ESTUDIOS DEL BANCO MUNDIAL
SOBRE AMERICA LATINA Y EL CARIBE
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DiW11V) D)E FERRANTI, GUILLERMO E. P~ER-RY,
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ESTUDIOS DEL BANCO MUNDIAL
SOBRE AM�RICA LATINA Y EL CARIBE
Puntos de vista
ASEGURANDO
EL FUTURO EN UNA
ECONOM�A GLOBALIZADA
Por
David de Ferranti
Guillermo E. Perry
Indermit S. Gill
Luis Serv�n
con
Francisco H. G. Ferreira
Nadeem Ilahi
William E Maloney
Mart�n Rama
BANCO MUNDIAL
WASHINCTON, D.C.
Copyright � 2000
Banco Internacional de Reconstrucci�n
y Fomento/BANCO MUNDIAL
1818 H Street, N.W
Washington, D.C. 20433, EE.UU.
Reservados todos los derechos
Hecho en los Estados Unidos de Am�rica
Primera impresi�n: junio de 2000
Los resultados, interpretaciones y conclusiones que se expresan en este documento corresponden a los autores y no se deben atribuir de
modo alguno al Banco Mundial, sus organizaciones afiliadas o los miembros de su Directorio Ejecutivo ni a los pa�ses a quienes �stos repre-
sentan. El Banco Mundial no garantiza la exactitud de los datos que aparecen en esta publicaci�n y no acepta responsabilidad alguna por las
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autorizaci�n para copiar partes del documento que se utilizar�n con fines did�cticos la otorga el Copyright Clearance Center, Inc., Suite 910,
222 Rosewood Drive, Danvers, Massachusetts 01923, EE.UU.
David de Ferranti es Vicepresidente y Guillermo E. Perry es Economista en Jefe de la Oficina Regional de Am�rica Latina y el Caribe del
Banco Mundial. Indermit S. Gill es economista principal y Luis Serv�n es especialista principal de dicha Oficina Regional. Francisco Ferreira
es profesor de econom�a en la Pontificia Universidad Cat�lica de Rio de Janeiro, Brasil. Nadeem llahi es economista del Fondo Monetario
Internacional. William F. Maloney es economista senior de la Oficina Regional de Am�rica Latina y el Caribe del Banco Mundial y Martin
Rama es economista senior del Grupo de Investigaciones sobre el Desarrollo del Banco Mundial.
Dise�o de la cubierta: Janelle Welch/The Magazine Group
Fotograf�a de la cubierta: Globe: Centro de Vuelos Espaciales Goddard de la NASA; fotograf�as insertadas, desde arriba y hacia la derecha:
Catherine de Torquat/Sygma: Bill Pogue/Stone; Robert Frerck/Stone; Margo Pinkerton/Liaison Agency.
de Ferranti, David.
Asegurando el futuro en una econom�a globalizada
Guillermo E. Perry.
p. cm.- (Estudios de Am�rica Latina y el Caribe del Banco Mundial).
Incluye referencias bibliogr�ficas.
ISBN 0-8213-4858-2
Pendiente en la Biblioteca del Congreso
Indice
Nota de agradecimiento ..................................................................... ix
Siglas y abreviaturas ....................................................................... xi
Cap�tulo 1: Oportunidades y riesgos en un mundo globalizado ......................................... 1
El desempe�o de Am�rica Latina y el Caribe mejor� en la d�cada de 1990 ...................................... 1
Oportunidades y riesgos ...................................................................... 1
�A qu� se debe la sensaci�n de inseguridad econ�mica? .................................................. 3
Este informe .................................................................................6
La volatilidad de Am�rica Latina y el Caribe es alta, pero no ha aumentado en la d�cada de 1990 .... ............. 7
Los riesgos deben enfrentarse con una pol�tica integral de seguridad econ�mica .............................. 7
La volatilidad de Am�rica Latina y el Caribe proviene de varias fuentes: internas y externas ..................... 8
El Estado puede hacer mucho para reducir la volatilidad, incluso en una econom�a globalizada ................... 8
Los riesgos externos se pueden reducir mediante la diversificaci�n y el manejo de la liquidez .................... 8
Las pol�ticas macroecon�micas antic�clicas facilitan el ajuste ante perturbaciones externas ....................... 9
Sistemas financieros m�s desarrollados y s�lidos son un elemento clave de las pol�ticas de protecci�n social .... ...... 9
Las crisis profundas son especialmente perjudiciales para los pobres ....................................... 9
Los pobres tratan de proteger su bienestar a largo plazo durante las crisis, siempre que sus activos lo permitan ...... 10
Se deben establecer nuevos programas de apoyo financiero para los desempleados ............................ 10
La capacidad administrativa y las pol�ticas laborales son fundamentales para elegir los programas
de apoyo a los desempleados ................................................................ 10
Autoseguro para econom�as donde el proceso de reforma es lento ....................................... 11
Seguro de desempleo para econom�as en estado avanzado de reforma ..................................... 11
Los programas de obras p�blicas protegen a los trabajadores del sector informal ............................. 11
Los programas focalizados en los pobres necesitan mejor protecci�n durante los per�odos
de contracci�n de la econom�a .............................................................. 11
Ahorrar en los tiempos de bonanza para financiar el gasto social en �pocas malas ............................ 11
Medidas supranacionales y la funci�n de las instituciones financieras internacionales ......................... 13
Mitos y realidades acerca de la volatilidad econ�mica ................................................ 13
Hacia la seguridad econ�mica ................................................................... 13
Notas . ............................................................................. 13
Cap�tulo 2: La inseguridad econ�mica en Am�rica Latina y el Caribe: hechos estilizados ...................... 15
Consideraciones metodol�gicas .................................................................. 15
La volatilidad agregada en Am�rica Latina .......................................................... 17
Volatilidad del producto agregado .............................................................. 18
Volatilidad del consumo agregado .............................................................. 18
Diferencias de volatilidad entre los pa�ses de la regi�n .................................................. 18
Tendencias regionales de la volatilidad econ�mica ................................................. 21
Transmisi�n de la volatilidad agregada al mercado laboral ............................................... 24
�Los trabajadores latinoamericanos enfrentan un riesgo mayor? ........................................... 26
Tendencias de la volatilidad de la remuneraci�n .................................................... 27
Tendencias de las tasas de desempleo ............................................................ 28
iii
ASEGURANDO EL FUTURO EN UNA ECONOMIA GLOBALIZADA
Tendencias de las tasas de rotaci�n ............................................................. 32
Aumento de la informalidad .................................................................. 34
Perspectivas de los trabajadores de m�s edad ........ ....................................... 34
Tendencias en la distribuci�n del ingreso . . . . . 37
Conclusi�n . ................................................................................ 38
N o tas .... . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 3 9
Cap�ulo 3: El dise�o de una pol�tica social para enfrentar el riesgo: marco conceptual ...................... 41
La necesidad de un an�lisis bien fundamentado ....................................................... 41
Enfoque y consecuencias ....................................................................... 42
Las ventajas de un enfoque riguroso ............................................................... 46
Justificaci�n m�s clara de las medidas oficiales ..................................................... 46
Informaci�n �til ........................................................................... 47
Un poderoso instrumento de organizaci�n ........ .................. .............................. 47
Conclusi�n ................................................................................. 48
Notas ..................................................................................... 49
Captulo 4: La vobtilidad macroecon�mica en Am�rica Latina y el Caribe: causas y soluciones ................. 51
Fuentes de volatilidad agregada en Am�rica Latina y el Caribe ........................................... 51
Perturbaciones externas . ..................................................................... 5 1
La volatilidad de la pol�tica macroecon�mica ...................................................... 55
Absorci�n y amplificaci�n de las perturbaciones externas: la importancia de los mercados financieros ................ 58
V�nculos d�biles con los mercados financieros internacionales .......................................... 61
Mercados financieros internos poco desarrollados ...... ............................................ 61
Una combinaci�n que aumenta la probabilidad de las crisis econ�micas ................................... 62
Otros mecanismos de amplificaci�n ............................................................. 67
Resumen ................................................................................ 70
Pol�ticas para atacar la volatilidad agregada en Am�rica Latina y el Caribe ................................... 71
Riesgo de los t�rminos de intercambio ....................................................... 73
Flujos de capital .......... : ................................................................. 73
El sistema financiero ....... ................................................................. 74
Pol�tica fiscal .............. 75
Pol�tica monetaria y cambiaria ........... ..................................................... 76
Medidas supranacionales ............................ .......................................... 76
Anexo 1 ................................................................................... 77
N o tas . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 78
Cap�tulo 5: La respuesta de los hogares de Am�rica Latina y el Caribe ante las crisis econ�micas ............... 81
El riesgo de desempleo: �qui�nes son los m�s afectados? ................................................ 81
�Son los pobres m�s propensos a quedar desempleados? .............................................. 81
�Tienen los hombres de m�s edad y menor capacitaci�n una mayor probabilidad de perder el empleo? . . ........... 82
�No hay desempleo en el sector informal? .................................................. 83
�Qui�nes se quedan sin empleo y por cu�nto tiempo? ................................................ 84
La respuesta de los hogares ante las crisis del ingreso: conclusiones de los estudios de panel ....................... 86
�Afectan las crisis agregadas m�s a los pobres que a los ricos? .......................................... 87
�La tenencia de activos ayuda a reducir la vulnerabilidad ante las perturbaciones agregadas? .................... 88
�Se compromete el capital humano de los pobres durante las crisis? ............................... ........ 91
�Tienen todas las coyunturas desfavorables los mismos efectos? ......................................... 93
Conclusiones . ............................................................................... 95
Notas ... . ................................................................................. 96
Cap�tulo 6: Apoyo a los trabajadores frente al riesgo de desempleo ..................................... 97
Tipolog�a de los programas . ..................................................................... 98
Resultados principales . ....................................................................... 101
�Qui�nes est�n cubiertos por estos programas? .................................................... 103
�Cu�nto cuestan los programas? .............................................................. 104
�Cu�les son los efectos de eficiencia y los beneficios del seguro? ........................................ 106
�Cu�les son los principales puntos d�biles de estos programas? ........................................ 107
Repercusiones en materia de pol�tica ............................................................. 107
�v
INDICE
Autoprotecci�n: situaci�n de los mercados laborales .................................................. 108
Autoseguro: Cuentas de ahorro personal ........................................................... 109
Seguro de `mercado: programas de cobertura grupal del riesgo .......................................... 111
La indemnizaci�n por despido como seguro de desempleo ............................................ 111
Los programas de obras p�blicas como seguro de desempleo .......................................... 112
Seguro de desempleo `convencional` ........................................................... 114
Conclusi�n ................................................................................ 117
N o tas .. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 117
CapM~ 7: La auda para s pbes y la supe~ac6 de las c.s�s.................................... 119
El gasto social a lo largo del ciclo econ�mico ....................................................... 121
�C�mo var�a el gasto p�blico a lo largo del ciclo econ�mico? ......................................... 121
La importancia de los factores pol�ticos ......................................................... 125
Calidad de los servicios sociales a lo largo del ciclo ................................................. 125
Gasto focalizado durante per�odos de auge y depresiones ............................................... 129
Formulaci�n de la pol�tica econ�mica con restricciones pol�ticas ......................................... 130
El objetivo a largo plazo de la pol�tica social debe ser mejorar la distribuci�n de los activos ................... 130
Los programas focalizados deber�an ser permanentes y estar mejor protegidos durante las crisis ................. 131
Tambi�n es importante que el aumento del gasto social sea moderado en �pocas favorables .................... 131
Las instituciones financieras internacionales pueden ayudar a superar las restricciones pol�ticas sobre los seguros ... . 131
Conclusi�n .................................................................................. 132
Notas .................................................................................... 134
lllbu ~ ....................................................................................... 135
Recuadros
Recuadro 2.1 Definici�n y medici�n de la inseguridad ................................................ 16
Recuadro 2.2 Tendencias de la volatilidad agregada de Am�rica Latina y el Caribe ............................ 22
Recuadro 2.3 �Por qu� los trabajadores prefieren estar en condiciones precarias o sin protecci�n? .................. 33
Recuadro 2.4 La movilidad del ingreso y el riesgo en dos pa�ses .......................................... 36
Recuadro 3.1 Seguros de mercado, autoseguro y autoprotecci�n: rasgos distintivos y ejemplos .................... 43
Recuadro 3.2 Teor�a del seguro integral . ........................................................... 44
Recuadro 3.3 El marco en situaciones "de la vida real .................................................. 45
Recuadro 4.1 Exceso de sensibilidad ante las perturbaciones: el caso de Chile ................................ 58
Recuadro 4.2 Mercados financieros d�biles y volatilidad: contexto ........................................ 65
Recuadro 4.3 El costo de la volatilidad en materia de bienestar y los beneficios de compartir
el riesgo a nivel internacional .................................... .................. 68
Recuadro 5.1 Empleo por cuenta propia en el sector informal: �Trabajadores en situaci�n precaria o empresarios
voluntarios? ................................................................... 83
Recuadro 5.2 Conjuntos de datos y m�todos usados .................................................. 85
Recuadro 5.3 �D�nde va a parar el tiempo durante una crisis? ........................................... 91
Recuadro 5.4 �Hipotecan las familias el futuro de sus hijos? Otras observaciones ............................. 94
Recuadro 6. 1 Programas de apoyo financiero de los desempleados: principales caracter�sticas ..................... 99
Recuadro 6.2 Fuentes de datos y metodolog�a ...................................................... 102
Recuadro 6.3 Mercados laborales: la "reforma olvidada" de Am�rica Latina ................................. 108
Recuadro 6.4 Combinaci�n de autoseguro obligatorio y seguro de desempleo de mercado ...................... 110
Recuadro 6,5 �Qui�n paga realmente el seguro de desempleo? .......................................... 113
Recuadro 6.6 Algunas directrices para los pa�ses que tienen sistemas de desempleo ........................... 115
Recuadro 7.1 �C�mo var�a el gasto de los gobiernos que dan preferencia a los pobres a lo largo
del ciclo econ�mico? ............. ................................................ 122
Recuadro 7.2 Fuentes de datos y clasificaci�n en gasto focalizado y social .................................. 123
Recuadro 7.3 Gasto social durante los ciclos econ�micos y pol�ticos de Am�rica Latina ........................ 124
Recuadro 7.4 La reforma de la atenci�n de salud en Colombia .......................................... 126
Recuadro 7.5 El programa Progresa de M�xico: funciona bien, �pero lo har� en una crisis? ..................... 128
Recuadro 7.6 Estados Unidos: Programas sociales, derecho a prestaciones y car�cter antic�clico ................... 132
Cuadros
Cuadro 1.1 Aumento del PIB per c�pita en Am�rica Latina ............................................. 2
Cuadro 1.2 Aumento del consumo privado per c�pita en Am�rica Latina. 3
y
ASEGURANDO EL FUTURO EN UNA ECONOM�A GLOBALIZADA
Cuadro 1.3 Respuestas a una encuesta en pa�ses de Am�rica Latina sobre los cambios esperados
en los niveles de vida ............................................................... 4
Cuadro 1.4 Respuesta a una encuesta en 14 pa�ses de Am�rica Latina sobre aspectos relacionados con la seguridad
social, por categor�as socioecon�micas ................................................... 4
Cuadro 1.5 Inseguridad econ�mica: doce mitos ..................................................... 12
Cuadro 2.1 Volatilidad a largo plazo en Am�rica Latina ............................................... 18
Cuadro 2.2 Volatilidad en Am�rica Latina en el tiempo ............................................... 23
Cuadro 2.3 Volatilidad del aumento del salario real en Am�rica Latina y el Caribe (en porcentajes) .... ........... 26
Cuadro 2.4 Tasas medias de desempleo en Am�rica Latina y el Caribe (en porcentajes) ......................... 27
Cuadro 2.5 Rotaci�n laboral, pa�ses de Am�rica Latina y el Caribe y de la OCDE ............................ 30
Cuadro 2.6 Medidas de la desigualdad del ingreso por pa�s, 1986-96 ..................................... 35
Cuadro 3.1 Las pol�ticas p�blicas y su efecto sobre el seguro integral individual ............................. 48
Cuadro 4.1 Volatilidad de las perturbaciones de los t�rminos de intercambio de pa�ses seleccionados
de Am�rica Latina ................................................................ 53
Cuadro 4.2 Aumentos estimados del bienestar atribuibles a la diversificaci�n ............................... 69
Cuadro 4.3 Diversificaci�n internacional de la cartera ................................................. 70
Cuadro 4.4 Panorama general de las pol�ticas para atacar la volatilidad agregada ............................. 71
Cuadro 4.A.1 Determinantes emp�ricos de la volatilidad del aumento del PIB ..75
Cuadro 5.1 Tasas de desempleo por quintil de ingreso familiar y de consumo ............................... 82
Cuadro 5.2 Tasas de desempleo por edad, educaci�n y g�nero ........................................... 82
Cuadro 5.3 Probabilidad anual de quedar sin empleo en los sectores formal e informal ........................ 83
Cuadro 5.4 Varianza del ingreso entre los trabajadores asalariados del sector formal frente a los trabajadores
por cuenta propia . ................................................................ 84
Cuadro 5.5 Duraci�n del desempleo, en a�os ....................................................... 84
Cuadro 5.6 Brasil, zonas metropolitanas: cambios porcentuales del ingreso por tramo salarial del jefe(a) de hogar . ... . 87
Cuadro 5.7 M�xico: Cambio proporcional por quintil de ingreso, 1995-96 ................................. 88
Cuadro 5.8 El Salvador, zonas rurales: descomposici�n din�mica de los cambios de pobreza, 1995-97 .... ......... 88
Cuadro 6.1 Caracter�sticas de los diversos programas de apoyo financiero de los desempleados .... .............. 100
Cuadro 6.2 Comparaci�n entre los sistemas de seguro de desempleo de Brasil y Estados Unidos ................. 101
Cuadro 6.3 Programas de apoyo financiero para los desempleados: beneficiarios en todos los grupos de la poblaci�n. . . 103
Cuadro 6.4 Programas de apoyo financiero para los desempleados: costo por beneficiario ...................... 105
Cuadro 6.5 Programas de apoyo financiero para los desempleados: efectos en el empleo, el ingreso y el consumo ..... 106
Cuadro 6.6 Costos del seguro de desempleo: distribuci�n de la carga entre los trabajadores, los empleadores
y el gobierno ................................................................... 112
Cuadro 6.7 Programas de apoyo financiero para los desempleados: resumen de conclusiones
y repercusiones para las pol�ticas .................................................... 114
Cuadro 7.1 Gasto p�blico focalizado por persona pobre en Argentina y M�xico, 1994-96 ..................... 121
Cuadro 7.2 Elasticidades del gasto con respecto al crecimiento, por tipo de gasto ........................... 124
Cuadro 7.3 Cambios en el gasto para protecci�n social en Am�rica Latina, 1970-95 ......................... 125
Cuadro 7.4 Caracter�sticas principales de las transferencias condicionales focalizadas ......................... 127
Gr�ficos
Gr�fico 1.1 Aumento del PIB per c�pita .......................................................... 2
Gr�fico 1.2 Aumento del consumo privado per c�pita ................................................. 3
Gr�fico 2.1 Volatilidad a largo plazo del aumento real del PIB ......................................... 17
Gr�fico 2.2 Volatilidad a largo plazo del aumento real del consumo privado ................................ 17
Gr�fico 2.3 Volatilidad de la tasa de crecimiento del PIB y tama�o del pa�s ................................ 19
Gr�fico 2.4 Volatilidad de la tasa de crecimiento del PIB e ingreso per c�pita .............................. 19
Gr�fico 2.5 Volatilidad de la tasa de crecimiento del PIB y de la tasa de crecimiento del consumo privado .......... 20
Gr�fico 2.6 Volatilidad de la tasa real de crecimiento del PIB por d�cada .................................. 21
Gr�fico 2.7 Volatilidad de la tasa real de crecimiento del consumo privado por d�cada ........................ 21
Gr�fico 2.8 Volatilidad de la tasa de crecimiento del PIB y de la tasa de crecimiento privado en Am�rica Latina ..... 22
Gr�fico 2.9 Los v�nculos entre volatilidad agregada y microecon�mica .................................... 24
Gr�fico 2.10 Elasticidades con respecto al salario a largo plazo, 1980-95, Chile .............................. 24
Gr�fico 2.11 Coeficientes de salarios y desempleo de Okun ............................................. 25
Gr�fico 2.12 Volatilidad de los salarios de oficinistas y obreros, M�xico ........... 26
Gr�fico 2.13 Volatilidad de los salarios de oficinistas y obreros, Argentina .27
Gr�fico 2.14 Tasa de desempleo y duraci�n prevista, Montevideo .28
vi
iNDICE
Gr�fico 2.15 Tasa de desempleo y duraci�n prevista, Interior de Uruguay .................................. 28
Gr�fico 2.16A Tasa de desempleo y duraci�n prevista, Gran Santiago ...... ............ ..................... 29
Gr�fico 2.16B Rotaci�n laboral, pa�ses de Am�rica Latina y el Caribe y de la OCDE ........................... 30
Gr�fico 2.17 Evoluci�n de la rotaci�n en Chile, 1980-95 .30
Gr�fico 2.18 Evoluci�n de la rotaci�n en Colombia, 1980-91 .31
Gr�fico 2.19 Permanencia prevista en el trabajo actual, Montevideo (meses) .31
Gr�fico 2.20 Permanencia prevista en el trabajo actual, Interior del Uruguay (meses) .32
Gr�fico 2.21 Permanencia prevista en el trabajo actual, Gran Santiago .32
Gr�fico 2.22 Trabajo por cuenta propia frente a productividad industrial, OCDE y Am�rica Latina y el Caribe .33
Gr�fico 2.23 El crecimiento y la movilidad del ingreso en Argentina .36
Gr�fico 2.24 El crecimiento y la movilidad del ingreso en M�xico .37
Gr�fico 4.1 Volatilidad del crecimiento de los t�rminos de intercambio .52
Gr�fico 4.2 Porcentaje de los cuatro productos b�sicos m�s importantes en el total de exportaciones .52
Gr�fico 4.3 Volatilidad en las perturbaciones de los t�rminos de intercambio por d�cada .53
Gr�fico 4.4 Mediana de los flujos brutos de capital privado hacia Am�rica Latina .54
Gr�fico 4.5 Margen de los instrumentos de deuda soberana denominados en divisas
(cent�simos de punto porcentual) .54
Gr�fico 4.6 Coeficiente de variaci�n de los flujos brutos de capital privado .55
Gr�fico 4.7 Volatilidad del crecimiento de la base monetaria .56
Gr�fico 4.8 Volatilidad del aumento del consumo p�blico .56
Gr�fico 4.9 Volatilidad monetaria y volatilidad fiscal .57
Gr�fico 4.10 Volatilidad fiscal y volatilidad de los t�rminos de intercambio .57
Gr�fico 4.11 Exceso de sensibilidad ante las perturbaciones de Chile .58
Gr�fico 4.12 Los precios del cobre y la cuenta corriente de Chile .59
Gr�fico 4.13 Promedio del cr�dito interno privado .60
Gr�fico 4.14 Capitalizaci�n de los mercados burs�tiles e �ndice del volumen de operaciones .60
Gr�fico 4.15 Capitalizaci�n de los mercados burs�tiles e �ndice del volumen de operaciones, pa�ses
seleccionados de Am�rica Latina y el Caribe, 1995-98, promedios .61
Gr�fico 4.16 Falta de liquidez del mercado burs�til .61
Gr�fico 4.17 Volatilidad del PIB y dinamismo de cr�dito .62
Gr�fico 4.18 Restricci�n pronunciada del cr�dito en Argentina .63
Gr�fico 4.19 Restricci�n pronunciada del cr�dito en Brasil .63
Gr�fico 4.20 Restricci�n pronunciada del cr�dito en M�xico .64
Gr�fico 4.21 Ventas de emergencia .66
Gr�fico 4.22 Exceso de vulnerabilidad .66
Gr�fico 4.23 �Por qu� Am�rica Latina es m�s vol�til que los pa�ses industriales y de Asia oriental? .67
Gr�fico 5.1 Aumentos y p�rdidas del ingreso en los siete episodios de volatilidad del Brasil .87
Gr�fico 5.2 El Salvador: distribuciones acumuladas del ingreso real per c�pita, 1995 y 1997 .89
Gr�fico 5.3 Brasil: desplazamiento hacia y desde la pobreza, por nivel de educaci�n .90
a. hacia la pobreza durante per�odos de crecimiento .90
b. hacia la pobreza durante per�odos de recesi�n .90
c. desde la pobreza durante per�odos de crecimiento .90
d. desde la pobreza durante per�odos de recesi�n .90
Gr�fico 5.4 Cambio en el tiempo dedicado a las tareas dom�sticas debido al ingreso en la fuerza laboral .91
Gr�fico 5.5 Brasil: probabilidad de deserci�n escolar .92
Gr�fico 5.6 Brasil: probabilidad de repetir un grado en la escuela .92
Gr�fico 5.7 Brasil: probabilidad de que un ni�o entre 10 y 15 a�os comience a trabajar .92
Gr�fico 6. 1 Los trabajadores pagan el seguro de desempleo, aun si los aportes se cobran a las empresas. 113
Gr�fico 6.2 Los trabajadores y las empresas comparten los costos del seguro de desempleo, aun si los
aportes se cobran a las empresas .113
Gr�fico 7.1 Gasto social focalizado a lo largo del ciclo econ�mico .120
vii
Nota de agradecimiento
STE INFORME ES EL RESULTADO DE LA LABOR CONJUNTA REALIZADA POR UN EQUIPO DE TRABAJO DEL BANCO
E ~ Mundial, con la coordinaci�n de la Oficina del Economista en Jefe de la Oficina Regional de Am�rica
Latina y el Caribe y la direcci�n de Guillermo Perry. Los principales autores de los cap�tulos son
Guillermo Perry (Cap�tulo 1), Indermit S. Gill (Cap�tulos 1, 3, 5, 6 y 7), Luis Serv�n (Cap�tulos 1, 2 y
4), William F. Maloney (Cap�tulos 2 y 5), Nadeem llahi (Cap�tulos 3 y 7), Francisco H. G. Ferreira
(Cap�tulo 5) y Mart�n Rama (Cap�tulo 6).
En el Banco Mundial colaboraron principalmente Wendy Cunningham, Gabriel Gonz�lez, Emily Gustafsson-
Wright, Norman Hicks, William Jack, Pedro Olinto, Bernadette Ryan, Guilherme Sedlacek, Rashmi Shankar, Mark
Thomas y Quentin Wodon. Entre los colaboradores externos cabe mencionar a Carlos Arango (University of Illinois),
Ricardo Caballero (MIT), Jonathan Conning (Williams College), Adriana D. Kugler (Universitat Pompeu Fabra),
Donna MacIsaac (consultora), Alejandra Mizala (Universidad de Chile), Marcelo Neri (Funda��o Getulio Vargas),
Martin Ravallion (Universit� des Sciences Sociales, Toulouse), Dani Rodrik (Harvard University), Pilar Romaguera
(Universidad de Chile), James M. Snyder (MIT), �lvaro Trigueros (Universidad Centroamericana, San Salvador) e Irene
Yackovlev (MIT).
Tambi�n formularon valiosos comentarios lan Bannon, El equipo que elabor� el informe cont� con el aseso-
Suman Bery, Fran�ois Bourguignon, Ariel Fiszbein, ramiento de un comit� directivo integrado por Robert
Marcelo Giugale, Gillette Hall, Emmanuel Y. Jimenez, Holzmann, Gobind T. Nankani y Dani Rodrik. Xavier
Steen Jorgensen, Homi Kharas, Kathie Krumm, Klaus Coll, Ana-Mar�a Arriagada, Charles Griffin y Donald R.
Schmidt-Hebbel y Michael Walton. Winkler tambi�n brindaron orientaci�n y apoyo.
El informe se benefici� asimismo de los comentarios y No obstante, cualquier error u omisi�n que haya en el
sugerencias de los participantes en el Foro sobre pobreza, informe es exclusiva responsabilidad de los autores y no se
vulnerabilidad y desigualdad que se realiz� en Lima en debe atribuir a ninguna de las personas antes mencionadas
agosto de 1999. Se agradece especialmente a Katherine ni a las instituciones a las que representan.
Bain por facilitar la participaci�n del equipo en el Foro. Por �ltimo, agradecemos a Diane Stamm, Christopher
Tambi�n se hicieron valiosos comentarios durante el retiro Neal y Lee Morrison por el denodado empe�o demostrado
de los economistas de Am�rica Latina, que se llev� a cabo en la tarea de que esta publicaci�n llegara a la etapa final de
en Baltimore en noviembre de 1999. producci�n.
ix
Siglas y abreviaturas
ALC Am�rica Latina y el Caribe
BID Banco Interamericano de Desarrollo
CEPAL Comisi�n Econ�mica para Am�rica Latina y el Caribe
EDS Encuesta de Desarrollo Social
ENEU Encuesta Nacional de Empleo Urbano
ENH Encuesta Nacional de Hogares
EPH Encuesta Permanente de Hogares
FGTS Fundo de Garantia por Tempo de Servicio
FMI Fondo Monetario Internacional
FONASA Fondo Nacional de Salud (anteriormente SERMENA)
IBGE Instituto Brasile�o de Geograf�a y Estad�sticas
IFI Instituci�n financiera internacional
IIPRA Instituto Internacional de Investigaciones sobre Pol�ticas Alimentarias
ISAPRE Instituci�n de Salud Previsional
OCDE Organizaci�n de Cooperaci�n y Desarrollo Econ�micos
OIT Organizaci�n Internacional del Trabajo
PETI Programa de Erradicac�o do Trabalho Infantil
PIB Producto interno bruto
PNAD Pesquisa Nacional de Amostra de Domocilios
PNB Producto nacional bruto
PRAF II Programa de Asignaci�n Familiar, Segunda fase
PRI Pa�s de reciente industrializaci�n
SIMCE Sistema de medici�n de la calidad de la ense�anza
xi
CAPITULO 1
Oportunidades y riesgos
en un mundo globalizado
El desempei�o de Am�rica Latina y el Caribe mejor en l d�cada de 1990
N LOS A�OS NOVENTA AM�RICA LATINA Y EL CARIBE (ALC) COMENZ� A SALIR DE LA `D�CADA PER-
E - DIDA" DE los ochenta. El ingreso real per c�pita, medido seg�n el producto interno bruto (PIB)
por persona, creci� cerca de un 1,5% al a�o', despu�s de la disminuci�n sufrida durante dicha
d�cada. Con todo, el ritmo del crecimiento econ�mico en los a�os noventa, al igual que durante
las d�cadas anteriores, fue todav�a inferior al del los siete pa�ses del "milagro econ�mico de Asia
oriental". Tampoco alcanz� las tasas de crecimiento que se lograron en Am�rica Latina durante las d�cadas
de 1960 y 1970, cuando el PIB per c�pita real aument� a m�s del 2% al a�o. Pero este descenso del cre-
cimiento en relaci�n con el desempe�o anterior a 1982 afect� a todas las regiones del mundo, tanto indus-
triales como en desarrollo, con la sola excepci�n de Asia meridional (v�ase el Gr�fico 1.1).
La incipiente recuperaci�n del crecimiento se vio interrumpida por episodios puntuales de trastornos finan-
cieros -como el "efecto tequila" mexicano de 1994-95 y las repercusiones mundiales de la crisis de Asia orien-
tal y de Rusia en 1997 y 1998- y tampoco fue uniforme dentro de la regi�n. Como lo muestra el Cuadro 1.1,
en la mayor�a de las econom�as m�s grandes de Am�rica Latina (con una poblaci�n de m�s de un mill�n de
habitantes en 1995), el crecimiento se reanud� en relaci�n con la d�cada de 19802. Chile, el primer pa�s de la
regi�n que puso en marcha la reforma, logr� un crecimiento r�pido que estuvo muy por encima de sus niveles
hist�ricos. Otros pa�ses que iniciaron la reforma como Argentina, Bolivia, El Salvador y Per� tambi�n
crecieron m�s r�pido en los a�os noventa que durante las 1980. Sin embargo, al igual que en el caso del PIB, el con-
d�cadas anteriores. En el otro extremo, varios de los pa�ses sumo no recuper� el ritmo que ten�a antes de la crisis de la
que se rezagaron en la realizaci�n de la reforma estructural deuda de 1982 y fue bastante inferior al de los pa�ses del
(Ecuador, Hait�, Jamaica, Paraguay y Venezuela) experi- milagro econ�mico de Asia oriental (v�ase la Figura 1.2). A
mentaron una ca�da de su PIB per c�pita respecto a los a�os pesar de ello, el consumo se recuper� en la mayor�a de los
ochenta. Finalmente, la tasa de crecimiento de Brasil dis- pa�ses de la regi�n, encabezados por Chile y El Salvador.
minuy� en relaci�n con la d�cada de 1980 debido a los efec- Entre aquellos pa�ses acerca de los cuales se dispone infor-
tos adversos de los desequilibrios macroecon�micos y la maci�n, Jamaica y Venezuela fueron los �nicos que vieron
turbulencia de los mercados financieros durante gran parte disminuir el consumo privado por persona en relaci�n con
de los a�os noventa. los a�os ochenta (v�ase el Cuadro 1.2).
Los ingresos en alza se reflejaron debidamente en la
mejora de las condiciones de vida en la mayor�a de las eco- Oportunidades y r�esgos
nom�as de la regi�n de Am�rica Latina y el Caribe, seg�n La mejora en el devenir econ�mico de esta regi�n se pro-
lo indica el crecimiento del consumo privado per c�pita, dujo despu�s del conscante esfuerzo de reforma realizado
que se recuper� a partir de valores negativos en la d�cada de por muchos de los pa�ses que la integran con el fin de real-
ASEGURANDO El FIITURO EN UNA ECONOM�A GLOBALIZADA
GR�FICO 1.1
Aumento del PIB per c�pita
(Medianas regionales)
7 -
6- 1960
U 1970 -
U1980
U1990
-2 -
Econom�as Asia oriental Am�rica Latina y el Oriente M�dio Y Asia meridional �frica al sur del Otros pa�ses de Asia
industriales (7 pa�ses) Caribe Norte de Africa Sahara oriental y el Pac�fico
CUADRO 1.1 zar la funci�n de las fuerzas del mercado y aumentar la inte-
Aumento del PIB per capita en Am�rica Latina graci�n financiera en la econom�a globalizada. La incipiente
(porcentajes) recuperaci�n econ�mica durante los a�os noventa parece
D�cadas
PAMS 1960 1970Dc 1980> 1990 indicar que esta estrategia ha comenzado a generar nuevas
Argentina* 2,4 1,2 -2,4 3,0 oportunidades para la regi�n en el escenario mundial; en
Bolivia 0,7 1,7 -2,5 1,8 especial en el caso de las econom�as que emprendieron
Brasil 2,9 5,7 08 o2,4 pronto las reformas m�s profundas. A pesar de estas mejo-
Chile 2,0 0,6 2,5 4,7prnomsA detameo
Colombia 2,0 3,3 1,2 0,6 res oportunidades, predomina una fuerte percepci�n de
Costa Rica 2,3 3,4 -(),8 2,0 inseguridad econ�mica en la regi�n. De hecho, se cree en
Ecuador 1,1) 5,8 -0,3 -0,3 ri. n
El Salvador 2,4 1,2 -3,2 2,8 general que la inseguridad econ�mica3 es tan profunda que
Guatemala 2,5 3,0 -1,6 1,4 podr�a llegar a socavar el apoyo social y pol�tico prestado al
Honduras 1,6 2,4 -0,7 0,3
Hait� -1,4 1,8 -1,5 -3,1 proceso de reforma en curso, e incluso interrumpirlo4.
Jamaica 2,6 -0,4 0,1 -0,2 Que esta inseguridad constituye una fuerte preocupa-
M�xico 3,4 3,3 0,0 1,5 ci�n para grandes segmentos de la poblaci�n de Am�rica
Nicaragua 3,9 -3,2 -3,7 -0,5grnepolc�
Panam� 4,8 1,9 -1,4 3,3 Latina y el Caribe queda claramente demostrado en recien-
Paraguay 1,7 4,9 0,8 -(0,2 tes encuestas de opini�n. En un amplio estudio comparado
Per� 2,2 1,1 -2,4 1,9
Rep�blica Dominicana 1,2 5,2 1,5 2,2 entre pa�ses que se realiz� en 1999, casi dos terceras partes
Trinidad y Tabago 4,2 4,7 -1,() 1,3 de los entrevistados expresaron que sus padres hab�an
Uruguay 0,2 2,3 -(),2 3,0 . .
Venezuela 1.2 0,4 -2,8 -0,2 vivido mejor que ellos, mientras que menos de la mitad
AMedia 2,1 2,4 -0,8 1,2 opin� que sus hijos tendr�an mejores condiciones de vida
Aled�aliaa 2.2 2.3 -0,8 U,4 que ellos (v�ase el Cuadro 1.3). Esta opini�n pesimista res-
Pa�seo peque�os pecto al futuro no s�lo afectaba a pa�ses que estaban
Bahamas 5,3 -0,7 1,5 -2,1
Belice 2,2 4,2 2,6 1,7 sufriendo graves dificultades econ�micas y sociales, como
Barbados* 5,7 2,9 1,7 (0,2 Ecuador o Venezuela, sino tambi�n a otros donde el desem-
Guyana 1,1 0,8 -3,5 4,0
A�edia 3.6 1,8 o6v 1.0 peno economico hab�a mostrado marcadas mejor�as durante
AMediana S.7 1,9 1,6 1,( los a�os noventa, como Argentina, M�xico y Per�. De
Promnedio no ponderado 2,3 2.3 -0,6 1.2 hecho, s�lo un porcentaje relativamente peque�o de los
Alediana general 2,2 2,3 0,7 1.4 entrevistados de estos pa�ses (43% en Argentina, 30% en
Promedio ponderado* 2,5 3,5 -0.1 1.1
M�xico y 37% en Per�) preve�a un futuro mejor para sus
*Los promedios ponderados se basan en la poblaci�n de 1995
N,iea: Las d�cadas se definen como 1961-69, 197()-79, 1980-89, 199()-99. El per�odo hijOS5-
de muestreo se define como 1961-98. Excepciones: Bahamas (1961-95), Barbados Junto con esta mayor inquietud en torno a la inseguri-
(1961-95), Guyana (1961-95), Per� (1966-99). Para Argentina, Brasil, Ch.le,
Colombia, Ecuador, Per� y Venezaela, las cifras est�n actualizadas hasta 1999. dad econ�mica, tambi�n existen se�ales de una demanda
2
OPORTUJNIDADES Y RIESGOS EN UN MUNDO GLOBALIZADO
GR�FICO 1.2
Aumento del consumo privado per capita
(Medianas regionales)
7
6- 1960
5- 1970 n
4- 1980
3 U 1990
2 2-
o-
-1
-2 Econom�as Asia oriental Am�rica Latina y el Oriente Medi ny Asia meridional �frica al sur del Otros pa�ses de Asia
industriales (7 pa�ses) Caribe Norte de �frica Sahara oriental y el Pac�fico
CUADRO 1.2 insatisfecha de seguridad social. En la misma encuesta
Aumento del consumo pnvado per capita en Am�rica Latina reci�n mencionada, tres cuartas partes de los entrevistados
(porcentajes) respaldaron un mayor gasto en seguros de desempleo. Un
D�cadasreplao
PA�S 1960 1970 1980 1990 n�mero incluso mayor apoy� un incremento del gasto en
Argentina* 2,2 1,1 -1,7 4,0 seguridad social (v�ase el Cuadro 1.4). Por otra parte, los
Bolivia .. .. -1,3 1,0 niveles de ingreso y de educaci�n no influyeron mucho en el
Brasil 2,4 6,4 -o,6 1,9
Chile 4,7 0,2 0,5 5,8 grado de apoyo a estos programas, como tampoco lo hizo el
Colombia 2,6 3,2 0,7 1,4 desempe�o econ�mico de los diferentes pa�ses. En Chile, un
Costa Rica 1,4 2,7 -1,7 1,2
Ecuador 1,8 3,9 -0,1 0,2 pa�s con buenos resultados, el 85% de los entrevistados apoy�
El Salvador 1,7 0,9 -3,4 5,2 un mayor seguro de desempleo y m�s del 90% abog� por un
Guatemala 1,9 2,6 -1,2 1,5
Honduras 1,1 1,6 -0,1 0,2 incremento en los gastos de pensiones.
Hait� -2,6 1,1 -0,7
Jamaica 1,0 -0,3 2,4 -2,8 q ds
M�xico 2,8 2,5 0,0 1,1 �A qu� se debe la sensaci�n de mseguridad
Nicaragua 3,6 -3,5 -4,6 0,0 econ�mica?
Panam� .. .. 3,6 3,0
Paraguay 3,3 3,0 1,0 3,2 �En qu� se basan esta percepci�n de inseguridad econ�mica y
Per� 4,0 0,9 -2,1 1,5 las demandas de seguridad social? Existen varios factores. Por
Rep�blica Dominicana 3,1 4,6 1,0 0,9
Trinidad y Tabago 4,6 4,9 -2,1 1,5 una parte, la gravedad y duraci�n sin precedentes de la crisis
Uruguay -0,4 0,8 0,2 4,1 desencadenada en 1982 -que deriv� en una pronunciada y
Venezuela .. 6,1 -1,6 -0,6
M�edia 2,2 2.3 -0,6 1,7 persistente disminuci�n de los ingresos per c�pita, de la cual la
Mediana 2,3 2,5 -0.6 1.4 regi�n ha demorado muchos a�os en recuperarse- dej� una
Pa�ses peque�os
Bahamas .. 22,7 2,3 .. profunda impresi�n sobre los peligros de la inestabilidad eco-
Belice .. .. -2,3 2,1 n�mica en la estructura social de la regi�n.
Barbados* .. .. 0,9
Guyana 1,3 -0,3 -3,6 5,8 Por otra parte, la incipiente recuperaci�n de la denomi-
Media 1,3 11.2 -1,2 2,9 nada "d�cada perdida" de los a�os ochenta se produjo junto
Mediana 1,3 11,2 -2,3 2.1 . . .
con un cambio radical en la estrategia economica de muchas
Promedio no ponderado 2,1 3,3 -0,5 1,7
Alediana general 2.2 2,5 -0.6 1,5 econom�as de Am�rica Latina y el Caribe: un alejamiento del
Proinedio ponderado** 2,3 3,7 -0,5 1.7 modelo de desarrollo protegido y dirigido por el Estado de las
*Las cifras de consumo de Argentina y Barbados corresponden al consumo total y no al d�cadas anteriores hacia un nuevo paradigma constituido por
privado. Argentina: 1961-98, Barbados: 1967-94.
**Los promedios ponderados se basan en la poblaci�n de 1995. poderosas fuerzas de mercado tanto mternas como externas,
Nota. Las d�cadas se definen como 1961-69, 1970-79, 1980-89, 1990-99. El per�odo en el contexto de una econom�a global. Se redujeron las barre-
de muestreo se define como 1961-98. Excepciones: Bahamas (1978-87), Barbados
(1967-94), Belice (1981-98), Bolivia (1961-79,1981-98), Guyana (1961-88), Hait� ras que proteg�an a las econom�as nacionales contra el comer-
(1966-91)), Honduras (1961-97), Nicaragua (1961-96), Panam� (1981-98), Per�
(1966-98) y Venezuela (1975-98). cio y las tendencias financieras mundiales, se eliminaron o
3
ASEGURANDO EL FUTURO EN UNA ECONOM�A GLOBALIZADA
CUADRO 1.3
Respuestas a una encuesta en pa�ses de Am�rica Latina sobre los cambios esperados en hs niveles de vida
(porcentajes, a menos que se indique otra cosa)
TOTAL DE LA MUESTRA PAIS
N % ARGENTINA BOLIVIA BRASIL CHILE COLOMBIA
14.839 10() 1.2<)0 794 1.000 1.200 1.200
Tomando todo en cuenta, �dir�a usted que sus padres viv�an mejor, igual o peor de como vive usted hoy en d�a?
Mejor 9.081 61,2 63 51 64 45 78
Igual 3.261 22 22 31 9 32 14
Peor 2.139 14,4 12 16 25 22 8
No contesta 358 2,4 3 3 2 1 1
Y respecto de sus hijos, �cree usted que vivir�n mejor, igual o peor de como usted vive hoy en d�a?
Mejor 6.843 46,1 43 56 58 61 36
Igual 3.071 20,7 22 20 12 22 21
Peor 3.261 22 20 13 21 11 38
No contesta 1.664 11,2 16 11 9 7 6
Fuente: Encuesta Mirror on the Americas, 1999, The Wali Street Journal.
CUADRO 1.4
Respuesta a una encuesta en 14 pa�ses de Am�rica Latina sobre aspectos rebaonados con la seguridad social, por categor�as socioecon�micas
(porcentajes, a menos que se indique otra cosa)
TOTAL DE LA MUESTRA EDAD EMPLEO
SECTOR
N % 18-29 30-49 50+ INDEPENDIENTE P�BLICO PRIVADO
Seguro de desempleo
No contesta 551 3,7 3 4 4 4 5 3
Gastar m�s 10.088 73,4 74 73 73 74 69 74
Gastar menos 2543 17,1 18 18 16 17 19 17
No sabe 857 5,8 5 5 7 5 7 6
Pensiones
No contesta 172 1,2 1 1 1 1 2 1
Gastar m�s 12.426 83,7 83 83 86 83 84 84
Gastar menos 1861 12,5 13 13 10 13 12 13
No sabe 380 2,6 3 3 3 3 2 2
Defensa y fuerzas armadas
No contesta 623 4,2 4 5 5 4 6 3
Gastar m�s 4810 32,4 33 31 34 34 28 29
Gastar menos 8359 56,3 58 57 53 56 59 60
No sabe 1047 7,1 5 7 9 6 7 7
Fuente: Encuesta Mirror on the Americas, 1999, The Wall Street Journal.
disminuyeron significativamente los obst�culos a la compe- mundiales, tambi�n llevaron a un debilitamiento de los prin-
tencia en los mercados internos de toda la regi�n y los Estados cipales componentes del rudimentario y poco equitativo sis-
redujeron considerablemente su participaci�n en la actividad tema tradicional de protecci�n social. Al reducirse las barre-
econ�mica. ras generalizadas a la competencia interna y externa, se hizo
Gran parte de las crecientes oportunidades econ�micas de tambi�n m�s dif�cil mantener una generosa dotaci�n de
la regi�n durante los a�os noventa se deben a estas reformas. empleos en el sector p�blico y las rigurosas restricciones al
Sin embargo, si bien las reformas le otorgaron una mayor despido que hab�an resultado en virtuales empleos vitalicios
participaci�n a las fuerzas de mercado tanto internas como para los trabajadores del sector formal.
4
OPORTUNIDADES Y RIESGOS EN UN MUNDO GLOBALIZADO
PA�S
COSTA RICA ECUADOR GUATEMALA M�XICO PANAM� PARAGUAY PER� URUGUAY VENEZUELA
1.0(0 1.200 1.000 1.200 1.00( 600 1.045 1 200 1.2(10
56 67 57 43 52 75 80 59 70
26 20 31 35 24 14 12 18 19
14 10 11 20 21 6 6 20 10
5 2 1 3 3 5 2 3 2
52 34 51 30 48 48 37 46 53
25 21 23 23 20 26 19 22 17
11 29 17 41 21 13 26 19 19
12 16 8 6 12 13 19 13 12
EMPLEO EDUCACI�N INGRESO
DESEM- PENSIO- UNIVER-
PLEADO NADO AMA DE CASA ESTUDIANTE PRIMARIA SECUNDARIA SITARIA ALTO MEDIANO BAJO
3 4 4 3 4 3 4 4 4 3
80 74 73 74 74 75 71 72 73 74
13 16 17 19 16 16 19 19 17 17
3 6 7 5 7 5 6 4 6 6
1 1 1 1 1 1 1 2 1 1
88 88 84 82 83 85 83 83 85 83
9 9 12 15 13 12 14 14 11 13
1 2 3 2 3 2 2 2 2 3
3 5 4 3 4 4 5 5 5 3
36 33 35 32 37 33 27 32 31 34
56 54 52 60 50 57 62 58 56 57
5 8 9 5 8 7 7 6 8 7
La eliminaci�n de estos antiguos mecanismos, incompa- expuestos a nuevos riesgos. La reactivaci�n del crecimiento
tibles con el nuevo modelo econ�mico orientado al mer- en el nuevo contexto econ�mico conlleva una generaci�n
cado, no se vio equiparada por la creaci�n de un nuevo sis- m�s r�pida de puestos de trabajo en las industrias que se
tema de protecci�n y previsi�n social que fuera m�s encuentran en expansi�n y, en consecuencia, mayores opor-
adecuado para el nuevo entorno econ�mico. As�, si bien los tunidades, pero tambi�n se destruye el empleo en los sec-
hogares y los trabajadores en las econom�as en proceso de tores en decadencia, con lo que aparecen nuevos riesgos.
reforma de la regi�n han logrado acceso a nuevas oportuni- Por otra parte, la misma mejora del clima econ�mico
dades econ�micas, quiz�s tambi�n han quedado m�s dentro de la regi�n en relaci�n con los a�os ochenta podr�a
5
ASEGURANDO EL FUTURO EN UNA ECONOM�A GLOBALIZADA
ser parcialmente responsable de la mayor demanda de segu- Para los m�s pobres, esto significa que las perturbaciones
ridad social. Parad�jicamente, como lo sugieren este desfavorables temporarias podr�an producir reducciones
informe y los an�lisis econ�micos, es posible que, en tiem- dr�sticas en el consumo, disminuy�ndolo por debajo de los
pos mejores, cuando las personas tienen m�s que perder y niveles de subsistencia y perjudicando su bienestar de
mayor capacidad financiera para pagar los costos que forma permanente. Por otra parte, el aumento del ingreso
implica protegerse contra riesgos, tambi�n exijan mecanis- de los pobres est� determinado principalmente por el creci-
mos de protecci�n y previsi�n m�s eficaces. Todos estos fac- miento econ�mico global (Dollar y Kraay, 2000)8. Cuando
tores hacen que la inseguridad econ�mica sea uno de los la volatilidad econ�mica perjudica el crecimiento agregado,
principales puntos no resueltos dentro del programa de tambi�n afecta el crecimiento del ingreso de los pobres y
pol�ticas de Am�rica Latina y el Caribe. sus posibilidades de salir de la pobreza. De hecho, en un
La desigualdad emerge como otra de las grandes tareas estudio realizado por el Banco Mundial en 1999, se mues-
pendientes dentro de la regi�n. De hecho, como se men- tra que la inseguridad econ�mica se ubica entre las princi-
ciona anteriormente, la desigualdad y la inseguridad son pales preocupaciones de los pobres tanto de Am�rica Latina
problemas relacionados. El incremento de las oportunida- y el Caribe como del mundo (Narayan y otros, 1999).
des econ�micas tiende a mejorar la movilidad del ingreso,
es decir, las posibilidades de subir o bajar en la escala dis- Este infonne
tributiva. Es por este motivo que las mayores oportunida- El objetivo de este informe es evaluar la magnitud, las cau-
des de una mejora econ�mica pueden venir acompa�adas de sas y los efectos de la inseguridad econ�mica en Am�rica
mayores riesgos de descender o quedar rezagado, de donde Latina y el Caribe e identificar las pol�ticas e instituciones
nace la preocupaci�n por la inseguridad y la desigualdad. que pueden ayudar a reducir el grado de inseguridad a que
No se deben subestimar los costos sociales de la insegu- se enfrentan los trabajadores y los hogares de la regi�n, per-
ridad. La incertidumbre respecto al futuro empleo e ingreso miti�ndoles al mismo tiempo aprovechar el mejoramiento
repercute de manera directa y adversa en el bienestar, por- de las oportunidades econ�micas originado por las reformas
que la mayor�a de los hogares y de los trabajadores no s�lo de los �ltimos a�os.
se preocupan por su nivel de vida, sino tambi�n por la cer- Sin embargo, la inseguridad es un tema amplio y en
tidumbre en el mismo, como lo demuestra claramente la este informe no se puede tratar la totalidad de sus diver-
encuesta mencionada antes. sos aspectos. Por lo tanto, se omiten los problemas rela-
Adem�s, la propia incertidumbre econ�mica puede obs- cionados con el delito y la violencia, y la inseguridad pro-
taculizar el crecimiento en el ingreso real, un hecho confir- vocada por los desastres naturales, con el fin de centrarse
mado por amplios estudios emp�ricos acerca de Am�rica en el punto espec�fico de la inseguridad causada por las
Latina y el Caribe y otras regiones6. En esencia, los altos fluctuaciones econ�micas. En este �mbito m�s restrin-
grados de incertidumbre tienden a desalentar los compro- gido tambi�n se excluyen del an�lisis la seguridad social
misos a largo plazo que mejoren el crecimiento, como la y las pensiones, que est�n m�s relacionadas con las consi-
inversi�n en capital f�sico y humano, puesto que las perso- deraciones relativas al ciclo de vida que con las fluctua-
nas se inclinan por mantener una flexibilidad adicional con ciones econ�micas.
el fin de enfrentar el vol�til entorno7. Como resultado, la No obstante, queda a�n por abordar una amplia gama
elecci�n de los proyectos de inversi�n y las tecnolog�as de de temas en los cap�tulos siguientes. El an�lisis de la
producci�n se ve sesgada por el "cortoplacismo" que tiende forma en que los trabajadores y los hogares reaccionan
a disminuir la posibilidad de crecimiento para los niveles ante la inseguridad econ�mica, los desaf�os en materia de
de ingreso y de vida. pol�tica que plantean estas reacciones y las pol�ticas m�s
Por �ltimo, existen razones por las cuales la inseguridad convenientes para los pa�ses de la regi�n se basa en
econ�mica es especialmente perjudicial para los segmentos recientes estudios emp�ricos y te�ricos realizados en el
m�s pobres de la poblaci�n. Por una parte, los pobres care- Banco Mundial y en otros organismos acerca de la volati-
cen con frecuencia de los medios para protegerse de las per- lidad y de la gesti�n del riesgo social, en los que se recu-
turbaciones adversas en el ingreso y el empleo, medios rre a las experiencias de los pa�ses de Am�rica Latina y de
como activos financieros acumulados o acceso a cr�dito. otras partes del mundo9.
6
OPORTUNIDADES Y RIESGOS EN UN MUNDO GLOBALIZADO
Este informe comienza con el enunciado de los hechos debe haber aumentado para grupos espec�ficos de trabaja-
relacionados con la inseguridad econ�mica en Am�rica dores que se han visto afectados adversamente por las refor-
Latina y el Caribe (Cap�tulo 2). Posteriormente, se define un mas en algunos pa�ses, en especial, los trabajadores de m�s
marco anal�tico general que permite organizar las diversas edad del sector formal, cuya capacitaci�n tal vez haya que-
opciones que tienen las personas y los gobiernos para enfren- dado desactualizada en raz�n de la reestructuraci�n de la
tar la inseguridad econ�mica (Cap�tulo 3). Con base en este econom�a.
marco, los cap�tulos restantes se centran en las medidas para
enfrentar los riesgos. En primer lugar, se examinan las cau- Los riesgos deben enfrentarse con una pol�tica integral
sas de la volatilidad macroecon�mica o agregada y se sugie- de seguridad econ�mica
ren algunas soluciones (Cap�tulo 4). Despu�s se analiza la Existen tres opciones principales para enfrentar el riesgo: el
forma en que estos riesgos afectan a las personas y los hoga- seguro de mercado, que implica compartir los riesgos entre
res y sus reacciones ante las crisis econ�micas (Cap�tulo 5). las personas (o pa�ses); el autoaseguro, que generalmente
El riesgo de quedar desempleado es una preocupaci�n en la comprende ahorro preventivo o la acumulaci�n de activos
regi�n y en otros lugares, raz�n por la que se dedica un cap�- en �pocas de bonanza para proteger el consumo en los tiem-
tulo entero a las medidas que puede tomar el sector p�blico pos malos, y la autoprotecci�n, que consiste en adoptar
para ayudar a los trabajadores a enfrentar este riesgo (Cap�- medidas para reducir la probabilidad de que se produzcan
tulo 6). Por �ltimo, se considera con cierto detalle el tema perturbaciones adversas. En general, las estrategias eficaces
de la seguridad y protecci�n social adecuada contra el riesgo de gesti�n de riesgos deben emplear los tres tipos de ins-
de la pobreza (Cap�tulo 7). Resumimos aqu� las conclusio- trumentos. Cuantos m�s instrumentos haya, mayores ser�n
nes de estos cap�tulos. las posibilidades de resguardar las condiciones de vida de la
inseguridad econ�mica.
La volatilidad de Am�rica Latina y el Caribe es alta, Esta perspectiva general ilustra la funci�n de las
pero no ha aumentado en la d�cada de 1990 pol�ticas p�blicas para enfrentar el riesgo. Las interven-
Al igual que en la mayor�a de las regiones en desarrollo, en ciones del Estado se justifican si el mercado interno de
Am�rica Latina y el Caribe hay una alta volatilidad econ�- seguros es incompleto o imperfecto y hace que las per-
mica, muy superior a los niveles que se observan en las sonas tomen decisiones de autoaseguro o autoprotec-
econom�as industrializadas. Adem�s, los niveles de vida ci�n costosas o ineficientes, como ventas forzosas de
-medidos seg�n el consumo per c�pita- son m�s vol�tiles activos o reducci�n de inversiones en capital humano
que los ingresos reales, una caracter�stica compartida con (por ejemplo, sacar a los hijos de la escuela) en tiempos
gran parte del mundo en desarrollo, pero no as� con la de crisis. Las intervenciones del Estado en forma de
mayor�a de los pa�ses de la OCDE. Esto es atribuible a la seguro social y protecci�n social intentan remediar estas
falta de instrumentos adecuados para reducir las fluctuacio- fallas del mercado, aumentar la disponibilidad y
nes en el consumo en los pa�ses en desarrollo. alcance del seguro y los instrumentos eficientes del
Sin embargo, al contrario de lo que se piensa en general, mercado para el auroaseguro y apoyar los esfuerzos de
no hay pruebas de que la volatilidad haya aumentado des- autoprotecci�n de las personas, que s�lo dan resultado
pu�s del viraje que dio toda la regi�n hacia una econom�a si se mantienen por alg�n tiempo. Al igual que con
de mercado y de la mayor integraci�n de Am�rica Latina y otros tipos de seguro, el dise�o y la puesta en pr�ctica
el Caribe a los mercados globales. Por el contrario, la vola- de estas intervenciones de pol�tica deben enfrentar los
tilidad del crecimiento del ingreso ha disminuido en la serios desaf�os que plantean la selecci�n adversa y el
mayor�a de las econom�as de la regi�n y en varias de ellas se riesgo moral.
ha reducido a niveles menores que en la d�cada de 1970. En Este marco conceptual tambi�n indica la forma en que el
menor medida, la volatilidad del consumo privado tambi�n aumento de la demanda de seguro social podr�a originarse, en
ha disminuido. Adem�s, no se ha demostrado que haya efecto, de un mejoramiento -m�s que de un empeora-
empeorado la incertidumbre respecto al ingreso y empleo a miento- del entorno econ�mico, un factor que podr�a haber
que se enfrentan la mayor�a de los trabajadores y de hoga- causado en parte los resultados de las encuestas de opini�n en
res de la regi�n, aunque la inseguridad econ�mica sin duda Am�rica Latina y el Caribe antes mencionadas.
7
ASEGURANDO EL FUTURO EN UNA ECONOMIA GlOBALIZADA
La volatilidad de Am�rica Latina y el Caribe proviene El Estado puede hacer mucho para reducir la
de varias fuentes: internas y externas volatilidad, incluso en una econom�a globalizada
En Am�rica Latina y el Caribe, la volatilidad macroecon�- El Estado cuenta con una amplia gama de medidas
mica es atribuible a perturbaciones externas -en los mer- que puede aplicar para reducir la volatilidad agre-
cados internacionales financieros y de bienes- y a la poca gada, capaces de mejorar las formas de compartir el
estabilidad de las pol�ticas fiscales y monetarias internas. riesgo, aumentar el autoaseguro en toda la econom�a
Aunque en la d�cada de 1990 se advirti� una disminuci�n y reducir la probabilidad de que haya perturbaciones
de la volatilidad proveniente de cada una de estas fuentes agregadas adversas. Dado el rudimentario estado de
con respecto a la de los a�os ochenta, la inestabilidad de sus los mercados de seguro internacionales, las principa-
t�rminos de intercambio es mayor que en la mayor�a de las les opciones que quedan para el Estado son los meca-
dem�s regiones en desarrollo. Asimismo, las variaciones de nismos de autoaseguro y autoprotecci�n. Muchos de
las entradas de capital y de las pol�ticas internas tambi�n esos mecanismos ya han sido adoptados por diversos
son mayores en Am�rica Latina y el Caribe que en las eco- pa�ses de la regi�n y todos entra�an costos econ�mi-
nom�as industriales y en las regiones en desarrollo m�s esta- cos. Entonces, la combinaci�n de pol�ticas que mejor
bles, como en los pa�ses del milagro econ�mico de Asia se adapta a cada econom�a depende mucho de los fac-
oriental. tores espec�ficos del pa�s que definen la eficacia en fun-
Adem�s, el efecto econ�mico de las perturbaciones se ci�n de los costos de las diversas opciones disponibles.
ve magnificado por la escasa vinculaci�n que tiene la
regi�n con los mercados financieros internacionales y el Los riesgos externos se pueden reducir mediante la
insuficiente desarrollo de los sistemas financieros inter- diversi�ficaci�n y el manejo de la liquidez
nos, que se han quedado atr�s en relaci�n con los de otras Sin embargo, del an�lisis se desprenden algunos principios
regiones del mundo. En teor�a, los mercados financieros generales claros. Para tratar con eficacia la volatilidad de los
internos y externos deber�an desempe�ar un papel t�rminos de intercambio, los pa�ses pueden recurrir a la
importante en la tarea de facilitar la diversificaci�n de diversificaci�n del riesgo y a las operaciones de cobertura en
riesgos y el ajuste a las perturbaciones. En la pr�ctica, los mercados internacionales de productos b�sicos, al auto-
sus imperfecciones provocan el efecto opuesto: ampl�an aseguro mediante fondos de estabilizaci�n de productos
las crisis globales y son en s� mismas una fuente de ines- b�sicos y a la autoprotecci�n mediante la diversificaci�n del
tabilidad. comercio exterior. Otra forma de diversificar riesgos es faci-
As�, por ejemplo, los pa�ses en desarrollo deber�an litar la inversi�n extranjera directa que, adem�s, produce
poder diversificar los riesgos de los t�rminos de inter- otros beneficios como efectos secundarios en materia de
cambio por medio de operaciones de cobertura en los innovaci�n, una mejor direcci�n de las empresas y un
mercados financieros internacionales. Pero en la pr�ctica, aumento de los montos invertidos. Si se permite que los
estos mercados no est�n bien desarrollados y los flujos de inversionistas internos mantengan activos externos tam-
capital act�an siguiendo las perturbaciones del comercio bi�n se mejora su propia estrategia de diversificaci�n del
y de acuerdo con ellas, ampliando el ciclo econ�mico riesgo y se aumenta la capacidad de reacci�n de la econom�a
internacional. En t�rminos m�s generales, a pesar del en general.
reciente avance en el desarrollo de nuevos instrumentos A su vez, para enfrentar la volatilidad de los flujos de
financieros internacionales, como las l�neas de cr�dito capital en un marco de limitadas posibilidades de seguro
contingente, en los mercados mundiales son todav�a internacional hay que contar con activos l�quidos y una
pocas las posibilidades de diversificar el riesgo y asegu- estrategia prudente de gesti�n de deuda; adem�s, se debe
rarse contra las crisis globales. Por lo tanto, como se ana- evitar el exceso de obligaciones a corto plazo, la acumula-
liza m�s adelante, existe una funci�n que deben cumplir ci�n de reembolsos y los desajustes monetarios entre acti-
las medidas de pol�tica supranacionales en cuanto a la vos y pasivos. Los controles de capital pueden servir como
creaci�n de los mercados faltantes y el mejoramiento de elemento de autoprotecci�n para limitar la exposici�n a las
los instrumentos que se utilizan para la diversificaci�n perturbaciones financieras internacionales, pero su eficacia
del riesgo en el plano internacional. sigue siendo tema de debate. Podr�an afectar la composi-
8
OPORTUNIDADES Y RIESGOS EN UN MUNDO GLOBALIZADO
ci�n de los flujos -desalentando las transacciones vol�tiles Sistemas financieros m�s desarrollados y s�lidos son un
a corto plazo si est�n dise�ados de forma adecuada- pero elemento clave de las pol�ticas de protecci�n social
parecen incapaces de alterar su volumen m�s all� del corto El desarrollo de mercados de capital y sistemas bancarios
plazo. s�lidos es esencial para que puedan desempe�ar su funci�n
prevista de amortiguar las perturbaciones y, en consecuen-
Las pol�ticas macroecon�micas antic�clicas facilitan el cia, moderar el impacto econ�mico de las conmociones. El
ajuste ante perturbaciones externas requisito de que los bancos aumenten su capital y liquidez
En la mayor�a de las econom�as de Am�rica Latina y el -quiz�s de acuerdo con los ciclos- con una supervisi�n
Caribe, la pol�tica fiscal no ha logrado desempe�ar su adecuada y la prevenci�n de desajustes monetarios, pueden
funci�n de estabilizaci�n. En general, los gobiernos han aportar bastante al fortalecimiento de este sector, que
adoptado una posici�n expansionista en los auges y una podr�a entonces contribuir con eficacia a brindar autoase-
posici�n contraccionista en las recesiones. Hasta cierto guro contra las perturbaciones. Los sistemas financieros
punto, esto refleja las restricciones de los mercados s�lidos y avanzados son de vital importancia para facilitar
financieros mundiales e internos, pero tambi�n es conse- el ahorro y el seguro de mercado contra los riesgos microe-
cuencia de la imposibilidad de los gobiernos de prepa- con�micos.
rarse para las �pocas malas ahorrando en las buenas, y la
falta de una base de ingreso fiscal lo suficientemente Las crisis profundas son especialmente perjudiciales
diversificada que, en varios pa�ses de la regi�n, muestra para los pobres
un sesgo excesivo hacia los ingresos provenientes de los �C�mo se ven afectados los hogares por las condiciones econ�-
recursos naturales. En materia de pol�ticas, la superaci�n micas adversas y c�mo responden ante las crisis? Para contes-
de estos problemas deber�a merecer prioridad, como as� tar estas dos preguntas, en este informe se us� sistem�tica-
tambi�n la adopci�n de normas fiscales contingentes que mente una matriz de datos correspondientes a Argentina,
puedan facilitar la reacci�n ante las perturbaciones y Brasil, El Salvador y M�xico en zonas rurales y urbanas. Se
hacerla m�s transparente, y la puesta en pr�ctica de una lleg� a varias conclusiones que nos deben hacer reconsiderar lo
estrategia de gesti�n prudente de la deuda p�blica de que suele creerse acerca de la forma en que responden los hoga-
acuerdo con los lineamientos antes trazados. res y cu�ndo, c�mo y en qu� medida debe ayudarlos el Estado.
Por �ltimo, unas pol�ticas monetarias y cambiarias ade- En primer lugar, las contracciones econ�micas tienen
cuadas tambi�n pueden hacer mucho para amortiguar las efectos muy diferentes sobre la pobreza y las inversiones en
perturbaciones. La elecci�n de normas espec�ficas de pol�tica capital humano: cuando la recesi�n es profunda, la ca�da en
en esta �rea, al igual que en otras, plantea una fundamental el ingreso de los pobres es proporcionalmente mayor a la de
disyuntiva entre credibilidad y flexibilidad. Los tipos de los ricos. En recesiones moderadas, parece suceder lo
cambio fijos sin la opci�n de una pol�tica monetaria inde- opuesto: en muchos casos, las mayores p�rdidas proporcio-
pendiente podr�an aumentar la credibilidad, pero tambi�n nales de los ingresos las sufren los ricos, y algunos grupos
hacer que el ajuste ante las perturbaciones sea m�s doloroso que con frecuencia se consideraban damnificados de forma
si los mercados laborales son inflexibles o la pol�tica fiscal es desproporcionada -como los ancianos o las madres solte-
inadecuada. Los mecanismos de tipo de cambio flotante con ras- no parecen ser gravemente afectados, aunque esto no
una pol�tica monetaria activa podr�an brindar una mayor fle- siempre es cierto en todas las crisis ni en todos los entornos.
xibilidad para enfrentar las perturbaciones, pero pueden Por ejemplo, las conclusiones son diferentes tanto entre
debilitar la credibilidad, a menos que se anuncien p�blica- pa�ses como dentro del mismo pa�s, entre las zonas rurales
mente normas monetarias claras y transparentes -quiz�s y las urbanas. Pero en general, se debe condicionar la cre-
contingentes a lo que ocurra en los mercados mundiales encia tradicional de que los pobres invariablemente son los
financieros y de bienes- que las autoridades respeten de m�s afectados durante las recesiones.
forma estricta. Las opciones intermedias, como las paridades En segundo lugar, los pobres parecen haber progresado
ajustables, los v�nculos m�viles y las bandas cambiarias, pro- m�s de lo que generalmente se reconoce durante los per�o-
bablemente ofrezcan lo peor de ambos mundos sin las ven- dos de crecimiento, lo que no significa que no haya que
tajas de ninguno de ellos. ayudarlos; simplemente implica que desde la perspectiva de la
9
ASEGURANDO EL FUTURO EN UNA ECONOMfA GLOBALIZADA
reducci�n de la pobreza, se debe dar una alta prioridad a las reducci�n de las barreras al comercio exterior, esto ya no es
pol�ticas orientadas al crecimiento, independientemente de las posible: los precios est�n determinados por los mercados mun-
cuestiones de profunda desigualdad de la regi�n. diales, de modo que s�lo la empresa asume los riesgos de
desempleo. Estas cl�usulas tambi�n han resultado ser conten-
Los pobres tratan de proteger su bienestar a largo plazo ciosas, de cumplimiento complicado y judicialmente onerosas.
durante las crisis, siempre que sus activos lo permitan Sin la eficiencia econ�mica ni la facilidad administrativa
En tercer lugar, los pobres, al igual que los m�s ricos, son de recomendar indemnizaciones obligatorias, algunos pa�-
renuentes a comprometer de forma permanente el futuro de ses de la regi�n han dejado de hacerlo y otros est�n consi-
sus familias durante las crisis econ�micas que perciben como derando cambios. En este informe se considera la experien-
temporales. Esto es especialmente cierto en el caso de las deci- cia en este aspecto de los pa�ses que reformaron y de los que
siones que toman los padres con respecto a sus hijos. Por ejem- no reformaron y tambi�n se utilizan principios te�ricos que
plo, no es frecuente que los pobres saquen a sus hijos de la sirvan de orientaci�n a los pa�ses de la regi�n. Se deben con-
escuela en �pocas malas, aunque lo hacen cuando la recesi�n es siderar diversos factores cuando se decida si se recurrir� al
grave. Pero el hecho de que se perjudican algunos resultados autoaseguro dispuesto por el gobierno -mediante planes
educacionales y de salud, en especial en tiempos malos, podr�a como cuentas de ahorro personales que se pueden utilizar
ser el resultado tanto de la incapacidad del gobierno de man- en caso de desempleo- o a formas de seguro de desempleo
tener la calidad de los servicios sociales como de la decisi�n del que suponen la agrupaci�n del riesgo.
hogar de invertir menos durante las crisis.
