GOUVERNANCE
GOUVERNANCE
CROISSANCE ÉQUITABLE, FINANCES ET INSTITUTIONS INSIGHT
Guide de référence de la
Banque mondiale pour
l’élaboration d’une législation-
cadre relative au changement
climatique
© 2020 Banque internationale pour la reconstruction et le développement/Banque mondiale
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>>>
Contenu
Préface 4
Remerciements 5
Fiche de synthèse 7
Introduction 12
Justification et portée de la législation-cadre sur le changement
climatique 15
Éléments 19
Élément 1 : Cibles à long terme 19
Élément 2 : Cibles intermédiaires et sectorielles 21
Élément 3 : Évaluations des risques et de la vulnérabilité 23
Élément 4 : Stratégies et plans relatifs au changement climatique 25
Élément 5 : Instruments de politique 26
Élément 6 : Avis d’experts indépendants 30
Élément 7 : Mécanisme de coordination 31
Élément 8 : Participation des parties prenantes 32
Élément 9 : Gouvernement infranational 33
Élément 10 : Financement de la mise en œuvre 35
Élément 11 : Mesure, notification et vérification 37
Élément 12 : Contrôle 38
Application des éléments fondamentaux dans les lois-cadres
existantes 40
Références 44
Annexe : Description de la méthode d’évaluation 46
>>>
Préface
Le changement climatique est une menace grave pour le développement mondial et la prospérité
partagée. Ses effets devraient s’intensifier alors même que le monde oppose une riposte à la
crise de la COVID-19. Les personnes pauvres et les plus vulnérables seront les plus touchées.
Le changement climatique pose des défis particulièrement difficiles à relever pour les décideurs
politiques. Il appelle des mesures dans tous les secteurs de l’économie et dans l’ensemble de
la société. La lutte contre le changement climatique exige une coordination entre les multiples
acteurs gouvernementaux et non gouvernementaux. Le changement climatique étant un
phénomène d’un horizon temporel long, il nécessite des capacités à planifier, mettre en œuvre et
maintenir un engagement crédible en faveur de mesures publiques de plus en plus ambitieuses
sur plusieurs cycles politiques. Il y aura des gagnants et des perdants. Les politiques publiques
seront souvent contestées.
Pour relever ces défis, les pays ont besoin d’institutions efficaces. Une législation-cadre nationale
sur le changement climatique peut aider à mettre en place ces institutions. Elle peut consacrer
des cibles stables et ambitieuses, créer des mécanismes pour atteindre ces cibles et assurer
une surveillance et une éthique de responsabilité adéquates. Elle peut donner une voix à ceux
qui vivent aujourd’hui, mais aussi aux générations futures.
Plus de 30 pays ont déjà adopté une législation-cadre sur le changement climatique et d’autres
sont en train de le faire, dont certains avec le soutien de la Banque mondiale. La législation-
cadre peut donner aux pays les moyens de mettre en œuvre les engagements pris dans le cadre
de leurs contributions déterminées au niveau national et de leurs stratégies à long terme. Nous
espérons que les 12 principes fondamentaux d’une législation-cadre exposés dans le présent
guide contribueront à reconstruire en mieux en aidant les pays à jeter des bases solides pour
un développement respectueux du climat qui crée des emplois et marchés nouveaux, stimule la
croissance économique et offre un environnement plus sûr et plus propre pour tous.
Ed Olowo-Okere
Directeur du Pôle mondial d’expertise en Gouvernance de la Banque mondiale
Décembre 2020
4 >>> CROISSANCE ÉQUITABLE, FINANCES ET INSTITUTIONS INSIGHT
>>>
Remerciements
Le présent Guide de référence pour l’élaboration d’une législation-cadre relative au changement
climatique a été préparé par une équipe de la Banque mondiale dirigée par Nicholas Menzies
et composée d’Abdulaziz Almuzaini, Diana Annandsingh, Alina Averchenkova, Adrian Fozzard
et Xenia Kirchhofer.
L’équipe est redevable à Alina Averchenkova pour ses travaux conceptuels et empiriques
antérieurs, qui ont été l’inspiration pour ce guide et au Grantham Research Institute pour sa
base de données des lois du monde sur le changement climatique.
Le guide a bénéficié des contributions des collègues suivants qui ont aimablement accepté de
servir des pairs évaluateurs : Stephane Hallegatte, Stephen Hammer, Valery Hickey, Manush
Hristov, et Tracey Lane.
L’équipe est reconnaissante à Kjetil Hansen, Miki Matsuura, Kim Minji, Mihaela Ristovska, Eun
Joo Allison Yi, et Urska Zrinski pour leur aide dans la révision des lois.
L’équipe remercie Kathy Kelly pour la rédaction et Diego Catto pour la conception graphique.
GUIDE DE RÉFÉRENCE DE LA BANQUE MONDIALE POUR L’ÉLABORATION D’UNE LÉGISLATION-CADRE RELATIVE AU CHANGEMENT CLIMATIQUE <<< 5
>>>
Fiche de synthèse
Quels sont les avantages de l’adoption d’une législation-cadre sur le changement climatique ?
Quels sont les éléments fondamentaux qu’une telle législation doit aborder ? Quelles questions
les fonctionnaires des ministères de l’Économie, des Finances et de la Planification et d’autres
organismes du gouvernement central devraient-ils avoir à l’esprit lors de la révision de cette
législation, et quels exemples peuvent être suivis ? Ce Guide de référence pour l’élaboration
d’une législation-cadre relative au changement climatique vise à aider les décideurs à
comprendre les avantages de légiférer sur le changement climatique et établit 12 éléments
fondamentaux pour évaluer les lois-cadres. Ces éléments et les questions qui les accompagnent
figurent dans le tableau ci-dessous. Le tableau est suivi d’informations complémentaires plus
détaillées, de présentations détaillées d’exemples de pays et d’une évaluation de législations-
cadres nationales existantes sur la base des questions posées.1
1. Pour des questions, des commentaires ou des conseils plus détaillés, veuillez contacter Nicholas Menzies (spécialiste
principal en gouvernance) à l’adresse nmenzies@worldbank.org.
GUIDE DE RÉFÉRENCE DE LA BANQUE MONDIALE POUR L’ÉLABORATION D’UNE LÉGISLATION-CADRE RELATIVE AU CHANGEMENT CLIMATIQUE <<< 7
ÉLÉMENT QUESTIONS ET EXEMPLES
La loi prévoit-elle des cibles de réduction des émissions pour 2050 et inclut-elle une cible de « zéro
émission nette» (idéalement à l’horizon 2050 ou peu après) ? La loi précise-t-elle des cibles en matière
d’adaptation ?
1 • Des cibles de zéro émission nette à l’horizon 2050 sont incluses dans les lois sur le climat au
Cibles à long Chili (projet en cours), au Danemark, en France, en Allemagne, en Norvège, en Suède (2045) et au
terme Royaume-Uni ; et dans des actes exécutifs au Costa Rica, aux Fidji et aux îles Marshall.
• Singapour a légiféré sur une cible à long terme pour l’adaptation consistant à multiplier par 10 la
capacité de dessalement afin de répondre à 30 % des besoins en eau à long terme d’ici 2060. La
loi du Mexique fixe une cible de haut niveau de réduction de la vulnérabilité des populations et des
écosystèmes aux effets néfastes du changement climatique.
La loi prévoit-elle des cibles de réduction des émissions à l’horizon 2030 ? La loi prévoit-elle un mé-
canisme pour traduire les cibles en actions (par exemple, des budgets carbone et des cibles sectori-
elles) ? La loi prévoit-elle un mécanisme permettant d’augmenter périodiquement le niveau d’ambition
2 en matière de réduction des émissions (et contient-elle au moins une clause visant à empêcher tout
Cibles
retour en arrière) ?
intermédiaires
et sectorielles • Le Mexique a légiféré sur une cible de réduction des émissions pour 2030 qui est de les ramener
à entre 22 et 36 % en dessous du niveau d’activité habituel et le Danemark a fixé une réduction de
70 % par rapport aux niveaux de 1990 d’ici 2030.
• La France, la Nouvelle-Zélande et le Royaume-Uni ont adopté une approche de budgétisation du
carbone fondée sur des cibles intermédiaires progressives fixées longtemps à l’avance.
• La loi du Mexique ne permet de modifier les cibles d’émissions que s’ils augmentent le niveau
d’ambition.
• Des lois-cadres en France, en Allemagne et au Mexique fixent des cibles sectorielles spécifiques.
La loi exige-t-elle des évaluations des risques et de la vulnérabilité climatiques ? La loi exige-t-elle la
publication de ces évaluations ? La loi exige-t-elle des mises à jour périodiques des évaluations des
risques et de la vulnérabilité en fonction de nouveaux éléments factuels et de nouvelles données sci-
3 entifiques ?
Évaluations des
risques et des
• La loi du Royaume-Uni exige des évaluations des risques et des plans d’adaptation sur cinq ans et
vulnérabilités prévoit un examen indépendant des évaluations des risques et des plans.
• La France dispose d’une législation sur les rapports obligatoires liés au changement climatique
pour les propriétaires et les gestionnaires d’actifs.
La loi prévoit-elle l’élaboration de stratégies et de plans de décarbonisation et d’adaptation ? La loi
prévoit-elle l’intégration des stratégies et des plans dans les instruments de planification nationaux ex-
istants, tels que les plans de développement, les plans sectoriels et le processus budgétaire annuel ?
4 • La loi irlandaise exige la préparation d’un plan national d’atténuation jusqu’en 2050, qui doit être
Stratégies et
mis à jour tous les cinq ans, et qui est basé sur une consultation nationale.
plans en matière
de changement • La loi kenyane charge le secrétaire du conseil des ministres de formuler un plan d’action national
climatique pour le changement climatique, qui doit être mis à jour tous les cinq ans, et dont la mise en œuvre
doit être examinée tous les deux ans.
La loi impose-t-elle la mise en place d’instruments de politique de décarbonisation (par exemple, la
tarification du carbone, l’information, la réglementation, les dépenses publiques et les mesures fis-
cales) ? La loi prévoit-elle la mise en place d’instruments de politique pour l’adaptation (par exemple,
5 l’information, la réglementation, les dépenses publiques et les mesures fiscales) ? La loi indique-t-elle
Instruments
clairement qui doit mettre en place chacun des instruments de politique concernant la décarbonisation
de politique
et l’adaptation et à quelle date ?
• La loi mexicaine autorise le gouvernement à introduire une taxe sur le carbone et un système
d’échange de droits d’émission.
• La loi française prévoit une taxe carbone et des normes de performance en matière d’émissions de
CO2.
8 >>> CROISSANCE ÉQUITABLE, FINANCES ET INSTITUTIONS INSIGHT
ÉLÉMENT QUESTIONS ET EXEMPLES
• La loi du Royaume-Uni met l’accent sur les processus de détermination et de mise en œuvre des poli-
tiques (c’est-à-dire les budgets carbone) plutôt que de prescrire d’emblée des instruments de politique
spécifiques. Le gouvernement est chargé de présenter les politiques clés dans son rapport sur les ac-
tions envisagées pour respecter le budget carbone.
La loi garantit-elle que le gouvernement ait accès à des avis d’experts indépendants ? Les avis d’experts
couvrent-il à la fois la décarbonisation et l’adaptation ? Des avis d’experts doivent-ils être obligatoirement
recueillis dans les processus de définition des cibles, d’élaboration des politiques et d’évaluation ? Le
6 gouvernement est-il tenu de donner suite à ces avis ?
Avis d’experts
indépendants
• Les lois établissent le Comité du changement climatique au Royaume-Uni, le Conseil consultatif en
Irlande, le Conseil consultatif sur le changement climatique et l’Institut national de l’écologie et du
changement climatique au Mexique et le Comité d’experts pour la transition énergétique en France. La
réglementation crée le Conseil scientifique sur le changement climatique au Costa Rica.
La loi autorise-t-elle un organisme à coordonner la réponse du gouvernement au changement clima-
tique ? La décarbonisation et l’adaptation sont-elles toutes deux couvertes ? Une autorité supérieure
dirige-t-elle l’organe de coordination ? Les gouvernements infranationaux sont-ils associés ?
7 • La loi-cadre de la Colombie sur le changement climatique établit une Commission intersectorielle sur
Mécanismes de
le changement climatique. La loi kenyane établit un Conseil national du changement climatique, avec
coordination
à sa tête le président. La loi mexicaine désigne une Commission interministérielle sur le changement
climatique (CICC) comme mécanisme de coordination entre les ministères fédéraux, tandis qu’il est
prévu que les gouvernements des différents États, des associations de gouvernements municipaux
et des représentants du Congrès mexicain participent au Conseil consultatif sur le changement cli-
matique.
• La loi bulgare sur l’atténuation du changement climatique autorise le ministre de l’Environnement et
de l’Eau à diriger la coordination de l’action climatique, les ministres du gouvernement faisant office
d’entité de coordination.
La loi crée-t-elle un mécanisme de collaboration avec le secteur privé, les organisations de la société ci-
vile et le public ? Existe-t-il un mandat, un objectif et une structure clairs ; la participation est-elle inclusive
? La décarbonisation et l’adaptation sont-elles toutes deux couvertes ? La loi exige-t-elle la participation
8 du public à la formulation et à la mise en œuvre des politiques et des plans fondamentaux, ainsi qu’à
Participation
l’examen des rapports de suivi ?
des parties
prenantes • Les lois établissent l’Assemblée des citoyens sur le changement climatique en Irlande et le Conseil
national pour le changement climatique en Colombie. Au Costa Rica, le Conseil consultatif des citoy-
ens et le Conseil délibératoire des citoyens sur le changement climatique sont créés par décret. La loi
péruvienne prévoit la participation des acteurs autochtones.
La loi exige-t-elle que les gouvernements infranationaux fixent des cibles, préparent des plans et ren-
dent compte de la mise en œuvre ? La loi-cadre fournit-elle les moyens et les incitations nécessaires
à la décarbonisation et à l’adaptation ?
