158 还包括资源综合开发，不可再生资源、能源和有毒有害物质的替代使用等活动。 再利用是在符合标准要求的前提下延长废旧物质或者物品生命周期的活动。 资源化是指对产生的废弃物质或者物品，通过收集处理、加工制造、回收和综合利用等方式 使其作为再生资源使用的活动。 第三条 [适用范围] 本法适用于中华人民共和国领域及其管辖的其他海域内。 第四条 [原则与方针] 国家发展循环经济实行政府引导、企业实施、公众参与、市场手段与 强制手段相结合、责任与义务公平分担的原则。 发展循环经济应当在综合考虑技术可行、经济合理和环境友好的条件下，按照减量化、再利 用、资源化的先后次序实施。 第五条 [政府责任] 各级人民政府及其有关部门应当以循环经济理念和发展循环经济的基 本原则为指导， 在其职权范围内制定和采取有利于循环经济发展的政策和措施，推动循环经 济发展。 第六条 [综合经济管理部门] 国务院综合经济管理部门负责制定国家循环经济发展规划和 产业政策、投资政策、价格政策、区域发展政策及其它相关政策，依据本法制定和发布有关 管理制度的实施办法，协调相关部门的循环经济发展工作。 第七条 [其他部门] 国务院环境保护、财政、税收等行政主管根据各自的职责负责与循环经 济发展相关的工作。 第八条 [报告与质询] 国务院综合经济管理部门及其它有关部门应当每年向全国人民代表 大会常务委员会报告发展循环经济的工作情况，并接受有关的质询。 第九条 [地方政府部门] 县级以上地方人民政府综合经济管理部门及其他相关部门根据上 一级政府部门循环经济发展规划和本行政区域实际情况， 制定并组织实施本行政区域循环经 济发展规划和产业政策、投资政策及其它相关政策。 地方各级人民政府综合经济管理部门及其它有关部门应当每年向同级人民代表大会常务委 员会报告发展循环经济的工作情况，并接受有关的质询。 第十条 [企业责任] 企业应当按照国家发展循环经济的要求，实施清洁生产和资源综合利 用，降低资源和能源消耗，避免或者减少污染物的产生和排放，提高经济效益和履行社会责 任。 第十一条[公众参与] 社会团体和公众应当积极参与循环经济活动，履行发展循环经济的社 会责任，并对各级人民政府和企业实施循环经济政策和法律的情况进行监督。 第二章 综合管理制度 第十二条 [规划制度] 国家建立循环经济发展规划制度。国务院、省级人民政府、计划单列 市人民政府应当制订循环经济发展规划。 循环经济发展规划应当包括规划目标、适用范围、主要内容、重点任务和保障措施等内容， 159 并明确规定资源生产率、资源循环利用率、污染物排放强度等指标和优先发展领域。 循环经济发展规划每五年制定或者修订一次，由各级人民政府批准执行，并纳入本行政区域 国民经济与社会发展规划。 跨行政区域的循环经济发展规划由有关人民政府协调制定或者由共同上级人民政府制定。 循环经济发展规划一经批准和公布，必须严格执行，不得擅自变更。 第十三条 [目标责任制度] 国家实行循环经济目标责任制。各级人民政府和有关管理部门应 当制定循环经济的年度目标，并将其纳入相关部门及其行政主管人员的绩效考核体系。 循环经济目标责任制的实施办法由国务院综合经济管理部门会同有关部门依据本法制定。 第十四条 [标准与标识制度] 国家建立循环经济标准与标识制度。国务院综合经济管理部门 会同有关部门制定与循环经济发展有关的技术、工艺和设备的节能、节水、节材、节地、资 源综合利用标准和标识，并对有关产品规定单位产品的能耗、物耗和废物排放的限值标准。 能耗、物耗和废物（能）排放高于国家强制性标准的产品不得进入市场。 产品生产者应当根据国家规定， 在应当标识的材料、零部件、产品及包装物上对产品的能耗、 物耗和废物排放情况进行标识。 第十五条 [淘汰制度] 国家对落后生产技术、工艺、设备和产品实行限期强制淘汰制度。国 务院综合经济管理部门会同有关部门公布并定期调整国家禁止使用和限期淘汰的落后生产 技术、工艺、设备和产品以及国家禁止、限制建设的开发项目的目录。 有关企业必须在前款规定的时间内停止生产、销售、进口或者使用、采用列入国家强制淘汰 目录的生产技术、工艺、设备和产品。 第十六条 [信息披露制度] 生产经营者应当根据国家有关规定，向社会披露其在生产经营活 动中使用的有毒有害物质、能耗、资源综合利用、废物排放等方面的信息，根据国家要求在 其产品上标明其所用材料。 产品中含有毒有害物质的，应当说明有毒有害物质对消费者和环 境的影响程度及处理办法。 第十七条 [生产者延伸责任制度] 国家实行生产者延伸责任制度。国务院综合经济管理部门 会同有关行政主管部门制定回收产品目录和管理办法。 对列入回收产品目录的产品，生产者、销售者、回收和使用单位或消费者有义务依法对其废 弃产品进行回收、再利用、无害化处理或者承担相关费用，前款所述的管理办法中，应详细 列明生产者、销售者、回收和使用单位或消费者对其废弃产品进行回收、再利用、无害化处 理或者承担相关费用的具体程序和内容。 生产者和销售商不得拒绝消费者交回的包装物和废弃产品。对于特定产品类废物或包装物， 销售商可以向购买商品的消费者收取适当的押金，并在交还废物时退回押金。 第十八条 [经营许可（准入）制度] 国家对严重影响财产和人身安全或者废弃后可能严重污 染环境的产品的资源化回收和处理实行经营许可制度。 国务院综合经济管理部门会同国务院 有关部门制定和发布实行经营许可证的资源化回收废弃产品目录和有关的管理办法。 对列入资源化回收废弃产品目录的产品进行回收、 拆解、加工处理或者利用的单位或者个人， 必须取得废弃产品资源化经营许可证。 第十九条 [循环经济园区建设] 地方各级人民政府应当根据生态功能区划、资源条件和环境 160 容量发展区域经济，指导产业转型和老工业基地改造；对新建、扩建和已建的产业集中区和 开发区进行规划、建设、运营和改造，对入区企业提出土地、水、能源等资源的高效利用和 循环利用控制指标要求，对达不到规定要求的入区企业应当责令限期退出。 第二十条 [城乡规划与建设] 城乡规划和建设应当按照发展循环经济的要求，实施节能、节 水、节地、节材，发展再生水回用和可再生能源的使用。 城乡交通、通讯、公用工程等基础设施的规划、设计和建设应当符合节能、节水、节地、节 材的要求，推广使用符合标准的新型材料、可再生材料和可再生能源。 新建社区应当按照循环经济发展要求进行规划、设计和建设，采用节能、节水、节地、节材、 健康、环保的建筑设计和设备、设施、材料等，对废物进行分类回收和循环利用。 有关行政主管部门应当将节能、节水、节地、节材要求纳入工程项目验收指标。 第三章 资源节约与减量化 第二十一条 [生态设计] 从事工艺、设备和产品设计开发的单位和个人，在设计开发过程中 应当综合评估能源消耗、 资源消耗和废物产生状况。产品设计应当有利于拆卸、降解、 回收、 再利用和循环利用。 产品包装物的设计应当有利于提高原材料的利用效率和减少对环境的负面影响， 优先使用无 毒害、易回收、可降解、可再生利用和循环利用的材料。在保障产品安全、卫生和方便消费 者的前提下，包装物的体积、重量和价值限制到最小程度，减少包装废物的产生。 国务院质量检验检疫行政主管部门应当会同有关行业部门制定产品包装物标准。 县级以上人民政府工商行政管理部门负责对产品包装物是否符合规定要求进行监督检查。 第二十二条 [生产过程] 企业应当采取下列资源节约与减量化措施： （一）采用资源利用率高、污染物产生量少的原料、工艺和设备； （二）淘汰资源利用率低、污染物产生量高的生产工艺和设备； （三）采用无毒、无害或者低毒、低害的原料。 第二十三条 [重点企业的资源节约定额管理] 国家实施循环经济重点企业的资源节约定额 管理制度。 国务院经济综合宏观调控部门定期发布重点行业的单位产值能耗、水耗、物耗定额指标，以 及重点行业主导产品的能耗、水耗、物耗定额指标。 国务院经济综合宏观调控部门应当组织有关部门对重点企业的资源节约状况进行监督检查， 可以委托具有检验测试技术条件的单位依法进行检验测试。 凡列入重点企业名录的企业， 必须在每年的三月份向当地省级经济综合宏观调控部门报告本 企业上一年度资源节约定额指标的实现情况。 被列入重点企业名录的企业必须在列入名录的 2 年内达到定额指标的要求，如不能在规定时 间达到上述指标，由各省、自治区、直辖市经济综合宏观调控部门责令限期停产整顿，整顿 后由各省、自治区、直辖市经济综合宏观调控部门组织验收，验收不合格的，限期关闭。 各省、自治区、 直辖市经济综合宏观调控部门负责本地区重点行业新投资项目的资源节约定 额审查，凡未达到规定要求的项目，不得上马。 第二十四条 [公共机构节约] 国家机关、事业单位和大型公共场所应当根据本单位实际情况 制定节能、节水和利用再生产品的指标，并将实施情况在本单位内部进行公布，纳入本单位 161 绩效考核体系。 各级国家机关、事业单位和大型公共场所冬季取暖最高温度和夏季空调最低温度不得超过国 家或者地方人民政府规定的限制要求。 各级人民政府的节能主管部门应当对国家机关、事业单位和大型公共场所的用能情况进行监 督检查。 第二十五条 [建筑行业] 国家健全和完善建筑行业和建筑物节能、节水、节地、节材设计标 准。节能、节水、节地、节材设计标准由国务院质量检验检疫部门会同有关部门制定。 县级以上级人民政府建设行政主管部门在进行房地产开发和基础设施建设招投标和项目验 收时，应当将设计和建设施工单位是否采用节能、节水、节地、节材的设计方案、材料、产 品及设备纳入招标条件和验收指标。 第二十六条 [农业] 各级人民政府农业行政主管部门负责组织和指导农业生产者科学使用 化肥、农药、农用薄膜和饲料添加剂，改进种植和养殖技术，采取节水措施，发展生态农业。 禁止将有毒、有害废物用作肥料或者用于造田。 第二十七条 [第三产业] 餐饮、娱乐、宾馆等服务性企业，应当根据本单位实际情况制定节 能、节水的指标以及使用再生资源的产品目录和指标， 并将上述指标纳入本单位目标责任考 核体系，向上级行政主管部门报告实施情况，并向社会公布。 第二十八条[公众] 各级人民政府应当采取教育宣传等措施引导公众节约使用能源和资源， 尽可能使用清洁能源和再生产品， 在确保安全的前提下尽量延长产品的使用寿命，减少废弃 物和污染物的排放。 第二十九条 [限制一次性产品] 国家限制一次性产品的生产和使用。确需一次性使用的产 品，县级以上地方人民政府应当根据本行政区域的经济、环境、技术等情况制定产品目录。 列入目录的一次性产品，应当便于回收和处置；未列入目录的，不得生产和销售。 第四章 资源的再利用和循环利用 第三十条 [矿产资源开发] 国家统筹规划矿产资源开发。从事矿产资源的勘查与开采的企业 应当采用有利于合理利用共伴生和低品位资源开采的先进适用的技术、 工艺和设备，提高采 矿回采率、选矿和冶炼回收率，推进尾矿和废石综合利用，提高资源综合回收利用率。 第三十一条 [工业废物] 国务院综合经济管理部门可以对社会需求量大、资源消耗大的产品 制定循环利用其废物的目录。对列入目录的产品可以提出循环利用的指标要求。 产生有毒有害废物、 产生无毒废物但废物年产生量或累计堆存量达到国家规定数量或者其体 积超过国家规定限额的企业，必须制订并实施废物回收利用计划。 对生产过程中产生的废物、废水、废气、余压和余热，产生单位应当尽可能进行综合利用或 者循环使用；不具备循环利用条件的，应当提供给有条件的单位进行综合利用。 企业应当采取措施，改进工艺，最大限度地利用回收的废物，提高资源再生利用率。 第三十二条 [重点企业的废物再利用和资源化定额管理] 国家实施循环经济重点企业的废 物再利用和资源化定额管理制度。 162 国务院经济综合宏观调控部门定期发布重点行业和重点产品的废水重复利用率、 废物重复利 用和资源化利用率，余热、余压资源化利用率等定额指标。 国务院经济综合宏观调控部门应当组织有关部门对重点企业的废物再利用和资源化状况进 行监督检查，可以委托具有检验测试技术条件的单位依法进行检验测试。 凡列入重点企业名录的企业，必须在每年的三月份向当地省级经济综合宏观调控部门报告本 企业上一年度废物再利用和资源化定额指标的实现情况。 被列入重点企业名录的企业必须在列入名录的 2 年内达到定额指标的要求，如不能在规定时 间达到上述指标，由各省、自治区、直辖市经济综合宏观调控部门责令限期停产整顿，整顿 后由各省、自治区、直辖市经济综合宏观调控部门组织验收，验收不合格的，限期关闭。 各省、自治区、直辖市经济综合宏观调控部门负责本地区重点行业新投资项目的废物再利用 和资源化定额审查，凡未达到规定要求的项目，不得上马。 第三十三条 [工业废物信息] 国家支持建立工业废物交换网络体系。企业应当提供其生产过 程中产生的废物的数量、成分组成等信息。 第三十四条[ 中水利用和污泥资源化] 国家鼓励利用再生水。对污水处理厂产生的中水和污 泥应当进行资源化利用。 第三十五条 [农业废物] 国家支持建立农业固体废物循环利用体系，促进农业秸秆的资源化 和合理利用畜禽养殖废物。 第三十六条 [餐橱垃圾] 餐饮、娱乐、宾馆等服务企业应当将产生的厨余垃圾交给有资质的 单位进行再生利用。 利用厨余垃圾生产的再生油不得用于食品加工。 第三十七条 [回收体系] 国家建立和规范再生资源回收体系。县级以上人民政府根据发展循 环经济的要求，制定再生资源的回收政策、回收目标和回收措施，推动再生资源回收利用产 业的发展。 国家支持建立再生资源交换网络和再生资源回收行业协会。各行业协会可以利用自身优势， 组织本行业内的企业开展多种形式的资源循环利用， 组成行业回收体系，发布资源回收信息， 促进资源再生利用。 国家鼓励开发新型材料和有利环境保护的替代品，优先利用可再生资源以替代不可再生资 源，提高可再生资源的利用率。 第三十八条 [分类收集] 国家对生活垃圾实行分类收集和管理。城镇人民政府应当在城镇公 共场所和旅游观光场所设立生活垃圾分类回收设施， 并采用公众易识别的方式在垃圾分类回 收设施上标明垃圾的类别。 城镇居民社区的物业经营单位应当在社区内设立生活垃圾分类回收设施， 并采用公众易识别 的方式在垃圾分类回收设施上标明垃圾的类别。 任何人都有义务根据当地人民政府关于垃圾分类的要求对垃圾进行分类投放。 环境卫生机构应当对生活垃圾进行分类收集、分别运输、利用或者处置。 第三十九条 [废旧电子电器收集] 国家对收集、利用、处置废旧电子电器的单位实行经营许 可制度。 163 国务院综合经济管理部门会同国务院环境保和商务行政主管部门制定和发布废旧电子电器 产品经营许可证管理办法，并发布和调整适用经营许可的废旧电子电器名录。 回收、利用、处置废旧电视机、电冰箱、洗衣机、空调器、电脑等列入废旧电子电器名录的 电子信息产品和家电产品的单位，必须取得综合经济管理部门颁发的废旧电子电器产品经营 许可证。 未取得废旧电子电器产品经营许可证的单位和个人不得从事列入上述目录的废旧电子电器 产品的回收、利用和处置活动。 第四十条 [拆解、再利用和再制造] 国家加强对再生利用和再制造的产品的管理。国务院质 量检验检疫部门制定和发布机械设备再生利用和再制造产品的质量标准和安全使用标准。 废旧机械设备拆解后的零部件经产品检验机构检测符合再生利用和再制造产品的质量标准 和安全使用标准的，经标识后可以进行再利用。 其他废旧物品拆解后的零部件，符合卫生、安全和环境保护要求的，可以进行再生利用。 第四十一条 [资源化回收] 国家对强制报废的机动车船进行资源化回收，并对拆解和资源化 回收企业实行经营许可制度。 强制报废机动车船资源化回收经营许可的管理办法由国务院综合经济管理部门会同环境保 护行政主管部门和有关行业行政主管部门制定。 第四十二条 [防止二次污染] 从事废旧物资收集、加工和销售的单位和个人应当采取措施， 防止产生环境污染和资源浪费。 第五章 扶持措施 第四十三条 [价格机制] 国家建立和完善资源和资源性产品价格的形成机制。煤炭、天然气、 石油、电力、热力、土地、水资源等的价格应当充分反映资源的稀缺程度、供求关系和环境 外部成本 第四十四条 [价格手段] 国家对特定资源和资源性产品实施差别价格政策，引导资源的节约 利用和循环利用。 差别价格政策的具体实施办法由国务院综合经济管理部门会同其他有关部 门制定。 第四十五条 [专项基金] 省级以上人民政府设立循环经济专项基金。该基金主要用于： （一）循环经济发展的基础研究和技术研发； （二）循环经济信息网络体系建设； （三）产业废物循环利用体系建设； （四）循环经济示范园区规划和示范项目建设； （五）再生资源回收体系试点示范项目； （六）重要循环经济项目的财政贴息； （七）循环经济的宣传、教育、培训和能力建设； （八）对发展循环经济有显著成绩和突出贡献者的奖励。 循环经济专项资金的管理办法由国务院综合经济管理部门会同国务院财政行政主管部 门制定 164 第四十六条 [财政补贴] 国家对于循环经济的示范项目、科技开发、推广等活动给予一定的 财政补贴。 