Por �ltimo, algo que no es muy sorprendente: el acceso La capacidad administrativa y las pol�ticas
a las "reservas", como activos y mano de obra familiar subu- laborales son fundamentales para elegir los programas
tilizada, reduce la vulnerabilidad de un hogar frente a una de apoyo a los desempleados
crisis, en el sentido de tener que adaptarse mediante la El primer tema cr�tico es la capacidad administrativa del
reducci�n del consumo o de inversiones decisivas como las Estado. Aunque siempre se puede crear capacidad adminis-
de educaci�n y salud. Los activos podr�an ser un factor clave trativa con el tiempo, �sta limita las opciones del Estado en
para explicar las diferencias entre las respuestas de los hoga- el futuro inmediato. Sin embargo, una combinaci�n de sen-
res pobres y los ricos en una contracci�n importante o en tido pr�ctico y rigor anal�tico puede ayudar a los pa�ses a
una moderada. En las contracciones breves o moderadas, idear estrategias que unan de forma eficiente la acci�n
incluso los limitados activos de los pobres pueden ayudar a inmediata y la visi�n a largo plazo.
capear la crisis; cuando son m�s graves o reiteradas, los El segundo tema cr�tico es la naturaleza de los mercados
pobres a la larga podr�an agotar sus activos y verse obliga- laborales, que influye en el nivel y en la �ndole de los ries-
dos a sufrir dr�sticas disminuciones de su bienestar, con gos a que se enfrentan los trabajadores. El primer paso
efectos adversos a largo plazo. Por lo tanto, las pol�ticas l�gico es hacer m�s por reducir la posibilidad de que se pro-
destinadas a fortalecer el capital humano de los pobres duzcan perturbaciones adversas para el empleo. La mayor�a
(como la educaci�n y la salud) pueden mejorar sus empe�os de las econom�as de Am�rica Latina y el Caribe tiene altos
por obtener autoaseguro y autoprotecci�n. niveles de empleo informal y muchas tambi�n tienen altas
tasas de desempleo formal. Aunque estos fen�menos tienen
Se deben establecer nuevos programas de apoyo diversas causas (por ejemplo, altas tasas de impuestos, mer-
financiero para los desempleados cados laborales excesivamente reglamentados y pol�ticas
En gran parte de Am�rica Latina y el Caribe la forma m�s macroecon�micas deficientes que impiden el crecimiento),
com�n de apoyo p�blico en el caso de desempleo han sido las en general se considera que los cambios en las pol�ticas
cl�usulas obligatorias de pago de indemnizaci�n en los contra- laborales se han quedado atr�s con respecto a otras reformas
tos de trabajo. En el antiguo contexto econ�mico, estos esque- econ�micas de la regi�n. Los gobiernos que desean facilitar
mas generaban una divisi�n del riesgo de desempleo entre un las decisiones en cuanto a seguros amplios por parte de sus
grupo mayor de poblaci�n, porque los consumidores de hecho trabajadores y hogares en una econom�a global que cambia
subvencionaban a las empresas potencialmente en quiebra r�pidamente deben dar una alta prioridad a las pol�ticas
pagando precios m�s altos. Pero con la globalizaci�n y la laborales en el programa de reformas.
10
OPORTUNIDADES Y RIESGOS EN UJN MUNDO GLOBALIZADO
Autoseguro para econom�as donde el proceso de reforma es lento seguro de desempleo adecuado, principalmente, el mante-
En el caso de los pa�ses que a�n no han aplicado reformas nimiento de la moderaci�n de los beneficios. Estos planes se
econ�micas integrales, en especial en el mercado laboral, es deben considerar como programas de seguro y no de emer-
recomendable que se basen m�s en planes del tipo de auto- gencia; cabe notar que los programas de seguro son perma-
aseguro, como fondos de capitalizaci�n individuales. Los nentes, mientras que los de emergencia son temporales.
"factores econ�micos decisivos en materia de seguro" se
inclinan por estos planes: el autoaseguro es la opci�n que se Los programas focalizados en los pobres necesitan mejor
prefiere cuando las p�rdidas son frecuentes, exige menos en protecci�n durante los per�odos de contracci�n de la
t�rminos de capacidad administrativa y supone bajos costos econom�a
de eficiencia en el mercado laboral as� como bajos costos fis- La regi�n ha mejorado el efecto del gasto social en la pobreza
cales. El punto d�bil de estos planes es que resultan poco mediante las reformas realizadas durante la �ltima d�cada, por
atractivos para los trabajadores m�s pobres, para quienes el ejemplo, reemplazando los subsidios generalizados por pro-
ahorro forzoso podr�a tener altos costos, algunos de los cua- gramas dise�ados espec�ficamente para ayudar a los pobres. Sin
les se podr�an reducir mediante la agrupaci�n del riesgo o embargo, durante las crisis, el gasto en programas focalizados
las subvenciones estatales. estrictamente en los pobres parece sufrir m�s que los gastos
sociales generales. Los gobiernos podr�an proteger m�s estos
Seguro de desempleo para econom�as en estado programas cuando se trate de hacer reducciones. Lo acontecido
avanzado de reforma en la regi�n y en Estados Unidos indica que una estrategia exi-
Las econom�as de Am�rica Latina y el Caribe que han reducido tosa tiene que considerar de forma expl�cita aquellos factores
el riesgo de desempleo mediante amplias reformas econ�micas de econom�a pol�tica que hacen que los programas sean flexi-
y laborales deber�an considerar el seguro de desempleo tradi- bles ante los cambios pol�ticos y econ�micos, factores que
cional. Aunque las consideraciones administrativas siempre podr�an incluir la incorporaci�n intencional de algunos
son importantes, en general, es posible crear esta capacidad. Es elementos que se han asociado a medidas p�blicas de efecto
probable que los planes de seguro de desempleo cuidadosa- perdurable.
mente dise�ados que suponen agrupaci�n pero mantienen las
p�rdidas de eficiencia en un nivel relativamente aceptable Ahorrar en los tiempos de bonanza para financiar el
-por ejemplo, con beneficios moderados e imitando al mer- gasto social en �pocas malas
cado en la medida de lo posible- aumenten el bienestar. Los Los gobiernos de la regi�n en realidad parecen haber
planes de seguro que implican agrupaci�n, aparte de ayudar a actuado en favor de los pobres en t�rminos generales, en
los trabajadores a enfrentar el riesgo idiosincr�sico, tambi�n especial, desde el retorno de la democracia a la regi�n. Aun-
han demostrado su valor -cuando est�n bien dise�ados- que los reg�menes autoritarios y democr�ticos de Am�rica
como `estabilizadores fiscales autom�ticos", de los cuales han Latina y el Caribe parecen haber respondido de forma simi-
carecido los gobiernos de la regi�n. lar ante las crisis econ�micas -en ambos casos, con cortes
La oposici�n pol�tica a la flexibilizaci�n del mercado labo- significativos y casi iguales del gasto social- en los demo-
ral casi siempre est� relacionada con la percepci�n de un mayor cr�ticos hay mayores aumentos del gasto social. De hecho,
riesgo de desempleo en un per�odo de contracci�n econ�mica. el gasto social aumenta s�lo cuando coexisten un gobierno
Por lo tanto, una opci�n para superar las restricciones pol�ticas democr�tico y una econom�a que no est� en contracci�n.
podr�a ser proceder a la reforma del mercado laboral y, simul- Pero aqu� tambi�n es donde los gobiernos corren el mayor
t�neamente, tratar de reforzar el seguro de desempleo. peligro de sumar el riesgo pol�tico al econ�mico. Los
gobiernos bien intencionados o los presionados pol�tica-
Los programas de obras p�blicas protegen mente que aumentan significativamente el gasto en pro-
a los trabajadores del sector informal gramas sociales durante las etapas de crecimiento y despu�s
Los que no puedan beneficiarse de los esquemas contributi- lo recortan en una etapa de contracci�n, aumentan el riesgo
vos tendr�n que recibir ayuda a trav�s de programas que y siembran las semillas del descontento social.
agrupan impl�citamente los riesgos, como los programas de Hay bastantes posibilidades de mejorar el dise�o de
obras p�blicas, y que comparten otras caracter�sticas con un los programas focalizados, en especial, en la forma en
11
ASEGURANDO EL FUTURO EN UNA ECONOM�A GLOBALIZADA
CUADRO 1.5
Insegundad econ�mica: doce mitos
MITO REALIDAD
1. La volatilidad agregada ha aumentado La volatilidad del producto y del consumo a�n es mucho mayor en Am�rica Latina y el Caribe que en los
en Am�rica Latina y el Caribe. pa�ses industriales, pero parece haber disminuido en la d�cada de 1990 en muchas de las econom�as de la
regi�n.
2. Los trabajadores de Am�rica Latina Los datos microecon�micos no muestran una pauta concluyente; quiz�s un mejoramiento general, pero un
y el Caribe enfrentan ahora una posible deterioro en el caso de algunos grupos de trabajadores en determinados pa�ses.
incertidumbre mayor que nunca.
3. Una mayor demanda de seguro social A medida que los pa�ses se hacen m�s ricos, podr�a aumentar la demanda de un seguro global, pero no as� el
es una prueba inequ�voca del aumento riesgo. La demanda de un seguro que implique agrupaci�n del riesgo podr�a aumentar aun cuando dismi-
del riesgo econ�mico. nuya el riesgo total.
4. La globalizaci�n significa que los pa�ses Los gobiernos pueden hacer mucho por reducir la volatilidad recurriendo a la diversificaci�n del comercio,
no pueden reducir el riesgo agregado. los fondos de estabilizaci�n de productos b�sicos, ciertas metas fiscales precautorias, el desarrollo del sector
financiero y el fortalecimiento de los sistemas bancarios.
5. La expansi�n de los mercados financieros Las instituciones financieras internacionales tienen un papel importante que cumplir en el desarrollo de
globales no permite la adopci�n de medidas instrumentos y de mercados que permitan la diversificaci�n internacional de los riesgos y faciliten el ajuste
supranacionales. frente a las crisis mediante l�neas de cr�dito contingente y financiamiento antic�clico.
f. El surgimiento de la democracia en la regi�n Los gobiernos tanto autocr�ticos como democr�ticos de Am�rica Latina y el Caribe reducen el gasto durante
no ha ayudado mucho a los pobres. las contracciones econ�micas. Sin embargo, los programas relacionados con la pobreza se han ampliado
mucho m�s durante los gobiernos democr�ticos.
7. Los gobiernos de las regiones no han Los gobiernos no han tenido �xito protegiendo el gasto social en las contracciones econ�micas. En parte, la
actuado en favor de los pobres. raz�n es que los programas relacionados con la pobreza pueden haber crecido con demasiada rapidez en los
tiempos buenos, hasta niveles dif�ciles de mantener en �pocas malas..
8. Los pobres siempre se perjudican m�s que Los pobres se perjudican m�s que los ricos cuando las contracciones econ�micas son profundas y persistentes.
los ricos durante las contracciones Por lo general, las fluctuaciones moderadas afectan m�s a los ricos que a los pobres, aunque incluso las p�r-
econ�micas. didas m�s peque�as que �stos sufren podr�an ser socialmente problem�ticas.
9. Las familias m�s pobres responden a las Los pobres se ajustan a las crisis tratando de proteger sus intereses a largo plazo en la medida que lo per-
crisis econ�micas en formas perjudiciales miten sus activos, incluido el capital humano. Concretamente, no sacan a sus hijos de la escuela durante las
para su bienestar a m�s largo plazo. contracciones, excepto cuando �stas son prolongadas o profundas.
10. El seguro de desempleo del tipo OCDE Los pa�ses que han aumentado el crecimiento y disminuido el desempleo mediante reformas econ�micas
no es adecuado para todas las econom�as integrales deber�an considerar seriamente estos planes; los pa�ses que s�lo est�n comenzando la reforma labo-
de Am�rica Latina y el Caribe. ral deber�an verlos como una meta a mayor plazo.
11. El sector informal es una red de protecci�n El flujo entre sectores se desplaza en ambos sentidos. Los trabajadores del sector informal con frecuencia se
para los trabajadores desempleados del unen al grupo de los desempleados.
sector formal. Los trabajadores informales
nunca son desempleados.
12. Los programas de obras p�blicas s�lo son Los programas de obras p�blicas se deben considerar como un seguro para los trabajadores del sector infor-
un mecanismo de emergencia para �pocas mal y se deben mantener en �pocas de bonanza, pero su contenido no laboral debe seguir definitivamente el
de crisis. sentido del ciclo econ�mico.
que se relacionan con el ciclo econ�mico. Aunque cum- Sin embargo, el amplio apoyo pol�tico de que disfrutan
plen con muchas de las metas para las cuales estaban des- los convierte en un instrumento pol�tico flexible para
tinados en los �mbitos rural y urbano, los programas compensar las oscilaciones c�clicas de la calidad de la
focalizados de subsidios condicionados, como Progresa de educaci�n y de los servicios de salud. Aun cuando los
M�xico y Bolsa Escola de Brasil, probablemente no sean instrumentos m�s tradicionales, como los programas de
muy adecuados para ayudar a los que se vuelven pobres obras p�blicas (bien dise�ados) constituyan una mejor
durante un per�odo de contracci�n econ�mica. Puesto red de seguridad, los programas focalizados de subsidios
que tienen una forma innovadora de vincularse con la condicionados son una opci�n m�s s�lida como tercer
acumulaci�n de capital humano, estos programas resul- punto de apoyo de una red de protecci�n social integral,
tan m�s adecuados que intervenciones anteriores para junto con la seguridad social para los ancianos y el apoyo
tratar de superar los problemas de pobreza estructural. financiero para los desempleados.
12
OPORTUNIDADES Y RIESGOS EN UN MUNDO GLOBALIZADO
Medidas supranacionales y la funci�n de las de los futuros niveles de vida es una preocupaci�n importante
instituciones financieras internac�onales de los trabajadores y de los hogares de la regi�n y en el informe
La econom�a global tambi�n plantea riesgos que los pa�ses se muestra que existen buenas razones para ello. Am�rica
no pueden enfrentar por su cuenta de forma eficaz. Las defi- Latina y el Caribe, al igual que otras regiones en desarrollo, est�
ciencias de los mercados financieros y del seguro interna- expuesta a fluctuaciones mucho mayores que las econom�as
cionales impiden que las econom�as nacionales diversifi- industriales y dispone de menos instrumentos para proteger los
quen de forma adecuada los riesgos de los t�rminos de niveles de consumo contra las crisis econ�micas.
intercambio, y com�nmente hacen que se retire el apoyo Sin embargo, y tal vez al contrario de lo que se percibe a
financiero cuando m�s se necesita, es decir, cuando se pro- nivel popular, la tendencia hacia la globalizaci�n en la
ducen perturbaciones adversas. En este marco, as� como los d�cada de 1990 no ha empeorado la situaci�n. El creci-
gobiernos tienen que desempe�ar un papel importante miento ha aumentado y la volatilidad ha disminuido en la
debido a que los mercados nacionales de seguro son incom- mayor�a de las econom�as de la regi�n y varias de ellas que
pletos o imperfectos, las deficiencias de los mercados inter- han llevado adelante decididas pol�ticas de reforma han dis-
nacionales justifican el accionar supranacional, con la inten- frutado de un mayor crecimiento y una menor volatilidad
ci�n de aumentar las opciones en cuanto a autoaseguro y que en las d�cadas anteriores, mientras que los pa�ses donde
autoprotecci�n que tiene cada pa�s, en especial las que pue- las reformas no han mantenido el mismo ritmo han obte-
dan entra�ar un costo demasiado alto en t�rminos de efi- nido, en ese per�odo, los peores resultados. De esto se des-
ciencia y crecimiento econ�micos y de proporcionar un prende que, con la globalizaci�n, las pol�ticas acertadas pue-
seguro otorgando financiamiento en tiempos adversos. Las den obtener mayores beneficios que antes, pero las
instituciones financieras internacionales (IFI) pueden ayu- desacertadas podr�an tener graves efectos adversos.
dar a las econom�as en desarrollo a enfrentar el riesgo de En este informe se muestra que para enfrentar la nueva situa-
forma eficiente, tomando la iniciativa en el desarrollo de ci�n, las pol�ticas macroecon�micas y las reformas estructurales
nuevos mercados e instrumentos financieros, como l�neas adecuadas deben venir acompa�adas por el desarrollo de un sis-
de cr�dito contingente y garant�as de pr�stamos. Adem�s, tema de protecci�n y seguro sociales que se corresponda con el
al utilizar sus recursos financieros de forma antic�clica, es nuevo clima econ�mico de la regi�n de Am�rica Latina y el Caribe.
decir, al reducir sus pr�stamos en �pocas de bonanza y
aumentarlos en tiempos malos, pueden contrarrestar en Notas
parte el comportamiento proc�clico de los flujos de capital 1. Las cifras que se mencionan en esta secci�n se refieren a la
privado y amortiguar el ajuste a las perturbaciones. tasa mediana de crecimiento regional, esto es, la rasa de creci-
miento del PIB o consumo per c�pita en la "econom�a t�pica" de
Mitos y realidades acerca de la volatilidad econ�mica la regi�n.
En vista del an�lisis realizado en el informe, en el Cuadro 2. Es importante mencionar que para las ocho principales eco-
1.5 se muestra c�mo se deben reevaluar y modificar algu- nom�as de Am�rica Latina (Argentina, Brasil, Chile, Colombia,
nas nociones muy difundidas acerca de la volatilidad eco- Ecuador, M�xico, Per� y Venezuela) se dispone de datos sobre el
n�mica y sus efectos en Am�rica Latina y el Caribe. En crecimiento del PIB hasta 1999. El an�lisis que se hace en el texto
pocas palabras, la volatilidad, aunque todav�a alta, no y las cifras que se indican en los cuadros se basan en esta informa-
parece haber empeorado y los gobiernos pueden hacer ci�n actualizada. En cambio, la informaci�n sobre el consumo pri-
mucho por reducirla, incluso en una econom�a global. Ade- vado s�lo llega hasta 1998. Las estimaciones preliminares para
m�s un examen m�s cuidadoso revela que los hogares y los 1999 alteran de alguna forma el desempe�o de algunos pa�ses
gobiernos no siempre responden de forma estereotipada espec�ficos, pero en general reflejan un cuadro regional bastante
ante las conmociones econ�micas. similar.
3. Es posible que esta inquietud respecto a la inseguridad se
Hacia la seguridad econ�mica deba en parte a preocupaciones por la (falta de) equidad, ya que no
Confiamos en que este informe logre que las autoridades res- todos los grupos de actores econ�micos han compartido por igual
ponsables presten atenci�n al problema de la inseguridad eco- esta recuperaci�n y algunos grupos espec�ficos pueden haber per-
n�mica en Am�rica Latina y el Caribe. La incertidumbre acerca dido como consecuencia de las reformas, al menos a corto plazo.
l3
ASEGURANDO EL FUTURO EN UNA ECONOM�A GLOBALIZADA
4. El an�lisis que se presenta a continuaci�n se basa en 7. Por ejemplo, con respecto a la inversi�n en capital f�sico en
Rodrik (1999). los pa�ses en desarrollo, el efecto adverso de la incertidumbre est�
5. La encuesta de 1999-2000 de Latinbarometer, reci�n publi- documentado en Serv�n y Solimano (1993), Pindyck y Solimano
cada, arroja un cuadro levemente menos pesimista: un 58% de los (1993), Aizenmann y Marion (1993), y Serv�n (1999).
entrevistados en la regi�n opin� que sus padres hab�an vivido 8. Cabe observar que esto se aplica tanto para la fase ascen-
mejor y un 52% previ� un futuro mejor para sus hijos. dente como la descendente y tambi�n para los a�os setenta y
6. El Banco Interamericano de Desarrollo (1995) presenta ochenta.
un estudio amplio de las causas y las consecuencias de la vola- 9. Gran parte de esta investigaci�n se realiz� en el marco
tilidad en Am�rica Latina, entre las cuales el costo de la "exce- de un estudio regional del Banco Mundial sobre "Social Risk
siva" volatilidad de la regi�n para el aumento del PIB (en rela- Management in Latin America", realizado en la Oficina del
ci�n con las econom�as industriales) se estima en m�s del 1% Economista principal de la Oficina regional de Am�rica Latina
al a�o. Los estudios emp�ricos con un enfoque interregional y el Caribe, bajo la supervisi�n de Indermit Gill. Entre otras
incluyen Ramey y Ramey (1995) y Aizenmann y Marion importantes contribuciones a este informe figuran Rodrik
(1993). (1999), Caballero (2000), y Snyder y Yackovlev (2000).
14
CAP�TULO 2
La inseguridad econ�mica en
Am�rica Latina y el Caribe:
hechos estilizados
M�RICA LATINA PADECE DE UN CIERTO GRADO DE VOLATILIDAD ECON�MICA. UNA HISTORIA DE
A REPETIDOS AUGES Y CA�DAS HA hecho que la falta de seguridad econ�mica sea un problema impor-
tante para los trabajadores y los hogares de la regi�n y, sobre todo, para los segmentos m�s pobres
de la poblaci�n, que est�n m�s expuestos a las consecuencias de la variabilidad del ingreso y el
empleo.
En este cap�tulo se establece, con arreglo a datos macroecon�micos y microecon�micos, el marco para el
an�lisis que se realiza en el resto del informe, examinando las principales tendencias de la volatilidad
econ�mica en Am�rica Latina durante las �ltimas tres d�cadas. El objetivo es establecer los hechos rela-
cionados con a) el desempe�o de esta regi�n en el tiempo y en relaci�n con la experiencia internacional en
lo que a volatilidad agregada se refiere, es decir, la inestabilidad de las variables econ�micas fundamentales
como el consumo y el ingreso, y b) la inseguridad econ�mica desde el punto de vista de cada trabajador y
cada hogar, es decir, las fluctuaciones en el empleo, el desempleo y el ingreso laboral.
Consideraciones metodol�gicas
�C�mo surge el riesgo econ�mico que enfrentan los trabajadores y los hogares? La respuesta a esta pregunta
es la que establece el marco de organizaci�n de este cap�tulo. En este contexto, el riesgo se puede medir uti-
lizando la variabilidad del ingreso real de los trabajadores empleados; el nivel, la incidencia y la duraci�n
del desempleo; la tasa de rotaci�n en el empleo o, a la inversa, inconstantes y de otros factores. La velocidad y grado en que
la permanencia media en el cargo, y la calidad o precariedad las crisis globales se transmiten al ingreso familiar y a los
de los empleos disponibles (un concepto que los observado- resultados del empleo dependen de factores como la sensibili-
res con frecuencia relacionan con la informalidad). Adem�s, dad de la demanda laboral a los salarios y de las pol�ticas e ins-
la desigualdad en la distribuci�n del ingreso se puede consi- tituciones del mercado laboral. En segundo lugar, el riesgo
derar como una medida del riesgo de no prosperar en relaci�n que enfrentan los hogares podr�a surgir de la volatilidad
con otros miembros de la sociedad, lo que corresponde men- microecon�mica o sectorial no relacionada con las perturba-
cionar aqu� porque la preocupaci�n por la inseguridad eco- ciones agregadas, a saber de factores como la variaci�n de la
n�mica podr�a tener su origen en el aumento de la desigual- asignaci�n de recursos en los sectores econ�micos y la r�pida
dad que parece haberse propagado en la regi�n. desactualizaci�n de los conocimientos (v�ase el Recuadro 2.1).
Son dos las fuentes que originan los riesgos que enfrentan Este cap�tulo se organiza en torno a los tres factores siguientes:
los hogares. En primer lugar, pueden ser atribuibles simple- el riesgo agregado, la transmisi�n del riesgo agregado a los
mente a una volatilidad agregada, causada ella misma por per- hogares y el riesgo microecon�mico.
turbaciones externas provenientes de los mercados mundiales La evaluaci�n del desempe�o de Am�rica Latina en
de productos o financieros, de pol�ticas fiscales o monetarias estos tres aspectos plantea serios desaf�os metodol�gicos.
15
ASEGURANDO EL FUTUIRO EN UNA ECONOMIA GLOBALIZADA
RECUADRO 2 I
Ddinici�n y medlcMn de la inseguridad
En este informe, se usan con frecuencia expresiones como En t�rminos estrictos, entonces, la volatilidad y la incer-
inseguridad aen�m�ta. incertudumlb. rarub�/lidad y ro/atid- tidumbre no son sin�nimos exactos: la primera se refiere a
dad. En teor�a, estos conceptos no son id�nticos, pero en la variaci�n total de una variable, mientras que la segunda
la pr�ctica esr�n estrechamente relacionados. indica s�lo la parte impredecible de esa variaci�n. En la
pr�ctica, sin embargo, generalmente van a la par: las vana-
Defiui-iones bles vol�riles tambi�n son dif�ciles de predecir. Por este
La expresi�n inseguridad econ�mica se refiere al ambiente motivo, este informe se centra en la medici�n de la volati-
incierto que enfrentan los trabajadores y los hogares a ra�z lidad como una aproximaci�n imprecisa de la incertidum-
de los movimientos err�ticos de las cantidades y precios bre y la inseguridad.
econ�micos clave, como el empleo, el ingreso y el salario
real. Estas variables cambian, a veces en forma abrupra. de Mledici�nz
un mes o a�o al otro y la incertidumbre que se cierne sobre �C�mo se debe medir la volatilidadr Idealmente, es
sus valores ituuros constiruye la esencia de la inseguridad necesario tener alg�n indicador que resuma la magni-
econ�mica. En las publicaciones t�cnicas, esto suele deno- rud y frecuencia con la que una variable tiende a des-
mmnarse i,e-rtid<mbre o riesgo. viarse de su rendencia central. La reor�a estad�stica pro-
Es importante distinguir entre dos tipos de riesgos. Los porciona varias de estas medidas y en este informe se
riesgos agregados o ron�e afecran por igual a todos los actores usa con mayor frecuencia la desvi'sadn es�spuiar que cuan-
econ�micos o a la mayor�a de ellos Por ejemplo, el riesgo que ctfica la magnitud en que una variable suele desviarse
plantean las flucruaciones de la actividad econ�mica mundial de su promedio o valor medio. Puesto que las variables
es com�n para todos los pa�ses en desarroUo. mientras que que aqu� interesan en muchos casos est�n expresadas
aquel que genera las fluctuaciones de la actividad econ�mica como porcentajes, su desviaci�n est�ndar tambi�n es un
interna es com�n para todos los trabajadores y empresas de la porcentaje.
econom�a nacional. En cambio, otros riesgos son �piditzdi�al Aunque la desviaci�n esr�ndar es la medida de disper-
(o, lo que es equivalente, mwIlTrnoI�rllO) o idioivucr�iuco>: afec- si�n que se usa con mayor frecuencia, de ninguna manera
tan s�lo a personas espec�ficas o a grupos de actores econ�mi- es la �nica, puesto que puede haber otras m�s adecuadas
cos determinados. Por ejemplo, la fluctuaci�n de la demanda en situaciones espec�ficas. Por ejemplo, el coeficiente de
del acero en principio constituye un riesgo espec�fico para la variaci�n (que se define como la desviaci�n est�ndar de
industria del acero y sus traba�adores: la incertidumbre acerca unai variable divida por su media) podr�a ser m�s adecuado
de los precios mundiales del caf� es una fuente de riesgo idio- cuando la media y la desviaci�n est�ndar tienden a despla-
sincr�sico para los pa�ses exportadores de este producto, pero zarse puntas, algo que por lo general ocurre con las varia-
no para el resto. bIes que muestran tendencias ascendences o descendentes.
La teoola�/idad -o �ariabilidtd- a su vez, se refiere a la Otras medidas robustas` <como el intervalo intercuarti-
variaci�n de una magnitud en torno a una tendencia central les) podr�an ser mejores cuando existen desviaciones poco
(generalmente su valor medio o la mediana), por ejemplo, la frecuentes y considerables de una variable con respecto a
variaci�n de los precios del perr�leo con respecto a su pro- su valor central. El uso dc algunas de estas altemativas en
medio hist�rico. En algunos casos, parte de la variaci�n de lugar de la desviaci�n est�ndar para medir la volatilidad
dererrninadas variables econ�micas puede ser predecible: modificar�a cuantitativamente algunos de los resultados
por ejemplo, los precios de los productos agr�colas en gene- empiricos del informe, pero los mantendr�a inalterados en
ral suben antes de la cosecha y bajan despu�s de ella. t�rminos cualitativos.
Aparte de los agregados b�sicos del ingreso nacional, hay que sean f�ciles de obtener y que permitan realizar compa-
pocos indicadores microecon�micos y del mercado laboral raciones entre pa�ses o que den una perspectiva regional de
16
LA INSEGURIDAD ECON�MICA EN AM�RICA LATINA Y EL CARIBE: HECHOS ESTILIZADOS
los problemas clave. Algunos, como las tasas de desem- tres elementos, pero no es f�cil descifrar su efecto indivi-
pleo, tienen magnitudes muy distintas, lo que sugiere que dual. En muchos aspectos, es muy poco el tiempo transcu-
hay diferencias en la forma de recopilar datos o en las defi- rrido despu�s de la reforma como para poder distinguir
niciones utilizadas. Otros indicadores, como la rotaci�n entre los efectos transitorios derivados de la reasignaci�n de
laboral, pueden obtenerse s�lo para unos pocos pa�ses. Por recursos entre sectores y las repercusiones permanentes en
lo tanto, en muchos casos, las conclusiones de algunos la volatilidad econ�mica que enfrentan los hogares, una
estudios de casos pr�cticos servir�n para orientar el distinci�n que es crucial para el dise�o de las redes de segu-
an�lisis. ridad social. Por otra parte, las pol�ticas de reforma radical
Es igualmente dif�cil identificar los v�nculos que puede suelen implementarse al mismo tiempo que las medidas de
haber entre la evoluci�n de la inseguridad econ�mica en estabilizaci�n, de modo que los efectos permanentes de las
Am�rica Latina durante las �ltimas dos d�cadas y el proceso primeras son dif�ciles de separar de las consecuencias, en
de reforma econ�mica e institucional en el que se embarca- gran medida transitorias, de las segundas.
ron muchas de las econom�as de la regi�n. De acuerdo a
nuestro marco, los hogares podr�an enfrentar un riesgo m�s La volatilidad agregada en Am�rica Latina
grande debido a las mayores perturbaciones agregadas, el Al igual que en otras regiones en desarrollo, se observa en
fortalecimiento de las v�as de transmisi�n, un incremento Am�rica Latina un alto grado de volatilidad en los princi-
de los riesgos microecon�micos o una combinaci�n de los pales agregados econ�micos relacionados con el ingreso, el
tres factores. Las reformas podr�an haber afectado a estos gasto y el consumo a nivel nacional.
GR�FICO 2.1
VobtiFlidad a largo plazo de la tasa real de crecimiento del PIB
9-
8 Promedio ponderado seg�n la
poblaci�n
* Mediana regional
3
2
Econom�as Asia oriental y el Am�rica Latina y el Oriente Medio y Asia meridional �frica al sur del Otros pa�ses de Asia
industriales Pac�fico (7 pa�ses) Caribe Norte de �frica Sahara oriental y el Pac�fico
GR�FICO 2.2
Volatilidad a largo plazo de la lasa real de crecimiento del consumo privado
16 -
14 - Promedio ponderado seg�n la
12 poblaci�n
12 _ Mediana regional
8 8
e-6
4
2-
o-
Econom�as Asia oriental y el Am�rica Latina y el Oriente Medio y Asia meridional �frica al stir del Otros pa�ses de Asia
industriales Pac�fico (7 pa�ses) Caribe Norte de �frica Sahara oriental y el Pac�fico
17
ASEGURANDO EL FUTURO EN UNA ECONOM�A GLOBALIZADA
Volatilidad del producto agregado CUADRO 2.1
Durante las �ltimas cuatro d�cadas, la volatilidad del aumento Volatilidad a largo plazo en Am�nca Lafina
del producto real medida por la desviaci�n est�ndar de la tasa (Desviaciones est�ndar de las tasas de crecimiento, porcentaje)
de aumento del PIB real en Am�rica Latina ha sido el doble de CONSUMO
la experimentada por las econom�as industriales'. En el Gr�- PAIS PIB PRIVADO
fico 2.1 se muestra que la volatilidad del aumento del PIB en Argentina* 5,4 5,5
Bolivia 4,0 2,7
un pa�s industrial caracter�stico (mediano) durante las �ltimas Brasil 4,3 5,1
cuatro d�cadas estuvo justo por encima del 2%. En cambio, Chile 5,2 11,5
super� el 4% en Am�rica Latina, m�s que los niveles observa- Colombia 2,4 2,7
Costa Rica 3,4 4.7
dos en las regiones en desarrollo m�s estables: las siete econo- Ecuador 4,8 2,7
m�as del milagro econ�mico de Asia oriental y Asia meridio- El Salvador 4,7 6,8
Guatemala 2,7 2,2
nal. �frica al sur del Sahara (que abarca principalmente Hait� 4,6 4.5
econom�as de bajo ingreso), Oriente Medio y Norte de �frica Honduras 3,0 3,8
(que en gran parte son econom�as exportadoras de petr�leo, Jamaica 4,6 10,1
M�xico 3,7 4,0
cuyo desempe�o sigue de cerca las veleidades de los precios Nicaragua 7,5 12,4
mundiales del petr�leo) y el resto de Asia oriental experimen- Panam� 4,6 10,4
Paraguay 3,7 8,5
taron una volatilidad del aumento del PIB a�n mayor que Per� 5,5 6,3
Am�rica Latina2. Rep�blica Dominicana 5,5 7,8
Trinidad y Tabago 5,6 12,3
Uruguay 4,2 6,3
Volatilidad del consumo agregado Venezuela 4,4 5,2
Am�rica Latina tambi�n sufre una gran volatilidad en el Media 4,5 6,5
Mediana 4.6 5,5
aumento del consumo privado, un agregado que propor-
ciona una medida m�s precisa de la modificaci�n del nivel Pa�ses mn�s peque�os
de vida de la poblaci�n de cada regi�n. Usando la desviaci�n Bahamas 8,1 13,3
Belice 3.7 11,8
est�ndar del aumento del consumo como patr�n, se muestra Barbados* 4,6 4,8
en el Gr�fico 2.2 que la volatilidad en Am�rica Latina es el Guyana 5,8 19,5
Media 5,5 12,4
triple que la de las econom�as industriales, un nivel muy Mediana 5,2 12,6
superior a los de Asia meridional y similar a los observados
en Oriente Medio y Norte de �frica. Promnedio no ponderado 4,6 7,4
Mediana total 4,6 6,3
Promnedio ponderado** 4,2 5,1
Diferencias de volatilidad entre los pa�ses de la *Las cifras de consumo para Argentina y Barbados corresponden al consumo total y no
regi�n al privado. Argentina:1961-98; Barbados:1967-94.
**En los promedios ponderados se utiliza la poblaci�n de 1995.
La regi�n de Am�rica Latina y el Caribe abarca un gran Noa: Per�odo de la muestra: 1961-98. E.cepciones: PIB: Bahamas (1961-95),
n�mero de econom�as muy diferentes y su desempe�o Barbados (1961-95), Guyana (1961-95), Per� (1966-99). En el caso de Argentina,
Brasil, Chile, Colombia, Ecuador, Per� y Venezuela, las cifra esti�o actualizadas a
desde el punto de vista de la volatilidad econ�mica ha sido 1999. Para el consumo: Bahamas (1978-87); Barbados (1967).
igualmente diverso (Cuadro 2.1). La volatilidad del
aumento anual del PIB ha sido m�s alta en Nicaragua (con
una desviaci�n est�ndar que supera el 7%) y Bahamas (8%) regi�n: Bahamas, Belice, Guyana, Nicaragua y Trinidad y
y menor en Guatemala y Colombia (con desviaciones est�n- Tabago, al igual que Chile.
dar de alrededor del 2%). Estos dos pa�ses, junto con Boli- Las experiencias a nivel regional y nacional que se mues-
via y Ecuador, cuyos datos a�n no reflejan la crisis de tran en los Gr�ficos 2.1 y 2.2 y en el Cuadro 2.1 ilustran
1999-2000, tambi�n muestran la mejor trayectoria en t�r- tres puntos generales. En primer lugar, las econom�as de
minos de la estabilidad a largo plazo del aumento real del ingreso m�s bajo en general sufren una mayor volatilidad
consumo privado. En el otro extremo, la mayor variabilidad macroecon�mica, lo que queda demostrado por el hecho de
en las tasas de aumento del consumo, m�s del 10%, la que la volatilidad es considerablemente m�s alta en todas
experimentaron varias de las econom�as m�s peque�as de la las regiones en desarrollo que en las econom�as industriales.
18
LA INSEGURIDAD ECON�MICA EN AM�RICA LATINA Y EL CARIBE: HECHOS ESTILIZADOS
GR�FICO 2 3
Volatilidad de la tasa de crecimiento del PIB y tama�o del pa�s
16
14* MAR * NER
12
r 1 0 * ~~~~~~~~~~~CMR
1 0
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*INOR AUT *GD FRA
10 12 14 16 18 20 22
Logaritmo de poblaci�n (1995)
GR�FICO 2.4
Volatilidad de la tasa de crecimiento del PIB e ingreso per c�pita
0,16-
0,14 - MAR O NER
0, 1 2 -
- M CMR
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Logaritmo de PIB real per c�pira
19
ASEGURANDO EL FtJTURO EN UNA ECONOMIA GLOBALIZADA
En buena medida, esto es atribuible a que las econom�as de Sin embargo, las relaciones entre volatilidad y tama�o del
ingreso m�s bajo suelen tener estructuras productivas menos pa�s y entre volatilidad e ingreso per c�pita son d�biles. En
diversificadas que las econom�as m�s avanzadas, lo que conjunto, las �ltimas dos variables representan menos del
aumenta su exposici�n al riesgo; adem�s, cuando se desenca- 10% de la variaci�n de la volatilidad que se observa entre los
dena una crisis, los pa�ses de ingreso m�s bajo tienen menos pa�ses, lo que significa que sus causas se deben buscar en otra
posibilidades de capearlas que los m�s ricos, porque tienen parte. Por cierto, en el Cap�tulo 4 se demostrar� que las prin-
un acceso m�s limitado al financiamiento externo y sistemas cipales causas de la volatilidad residen en las perturbaciones
financieros internos menos desarrollados. comerciales y financieras, la inestabilidad de las pol�ticas y
El segundo hecho estilizado, que se desprende del Cuadro los sistemas financieros no desarrollados. A estos factores
2.1, es que las econom�as m�s peque�as, con pocas excepcio- corresponde la mayor parte de la volatilidad macroecon�mica
nes, tienden a sufrir una volatilidad mayor que las m�s gran- y, una vez que se toman en cuenta, el nivel de ingreso y el
des. Las primeras habitualmente est�n mucho m�s abiertas al tama�o del pa�s ya no est�n asociados significativamente con
comercio que las m�s grandes, pero no pueden diversificar su la volatilidad agregada.
producci�n como estas �ltimas. Esto las hace m�s vulnerables El tercer hecho que se desprende de las anteriores compa-
a las perturbaciones de los t�rminos de intercambio (Easterly raciones entre regiones y pa�ses es que en Am�rica Latina y
y Kraay, 1999). Adem�s, muchas de ellas est�n ubicadas en el Caribe, como en casi todas las regiones en desarrollo, la
regiones propensas a ser azotadas por huracanes y otros desas- volatilidad del consumo habitualmente es mayor que la del
tres naturales, como ocurre en la subregi�n del Caribe. ingreso o la producci�n (esto sucede en 21 de las 25 econo-
Estos dos hechos se resumen en los Gr�ficos 2.3 y 2.4, m�as del Cuadro 2.1), lo que discrepa con lo que ocurre en
que presentan la volatilidad del aumento del PIB con res- las econom�as m�s desarrolladas, donde la volatilidad del
pecto al ingreso per c�pita y al tama�o del pa�s (medido por aumento del consumo es similar o menor que el incremento
el logaritmo de la poblaci�n) correspondiente a un gran real del ingreso. Este fen�meno se resume en el Gr�fico 2.5,
n�mero de pa�ses. Como se puede ver, en cada caso surge que presenta medidas de volatilidad de pa�ses en desarrollo e
una relaci�n negativa. Cabe observar que para los pa�ses industriales. En general, los pa�ses industriales se agrupan en
industriales, la volatilidad real tiende a ser menos de lo que la l�nea de 45 grados o por encima de ella y, a lo largo de esta
podr�a esperarse sobre la base de su ingreso y su tama�o l�nea, el consumo privado y el aumento real del PIB soti
�nicamente, es decir, en las figuras tienden a agruparse bajo igualmente vol�tiles. Sin embargo, las econom�as en desarro-
la l�nea de ajuste �ptimo. llo tienden a agruparse por debajo de la l�nea de 45 grados,
GR�FICO 2.5
Volatilidad de la tasa de crecimiento del PIB y de la tasa de crecimiento del consumo privado
c,5 16 -
o
Am�rica Latina y el Caribe
v 14 Pa�ses industriales Otros
12
o-
Fulo-
X BK , K
U 8x
-oo
0% 2% 4 9% 6 % 10% 12% 14% 16%
cz Desviaci�n est�ndar de la tasa de crecimiento del consumo privado
20
"5 9 ~ ~ ~ ~ ~ ~ ~ ~ ~ ~ ~ ~ ~ ~ ~ ~~~ _
LA INSEGtURIDAD ECON�MICA FN AM�RICA LATINA Y EL CARIBE. HECHOS ESTILIZADOS
GR�FICO 2.6
Volatilidad de la tasa real de crecimiento del PIB por d�cada
(Medianas regionales)
E 1960 * 1980.1
5 E 1970 S 1990_
4-
E3-
2 -
Econom�as Asia oriental y el Am�rica Latina y el Oriente Medio y Asia meridional �frica al sur del Otros pa�ses de Asia
industriales Pac�fico (7 pa�ses) Caribe Norte de �frica Sahara oriental y el Pacifico
GR�FICO 2.7
Volatilidad de la tasa real de crecimiento del consumo privado por d�cada
(Medianas regionales)
o _-
9_ 1 1960 1980 l
8 - 1970 *1990:
7-
i5-
0
3-u
2
0 J
Econom�as Asia oriental Am�rica Latina y el Oriente Medio y Asia meridional �frica al sur del Otros pa�ses de Asia
industriales (7 pa�ses) Caribe Norte de �frica Sahara oriental y el Pac�fico
lo que refleja una mayor volatilidad del consumo, y las de fluctuaciones econ�micas en el bienestar de los hogares pro-
Am�rica Latina y el Caribe no son la excepci�n a esta regla. bablemente ser� m�s grave en Am�rica Latina y otras regio-
Este contraste regional refleja la capacidad m�s limitada nes en desarrollo que en las econom�as de la OCDE.
de los consumidores de las econom�as en desarrollo (en rela-
ci�n con los del mundo industrial) para proteger su consumo Tendencias regionales de la volatilidad econ�mica
contra las fluctuaciones del ingreso mediante mecanismos En todas las regiones del mundo hubo cambios acentuados
como el agotamiento de activos, el endeudamiento o las pol�- de la volatilidad econ�mica en el curso de las �ltimas cuatro
ticas oficiales antic�clicas. El resultado es que el efecto de las d�cadas y Am�rica Latina y el Caribe no ha sido la excepci�n
21
ASEGtIRANDO EL FUTURO EN UNA ECONOM�A GLOBALIZADA
RECUADRO 2 2
Tendencias de la volatlddad agrada de Am~ia Latina y el Caribe
En el an�lisis que se realiza en el cexto se eval�a el patr�n esas medidas para per�odos anteriores a 1970. Adem�s,
cronol�gico que sigui� la volarilidad macroecon�mica las medidas de volatilidad obtenidas en esta forma t�en-
comparando la variabilidad del aumento del PIB y del con- den a desplazarse lentamente en el tiempo, pero igual
sumo privado durante cada una de las �ltimas cuatro d�ca- son �tiles para idencificar no s�lo las rcndencias, sino
das. Esta elecci�n de subper�odos, como cualquier otra, tambi�n los puntos de indexi�n de la volarilidad econ�-
inevitablemente es arbitraria y es importante verificar la mica.
solidez de todas las conclusiones que se extraigan. Con este Los gr�ficos confirman el ciclo de volatilidad en Am�-
prop�sito, en el Gr�fico 2.8 se muestra orra perspectiva de rica Latina identificado en el texto. La variabilidad del
las tendencias de la volatilidad en la regi�n de Am�rica aumento del PIB y del consumo privado se mantiene m�s
Latina y el Caribe, basada en un m�todo distinto. o menos estable hasta finales de los a�os serenra y luego
En lugar de calcular los indicadores de volatilidad aumenta bruscamente a principios de los ochenta. La
para per�odos fijos de 10 a�os, se calculan para cada a�o mediana de la volatilidad del PIB llega a su punto
durante el a�o en curso y los nueve a�os anceriores, es m�ximo a finales de esa �ltima d�cada y disminuye cons-
decir. se utiliza un inrervalo m�vil de 10 a�os. As�, por rantemente de all�en adelante; la volatilidad del consumo
ejemplo, la cifra indicada en el gr�fico para 1995 se sigue una tendencia similar, con citrco retardo, llegando
refiere a la desviaci�n est�ndar de la variable macroeco- a su punto m�ximo en 1991. Al final del per�odo de la
n�mica pertinente durante 1986-95. Dado que se dis- muestra, ambas medidas alcanzan niveles similares a los
pone de datos a partir de 1961, no es posible calcular que ten�an a finales de los a�os setenta.
(v�ase el Gr�fico 2.6). En los pa�ses industriales (al igual que efecto global de las crisis del petr�leo en ese per�odo. En
en �frica al sur del Sahara), la mediana de la volatilidad del cambio, en Am�rica Latina y el Caribe la volatilidad
aumento del PIB y del consumo lleg� a su punto m�s alto aument� m�s en los a�os ochenta, cuando la crisis de la
en los a�os setenta, principalmente como consecuencia del deuda y la consiguiente agitaci�n macroecon�mica y finan-
GR�FIcO 2.8
Volatilidad de la tasa de crecimiento del PIB y del consumo prvado en Am�rica Latina
(Intervalo de 10 a�os, mediana regional)
8- -VO>- PIB
7 - Consumo privado
6-
. - 5
o-
3
2 -
1970 1972 1974 1976 1978 1980 1982 1984 1986 1988 1990 1992 1994 1996 1998
A�os
22
LA INSEGURIDAD ECON�MICA EN AM�RICA LATINA Y EL CARIBE HECHOS ESTILIZADOS
CUADRO 2.2
Volatilidad en Am�rica Latina en el tiempo
(Desviaciones est�ndar de las tasas de crecimiento por d�cada, porcentaje)
PIB CONSUMO PRIVADO
D�cadas D�cadas
PA�S 1960 1970> 1980 199(1 1960) 1970 1980) 1990
Argentina* 5,4 4,3 5,6 5,5 4,3 5,2 5,9 5,7
Bolivia 6,2 2,5 2,9 1,0 .. 3,3 0,5
Brasil 3,5 3,2 4,6 3,0 3,6 4,9 4,4 4,9
Chile 2,5 6,7 6,4 3,5 12,0 16,8 9,4 3,4
Colombia 1,4 1,7 1,5 3,3 4,1 1,8 1,2 1,9
Costa Rica 3,1 1,9 4,5 2,4 4,5 3,7 6,1 3,2
Ecuador 2,0 5,3 4,5 3,4 2,1 2,0 2,5 0,3
El Salvador 2,8 3,1 5,7 1,9 4,2 6,3 6,0 6,9
Guatemala 2,0 1,6 2,7 0,8 1,1 1,4 2,4 1,0
Honduras 2,4 3,7 2,5 2,4 2,4 6,3 3,1 1,9
Hait� 4,3 3,8 2,9 6,4 4,3 4,8 4,4
Jamaica 2,3 7,1 4,3 2,2 3,9 9,5 7,6 16,5
M�xico 2,4 2,1 4,4 3,6 1,9 1,8 4,9 5,1
Nicaragua 3,3 12,2 5,4 2,3 4,9 11,7 15,8 14,4
Panam� 1,6 3,0 6,5 2,6 11,3 10,2
Paraguay 2,3 2,3 5,3 1,5 3,8 4,5 11,2 12,5
Per� 2,5 2,6 8,4 5,2 2,8 6,7 8,3 4,6
Rep�blica Dominicana 8,8 4,4 2,7 4,4 10,8 6,7 4,5 8,7
Trinidad y Tabago 3,5 4,8 5,7 6,8 6,6 8,7 14,0 17,6
Uruguay 2,7 2,6 6,6 2,8 5,6 3,1 9,4 5,4
Venezuela 3,3 2,8 4,8 5,0 .. 3,4 3,5 4,7
Media 3,3 3,9 4,7 3,3 4,6 5,8 6,6 6,5
Mediana 2,7 3,1 4,6 3,0 4,1 4,9 5,9 5,0
Pa�ses mn�s peque�os
Bahamas 0,8 12,9 5,7 1,8 .. 15,8 9,7
Belice 0,8 3,5 5,8 3,0 .. .. 16,1 4,9
Barbados* 4,8 4,0 4,3 4,0 .. .. .. 4,8
Guyana 7,0 4,1 5,2 4,2 30,3 12,4 19,5 8,6
Media 3,3 6,1 5,2 3,2 30,3 14,1 15,1 6,1
Mediana 2,8 4,1 5,4 3,5 30,3 14,1 16,1 4,9
Promedio no ponderado 3,3 4,3 4,8 3,3 6,0 6,6 7,7 6,4
/lediana total 2,7 3,5 4,8 3,0 4,2 5.2 6,1 4,9
Promedio ponderado** 3,2 3,1 4,6 3,5 3,5 4.4 4,9 4,7
Notas: V�ase el Cuadro 2.1 Las d�cadas se definen como 1961-69, 1970-79, 1980-89, 1990-99. En los promedios ponderados se usa la poblaci�n de 1995.
ciera alteraron la situaci�n de muchas de las econom�as de la hasta 1999 para las econom�as m�s grandes de la regi�n3)
regi�n. La variabilidad de los agregados macroecon�micos indica que la variabilidad del aumento del PIB real dismi-
aument� significativamente en Am�rica Latina y el Caribe: nuy� en forma considerable en la regi�n, hasta alcanzar nive-
la mediana de la desviaci�n est�ndar del aumento real del les comparables (y en varios pa�ses, inferiores) a los observa-
PIB subi� del 3,5% en los a�os setenta a apenas un poco dos en los a�os setenta. Esta menor volatilidad del
menos del 5% en los ochenta, mientras que la del incre- crecimiento tambi�n se observ� en otras regiones en desarro-
mento del consumo privado lleg� al 6,1%, un nivel que en llo, con la excepci�n principal de los pa�ses del milagro eco-
esa d�cada s�lo superaron las econom�as de ingreso bajo de n�mico de Asia oriental. A su vez, la volatilidad del aumento
�frica al sur del Sahara. del consumo privado (para la cual s�lo se dispone de datos
Sin embargo, la tendencia ascendente de la volatilidad hasta 1988) tambi�n disminuy� con respecto a los a�os
agregada en Am�rica Latina se revirti� parcialmente en la ochenta, pero menos que en el caso del aumento del PIB.
d�cada de 1990. Quiz�s al contrario de lo que se cree a nivel Cabe destacar que este ciclo de aumento seguido de una
popular, la informaci�n disponible sobre el PIB (que llega disminuci�n de la inestabilidad econ�mica en Am�rica
23
ASEGURANDO EL FUTURO EN UNA ECONOM�A GLOBALIZADA
GR�FICO 2.9 regi�n (20 de los 25 que figuran en el Cuadro 2.2), con la
Los v�nculos entre volatilidad agregada y microecon�mica excepci�n de unas pocas econom�as del Caribe (Rep�blica
Dominicana, Hait� y Trinidad y Tabago), adem�s de
Macrovolatilidad * Integraci�n global Colombia y Venezuela. Asimismo, 13 de las 25 econom�as
del cuadro tuvieron una menor volatilidad del aumento
del PIB en los a�os noventa que en los setenta.
V�as de comunicaci�n V�as de comunicaci�n Con respecto al aumento del consumo privado, los
Elasticidades de la demanda laboral Cambio tecnol�gico resultados fueron m�s heterog�neos. En varios pa�ses de la
Reforma del mercado laboral Flujos de inversi�n directa regi�n (13 de los 25 del Cuadro 2.2), la volatilidad dismi-
Reducci�n de la inflaci�n
nuy� en 1990-98 en comparaci�n con la d�cada de 1980,
pero aument� en algunas de las econom�as m�s grandes,
VI ^como Brasil, M�xico y Venezuela. En consecuencia, la
reducci�n del promedio de la volatilidad del consumo
* Medidas del riesgo ponderado seg�n la poblaci�n de la regi�n fue mucho m�s
-Volatilidad de los salarios moderada que la de la mediana de la volatilidad del con-
-Desempleo sumo. En m�s de la mitad de los pa�ses, la volatilidad del
-Rotaci�n
-Informalidad consumo de los a�os noventa se mantuvo por encima de los
-Distribuci�n niveles de las d�cadas de 1960 y 1970.
Transmisi�n de la volatilidad agregada al
Latina se observa f�cilmente en los datos macroecon�micos mercado laboral
y no es el resultado del desglose del per�odo de an�lisis en Incluso si la volatilidad agregada no hubiera variado, las
los subper�odos (d�cadas) que se utiliza en este informe. Si medidas de reforma y de estabilizaci�n podr�an haber esta-
se define un per�odo distinto se observa la misma evolu- blecido una vinculaci�n m�s estrecha entre las perturbacio-
ci�n4 e incluso si se usan medidas de la volatilidad corres- nes macroecon�micas y los mercados laborales a trav�s de
pondientes a a�os en lugar de d�cadas, como se muestra en varias v�as, algunas de las cuales aparecen en el extremo
el Recuadro 2.2. izquierdo del Gr�fico 2.9.
La reducci�n de la volatilidad del aumento del PIB en La mayor competencia producida por las reformas orien-
los a�os noventa afect� a la mayor�a de los pa�ses de la tadas al mercado puede aumentar la sensibilidad de la
GR�FICO 2.10
Elasticidades con respecto al salario a largo pazo, 198095, Chile
0,7 -
Obreros
0,6-
- Oficinistas
0,5 __ _ _ _ _ _ _ __ _ _ _ _ _ _
.20,4-
.20,3-
0,2-
0,1
O - I I I I I I
1982 1983 1984 1985 1986 1987 1988 1989 1990 1991 1992 1993 1994 1995
24
LA INSEGURIDAD ECON�MICA EN AM�RICA LATINA Y EL CARIBE: HECHOS ESTILIZADOS
GR�FICO 2.11
Coeficientes de salarios y desempleo de Okun
2,50-
* Bolivia
* M�xico
2,00-
Per�
-~1,50 u
a* Praguay * Costa Rica
< 1,00 - *Argentina * Uruguay
t Brasil Venezuela
.c 0,50Chl
; 0,50- * Chile * ESTADOS UNIDOS
uQ * Panam�
0,00 -
Colombia
-0,50 I - I
0,00 0,20 0,40 0,60 0,80
Coeficientes de desempleo de Okun
demanda de bienes a los precios de los productos y, en con- efecto insignificante en la demanda laboral en Brasil,
secuencia, tambi�n la sensibilidad de la demanda laboral a Colombia, Per� y Uruguay, pero s� acortaron en mayor o
los salarios (v�ase, por ejemplo, Rodrik, 1997). Esto signi- menor medida la permanencia en el cargo". Aunque en todos
ficar�a que cualquier perturbaci�n agregada provocar�a los casos el empleo total podr�a aumentar como resultado
variaciones en los salarios o el empleo mayores que antes. de estas reformas, puede que los trabajadores est�n m�s
Sin embargo, las estimaciones de las ecuaciones de la expuestos que antes a los despidos. El efecto ambiguo que
demanda laboral correspondientes a Brasil, Chile, Colom- han tenido en el riesgo tambi�n es el resultado del menor
bia, M�xico, Per� y Uruguay no indican que este efecto poder de los sindicatos, p�rdida que se ha producido en
haya sido importante hasta la fecha5. A modo de ejemplo, raz�n de una mayor competencia o de la evoluci�n pol�tica
en el Gr�fico 2.10 se presentan las elasticidades con res- de los a�os setenta y ochenta. Por ejemplo, en Uruguay, el
pecto al salario de obreros y oficinistas en Chile durante menor poder de negociaci�n colectiva se asocia a un menor
1980-1995, un per�odo de aumento de la protecci�n desempleo, pero tambi�n a una mayor volatilidad de los
(1984-87) y, luego, de la integraci�n. Aunque la serie es salarios y una mayor elasticidad de la demanda laboral que
vol�til, ni la observaci�n casual ni las pruebas estad�sticas en el pasado (Allen, Cassoni y Labadie, 1997; Cassoni,
apuntan a alg�n aumento de la tendencia durante el per�- 1999).
odo del estudio (v�ase Fajnzylber y Maloney, 2000). El �xito en la lucha contra las altas tasas de inflaci�n en
La liberalizaci�n del comercio y las medidas de reforma la regi�n y la consiguiente reducci�n de capacidad para
del mercado laboral que se consideran un complemento ajustar los salarios reales por medio de la inflaci�n han
necesario han distendido la relaci�n entre empresa y traba- hecho que los mercados laborales se ajusten, en cambio, a
jador. Para cornenzar, en un entorno altamente competi- trav�s del empleo. Dada la falta de seguro de desempleo en
tivo, la promesa tradicional de un empleo de por vida es la mayor�a de los pa�ses, el riesgo que perciben los trabaja-
simplemente menos realista que en �pocas anteriores. En dores podr�a ser mayor, aun cuando las perturbaciones de la
t�rminos m�s generales, en una situaci�n de competencia, demanda laboral no sean m�s significativas que antes. El
las empresas necesitan una mayor flexibilidad para reasig- Gr�fico 2.11 sugiere que, frente a una misma perturbaci�n
nar o reducir sus plantillas cuando las condiciones econ�- del PIB, hay una relaci�n inversa entre la medida en que
micas as� lo exigen. Los recientes estudios sobre las refor- bajan los salarios reales y la medida en que aumenta el
mas del mercado laboral sugieren que las reducciones de los desempleo (Gonz�lez, 1999). El estudio de este efecto ha
costos de despido dispuestas por el Estado tuvieron un dado resultados ambiguos, aunque bastante similares
25
ASEGURANDO EL FUITURO EN UNA ECONOM�A GLOBALIZADA
CUADRO 2.3 tradicen a la intuici�n o bien son insignificantes (Galindo
Volatilidad del aumento del salario real en Am�rica Latina y el y Maloney, 2000).
Caribe (en porcentaies) Por �ltimo, como se muestra a la derecha del Gr�fico
D�cadas PERIODO 2.9 la disminuci�n general de las barreras globales a la
PAIS 197() 198() 199() COMPLETO .
inversi�n extranjera directa tambi�n podr�a permitir que
Argentina 15,8 15,0 2,1 12,2
Bolivia 14,5 31,9 3,9 20,3 los inversionistas extranjeros reasignen con mayor facili-
Brasil 8,7 26,2 10,2 16,8 dad la producci�n en respuesta a variaciones salariales
Chile 20,6 6,0 1,1 12,0 H
Colombia 6,7 3,1 2,5 3.9 moderadas 7. Hay varas pruebas causales de idustrias sin
Costa Rica 6,9 16,3 3,3 11,2 vinculaci�n permanente en Centroam�rica, aunque los
Ecuador 6,1 10,7 6,4 8,6 resultados de la investigaci�n del comportamiento de la
ElSalvador 7,1 14,1 13,0 11,7
Guyana 5,9 15,4 13,3 11,8 entrada y la salida de empresas en Chile y Colombia son
M�xico 3,2 10,2 7,9 8,1 ambiguos8. En t�rminos m�s generales, una vinculaci�n
Paraguay 4,3 5,1 6,6 5,1
Per� (CEPAL) 7,0 23,5 9,3 16,1 m�s estrecha con el proceso del avance tecnol�gico per-
Per� (OIT) 11,2 28,9 10,2 19,3 mitir�a crear sectores industriales m�s din�micos en la
Uruguay 6,4 9,1 4,3 7,5 regi�n pero tambi�n requerir�a que los trabajadores se
Venezuela 3,3 6,2 10,6 8,() r
vuelvan a capacitar y encuentren nuevos empleos con
Media deA eserica 8.5 14.8 7() 11.5 mayor frecuencia.
Latina y el Caribe
Mediana de 6,9 14.1 6.6 11.7
Ain�rica Latina �Los trabajadores latinoamericanos enfrentan
y el Caribe un riesgo mayor?
durante los �ltimos 20 a�os. A medida que la inflaci�n dis- A pesar de la tendencia a disminuir de la volatilidad macro-
minuye, en Argentina, M�xico, Per� y Venezuela el ajuste econ�mica, los indicios dispares acerca de los cambios en
no parece realizarse tanto por medio de los salarios, y s�lo los mecanismos de transmisi�n y la posibilidad de que
Colombia y M�xico al parecer lo hacen en una medida haya microv�nculos directos, persiste todav�a el interro-
mayor que la prevista recurriendo al desempleo. Los coefi- gante de si los trabajadores en general enfrentan un riesgo
cientes que se observan en Brasil, Bolivia y Uruguay con- mayor que en �pocas anteriores.
GR�FICO 2.12
Volatilidad de los salarios de oficinistas y obreros, M�xico
O Alra escolaridad A Baja escolaridad
0,8-
O~~~ O
O A
A S A~~~~~~~~~~~~~
0,2 -
o) 10 20 30 40
Cohorte
Logaritmo de las diferencias anuales de salarios reales al cuadrado
26
LA INSEGURIDAD ECON�MICA EN AM�RICA LATINA Y EL CARIBE: HECHOS ESTILIZADOS
GR�FICO 2.13
Volatilidad de los salarios de oficinistas y obreros, Argentina
O Alta escolaridad A Baja escolaridad
0,2-
Io
0,15-
0,1-
\~~~~~~~~~~~
0,05-
00
934 939 944 949 954 959 964 969 974 979
Cohorte
Logaritmo de las diferencias anuales de salarios reales al cuadrado
Tendencias de la volatilidad de la remuneraci�n consecuencia del repunte de la inflaci�n que experimenta-
La volatilidad de los salarios o de la remuneraci�n capta una ron varias econom�as latinoamericanas en los a�os ochenta,
dimensi�n fundamental de la volatilidad del ingreso. En el que provoc� un aumento generalizado de la variabilidad de
Cuadro 2.3 se presenta esta informaci�n para 14 pa�ses de los salarios reales durante esa d�cada, seguido de una reduc-
la regi�n a nivel agregado. El ciclo de aumento y disminu- ci�n lograda gracias al �xito en la lucha contra la inflaci�n.
ci�n de la volatilidad se esemeja bastante al que se observa As� pues, en los a�os noventa la volatilidad de los salarios
en los agregados macroecon�micos, principalmente como reales era bastante similar a la de los setenta, o incluso
menor. La menor variabilidad de los salarios reales en la
CUADRO 2.4 d�cada de 1990 fue particularmente marcada en Argentina,
Tasas medias de desempleo en Am�ica Latina y el Caribe . .
<en porcentajes) ~~~~~~~Bolivia>y Chile. Tambi�n en Brasil'y Per� hubo una reduc-
ci�n considerable de la volatilidad de los salarios, aunque
Dc'ada PERfODO
PA�S 1970) 198() 199() COMPLETO en esa �poca su nivel medio a�n era elevado como resultado
Argentina 4,1 4,8 12,3 6,9 de la persistente inflaci�n de los primeros a�os de la d�cada.
Bolivia 6,3 7,7 4,8 6,3 Sin embargo, es posible que un trabajador considerado
Brasil 6,6 5,4 5,4 5,7
Chile 10,5 14.4 7,0 10,7 individualmente enfrente un mayor riesgo salarial idiosin-
Colombia 9,6 11,3 10,7 10,6 cr�sico que desaparece en la agregaci�n. Al calcular la
Costa Rica 5,0 6,9 5,3 5,9
Guyana 0,5 0,3 n.d. 0,4 varianza de los salarios individuales en un a�o a partir de
Honduras n.d. 4,5 3,4 3,7 un panel de datos correspondientes a la fuerza laboral,
M�xico 7,0 4,7 3,8 5,()
Paraguay 7,3 11,8 14,2 10,7 Arango y Maloney (2000a) no encuentran que haya habido
Per� 7,4 7,4 8,5 7,7 tendencia alguna en M�xico desde 1987 y, en el caso de
Uruguay 9,2 10,6 9,8 9,9
Venezuela 5,7 8,8 9,7 8,0 Argentina, encuentran una tendencia descendente que con-
cuerda con los datos agregados mencionados antes. Puesto
Media de Am�ritca
Latina y el Caribe 6.6 7,6 7.9 7.0 que algunos trabajadores pueden preocuparse en particular
Mediana de Arn�rica por las perturbaciones negativas, en el Gr�fico 2.12 se
Latina y el Caribe 6,8 7,4 7,8 6,9 transforman los cambios (tomando los valores al cuadrado),
27
ASEGURANDO EL FUTURO EN UNA ECONOM�A GLOBALIZADA
pero aun as� no se advierte que la tendencia empeore. En examinamos el cuantil 25 (el punto en el cual el 25% de las
M�xico, para los trabajadores calificados, la magnitud de las perturbaciones del ingreso es menor y el 75% es mayor), se
perturbaciones aument� y luego disminuy�. En Argentina advierten tendencias similares a las encontradas en la
es dif�cil saberlo, en raz�n de las fluctuaciones c�clicas, pero mediana de M�xico y ninguna tendencia significativa en
parece haber una tendencia ascendente. Argentina (v�ase el Gr�fico 2.13). Este dato sugiere que los
Podr�a ocurrir, sin embargo, que incluso si las perturba- trabajadores no son m�s afectados que antes de las reformas
ciones del ingreso cambiaran muy poco o nada para el tra- por las perturbaciones catastr�ficas.
bajador medio o mediano, los trabajadores podr�an estar
m�s expuestos a grandes perturbaciones catastr�ficas que Tendencias de las tasas de desempleo
no se percibir�an en esas medidas. Para rectificarlo, se pue- En resumen, los trabajadores no enfrentan una volatilidad m�s
den examinar los cambios en el perfil de la distribuci�n alta en los salarios reales. Sin embargo, como se sugiri� ante-
total de las perturbaciones del ingreso y no s�lo aquellas riormente, esto podr�a reflejar s�lo una nueva realidad: los
ubicadas en alg�n promedio, como la mediana. Cuando ajustes se producen principalmente a trav�s de fluctuaciones
GR�FICO 2.14
Tasa de desempleo y duraci�n esperada, Montevideo
18,0 -
_ Desempleo (%)
1 4 , 0 - --4r-- ~~~~~~~~~Duraci�n (meses)
i4,o -
10,0
6,0-
2,0
1982 1983 1984 1985 1986 1987 1988 1989 1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998
GR�FICO 2.15
Tasa de desempleo y duraci�n esperada, Interior de Uruguay
14_ | ~~ Desempleo(%
10 _ | +0 Duraci�n (meses) |-
10
6
2
1986 1987 1988 1989 1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998
28
LA INSEGURIDAD ECON�MICA EN AM�RICA LATINA Y EL CARIBE: HECHOS ESTILIZADOS
GR�FICO 2.16A
Tae de depleo y du�n espeada, Gran Satago
o Tasa A Duraci�n
22,2 0�
2,7
1962 1969 1975 1982 1987 1990 1995
A�os
en el desempleo porque la inflaci�n ha bajado sin reformas �izar estos per�odos de auge hubo trabajadores desplazados
profundas de las instituciones del mercado laboral. Puesto y se revel� el mayor desempleo en el sector industrial. En
que, si no hay seguro, el desempleo significa una reducci�n t�rminos m�s generales, y quiz�s el punto esencial para la
dr�stica en el ingreso, �ste es claramente un aspecto esencial sensaci�n de inseguridad percibida en la regi�n, Argentina,
del riesgo que enfrentan los trabajadores. En el Cuadro 2.4 se Brasil, M�xico y Uruguay experimentaron per�odos de inu-
presentan promedios por d�cada de las tasas de desempleo sitado crecimiento hist�rico con limitada creaci�n de
correspondientes a 13 econom�as de Am�rica Latina. La ten- empleo en el sector formal9, lo que resulta sorprendente en
dencia que revela el cuadro es bastante simnilar a la identificada especial en Uruguay a fines de los a�os noventa, cuando el
a partir de los agregados macroecon�micos. Las tasas de desempleo ten�a un nivel similar al de los a�os de la crisis
desempleo aumentaron en los a��os ochenta en casi todos los de la deuda a principios de los ochenta, a pesar de mostrar
pa�ses del cuadro, con la �nica excepci�n de Brasil y M�xico. un crecimiento econ�mico aparentemente s�lido.
Sin embargo, en los noventa, el aumento se revirti� parcial- Tras estas cifras, hay numerosos fen�menos fundamen-
mente: el promedio del desempleo disminuy� en 7 de las 13 talmente transitorios que las explican: los trastornos provo-
econom�as, aunque aument� en algunas de las econom�as m�s cados por la reestructuraci�n industrial, la sobrevaloraci�n
grandes como Argentina. temporal del tipo de cambio real que acompa�a a los nece-
t ~~~~El resultado neto es que el promedio de las tasas de sarios planes de estabilizaci�n, los efectos de la contamina-
desempleo en la d�cada de 1990 a�n se mantiene por ci�n de las crisis del tequila, de Asia y Brasil y, en el caso
encima de los niveles de la de 1970 en 7 de 12 econom�as. de Colombia, el aumento de la violencia rural. Ni la teor�a
El aumento fue considerable en Argentina, Paraguay y ni la experiencia de Chile y de los pabses de reciente indus-
Venezuela y los datos correspondientes a Colombia y Uru- trializaci�n de Asia sugieren que la apertura signifique
guay ocultan las reducciones producidas a principios de los tasas de desempleo m�s altas a largo plazo. Sin embargo, las
a�os noventa que cambiaron de signo en forma a recc a tasas de inflaci�n m�s bajas podr�an significar un ajuste m�s
finales de la d�cada: el auge del sector de bienes no comer- frecuent de insegrilas cantidades, que hacen subir las
ciables, en particular la construcci�n, permiti� absorber la tasas de desempleo durante un per�odo de contracci�n de la
mano de obra y ocult� parcialmente los trastornos en la economp a y que, por lo tanto, suponen un mayor riesgo
reestructuraci�n del sector de bienes comerciables. Al fina- para los trabajadores.
29
ASEGURANDO EL FUTURO EN UNA ECONOMtA GLOBAL17ADA
CUADRO 2.5
Rotaci�n laboral, pa�ses de Am�rica Latina y el Caribe y de la OCDE
AM�RICA LATINA Y EL CARIBE OCDE
% < 2 a�os de antig�edad (sector manufacturero) 38,1 24,5
Permanencia media en el cargo (sector manufacturero) 7,61 10,5
Fuente: Maloney (1999b).
GR�FICO 2.16B
Rotaci�n laboral, pa�ses de Am�rica Latina y el Caribe y de la OCDE
L 0,1 Ven
Gre
Ita
0,05
Fin B�l
RU
Su� Lux
o 0,0- Alem
e Dol AuHlon PB Pan Sue
Din Ausl EE.UU *Qn Fraja
u -0,05
-o ,
-j ~~~~~~~~~~~~~Bra7
-0,1-
-4 -2 0 2 4
Media ajustada de permanencia en el cargo
Fuente: Maloney 1999b.