9 • La loi mexicaine oblige les États et les municipalités à élaborer des programmes locaux de décar-
Gouvernements
bonisation et d’adaptation. La loi colombienne exige des autorités régionales, municipales et distri-
infranationaux
cales qu’elles intègrent la gestion du changement climatique dans leurs plans de développement
et de gestion des terres.
La loi exige-t-elle du gouvernement national qu’il prenne en compte les risques liés au changement
climatique et les objectifs des politiques publiques dans la préparation de ses instruments de gestion
des finances publiques ? La loi impose-t-elle la publication d’informations sur les finances publiques
10 et le climat ?
Mise en œuvre
du financement
• En France, en Allemagne et en Suède, des lois relient le cycle de la politique climatique au proces-
sus budgétaire annuel. Les lois du Bangladesh, du Kenya et du Mexique établissent des fonds pour
le changement climatique afin d’attirer et de canaliser les financements publics, privés, nationaux
et internationaux.
GUIDE DE RÉFÉRENCE DE LA BANQUE MONDIALE POUR L’ÉLABORATION D’UNE LÉGISLATION-CADRE RELATIVE AU CHANGEMENT CLIMATIQUE <<< 9
ÉLÉMENT QUESTIONS ET EXEMPLES
La loi définit-elle les informations à collecter, habilite-t-elle le gouvernement à les collecter, et exige-t-
elle des rapports et des évaluations périodiques des progrès réalisés ainsi que l’accès du public à ces
informations ?
11 • La loi mexicaine prévoit l’élaboration d’un registre, de méthodes et d’un système de surveillance,
Mesure,
de déclaration et de vérification des émissions, ainsi qu’un rapport national annuel sur le change-
notification et
vérification ment climatique. La loi mexicaine prévoit également une évaluation de la politique climatique na-
tionale au moins tous les deux ans.
La loi prévoit-elle un contrôle parlementaire des actions (et inactions) de l’exécutif en matière de cli-
mat, et l’exécutif est-il tenu de présenter des rapports d’avancement au parlement ? Le contrôle et la
redevabilité portent-ils à la fois sur la décarbonisation et sur l’adaptation ? Existe-t-il des dispositions
12 prévoyant des évaluations indépendantes régulières des progrès réalisés dans la mise en œuvre de
Contrôle
la loi ?
o La loi colombienne exige que le président présente au congrès un rapport consolidé sur les
progrès du pays en matière de respect de sa contribution déterminée au niveau national (CDN)
dans le cadre de l’Accord de Paris, un an avant la date à laquelle le rapport doit être soumis
aux instances de la Convention-cadre des Nations unies sur les changements climatiques
(CCNUCC). La loi du Royaume-Uni exige que le secrétaire d’État fasse rapport au parlement
chaque année sur les émissions, y compris une réponse à l’évaluation de l’organe consultatif
scientifique indépendant sur l’état de la mise en œuvre et les progrès supplémentaires néces-
saires.
Source : Adapté d’Averchenkova 2019 avec permission.
10 >>> CROISSANCE ÉQUITABLE, FINANCES ET INSTITUTIONS INSIGHT
>>>
Introduction
Plus de 30 pays et un bloc régional (l’Union européenne) ont adopté une législation-cadre
pour lutter contre le changement climatique.2 La législation-cadre sur le changement climatique
est un instrument réglementaire global et multisectoriel qui établit des principes généraux et
définit le cadre institutionnel de la politique publique en matière de changement climatique et de
sa mise en œuvre. Une telle législation fixe généralement des objectifs nationaux à long terme
de décarbonisation et d’adaptation et établit les institutions et les processus nécessaires pour
atteindre ces objectifs (Banque mondiale 2015). Disposer d’une loi globale qui traite à la fois
de la décarbonisation et de l’adaptation présente quelques avantages, mais certains pays ont
abordé ces deux domaines dans des législations distinctes. Des mesures publiques spécifiques
sont généralement définies dans des instruments réglementaires subsidiaires tels que des lois
sectorielles.
Ce Guide de référence pour l’élaboration d’une législation-cadre relative au changement
climatique est destiné à aider les parties prenantes à concevoir des lois efficaces et
complètes. Il s’adresse principalement aux institutions se trouvant au cœur du gouvernement
— présidences, bureaux des Premiers ministres et ministères chargés de la planification et
des finances — qui jouent un rôle de premier plan dans les enjeux de politiques publiques qui
nécessitent une réponse de l’ensemble du gouvernement, comme le changement climatique.
Le guide s’adresse également aux agences spécialisées dans le domaine du changement
climatique et de l’environnement jouant un rôle important dans le parrainage de la législation et
de la politique en matière de changement climatique. Enfin, le guide sera utile aux législateurs
ainsi qu’aux organisations de la société civile qui travaillent avec les gouvernements et les
corps législatifs à la conception et à la mise en œuvre de la politique relative au changement
climatique.
2. Une grande partie de la législation, des politiques, des stratégies et des documents similaires des pays en matière de
climat se trouve dans la base de données Climate Change Laws of the World (https://climate-laws.org/) du Grantham
Research Institute on Climate Change and the Environment et du Centre for Climate Change Economics and Policy de la
London School of Economics and Political Science. Certaines de ces lois sont complètes et traitent de l’adaptation et de
l’atténuation, tandis que d’autres ne se concentrent que sur l’une d’entre elles. Dans certains cas, des instruments non
législatifs ont été mentionnés dans le guide afin d’inclure un échantillon plus large d’exemples de pays en développement
où la législation-cadre sur le changement climatique est une pratique plus rare, bien qu’elle prenne de l’ampleur.
12 >>> CROISSANCE ÉQUITABLE, FINANCES ET INSTITUTIONS INSIGHT
Le guide peut être utilisé pour stimuler le débat lors du processus d’élaboration de la
législation-cadre sur le changement climatique. Il ne propose pas de loi type3. Chaque pays
a son propre contexte environnemental, économique, social, juridique et institutionnel qui doit
être pris en compte dans la conception de toute loi-cadre. La législation-cadre doit éviter de
se superposer à la législation existante et de créer ainsi de l’ambiguïté, notamment dans des
domaines tels que les finances publiques, la gestion des risques de catastrophes et les relations
intergouvernementales. Les décideurs devront se demander si une nouvelle loi-cadre ou une
révision des lois existantes, ou une combinaison des deux, sera plus efficace pour formuler les
mandats institutionnels.
Le guide de référence retient 12 éléments fondamentaux d’une législation-cadre efficace
relative au changement climatique. La fiche de synthèse présente des questions d’orientation
pour chaque élément et résume des exemples de pays. Le texte ci-dessous explique la raison
d’être de chaque élément, expose les considérations de conception et présente des exemples
de pays dans des encadrés. Les lecteurs doivent envisager la pertinence des exemples de pays
au regard du contexte de leur propre pays. Les éléments fondamentaux sont interdépendants
et n’obéissent pas à un ordre particulier : le guide ne prescrit pas de processus ni d’ordre
spécifique pour les aborder.
3. Les décideurs politiques peuvent également se référer à d’autres sources pertinentes, notamment le Law and Climate
Change Toolkit, une ressource mondiale visant à élaborer des cadres juridiques pour la mise en œuvre de l’Accord de
Paris et des contributions déterminées au niveau national (https://climatelawtoolkit.org/), la loi type pour la mise en œuvre
des contributions déterminées au niveau national (https://www.eli.org/climate-energy/eli-model-law-implementing-nationally-
determined-contributions) et la base de données sur les politiques climatiques qui contient des informations sur les politiques
d’atténuation dans le monde entier (http://climatepolicydatabase.org/index.php/Climate_Policy_Database).
GUIDE DE RÉFÉRENCE DE LA BANQUE MONDIALE POUR L’ÉLABORATION D’UNE LÉGISLATION-CADRE RELATIVE AU CHANGEMENT CLIMATIQUE <<< 13
>>>
Justification et portée d’une
législation-cadre sur les
changements climatiques
Une législation-cadre soutient la réalisation des objectifs nationaux de décarbonisation et
d’adaptation. La décarbonisation consiste à ramener à zéro les émissions nettes de dioxyde
de carbone. Le terme est utilisé dans ce guide à la place de « atténuation », terme qui apparaît
dans de nombreuses législations nationales et dans l’Accord de Paris, car la décarbonisation
fait mieux ressortir l’objectif des pouvoirs publics. La décarbonisation nécessite des politiques
proactives pour restructurer l’activité économique et réorganiser l’affectation des terres sur
quatre fronts : décarbonisation des sources d’énergie, électrification, augmentation de l’efficacité
énergétique et préservation et utilisation accrue des puits de carbone naturels. Tous les pays,
développés et en développement, devront décarboniser leurs économies s’ils veulent assurer
une croissance durable, résiliente et inclusive. L’adaptation est une action visant à prévenir ou
à réduire les effets négatifs du changement climatique en renforçant la résilience des ménages,
des entreprises et du secteur public et leur capacité à tirer parti des opportunités qui peuvent
se présenter. Tous les pays, développés et en développement, devront s’adapter pour faire face
aux effets significatifs du changement climatique.
La législation-cadre définit l’orientation à long terme de la stratégie climatique, en
fournissant un engagement crédible en faveur de la continuité des objectifs climatiques
à travers les mandats politiques.4 La décarbonisation et l’adaptation nécessitent des
investissements à long terme, d’un horizon temporel qui va bien au-delà des mandats électoraux.
Les ménages et les entreprises auront besoin d’assurance que les politiques publiques resteront
stables pendant de nombreuses années s’ils doivent investir et modifier leur comportement
conformément aux objectifs nationaux liés au changement climatique. La législation renforce
l’engagement des pays en faveur de la continuité des politiques, car il est plus difficile de la
modifier ne comparaison aux instruments de politique de l’exécutif que sont notamment les
décrets, les règlements, les plans et les stratégies. L’application de la législation peut être
assurée au moyen d’examens réalisés par l’appareil judiciaire et d’autres formes d’examen. Le
processus législatif suppose une large participation des parties prenantes, des délibérations et
des débats, ce qui peut contribuer à renforcer l’engagement à long terme. Dans de nombreux
pays, la législation-cadre sur le changement climatique est alignée sur les engagements pris
dans le cadre de l’Accord de Paris.
4. Pour en savoir plus sur ce sujet, voir Averchenkova 2019 ; Averchenkova, Fankhauser et Finnegan 2020 ; Duwe et al. 2017
; Fisher 2017 ; Iacobuta et al. 2018 ; Lockwood 2013 ; Nash et Steuer 2019 ; Scotford et Minas 2019.
GUIDE DE RÉFÉRENCE DE LA BANQUE MONDIALE POUR L’ÉLABORATION D’UNE LÉGISLATION-CADRE RELATIVE AU CHANGEMENT CLIMATIQUE <<< 15
La législation-cadre sur le changement climatique et la crise de la COVID-19
La pandémie de COVID-19 a perturbé les vies dans le monde entier et ébranlé les systèmes économiques.
Alors que les gouvernements se précipitent pour juguler la crise, les enjeux à long terme, tels que le changement
climatique, risquent de perdre leur soutien politique et leur financement. La législation-cadre sur le changement
climatique protège les politiques des changements brusques de priorités lorsque des crises surviennent, et elle
oriente la réponse à la crise et la conception de politiques dans l’optique d’une reprise durable.
La législation-cadre guide le comportement des marchés La législation-cadre définit les dispositions
en fonction des objectifs nationaux en matière de institutionnelles pour la formulation et la mise en œuvre
changement climatique. de la politique relatives au changement climatique.
Des marchés efficaces sont ceux qui encouragent les entreprises Elle définit les compétences des institutions publiques et
et les ménages à adapter leurs activités économiques afin établit des structures pour l’intégration du changement
de refléter les coûts économiques et sociaux des activités et climatique dans le processus d’élaboration des politiques.
de l’exposition aux risques, tels que ceux qui contribuent au Une loi-cadre efficace décrira et attribuera les fonctions de
changement climatique. Par exemple, les marchés efficaces gouvernance liées au changement climatique. Elle favorisera
investissent dans des technologies et des méthodes de la collaboration et évitera les mandats institutionnels ambigus
production, de distribution et de consommation à faible teneur et les chevauchements. Dans certains pays, la loi-cadre sur
en carbone et à haute efficacité énergétique. Le secteur public le changement climatique vient s’ajouter aux mandats des
peut améliorer l’efficacité des marchés en fournissant des institutions existantes. Dans d’autres, elle crée de nouvelles
informations, en réglementant les activités économiques, en institutions dans le cadre d’un système intégré. Dans la
créant des incitations fiscales et en modifiant les priorités des plupart des pays, de nouvelles institutions sont nécessaires
dépenses publiques. La tarification du carbone, introduite par pour couvrir les fonctions d’expertise, de coordination et de
le biais de taxes sur le carbone ou de systèmes d’échange de consultation (éléments 6, 7 et 8). La législation-cadre fixera
droits d’émission de gaz à effet de serre (GES), est un outil des délais pour la mise en place de ces institutions et leur
efficace pour influencer le comportement des entreprises, des conformité avec leur mandat.
ménages et du secteur public parce qu’elle augmente le prix
de marché des biens et des services proportionnellement aux La législation-cadre assure un bon équilibre entre
émissions de GES utilisées pour les produire et les livrer. Afin prévisibilité et flexibilité. La législation doit assurer la
de réduire progressivement les émissions, les entreprises, continuité si elle doit représenter un engagement crédible
les ménages et les entités publiques devraient s’attendre à envers les objectifs nationaux en matière de changement
ce que les prix du carbone augmentent avec le temps. La climatique. En même temps, les pays doivent veiller à la
crédibilité des augmentations à long terme du prix du carbone flexibilité dans la conception des instruments de politique
est compromise lorsque les politiques de tarification sont pour s’adapter à l’évolution des circonstances — nouvelles
inversées. La législation-cadre peut protéger les instruments preuves scientifiques, évolution technologique et accords
de tarification du carbone contre de telles inversions et établir internationaux — et aux progrès de la mise en œuvre. De tels
des attentes pour des augmentations à long terme des prix du ajustements ne doivent pas rouvrir le débat sur les cibles à
carbone qui entraînent la décarbonisation. long terme. Cet équilibre peut être atteint grâce aux éléments
de conception décrits dans ce guide, tels que les cibles à
long terme, les avis d’experts, le suivi et la notification, et le
contrôle (éléments 1, 6, 11 et 12).
