Précis
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B A N Q U E M O N D I A L E D É PA R T E M E N T D E L ' É VA L UAT I O N D E S O P É R AT I O N S H I V E R 2 0 0 1 N U M É R O 2 0 4
Revue annuelle
de l'efficacité
du développement
— Année 2000 :
Des stratégies aux résultats
L
A REVUE ANNUELLE DE CETTE ANNÉE CONFIRME
une amélioration sensible de la performance de la Banque
en matière de développement au cours des cinq dernières
années. En dépit d'une situation économique mondiale volatile et
compliquée, la performance du portefeuille de l'institution va
probablement dépasser l'objectif du Pacte stratégique : 75 %
de résultats satisfaisants pour l'exercice 00. Néanmoins, la Revue
annuelle constate de fréquentes divergences entre les résultats des
programmes de pays et la somme des résultats du portefeuille
dans ce même pays. L'efficacité du développement dans un pays
ne dépend pas seulement de la performance des projets ; elle
dépend aussi de l'adaptation des stratégies et des instruments
— notamment des partenariats — à la situation du pays. En
outre, les revues par l'OED des stratégies sectorielles et
thématiques notent que les stratégies de la Banque sont
généralement cohérentes, mais que leur mise en œuvre est souvent
difficile.
2 Banque mondiale, Département de l’évaluation des opérations
Graphique 1. Évolution du pourcentage Graphique 2. Comparaison r é gionale du pourcentage
de projets à résultats satisfaisants d ’ op é rations à r é sultats satisfaisants
Pourcentage de résultats satisfaisants Pourcentage de résultats satisfaisants
90 Projets terminés pendant les exercices 90-94
100 Projets terminés pendant les exercices 95-98
Projets terminés pendant les exercices 99-00
80
Pondérés sur la base des décaissements 80
70 60
Par projet
40
60
20
50
1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000
0
Europe Amérique Asie de l’Est Asie Moyen-Orient Afrique Ensemble
Exercice pendant lequel le projet a été terminé
& Asie latine & & Pacifique du Sud & Afr. de la Banque
centrale Caraïbes du Nord
Le Rapport pour l'an 2000, qui est basé sur les conclu- la moyenne, mais les données recueillies par le
sions des travaux d'évaluation les plus récents du Groupe du contrôle de la qualité (QAG) sur le
Département de l'évaluation des opérations, est un guide portefeuille des projets en cours semble indiquer une
pour la gestion des objectifs et la résolution des conflits évolution favorable due aux efforts entrepris pour
liés aux opérations de projets, aux programmes améliorer le portefeuille (graphique 2).
d'assistance aux pays et aux activités sectorielles et Tous ces progrès ont été réalisés à une époque où
thématiques de la Banque. les projets deviennent de plus en plus complexes et
exigeants, notamment dans les pays à revenu faible.
Un mandat de plus en plus complexe Plus de 80 % des projets récemment évalués
Au cours des dix dernières années, le mandat de la demandaient beaucoup des emprunteurs. Cependant,
Banque a été élargi et approfondi. En réponse à comme plus d'un tiers des projets n'ont pas été
l'évolution de l'économie mondiale et du système de exécutés de façon satisfaisante par l'emprunteur, tout
développement, la Banque accorde une plus haute progrès futur dépendra du développement des
priorité au développement institutionnel, à une bonne capacités et d'une meilleure adaptation du concept des
gouvernance, au développement social, aux projets aux capacités des emprunteurs.
programmes de reconstruction, à l'allégement de la Les résultats obtenus en matière de développement
dette et à des objectifs internationaux communs. En institutionnel ont atteint un nouveau sommet (43 % de
outre, la Banque s'est donné comme objectif la projets satisfaisants). La durabilité des projets a aussi
création et la dissémination du savoir sur le progressé atteignant 57 %. Néanmoins, il y a encore
développement, l'implication de ses partenaires dans place pour une amélioration de la performance de la
un débat global sur les politiques et le traitement de Banque et de la capacité des emprunteurs.