GR�FICO 2.17
Evoluci�n de la rotaci�n en Chile, 198095
O Toral A Empresas que se crean y desaparecen
O Empresas que contin�an
0,31
0,04
1980 A�o 1995
Chile: Reasignaci�n bruta de empleos
30
LA INSEGURIDAD ECON�MICA EN AM�RICA LATINA Y EL CARIBE: HECHOS ESTILIZADOS
GR�FICO 2. 18
Evoluci�n de la rotaci�n en Colombia, 198091
O Total A Empresas que se crean y desaparecen
LI Empresas que contin�an
0,28
0,07
1980 A�o 1991
Colombia: Reasignaci�n bruta de empleos
Adem�s, es posible que se modifique la �ndole del desem- quedar desempleados, pero mayor dificultad para conseguir
pleo, incluso cuando el nivel se mantiene inalterado; los tra- un nuevo contrato despu�s de perder el trabajo. En Colom-
bajadores podr�an interpretar que una mayor propensi�n a bia hay oscilaciones m�s significativas en las contrataciones
perder el empleo o un per�odo de desempleo m�s prolongado y despidos frente a determinadas variaciones del PIB y las
significa m�s riesgo, pero no hay una decidida confirmaci�n tasas de salida del empleo y de desempleo aumentaron en un
de esto. El an�lisis de probit que se basa en el panel de datos 1% (Kugler, 1999).
de Argentina y M�xico, por ejemplo, no sugiere aumento Los datos de panel de M�xico y de Brasil no sugieren un
secular de la probabilidad de quedar desempleado. En ambos aumento de la duraci�n del desempleo en los a�os noventa.
pa�ses, los trabajadores calificados de sectores de bienes no Sin embargo, utilizando datos del flujo de trabajo agre-
comerciables o protegidos tienen menores probabilidades de gado, se sugiere en los Gr�ficos 2.14 y 2.15 un posible
GR�FICO 2.19
Permanencia esperada en el trabajo actual, Montevideo (meses)
110 -
90
70
50
30 T-
1982 1985 1988 1991 1994 1997
31
ASEGURANDO EL FUTURO EN UNA ECONOM�A GLOBALIZADA
GR�FICO 2.20
Pennanencia esperada en el trabajo actual, Interior del Uruguay imneses
110 -
90-
70 -
50-
30-
1986 1989 1992 1995 1998
GR�FICO 2.21
Pennaencia esperada en el trabajo actual, Gn Sana~
89,7 - O
o~~~~
lao
0 C> a
o~~~~~~~~~~~~~~
34 - Io-
1962 1969 1975 1982 1987 1990 1995
A�os
aumento de dicha duraci�n en el interior de Uruguay'0 en Tendencias de las tasas de rotaci�n
relaci�n con principios de los a�os noventa y tal vez un Con una �ptica m�s general, la rotaci�n entre empleos es
incremento en Montevideo. Pero la duraci�n siempre tiene un derivado necesario de la destrucci�n creativa que of rece
una correlaci�n inversa con el aumento del desempleo, lo nuevas oportunidades a algunos trabajadores, pero tambi�n
que hace m�s dif�cil postular un movimiento permanente. puede representar m�s incertidumbre para otros. Como se
Por otra parte, en Chile la duraci�n del desempleo aument� muestra en el Cuadro 2.5, la rotaci�n es mayor (o la per-
durante el per�odo de reestructuraci�n y luego disminuy� manencia en el cargo, menor) en los pa�ses de Am�rica
b�sicamente alos niveles que ten�a en los a�os sesenta (Gr�- Latina y el Caribe que en los paises de la OCDE. Sin
fico 2.16a)'1. embargo, la rotaci�n depende de la educaci�n, del ingreso
32
LA INSEGURIDAD ECON�MICA EN AM�RICA LATINA Y EL CARIBE: HECHOS ESTILIZADOS
RLCUADRO 2 3 per c�pita y de otras variables demogr�ficas o de creci-
�Por quS b9 des e e~ar en cac .s miento. As�, por ejemplo, los trabajadores m�s j�venes
picadbs o dn pmoscl? cambian de trabajo con mayor frecuencia, y un nivel de
educaci�n m�s bajo puede implicar menores niveles de
Se justifica que muchos trabajadores deseen estar sirn capital espec�fico de las empresas y, por lo tanto, separa-
protecci�n` si no valoran canto los beneficios que reci4 ciones voluntarias m�s frecuentes. De hecho, las encuestas
ben como el impuesto impl�cito que se paga por ellosJ de empresas mexicanas indicaron que m�s del 80% de la
Los beneficios de los trabajadores se financian mediante separaci�n del trabajo se producen por renuncia y no por
impuestos expl�citos que se cobran a los trabajadores o, despido (Maloney, 1999; Maloney y Ribeiro, 1999). Como
en forma implicita, como salarios m�s bajos. Cuando se sugiere en el Gr�fico 2.16b, una vez que se toman en
los beneficios que se proporcionan son ineficientes (ser-i cuenta estos factores, la regi�n no muestra una rotaci�n
12
vicios m�dicos deficientes, un sistema de seguridad� "condicionalmente" mayor
social que parece en quiebra o poco confiable o un sis-| No obstante, una mayor rotaci�n en el per�odo de libera-
tema de seguro de desempleo muy diferente al que los' lizaci�n podr�a implicar un riesgo m�s alto. Pero, al igual
trabajadores escogerfan), sirven de incentivo para que que en los trabajos sobre los pa�ses industriales, s�lo hay
los trabajadores prefieran no figurar en la n�mina de! ciertas pruebas dispares de que una mayor liberalizaci�n del
empleados. De sus entrevistas a los rrabajadores de; comercio o exposici�n al cambio tecnol�gico originan una
Guadalajara, M�xico, Roberts (1989> concluye que: mayor rotaci�n general, aparte de lo analizado sobre el efecto
Muchos entrevistados mencionaron que la deducci�ni de las reducciones del costo de los despidos antes mencio-
realizada para el bienestar era una desventaja dell nado'3. En los Gr�ficos 2.17 y 2.18 se presenta la evoluci�n
empleo formal, sobre todo porque los servicios que reci- ' de la rotaci�n en el sector manufacturero de Colombia
ben son deficientes`. Adem�s de evitar las reglamenta- durante 1980-91 y de Chile durante 1980-95, per�odos en
ciones y otros impuestos distintos de los laborales, losi que en ambos pa�ses se vivi� un aumento de la protecci�n y
trabajadores informales podrFan estar evitando unal luego una liberalizaci�n del comercio14. Si se hace un des-
procecci�n" ineficiente (v�ase Amadeo, Guil y Neri' glose en rotaci�n debida a la creaci�n y desaparici�n de
(2000) y Maloney (1999)). empresas (CD) y rotaci�n debida a reajustes de las empresas
que siguen adelante (Cont), en ninguno de los pa�ses se evi-
GR�FICO 2.22
Trabajo por cuenta propia frente a productividad industrial, OCDE y An�rica Latina y el Caribe
.461 Peru
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6.63332 Logaritmo del V.A. Industrial/Trabajador 10.5322
33
ASEGURANDO EL FUTURO EN UNA ECONOM�A GLOBALIZADA
dencia una modalidad temporal (Fajnzylber, Ribeiro y Malo- prima que ten�a el autoempleo con respecto al trabajo formal
ney, 2000). Sin embargo, al igual que con las separaciones asalariado subi� del 0% al 25% y del 4% al 13%, respecti-
involuntarias en Argentina y M�xico, las industrias de bie- vamente. La expansi�n del sector tiene sentido si se piensa
nes comerciables de Chile muestran tasas de rotaci�n m�s que los empresarios prefieren los tiempos propicios, como
altas (Levensohn, 1999). Esto sugiere que, en la medida que los auges de la construcci�n en ambos pa�ses, para comenzar
la liberalizaci�n del comercio incrementa la proporci�n de nuevos negocios'`, lo que concuerda plenamente con los
bienes comerciables en la producci�n total, podr�a aumentar datos de entrevistas realizadas en ambos pa�ses que sugieren
el movimiento en el mercado laboral. que aproximadamente el 70% prefiere estar en el sector por
En los datos de los flujos de trabajo agregados s� se com- motivos de independencia y mejores ingresos y que no busca
prueba una disminuci�n en la permanencia en el cargo en otro trabajo (Arango y Maloney, 2000).
Uruguay (Gr�ficos 2.19 y 2.20). Pero otra vez estas varia- Esto tambi�n sugiere que la fuerte relaci�n negativa entre
ciones son paralelas al dr�stico aumento del desempleo y, la productividad del sector formal y la proporci�n autoemple-
por lo tanto, es dif�cil afirmar que sean permanentes: ada de la fuerza laboral (Gr�fico 2.22) se debe al atractivo cada
durante el per�odo de reestructuraci�n de 1973-87 en vez mayor de los trabajos asalariados en relaci�n con el auto-
Chile tambi�n se observ� una fuerte reducci�n de la per- empleo durante el proceso de desarrollo. Si se ajustan seg�n
manencia en el cargo, que en 1995 se hab�a revertido en el ingreso y otras variables demogr�ficas, los datos del Gr�fico
medida considerable, pero no total (Gr�fico 2.21). 2.16b sugieren nuevamente que el porcentaje de mano de obra
autoempleada en la regi�n de Am�rica Latina y el Caribe, gran
Aumento de la informalidad parte de la cual carece de protecci�n, no es m�s alto que el de
Aun cuando todos los indicadores de estabilidad y empleo los pa�ses de la OCDE u otras regiones.
analizados no mostraron cambios, preocupa que la calidad Pero lo acontecido en el sector a fines de los a�os noventa
de los empleos disponibles haya disminuido. En concreto, tambi�n puede denotar aumentos indeseables de la incerti-
el porcentaje de trabajadores no protegidos por las leyes dumbre. El autoempleo informal presenta un comporta-
laborales o sin beneficios ha aumentado como porcentaje de miento antic�clico en Uruguay y tal vez en Per� y M�xico
la fuerza laboral en Am�rica Latina. Los estudios de la con posterioridad a 199217. Adem�s, hay un aumento secu-
Organizaci�n Internacional del Trabajo (OIT) y del Banco lar en el porcentaje de los trabajadores asalariados informa-
Interamericano de Desarrollo (BID) sugieren que 80 de les en M�xico despu�s de 1992 y en Argentina y Uruguay
cada 100 empleos creados en los a�os noventa correspon- despu�s de 1995, al mismo tiempo que disminu�an sus
d�an al sector informal y la Comisi�n Econ�mica para Am�- ingresos relativos. Uruguay tambi�n experiment� un
rica Latina y el Caribe (CEPAL) informa que la proporci�n aumento en lo que los trabajadores denominaban "empleo
del empleo informal en la fuerza laboral aument� del 52% inestable" durante los a�os noventa.
en 1990 al 58% en 1997. En resumen, hay datos acerca de un aumento del trabajo
Se requiere cierta sutileza para interpretar estas tenden- sin cobertura en la regi�n, que podr�an indicar un cierto
cias. Trabajos recientes realizados en el Banco Mundial grado de desprotecci�n para un segmento de la fuerza labo-
sugieren que la opini�n tradicional de que el sector est� ral. Al igual que en el caso de la reducci�n de la rotaci�n de
constituido por el remanente de los trabajadores desplazados empleos, s�lo el tiempo dir� si se trata de un aumento per-
del sector formal probablemente es incompleta. En muchas manente o se relaciona con las bajas tasas de creaci�n de
formas, el autoempleo informal se comporta m�s como un empleos y las altas tasas de desempleo experimentadas
sector empresarial no regulado, en el cual (como en los pa�- durante el per�odo de reestructuraci�n.
ses industriales) se asumen voluntariamente los riesgos
empresariales y la falta de protecci�n de los c�digos de tra- Perspectivas de los trabajadores de m�s edad
bajo (v�ase el Recuadro 2.3)'5. Despu�s de una reforma eco- Gran parte de la insatisfacci�n que se manifiesta en la regi�n
n�mica, por ejemplo, el autoempleo informal, como porcen- se podr�a deber a los trabajadores despedidos en el proceso de
taje de la fuerza laboral, aument� proc�clicamente del 18% reestructuraci�n y que han sufrido considerables mermas del
al 22% entre 1987 y 1990 en M�xico y del 23% al 27% ingreso o experimentan dificultades para encontrar trabajo.
entre 1988 y 1993 en Argentina, al mismo tiempo que la Debido al proceso de privatizaci�n, los trabajos a menudo
34
LA INSEGURIDAD ECON�MICA EN AM��RICA LATINA Y EL CARIBE HECHOS ESTILIZADOS
CUADRO 2.6
Medidas de la desigualdad del ingreso por pa�s, 1986-96
THEIL GINI ATKINSON THEIL GINI ATKINSON
Argentina Honduras
1986 0,51 0,50 0,68 1986 0,64 0,59 0,62
1989 0,68 0,58 0,73 1989 0,8 0,6 0,58
1992 0,48 0,51 0,65 1992 0,63 0,57 0,58
1995 0,52 0,52 0,61 1995 0,67 0,58 0,57
1996 0,53 0,53 0,64 1996 0,62 0,55 0,53
Bolivia M�xico
1986 0,56 0,54 0,60 1984 0,42 0,47 0,33
1989 0,76 0,63 0,64 1989 0,61 0,52 0,39
1992 0,49 11,50 0,41 1992 0,56 0,53 0,39
1995 0,58 0,53 0,41 1994 0,58 0,53 0,39
1996 0,52 0,51 0,40 1996 0,55 0,52 0,38
Brasil Paraguay
1986 0,74 0,59 0,52 1986 0,41 0,47 0,33
1989 0,89 0,64 ),59 1989 0,32 0,43 0,27
1992 0,71 0,59 0,59 1992 0,35 0,44 0,34
1995 0,74 0,61 0,59 1995 0,45 0,49 0,35
1996 0,75 0,61 0,60 1996 0,47 0,47 0,32
Chile Rep�blica Dominicana
1986 0,36 0,44 0,30 1986 0,53 0,53 0,66
1989 0,83 0,59 0,46 1989 0,53 0,52 11,43
1992 0,58 0,53 0,43 1992 (0,54 0,51 0,41
1995 0,75 0,57 0,47 1995 0,62 (,55 0,62
1996 0,83 0,58 0.47 1996 0,42 0,48 0,35
Colombia Uruguay
1986 0,64 0,57 0,68 1981 0,35 0,43 0,29
1989 0,55 0,54 0,54 1989 0,36 0,42 0,27
1992 0,63 0,57 0,67 1992 0,33 0,42 0,27
1995 0,75 0,56 0,57 1995 0,33 0,43 0,29
1996 0,69 0,56 0,58 1996 0,35 0,44 0,30
Ecuador Venezuela
1986 0,47 0,49 0,46 1986 0.49 0,50 0,57
1989 0,36 0,44 0,33 1989 0,41 0,47 0,51
1992 0,48 0,50 0,44 1992 0,38 0,46 0,49
1995 0,53 0,51 0,46 1995 0,43 0,48 0,40
1996 0,50 0,51 0,54 1996 0,48 0,50 0,47
Fuente: Wodon (2000).
privilegiados del sector p�blico han disminuido del 15% de Los trabajadores desplazados de m�s edad podr�an verse
la fuerza laboral en 1990 al 13% en 1998. En t�rminos m�s especialmente afectados por su incapacidad para readies-
generales, la reestructuraci�n del sector privado, en el sector trarse o por la poca disposici�n de las empresas a emplear-
de los bienes tanto comerciables como no comerciables, los. Aunque los trabajadores con educaci�n primaria se vie-
podr�a haber tenido el mismo efecto. En algunos estudios se ron beneficiados tanto en el sector formal como en el
ha encontrado un aumento de la subcontrataci�n durante el informal en Argentina, Brasil y Costa Rica durante los a�os
per�odo, que podr�a ser atribuible a la reestructuraci�n de las noventa en relaci�n con los que tienen un mayor n�mero de
empresas, que ahora subcontratan los servicios de limpieza y a�os de educaci�n, hay dos excepciones notables en el caso
seguridad con trabajadores sin protecci�n. Por ejemplo, de Argentina (Arias 1999 en Cunningham y Artecona
M�xico experiment� un aumento �nico pero perdurable de 3 2000). La primera de ellas es el grupo de los que iniciaron
puntos porcentuales en la proporci�n de la fuerza laboral sub- nuevas empresas informales; muchos son trabajadores
contratada a mediados de los a�os noventa, acompa�ado de mayores desplazados de empleos anteriores. En el caso de la
una ca�da de los ingresos relativos, que sugiere un deterioro segunda excepci�n, el grupo est� compuesto por trabajado-
de la "calidad de empleo". res de m�s edad del sector informal que podr�an haber per-
35
ASEGURANDO EL FUTURO EN UNA ECONOM�A GLOBALIZADA
RECUADRO 2 4
La mo d del bguo y el rleo - dos _a
La movilidad del ingreso se puede usar como una medida * En Argentina, la movilidad guarda una correlaci�n
del riesgo que toma en cuenta no s�lo el nivel del ingreso negativa con el crecimiento, mientras que en M�xico
absoluto de las personas, sino rambi�n su posici�n en la es positiva y, ademn�s, la esperada: el crecimiento pro-
distribuci�n general del ingreso, es decir, su privaci�n porciona oportunidades y, por lo tanto, origina un
relativa. En los Gr�ficos 2.23 y 2.24 se muestra la ten- mercado laboral m�as din�mico y m�s m�vil. La corre-
dencia. el �ndice de Gini, de la movilidad de los ingresos laci�n negativa en Argentina podr�a deberse al hecho
laborales correspondiente a hombres adulros en Argen- de que el mercado laboral de ese pa�s se ajusta a las
tina y M�xico usando datos de panel. Las principales con- perturbaciones a trav�s de cantidades (desempleo)
clusiones son: m�s que de precios (salarios reales). En M�xico, los
� La movilidad de los ingresos laborales medida por este ajustes se realizan a trav�s de los precios. Las p�rdidas
�ndice es alta para ambos pa�ses, aproximadamente 0,3 de empleo producen un mayor reordenamiento en la
en M�xico y 0,4 en Argentina. Es m�s alta en Argen- distribuci�n del ingreso y, por consiguiente, una
tina, en parte porque el riempo que separa a las obser- mayor movilidad que las p�rdidas de salario. Las dife-
vaciones para las personas en los paneles es mayor (un rencias entre Argentina y M�xico podr�an deberse,
semestre frenre a un rrimestre). En ambos paises, el alternativa o adicionalmenre, a diferentes reg�menes
nivel de movilidad sugiere que las medidas tradicio- de tipo de cambio: los vinculados producen p�rdidas
nales de desigualdad de un per�odo est�n sobreestima- de empleo, mientras que los flexibles originan p�rdi-
das. Los resulrados tambi�n parecen indicar que las das en los salarios reales.
medidas de seguridad a corro plazo deber�an ayudar a * Por �ltimo, aunque esro no se muestra en los Gr�ficos
compensar las frecuentes p�rdidas de ingreso. 2.23 y 2.24, se puede demostrar que la movilidad del
* No hay tendencia hacia una mayor o menor movili- ingreso est� asociada a caracter�sticas individuales
dad en el riempo. Es decir, a diferencia de lo que se como la edad (los j�venes son nms m�viles) y la edu-
cree a nivel popular, los resultados no apuntan a un caci�n (los que tienen un menor nivel de instrucci�n
importante aumento del riesgo en el tiempo. son m�s m�viles, al menos en M�xico>.
GR�FICO 2.23
El crecimiento y la moviidad del ingreso en Argentina
0,6
0,5 - Movilidad
n 0,4 _
> 0,3_
E
O 0,2 -
*~0,1
u 0 - ----
-0,1
-0,2 T
93-2 94-1 94-2 95-1 95-2 96-1 96-2
A�os
36
LA INSEGURIDAD ECON�MICA EN AM�RICA LATINA Y EL CARIBE: HECHOS ESTILIZADOS
GR�FICO 2.24
El crecimiento y la movilidad del ingreso en M�xico
0,55 -
0E- u- Movilidad
0,45-
0,25 -
0,15 -
*~0,05-
-0,05-
-0,15
-0,25-
88-1 89-1 90-1 91-1 92-1 93-1 94-1 95-1 96-1
A�os
dido su nicho en el mercado, por ejemplo, reparaci�n de gualdad aument� durante los a�os noventa (v�ase el Cuadro
veh�culos de producci�n nacional o trabajo en peque�os 2.6), aunque el historial de los pa�ses es muy distinto. En
talleres de imprenta, por las importaciones de nuevos auto- Brasil y M�xico, la desigualdad aument� entre 1986 y
m�viles y tecnolog�as. En la d�cada de 1990, en Per� hab�a 1989, antes de estabilizarse o disminuir hasta finales de los
una mayor probabilidad de que los trabajadores de m�s a�os noventa. Chile y Paraguay experimentaron una cre-
edad pasaran al sector informal debido a las menores res- ciente desigualdad, aunque en Chile el bajo nivel de refe-
tricciones al despido de empleados y, en Argentina y Uru- rencia de 1986 podr�a dificultar la comparaci�n. La desi-
guay, de que aumentara el tiempo de desempleo18. En el gualdad ha sido relativamente estable en Argentina,
grupo del quintil inferior de ingresos, el porcentaje de tra- Colombia, Ecuador, Uruguay y Venezuela, ya que algunos
bajadores desempleados uruguayos de m�s de 40 a�os de �ndices sugieren un aumento y otros una reducci�n. Por
edad con un per�odo de desempleo de m�s de un a�o se �ltimo, en Bolivia, Rep�blica Dominicana y Honduras hay
elev� del 28% durante 1982-86 a cerca del 40% durante una disminuci�n de la desigualdad en el tiempo. En gene-
1999-2000, un per�odo con tasas de desempleo agregadas ral, de los �ndices agregados ser�a dif�cil afirmar que la
similares. En resumen, un segmento considerable de traba- apertura econ�mica, como en Argentina, Brasil, Colombia
jadores desplazados de m�s edad podr�a haber sufrido una y M�xico, signific� un empeoramiento permanente de la
p�rdida significativa del valor de su capital humano. desigualdad agregada.
Probablemente estos dif�ciles ajustes para los trabajadqres La OIT y la CEPAL encuentran pruebas de una mayor
de edad pasen a ser, en menor medida, una caracter�stica per- dispersi�n de los salarios en toda la regi�n, pero los datos son
manente del panorama posterior a la reforma en Am�rica dispares. En Argentina (1988-97) y Brasil (1989-95)
Latina. En los pa�ses industriales, se piensa que el r�pido ritmo -ambas econom�as en proceso de liberalizaci�n- y en
de innovaci�n exige que los trabajadores se vuelvan a capacitar Costa Rica (1989-95), la brecha entre los trabajadores con
m�s de una vez en el curso de su vida. El dise�o de los progra- mayor instrucci�n y los que tienen s�lo educaci�n primaria
mas de capacitaci�n y pensiones deber� reflejar esta realidad. disminuy�, en especial en el caso de las mujeres. Por otra
parte, Chile, el pa�s l�der de las tendencias econ�micas de la
Tendencias de la distribuci�n del ingreso regi�n, experiment� un fuerte deterioro en la dispersi�n de
Quiz�s ocurra que no sea la incertidumbre per se, sino los los salarios a fines de los a�os ochenta, pero una inversi�n en
cambios en la distribuci�n del ingreso los que crean una los noventa, cuando la rentabilidad de una mayor instruc-
percepci�n de inseguridad. En t�rminos generales, la desi- ci�n disminuy� a niveles hist�ricamente normales'9.
37
ASEGURANDO EL FUTURO EN UNA ECONOM�A GLOBALIZADA
Hasta la fecha a�n no se ha estudiado detenidamente si tos parecen indicar que la incertidumbre relacionada con el
a pesar de las medidas de desigualdad relativamente cons- empleo podr�a haber aumentado en algunos pa�ses de la
tantes, podr�a haber un mayor movimiento de personas regi�n y quiz�s explique en parte la percepci�n de inseguri-
dentro de la distribuci�n. As�, por ejemplo, podr�a haber dad econ�mica mencionada en el Cap�tulo 1. Es dif�cil esta-
una mayor movilidad de los ingresos o -si se mira la otra blecer si estos y otros sucesos adversos documentados aqu�
cara de la moneda- un mayor riesgo, ya que una econom�a representan un aumento permanente de los riesgos econ�-
m�s abierta genera oportunidades de empleo en nuevas micos que enfrentan los trabajadores y los hogares o simple-
industrias y hace que otras cierren. En el Recuadro 2.4 se mente son los costos transitorios de las extensas pol�ticas de
sugiere que probablemente esto no haya ocurrido en reestructuraci�n y estabilizaci�n implementadas en los a�os
Argentina y M�xico durante el per�odo de liberalizaci�n del noventa.
comercio: durante la d�cada de 1990 hubo un aumento Sin embargo, aun cuando estos acontecimientos sean
muy reducido o nulo en la movilidad del ingreso laboral. transitorios y la volatilidad agregada se mantenga inalte-
Lo que s� se observa es que el ajuste ante las crisis mediante rada, hay ciertas pruebas de que la magnitud del riesgo del
el aumento del desempleo -acentuado por la rigidez de los mercado laboral podr�a haber aumentado, o quiz�s haya
salarios en Argentina- provoca una mayor movilidad des- cambiado su forma, para ciertos grupos de trabajadores. La
cendente que el ajuste por medio de los salarios reales en necesidad de ajustarse a las perturbaciones por medio del
M�xico, que se logr� dejando el v�nculo del tipo de cambio. desempleo antes que la reducci�n de los salarios reales en
Una baja generalizada en los salarios mantiene la misma un entorno de baja inflaci�n deja a los trabajadores expues-
posici�n relativa de las personas en la distribuci�n del tos a dr�sticas ca�das del ingreso, contra las cuales no tienen
ingreso, mientras que el desempleo que sufren unos pocos seguro y a una movilidad descendente en relaci�n con el
cambia radicalmente su posici�n. resto de la sociedad. En conjunto, la creciente inviabilidad
de obtener un contrato de trabajo para toda la vida, habida
Conclusi�n cuenta de la competencia global, las reformas del mercado
Al igual que en otras regiones en desarrollo, la volatilidad laboral que reducen los costos de despido y el debilita-
macroecon�mica es elevada en Am�rica Latina y el Caribe y miento del poder de los sindicatos han contribuido a
esto se traduce en volatilidad de las medidas agregadas de aumentar las tasas de rotaci�n. Los trabajadores de los sec-
salarios y tasas de desempleo. En casi todos los pa�ses de la tores de bienes comerciables m�s expuestos tienen mayores
regi�n, la volatilidad en las tasas de crecimiento es m�s baja probabilidades de desplazamiento y rotaci�n as� como una
hoy en d�a que en los a�os ochenta y los principales agrega- mayor volatilidad salarial que antes. Sin embargo, los datos
dos del mercado laboral, en especial la volatilidad de los no sugieren que estos riesgos afectan a la fuerza laboral en
salarios y en menor grado el desempleo, parecen seguir esta general y, adem�s, es probable que sean mayores a corto que
tendencia. Sin embargo, no se ha comprobado en todos los a largo plazo, mientras la econom�a completa su ajuste al
casos que la volatilidad sea m�s alta hoy que en los a�os creciente papel que deben desempe�ar las fuerzas del mer-
setenta, un per�odo relativamente normal, porque los cado global.
ochenta se consideran justificadamente como una d�cada Como se dijo en el Cap�tulo 1, muchos pa�ses de Am�-
inusualmente turbulenta. rica Latina y el Caribe est�n entrando en una etapa de recu-
Un problema fundamental podr�a ser la lenta tasa de peraci�n que ofrece mejores oportunidades econ�micas.
aumento del empleo que ha coexistido durante per�odos Estas oportunidades podr�an significar mayores riesgos para
relativamente largos con s�lidas tasas de crecimiento econ�- algunos grupos de trabajadores y hogares, pero los datos
mico, lo que se advierte con mayor claridad en Argentina, disponibles no apuntan a un aumento generalizado en la
Colombia, M�xico y Uruguay. El fen�meno se asocia a una inseguridad econ�mica durante los a�os noventa. Sin
permanencia menor en el empleo, una duraci�n mayor del embargo, los mayores riesgos econ�micos que podr�an estar
desempleo, crecientes niveles de informalidad y de empleos enfrentando estos grupos y los niveles a�n altos de volatili-
inseguros y la dificultad de reinserci�n de los trabajadores dad agregada en la regi�n justifican ampliamente que se
de m�s edad despedidos. En conjunto, estos acontecimien- replanteen y fortalezcan las medidas de protecci�n social.
38
LA INSEGURIDAD ECON�MICA EN AM�RICA LATINA Y EL CARIBE: HECHOS ESTILIZADOS
Notas 1 1. Derivado por Gill, Haindl, Montenegro y Sapelli (2000) con
1. En principio, el producto nacional bruto (PNB) es una medida ayuda de la metodolog�a de Haindl (1996) para generar flujos de tra-
del ingreso nacional mejor que el PIB. Sin embargo, se usa este bajo de datos transversales reiterativos.
�ltimo debido a la mayor disponibilidad de datos. Usar el PNB en 12. V�ase Maloney (1999). El gr�fico muestra los valores residua-
lugar del PIB destacar�a a�n m�s el contraste entre Am�rica Latina y les de las regresiones del porcentaje de autoempleo y de permanencia
otras regiones, pero obligar�a a trabajar con una muestra de pa�ses en el cargo en la productividad industrial, el porcentaje de gente
m�s reducida. Por este motivo, el an�lisis se centra en el PIB. joven en la fuerza laboral, el nivel de educaci�n y el nivel de las rasas
2. En el Gr�fico 2.1, como en otros gr�ficos que siguen, Asia de inter�s.
oriental muestra una gran diferencia entre la mediana regional y el 13. Dunne, Roberts y Samuelson (1989) no encontraron una ten-
valor ponderado seg�n la poblaci�n. Esto refleja la gran influencia de dencia fuerte en la rotaci�n a nivel industrial en el sector manufactu-
China en este �ltimo valor y que �sta experiment� una volatilidad rero de Estados Unidos en 1963-82, un per�odo de reducciones aran-
extremadamente elevada en los a�os sesenta. celarias y de progresos tecnol�gicos significativos. Davis,
3. Argentina, Brasil, Chile, Colombia, Ecuador, M�xico, Per� y Haltiwanger y Schuh (1996) no encontraron relaci�n entre los flujos
Venezuela. de trabajo estadounidenses y la penetraci�n de las importaciones o el
4. Los resultados cualitativos, por ejemplo, son similares si en su porcentaje de las exportaciones, aunque Klein, Schuh y Triest (2000)
lugar se usa un desglose alternativo basado en los acontecimiento$ de concluyeron que la sensibilidad de los flujos de trabajo frente al tipo
la econom�a mundial: 1960-72 (antes de la crisis del petr�leo), de cambio real var�a con la apertura de las industrias al comercio
1973-81 (crisis del petr�leo), 1982-90 (crisis de la deuda y sus internacional.
secuelas) y 1991-presente (crisis posterior a la deuda y per�odol de 14. Usando un panel de datos a nivel de empresas para Am�rica
reforma). Latina, Roberts y Tybout (1996) encontraron una alta rotaci�n en
5. Fajnzylber y Maloney (2000) s�lo encuentran datos dispares Chile, Colombia y Marruecos en relaci�n con EE.UU. (Davis y Hal-
acerca de una repercusi�n de las variables comerciales en Chile, tiwanger, 1992), pero ninguna relaci�n evidente con la reforma
Colombia y M�xico. Paes de Barros, Corseuil y Gonzaga (1999)1no comercial. Tybout (1996) s� encontr� tasas de salidas muy altas des-
encuentran efecto alguno en Brasil, y Cassoni, Allen y Labadie (1999) pu�s de la liberalizaci�n chilena. Sin embargo, Roberts (1996) con-
encuentran una reducci�n en las elasticidades a largo plazo (valor abbo- cluy� que en Colombia durante 1983-85, la entrada y salida prome-
luto) en Uruguay. dio de hecho aument� con las restricciones comerciales, en
6. Cassoni, Allen y Labadie (1999, 2000) para Uruguay, Paes'de comparaci�n con el per�odo anterior de relativa apertura.
Barros y otros (1999) para Brasil, C�rdenas y Bernal (1999) y Kugler 15. Tambi�n podr�a explicar por qu�, a excepci�n de las mujeres
(1999) para Colombia, Saavedra (1999) y Saavedra y Torero (2000) de Brasil, los ingresos laborales de los trabajadores informales de
para Per�. Argentina, Brasil y M�xico fueron superiores a los ingresos de los tra-
7. En el Reino Unido y Alemania hay pruebas de que la redac- bajadores del sector formal durante 1987-96. V�ase Arias (1999),
ci�n de las barreras a la inversi�n extranjera directa en Europa afe�t� Saavedra (1999) y Cunningham y Artecona (2000).
fuertemente la demanda laboral. 16. Cassoni, Allen y Labadie (2000) para Uruguay y conversacio-
8. Hatzius (2000) demuestra que la elasticidad de la demanda nes con Jaime Saavedra (Per�).
laboral a largo plazo podr�a haber aumentado en forma consideralle 17. Arias (1999) para Argentina, Saavedra (1998) para Per�; y
durante el per�odo de mayor inversi�n extranjera directa. Fajnzylber, Cassoni, Allen y Labadie (1999) para Uruguay.
Ribeiro y Maloney (1999), no obstante, encuentran pocas pruebas de 18. Arias y Saavedra en Cunningham y Artecona (2000); Monte-
que la misma elasticidad del salario en la entrada y salida de las negro (1998) para Chile.
empresas, uno de cuyos componentes es externo, haya aumentado pn 19. Estas cifras corresponden a Wodon (2000). La mayor�a de las
Chile y Colombia con la liberalizaci�n. medidas de la movilidad del ingreso que aparecen en las publicacio-
9. Para el caso de Brasil, v�ase Gonzaga (1998), para otros, los c�l- nes se elaboraron en forma independiente del concepto de desigual-
culos del Banco Mundial. dad. Sin embargo, existen v�nculos entre la movilidad y la desigual-
10. Kugler (1999) para Colombia; Cassoni, Allen y Laba4ie dad. Yitzhaki y Wodon (2000) han propuesto un �ndice de movilidad
(2000) en la evaluaci�n de la pobreza realizada por el Banco Mundial de Gini para contar con un v�nculo expl�cito entre desigualdad y
para Uruguay. movilidad.
39
i
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i1
1
ii
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CAP�TULO 3
El dise�o de una pol�tica
social para enfrentar el riesgo:
marco Conceptual
OMO YA SE HA DICHO ANTERIORMEITE, DURANTE LA D�CADA DE 1990 SE REALIZARON, EN
C~~l AM�RICA LATINA Y EL CARIBE, CIERTA$ reformas econ�micas que lograron una r�pida integraci�n
de la regi�n a los mercados mundialeli. Sin embargo, al parecer preocupa cada vez m�s el hecho
de que los mecanismos actuales de seguro y protecci�n sociales de casi todas estas econom�as sean
inadecuados para afrontar la mayor injiseguridad econ�mica'. Tanto en la prensa popular como
en las encuestas de opini�n, se palpa la preferencia por la ampliaci�n del papel que ha de cumplir el Estado
para contrarrestar la creciente inseguridad econmica, por ejemplo, iniciando o ampliando los programas
oficiales de seguro de desempleo, seguro de saludi y redes de protecci�n social para aquellos que no est�n
cubiertos por los programas relacionados con el tnercado laboral. Los gobiernos no parecen saber con clari-
dad cu�l es la mejor forma de ayudar a la gente ;k luchar contra los riesgos que enfrenta.
Al examinar estas afirmaciones de manera m�s sistem�tica en el Cap�tulo 2 se determin� que, en muchos
pa�ses de Am�rica Latina y el Caribe, el riesgo igregado en realidad parec�a haber disminuido en los a�os
noventa en comparaci�n con los ochenta, e inclusc con los setenta. El riesgo microecon�mico tampoco mues-
tra una tendencia clara; algunos indicadores de la volatilidad, como las fluctuaciones de los salarios reales,
verdaderamente han registrado dr�sticas ca�das. En la mayor�a de los pa�ses el crecimiento econ�mico se ha
recuperado durante la �ltima d�cada.
Quiz�s estas realidades -menor riesgo econ� ico y mayor riqueza- y el clamor por un aumento de la
seguridad social, parezcan contradictorios, pero si e analizan con m�s detenimiento usando un marco anal�tico
estructurado se demuestra que no es as�. La econom�a de del papel de la pol�tica p�blica2 . Hay numerosos estudios
los seguros muestra que, a igualdad de los dem�s facto es, anal�ticos sobre la econom�a del seguro que estudian la
se incrementa la demanda de todo tipo de seguro a med da forma en que reaccionan las personas y las familias frente a
que aumenta el ingreso. La demanda global tambi�n su ir� los riesgos. Este informe se basa en el trabajo de Ehrlich y
a medida lo hacen las p�rdidas potenciales que enfrentan las Becker (1972) que trata muy bien el tema de las decisiones
personas, y la de ciertos tipos de seguro puede aumen tar �ptimas en cuanto a seguros que toma una persona frente a
aun cuando disminuya el riesgo en el mundo. En este ca p�- las opciones que ofrece el mercado, el autoseguro y la auto-
tulo se traza un panorama general de este enfoque y se protecci�n. En este informe se procura derivar sistem�tica-
demuestra cu�n �til es para formular estrategias de pol�tica mente, a partir de s�lidos fundamentos econ�micos, las
social eficaces pero minimalistas para enfrentar ries os repercusiones que tiene para la pol�tica p�blica la potencial
socioecon�micos. incapacidad de las personas para asegurarse o protegerse en
forma eficaz (v�ase Gill e llahi, 2000).
La necesidad de un an�lisis bien fundamentad El marco conceptual utilizado aqu� permite abordar los
El principal peligro de enfocar el problema del riesgo in problemas que preocupan a los pol�ticos de todo el mundo;
un s�lido an�lisis es que se crea una grave confusi�n ace -ca es decir, las variaciones de la demanda de seguros como
41
ASEGURANDO EL FUTURO EN UNA ECONOM�A GLOBALIZADA
resultado de la globalizaci�n, del crecimiento econ�mico o Estado. Tercero, al ir trabajando en este marco anal�tico se
de la mayor incertidumbre, as� como los probables efectos de deber�a formalizar el pensamiento actual acerca del tema
las redes de protecci�n social creadas en vista de dichas varia- del riesgo pero, lo que es incluso m�s importante, se
ciones. El enfoque es lo suficientemente vers�til como para deber�an ampliar los conocimientos.
distinguir entre las repercusiones que tienen para las pol�ti- El enfoque del "seguro integral" se presta especialmente
cas las conmociones de toda la econom�a (globales) e idio- para alcanzar estas metas. Tal como lo plasmaron Ehrlich y
sincr�sicas (microecon�micas), entre p�rdidas catastr�owas Becker (1972), el problema del seguro para la persona se
(grandes y poco frecuentes) y no catastr�ficas (peque�as y fre- caracteriza por la decisi�n en cuanto a los niveles de gasto en
cuentes), y entre instrumentos acertados y desacertados de seguros de mercado, en autoseguro y en autoprotecci�n (v�ase
seguro y protecci�n contra estas conmociones. De este enfo- el Recuadro 3.1). La premisa es que las personas pueden ase-
que se derivan ciertas observaciones que, con un poco m�s de gurarse contra p�rdidas o bien disminuir la probabilidad de
trabajo adicional, pueden tener como fruto la formulaci�n que �stas se produzcan. Ambas opciones entra�an gastos. Los
rigurosa de estrategias a nivel de pa�s3. seguros de mercado y el autoseguro sirven para transferir
En este cap�tulo demostramos c�mo se puede ampliar ingresos de una buena coyuntura mundial a otra desfavora-
una teor�a del seguro individual y la autoprotecci�n para ble, pero no reducen la verosimilitud de necesitar estas trans-
identificar las funciones que puede cumplir el Estado para ferencias. La autoprotecci�n, por otra parte, s�lo reduce la
complementar el mercado (Olson, 2000). Seg�n una inter- probabilidad de la coyuntura desfavorable mundial, pero no
pretaci�n algo estricta, los equivalentes del seguro indivi- modifica la magnitud de las p�rdidas en caso que ocurran. La
dual y la autoprotecci�n en la pol�tica p�blica son el seguro diferencia fundamental entre los seguros de mercado y el
social (medidas del Estado para aumentar los seguros de autoseguro es que el primero utiliza la cobertura conjunta
mercado y el autoseguro) y la protecci�n social (medidas del para repartir el riesgo entre las personas.
Estado para aumentar la autoprotecci�n). Las personas o las familias tratan de equilibrar el con-
sumo en �pocas buenas y malas. Si hay oportunidad de con-
Enfoque y consecuencias seguir tanto un seguro de mercado como autoseguro, la
Cuando se enfoca sistem�ticamente la formulaci�n de una persona los considera sustitutos (v�ase el Recuadro 3.2). Es
pol�tica social se deber�a comenzar por comprender c�mo se probable que el seguro de mercado reduzca el autoseguro;
comportan las personas o las familias al enfrentar riesgos. as�, por ejemplo, la disponibilidad de seguro de desempleo
B�sicamente, hay dos medidas que una persona o una fami- disminuir� el ahorro preventivo. El problema del "riesgo
lia puede tomar: asegurarse, es decir, transferir ingresos moral" surge si la compra de un seguro de mercado dismi-
cuando se est� en las buenas para cuando lleguen �pocas nuye la autoprotecci�n; as�, por ejemplo, si existe un seguro
malas; y autoprotegerse, es decir, disminuir la probabilidad de desempleo, la gente puede volverse propensa a rehuir el
de que lleguen �pocas malas. Ambas tienen sus costos. Un trabajo4 . La consecuencia m�s com�n, si el riesgo moral es
marco integral tendr�a en cuenta todo tipo de decisiones en grave, es que no existan los mercados privados de seguro, o
cuanto a seguro y autoprotecci�n. Cualquier limitaci�n que signifiquen primas prohibitivas.
para que las personas tomen efectivamente estas medidas Las caracter�sticas clave de este marco y los conocimien-
ser�a competencia de la pol�tica social; el problema enton- tos que se obtienen de �l son:
ces es decidir si el Estado puede ayudar a eliminar estas
limitaciones, y en qu� forma. * Tanto los niveles de riesgo y los ingresos como los pre-
Adem�s de aclarar los conceptos b�sicos, un buen marco cios o costos de los instrumentos de gesti�n del riesgo
anal�tico para la gesti�n del riesgo deber�a tener tres atri- son importantes para determinar cu�nto gastan las
butos. Primero, deber�a cubrir todos los instrumentos prin- personas en seguro y protecci�n.
cipales para controlar el riesgo y tener en cuenta las rela- * Los seguros de mercado y la autoprotecci�n son susti-
ciones entre dichos instrumentos. Segundo, deber�a servir tutos, en el sentido de que la mayor disponibilidad o
de orientaci�n acerca de c�mo mejorar los esfuerzos indi- menor precio de uno lleva a un menor gasto en el otro.
viduales para asegurarse y protegerse contra el riesgo, es El autoseguro y la autoprotecci�n tambi�n son susti-
decir, las circunstancias que justifican la intervenci�n del tutos.
42
EL DISE�O DE UNA POL�TICA SOCIAL PARA ENFRENTAR El RIESGO: MARCO CONCEPTUAL
RECUlADRO , t
Seguras de m�ercad, au_ser y autoteclbu: istdintivas y e_ps
Los seguros de mmrado iransfieren ingresos o recursos de na cobertura conjunta.
buena coyuntura a otra mala pero no modifican las ro- Dos ejemplos pueden ayudar a esclarecer estos concep-
babilidades de que se produzcan, pueden obtenerse aun tos. Una persona, frente a la probabilidad de que se pro-
precio (de mercado) observable y siempre suponen co er- duzcan da�os y perjuicios a su autom�vil en un accidente,
cura conjunta de los riesgos. puede conrratar un seguro automotor (seguro de mer-
El autoseguro, al Igual que el de mercado, tam �n cador; puede comprar un autom�vil m�s fuerte, por ende
transfiere recursos desde una buena coyuntura a otra la m�s caro pero id�ntico en orros aspectos (autoseguro); o
y no modifica las probabilidades de que se produzcan. Se puede conducir con m�s cuidado, aun cuando esto signi-
diferencia de los seguros de mercado en dos formas: ti ne fique m�s tiempo de viaje (auroprotecci�n). Otro ejem-
un precio imputado, no real (llamado `precio som ba plo: una persona, frente a la probabilidad de quedar sin
por los economistas) y no implica cobertura conjunta de empleo, puede tratar de comprar un seguro de mercado,
riesgos. puede autoasegurarse aumentando los ahorros en relaci�n
La auti>prrite�vc�n difiere tanco de los seguros de merci do con lo que guarda para ciertas necesidades como la edu-
como del auroseguro porque no transfiere recursos de na caci�n de los hijos y la jubilaci�n, o puede auroproregerse
buena coyuntura a otra mala, pero disminuye la proba 1- capacir�ndose para poder dedicarse a una ocupaci�n que
lhdad de que sobrevenga una desfavorable. tiene tasas de desempleo m�s bajas
A menudo es dif�cil determinar si una decisi�n se Observemos, sin embargo, que estos tres tipos de
deber�a clasificar como autoseguro o auroprotecci n, medidas entra�an costos: el seguro de mercado requiere el
dado que muchos instrumentos cumplen las s pago de una prima; el autoseguro implica costos (porque,
funciones. A veces puede ser dif�cil incluso clasifi ar por ejemplo, Lin autom�vil m�s fuerte cuesta m�s. ocurra
ciertas medidas informales como seguros de m r- o no el accidente); por �ltimo, la auroprotecci�n significa
cado o autoseguro. En dichos casos, el rasgo dist� - costos monetarios y de otra �ndole (por ejemplo, la capa-
tivo clave deber�a ser la ausencia o existencia de u a citaci�n implica el pago de la matr�cula y el conducir a
* Los seguros de mercado y la autoprotecci�n pueden S r das) por medio del autoseguro. As�, por ejemplo, a
sustitutos o complementos; un menor precio de a medida que las personas tienen menos probabilidades de
autoprotecci�n hace que �sta aumente y que dismin i- perder el empleo, pueden pedir menos seguros en gene-
yan los riesgos, y, por consiguiente, reduce a ral, pero tambi�n pueden optar por tener una cantidad
demanda tanto del seguro como del autoseguro. n relativamente mayor de seguros de mercado y menos
una situaci�n de equilibrio general, sin embargo, n autoseguro. A nivel de la econom�a agregada, a medida
menor riesgo tambi�n puede bajar el precio de 1 s que los pa�ses mejoran la gesti�n y la reglamentaci�n de
seguros de mercado y de este modo producir n la econom�a y reducen la probabilidad de que se produzca
aumento de la demanda de �stos. una crisis, habr� una tendencia a alejarse del autoseguro
* Un aumento de la diferencia entre los niveles e (por ejemplo, los fondos de estabilizaci�n fiscal) y a pasar
ingreso durante una crisis y fuera de ella (el `ingre o a los seguros de mercado (acuerdos de cr�dito contingente
en peligro") podr�a llevar a un aumento de la deman a en los mercados financieros mundiales o las instituciones
de seguros. As�, las personas pueden ser m�s ricas (e financieras internacionales).
el sentido de que los ingresos que prev�n son mayore ) * Las personas gozan de mayor bienestar cuando se dis-
pero pueden seguir demandando m�s seguro. pone de los tres instrumentos (seguros de mercado,
* Las p�rdidas relativamente poco frecuentes (y cuantiosa ) autoseguro y autoprotecci�n) que cuando falta uno de
pueden asegurarse mejor mediante los seguros de me - ellos. Esto se puede explicar mejor con dos ejemplos.
cado, y las p�rdidas relativamente frecuentes (y modera - Primero, consideremos el caso en que existen seguros
43
ASEGURANDO EL FUTURO EN UNA ECONOM�A GLOBALIZADA
RECU&DRO 3 21
Teora dd selre it1iul
-I - pU,(<rs*,r)
Seg�n describen Ehrlich y Becker (1972) existen dos L'(C*)+l ( -p)J;(*, (3)
coyunturas en el mundo: la mala (coyuntura 0) y la buena
(coyuntura 1). La mala tiene una probabilidad p, y la Los gastos en auroprorecci�n disminuyen la pobabili-
buena, una probabilidad 1 -p Los ingresos (y por lo tanto dad de que se produzca la mala coyuntura. Estos gastos se
el consumo) de la persona en ambas coyunturas son, res- optimizan al nivel r*, dornde la ganancia marginal que se
pectivamente. y . Entonces, la utilidad esperada obtiene al disminuir la probabilidad de p�rdida es igtal a
de la persona es la p�rdida marginal de la utilidad derivada de tener que
pagar r* por ella en cada per�odo:
- =1- p)W(/l) + p(t ) (1)
Sin embargo, frence al riesgo, la persona puede com- p r4 1 r < o )+ U D ti / > ) (4>
prar un seguro de mercado que significa el pago de una =[ pr�J1U'( r*+ prtV0atrr>
prima de 7r por cada peso de cobertura y paga s pesos si Esta caracterizaci�n de las decisiones de gesti�n deJ
sobreviene la mala coyuntura. La persona tambi�n dedica riesgo tomradas por la persona en un modelo de
recursos al autoseguro (,) y la auroprorecci�n (r) para integral riene tres resultados principals, que estar�m
equilibrar el ingreso en las distintas coyunturas. Cada ausentes en tratamientos que adopren ya sea un enfoque
peso gastado en autoseguro reduce la p�rdida en la mala parcial (por ejemplo, examinen s�lo los seguros de mer-
covuntura de acuerdo a una "funci�n de p�rdida' L<Le,r), cado) o que descuiden la inclusi�n de los precios. Pri-
donde Lt' es la diferencia entre los ingresos en las dos mero, los seguros de mercado y el aurosegur son susti-
coyunturas. Cada peso asignado a la autoprorecci�n dis- tutos, por ejemplo, un aumento en el precio de los
minuye la probabilidad de que se produzca la coyuntura seguros de mercado disminuye la demanda de los mismos
desfavorable de acuerdo a la funci�n p(r). As� como una 7r y aumenta la demanda de auroseguro. Segundo, es proba-
menor permite a la persona comprar m�s seguros de mer- ble que la persona prefiera el seguro de mercado al auto-
cado con un presupuesto dado, la mayor productivid-ad seguro para cubrir p�rdidas relativamente poco firuentes
marginal del autoseguro y de la aucoprotecci�n permite a porque el "precio sombra" del autoseguro no disminuye a
la persona obrener m�s a un costo dado. medida que lo hace la probabilidad de p�rdida, pero sl
ILa persona elige i. ., y r para maximizar la funci�n de bala el precio del seguro de mercado. Tercero, los seguros
ucilidad esperada antes de que se ponga de manifiesto la de mercado no causan inevitablemente un "riesgo moral,'
coyuncura del mundo (es decir, el marco es ex ante): a saber. reducir la auEoprotecci�n, porque hay dos efectos
U = [1 - pfpe, r)jU[� e - sr - rJ + p(p'. r)U compensarorios. Por una parte, los seguros de mercado
L� +s-lil'cJ-r ( 2) reducen la p~dda evntawl, y por lo tanto, crean una ren-
dencia a una menor auroprotecci�n. Por otra pre, al
reducir la pn>1abilid dek la wala coyruntra, la auroprotec-
Si no hay seguros de mercado, s se limica a cero, y la ci�n abarata los seguros de mercado y, por ende, aumnta
elecci�n de la persona se restringe entre . y r De manera la rendencia a recurrir al mercado para obtene seguros-
an�loga, el modelo puede dar cabida a situaciones en que Desde la d�cada de 1970 los trabajos t�cnicos sobre
no son posibles el autoseguro o la autoprotecci�n, es seguros se han concentrado principalwi--en el pro-
decir. donde -=O o r=0, respeccivamente. blema del riesgo moral. Pero en el caso cje la PpUsica
La persona elige los niveles del seguro de mercado (s*) social, los aspectos de la rter�a rt al iangra,
y del autoseguro (c*) en los que el precio del seguro de que ban sido muy descuidmios, pueden swr igualmene o
mercado es igual al precio sombra del auroseguro y en incluso mr�s pertinentes.
que ambos son iguales a la tasa marginal de sustiruci�n
ponderada por probabilidad:
44
EL DISE�O DE UNA POL�TICA SOCIAL PARA ENFRENTAR EL RIESGO. MARCO CONCEPTUAL
REC�IADRO 3 ?
El nma u skuao Ido la da mal"
Aumeno del riesgo: mayor inseguri~d econ�rica Aumentos proporcionales de los ingresos en todas las
Consid�rese el caso en que s�lo aumenta la probabilidad de q la coyunturas: el crecimiento ecom$mico
persona sr encuentre en una mala coyuntura (p). Tal vez esto r pre- Se puede caracterizar el crecimiento econ�mico en forma sim-
sente las inquietudes en Am�rica Latina y Asia oriental, do e se plista por un aumento proporcionado de Ir y 'o ; por con-
cre que actuarnente hay mayor inseguridad econ�mica. El ecio siguiente, la p�rdida eventual aumenta en la misma propor-
ser�a aumentar la demanda de seguros en general en �rinos E so- ci�n. En condiciones muy generales se acrecentar� la dernida
lutos, pero ambi�n cambiar la conbinaci�n entre seguros de - de seguros de mercado y de autoprotecci�n. Este ejemplo
cado, auroseguro y autoprotecci�n. De acuerdo a nuestro marc , un muestra que, en cierta medida contradiciendo a la intuici�n,
aumento de p da como resultado una dismninuci�n relativa d los un aumento de la riqueza cuando suben proporcionalmente los
seguros de mercado, ning�n cambio relativo de la autoproecc p y ingresos en ambas coyunturas tendr� como resultado un
un aumento del autoseguro. lo que demuestra la importancia los aumento de la demanda de seguros. Las perspectivas de mejo-
precios: lo que suceda a la demanda de segumr de merado de res ingresos en la buena coyuntura tendr�n el mismo efecto. Si
a no aumenta el riesgo en el enrorno y hay crecimiento econ�-
autoseguro depenide de si el preci�o de mercado e euos a aUt
alaumentodelaprobabilidad.Siesas�,elnivel�puimodelos gu- mico, lo que sin lugar a dudas es una combinaci�n positiva,
ros de medo seria menor y el del autoseguro ser�a mayor. Re deber�a producirse una mayor demanda de seguros, lo que a
menudo se asocia con el empeoramiento de la situaci�n.
el precio no aumenta para reflejar los aumentos en p, se produc un
"exceso de demanda' de seguros de mercado, y la demanda de a rlo-
seguro no aumenta en la misma cantidad. Aumentos de los niveles de ingreso cuan no hay
crisis y verosimiligtd de la crisis: la globalizaci�n
Mfayor ingreso esperada durante �es crisis: suminisiro Finalmenre, consideremos el caso de la "globalizaci�n"
de redes de protecci�n cuando. seg�n el estereotipo, aumenta el ingreso esperado
en la buena coyuntura (o desde un �ngulo algo pesirnista,
Sup�Sngase que el ingreso esperado en la mala coyunt ni lspriauehaera aat�ics,pr ab�
aumenta a ra�z de, por ejemplo, una garant�a del gobierno las p�rdidas se hacen m�s catasnr�ficas), pero tambi�n
aurenc a ai de po empl, ua aratiade goie no aumenta la probabilidad de que sobrevenga una mnala
de que toda la gente obtendr� un ingreso m�nimo supe �or aunta la prdidad de que sobrevenga es da
a en la mala coyuntura. Esto reduce la demanda du coyuntura (las p�rdidas se hacen m�s frecuentes>, es decir,
aumentan tanto 1 como p. Suponiendo que el precio del
seguros de mercado debido a que dismninuye la p�rd ida ..
seguro se ajusta de acuerdo a los cambios de las probabili-
eventual, los gastos en autoprorecci�n bajan por la m a dades esperadas, el resultado para los seguros de mercado
rz�n, per el efecto en el autoseguro es incierto porq ser�a ambiguo porque los aumentos de las probabilidades
disminuci�n a ra�z de la menor tendencia a asegur se de que haya crisis debilitan la tendencia a tomar m�s segu-
puede ser contrarrestada por un aumento del auroseg o ros de mercado, pero el incremento del ingreso en los bue-
ya que �ste se prefiere a los seguros de mercado a med da nos tiempos la fortalece. El efecto en la autoprotecci�n
que las p�rdidas se hacen menos 'catastr�ficas'. Este eje - ser�a amnbiguo, pero probablemente positivo. Este ejemplo
plo muestra que las personas no necesariamnente dismin - ilustra la dificultad de predecir c�mo loS fen�menos com-
r�n el awdoseguro cuando exisra una 'red de protecc n plejos, por ejemplo la globalizaci�n, afrctan la demanda
social" de tal naturaleza, pero es m�s probable que red - de seguros. Obs�rvese asimismo que es m�s probable,
can la auu�pmtercz�n. Entonces, el suministro de un p o- dadas las conclusiones del Cap�tulo 2, que la globalizaci�n
gramo de obras p�blicas no necesariamente reducirt el signifique que p no es mayor que anres (o es incluso
ahorro de las personas, sino que disminur�a el esfuerzo or menor), pero que las p�rdidas son mayores cuando surge
redu�cir la probabilidad de estar en una mala coyuntu a, una crisis. Desde este punto de vista, la globalizaci�n es
por ejemplo, reduciendo las inversiones en salud y en ap i- esencialmente lo contrario al ejemplo de las "redes de pro-
tudies laborales. tecci�n social" mencionado precedenremente.
45
ASEGURANDO EL FUTURO EN UNA ECONOMIA GLOBALIZADA
de mercado y autoprotecci�n pero no es posible el el seguro o la autoprotecci�n proporcionando instru-
autoseguro. La persona estar�a en peores condiciones mentos si no existen mercados para ellos (por ejemplo,
en este caso que cuando existen los tres. La raz�n es en el caso del seguro de desempleo), o mediante inter-
que para las p�rdidas que no son infrecuentes, la per- venciones para mejorar la calidad de los instrumentos si
sona tendr�a que seguir recurriendo a los seguros de las personas est�n usando modalidades de seguro infe-
mercado. Sin embargo, sabemos gracias al marco que riores (por ejemplo, ahorros en forma de uno o dos acti-
los seguros de mercado se prefieren menos que el vos en lugar de una cartera diversificada). Siguiendo esta
autoseguro para las p�rdidas que ocurren con fre- l�nea de razonamiento:
cuencia. Segundo, supongamos que existen los segu- * El "seguro social" se puede considerar como una pol�-
ros de mercado y el autoseguro, pero que no es posi- tica para complementar el seguro de mercado. Si los
ble invertir en la autoprotecci�n. Las personas que mercados no logran asegurar con eficiencia porque
act�an en forma relativamente eficiente en t�rminos ciertos riesgos no son asegurables o no se pueden
de autoprotecci�n estar�an en peores condiciones por- diversificar, por ejemplo, o porque los problemas de
que no pueden bajar la prima que se paga por el riesgo moral son insuperables para las aseguradoras
seguro de mercado reduciendo el riesgo que enfren- privadas, se crea la justificaci�n para las pol�ticas de
tan mediante los gastos que realizan en autoprotec- seguro social. La acci�n gubernamental que ayuda a las
ci�n. (V�ase el Recuadro 3.3 donde se analizan con personas y a las familias a afrontar mejor el riesgo faci-
mayor detalle estos temas). litando las transferencias desde los tiempos buenos a
los malos gracias a la cobertura conjunta se clasificar�a
Las ventajas de un enfoque riguroso como seguro social e incluir�a programas de apoyo
Las ventajas de un enfoque disciplinado, organizado e integral financiero para los desempleados (como el seguro de
del problema del riesgo son tres. Primero, ubica a las personas, desempleo) y el seguro de invalidez.
hogares y empresas -no al Estado- en el punto central y * Los planes de ahorro obligatorio son una pol�tica para
proporciona los motivos para que el Estado tome medidas que aumentar el autoseguro. Si los mercados no logran
no son ad hoc sino que se basan en la ausencia de mercados que proporcionar "buenos" instrumentos de autoseguro se
funcionan bien (por ejemplo, precios prohibitivos) o en la crea la justificaci�n para que los gobiernos interven-
incapacidad de algunos para usar estos instrumentos incluso a gan. Los problemas de riesgo moral, como el no aho-
precios relativamente bajos (por ejemplo, pobreza o presu- rrar lo suficiente para la jubilaci�n en espera de que el
puestos bajos). El an�lisis produce no s�lo una serie de opcio- gobierno saque de apuros a los ancianos pobres, cons-
nes en cuanto a pol�ticas, sino tambi�n algunas reglas para tituyen otra justificaci�n del ahorro obligatorio. Una
establecer las prioridades que son necesarias para formular una vez m�s, la caracter�stica que diferencia a estas pol�ti-
estrategia. Segundo, las relaciones entre los instrumentos para cas del "seguro social" del tipo descrito anteriormente
afrontar el riesgo no son arbitrarias, sino que derivan de un es la falta de cobertura conjunta. Esta categor�a abar-
an�lisis estructurado, permitiendo conocer mejor la forma en car�a planes de ahorro obligatorio como los fondos de
que los cambios del entorno econ�mico afectan la demanda de previsi�n de Singapur y Malasia, adem�s de los fondos
seguros. Tercero, el enfoque establece una estructura l�gica de cesant�a de pa�ses como Brasil y Colombia.
para organizar los instrumentos de gesti�n del riesgo social y * La "protecci�n social" puede considerarse como una pol�-
sus posibles efectos. tica para aumentar la autoprotecci�n. La intervenci�n del
gobierno se justifica si los mercados no logran facilitar la
Justificaci�n m�s clara de las medidas oficiales autoprotecci�n �ptima de las personas o de las familias.
Si el enfoque se centra en la persona, el Estado s�lo tiene La caracter�stica que diferencia a estas intervenciones de
que intervenir cuando los mercados fallan y la formula- las dos series de pol�ticas mencionadas precedentemente
ci�n de la pol�tica social se basa en principios minima- es que el objetivo de las pol�ticas de protecci�n social
listas y no ad hoc. La funci�n del Estado en este caso, ser�a el reducir la probabilidad de que ocurra una p�r-
accionada por razones de eficiencia en un entorno de dida, y no simplemente asegurar contra ella. Las pol�ticas
riesgo, es complementar los mercados; es decir, facilitar que facilitan la adquisici�n de capital humano (mejor
46
EL DISE�O DE UNA POLUTICA SOCIAL PARA ENFRENTAR EL RIESGO: MARCO CONCEPTUAL
salud, educaci�n y capacitaci�n) pueden constituir el financiero es una de las pol�ticas m�s importantes, pero no
n�cleo de la protecci�n social. muy tomada en cuenta, de una gesti�n del riesgo social
equilibrada que complemente el mercado. Las razones son
Informaci�n �til cuatro.
El marco brinda informaci�n �til acerca de ciertas cuesti - Primero, los mercados financieros facilitan la partici-
nes que son fundamentales para determinar el alcance y el paci�n en los riesgos. En los mercados financieros bien desar-
dise�o de la pol�tica p�blica. Hay tres corolarios de especial rollados, las personas y las empresas pueden comprar y
importancia. vender activos con perfiles de riesgo diferentes, diversi-
El bienestar es mayor cuando existen m�s y mejo s ficando sus fuentes de ingreso y por lo tanto disminuyendo
opciones de seguro para las personas. Como se vio ant s, su exposici�n a conmociones adversas que puedan afectar a
conviene m�s para el bienestar disponer de los tres instr I- su industria o empresa en particular. Los mercados
mentos de "seguro" (de mercado, autoseguro y autoprote - financieros tambi�n son el cauce m�s eficiente para reo-rien-
ci�n) que carecer de uno o m�s de los instrumentos. P r tar r�pidamente los recursos hacia aquellas empresas y sec-
ejemplo, es probable que los programas de apoyo financie o tores temporalmente azotados por perturbaciones adversas,
para los desempleados aumenten el bienestar incluso si e suavizando su efecto en el ingreso, el empleo y el bienestar.
producen p�rdidas de eficiencia (aunque la magnitud (le Segundo, el autoseguro conlleva ahorro preventivo. Sin
dichas p�rdidas se puede reducir usando instrumentos ad - un sector financiero fuerte, los pobres pueden terminar aho-
cuados, v�ase a continuaci�n). La disponibilidad de segur s rrando en "malos" instrumentos como el ganado y las tie-
de mercado disminuir�a el autoseguro, pero seguir�a redu - rras, que tienen escasa liquidez y cuyos precios pueden caer
dando en aumentos del bienestar. dr�sticamente si se produce la mala coyuntura mundial
El riesgo moral puede no ser un problema insuperab e ("crisis")5. El fortalecimiento del sector financiero puede
si el seguro social imita al mercado tanto como sea pos - estimular el uso de "buenos" instrumentos por parte de
ble. A menudo se piensa que la introducci�n de seguros e aquellos que ahorran; esto es especialmente crucial en casos
mercado disminuye la autoprotecci�n y aumenta la prob - en que es dif�cil instaurar mecanismos de seguro social
bilidad de ocurrencia de la mala coyuntura ("ries o como la indemnizaci�n por desempleo.
moral"), pero nuestro marco y el sentido com�n indican Tercero, el fortalecimiento del sector financiero puede
que es mucho lo que se puede hacer para limitar es e disminuir la probabilidad de que ocurra una crisis, intensi-
efecto secundario adverso. Por ejemplo, el seguro e ficando as� los esfuerzos de autoprotecci�n de las personas y
desempleo que discrimine con �xito entre los trabajador s las familias. En los pa�ses del Asia oriental donde las debi-
seg�n sus factores de riesgo (por ejemplo, usando info - lidades del sector financiero fueron una causa principal de
maci�n acerca del historial de trabajo, la aptitud o el se - las crisis de la d�cada de 1990, esta funci�n que tiene el
tor de ocupaci�n para fijar las primas de seguro) puede fortalecimiento del sector financiero en el aumento de la
disminuir esta relaci�n negativa entre los seguros de me - autoprotecci�n es especialmente importante6.
cado y la autoprotecci�n e incluso la puede revertir e Cuarto, el fortalecimiento del sector financiero contribuir�
ciertas circunstancias. Por lo tanto, es posible que la pr - a crear mercados (m�s eficientes) de seguros contra p�rdidas
gunta correcta en materia de pol�ticas no sea si se deb catastr�ficas como las ocasionadas por la mala salud o los
proporcionar o no un seguro de desempleo -especia - desastres naturales. Los mercados financieros privados pueden
mente a medida que los gobiernos ponen en pr�ctica refor- proporcionar seguros de vida, instrumentos de seguros de
mas que hacen menos frecuentes estos riesgos- sin invalidez y seguros contra desastres naturales, e incluso con-
c�mo dise�arlo mejor y determinar la forma en que 1os tribuir a asegurar contra las crisis macroecon�micas.
gobiernos pueden desarrollar m�s y mejor la capacida
para ponerlo en pr�ctica. Un poderoso instrumento de organizaci�n
Elfortalecimiento del mercadofinanciero deber�a cons- El marco descrito anteriormente tambi�n permite formar
tituir un componente esencial de la pol�tica social, por- una visi�n estructurada de las pol�ticas y los programas
que puede aumentar el autoseguro, los seguros de mer- p�blicos. Las pol�ticas y programas analizados en los Cap�-
cado y la autoprotecci�n. El fortalecimiento del secto tulos 4 al 7 deber�an considerarse como medidas auspicia-
47
ASEGURANDO EL FUTURO EN UNA ECONOM�A GLOBALI7ADA
CUADRO 3.1
Las pol�ticas p�blicas y su efecto sobre el seguro integral individual
SEGUROS DE MERCADO AUTOSEGURO AUTOPROTECCI�N
C�MO REDUCIR C�MO REDUCIR
MICRORRIESGO EL RIESGO AGREGADO
Riesgos de toda la econom�a
Macropol�ticas estables al
Fondos de estabilizaci�n fiscal'
Reservas en divisas '
Reforma del sector financiero '4 '4 i
Garant�a de dep�sito 4
Riesgo de desempleo
Seguro de desempleo
Pago por despido obligatorio '
Fondos de cesant�a individuales '
Programas de obras p�blicas
Programas de capacitaci�n b4
Riesgo de pobreza
Transferencias en efectivo '4
Transferencias condicionales en efectivo '4 i
Reforma educacional X
Seguro de salud i '
Reforma del sector financiero '4
a. Las pol�ticas que aumentan la autoprotecci�n para las personas pueden ser el autoseguro o los seguros de mercado al nivel de pa�s. Por ejemplo, los fondos de estabilizaci�n fiscal
son un tipo de autoseguro (porque transfieren recursos de las coyunturas buenas a las malas) para los pa�ses, aunque pueden considerarse como complemento de la autopertecci�n
(porque reducen el riesgo agregado para las personas). El acceso a cr�ditos del Fondo Monetario Internacional durante �pocas malas constituye un seguro de mercado para los pa�ses
(cobertura conjunta internacional), pero tambi�n es un complemento de la autoprotecci�n al nivel individual.
b. Aunque en teor�a los programas de capacitaci�n para los desempleados implican un elemento de autoprotecci�n, este elemento parece moderado seg�n los datos disponibles, de
manera que estos programas operan principalmente como mecanismos de segum.
c. Los ejemplos incluyen Bolsa Escola en Brasil y Progesa en M�xico.
das por el Estado para ayudar a las personas y a las familias mos de seguro y autoprotecci�n. El Estado puede aumentar los
a obtener seguros tan integrales como sea posible en las cir- esfuerzos de las personas o del hogar proporcionando seguros del
cunstancias que predominan en los pa�ses de Am�rica tipo de mercado cuando �ste falle (por ejemplo, el seguro de
Latina y el Caribe. En el Cuadro 3.1 se muestra la forma en desempleo), facilitando los esfuerzos individuales mediante for-
que se pueden clasificar algunas de estas pol�ticas seg�n si mas de autoseguro m�s eficientes (por ejemplo, desarrollo y
contribuyen o no a que las personas logren un seguro (por reglamentaci�n del sector financiero), o prestando asistencia o
medio de una cobertura conjunta), un autoseguro o una subvencionando la autoprotecci�n (por ejemplo, educaci�n
autoprotecci�n m�s eficientes. p�blica y servicios de salud).
Con este enfoque, en el cap�tulo se enunciaron las repercu-
Conclusi�n siones que tienen los cambios en el entorno, como el mayor
En este cap�tulo se propone un enfoque relativamente sen- riesgo o la mayor riqueza, en la demanda de seguros de mercado,
cillo del problema del riesgo, tanto en t�rminos de decisiones de autoseguro y de autoprotecci�n. Cuando estas conclusiones se
personales como del posible papel del Estado. El enfoque es bas- suman a la posibilidad de que los mercados no existan o no
tante general porque incluye las tres principales opciones para operen eficientemente, estos resultados sugieren c�mo puede
que las personas afronten el riesgo: la adquisici�n de seguros de surgir la demanda de seguro y protecci�n sociales cuando dichos
mercado, el autoseguro y la adopci�n de medidas para disminuir cambios ocurren a medida que los pa�ses crecen o enfrentan un
la probabilidad de incurrir en p�rdidas (autoprotecci�n). El clima externo con mayores o menores riesgos. Algunas de las
papel de la pol�tica p�blica surge ante la ausencia de ciertos conclusiones eran previsibles pero otras son contrarias a la
mercados y cuando las personas no pueden lograr niveles �pti- opini�n general y tres de ellas son dignas de menci�n.