16 >>> CROISSANCE ÉQUITABLE, FINANCES ET INSTITUTIONS INSIGHT
Exemples de cadres institutionnels pour le changement climatique
La loi générale sur le changement climatique du Mexique de 2012 établit le système national pour le changement
climatique (SINACC). Ce système comprend la Commission interministérielle sur le changement climatique, le
Conseil consultatif sur le changement climatique et l’Institut national d’écologie et de changement climatique. Le
SINACC prévoit la participation des gouvernements des États, des associations d’administrations municipales et
des représentants du Congrès mexicain. La loi établit la Coordination pour l’évaluation afin d’évaluer l’impact de
la politique nationale sur le changement climatique. D’autres travaux sont nécessaires pour clarifier les mandats
institutionnels et fournir des orientations aux ministères sectoriels (Averchenkova et Guzman Luna 2018).
La loi-cadre du Pérou sur le changement climatique de 2018 établit un cadre institutionnel pour une réponse
coordonnée au changement climatique, intégrant la définition des mandats du ministère de l’Environnement, des
agences sectorielles et des autorités régionales et locales ; la création d’une commission de haut niveau sur le
changement climatique pour proposer des mesures publiques ainsi que la création de la commission nationale sur
le changement climatique pour surveiller la mise en œuvre.
Au Royaume-Uni, les principales institutions gouvernementales responsables de la lutte contre le changement
climatique avaient été créées avant l’adoption de la loi sur le changement climatique de 2008. Cette loi permettait de
définir les devoirs et les pouvoirs généraux du gouvernement en matière de politique climatique, d’établir un organe
consultatif indépendant (le Comité sur le changement climatique, ou CCC) et de clarifier les mandats des principaux
organismes, notamment les ministères chargés de la politique climatique, les administrations décentralisées et le
CCC. La loi mandate les institutions existantes, à savoir le Département des affaires, de l’énergie et des stratégies
industrielles et le Département de l’environnement, de l’alimentation et des affaires rurales, pour coordonner les
activités d’atténuation du changement climatique et l’adaptation à la modification du climat (respectivement).
Ce guide établit 12 éléments pour évaluer la portée fonctions liées à la mise en œuvre des politiques, à savoir
de la législation-cadre proposée sur le changement les mécanismes de coordination horizontale et verticale
climatique. Deux de ces éléments couvrent la définition des entre les principales agences gouvernementales (élément
objectifs stratégiques de la politique relative au changement 7), la participation des parties prenantes extérieures au
climatique à travers les cibles à long terme au niveau national gouvernement (élément 8), le renforcement du rôle des
(élément 1) et la traduction de ces cibles à long terme en niveaux infranationaux du gouvernement (élément 9) et
cibles intermédiaires et sectorielles (élément 2). Quatre des le financement de la mise en application de la législation
douze éléments couvrent les institutions et les processus (élément 10). Les deux derniers éléments mettent en place
d’élaboration des politiques, à savoir les évaluations des des dispositions pour l’évaluation et l’application des politiques
risques, la planification stratégique et les instruments de publiques, à savoir la mesure, la notification et la vérification
politique (éléments 3, 4 et 5) et la fourniture d’avis d’experts (élément 11) et le contrôle (élément 12).
indépendants (élément 6). Quatre éléments couvrent les
GUIDE DE RÉFÉRENCE DE LA BANQUE MONDIALE POUR L’ÉLABORATION D’UNE LÉGISLATION-CADRE RELATIVE AU CHANGEMENT CLIMATIQUE <<< 17
>>>
Les éléments
Élément 1 : Cibles à long terme
La législation-cadre relative au changement climatique doit établir des cibles à long
terme qui définissent l’orientation stratégique des efforts déployés par un pays pour
se décarboniser et s’adapter au changement climatique. La réalisation des objectifs de
décarbonisation et d’adaptation nécessite d’énormes changements structurels dans l’activité
économique à opérer sur plusieurs décennies. Les cibles à long terme permettent aux décideurs
politiques et aux planificateurs de recenser les mécanismes de décarbonisation et d’adaptation
les plus compatibles avec les objectifs de développement d’un pays. Les cibles à long terme
indiquent la direction, le rythme et l’ampleur des changements structurels nécessaires pour
atteindre les objectifs en matière de changement climatique et orientent la réponse du secteur
public, des entreprises et des ménages. La présentation des cibles à long terme dans la
législation-cadre contribue à assurer la continuité et l’engagement en faveur d’objectifs ambitieux.
Décarbonisation—
Cible de réduction des émissions pour 2050 et cible de zéro
émission nette
La législation-cadre devrait fixer les cibles du pays en matière de décarbonisation à
l’horizon 2050 et une cible de « zéro émission nette », toutes alignées sur les engagements
du pays au titre de l’Accord de Paris, ou plus ambitieuses que lesdits engagements. Les
objectifs de l’Accord de Paris sont de maintenir le réchauffement climatique en dessous de 1,5
à 2°C, toutes les économies atteignant des pics d’émissions et déclinant dès que possible, afin
de parvenir à la neutralité carbone au niveau mondial dans la seconde moitié du siècle (article
2 de l’Accord de Paris, CCNUCC, 2015).5 L’Accord de Paris exige des pays développés qu’ils
continuent à prendre l’initiative en adhérant à des cibles de réduction absolue des émissions
pour l’ensemble de l’économie, exprimées en termes de réduction en dessous du niveau d’une
année de référence donnée. Les pays en développement sont encouragés à s’orienter, au fil du
temps, vers des cibles de réduction ou de limitation des émissions à l’échelle de l’économie, en
fonction des différentes situations nationales. Certains pays en développement ont fixé des cibles
absolues, tandis que d’autres les expriment en valeur relative. Les cibles relatives comprennent
la réduction des émissions en dessous du niveau habituel (scénario du statu quo) ainsi que des
cibles en matière d’intensité, les réductions des émissions de GES étant exprimées par unité de
produit intérieur brut ou par habitant. Les cibles absolues concernant les émissions permettent
de mieux comprendre les résultats escomptés et la direction à suivre. Elles sont également plus
faciles à contrôler que la plupart des cibles relatives.
5. Selon le Groupe d’experts intergouvernemental sur l’évolution du climat (GIEC), dans les scénarios où le dépassement
de température est nul ou limité à environ 1,5 °C, les émissions nettes mondiales de CO2 d’origine anthropique devraient
atteindre le niveau zéro vers 2050, tandis que les émissions totales de GES devraient atteindre le niveau zéro entre 2063
et 2068 (GIEC 2018).
GUIDE DE RÉFÉRENCE DE LA BANQUE MONDIALE POUR L’ÉLABORATION D’UNE LÉGISLATION-CADRE RELATIVE AU CHANGEMENT CLIMATIQUE <<< 19
Les cibles à l’horizon 2050 et la cible de zéro décarbonisation en profondeur. Le choix de l’année de
émission nette devraient être fondées sur les données référence et des cibles doit être suffisamment ambitieux pour
scientifiques les plus récentes concernant le niveau stimuler le changement structurel et la décarbonisation. Des
d’effort requis au niveau mondial, les scénarios avis d’experts indépendants (voir élément 6) peuvent aider le
nationaux de réduction des émissions, ainsi que les gouvernement à déterminer la cible à long terme adéquate.
capacités et les possibilités nationales de parvenir à une
Objectifs de zéro émission nette
Certains pays ont fixé dans leur législation le calendrier pour atteindre zéro émission nette, notamment la Suède
d’ici 2045, le Danemark, la France, l’Allemagne, la Nouvelle-Zélande (pour tous les gaz à effet de serre sauf le
méthane biogène), la Norvège et le Royaume-Uni d’ici 2050. Le Chili et l’Espagne, ainsi que l’Union européenne
dans son ensemble, ont prévu des cibles de zéro émission nette dans leurs projets de loi sur le climat et la
transition énergétique. D’autres pays ont des cibles de zéro émission nette fixées dans des textes de loi exécutifs,
notamment la Finlande d’ici 2035 et le Costa Rica, les Fidji, les îles Marshall et le Portugal d’ici 2050.
Cibles relatives à l’adaptation
Les pays devraient envisager de définir des objectifs ou quantitatif, ou une combinaison des trois.6 Les cibles
nationaux à long terme pour l’adaptation par le biais quantifiables tendent à se concentrer sur des domaines de
de leur législation-cadre sur le changement climatique. politiques spécifiques ou sur l’adaptation dans des secteurs
L’Accord de Paris fixe un objectif qualitatif global d’amélioration particuliers, tels que la gestion des risques de catastrophes,
de la capacité d’adaptation, de renforcement de la résilience la protection des côtes, la protection contre les inondations, la
et de réduction de la vulnérabilité au changement climatique. préservation des terres, la gestion de l’eau, et les bâtiments et
Les pays ont défini une vision ou un objectif national à long infrastructures résilients face au climat.
terme en matière d’adaptation qui soit ambitieux, qualitatif
Cibles concernant l’adaptation
La loi de 2016 sur le changement climatique du Kenya fixe des objectifs à durée indéterminée pour renforcer la
résilience et la capacité d’adaptation ; la formulation de programmes et de plans pour améliorer la résilience et la
capacité d’adaptation des systèmes humains et écologiques ; et l’intégration et le renforcement de la réduction des
risques de catastrophes dans les stratégies et interventions des entités publiques et privées.
La loi générale sur le changement climatique du Mexique établit un objectif à long terme de réduction de la
vulnérabilité de la population et des écosystèmes du pays aux effets néfastes du changement climatique, ainsi que
de création et de renforcement des capacités nationales à répondre aux menaces climatiques.
Singapour a légiféré sur une cible à long terme en matière d’adaptation, consistant à multiplier par 10 la capacité
de dessalement afin de répondre à 30 % des besoins en eau à long terme d’ici 2060.
6. PNUE (2018) Rapport sur le déficit d’adaptation 2018. Programme des Nations unies pour l’environnement, Nairobi, Kenya
20 >>> CROISSANCE ÉQUITABLE, FINANCES ET INSTITUTIONS INSIGHT
Élément 2 : Cibles intermédiaires et sectorielles
Les cibles intermédiaires et sectorielles guident la mise en une cible pour 2025 et une cible actualisée et plus ambitieuse
œuvre conformément aux cibles à long terme nationales. si la précédente était pour 2030. Les cibles à moyen terme
Les cibles intermédiaires servent de jalons, aidant les fixées dans la législation nationale doivent être cohérentes
décideurs et les planificateurs à maintenir les stratégies de ou plus ambitieuses que celles communiquées dans le CDN
décarbonisation et d’adaptation sur la bonne voie. Les cibles du pays. Certaines législations sur le climat interdisent toute
sectorielles ventilent la contribution des secteurs et des acteurs révision à la baisse future de l’ambition.
économiques à la réalisation des cibles nationales. Les pays
peuvent fixer des cibles intermédiaires et sectorielles dans la Les budgets carbone peuvent être utilisés pour traduire
législation-cadre elle-même ou spécifier le mécanisme par les cibles à long terme en cibles intermédiaires de
lequel ces cibles seront fixées à une date ultérieure au moyen réduction des émissions. Un budget carbone fixe la quantité
d’une législation ou d’une réglementation subsidiaire. totale de gaz à effet de serre qui peut être émise sur une
période donnée. Le budget carbone est progressivement
Cibles intermédiaires réduit au cours de chaque période pour atteindre finalement
La législation-cadre devrait prévoir des cibles les cibles de réduction des émissions et de zéro émission
intermédiaires qui soient compatibles avec la réalisation nette en 2050. D’abord mis en œuvre dans le cadre de la loi
des cibles de réduction des émissions, de zéro britannique sur le changement climatique, les budgets carbone
émission nette et d’adaptation à l’horizon 2050. Les ont ensuite été utilisés dans la législation climatique et de
cibles intermédiaires détermineront la trajectoire vers les transition énergétique en Écosse, en France et en Nouvelle-
cibles à long terme. Les trajectoires peuvent pousser une Zélande. Les budgets carbone permettent aux pays de suivre
décarbonisation prompte ou la retarder à l’approche de 2050. leurs progrès vers les cibles à long terme. Les futurs budgets
Le choix de la trajectoire dépendra des coûts et avantages carbone peuvent être réduits à titre compensatoire lorsqu’une
relatifs des différentes stratégies. Les cibles intermédiaires économie n’atteint pas sa cible intermédiaire.
fixées en amont signalent un engagement et permettent aux
parties prenantes de planifier une approche progressive et Les cibles à long terme en matière d’adaptation devraient
ordonnée de la décarbonisation et de l’adaptation sur une également être divisées en cibles intermédiaires. Ces
période prolongée. Toutefois, les cibles intermédiaires en cibles intermédiaires peuvent être définies en termes de
début de période auront tendance à anticiper les coûts de la capacité d’adaptation accrue, de résilience renforcée et de
décarbonisation et de l’adaptation. vulnérabilité réduite. Les cibles intermédiaires permettent
aux parties prenantes de suivre les progrès accomplis dans
L’Accord de Paris établit un cycle quinquennal d’ambition la réalisation des cibles à long terme et de procéder à des
accrue en matière de réduction des émissions — le « ajustements périodiques. Les cibles devraient être conformes
cliquet » — et un bilan périodique pour évaluer les progrès aux dernières évaluations des risques liés au changement
réalisés au niveau mondial. Pour le deuxième cycle de climatique aux niveaux mondial et national (qui devraient
soumission des CDN prévu en 2020, il a été demandé aux pays être révisées au moins tous les cinq ans) et être adaptées en
de formuler des cibles d’émission à l’horizon 2030, en fixant conséquence.
une nouvelle cible d’émission si le précédent CDN contenait
GUIDE DE RÉFÉRENCE DE LA BANQUE MONDIALE POUR L’ÉLABORATION D’UNE LÉGISLATION-CADRE RELATIVE AU CHANGEMENT CLIMATIQUE <<< 21
Cibles intermédiaires de réduction des émissions
Les cibles de réduction des émissions à l’horizon 2030 fixées par la loi varient dans leur forme et leur ambition.
