Septiembre 2006 � Numero 94 38014
Una serie regular de notas destacando las lecciones recientes del programa operacional y anal�tico
de la Regi�n de Am�rica Latina y el Caribe, del Banco Mundial.
Tenacidad Social y Fragilidad Estatal en Hait�
Rompiendo el Ciclo Conflicto-Pobreza
Dorte Verner y Alessandra Heinemann
Hait�, una sociedad estoica y adaptable, cuenta con una co- entes de riesgo que perpet�an el ciclo de conflicto-pobreza
munidad rural que ha desarrollado mecanismos para lidiar en Hait�.
con su realidad en respuesta a una larga historia de sub-
desarrollo y desgobierno. Sin embargo, al igual que otros El ciclo pobreza-conflicto de Hait� es alimentado por
fr�giles estados, Hait� se ha visto asediado por la pobreza resultados demogr�ficos y socioecon�micos de pobreza
y la desigualdad generalizadas, la depresi�n econ�mica y e injusticia generalizadas, por la urbanizaci�n acelerada
el desempleo, la debilidad institucional y la corrupci�n, y por un alto �ndice de desempleo entre los j�venes, lo
la violencia, la anarqu�a y el conflicto recurrente. No ob- que genera altos riesgos sociales y mayores demandas de
stante, aunque los conflictos violentos se concentran en servicios b�sicos que recaen en las debilitadas institucio-
los pa�ses pobres, la pobreza por s� sola no es la causante nes estatales. A su vez, el desgobierno y la incapacidad
del conflicto. En la mayor�a de los casos, los conflictos estatal de proveer bienes p�blicos tales como seguridad,
violentos son s�ntoma de un desarrollo multifac�tico y de infraestructura y servicios b�sicos socava el desarrollo y
un mal funcionamiento gubernamental, siendo �ste �ltimo los procesos para reducir la pobreza, exacerbando as� los
reforzado por el conflicto. resultados demogr�ficos y socioecon�micos negativos.
Debilitadas por la corrupci�n y la interferencia pol�tica,
El c�rculo vicioso de conflicto-pobreza de Hait� puede ser las instituciones policiales y judiciales no son capaces de
analizado desde la perspectiva de un tri�ngulo de factores controlar las consecuencias sociales negativas del crimen
que constituyen los principales componentes de este tipo y la violencia, especialmente en �reas urbanas. Por con-
de ciclo, incluyendo: (a) factores demogr�ficos y socio- siguiente, se crea un flujo constante de quejas y de j�venes
econ�micos a escala individual y familiar; (b) la capacidad resentidos que pueden ser reclutados por los "empresarios
estatal de proveer bienes p�blicos, incluyendo seguridad de la violencia" con fines delictivos y de movilizaci�n
y la aplicaci�n de la ley; y (c) las agendas y estrategias pol�tica. La competencia por controlar las lucrativas rutas
de los actores pol�ticos para enfrentar estos desaf�os. La de transbordo del comercio ilegal de drogas agudiza a�n
figura a continuaci�n ejemplifica de forma sencilla las m�s estos problemas. Las instituciones no pueden proveer
interacciones en el tri�ngulo de los factores interdependi- los pesos y contrapesos necesarios para la resoluci�n pac�-
Figura 1. Componentes del Ciclo Conflicto-Pobreza
Resultados y riesgos
demogr�ficos y socioecon�mi-
cos
Retraso en el desarrollo
Altos riesgos sociales Oportunidades para la Flujo de que-
Alta demanda de servicios delincuencia y la violencia jas
y reclutas
Movilizaci�n pol�tica
Interferencia pol�tica y corrupci�n
Capacidad institucional para
proporcionar bienes p�blicos b�si- Actores pol�ticos y estrategias
D�bil rendici�n de cuentas, pesos y contra-
fica de los intereses en conflicto y, en su lugar, algunos hacer nada, bordeando la l�nea de pobreza. Este conjunto
actores pol�ticos recurren a m�todos ilegales y violentos. de j�venes desempleados y resentidos suma varios cientos
La debilidad de los mecanismos de rendici�n de cuentas de miles s�lo en lo que se refiere a la capital, mientras
dentro de las instituciones estatales genera oportunidades unos 75,000 nuevos inmigrantes contin�an llegando al
para la interferencia pol�tica y la corrupci�n, debilitando �rea metropolitana cada a�o. Los datos demuestran que
a�n m�s dichas instituciones y perpetuando el ciclo de los residentes metropolitanos, aunque sus condiciones de
conflicto-pobreza. vida en cuanto a lo material son mejores que en las �reas
rurales, viven en constante temor del crimen y la violen-
Resultados y Riesgos Demogr�ficos y Socioecon�micos cia. En conjunci�n con el estado de fragilidad y las ten-
Hait� est� asediado por altos �ndices de desigualdad y siones pol�ticas, estas circunstancias generan una situaci�n
una pobreza generalizada, aunque la pobreza no relacio- social explosiva que las instituciones responsables por
nada con los ingresos ha declinado en los �ltimos a�os. brindar seguridad y la aplicaci�n de la ley no son capaces
La distribuci�n del ingreso en Hait� es una de las menos de mitigar.