48
EL DISE�O DE UNA POL�TICA SOCIAL PARA ENFRENTAR EL RIESGO: MARCO CONCEPTUAL
Primero, la demanda de seguro social puede aumentar n 2. V�ase en Holzmann y Jorgensen (1999) una excelente tentativa
cuando hay nenos riesgos en el entorno y los pa�ses se vuel n por aclarar esta confusi�n.
m�s pr�speros. Esta conclusi�n resulta sorprendente cuando se 3. El marco tambi�n se presta para el an�lisis de pol�ticas de reducci�n
analizan aisladamente los seguros de mercado o los proporc o- del riesgo al nivel multilateral, y el posible papel de organismos inter-
nados por el Estado, pero es una consecuencia natural del an �- nacionales como el Banco Mundial y el Fondo Monetario Internacional.
sis que utiliza un esquema conceptual m�s integral (y m�s r a- 4. La presencia del riesgo moral puede impedir que se creen merca-
lista) en el cual las personas se aseguran y protegen a s� mism dos privados de seguros para algunos riesgos, como los quebrantos de
Segundo, idealmente las pol�ticas sociales deber n las empresas o la p�rdida del empleo. Ehrlich y Becker (1972) argu-
tratar de hacer m�s f�ciles los tres tipos de medidas q e mentan que el riesgo moral no es inevitable, porque en un aspecto el
toman las personas cuando se enfrentan al riesgo, u a seguro de mercado y la autoprotecci�n son complementarios, una
conclusi�n que deber�a ayudar a reevaluar los pros y mayor autoprotecci�n aumenta el producto marginal del seguro de
contras de las pol�ticas como los programas de apo o mercado. En otras palabras, si la autoprotecci�n o una menor proba-
financiero para los desempleados (y entre ellos, 1 bilidad de que el seguro de mercado compense una mala coyuntura
seguro de desempleo) en los pa�ses en desarrollo, co 1- (en forma de menores primas), el seguro de mercado y la autoprotec-
centrando el debate en su probable costo de eficiencia y ci�n pueden de hecho transformarse en complementos, y se podr�a
en la capacidad de los gobiernos para contenerlo. eliminar el riesgo moral.
Tercero, no se ha hecho suficiente hincapi� en el papel q e 5. Se deduce tambi�n que la falta de liquidez de los activos de los
deben cumplir las pol�ticas para facilitar el ahorro preventivo n ahorristas entorpece la reasignaci�n de recursos financieros hacia
activos financieros (como el fortalecimiento del sector fina - empresas s�lidas en dificultades en tiempos de crisis, lo que intensi-
ciero) como un instrumento de la pol�tica social. Esta conclusi n fica las perturbaciones.
es una consecuencia natural de un enfoque que comienza con a 6. La combinaci�n de vinculaciones d�biles con los mercados de
persona y deriva el problema del Estado como un valor resid , capitales internacionales y la falta de desarrollo de los mercados de
pero cuando ese orden se invierte puede ser pasado por alto f�ci - capitales nacionales de Am�rica Latina representa una fuente de con-
mente por los an�lisis. mociones adversas para la regi�n (en nuestro marco, una mayor pro-
babilidad de la mala coyuntura, p), y un mecanismo de amplificaci�n
Notas para otras conmociones.
1. Este cap�tulo se basa en Gill y llahi (2000), un documento ce
antecedentes encargado para este informe.
49
~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~- - - --- -
CA I�TULO 4
La volatilidad acroecon�mica en
Am�rica La ina y el Caribe:
causas y soluciones
Fuentes de voatilidad agregada en Am�rica L na y el Canibe
L _ A VOLATILIDAD AGREGADA QUE SE O SERVA EN AM�RiCA LATINA Y EL CARIBE ES CONSECUENCIA DE
DOS FUERZAS PRINCIPALES: las pertu baciones financieras externas y reales y la inestabilidad de la
pol�tica macroecon�mica1.
Perturbaciones externas
La regi�n de Am�rica Latina y el Caribe est� expu sta a grandes perturbaciones externas que provienen de los
mercados mundiales financieros y de bienes y, en k eneral, caben dentro de la clasificaci�n de volatilidad de los
t�rminos de intercambio y de los flujos de capital internacionales. En el Gr�fico 4.1 se muestra la desviaci�n
est�ndar de la tasa de crecimiento de los t�rminos de intercambio en las regiones del mundo durante las �lti-
mas cuatro d�cadas. El gr�fico indica que durante 1 s dos �ltimos decenios, Am�rica Latina y el Caribe sufri� en
sus t�rminos de intercambio perturbaciones mucho mayores que las que afectaron a las econom�as industriales
y a los pa�ses del milagro econ�mico de Asia orient il, y equivalentes a las experimentadas por los pa�ses de Asia
meridional, Oriente Medio y Norte de �frica.
Un factor clave que explica la gran variabilida de los t�rminos de intercambio es el gran porcentaje que
representan unos pocos productos b�sicos -como e petr�leo (Colombia, Ecuador, M�xico, Trinidad y Tabago y
Venezuela) y los metales (Bolivia y Chile)- en las e) portaciones totales de muchas de las econom�as de la regi�n.
Los precios mundiales de los productos b�sicos son altamei te mundo. Sin embargo, el efecto econ�mico de las fluctuacio-
vol�tiles, y esta volatilidad se traduce en grandes fluctuac o- nes de los t�rminos de intercambio no s�lo se determina por
nes en los t�rminos de intercambio para los pa�ses que os su magnitud, sino tambi�n por el grado de apertura de las
exportan. En el Gr�fico 4.2 se muestra el porcentaje c ue econom�as al comercio internacional. Al igual que otras par-
corresponde a los cuatro productos b�sicos m�s important S2 tes del mundo, con el tiempo Am�rica Latina y el Caribe ha
en el total de las exportaciones de algunos pa�ses seleccior a- ido aumentando considerablemente su apertura al comercio
dos de Am�rica Latina y el Caribe en 1995 y 1999 (o el mundial y esta tendencia -a menos que coincida con un
�ltimo a�o disponible). La concentraci�n de exportacio ies aumento paralelo en la diversificaci�n del comercio- podr�a
sigue siendo alta en varios pa�ses, aunque unos pocos, en esp e- haber aumentado el grado de exposici�n de las econom�as de
cial M�xico, han logrado reducirla durante la �ltima d�ca a. la regi�n a las perturbaciones del comercio exterior.
La volatilidad de los t�rminos de intercambio fue es e- Es posible tomar en cuenta este factor si se observa la vola-
cialmente elevada en los a�os setenta (en gran medida cor o tilidad de las perturbaciones de los t�rminos de intercambio,
consecuencia de la primera crisis del petr�leo) y disminu � un concepto que refleja tanto las variaciones de �stos como el
un poco en los ochenta y a�n m�s en los noventa, tanto o grado de apertura de la econom�a3. En el Gr�fico 4.3 se pre-
Am�rica Latina y el Caribe como en otras regiones 1 senta una perspectiva comparativa -entre regiones y d�ca-
51
ASEGURANDO EL FUTURO EN UNA ECONOM�A GLOBALIZADA
GR�FICO 4.1
Volatilidad del crecimiento de los t�nminos de intercambio
(Medianas regionales)
20 -
18- 1960 1980
16- E g 1970 1990 a
14 -
12 - 7-
o 8 8
6-
4
2
Econom�as Asia oriental y el Am�rica Latina y el Oriente Medio y Asia meridional �frica al sur del Otros pa�ses de Asia
industriales Pac�fico (7 pa�ses) Caribe Norte de �frica Sahara oriental y el Pac�fico
GR�FICO 4.2
Porcentaje de los cuatro productos b�sicos m�s importantes en el total de exportaciones
(Pa�ses seleccionados de Am�rica Latina y el Caribe)
Venezuela
Uruguay _
Trinidad y Tabago
_ w ~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~1 999
Per� -
Paraguay 1995
Panam�
Nicaragua
M�xico
Jamaica
Honduras
Hait�
Guyana
Guatemala _____
El Salvador
Ecuador
Rep�blica Dominicana
Costa Rica
Colombia
Chile
Brasil
Bolivia
Belice
Argentina
0 10 20 30 40 50 60 70 80 90
Porcentaje
52
_ VOLATILIDAD MACROECON�MICA FN AM�RICA LATINA Y EL CARIBE CAUJSAS Y SOLUCIONES
GR�FICO 4.3
Vobailidad en las perturbaciones de los t�rminos de intercambk por d�cada
(Medianas regionales)
5,00-
4,50 - 1960 1980
4,00 -
LiJ 1970 1990 a
3,50-
3,00 -
2,50 -
~.2,00-
1,50-
0,50 - 2
0,00 -
Econom�as Asia oriental y el Am�rica Latina y el Oriente Medio y Asia meridional �frica al sur del Otros pa�ses de Asia
industriales Pac�fico (7 pa�ses) Caribe Norte de �frica Sahara oriental y el Pac�fico
das- de la volatilidad de las perturbaciones de los t�rminos En el Cuadro 4.1 se muestra la desviaci�n est�ndar de las per-
de intercambio. El gr�fico que se obtiene es similar al del Gr�- turbaciones de los t�rminos de intercambio de las principales
fico 4. 1, aunque ahora Am�rica Latina tiene un nivel m�s alto econom�as de Am�rica Latina y el Caribe durante las �ltimas
que Asia meridional debido a su mayor apertura al comercio. cuatro d�cadas4. El cuadro indica que esta magnitud en general
es mayor en las econom�as m�s peque�as exportadoras de pro-
CUADRO 4.1 ductos b�sicos (por ejemplo, Rep�blica Dominicana, Jamaica,
Vobdliad de las perturbaciones de los t�rminos de intercambio Nicaragua y Trinidad y Tabago). Seg�n esta medida, la volatili-
de pa�se seleccionados de Am�rica Latina dad disminuy� a partir de los a�os setenta en la mayor�a de las
D�cada de econom�as, aunque para algunas, como Rep�blica Dominicana,
19611 1970 1980 199(1
(%) (%) (9) (X) Jamaica, Paraguay y Trinidad y Tabago, la volatilidad fue en
Argentina 1,8 0,7 1,0 0,4 realidad m�s alta en los a�os noventa que en los ochenta.
Belice - - 11,5 2,3 Adem�s de las perturbaciones externas reales que represen-
Bolivia 3,0 5,6 3,5 1,6
Brasil 0,5 1,4 1,0 0,7 tan las variaciones de los t�rminos de intercambio, Am�rica
Chile 1,9 5,4 2,4 2,5 Latina y el Caribe, como otras regiones en desarrollo, tambi�n
Colombia 0,8 2,1 1,7 0,7
Costa Rica 0,9 4,4 4,1 1,8 est� expuesta a conmociones financieras externas, que se refle-
Ecuador 0,4 7,2 3,3 3,7 jan en amplias oscilaciones del volumen y el costo de las
El Salvador 1,7 9,5 3,2 1,5
Guatemala 0,7 2,7 1,5 1,1 entradas de capital extranjero. En el Gr�fico 4.4 se muestra la
Guyana 6,4 9,5 6,2 7 distribuci�n anual de las entradas de capital privado a Am�-
Hait� 3,3 2,5 1,1 5,8
Honduras 1,3 4,4 2,5 3,1 rica Latina como porcentaje del PIB. Las entradas de capital
Jamaica 2,6 3,0 4,8 9,0 aumentaron en forma constante a fines de los a�os setenta, lle-
M�xico 0,3 0,9 2,0 0,9
Nicaragua 1,5 5,1 18,1 6,2 garon a m�s del 5% del PIB a principios de los ochenta y dis-
Panama - -4,9 0,9 0,9 minuyeron dr�sticamente al 2% a finales de esa d�cada; luego
Paraguay 0,8 4,9 2,6 7,1ylug
Per� 1,5 4,1 1,5 1,1 sigui� una fuerte recuperaci�n en los a�os noventa que s�lo se
Rep�blica Dominicana 1,8 2,8 3,7 6,5
Trinidad y Tabago 3,2 12,0 4,0 7,3 V10 iterrumpida por la crisis de M�xico en 1995 y la de Asia
Uruguay 2,5 3,0 2,0 1,2 oriental en 1998.
Venezuela - 3,6 6,8 3, Estas grandes fluctuaciones de volumen de los flujos de
Medianas deAmmrica 1,6 4,1 2,6 2,3 capital est�n asociadas con otras similares en sus precios. En
I atina y el Caribe
PrornediosdeAzn&ica 1.8 4,5 3.9 3.4 el Gr�fico 4.5 se muestran los m�rgenes del endeudamiento
Latina y el Caribe externo p�blico de las cuatro econom�as principales de Am�-
3
ASEGURANDO EL FUTURO EN UNA ECONOMIA GLOBALIZADA
GR�FICO 4.4
Mediana de los flujos brutos de capital privado hacia Am�rica Latina
(Porcentaje del PIB)
7 -
6-
5-
53-
2-
1 1 1 111
1975 1976 1977 1978 1979 1980 1981 1982 1983 1984 1985 1986 1987 1988 1989 1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998
GR�FICO 4 5
Margen de los instrumentos de deuda soberana denominados en divisas <cent�simos de punto porcentual)
(Pa�ses grandes seleccionados de Am�rica Latina)
3.500 -
3.000 __Argentina
3.000-
- Brasi�
2.500-
...... M�xico
2.000 A ~ ~ \~
o ~~~~~~Venezuela
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rica Latina, que se definen como la diferencia con respecto a Las oscilaciones del volumen y el costo del financiamiento
las tasas de inter�s mundiales'. Los m�rgenes muestran enor- externo de Am�rica Latina y el Caribe obedecen a una com-
mnes fluctuaciones, con fuertes aumentos en tiempos de crisis binaci�n de factores externos 6 e internos que afectan a las
externas (por ejemplo, la crisis del tequila de M�xico durante decisiones de los no residentes en cuanto al suministro de
1994-95), que adem�s indican un retiro generalizado del financiamiento a la econom�a del pa�s y a las decisiones de los
financiamiento para las econom�as de Am�rica Latina y el residentes (incluido el sector p�blico) con respecto al endeu-
Caribe. damiento o los pr�stamos en el extranjero. Los dos elementos
54
L VOLATILIDAD MACROECON�MICA EN AM�RICA LATINA Y EL CARIBE: CAUISAS Y SOLUCIONES
decisivos son la rentabilidad esperada de mantener los activo las tres d�cadas, la volatilidad de los flujos de capital es mayor
en el pa�s o de mantenerlos en el extranjero y el riesgo que s en Am�rica Latina y el Caribe que en los pa�ses industriales y
estima para esa rentabilidad. los pa�ses del milagro econ�mico de Asia oriental, aunque la
Con una determinada noci�n del riesgo, las entradas d diferencia entre Am�rica Latina y el Caribe y estas regiones se
capital privado tienden a moverse en direcci�n opuesta a 1 ha reducido en la d�cada de 1990.
tasas de inter�s de la OCDE, disminuyendo cuando las tas
son altas (como a principios de los a�os ochenta) y aumen La volatilidad de la pol�tica macroecon�mica
tando cuando bajan (como a principios de los a�os noventa) Los factores externos no son la �nica causa de la v�latilidad en
Las entradas tambi�n reaccionan fuertemente ante las crisis d Am�rica Latina. Las pol�ticas macroecon�micas comparten
pagos de pa�ses espec�ficos, como M�xico, ya que los inversio algo da la culpa. La volatilidad de las pol�ticas en parte es con-
nistas reval�an el riesgo y a menudo se produce una dismi secuencia de los errores de las autoridades responsables, pero en
nuci�n generalizada en las afluencias a los mercados emergen- mayor medida es el resultado de grandes conmociones externas
tes, algo que se ha considerado prueba de un `contagic en presencia de mercados financieros y de seguros e institucio-
financiero`7. nes de planificaci�n deficientes que limitan las posibilidades de
Es importante mencionar, sin embargo, que los flujos tam- maniobra en lo que se refiere a gesti�n macroecon�mical(.
bi�n reflejan lo que ocurre en las econom�as de destino, por- La volatilidad de la pol�tica monetaria ha sido constantemente
que el riesgo y la rentabilidad se ven afectados por las pol�ti- alta en Am�rica Latina y el Caribe. Durante las �ltimas dos d�ca-
cas econ�micas internas. La variabilidad de los flujos de das, la regi�n se ha destacado por la reiteraci�n de episodios de
capital no refleja s�lo las conmociones externas, sino que en inflaci�n extrema, causados por el financiamiento monetario de
parte est� regida por fuerzas end�genas de las econom�as afec- desequilibrios fiscales insostenibles. Desde los a�os setenta, como
tadas8. Teniendo en cuenta esta importante advertencia, en el se muestra en el Gr�fico 4.7, la desviaci�n est�ndar del creci-
Gr�fico 4.6 se muestra la variabilidad de los flujos brutos de miento de la base monetaria ha sido mayor en Am�rica Latina y
capital privado, medida por su coeficiente de variaci�n en el Caribe que en casi todas las dem�s regiones del mundo. Lleg�
diferentes regiones del mundo y distintos per�odos9. Seg�n a su punto m�ximo en los a�os ochenta, con m�s de un 20%
esta medida, la volatilidad de los flujos de capital ha aumen- anual, y disminuy� en los noventa a un poco menos del 16%. La
tado en todas las regiones del mundo en relaci�n con los a�os �ltima cifra, que obedece a episodios de inflaci�n extrema de la
setenta, aunque en la mayor�a de ellas lleg� a su punto primera parte de la d�cada en algunos pa�ses -en especial Argen-
m�ximo en los a�os ochenta y disminuy� en los noventa. En tina, Brasil y Per�- es muy superior a los niveles observados en
GR�FICO 4.6
Coeficiente de variaci�n de hs flujos bmtos de capital privado
(Porcentaje del PIB, medianas regionales)
0,70 --- T- - _T T T
1970
* 980~
0,50 * 1990
.0,40-
0,30-
O 20-
0 10
00
Econom�as Asia oriental y el Am�rica Latina y el (riente Medio y Asia meridional �frica al sur del Otros pa�ses de Asia
industriales Pac�fico (7 pa�ses) Caribe orte de �frica Sahara oriental y el Pac�fico
5
ASEGURANDO EL FUJTURO EN UNA ECONOMIA GLOBALIZADA
GR�FICO 4.7
Volatilidad del crecimiento de la base monetaria
(Medianas regionales)
25 -
1960 i1980 n
20 - 1970 1990 a
15 -
10 10
O -
Econom�as Asia oriental y el Am�rica Latina y el Oriente Medio y Asia meridional �frica al sur del Otros pa�ses de Asia
industriales Pac�fico (7 pa�ses) Caribe Norte de �frica Sahara oriental y el Pac�fico
GR�FICO 4.8
Volatilidad de la tasa de crecimiento del consumo p�blico
(Medianas regionales)
0,14-
0,12 -| 1960 U 1980 n
D 1970 * 1990
0,1
*~0,08 -1
0,04-
0,02 -
Econom�as Asia oriental y el Am�rica Latina y el Oriente Medio y Asia meridional �frica al sur del Otros pa�ses de Asia
industriales Pac�fico (7 pa�ses) Caribe Norte de �frica Sahara oriental y el Pac�fico
las econom�as industriales (7%) y en los pa�ses del milagro eco- ci�n est�ndar) en las distintas d�cadas y regiones del
n�mico de Asia oriental (10%), siendo s�lo superada por la de mundo". Como en los casos anteriores, Am�rica Latina y
�frica al sur del Sahara. Sin embargo, cabe observar que en los el Caribe muestra una mayor volatilidad que los pa�ses
�ltimos cinco a�os de la d�cada de 1990, la volatilidad moneta- industriales y los pa�ses del milagro econ�mico de Asia
ria ha mantenido una tendencia descendente en Am�rica Latina. oriental, pero menos que la mayor�a de las otras regiones
La pol�tica fiscal tambi�n es irregular en Am�rica Latina en desarrollo.
y el Caribe. En el Gr�fico 4.8 se muestra la volatilidad del La volatilidad fiscal tambi�n se relaciona con la inestabili-
aumento real del consumo p�blico (medido por su desvia- dad monetaria, porque la reacci�n inflacionaria ante los dese-
56
Volatilidad fiscal O Logaritmo de la desviaci�n est�ndar del crecimiento de la base monetaria .C
o O O o O _ - O
g~~ e 13 3 �< +8:3 � g
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ASEGURANDO EL FUTURO EN UNA ECONOM�A GLOBALIZADA
quilibrios fiscales insostenibles ha sido tradicionalmente una muchas econom�as de Am�rica Latina y el Caribe. Las perturbacio-
de las principales causas de la presencia de agregados mone- nes de los t�rminos de intercambio tienen un efecto inmediato en el
tarios vol�tiles del mundo en desarrollo, incluida Am�rica ingreso p�blico y se reflejan claramente en los agregados fiscales.
Latina hasta principios de los a�os noventa. En el Gr�fico 4.9 Esto se puede ver en el Gr�fico 4. 10, que representa la volatilidad fis-
se muestra la volatilidad monetaria con respecto a la del con- cal frente a la de los t�rminos de intercambio para m�s de 100 pa�-
sumo p�blico -ambas variables de pol�ticas- para una ses"3. Las fluctuaciones de los t�rminos de intercambio parecen ser
muestra grande de pa�ses'2 Se advierte una clara asociaci�n un determinante importante de la volatilidad fiscal, y representan un
positiva entre ambas variables. tercio de la variaci�n en todos los pa�ses.
Sin embargo, como se dijo antes, la volatilidad de la pol�tica
macroecon�mica tambi�n responde al efecto de las conmociones Absorci�n y amplificaci�n de las perturbaciones
externas que alteran la econom�a interna. Esto ocurre en especial en extemas: la importancia de los mercados financeros
los pa�ses en desarrollo, donde el sector p�blico depende mucho de La magnitud de los efectos de las importantes conmociones eco-
los ingresos producidos por los productos b�sicos, como sucede en n�micas antes analizadas en el ingreso y el empleo agregados en
RECUADRO 4 1
Exc de asada a ls peuuhaciee el cas de Chile
La debilidad de los v�nculos financieros de la-s econom�as Si Chile tuviera un acceso libre de trabas al financia-
de Am�rica Latina y el Caribe con los mercados mundia- miento externo, podr�a compensar las fiuctuaciones
les las torna excesivamenre sensibles a las perturbaciones. temporales del precio del cobre y las oscilaciones de las
A continuaci�n se documenta el caso de Chile, cuya tasas de crecimiento ser�an m�s moderadas que las de
suerte econ�mica fluct�a var�a en gran medida al ritmo los precios del cobre. Sin embargo, en el panel b) se
de los precios mundiales del cobre. muestra que sucede lo contrario: se comparan las fluc-
En el Panel a) del Gr�fico -4. 1 1 se presenta el precio ruaciones observadas del PIB con las que se obtendr�a
al contado del cobre en la Bolsa de Metales de Londres con una uniformidad perfecta (en forma espec�fica, el
y el aumen[o rrimestral del PIB de Chile. La seme- efecto en el valor actual de la variaci�n en los precios
janza entre ambos es sorprendente, con la �nica excep- del cobre como proporci�n del PlB)O'. Del gr�fico (en
ci�n de la desaceleraci�n del crecimiento de 1990 y la particular, de las diferentes escalas de los ejes) se des-
posterior recuperaci�n, que tuvo un origen exclusiva- prende que las fiuctuaciones del PIB son mayores en un
mente Intemo. orden de magnitud que las que se observar�an si el pa�s
GRAFiCO 4 I
Esceso de sesNbl ante ls petuvbac de Ce
jl Crecimitnco Y preimo del cobrr b� Et , ,o en el alJ�r acrux.l.aJdio de 1las
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58
LA VOLATILIDAD MACROECON�MICA EN AM�RICA LATINA Y EL CARIBE CAUISAS Y SOLUCIONES
Am�rica Latina y el Caribe est� determinada por el funcio a- dos financieros mundiales tambi�n desempe�an un papel
miento de los mercados, las instituciones y las pol�ticas, q e importante al proporcionar financiamiento para facilitar el
desempe�an un papel decisivo en lo que se refiere a absorber a ajuste a las perturbaciones despu�s que se han producido,
amplificar las crisis. Entre los instrumentos que absorben y de modo que, por ejemplo, un empeoramiento temporal
amplifican las perturbaciones, los m�s importantes son quiz�s DS de los t�rminos de intercambio, como un brusco descenso
mercados financieros nacionales e internacionales. del precio del petr�leo o del cobre, no haga caer a la eco-
Los mercados financieros internacionales permiten q e nom�a en una profunda recesi�n. En cambio, ese financia-
los agentes internos vendan instrumentos generadores e miento permite capear la conmoci�n mediante un
ingresos que entra�an riesgo, como acciones y bonos e aumento temporal del d�ficit en cuenta corriente.
empresas nacionales. De esta forma, los agentes intern s Los mercados financieros internos tambi�n desempe�an un
pueden reducir su exposici�n a los riesgos asociados a a papel importante en el proceso de ajuste a las conmociones, cum-
volatilidad de los ingresos y disminuir esta �ltima y, n pliendo el doble prop�sito de facilitar la diversificaci�n de los
consecuencia, la volatilidad agregada. Adem�s, los merc - riesgos ex ante entre los agentes internos del mercado de capital
pudiera recurrir a los mercados financieros inrernaci - gran restricci�n del cr�dito internacional que sufrieron
nales para sobrellevar las perturbaciones. las econom�as emergentes. Esto se confirma en el panel
El Gr�fico 4.12 afianza la conclusi�n de que el problen a b), que demuestra que Chile utiliz� una gran propor-
b�sico es el acceso restringido a los mercados internaci - ci�n de la "liquidez" originada por el alto precio del
nales. En el Panel a) se muestra que el precio del cobre cobre para compensar la disminuci�n de las entradas
el d�ficit en cuenta corriente de Chile tienen una asoci - de capital, en tanto el d�ficit en cuenta corriente con
ci�n positiva, exactamente lo contrario de lo que se obse - precios ' normales" del cobre alcanzaba su nivel m�s
varia con una moderaci�n de las perrurbaciones. airo durante ese a�o. Es importante mencionar que
La crisis de M�xico de 1995 parece ser la excepci� ocurri� exacramente lo contrario durante el episodio
que confirma la regla, porque los altos precios d I de 1998-99, cuando el precio del cobre se desplom�
cobre le proporcionaron a la econom�a chilena la sufi- (haciendo desaparecer la liquidez de Chile) en el pre-
ciente "liquidez" como para resiscir la crisis y experi- ciso momento en que se restring�an los mercados
mentar un r�pido crecimiento intemo, a pesar de 1I financieros internacionales.
.R�FICO 42 12
Los p�cs We cole y la cume~ cehtb de Chil
b) Dcficit en *uenrn co>tnen�e
1al Balinu de pagrus 5 precio del cobre _
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59
ASEGURANDO EL FUTURO EN UNA ECONOMIA GLOBALIZADA
GR�FICO 4.13
Promnedio del cr�dito interno pruido
(Porcentaje del PIB, medianas regionales)
120 -
la 1960 1980 -
100- D F g 1970 1990
so
60-
40-
20
'1I
Econom�as Asia oriental y el Am�rica Latina y el Oriente Medio y Asia meridional �frica al sur del Otros pa�ses de Asia
industriales Pac�fico (7 pa�ses) Caribe Norte de Africa Sahara oriental y el Pac�fico
GR�FICO 4.14
Capitalizaci�n de fos mercados burs�ifles e �ndice del volumen de operaciones
(Medianas regionales en porcentaje, 1990-98)
90
80 - Capitalizaci�n del mercado
70 -Indice del volumen de operaciones
60
< 50 -
o
20
30
Econom�as industriales Asia oriental y el Pac�fico Am�rica Latina y el Caribe Asia meridional Otros pa�ses de Asia oriental
(7 pa�ses) y el Pac�fico
(por lo tanto la diversificaci�n se limita a los riesgos individuales baciones indebidamente prolongadas o generalizadas en la pro-
y no comprende a los agregados)'4 y el encauzamiento ex post de ducci�n y el consumo.
recursos hacia empresas y sectores s�lidos afectados por las per- Sin embargo, en la mayor�a de las econom�as de Am�rica
turbaciones. As� pues, los mercados financieros internos que fun- Latina y el Caribe, los v�nculos poco s�lidos con los mercados
cionan bien proporcionan medios eficientes para obtener un financieros internacionales y los mercados financieros internos
autoseguro a nivel de toda la econom�a contra la eficiencia del poco desarrollados o de funcionamiento deficiente contribuyen
riesgo agregado, en el sentido de que pueden lograr una reasig- mucho a amplificar las conmociones, m�s que a ayudar a absor-
naci�n relativamente r�pida del financiamiento y evitar pertur- berlas. Esta doble deficiencia en el aspecto financiero es uno de
60
LA VOLArILIDAD MACROECON�MICA EN AM�RICA LATINA Y EL CARIBE: CAUSAS Y SOLUCIONES
GR�FICO 4.15
Capitalizaci�n de los mercados burs�biles e �ndice del volumen e operaciones, pa�ses seleccionados de Am�nca
Latina y el Caribe, 1995-98, prmnedios
120-
I~Capitalizaci�n del mercado
100
100-- �ndice del volumen de operaciones
5 60-
40
20
Argentina Brasil Chile Color bia Ecuador M�xico Per� Venezuela
los principales motivos de la volatilidad macroecon�mica d de los pa�ses de Am�rica Latina y el Caribe forman parte del pro-
Am�rica Latina y el Caribe'5. blema de inestabilidad econ�mica, antes que solucionarlo. Esto
se aplica a los bancos y a otras instituciones financieras.
V�nculos d�biles con los mercados financieros En el Gr�fico 4.13 se muestra que el desarrollo del sistema
internacionales bancario de Am�rica Latina y el Caribe a�n se encuentra retra-
El hecho de que los v�nculos con los mercados financiero sado con respecto de la mayor�a de las regiones del mundo en
internacionales sean d�biles es consecuencia del moderad t�rminos de la relaci�n entre el cr�dito al sector privado y el
volumen y las grandes oscilaciones de los flujos de capital pri PIB'9. Aunque hay grandes variaciones entre los pa�ses de la
vado, adem�s de la volatilidad de los m�rgenes de las tasas d regi�n20, la capacidad de los sistemas bancarios en conjunto
inter�s de la deuda soberana que se analiz� anteriormente para intermediar con eficiencia los recursos financieros sigue
Sorprende a�n m�s que los prestatarios de Am�rica Latina siendo bastante limitada21.
el Caribe suelan enfrentar primas mucho m�s altas y un
mayor volatilidad de la rentabilidad que los prestatarios pri GRFaICO 4.16
vados estadounidense de clasificaci�n similar 6. Todos esto'
hechos parecen indicar que la integraci�n de Am�rica Latin� (Coeficiente de regresi�n de los cambios de precios absolutos
respecto al volumen de las transacciones)
y el Caribe en los mercados financieros mundiales todav�a e
limitada, lo que dificulta la capacidad de las econom�as de l 1,o 1
regi�n -incluso aquellas econ�micamente bien integradas 0,9
como Chile- para moderar los efectos de las perturbaciones 0,8-
transitorias (v�ase el Recuadro 4.1). 0,7 6
0,5-
Mercados financieros internos poco desarrollados 0,4 -
A pesar del considerable progreso logrado desde la d�cada de 0,3-
1980, los mercados financieros de Am�rica Latina y el Caribe 0,2 1.'j -
siguen mostrando escaso desarrollo y los sistemas financieros a�n 0,1 > _
son deficientes en muchos pa�ses de la regi�n'7. Debido a sus 0,0 -
Chile Australia Noruega Estados Unidos
fallas de funcionamiento, los mercados financieros de la mayor�a
61
ASEGIJRANDO El FUTURO EN UNA ECONOM�A GLOBALIZADA
GR�FICO 4. 17
Volatilidad del PIB y dinamismo de cr�dito
180 -
160
. 140 -
o 120 -
100-\
o \
60 - \
'_ 40 - 11: ""
20 -
(P7o yX 10%] 15% 20(%5 25X
Volatilidad del crecimiento del PIB
A su vez, los mercados de capitales han experimentado tos dif�ciles. Esto tiende a amplificar y propagar las perturba-
una r�pida expansi�n en Am�rica Latina durante la ciones adversas al crear contracciones ruinosas en los sectores
�ltima d�cada, pero siguen siendo peque�os y poco l�qui- m�s afectados por las crisis o vinculados en forma relativa-
dos en relaci�n con los de otras regiones. En el Gr�fico mente deficiente a los cauces financieros internacionales. El
4.14 se proporciona una perspectiva comparativa del efecto de propagaci�n es especialmente evidente en el caso del
tama�o y el volumen de operaciones (medidos, respecti- sistema bancario. Cuando las conmociones adversas ponen en
vamente, por la capitalizaci�n del mercado como porcen- dificultades a las empresas nacionales, llevando a algunas de
taje del PIB y la relaci�n entre el valor negociado y la ellas a la quiebra, la cartera de cr�ditos del sistema bancario se
capitalizaci�n del mercado) de los mercados burs�tiles de deteriora, reduciendo la capacidad y la disposici�n de los ban-
las regiones del mundo22. Es evidente que Am�rica cos para asumir riesgos y encauzar con eficiencia los recursos
Latina y el Caribe se est� quedando atr�s con respecto al financieros. Algunos prestatarios pueden quedar completa-
resto del mundo en ambos aspectos. El Gr�fico 4.15 mente excluidos del mercado de cr�dito, acentuando la mag-
indica que hay bastante diversidad entre las principales nitud de la contracci�n econ�mica. Cuando el estado finan-
econom�as de la regi�n. En un extremo, el tama�o del ciero del sistema bancario ya de por s� es deficiente, esta
mercado de Chile est� al nivel de los pa�ses industriales o secuencia de sucesos puede llevar a los bancos al punto del
por encima de estos, pero su liquidez es extremadamente colapso financiero y arrastrar con ellos a los prestatarios s�lidos.
baja. En el otro extremo, Brasil posee un mercado bas- Los mercados de capital d�biles tambi�n amplifican los
tante l�quido, pero su tama�o es moderado de acuerdo a efectos de las conmociones. En forma similar al efecto del
las normas internacionales. racionamiento de cr�dito de los sistemas bancarios poco
s�lidos reci�n descrito, provocan lo que se podr�a deno-
Una combinaci�n que aumenta la probabilidad de las minar "racionamiento de capital", es decir la incapacidad
crisis econ�micas de las empresas para obtener fondos en el mercado burs�-
Las imperfecciones de los mercados financieros de Am�rica til sin incurrir en costos prohibitivos. Adem�s, los merca-
Latina y el Caribe limitan seriamente su capacidad para diver- dos poco desarrollados tambi�n producen grandes fluc-
sificar el riesgo y reasignar los recursos financieros en momen- tuaciones en los precios de las acciones, como lo muestra
62
LA VOI.ATILIDAD MACROECON�MICA EN AM�RICA LATINA Y EL CARIBE CAUSAS Y SOLUCIONES
GR�FICO 4.18
Restricci�n pronunciada del cr�dito en Argentina
so _
70 - - _ Cr�dito al sector privado
-,��0- |Dep�sitos
60 60
ea 50 -- -
-~40
30
20
10-
Enero de 1994 Octubre de 1994 Julio de 1995 Abril de 199 Enero de 1997 Octubre de 1997 Jubo de 1998 Abril de 1999
GR�FICO 4.19
Restricci�n pronunciada del cr�dito en Brasil
250 -
c 200 -
150-_
o, 100
- _ _ _ _Cr�dito al sector privado
-Dep�sitos
_~~~~~~~~~ o
QN Q QN QN QN Q QN QN QN Q 'N Q Q N N Q QN Q QN N QN N QN N
[ w~~~~e re re re ce re re re r re re re re r re re re re be re re
el Gr�fico 4.16, que compara la sensibilidad de estos pre En el plano internacional hay datos que demuestran clara-
cios con el volumen de transacciones en Chile23 -la eco mente la asociaci�n que existe entre los mercados financieros
nom�a de Am�rica Latina y el Caribe que tiene el mayo poco desarrollados y la inestabilidad econ�mica. A modo de
mercado burs�til- y tres econom�as industriales. E ilustraci�n, en el Gr�fico 4.17 se representa la masa del cr�-
resultado es que las empresas no pueden diversificar sufi dito del sector privado como una relaci�n con el PIB y la vola-
cientemente bien sus riesgos a trav�s de los mercados bur tilidad del crecimiento del PIB para un gran n�mero de pa�-
s�tiles24. ses. Las variables se miden por sus promedios durante las
63
ASEGUJRANDO EL FllTLIRO EN IINA ECONONhIA GlOBALIZADA
GR�FICO 4.20)
Restricci�n pronunciada del cr�dito en M�xico
700
z ,,, ~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~Cr�dito al sector privado
c 500
300- ___ -- - -
200_
100 _
�ltimas tres d�cadas. La asociaci�n negativa entre ambas mica tiende por s� misma a dificultar el desarrollo del mer-
variables es evidente en el gr�fico24. Sin embargo, la relaci�n cado financiero. En un entorno altamente vol�til, probable-
parece ser no lineal, como lo indica la l�nea continua de ajuste mente las empresas no estar�n dispuestas a asumir los riesgos
�ptiMO2'. Entonces, un mayor tama�o de los sistemas finan- asociados con un endeudamiento de gran nivel y los hogares
cieros est� asociado a una menor volatilidad econ�mica, pero tampoco desear�n ahorrar en activos financieros (al menos en
la asociaci�n se debilita cuando el sistema financiero es muy aquellos disponibles a nivel interno). Si no se toman las medi-
grande". das de pol�tica apropiadas, la econom�a podr�a caer en un
Hay que hacer cierta salvedad con respecto a la funci�n c�rculo vicioso perpetuo, caracterizado por mercados financie-
estabilizadora de los mercados financieros: el peligro que ros d�biles que aumentan la volatilidad, lo que a su vez evita
plantea un excesivo endeudamiento. A medida que los siste- el desarrollo del mercado financiero.
mas financieros se expanden, tambi�n lo hace la raz�n En el contexto de Am�rica Latina y el Caribe, la interac-
deuda/capital y con esto tambi�n aumentda la vulnerabilidad ci�n entre v�nculos poco s�lidos con los mercados financieros
del sistem� asciao a una moriolatilida eo�ica expan- internacionales y sistemas financieros internos no desarrolla-
si�n de los sistemas financieros, sobre todo si no est�n regla- dos podr�a ser la clave de la volatilidad agregada de la regi�n
mentados y supervisados en forma adecuada, tambi�n puede (v�ase el Recuadro 4.2). Un examen m�s profundo de las
contribuir a la volatilidad econ�mica, un factor que desem- recientes crisis de la regi�n podr�a ayudar a ilustrar esto. En
peln� un papel decisivo en la crisis de Asia oriental de los Gr�ficos 4.18, 4.19, y 4.20 se muestra la pronunciada res-
1997-98. Resulta ir�nico que varias econom�as de Am�rica ricci�n del cr�dito en los tres principales pa�ses de la regi�n
Latina y el Caribe hayan sutrido en ambos extremos del espec- despu�s de episodios de dificultades externas. El m�s sorpren-
tro del desarrollo financiero: primero, represi�n financiera dente es el caso de M�xico (Gr�fico 4.20), que experiment�
cr�nica y subdesarrollo, seguido por una expansi�n esn rceglra dos or�av cserlaclav del vol daspu�s de la crisis del
y el colapso del sistema bancario. El control y la supervisi�n tequila de 1995. Los pr�stamos, en especial los nuevos, se
deficientes de los bancos fue un factor determinante en estos derrumbaron ni bien empezada la crisis, sobre todo cuando el
episodios de auge y ca�da. peso entr� en ca4da libre, arrastrando los ya deficientes balan-
Una segunda salvedad importante es que la causalidad ces de los bancos mexicanos. La pronunciada restricci�n del
puede darse en sentido contrario: una alta volatiliclad econ�- cr�dito aument� la magnitud de la crisis y el colapso del sis-
64
LA VOLATILIDAD MACROECON�MICA EN AM�RICA LATINA Y EL CARIBE CALISAS Y SOLU(CIONFS
RECUADRO 4 2
Maaa tlm rss d� y volat1a1 : contexto
La inreraccion entre una viticulaci�n m�s bien escasa con los me ca- internacional (uniforme al lactor de descuento 1. hast.a alcanzar
dos financieros intemacione% y los sistemas financieros nationale no el monto m�ximo Ar.i punto en el cual la ofierra -,e hace ter-ru-
desarrollados tal vez sea la ra�z de gran parre de la volatilidad a re- cal) es suficie-nce como para sarisfacer las nete'idades de las
gada de Am�rica Latina y el Caribe. Aqu� se presenta un coni <o empresas en dificultades dia l�nea continua que se suelve vert�-
esr�lizado en el que se resume el mecanismo m�s importante, sobr -la cal con el n�mero tocal dc prosecros de la econom�a. fijada
base del rabajo de Caballero y Krishnamurry 1l 9991. como igual a uno>. Entonces. el equilibrio se alcanza cuanido L
= 1. de modo que el costo irnerno de los tondos es igual a la
La estrau�ra b�sica tasa de inter�s internacional y las empresis en dificutades
Consid�rese un marco cronol�gico esquem�tico, en el que en la1 fe.h compromercn s�lo parte de sus activos con los intermediarios
0 que corresponde �pocas `normales, se coman decisione de mi er- que mantienen la garant�a inrernacionalmenre aceprable Sin
si�n y los agentes planifican confborme al `brillanme futuro" de la te ha embargo. en el panel b). la garantia internacional no cubre
2. Gran parte de esta planificaci�n tiene por finalidad prever y ev tar todas las necesidades de las empresas en dificulrades. El resul-
una crisis que puede ocurnr en el fururo cercano, en el per�odo 1 La rado es una venra de emerrerncia dr acrivos internos v el Lostil
escasa vinculaci�n intemacional implica que al pa�s le podr�a ser cifi- de los fondos nacionales se eleva a L --1 s�lo st t�nanc�a una
cil persuadir a los linancistas earanjeros de que compartir�n las ftacci�n A,.-a, de todos los pnuyectos
ganancus en un futuro relativamente brillante (per�odo 2) s� lu a u-
dan a evitar la crisis del per�odo 1 Escasa niriculaci�u inl<ernracio�al, mercado. i/niernezos prco
En este conexto, una crisis se define como una situacion en la cu I la desartrollados y exceso de-e � ulnerabilidad
econom�a necesita un monto considerable de tondos exernos (para sc gar A diferencia de lo que se muetr.a tn el Gr�lico J '1. si lor mrercados
la deuda o emprender nuevas inversiones), pero no tiene sufic�enres ga n- finan. cmi internos tamb��n son imperticios. cn el sentido de que LIs
das inrernacionales pan obtenerlo Para enrender con claridad esta in u- empresas en d�i�tul�ades no pueden c ..mpromerer to-ldos sus
ficiencia de garant�a, sup�ngase que los activoS no comerciables d 1� ton los intermediarios njcionaies que t�enen la garaniia a.epaL1.Le .
fecha 2 (por eemplo, edificios que se terminar�an en esa feca), reprn- nmmel mnrernaci�nral. dism�nuiira el iniLentito de �srocs por acumular i
radosporA,,. no tienen ningn inter�s para losextranjeros -no los pe- ofrecer liquidez internacional. Er el modelo, dest�nde el precio
den utilizar coro garant�a fuera del pa�s Sin embrgo, se pueden sar Intcrno de csia liquidez L Esia situaicin se muesrr.d n cl Grifico
como garant�a para tmar pr�stamos a nivel nacional. con un tacro dt 4 22. suponiendo que s�lo se puede compromtter un.L Iracci�n , -
descuento L. un m�ximo de A'L. Esta garant�a la mantienen las em re- 1 de la gar3ntia tinerna Esto desplaza hacia .�ba�� la cur%a de
sas -en dificultades`. demanda efctieva (l�nea cuni�nua) cn el panel a�, lo que pr�iute ura
A su vez, otras empresas o personas del pa�s tienen garan �ias disminuci�n en L tn relaci�n t.un el Grat�co 4.2 il. Las fricciones en
aceprables a nivel internacional, representadas por A1. que inc u- los merLados flinanieros �n�ernos ahora distorioi)n.n la rentablildad
yen elementos como la producci�n de empresas en el sector de t ie- de mantener garant�as irurernacionales !. iinrmo. reiuliado. l,is rerr
nes comerciables en la fecha 2, adem�s de activos en mon da mediarino que rorecen liquidez internacirial manrendri�n nrrenos
extranjera y tal vez acrivos atractivos para los extranleros co no actiia.
empresas de relecomunicaciones. Suponiendo que el tactor ded es- Esto se muestra en el panel b) del Gr�fico -4 22 c.mo un
cuento internacional es igual a 1-o la casa de inter�s es igu a desplazamiento hacia adentro de la oferra internacional de
--, el pa�s puede tomar en pr�stamo en el extran�ero en la fe ha liquidez. La menor olerta significa que la econom�a itndri que
1 como m�ximo A,A,, donde Al . 1. a causa del acceso imperfe ro realizar ventas de emergencia con mayor trecuenc�a y sutriri
al mercado de capitales internacionales. dificultades m�s rates Irente a ptrturbaciones Internaci�ru.-
les. La econom�a se vuelve demasiado vulnerable antc lis con-
Una escasa vincudacdio,? in�ernaciowaly rintas de emere�nci, mociones externas, debido a la subva.lora,i,Sn de la liquidez
El Gr�fico 4.21 muestra el equilibrio en el mercado financ� ro internacional que crean las impertecciones del mercado tirian-
de la econom�a En el panel a), la oferta de financiamie to c�ero interno.
65
ASEGURANDO EL FUTIJRO EN UNA ECONOM�A GLOBAIIZADA
GR�FICO 4 -2
Ventas de emergencia
3o Eq.uuluE�tu �ra nria bu Ventas de emerptenia
rirerr,auAu-n,i adecuada
L Demrr.nd, �erta L Demanda
ProAu
m.pina l
� AjA, Pr.o^rcr.:., u 1 u 1 Proyectrs o
* Nunuerrc. I[mr do duJer�,eturu� ri-nr,bI�
* L. esca,e .ic ear.nruas inrer�ua,iinales lira U rraruskrrncua de 1�cndos a errireias en. dui�c:uJ..des
* Linu dusm un .it 1d laibd3ud d1.i l arkntua Ineflna,uu.nal de un pas puede pi---ut*<r un-i tenra de memrhe.3
GRAFICC) J
Exceso de vulnerabilidad
au Eul�br -->n mer.id.j �unauicuerus bu Erecrnli�dad
urutrrnos no dce1r. r -ol.I-4
L ~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~L
A�r�.nArn
Dernand3
A� �.,-A,' \,.A.
VA1i I pr,secr.,s � u VAr A,A, � Proyec,tust
* Nuner.� Irmurido Ji r yr.r cr-. re1 uLAle�
* ,1 ,-� -1. ir w]Fu ni.,, Jr--rr.au�u,r. ,I. ��mi lii [rar.nl.uer.. ru de uurid, a cr.re:a- n ]. jlrudeu
* tfr.s di ,rr.unu,c.r. die 1.. :uuAd de � . aranti, urerr2..fli' .*n p�r r r Voie r u v.':ar ujna ' nra iF eme'r,
66
LA VOI.ATILIDAD MACROECON�MI(EA EN AM�RICA LA`INA Y EL CARIBE CA,ISAS Y SOLUlCIONES
tema bancario se tradujo en enormes costos para la econo n�a financiero interno d�bil aumenta en forma considerable la
y las cuentas del sector p�blico. probabilidad de �xito de esos ataques especulativos y su costo
En Argentina, en cambio, la crisis se amplific� a parti de econ�mico.
la otra cara del balance de los bancos. En el Gr�fico 4.1 se
muestra que en este pa�s, la principal fuerza tras la reducc �n Otros mecanismos de amplificaci�n
dr�stica del cr�dito fue el retiro de los dep�sitos bancar os, Adem�s del sistema financiero, hay otros factores institucio-
ocasionado por el temor de los depositantes de que la rest ic- nales y de pol�tica que tambi�n desempe�an un papel impor-
ci�n externa a la larga producir�a el colapso del sistema de tante en la amplificaci�n o contenci�n del efecto econ�mico
convertibilidad entre el peso argentino y el d�lar estado ni- de las conmociones.
dense. Los gr�ficos tambi�n ilustran la forma en que la tur- * Tradicionalmente, se ha asignado a la pol�tica fiscal una
bulencia financiera de los mercados mundiales dura te funci�n de 'estabilizador autom�tico", que consiste en
1998-99 origin� nuevas desacelaraciones del cr�dito en compensar las conmociones aumentado la demanda
Argentina, Brasil y M�xico. agregada frente a una perturbaci�n contraccionista y a
Sin embargo, m�s all� de su efecto de amplificaci�n de las la inversa en el caso de una perturbaci�n expansionista.
conmociones, las deficiencias financieras internas y exter as Sin embargo, en Am�rica Latina y el Caribe (y en gran
en s� tambi�n son fuentes de inestabilidad, porque aumen an parte del mundo en desarrollo), la pol�tica fiscal con fre-
la probabilidad de que las perturbaciones hasta ahora no o u- cuencia es proc�clica, contribuyendo a la expansi�n en
rridas tengan un importante efecto en la econom�a al des n- tiempos de auge y a la contracci�n durante las recesio-
cadenar reacciones por razones de precauci�n por parte el nes28. En consecuencia, al riesgo econ�mico se agrega
gobierno o del sector privado que anticipan la crisis. Jn inadvertidamente un riesgo de pol�tica, amplificando
ejemplo de esto es el caso en que las autoridades prev�n na los efectos de las conmociones econ�micas en lugar de
contracci�n del financiamiento externo, lo que les hace im o- neutralizarlos. Hasta cierto punto, esto refleja otra vez
ner una pol�tica monetaria o fiscal restrictiva. Esto lleva la la operaci�n de las restricciones de financiamiento,
econom�a a la recesi�n antes de la temida contracci�n exter na. puesto que en tiempos de conmociones adversas, los
De manera similar, el sector privado a menudo reacci na gobiernos ven reducido dr�sticamente su acceso al
frente a una contracci�n prevista del problema financiero p,ro- financiamiento externo o sufren grandes aumentos en
duciendo una corrida contra los activos nacionales, lo ue su costo29. El comportamiento proc�clico tambi�n
hace bajar los precios de �stos y obliga a aplicar pol�t -as refleja la incapacidad de los gobiernos de precaverse
macroecon�micas restrictivas (un escenario similar al episa lio contra los malos tiempos aumentando el ahorro en �po-
de Argentina de 1995). De m�s est� decir que un siste na cas propicias, cuando los ingresos son elevados. Un
GR�FICO 4.23 ejemplo notable de esta incapacidad ha sido la defi-
�Por qu� Am�rica Latina es m�s vol�til que los pa�ses industr i- ciente gesti�n de los per�odos de auge en pa�ses donde
ales y de Asia oriental? el sector p�blico depende fuertemente de los ingresos
derivados de recursos naturales.
Valor residual * La pol�tcacambiaria ' monetaria tambi�n define la capa-
Petroeo po�ic)
(6%) cidad de una econom�a para sobrellevar las conmocio-
Volat il Perturbaciones en los nes. La receta tradicional es que los tipos de cambio
(1 5%) t�rminos vinculados proporcionan el mejor aislamiento contra
de intercamnbio
(24%) las conmociones financieras y que los tipos flexibles
Desarrol;o Volarilidad del otorgan independencia monetaria y son mejores para
financiero Vfljo de apitales proteger a la econom�a contra perturbaciones r, t . ,
(1 2%) (491) En los �ltimos a�os, se advierte en Am�rica Latina y el
Volatilidad del Caribe un desplazamiento hacia los extremos del espec-
' -_ i / crecimiento monetario tro de los reg�menes cambiarios: v�nculos r�gidos (por
Volumen dt l (19%) l a
de capitales ejemplo, cajas de conversi�n como en Argentina y pro-
(19%) puestas de una dolarizaci�n completa en Argentina y
67
ASEGURANDO El. FUTURO EN UNA ECONOM�A GLOBALIZADA
les en efecto ha creado otra fuente de presi�n para las explica cerca del 60% de la variaci�n de esta volatilidad
empresas, adem�s de la reducci�n del cr�dito que han en todos los pa�ses.
sufrido por parte de los mercados financieros. En el Gr�fico 4.23 se describe el papel que desempe�an
las diversas fuentes de volatilidad y se identifican los fac-
Resumen tores que hacen que el pa�s medio de Am�rica Latina y el
En el an�lisis anterior se identificaron varios factores Caribe sea m�s vol�til que otras regiones del mundo.
clave que explican la volatilidad agregada en Am�rica Como punto de referencia para la comparaci�n se utiliza a
Latina y el Caribe. �Cu�n importante es la contribuci�n los pa�ses industriales y las econom�as del milagro de Asia
de cada uno a la inestabilidad econ�mica general de la oriental como punto de referencia para la comparaci�n.
regi�n? Para responder esta pregunta, combinamos estos Como se ha mostrado, la volatilidad del PIB de Am�rica
factores en un modelo cuantitativo emp�rico que procura Latina y el Caribe supera por un margen considerable a la
explicar la volatilidad a largo plazo. Los resultados se ana- correspondiente a cada una de estas regiones34.
lizan brevemente aqu�; el modelo se describe con m�s Los resultados revelan que la mayor volatilidad del cre-
detalle en el Anexo 133. El modelo emp�rico caracteriza cimiento de Am�rica Latina y el Caribe en relaci�n con los
las relaciones entre la volatilidad externa, la inestabilidad pa�ses industriales y los del milagro econ�mico de Asia
de las pol�ticas y el desarrollo financiero. A pesar de ser oriental tiene tres fuentes principales: la mayor volatilidad
muy sencillo, el modelo funciona bastante bien para de los t�rminos de intercambio de la regi�n, la mayor ines-
explicar la volatilidad del crecimiento observada y tabilidad de su pol�tica macroecon�mica y su insuficiente
CUADRO 4.3
Diversificaci�n internacional de la cartera
(Relaciones con respecto al total de la riqueza)
1966-73 1974-81 1982-89 1990-97 1966-97
Promedio ponderado
Pa�ses industriales
Activos extranjeros 0,013 0,007 0,000 -O,006 0,004
Capital de propiedad de extranjeros 0,025 0,024 0,029 0,042 0,033
Capital en el extranjero 0,028 0,029 0,032 0,053 0,039
Pr�stamos brutos 0,041 0,061 0,124 0,158 0,112
Endeudamiento bruto 0,031 0,059 0,127 0,175 0,114
Pa�ses en desarrollo
Activos extranjeros -0,099 -0,037 -0,08 1 -O,O65 -0,068
Capital de propiedad de extranjeros 0,039 0,022 0,023 0,029 0,028
Capital en el extranjero 0,004 0,002 0,002 0,005 0,003
Pr�stamos brutos 0,024 0,060 0,048 0,041 0,045
Endeudamiento bruto 0,088 0,077 0,108 0,082 0,088
Mediana
Pa�ses industriales
Activos extranjeros -0,011 -0,028 -0,025 -0,037 -0,016
Capital de propiedad de extranjeros 0,021 (1,021 0,030 0,o61 0,035
Capital en el extranjero 0,007 0,0(07 0,023 0,053 0,028
Pr�stamos brutos 0,046 0,050 0,119 0,140 0,105
Endeudamiento bruto 0,044 0,083 0,i61 0,199 0,145
Pa�ses en desarrollo
Activos extranjeros -0,120 -0,116 -0,167 -0,139 -0,137
Capital de propiedad de extranjeros 0,039 0,027 0,031 0,033 0,035
Capital en el extranjero 0,000 0,000 0,000 0,001 0,001
Pr�stamos brutos 0,028 (o,043 0,045 0,056 0,051
Endeudamiento bruto 0,105 0,128 0,174 0,155 0,160
Nota: Los promedios ponderados se calculan conforme a un panel no equilibrado de promedios de ocho a�os correspondientes a 68 pa�ses. Como resultado, los cambios entre los
per�odos reflejan poco los cambios en la composici�n de la muestra. Los resultados obtenidos uisando un panel equilibrado m�s peque�o son similares.
70
- A VOLATILIDAD MIACROECON�MICA FN AMERICA LATINA Y EL CARIBE. CAU:SAS Y iSLI l(,ONES
vinculaci�n financiera con los mercados internos y exter- internas y el subdesarrollo del mercado financiero contribuyen
nos. De todos estos factores, las perturbaciones de los t�r- todos a la volatilidad econ�mica de Am�rica Latina y el Caribe35.
minos de intercambio representan un 25 % de la diferenci Aunque estos resultados son ilustrativos, tambi�n permi-
en la volatilidad del aumento del PIB entre Am�rica Latin ten notar las fuerzas que impulsan el mejoramiento observado
y el Caribe y las dem�s regiones. A su vez, la volatilidad d en la volatilidad del crecimiento de Am�rica Latina y el
las pol�ticas monetaria y fiscal combinadas representa m�s Caribe en los a�os noventa en relaci�n con los ochenta. El
de un tercio de la diferencia entre las regiones. El mener mejoramiento de las condiciones externas -t�rminos de
nivel de integraci�n financiera externa de Am�rica Latin intercambio y flujos de capital menos vol�tiles-, la expan-
en comparaci�n con la de otras regiones (medido por 1 si�n de los mercados financieros a nivel interno y externo y
volumen de entradas de capital m�s las salidas en relaci� unas pol�ticas internas m�s estables han contribuido en con-
con el PIB) representa otro 20%. La inestabilidad de Ics junto a reducir la inestabilidad observada en esas dos d�cadas.
flujos de capital tambi�n contribuye a una mayor volatili-
dad del aumento del PIB en esta regi�n que en las dem� , Pol�ticas para atacar la volatilidad agregada en
pero s�lo un poco. Por �ltimo, el menor tama�o de I s Am�rica Latina y el Caribe
mercados financieros internos de Am�rica Latina y 1 �Qu� se debe hacer para tratar de reducir la volatilidad agre-
Caribe (medidos por la relaci�n cr�dito privado-PIB) repr - gada de Am�rica Latina y el Caribe) No es posible diversifi-
senta otra parte importante de la diferencia en cuanto car el riesgo agregado en la econom�a nacional -puesto que
volatilidad. Todos estos factores combinados representa afecta a todos los que act�an en ella- pero s� se puede com-
aproximadamente el 95% de la diferencia en la volatilida partir a nivel internacional si no todos los pa�ses sufren las
del aumento del ingreso entre Am�rica Latina y el Caribe mismas conmociones al mismo tiempo. La diversificaci�n
las dem�s regiones, dejando s�lo una peque�a parte que internacional permitir�a que los pa�ses eliminen el riesgo
explica por la presencia relativamente mayor de econom� s espec�fico, de modo que s�lo enfrentar�an el riesgo global no
exportadoras de petr�leo en Am�rica Latina y el Cari e diversificable de las fluctuaciones del ingreso a nivel mundial.
(que parecen mostrar un grado adicional de volatilidad q e Se ha prestado gran atenci�n a este tema en los �ltimos a�os,
no captan bien otras variables econ�micas) y un peque�o val r porque si las naciones diversificaran en forma �ptima su
residual. Ocurre entonces que los factores externos, las pol�tic s riesgo de consumo, todas terminar�an teniendo perfiles de
CUADRO 44
Panorama general de las pol�ticas para atacar la volatilidad ag egada
POL�TICA
FUENTE/AMPLIFICADOR
DE LA VOLATILIDAD SEGURO AUTOSEGURO AUTOPROTECCI�N
T�rminos de intercambio * Diversificaci�n internacional * Fondos de estabilizaci�n * Diversificaci�n de comercio
de carteras * Impuestos/subsidios
* Cobertura al comercio
FloIjos internacionales de capital * L�neas de cr�dito contingente * Acumulaci�n de liquidez * Gesti�n de la deuda
* L�mites a los d�ficit en cuenta corriente
* Controles de capital
Sistema financiero * Facilitaci�n de la diversificaci� * Aumento de requisitos de * Regulaci�n y suipervisi�n
del riesgo mediante el desarroll capital y liquidez para los bancos bancarias adecuadas
de los mercados de capital * Seguro de los dep�sitos * Prevenci�n de desajustes
* Internacionializaci�n de la cartera
del sistema bancario
Pol�tica fiscal * Metas precautorias y normas * Diversificaci�n de la base impositiva
contingentes * Gesti�n de la deuda p�blica
Pol�tica monetaria y cambiaria * Normas cambiar�as/monetarias claras y transparentes
* Equilibrio entre flexibilidad y credibilidad
71
ASEGURANDO EL FUTURO EN UNA ECONOMIA GLOBALIZADA
consumo muy similares (en t�rminos estrictos, perfectamente senta una min�scula fracci�n de los ingresos mundiales.
correlacionados), una inferencia te�rica que claramente se Y los datos disponibles revelan que el grado de diversifi-
contradice con los hechos. caci�n generado por estas transacciones es peque�o. En el
En esencia, para lograr la diversificaci�n internacional, los Cuadro 4.3 se presentan los porcentajes de las carteras, en
actores de la econom�a interna adquirir�an un cr�dito sobre los relaci�n con el total de la riqueza, de un grupo grande de
ingresos futuros inciertos de los trabajadores y empresas del pa�ses industriales y en desarrollo36. Incluso para las eco-
extranjero y otorgar�an un cr�dito sobre sus propios ingresos nom�as industriales, los derechos sobre los capitales que
inciertos. Es importante observar que, para que esta sea una se mantienen en el extranjero s�lo son aproximadamente
estrategia de reducci�n del riesgo, los ingresos de las econo- un 5% del patrimonio total en los a�os noventa; el capi-
m�as extranjeras no necesitan ser menos inciertos que los de tal nacional en manos de extranjeros tiene una magnitud
las econom�as internas. Es suficiente con que no se vean afec- similar. En el caso de las econom�as en desarrollo, las
tadas en forma id�ntica por las mismas perturbaciones. De cifras son a�n m�s peque�as: menos del 0,5% y cerca del
esta forma, los exportadores de cobre podr�an compartir los 3%, respectivamente.
ingresos de los importadores de cobre, los pa�ses especializa- Adem�s, los otros mecanismos de seguro basados en el
dos en productos agr�colas negociar�an parte de sus ingresos mercado para riesgos agregados que ya existen tienen un
futuros con los de los pa�ses especializados en industrias alcance limitado37. Sin embargo, incluso con mercados
manufactureras, etc. Con esta estrategia, los pa�ses podr�an m�s desarrollados, es probable que las decisiones que
diversificar y hacer desaparecer por completo sus riesgos idio- toman las personas en cuanto a los seguros de todos
sincr�sicos y seguir expuestos s�lo a los riesgos globales. modos no se traduzcan en cobertura suficiente, porque no
En el caso de Am�rica Latina y el Caribe, compartir el riesgo toman en cuenta el hecho de que sus acciones individua-
de esta forma a nivel internacional permitir�a reducir consi- les podr�an significar colectivamente riesgo a nivel de
derablemente la volatilidad del consumo, con lo que se toda la econom�a35. Estas realidades hacen necesario recu-
obtendr�a un beneficio posiblemente muy elevado a nivel de rrir a las medidas de pol�tica para enfrentar los riesgos
bienestar. En el Recuadro 4.3 se calcula el beneficio que agregados.
habr�an acumulado los pa�ses de Am�rica Latina y el Caribe si A nivel de la econom�a nacional, �qu� pol�ticas e ins-
hubiesen podido diversificar por completo sus riesgos idiosin- tituciones pueden ayudar a reducir la volatilidad agre-
cr�sicos agregados en los a�os noventa. Los c�lculos sugieren gada? Se pueden distinguir tres tipos generales de medi-
que la mediana del aumento de bienestar de la regi�n habr�a das, destinadas respectivamente a aumentar el seguro (de
sido equivalente a un aumento permanente de cerca del 7% mercado), el autoseguro y la autoprotecci�n contra las
al a�o en el nivel de consumo, mucho m�s que la cifra corres- perturbaciones agregadas. Para enfrentar con eficacia los
pondiente para al promedio de las econom�as industriales. Por riesgos macroecon�micos se requiere una estrategia inte-
supuesto, las econom�as m�s vol�tiles de Am�rica Latina y el gral que combine los tres tipos de medidas.
Caribe se habr�an beneficiado m�s con la diversificaci�n del En el Cuadro 4.4 se presenta un panorama general de
riesgo, porque habr�an podido reducir en mayor medida la las pol�ticas en cada una de estas �reas para atacar las cau-
variabilidad de la trayectoria del consumo, de modo que sus sas espec�ficas de la volatilidad agregada. El cuadro no
beneficios estimados habr�an sido mucho mayores. pretende ser integral sino ilustrar las diversas alternati-
Si los beneficios de la diversificaci�n internacional son vas con que cuentan los gobiernos para controlar las cau-
tan grandes, �por qu� a�n no se la ha realizado? La res- sas y los mecanismos de amplificaci�n de la volatilidad
puesta es que los instrumentos financieros y los mercados macroecon�mica. Puesto que m�s adelante en este
necesarios para negociarlos simplemente no existen. En informe se examinan nuevamente los mercados laborales,
la actualidad, los mercados organizados de todo el mundo se dejar� para entonces el an�lisis de las medidas dirigi-
s�lo permiten negociar el capital de algunas empresas das a �stos. Es importante recordar que algunas pol�ticas
que representan un peque�o porcentaje de la producci�n sirven para m�s de un prop�sito: pueden abordar m�s de
mundial. En otras palabras, las transacciones de activos una fuente de inestabilidad o combinar dos o m�s de los
se limitan a la compra y venta de derechos legales sobre aspectos de seguro, autoseguro y autoprotecci�n.
las utilidades futuras de estas empresas, las que repre- Por �ltimo, las pol�ticas de gesti�n del riesgo que se
72
LA VOLATILIDAD MACROECON�MICA EN AM�RICA LATINA Y EL CARIBE: CAUSAS Y SOLUCIONES
revisan a continuaci�n suponen costos econ�micos im l�- lugar de inversiones de mayor rendimiento a m�s largo
citos y expl�citos, lo que no significa que no deban ad p- plazo.
tarse, sino que es importante considerar esos costo al Reducir la exposici�n de la econom�a a las perturbaciones
evaluar las opciones en materia de pol�tica. El costo la de los t�rminos de intercambio (es decir, la autoprotecci�n) es
eficacia de las diversas opciones dependen de la estr c- otra forma de limitar el perjuicio potencial. Una de las posi-
tura general de la econom�a y del marco institucional, de bilidades es diversificar las exportaciones, lo que reduce el
modo que la combinaci�n �ptima de pol�ticas ser� is- efecto de las fluctuaciones de precio de los productos b�sicos
tinta seg�n los pa�ses. El an�lisis que sigue tiene or al disminuir el grado de concentraci�n de las exportaciones en
objeto proporcionar una orientaci�n o un punto de par- unos pocos productos primarios. Con frecuencia, la diversifi-
tida para evaluar las distintas alternativas. caci�n es un resultado natural de la eliminaci�n de pol�ticas
desacertadas (por ejemplo, barreras comerciales o tipos de
Riesgo de los t�rminos de intercambio cambio sobrevalorados) que imponen un sesgo antiexporta-
As� como en el caso de otras perturbaciones agregadas la ciones en el marco econ�mico.
diversificaci�n del riesgo es la mejor respuesta a la volatili ad Un enfoque relacionado, pero muy antiecon�mico, es el uso
de los t�rminos de intercambio y ser�a posible lograrla da do de barreras comerciales para aislar la econom�a de las fluctua-
cr�dito a extranjeros sobre parte del ingreso del pa�s cor s- ciones de los precios mundiales (v�ase Eaton y Grossman,
pondiente a la venta futura de productos b�sicos. Enton es, 1985). Sin embargo, este procedimiento se opone a la diver-
los agentes internos no tendr�n que soportar todo el peso de sificaci�n, puesto que puede imponer un fuerte sesgo antiex-
su volatilidad y, en cambio, podr�n mantener otros activos A portaciones a la estructura de incentivos, adem�s del costo de
este respecto, el auge de la inversi�n extranjera en Am� ca eficiencia que tienen las distorsiones que crea. En general,
Latina y el Caribe en los �ltimos a�os en parte desempe�a la n- estos efectos secundarios hacen que las barreras comerciales
ci�n de reducir el riesgo o de aumentar la autoprotecci�n39. sean contraproducentes desde el punto de vista de la protec-
Realizar operaciones de cobertura en mercados interna o- ci�n de la econom�a contra el riesgo de los t�rminos de inter-
nales de futuros -por ejemplo, vender la producci�n de cambio.
ma�ana del cobre o del petr�leo a precios que se cono en
hoy- es otra forma de diversificar el riesgo de los t�rmi os Flujos de capital
de intercambio. A pesar de su expansi�n durante los �lti los Los repentinos cambio de sentido de los flujos de capital
a�os, la dimensi�n de los mercados de futuros sigue sie do internacionales con frecuencia dejan a las econom�as de mer-
limitada, los precios de los futuros con frecuencia fluct an cados emergentes sin el financiamiento externo cuando m�s lo
mucho y el comercio se concentra en instrumentos a co o necesitan. A falta de mecanismos de mercado avanzados para
plazo. Actualmente, ofrecen pocas posibilidades de divers fi- asegurarse contra tales riesgos, las instituciones financieras
caci�n a plazo m�s largo. internacionales a menudo han desempe�ado un papel auxiliar,
Dadas las limitaciones de los mercados de seguros, var os proporcionando liquidez adicional en situaciones de emer-
pa�ses de Am�rica Latina y el Caribe (por ejemplo, Chil y gencia. Pero comienzan a aparecer algunos mecanismos de
Colombia) han recurrido al autoseguro, en forma de fondos e mercado. Uno es el de las l�neas de cr�dito contingente, que
estabilizaci�n de productos b�sicos, con el fin de enfrenta el se convienen previamente y el prestatario puede utilizar si es
riesgo de los t�rminos de intercambio. Estos fondos tie en necesario. M�xico celebr� un acuerdo de esta naturaleza con
por finalidad acumular recursos cuando los precios de los p o- un grupo de bancos privados en 1997 y recurri� a �l en 1998,
ductos b�sicos son altos, para luego ir gast�ndolos cua lo despu�s de una baja de los precios del petr�leo y del financia-
descienden por debajo un nivel de "referencia" predetern i- miento externo40. La funci�n potencial de las instituciones finan-
nado. A diferencia de los mecanismos de seguro, los fondos e cieras internacionales en esta �rea tambi�n queda demostrada el
estabilizaci�n no suponen diversificaci�n alguna del ries o, caso de Argentina, cuyo acceso a los mercados financieros en
sino s�lo una transferencia precautoria de recursos en coy - 1999 fue facilitado por una garant�a de los reembolsos otorgado
turas favorables para cuando lleguen �pocas malas. Entra�an por el Banco Mundial en apoyo de reformas de pol�ticas41.
costos de oportunidad, debido a la rentabilidad sacrificada al Aunque los acuerdos de cr�dito contingente son un fen�-
mantener esos recursos en forma de activos a corto plazo n meno prometedor, a�n se deben esclarecer todas sus repercu-
73
ASEGURANDO EL FUTURO EN UINA ECONOM�A GLOBALIZADA
siones. Espec�ficamente, no se sabe exactamente si estos acuer- controles de capital para impedir los flujos m�s all� del futuro
dos representan en verdad un financiamiento adicional o si s�lo inmediato; muchos sostienen que los inversionistas privados
son un sustituto de formas m�s tradicionales de financiamiento tarde o temprano encontrar�n la forma de evadir los controles.
en vista de las normas de diversificaci�n de cartera de los inver- Sin embargo, parece existir cierto consenso de que los contro-
sionistas internacionales que limitan la porci�n de financia- les pueden alterar la composici�n de los flujos46.
miento que puede ofrecerse a determinados pa�ses o regiones.