Le Mexique a fixé des cibles de réduction de 22 à 36 % en dessous du niveau habituel ; le Danemark a fixé une
réduction absolue des émissions de 70 % par rapport aux niveaux de 1990 d’ici 2030.
Plutôt que de fixer des cibles à moyen terme, la loi du Royaume-Uni sur le changement climatique établit un
processus statutaire pour l’établissement de budgets carbone sur cinq ans, guidés par une cible de zéro émission
nette en 2050 définie dans la législation (mise à jour en 2019 par rapport aux 80 % en dessous des niveaux de
1990). Chaque budget carbone détermine les émissions de GES autorisées sur une période de cinq ans et est fixé
douze ans à l’avance par le gouvernement, sur la base des conseils d’un organisme indépendant (le Comité pour
le changement climatique) et approuvé par le Parlement. La détermination des budgets carbone 12 ans à l’avance
oriente les cibles vers des cibles à long terme, plutôt que vers des priorités politiques à court terme et laisse
suffisamment de temps aux secteurs privé et public pour planifier des investissements compatibles. Ce mécanisme
s’est avéré un moyen efficace de planifier la décarbonisation.
La France a également introduit une approche de budget carbone dans sa loi de transition énergétique de 2015
et dans le projet de loi sur l’énergie et le climat de 2019. Les budgets sont fixés pour 5, 10 et 15 ans à l’avance.
L’Allemagne, quant à elle, décompose sa trajectoire nationale d’émissions jusqu’en 2030 en objectifs annuels pour
ses principaux secteurs économiques.
La loi générale sur le changement climatique du Mexique n’adopte pas de mécanisme concret pour les cibles
intermédiaires d’émissions, mais elle précise que les futures modifications des cibles d’émissions devraient être
plus ambitieuses.
Cibles intermédiaires en matière d’adaptation
La législation des Tonga fixe une cible d’adaptation pour que toutes les communautés côtières soient protégées
d’ici 2035.
La loi vietnamienne a fixé une cible concernant la sensibilisation du public : plus de 10 % de la population et plus
de 65 % des employés et fonctionnaires devaient comprendre le changement climatique et ses conséquences d’ici
2010. Par le biais d’un règlement exécutif, elle fixe également la cible d’au moins 90 % des plans de développement
socioéconomique qui devraient intégrer la gestion des risques de catastrophes et l’adaptation au changement
climatique d’ici 2030.
Cibles sectorielles
La législation-cadre devrait fournir des orientations sur L’accord sur la répartition des efforts entre les secteurs peut
la contribution des secteurs clés aux cibles en matière être controversé, étant donné que la décarbonisation et
de décarbonisation et d’adaptation. Certains pays incluent l’adaptation entraîneront des coûts et aussi des avantages.
des cibles sectorielles spécifiques de réduction des émissions L’adoption de la législation-cadre et de la cible nationale à long
dans leur législation-cadre (France, Allemagne et Mexique). terme peut être accélérée en reportant les cibles sectorielles
Dans d’autres pays, la législation-cadre donne mandat aux à une législation ultérieure ou à d’autres documents
ministères sectoriels pour définir des cibles spécifiques d’orientation politique. Cette approche permet également une
de décarbonisation et d’adaptation ou exige que les cibles plus grande flexibilité dans la détermination de la meilleure
sectorielles d’adaptation soient fixées dans une législation façon d’atteindre les cibles à moyen et à long terme, en
subsidiaire (Samoa, Tonga et Vietnam). Le choix de ajustant le niveau d’ambition pour chaque secteur afin de tenir
l’approche dépendra de considérations d’économie politique. compte de l’évolution des circonstances et de l’innovation
22 >>> CROISSANCE ÉQUITABLE, FINANCES ET INSTITUTIONS INSIGHT
technologique. Lorsque les cibles sectorielles sont reportées à et des mécanismes d’application pour garantir le respect de
une législation ultérieure ou subordonnée, la législation-cadre la conformité. La législation relative aux cibles sectorielles
doit établir un processus transparent permettant aux parties devrait clarifier le rôle des institutions de régulation et de
prenantes d’atteindre les cibles sectorielles, avec des délais contrôle dans la détermination et le suivi ces cibles.
Cibles sectorielles pour la décarbonisation et l’adaptation
La loi française sur la transition énergétique fixe une série de cibles spécifiques pour le secteur de l’énergie,
tels que l’augmentation de la part des énergies renouvelables et la réduction de la part des sources d’énergie
nucléaires et fossiles, ainsi que des cibles pour le déploiement de l’hydrogène. Cette certitude politique accrue a
nécessité plus de 150 heures de débat parlementaire et 5 000 amendements (Rüdinger 2018).
Le Royaume-Uni a adopté une approche flexible en inscrivant dans la loi sur les infrastructures et le mécanisme
institutionnel permettant d’atteindre une cible à long terme par le biais du système de budgets carbone (évoqué
ci-dessus), plutôt que de spécifier des cibles pour chaque période de cinq ans et chaque secteur au préalable. La
loi-cadre prévoit également une évaluation des risques liés au changement climatique à l’échelle du Royaume-Uni,
suivie de plans d’adaptation quinquennaux.
L’Allemagne décompose sa trajectoire nationale d’émissions pour 2030 en objectifs annuels pour les principaux
secteurs économiques. La loi attribue la responsabilité (avec une certaine souplesse) de la réalisation de ces
budgets d’émissions annuels aux ministères concernés. Les progrès sont rapportés par secteur et les lacunes
peuvent déclencher des plans d’action à court terme pour des réductions supplémentaires.
La stratégie de développement du Samoa pour 2016 exige que 100 % de ses nouveaux bâtiments soient résilients
au climat d’ici 2020.
Élément 3 : Évaluations des risques et de la vulnérabilité
La législation-cadre devrait exiger du gouvernement ménages et aux entreprises les aide à prendre des décisions
qu’il publie des informations sur les risques physiques éclairées sur la manière de faire face aux futurs effets du
et les vulnérabilités liés au climat. Les risques physiques changement climatique et à tenir compte de ces risques
découlent des changements dans les zones agroclimatiques dans leur prise de décision. La législation-cadre peut exiger
et les écosystèmes ainsi que de la fréquence et de l’intensité des mises à jour périodiques des évaluations des risques
des phénomènes météorologiques extrêmes. Les prévisions et des vulnérabilités en fonction, entre autres, des données
et les modèles climatiques permettent d’évaluer les risques scientifiques. La législation-cadre peut exiger des entités
physiques et leurs effets temporels et spatiaux. Les évaluations publiques qu’elles préparent des évaluations territoriales ou
de la vulnérabilité explorent les effets sociaux et économiques sectorielles des risques et de la vulnérabilité dans le cadre du
du changement climatique. Les gouvernements sont bien processus de planification.
placés pour consolider et communiquer ces informations, en
s’appuyant sur les travaux de la recherche scientifique et des Les décideurs politiques devraient examiner les forces et
institutions techniques spécialisées, telles que les services les faiblesses des processus et des institutions d’évaluation
météorologiques, agricoles, forestiers et d’aménagement du des risques établis avant d’introduire des changements et
territoire. La communication d’informations sur les risques devraient assurer la cohérence entre la législation-cadre et la
et les vulnérabilités physiques aux entités publiques, aux législation spécialisée.
GUIDE DE RÉFÉRENCE DE LA BANQUE MONDIALE POUR L’ÉLABORATION D’UNE LÉGISLATION-CADRE RELATIVE AU CHANGEMENT CLIMATIQUE <<< 23
La législation-cadre peut exiger des autorités, des risques de transition aura un impact significatif sur la valeur
entreprises et des institutions financières qu’elles des actifs. L’accès à l’information sur ces risques aidera les
publient des informations sur les risques économiques marchés à refléter leurs coûts réels dans le prix des actifs.
liés au changement climatique et à la décarbonisation. Les économies pourront alors allouer plus efficacement les
Cela nécessite une évaluation des risques physiques du ressources et les financements publics en tenant compte de
changement climatique et des risques de transition de la leur exposition aux risques liés au changement climatique.
décarbonisation. Les risques liés à la transition résultent Le Groupe de travail du Conseil de stabilité financière sur
de l’évolution des technologies, de la réglementation et les informations financières liées au climat (TCFD) a publié
des conditions du marché à mesure que les économies se des recommandations pour la communication relative à ces
décarbonisent. L’exposition aux risques physiques et aux risques liés au climat.
Évaluation des risques
La loi de 2008 sur le changement climatique du Royaume-Uni mandate le gouvernement pour produire une
évaluation complète des risques liés au changement climatique à l’échelle du Royaume-Uni tous les cinq ans, qui
doit être suivie d’un ensemble de plans nationaux d’adaptation.
En 2012, la loi 1523 de la Colombie a créé la Politique nationale et le Système de gestion des risques, avec
pour objectif de recenser, de surveiller et d’analyser les risques liés au changement climatique, de préparer des
mesures pour faire face aux situations d’urgence, d’établir des instruments financiers pertinents et de développer
un système complet de communication et de participation des parties prenantes. Cette loi a précédé l’adoption de
la législation-cadre sur le changement climatique, la loi 1931, en 2018. La loi-cadre sur le changement climatique
précise que les plans nationaux et territoriaux de gestion des risques exigés par la loi 1523 doivent intégrer des
actions visant à favoriser la production de connaissances et à réduire les risques et la vulnérabilité au changement
climatique. Elle charge également le gouvernement d’élaborer des lignes directrices pour les plans de gestion des
risques de catastrophes.
En 2015, la France a introduit une législation sur les rapports obligatoires liés au changement climatique pour
les propriétaires et les gestionnaires d’actifs. En 2016, la Banque centrale néerlandaise, DNB, a annoncé qu’elle
prenait des mesures pour surveiller et atténuer le risque climatique. En 2019, l’Espagne a inclus la divulgation
obligatoire des risques liés au climat dans le projet de texte de sa proposition de loi de transition sur l’énergie
et le climat. En 2019, la Commission européenne a adopté le règlement EU/2019/2088 sur la divulgation, qui
établit des règles pour les entreprises et les conseillers financiers afin de rendre compte des risques et des effets
négatifs sur le développement durable. Une proposition de règlement visant à créer un cadre pour faciliter les
investissements durables, le règlement sur la taxonomie, établira un cadre à l’échelle de l’UE pour déterminer les
activités économiques durables sur le plan environnemental. Les États membres appliqueront le règlement dans le
cadre de mesures publiques, de normes et de labels pour les produits financiers ou les obligations d’entreprises.
24 >>> CROISSANCE ÉQUITABLE, FINANCES ET INSTITUTIONS INSIGHT
Élément 4 : Stratégies et plans relatifs au changement climatique
La législation-cadre devrait exiger des institutions gouvernement central ; (b) des plans sectoriels généralement
publiques qu’elles préparent des stratégies et des plans dirigés par des ministères sectoriels ; et (c) des plans
de lutte contre le changement climatique pour atteindre territoriaux préparés par des administrations infranationales.
des cibles à long terme, intermédiaires et sectorielles. Les
stratégies et plans nationaux et sectoriels orientent la mise La législation-cadre peut imposer l’élaboration de
en œuvre et englobent l’adaptation et la décarbonisation. stratégies et de plans autonomes en matière de
Ils définissent les mesures politiques que les institutions changement climatique ou exiger leur intégration dans
publiques prendront. Ils allouent des ressources, fixent des les stratégies et plans nationaux existants. Certains
cibles et attribuent la responsabilité de l’atteinte de ces pays exigent dans leur législation-cadre que les ministères
cibles. Dans certains cas, les cibles relatives à l’adaptation sectoriels élaborent des plans spécifiques de décarbonisation
et à la décarbonisation doivent être prises en compte par et d’adaptation (Colombie, Kenya et Royaume-Uni). Bien
des instruments de planification distincts et spécialisés. Dans que les stratégies et plans dédiés au changement climatique
certaines législations-cadres, l’adaptation et la décarbonisation permettent aux institutions d’aborder les questions politiques
sont intégrées dans les mêmes instruments de planification. en détail, il existe un risque que ces instruments soient
Les stratégies et les plans peuvent avoir des horizons trop abstraits et ne tiennent pas compte d’autres objectifs
temporels différents, comme les plans à long terme qui sont de développement nationaux et régionaux potentiellement
alignés sur les cibles intermédiaires et à long terme en matière concurrents. La mise en œuvre efficace des stratégies et
de changement climatique, les plans de développement des plans relatifs au changement climatique exige que les
pour une période de cinq à dix ans et les plans alignés sur institutions intègrent la politique en matière de changement
les mandats électoraux des gouvernements. La portée des climatique dans les instruments de planification de routine,
stratégies et des plans diffère également, englobant (a) des tels que les plans de développement, les plans sectoriels
plans à l’échelle de l’économie qui définissent les grandes et le processus budgétaire annuel. La législation-cadre peut
orientations de la politique gouvernementale dans tous les rendre obligatoire l’intégration de la politique de lutte contre le
secteurs et sur l’ensemble du territoire national, généralement changement climatique dans ces instruments.
dirigés par les agences de planification ou de financement du
Stratégies et plans
La loi colombienne mandate chaque ministère sectoriel de préparer des plans sectoriels complets de gestion du
changement climatique afin de répertorier, d’évaluer et d’orienter l’intégration des mesures relatives au changement
climatique dans les politiques et les réglementations des secteurs respectifs. Elle prévoit également des mesures
au niveau territorial (plans de développement régionaux et territoriaux) et dans les communications nationales, les
inventaires nationaux et les rapports biennaux actualisés.