使用财政资金和财政补贴研发的循环经济发展技术和工艺、设备，具有普遍推广价值的，应 当以优惠的价格向国内企业转让。 第四十七条 [投资政策] 县级以上人民政府应当加强对发展循环经济的支持，对发展循环经 济的重大项目和技术开发、产业化示范项目给予直接投资或者资金补助、贷款贴息等支持。 第四十八条 [多元化投资体系] 国家支持建立多元化投资体系，鼓励社会资金进入循环经济 领域，推动循环经济工作的开展。 第四十九条 [贷款优惠] 国家鼓励金融机构对国家规定的循环经济重点发展项目提供有财 政贴息的优惠贷款。 第五十条 【税收政策】 国家实行有利于循环经济发展的税收政策。 对于资源利用效率高、循环利用率高、对环境影响小的资源开发利用活动应当给予税收优惠； 对稀缺、不可替代和非再生资源的开发利用活动应当提高税收标准， 并根据资源消耗情况调 整资源税税率和征收资源开发补偿费。 对企业购置用于环境保护、 节约能源和安全生产等专用设备的投资应当给予投资抵免税的优 惠；对利用废水、废气、废渣等废物为主要原料进行生产的企业， 应当减征或者免征所得税； 对回收利用混凝土、垃圾发电和综合利用再生资源发电、风力发电的企业应当减免增值税。 鼓励循环经济发展的税收管理办法由国务院税收行政主管部门会同有关部门制订， 报国务院 批准后实施。 第五十一条 [加速折旧] 企业对于其开展循环经济活动所需关键设备，可以适当缩短折旧年 限或者采取加速折旧的方法计提折旧。 加速折旧的具体实施办法由国家财政税收行政主管部门会同国务院其他有关部门制定。 第五十二条 [政府绿色采购] 各级人民政府应当优先采购节能、节水和通过环境保护认证、 使用再生资源或者以一定比例再生资源为原料制成的商品。 政府绿色采购的具体实施办法由国务院财政部门会同国务院综合经济管理部门和环境保护 行政主管部门制定。 第五十三条 [企业绿色采购] 国家鼓励企业购买环境友好原材料和产品，支持企业购买和利 用其他企业生产过程中可以为本企业所利用的废料以及含有再生物质的原材料。 第五十四条 [绿色消费] 国家通过差别消费税以及补贴等手段鼓励最终消费者购买能源和 资源消耗低、可再生利用和具有环境标识的产品。 特定产品和消费税等政策的具体实施办法由国务院税收和财政主管部门会同国务院其他有 关部门制定。 第五十五条 [自愿协议] 对自愿采用比国家规定和地方规定更高标准降耗、节水、减污和循 环利用废物的企业， 有关人民政府及其管理部门可以与其签署自愿协议。 对达到自愿协议要 求的企业，国家和地方有关行政主管部门应当给予必要的奖励和优惠措施。 165 第六章 法律责任 第五十六条 [政府部门] 国务院有关行政主管部门和县级以上人民政府相关部门在发展循 环经济工作中，违反本法规定，有下列行为之一的，由同级人民政府或者上级人民政府责令 改正，对负有责任的主管人员和其他直接责任人依法给予行政处分；构成犯罪的，依法追究 刑事责任： （一）擅自变更循环经济发展规划的； （二）发布虚假循环经济统计信息的； （三）不依法作出行政许可决定的； （四）决定不符合规定的企业进入产业集中区和开发区的； （五）违反规定批准新建、扩建、改建项目的； （六）不按规定采购节能、节水、再生利用产品的； （七）发现违法行为不予查处的； （八）有不依法履行监督管理职责的其他行为的。 第五十七条 [标准标识] 违反本法规定，未在产品包装及其说明中标注产品材料的成分、能 耗、物耗和废物排放情况， 未说明产品中含有的有毒有害物质对消费者和环境的影响程度及 处理办法，或者标注不实的， 由县级以上地方人民政府质量检验检疫行政主管部门责令限期 改正；逾期不改正的拒不改正的，处每日五千元以下的罚款。因未标注或者未如实标注造成 人身伤亡的严重后果的，依法追究刑事责任。 第五十八条[经营许可] 违反本法规定，未经行政许可，擅自从事依法应当取得行政许可的 活动的，由负责许可的行政主管部门依法采取措施予以制止，没收违法所得，并处违法所得 3 倍以下罚款；构成犯罪的，依法追究刑事责任。 被许可人有下列行为之一的，有关行政机关应当依法给予三万元以下罚款；情节严重的，除 可以取消或者吊销许可。 （一）涂改、倒卖、出租、出借行政许可证件，或者以其他形式非法转让行政许可的； （二）超越行政许可范围进行活动的； （三）向负责监督检查的行政机关隐瞒有关情况、提供虚假材料或者拒绝提供反映其活 动情况的真实材料的； （四）法律、法规、规章规定的其他违法行为。 第五十九条 [淘汰设备] 违反本法规定，未在规定时间内停止生产、销售、进口或者使用、 采用列入国家强制淘汰目录的生产技术、工艺、设备和产品的企业，由县级以上政府综合经 济管理部门责令停止违法行为，没收国家明令禁止使用的设备、产品和违法所得，并处违法 所得一倍以上三倍以下罚款； 情节严重的，由县级以上人民政府综合经济管理部门提出意见， 报请同级人民政府按照国务院规定的权限责令停业或者关闭。 将淘汰的设备和产品转让他人使用的，由县级以上人民政府综合经济管理部门没收违法所 得，并处违法所得一倍以上三倍以下的罚款。 第六十条 [回收义务] 违反本法规定，对列入强制回收产品目录的废弃产品或者包装物不履 行回收义务的， 由县级以上地方人民政府综合经济管理行政主管部门责令限期改正； 逾期不 改正的，每日处一万元以下罚款，直至改正为止。 166 第六十一条 [设计] 产品或者包装物设计不符规定标准，造成资源和能源浪费的，由县级以 上人民政府综合经济管理部门依法责令停止销售相关产品， 限期更换包装，并处以五万元以 下的罚款。 第六十二条[农业] 违反本法规定，将有毒有害废物用作肥料或者用于造田的，由县级以上 人民政府环境保护行政主管部门责令停止违法行为， 限期改正并处三万元以下罚款。造成环 境污染事故的，比照《中华人民共和国固体废物污染环境防治法》第六十九条、第七十一条 规定处罚。 第六十三条 [一次性产品] 违反本法规定，生产、销售未列入一次性使用产品目录的产品的， 由当地工商行政主管部门依法没收一次性产品和违法所得， 并处违法所得一倍以上 3 倍以下 罚款。 第六十四条 [资源化利用]违反本法规定，对产生的废物、废水、废气、余压和余热未进行 综合利用或者未交有资质的单位进行资源化利用的， 由县级以上综合经济管理部门责令限期 利用或者资源化； 逾期仍不利用或者资源化的，由县级以上综合经济管理部门指定有资质的 单位进行综合利用，产生单位负担运输等相关费用。 第六十五条 [餐橱垃圾]违反本法规定，将利用厨余垃圾生产的再生油用于食品加工的，由 县级以上人民政府卫生行政主管部门依法没收其生产的食品和违法所得， 并处违法所得一倍 以上五倍以下的罚款； 造成严重后果的，由县级以上人民政府卫生行政主管部门依法吊销经 营许可证；构成犯罪的，对负有责任的主管人员和其他直接责任人依法追究刑事责任。 第六十六条 [生活垃圾] 违反本法规定，对分类投放的垃圾不按规定要求分类收集、分别运 输、利用或者处置的，按照国务院关于环境保护和城市环境卫生的有关规定予以处罚。 第六十七条 [徇私舞弊和渎职责任] 国家机关工作人员在发展循环经济工作中徇私舞弊、滥 用职权、玩忽职守，构成犯罪的，依法追究刑事责任；尚不构成犯罪的，依法给予行政处分。 第七章 附则 第六十八条 【相关术语的定义】 本法中下列用语的含义： （1）循环经济重点行业：指钢铁、有色、煤炭、电力、石油石化、化工、建材、造纸、纺 织、建筑十个行业。 （2）循环经济重点企业：指钢铁、有色、煤炭、电力、石油石化、化工、建材、造纸、纺 织、建筑十个重点行业内，年销售额大于××亿元的独立核算企业。各省、自治区、直辖市 经济综合宏观调控部门负责制订本辖区重点企业名录，并每年修订一次。 第六十九条 （生效日期）本法自 年 月 日起施行。 167 七 关于若干法律制度和措施的分析说明 发展循环经济，重要的问题在于进行支持循环经济的制度安排。因此，构建 有利于推动循环经济发展、适于循环经济体系运行的制度措施，就成为循环经济 立法的基础，也是保障循环经济法具有可操作性的关键。以下围绕循环经济法草 案提出的若干主要循环经济制度和措施给予论证分析，以进一步阐述循环经济法 的核心内容。 1 循环经济规划制度 1.1 循环经济体系的建立需要强有力的规划制度 规划是政府履行宏观调控、经济调节、公共服务职责的重要手段和依据。任 何国家，在土地、水、石油重要资源的开发和保护；水利、能源、交通等基础设 施建设；科教、卫生、环保等公共事业；以及战略性和一些涉及国民经济重要布 局的行业几乎都编制规划或采取类似的举措。 循环经济作为生产、流通、消费和废物管理过程中所进行的减量化、再利用 和资源化活动，旨在区域、国家或更大层面上建立以“资源－产品－再生资源” 为物质代谢特征的经济发展模式,具有很强的战略性和宏观性，及其发展过程中 的长期性和复杂性。因此，循环经济的上述特征决定了其实施和构建需要强有力 的规划措施加以保障。在世界范围内，德国、日本等发达国家发展循环经济、建 设循环型社会的实践充分说明了这一点。 我国在推行循环经济的过程中，规划作为一项核心任务始终扮演着重要的角 色。先期的试点示范单位几乎都制定了专门的循环经济规划。贵阳制定了循环经 济型生态城市规划，围绕产业、基础设施和生态环保三大体系制定了综合性的循 环经济规划；江苏省制定了省级循环经济建设规划，分解成循环型农业、循环型 工业、循环型服务业和循环型社会 4 个组成部分。其后，辽宁省、义马市、日照 市先后开展了循环经济规划。国家发改委等六部门的国家第一批循环经济试点， 明确要求制定循环经济实施方案。其余一些省市尽管没有制定专门的循环经济规 划，但在制定十一五规划的过程中，大多明确要求将循环经济的理念和原则融入 到国民经济和社会发展规划、产业发展规划、环境保护规划中。 2005 年，国务院“国发 22 号文”明确提出，要“把发展循环经济作为编制有关 168 规划的重要指导原则。各级政府及有关部门要用循环经济理念指导编制十一五规 划和各类区域规划、城市总体规划，以及矿产资源可持续利用、节能、节水、资 源综合利用等专项规划，对资源消耗、节约、循环利用、废物排放和环境状况作 出分析，明确目标、重点和政策措施”。其后，国家环保总局“关于推进循环经济 发展的指导意见”中提出加强对循环经济发展的规划和指导，“制定循环经济发展 战略和规划。根据我国环保工作的需要，组织制定推进循环经济发展、建设环境 友好型社会的战略和计划。综上所述，循环经济规划已经在我国发展循环经济处 于重要位置，并成为国家推动循环经济的有效工具。事实上，国际循环经济建设 的实践也表明，需要规划发挥强有力的指导作用。为此，在我国的循环经济立法 中，明确“国家建立循环经济发展规划制度”是十分必要。 1.2 循环经济规划的定位 我国已经有了较为完整的规划体系，其中国民经济和社会发展五年计（规） 划的编制与实施已经有五十多年的历史了。目前的规划体系中，按行政层级包括 国家、省、市县三级规划；按对象和功能包括国民经济和社会发展总体规划、专 项规划和区域规划三种。循环经济规划制度的确立需要考虑循环经济规划的定 位。这里涉及两个主要问题：第一，循环经济规划与已有的国民经济和社会发展 总体规划、专项规划和区域规划的关系；第二，循环经济规划制定的层面范围。 1．2．1、循环经济规划的基本类型 政府需要制定规划来应对循环经济的战略性、宏观性和复杂性。当前，我国 政府职能开始从项目管理逐渐转向规划管理、从微观管理逐渐转向宏观管理。循 环经济规划的制定与实施，符合市场经济的发展方向，有利于我国宏观调控体系 的建立和完善。但是，循环经济规划在我国并没有形成既定的规范体系。概括而 言，目前的循环经济规划主要存在两种形式：第一种是制定专门的循环经济规划， 设定循环经济的目标和指标，提出发展循环经济的任务、重点和措施等。在实践 中，通过出台循环经济实施意见和目标分解等手段强化实施；第二种形式是在总 体规划、区域规划和一些专项规划中融入循环经济的理念、原则，增设部分章节 和内容以及循环经济实施方案。 上述两者形式各有所长。第一种形式内容明确，易于落实，但要花费较大的 努力，同时也容易引起其与其它已有规划之间的矛盾和冲突；第二种形式可以避 169 免矛盾和冲突的问题，但循环经济的实施效果要更加依赖于各规划的制定水平和 实施状况。 在规划实践的内容中，作为第一种形式的专门性循环经济规划，已经出现了 过大过小，定位不清的现象。存在两种极端情况。一种是将循环经济规划等同于 为各种废物寻找减量化、再利用和资源化的答案，而在一定程度上忽视了废物循 环对于产业发展乃至经济发展的反馈作用；另一种是将循环经济规划泛化为国民 经济和社会发展规划，将人口发展、生态建设甚至社会公平等强加到循环经济规 划中，试图赋予循环经济万能的表象。这两种做法都会不同程度地伤害循环经济 规划的制定和落实。 循环经济规划制定和实施的现状表明，我国需要尽快调整和优化现有的规 划，以形成协调的规划体系。在定位上，总体规划是以国家或地区国民经济与社 会发展为对象编制的规划，是总体性、纲领性的规划，在各类规划中处于龙头地 位，是编制专项规划、区域规划以及制定各项经济政策和年度计划的依据；专项 规划是以国民经济和社会发展的特定领域为对象编制的规划，是总体规划在特定 领域的延伸和细化，是指导该领域发展并决定该领域重大工程和安排政府投资的 依据；区域规划是以跨行政区的经济区为对象编制的规划，是国家总体发展规划 或省级总体规划在特定经济区的细化和落实。区域规划是战略性、空间性和有约 束力的规划，不是纯粹的指导性和预测性规划。 因此，循环经济规划既要以总体规划和区域规划为前提，也要以它们为目的； 在与产业发展规划、基础设施规划、环境保护规划等专项规划的关系上，循环经 济与这些规划相互约束，互为函数，规划时既要求其它规划的相对固定，也要充 分考虑循环经济规划对于各类专项规划的反馈作用。当然，鉴于循环经济的宏观 性和战略性，循环经济规划与这些专项规划并不是简单的并列关系。 1．2．2 应率先在省级以上开展循环经济规划 本法设想在“省级以上人民政府制定循环经济专项规划，市县人民政府应该 根据上一级规划要求制定循环经济实施方案并贯彻落实”。这实际上是要求在国 家、省和跨省区域上制定和实施循环经济专项规划，而对于市县级规划则不做法 律上的明确要求。之所以如此规定主要有两个理由。 第一是源于循环经济的理论探索性。目前我国循环经济尚处于试点示范阶 170 段，循环经济规划本身的规范与成熟尚需要一个过程，其与国民经济和社会发展 规划、区域规划、各类专项规划的关系协调还需要不断的探索。 第二是源于循环经济规划的可操作性要求。我国目前的体制还不完善，规划 编制和实施中还存在许多亟待解决的问题，比如各级各类规划的功能定位、相互 关系，特别是与市场作用的界限，规划的数量不少但内容上交叉重复，针对性不 强，区域规划不到位，规划编制程序不够规范，衔接协调不力，规划期的界定比 较机械，规划的评估调整机制尚未形成等等。这些问题不仅有损规划的科学性、 有效性，而且直接影响到经济社会的协调和可持续发展。因此，在当前状态下， 急于要求市县级开展循环经济专项规划可能会导致一些不必要的问题。当然，国 家要鼓励有条件的市县开展循环经济专项规划，并与国民经济、基础设施、土地 利用、生态环境、公共服务项目等融为一体。 须要指出的是，应大力强调在区域层面（该区域指的是跨省行政区的区域） 上开展循环经济规划。区域规划是我国规划体系中一个亟待加强的薄弱环节。区 域调控是宏观调控的重要内容，区域规划是区域调控的重要依据。市场经济国家 一般对发展什么产业很少干预，但对区域发展则干预比较多。区域循环经济规划 旨在根据不同区域生产要素条件和该区域的地位和作用，对区域未来循环经济的 发展提出或设定目标、方向、总体思路、重点任务和保障措施等，以达到指导区 域循环经济发展、建设资源节约型和环境友好型社会的目的。 1.3 循环经济规划的主要内容 循环经济并不等同于清洁生产和综合利用等的简单的加和，是一个涉及多个 环节、众多主体和活动类型的综合体。这就决定了循环经济规划应具有清晰但又 灵活的概念框架。内容一般需要包括指导思想、发展目标、发展水平（节水、节 能、节地、节材、废物循环利用和处置的标准和定额指标）、战略重点、主要任 务和保障措施等。 指导思想要以科学发展观为指导，以优化资源利用效率和效益为核心，以技 术创新和制度创新为动力，坚持政府引导、企业实施、公众参与、市场手段与强 制手段相结合，责任与义务公平分担的原则，加快建设资源节约型和环境友好型 社会。 发展目标不仅要设定节能、节水、资源综合利用示范试点、推进计划和制度 171 建设等方面的工作目标，还要根据区域情况设定资源消耗、节约、循环利用、废 物排放和环境状况等量化约束性目标。