problèmes mondiaux de développement qui ne peuvent La performance des prêts d'ajustement reste solide
pas être résolus au niveau des pays. La multiplication (86 % de projets satisfaisants au cours des exercices
de ces initiatives est créatrice de tensions et impose 99 et 00). Néanmoins, les conclusions des audits de
des choix d'objectifs. projets et des évaluations de pays semblent indiquer
que la réalisation des objectifs à court terme des
Évolution de la performance réformes de politiques ne se traduit pas toujours par
Au cours des cinq dernières années, dans un des résultats durables sur le plan de l'augmentation
environnement difficile, la Banque a semble-t-il réussi des revenus et de la réduction de la pauvreté. Les
à améliorer la qualité de ses projets. Les résultats résultats à long terme dépendent d'un engagement des
préliminaires des projets achevés au cours de gouvernements et d'un consensus suffisamment puis-
l'exercice 00 indiquent que la part de résultats satis- sant pour assurer la durabilité des réformes. Les
faisants est passée de 72 % au cours de l'exercice 99 à résultats peuvent aussi être affectés par des facteurs
77 % en 2000. Certes, une évaluation sur la base des exogènes. Puisque la Banque s'oriente vers un cadre
montants décaissés montre que la performance s'est en stratégique axé sur les résultats, il est de plus en plus
fait dégradée de 1999 à 2000 ; mais ceci s'explique nécessaire que la définition des objectifs de
par l'achèvement de deux grands projets de pétrole et l'ajustement soit liée à des résultats précis en matière
de gaz en Russie qui ont donné de mauvais résultats de développement et que les responsabilités des
(graphique 1). La performance sur la base des différents acteurs soient clairement spécifiées.
décaissements sera probablement meilleure quand les
autres projets de l'exercice 00 auront été évalués. La Conflits et solutions alternatives
performance des projets en Afrique reste inférieure à La multiplication des objectifs de la Banque crée de
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nouvelles tensions et de nouveaux défis. La Banque doit La Banque a lancé une série de partenariats
apprendre à réconcilier l'appropriation des opérations productifs, mais ne pourra exploiter tout leur potentiel
par ses clients avec les priorités de l'institution, adapter que si elle identifie de façon réaliste et sélective les
les leçons de l'expérience mondiale aux conditions lo- objectifs et les risques de ces partenariats et détermine
cales, appuyer non seulement les pays ayant créé un comment une définition plus précise de ses propres
environnement favorable au développement, mais en- avantages comparatifs lui permettra de réduire ses coûts
core les pays où l'environnement n'est pas satisfaisant opérationnels.
quand il s'agit de pays très pauvres; la Banque doit aussi
faire preuve d'efficacité et de sélectivité dans l'exécution Adaptation aux conditions des pays
d'une vision globale du développement, grâce à l'emploi Au cours des dernières années, la Banque a recentré son
judicieux des partenariats. attention sur les programmes de pays aux dépens des
La Revue conclut que la durabilité des réformes et projets individuels. Les résultats des programmes de
des programmes de développement dépend en grande pays sont souvent différents de la performance globale
partie de l'existence d'un consensus national et d'une vi- du portefeuille de prêts dans ce pays (voir tableau 1).
sion commune de la Banque et du pays. Au niveau des Les résultats des programmes des pays ne correspondent
pays, la Banque doit faire un usage plus systématique de pas nécessairement au niveau de revenu du pays
ses instruments financiers et non financiers pour (graphique 2). Les évaluations de l'assistance aux pays
promouvoir un consensus grâce à l'implication
croissante de la population et à une dissémination plus par l'OED, les données produites par les évaluations de
large de ses travaux analytiques, grâce aussi à l'emploi projets et les autres sources d'information indiquent que
de projets pilotes pour tester de nouvelles méthodes et deux principaux facteurs influencent les résultats des
enfin grâce à un emploi plus intensif de conseils et de programmes de pays : la qualité de l'engagement du
prêts flexibles pour stimuler la réforme des politiques. pays emprunteur et l'adaptation des stratégies, des
Dans ses stratégies sectorielles et institutionnelles, la programmes, des procédures et des partenariats de la
Banque doit clairement identifier les zones de désaccord Banque à la situation des pays.