La loi de 2016 sur le changement climatique du Kenya charge le secrétaire du conseil des mnistres de formuler un
plan d’action national sur le changement climatique, qui sera mis à jour tous les cinq ans, avec un examen de la
mise en œuvre effectué tous les deux ans. En outre, la loi habilite l’organe de coordination, le Conseil national pour
le changement climatique, à imposer des obligations en matière de changement climatique aux entités privées et
stipule des pouvoirs d’enquête, de surveillance et d’exécution.
Au Mexique, les dispositions en matière d’adaptation ont été renforcées en 2018 par l’amendement de la loi
générale sur le changement climatique, qui prévoit la planification de l’adaptation et un examen de la stratégie
d’adaptation par le gouvernement tous les six ans.
GUIDE DE RÉFÉRENCE DE LA BANQUE MONDIALE POUR L’ÉLABORATION D’UNE LÉGISLATION-CADRE RELATIVE AU CHANGEMENT CLIMATIQUE <<< 25
La législation-cadre peut obliger les institutions à d’informations et d’expérience pour répondre au changement
renforcer leurs capacités de planification des réponses climatique. Le renforcement des capacités comprend des
au changement climatique. Les pays reconnaissent que investissements dans la formation des fonctionnaires, les
les institutions et les principales parties prenantes manquent programmes éducatifs et la recherche.
Renforcement des capacités
La loi sur le changement climatique du Kenya oblige le secrétaire du conseil des ministres à mettre en place des
programmes de formation agréés sur le changement climatique. La loi prévoit également des recherches sur le
changement climatique, ainsi que la collecte et la diffusion d’informations aux gouvernements nationaux et ceux
des comtés, au public ainsi qu’aux autres parties prenantes.
La loi mexicaine prévoit un processus de développement des capacités techniques et institutionnelles et des
mesures visant à promouvoir la formation, l’éducation, l’accès à l’information et la communication au sein de la
population.
La loi bulgare sur l’atténuation du changement climatique stipule que les revenus générés par la vente et l’échange
d’unités de quantité attribuée par le gouvernement bulgare peuvent être utilisés pour financer des mesures
éducatives, la recherche et la capacité administrative.
L’Inde et l’Afrique du Sud, par le biais de leurs lois sur la gestion des catastrophes, mandatent des initiatives
de formation et de renforcement des capacités afin de fournir au personnel et aux organismes appropriés les
capacités nécessaires.
Élément 5 : Instruments de politique
La législation-cadre autorise les institutions publiques une certaine souplesse dans l’ajustement des instruments de
à utiliser des instruments de politique — information, politique pour répondre aux besoins changeants et à l’évolution
réglementation, fiscalité et dépenses publiques — pour des technologies, sans rouvrir des débats qui offriraient
soutenir les objectifs nationaux en matière de changement la possibilité de revenir sur les cibles. Le fait de reporter la
climatique. Certaines lois-cadres sur le changement description détaillée des instruments de politique à des textes
climatique établissent des instruments de politique dans la loi législatifs et réglementaires spécialisés permet une plus
elle-même (France) ou énumèrent des mesures spécifiques à grande souplesse dans le choix des instruments de politique
adopter (projet de loi du Mexique et de l’Espagne). D’autres pour atteindre les objectifs de la législation. Une législation
exigent que le gouvernement établisse les instruments de complémentaire peut également être nécessaire pour des
politique par le biais d’une législation ou d’une réglementation secteurs spécifiques, tels que la finance, l’agriculture, les
ultérieure et fixent des délais pour ce faire (Royaume-Uni). transports, l’énergie, le développement urbain et l’industrie,
L’indication des instruments de politique dans la législation- ou pour intégrer les considérations relatives au changement
cadre offre une plus grande certitude quant aux moyens par climatique dans les fonctions et les activités de routine liées
lesquels les cibles à long terme seront atteintes. Si cette aux politiques, à la planification et à la budgétisation.
approche est adoptée, la législation-cadre devrait prévoir
26 >>> CROISSANCE ÉQUITABLE, FINANCES ET INSTITUTIONS INSIGHT
Instruments de politique pour la naturels – eau, terres et forêts – pour garantir qu’ils
tiennent compte de la valeur des services écosystémiques
décarbonisation
fournis par ces actifs ; les normes de déclaration des
La législation-cadre peut déterminer les principaux
émissions de GES et de l’exposition aux risques liés aux
instruments de politique qui seront utilisés pour atteindre
GES dans la notation du risque de crédit et les tests de
les cibles à moyen et à long terme de la réduction des
résistance ; et l’utilisation de produits financiers tels que
émissions et les objectifs de zéro émission nette7.Ces
les obligations vertes.
instruments de politique comprennent généralement une
• Les programmes peuvent soutenir la réduction des
combinaison des éléments suivants :
émissions par des dépenses publiques, notamment des
• La tarification du carbone intègre le coût social des
investissements dans les infrastructures publiques qui
émissions de GES générées lors de la production, de la
réduisent les émissions et augmentent la séquestration
livraison et de l’élimination des biens et services dans
des GES (comme l’électrification des transports publics
les prix payés par les consommateurs. Pour ce faire,
et le reboisement) ; les transferts et les subventions qui
elle supprime les subventions aux combustibles fossiles
soutiennent les activités de réduction des émissions ; et
et introduit des taxes sur le carbone, des systèmes
des investissements dans la réduction des émissions par
d’échange de droits d’émission, des redevances et des
les ménages, les entreprises et les entités publiques,
rabais qui récompensent les réductions d’émissions
comme des subventions aux ménages pour financer
et pénalisent les émissions. La tarification du carbone
l’amélioration de l’efficacité énergétique des maisons et
est l’outil le plus efficace (bien que rarement suffisant
les technologies d’énergie renouvelable.
à lui seul) pour promouvoir la décarbonisation, car
• Les mesures fiscales qui favorisent la réduction
les entités publiques, les entreprises et les ménages
des émissions comprennent les dépenses fiscales,
seront à l’origine de changements dans la production, la
les dispositions qui réduisent l’obligation fiscale par
distribution et la consommation lorsqu’ils chercheront à
l’exclusion, l’exemption, la déduction, le crédit d’impôt, les
accroître l’efficacité.
taux d’imposition préférentiels ou le report de l’obligation
• Les mesures d’information peuvent sensibiliser
(comme les taux de TVA réduits pour les ampoules à
davantage les entités publiques, les ménages et les
faible consommation d’énergie) et les réductions de taxes
entreprises et renforcer leur capacité à réduire les
(comme les taxes prélevées sur les véhicules utilisant
émissions et à décarboniser les procédés. Les instruments
des combustibles fossiles et les exemptions pour les
de politique peuvent inclure l’accès aux informations
véhicules électriques).
sur les politiques et programmes gouvernementaux de
• Les pratiques de gestion budgétaire peuvent aligner
décarbonisation, l’accès aux informations scientifiques
l’allocation des ressources dans le secteur public sur les
et technologiques, les campagnes de communication et
objectifs de réduction des émissions et de « zéro émission
les interventions visant à promouvoir le changement de
nette ». Ces pratiques comprennent la budgétisation
comportement.
climatique, les rapports relatifs aux dépenses publiques
• La réglementation englobe les règles, les normes et
qui ont une incidence positive ou négative sur les objectifs
les dispositions d’application qui limitent et orientent les
en matière de changement climatique, l’évaluation des
activités des ménages, des entreprises et des entités
risques fiscaux liés à la décarbonisation et la gestion des
publiques conformément aux objectifs de décarbonisation,
investissements publics en fonction du climat comme
tels que : les normes d’efficacité énergétique et de sources
le recours à la tarification fictive du carbone lors de
de combustible ; la tarification et prix de l’énergie ; le
l’évaluation des investissements publics.
zonage, la planification et la réglementation de l’utilisation
des terres ; la réglementation des marchés des actifs
7. Basé sur le rapport 2015 de la Banque mondiale ; voir également la base de données sur les politiques climatiques à l’adresse http://climatepolicydatabase.org/index.
php?title=Database_structure_and_data_categorisation.
GUIDE DE RÉFÉRENCE DE LA BANQUE MONDIALE POUR L’ÉLABORATION D’UNE LÉGISLATION-CADRE RELATIVE AU CHANGEMENT CLIMATIQUE <<< 27
Instruments de politique en matière de décarbonisation
La loi-cadre française sur la transition énergétique de 2015 comprend une taxe sur le carbone et des normes de
performance de CO2. Le projet de loi espagnol sur le climat et la transition énergétique énumère les mesures
spécifiques à adopter (par exemple, l’interdiction en 2040 de certains véhicules à moteur à combustion et des
obligations en matière d’infrastructure de mobilité électronique pour les fournisseurs de carburant).
La loi mexicaine autorise le gouvernement à introduire une taxe sur le carbone et un système d’échange de droits
d’émission (sans en préciser les détails).
Au Royaume-Uni, la loi sur le changement climatique de 2008 se focalise sur les processus de détermination et
de mise en œuvre des politiques par le biais de budgets carbone plutôt que de prescrire un instrument politique
particulier. Le gouvernement est tenu par la loi de présenter les principales politiques dans son rapport sur les actions
proposées pour respecter le budget carbone. La principale disposition de la loi sur les instruments de politique donne
aux agences nationales le pouvoir de réglementer les systèmes d’échange de quotas d’émission et d’introduire des
systèmes d’incitation financière pour les déchets, sans préciser ce qu’ils doivent être.
La loi de 2016 sur le changement climatique du Kenya habilite l’organe de coordination, le Conseil national pour le
changement climatique, à imposer des obligations en matière de changement climatique aux entités privées et stipule
les pouvoirs d’enquête, de surveillance et d’exécution.
Instruments de politique pour l’adaptation
La législation-cadre peut déterminer les principaux sur les évaluations des risques physiques, ainsi que
instruments de politique qui seront utilisés pour atteindre la réglementation des produits financiers (tels que les
les objectifs d’adaptation à moyen et long terme8. Les assurances) et des marchés pour garantir que les risques
instruments de politique renforceront la résilience des entités physiques soient pris en compte dans les prix.
publiques, des ménages et des entreprises face au changement • Les programmes peuvent utiliser les dépenses publiques
climatique actuel et futur. Ces instruments comprennent pour réduire la vulnérabilité et accroître la résilience des
généralement une combinaison des mesures suivantes : ménages, des entreprises et des organismes publics, par
• Les mesures d’information sont utilisées pour sensibiliser exemple : les investissements publics dans la gestion
les organismes publics, les ménages et les entreprises des terres et de l’eau (comme les zones protégées et
et renforcer leur capacité d’adaptation au changement les infrastructures de gestion des inondations et des
climatique. Elles peuvent inclure l’accès à l’information sécheresses) ; les services de sensibilisation et d’accès à
sur les évaluations gouvernementales des risques et de la l’information (comme les services de vulgarisation agricole)
vulnérabilité au climat, l’accès aux informations scientifiques ; les subventions pour les ménages, les entreprises et
et technologiques, des campagnes de communication ainsi les organismes publics (telles que les subventions visant
que des interventions visant à promouvoir le changement à promouvoir le reboisement, le retrait des ménages et
de comportement. des entreprises des zones vulnérables et l’utilisation de
• La réglementation englobe les règles, les normes et produits d’assurance) ainsi que les transferts de fonds aux
les dispositions d’application qui limitent et orientent les ménages afin de fournir un filet de sécurité pour les plus
activités des organismes publics, des ménages et des vulnérables.
entreprises pour les aider à s’adapter au changement • Les mesures fiscales visant à promouvoir les actions
climatique. Les instruments comprennent les codes de des entreprises et des ménages qui réduisent leur
construction, le zonage de l’utilisation des terres et les vulnérabilité peuvent inclure des dépenses fiscales et
règlements d’aménagement du territoire qui sont alignés des dispositions qui réduisent la responsabilité fiscale par
8. Pour plus d’informations sur la politique et la législation relatives à l’adaptation, voir Olhoff et al. 2018 ; Mehryar et Surminski 2020.
28 >>> CROISSANCE ÉQUITABLE, FINANCES ET INSTITUTIONS INSIGHT
l’exclusion, l’exemption, la déduction, le crédit d’impôt, des climatique dans la conception et l’évaluation de tous les
taux d’imposition préférentiels ou le report de l’obligation programmes et projets.
(comme les avantages fiscaux pour les entreprises qui
se délocalisent à partir de zones vulnérables, pour le La législation-cadre complétera généralement les textes
reboisement et la protection des forêts privées). législatifs ou réglementaires spécialisés pour la gestion des
• Les pratiques de gestion budgétaire qui réduisent la risques de catastrophes et la réponse aux catastrophes.
vulnérabilité alignent l’allocation des ressources dans Dans de nombreux pays, la législation sur la gestion des risques
l’ensemble du secteur public sur les objectifs de résilience, de catastrophes précède l’adoption d’une législation-cadre.
notamment les suivants : budgétisation climatique, Cette dernière peut ensuite intégrer les dispositions relatives
rapports sur les dépenses publiques qui sont alignées et à la gestion des risques de catastrophes dans l’architecture
ont une incidence négative sur les objectifs en matière globale du changement climatique (comme en Colombie). La
de changement climatique, évaluation systématique des gestion des risques de catastrophes nécessite des dispositions
risques macrofiscaux liés aux phénomènes météorologiques institutionnelles et des instruments de politique spécifiques qui
extrêmes et aux changements environnementaux à long sont mieux traités dans une législation spécialisée.
terme et l’application des évaluations de la vulnérabilité
Instruments de politique en matière d’adaptation
La loi de 2008 sur le changement climatique du Royaume-Uni comprend un cadre général d’adaptation qui établit un
processus de production d’informations et de planification de l’adaptation. Elle charge le gouvernement de produire
tous les cinq ans une évaluation complète des risques liés au changement climatique à l’échelle du Royaume-
Uni, qui doit être suivie par un ensemble de plans d’adaptation nationaux. Les progrès réalisés en matière de
préparation au changement climatique sont évalués deux fois par an par un organe consultatif indépendant, le
Comité des changements climatiques, qui dispose d’un sous-comité dédié à l’adaptation.