明确规定资源生产率、资源循环利用率、 污染物排放强度等特征指标。 对于战略重点和主要任务，应在充分考虑资源条件、产业布局、市场需求以 及经济和环境成本的前提下，根据区域特点和发展形势在生产、流通和消费领域 有侧重地选择重点行业和企业开展节能、节水、节材、节地和综合利用等活动。 在保障措施方面，要加强分类指导，明确建立循环经济评价指标体系；完善 相关政策法规，建立有效的激励和约束机制；探索在市场经济条件下推动循环经 济发展，建设资源节约型、环境友好型社会的思路和对策措施。 循环经济规划的核心内容是循环经济的任务方案和发展目标，明确资源节约 型社会和环境友好型社会的各项要求。以国民经济和社会发展规划、区域规划为 基础，开展资源节约、减量、再利用和再循环的综合规划，同时针对重点或突出 问题开展重要专业规划（节水、节能、废物循环等）、重点区域规划（工业带、 农业区、矿区等）和重大问题研究工作，尤其重视城乡规划和园区建设。城乡规 划和建设应当按照循环经济要求，实施节能、节水、节地、节材，发展再生水回 用，可再生能源的使用。地方各级人民政府应当根据生态功能区划、资源条件和 环境容量发展区域经济，对新建、扩建和已建的产业集中区和开发区进行规划、 建设、运营和改造。 在规划期的确定上，建议采取“远期规划、5 年修订”的方式，由各级人民政 府批准执行，并纳入本行政区域国民经济与社会发展规划。跨行政区域的循环经 济发展规划由有关人民政府协调制定或者由共同上级人民政府制定。循环经济发 展规划已经批准和公布，必须严格执行，不得擅自变更。 1.4 循环经济规划的实施机制 发展循环经济要因地制宜，结合不同地区或不同发展阶段以及不同行业特 点，是一种多样化的实践探索过程。发展阶段、技术经济条件、资源环境基础和 外部环境决定着区域循环经济的发展模式。 循环经济发展规划在实施机制上，既要坚持责任与义务公平分担的原则，立 足于建立政府引导、企业实施、公众参与、市场手段与强制手段相结合的体制和 机制；又要在转变观念、发展科技、试点示范、强化管理、宣传教育等方面采取 172 切实可行的举措，推动循环经济的发展壮大。 县级以上地方人民政府综合经济管理部门及其他相关部门根据上一级政府 部门循环经济发展规划和本行政区域实际情况，制定并组织实施循环经济发展规 划和产业政策、投资政策及其它相关政策。 要特别注意循环经济发展的区域差异化。我国东部发达地区，区域经济系统 更为开放和活跃，循环经济实施机制的设计要充分注意资源、产业和技术转移的 多重性，在区际资源产业转移过程中要注意发挥均衡机制，服务于节约高效型国 民经济体系的形成与壮大；我国中西部地区，以提高资源生产效率与效益为核心， 从生产供给侧面推动清洁生产，更能突出转变传统经济增长方式与发展模式的作 用，并对支持可持续消费具有明显的促进作用。同时也要加大对可持续消费的宣 传教育，从需求侧面引导循环经济发展。 2 统计指标和信息披露 2.1 统计制度与目标责任制 制定明确的循环经济发展目标和指标体系，是循环经济的重要内容。目前， 我国在循环经济的目标和指标方面已开展了一些有益的尝试。如在国务院 22 号 文中提出了到 2010 年，我国资源生产率、废物综合利用率、再生资源回收利用 量、生活垃圾增长率等主要指标的发展目标。国家环保总局 2006 年还公布了规 范生态工业园区建设的标准，即《综合类生态工业园区标准（试行）》、《行业类 生态工业园区标准（试行）》和《静脉产业类生态工业园区标准（试行）》。国家 统计局也开展了“循环经济评价指标体系”的研究。上述工作为我国的循环经济实 践奠定了很好的基础，但需要指出的是，这些指标定量的科学性、适用性和客观 效果方面还存在很多问题，有待进一步完善。 根据上面提到的目前国内外循环经济的发展现状和存在的问题，在“循环经 济法”的制定过程中应考虑如下制度安排：设定循环经济的指标统计和评价考核 制度。在目前条件下，循环经济评价指标的目的应主要为宏观层面的管理服务（兼 顾国家和省市），指标设定应并结合国家“十一五”规划纲要提出的提高资源能源 效率和减少主要污染物排放的指标，同时出台统一的“国家和区域物质流分析指 南”，以规范指标测算。为了使发展循环经济落到实处，避免《清洁生产促进法》 实施中难以操作的问题，国家和省级政府应制定循环经济的年度计划和目标，并 173 将其纳入到绩效考核体系，考核指标应与评价指标相对应，并突出国家“十一五” 规划纲要提出的资源能源效率和污染物减排约束性指标。 2.2 信息批露制度 近年来，除行政和经济手段之外，信息手段是在环境保护和可持续发展领域 应用越来越多的措施。所谓循环经济的相关信息，包括政府有关部门和企业所掌 握的能耗、物耗、资源综合利用、污染物排放及有毒有害物质使用和处置等信息， 特别是对资源环境产生正面或负面影响的信息。 长期以来，有关资源环境影响的信息主要为政府和企业所掌控，大量信息不 公开，造成严重的信息不对称。由于缺少充分的、有用的信息，公众难以在环境 保护中发挥更大的作用。同时，信息不公开还造成执法不严不公，公众参与意识 低，以及人力和财力的浪费。这种情形在过去几年有所转变。越来越多的决策者 认识到信息公开化的重要性，越来越多的法律法规开始考虑增加信息披露和鼓励 公众参与的有关条款。此外，过去十年中，国际组织和许多外国的经验，以及电 子网络的日渐发达，也在促进中国信息公开化的进程。 信息披露，特别是资源环境的相关信息披露公开，对于环境保护和发展循环 经济十分重要。对公众而言，知情的公众对问题更敏感，更善于对政府或企业的 政策与决策提出质疑，从而有利于促进资源节约和环境友好的行为。对消费者而 言，拥有充分的信息，才可能做出明智的决定，并可能进而影响生产者的行为。 同时，充分的环境信息能够帮助消费者避免或减少自己可能受到的伤害，也可以 避免或减少由个人行为引起的对他人造成的环境损害。在决策过程中，企业需要 各种与资源环境保护相关的信息来实现最大化企业的利润。政府法规要求和执法 力度、环境友好技术市场状况、公众对环境质量的要求，以及当地其他企业的环 境表现等都是企业管理人员需要收集的信息，信息不充分将导致决策低效甚至失 效，并影响到企业的环境行为，而且企业的废物产生和排放信息有利于在社会范 围内使这些废物得到更经济有效的利用和安全处置。政府本身也需要信息进行有 效的资源和环境管理。为了使眼前和长远利益最大化，政府需要诸如企业节能、 降耗、污染处理技术和费用、企业污染排放、居民环境需求等信息，从而做出双 赢的决策。 目前我国建立推进循环经济的信息公开制度仍然存在障碍。首先是立法滞 174 后。如果没有强制性的的信息披露制度和统计制度，不用说有毒有害物质，就是 基本的能耗物耗统计信息都很难得到，更不用说信息公开可以起到的其他作用。 其次，现有环境信息公开的主要问题包括向公众公开的环境信息量少、信息公开 手段偏落后、缺乏科学和系统的企业环境行为信息公开制度，信息公开监管措施 不够以及企业环境形象还没有真正发挥作用等。为此，建议在“循环经济法”的制 定过程中应考虑如下信息公开制度： 明确政府的信息披露职能。除涉及国家机密、国家安全、社会稳定、商业机 密等事项外，政府有关部门有责任向社会公布其掌握的有关资源环境信息和与循 环经济发展相关的信息，包括政府部门规章规划等文件、环保公关投资项目，环 保工作信息等，定期公布有毒有害物质清单，提供节能环保标识及有关绿色产品、 服务的信息，推动再生用品等的质量、安全性的评价标准及评价方法的规格化， 为废物利用提供必要的信息支持，宣传普及循环经济知识。 规定企业的信息披露制度。企业应根据国家有关规定，向社会发布环境保护 报告书，披露其在生产经营活动中的能耗、物耗、资源综合利用、废物排放及有 毒有害物质使用和处置等信息，根据国家要求在其产品上标明其所用材料；产品 中含有毒有害物质的，应当说明有毒有害物质对消费者和环境的影响程度及处理 办法。 3 循环经济评价与考核制度 3.1 循环经济评价与考核的基本含义 发展循环经济是一项涉及面广、综合性很强的系统工程。发展循环经济中的 规划制定要依据一定量化指标。建立循环经济评价与考核制度，制定循环经济评 价考核指标体系，将发展循环经济的重要环节进行量化，对资源能源利用、再利 用和循环利用细化为具体的指标，对生产者、消费者的行为用相应的指标进行引 导，从而使规划的制定有了科学依据，实施循环经济发展就有了目标和可操作性， 对规划实施的监督管理有了清晰的指导，从而确保循环经济朝着预定目标发展。 循环经济评价与考核制度是指由有关行政管理部门制定循环经济指标和评 价体系，主要指标纳入各地经济社会发展综合评价和年度考核体系，上级人民政 府根据循环经济指标和评价体系，对下级人民政府发展循环经济的状况进行考 核，并将考核结果作为评价地方人民政府政绩的制度。 175 3.2 循环经济评价制度 为了实现循环经济的目标,依据循环经济和生态经济学理论,运用科学的方法 和手段来评价和监测循环经济系统的发展状态、发展水平和发展趋势,是发展循 环经济的重要基础。为了科学评价循环经济，必须建立一套能够科学地衡量其各 方面发展水平的尺度——循环经济评价指标体系。我国循环经济指标体系可设想 （1）资源利用的评价指标，包括资源消费总量、人均资源 包括以下几方面指标： （2）废弃物 消费量、资源消费强度、资源产生率。资源消耗强度和资源生产率。 循环再利用指标。废弃物的循环利用包括废弃物的再利用和资源化。 通过指标体系的建立，有助于(1)反映循环经济系统的运行状况,并为各级政 府、有关部门、企业和公众了解循环经济发展现状提供科学的判断依据。(2) 监 测循环经济系统状态的变化趋势。 (3) 对循环经济系统中的经济社会发展目标, 输入端的物质投入量(特别是不可再生资源的开采、投入量) 、输出端的废弃物 排放量、资源利用率和循环利用率等指标提供预警和调控支持。(4) 为优化管理 决策提供依据。通过循环经济评价了解循环经济发展状况,发现阻碍其发展的不 利环节,为优化管理决策提供科学的依据。因此,循环经济评价对于各级地方政府 和各个决策部门在推进循环经济发展过程中都是不可缺少的政策性工具,也是促 进公众参与循环经济的重要信息来源。 3.3 循环经济考核制度 考核制度既包括对企业及其员工的考核，也包括对政府及政府工作人员的考 核。在循环经济评价与考核制度中，考核制度主要是对政府发展循环经济的状况 进行考查，并将其作为对领导干部政绩考核的依据。 建立循环经济考核制度，应当体现科学发展观和和谐社会的要求，落实十六 届三中全会提出的“五个统筹”和胡锦涛总书记提出的“六个既要又要”的要求, 完善考核指标体系,改进考核评价办法,规范考核程序,充分运用考核结果,建立科 学的政绩考核评价体系,全面、客观、准确地考核评价党政领导班子和领导干部 的政绩。 根据循环经济发展的要求和特征,循环经济考核制度首先应当体现政府对循 （1）政策保障。循环经济需要政府政 环经济的支持，主要表现在以下几个方面： 策加以引导，政府可以通过鼓励与支持低消耗、低污染和高效益产业的发展，严 176 格控制能耗物耗高、污染严重产业的发展，促使产业结构调整，从而保障循环经 （2）资金保障。由于循环经济将环境成本纳入在内，且周期较长、收益 济发展； 见效较慢，相对于传统经济，需要更多的资金投入。而仅靠市场主体，无法保证 （3）技术保障。循环经 充足资金投入，为此，需要国家财政直接支持循环经济； 济需要大量现代科技的有力支撑，如清洁生产技术、能源综合利用技术、回收和 再循环技术、资源重复利用和替代技术、环境监测技术等等。这些现代科技的投 入、研究与技术成果转化，仅依靠市场主体无法开展，需要政府进行组织、协调 与管理。 其次，循环经济考核制度还应当体现对政府发展循环经济状况的考查，可以 （1）经济发展状况。循环经济作为一种新的经济增长模 包括以下两个大的方面： 式，其发展需要一个循序渐进的过程，需要政府政策引导和监督；但同时循环经 济作为一种新的经济增长方式，其目的是为了经济可持续发展，如何在消耗最少 （2）资源能源利用 资源能源的情况下取得经济增长，应当作为考核的一个方面。 效率与废弃物再利用状况。发展循环经济的“三原则”是指资源消耗和污染物排 放的减量化以及资源能源再利用和循环利用。因此，发展循环经济不仅要实现经 济的可持续发展，更重要的是要扭转我国资源能源消耗、浪费严重的局面，提高 资源能源的利用效率，在发展现代科技技术的同时，尽可能实现资源能源的再生 利用和循环利用。我国目前面临资源能源短缺的严重局面，因此，提高资源能源 的利用效率，实现资源能源的再利用和循环利用以及废弃物的资源化利用，是关 系我国经济可持续发展和人民生活的重要方面，也应当成为考核政府发展循环经 济的重要内容之一。 我国目前的政绩考核制度还存在不少问题：一是考核指标不系统。往往强调 经济指标,特别是经济总量和增长指标的考核,忽视社会、可持续和人的全面发展 的考核。二是考核办法不科学。缺乏相应的制度和法律作为保障,考核程序没有 规范化,定量考核和定性考核不能有机地结合起来,考核存在一定的盲目性。三是 政绩认定不准确。对显绩与潜绩、真绩与假绩的认定比较困难,难以区分班子政 绩和个人政绩,不能对取得政绩的过程和环境进行客观的分析。四是结果运用不 充分。考核与使用脱节,有的地方没有看政绩用干部,没有把考核结果作为干部奖 惩、升降的依据。 177 循环经济评价与考核制度为全方位考核政府政绩提供了科学依据，政府不仅 要推动经济发展，更要推动经济可持续发展，在提高资源能源利用效率和资源能 源再利用、循环利用效率的基础上发展经济，引导企业改进生产技术、提高对资 源能源的节约意识和对环境保护的重视程度，自觉发展循环经济，将发展循环经 济、提高资源能源利用率和节约使用资源能源变为全民的自愿行为，推动循环经 济的发展，实现我国经济的可持续发展。 3.4 立法建议 国务院 2005 年第 22 号文件《国务院关于加快发展循环经济的若干意见》要 求：“建立循环经济评价指标体系和统计核算制度。发展改革委要会同统计局、 环保总局等有关部门加快研究建立循环经济评价指标体系，逐步纳入国民经济和 社会发展计划，并建立循环经济的统计核算制度。地方各级人民政府有关部门要 积极开展循环经济的统计核算，加强对循环经济主要指标的分析。” 根据国务院发展循环经济的有关文件及相关法律法规的规定，对循环经济评 价与考核制度的立法建议如下： （1）根据各部门管理权限，可以规定国务院经济综合宏观调控部门会同有 关部门研究建立循环经济指标体系,主要指标应当纳入各地经济社会发展综合评 价和年度考核体系。国务院统计行政主管部门负责建立循环经济统计和信息发布 制度，制定循环经济统计指标体系，并将其纳入国民经济与社会发展统计指标体 系，定期发布与循环经济活动有关的统计信息。 （2） 建立循环经济目标责任制，各级人民政府和有关管理部门应当制定循 环经济的年度目标，并将其纳入绩效考核体系。上级政府根据循环经济评价指标 的规定，对下级政府发展循环经济的状况定期进行考核，并将考核结果作为地方 政府负责人政绩考核的重要依据。 （3）设定政府责任： “各级人民政府及其有关部门应当以循环经济理念和发 展循环经济的基本原则为指导，在其职权范围内制定和采取有利于循环经济发展 ” 的政策和措施，推动循环经济发展。 （4）.国务院有关行政主管部门和县级以上人民政府相关部门在发展循环经 济工作中，违反本法规定，有下列行为之一的，由同级人民政府或者上级人民政 府责令改正，对负有责任的主管人员和其他直接责任人依法给予行政处分；构成 178 犯罪的，依法追究刑事责任： （一）擅自变更循环经济发展规划的； （二）发布虚假循环经济统计信息的； （三）不依法作出行政许可决定的； （四）决定不符合规定的企业进入产业集中区和开发区 的； （五）违反规定批准新建、扩建、改建项目的； （六）不按规定采购节能、节水、再生利用产品的； （七）发现违法行为不予查处的； （八）有不依法履行监督管理职责的其他行为的。 对于国家机关工作人员，在发展循环经济工作中发现有徇私舞弊、滥用职权、 玩忽职守，构成犯罪的，依法追究刑事责任；尚不构成犯罪的，依法给予行政处 分。 4 产业政策和市场准入制度 4.1 产业政策 4．1．1 产业政策的内涵 产业政策是国家制定的用以规划、干预和引导产业形成与发展的各种政策措 施。包括产业结构政策、产业组织政策、产业布局政策等。换句话说，产业政策 是一国政府有关产业的一切政策措施的总和，包括产业结构、产业组织、地区布 局和技术政策等方面的政策。由于产业政策具有政府干预的性质，从我国的实践 看，产业政策实际是指生产要素在产业之间合理有效配置的指导政策，也是国家 产业发展战略和产业发展的引导政策。明确提出鼓励发展什么，限制发展什么， 以及产业结构调整的近期目标和中远期目标，采取的相应政策措施。同时，产业 政策也是制定财政政策、货币信贷政策和土地使用政策的重要依据。 