Los pa�ses tambi�n pueden autoasegurarse contra los cambios El sistema financiero
de direcci�n de los flujos de capital acumulando liquidez inter- Como se observ� anteriormente, el sistema financiero interno
nacional (en la forma de reservas en divisas y activos a corto desempe�a un doble papel. Permite diversificar los riesgos a
plazo) y reducir la exposici�n (es decir, autoprotecci�n) a los cam- trav�s de los mercados de capital, principalmente en el caso de
bios imprevistos de direcci�n de los flujos de capital controlando los riesgos idiosincr�sicos, pero tambi�n los agregados si en el
el endeudamiento externo, de modo de evitar una acumulaci�n mercado participan extranjeros. Tambi�n proporciona el
importante de pasivos a corto plazo y la superposici�n de los medio para que las personas y empresas se protejan eficaz-
reembolsos. Es importante que esta estrategia comprenda tanto mente a s� mismas contra el riesgo.
el endeudamiento p�blico como el privado, porque lo que En Am�rica Latina y el Caribe, para ampliar la primera de estas
importa es el plan de amortizaci�n del pa�s en general, como lo dos funciones se requiere el desarrollo de mercados de capital m�s
demuestra la crisis de Asia oriental de 1997, y el sector privado activos y abiertos a los extranjeros, lo que a su vez plantea la nece-
podr�a tender a sobreendeudarse con instrumentos de venci- sidad de reformas reguladoras destinadas a aumentar la transpa-
miento a corto plazo42. Sin embargo, esta estrategia implica ele- rencia y responsabilidad de las empresas y mejorar su direcci�n.
vados costos, sea por mantener muchos recursos en instrumentos Una forma de diversificar el riesgo a nivel internacional que ha
a corto plazo de bajo rendimiento o deudas con vencimiento a sido aplicada por diversos pa�ses de Am�rica Latina y el Caribe
largo plazo, que suponen una prima en los intereses43. en particular en el sistema bancario, es permitir la entrada de
Una forma m�s directa de proteger a la econom�a contra los bancos extranjeros, cuyas carteras globales de inversi�n est�n
altibajos de los flujos de capital es intentar restringirlos. Para menos expuestas a los riesgos que afectan a los bancos nacionales.
lograrlo, se pueden limitar las necesidades de financiamiento Sin embargo, la otra cara de la moneda es que los bancos extran-
de la econom�a manteniendo la balanza en cuenta corriente jeros podr�an aumentar el contagio financiero al reducir su parti-
dentro de estrechos l�mites. Aunque el desborde de los d�ficit cipaci�n en el mercado interno cuando se ven afectados por suce-
en cuenta corriente es una receta segura para un desastre sos adversos en otros mercados.
macroecon�mico, la adhesi�n inflexible a metas r�gidas de Como ya se dijo, los bancos d�biles tienden a amplificar las
cuenta corriente en general hace que el proceso de ajuste ante perturbaciones, antes que ayudar a absorberlas. Hacen m�s
las perturbaciones adversas sea terriblemente duro. Al mismo dif�cil obtener un autoseguro eficiente contra las perturbacio-
tiempo, no es una garant�a contra una p�rdida repentina de nes agregadas porque desalientan a las personas para que man-
confianza por parte de los inversionistas internacionales, como tengan dep�sitos y otros pasivos en el sistema bancario si
lo demostr� la crisis de Asia oriental de 1997. dudan de su solidez. En tales casos, tambi�n son vulnerables a
El objetivo espec�fico de los controles de capital, tanto a las la p�rdida de confianza. El mantenimiento de altos coeficien-
entradas como a las salidas o a ambas, es restringir la movili- tes de capital y liquidez puede servir de autoseguro contra esos
dad del capital internacional. Despu�s de las crisis de Asia y de acontecimientos. Estos coeficientes deben ser m�s altos mien-
Rusia de a�os recientes, se les ha prestado una renovada aten- tras menor sea el grado de desarrollo del mercado financiero y
ci�n, en especial con posterioridad a lo ocurrido en Chile con podr�an ser proc�clicos, aumentando en per�odos de auge eco-
los controles destinados a disuadir m�s las entradas a corto n�mico y disminuyendo en recesiones. Sin embargo, tambi�n
plazo, que tradicionalmente se han considerado las m�s vol�ti- suponen un costo econ�mico, porque se ver�n reflejados en un
les44. Desde el punto de vista te�rico, la desventaja de los con- mayor costo de los cr�ditos para los prestatarios. El seguro de
troles de capital es que distorsionan las decisiones de inversi�n los dep�sitos tambi�n puede aumentar la confianza de los aho-
y ahorro intertemporales y dificultan la distribuci�n eficiente rristas del sistema bancario y estimular as� el ahorro, con lo
del capital en todos los pa�ses45. Desde el punto de vista pr�c- que mejorar�a el autoseguro a nivel de la econom�a (tambi�n
tico, se sigue debatiendo acaloradamente sobre la eficacia de los podr�a mejorar la autoprotecci�n, haciendo que el sistema sea
74
LA VOLATILIDAD MACROECON��lICA EN AM�RICA LATINA Y EL CARIBE: CAUSAS Y SOLUCIONES
menos vulnerable a las corridas). Para limitar el efecto d las ingresos fiscales en los tiempos de bonanza y utilizarlos en los
perturbaciones en el sistema bancario, una adecuada reg la- dif�ciles, como en el caso de los fondos de estabilizaci�n de
ci�n y supervisi�n prudenciales de los bancos tambi�n me ece Chile y Colombia, constituyen un buen ejemplo. Sin
una alta prioridad. En particular, las reglamentaciones de en embargo, estas normas idealmente se deben ampliar para
tener por finalidad evitar desajustes entre las monedas sin cubrir todos los ingresos y no s�lo los derivados de los recur-
cobertura en las carteras de los bancos, desajustes que pue en sos naturales. Adem�s, la adopci�n de normas contingentes
surgir directamente en sus balances o indirectamente a tr, v�s que relacionen la pol�tica fiscal con lo que ocurra en los t�rmi-
de los balances de sus prestatarios. nos de intercambio, los mercados de capital mundiales, etc.,
tambi�n acelerar� y facilitar� el control de las perturbaciones,
Pol�tica fiscal en especial si tales normas se anuncian con antelaci�n. Es nece-
Es probable que las pol�ticas fiscales inestables sean una de las sario disponer de instituciones fiscales adecuadas y procedi-
causas b�sicas de la volatilidad agregada de Am�rica Latina el mientos presupuestarios transparentes para garantizar que
Caribe. Por lo tanto, asegurar la estabilidad fiscal merece lta estos sistemas funcionan de la forma prevista y que sus recur-
prioridad entre sus temas de pol�tica. El primer paso, ya logr ido sos no se utilicen indebidamente para fines pol�ticos. A este
en muchas de las econom�as de la regi�n, es poner a las fina zas respecto, la Ley de Responsabilidad Fiscal de Brasil representa
p�blicas en una trayectoria sostenible. Sin embargo, para red cir un paso importante en la direcci�n correcta.
la volatilidad agregada, tambi�n es necesario permitir qu la Con el fin de limitar los efectos que tienen las perturba-
pol�tica fiscal desempe�e un papel antic�clico. En gran med da, ciones sobre el ingreso p�blico, los pa�ses deben diversifi-
esto s�lo se asegurar� con la creaci�n de v�nculos financi ros car sus fuentes de ingreso fiscal mediante la expansi�n de
externos m�s fuertes y mercados financieros internos m�s d sa- la base impositiva. Esto tiene particular importancia en las
rrollados. Sin embargo, se pueden tomar medidas espec�ficas ara econom�as cuyos sectores p�blicos dependen en alto grado
reducir el efecto de las conmociones en las cuentas fiscales el de los ingresos de productos b�sicos (como M�xico o Vene-
papel de amplificador de la pol�tica fiscal. zuela). Aunque cualquier sistema tributario conlleva p�r-
Una eficaz ejecuci�n de las metas precautorias y las nor as didas de eficiencia, lo acontecido en el plano internacional
fiscales contingentes que permitan tener espacio para actua en proporciona valiosos indicios sobre la forma de limitar
tiempos dif�ciles por medio de la acumulaci�n de recursos en estos costos. Por �ltimo, la gesti�n del programa de endeu-
�pocas de auge debe ocupar uno de los primeros lugares e tre damiento externo del sector p�blico seg�n los lineamien-
los temas de pol�tica. Los planes precautorios para acum lar tos descritos anteriormente tambi�n podr�a hacer un
CUADRO 1 DEL ANEXO
Determinates Empiricos de la Volatilidad del Aumento del PIB
(Variable dependiente: desviaci�n est�ndar del aumento del PIB, 1975-99)
VARIABLE ( (2) (3) (4) (5)
Constante 0,0. 4 0,043 0,021 0,030 0,025
Volatilidad de las perturbaciones de los t�rminos de intercambio 0,0( 2 0,002 0,002 0,002 0.002
Volatilidad del aumento del consumo p�blico 0.0 S 0,013 0.013 0,012 0.012
Volatilidad del incremento de la base monetaria 0,0 6 0,042 0.050 0,040 0.043
Logaritmo medio de la relaci�n cr�dito privado/PIB -00()5 -0,003 -0,003
Volatilidad de flujos de capital 0,013 0,012 0,013
Volumen medio de entradas + salidas de capital (xlOO) -0.025 -0,019 -0,020
PIB promedio per c�pita 0,001
Logaritmo de la poblaci�n de 1995 0,000
Variable ficticia c�e exportadores de petr�leo 0.011 0.011 0,011 0,011 (,010
R al cuadrado 0,51 0,54 0,57 0,58 0,58
N�mero de observaciones 82 82 82 82 82
Nata: Los coeficientes en cursiva son estad�sticamenre significativos al nivel del 109' o mejor Las pruebas de significaci�n utilizan errores est�ndar coherentes coi, la
heteroscedastic�dad.
75
ASEGIURANDO EL FUTURO EN UNA ECONOM�A GLOBALIZADA
aporte significativo para reducir la vulnerabilidad fiscal a es demasiado limitada antes que demasiado amplia. Hasta
las perturbaciones financieras y, por tanto, la volatilidad ahora, no ha permitido un desarrollo suficiente de mercados e
fiscal y agregada. instrumentos capaces de proporcionar a las econom�as en
desarrollo oportunidades adecuadas para compartir el riesgo o
Pol�tica monetaria y cambiaria para diversificar gran parte del que enfrentan. Aunque con la
Con respecto a la pol�tica monetaria y cambiaria, lo m�s impor- expansi�n de los mercados de futuros mundiales para cubrir
tante es encontrar el equilibrio entre flexibilidad y credibilidad. los riesgos de los productos b�sicos y con la aparici�n de l�neas
En el caso del r�gimen cambiario, el v�nculo r�gido o el tipo fle- de cr�dito contingente que ofrecen los inversionistas privados
xible ofrecen diferentes ventajas y desventajas con respecto a la a pa�ses como M�xico se ha logrado alg�n progreso en este
autoprotecci�n y el autoseguro contra los riesgos a nivel de toda sentido en los �ltimos a�os, los mercados internacionales
la econom�a. Los tipos de cambio flexibles y la pol�tica moneta- avanzados que permitan asegurar los riesgos agregados siguen
ria independiente podr�an facilitar el ajuste a las perturbaciones siendo un lejano sue�o.
reales, reduciendo as� la volatilidad. Sin embargo, para producir En este contexto de imperfecciones del mercado, hay dos
estos beneficios, una pol�tica monetaria cre�ble debe seguir nor- rumbos que podr�an seguir las medidas de pol�tica suprana-
mas claras, que podr�an ser expl�citamente contingentes a cier- cionales para acelerar la marcha hacia una mejor distribuci�n
tos sucesos externos, con el fin de facilitar el control de las per- de los riesgos a nivel internacional. Las medidas coordinadas
turbaciones. de los gobiernos podr�an acelerar el desarrollo de mercados e
La independencia monetaria podr�a verse afectada por una instrumentos adecuados para la diversificaci�n internacional
escasa credibilidad, grandes pasivos en moneda extranjera del riesgo. Sin embargo, esta es una empresa a largo plazo.
del sector privado o una dolarizaci�n general de facto cuando Entretanto, las instituciones financieras internacionales (IFI)
la mayor�a de las transacciones reales y, en especial, las finan- podr�an desempe�ar un papel importante en dos aspectos: en
cieras, se realizan en moneda extranjera. En tales casos, un primer lugar, distribuyendo expl�citamente sus pr�stamos en
tipo de cambio r�gidamente vinculado podr�a ser una alter- sentido antic�clico para contrarrestar en parte las fluctuacio-
nativa preferible para imponer disciplina financiera y lograr nes de los flujos de capital privado y, en segundo lugar, ayu-
credibilidad. Sin embargo, se debe combinar con una pol�- dando a ampliar el uso de otros mecanismos de seguro, como
tica fiscal bien administrada y flexibilidad en los mercados las l�neas de cr�dito contingente. El suministro de estos ins-
laborales, puesto que �stos pasan a ser los principales meca- trumentos por parte de las IFI podr�a servir como un catali-
nismos de ajuste ante las perturbaciones cuando no existen zador para su futuro desarrollo por el sector privado. Un
instrumentos monetarios independientes. Adem�s, la falta mayor uso de estos instrumentos u otros similares por parte
de un prestamista de �ltima instancia que pueda ayudar a los de las IFI, como la garant�a en apoyo de reformas de pol�tica
bancos nacionales frente a las perturbaciones adversas reque- obtenida recientemente por Argentina, podr�an servir para
rir� imponer altos requisitos de liquidez a los bancos (como fortalecer los v�nculos de Am�rica Latina y el Caribe con los
en Argentina) para que tengan un autoseguro contra estas mercados financieros mundiales y resolver los aspectos funda-
perturbaciones. mentales de su inestabilidad econ�mica.
Entonces, no hay ning�n r�gimen cambiario ni moneta- Por supuesto habr� que solucionar problemas importantes.
rio universalmente v�lido para las econom�as de Am�rica Entre ellos, ser�a crucial dise�ar estos sistemas contingentes
Latina y el Caribe. La recomendaci�n m�s importante es de modo que los pa�ses en condiciones de usarlos tengan fuer-
adoptar normas monetarias y cambiarias simples y transpa- tes incentivos para realizar una gesti�n econ�mica s�lida, con
rentes, un requisito previo para lograr la credibilidad (v�ase el fin de evitar problemas de riesgo moral que podr�an difi-
Frankel, Schmukler y Serv�n, 2000). Los v�nculos r�gidos cultar estos planes de seguro impl�cito. Una clara definici�n
-en un extremo, la dolarizaci�n- o los reg�menes de tipo de tales pol�ticas y el dise�o de mecanismos de supervisi�n y
de cambio flotante (como en Brasil, Chile y M�xico), ofre- procedimientos de certificaci�n adecuados que determinen el
cen las mejores opciones a este respecto. cumplimiento de los requisitos por parte de un pa�s constitu-
yen una condici�n previa para implementar el sistema. Estos
Medidas supranacionales puntos deben encabezar la lista de prioridades entre los temas
En t�rminos generales, la integraci�n financiera internacional de pol�tica internacional.
76
LA VOLATILIDAD MACROECON�MICA EN AM�RICA LATINA Y El. CARIBE: CAtJSAS Y SOLUCIONES
Anexo 1 blema. Algunas de las variables explicativas est�n fuerte-
En este anexo se describe la metodolog�a aplicada en el Gr�fi o mente correlacionadas, lo que dificulta la identificaci�n de sus
4.23 para identificar la contribuci�n de los distintos factores al contribuciones para explicar la volatilidad del crecimiento.
'exceso' de volatilidad agregada en Am�rica Latina, es decir, la En el cuadro se recopilan los coeficientes de regresi�n obte-
diferencia entre la volatilidad del crecimiento de la regi�n y la nidos con la ayuda de especificaciones emp�ricas alternativas.
observada en los pa�ses industriales y las econom�as del milagro Los coeficientes en cursiva son estad�sticamente diferentes de
econ�mico de Asia oriental. cero al menos al nivel de confianza del 10%.
Para realizar las descomposiciones, se estimaron ecuaciones La columna 1 comienza con una especificaci�n que s�lo
emp�ricas que relacionan la volatilidad del aumento del PIB incluye las perturbaciones de los t�rminos de intercambio y la
durante 1975-99 (el per�odo para el cual se dispone de datps volatilidad de la pol�tica macroecon�mica y omite todos los
integrales, especialmente sobre los flujos de capital) c n factores financieros. Es posible ver que todos estos factores
diversas variables que se analizaron en el texto y que descr i- "reales" contribuyen en medida significativa a la explicaci�n
ben las conmociones externas y perturbaciones de pol�tica as� de la volatilidad del crecimiento. En la columna 2 se agrega
como el desarrollo de los mercados financieros interno y (el logaritmo del) grado de desarrollo de cr�dito a la especifi-
externo. En concreto, las variables explicativas incluyen las caci�n de la columna 1; tiene un coeficiente negativo e impor-
desviaciones est�ndar de las perturbaciones de los t�rminos le tante, lo que sugiere que los sistemas financieros internos m�s
intercambio, del aumento del consumo p�blico y el inct- desarrollados contribuyen a reducir la volatilidad. Sin
mento de la base monetaria; el coeficiente de variaci�n de l Ds embargo, el agregado de la variable de cr�dito hace que la
flujos brutos de capital privado; y, con el fin de captar el desa- volatilidad fiscal sea insignificante, puesto que ambas varia-
rrollo del mercado financiero interno y externo, el logaritnlo bles muestran una alta correlaci�n (alrededor de -0,50).
de la relaci�n cr�dito privado/PIB y la suma de las entradas y En la columna 3 se reemplaza a los factores financieros
salidas de capital privado con respecto al PIB. En el caso del internos por externos, representados por la volatilidad de los
cr�dito, se us� el logaritmo para tener en cuenta el efecto n�io flujos brutos de capital privado y el promedio de su volumen
lineal sobre la volatilidad mencionado anteriormente en el (de entradas m�s salidas), ambos en relaci�n con el PIB. El
texto. Adem�s de estas variables, tambi�n se incluy� una primero tiene un coeficiente positivo, seg�n lo esperado,
variable ficticia con valor unitario para los pa�ses especializa- mientras que el segundo tiene un coeficiente negativo. Enton-
dos en exportaciones de petr�leo. Todas las variables se basa- ces, dada la volatilidad del flujo de capital, una integraci�n
ron en el per�odo 1975-99 o el per�odo m�s prolongado dls- financiera m�s profunda con los mercados extranjeros tiende a
ponible dentro de este margen de tiempo. reducir la volatilidad del crecimiento, como se afirm� en el
La muestra emp�rica incluye a todos los pa�ses industriales y texto.
en desarrollo fuera de Europa oriental y Asia central con m�s Se En la columna 4 del cuadro se combinan los dos ele-
250.000 habitantes en 1995, para los cuales se cuente con lps mentos anteriores agregando las variables financieras
datos necesarios. De esta muestra inicial se descartaron seis pa�- interna y externa a la especificaci�n inicial. Esta es la
ses (Camer�n, Chad, Gab�n, Jordania, Sri Lanka y Siria), porq e columna usada para construir el Gr�fico 4.23. Debido a la
presentan valores extremos para al menos una de las variables Qle correlaci�n cruzada relativamente grande entre algunas de
inter�s, lo que distorsionaba los resultados emp�ricos. Esto de j� las variables explicativas que ya se ha mencionado, dos de
una muestra de 82 pa�ses. ellas no son significativas individualmente: la volatilidad
Los resultados de las estimaciones se presentan en el Cuad o de los flujos de capital y el (logaritmo del) cr�dito privado.
1 del Anexo. Antes de examinarlos, se deben hacer ciertas s 1- Sin embargo, cuando se consideran en con junto, son signi-
vedades. La m�s importante es que algunas de las variabl s ficarivas al nivel del 10%. Esto significa que estas dos
explicativas podr�an verse afectadas por la volatilidad del cr - variables juntas contribuyen significativamente a explicar
cimiento, de modo que la asociaci�n emp�rica detectada aq a� la variaci�n observada en la volatilidad del crecimiento
podr�a no reflejar exclusivamente su efecto en dicha volati i- entre los pa�ses, aun cuando no se puedan estimar con exac-
dad, sino tambi�n invertir en parte el flujo de la causalidad n titud sus contribuciones individuales. Por este motivo, los
la direcci�n opuesta. Los m�todos empleados (m�nimos cu - c�lculos del Gr�fico 4.23 se deben considerar ilustrativos
drados ordinarios IMCOI) no intentan corregir este pr - antes que definitivos.
77
ASEGURANDO el. FUTURO EN UNA ECONOMIA GlOBALIZADA
Finalmente, en la �ltima columna se agrega en la columna 4 el podr�a resultar de los intentos de las autoridades responsables por estabili-
ingreso per c�pita real y tama�o del pa�s (medido por la pobla- zar una econom�a altamente vol�til por medio de compensaciones en las
ci�n), las dos variables que, seg�n se determin� en el Cap�tulo 2, pol�ticas fiscal y monetaria. Sin embargo, en la pr�ctica, es poco probable
est�n asociadas significativamente a la volatilidad del crecimiento. que esta volatilidad "adecuada" sea responsable de gran parte de la inesta-
No son significativas por separado ni en conjunto y su agregado bilidad de las pol�ticas observada en Am�rica Latina, con la posible excep-
poco cambia los coeficientes de las dem�s variables predictivas, lo ci�n de unas pocas econom�as, como Chile.
que parece confirmar la capacidad de la especificaci�n preferida 11. Se usa el consumo p�blico m�s que el d�ficit p�blico total por dos
para identificar los or�genes econ�micos de la volatilidad. motivos. En primer lugar, el primero est� bajo el control directo de las auto-
ridades, mientras que el segundo var�a en forma end�gena a la par con la
Notas recaudaci�n de impuestos, la que depende del nivel de la actividad econ�-
1. La volatilidad agregada tambi�n refleja otros factores no econ�micos, mica, y con las tasas de inter�s, las que determinan la carga del servicio de
como cambios clim�ticos, desastres naturales y sucesos pol�ticos. Aunque la deuda interna y que se ven afectadas por la inflaci�n. Entonces, la varia-
son importantes para algunos pa�ses -por ejemplo, los factores clim�ticos ci�n en las tasas de inflaci�n entre los pa�ses y los distintos per�odos dificulta
en la subregi�n del Caribe- no se tratan en este informe. la comparaci�n de las cifras de d�ficit p�blico. En segundo lugar, hay
2. Es decir, los cuatro productos b�sicos con el mayor volumen de expor- muchos m�s datos sobre consumo p�blico que sobre el d�ficit p�blico. La
taciones para cada pa�s. No son necesariamente los mismos en todos los medida ideal de la orientaci�n de la pol�tica fiscal ser�a el d�ficit primario
pa�ses. ajustado c�clicamente (es decir, el d�ficit sin incluir los pagos de intereses y
3. Cabe observar que no se dispone de los datos necesarios para calcular ajustado seg�n los cambios end�genos en la recaudaci�n de impuestos). Sin
las perturbaciones de los t�rminos de intercambio despu�s de 1998. En embargo, esta informaci�n s�lo se tiene para un n�mero reducido de paises
1999, varias econom�as de la regi�n (como Argentina y Chile) experimen- y a�os. En todo caso, la imagen que resulta al usar la desviaci�n est�ndar del
taron perturbaciones de significativa magnitud en sus t�rminos de inter- aumento del consumo p�blico (como en el texto) como medida de la vola-
cambio. tilidad fiscal es muy similar a la obtenida al usar en su lugar el coeficiente
4. Las perturbaciones de los t�rminos de intercambio se definen como la de variaci�n del consumo p�blico en relaci�n con el PIB. Seg�n esta �ltima
modificaci�n de los precios de las exportaciones multiplicado por el por- medida, Am�rica Latina tambi�n presentar�a mayor volatilidad en la d�cada
centaje que representan en el PIB, menos el cambio de los precios de las de 1990 que en la 1980 y en la primera de ellas exceder�a la de todas las
importaciones multiplicado por el porcentaje que representan en el PIB. dem�s regiones del mundo.
5. Se dispone de esta informaci�n en forma integral s�lo para la d�cada 12. El Gr�fico 4.9 representa la desviaci�n est�ndar (logaritmo) del
del noventa. aumento de la base monetaria con respecto a la desviaci�n est�ndar del
6. V�ase Gavin, Hausmann y Leiderman (1997) donde figura un an�lisis incremento del consumo p�blico. La muestra incluye a todos los pa�ses,
global de la evoluci�n de los flujos de capital hacia Am�rica Latina. excepto los de Europa oriental y Asia central, con poblaciones superiores a
7. La operaci�n de las demandas de cobertura suplementaria en los merca- 250.000 habitantes.
dos financieros tambi�n se ha individualizado como una fuente de contagio, 13. En el Gr�fico 4.10 se muestra la desviaci�n est�ndar de los t�rminos
puesto que los inversionistas que incurren en p�rdidas en un mercado est�n de intercambio con respecto a la del aumento del consumo, para la misma
obligados a vender en otros mercados para satisfacer sus necesidades de muestra de pa�ses que en el gr�fico anterior.
liquidez. 14. Aunque la participaci�n de extranjeros en el mercado de capitales interno
8. En el caso de los pa�ses cuyas importaciones y exportaciones tienen una tambi�n permite compartir los riesgos agregados a nivel internacional.
participaci�n importante en el mercado mundial, los t�rminos de inter- 15. El siguiente an�lisis se basa mucho en Caballero (2000).
cambio en parte tambi�n est�n determinados por factores internos. 16. Caballero ( 1999a, b, c) ha documentado esto para varias de las econo-
9. El coeficiente de variaci�n de los flujos brutos de capital en relaci�n m�as m�s importantes de Am�rica Latina.
con el PIB es una medida m�s adecuada que la desviaci�n est�ndar, porque 17. El avance en el desarrollo financiero en Am�rica Latina se examin� en
el nivel medio de este coeficiente es de magnitud relativamente considera- Banco Mundial (1997).
ble que varia de manera significativa en las regiones del mundo y en el 18. El efecto en el valor actual se calcula suponiendo un proceso AR(4)
tiempo. Esto contrasta con la mayor�a de las variables macroecon�micas para el precio al contado del cobre, una tasa de crecimiento constante para
hasta aqu� examinadas, que en general son de magnitud peque�a. Por con- la producci�n del cobre (7%) y una tasa de descuento fija (7,5%).
siguiente, para comparar la variabilidad de los flujos de capital entre pa�ses, 19. Surge un cuadro similar si en su lugar se utiliza otra medida est�ndar
conviene ajustar seg�n su magnitud media. del tama�o del sistema bancario, a saber, la relaci�n entre los pasivos l�qui-
10. En rigor de verdad, la volatilidad de la pol�tica econ�mica tambi�n dos de los bancos y el PIB.
78
LA VOLATILIDAD MACROECON�MICA EN AM�RICA LATINA Y EL CARIBE: CAUSAS Y SOLUCIONES
20. Los sistemas bancarios se encuentran altamente desarrollados en nas ci�n emp�rica observada entre ambas variables. En segundo lugar, algunas de las
pocas econom�as m�s peque�as que son centros financieros internacion les, variables explicativas est�n fuertemente asociadas entre ellas, de modo que a
en especial Bahamas, Barbados y Panam�. partir de los datos resulta dif�cil deducir cu�l variable es responsable de cada uno
21. Esto no significa que los pa�ses de Am�rica Latina y el Caribe de Dan de los efectos, especialmente porque las medidas de la volatilidad fiscal se des-
emprender una expansi�n galopante del sistema bancario. Como I ha plazan de forma similar a las perturbaciones de los t�rminos de intercambio y
demostrado la experiencia, la posible velocidad de expansi�n del sist ma los factores monetarios (en forma positiva con la volatilidad monetaria y nega-
bancario dentro de ciertos m�rgenes de seguridad depende directament de tiva con el dinamismo del cr�dito).
la solidez del marco regulador y fiscalizador. 34. Las cifras del Cap�tulo 2 son medianas regionales, mientras que los
22. El gr�fico omite �frica al sur del Sahara, Oriente Medio y Nort de m�todos emp�ricos utilizados aqu� emplean promedios regionales no pon-
�frica debido al n�mero reducido de pa�ses de esas regiones para los c les derados. Tambi�n excluyen las econom�as con poblaciones inferiores a
se dispone de informaci�n. 250.000 en 1995 y econom�as para las cuales falta informaci�n sobre alguna
23. La sensibilidad se mide por el coeficiente de regresi�n de los cambios a so- de las variables pertinentes.
lutos del precio de las acciones respecto al volumen de las transacciones. 35. En varios aspectos, estos resultados de hecho son m�s bien similares
24. En Easterly, Islam y Stiglitz (2000) se analiza la importancia de e tos a los informados por el Banco Interamericano de Desarrollo (1995) y Eas-
asuntos financieros para la gesti�n macroecon�mica. terly, Islam y Stiglitz (2000). El primero s�lo encuentra un efecto impor-
25. Surge una asociaci�n negativa similar si en su lugar se utiliza la rela �n tante de la inestabilidad monetaria y del desarrollo financiero en la volatili-
pasivos l�quidos de los bancos - PIB como medida del desarrollo financiero. or dad de Am�rica Latina y ninguno de los estudios logr� encontrar efectos
otra parte, los resultados tambi�n son s�lidos para tener en cuenta el nive de significativos de la volatilidad del flujo de capitales.
ingreso per c�pita. Esto es necesario, porque los indicadores del desarrollo fin n- 36. El cuadro ha sido tomado de Kraay, Loayza, Serv�n y Ventura (2000).
ciero est�n fuertemente asociados al ingreso per c�pita en todos los paises. 37. Esta situaci�n es similar a la falta de desarrollo del seguro de mer-
26. Esto result� de una regresi�n de la volatilidad del aumento del IB cado para riesgos catastr�ficos en los pa�ses industriales.
en el logaritmo de la relaci�n cr�dito/PIB. 38. Esto se ha analizado en Caballero y Krishnamurty (2000).
27. Easterly, Islam y Stiglitz (2000) obtienen el mismo resultado emprin . 39. Sin embargo, dada la propiedad extranjera de los recursos, es necesa-
28. Este comportamiento proc�ciclo de la pol�tica fiscal est� document o rio un sistema tributario adecuado para captar las rentas de los recursos
en los estudios del Banco Interamericano de Desarrollo (1995) y Ba co naturales.
Mundial (1997). 40. La l�nea de cr�dito se refinanci� en 1999.
29. Sin embargo, los d�ficit fiscales proc�clicos tambi�n se podr�an co si- 41. La garant�a se bas� en varias reformas de pol�tica espec�ficas.
derar como una respuesta algo menos que �ptima a las restricciones fin n- 42. La deuda a largo plazo se puede considerar como una deuda a corto
cieras, puesto que en tiempos de dificultades financieras el gobierno no plazo m�s una garant�a de renovaci�n continua impl�cita. Si no se toma en
necesariamente es el actor que usa de mejor forma los escasos fondos de de cuenta su contribuci�n al plan general de reembolsos, cada prestatario
el punto de vista social. podr�a subestimar el seguro impl�cito y tender a endeudarse en forma exce-
30. En Ghosh y otros (1998) se encuentra una evaluaci�n emp�rica in e- siva en el corto plazo.
gral de los efectos macroecon�micos de distintos reg�menes cambiarios. Se 43. Ir�nicamente, endeudarse s�lo a largo plazo y mantener grandes reser-
concluye que los tipos de cambio vinculados est�n asociados a una me or vas a corto plazo se considerar�a una gesti�n financiera deficiente en la
inflaci�n y mayor variabilidad del aumento del ingreso real que los tipos e- mayor�a de las empresas de los pa�ses industriales. Varias econom�as impor-
xibles. Sin embargo, la solidez de estos resultados es cuestionada tr antes de Am�rica Latina (en especial, Chile) ya mantienen saldos precauto-
Edwards y Savastano (1999). rios bastante considerables; v�ase Caballero (2000) para m�s detalles.
31. Esta -contenci�n de la devaluaci�n" ha sido examinada por Calv y 44. Colombia ha utilizado un plan similar.
Reinhart (1999) y Hausmann y otros (1999). 45. Los controles de capital tambi�n pueden obstaculizar otra funci�n de
32. En Perry y Lederman (I1999) se encuentra un an�lisis de los efec os los flujos de capital, a saber, la contribuci�n de las entradas de capital para
reales de las devaluaciones nominales en las econom�as de Am�rica Latin y mejorar la direcci�n de las empresas de los pa�ses de destino. Adem�s, un
de Asia oriental despu�s de la crisis de 1997. efecto secundario no previsto de los controles es que podr�an crear oportu-
33. Sin embargo, conviene hacer las siguientes salvedades. En primer lug r, nidades de captaci�n de rentas y corrupci�n.
algunos de los posibles factores explicativos se ven afectados por la volarilid id 46. V�ase, por ejemplo, Edwards (1999), Montiel y Reinhart (1999)
(por ejemplo, los flujos de capital, como se observ� anteriormente) y, por tan , y Kaminsky y Schmukler (2000) para obtener informaci�n sobre la efi-
tal vez no se advierta con claridad su efecto causal en la volatilidad en la asoc - cacia de los controles de capital.
79
- ~ ~ ~ ~~~~~~~~~ - :
CAP�TULO 5
La respuesta e los hogares de
America Latin y el Caribe ante
las crisis econ�micas
A REGI�N DE AM�RICA LATINA Y EL C RIBE SE CARACTERIZA POR LOS ELEVADOS NIVELES DE
L VOLATILIDAD DE SU INGRESO familiar per c�pita. Aunque esta volatilidad disminuy� en la
d�cada de 1990 en relaci�n con la de 1980, sigue siendo alta frente a los niveles interna-
cionales. Estas fluctuaciones agregadas tienen diferentes or�genes: catastr�ficos fen�menos
clim�ticos, como el Hurac�n Mitch en Honduras y Nicaragua en 1999, las crisis de los t�r-
minos de intercambio, como las ocasionadas por el alza del precio del petr�leo en 1973 y 1979, y las
conmociones financieras externas, como el aum ento en las tasas de inter�s y el racionamiento de los
pr�stamos debido a la Crisis de la Deuda en los a �os ochenta as� como las fugas de capital m�s recientes
asociadas con los episodios de contagio de las cr isis de Asia y de Rusia en 1997 y 1998-99. Los meca-
nismos de transmisi�n de estas diversas perturb ciones y sus repercusiones la pol�tica macroecon�mica
son distintos en el caso de cada crisis espec�fica y de cada pa�s '.
Puesto que la volatilidad agregada que se ex min� en el Cap�tulo 4 mide la varianza de las medias,
es razonable suponer que la volatilidad media de be haber sido incluso mayor para el ingreso individual
o del hogar. Despu�s de la crisis de la deuda en los a�os ochenta, los economistas comenzaron a cuan-
tificar los efectos de las fluctuaciones agregadas sobre el bienestar familiar2 . Sin embargo, la falta de
datos de panel desagregados a nivel del hogar ha impedido, hasta hace poco tiempo, la realizaci�n de
un an�lisis emp�rico serio del efecto de la volati lidad econ�mica agregada en los hogares e individuos
en esta regi�n3 . En este cap�tulo se procura ayudar a �Son los pobres m�s propensos a quedar desempleados?
entender el efecto de las crisis en los trabajadores y 1 s Aun cuando las diferencias de definici�n, medici�n e
hogares de la regi�n de Am�rica Latina y el Caribe y e incluso de los conceptos culturales hacen dif�cil compa-
las estrategias que �stos siguen, tanto ex ante como, x rar las tasas de desempleo entre distintos pa�ses, esto no
post, para tratar de superar estos elevados niveles c e nos impide investigar la forma en que el desempleo
riesgo. puede variar entre los diversos quintiles de ingreso den-
tro de cada pa�s (v�ase el Cuadro 5.1). El concepto habi-
El riesgo de desempleo: �qui�nes son los m�s tual de que los pobres soportan una parte despropor-
afectados? cionada del peso del desempleo parece ser confirmado
A pesar de que los salarios reales a menudo descienden por el ordenamiento seg�n el ingreso per c�pita decla-
dr�sticamente en �pocas de crisis, en tiempos normales 1 s rado.
hogares individuales (riesgo idiosincr�tico) podr�an vere Sin embargo, una ca�da temporal en el ingreso declarado
m�s afectados por la p�rdida de empleo del principal sost� debido a la p�rdida del empleo puede llevar a clasificar
econ�mico del hogar. incorrectamente como pobres a personas desempleadas que
81
ASEGURANDO EL FUTURO EN tINA ECONOMIA GLOBALIZADA
CUADRO 5 1
Tasas de desempleo por quintil de ingreso familiar y de consumo
M�S POBRE 2 3 - M�S RICO
Ingreso
Argentina 28,5 16,1 13,2 7,5 4,1
Brasil 10,8 7,1 6,0 4,6 2,9
Chile 27,7 11,2 7,6 5,1 2,8
Colombia 31,2 20,3 13,8 10,6 5,0
El Salvador* 26,8 15,3 2,9 (,6
M�xico 5,0 4,8 4,6 3,9 3,2
Urugtuay 35.7 26,4 19,5 11,9 6.7
Consumo
Brasil 5,8 8,8 6,8 6,2 4,7
M�xico 4,8 4,4 4,5 3,9 3,8
Per� 5,2 6,3 8.1 9,1 7,4
Uruguay 25,1 20,3 21,1 19,7 13,6
*En el caso de El Salvador, el primer y segundo quintil est�n comb,nados
Fuente: Encuestas de hogares (varias); 1994 para Argentina, 1996 para Per� y 1998 para todos los dem�s pa�ses
tienen una posici�n econ�mica acomodada. Una reagrupa- �Tienen los hombres de m�s edad y menor capacitaci�n
ci�n de los hogares de acuerdo a una medida del consumo una mayor probabilidad de perder el empleo?
-que tiene menor probabilidad de disminuir tan abrupta- Del Cuadro 5.2 se puede deducir otro hecho importante: las
mente como el ingreso si se supone que la p�rdida de tasas de desempleo m�s elevadas se dan entre los j�venes
empleo ser� temporal, como generalmente sucede- nos menores de 19 a�os, que probablemente no son cabeza de
traza un cuadro significativamente diferente. En M�xico y familia. Esto sugiere que facilitar el ingreso de los j�venes al
Uruguay, la distribuci�n del desempleo es mucho m�s uni- trabajo podr�a merecer la misma importancia en los progra-
forme entre las categor�as de ingreso. En Per� y Brasil, la mas p�blicos de la regi�n de Am�rica Latina y el Caribe que
proporci�n del desempleo entre los pobres es mucho m�s la mitigaci�n del riesgo de desempleo entre los jefes de
baja. hogar, quienes seg�n suele suponerse son hombres de m�s
edad. Otra conclusi�n importante es que, en la muestra, las
CUADRO 5.2
Tasas de desempleo por edad, educaci�n y g�nero
ARGENTINA BRASIL CHILE COLOMBIA EL SALVADOR M�XICO URUGUAY
Edad
12-19 36,8 13,9 36,7 11,6 13,3 20,2
20-29 16,5 8,6 16,5 2(1,7 10,2 4,6 12,7
30-49 10,2 4,2 7,6 9,8 4,9 1,8 6,4
50-65 12,9 2,5 6,1 8,5 4,7 2,0 4,3
65 , 1 1,0 1,1 5,6 8,7 3.1 6,8 4,3
Educaci�n
B�sica 16,6 10,2 n.d. 13,7 8,5 4,7 9,4
Media 13,8 6,8 n.d. 17,3 8,9 3,7 10,0
Universitaria 6,o 2,4 n.d. 5,9 4,9 2,9 5.1
G�nero
Hombres 12,5 5,6 9.1 12,1 8,1 3,4 8,1
Mujeres 17,4 8,0) 11,7 18,1 6,o 5.5 12,8
n.d. = No se dispone de datos.
Fuente: Encuestas de hogares (varias); 1997 para Argentina, 1996 para Per� y 1 998 para todos los dem�s pa�ses.
82
LA RESPUESTA DE LOS IOCiARES DE AM�RICA LATINA Y El CAR[BE ANTE LAS (CRISIS ECONOMICAS
CUADRO 5.3
Probabilidad anual de quedar sin empleo en los sectores fonna e infonnal 1%)
ORIGEN: ASALARIADOS DEL SECTOR FORMAL SECTOR INFORMAL
M�XICO ARGENTIN A M�XICO ARGENTINA
EDAD EDUC MEDIA EDUC. B�SICA EDUC. MEDIA ED JC. B�SICA EDUC. MEDIA EDUC. B�SICA EDUC. MEDIA EDUC. B�SICA
<22 n.d. 1,7 15,4 5,0 n.d. 1,7 18,0 31,6
22-35 0,8 1,1 4,1 0,0 1,0 1,2 0,2 11,0
36-55 1,3 1,5 2,09 7,3 1,3 1,9 4,3 13,6
>55 2,3 2,7 0,6 8,0 2,7 2,7 2,3 1 1,3
Total 1,1 1,5 2,8 6,5 0,9 1,4 3,0 13,0
n.d. = No se dispone de datos.
Fuente: Arango y Maloney (2000). Las estimaciones de probabilidad m�xim se basan en Kalbfleisch y Lawless (1985).
mujeres tienen tasas de desempleo m�s altas. No se sabe con mal. S�lo desaparece parte de estos efectos cuando se toma
certeza si esto se debe a los recientes aumentos de la partic - en cuenta que son menos las personas que dejan su empleo
paci�n de la mujer en la fuerza laboral, al imperativo de formal que las que abandonan el informal. Esto se�ala que
encontrar trabajo de los jefes de hogar predominantemente
hombres y por consiguiente a los menores tiempos de b�- RECL-&DR) �
queda de empleo o bien a otros factores. Finalmente, los prc - Empleo por cuenta propia en el sector infonnal: �Traba-
blemas de desempleo son menores entre las personas jadom. en s i�n p ria o empresaieos voluntario?
mayor educaci�n, pero no se observa una modalidad un -
forme en los diferentes pa�ses para los trabajadores con edi - ,E, cia ridncluslon de que los crabajadcdrers iniarmal1s a r menudo, se
caci�n b�sica y media. tncutniran sin empleo una prueba adicional dc la espec�il pre-
ciaredid del erbaijo �nformal > Quiz�s no Como se d�l�o en rl CJpi*
�No hay desempleo en el sector informal? rulo 2. st ha :omprobado que hasta un 'O' ? de lis personas que tra-
En el caso de M�xico y Argentina, Arango y Malone bajan en el srcror inormal lo hacen vulunrariamenre. Durante
(2000) usaron datos de panel de los hogares para estudi r periodos prolongados. el empieo por cuenca propia se ha comporrud�
m�s cuidadosamente la din�mica del desempleo, sobre todD dr marnera pruciclilci en Argtnrina, Chile y M�xict s las entue[ris
la incidencia y duraci�n de los episodios de desempleo4. E n de empresas parecen se�alar que mencs d.e un tercic. de sus pro-
el Cuadro 5.3 se presentan estimaciones de las probabilid - p�erarios en Argen[jr�a y Mlelxic� ingresn-,n involurtarianience a ese
des de transici�n entre cuatro tipos de trabajadores: asal - s5CIOr
riados del sector formal; trabajadores del sector informa , Levenson y Mtalone�my 10%8 sostientn asimismo qut en c.odas
tanto asalariados como independientes; personas desempl - pirres las peque�as empresas r�entn al�as tasis de desaipricion una
adas y personas que no pertenecen a la fuerza laboral. E n marc.r vanrinza del ingreso. El hrcho de que putdan cucar la crib-
este estudio, la expresi�n "informal" se refiere a los propie - �rtci�n y las reglamenticiones iLoa;za. 1998� o que Reneral-
tarios y trabajadores de empresas con menos de 16 e - mente no sc beneticien de las t��n�rrt�cjones fo;rmales, la cobtrtura
pleados que no tienen seguridad social ni beneficios de c:onjunta de riespi:s Y orcas Insrcituori,e a Les que pueden recurrir las
salud y que, por consiguiente, se encuentran desprotegido . empresas dt mJyr'r cama�o* drl secror formal, signiitca que las
De acuerdo con lo que se piensa tradicionalmente dt 1 emflpresas peque�is cenderin a s�r informales en un muy elevado p,r
sector informal, despu�s de perder el empleo, la probabilF cericale A] combinar tsios dus clemtn[os. s, lleaa a Lria conclusi�rn
dad de llegar a ser un trabajador de este sector es dos o tres muy habirual en las publiuk� nres r�crcs lis emnprtsas irilurm3als
veces m�s elevada que la de ingresar a un empleo del sectcI tcienon rasas mus eletadas de fracaso y de solarlidJd del irii--cs Ic,ls
formal. Sin embargo, asombra ver que tambi�n se produce irabiladures del sector inuirm�l �enern al�as casis de rofta ion Pero
grandes flujos desde el sector informal al desempleo. E irseon esta �nrerprerac�-un. es un riesSg, acepr3d� 'olunratir�menre
Argentina, especialmente, los trabajadores con educaci� nees ajribu�hlr a un marcia emprcsirial prca.rio., en el senriud que
b�sica del sector informal tienen el doble de probabilidadc hibliuillentr st le da J esr r�rm�n
de quedar sin empleo que sus contrapartes del sector fo-
83
ASEGURANDO EL FUTURO EN UNA ECONOM�A GLOBALIZADA
CUADRO 5.4
Varianza del ingreso entre hs trabajadores asalariados del sector fornal frente a hs trabajadores por cuenta propia
(�ndice de Theil)
ARGENTINA BOLIVIA CHILE COLOMBIA URUGUAY VENEZUELA
Asalariados, sector formal 0,295 0,430 0,411 0,433 0,350 0,264
Cuenta propia 0,484 0,819 0,867 0,972 0,499 0,470
Fuiente: Wodon, Maloney y Barenstein (2000).
lo que tradicionalmente se consideraba el sector de reserva Pero frente a la falta de datos de que las diferencias del
para los desempleados del sector formal genera tambi�n un Cuadro 5.4 sean indicativas de una mayor varianza del
elevado n�mero de desempleados. En efecto, las tabulacio- ingreso de un determinado individuo de un sector con res-
nes del sector de origen de los desempleados de Argentina pecto al otro, esto no se puede usar como prueba de "pre-
y M�xico parece indicar que s�lo el 36% y 25%, respecti- cariedad"; tambi�n podr�a indicar una mayor heterogenei-
vamente, de los trabajadores actualmente desempleados dad en el sector informal que en el formal. Por
(que antes ten�an trabajo) pertenec�an al sector formal. consiguiente, esto no implica que un programa de protec-
El resto pertenec�a al sector informal independiente o asa- ci�n del empleo deba concentrarse especialmente en las
lariado. personas que trabajan en actividades informales.
Adem�s, a menudo se piensa que el sector asalariado infor-
mal es un sector "supercompetitivo", donde un trabajador des- �Qui�nes se quedan sin empleo y por cu�nto tiempo?
pedido puede encontrar instant�neamente otro trabajo. Y de Los Cuadros 5.3 y 5.5 revelan algo acerca de las personas
hecho, los que quedan sin empleo en el sector informal en que se quedan sin empleo y el tiempo que esto dura. Tanto
M�xico y Argentina demoran entre un 22% a 35% menos en Argentina como en M�xico, las personas con m�s estu-
tiempo, respectivamente, para encontrar un nuevo empleo que dios suelen quedar desempleadas con menor frecuencia,
los trabajadores del sector formal (v�ase el Recuadro 5.1). Pero pero su desempleo dura m�s tiempo. Esto concuerda con
tambi�n es cierto que la varianza del ingreso es sustancial- un capital humano m�s espec�fico para determinadas
mente mayor entre los trabajadores independientes que en el empresas, lo que produce tanto tasas de separaci�n m�s
sector formal (v�ase el Cuadro 5.4). Sin embargo, debido a la bajas como b�squedas de trabajo m�s prolongadas. Los
incidencia significativamente mayor del desempleo, la dife- diferentes pa�ses no comparten la misma distribuci�n por
rencia en la duraci�n no parece ser tan grande como para que edades. En M�xico, los trabajadores de m�s edad tienen
se pueda concluir de alg�n modo que los trabajadores infor- mayores probabilidades de quedar sin empleo y por m�s
males representan un problema menor que los trabajadores tiempo. En Argentina, en cambio, son los j�venes los que
formales cuando se dise�a un programa de protecci�n del tienen muchas m�s probabilidades de perder el trabajo y,
ingreso. Tambi�n indica que la "red de protecci�n" mencio- en el caso de los menos capacitados, por per�odos m�s pro-
nada, el propio sector informal, es menos amplia de lo que longados. Resumiendo, resulta dif�cil decir globalmente
habitualmente se cree. qui�nes necesitan una protecci�n especial de sus ingresos.
CUADRO 5.5
Duraci�n del desempleo, en a�os
M�XICO ARGENTINA
EDAD EDUC. MEDIA EDUC. B�SICA EDUC. MEDIA EDUC. B�SICA
<22 n.d. 0,10 0,73 0,58
22-35 0,19 0,12 1,20 0,49
36-55 0,17 0,15 0,80 0,51
>55 0,20 0,14 0,64 0,39
Total 0,18 0,14 0,82 0,47
n.d. = No se dispone de datos.
Fuente: Arango y Maloney (2000). Las estimaciones de probabilidad m�xima se basan en Kalbfleisch y Lawless (1985).
84
LA RESPUESTA DE LOS HOGARES DE AM�RICA LATINA Y EL CARIBE ANTE LAS CRISIS ECON�MICAS
RECUADRO % 2
bies de dat y mo usados
En este recuadro se describen los conjuntos de dato y ci�n de la fuerza laboral en rela-i�n con la crisis, por
m�rodos emp�ricos que se usaron en los estudios de ca os ejemplo las estraregias para superarla. Los autores utilizan
encargados para este informe y que se resumen en e re un conjunto de daros de un panel de 21.262 hogares de
cap�tulo. 16 zonas metropolitanas de Ml�xico, desde 1994 a 1997,
generados por la Encuesra Nacional del Empleo Urbano
El Salvador, zonas rurales (ENEU). Los hogares se entrevistan trimestralmenre y se
Conning, Olinto y Trigueros (2000) investigaron s mantienen en el panel durante cinco trimestres consecu-
efectos de una fase de contracci�n de la actividad agr�c la rivos.
de El Salvador en 1997. con la ayuda de un panel de 4 C9 A fin de explicar la posibilidad de que la "vulnerabili-
hogares rurales enrrevistados en 1995 y 1997 por la U 1- dad" pueda depender de la clasificaci�n inicial del hogar
versidad Centroamericana. Los autores utilizaron es )s en la distribuci�n del bienestar, los resultados se presen-
datos para cuantificar la incidencia del efecto por gru o ran como no ponderados y ponderados. En esre �ltimo
de ingreso, para desagregarla por categoria de empleo y caso se asignan diferentes ponderaciones a los niveles de
para investigar las caracter�sticas de los hogares asoc�. L5 ingreso de acuerdo al lugar que ocupan en la distribucion.
con las diferentes magnitudes de la crisis de ingreso. a Se estimaron regresiones para tres cuantiles (para el pri-
existencia de estas caracter�sticas indicar�a que cumpl n mer quintil, La mediana y el cuarto quintill, donde la
una funci�n en la gesti�n del riesgo por el hogar. ya sea x variable dependiente fueron los cambios proporcionales
ante (a modo de seguro o auroprotecci�n) o ex postP ya en el ingreso de los hogares. Como variables indepen-
superarlo). dientes se us� un conjunto de variables ficticias demogr�-
Los autores emplearon dos t�cnicas complemencan ;. ficas, educacionales y ocupacionales, de las cuales tres cap-
En primer lugar, se calcularon los �ndices de pobreza p)r ran el comportamiento del hogar en respuesra a la crisis
subgrupo, utilizando una de las siete categor�as ocupaci - (el jefe del hogar. el c�nyuge y un hijo, respecrivamente,
nales a las que se alusta el hogar. s�lo empleo por cuen a ingresa a la fuerza laboral).
propia, s�lo salario no agr�cola, s�lo salario agr�cola. sal -
r�o agr�cola y no agr�cola, salario no agr�cola y trabajo por Brasil. zonas mnetropolitanas
cuenta propia, salario agr�cola y trabajo por cuenta pr - Neri y Thomas (2000) identifican los grupos que se vie-
pia, y las tres ocupaciones juntas. En segundo lugar, pa a ron m�s afecrados por las fluctuaciones econ�micas agre-
generar estimadores de los efectos aleatorios, se estim� gadas del Brasil y luego estudian la naturaleza de las res-
modelo de determinaci�n del ingreso que incluye vari - puestas de los hogares. El esrudio se limita a lais zonas
bles espec�ficas del hogar y variantes en el tiempo, varn - urbanas. pero abarca un per�odo m�s largo: de 1982 a
bles espec�ficas del hogar e invariantes en el tiempo, efe - 1999. El conjunro de datos se basa en la Encuesta M�en-
tos no observados especificos del hogar e invarianres en 1 sual del Empleo (PMfE) que lleva a cabo rodos los meses
tiempo y efectos espec�ficos del hogar y variantes en 1 el Instituro Brasile�o de Geograf�a y Estad�stica (IBGE>
tiempo. Una prueba de las especificaciones pareci� ind en las seis zonas metropolitanas de mayor tama�o. Se
car que no se pod�a rechazar la hip�tesis de que las es! entrevistan a los mismos hogares durante cuatro meses
maciones tueran las mismas. Los autores se centraron e consecutivos. luego son excluidos de la muestra por ocho
el an�lisis de las estimaciones de los efectos aleatorios. meses y finaJmenre son visitados durante otros cuatro
meses. Esto permiti� que los autores consrruyeran una
M�xico, zonas mesropolitanas serie de paneles con la ayuda de los promedios cuatrimes-
Cunningham y Maloney (2000) identifican los grup trales del ingreso per c�pita de los hogares, para invest�-
m�s afectados por la crisis del tequila de M�xico en 199 gar el efecto de siere per�odos de volatilidad macroecon�-
y estudian los resultados de los cambios de la participa (contnia en la pdgina siguiente)
85
ASEGtlRANDO EL FUTURO EN UNA ECONOMIA GLOBAIIZADA
RECLIADR� 5 2
(Continuaci�n?
m�ca en los hogares: [res auges y cuatro recesiones. Se us� empleo formal o informal o trabajo por cuenra propia del
una distribuci�n del ingreso per c�pita del hogar, por jefe jefe de hogar en el primer per�odo. La probabilidad de
de hogar. pasar o salir de la pobreza durante per�odos de auge y
Neri y Thomas tambi�n determinaron que el uso del recesi�n se calcula de acuerdo a la educaci�n del jefe de
ingreso actual para clasificar la distribuci�n sesgar�a los hogar y cambios en la situaci�n ocupacional. Finalmente,
resultados exagerando la movilidad real. Ellos tambi�n se usa un enfoque de -la diferencia en las diferencias .para
usan un sustituto para el ingreso permanenre, que es el compvarar las probabilidades de cuatro ripos de respuestas
valor del ingreso pronosticado para cada jefe de hogar en de los hogares a cambios en la situaci�n de empleo de los
una ecuaci�n mincer�ana (ingresos) con la edad, experien- jefes de hogar: el c�nyuge ingresa a la fuerza laboral, el
cia, g�nero, estado civil y sector de empleo. Se calculan el hijo deja la escuela, el hilo repite grado y el hijo ingresa
promedio de los cambios proporcionales de ingreso para a la fuerza laboral.
cada quintil en cada episodio, luego se desagregan por
La respuesta de los hogares ante las crisis del mercados de capital y cu�n imperativa sea la restricci�n de
ingreso: conclusiones de los estudios de panel subsistencia.
En esta secci�n se analizan las principales consecuencias del De los estudios se obtuvo una abundante y variada infor-
impacto de las crisis en los hogares y sus estrategias para superar- maci�n detallada y espec�fica de cada pa�s, que deber�a ser
las. Los datos se obtuvieron de la crisis de la producci�n agr�cola valiosa para los que est�n especialmente interesados en esos
en 1997 en el sector rural de El Salvador (Conning, Olinto y Tri- pa�ses, pero tambi�n se lograron resultados de un inter�s
gueros, 2000), de la crisis del tequila de M�xico en 1995 (Cun- m�s general. En este estudio nos concentramos en lo que se
ningham y Maloney, 2000) y de varios episodios de auge y ca�da denomina los cuatro hechos estilizados del bienestar fami-
en Brasil en los a�os ochenta y noventa (Neri y Thomas, 2000) 5. liar y riesgo del ingreso agregado en Am�rica Latina:
Al interpretar los resultados de estos tres estudios, se 1) La volatilidad del ingreso agregado afecta de dis-
aconseja a los lectores que recuerden un importante punto tinta manera las diferentes gamas de la distribuci�n
d�bil: para analizar los efectos de las conmociones agrega- del ingreso, dependiendo el pa�s y del episodio. No hay
das, los tres estudios se basan en el ingreso y no en el gasto un patr�n claro que indique persistentemente que la
de consumo. Para un estudio de las reacciones de los hoga- volatilidad del ingreso es m�s alta en los hogares m�s
res, no puede decirse que esto es una deficiencia de poca pobres o los m�s ricos.
envergadura (en el Recuadro 5.2 se analizan las metodolo- 2) La tenencia de activos -como tierra, educaci�n y
g�as utilizadas en estos estudios). Si no es posible prever las un excedente de mano de obra en el hogar- reduce el
crisis con precisi�n o si los mercados de capital son imper- riesgo que enfrentan los hogares.
fectos, un hogar que nivela su consumo (restringido) res- 3) Los pobres, al igual que todos los dem�s, parecen ser
ponder� ajustando sus niveles de consumo. Pero incluso renuentes a deshacerse de sus activos durante las �pocas
una perturbaci�n negativa no prevista deber�a originar una malas y esto se aplica especialmente a la educaci�n de sus
disminuci�n (menos que proporcional) del consumo y una hijos. Los datos indican en t�rminos generales que la
perturbaci�n positiva no prevista, un aumento (menos que matr�cula escolar es razonablemente insensible a las fluc-
proporcional) del consumo G. Dado que el bienestar es, en tuaciones econ�micas agregadas, aunque no as� el rendi-
�ltima instancia, un resultado del consumo m�s que del miento escolar. En general, el trabajo de menores es m�s
ingreso, esto implica que en todos los casos las variaciones bien proc�clico que antic�clico.
del ingreso sobrestiman las variaciones del bienestar (en 4) La experiencia de algunos pa�ses indica que las cri-
ambos sentidos). Sin embargo, la magnitud de esta sobres- sis relativamente grandes (recesiones profundas o pro-
rimaci�n disminuir� seg�n el grado de imperfecci�n de los longadas) parecen tener efectos cualitativos sobre la
86
L. RESPUFSTA DlE LOSH1 IO()ARES DE AM�RICA LATINA Y EL CARIBE ANTE LAS CRISIS ECON�MICAS
CUADRO 5.6
Brasil, zonas metropolitanas: Cambios porcentuales del ingre;o por quintil salarial del jefe/a de hogar
QUINTIL SALARIAL CRECIMIENTO RECESI�N
198-4-85 1986-87 1994-95 198 -83 199(-91 1996-97 1998-99
1 (m�s pobre) 8,8 31,0 15,7 -3 ,3 -11,7 -1,8 -3,9
2 6,7 19,4 17,1 -3 1,7 -12,5 -1,9 -5,5
3 6,6 14,9 16.9 - .0 -18,9 -1,7 -4,9
4 4,6 12,6 18,0 -2 .6 -26,0 -2,0 -6,3
5 (m�s rico) 3,8 4,9 14,0 -2 ,1 -28,1 -5.2 -6,5
Furenti: Neri y Thomas 2(000)>
pobreza y las inversiones en capital humano muy d fe- fallido intento de estabilizaci�n que se conoci� como el "Plan
rentes a los de las perturbaciones m�s peque�as; or Collor", que se basaba en una confiscaci�n temporal de todos
ejemplo, los pobres se ven m�s afectados que los ri os los activos financieros, las p�rdidas proporcionales declinaban
cuando las crisis son grandes, pero ocurre lo contr �o sistem�ticamente por quintil de ingreso.
cuando �stas son peque�as. Los episodios de crecimiento tambi�n parecen haber sido
m�s favorables para los pobres de lo que se supone en gene-
�Afectan las crisis agregadas m�s a los pobres que a los ral. En dos de los tres per�odos de auge que se consideraron
ricos? (1984-85 y 1986-87), los aumentos proporcionales del
Al parecer, la volatilidad macroecon�mica -sobre todo as ingreso tambi�n disminuyeron uniformemente en cada
perturbaciones negativas inesperadas del ingreso agregad - quintil. La mejor manera para describir el tercer episodio,
no afecta de manera desproporcionada los ingresos de nin �n luego de la exitosa estabilizaci�n del real durante 1994-95,
nivel especial en la distribuci�n del ingreso. Espec�ficame te, es definirlo como neutral en general. Los resultados de Bra-
no se encuentran datos que respalden la afirmaci�n habitual de sil se resumen en el Cuadro 5.6 y los Gr�ficos 5. la y 5.1 b.
que los m�s pobres son siempre los m�s afectados por las fl c- . Aunque se us� una metodolog�a diferente, los resultados
tuaciones econ�micas. De las cuatro recesiones brasile�as ue para M�xico en 1995 son similares. Los hogares que expe-
se estudiaron, s�lo la m�s grave (1982-83) caus� una p�rd a rimentaron p�rdidas medias o al nivel de la mediana estu-
proporcional m�s elevada del ingreso al quintil m�s pobre e vieron repartidos de manera uniforme en todos los niveles
a los dem�s. En todos los otros casos (1990-91, 1996-9 y de la riqueza. Sin embargo, los hogares del 40% m�s pobre
1998-99), las mayores p�rdidas proporcionales (y por so de la poblaci�n tuvieron menos probabilidades de sufrir
obviamente tambi�n las absolutas) del ingreso las sufri� el grandes p�rdidas negativas y estaban sobrerrepresentados
quintil m�s rico. De hecho, durante la recesi�n que sigui� al entre los que sufrieron p�rdidas peque�as (o incluso tuvie-
GR�FICO 5.1
Aumentos y p�rdidas del ingreso en los siete episodios de volt ilidad del Brasil
35
C, 30 - 7 , - 9840
30 ~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~-51 a
25-
94 -420 - 90-91989
2 3 5 4 1 2 3 4 5
Tramo salarial Tramo salarial
87
ASEGURANDO EL FUTURO EN UNA ECONOM�A GLOBALIZADA
CUADRO 5.7
M�xico: Cambio proporcional por quiftil de ingreso, 1995-96
CAMBIO PORCENTUAL DURANTE CINCO TRIMESTRES
0.2 0.5 (.8 0.2 0.5 ().8
A B C D E F
Quintil 1 0,033* 0,007 0,085** 0,091** 0,091** 0,281**
Quintil 2 0,048** 0,016 0,006 0,053** 0,046** 0,112**
Quintil 3 0,018 -0,0068 -0,0291 0,o64** 0,034** 0,094**
Quintil 4 0,011 -0,021 0,006 0,027 0,012 0,032
Constante -0,562** -0,260** 0,1l15** -0,382** -0,004 0,508**
* Denota significaci�n estad�stica al nivel de 1%.
** Denota significaci�n estad�stica al nivel de 5%.
Nota: En el cuadro se muestran los cambios porcentuales del ingreso para el 20% m�s rico de la poblaci�n. La categor�a omitida es el quintil superior y el cambio proporcional en su
ingreso est� dado por el t�rmino constante; los otros asientos indican diferencias con respecto a ese cambio.
Faente: Cunningham y Maloney (2000).
CUADRO 5.8
El Salvador, zonas rurales: Descomposici�n din�mica de los cambios de pobreza, 1995-97
CONTRIBUCI�N AL CAMBIO DE POBREZA (%)
INDICE DE RECUENTO TOTAL SECTORIAL DESPLAZAMIENTO DE LA POBLACI�N INTERACCI�N
S�lo empleo por cuenta propia 160 22 127 11
S�lo salario no agr�cola -23 29 -43 -8
Salario no agr�cola + empleo por cuenta propia 21 -3 24 -0
S�lo salario agr�cola -91 11 -98 -4
Salario agr�cola + empleo por cuenta propia 49 27 21 1
Salario agr�cola + salario no agr�cola -12 36 -35 -13
Salario agr�cola y no agr�cola + empleo por cuenta propia -5 -22 20 -3
Total 100 100 16 -16
ron aumentos) en las secuelas de la crisis de 1995. En el dos tambi�n difieren cuando se asignan ponderaciones
Cuadro 5.7 se presentan los resultados reales de esas regre- distributivas a las p�rdidas, por ejemplo asignando
siones. Asimismo, algunos de los grupos que, seg�n se cree pesos mayores al ingreso de los pobres. No hay que
a menudo, sufren desproporcionadamente, como los ancia- olvidar esta calificaci�n al interpretar resultados como
nos y las madres solteras, parecen no haber sido afectados de los de Brasil y M�xico ni cuando se reacciona al o�r que
manera especialmente adversa, una conclusi�n que es id�ntica "los pobres son los m�s gravemente afectados durante
a la obtenida para el Per� por Hall y Glewwe (1998). una crisis`8 .
Pero as� como ocurri� durante 1982-83 en zonas metro-
politanas del Brasil, los hogares m�s pobres en ciertas oca- �La tenencia de activos ayuda a reducir la
siones efectivamente corren peor suerte que los m�s ricos en vulnerabilidad ante las perturbaciones agregadas?
t�rminos de p�rdidas relativas de ingreso ocasionadas por El segundo hecho estilizado del riesgo del ingreso cova-
una crisis. As� fue en el caso de la muestra de las zonas rura- riante y del bienestar familiar en la regi�n de Am�rica
les de El Salvador, donde la p�rdida de ingreso proporcio- Latina y el Caribe es que la tenencia de activos disminuye
nal medio durante la crisis agregada que sufri� el 20% m�s la vulnerabilidad de un hogar a las perturbaciones (en el
pobre de la poblaci�n fue un 32%, un 18% para el segundo sentido de que reduce la variaci�n proporcional de su
quintil, un 2% para el tercer quintil y un 5% para el cuarto ingreso). El t�rmino "activo" se utiliza en un sentido
quintil. El 20% m�s rico incluso experiment� un aumento amplio, es decir, incluye tierra, educaci�n, beneficios aso-
de su ingreso del 9% 7. ciados al empleo formal y mano de obra familiar subutili-
As� como el ejemplo salvadore�o indic� que los zada. Los tres estudios dieron pruebas de esto, aunque los
resultados pueden diferir entre un pa�s y otro o entre las diferentes contextos a los que se refieren implican que los
zonas rurales y urbanas de un mismo pa�s, los resulta- activos pertinentes tienen distinta importancia.
88
LA R SPUESTA DE LOS HOGARES DE AM�RICA LATINA Y EL CARIBE ANTE LAS CRISIS ECON�MICAS
GR�FICO 5.2 rra aumenta la probabilidad de que los hogares mantengan
El Salub~. DI*rud acmmo~ W ma pr a sus hijos en la escuela y ayuda a preservar la productivi-
c�~, 1995 y 1997 dad del trabajo durante �pocas de crisis. Esta importancia
de la tierra se confirma en an�lisis estad�sticos realizados
para estimar el ingreso en ambos per�odos. La propiedad
parece haber cumplido una funci�n m�s importante como
,75 - estrategia de autoaseguro que como un determinante
directo del ingreso en tiempos de bonanza: el efecto de la
so 1997 /,/ propiedad de la tierra no fue estad�sticamente significativo
en 1995, s�lo logr� esa importancia despu�s de la crisis.
5 ,g / r995 Durante �pocas buenas, lo que m�s influy� (y fue m�s sig-
nificativo) en el ingreso familiar fue el acceso al empleo
1. / fuera de la explotaci�n, m�s que la tenencia de una parcela
,25 - //de tierra `1 Y tanto el acceso inicial al empleo no agr�cola
y como la capacidad de mantenerlo despu�s de la crisis
parecen estar correlacionados con el otro activo decisivo
o
para los pobres: la educaci�n.
0 5.000 10.000 Los resultados para las zonas rurales de El Salvador tam-
Ingreso per c�pita, colones de 1997 bi�n apuntan a un fuerte efecto, estad�sticamente significa-
tivo, de los a�os de instrucci�n del jefe del hogar en el
La prueba m�s firme se refiere al efecto que tuvo la tenen ingreso. En combinaci�n con las cifras del Gr�fico 5.2, que
cia de tierra en la nivelaci�n del ingreso durante la dif�ci parecen indicar que las personas de ingreso m�s alto no
situaci�n que vivieron los hogares rurales de El Salvador e sufrieron reducci�n de �ste ni siquiera durante la contracci�n
la depresi�n agr�cola de 1997. En el Cuadro 5.8, el cambi de la actividad agr�cola (e incluso pueden haber mejorado su
total en el �ndice de recuento de la pobreza 9 para las siet situaci�n durante la crisis), esto revela la funci�n decisiva de
categor�as ocupacionales mencionadas con anterioridad s la educaci�n como instrumento de autoprotecci�n'2 .
descompone en tres efectos: uno debido al aumento de I Se determin� que esta posible funci�n de autoprotecci�n
pobreza dentro del subgrupo existente, otro debido a lo que desempe�a la educaci�n se asocia con una menor pro-
cambios en las proporciones demogr�ficas de cada subgrupz babilidad de caer en la pobreza y una mayor tasa de salida
y un tercero que corresponde a las interaccciones entre lo de la pobreza, tanto durante per�odos de recesi�n como de
dos t�rminos anteriores. Dado que se eligi� una l�nea d repentinos aumentos del crecimiento en Brasil. Los Gr�fi-
pobreza relativamente alta, el recuento no cambi� mucho e cos 5.3a a 5.3d ilustran que estas asociaciones fueron fuer-
t�rminos generales, aumentando de 0,65 a 0,69 `. Si tes durante los tres per�odos de crecimiento y los cuatro de
embargo, el perfil de la pobreza s� cambi�. El grupo de s�l recesi�n que se consideraron.
empleo por cuenta propia, que normalmente no tiene acces Una excepci�n parcial para el efecto de la educaci�n es el caso
a la tierra, representaba alrededor del 16% de los pobres e de M�xico, donde los hogares encabezados por hombres con edu-
1995; dos a�os despu�s, esta cifra hab�a aumentado al 25%. caci�n superior sufrieron reducciones proporcionalmente algo
Es interesante observar que esto reflejaba un aumento en e mayores de su ingreso durante la crisis de 1995, que los que s�lo
�ndice de recuento dentro del grupo, pero era atribuibl ten�an educaci�n b�sica y media. Sin embargo, la inclusi�n de las
principalmente a un aumento en el n�mero de personas qu "variables de superaci�n del problema", como las llaman los auto-
perdieron su trabajo en la agricultura. Correspondiente- res -a saber, el ingreso del jefe de hogar, el c�nyuge o un hijo-
mente y pese al aumento de su propio �ndice de recuento, 1 reduce esa ventaja de los que carecen de educaci�n y deja de ser
proporci�n de pobres entre los trabajadores agr�colas asala- significativo en la mediana. Al parecer la habilidad supuesta-
riados disminuy� de 18% a 11%. mente mayor de los menos educados de M�xico para capear las
Los resultados correspondientes a El Salvador nos indi- perturbaciones se debe a su mayor capacidad o disposici�n de
can que, si se ajusta seg�n el ingreso, la propiedad de la tie- mandar a trabajar a aquellos miembros de la familia que antes no
89
ASEGURANDO EL FUTURO EN UNA ECONOMIA GLOBALIZADA
GR�FICO 5.3
Brasil: Despazmiento hacia y desde la pobreza, por nivel de educaci�n
a) hacia la pobreza durante per�odos de crecimiento b) hacia la pobreza durante periodos de recesi�n
40 40
82-83
10) 10
0 0
Ninguno 1-3 4-7 8-]1 12+ Ninguno 1-3 4-7 8-11 12 +
A�os de escolaridad A�os de escolaridad
c) desde la pobreza durante periodos de crecimiento d) desde la pobreza durante periodos de recesi�n
70 - ..0 -
5~ 20- -- 86-879-- 0/8-99
s6-87~~~~~~~~~~~o
40- 40 .. -
0-Ninguno 1-3 4-7 8-11 12+ 0 Ninguno 1-3 4-7 8-11 ]2+~
A�os de escolaridad A�os de escolaridad
20 -er2 50 -
-O-
1 30 - - .- . 0 A--- - . - - .