equitativas del mundo, con un coeficiente Gini de 0.66.
Casi la mitad de las familias de Hait� se encuentran sumi- La educaci�n representa la clave para reducir la pobreza
das en la miseria y viven con menos de un d�lar al d�a. y las desigualdades, pero el acceso a ella y su calidad
Los indicadores sociales, como alfabetizaci�n, expectativa contin�an siendo bajos. El acceso a la educaci�n ha me-
de vida, mortalidad infantil y malnutrici�n infantil dem- jorado en Hait� durante el �ltimo siglo, significativamente
uestran que la pobreza es generalizada. Alrededor del 40 m�s en las �reas urbanas que en las rurales, pero la calidad
por ciento de la poblaci�n no sabe leer ni escribir; aproxi- de la misma contin�a siendo alarmantemente baja. Ex-
madamente el 20 por ciento de los ni�os se encuentra en isten diferencias sustanciales en la asistencia escolar entre
estado de malnutrici�n; casi la mitad de la poblaci�n no regiones y el problema es tal que los ni�os y j�venes en
tiene acceso a servicios de salud; y m�s de cuatro quintos las regiones m�s pobres quedan rezagados con respecto a
no cuenta con agua potable. Sin embargo, los indicadores sus iguales en las �reas m�s ricas. Es m�s, el nivel educa-
sugieren que la pobreza no relacionada con los ingresos ha tivo de los ni�os de familias pobres es menor que el de los
declinado en los �ltimos a�os. El acceso a activos como ni�os de familias no pobres. Para la mayor�a de los haitia-
educaci�n, infraestructura y servicios b�sicos es bastante nos, la educaci�n es la estrategia fundamental para aliviar
desigual y est� estrechamente vinculado a la pobreza. la pobreza; tambi�n est� asociada con la reducci�n de las
disparidades. De forma indirecta, las mejoras en el logro
Las �reas rurales, en particular, han sido hist�ricamente acad�mico mitigan el riesgo de delincuencia y conflicto al
desatendidas en t�rminos de entrega de bienes p�bli- acrecentar las oportunidades. Incrementar las inversiones
cos b�sicos, lo que a su vez instiga la migraci�n. Las en educaci�n ser� crucial para reducir la pobreza y las
tremendas desigualdades sociales y econ�micas de Hait� desigualdades, as� como para mitigar la delincuencia y los
reflejan una historia de negligencia en el desarrollo de las conflictos en el largo plazo.