et préciser ses priorités pour la création du savoir, le Les évaluations de pays confirment que la Banque
partage de l'expérience entre les différents pays et s'intéresse davantage aux problèmes de pauvreté, mais
l'emploi stratégique de son pouvoir de rassemblement. n'identifient pas de corrélation évidente entre les
L'efficacité du développement dépend beaucoup de programmes de pays de la Banque et les résultats
l'adaptation des priorités et des programmes de obtenus dans le domaine de la pauvreté. Il faut mieux
l'institution aux contraintes et au potentiel de chaque intégrer dans les programmes macroéconomiques et
pays. Cette adaptation suppose la mise à jour par la sectoriels de vastes stratégies de réduction de la
Banque de ses connaissances sur l'environnement pauvreté; il faut aussi renforcer les opérations de suivi et
opérationnel et institutionnel des pays. Bien que la d'évaluation de la pauvreté. Les évaluations de
Banque mette de plus en plus l'accent sur la gestion du l'assistance aux pays ont détecté un excès d'optimisme
savoir, les allocations de ressources n'accordent pas une au sujet de la réceptivité des gouvernements emprunteurs
priorité suffisante aux travaux économiques et sectoriels. aux conseils de la Banque, de leur volonté
La répartition (par habitant) des prêts de la Banque d'entreprendre de difficiles réformes et de leur capacité
favorise les pays où le cadre de politiques est de mettre en œuvre les mesures recommandées. Dans
satisfaisant. Mais, dans chaque pays, notamment ceux certains cas, la Banque a lancé des opérations — prêts
dont les politiques et les institutions sont faibles, d'ajustement ou d'investissement — destinées à soutenir
l'efficacité de la Banque dépend non seulement du les réformes, avant même qu'un consensus adéquat ait
volume des prêts, mais encore d'une combinaison été réuni. La Banque commence à mieux utiliser
d'instruments, du calendrier des prêts aux réformes de l'analyse des parties concernées; néanmoins, ces ana-
politiques et d'un emploi judicieux des partenariats. lyses ne sont pas encore faites de façon systématique.
Tableau 1 : Comparaison des résultats des programmes de pays et de la performance du portefeuille
Résultats des programmes de pays
Performance du portefeuille
(% de projets à résultats
satisfaisants) Très satisfaisants Assez satisfaisants Marginaux Insatisfaisants
>85 Argentine (1996-00) Kazakhstan (1991-99) Costa Rica (1990-00)
Uruguay (1990-00) Burkina Faso (1989-99)
70-85 Mexique (1989-99) Indonésie (1993-98) Paraguay (1990-00)
Tanzanie (1996-00)
50-69 Ghana (1995-00) Égypte (1990-00) Tanzanie (1986-95)
Ouganda (1986-99) Inde (1990-00)
<50 Cameroun (1996-00) Cameroun (1982-95)
Papouasie-Nouvelle-Guinée (1989-00)
Note : Revenu : caractères gras = intermédiare (tranche supérieure) ; normaux = intermédiare (tranche inférieure) ; en italiques =
revenu faible.
4 Banque mondiale, Département de l’évaluation des opérations
Les opérations de prêts restent la composante la la Banque dans certains secteurs, et 2) d'intégrer des
plus importante des programmes de pays, mais les ser- priorités thématiques et multi-sectorielles, telles que la
vices non financiers — notamment les travaux réduction de la pauvreté, les processus participatifs et la
économiques et sectoriels, la coordination de l'aide et condition féminine, dans une grande partie des activités
les partenariats — ont aussi une influence sur l'efficacité de la Banque.