1 0 - -0 - - _ - - - - _ _ - -~-
Ninguno 1-3 4-7 8-1 1 12+ Ninguno' 1-3 4-7 8-11 12+
A�os de escolaridad A�os de escolaridad
Fuente: Neri y Thomas (2000).
lo hac�an. Si se piensa en la mano de obra familiar subde- en la fuerza laboral asalariada/contratada, donde clara-
sempleada como un activo, este resultado simplemente mente hab�a un racionamiento en la demanda, y, qui-
indica que la educaci�n es un sustituto para ese activo, a z�s a�n m�s importante, una complementariedad
modo de estrategia de autoaseguro. Y si el tiempo libre es entre una mayor dependencia de la tierra propia y la
un aspecto positivo, como lo parece indicar el Recuadro mano de obra de mujeres no pagada dentro de la fami-
5.3, sus consecuencias para el bienestar de la familia, espe- lia. Tal como la educaci�n y la disponibilidad de un
cialmente de las mujeres, pueden ser sustanciales. excedente de mano de obra en la familia parecen ser
En efecto, tambi�n en las zonas rurales de El Salva- activos sustitutos para superar una crisis en el contexto
dor se encontr� que la posibilidad de recurrir a la urbano de M�xico, la tierra y el excedente de mano de
mano de obra subutilizada de la familia es una impor- obra en la familia son activos complementarios en el
tante estrategia para superar el problema, lo que qui- contexto rural de El Salvador, con un efecto medible
z�s sea atribuible a una mayor proporci�n de mujeres en la reducci�n de la volatilidad.
90
LA R SPIIESTA DE LOS HOGARES DE AM�RICA LATINA Y EL CARIBE ANTE LAS CRISIS ECON�MICAS
kIE(-l 1lR,' . est�n dispuestos a arriesgar su futuro (y el de sus familias)
�D�nde va a parar el tiempo durante una crsis? de manera irreversible durante una contracci�n temporal,
lo que se aplica en especial a las decisiones que deben tomar
Uiril�zando los mismos datos de panel de M1�xico. Cun- los padres en cuanto a la educaci�n de sus hijos.
ninghham �1T999 sy Pjrker y 1Sloufias (2000) encontraron Varios estudios recientes han recalcado que las perturba-
que las muleres s� �ngresan al mercado laboral cuando el ciones negativas temporales en el nivel de ingreso pueden
m.irido pierde el empleo., Pero cuando esto pasa, qui�n se entra�ar adem�s efectos permanentes en el ingreso de las
ocupa de sus rareas habicuales. ,O es que simplemente la familias pobres. Sugieren que uno de los principales meca-
mulcr pierde su tiempo libre y trabaia doble lornada'' nismos de transmisi�n para esta "hist�resis de la pobreza"
Curiningham 19991 determina que por cada hora ad�- es que los padres se pueden ver forzados a sacar a sus hijos
c�onal que la muler trabaja fuera del hogar, disminuyen en de la escuela para que se dediquen a actividades que pro-
media hora sus tareas hog:are�as, es decir, trabaja una jor- duzcan un ingreso (v�ase, por ejemplo, Lusting, 1999, y
nada y med�a-'. Algunos de los otros miembros de la fami- BID, 2000). Si bien es probable que el costo de oportuni-
l�a compensan un poto su trabajo, pero las rareas dom�sct- dad de la escolaridad disminuya, ya que la conmoci�n cova-
cas en t�rminos generales disminuytn m�s o menos lo riante reduce los ingresos potenciales por el trabajo de
mismo Esto implica dos cosas. lino, que la mujer riene menores en el mercado, se afirma como argumento que la
menos tempo Ies decir. tiempo libre>. Y segundo, que tal limitaci�n de la subsistencia puede ser insuperable y hacer
vez se preste menos arenci�n a muchas de las labores nece- que sea indispensable asignar al trabajo el tiempo que los
sarias tn el honar. como ocuparse de los hijos, asegurar hijos dedican a la escuela. Entonces, la existencia de una
condiciones de .ida sana e invertir en redes socialmente limitaci�n por razones de subsistencia y la irreversibilidad
�ijes � v�ase el Grihcoi 9 -j de la funci�n de producci�n educativa podr�an hacer que se
tome una decisi�n racional, que no obstante significar�a
una disminuci�n del ingreso que tendr�a el ni�o durante
toda su vida.
�Se compromete el capital humano de los pobres durante Aunque el argumento conceptual es plausible, las prue-
las crisis? bas emp�ricas han sido insuficientes. Y se las necesita: las
El tercer hecho estilizado del bienestar de los hogares y el predicciones te�ricas son ambiguas debido a los efectos
riesgo de ingreso covariante en la regi�n de Am�rica Latin contrapuestos de las oportunidades de obtener un ingreso
y el Caribe es que los pobres, como todos los dem�s, no (que son menos en �pocas desfavorables) y la necesidad de
GR�FICO 5.4
M�xico: Cambio en el tiempo dedicado a las tareas dom�sticas debido al ingreso en la fuerza laboral
lo
_ _ _ __ _ _ __ ___ I - __
j �U| | . 1Z1 Jefe de hogar
� � . ~~~~~~~~~~~~~~~~~~MJefa de hogar
El Hijo adolescente
*--] Hija adolescente
-5 A A _" Otro miembro hombre
* _ ~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~EE Otro miembro mujer_
-lo
Ingresa la esposa Ingresa el esposo Ingresa la jefa de hogar
-15
9 1
ASEGURANDO EL FUTURO EN UNA ECONOM�A GLOBALIZADA
GR�FICO 5.5
Brasil: Probabilidad de dese escoar
7
5
4
3
2 de la coyuntura
Cambio favorable
de la coyuntura
1> - ----- - ...Tendencia -
O
1982 1984 1986 1988 1990 1992 1994 1996 1998
GR�FICO 5.6
&2i Pr i de m~ m r la esc~e_a
40 -
35 -
30 -
25 - __ __
20 -
15
10 de la coyuntura
5 Tendencia
O I
1982 1984 1986 1988 1990 1992 1994 1996 1998
GR�FICO 5.7
B i: Probab~Udad de que - irlo er 10 y 15 a�u e~ a tabar
14
12 -
10 U
8
6 -
*aenb,. deolinnenbln
4 del1a coyun-.u
*t Ctmb nnb�oru
de La coynuntua
2 _ Tenendenc
O -L
1982 1984 1986 1988 1990 1992 1994 1996 1998
Fu�ent: Neri y Thomas (20005).
92
LA RESPUESTA DE LOS HOGARES DE AM�RICA LATINA Y EL CARIBE ANTE LAS CRISIS ECON�MICAS
contar con un ingreso (que es mayor en esos momentos). El leza proc�clica del trabajo de menores fue m�s pronunciada
examen del efecto de cuatro episodios brasile�os de recesi n en el quintil de menor ingreso, donde el 3,8% de las fami-
y tres de crecimiento en tres variables de la escolaridad e lias incorporaron a sus hijos a la fuerza laboral durante la
los hijos (tasas de deserci�n escolar, tasas de repetici� y recesi�n, pero el 5,7% lo hicieron en el per�odo de recupe-
tasas de participaci�n del trabajo de menores) ayuda a esc a- raci�n. La participaci�n de los j�venes entre 15 y 19 a�os
recer la naturaleza de los efectos reci�n esbozados. Como se en la fuerza laboral tambi�n es proc�clica en Chile, y dis-
sugiere en los Gr�ficos 5.5, 5.6 y 5.7, la matr�cula esco ar minuy� tanto para hombres y como para mujeres durante
es mayormente ac�clica con respecto a la tendencia, pero el la recesi�n de 1982-84. Lo mismo ocurre en el caso de los
trabajo de menores y la repetici�n de grado son leveme te hombres entre 20 y 24 `5. Una vez m�s s�lo para las muje-
proc�clicos. res j�venes (entre 20 y 24 a�os) se encontr� que las tasas de
El ciclo econ�mico no parece afectar a las tasas de des r- participaci�n eran antic�clicas. Los resultados de Chile con-
ci�n escolar en general, pero s� parece afectar de alg n firman tanto la modalidad antic�clica de las tasas de parti-
modo las tasas de repetici�n, un problema grave en el s s- cipaci�n de la mujer en la fuerza laboral como la modalidad
tema educativo brasile�o. Cuando hay un cambio favora le proc�clica para el trabajo de menores que se encontr� en
de la coyuntura al parecer aumentan las tasas de repetici n, otros estudios.
lo que quiz�s tenga que ver con la naturaleza proc�clica el Estos resultados discrepan con los frecuentes reclamos de
trabajo de menores (ya que los hijos pueden trabajar *n que el estado debe intensificar sus esfuerzos para combatir el
abandonar totalmente la escuela, pero al costo de dismin ir trabajo de menores en �pocas de recesi�n. De ah� que los
su rendimiento). El resultado del trabajo de menores, q e resultados tengan importantes repercusiones en materia de
se muestra en el Gr�fico 5.7, parece indicar que el efecto el pol�ticas. Sin embargo, habr� que actuar con cautela hasta
menor costo de oportunidad de la educaci�n durante u a que se demuestre que esto tambi�n ocurre en otros pa�ses o
recesi�n compensa los dem�s efectos'3. contextos (zonas rurales, por ejemplo) y tambi�n hay que
Sin embargo, un estudio m�s detallado revel� n recordar que este resultado proc�clico se refiere al trabajo de
aumento significativo en las tasas de repetici�n de 1s menores, no a la matr�cula escolar. De hecho, en el caso de
hijos de trabajadores que pasaron del sector formal al esta �ltima los resultados difieren: fue ac�clica en Brasil,
informal por cuenta propia -algo que es m�s frecuente n mientras que en Chile disminuy� durante una recesi�n
per�odos de recesi�n- y tambi�n un incremento de la grave. Tambi�n hay ciertos datos de que los elementos nece-
participaci�n laboral de los c�nyuges de esos trabajador s. sarios para garantizar una buena instrucci�n disminuyen en
Resulta tentador plantear la hip�tesis de que la informa i- cantidad y calidad durante un cambio desfavorable de la
dad puede empeorar el rendimiento escolar porque supo e coyuntura (debido, por ejemplo, a un menor gasto p�blico
recurrir al "excedente" de mano de obra en el hogar'4. n o privado o porque algunos c�nyuges ingresan a la fuerza
Brasil y probablemente en la mayor�a de los pa�ses e laboral y pueden dedicar menos tiempo a sus hijos). Tam-
Am�rica Latina y el Caribe, las tasas de ingreso de ni� s bi�n es demasiado pronto para hacer decididas afirmaciones
entre 10 y 15 a�os de edad al mercado laboral han ido d i- acerca de la naturaleza del efecto de las perturbaciones agre-
minuyendo durante las dos �ltimas d�cadas. Es una te - gadas del ingreso en la educaci�n de los ni�os pobres. Sin
dencia evidente y los efectos de las fluctuaciones agregad s embargo, lo que se ha determinado hasta ahora puede ser
son relativamente menores, pero existen y son proc�clic s: �til para orientar a los encargados de formular pol�ticas,
generalmente, el ingreso de este grupo de edades a a como se esboza en el Cap�tulo 7.
fuerza laboral ha sido m�s elevado en per�odos de auge q e
en las recesiones. �Tienen todas las coyunturas desfavorables los mismos
El car�cter proc�clico del trabajo de menores no es n efectos?
rasgo distintivo las zonas metropolitanas del Brasil. n Cuando se analizan las pol�ticas para proteger a las personas
M�xico, la proporci�n de hogares que enviaron sus hijo a vulnerables de los efectos de una volatilidad agregada, gene-
trabajar durante el ciclo 1995-96 fue bajo (menos del 4' ) ralmente se supone que todas las coyunturas desfavorables
y marginalmente m�s alto durante la recuperaci�n q e tienen efectos similares sobre la pobreza y las inversiones en
durante la contracci�n (v�ase el Recuadro 5.4). La natu - capital humano. En realidad, los estudios de casos de Brasil,
93
ASEGUJRANDO EL Fi TIJRO FN UNA E( ONOMiA GLOBALI/ADA
tR17C.IDt.o 1
�Hipotecan las familias el futum de sus hijos? Otras observaciones
Al igudi que en el caso dt los datto de Brasil y- NI�xico. en los Conningham 1999)>. Parker S Skoufias ('11R0> y Cunning-
de otros paises de la regi�n hay escasas o deficienres pruebls de ham v Mtalonerry <000) se ceflaran en l[�xico y estudian el electo
que las fam�lias. frente a una cinsis del mareso, ponen a trabdiar de las crisis de ingreso sobre el trabajc, de menores Y la asisten-
a sus hijos t ilos retiran de la cscutia. Sin embargo. eso se dicr Clt a Ia cs.uela antnes, duranet despu�s de I crisis de 19C95.
laihi < 1.999). usando los estudios de mtdici�n de niveles de examinando los eltctos de las perturbtciones idisioncr�sicas s
%ida pari 11)99 y 199., enconrr� que. en Ptr�. cuando las teniendo en cuenta simultaneamente el riesgo agregado Todos
multres quedan sin empleo, los ni�os dedican menos tiempo a llos se centran tspecialmcnte tn ls electos que tiene una per-
lus tareas dom�stics. pero la escolaridad cl craba�o de mtnores dida involuntaria dtl tmpleo en los ni�os Parlcer ! Skoulias
cambia muy poco . nada. Schadv 20000� no encontr� diierencias prestan especial atcnci�n a lc,s telctos de la erLtr medid. el
importantes tntre las ratsas dt matricula de Per� en el a�o c cri - divorciu y otras razones dlcl mercad�o laboral en cualquiera de los
sis de 1991 y lc.s a�os de crecimiento de 199-4 y 1997. Nuesa- padres. Las conclusiones son que los ni�os -los varones mas
munte. se observan rasgosaclicos en el coixto m�s mplio de que las ni�as-- se ven pocc ale.tados por perturbaciones
un aumcnte> setular de la matr�cula econ�micas esprcificas del hogar. ta���o en per�odos de recesion
Al igual que en el esrudio de Ner� 5 Thomas (-2utio(>que aqu� tomo de recuperaci�n agregadas.
se analiza, Dursta ( 1998) examin� los etectos de las perturba- Aprovcihando las posibilidades din�m�cas del panel. Curi-
ciones en zonas merropolitanas de Brasil Pero 13 naturaleza de ningliam y Nlalones s� encontraron los electus pronosticados en
las crisis es idiosincr�sica m�s que agregad�a: el desempleo del las ni�as en respuesta a lI p�rdida de empleo del padre, pero
padrc disminuye en 4 puntos porcentuales la probabilidad de daItos amrbiguos en el caso de los ni�os Asimismo, s� bien
que lc.s ni�os cntre 1i y 15 a�os aprueben el curso Sin enontrraron que los ni�os trabaljn y descrtan m�s en las lam�-
embargo, Duryea i1 98' no investiga las razones subyacentes, l�as menos acomod3dis, hay pocas pruebas de que sean las
por ejemplo. s� st debe a un entorno lamiliar meros tasorable. restricciones de tr�dito) lis causantcs de qu,e las familias mas
mrnos insumos como libros o porque el ni�o debe comtnzar a pobres pongan a trab-a>ar a sus hijos Sin rmbargo. encontraron
rrabaiar o aumentar el trabajo remunerado No hav que olvidar que es mas probable quc los ni�os trabaijn en los casos cn que
que Neri y Thomas >2000 > no encontraron pruebas sistemn�icas la �sposi u el esposo inmresan al trabajo intormal por cuenta
acerca de una disminuci�n de la matr�cula, la repctici�n o la propia. Al igual que lu comprobado en Brasil de que el electo
deserci�n tn per�odos de contrraici�n agregacda. pero si encon- sustiruci�n domina al electo ingreso. la puesra en marcha de una
traron cierta informaci�n de que el trabajo de menorcs aumenta m�croempresa tamnil>ar puede elevar el salor del tiempo de tra-
en per�odos de recuperaci�n <en t�rminos ceon�mi,os. el electo balo de un ni�o e estimular su incorporaci�n al trabajo. Por
sustiruci�n de los cambios en el salario de los ni�os domina al �ltimo. s�lo encuntraron datos ambiLguos sobre ajustes del hogar
etlecto ingrtso duranit cl ccico econ�mico>. que diuren m�s de un trimctire
Chile, El Salvador y M�xico indican que no es as�: las rece- La recesi�n brasile�a de 1982-83 fue m�s grave que las
siones m�s prolongadas y profundas parecen tener resultados otras tres coyunturas desfavorables (1990-91, 1996-97 y
cualitativamente distintos que las m�s breves. Los pobres en 1998-99) que se examinan en este estudio, pero tambi�n fue
general sufrieron mayores p�rdidas proporcionales en su diferente en otros aspectos. Mientras que en las recesiones
ingreso que los m�s ricos durante las recesiones graves (aun- m�s moderadas el 40% m�s pobre sufri� menos proporcio-
que al menos para las zonas metropolitanas de M�xico y el nalmente que el 40% m�s rico de la poblaci�n -disminu-
Brasil esto no fue as�). En Brasil y Chile, se retir� a ni�os de ciones del ingreso de alrededor del 12%, 2% y 5% para los
la escuela durante recesiones profundas, pero no en el caso pobres en los per�odos 1990-91, 1996-97 y 1998-99, res-
contrario. Si estos datos se confirman para otros pa�ses y con- pectivamente, contra 27%, 4% y 6%, respectivamente-,
textos, esta conclusi�n tendr�a importantes consecuencias en durante la recesi�n m�s profunda los dos quintos m�s pobres
las pol�ticas. perdieron un 32%, mientras que los dos quintos m�s ricos
94
LA RESPtJESTA DE LOS HOGARES DE AM�RICA LATINA Y EL CARIBE ANTF LAS CRISIS FCON��NICAS
perdieron el 28% (v�anse el Cuadro 5.1 y el Gr�fico 5.1) y grupo de quintiles de la distribuci�n de los cambios), la
la recesi�n chilena de 1982-84, que fue m�s pronunciad y cifra fue de m�s del 50%. En El Salvador, la crisis agr�cola
prolongada que otros episodios de crecimiento negativo, ue de 1997 hizo que algunas medidas de la severidad de la
tambi�n diferente porque es la �nica recesi�n durante la c al pobreza aumentaran aproximadamente un 37% entre los
disminuy� la matr�cula infantil. trabajadores por cuenta propia del sector rural
Estos resultados quiz�s se expliquen por el reduci o Si los latinoamericanos rehuyen el riesgo, como supo-
acervo de activos de los pobres (tanto en t�rminos ab o- nemos que lo hace la mayor�a de la gente, este grado de
lutos como relativo a los flujos de ingreso) en com a- volatilidad del ingreso familiar implica una considerable
raci�n con los ricos, lo que limita su capacidad de rec - p�rdida de bienestar social. Si se reduce esta volatilidad,
rrir a ellos durante mucho tiempo. As� pues, se los trabajadores y sus familias estar�n en mejor situaci�n,
comportan de manera similar durante coyunturas d s- a igualdad de los dem�s factores. Este argumento y la
favorables moderadas, recurriendo a algunos de s s magnitud de las variaciones al nivel del hogar sirven de
activos y trabajando m�s horas, pero manteniendo s s poderoso incentivo para estudiar los factores determinan-
inversiones cruciales a largo plazo, como la educaci n tes del riesgo microecon�mico y las estrategias que adop-
de sus hijos. En cambio, en recesiones m�s prolon a- tan los hogares para disminuirlo y asegurarse contra �l.
das, el comportamiento de los ricos y de los pobres s La conclusi�n general de este cap�tulo es que los hoga-
distinto. Mientras que los menores ingresos (o el res responden principalmente de manera racional y sensata,
"efecto sustituci�n") pueden compensar la propensi n desde el punto de vista tanto de los hogares individuales
a enviar a los hijos a trabajar debido a la limitaci�n e como a menudo incluso de la sociedad. Sobre todo, tratan
la subsistencia (o el "efecto ingreso") durante coyunt - de proteger la educaci�n de sus hijos y su tiempo libre con-
ras desfavorables breves, este �ltimo efecto pue e tra las crisis econ�micas, tanto agregadas como idiosincr�-
dominar al primero durante coyunturas desfavorab es sicas. Esto no significa que los gobiernos no puedan hacer
que supuestamente tendr�n mayor duraci�n. En cu 1- m�s para ayudar a los hogares a hacer frente mejor al riesgo
quier caso, si esta conclusi�n se confirma p ra del ingreso. En el Cap�tulo 6 se analiza la forma en que los
otros pa�ses y contextos, tambi�n tendr� importan es pa�ses de la regi�n han tratado de combatir el riesgo del
consecuencias para las pol�ticas, que se analizan en el desempleo, y se concluye que los pa�ses pueden adaptar
Cap�tulo 7. mejor los programas de apoyo financiero para los desem-
pleados al tipo y el nivel de riesgo as� como el grado de
Conclusiones desarrollo de los instrumentos de autoaseguro disponibles.
La gran volatilidad macroecon�mica de la regi�n de A �- En el Cap�tulo 7, donde se aborda el tema de lo ya reali-
rica Latina y el Caribe provoca y a la vez oculta la var a- zado por el estado y de lo que se puede hacer para mejorar
ci�n a�n m�s significativa de las condiciones del ingre so las intervenciones p�blicas, se llega a la siguiente conclu-
y del empleo de las personas y las familias de la regi�n. i si�n: si bien el gasto social "focalizado" a menudo es proc�-
bien la falta de datos sobre el consumo no permiti� rea i- clico y est� mal orientado, un gasto social m�s amplio
zar mejores estimaciones de las variaciones del bienes ar como el gasto en educaci�n y en salud es menos suscepti-
familiar, las variaciones de ingreso que se dan a conocer n ble a los recortes durante los cambios desfavorables de
este documento (y que constituyen el l�mite superior e coyuntura, pero a menudo no basta para impedir el dete-
los cambios reales de bienestar) fueron de una magnit d rioro de los indicadores de desempe�o en �pocas de rece-
sustancial. Las recesiones como las de 1982-83 y 1990- 1 si�n. Las conclusiones del Cap�tulo 5 de hecho implican
en Brasil produjeron disminuciones proporcionales el que hay un amplio margen para incrementar el bienestar
ingreso medio del orden del 30% en algunos grupos e aplicando mejores pol�ticas para hacer frente a los riesgos
quintiles. En la crisis mexicana de 1995, la mediana de a del desempleo y las fluctuaciones econ�micas agregadas
p�rdida proporcional del ingreso de todos los hogares f ie que pueden desembocar en una mayor pobreza. En las sec-
de aproximadamente un 25% y, en el caso de los q e ciones finales de los Cap�tulos 6 y 7 se proponen ciertas
sufrieron "p�rdidas catastr�ficas" (es decir, el prir r formas para materializar este aumento del bienestar.
95
ASEGURANDO EL FUTURO EN UNA ECONOM�A GLOBALIZADA
Notas
durante las crisis, deben indicar expl�citamente sus ponderaciones del
1. Para una muestra de posibles explicaciones de esta elevada bienestar.
volatilidad en la regi�n, v�ase Caballero(2000), Calvo (1991) y 9. Pueden encontrarse descomposiciones an�logas que usan otros
Rodrik (1999). �ndices de pobreza en Conning, Olinto y Trigueros (2000).
2. Cornia y otros (1987) y el Informe sobre el Desarrollo Mundial 10. La profundidad y severidad aument� de manera m�s pronun-
1990 influyeron mucho en la importancia de este tema en las postri- ciada, seg�n mediciones realizadas con otros �ndices de la pobreza.
mer�as de los a�os ochenta. 11. La categor�a de "s�lo trabajo por cuenta propia" al que se vie-
3. V�ase una excepci�n que marc� rumbo en Glewwe y Hall ron empujados muchos hogares en 1997 debido a la p�rdida de sus
(1998). empleos no est� en su mayor parte compuesta por hogares sin tierra.
4. Arango y Maloney (2000) se basan tanto en la Encuesta de En efecto, la mayor�a de estos hogares se dedica al menos en parte a
hogares Mexicana que se describe en el Recuadro 5.2 como en la actividades agr�colas o ganaderas. La relaci�n entre propiedad de la
Encuesta Permanente de Hogares (EPH) de Argentina. En la EPH se tierra y pobreza y vulnerabilidad es compleja. El hallazgo m�s impor-
realizan extensas entrevistas bianuales en el Gran Buenos Aires. Se tante de Conning, Olinto y Trigueros (2000) es el nivel del cambio
estructura la encuesta de modo tal de generar paneles que permitan que se produce en la asignaci�n del trabajo familiar durante una cri-
hacer un seguimiento de la muestra durante dos a�os. A fin de gene- sis. El elevado aumento de las horas de trabajo por cuenta propia se
rar una muestra suficientemente grande de aproximadamente 5.700 divide de manera uniforme entre horas de trabajo agr�cola y no agr�-
observaciones, se combinaron siete cohortes contiguas de EPH a par- cola, mientras que la p�rdida de horas asalariadas es ocasionada prin-
tir de mayo de 1993, con rotaci�n semestral. cipalmente por el menor empleo asalariado en el sector agr�cola.
5. Esta secci�n se basa en Ferreira y Gill (2000). 12. V�ase el Recuadro 3.1 para definiciones de instrumentos de
6. Estas variaciones del consumo s�lo ser�an equi-proporcionales seguro alternativos; m�s detalles en Ehrlich y Becker (1972) y Gill e
si los hogares tuvieran la certeza de que las perturbaciones ser�n per- llahi (2000).
manentes. 13 Una explicaci�n m�s detenida de estos efectos contrapuestos
7. Hay buenas razones para creer que la naturaleza de esta perturba- se encuentra en Ferreira y Gill (2000).
ci�n negativa en 1997 s� afect� m�s severamente a los pobres de zonas 14. Esto indica que hay que hacer una salvedad sobre nuestra
rurales que a otros segmentos. Parte de esto se analizar� m�s adelante. anterior consideraci�n respecto al excedente de mano de obra en el
Pero tambi�n cabe hacer notar que la clasificaci�n de los hogares en este hogar como un activo con valor de seguro. Es probable que esos
estudio se basa en un promedio del ingreso de cada hogar en 1995 y miembros de la familia no estuvieran totalmente desocupados. De
1997. Se puede sostener que esto es un sustituto menos s�lido del hecho, es probable que las madres hubiesen sido un elemento suma-
ingreso permanente que el promedio vecinal usado por Cunningham y mente productivo para la educaci�n de sus hijos. Su ingreso a la
Maloney (2000) o el ingreso minceriano pronosticado que usaron Neri y fuerza laboral tiene sus costos y, aun si los datos en gran medida
Thomas (2000). apuntan en contra a que esto aumenta masivamente las tasas de deser-
8. En Cunningham y Maloney (2000) se demuestra que cuando ci�n escolar, de todos modos la calidad y ritmo de la educaci�n de sus
se pondera el ingreso permanente para dar m�s importancia a los hijos pueden verse perjudicados.
pobres, las p�rdidas proporcionales que sufren los menos educados (y 15. En Mizala y Romaguera (2000) se presentan series cronol�-
por consiguiente, probablemente los m�s pobres) son mayores que gicas desagregadas por g�nero para las tasas de participaci�n en la
cuando la ponderaci�n es 1. Como ellos, los dem�s investigadores que fuerza laboral de j�venes entre 15 y 19 y entre 20 y 24 en Chile,
afirman quienes son los que sufren de manera desproporcionada desde 1976 hasta 1993.
96
CAP TULO 6
Apoyo a los tra ajadores frente al
riesgo de desempleo
AM�RICA LATINA HA PASADO DE UN M DELO DE DESARROLLO DIRIGIDO POR EL ESTADO A un par-
adigma econ�mico de mercado que ha tornado obsoletos los componentes clave del antiguo sis-
tema de protecci�n del ingreso, como as restricciones al despido y el Estado como empleador de
A �ltima instancia. Por una parte, la competencia internacional requiere que las empresas
manejen a su personal con flexibilidad lo que debilita la relaci�n tradicionalmente vitalicia que
manten�an con sus empleados. Por otra parte, las r stricciones de las finanzas p�blicas, la privatizaci�n de las
empresas estatales y el renovado �nfasis en los res .ltados financieros de las empresas que permanecen en el
sector p�blico han tenido como consecuencia q e este �ltimo disminuya de tama�o y que se reduzca
significativamente el papel del estado como empl ador. Todos estos acontecimientos, junto con los efectos
potencialmente adversos que puede tener el proce de reforma econ�mica en el empleo de algunos grupos
de trabajadores, que se documentaron en el Cap�tu o 2, han despertado un gran inter�s en Am�rica Latina y
el Caribe por los programas que podr�an moderar 1 s efectos de la inseguridad econ�mica en general y de la
p�rdida de trabajo en particular. En este cap�tulo s aborda este �ltimo punto.
Como en muchas otras esferas, al considerar el d se�o adecuado de los programas de apoyo financiero para
los desempleados, se ha utilizado como referencia a los pa�ses desarrollados. Algunos analistas han exami-
nado las formas de adaptar los programas de segu o de desempleo a los pa�ses en desarrollo (Hamermesh,
1992) y otros incluso han intentado adaptar los par�metrr Pero tambi�n hay argumentos te�ricos contra esta pro-
de estos programas a las caracter�sticas espec�ficas de dichcs puesta. En concreto, las cuentas de ahorro personal no
pa�ses (Hopenhayn y Nicolini, 1999)1 . Sin embargo, n cubren conjuntamente el riesgo de las distintas personas y,
se sabe con claridad si en todas las circunstancias 1 en consecuencia, podr�an ser menos eficientes que los siste-
seguro de desempleo es el programa de apoyo finan- mas que s� lo hacen en forma expl�cita (como el seguro de
ciero m�s adecuado En los �ltimos tiempos se ha pro- desempleo oficial) o en forma impl�cita (como los progra-
puesto crear cuentas de ahorro personal para desempleo; 1os mas de apoyo financiero que se financian con los ingresos
trabajadores est�n obligados a guardar dinero cuando tie- tributarios generales).
nen empleo y podr�an recurrir a estas sumas en caso de pe En este cap�tulo se eval�a una serie de programas de apoyo
der su trabajo. Aunque estos programas efectivamente pro - financiero que han sido probados en el contexto de Am�rica
porcionan una indemnizaci�n por despido a lo; Latina. En lugar de comenzar con un programa "ideal" en teo-
trabajadores, estas propuestas se justifican en gran parte por r�a y ajustarlo a las caracter�sticas de un pa�s determinado, en
razones te�ricas: las cuentas de ahorro personal suponen u este cap�tulo se consideran programas espec�ficos que se est�n
mayor incentivo que el seguro de desempleo tradicionI aplicando en este momento. Hasta hace poco, no se sab�a
para realizar aportes mientras se est� empleado y para bus mucho en conjunto sobre los programas de apoyo financiero
car un trabajo al quedar desempleado2. para desempleados de los pa�ses en desarrollo3 . Por lo tanto,
97
ASEGURANDO El. FUTUtRO EN UINA ECONONM�A GLOBALIZADA
aunque en este cap�tulo se recurre a las publicaciones existen- Tipolog�a de los programas
tes, en su mayor parte se basa en estudios encargados por el En Am�rica Latina y el Caribe se han probado al menos
Banco Mundial especialmente para este informe. Estos estu- cinco tipos diferentes de programas de apoyo financiero
dios tratan el funcionamiento y los efectos de programas de para los desempleados5. Todos ellos suponen una transfe-
apoyo financiero espec�ficos para los desempleados en Argen- rencia neta de recursos a los trabajadores que pierden su
tina (Ravallion, 2000), Brasil (Cunningham, 2000), Colombia trabajo, pero el monto, las condiciones y las fuentes de la
(Kugler, 2000), M�xico (Wodon, 2000) y Per� (MacIsaac y transferencia difieren sustancialmente de un programa a
Rama, 2000) '. otro. En el aspecto conceptual, es posible considerar a algu-
El objetivo no es generar una `clasificaci�n" precisa de nos de estos programas como una mera redistribuci�n de
estos programas, ya que es de suponer que todos ellos ten- recursos, de los contribuyentes a los desempleados; otros
gan puntos tanto fuertes como d�biles en el marco de los son m�s bien ahorro forzoso o autoseguro, pudiendo usarse
distintos objetivos de las autoridades, dependiendo de las lo ahorrado en caso de p�rdida del trabajo e incluso hay
restricciones que enfrenten. Por ejemplo, un programa otros que se asemejan a un seguro de mercado, con una
podr�a compensar satisfactoriamente las p�rdidas que prima que se paga mientras se est� trabajando y una
sufren los trabajadores del sector formal en raz�n de la indemnizaci�n en caso de desempleo.
mayor competencia de las importaciones o la desregula- Los cinco tipos de programas de apoyo financiero usa-
ci�n, pero no beneficiar a los trabajadores del sector infor- dos en la regi�n son obras p�blicas, indemnizaci�n obliga-
mal que corren el riesgo de caer en la pobreza como conse- toria por despido, capacitaci�n para el desempleado, seguro
cuencia de las fluctuaciones agregadas. En forma similar, un de desempleo y cuentas de ahorro personal. En el Recuadro
programa podr�a tener una amplia cobertura, pero tambi�n 6.1 se resumen las principales caracter�sticas de estos pro-
un elevado costo para el presupuesto. Un programa ser� gramas y en el Cuadro 6. 1, la distribuci�n cronol�gica y la
adecuado o no para un pa�s dependiendo especialmente de �ndole de los pagos que comprende cada uno de estos cinco
la situaci�n del mercado laboral (por ejemplo, la magnitud programas de apoyo financiero.
del empleo informal y la frecuencia del desempleo) y de la Para interpretar el Cuadro 6.1, se debe considerar la
capacidad administrativa del estado para poner en pr�ctica siguiente secuencia estilizada del mercado laboral. En el
diferentes programas p�blicos de apoyo financiero. per�odo 0, el trabajador pierde el trabajo, en el per�odo F,
Una vez dicho esto, tambi�n se debe recordar que el encuentra un nuevo trabajo, D es la duraci�n m�xima de los
estado puede superar con el tiempo algunas de estas limi- beneficios que permite el programa de apoyo financiero y R
taciones: la reforma del mercado laboral puede reducir la es la edad de jubilaci�n del trabajador. El cuadro se ha cons-
diferencia entre las actividades formales e informales y es truido suponiendo que F viene antes que D, pero esto no
posible crear la capacidad administrativa. Al observar lo necesariamente es as� en la pr�ctica. Las filas del cuadro
que los distintos gobiernos han hecho para facilitar apoyo corresponden a los cinco tipos generales de programas de
financiero a los desempleados y lo que se podr�a hacer apoyo financiero que se est�n aplicando en la actualidad en
mejor; se incorpora una perspectiva a mediano plazo y a Am�rica Latina y el Caribe. Un cero indica que el programa
plazo m�s largo. Aunque algunas de las recomendaciones no supone pago alguno del o al trabajador en el per�odo
en materia de pol�tica se basan en premisas te�ricas espec�- correspondiente. Los posibles pagos son, entre otros, el sala-
ficas, creemos que una combinaci�n de rigor anal�tico y rio recibido de un programa de obras p�blicas, (W), la asig-
sentido pr�ctico podr�a ayudar a los pa�ses a idear estrate- naci�n para capacitaci�n (A), el monto de indemnizaci�n por
gias que concilien en forma eficaz la acci�n inmediata con despido recibido del empleador (S), el aporte del trabajador
la visi�n a largo plazo. En este cap�tulo se presentan pro- y del empleador a un programa de apoyo financiero (-C), un
gramas de apoyo financiero de cinco pa�ses destacando sus beneficio cuyo monto depende de los aportes anteriores (+C)
caracter�sticas m�s importantes, se resume la evaluaci�n de y una pensi�n de vejez (P).
estos programas y, usando las principales conclusiones de En el programa de cuentas personales, la pensi�n de vejez
estos y otros estudios y el marco de seguro integral esbo- se puede devengar de la parte del ahorro forzoso que no se
zado en el Cap�tulo 3 como medio de coordinaci�n, se ana- utiliz� como apoyo financiero en los per�odos de desem-
lizan las principales repercusiones para las pol�ticas de las pleo. Aunque s�lo los trabajadores inscritos en un sistema
econom�as de Am�rica Latina y el Caribe. de seguridad social pueden participar en el seguro de
98
APOYO A LOS TRABAJADORES FRENTE AI. RIISG O Dl DESEMPLI:ti
RFCIADRO ' 1
Programas de apoyo financiero de los desempleados: Princip les caractensticas
Obras p�blicas. Este programa de apoyo hinanciero sc usr, e m�ltipio rspec�htci del salario dtl trbiaiido.r ' en ornu>., la f�r-
Chile en las d�cadas dt 1')'0 s 10980t) ! se comenz� a tpl�c�ir mula dc la indemrizac:i�,n cs ditfcrnte cuando el despido se
retienremente en Argentina. Brail, Corlombia s M�xico. ! debe a razc,nre eco,n�.micas Por l, gerirarl los cmpleadores no
programa ofrece trabajo de salario bljo a to,dos los1, quc este ertin obligados a .e,nstituir reservas para paojr la indemniza-
dispuesios a aceptarlos En principio. la maisor�a de los trab * 11uSn por finalizaci� n del stnic�o.
los corresponde a actividades quc nc compiten cuin ti 'eco C(uIas pers3,ndles. Esrt t, una serbiOfn finflia ada' del
privado, pueden ser eCxgenteS tn tl asprcto tisIcO ptor 1 progr.imade indemnizaii-en-i p��rdespido Los rrabajadorestie-
general duran s�lo algunos mecss. Por ,c-nsi&uiente.res pr.ub. nen cuenas individuales a lais que se rinsihere peri�dica-
bit que el programa atraiiga a trabajadorrs desemnpleados % mcnt .cirto pircentaje de su sal.ric En Laso dr separaci�n
los que no forman parre de la fuerza laboiral. nr. a los qu del ser' �io, a sea volunraria o, invollunriairjj. los trabajadores
estan empleados El gran esfuerzo, la orta durtci�,n ; bJj pueden utilizjr tondlos de sus c.uCftas Todo saldo que quede
remuncr3ci�n haten que s�lo participtn loi mis neceitaocs rc ebtas cuentas al mrromento dt lt jubilac�i�n se podr� usar
Capacilacri�i Puesto) qut alLunos proLramas dr dcpa'it para las prnsicines de %rjez En circunstancias espes.�hcas los
ci�n est�n orientados esprcialmtnce a los dssrmpleados pr. itrabajadlores tambi�nr purcdn romar prestad� de suJs cuentas.
porcionan una asignaci�n a las persitnas qu se et�n capaci Fn Brasil ha existido c�r pr,:g<ram.i similar a �ste por m�s de
t3nuo, se pueden considerar cormo tin t�orma de apis cre' Ircldas Rectienemenre, CGI orimb�a hK rcemplazado su
hnanciero. Nexito riene un imporcante programrra de este tlpl pritnrarna dr indemnizac.(i�n por dcspidoa por cuentas persona-
Los programas dr capacitaci�5n para los desemplrados en cicrt les tompietadmtnr financiadas dr str ripo A diferenc,ia del
torma son similares a los programas de obr3s p�blicas e seguris de desempleo, y l mdenmnizac-iin por despido. este
Estado proporciona los rrcursos. Icis btncliaijri�s no necesit[ pmNro-r-m nj, impia traris�erencia nert de recursos hacia los
rstar inscritos rn ningun programa dt seguridad social par. trabaiadcires que picrden sus cmplecs.
rener acceso a la capacitaci�n s en 5tneral no se puede esta Segui�o de �lesemple, Este prog,rama. dise�ado seg�n los
inscrito en un programa de capacitl acion v ntener un empIco. d, mnielos dr paises dcsarrnllad,]s.s, Sr pucdt enco--ntrar cn Argtn-
modo que hay cierta autosrlecci�n de los beneficiarius. Adc tina, Barbados, Brasil, Ecuaduor. lruguai y Venrzuela. Los
m�s, estos programas generan un ''producto- en formi d trabajadores crmplead�,rrs del secto,r tormal realizan aportes
mejores aptirudes. aunqur cl valor dc mercado dt crsrs apt� period�tcs a un findo. cn gcneral manea-do por la adminis-
tudes es debat�ble Son distintos de los prograrmras de ibr� tral ion dle la securidd social del pa�s Drspu�s dc un per�odo
p�blicas porque en general se deben cumplir cierras condicio dt aporres detrerminado, los trabiljado:rrs riernen derechn a un
nes s�lo pueden participar personas de determinadas edad-n u bentficio en cao de perdcr el emplie iptro no por srpar3aicn
niveles de educaci�n oiIlunrariai El betnehfi,ci es un cierti� pr:entaje del salario de
�ude�ni,ezi�.n por despidoi Este progr.ama existe en 1 los trabajldoirts que. por lo. general. dismmnuLe coIn el tiempo
mayo,rla de los paises de Am�rica Latina. LI>YOS c�JuLsos de tra s que sr pjaa mirnirjs el trabajadur permanezca sin empleo y
baio obligan a los empleadorrs a pagar unj mdnemnizai iin pC hasta un maximo dc larios mesrs ki a�io:s Sin embarco. es casi
finalizaci�n dtl srn icio a los trabajaiores que despidtn s�. imposbibr contruilar si los bencficiarios aceptan un trabajo en
una causa 'justificada �es decir. por mo�los que no sean d�s cl s.ect[,r infoirmal, de modo que algunnos dr lo;s prnorammas ni
tipl�nariosi. L indemnizacion ts un m�ltiplo del salario ce siquicra intentan cijnddci(c,nar el pagO c�e �los beneficios al
trabajador, en algunos paises no puede exceder un monrio desrmpleo real del rrabajador.
desempleo y los programas de cuentas personales, los otro posible incapacidad o reticencia por parte de la administra-
tres programas en principio permiten la participaci�n d ci�n de la seguridad social de controlar si los beneficiarios
los trabajadores no inscritos; de ah� los signos de interroga realmente no tienen un trabajo.
ci�n en las columnas postjubilaci�n del Cuadro 6.1. Lo En este informe se toma un ejemplo de cada uno de los
dem�s signos de interrogaci�n de este cuadro indican 1 cinco programas y se examina la forma en que �ste ha ayu-
99
ASEGURANDO EL FUTURO EN UNA ECONOM�A GLOBALIZADA
CUADRO 6 1
Caracter�sticas de los diversos programas de apoyo financiero de los desempleados
TERMINA
PIERDE ENCUENTRA EL APOYO
PERIODO EMPLEADO EL EMPLEO DESEMPLEADO OTRO EMPLEO FINANCIERO DESEMPLEADO JUBILADO
-1 0 1 F D D+1 R
Obras p�blicas 0 0 W 0 0 0 ?
Capacitaci�n para desempleados 0 0 A 0 0 0 ?
Indemnizaci�n obligatoria por despido 0 S 0 0 0 0 ?
Cuentas de ahorro personal -C +C +C 0 0 0 P+C
Seguro de desempleo -C ? B B? B? 0 P
Nota: La distribuci�n cronol�gica de los acontecimientos es la siguiente: en el per�odo ), el trabajador pierde su trabajo, en el per�odo F, encuentra un nuevo trabajo, D es la duraci�n
m�xima de los beneficios; R es la edad de jubilaci�n. El cuadro se ha construido suponiendo que F viene antes de D, pero en la pr�ctica no es necesariamente as�. Los programas com-
prenden los siguientes pagos o transferencias:
W es el salario pagado por el programa de obras p�blicas; S es el monto de la indemnizaci�n por despido recibido por el trabajador; A es una asignaci�n para capacitaci�n; -C es el
aporte del rmbajador y del empleador a un programa; +C es una transferencia de ingresos definida por el aporte; P es la pensi�n por vejez y el signo de interrogaci�n indica que los
beneficiarios del programa no necesariamente est�n inscritos en la seguridad social; B son los beneficios de desempleo y el signo de interrogaci�n indica que el trabajador podr�a no
recibir el beneficio durante ese per�odo.
dado a enfrentar la p�rdida de trabajo. Aqu� las obras y s�lo pueden recibir capacitaci�n una vez. Durante m�s o
p�blicas est�n representadas por el programa Trabajar de menos diez a�os, el programa tuvo un alcance reducido,
Argentina, creado durante 1996-97, como respuesta a un pero despu�s de haber superado satisfactoriamente varias
aumento en el desempleo en 1995. Trabajar asigna fondos evaluaciones se lo decuplic�. Se aplicaron dos criterios para
a las provincias sobre la base de la distribuci�n de los evaluar el programa: el suministro concreto de apoyo finan-
desempleados pobres. Las municipalidades y las organiza- ciero (es decir, una transferencia de ingresos o funci�n de
ciones no gubernamentales presentan sus propuestas para "seguro social") y la eficacia para reducir la incidencia
usar los fondos, que se aprueban a nivel regional, conforme futura o la duraci�n del desempleo (es decir, ayudar a la
a un sistema de puntos relacionados con la pobreza en la "autoprotecci�n").
zona y los m�ritos del proyecto. El gobierno paga los cos- El programa de indemnizaci�n obligatoria por despido
tos de la mano de obra no calificada y las unidades patroci- que aqu� se examina es el que se aplic� en Per� durante los
nantes pagan los materiales y la mano de obra calificada. El a�os noventa. Durante las dos d�cadas anteriores, este pro-
salario de los trabajadores no calificados se fija en dos ter- grama hab�a formado parte de una campa�a que ten�a por
cios del salario medio del decil m�s pobre en la ciudad capi- finalidad garantizar la seguridad en el empleo a los trabaja-
tal. En principio no hay restricciones en cuanto a los requi- dores despu�s de un cierto per�odo de prueba. Las regla-
sitos para participar en el programa, pero en la pr�ctica hay mentaciones acerca de la seguridad en el empleo dejaron de
racionamiento. aplicarse a principios de la d�cada de 1990 y se abolieron
Probecat, el programa de capacitaci�n de M�xico, se cre� oficialmente en 1993. Pero las normas de la indemnizaci�n
en 1984 en vista del aumento del desempleo y el deterioro obligatoria por despido no se flexibilizaron demasiado.
de los niveles de vida provocados por la crisis econ�mica de Aunque durante la d�cada de 1990 se modific� cuatro veces
1982. El objetivo del programa es mejorar la productividad la f�rmula para determinar el monto que se pagar�a en caso
de los trabajadores desempleados para ayudarles a encontrar de despido "injustificado", la estrategia b�sica sigui� siendo
empleo. El programa proporciona capacitaci�n que se la misma. En 1996, el empleador ten�a que pagar un mes
financia con fondos p�blicos y una asignaci�n de subsisten- de salario por a�o de servicio, hasta un m�ximo de 12 meses
cia mientras se est� estudiando; la duraci�n m�xima es de y en 1997, el monto se aument� en un 50%. Desde esa
seis meses. La asignaci�n es igual al salario m�nimo, m�s los fecha, no se ha modificado el programa de indemnizaci�n
costos de transporte y la cobertura del seguro de salud. Ini- obligatoria por despido de Per�.
cialmente, los cursos se dictaban en escuelas y centros de Colombia es uno de los pocos pa�ses de Am�rica Latina
capacitaci�n, pero m�s tarde se incorporaron tambi�n las y el Caribe que logr� reemplazar su programa de indemni-
empresas. Las empresas que participan deben contratar al zaci�n obligatoria por despido por un programa de cuentas
menos el 70% de las personas que se capacita. Los benefi- personales, una modificaci�n que se realiz� en 1990,
ciarios se seleccionan sobre la base de un sistema de puntos cuando la tasa de desempleo era baja. Form� parte de una
100
APOYO A LOS TRABAJADORES FRENTE AL RIESGO DE DESEMPLEO
CUADRO 6.2
Comparaci�n entre los sistemas de seguro de desempleo de B asil y Estados Unidos
CARACTER�STICAS BRASIL ESTADOS UNIDOS
Administrado por Gobierno federal Gobiernos estatal y federal
N�mero de solicitantes 3-5 millones por a�o 15-20 millones por a�o
Objetivos (i) Mitigar las dificultades ocasionadas r la p�rdida de ingresos (i) Mitigar las dificultades ocasionadas por la p�rdida de ingresos
(ii) Macroestabilizaci�n autom�tic (ui) Macroestabilizaci�n autom�tica
(iii) Mejorar el ajuste entre trabajac or y trabajo (iii) Ayudar a estabilizar el empleo mediante la calificaci�n
(iv) Hacer que los empleadores compa tan la carga del desempleo por experiencia que realizan los empleadores
Tasa de impuesto Impuesto federal = 0,65% de los i gresos de las empresas Impuesto federal = 0,8% de la n�mina imponible; el impuesto
privadas, 1,0% de los ingresos de 1 empresas p�blicas y estatal var�a entre el 0% y el 10% de la n�mina imponible,
1,0% de los gastos de las empresas sin fines de lucro seg�n la calificaci�n por experiencia de las firmas
Base imponible Ingresos o gastos de las empresas Federal: hasta US$7.000 de la n�mina de cada empleado
(v�ase el recuadro anterior) Estados: al menos US$7.000 de la n�mina de cada empleado
(el 80% de los estados ten�a una base imponible sobre los
US$7.000)
Uso de los fondos El 40% de las recaudaciones se transfie a otros usos ajenos Se debe usar el capital y los intereses para pagar
al pago de los beneficios del seguro de esempleo, mediante exclusivamente las solicitudes de seguro
transferencia obligatoria al banco n cional de desarrollo de desempleo
Tasas de reemplazo de beneficio El 80% de los salarios de referencia has a R$220 por mes; Entre el 32%, y el 57%, hasta el tope de beneficios
el 50% de los salarios entre R$220 y R 254 por mes; El l�mite inferior es de US$180/semana; el tope superior
0% por encima de esto es de US$390 (US$575 con asignaci�n por cargas familiares)
Salario de referencia Promedio del salario de 3 meses an es del despido �ltimo salario antes del despido
Duraci�n de los beneficios Entre 3 y 5 pagos, dependiendo del historial del trabajo Beneficios normales hasta 26 semanas, beneficios
durante los 3 a�os anteriores; se pu e recibir el paquete ampliados hasta 13 semanas adicionales; beneficios
de pago de seguro de desempleo s�l una vez en 16 meses temporales adicionales durante recesiones
Puente: Gill, Dar y Thomas (1999).
reforma m�s amplia, que incluy� la liberalizaci�n financie a salarios m�nimos mensuales', de acuerdo a los aportes realiza-
y del comercio. Seg�n el nuevo sistema, los trabajador s dos. Los beneficios se pagan en cuotas mensuales, hasta un
deben aportar el 9,3% de su salario a un fondo de desen - m�ximo de 120 d�as, pero no son contingentes la p�rdida de
pleo. Tienen derecho a sus ahorros en caso de despido, per trabajo. Los trabajadores se deben presentar en persona en los
tambi�n pueden "sacar pr�stamos" con cargo a este fond centros de seguridad social para cobrar sus beneficios.
para fines de vivienda y educaci�n cuando est�n empleado.
Conforme al sistema anterior, los trabajadores tambi� Resultados principales
pod�an pedir a sus empleadores parte de la indemnizaci� Los cinco programas de apoyo financiero se pueden
por despido en calidad de pr�stamo, pero su valor no se rea - evaluar seg�n varios aspectos (v�ase el Recuadro 6.2).
justaba en forma adecuada de acuerdo a la inflaci�n. Algu- Las propuestas relativas a la adopci�n de un seguro de
nos grupos espec�ficos de trabajadores pueden decidir n desempleo "�ptimo" o cuentas de ahorro personal por
incorporarse al nuevo sistema y obtener un salario m�s alt lo general se centran en los incentivos que brindan
a cambio de no estar cubiertos por el programa. estos programas para que los trabajadores busquen
Brasil tiene el mayor programa de seguro de desempleo e empleo en forma activa. Sin embargo, en pa�ses con un
la regi�n, a pesar de ser de poca envergadura si se compara co alto nivel de trabajo informal, tambi�n es importante
los de pa�ses de la OCDE que tienen sistemas moderado , considerar a qui�n llegan estos programas. Adem�s, la
como el sistema estadounidense (v�ase el Cuadro 6.2 y Gil], carga de algunos de estos programas no recae s�lo en
Dar y Thomas, 1999). Este programa se cre� en 1986 entr sus beneficiarios. Seg�n qui�n "pague" los beneficios, y
una serie de pol�ticas (el plan Cruzado) que procuraban logra c�mo lo haga, los programas pueden tener distintas
la estabilizaci�n de los precios. El programa se financia co repercusiones en materia de eficiencia y equidad. Por
impuestos que deben pagar los empleadores. Para tener dere �ltimo, si se carece de programas de apoyo financiero,
cho a los beneficios del seguro de desempleo, un trabajado algunos de los desempleados pueden recurrir a sus aho-
debe estar cubierto durante 15 de los 24 meses anteriores a l rros o a transferencias de parientes para mantener su
p�rdida del empleo. Los beneficios fluct�an entre uno y do consumo. Por lo tanto, es importante evaluar si los pro-
101
ASEGLIRANDO EL FU IITRO EN UNA EIONOMIA GLOBALIZADA
R FfClT iriO ' -
Fuentes de datos y meodolo�a
Programa, Trabaiar de .4Ageplin, todos los a�os entre 1986 s 199- Atribuyen todos los
Los fcictos dle prngramra Traba>ar se reval�an combinando cambios obsenrados en la pernianerucia en el targo al debi-
dos encluestas de hogares. Lina de ellas. la Encuesra de litamrenro de las reglamentaciones sobre seguridad en el
Desarrollo Social (EDS>, se realiz� en 199- cubriendo a la empleo. aunque �sta no es la �nica reforma o conmocion
poblaci�n residen[e en localidades de S OO0�) o m�s hab�- que se produio durante este per�odo.
tan[es. Jalan s Ravalion (1999� crearon un wrupo de
comparaci�n bas�ndose en la mucsira de la EDS s, apl�- Czuentais de ahorro personal de Colombia
cando m�rodos de 1orrespoidencia La otra es una mues- En el caso de Colombia. la reforma del mercado laboral de
tra de sus participantes de 199' abarcando 3 500 hoga- 1990 permnit� realizar un experimento similar. reempla-
res La inibrmac��n utilizada por Ravallion < 2000i) en zando los pagos de indemnizaci�n por despido pur cuen-
Trabaiar esc� tomada de regzistros ohciales. tas personalts. Los ddaos utilizados por Kugler (2000>
para evaluar los efectos de este cambio se han tomado de
Programa Probec-.i de Al�xico las etapas de 1998, 199-2 y 1996 de la Encuesta Nacional
En la esaluaci�%n del programa Probecat realizada por de Hiigares tENHI Es[a encuesta se realiz� en las siete
\V\odon s, Minooa � 1999' se combinaro,n datos de las eta- zonas metropolitarnas m�s grandes de Colombia. Las eta-
pas de 1993-)Q- de la Enet�ista Nacional de Empleo pas de unio de la ENH incluyen m�dulos sobre informa-
Urbano �ENELIy de una encuesta rtalizada mas o lidad. ptrmitiendo as� idencificar a los trabajadores que
menos al mismo tiempo entre los personas que part�c:- est�n cubierto(s por las re.lamentac iones de la indemn�za-
paban en el Probecar. dise�ada en cuincidencia con las ci�n obligacoria por despido <hasta 199(i� o incluidos en
preguntas id.- la ENELT, para que la informaci�n de tl programa de cuentas personales posteriormentei. Dada
ambas encuestas tuera comparable. \X'od,n y Nfinoasa la �ndole del cambio de pol�ticas de 1990, los resultados
11t99> combinaron las dos encues[as utilizando m�todos obtenidos se refieren a los efecros de reemplazar la indem-
de corrtspondencia nizaci�n por despido por cuentas personales. no a los efec-
tos espec�ficos de las �ltimas.
lnvrde, i:a i�n shobligatoriai por despido de Per�
El estudio dc l�s efectos dc la indrmnizaci�n obligatoria Seguro de desemlpleo de Brasil
por despido un Pcr� realizado por Niaclsaac v Rama Cunningiam � 32U�l cstudi� el programa de seguro de
� (2000) utiliza los datos de panel de los estudios de medi- desempleo de Brasil utilizando datos dt una nuestra de
ci�en de niveles de vida dt 199-4 y 199'. Los datos de hombres y mujeres en edad de trabaiar que abandonaron
panel permiren realizar los alustes correspondientes a las un trabaj o no agr�cola. pasaron por lo menos un mes
diferencias no observables entre los individuos. MNaclsaac desempleados y encontraron un nuevo trabajo. Esta
v Ram-a combinan varios indicadores de empleo (a�os de muestra se obru vo de la Pesquisa Nacional de Amostra de
sCervio, contrato por escrito. �nscr�pci�n en un sistema Domicilios (PNAD) de todos los a�os entre 1992 y 199.
dt securndad social, tama�o del establecimient�� presen- exceptr 1 99-i. en que no se realiz� la encuesta Cada etapa
cia dr un sindicato) para tealuar s� un trabajador nbten- de la PNAD abarca m�s de 360.000) observaciones. Los
dr� la indemnizaci�n por despido si no es justificado. La triterios usados por Cunningham. a pesar de ser bastante
tncuesta tambi�n contiene informaci�n sobre los ingreso; restrictivos,. permititron reunir una muestra de mis de
a nivel individual s de consumo a nivel de hogar Con la 2-4..00) indis iduos. La mayor generosidad de los benefi-
ayuda de datcs sobre la permanencia en el cargo de la cios de seguro de dcsempleco que se ofrecieron en 199�
Encuesta Anual de Hogares. Saasedra y Torero � 1999) sinre como un exptrimento natural, porque permite eva-
analizan el efecto de la indemnizaci�n obliyatoria por loar la diferencia en las diferencias de los efectos de la
despido en la rotaci�n de personal correspondiente a participaci�n en el programa.
102
APOYO A LOS TRABAJADORES FRENTE AL RIESGO DE DESEMPLEO
gramas oficiales de apoyo financiero verdaderame te No es f�cil responder a la totalidad de estas preguntas en
ayudan a nivelar el consumo o simplemente reemp a- el caso de todos los programas. Se necesitar�a much�sima
zan a otros mecanismos de autoseguro m�s informal s. informaci�n sobre el historial de empleo, los ingresos y el
Con arreglo a estas consideraciones, los resultados e consumo de una muestra representativa de trabajadores y
estos cinco programas de apoyo financiero se pue en los datos que se tienen de los cinco pa�ses, en general no
resumir en funci�n de cuatro aspectos: abordan todas estas variables a la vez. Por otra parte, la
� Cobertura. �Cu�ntos trabajadores est�n en condic o- informaci�n sobre las caracter�sticas individuales de los tra-
nes de participar en el programa de apoyo financi ro bajadores (como edad y educaci�n) necesariamente es limi-
considerado? �Cu�ntos en realidad se benefician c3n tada. Por lo tanto, siempre es posible sostener que las dife-
una transferencia de ingresos o se han beneficiado e rencias en el empleo, ingresos o consumo no se deben a la
alguna recientemente? �C�mo var�a la cobertura c n participaci�n en un programa espec�fico de apoyo finan-
la riqueza? ciero, sino a caracter�sticas dif�ciles de observar de los tra-
* Costo. �De qu� magnitud son las transferencias en el bajadores (por ejemplo, el talento) que est�n correlaciona-
programa considerado? �Qu� fracci�n del costo to al das con la participaci�n en el programa. Por estos motivos,
del programa recibe realmente el trabajador? � os no se debe considerar que estas las evaluaciones son defini-
trabajadores "compran" protecci�n recibiendo sa a- tivas. Pero los estudios encargados para este informe y algu-
rios m�s bajos o es una carga que se traslada a s nos otros documentos recientes aprovechan m�ltiples
empleadores o a los contribuyentes? observaciones de los mismos trabajadores o los cambios en
* Incentivos. �Los trabajadores que est�n cubiertos Dr el marco normativo para identificar algunos de los efectos
el programa permanecen desempleados por per�o os de los programas
m�s prolongados que aquellos que no lo est� l?
�Encuentran empleos con ingresos m�s altos o .�Qui�nes est�n cubiertos por estos programas?
empleos que son "mejores" en alg�n otro sentido? En principio, los cinco programas de apoyo financiero cubren
* Seguro �Los trabajadores que est�n cubiertos por s una parte considerable de la fuerza laboral. La cobertura m�s
programas de apoyo financiero presentan pautas e alta corresponde al programa de obras p�blicas de Argentina,
consumo m�s niveladas que los que no lo est�n? � 1 porque cualquiera que est� dispuesto a tomar un trabajo al
consumo de los trabajadores cubiertos disminu e salario vigente supuestamente puede hacerlo. Sin embargo, en
menos, a igualdad de los dem�s factores, en caso e la pr�ctica, la cobertura del programa est� determinada por
p�rdida de trabajo? los recursos disponibles. En el programa de capacitaci�n de
CUADRO 6.3
Programas de apoyo financiero para los desempleados: Benefliarios en todos los grupos de la poblaci�n
TRABAJADORES BENEFICIARIC S
LEGALMENTE REALES COM
PROGRAMA Y CUBIERTOS POR PORCENTAJE DE :)S PROPORCI�N DE BENEFICIARIOS EN EL GRUPO DE LA POBLACI�N (%)
PA�S EL PROGRAMA DESEMPLEADC S
M�s pobre Segunda m�s pobre Media Segunda m�s rica M�s rica
Obras p�blicas en
Argentina En principio, todos 7,5 78,6 15,3 3,5 2,1 0,4
Capacitaci�n en M�xico Requisitos de edad, educaci�n 29,4 69,9 15,5 8,1 5,0 1,5
Indemnizaci�n por despido en Per� 21,29% de todo el sector privado 3,6 4,7 9,5 28.6 33,3 23,8
Seguro de desempleo en Brasil 39,6%� de los trabajadores urbanos 11,8 1 o,6 24,6 19,1 25,1 13,6
Cuentas personales
en Colombia 47,2% de los trabajadores urbanos No se be 0,0 4,3 No se sabe 19,1 76,6
N,,ta: La cobertura se basa en el dereclio legal. En los desempleados se incluyen los q e buscan trabajo por primera vez. Los datos de Argentina corresponden a Jalan y Ravallion
(1999) y Jones y Ravallion (1999) y se refieren a 1997;, Is grupos son quintiles de blac,�n seg�n los ingresos per c�pita del hogar, sin incluir los beneficios pagados por el pro-
grama. Los datos de M�xico corresponden a Wodon y Minowa (1999) Los datos de r� corresponden a Maclsaac y Rama (20)00) y se refieren a 1994; los trabajadores del sector pri-
vado incluyen a los agricultrores, los trabajadores independientes y los trabajadores fa iliares no remunemdos; los grupos son quinitiles de muestra seg�n el consumo per c�pita de los
hogares. Los datos de Bmsil se llan tomado de Cu��ningham (21)(1)); las cifras de co rtura corresponden a 1997; los grupos est�n definidos sobre la base de los ingresos del �ltimo
empleo a partir de 1992, con valores l�mite en 1, 2, 3 y 5 salarios m�nimos. Los dat de Colombia corresponden a Kugler (20)0)0) y se refieren a 1992-96; los grupos son cuartiles
de trabajadares seg�n los ingresos en el �ltimo empleo.
103
ASEGURANDO EL FUTURO EN UNA ECONOM�A GLOBALIZADA
M�xico, la cobertura es levemente menor, porque se exigen zaci�n por despido a los trabajadores que no quieran man-
ciertas condiciones para la admisi�n. La primera columna del tener.
Cuadro 6.3 nos muestra que los otros tres programas llegan a Otra posible explicaci�n para la diferencia entre la cober-
una parte m�s peque�a de la fuerza laboral, pero pese a ello, tura legal y real es la deficiente capacidad de ejecuci�n y
considerable. En el caso del programa de indemnizaci�n obli- cumplimiento. En el caso de Per�, MacIsaac y Rama (2000)
gatoria por despido de Per�, la porci�n parece ser mucho m�s han creado una puntuaci�n de cobertura que combina cua-
peque�a, pero esto se debe principalmente a la forma en que tro criterios, adem�s del derecho legal: tener un contrato
est� definido el denominador: mientras que las tasas de cober- por escrito, estar inscrito en la seguridad social, trabajar en
tura de Brasil y Colombia s�lo se refieren a los trabajadores de una empresa en que funcione al menos un sindicato y tra-
los centros urbanos m�s grandes, la tasa de cobertura para bajar en una empresa grande. Se puede suponer que la pro-
Per� se refiere a todos los trabajadores del sector privado, babilidad de que realmente se obtenga la indemnizaci�n en
incluidos los del sector agr�cola. La cobertura relativamente caso de despido aumenta de acuerdo al n�mero de criterios
alta de los programas concuerda con pruebas casuales de que con que cumpla el trabajador. Si en la pr�ctica s�lo los tra-
los trabajadores no deciden dejar de participar cuando se les bajadores que cumplen con al menos uno de estos criterios
da la opci�n. En Colombia, por ejemplo, s�lo el 1,5% de los obtienen la indemnizaci�n por despido, la tasa de cobertura
trabajadores de la industria manufacturera y el 0,6% de los disminuye del 21,1% al 9,3% de la fuerza laboral. Se
trabajadores del comercio prefirieron un salario m�s alto en reduce al 5,2,% si los trabajadores deben cumplir con dos
1995 a cambio de no estar cubiertos por el programa de cuen- de estos criterios como m�nimo. En el caso de Brasil, Cun-
tas personales (Kugler, 2000). ningham (2000) informa que una parte significativa de los
La cobertura relativamente alta de los programas entre desempleados tiene derecho a beneficios por desempleo,
los que trabajan contrasta marcadamente con el n�mero pero no los cobra, lo que quiz�s sea atribuible a la falta de
relativamente bajo de beneficiarios entre los desempleados, oficinas de seguridad social en las cercan�as.
como se muestra en la segunda columna del Cuadro 6.3. La Los beneficiarios reales de los programas de apoyo finan-
interpretaci�n de las cifras de esta columna no es sencilla, ciero tienden a ser relativamente acomodados, pero Probecat
porque comparan un flujo (el n�mero de beneficiarios en un y el programa de obras p�blicas de Argentina son la excep-
a�o) con una masa (el promedio de desempleados durante ci�n. Trabajar es un programa de alivio de la pobreza focali-
el mismo a�o). En los pa�ses donde los movimientos hacia zado por medio del desempleo, antes que un programa de
y desde el desempleo son frecuentes, como en M�xico, el apoyo financiero a los desempleados. En todos los dem�s pro-
total de personas desempleadas en cualquier momento del gramas para los cuales se tiene informaci�n, el grupo m�s
a�o podr�a ser varias veces m�s alto que el promedio de pobre de la poblaci�n tiene el menor n�mero de beneficia-
desempleados. Tomando esto en cuenta, ser�a acertado con- rios, que tienden a ser m�s numerosos entre los grupos de
cluir que en el mejor de los casos, no m�s de 1 de cada 10 ingreso mediano o alto. El programa de cuentas de ahorro
trabajadores desempleados se beneficia con los programas personal de Colombia es el menos orientado hacia los pobres;
de apoyo financiero considerados. m�s del 75% de los beneficiarios se puede encontrar entre el
Existen varios motivos para la discrepancia entre una 25% m�s rico de la poblaci�n urbana.
cobertura legal relativamente alta y otra real relativamente
baja. Una de ellas es la autoselecci�n. Los programas de �Cu�nto cuestan los programas?
obras p�blicas pagan bajos salarios, tienen escasa continui- La transferencia de ingreso media que reciben los beneficia-
dad y exigen trabajo duro, de modo que s�lo ingresan los rios de estos programas fluct�a entre aproximadamente
desempleados m�s necesitados. Puesto que los programas US$300 en M�xico y US$1.300 en Argentina. Las cifras
de capacitaci�n no son tan exigentes en el aspecto f�sico y sobre gasto que se dieron a conocer para estos dos pa�ses en
pueden mejorar las aptitudes, quiz�s atraigan a un n�mero la primera columna del Cuadro 6.4 son m�s altas, porque
mayor de candidatos. En los otros tres programas podr�an tambi�n incluyen otros costos de los programas. En el caso
haber autoselecci�n por parte de los empleadores, quienes de Argentina, s�lo un tercio de cada d�lar gastado se paga
quiz�s no est�n muy interesados en prorrogar los contratos a los trabajadores y los otros dos tercios se destinan a mate-
m�s all� del per�odo de prueba, porque incurrir�an en cos- riales y personal calificado a cargo de las actividades que
tos adicionales en t�rminos de aportes o pagos de indemni- respalda el programa (Ravallion, 1999a). La relaci�n
104
APOYO A LOS TRABAJADORES FRENTE AL RIESGO DE DESEMPLEO
CUADRO 6.4
Programas de apoyo financiero para los desempleados: Costo r beneficiario
CARGA SOB E LOS EMPLEADORES
GASTO MEDIO
POR CAMBIO EN EL VALOR DE ACTIVOS
PROGRAMA Y BENEFICIARIO APORTES O SALARIO DE CARGA SOBRE LOS GENERADOS POR
PA�S (EN US$) PAGOS EQUILIBRIO (EN %) CONTRIBUYENTES BENEFICIARIO
Obras p�blicas en Argentina 3.100 Ninguno No se aplica Todos Similar al gasto
Capacitaci�n en M�xico 393 Ninguno No se aplica Todos Insignificante
Indemnizaci�n por 760 1 salario mensual po a�o, Insignificante Ninguno No se aplica
despido en Per� tanto alzado
Seguro de desempleo 664 65% de los ingres >s No se conoce Ninguno (el sistema No se aplica
en Brasil de la empresa, men al tiene supen�vit)
Cuentas personales No se conoce 9,3% del salario de los Insignificante Ninguno No se aplica
en Colombia trabajadores, mens al
Nota,: Los datos de Argentina corresponden a Ravallion (1999a), Jalan y Ravallion (1 99), yjones y Ravallion (1999) y se refieren a 1997. Quentin Wodon tuvo la amabilidad de
proporcionar los datos de costos para M�xico; la evaluaci�n del valor de los activos co responde a Wodon y Minowa (1999) Los datos de Per� corresponden a MacIsaac y Rama
(2()()()); el aporte de los empleadores se refiere a 1994, mientras que el salario de equi ibrio fue estimado sobe la base de los datos de panel de 1994-97. Los datos de Brasil corre-
sponden a Cunningham (2()00); el gasto se refiere a 1995. Los datos de Colombia cor esponden a Kugler (2000); el cambio en el salario de equilibrio se estim� usando diferencias en
las diferencias para 199(1 y 1992-96.
aumenta a aproximadamente el 75% en el caso de M�xic , Por lo tanto, a mediados de los a�os noventa, los "impues-
donde el otro 25% se destina a los salarios de los instruct - tos" sobre el empleo de los programas de apoyo financiero
res y otros gastos relacionados. Los otros tres program s colombiano y peruano eran aproximadamente iguales. Algu-
de apoyo financiero que se examinan en este documento ti - nos de los proponentes del sistema de cuentas personales sos-
nen una relaci�n m�s alta entre gastos en beneficios y otr s tienen que un programa de apoyo financiero similar al
gastos. colombiano supone una carga menor para los empleadores
Las transferencias de ingreso se financian de dos forma . que un programa como el peruano Sin embargo, los emple-
En el caso del programa de obras p�blicas de Argentina adores peruanos podr�an reservar fondos mensualmente, si lo
el programa de capacitaci�n de M�xico, el financiamiento desearan, pero no es evidente que estar�n en mejor situaci�n
proviene principalmente del presupuesto, esto es, de la tr - si se los obliga a hacerlo. Sin embargo, las cuentas de ahorro
butaci�n general. En los otros tres casos, las transferenci s que son administradas por terceros (no los empleadores ni
se financian mediante impuestos expl�citos o impl�cit s los trabajadores) facilitan la movilidad del trabajo, reducen
sobre el empleo. En principio, los impuestos sobre 1 las reclamaciones legales y proporcionan a los trabajadores
empleo podr�an ser m�s o menos distorsionadores que a beneficios m�s seguros.
tributaci�n general, dependiendo de la naturaleza del si - Una diferencia posiblemente m�s importante entre los pro-
tema tributario vigente. Pero todos los impuestos supone gramas de apoyo financiero que dependen de un impuesto
una carga marginal, en el sentido de que reducen la e - sobre el empleo se relaciona con el ajuste end�geno de los sala-
ciencia econ�mica. Esta carga se deber�a considerar al evo - rios. Si los trabajadores valoran un programa, deben estar dis-
luar programas como Trabajar de Argentina o Probecat c puestos a "pagar" por �l recibiendo un salario m�s bajo. En
M�xico. En t�rminos m�s espec�ficos, el valor de los activ s principio, el efecto neto de un programa sobre los salarios
f�sicos o humanos generados por los programas no deber depende del impuesto expl�cito o impl�cito que supone sobre
ser justo lo suficientemente alto para cubrir s�lo su cost , el empleo, de la medida en que los trabajadores "valoren" los
sino tambi�n para cubrir la carga tributaria margin beneficios del programa y de la elasticidad-salario de la
correspondiente. La �ltima columna del Cuadro 6.4 parec demanda y oferta de trabajo. Este efecto neto se evalu� usando
indicar que esto en la pr�ctica no sucede. las estimaciones de datos de panel para Per� realizadas por
El impuesto sobre el empleo es similar, a nivel oficial, e Maclsaac y Rama (2000) y usando estimadores de la diferen-
los programas de apoyo financiero de Brasil, Colombia cia en las diferencias para Colombia de Kugler (2000). En
Per�. Espec�ficamente, aportar un 9,3% del salario de lo; ambos casos, el efecto neto result� ser no significativo estad�s-
trabajadores a un programa de cuentas personales equivale ticamente, lo que implica que la carga de estos programas
reservar alrededor de un mes de salario por a�o de trabaj recae por completo en los empleadores.