产业政策包括了市场准入制度、对特定行业的管制或/和扶持措施以及对国 家产业结构的优化及重组等。 4．1．2 我国产业政策的历史沿革及现状 我国正式使用“产业政策”的概念较晚，但并不否定我国一直存在产业政策。 上世纪 90 年代出台的汽车产业政策、水产业政策等，在我国政策名称中出现“产 179 业”字样，但它们侧重于促进产业发展。随着环境保护和可持续发展思想的深入， 我国的产业政策逐步从行业性向功能性方向转变，突出对资源节约和环境保护的 关注和支持。进入新世纪以来，特别是最近出台的产业政策，如钢铁产业发展政 策、汽车产业发展政策、煤炭产业政策、铝产业发展政策等，将规模化、集约化、 资源节约、环境友好等作为重要指标，引导产业发展。 目前，我国产业政策也存在一些问题：一是仍然保留着计划配置资源的特点， 因而产业政策在我国也被狭义理解为抑制竞争的政策 ； （或者说本质上就是如此） 我国产业政策的实施手段中运用最多、最频繁的是直接管制手段。如为解决汽车 重复建设问题，国家规定，1995 年底以前不再批准新的轿车、轻型车项目。二 是主要从调节供应端出发，对促进产业结构升级并没有起到应有的作用。例如， 上世纪 90 年代的汽车产业政策，并没有促进我国汽车产业的发展，而没有产业 政策鼓励的家电却得到快速发展。三是中央政府出台的产业政策，在一些地方执 行走样，特别是对产业准入制度更是如此。例如，一些进入淘汰产品、技术、工 艺目录名单的，并没有得到执行；一些高污染的产业，如草浆造纸、小化工等并 没有因为“准入”制度的出台而被淘汰。 4．1．3 促进循环经济的政策建议 （草案）中应明确规定： 《循环经济法》 “国家制定和实施的产业政策应当体 现循环经济的发展理念，通过财政、税收等政策扶持，促进循环经济相关产业的 。其理由主要有以下几点。 发展” 一是循环经济是转变生产方式的重要途径。实现生产方式的转型必然要付出 成本，必须由政策的引导和付出，应当由国家承担转型成本。 二是循环经济必须落到产业上，而产业发展的前期成本较大，企业或承担不 起（如没有这么大的资金）、或不愿意承担，需要政府在资金（包括财政投资或 税收优惠）给予支持。 三是循环经济的发展具有经济学上的外部性特点，节约资源和保护环境得到 的效益由社会承担，这些方面也是“市场失效”的领域，需要政府干预以弥补市 场的失效。四是实现物质利用上的循环，需要在技术上可行。我国当前一些废物 被降级利用，或高附加值的产品被低值利用，主要是技术经济的原因。因此，国 家应加大技术开发的扶持，解决循环利用的技术难题。 180 4.2 市场准入制度 4．2．1 市场准入的含义 市场准入（Market Access）是指对企业（或者其产品） 、某些其他主体进入 某领域或者地方的市场从事活动施加的限制或者加以禁止的规制或者制度。 市场准入下的“市场”包括特定的产品、服务、项目、行业和产业、地域等。 在现代市场经济法治环境下，一般情况下，对于所有产业、行业、产品、企 业应当是开放的，只要符合法律规定的一般条件，均可以平等进行市场，不应当 存在市场准入，否则就会产生有关管理机关借市场准入之名，将登记、注册等行 为审批化，损害市场主体的合法权益。因而，从一定意义上来说，市场准入是一 种市场壁垒，在一定程度上是一种消极的行为。但是各国的共同做法是：如果基 于公共利益，为了防止市场失效，在使用税收、补贴、奖励等市场手段或经济手 段不足以实现政府的公共政策的情况下，政府基于社会整体利益的需要，可以在 某些行业、领域等实行市场准入。 市场准入制度作为一种制度化安排，是调整有关市场准入过程中形成的社会 关系的有关关系的法律规范。我国在产品质量法、标准化法、消费者权益保护法、 环境资源法等法律法规中实行市场准入制度。 4．2．2 市场准入的方法 市场准入的方法主要有许可或审批和标准两大类。许可与审批是最为广泛的 市场准入方法。包括批准、注册、核准、登记、资质认可等具有审批性质的政府 规制方法。标准则指通过有关机关或者团体制度各种标准，达不到最低的强制性 标准，就无法进入特定领域或地区从事经营活动，从而构成市场准入。标准制定 以后，通过相关的认证、检查等措施加以实施。当然，审批或者许可与标准的区 分是相对的，在一项具体的市场准入中，往往既有标准，又有许可、审批。因而 标准与许可和审批可以结合运用。 4．2．3 环境保护领域市场准入制度的现状 环境作为典型的公共产品，各国政府为了纠正市场失灵，在环境保护领域广 泛使用审批、许可与标准。我国在环境保护方面的标准有几百项，也广泛使用许 可证制度。存在诸如排污许可证、采矿许可证、采伐许可证、狩猎许可证等等。 我国《固体废物污染环境防治法》和《放射性污染防治法》均规定了“许可证制 181 度”作为进入有关行业从事相关活动的市场准入方法。如《固体废物污染环境防 治法》第 57 条规定：“从事收集、贮存、处置危险废物经营活动的单位，必须向 县级以上人民政府环境保护行政主管部门申请领取经营许可证；从事利用危险废 物经营活动的单位，必须向国务院环境保护行政主管部门或者省、自治区、直辖 市人民政府环境保护行政主管部门申请领取经营许可证。” 《放射性污染防治法 》 第 29 条规定：“生产、销售、使用放射性同位素和加速器、中子发生器以及含放 射源的射线装置的单位，应当在申请领取许可证前编制环境影响评价文件，报省、 自治区、直辖市人民政府环境保护行政主管部门审查批准；未经批准，有关部门 不得颁发许可证。” 第 34 条规定：“开发利用或者关闭铀（钍）矿的单位，应 当在申请领取采矿许可证或者办理退役审批手续前编制环境影响报告书，报国务 院环境保护行政主管部门审查批准。”这些均为环境保护领域的市场准入制度。 市场准入或者市场准入中的许可证制度也广泛存在于国外的环境立法中。如 （Clean Air Act）等立法中规定了严格的许可证等市场准入制 美国《清洁空气法》 度。 4．2．4 建立发展循环经济的市场准入制度 为了有效地推动许循环经济的发展，在循环经济立法中应建立市场准入制 度，主要内容包括： （1）标准下的市场准入。制定高耗能、高耗水及高污染行业市场准入标准。 我国现在各种污染物排放标准，但是缺乏产品和行业的能耗与物耗标准。因而国 家急需制定有关产品和行业的能耗与物耗标准。对于能耗、物耗和污染物排放高 于国家强制性标准的产品不得进入市场。物排放高于国家强制性标准的产品不得 进入市场。 （2）许可或者审批下的市场准入。1996 年 8 月 31 日国务院发布的《国务 院批转国家经贸委等部门“关于进一步开展资源综合利用意见”的通知》就对从事 废旧物资回收企业实行审批制。该《通知》指出：“凡经营回收和加工生产性废 旧金属的企业，必须经所在地人民政府指定的业务主管部门审批并发给统一印制 的审核证明后，向公安部门申报核发特种行业许可证，再由工商行政管理部门核 发营业执照，方可从事指定经营品种范围内的生产性废旧金属回收和加工业务。” 因此为了防止在废弃物循环利用过程可能产生的负面影响，基于公共利益，特别 182 是安全、劳动保护和环境保护的要求，对企业进入资源回收、拆解、再生行业进 行市场准入是十分必要的。需要在循环经济法加以规定。使从事资源回收、拆解、 再生的企业必须取得相关行政主管部门的许可证，遵守有关安全、劳动保护和环 境保护等规定。 5 生态设计制度 减量化、再利用、资源化是循环经济的核心，无论是从源头进行削减，还是 开展重复利用和循环利用，环境友好设计均可以发挥重要的作用，它很好地贯串 了 3R 的全过程，意义十分重大。因此，生态设计应当成为《循环经济法》的重 要制度。 5.1 生态设计的含义和内容 生态设计，也称环境友好设计或绿色设计，可以定义为“在产品及生产工艺 的设计中考虑环境和资源要素，以减少环境影响，并增加废物的重复利用和循环 。这里所指的产品是广义的，不但包括工厂中生产的产品，也可以包括 利用率” 建筑物、构筑物等设施。考虑的因素可涉及产品本身以及与其相关的生产过程， 包括材料选取、生产工序的选择以及产品设计本身等。环境友好设计还应该包括 对产品的使用过程、报废过程和回收利用过程进行分析，包括产品组件和零部件 的拆卸、循环利用和重复使用、有价值材料的回收以及对产品不可再利用部分进 行恰当的处置等。 由于传统上企业总是侧重于从经济效益的角度进行产品和生产过程的设计， 因此，在相关法律法规中进行适当的规范并给予经济激励，可以有效的促使企业 开展生态设计，从而大大推动循环经济和环境保护工作的开展。 5.2 我国有关法律法规、政策的历史沿革和现状 我国现有的法律法规中，有一些与生态设计相关的规定，例如，《固体废物 污染环境防治法》第 18 条规定： “产品和包装物的设计、制造，应当遵守国家有 关清洁生产的规定。国务院标准化行政主管部门应当根据国家经济和技术条件、 固体废物污染环境防治状况以及产品的技术要求，组织制定有关标准，防止过度 包装造成环境污染。生产、销售、进口依法被列入强制回收目录的产品和包装物 的企业，必须按照国家有关规定对该产品和包装物进行回收”。该法第 19 条规定： “国家鼓励科研、生产单位研究、生产易回收利用、易处置或者在环境中可降解 183 的薄膜覆盖物和商品包装物。使用农用薄膜的单位和个人，应当采取回收利用等 措施，防止或者减少农用薄膜对环境的污染。《清洁生产促进法》第 19 条规定： ” “企业在进行技术改造过程中，应当采取以下清洁生产措施：（一）采用无毒、 无害或者低毒、低害的原料，替代毒性大、危害严重的原料；（二）采用资源利 用率高、污染物产生量少的工艺和设备，替代资源利用率低、污染物产生量多的 工艺和设备；（三）对生产过程中产生的废物、废水和余热等进行综合利用或者 （四）采用能够达到国家或者地方规定的污染物排放标准和污染物排 循环使用； 放总量控制指标的污染防治技术。 ”《清洁生产法》第 20 条规定： “产品和包装物 的设计，应当考虑其在生命周期中对人类健康和环境的影响，优先选择无毒、无 害、易于降解或者便于回收利用的方案。企业应当对产品进行合理包装，减少包 装材料的过度使用和包装性废物的产生。” 5.3 存在的主要问题 可以看出，目前我国在生态设计方面有一些相关的规定，但存在的问题也十 分明显，主要有以下几个方面： （1）现有的规定比较零散，散见于各个法律法规中，没有形成一个完整的 体系； （2）手段之间的相互衔接不够，比如，生产者责任延伸制度、产品标识制 度等对于促进生态设计都有一定的作用，但各种制度之间缺乏相互的衔接； （3）有关的规定过于原则，既缺乏激励生态设计的具体措施，也缺乏环境 不友好设计的限制措施，缺乏可操作性。 5.4 立法建议 根据以上的分析和国外的经验，在我国，为推动循环经济的开展，有必要在 《循环经济法》中针对环境友好设计进行法律规定，以推动循环经济工作的开展。 在《循环经济法》中应提出推动环境友好设计的原则性规定，即要求从事工 艺、设备和产品设计开发的单位和个人，在设计开发过程中应当综合评估能源消 耗、资源消耗和废物产生，产品设计应当有利于拆卸、降解、回收、再利用和循 环利用。 除原则性规定以外，还应提出相关的具体措施，如：在包装设计中体现环境 友好和资源高效利用、推动环境友好设计的经济激励手段等。此外，如循环经济 标准与标识制度、行业和产品的市场准入制度、限期淘汰制度、信息披露制度、 184 绿色采购制度以及生产者责任延伸制度等，虽然并非直接指向环境友好设计，但 对环境友好设计有重要的推动作用，也应当在法律中做出明确规定。 除《循环经济法》外，在有关循环经济的专门立法中，还应更具体的对相关 制度做出规范性要求，比如有关包装物、电子产品和电子废物的立法。 开展环境友好设计，不仅具有很好的社会和环境、资源效益，而且对于企业 来说，也有十分重要的意义，有助于企业占领国内国外市场，不断发展壮大。例 如，对于欧盟的电子废物指令，一个合理的应对措施就是开展环境友好设计，这 将大大减少产品销售后的废物回收利用和处置的压力。 6 生产者为主的责任延伸制度 6.1 生产者责任延伸的定义及其意义 对生产者责任延伸制度有不同的定义，但基本的内涵都是指生产商应对产品 整个生命周期内的环境影响承担责任。例如，经合组织（OECD1997）给出的定 义是“产品的制造商和进口商应承担其产品在整个产品生命周期中环境影响责任 的主要部分，包括材料选择、生产工艺、以及使用和弃置过程造成的影响”。 一般认为，生产者责任延伸所涉及的生产者责任包括以下几个方面： ——法律责任，指生产者在产品的生命周期中(包括使用阶段及最终弃置阶 段)必须对所有依法认定的环境损害负担法律责任； ——经济责任，指生产者必须负担全部或部份废物回收、循环再利用及最终 处置的费用，此项费用可以以付费方式支付，也可以采取其他方式； ——实体性责任，指在产品的生产制造及回收处理等过程中生产者所必须负 担的责任，这类责任包括设计、制造及回收利用技术的应用、研发以及回收处理 体系的组织与管理责任； —— 信息责任，指在生产者责任延伸中，生产者对于与产品相关的各项信 息(例如原料、生产过程、成份、性能、环境影响、回收再利用等)，所必须负担 的责任（主要是向消费者提供信息的责任）。 当前，在实际的法律和政策实践中，生产者责任目前主要限于电子和电器产 品的生产商对产品废弃后的回收和利用负责，比如电视机、空调器、冰箱、洗衣 机等，也包括手机等产品。 实施生产者责任延伸制度的意义是多方面的，最主要的有： 185 第一，改善环境状况，减少对环境的污染和生态破坏； 第二，由于责任的延伸对企业来说要付出成本，因此企业要千方百计从源头 进行合理的产品设计，开展清洁生产，比如用无毒无害的原材料，减少原材料和 能源的使用，设计易于拆卸和易于回收利用的产品等等，以减少废物的产生，减 少产品的环境影响和风险； 第三，可以减少废弃物的处置量，并提高废弃产品的回收、再利用和处置的 专业化水平。 但是，延伸的生产者责任制度的实施也可能存在一些问题，主要有： 第一，需要生产商建立完整的回收、再利用和处置体系，可能导致企业生产 经营成本的大幅增加，产品价格的大幅上升； 第二，需要政府建立相应的监管体系，政府监督管理费用可能会比较高； 第三，在发展中国家，由于企业和公众缺乏较高的社会和环境意识，垃圾分 类回收体系尚未建立，建立和实施完善的废弃产品回收和循环体系的难度很大； 第四，有可能成为发达国家和地区限制其它国家产品进口的非关税壁垒。这 种贸易壁垒不但可能是国与国之间的，而且可能是地区之间的。 正是因为生产者责任延伸制度有它的优点，又存在着一些问题。因此，在应 用中应慎重，应将生产者的责任、消费者的责任和管理者的责任根据具体的情况 进行合理分配，并通过恰当的方式进行实施。从这个角度出发，我们将生产者责 任延伸制度称为“以生产者为主的责任延伸制度”。 6.2 我国有关法律法规、政策的历史沿革和现状 在我国现有的法律法规中，严格意义上的生产者责任延伸规定比较少。2002 年６月通过的清洁生产促进法第 27 条规定“生产、销售被列入强制回收目录的 产品和包装物的企业，必须在产品报废和包装物使用后对该产品和包装物进行回 收。”2004 年 12 月通过的固体废物污染环境防治法第 18 条也作了类似规定： “生 产、销售、进口依法被列入强制回收目录的产品和包装物的企业，必须按照国家 有关规定对该产品和包装进行回收”。这种强制回收规定，基本体现了生产者责 任延伸的思想。另外，生产者责任延伸所包括的法律责任、经济责任、实体责任 和信息责任等四种责任，在其它法律规定和政策也有体现，如要求生产者标注其 产品的特定性能，可以理解成一种信息责任的要求。但总体来看，我国现行法律 186 中还没有一部法律对生产者责任延伸进行了全面和准确的规范。 6.3 存在的主要问题 目前在我国有关延伸的生产者责任制度存在的问题可以归纳为以下几点： （1）现有的规定比较零散，散见于清洁生产促进法和固体废物污染环境防 治法等各个法律法规中，没有形成一个完整统一的规范； （2）对于生产者责任延伸的主要内涵，缺乏比较完整的规定。这与我国环 境立法的发展有关，目前的立法思路还主要局限于传统的“污染者治理”原则， 对于生产者责任的延伸考虑，以及对消费活动的规范，都远远不够。清洁生产促 进法和固体废物污染环境防治法有关生产者责任延伸方面的规定，只限于强制回 收这一种方式，没有考虑回收过程中经销商（包括进口商）和消费者的相应责任， 缺乏配套的有关预付费、收费等经济手段，规定很不全面； （3）有关的规定过于原则，没有对生产者、经销商（包括进口商）和消费 者在回收使用过程的行为作出全面规范，缺乏可操作性； （4）没有考虑如何有效利用我国现存的民间回收市场体系，在电子和电器 废弃产品基本被民间回收市场体系吸纳的情况下，强制回收失去了实际作用。 6.4 立法建议和依据 我国是发展中国家，因此在确定企业的责任时，必须考虑到企业和社会的承 受能力，这是立法中必须考虑的问题。 