des opérations de prêts et les résultats de l'ensemble du L'une des forces de la Banque est sa capacité de
programme. La Banque tente d'être plus sélective et lie définir une vision stratégique globale; son devoir est de
davantage le volume de ses prêts à la performance des donner des conseils cohérents, bien adaptés aux condi-
pays ; néanmoins, c'est la poursuite des opérations de tions particulières des pays et des régions. Les stratégies
prêts quand la performance n'est pas satisfaisante qui sectorielles et thématiques sont d'importants instruments
explique en partie certains mauvais résultats. pour la définition des buts de l'institution et
Dans les pays à revenu intermédiaire, notamment l'accomplissement d'objectifs internationaux de
ceux qui ont accès aux capitaux privés, la contribution développement; mais il faut concilier cette approche
financière de la Banque tend à devenir anticyclique et avec la volonté de la Banque de mettre en oeuvre des
dépend du coût des opérations de la Banque. Il est vrai programmes de pays basés sur la demande. Un accord
que l'accès au capital privé varie selon les pays et les sur les priorités stratégiques de la Banque et de
secteurs; cependant, l'évolution des prêts semble l'emprunteur — ou d'autres parties concernées —
indiquer que la Banque devrait d'une part reconsidérer facilitera la mise en œuvre des stratégies sectorielles et
son rôle de prêteur dans les pays qui disposent de fortes thématiques de la Banque. Mais la plupart des stratégies
capacités et ont un accès facile au capital privé, d'autre et des politiques de la Banque n'indiquent pas clairement
part moduler l'emploi de ses services non financiers dans quels instruments utiliser et quelle attitude adopter, dans
les pays qui ont perdu l'accès au marché des capitaux le cadre du dialogue avec le pays, quand les
soit du fait de chocs externes soit en raison d'une gouvernements refusent d'aborder des problèmes
mauvaise performance. Les activités finanières et non communs d'intérêt général, tels que l'égalité des sexes
financières de la Banque doivent servir principalement à ou la conservation des forêts.
mobiliser l'appui des pays aux réformes et aux Le succès des programmes nationaux dépend
programmes de développement institutionnel, à faciliter beaucoup de l'adaptation des stratégies et des conseils de
le partage de l'expérience d'autres pays et à promouvoir politiques. Des travaux analytiques sur le pays sont in-
des objectifs mondiaux communs. dispensables pour faciliter cette adaptation; le déclin des
Dans beaucoup de pays à revenu faible, le principal ressources affectées aux travaux économiques et
obstacle est la capacité de l'emprunteur et les ressources sectoriels est très inquiétant, comme d'ailleurs la
financières locales. Dans de telles situations, le premier faiblesse chronique des mécanismes de suivi et
objectif de la Banque doit être de renforcer les capacités d'évaluation — essentiels pour adapter et mettre à jour
de coordination de l'aide, de faciliter l'harmonisation les stratégies. Les travaux économiques et sectoriels
des standards des bailleurs de fonds et d'aider les organisés par la Banque sont généralement de bonne
emprunteurs dans les efforts qu'ils entreprennent pour qualité technique, mais il faudrait mettre davantage
améliorer la coordination et la cohérence des activités l'accent sur la participation du pays et la dissémination
des bailleurs de fonds. Le deuxième objectif, même dans des conclusions.
les pays pauvres dont la performance est satisfaisante, Pour synthétiser et mieux exploiter les conclusions
doit être de simplifier la structure des projets et des des évaluations sectorielles et thématiques, les
programmes et de mieux définir les étapes des réformes. évaluateurs de l'OED ont étudié plusieurs dimensions
Un troisième objectif, dont la justification est confirmée particulières des huit stratégies sectorielles et
par les évaluations de l'assistance au Burkina Faso et à thématiques récemment évaluées. La plupart de ces
l'Ouganda, est la poursuite des efforts entrepris par la stratégies et politiques avaient été définies au début et
Banque pour renforcer ses représentations dans les pays au milieu des années 90. Les notes moyennes les plus
pauvres, afin d'améliorer la supervision des projets et de élevées ont été données à la qualité et la pertinence des
renforcer le dialogue avec le pays. cadres stratégiques; les plus mauvaises notes ont été
Un grand défi est de parvenir à réduire la pauvreté réservées à la qualité des plans d'action.