105
ASEGURANDO EL FUTURO EN UNA ECONOM�A GLOBALIZADA
CUADRO 6.5
Programas de apoyo financiero para los desempleados: efects en el empleo, el ingreso y el consumo
EFECTO EN LA EFECTO EN LOS EFECTO EN EL CONSUMO/INGRESO EN
DURACI�N DEL INGRESOS DEL SECTOR DE RELACI�N CON LOS NO
DESEMPLEO REEMPLEO REEMPLEO PARTICIPANTES
Obras p�blicas en Argentina No se conoce No se conoce No se conoce Mayor ingreso de un 25,9%
Capacitaci�n en M�xico Insignificante Insignificante No se conoce No se conoce
Indemnizaci�n por M�s prolongado No se conoce No se conoce El consumo de los
despido en Per� beneficiarios aument�
en un 6,8%; en los no
participantes disminuy� en un 16,9%
Seguro de desempleo Insignificante Insignificante Es m�s probable un trabajo No se conoce
en Brasil por cuenta propia
Cuentas personales Tres semanas menos 5,5% m�s alto No se conoce No se conoce
en Colombia
Nota: La informaci�n sobre Argentina es de Jalan y Ravallion (1999), bas�ndose en datos de 1997 sobre ingreso per c�pita familiar. La informaci�n sobre M�xico corresponde a
Wodon y Minowa (1999). La informaci�n sobre Per� corresponde a MacIsaac y Rama (2)0(0)) para el consumo, usando datos de 1994-97, y Saavedra y Torero (1999) para otros; se
supone que los per�odos de desempleo son m�s largos, porque la permanencia promedio en el cargo era mayor a finales de a d�cada de 198(), cuando se aplicaba la reglamentaci�n
sobre la seguridad en el empleo, que a fines de la d�cada de 1990. La informaci�n sobre Brasil corresponde a Cunningham (20011). La informaci�n sobre Colombia corresponde a
Kugler (2()011); los per�odos de desempleo son m�s cortos en comparaci�n con los de los trmba1adores con derecho a indemnizaci�n por despido, pero no necesariamente en compam-
ci�n con aquellos que no est�n cubiertos por un programa de apoyo financiero.
�Cu�les son los efectos de eficiencia y los beneficios del zaci�n obligatoria por despido, mientras que al mismo
seguro? tiempo la econom�a se ve�a sometida a muchas otras refor-
En las propuestas relativas a la introducci�n de un seguro mas econ�micas y a perturbaciones externas. En el caso de
de desempleo o cuentas de ahorro personal "�ptimos" con Colombia, los per�odos de desempleo m�s cortos que
frecuencia se hace hincapi� en las distorsiones que el seguro inform� Kugler (2000) despu�s de 1990 podr�an no deberse
de desempleo tradicional en los incentivos, entre las que a un cambio en el monto de las transferencias recibidas ni a
cabe mencionar como de extrema importancia el menor las condiciones vinculadas a �stas. La �nica diferencia es que
empe�o puesto en la b�squeda de empleo por los que obtie- en el nuevo sistema, los beneficiarios pueden mantener la
nen el beneficio del desempleo. Por otra parte, se puede parte no utilizada de su transferencia en sus cuentas perso-
argumentar que el apoyo financiero permite que los desem- nales, mientras que en el anterior tendr�an que haber puesto
pleados busquen empleo durante un per�odo m�s largo, esa parte en una cuenta bancaria o haber encontrado otra
permiti�ndoles quiz�s encontrar un empleo m�s adecuado. forma de invertirla. Es dif�cil creer que la diferencia de ren-
En t�rminos m�s generales, los programas de apoyo finan- tabilidad entre estas dos alternativas sea lo suficientemente
ciero de los desempleados podr�an tener un efecto en la importante como para justificar una diferencia de tres sema-
duraci�n de los per�odos de desempleo, el nivel de ingresos nas en la duraci�n de los per�odos de desempleo. El mismo
posterior al reempleo e incluso las caracter�sticas no pecu- razonamiento hace dudar de los ingresos supuestamente m�s
niarias de los nuevos empleos, pero lo que se ha compro- altos observados despu�s del reempleo.
bado al respecto es limitado. Sin embargo, los resultados Uno de los pocos resultados inequ�vocos del Cuadro 6.5
resumidos en el Cuadro 6.5 sugieren que todos estos efec- se refiere al sector en que las personas consiguen empleo
tos en materia de incentivo son d�biles. despu�s de terminado el desempleo. En el caso de Brasil,
Parte de los datos obtenidos sobre los per�odos de desem- Cunningham (2000) concluye que los que reciben benefi-
pleo es dif�cil de interpretar. En el caso de Per�, los per�odos cios de desempleo tienen m�s posibilidades de trabajar por
de desempleo supuestamente m�s prolongados se derivan de cuenta propia que los no beneficiarios, un resultado que
un an�lisis de los cambios en la permanencia en el cargo en concuerda con el racionamiento del cr�dito a nivel del
el tiempo. Saavedra y Torero (1999) muestran que la perma- hogar. Seg�n esta hip�tesis, los beneficios del desempleo
nencia en el cargo era m�s prolongada en los a�os ochenta proporcionar�an un capital inicial y el uso m�s rentable de
(cuando se aplicaban reglamentaciones sobre la seguridad en este capital ser�a realizar una actividad independiente. Esta
el empleo) que en los noventa (en que �stas se moderaron opci�n no la tienen los que no reciben beneficios de desem-
considerablemente). Pero en ambos per�odos hubo indemni- pleo. Este resultado tambi�n concuerda con la opini�n de
106
APOYO A LOS TRABAJADORES FRENTE AL RIESGO DE DESEMPLEO
que trabajar en el sector informal no necesariamente re re- ahorro personal de Colombia son usadas principalmente
senta una salida de menor nivel, sino que a menudo es na por los m�s acomodados, los que en todo caso tienen m�s
elecci�n deliberada. posibilidades de contar con ahorros voluntarios. En quinto
Las limitaciones crediticias a nivel del hogar tamb �n lugar, el plan de seguro de desempleo de Brasil cubre prin-
podr�an ser causa de la aparente eficacia de los programa de cipalmente a los que tambi�n tienen cuentas personales de
apoyo financiero para proporcionar seguro, que sugieren os indemnizaci�n por despido, proporcionando as� un seguro
datos de Argentina y Per�. Si los hogares pudieran end u- -aunque bastante frugal para la mayor�a de los trabajado-
darse cuando uno de sus miembros enfrenta una p�rd da res- para los que tambi�n se benefician con las leyes de
temporal de empleo, su consumo no deber�a mostrar na indemnizaci�n obligatoria por despido. Por �ltimo, estos
ca�da pronunciada. En Per�, el consumo per c�pita se programas cubren un poco m�s del 10% de los desemplea-
reduce en m�s del 16% cuando un miembro del ho ar dos, lo que significa que no son un seguro contra la p�rdida
queda sin empleo y no obtiene indemnizaci�n por despi o; del empleo para la mayor�a de los trabajadores.
por otra parte, el consumo per c�pita aumenta casi un %
si el miembro desempleado obtiene indemnizaci�n por d s- Repercusiones en materia de pol�tica
pido. Este resultado sugiere que el programa peruano de En la regi�n crece el clamor por un mayor seguro de desem-
indemnizaci�n por despido obliga a pagar sumas der la- pleo. Sin embargo, tambi�n existe una opini�n generali-
siado generosas. Jalan y Ravallion (1999) indican que os zada de que dada la naturaleza de los mercados laborales y
ingresos no percibidos por participar en el programa T-a- el nivel de la capacidad administrativa en los pa�ses en
bajar de Argentina equivalen s�lo a la mitad de la tran fe- desarrollo, �stos deber�an reflexionar bastante antes de esta-
rencia recibida . Para el hogar medio, la participaci�n se blecer sistemas de seguro de desempleo formales. De hecho,
traduce en un aumento de casi el 26% de los ingresos er cuando la informalidad tiene gran magnitud produce pro-
c�pita, una cifra bastante cercana a la diferencia del 23% en blemas a�n mayores en la administraci�n de los pagos de
consumo per c�pita entre los beneficiarios y no beneficiar os beneficios, porque es dif�cil para el organismo encargado
de Per�. Lamentablemente, no se dispone de estimacio es del seguro de desempleo determinar si los que lo reclaman
similares para los otros tres programas de apoyo financi ro en realidad est�n desempleados: muchos pueden estar tra-
considerados. bajando en el sector informal y obteniendo al mismo
tiempo beneficios. Tambi�n crea problemas para financiar
�Cu�les son los principales puntos d�biles de estos este sistema, porque ser� imposible hacer que paguen sus
programas? aportes un gran n�mero de empleadores y empleados. Lo
Antes de determinar las repercusiones en materia de pol i- acontecido recientemente en Argentina es sintom�tico de
cas de estas evaluaciones en un marco m�s amplio de ca - ambos problemas (v�ase, por ejemplo, Mazza, 1999).
bios macroecon�micos y del mercado laboral de la regi n, Debido a estas consideraciones, los observadores han soste-
se presentan algunas observaciones resumidas espec�fi a- nido que es m�s conveniente que los pa�ses de ingreso
mente para los cinco programas antes estudiados. En pi- mediano de Asia oriental y Am�rica Latina reformen sus
mer lugar, los costos no laborales de Trabajar de Argenti a planes de indemnizaci�n obligatoria por despido en lugar
parecen ser elevados, de modo que hay posibilidades e de establecer sistemas de pago formales de seguros de
mejorar la eficacia de los programas de obras p�blicas co no desempleo (v�ase, por ejemplo, Edwards y Manning,
instrumentos para la transferencia de ingresos si se dis i- 1999). A veces se recomiendan como sustituto del seguro
nuye el componente no salarial, aunque esto podr�a co - de desempleo algunas variaciones de las cuentas de indem-
prometer la calidad y naturaleza de las inversiones reali a- nizaci�n por despido de Brasil (Fundo Garantia por Tempo
das mediante este programa (v�ase tambi�n la siguie te de Servicio {FGTSI).
secci�n). En segundo lugar, la capacitaci�n de Probecat e Usando las conclusiones resumidas en la �ltima sec-
M�xico parece ser ineficaz, de modo que podr�a haber m r- ci�n y el marco conceptual esbozado en el Cap�tulo 3, en
gen para ahorrar si se reduce o reorienta la proporci n esta secci�n se reeval�an estas y otras propuestas relacio-
empleada en costos de capacitaci�n. En tercer lugar, la nadas. Esto no tiene por finalidad recomendar cambios
indemnizaci�n por despido en Per� parece ser excesi a- espec�ficos en los mecanismos existentes de apoyo finan-
mente generosa. En cuarto lugar, al parecer las cuentas e ciero para los desempleados -aunque puede haber algu-
107
ASEGURANDO EL FUTtJRO EN UNA ECONOM!A GLOBALIZADA
RECLUADR (-), s
Menados laboraeu la "onna old " de A mn Latna
En este recuadro se describen las cuatro lecciones princi- niencia de las pol�ticas laborales orientadas al crecimiento
pales que se derivan de un estudio reciente (Gill y Mon- establecidas durante la d�cada de 1980 en Chile.
renegro, 2000), en el que se eval�an cuanrirativamente
los principales problemas del mercado laboral de Argen- Los resultados en mnateria de trabajo dependen s�lo en
tina, Brasil y Chile. parte de las pol�ticas laborales
La reforma laboral no es necesaria ni suficiente para
Los problemias de la pol�tica laboral son espec�ficos de mejorar los resultados del trabajo Como lo demuestra lo
cada pa�s sucedido en Argenrina, Brasil y Chile, una estabilizaci�n
Ir�nicamente, la primera ense�anza general es que las gene- exitosa que no lleva aparejados cambios en la pol�tica
ralizaciones acerca de la pol�tica laboral con frecuencia care- laboral en general mejora los resultados laborales, pero
cen de sentido o son enga�osas. No hay atajos: las pol�ticas tambi�n desenrnascara los desequilibrios microecon�m�-
laborales que pueden ponerse en pr�ctica se deben dise�ar cos (diferencias en la remuneraci�n p�blica-privada en
despu�s de comprender los mercados laborales de cada pa�s. Brasil, precios relativos de mano de obra y capital en
Por ejemplo, se ha comprobado que un gran n�mero de tra- Argentina y las brechas entre ricos y pobres en Chile). De
ba)adores recibe un pago que equivale exactamente al salario manera similar, el ajuste fiscal tambi�n podr�a mejorar
m�nimo legal. incluso en el sector 'no regulado" de Brasil, y los resuirados del empleo y de la remuneraci�n, indi-
los reajusrte de este salario coinciden con los reajustes sala- cando que ciertas medidas como poner en orden las
riales Es posible, y de hecho se ha confirmado. que en otros finanzas del sector p�blico podr�an mejorar los resultados
pa�ses los salarios m�nimos no son obligatorios, ni siquiera en el mercado laboral privado, aun cuando no se realicen
en el sector reglamenrado, pero seria imprudence aseverar reformas laborales. Adem�s, pasar de un per�odo de
que la legislaci�n sobre el salario m�nimo no es importante ajuste a un crecimiento econ�mico sostenido mejorar� los
para los resultados econ�micos o que es importante para resultados en materia de ingresos y de empleo, incluso si
todos los paises o la mayor�a de ellos. Nuevamente, la con- no se mejora al mismo tiempo la pol�tica laboral. No
clusi�n de que el crecimiento sostenido de Chile no ha obstante, esto no significa que los resultados no puedan
estado asociado a una mayor desigualdad de los ingresos no ser mejores si se efect�an las reformas laborales adecua-
garantiza resultados similares en otros pa�ses. s�lo debilita das, aunque es m�s dif�cil exponer este argumento en
las afirmaciones de las personas que cuestionan la conve- forma persuasiva.
nas lecciones que aprender- sino contribuir al an�lisis Autoprotecci�n: situaci�n de los mercados
general que ir� cobrando fuerza a medida que los pa�ses laborales
de la regi�n eval�en si los mecanismos que emplean son El primer paso l�gico para examinar si se est� haciendo lo
en realidad adecuados para los tipos de mercados finan- suficiente para ayudar a los trabajadores a enfrentar las per-
cieros, laborales y de productos que tienen y los tipos de turbaciones del desempleo es determinar si se puede hacer
riesgos agregados y microecon�micos que enfrentan los m�s para reducir la probabilidad de que surjan estas per-
trabajadores y las empresas. En especial, se proporcionan turbaciones. De acuerdo con la terminolog�a del Cap�tulo
algunas herramientas y t�cnicas para que las autoridades 3, esto abarca el conjunto de medidas estatales para aumen-
determinen si los programas alternativos de apoyo finan- tar la autoprotecci�n o reducir la probabilidad de ocurren-
ciero son convenientes y adecuados para los desemplea- cia de crisis o conmociones. En el Cap�tulo 4, se analizan las
dos, plante�ndose las siguientes preguntas: �Cuentan las pol�ticas monetaria, fiscal y de mercado de capitales que
personas con instrumentos eficaces de seguro integral ayudar�n a reducir la frecuencia y magnitud de las crisis
contra el riesgo de desempleo, es decir, seguros de mer- econ�micas, incluido el desempleo de los trabajadores. En esta
cado, autoseguro y autoprotecci�n? Si no es as�, �propor- secci�n se examina otro importante conjunto de medidas de
cionan los programas oficiales los instrumentos que faltan? pol�tica p�blica a este respecto: la reforma del mercado laboral.
108
APOYO A LOS TRABAJADORES FRENTE AL RIESGO DE DESEMPLEO
Es dif�cil mejorar las pol�ticas laborales en tiempos a Cuantificaci�n de las magnitudes clave para facilitar
bonanza la reforma laboral
El primer corolario de lo anterior es que es dif�cil llevar El segundo corolario de la conclusi�n de que los resultados del
cabo reformas laborales durante un per�odo de auge de 1 rrabajo s�lo dependen en parte de las pol�ticas laborales es que
econom�a. En Argentina, por ejemplo, las pol�ticas labc la cuantificaci�n de los probables efectos de la reforma puede
rales no ocuparon el primer lugar en los programas d facilitar su avance. La reforma laboral siempre es dif�cil y,
reformas entre 1990 y 1994, aun cuando el desemple cuando se intenta realizarla, por lo general se procede gradual-
aumentaba en forma constante. porque las condicione mente. En cada pa�s hay arraigados intereses laborales, altos
salariales y de empleo mejoraban como resultado de un riesgos poL�ticos para los reformadores y a menudo los que pro-
estabilizaci�n exitosa. Cuando la crisis del tequila golpe ponen la reforma, como los empleadores o los economistas, no
a Argentina, el desempleo subi� a las nubes y la reforrn logran convencer a la gente de los beneficios que supone asumir
laboral pas� al primer plano, s�lo para retroceder nueva ciertos riesgos. Para ayudar a tas autoridades a centrar sus
mente cuando el crecimiento econ�mico volvi� a repun esfuerzos y explicarlos al electorado, es importante saber si los
rar a medida que avanzaban las reformas fiscales y finan cambios de la pol�tica laboral son necesarios y, si lo son, qu�
c�eras. Una vez m�s, en Brasil las reformas laborales s�l aspectos de la pol�tica laboral son vinculantes, cu�les carecen de
dominaron brevemente el panorama pol�tico cuando la importancia y cu�les son los posibles beneficios. Al cuantificar
tasas de desempleo se elevaron a niveles hist�ricos los beneficios de la reforma de la pol�tica laboral -en lugar de
mediados de 1998, despu�s que la econom�a cay� en ur basarse s�lo en el crecimiento econ�mico-se muestra que
recesi�n. Cuando la desaceleraci�n econ�mica result� se Argentina probablemenre ha pagado un alto precio por no
menos severa que lo previsco y las tasas de desempleo dis reformar la legislaci�n laboral entre 1995 y 2000. En el caso de
minuyeron, la reforma de la pol�tica laboral ya no figur Brasil, orra vez seg�n un enfoque cuantirativo, es posible aislar
en la lista de prioridades del gobierno de Brasil. Po los aspectos de la legislaci�n laboral que son m�s importantes
�ltimo, en Chile una d�cada de crecimiento sostenido para los resultados. Cuantificar el concepto de "situaci�n preca-
mejoramiento de los resultados del empleo y de los ingre ria" ayuda a determinar que para Chile puede ser m�s conve-
sos tuvo el efecto de impulsar la revocaci�n de las refor niente dejar Las pol�ticas laborales mayormente inalteradas y
mas laborales que en principio pueden haber permitid considerar otras medidas, como mejorar la calidad de la educa-
lograr estos resultados. ci�n para disminuir la brecha entre ricos y pobres.
Cada pa�s tiene un consenso social �nico acerca del equi Lustig, 1997), o que es un componente principal de un pro-
librio deseable entre la eficiencia econ�mica y la equida grama inconcluso de "reformas de segunda generaci�n" de
social, y las pol�ticas laborales est�n a horcajadas entr, la regi�n (Guasch, 1999a). Para los Estados que desean faci-
ambos aspectos. Las distintas historias de los pa�ses en 1 litar la adopci�n de una decisi�n respecto a un seguro inte-
econ�mico y lo pol�tico pueden generar diferencias signifi gral por parte de los trabajadores y los hogares en una eco-
cativas en el efecto producido por leyes aparentemente id�n nom�a globalizada que cambia r�pidamente, la reforma del
ticas acerca de los salarios y el empleo, de modo que el sub mercado laboral deber�a tener una alta prioridad.
conjunto de leyes vinculantes -y, por lo tanto, el program
de reforma laboral- es espec�fico de cada pa�s (v�ase e Autoseguro: Cuentas de ahorro personal
Recuadro 6.3). Aqu� simplemente se observa que en 1 Los programas en que una parte espec�fica del salario de un
mayor�a de los pa�ses de la regi�n, con s�lo unas poca trabajador se reserva en una cuenta -generalmente en una
excepciones como Chile, la reforma del mercado laboral s instituci�n financiera aprobada por el estado, a veces con
ha quedado rezagada con respecto a otras reformas econ� tasas de inter�s garantizadas, como en el caso del Fundo
micas. De hecho, se ha dicho que �sta es la reforma econ� Garantia por Tempo de Servicio de Brasil- son una forma
mica "olvidada" en Am�rica Latina y el Caribe (Edwards de autoseguro obligatorio. Puesto que los Estados no pue-
109
ASEGURANDO Fil FUlTtlRO EN IINA ECONOM�A GLOBALIZADA
REEIi.NlIRfl. 4 seguro de desempleo que se parecen m�s a los de
Combinaci�n de autosegum obligatorio y segum de desem- "reparto"(v�ase Gill, Haindl, Montenegro y Sapelli, 2000,
pleo de mercado para obtener m�s informaci�n acerca de esta diferencia-
Guasch 1 19)99b> recomienla tombinar las c�Untdas de ci�n). Aunque esto posiblemente no reduzca el bienestar de
ahorro personal -cuyo punto d�bil es la ialta de cober- los hogares m�s adinerados, los trabajadores m�s pobres se
tura ciifnlur�it dtl riesgo s str meramtnte un autoseguro ver�an m�s afectados. Sus principales puntos fuertes son la
obig,a.)torios-- y el seguro de destmpleo tradicional, del minimizaci�n de los efectos disuasivos en el trabajo que son
que se puede abusar tn economias con alias tasas de inevitables en los programas que suponen cobertura con-
desenipleo formal s. dc empleo intormal. junta, la mayor certeza de los trabajadores acerca los bene-
Las car.c.ter�isticas prirc(�paies del prurrama propuesio son ficios de indemnizaci�n por despido y los menores los cos-
* A cada empleado se lt as� gna una cuenta personal en tos de las transacciones. Estas consideraciones plantean el
una instituci�n hnanciera de su eltcci�n que cumpla desaf�o de equilibrar la eficiencia del mercado laboral y los
determinados requisitos. problemas de la pobreza.
* Cada mes, el trabajador e cl empleador depositan El marco establecido en el Cap�tulo 3 puede ayudar a resol-
una fracci�5n fla del salario en la cuenta. ver este dilema. Seg�n ese marco, los programas que contienen
* El dinero se inviertt en valores financieros, pero con un componente de autoseguro obligatorio significativo
fuerres medidts dt protecci�n contra p�rdidas del podr�an ser especialmente adecuados para los pa�ses en que los
valor del capiral trabajadores enfrentan un riesgo elevado, por ejemplo, aque-
* La cuenta es plenamente transferible en caso de des- llos que tienen altas tasas medias de desempleo. Para los tra-
pido o jubilacion. bajadores de estos pa�ses, si no hay una intervenci�n p�blica
* S�lo se permitt rl acceso a los fondos en caso de para ayudar a los desempleados, el seguro integral contra este
desemple� o jubilaci�n y los reriros mensuaics se riesgo supondr�a un componente bastante considerable de
limitan a una fracci�n del �l�tmo salario mensual autoseguro en relaci�n con los seguros de mercado. Si este
* Llna parte del apurtc del trabajadcir empleador se autoseguro es obligatorio se garantiza un comportamiento
destmna a un fondo general -administrado tn la constante en el tiempo de parte del Estado, pero no impone a
tmpresa. secitor o a nivtl de toda la econom�a- pata las personas formas de seguro que, de no ser as�, s�lo ser�an
complementar las cuentas de los trabajadores que no adquiridas en cantidades relativamente peque�as (porque el
hayan alcanzado los montos que les permitir�an seguro de mercado s�lo se conseguir�a a un precio elevado, en
obtener ciertas sumas m�nimas al perder el trabajo. vista de que las probabilidades de que un trabajador quede
* Los retiros mensuales m�nimos durante un per�odo desempleado son altas).
m.�ximo estipulado est�n ga�rantizado)s s�l) para Aunque las tasas de desempleo var�an en medida consi-
cier[tos t�pos de traba�adores <por ceimplo. letes de derable entre las econom�as de Am�rica Latina y el Caribe,
familia) se estim� que el promedio de toda la regi�n era aproxima-
* Los drspidos por tausa �ustiflcada deber�an incluir damente del 10% en 1999 P. por consiguiente, la probabi-
los que realice el empleador por razones econ�micas lidad de quedar desempleado no es rara en la mayor�a de los
y las ledes dtbtrian ser LIaras ! sencillaz pa�ses, especialmente para los j�venes, los que tienen un
nivel de educaci�n m�s bajo y para las mujeres, como se vio
en el Cap�tulo 5. Por estos motivos, el autoseguro obliga-
den afirmar en forma cre�ble que no "rescatar�n" a las per- torio podr�a ser adecuado para pa�ses como Argentina y
sonas que no ahorraron lo suficiente, es probable que las Brasil que no han realizado reformas econ�micas globales,
personas no ahorren lo suficiente por su cuenta; de aqu� la en especial en el mercado laboral. Por la misma raz�n,
necesidad de hacer que el programa sea obligatorio (Coate, podr�an ser menos convenientes para pa�ses como Chile, en
1995). La desventaja principal de estos programas es que que los riesgos de desempleo se han reducido a trav�s de
no suponen una cobertura conjunta de los riesgos de reformas econ�micas de amplio alcance (v�ase a continua-
desempleo y, por lo tanto generan en los hogares menor ci�n). Pero incluso en pa�ses como Argentina no se deber�an
consumo e inversi�n que con los programas tradicionales de ignorar los planes de seguro de cobertura conjunta del
1 1()
APOYO A 1.0S TRABAJADORES FRFNTE AL RIESGO DE DESEMPLEO
riesgo, ya que ofrece ventajas inmediatas en lo que se refie e La indemnizaci�n por despido como seguro de desempleo
a la pobreza y, en el m�s largo plazo, a medida que avanz n En gran parte de Am�rica Latina, la forma m�s com�n
las reformas laborales y disminuyen las tasas de desemple , de seguro p�blico de desempleo han sido las cl�usulas de
son preferibles al autoseguro (v�ase el Recuadro 3. ). indemnizaci�n obligatoria por despido, como las que
Guasch (1999b) propone un programa que podr�a abord r evaluaron detenidamente Maclsaac y Rama (2000) en el
las consideraciones tanto a corto como a largo plazo para l s caso de Per�. Aunque en general no se asocian a un
pa�ses que emprenden reformas laborales. En un estudio d 1 "seguro de mercado" que incluya cobertura conjunta de
Banco Mundial se propone nuevamente abordar la conv - los riesgos, estos programas en realidad agrupan los ries-
niencia del autoseguro obligatorio como apoyo financie o gos para proporcionar un seguro en caso de desempleo
para el desempleo (Vodopovic, 2000). (el empleador y/o todos los trabajadores pagan una
"prima" en forma de un menor salario y beneficios mien-
Seguro de "mercado": programas de cobertu tras est�n empleados). El problema es que dado que el
grupal del riesgo empleador es responsable de la indemnizaci�n por des-
Aunque es dif�cil determinar las condiciones exactas para a pido, la cobertura es conjunta a nivel de la empresa y,
implantaci�n de programas p�blicos, los programas ofici�- por ende, el riesgo se distribuye s�lo entre un grupo
les tienen ciertas ventajas para abordar el riesgo de deser - peque�o. En el antiguo entorno econ�mico protegido
pleo. Los mecanismos informales de seguro podr�an r por barreras al comercio, los riesgos se agrupaban efecti-
resultar eficaces, porque la p�rdida de empleo suele ser un vamente entre una poblaci�n mayor, porque los consu-
shock demasiado grande o podr�a afectar simult�neamen e midores de hecho subvencionaban a las empresas con
a una fracci�n grande de la poblaci�n. Morduch (1999) so posibilidades de quiebra pagando precios m�s altos. Sin
tiene que por este motivo el seguro informal, por ejempl�, embargo, con la globalizaci�n y la disminuci�n de las
mediante transferencias rec�procas dentro de la famil barreras al comercio, esto ya no es posible, porque los
ampliada o de la comunidad, podr�a ser el menos efic; productos se deben vender a precios internacionales.
cuando la ayuda es m�s necesaria. Los mecanismos pr - Si este plan hubiese sido sencillo a nivel administrativo
vados, de mercado, pueden fracasar debido a los probl - en relaci�n con otras opciones, podr�a haber todav�a razo-
mas de informaci�n e incentivos que entra�a asegur r nes para recomendar el uso de la indemnizaci�n por des-
contra riesgos incluso poco frecuentes, hacia los cuales pido. Pero, como se se�al� en Rama y Maloney (2000), la
las personas y hogares tienen una inclinaci�n raciona , mayor�a de las demandas que se presentan en los tribuna-
frente al autoseguro (cuyo "precio" es el mismo para 1is les laborales en Am�rica Latina se relacionan con conflic-
p�rdidas poco frecuentes y frecuentes, y la autoprote- tos relacionados con la indemnizaci�n por despido. Los
ci�n, para la cual los gastos podr�an generar s�lo un| ajustes del empleo que son necesarios por motivos econ�-
peque�a retribuci�n cuando ya hay poca probabilidad d micos se vuelven complicados y los trabajadores desisten
que se produzca una coyuntura desfavorable; v�ase 1 de buscar empleos m�s adecuados en forma voluntaria.
Cap�tulo 3). Estas cl�usulas podr�an entonces ser el peor de los progra-
Aunque se justifica la preocupaci�n de que el seguro pr mas p�blicos de "seguro de mercado": suponen un gran
porcionado por el sector p�blico pueda desplazar algun riesgo moral con una cobertura escasamente conjunta de
transferencias privadas (v�ase, por ejemplo, Cox y Jim�ne , los riesgos y en primer lugar pueden desalentar la contra-
1998), su introducci�n podr�a mejorar el bienestar y la efi taci�n y aumentar as� el riesgo de desempleo para los que
ciencia. En los pa�ses m�s pobres, por ejemplo, los benefi buscan trabajo. Incluso en la actualidad todav�a existen en
ciarios de las transferencias privadas con frecuencia son lo; la mayor�a de los pa�ses de la regi�n; ser�a prudente que
ancianos y si ellos conservan m�s ingresos para s� mismo estos pa�ses reevaluaran la conveniencia de estas cl�usulas
esto permitir� que los j�venes, que quiz�s tambi�n sea con respecto a otras alternativas para asegurar el apoyo
pobres, inviertan m�s en su propia educaci�n y salud y e financiero de los desempleados.
la de sus hijos (Morduch, 1999). Los sistemas p�blico
tambi�n podr�an ser m�s eficientes, porque pueden agrupa Los programas de obras p��blicas como seguro de desempleo
recursos de grupos m�s numerosos. Nuevamente, aunque en general no se los considera como
ASEGIJRANDO El FUTURO EN UJNA ECONOMIA GLOBALIZADA
un seguro de 'tipo de mercado" que implique cobertura Adem�s, como sostiene Maloney (2000), hay un interro-
conjunta de los riesgos y el cobro de primas, los programas gante acerca de la eficacia en funci�n de los costos de estos
de obras p�blicas del tipo antes analizado en principio pue- programas e, incluso m�s fundamental, acerca de la forma
den tratarse como tales 9. Lo que se pregunta aqu� es si estos adecuada de evaluarlos. Si se miden con respecto a otros
programas han cumplido esta funci�n en la regi�n de Am�- programas de protecci�n del ingreso que se consideran aqu�
rica Latina y el Caribe y si se puede derivar alguna ense- y que principalmente intentan transferir ingresos a los
�anza para el futuro. hogares que sufren perturbaciones, el �nfasis en el empleo
El principal punto fuerte de estos programas es que si a trav�s de proyectos de infraestructura significa que una
est�n dise�ados adecuadamente como una "garant�a de tra- gran proporci�n de los fondos destinados a proteger los
bajo" (salarios bajos, sin racionamiento, sin costos extrala- ingresos se puede desviar a materiales y costos. Cuando no
borales; v�ase Ravallion, 1999), sirven realmente como un hay crisis, estos proyectos pueden ser socialmente valiosos
seguro de desempleo para los que antes ten�an un trabajo al evaluarlos a la tasa de descuento de mercado. Sin
(en el sector formal o el informal) y para los hogares, que recu- embargo, durante una crisis, cuando las familias pobres que
rren a la estrategia de que los miembros de la familia comien- enfrentan restricciones del cr�dito descuentan decidida-
cen a trabajar cuando el principal sost�n econ�mico queda mente el futuro, representan una desviaci�n de recursos en
desempleado'�. Lo ocurrido en la regi�n y fuera de ella indica relaci�n con las transferencias de ingresos actuales, lo que
que estos programas pueden focalizarse en los pobres cuando es costoso en t�rminos sociales 12,
est�n dise�ados espec�ficamente para ese prop�sito. En este aspecto, Chile y M�xico parecen asignar un valor
Ravallion (2000) y Snyder y Yackovlev (2000) confirman alto a la transferencia y m�s bajo a la inversi�n per se, de
que durante una contracci�n econ�mica, una cierta filtra- modo que alcanzan tasas de transferencia cercanas al 70%
ci�n hacia los que no son pobres contribuye a la flexibilidad (v�ase Wodon, 2000). Argentina y Colombia parecen valo-
de los programas sociales. Pero los resultados de Trabajar de rar m�s el componente de proyecto, de modo que transfie-
Argentina sugieren que el programa claramente estaba ren un 40%1 o menos. Esto significa grandes diferencias del
sujeto a las mismas limitaciones de la econom�a pol�tica costo por transferencia y del costo por empleo creado entre
que influyeron en las repercusiones de las contracciones fis- un pa�s y otro, sin repercusiones evidentes en materia de
cales anteriores de ese pa�s. El programa se ampliaba a las pol�ticas. En otras palabras, estos programas parecen apun-
zonas pobres cuando aumentaba el presupuesto, pero se tar a una combinaci�n de objetivos -nivelaci�n del
dejaba de aplicar en ellas cuando el presupuesto se reduc�a. ingreso, empleo per se, suministro de infraestructura- lo
Lo que se proteg�a eran los desembolsos en zonas que no que dificulta su comparaci�n con otros programas de apoyo
eran pobres" . financiero. Los programas de capacitaci�n, como Probecat,
CUADRO 6.6
Costos del seguro de desempleo: Distribuci�n de la carga entre los trabajadores, los empleadores y el gobierno
PAGADO POR O_DE AM�RICA LATINA Y OTROS N�MERO TOTAL
S�lo el trabajador Ninguno Ninguno O
S�lo el empleador Islandia Bangladesh, Brasil, Rep�blica de Moldova 4
S�lo el gobierno Australia, Nueva Zelandia Chile, Estonia, Hong Kong, T�nez 6
Empleador y gobierno Italia Bulgaria, China, Georgia, Rusia 5
Empleador y trabajador Canad�, Grecia, Pa�ses Bajos, Argelia, Argent�na, Barbados, Ecuador, Hungr�a, 13
Suecia, Estados Unidos Serbia y Montenegro, Sud�frica, Venezu�ela
Empleador y/o trabajador; B�lgica, Dinamarca, Albania, Armenia, Azerbaiy�n, Belar�s, Egipto, Ir�n, 17
el gobierno paga cualquier d�fjit Irlanda, Noruega Lituania, Polonia, Rep�blica Checa, RLimania, Turkmenmst�n,
Ucrania,Uzbekist�n
Los tres; el aporte del Austria, Finlandia, Croacia, Chipre, Gtuernsey, Israel, K�rguist�n, Letonia, 21
gobierno es no resideal Francia, Alemania. Jap�n, Liechtenstein, Malta, Rep�blica Eslovaca, Eslovenia, Uru�guay
Luxemburgo, Portugal, Espa�a,
Suiza, Reino Unido
Nota: Turqu�a y M�xico son los �nicos pa�ses de la OCDE que no tienen sistemas oficiales de seguro de desempleo, seg�n se definen en este documento.
Fuente: Tzannatos y Roddis (1998), cura dars- q oe aparecn en S,,-trl Se.urty Systems Thraacgh,,t the W,,r/d- 1997. publicad�, por la ULS. Social Security Adminiseration.
112
APOYO A LOS TRABAJADORES FRENTE AL RIESGO DE DESEMPLEO
RECUADRO 6 S
�Qul�. pq rehnnte segro de desmplo?
La proporci�n de la carga de los aportes al seguro e GR�FICO h
desempleo formal que deber� asumir cada uno depe e Los trabaJadores pagan el seguro de desempleo, aun si los
de dos factores: (a) la medida en que el dise�o del p O- aportes se cobran a bs empresas
grama de seguro de desempleo difiera del que los traba a-
dores habr�an elegido y (b) si hay algunas diferencias, os Oterla de
apartes al seguro de desempleo se considerar�n como n \mano de cbra
impuesto, cuya incidencia depender� de las elasticida es
a la oferra y demanda de la mano de obra (v�ase Gill, ar
y Thomas, 1999). s .. ......... dc
Si el programa de seguro de desempleo patrocinado 1 or
el Esrado es exactamenre lo que cada trabajador hab �a S - mr. ........... ........ a
elegido, el costo ser� asumido completamenre por el C u-
bajador (que estar� dispuesto a aceptar un salario desc n-
rados los aporres para seguro de desempleo). Si, como es Empito
probable. el programa de gobierno es diferente al seg ro en el resultado, que es que los trabajadores terminan
que el trabajador contratar�a en forma privada, la ca a pagando, iguLl que si los aportes se hubieran cobrado
tributaria en general ser� compartida por el rrabajado Y directamente de sus remuneraciones.
el empleador. Cuanto mayor sea la elasticidad de la En el Gr�fico 6.2 se muestra el resultado del aporte de
demanda de mano de obra, a igualdad de los dem�s C- un empleador si la oferta de mano de obra fuera m�s sen-
tores, mayor ser� la proporci�n del impuesto que asum r� sible al salario Ahora la incidencia se comparte En lugar
el trabajador. Cuanto mayor sea la elasticidad de la ofe a de descender de s,, a si, la respuesta de la oferta hace que
de mano de obra (o la facilidad para pasar al sector inf r- CR.APICO 6 2
mal), mayor ser� la proporci�n del impuesto que asum r� Los trabajadores y las empresas comparten ls costos del seguro
el empleador. Qui�n paga realmenre (es decir, en qu n de desempeo, aun sia s apoes se cobran a las empresas
recae la incidencia) depende, por lo tanto, no de la p r-
sona a que se grava, sino del dise�o del plan y el po er Slara,
relativo del trabajador en el mercado con respecto al
empleador. \ ( o
En los Gr�ficos 6.1 y 6.2 se ilustra esre punto. En el "
Gr�fico 6.1 se muestra el efecto de imponer un apo e ..-.......--
para seguro de desempleo a los empleadores en un m r-
cado laboral en el cual la oferra de trabajo es muy inel - sx
tica. Esto tiene el efecto de reducir la demanda de ma no
de obra de las empresas a cualquier salario dado (la cw va
de demanda se inclina hacia abajo en una magnitud eq i- Empleo
valente al aporre del empleador). En el nuevo equilib o.
despu�s de la imposici�n del aporte para seguro e
desempleo, los trabajadores reciben un salario que es los salarios vuelvan a s. . Los trabajadores a�n paian
menor en una cantidad equivalente al aporte sX (frenr al una parte (s,, -s, ) de suLs aportes recibiendo salarios nmis
equilibrio anterior de s,); los empleadores termi n bajos, mienrras que los emple-adores pagan la dkercencia
pagando el mismo salario bruto que antes. En orras pa a- (s, -si
bras, el hecho de que el aporte aumente en forma no �-
nal para los empleadores no significa ninguna diferen ia
113
ASEGURANDO EL FUTURO EN UNA ECONOM�A GLOBALIZADA
CUADRO 6.7
Programas de apoyo financiero para los desempleados: Resumen de conclusiones y repercusiones para las pol�ticas
NATURALEZA DEL REPERCUSIONES
MEDIDA INSTRUMENTO VENTAJAS Y DESVENTAJAS PARA LAS POLITICAS
Cuentas de ahorro personal Autoseguro: sin cobertura Bajos costos de eficiencia del mercado laboral, Lo deben considerar los pa�ses
conjunta del riesgo pero reducci�n del bienestar, en especial que tienen un alto desempleo,
para los trabajadores m�s pobres. sobre todo cuando las reformas
laborales s�lo constituyen una
lejana posibilidad.
Indemnizaci�n por despido Cobertura conjunta para un grupo Casi ninguna ventaja. Reducida cobertura conjunta Es posible que sea la peor forma
reducido; la globalizaci�n hace del riesgo, supone ineficiencia del mercado laboral, de apoyo en caso de desempleo
que el grupo sea a�n m�s peque�o hace que las relaciones laborales sean. en una econom�a globalizada
contenciosas y es dif�cil de administrar
Programas de obras p�blicas Elementos de seguro de mercado: Puede llegar a los trabajadores del sector informal Se debe considerar para una parte
y de capacitaci�n cobertura conjunta implicita y a los pobres, pero implicar filtraciones considerables de la fuerza laboral, pero no
del riesgo en forma de costos no laborales cuando como un plan universal. Los
el elemento de inversi�n tiene prioridad. Los planes permanentes permiten un
programas de capacitaci�n tienen menos filtraci�n, mejor equilibrio entre la nivelaci�n
pero tambi�n una menor posibilidad de cobertura. del consumo y la inversi�n durante
todo el ciclo econ�mico.
Seguro de desempleo Seguro del tipo de mercado: La mayor parte de la cobertura conjunta del Lo deben considerar los gobiernos
cobertura conjunta expl�cita riesgo se puede usar para abordar el riesgo que han realizado reformas
de los riesgos idiosincr�sico y el agregado y, por consiguiente, econ�micas globales; se pueden
puede servir como un "estabilizador fiscal autom�tico". reducir los efectos de desincentivo
En general es pol�ticamente popular. Puede en el mercado laboral manteniendo
ser exigente en el aspecto administrativo. beneficios frugales y "que
reproduzcan la situaci�n del
mercado" tanto como sea posible.
se pueden considerar como un caso especial de estos pro- pleo). La mayor�a de las dem�s funciones de protecci�n
gramas, en el que la inversi�n actual se hace en capital social no presentaron una tendencia clara y algunas mos-
humano, m�s que en infraestructura. Dado que los costos traron una modalidad proc�clica. En conjunto, el gasto en
de materiales son bajos, la tasa de transferencia es muy alta. grupos de programas de protecci�n social parece ser anti-
c�clico, pero el programa m�s antic�clico en Estados Uni-
Seguro de desempleo "convencional" dos es, con mucho, el seguro de desempleo13 .
Una de las caracter�sticas m�s atractivas de un programa La mayor�a de los observadores probablemente no se sor-
de seguro de desempleo bien dise�ado es que puede ayu- prender�n por esto, dado que si el desempleo aumenta durante
dar en forma simult�nea a compensar (en parte) las fluc- una recesi�n, los gastos en seguro de desempleo tambi�n debe-
tuaciones microecon�micas y macroecon�micas. En un r�an aumentar. Pero es razonable suponer que en el clima de
estudio de los aspectos de econom�a pol�tica de los pro- restricci�n fiscal de una recesi�n, los beneficios del desempleo
gramas de seguro social y de transferencia en Estados se puedan reducir o se restrinjan las posibilidades de ingresar
Unidos y Am�rica Latina, Snyder y Yackovlev (2000) rea- a estos programas, de modo de no agotar el presupuesto. Evi-
lizaron un an�lisis de corte transversal y cronol�gico de dentemente, esto no ocurre en Estados Unidos. En cambio, un
45 grupos de programas en Estados Unidos durante 1% de aumento del desempleo genera un incremento algo
1962-98. Parte del an�lisis se centr� expl�citamente en lo mayor del 1% en el gasto por concepto de desempleo. Esta
que sucede durante el ciclo econ�mico y los principales funci�n de "estabilizador autom�tico" hace que sea conve-
cambios pol�ticos, contrastando los niveles de gasto justo niente examinar los programas de seguro de desempleo m�s de
antes de las recesiones con los niveles durante las recesio- cerca, en especial el de Estados Unidos, que tambi�n tienen
nes. Una de las conclusiones es que la �nica clase de pro- otras caracter�sticas atractivas'4 .
gramas que present� un patr�n de gastos claramente anti- El seguro de desempleo tradicional por lo general se
c�clico fueron los clasificados como "programas de financia mediante aportes de los empleadores y/o emplea-
seguridad del ingreso" (por ejemplo, seguridad social, dos, aunque los subsidios estatales suelen ser significativos
ayuda familiar, cupones de alimentos y seguro de desem- -sean para cubrir d�ficit o financiar programas, como la
114
APOYO A LOS TRABAJADORES FRENTE AL RIESGO DE DESEMPLEO
asistencia condicionada al nivel de ingreso- El Cua ro desempleo, es el ejemplo destacado en Am�rica Latina y el
6.7 muestra la forma en que se reparte la carga de finan a- Caribe. Es m�s frecuente que la carga la compartan dos par-
miento del seguro de desempleo (Gill, Dar y Thoa s, tes, en especial los empleadores y los empleados. En 13 pa�-
1999, sobre la base de los datos publicados en Tzannato y ses, entre ellos Argentina, Ecuador y Venezuela, la carga la
Roddis, 1998). S�lo en 10 pa�ses la carga es asumida or comparten ambos. En Argentina, el programa de seguro de
completo por una sola parte. Brasil, pa�s donde s�lo os desempleo es financiado por un impuesto a la n�mina del
empleadores contribuyen al financiamiento del seguro e 1,5% para los empleadores y un impuesto del 1% sobre el
NLiU 'ArR -I.
Algunas directices para los paises que tienen sistemas de esempleo
Los aconhecimientos en el plano internacional pare en dr facilidad adminisrririsa del Estado ! los empleadores.
sugerir las siguientes ense�anzas para las econom�as e Idealmcnte, la base debe ser la misma c, similar a la dr
Amrrica Latina y el Caribe que actualmente tienen sis e- otros impuestocs recaiudados. A�i, s� el siirema es adm�n�s-
mas de stguro dc desemplco. pero que cubren s�lo una tradoi por cstados. la bast imponibit deber�a ser la misma
peque�a fracci�n dc la fuerza laboral quc la que se aplica para otros impuestos estatalcs. S� el
No parece n�ecesario" am plia r el impuevio del segi ro e sisitema ie admini mstra tfeeral mente. podria haber mor 'os
dlesen�pleo a los trabajadores. Cobrar un impuesto s�lo a para que la bise impositiva sea la misma que se usa para
los empitadores coincide con la experiencia internacio al el impliesto federal prin,ip.al que st- aplica a los emplea-
de los paises de la OCDE de ingresos medianos Adem s. dores, por lo general. el de I SeCULiridad scial.
la teor�a econ�mica parece indicar que la carca final e La7 caliticaci�n dle /".s emzpleadores por experiencia
estos impuestos se relaciona menos con qui�n asume el puiede ser u�ita �tela ra:oulable a mijedianio pla:o. Auln-
efecto inicial x mis con el dis��o dtl plan S las elasr�cl a- que la calificaci�n por experiencia tiene muchos aspectos
des de la demanda y la nferta de mano de cbra. atracrios. impone una elesada carca admninitratiLa.
.llanzlener en� el tmiz�nimo la fci�nifioj del Estador en el Antes de tcomar cualquier Ilecision en -te aspecrto, seria
finan�ciamszie�lo del seguro <le desempleo El Estad,o s lo retomendable que los pa�ses de la regin obrus eran ass-
debe pagar los co�sos de. administricijn del sistema e ttnc�a t�cnita de expertos de Escado<-s Linidos. en especial
seguro de desempleo. Esto, concucrda con la expericn �a de los administradorte de seguro dte desempleo de aque-
internacional y se alusra ai principio de que los tmpl a- lil�s estados que ha>n establecido la calicacinpi-r expe-
dores s los empitadns aseguren coni Linamentc a los t a- ricnc�a en lorma relati%amereic reciente y con �xir).
bajadores contra p�rdidas drasticas del in:reso en ptr n- Se podr�a consideirr el/vnani,ic�ami�ieulto p�blico de la
dos de desempleno. avda por desempepleo. La ma;or�a de los pa�ses de la
Los beneficios deben ser fuigales. Debido al alto ura o- reeic�n tirnen un cierro erado de empleo infoirmal. lo que
de informalidad, es dif�cil qUe el org.anisml a. cajrLo el a menudoi es sin�5nimo de incuniplimiento con las les-es de
seguro de desenipleo pueda determinar s� los seliciran e' seguridad social A medida que las economi�as queden
en realidad est�n desempleados. Lina esper a de airede or expu�estas a los rig3ores de la comnipcencia inrernac�onal. la
de 30 d�as antes de conienzar a pagar beneficios s rei ts reePin enfrencr el deaiti�o de ampliar el apcs'� financiero
bajos de beneficios, como lo ha loLrado hacer Brasil ha ta para que llegue a los t�.vba�adures del bsctor informal. lina
ahora, evita dr alguna torm.i este problema y aden �s optun podr�a ser quC --l k:-h�erno financir un sistcma de
reduce los desmincnrivios relci onadr�s cin el rrabaio q �c ayuda pbnr desempleo cn beneficios bias un�t mornies pari
suelen asociarse a codos los sistemas dlc seguro It c �Jse - rodos aquellio que actualmenie sr cn �tutlrern sin emplto
pico Tambi�n scri dif�cil financiar un sistema de SeCL ro y qcle cuimplan las pruebas dc� ni'el dc igres� a lcs que
de desempleo m.is generoso, porque ser� imposible ha tr no)estcn en condiciones dt ac,cjetrse al scl'ur��dc desemplico
que uon eran numero c�e cmpledt)rcs %' emplrados paL. r porque sus empleadcdres nc h.ln pagado lus impu'trc�s
sus aporres. cuIrresp�rndinetnte, pero qut puedan probar que han pagaido
Las decisiones de e d labse imponible <le'> iusu aportes decec�r�tacl soc:.dl por el misni� per�odo que
baisi.ese en raizoes adninis�ratiz's. La dei.�Si�n �ce a se requijerc para estar en c�ndic�iones dc recibir el se�uro
de la base imponible se debe tomar bas.indose e:n razu rs de desempleo
115
ASEGURANDO EL FUTURO EN UNA ECONOMIA GLOBALIZADA
salario para los trabajadores (Mazza, 1999). La forma m�s Estado deba tratar de influir, pero el dise�o del programa
frecuente de financiar estos sistemas de seguro es mediante debe ser de vital importancia para el Estado. En este
aportes de las tres partes, modalidad que utilizan 38 pa�ses aspecto, la pregunta clave es el grado en que el dise�o del
para financiar su sistema de seguro de desempleo. En 17 de programa "reproduce la situaci�n en el mercado". Una de
estos 38 pa�ses, la funci�n del Estado se limita s�lo a com- las principales caracter�sticas de los mercados privados de
pensar cualquier d�ficit'5 . seguros es que el precio refleja el grado de riesgo, aunque
En la mayor�a de los escenarios, resulta dif�cil justificar sea de forma imperfecta. Este es un rasgo notable del sis-
un subsidio permanente en gran escala de los programas de tema estadounidense, quiz�s el �nico que trata de adaptar
seguro de desempleo por parte del Estado. El aspecto las tasas impositivas sobre el desempleo al riesgo a trav�s de
seguro del plan supone que los beneficios deben pagarse la "calificaci�n por experiencia" del empleador, seg�n la
con los aportes. Quiz�s una excepci�n sea el costo de admi- cual las tasas impositivas var�an de acuerdo con la frecuen-
nistraci�n de los programas; es razonable esperar que el cia con la cual los ex trabajadores de un empleador han soli-
estado pague los costos de administraci�n de un sistema citado beneficios de desempleo . Para la meta a largo plazo
que �ste ha establecido, sobre todo si desea influir signifi- de llegar a cubrir al sector informal tambi�n es esencial
cativamente en su dise�o. Por ejemplo, el gobierno federal reproducir la situaci�n del mercado, sobre todo el seguro
estadounidense paga a los gobiernos estatales los costos de que adquirir�an los trabajadores. Si los salarios bajan para
administraci�n. Pa�ses como Francia, Alemania y el Reino reflejar el costo de un seguro que los trabajadores no
Unido tambi�n pagan los costos de administraci�n de los desean, tendr�n el incentivo de evitar el "impuesto" impl�-
programas de seguro de desempleo, pero no subvencionan cito y pasar al sector informal (v�ase Maloney, 1998).
los pagos de quienes lo solicitan. Otra excepci�n podr�a ser El programa de seguro de desempleo de Estados Unidos
que el Estado pague las cuotas de seguridad social en nom- puede ser un buen modelo para los pa�ses de Am�rica Latina y
bre del desempleado durante el per�odo en que est� en con- el Caribe que est�n considerando estos sistemas: las normas de
diciones de recibir beneficios del seguro -por ejemplo, en indemnizaci�n obligatoria por despido conforme a las leyes
Alemania y Portugal-, aunque en principio esto tambi�n laborales generales son m�nimas, el sistema reproduce la situa-
podr�a financiarse con los aportes del seguro de desempleo. ci�n del mercado tanto como pueden hacerlo los sistemas
Es m�s f�cil justificar los subsidios del Estado para prestar p�blicos a nivel nacional, el nivel y la duraci�n de los benefi-
asistencia a los desempleados pobres, una vez determinado cios son moderados, las normas son relativamente uniformes
con certeza el nivel de ingreso. En un sistema como ese, el en todo el pa�s, aun cuando los Estados cobran impuestos y
gobierno paga beneficios moderados en los casos en que los pagan beneficios, y el dise�o del programa en general le per-
principales criterios de habilitaci�n no son la prueba de mite ser un estabilizador fiscal autom�tico. Aunque esta fun-
aportes anteriores ni de desempleo actual involuntario ci�n tal vez no sea importante en t�rminos cuantitativos, este
(como lo exige el seguro de desempleo), sino una prueba de programa federal se destaca es uno de los pocos fuertemente
pobreza en ese momento (que es fundamental) y de desem- ac�clicos por naturaleza.
pleo actual involuntario (que es secundario). Los gobiernos Hay varias formas de pasar de los sistemas actuales
de Austria, Finlandia, Francia y el Reino Unido financian de indemnizaci�n obligatoria por despido a sistemas
una asistencia por desempleo similar a �sta 16, de desempleo como ese. Coloma (1996) propone un sistema
En el Cuadro 6.6 se proporciona informaci�n sobre qui�n de seguro de desempleo para Chile -donde hay cl�usulas
es legalmente responsable, entre trabajadores o empleado- de indemnizaci�n por despido, pero se est� considerando la
res, de contribuir al plan en nombre de los trabajadores. introducci�n de un nuevo sistema- que utilice los benefi-
Qui�n paga realmente -en t�rminos econ�micos m�s cios de la indemnizaci�n como un "monto deducible".
generales- es una pregunta mucho m�s complicada, cuya Seg�n esta propuesta, el desempleado primero deber�a uti-
respuesta depende del dise�o del programa y del poder lizar los beneficios de indemnizaci�n por despido acumula-
relativo de los trabajadores y empleadores en el mercado, dos y s�lo entonces tener acceso a los pagos del seguro de
puntos que se deben considerar espec�ficamente para cada desempleo. La tentativa de que el sistema h�brido sea simi-
pa�s (v�ase el Recuadro 6.5). El poder relativo de los emple- lar a la estructura de los planes de seguro privado -en que
adores y trabajadores en el mercado no es algo en que el a los asegurados no se les paga la p�rdida completa, sino la
116
APOYO A LOS TRABAJADORES FRENTE AL RIESGO DF DESEMPLEO
p�rdida menos una franquicia- permite que la propues a desempleo que tienen demanda, pero cuya oferta es limi-
signifique una mejora con respecto a un sistema de inder - tada. Estas preguntas se pueden plantear de la siguiente
nizaci�n obligatoria por despido. Siguiendo la l�nea e manera:
razonamiento trazada en el Cap�tulo 3, los pa�ses que ti - - �Cu�les son las medidas que aumentar�an los esfuer-
nen bajo riesgo de desempleo porque han realizado ref r- zos de azutoprotecci�n de los trabajadores -es decir, las
mas econ�micas integrales y tienen s�lidos sistemas e reformas que reducir�an los riesgos del desempleo?
informaci�n (por ejemplo, datos administrativos s�lidos y Las medidas de pol�tica laboral tienen las mayores
encuestas peri�dicas de los hogares), cuentan con los "el - posibilidades, aunque su importancia y naturaleza
mentos fundamentales para el seguro" que permiten ac - deben ser decididas por cada pa�s.
carse a sistemas de ayuda en los que se comparte el ries � * �Cu�les son las medidas m�s pr�cticas para comple-
para aumentar el bienestar de sus ciudadanos, aun cuan o mentar el seguro de mercado que impliquen cobertura
impliquen ciertas p�rdidas de eficiencia. Para pa�ses cor lo conjunta de los riesgos del desempleo? Estas medi-
Brasil, que ya tienen sistemas minimalistas de seguro e das invariablemente suponen costos de eficiencia,
desempleo, pero pueden o no cumplir estas condicion s pero su conveniencia es cada vez mayor en los pa�-
previas, en el Recuadro 6.6 se proporcionan ciertas dire ses a medida que �stos aplican con �xito pol�ticas
trices tentativas. que complementen la autoprotecci�n y reduzcan el
riesgo del desempleo.
Conclusi�n * �Cu�les son las medidas m�s pr�cticas para com-
En este cap�tulo se ha resumido lo ocurrido en cinco pa�s s plementar los esfuerzos de autoseguro de los trabaja-
con cinco tipos de programas de apoyo financiero para 1 s dores? En general, estas medidas minimizan las
desempleados y luego se extrajeron algunas ense�anzas n distorsiones del mercado laboral y son m�s conve-
materia de pol�ticas. Aunque es dif�cil clasificar con pre i- nientes para los pa�ses en que se est� tratando de
si�n estos programas sin considerar las circunstancias esp - complementar la autoprotecci�n, pero puede ser
c�ficas de cada pa�s, estas experiencias, junto con el mar o necesario prestar atenci�n especial a los trabajado-
de seguro integral presentado anteriormente en es e res m�s pobres.
informe, proporcionan algunas directrices generales, pe o Aunque la importancia relativa de cada una de las tres
potencialmente �tiles. medidas ser� diferente en las distintas econom�as de la
En el Cuadro 6.7 se presentan estas conclusiones, que e regi�n, si la combinaci�n de pol�ticas es acertada se aspirar�
basan en consideraciones te�ricas y en la experiencia region 1. a cumplir los tres objetivos, de modo que los trabajadores
Se deben considerar como un punto de partida para un an� no obtengan una garant�a plena contra todas las conmocio-
sis m�s riguroso de las pol�ticas desde la perspectiva espec�fi a nes, sino un seguro integral que les permita aprovechar las
de cada pa�s. Con esta finalidad, en el cuadro se presenta ca a oportunidades que ofrece la globalizaci�n y comprender
instrumento disponible en el marco general del Cap�tulo 3 y que el riesgo es una realidad de la vida en un mundo que se
se mencionan sus respectivas ventajas y desventajas. Sobre es a hace cada d�a m�s peque�o..
base, la columna del extremo derecho del cuadro resume 1 s
condiciones en que cada instrumento podr�a representar u a Notas
opci�n de pol�tica adecuada. 1 Argentina, Barbados, Brasil, Ecuador, Uruguay y Venezuela tie-
Sin embargo, una conclusi�n importante de este cap�tu o nen programas de seguro de desempleo, aunque algunos de ellos son
de alcance bastante limitado.
es que al dise�ar una estrategia eficaz para ayudar a los tr - 2. En Chile se est�n discutiendo las ventajas y desventajas de intro-
bajadores a enfrentar el riesgo del desempleo, la capacid d ducir cuentas de ahorro personal para enfrentar el riesgo del desempleo.
administrativa debe ser una consideraci�n importante, pe o 3. S�lo se dispon�a de abundantes trabajos t�cnicos para los pro-
no p m t l i . m �gramas de obras p�blicas (Ravallion, 1990; Ravallion, Datt y Chaud-
no predominante del gobierno. La mayor�a de los paises e huri, 1993; Datt y Ravallion, 1994). Para los dem�s programas de
la regi�n pueden crear esta capacidad. Los interrogantes m s apoyo financiero y con unas pocas excepciones (Cunningham, 1997;
importantes son si existen medidas que el Estado pue a Kugler, 1999a y 1999b; Wodon y Minowa, 1999), las publicaciones
tomar para reducir r�pidamente el riesgo del desempleo y son mucho m�s escasas.
4. El cap�tulo tambi�n se basa en una serie de estudios producidos
cu�les son los tipos de programas de apoyo en caso e en forma independiente que tratan un programa de apoyo financiero
117
ASEGURANDO EL FUTURO EN UNA ECONOMIA GLOBALIZADA
en Argentina (Ravallion, 1999a, 1999b y 1999c; Jalan y Ravallion, 13. Otra conclusi�n importante en Snyder y Yackovlev (2000)
1999; Jones y Ravallion, 1999). es que existe una diferencia entre los programas focalizados en los
5. Las Secciones 2 y 3 de este cap�tulo se basan en Rama y Malo- pobres y aquellos-como el seguro de desempleo-que no lo
ney (2000). est�n; es decir, el gasto en programas que est�n focalizados en los
6. En 1999, el salario m�nimo mensual era de menos de US$100. pobres es mucho m�s sensible al control partidario en el Congreso
7. En consecuencia, el programa de obras p�blicas no desplaza que el gasto en programas no orientados hacia grupos espec�ficos.
simplemente a otras formas aproximadamente equivalentes de gene- 14. Gill, Dar y Thomas (1999) resumen las caracter�sticas que
rar ingresos. Sin embargo, Ravallion supone que los empleos despla- llevan a esta fuerte modalidad antic�clica: (a) fuertes restricciones
zados se pierden y no son tomados por otros desempleados. Mode- legales para que el producto de los impuestos al desempleo s�lo se
rando este supuesto, se llegar�a a estimaciones m�s altas de beneficios pueda usar para pagar los beneficios de desempleo, (b) normas esta-
para la poblaci�n beneficiaria. blecidas, en virtud de las cuales el gobierno federal proporciona
8. Pa�ses como Argentina tienen tasas de hasta el 15 %, mientras pr�stamos a los Estados cuyos fondos fiduciarios para seguro de
que en Chile corresponden a menos de la mitad de estas tasas. desempleo se est�n agotando y (c) normas en que el gobierno fede-
9. Los programas con grandes elementos de transferencia se pueden ral usa su propio fondo fiduciario para seguro de desempleo para
tratar en un marco de seguro de mercado, con un factor de carga ampliar los beneficios de desempleo durante recesiones prolonga-
negativo, es decir, aqu�llos para los cuales el precio del seguro es das; la duraci�n m�xima se puede duplicar hasta llegar a 26 semanas.
mejor que lo actuarialmente justo. 15. Aunque en algunos pa�ses el gobierno contribuye directamente
10. Montenegro y Gill (2000) y otros concluyeron que en la d�cada de al fondo de seguro de desempleo (por ejemplo, Israel, Jap�n y Malta),
1980, una alta proporci�n de los participantes en el Programa de Empleo con mayor frecuencia esto supone el financiamiento p�blico de pro-
M�nimo de Chile antes no pertenec�an a la fuerza laboral. gramas de asistencia de desempleo condicionada al nivel de ingreso
11. Dado los bajos salarios ofrecidos, a�n es probable que los bene- (por ejemplo, Austria, Finlandia, Francia y el Reino Unido.); progra-
ficios directos del programa hayan favorecido a los pobres, incluso mas de seguridad social (por ejemplo, Alemania y Portugal) o incluso
despu�s de los recortes. Entonces, las caracter�sticas de dise�o del programas activos de asistencia social o al mercado laboral (por ejem-
programa sin duda ayudaron a proteger a los pobres de los recortes. plo, Letonia y la Rep�blica Eslovaca).
12. Esta desviaci�n se puede justificar por motivos de dignidad del 16. La diferencia principal entre seguro de desempleo y la asis-
trabajo o para evitar las consecuencias sociales adversas del desempleo tencia por desempleo es que la condici�n que debe cumplirse para el
generalizado, aunque dichas consideraciones tienden a recibir poca seguro es el per�odo de los aportes, mientras la asistencia se basa en
atenci�n cuando se analizan los programas que afectan a los trabajado- una comprobaci�n del nivel de ingreso que califica al receptor como
res de clase media. Desde el punto de vista de la econom�a pol�tica, los necesitado.
gobiernos tambi�n podr�an estar m�s dispuestos a financiar proyectos 17. Cabe observar nuevamente que, dado el dise�o del programa,
de inversi�n que simples transferencias, o incluso proyectos de empleo no hay dependencia entre el que paga realmente el aporte y a qui�n
con salario m�nimo que tienen bajos costos de materiales y esencial- se cobra el impuesto. En esencia, el sistema estadounidense transfiere
mente son de naturaleza reiterada (mantenimiento, limpieza, repara- hacia el empleador el problema de determinar el riesgo de desempleo.
ciones). En este caso, los beneficios para los desempleados pueden ser Entonces, los empleados que hayan solicitado beneficios del seguro de
m�s altos cuando forman parte del paquete de un proyecto de inver- desempleo con m�s frecuencia posiblemente ser�n menos atractivos
si�n que si simplemente son una transferencia. para los futuros empleadores.
118
CAP TULO 7
La ayuda para los pobres y la
superaci�O. de las crisis
N VISTA DE LO ENUNCIADO EN EL CAPITULO 5 ACERCA DE LA FORMA EN QUE LOS HOGARES RESPONDEN
E - ANTE UNA CRISIS ECON�MICA, se advierte q e no resulta f�cil dise�ar intervenciones minimalistas y efi-
caces que permitan ayudarlos -sobre todo a las familias pobres- a afrontar las crisis. Aunque habr�
que seguir investigando para confirmar las conclusiones de los estudios cle panel en Argentina, Brasil,
El Salvador y M�xico, lo que descubrimos parece revelar tres aspectos fundamentales.
� En primer lugar, los pobres, como el resto de la po laci�n, no est�n muy dispuestos a tomar medidas que no sean
en su beneficio a largo plazo, como retirar a los ni�os de la escuela durante contracciones breves o moderadas de la
actividad econ�mica y, al igual que todos los dem� �, ellos tambi�n necesitan recurrir a sus activos; puesto que la
mano de obra de reserva es un elemento b�sico del capital de dichos hogares, se observa en la fuerza laboral una
mayor participaci�n de los trabajadores secundarios principalmente las mujeres) del hogar. Dado que esto insume
el tiempo antes dedicado a la producci�n hogare�a, s probable que estos cambios afecten la calidad de la educaci�n
y de la salud.
* En segundo lugar, una coyuntura desfavorable m�s profunda o m�s prolongada s� ejerce un efecto negativo hasta
en las decisiones que se toman acerca de la matr�cu a escolar y la atenci�n b�sica de la salud. Por ejemplo, quiz�s
los ni�os dejen de ir a la escuela o disminuya su asist ncia, y aumente la incidencia del trabajo de menores. Es decir,
bajan tanto la cantidad como la calidad de la escola idad y la atenci�n de salud: a medida que la crisis se intensi-
fica, ya no se intenta "superarlas bien" sino de cual uier modo a medida que los activos se van agotando.
* En tercer lugar, los pobres se benefician de los episod ios de crecimiento econ�mico; de hecho, las �pocas de bonanza
parecen ser m�s favorables para los pobres que para os que no lo son.