生产者责任延伸制度是一个涉及生产者、经销商（包括进口商）和消费者的 复杂体系，单纯在一部法律中是难以作出全面规范的，同时生产者的责任具体延 伸到哪里才能发挥有效的激励作用，同时不挫伤生产者积极性，保证有效的经济 增长，如何协调生产者责任与消费者责任，做出合理的制度设计，为此建议： （1）在循环经济法中应先作出有关生产者责任延伸制度的比较全面、比较 原则规定，并提出由国务院综合经济管理部门会同有关行政主管部门制定生产者 责任延伸制度产品目录和管理办法，对于列入生产者责任延伸产品目录的产品， 生产者负责其废弃产品的回收、再利用和无害化处理。这种制度安排也可避免法 律上一刀切给整个生产活动带来的负面效应。 （2）有关生产者负责的方式，不宜简单的规定为由生产者本身回收、循环 利用和处置，而是有效利用市场经济的做法和手段，包括强制方式（如强制回收、 187 、自愿方式（如企业自愿回收产品计划）以及一些配套的 禁止使用某些材料等） 经济手段（如产品费、生态税、预付处置费、抵押金返还等）。例如，我国很多 地区过去曾经在矿产资源开发等领域实施过保证金制度，取得了良好的效果。因 此，可以考虑在推动循环经济时实施这一制度。 （3）在立法时，不应当仅仅强调生产者的责任，应当是在产品的整个生命 周期过程中，强调所有相关的生产者、消费者、管理者等共同以不同方式承担相 应的责任，销售商、进口商等也可成为责任的主要承担者。虽然生产者责任延伸 的主体主要是指生产者，但特定的情况下，消费者或政府还具有主要责任。这样 做的好处是，可能大大减少管理和实施成本，并且有利于所有各方提高相关的意 识。政府的责任主要包括两个方面，一个是有责任制定相应的政策和制度，并通 过有效的手段加以实施；另一个是政府在循环经济中的参与，包括绿色采购等， 同时通过积极的宣传教育以及提供必要的信息，鼓励企业、公众消费绿色产品。 公众是推动循环经济的重要一环，公众有责任遵循循环经济的基本原则，通过延 长产品的使用时间、使用再生产品、协助废弃物的分类和回收等，抑制废弃物的 产生。 （4）在立法中还要注意生产者责任延伸的实施应与其他制度衔接起来，比 如环境标识制度、产品和工艺标准、税收减免或补贴、消费者付费制度等。特别 是与消费者付费制度的衔接应认真考虑，后者可以同时起到激励绿色消费和绿色 生产的作用。 7 定额管理 7.1 定额管理的含义 定额管理是一种广泛运用的管理方法，通常是利用定额来配置和使用人力、 物力、财力。在发展循环经济中的定额管理制度主要是针对企业的资源、能源、 原材料消耗所采用的管理制度。定额一般是指企业生产经营活动中，对资源、能 源、原材料的配备、利用和消耗及其产品等所应遵守的标准或应达到的水平。定 额管理的内容主要有：建立和健全定额体系；在技术革新和管理方法改革的基础 上，制定和修订各项技术可行、经济合理的消耗定额；采取有效措施，保证定额 的贯彻执行；定期检查分析定额的完成情况，认真总结定额管理实践等等。定额 管理是强制性的计划管理，在制定相关标准时应充分考虑供应管理和需求管理的 188 结合。实行定额管理，对于节约资源、能源、原材料，提高资源生产率，降低成 本，提高经济效益，都有重要的作用。 7.2 实施定额管理的必要性 我国幅员辽阔，人口众多，尽管我国的资源十分紧缺，但由于过度开发或制 度安排不合理，资源浪费和破坏情况严重。对于一个发展中大国来讲，为了实现 社会经济的持续、稳定、健康发展，必须保证必要的资源安全和一定的自给率。 因此，制定包括定额管理在内的相关制度安排，是解决增长和资源矛盾的重要前 提。 为了应对日益严峻的人口资源环境形势，党中央、国务院于 2003 年提出科 学发展观，并进而提出建设资源节约型、环境友好型社会，发展循环经济，全面 推行节水、节能、节地、节材以及资源综合利用，并把实现单位 GDP 能耗 20% 和减少主要污染物排放 10%作为“十一五”期间的约束性目标。不仅如此，节约 资源和环境保护还将是一项必须长期坚持的战略方针。因此，加强主要资源的定 额管理，是贯彻这一要求的具体体现。我国目前的资源定额管理实践。 资源或物资消耗定额是国民经济计划中的一个重要技术经济指标，是正确确 定资源物资需求量，编制资源供应计划的重要依据。是产品成本核算和经济核算 的基础。实行限额管理是有计划地合理利用和节约资源原材料的有效手段。在市 场经济环境下，采取强制性定额和激励性政策相结合，可以有效降低资源需求增 长，提高资源生产率。 我国的资源定额管理在水资源、能源管理、土地资源领域已经进行了很多有 益的尝试。 7.3 存在的问题 从总体上看，我国工业企业单位产品能耗和水耗在逐步降低，但距科学、合 理的用能用水标准尚有不小的差距，还有很大的潜力可挖。应当看到，资源定额 管理制度是在计划经济情况下形成的管理体系，随着市场经济导向的改革逐步深 入，原来行之有效的一套定额管理办法，如简单节奖超罚，晋等升级、评比表彰 等，已明显不适应市场经济的要求，各级政府对节约管理的能力有所削弱。尽管 国家加强了资源节约的工作力度，但如何制定适应新时期要求的管理制度是实现 “十一五”相关节能、节水目标的关键。此外，目前在定额管理制度的执行上存 189 在一定难度。因为定额属于滞后考核，往往是“制定容易，考核难”，执行起来 更难。建立定额管理制度的关键问题是：通常，产品定额很难确定。如不同行业 的产品用水定额不同，而生活用水对于定额考核的干扰很大，如将生活用水与产 品用水分开进行考核有很大的不确定性。二是统计体系不完善，数据信息不准确。 考核时的用水量极易出现偏差，部分用水单位往往会根据自己的用水量虚报、假 报报表，以便使考核指标与自己的实际用水量相吻合或略大于实际用水量。在能 源定额管理中也存在同样的问题。 7.4 相关建议 （1）明确循环经济定额管理指标。鉴于在已经颁布和正在修订中相关法律 法规里，对行业能耗、水耗、废物排放总量等已经做出了规定，循环经济的定额 管理应集中在资源生产率、废物产生率、循环利用率和最终处置率方面的指标展 开，特别是围绕水耗、能耗和主要污染物产生量等制定明确的定额管理指标。 （2）制定地区、行业、产品的差别定额管理标准。由于地区、行业以及产 品在资源条件、技术水平和经济发展方面的差异，应根据上述指标，制定出差别 性的定额管理标准和实施细则。 （3）制定相关配套政策。为了适应市场经济的要求，必须将定额管理同经 济激励有机结合，应在制定定额管理制度的同时，制定出相应的配套财税政策， 特别是经济激励政策，严格执行累进加价制度和加大惩罚力度。 （4）规范相关统计方法。完善统计方法和统一规范是执行定额管理制度的 基础，应充分利用现有的统计指标体系，适当增加相应统计信息，建立完善的定 额管理统计指标体系和统计方法，使定额管理制度能够得到有效执行的保障。 8 循环经济标准和标识、标志制度 8.1 循环经济标准与标识 循环经济标准是指为了发展循环经济，政府有关部门制定的有关技术、工艺 和设备在节能、节水、节材、节地、资源综合利用等方面的统一技术要求和规范， 或者对产品在单位产值以及单位产品的能耗、物耗排放的所作的强制性限值要 求。 循环经济标识则是指政府部门或者公共、私人团体对达到循环经济标准的技 术、工艺和设备、产品颁发、证明其生产过程符合循环经济要求的一种说明。 190 环境标志(Eco-labelling)，亦称绿色标志、生态标志，是指由政府部门或公共、 私人团体依据一定的环境标准向有关厂家颁发的、证明其产品的生产、使用及处 置过程符合环保要求、对环境无害或危害极少，同时有利于资源的再生和回收利 用的一种标志。一定意义下，也可看作循环经济标志。 一般，循环经济标准具有以下几个特征： 第一，循环经济标准是技术要求。循环经济标准作为一类标准，它与其他标 准在性质上是相同，它属于技术要求和规范。最终应体现为一系列技术参数与指 标。 第二，循环经济标准是针对技术、设备与工艺以及产品的。由于我国高污染、 高能耗、高消耗的主要原因是因为技术、设备与工艺的落后，以及产品造成的， 因此，解决问题的关键在于抓住技术、设备与工艺，而不仅仅是排污口。 第三，循环经济标准是对企业技术、设备工艺在节能、节水、节材、节地、 资源综合利用等方面的统一技术要求和规范，或者对产品在单位产值以及单位产 品的能耗、物耗排放的所作的强制性限值。这就表明循环经济标准与传统的环境 标准不同。 总体上，循环经济标准重点在于对企业技术、设备与工艺在节能、节水、节 材、节地、资源综合利用等方面要求和规范，或者对产品在单位产值以及单位产 品的能耗、物耗排放的所作的强制性限值。它侧重于源头控制、侧重于预防、侧 重于资源的节约与重复利用。所以，一方面，尽管从循环经济标准最终能起到保 护环境的作用角度看，可以从广义上将它作为环境标准，但是它与狭义上的环境 标准不同。另一方面，企业能够达到污染物排放标准，客观上也有利于环境保护， 但是它不能替代循环经济标准。 循环经济标识标志，因此它具有一切标识（标志）的共同特征。它需要有一 定的图形或者说明，由一定的机构或者团体颁发。其次，循环经济标识的取得以 达到循环经济标准为前提，循环经济标识适用于技术、工艺、设备和产品（原材 。 料、零部件） 它们都是环境管理手段从“行政管制”到“市场引导”的产物。环境标志与循环 经济标识都通过市场因素中消费者的驱动，促使生产者采用较高的环境标准，引 导企业自觉调整产品结构，采用清洁工艺，生产对环境有益的产品，最终达到保 191 护环境、节约资源的目的。 8.2 发展状况与存在的主要问题 我国已经建立了较为完备的环境标准制度。据国家有关部门统计，我国目前 已经颁布了 400 多项各类环境标准。这些标准主要包括环境质量标准、污染物排 放标准、环境监测方法标准、环境标准样品标准和环境基础标准。其中环境质量 标准和污染物排放标准有国家标准和地方标准。这些标准在我国环境保护过程中 发挥了积极作用。 但是从我国现有环境标准对企业的约束来看，主要是污染物排放标准。而污 染物排放标准侧重于末端，侧重于对污染物污染的控制，没有或者很少考虑到对 资源的节约和废物的循环利用。这是传统环境管理模式的体现。 环境标志最早是从德国于 1977 年实行“蓝色的天使 ”制度开始。到目前德国 已有 100 类、7500 多种即占其全国商品的 30％取得“蓝色天使”标志。德国“蓝色 的天使”制度在其他国家产生广泛的影响力。如加拿大 1985 年开始实施“环境选 择”标志；日本 1985 年实施“生态标签”（Eco-leaf labels）计划，北欧４国的“白 天鹅制度”、奥地利的“生态标志”、法国的“ＮＦ制度”等。欧盟的 25 个成员国均 按欧盟于 1980 年制定并于 2000 年修订的 Regulation (EC) -Community Eco-label Award Scheme， No 1980/2000 of the European Parliament and of the Council of 17 July 2000 实行“生态标签”制度。另外，韩国，新加坡中, 澳洲等国家和地区陆续 建立了环境标志制度。生态标志或者环境标志制度成为许多发达国家的共同做 法。 在我国，1993 年国家环保总局发布环科[1993]176 号文件《关于在我国开展 环境标志工作的通知》，倡导从“一九九三年起逐步在全国开展环境标志工作”。 1994 年 5 月 17 日，中国环境标志产品认证委员会成立。2003 年，国家环保总局 将环境认证资源进行整合，中国环境标志产品认证委员会秘书处与环认委、环注 委、中国环科院环境管理体系认证中心共同组成中环联合认证中心（国家环保总 局环境认证中心），到目前为止，中国环境标志已经在家电、办公设备、日用品、 纺织用品、建筑装修材料等领域开展了 56 大类产品的认证，有 1100 余家企业 生产的 21000 多个品种规格的产品获得了了中国环境标志，获得环境标志的产 品年产值已经达到 900 多亿元。 192 我国在 2002 年颁布的 《清洁生产法》 第 13 条规定“国务院有关行政主管 部门可以根据需要批准设立节能、节水、废物再生利用等环境与资源保护方面的 产品标志，并按照国家规定制定相应标准。”该条规定为循环经济标准、标志制 度在我国正式形成奠定了基础。总体来看，现有立法规定过于原则。由于我国循 环经济发展尚处于起步阶段，因而有关于循环经济标识标志制度建设尚处于发展 早期。《循环经济促进法》作为调整循环经济关系的专门性法律，对环境标志制 度加以进一步要求，是十分必要的。 8.3 循环经济标准与标志制度建议 （1） 循环经济标准与标识标志制度的建立重在其操作性。因此科学、合理 的制度设计是其关键点。由于循环经济标准与标识制度涉及一系列具体问题，操 作性十分强，不可能在《循环经济法》中进行更加详细的规定，因而，需要在《循 环经济法》中规定，关于循环经济标准与标识标志的“具体实施办法由国务院综 合经济管理部门会同有关部门制定。” （2）根据我国十一五规划纲要，发展循环经济，要突出抓好钢铁、有色、 煤炭、电力、化工、建材等行业和耗能大户的节能工作，提高水的利用效率，发 展节能省地型公共建筑和住宅，推进废纸、废旧金属、废旧轮胎和废弃电子产品 等回收利用，完善重点行业能耗和水耗准入标准、主要用能产品和建筑物能效标 准、重点行业节能设计规范和取水定额标准。严格执行设计、施工、生产等技术 标准和材料消耗核算制度。实行强制淘汰高耗能高耗水落后工艺、技术和设备的 制度。推行强制性能效标识制度和节能产品认证制度。因此，有关循环经济标准， 标识和标志制度应重点针对以上领域或问题进行。主要包括，一是在法律中规定 循环经济标准和标识制度，从法律上要求国务院综合经济管理部门会同有关部门 制定与循环经济发展有关的技术、工艺和设备的节能、节水、节材、节地、资源 综合利用标准和标识，并对有关产品规定单位产品的能耗、物耗和废物排放的限 值标准。二是，产品生产者应当根据国家规定，在应当标识的材料、零部件、产 品及包装物上对产品的能耗、物耗和废物排放情况进行标识。三是，规定城乡交 通、通讯、公用工程等基础设施的规划、设计和建设应当符合节能、节水、节地、 节材的要求，推广使用符合标准的新型材料、可再生材料和可再生能源；四是授 权国务院质量检验检疫行政主管部门制定和发布机械设备再生利用和再制造产 193 品的质量标准和安全使用标准，会同有关行业部门制定产品包装物标准、建筑行 业和建筑物节能、节水、节地、节材设计标准；最后，应当对违反本制度的行为， 规定相应的法律责任。另外，草案中还应规定其他一系列法律制度，如市场准入 制度、目录制度和价格税收制度等，保证循环经济标准、标识和标志制度的实施。 9 废物的回收和市场交易制度 9.1 我国废物回收的历史沿革及现状 建国后，国家十分重视废旧物资的回收工作，全国陆续建设专门的废旧物资 回收机构。1952 年 8 月，国家决定发挥供销合作社组织的广泛性和群众性的特 点，将回收杂铜工作交给供销合作社系统承办。供销合作社从回收杂铜开始，扩 大到废有色金属、废橡胶等各类废旧物资。1955 年 8 月，全国供销合作总社与 有关方面协商，决定城乡的废品回收业务统一由供销社负责。基层供销社有的设 有专门的废品收购站，供销社所属的驻村门市部、分销店和代购代销店也都兼营 废品回收业务。1957 年 8 月，国务院规定，废铜、废锡、废铅、废钢铁为统一 收购物资，由国家委托国营商业和供销社统一收购，不是国家委托的商店和商贩, 一律不准收购。1965 年，国家重新明确了废品收购的范围：城乡居民和机关、 团体、学校出售的还有利用价值的废旧物资，厂矿企业在生产中产生的边角下料 和经过加工挑选仍有利用价值的废旧物资。1971 年废旧物资的购销价格定价权 由国家物资局下放到省级物价局，1974 年起又改由国家物价局直接管理。1979 年 8 月，国家又规定对铁路、石油专用器材，不论单位或个人出售，供销社一律 严禁收购；对确属个人和集体拣拾的工厂废金属器材及机械配件，必须凭地方公 安部门出具的证明，由指定的专设网点负责收购。1987 年废金属由国家指令性 计划变为指导性计划，废旧物资回收公司按市计价进行回收。1989 年，针对废 旧物资自由购销而出现的废旧物资市场的某些混乱现象，全国开展清理整顿再生 资源市场，要求所有计划钢材和有色金属必须按规定进行交易，不准在集市上自 由购销。 自上个世纪九十年代，为支持回收利用企业的发展，陆续制定了一系列的管 理办法和优惠政策，但是各地也面临执行力度不够和不到位的问题。随着市场经 济的深入发展，2002 年国家取消废旧物资企业的特种行业经营许可证（国务院 关于取消第一批行政审批项目的决定》（国发[2002]24 号） ）。但是由于国家对这 194 一行业实行税收优惠政策，使得进入门槛比较低，众多小企业和个体户不管具不 具备资格和条件，纷纷从事废旧物资经营，使得从事再生资源回收的供销社和物 资部门两大系统面临严峻的困难形势。 