dans les pays à faible revenu dont la gouvernance est Avec l'introduction des Documents de stratégie
faible et les politiques inadéquates. La Banque doit clari- sectorielle, en 1996, la Banque a commencé à
fier et renforcer ses méthodes, faire le diagnostic des standardiser le processus de préparation de ces stratégies
facteurs de mauvaise performance et utiliser son pouvoir et à corriger certains défauts observés dans les processus
de convocation pour créer un consensus en faveur des antérieurs de développement des politiques. Ce sont les
réformes. Elle ne doit pas accorder de prêts d'ajustement départements de pays qui contrôlent la plus grande
avant que des mesures concrètes manifestent une volonté partie des ressources budgétaires et des décisions et
de changement. Il peut être préférable, selon la situation aucune des stratégies sectorielles évaluées ne comprenait
du pays, d'envisager des dons ou des prêts limités et un plan d'action clair et vérifiable. Récemment, certains
ciblés visant à responsabiliser la gestion du secteur Documents de stratégie ont examiné plus soigneusement
public ou à appuyer des programmes pour les pauvres les implications opérationnelles des objectifs sectoriels et
bien ciblés et suivis avec soin. thématiques, mais le déséquilibre permanent d'une
organisation matricielle rend difficile une gestion des
Performance sectorielle et thématique stratégies sectorielles et thématiques axée sur les
La réorientation des activités de la Banque vers les résultats. Les analyses de l'OED indiquent que
stratégies de pays s'accompagne d'efforts spéciaux pour d'importants progrès doivent encore être accomplis dans
améliorer la performance des activités sectorielles et quatre domaines clés des stratégies sectorielles — les
thématiques au niveau national et international. Le quatre P : un cadre de Politiques clair, un plan d'action
problème est : 1) de renforcer le rôle stratégique et pour améliorer la Performance antérieure, un
politique des activités financières et non financières de Programme spécifique d'aide au développement au
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Graphique 3. Les r é sultats des projets par secteur varient en fonction du revenu du pays
Pourcentage
100
90
80
70
60
50
40
30
20
10
0
es
e
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Revenu faible Revenu intermédaire (tranche inférieure) Revenu intermédaire (tranche supérieure)
niveau des pays et au niveau global, enfin, une s Les stratégies, les programmes, les procédures
définition du rôle de la Banque qui tient compte des budgétaires et les incitations au personnel doivent être
activités des Partenaires. liées de façon plus explicite à des résultats conformes
à la mission et aux avantages comparatifs de la
Attaquer problèmes et dilemmes
Banque. Les procédures budgétaires doivent être
La Revue de l'efficacité du développement pour 2000
conclut que la Banque peut accroître l'efficacité de ses réformées pour harmoniser les allocations de
activités de développement en attaquant directement les ressources avec les stratégies de l'institution. Les
problèmes suivants : coûts des stratégies d'assistance aux pays, des
stratégies sectorielles et des partenariats globaux
s Les stratégies de la Banque doivent reconnaître de doivent être estimés de façon complète et ces estima-
façon explicite les différences entre les priorités de la tions doivent être intégrées dans le processus
Banque et celles du client et la Banque doit exploiter budgétaire annuel. Les systèmes d'incitations doivent
de façon plus stratégique les instruments dont elle dis- être liés à la performance du personnel et aux
pose pour créer un consensus au niveau national et résultats obtenus plutôt qu'à la production de produits
global.
s La Banque doit concentrer ses activités sur une et à l'exécution de procédures.
exécution efficace de ses politiques et stratégies grâce s Il est essentiel de maintenir la base d'informations
à une adaptation judicieuse aux environnements dont dispose la Banque, mais la Banque doit rétablir
institutionnels, sociaux et politiques. un meilleur équilibre entre la gestion et la création de
s La Banque doit renforcer et clarifier son attitude à savoir au niveau national et global. La Banque doit
l'égard des pays dont la performance est inadéquate suivre et évaluer la qualité et la cohérence de ses
et des pays à revenu intermédiaire ayant accès aux activités dans ce domaine.
marchés financiers. s Dans le cadre d'une politique sélective de
partenariats, la Banque doit évaluer constamment et
Plus de sélectivité
La Banque doit aussi adapter son organisation, ses sérieusement ses compétences de base et ses avantages
méthodes et ses instruments opérationnels afin de réduire comparatifs par rapport à ceux de ses partenaires
les tensions considérables dont elle souffre, qui peuvent nationaux et internationaux. Cette politique peut
affecter l'efficacité de ses activités de développement si aboutir à l'abandon d'activités qui peuvent être
rien n'est fait pour les éliminer : reprises par d'autres partenaires.
Ce Précis est basé sur la Revue annuelle 2000 de l'efficacité du développement : Des stratégies aux résultats, par Timothy
Johnston en coopération avec William Battaile. Le rapport est à la disposition des administrateurs et du personnel de la Banque
mondiale par l'intermédiaire de l'Unité des documents internes et des centres régionaux d'information. Le
public peut aussi le trouver à l'InfoShop de la Banque mondiale. www.worldbank.org/html/oed