La loi de 2009 sur le changement climatique des Philippines reconnaît la vulnérabilité du pays au changement
climatique et la nécessité de s’y adapter. Cette loi crée un cadre global pour intégrer le changement climatique et la
réduction des risques de catastrophe dans la formulation des politiques, les plans de développement, les stratégies
de réduction de la pauvreté et d’autres outils de développement.
En 2012, la loi no 1523 de la Colombie a créé la politique nationale et le système de gestion des risques, avec pour
objectif de recenser, surveiller et analyser les risques liés au changement climatique, de préparer des mesures pour
faire face aux situations d’urgence, de mettre au point des instruments financiers pertinents et de mettre en place un
système complet de communication et de participation des parties prenantes. Ce dispositif a précédé l’adoption de
la législation-cadre sur le changement climatique (loi no 1931), en 2018. La loi-cadre sur le changement climatique
précise que les plans nationaux et territoriaux de gestion des risques exigés par la loi no 1523 doivent intégrer des
actions visant à favoriser la production de connaissances et à réduire les risques et la vulnérabilité au changement
climatique. Elle charge également le gouvernement d’élaborer des lignes directrices pour les plans de gestion des
risques de catastrophes.
GUIDE DE RÉFÉRENCE DE LA BANQUE MONDIALE POUR L’ÉLABORATION D’UNE LÉGISLATION-CADRE RELATIVE AU CHANGEMENT CLIMATIQUE <<< 29
Élément 6 : Avis d’experts indépendants
La législation-cadre devrait prévoir le recours par le Dans certains cas, l’organe consultatif peut inclure des
gouvernement à des avis d’experts indépendants sur la représentants du secteur privé et de la société civile. La
politique relative au changement climatique. Si le Groupe législation-cadre exigera généralement que l’organe consultatif
d’experts intergouvernemental sur l’évolution du climat fournit examine et commente les risques et les vulnérabilités
une évaluation complète de ce qu’on sait du changement climatiques, les cibles, les initiatives des pouvoirs publics et
climatique et de la réponse des pouvoirs publics au niveau les rapports sur la mise en œuvre. Les organes consultatifs
mondial, il n’émet pas d’avis sur les cibles et les politiques sur le climat peuvent compléter ou travailler aux côtés d’entités
envisagées par les pays et n’évalue pas les progrès des existantes, telles que les conseils nationaux des risques,
pays dans la mise en œuvre. Des experts indépendants au qui traitent du changement climatique dans le contexte d’un
niveau national apportent le savoir scientifique, les travaux de plus large éventail de risques environnementaux, sociaux
recherche et les éléments probants à l’appui du processus et économiques (Banque mondiale 2013). Les organes
d’élaboration des politiques. Ils peuvent se concentrer sur consultatifs peuvent disposer d’un budget qui leur permet
les cibles à long terme, renforçant ainsi la crédibilité et la de jouer un rôle proactif, en commandant des études et des
continuité des choix de politiques face aux priorités politiques évaluations de politiques spécifiques. Dans certains cas, la
partisanes à court terme (Averchenkova, Fankhauser et législation-cadre exige que le gouvernement donne suite
Finnegan 2018 ; Averchenkova, Fankhauser et Finnegan aux recommandations et aux commentaires de l’organe
2020). Leur contribution est souvent recueillie au moyen de la consultatif. Dans l’idéal, les communications de l’organe
mise en place d’un organe consultatif dont les membres sont consultatif avec le gouvernement sont publiées. Cela renforce
généralement nommés par le gouvernement, ou dans certains la responsabilité du processus de formulation des politiques
cas par le corps législatif. Les experts sont généralement des publiques. Les organes consultatifs font généralement appel
universitaires et des spécialistes techniques. à des experts des institutions nationales. Lorsque l’expertise
requise n’est pas disponible au niveau national, les organes
consultatifs peuvent faire appel à des experts d’autres pays et
d’institutions internationales.
30 >>> CROISSANCE ÉQUITABLE, FINANCES ET INSTITUTIONS INSIGHT
Organes consultatifs sur le changement climatique
Au Mexique, des avis indépendants sont fournis par le Conseil consultatif sur le changement climatique (C3).
Organe consultatif permanent, le C3 est composé de représentants de la société civile, du secteur privé et du milieu
universitaire. Le C3 recommande des études et des politiques, propose des objectifs d’adaptation et d’atténuation
et encourage la participation des parties prenantes. Le C3 ne dispose pas d’un budget spécifique et ses membres
fonctionnent sur la base du volontariat. La loi désigne l’Institut national de l’écologie et du changement climatique
comme l’entité chargée de coordonner la recherche scientifique sur le changement climatique et de fournir une
assistance technique et scientifique au ministère de l’Environnement.
Au Costa Rica, le décret no 40615 crée le Conseil scientifique sur le changement climatique en tant qu’organe
consultatif indépendant composé d’universitaires, de chercheurs et d’experts chargés de conseiller le gouvernement
sur la science du climat et le développement technologique. Le conseil est rattaché à la direction des changements
climatiques du ministère de l’Environnement et de l’Énergie et prépare des rapports à la demande du ministère, tout
en ayant autorité pour s’exprimer sur les questions pertinentes.
Le Comité sur le changement climatique du Royaume-Uni joue un rôle essentiel dans le maintien de l’engagement
politique en faveur des objectifs climatiques et de l’adhésion à la loi sur le changement climatique. Le comité est
composé de huit experts issus du monde universitaire, des affaires, de la société civile et de la politique, avec
un sous-comité d’adaptation de six membres. La loi exige que le Comité recommande des objectifs de réduction
des émissions au Parlement, qu’il conseille le gouvernement sur la fixation de budgets carbone et qu’il évalue les
progrès réalisés pour les atteindre. La loi exige que le Parlement ait accès aux conseils du Comité et oblige le
gouvernement à répondre aux recommandations de ce dernier, afin qu’il ne puisse pas ignorer ses avis. Le comité
a une fonction de communication publique efficace et ses avis sont régulièrement mentionnés dans les médias.
Élément 7: Mécanisme de coordination
La législation-cadre devrait établir des mécanismes Le plus souvent, la législation-cadre établit un organe de
pour coordonner une réponse pangouvernementale coordination dédié au changement climatique. Cet organe
au changement climatique tout au long du processus doit comprendre une représentation à un niveau élevé
d’élaboration, de mise en œuvre et d’évaluation des (généralement le chef de l’agence), de sorte qu’il ait le
politiques. La coordination est nécessaire horizontalement, pouvoir de diriger la gestion des agences et de mobiliser
entre les agences à chaque niveau de gouvernement, et les ressources financières et techniques nécessaires à
verticalement, entre les niveaux de gouvernement national, l’élaboration, la planification, la mise en œuvre et le suivi
régional et local. La coordination est assurée par l’alignement des politiques. Le meilleur moyen d’y parvenir est de confier
des acteurs sur les cibles à long terme de décarbonisation et la présidence de l’organe de coordination à une agence du
d’adaptation (élément 1), les cibles intermédiaires et sectorielles centre du gouvernement, telle que la présidence, l’agence de
(élément 2) et les stratégies et plans nationaux, régionaux planification ou l’agence financière centrale. Lorsque l’organe
et sectoriels (élément 4). Des dispositions institutionnelles de coordination est présidé par une agence environnementale,
peuvent soutenir ces processus de formulation de politiques et la législation-cadre peut devoir conférer à l’agence une
de planification. Dans certains cas, le changement climatique autorité adéquate sur les autres agences gouvernementales,
est traité par un organe de coordination existant, généralement par exemple sous la forme d’une fonction d’approbation
un comité de planification, où la politique et la planification en des stratégies, plans et politiques, et des rapports de suivi.
matière de changement climatique sont traitées parallèlement La législation-cadre prescrit généralement la fréquence des
à d’autres priorités de développement. réunions et la participation des agences concernées et alloue
les ressources humaines et financières nécessaires pour
soutenir les activités de coordination.
GUIDE DE RÉFÉRENCE DE LA BANQUE MONDIALE POUR L’ÉLABORATION D’UNE LÉGISLATION-CADRE RELATIVE AU CHANGEMENT CLIMATIQUE <<< 31
Mécanismes de coordination
La loi de 2016 sur le changement climatique du Kenya a établi un Conseil national du changement climatique, avec
à sa tête le président de la République, en tant que mécanisme national de coordination du changement climatique
et agence principale chargée des plans et actions de lutte contre le changement climatique. La loi définit les
tâches spécifiques de tous les ministères, départements et agences de l’État ; établit une direction du changement
climatique pour diriger la mise en œuvre et nomme un haut fonctionnaire chargé de coordonner l’intégration du
changement climatique dans les stratégies sectorielles. Le conseil rend compte chaque année de la mise en œuvre
des tâches et des fonctions liées au changement climatique.
La loi mexicaine désigne la Commission interministérielle sur le changement climatique (CICC), présidée par le
secrétaire du conseil des ministres, comme mécanisme de coordination entre les ministères fédéraux. Le Conseil
consultatif sur le changement climatique est l’organe consultatif permanent de la CICC, qui permet la participation
des gouvernements des États, des associations de gouvernements municipaux et des représentants du Congrès.
La loi bulgare de 2014 sur l’atténuation du changement climatique autorise le ministère de l’Environnement et de
l’Eau à diriger la coordination de l’action climatique, les ministres du cabinet faisant office d’entité de coordination.
Les ministres doivent consulter le ministère de l’Environnement et de l’Eau sur le financement, doivent
élaborer des politiques sectorielles et peuvent nommer des experts pour les aider à remplir leurs obligations et
devoirs respectifs.
Élément 8 : Participation des parties prenantes
La législation-cadre devrait mettre en place des de participation des parties prenantes ont des objectifs clairs,
mécanismes de collaboration avec les parties prenantes sont inclusifs et transparents, permettent le dialogue entre
en dehors du gouvernement, y compris la société civile les parties prenantes et comportent des boucles de retour
et le secteur privé. La participation des parties prenantes d’information afin que les parties prenantes soient informées
devrait être abordée dans le cadre de l’élaboration, de la de la manière dont leurs contributions sont utilisées (ou pas).
négociation et de l’adoption de la législation-cadre elle- Le processus de participation des parties prenantes devrait
même (ainsi que des amendements). La législation-cadre être ouvert à un large éventail d’intérêts du secteur privé, du
devrait institutionnaliser la participation régulière des parties monde académique, de la société civile et des communautés
prenantes pour soutenir l’élaboration de plans, de politiques locales. La législation-cadre prévoit généralement un forum,
et d’instruments sectoriels, le suivi des résultats et le un conseil ou une assemblée pour faciliter le débat. La
recensement des lacunes ou des conséquences négatives législation-cadre ou subsidiaire peut prévoir des forums
involontaires. La participation des parties prenantes contribue spécifiques pour traiter de questions sectorielles, régionales
à une appréhension commune des risques et des vulnérabilités ou locales. Une attention particulière devrait être accordée
liés au changement climatique, au débat sur les politiques aux groupes qui, autrement, n’auraient qu’une voix peu
publiques envisageables, la génération des informations à audible dans le processus de formulation des politiques et
partir de points de vue différents, les tests des réactions aux pourraient être affectés par le changement climatique et les
mesures publiques, et à la promotion d’un consensus autour politiques, tels que les peuples autochtones, les minorités et
de la réponse des pouvoirs publics. Les processus efficaces les communautés à faible revenu.
32 >>> CROISSANCE ÉQUITABLE, FINANCES ET INSTITUTIONS INSIGHT
Participation des parties prenantes
La loi-cadre colombienne sur le changement climatique a créé le Conseil national pour le changement climatique
en tant qu’organe de consultation permanent pour assurer une coordination efficace entre le gouvernement et les
syndicats, la société civile, le Congrès et le monde universitaire.
L’Irlande a créé une Assemblée des citoyens sur le changement climatique, et le Costa Rica a créé un Conseil
consultatif des citoyens et un Conseil consultatif des citoyens sur le changement climatique.
Au Mexique, la loi exige que la Commission interministérielle sur le changement climatique mette à disposition sur
le web un rapport annuel détaillé sur l’état général du climat, les résultats des évaluations de la politique nationale
sur le changement climatique et la promotion de la participation de la société civile à la planification, à la mise en
œuvre et au contrôle de la politique.
La loi-cadre du Pérou sur le changement climatique prévoit les droits et la participation des parties prenantes
autochtones.