9.2 废物回收政策法律的现状 我国的废物的管理体系主要由《固体废物污染环境防治法》进行规定，同时 在其他一些国务院及其有关行政主管部门的政策和法规中也有具体的规定。对于 生产过程中产生的废物，主要是综合利用过程的监管问题。而非传统类的废物， 来自于社会生活和千家万户，收集过程涉及到回收网点，涉及到经济利益和公众 的环保意识，因此收集回收工作政策和法规制定工作应主要针对这类废物。 在《固体废物污染环境防治法》中，目前我国对生活垃圾的分类还是作为一 个目标来规定的，而没有强制性的要求，而且也没有对分类收集的有价物资做出 规定。如第四十二条规定对城市生活垃圾应当及时清运，逐步做到分类收集和运 输，并积极开展合理利用和实施无害化处置。 《报废汽车管理办法》的颁布是为了规范报废汽车回收活动，加强对报废汽 车回收的管理，保障道路交通秩序和人民生命财产安全，保护环境。这个管理办 法没有提到要促进资源化利用。在这个条例中，最重要的是在第六条中规定国家 对报废汽车回收业实行特种行业管理，对报废汽车回收企业实行资格认定制度。 目前国务院正在制定的《废旧家用电器回收处理管理条例》，其中第六条规 定废旧家用电器回收处理实行多元化回收和集中处理。国家对废旧家用电器处理 企业实行资质认定制度。第十八条规定省级人民政府资源综合利用行政主管部门 会同同级环境保护部门，对本行政区域内的废旧家用电器处理企业进行资质认 定。 此外，其他有关废物回收的重要政策和法规还有：商务部关于加快再生资源回 收体系建设的指导意见，商改发[2006]20 号；关于加强废旧物资回收经营单位和使用废 旧物资生产企业增值税征收管理的通知，国税发〔2004〕60 号；国家税务总局关于废旧 物资回收经营业务有关税收问题的批复，国税函[2002]893 号；关于对废旧物资回收经营 业务增值税政策的补充通知，财税【2001】第 138 号；财政部、国家税务总局关于废旧 物资回收经营业务有关增值税政策的通知，财税[2001]78 号；有关翻新轮胎消费税政 策，财税[2000]145 号；国务院批转国家经贸委等部门关于进一步开展资源综合利用意见 195 的通知，国发[1996]36 号；关于废旧物资回收经营企业增值税先征后返问题的通知，财 税字［1995］24 号；关于运输费用和废旧物资准予抵扣进项税额问题的通知，财税【1994】 12 号；国务院关于加强再生资源回收利用管理工作的通知，国发[1991]73 号等。 9.3 存在问题 我国废物回收利用存在的主要问题是： 第一，回收率低，不易回收利用的废物丢弃现象严重。由于我国废旧物资零 星分散，其回收、加工、运输费用高，销售价格低，致使部分品种回收量减少， 与实际生成量相差较大，资源流失严重。如我国每年丢弃的镉镍电池(二次电池) 约 2 亿多支，废旧家用电器、电脑及其它电子废弃物的回收处理还未能提上日程。 第二，废物回收利用企业普遍经营规模小、工艺技术落后。由于有关政策不 配套，缺乏优惠的鼓励政策，资金投入少，基本没有条件和能力引进或采用新技 术、新工艺、新设备，产品的技术含量和附加值较低，技术开发能力弱，一些与 再生资源加工处理相伴的环境污染物未能妥善处理。即使是先进适用的技术，也 由于缺少资金而难以推广应用。大部分再生资源的加工处理技术还十分落后，与 资源综合利用和环境保护的要求差距甚远。 第三，废物回收利用投入严重不足，绝大多数废旧物资回收加工企业仍是微 利或无利，从而阻碍了再生资源回收利用的发展进程。另一方面，国有回收企业 由于历史原因形成的人员、债务包袱重，市场竞争能力和抗风险能力弱，经济效 益差，相当一部分回收企业亏损严重，某些回收公司经营难以为继，废旧物资回 收行业发展呈低水平徘徊。 第四，废旧物资回收利用市场准入和行业管理法规不健全。 由于国家对废旧物资回收取消了特许经营权，没有制定新的市场准入和行业 管理法规，给废旧物资回收的行业管理带来的困难较多，非法回收问题、社会治 安问题突出；加之政策十分凌乱，在各地执行情况不一，造成部分地区再生资源 回收行业享受不到优惠政策。同时一些地方执法力度不够，造成非正规渠道的废 物回收渠道对正规回收渠道的严重冲击。 9.4 解决现有问题的立法建议 在循环经济立法中对于废物资源化回收方面管理制度主要应包括： 建立废物循环利用目录制度。对列入目录的产品可以提出循环利用的指标要 196 求。 建立规范废物大量产生者的制度。对于产生有毒有害废物、产生无毒废物但 废物年产生量或累计堆存量大的企业，必须制订并实施废物回收利用计划。 建立工业固体废物交换制度。国家支持建立工业废物交换网络体系。企业应 当提供其生产过程中产生的废物的数量、成分组成等信息。 建立生活垃圾的分类收集制度。要求地方政府在城镇公共场所和旅游观光场 所设立生活垃圾分类回收设施，环境卫生机构对生活垃圾进行分类收集，分别运 输、利用或者处置。 建立废旧电子电器收集和回收处理制度。对收集、利用、处置废旧电子电器 的单位实行经营许可制度。 建立报废汽车的资源化回收制度。国家对强制报废的机动车船进行资源化回 收，并对拆解和资源化回收企业实行经营许可制度。 建立国家对废物回收利用的配套扶持政策，推动废物回收利用的技术进步。 10 循环产品的市场准入和监管 10.1 基本内涵 循环利用产品是指经过再制造过程，或利用再生资源或废物获得的产品，包 括经过一定修复作业而得到的二手产品。例如财政部、国家税务总局《关于部分 资源综合利用及其他产品增值税政策问题的通知》规定的资源综合利用产品，包 括利用煤炭开采过程中伴生的舍弃物油母页岩生产加工的页岩油及其他产品；在 生产原料中掺有不少于 30%的废旧沥青混凝土生产的再生沥青混凝土；利用城市 生活垃圾生产的电力；在生产原料中掺有不少于 30%的煤矸石、石煤、粉煤灰、 烧煤锅炉的炉底渣（不包括高炉水渣）及其他废渣生产的水泥；利用煤矸石、煤 泥、油母页岩和风力生产的电力；部分新型墙体材料产品。一般地，这类产品同 由原材料制作的产品相比，可能含有更多的有毒有害物质，或者同原产品相比， 具有品质不高等问题。对循环利用产品采用市场准入和监管、提出环境保护要求， 可以确保循环利用产品的安全与环境友好，维护产品生产者和消费者的利益，促 进资源综合利用事业的健康发展。 10.2 我国有关法律法规和政策的历史沿革及现状 目前，国家对废物再生和资源综合利用进行了一系列的规定，符合规定的享 197 受国家有关优惠政策，主要优惠政策如下 （1）国务院批转国家经贸委等部门关于进一步开展资源综合利用意见的通 知，国发[1996]36 号 （2）资源综合利用目录，国经贸资[1996]809 号 （3）国家鼓励的资源综合利用认定管理办法，发改环资〔2006〕1864 号 （4）关于资源综合利用企业所得税优惠政策，财税字（94）001 号 （5）关于部分资源综合利用产品增值税的优惠政策，如： 关于部分资源综合利用及其他产品增值税政策问题的通知，国经贸厅资源 [2001]624 号和财税[2001]198 号 关于以三剩物和次小薪材为原料生产加工的综合利用产品增值税优惠政策 的通知，财税[2001]72 号 关于对部分资源综合利用产品免征增值税的通知，财税字[1995]44 号 关于继续对部分资源综合利用产品等实行增值税优惠政策的通知，财税字 [1996]20 号 （6） 国务院批转国家建材局等部门关于加快墙体材料革新和推广节能建筑 意见的通知，国发[1992]66 号 （7）享受税收优惠政策新型墙体材料目录，财税[2001]198 号附件。 （8）财政部 国家经贸委关于发布《新型墙体材料专项基金征收和使用管 理办法》的通知，财综[2002]55 号 （9） 财政部 国家经贸委关于发布《散装水泥专项资金征收和使用管理办 法》的通知，财综[2002]23 号 总体上，我国固体废物中综合利用量大，产业发展最为迅速。特别是部分固 体废物作为建筑材料，经过十余年的发展，国家从建筑设计标准、施工规范和要 求等方面积极支持企业利用废物生产新型建筑墙体材料。国家对综合利用已实行 企业所得税、产品增值税、消费税的优惠政策支持综合利用企业的发展，提高循 环利用产品的竞争力。 此外，对于具有一定热值的固体废物或生产过程中的余热、余压，国家也大 力支持其综合利用。如国家规定，凡利用余热、余压、城市垃圾和煤矸石、煤泥 等低热值燃料及煤层气生产电力、热力的企业，其单机容量在 500 千瓦以上，电 198 力部门都应允许并网，免交小火电上网配套费。因成本过高等特殊情况不能执行 同网同质同价原则的，可以实行个别定价。综合利用电厂所发电力，不纳入国家 分配计划，可以在内部调剂使用，电力部门不得扣减电网供应给该企业的电力电 量计划指标。装机容量在 1.2 万千瓦以下(含 1.2 万千瓦)的综合利用电厂，不参 加电网调峰；装机容量在 1.2 万千瓦以上的综合利用电厂，可安排一定的调峰容 量，允许高峰满发，但低谷时发电负荷不得低于发电设备额定功率的 85％。 对于一些特殊类别土地处置的固体废物，我国部分地区也建立起了一定的管 理制度。如对近年来大量出现的来源于餐厅和厨房的餐厨垃圾，由于出现非法炼 制食用油，不加处理直接用作饲料等带来了一定的人体健康风险，政府和公众对 其十分关注。对这类废物国家虽然尚没有专门的法规来进行规范，但是上海、宁 波等地已经建立起来相应的管理制度。1984 年，颁布了农用污泥中污染物控制 标准。并对城市污水处理厂污泥、城市下水沉淀池的污泥、某些有机物生产的下 水污泥以及江、河、湖、库、塘、沟、渠的沉淀底泥实施管理。 但主要是对镉、 汞、铝、铬、砷、硼、铜、锌、镍等重金属类污染物进行了规定，有机类污染物 只对矿物油、苯并（a）芘）提出了控制标准。1987 年我国颁布国家标准城镇垃 圾农用控制标准，对腐熟的城镇垃圾和垃圾堆肥产品中重金属有毒污染物进行了 限制。同年还颁布了农用粉煤灰中污染物控制标准。对粉煤灰农用过程时，粉煤 灰中重金属类有毒有害物质进行了规定。 10.3 存在问题 我国尚缺乏对废物资源化利用过程中环境保护控制，废物大多是在环境保护 和人体健康没有得到充分考虑的条件下进行综合利用的。因此，二次资源综合利 用方面，我国面临的主要问题是如何在促进固体废物综合利用的同时，减少环境 污染和环境风险。 我国还没有废旧物资分类标准和各类再生资源企业生产技术标准，行业发展 处于无序状态。例如，现有的废钢铁分类标准和有色金属分类标准，因管理问题 和技术工艺问题无法实施并且不能与国际接轨。在废纸的加工标准上，由于没有 统一的分类和再生质量标准，再生纸的质量无法保证。物资再生行业无序竞争， 一些经营者采取偷税漏税等不正当手段经营，使一些正规企业受到极大冲击。国 家对综合利用产品的认定和政策缺乏上下一致性和长期稳定性，在此条件下，综 199 合利用产品企业多数集中在经济欠发达地区，属劳动密集型产业，虽然可以消化 大量的农村富余劳动力，但综合利用产品企业多数为乡镇、私营等小规模企业， 承担市场风险能力较弱，多数企业组织生产时间不长。 10.4 立法建议 鉴于《中国人民共和国固体废物污染环境防治法》刚刚于 2004 年 12 月进行 了修订，仅仅对危险废物的综合利用进行了规定。因此需要在《循环经济法》中 将《固体废物污染环境防治法》中没有充分体现的有关资源回收利用的制度进行 规定，同时对于新出现的一些废物类别进行管理，以反映形势的发展。在循环经 济立法中对废物循环利用产品管理制度和监管主要应包括： 资源节约及循环利用产品的优先准入制度。凡是利用各种废物生产的再生产 品，市场优先准入。对企业利用余热、余压、生物质能、垃圾热能、沼气等所发 的电力，电网必须无条件收购，并给予一定时期的幅度不同的价格优惠。 建立持久的长期的稳定的固体废物循环利用产品优惠政策和机制。国家对利 用生产、建设和生活中产生的废物生产循环利用产品的项目，给予优先立项、财 政补贴、投资倾斜等优惠政策。 建立餐橱垃圾的管理制度。对厨余垃圾处理企业实行经营许可制度，对再生 利用产品的适用范围进行限制。 建立促进污泥资源化的制度。国家要求污泥应当进行资源化利用。 11 循环利用的财税政策 11.1 基本定义或内涵 一般地说，财政和税收优惠政策，主要是指一国或一个地方政府在财政预算 支出中给予某些经济活动的财政支持或税收减免。财政支持的途径包括建立专项 基金、投资等；税收优惠则通过对某些经济活动收入给予税收减免。这些经济措 施可对政策目标对象施加激励或约束两种作用：一是通过财政补助（如贴息、直 接拨款等）以降低节约资源的投资成本；二是通过税收或收费以增加能源资源的 使用成本。通过这两种手段的使用以调节人们的资源能源节约的行为。 11.2 我国有关政策的历史沿革及现状 我国在推动节约能源、资源综合利用方面，自改革开放以来就有专门的政策， 包括对从事资源节约、综合利用等活动的有关企业及产品实行财政补助或税收优 200 惠政策。 所得税：这是引导社会投资方向，优化产业结构的政策工具。国家对生产和 制造节能设备和产品的企业，给予一定的所得税优惠。如在《关于企业所得税若 （财税[1994]1 号）文中规定：企业利用废水、废气、废渣等 干优惠政策的通知》 废弃物为主要原料进行生产的，可在 5 年内减征或者免征所得税。在《关于印发 〈技术改造国产设备投资抵免企业所得税暂行办法〉的通知》（财税 [1999]290 号）、《投资抵免企业所得税有关问题的通知》（财税[2000]49 号）文规定，企业 使用《当前国家鼓励发展的环保产业设备(产品)目录》中的国产设备，经批准可 实行加速折旧办法（国经贸资源[2000]159 号）。 增值税：依据《清洁生产促进法》，国家“对利用废物生产产品的和从废物 ，减征或者免征增值税。 中回收原料的企业” 基金：我国目前用以推动与循环经济有关的专项资金，主要有环境保护专项 资金、清洁生产专项资金、中小企业创业基金等。 最近一个时期，国家出台或调整了一系列政策，以推动循环经济的发展，主 要包括：国家发改委出台的控制产能过剩产业发展的产业政策，国家发布的投资 导向目录，淘汰落后的工艺、技术和产品目录；调整资源型产品的价格及其价格 形成机制，促使资源型产品的价格能反映其供求关系、稀缺程度和外部成本；调 整进出口产品的关税税率，逐步取消资源型产品的出口退税政策，对于高能耗、 高物耗、重污染的资源型产品不仅不退税，还要征收一定的关税。2005 年以来 我国已经进行了出口退税政策的三次调整。这些政策对于我国节能降耗、减少污 染物排放具有重要的意义。此外，国家有关部门出台的政府采购目录中，也将资 源节约、节能、节水、资源综合利用等产品纳入政府优先采购目录，通过市场培 育，促进循环经济相关产业的发展。 我国已经制定资源税和补偿政策。例如，我国实行资源补偿费制度，《矿产 、 资源法》 、 《森林法》《土地管理法》和《水法》等均做了相关规定。 11.3 财税政策存在的主要问题 在支持循环经济上，我国现有的财税政策其问题是显而易见的。主要表现有 （1）增值税已经向资源综合利用倾斜，但增值税设置不合理。虽然国家有 关部门已经制定并不断调整对资源回收、综合利用企业的税收政策，通过资源综 合利用企业的认证，给予优惠政策，对于资源综合利用起到了积极的作用。但是， 201 从总体上看，我国的税制设置仍存在不合理的问题。其一，我国目前的税收设计 是以生产环节税为主，特别是增值税的政策设计实际上不是鼓励企业节约资源。 因为企业越是节约，增加值的比例就越高，支付的增值税也就越多。其二，增值 税的税率设定对国内外企业不公平，国外企业为 15%，明显低于国内企业；其三， 不少的企业为了少交增值税甚至逃税，想方设法通过收支账目达到不交或少交税 的目的，即使享受税收优惠政策的外资企业也不例外。因此，应借鉴国际经验， 根据国内实际，进行税制改革，从投资引导逐步向税收调节转移，使之与建设资 源节约型和环境友好型社会的总体目标相适应。 （2）有税收优惠政策但没有惩罚性的税收政策。目前收取资源补偿费的范 围狭小，许多资源仍处于任意、无偿使用的状态；就收取的额度而言，远远低于 自然资源本身的价值，无法通过市场供求关系反映资源的稀缺性，使社会上存在 “资源无价值”的观念。资源税征收仅针对原油、天然气、煤炭、金属矿产、固 体盐等资源，其目的主要是调节从事资源开发企业由于资源本身的优劣和地理位 置差异而形成的级差收入，属于矿产资源占用税性质。这些资源税，一方面税率 过低，起不到促进合理利用资源的作用；另一方面范围狭窄，如土地、淡水、森 林、草原等自然资源没有列入。特别地，由于资源税收入大部分归地方，又是对 使用自然资源所获得的收益征税，往往起到了鼓励地方对资源过度开发的作用， 反而加剧了生态环境的恶化。更主要的是，我国的税收是建立在已经创造的财富 基础之上的，对破坏生态和污染环境的经济活动没有相应的惩罚性税收。