ciudades secundarias y de las �reas rurales desde su Inde-
pendencia. Esto redunda en un sector rural empobrecido El sector no estatal proporciona muchos servicios b�si-
donde los bienes p�blicos b�sicos, en particular la infrae- cos y los esfuerzos de desarrollo deber�an concentrarse
structura f�sica, los servicios policiales, las instituciones en mejorar, coordinar y regular esas alianzas p�blicas-
judiciales, los servicios b�sicos, la protecci�n del medio privadas. La entrega estatal de infraestructura y servicios
ambiente y los marcos normativos, son pr�cticamente b�sicos fuera de Port-au-Prince y otros centros urbanos es
inexistentes. La econom�a agr�cola de minifundios se limitada. En respuesta a esta situaci�n, los proveedores
encuentra econ�mica y tecnol�gicamente paralizada y es privados han representado la diferencia entre cero edu-
insostenible en t�rminos ambientales. Como resultado, la caci�n y alg�n tipo de escolaridad para un gran segmento
poblaci�n migra cada vez m�s hacia las ciudades. de la poblaci�n, lo mismo puede decirse en cuanto a salud
y otros servicios. En las �reas rurales, particularmente, el
La combinaci�n de un alto desempleo entre los j�venes, sector no estatal ha levantado una red de seguridad crucial
una r�pida urbanizaci�n y el estancamiento econ�mico, al ofrecer acceso a servicios a una poblaci�n que, en gran
crea una situaci�n social explosiva en el �rea metropoli- parte, ha sido desatendida por el estado. El costo de estos
tana. El desempleo y el subempleo se acent�an entre la servicios esenciales a�n impide que un n�mero signifi-
poblaci�n joven. Las remesas provenientes de familiares cativo de la poblaci�n de escasos recursos tenga acceso
que viven en el extranjero permiten a un gran n�mero de a ellos. Dado que la capacidad y los recursos del estado
personas evitar ocuparse en los trabajos que pagan los sal- para brindar estos servicios directamente son limitados, las
arios m�s bajos o auto emplearse, y m�s bien quedarse sin actividades de desarrollo deber�an concentrarse en mejorar
las directrices de pol�ticas, los mecanismos de coordi-
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naci�n y los marcos normativos de las alianzas p�blicas- administrativa no se han implementado a�n. Como resul-
privadas. tado, la participaci�n local en la formulaci�n de pol�ticas
es limitada y se produce una comunicaci�n deficiente de
Es poco probable que el crecimiento econ�mico, por s� planificaci�n del desarrollo entre el nivel local y el nivel
mismo, pueda aliviar la pobreza o mitigar los conflictos central. Esto explica la dependencia de "proveedores" de
en el corto plazo, por lo que se requieren intervenciones servicios privados y de la sociedad civil.
focalizadas. A mediano y largo plazo, se requiere un cre-
cimiento de base amplia para aliviar los altos �ndices de Las instituciones policiales y el sistema judicial con-
pobreza en Hait�. El crecimiento econ�mico tambi�n es tin�an plagados de debilidades que deben abordarse a
fundamental para reducir el desempleo, uno de los factores fin de generar un entorno que propicie el desarrollo.
que contribuyen a la delincuencia y la violencia en �reas Inicialmente se consider� que los esfuerzos de Hait� por
urbanas. Sin embargo, las simulaciones de crecimiento establecer su primer cuerpo de polic�a civil en el contexto
uniforme en todos los sectores han revelado que las tasas de la consolidaci�n de la paz durante los a�os noventa,
de crecimiento anual modestas e incluso s�lidas, tendr�n hab�an sido bastante exitosos. Sin embargo, el aumento
un impacto directo relativamente peque�o sobre la reduc- de la politizaci�n y la debilidad de los mecanismos de
ci�n de la pobreza debido a las altas tasas de desigualdad. rendici�n de cuentas al seno de la Polic�a Nacional de
En consecuencia, el crecimiento por s� solo no aliviar� Hait� crearon un clima en el cual se aprovecharon de la
la pobreza ni mitigar� los conflictos, en especial a corto corrupci�n y los v�nculos policiales con las organizaciones
plazo, por lo que se requieren intervenciones focalizadas criminales y el narcotr�fico en los a�os subsiguientes. De
para reducir la pobreza, atenuar la violencia y proteger a forma similar, el sistema judicial se ve debilitado por la
los grupos vulnerables. Las intervenciones estrat�gicas corrupci�n y la interferencia pol�tica, circunstancias que
para reducir la pobreza deber�an concentrarse en fortalecer han carcomido su independencia. El fortalecimiento de
los activos clave de los pobres y deber�an fijar prioridades las instituciones policiales y del sistema judicial no son
regionales en Hait� al tomar en consideraci�n las variacio- s�lo factores vitales para garantizar la seguridad y la justi-
nes geogr�ficas de la pobreza. cia, sino tambi�n necesarios para la creaci�n de un entorno
que propicie la inversi�n, el crecimiento econ�mico y el
Capacidad Institucional para Proporcionar Bienes P�blicos desarrollo. Antes de emprender programas a gran escala
B�sicos para el fortalecimiento de la capacidad institucional, el
Las instituciones centrales del estado luchan por brin- gobierno y los donantes deber�an establecer mecanismos
dar las condiciones b�sicas de seguridad y desarrollo, para prevenir la recurrencia de pr�cticas que han socavado
en parte debido a las restricciones financieras y al flujo los esfuerzos previos de reforma.