Élément 9 : Gouvernement infranational
Le rôle du gouvernement infranational dans la législation- certaine souplesse sera nécessaire pour répondre aux conditions
cadre sera déterminé par les dispositions institutionnelles locales et permettre aux administrations infranationales de
et les responsabilités fonctionnelles des gouvernements fixer des niveaux d’ambition plus élevés que le gouvernement
nationaux et infranationaux telles que définies dans la national. Les stratégies et les plans peuvent être consacrés au
constitution et la loi organique. La marge de manœuvre du changement climatique ou exiger l’intégration de la politique de
gouvernement national pour réglementer le processus et dicter lutte contre le changement climatique dans les instruments de
la politique sera généralement plus grande dans les États où planification courants, tels que les plans de développement, les
les gouvernements infranationaux sont administrativement plans d’aménagement du territoire et le processus budgétaire
subordonnés au gouvernement national, comme dans les annuel. Des dispositions institutionnelles peuvent être mises en
États unitaires, plutôt que dans les États où le gouvernement place pour faciliter la coordination entre les différents niveaux
infranational est autonome, comme dans les fédérations. Dans de gouvernement, tout en leur donnant la souplesse nécessaire
tous les États, il y aura des fonctions qui relèvent de la seule pour répondre aux conditions locales.
compétence du gouvernement national ou infranational et des
fonctions qui sont partagées. Dans ces limites, la législation- La législation-cadre devrait fournir aux gouvernements
cadre peut préciser la responsabilité du gouvernement infranationaux les moyens et les incitations nécessaires
infranational en matière de taxation, de réglementation et pour la décarbonisation et l’adaptation dans leurs domaines
de dépenses dans la mise en œuvre de la politique de lutte de compétence. Les instruments de politique utilisés par
contre le changement climatique et déléguer des rôles et des les gouvernements nationaux pour habiliter et engager les
mandats spécifiques du gouvernement central aux autorités gouvernements infranationaux comprennent généralement
infranationales. une combinaison des éléments suivants :
• L’information visant à sensibiliser et à renforcer les
La législation-cadre peut exiger des gouvernements capacités des gouvernements infranationaux peut inclure
infranationaux qu’ils fixent des cibles, préparent des plans des évaluations territoriales des risques et de la vulnérabilité
et des stratégies, et fassent rapport sur la mise en œuvre. au climat et les données sous-jacentes, des informations
Lorsque les gouvernements infranationaux sont tenus de fixer scientifiques et des recherches technologiques sur la
des cibles concernant la décarbonisation et l’adaptation, une décarbonisation et l’adaptation. Les gouvernements
GUIDE DE RÉFÉRENCE DE LA BANQUE MONDIALE POUR L’ÉLABORATION D’UNE LÉGISLATION-CADRE RELATIVE AU CHANGEMENT CLIMATIQUE <<< 33
infranationaux peuvent également être tenus de publier des • Les mesures fiscales au niveau des gouvernements
évaluations territoriales des risques et de la vulnérabilité infranationaux peuvent promouvoir la décarbonisation,
climatiques, des politiques, des stratégies et des plans en réduire la vulnérabilité et accroître la résilience, par exemple
matière de changement climatique et de rendre compte de en imposant des taxes et des redevances « vertes ». Ces
leur mise en œuvre. mesures permettent d’attribuer des coûts sociaux en
• Les réglementations englobent les règles, les normes appliquant le principe du « pollueur-payeur » (comme les
et les dispositions d’application qui limitent, orientent redevances d’embouteillage) ou de récupérer le coût de
ou habilitent les autorités infranationales à réglementer la protection des actifs contre les risques physiques de la
conformément à la politique nationale en matière de charge climatique (comme les taxes foncières variables).
changement climatique, notamment par le biais de normes • Les pratiques de gestion budgétaire qui réduisent
et de codes de construction, de règlements de zonage et la vulnérabilité alignent l’allocation des ressources
d’aménagement du territoire et de règlements relatifs aux dans l’ensemble du secteur public sur les objectifs de
fonctions attribuées aux autorités infranationales telles que décarbonisation et de résilience. Par exemple, elles
le transport, l’énergie, les déchets, l’eau et la gestion de peuvent exiger des autorités locales qu’elles rendent
l’utilisation des terres. compte des dépenses publiques qui compromettent les
• Les programmes peuvent promouvoir la décarbonisation, objectifs en matière de changement climatique ; qu’elles
réduire la vulnérabilité et accroître la résilience des publient des évaluations des risques budgétaires liés
ménages, des entreprises et des organismes publics aux phénomènes météorologiques extrêmes et aux
par le biais de subventions et de transferts qui financent changements environnementaux à long terme ; et qu’elles
les investissements et les services mis en œuvre par les appliquent des évaluations de la vulnérabilité climatique
autorités infranationales. dans la conception et l’évaluation de tous les programmes
et projets.
Gouvernements infranationaux
En Chine, le gouvernement central fixe une cible nationale, qui est décentralisée en cascade vers les provinces. Le
système de gestion des performances est utilisé pour inciter les fonctionnaires infranationaux à travailler.
Au Mexique, la loi générale sur le changement climatique charge les 32 États et les 2 475 municipalités du pays
d’élaborer des programmes locaux d’atténuation et d’adaptation et prévoit leur représentation dans le système national
de lutte contre le changement climatique.
La loi-cadre de la Colombie exige que les autorités régionales, municipales et de district intègrent la gestion du
changement climatique dans leurs plans de développement et d’aménagement du territoire.
La loi du Royaume-Uni sur le changement climatique exige que les administrations décentralisées d’Écosse, du Pays de
Galles et d’Irlande du Nord créent leurs propres politiques et mettent en œuvre des cibles nationales, même si aucune
disposition n’est prévue pour les conseils, les villes et les régions anglaises. L’Écosse et le Pays de Galles ont adopté
leurs propres lois et politiques en matière de changement climatique, s’inspirant de la loi sur le changement climatique
et interagissant avec elle. Cette loi crée également une ressource analytique commune sous la forme du Comité sur le
changement climatique pour aider à l’élaboration et à la mise en œuvre des cadres de politiques régionaux.
34 >>> CROISSANCE ÉQUITABLE, FINANCES ET INSTITUTIONS INSIGHT
Élément 10 : Financement de la mise en œuvre
La législation-cadre devrait exiger du gouvernement des risques liés au changement climatique et des objectifs
national qu’il prenne en compte les risques liés au des politiques publiques dans ces instruments est de recourir
changement climatique et les objectifs des politiques à des règlements subsidiaires. Plusieurs lois-cadres exigent
publiques dans la préparation de ses instruments de que les gouvernements prennent en compte le changement
gestion des finances publiques. Les principaux instruments climatique dans leur processus budgétaire annuel. Les
comprennent l’évaluation des risques macroéconomiques considérations relatives au changement climatique peuvent
et budgétaires ; les cadres budgétaires et fiscaux à moyen également être prises en compte en dehors du processus
et long terme ; l’identification, l’évaluation et la sélection des budgétaire, en exigeant par exemple des évaluations des
programmes et des projets d’investissement ; les documents risques budgétaires et des évaluations des programmes
budgétaires annuels ; les rapports d’exécution du budget ainsi et des projets afin d’évaluer les risques physiques et
que les états financiers. La planification budgétaire à moyen transitoires pendant la préparation des projets. La publication
et long terme et la prévisibilité dans l’allocation des ressources d’informations sur les finances publiques et le changement
sont essentielles. Elles permettent aux entités publiques de climatique alimentera le débat sur les mesures publiques
planifier et de financer des changements structurels à long prioritaires. La législation-cadre peut exiger du gouvernement
terme dans les infrastructures et l’activité économique et qu’il publie des évaluations des risques physiques et de
elles transmettent également l’engagement d’intervention des transition liés au climat et des détails sur l’allocation et l’emploi
pouvoirs publics aux entreprises et aux ménages. La meilleure envisagés des fonds à l’appui des politiques de lutte contre le
façon d’aborder les modalités détaillées de prise en compte changement climatique.
Politique budgétaire
La loi sur le changement climatique de la Suède stipule explicitement que les politiques climatiques et les politiques
budgétaires nationales doivent être alignées et exige que les effets liés aux investissements soient explicitement
pris en compte dans le plan climatique quadriennal du pays. Elle exige également que le rapport annuel du
gouvernement sur l’action climatique soit lié à son projet de loi de finances, renforçant ainsi le lien entre les deux.
La loi de la France exige que son rapport annuel d’exécution soit lié au projet de loi de finances. Le rapport contient
des informations sur les fonds publics et privés dédiés et calcule l’écart par rapport aux montants requis.
La loi allemande sur le climat est liée au processus budgétaire annuel par le biais de l’aperçu des progrès réalisés
par secteur et comprend des informations sur le coût de l’achat de crédits externes pour respecter les obligations de
l’UE en matière d’objectifs climatiques. La loi prévoit également l’obligation d’évaluer l’impact des investissements
fédéraux et étatiques sur les objectifs climatiques.
Le projet de loi espagnol prévoit l’allocation d’une part déterminée du budget annuel à des fins liées au climat.
GUIDE DE RÉFÉRENCE DE LA BANQUE MONDIALE POUR L’ÉLABORATION D’UNE LÉGISLATION-CADRE RELATIVE AU CHANGEMENT CLIMATIQUE <<< 35
La législation-cadre peut créer des fonds dédiés pour création d’un fonds pour le changement climatique est d’autant
financer des initiatives de lutte contre le changement plus justifiée que le fonds sera financé par des ressources qui
climatique. La source des fonds et les critères d’emploi des ont été spécifiquement mobilisées pour atteindre des objectifs
fonds doivent être précisés dans la législation-cadre, ainsi liés au changement climatique, à l’instar des taxes qui ont
que dans les modalités de gouvernance, de rapport et de été affectées à des activités liées au changement climatique.
surveillance du fonds. Les bonnes pratiques en matière de L’utilisation d’un fonds distinct pour le changement climatique
gestion des dépenses publiques découragent l’utilisation de peut renforcer la confiance dans l’utilisation des fonds aux fins
fonds dédiés, car ils fragmentent les ressources dont dispose prévues et aider ainsi à surmonter la résistance politique à
le gouvernement et créent une rigidité dans l’allocation des de nouvelles taxes et redevances supplémentaires (Banque
ressources à l’appui d’un objectif de politique publique. La mondiale 2014).
Fonds pour le changement climatique
La loi mexicaine sur le climat fait référence à des mécanismes de marché pour atteindre ses objectifs et établit
un fonds pour le changement climatique afin d’attirer et de canaliser les ressources financières publiques,
privées, nationales et internationales pour soutenir la mise en œuvre des mesures de lutte contre le changement
climatique. Les dispositions relatives au fonds décrivent les principales sources de ses actifs (budget national,
dons, financement international, taxes et autres charges) et les dépenses autorisées.
La loi nationale du Paraguay sur le changement climatique de 2017 crée un fonds pour le changement climatique
sous l’égide du Secrétariat à l’environnement. Ce dernier supervise les fonds publics et privés destinés à l’atténuation
et à l’adaptation.
La loi brésilienne 12. 144/2009 et le décret 7. 343/2010 créent le fonds national pour le changement climatique
chargé de développer des technologies d’atténuation, des systèmes et des méthodologies de recherche, de projet
et d’inventaire et pour la réduction des émissions dues à la déforestation et au changement d’utilisation des terres.
La loi de 2010 sur le fonds d’affectation spéciale pour le changement climatique du Bangladesh a créé le Fonds
d’affectation spéciale pour le changement climatique en tant que mécanisme destiné à financer les mesures de
lutte contre les effets néfastes du changement climatique. Le fonds d’affectation spéciale s’appuie sur diverses
sources, notamment le budget de l’État et l’aide étrangère.
La loi de 2015 de Tuvalu sur le fonds pour le changement climatique et la survie en cas de catastrophe crée
un fonds destiné à financer la fourniture de services vitaux pour lutter contre le changement climatique et les
catastrophes naturelles.
La loi-cadre du Guatemala de 2013 crée un fonds national pour le changement climatique afin de financer des
plans de gestion des risques, des programmes et des projets d’adaptation, d’atténuation, de renforcement des
capacités, de paiement des services écosystémiques pour les puits de carbone, de production et de protection de
l’eau, etc.
36 >>> CROISSANCE ÉQUITABLE, FINANCES ET INSTITUTIONS INSIGHT
Élément 11 : Mesure, notification et vérification
Les systèmes de mesure, notification et vérification (MRV) La législation-cadre devrait réglementer les dispositions
devraient générer les informations nécessaires pour relatives à la MRV. En règle générale, la législation-
suivre les progrès accomplis dans la poursuite des cibles cadre définira les grandes catégories d’informations que le
nationales en matière de changement climatique, soutenir gouvernement recueillera ; habilitera ce dernier à recueillir
le processus d’élaboration des politiques nationales et des informations auprès de l’ensemble du secteur public, des
contrôler le respect des engagements internationaux 9. Les entreprises et des ménages ; exigera de lui qu’il publie des
systèmes de MRV alimentent l’examen, la révision et l’évaluation rapports périodiques sur la mise en œuvre et l’impact de la
des cibles, des évaluations des risques, des stratégies et des politique relative au changement climatique ; et donnera au
plans, et des instruments de politique (éléments 1 à 5). Les public un accès aux données avec des garanties appropriées
systèmes de MRV soutiennent également les avis d’experts concernant la protection des données. La législation-cadre
indépendants, la coordination, la participation des parties peut attribuer la responsabilité institutionnelle – établissement
prenantes et le contrôle (éléments 6 à 8 et 12). Les données de normes, consolidation des données et vérification des
générées par les systèmes de MRV peuvent servir un objectif informations fournies par des tiers – à une entité spécialisée
de développement plus large. Elles peuvent contribuer à des chargée la MRV, compte tenu de la complexité technique des
recherches indépendantes, sensibiliser et faciliter le débat sur informations.
la politique relative au changement climatique. Les données
peuvent aider les entreprises à évaluer les marchés et à repérer
les opportunités d’investissement.
Mesure, notification et vérification
La loi générale mexicaine sur le changement climatique crée un cadre de transparence et charge le gouvernement
de mettre en place un registre des émissions de GES et des polluants climatiques à courte durée de vie provenant
de sources mobiles et stationnaires. Ce dernier doit également élaborer des réglementations déterminant les
sources qui doivent être déclarées au registre, les méthodes de calcul des émissions et le système de surveillance,
de déclaration et de vérification de ces émissions. La loi prévoit également des sanctions en cas de non-respect
des exigences en matière de communication d’informations et prévoit un rapport national annuel sur le changement
climatique. La loi contient en outre des dispositions relatives à l’évaluation périodique et systématique de la politique
nationale relative au changement climatique, qui doit être effectuée au moins tous les deux ans.
La loi sur le changement climatique du Royaume-Uni charge le secrétaire d’État de publier des orientations sur la
mesure des émissions de GES. Elle contraint le gouvernement à élaborer des lignes directrices à l’intention des
autorités responsables des rapports sur la façon de mesurer et de signaler les impacts du changement climatique.
Le gouvernement est tenu de faire rapport tous les cinq ans sur les risques du changement climatique au Royaume-
Uni et de publier un programme définissant la manière dont ces effets seront traités.