因此， 应开展有关环境税的研究。 （3）没有专门的环境保护税种，税收优惠措施不够。我国税收体系中，没 有专门的环境保护税种，可以勉强归入环境税行列的有资源税、消费税、车船使 用税、城市建设维护税、固定资产投资方向调节税、城镇土地使用税和耕地占用 税等，但其环境功能并不突出，也没起到相应的作用。此外，在促进循环经济意 义上，这些政策的配套操作性不强。例如，目前已经出台的环保节能的设备和技 术标准推荐和禁止目录不多，使得许多政策只能停留在书面和口头上，实际难以 操作。我国鼓励资源综合利用，但缺乏相应的标准和技术界定是否属于综合利用， 给执行时带来了难度。 202 11.4 利用激励政策促进循环经济发展的立法建议 发展循环经济，目前在我国的主要任务是节约资源、保护环境。采用经济手 段促进循环经济的发展，本质上是要在市场经济条件下，促使企业能够主动地、 创造性地发展循环经济。只有这样，循环经济才能得到持久的发展。 必须看到，循环经济生产方式中试图实现减量和循环的多数环节，并不是现 行市场条件下的必然选择，现行市场条件下源自再利用和再生利用的原料常常不 仅性能上不占优势，而且价格上也不占优势，以致循环经济的发展很难自发产生。 从总体上看，目前普遍存在原材料价格障碍，以及由于收费、税收减免或国家优 惠政策等原因导致的物质循环过程中的成本障碍，使得循环经济发展主体的经济 效益难以显现。造成这种情况有多种原因，主要有以下一些。 一是因为自然资源和再生资源的价格形成机制不同。矿产资源、生态环境等 公共资源的“私人”使用与社会付出成本的不对称性，使得初次资源和再生资源 的价格形成机制不同。私人资本(包括所有非社会共有资本)总是在开采初次资源 与利用再生资源之间进行成本比较，总是试图免费或低价使用自然资源和环境， 通过排放废弃物节约私人成本。这种情况在矿业生产中表现得最为明显。在矿业 生产中，普遍存在着矿藏资源价格过低和矿业生产支付的环境成本过低的现象， 无异于廉价侵吞着公共资源。长期以来的矿产品价格形成机制中，矿产品是以产 量收费的，甚至这种收费在一些地方并不进入财政。由于矿业生产规模大、环境 影响滞后，矿业生产中的环保成本一般来说大大低于生产消费环节中的环保成 本。这就相当于在矿业开采中对环境保护的要求比较低，造成矿业生产中私人成 本和社会成本之间存在价格差，并导致原材料的价格显著偏低。 二是跨国公司基本垄断了国际上品位较高的矿产地，这就导致在国际分工中 存在着对原材料和能源提供国的价格明显不利因素。由于发达国家比较早地开发 并利用了自然资源，本国资源大多已经被耗竭或开发成本增高，因此通常利用经 济、技术乃至军事上的优势低价掠夺发展中国家的资源。而许多发展中国家为了 快速脱贫，在没有能力建设完整工业体系的情况下，也只能依靠廉价出卖原材料 和能源积累资金。这种国际分工是不利于全球可持续发展的。 三是以大规模、集约化为特征的现代生产体系，使得大多数资源原材料的开 采和加工成本日益降低，而对各种废旧产品和废弃物的集中回收成本却比较高， 203 其中的一项重要构成是人力资本的价值，再利用和再生技术发展滞后，规模效益 差。 总之，以上三个主要问题，使得再利用和再生利用原料的成本常常比购买新 原料的价格更高，由此构成了推进循环经济的成本障碍。从成本原则的角度考虑， 企业不会优先选择循环经济的项目建设或生产方式的。 此外，目前在我国，还存在一些相关的不利因素。例如，由于各种环境污染 物排放“协议”收费的存在，按地区的优惠政策、以及国家政策的执行走样，税 收环节的执行成本高等问题，导致再生资源使用并不构成成本上的比较优势。 因此，为推进循环经济的发展，应当在《循环经济法》中对相关产业活动， 从产业政策、财税政策、投资政策、价格政策、金融政策、消费政策、进出口政 策、政府采购等方面给予扶持，对于废旧物资回收体系的运行应鼓励探索其他机 制，如押金－返回制度等。对于构建循环经济系统，需要经常性的直接财政补贴 的支持，包括采取物价补贴、企业亏损补贴、财政贴息、税前还贷等措施支持循 环经济的发展。应借鉴国际经验，对企业生产经营过程中使用的无污染或减少污 染的机器设备，实行加速折旧制度。用重税限制高能耗重污染产业的发展。完善 并严格执行环保、安全、能耗、技术、质量等标准，严格市场准入。根据各地的 发展水平实行有差别的排污标准，提高排污收费标准，加强监管，使发展循环经 济的企业在财务上能够营利。 12 政府绿色采购 12.1 政府绿色采购的含义 绿色消费是重要的循环经济理念之一。它是一种适度消费、节俭型消费、健 康消费、安全消费和无污染消费。绿色消费要求在满足人类的基本需求、提高生 活质量的同时，使自然资源的消耗最少，消费过程中产生的废弃物和污染物最少， 从而使消费的结果不致危及人类后代的需求。 绿色消费也可以理解成以可持续的和承担社会责任的方式进行消费。它鼓励 使用节能环保产品、耐用产品，而对以不可再生资源为原料的一次性产品的生产 与消费进行限制。 消费者对产品和服务的选择主要受经济利益的驱动。如果仅靠环境意识，绿 色消费就无法成为社会大众的主流消费行为。因此，需要采取切实可行的措施， 204 引导和促进绿色消费。政府是最大的消费者之一，对各种产品和服务的绿色采购 具有很大的引导和示范作用，实施政府绿色采购，可以促进环境友好型、资源节 约型产品和服务市场的形成和发展，进而推动全社会的循环经济工作。实际上， 实行政府绿色采购是世界各国为了保护生态环境而普遍使用的法律与政策措施， 是政府进行宏观经济调控的重要方式。所谓“政府绿色采购”，就是在政府采购 中引入对资源能源与环保的要求、方法和程序，在条件相当的情况下优先选择符 合“绿色”标准的产品和服务。政府采购的绿色标准不仅要求末端产品符合资源 节约、环保标准，而且要求产品研发、生产、包装、运输、使用、再利用和再循 环、处置的整个过程都符合相关标准。 政府绿色采购是一种重要的环境经济手段，它涵盖的内容非常丰富，几乎涉 及政府办公的所有方面和环节，如电话、电脑、打印机、传真机、复印机、照明 设备等室内办公用品，各种车辆、小型船舶等室外办公用品，以及办公建筑等。 12. 2 我国有关政府绿色采购的立法与政策 我国的政府绿色采购立法和政策已经初步确立，尚待进一步深化和完善。 2003 年 1 月 1 日开始施行的《中华人民共和国政府采购法》第 9 条要求“政 府采购应当有助于实现国家的经济和社会发展政策目标，包括保护环境，扶持不 发达地区和少数民族地区，促进中小企业发展等”。同时开始施行的《中华人民 共和国清洁生产促进法》第 16 条规定“各级人民政府应当优先采购节能、节水、 废物再生利用等有利于环境与资源保护的产品。各级人民政府应当通过宣传、教 育等措施，鼓励公众购买和使用节能、节水、废物再生利用等有利于环境与资源 保护的产品”。这为我国建立政府绿色采购制度提供了立法依据，但上述法律条 款仅仅是政策宣示，并未明确规定政府绿色采购制度的具体内容。 其后，国务院、国务院相关主管部门制定了一些有关政府绿色采购的政策、 规章，逐步在全国范围内开展相关的实践。例如，2004 年 4 月 8 日，国务院办 （国办发[2004]30 号） 公厅发出了《关于开展资源节约活动的通知》 ，要求“各级 财政要支持资源节约和资源综合利用，并将节能、节水设备(产品)纳入政府采购 。2004 年 12 月 7 日，财政部、国家发展和改革委员会制定了《节能产品 目录” ，要求用财政性资金进行采购的各级国家机关、事业单位和 政府采购实施意见》 205 团体组织优先采购节能产品，逐步淘汰低能效产品。根据办法，“节能产品政府 采购清单”由财政部、国家发展和改革委员会确定；政府采购属于清单中产品时， 在技术、服务等指标同等条件下，应当优先采购清单所列的节能产品。2005 年 7 月 5 日， （国发[2005]22 号） 《国务院关于加快发展循环经济的若干意见》 要求“消 费环节要大力倡导有利于节约资源和保护环境的消费模式，鼓励使用能效标识产 品、节能节水产品和环境标志产品、绿色标志食品，减少过度包装和一次性用品 的使用。政府机构要实行绿色采购”，明确了政府应当为推动循环经济发展而进 行绿色采购的政策。2006 年 10 月 24 日，财政部和国家环境保护总局制定了《关 于环境标志产品政府采购实施的意见》，要求用财政性资金进行采购的各级国家 机关、事业单位和团体组织优先采购环境标志产品，不得采购危害环境及人体健 “环境标志产品政府采购清单”由财政部、国家环境保护总局确定和 康的产品。 调整。该意见采取积极稳妥、分步实施的办法，逐步扩大到全国范围。2007 年 1 月 1 日起在中央和省级（含计划单列市）预算单位实行，2008 年 1 月 1 日起全 面实行。 此外，部分地方政府也制定了绿色采购的相关文件，推动政府绿色采购活动。 例如，青岛市制定了《青岛市绿色采购环保产品申请及推广管理暂行办法》，规 定在公开招标的评分标准中，增设节能产品和绿色产品的分值，积极支持循环经 济发展；贵阳市政府颁布了《贵阳市政府绿色采购管理办法》，以法规的形式保 障政府绿色采购。 12.3 我国政府绿色采购的实践和存在的主要问题 政府绿色采购具有广阔的发展前景。财政部公布的全国政府采购统计信息表 明，2005 年全国实际采购规模达到 2927.6 亿元，政府采购规模占全国 GDP 的比 重为 1.6%。实施政府采购改革 7 年来，全国政府采购规模年平均增长 77.9%。 近年来，中国的政府绿色采购也取得了一定进展，一些部门和单位开展了一些试 点工作。如国家环保总局在国家 ISO14000 示范区建设的要求中提出“区域各相 关组织建立绿色消费、绿色采购制度”；北京奥组委对每一类采购产品均规定了 产品的环境要求，优先选购获得环境标志的产品。一些地方政府已颁布了或正在 制订地方的政府绿色采购法规。随着中国政府绿色采购的概念日益深入人心，一 些行业，企业也主动地开始实施绿色采购。 206 但是我国的政府绿色采购还存在以下主要问题： 一是相关法律制度不完善。虽然《政府采购法》和《清洁生产促进法》对政 府绿色采购义务做出了明确规定，但相关条款仅仅是原则性的政策宣示，而没有 详细、具体的可操作性条款，没有对绿色采购的主体、责任、标准和清单进行准 《节能产品政府采购实施意见》和《关于环境标志产品政府采购实施的 确界定。 意见》虽然较为明确、具体，但效力层级较低，权威性较差，而且实践中随意性 和不规范性较大，还存在着各自为政的弊端，冲突、衔接问题较为突出。 二是绿色产品的定义模糊，标准和清单不一，使得采购者往往无所适从。目 前，我国不仅有全国性的“节能产品政府采购清单”“环境标志产品政府采购清 、 单”以及某些地方政府制定的地方性政府绿色采购清单，还存在着多种正在使用 的节能、环保标志。这些清单和标志既相互独立各有侧重，又相互重叠互不相属， 不利于政府绿色采购义务的落实。 三是政府绿色采购清单范围过小，占政府采购的比例很低，远远无法满足政 府采购的要求，无法有效推动政府绿色采购进程。 四是国务院有关主管部门对政府绿色采购产品的标准以及认证机构确定还存在 分歧。 12. 4 立法建议 从理论上看，确立政府绿色采购制度有多种立法途径，主要是制定《政府采 购法》、《政府绿色采购法》、在有关环境资源与能源的法律中分别规定政府绿色 采购的内容、在《循环经济促进法》中规定政府绿色采购内容等。 在以上各种立法途径中，由于我国已经有了《政府采购法》，因此制订《绿 色采购法》显得不合适。而在有关环境资源与能源的法律中分别规定政府绿色采 购的内容，往往过于分散，不利于建立统一、协调的制度和管理机制，也不可取。 通过在《循环经济法》中纳入政府绿色采购内容的方式促进政府的绿色采购，不 仅能够提高效力层级，而且能够使得相关内容既相对集中又明确具体，是比较可 行的立法方式。 为此，需要在《循环经济法》中可以纳入以下政府绿色采购内容，并可以授 权国务院根据这些原则性规定制定统一的《政府绿色采购条例》，克服相关部门 规章和管理机构在政府采购问题上各自为政的混乱局面。 （1）国家建立政府绿色采购制度，政府机构应当依法承担绿色采购的义务 207 （从资源、能源和环境角度）。强制性绿色采购应仅限于政府以及其他使用财政 性支出的单位和个人。其他组织和社会公众的采购行为都应具有倡导性而非强制 性。 （2）绿色产品（环境友好产品）的定义。绿色产品从广义上应包括产品和 劳务。包括有利于减轻环境负荷的原材料、产品，在使用过程中易于复用或再生 使用，包括使用有助于减轻环境负荷的劳务。 （3）政府绿色采购的基本管理制度，如年度计划制度、标准和清单制度。 （4）从事商品制造、进口或者销售，或提供劳务的企业，应通过恰当的手 段，向商品或劳务的购买方提供该商品或劳务的环境负荷及相关的信息，在提供 产品或劳务时标注其可能产生的环境负荷。 13 自愿协议 在我国社会主义市场经济体制日臻完善的条件下，政府如何运用市场手段， 发挥市场在具有“公共物品”性质的节能、环保领域的基础性作用，需要我们在未 来工作中积极探索。一些西方国家采取自愿协议的形式，促进企业的节能环保， 积累了大量的经验，也达到了预期效果，值得我国借鉴。 13.1 自愿协议的含义 自愿协议（Voluntary Agreement, VA）是指工业界整体（行业）或单个企业 与政府部门（能源部门或相关部门）、或政府授权机构签订的一种协议，自愿承 诺在一定时间内实现一定的节能提高能效、减排温室气体的目标。 自愿协议为参与企业规定了明确的、可考量的节能、减污目标，并包含有效 的责任机制。通过履行自愿协议，企业可以节约资源、减少污染物排放，提高技 术和管理水平；政府则可以实现国家的节能和减排目标，从而实现社会经济的可 持续发展。 政府主管部门按照协议的内容承担一定的管理责任：一是对企业执行自愿协 议的情况进行检查监督；二是制定激励措施，如对企业的良好表现予以公开承认， 在媒体上公布这些企业的名单及节约能源、减少污染物排放的成效，引导公众和 政府优先采购这些企业的产品等。 13.2 自愿协议的产生和类型 1973 年世界第一次石油危机以后，世界各国开始重视节能和提高能源效率 208 问题。1980 年代后期，全球环境问题、尤其是温室气体过度排放导致全球气候 变暖问题，引起人们的警觉。当时，国际上对减少二氧化碳排放的磋商尚未形成 统一而明确的意见，许多欧盟国家将自愿协议作为减少二氧化碳排放和提高能效 的政策工具。美国环保局也于 1990 年提出并实施减少建筑物温室气体排放的自 愿协议计划。 1992 年巴西里约环发大会通过《联合国气候变化框架公约》后，减少温室 气体排放和提高能源效率的自愿协议，越来越多地被发达国家所采纳。很多高能 耗企业将自愿协议视为提升自身形象与竞争力的重要途径，政府也把自愿协议作 为推进节能环保工作、提高管理效率的有效措施。到 2000 年，欧盟国家签订了 300 多个这样的自愿协议，日本 30000 个企业/行业与地方政府签订了防止污染的 协议，美国有 40 个行业/企业与州政府签订了自愿协议。 根据行业/企业的参与程度和协商的内容，经济合作与发展组织（OECD）将 自愿协议(VA)分为两种类型： 经磋商达成共识的自愿协议。典型的经磋商达成的自愿协议，是指企业界（行 业）和政府部门就相关的所有问题（或指标）都进行了谈判，在谈判时双方面临 的一个约束条件是，如果协议没有达成，政府将采取更为严厉的政策措施。 自愿参与型计划。这类自愿协议是指，政府主管部门规定了一系列需要企业 完全满足的条件，在这样的制度设计下企业选择是否参与。欧盟五国自愿协议的 形式和责任等内容见表 3。 表 3: 欧盟五国自愿协议承诺形式与责任 国别 协议形式 承诺主体 目标-时间表的确定 参加 VA 的优惠 监督责任 丹麦 自愿 企业 政府预先设定 税收减免 政府 荷兰 磋商 行业/企业 通过谈判确定 减免税、补贴 政府 德国 磋商/自愿 行业/企业 通过谈判确定 税收减免 协会 瑞典 自愿 企业 政府预先设定 减免碳税 政府 法国 磋商 行业/企业 通过谈判确定 企业信誉 政府/工业协会 据 Martin CHIDIAK, Voluntary Agreement for Energy Efficiency in five EU countries 整理。 209 13.3 国外实施自愿协议的经验 13．3．1 国外自愿协议的典型实践 目前，包括美国、加拿大、澳大利亚、丹麦、法国、德国、日本、挪威等在 内的许多国家，开展了卓有成效的节能减污自愿协议行动。虽然各国采用的名称 不同、形式各异，但其本质都是由政府倡导和推动、企业响应和参与的。在行业 /企业与政府签定自愿协议后，政府给企业各种优惠和奖励，包括：能源信息服 务、节能潜力识别、节能技术支持、减免碳税以及免除环境许可管制等。 荷兰。