inestable de la cooperaci�n. El estado haitiano contin�a
luchando por brindar los bienes p�blicos m�nimos a sus Las instituciones democr�ticas no consolidadas y los
ciudadanos. La capacidad limitada del estado para brin- "empresarios de la violencia" han debilitado el liderazgo
dar seguridad, infraestructura b�sica y servicios le ha pol�tico. Los catorce a�os de transici�n democr�tica en
impedido crear condiciones que fomenten el crecimiento Hait� no han resultado en un gobierno estable. A menos
econ�mico y la reducci�n de la pobreza, as� como tambi�n de un a�o de las elecciones de 1990, la democracia fue
evitar que las tensiones sociales desaf�en la estabilidad. brutalmente reprimida por el ej�rcito y sus partidarios
Las significativas restricciones financieras limitan la ca- mediante el uso de grupos paramilitares armados que han
pacidad estatal de impulsar el desarrollo y de responder a sido una constante en la escena pol�tica de Hait�, desde
los riesgos sociales. En 2005, los ingresos del gobierno los macoutes de Duvalier. A partir del retorno del Presi-
central representaron �nicamente el 9 por ciento del PIB. dente Aristide en 1994, la consolidaci�n democr�tica se
El sector p�blico se ha debilitado a�n m�s por la inesta- vio debilitada por profundos conflictos entre ex aliados
bilidad del flujo de la cooperaci�n (como resultado de democr�ticos. El resultado fue un estancamiento pol�tico
las crisis pol�ticas, la corrupci�n y la inseguridad) y de la que persisti� hasta su salida en 2004 y que socav� el
canalizaci�n de la asistencia a trav�s del sector privado y crecimiento econ�mico y el fortalecimiento estatal. Es
las ONG. m�s, este estancamiento transform� partes importantes del
movimiento democr�tico (elementos dentro de las orga-
El alcance territorial del estado y la participaci�n del nizaciones urbanas populares) en violentos justicieros del
nivel local en el proceso de toma de decisiones en cuanto gobierno y pandillas delictivas que luchaban por el control
a pol�tica son muy limitados. Un gran segmento de la del territorio y favores del estado. Su zona de operaci�n e
poblaci�n, especialmente en �reas rurales, no tiene pr�cti- influencia se encuentra en los barrios bajos urbanos y las
camente ning�n acceso a servicios p�blicos. Las disposi- "�reas populares", las cuales proveen un flujo abundante
ciones constitucionales para la descentralizaci�n pol�tica y de potenciales reclutas.
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El Hait� rural se ha mantenido en una paz y cohesi�n deber�a ser un fundamento de la asistencia brindada por el
social relativas. La capacidad de las comunidades y de Banco y otros donantes al reci�n electo gobierno de Hait�.
las familias para trabajar y vivir juntas estableciendo v�n-
culos de confianza mutua, as� como para sancionar las ma- Conclusiones: Rompiendo el Ciclo Conflicto-Pobreza
las acciones, es esencial para mantener los medios de vida,
la seguridad y el bienestar de las personas, especialmente La tenacidad y el capital social de Hait�, su vibrante vida
en estados fr�giles. Los indicadores de capital social sug- cultural y las mejoras en los indicadores sociales, son
ieren que la s�lida cohesi�n presente en el �mbito comu- piedras angulares sobre las cuales edificar para romper el
nitario ha sido vital en evitar que la crisis institucional y ciclo de conflicto-pobreza. La pobreza profunda y gener-
pol�tica de Hait� se deteriore al punto de un colapso social alizada de Hait� proviene de una larga historia de fracasos
generalizado o una guerra civil. Sin embargo, existen en establecer incluso las condiciones b�sicas que faculten
amplias diferencias entre el sector urbano y el rural, las un desarrollo econ�mico y social de base amplia. El esta-
personas en �reas rurales se sienten mucho m�s seguras do ha luchado por brindar servicios b�sicos a la poblaci�n
en sus vidas cotidianas que los que viven en las urbes. A y ha sido dominado por una reducida elite que ha invertido
medida que la poblaci�n se desplaza de las �reas rurales a limitadamente en infraestructura y servicios b�sicos.