9. L’élément mesure, notification et vérification (MRV) remplit une obligation des Parties à la Convention-cadre des Nations Unies sur les changements climatiques, celle d’informer
la Conférence des Parties des mesures qu’elles ont prises ou envisagent de prendre pour mettre en œuvre la Convention. Les pays en développement parties sont tenus
de mesurer les émissions de GES et leur absorption par les puits ; les réductions d’émissions et le renforcement des absorptions associées aux mesures d’atténuation par
rapport au scénario de référence ; les progrès réalisés en matière d’atténuation des effets du changement climatique et d’adaptation à ce dernier, la réalisation des objectifs de
développement durable et les avantages connexes ; et le soutien reçu sur les plans du financement, des technologies et du renforcement des capacités. La déclaration implique
la présentation de communications nationales tous les quatre ans et de rapports biennaux (BUR) tous les deux ans. La vérification peut être effectuée par le biais des systèmes
nationaux et par des consultations et des analyses internationales. Les pays doivent communiquer leurs dispositions nationales en matière de MRV (Secrétariat des Nations
unies pour le changement climatique 2014).
GUIDE DE RÉFÉRENCE DE LA BANQUE MONDIALE POUR L’ÉLABORATION D’UNE LÉGISLATION-CADRE RELATIVE AU CHANGEMENT CLIMATIQUE <<< 37
La Tunisie a adopté un système de MRV pour ses mesures d’atténuation appropriées au niveau national, en
utilisant à la fois les calculs ex ante et ex post des émissions, des flux financiers et de la consommation d’énergie,
qui sont mis à jour chaque année.
L’Afrique du Sud utilise sa base de données nationale sur les réponses au changement climatique pour permettre
aux utilisateurs d’accéder à des informations pertinentes sur l’atténuation, l’adaptation et d’autres projets dans tout
le pays. Le système met en évidence les progrès du pays dans la réalisation de ses objectifs de réduction des
émissions et permet une prise de décision plus éclairée.
La Colombie a créé un registre national de réduction des émissions de gaz à effet de serre, qui comprend
un registre national des programmes et projets de réduction des émissions dues à la déforestation et à la
dégradation des forêts (REDD+). La Colombie utilise des unités de réduction ou d’élimination des GES dans le
cadre d’un mécanisme volontaire au lieu d’une taxe nationale sur le carbone. Elle a mis en place une plateforme
en ligne accessible au public pour suivre le financement des projets de décarbonisation et d’adaptation (Bravo
Cordoba 2018).
Élément 12 : Contrôle
La législation-cadre devrait prévoir un contrôle de la mise en et la vérification (éléments 6, 8 et 11). Les organes consultatifs
œuvre. Le contrôle comprend la vérification du respect par des experts et des parties prenantes peuvent être tenus de
l’exécutif des obligations prévues par la loi. La législation- rendre compte directement au corps législatif afin de garantir
cadre exige généralement que le pouvoir exécutif soumette leur indépendance par rapport au pouvoir exécutif. Les
des rapports périodiques au pouvoir législatif. Elle peut institutions supérieures de contrôle peuvent être mandatées
également exiger que l’exécutif soumette des propositions pour effectuer de manière périodique des audits de conformité
pour ajuster ses stratégies, ses plans et politiques s’il ne et de performance de la politique gouvernementale en
parvient pas à atteindre ou risque de ne pas atteindre les matière de changement climatique et faire rapport au pouvoir
cibles indiquées dans la législation. Le contrôle du pouvoir législatif (INTOSAI 2010). Les tribunaux peuvent constituer un
législatif prend en compte les avis d’experts indépendants, la mécanisme indépendant permettant aux parties intéressées
participation des parties prenantes et la mesure, la notification de porter plainte pour non-respect de la loi-cadre.
Contrôle
La loi-cadre sur le climat de la Colombie exige que le président présente au Congrès un rapport consolidé sur les
progrès du pays en matière de respect de la contribution nationale un an avant la date à laquelle le rapport doit
être remis à la CCNUCC.
La loi kenyane exige que le secrétaire du conseil des ministres (ministre) à l’environnement et au changement
climatique remette un rapport tous les deux ans au Parlement sur l’état d’avancement des engagements
internationaux et nationaux en matière de climat et sur les progrès réalisés pour parvenir à un développement
à faible émission de carbone et résistant au climat. La loi octroie aux citoyens l’intérêt à agir (locus standi) et
la capacité de saisir le Tribunal de l’environnement et des terres en réponse à des mesures qui ont eu, ou sont
susceptibles d’avoir, un impact négatif sur les initiatives d’atténuation et d’adaptation.
38 >>> CROISSANCE ÉQUITABLE, FINANCES ET INSTITUTIONS INSIGHT
Le modèle du Royaume-Uni crée un contrôle parlementaire rigoureux des phases de l’élaboration et de la mise
en œuvre des politiques. La loi sur le changement climatique exige que le secrétaire d’État fasse un rapport au
Parlement avec une déclaration annuelle sur les émissions de GES. L’organe consultatif indépendant, le Comité
sur le changement climatique, est chargé de préparer un rapport annuel sur l’état d’avancement de la mise en
œuvre des budgets carbone et d’évaluer si le gouvernement est sur la bonne voie pour respecter les budgets. Des
rapports de progrès sur l’adaptation sont préparés par le comité tous les deux ans et sont également présentés
au Parlement. Le secrétaire d’État est tenu par la loi de présenter au Parlement une réponse détaillée quant aux
rapports de la commission, avec des délais précis déterminés dans la loi. Ces rapports réguliers permettent de
maintenir la politique climatique à l’ordre du jour du Parlement (et donc du public) et garantissent la transparence
et la responsabilité des progrès réalisés, la principale incitation à la conformité étant la menace d’un contrôle
judiciaire. Un contrôle parlementaire rigoureux et l’obligation pour le gouvernement de répondre aux conseils du
Comité distinguent le cadre de responsabilité britannique de celui de nombreux autres pays et garantissent une
plus grande efficacité de l’organe indépendant.
En juillet 2020, la Cour suprême d’Irlande a statué que le plan national d’atténuation du gouvernement pour 2017
n’était pas à la hauteur des mesures requises pour atteindre la cible fixée dans la loi sur l’action climatique et le
développement à faible intensité de carbone de 2015 (la cible étant une réduction de 80 % des niveaux de 1990
d’ici 2050). L’action en justice a été intentée par une organisation de la société civile. Pour rendre sa décision, la
Cour a pris note des avis d’un organe consultatif d’experts indépendants créé en vertu de la loi. La Cour a ordonné
au gouvernement de soumettre un plan national d’atténuation plus précis qui couvre toute la période jusqu’en 2050.
Étant donné que les cibles d’atténuation avaient été fixées par la loi, la cour a rejeté les arguments selon lesquels
la politique climatique était une question à déterminer par le seul gouvernement.
GUIDE DE RÉFÉRENCE DE LA BANQUE MONDIALE POUR L’ÉLABORATION D’UNE LÉGISLATION-CADRE RELATIVE AU CHANGEMENT CLIMATIQUE <<< 39
>>>
Application des éléments
fondamentaux dans les lois-
cadres existantes
Ce guide a appliqué les questions de la fiche de synthèse à la législation-cadre nationale sur
le changement climatique pour évaluer l’incidence des éléments sur l’ensemble des lois (figure
A. 1) et l’intégration des éléments dans la loi-cadre de chaque pays (figure A. 2) en fonction de
la loi-cadre spécifique examinée plutôt que de la manière dont l’élément est traité par le cadre
réglementaire dans son ensemble.
Il a été déterminé qu’un élément était soit intégré, soit quelque peu intégré, soit non intégré dans
la loi-cadre pertinente en fonction de la somme des réponses à chaque question (oui, non ou en
partie) et du nombre de questions sous chaque élément (voir l’annexe A pour plus de détails).
L’objectif de cette analyse est de fournir une vue d’ensemble de l’incidence des 12 éléments
et d’offrir un aperçu des exemples que les pays peuvent utiliser pour guider l’élaboration d’une
législation nouvelle ou mise à jour sur le climat. L’objectif n’est pas d’évaluer la législation de
chaque pays. Dans certains pays, les éléments peuvent ne pas être pertinents. Dans certains
pays, les éléments peuvent être traités dans d’autres instruments réglementaires qui n’ont pas
été couverts par cette analyse.
Les éléments qui apparaissent le plus fréquemment dans la législation-cadre sur le changement
climatique sont la surveillance, la déclaration et la vérification (élément 11), les stratégies et
plans relatifs au changement climatique (élément 4) et les instruments de politique (élément
5) qui sont intégrés ou quelque peu intégrés dans plus de 80 % des lois. Les éléments qui
apparaissent le moins souvent sont les cibles à long terme (élément 1), les évaluations des
risques et de la vulnérabilité (élément 3) et les cibles intermédiaires et sectorielles (élément 2),
qui sont intégrées ou quelque peu intégrées dans moins de la moitié des lois.
40 >>> CROISSANCE ÉQUITABLE, FINANCES ET INSTITUTIONS INSIGHT
> > >
F I G U R E A . 1 - Incidence des 12 éléments fondamentaux dans les législations nationales
Résumé : niveau d’intégration
1 Cibles à long terme 12% 24% 65%
2 Cibles intermédiaires et sectorielles 18% 26% 56%
Évaluations des risques et des
3 21% 18% 62%
vulnérabilités
Stratégies et plans relatifs au
4 50% 41% 9%
changement climatique
5 Instruments de politique 26% 59% 15%
6 Avis d’experts indépendants 15% 59% 26%
7 Mécanisme de coordination 35% 38% 26%
8 Participation des parties prenantes 26% 38% 35%
9 Gouvernement Infranational 24% 38% 38%
10 Mise en œuvre du financement 9% 38% 53%
11 Mesure, notification et vérification 47% 50% 3%
12 Contrôle 15% 53% 32%
0% 10% 20% 30% 40% 50% 60% 70% 80% 90% 100%
Intégré Quelque peu intégré Non intégré
GUIDE DE RÉFÉRENCE DE LA BANQUE MONDIALE POUR L’ÉLABORATION D’UNE LÉGISLATION-CADRE RELATIVE AU CHANGEMENT CLIMATIQUE <<< 41
> > >
F I G U R E A . 2 - État d’avancement de l’intégration des éléments dans la législation-cadre
1 2 3 4 5 6 7 8 9 10 11 12
au changement climatique
Stratégies et plans relatifs
Participation, des parties
Instruments de politique
Évaluations des risques
Cibles intermédiaires et
Mesure, notification et ,
et des vulnérabilités
Cibles à long terme
Mise en œuvre du
Gouvernement
Mécanisme de
Avis d’experts
indépendants
coordination
Infranational
financement
sectorielles
vérification
prenantes
Contrôle
Autriche
Bénin
Brésil
Bulgarie
Colombie
Croatie
Danemark
Finlande
France
Allemagne
Guatemala
Honduras
Irlande
Japon
(atténuation)
Japon (adaptation)
Kenya
Rép. De Corée
Liechtenstein
Malte
Mexique
Micronésie
Mozambique
Pays-Bas
Nouvelle-Zélande
Norvège
Pakistan
Papouasie
Nouvelle-Guinée
Paraguay
Pérou
Philippines
Slovénie
Suède
Suisse
Taiwan (Chine)
Royaume-Uni
Intégré Quelque peu intégré Non intégré
42 >>> CROISSANCE ÉQUITABLE, FINANCES ET INSTITUTIONS INSIGHT
>>>
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GUIDE DE RÉFÉRENCE DE LA BANQUE MONDIALE POUR L’ÉLABORATION D’UNE LÉGISLATION-CADRE RELATIVE AU CHANGEMENT CLIMATIQUE <<< 45
>>>
Annexe : Description de la
méthode d’évaluation
Les désignations « intégré », « quelque peu intégré » ou « non intégré » pour chaque élément
sont dérivées de ce qui suit :
a. a) Une évaluation de chaque question de l’élément et si la réponse à cette question est «
oui », « non » ou « en partie », et
b. b) La somme des réponses aux questions en fonction du nombre de questions sous
chaque élément et de la réponse à chacune (voir tableau ci-dessous).
Par exemple, l’élément 3, Évaluation des risques et de la vulnérabilité, contient trois questions
: la loi exige-t-elle des évaluations des risques et de la vulnérabilité climatiques ? La loi exige-
t-elle la publication des évaluations des risques et de la vulnérabilité ? La loi exige-t-elle des
mises à jour périodiques des évaluations des risques et de la vulnérabilité en fonction des
nouveaux éléments et des nouvelles données scientifiques ? Lors de l’évaluation, si une loi-cadre
exigeait des évaluations des risques et de la vulnérabilité (« oui »), et exigeait la publication des
évaluations (« oui ») mais n’exigeait pas leur mise à jour (« non »), alors la loi aurait été évaluée
comme étant quelque peu intégrée pour l’élément 3, car elle comporte deux oui et un non.
Éléments avec 2 questions 2 oui + 2 non = quelque peu intégré
2 oui = intégré 3 en partie + 1 oui = quelque peu intégré
1 oui + 1 en partie = quelque peu intégré 3 en partie + 1 non = quelque peu intégré
1 oui + 1 non = quelque peu intégré 2 en partie = 2 non = quelque peu intégré
2 en partie = quelque peu intégré 2 en partie + 1 oui + 1 non = quelque peu
1 non + 1 en partie = non intégré intégré
2 non = non intégré 1 oui + 2 en partie + 1 non = quelque peu
intégré
1 oui + 1 en partie + 2 non = quelque peu
Éléments avec 3 questions
intégré
3 oui = intégré
3 non + 1 oui = non intégré
2 oui + 1 en partie = intégré
3 non + 1 en partie = non intégré
2 oui + 1 non = quelque peu intégré
4non = non intégré
1 oui + 1 en partie = quelque peu intégré
1 oui + 1 non + 1 en partie = quelque peu
intégré
Éléments avec 4 questions 1 oui + 2 non = quelque peu
4 oui = intégré
3 en partie = quelque peu intégré
3 oui + 1 en partie = intégré
1 non + 2 en partie = non intégré
3 oui + 1 non = quelque peu intégré
2 non + 1 en partie = non intégré
2 oui + 2 en partie = quelque peu intégré
3 non = non intégré
2 oui + 1 en partie + 1 non = quelque peu
intégré
46 >>> CROISSANCE ÉQUITABLE, FINANCES ET INSTITUTIONS INSIGHT