荷兰是欧洲采取自愿协议工具，推动节能和减少温室气体排放最早、 覆盖面最广、执行效果最好的国家之一。1992 年，荷兰政府与工业企业签订了 减排二氧化碳的长期协议。荷兰的行业协会和企业对自愿协议普遍持欢迎态度。 因为参加自愿协议有如下好处：第一，可以得到国家不再采取新的、更严厉的法 规来强制推行节能减排的承诺；第二，行业的减排目标可以由所有的企业共同承 担，即使个别企业在短期内达不到目标也可以不受惩罚；第三，行业或企业可以 得到政府的减免税、补贴等各种优惠和奖励；第四，企业可以在相对灵活的时间 里采取相对灵活的方式方法完成节能减排目标。荷兰在环境政策规划中提出 1996 年引入碳税政策，2000 年能源消费稳定在 1989 年的水平上。与工业界签订 的长期协议目标是，2000 年的能源效率比 1989 年提高 20%。1996 年约占工业能 源消费 90%的 1000 家公司参与了自愿协议。2000 年以后，国家目标是每年提高 能源效率 2%。 德国。德国关于减少温室气体排放的承诺是由公司在 1996 年“全球变暖工业 宣言”中单方面做出的。包括几乎所有高能耗行业（建材、钢铁、有色、化工、 造纸等）和能源部门（电力、油气等）14 个工业行业协会，承诺从 1990 年到 2005 年每个公司降低能源消耗的 20%。虽然协议是单方面提出的，但也是与政府部门 协商后形成的。如果工业协会没有达到自愿协议的预定目标，政府将制定规章或 增加税收，督促企业实现节能和减排目标。 法国。在 1994 年法国议会批准里约承诺后，法国环境部与高耗能行业开始 磋商“自愿协议”的目标、时间表及涉及的领域等项内容。政府拟定了所有耗能行 业的节能计划作为磋商的基础，企业/行业与环境部就有关内容进行了反复的讨 价还价。到 1998 年，政府已与铝、玻璃、钢铁、水泥、石灰、橡胶等 7 个行业 以及许多企业签署了自愿协议，形成了企业承诺和行业承诺并存的格局。 210 丹麦。1995 年，丹麦政府颁布了碳税法，其中提出实施自愿协议的要求。 丹麦采用碳税/自愿协议相结合的办法，目的是减轻由于征收碳税对高能耗企业 带来额外的财政负担。丹麦政府已经与工业部门签订了许多约束性的协议：一旦 达成协议，公司就可以少缴碳税。能耗占丹麦工业总能耗 20%的公司与政府签订 了能源投资计划，1997 年参与协议的公司为 90 个。该计划的目标是参与公司能 耗占工业能耗的 50%以上。参与公司必须每年报告协议的执行情况：如果协议没 有得到执行，政府有权要求补缴减免的税额。丹麦的自愿协议更强调改善管理而 不仅仅是降低二氧化碳排放。 瑞典。瑞典对参与自愿协议的企业减免碳税，以免影响其国际竞争力。瑞典 能源计划要求参加者报告其实施计划拟采取或已经采取的措施，并对之进行监测 和检查。能源计划由瑞典国家能源协会执行，所有使用能源的工业公司都可参加， 参加者签署一个非约束性协议，不需要经过谈判或批准。参加者需承诺采取措施 提高能源利用效率，并递交能源审计报告。不能完成计划的后果是公司信誉降低。 瑞典国家能源协会收集参加计划各公司的相关资料，同时也向参加协议的公司提 供国家节能减排目标等方面的基础数据。 欧盟五国自愿协议的有关内容汇总如下表（表 4） 。 表 4: 欧盟五国自愿协议目标、范围和磋商要素 国家 二氧化碳减排目标 依据 涉及范围 磋商要素 高耗能企业（重 丹麦 1988-2000 年减排 20% 1990 年国家能源计划 菜单式选择 工业） 1995 年稳定在 1989 年水 1989 年国家环境政策 所有行业，小企 荷兰 行业目标以提高能效 平，2000 年减排 3～5% 规划及修订版 业占 80% 在 1987－2000 年间减排 1991 年议会批准的国 德国 高耗能行业 行业目标及全部目标 30% 家减排目标 2000 年稳定在 1990 年水 里约承诺 - 国家能源计 改善能源效率的 非约束性，据 ISO14001 瑞典 平 划 创新型中小企业 和环境管理系统制定 2000 年稳定在 1990 年水 里约承诺 - 防止气候变 行 业 或企 业目 标及 时 法国 高耗能行业 平 化的国家计划(1995) 间表 资料来源：同上。 211 澳大利亚。澳大利亚联邦政府提出了自愿性的“温室气体挑战计划”，并提供 公共财政预算经费的支持。参加自愿计划的有电力、石油、天然气等能源企业， 机械加工、金属制品、钢、铁、铝、水泥等生产企业，以及食品加工类企业。到 2000 年，参与该项计划的企业为 500 家，预计 2005 年将达 1000 家。通过实施 节能提高能效计划，取得了明显的经济效益和环境效益。据统计，仅 2000 年一 年，参加企业共减少了 2300 万吨的二氧化碳排放。 日本。1997 年，日本经济团体联合会（经团联）承诺减少温室气体排放量。 日本经团联是由代表 1011 个日本公司（主要是大公司）的 37 个工业协会组成的， 这些公司的能耗占全日本工业能耗的 80%～90%。签订的协议不是约束性的，若 不能达到预定目标，没有明确的惩罚措施，但公司信誉将下降。日本经济产业省 要求工业部门提供节能情况的年度报告，以指导企业的节能减排工作。 13．3．2 自愿协议的执行情况 要评价自愿协议的执行情况，必须进行监测和核实。前者是指自愿协议签订 后对温室气体排放减少量和其它环境、社会影响的监测。后者则指对所确定的减 少量是否真实进行核实。核实方法包括政府或第三方对企业报告的检查或实地考 察。荷兰和丹麦实施环境政策的自愿协议要求有综合性的监测和核实方法。丹麦 政府采用独立的第三方对审计报告进行核实。日本和德国政府不要求对自愿协议 进行监测和核实。德国公司做的报告也很少，常常不向政府提交报告，但监测数 据要由独立的第三方认证；而日本更倾向于通过政府评审的监测报告以提高报告 的可信度。 13．3．3 自愿协议的执行效果 在荷兰，如果公司签署了长期协议，就有义务制订节能计划。对于行业而言， 就要制定“改进能效的长期计划”。 在丹麦，一项关于丹麦总体协议对能耗影响的调查报告表明，协议项目的节 能量可以达到总能耗的 2.2%。 在瑞典，如果某公司签署了能源协议，公司就必须根据 ISO14001 和能源管 理体系制定能源和环境政策，瑞典能源署保证派出专家进行能源审核和环境审 计。在自愿协议实施中，极为重要的一点是，公司必须连续不断地为改善环境和 节约能源作出努力。 在法国，协议的目标是到 2005 年二氧化碳排放量或能源消耗量比 1990 年降 212 低 20%，参加自愿协议的公司能耗占全国工业总能耗的 71%。到 1996 年，参加 协议的工业部门，其二氧化碳排放量比 1990 年平均降低了 20.6%（二氧化碳减 。其中，化学工业减排量为 1590 万吨（占 24%） 排 4200 万吨） 、钢铁工业减排量 1200 万吨（占 17.1%） 。 13．3．4 推进自愿协议工作的经验 纵观国外自愿协议的内容，有如下两个共同点：其一，所有协议均以减排二 氧化碳为目的；参与者一般是钢铁、建材等高耗能的行业或企业。其二，自愿协 议是对政府采用的成本较高的其它政策措施或政治上不可接受方案的一种替代。 ——自愿协议能够达到一个设计目标，甚至做得更好，还能把经济目标和环 境目标有机地结合在一起加以考虑； ——这种政策手段的效果与自愿协议的参与程度有很大关系。由于有些协议 是行业性的，因而部分企业采取了先观望的态度，不能立即执行自愿协议； ——为了跟踪项目进展，需要高度重视监测和报告工作。 作为一种“软”的措施，自愿协议对企业的影响与“硬性”手段（如排放标准、 税收等）相比是不同的。为了取得预期效果，往往要与其它政策措施（如税收、 贷款贴息等）一起使用。在很多情况下，所谓自愿“通常是一种强迫基础上的自 愿”。例如，欧洲一些国家在温室气体减排上，企业可以选择“自愿协议”代替缴 纳碳税，否则就必须缴纳碳税。同时，政府的推动至关重要，政府在制定相关标 准、法规方面做好基础工作，制定合理有效的自愿协议参与程序，并给予企业一 定的优惠和奖励，只有这样才能更有效地推动企业参与自愿协议行动，取得预期 的效果。 13.4 在《循环经济法》中规定自愿协议的意义 随着我国社会主义市场经济体制的日臻完善，市场配置资源的基础性作用越 来越大。由于循环经济的公益性，完全依赖市场有时也难以达到预期目标，需要 政府的干预。因此，迫切需要建立并形成一种新的机制，持续推进企业和社会发 展循环经济。发达国家的实践表明，自愿协议是发挥政府和企业两个方面积极性 的一种好形式。 首先，开展节能与减污自愿协议工作，是对传统计划管理方法的一种替代。 一般说来，在能源供应紧张时，人们会自觉地节约能源，而供应充裕时则往往不 太关心节能；在能源占产品成本的比例较大时，节能会受到重视；反之则容易被 213 忽略。从 1990 年代起，我国在能源领域开展了不少国际合作项目，在引进国外 的先进管理理念、形成适应市场经济体制条件的节能方法上做了大量工作。例如， 成立能源服务公司、进行资源综合规划/电力需求侧管理等，通过试点试验积累 了大量的经验，对推进我国企业的节能起到了积极作用。此外，在原国家经贸委 和美国能源基金会的支持下，节能自愿协议的试点工作也已在山东省开展。山东 省经贸委于 2003 年 4 月与济南钢铁集团总公司、莱芜钢铁集团有限公司签定了 节能自愿协议。两家企业承诺三年内节能 100 万吨标准煤，比企业原来设定的目 标多节约能源 14.5 万吨。应该说，所有这些方法，都是对市场经济条件下节能 工作的有益探索，对于形成适应社会主义市场经济条件的政府节能管理体系十分 必要。 其次，自愿协议是提高节能工作管理效率的有效途径。随着政府职能的转变， 我国在计划经济条件下形成的一整套政府节能管理方法的功效在下降，迫切需要 有新的方法替代。要提高政府对节能工作的管理效率，使节能成为企业和公众的 自觉行动，必须创造一种自主的、灵活的和适应市场经济需要的新机制。国际经 验表明，自愿协议不仅可以促使企业持续开展节能减污工作，也可以有效地降低 管理成本，增加政府政策和执法的透明度。同时，自愿协议也将政府和企业有机 地联系起来，可以发挥两个方面的积极性。政府通过法规限制、政策引导和激励 机制，促进企业降低生产成本，提高技术、工艺设备和管理水平，已成为我国全 面建设小康社会、实现可持续发展的迫切任务。因此，未来推进我国重点耗能行 业的节能工作，自愿协议的办法具有广阔的前景。 第三，开展节能与减污的自愿协议工作，有利于提高我国工业企业的国际竞 争力和国家的能效水平。我国能源效率与国际先进水平相比差距明显，节能潜力 巨大。例如，万元国内生产总值能耗比世界平均水平高两倍多，主要用能产品单 位能耗比国际先进水平高出 40%。由于高能耗带来的环境污染问题也十分严重。 我国工业企业能源消费占全国能源消费总量的 2/3，电力消费的 3/4，节能和减污 工作的重点目前仍应放在工业企业。在我国成为 WTO 成员后，进一步推动企业 开展节能和减污工作十分迫切。在同样的技术水平下，能源效率是一定的；通过 自愿协议可以激励参与企业不断创新、提高技术水平，成为某一行业中企业能效 的“领头羊”；在市场竞争条件下，其他企业会自觉节能提高能效，否则就会在市 214 场竞争中处于不利地位。 第四，开展节能减污的自愿协议工作，也是我国实施《节约能源法》和《清 洁生产促进法》的具体体现。为了提高能源利用效率，减少环境污染，我国已经 制定出台了不少法律法规，加大执法力度，也是提高能效的重要途径。1998 年 ，在政策与措施中明确提出：“……引导企业与政府或协会之间 生效的《节能法》 采取自愿协议方式实现节能目标。”2003 年 1 月 1 日《清洁生产促进法》已经正 式生效。该法第二十九条也提出：“企业在污染物排放达到国家和地方规定的排 放标准的基础上，可以自愿与有管辖权的经济贸易行政主管部门和环境保护行政 主管部门签订进一步节约资源、削减污染物排放量的协议。该经济贸易行政主管 部门和环境保护行政主管部门应当在当地主要媒体上公布该企业的名称以及节 约资源、防治污染的成果”。这是国家有关部门研究制定节能和减污自愿协议的 法律依据。 13.5 采取自愿协议推进循环经济发展的建议 严格说来，我国发展循环经济在当前的一个重要任务是提高能源的利用效 率，节能是提高能源利用效率的一个重要方面；同样，减量化不仅意味着减少资 源、原材料的投入，也意味减少污染物的排放。因此，用于节能、环保上的经济 手段，同样可以用到、也应该用到循环经济的发展上。因此，在《循环经济法》 规定采用自愿协议的手段，可以起到预期的作用。鉴于国外已有的实践及其经验， 我国在《循环经济法》中规定自愿协议，可以在节能、环保领域执行。下面，就 节能环保领域实现自愿协议的设想进行讨论。 与任何一项政策措施一样，虽然自愿协议被国外的实践证明是行之有效的， 但也需要结合我国的具体国情，进行有益的试验。自愿协议在中国的施行，一方 面需要企业的积极参与和社会公众的广泛关注，另一方面也需要政府的大力推 动。从长远来看，我们应当认真研究节能和减污自愿协议的作用，提出推进该办 法的实施细则和政策措施，并将自愿协议与其他政策措施有机地结合起来，形成 有中国特色的能源节约和环境保护的政策体系。为此，提出以下建议： （1）明确自愿协议的政府主管部门。 签订节能环保的自愿协议，无论承诺方是企业还是行业协会，政府部门都需 要有一个“窗口”，承担起签订自愿协议的职责。《清洁生产促进法》中规定，经 215 济贸易行政主管部门和环境保护行政主管部门是签订自愿协议的政府代表。然 而，本届政府机构改革后，承担工业企业管理职责的国家经贸委已被撤消。在《循 环经济法》的实施中，已经规定国家宏观经济管理部门作为法律的执行主体。具 体而言，国家发改委资源节约和环境保护司，可作为签订自愿协议的政府代表方； 相应地，地方政府相应部门也应有签订自愿协议的代表方，承担相应的职责。对 于以减少二氧化硫等污染物排放为主要内容的自愿协议，国家环境保护主管部门 也可以作为政府代表方，做好有关工作。 （2）研究制定有关节能减污自愿协议的激励机制。 与国外相比，我国能源企业支付的环境补偿费用较少（环境成本没有或很少 纳入生产成本），国家也没有对温室气体排放征税，缺乏相应的惩罚性措施。在 国外，信誉是企业生存和发展之本；在我国重视信誉的社会氛围还不够的情况下， 将信誉作为激励工具虽然具有导向作用，但难以达到预期目的。因此，应根据国 际经验和我国的实际，采取必要的激励措施，除了有关的信息披露外，可以在贴 息和税收上给予优惠，促进高能耗行业设定更高的节能目标，并带动整个工业行 业以及整个国家的节能，提高我国的能源利用效率，大力发展循环经济，进而提 高经济发展的质量和效益，实现经济效益、社会效益和环境效益的有机统一。 （3）调动重点能耗行业的企业节能积极性。 1999 年底，原国家经贸委公布了 7200 多家年耗能在 10000 吨标准煤以上的 重点用能单位名单，这些企业总能耗占全国能耗近 50%。其中，年耗能在 20 万 吨标准煤以上的 540 家，年耗能 4 亿吨标准煤，占全国能耗的 40%左右。2005 年，为了实现国家“十一五”规划纲要提出的单位产值节能 20%的目标，国家启动 了千家重点耗能企业的节能行动计划。同时，国家有关部门已经在山东的钢铁企 业进行自愿协议的试点工作，并取得初步进展。在此基础上，应在加强重点用能 企业节能监察，使之达到《节能法》和国家节能规划目标的同时，应鼓励企业制 定切实可行又高于一般水平的能源效率目标。在企业达到较高节能目标时，给予 一定形式的奖励，并带动整个行业其他企业的节能，使高能耗行业的整体能源效 率不断提高。 （4）发挥行业协会的作用。 考虑到我国工业化阶段和中小型制造企业面广量大的特点，与中小企业签订 216 自愿协议存在一定的困难，而且管理成本也很大。因此，应发挥行业协会的作用， 通过向中小企业传播节能经验、推广技术、以及有关信息传播等措施，加强对节 能一线管理人员和技术人员的培训，提高他们的节能技术和管理水平，进而提高 中小企业的能效水平。对于减少废弃物排放、从源头控制污染物产生等与循环经 济有关的经济活动，行业协会也应发挥积极作用，以全面推进循环经济的发展。 （5）通过试点试验积累经验，推进节能工作的深入开展。 应在现有工作的基础上，不断扩大自愿协议的试点范围，向其它高耗能行业， 如有色、石化、化工、建材、造纸、酿造等推广应用。国家有关职能部门，应按 照党的十六大提出的“发展要有新思路，改革要有新突破，开放要有新局面，各 项工作要有新举措”的精神，以可持续发展战略为指导，结合《节约能源法》和 《清洁生产促进法》的实施，特别是《循环经济法》的出台，尽早研究制定“节 能和减污自愿协议的实施办法”，规范和引导自愿协议行为，实现新时期资源效 率提高和环境质量改善的目标，以能源的可持续利用支持社会经济的可持续发 展，以及资源节约型和环境友好型社会建设。 217