las urbanas, la s�lida cohesi�n social que ha caracterizado
a las primeras se vuelve menos efectiva para mitigar la de- Entre el tri�ngulo de factores de riesgo en este ciclo de
sarticulaci�n social. pobreza-conflicto, el fortalecimiento de la capacidad insti-
tucional es un punto clave para romper el ciclo; mejorar
Restaurar las capacidades estatales y reducir la violencia los resultados demogr�ficos y socioecon�micos y res-
urbana son factores esenciales para romper el ciclo de paldar el di�logo pol�tico, contin�an siendo objetivos de
conflicto-pobreza en Hait�. El desarrollo, la reducci�n de largo plazo. Sin embargo, la reforma institucional misma
la pobreza y la prevenci�n de los conflictos no podr�n ma- requiere un compromiso de largo plazo. El desarrollo, la
terializarse si no se refuerza la capacidad del estado para reducci�n de la pobreza y la prevenci�n de los conflictos
proveer bienes p�blicos b�sicos, incluyendo seguridad y no ser�n posibles sin abordar los siguientes puntos:
la aplicaci�n de la ley. Esto se vuelve especialmente vital � Fortalecimiento de la capacidad estatal para brindar
en vista de la muy limitada base de ingresos del gobierno bienes p�blicos b�sicos, incluyendo seguridad y la
central de Hait�, lo que deja muy poca libertad de acci�n aplicaci�n de la ley, al mismo tiempo que utiliza sus
al estado, a�n en comparaci�n con el promedio entre los recursos financieros y gerenciales con un sentido de
pa�ses de bajos ingresos. Sus recursos financieros y ger- prioridad excepcionalmente s�lido;
enciales deben utilizarse seg�n un sentido de prioridades � Reducir la violencia y mejorar las condiciones de
extraordinariamente s�lido. La violencia y la inseguridad seguridad a trav�s de intervenciones multisectoriales
en los barrios bajos de Port-au-Prince, en particular, han en �reas urbanas clave (incluyendo Cit� Soleil) que
socavado los procesos pol�ticos, avivado los conflictos den respuesta tanto a los objetivos de seguridad como
y afectado negativamente las actividades de desarrollo y a los de reducci�n de la pobreza;
reconstrucci�n. Las intervenciones multisectoriales con- � Un buen liderazgo en Hait� y la cooperaci�n de los
juntas en �reas urbanas clave, que combinen objetivos de donantes a ese buen liderazgo mediante el estab-
seguridad y reducci�n de la pobreza, ser�n esenciales para lecimiento de incentivos que recompensen la buena
la creaci�n de las condiciones necesarias para implementar gesti�n y garanticen la transparencia en las finanzas
estrategias nacionales de desarrollo de base amplia. p�blicas; y
� El reestablecimiento de las funciones estatales b�sicas
(la entrega de bienes p�blicos de seguridad y apli-
Actores y Estrategias Pol�ticas caci�n de la ley, infraestructura y servicios b�sicos) al
Un buen liderazgo es fundamental para romper el ciclo mismo tiempo que se edifica sobre el Marco de Coop-
de conflicto-pobreza y los donantes debieran recompen- eraci�n Internacional existente, se asignan prioridades
sar una buena gesti�n. El componente m�s importante a los recursos y se monitorea el progreso, a fin de
para el logro de un cambio en Hait� es uno que no puede que tanto los donantes como el gobierno puedan ser
ser proporcionado por los donantes, sino tan solo por los responsabilizados por los resultados.
haitianos mismos: un buen liderazgo. Los donantes pueden
apoyar el buen liderazgo al respaldar la `demanda' de una About the Authors
buena gesti�n y al establecer incentivos que recompensen
la buena gesti�n y penalicen lo opuesto. Debido a la cen- Dorte Verner es Economista Senior y Alessandra Heinemann
es Profesionista Junior en el Grupo de Desarrollo Social de la
tralidad de la corrupci�n como factor que menoscaba una Regi�n de Latino Am�rica y el Caribe del Banco Mundial.
buena gesti�n, la transparencia en las finanzas p�blicas
"en breve" es producido por Equipo de Gesti�n del Conocimiento de la Divisi�n de Operaciones para la
Regi�n de Am�rica Latina y el Caribe del Banco Mundial - http://www.worldbank.org/lac
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