Estas conclusiones deber�an influir sobre las opciones qL e los pobres deber�a ser uniforme durante la totalidad del ciclo:
tiene cualquier gobierno preocupado por reducir la pobre a proteger la cantidad y la calidad de la educaci�n p�blica y de
en forma sostenible en cuanto a las pol�ticas a seguir. Los g - los servicios de salud que u�tilizan es decisivo en las coyun-
biernos no deber�an vacilar en realizar una liberalizaci�n y turas econ�micas desfavorables, sean largas o cortas.
unas reformas que intensifiquen el crecimiento pese a q le Mientras que las dos primeras conclusiones guardan
quiz�s impliquen una volatilidad algo mayor durante la tra - relaci�n con las medidas oficiales que se analizan en el Cap�-
sici�n, porque si bien una breve contracci�n de la activid d tulo 4 (pol�tica macroecon�mica, financiera y de mercado de
econ�mica quiz�s no perjudique mucho a los pobres, un capitales) y en el Cap�tulo 6 (pol�tica laboral), la tercera, el
mayor crecimiento s� los ayuda decididamente. M�s a�n, 1IS gasto en servicios sociales, es el tema central de este cap�tulo.
conclusiones a que hemos llegado sugieren que las pol�ticIS La protecci�n de la calidad de algunos de los servicios sociales
macroecon�micas no deben procurar evitar a toda costa 1 IS que los pobres necesitan durante las crisis econ�micas es una
contracciones sino que �stas se prolonguen o se ahonde i. tarea dif�cil incluso para un gobierno resuelto. Esto general-
Adem�s, la calidad de los programas sociales que atienden a mente implica mantener el nivel del gasto por persona pobre
119
ASEGURANDO EL FUTURO EN UNA ECONOM�A GLOBALIZADA
durante la fase descendente del ciclo econ�mico, lo que ampliar cuando aminora la actividad econ�mica. Sin
plantea un doble desaf�o porque la bolsa fiscal se achica al embargo, no es posible advertir autom�ticamente a partir de
mismo tiempo que el n�mero de pobres aumenta. Es en este su dise�o o su historial si son un instrumento eficaz para con-
tipo de situaci�n donde los programas focalizados en los trarrestar las fluctuaciones c�clicas del ingreso y de las inver-
pobres tienen su m�ximo atractivo: incluso si el Estado no siones en capital humano. Evaluamos si estos programas real-
puede mantener el gasto social por persona pobre en sus nive- mente pueden cumplir bien esta funci�n, y proponemos
les normales, se pueden reducir los efectos adversos de la con- algunas lecciones en cuanto a pol�ticas basadas en lo que
tracci�n si se mantiene o incluso se aumenta un subconjunto hemos podido comprobar acerca de la forma en que respon-
de este gasto que utilizan principalmente los pobres. den los hogares, incorporando ciertas consideraciones de
En este cap�tulo se examina si los gobiernos de Am�rica econom�a pol�tica.
Latina han mantenido el gasto social a lo largo del ciclo En pocas palabras, lo que descubrimos en el caso del Estado
econ�mico, distinguiendo todo lo posible entre gasto social contrasta con las conclusiones presentadas en el Cap�tulo 5
"general" y sus componentes m�s focalizados. La parte central acerca de c�mo los hogares responden ante el riesgo econ�mico.
de esta secci�n est� constituida por dos estudios sobre las fluc- Aunque en general los hogares pobres de los pa�ses de Am�rica
tuaciones c�clicas del gasto p�blico en pa�ses de Am�rica Latina y el Caribe no intentan superar de cualquier manera los
Latina encargados para este informe, pero tambi�n se utilizan problemas a lo largo del ciclo econ�mico, por ejemplo, recor-
an�lisis m�s detallados de la educaci�n p�blica en Chile y del tando dr�sticamente la inversi�n en la educaci�n de sus hijos
seguro de salud en Argentina, Brasil, Chile y Colombia. Se durante una coyuntura adversa, los gobiernos de la regi�n s�
estudian brevemente las caracter�sticas de cinco programas act�an de manera poco previsora y miope aumentando dr�sti-
focalizados en la pobreza en Brasil, Honduras, M�xico y camente el gasto en �pocas propicias y disminuyendo inver-
Nicaragua que procuran reducir la pobreza actual y futura siones cr�ticas como las de educaci�n y salud en tiempos malos.
efectuando transferencias en efectivo condicionadas a las deci- En este informe se formulan algunas conjeturas acerca de las
siones que tomen los hogares receptores en cuanto a salud y razones para esto y se sugieren ciertas pol�ticas que pueden
educaci�n. Dada la preocupaci�n de que los pobres puedan contribuir a que el comportamiento del Estado se ajuste a los
disminuir la inversi�n en educaci�n y salud cuando se reduce principios de un seguro eficaz.
su ingreso, dichas transferencias son consideradas un tipo Antes de analizar la forma en que los gobiernos de la
importante de programas que se deber�an proteger o incluso regi�n han intentado ayudar a los pobres a superar las con-
GR�FICO 7.1
Gasto social focalizado a lo largo del ciclo economico
Ingreso per c�pita
(ciclo econ�mico)
, ..- - -'' ''---. , Gasto focalizado por
- persona pobre (aciclico)
Proporci�n del gasto
............ ~ ~~~~~~~~~~~focalizado en el gasto
total del gobierno
................ (anric�clico)
120
LA AYUDA PARA LOS POBRES Y LA SUPERACI�N DE LAS CRISIS
CUADRO 7.1
Gasto p�blico focalizado por persona pobre en Argentina y M� o, 199496
ARGENTINA M�XICO
PROP DEL GAS O PROP DEL GASTO
GASTO FOCALI ADO GASTO FOCALIZADO
PIB REAL SOCIAL POI PIB REAL SOCIAL POR
PER FOCALIZADO �NDICE DE CANTIDAD PERS NA PER FOCALIZADO INDICE DE CANTIDAD PERSONA
C�PITA EN EL PIB POBREZA DE POBRES POB E C�PITA EN EL PIB POBREZA DE POBRES POBRE
(1994= 100) (%) <N) (MILLONES) (1994 = 100) (1994 = 10)0) (%) (%) (MILLONES) (1994=1 00)
Nivel Nivel
1994 100 1,24 21,6 7,5 101 1994 100 1,36 46,95 42,04 100
1995 94,68 1,21 27,2 9,6 63,12 1996 95,07 1,23 60,93 56,51 67,30
Cambio Cambio
1994-95 -5,32% -27,8 % 1994-96 -4,93% -23,70%
Fuente: Hicks y Wodori (2000).
mociones econ�micas, resulta �til analizar brevemente 1 gasto social por persona pobre, el gobierno por consiguiente
exigencias que impondr�an a los gobiernos los principios de deber�a haber aumentado considerablemente el porcentaje del
un seguro racional. En el Gr�fico 7.1 se presenta un escenar o PIB dedicado al gasto focalizado pero en cambio el porcentaje
ideal en el cual el gasto social focalizado por persona pob re disminuy� en ambos pa�ses: el gasto focalizado por persona
aumenta en forma fija o ac�clica a la par de la tasa de cr - pobre disminuy� en cerca del 28% en Argentina y del 24%
cimiento del ingreso per c�pita a largo plazo (que est� sujeta a en M�xico (Hicks y Wodon, 1999) durante la crisis
fluctuaciones c�clicas). Esto implica, sin embargo, que la pr - econ�mica.
porci�n del gasto focalizado en relaci�n con el total del gas o Tambi�n admitimos que casi con certeza esta modalidad
del go-bierno o del PIB necesita ser decididamente antic clic . observada por Hicks y Wodon (1999) no es atribuible a igno-
Que el gasto social focalizado siga una modalidad no c�clica es rancia por parte de los gobiernos. Obviamente hay algunos
un desaf�o enorme incluso para el gobierno m�s decidido e factores, restricciones tanto econ�micas como pol�ticas, que
inclinado hacia los pobres, pero puede ser una buena vara pa ra les impiden adoptar pol�ticas que son beneficiosas para los
que los gobiernos puedan medir su propio desempe�o. En es e ciudadanos. En un estudio encargado para este informe,
cap�tulo se demostrar� que los pa�ses de la regi�n han teni o Wodon y otros (2000) analizan m�s en detalle c�mo var�a el
dificultades para evitar que disminuya el gasto foca-lizado por gasto social p�blico a lo largo del ciclo econ�mico. Preocupa
persona pobre en �pocas desfavorables y tambi�n para imped ir en especial la forma en que se ve afectado el gasto p�blico
que aumente "demasiado r�pido" durante los buenos tiempo . dirigido espec�ficamente a los pobres debido a las expansiones
y las recesiones (v�ase el Recuadro 7. 1). En otro estudio encar-
El gasto social a lo largo del ciclo econ�mico gado, preparado por Snyder y Yackovlev (2000), se examinan
Para que el gasto social dirigido espec�ficamente a los pobr s estos factores en el caso de Estados Unidos y de pa�ses de
disminuya las p�rdidas en las que �stos incurren a ra�z de a Am�rica Latina en un marco de econom�a pol�tica.
contracci�n de la actividad econ�mica (es decir, para q e
act�e como un complemento del autoseguro y un sustituto �C�mo var�a el gasto p�blico a lo largo del ciclo
del seguro de mercado que falta), los pa�ses deber�an proye - econ�mico?
tar el gasto social de manera que sea antic�clico, pero en g - En esta secci�n, primero se resumen las conclusiones sobre
neral se observa lo contrario en Am�rica Latina. En el Cuadi o siete pa�ses de Am�rica Latina y el Caribe acerca de c�mo se
7.1 se resumen los resultados correspondientes a Argentina y comporta la elasticidad en relaci�n con el crecimiento del
M�xico durante la recesi�n de 1994-96 en ambos pa�se . gasto focalizado en los pobres durante per�odos de auge y de
Como cabr�a esperar, el efecto natural de la recesi�n es di - depresi�n. Los pa�ses elegidos son Argentina, Chile, Costa
minuir el PIB per c�pita y aumentar el �ndice de recuento de Rica, Honduras, M�xico Panam� y Rep�blica Dominicana
la pobreza, algo que ocurri� en ambos casos. Para aumentar 1l porque los datos disponibles eran m�s confiables en su caso
121
ASEGIIRANDO EL FIJTURO FN IINA ECONOM�A GLOBALIZADA
19F LI.D[,RC)- i
�Como varia el gasto de los gobiernos que dan preferencia a los pobres a lo largo del ciclo econ�mico?
Seg�n WXXodoin y colaboradores (200)0). los gobiernos estin A fin de evaluar en qu� forma el crecimiento afecta la
dando mayor preferencia a los pobres si la elasticidad del cantidad de gasto focalizado que llega a cada persona. esto
jumento del gasto p�blico focalizado es al menos un 1'"- se puede transformar para dar:
durante un per�odo de auge y menor que 1 durance las rece- sp SP
sionts. Esta asimetrr� de los per�odos de auges y DLI�S <> DLrj i DLog(H)
u* 1+ CD
de depresi�n se prueba emp�ricamente usando datos GDP D GDP D GDP
de panel acerca del gasro p�blico rara siete pa�ses DLogIN7 DL Ng( 7� DLogNr)
de Am�rica Latina. Los resultados sugieren que los go- Es decir, La elasticidad del aurnento del gasto focalizado
biernos dan preterencia a los pobres, o al menos tienden por persona pobre es igual a 1 m�s la elasticidad del cre-
a variar el gasco social a lo largo del ciclo para ajustarse a cimiento del porcentaje del gasto localizado en el GDP per
stsa reulat Pero esto no es sufcitnte para proteger a los c�pira, menos la elasticidad del crecimiento de la pobreza.
pobres durante una recesi�n. La raz�n es que cuando dis- A fin de aumentar el gasto focalizado por persona pobre
minuye la actividad econ�mica, la econom�a (< el gasto durante una crisis. el miembro izquierdo de la ecuaci�n
p�blico> se contrae al mismo tiempo que aumenta el deber�a ser negativo. Wodon y colaboradores (2000) esti-
n�mero de pobres. man que la elasticidad de la reducci�n de la pobreza en
Para comprender m�s formalmente por qu�, denote- relaci�n con el crecimiento es igual a -1, es decir, un
mos el toral del gasto focalizado en los pobres con SP, el aumento del IQ del PIB per c�pita reduce el n�mero de
�ndice de recuento de la pobreza con H, y el tama�o de la pobres en 1%. Por lo tanto, para mantener constante el
poblaci�n total con N, de manera que el gasto p�blico gasto p�blico focalizado por persona pobre, la elasticidad
focalizado por persona pobre es SP�< H"N>. Esto se puede del crecimiento de la proporci�n del PIB destinada al gasto
expresar en funci�n de tres par�merros: a) el gasto pre- p�blico debe ser menor que -2. Esta es una tarea dif�cil para
supuestario focalizado como una proporci�n del PIB, cualqwer gobierno. En el caso de los siete paises de Am�rica
denotado por SP.GDP: b) el nivel del PIB per c�p�ta, Larina estudiados. [a elasticidad observada durante las rece-
denotado por GDP N y ci la inversa del �ndice de siones no es estad�sticamenre diferente de cero, de manera
recuen[o de la pobreza, denotada por I 'H: que un crecimiento negativo de un punto porcentual reduce
el gasto scxial focalizado por persona pobre en dos puntos
SP SP GDP � porcenruales.
H*N GDP N H
que en el de otras econom�as de la regi�n. Los datos abarcan Cuadro 7.2). Esto sugiere que estos gobiernos son "pro-
las d�cadas de 1980 y 1990, en general entre 1981 y sociales", es decir, hacen un esfuerzo especial para proteger los
1997-98. gastos sociales.
Los datos no est�n lo suficientemente ajustados como para Esto deber�a ayudar a proteger a los pobres durante una
probar si los gobiernos muestran "preferencia por los pobres" crisis, pero no es suficiente. A pesar de los esfuerzos que rea-
en el sentido que requieren Wodon y otros (2000) (v�ase el lizan los gobiernos por mantener constante el gasto focalizado
Recuadro 7.2). Suponiendo que el gasto social (por ejemplo, y social como proporci�n del gasto total durante una crisis, una
en educaci�n y salud) da m�s preferencia a los pobres que el disminuci�n de un punto porcentual del PIB reduce el gasto
gasto no social, se puede probar si los gobiernos han favore- p�blico focalizado porpersona pobre en cerca de dos puntos por-
cido a los pobres usando el gasto social como sustituto del centuales durante una recesi�n. La mitad de este efecto (un
gasto focalizado. Se puede observar que laproporci�n del gasto punto porcentual) se debe a la disminuci�n del PIB, lo que
social en el total del gasto aumenta durante los per�odos de lleva a un menor gasto total aun cuando la proporci�n del
auge, pero no se reduce durante las depresiones (v�ase el gasto focalizado en relaci�n con el PIB permanezca constante.
122
IA AY[ LOA PARA LOS POBRES Y l.A SUPERACI�N OP LAS CRISIS
kIfCI � NrOR~- -:
Fuentes de datos y clasificaci�n en gasto focalizado y social
Aunque \\ odon s LolaboradoRres <il20)0(> bnnsrru en en los gastos focalizados son el PRAF 1I �un programa
cuidadosamente los datos usJrcicn tantc> las estadis[ as localizado de acuerdo a las tasas de desnutrici�n s que
financieras del Fondo, Mlonetario Intcrnacijo.nal s dato: a prosee esripendios en eecrio para alimentaci�n ,
nivel de cada pa�s proporcionados por cl Esrad.. la ir :ir- matr�ciila escolar; v�ase la secci�n siguiente), algunos sub-
maci�tn sobre el gasosocial es m�s contiable que los da tos sidios generales, como [ambi�n gastos para varios progra-
sobre el gasto locaizado. El gasto t,calizado no es est i- mas menores
tamente comparable entre pa�ses dado que. aun uc
algunos pa�scs clasifican cierti)s programls commo ga ,to .Mlxico
localizado, es posible qut otros clasihqcien proLra ras Los datos corresponden s�lo al gobierno tcderal pero, ya
similaires com�- gasto sou.ial, pero no Localizad>) El S to que el proceso de des.incralizaci�n en M�xico s�lo
social es mis conriable po�rque incluLe rodcs los gas os ccomenz� en 1.998. cs[o no tconstrtuse una inquietud
localizados as� como el gasto cn educaci�n s salud � is importante El gasto so>ial consiste en gasto en edu-
algunas otras partidas pequ.e�as> cac�n. salud y seguridad social, trabajo, desarrollo
rcg�onal, agua. medio ambiente y asistcncia social. El
.4 igen!ina gastc focalizado es la suma de la asiscencia social i el
L->, datos anuales drl PIB s presupuistarios dc 198<1. ir aStLo en trabajo. lo que incluye programas corno Empleo
provienen del Ministerio de Econom�a. Aparte: de la int ir- Ttmporal (obras p�blicias en �reas rurales> y Probecar
maci�n acerca del ga-sto total, el Ministerio proport> na �capacitaci�n laboral en �reas urbanas). mencionados
series del gasto sL i ual <educa,io'n, salud. agua y anteriormenre. El gaso en salc�d incluyt gastos en segur-
saneamiento, asistencia social. trabajo.. s�vienda c o dad social, de manera que la salud tomo proporci�n de
tambi�n otros servicios para �reas urbanas et luidos aq e- gasto social est� sobreestimada.
llos gastos asignados al prcsupuesto de seguridad soci b.
Dentro dtl gasto social. los datos iden[tfican quc� el ga to Chile, Costa Rica, Payna� y Rep�blica Dominicana
t&oalizado est� constituido por cl gasto para vi %iend y Los datos de gasto para estos cuatro pa�ses provienen de las
desarrollo urbano, asistencia social y trabaio Esto incl ve estad�stlcas de las finanzas p�blicas publicadas por el FNIJ.
Trabalar. el programa de obras p�blicas analizado en el que combinan las series consolidadas del gobierno central.
Cap�tulo 6 Los daros abarcan tl gasto al nisel tede 1. de los gubiernos estatales o provinciales. como tambi�n de
provincial y municipal. La salud texcluyt gastos asiyna os los gobiernos locales. s� las hay. Cuando se dispone de datos
al presupuesto de seguridad social acerca de pagos de transferencias desde el gobierno central
a otros niveles de gobierno. �stcis se agregaron a los gastos
Hon/dua,�s consolidados en educaci�n. salud y gasto tocalizado. El
Los datos provienen del Ninisterio de Finanzas no es in g asto focalizado se calcul]o rescando el gasto en seguridad
publicados. Los gaitos torresponden al gobierno cent al social de los gastos en 'Seguridad Social . Bienestar-. Es[o
<pero el nivel de descentralizaci�n es balo en Hondurn i da una medida aproximada dtl gasto que se focaliza porque
Los gastos t�:calizados excluytn los gas[os para el tondo e los paiscs torgran. por ejemplo. pensiones no contriburivas
invtrsionts sociales, pero incluy�n todos los dem�s di-- i- para los pobres. Esrtis pa�ses fueron seleccionados debido a
dos tspec�ficamente a los pobres Lsi programab inc lu�c Os consideraciones acerca de la calidad de los datos
La otra mitad se debe al aumento en el n�mero de pob es los presupuestos no est�n tan restringidos, por ejemplo,
debido a la contracci�n econ�mica'. durante una expansi�n de la econom�a. En el caso de los
Otra prueba de la tendencia de los gobiernos a dar p e- siete pa�ses mencionados, se observa que la elasticidad del
ferencia a los pobres es ver la forma en que gastan cuan o gasto social en relaci�n con el crecimiento del PIB es
123
ASEGURANDO EL FUTURO EN UNA ECONOM�A GLOBALIZADA
CUADRO 7.2
Elasticidades del gasto con respecto al crecimiento, por tipo de gasto
ELASTICIDAD CON RESPECTO
AL CRECIMIENTO DE GASTO FOCALIZADO GASTO NO FOCALIZADO GASTO EN EDUCACI�N GASTO EN SALUD
Gasto focalizado/PIB
General 0,75* 0.31 0,35 0,24
En expansiones 1,06* 0,55* 0,43* 0,55*
En contracciones 0,44 0,07 0,27 -0,04
Gasto total/PIB
En expansiones -0,08 -0,08 -0,02 -0,07
En contracciones 0,04 0,04 0,23 0,18
Gasto social/total
En expansiones 0,69* 0,69* 0,74* 0,75*
En contracciones 0,07 0,07 0,13 0,08
Gasto focalizado/social
En expansiones 0,46 -0,06 -0,29 -0,14
En contracciones 0,32 -0,05 -0,09 -0,30*
* Denota un nivel de significaci�n del 1001 o superioc De lo contrario el coeficiente de elasticidad deber�a interpretarse como elasticidad cero.
Nata: �stas son las elasticidades de las proporciones. Una elasticidad cero del crecimiento del coeficiente del gasto total- PIB aumenta en proporci�n al PIB.
Fuoatt: Wodon y otros (20001).
mayor que 2. Entonces, en t�rminos m�s generales, los de la velocidad de los presupuestos generales durante
gobiernos ampl�an el gasto en programas sociales al doble per�odos de crecimiento econ�mico.
hErEl,.kl"Ro - -.
Gasto social durante los ciclos econ�micos y pol�ticos de Am�rica Latina
Snsder s 12a. k(vles i'�ilrQi rralui�n r�krrinruei idr pjnel�l trans- * Al desglosar el gasto en educacion en tres categor�as
versales de srrie< tifOnl�mIaS para 1[9 psbre de Am�rica Latina ampl�as -educac,i�n primaria. secundaria y superior-
desde lV�SiIt'-Xi, para ocho variabls dlel casEto gadsto social total. Snider y Yackovie% l2iil>) encuentran elasticidades del
que Oflrisotc en seguriLdd n0i�al. educaci�r. salud s s�s�enda. i ingreso de aprosir,radamenre 1 para la educaci�n primaria
g�sto) en educaci�n en h:,s nnv: les prrinario. securndlario y terciarin). v secundaria, pero una elasticidad notoriamente m�s alIa,
Las 'ar�ables independienrter son el aumernco dcl PIB (actual y des- cercana al 1 S para el Lasto en educaci�n superior, que es
lasd��. d�hcit fiscal tdcs��sidol. ipo dle r�girnen, asi cirmon�a i3deolog�a el menos focalizado de estas categor�as.
del partido gobernanrte. Los resuliados prin:ipales son. * Los reg�menes autoritarios y democr�ticos parecen
* La ela5c�cidad del irigrtsc' dtl gaSto suciil per cpitua total con responder de manera similar a las crisis econ�micas.
respecto Jl PIB es claramente positiva, pero) menor qut 1 Ambos recortan el gasto? social per c�p�ra, y aproxi-
* Para las cuarr.� caregorias amplias. educaci�n. salud, madamente en la misma prorprci�n Pero hay una
vivienda s egurilad social, los aurores obsenan que la gran diterencia en lus cambios observados en el gasio
elasticidad-ingreso dti gastr� en educaci�n y salud e, cerca durante las expansiones seg�n sea el tipo de r�gi-
de 1: la elasticidad tjmbien es 1 para vi ienda, pero no men. has mayores acimentes del gasto en los gobier-
es�r esiimada en tWrma pre�:ia Es miteresante ncrar que nos democr�ticos. El uasto social aumenta s�lo
eCr el eso de la seunariid socil. que probablemenre est� cuando con,urrrn dos factores. un gobierno
renuil l a quet i educac��i� pu.iblica y, la atenci�n democr�tico s una econom�a que nc, se encuentre en
dr silud. la elascticd4d ni es estad'sticl.imente dite-rente coritraccion
de cer- en,ora palabras. *.1 Lastc 1scilcr captr�oes * La ideologia *Jo inlInaciones populistas del eitcutivo
prc'cn.1 e' pare:en tener pn'.. imcportancia
124
LA AYUDA PARA LOS POBRES Y LA SUPERACI�N DE LAS CRISIS
CUADRO 7.3
Cambios en el gasto para protecci�n social en Am�rica Latina, 1970-95
(Categor�as amplias de gasto)
VARIABLE DEPENDIENTE = CAM BIO PORCENTUAL DEL GASTO PER C�PITA
GASTO TOT L 4 CATEGOR�AS AMPLIAS 4 CATEGOR�AS AMPLIAS
%A del PIB per c�pita 0,73* _ _
%A del PIB per c�pita x seguridad social - 0,24 0,25
%A del PIB per c�pita x educaci�n - 0,90***
%A del PIB per c�pita x salud - 0,97***
%A del PIB per c�pita x vivienda - 1,60*
%A del PIB per c�pita x excl. seguridad social - _ 1,07*
D�ficit desfasado -0,014 -0,01* -0,01*
Nuevo r�gimen democr�tico 0,05 ** 0,09** 0,08**
Anterior r�gimen democr�tico 0,04 0,06 0,06
No. de observaciones 226 835 835
* = Significaci�n al nivel 0,10.
** = Significaci�n al nivel 0,05.
= Significaci�n al nivel 0,01.
Nota: Espec�fico del pa�s, efectos fijos incluidos en todas las especificaciones.
Fuente: Snyder y Yackovlev (2000).
La importancia de los factores pol�ticos gobiernos democr�ticos lo hacen demasiado r�pido, tal vez
La tendencia del gasto social a ser proc�clico en Am�ri a en respuesta a fuertes presiones pol�ticas para "compensar"
Latina tambi�n fue confirmada por Snyder y Yackovl v su insuficiencia durante las recesiones. La conclusi�n del
(2000) usando datos de aproximadamente el mismo per�o o Cap�tulo 5 en el sentido de que los pobres registran fuertes
que el analizado por Wodon y otros (2000), pero para 9 aumentos en el ingreso durante episodios de crecimiento
pa�ses de la regi�n. Aunque ellos no diferencian entre el gas o tambi�n implica que los gobiernos los ayudan m�s cuando
social focalizado y el general, examinan la influencia de fa - menos lo necesitan.
tores pol�ticos adem�s de los ciclos econ�micos. Una de s Is
conclusiones principales es que aunque tanto los gobiern s Calidad de los servicios sociales a lo largo del ciclo
autoritarios como los democr�ticos se comportan en forn a Esas conclusiones sugieren que la calidad de los servicios
similar durante las recesiones (recortando el gasto social r sociales que utilizan los pobres deber�a ser incluso m�s
c�pita), el comportamiento durante los tiempos de bonanza proc�clica que el gasto social, porque el gasto p�blico en ser-
de los reg�menes democr�ticos parece mostrar m�s inc i- vicios sociales como educaci�n y atenci�n de salud se recorta
naci�n por los pobres (v�anse el Recuadro 7.3 y el Cuad ro al mismo tiempo que disminuye la capacidad privada para
7.3). Tambi�n concluyen que las partes relativamente tlo pagarlos. Pero hay mecanismos espec�ficos para la educaci�n y
focalizadas del gasto social (por ejemplo, la educaci�n sup - la atenci�n de salud que pueden contrarrestar algunos de estos
rior) tienden a ser m�s proc�clicas que aquellas que m�s ay .- efectos. En educaci�n, por ejemplo, el Estado puede reasig-
dan a los pobres (educaci�n primaria y secundaria), lo que -s nar el gasto de la educaci�n superior a la educaci�n primaria
alentador. o secundaria durante una contracci�n econ�mica; en la sec-
En general, los resultados sugieren que los gobiern s ci�n anterior se analizan algunos datos que sugieren esto. En
ponen empe�o en proteger a los pobres -o al menos en atenci�n de salud, las reformas en pa�ses que han fortalecido
proteger los gastos sociales durante las crisis- y q e su seguro de salud para los empleados, as� como para otros,
aumentan estos gastos m�s r�pidamente que el cr - pueden proporcionar cierto alivio durante los ciclos econ�micos.
cimiento econ�mico durante per�odos de expansi�n. L - No hay pruebas sistem�ticas acerca del problema de c�mo
mentablemente, las conclusiones tambi�n indican que s Is var�a la calidad de los servicios sociales frente a las conmo-
esfuerzos durante las contracciones no son suficientes: 1l ciones econ�micas globales. En dos estudios encargados para
gasto por persona pobre cae a pesar de todo. Igualmen e este informe, Mizala y Romaguera (2000) y Jack (2000), se
preocupante es que el comportamiento del gobierno en 1 Ls aborda este problema con referencia a la educaci�n p�blica y
expansiones d� preferencia a los pobres, pero sea miope; 1 s a la salud, respectivamente, pero los resultados deber�an ser
125
ASEGURANDO EL FUTURO EN UNA ECONOML�A GLOBALIZADA
considerados preliminares. Mizala y Romaguera (2000) enfo- READRO -
can el problema estudiando los cambios en la calidad de los La refonna de la atenci�n de salud en Colombia
resultados educacionales en Chile a mediados de la d�cada de
1990. Observan que la calidad de los servicios educacionales, La retorma drl sector de la salud de Colombia �ni(iada a
al usar dos calificaciones de pruebas estandarizadas de ccmitnzos de la d�aida de 1990 representa una de las inmer-
rendimiento escolar como valores sustitutivos, se comporta en venciones de politica mis ambiciosas emprendidas en
forma proc�clica2. Hay dos explicaciones posibles. Primero, Am�rica Lat:ina Ances de la retlcrma, Colombia ten�a un sis-
una contracci�n econ�mica reduce los ingresos privados para cerna de presra�L(lnes de salud p�blica centralizado. fin3n-
los hogares m�s pudientes, reduciendo as� la demanda de Liado .:on el presupuesto u organizado deticienremenre,
vacantes en escuelas privadas pagas que tradicionalmente han jdemai. muchos traiabadores del secmnr informal, as� como
demostrado mejores resultados escolares. Segundo, un menor sus tfamilias no contaban con se^:uro. La mera general de las
gasto en educaci�n afecta a las escuelas, a los incentivos reformas col-,mbijnas tUt garantizar un nivel b�sico de cober-
docentes y otros recursos suministrados en general, pero tam- rura paraj odas las personas. que pudieran mejorar aquellos
bi�n obliga a recortar programas focalizados destinados a be- que .isi lo dtscaran s estuvieran en condi.iones de pagar m�s.
neficiar a alumnos desfavorecidos. Aunque nc, exisre un sisrema formal de *ales, el esquema es
Aunque el problema de las fluctuaciones c�clicas de la ca- equivalenre al sistema de dos niveles. En realidad, los miem-
lidad de la educaci�n requiere mucho m�s estudio, al parecer bros de un grupo de familias (que tienen empleo en el se�ror
en una coyuntura desfavorable hay un efecto negativo sobre la formal) reciben ur, vaie de seguro que cubre una amplia gama
calidad de la educaci�n para las clases media y media-alta, las de sen,'L us de a�ra calidad, en canto que rodos los dem�s
que generalmente env�an a sus hijos a escuelas privadas sub- (muchos dr los cuales son pobres> reciben un vale que
vencionadas y no subvencionadas. Para los ni�os pobres la corresponde a un seguro menos generoso Se dice que los
situaci�n puede ser a�n peor: ellos asisten a escuelas p�blicas mitmbros del primer grupo est�n en un r�gimen contribu-
que pueden ser incluso m�s vulnerables a los recortes del riso , mienrras que aquellos del segundo- grupo panicip.n en
gasto, y que se benefician de programas p�blicos especiales el r�gimen subetntionado"
que tambi�n se ven amenazados. El �nico grupo para el cual La base imponible consiste en un impuesro, sobre n�minas
la calidad de la educaci�n puede no verse afectada por las fluc- m�s ingresos generales. A los atiliados del r�gimen conuribu-
tuaciones c�clicas es el sector rico. En esta forma, la volatili- rivo se lrs euige pagar un 12c de impuesro sobrt n�minas
dad econ�mica, a trav�s de sus efectos sobre el gasto p�blico, para contribuir a financiar la atenci�n de salud. Esie
puede hacer m�s dif�cil a�n la disminuci�n de la brecha edu- impuesto est� destinado especiticamenre a la prestaci�n de
cacional entre ricos y pobres. servicios dc salud. Los parricipantres en el r�gimen subven-
Esto es especialmente lamentable porque se ha comprobado cionados tambi�n coniribuyen, pero su aporte est� condi-
que la educaci�n est� relacionada con la capacidad de los traba- cionado al ni'�l dc ingreso.
jadores y las familias para resistir las conmociones glo-bales -la habido un marcado aumenro de la cobertura formal de la
(v�ase el Cap�tulo 5). Muchos pa�ses de la regi�n han optado por poblaci�n, especialmentt entre los grupos de menores inmre-
no redistribuir activos como tierras, y se han concentrado en sos En generai. la proporci�n de persorias aseguradas aument�
mejorar la distribuci�n de activos de capital humano, como la a mis dtl doble durante este periodo, de un 24-- a un 5'7q. y
educaci�n, a trav�s de en�rgicas iniciativas de educaci�n p�blica los benefic os proporciunalmente mayores fueron para los
para los pobres. Con suma probabilidad esta es la pol�tica m�s pobres. la lisa de cobertura del grupo ub�Lado en el quintil
sensata, pero las recompensas s�lo se ver�n despu�s de cierto mis bati se elev� desde cerca del sc1 para llegar al 45 -
tiempo. Los ciclos violentos del gasto p�blico en educaci�n y la
calidad de los servicios educacionales alejan a�n m�s las recom-
pensas de las pol�ticas de "educaci�n p�blica como redistribu- ciones de calidad para las familias pobres. La utilidad de estos
ci�n". Los programas como Progresa de M�xico y Bolsa Escola programas se eval�a en detalle en la secci�n siguiente.
de Brasil, si se utilizan como instrumentos para reducir este En Am�rica Latina, la funci�n del Estado en cuanto a
car�cter c�clico de la calidad de la educaci�n, tienen la carac- reglamentaci�n se est� tornando m�s compleja, especialmente
ter�stica atractiva de poder reducir la amplitud de estas oscila- en dos �reas: la regulaci�n de los mercados financieros y la
126
LA AYUDA PARA LOS POBRES Y LA SUPERACI�N DE LAS CRISIS
regulaci�n y prestaci�n p�blica de servicios de salud. ack imit�ndolos, aunque en diversa medida. En algunos casos,
(2000) ofrece una rese�a cr�tica de las experiencias recie tes como el de las obras sociales de Argentina, esto se logr�
en la reforma del sistema de seguro de salud en Argent na, desplazando el centro de atenci�n de las instituciones exis-
Brasil, Chile y Colombia. Del estudio se desprende ue, tentes. En otros, se crearon instituciones totalmente nuevas,
seg�n el enfoque tradicional de los sistemas de salud p� ica como es el caso de las Instituciones de Salud Previsional
en los pa�ses de Am�rica Latina y el Caribe, se intent� ro- (ISAPRE) de Chile.
porcionar cobertura universal gratuita, motivada m�s por na Dado que el seguro y la atenci�n de salud casi siempre
preocupaci�n por la equidad que por la eficiencia de los est�n integrados, la tarea de reducir la exposici�n de las per-
mecanismos de seguro que dispon�an los hogares. Esto, su sonas a estos riesgos est� �ntimamente conectada a la organi-
vez, era consecuencia de la excesiva desigualdad en la is- zaci�n de los mecanismos de prestaci�n y financiamiento de
tribuci�n del ingreso que prevalece en casi toda la regi�n este tipo de atenci�n. La reforma del seguro de salud de
Durante los a�os ochenta y noventa, varios gobierno de Colombia parece haber tenido como finalidad expl�cita com-
la regi�n, incluidos los cuatro estudiados por Jack (20 0), plementar el mercado: con la reforma se pretendi� asegurar
intentaron mejorar la eficiencia de la prestaci�n de sa ud que todos los que pod�an pagar por la cobertura (los emplea-
p�blica recurriendo a mecanismos de seguro privado o dos del sector formal) tuvieran acceso garantizado a atenci�n
CUADRO 7.4
Caracter�sticas principales de los subsidios condicionados fo alizados
PROGRESA PRAF-II RED BOLSA ESCOLA PETI
INDICADOR (M�XICO) (HONDURAS) (NICARAGUA) (BRASIL) (BRASIL)
Organismo de ejecuci�n Federal Nacional Nacional Municipal/Estatal Federal
Objetivos
Aumento de matr�cula
escolar S� S� S� S� S�
Mejoramiento de la salud
y nutrici�n S� S� S�
Reducci�n del trabajo de menores S� S� S� S� S�
Mitigaci�n de la pobreza S� S� S� S� S�
Apoyo a la oferta S� S� S� No S�
Cobertura actual 2,3 millones de familias En preparaci�n En preparaci�n 200.000 familias 131.000 ni�ios
(1997) (1995) (1996)
Monto del subsidio US$1 0 por persona US$5 por persora US$9,3 por persona US$32-US$65 por familia US$12 por persona
educacional mensual
Nivel de focalizaci�n Nacional Nacional Nacional Municipal Nacional
geogr�fica
Criterios de selecci�n Condicionado al Ninguno En preparaci�n Condicionado al nivel Condicionado al
de beneficiarios nivel de ingresos de ingresos y puntaje nivel de ingresos
Resultado de la Baja filtraci�n, pero Baja filtraci�n, pero
focalizaci�n cobertura muy insuficiente cobertura muy insuficiente
Resultados
- Mejoras en S�: la matr�cula aumenta S�: menor deserci�n, aumentan Sin evaluaci�n
la educaci�n las promociones
- Mejor salud y
nutrici�n S�
- Trabajo de menores Mixtos Mixtos
Posibilidades de
ampliaci�n en una crisis
- Intensiva (m�s para los S� S� S� S� S�
asegurados antiguos)
- Extensiva Dif�cil Dif�cil Dif�cil Dif�cil Dif�cil
(nuevos participantes)
Fuente: SedIacek, llalii y Gustafsson-Wright (20)()).
127
ASEGURANDO EL FUTURO EN UNA ECONOM�A GLOBALIZADA
REOliADRO - <
El programa Progresa de M�xico: fundona bien, �pero lo har� en u ca cis?
Pr.,grna otorga subsidios en efectivo a familias pobres de �reas hogares similares en lugares no cubiertos por Prsgrera iSchutz,
rurales a condici�n de que sus hijos asistan a la escuela y visiten 2000). Los aumentos de matr�cula fueron mayores en los grados en
cer.rrs de salud en lorma ptri�dica. El objerivo declarado del pro- los que era m�s bala: entre el final de la escuela primaria (sexro
grama es reducir la pobreza acrual y furura. �ste �ltimo objetivo se grado) y el comienzo del primtr ciclo de la escuela secundaria. Estos
lograr�i aumenrando las invtrsiones en el capital humano de los efectos implican, por ejemplo. que un joven de 16 a�os complet� en
ni�os. Esta intervenci�n en la demanda tambi�n va acompa�ada de promedio 1,1 m�s a�os de escolaridad que un ni�o pobre de una
considerabil ayuda a la oferta en forma de aumentos de los sueldos comunidad no incluida en Progresa. La tasa de rentabilidad interna
docentes y el sumirustro de medicamentos. Pn4ves comenz� en de las donaciones de Pvgrca es del 9,2% El programa tambi�n
199' y ho"- en d�a atiende a 2,6 millones de familias rurales, cerca mejor� los �ndices de salud (Gerr�er. 2000O>. Las visitas a la cl�nica
de la d�cima parte de rodas las tamilias de Mil�xico, a un costo de en las localidades de Pnigrnaa fueron un 18% m�s frecuenies que en
US$81.�1 millones, o un (C.t2 del PIB. Tres preguntas son de zonas no incluidas en dicho programa, el mumero de mujeres que
impurtanria primordial para este informe ,Esr� bien focalizado el visitaron la cl�nica por pnmera vez durante el primer trirnmestre del
programa-' ,Me�ora el programa los resuitados escolares y de salud rmbarazo aument� en un 8%S, y las visitas de aten.i�n prenatal
de los n��os. Y ,Puede el programa ser modificado para qut act�e aumentaron en 59 La participaci�n disminuye la probabilidad de
como una red de prorecci�n social en un mundo con riesgos! Las que se produzcan enfrrmedades en un 22% de los ni�os entre el
evaluaciones dcl programa que est� realizando el Instituto Interna- nacimiento y los 2 a�os de edad.
L�onal de Investigaciones sobre Pol�ticas Alimentarias en colabo-
raci�ln con ProgrLjis pueden proptorcionar las respuestas a estos Adecuaci�n en una risis
interro�anics Aunque la focalizaci�n y los resultados son alentadores, el dise�o de
Progresa sugiere que su capacidad para servir como instrumenro de
Focalizacion seguro social podr�a ser limitada. Es �ril aqu� disirngwr entre la
Se pudo cbservar que Progrroa era ri mis eficaz de los programas capacidad del programa para expandirse en forma intensiva y su
f,calizadas de Ml�xico. tn t�rminos de seleccionar tanto los lugares capacidad para expandirse en forma extensiva. En el primer caso,
donde hay pobreza cormo los hogares pobres Sin embargo, Progre:s, lograr�a un mejor resultado, es decir. podria ser relativamente sen-
no es ehcaz cuando se rrata de difertnciar lugares que se encuentran cillo aumentar el monto del beneficio disrnbuido a los hogares que
cn cl centrc� de la escala. A medida que Prugrcsa se va ampliando ya participan en el programa durante per�odos de crisis econ�mi-
para cubnr comunidades menos pobrts. el trror de selecci�n es cas. de manera de continuar dando a las familias receproras el
mayor. El programa tampoco luncion� bien en la selecci�n icentivo para mantener a sus hijos en la escuela Sin embargo,
de hogares moderadamente pobres Por lo tanto, a medida que Pri- cualqwer intenio de agrandar el programa en forma extensiva, es
Yrea.va llegando a comunidades menos marginales, es probable que decir, incluir hogares que experimentan crisis rrdnsitorias del
Et complique el tema de las filrraciones al nivel tanio de localidad ingreso o el empleo. requerir�a camnbiar los m�todos y criterios de
c..mo de hogares iSlkoubas, Davis y Behrmnan. 1999). selecci�n. Adem�s, cualquier expansi�n de cierta proporci�n tam-
bi�n har�a necesario definir las reglas de salida, es decir, c�mo se
Res-31�ados en educaci�n y salud eliminar� dc las listas a las familias que meloran despu�s de un
L-S,alucts sisrem�ricua de Progr�.ra han revelado repertusiones impacto posirivo De otra forma, el programa no ser� financiera-
sign�ftarivas en la edu,acion y la salud Las rasas de marricuLla de mente sostenible a largo pla2o.
ni�c,s provenienies de hogares en las lcahlidades incluidas en Pr'-
Fben�e: Emmanuel Skf<u�as. InstiILIL, Initrnacional de Invesr�gauidn sobre
ir�'a son mayores en comparacion con las de ni�os provenientes de P i�ucas Alimentar�as y Jlee del Pruyetro de Evaluacuin de Png.
de salud de calidad; en tanto aquellos cuyos aportes son m�s a los servicios, pero de modesta calidad. El desempe�o de
dif�ciles de recaudar (los desempleados, los trabajadores inde- dichos sistemas de "vale doble" ante una conmoci�n global
pendientes y los pobres) tambi�n tendr�an acceso garantizado deber�a analizarse en mayor detalle. Sin embargo, habida
128
LA AYUDA PARA LOS POBRES Y LA SUPERACI�N DE LAS CRISIS
cuenta de que la cobertura del sistema de salud para os las condicionan a la "conducta socialmente deseable" de los
pobres aument� del 5% a casi el 50% a causa de la reforr la, receptores. Los cinco programas que se analizan en este cap�-
el nuevo sistema es casi con certeza mejor para ayudar a os tulo pertenecen a esta clase de programas focalizados que pro-
que se ven afectados negativamente por las fluctuaciones ag e- porcionan asistencia social a familias pobres con hijos, a
gadas (v�ase el Recuadro 7.4). Esto no descarta fluctuacio es condici�n de que estas familias inviertan en su educaci�n y
c�clicas de la calidad dado que el subsistema no subv e- salud (Sedlacek, llahi y Gustafsson-Wright, 2000).
cionado de calidad relativamente alta se contrae y el subs s- En el Cuadro 7.4 se resumen las principales caracter�sticas.
tema subvencionado se ampl�a durante las coyunturas des ta- En t�rminos generales, con estos programas se persiguen tres
vorables, y a la inversa durante los per�odos de recuperaci� . objetivos: la mitigaci�n de la pobreza; la mejora del
En general, las funciones del seguro de salud en os rendimiento educacional, de la salud y de la nutrici�n (y por
pa�ses de Am�rica Latina y el Caribe siguen cubiertas Dr consiguiente, reducci�n de la pobreza a largo plazo) y, por
un sistema dicot�mico. Por un lado, la mayor�a de 1os �ltimo, la reducci�n del trabajo de menores (expl�cito en
pa�ses cuenta ahora con un mercado privado o casi priva lo algunos de los programas como el Programa de Erradicac�o
de p�lizas de seguro reales, con primas, condiciones e do Trabahlo Infantil (PETI), e impl�cito en otros como Pro-
cobertura y franquicias expl�citas, lo que permite n gresa de M�xico, PRAF 11 de Honduras y Bolsa Escola de
acceso a diversos servicios de calidad razonablemente al a. Brasil). Los programas son intervenciones en la demanda, con
Por otro lado, en casi todos los lugares sigue habiendo In cierto apoyo a la oferta. El mayor de estos programas es Pro-
prestador p�blico de servicios de salud o subvenciona o gresa, que cubre m�s de dos millones de hogares (o aproxi-
con fondos p�blicos, tal como el Sistema Unico de Sau e madamente el 10% del total de hogares de M�xico).
de Brasil, o FONASA de Chile, que est� racionado en ca - En relaci�n con sus efectos sobre la pobreza, el capital
tidad y presta una atenci�n de escasa calidad. La reforn a humano y el trabajo de menores, no se han realizado muchas
de estos sistemas de salud debe continuar en la mayor�a de evaluaciones rigurosas, pero los programas parecen funcionar
los pa�ses. Dada la complejidad de los mercados fe bien. Progresa, sin embargo, ha sido estudiado sistem�tica-
seguros de salud, ser�a conveniente que los pa�ses de to la mente, y parece haber mejorado la educaci�n, la salud y la
la regi�n procuraran comprender mejor el dise�o b�sico y nutrici�n (v�ase el Recuadro 7.5). Los programas se filtran
los principios reguladores que es necesario establecer. poco a los que no son pobres. Sin embargo, la cobertura no
alcanza debidamente a todos los pobres en condiciones de
Gasto focalizado durante per�odos de auge y aprovecharlos, porque los programas son relativamente
depresiones nuevos y se los ha ampliado con sumo cuidado, y tambi�n por
Muchos pa�ses de la regi�n han ido abandonando sistem� i- las inevitables restricciones fiscales que afrontan algunos de
camente el empleo de subsidios generales (sobre todo para a i- ellos, como Bolsa Escola.
mentos y combustible) como el principal instrumento e Dado que una de las condiciones es tener hijos en edad
apoyo a los hogares pobres, para marchar hacia program escolar, los programas excluir�n a algunos pobres incluso si se
destinados a proporcionar transferencias de ingreso a l s llega a cubrir a todas las familias admisibles. Es pertinente,
pobres. Frente a las dificultades administrativas que entra a entonces, preguntar si es la condici�n del comportamiento la
mantener estos programas destinados a los pobres, algun s que produce los beneficios observados, o si esto es resultado de
pa�ses han intentado una mayor autofocalizaci�n, por eje - la transferencia de ingresos que hace que el hogar est� en
plo, usando los trabajos con remuneraciones bajas como di - mejor situaci�n econ�mica. Para determinar esto, sin
positivo de focalizaci�n (como en los programas de obrs embargo, son importantes tanto las consideraciones adminis-
p�blicas de Argentina, Brasil y Chile). Aunque los pa�ses le trativas como las de econom�a pol�tica. Primero, es algo
Am�rica Latina y el Caribe siguieron los pasos de otros con lo parad�jico que la condicionalidad adicional pueda producir
India en estos programas de segunda generaci�n, la regi�n a menores costos administrativos: los programas sirven de ancla
liderado lo que se puede considerar como la tercera g - del sistema de supervisi�n de escuelas y cl�nicas establecidas,
neraci�n de "transferencias condicionales focalizadas" de l s y por lo tanto, hacen innecesario recurrir a mecanismos
programas para combatir la pobreza, que realizan transfere - administrativos completamente nuevos. Segundo, esta condi-
cias en efectivo determinadas seg�n el nivel de ingresos, pe o cionalidad puede ser fundamental para la popularidad pol�tica
129
ASEGURANDO EL FUTURO EN UJNA ECONOMIA GLOBALIZADA
de estos programas, y permitirles resistir el recorte aunque lo finalidad facilitar un seguro integral a las personas y las
sufra el presupuesto. familias.
Pero a los efectos de este informe, la pregunta cr�tica es si Los principios relativos al seguro requieren que los
estos programas pueden servir como una red de protecci�n en gobiernos transfieran recursos, "ahorrando" durante los
todo el ciclo econ�mico y la respuesta es que no pueden ha- per�odos favorables, y "desahorrando" en �pocas desfavo-
cerlo cabalmente. Los programas no llegan a las familias que rables, o endeud�ndose cuando los tiempos son malos y
no son pobres en �pocas favorables pero que caen en la pobreza amortizando los pr�stamos cuando hay una expansi�n. Es
durante una recesi�n. As�, aunque el monto de la transferen- evidente que esto no es lo que ha sucedido en Am�rica
cia en efectivo a aquellos que ya est�n cubiertos se puede Latina durante las dos �ltimas d�cadas y es importante
aumentar r�pidamente cuando el ingreso disminuye (y es tratar de entender si los gobiernos se ven imposibilitados
entonces sensible a lo que podr�a llamarse el "margen de de hacerlo en raz�n de factores pol�ticos y econ�micos.
pobreza intensiva"), los programas no pueden por su dise�o Pero lo que s� se advierte con claridad es que los gobier-
ocuparse de los pobres que s�lo lo son durante un per�odo nos parecen considerar los cambios del ciclo econ�mico
transitorio (y por lo tanto no son apropiados para el "margen como si fueran permanentes, actuando con falta de pre-
de pobreza extensiva"). visi�n cuando los tiempos son buenos, y recurriendo a
De acuerdo con la terminolog�a del Cap�tulo 3, estos pro- "pr�cticas de superaci�n deficientes" en �pocas dif�ciles,
gramas de transferencia condicional focalizada pueden, por lo recortando inversiones cr�ticas como la educaci�n y la
tanto, ser m�s eficaces para complementar la autoprotecci�n, salud. Es decir, los gobiernos responden a las conmociones
disminuyendo la vulnerabilidad de los hogares al riesgo a econ�micas de manera misteriosa, tal como se supone que
largo plazo, que en lo que se refiere a proporcionar un seguro es la respuesta estereotipada de los hogares pobres. Ir�ni-
de mercado durante las crisis para todas o muchas de las per- camente, en el Cap�tulo 5 vimos que los pobres en reali-
sonas que caen en la pobreza. Tal como se sugiere en la pr�- dad no se comportan de acuerdo al estereotipo: en tiem-
xima secci�n, sin embargo, estos programas de transferencia pos malos que parecen ser transitorios (es decir, recesiones
pueden tener los atributos que los hacen resistentes a los breves o leves), los pobres recurren a activos como la mano
recortes durante todo el ciclo econ�mico. Ciertas considera- de obra de reserva, y no recortan dr�sticamente las inver-
ciones de econom�a pol�tica pueden derrocar sus desventajas siones en salud y educaci�n.
puramente econ�micas. Vale la pena estudiar m�s atentamente los factores que
hacen que los gobiernos no pongan debidamente en pr�c-
Formulaci�n de la pol�tica econ�mica con tica las reglas m�s b�sicas del seguro. En esta secci�n se
restricciones pol�ticas formulan algunos breves comentarios al respecto, al pro-
Al examinar la funci�n que compete al Estado en la poner distintas pol�ticas. Hay cuatro repercusiones
prestaci�n de asistencia a los ciudadanos para que afron- importantes para las pol�ticas que se derivan al analizar la
ten los riesgos econ�micos, encontramos tres resultados forma en que los hogares reaccionan ante la volatilidad
dignos de menci�n. Primero, el gasto social en los pa�ses econ�mica (en el Cap�tulo 5) y lo que han hecho los go-
de Am�rica Latina y el Caribe suele ser altamente biernos de la regi�n para ayudar.
proc�clico: incluso cuando el porcentaje del gasto social
en el total de los desembolsos presupuestarios aumente El objetivo a largo plazo de la pol�tica social debe ser
en �pocas desfavorables, el gasto total se contrae y el mejorar la distribuci�n de los activos
�ndice de la pobreza aumenta, de manera que el gasto Primero, puesto que los activos son cruciales para que los
social por persona pobre es proc�clico. Segundo, el hogares puedan autoprotegerse y autoasegurarse contra las
gasto, que incluye la mayor parte de lo dedicado a pro- conmociones, una mejor distribuci�n de los activos
gramas de seguro social y de redes de protecci�n, a deber�a reducir las variaciones expost y por ende mejorar el
menudo est� mal focalizado. Tercero, la calidad de los bienestar. Nuestras conclusiones vuelven a respaldar el ya
servicios sociales, especialmente la educaci�n, tambi�n tradicional �nfasis en m�s y mejor educaci�n: adem�s de la
se comporta en forma proc�clica. �stas no son carac- repercusi�n que ella tiene en los niveles de ingreso, la edu-
ter�sticas convenientes para las pol�ticas que tienen por caci�n parece reducir la vulnerabilidad a las conmociones
130
LA AYUDA PARA LOS POBRES Y LA SUPERACI�N DE LAS CRISIS
y permite a los trabajadores tanto rurales como urbar os que hemos llegado sugieren que deber�a procurarse con mayor
superar mejor los tiempos de crisis. ah�nco crear programas antic�clicos y redes de protecci�n eficaces
para proteger a los pobres durante las crisis.
Los programas focalizados deber�an ser permanentes o Puesto que los gobiernos recortan el gasto focalizado por
estar mejor protegidos durante las crisis persona pobre durante una crisis econ�mica, parece buena
Segundo, es menester realinear el perfil temporal del ga to noticia haber determinado que en los per�odos de expansi�n
social, sobre todo en los programas focalizados. El gasto so �al el gasto focalizado por persona pobre aumenta en m�s de dos
focalizado representa un peque�o porcentaje del PIB, pero os puntos porcentuales por cada punto porcentual que suba el
programas que permite realizar pueden significar tant�sif no PIB per c�pita. Sin embargo, por varias razones, esta con-
para la gente pobre afectada por una conmoci�n negativa que clusi�n no es tan alentadora como parece. Hay pruebas de que
el Estado deber�a esforzarse para protegerlos de las gran les el ingreso de los pobres aumenta r�pidamente, en general
presiones presupuestarias que se crean durante las recesior es incluso m�s r�pido que el de los que no son pobres, durante
y darles, en la mayor medida posible, un dise�o autom�ti a- un episodio de crecimiento de manera que, por norma, nece-
mente antic�clico. Se pueden dise�ar programas de seguro de sitan menos transferencias del Estado en esos momentos.
desempleo, garant�as de obras p�blicas y programas de de a- Adem�s, los r�pidos aumentos en �pocas de bonanza hacen
rrollo humano focalizados en la pobreza que tengan esta a- que los recortes posteriores del gasto en �pocas desfavorables
racter�stica. Durante una recesi�n tambi�n habr� que pres ar parezcan mucho peores y puedan ser desestabilizadores en el
atenci�n a otras partidas del presupuesto que se relacion n aspecto pol�tico. La moderaci�n del gasto en tiempos buenos
con la calidad de servicios sociales seleccionados, como os disminuye el riesgo de que haya grandes reducciones durante
sueldos de los docentes y de los que se dedican a la atenci Sn las crisis, en especial si va acompa�ada de la transferencia de
primaria de salud, as� como los presupuestos de man e- recursos de los tiempos favorables a desfavorables.
nimiento de los lugares en que trabajan.
Las instituciones financieras internacionales pueden
Tambi�n es importante que el aumento del gasto soci ayudar a superar las restricciones pol�ticas sobre los seguros
sea moderado en �pocas favorables Cuarto, los gobiernos democr�ticos �nicamente pueden igno-
Tercero, aunque los datos no son concluyentes, son suficien es rar las presiones a favor del gasto durante la recuperaci�n
para sugerir que no aumentar el gasto social tan r�pidamer te econ�mica a riesgo de perder poder pol�tico. Dado que los ci-
como lo han hecho los pa�ses en tiempos propicios es quiz�s t n clos econ�micos y pol�ticos rara vez coinciden, es igualmente
importante como protegerlo en �pocas desfavorables. Los da os dif�cil asegurar que lo que se ahorr� en las buenas se gastan
emp�ricos de los pa�ses de Am�rica Latina y el Caribe que se s�lo para lo que corresponde (servicios sociales y programas
resumen en este cap�tulo indican que, a pesar de los esfuer DS focalizados) en el momento correcto (durante una crisis
por limitar los recortes del gasto social, el gasto social focaliza lo econ�mica); el historial de tales esfuerzos de autoseguro por
y general por persona pobre se reduce durante las recesiones n parte de los gobiernos, como los fondos de estabilizaci�n fis-
dos puntos porcentuales por cada punto porcentual de dismin l- cal, es en el mejor de los casos, irregular.
ci�n del PIB per c�pita. Son dos los motivos por los cuales el En consonancia con estas restricciones pol�ticas, los Estados
gasto p�blico focalizado fracasa en la tarea de proteger a 1 s que han adoptado medidas apropiadas de autoprotecci�n gra-
pobres. Primero, cuando dismi-nuye el PIB, incluso si el gas o cias a la realizaci�n de reformas integrales deber�an adoptar
focalizado permanece constante como proporci�n del PIB, ha r� estrategias que impliquen una buena dosis de seguro de mer-
menos dinero disponible para distribuir entre los pobres p r cado. Recordemos que seg�n se dijo en el Cap�tulo 3, en el
medio de programas focalizados. Segundo, cuando disminuye el margen, las p�rdidas menos frecuentes se cubren mejor con
PIB, la pobreza aumenta, lo que implica que el gasto focalizac o los seguros de mercado que con el auroseguro, y que en el
para los pobres debe ser distribuido entre un n�mero mayor le Cap�tulo 4 se aplicaron estos principios al nivel de pa�s. A
gente pobre. La combinaci�n de estos dos factores hace que 1 falta de un mercado bien desarrollado que permita asegurar
gasto focalizado en los pobres sea altamente proc�clico, lo q le contra el riesgo agregado, la estrategia en que se piensa espon-
termina por producir falta de protecci�n durante tiempos di l- t�neamente es que el Estado se endeude en tiempos malos
ciles. Lo mismo puede decirse del gasto social. Los resultados a para mantener el gasto social y que amortice los pr�stamos en
131
ASEGURANDO EL FUTURO EN UNA ECONOM�A GLOBALIZADA
RECUADRO 7 i tiempos buenos. El problema, naturalmente, es que el mer-
Edados Undos Program soieu, deenoo a pre_ane cado privado de financiamiento antic�clico tambi�n es limi-
y ear~otor antkoeutoo tado o inexistente. Los gobiernos que han realizado reformas
econ�micas integrales merecen acceso a financiamiento
Desde la �poca en que el presidente Franklin Roosevelt implant� el antic�clico por parte de las instituciones financieras interna-
New Deal en los aios treinta, los Estados Unidos han conrado con cionales. Para aquellos gobiernos que a�n no han hecho las
muchos de los programas que se estdn consideando en ls pa�ses de reformas econ�micas necesarias -y enfrentan una alta pro-
Amen�ca Larina y el Caribe Parre de lo ocurrido en los Estados babilidad de crisis- los mecanismos apropiados para trans-
Unidos puede ser pertinente para los pa�ses de la regi�n Snyder y ferir recursos ser�an m�s del tipo autoseguro. Recordemos de
Yackovlev c2000) proporcionan un an�lisis cuanttativo del gasto los Cap�tulos 3 y 4 que los riesgos m�s frecuentes pueden
social en los Estados Unidos durante 1962-98, usando series de gasto cubrirse mejor por medio del autoseguro que con los seguros
detalladas y teniendo en cuenta facrores tanto pol�ticos como de mercado. El establecimiento de programas que durante los
econ�micos. Algunas de los resultados que obtienen son los buenos tiempos acumulen reservas destinadas estrictamente a
siguientes: ser gastadas s�lo para estas finalidades en �pocas malas puede
� En general, el gasto en protecci�n social es bastante ser la principal opci�n viable para dichos gobiernos hasta que
anticklico en los Estados Unidos. S�lo se analizan los progra- lleven a cabo una reforma econ�mica integral.
mas vigentes. aunque aparentemente si se amplia el an�lisis
para abarcar programas nuevos el gasto parecer�a un poco m�s Conclusi�n
proc ilico. Las recomendaciones precedentes en cuanto a pol�ticas apun-
* El programa m�s ant�c�clico es, por mucho, el de seguro de tan a lograr que los hogares puedan autoasegurarse y auto-
desempleo (v�ase el Cap�tulo 6>. La segundad social Lambi�n protegerse mejor, o bien a ampliar la funci�n que cumple el
es relativarnente anric�clica. Estos programas se distinguen de Estado para ayudarlos. Sin embargo, cuando todo est� dicho y
otros en que tienen un fuerte tactor de -derecho a presta- hecho, estas medidas siguen siendo necesarias principalmente
ciones` dado que la gente los considera como algo a lo que porque no existen mercados de seguros o son muy imperfec-
han contribwdo espec�fcamente, es dif�cil que los pol�ticos tos. En �ltima instancia, la mejor forma de combatir el riesgo
los modiliquen en el curso del ciclo. es por medio de una combinaci�n de seguros de mercado,
* Los progranas foclizados y no focalizados parecen ser igual- autoseguro y autoprotecci�n. Las autoridades deber�an
mente antic�clicos. Los programas pueden estar basrante bien reconocerlo y tomar nota sobre todo de que el mercado de
focalizados y aun as� tener capacidad de reacci�n a lo largo de seguros con cobertura conjunta de los riesgos tiene muchas
los ciclos tanto econ�micos como pol�ticos; es decir, no es probabilidades de falla. La mejor soluci�n generalmente ser�
cierto que los programas deban ayudar tanto a los pobres como corregir y complementar el mercado, en lugar de reem-
a los que no lo son para ser d�ctiles en una democracia. S� se plazarlo. Para esto es esencial contar con una reglamentaci�n
evica el r�tulo de asistencia social`, se mantienen flexibles los inteligente, ya sea de los mercados laborales, los mercados
reqwsitos de manera que los que son pobres transitoriamente financieros o los servicios de salud.
tambi�n puedan benefic�am del programa (por ejemplo, De acuerdo al marco integral esbozado en el Cap�tulo 3
cupones para alimentos> y se rnua de ayudar a los nifos pobres para comprender el comportamiento de los hogares frente al
m�s que a los adultos se podr� conseguir mucho repaldo para riesgo, la inexistencia de mercados de seguros en general
los prograras, cluso entre los que no son pobres. dejar�a a los hogares en peor situaci�n econ�mica. Puede que
* Los programas focalizados en lugares (pobres) parecen dar un los gobiernos mejoren la situaci�n tomando ciertas medidas
resultado mucho peor que los programas nacionales dirigidos de car�cter p�blico (v�ase Gill y Elahi, 2000), que pueden ser
espec�licamente a las pobres. de tres tipos:
* Evidentemente tambi�n influye el parido que controla el * Primero, crear o subvencionar actividades que utilizan
Congreso: todos lo prograrmas de protecci�n social se los hogares para generar autoprotecci�n, pero cuya pro-
ampl�an con mayor rapidez en un gobierno dem�crata. Pero ducci�n se caracteriza por externalidades positivas. Su
el control partidario influye todav�a m�s en los programas presencia constituye una raz�n basada en la eficiencia
para los subsidios o las prestaciones estatales directas.
132
LA AYUlDA PARA LOS POBRES Y LA SUPERACI�N DE LAS CRISIS
Puede haber otras razones basadas en la equidad si es as la misma medida debido al reducido presupuesto general
actividades, adem�s de contribuir a la autoprotecci n, y al mayor n�mero de pobres durante una contracci�n de
tambi�n aumentan el ingreso vitalicio. La educaci�n la la econom�a.
atenci�n de salud caben dentro de esta categor�a y, er la El gasto social, si bien en general favorece a los pobres,
pr�ctica, la mayor parte del `gasto social" financia es os tambi�n beneficia directamente a los que no lo son. El gasto
servicios, en programas focalizados m�s estrictamente en los pobres
* Segundo, el suministro de seguros del tipo de merca do parece sufrir m�s durante las crisis. Los gobiernos podr�an
para los riesgos, en casos en que los mercados exista o proteger mejor estos programas de los recortes presupuesta-
est�n subdesarrollados pero se tengan ciertas posib� i- rios. La experiencia de la regi�n y de los Estados Unidos
dades de lograr cobertura conjunta. El seguro el indica que una estrategia exitosa toma en cuenta expl�cita-
desempleo y las garant�as de obras p�blicas son eje n- mente ciertos factores de econom�a pol�tica que hacen que los
plos t�picos. Los servicios de salud p�blica, ya sea n programas tengan capacidad de reacci�n a los cambios tanto
forma de prestaci�n directa o de subsidios en efectiv a pol�ticos como econ�micos (v�ase el Recuadro 7.6). Dichos
los usuarios o prestadores de servicios privados, cons i- factores pueden incluir la incorporaci�n deliberada de algunas
tuyen otra importante categor�a de seguro social con ra caracter�sticas que se han asociado con medidas de orden
los riesgos idiosincr�sicos que pueden no guar ar p�blico m�s perdurables, por ejemplo, dise�arlos y comer-
relaci�n con los riesgos del ingreso a nivel agregado. cializarlos como programas nacionales destinados a los
* Tercero, la reglamentaci�n de las aseguradoras priv as pobres, en lugar de programas dirigidos a determinadas
contribuye a ampliar el seguro para cubrir a muchos q e partes del pa�s.
estar�an excluidos sin dichas normas. Adem�s, otras fi r- Sin embargo, hay posibilidades de mejorar el dise�o de los
mas de reglamentaci�n, en especial la prudencial en el programas focalizados, sobre todo la forma en que se relacionan
caso de intermediarios financieros, pueden reducir el con el ciclo econ�mico. Aunque los programas de transferencia
riesgo agregado de una econom�a y proporcionar a as condicional focalizada como Progresa de M�xico y Bolsa Escola
personas instrumentos m�s confiables de autoseguro. El de Brasil logran cumplir muchas de las metas previstas en diver-
fortalecimiento del sector del mercado financiero y le sos ambientes (por ejemplo, tanto rurales como urbanos), no
capitales puede ser el instrumento de pol�tica social al parecen ser especialmente adecuados para prestar asistencia en
que menos atenci�n se ha prestado. efectivo a los vulnerables a la pobreza en una coyuntura
En la pr�ctica, casi todos los ejemplos de medidas de car� c- econ�mica adversa. Gracias a su innovadora vinculaci�n con la
ter p�blico que desempe�an con �xito una de estas tres fu - acumulaci�n de capital humano, estos programas pueden ser m�s
ciones en cierta medida pueden tambi�n cumplir una de 1s adecuados que otras intervenciones anteriores para tratar de
otras dos o ambas. Adem�s, muchas pol�ticas de seguro soc � superar los problemas de pobreza estructural, e incluso para con-
tambi�n prestar�n asistencia social (es decir, la redistribuci n trarrestar las fluctuaciones c�clicas de la calidad de la educaci�n y
desde los hogares m�s ricos a los m�s pobres). los servicios de salud. Parecen �ncluso mejores si se consideran
Muchos pa�ses de la regi�n han aumentado el efecto d el expl�citamente algunos factores de econom�a pol�tica: los pro-
gasto social sobre la pobreza por medio de las reform is gramas al parecer logran un creciente apoyo pol�tico, algo bas-
realizadas durante la �ltima d�cada, por ejemplo, ree - tante inusitado en el caso de programas de transferencia. Los
plazando los subsidios generalizados por program s instrumentos m�s convencionales como los programas de obras
espec�ficamente dise�ados para ayudar a los pobres. Lo q le p�blicas -si est�n bien concebidos- pueden constituir una
se ha comprobado acerca del gasto p�blico durante todo 1 mejor red de protecci�n, pero no han gozado del mismo grado de
ciclo en el caso de varios pa�ses concuerda con la opiniffn apoyo popular en la regi�n. Sobre la base de estas reflexiones, se
de que los gobiernos de los pa�ses de Am�rica Latina y 1 deber�a considerar a los programas de transferencia condicional
Caribe son sinceros acerca de su deseo de proteger el gas o focalizada como un importante candidato a constituir el tercer
social durante una retracci�n de la actividad econ�mica: 1 punto de apoyo de una red de protecci�n integral y permanente,
gasto en educaci�n, salud, vivienda y seguridad social n siendo los otros dos la seguridad social para los ancianos y dis-
general no disminuye tanto como el PIB, pero s� lo ha e capacitados, y el apoyo financiero para los desempleados del sec-
el gasto social por persona pobre, y aproximadamente en tor tanto formal como informal.
133
ASEGURANDO EL FUTURO EN UNA ECONOMIA GLOBALIZADA
En conclusi�n, los pa�ses de la regi�n parecen haber ac- de desempleo y seguridad social de los Estados Unidos. La
tuado de manera de favorecer a los pobres en t�rminos ge- segunda es un acceso a los mercados financieros que cumpla
nerales, sobre todo desde la llegada de la democracia en las dos la finalidad de los seguros de mercado: los Estados pueden
�ltimas d�cadas. Aunque los reg�menes autoritarios y los solicitar pr�stamos en �pocas malas y reembolsarlos en las
democr�ticos de estos pa�ses parecen haber respondido en buenas. El principal problema en este aspecto es que no exis-
forma similar ante las crisis econ�micas -ambos han recor- ten mercados privados para dichos instrumentos: el capital a
tado el gasto social dr�sticamente y casi en la misma corto plazo habitualmente sale de los pa�ses en una coyuntura
medida-, los aumentos del gasto son mayores si el gobierno adversa, para retornar s�lo en tiempos de bonanza.
es democr�tico, pero tambi�n lo es el peligro de que se sumen La disciplina de parte de los gobiernos e instituciones
el riesgo pol�tico y el riesgo econ�mico. Los gobiernos bien financieras internacionales puede ayudar a los pa�ses a afrontar
intencionados, o los que se encuentran bajo presiones pol�ti- mejor la volatilidad econ�mica agregada. Los pa�ses que insti-
cas, que aumentan en forma pronunciada el gasto en progra- tuyen una autoprotecci�n eficaz (a saber, mediante una
mas sociales en per�odos de crecimiento, s�lo tienen que reforma econ�mica integral) y un autoseguro eficaz (a saber
reducir el gasto en la pr�xima contracci�n para elevar el riesgo por medio de programas sociales bien dise�ados y eficiente-
y al mismo tiempo sembrar la semilla del descontento social. mente administrados) deber�an merecer a cambio cr�ditos en
La soluci�n obvia para el Estado es depender menos de las condiciones razonables. Estos pr�stamos se reembolsar�an en
estrategias de superaci�n ex post y m�s de los seguros ex ante, �pocas favorables. Por lo tanto, los cr�ditos otorgados por
es decir, trasladar recursos de las coyunturas favorables a las estas instituciones deber�an ser decididamente antic�clicos
desfavorables. En este informe se sostiene que si el Estado no para que sirvan como un seguro, y tambi�n discriminatorios
lo ha hecho no es por ignorancia ni por indiferencia, sino por a fin de estimular la autoprotecci�n de parte del Estado.
una interacci�n de factores pol�ticos y econ�micos. El autose-
guro al nivel de pa�s (por ejemplo, por medio de fondos de
estabilizaci�n fiscal) es una opci�n dif�cil para los gobiernos Notas
democr�ticos: si ahorran durante los tiempos buenos corren el 1. Wodon y otros (2000) determinan que esto es aproxi-
riesgo de ser castigados por el electorado, y los fondos pueden madamente proporcional: una ca�da del 1% del PIB per
ser agotados por sucesores menos previsores. Hay dos c�pita lleva a un aumento del 1% del �ndice de pobreza.
opciones viables. Las primera es crear en el electorado la 2. Mediciones de las pruebas SIMCE en matem�ticas,
noci�n de que tiene derecho a contar con programas que ten- castellano y conocimiento general, que se toman en el cuarto
gan un verdadero componente de seguro, como el del seguro y octavo grados de las escuelas chilenas.
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